Ny socialtjänstlag sammanfattning och lagförslag : särtryck ur huvudbetänkande av Socialtjänstkommittén, SOU 1994:139

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Ny

socialtjänstlag

HUVUDBETÄNKANDE AV SOCIALTJÄNSTKOMMITTEN Sülülâ

03%

flfi

Statens offentliga utredningar

1994:139

Socialdeparte mentet

social

Ny tlag t

ans

Huvudbetänkande

av Socialtjänstkommittén

Stockholm 1994 ——.—o

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regesvarar ringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

ISBN 91-38-13820-4 ISSN 0375-25OX

Graphic Systems, Angered 1994

Rättelse

Socialtjänstkommitténs betänkande Ny socialtjänstlag skall

kompletteras med följande lagförslag. För författningskommentaren till för-

slaget hänvisas till avsnitt 27.7 i betänkandet.

Förslag till

i föräldrabalken

Lag om ändring

föreskrivs 15 kap. 19§ föräldrabalken skall ha följande Härigenom att

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap. 19 Förmyndaren årligen uppbära skäligt arvode för förvaltningen av den omyndiges äge egendom och arbetet med den personliga omvårdnaden om myndlingen. Arvodet be- Överförmyndaren med ledning grunder som fastställas för varje överförstämmes av av myndardistrikt av vederbörande kommun. Förmyndaren har även rätt till ersättning för de utgifter som varit skäligen påkallade för uppdragets behöriga fullgörande. Beslut härom fattas av överförrnyndaren. Arvode och ersättning för utgifter skola Arvode och ersättning för utgifter skola efter överförmyndarens bestämmande ut- efter överförrnyndarens bestämmande utomyndiges medel i den mån den omyndiges medel i den mån av den av dennes beräknade inkomst det år förrnyn- dennes beräknade inkomst det år förrnynöverstiger belopp daruppdraget överstiger ett belopp daruppdraget avser ett avser motsvarande två gånger det basbelopp motsvarande två gånger det basbelopp enen- 1962:381 allmän försäkring ligt lagen 1962:381 om allmän försäkring ligt lagen om året eller, särskilda gäller för det året eller, om särskilda som gäller för det om som föranleda i den mån den skäl föranleda annat, i den mån den omynskäl annat, omyntillgångar till värde överstigan- dige har tillgångar till ett värde överstigandige har ett gånger nämnda basbelopp. I övrigt de tre gånger nämnda basbelopp. I den de tre arvode och ersättning för utgifter mån arvode och ersättning för utgifter inte skola utkan utgå på detta sätt skall arvodet och givas av kommunen. ersättningen utgå kommunen. Därvid av förmyndaruppdraget uppkommit skall, om med stöd 6 kap. 7-8 §§ eller 9§ andav ra-tredje styckena efter ansökan eller ansocialnämnd, arvodet och ersättmälan av ningen utgå den kommun vars socialav nämnd har ansökt om eller anmält behovet

förordnande av förmyndare. av Arvode, tillkomme fader eller moder, som på grund av lag är varom nu är sagt, förmyndare, med mindre Överförmyndaren med hänsyn till särskilda omständigheter tillstånd därtill. Sådan förmyndare har rätt till ersättning för utgifter endast om lämnar hänföra sig till förvaltningen den omyndiges egendom. Arvode och ersättning dessa av nämnts skola utgå av den omyndiges medel. som nu

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

‘ Senaste lydelse 1981:1190.

Till statsrådet och chefen

för

Socialdepartementet

Genom beslut den 13 juni 1991 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet Bengt Lindqvist att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag

att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen 1980:620. Översynen skall

bl.a. innefatta en utvärdering av socialtjänstlagens tillämpning och syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden. Kommittén antog namnet Socialtjänstkommittén. En kortfattad redogörelse för utredningsuppdraget och kommitténs arbete med detta betänkande redovisas i kapitel Direktiven till utredningen dir. 1991:50 redovisas i bilaga Enligt regeringens tilläggsdirektiv dir. 1993:72 skall kommittén även utreda och lägga fram förslag till författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. I detta uppdrag ingår också att belysa hur kommunernas, privata vårdutövares och vissa institutioners ansvar att lämna uppgifter till staten kan regleras. Tilläggsdirektiven redovisas i bilaga Kommittén får härmed överlämna betänkandet Ny socialtjänstlag. I arbetet med detta betänkande har deltagit som ordförande statssekreteraren Carl-Anders Ifvarsson fp och som ledamöter primärvårdsordförande Anders Andersson kds, f.d. riksdagsledamoten Johan Brohult nyd t.o.m. 1993-05-14, f.d. riksdagsledamoten Leif Bergdahl nyd fr.o.m. 1993-05-15 t.o.m. 1993-11-30, verkställande direktören Agnetha Colantoni nyd fr.o.m. 1993-12-01 t.o.m. 1994-09-28, förbundsordföranden Alec Carlberg v, riksdagsledamoten Göte Jonsson m, riksdagsledamoten Rinaldo Karlsson s, riksdagsledamoten Maj-Inger Klingvall s, riksdags-

ledamoten Roland Larsson c samt barnläkaren Ingrid Ronne-Björkqvist

fp- Som sakkunniga har deltagit socialdirektören Ulf Andersson, Föreningen Sveriges Socialchefer, ombudsmannen Jerker Björkman, TCO, förbundsordföranden Agneta Bygdell, SACO, departementsrådet Håkan Ceder, Socialdepartementet, lagmannen Göran Ewerlöf, sekreteraren Karl-Axel Johansson, Svenska kommunförbundet, utredningssekreteraren Inger Lenas, LO, f.d. chefsjuristen Jan Sahlin, Landstingsförbundet, departementssekreteraren Gun-Marie Pettersson, Socialdepartementet samt överdirektören Kerstin Wigzell, Socialstyrelsen. Som experter har deltagit chefsjuristen Gunnar Fahlberg, Socialstyrelsen, förbundsjuristen Leif Petersén, Svenska kommunförbundet samt avdelningsdirektören Åsa Wiklund, Datainspektionen.

4 sou 1994:139

Kommittén har tidigare avlämnat följande rapporter och betänkanden.

Kommunernas socialbidrag kartläggning normer, kostnader m.m. - en av - SOU 1992:98, Rätten till bistånd inom socialtjänsten SOU 1993:30, - Frivilligt socialt arbete kartläggning och kunskapsöversikt SOU - - 1993:82, Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete en kun- - skapsöversikt och ett diskussionsunderlag SOU 1993:91, Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag - SOU 1994:46.

Kommittén fortsätter sitt arbete med kompetens- och utbildningsfrågor redovisas i ett kommande betänkande. Uppdraget att utreda författsom ningsreglering personregister kommer att behandlas tillsammans med av frågor dokumentation inom socialtjänsten. Dessa frågor kommer också om att redovisas i ett kommande betänkande.

Stockholm i oktober 1994

CARL-ANDERS IFVARSSON

Anders Andersson Maj-Inger Klingvall Alec Carlberg Roland Larsson Göte Jonsson Ingrid Ronne-Björkqvist Rinaldo Karlsson

/Arne Edström

Olof Eklund

Sonja Helling

Leif Lundberg

Marita Minell

Förkortningar

AFL Lagen 1962:381 om allmän försäkring ALU Arbetslivsutveckling Ami Arbetsmarknadsinstitut Ami-SM Arbetsmarknadsinstitut med särskilda resurser för socialmedicinskt handikappade AMS Arbetsmarknadsstyrelsen ATP Allmän tilläggspension Bea Beredskapsarbete Bet. Utskottsbetänkande

BFU-81 Barn- och ungdomspsykiatri- samt Familjerådgivnings-

utredningen 1981 BRIS Barnens rätt i samhället

BUP Barn- och ungdomspsykiatriska värden

CAN Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning för samhällsarbete och mobilisering i Örebro CESAM Centrum CUS Centrum för utvärdering av socialt arbete DAMP Deficits in Attention, Motor control and Perception Dir. Direktiv EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFTA Europeiska Frihandelssammanslutningen EG Europeiska gemenskaperna EU Europeiska unionen FB Föräldrabalken FoU Forskning och Utveckling GAS Generellt anställningsstöd HCK Handikappförbundens Centralkommitté HSL Hälso- och sjukvårdslagen 1982:763 HVB Hem för vård och boende JO Justitieombudsmannen J uU Justitieutskottet KAS Kontant arbetsmarknadsstöd KBT Kommunalt bostadstillägg KL Kommunallagen 1991:900

LASS Lagen 1993:389 om assistansersättning LHD Lagen 1977:239 om handel med drycker

LSS Lagen 1993:387 stöd och service till vissa funkom tionshindrade LVM Lagen 1988:870 vård missbrukare i vissa fall om av

20 FÖRKORTNINGAR

LVU Lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser vård om av unga MBD Minimal Brain Dysfunction NIA Nämnden för internationella adoptioner NRL Lagen 1987:12 hushållning med naturresurser om m.m. OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OSA Offentligt skyddat arbete PBL Plan- och bygglagen 1987:10 Prop. Regeringens proposition RB Rättegångsbalken RF F Rikskommittén för familjevård Rskr. Riksdagsskrivelse SCB Statistiska Centralbyrån SekrL Sekretesslagen 1980:100 SFI Svenska för invandrare SIS Statens Institutionsstyrelse

SoF Socialtjänstförordningen 1981:750 SoL Socialtjänstlagen 1980:620

SoS Socialstyrelsen SOU Statens offentliga utredningar SPRI Hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstititut VAP Vidgad arbetsprövning WHO Världshälsoorganisationen

Sammanfattning

Vårt uppdrag och arbete Vårt huvudsakliga uppdrag är att göra allmän översyn av socialtjänsten

lagen 1980:620/SoL. Översynen skall bl.a. innefatta en utvärdering av

S0L:s tillämpning och syftar till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden. I direktiven för vårt arbete dir. 1991:50 uttalas särskilt att det synsätt kommer till uttryck i socialtjänstens målformuleringar skall ligga fast. som Portalparagrafens inledande bestämmelser om socialtjänstens uppgift att främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet bildar därmed en utgångspunkt för värt arbete. Enligt direktiven skall arbetet inriktas mot vissa angivna huvudområden: Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd

Överklagande av beslut inom socialtjänsten

Kommunernas socialbidragsnormer Socialtjänstens framtida inriktning och organisation Tillsyn, uppföljning och utvärdering I vårt uppdrag ingår också att överväga hur bestämmelserna om anmälningsoch uppgiftsskyldighet i 71 § SoL bör vara utformade samt att förbereda en kommande översyn socionomutbildningen. av Enligt tilläggsdirektiv dir. 1993:72 skall vi även utreda och lägga fram förslag till författningsreglering personregister inom socialtjänstens verkav samhetsområde. I detta uppdrag ingår också att belysa hur kommunernas, privata vårdutövares och vissa institutioners att lämna uppgifter till ansvar staten kan regleras. Punkterna 1-3 har behandlats i vårt delbetänkande Rätten till ovan bistånd inom socialtjänsten SOU 1993:30. Våra förslag har remissbehand-

lats och bereds för närvarande inom regeringskansliet. Punkterna 4 och 5

behandlas i detta betänkande. Punkten 4 rör bl.a. avvägningen mellan strukturinriktat, allmänt inriktat och individinriktat arbete. Frågan på vilket sätt socialtjänsten kan och om bör medverka i samhällsplaneringen bör enligt direktiven beaktas bl.a. ur ett folkhälsoperspektiv. I uppdraget ingår också att utreda behovet av och formerna för socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggande insatser. Vårt arbete skall även inriktas på frågor som rör tillsyn, uppföljning och utvärdering både offentligt och privat bedriven verksamhet inom socialav tjänstens område. Särskild uppmärksamhet bör enligt direktiven ägnas åt

22 SAMMANFATTNING sou 1994:139

frågan vilka villkor bör förenade med tillstånd driva hem om som vara att för vård eller boende HVB samt hur tillsynen över hemmen bör utformas. Vi

skall också överväga vilken uppföljning och utvärdering bör ske och hur som detta arbete kan underlättas och stärkas. Vi har även tagit vissa andra frågor överlämnats till från upp som oss regeringen eller som väckts på annat sätt under arbetets gång. Det gäller bl.a. stöd till frivilligt socialt arbete och stöd till anhöriga vårdar äldre, som långvarigt sjuka eller funktionshindrade En fråga bepersoner. annan som handlas är ersättning och stöd till familjehemsföräldrar förordnas till som vårdnadshavare för ett familjehemsplacerat barn. Svenska kommunförbun-

det har i maj 1994 uppvaktat kommittén i fråga socialtjänstens möjligom heter att ställa krav på motprestationer vid utgivande ekonomiskt bistånd av till försörjningen. Denna fråga har tidigare behandlats i vårt delbetänkande. Kommunförbundets uppvaktning har föranlett på redovisa vår oss att nytt ståndpunkt i denna principiellt viktiga fråga.

Våra förslag bygger dels på redan befintlig kunskap, dels på studier vi som uppdragit åt andra att genomföra eller vi själva har genomfört. Tre som rapporter har publicerats efter vårt delbetänkande. En rapporterna gäller av frivilligt socialt arbete 1993:82 och har utarbetats forskargrupp vid av en Sköndalsinstitutet i Stockholm. En SOU 1993:91 handlar annan rapport om socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete. Den tredje rapporten har utarbetats inom sekretariatet och belyser sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag SOU 1994:46. Vi har även besökt enskilda kommuner samt hearings och arrangerat regionala seminarier för att inhämta synpunkter och önskemål från olika intressenter.

Det har inte varit möjligt att i vårt huvudbetänkande behandla alla de frågeställningar som tas upp i direktiven eller har väckts under arbetets som gång. Denna etapp utredningsarbetet har därför koncentrerats till av en översyn av själva lagstiftningen. Uppdraget att utreda och författningsreglera personregister inom socialtjänsten kommer att redovisas tillsenare sammans med förslag till bestämmelser socialtjänstens och privata nya om vårdgivares skyldighet att dokumentera sin verksamhet. Vi kommer också att behandla kompetens- och utbildningsfrågor i ett kommande betänkande.

Disposition av huvudbetänkandet

Huvudbetänkandet omfattar två delar. Del I kapitlen 2 10 belyser social- tjänstens utveckling efter socialtjänstreformen. Till de frågor behandlas som hör bl.a. socialtjänstens medverkan i samhällsplanering och samhällsarbete,

socialtjänstens insatser för vissa i samhället samt frågor tillsyn, grupper om uppföljning och utvärdering. Denna del betänkandet innehåller av också ett kapitel om myndighetsutövning och den enskildes rättssäkerhet. I del 2 redovisas kommitténs förslag till socialtjänstlag. Denna del en ny har i huvudsak disponerats efter den struktur föreslås i den lagen. som nya Innan vi kommenterar det lagförslaget vill allmänt redovisa vår nya syn

SAMMANFATTNING 23

på socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen, individ- och familjeomuppgifter samt socialtjänstens insatser för äldre människor och sorgens människor med funktionshinder.

Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen

Vi har funnit socialtjänsten har haft svårt att finna sin roll i samhällsatt planeringen och och områdesinriktat socialt arbete är svagt utatt gruppvecklat i många kommuner. Vår genomgång visar bl.a. att socialtjänstens medverkan i den översiktliga planeringen har varit begränsad. Det saknas samlad kunskap om hur socialtjänsten i övrigt har medverkat i kommunens planering och vilket inflytande socialtjänsten haft i den kommunala planeringsprocessen. Det finns dock exempel på kommuner där socialtjänstens medverkan har betraktats som en självklarhet och där socialtjänsten har haft ett inflytande. Men det finns också exempel på kommuner där socialtjänsten över huvudtaget inte medverkat i planeringen eller där socialtjänstens kunskaper och erfarenheter inte har vunnit gehör hos andra aktörer. Vår kartläggning visar att människors intresse för att delta i lokalt förändrings- och utvecklingsarbete, tidigare kallat samhällsarbete eller grannskapsarbete, har ökat under år. Ett ökat engagemang för utvecksenare lingen den lokala miljön märks både hos frivilliga organisationer, koopeav rativa företag och enskilda näringsidkare. Lokalt förändrings- och utvecklingsarbete bedrivs idag ofta utan direkt medverkan från socialtjänseller andra myndigheter i kommunen. Det är däremot vanligt att lokala ten utvecklingsprojekt erhåller stöd från kommunen i form insatser för att av och/eller finansiera verksamheten. Även statligt ekonomiskt stöd samordna förekommer till sådant utvecklingsarbete. Trots socialtjänsten tidigare har haft svårt att finna sin roll i det att strukturinriktade arbetet har övervägande del av de politiker och tjänsteen i vårt arbete ansett att socialtjänsten skall ha kvar skyldigmän som mött heten delta i samhällsplaneringen och att vidta åtgärder på grupp- och att områdesnivå. Man har i stort sett varit enig om att socialtjänstens roll inte får begränsas till handläggning enskilda ärenden. av Enligt vår mening finns det inte skäl att överge den struktur som den nuvarande lagen anvisar för socialtjänstens insatser på olika nivåer. Vi anser emellertid att lagstiftningen tydligare än idag bör ange vilka instrument som socialtjänsten skall använda för att påverka utvecklingen i kommunen. Det finns också skäl att klarare socialtjänstens ansvar för att bedriva föreange byggande arbete. Insatser på och områdesnivå bör enligt vår mening få en mera gruppframskjuten plats i den framtida socialtjänsten med tanke på att sådana verksamheter kan minska eller skjuta behovet kostsamma individuelupp av stöd- och behandlingsinsatser. Socialtjänstens verksamhet måste generellt utformas på sådant sätt att människor det som naturligt att tidigt sett ett ser söka stöd och hjälp. Det förutsätter att allmänheten informeras om social-

24 SAMMANFATTNING

tjänstens verksamheter, att socialtjänsten samverkar med andra myndigheter, organisationer och enskilda samt att socialtjänsten bedriver uppsökande verksamhet bland de behöver samhällets stöd grupper som men som inte självmant tar kontakt för att få sina hjälpbehov tillgodosedda.

För att underlätta socialtjänstens arbete på samhälls- och gruppnivå föreslår vi flera nya lagbestämmelser tydligare än idag vilka uppgifter som anger som åvilar socialtjänsten inom detta område. De bestämmelerna komnya menteras längre fram.

Individ- och familjeomsorgen

Insatser för barn och ungdom

Individ- och familjeomsorgens insatser berör framförallt barn inte får som sina grundläggande behov tillgodosedda inom familjen och ungdomar som aktualiseras på grund eget missbruk, kriminalitet eller andra tydliga av tecken på social problematik. Den officiella statistiken visar antalet barn att och ungdomar som någon gång under ett år får någon form insats från av socialtjänstens sida inte har förändrats nämnvärt sedan socialtjänstlagen trädde i kraft. Totalt rör det sig ungefär 1,5 alla barn i om procent av åldrarna 0-17 år. Även barnen inte har ökat om i antal har utbudet av stöd-och behandlingsinsatser förändrats över tid. Den vanligaste insatsen kontaktperson/är familj. Den 31 december 1992 hade ungefär 11500 barn kontaktperson/familj. Det var ungefär tre gånger så många barn år 1982. som Det är också vanligt att barn behöver särskilt stöd i sin utveckling som erbjuds plats inom barnomsorgen. De särskilda används resurser som för att möta det enskilda barnets behov är i första hand förstärkning en av personalgruppen. För de allra minsta barnen har på vissa håll i landet utvecklats särskilda spädbarnsverksamheter som syftar till att föräldern stöd och vägledning i ge samspelet med sitt barn. Det finns studier visar samspelsbehandling i som att spädbarnsfamiljer snabbt ger goda resultat. I många kommuner pågår också ett omfattande förnyelsearbete som syftar till att utveckla olika former mellanvård för ungdomar, dvs. öppenav

vårdsprogram/öppenvårdsinsatser, i täthet och varaktighet är ett mel-

som lanting mellan det traditionella ungdomsarbetet i öppna former och institutionsvården. Vården utanför det hemmet domineras fortfarande familjehemsegna av placeringar i eller form även institutionsvården ökat i betydelse en annan om under senare år. Den 31 december 1992 drygt 8000 barn frivilligt var placerade för vård utanför det hemmet. Vid tidpunkt egna samma var ytterligare ca 3 900 Omhändertagna för vård med stöd lagen 1990:52 av med särskilda bestämmelser vård LVU. om av unga Enligt vår bedömning behövs det strategier för det allmänt inriktade nya och förebyggande barn- och ungdomsarbetet. Kommunstyrelsen bör ha det

SAMMANFATTNING 25

övergripande ansvaret för kommunens policy på detta område även om socialtjänstens insatser har spelat och fortsättningsvis bör spela en viktig roll. Att socialtjänsten deltar i kommunens planering och har ett nära samarbete med verksamheter som på ett naturligt sätt kommer i kontakt med barn och ungdomar är av stor betydelse i detta sammanhang. Vidare anser vi att socialtjänsten bör ha en lagfäst skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet bland barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt. Vi vill här särskilt framhålla betydelsen av grupp- och områdesinriktat arbete i bostadsområden med en hög koncentration av invandrare, ekonomiskt svaga grupper och människor med psykosociala problem. Det finns enligt vår mening också mycket som talar för att delar av individ- och familjeomsorgens verksamhet bör bedrivas i andra miljöer än socialkontoren och samlokaliseras med annan verksamhet. När det gäller socialtjänstens individuellt inriktade insatser har vi funnit att de problem som finns har ett starkare samband med kompetensfrågor än med själva lagstiftningen. Socialstyrelsen har i sin granskning av socialsekreterarnas handläggning av enskilda ärenden bl.a. funnit att socialsekreterarna har otillräckliga kunskaper om barns behov och utveckling, att de sällan samtalar med barnen, att föräldrarnas omsorgsförmåga inte dokumenteras och att det i stor utsträckning saknas bedömningar och motiveringar i denna typ av ärenden. Socialstyrelsen anser att det här krävs särskilda, långsiktiga utvecklingsinsatser för att bygga upp och vidmakthålla en hög baskompetens. Vi delar den bedömningen. Enligt vår mening behövs det också nya lagbestämmelser om barnets bästa och barns medinflytande för att stärka barnens ställning inom socialtjänsten. De nya bestämmelser som föreslås svarar mot innehållet i artiklarna 3 och 12 i barnkonventionen, som FN:s generalförsamling antog i november 1989 och som för Sveriges del trädde i kraft i september 1990. I samma syfte föreslår också ändringar av bestämmelserna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet i 71 § SoL, en ny bestämmelse om utredningar som gäller skyddet för barn och ungdom samt vissa ändringar av de bestämmelser som gäller vård och behandling utanför det egna hemmet. De nya bestämmelserna kommenteras längre fram.

Insatser för personer med försörjningsproblem Allt fler människor har under senare år hänvisats till socialbidrag för att klara sin försörjning. En jämförelse mellan år 1982 och år 1993 visar att antalet bidragshushåll ökat från 228 000 till 374 000 samtidigt som kostnaderna räknat i 1982 års priser ökat från ca 1.8 till 4.4 miljarder kronor. — - Orsakerna till den kraftiga ökningen av antalet bidragshushåll finns att söka i andra faktorer än kommunernas tillämpning av socialtjänstlagen. Den beror framförallt på de förändringar som inträffat på arbetsmarknaden i kombination med en ökad invandring. Bidragshushållens fördelning på ålder och olika hushållstyper uppvisar dock en stabil bild under perioden.

26 SAMMANFATTNING

Ungefär 80 procent av bidragshushållen är ensamstående personer. Den största enskilda gruppen är ensamstående män utan barn 40 procent. Drygt en tredjedel av bidragshushållen har barn. De flesta barnhushållen är ensamstående kvinnor med barn 18 procent. De flesta som får socialbidrag är unga hushåll. - Omkring 40 procent av bidragshushållen har en registerledare som är yngre än 30 år och ytterligare nästan 30 procent har en registerledare i åldern 30-39 år. Andelen ålderspensionärer ligger runt 5 procent. Mer än hälften av hushållen har socialbidrag under högst 3 månader. - Ungefär 20 procent av hushållen har socialbidrag mer än 7 månader.

En betydande andel av socialbidragstagarna är människor som är dåligt förankrade på arbetsmarknaden och som i många fall inte kan få sin försörjning ordnad genom andra försörjningssystem, t.ex. arbetslöshetsförsäkring, kontant arbetsmarknadsstöd och sjukförsäkring. Som exempel kan nämnas ungdomar, vissa grupper av invandrare, hemarbetande kvinnor och personer med olika typer av arbetshandikapp. Dessa grupper drabbas i allmänhet hårt vid en försämring av arbetsmarknadsläget. Men det är inte bara arbetslöshet och invandring som påverkar socialbidragsutvecklingen. Även förändringar i transfereringssystemen kan leda till att människor i ökad utsträckning blir beroende av socialbidrag för att klara sin försörjning. Vi vill därför framhålla betydelsen av att eventuella effekter på socialbidragssystemet analyseras innan man tar beslut om förändringar i andra bidrags- och stödsystem. Även möjligheterna vissa att ge grupper stöd i annan form än genom socialbidrag bör undersökas i ett sådant sammanhang. Vår genomgång visar att många kommuner tar ett stort för ansvar sysselsättningsskapande åtgärder. Det ingår inte i vårt uppdrag att närmare ta ställning till frågor som gäller ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna på detta område. Regeringen har i slutet av år 1993 tillsatt en parlamentarisk kommitté som har i uppdrag att se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning. Vår principiella uppfattning är dock att det inte kan ses som en socialtjänstuppgift att allmänt skapa arbetstillfällen och försörjningsmöjligheter. Det finns andra organ i samhället som har dessa uppgifter. Socialtjänstens insatser bör främst inriktas på att stärka positionen för människor som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Därutöver bör sysselsättningsskapande åtgärder användas av socialtjänsten som ett medel för att förebygga en ogynnsam social utveckling eller som ett led i en pågående rehabilitering. Enligt regering och riksdag skall ungdomar, flyktingar, invandrare och arbetshandikappade prioriteras i den statliga arbetsmarknadspolitiken. Vi anser att det i framtiden måste ske en förstärkt prioritering av dessa grupper. Om inte detta sker finns det en risk för att grupperna i stor utsträckning blir hänvisade till socialbidrag och de begränsade möjligheter till sysselsättning som kommunerna/socialtjänsten kan erbjuda.

SAMMANFATTNING 27

I dag har personer som riskerar att bli utförsäkrade från arbetslöshetsförsäkringen företräde till beredskapsarbeten. Försäkringskassorna kan inom ramen för sitt rehabiliteringsansvar för de långtidssjuka köpa åtgärder för att underlätta en återgång till arbete. Många kommuner upplever i dag att socialbidragstagare i praktiken utesluts från möjligheterna att få beredskapsarbete och arbetslivsutveckling. Vi vill med detta betona vikten av att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kommer alla behövande grupper till del vilket förutsätter samverkan mellan länsarbetsnämnderna och kommunerna. Samverkan skapar dock inte fler arbetstillfällen. För de mest utsatta grupperna kan ändå en närmare samverkan, eventuellt inom ramen för en projektverksamhet, vara motiverad i synnerhet om den enskilde behöver både behandling, arbetsvägledning och praktik eller arbete. Slutligen vill på nytt redovisa vår ståndpunkt i frågan om socialtjänstens möjligheter att ställa krav på motprestationer vid utgivande av socialbidrag. Vi finner ingen anledning att ändra den ståndpunkt som vi redovisat i vårt delbetänkande SOU 1993:30, s. 218-219. Det kan dock finnas skäl att här ytterligare redovisa grunderna för vårt ställningstagande. Personer som är arbetslösa kan få stöd av samhället genom tre olika stödformer arbetslöshetsersättning a-kassa kontant arbetsmarknadsstöd KAS socialbidrag. - I alla tre stödformerna har man samma grund för att avgöra vilka som är berättigade till ersättning vid arbetslöshet. I samtliga tre fall anses med arbetslös den som saknar förvärvsarbete men är arbetsför och oförhindrad att arbeta. Det krävs också att personen skall vara anmäld hos arbetsförmedlingen, vara aktivt arbetssökande och beredd att ta lämpligt arbete. När a-kassa och KAS utgår avgör arbetsförmedlingen hur ofta den arbetssökande behöver komma till förmedlingen. När det gäller arbetslösa med socialbidrag är det socialtjänsten som ställer upp kraven på hur arbetssökandet skall ske. I vissa fall går socialtjänsten betydligt längre i sina krav än vad arbetsförmedlingen skulle ha gjort i motsvarande situation för en person med a-kassa eller KAS. Vad som betraktas som lämpligt arbete framgår av 5 § lagen 1973:370 om arbetslöshetsförsäkring och 5 § lagen 1973:371 om kontant arbetsmarknadsstöd. Personer med a-kassa behöver enligt praxis inte ta ett arbete som ger en lägre inkomst än 90 procent av a-kassa. För KAS och socialbidrag gäller bara den begränsningen att arbetet skall ha en avtalsenlig lön. För arbetslösa socialbidragstagare gäller också en skyldighet att ta alla typer av arbeten som man är kvalificerad för. Enligt den praxis som utvecklats kan det även ställas krav på att den arbetslöse skall medverka i arbetsmarknadspolitiska insatser, t.ex. arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete, arbetslivsutveckling, ungdomspraktik eller prövning och träning vid arbetsmarknadsinstitut.

28 SAMMANFATTNING

Enligt vår mening har socialtjänsten rätt att ställa krav på att en person som uppbär socialbidrag på grund av arbetslöshet skall ta ett erbjudet arbete om lönen och villkoren för arbetet i övrigt uppfyller de krav som uppställs i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. En person som vägrar att ta ett sådant arbete är inte berättigad till socialbidrag. Samma skyldighet för socialbidragstagare gäller också beträffande arbetsmarknadspolitiska insatser och andra av statsmakterna beslutade särskilda insatser för olika grupper. Som exempel härpå kan nämnas svenska för invandrare och insatser grundade på skolans uppföljningsansvar för ungdomar under 20 år som inte genomgått gymnasieutbildning. Vi anser emellertid att det också finns rad situationer när socialtjänsten en har anledning att erbjuda någon form av sysselsättning även om villkoren för de personer som deltar i sådan verksamhet inte uppfyller kraven på lämpligt arbete enligt de lagar som tidigare nämnts. Som exempel på personer som kan behöva sådana insatser kan nämnas missbrukare och personer med psykiska störningar där möjligheter till sysselsättning ofta nödvändig är en del i rehabiliteringen. Även andra i samhället har grupper som en svag ställning på arbetsmarknaden kan behöva sådana insatser. Enligt vår mening kan socialtjänsten i dessa fall inte vägra att utge socialbidrag om den enskilde inte vill delta i verksamheten. Socialtjänsten kan dock ställa krav på att den enskilde skall vara aktivt arbetssökande för att han skall vara berättigad till fortsatt socialbidrag. Vi tar avstånd från metoder som innebär att ställer enkla, schematisman ka krav som gäller lika för alla arbetssökande som behöver socialbidrag för att klara sin försörjning. Biståndet skall enligt lagens krav utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. Det innebär bl.a. att socialbidrag skall ges på ett sätt som inte i onödan leder till en passivisering av bidragstagaren. De krav som ställs måste vara rimliga och individuellt anpassade. I annat fall kan den enskilde tvingas in i ritualer som gör att han tappar tilltron till samhället, arbetsmarknaden och sig själv.

Insatser för personer med missbruksproblem Ungefär 300 000 svenskar uppskattas använda alkohol i så hög grad att det påverkar deras hälsa, sociala liv och arbete. Enligt Alkoholpolitiska kommissionen kan mellan 50 000 och 100 000 betecknas tunga missbrukare. som Enligt UNO 92-studien finns det mellan 14 000 och 20 000 tunga narkotikamissbrukare i Sverige. Tungt narkotikamissbruk definieras som allt injektionsmissbruk oavsett missbruksmedel samt all daglig eller nästan daglig användning av narkotika oavsett intagningssätt. Socialtjänstens insatser för människor med svåra missbruksproblem har tidigare huvudsakligen dominerats av institutionsvård. Den privata institutionsvården för missbrukare har byggts ut kraftigt under 1980-talet. Utbyggnaden har i stor utsträckning gällt nya former av vård för nya grupper av missbrukare. Det gäller framförallt långa vårdpro-

SAMMANFATTNING 29

gram för narkotikamissbrukare och korta vårdprogram framför allt vid s.k. Minnesotahem för alkoholmissbrukare med bibehållen social förankring. Antalet personer som vistas på institutioner under ett år har varit ganska oförändrat efter socialtjänstreformen. Det rör sig om 4 000 5 000 personer. - För år 1993 var motsvarande siffra dock något lägre, 3 800 ca personer. SCB:s statistik visar att vårdtidens längd successivt har minskat efter socialtjänstreformen. I början av 1970-talet vårdades ca 5 000 personer med tvång under ett år. År 1989 motsvarande siffra 1 500. Under åren därefter har antalet var c:a personer som vårdats med stöd av lagen 1988:870 om vård missbrukare i av vissa fall LVM varierat något och uppgick år 1993 till 1 300. Alkoholmissbruk är den vanligaste anledningen till institutionsvård. Studier som gjorts visar dock att denna grupp minskar i förhållande till gruppen blandmissbrukare och narkotikamissbrukare. En annan förändring som gäller institutionsvården är den ökande andelen kvinnliga missbrukare. Vår genomgång av socialtjänstens insatser för människor med missbruksproblem visar att denna verksamhet håller på att omstruktureras i många kommuner. Det finns både ekonomiska och andra skäl till detta. Erfarenheten har t.ex. visat att väl strukturerade öppenvårdsprogram kan ge lika goda resultat som vård på behandlingshem. I stor utsträckning saknas dock samlad kunskap om vilka behandlingsmetoder som är verkningsfulla för olika typer av missbruk och missbrukare. Det behövs också ökad kunskap om hur överkonsumtion och missbruk kan förebyggas. Bristen på samlad kunskap gör det svårt att veta hur tillgängliga resurser skall användas mest effektivt. Socialtjänstens metoder för uppföljning och utvärdering behöver därför förbättras. Det behövs också ökade satsningar på utvärderingsforskning inom detta område. Det är dock vetenskapligt belagt att insatser som riktas till missbrukare i ett tidigt skede av en missbrukarkarriär ofta leder till goda resultat. Tidig upptäckt och tidiga insatser är således av stor betydelse för möjligheterna att motverka och avhjälpa missbruk. Betydligt större insatser bör enligt vår mening ägnas åt att upptäcka riskabla alkoholvanor och förhindra att de utvecklas till ett missbruk. Tidiga insatser förutsätter ett flexibelt och differentierat utbud av insatser i öppna former som av enskilda uppfattas som attraktiva. Alkoholrådgivningarna spelar t.ex. en viktig roll i arbetet med att nå missbrukare i ett tidigt skede. Vi vill därför särskilt framhålla betydelsen av att socialtjänsten genom information, uppsökande verksamhet och samverkan med andra deltar aktivt i det drogförebyggande arbetet. Detta arbete bör framförallt inriktas på barn och ungdomar. Det behövs också metodutveckling för att tidigt kunna upptäcka människor med ett begynnande missbruk och motivera dem att göra någonting åt sin situation. Vården av missbrukare bör enligt vår mening präglas mångfald och av flexibilitet men också av kontinuitet och långsiktighet. Vårdkedjetänkandet behöver utvecklas liksom metoderna för matchning till rätt vårdform.

30 SAMMANFATTNING

Till sist vill också framhålla betydelsen av att anhöriga som lever tillsammans med missbrukare ägnas ökad uppmärksamhet inom socialtjänsten. Särskilt barnens behov av personligt stöd bör uppmärksammas.

Äldre- och handikappomsorgen Insatser för äldre Under de 16 år som gått sedan Socialutredningen lämnade sitt slutbetänkande har förutsättningarna för äldreomsorgens organisation och innehåll ändrats på ett dramatiskt sätt. I socialtjänstlagens förarbeten nämndes t.ex. demenssjukdomarna bara i förbigående. Vid denna tid svarade kommunerna för sociala insatser i princip endast under kontorstid. Primärvården hade inte byggts ut och möjligheten att tillgodose omfattande behov av omvårdnad och vård i det egna hemmet var begränsad. Dagens situation är helt annorlunda. Som en konsekvens av allmänt inriktade och förebyggande insatser, hemtjänstens organisation och en generellt förbättrad boendestandard har allt fler äldre fått möjligheter att bo kvar i det egna hemmet. Standarden i de särskilda boendeformerna har successivt förbättrats. Utvecklingen av gruppbostäder och dagverksamheter för persomed åldersdemens har inneburit ett tryggare och värdigare omhändertaner gande av denna grupp. Enligt vår bedömning har äldreomsorgen i hög grad utvecklats i enlighet med socialtjänstens mål självbestämmande, trygghet och integritet. Valom friheten torde också ha ökat men kanske inte i den meningen att den enskilde fritt kunnat välja att bo kvar hemma eller flytta till en särskild boendeform. Alltmer begränsade ekonomiska resurser under senare år kan också ha lett till striktare behovsbedömningar. Det har emellertid varit svårt att få en objektiv och entydig bild av hur behoven ut och på vilket sätt senare års resursbegränsningar fått konseser kvenser för äldregruppen. Det förekommer i dag mycket stora variationer mellan kommunerna i avseende på tillgången till t.ex. hemtjänst och särskilda boendeformer. Utan kännedom hur samspelet mellan hemtjänst, om dagverksamheter och särskilda boendeformer ser ut lokalt kan man dock inte dra några slutsatser vad är bra eller dåligt för de äldre i om som kommunen. Vi har inte funnit någon anledning att i sak föreslå nya bestämmelser inom äldreomrädet. De bestämmelser som redan finns förtydligas i syfte att slå fast socialtjänstens ansvar för färdtjänst, hemtjänst, dagverksamheter och särskilda boendeformer. Dessa verksamheter bildar tillsammans en modell för en flexibel äldreomsorg. Enligt vår mening bör det överlämnas till varje kommun att själv utforma verksamheterna och att avgöra i vilken omfattning de skall bedrivas. Kommunens frihet begränsas dock av reglerna om rätten till bistånd som garanterar den enskilde en skälig levnadsnivå.

SAMMANFATTNING 31

Insatser för människor med funktionshinder

Sverige ligger långt framme på det handikappolitiska området internationellt sett. Ändå har både 1989 års handikapputredning och Psykiatriutredningen visat att samhällets insatser inte alltid räcker till för att skapa levnadsförhållanden för människor med funktionshinder som är jämförbara med andra människors. Det finns t.ex. fortfarande många vuxna med omfattande funktionshinder som saknar egen bostad och som bor på institution eller hos åldriga föräldrar. Socialtjänstens stöd till föräldrar med handikappade barn fungerar inte heller tillfredsställande. Den kritik som riktats mot hemtjänstens organisation och arbetssätt har i betydande utsträckning också gällt yngre personer och deras möjligheter att kunna bestämma över sitt eget liv. I dag är det färre personer under 65 år som får hemtjänst än för några år sedan. Det har sannolikt många olika förklaringar. Det kan bero på att allt fler yngre personer beviljats personlig assistans under senare år, att bostadsstandarden har förbättrats och att utvecklingen av tekniska hjälpmedel har snabbt gått framåt. Det kan också bero på att kommunerna erbjuder stödoch serviceinsatser i annan form, t.ex. trygghetslarm och dagverksamheter, för att minska behovet av hjälp i hemmet. Men det kan naturligtvis också bero på striktare behovsbedömningar i kommunerna. Även det återstår mycket att göra innan boendefrågorna är tillom fredsställande lösta och hemtjänst och färdtjänst är av god kvalitet i hela landet finns det också brister inom ett helt annat område. Det gäller socialtjänstens uppgift att medverka till att människor med funktionshinder får arbete eller meningsfull sysselsättning. Denna uppgift har enligt vår bedömning inte beaktats tillräckligt inom socialtjänsten. Det talar för att skyldigheten bör lyftas fram och förtydligas i den nya lagstiftningen. Många människor med fysiska och psykiska funktionshinder har i dag stora svårigheter att hävda sig på arbetsmarknaden. För vissa är förvärvsarbete eller studier i någon form en fullt realistisk målsättning. För andra är en sådan målsättning svår att realisera. I dessa fall handlar det snarare om meningsfull sysselsättning i någon form. Vi anser att socialtjänsten skall sörja för att meningsfull sysselsättning kan erbjudas. Det innebär inte att socialtjänsten måste erbjuda sådan sysselsättning i egen regi. Skyldigheten kan fullgöras på många olika sätt. Det kan ske genom projekt som bedrivs i samverkan med andra myndigheter, genom ett erbjudande om plats i en dagverksamhet eller genom stöd till frivilliga organisationer. I övrigt har inte funnit några skäl att föreslå några nya bestämmelser. Vi anser att socialtjänstlagens bestämmelser stämmer väl överens med de mål som gäller för handikappolitiken.

Stöd till anhöriga I debatten om vård och omsorg utgår man i allmänhet från att det är landsting och kommuner som bär det största ansvaret och att de anhöriga

32 SAMMANFATTNING sou 1994:139

kompletterar den offentliga omsorgen. Studier som gjorts under senare år visar att förhållandet är det omvända. Anhörigvårdarnas vardag präglas ofta av stora påfrestningar fysiskt, psykiskt och socialt. Vi ser det som angeläget att socialtjänsten genom stöd och avlastning underlättar situationen för anhöriga som vårdar en närstående äldre, sjuk eller funktionshindrad person. En ny bestämmelse med detta innehåll införs i lagen.

Frivilligt socialt arbete Frivilligt socialt arbete bygger på värdegemenskap och personligt engagemang. De frivilliga organisationernas verksamhet är ett viktigt komplement till socialtjänstens verksamheter. I vissa fall kan också frivillig verksamhet vara ett värdefullt alternativ till de verksamheter som bedrivs inom socialtjänsten. Som exempel kan nämnas härbärgesverksamhet och andra liknande verksamheter som vänder sig till de mest utsatta grupperna i vårt samhälle. Vår kartläggning SOU 1993:82 visar emellertid att de frivilliga organisationerna är nästan helt beroende av stöd från den offentliga sektorn för att kunna bedriva sin verksamhet. Vi anser därför att socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete.

Utformningen av den nya lagstiftningen Enligt våra direktiv skall bl.a. ta ställning till frågan om äldreomsorgens, handikappomsorgens, barnomsorgens och individ- och familjeomsorgens uppgifter och ansvarsområden bör regleras i en och samma lag, samordnas med annan lagstiftning eller regleras i skilda lagar. Vi har övervägt om den nya lagstiftningen bör utformas som en ramlag eller en detaljerad lagstiftning eller om den bör vara en rättighetslag, en skyldighetslag eller en kombination av rättighets- och skyldighetslagstiftning. Vi anser inte att det är önskvärt med en återgång till den detaljerade form av lagstiftning som fanns före socialtjänstreformen. Kommunerna bör även i framtiden ha utrymme att i samråd med enskilda välja och utforma insatserna så att de på bästa sätt tillgodoser enskildas behov. Detta hindrar dock inte att lagens bestämmelser preciseras när behov av mer detaljerade regler finns. Redan nu finns inslag av hög detaljeringsnivå i lagen bl.a. genom de nya bestämmelserna om barnomsorg. Vi har också funnit att en ren skyldighetslag för socialtjänsten är utesluten. En sådan lag skulle innebära att den enskilde inte ges möjlighet att överklaga i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Det andra alternativet är att skapa en lag som enbart reglerar enskildas rättigheter. En sådan lag skulle bl.a. inte omfatta regler om insatser på samhälls-, grupp- och områdesnivå. Återstår alternativet med en kombination av skyldighets- och rättighetslagstiftning, dvs. den konstruktion som den nuvarande lagen har. Trots att denna konstruktion inte är problemfri har funnit att den utgör det bästa alternativet för att reglera socialtjänstens verksamhet.

SAMMANFATTNING 33

Vi har också övervägt frågan om en sammanhållen, uppdelad eller med annan lagstiftning samordnad lag. Vi har härvid inte funnit skäl att pröva möjligheterna att lägga samman LVU och LVM med den nya socialtjänstlagen. Det förhållandet att vård och behandling som ges utan den enskildes samtycke regleras i särskild lagstiftning har enligt vår mening inte skapat några större problem. Lagen 1993:387 stöd och service till vissa funktionshindrade LSS om har nyligen trätt i kraft och kommer att följas upp och utvärderas av Socialstyrelsen. Vi har därför inte nu övervägt möjligheterna att samordna SoL och LSS i de delar som gäller kommunens ansvar. Den nuvarande lagen innehåller målgruppsvisa avsnitt. Denna uppbyggnad kan göra det svårt att allas behov av stöd lika tydligt. Exempel på se grupper som inte framträder tydligt i gällande lag är de psykiskt störda samt de som vårdar en sjuk eller funktionshindrad närstående. Det har också varit svårt att kopplingen mellan de övergripande målen och olika typer av se målformuleringar på grupp- och verksamhetsnivå. Vi har därför funnit behov att omarbeta den nuvarande lagens uppbyggnad. av Genom vårt förslag till lagkonstruktion visas tydligare vilka verksamheter som socialtjänsten är skyldig att bedriva. Vi tydliggör också de mål som skall gälla för arbetet med vissa grupper i samhället samtidigt som vi i den nya lagen lägger tyngdpunkten på socialtjänstens verksamheter. Vi har också funnit ett stort behov av en redaktionell översyn av lagen. I dag finns ett antal paragrafer som tillförts lagen i form av a-, b-, c- etc. paragrafer efter socialtjänstreformen. Behovet av en redaktionell översyn motiveras också av att begreppet socialnämnd inte längre är fullt adekvat och av att regler av samma slag finns på flera ställen i lagen. Slutligen föreslår vi att den nya lagen kapitelindelas för att öka tydligheten i den.

Vårt förslag till ny socialtjänstlag l denna del av vår sammanfattning har vi valt att utgå från kapitelindelningen i den nya lagen. Varje kapitel i lagen har en rubrik som övergripande anger vilka frågor som där regleras. Dessa rubriker används även här. Många bestämmelser i gällande lag har i oförändrat skick förts över till nu den nya lagen. Dessa bestämmelser ägnas litet utrymme i sammanfattningen jämfört med våra förslag till nya eller klargörande bestämmelser. Detta innebär dock inte att de sakfrågor som endast ges ett marginellt utrymme i vår sammanfattning har mindre betydelse än övriga frågor.

Kapitel Mål, och uppgifter. ansvar

Övergripande mål

Vi har funnit att de övergripande målen för socialtjänstens verksamhet är giltiga även i dag och att de har ett starkt stöd hos både förtroendevalda och anställda inom socialtjänsten. Vårt förslag innebär att portalparagrafen ligger fast men att den kom-

34 SAMMANFATTNING SOU 1994139

pletteras med en ny bestämmelse som syftar till att stärka barnens ställning. Det föreskrivs att barnets bästa skall sättas i främsta rummet när åtgärder rör barn. Den nya bestämmelsen svarar mot innehållet i artikel 3 i FNzs barnkonvention och skall ses mot bakgrund av den kritik som riktats mot socialtjänstens arbete med utsatta barn och ungdomar. Vi vill genom vårt förslag tydligare markera att hänsynen till den vuxnes självbestämmanderätt och integritet får vika för barnets bästa när barns och vuxnas intressen står mot varandra. De mål som i dag gäller för socialtjänstens arbete med barn och ungdom, äldre, funktionshindrade och människor med missbruksproblem skall ligga fast. Dessa mål konkretiseras i en ny sammanhållen paragraf som också anger socialtjänstens uppgift att på samhälls-, grupp- och individnivå främja goda levnadsförhållanden och goda livsmiljöer i kommunen. Denna paragraf kompletteras med två nya målbestämmelser. Den ena bestämmelsen gäller socialtjänstens skyldighet att verka för att människor som saknar medel till sitt uppehälle ges möjlighet att klara sin försörjning. Denna skyldighet innefattar inte enbart utbetalning av ekonomiskt stöd utan innefattar också bl.a. rådgivning och personligt stöd, samverkan med försäkringskassor, arbetsmarknadsmyndigheter och utbildningsinstitutioner m.m. Den andra bestämmelsen gäller stöd och avlastning till anhöriga som vårdar långvarigt sjuka, äldre människor och människor med funktionshinder. Vi anser att en sådan bestämmelse behövs för att underlätta de anhörigas situation. Vårt förslag syftar inte till att försöka tvinga fram större anhöriginsatser utan till att åstadkomma ett integrerat omsorgssystem som bygger på samarbete mellan den offentliga vården och anhörigomsorgen. De mål som anges skall närmast ses som en konkretisering av de övergripande målen i portalparagrafen utan någon inbördes rangordning mellan de angivna grupperna.

Kommunens yttersta ansvar Frågan om kommunens yttersta ansvar har tidigare behandlats i vårt delbetänkande SOU 1993:30. Vi har här tagit ställning för att kommunen med vissa begränsningar i fråga om hälso- och sjukvårdsinsatser skall ha kvar det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Vi föreslog emellertid ett tillägg till nuvarande 3 § SoL i syfte att tydliggöra kommunens yttersta ansvar i förhållande till annan ansvarig huvudman. Detta tillägg innebär att kommunens yttersta ansvar bör begränsas till situationer där gränsen mellan medicinska, sociala och psykologiska insatser är oskarp. Vår mening är att kommunens yttersta ansvar för hälso- och sjukvårdsinsatser bör träda in endast när den enskildes hälsa utsätts för allvarlig fara på grund av att det inte finns någon annan utväg. I delbetänkandet föreslog vi vidare att om en kommun till följd av det

SAMMANFATTNING 35

yttersta ansvaret har påtagit sig en kostnad som kommunen anser att en huvudman bort bestrida enligt sitt ansvar, får kommunen hos den annan huvudmannen begära att det utgivna beloppet helt eller delvis återbetalas. En bestämmelse detta föreslogs införas i lagen. Där föreskrivs också ny om kommunen vid oenighet mellan huvudmännen får föra talan om återkrav att hos länsrätten. I vårt delbetänkande behandlades också vistelsebegreppet och ansvarsfördelningen mellan kommunerna. Vi konstaterade i vårt delbetänkande att vistelsebegreppet även i dag är användbart för att reglera ansvaret mellan kommuner. Dock finns tendenser till att kommunerna blivit mer restriktiva när det gäller att ta för personer som tillfälligt vistas i kommunen. ansvar Det har också blivit svårare att på frivillig väg flytta över ett ärende från en kommun till en annan kommun. Mot denna bakgrund föreslog vi i vårt delbetänkande undantagsbestämmelser förtydligar placeringskommunens för insatser som den som ansvar enskilde behöver under vistelse i kommun. Undantagsbestämmelen annan uttryck för principen ett sammanhållet vårdansvar och gäller sen ger om både biståndsinsatser enligt nuvarande 6§ SOL och andra individuellt behovsprövade sociala tjänster enligt nuvarande 10§ SoL. Förslaget innebär bl.a. att placeringskommunen kan vårdansvarig även om den enskilde vara med stöd bestämmelserna i folkbokföringslagen 1991:481 väljer att av folkbokföra sig i den kommun där det särskilda boendet finns. För att möjliggöra för kommunen att träffa avtal om vård eller boende för personer inte längre är folkbokförda i kommunen föreslog vi ett tillägg till den som nuvarande 4 § SoL. Vi föreslog också klargörande bestämmelser om ansvarig kommun för den hjälp och det stöd kan behövas för den vistas i kriminalvårdssom som anstalt eller sjukvårdsinrättning. Detta bör enligt vår mening åvila ansvar den kommun där den enskilde är folkbokförd då han inte sällan saknar självklar anknytning till viss kommun. Det kan inte heller anses rimligt att en den kommun den enskilde faktiskt vistas i med anledning av intagsom ningen i den aktuella anstalten eller sjukvårdsinrättningen skall vara ansvarig för hjälpinsatserna. Vi föreslog också i vårt delbetänkande en ny bestämmelse som möjliggör överflyttning ett ärende till kommun även om denna kommun av en annan inte samtycker till överflyttningen. Ett beslut överflyttning kan fattas av om länsrätt den enskilde har den starkaste anknytningen till den andra om kommunen.

Personal

Nu gällande lag saknar bestämmelser om personal. En sådan bestämmelse finns dock i de reglerna barnomsorg som träder i kraft den 1 januari nya om 1995. Både i hälso- och sjukvårdslagen 1982:763 och LSS finns också bestämmelser personal. Vi har därför funnit det naturligt att föreslå en om

36 SAMMANFATTNING

allmänt hållen bestämmelse om att det skall finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet för att utföra socialtjänstens uppgifter. Det ligger i sakens natur att socialtjänsten med sitt breda mandat att verka på samhälls-, grupp- och individnivå behöver personal med olika utbildning och erfarenhet. Specialistkunskap krävs inom alla socialtjänstens verksamhetsområden för att socialtjänsten skall kunna tillhandahålla insatser av god kvalitet. Som tidigare nämnts återkommer vi till kompetens- och utbildningsfrågorna senare i vårt arbete.

Överlämnande socialtjänstuppgifter till av annan Nuvarande bestämmelse i 4 § tredje stycket SoL om att kommunen får sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten skall bestå. Undantagen från denna bestämmelse skall också bestå. Det innebär att uppgifter som innefattar myndighetsutövning inte heller fortsättningsvis skall kunna överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Bestämmelserna om överlämnande kompletteras dock i vissa avseenden. Vi anser att möjligheterna för kommunerna att bistå varandra bör utökas. Vi anser att såväl effektivitetsskäl som väldfärdsmotiv motiverar en sådan ändring. Då lokaliseringsprincipen i kommunallagen 1991:900 utgör ett rättsligt hinder för ett utvidgat och flexibelt samarbete mellan kommunerna måste en ändring ske i socialtjänstlagen. Med vårt förslag kommer möjligheterna att överlämna socialtjänstuppgifter kommuner emellan dock inte att lämnas helt fritt. Avtal bör endast få träffas om det kan motiveras utifrån ett effektivt resursutnyttjande för den kommun som tillhandahåller resurserna. Det pris som en kommun får ta ut för tjänster åt en annan kommun får enligt vår mening inte understiga de kostnader som kommunen har för att tillhandahålla tjänsterna.

Vi har gjort en genomgång av begreppet myndighetsutövning avsnitt

10.2. Härav framgår att tolkningen av begreppet inte kan anses helt klar. Detta innebär svårigheter att bedöma i vilken omfattning uppgifter kan överlämnas. Vi har på grund härav övervägt möjligheten att reglera frågan om överlämnande i socialtjänstlagen utan att använda begreppet myndighetsutövning. Som ovan framgått har stannat för att inte göra någon förändring i gällande bestämmelse. I andra lagar finns överlämnandebestämmelser av samma slag som de i socialtjänstlagen. Om ändring skall göras bör det helst ske samtidigt i alla lagarna. Det är inte vår uppgift att pröva eventuella förändringar i de andra lagarna. Vi har också konstaterat att begreppet myndighetsutövning används i ytterligare ett antal författningar av betydelse för socialtjänstområdet. Detta ställer krav på att begreppet är noga definierat och att dess innebörd är så enhetlig som möjligt. Av vår redovisning framgår att så inte är fallet. Enligt vår mening finns ett stort behov av att klarlägga vad begreppet myndighetsutövning skall anses stå för i ett modernt rättssamhälle. Vi anser

SAMMANFATTNING 37

därför att regeringen bör tillsätta en utredning för att se över begreppet i ett brett perspektiv. Syftet bör vara att så långt möjligt samordna användningen av begreppet. Vi har gjort en genomgång av frågorna om den enskildes rättsskydd

avsnitt 10.4. I kapitel 16 behandlas också denna fråga. Vi konstaterar här

att socialtjänstens verksamhet riktar sig till de mest utsatta grupperna. Både staten och kommunerna har ett särskilt ansvar för att tillgodose deras intressen och behov. Lagstiftaren har bl.a. sörjt för att det inom den offentliga verksamheten finns regler tillgodoser behov av insyn, sekretessom skydd, yttrande- och meddelarfrihet etc. För verksamhet som bedrivs i privat regi finns inte samma rättsliga skyddsreglering. Konstitutionsutskottet har begärt en samlad uppföljning och bedömning de reformer och förändringar som har genomförts inom den kommunala av verksamheten på tid bet. 1993/94:KU40, rskr. 379. Vi utgår från att senare man i den kommande utredningen tar sig an rättsäkerhetsfrågorna i stort.

Kapitel Allmänna bestämmelser för socialtjänsten

Avsnittet om allmänna riktlinjer i den nu gällande lagen utgör en blandning mål, verksamhetsinriktade bestämmelser och allmänna riktlinjer. Kapitel av 2 i den lagen renodlas till att endast avse generella bestämmelser som nya berör all verksamhet inom socialtjänsten.

Samverkan och information

Socialtjänstens skyldighet att samverka med andra myndigheter, organisationer och enskilda kommer till uttryck i en enda generellt utformad bestämmelse. Även socialtjänstens informationsskyldighet klargörs i enda bestämen melse. Information om socialtjänstens verksamhet skall ges till både allmänheten, andra samhällsorgan och till organisationer. En för alla tillgänglig information är bl.a. en förutsättning för tidiga insatser.

Kvalitet Kapitel 2 i lagen innehåller dessutom flera nya bestämmelser. Det föreskrivs att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet. Vårt syfte med den föreslagna bestämmelsen är att ge lagstöd för arbetet med att utveckla och fortlöpande förbättra socialtjänstens kvalitet utifrån en systematisk kontroll av kvaliteten i den löpande verksamheten. Avsikten med den föreslagna bestämmelsen om kvalitet är att garantera kvalitet i de insatser som inte att insats skall beviljas. För beges - en hovsprövning och beslut om insatser gäller bl.a. bestämmelserna om rätten till bistånd.

38 SAMMANFATTNING

Kravet på god kvalitet skall gälla både för den verksamhet som bedrivs i kommunens regi och för den verksamhet som bedrivs i privat regi.

Uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring I den nuvarande lagen saknas bestämmelser om uppföljning och utvärdering. Däremot finns flera olika bestämmelser som ålägger socialtjänsten en skyldighet att planera, bl.a. när det gäller kommunens insatser för äldre människor och människor med funktionshinder. Socialtjänsten är också skyldig att tillsammans med den enskilde missbrukaren planera vården och noggrant bevaka att planen följs. Begreppen uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring har varit föremål för flera statliga utredningars och arbetsgruppers tolkningar och definitioner. Vi har i vårt arbete sökt finna enhetliga definitioner för dessa begrepp men har stannat vid att ge vår tolkning av begreppens innebörd för socialtjänstens del. Vår tolkning återfinns i kapitel 36. För socialtjänstens framtida kunskapsutveckling och därmed för socialtjänstens avnämare är det av avgörande betydelse att uppföljning och utvärdering fokuseras på måluppfyllelse i fråga om resultat och kvalitet. Frågan om vad som för enskilda individer kan uppnås är också en fråga om socialtjänstens legitimitet. Som tidigare framhållits har allvarlig kritik framförts mot den bristande uppföljningen och utvärderingen inom socialtjänstens olika verksamhetsområden. Vi föreslår därför att all verksamhet inom socialtjänsten skall bedrivas målinriktat och planmässigt samt följas upp och utvärderas. I detta ingår också att bedriva fortlöpande kvalitetssäkringsarbete. Vårt förslag till bestämmelse gäller såväl för insatser på samhälls- och gruppnivå som på individnivå. Vårt förslag innebär att lokala förutsättningar och behov får avgöra hur kravet på planmässigt bedriven och målinriktad verksamhet skall uppnås. Vi anser inte att särskilda plandokument eller till staten redovisade planer krävs. Endast i ett avseende föreslår vi att en särskild plan skall upprättas, nämligen vid vård utom hemmet. Till denna individuella plan återkommer i kapitel 26 i betänkandet. Vårt förslag syftar också till att involvera all personal i arbetet med att följa upp och förbättra kvaliteten i den egna verksamheten. Den föreslagna bestämmelsen om kvalitetssäkring innebär att både politiker och personal i socialtjänsten kommer att engageras i arbetet med att formulera operativa kvalitetsmål på verksamhetsnivå och att finna relevanta kriterier för att mäta och kontrollera kvalitet och måluppfyllelse. För en effektiv uppföljning och utvärdering och för kvalitetssäkringsarbetet är frågan om dokumentation av stor betydelse. Frågan om dokumentation och användningen av ADB inom socialtjänsten kommer att behandlas samlat i vårt fortsatta arbete. Skyldigheten att följa upp, utvärdera och kvalitetssäkra verksamheter

1994:139 SAMMANFATTNING 39 SOU

föreslås gälla oavsett verksamheten bedrivs i kommunal regi, som entreom prenadverksamhet eller i privat regi.

Tidiga insatser Vi föreslår också en bestämmelse om att socialtjänsten i sitt arbete särskilt skall beakta behovet av tidiga insatser. Med tidiga insatser avses sådana insatser riktar sig till barn, ungdomar och vuxna i riskmiljöer och som risksituationer i syfte att förhindra eller begränsa en ogynnsam utveckling. Hit hör bl.a. rådgivningsverksamhet som riktar sig till olika grupper, personligt stöd till enskilda bl.a. i form kontaktperson/-familj eller i som ges av gruppform. Hit hör också uppsökande verksamhet samt fältarbete bland tonåringar, kamratstödjande insatser i skolan, socialtjänstens samverkan med mödra- och barnhälsovården och öppna förskolans stöd till småbarnsfamiljer. Syftet med vårt förslag om tidiga insatser är att förebygga och förhindra behov omfattande och akuta insatser bl.a. i form av vård utanför det av mer egna hemmet.

Den enskildes inflytande Den enskildes inflytande över de insatser som ges regleras i 9 § nuvarande lag. Denna bestämmelse har oförändrat förts in i den nya lagen tillsammans med en kompletterande bestämmelse om barns medinflytande. Som redan framgått anser att barnperspektivet bör stärkas i den nya lagstiftningen. Vi föreslår därför utöver den kompletterande bestämmelsen i portalparagrafen barns bästa en bestämmelse om barns rätt att komma om till tals inom socialtjänsten. Den bestämmelse vi föreslår ersätter 56§ andra stycket i nuvarande nu lag. Enligt den gamla bestämmelsen bör barn, som är yngre än 15 år, höras om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det. Den bestämmelse föreslås har ett vidare tillämpningsområde och som nu gäller även andra situationer än utredningsarbete inom socialtjänsten. I olika studier har framkommit att socialtjänsten inte regelmässigt samtalar med barn som berörs av en så ingripande åtgärd som t.ex. en förestående familjehemsplacering. Även möjligheterna att samtala med barn beom gränsas barnets ålder måste rimligen kunna begära att socialtjänsav man tens företrädare har träffat och samtalat med barnet innan en placering. Genom samtal med barnet under vistelsen i ett familjehem eller på en institution hjälper man också barnet att förstå och bearbeta upplevelser och händelser som föranlett placeringen.

Kapitel Insatser på samhälls- samt grupp- och områdesnivå I detta kapitel återfinns bestämmelser om socialtjänstens skyldigheter att bedriva annat än individuellt inriktat arbete.

40 SAMMANFATTNING

Socialtjänstens larmfunktion Vi föreslår en skyldighet för socialtjänsten att till kommunfullmäktige rapportera tendenser till ogynnsam utveckling som kräver samordnade insatser inom kommunen men också mellan kommunen och andra aktörer. Sådana insatser kan vara av både förebyggande och avhjälpande karaktär och avse såväl sociala problem som brister i miljön. Socialtjänstens larmfunktion fråntar dock inte socialtjänsten dess eget ansvar att initiera och vidta åtgärder för utsatta grupper eller bostadsområden.

Årlig social rapport

Utöver skyldigheten att rapportera behov av samordnade insatser som snabbt bör komma till fullmäktiges kännedom föreslår också en skyldighet för socialtjänsten att till kommunfullmäktige avge en social rapport om de betydande förändringar som inträffat i de sociala förhållandena i kommunen. Socialstyrelsen har i sin Sociala rapport 1994 beskrivit och analyserat hur svenska folkets sociala förhållanden utvecklas i olika befolkningsgrupper med tonvikt på de materiella villkoren, dvs arbete, ekonomi och boende. Rapporten redovisar också barnens villkor i familjer med svaga ekonomiska resurser. Enligt vår mening finns det anledning att även på lokal nivå analysera levnadsvillkoren för människor med svag ekonomi och med en svag ställning på bostads- och arbetsmarknaden underlag för kommunens långsiktiga som planering. I en sådan rapport bör också barnens och ungdomarnas levnadsvillkor i kommunen uppmärksammas. Vårt förslag om en årlig social rapport har sin motsvarighet i Plan- och byggutredningens förslag SOU 1994:36 att kommunfullmäktige årligen skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet. Enligt vår mening bidrar en årlig avstämning av både sociala förhållanden och behov av förändringar i den fysiska miljön till en effektiv planering utifrån ett helhetsperspektiv. Enligt vår mening är det angeläget att utveckla den sociala rapporten så att den blir ett användbart redskap för kommunens strategiska planering utan att det krävs alltför stora insatser. Vårt förslag innebär därför att rapporten koncentreras på de betydande sociala förändringarna men också att den tidigt kan fånga upp tendenser till ogynnsam utveckling innan dessa hunnit växa sig övermäktiga.

Deltagande i kommunens planering Vi föreslår att socialtjänsten skall delta i kommunens planering och härvid tillföra systematiskt sammanställd kunskap om sociala förhållanden samt verka för att åtgärder vidtas för att skapa och bevara goda livsmiljöer som är tillgängliga för alla. Socialtjänstens deltagande i planeringen skall ha sin utgångspunkt i den specifika kunskap och erfarenhet som utvecklas i det löpande vardags-

sou 1994:139 SAMMANFATTNING 41

arbetet. Socialtjänsten skall härvid särskilt verka för att personer som behöver samhällets stöd eller som har en svag ställning i samhället tillförsäkras en god livsmiljö. Denna uppgift är för socialtjänsten väsentlig för att socialtjänslagens övergripande mål om jämlikhet i levnadsvillkor skall kunna uppnås.

Sociala konsekvensanalyser En ny bestämmelse införs om socialtjänstens ansvar för att sociala konsekvensanalyser kommer till stånd. En sådan analys skall göras inför ett beslut om större förändring av fysisk miljö eller av kommunens verksamhet om beslutet kan antas medför betydande konsekvenser för den sociala miljön eller enskildas levnadsförhållanden. Att ge en exakt definition av vad som avses med en betydande social konsekvens är i detta sammanhang inte möjligt. Till betydande sociala konsekvenser räknas dock enligt vår mening förändrade ekonomiska villkor. Hit hör också stora förändringar av vardagsvillkoren, t.ex. större förändringar av de kollektiva transporterna som medför försämrade möjligheter för människor att utnyttja offentlig eller kommersiell service eller att upprätthålla sina sociala kontakter. Även större förändringar i kultur- och fritidsutbudet kan få betydande sociala konsekvenser. Vårt förslag syftar till att uppnå större medvetenhet om de sociala konsekvenserna av planerade större förändringar. Sådana anlyser behövs enligt vår mening för att väga nyttan av de föreslagna åtgärderna mot kostnaderna och eventuella negativa effekter för vissa kommuninvånare. De behövs också för att väga alternativa åtgärdsförslag mot varandra. Den sociala konsekvensanalysen är också ett underlag för utvärderingar och uppföljningar av de insatser som gjorts. En uppbyggnad rutiner kring sociala av konsekvensanalyser och utvärderingar av dessa kan bli en betydelsefull del av det lokala utvecklingsarbetet.

Uppsökande verksamhet Socialtjänstens skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet preciseras till att avse barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt samt andra grupper som behöver samhällets särskilda stöd. Den uppsökande verksamheten skall syfta till att förebygga och avhjälpa sociala problem och ohälsa. En sådan skyldighet läggs fast i en ny bestämmelse. De bestämmelser som finns i gällande lag ålägger socialtjänsten allmän en skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet. Vi har inte funnit skäl att ålägga socialtjänsten en sådan allmän skyldighet att t.ex. bedriva uppsökande verksamhet bland alla barn och ungdomar eller bland alla äldre personer. Vi anser att den uppsökande verksamheten skall avgränsas till de utsatta barnen och ungdomarna samt de vuxna som behöver samhällets stöd i olika avseenden men som inte själva tar kontakt med socialtjänsten eller som inte förmår att hävda sina behov av stöd. Det kan gälla bl.a. psykiskt störda, hemlösa, de äldsta grupperna bland pensionärerna samt missbrukargrupper.

42 SAMMANFATTNING

Insatser på och områdesnivå grupp- Vi föreslår också bestämmelse och områdesinriktat socialt en ny om grupparbete i syfte att främja social utveckling. De grupp- och en gynnsam områdesinriktade åtgärderna skall särskilt inriktas på att förebygga drogmissbruk, social isolering och ohälsa. Syftet med vårt förslag är att socialtjänsten med olika metoder och verksamhetsformer skall fokusera arbetet på utsatta grupper och bostadsområden. Det innebär att åtgärder framför allt bör inriktas på barn, ungdomar och lever under otrygga och utsatta förhållanden och därför vuxna som behöver samhällets särskilda stöd. Vi positivt på det utvecklingsarbete som i dag pågår i kommunerna för ser att utveckla former gruppinriktat arbete. Det gäller både insatser för nya av utsatta barn och ungdomar och verksamheter för vuxna. Att människor med likartade behov eller problem får del gemensamma program eller verkav samheter är enligt vår mening också ett sätt att effektivt utnyttja samhällets

resurser. I gällande lag särskilt socialtjänstens ansvar för att förebygga och nu anges avhjälpa missbruk. Enligt vår mening bör socialtjänstens insatser inte enbart inriktas på att vidta åtgärder för att förebygga och avhjälpa missbruk. Vi har därför i vårt förslag även framhållit socialtjänstens för de människor i ansvar vårt samhälle lever isolerade och utan kontakt med andra människor. som Detta kan gälla både äldre och yngre människor och människor av olika härkomst. Vi har också betonat socialtjänstens ansvar för hälsoförebyggande insatser för de utsatta Detta fråntar dock inte hälso- och grupperna. ansvar sjukvården dess lagstadgade ansvar för att förebygga ohälsa. Bestämmelserna och områdesinriktat arbete innebär också att om gruppsocialtjänsten har för att initiera och delta i förebyggande arbete ett ansvar bland barn och ungdomar. Detta ansvar innebär dock inte enligt vår mening att socialtjänsten har det övergripande ansvaret för det allmänt förebyggande arbetet bland barn och ungdomar. Detta arbete förutsätter samverkan mellan socialtjänsten, skolan, fritidsverksamheten och föreningslivet. Ansvaret för att samordna det allmänt förebyggande arbetet bör därför enligt vår mening åvila kommunstyrelsen. Socialtjänsten har emellertid ett särskilt för att de utsatta barnen och ungdomarna får del av och tillgång till ansvar fritidsaktiviteter och goda livsmiljöer.

Kapitel Barnomsorg

Riksdagen har år 1993 antagit regeringens proposition prop. 1993/94:11, bet. 1993/94:SoU11, rskr. 1993/942117 om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet Genom ändringar i socialtjänstlagen skärps kommunerm.m. skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn som är bosatta i nas Sverige och stadigvarande vistas i kommunen. De nya bestämmelserna som träder i kraft den 1 januari 1995. Vi har inte funnit någon anledning att i detta sammanhang överväga dessa bestämmelser i något avseende. Vi har inte heller gjort några redaktionella

SAMMANFATTNING 43

ändringar i detta kapitel frånsett ett par fall där det har varit ofrånkomligt för att bestämelserna skall kunna passa in i den nya lagen. Kapitel 4 överensstämmer således med de av riksdagen antagna bestämmelserna på barnomsorgsområdet.

Kapitel Insatser på individnivå De principer som enligt socialtjänstlagens förarbeten skall vara vägledande för det individinriktade arbetet är enligt vår mening fortfarande hållbara. Insatserna skall utifrån ett helhetsperspektiv anpassas till den enskildes aktuella förutsättningar och behov oavsett tidigare vidtagna åtgärder. Det betyder att socialtjänsten måste förfoga över ett brett register av handlingsalternativ när det gäller de individinriktade insatserna.

Färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter I vårt delbetänkande SOU 1993:30 har ansett att rätten till bistånd skall omfatta både försörjningsstöd och annat bistånd. Vad som ingår i annat bistånd preciseras i vårt lagförslag. Här återfinns bl.a. hemtjänst och färdtjänst, dock inte dagverksamheter. Vi anser att den enskildes rätt till bistånd i form av färdtjänst och hemtjänst bör motsvaras av skyldighetsbestämmelser i lagen. Vi anser också att socialtjänsten i vissa fall skall vara skyldig att tillhandahålla plats i dagverksamheter. Som en konsekvens av detta föreslår vi separata skyldighetsbestämmelser i fråga om färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter. Kommunernas frihet att bestämma hur verksamheterna skall utformas begränsas dock av reglerna om rätten till bistånd, som tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå. Vid planering och dimensionering av dessa insatser bör kommunerna särskilt uppmärksamma anhörigvårdarnas behov av stöd och avlastning.

Särskilda boendeformer I dag finns det många grupper i samhället som av olika skäl inte klarar att bo på egen hand utan behöver någon form av kollektivt boende. Det gäller många äldre och människor med fysiska och psykiska funktionshinder men också människor som skadats efter ett långvarigt missbruk av alkohol eller andra beroendeframkallande medel. Vi föreslår att socialtjänsten skall vara skyldig att tillhandahålla särskilda boendeformer för människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak behöver tillsyn, omvårdnad och vård i den dagliga livsföringen. Vårt förslag innebär att nuvarande bestämmelser om kommunens skyldighet att inrätta särskilda boendeformer för äldre människor med behov av särskilt stöd respektive bostäder med särskild service för människor med funktionshinder omformuleras och samordnas. Vi har valt uttrycket tillhandahålla i stället för som i gällande lag inrätta särskilda boendeformer. Enligt vår mening ger en sådan formule-

44 SAMMANFATTNING

ring socialtjänsten ökade möjligheter att erbjuda den enskilde ett differentierat utbud olika boendeformer genom att bl.a. upphandla de aktuella av boendeformerna på entreprenad.

Samarbetssamtal och familjerådgivning

Bestämmelserna socialtjänstens skyldighet att sörja för att samarbetsom samtal respektive familjerådgivning kan erbjudas den begär det har som med vissa redaktionella ändringar överförts från gällande lag. När det gäller socialtjänstens ansvar för att tillgodose det särskilda behov stöd och hjälp kan föreligga sedan tvist om vårdnad eller umgänge av som en har avgjorts domstol har vi föreslagit ändring. I lagbestämmelsen av en en byts ordet tvist ut mot mål. Syftet med denna ändring är att utsträcka socialtjänstens till att också gälla i de situationer då vårdnaden genom ansvar beslut har flyttats över utan att en tvist har förelegat. Exempel på ett sådant mål kan när vårdnaden för ett familjehemsplacerat barn överflyttas till vara familjehemsföräldrarna.

Personligt stöd

I gällande lag finns bestämmelser socialnämndens möjligheter att utse om särskild kontaktperson eller kontaktfamilj med uppgift att hjälpa den en enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter. Som villkor gäller att den enskilde begär eller samtycker till det. I övrigt saknas särskilda bestämmelser andra former av personligt stöd. om Enligt vår mening kan det inte uteslutas att den uttryckliga bestämmelsen just kontaktpersoner och kontaktfamiljer haft en mycket styrande effekt om på socialtjänstens utbud olika stödinsatser. Ändå vet ganska lite av om vilka resultat åstadkommer med insatsen eftersom verksamheten med man kontaktpersoner/-familjer hittills är relativt outforskad. Vårt förslag till bestämmelse om socialtjänstens skyldighet att sörja för att personligt stöd kan tillhandahållas människor begär eller samtycker till som det syftar till att täcka in alla former personligt stöd. Det kan gälla både av individuellt stöd och stöd i gruppform liksom stöd professionella och av av lekmän. Varje kommun är fri att organisera verksamheten efter lokala förutsättningar och behov. Inte heller personkretsen preciseras i lagen. Själva orsaken till att den enskilde sig behöva personligt stöd tillmäts sålunda ingen betydelse. anser Skyldigheten att tillhandahålla personligt stöd begränsas inte enbart till själva har problem olika slag. Även anhöriga till den är personer som av som sjuk, funktionshindrad eller missbrukare eller har andra problem omfattas bestämmelsen. Här bör särskilt barn till missbrukare uppmärksammas. av De regler i dag gäller för socialtjänstens möjligheter att utse kontaktsom till barn och ungdomar skall enligt vår mening bestå. Någon möjligperson het för socialtjänsten att utöver det s.k. mellantvånget som regleras i LVU påtvinga den enskilde stöd- och hjälpinsatser bör enligt vår mening inte heller finnas i den nya lagen.

SAMMANFATTNING 45

Möjligheter till sysselsättning Socialtjänsten skall sörja för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas meningsfull sysselsättning. A Socialtjänstens skyldighet att verka för att människor får arbete, bostad och utbildning regleras i lagens första kapitel. Vi anser att socialtjänsten bör ägna gruppen restarbetslösa ökad uppmärksamhet. Det gäller inte minst yngre funktionshindrade personer som av statsfinansiella skäl tills vidare inte har tillerkänts någon rätt till daglig verksamhet enligt LSS. Dessa personer är i allmänhet väl tillgodosedda när det gäller boende och service men saknar i stor utsträckning något att göra på dagarna. Socialtjänstens skyldighet att sörja för att människor med funktionshinder kan erbjudas meningsfull sysselsättning innebär inte någon skyldighet att socialtjänsten skall anordna all sådan verksamhet i egen regi. Socialtjänstens skyldighet kan fullgöras på många olika sätt. Det kan bl.a. ske med stöd av de bestämmelser som föreslås beträffande dagverksamheter och genom stöd till frivilliga organisationer.

Vård och behandling utom hemmet Den nu gällande bestämmelsen om en mellan kommunerna och landstingen gemensam vårdresursplanering utmönstras ur lagen. Kommunen får ensam ansvaret för all planering av HVB-vård, familjehemsvård och för resurser tillfälliga placeringar i akuta situationer. Vi föreslår också en skyldighet för socialtjänsten att i varje enskilt fall upprätta en plan för den vård som ges i familjehem och i hem för vård och boende. Det övergripande syftet med den individuella planen är att klargöra mål och medel, både på kort och lång sikt. Detaljeringsgraden får avgöras från fall till fall. En sådan plan kan enligt vår mening bidra till väl genomtänkta placeringar samt bli ett värdefullt underlag för uppföljning och utvärdering av vård och behandling som ges utanför hemmet. Den s.k. sexmånadersregeln i nuvarande 28 § SoL utvidgas dessutom till att gälla även vuxna personer som vistas i familjehem eller på institution. Socialtjänstens skyldighet att var sjätte månad överväga behovet av vård även för vuxna personer syftar till att förtydliga socialtjänstens ansvar för vuxna personer som placeras i familjehem och på institutioner. Det är socialtjänsten inte vårdgivaren som avgör när vården skall upphöra. — - Sexmånadersregeln förutsätter att ansvarig handläggare genom personliga besök och på annat lämpligt sätt fortlöpande håller sig informerad den om enskildes förhållanden och utveckling. En av de nya bestämmelserna syftar till att förtydliga socialtjänstens skyldigheter mot de familjehemsplacerade barnen och deras föräldrar. Vi föreslår bl.a. att socialtjänsten i den placerande kommunen skall svara för de särskilda stödinsatser som den underårige kan behöva under vistelsen i familjehemmet och att vårdnadshavarna skall erbjudas råd, stöd och annan hjälp som de behöver för att upprätthålla en god kontakt med familjehem-

46 SAMMANFATTNING

met. Socialtjänsten skall vidta de åtgärder behövs för att underlätta en som återförening mellan den underårige och föräldrarna eller för att trygga den underåriges uppväxt utanför det egna hemmet.

Ersättning och annat stöd efter vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar Möjligheten att med stöd 6 kap. 8 § föräldrabalken flytta över vårdnaden av ett placerat barn till familjehemsföräldrarna har hittills inte utnyttjats i av den omfattning önskvärd utgår från barns behov av som vore om man trygghet, stabilitet och varaktiga relationer. Enligt Socialstyrelsen utnyttjades denna möjlighet endast i ett 80-tal fall under åren 1983-1990. Att möjligheten utnyttjats i så liten utsträckning anses delvis bero på en osäkerhet vad gäller i fråga nämndens skyldighet att stödja familjeom som om hemsföräldrarna ekonomiskt efter vårdnadsöverflyttningen men också på oklarheter i fråga om nämndens fortsatta tillsynsansvar. Vi det angeläget att sådana hinder undanröjs och föreslår ändringser som ar både i föräldrabalken och i socialtjänstlagen. Om familjehemsföräldrarna blir vårdnadshavare för det placerade barnet upphör familjehemsuppdraget och ersättningen för detta uppdrag. Som vårdnadshavare har de rätt att uppbära barnbidraget för barnet samt underhållsbidrag från föräldrarna alternativt bidragsförskott eller barnpension. De har också rätt till förmyndarskapsersättning enligt 15 kap. 19 § föräldrabalken. Sådan ersättning skall i första hand betalas genom barnets egna medel och i andra hand kommunen. Ersättningens nivå fastställs med av ledning rekommendationer utfärdas Svenska kommunförbundet. av som av Kommunförbundet utfärdar även rekommendationer för ersättningar till familjehemsföräldrar. Våra beräkningar utifrån Svenska kommunförbundets rekommendationer visar att familjehemsföräldrar som blir barnets vårdnadshavare kommer i ett sämre ekonomiskt läge efter vårdnadsöverflyttningen. Vi anser att den ekonomiska kompensationen skall densamma efter vårdnadsöverflyttningvara före med hänsyn till att barnet i allmänhet behöver samma vård, en som fostran och omsorg som tidigare. Med hänvisning till det sagda föreslår att det som ett tillägg till 15 kap. 19 § föräldrabalken införs tvingande regel om att den kommun, som har en ansökt om vårdnadsöverflyttning från biologiska föräldrar till familjehemsföräldrar, dvs. i de allra flesta fall placeringskommunen, har det ekonomiska ansvaret för att de förordnade vårdnadshavarna/förmyndarna får ekonomisk ersättning i den mån barnets egna medel inte räcker till. Vi förutsätter därvid att det vid beräkningen ersättning till vårdnadshavarna/förmyndarna av frånräknas det belopp uppbärs i form barnbidrag, underhållsbidrag/ som av bidragsförskott och barnpension och att det sammanlagda beloppet motdet belopp tidigare utbetalats till familjehemmet. En sådan svarar som ordning innebär inte något ökat kostnadsansvar för kommunen eftersom alternativet är att kommunen har kvar kostnaderna för familjehemsvården.

SAMMANFATTNING 47

När familjehemsuppdraget upphör bortfaller också socialnämndens tillenligt nuvarande 26 § SoL och 39 § socialtjänstförordningen synsansvar 1981:750. Kvar blir det allmänna ansvar som kommunen har för sina invånare. I nuvarande 12 § femte stycket SoL erinras socialnämnden om sin skyldighet att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol. Erinran gäller enligt sin språkliga formulering bara sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av domstol. Bestämmelsen gäller alltså inte de fall då vårdnaden om ett barn har flyttats över till särskilt förordnade förmyndare i samförstånd med barnets biologiska föräldrar och inte heller i de fall vårdnaden flyttats över på grund av att de biologiska föräldrarna är döda. Vi föreslår att ordet tvist stryks i lagtexten så att bestämmelsen omfattar också dessa fall. Den kommun som utger förmyndarskapsersättningen måste enligt vår mening ha rätt och skyldighet att kontrollera hur utbetalda pengar används. Med detta kan sägas följa en tillsynsskyldighet. Enligt vårt förslag får alltså familjehemsföräldrar som förordnas till vårdnadshavare en dubbel rätt till stöd och hjälp av socialtjänsten efter vårdnadsöverflyttningen. I de fall de vårdnadshavarna bor i en annan kommmun än den som har tagit nya initiativ till vårdnadsöverflyttningen får båda kommunerna ett uppföljningsansvar. Vi förutsätter att de inblandade kommunerna sinsemellan kan göra en lämplig ansvarsfördelning.

Kapitel Rätten till bistånd Frågan om den enskildes rätt till bistånd har behandlats i vårt delbetänkande SOU 1993:30. De förslag till preciseringar av bestämmelserna om rätten till bistånd till försörjningen försörjningsstöd och till annat bistånd i form av sociala tjänster och ekonomiskt stöd till tillfälliga behov har med rent redaktionella ändringar förts över till den nya lagen. Preciseringen av försörjningsstödet innebär att detta stöd delas upp i en schabloniserad del samt i en rätt till ersättning motsvarande de faktiska kostnaderna för vissa utgiftsposter. Den schabloniserade delen är avsedd att täcka hushållets normala kostnader för livsmedel, lek och fritid, hälsa och hygien, förbrukningsvaror, kläder och skor samt dagstidning, telefon, TVlicens och liknande. En miniminivå för den schabloniserade delen av försörjningsstödet föreslås. Nivån uttrycks i procent av basbeloppet och uppgår för ensamstående till 100 procent av basbeloppet och för makar/sammanboende till 85 + 85 procent av basbeloppet. För barn 0-3 år föreslås försörjningsstödet uppgå till 50 procent, för barn 4-10 år till 60 procent och för hemmavarande Skolungdomar till 70 procent av basbeloppet. Försörjningsstödet omfattar även ersättning motsvarande de faktiska kostnaderna för boende, hushållsel, lokala resor, barnomsorg och hemtjänst,

48 SAMMANFATTNING

medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa, läkarvård och akut tandvård samt glasögon.

Bistånd till livsföringen i övrigt annat bistånd preciseras genom att det i

lagen vilka sociala tjänster ingår i annat bistånd. Här ingår anges som hemtjänst, färdtjänst, boende i särskilda fall, barnomsorg i särskilda fall, personligt stöd samt vård och behandling som inte är hälso- och sjukvård. Dessutom ingår ekonomiskt bistånd som inte avser försörjningen eller sådana sociala tjänster som anges ingå i annat bistånd. Ekonomisk behovsprövning får inte ske i fråga om bistånd som avser sociala tjänster. Den enskilde skall således oberoende av sin ekonomi kunna få t.ex. färdtjänst och hemtjänst. Kommunen ges rätt att vägra utge bistånd för vård och behandling som den enskilde påbörjat eller genomfört innan nämnden tagit ställning i ärendet. Kommunen skall vid beslut bistånd få Välja det billigaste alternativet om om detta på ett lämpligt sätt tillgodoser den enskildes behov av bistånd. Utöver de förslag om rätten till bistånd, som redovisades i vårt delbetänkande, har i detta sammanhang redovisat en sammanfattande bedömning av socialtjänstens insatser för personer med försörjningsproblem. Av bedömningen framgår att inte funnit anledning att lägga fram annat än begränsade förslag i detta betänkande när det gäller det ekonomiska biståndet. Av vår studie om sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag har vissa slutsatser kunnat dras. En av dessa är att låginkomsthushållens situation är starkt beroende av hur olika besparingar inom det samhälleliga transfereringssystemet genomförs. Som konsekvens av denna slutsats anser vi det nödvändigt att vid besparingar inom dessa system analyser genomförs om vilka effekter som olika besparingsalternativ innebär för de ekonomiskt sämst ställda grupperna och för socialbidragskostnaderna. Vi anser också att det finns starka skäl att försöka finna andra stödformer än socialbidrag för en del av de grupper som nu är hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Vi anser slutligen att de besparingar som måste göras i de offentliga finanserna inte kan bäras av de ekonomiskt sämst ställda grupperna. Det är mot denna bakgrund man skall se våra förslag i delbetänkandet om en lagstadgad lägsta nivå för ekonomiskt bistånd till försörjningen.

Kapitel Särskilda regler till skydd för underåriga.

Grundläggande bestämmelser för skyddet av barn och ungdom

Socialtjänstens skyldighet att med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som visat tecken till en ogynnsam utveckling skall bestå. Samma sak gäller också socialtjänstens skyldighet att i nära samverkan med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den bästa motiverar det, vård och fostran utanför det unges

sou 1994:139 SAMMANFATTNING 49

hemmet. Vi finner inte skäl att här närmare in på dessa beegna stämmelser.

Utredningar i ärenden som rör skyddet av barn och ungdom Vår genomgång har visat att det finns betydande svagheter i utredning och dokumentation i ärenden om barn som far illa. Vi anser därför att det krävs särskilda, långsiktiga utvecklingsinsatser för att bygga upp och vidmakthålla hög baskompetens inom barn- och ungdomsvården. Vi anser också att en den kritik riktats mot denna del av socialtjänstens verksamhet mosom tiverar en fastare lagreglering. De föreslagna bestämmelserna gäller både utredningar som initieras geanmälan och utredningar myndigheten inleder på eget initiativ. nom som Reglerna bedöms även underlätta arbetet med tillsyn och uppföljning samt möjligheterna att utvärdera socialtjänstens insatser för barn som far illa. I dag görs det inte någon skillnad i lagen mellan olika typer av utredningar inom socialtjänsten. Genom vårt förslag skiljer ut de utredningar som syftar till att klargöra barns och ungdomars behov av skydd. Vårt förslag innebär att reglerna om socialtjänstens allmänna utredningsskyldighet i 50 § i den nuvarande lagen kompletteras med en ny bestämmelse om socialtjänstens rätt och skyldighet att i vissa fall genomföra en utredning utan vårdnadshavarens samtycke. Det föreskrivs uttryckligen att socialtjänsten, för bedömningen av behovet insatser, får göra hembesök, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de av kontakter behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt som utsätts för skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer omfattande än vad är betingat omständigheterna i det enskilda fallet. som av Enligt vår mening behöver utredningsskyldigheten förenas med vissa tidsfrister. Vi att utredningen skall inledas omedelbart, att den skall anser bedrivas skyndsamt och slutförd senast inom tre månader. Om särskilda vara skäl finns får socialtjänsten besluta att förlänga utredningen för viss tid. Utredningar skyddet för barn och ungdomar har en särställning som avser inom socialtjänsten då de för den enskilde kan få vittgående konsekvenser. Beslut att inleda en utredning skall därför alltid noteras i akten och den om berörda familjen skall alltid informeras om att en utredning har inletts.

Medgivande Nuvarande bestämmelser i 25 § SoL om medgivande, som gäller både placeringar i familjehem, privata placeringar i enskilda hem och utländska barn som kommer till Sverige i adoptionssyfte skall i grunden bestå. Innan socialtjänsten lämnar ett medgivande eller beslutar om vård skall hemmets förutsättningar att ge barnet god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden utredas. Vi att tydligare bör hålla isär medgivande och beslut om anser man

50 SAMMANFATTNING

vård. Ordet medgivande bör enligt vår mening endast användas i fråga om privata placeringar och placeringar av utländska barn i blivande adoptivhem. Krav på att utreda förhållandena i familjehemmet innan beslut vård om skall gälla oavsett om placeringen sker med stöd SoL eller LVU. av

Samrådsskyldigheten

Om socialtjänsten överväger att familjehemsplacera ett barn i en annan kommun skall socialtjänsten informera och samråda med den andra kommunen innan den fattar sitt beslut. Samrådsskyldigheten utvidgas därmed till att omfatta även andra myndigheter än socialtjänsten i den andra kommunen, t.ex. skolan.

Privata placeringar Nuvarande bestämmelser om ansvarig kommun för att lämna medgivande vid privata placeringar i enskilda hem ändras. Ett sådant medgivande skall inte längre prövas vårdnadshavarens hemkommun utan socialtjänsten i av av den kommun där hemmet är beläget. Vi anser att denna kommun med sin lokala kännedom har bästa förutsättningar att bedöma hemmets lämplighet och att ge barnet och den som anförtros barnet den hjälp och omsorgen om det stöd som de behöver.

Förbud mot tillfälliga placeringar Socialtjänstens befogenheter att i vissa fall förbjuda eller been person gränsa hans möjligheter att ta emot andras underåriga barn utvidgas till att avse alla de situationer som inte täcks av bestämmelserna om medgivande för varaktig vård och fostran. Regeln är tillämplig både ifråga privata om famljedaghem och feriehem men kan också tillämpas när kommun vill en förbjuda ett hem i kommunen att erbjuda sina tjänster som familjehem åt andra kommuner.

Bestämmelser om anmälan och uppgiftsskyldighet barn far illa om som I våra direktiv anges som ett särskilt uppdrag att överväga hur bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 § SoL bör vara utformade. I dag kompliceras tillämpningen av gällande regler anmälningsskyldigom heten av den ökande andelen privat verksamhet både inom förskole- och fritidshemsverksamheten, skolan och hälso- och sjukvårdens område. Andra yrkeskategorier än läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor i privat verksamhet omfattas inte i dag av anmälningsskyldigheten enligt 71 § SoL. Det finns i dag en bred enighet om vikten att socialtjänsten så tidigt av som möjligt får kännedom om att ett barn far illa. Både allmänhetens och de yrkesverksammas medverkan i detta hänseende är stor betydelse. Vi av föreslår därför nya regler för anmälningsskyldigheten. Den första delen i den nuvarande 71 § SoL riktar en uppmaning till var

SAMMANFATTNING 51

och får kännedom att underårig misshandlas i hemmet eller en som om en behandlas där på ett sådant sätt att det är fara för hans hälsa eller annars utveckling att anmäla detta till socialnämnden. Vårt förslag till bestämmelse riktar sig till allmänheten anmälny som

ningsuppmaningen innebär utvidgning jämfört med den nu gällande

en bestämmelsen. Vi föreslår följande lydelse.

Var och får kännedom något som kan innebära att socialtjänsten en som om behöver ingripa till underårigs skydd bör anmäla detta till socialtjänsten. en

Enligt vårt förslag omfattar anmälningsuppmaningen även sådana fall där det inte är klarlagt har anledning att misstänka att ett barn far illa. men man Det blir sedan socialtjänstens uppgift att utreda om det finns någon grund

för misstanken. Uppmaningen gäller oavsett misstanken rör förhållanden i eller utanom för hemmet. Vårt förslag innebär också att anmälningsuppmaningen utformas på sätt den anmälningsskyldighet som gäller för vissa samma som

yrkeskategorier.

Även anmälningskyldigheten vidgas. Vårt förslag innebär att myndigheter verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom vars hälso- och sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast till ansvarig nämnd hos kommunen anmäla de i sin verksamhet får kännedom om om något kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs som skydd. Detta gäller även dem är yrkesverksamma hos sådana myndigsom heter. Anmälningsskyldigheten gäller också dem som är yrkesverksamma i privat verksamhet berör barn och ungdom eller annan privat verksamhet som inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. Genom vårt klargörande vilka privata verksamheters yrkesverksamma av omfattas anmälningsskyldigheten har vi inte funnit skäl att- som i nu som av gällande bestämmelse särskilt vissa yrkeskategorier. Enligt vår me- - ange ning bör anmälningsskyldigheten bland de yrkesverksamma i privat verksamhet inte begränsas till t.ex. legitimerad personal. Alla anställda i sådan privat verksamhet vi angivit har således samma skyldighet att göra som anmälan. För dem är verksamma inom familjerådgivningen gäller i dag ansom mälningsskyldighet endast om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet. Det råder i dag viss oklarhet om misshandelsbegreppet täcker alla situationer sexuellt utnyttjande. Vi föreslår av därför tillägg till anmälningsskyldigheten för verksamma vid familjerådett givning att också anmäla de får kännedom om att en underårig utnyttjas om sexuellt. För Barnombudsmannen gäller särskilda bestämmelser om anmälan i 3 §

lagen 1993:335 om Barnombudsman.

Skyldighet att till socialtjänsten lämna uppgifter som kan vara av betydelse för utredning underårigs behov skydd gäller också för de av en av myndigheter och den personkrets omfattas anmälningsskyldigheten. som av

52 SAMMANFATTNING

Reglerna i 71 § SoL har visst samband med reglerna vittnesplikt i 36 om kap. rättegångsbalken RB. Som grundregel gäller att tystnadsplikt får vika för vittnesplikt. I 36 kap. 5 § RB föreskrivs tillhör vissa att personer som angivna yrkesgrupper inte får höras något de har blivit anförtrodda i om som sin yrkesutövning eller de i samband därmed har fått reda på såvida inte som detta medges i lag eller den enskilde samtycker till i fråga får att personen

höras det s.k. frågeförbudet.

Bestämmelserna i 71 § SOL och frågeförbudet enligt RB korresponderar inte helt med varandra. I vissa fall kan tillhör viss en person som en yrkeskategori vara skyldig att lämna ut uppgifter ett barn till socialom tjänsten men vara förhindrad att lämna uppgifter i domstol. Detta samma gäller läkare, barnmorskor och sjuksköterskor omfattas både som av uppgiftsskyldigheten och frågeförbudet i domstol. Med vårt förslag till utvidgning anmälnings- och uppgiftsskyldigheten av kommer samtliga i RB angivna yrkeskategorier utom advokaterna i princip att omfattas både uppgiftsskyldighet och frågeförbud. av Härigenom har åstadkommit samordning mellan uppgiftsskyldigen heten och frågeförbudet så till vida att i princip alla inte får lämna som uppgifter i domstol i vart fall är skyldiga att lämna uppgifter till socialtjänsten. Vår utgångspunkt när det gäller överensstämmelse mellan reglerna om uppgiftsskyldighet och frågeförbud är att bestämmelserna sammantaget skall utgöra ett gott skydd för den underårige samtidigt enskilda som personers rätt till integritetsskydd beaktas. För att uppnå detta krävs enlig vår mening ändring i bestämmelserna frågeförbudet. om Vi föreslår därför en bestämmelse i den lagen innebär att alla nya som som är skyldiga att lämna uppgifter till socialtjänsten utan hinder beav stämmelserna i 36 kap. 5§ andra stycket RB också är skyldiga att lämna motsvarande uppgifter som vittne i domstol. En grundläggande förutsättning för att anmälningsuppmaningen samt anmälnings- och uppgiftsskyldigheten skall ett verksamt hjälpmedel för vara att skydda barn och ungdomar är att det finns kännedom dessa beom stämmelser. Vi föreslår därför en ny bestämmelse ålägger socialtjänsten som en skyldighet att i sin verksamhet informera anmälningsuppmaningen om samt anmälnings- och uppgiftsskyldigheten.

Kapitel Avgifter m.m.

Avgifter vid vård och behandling

Från olika håll har till kommittén påtalats behovet att över gällande av se regler för avgifter inom missbrukarvården. Bl.a. har framhållits att det inte kan vara rimligt att enskilda som erhåller vård och behandling i familjehem eller institution har möjlighet medel sin pension eller att spara av annan socialförsäkringsförmån under den period behandlingen pågår allt som medan samhället fullt ut betalar kostnaderna för vården. Frågan om den enskildes kostnadsansvar för den vård och behandling som

1994:139 SAMMANFATTNING 53 SOU

vid behandlingshem för missbrukare eller i ett familjehem har alltsedan ges socialtjänstreformen behandlats flera utredningar. Vissa principer har av härvid slagits fast, bl.a. att den enskilde i enlighet med normaliseringsprincipen bör betala för sitt uppehälle vid vård på institution eller i familjehem, att kostnaderna för den behandling som ges inte skall tas ut av den enskilde samt att avgiftssystemet skall vara rättvist och enkelt att administrera och inte ge oönskade styreffekter. Vi har övervägt frågan att ändra principerna för den enskildes avgifter om vid vård och behandling. Vi har emellertid inte funnit tillräckliga grunder för att föreslå en sådan ändring i detta sammanhang. Vi föreslår i stället att frågan avgifter för vård och behandling övervägs i särskild ordning. om

Återbetalningsskyldighet av utgivet ekonomiskt bistånd

Frågan återkrav utgivet ekonomiskt bistånd har behandlats i vårt om av delbetänkande SOU 1993:30. Några bestämmelser om återbetalningsnya skyldighet föreslogs inte. Däremot övervägdes vissa tänkbara principer för vidgning återbetalningsskyldigheten vid utgivet ekonomiskt bistånd till en av annat än försörjningen, s.k. annat ekonomiskt bistånd. Syftet härmed var att remissinstanserna möjlighet att lämna synpunkter på behovet av ändrade ge regler för återbetalningsskyldigheten innan vår slutgiltiga behandling av frågan. Endast ett 15-tal av de totalt 110 remissvaren tog upp frågan om återkrav. Remissinstanserna uppvisade en splittrad inställning. Enligt vår mening bör i dag gälla att ekonomiskt bistånd inte får som förenas med återbetalningsskyldighet. Från denna huvudregel finns i dag vissa undantag. När biståndet utgivits som förskott på en förmån eller en ersättning eller till någon är indragen i en arbetskonflikt får biståndet som förenas med återbetalningsskyldighet. Vi föreslår här en kompletterande undantagsregel som innebär att bistånd också får förenas med villkor om återbetalning när det utgivits till den på grund förhållanden som han som av inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar. De situationer vi avser att täcka upp med den föreslagna tilläggsbesom stämmelsen gäller bl.a. vid andra yrkesgruppers arbetskonflikter och i de situationer när tekniska problem förhindrar utbetalning eller överföring av medel. I gällande lag saknas bestämmelser kommunens möjligheter att beom sluta återbetalning av ekonomiskt bistånd som utbetalats på grund av att om den enskilde lämnat oriktiga uppgifter. Socialtjänstens rätt att få tillbaka ekonomiskt bistånd utbetalats på oriktiga grunder begränsas i dag till de som ärenden där allmän domstol beslutat om återbetalning. Vi föreslår därför bestämmelse om återbetalning av ekonomiskt en ny bistånd skett på felaktiga grunder. Om någon genom att lämna oriktiga som uppgifter eller underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt genom förorsakat att ekonomiskt bistånd utgivits obehörigen eller med för högt

54 SAMMANFATTNING

belopp får socialtjänsten besluta om att återbetalning skall ske vad av som för mycket utbetalats. Vidare föreslår att socialtjänsten får besluta återbetalning någon om om i annat fall obehörigen eller med för högt belopp uppburit ekonomiskt bistånd och han skäligen bort inse detta. De fall här att täcka in är avser t.ex. när dubbla utbetalningar gjorts eller ett väsentligt högre belopp än vad som beslutats felaktigt utbetalats. Beslut om återbetalning får överklagas i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Beslut om återbetalning får inte delegeras till tjänsteman. I övrigt består gällande regler bl.a. kommunens möjligheter att föra om talan mot enskild som inte godvilligt betalar ersättning samt möjligheten att efterge återbetalningsskyldighet.

Kapitel Delegering m.m.

Detta kapitel innehåller i huvudsak de bestämmelser finns i 47-49 §§ i som nu gällande lag. Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får enligt 47§ i vissa ärenden bara ges åt en särskild avdelning består ledamöter eller som av ersättare i nämnden, dvs. ett politiskt utskott. Även 48 § SoL innehåller vissa begränsningar i möjligheterna delegera att beslut i familjerättsliga frågor. De ärendegrupper som endast får delegeras till ett utskott för den avser enskilde mycket viktiga åtgärder. Om 47 § SoL inte funnits är det sannolikt att de aktuella ärendegrupperna kommit att omfattas delegeringsförav budet i 6 kap. 34 § kommunallagen. Enligt denna bestämmelse får nämndens beslutanderätt inte delegeras i ärenden rör myndighetsutövning mot som enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller större vikt. annars av Bl.a. med hänsyn till att ärendegrupperna i nuvarande 47§ SoL ofta kräver en snabb handläggning finns ett fortsatt behov möjligheter att av delegera till ett utskott, varför vi föreslår att denna bestämmelse överförs till den nya lagen. När det gäller 48 § SoL finner vi inte anledning att inskränka de delegeringsmöjligheter som där ges. Dessa regler bör stå fast. I 48§ finns också förbud att delegera i vissa fall. Dessa bestämmelser mjukas upp genom en möjlighet att delegera till utskott.

Kapitel 10. Handläggning av ärenden

I den nu gällande lagen finns bestämmelser om handläggning ärende av m.m. Här regleras bl.a. skyldigheten att utan dröjsmål inleda utredning 50 §, skyldigheten att tillvarata utredningsmaterial på betryggande sätt 51 §, att hålla den enskilde underrättad de anteckningar förs om som om honom 52 § samt skyldigheten att tillämpa förvaltningslagens bestämmelser om remiss 53 §. Vidare anges i 54 § vilka bestämmelser i förvaltningslagen som socialnämnden är skyldig att tillämpa i ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild.

SAMMANFATTNING 55

I 55§ finns bestämmelser den enskildes rätt att få företräde inför om nämnden. I 56 § regleras barns talesrätt. I 57 § ges stöd för socialnämnden att hos allmän försäkringskassa eller arbetslöshetskassa erhålla uppgifter om ekonomisk hjälp har lämnats till enskilda. Slutligen finns i 58§ besom stämmelser om delgivning. Samtliga dessa bestämmelser överförs till den nya lagen med endast redaktionella ändringar. Till bestämmelsen socialtjänstens utredningsskyldighet enligt 50§ i om den nuvarande lagen har vi fogat vårt förslag i delbetänkandet SOU 1993:30 skyldighet för socialtjänsten att slutföra en påbörjad utredning om vård missbrukare och fatta beslut i ärendet även om den som avser av enskilde byter vistelsekommun, såvida inte den nya vistelsekommunen samtycker till att överta utredningen i ärendet. Vidare har från vårt delbetänkande överfört vårt förslag om skyldighet för socialtjänsten att pröva framställning social tjänst som bistånd 50 om §. Denna bestämmelse innebär att den enskildes framställning om en a social tjänst skall prövas enligt bestämmelserna om rätten till bistånd såvida inte den enskilde motsätter sig sådan prövning. Undantagna från denna en bestämmelse är s.k. köärenden. Vi vill här också erinra den handläggningsregel som införts i om nya kapitel 7 och klargör socialtjänstens skyldigheter och befogenheter när som det gäller utredningar rör skyddet för barn och unga. som I det fortsatta arbetet kommer kommittén att närmare behandla frågor dokumentation och ADB-användningen inom socialtjänsten. om

Kapitel J Register m.m.

I detta kapitel återfinns bestämmelserna i 59-66 §§ i nu gällande socialtjänstlag. Vi har dock kompletterat dessa med två nya bestämmelser. Fr.o.m. den 1 juli 1994 är Socialstyrelsen ansvarig för att sammanställa och producera officiell statistik inom socialtjänstens område. Socialstyrelsens uppgift förutsätter skyldighet för kommunerna och de privata verksamen heterna inom socialtjänsten att till Socialstyrelsen lämna både individrelaterade uppgifter och avidentifierad mängdstatistik. Vi föreslår därför att socialtjänsten och sådan privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn skall, enligt vad regeringen närmare föreskriver, lämna individrelaterade uppgifter till Socialstyrelsen för angelägna statistiska ändamål. Vi föreslår också skyldighet för socialtjänsten och sådan privat verken samhet står under länsstyrelsens tillsyn att lämna avidentifierade mängsom duppgifter till Socialstyrelsen för den officiella socialtjänststatistiken.

56 SAMMANFATTNING

Kapitel 12. Särskilda bestämmelser privat verksamhet om

Övergripande utgångspunkter

Gällande regler för privat verksamhet inte mot den utveckling svarar som skett av nya verksamhetsformer och de förändringar skett av som av ansvarsfördelningen mellan olika huvudmän bl.a. Ädelreformen. Vi har genom därför funnit behov av nya och mer enhetliga regler för all privat verksamhet inom socialtjänstens område. Den ökande andelen privat verksamhet får enligt vår mening inte innebära försämringar vad kvalitet för den enskilde vårdtagaren. En avser grundläggande utgångspunkt för vårt förslag är också att kravet på rättssäkerhet för den enskilde så långt möjligt med gällande lagstiftning skall vara detsamma för all verksamhet oavsett vårdgivaren är offentlig eller priom vat. De övergripande målen för socialtjänsten skall enligt vår mening gälla även för privat verksamhet. Våra förslag till bestämmelser uppföljning, om utvärdering och kvalitetssäkring som redovisat skall också gälla för ovan den privata verksamheten. Till lagen bör dessutom fogas speciella bestämmelser rör tillstånd, som tillsyn m.m. för privat verksamhet. Stadgan 1970:88 enskilda vårdhem om bör upphävas och de enskilda vårdhemmen inom socialtjänsten omfattas i stället av de nu föreslagna bestämmelserna. En annan grundläggande utgångspunkt är att den privata verksamheten i första hand skall kontrolleras genom tillsyn. Med tillsyn inom socialtjänsten avser vi statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och verksamheter. Genom tillsyn skall också kvaliteten i verksamheterna kontrolleras. För att kunna garantera en god kvalitet i den privata vården krävs enligt vår mening också förhandskontroll den privata verksamhet, riktar en av som sig till de mest utsatta och där allmänhetens insyn vanligtvis är grupperna begränsad. Tillstånd får beviljas endast verksamheten uppfyller kraven om på god kvalitet och säkerhet. Vi har diskuterat omfattningen av och formerna för tillståndsprövningen. En alltför inträngande och detaljerad prövning skulle kunna ha negativ en effekt på privata vårdgivares vilja och möjligheter att etablera sig. Detta skulle kunna motverka utvecklingen mot ökad mångfald inom vården. Vårt förslag innebär att prövningen ansökan tillstånd enbart kommer av en om att avse sådana förhållanden är avgörande för kvalitet och säkerhet. som

Definitioner och avgränsning verksamhet omfattas tillstånd av som av All privat heldygnsverksamhet yrkesmässigt tillhandahåller vård, besom handling, omvårdnad och tillsyn för barn, ungdomar och skall ha vuxna tillstånd för att bedrivas. Detta innebär att de institutioner, i dag är hem som för vård eller boende samt de särskilda boendeformerna enligt 20 § andra stycket och bostäder med särskild service enligt 2 § tredje stycket i den nuvarande lagen skall ha tillstånd för att få bedrivas i privat regi.

SAMMANFATTNING 57

Utöver de nämnda heldygnsverksamheterna föreslår också tillståndsplikt för sådana hem som tillhandahåller korttidsvård. Det kan bl.a. gälla växelvård för att avlasta en anhörigvårdare eller rehabilitering eller utslussning efter en sjukhusvistelse. För denna typ hem för korttidsvård av föreslår vi begreppet hem för viss annan heldygnsvård. Bland dessa ingår dock inte hem för vård i livets slutskede, s.k. hospicevård. Tillståndsplikt föreslås gälla för alla särskilda boendeformer i privat regi oavsett om den enskilde betalar hela eller delar av den vård och omvårdnad som ges och oavsett om den enskilde har eget hyreskontrakt eller inte. Om den enskilde äger sin bostad kan tillsynen dock endast omfatta själva vården. Vi har också föreslagit att dagvård i privat regi för äldre och funktionshindrade med omfattande vårdbehov skall vara tillståndspliktig. Även för s.k. båtprojekt, där ungdomar med social problematik bor ombord på en båt och där boendet förenas med behandling samtidigt som en resa med båten företas, krävs tillstånd. Lägerverksamhet för funktionshindrade barn och ungdomar omfattas inte av bestämmelserna om tillstånd och tillsyn. Däremot krävs tillstånd för s.k. korttidshem för funktionshindrade barn och ungdomar, som ger vård, omvårdnad och tillsyn. När det gäller bestämmelserna om tillstånd för privat barnomsorg har inte funnit skäl att föreslå någon ändring i dagens regler. Vi att anser länsstyrelsen skall vara tillståndsgivande myndighet för såväl privat barnomsorg som för all annan privat verksamhet inom socialtjänsten. Länsstyrelsens beslut om tillstånd får överklagas till länsrätten.

Entreprenadverksamhet

Som framgått ovan har kommunen kvar sitt ansvar för den verksamhet som genom ett avtal överlämnas till en entreprenör. Detta ansvar har förtydligats genom kompletterande bestämmelser i kommunallagen. Enligt dessa ges kommunen lagstöd för att tillförsäkra sig möjligheter att kontrollera och följa upp entreprenadverksamhet. Kommunens ansvar gäller dock inte den dagliga ledningen av arbetet. För detta svarar entreprenören. Vi har bl.a. mot denna bakgrund övervägt frågan om tillståndsgivning och tillsyn entreprenadverksamhet. Vi föreav slår här att entreprenörer undantas från krav på tillstånd att men anser entreprenadverksamhet bör stå under statens tillsyn i likhet med både kommunalt bedriven verksamhet och tillståndspliktig verksamhet.

Hem för vård och boende

Enligt vår mening är det angeläget att tydligt avgränsa tillståndspliktig institutionsvård från familjehemsvård. Dagens definition vad av som avses med ett hem för vård eller boende har vi dock funnit mindre lämplig för att klargöra denna skillnad.

58 SAMMANFATTNING

Vi föreslår i stället att avgränsningen mellan familjehemsvård och HVB i stället utgår från de specifika kännetecken och kriterier som är grunden för en god familjehemsvård respektive institutionsvård. Det är enligt vår mening olämpligt att utifrån ett visst antal placerade barn avgöra ett hem skall anses vara ett familjehem eller ett HVB. Med en om sådan avgränsning kan vissa familjehem tvingas att omvandlas till HVB. Enligt vår mening sådan utveckling inte önskvärd. Goda familjehem är en bör som sådana få möjlighet att fortsätta sin verksamhet utan de krav som anser bör ställas på institutionsvård. Varje kommun måste därför i sin utredning om det tilltänkta familjehemmets lämplighet ta ställning till om hemmet har kvalifikationer att ta hand det aktuella barnet. När länsstyrelsen tar över bedömningen av ett om familjehems kvalifikationer för att bli ett HVB skall gälla de krav som nedan föreslår i fråga om bl.a. lämplig utbildning, tidigare erfarenhet och vitsordad personlig lämplighet. Slutligen några ord om begreppet hem för vård eller boende. Detta begrepp har i olika sammanhang utsatts för kritik. Bl.a. har det varit oklart begreppet också omfattar den vård och behandling som ges i öppna om former. Avgränsningen mot familjehemsvården har som redan nämnts också varit oklar. HVB-begreppet är ett väl inarbetat begrepp. Vi finner därför inte skäl att överge detta. Däremot föreslår ett förtydligande som innebär att begreppet reserveras för heldygnsinstitutioner. Det innebär att eller byts ut mot och hem för vård och boende. Som hem för vård och boende räknas inte Invandrarverkets heldygnsverksamheter för barn och ungdomar under asyltiden.

Tillståndsprövning Vi föreslår att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall vara tillståndsgivande myndighet. Som tidigare nämnts får tillstånd för privat verksamhet beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. Vi har funnit några faktorer som är av särskild betydelse för god kvalitet och säkerhet i heldygnsverksamheter. Det gäller i första hand krav på lämplig utbildning för den som förestår vården. Vad med lämplig utbildning måste avgöras från fall till fall som avses bl.a. beroende på verksamhetens inriktning och innehåll. Som tidigare framhållits är bristen på kompetens och kunskap ett generellt problem inom socialtjänsten. Krav på lämplig högskoleutbildning bör därför enligt vår mening gälla för den som förestår den tillståndspliktiga heldygnsvården. Detta bör också gälla för den som förestår tillståndspliktig dagvård samt privat barnomsorg. Utöver krav på utbildning krävs också tidigare erfarenhet av liknande verksamhet samt vitsordad personlig lämplighet. En helt nyutbildad person bör konsekvens härav inte anförtros uppgiften att förestå en privat som verksamhet, för vilken tillstånd krävs.

SAMMANFATTNING 59

För både den som skall förestå värden och för personerna bakom det privata rättssubjektet bör också göras en s.k. vandelprövning. Detta förutsätter att man kan identifiera personerna t.ex. bakom ett aktiebolag. Om det visar sig att dessa har stora skatteskulder, konkurser nära i tiden eller har dömts för ekonomisk eller annan brottslighet eller gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen bör huvudregeln att tillstånd för privat vara verksamhet inom socialtjänsten inte ges. Slutligen bör enligt vår mening finnas administrativ kompetens i den privata verksamheten. Skälet härtill är de krav vi bör ställas på som anser uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkringsarbete i den privata verksamheten. Det finns enligt vår mening också andra viktiga aspekter som påverkar kvaliteten och säkerheten i vården, bl.a. ändamålsenliga lokaler och utrustning. Vid tillståndsprövningen bör därför också lokalernas ändamålsenlighet granskas. Vi anser också att tillstånd för privat verksamhet får förenas med särskilda villkor som är av betydelse för kvalitet och säkerhet. Exempel härpå kan vara att viss personal skall finnas nattetid eller krav på viss säkerhetsutrustning i de lokaler där funktionshindrade barn och ungdomar eller vuxna kommer att få omvårdnad och tillsyn.

Tillsyn Som vi inledningsvis framhållit bör tyngdpunkten i statens kontroll av privat verksamhet ligga på en fortlöpande och effektiv tillsyn. Detta är nödvändigt för att den enskilde skall garanteras rättssäkerhet och god kvalitet i den vård som ges av privata vårdgivare. Vi föreslår därför att länsstyrelsens tillsyn omfattar såväl den tillståndspliktiga privata verksamheten som entreprenadverksamheten. Tillsynen bör även omfatta icke tillståndspliktig privat verksamhet från vilken kommunen upphandlar tjänster för att fullgöra skyldigheter enligt den nya lagen utan att ett entreprenadavtal föreligger. Länsstyrelsen ges rätt att inspektera verksamheten samt ta del av de handlingar och inhämta de upplysningar som krävs för att fullgöra tillsynen. Om det sker betydande förändringar i tillståndspliktig verksamhet skall länsstyrelsen omedelbart underrättas härom. Det kan exempelvis gälla byte av föreståndare, försättande i konkurs eller när tillståndspliktig verksamhet övergår till entreprenadverksamhet eller att verksamhet upphör. Länsstyrelsens tillsynsbesök utgör ett viktigt medel för att kunna få en bild av kvalitet och säkerhet i socialtjänstens olika verksamheter. När det gäller tillsynen i den privata verksamheten bör enligt vår mening tillsynsbesöken kombineras med enkäter och krav på att avlämna årsredovisningar eller liknande. Sådana underlag behövs för att bedöma behovet av ytterligare eller fördjupade tillsynsinsatser. Tillsyn på förekommen anledning. bl.a. på grund av enskildas klagomål, skall ske i förhållande till den som ansvarar för verksamheten. När det gäller

60 SAMMANFATTNING

sådan tillsyn i entreprenadverksamhet har vi funnit att denna bör ske i förhållande till entreprenören. Även kommunens för entrepreom ansvar nadverksamhet har förtydligats genom nya bestämmelser i kommunallagen är det entreprenören som har ansvaret för den dagliga ledningen av arbetet.

Sanktioner lnledningvis vill vi framhålla betydelsen av att den statliga tillsynen sker i dialog med den förestår vården. All tillsynsverksamhet syftar ytterst till som den enskilde och utveckla och förbättra verksamheten. Därför att gagna att bör kunskapsåterföringen från tillsynen ske på ett sådant sätt att den stimulerar till förbättringar i verksamheten. Sanktioner bör därför endast tillgripas när rättelse inte kunnat åstadkommas på annat sätt. Enligt gällande regler får länsstyrelsen förelägga en privat vårdgivare nu att rätta till missförhållanden som uppdagas i verksamheten. Denna möjlighet skall enligt vår mening bestå. Vi föreslår emellertid att ett föreläggande får kombineras med vite. Syftet härmed är att vid behov lägga större tyngd i ett föreläggande. Länsstyrelsens möjlighet att förbjuda privat verksamhet används sällan. När så sker föreligger ofta akuta och allvarliga missförhållanden, som innebär fara för vårdtagares liv och hälsa. Vi föreslår att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall ha möjlighet att förbjuda olämplig verksamhet. Detta får tillgripas endast om missförhållandena eller bristerna inte rättats till trots föreläggande, med eller utan vite, eller missförhållandena eller bristerna är av så allvarlig karaktär att ett om föreläggande inte kan avvaktas med hänsyn till de enskilda vårdtagares liv och hälsa. Länsstyrelsens beslut att med omedelbar verkan förbjuda fortsatt verksamhet skall omgående underställas länsrättens prövning. Länsrätten skall inom två veckor fatta beslut i ärendet. Länsstyrelsen får också, om missförhållandena eller bristerna inte omedelbart hotar enskildas liv och hälsa, hos länsrätten väcka talan om att förbjuda fortsatt verksamhet. Länsrätten skall även i detta fall fatta beslut inom två veckor.

Socialtjänstens anmälningsskyldighet Om socialtjänsten får kännedom om missförhållanden eller brister i privat verksamhet står under länsstyrelsens tillsyn skall socialtjänsten anmäla som detta till länsstyrelsen.

Behov översyn av vissa bestämmelser i LSS av Som en konsekvens av vårt förslag till särskilda regler för privat verksamhet föreslår vi att en översyn görs av de regler som gäller för privat verksamhet enligt LSS. Skälet härtill är att vårt förslag till nya regler för privat verksamhet kommer att medföra skillnader mellan SoL:s och LSS:s regler. Som

SAMMANFATTNING 61

exempel härpå kan nämnas bestämmelser kommunens tillsynsskyldighet om över privat verksamhet och regler sanktioner. om

Kapitel I3. Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering

Statens uppgifter

Den nuvarande lagens karaktär av ramlag har inneburit att entydiga och operationella mål för olika verksamheter saknats i lagen. Detta har inte sällan medfört oklarheter i relationen mellan staten och kommunerna. Frågan om med vilken rätt tillsynsmyndigheterna kan rikta kritik kornmot en mun har ofta diskuterats. Från olika håll har efterlysts precisering i den en nya lagen av såväl kommunernas skyldigheter tillsynsmyndigheternas som mandat och uppgifter. Vi anser att den ordning gäller i dag skall bestå. Staten skall även i som fortsättningen utöva tillsyn samt följa och utvärdera den verksamhet, upp som kommunerna med stöd av socialtjänstlagen är skyldig att bedriva. Dessa uppgifter fullgörs på nationell nivå Socialstyrelsen och inom länet av av länsstyrelsen. Både Socialstyrelsen och länsstyrelserna har rätt att inspektera verksamheter samt att få de upplysningar och ta del de handlingar av som behövs för tillsynen. Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering gäller också i avseende på de uppgifter som åvilar socialtjänsten med stöd författning. Detta av annan gäller framför allt uppgifterna inom familjerättens område.

Socialstyrelsens uppgifter

Socialstyrelsen skall i sin verksamhet lägga tyngdpunkten vid att följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet. I denna uppgift ingår också att ta fram statistik inom socialtjänsten. Under senare år har Socialstyrelsens roll alltmer inriktats på att samla in fakta samt att analysera verksamheter. Den normativa rollen har tonats ned. Den ändrade inriktningen innebär också att uppföljning och utvärdering av måluppfyllelse alltmer får prägel av kritiskt granskande utifrån flera olika perspektiv. Enligt vår mening bör denna inriktning bestå. I Socialstyrelsens uppgifter ingår också att återföra den kunskap och de erfarenheter, som erhålls uppföljning och utvärdering. genom

Den officiella statistiken inom socialtjänstens område

Fr.o.m. den 1 juli 1994 är Socialstyrelsen beställaransvarig för den officiella statistiken inom socialtjänstens område. I den proposition, som låg till grund för lagen 1992:889 den officiella om statistiken uttalades att den ordning som i dag gäller med bestämmelser om uppgiftsskyldighet i skilda lagar är ändamålsenlig och bör därför bestå. För bl.a. socialtjänstens del handlar det inte sällan integritetskänslig inom formation som kräver särskilda överväganden. Detta talar för att dessa frågor tas om hand inom respektive sakområde och att uppgifter just för de statistiska ändamålen inte regleras i lag. annan

62 SAMMANFATTNING

Som konsekvens härav föreslår vi, ovan redovisats, regler som ålägsom socialtjänsten och de privata värdgivarna att lämna avidentifierade ger mängduppgifter till Socialstyrelsen för den officiella statistiken inom socialtjänstens område. Sådan skyldighet gäller också individrelaterade uppgifter behövs för angelägna statistiska ändamål. som

Länsstyrelsernas uppgifter

Som tidigare nämnts skall staten tillsyn, uppföljning och utvärdering genom följa tillämpningen denna lag samt vidareutveckla socialtjänsten. av Länsstyrelserna skall i sitt arbete lägga tyngdpunkten vid tillsyn av socialtjänstens verksamhet. Med tillsyn statens kontroll av rättssäkerhet och avses laglighet i individärenden och i verksamheter. Tillsyn skall alltid göras i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Lagen innehåller också bestämmelser kvalitet varför tillsynen även omfattar kontroll av kvaliteten om i verksamheten. För den enskilde är det stor betydelse att det finns en instans som av opartiskt kan pröva klagomålen är berättigade. Tillsynsarbetet i inom dividärenden också kunskap olika verksamheter och indikatorer på ger om behovet verksamhetstillsyn. av Vi det därför angeläget att länsstyrelserna även fortsättningsvis anser vara har för att utreda enskildas klagomål. För länsstyrelserna är individansvar tillsynen betydelsefull indikator på hur kommunerna tillämpar lagen och en på kvaliteten i olika verksamheter. Vi vill dock i detta sammanhang särskilt stryka under vikten av ökad satsning på verksamhetstillsyn. En förstärkt och fördjupad verksamhetstillkombinerad med kunskapsåterföring syftar bl.a. till att vidareutveckla syn och förbättra lagenlighet och kvalitet i verksamheterna och därigenom också reducera enskildas klagomål. Länsstyrelsernas verksamhetstillsyn bör enligt vår mening så långt möjligt genomföras i dialog med kommunföreträdare, både politiker och ansvariga tjänstemän. En sådan tillsynsmetodik bör utvecklas som inger förtroende och samtidigt respekt. Länsstyrelsernas mandat vid tillsyn förtydligas genom vårt förslag rätten att inspektera verksamheter samt att få de uppom lysningar och ta del de handlingar som krävs för tillsynen. av Individtillsynen bör alltid leda till ett formellt beslut varav framgår om klagomålet varit berättigat.

Övriga uppgifter för länsstyrelserna

Det bör även fortsättningsvis uppgift för länsstyrelserna att biträda vara en kommunerna med råd i deras verksamhet. Det bör också ingå i länsstyrelseruppgifter att informera och råd till allmänheten. Inte sällan handlar nas ge det enskilda information och vägledning rätt instans för ett om att ge om aktuellt hjälpbehov eller att enskilda möjlighet att få rådgöra om frågor ge rör tillgänglighet och bemötande inom socialtjänsten. Rådgivning och som information har ett nära samband med länsstyrelsernas individtillsyn.

SAMMANFATTNING 63

Däremot anser inte att det bör uppgift för länsstyrelserna att vara en främja samverkan inom socialtjänstens område. I vårt förslag till lag slår ny vi fast kommunernas skyldighet att samverka vid fullgörande uppgifter av enligt denna lag. Slutligen är det vår mening att länsstyrelsernas roll sakkunniga åt som förvaltningsdomstolarna bör tonas ned till förmån för tillsynsarbetet. Länsstyrelsernas roll som sakkunniga bör endast komma ifråga i ärenden av principiell eller komplicerad natur.

Kapitel 14. Övriga bestämmelser

I lagens sista kapitel om övriga bestämmelser återfinns tre bestämmelser som behandlats i vårt delbetänkande. Den första bestämmelsen reglerar överflyttning av ett ärende till en annan kommun. Den andra bestämmelsen förtydligar vistelsekommunens ansvar när en enskild vistas i familjehem, institution eller särskild boendeform i en en annan kommun. Den tredje bestämmelsen reglerar kostnadsansvaret mellan socialtjänsten och en annan huvudman när socialtjänsten tagit på sig ett kostnadsansvar som bort åvila den andra huvudmannen. De närmare motiven för dessa bestämmelser har redovisats ovan. För övrigt föreslår att de möjligheter enligt nuvarande lag gäller som om överklagande av beslut till länsrätten skall bestå. När det gäller möjligheten att utdöma bötesstraff utökas denna möjlighet till följd vidgade av krav på tillstånd att bedriva privat verksamhet och vidgade möjligheter att förbjuda verksamhet i privat regi. Vi också att den i dag gällande anser bestämmelsen som medger förbud av innehav av berusningsmedel, injektionssprutor och kanyler skall bestå. Vidare föreslås samma regler som de gällande vad socialtjänsten i nu avser krig.

Ekonomiska konsekvenser av våra förslag

Innan redovisar de ekonomiska konsekvenserna våra förslag vill helt av kort nämna något om förutsättningarna att göra ekonomiska konsekvensbeskrivningar i samband med förändringar i lagstiftning socialtjänsten av lagens karaktär. Vårt förslag till ny socialtjänstlag innebär att lagens karaktär målinav riktad ramlag består. Detta innebär att kommunerna även fortsättningsvis lämnas ett betydande utrymme för att själva avgöra ambitionsnivåer, organisation och metoder för de insatser som lämnas med stöd lagen. De av åligganden som mer direkt regleras av lagen är rätten till bistånd. Eftersom statens styrning av socialtjänsten i huvudsak sker genom angivna mål måste kostnadsuppskattningarna framför allt utgå från de förändringar som vi föreslår på denna nivå. En konsekvens detta är att vid av kostnadsberäkningen utgå från frågan om ändrade bestämmelser skall ses som en ambitionshöjning. En annan konsekvens är svårigheten att veta vilka

64 SAMMANFATTNING

insatser kommunerna inom ramen för den frihet som lagen medger som - kommer att använda sig av i sitt arbete. Därtill kommer svårigheten att så bred och mångfacetterad verkav en samhet socialtjänsten påverkas starkt förändringar i andra delar av som av samhället. Vissa förändringar, t.ex. befolkningsutvecklingen, kan i rimlig grad förutses. Andra förändringar, t.ex. kraftig ekonomisk nedgång i en samhällsekonomin, kan inte enkelt prognosticeras. Det är därför svårt att i många fall bedöma i vilken utsträckning en beräknad eller uppkommen kostnadsökning kan direkt konsekvens av en lagändring eller om ses som en denna kostnadsökning uppstått även utan förändringar i lagen. De förslag till och förändrade bestämmelser som redovisat är enligt nya vår mening i stor utsträckning preciseringar och konkretiseringar av åligganden som redan finns enligt gällande lag. Det enskilda förslag bedöms kunna innebära merkostnader för komsom är vårt förslag att socialtjänsten bör ge stöd och avlastning till munerna närstående vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funksom tionshinder. Den föreslagna bestämmelsen är utformad som en generell bestämmelse, formuleringen kan ändå en breddning av socialmen ses som tjänstens ansvarsområde. Det är dock viktigt att notera att kommunerna redan i dagsläget har kostnader för stöd och avlastning till anhöriga. Eftersom det inte finns någon statistik över hur stor del av socialtjänstens i dagens läge utgår i form anhörigstöd är det inte möjligt att resurser som av uttala sig hur stor merkostnaden skulle bli vid en mer konsekvent om satsning på att stödja anhöriga. Ett utökat anhörigstöd handlar emellertid inte bara nya kostnader. om Det finns också plusposter, inte bara i form av en förbättrad livskvalitet för anhöriga och vårdade, utan också i ekonomiska termer. De största besparingarna ligger sannolikt i att anhörigstödet möjliggör för den som vårdas anhörig att bo kvar i ett eget boende under en längre tid. Det är inte av en möjligt att direkt beräkna vilka besparingar eller snarare uteblivna kostna- der detta leder till. - Vi har således inte funnit det möjligt storleken på eventuella vara att ange merkostnader för kommunerna för ett utökat anhörigstöd. Bl.a. av detta skäl vi att Socialstyrelsen bör kartlägga omfattning av och kostnader anser för de insatser kommunerna redan i dag har för stödet till anhöriga. Om som det vid uppföljning kommunernas tillämpning av de nya been senare av stämmelserna anhörigstöd visar sig att kommunerna fått ökade kostnaom der bör kommunerna i enlighet med finansieringsprincipen kompenseras för detta. En del våra andra förslag bedöms också kunna leda till vissa kostav nadsökningar för kommunerna. Det rör sig dock i dessa fall om mindre kostnader. Vi att det i dessa fall rör sig om så små eventuella merkostanser nader att de bör kunna täckas rationaliseringar och omprioriteringar genom inom för den totala verksamheten. ramen Det finns också förslag bedöms kunna leda till kostnadsminskningar. som Som exempel härpå kan nämnas vårt förslag om tidiga insatser. En sådan

sou 1994:139 SAMMANFATTNING 65

tyngdpunktsförskjutning i socialtjänstens verksamheter bör innebära minskade kostnader för mer omfattande och mer kostsamma insatser i ett senare skede. Ett annat förslag som bör leda till viss kostnadsminskning är att socialtjänsten inte längre har ett lagreglerat tillsynsansvar för den privata verksamhet som ligger i kommunen. Vissa kostnadsminskningar för kommunerna bör också följa av vårt förslag att all tillståndsgivning för privat verksamhet inklusive barnomsorg föreslås vara en uppgift för länsstyrelserna.

Förslag till

Socialtjänstlag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Mål, ansvar och uppgifter

1§ Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. När åtgärder rör barn skall barnets bästa sättas i främsta rummet.

2§ Varje kommun svarar inom sitt område för de uppgifter enligt denna lag som skall fullgöras av socialtjänsten.

3 § Socialtjänsten skall på samhällsnivå, grupp- och områdesnivå samt på individnivå främja goda levnadsförhållanden och goda livsmiljöer i kommunen. Socialtjänsten skall därvid verka för att den enskilde får arbete, bostad och utbildning, barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden, äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra, människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra, människor som missbrukar alkohol eller andra beroendeframkallande medel kommer ifrån sitt beroende, människor som saknar medel till sitt uppehälle ges möjlighet att klara sin försörjning. Socialtjänsten bör genom stöd och avlastning underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder.

4§ Till socialtjänstens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen,

68 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÅNSTLAG

delta i kommunens planering, S bedriva grupp- och områdesinriktat socialt arbete, svara för upplysningar, råd och stöd, service, omvårdnad och vård, behandling, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det.

5 § Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. Kommunens yttersta ansvar innebär i förhållande till annan ansvarig huvudman en skyldighet att tillfälligt ge det stöd som den enskilde kan behöva i avvaktan på den andra huvudmannens insatser. I fråga den omfattas lagen 1994:137 mottagande av om som av om asylsökande m.fl. finns särskilda bestämmelser i den lagen.

6 § I 14 kap. meddelas föreskrifter om möjligheter att flytta ett ärende från en kommun till en annan kommun 1 §, ansvar i vissa fall för placeringskommun eller den kommun där den enskilde är folkbokförd 2 §, möjligheter för en kommun att föra talan mot annan huvudman om återbetalning 3 §.

7§ Ledningen av socialtjänsten utövas av en eller flera nämnder. För en sådan nämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen 1991:900.

8 § För utförande av socialtjänstens uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Särskilda bestämmelser om personal inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg finns i 4 kap. 3 § andra stycket.

9 § Vad som i annan författning sägs om Socialnämnd gäller i förekommande fall den eller de nämnder som avses i 7

10 § En kommun får sluta avtal med någon annan om att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Genom ett sådant avtal får en kommun, för att effektivt utnyttja sina resurser, tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Det pris som en kommun får ta ut för tjänster åt en annan kommun får inte understiga de kostnader som kommunen har för att tillhandahålla tjänsterna.

SOU I994:139 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 69

11§ Avtal enligt lO§ får även avse insatser för vård eller boende beträffande person som inte är medlem av kommunen.

2 kap. Allmänna bestämmelser för socialtjänsten 1 § Socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet.

2 § Socialtjänstens verksamhet skall bedrivas målinriktat och planmässigt samt följas och utvärderas. I detta ingår att bedriva fortlöpande och upp systematiskt kvalitetssäkringsarbete.

3§ Socialtjänsten skall i sitt arbete särskilt beakta behovet av tidiga insatser.

4 § Socialtjänstens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom. När en åtgärd rör ett barn skall barnet beredas möjlighet att uttrycka sin åsikt i saken. Barnets åsikt skall tillmätas betydelse i förhållande till dess ålder och mognad.

5 § Socialtjänsten skall samverka med andra samhällsorgan, organisationer och enskilda för att fullgöra de uppgifter som åvilar socialtjänsten.

6 § Socialtjänsten skall informera allmänheten, samhällsorgan och organisationer om sin verksamhet.

7§ Socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete.

8§ I 4-5 §§ förvaltningslagen 1986:223 finns bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet.

3 kap. Insatser på samhälls- och områdesnivå samt grupp- 1 § I 1 kap. 4 § 1 föreskrivs att det hör till socialtjänstens uppgifter att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen.

2 § Socialtjänsten skall till kommunfullmäktige rapportera behov av samordnade insatser för att förebygga eller avhjälpa sociala problem eller brister i livsmiljön. Socialtjänsten skall årligen till kommunfullmäktige rapportera de betydande förändringar som inträffat i de sociala förhållandena i kommunen.

3§ Socialtjänsten skall delta i kommunens planering och härvid tillföra kunskap om sociala förhållanden samt verka för att åtgärder vidtas för att skapa och bevara goda livsmiljöer som är tillgängliga för alla.

4§ Om ett kommunalt beslut om större förändring av fysisk miljö eller

70 FÖRSLAG SOCIALTJÄNSTLAG TILL

verksamhet kan antas medföra betydande konsekvenser för den sociala miljön eller enskildas levnadsförhållanden skall beslutet föregås av en analys av dess sociala konsekvenser. Socialtjänsten skall ansvara för att denna konsekvensanalys kommer till stånd.

5§ Socialtjänsten skall bedriva uppsökande verksamhet bland barn och ungdomar, som riskerar att utvecklas ogynnsamt, och andra grupper som behöver samhällets särskilda stöd. Den uppsökande verksamheten skall syfta till att förebygga och avhjälpa sociala problem och ohälsa.

6§ Socialtjänsten skall på grupp- och områdesnivå vidta åtgärder för att främja en gynnsam social utveckling. Arbetet skall särskilt inriktas på att förebygga och avhjälpa drogmissbruk, ohälsa och social isolering.

4 kap. Barnomsorg 1 § För barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande vistas i kommunen skall bedrivas förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Förskoleverksamheten avser barn som inte har uppnått skolpliktig ålder. Skolbarnsomsorgen avser barn till och med tolv års ålder är inskrivna som i grundskolan eller någon motsvarande skolform enligt skollagen 1985:1100.

2 § Förskoleverksamheten bedrivs i form förskola, organiseras av som som daghem eller deltidsgrupp, i form familjedaghem och i form komav av pletterande förskoleverksamhet öppen förskola. Skolbarnsomsorgen bedrivs i form av fritidshem, integrerad skolbarnsomsorg eller familjedaghem. För barn mellan tio och tolv år kan skolbarnsomsorgen även bedrivas i form av öppen fritidsverksamhet. Skolbarnsomsorgen skall ta emot barn för vistelse den del av dagen då barnet inte vistas i skolan och under lov.

3§ Förskoleverksamhetens uppgift är att genom pedagogisk verksamhet erbjuda barn fostran och omvårdnad. Skolbarnsomsorgens uppgift är att komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen. För bedrivande av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall det finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek. Lokalerna skall vara ändamålsenliga. Verksamheten skall utgå från varje barns behov. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver.

4§ Varje kommun svarar för att barn inom dess område erbjuds förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Verksamheterna kan också anordnas av enskilda.

FÖRSLAG TILL SOCIALTJÅNSTLAG 71

Om ett barn vårdas på sjukhus eller i någon annan institution, skall huvudmannen för institutionen sörja för att barnet får tillfälle att delta i verksamhet som motsvarar den som erbjuds i förskola, fritidshem eller integrerad skolbarnsomsorg.

5 § Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Förskoleverksamhet skall tillhandahållas för barn som har fyllt ett år. För barn som inte har fyllt ett år skall förskola tillhandahållas om barnet omfattas av 9

6§ När vårdnadshavaren har anmält behov av plats inom förskoleverksamheten, eller skolbarnsomsorgen, skall kommunen erbjuda plats utan oskäligt dröjsmål. Kommunen kan fullgöra sin skyldighet enligt 5 § också genom att utan oskäligt dröjsmål hänvisa barnet till en motsvarande plats i en enskild förskola, ett enskilt fritidshem eller enskild integrerad skolbarnsomsorg. Kommunen skall ta skälig hänsyn till vårdnadshavarens önskemål om omsorgsform när den erbjuder plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen enligt första eller andra stycket.

7 § Plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen skall erbjudas så nära barnets eget hem eller skola som möjligt med beaktande vad av som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resurser. Skälig hänsyn skall också tas till vårdnadshavarens önskemål.

8 § Barn skall anvisas plats i förskola från och med höstterminen det år då de fyller sex år. Förskolan skall omfatta minst 525 timmar om året. Kan förskola på grund av barnets restider eller av andra skäl inte bedrivas i den omfattning som anges i första stycket, får kommunen dela förupp skolan på två år. Barn som berörs av sådan uppdelning skall anvisas plats i förskolan från och med höstterminen det år då barnet fyller fem år. Sådan förskola skall omfatta sammanlagt minst 700 timmar.

9 § Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola, fritidshem eller integrerad skolbarnsomsorg, om inte barnets behov av sådant stöd tillgodoses på något annat sätt. Socialtjänsten skall genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som behöver anvisas plats enligt första stycket.

10 § Socialtjänsten skall verka för att barn som avses i 8 och 9 §§ utnyttjar den anvisade platsen och informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna.

11 § Enskilda förskolor, enskilda fritidshem och enskild integrerad skol-

72 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG

barnsomsorg skall, på de villkor som uppställs med stöd av andra stycket, efter ansökan tilldelas medel för verksamheten av den kommun där verksamheten bedrivs. För varje barn skall kommunen lämna ett belopp som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. Ansökan skall ha kommit in senast den 1 september året innan verksamheten skall börja, om inte kommunen medger annat. Kommunen får ställa upp som villkor för bidraget att avgifterna för den enskilda verksamheten inte oskäligt överstiger den avgift som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet och att den som driver verksamheten i mån av lämplig plats tar emot barn som hänvisas av kommunen enligt 6 § andra stycket. Om ett barn inte hör hemma i kommunen har tagits emot i en enskild som verksamhet som har tilldelats medel enligt första stycket, har kommunen rätt till ersättning för sina kostnader för barnomsorgen från barnets hemkommun. Detsamma gäller kommun i sin motsvarande verksamhet när en har tagit emot ett barn som inte hör hemma i kommunen.

12§ Kommunen skall till försäkringskassan lämna uppgift om vilka barn mellan ett och tre år som har plats inom förskoleverksamheten.

13 § Enskilda förskolor som får bidrag av en kommun skall till försäkringskassan lämna uppgift om vilka barn mellan ett och tre år som har plats inom verksamheten.

5 kap. Insatser på individnivå Stöd och service, m.m. Färdtjänst 1§ Socialtjänsten skall tillhandahålla färdtjänst för människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak inte kan förflytta sig på egen hand eller använda kollektiva färdmedel.

Hemtjänst 2§ Socialtjänsten skall tillhandahålla hemtjänst för människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak behöver sådan hjälp i den dagliga livsföringen.

Dagverksamheter 3 § Socialtjänsten skall tillhandahålla dagverksamheter för människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak behöver sådant stöd i den dagliga livsföringen.

Särskilda boendeformer 4§ Socialtjänsten skall tillhandahålla särskilda boendeformer för människor på grund sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liksom av nande orsak behöver tillsyn, omvårdnad och vård i den dagliga livsföringen.

FÖRSLAG TILL SOCIALTJÅNSTLAG 73

Samarbetssamtal 5 § Socialtjänsten skall sörja för att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och umgänge.

Särskilt behov av stöd och hjälp 6§ Socialtjänsten skall i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan ett mål om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol.

Familjerådgivning 7§ Socialtjänsten skall sörja för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det.

Personligt stöd 8§ Socialtjänsten skall sörja för att personligt stöd kan tillhandahållas människor som begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får personligt stöd i form av kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.

Sysselsättning 9§ Socialtjänsten skall sörja för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas meningsfull sysselsättning.

Vård och behandling utanför hemmet 10§ Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till familjehem och hem för vård och boende för enskilda och familjer som behöver vårdas eller bo utanför det egna hemmet.

11 § Socialtjänsten skall sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård och boende.

12§ Socialtjänsten skall upprätta en individuell plan för vård som bereds enskilda och familjer utanför det egna hemmet.

13 § Socialtjänsten ansvarar för att den som genom dess försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med de anhöriga och kontakt med hemmiljön. För vård av underåriga i familjehem finns ytterligare bestämmelser i 14

14§ Socialtjänsten skall medverka till att underåriga som bereds vård i

74 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG

familjehem får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma levnadsförhållanden. Socialtjänsten skall även verka för att de får lämplig utbildning samt svara för de särskilda stödinsatser som den underårige kan behöva under vistelsen i familjehemmet. Socialtjänsten skall aktivt erbjuda föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver för att upprätthålla en god kontakt med den underårige och familjehemmet. Socialtjänsten skall vidta de åtgärder som behövs för att underlätta en återförening mellan den underårige och föräldrarna eller för att trygga den underåriges uppväxt utanför det egna hemmet.

15§ Socialtjänsten skall genom personliga besök och på annat sätt fortlöpande hålla sig väl förtrogen med förhållandena i hemmen och ge dessa behövligt stöd.

16§ Vård i familjehem och hem för vård och boende skall bedrivas i samråd med socialtjänsten.

17 § Socialtjänsten skall minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs.

18 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter vård i familjehem och i hem för vård och boende. om

19 § Med socialtjänsten i 13-17 §§ avses socialtjänsten i den kommun som beslutat placeringen. Om ärendet flyttats till en annan kommun enligt om bestämmelserna i 14 kap. 1 § avses socialtjänsten i den kommunen.

20 § Behovet av sådana hem som avses i 12 § lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 22 och 23 §§ lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall skall tillgodoses av staten. Statens institutionsstyrelse är central förvaltningsmyndighet för dessa hem. Styrelsen leder och har tillsyn över verksamheten vid hemmen. Staten kan om det finns särskilda skäl för det genom avtal uppdra åt ett landsting eller kommun att inrätta och driva hem som avses i första en stycket. För vård i ett sådant hem som avses i första stycket får avgift tas ut av den kommun som begärt placeringen. Bestämmelserna i 16 och 18 §§ gäller även i fråga om vård i hem som avses i denna paragraf.

6 kap. Rätten till bistånd 1§ Den enskilde har rätt till bistånd av socialtjänsten för sin försörjning

försörjningsstöd och sin livsföring i övrigt annat bistånd, om hans behov

inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå.

FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 75

Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv. Närmare föreskrifter om försörjningsstöd meddelas i 2 och 3 §§ och om annat bistånd i 4 Socialtjänsten får utge försörjningsstöd med högre belopp följer än som av 1-3 §§.

2 § Försörjningsstöd lämnas för kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon, TV-licens och liknande, boende, hushållsel, lokala resor, barnomsorg, hemtjänst, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon, medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa.

3 § Försörjningsstöd enligt 2 § 1 beräknas år i procent det basbelopp per av som enligt 1 kap. 6§ andra stycket lagen 1962:381 allmän försäkring om har fastställts för året och utgör för ensamstående 100, sammanboende 85, barn 0-3 år 50, barn 4-10 år 60, hemmavarande skolungdom 11-20 år 70. Om särskilda skäl föreligger beräknas belopp enligt första stycket till annan skälig nivå. Försörjningsstöd enligt 2§ 2 beräknas till belopp motsvarande den enskildes kostnader för utgiftsposterna. Om särskilda skäl föreligger får dock stödet minskas med skäligt belopp.

4 § Med annat bistånd avses hemtjänst, färdtjänst, boende i särskilda fall, barnomsorg som avses i 4 kap. 9§ första stycket eller i andra särskilda fall, personligt stöd, vård och behandling som inte är hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen 1982:763, ekonomiskt bistånd till andra ändamål i 1-6 och 2 än som anges Den enskildes ekonomiska förhållanden får beaktas endast vid prövning av bistånd som utges med stöd av första stycket eller avser förtur till plats inom barnomsorg av ekonomiska skäl. Socialtjänsten får vägra utge bistånd för vård och behandling den som enskilde påbörjat eller genomfört innan nämnden avgjort ärendet.

76 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG

7 kap. Särskilda regler till skydd för underåriga

1§ Socialtjänsten skall med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling. Socialtjänsten skall i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de som behöver och, hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och om fostran utanför det egna hemmet.

2§ Var och får kännedom något som kan innebära att socialen som om tjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till socialtjänsten.

3§ Myndigheter verksamhet berör barn och ungdom samt andra vars myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast till ansvarig nämnd hos kommunen anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till underårigs skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana en myndigheter. Anmälningsskyldighet enligt första stycket gäller också dem som är yrkesverksamma inom privat verksamhet som berör barn och ungdom eller annan privat verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. För dem som är verksamma inom kommunal familjerådgivning gäller anmälningsplikt enligt första stycket endast om de i sin verksamhet får kännedom att underårig utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hemom en met. Om anmälan från Barnombudsmannen gäller bestämmelserna i 3 § lagen 1993:335 om Barnombudsman.

4 § Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i 3 § första och andra styckena är skyldiga att till ansvarig nämnd hos kommunen lämna alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av en underårigs behov av skydd. Den som enligt första stycket är skyldig att lämna uppgifter är också, utan hinder bestämmelsen i 36 kap. 5 § andra stycket rättegångsbalken, skyldig av att lämna motsvarande uppgifter som vittne.

5§ Socialtjänsten skall i sin verksamhet informera om bestämmelserna i 2-4 §§.

6 § Om socialtjänsten genom anmälan enligt 2-3 §§ eller på annat sätt får kännedom något som kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till om underårigs skydd, skall socialtjänsten omedelbart inleda en utredning. en Vid utredningen får socialtjänsten, för bedömningen av behovet av insatser, göra hembesök, konsultera sakkunniga samt i Övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för

FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 77

skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer omfattande än vad som är betingat av omständigheterna i ärendet. Utredningen skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom tre månader. Finns det särskilda skäl får socialtjänsten besluta att förlänga utredningen för viss tid.

7 § Socialtjänsten är skyldig att slutföra en utredning enligt 6§ och fatta beslut i ärendet även om den underårige byter vistelsekommun. Vad nu sagts gäller dock inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att ta över utredningen av ärendet.

8§ En underårig får inte utan socialtjänstens beslut om vård eller medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Socialtjänsten får inte besluta om vård eller lämna ett medgivande utan att förutsättningarna för god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden i hemmet är utredda.

9 § Om socialtjänstens prövning enligt 8 § andra stycket gäller ett hem i en annan kommun, skall socialtjänsten informera och samråda med den andra kommunen innan den fattar sitt beslut.

10 § Är det fråga underårig tas emot i ett hem på initiativ om en som av enskild lämnas medgivande enligt 8 § första stycket av socialtjänsten i den kommun där hemmet är beläget.

11 § Är det fråga att ta emot ett utländskt barn i syfte att adoptera det, om skall medgivande enligt 8 § första stycket inhämtas innan barnet lämnar sitt hemland. Medgivandet lämnas av socialtjänsten i de blivande adoptivföräldrarnas hemkommun och upphör att gälla om inte barnet har tagits emot i hemmet inom ett år från det medgivandet lämnades. Innan socialtjänsten beslutar i en fråga om medgivande som avses i första stycket, skall socialtjänsten pröva om det förmedlingssätt som sökanden kommer att använda sig av är tillförlitligt eller Socialtjänsten skall i denna fråga inhämta yttrande från Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor NIA, om det inte är uppenbart obehövligt. Visar prövningen att det kan befaras att förmedlingssättet inte är tillförlitligt, skall socialtjänsten vägra sitt medgivande. I ett beslut om medgivande skall socialtjänsten ange för vilket förmedlingssätt medgivandet gäller.

12§ När ett barns bästa kräver det, får socialtjänsten förbjuda eller begränsa möjligheterna för en person, som har sitt hem inom kommunen, att i sitt hem ta emot andras underåriga barn för vistelse som inte är tillfällig och som inte omfattas av bestämmelserna om medgivande i 8

13§ Enskilda personer eller sammanslutningar får inte bedriva verksamhet som syftar till att förmedla underåriga till hem som avses i 8

78 FÖRSLAG SOCIALTJÅNSTLAG TILL

Om rätt för auktoriserade sammanslutningar att i vissa fall lämna förmedlingshjälp m.m. finns bestämmelser i lagen 1979:552 om internationell adoptionshjälp.

14§ Om socialtjänsten får veta att någon åtgärd behöver vidtas ifråga om vårdnad eller förmynderskap för en underårig, skall socialtjänsten göra framställning eller ansökan om det hos den domstol till vilken målet eller ärendet hör. Detsamma gäller om socialtjänsten i förekommande fall bedömer att en underårig är i behov av målsägandebiträde. I 6 kap. 7 och 8 §§ samt 9 § andra och tredje styckena föräldrabalken finns bestämmelser om överflyttning av vårdnad till särskilt förordnad förmyndare. Om socialtjänsten finner att god man eller förvaltare enligt föräldrabalken bör förordnas för någon, skall socialtjänsten anmäla det till Överförmyndaren. Anmälan till Överförmyndaren skall också göras om socialtjänsten finner att någon inte längre bör ha förvaltare.

15 § Bestämmelser om vård av unga i vissa fall finns i lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga.

8 kap. Avgifter m.m. 1§ Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär medför inte kostnadsansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får dock, utom beträffande underårig, ta ut ersättning för uppehållet av den som på grund av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel får vård eller behandling i ett hem för vård och boende eller i ett familjehem. Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om den högsta ersättning som får tas ut för varje dag. För andra stöd- och hjälpinsatser än som angetts nu får kommunen ta ut skälig ersättning. Om en underårig genom socialtjänstens försorg får vård i ett annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning delta i kommunens kostnader enligt grunder som regeringen föreskriver. Socialtjänsten får i sådant fall uppbära underhållsbidrag som avser den underårige. Bestämmelserna i första stycket gäller inte i fråga om tjänst för vilken avgift har bestämts enligt 2

2§ För plats i av kommunen anordnad förskola, fritidshem, integrerad skolbarnsomsorg, familjedaghem, färdtjänst, familjerådgivning, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, sådant boende som avses i 5 kap. 4§ eller annan liknande social tjänst får socialtjänsten ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. För sådana platser i förskolan som avses i 4 kap. 8 och 9 §§ får avgift tas ut endast i den mån verksamheten överstiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året. Avgifter för hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får inte,

FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 79

tillsammans med avgifter som avses i 26§ tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen 1982:763, uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov.

3 § Socialtjänsten får återkräva ekonomiskt bistånd som den enskilde har erhållit enligt 6 kap. endast om biståndet har lämnats som förskott på en förmån eller ersättning, till den som är indragen i arbetskonflikt, eller till den som på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar. Har ekonomisk hjälp lämnats i annat fall än som avses i 6 kap. får socialtjänsten återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning.

4§ Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd utgått obehörigen eller med för högt belopp får socialtjänsten besluta att återbetalning skall ske av vad som för mycket utbetalats. Om någon i annat fall än som avses i första stycket obehörigen eller med för högt belopp uppburit ekonomiskt bistånd och han skäligen bort inse detta, får socialtjänsten också besluta att återbetalning skall ske av vad som för mycket utbetalats.

5 § Vill socialtjänsten föra talan om ersättning som en enskild inte betalar godvilligt för kostnad som kommunen har haft enligt 1 § första eller andra stycket eller för ekonomiskt bistånd som avses i 3-4 §§, skall talan väckas hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom. Talan väcks vid länsrätten i det län där den enskilde är bosatt. Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i Övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.

6§ Socialtjänsten får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 1 § första och andra styckena samt 3 och 4 §§.

9 kap. Delegering, m.m. 1§ Med nämnd i detta kapitel avses nämnd enligt 1 kap. 7

2 § Uppdrag att besluta på nämndens vägnar får endast ges åt ett utskott i ärenden som ankommer på nämnden enligt 5 kap. 17 7 kap. 8 och 9 §§ samt 8 kap. 4 § denna lag, 4 och 6 §§, 11 § första och andra styckena, 13 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 §§ lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga, 11 och 13 §§ lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall,

80 FÖRSLAG TILL SOCIALTJANSTLAG

5 § lagen 1947:529 om allmänna barnbidrag, 9§ lagen 1964:143 om bidragsförskott, 14 § lagen 1994:553 om vårdnadsbidrag.

3 § Uppdrag att besluta på nämndens vägnar får när det gäller föräldrabalken avse endast uppgifter som anges i följande lagrum 1 kap. 4 § föräldrabalken, 2 kap. 4-6, 8 och 9 §§ föräldrabalken, 3 kap. 6 och 8 §§ föräldrabalken, 6 kap. 19 § föräldrabalken beträffande beslut att utse utredare i mål och ärenden om vårdnad eller umgänge, 7 kap. 11 och 14 §§ föräldrabalken, 11 kap. 16§ andra stycket föräldrabalken. Delegering får dock endast ske till ett utskott när det gäller befogenhet enligt 2 kap. 9 § föräldrabalken att besluta att inte påbörja utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning samt enligt 7 kap. 7§ föräldrabalken att godkänna avtal som innefattar åtagande att utge engångsbelopp.

4§ Nämnden skall själv eller genom ombud föra kommunens talan i mål och ärenden som enligt denna lag eller annan författning ankommer på nämnden.

5§ Nämnden skall hos fullmäktige, kommunstyrelsen, andra nämnder än som avses i 1 kap. 7 § och hos andra myndigheter göra de framställningar som nämnden finner påkallade.

6 § Nämnden får inhämta yttranden och upplysningar från kommunstyrelsen, andra nämnder än som avses i 1 kap. 7§ och från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen, när det behövs för nämndens verksamhet.

7 § Om rätt att i vissa fall fatta beslut i nämndens ställe finns bestämmelser i lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall.

10 kap. Handläggning av ärenden 1 § Socialtjänsten skall utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till socialtjänstens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av socialtjänsten. Om utredning har inletts enligt första stycket och ärendet avser vård av missbrukare skall socialtjänsten slutföra utredningen och fatta beslut i ärendet, även om den enskilde byter vistelsekommun. Vad nu sagts gäller dock inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att överta utredningen av ärendet. I 7 kap. 6 och 7 §§ finns särskilda bestämmelser om utredning beträffande underårig.

FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 81

2 § En framställning från en enskild om en social tjänst skall handläggas som en ansökan om bistånd enligt 6 kap. om inte den enskilde motsätter sig sådan handläggning eller socialtjänsten bifaller framställningen på annan grund. Föreskrifterna i första stycket avser inte handläggning av framställning om placering i barnomsorgskö eller annat kommunalt turordningssystem.

3 § Vad som har kommit fram vid utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande skall tillvaratas på ett betryggande sätt. Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att den som är obehörig inte får tillgång till dem.

4§ Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom.

5§ Socialtjänsten skall tillämpa bestämmelserna i 13§ förvaltningslagen 1986:223 om remiss i alla ärenden.

6 § I ärenden hos socialtjänsten som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall socialtjänsten tillämpa följande bestämmelser i förvaltningslagen 1986:223, nämligen 14 § första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen, 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter, 20 § om motivering av beslut, 26 § om rättelse av skrivfel och liknande. Bestämmelserna i 16 och 17 §§ förvaltningslagen gäller dock inte uppgifter som rör någon annan sökande i ett ärende om plats i förskola eller fritidshem, om ett sådant boende som avses i 5 kap. 4§ eller om någon annan liknande social tjänst. Vad som sägs i första stycket gäller också när det är fråga om en ansökan eller ett yttrande till en annan myndighet i ett mål eller ärende som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna.

7§ Den som enligt vad som sägs i 6 § skall ges tillfälle att yttra sig enligt 17 § förvaltningslagen 1986:223 har rätt att få företräde inför nämnd som avses i 1 kap. 7 om inte särskilda skäl föranleder annat. Den som ges tillfälle att yttra sig skall underrättas om sin rätt att få företräde inför nämnden.

8§ Barn som har fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag.

9§ Socialtjänsten har rätt att av de allmänna försäkringskassorna eller arbetslöshetskassorna få uppgifter om ekonomisk hjälp som har lämnats till enskilda, som har ärenden hos socialtjänsten. Socialtjänsten har vidare rätt att få uppgifter som lämnats till kommunen i ärenden om ekonomisk hjälp

82 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG

enligt lagen 1992:1068 om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar.

10§ I mål och ärenden enligt denna lag som avser myndighetsutövning mot enskild får delgivning inte ske med tillämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen 1970:428.

11 kap. Register m.m. 1 § I sådana personregister hos socialtjänsten utgör sammanställningsom ar av uppgifter får inte tas in uppgifter ömtåliga personliga förhållanden. om Detta hindrar inte att det i ett personregister tas in uppgifter om åtgärder som har beslutats inom socialtjänsten och som innebär myndighetsutövning och den bestämmelse på vilken ett beslut om en sådan åtgärd grundas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om registren.

2§ Anteckningar och andra uppgifter i en personakt som tillhör socialtjänstens personregister skall gallras fem år efter det sista anteckningen gjordes i akten. Gallring skall dock inte ske så länge uppgifter om samma person inte har gallrats av socialtjänsten enligt andra stycket. Uppgifter i personregister i 1 § första stycket skall gallras fem år som avses efter det att de förhållanden uppgiften har upphört. som avser Gallringen skall vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde.

3§ I fråga om personregister förs med hjälp automatisk databesom av handling finns bestämmelser i datalagen 1973:289.

4§ Följande handlingar får inte gallras med stöd av bestämmelserna i 2 § första stycket. Handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om faderskap. Handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om adoption. Handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att underen årig har placerats eller tagits emot i ett hem för vård och boende, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem inte tillhör någon hans som av förädrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Handlingar skall vidare undantas från gallring enligt bestämmelserna i 2 § av hänsyn till forskningens behov i ett representativt urval kommuner och av i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer.

5 § Socialtjänsten och den bedriver sådan privat verksamhet som som avses i 12 kap. 3§ skall, enligt vad regeringen närmare föreskriver, ur personregister lämna ut uppgifter till Socialstyrelsen för angelägna statistiska ändamål.

FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 83

6§ Socialtjänsten och den som bedriver sådan privat verksamhet som avses i 12 kap. 3 § skall, enligt vad regeringen närmare föreskriver, lämna statistiska uppgifter till Socialstyrelsen för officiell statistik enligt lagen 1992:889 om den officiella statistiken.

7§ Socialtjänsten skall lämna ut uppgifter ur personregister till statliga myndigheter, när detta begärs för forskningsändamål och det kan ske utan risk för att den enskilde eller någon honom närstående lider men.

8 § Socialtjänsten skall på begäran av en annan myndighet till denna lämna uppgifter om utgiven ekonomisk hjälp, om syftet är att undvika felaktiga utbetalningar från det allmänna eller en felaktig taxering.

9 § Av 1 kap. 5 § sekretesslagen 1980:100 framgår att socialtjänsten utan hinder av sekretess kan polisanmäla brott som hindrar socialtjänstens verksamhet. Detsamma gäller enligt 14 kap. 2§ femte stycket samma lag beträffande vissa brott som riktar sig mot underåriga. Av samma stycke följer också att sekretess inte hindrar att uppgift, som angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, lämnas till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet. Från socialtjänsten skall utan hinder av sekretess lämnas uppgift om huruvida någon vistas i ett hem för vård och boende, om uppgiften för särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet, kronofogdemyndighet eller skattemyndighet, uppgift om en studerande som behövs för prövning av ett ärende om avskiljande av denne från högskoleutbildning.

12 kap. Särskilda bestämmelser om privat verksamhet 1 § Länsstyrelsens beslut om tillstånd krävs för yrkesmässigt bedriven privat verksamhet i form av hem för vård och boende, särskilda boendeformer, hem för viss annan heldygnsvård, dagvård för funktionshindrade eller äldre med stora vårdbehov, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Krav på tillstånd enligt första stycket gäller inte för verksamhet som kommunen genom ett avtal enligt 1 kap. 10§ överlämnat till ett privat rättssubjekt att utföra.

2 § Tillstånd får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. Tillstånd får förenas med villkor av betydelse för säkerhet och kvalitet i verksamheten.

84 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG

3§ Under tillsyn av länsstyrelsen står verksamhet för vilken krav på tillstånd gäller enligt 1 verksamhet som kommunen genom ett avtal enligt l kap. 10§ överlämnat till ett privat rättssubjekt att utföra, annan privat verksamhet än som anges under l och 2 från vilken kommunen upphandlar tjänster för att fullgöra skyldigheter enligt denna lag.

4§ Länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn enligt 3 § och får inhämta de upplysningar som behövs för tillsynen.

5§ Om socialtjänsten får kännedom om missförhållanden eller brister i privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn skall socialtjänsten underrätta länsstyrelsen om detta.

6§ Om det i tillståndspliktig verksamhet sker förändringar som inte är obetydliga skall länsstyrelsen omedelbart underrättas härom.

7§ För privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 3 § gäller följande bestämmelser i denna lag, nämligen 1 kap. 1 § övergripande mål för socialtjänsten,

2 kap. 1 § krav på kvalitet,

2 kap. 2§ krav att bedriva verksamheten målinriktat och planmässigt

m.m.,

2 kap. 4 § den enskildes medinflytande.

8§ Om privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 3 § inte uppfyller kraven på god kvalitet enligt 2 kap. l § eller de bestämmelser som i övrigt gäller för verksamheten enligt denna lag, skall länsstyrelsen förelägga den ansvarige för verksamheten att inom föreskriven tid avhjälpa missförhållandena eller bristerna. Föreläggandet kan kombineras med vite. Om missförhållandena eller bristerna är allvarliga och inte åtgärdas efter beslut enligt första stycket eller om effekterna av ett föreläggande inte kan avvaktas med hänsyn till vårdtagares liv och hälsa får länsstyrelsen med omedelbar verkan förbjuda fortsatt verksamhet. Om utdömande av vite beslutar länsrätten.

9 § Om länsstyrelsen har meddelat ett beslut enligt 8 § andra stycket skall den inom en vecka underställa beslutet länsrättens prövning. Länsrätten skall inom två veckor besluta om förbudet skall bestå.

10§ Länsstyrelsen får hos länsrätten väcka talan om förbud att bedriva privat verksamhet som står under dess tillsyn enligt 3 Länsrätten skall inom två veckor efter det att talan väckts meddela beslut i ärendet.

11 § Länsstyrelsens beslut om tillstånd enligt 1 § eller föreläggande enligt 8 § får överklagas hos länsrätten.

FÖRSLAG SOCIALTJÄNSTLAG 85 TILL

12 § Den är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven privat som verksamhet insatser enligt denna lag får inte obehörigen röja vad som avser han därvid har erfarit om enskildas personliga förhållanden.

13 § För privat barnomsorg finns bestämmelser i 4 kap. I 7 kap. 3 och 4 §§ finns bestämmelser om anmälnings- respektive uppgiftsskyldighet för den som är yrkesverksam inom privat verksamhet.

13 kap. Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering 1§ Staten skall genom tillsyn, uppföljning och utvärdering följa tillämpningen av denna lag samt bidra till att vidareutveckla socialtjänsten. Dessa uppgifter fullgörs på nationell nivå av Socialstyrelsen och inom länet av länsstyrelsen.

2§ Socialstyrelsen skall i sitt arbete lägga tyngdpunkten vid att följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet. I denna uppgift ingår också att producera och publicera verksamhetsstatistik inom socialtjänsten. Till ledning för socialtjänstens verksamhet skall Socialstyrelsen utfärda allmänna råd.

3 § Länsstyrelsen skall i sitt arbete lägga tyngdpunkten vid tillsyn av socialtjänstens verksamhet.

4§ Till länsstyrelsernas uppgifter hör också att informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten samt biträda kommunerna med råd i deras verksamhet.

5 § Socialstyrelsen och länsstyrelserna har rätt att inspektera socialtjänsten samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

6 § Bestämmelserna i 1-5 §§ gäller också för de uppgifter som enligt annan författning än socialtjänstlagen åvilar socialnämnd eller nämnd som avses i 1 kap. 7 Denna verksamhet skall vid tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel anses som socialtjänst.

14 kap. Övriga bestämmelser

1§ Ett ärende vård eller någon annan åtgärd beträffande en som avser enskild person kan flyttas över till en annan kommun, om kommunen samtycker till det.

Överflyttning kan också ske efter beslut av länsrätten, om den som berörs

ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med av hänsyn till den enskildes önskemål och varaktigheten av hjälpbehovet framstår lämpligt. Framställning om överflyttning görs av socialtjänsten i som den kommun där frågan överflyttning har uppkommit och ges in till om länsrätten i det län där denna kommun är belägen.

86 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG

Uppgifter som behövs för att en kommun skall kunna ta över ett ärende får lämnas ut utan hinder att sekretess gäller enligt 7 kap. 4 § sekretesslaav gen 1980:100.

2 § Om någon efter beslut av socialtjänsten i kommun vistas i en en annan kommun i familjehem, hem för vård och boende eller sådan boendeform som avses i 5 kap. 4§ har socialtjänsten i den kommun som beslutat om vistelsen ansvaret för det bistånd enligt 6 kap. och de individuellt behovsprövade sociala tjänster i 5 kap. 3 och 8 §§ den som anges som enskilde kan behöva. Socialtjänsten i den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som enligt första stycket för bistånd och sociala tjänster under kriminalvård i anstalt, under vård på sjukhus eller i sjukvårdsinrättning på initiativ annan av annan än kommun, som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller

3 § Om en kommun till följd av föreskrifterna i 1 kap. 5 § har påtagit sig en kostnad som kommunen anser att huvudman än kommun bort en annan bestrida enligt sitt ansvar, får kommunen hos den huvudmannen begära att det utgivna beloppet helt eller delvis återbetalas. Kommer kommunen och den andra huvudmannen inte överens om återbetalning sagts får som nu kommunen hos länsrätten i det län inom vilket kommunen är belägen föra talan om det âterkrav som är ifråga. Länsrätten kan därvid, den finner om det skäligt, fördela kostnaderna mellan kommunen och den andre huvudmannen med hänsyn till hjälpbehovets karaktär och övriga omständigheter av betydelse för kostnadsansvaret. En fordran som avses i första stycket preskriberas tre år efter tillkomsten. I övrigt gäller preskriptionslagen 1981:130 i fråga sådana fordringar. om 4 § Socialtjänstens beslut får överklagas hos länsrätten, socialtjänsten om har meddelat beslut i fråga om bistånd enligt 6 kap., medgivande enligt 7 kap. 8 § första stycket, förbud enligt 7 kap. 12 återbetalningsskyldighet enligt 8 kap. 4 eftergift enligt 8 kap. 6 Beslut i fråga om bistånd till får inte överklagas enligt första annan stycket. Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

5 § Till böter döms den som åsidosätter bestämmelserna i 7 kap. 8§ första stycket eller 13§ första stycket, om inte gärningen i sistnämnda fall är belagd med straff i lagen

1979:552 om internationell adoptionshjälp,

FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 87

överträder förbud som har meddelats med stöd av 7 kap. 12 utan tillstånd driver tillståndspliktig verksamhet som avses i 12 kap. 1 i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 12 kap. 8§ fortsätter verksamheten. Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialtjänsten, länsstyrelsen eller Socialstyrelsen.

6 § I den mån huvudmannen för ett hem för vård och boende, som drivs av landsting eller kommun, beslutar det, får de som bereds vård där inte inneha alkohol eller andra berusningsmedel. Detsamma gäller i fråga om injektionssprutor eller kanyler, som kan användas för insprutning i människokroppen. Om en sådan egendom påträffas hos en intagen eller någon annanstans inom hemmet utan att det finns känd ägare till den, får den omhändertas. Den som förestår hemmet skall låta förstöra eller försälja egendomen enligt bestämmelserna om beslagtagen egendom i 2 § 1 första stycket lagen 1958:205 om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. Belopp som erhålls vid försäljning tillfaller staten.

7 § Regeringen får meddela särskilda föreskrifter om socialtjänsten enligt denna lag, om riket kommer i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig

Lagen träder i kraft den 1 juli 1996, då stadgan 1970:88 enskilda om vårdhem och socialtjänstlagen 1980:620 skall upphöra att gälla.

.-fH tm’.:;:}{

1 Socialtjänstkommitténs uppdrag

och arbete

1.1 Kommitténs direktiv

Regeringen beslutade den 13 juni 1991 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att göra allmän översyn socialtjänstlagen. Överen av synen skall bl.a. innefatta en utvärdering socialtjänstlagens tillämpning av och syftar till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden. I direktiven dir. 1991:50 uttalas särskilt att det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstlagens målformuleringar skall ligga fast. Portalparagrafens inledande bestämmelser om socialtjänstens uppgift att främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet bildar därmed utgångspunkt för kommitténs arbete. Direktiven bifogas i sin helhet bilaga 1. Kommitténs arbete skall enligt direktiven inriktas mot följande huvudområden.

Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelsebegreppet.

Överklagande av beslut inom socialtjänsten.

. Kommunernas socialbidragsnormer. . Socialtjänstens framtida inriktning och organisation. . Tillsyn, uppföljning och utvärdering. . I uppdraget ingår också att överväga hur bestämmelserna anmälningsom

skyldighet i 71 § socialtjänstlagen 1980:620/SoL bör utformade samt

vara att förbereda en kommande översyn av socionomutbildningen. Punkterna 1-3 ovan har tidigare behandlats av kommittén i betänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten SOU 1993:30. I betänkandet föreslås vissa förtydliganden ifråga om kommunens yttersta ansvar och gränsdragningen mot andra huvudmän. Även ansvarsfördelningen mellan kommunerna behandlas. Vidare lämnas förslag till preciseringar rätten till av bistånd i 6§ SOL. Kommittén föreslår bl.a. miniminivå för ekonomiskt en bistånd till försörjningen. Andra frågor behandlas i betänkandet gäller som den enskildes möjligheter att överklaga beslut i förvaltningsdomstolarna. Förslagen har remissbehandlats och bereds för närvarande inom regeringskansliet. Punkten 4 socialtjänstens framtida inriktning och organisation rör bl.a. - avvägningen mellan strukturinriktat, allmänt inriktat och individuellt in-

90 SOCIALTJÄNSTKOMMITTENS UPPDRAG OCH ARBETE

riktat arbete. Frågan om på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen bör enligt direktiven beaktas ur ett folkhälsoperspektiv. Kommittén förutsätts också utreda behovet av och formerna för socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggande insatser. I dessa delar bör behovet av samordning mellan olika verksamheter särskilt beaktas. En annan fråga som tas upp i direktiven är om äldreomsorgens, handikappomsorgens, barnomsorgens och individ- och familjeomsorgens uppgifter och ansvarsområden även i framtiden bör regleras i en och samma lag, samordnas med annan lagstiftning eller regleras i skilda lagar. Särskild vikt läggs vid arbetet inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Det konstateras att senare års diskussioner i hög grad gällt utbyggnadsoch kvalitetsfrågor inom barnomsorgen och samhällets service och vård för äldre. Individ- och familjeomsorgen har däremot intagit en relativt undanskymd plats i reformarbetet. Det finns enligt direktiven mycket som talar för att man bör söka nya strukturer och arbetsformer inom denna del av socialtjänstens verkamhet. Kommittén skall bl.a. ta ställning till vilka uppgifter som individ- och familjeomsorgen bör ha och om delar av verksamheten kräver särskilda organisatoriska förutsättningar. I uppdraget ingår även att analysera förutsättningarna för en förändring av socialsekreterarnas arbetsuppgifter och ansvarsområden. Kommittén skall därvid särskilt uppmärksamma kompetensfrågorna. Punkten 5 rör frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering inom socialtjänsten. Kommittén bör enligt direktiven överväga både innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt frågan om vilka villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende HVB samt hur tillsynen över hemmen bör vara utformad. Enligt direktiven skall kommittén också överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske och hur detta arbete kan underlättas och stärkas. Regeringen beslutade den 10 juni 1993 dir. 1993:72 att uppdra åt Socialtjänstkommittén att även utreda och lägga fram förslag om författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. I detta uppdrag ingår även att belysa hur kommunernas, privata vårdutövares och vissa institutioners ansvar att lämna uppgifter till staten kan regleras. Kommittén är enligt direktiven oförhindrad att ta upp även andra frågeställningar. En fråga som behandlas i föreliggande betänkande är det frivilliga arbetets ställning och uppgifter inom socialtjänstområdet. Denna fråga har bl.a. väckts av Svenska röda korset, Rädda Barnen, Frälsningsarmén, Sköndalsinstitutet och Stadsmissionen i en skrivelse som ställts till Socialdepartementet den 27 november 1991. Skrivelsen har överlämnats till Socialtjänstkommittén. En annan skrivelse som överlämnats till kommittén från Socialdepartementet gäller socialtjänstens möjligheter ekonomiskt och annat stöd att ge till familjehemsföräldrar som förordnas till vårdnadshavare för det placerade barnet. Även denna fråga i betänkandet. tas upp Ytterligare en fråga som behandlas i betänkandet gäller stöd och av-

SOCIALTJÄNSTKOMMITTENS 91 UPPDRAG OCH ARBETE

lastning till anhöriga som vårdar äldre, långvarigt sjuka eller människor med funktionshinder. Slutligen bör också nämnas att Svenska kommunförbundet uppvaktat kommittén och överlämnat skrivelse rör socialtjänstens möjligheter en som att ställa krav på motprestationer vid utgivandet ekonomiskt bistånd. av Frågan om villkorat bistånd har tidigare behandlats i delbetänkandet. Svenska kommunförbundets skrivelse och uppvaktning har föranlett kommittén att på nytt redovisa sin ståndpunkt i denna principiellt viktiga fråga.

1.2 Kommitténs arbete med

huvudbetänkandet

Socialtjänstkomitténs uppdrag spänner över ett stort område och rymmer också kontroversiella frågor. Det betänkande läggs fram bygger dels som nu på redan befintlig kunskap, dels på studier kommittén uppdragit åt som andra att genomföra eller själv har genomfört. En av studierna gäller frivilligt socialt arbete. Den har genomförts av en forskargrupp vid Sköndalsinstitutet och har tidigare publicerats i rapporten Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt SOU 1993:82. En annan rapport gäller socialtjänstens medverkan i samhällsplanering och samhällsarbete och har utarbetats förre socialdirektören i Norrköav ping John Lovén. Detta arbete har tidigare publicerats i rapporten Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete kunskapsöversikt - en och ett diskussionsunderlag SOU 1993:91. Kommittén har dessutom uppdragit åt sekretariatet att göra omfattanen de analys av sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. Resultatet detta arbete har tidigare publicerats i särskild av en rapport SOU 1994:46. För att inhämta synpunkter och erfarenheter från olika håll i landet har kommittén arrangerat flera sammankomster. Under våren 1992 anordnade kommittén fyra sammankomster för särskilt inbjudna frivilliga organisationer, forskare, förtroendevalda och tjänstemän. I september 1992 anordnades ytterligare en sådan sammankomst kring socialtjänstens medverkan i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Vissa delar av kommitténs uppdrag har berört Alkoholpolitiska kommissionens arbete. Det gäller framförallt kommissionens uppdrag genomlysa att de problem som föreligger inom vården alkoholmissbrukare och av att särskilt uppmärksamma alkoholmissbrukets familjesociala konsekvenser. Visst kartläggningsarbete i form kommunbesök och seminarier har därför av genomförts i samarbete med Alkoholpolitiska kommissionen. På försommaren 1993 gjordes gemensamma besök i tio kommuner för intervjuer med chefer och handläggare inom individ- och familjeomsorgen. Dessa besök låg till grund för diskussioner vid fem regionala seminarier under hösten 1993. Till seminarierna inbjöds deltagare från 75 kommuner ca samt representanter från länsförbunden och länsstyrelsernas sociala enheter.

92 SOCIALTJÄNSTKOMMITTENS UPPDRAG OCH ARBETE

Diskussionen koncentrerades till socialtjänstens ansvar för allmänt förebyggande arbete bland barn och ungdomar, rutiner för socialtjänstens handläggning ärenden rör barn far illa, förebyggande och behandav som som lande insatser för missbrukare, socialtjänstens ansvar för sysselsättnings- och rehabiliteringsfrågor, organisations- och samverkansfrågor samt socionomutbildningen. Slutligen bör också nämnas att kommittén företagit en studieresa till England för att inhämta kunskap och erfarenheter från den engelska beställar-utförarmodellen och från frivilligt socialt arbete i England. Kommittén har också besökt Norge för att få kunskap om hur den nya socialloven fungerar i praktiken. och den nya barnevernloven Arbetet har beträffande vissa frågor bedrivits med hjälp av referens- och arbetsgrupper. Tidvis har också utomstående personer varit förordnade för att biträda sekretariatet med vissa arbetsuppgifter. I bilaga 2 lämnas en förteckning över de medverkat i arbetet på detta sätt. personer som

1.3 Kommitténs fortsatta arbete

Det har inte varit möjligt att i huvudbetänkandet behandla alla de frågeställningar väcks i kommittédirektiven. Arbetet har i denna etapp koncensom trerats till översyn själva socialtjänstlagen. Uppdraget att utreda och en av lägga fram förslag författningsreglering av personregister inom socialom tjänstens verksamhetsområde kommer att redovisas i ett senare betänkande. Detta uppdrag har ett nära samband med socialtjänstens skyldighet att dokumentera sin verksamhet. Kommittén har för avsikt att behandla dessa frågor samlat i det fortsatta arbetet. Huvudbetänkandet innehåller därför inte heller några förslag om dokumentation inom socialtjänsten. nya Även frågor rör kompetens, utbildning samt forsknings- och utsom vecklingsarbete inom socialtjänsten kommer att redovisas separat senare i arbetet. I detta sammanhang återkommer kommittén till frågor om bl.a. socialsekreterarnas yrkesroll och den framtida socionomutbildningens innehåll och inriktning.

1.4 huvudbetänkandet

Dispositionen av

Huvudbetänkandet omfattar två delar. Del I belyser socialtjänstens utveckling efter socialtjänstreformen. Här behandlas socialtjänstens medverkan i samhällsplanering och samhällsarbete, socialtjänstens insatser för vissa grupi samhället samt frågor tillsyn, uppföljning och utvärdering. Denna per om del betänkandet innehåller också ett kapitel om myndighetsutövning och av den enskildes rättssäkerhet. Kommitténs arbete har bedrivits parallellt med Handikapputredningens, Psykiatriutredningens och Alkoholpolitiska kommissionens arbete. Vidare

SOCIALTJÄNSTKOMMITTENS 93 UPPDRAG OCH ARBETE

har kommunens ansvar för att tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg nyligen lagts fast riksdagens beslut utvidgad lagreggenom om lering på barnomsorgsområdet Kommittén har därför inte haft m.m. anledning att fördjupa framställningen på dessa områden. Utredningsarbetet har i stället koncentrerats till den verksamhet bedrivs inom individ- och som familjeomsorgen för barn, ungdomar och människor med försörjningsproblem. Även äldreomsorgen har särskild ägnats uppmärksamhet. I del 2 redovisas kommitténs överväganden och förslag till socialny tjänstlag. Denna del har i huvudsak disponerats efter den struktur som föreslås för den nya lagen. Lagens utformning och närmare innehåll redovisas utförligare i kapitel 12.

Övergripande

2 mål

och vägledande

principer

2.1 Inledning

Socialtjänstreformen växte fram lång präglad engagerad ur en process av en debatt. Både politiker, forskare, socialarbetare och klientorganisationer tog aktiv del i denna debatt. De negativa sociala effekterna den snabba av samhällsomvandlingen under 1960- och 1970-talen kritiserades, liksom den då splittrade sociala vårdlagstiftningen, bl.a. präglades detaljstyrning som av av insatserna på individnivå. Kritiken mot lagstiftningen kom framför allt inifrån verksamheten och från klientorganisationerna. Bristen på respekt för enskildas integritet och

självbestämmande men också bristen på rättssäkerhet inom socialvården påtalades. Den kritik framfördes gällde inte bara det individinriktade som arbetet utan också bristen på vägledande mål för verksamheten, inte minst för det förebyggande och strukturpåverkande arbetet inom socialvården.

Debatten om ansvarsfördelningen mellan individ och samhälle livlig var under lagstiftningsarbetet och pågick in i det sista. Den fråga vållade som mest debatt var den om det över huvud taget skulle finnas några inslag av tvångsåtgärder i den framtida lagstiftningen. Lösningen blev till sist en sammanvägning av individ- och samhällsperspektivet i socialtjänstlagen och särskilda lagar för vård utan samtycke barn och ungdomar respektive av av vuxna missbrukare.

2.2 Socialtjänstreformens innebörd

Socialutredningen tog i sitt principbetänkande SOU 1974:39 Mål och medel ställning till vilka övergripande mål, bör vägledande för som vara socialtjänsten. Socialutredningen konstaterade bl.a. att socialtjänsten är en del av samhällets verksamhet, för vilken övergripande mål fastställda i är regeringsformen. Vissa avsnitt i regeringsformen har särskild betydelse en för socialtjänsten, framför allt 1 kap. 2 där bl.a. stadgas att det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social och trygghet och för god levnadsmiljö. I omsorg en samma paragraf i regeringsformen slås också fast principen alla männiom skors lika värde och att demokratins idéer skall vägledande inom vara samhällets alla områden.

96 ÖVERGRIPANDE MÅL SOU l994:l39 OCH VÄGLEDANDE PRINCIPER

Socialutredningen stannade för ett fåtal generella begrepp vid diskussiode Övergripande mål, bör vägledande för all verksamhet nen om som vara inom socialtjänsten, nämligen

demokrati, — jämlikhet och solidaritet, trygghet. - Dessa mål blev utgångspunkten för Socialutredningens förslag till den inledande målparagrafen i socialtjänstlagen. Förslaget fick starkt stöd i remissbehandlingen. Bl.a. framhölls att de allmänt hållna målen har ett berättigande genom att de anger en politisk viljeinriktning. Detta kommer i sig att ha avgörande betydelse för den framtida utvecklingen inom socialtjänsten. Viss kritik framfördes också mot förslaget till övergripande mål. Bl.a. framhölls målen alltför allmänt hållna och att värdet målen därför att var av kunde ifrågasättas. I propositionen 1979/80:1 socialtjänsten framhölls att de övergripanom de målen i första hand bör politiska riktmärken för socialtjänstens ses som långsiktiga utveckling. Särskilt betonades att målen markerar ett nytt förhållningssätt i det dagliga mötet med människor, vilket bl.a. innebär en människosyn präglad positiv tilltro till den enskildes egen förmåga. av en Vid riksdagsbehandlingen visade det sig att riksdagen enhälligt slöt upp bakom propositionens förslag till övergripande mål för socialtjänsten. Socialtjänstlagen markerar ett tydligt uppbrott från de tidigare vårdlagarnas detaljerade reglering med starka inslag av kontroll. I stället poängterades vikten att främja trygghet och likvärdiga levnadsvillkor liksom av tilltron till människors förmåga att utvecklas efter sina förutsättningar om möjligheter och erforderligt stöd från samhällets sida tillhandahålls. ges Socialtjänsten skall särskilt inriktas på att frigöra och utveckla enskildas resurser. I detta ligger uppmaning verkligheten och möjligegna en att se heterna den berörda människans eller gruppens perspektiv. Människans ur delaktighet i samhällslivet grundläggande förutsättning för inses som en dividens egenvärde. På det hela taget uppfattades socialtjänstreformen av många som ett genombrott för humanistiskt präglad människosyn, som skulle ge en ny, vägledning för socialtjänstens handlande på såväl samhälls- och gruppnivå som på individnivå. De övergripande målen utgör grunden för konkretiseringen av delmålen för de olika målgrupper och verksamheter som anges i socialtjänstlagen. Genom att delmålen på de olika nivåerna ställs i relation till de övergripande målen är det möjligt att närmare de övergripande målens betydelse för se verksamheterna inom socialtjänsten.

Sedan lagens tillkomst har skyldighetsbestämmelser tillförts vid olika

nya tidpunkter för barn och ungdomar samt för äldre, funktionshindrade och missbrukare. Lagens ursprungliga intentioner och övergripande målbestämmelser har dock inte rubbats.

ÖVERGRIPANDE MÅL OCH VÄGLEDANDE PRINCIPER

Utöver de angivna målen på olika nivåer framhölls i propositionen 1979/ 80:1 vissa väsentliga principer, som bör vara vägledande för arbetet inom socialtjänsten.

2.3 Vägledande principer

I propositionen betonades särskilt att den nya socialtjänsten skall utformas som en servicebetonad samhällstjänst. Ingen skall behöva dra sig för att söka hjälp och råd så snart han behöver det. Den sökande skall behandlas som en jämställd individ med eget ansvar och med rätt att kräva respekt för sina åsikter. Detta synsätt förstärktes av de i propositionen angivna principerna, som angavs som vägledande för allt arbete inom socialtjänsten.

Helhetssynen

Att tillämpa helhetssynen innebär en strävan efter att förstå sammanhang och den helhet som den enskilde är en del av. Utifrån den enskildes perspektiv innebär helhetssynen att socialtjänsten skall beakta hela människan, både de starka och de svaga sidorna. Helhetsprincipen förutsätter också att människans olika behov beaktas och Vidare innebär helhetssynen vägs samman. att socialtjänsten informerar sig om hur samspelet mellan den enskilde och den omgivande sociala miljön fungerar. Helhetssynen innebär också att den överblick och den insikt om de sociala sammanhangen, som politiker och tjänstemän inom socialtjänsten får, bör tas tillvara i strukturpåverkande och förebyggande arbete. I propositionen 1979/80:1 framhölls särskilt att helhetssynen princip som får mer eller mindre direkt ingripande betydelse för de flesta andra principer i reformarbetet. Bl.a. får principen betydelse för socialtjänstens organisation. Därför föreslogs att ansvaret för socialtjänsten bör ligga på nämnd. en Detta fick som konsekvens att den tidigare funktionsuppdelningen övergavs för en mer generalistinriktad verksamhet och organisation.

Frivillighet och självbestämmande

Den grundläggande utgångspunkten i socialtjänstreformen är frivillighet. Socialtjänsten skall präglas av erbjudande och service. Detta innebär att den enskilde själv får bestämma om han eller hon skall ta emot erbjudande om en viss social tjänst eller inte. Av detta följer också att det är den enskilde som också avgör valet dock inom ramen för befintliga då det - resurser finns flera olika alternativ att välja mellan. Människor, som vänder sig till socialtjänsten får inte påtvingas hjälp, som de själva inte vill ha eller som de inte tror på. Men till socialtjänstens

98 ÖVERGRIPANDE MÅL 1994:139 OCH VÄGLEDANDE PRINCIPER SOU

uppgifter hör att försöka påverka den enskilde genom att argumentera. försöka skapa insikt, ställa krav eller på annat sätt motivera för en viss insats. Motivationsarbete är därför ett viktigt inslag i socialtjänstens verksamhet.

Kontinuitetsprincipen Kontinuitetsprincipen bygger på insikten om att psykosocialt förändringsarbete förutsätter förtroendefulla relationer mellan den hjälpsökande och socialtjänstens företrädare. förtroendefull relation skall växa fram För att en krävs en varaktighet i kontakten, dvs. att den hjälpsökande inom t.ex. individ- och familjeomsorgen eller äldreomsorgen möter samma person eller ett litet team under en längre period. Kontinuitetsprincipen är betydelsefull inte enbart inom individ- och familjeomsorgen och äldreomsorgen utan också inom barnomsorgen.

Kontinuiteten skall så långt möjligt även vara vägledande om den enskilde får vård och behandling på institution. Socialnämndens ansvar för denna vård förutsätter kontinuerlig kontakt med den enskilde även under institutionsvistelsen.

Normaliseringsprincipen Normaliseringsprincipen användes tidigare huvudsakligen i samband med olika samhällsservice till äldre och handikappade. Principen innebär slag av att oavsett fysiska eller psykiska handikapp skall den enskilde ha rätt att leva och bo andra. Samhällsservice och stöd skall ges på ett sådant sätt att som den enskilde, han så önskar, skall kunna bo kvar i sin invanda miljö och om fungera självständigt så långt detta är möjligt med hänsyn till ålder och handikapp. Normaliseringsprincipen skall självfallet gälla för alla de verksamheter och grupper, som omfattas av socialtjänstlagens bestämmelser. Oavsett av vilken anledning den enskilde vänder sig till socialtjänsten skall han inte känna sig särbehandlad eller utpekad.

Flexibiliteten Principen flexibilitet i det sociala arbetet uttrycker tydligt skillnaden om mellan socialvården enligt de tidigare sociala lagarna och socialtjänstlagen. De tidigare sociala lagarnas konstruktion var symtominriktade och beskrev vilka åtgärder, skulle vidtas vid särskilt angivna förhållanden. Om inte som sociala problem löstes på ett tidigt stadium, skedde en upptrappning av åtgärder, som ofta uppfattades som straffande. Principen flexibilitet innebär att socialtjänstens insatser aldrig får om utformas utifrån färdiggjorda mallar. Varje insats skall vara individuellt

ÖVERGRIPANDE MÅL OCH VÄGLEDANDE PRINCIPER

anpassad efter den enskildes egna önskemål och behov med beaktande av helhetsprincipen.

Närhetsprincipen Närhetsprincipen markerade också skillnaden mellan de tidigare sociala lagarna och socialtjänstens inriktning. Närhetsprincipen är nära förknippad med helhetsprincipen, vilket innebär att man utgår från att den enskildes sociala eller psykosociala problem inte kan lösas isolerat från närstående eller utanför det sociala sammanhang, i vilket den enskilde vistas. Närhetsprincipen innebär att när vård och behandling på institution krävs för den enskilde skall denne placeras så nära hemmiljön som möjligt. Närhetsprincipen bör dock aldrig ta över principen om flexibilitet, dvs. de insatser som socialtjänsten erbjuder skall alltid i första hand tillgodose den enskildes särskilda behov.

Valfrihet I propositionen 1979/80:1 slogs fast att socialtjänstens verksamheter skall bygga på den enskildes integritet och självbestämmande. Det är också den enskilde som inom ramen för kommunens resurser avgör valet mellan alternativa insatser. Självbestämmanderätt, integritet och självständighet poängteras särskilt i socialtjänstlagen. Inom socialtjänsten har den enskildes valfrihet alltmer kommit att framstå som en egen princip, som innebär mer långtgående befogenheter att välja mellan olika alternativa biståndsformer och/eller produktionsformer.

u9.‘71§1};z3i 3 gm;pm n;

3 Medverkan i

samhällsplanering

och samhällsarbete

3.1 Inledning

Av direktiven 1991:50 framgår att Socialtjänstkommittén bl.a. ur ett folkhälsoperspektiv närmare bör ta ställning till på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen. Kommittén bör dessutom utreda behovet av och formerna för socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggande insatser. Kommitten bör i dessa delar särskilt beakta behovet av samordning mellan olika verksamheter. En av de stora nyheterna i socialtjänstreformen var att socialtjänsten ålades en skyldighet att utöver det individinriktade sociala arbetet även arbeta strukturinriktat. Lagstiftarens avsikt var att genom socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen skulle sociala problem förebyggas eller motverkas. I detta kapitel redovisas gällande bestämmelser i socialtjänstlagen

1980:620/S0L och i plan- och bygglagen 1987:10/PBL. Då PBL nyligen

varit föremål för en översyn av Plan- och byggutredningen SOU 1994:36 redovisas också dess förslag i de delar som har relevans i detta sammanhang. Vidare redovisas tillgänglig kunskap och erfarenheter av socialt förnyelsearbete i bostadsområden och i glesbygd i ett nationellt perspektiv. Även internationella erfarenheter av tvärsektoriellt förnyelsearbete i storstadsområden i vissa OECD-länder redovisas. Som tidigare nämnts innebär kommitténs uppdrag i de här aktuella frågorna också att folkhälsoperspektivet beaktas. Folkhälsoarbete behandlas därför i ett särskilt avsnitt. Här redovisas bl.a. Folkhälsoinstitutets och det lokala folkhälsoarbetets roll och uppgifter framför allt ur socialtjänstens perspektiv. En kort sammanfattning görs också av innehållet i Socialtjänstkommitténs rapport SOU 1993:91 Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete samt de synpunkter som lämnats till kommittén på denna rapport.

3.2 Gällande bestämmelser

3.2.1 Socialtjänstlagens bestämmelser

I 5 § SoL anges vilka uppgifter som åvilar socialnämnden. Bland dessa ingår att medverka i samhällsplaneringen. I lagens avsnitt om allmänna riktlinjer anges 7 § att socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen skall bygga

102 MEDVERKAN I SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE

på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen nya och äldre bostadsområden i kommunen. Det är också en av uppgift för nämnden att verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla. Nämnden skall även i övrigt ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra grupper som har behov av samhällets särskilda stöd. I 7 § SoL stadgas också att nämnden i sin verksamhet skall främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. Socialtjänsten skall genom sin medverkan i samhällsplaneringen särskilt de i olika avseenden är underförsörjda. Det poängtevärna om grupper, som rades att en av förutsättningarna för socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen är långsiktig planering av den egna verksamheten, vilket en också ökar möjligheterna till gemensam planering med andra organ. I propositionen betonas kommunstyrelsens ansvar för den kommunala planeringen. Detta fråntar emellertid inte socialtjänsten ansvaret att initiera och finna former för samverkan med andra kommunala organ, vars erfarenheter och kunskaper krävs för att få fram ett mer fullständigt planeringsunderlag. Likaså framhölls att socialtjänsten skall tillföra underlag till planeringen. Socialtjänsten skall också delta i planeringen och i uppföljningen av denna. Vidare framhölls i propositionen att fält- och grannskapsarbete i så hög grad möjligt bör bygga på de insatser som görs av politiska och ideella som organisationer. Socialtjänstens roll i sammanhanget bör vara att stödja och bidra med sin kompetens i enlighet med de mål och riktlinjer, som är fastställda för verksamheten.

3.2.2 Bestämmelser i plan- och bygglagen och

naturresurslagen

Den inledande bestämmelsen i PBL anger de övergripande målen för planläggning mark och vatten samt för byggande. Enligt 1 kap. 1 § PBL syftar av lagens bestämmelser till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsen förhållanden och god och långsiktigt hållbar livsmiljö i dagens samhälle en och för kommande generationer. I 2 kap. 1§ PBL regleras de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. Bl.a. anges här att planläggning skall ske så att den ger förutsättningar för från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och en fritidsmiljö. Krav på miljökonsekvensbeskrivning finns både i PBL och naturresursla- 1987:12/NRL. NRL:s krav på miljökonsekvensbeskrivningar, som ingen fördes år 1991, utgör den gemensamma grunden och inkluderar miljö och hälsa, säkerhet, sociala förhållanden, samhällsekonomiska konsekvenser samt hushållning med naturresurser. Med miljökonsekvensbeskrivning menas i NRL ett underlag för en samlad

MEDVERKAN l SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 103

bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljö, hälsa, säkerhet och hushållningen med naturresurser. En miljökonsekvensbeskrivning enligt NRL skall belysa de sociala och samhällsekonomiska konsekvenserna i den mån det är relevant för bedömningen av god hushållning enligt NRL. PBL anger att en miljökonsekvensbeskrivning skall utföras senast i programskedet vid detaljplanering av vissa typer av projekt. Miljökonsekvensbeskrivningar i NRL/PBL-systemet gäller miljökonsekvenserna av avsedda större förändringar i användningen av bebyggelse, mark och vatten. PBL 5 kap. 18 § ställer sålunda krav på miljökonsekvensbeskrivningar i samband med detaljplaner för vissa ändamål i enlighet med EG:s direktiv, bl.a. industriändamål, ny sammanhållen bebyggelse, skidliftar eller kabinbanor, hotellkomplex eller fritidsbyar, permanenta tävlings- eller testbanor för bilar eller motorcyklar. Krav på miljökonsekvensbeskrivning förutsätter dock att miljöpåverkan anses vara betydande. Varje kommun skall enligt PBL ha en aktuell översiktsplan, som omfattar

hela kommunen. Översiktplanen kan fördjupas och göras mer detaljerad för mindre delar av kommunen, t.ex. en stadsdel eller en tätort. Översiktsplanen

skall vara vägledande för den efterföljande planläggningen, t.ex. detaljplan och bygglov, men den är inte bindande, vare sig för myndigheter eller för enskilda. Beträffande översiktsplanen ställs inga uttryckliga krav på konsekvensbeskrivningar i lagtexten.

3.2.3 Plan- och byggutredningens betänkande Miljö och

fysisk planering

Regeringen uppdrog år 1992 åt en särskild utredare att göra en bred översyn av plan- och bygglagstiftningen. Uppdraget skulle bl.a. beakta vunna erfarenheter av 1987 års PBL-reform och de nya förutsättningar som samhällsutvecklingen inneburit för planeringen av mark- och vattenområden och byggandet. Som utgångspunkt för kommunens planering föreslår utredningen en ny lydelse av 2 kap. 1 § PBL, där de allmänna intressen som skall vara tillgodosedda vid planläggning anges. Planläggning skall med beaktande av befintliga värden främja en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt och ge förutsättningar för en från social synpunkt god livsmiljö. All planering skall enligt förslaget göras bl.a. med utgångspunkt i begreppet en från social synpunkt god livsmiljö. För sådana områden där man avser att göra förändringar med betydande miljöpåverkan innebär förslaget ett krav att lyfta fram konsekvenserna för vardagslivet för dem som bor och arbetar inom det område som berörs av planläggningen. Vidare betonas att de befintliga förutsättningar som finns bl.a. i den byggda miljön utgör värden som skall tas till vara i den fysiska planeringen. Till dessa värden hör förutsättningarna för social och kulturell identitet.

104 MEDVERKAN I SAMHALLSPLANERING OCH SAMHÅLLSARBETE

Plan- och byggutredningens förslag bereds för närvarande i regeringskansliet.

3.2.4 Miljökonsekvensbeskrivningarnas begränsningar

NRL/PBL-systemet innehåller krav på miljökonsekvensbeskrivningar som i sig innefattar sociala konsekvenser. Det finns dock en rad områden som inte täcks in gällande och föreslagna bestämmelser. Dessa skall nu kort av beröras. Miljökonsekvensbeskrivningar krävs i dag enbart då det är fråga om betydande inverkan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser. När det gäller den biologiska miljön och den somatiska hälsan finns etablerade konventioner om vad som är betydande och vad som inte är det. Fortlöpande sker också ett kvalificerat forsknings- och utvecklingsarbete för att förfina bedömningsgrunderna för inverkan på växt- och djurliv, luft och vatten. När det gäller den sociala miljön eller den psykosociala hälsan saknas underlag för att bedöma vad som kan anses vara betydande inverkan. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning vid detaljplanläggning, dvs. den rättsverkande regleringen ett begränsat område, gäller inverkan på den av närmaste omgivningen, inte inverkan på förhållanden längre bort. Om man bygger en butik där det inte förut funnits någon måste man göra en miljökonsekvensbeskrivning som belyser konsekvenserna för de kringboende av ökad parkering och trafik på gatorna i närheten. Men de långsiktiga konsekvenserna i andra kommundelar, t.ex. butiksnedläggningar och därmed ökat transportbehov och större svårigheter att handla mat för dem som inte har bil, behöver inte studeras inför detaljplanebeslutet. Vidare berörs inte åtgärder vilka inte medför förändringar av mark- eller byggnadsanvändningen. Förändringar i verksamheten, t.ex. ändringar av lokaltrafikens sträckning och turtäthet, fritidsverksamhetens inriktning och utnyttjandet av skolans lokaler är exempel på åtgärder som kan få sociala konsekvenser, men som inte omfattas av bestämmelserna i plan- och bygglagstiftningen.

3.3 Svenska och internationella erfarenheter

3.3.1 Inledning

I dag saknas övergripande kunskap om hur kommunerna tillämpat socialtjänstlagens bestämmelser om att arbeta strukturinriktat. I olika sammanhang och av olika aktörer har dock studier och utvärderingar gjorts om genomförda insatser bl.a. i form av bostadsförnyelseprojekt i storstäderna, förebyggande insatser för barn och ungdomar, folkhälsoarbete och lokalt utvecklingsarbete både i städer och i glesbygd. Av Plan- och byggutredningens betänkande SOU 1994:36 Miljö och

SOU 19942139 MEDVERKAN I SAMHÄLLSPLANERING SAMHÄLLSARBETE OCH

fysisk planering framgår att socialtjänsten endast i begränsad omfattning synes ha medverkat i den översiktliga planeringen, varför den första generationens Översiktsplaner i stor utsträckning saknar social dimension. en När det gäller socialtjänstens medverkan i detaljplanearbete och annan kommunal fysisk planering har bl.a. länsstyrelserna i sitt tillsynsarbete funnit att formerna för och omfattningen socialtjänstens medverkan varierar av mellan kommunerna. I vissa kommuner medverkar socialtjänsten i samhällsplaneringen endast genom att yttra sig över remitterade planförslag medan socialtjänsten i andra kommuner aktivt deltar i hela planeringsoch genomförandeprocessen. När det gäller sociala bostadsförnyelseprojekt, lokalt utvecklingsarbete inklusive samhällsarbete finns olika källor att hämta erfarenheter Nedan ur. redovisas kortfattat exempel på erfarenheter socialtjänstens medverkan i av samhällsplanering och lokalt utvecklingsarbete både i storstädernas bostadsområden och i glesbygd. Redovisningen gör inte anspråk på att ge en fullständig bild utan bör exempel på dokumenterad erfarenhet i den ses som aktuella frågan. När det gäller de historiska och internationella erfarenheterna på samhällsplaneringens område liksom forskningen inom området hänvisas till kommitténs rapport SOU 1993:91 Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete. Avslutningsvis redovisas internationella erfarenheter förnyelsearbete i av den sociala och bebyggelsemässiga miljön i problemfyllda och nerslitna bostadsområden i andra länders storstadsområden.

3.3.2 Svenska erfarenheter

Storstadsutredningen identifierade i sitt huvudbetänkande SOU 1990:36 sammanlagt ett 50-tal bostadsområden i de tre storstadsregionerna som kännetecknades av en överrepresentation hushåll, utlandsav resurssvaga födda och invånare med relativt dålig hälsa. Ca 10 procent befolkningen i av respektive region bodde i dessa bostadsområden. Dessa områden hade en stor andel bostäder byggda under miljonprogrammets dagar och förvaltades i stor utsträckning av allmännyttiga bostadsföretag. De enkäter som gjordes med de boende i dessa områden visade att de boende var missnöjda med framför allt skötseln och förvaltningen av området men också med den sociala sammansättningen och med den byggda miljöns utformning. Storstadsutredningen konstaterade att varje framgångsrik förnyelse borde i riktning mot lokalt ansvar och befogenheter, tidig upptäckt missförav hållanden, snabba och effektiva åtgärder samt kontinuitet och uthållighet. I en bilaga till rapporten SOU 1989:67 Levnadsvillkor i storstadsregioner redovisades ett drygt 30-tal då pågående förnyelseprojekt i de identifierade och utsatta bostadsområdena. Av redovisningen kan utläsas att flera av dessa förnyelseprojekt genomfördes i bred samverkan mellan olika aktörer, där även socialtjänsten deltog. Som exempel kan nämnas projekt som

106 MEDVERKAN l SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÅLLSARBETE

Aspudden i Stockholm samt Rosengård och Östergård i Malmö, vilka alla är

dokumenterade i andra sammanhang. I Socialstyrelsens Sociala rapport 1994 konstateras att kunskapen om boendesegregationen i Sverige inte har förnyats i takt med samhällsförändringarna. Storstadsutredningens bild segregationen baseras främst på av forskning i dag är fem till tio år gammal. som I Socialstyrelsens rapport Barns villkor i förändringstider Socialstyrelsen följer och utvärderar/1994:4 framgår bl.a. att det i storstadsområdena upp finns antal barnrika delområden med hög koncentration av invandett stort ekonomiskt och människor med psykosociala problem. rare, svaga grupper Enligt Socialstyrelsen finns det särskilda skäl att åter uppmärksamma dessa bostadsområden och överväga vilka åtgärder behövs där. som Regeringen har bl.a. mot bakgrund nämnda rapporter i juni 1994 av ovan beslutat uppdra åt särskild utredare S 1994:03 att belysa och analyseatt en den sociala utvecklingen i ett antal bostadsområden i storstadsregionerna. ra Utredaren skall i nära kontakt med företrädare för storstadsområdena bl.a. jämföra utvecklingen befolkningens levnadsvillkor i de områden som av storstadsutredningen identifierade med utvecklingen i andra områden under

den senaste tioårsperioden. Utredaren skall därutöver analysera det finns strukturella faktorer om bidrar till skapa sociala problem eller befrämjar en god social som att som utveckling samt belysa vilka är de strategiska åtgärderna om man vill som förändra dålig situation och/eller bryta negativ utveckling. en en Boverket har i rapporten Samverkan i lokalsamhället 1994:3 sammanställt erfarenheterna från Boendeservicedelegationens tioåriga utvecklingsarbete med fokus på erfarenheter från 105 lokala utvecklingsprojekt. Sammanfattningsvis framgår rapporten att utvecklingsarbetet framför av allt har handlat försöka åstadkomma nära samverkan mellan om att en offentlig, informell och kommersiell verksamhet inom ramen för väl sammanhållna lokalsamhällen. Utvecklingsarbetet har både handlat om försök förbättra servicen och att öka gemenskapen mellan de boende i att om lokalsamhället. Bättre resursutnyttjande, ökat inflytande och social förnyelse är andra syften har varit vanliga. I ett stort antal projekt har det som

förekommit fysisk förnyelse, främst i form av gemensamhetslokaler av olika

slag. Utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice stöd för grannger skapsidén betydelsen samverkan, gemenskap och hushållning. Men om av det förutsätter lokalsamhällen för de boende är väl avgränsade och som överblickbara. Det är i sådana lokalsamhällen möjligheterna finns att som bryta sektorstänkande och i stället bygga på ett helhetstänkande i samett hällsplaneringen utgår från lokal intressegemenskap och lokalt försom eningsliv. Utvecklingsarbetet visar att samverkan är framgångsrik metod inte en minst när det sker mellan kommunen, särskilt socialtjänsten, och det lokala föreningslivet. Denna samverkan har i utvecklingsarbetet ofta lett till ekonomiska besparingar samutnyttjande lokaler och personal. Men genom av

MEDVERKAN l SAMHÄLLSPLANERING SAMHÄLLSARBETE OCH

ekonomiska besparingar har också uppnåtts när har lagts på mer ansvar ut lokala aktörer. Detta har stimulerat frivilliga insatser och bidragit till en ökad flexibilitet och beredskap i lokalsamhället inför framtida förändringar. Åtminstone två villkor måste emellertid enligt Boverket vara uppfyllda för att samverkan skall bli framgångsrik.

o Lokalsamhället får inte splittras i mängd sektorsoptimerade resulupp en tatenheter. Hela lokalsamhället måste utgöra sammanhållen resultaen tenhet. o Kommunerna måste i sin samverkan med lokala aktörer visa respekt för förändringsbehov som är gemensamt upplevda såväl de boende av som den personal som är verksam i lokalsamhället. Kommunernas planerare måste också visa respekt för den tid som lokala aktörer behöver för att ta till sig nya idéer och arbetssätt. Denna mognadsprocess är både viktig och nödvändig.

En erfarenhet från utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice är att det finns mycket kraft hos enskilda och föreningar i lokalsamhället. För att utveckling och förändring ska komma till stånd är det ändå nödvändigt med stöd, främst från kommuner och bostadsföretag. Statliga stimulansbidrag har också visat sig vara en typ av stöd uppifrån goda resultat, som ger åtminstone för att få i gång sådana förändringsprocesser det varit fråga som om i utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice. En slutsats som redovisas i Boverkets rapport är att samverkan i genom lokalsamhället går det att förbättra servicen, öka gemenskap och inflytande för de boende samt att genomföra fysisk förnyelse med sociala förtecken. Detta går att åstadkomma inom för befintliga ramen resurser. En annan slutsats är att samordnad boendeservice är användbar metod en för en allmänt positiv utveckling i lokalsamhället och för att äldre personer skall kunna bo kvar längre i vanliga bostäder i vanliga bostadsområden.

Enligt den samlade erfarenhet som CESAM Centrum för samhällsarbete

och mobilisering i Örebro har av lokalt utvecklingsarbete under den senaste

tioårsperioden kan utvecklingen samhällsarbete i Sverige sedan 1970av talet kort sammanfattas på följande sätt. Under 1970-talet fanns strävan hos många socialarbetare att komma en bort från skrivborden ut till bostadsområden och människor för att bedriva socialt förändringsarbete. Samhällsarbetet inititerades ofta socialarbetare av med ett starkt politiskt och socialt engagemang och hade vanligtvis karaktären av sektoriserade utvecklingsprojekt. Samhällsarbetarnas förhållande till det traditionella politiska arbetet uppfattades inte sällan oklart. som I början av 1980-talet ändrade samhällsarbetet karaktär och initierades allt oftare av fritidsledare som önskade för alla omkringvara en resurs boende, vilket också namnbytet från ungdomsgård till fritidsgård angav. Beteckningen för 1980-talets arbete vanligtvis inte samhällsarbete utan var grannskapsarbete. Socialtjänsten deltog ofta i grannskapsarbetet spelamen de inte samma aktiva roll som under 1970-talet. Syftet emellertid detvar samma som tidigare, nämligen att mobilisera och stödja de boende att själva

108 MEDVERKAN I SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE

förändra sina levnadsvillkor och den sociala miljön och att stärka gemen-

skapen i bostadsområdet. Under 1980-talets slut började olika samhällsorgan att ta till sig det mobiliserande förhållningssätt, karaktäriserat samhällsarbetet. Samsom tidigt hade allt fler socialarbetare skaffat gedigen kunskap och erfarenhet förutsättningarna för samhällsarbete och lokalt utvecklingsarbete. Samom hällsarbete metod hade mognat och fått större acceptans jämfört som en med tidigare. Sedan 1990-talets början har allt fler aktörer tagit initiativ till lokalt utvecklingsarbete, förnyelseprojekt i bostadsområden och lokalt folkhälsoarbete. De frivilliga organisationerna, kooperativa verksamheter, den prisektorn, bl.a. bostadsföretagen och den offentliga sektorn samverkar vata allt oftare i ett sektorsövergripande lokalt utvecklingsarbete. Bakom denna utveckling ligger bl.a. kommundelsreformen och ett ökat intresse på central och lokal nivå för frivilligt arbete och samhällsarbete. 1990-talets samhällsarbete kan ha formen social bostadsförnyelse, folkav hälsoprojekt, glesbygdsutveckling eller kulturaktiviteter av olika slag. Ett gemensamt kännetecken är vanligtvis stark förankring i det överblickbara en lokalsamhället eller nära grannskapet.

3.3.3 Internationella erfarenheter

Stadsmiljöns ekonomiska, sociala och ekologiska problem har ökat i storlek, komplexitet och intensitet i OECD-länderna och drar till sig en allt starkare uppmärksamhet nationellt och lokalt. Detta konstateras av en arbetsgrupp inom OECD efter drygt två år har avslutat sitt arbete. I arbetssom nu heter Housing, Social Integration and Livable Environments gruppen, som in Cities, har 18 länder deltagit. De områden uppfattats mest problematiska, har varit relativt som som nybyggda storskaliga bostadsområden i städernas periferi. Det har rört sig slitna, nergångna miljöer med bristande service och bristande underhåll, om med stort inslag vandalism, brottslighet och missbruk och med en ett av befolkning har svåra ekonomiska problem och är lågutbildad och arsom betslös i stor utsträckning. Men OECD-gruppen har funnit att problemen inte enbart drabbar dessa områden och dem bor där. De påverkar hela stadens sätt att fungera, som dess vitalitet och ekonomiska utveckling. Att förbättra levnadsförhållandei problemområdena är således nödvändigt för att stadsmiljön som helhet na skall utvecklas i positiv riktning. Under lång rad år har i de flesta länder också gjort stora försök att en man förbättra den sociala och bebyggelsemässiga miljön i dessa områden. Det har kostat mycket ofta har varit tvungen att konstatera att pengar, men man ansträngningarna inte räckt. I det landet efter det andra har man ena kommit fram till att åtgärderna varit för ensidigt inriktade. Miljömässiga och byggnadstekniska insatser har visserligen förbättrat miljön under några år. Men befolkningen inte samtidigt kunnat förbättra sin ekonomi och de om

MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 109

sociala villkoren i övrigt, om ungdomarna fortfarande gått arbetslösa, så har området snabbt förfallit igen. Har man å andra sidan satsat på arbetsmarknadsinsatser och utbildning så har de som fått det bättre flyttat till ett mer attraktivt område och ersatts av nya hushåll med problem. Dessa erfarenheter har lett till att man nu i ökad utsträckning satsar på vad man kallar en multisektoriell ansats. Med detta menas att man vidtar åtgärder i ett område från flera håll samtidigt, samordnat och samfinansierat. I korthet går det ut på att de som har ett intresse eller en skyldighet i ett område bl.a. olika kommunala organ, lokalt näringsliv, föreningsliv och boende, enas om ett handlingsprogram och fördelar sina åtaganden. Därigenom räknar man med synergieffekter. Att minska ungdomsarbetslösheten kan t.ex. ge god utdelning genom minskad skadegörelse för fastighetsägarna, genom fler kunder i butikerna, genom att bostadsföretagen kan bli av med outhyrda lägenheter, osv. Då finns det också anledning för både de lokala näringsidkarna och för bostadsföretagen att medverka i sådan en

satsning. Åtgärdas samtidigt andra brister, t.ex. den yttre miljön, kollektiv-

trafiken och barnomsorgen finns dels förutsättningar att insatserna kommer att märkas av de boende, dels att effekterna blir permanenta. Dessa resultat stämmer väl med resultaten från utvärderingen av de svenska boendeserviceprojekten. Som en röd tråd genom alla de projekt som presenterats i OECD-gruppen går de boendes medverkan, inflytande och ansvarstagande. Allt förändringsarbete måste sätta de boende i fokus och inriktas på att dessa skall växa som individer och kunna ta ökat ansvar för sig själva, sin situation, sin familj och sitt område. Det går med andra ord ut på att stödja människor till att själva ta ansvar och påverka förhållandena omkring sig, påverka beslut och spela en aktiv roll i förbättringen av sitt område. För detta måste en lämplig avvägning mellan de boendes egna initiativ och initiativ från olika samhällsorgan göras.

3.3.4 Sociala konsekvensanalyser i ett internationellt

perspektiv

OECD-arbetsgruppen har funnit att den enda framkomliga vägen när det gäller att gripa sig an problematiska boendemiljöer, är att göra en god beskrivning av det mål man eftersträvar och de metoder som man tänkt använda för att nå dit. Konsekvensanalyser blir därmed naturlig del en av alla åtgärdsprogram. Det innebär också att tänka igenom vilka eventuella negativa konsekvenser som kan tänkas uppstå. Sådana analyser kan medverka till att lösa multidimensionella problem och komplexa stadsmiljöproblem genom att visa hur flersektoriella ansatser kan utnyttjas. Därför behövs nya metoder för att uppskatta effekterna av föreslagna åtgärder och planer. Sociala konsekvensanalyser handlar om att klargöra ett problems sociala dimensioner, dess alternativa lösningar och effekterna dessa lösningar av såväl de positiva som de negativa. Det handlar vidare om att öka medvetenheten bland alla inblandade om projektets nyttoeffekter för att kunna

110 MEDVERKAN I SAMHALLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE

fördela kostnader och insatser. Men det är i lika hög grad en fråga om att föra till ytan de svårigheter man måste ta itu med för att de inte upp som skall sätta käppar i hjulet för projektet eller medföra orimliga påfrestningar för de boende.

3.4 Folkhälsoarbete

3.4.1 Bakgrund

Som tidigare framgått ingår det i kommitténs uppdrag att bl.a. ur ett folkhälsoperspektiv ta ställning till på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen. Nedan redovisas därför kort dels insatser på nationell nivå har betydelse för folkhälsoarbetet, dels det lokala som folkhälsoarbetet ur socialtjänstens perspektiv.

3.4.2 Folkhälsoinstitutet

Folkhälsoinstitutet, bildades den 1 juli 1992, har till huvuduppgift att på som nationell nivå bedriva folkhälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete av sektorsövergripande karaktär. Folkhälsoinstitutets arbete är inriktat mot vissa angivna programområden, nämligen alkohol och droger, tobak, skador, barns och ungdomars hälsa samt utsatta kvinnors hälsa. Alkoholprogrammet är av permanent karaktär medan övriga program är tidsbegränsade och beroende av aktuella folkhälsoproblem och målgrupper. Programmet för barn och ungdom skall överbrygga alla programområden. Folkhälsoinstitutet har också till uppgift att förebygga allergi samt att arbeta med HIV/AIDS-frågorna samt bevaka andra viktiga folkhälsofrågor, bl.a. psykisk hälsa. Enligt propositionen 1990/91:175 om vissa folkhälsofrågor har hälsooch sjukvården stor strategisk betydelse för ett effektivt folkhälsoarbete. Att

förebygga ohälsa anges därför i hälso-och sjukvårdslagen 1982:763/HSL

särskild uppgift. Men även kommunerna har en rad betydelsefulla som en uppgifter inom folkhälsans område, bl.a. miljöförbättringar i tätortsmiljöer, förebyggande insatser för barn, ungdomar, äldre och funktionshindrade. Inom barnomsorgen och inom skolan är hälsoupplysning och hälsofostran viktiga insatser. Enligt propositionen bör verksamheten förskjutas till lokalsamhället och närmiljön, där människor lever, bor och arbetar. Den övergripande utgångspunkten är därför att folkhälsoarbete skall bygga på lokalt engagemang, kunskap och samarbete över sektorsgränserna.

SOU l994:l39 MEDVERKAN l SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 111

Institutets tillkomst skall ses mot bakgrund av den globala strategin Hälsa för alla år 2000 som Världshälsoorganisationen WHO antog år 1981 och som Sverige anslöt sig till år 1984.

3.4.3 Socialstyrelsens folkhälsorapport respektive sociala

rapport 1994

När regeringen i augusti 1992 uppdrog åt Socialstyrelsen att utarbeta en tredje folkhälsorapport vidgades samtidigt uppdraget till att omfatta hela den sociala sektorn, dvs. att beskriva och analysera utvecklingen av såväl hälsa som social välfärd och riskfaktorer för sjukdom och sociala problem. Resultatet av detta uppdrag har blivit två rapporter, Folkhälsorapport 1994 och Social rapport 1994. Av Folkhälsorapporten 1994 framgår att den samlade bilden av folkhälsoläget innebär att

o många människor får allt bättre hälsa samtidigt som fler får allt sämre hälsa, o de socioekonomiska skillnaderna i hälsa ökar, o en ökad andel människor har såväl sociala och ekonomiska hälsosom mässiga problem med koncentration till kvinnor i arbetarklass och lägre medelklass.

Socialstyrelsens Sociala rapport I 994 handlar i huvudsak om människors materiella villkor. Rapporten beskriver förändringar från början av 1980talet fram till år 1992, i vissa avseenden fram till år 1993. De omvälvande förändringar, som ägt rum under början av 1990-talet har emellertid inneburit att intresset fokuserats på dessa år. Det har emellertid visat sig svårt att få grepp om eventuella effekter av den höga arbetslösheten för de arbetslösas ekonomi och hälsa, för familjen och för barnen. I stora drag kan rapportens resultat sammanfattas i två slutsatser.

o Situationen för vissa befolkningsgrupper försämrades i vissa avseende redan under 1980-talet. Alla försämringar kan därför inte förklaras av krisen. Under 1990-talets första år kan man emellertid se ytterligare försämringar samtidigt som nya problem tillstöter, varav den mycket höga arbetslösheten är den största förändringen. o Vissa grupper i befolkningen ungdomar, ensamstående föräldrar och vissa invandrarkategorier har svaga resurser på så gott som alla under- sökta områden. Dessa gruppers materiella standard försämrades under åren 1980-92. I vissa avseenden försämrades också kvinnornas situation.

Problem av det slag som behandlas i rapporten, dvs. ekonomiska resurser, problem i samband med arbete och boende tenderar att ansamlas hos vissa individer. Svaga ekonomiska resurser, vilket en tredjedel av befolkningen

MEDVERKAN l SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE

har, intar central plats när flera problem ansamlas. Ungdomar och inen vandrare har i betydligt större utsträckning än äldre och svenskar flera problem samtidigt. Det är också vanligare att ensamstående med barn har flera problem samtidigt än att andra barnfamiljer har det. Att ha problem med arbete, boende eller ekonomi hänger delvis samman med problem inom andra välfärdsområden. Ju fler problem med de materiella villkoren, desto fler människor uppger också hälsobrister, litet umgänge, svaga politiska resurser samt utsatthet för våld eller stöld. Sammantaget visar både folkhälsorapporten och den sociala rapporten ett starkt samband mellan ekonomiska och sociala villkor och hälsa.

3.4.4 Det lokala folkhälsoarbetet I det lokala folkhälsoarbetet är folkrörelsernas engagemang centralt. Folkrörelserna har en lång tradition när det gäller att verka för en god hälsa och aktivt motverka hälsorisker bl.a. i form av drogmissbruk. Hälso- och sjukvården och socialtjänsten har viktiga uppgifter att fylla när det gäller att klarlägga, analysera och förmedla kunskaper om sjukdomars, skadors och sociala missförhållandens omfattning, fördelning och orsaker. Kommunförbundet har i en rapport 1991 Kommunerna och folkhälsan - bl.a. redovisat goda exempel på kommunalt folkhälsoarbete. Inledningsvis konstateras att innebörden av begreppet hälsa har förändrats över tid. Hälsa innebär i dag väsentligt än frihet från sjukdom. Dagens hälsobegrepp mer inbegriper välbefinnande i ett fysiskt, psykiskt och socialt perspektiv. Detta synsätt är ett uttryck för helhetssyn på människan och bör enligt rapporen ten tjäna ett riktmärke för hälsopolitik och hälsoförebyggande arbete. I som rapporten definieras förebyggande arbete utifrån tre begrepp. Med primärprevention avses allmänt förebyggande arbete för att främja förutsättningar för goda livsvillkor i samhället. Primärprevention är inriktad mot att förhindra att sjukdom, skador eller problem överhuvudtaget uppstår. Primärprevention omfattar allt från samhällsplanering till miljöskydd och kulturpolitik samt andra insatser för att främja goda livsmiljöer. Information, upplysning, fritidsaktiviteter och nätverk i den lokala miljön i syfte att skapa förutsättningar för social gemenskap är exempel på primärprevention. Kortfattat kan sägas att primärprevention innebär att främja friskfaktorerna i samhället. Den riktar sig vanligtvis till hela befolkningen eller till stora, icke selekterade grupper. Sekundärprevention är inriktad mot riskgrupper och/eller riskmiljöer och innebär att tidigt upptäcka och tidigt ingripa om en sjukdom eller ett problem uppstått. Syftet är att förhindra en vidareutveckling av ohälsa eller sociala problem eller att tidigt åtgärda dessa. Som exempel nämns tidiga insatser för att förhindra att en person som överkonsumerar alkohol utvecklar ett befäst missbruk eller att han introducerar andra i missbruket. Uppsökande arbete bland utsatta och sysselsättningsmöjligheter för grupper långtidsarbetslösa är andra exempel på sekundärprevention. Insatser som sker i samverkan mellan socialtjänsten och andra aktörer såsom skolan,

MEDVERKAN I SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 113

polisen, primärvården m.fl. för vissa riskgrupper är också exempel på sekundärprevention. Dessa insatser riktas både till grupper och enskilda. Tertiärprevention riktar sig till de enskilda individer som identifieras som sjuka eller befinner sig i en problemsituation. Tertiärprevention syftar till att upprätthålla en funktionsnivå, förhindra en försämring eller motarbeta ett kroniskt tillstånd eller återfall. Tertiärprevention handlar framför allt om individinriktad vård och behandling. Primärpreventionen är viktigast i kommunens folkhälsoarbete i form av olika förebyggande insatser. Tertiärprevention bedrivs av kommunerna huvudsakligen inom socialtjänsten men också inom den hälso- och sjukvård som åligger kommunen. Kommunfullmäktige i landets kommuner kan besluta att anta WHO:s mål Hälsa för alla år 2000 som gäller både den sociala och den fysiska miljön. Ett av de 38 målen i WHO:s strategidokument är tvärsektoriellt arbete för bättre hälsa. Folkhälsoarbetets signum är således ett tvärvetenskapligt/ tvärfackligt perspektiv. Kommunallagen 1991:900 innehåller inga övergripande mål om att kommunen skall arbeta för förbättrad folkhälsa. I kommunerna är kommunstyrelsens roll därför ofta avgörande när det gäller att sätta målen, samordna arbetet och ha frågor om folkhälsan på dagordningen. Någon har sagt att folkhälsan är allas ansvar men ingens imperium. Kommunerna gör i dag en rad insatser för folkhälsan av förebyggande karaktär men som inte alltid betecknas som folkhälsoarbete. Det kan gälla miljöförbättringar i tätortsmiljöer, trafiksäkerhetsåtgärder, fritids- och kulturinsatser och bostadsförbättringar. En annan viktig aspekt på folkhälsoarbetet är strävan mot ökad jämlikhet i levnadsvillkoren såsom denna uttrycks i kommunernas social-, bostads- och skolpolitik. Samlade måldokument för folkhälsoarbete i ett brett perspektiv förekommer ännu inte så ofta i svenska kommuner. Däremot finns många måldokument, som innehåller folkhälsomål, bl.a. alkoholpolitiska program eller ungdomspolitiska program. Enligt Folkhälsoinstitutet april 1994 har majoriteten av landets kommuner inrättat s.k. folkhälsoråd. Dessa råd är uppbyggda på olika sätt. I vissa kommuner ingår enbart politiker med förankring i landsting och kommun. På andra håll består folkhälsoråden av både politiker och tjänstemän från

landsting och kommun eller av enbart tjänstemän. I vissa län, bl.a. Älvsborgs

län, har inrättandet av primärvårdsnämnder och hälsoplanerare bidragit till att lokala folkhälsoråd bildats i alla kommuner. I februari 1994 bildades ett svenskt nätverk för lokalt folkhälsoarbete i samverkan mellan Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Folkhälsoinstitutet och Socialstyrelsen i syfte att stödja erfarenhetsutbyte och befintliga regionala nätverk. I en rapport från detta nätverk Samhällets -

hälsopolitik 1994 2004 februari 1994 behandlas bl.a. frågan om social-

- tjänsten i ett folkhälsoperspektiv. Av rapporten framgår bl.a. följande. Det finns ett nära men oftast förbisett samband mellan socialtjänstens insatser ~ -

MEDVERKAN l SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE

och folkhälsan speciellt bland utsatta grupper bland barn, låginkomsttagare och äldre. Socialtjänstens insatser kan bryta den onda cirkel som så ofta går från sociala problem till ohälsa. I denna mening kan socialtjänstens arbete ofta betecknas som förebyggande också i ett folkhälsoperspektiv. Kunskapen att se och förstå dessa samband och fånga upp tidiga varningssignaler är emellertid outvecklad såväl inom socialtjänsten men i än högre grad i den traditionella skolmedicinen. Samtidigt präglas socialtjänsten och sjukvården av två helt olika professionella kulturer som vanligen har mycket svårt att förstå varandra. samverkansprojekt efter samverkansprojekt under de senaste årtiondena kan vittna om detta men också om vissa framsteg mot en helhetssyn där de berörda individernas situation och problem står i centrum. Kommer dessa bräckliga gemensamma insatser som syftar till att förebygga såväl sociala som hälsomässiga problem att överleva i ett system där man byter samverkan mot konkurrens Där det gäller att hitta köpare för sina tjänster och där socialtjänstens kunder ofta upplevs som olönsamma på den nya vårdmarknaden. - Får ekonomiska styrsystem som stimulerar till samverkan mellan socialtjänst och sjukvård Detta liksom hur socialtjänstens egna folkhälsoansvar skall utvecklas är frågor som borde ges en framskjuten plats i det intensiva förändringsarbete som f.n. pågår inom socialsektorn.

3.5 roll i

Rapporten Socialtjänstens

samhällsarbete

samhällsplanering och

3.5.1 Inledning

Socialtjänstkommittén har tidigare lagt fram rapporten SOU 1993:91 Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete en kunskapsöver- sikt och ett diskussionsunderlag. Rapporten har överlämnats till samtliga kommunstyrelser i landet, som också har haft möjlighet att lämna synpunkter på rapportens innehåll och förslag. Nedan sammanfattas kort innehållet i den aktuella rapporten. Därefter redovisas en sammanställning av de synpunkter som lämnats på denna rapport.

3.5.2 Rapportens innehåll

I rapporten redovisas historiska samt internationella och svenska erfarenheter på samhällsplaneringens område. Den grundsyn som redovisas i rapporten innebär att utsatta områden och grupper tydligare bör prioriteras i ett förnyat, strukturinriktat arbete. Detta är enligt författaren nödvändigt för att problemen på individnivå inte skall överskölja personalen. Vidare framhålls betydelsen av uppslutning bland medborgarna. Professionellt yrkesverksamma och vanliga människor i kommunens olika delar klarar sig inte utan varandra. De har kunskap och erfarenhet av olika slag. En hos invånarna förankrad lokal utvecklingsplanering grundad på

MEDVERKAN l SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 115

historiska, kulturella och sociala förutsättningar ger en bättre grund för den översiktliga planeringen. Sociala konsekvensbeskrivningar med såväl hårda som mjuka data bör ses som lika naturliga som ekonomiska analyser eller miljökonsekvensbeskrivningar. En utveckling från mönster- och expertplanering till process- och dialogplanering" är angelägen. Ur social synpunkt är det viktigt att samhällsplaneringen inte reduceras till enbart ekonomi, affärer och teknik. Socialtjänsten har genom sitt kontaktnät öppen förskola, daghem, hem- tjänst, dagverksamhet för handikappade och andra grupper goda osv. förutsättningar att bidra med förvarningar om tecken till ogynnsam utveckling i den lokala miljön och till att vända utvecklingen. I en del stadsmiljöer behövs socialarbetare med särskild kompetens i närkontakt med t.ex. ungdomsgrupper och invandrare. I en del miljöer kan det vara önskvärt att socialarbetaren får fullgöra sitt uppdrag i arbetslag med bl.a. planerare och andra yrkesutövare.

Under rubriken överväganden och preliminära förslag redovisas för-

slag till vissa förändringar av socialtjänstens strukturinriktade insatser. Med sådana avses o miljörapportering och beskrivningsarbete om förhållanden i den fysiska och sociala miljön som kan motivera särskilda insatser med stöd av kommunen eller andra intressenter, o lokal utvecklingsplanering och programarbete med sociala konsekvensanalyser, vars resultat bör tillföras den översiktliga samhällsplaneringen samt o lokal självorganisering och samhällsarbete jämte medverkan i folkhälsoarbete med kommunalt eller annat stöd. I en bilaga till rapporten har Lars Hjärne, Statens Institut för Byggnadsforskning, analyserat skälen till socialtjänstens svårigheter att ta sig an uppgiften att medverka i samhällsplaneringen. Hjärne framhåller bl.a. att planeringsförutsättningarna har förändrats sedan socialtjänstreformens tillkomst. Samhällsbyggandet är mer komplicerat än tidigare. Planering och förvaltning förutsätter att flera aspekter samtidigt beaktas. Samverkan mellan och hänsynstagande till offentliga och enskilda intressen krävs i olika faser av planeringsprocessen. Detta innebär att samhällsplaneringen i större utsträckning än tidigare karakteriseras av dialog- och processplanering med deltagande av både offentliga och enskilda intressenter. Lagstiftarens intentioner med bestämmelsen om socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen är bl.a. att förbättra kunskapsunderlaget om vad som anses vara bra för människor. Hjärne menar att detta synsätt bortser från planeringens begränsade styrmöjligheter. Först när den sociala kunskapen mer specifikt rör sambandet mellan problem och samhällsförhållanden, villkoren för olika grupper eller har en förankring hos medborgarna blir den intressant som underlag för social planering. Mot denna bakgrund utgör därför erfarenheterna från det grupp- och områdesinriktade sociala arbetet många gånger ett omistligt kunskapsunderlag i samhällsplaneringen.

116 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE

3.5.3 Synpunkter på innehåll och förslag i rapporten

Ett 25-tal kommunstyrelser, några socialnämnder samt Föreningen Sveriges Socialchefer har till kommittén inkommit med synpunkter på rapporten.

Allmänna synpunkter Av dem som lämnat synpunkter menar många att socialtjänstens strukturinriktade arbete är av stor vikt för samhällsbyggandet men att det har varit svårt för socialtjänsten att fullgöra uppgiften. Skälen härtill har varit flera. Bl.a. framhålls att såväl metoder som planeringsinstrument för uppgiften har saknats bortsett från den egna verksamhetsplaneringen. Det har också varit svårt att mobilisera resurser men också engagemang från socialtjänstens sida. Socialtjänsten har inte alltid fått gehör för sina synpunkter hos kommunens övriga planerare. Slutligen framhålls också att samhällsplanering är svårgripbar då den berör alla aspekter i livet, t.ex. fritiden, boendet, samhällsservice och arbetet. Att påvisa samband mellan missförhållanden och sociala strukturer låter sig inte alltid enkelt fångas i planeringsdokument. Många kommuner framhåller att samhällsomvandlingen och den ökande arbetslösheten innebär nya förutsättningar och nya problembilder för kommunerna. Socialtjänstens strukturinriktade arbete måste därför förnyas. Drygt hälften av de kommuner som lämnat synpunkter ställer sig positiva till att socialtjänsten även fortsättningsvis bör arbeta med samhällspåverkande insatser. Socialtjänstens ställning i samhällsplaneringen måste dock stärkas bl.a. genom tydligare lagregler. Från flera håll betonas att socialtjänsten också bör ha en skyldighet att arbeta förebyggande i bostadsområden och för olika grupper. Detta är nödvändigt för att socialtjänsten inte skall översvämmas av krav på akuta insatser för enskilda. Det är därför angeläget att samhällspolitiska mål och ideologier för det förebyggande arbetet tydliggörs både på nationell och lokal nivå. Vidare betonas att socialtjänstens framtida roll i planeringen förutsätter 0 att tid avsätts för att aktivt delta, o att man hittar former för organisering av arbetet så att personalgruppers vardagskunskap kan systematiseras och tillföras planeringsprocessen, 0 att kunskap om livs- och välfärdsvillkor samt om planeringsprocessen fördjupas, o att socialtjänstens självuppfattning stärks genom ett konstruktivt deltagande i planeringsprocessen.

Kommunstyrelsens ansvar Flera kommuner betonar kommunstyrelsens övergripande ansvar för planeringen. Därför ifrågasätts lämpligheten av att socialtjänstens skyldighet att delta i planeringen regleras i socialtjänstlagen. Några kommuner föreslår Plan- och bygglagen som en lämpligare lag för denna reglering.

MEDVERKAN SAMHÃLLSPLANERING OCH SAMHÅLLSARBETE 117 l

Många positivt på att det förebyggande arbetet betonas starkare och ser att denna skyldighet tydligare regleras i lagen. Särskilt med tanke på den fria nämndorganisationen bör kommunstyrelsens ansvar i detta avseende klargöras.

Ett aktivt förhållningssätt

Många kommuner framhåller vikten av att socialtjänsten har ett aktivt förhållningssätt när det gäller att delta i samhällsplanering och samhällsarbete. Att uppmärksamt följa utvecklingen i bostadsområden och ha en beredskap att vidta åtgärder om så krävs anses vara en angelägen uppgift för socialtjänsten. Från flera håll ser man därför positivt på förslaget att socialtjänsten bevakningsskyldighet när det gäller att upptäcka och tidigt ges en slå larm till kommunledningen om tendenser till ogynnsam utveckling.

Prioritering av utsatta människor och områden De flesta som ställer sig bakom rapportens förslag framhåller vikten av att socialtjänsten fokuserar sina insatser i samhällsplanering och samhällsarbete på utsatta grupper och bostadsområden. Denna prioritering bör också gälla i folkhälsoarbetet. Den motsatta uppfattningen hävdas av Föreningen Sveriges Socialchefer. Socialtjänsten bör medverka i all planering som påverkar den sociala miljön. Det är därför angeläget att formuleringarna i lagtexten inte snävar in området för socialtjänstens medverkan. Ett ökat inslag av gruppinriktat arbete för att stödja utsatta grupper att själva påverka och förändra sin sociala miljö och sina levnadsförhållanden som angelägen uppgift för socialtjänsten. Härigenom kan också ses en nödvändig förnyelse i det sociala arbetet uppnås.

Folkhälsoarbete De som har kommenterat folkhälsoarbetet menar att samhällsarbete och lokalt folkhälsoarbete överlappar och kompletterar varandra. Några betonar vikten av att socialtjänsten i denna fråga samverkar med andra organ, framför allt primärvården men också med skolan och kultur/fritidssektorn. Socialtjänsten har kontakt med grupper, som vanligtvis inte nås av det allmänt inriktade folkhälsoarbetet. Socialtjänstens folkhälsofrämjande insatser bör därför komma de människor till godo som av en eller annan anledning befinner sig i den samhälleliga marginalen. Detta bör tydligt markeras i lagen.

Sociala konsekvensbeskrivningar I flera yttranden framhålls betydelsen av att socialtjänsten systematiserar sin kunskap om levnadsförhållandena i kommunen. Flera kommuner ställer sig också positiva till rapportens förslag om sociala konsekvensbeskrivningar.

118 MEDVERKAN SAMHÄLLSPLANERING SAMHÄLLSARBETE l OCH

Social mobilisering Flera kommuner ser positivt på att grupper och organisationer i engageras samhällsarbete och i planering men ställer sig tveksamma till social om mobilisering uppgift för tjänstemän. Social mobilisering är en ses snarare som en uppgift för folkrörelser och andra organisationer. Den motsatta synpunkten framförs emellertid också, nämligen att det bör vara socialtjänstens skyldighet att stödja och stimulera utsatta grupper eller bostadsområden att göra något åt utsattheten genom att förändra sin miljö och/eller sin livssituation. Man anser att detta förhållningssätt har stöd i portalparagrafens bestämmelser att socialtjänsten skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Forskning och utbildning Betydelsen av kunskapsutveckling inom området samhällsplanering och samhällsarbete framhålls från flera håll. Man anser att forskning om planeringsprocessen, om sociala samband och hur socialtjänstens kunskap om människors villkor skall kunna systematiseras och användas i planeringen måste utvecklas. Både forskningsinsatser, utbildning och fortbildning kommer att krävas för att uppnå rapportens intentioner. Behovet av tvärsektoriella utbildningar påtalas bl.a. i syfte att överbrygga språkbarriärer mellan socialtjänsten och övriga planerare.

Resursbehoven Flera kommuner framhåller vikten av att de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i rapporten analyseras. Från flera håll betonas att ett aktivt förhållningssätt från socialtjänstens sida på sikt är lönsamt att det kortsikmen tigt kan kräva utökade resurser. Att mobilisera människorna själva att ta ansvar för sin sociala situation kan dock på sikt aldrig vara olönsamt. Från flera håll framhålls problemen med socialnämndernas ständigt ökande ansvar för nya grupper och uppgifter utan att motsvarande ökning av resurserna sker. De samhällspåverkande och gruppinriktade uppgifterna får ofta ge vika för mer akuta och individinriktade uppgifter. Om intentionerna i rapportens förslag skall kunna förverkligas kommer det därför enligt flera kommuner att krävas ökade resurser för förebyggande arbete.

3.6 Synpunkter framförda vid Socialtjänstkommitténs sammankomster

Utöver de synpunkter som lämnats till kommittén på rapporten SOU 1993:91 Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete har också synpunkter inhämtats vid de olika sammankomster, som kommittén arrangerat. Sammanlagt har ett hundratal politiker och drygt 200 tjänstemän deltagit i dessa konferenser.

SOU l994zl39 MEDvERkAN l SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 119

Diskussionen vid utfrågningarna våren 1992 om socialtjänstens framtida inriktning och organisation kom i hög grad att gälla socialtjänstens uppgift att medverka i samhällsplaneringen. Bland politikerna fanns de som betraktade socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen som ett stort misslyckande. Andra däremot menade att socialtjänsten lokalt haft ett stort inflytande över bebyggelseplaneringen. Ändå de flesta överens att var om socialtjänstens strukturinriktade och allmänt inriktade insatser varit lågt prioriterade under 1980-talet. Av de politiker som yttrade sig i frågan ansåg de flesta att socialtjänsten även framgent skall medverka i samhällsplaneringen och att denna skyldighet skall regleras i lagen. Vissa problem förutsågs dock med tanke på att socialtjänstens verksamhet i många kommuner splittrats på flera nämnder, vilket kan innebära svårigheter att få till stånd en sammanhållen diskussion i denna fråga. Många menade att lagens bestämmelser har haft en stor betydelse för möjligheterna att hävda ett socialtjänstperspektiv i samhällsplaneringen. Även socialtjänsten deltog i planeringen långt tidigare korn socialtjänstom lagen det stöd behövs för att utveckla stabila samverkansformer. att ge som Bland tjänstemännen fanns ett starkt stöd för strukturinriktat och allmänt inriktat arbete. För många var det t.ex. självklart att socialtjänsten även i framtiden skall medverka i samhällsplaneringen. Man ansåg att socialtjänsten med sin kunskap skall peka på brister i samhället och utveckla en väl fungerande informationsstruktur utifrån denna kunskap. I dag förlitar sig socialtjänsten alltför mycket på erfarenheter och omdöme i stället för på fakta och väl strukturerad kunskap. Från Föreningen för samhällsarbete påpekades bl.a. mycket viktig att en uppgift för socialarbetarna är att tillsammans med andra yrkeskategorier och de människor som berörs medverka till lokalt förändringsarbete. Som viktiga målgrupper i detta arbete framhölls bl.a. flyktingar och personer utskrivna från olika institutioner. Beträffande socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggande arbete fanns vid utfrågningarna våren 1992 olika uppfattningar bland politikerna. En del menade att socialtjänsten även fortsättningsvis skall arbeta förebyggande och att detta arbete bör prioriteras. Inom socialtjänsten finns kunskaperna vilka effekterna blir om ingenting görs. Socialtjänstens om ansvar får emellertid inte utesluta att andra viktiga aktörer bidrar med andra insatser. Men även en motsatt uppfattning uttrycktes. Man menade att socialtjänstens uppgifter i stället bör renodlas till myndighetsutövning även om ett visst mått av förebyggande insatser beträffande barn, ungdomar och missbrukare bör vara kvar. De skäl som framhölls gällde främst ekonomiska. Man ansåg sig inte har råd att bedriva förebyggande verksamhet i det aktuella ekonomiska läget. Dessutom ansåg man att det finns andra aktörer gör det både bättre och billigare, t.ex etablerade folkrörelser och som frivilliga organisationer. Men det finns också en kraft i nya konstellationer, t.ex. kooperativ och olika slag av nätverk, som mer och mer växer fram.

MEDVERKAN l SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 19942139

Flera tjänstemän slog vakt om det allmänt förebyggande arbetet inom socialtjänsten och menade att denna inriktning på arbetet är särskilt stor av betydelse för barn och ungdomar. De strukturinriktade och allmänt förebyggande insatserna får inte betraktas som en lyxvara som vi bara har råd med i goda tider. Diskussionen borde i stället gälla hur sådana verksamheter kan ges ett starkare stöd i lagen. Vid de regionala seminarierna hösten 1993 framkom att det både hos politiker och tjänstemän i kommunerna fanns ett brett stöd för uppfattningen att socialtjänstlagen även fortsättningsvis bör ålägga kommunerna ett ansvar för allmänt förebyggande insatser bland barn och ungdomar. Socialtjänstens uppdelning på olika nämnder och resultatenheter ansågs på flera håll motivera tydliga lagregler med hänsyn till att det allmänt förebyggande arbetet sätts på undantag när kravet på ökad effektivitet skärps. Resultatenheterna har svårt att avsätta tid för arbetsinsatser som inte betalar sig på kort sikt. Somliga såg det som självklart att ansvaret för det förebyggande arbetet åvilar individ- och familjeomsorgen. De ville inte individ- och familjeomse sorgen reducerad till en akutresurs utan menade att det också måste finnas utrymme för allmänt förebyggande insatser i det sociala arbetet. Andra var lika övertygade om att ansvaret för det förebyggande arbetet bör ligga på kommunledningen och ville att detta skrivs in i lagen. Socialsekreterarna ansågs varken vara bäst lämpade eller tillräckligt många för att ensamma kunna bära ett så stort ansvar. Att förlita sig till individ- och familjeomsorgen får inte heller bli en enkel utväg när man står inför sociala problem i andra verksamheter. När det gäller det allmänt förebyggande arbetet för vuxna framkom att det finns en stor variation när det gäller kommunernas engagemang i detta arbete. I diskussionen betonades vikten av en restriktiv alkoholpolitik samt återhållsamhet när det gäller att bevilja serveringstillstånd för restauranger i kommunen. Betydelsen lokala hälso- och alkoholpolitiska för av program det förebyggande arbetet betonades liksom de kommunala bidragen till ideella föreningar om föreningarnas verksamhet präglas drogfrihet. - av På grund av den fria nämndorganisationen för kommunerna finns en betydande risk att det allmänt drogförebyggande arbetet åsidosätts. Orsakerna härtill ansågs dock inte enbart ha varit organisatoriska utan också ekonomiska. I socialtjänstlagen anges socialnämndens skyldighet att arbeta förebyggande men ute i kommunerna uppfattas denna uppgift på sina håll inte längre höra hemma inom socialnämndens ansvarsområde. När det gäller att förebygga och tidigt åtgärda missbruk uttryckte flera kommuner att i de kommuner, där det pågår försök med kommunal primärvård, har en process inletts som kan leda till att det förebyggande arbetet effektiviseras. Som exempel nämndes Stenungsunds kommun där ett försök med finansiell samverkan mellan hälso- och sjukvården, socialtjänsten och

försäkringskassan planeras. Detta försök har startat den l juli 1994. Många

såg positivt på en sådan organisatorisk modell, som kan innebära att en ny och effektivare modell skapas för det förebyggande arbetet.

MEDVERKAN SAMHALLSPLANERING SAMHÄLLSARBETE 121 I OCH

3.7 Sammanfattande

bedömning

Lagens krav att arbeta strukturinriktat har varit svår uppgift för socialen tjänsten att ta sig an. Skälen härtill har varit flera. I lagen finns ingen anvisning om hur denna medverkan skall till eller vilka instrument som skall användas. Utbudet av utbildning och fortbildning med inriktning på strukturinriktat arbete inom socialtjänsten har varit begränsat. Både för Socialstyrelsen och för länsstyrelserna har det funnits uppenbara svårigheter att förmedla kunskaper, vägledning och inspiration till kommunerna när det gäller det strukturinriktade arbetet. Det har inte heller funnits någon lagreglerad skyldighet för andra planeringsaktörer att beakta socialtjänstens synpunkter eller kunskaper. Omfattningen av och formerna för socialtjänstens medverkan i såväl planering som samhällsarbete har därför varierat mellan kommunerna bl.a. beroende på personalens kompetens och samt politikernas intresse. engagemang Någon mer övergripande empiriskt grundad studie omfattning och av former för socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen har inte gjorts. Detta gäller också socialtjänstens medverkan i samhällsarbete. Det betyder dock inte att det helt saknas kunskaper inom området. Ovan har bl.a. redovisats både nationella och internationella erfarenheter. De nationella erfarenheterna av hur samhällsarbetet och det lokala utvecklingsarbetet ändrat karaktär sedan mitten 1970-talet visar att socialav tjänstens roll alltmer har kommit att innebära insatser för att samordna samt stödja och vägleda andra aktörer. Allt fler organisationer också koopemen rativ och representanter för den privata sektorn intresserar sig i dag för lokalt utvecklingsarbete i lokalsamhället. Både svenska och internationella erfarenheter har också visat att förutsättningen för ett framgångsrikt lokalt förändringsarbete är samordnade och samtidiga insatser från flera samhällssektorer. Enligt vår mening bör dock socialtjänstens skyldighet att arbeta strukturinriktat inte reduceras till att enbart samordna och stödja andra aktörers initiativ och insatser. Utöver den stödjande och samordnande rollen bör socialtjänsten ha en egen skyldighet att för utsatta och i utsatta grupper bostadsområden initiera och bedriva socialt förändringsarbete. Lagens övergripande mål såsom de uttrycks i portalparagrafen förutsätter ett aktivt förhållningssätt från socialtjänstens sida. Detta gäller även det strukturinriktade arbetet. Storstadsutredningen framhöll bl.a. vikten att tidigt uppmärksamma av och tidigt vidta insatser för att motverka tendenser till negativ utveckling en i bostadsområden. Även i SOU 1993:91 Socialtjänstens roll i rapporten samhällsplanering och samhällsarbete betonas särskilt att det bör vara en skyldighet för socialtjänsten att tidigt slå larm sådana förhållanden i om levnadsvillkor och i sociala miljöer som förutsätter samordnade insatser för att förebyggas eller avhjälpas. En sådan skyldighet får starkt stöd i de synpunkter som företrädare för socialtjänsten lämnat till kommittén. Enligt vår mening finns därför skäl att i lagstiftning överväga behovet att ny av

122 MEDVERKAN I SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHALLSARBETE

ytterligare klargöra socialtjänstens skyldigheter och uppgifter både på samhällsnivå områdesnivå. och på grupp- och Trots tendenserna till positiv utveckling och vitalisering av det lokala en utvecklingsarbetet, vilket också inkluderar samhällsarbete, har funnit att socialtjänsten haft svårigheter att finna sin roll i kommunens övergripande samhällsplanering och i fysisk planering. Detta visar inte minst Planannan och byggutredningens utvärdering av den första generationens översiktsplaner. Ett uttryck för socialtjänstlagens intentioner är att social planering skall förebygga uppkomsten sociala problem eller undanröja förhållanden i av samhället skapar sådana problem. Att stärka svaga grupper ligger som underförstått i det förebyggande arbetet. Kraven på bättre tillgänglighet i samhället för funktionshindrade personer är ett exempel på detta synsätt. Dagverksamheter för utsatta grupper för att bryta isolering och därmed motverka fysisk och psykisk ohälsa är ett annat exempel på förebyggande insatser. Just ifråga förebyggande insatser finns således en koppling mellan om social planering och gruppinriktat socialt arbete. Den grundläggande målsättningen för socialtjänstens insatser på gruppnivå är enligt vår mening att stärka utsatta i syfte att öka deras möjligheter att tillvarata sina egna grupper intressen samt att förebygga behov av mer omfattande insatser från samhällets sida. Som framgått skälen till att lagens intentioner på många håll ovan synes inte uppnåtts många och skiftande karaktär. Socialtjänstens inre vara av organisation och verksamhetens karaktär kan viss förklaring till att den ge sociala planeringen inte utvecklats enligt intentionerna. Det har ofta saknats tillräcklig tid också kompetens för att dokumentera, systematisera och men föra fram kunskaper och erfarenheter, både från fältarbete och från övrig socialtjänstverksamhet. Bristen på systematiserad kunskap och dokumenterade planeringsunderlag från socialtjänstens sida har således varit ett hinder för att få gehör för den sociala kunskapen och idéer om hur miljöer bör utformas. Ett annat hinder har varit att många socialarbetare haft en ambivalent inställning till att medverka i planeringen vilket inte sällan bottnat i en osäkerhet om planerarrollen och vilken typ kunskap som är relevant eller som om av övriga planerare efterfrågar. Lagen reglerar inte hur socialtjänstens medverkan i planeringen skall gå till. Socialtjänstens traditionella organisation med styrning uppifrån har också utgjort ett hinder, speciellt när lokala mål eller politiska krav på socialtjänstens medverkan saknats. Svårigheter har funnits att finna former för att systematisera och tillföra planeringen kunskaper från det löpande sociala arbetet. Genom att utveckla former för fältets direkta medverkan och inflytande i planeringsprocessen skulle enligt vår mening socialtjänstens möjligheter att delta i och påverka planeringen öka. Genom decentralisering och utlokalisering socialtjänstens verksamheter eller vid integrering av med andra verksamheter, ges också nya förutsättningar för socialtjänsten att

SOU 19942139 MEDVERKAN I SAMHÄLLSPLANERING SAMHÄLLSARBETE OCH

få en helhetsbild befolkningens förhållanden inom kommundel eller av en ett bostadsområde. Ett generellt problem har varit att socialtjänsten saknat tradition att arbeta med statistik och demografiska beskrivningar. Inte heller socialtjänstens egen verksamhetsstatistik har alltid utformats pâ ett sådant sätt att

den varit användbar som planeringsunderlag. Detta har också varit

ett hinder för socialtjänsten att kunna systematisera och sammanställa kunskapsunderlag för planeringen. En annan förklaring till socialtjänstens svårigheter att medverka i samhällsplaneringen har varit relationen till andra förvaltningar. Av tradition tycks större vikt ha lagts vid de tekniska förvaltningarnas beräkningar och bedömningar än socialtjänstens kvalitativa beskrivningar grund för som fysiska eller ekonomiska beslut. Olika kulturer och språk möts i planeringssammanhang, vilket inneburit en svårighet för socialtjänsten att finna roll en i planeringen. De redovisade hindren för socialtjänsten att arbeta strukturinriktat kan i dag inte ses isolerat från de förutsättningar råder för kommunal nya som verksamhet. Kraven på avvägning och prioritering mellan olika behov och insatser inom socialtjänsten ökar i takt med krympande De resurser. mer långsiktiga insatserna bl.a. i form förebyggande arbete och medverkan i av samhällsplaneringen bör dock enligt vår mening även med ändrade ekonomiska villkor vara en uppgift för socialtjänsten. Lagens allmänt utformade bestämmelser har från många håll framhållits som ett av de största hindren för socialtjänstens förutsättningar att leva upp till lagstiftarens intentioner att arbeta strukturinriktat. Uppdraget har uppfattats som allomfattande och gränslöst, vilket inneburit osäkerhet en såväl för socialtjänsten som för övriga aktörer i planeringen. Socialtjänstlagens karaktär av rarnlag förutsätter preciseringar och prioriteringar på kommunal nivå. När sådana saknas uppstår inte sällan osäkerhet inom socialtjänsten om såväl relevansen med dess medverkan mandat och som om befogenheter i samarbetet med andra förvaltningar. Enligt vår mening bör därför bestämmelser införas i lagen förtydligar socialtjänstens som ansvar och uppgifter när det gäller insatser utöver det traditionellt individinriktade sociala arbetet. Vi återkommer till detta i kapitel 21.

Äüi "ra t;{f;;K£i.. 5r;n..r. .II%,:3z,i.1 V‘

,,:.z;:.;s‘2r . g fiska. ,. .z

4 Insatser för barn

och ungdom

4.1 Inledning

I direktiven för utredningsarbetet berörs särskilt samhällets insatser för barn som far illa. Den kritik riktats mot denna del socialtjänstens verksom av samhet uppfattas mycket oroande. Behovet bättre samordning som av en mellan verksamheter bedrivs kommuner och landsting understryks som av särskilt. Med anledning härav har kommittén lagt särskild vikt vid att behandla frågor som rör individ- och familjeomsorgens arbete med utsatta barn och ungdomar. Till kommitténs uppgifter på detta område hör bl.a. att ta ställning till hur reglerna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet i 71 § socialtjänstlagen

1980:620/SoL bör vara utformade. Denna fråga berör även reglerna om

vittnesplikt och frågeförbud i rättegångsbalken och behandlas närmare i kapitel 30. En annan fråga som behandlats kommittén gäller överflyttning av av vårdnad till familjehemsföräldrar med stöd 6 kap. 7 och 8 §§ föräldrabalav ken. Här skall kommittén utreda och lägga fram förslag hur ersättningsom frågan och tillsynsfrågan kan lösas i sådana ärenden. Kommitténs överväganden och förslag i denna fråga redovisas i kapitel 27. Vissa frågor som rör barn har inte tagits i arbetet. Det gäller LVUupp lagstiftningen som enligt direktiven skall lämnas utanför den aktuella översynen. Det gäller också kommunens uppgift att tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Riksdagen har år 1993 antagit proposition en om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet. De reglerna träder i nya kraft den 1 januari 1995. Av den anledningen har kommittén inte övervägt några ändringar av reglerna barnomsorg i socialtjänstlagen. De om nya reglerna redovisas kortfattat i kapitel 22. Socialtjänstens uppgifter i familjerättsliga frågor utreds för närvarande av flera andra statliga utredningar. En utredningarna S 1993:09 skall bl.a. av överväga om socialnämnden skall ha kvar uppgiften att medverka vid fastställande av underhållsbidrag. En utredning JU 1993:13 har tillannan kallats för att utvärdera 1991 års reform föräldrabalkens regler av om vårdnad och umgänge. Utvärderingen skall enligt direktiven särskilt inriktas på frågan om hur satsningen på samarbetssamtal har inverkat på handläggningen av vårdnads- och umgängestvister. En tredje utredning S 1992:08 har nyligen gjort översyn verksamheten med internationella en av adoptioner. Med anledning det utredningsarbete pågår på olika håll av som

126 INsATsER FÖR BARN OCH UNGDOM

har kommittén inte heller fördjupat sig i frågor rör socialtjänstens som uppgifter på familjerättsområdet. I detta kapitel redovisas först föräldrabalkens grundläggande bestämmelföräldrars för sina barn. Därefter ges en översiktlig beser om ansvar skrivning barns och ungdomars uppväxtvillkor i Sverige. Vissa grupper av av barn kommenteras kortfattat. Det gäller barn av olika orsaker kan som behöva särskilt stöd i sin utveckling. Efter denna inledande beskrivning följer utblick mot skolan, kulturen och fritidssektorn hälso- och sjukvården är stor betydelse för samt som av barns och ungdomars uppväxtvillkor och indirekt påverkar socialtjänssom tens roll och uppgifter. Därefter redovisas socialtjänstlagens grundläggande bestämmelser för socialtjänstens barn- och ungdomsarbete. Flera bestämmelser har ändrats

sedan lagen trädde i kraft. Ändringarna kommenteras i anslutning till den

fortsatta genomgången individ- och familjeomsorgens fyra huvuduppav gifter för barn och ungdomar:

att bedriva allmänt inriktat och förebyggande arbete för vissa uppgifter inom det familjerättsliga området att ansvara att tillhandahålla öppna stöd- och hjälpinsatser samt att bereda underåriga vård utanför det egna hemmet.

För belysa den utveckling skett och den kritik som riktats mot att som denna del socialtjänstens verksamhet har kommittén granskat offentlig av statistik och tagit del aktuella rapporter från bl.a. Socialstyrelsens arbete av med Aktiv uppföljning. Kommittén har också anordnat särskilda sammankomster för diskutera aktuella problem och utvecklingstendenser med att olika intressenter. Kommitténs bedömning redovisas i slutet av detta kapitel.

4.2 Föräldrarnas ansvar

Föräldrarna har huvudansvaret för vård och fostran sina barn. Detta av följer bestämmelserna i föräldrabalken FB, som bl.a. innehåller regler av faderskap, adoption, vårdnad och umgänge samt föräldrars underhållsom skyldighet. Barn har enligt 6 kap. l § FB rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Där föreskrivs också att barn skall behandlas med aktning för sin och och att de inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller person egenart kränkande behandling. Den har vårdnaden ett barn har annan som om enligt 6 kap. 2 § andra stycket för barnets personliga förhållanden ett ansvar och skall till att barnets behov enligt 1§ blir tillgodosedda. Barnets se vårdnadshavare även för att barnet får den tillsyn som behövs med svarar hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter och skall också bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning. Enligt 6 kap. 1l§ FB har vårdnadshavaren rätt och skyldighet att be-

INsATsER FÖR BARN OCH UNGDOM 127

stämma i frågor rör barnets personliga angelägenheter. I takt som med barnets stigande ålder och utveckling skall vårdnadshavaren dock ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål.

4.3 Barns och

ungdomars uppväxtvillkor

Samhället skall stödja och komplettera föräldrarna i deras uppgift att ge barnen goda uppväxtvillkor. Här fyller skolan, barnomsorgen, kultur- och fritidsverksamheter viktig roll. Av stor betydelse är också socialtjänstens en individuellt inriktade stöd- och hjälpinsatser liksom olika verksamheter med landstinget som huvudman. Som exempel kan nämnas mödra- och barnhälsovården, den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten familsamt jerådgivningen. Barn och ungdomar till 18 år utgör 20 Sveriges upp ca procent av befolkning. De flesta barn och ungdomar har god fysisk och psykisk hälsa och lever under materiellt och socialt förhållanden. Majoriteten gynnsamma av alla barn växer tillsammans med syskon och båda föräldrarna. upp Kvinnor i Sverige har bland de högsta födelsetalen i Västeuropa samtidigt som de förvärvsarbetar i nästan utsträckning Nästan samma som männen. hälften av kvinnorna arbetar deltid, särskilt när barnen är små. Idag har många barn och ungdomar i Sverige föräldrar kommer från som andra länder. Ungefär vart tionde barn i förskolan och skolan har dubbel kulturtillhörighet och ett annat hemspråk än svenska. Andelen invandraroch flyktingbarn är särskilt hög i storstäder och förortskommuner. I storstädernas förskolor har mer än vart femte barn ett annat hemspråk än svenska.

4.4 Barn med behov särskilt stöd

av

Även den allmänna bilden om av barns och ungdomars levnadsförhållanden är ljus finns det ändå brister och missförhållanden drabbar vissa som grupper av barn och ungdomar än andra. Barn till ensamstående föräldrar mer är t.ex. missgynnade vad gäller ekonomi och boende. Bland ensamföräldrarna är ungefär en tredjedel mer eller mindre beroende socialbidrag för sin av försörjning. Det finns också barn och ungdomar olika skäl som av kan behöva särskilt stöd i sin utveckling. En genomgång av omfattande material från databaser, litteratur och pågående forskning om barns och ungdomars fysiska och psykiska hälsa och

välbefinnande SoS-rapport 1991:12 visar bl.a. Sverige har unikt låg

att en spädbarnsdödlighet och att barnen somatiskt sett är friskare än någonsin tidigare. Vad gäller barns psykiska hälsa och välbefinnande ges i rapporten en mer komplicerad bild av förhållandena. Majoriteten svenska barn framstår, av särskilt vid internationella jämförelser, harmoniska, och som trygga, öppna

128 INsATsER FÖR BARN OCH UNGDOM

glada. De siffror hämtats från svenska tvärsnittsstudier visar på stora som variationer ifråga förekomsten psykiska problem och störningar. Att om av studierna gäller olika geografiska områden, att olika undersökningsmetoder använts, att materialen ofta är små och att några av studierna har ett stort bortfall gör att resultaten måste tolkas med stor försiktighet. Även inte kan dra några säkra slutsatser om i vilken utsträckning om man problem förekommer bedömer fackmän att problemen har ändrat karaktäri riktning tydligare tecken på otrygghet, osäkerhet, dålig självkänsla, mot koncentrationssvårigheter, aggressivitet etc. Pojkar uppvisar genomgående fler tecken på psykisk problematik än flickor. Man vet dock att de flesta

psykiska problem och beteendeavvikelser avtar med stigande ålder med eller utan behandling. I från Socialstyrelsen Hellström m.fl. 1991 förs vissa en annan rapport kring särskilt utsatta och sårbara av barn och ungresonemang grupper domar. Författarna är kritiska till riskgruppstänkandet som enligt deras uppfattning kan innebära bortser från betydelsen personliga att man av egenskaper, skyddande, läkande och kompenserande krafter hos barnen av själva eller i deras miljö. De att hellre än att tala om riskmenar man beskriva riskbeteenden hos barn, i kombination med vissa

grupper bör som

psykologiska och sociala förhållanden i miljön kan utgöra ett hot mot barnens utveckling. Trots de reservationer som förs fram mot riskgruppstänkandet pekar författarna på några barn bedöms behöva grupper av som särskilt stöd från samhällets sida.

4.4.1 Barn med funktionshinder

Enligt finns det 34 000 barn och ungdomar i åldrarna 0-19 år rapporten ca behöver samhällets stödinsatser på grund olika funktionshinder. Det som av gäller barn och ungdomar med utvecklingsstörningar, rörelsehindrade, hörselskadade och döva, och blinda, barn med autism samt barn med synsvaga olika typer av medicinska handikapp. Flera de studier refereras i rapporten gäller s.k. MBD-barn Miniav som

mal Brain Dysfunction. Resultat från olika undersökningar ger ingen enty-

dig bild problemens karaktär och omfattning. Problembilden varierar. av MBD-barnen beskrivs ofta okoncentrerade, impulsiva och överaktiva som de kan också tröga och passiva. Kring dessa barn uppstår lätt onda men vara cirklar i samspelet med andra. Många barnen får t.ex. stora problem i av förskola och skola. Det bör här tilläggas att MBD-termen åtminstone i -

forskningssammanhang allt oftare ersatts av termen DAMP Deficits in

- Attention, Motor control and Perception.

4.4.2 Barn far illa som

Begreppet barn far illa brukar användas barn som inte får sina som om grundläggande behov tillgodosedda inom familjen. Det kan gälla barn som misshandlas, barn lämnas omvårdnad och skydd, barn som på olika som utan

INsATsER 129 FÖR BARN OCH UNGDOM

sätt utnyttjas för att tillfredsställa behov, barn utsätts för vuxnas som upprepade separationer etc. Den allmänna debatten barn far illa har mest handlat missom som om handel och sexuella övergrepp. I vilken utsträckning barn och ungdomar utsätts för fysisk och psykisk misshandel inom familjen går inte att säga någonting säkert om. Den officiella statistiken över anmälda misshandelsbrott mot barn under 15 år visar emellertid anmälningarna ökar år från år. År 1993 att anmäldes 3 365 sådana brott. En jämförelse mellan åren 1992 och 1993 visar att antalet

anmälningar ökat med 16 procent. Ökningstaken har varit ungefär den-

samma under hela 1990-talet. Det betyder att antalet anmälda misshandelsbrott mot barn under 15 år ökat med än 50 procent sedan år 1990. mer Under 1993 anmäldes sammanlagt 3 021 sexualbrott 6 kap. brottsbalken/

BrB mot barn under 15 år. För år 1990 var motsvarande siffra 1 746. En

jämförelse mellan åren 1990 och 1993 visar att antalet anmälda sexualbrott mot barn under 15 år ökat med mer än 70 procent.

4.4.3 Invandrar- och flyktingbarn

Huvudrapporten från Socialstyrelsens kartläggning flyktingbarnens situaav tion Flyktingbarn i Sverige 1990/91 visade att flyktingbarnens fysiska hälsa inte skiljer sig markant från svenska barns. En delrapporterna Barn, av flykting och utan förälder i Sverige visade dock att det fanns rad problem en och brister i mottagandet flyktingbarn. av ensamma Regeringen har därefter uppdragit åt Socialstyrelsen och Statens invandrarverk att utvärdera det kommunala mottagandet flyktingbarn av som kommer till Sverige utan föräldrar eller annan vårdnadshavare. I uppdraget har också ingått att närmare utreda förhållandena för barn hålls gömda som för att undgå verkställighet av ett avvisningsbeslut. Resultatet arbetet har av nyligen presenterats i två rapporter.

Den ena rapporten Ensam rapport flyktingbarn utan vårdnads-

— en om havare i Sverige visar att 988 underåriga utan vårdnadshavare har tagits emot i 149 kommuner sedan år 1991. Trots att antalet underåriga ökade markant under år 1992 har kommunerna till stor del kunnat mot svara upp ökad efterfrågan på kommunplatser. Även vissa felaktigheter i handen om läggningen har kunnat konstateras framkommer det inte några konkreta strukturella brister i mottagningssystemet. Ändå intervjuer med ungdomarna och kommunernas enkätsvar ger anledning till viss kritik och oro. Samtliga barn och ungdomar intervjuats som bär på problem som är typiska för flyktingskapet. De har svåra minnen, de har genomlidit förluster, de saknar sina anhöriga och är oroliga för dem. Intervjuerna förmedlar genomgående en stark känsla ensamhet. av Kommunernas enkätsvar visar att tjänstemännen är väl medvetna om barnens problematik och utsatthet att de ofta inte handlar utifrån sin men kunskap. De hänvisar i stor utsträckning till bristande kulturkompetens som gör att de ibland inte tycker sig kunna överhuvudtaget. Socialstyrelsen agera

130 INsATsER FÖR BARN OCH UNGDOM

för sin del kulturskillnaderna överbetonas och framhåller vikten av anser att dessa barn i första hand betraktas just barn mycket ensamma barn att som på grund sin bakgrund kan ha särskilda behov av stöd och hjälp. - som av I den andra rapporten Gömd för att undvika avvisning redovisas — uppdraget närmare utreda de gömda barnens antal och situation. Här har att Socialstyrelsen och Statens Invandrarverk nöjt sig med att ta fram viss statistik redovisa inlägg från fackmän deltagit vid en hearing samt att som anordnad av Barnombudsmannen.

4.4.4 Adoptivbarn

I dag finns det drygt 30 000 barn i Sverige är adopterade från andra som länder. Även de utländska adoptivbarnens bakgrund kan komplicera om deras uppväxt i Sverige får de flesta inga större problem. De problem finns har till viss del redovisats i rapporten Adoptivsom familjen och stödet från samhället NIA 1991. Av denna framgår bl.a. att barnen i allmänhet har omställningsproblem när de kommer till Sverige men de flesta sedan sig väl. En del barn har brister i begreppsatt anpassar bildning och språkutveckling och behöver därför extra stöd. Men det finns också adoptivbarn får svåra relationsmässiga en grupp som och sociala problem i tonåren. Det framkommer bl.a. i en studie av 84 utlandsfödda adoptivbarn i åldern 11-18 år hade varit patienter inom som ungdomspsykiatrin 1989. Studien visar att barnets

barn- och Cederblad

ålder vid adoptionen och traumatiska upplevelser före denna har betydelse för och risken att utveckla störningar. En grupp som ofta arten av symtom behöver stöd och hjälp under barnens tonår är ensamstående adoptivföräldrar fått äldre barn. De vanligaste symtomen hos barnen i studien var som kontaktproblem, aggressivitet och asocialitet. Även identitetsproblem, de-

pressioner och suicidförsök förekom.

4.4.5 Skilsmässobarn

Antalet skilsmässor och separationer har ökat i samhället. Under 1980-talet upplöstes varje år 50 000 familjer på grund att makarna flyttade isär. ca av Ungefär familj hade barn. varannan Man räknar idag med att 400 000 barn lever skilda från en av sina föräldrar. Ca 40 000 barn, de flesta förskolebarn, får under ett år vara med om familjen splittras föräldrars separation. Omkring 30 procent av att genom alla 18-åringar har separerade föräldrar. Även siffrorna antyder att det svenska familjemönstret har förändrats om ganska lite hur föräldrarnas separation påverkar barnens situavet man om tion. Området är ännu så länge relativt outforskat i Sverige.

INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 131

4.4.6 Barn till alkoholmissbrukare

Utöver de barn som Socialstyrelsen lyfter fram i sin rapport finns det ytterligare en grupp av barn som bör uppmärksammas i detta sammanhang. Det gäller barn och ungdomar som växer upp med föräldrar har som missbruksproblem och som ofta kallas "de glömda barnen. Deras situation har nyligen behandlats Alkoholpolitiska kommissionen av i betänkandet Barn, föräldrar och alkohol SOU 1994:29. De siffror som redovisas i betänkandet indikerar att mellan 10 och 15 procent av alla barn i Sverige har föräldrar som missbrukar alkohol.

4.4.7 Barn till arbetslösa föräldrar

En fråga som har börjat diskuteras i Sverige under senare år är hur barnens hälsa och utveckling påverkas av föräldrars arbetslöshet. Det finns nästan ingen svensk forskning på detta område. Under tid har del studier senare en från andra länder refererats i debatten. Elisabet Näsman vid Uppsala universitet är en av de forskare som trängt djupare in i ämnet och som framhåller betydelsen av mer forskning på detta område. Hennes forskningsöversikt visar bl.a. att förskolebarn observesom rats av personal vid ett femtiotal daghem i Danmark visade tydliga tecken på ökad otrygghet vid föräldrars arbetslöshet. Som typiska förändringar rapporterades aggressivt beteende och rastlöshet i olika kravsituationer Iversen och Meyrowitsch, 1985. I en annan dansk studie kom det fram att skolbarn som hade en långtidsarbetslös pappa visade tecken på psykosomatiska problem signifikant oftare än andra barn. Det gällde huvudvärk, magont och trötthet utan anledning. Barnen trivdes också sämre, mindre var motoriskt och talmässigt utvecklade och hade dessutom beteendestörningar ref. i Börn af langtidsledige, Socialforskningsinstituttet Us.nr.1151, Köpenhamn 1993.

4.5 Verksamheter i

förändring

Detta avsnitt innehåller korta utblickar mot skolan, kultur- och fritidssektorn samt hälso- och sjukvården. Framställningen syftar till att ge en översiktlig beskrivning av förändringar som sker hos några socialtjänstens av viktigaste samarbetspartner.

4.5.1 Skolan

Skolan är numera en kommunal verksamhet. Kommunernas frihet att organisera skolan efter egna behov och förutsättningar har ökat möjligheterna att fördela, använda och samordna tillgängliga Även olika resurser. om modeller för samverkan mellan skola och skolbarnsomsorg prövats sedan 1970-talet är det först under de allra senaste åren som kommunerna mera

132 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM

allmänt samordnar och integrerar skolans och skolbarnsomsorgens, framförallt fritidshemmens, verksamhet. På många håll har också förskolans sexårsverksamhet flyttats över till skolan. Senare års besparingar inom skolan har i betydande utsträckning drabbat elevvårdsresurserna. En Skolverkets studier, som gäller förhållandena i av samtliga kommuner år 1993, visar t.ex. att antalet speciallärare minskade i 70 kommuner, att antalet psykologer minskade i 32 kommuner och att skolhälsovårdspersonalen minskade i 17 kommuner.

I samband med personalförändringar inom elevvården har olika former av

samarbete mellan skolan och andra sektorer vuxit fram. Som exempel nämns i rapporten inrättandet stödteam för konsultativ verksamhet, av samverkan mellan skola, fritidshem och socialtjänst samt pooler med elevvårdspersonal och familjeterapeuter. Det förekommer också att skolorna får köpa tjänster av fristående elevvårdsteam.

4.5.2 Kultur- och fritidsverksamhet

Den kommunala fritidsverksamheten har formats efter i stort sett samma mönster i hela landet. Den nuvarande strukturen bygger på 60- och 70talsmodeller och innebär i korthet att stora anläggningar tar ca 60-70 i anspråk, att 15 procent går som stöd procent av resurserna ca av resurserna till föreningslivet och att resten går till öppen verksamhet med fritidsgårdar dominerande inslag på barn- och ungdomssidan. som Det finns idag medveten strävan efter att strukturellt förändra det en kommunala kultur- och fritidsutbudet. Som ett led i denna strävan har verksamheten omorganiserats i många kommuner. Samtidigt med genom-

gripande organisationsförändringar bedrivs ett omfattande förnyelsearbete i

syfte att förändra innehållet i verksamheterna. Statens ungdomsråd bl.a. för stödet till barn- och ungdomsansvarar organisationernas centrala verksamhet. Rådet förfogar också över vissa projektmedel använts för strategiskt förnyelsearbete av ungdomsverksom samheten i föreningar och i kommuner. Ungdomsrådet har enkäter och besök i ett stort antal kommuner genom skaffat sig god överblick över hur kommunernas fritidsverksamhet för en barn och ungdomar håller på att förändras. Rådets samlade erfarenheter och intryck från kommunbesöken tyder bl.a. på att det finns skillnader i synsätt mellan olika kommuntyper. I mindre städer och i glesbygdskommuner uppfattas ungdomarna för orten. En offensiv fritidspolitik och som en resurs förnyelse beslutsstrukturer används här som metoder för att möta ungav domarnas krav på förändring.

I storstadsområdena finns uttalat och tydligt problemperspektiv.

ett mera Ungdomars behov kultur och fritid diskuteras ofta i termer av drogföreav

byggande arbete bottnar i detta problemperspektiv. Det förvaltnings-

som övergripande samarbetet på fältnivå handlar nästan uteslutande om hur problem skall förebyggas vid så kallade riskhelger, till exempel Lucia, Valborg och skolavslutningen.

INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 133

Trots de besparingar som görs inom fritidssektorn anser rådet att det i många kommuner bedrivs ett intressant och nyskapande ungdomsarbete som lovar gott för framtiden. Värdet av nya träffpunkter av typ Ungdomens hus, som växer fram på olika håll i landet, framhålls särskilt. Enligt rådet behövs det emellertid övergripande mål för barns och ungdomars fritid både på nationell nivå och i kommunerna. Kommunerna bör enligt rådet utarbeta lokala handlingsprogram för en samlad ungdomspolitik byggd på ett ungdomsperspektiv i stället för ett sektorsperspektiv.

4.5.3 Hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvårdens resurser för barn och ungdomar omfattar många olika verksamheter. Utöver den medicinska vården med barnklinikernas specialistresurser finns bl.a. särskilda habiliteringsteam för barn med funktionshinder. Här berörs endast mödra- och barnhälsovården samt den barnoch ungdomspsykiatriska verksamheten.

Mödra- och barnhälsovården Under de senaste 15 åren har flera svenska forskare publicerat undersökningar som belyser missbruksproblematik och psykisk sjukdom hos gra-

vida kvinnor och mödrar. En av de större undersökningarna Sydsjö och

Kjessler gäller samtliga gravida kvinnor år 1983 inskrivna vid som var

Linköpings kommuns sju mödravårdscentraler ca 1 575 personer.

Forskarna fann att psykosocial problematik enligt deras definition förekom i 5 procent av samtliga graviditeter. Mer än två tredjedelar kvinnorna av hade själva berättat för barnmorskan om sina problem och sin situation. om Det skedde oftast i samband med inskrivningssamtalet. Dessa kvinnor järnfördes med en lika stor referensgrupp av kvinnor utan sådana problem. Det visade sig att kvinnorna med psykosociala problem hade fler komplicerade graviditeter och ett större behov sjukvårdande insatser under av graviditeten än kvinnorna i referensgruppen. Vad gäller graviditetslängd, förlossningssätt och nyföddhetsdiagnoser hos barnen konstaterades däremot inte några skillnader mellan grupperna. I somatiskt avseende index- och var referensbarnen således jämförbara vid födelsen. Vid 18 månaders ålder visade indexbarnen oftare än referensbarnen en avvikande språk- och viktutveckling. Vid fyra års ålder bedömdes drygt 40 procent av indexbarnen ha en påvisbart sämre psykomotorisk utvecklingsnivå än förväntat för åldern. För referensgruppen var motsvarande siffra 1 procent. Beträffande längd och vikt kunde dock inga skillnader noteras mellan grupperna. Vad som korn fram i studien talar enligt forskarna för närmare inen tegration av mödra- och barnhälsovårdens och socialtjänstens verksamhet. Barnhälsovårdens funktion och uppgifter har för några år sedan analyserats av Socialstyrelsen Skydda skyddsnätet Socialstyrelsen 1992. Den traditionella verksamheten med hälsoundersökningar och vaccinationer be-

134 INsATsER FÖR BARN OCH UNGDOM

döms i rapporten fungera i stort sett bra till skillnad från stödet till utsatta barn och föräldrar. Här visar genomgång av praxis och förändringsarbete en i ett tioårsperspektiv att barnhälsovården endast i begränsad utsträckning utvecklat de psykosociala dimensionerna arbetet. Bland orsakerna till av detta nämns bristfällig behovsanpassning arbetet samt ofullständig samav verkan med primärkommunala organ. Socialstyrelsens rapport visar också att det finns stora skillnader i organisation mellan olika kommuntyper. I storstäderna arbetar sjuksköterskorna till 80-100 procent med barn. I landsbygd och glesbygd understiger barnhälsovården i allmänhet 20 sjuksköterskornas arbetstid. Även i procent av andra kommuntyper är det vanligt att barnhälsovården utgör en mer marginaliserad del arbetet. Sammanfattningsvis konstateras att en viss utav tunning skett ifråga den specifika barnkompetensen hos både sjuksköom terskor och läkare.

Barn- och ungdomspsykiatrin

Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten har under årens lopp granskats flera statliga utredningar. Den senast genomförda utredningen av på nationell nivå publicerades år 1985, då BFU-81 kom med sitt slutbetänkande SOU 1985:14. Även Psykiatriutredningen påbörjade visst utredningsarbete med anknytning till den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten. En av Psykiatriutredningens rapporter SOU 1992:3 visar bl.a. att de resurser som finns tillgängliga inom den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten inte mot behoven hos de barn och ungdomar som socialtjänsten möter. svarar Problemen är särskilt stora beträffande utagerande, asociala ungdomar som

inte passar in i den vård och behandling erbjuds inom BUP. Bristen

som på vårdplatser gäller framförallt behandlingshem men märks också inom den sjukhusanslutna vården. Socialtjänstens personal vill också ha mer hjälp i vardagsarbetet. De vill t.ex. ha stöd i arbetet med invandrar- och mer flyktingbarn och efterlyser också ökat stöd i arbetet med ungdomar som mår psykiskt dåligt utan att psykiskt sjuka eller störda. vara Den bild i rapporten bekräftas också av svaren på den enkät, som som ges Psykiatriutredningen lät genomföra 1991. Enkäten riktades till sommaren alla klinikchefer i barn- och ungdomspsykiatri och chefer för PBU-enheter. Svar inkom från samtliga län utom ett. Någon samlad rapport från enkäten har inte publicerats. Socialtjänstkommittén har dock haft tillgång till materialet och har även bearbetat vissa på frågor tillgängliga samverkan med socialtjänsten och svar om resurser, klinikernas möjligheter att tillgodose behoven hos olika patientgrupper. Enkätens utformning gör det svårt att enkelt tolka och sammanställa Den i drag beskrivning av tillgängliga resurser och svaren. ger grova en klinikansvarigas bedömning situationen vid mättillfället. av Av att döma fanns det vid mättillfället ca 170 öppenvårdsmottagsvaren ningar i landet. Den sjukhusanslutna vården omfattade vid samma tidpunkt

SOU 19942139 INSATSER FOR BARN OCH UNGDOM 135

ca 350 platser. I denna siffra ingår all sjukhusansluten vård, dvs. både dagsjukvård, S-dygnsvård, 7-dygnsvård och familjebehandling. Till detta kommer ca/145 platser på behandlingshem. En jämförelse mellan de siffror som BFU-81 redovisade i mitten av 1980-talet och siffrorna från den nu aktuella enkäten visar att öppenvårdsmottagningarna har ökat i antal samtidigt som antalet sjukhusanslutna vårdplatser och platser på behandlingshem har minskat. Klinikchefernas svar är i flera avseenden samstämmiga och bekräftar också den bild som kommer fram i Psykiatriutredningens ovannämnda rapport. Bristen på specialistkompetenta läkare i barn- och ungdomspsykiatupplevs t.ex. ett mycket stort problem i nästan alla län. Även andra som resursbrister går som en röd tråd igenom de flesta svaren. Det bör i detta sammanhang tilläggas att regeringen i propositionen om psykiskt stördas situation prop. 1993/942218 uttalat att en ny, särskild utredning med parlamentarisk förankring bör tillsättas med uppdrag att komplettera och uppdatera de kartläggningar och analyser gjorts vad som gäller psykiskt störda barns och ungdomars situation. Utredningen bör enligt regeringen lämna förslag till hur samarbetet mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården kan förbättras så att vården av och stödet till dessa grupper kan stärkas. Vidare sägs att utredningen även bör överväga om nuvarande ansvarsgränser är de mest ändamålsenliga sett såväl den ur enskildes som ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

4.5.4 Barns villkor i förändringstider

Socialstyrelsen har nyligen gjort en samlad bedömning av hur barns villkor påverkas av det förnyelsearbete och de besparingar som pågår i kommuner

och landsting Barns villkor i förändringstider. Slutrapport. Socialstyrelsen

följer upp och utvärderar 1994:4. Uppdraget har genomförts i samarbete med Skolverket, Statens kulturråd, Statens ungdomsråd, Barnombudsmannen och Svenska kommunförbundet. Sammanfattningsvis konstateras att kommunernas besparingar på barnoch ungdomsverksamheterna under år 1993 och år 1994 är större än inom andra delar av den kommunala verksamheten. Intervjuer och enkäter ger en bild av att besparingarna sker snabbt och ofta samtidigt med förändringar av organisation och ekonomiska styrsystem. Enligt Socialstyrelsen löper barn som är bosatta i storstadsregionerna större risk att få sin situation försämrad än andra barn. Det beror på att det här finns ett stort antal barnrika bostadsområden med hög koncentration av invandrare, ekonomiskt svaga grupper och människor med psykosociala problem. Det finns enligt Socialstyrelsen mycket som talar för att de negativa utvecklingstendenserna i sådana områden förstärks vid nedskärningar av den offentliga servicen eftersom barnens föräldrar har sämre förutsättningar att kompensera barnen med individuella särlösningar. Samtidigt konstateras att det är en utomordentligt svår uppgift att belägga samband mellan besparingar inom den kommunala sektorn och barns och ungdomars levnads-

136 INsATsER FÖR BARN OCH UNGDOM

villkor. Andra förändringar i samhället leder till arbetslöshet och svåra som ekonomiska förhållanden i familjen bedöms t.ex. påverka barnens situation mycket I rapporten understryks särskilt vikten av att kommunerna mer. framöver beaktar de långsiktiga konsekvenserna av förändrings- och besparingsstrategier. Det bör i detta sammanhang tilläggas att regeringen nyligen tillkallat en särskild utredare för att belysa och analysera den sociala utvecklingen i ett antal bostadsområden i storstadsregionerna dir. 1994:68. Utredaren skall ha avslutat sitt arbete senast den 30 juni 1996.

4.6 Socialtjänstens ansvar

De grundläggande bestämmelserna för socialtjänstens barn- och ungdomsarbete finns i 12 § SoL där det bl.a. föreskrivs att socialnämnden skall verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Socialtjänstlagen innehåller dessutom ett avsnitt med särskilda regler till skydd för underåriga 25-32 §§. Socialtjänstens insatser för barn och ungdom regleras också av lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser vård av unga LVU, som gäller om vård utan samtycke. Båda lagarna kompletteras med bestämmelser i socialtjänstförordningen 1981:750/SoF.

4.6.1 Allmänt inriktad och förebyggande verksamhet

Gällande bestämmelser Socialnämndens skyldighet att bedriva allmänt inriktad och förebyggande verksamhet följer bestämmelserna i 5 och 12 §§ SoL. I 5§ anges de av uppgifter skall fullgöras inom socialtjänsten. Dit hör bl.a. uppgiften att som göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, att medverka i samhällsplaneringen och att i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen. Socialtjänsten är också skyldig att bedriva uppsökande verksamhet.

Verksamhetens nuvarande inriktning och omfattning I socialtjänstpropositionen nämns barnomsorg, fritidsverksamhet, socialt fältarbete, hemhjälp, råd och stöd samt föräldrautbildning som exempel på viktiga inslag i det förebyggande arbetet. Under år har begrepp lanserats för att klargöra innebörden i senare nya begreppet förebyggande arbete. Idag används ofta begreppen primärprevention, sekundärprevention och tertiärprevention inom många olika verksamheter. När det gäller socialtjänstens insatser för barn och familjer får begreppen närmast följande innebörd. Med primärt eller generellt förebyggande insatser menas insatser som

INSATSER 137 FÖR BARN OCH UNGDOM

syftar till att förhindra eller begränsa problemutveckling hos barn eller barnfamiljer utan att insatserna riktas mot definierade riskgrupper eller problemgrupper. Med sekundärt förebyggande insatser insatser riktas defimenas som mot nierade riskbarn eller riskfamiljer och behöver särskilt stöd för inte som att bli problembarn eller problemfamiljer. Med tertiärt förebyggande insatser insatser syftar till bemenas som att gränsa redan uppkomna problem och förhindra att situationen för identifierade problembarn eller problemfamiljer förvärras. Med ovan angivna definitioner kan förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg betraktas som primärt förebyggande insatser. Detsamma gäller kulturoch fritidsverksamheter för barn och ungdom. Till de sekundärt förebyggande insatserna hör närmast uppsökande verksamhet bland barn och ungdomar riskerar att utvecklas som ogynnsamt, t.ex. fältassistenternas barn- och ungdomsarbete. Till de tertiärt förebyggande insatserna hör socialtjänstens individinriktade stöd- och hjälpinsatser. Som exempel kan nämnas kontaktpersoner/familjer och hemma-hos-insatser många gånger syftar till undvika som att ett omhändertagande av barnen. Det är inte alldeles enkelt att inordna olika verksamheter i det ovan

angivna mönstret. Särskilda ungdomsmottagningar och familjerådgivnings-

byråer kan t.ex. fylla samtliga tre funktioner. Det är också svårt närmare att ange i vilken omfattning socialtjänsten bedriver primärt och sekundärt förebyggande arbete. Det beror till viss del på att det saknas statistik på området men framför allt på att sådant arbete i allmänhet bedrivs i samverkan med andra huvudmän. Det är helt enkelt svårt att uppskatta hur mycket tid socialsekreterarna avsätter för samarbete med andra myndigheter och frivilliga organisationer. Störst betydelse i det förebyggande arbetet har ändå förskolan och skolbarnsomsorgen. Förskolans verksamhet har till stor del formats efter de principer som fördes fram Barnstugeutredningen för än 20 år sedan. I av mer sina betänkanden Förskolan I och SOU 1972126-27 slog utredningen fast att barnomsorgen skall öppen för alla barn förskolan har vara samt att ett särskilt ansvar för barn som på grund handikapp, utsatta familjesituaav tioner och andra skäl kan behöva särskilt stöd i sin utveckling. Utredningen såg förskolan som ett viktigt instrument för att utjämna skillnader i barns livsvillkor.

I socialtjänstpropositionen knöts också höga förväntningar till själva be-

greppet Omsorger om barn och ungdom. Detta begrepp används i socialtjänstlagen sammanfattande beteckning för all den verksamhet som en som socialtjänsten skall bedriva för barn- och ungdomsgrupperna. Att på detta sätt integrera socialt och pedagogiskt arbete ansågs kunna socialtjänsten ge vidgade möjligheter att arbeta konstruktivt med barn och ungdomsfrågorna. Barnomsorgen behandlas kortfattat i kapitel 22. Det framgår där att ungefär hälften av alla förskolebarn och barn på lågstadiet har plats numera inom barnomsorgen.

138 INsATsER FÖR UNGDOM BARN OCH

Även socialsekreterarnas samarbete med mödra- och barnhälsovården är i det allmänt förebyggande arbetet. Detta samarbete har av stor betydelse flera olika modeller. I huvudsak kan två olika modeller utvecklats efter modellen innebär socialsekreteraren har kvar sin urskönjas. Den ena att arbetsplats på socialkontoret och stödjer personalen som konsult. Den andra innebär socialsekreteraren är utlokaliserad och arbetar tillmodellen att med personalen inom mödra- och barnhälsovården. I denna mosammans socialsekreteraren själv eller blir själv vald de familjer som dell väljer ut av omfattande stöd. Det betyder att tyngdpunkten i arbetet behöver ett mera arbetsuppgifter beroende på vilken modell tillämpas för ligger på olika som konsultmodellen handlar det mest stöd- och krissamtal. I samverkan. I om lämnas också för generella insatser, t.ex. social teammodellen utrymme information och föräldrautbildning. i landet har mödra- och barnhälsovården lokalmässigt inte- På vissa håll förskoleverksamhet och socialtjänstens individ- och fagrerats med öppen Familjecenter Hagalund i Solna är ett sådant exempel. Centret miljeomsorg. utvecklats till kunskapsbas mitt i ett bostadsområde där nästan har en hälften familjerna har invandrarbakgrund. av tiotal i ett f.d. daghem. Resurserna utnyttjas I centret arbetar ett personer generellt förebyggande arbetet kombineras på ett naturligt sätt flexibelt. Det till enskilda familjer. Sådana insatser ges både i med riktade stödinsatser och i arbetslokalerna, också används som mötesplats för umhemmet som gängesföräldrar. Det förebyggande arbetet bland äldre barn och ungdomar har en annan profil. Här är det fråga områdesinriktat socialt arbete som utövas av mer om socialarbetare, s.k. fältassistenter. Fältassistenterna rör sig där

specialiserade

har i allmänhet nära samarbete med skolan, den ungdomarna finns och ett det lokala föreningslivet. Även polisen kommunala fritidsverksamheten och

är en viktig samarbetspartner. också många verksamheter vuxit fram med Under senare år har nya organisationer huvudman. Som exempel kan nämnas Hasfrivilliga som kamratstödsverksamhet inom skolan och s.k. föräldravandselarörelsens

helger. Även ungdomsmottagningar spelar viktig

ringar på kvällar och en roll i det förebyggande arbetet.

också något sägas familjerådgivningens betydelse som

Slutligen bör om verksamhet. Det finns idag cirka 300 familjerådgivare i hela förebyggande landstingsanställda eller har kyrkan arbetsgivare. landet. De flesta är som beslutat kommunerna från och med den 1 januari Riksdagen har nyligen att sörja för familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det. 1995 skall att detta förs in i 12 § SoL. Av riksdagsbeslutet framgår att Bestämmelser om a

i fortsättningen skall självständig verksamfamiljerådgivningen även vara en

sekretess för de uppgifter lämnas i samband med het med sträng som rådgivningen. Varje kommun dock frihet att inom vida gränser praktiskt ges ordna verksamheten.

INsATsER 139 FÖR BARN OCH UNGDOM

4.6.2 Socialtjänstens medverkan i familjerättsliga frågor

Socialtjänstens uppgifter inom familjerättsområdet regleras i föräldrabalken FB och i socialtjänstlagen. Det gäller framförallt medverkan vid fast-

ställande av faderskap och underhållsbidrag, medverkan i frågor vårdom nad och umgänge samt medverkan i samband med adoptioner utländska av barn.

Den 1 mars 1991 ändrades reglerna vårdnad och umgänge i FB. om

Ändringarna syftade till att föräldrarna själva i så stor utsträckning

som möjligt skall kunna komma överens i vårdnads- och umgängesfrågor. Tidigare skulle domstolen innan den avgjorde ett mål eller ett ärende - om vårdnad eller umgänge höra socialnämnden eller, det tillräckligt, - om var bereda socialnämnden tillfälle att yttra sig.

De regler som trädde i kraft den 1 1991 innebär att den mars person som av socialnämnden utses att utföra vårdnadsutredningen själv skall för svara utredningen och lämna denna till domstolen utan något yttrande från socialnämnden. Utredaren får i varje enskilt fall avgöra det insamlade faktaom materialet skall kompletteras med slutsats från hans eller hennes sida. en

I samband med ändringarna i FB ändrades också 12 § SoL. Ändringarna

innebar att paragrafen dels tillfördes ett nytt sista led, dels kompletterades med en helt ny paragraf, 12 a I 12 a § föreskrivs att kommunen skall sörja för att föräldrar kan erbjudas

samarbetssamtal i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och umgänge. Lagstiftaren har dock överlämnat till varje kommun att avgöra hur skyldigheten skall fullgöras inom för befintliga ramen resurser. Enligt 12 § sista ledet skall nämnden i sin barn och ungdom omsorg om tillgodose det särskilda behov stöd och hjälp kan föreligga sedan av som en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts domstol. Detta tillägg av en syftar enligt propositionen prop. 1990/91:8 till att ytterligare stryka under betydelsen av att nämnden inte tar sin hand från ett vårdnads- eller umgängesmål bara därför att frågan om vårdnad eller umgänge har avgjorts.

Verksamhetens nuvarande omfattning

År 1993 medverkade socialnämnderna vid fastställandet 59 000 faderav ca skap. Det är en ökning med ungefär 20 000 sedan år 1982. En förhållandevis liten andel fastställs genom dom 531 barn år 1993. Samma år fastställdes eller jämkades sammanlagt 27 000 underhållsbica drag under medverkan av socialnämnden. För år 1982 motsvarande var siffra drygt 24 000. Det är inte möjligt att av officiell statistik utläsa i vilken utsträckning socialtjänsten medverkar i frågor rör vårdnad och umgänge. som För verksamheten med utländska adoptivbarn förs dock viss statistik. Denna visar att antalet utländska barn anlänt till Sverige för adoption som stadigt minskat från år 1981 och framåt. En viss ökning kan dock noteras för åren 1991 och 1992.

Under år 1981 anlände ca 1 800 utlandsfödda barn till Sverige för adop-

140 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM

tion. År 1992 motsvarande siffra 1 100. En stor majoritet av barnen var ca 75 procent år 1992 är spädbarn. Den officiella statistiken för år 1992 visar också att socialnämnderna detta

år lämnade yttranden i 131 ärenden rörde styvbarnsadoptioner och i 107

som ärenden om adoption av fosterbarn.

4.6.3 Öppna stöd- och hjälpinsatser

Socialtjänstlagen saknar med ett undantag detaljerade bestämmelser om stöd- och hjälpinsatser i hemmet. Undantaget gäller 10 § SOL tredje stycket reglerar socialtjänstens möjligheter att utse kontaktperson för barn och som ungdomar. på bestämmelserna i 10 och

Övriga stöd- och hjälpinsatser grundas

12 §§ SoL och beslutas i allmänhet med stöd 6 § SoL. I fråga om valet av av

olika insatser kan viss vägledning hämtas i socialtjänstpropositionen och i

andra propositioner lett fram till lagändringar efter socialtjänstreforsom men. Vissa stöd- och hjälpinsatser kommenteras ganska utförligt i socialtjänstpropositionen. Det gäller bl.a. information och rådgivning, ekonomiskt stöd, familjeterapi, kontaktfamiljer och kontaktpersoner.

Information och rådgivning

propositionen framgår bl.a. att socialtjänsten bör medverka i arbetet på Av barnavårdscentralerna. Att där informera vilka resurser socialtjänsten om och vad kan göras i olika situationer beskrivs en huvuduppgift har som som för socialtjänstens uppsökande verksamhet. Rådgivning beskrivs viktig insats i det individuella besom en annan handlingsarbetet. De exempel nämns i propositionen är budgetrådsom och rådgivning i frågor rör familjeproblem, barns och unggivning som domars svårigheter. Det sägs bör undvika att registrera rådgivning åt att man enskild inte särskilda skäl talar för det. en om

Ekonomiskt stöd

propositionen framhålls bl.a. betydelsen god ekonomi för familjens I av en möjligheter barnen uppväxt. Barnfamiljernas behov av ekoatt ge en trygg nomiskt stöd bör enligt propositionen i första hand tillgodoses genom generella socialpolitiska anordningar. Samtidigt påpekas att socialtjänsten ibland måste kunna in med ekonomisk hjälp för att förhindra en negativ utveckling hos barn och Det kan gälla hjälp till bra hemutrustning, unga. en omkostnader för fritidsverksamhet i form lekredskap, utrustning för att av barn och skall kunna med i olika sportaktiviteter osv. unga vara

INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 141

Familjeterapi m.m.

I avsnittet om familjeterapi kommenteras bl.a. skillnaderna mellan hemmahos-arbete och familjeterapi. Med hemma-hos-insatser avses i propositionen en behandlingsmetod som syftar till att hjälpa familjer att klara ut olika praktiska saker som exempelvis skötseln av ett hem och enklare problem som kan uppstå i samband med detta. Kommunernas barnvårdarverksamhet nämns lämplig i som en resurs sammanhanget. Familjeterapi bör enligt propositionen sättas in i situationer kräver som en mer ingående bearbetning familjens relationer inbördes eller mellan av familjen och omgivningen. Metoden ställer enligt propositionen krav på en beteendevetenskaplig utbildning hos behandlaren. Det kan gälla socionomer, psykologer eller liknande. I propositionen påtalas bl.a. risken för att hemma-hos-arbete får ersätta en nödvändig mer ingripande åtgärd.

Kontaktfamiljer, vuxenkamrat

Med kontaktfamilj menas i propositionen familjer anlitas frivilliga som som medarbetare med uppgift att på olika sätt ha kontakt med och ett stöd vara för personer eller familjer med sociala problem. Begreppet vuxenkamrat svarar mot samma slag av stöd från en enskild person. Insatserna måste enligt propositionen kunna avpassas efter behovet från en vardaglig, återkommande gemenskap till särskilda insatser i akuta situationer. Betydelsen av att kontaktfamiljerna inte utnyttjas utredningssom en resurs inom socialtjänsten understryks särskilt. Fackliga organisationer, idrottsföreningar bör enligt propositionen m.m. kunna hjälpa till att mobilisera denna Att sådana insatser i typ av resurser. framtiden initieras och förmedlas inom arbetsplatsen, bostadsområdet eller liknande utan att socialtjänsten blir formellt inblandad naturlig ses som en utveckling.

Kontaktperson

En kontaktperson har till uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter. Möjligheten att förordna kontaktperson bör en enligt propositionen kunna utnyttjas i många olika situationer. Av propositionen framgår att vissa remissinstanser ansett kontaktperson bör att en kunna utses även för personer inte är motiverade för sådan åtgärd som en och som kan löpa risk att senare omhändertas utan samtycke. Denna uppfattning får inget stöd i propositionen. Tvärtom poängteras att socialtjänstens egna tjänstemän har ett särskilt ansvar för att att noggrant följa t.ex. sådana barn eller ungdomar som befinner sig i riskzonen. Ett sådant förfarande bedöms vara effektivt än att förordna kontaktperson mot mer en den enskildes vilja.

Den 1 juli 1985 infördes det s.k. mellantvånget i LVU. Åtgärden gäller

endast beteendefall. Lagändringen innebar att socialnämnden kan besluta

142 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM

den skall hålla regelbunden kontakt med särskilt utsedd kontaktatt unge en eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. person

Verksamhetens nuvarande inriktning och omfattning

Den officiella statistiken belyser endast verksamheten med kontaktpersoner och kontaktfamiljer.

Kontaktpersonl-familj

Antalet barn 10 000 har pågående eller någon gång under året har per som

varit föremål för insatsen kontaktperson/-familj har ökat markant efter

socialtjänstreformen. Även antalet barn, för vilka påbörjat insatsen man

kontaktperson/-familj, har Ökat varje år. En jämförelse mellan åren 1982 och

1992 visar att 3 950 barn och ungdomar i åldern 0-17 år hade kontaktperson den 31 december 1982. Motsvarande siffra för år 1992 var 11 450.

Kontaktperson/-familj uppfattas i allmänhet som en populär insats inom

socialtjänsten. Den kan användas på många olika sätt. Ändå finns det förhållandevis lite samlad kunskap i vilka situationer kontaktpersoner om förordnas och vilka resultat uppnår med sådana insatser. man Det fåtal studier refereras i litteraturen är små och grundas i allmänsom

het på intervjuer med kontaktpersoner/-familjer, klienter och tjänstemän

inom socialtjänsten. Studierna visar att majoriteten av alla som får stöd av kontaktpersoner och kontaktfamiljer är ensamstående kvinnor som behöver hjälp och avlastning med Insatsen förekommer också i familjer med arnen. tung social problematik. De intervjuats i undersökningarna är överlag positiva till personer som insatsen sådan det finns vissa svårigheter och problem. Det som även om intryck rapporterna förmedlar är att kontaktfamiljerna mer uppfattar sig barnets extramamma/-mormor och förälderns vän/medmänniska än som socialtjänstens förlängda De känner sig mer eller mindre översom arm. givna socialförvaltningen och skulle vilj ha kontakt, få mer råd, stöd av a mer och uppmuntran när det behövs.

Insatsen kontaktperson/-familj har även kartlagts av socialnämnden i

Stockholm. Av nämndens rapport, översänts till Socialtjänstkommittén som för kännedom, framgår att verksamheten år 1991 omfattade ca 1 300 uppdrag. De problem aktualiseras i rapporten gäller s.k. tingsrättsuppdrag. som Med tingsrättsuppdrag ärenden där tingsrätten vid sitt beslut utgått avses

ifrån att socialnämnden utser tredje person att närvara när utdömd um-

gängesrätt utövas. Det kan gälla umgängestvister där kvinnan är rädd för att

skall kidnappa barnet, psykiskt sjuka umgängesberättigade för-

mannen äldrar där tredje måste finnas med skydd för barnet, föräldrar en person som misstänks eller har dömts för sexualbrott mot barnet eller våldsbenägna som föräldrar. Uppdragen utförs i regel på obekväm arbetstid och kräver många

gånger med professionell bakgrund. Har domstol förordnat att

personer

INsATsER FÖR BARN OCH UNGDOM 143

umgängesrätten skall utövas i närvaro av tredje person kan socialnämn-

den utse en kontaktperson. Nämnden skall därvid inte göra någon egen bedömning av lämpligheten av den beslutade umgängesrätten. Socialnämndens rapport visar att socialdistrikten i Stockholm följer tingsrättens beslut även om man ibland bedömer att tredje person inte behövs eller att uppdragets syfte förefaller vara omöjligt att uppnå. Man anser dock att tingsrättsuppdragen bör bli föremål för särskild granskning vad gäller lagstöd och socialtjänstens medverkan vid bedömning före domstolens beslut. Slutligen bör nämnas att Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet inlett ett samarbete för att inventera de problem som finns inom verksamheten med kontaktpersoner och kontaktfamiljer. Till de frågor som uppmärksammats hör bl.a. sekretess och anmälningsskyldighet, oklara uppdrag i tunga ärenden och de s.k. tingsrättsuppdragen. I detta arbete har några kommuner efterlyst lagliga möjligheter att i vissa fall kunna tillsätta en kontaktfamilj med uppgift att även övervaka barnens situation. Man menar att det skulle kännas ärligare att i vissa fall kunna klargöra för klienten att kontaktfamiljens uppdrag är förenat med konen troll av barnens situation i hemmet. Det föreslås att begreppet kontaktfamilj reserveras för enklare uppdrag där insatsen är frivillig och av förebyggande karaktär och att familjer som åtar sig tung problematik i stället bör kallas stödfamiljer. Man ser framför sig stödfamiljer som är rapporteringsskyldiga och som även bör ha viss jourberedskap. Det förutsätts att man utarbetar en plan för varje sådant ärende, att planen undertecknas både av föräldrar och stödfamilj och att den omprövas i nämnd, förslagsvis var tredje månad. De tjänstemän som samarbetar med Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet är också kritiska till de s.k. tingsrättsuppdragen. De har i sin verksamhet träffat på många beslut och domar som anses orimliga både ifråga om tidsomfattning och ikraftträdande och menar att ett beslut eller en dom i umgängesfrågan alltid bör föregås av ett samråd med socialförvaltningen. De efterlyser också övergripande och klara riktlinjer för handläggningen av sådana ärenden.

Placering inom barnomsorgen Även barnomsorgen fyller viktig funktion för barn med behov särskilt en av

stöd. I en nyligen publicerad rapport Barn med behov av särskilt stöd i 57

kommuner i södra Sverige. December 1993 visas vilka insatser görs som inom barnomsorgen för dessa barn. Undersökningen har genomförts av länsstyrelsernas sociala enheter i Malmöhus, Kalmar, Kristianstads, Blekinge och Kronobergs län under hösten 1992 och våren 1993. I undersökningen uppgav kommunerna att drygt 5 000 eller ungefär 3 procent av alla förskolebarn i regionen tillhörde gruppen Barn med behov av särskilt stöd definierad som barn vars svårigheter kan ha sin grund i

144 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM

fysisk, psykisk, social eller emotionell skada eller ha uppstått genom en bristsituation i uppväxtmiljön. De två största grupperna var barn med

handikapp cirka 2000 barn och barn med invandrar- eller flyktingbakgrund cirka 1 900 barn. Den tredje största gruppen var barn med känslo-

mässiga svårigheter orsakade ogynnsamma uppväxtbetingelser cirka

av 1 370 barn. Placeringarna hade initierats från många olika håll. Detta tolkas av utredarna ett tydligt tecken på lagens genomslagskraft och att det finns en som stark tilltro till barnomsorgens insatser för dessa barn. Risken för att barnen inte uppmärksammas bedöms därför vara liten av utredarna. Rapporten visar att de särskilda resurser som används för att möta barbehov är i första hand förstärkning personalgruppen. De brister nens en av påtalas i rapporten gäller bl.a. den uppföljning som sker av placeringarsom Det konstateras att de flesta kommuner har någon form av uppföljning na. men att metoderna behöver utvecklas.

Spädbarnsverksamheter För att träna nyblivna föräldrar i samspelet med sina barn har på vissa håll i landet utvecklats särskilda spädbarnsverksamheter. Flertalet av dessa har landstinget huvudman. Nästan alla verksamheter har byggts upp under som den senaste tioårsperioden. Äldst är Viktoriagårdens spädbarnsgrupp i Malstartade år 1981. De flesta verksamheter är små med 6-8 platser och mö som bygger på medverkan många olika yrkesgrupper. Få arbetar heltid och av öppethållandet varierar mellan två och fem dagar per vecka. Socialstyrelsen har nyligen kartlagt vilka verksamheter som finns och hur behandlingen ut SoS-rapport 1993:14. I denna konstateras bl.a. att ser samspelsbehandling snabbt ger goda resultat.

Särskilda insatser för barn till alkoholmissbrukare Socialstyrelsen har även kartlagt särskilda insatser för barn i förskoleåldern till 12-13 år har föräldrar med missbruksproblem SoS-rapport upp som 1993:18. Rapporten visar att det vid årsskiftet 1992/93 fanns tio pågående verksamheter i landet med kommun, landsting, diakonisällskap eller stadsmissionen huvudman. Nästan alla har utvecklats med Ersta Vändsom punkten i Stockholm som förebild. Socialstyrelsens kartläggning har senare kompletterats med undersökningar Alkoholpolitiska kommissionen. Att det är ovanligt med gruppav verksamheter för barn till alkoholmissbrukare bekräftas också i dessa undersökningar.

Öppenvårdsinsatser för ungdom

För att något illustrera den utveckling som sker inom socialtjänstens öppenvårdsarbete med ungdomar redovisas här vissa resultat från Socialstyrelsens projekt Ungdom utanför. Stödet från Socialstyrelsen har gällt dels en upp-

INsATsER 145 FÖR BARN OCH UNGDOM

byggnad och utveckling av specialiserade ungdomsgrupper, dels olika mellanvårdsprojekt. Projektet har för alla berörda enheter inneburit att innehållet i arbetet har förändrats. Från att tidigare ha arbetat enbart på fältet eller enbart med handläggande uppgifter har deltagarna under projekttiden i allt störrc utsträckning lagt tyngdpunkten på långsiktigt, individuellt behandlingsarbete. I detta arbete har ofta hela familjen deltagit. De slutsatser som dras från Socialstyrelsens sida beträffande denna del av projektet är att förhållningssättet är viktigare än metoderna. Det centrala är att kontakten och insatsen utgår från behoven hos ungdomarna och inte från deras beteenden. Noggrant övertänkta, individuellt anpassade, behovsbedömningar bedöms som helt centrala för ett lyckat ungdomsarbete. Projektets andra del gäller olika mellanvårdsprojekt. Mellanvård kan enligt Socialstyrelsen karaktäriseras som öppenvårdsprogram/öppenvårdsinsatser, som i täthet och varaktighet är ett mellanting mellan det reguljära öppna ungdomsarbetet och institutionsvård. Vanligast är studier eller annan daglig sysselsättning i kombination med stödsamtal och aktiviteter för ungdomarnas familjer.

4.6.4 Vård utanför hemmet

Socialtjänstens skyldighet att medverka till att barn och ungdomar får vård utanför det egna hemmet anges i 12 § SoL. Där föreskrivs att socialnämnden i nära samarbete med hemmen skall sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. För vård i familjehem och på institutioner finns vissa bestämmelser som är gemensamma för barn och vuxna. Det gäller bestämmelserna i 22 och 24 §§ SoL. Enligt 22§ andra stycket SoL ansvarar socialnämnden för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Det föreskrivs att vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med de anhöriga och kontakt med hemmiljön. Enligt 24§ SoL skall vård i familjehem och hem för vård eller boende bedrivas i samråd med socialnämnden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om vård i sådana hem. I socialtjänstpropositionen konstateras att vård i familjehem är den dominerande vårdformen för barn och ungdomar som behöver vård utanför det egna hemmet. Det sägs att vård i annat enskilt hem som regel skall prövas före vård på institution och att vården i princip bör inriktas på en återför-

ening mellan barnet och föräldrarna. Återföreningen bedöms i flertalet fall

underlättas om barn och föräldrar har kontakt med varandra under vårdtiden. Vården bör därför anordnas så nära hemmet som möjligt. Undantag från närhetsprincipen kan enligt propositionen vara nödvändiga av både

146 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM

vårdmässiga och andra skäl. Det understryks att bra vård och rätt vårdresurs måste före vård på nära håll. Antalet barn och ungdomar som frivilligt placerats för vård utanför det egna hemmet har varit nästan konstant efter socialtjänstreformen. Ungefär 60 personer av 10 000 har någon gång under vart och ett av åren från 1982 och framåt varit föremål för vård enligt SoL. Den 31 december 1992 drygt 8 000 barn frivilligt placerade för vård var utanför det hemmet. Av dessa barn var 78 procent placerade i familjeegna hem och 22 procent på olika institutioner. Utöver de frivilligt placerade barnen var ytterligare 3 900 barn vid samma tidpunkt Omhändertagna för vård med stöd av LVU. Placeringsmönstret för de LVU-placerade barnen var ungefär detsamma som inom den frivilliga vården. SCB har med utgångspunkt från de barn som var placerade för vård utanför hemmet den 31 december 1992 gjort beräkningar av antalet vårddygn. Beräkningarna, som skett utifrån kommunernas placeringsbeslut, visar att det rör sig om ungefär 4.2 miljoner vårddygn. Den frivilliga vården svarar för ungefär två tredjedelar av samtliga vårddygn. Familjehemsvårdens andel har minskat något under senare år. Det torde bl.a. sammanhänga med att familjehem i viss utsträckning ombildats till HVB-hem. I det följande redovisas först mål och innehåll i familjehemsvården. Därefter lämnas en motsvarande redogörelse för utvecklingen inom institutionsvården.

Familjehemsvård

För vård i familjehem finns särskilda regler som i korthet innebär följande. En underårig får inte utan socialnämndens medgivande tas emot för o stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Socialnämnden får inte lämna medgivande utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda. Som ett medgivande anses socialnämndens beslut att bereda den underårige vård i ett visst familjehem 25 §. Om nämndens prövning gäller ett hem i en annan kommun, skall nämno den rådgöra med socialnämnden i den kommunen innan den fattar sitt beslut 30 §. o Socialnämnden skall medverka till att underåriga som avses i 25 § får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Nämnden skall också verka för att de får lämplig utbildning samt lämna vårdnadshavarna och dem vårdar sådana underåriga råd, stöd och annan hjälp som som de behöver 26 §. o Vårdas en underårig med stöd av socialtjänstlagen i ett annat hem än det egna skall socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs. Det bör i detta sammanhang tilläggas att 25 § SoL även gäller utländska

INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 147

barn som tas emot i adoptionssyfte och underåriga som placeras privat i enskilda hem.

Mål och innehåll Den mest förekommande formen av familjehem är en vanlig familj som tar emot barn för stadigvarande vård och fostran. Det finns också familjer som kontrakteras för att ta emot korttidsplaceringar, s.k. jour- eller beredskapshem. Under senare år har även nya former av familjehemsvård vuxit fram. Det gäller ett litet antal familjevårdsenheter med anställda konsulenter. Varje sådan enhet omfattar ett begränsat antal vanliga familjer. Familjerna samverkar inbördes och får stöd både individuellt och i grupp av enhetens konsulenter. Konsulenterna förmedlar platser inom systemet och är i princip tillgängliga för familjehemmen dygnet runt. Kommunerna betalar förutom arvode och omkostnadsersättning till familjehemmen även för konsulent- stödet, utbildningsinsatser m.m. Familjevårdsenheterna har i viss utsträckning kommit att ersätta de kontrakterade familjehemmen. De drivs som stiftelser eller i aktiebolagsform i

Östergötland, Halland, Jönköping, Uppland, Dalarna och Skaraborg. Lik-

nande verksamhet bedrivs i offentlig regi inom Bohuslandstinget och Älvsborgslandstinget samt i Örebro kommun. Den debatt som förts efter socialtjänstreformen om mål och innehåll i familjehemsvården har bl.a. gällt svårigheterna att med stöd av nuvarande lagstiftning fastställa vilket mål som skall gälla för placeringen om familje- hemmet skall betraktas som ett "ersättningshem eller som ett "stödhem. Att vården i princip bör inriktas på en återförening mellan barnet och föräldrarna har bl.a. inneburit att en del barn upprepade gånger fått flytta fram och tillbaka mellan föräldrarna och olika familjehem. Men det finns också barn som tillbringar hela sin uppväxt i ett och samma familjehem utan att vårdnaden om barnet flyttas över till familjehemsföräldrarna. Internationell statistik visar att ungefär en tredjedel av alla barn som familjehemsplaceras aldrig flyttar tillbaka till sina biologiska föräldrar. Det gäller särskilt barn som har varit placerade mer än tre år. Hälften av dessa barn växer upp i familjehemmet. Även i Sverige utgör de långtidsplacerade barnen förhållandevis stor en andel av samtliga barn i familjehem. Av de ca 3 300 frivilliga familjehemsplaceringar som avslutades under 1992 hade 29 procent pågått 2 år eller längre. Drygt tredjedel de aktuella barnen var 18 år när placeringen aven av slutades. I denna grupp hade 60 procent av placeringarna en varaktighet på 2 år eller mer. Diskussionen har inte bara gällt den osäkerhet som präglar många familjehemsplaceringar utan också andra brister i kommunernas handläggning av sådana ärenden. Bristerna är väl dokumenterade i myndighets- och forskningsrapporter som publicerats under de senaste tio åren. Vid mitten av 1980-talet kom kraftig kritik från JO mot familjehemsvår-

148 INsATsER FÖR BARN OCH UNGDOM

den. JO fann bl.a. att det rådde stora brister i utredningarna om familjernas lämplighet att ta hand om barn med särskilda behov, att många socialnämnder underlät att hålla en nära kontakt med familjehemmen samt att arbetet med att kontinuerligt uppehålla kontakten mellan barnen och deras anhöriga försummades. Även Riksdagens Revisorer har kritiserat familjehemsvården i beett tänkande 1991/92:21. Revisorerna ansåg att såväl staten som kommunerna har varit alltför passiva i sitt stöd till och tillsyn över familjehemsvården. Vid socialutskottets behandling av revisorernas förslag ansåg utskottet att åtgärder måste vidtas för att utveckla och stärka familjehemsvården. Bland viktiga åtgärder nämndes utbildning, stöd och handledning till familjehemsföräldrarna. Sammanfattningsvis kan konstateras att kritiken mot kommunerna gällt brister i stödet både till biologiska föräldrar och till familjehemsföräldrar men framförallt socialsekreterarnas utredningar och uppföljning av barnen i familjehemmen. Att många socialsekreterare inte samtalar med barnen under utredningen eller har direkt kontakt med barnet i familjehemmet har t.ex. ansetts vara mycket otillfredsställande. Familjehemsvården har under senare år granskats av länsstyrelsernas sociala enheter. Även det fortfarande återstår mycket att göra innan om situationen kan anses vara tillfredsställande finns det tecken som tyder på en positiv utveckling. Familjehemsutredningar genomförda under senare år bedöms t.ex. vara bättre än utredningar som gjorts tidigare. Här anses bättre kunskap om utredningsmetodik, särskilt den s.k. Kälvestenska familjediagnostiken med djupintervjuer, ha bidragit till en positiv utveckling. Länsstyrelsernas rapporter tyder också på att placeringar som gjorts under senare år följs upp bättre än placeringar som ligger längre tillbaka i tiden.

lnstitutionsvård Institutionsvården skall enligt socialtjänstpropositionen ledas av samma mål och principer som socialtjänsten i övrigt. Vården skall utformas så att den medger en hög grad av flexibilitet och skall inte styras av detaljerade föreskrifter i lagar och förordningar. Socialtjänstlagens regler om institutionsvården syftar främst till att slå fast ett ansvar för att socialtjänsten har tillgång till institutioner av sådan art och till ett sådant antal att den enskildes behov av vård inom socialtjänsten kan tillgodoses på ett ändamålsenligt sätt. Av bestämmelserna i 23§ SoL följer att behovet av hem för vård eller boende inom varje landsting skall tillgodoses av landstinget och kommunerna i området. Det föreskrivs att landstinget och kommunerna gemensamt skall upprätta en plan över behovet av sådana hem och fördelningen av ansvaret för deras inrättande och drift. Planen skall redovisas för länsstyrelsen. De barn- och ungdomsinstitutioner som kommenteras i socialtjänstpropositionen är följande.

INSATSER FÖR OCH UNGDOM 149 BARN

Spädbarnshem och mödrahem som enligt propositionen till stor del bör kunna ersättas av vård i familjehem. Upptagningshem snabbt kan ta emot barn i akut behov av vård och som som krävs för en rationellt fungerande öppenvård. Enligt propositionen bör det i framtiden också vara möjligt att koppla familjehemsresurser till upptagningshem så att krav på skyndsam placering och bästa möjliga vårdform kan tillgodoses. Specialhem både för utredning/bedömning och för barn som behöver en längre tids vård och fostran och som inte lämpligen kan placeras i enskilda hem.

Ungdomsvårdskolor för en minoritet av svårbehandlade och svagt mo-

tiverade ungdomar med allvarliga relationsproblem, missbruk, kriminalitet etc. Att skapa nya och bättre vårdmöjligheter för dessa ungdomar ses som en viktig uppgift för den nya socialtjänsten.

Mål och innehåll De verksamheter som idag benämns hem för vård eller boende HVB är av många olika slag. Hit hör barn- och ungdomsinstitutioner som drivs av kommuner och landsting, behandlingshem som drivs i privat regi och f.d. familjehem som efter ansökan hos länsstyrelsen erhållit HVB-tillstånd. HVB-vård som bedrivs under familjelika former förväxlas ibland med vanlig familjehemsvård. Även skillnaderna i vårdinnehåll kan obeom vara tydliga finns det andra viktiga skillnader. Det krävs t.ex. inte något beslut om medgivande enligt 25 § SoL vid placeringar i HVB-hem. Folkbokföringen ändras inte heller vid HVB-placering. Det betyder att placeringskommuen nen har kvar det fulla ansvaret för barnets skolgång även om HVB-hemmet ligger i en annan kommun. Andra skillnader gäller sekretess och krav på journalföring som gäller HVB-hemmen men inte familjehemmen. Institutionerna tar i regel emot både frivilligt placerade och med tvång omhändertagna barn och ungdomar. Flickor och pojkar vårdas oftast till- Det är också vanligt att barn vårdas tillsammans med sina försammans. äldrar på socialtjänstens institutioner. Vid 1980-talets början tog socialtjänstens företrädare allmänt avstånd från institutionsvård, i synnerhet institutionsvård för små barn. Synen på denna vårdform har emellertid förändrats under senare år i takt med att vården har blivit allmer omfattande och varierad innehållsmässigt. Den ökade användningen av institutioner beror sannolikt inte på någon brist på familjehem utan snarare på att helhetssynen har haft stor genomslagskraft. Att det läggs stor vikt vid att bibehålla relationen mellan numera barn och föräldrar ställer ökade krav på de personer som kommer i kontakt med familjen. Det handlar inte längre att enbart ta hand om barnet på om bästa sätt utan lika mycket om att kunna samarbeta med barnets föräldrar. Institutionsvården anses av många ha bättre förutsättningar än det enskilda hemmet att behandla barn och föräldrar gemensamt. På de flesta håll i landet har också institutionsmiljön förändrats för att bättre motsvara barns,

150 INsATsER FÖR BARN OCH UNGDOM

ungdomars och familjers behov. Utvecklingen av familjebehandling har på sina håll gått så långt att det tidvis kan vara svårt att hitta plats för ensamma barn. Beräkningar som gjorts av Socialstyrelsen visar att antalet platser på barnoch ungdomsinstitutioner ökat från ca 1 900 år 1982 till ca 2 900 år 1992. Siffrorna är dock osäkra på grund av brister i datainsamling och rapportering. Hela ökningen ligger på privata och stiftelsedrivna hem. Den offentligt bedrivna vården har under samma period minskat med ca 100 platser. Uppgifter hämtade ur Socialstyrelsens databas över HVB-hem visar att det finns 375 barn- och ungdomsinstitutioner med sammanlagt nästan 3 000 platser maj 1994. I dessa siffror ingår även 34 hem för särskild tillsyn som tillsammans har 584 platser. Dessa hem, s.k. §12-hem, drivs sedan den 1 april 1994 av Statens Institutionsstyrelse SIS. Nedanstående tabell visar hur övriga barn- och ungdomsinstitutioner fördelar sig på olika huvudmän.

Tabellen visar att mer än 60 procent av alla barn- och ungdomsinstitutioner, § 12-hemmen undantagna, drivs i privat regi. De privata hemmens andel av samtliga platser är något lägre eller 50 procent. Den officiella statistiken över barn och ungdomar som var inskrivna vid institutioner den 31 december 1992 visar emellertid att en stor majoritet av de inskrivna barnen vistades på barn- och ungdomshem som drevs av kommun eller landsting. Det gäller också åren 1990 och 1991. Utöver den vård som redovisas i tabellen ovan finns det även institutioner för vuxna missbrukare som tar emot barn i föräldrars sällskap. Någon statistik över hur många dessa barn är finns inte eftersom barnet som regel inte är omhändertaget. Det saknas också statistik om antalet föräldrar som vistas tillsammans med sina barn på olika barn- och ungdomsinstitutioner. Beräkningar som gjorts av Socialstyrelsen visar att ca 190 barn vistades tillsammans med någon eller båda föräldrarna på vuxeninstitutioner den 15 oktober 1992. Ungefär lika många barn var vid samma tidpunkt inskrivna tillsammans med föräldrar på barninstitutioner. Socialstyrelsen ger med något års mellanrum ut en förteckning över hem för vård eller boende. Förteckningen bygger på uppgifter som inhämtas varje år. Informationen lagras i Socialstyrelsens databas som innehåller uppgifter om huvudman, platsantal, målgrupp, upptagningsområde, inskrivningsförfarande, behandlingsinnehåll och personal. För att närmare kunna beskriva institutionsvårdens nuvarande struktur och innehåll krävs systema-

SOUl994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 151

tiska analyser de uppgifter som finns lagrade i databasen. Någon sådan av analvs har inte genomförts av kommittén. Almänt kan dock sägas att institutionsvården för barn och ungdomar inte längre kan inordnas under de gamla begreppen spädbarnshem, upptagningshem och specialhem. Institutionsvården för barn har alltmer kommit yngre att iiriktas på att utreda barnets behov och föräldrarnas omsorgsförmåga.

Övriga institutioner används mest för ungdomar som behöver mer kvalifice-

rad vård än vad ett vanligt familjehem kan ge. Även det inte är möjligt att överblicka hela institutionsvården är vissa om cb utredningar som genomförts av Socialstyrelsen under senare tid av av intresse i detta sammanhang. En av utredningarna har bl.a. omfattat en enkät till samtliga HVB-hem med undantag för de hem som drivs av Statens Institutionssstyrelse. Enkäten distribuerades till sammanlagt 350 hem. Svar erhölls från 269 hem. Även bör tolkas försiktigt med hänsyn till om svaren bortfallet framkommer bl.a. följande. Idag drivs 45 procent alla barn- och ungdomsinstitutioner som aktieboav lag, endast 11 procent drivs som handelsbolag och enskild firma. Den offentliga vården är i stor utsträckning organiserad som självständiga

resultatenheter. Övergången från anslagsfinansierad verksamhet till själv-

ständiga resultatenheter har framförallt skett under åren 1991-92. De flesta barn- och ungdomsinstitutioner är små. 40 procent av de privata hemmen har tillstånd för högst fem platser. Endast 10 procent av institutionerna har mer än 15 platser. Nästan alla hem upplever att kommunerna har blivit mer återhållsamma med sina placeringar. Det är dock tveksamt om kommunernas efterfrågan totalt sett har minskat med hänsyn till att mer än hälften av institutionerna rapporterar ökad efterfrågan. Institutionernas personalplanering tyder en inte heller på någon minskad efterfrågan. Det är fler institutioner som har utökat än som har minskat personalen genom vakanser och uppsägningar.

Majoriteten 60 procent har inte gjort några förändringar alls. De flesta

institutioner rapporterar också en hög beläggning. Genomsnittssiffran ligger 88 procent. Slutligen bör också något sägas om utvecklingen på avgiftssidan. I rapporten visas att dygnsavgifterna steg kraftigt under perioden 1988 till 1991. Därefter planar avgifterna ut samtidigt som spridningen minskar. Detta tyder på skärpt priskonkurrens inträtt under de allra senaste åren. För att en flertalet hem är det inte längre möjligt att höja avgiften som i genomsnitt ligger runt 1 600 kronor per dygn.

4.7 Sammanfattande bedömning

De allra flesta barn och ungdomar i Sverige har god hälsa och lever under materiellt och socialt förhållanden. Även den allmänna gynnsamma om bilden barns och ungdomars levnadsförhållanden är ljus finns det också av barn lever under omständigheter som kan innebära en risk för deras som

152 INsATsER FÖR BARN OCH UNGDOM

hälsa och utveckling. Vi tänker i första hand på barn som tillhör någon av de grupper som kommenteras i avsnitt 4.4. Det betyder inte att det går illa för alla dessa barn. Alla barn till alkoholmissbrukare får till exempel inte missbruksproblem långt därifrån. En separation mellan föräldrarna behöver inte heller vara till nackdel för barnet. Den kan i stället vara början till en ny och bättre situation för det enskilda barnet. Hur barnen utvecklas beror framförallt på i vilken utsträckning det finns skyddande, läkande och kompenserande krafter hos barnen själva eller i deras omgivning. Hår kan socialtjänsten spela en viktig roll för barn och ungdomar som behöver särskilt stöd i sin utveckling. I detta kapitel har gått igenom de bestämmelser reglerar socialsom tjänstens barn- och ungdomsarbete. Sammanfattningsvis kan konstateras att socialtjänstens ansvar och befogenheter på detta område successivt förtydligats och utvidgats efter socialtjänstreformen. Samhällets skyldigheter mot barnen har också stärkts genom FN:s barnkonvention. För några år sedan visade Socialstyrelsen att det fanns stora brister i planering och uppföljning socialtjänstens verksamheter för barn och av ungdomar Växa i välfärdsland, SoS-rapport 1990:3. Bristerna gällde både det strukturinriktade, det allmänt inriktade och det individuellt inriktade arbetet. Socialstyrelsen hävdade bl.a. att det individinriktade arbetet saknade ett barnperspektiv. Detta ansågs i huvudsak bero på den integrerade lagstiftningen, tillämpningen av den s.k. familjevårdsprincipen och kunen skapsurholkning till följd av decentraliseringen. Vissa frågor har lämnats utanför vårt arbete. Det gäller kommunens uppgift att tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som nyligen lagts fast genom riksdagens beslut om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet m.m. De nya reglerna i socialtjänstlagen träder i kraft den 1 januari 1995. Reglerna kommenteras kortfattat i kapitel 22. Vi har inte heller gått närmare in på frågor gäller socialtjänstens som medverkan i familjerättsliga frågor. Det beror på att frågor underhåll, om vårdnad och umgänge för närvarande utreds av flera andra statliga utredningar. Tyngdpunkten har i stället lagts vid de uppgifter som ligger inom individoch familjeomsorgens verksamhet. Denna verksamhet är central inom socialtjänsten men berör endast 1.5 procent av alla barn i åldrarna 0-17 år. Det gäller framförallt barn som inte får sina grundläggande behov tillgodosedda inom familjen och ungdomar som aktualiseras på grund missbruk, krimiav nalitet eller andra tydliga tecken på social problematik. För att belysa utvecklingen inom detta område har granskat offentlig statistik och tagit del av aktuella rapporter från bl.a. Socialstyrelsens arbete med Aktiv uppföljning. Vi har funnit att de problem som finns har ett starkare samband med kompetensfrågor än med själva lagstiftningen. Det saknas inte bara kunskaper utan även strategier och metoder för socialtjänstens barn- och ungdomsarbete. Socialstyrelsen har t.ex. ansett att vissa grupper av barn och ungdomar är försummade inom socialtjänsten. Det gäller bl.a. osynliga flickor i risk-

SOU l994zl39 INSATSER 153 FÖR BARN OCH UNGDOM

zonen, barn till alkoholmissbrukare och flyktingbarn. Det gäller ensamma också barn i 10-12-årsåldern står utanför skolbarnsomsorgen som men som är för små för den traditionella ungdomsverksamheten. Enligt styrelsen behövs det nya strategier för förebyggande, strukturinriktade och samordnade barn- och ungdomsinsatser. Vi vill här särskilt understryka betydelsen att socialtjänsten medverkar av i kommunens planering och har ett nära samarbete med andra verksamheter som berör barn och ungdom. Det gäller framförallt mödra- och barnhälsovården och skolan men även kultur- och fritidsverksamheten har stor som betydelse för barns personliga utveckling. Genom olika aktiviteter stärks barnens självuppfattning, kreativitet och förmåga till samarbete med andra. Fritidsgårdar och liknande träffpunkter fyller också viktig funktion i en arbetet med att förebygga sociala problem, drogmissbruk och kriminalitet. Vi vill också understryka betydelsen av att socialtjänsten bedriver gruppoch områdesinriktat arbete bland barn och ungdomar. Socialstyrelsen har i sin rapport om barns villkor i förändringstider 1994:4 påtalat risken för att barns situation i bostadsområden med hög koncentration invandrare, en av ekonomiskt svaga grupper och människor med psykosociala problem allvarligt försämras till följd av den ekonomiska krisen. Det finns enligt styrelsen mycket som talar för att negativa utvecklingstendenser i sådana områden förstärks med hänsyn till att familjerna har sämre förutsättningar komatt pensera barnen individuellt för nedskärningar i den offentliga servicen. Andra brister som uppmärksammats Socialstyrelsen i arbetet med av Aktiv uppföljning gäller utredning och dokumentation enskilda ärenden. av Socialstyrelsen har bl.a. funnit att socialsekreterarna har otillräckliga kunskaper om barns behov och utveckling, att de sällan samtalar med barnen, att föräldrarnas omsorgsförmåga inte dokumenteras och att det i stor utsträckning saknas bedömningar och motiveringar i dessa ärenden. Socialstyrelsen anser att det här krävs särskilda, långsiktiga utvecklingsinsatser för att bygga upp och vidmakthålla en hög baskompetens. Vi delar den bedömningen. Socialsekreterarna utbildas till generalister och är i grunden inga experter på barn. Deras yrkeskompetens vilar på kunskaper om både samhälle och individ, vilket dem goda förutsättger ningar att tillämpa en helhetssyn i arbetet med enskilda individer och familjer. Det utesluter naturligtvis inte att många socialsekreterare vidaregenom utbildning och gedigen praktisk erfarenhet med tiden utvecklas till barnexperter. Generellt sett kan man ändå påstå att socialsekreterarnas grundutbildning gör att de är beroende experter inom andra verksamav heter för att kunna avgöra vad som är bäst för det enskilda barnet. Det förutsätter bl.a. ett väl fungerande samarbete mellan socialtjänsten och den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten. Också här finns det brister på många håll i landet. Socialstyrelsens studier detta samarbete i fem län av visar t.ex. att det primärt är barnpsykiatrin bestämmer villkoren för som samarbetets omfattning och inriktning och att individ- och familjeomsorgen får rätta sig därefter. Även det finns problem i samverkan finns om det också tecken som tyder

154 INsATsER FÖR BARN OCH UNGDOM

på många verksamheter utvecklas i riktning som lovar gott för framatt en tiden. Familjecenter i Hagalund är många exempel på okonventionell ett av samverkan mellan socialtjänsten och mödra- och barnhälsovården. Vidare finns överallt i landet fasta rutiner för kontakten mellan olika det nästan myndigheter i ärenden rör sexuella och andra övergrepp mot barn och som ungdomar. Inom detta område har utvecklats arbetsmodeller av två olika slag, dels akutgrupper där socialsekreterarna handlägger ärendet i nära samarbete med läkare, psykologer, polis och åklagarämbetet, dels kommuneller länsövergripande referensgrupper för metodutveckling inom området. Den bild Socialstyrelsen lyfter fram i olika rapporter har i stort sett bekräftats vid de sammankomster anordnats av kommittén under våren som 1992 och hösten 1993. Hos många tjänstemän fanns t.ex. en stark oro för att det allmänt inriktade och förebyggande arbetet prioriteras lågt i många kommuner och organisationer och ekonomiska styrsystem lägger att nya hinder i vägen för socialtjänstens samverkan med andra myndigheter. Den årliga statistiken från SCB visar att antalet barn och ungdomar som någon gång under ett år fått någon form individuell insats från socialav tjänsten inte har förändrats nämnvärt under den tid socialtjänstlagen har varit i kraft. Utbudet stöd- och behandlingsinsatser har emellertid förav ändrats. Insatsen kontaktperson/-familj har t.ex. ökat mycket markant efter socialtjänstreformen. En jämförelse mellan åren 1982 och 1992 visar att ungefär tre gånger så många barn hade kontaktperson den 31 december 1992 jämfört med hur det för tio år sedan. Samtidigt visar flera rapporter var insatsen ibland används på ett sätt står i strid med lagens förarbeten. att som Det kan därför finnas anledning att på nytt ta ställning till i vilka situationer den ursprungliga frivilliga insatsen kontaktperson/-familj bör komma ifråga. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 25. Idag har ungefär hälften alla barn i förskoleåldern plats inom barnomav Det betyder att personalen inom barnomsorgen på ett naturligt sätt sorgen. kommer i kontakt med många barn kan behöva insatser från individsom och familjeomsorgen. Det är också vanligt att plats inom barnomsorgen erbjuds fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i barn som av sin utveckling. En nyligen genomförd studie i södra Sverige visar att sådana placeringar initieras från många olika håll. Studien visar samtidigt att metoderna för uppföljning behöver förbättras. Vi vill därför understryka betydelsen ett nära samarbete mellan barnomsorgen och individ- och familav jeomsorgen. Det finns idag studier visar att det är fullt möjligt att med enkla som anamnestiska uppgifter eller spontana observationer identifiera kvinnor med psykosocial problematik inom för mödrahälsovårdens löpande ramen vardagsarbete. Enligt vår bedömning måste stora ansträngningar göras för tidigt erbjuda dessa familjer stöd och hjälp. Det kan innebära att delar av att individ- och familjeomsorgens verksamhet bör bedrivas i andra miljöer än på socialkontoret och samlokaliseras med t.ex. mödra- och barnhälsovården och öppna förskolor. Det görs också på flera håll i landet. Erfarenheter från sådana verksamheter visar att med hjälp enkla medel och okonman av

INsATsER FÖR BARN OCH UNGDOM 155

ventionella lösningar har lyckats avdramatisera mötet med socialtjänsten. Vi ser mycket positivt på denna utveckling. På vissa håll i landet har också utvecklats särskilda spädbarnsverksamheter. Flertalet av dessa har landstinget huvudman är tillgängliga som men även för familjer som kommer i kontakt med socialtjänsten. Socialstyrelsen har nyligen kartlagt verksamheterna och funnit att samspelsbehandling i spädbarnsfamiljer snabbt ger goda resultat. Socialstyrelsen har även kartlagt gruppverksamheter och andra insatser som riktar sig särskilt till barn har föräldrar missbrukar alkohol. som som Beräkningar som gjorts av Alkoholpolitiska kommissionen tyder på att ungefär 100 000 barn eller 10-15 procent alla barn i Sverige har föräldrar av som missbrukar alkohol. Socialstyrelsens studier visar samtidigt att samhället gör mycket lite för alla dessa barn. Detta bekräftas också Alkoholav politiska kommissionens undersökningar. Också här krävs det enligt vår bedömning ökade insatser från socialtjänstens sida. Även familjerådgivningen spelar viktig roll en för många barns och ungdomars familjesituation. Framtiden för denna verksamhet har länge varit oviss men har nu säkerställts riksdagens beslut ett kommunalt genom om huvudmannaskap. Att kommunen blir ansvarig för verksamheten innenu bär också att den kan vidareutvecklas till rådgivningsbyråer med större bredd än tidigare. Det kan exempelvis ske den traditionella genom att familjerådgivningen tillförs juridisk och barnpsykologisk expertis. För att något illustrera socialtjänstens öppenvårdsarbete med ungdomar har även vissa resultat från Socialstyrelsens projekt Ungdom utanför redovisats i detta kapitel. De slutsatser dras från Socialstyrelsens sida är som att förhållningssättet är viktigare än metoderna. Noggrant övertänkta, individuellt anpassade behovsbedömningar bedöms helt centrala för lyckat som ett ungdomsarbete. Vi anser att kommunerna bör lägga ökad vikt vid att utveckla mellanvårdsformer, dvs. öppenvårdsinsatser i täthet och som varaktighet är ett mellanting mellan det reguljära socialbyråarbetet och vård utanför det egna hemmet. Sådana satsningar i projektform eller metod i som enskilda ärenden kan enligt vår bedömning innebära att behovet vård i av familjehem och på institutioner minskar i framtiden. Vad gäller vård utanför det hemmet kan först konstateras att antalet egna frivilligt placerade barn och ungdomar har varit nästan konstant sedan socialtjänstlagen trädde i kraft. Vården utanför det hemmet domineras egna

fortfarande av familjehemsplaceringar i eller form. Undersök-

en annan ningar som gjorts under år visar att familjehemsvården sakta håller senare på att förbättras. Att familjehemsvården utvecklas positivt kan enligt vår bedömning också tillskrivas familjehemmens organisationer. De har egna under alla år tagit ett stort för utbildning familjehemmen och har ansvar av bl.a. medverkat till att internationellt utprövad metod Foster Pride en ny, - för rekrytering och utbildning familjehem håller på introduceras i av att Sverige. Vår genomgång av institutionsvården visar att denna vårdform tvärt- emot lagstiftarens intentioner byggts ut kraftigt efter socialtjänstreformen. -

156 INsATsER FÖR BARN OCH UNGDOM

Beräkningar gjorts Socialstyrelsen visar att antalet platser på insom av stitutioner för barn och ungdomar ökat från 1 900 år 1982 till ca 2 900 år ca 1992 och att hela ökningen ligger på privata och stiftelsedrivna hem. I socialtjänstlagen finns idag särskilda bestämmelser om gemensam vårdresursplanering. Vi har funnit att dessa regler har spelat ut sin roll till följd av den ökande andelen privata institutioner och den nya lagen om offentlig upphandling. Varje kommun bör enligt vår bedömning svara för att det finns tillgång till både familjehem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer behöver vård utanför det hemmet. Vi återkommer till som egna detta i kapitel 26. Till sist några 0rd hur på behovet av nya eller ändrade beom ser stämmelser i socialtjänstlagen. Barnombudsmannen har i skrivelse till kommittén ansett att socialen tjänstlagen i vissa avseenden bör till innehållet i FN:s barnkonanpassas vention. Vi i likhet med Barnombudsmannen att det finns skäl att anser ytterligare förstärka barnperspektivet i lagen och återkommer till denna

fråga i kapitel 14. Som visats i detta kapitel finns det allvarliga brister i handläggningen av enskilda ärenden rör utsatta barn och ungdomar. Det talar för att som lagstiftningsarbetet i första hand bör inriktas mot dessa uppgifter inom socialtjänsten. I kapitel 30 föreslår vi att bestämmelserna anmälningsom och uppgiftsskyldighet i 71 § SOL ändras i vissa avseenden. Skyddet för barn och ungdom behandlas i kapitel 29. Där föreslår bl.a. nya bestämmelser i syfte förtydliga socialtjänstens rätt och skyldighet att i vissa fall utreda att barns och ungdomars förhållanden utan vårdnadshavarens samtycke. Även familjehemsvården har förbättrats under senare år bedömer vi om också arbetet med familjehemsplaceringar behöver stärkas i lagstiftatt ningen. Våra förslag till och ändrade bestämmelser redovisas närmare i nya kapitel 26. Frågan ersättning och annat stöd till familjehemsföräldrar om till vårdnadshavare för det placerade barnet behandlas i kapitel som utses 27.

5 Insatser för äldre

5.1 Inledning

I detta kapitel redovisas först lagstiftningen på äldreområdet. Därefter refereras vissa studier som berör äldres levnadsförhållanden. Avsnitt 5.4 innehåller en översiktlig beskrivning hur service och vård för äldre utvecklats av efter socialtjänstreformen. Aktuella problem och utvecklingstendenser belyses i avsnitt 5.5 och kapitlet avslutas med sammanfattande bedömning. en

5.2 Lagstiftningen på äldreområdet

5.2.1 En tillbakablick

Socialhjälpslagen

I den gamla fattigvårdslagen från 1918 fanns vissa bestämmelser ålderom domshem. När fattigvårdslagen efterträddes 1956 års socialhjälpslag överav fördes dessa bestämmelser till den lagen. Varken begreppet äldreomsorg nya eller särskilda insatser för äldre nämndes i socialhjälpslagen. Om behov av vård förelåg skulle socialnämnden föranstalta att vård lämnades i den om vårdbehövandes hem eller att han inackorderades på ett ålderdomshem. Vid

denna tid hade också 1952 års åldringsvårdsutredning SOU 1956:1 fast-

slagit, att allt bör göras för att så många möjligt skall kunna få leva kvar som i sina invanda miljöer. Kommunerna ansågs därmed behöva bygga hemut tjänsten ytterligare.

socialtjänstlagens förarbeten

Socialutredningen fastslog att självbestämmande och normalitet bör vara grundläggande principer för äldreomsorgen. Det betonades den service att de äldre valt skall utan ingrepp i den personliga integriteten och ges att självbestämmande förutsätter ett differentierat utbud stöd- och serviceav former. Med normalisering menades att samhällets insatser skall underlätta för den enskilde att bo i sin vanliga miljö och att insatser för äldre så långt som möjligt bör ges i samma former för övriga medborgare. som I socialtjänstlagens förarbeten prop. 1979/80:1 beskrivningar de ges av äldres levnadsförhållanden och livssituation ett förhållandevis stort utrymme. Bilden av det gamla bonde- och hantverkarsamhället där de äldre på ett naturligt sätt deltog i produktionen ställs mot det moderna samhällets allt-

158 INSATSER FOR ÄLDRE

utbredda kontaktlöshet och brist på meningsfulla aktiviteter. Trots ett i mer materiella avseenden bättre liv ansågs den förändrade rollen vid pensioneringen kunna innebära risk för bristande gemenskap, isolering och passivitet.

Delvis bakgrund dessa farhågor beskrevs uppgiften att bygga ut mot av kontaktverksamheten och skapa aktiv sysselsättning för pensionärerna som

en huvudlinje i framtiden. Hemtjänstens uppgifter beskrivs i följande ordalag prop. 1979/80:l s.

288.

Personalen bör sträva efter att stödja den hjälpbehövande och fullgöra de sysslor i han eller hon inte har förutsättningar att klara själv. Däremot bör hemmet som personalen inte överta sysslor från den de skall hjälpa. Jag vill också understryka de i egentlig mening sociala inslagen i hemtjänsten att vara en kontakt, ett sällskap för den hjälpbehövande.

Överväganden kring de framtida behoven omfattande vård och omsorg

av däremot mycket begränsat utrymme i lagens förarbeten. En upptar ett förklaring till detta kan att hemtjänsten ännu inte var organiserad för vara tillgodose service- och omvårdnadsbehov efter kontorstid. Det betonas att dock arbetet inom hemtjänsten bör göras till ett fullvärdigt yrke och ett att heltidsarbete utbildningen bör förbättras och ett nytt innehåll. samt att ges

Riktlinjer för äldreomsorgen inför 90-talet

På grundval förslagen i Äldreberedningens slutbetänkande Äldreomsorg

av i utveckling, godkände riksdagen år 1988 förslag till riktlinjer för äldreom-

inför 90-talet prop. 1987/882176. Tre grundläggande principer för

sorgen äldreomsorgen lyftes fram; integritet, trygghet och valfrihet. Riksdagen be-

tonade valfriheten skulle gälla såväl för den som trots stora vårdbehov att ville bo kvar i den bostaden, för den ville flytta till någon egna som som särskild boendeform. Riksdagen beslutade också att komplettera socialtjänstlagen med särskild bestämmelse kommunens skyldighet att en om planera sina insatser för äldre och att införa den s.k. närståendepenningen i

lagen allmän försäkring AFL. om

ÄdeI-reformen

Frågan och uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsom ansvarsting har debatterats under flera decennier. Fram till 1980-talets början utgick ansvarsfördelningen från orsaken till de äldres hjälpbehov. Landstinget svarade för hjälpbehov orsakade sjukdom och kommunen för sådana behov av handlade allmän ålderssvaghet. I början 1980-talet fastsom mer om av ställdes kompetensprincipen ett sätt att klarlägga respektive huvudsom ansvarsområde. Kommunerna skulle enligt denna princip svara för mans insatser krävde socialt utbildad personal och landstinget för sådana som insatser krävde medicinskt utbildad personal. Tolkningen av kompesom tensprincipen blev efterhand föremål för åtskilliga tvister och förhandlingar

mellan huvudmännen, både i samrådsorgan och i enskilda gemensamma ärenden.

INSATSER FÖR ÄLDRE 159

I propositionen Äldreomsorgen inför 90-talet 1987/88:176 beskrevs

problemen avseende den alltmer oklara och uppgiftsfördelningen melansvarslan huvudmännen. Det anfördes samlat politiskt att ett mer och ekonomiskt ansvar för äldreomsorgen borde åstadkommas och att mycket talade för att primärkommunerna bör huvudmän för bl.a. hemsjukvård och lokala vara sjukhem. Riksdagen beslutade i december 1990, på grundval förslagen i regeringav ens proposition Ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m. prop. 1990/91:14, att kommunerna ett samlat för långvarig ge ansvar

vård och service till äldre och handikappade Ädel-reformen.

Beslutet innebar, att kommunerna fick skyldighet att dels inrätta sären skilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre med behov av särskilt stöd, dels inrätta bostäder med särskild service för människor med

funktionshinder. Begreppet särskilda boendeformer för service och omvård-

nad inrymmer ålderdomshem, servicebostäder, gruppbostäder och lokala sjukhem och har därmed vidare innebörd än det tidigare begreppet en bostäder med gemensam service servicehus. I samband med Ädel-reformen kompletterades socialtjänstlagen också med en bestämmelse om dagverksamheter. Reformen innebar vidare att kommunerna den 1 januari 1992 övertog ansvaret för och driften av 31000 platser vid sjukhem och andra vårdinrättningar för somatisk långtidssjukvård huvudsakligen hade kommusom

nen eller en del av kommunen upptagningsområde. Övertagandet

som regleras i lagen 1990:1402 om Övertagande vissa sjukhem och andra vårdinav rättningar. Genom ett tillägg till hälso- och sjukvårdslagen infördes dessutom en skyldighet för kommunerna att bedriva sjukvård i de särskilda boendeformerna och i bostäder med särskild service. Kommunerna också gavs en befogenhet att hemsjukvård i ordinärt boende och kan efter överenskomge melse med landstinget överta ansvaret för hela hemsjukvården. Sådana överenskommelser har träffats i ca hälften landets kommuner. Slutligen av fick kommunerna ett betalningsansvar för somatisk långtidssjukvård och för medicinskt färdigbehandlade inom somatisk akutsjukvård och geriatrisk vård, vilket regleras i lagen 1990:1404 kommunernas betalningsansvar om för viss hälso- och sjukvård.

5.2.2 Gällande bestämmelser

I socialtjänstlagens 19, 20 och 20 §§ finns särskilda bestämmelser för a omsorger om gruppen äldre. Föreställningen om de äldre som ensamma och passiva och därför i behov av aktivering, meningsfull tillvaro och förbeen redelse inför pensioneringen avspeglas i nämnda lagbestämmelser. I 19 § anges socialnämndens skyldighet att verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och ha aktiv och meningfull en tillvaro i gemenskap med andra. Enligt 20§ första stycket skall socialnämnden bl.a. verka för att äldre

160 INsATsER FÖR ÄLDRE

människor får goda bostäder. Denna allmänna bestämmelse kan ses mot bakgrund många äldre fortfarande hade dåliga bostadsförhållanden i av att slutet 1970-talet. I stycke också socialnämndens skyldighet av samma anges dem behöver det stöd och hjälp i hemmet och lättåt-

att ge som annan

komlig service. I paragrafens andra stycke kommunens skyldighet att inrätta säranges skilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov särskilt stöd. Tredje stycket handlar socialnämndens uppgift att av om information och annat stöd underlätta övergången från ett yrkesgenom verksamt liv. Kommunens skyldighet att planera sina insatser för äldre anges i 20 a Det föreskrivs att kommunen i planeringen skall samverka med landstinget

samt andra samhällsorgan och organisationer. I 10 § SoL vissa riktlinjer för socialtjänstens verksamhet generellt anges Enligt 10§ första stycket bör socialnämnden genom hjälp i hemmet, sett. färdtjänst och service samt dagverksamheter underlätta för den enannan skilde att bo hemma och ha kontakter med andra.

5.3 Äldres levnadsförhållanden

5.3.1 Förvärvsarbete och inkomstförhållanden

Andelen äldre deltar i arbetslivet har minskat kraftigt under 1900-talet. som År 1970 förvärvsarbetade 71 procent männen året före pensioneringen av kvinnorna. År 1986 hade motsvarande andel bland mot 26 procent av männen sjunkit till 54 procent bland kvinnorna ökat till 29 procent. men Studier inkomstutvecklingen visar att ålderspensionärernas ekonomisav ka villkor har förbättrats de senaste decennierna. Mellan åren 1975 och 1990 pensionärernas genomsnittliga inkomststandard med 30 procent jämfört steg med 18 procent för den övriga befolkningen. I rapporten De äldres ekono-

miska standard 1993 Ds 1993:93 redovisas för åren 1990-1993 en genom-

snittlig inkomstökning för ålderspensionärer på 4 procent. I takt gruppen pensionärsgruppen förändras och ATP-systemet slår igenom blir det med att allt ovanligt med riktigt låga inkomster bland de äldre. I mitten av mer 1970-talet hade tredje pensionär inkomster under den grundläggande var nivå definierats i undersökningen. Under 1980-talet uppnådde 90 prosom denna inkomstnivå och för år 1990 motsvarande andel 95 procent. cent var Enligt rapporten finns det betydande skillnader mellan olika individers ekonomiska standard. År 1993 uppskattas 4 procent ålderspensionärerna av eller 60 000-65 000 tillhöra den lägsta inkomstklassen. Av dessa personer tio kvinnor, fyra fem ensamstående och hälften 80 år och äldre. var sex av av

INSATSER FOR ÄLDRE 161

5.3.2 Hälsa

År 1971 påbörjades omfattande gerontologisk och geriatrisk en populationsundersökning H70 undersökningen -i Göteborg. Studier gjorts inom - som ramen för denna undersökning har inneburit nya kunskaper på området åldrande och hälsa. Yngre-äldre framstår vitala än tidigare. Studiersom mer na visar bl.a. att det var fler 70-åringar som kände sig friska år 1981 jämfört med år 1971.

I en senare undersökning Ett förlorat eller förlovat årtionde, Institutet

för social forskning 1993 konstateras att åldersgruppen 61-75-åringar år 1991 är betydligt friskare än motsvarande åldersgrupp tio år tidigare. Den förväntade livslängden vid födelsen har ökat med 25 år sedan sekelskiftet och uppgår för närvarande till 81 år för kvinnor och 75 år för män. Under 1900-talets första decennier berodde ökningen i huvudsak på minskad dödlighet hos barn och Sedan 1960-talet beror den fortyngre vuxna. satt ökande livslängdsutsikten till stor del på minskad dödlighet hos de äldre. Enligt Socialstyrelsens folkhälsorapport från år 1991 finns det tydliga skillnader mellan olika socialgrupper i fråga om sjuklighet. Dessa skillnader tycks inte ha förändrats nämnvärt under de senaste decennierna. Levnadsnivåundersökningarna visar att det finns betydande skillnader i fysisk hälsa såväl mellan olika åldersgrupper mellan män och kvinnor som och mellan olika socioekonomiska grupper. Tjänstemän t.ex. tycks kunna bli mellan fem och tio år äldre än personer med fysiskt arbete innan de drabbas

av olika sjukdomstillstånd. Bland unga män i högre tjänstemannagrupper

rapporterar 3 procent någon fysisk sjukdom jämfört med 90 procent äldre av kvinnor med okvalificerat arbete.

5.3.3 Äldres bostadsförhållanden

De allra flesta ålderspensionärer bor i vanliga bostäder. Drygt 8 procent bor i särskilda boendeformer ålderdomshem, servicebostäder, gruppbostäder eller sjukhem. Andelen ökar med stigande ålder. I åldersgruppen 80 år och äldre bor ca en fjärdedel i särskild boendeform. De äldres bostadsstandard har förbättrats högst påtagligt under de senaste decennierna. Enligt folk- och bostadsräkningen år 1960 bodde närmare hälften av äldrehushållen i helt omoderna bostäder, dvs. i avsaknad av en eller flera bekvämligheter som vatten, avlopp, WC, centralvärme eller bad.

Pensionärsundersökningen SOU 1977:98 redovisade i sin rapport Pensio-

när 75 att 10 procent av pensionärerna saknade vatten och avlopp, 15 ca procent varmvatten och omkring 19 procent bad/dusch. Som tidigare nämnts kan bestämmelsen i 20§ SoL, där det föreskrivs att socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder, ses mot bakgrund den tid av då äldregruppen fortfarande hade påtagligt sämre bostadsstandard än befolkningen i övrigt.

I Äldreberedningens slutbetänkande och i senare studier redovisas

en

162 INsATsER FÖR ÄLDRE

fortsatt generell förbättring bostädernas standard. Omodern bostadsav standard och trångboddhet har blivit alltmer sällsynt. I början på 1990-talet bodde endast 2 procent befolkningen omodernt. Efter 1990 års folk- och av bostadsräkning inhämtas inte längre särskilda uppgifter om äldrehushållens

bostadsstandard.

5.3.4 Äldres livssituation

Underlaget till Socialutredningens beskrivning de äldres levnadsförhålav landen och livssituation hämtades från den kartläggning som Pensionärsundersökningen genomförde i mitten på 1970-talet. Ensamhet och sysslolöshet lyftes fram ett påtagligt problem för de äldre, vilket framförallt kom som återspeglas i socialtjänstlagens förarbeten till viss del också i lagstiftatt men ningen. Drygt tio år ljusare och normaliserad bild av de äldres senare gavs en mer

livssituation i Äldreberedningens slutbetänkande. I betänkandet redovisa-

des bl.a. äldre människor umgås oftare med sina barn än man tidigare att känt till och andelen med få kontakter minskat. Äldre visade sig ha minst att lika mycket kontakt och umgänge med vänner och bekanta som yngre Studier hade visat att mellan 5 och 10 procent av de äldre ofta personer. kände sig att denna andel ungefär lika stor hos den yngre ensamma men var befolkningen.

Äldreberedningen konstaterade att det finns en tendens att se en pro-

blemfylld, och ömkansvärd framför sig istället för de pigga, ensam person krya och välintegrerade pensionärer faktiskt är vanligast. som Undersökningar från början 1990-talet visar att social isolering bland av befolkningen minskat påtagligt under det senaste decenniet. I en jämförande europeisk studie från år 1993 framstår den svenske pensionären generellt mycket aktiv, vital och välintegrerad i samhället. sett som Ensamboendet bland pensionärshushållen har dock ökat under de senaste decennierna. År 1960 utgjorde 30 procent pensionärshushållen ensamav hushåll. I början 1990-talet hade denna andel ökat till nästan 50 procent. av Idag bor äldre människor sällan tillsammans med sina barn. Enligt olika studier har flertalet dock ett mycket nära förhållande till sin familj ett förhållande beskrivits intimacy distance intimitet på avstånd. som som at a —

Ålderspensionärerna 1,5 miljoner människor över 65 år utgör i

- ca likhet med resten befolkningen tämligen heterogen grupp med avav en seende på bl.a. hälsa, samt socioekonomisk och kulturell bakgrund. resurser En generell beskrivning äldregruppens livssituation uppvisar en överav vägande ljus bild. För merparten äldre torde åldrandet innebära gradvisa, ibland dramatiska sällan helt oväntade förluster eller försämringar av men kroppsfunktioner innebär krav på anpassning till en ny livssituation. som För äldre människor ensamliv inte är eller har varit självvalt, som vars upplever sig obehövda och sällan berörda någon mer än hemtjänsten, kan av

åldrandet ta sig dramatiska uttryck i form av depressionstillstånd och

mer förlust klarhet och sammanhang. av

INsATsER FÖR ÄLDRE 163

En stor grupp äldre drabbas av olika former av demenstillstånd. Förekomsten ökar med stigande ålder. I Sverige bedöms närmare 100 000 personer ha någon form av demenssjukdom. En demenssjukdom innebär vanligen förlust av minne och intellektuell förmåga men ofta också en förändring av personligheten och känslolivet. Drygt en fjärdedel av de demenssjuka bor i eget boende. Många anhöriga tar ett stort ansvar för vården av dessa äldre. Samhället förändras i snabb takt och många äldre torde känna sig främmande i det moderna informationssamhället. Att känna sig främmande kanske i dubbel bemärkelse torde gälla många äldre med invandrarbakgrund. Många äldre invandrare har sannolikt stora förväntningar på att barnen skall erbjuda gemenskap och praktisk hjälp vilket inte alltid förverkligas. Språkliga och kulturella barriärer kan komplicera samvaron med hemtjänsten och för många torde det också vara oklart vilken hjälp och stöd man kan förvänta från samhället. När det senast inlärda språket börjar falla i glömska och barnen tröttnat, återstår kanske bara diagnosen döv och dement.

5.4 service och vård

Utveckling av

5.4.1 Inledning

Under det decennium som gått sedan socialtjänstlagen trädde i kraft har hemtjänstens roll och uppgifter förändrats. Under 1980-talet har allt fler äldre och även yngre personer med funktionshinder fått möjlighet att vårdas i det egna hemmet. Efterhand som primärvården byggts ut och kvalificerade sjukvårdsinsatser kunnat erbjudas i det egna hemmet har hemtjänsten och hemsjukvården tillsammans fått ett ökat ansvar för människor med svåra sjukdomstillstånd. Omstrukturering och reducering av institutionsvården och kortare vårdtider inom den somatiska akutsjukvården har lett till att personlig omvårdnad och insatser av sjukvårdskaraktär har fått en mer framskjuten plats än tidigare. Denna utveckling har inneburit en successiv förskjutning av arbetsuppgifter från landstingen till kommunerna. Utöver de i lagen uppräknade insatserna hemtjänst, färdtjänst och dagverksamheter har ett brett utbud av sociala tjänster vuxit fram för att effektivisera och anpassa äldreomsorgen till nya och växande behov. En del verksamheter är öppna och åtkomliga för alla men flertalet insatser är tillgängliga enbart efter behovsprövning. Vissa serviceinsatser med anknytning till hemmets skötsel, t.ex. trädgårdsskötsel, Snöröjning, fönsterputsning och Storstädning ansågs tidigare kunna ingå i hemtjänstens uppgifter men torde numera falla utanför hemtjänstens åtaganden i nästan alla kommuner. Också när det gäller andra serviceinsatser som städning, tvätt och inköp av mat, sker en effektivisering och uppdelning av arbetsuppgifterna så att t.ex. städuppgifter läggs ut på entreprenad. Hjälp med matlagning ersätts i vissa fall med distribution av färdiglagad mat eller med ett erbjudande om att äta på en dagcentral.

164 INSATSER FÖR ÄLDRE

Socialutredningen betonade behovet av insatser för att utveckla social gemenskap och aktivering. Kommunernas samarbete med och bidrag till frivilliga organisationer har bl.a. lett till att väntjänstverksamhet, besökskontaktverksamhet har vuxit fram i många kommuner. Vidare grupper, m.m. har dagcentraler integrerade i servicehusen eller friliggande tillkommit - oreglerad verksamhet inom den kommunala äldreomsorgen. Sådana som en verksamheter fanns inte med i den ursprungliga lagtexten. Trygghetslarm, telefonservice och lantbrevbärarservice är exempel på trygghetsskapande åtgärder vuxit fram i takt med att allt fler äldre getts som i det hemmet. År 1985 hade 29 000 hushåll möjlighet att bo kvar egna ca anslutits till trygghetslarm. Denna siffra hade år 1992 ökat till drygt 54 000. Målet kvarboende alternativ till institutionsvård har ställt krav på om som utbyggnad kvälls- och nattpatruller i samverkan med landstingets en av hemsjukvård. Antalet växelvårds- och avlastningsplatser har ökat under det senaste decenniet och utgör ett viktigt stöd för det egna boendet och för anhöriga. Även fotvården bör nämnas ytterligare ett exempel på oreglerad som verksamhet inom socialtjänsten. För många äldre utgör fotvården en viktig förebyggande insats. Svårigheter att själv klara denna del av den personliga omvårdnaden kan på sikt medföra allvarliga fotbesvär och kan i värsta fall leda till medicinska komplikationer. Fotvård kan också tillhandahållas av landstinget och av privata yrkesutövare. De beskrivna insatserna har till syfte att direkt eller indirekt erbjuda ovan stöd i det boendet och t.ex. i fråga om växelvårdsplats förebygga egna - eller uppskjuta behovet flyttning till särskilt boende. En del verksamheter av kan sägas ett sätt att avlasta eller komplettera hemtjänsten som t.ex. vara distribution färdiglagad mat. Kommunerna väljer också i högre grad än av tidigare låta privata företag utföra hemtjånstuppgifter. Även frivilliga att organisationer spelar viktig roll inom äldreomsorgen genom att erbjuda en insatser syftar till social gemenskap och aktivering. som Följande avsnitt belyser endast utvecklingen vissa verksamheter. Det av gäller färdtjänst, hemtjänst, dagverksamheter och särskilda boendeformer.

5.4.2 Färdtjänst

Färdtjänsten är ett komplement till kollektivtrafiken och är till för personer har stora svårigheter att förflytta sig på hand eller som av andra som egen använda allmänna kommunikationer. År 1974 infördes ett skäl inte kan särskilt statsbidrag till verksamheten som bidrog till att den byggdes ut kraftigt under 1970-talet. År 1980 kunde samtliga kommuner erbjuda färdtjänst. Antalet äldre med färdtjänsttillstånd var samma år ca 236 000 och ökade därefter fram till år 1989 då mest 374 000 personer över 65 år som hade färdtjänst. Den officiella statistiken för 1993 visar att antalet ålderspensionärer med färdtjänsttillstånd detta år låg mellan 365 000 och 370 000 personer. Ungefär

INSATSER FÖR ÄLDRE 165

hälften av alla som hade färdtjänst var 80 år och äldre. Andelen yngre personer, dvs. personer under 65 år motsvarade 18 procent. Färdtjänstens regelsystem varierar från kommun till kommun. Skillnaderna gäller både vilka kriterier som tillämpas vid bedömningen färdtjänstav tillstånd som begränsningar av antalet tidsperiod, längd och resor per resans kostnad samt krav på samåkning. Statistiken visar också att det finns stora variationer mellan kommunerna både i fråga om andelen färdtjänstberättigade personer i olika åldrar och i fråga om antalet resor per färdtjänstberättigad person. Fr.o.m. budgetåret 1990/91 utgick statsbidrag också till s.k. servicelinjer. En servicelinje utgör en form av särskilt anpassad kollektivtrafik. Fordonen har plats för rullstol och är anpassade för personer med funktionshinder. Linjerna kompletterar kollektivtrafiken i bostadsområden med hög andel äldre och är oftast utlagda så att områden med många offentliga och enskilda serviceanläggningar passeras. Antalet servicelinjer har utvecklats snabbt under 1980-talet. År 1992 fanns 125 servicelinjer i 47 av landets kommuner. En relativt hög andel av servicelinjernas resenärer är personer med färdtjänsttillstånd. Det särskilda statsbidraget till färdtjänst och servicelinjer upphörde den 1 januari 1993 då nya principer för statsbidrag till kommunerna infördes.

5.4.3 Hemtjänst

En särskild hemhjälpsverksamhet för gamla startade i början av 1950-talet. I början på 1960-talet hade omkring 6 procent av ålderspensionärerna, ca 67 000 hjälp från hemtjänsten. År 1975 hade antalet äldre personer, personer med hemtjänst ökat till 285 000 personer, vilket motsvarade 18 procent av samtliga personer i åldersgruppen 65 år och äldre. Utbyggnaden hemav tjänsten fortsatte ytterligare några år. Som mest hade 309 000 över personer 65 år hemtjänst. Sedan slutet av 1970-talet har både antalet personer och andelen äldre som får hjälp från hemtjänsten minskat. Fördelningen av hemtjänstinsatser mellan olika åldersgrupper har dessutom förändrats. Av de personer som år 1982 fick hemtjänst befann sig 50 procent i åldrarna 65-79 år. Andelen äldre-äldre, dvs. 80 år och personer äldre var samma år 37 procent. Tio år senare gäller ett nästan omvänt förhållande. År 1992 andelen ålderspensionärer 65-79 år var yngre bland hemtjänstmottagarna 34 procent och andelen äldre-äldre 55 procent. Den officiella statistiken för år 1993 visar att drygt 206 000 personer över 65 år var beviljade hemtjänst och/eller hemsjukvård den 31 december samma år. Mer än hälften av alla som får hemtjänst eller hemsjukvård över var 80 år. Andelen äldre-äldre bland hemtjänstmottagarna detta år 65 var procent. Hur stor andel av ålderspensionärerna som har hemtjänst varierar kraftigt mellan kommunerna. Den officiella statistiken visar att ensamboende har hemtjänst i betydligt större utsträckning än samboende. Andelen ensam-

166 INsATsER FÖR ÄLDRE

boende har också ökat under år. Ungefär 80 procent av alla som får senare hemtjänst idag är ensamboende. Det är också fler kvinnor än män som får hjälp. Samtidigt antalet och andelen av de äldre som får hemtjänst som personer har minskat så har mängden arbetade timmar inom hemtjänsten ökat kraftigt. I början 1960-talet uppgick antalet timmar till 8,4 miljoner. I början av 1980-talet hade volymen ökat till 50 miljoner timmar. Som mest uppgick av volymen till 104 miljoner timmar i början 1990-talet. Volymen har därav efter minskat med några procent. Fr.o.m. år 1988 inhämtar SCB uppgifter om hjälpinsatsernas fördelning på åldersgrupper och vårdnivåer. De uppgifter som lämnas gäller en mätvecka i november månad varje år.

1988 1989 1990 1991 1992

än 50 timmar mån 14 % 14 % 16 % 17 % 19 % mer per Andel 80-åringar med mer än 50 timmar/mån i % samtliga med hjälp 7.6 % 8.3 % 9.1 % 9.9 % 11 % av

Tabellen visar att stor andel hemtjänstmottagarna fått relativt små en av hjälpinsatser under denna period. Andelen hemtjänstmottagare med mindre än 10 timmars hjälp vecka har minskat ganska obetydligt mellan åren per 1988 och 1992. Det framgår också att andelen tunga vårdfall ökat under perioden samt att åldersgruppen 80 år och äldre utgör en ökande andel bland dem som får omfattande insatser. En relativt stor andel de samlade hemtjänstresurserna prioriteras alltså av till den mindre andel hjälptagarna får omfattande insatser. Ett mått av som på förskjutning insatserna från institutionsvârd till vård i hemmet är den av andel vårdtagarna får hjälp varje kväll och/eller natt. Under mätav som veckan i november 1988 fick knappt 13 procent av samtliga hjälptagare hjälp under kvällstid jämfört med drygt 20 procent år 1992. De uppgifter redovisas för november 1993 är inte fullt jämförbara som med de siffror redovisas i tabellen Det beror på felaktig rapportesom ovan. ring från några kommuner. Statistiken från SCB visar att totalt 203500 erhöll hjälp kommunens vårdbiträden vid denna tidpunkt. Nåpersoner av skillnad i fördelning mellan olika timintervall kan inte noteras vid en gon jämförelse mellan åren 1992 och 1993. Antalet vid tidpunkt erhöll både social hemhjälp och personer som samma sjukvård i hemmet var ca 37 600.

INSATSER FÖR ÄLDRE 167

5.4.4 Dagverksamheter

I samband med Ädel-reformen fick kommunerna den 1 januari 1992 ansvaret för alla former av dagverksamheter. I detta samlingsbegrepp inryms f.d. landstingskommunala dagvårdsverksamheter för personer med åldersdemens, dagverksamheter för personer med psykiska störningar, dagsjukvård för medicinsk behandling och rehabilitering samt dagcentraler som vuxit fram med kommunen som huvudman. De kommunala dagcentralerna med erbjudanden om matservering, hobbyverksamhet och social gemenskap integrerades ofta i de moderna servicehusen när dessa började byggas ut på 1970-talet men förekom redan tidigare helt friliggande verksamheter. År 1975 fanns det 750 dagcentraler i som ca 88 procent av landets kommuner. Tio år senare hade antalet ökat till närmare 1 500. Därefter har antalet dagcentraler varit relativt konstant fram till år 1992, då kommunerna övertog närmare 400 dagvårds- och dagsjukvårdsverksamheter i samband med Ädel-reformen. För att få delta i en dagverksamhet med behandlande eller rehabiliterande innehåll krävs oftast någon form av behovsprövning eller inskrivning. Dagcentralerna utgör däremot öppna verksamheter för i huvudsak äldre.

5.4.5 Särskilda boendeformer

Institutionsboende i form av ålderdomshem och långtidssjukvård utgjorde fram till 1960-talets början den huvudsakliga formen för äldreomsorg i Sverige. Vanligen skedde placering på ett ålderdomshem när hjälpbehovet förändrades från praktiska vardagssysslor till mer omfattande behov hjälp av med personlig omvårdnad eller när antalet insatta hemtjänsttimmar nått en bestämd maximal nivå. Ofta kunde omoderna bostäder med dålig tillgänglighet bidragande orsak till flyttning. Ålderdomshemmen vara en en var sällan anpassade för att klara vården av äldre personer med stora funktionshinder eller sjukdomstillstånd. Ytterligare en flyttning till långtidssjukvården blev därför ofta nödvändig. Den nya formen för äldreboende servicebostäderna började byggas - under 1970-talet. År 1977 fanns 8 000 lägenheter i servicehus. Flertalet ca lägenheter omfattade ett rum och kök och knappt en tredjedel bestod två av rum och kök. En förskjutning från ålderdomshem med helinackorderingssystem till servicehusens mer självständiga boende och varierade utbud av tjänster, ansågs ge bättre möjligheter att aktivera de äldre. Benämningen ålderdomshem ersattes i socialtjänstlagen med begreppet bostäder med gemensam service eller servicehus med helinackordering. Riksdagen godkände år 1985 ett program för förbättrade boendeförhållanden för gamla, handikappade och långvarigt sjuka prop. 1984/85:142. I detta angavs följande mål: Alla människor har rätt till en bostad där friheten och integriteten är skyddad.

168 INSATSER FOR ÄLDRE

De behöver stöd och hjälp i sin dagliga livsföring eller som mer än - som tillfälligt behöver medicinsk eller annan vård skall erbjudas sådan i bostadsmiljön och i former den enskilde stor självständighet. som ger Alla människor har, oberoende av behovet av vård, omsorg och service, rätt till bostad med god tillgänglighets- och utrustningsstandard i en miljö en ger förutsättningar för ett aktivt deltagande i samhällslivet. som

Mot denna bakgrund uttalades i propositionen Äldreomsorg inför 90-talet

1987/88:176 att målet för äldres boende skall vara att även de som behöver vård och tillsyn skall ha rätt till en fullvärdig bostad. Från slutet 1970-talet började kommunerna bygga om och förändra de av självständigt boende. År 1985 omoderna ålderdomshemmen mot ett mer fanns det 49 000 ålderdomshemsplatser. Antalet servicebostäder hade ökat till 33 000. Under 1980-talet tillkom gruppbostaden som en boendeform speciellt avsedd för med åldersdemens. År 1987 fanns ett sextiotal personer gruppboenden med plats för 500 boende. År 1992 uppgick antalet gruppboca städer till närmare 7 000. Under 1980-talet skedde förskjutning från institutionsvård till olika en slag boendeformer för äldre vilket illustreras av nedanstående tabell. av Tabellen visar antalet i olika åldersgrupper och andelen av respekpersoner tive åldersgrupp vid angivna tidpunkter vistades på institution och i som särskilt boende:

År 1991 hade antalet platser på ålderdomshem minskat till drygt 34 000 och antalet servicebostäder ökat till närmare 49 000. I förhållande till antalet äldre över 65 år har andelen bor i särskild boendeform minskat något som under den senaste tioårsperioden. Samtidigt har utvecklingen under 1980talet med kraftigt utbyggd hemtjänst och en förskjutning av insatserna en mot dem med stora vårdbehov inneburit att drygt 40 000 äldre får insatser i hemmet också under kvällar och nätter. Möjligheten att vid någon tidpunkt kunna flytta till särskild boendeform torde ha ökat under senare år i takt med högre medelålder vid inflyttningen och större omsättning av boende. År 1992 75 de boende över 80 år och kvinnornas andel var procent av utgjorde 69 procent. Andelen äldre bor i särskilda boendeformer skiljer sig avsevärt som

INsATsER FÖR ÄLDRE 169

mellan kommunerna. Uppgifter från år 1992 visar att andelen 80-åringar som bor i särskilda boendeformer varierar mellan 4 procent och 47,2 procent. Medelvärdet för landet var 21,3 procent. Ädel-reformen innebar, tidigare som nämnts, att kommunerna den 1 januari 1992 övertog 31000 sjukhemsplatser och fick ett betalningsansvar för ytterligare 3 400 platser för somatisk långtidssjukvård. I samband med Ädel-reformen beslutade riksdagen sammanlagt 3 att miljarder kronor skulle utgå under fem år för att stimulera önskvärd en utbyggnad av gruppboende och äldreboendeformer. Bidraget skulle nya också användas till förbättring miljön på sjukhemmen utav som genom glesning och ombyggnad skulle kunna erbjuda fler enkelrum. Socialstyrelsen redovisade i rapporten Tillfälliga statsbidrag till särskilda boendeformer

Ädel-utvärderingen 1993:3 att 7 000 nya äldrebostäder bedöms tillkomma

under åren 1992-1993. Om kommunerna fullföljer sina planer på utbyggnad av äldreboendet beräknas en nettoökning med totalt 13 000 äldrebostänya der under åren fram till mitten på 1990-talet.

5.5 Aktuella

problem och utvecklingstendenser

5.5.1 Inledning

Äldreomsorgen är ett område under år utsatts för kritik såväl

som senare vad gäller vårdens innehåll och kvalitet brister i kompetens och organisom sation. Omhändertagandet med åldersdemens, brister i hemav personer tjänstens tillgänglighet och kontinuitet samt bristen på och utformningen av särskilda boendeformer har varit några 1980-talets omdebatterade frågor. av Ädel-reformen genomfördes i början på 1990-talet samtidigt som den kommunala sektorns konsumtionsutrymme minskade. Delvis konsesom en kvens Ädel-reformen reduceras också vårdplatserna inom akutsjukav nu vården och den geriatriska vården. Detta har på vissa håll i landet lett till överbeläggningar och snabba utskrivningar medicinskt färdigbehandlade av patienter. I reformens kölvatten förnyas kritiken kring frågor berör som äldrevårdens medicinska kvalitet och säkerhet, omhändertagandet mänav niskor i livets slutskede och ett fortsatt otydligt för bl.a. äldres behov ansvar av rehabiliteringsinsatser. I det följande refereras några studier belyser som problem och utvecklingstendenser inom hemtjänsten och de särskilda boendeformerna. Dessutom redovisas vissa resultat från Socialstyrelsens uppföljning Ädel-reformen. av

5.5.2 Hemtjänsten

De flesta äldre som får hemtjänst behöver endast hjälp med städning, inköp,

matlagning och tvätt. Få har stora funktionsnedsättningar kräver

som omfattande insatser i form av personlig omvårdnad och sjukvård. Det finns inga

170 INsATsER FÖR ÄLDRE

det möjligt analysera hemtjänstens innehåll och kvalitet studier som gör att nationell nivå. Flertalet studier publicerats under senare år är s.k. på som serviceundersökningar och är i allmänhet avgränsade till kommun eller en en kommundel. Blekinge FoU-enhet har dock publicerat flera studier om hur hemtjänsten fungerar i länets kommuner. Studierna belyser bl.a. vilka personer som får hjälp och hur arbetet med behovsbedömningar går till. Blekinge FoU-enhet bl.a. utarbetat modell, den s.k. insatstrappan, för att illustrera och har en analysera hemtjänstens insatser för olika kategorier av hemtjänstmottagare. Följande beskrivning är hämtad från studier personer som fick hemtjänst av i Blekinge län under mätvecka år 1989. Studien en bild av behov och en ger insatsnivåer. gammal och vårdas i hemmet, Ble-

brister på olika Att vara

kinge FoU-enhet, rapport 1991:1

Insatsnivå Insats/vecka % av samtliga

0 Klarar allt själv 1 tim/v 1 Orkar allt mindre 1-5 tim/v 59 % 2 Skröplig och kraftlös 6-10 tim/v 18 % 3 Chanslös hjälpen 11-20 tim/v 15 % utan 4 Svårt komma sängen 21-30 tim/v 5 % att ur 5 Klarar ingenting själv 30 tim/v 3 %

På insatsnivå Klarar allt själv är hemtjänstens insatser mycket begränsade. få har hjälp med städning fjortonde dag, ytterligare några har Några var färdtjänst och trygghetslarm. På insatsnivå Orkar allt mindre får insatser från hemtjänsten med i man genomsnitt 1-5 timmar/vecka för att klara de praktiska vardagsbestyren. På insatsnivå Skröplig och kraftlös, utgår hemtjänstinsatser i genomsnitt med 6-10 tim/vecka. Hemtjänstinsatserna också hjälp med personavser nu lig hygien. På insatsnivå Chanslös utan hjälpen, behöver man hjälp med personlig hygien, på- och avklädning. Hemtjänsten kommer 2-3 gånger per dag nu och fyra tio har även kontakt med hemsjukvården. av På insatsnivå Svårt att komma sängen är funktionsförmågan kraftigt ur resttillstånd efter hjärnblödningar, amputationer, Parkinson, MS, nedsatt av kärlkramp och andra svårartade sjukdomar. Man är oförmögen att komma hjälp och har svårt att stå på ben. Hemtjänsten kommer ur sängen utan egna 4-5 gånger dygn och rullstol och sjukhussäng är vanliga hjälpmedel. per På insatsnivå Klarar ingenting själv har i genomsnitt mer än 30 man hjälpinsats vecka. På denna insatsnivå har 60 procent hjälp från timmars per hemsjukvården och del behöver också hjälp med matning. en Av studien kan följande slutsatser dras. För de närmare 60 procent av hemtjänstmottagarna har relativt begränsad hjälpinsats tycks det som en kvalitetsbrister i form otydliga regler för behovsbedömning, dålig finnas av

information vilka regler gäller för hemtjänsttilldelning och för

om som

INSATSER FÖR ÄLDRE 171

avgiftsuttag samt bristande kontinuitet vad de faktiska insatserna. avser Vårdbiträdet kommer inte på avtalad tid, stannar inte tiden ut, insatserna ändras utan förklaring och det är svårt att få till stånd förändringar. På de två nästföljande insatsnivåerna tycks vårdtagarna i princip vara nöjda med hemtjänsten även om många önskar tid för gemenskap. mer Vidare framkommer att behovet av hjälpmedel och individuell ADL-träning inte tillgodoses i önskad utsträckning hemtjänsten eller hemsjukvården. av Insatsnivå 4 tycks utmärkas de allvarligaste kvalitetsbristerna. Gruppen av utgör 5 procent av samtliga vårdtagare och har mellan 20 och 30 timmars hjälp per vecka. Hemtjänsten beskrivs av många opersonlig; att inte som veta vem som skall komma, att inte känna de kommer, att inte bli sedd som eller bli oengagerat och rutinmässigt bemött och att därmed känna sin integritet kränkt. Bristfällig kompetens kan innebära att arbetet eller vården utförs på fel sätt med feldiagnoser och felbehandling följd. Berättelser som om bristande samordning mellan huvudmännen kan dålig uppföljning avse av rehabiliteringsinsatser eller utskrivning från akutsjukvården utan hemtjänstens vetskap. Bristande bostadsanpassning; att inte komma ut på balkongen, att det saknas hiss och att dörrarna är för trånga innebär förluster i livskvalitet. På insatsnivå 5 är många vårdtagare mycket ambivalenta till hela sin livsoch vårdsituation. Man vill bo hemma samtidigt inser att det nära som man nog inte går. Gruppen utgör hemtjänstens särskilda bekymmer. Huvudproblemet tycks vara att det saknas en vårdform tillgodoser dessa männisom skors behov. I den faktiska vårdsituationen finns det också uppenbara svårigheter att möta de problem existensiell art många uttryck för. av som ger

5.5.3 Särskilda boendeformer

När det gäller särskilda boendeformer har den allmänna kritiken gällt såväl bristen på ålderdomshem, gruppboende för med åldersdemens och personer andra alternativa boendeformer som utformningen äldrebostäderna. av I mitten av 1980-talet gjorde Socialstyrelsen inventering miljö och en av sociala förhållanden inom institutionsvården. I studien uppmärksammades särskilt bristerna inom långtidssjukvården. Det visade sig att 73 procent delade rum med en eller flera personer och att bara 12 procent hade egna möbler. Nio av tio institutioner serverade måltider endast vid fasta tidpunkter. Möjligheterna att välja när man ville duscha, bada eller gå till sängs begränsades också av regler och rutiner. I rapporten Gruppboende och gruppbostäder för äldre SoS-rapport 1991:5 konstateras bl.a. att behovet gruppboende alternativ till av som ordinärt boende eller till vistelse på institution är stort. Slutsatserna i en rapport från SPRI; Gruppboende Människovärdig demensvård SPRI-rapport 263, 1989 talar också för att samtliga former av service och vård för personer med demenssjukdomar måste byggas ut och förbättras om man skall nå upp till målsättningen en människovärdig demensvård.

172 INsATsER FÖR ÄLDRE

År 1993 redovisade Socialstyrelsen och Boverket ett regeringsuppdrag syftade till att följa och beskriva utvecklingen av särskilda boendeforsom för äldre och handikappade Av drygt 120 000 bostäder/rum i mer personer. särskilda boendeformer 1991/92 utgjordes 51 000 av små enkelrum som oftast saknade kokmöjlighet och vanligen också eget hygienutrymme. Det visade sig 14 000 flerbäddsrummen och 60 000 lägenheterna hade att av av standard motsvarade minst 1 och kokskåp inklusive hygienuten som rum och med bostadsyta på minst 35 kvm. Dessa 60 000 lägenheter rymme en fördelade sig på 4 000 i ålderdomshem, 49 000 servicebostäder och 6 000 i

gruppbostäder. Socialstyrelsen konstaterar i uppdragets huvudrapport att standardförbättringen avseende utrymme och utrustning har varit mycket stor under andra hälften 1980-talet. Enligt kommunernas planer för perioden fram av till år 1995 kommer denna utveckling att fortsätta. Man räknar med att 70 de planerade bostäderna kommer att ha en yta på 35 kvm och procent av innehålla kokmöjligheter och hygienutrymme. Som tidigare nämnts egna kommunerna år 1992 ansvaret för 31000 sjukhemsplatser. Socialövertog styrelsen konstaterade hösten 1993 att det liksom tidigare är stora skillnader i kvalitet och innehåll mellan olika sjukhem. Det innebär bl.a. att vissa sjukhem erbjuder undermålig boendestandard samt en bristande medien cinsk vård. Den allmänna debatten har i hög grad fokuserats kring utformningen av de särskilda boendeformerna. Från många håll har uttalats kritik mot de statliga kraven på bostädernas ytstorlek och tillgången till kokmöjlighet. Äldrebostädernas innehåll och kvalitet har däremot fått ett ganska begränsat i debatten liksom det faktum att många äldre tvingats flytta utrymme

mellan olika former boende på grund av för låg personaldimensionering,

av avsaknad personal med medicinsk kompetens, brister i tillgänglighet osv. av När det gäller livssituationen för boende på ålderdomshem och i servicebostäder finns ingen samlad bild. Innehållet i sjukhemsvården har däremot varit föremål för åtskilliga studier och utvecklingsprojekt inom ramen för

SPRI:s verksamhet. Med början år 1980 har s.k. flyttningsstudier genomförts i Sundsvalls kommun för på frågor varför flyttar till eller placeras i att ge svar om man

någon form äldreboende och hur detta går till. Studierna bygger på

av medverkan både kvalificerade utomstående vårdbedömare, berörd perav sonal och vårdtagarna själva. De första studierna visade bl.a. att närmare hälften av de som flyttade till ålderdomshem och sjukhem ansågs ha blivit placerade på för hög vårdnivå

Äldres flyttningar till service och vård, SPRI-rapport 66, Thorslund 1981.

Fler hade kunnat bo kvar hemma service och vård hade erbjudits om mer och bostaden anpassats. I genomsnitt utgick 7,6 timmars hemtjänst i om veckan. De äldres delaktighet i beslutet att flytta verkade vara tämligen begränsat. I många fall tycktes inte alls känna till att en flyttning var man planerad. Resultaten från dessa första studier ledde bl.a. till en utveckling av hem-

INSATSER FÖR ÄLDRE 173

tjänstorganisationen och en bättre samplanering med landstinget genom vårdplaneringsgrupper. Samtidigt påbörjades en kraftfull utbyggnad av primärvården. De följande flyttningsstudierna åren 1983, 1986 och 1989 visade att bedömningarna blev allt bättre även om man fortfarande kunde finna tveksamma placeringar på för hög eller låg vårdnivå. Resultaten från en uppföljning år 1993 aktualiserar åter frågan om kvar-

boendets möjligheter, om rätt vårdform och rätt vårdnivå Ädel i Sundsvall

93:9. Allmänt sett ökar vårdtyngden hos dem som flyttar och i synnerhet hos dem som placeras på sjukhem. I den första studien från år 1980 var det mycket ovanligt att de som flyttade hade mer än 12-14 timmar hemtjänst per vecka. De som flyttade år 1993 kunde ha avsevärt mer hjälp men variationen var också då mycket stor. Det fanns fortfarande många som före flyttningen haft mycket blygsam hjälpinsats. Vårdpersonalen gjorde bedömningen att hälften av flyttningarna till ålderdomshem och en fjärdedel av flyttningarna till sjukhem kunde ha undvikits om mer stöd erbjudits och om bostaden anpassats. Med relativt enkla åtgärder som någon att tala med eller ringa till, ökat stöd till anhöriga, mer sjukvårdsinsatser och tillsyn, ansågs också en del flyttningar kunna ha förhindrats eller skjutits upp en tid. Personalen tycks i större utsträckning än i tidigare studier ifrågasätta flyttningarna och ser kanske fler alternativ än för drygt tio år sedan. Av rapporten framgår att hälften av de personer som flyttade egentligen hade önskat bo kvar hemma.

5.5.4 Uppföljning Ädel-reformen

av Hösten 1991 fick Socialstyrelsen i uppdrag av regeringen att under en femårsperiod kontinuerligt följa och utvärdera Ädel-reformen med avseende på innehåll, kvalitet, kostnader och genomförande. I oktober 1993 lämna-

de Socialstyrelsen rapporten Ädel-reformen Årsrapport 1993 Socialsty-

relsen följer upp och utvärderar 1993:8. Underlaget för utvärderingen utgörs av ett stort antal studier/projekt som avser att belysa olika aspekter på och konsekvenser av reformen. I propositionen om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård prop. 1993/942121 görs, med utgångspunkt från Socialstyrelsens rapport, sammanfattning och värdering Ädel-reformens första tid. en av Inledningsvis pekas på svårigheterna när det gäller att beskriva och värdera reformens konsekvenser. Det är t.ex. svårt att veta vad som är specifika effekter Ädel-reformen och vad hör med andra förändringav som samman ar i samhället. Det är också svårt att finna underlag för generella slutsatser om reformens konsekvenser. De lokala variationerna är mycket stora när det gäller äldre- och handikappomsorgens struktur, innehåll och kvalitet i olika delar landet. Den genomsnittliga bilden Ädel-reformen kan bli av av en statistisk konstruktion som inom sig döljer både positiva exempel och negativa aspekter. Det allmänna omdömet om reformen är positivt. Genomförandet av

174 INSATSER FÖR ÄLDRE

reformen har varit betydligt mindre problemfyllt än befarat. De flesta sjukhem verkar dock drivas med inriktning tidigare och vissa erbjusamma som der fortfarande undermålig boendestandard och bristande medicinsk en vård. Ansvaret för rehabiliteringsinsatserna är fortfarande oklart vilket också visats i Betalningsansvarskommitténs betänkande Ett år med betalningsan- SOU 1993:49. Socialstyrelsen konstaterar också att ett samlat huvudsvar mannaskap för hemsjukvården i ordinärt boende endast har förverkligats i hälften landets kommuner. Det betyder att tidigare samordningsproblem av kvarstår på många håll. Hjälpmedelsförsörjningen för brukare i de särskilda boendeformerna har utvecklats positivt liksom arbetsmiljön vad gäller ar-

betsteknisk utrustning. Övriga brukare har enligt Socialstyrelsen inte upp-

levt några större förändringar. Distributionskedjan för hjälpmedel tycks emellertid ha blivit komplicerad och omfattande. mer Regeringen konstaterar att förväntningarna på reformen i många avseenden infriats även ännu många delar återstår att utveckla. De proom blem Socialstyrelen uppmärksammat kan relateras till de verksamhetssom områden där kommuner och landsting har ett delat ansvar. Mot bakgrund av vissa indikationer på problem kring de mer hälso- och sjukvårdsinriktade delarna Ädel-reformen beslutade riksdagen att anslå av 50 miljoner kronor till ett särskilt Stimulansbidrag att användas till utvecklingsarbete bl.a. på områden rehabilitering, kvalitetssäkring i de som medicinska insatserna, samverkan mellan huvudmännen vid övergången från somatisk akutsjukvård till särskilda boendeformer, den medcinskt ansvariga sjuksköterskans roll samt den geriatriska klinikfunktionen.

5.6 Sammanfattande bedömning

Under de sexton år gått sedan Socialutredningen lämnade sitt slutbesom tänkande har förutsättningarna för äldreomsorgens organisation och innehåll ändrats på ett dramatiskt sätt. I socialtjänstlagens förarbeten nämns t.ex. demenssjukdomarna bara i förbigående. Vid denna tid svarade kommuneri princip bara för sociala insatser under vanlig kontorstid. Primärvården na hade ännu inte byggts ut och möjligheten att tillgodose omfattande behov av omvårdnad och vård i det hemmet var begränsade. Det innebar att egna flyttning till ålderdomshem eller sjukhem aktualiserade så snart den enskildes behov inte överensstämde med organisationens krav. Som vi redogjort för i detta kapitel är dagens situation helt annorlunda. Det mesta har förändrats. Det gäller både allmänt inriktade och förebyggande insatser, hemtjänstens organisation och de särskilda boendefor- Som konsekvens dessa förändringar och en generellt förmerna. en av bättrad bostadsstandard har allt fler äldre och personer med funktionshinder fått möjligheter att bo kvar i det egna hemmet. Genom servicebostädernas tillkomst och moderniseringen av ålderdomshemmen har standarden i särskilda boendeformer successivt förbättrats.

INSATSER FÖR ÄLDRE 175

Detta har sannolikt inneburit att de personer som flyttar till ett särskilt boende också kan få bo kvar där till livets slut. Även utvecklingen av gruppbostäder och dagverksamheter för personer med åldersdemens har inneburit ett tryggare och värdigare omhändertagande av denna grupp. Vår bedömning av socialtjänstens insatser för äldre bygger på befintlig kunskap. Vi har bl.a. analyserat studier och forskningsresultat. Allmänt kan sägas att kunskapsmängden ökat under 1980-talet både när det gäller olika aspekter av äldreomsorgen och de människor som berörs av omsorgen. Ändå finns det fortfarande stora kunskapsluckor. Det är t.ex. först på senare år som hemtjänstmottagarna har blivit närmare studerade. Enligt vår bedömning har äldreomsorgen i hög grad utvecklats i enlighet med socialtjänstlagens mål om självbestämmande, trygghet och integritet. Valfriheten torde också ha ökat men kanske inte i den meningen att den enskilde fritt kunnat välja att bo kvar hemma eller att flytta till en särskild boendeform. Alltmer begränsade ekonomiska resurser under senare år kan också ha lett till striktare behovsbedömningar. Den kritik som riktats mot äldreomsorgen handlar både om brister i kvantitet och kvalitet inom olika delar av verksamheten. Det har emellertid varit svårt att få en objektiv och entydig bild av hur behoven ser ut och på vilket sätt senare års resursbegränsningar fått konsekvenser för äldregruppen. Som tidigare nämnts saknas i stor utsträckning samlad kunskap om de personer som får hemtjänst, om behoven av särskilda boendeformer och om anhörigas situation. Det förekommer mycket stora kommunala variationer i fråga om tillgången på t.ex. hemtjänst och särskilda boendeformer. Variationerna tycks inte följa något särskilt storstads- eller glesbygdsmönster även om den allmänna debatten ger sken av att brister inom äldreomsorgen till stor del är ett storstadsfenomen. Utan att närmare känna till hur samspelet mellan hemtjänst, dagverksamheter och särskilda boendeformer ser ut lokalt, kan man inte heller dra några bestämda slutsatser om vilka siffror som är bra eller "dåliga för de äldre i kommunen. En väl utbyggd hemtjänst i kombination med olika dagverksamheter kan t.ex. förklara låga siffror beträffande särskilda boendeformer. Den demografiska utvecklingen har inneburit att intresset under senare år alltmer kommit att fokuseras på de s.k. äldre-äldre över 80 år. Från år 1970 och t.o.m. år 1994 ökade antalet 80-åringar med ca 217 000 personer. Fram till år 2020 beräknas denna åldersgrupp öka med drygt 40000 personer. Volymmässigt återstår alltså en viss ökning av antalet äldre-äldre men i huvudsak har den mest dramatiska ökningen redan skett. Kommunerna bör enligt vår uppfattning ha fortsatt stor frihet att utforma äldreomsorgen efter lokala förutsättningar och behov. Det finns enligt vår bedömning inte någon anledning att i sak föreslå några nya lagbestämmelser inom äldreområdet. På några punkter föreslår vi dock förtydliganden av bestämmelser som redan finns i lagen. Våra förslag syftar närmast till att slå fast kommunens ansvar för färdtjänst, hemtjänst, dagverksamheter och särskilda boendeformer, som tillsammans bildar en modell för en flexibel äldreomsorg. Det

176 INSATSER FÖR ÄLDRE

överlämnas till varje kommun att själv balansera behovet av hemtjänst och dagverksamheter mot behovet av särskilda boendeformer. Kommunen är också fri att fastställa egna regler för färdtjänst. Kommunens frihet inom äldreomsorgen begränsas dock av reglerna om rätt till bistånd, som garanterar den enskilde en skälig levnadsnivå. De aktuella bestämmelserna utformas på ett sådant sätt att de blir tilllämpliga både ifråga om äldre och yngre personer som av olika skäl behöver färdtjänst, hjälp i den dagliga livsföringen eller som behöver bo på ett särskilt sätt. Våra förslag till bestämmelser redovisas närmare i kapitlen 23 och 24.

6 Insatser för människor med

funktionshinder

6.1 Inledning

I detta kapitel redogörs kortfattat för vilka mål som gäller för handikappolitiken, vilka bestämmelser som reglerar kommunens ansvar på området och i vilken omfattning socialtjänsten svarar för olika stödinsatser. Reformer som nyligen beslutats av riksdagen presenteras översiktligt tillsammans med några statliga utredningar. Kapitlet avslutas med en sammanfattande bedömning där kommittén bl.a. redovisar sin syn på behovet av ändrad lagstiftning. Kapitlet innehåller inte några uppgifter målgruppens storlek och om sammansättning eller analys av brister i samhällets stöd till människor med funktionshinder. Det beror på att sådana frågor samtidigt med kommitténs arbete har behandlats av två andra statliga utredningar 1989 års handi- -

kapputredning och Psykiatriutredningen se avsnitt 6.4.3 och 6.4.4.

6.2 Mål och

inriktning för handikappolitiken

Den svenska handikappolitiken i dess moderna utformning har utvecklats successivt från 1960-talet och framåt. Den tidigare handikapputredningen 1965-1976 lade grunden för en radikalt förändrad syn på handikapp och handikappade. Ett handikapp ses inte längre som en egenskap hos en person utan som förhållandet mellan en skada eller sjukdom och personens omgivning. Till grund för den moderna handikappolitiken ligger uppfattningen om alla människors lika värde och lika rätt. Målet är att uppnå full delaktighet och jämlikhet. Ansvaret för att detta mål infrias åvilar hela samhället men ytterst staten, kommunerna och landstingen som huvudmän för olika stödsystem. Som vägledande principer för att förverkliga målet anges normalisering, integrering, tillgänglighet genom anpassning, tillämpning av ansvars- och finansieringsprincipen samt handikapporganisationernas inflytande. Det betyder att människor med funktionshinder skall beredas möjligheter att som andra vara med i samhällsgemenskapen och delta i olika aktiviteter. Strävan är att människor med funktionshinder precis som andra med- borgare skall ges möjligheter att fâ en god utbildning, ha ett förvärvs- arbete, ha ett tryggt och värdigt boende, delta i olika fritids- och kulturaktiviteter osv.

178 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER

6.3 FN:s standardregler

Under årtionden har betydande förbättringar åstadkommits i stödet senare till med funktionshinder. Dessa förbättringar har uppnåtts genom personer kombination generell välfärdspolitik, särskilt inriktade handikappen av en politiska insatser och åtgärder för att förbättra tillgängligheten i samhället. Även handikapporganisationernas aktiva medverkan har varit viktig en förutsättning för de förbättringar som åstadkommits. Organisationernas arbete har påverkat både synen på handikapp och utformningen av olika stödsystem inom området. Svensk handikappolitik hävdar sig också bra i ett internationellt perspektiv. Sverige har under många år spelat en aktiv roll i det internationella samarbetet för funktionshindrade och har bl.a. deltagit i arbetet med FN:s standardregler. År 1989 regeringen initiativ till inom FN inleda arbete för att få tog att ett till stånd internationella regler full delaktighet och jämlikhet för männiom skor med funktionshinder. Ett förslag till standardregler antogs av FN:s generalförsamling i december 1993. Förslaget hade utarbetats av en internationell arbetsgrupp med representanter från mer än 70 länder och internationella handikapporganisationer. Reglerna avser rätten till utbildning och arbete, lokalers tillgänglighet, tillgång till information och transportmedel, socialförsäkring, familjeliv och personlig integritet, kultur, rekreation samt religionsutövning. FN:s standardregler är i hög grad ett policyskapande dokument som lägger fast grundläggande principer om jämlikhet och delaktighet för personer med funktionshinder inom många samhällsområden. Sverige har, liksom övriga medlemsstater, anslutit sig till reglerna och har därmed påtagit sig att tillämpa dem och arbeta för att de omsätts i praktisk handling.

6.4 Några centrala utredningar på det

området efter

handikappolitiska socialtjänstreformen

6.4.1 Arbetet med 1986 års omsorgslag

Omsorgskommittén tillkallades år 1977 med uppgift att kartlägga omsorgernas omfattning och utformning. Kommittén slutförde sitt arbete år 1981 att betänkandet Omsorger vissa handikappade SOU genom avge om 1981:26. De förslag som lades fram syftade bl.a. till att minska behovet av institutionsboende, att öka tillgången på arbete och att göra allas situation så likvärdig möjligt oberoende handikapp. Vissa förslag mötte stark som av kritik i remissomgången. Det gällde framförallt frågan om vilka personer som skulle omfattas av det föreslagna lagstödet.

INsATsER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 179

Mot denna bakgrund tillkallades Omsorgsberedningen för att överarbeta förslagen. Omsorgsberedningens arbete resulterade i att en ny omsorgslag trädde i kraft den 1 juli 1986. Vid behandlingen av förslaget till den nya omsorgslagen fördes en livlig diskussion kring frågan om att eventuellt ytterligare utvidga lagens personkrets. Diskussionen handlade framförallt om situationen för barn och ungdomar med funktionshinder som berodde på utvecklingsstörning, barndomspsykos eller hjärnskada på grund av trafikolycka. En särskild arbetsgrupp, den s.k. Ansgar-gruppen, tillsattes för att reda ut problematiken. Enligt arbetsgruppens bedömning var det inte möjligt att utan vidare åtgärder utvidga personkretsen i omsorgslagen. De lagändringar som diskuterades i arbetsgruppen innebar bl.a. att vissa särskilda omsorger skulle föras över från omsorgslagen till socialtjänstlagen. Slutrapporten överlämnades till regeringen i april 1988 utan några egna ställningstaganden från gruppens sida. Ytterligare beredning av ärendet borde enligt arbetshänskjutas till den i 1988 års budgetproposition prop. 1987/88:100 gruppen bilaga 7 aviserade handikapputredningen.

6.4.2 Ädel-reformen

Som tidigare framgått i kapitel 5 har Ädel-reformen inneburit väsentliga förändringar i ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting. Kommunernas ansvar för boende, service och vård har utökats avsevärt fr.o.m. den 1 januari 1992 med bl.a. en skyldighet att inrätta bostäder med särskild service för människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring. Även skyldigheten att bedriva dagverksamheter har förtydligats i socialtjänstlagen. Reformen har också gett kommunerna ett utökat ansvar på hjälpmedelsområdet. Kommunernas ansvar för tekniska hjälpmedel är begränsat till hjälpmedel för den dagliga livsföringen samt sådana hjälpmedel vid vård och behandling som behövs för att utföra den sjukvård och den rehabilitering som kommunerna har ansvaret för. Ansvaret för avancerade hjälpmedel som kräver specialiserad kompetens för att prova ut, anpassa och förskriva åvilar landstinget.

6.4.3 1989 års handikapputredning Handikapputredningen

Handikapputredningen har med utgångspunkt från situationen för barn, ungdomar och vuxna med omfattande funktionshinder samt de små och mindre kända handikappgrupperna kartlagt och analyserat de insatser som görs för funktionshindrade inom socialtjänsten, habiliteringen och rehabiliteringen. Utredningens kartläggningsarbete SOU 1990:19 avslöjar betydande klyftor i fördelningen av välfärd och levnadsvillkor mellan funktionshindrade och andra medborgare.

180 INsATsER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER

I huvudbetänkandet SOU 1991:46 behandlas huvudsakligen individinriktade insatser. Betänkandet låg till grund för regeringens proposition l992/93zl59 om stöd och service till vissa funktionshindrade, som antogs av riksdagen år 1993. I slutbetänkandet SOU 1992:52 läggs tonvikten på generella åtgärder. Ett genomgående tema är hur samhället skall kunna öppnas och bli tillgängligt för människor med funktionsnedsättningar. Betänkandet berör flera samhällssektorer och bereds för närvarande inom regeringskansliet.

6.4.4 Psykiatriutredningen

Genom regeringsbeslut den 11 maj 1989 tillkallades en särskild utredare för att överväga och föreslå olika åtgärder i syfte att uppnå en förbättrad och effektivare service och vård till psykiskt störda. Utredningsuppdraget kom sedermera att utvidgas och övertas av en parlamentarisk kommitté som antog namnet Psykiatriutredningen. Psykiatriutredningen överlämnade i december 1992 sitt slutbetänkande SOU 1992:73. Betänkandet har lett fram till regeringens proposition om psykiskt stördas villkor prop. 1993/94:218, som antogs av riksdagen på försommaren 1994.

6.5 Kommunens

ansvar enligt socialtjänstlagen

Socialtjänstlagen slår fast kommunernas förstahandsansvar för handikappade personer. I socialtjänstlagen och dess förarbeten har begreppet handikappad en vid innebörd. Förutom personer med fysiska och psykiska funktionshinder avses även människor med missbruksproblem eller andra svåra sociala problem. I 21 § SoL, den s.k. handikapparagrafen, finns särskilda bestämmelser om vård och service till funktionshindrade. Där föreskrivs att socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Socialnämnden är också skyldig att medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd. Någon direkt motsvarighet till denna paragraf fanns inte i tidigare lagstiftning. Under de senaste åren har det gjorts vissa ändringar och tillägg i socialtjänstlagen som direkt berör de funktionshindrade. Som tidigare nämnts utvidgades kommunens skyldigheter i fråga om boende och dagverksamheter i samband med Ädel-reformen. Det gjordes tillägg i genom 21 § SoL och 10§ samma lag. Den nyligen genomförda handikappreformen innebär att socialtjänstens

INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 181

ansvar för personer med funktionshinder förtydligats och förstärkts på ett par viktiga punkter. Den l januari 1994 trädde en ny paragraf, 21 a§ SoL, i kraft. I denna bestämmelse åläggs socialtjänsten dels en skyldighet att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för människor med funktionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta område, dels en skyldighet att planera sina insatser för människor med funktionshinder. Den ena kompletteringen av lagtexten gäller alltså socialtjänstens skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet. I propositionen framhålls att uppsökande verksamhet är av grundläggande betydelse för kommunernas möjligheter att få kännedom om enskilda människors behov av stöd och service och om livsvillkoren i övrigt. En aktiv uppsökande verksamhet ses som en viktig förutsättning för att kommunerna skall kunna bedriva en effektiv och systematisk planering inom handikappområdet. Den andra kompletteringen avser kommunens skyldighet att i samverkan med landstinget, andra samhällsorgan och organisationer planera sina insatser för människor med funktionshinder. Ett inte obetydligt antal kommuner har redan idag utarbetat och lagt fast specifika handikappolitiska planer och program utan någon i lag angiven skyldighet. I propositionen framhålls särskilt vikten av att kommunerna i sin planering samverkar med handikapporganisationerna.

6.6 Kommunens hälso- och

ansvar enligt sjukvårdslagen

Hälso- och sjukvårdslagen HSL är liksom socialtjänstlagen en målinriktad ramlag. Det övergripande målet för hälso- och sjukvården god hälsa är en och en värd på lika villkor för hela befolkningen. Enligt hälso- och sjukvårdslagen har landstinget ett ansvar för att tillhandahålla och utprova hjälpmedel. I lagtexten uttrycks detta ansvar indirekt genom att landstingen åläggs att ansvara för funktionsförbättrande och funktionsuppehållande behandlingar för handikappade. Enligt samma lag har landstingen även ansvar för habilitering och rehabilitering av funktionshindrade. I samband med Ädel-reformen blev kommunen skyldig att erbjuda god en hälso- och sjukvård i särskilda boendeformer och bostäder med särskild service samt dagverksamheter som avses i 10§ SoL. Denna skyldighet regleras i 18§ HSL. Två nya paragrafer som berör funktionshindrade har tillkommit i hälso- och sjukvårdslagen, 3 a och 18 a §§. Båda paragraferna trädde i kraft den 1 januari 1994. I 3 a§ regleras landstingets skyldighet att erbjuda dem som är bosatta inom landstinget habilitering och rehabilitering, hjälpmedel för funktionshindrade samt tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade.

182 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER

I 18 a§ föreskrivs det att kommunen i samband med sådan hälso- och sjukvård som avses i 18 första och tredje styckena även skall erbjuda habilitering, rehabilitering och hjälpmedel för funktionshindrade.

6.7 Kommunens stöd

ansvar enligt lagen om

och service till vissa funktionshindrade

LSS

Den proposition som följde på Handikapputredningens arbete prop. 1992/ 931159 innehöll förslag till ny lagstiftning på det handikappolitiska området. Den nya lagen 1993:387 kallad LSS trädde i kraft den 1 januari 1994. - - LSS ersätter lagen om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda 1985:568 och lagen om elevhem för vissa rörelsehindrade m.f1. 1965:136. Lagens personkrets är begränsad till människor med: utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom andra varaktiga fysiska och psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. LSS är till sin karaktär en rättighetslag. Den innehåller bestämmelser om särskilt stöd och särskild service till personer som tillhör lagens ovan angivna personkrets och går utöver de insatser som kan ges med stöd av annan lag. Personer som omfattas av LSS, uppskattningsvis ca 100 000 personer, har rätt till nedan angivna insatser om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Beslut om insatser enligt LSS kan överklagas i förvaltningsdomstolarna. De insatser som anges i lagen är följande: rådgivning och annat personligt stöd biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans ledsagarservice biträde av kontaktperson avlösarservice korttidsvistelse utanför hemmet korttidstillsyn för skolungdom över 12 år boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna.

Personer i yrkesverksam ålder som tillhör kategorierna 1 och 2 ovan har -

INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 183

de saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig dessutom rätt till daglig om verksamhet. Enligt Handikapputredningens förslag skulle alla som tillhör den lagens personkrets ges en lagstadgad rätt till daglig verksamhet. nya Utredningen bedömde att minst 34 000 personer behöver mera varaktig sysselsättning. Bland dem ingår 17 000 personer som för närvarande får ca daglig verksamhet enligt omsorgslagen. Av statsfinansiella skäl ansåg sig regeringen emellertid inte kunna föreslå en sådan reform. Frågan bör enligt propositionen prövas då den ekonomiska situationen medger det. Kommunen är med ett undantag huvudman för samtliga ovan angivna stödformer. Undantaget gäller insatsen rådgivning och annat personligt stöd som faller inom landstingets ansvarsområde. Det bör också tilläggas att rätten till biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans inte avser tid efter att den beviljats insatsen har fyllt 65 år. Rätten till s.k. assistansersättsom ning regleras i lagen 1993:389 assistansersättning. Assistansersättningom en, som är en ny statlig ersättning, skall lämnas till personer som har behov av personlig assistans minst 20 timmar per vecka. Vårdbehov som understiger 20 timmar per vecka skall finansieras av kommunerna. Frågor om statlig assistansersättning administreras av de allmänna försäkringskassorna. Att kommunen med ett enda undantag blir huvudman för samtliga former stöd och service i LSS betyder att landstingets verksamheter enligt den av tidigare omsorgslagen successivt förs över till kommunerna. Motsvarande

gäller också för verksamhet enligt den tidigare elevhemslagen. Överföring-

arna av huvudmannaansvaret skall vara slutförda senast den 31 december 1995 och regleras i en särskild införandelag till LSS. LSS förutsätter en fortsatt vårdhemsavveckling. Avvecklingsplaner skall upprättas landsting och kommuner gemensamt och inlämnas till Socialav styrelsen senast den 31 december 1994. Undantag får göras för små och väl fungerande vårdhem. Landstingen skall fortsätta att svara för driften av vårdhemmen om man inte kommer överens om annat. Socialstyrelsen har i uppdrag att fortlöpande beskriva, följa upp och utvärdera LSS-reformen med avseende på olika insatsers innehåll, kvalitet, kostnader och genomförande. Det gäller t.ex. lagens personkrets, insatsen rådgivning och annat personligt stöd, assistansreformen samt överförandet av omsorgsverksamheten till kommunerna.

6.8 Socialtjänstens insatser

I likhet med övrig socialtjänstverksamhet domineras även handikappomsorindividinriktade insatser. De insatser som erbjuds är framförallt gen av färdtjänst, hemtjänst och bostäder med särskild service. Även dagverksamheter förekommer i viss omfattning. I det följande kommenteras först den utveckling som skett i fråga om vissa individuellt behovsprövade insatser. Därefter kommenteras socialtjänstens skyldighet att medverka till att persomed funktionshinder får arbete eller meningsfull sysselsättning. ner

184 INsATsER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER

6.8.1 Färdtjänst

Från år 1982 till år 1989 ökade antalet yngre personer med färdtjänsttillstånd, dvs. personer under 65 år, från 53 000 till 70 500 eller med 25 procent. Från år 1990 har antalet färdtjänstberättigade personer i denna åldersgrupp minskat med några procent. Detsamma gäller antalet resor. År 1993 fick drygt 68 000 under 65 år färdtjänst. personer Det motsvarar ungefär 18 procent av samtliga färdtjänstberättigade personer det aktuella året. Så gott som alla kommuner förfogar över specialfordon, dvs. fordon med plats för rullstol som är särskilt anpassade för med funktionshinder. personer År 1993 hade 252 kommuner sådana fordon tillgängliga dygnet runt. Drygt 200 kommuner begränsade inte antalet resor, sträckans längd eller reskostnaden.

6.8.2 Hemtjänst

I socialtjänstlagens förarbeten används ibland begreppet social hemhjälp synonymt med vad som idag kallas hemtjänst. Om innehållet i den sociala hemhjälpen anfördes följande prop. 1979/80:1, s 301. Den bör stå till handikappades förfogande i de situationer de behöver sådan service. Hemhjälpsverksamheten bör alltså som redan har skett på en del håll — utvecklas till en social service som genom rikt varierade insatser gör det möjligt för handikappade att leva självständigt i egna bostäder och delta i olika verksamheter efter egna önskemål. Den utgör då ett viktigt medel för att bryta isolering och

sociala hemhjälpen är enligt min mening även att ledsaga handikappade utom hemmet, t.ex. för att besöka vänner. Antalet personer som får hemtjänst har stadigt minskat i omfattning sedan 1970-talet. År 1992 fick 31600 under 65 år hemtjänst. Antalet personer hemtjänstmottagare i denna åldersgrupp har från år 1975 fram till år 1992 minskat med nästan 12 000, dvs. med 28 procent. Den 31 december 1993 hade gruppen minskat ytterligare. Vid denna tidpunkt 24 300 var ca personer under 65 år beviljade social hemhjälp och/eller hemsjukvård.

6.8.3 Personlig assistans

Samtidigt som antalet yngre hemtjänstmottagare minskar ökar antalet personer som får personlig assistans. Denna insats har tillkommit för att motverka bristerna inom hemtjänsten och syftar till att öka möjligheterna till inflytande över den egna situationen. Handikapputredningens kartläggningsbetänkande visade att en tredjedel av de 72 kommuner som ingick i undersökningen erbjöd personlig assistans. Även brukarkooperativ för personlig assistans har utvecklats. Exempel på sådana är kooperativ för s.k. Independent Living i Stockholm, Göteborg och Malmö.

INSATSER FOR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 185

Som tidigare nämnts är biträde personlig assistent eller ekonomiskt av stöd till skäliga kostnader för sådan assistans de insatser ingår i en av som LSS:s s.k. rättighetskatalog. I vilken utsträckning sådana insatser beviljats hittills är inte känt.

6.8.4 Ledsagar- och avlösarservice

I förarbetena till socialtjänstlagen framhålls att ledsagar- och avlösarservice är väsentliga uppgifter för den sociala hemtjänsten. Av Handikapputredningens enkät framgick att ledsagarservice erbjöds i 79 procent av de tillfrågade kommunerna. Viss kritik riktades mot de begränsningar som förekom. Det gällde både möjligheten att få välja ledsagare och möjligheten att få tillgång till ledsagarservice dygnet runt. Avlösarservice erbjöds i nästan alla kommuner. Den kritik fördes som fram gällde dels bristande kontinuitet, dels restriktioner servicen under av kvällar och nätter.

6.8.5 Bostäder med särskild service

I bostäder med särskild service skall omfattande service och vård kunna ges alla tider på dygnet. Till denna kategori hör servicelägenheter, särskilt anpassade lägenheter, bostäder med tillgång till boendeservice och gruppboendeenheter. Under tidigare år har en relativt klar åtskillnad kunnat göras mellan olika

boendeformer. I takt med den ökade institutionsavvecklingen växer ständigt

nya boendeformer fram. De flesta med funktionshinder bor dock i personer vanliga bostäder SCB, Handikappade 1975-1992, Rapport 74. Bland unga förtidspensionärer 20-44 år bor 80 procent i vanliga ca bostäder, i sina eller i föräldrahemmet. År 1993 bodde endast omkring egna 4 700 personer under 65 år i särskilda boendeformer.

6.8.6 Socialtjänstens skyldighet att medverka till arbete/

sysselsättning

Staten har huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken. I detta ingår ansvar bl.a. uppgiften att bistå handikappade med riktade insatser. Statens personer ansvar för arbetshandikappade behandlas utförligare i kapitel personer Även socialtjänsten har i detta sammanhang. Det följer både ett ansvar av portalparagrafen, 7§ och 21§ SoL. I 7§ SoL föreskrivs det att socialnämnden skall främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. Enligt 21 § SoL skall socialnämnden verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva andra. som Nämnden skall också medverka till att den enskilde får meningsfull en sysselsättning.

186 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER

Handikapputredningens studier på detta område visar att arbets- och sysselsättningsfrågor trots de bestämmelser finns i socialtjänstlagen - som inte upplevs genuina eller självklara uppgifter för socialtjänsten. som Även HCK har redovisat brister inom detta område Socialtjänsten och

handikappinsatserna i kommunerna, 1985, Nydahl. Studien ledde till att

HCK anmälde 70-tal kommuner till Socialstyrelsen för bristande tillett lämpning socialtjänstlagen bl.a. i detta avseende. av Socialstyrelsen fann att sysselsättnings- och arbetsfrågorna beaktades i mycket liten utsträckning. Bristerna tillskrevs dels bristande kunskap och dels oklar uppfattning ansvarsfördelningen mellan socialtjänsten vana, om och Arbetsmarknadsverket. Handikapputredningens studier visade att endast fjärdedel av samtliga en kommuner ordnat någon form sysselsättning för handikappade ungdomar av med förtidspension. Motsvarande uppgift för vuxna var 36 procent. Bland förtidspensionärer 20-44 år tredjedel att de skulle vilja unga uppgav en förvärvsarbeta om de erbjöds ett lämpligt arbete.

6.9 Några aktuella reformer och statliga utredningar på det handikappolitiska

området

utveckling inom vård och har först Ädel-reformen Senare års omsorg genom och sedan LSS-reformen inneburit ett ökat ansvarstagande för komgenom Riksdagen har senast i maj 1994 tagit beslut som ytterligare munerna. förstärker kommunernas åtaganden inför framtiden. Det gäller riksdagens beslut med anledning regeringens proposition om psykiskt stördas villkor av prop. 1993/94:218. I det följande redovisas några konsekvenser senare års reformarbete. av

6.9.1 Utredningen om samordning av offentligt betalda

den s.k. Samreseutredningen

resor,

Handikapputredningen har i sitt arbete betonat att kollektivtrafiken skall utgöra basen i trafikförsörjningen. Färdtjänsten skall vara ett komplement både enskildas och samhällets perspektiv. Det betyder att såväl fordon ur hållplatser och terminaler måste vara tillgängliga i en helt annan omsom fattning än hittills. Utredningen har angivit sista tidpunkt till år 2012 när en samtliga terminaler och avgångar skall handikappanpassade. Beträffanvara de finansieringen tillgänglighetsskapande åtgärder hänvisar Handikappav utredningen till ansvars- och finansieringsprincipen. Regeringen har under hösten 1993 beslutat att tillsätta en utredning om samordning offentligt betalda resor K 1993:06, den s.k. Samreseutredav ningen. Utredningens uppgift är att lägga fram förslag som syftar till att åstadkomma bättre samordning i fråga om resor med kommunal färden

INsATsER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 187

tjänst och riksfärdtjänst, sjukresor samt med kollektiva färdmedel. resor Med utgångspunkt i vad Handikapputredningen föreslog i sitt slutbetänkande skall Samreseutredningen bl.a. pröva möjligheterna att lagstifta om ett enhetligt huvudmannaskap för kommunal färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och kollektivtrafik. Ett väsentligt motiv för förbättrad samordning är en att öka tillgängligheten i kollektiva färdmedel för med funktionspersoner hinder. Utredningsarbetet skall slutfört vid årsskiftet 1994/95. vara

6.9.2 Ny avgiftsutredning

Den 1 mars 1993 infördes ett nytt avgiftssystem inom äldre- och handikappomsorgen. Socialstyrelsen fick i april 1993 regeringens uppdrag att i samarbete med Riksrevisionsverket följa utvecklingen och utformningen noga av kommunernas avgiftssystem inom äldre- och handikappomsorgen. Socialstyrelsen skulle beskriva, kartlägga, jämföra och analysera olika förändringar till följd av de nya bestämmelserna.

I en lägesrapport Socialstyrelsen följer och utvärderar, 1994:1 kon-

upp staterar Socialstyrelsen att det i många kommuner för närvarande pågår ett intensivt arbete med översyn av olika avgiftsmodeller. Rapporten visar att det råder stora skillnader i kommunernas avgiftsuttag. Olika beräkningsgrunder och olika praxis tillämpas och i många kommuner saknas generella riktlinjer för hur avgiften kan jämkas. Mot denna bakgrund har regeringen nyligen tillsatt utredning skall en som se över avgifterna på handikappområdet. Utredningen skall analysera avgifter såväl inom socialtjänsten som inom hälso- och sjukvården samt överväga möjligheten att införa ett högkostnadsskydd inom vissa områden.

6.9.3 Nyinrättad handikappombudsman

I Handikapputredningens slutbetänkande föreslogs bl.a. funktion att en som Handikappombudsman skulle inrättas för att säkra funktionshindrades delaktighet och jämlikhet i samhället. Riksdagen har nyligen beslutat att fr.o.m. den 1 juli 1994 inrätta en handikappombudsman. Ombudsmannen skall inom olika samhällsområden bevaka att personer med funktionshinder inte diskrimineras samt sprida information och kunskap om handikappfrågor på alla nivåer i samhället. En viktig utgångspunkt för Handikappombudsmannens arbete är FN:s internationella regler om full delaktighet och jämlikhet för med funkpersoner

tionshinder se avsnitt 6.3.

Handikapputredningen ansåg att ombudsmannen även skulle kunna föra processer i domstol. Några sådana befogenheter har inte tilldelats Handikappombudsmannen. Däremot skall regeringen enligt riksdagens tillkännagivande återkomma till riksdagen med belysning förutsättningarna för en av

INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER

att ombudsmannen processförande roll. Regeringen skall i det samge en manhanget de lagändringar ett sådant beslut kan föranleda. ange som

6.9.4 Riksdagens behandling av propositionen 1993/94:218

psykiskt stördas villkor

om

I regeringens proposition prop. 1993/94218 psykiskt stördas villkor om föreslås olika åtgärder för att effektivisera och samordna samhällets stöd till framför med långvariga och allvarliga psykiska störningar. allt personer Regeringens förslag skall mot bakgrund av de markanta förändringar ses skett den psykiatriska vården under de senaste decennierna. Denna som av utveckling har beskrivits och analyserats Psykiatriutredningen i flera av rapporter och betänkanden. Riksdagen har nyligen tagit ställning till regeringens proposition. Beslutet innebär kommunerna får huvudansvaret för att initiera, planera och att samordna de sociala insatser de långvarigt psykiskt störda behöver. som Kommunerna skall bl.a. för boendet och förutsätts även samverka ansvara med landsting, försäkringskassor och arbetsförmedlingar för att få till stånd framgångsrik rehabilitering. en Vissa lagändringar träder i kraft den 1 januari 1995. Socialtjänstlagen förtydligas ett tillägg i 21 § SoL där det uttryckligen föreskrivs att genom a kommunens uppgifter människor med såväl fysiska som psykiska avser funktionshinder. Kommunerna får dessutom ett lagreglerat obligatoriskt betalningsansvar. Betalningsansvaret skall gälla långvarigt psykiskt störda specialistkompetent psykiatriker bedömts vara medicinskt personer som av färdigbehandlade inom sådan sluten psykiatrisk vård bedrivs vid klinik som eller enhet där aktiv psykiatrisk vård För att komma ifråga för ett annan ges. kommunalt betalningsansvar skall den enskilde ha vårdats inom psykiatrin under sammanhängande period på minst tre månader. en Riksdagen beslutade också att stödja regeringens förslag om en treårig försöksverksamhet med s.k. personligt ombud för med långvarig personer och allvarlig psykisk störning. Vidare riksdagen sitt stöd till en annan gav treårig försöksverksamhet. Det gäller samverkan mellan den psykiatriska vården och socialtjänsten inom vården de svårt psykiskt störda missav brukarna. Försöksverksamheten skall bedrivas inom ramen för nuvarande ansvarsgränser och omfatta försök på högst tio orter. Riksdagen beslutade även att avsätta särskilda medel för kamratstöd och anhörigstöd. Slutligen bör också nämnas att riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag att tillkalla utredning med uppgift att komplettera om en och uppdatera de kartläggningar och analyser som gjorts när det gäller psykiskt störda barns och ungdomars situation. Reformen skall följas upp av Socialstyrelsen.

INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER

6.10 Sammanfattande bedömning

Sverige ligger långt framme på det handikappolitiska området internatio-

nellt sett. Ändå har både Handikapputredningen

och Psykiatriutredningen visat att samhällets insatser inte alltid räcker till för skapa levnadsatt förhållanden för människor med funktionshinder är jämförbara med som andra människors. Det finns t.ex. fortfarande många med omfattande funktionshinder vuxna som saknar egen bostad och bor på institution eller hos åldriga försom äldrar. Samhällsstödet till föräldrar med handikappade barn fungerar inte heller tillfredsställande. Men det finns också verksamheter är väl som ut-

byggda. Ett sådant exempel är färdtjänsten där Handikapputredningen för

några år sedan visade att 90 procent brukarna nöjda eller i av var stort sett nöjda med omfattningen av den färdtjänst erbjöds. Mest nöjda som var personer bosatta i landsbygdskommuner och medelstora kommuner och minst nöjda var personer bosatta i storstäder. Hur dagens hemtjänst svarar mot behoven hos människor med fysiska och psykiska funktionshinder är svårt att bedöma. De kritiska röster höjts som mot hemtjänstens inriktning och organisation har inte minst gällt yngre personer med omfattande funktionshinder och deras möjligheter få inatt flytande över sin egen livssituation. Under år har allt fler senare personer beviljats bistånd i form personlig assistans. Rätten till personlig assistans i av LSS har också tillkommit för att motverka bristerna inom hemtjänsten. Som tidigare redovisats har antalet med hemtjänst minskat personer stadigt i omfattning sedan 1970-talet. År 1992 fick 31 600 personer under 65 år hemtjänst. Den officiella statistiken för 1993 visar att antalet med personer hemtjänst i denna åldersgrupp minskat ytterligare till 24 300. Att antalet ca yngre hemtjänstmottagare minskat i antal under år beror sannolikt på senare många olika faktorer. Det kan bero på att bostadsstandarden har förbättrats och att utvecklingen på hjälpmedelsområdet har gått snabbt framåt. Ett annat skäl kan vara att kommunerna utvecklat andra former service, av t.ex. trygghetslarm, distribution av färdiglagad mat och skilda dagverksamheter som minskat behovet av hjälp i hemmet. Men det kan också bero på

möjligheterna att få personlig assistans och striktare behovsbedömningar i

kommunerna. Även det återstår mycket om att göra innan boendefrågorna är tillfredsställande lösta och hemtjänst och färdtjänst är god kvalitet i hela av landet vill vi ändå fästa uppmärksamheten på brister inom ett annat område. Det gäller socialtjänstens uppgift att medverka till att människor med funktionshinder får arbete eller meningsfull sysselsättning. Denna uppgift har enligt vår bedömning inte beaktats tillräckligt inom socialtjänsten. Den kritik som riktats mot socialtjänsten i denna fråga kan enligt vår bedömning delvis ha samband med socialtjänstens organisation. Människor med funktionshinder är i stor utsträckning hänvisade till personal inom äldre- och handikappomsorgen. Deras huvuduppgift är tillgodose den att enskildes behov av service och omvårdnad. Att även initiera åtgärder från

190 INsATsER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER

arbetsmarknadssmyndigheter och andra samhällsorgan synes inte hittills ha uppfattats självklar uppgift för hemtjänstassistenter och vårdbisom en träden. Det kan också finnas osäkerhet hos socialsekreterare som yrkesgrupp en betraktad. Om i sitt yrke vanligtvis möter människor med problem som man omedelbara lösningar uppfattar kanske inte behov av råd och kräver man stöd, kontaktperson eller meningsfull sysselsättning hos människor som utåt befinner sig i mindre utsatt situation. Har sin försörjning ordnad sett en man förtidspension samt bostad och regelbunden hjälp från hemgenom egen tjänsten kan dessa omständigheter skymma blicken för andra viktiga behov. Med detta vill understryka betydelsen att man inom hela socialav tjänsten tillämpar helhetssyn i arbetet med enskilda individer. För att en detta skall fungera krävs väl utvecklade rutiner för samverkan och samordning mellan olika delar socialtjänstens verksamhet. Vi vill också av understryka betydelsen verksamheten är ändamålsenligt organiserad av att och att behovet samverkan och samordning med andra myndigheter och av organisationer beaktas. Erfarenheten har t.ex. visat att stödet till personer med funktionshinder i allmänhet fungerar bättre i kommuner där handikappomsorgen är organisatoriskt skild från äldreomsogen eller där det finns särskild samordningsfunktion för handikappomsorgen inom socialtjänsen ten. Många människor har idag stora svårigheter att få arbete. Det gäller inte minst människor med fysiska och psykiska funktionshinder. Den som befinner sig i sådan situation kan behöva både personligt stöd och arbetsen marknadspolitiska åtgärder för att kunna komma in på arbetsmarknaden. Teknikutvecklingen och möjligheterna att få personlig assistans innebär att även svårt funktionshindrade människor kan klara avancerade arbetsuppgifter. Ett arbete inte bara inkomster. Det har också andra värden. Det ger stimulans och social gemenskap och befrämjar både hälsa och personlig ger utveckling. Det finns därför inte någon anledning att överge målet om

arbete åt alla. Ändå är det inte realistiskt att räkna med att alla som vill och kan arbeta alltid får denna möjlighet. Är så inte fallet bör den enskilde enligt vår mening kunna erbjudas meningsfull sysselsättning i någon form. Här kan arbetsmarknadens studieförbunden och de frivilliga organisationerna parter, spela viktig roll för att bryta isolering och ensamhet hos människor som en står utanför arbetsmarknaden. Socialtjänsten har emellertid redan idag skyldighet att medverka till att en människor av fysiska, psykiska eller andra skäl skäl möter betydande som svårigheter i sin livsföring får meningsfull sysselsättning 21 § SoL andra en

stycket. Det finns ingen myndighet har motsvarande skyldig-

annan som en het. Vi därför socialtjänsten skall ha kvar sitt särskilda ansvar i anser att dessa frågor och att ansvaret bör förtydligas i den nya lagstiftningen. Vad gäller övriga bestämmelser i socialtjänstlagen finns det enligt vår bedömning ingen anledning att föreslå några ändringar i sak. Vi anser att gällande bestämmelser i socialtjänstlagen stämmer väl överens med de mål

INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 191

som gäller för handikappolitiken. I delbetänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten SOU 1993:30 lämnas också förslag på lagregler, bl.a. ett nya förbud mot ekonomisk behovsprövning ifråga rätten till annat bistånd, om som får anses gynna de aktuella målgrupperna. Vi ser inte heller någon anledning att fördjupa i problem rör oss som samordningen mellan socialtjänstlagen och LSS och förts fram till i som oss olika sammanhang. Det får enligt vår bedömning förutsättas att Socialstyrelsen, som fått i uppdrag att utvärdera LSS-reformen, uppmärksammar dessa problem. Även inte har för avsikt i sak föreslå några om att genomgripande förändringar socialtjänstlagens bestämmelser i fråga insatser för mänav om niskor med funktionshinder kommer längre fram att föreslå förändringar som syftar till att ge lagstiftningen en mer enhetlig struktur. Våra förslag till bestämmelser redovisas närmare i kapitlen 23-25.

7 Insatser för med personer

försörjningsproblem

I direktiven anges kommitténs uppdrag bl.a. innefatta precisering en av reglerna för rätten till bistånd samt en analys av vilka skillnader som finns vad gäller socialbidragsnormernas konstruktion och innehåll. Kommittén skall även överväga möjligheterna att åstadkomma större enhetlighet mellan kommunernas socialbidragsnormer och andra närliggande system. Kommittén publicerade under år 1992 rapport innehåller en som en

kartläggning av kommunernas socialbidragsnormer Kommunernas social-

bidrag en kartläggning av normer, kostnader mm., SOU 1992:98. - I delbetänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten SOU 1993:30 har kommittén redovisat överväganden om hur rätten till ekonomiskt bistånd enligt SoL bör regleras. Förslagen innebär i korthet att nivån på och innehållet i det ekonomiska bistånd utgår till försörjningen regleras som direkt i lagen. Kommunerna föreslås dock ha möjlighet att utge högre belopp än vad som följer av lagen. Under år 1994 har Socialtjänstkommittén utgivit rapport med titeln en Sambandet mellan Samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag SOU 1994:46. Syftet med rapporten är att försöka placera in Socialbidraget i en samhällsekonomisk och socialpolitisk helhetsbild. Ett led i detta har varit att försöka beskriva vilka disponibla inkomster hushållen har efter hänsynstagande till skatter och transfereringar. Ambitionen med studien har också varit att ge underlag för bedömningar av hur många hushåll som har så låga inkomster att de kan bli aktuella för socialbidrag. En sammanfattning av resultatet av studien görs senare i detta kapitel. Som ovan framgått har kommittén redan tidigare behandlat frågor om ekonomiskt bistånd. Av denna orsak kommer detta kapitel att i huvudsak begränsas till att innehålla en del kompletterande information från kommitténs sida. Kapitlet inleds med en kort beskrivning av överväganden som gjordes rörande socialbidrag i samband med SoL:s tillkomst. I detta sammanhang redovisas även uppgifter om utvecklingen av Socialbidraget under den senaste tioårsperioden. Vidare presenteras en sammanfattning den studie av om sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag som kommittén tidigare utgivit. I ett avsnitt därefter redogörs för de insatser med budgetrådgivning och skuldsanering som bedrivs. I ett relativt långt avsnitt behandlas frågor om socialtjänstens insatser för att skapa sysselsättning. Ett uttalat mål med detta avsnitt är att det skall ge

194 INSATSER FOR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

exempel på olika metoder och modeller som kan användas i detta samman-

hang. En uppsummering kommitténs bedömningar när det gäller insatserna av med försörjningsproblem görs i avsnittet 7.4. för personer

7.1 Socialbidrag

7.1.1 Bakgrund

I Socialutredningens principbetänkande SOU 1974:39 redovisas uppfattningen behovet det ekonomiska stöd socialhjälpen svarat för att av som borde kunna nedbringas. Utredningen säger i detta sammanhang att det i första hand bör staten för medborgarnas ekonomiska grundvara som svarar trygghet. Socialhjälpen bygger på eller mindre ingående individuell en mer behovsprövning, vilket enligt utredningen skapar problem av olika slag inte minst för de hjälpbehövande. Prövningen och kontrollen kan upplevas förödmjukande och bidra till att hjälpberättigade avstår från att söka ekono-

misk hjälp. Skall behovet den individuellt prövade hjälpen kunna reduceav behövs enligt utredningen bl.a. fortsatt utbyggnad av det mer generelras en socialpolitiska bidragssystemet. Socialutredningen pekar i betänkandet på olika förbättringar i socialförsäkringssystemet genomförts eller planerades när betänkandet presom senterades. Några exempel utredningen nämner är: utbyggnaden av det som generella stödet till barnfamiljer, införandet bostadsbidrag samt förav bättringar ersättningen vid arbetslöshet och av pensionerna. Mot denna av bakgrund Socialutredningen att socialbidragsbehovet i framtiden kan anser förväntas minska. I principbetänkandet föreslår Socialutredningen att det även i framtiden bör finnas särskild kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp socialen bidrag. Enligt utredningen markerar Socialbidraget kommunens ansvar för i sista hand tillgodose behov ekonomiskt stöd. I betänkandet sägs att att av utredningen övervägt möjligheten att försäkringskassorna skulle med till- — lämpning vissa schablonregler -tillgodose även sådana renodlade ekonoav miska hjälpbehov är tänkta att täckas av socialbidraget. Utredningen som

avstår dock från att lägga ett sådant förslag i principbetänkandet.

I sitt slutbetänkande SOU 1977:40 hade dock Socialutredningen tänkt på denna punkt. I detta betänkande föreslog således Socialutredningen om införandet ett nytt socialförsäkringsbidrag. Detta i första hand avsett av var att ersätta betydande del den dåvarande socialhjälpen. Bidraget, som en av utredningen benämndes socialförsäkringstillägg soft, skulle betalas ut av försäkringskassorna och finansieras staten. Rätten till soft knöts i av av förslaget till preciserade villkor såsom otillräckliga inkomster vid sjukdom, arbetslöshet, heltidsarbete Även med detta förslag föreslogs kommunerosv. skyldiga att betala ut ekonomiska bistånd socialbidrag till persona vara - — behövde denna typ hjälp för att kunna garanteras en skälig ner som av

INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 195

levnadsnivå. Tanken var dock att socialbidrag mer skulle kunna utgå i förebyggande och rehabiliterande syfte. Som exempel nämner utredningen bidrag till bosättning och annan hemutrustning, hjälp att ordna upp ekono-

min ekonomisk sanering, betalning av hyresskulder liksom vissa andra

utgiftsändamål vilka överskrider de normer som gäller för soft. Utredningen framförde i detta sammanhang även följande uppfattning. Det ligger i sakens natur att socialbidrag till ändamål av ovanstående slag inte kan regleras beloppsnormer. Även bidrag till försörjningen kommer att finnas genom kvar, om än i avsevärt mindre omfattning än nu. Så kan bli fallet med exempelvis en familj som behöver ekonomiskt bistånd men som ännu inte skrivits in i försäkringskassan. Sådana bidrag till försörjningen kan och bör vara normreglerade.

Som framgått tidigare förutsätter socialutredningen att med socialförsäkringstilläggets ersättningsnivåer samordnade normer införs för de socialbidrag som kommer att kunna normeras. Det är, som framgår av exempel ovan, ingen tvekan om att det kommunala Socialbidraget i vissa fall kommer att fordra normer, även om behovet inte blir på långt när så vanligt som nu. Enligt socialutredningens mening bör miniminormerna göras identiska med de normer som föreslagits för socialförsäkringstillägget. Därmed skulle ett stort steg tas mot ett grundskydd som har en enhetlig nivå i många olika behovssituationer och över hela landet. 363 I socialtjänstpropositionen prop. 1979/80:1 ingick inte något förslag om införande av socialförsäkringstillägg. I propositionen sades att med anledning av de invändningar av framför allt försäkringsteknisk art som under remissbehandlingen har framförts mot förslaget har en särskild samrådsgrupp tillsatts inom Socialdepartementet för att komplettera Socialutredningens förslag. Samrådsgruppen avlämnade sin rapport i februari 1980. Något förslag om socialförsäkringstillägg lades aldrig från regeringen. En närmare beskrivning av de regler för Socialbidraget som lämnades i propositionen och av den praxis som utvecklats efter lagens införande har lämnats i Socialtjänstkommitténs delbetänkande.

7.1 Utvecklingen åren 1982-1993

I detta avsnitt kortfattad beskrivning socialbidragsutvecklingen görs en av under åren 1982-93. En mer omfattande beskrivning har som tidigare nämnts gjorts i kommitténs delbetänkande. - Det år SoL trädde i kraft år 1982 uppgick antalet hushåll som uppbar — socialbidrag till 228 000, bestående av totalt 434 000 personer. Det utgivna Socialbidraget detta år var 1 765 mkr. Ända fram t.0.m. år 1986 fortsatte antalet bidragshushåll och bidragstagaöka. Är 1986 fick 308 000 hushåll socialbidrag med totalt 3 969 mkr. re att Under åren 1987 t.0.m. 1989 minskade antalet bidragshushåll för att därefter börja öka igen. År 1993 uppgick således antalet bidragshushåll till 374 000 och antalet bidragstagare till 702 000. Under hela perioden åren 1982-93 ökar socialbidragskostnaderna i löpande priser: från 1 765 mkr år 1982 till 8 820 mkr år 1993. Ser man på kost-

196 INSATSER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

nadsutvecklingen i fasta priser finner man att kostnaderna minskade under åren 1987 till 1990. För perioden helhet har socialbidragskostnaderna som räknat i 1982 års prisnivå ökat från 1,8 mdkr år 1982 till ca 4,4 mdkr år - ca 1993. Någon nämnvärd förändring av sammansättningen av gruppen bidragshushåll sker med ett undantag inte under perioden. Undantaget är att - andelen bidragshushåll där registerledaren dvs. den person i familjen som ärendet är registrerat på har utländskt medborgarskap ökar från 17 pro- cent år 1982 till 25 procent år 1993. I övrigt kan bidragshushållen under hela perioden beskrivas på följande

sätt:

Andelen ensamstående utgör under hela perioden runt 80 procent. Den största enskilda är ensamstående män utan barn, som uppgår till gruppen 40 procent bidragshushållen. Andelen ensamstående kvinnor utan ca av barn ligger omkring 20 procent. Cirka 20 procent av bidragshushållen utgörs gifta/samboende med eller utan barn. Drygt en tredjedel av av bidragshushållen har barn. De flesta barnhushållen består av en ensam kvinna med barn 18 %. Andelen gifta/samboende med barn ligger

ca

något lägre, eller runt 15 procent av samtliga bidragshushåll. Omkring 40 procent bidragshushållen har en registerledare som är - av än 30 år och nästan 30 procent har registerledare i åldern 30-39 yngre en år. Andelen ålderspensionärer ligger omkring 5 procent. Mer än hälften hushållen har socialbidrag under högst 3 månader. - av Andelen hushåll har socialbidrag mer än sju månader är ca 20 som procent.

Sammanfattningsvis kan sägas att Socialbidraget i strid med Socialut- — redningens förhoppningar ökat i omfattning sedan lagens införande. En viktig orsak till detta är den kraftigt ökade arbetslösheten under de senaste åren. Utvecklingen speglar dock också bristerna i det generella stödsystemet. Denna frågeställning utvecklas ytterligare i kommande avsnitt.

7.1.3 Socialtjänstkommitténs rapport Sambandet mellan Samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag

SOU 1994:46

Det uttalade syftet med Socialbidraget är att det skall fungera som ett yttersta skyddsnät för inte kan få sin utkomst tryggad genom personer som förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Genom denna roll pågenom verkas Socialbidraget på ett avgörande sätt både av hur samhällsekonomin i stort utvecklas och vilka ersättningar kan utgå till hushållen från andra som försäkrings- och bidragssystem. De senaste åren har kännetecknats av en mycket negativ ekonomisk utveckling. Ett överhettat konjunkturläge har på kort tid vänts till en kraftig lågkonjunktur. Arbetslösheten har mellan åren 1991-93 ökat från 5 till mer än 13 pro-

INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 197

cent. Detta innebär att hundratusentals personer under de senaste åren förlorat sina tidigare utkomstmöjligheter. Lågkonjunkturen har också förstärkt obalansen i de offentliga finanserna: utgifterna har skenat iväg, samtidigt som inkomsterna i form skatter och av avgifter minskat kraftigt. Som led i förstärkningen de offentliga finansav erna sänktes under år 1993 t.ex. ersättningsnivåerna i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna samtidigt vissa skattehöjningar genomfördes. som Det finns en bred politisk enighet om att en fortsatt sanering av de offentliga finanserna är nödvändig. Vad som är mer kontroversiellt är när och på vilket sätt detta bör ske. Det är självklart att framtida besparingsåtgärder kommer att påverka inkomstsituationen för hushållen. Vad är mindre klart är hur dessa som åtgärder kan komma att slå mot olika grupper. De senaste åren har kommunernas kostnader för socialbidrag ökat kraftigt från 4,7 mdkr år 1990 till 8,8 mdkr år 1993. Man kan konstatera att lågkonjunkturen och besparingarna i andra trygghetssystem slagit igenom i form av ökade socialbidragskostnader. Det övergripande syftet med den studie som kommittén genomfört är att försöka placera in Socialbidraget i en samhällsekonomisk och socialpolitisk helhetsbild. I detta ingår att försöka beskriva vilka disponibla inkomster hushållen har efter hänsynstagande till skatter och transfereringar. Ambitionen är också att ge underlag för en bedömning hur många hushåll av som har så låga inkomster att de kan bli aktuella för socialbidrag. Mer konkret kan syftet med studien sägas vara att besvara följande två frågor: Hur kommer framför allt låginkomsthushållens försörjningssituation att påverkas av förändringar i samhällsekonomin och transfereringssystemen under kommande år Vilka återverkningar på kommunernas socialbidragskostnader kan den förändrade försörjningssituationen för hushållen bedömas få Nedan redovisas i korthet vad som framkommit i studien. Som tidigare sagts koncentreras intresset i studien på situationen för hushåll med en låg disponibel inkomst. Med detta lite förenklat avses - hushåll med en disponibel inkomst som understiger den av Socialstyrelsen rekommenderade socialbidragsnormen. I rapporten redovisas den förändring av inkomstfördelningen skett som mellan åren 1991-93. Under dessa år ökar enligt studien antalet hushåll med en disponibel inkomst under den fastställda nivån med 160 tusen. Hushålca len med inkomster mellan 1-1,5 gånger miniminivån ökar med 140 tusen. Den viktigaste orsaken till denna inkomstminskning är den kraftigt ökade arbetslösheten under perioden ökar antalet arbetslösa med än 400 - mer tusen personer. Det är därför naturligt att inkomstminskningen främst drabbat de förvärvsarbetande. Den enda socioekonomiska gruppen som fått en lägre andel låginkomsthushåll är pensionärerna. När det gäller familjetyper är det de ensamstående med och utan barn som fått de största försämringarna, räknat i ökningen — -

198 INsATsER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

andelen hushåll under miniminivån. Det är också dessa grupper som av redan år 1991 hade den i särklass högsta andelen låginkomsthushåll. Det är odiskutabelt så att stor del de hushåll i studien betecknas en av som låginkomsthushåll i verkligheten har en bättre försörjningssituation än som vad speglas deras redovisade inkomster. En diskussion om detta som av förhållande förs också i rapporten. I rapporten analyseras vidare hur hushållens inkomstförhållanden påverkas tänkbara framtida förändringar i samhällsekonomin och i transav fereringssystemen. Analysen görs med hjälp av sex scenarier, som utgör kombinationer antaganden den samhällsekonomiska utvecklingen av om eventuella förändringar i transfereringssystemen. och om Vid det mest positiva samhällsekonomiska alternativet som bygger på bl.a. minskning arbetslösheten till 1991 års nivå uppskattas den en av disponibla inkomsten för hushållen öka med mellan 50-100 mdkr i förhållande till år 1993. Detta motsvarar en ökning med mellan 7-12 procent. Vidare beräknas andelen låginkomsthushåll minska med 2-4 procentenheter, eller från 16 procent år 1993 till 12-14 procent. De lägre siffrorna nivåerna de i studien antagna besparingarna i transfereringssysavser om temen samtidigt genomförs. I ett andra samhällsekonomiskt alternativ förutsätts arbetslösheten minska till 11 procent. Detta alternativ bygger på antaganden som utgör underlaget i den reviderade nationalbudgeten år 1993. Vid dessa antaganden beräknas den disponibla inkomsten för hushållen öka med mellan 20-64 mdkr. Utan besparingar i transfereringssystemen bedöms detta alternativ leda till minskning andelen låginkomsthushåll med 2 procentenheter, en av dvs. från 16 till 14 procent. Om besparingarna genomförs ökar istället andelen låginkomsthushåll med 1 procentenhet. I det mest negativa samhällsekonomiska alternativet- som bl.a. bygger på ökning arbetslösheten till 16 procent ökar hushållens disponibla en av inkomster med 34 mdkr i ett alternativ utan besparingar och minskar med 10

mdkr i ett besparingsalternativ. Om besparingar inte genomförs minskar

andelen låginkomsthushåll med 1 procentenhet. Genomförs besparingar ca ökar andelen låginkomsthushåll från 16 till 19 procent, dvs. med 3 procentenheter. En beräkning har också gjorts vilket belopp i de olika scenarierna av som skulle krävas för att samtliga låginkomsthushållen skulle komma upp till den fastställda miniminivån. År 1993 uppgick detta belopp i rapporten kallat för resursgapet -till drygt 20 mdkr. I det mest positiva ekonomiska alternativet skulle resursgapet minska med 5 mdkr i fallet utan besparingar och med 3 mdkr besparingar vidtas. I det andra samhällsekonomiska alternativet om är motsvarande siffror: minskning med 3 mdkr besparingar inte sker en om och ökning resursgapet med 1 mdkr besparingar genomförs. I det en av om mest negativa ekonomiska alternativet har resursgapet beräknats vara antingen oförändrat eller vid besparingar öka med 4 mdkr. - - I rapporten finns även ett avsnitt redovisar uppgifter om sambandet som mellan inkomster och socialbidragstagande under år 1991. Det konstateras

INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 199

att socialbidragets inverkan på inkomstfördelningen i stort är relativt begränsad. Som kunnat förväntas är det framför allt låginkomsthushållens inkomstsituation som påverkas av socialbidraget. Konkret medför socialbidraget att antalet låginkomsthushåll under detta år minskar med 52 tusen. Något mindre än hälften av de hushåll som fått socialbidrag återfinns bland de som här betecknas som låginkomsthushåll. Ytterligare drygt 30 procent har inkomster mellan 1-1,5 gånger miniminivån. Samtidigt gäller att endast vart femte låginkomsthushåll under året erhöll socialbidrag. Ser man på summan av bidragen är fördelningen annorlunda: nästan tre fjärdedelar av socialbidragen går till låginkomsthushållen. Som tidigare sagts finns dock vissa reservationer när det gäller uppgiften om antalet låginkomsthushåll. I rapporten redovisas även vissa exempel på hur socialbidragskostnaderna kan tänkas utvecklas i de olika scenarierna. I det mest positiva samhällsekonomiska alternativet beräknas socialbidragskostnaderna vid ett alternativ utan besparingar hamna mellan 5,5-6 mdkr och vid besparingar mellan 7,5-8 mdkr i 1993 års priser. Motsvarande siffror vid det mellersta alternativet är 7,5-8,5 resp. 8,5-11,5 mdkr. Vid det mest negativa samhällsekonomiska alternativet uppskattas socialbidragskostnaderna utan besparingar ligga mellan 8-10,5 mdkr och vid ett besparingsalternativ mellan 10-14,5 mdkr. Som jämförelse kan nämnas att socialbidragskostnaderna år 1993 uppgick till 8,8 mdkr. I kapitlet framhålls att det finns en betydande osäkerhet i de beräknade kostnaderna för socialbidrag.

7.2 Budgetrådgivning och skuldsanering

7.2.1 Budgetrådgivning

Konsumentverket har i rapporten Konsumtion i förändring, Rapport 1988/ 89:2, redovisat att hushållens skuldsättning ökade under hela 1970-talet för att stagnera under de första åren av 1980-talet. Hushållens skulder steg åter från och med år 1984. Mellan åren 1985 och 1989 har hushållens upplåning nästan fördubblats. Några av orsakerna till denna ökning är avregleringen av kreditmarknaden och därmed ökade möjligheter att få krediter beviljade, de slopade begränsningsreglerna för kontokort samt kreditinstitutens marknadsföring. Under denna period har ett växande antal hushåll fått betalningsproblem. I rapporten Hushåll i ekonomisk kris Om skuldsättningen inom social- tjänsten och hos kronofogden, Rapport 1989/90:1, redovisar Konsumentverket uppgifter om skuldsättningen hos de hushåll vänt sig till socialbyrån som för att söka socialbidrag samt skuldsättningen hos de gäldenärer som var aktuella hos kronofogden. Enligt rapporten hade drygt hälften av de hushåll som sökt socialbidrag större skulder de klarat Åtta hushåll tio sökt socialbidrag än av. av som hade skulder av olika slag. Vanligast var skulder bland personer i åldern 20-30 år, medan beloppen oftast var högst bland dem i åldern 40-45 år. Det var

200 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

vanligare med skulder bland flerpersonshushåll, samtidigt som beloppen ofta högre. Skulder förekommer något oftare i mindre städer och samvar hällen än i de tre storstäderna. Bland hushållen med konsumtionsskulder var det bara fjärde hade möjlighet att klara någon del av amorteringen. var som En undersökning Konsumentverket lät genomföra i slutet av år 1990 som visar att sju tio hushåll har krediter och att många har stora lån. Lånesumav ligger i genomsnitt på drygt 250 000 kronor per hushåll. Nio procent av man hushållen med lån har uppgivit att de har problem att betala räntor och amorteringar före sista förfallodagen. Antalet konkurser har ökat kraftigt

och detta gäller också för privatpersoner. I Konsumentpolitiska kommitténs betänkande SOU 1994:14 redovisas del uppgifter den hushållsekonomiska rådgivningens omfattning och en om organisation i kommunerna. Det är dock oklart i vilken utsträckning dessa uppgifter även inkluderar olika former budget- och skuldrådgivning som av direkt inom ramen för socialtjänstens verksamhet. ges mer Under år 1993 bedrev 237 landets 286 kommuner konsumentverksamav het. I 122 kommuner kommunstyrelsen ansvarig för verksamheten, i 29 var kommuner sorterade verksamheten under socialnämnden och i 25 kommu-

under kultur- och fritidsnämnden. ner Rådgivning och stöd till enskilda konsumenter är en huvuduppgift för den konsumentverksamheten. År 1992 användes 75 procent konsulokala ca av mentvägledarnas tid till att hjälp och stöd till enskilda konsumenter. ge Cirka 28 procent vägledarnas tid användes till hushållsekonomisk rådav givning: t.ex. i form budgetrådgivning, hjälp med skuldsanering eller av allmänna råd i ekonomiska frågor. Antalet konsumenter som fick hushållsekonomisk rådgivning under året har beräknats till 32 000. Det kan konstateras att det skett kraftig ökning den hushållsekonomiska råden av givningen sedan år 1985. Detta år uppgick antalet konsumenter som fick

hushållsekonomisk rådgivning till 9 000. Det totala antalet enskilda konsumenter fick stöd låg på ungefär samma nivå båda dessa år. som Utvärderingar den ekonomiska rådgivningen har gjorts av främst Konav sumentverket. Resultaten visar att den ekonomiska rådgivningen ger be-

tydande vinster för både enskilda hushåll och berörda kommuner. I en av undersökningarna sammanfattas de samhällsekonomiska effekterna av

kommunernas budgetrådgivning i följande punkter:

de hjälpsökandes ekonomiska situation förbättras, liksom i regel arbets- förmåga och familjesituation kostnader avlastas socialtjänsten samt psyk- och sjukvården ärenden går inte till Kronofogdemyndigheten bankerna får tillbaka sina fordringar än ärendet gått till mer av om - Kronofogdemyndigheten

Socialstyrelsen utgav år 1993 allmänna råd budget- och skuldrådgivning i om socialt arbete Allmänna råd 1993:1. Dessa allmänna råd är revide-

SoS en

ring de allmänna råd hushållsekonomisk rådgivning i socialt arbete av om som utgavs år 1984.

INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 201

I de allmänna råden betonas värdet av att kommunerna kan erbjuda denna typ av hjälp och stöd till kommuninvânarna. Budget- och skuldrådgivning är enligt de allmänna råden en service som många har stort behov av och som visat sig lönsam för kommunen. Budgetrådgivning och skuldsanering som en form av bistånd bör enligt de allmänna råden kunna erbjudas den som behöver det, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Denna biståndsform är att hjälp till självhjälp. Kunskaper för att kunna se som en påverka sin situation ökar människors möjligheter att leva ett självständigt liv.

7.2.2 Skuldsaneringslagen

Under flera år har på olika ställen i landet bedrivits verksamheter med skuldsanering. I maj 1994 beslutade riksdagen införandet skuldsaom av en neringslag. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1994. Med skuldsanering avses enligt lagen att en fysisk person helt eller delvis befrias från betalningsansvaret för sina skulder. Modellen för hur skuldsaneringen skall ske innehåller tre steg. I ett första steg skall en kraftigt skuldsatt gäldenär själv försöka uppnå uppgörelse en med samtliga sina borgenärer. I detta sammanhang skall gäldenären kunna få råd och anvisningar av kommunen. Om detta första steg inte är framgångsrikt skall gäldenären ett andra steg hos Kronofogdemyndig- - som heten kunna ansöka om frivillig skuldsanering. Med sådan frivillig skuldsanering avses att gäldenären tillsammans med Kronofogdemyndigheten upprättar ett förslag till skuldsanering som godtas samtliga borgenärer. Om av någon borgenär motsätter sig ett sådant förslag skall Kronofogdemyndigheten överlämna ärendet till tingsrätten i ett tredje steg skall kunna som besluta om tvingande skuldsanering. En skuldsanering enligt lagen skall regelmässigt vara förenad med en betalningsplan för gäldenären, hans betalningsförmåga inte är så dålig om att han helt saknar betalningsförmåga. En sådan betalningsplan skall innebära att gäldenären under en period av som regel fem år skall leva på existensminimum och att hans betalningsförmåga därutöver skall komma borgenärerna till godo. För att kunna bli föremål för skuldsanering krävs bl.a. att gäldenären är insolvent och så skuldsatt att han inte inom överskådlig tid kan betala sina skulder. Det skall också vid allmän bedömning framstå skäligt att en som gäldenären beviljas skuldsanering. Vid denna skälighetsbedömning skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullfölja sina förpliktelser och att själv nå en uppgörelse med borgenärerna samt hur gäldenären har medverkat under handläggningen skuldsaneringsärendet. av I propositionen till lagen prop. 1993/941123 uppskattas antalet ärenden till Kronofogdemyndigheterna uppgå till 12 000 år. Av dessa ärenden per beräknas 8 000 avgöras efter en initial prövning. Antalet ärenden årligen

202 INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

skulle bli föremål för skuldsanering enligt lagen skulle således uppgå som en till ca 4 000.

7.3 Sysselsättningsskapande åtgärder

7.3.1 Inledning

Arbetsmarknadspolitiken har stor och inom vissa områden avgörande en betydelse för socialtjänstens möjligheter att leva till sina mål. Exupp empelvis socialbidragen och möjligheterna till rehabilitering påverkas direkt hur väl samhället i stort klarar att erbjuda människor arbete och av av försörjning. Regeringen har i slutet år 1993 tillsatt parlamentarisk kommitté med av en uppdrag över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning att se och avgränsning. Utredningsuppdraget skall enligt direktiven vara slutfört före utgången år 1995 och ett delbetänkande skall lämnas senast av 1994-12-31. I direktiven för kommittén framhålls bl.a. att kommittén skall föreslå de förändringar Arbetsmarknadsverkets struktur som förslagen kan föranav leda. Av de huvudfrågor beskrivs i direktiven berörs kommunerna och som socialtjänsten särskilt frågorna hur arbetsmarknadspolitiken bör avav om

och samspela med andra politikområden och hur arbetsmarknads-

gränsas politiken kan motverka utslagning på arbetsmarknaden. av svaga grupper Kommittén skall bl.a. utgå från att stödet till personer med behov av särskilda insatser skall stärkas, att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i huvudsak skall selektiva, arbetslinjen skall upprätthållas och att den vara att offentliga arbetsförmedlingen skall disponera de arbetsmarknadspolitiska

medlen.

7.3.2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

För sätta in de kommunala insatserna i sitt sammanhang följer här en att kort beskrivning de viktigaste arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Tonav vikten ligger på insatserna för med ställning på arbetsgrupperna en svag marknaden. Under de åren har de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna byggts senaste och blivit flexibla och varierade. Sedan budgetåret 1991/92 har ut mer länsarbetsnämnderna givits större frihet att disponera sina resurser efter lokala förhållanden än tidigare. Nämnderna kan själva bestämma hur tilldelade medel skall fördelas t.ex. mellan arbetsmarknadsutbildning, ungdomspraktik, beredskapsarbeten och rekryteringsstöd. Däremot är de medel till arbetshandikappade t.ex. lönebidrag, arbetsbiträde, arbetssom avsatts hjälpmedel och platser på Samhall öronmärkta för dessa ändamål. generella arbetsmarknadspolitiska insatserna är: De mer

rekryteringsstöd -

INSATSER FOR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 203

utbildningsvikariat — generellt anställningsstöd GAS — arbetslivsutveckling ALU ungdomspraktik —

beredskapsarbete Bea

—

arbetsmarknadsutbildning Amu

— Arbetsmarknadsverket erbjuder också företag och försäkringskassor att köpa arbetslivstjänster. Det är en intäktsfinansierad del verket, i likhet av som med arbetsförmedlingarna och arbetsmarknadsinstituten sorterar under länsarbetsnämnderna. Arbetslivstjänsterna består bl.a. personalanalys, av vägledning, arbetspsykologisk utredning, arbetsprövning, funktionsbedömning, arbetsanpassning och hjälpmedel, krisbearbetning och stödsamtal samt seminarier med information arbetsmarknad och utbildning. om

Särskilda insatser för arbetshandikappade

Arbetsmarknadsverket tilldelas som tidigare nämnts särskilda medel för arbetshandikappade. Inom verket definieras arbetshandikappade som personer som på grund av funktionsnedsättningar är i behov särskilda av väglednings- och rehabiliteringsinsatser eller inte kan placeras utan att som de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som är förbehållna sökande med arbetshandikapp vidtas. Om funktionsnedsättningen inte påverkar arbetsutbudet och inte heller i övrigt betydelse i förhållande till aktuella är av arbetsuppgifter räknas den sökande inte som arbetshandikappad. Vid utgången av november 1993 var sammanlagt 871 392 kvarpersoner stående vid arbetsförmedlingen. Av dessa 76 389 eller 8,8 procent arbetsvar handikappade. De tre största grupperna är de rörelsehindrade, de med övriga somatiska handikapp och de socialmedicinskt handikappade. Till den senare gruppen hör bl.a. missbrukare av läkemedel, narkotika och alkohol. Enligt uppgifter från arbetsförmedlingarna är de psykiskt sjuka och de socialmedicinskt arbetshandikappade särskilt svåra att placera i praktik eller arbete på öppna marknaden. Det är sannolikt också de grupperna som drabbas mest av för tidig förtidspensionering eller s.k. rundgång mellan olika instanser.

Arbetsmarknadsinstituten Ami

Arbetsmarknadsinstituten sorterar liksom arbetsförmedlingarna och de intäktsfinansierade arbetslivstjänsterna under länsarbetsnämnderna. Ami utgör en del av arbetsmarknadspolitikens satsningar på grupper med svag ställning på arbetsmarknaden. I de flesta länen går alla remisser till Ami genom arbetsförmedlingarna. En del sökande behöver endast konsultinsatser från Ami. Andra skrivs in för längre insatser och uppbär utbildningsbidrag. Inskrivningstiden är i allmänhet högst 6 månader. För speciella handikappgrupper kan den utsträckas till 12 månader. Under ett år har Ami 20 000-25 000 personer inskrivna.

204 INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNlNGSPROBLEM

Ami erbjuder yrkesinriktad rehabilitering och fördjupad vägledning. Innehållet kan t.ex. vägledning, enskilt eller i grupp, information, arbetsvara prövning, praktisk arbetsorientering och träning, arbetspsykologisk utredning, stöd, funktionsbedömning och arbetsplatsanpassning. Arbetsprövning är det samlande begreppet för den verksamhet som bedrivs på arbetsplatser utanför Ami. Den kan genomföras på hela arbetsmarknaden och syftar till de arbetssökande ett säkrare underlag för att ge val arbete, yrke eller utbildning samt till att vara ett led i arbetsrehabiliteav ringen. För på grund handikapp behöver mer stöd än vad ett personer som av vanligt Ami kan finns det särskilda vid hälften landets cirka ge resurser av hundra arbetsmarknadsinstitut. Sådana finns för synskadade, hörresurser selskadade och döva, rörelsehindrade samt för intellektuellt, psykiskt och socialmedicinskt handikappade Ami-S.

Flexibelt lönebidrag

Flexibelt lönebidrag är den volymmässigt viktigaste sysselsättningsskapande

åtgärden för arbetshandikappade. Från budgetåret 1991/92 finns inte bestämda bidragsnivåer tidigare utan förmedlingen träffar i varje enskilt som fall överenskommelse med företaget lönebidragets storlek. Det får inte om särskilda skäl överstiga 13 700 kronor månad. Avgörande är beutan per dömningen sökandes arbetsförmåga. Lönebidraget får lämnas under en av tid högst fyra år och skall omprövas regelbundet. Anställning med löneav bidrag föregås särskild handlingsplan i varje enskilt fall i syfte att av en klargöra rollfördelning och ansvar.

Samhall AB Samhalls skall i första hand användas till arbetshandikappade för resurser vilka inga andra möjligheter finns. Ett viktigt syfte är att verksamheten också skall förbereda de arbetshandikappade för arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Målet för övergångar till den reguljära arbetsmarknaden har för budgetåret 1993/94 satts till minst 3 procent. Samhall har cirka 600 arbetsställen i 245 kommuner.

Arbetsbiträde och hjälpmedel Arbetsförmedlingen kan bevilja bidrag till arbetsbiträde och hjälpmedel för arbetshandikappade.

Skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare OSA

Statsbidrag kan lämnas till offentliga arbetsgivare som anordnar skyddat arbete för arbetslösa med socialmedicinska handikapp. Bidrag lämnas med högst 75 procent lönekostnaden. Anställningen är av inte tidsbegränsad beredskapsarbeten. Lagen anställningsskydd som om gäller dock inte. En anställning kan således upphöra om arbetstagaren arbetsförmedlingen erbjuds utbildning eller annat lämpligt arbete. genom

INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 205

7.3.3 Ansvarsfördelningen för rehabilitering långtidssjuka

av

De viktigaste rehabiliteringsaktörerna är arbetsgivarna, försäkringskassorna och Arbetsmarknadsverket. Socialtjänstens roll inskränker sig till att ingripa när ingen annan rehabiliteringsaktör finns. Sedan 1992-01 -01 gäller nya regler för arbetslivsinriktad rehabilitering i lagen om allmän försäkring och arbetsmiljölagen. Genom ändringen i arbetsmiljölagen har arbetsgivaren fått ett utvidgat för att initiera och ansvar finansiera rehabiliteringsåtgärder för sina anställda. Försäkringskassan har samtidigt givits samordningsansvar för rehabiliteringen alla inskrivna i av försäkringskassan. För de som saknar anställning skall kassan till att se behov av rehabilitering utreds. Rehabiliteringsåtgärderna för denna grupp bekostas dock av Arbetsmarknadsverket. Ett problem i sammanhanget är att försäkringskassan inte känner till rehabiliteringsbehoven för de som inte är berättigade till någon sjukersättning s.k. 0-klassade, eftersom de inte anmäler sjukdom till kassorna. Formellt har dock försäkringskassorna samordningsansvar även för dessa. Arbetsgivarna och försäkringskassorna kan köpa de tidigare nämnda intäktsfinansierade arbetslivstjänsterna av arbetsmarknadsverket. För budgetåret 1992/93 kunde kassorna disponera 700 mkr för rehabiliteringsåtgärder, varav 520 mkr förbrukats. Försäkringskassorna träffar också avtal med länsarbetsnämnderna om att vissa resurser avsätts för arbetslösa långtidssjuka.

Dagmar-överenskommelserna

Landstingsförbundet och Socialdepartementet har träffat överenskommelser om att en särskild ersättning lämnas för rehabiliterings- och behandlingsinsatser inom hälso- och sjukvården. En förutsättning för att ersättningen utbetalas är att respektive sjukvårdshuvudman träffar överenskommelse med försäkringskassan inom sitt område hur medlen bäst kan användas om för att människor snabbare skall kunna komma tillbaka till arbetslivet eller till ett aktivt liv i övrigt. För år 1993 den sammanlagda särskilda ersättvar ningen för hela landet 510 mkr.

7.3.4 Exempel på kommunala arbetsmarknadsinsatser

De exempel som beskrivs i detta avsnitt har sin tonvikt på insatser för att erbjuda sysselsättning åt utsatta grupper. De är inte valda för att vara representativa för de kommunala insatserna i allmänhet, utan för att de visar på olika sätt att försöka mildra arbetslöshetsproblem och att finansiera åtgärder och försörjning. Kommunernas insatser för att stimulera företagsamheten i syfte att öka sysselsättningen har inte berörts här, eftersom den uppgiften inte åvilar socialtjänsten.

INSATSER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

Kommunala arbetsmarknadsenheter Allt fler kommuner inrättar kommungemensamma enheter för sysselsättningsfrågor. Enheterna har olika arbetscentrum, arbetsmarknadsnamn som avdelning, arbetsmarknadsenhet etc. I fortsättningen används här begreppet arbetsmarknadsenhet för alla. Ofta sorterar enheten direkt under kommunstyrelsen eller under näringslivsnämnd, personalpolitisk nämnd eller socialnämnd. Tendensen är att kommunerna vill stärka kommunens ställning i sysselsättningsfrågor att lägga denna typ av resurs högt i organisatiogenom och ibland centraliserat. I de fall beställar-/utförarorganisation införts nen kan arbetsmarknadsenhetens tjänster vara intäktsfinansierade. Socialtjänstens roll i sysselsättningsfrâgor har i vissa kommuner begränsats till stöd- och motivationsarbete riktat till enskilda eller mindre grupper. Skälen är att socialtjänsten sakna tillräckliga kunskaper om arbetsanses marknaden och att den enskilde riskerar att fastna i socialbidragsberoende. På andra håll har socialtjänsten ett betydligt större och driver en rad ansvar

olika sysselsättningsskapande åtgärder.

Arbetsmarknadsenheternas uppgifter varierar. I allmänhet bereder enheten frågor kommunens sysselsättningsanslag och har även budgetanom svaret för detta anslag. Förhandlingar med länsarbetsnämnd, försäkringskassa och företag uppgift på det övergripande planet. Det finns är en annan även exempel på arbetsmarknadsenheter som gör utredningar i individuella ärenden och förmedlar sysselsättning såsom beredskapsarbeten statskommunala eller helt kommunala, offentligt skyddat arbete, ungdomspraktikplatser och i vissa fall arbetsuppgifter med fortsatt bidrag a-kassa, KAS eller socialbidrag. Personalen består i dessa fall ofta av personer som tidigare arbetat vid arbetsförmedlingen eller inom socialtjänsten.

Kommunala beredskapsarbeten De flesta kommunerna anordnar beredskapsarbeten och erbjuder i många fall mycket varierade arbetsuppgifter. Följande exempel är hämtade från fyra medelstora kommuner: lunchservering, personalrestaurang, caféverksamhet, mini-livskiosk, bagarstuga, tvätteri, väveri, textilverkstad, lagerarbete, reparation och uthyrning cyklar, reparation möbler, måleri, snickeri, av av skomakeri, biltvätt, insamling batterier och returpapper, bokbinderi, trädav gårdsarbete, skogs- och naturvårdsinsatser, tryckeri, stallverksamhet, tillverkning containrar samt legoarbeten. Som arbetsledare tjänstgör ofta av personal tidigare arbetat i kommunens tekniska förvaltningar. Det som förekommer också lönebidragsanställda arbetsledare. Den riskerar att bli utförsäkrad från arbetslöshetskassa har rätt att få som beredskapsarbete det inte finns särskilda skäl mot det. När arbetsom lösheten har ökat har länsarbetsnämnderna därför fått svårigheter att finansiera beredskapsarbeten och att få fram tillräckligt antal platser. En del kommuner har då fått erbjudande lägre procentuellt statsbidrag än vad om tidigare utgått vanligen 60 % till beredskapsarbeten. I en kommun som godtogs ett statsbidrag 50 procent mot erbjudande om att socialtjänsten om

INSATSER FOR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 207

skulle få inflytande över placeringarna. En annan kommun kom överens med länsarbetsnämnden om 150 beredskapsarbetsplatser med statsbidrag på 30 procent av samma skäl. Det förekommer också att kommunen avvisar sådana erbjudanden från länsarbetsnämnden med motivering att man då kan passera brytpunkten för när beredskapsarbeten inte längre lönar sig för kommunen. Det som kommunerna då istället vill satsa på är kommunala

arbetsuppgifter med fortsatt socialbidrag Hallstahammarmodellen eller kommunala ALU-projekt fortsatt a-kassa/KAS.

En del kommuner menar dock att även helt kommunalt finansierade beredskapsarbeten kan löna sig på lite längre sikt. Den enskilde bryter en påtvingad passivisering och får större beredskap för att ta ett arbete på öppna marknaden. Samtidigt får han tillträde till socialförsäkringens förmåner, dvs. sjukpenning och a-kassa/KAS vilket leder till en normalisering för den enskilde och en ekonomisk avlastning på sikt för kommunen.

Samarbete med arbetsmarknadsinstituten Huvuduppgiften för Ami är att ansvara för och bedriva rehabilitering för arbetshandikappade. De finns i varje län och är, som tidigare nämnts, organisatoriskt sidoordnade arbetsförmedlingarna och underordnade länsarbetsnämnderna. Det är i normalfallet arbetsförmedlingen som remitterar sökande till Ami. Ett undantag utgör Göteborgs och Bohus län där Ami tar emot direktremisser från bl.a. socialtjänsten, psykiatrin och andra delar av hälso- och sjukvården. Människor med arbetshinder som bor långt från Ami-instituten har ibland svårt att få del av dess resurser. Det långa avståndet kan bli svåröverstigen lig tröskel för personer med dåligt självförtroende och svag motivation. Gnesta kommun har i samarbete med Af och Ami startat en verksamhet för personer som behöver Ami-insatser. Kommunen skaffar arbetsuppgifter

inom föreningslivet till ett projekt start våren 1992 som omfattar ett tiotal

platser. Dessa platser utnyttjas i fyramånadersperioder. Under denna tid är den arbetslöse inskriven i Ami och har enskild yrkesvägledning från en person från Ami, som regelbundet besöker projektet. I vissa fall anvisar Ami andra praktikplatser som är lämpliga med hänsyn till den arbetslöses förutsättningar och intressen. Den enskilde uppbär utbildningsbidrag under inskrivningstiden. Detta bidrag finansierades tidigare helt med statliga medel. Från 1993-07-01 finansieras halva utbildningsbidraget av kommunen och halva av staten. Enligt uppgift har de långvarigt socialbidragsberoende uppskattat att få utbildningsbidrag istället för socialbidrag. Detta gäller även i de fall bidraget år otillräckligt och måste kompletteras med socialbidrag. Socialtjänsten har i dessa fall ändrat utbetalningsrutinerna för Socialbidraget så att de skall likna de lönerutiner som gäller på orten.

208 INSATSER FOR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

Projekt för utsatta grupper

Riksdagen har ett flera övergripande mål för arbetsmarknadspolitisom av ken att långtidsarbetslösa och utsatta grupper skall prioriteras. De grupper nämns är ungdomar, flyktingar och invandrare samt arbetshandikappasom de Statsliggaren 1993/94 X/A, s. 10.

Flyktingar/invandrare

Andelen sysselsatta i befolkningen 16-64 år var år 1977 cirka 75 procent såväl för samtliga invånare för de utomnordiska medborgarna. Sedan som dess har dock situationen försämrats. Första halvåret 1993 var således andelen sysselsatta utomnordiska medborgare 40 procent medan motsvarande siffra för svenska medborgare låg strax under 75 procent. Den genomsnittliga inskrivningstiden vid arbetsförmedlingen för utomnordiska medborgare ökade från 230 dagar år 1990 till 448 dagar första halvåret 1993. Speciellt svårt är läget för invandrare över 25 år. De har i många fall inte kvalificerat sig för a-kassa eller KAS. I och med att resurser styrts över från åtgärderna arbetsmarknadsutbildning och bede mer kostnadskrävande redskapsarbeten till ALU har de invandrarna svårare att få del av vuxna arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsförmedlingarnas möjligheter att hålla de utomnordiska medborgarnas andel i åtgärder har med andra uppe ord minskat. Många flyktingar tillbringar lång tid på förläggning i väntan på prövning asylfrågan under sin första tid i landet. Innan de får uppehålls- och av arbetstillstånd kan de således ha upplevt lång tid av ovisshet, passivitet en och väntan. Förlust yrkeskunskaper kan också bli en följd. Det är därför av stor betydelse att den enskilde inte efter att tillstånd beviljats drabbas av av långa väntetider och osäkerhet. Många av de projekt som bedrivs i nya kommunerna och gäller flyktingar/invandrare går också ut på att få ned som väntetider när det gäller svenskundervisning, annan utbildning, arbetsvägledning, yrkesorientering Vidare vill man korta ned handläggningsm.m. tiderna och få bättre koordination mellan olika åtgärder. en I Angered i Göteborg fann att 15 timmar svenskundervisning per man vecka helt otillräcklig åtgärd för lågutbildade invandrare. Avsaknavar en den svenska kontakter och undersysselsättning gjorde att de hade svårt av att tillägna sig svenska språket. En arbetsgrupp bestående av SYO-konsulent, kurator och lärare från vuxengymnasiet samt arbetsvägledare bildades för att bereda invandrare varvad utbildning: halvtid skola och halvtid arbete. Under perioden januari 1991 juni 1993 deltog drygt 80 elever i perioder ett år. Lärare och SYO-konsulenter anmälde intresserade deltagare om bland lågutbildade studerade på grundvux. Efter anmälan testades de som sökande och informerades i enskilt samtal med tolk. Syftet med projektet att öka motivationen för studier, ge övning i var svenska, arbetslivserfarenhet och kontakt med svenskar samt ge medge vetenhet samhället och ökat självförtroende. En bättre förberedelse för om arbete och ekonomiskt oberoende eftersträvades också.

INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 209

Eleverna studerade svenska, matematik och samhällskunskap. Aktuella arbetsuppgifter var barnomsorg, köksarbete, städning, Vaktmästeri, tvätteri, sömnad, butiksarbete, vård av äldre och sjuka m.m. En handledare utsågs på varje arbetsplats och eleven fick också besök av läraren under arbetstid. Till en början erhöll eleverna lön som beredskapsarbetare på halvtid och timersättning under studietiden. På grund av brist på medel ändrades villkoren hösten 1992 och eleverna fick istället skrivas in på Ami med utbildningsbidrag. Från den enskildes synpunkt var det en försämring, bl.a. för att utbildningsbidraget inte grundar rätt till a-kassa. Såväl projektets personal som eleverna ansåg att de som gått igenom kursen klarade svenska språket betydligt bättre. Skillnaden mellan projektets elever och en kontrollgrupp låg framför allt i hörförståelsen, där projektets elever var klart bättre. Härtill kom ökad studiemotivation och i vissa fall tillfredsställelsen av att kunna klara sig själv ekonomiskt. Allt fler kommuner försöker erbjuda varvad svenskundervisning och arbete/praktik. I Örebro kommun ingår varvad praktik och svenskundervisning som en obligatorisk del av flyktingmottagandet. De flyktingar som i sitt hemland genomgått utbildning till en nivå motsvarande minst klass 7 i grundskolan genomgår SFI-undervisning på en högre nivå än andra flyktingar. De får efter en relativt kort tids svenskundervisning heldagssysselsättning som består av svenskundervisning på halvtid och praktik oavlönad på halvtid. En kommunal arbetskonsulent besöker dem på skolan och ger dem möjligheter att välja mellan olika typer av praktikplatser. Deltagandet i praktiken är obligatoriskt. Syftet är att de så tidigt som möjligt ska få kunskaper om svensk arbetsmarknad och att de snabbare skall lära sig svenska. Vidare menar man att det är fråga om en normalisering, eftersom vuxna personer förväntas ha sysselsättning på heltid om inte särskilda skäl talar emot det. I Örebro planerar att införa introduktionsersättning man istället för socialbidrag för att ytterligare markera normaliseringsprincipen. I Botkyrka, med cirka 30 procent invånare med utländsk bakgrund, anordnades ett projekt med syfte att förkorta tiden tills den arbetslöse erhåller arbete, att minska bidragsberoende och stärka den enskildes ställning på arbetsmarknaden. Projektet pågick 1991-10-01 1992-10-01 och lades ner tidigare än beräknats p.g.a. en större omorganisation i kommunen. 10 handläggare från arbetsförmedlingen, Ami, försäkringskassan, invandrarkontoret och socialtjänsten arbetade under samma tak i projektet. De tog emot 665 personer. Insatserna bestod av kartläggningssamtal, jobbsökargrupp, undervisning i svenska, planering av studier, Ami-praktik, varvad praktik/språkundervisning och anvisning av arbete på öppna marknaden eller i beredskapsarbete. 61 personer 9 % fick eget arbete eller beredskapsarbete under projekttiden, 271 personer var fortsatt arbetslösa och 333 var kvar i pågående åtgärd. De som gått igenom Ami-praktik hade de största möjligheterna att få arbete.

210 INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

Personer med psykiatriska och/eller socialmedicinska handikapp I Trollhättans kommun har ett samverkansprojekt för rehabilitering av personer med psykiatriska eller socialmedicinska handikapp bildats mellan socialtjänsten, psykiatrin, Af/Ami och försäkringskassan. Projektet startade i augusti 1993 och finansieras genom Dagmar-medel, dvs. medel som landstinget efter samråd med försäkringskassorna avsätter för åtgärder i syfte att sänka ohälsotalet. Man beräknar att ha 22 platser som utnyttjas i 6-månadersperioder. Remittering sker både från psykiatrin och socialtjänsten. Deltagarna har sin försörjning genom sjukpenning, sjukbidrag eller socialbidrag. Länsarbetsnämnden tillämpar ett tak för antal veckor med utbildningsbidrag per person. Enligt planerna skall projektet erbjuda bl.a. social träffpunkt, studiecirklar, lunch- och caféverksamhet, legoarbeten, enklare verkstadsmekaniska uppgifter och snickeriarbeten. Verksamheten bedrivs i ett f.d. sjukhem. I samma hus finns den psykiatriska öppna mottagningen och en kooperativ dagverksamhet. Personalen består av 3-4 personer som bedömts som lämpliga för rehabiliteringsarbete oberoende hos vilken huvudman de tidigare av arbetat. En ledningsgrupp med representanter för Af/Ami, psykiatrin och socialtjänsten sammanträder var fjortonde dag för ställningstaganden om remisser och planering och för uppföljning av verksamheten. Huvudman är den psykiatriska öppenvården, men Ami-institutet har varit mycket aktivt vid tillkomsten av projektet.

Ungdomar Alla kommuner erbjuder självfallet ungdomspraktikplatser till arbetslösa ungdomar. I många fall är denna åtgärd dock otillräcklig såväl för ungdomar i riskzonen som för andra. Som exempel på insatser inom detta område kan nämnas ett projekt i Skellefteå som erbjuder meningsfullt arbete, studiemöjligheter och aktiv fritidsverksamhet för cirka 20 ungdomar 15-25 år, varav 5-8 bedömts ha särskilda behov. Projektet drivs i särskilda lokaler som rustats upp av ungdomarna själva. Bilvård, extern caféverksamhet, stallverksamhet, bageri, potatisskalning, mattransporter och studiecirklar är olika förekommande aktiviteter. Man vill fylla ett sysselsättningsbehov i avvaktan på praktikplats eller utbildning, fostra ungdomarna genom regelbundna kontakter med vuxna och dagligt umgänge med kamrater samt ge utbildning och arbete. Två arbetsledare, varav en lönebidragsanställd, arbetar i projektet och får handledning av socialsekreterare vid avdelningen för individ- och familjeomsorg. I ett annat projekt i Göteborgsförorten Angered -läggs mindre tonvikt på gemenskap och fostran och mer på kvalificerad arbetsvägledning, enskilt eller i grupp. Man vänder sig till ungdomar 18-24 år, dels i socialt utsatta situationer och dels till vanliga ungdomar. De senare erbjuds bl.a. gruppvägledning i form av en 3-veckorskurs som skall leda fram till en konkret och realistisk handlingsplan för var och en. De som skrivs in skall vara aktuella

INSATSER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

hos Af/Ami och i socialtjänsten. Man beräknar att ha cirka 140 ungdomar inskrivna samtidigt. I normalfallet tar det cirka 6 veckor innan den unge får en praktikplats. Ungdomspraktikanterna är dock fortfarande inskrivna i projektet. I projektet arbetar tre socialsekreterare, en arbetsvägledare, en arbetskonsulent och en psykolog. Projektet räknar med att cirka 75 procent av de inskrivna kommer att ut i praktik, cirka 15 procent i arbetsmarknads- eller annan utbildning och 10 procent i arbete på öppna marknaden. I Örebro kommun är kommunens arbetsmarknadsenhet huvudman för ett ungdomsprojekt och säljer platser till de olika kommundelarna för 10 000 kr per månad. Verksamheten omfattar 15 platser för ungdomar 16-19 år med svårigheter att klara skola och arbete. Personalen består av 10 personer som är socialsekreterare eller instruktörer. Ungdomarna anställs med lön i någon form. Målet är att de så snart som möjligt skall stå på egna ben och övergå till arbete eller utbildning. Byggnads- och reparationsarbeten samt odling, matlagning, bakning och städning är några av aktiviteterna. Två platser för jourboende finns för akuta behov. Vidare har ungdomarna tillgång till ett lantställe. Fritidsverksamhet anordnas fem kvällar i veckan. Socialsekreterare och personal inom ungdomsgruppen engagerar också familjerna och har kontinuerlig kontakt med dessa tillsammans med ungdomarna. Det är fråga om en kombination av behandling och arbetsträning och man bygger i hög grad på ungdomarnas och familjernas egna resurser. Under 1992 hade gruppen kontakt med 24 ungdomar, varav 21 övergick till arbete och utbildning.

Kvinnor Gruppen lågutbildade kvinnor uppmärksammades i stadsdelen Angered i Göteborg. Man fann att många hade blivit anvisade plats på grundvux, men avbrutit studierna efter kort tid. I syfte att stärka kvinnornas självkänsla och bereda vägen för fortsatta studier startades ett projekt i samarbete mellan vuxengymnasiet, socialtjänsten och arbetsförmedlingen. Målgruppen var kvinnor i åldern 25-40 år. En provkurs om 10 veckor anordnades med undervisning 4 dagar i veckan i bl.a. svenska, matematik, engelska, samhällsorientering och ADB. Den femte dagen ägnades åt keramik. Två halvtidsanställda socialsekreterare följde eleverna såväl i skolsituationen som efteråt för att ge råd och stöd. Arbetsvägledning gavs av arbetsförmedlingen före och i slutet av kursen. Lärarna utformade sin pedagogik med hänsyn till gruppens behov. Projektet startade hösten 1989. Till en början hade eleverna utbildningsbidrag. Detta drogs dock in av ekonomiska skäl vid årsskiftet 1992/93 och kvinnorna fick åter sin försörjning genom socialbidrag. Kursen omfattade cirka 13 kvinnor per period. De flesta kunde efter

212 INSATSER FOR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

kursen övergå till reguljär grundvux-utbildning utan avbrott. Några få erbjöds istället särskilt anordnad utbildning. I samma förort anordnades våren 1991, som ett alternativ till institutionsvård, en mer varierad verksamhet för yngre kvinnor med barn i en för verksamheten inredd lägenhet. Studier och arbete varvades med enskilda samtal och gruppsamtal. Keramik och motion ingick också i verksamheten. Efter 6 månader erbjöd Arbetsmarknadsinstitutet pryo-platser om 2-8 veckor. Socialtjänsten, Komvux och Ami-institutet samverkade i projektet. Verksamheten finns fortfarande kvar och är nu intäktsfinansierad, dvs. socialtjänsten kan köpa platser för medel som annars skulle använts för institutionsvård.

Missbrukare Personer som missbrukar eller tidigare har missbrukat alkohol eller narkotika tillhör de mest svårplacerade på arbetsmarknaden. Samtidigt kommer socialtjänsten ibland i kontakt med människor som under åratal haft anställning trots ett omfattande missbruk av alkohol eller narkotika. Arbetsförmedlingarna hävdar ofta att den enskilde skall rehabiliteras innan han blir föremål för åtgärder från förmedlingen. Ibland krävs viss tids total nykterhet, t.ex. 6 eller 12 månader innan förmedlingen tar sig an ärendet. I Tyresö kommun menar man att sysselsättning är en del av rehabiliteringen och har startat ett projekt som bygger på en kombination av behandling i öppen vård och arbete/sysselsättning. En bidragande orsak till att projektet startades hösten 1990 var att kommunen önskade minska kostnaderna för institutionsvård. Den enskilde erbjuds en fast kontakt med en socialsekreterare och ett beredskapsarbete som finansieras helt med kommunala medel. En arbets-

marknadsavdelning kommunal tillhandahåller arbetsprövning, arbetsvåg-

ledning och placering i beredskapsarbete, medan socialsekreteraren sköter behandlingskontakten. I första hand avser placeringen 3 månader, men kan förlängas till 6 månader eller i undantagsfall ett år. Deltagarna erhöll till en början 83 procent av beredskapsarbetslönen. Efter två år höjdes dock lönen till hel lön. Syftet är rehabilitering till ett nyktert liv samt att bryta bidragsberoende, passivitet och utslagning genom en övergång till egen försörjning. Målgruppen är missbrukare av alkohol eller narkotika över 20 år som inte kunnat beredas vanligt beredskapsarbete. En styrgrupp bestående av representanter från kommunens olika avdelningar för arbete och socialtjänst ansvarade för verksamheten och drog upp riktlinjerna för denna. Vidare diskuterades projektet med arbetsförmedlingen och försäkringskassan i den ordinarie rehab-gruppen. De arbetsuppgifter som förekom var snickeri, syverkstad, skogslag och tvätteri. 15-20 personer skrevs in per år i projektet. Av dessa övergick 15-20

INSATSER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 213

procent till egen försörjning, medan resten stannade kvar i projektet, togs in på institution eller flyttade till annan ort. I flera fall kunde deltagare som varit bostadslösa få tillgång till kommunens försöksboende med chans till eget kontrakt senare. En del kvalificerades genom beredskapsarbetet för a-kassa. Det konstateras i slutrapporten att det nu beskrivna mellanvårdsprojektet inte kunde ersätta institutionsvården. Däremot har projektet i vissa fall medfört att behandlingshemsvistelser kunnat avslutas tidigare för att övergå i behandling i kommunal regi. Projektet har ibland bidragit till att den enskildes problematik förtydligats och att han därmed bedömts behöva institutionsvård. Projektet har permanentats efter försökstiden. I Enköping har socialtjänsten i nära samarbete med arbetsförmedlingen och försäkringskassan startat ett projekt i flera steg för missbrukare och andra långtidsarbetslösa, bl.a. hemmavarande kvinnor. För att skrivas in i projektet krävs att den enskilde förbinder sig att vara närvarande varje dag och att inte infinna sig påverkad av alkohol eller narkotika. I en del fall krävs att urinprov lämnas. De inskrivna börjar på en rehabiliteringsenhet. De har samtidigt kontakt med sin socialsekreterare. Under tiden på denna enhet kartläggs den enskildes behov av fortsatta insatser. I många fall består fortsättningen av arbete i en verkstad. Följande uppgifter förekommer: träarbete, parkarbete, tillverkning av busskurer samt catering. Slutligen erbjuds deltagarna ofta kontakt med Slussen som består av en kommunalt avlönad tjänsteman med uppgift att försöka skaffa anställningar, praktikplatser, utbildningsplatser m.m. Fem arbetsledare, Varav en lönebidragsanställd, är anställda i projektet. Deltagarna uppbär socialbidrag med viss dagersättning som tillägg. En del av deltagarna uppbär dock sjukpenning/rehabiliteringsersättning från försäkringskassan, lön för beredskapsarbete eller för offentligt skyddat arbete. Utbildningsbidrag under ungdomspraktik förekommer också. Projektet startade år 1986 i ett betydligt bättre arbetsmarknadsläge. Av de första 16 inskrivna fick 9 anställning. Under år 1992 var 66 personer inskrivna i verksamheten under någon del av året. 27 skrevs ut, varav 9 till

anställning. Övriga remitterades tillbaka till socialsekreterare eller till annan

behandling eller utbildning. Projektet har permanentats och ingår numera i den reguljära verksamheten. Mellanvårdsformer med inslag av behandling och arbetsträning förekommer i många kommuner. I Varberg finns t.ex. sedan 1989 en träverkstad med 11 platser för missbrukare och ett produktionslag omfattande 6 lönebidragsanställda personer. Produktionen består av träprodukter till barnomsorgen. I behandlingen ingår individuella samtal, gruppsamtal, motion, lägervecka m.m. En föreståndare, två behandlingsassistenter och tre arbetsledare arbetar i verksamheten. Deltagarna har sin försörjning genom OSA offentligt

skyddat arbete eller socialbidrag.

214 INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

På initiativ från föreningar och/eller kommuner har på flera ställen i landet startats arbetskooperativ för missbrukare i syfte att erbjuda meningsfulla arbeten och ett drogfritt liv. Ett helt annat initiativ inom missbrukarvården togs av försäkringskassan i Borlänge. Kassan, som har ansvaret för samordningen av rehabiliteringsinsatser för långtidssjukskrivna, fann att det var svårt att komma vidare i rehabiliteringen av missbrukare. Det fanns ett fungerande samarbete mellan företagen på orten om insatser för missbrukare. Trots detta samarbete var det svårt att enas om finansieringen av institutionsvård i de fall behov förelåg. Kassan inledde då överläggningar med företagen, hälso- och sjukvården, arbetslivsfonden och socialtjänsten. En överenskommelse träffades om att samtliga aktörer skulle bidraga till en gemensam pott för behandling enligt Minnesota-modellen. Kassan träffade avtal med institutioner om 50 platser per år. Två personer från företagen anställdes för uppsökande arbete. Målgruppen var anställda, långtidssjukskrivna med missbruksproblem. En motsvarande överenskommelse för arbetslösa missbrukare planeras mellan försäkringskassan, arbetsförmedlingen, psykiatrin, övrig sjukvård, socialtjänsten och det kommunala bostadsföretaget.

Projekt som vänder sig till alla Inom det arbetsmarknadspolitiska åtgärdssystemet finns ett antal, ofta lokalt bestämda trösklar den enskilde skall passera för att få ta nästa som steg. Exempel som tidigare berörts är att den enskilde skall vara drogfri eller ha tillräckliga kunskaper i svenska. Det förekommer också att Ami kräver att t.ex. psykiskt störda personer eller personer med sociala problem först skall deltaga i någon form av arbetsprövning/-träning inom hälso- och sjukvården eller i kommunal regi för att få tillgång till institutets resurser. Ett vanligt uttryck är att de sökande ska visa att de kan passa tider.

Lågtröskelprojekt Med eller utan uppmaning från arbetsmarknadsmyndigheter har flera kommuner startat utpräglade lågtröskelalternativ. Skellefteå kommun har formulerat följande mål för en verksamhet som drivs i form av en förening omfattande cirka 200 medlemmar:

Rätten till kravlösa kontakter - Rätten till social gemenskap och social träning - Rätten till tillgodoseende av individuella hobbyintressen - Rätten till meningsfull sysselsättning, arbetsliknande arbetsuppgifter utan krav på arbetsförberedelse Rätten till meningsfulla arbetsuppgifter i syfte att förbereda för arbete på arbetsmarknaden

Man menar att det är viktigt att det finns ett rikt utbud av meningsfull

INSATSER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

sysselsättning utan att man måste ställa krav på arbetsförberedelse. Stegvis kan man bygga upp rehabiliteringen i syfte att förbereda för arbete på arbetsmarknaden. I vissa fall kan den enskilde vidare till beredskapsarbete eller offentligt skyddat arbete. De aktiviteter som förekommer är bl.a. studiecirklar, café- och restaurangverksamhet, syverkstad och affärsverksamhet. Eftersom verksamheten bedrivs i föreningsform deltar medlemmarna också i styrelsemöten och andra föreningsaktiviteter. Personalen består av tre lönebidragsanställda. Det utmärkande för detta projekt är att det vänder sig till alla som vill ha meningsfull sysselsättning. I andra kommuner finns liknande dagverksamheter som dock oftast vänder sig till särskilda grupper, bl.a. missbrukare.

Allt under ett tak I flera samverkansprojekt har man valt att skapa en gemensam organisation med gemensamma lokaler för personal från arbetsförmedling, socialtjänst och i vissa fall försäkringskassan. I regel har verksamheten stått öppen för en

eller flera utsatta grupper. I ett fall Södertälje kommun har de sökande

kvoterats så att arbetsförmedlingen, försäkringskassan och socialtjänsten fått remittera var sin tredjedel av de sökande till den gemensamma verksamheten, medan en mindre andel har stått öppen för psykiatrin. Detta projekt lades ned sommaren 1993 före projekttidens utgång p.g.a. att länsarbetsnämnden inte längre kunde avsätta resurser. I stadsdelen Rinkeby i Stockholm har man valt att sammanföra resurser från arbetsförmedlingen, socialtjänsten och försäkringskassan för att ta emot alla de som har svårigheter att klara sin försörjning p.g.a. arbetslöshet. Arbetsförmedlingen deltar med en person som är arbetsledare för verksamheten samt fem handläggare och en byrâassistent. Ami har tre handläggare, socialtjänsten två och försäkringskassan tvâ. Projektet startade hösten 1991. Stadsdelen är invandrartät och saknar större arbetsplatser vid sidan av stadsdelens egen förvaltning. Ohälsotalet är bland de högsta i landet. Projektet rapporterar om inkörningsproblem som sammanhängde med svårigheter att lösgöra resurser från det tidigare arbetsförmedlingskontoret. Vidare blev handläggarna redan i början överhopade med arbete p.g.a. att arbetslösheten ökade kraftigt. Det medförde att för lite tid avsattes för planering och diskussion om nya arbetsmetoder. Från december 1991 till november 1992 hade verksamheten kontakt med 933 personer, varav samverkan ägde rum i 648 fall. Exempel på insatser inom projektet: 85 utbildningsplatser upphandlades av en folkhögskola för att under 20 veckor ge undervisning i svenska, matematik och Samhällsorienterande ämnen med inslag av praktik 11 zigenska genomgick fritidsledarutbildning, varav 8 fick någon personer form av anställning efter kursen 130 arbetslösa personer påbörjade hösten 1992 folkhögskoleutbildning med bibehållet socialbidrag

216 INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

Under 1992 inrättades nya beredskapsarbeten för cirka 100 personer. Dessa upphörde dock efter årsskiftet 1992/93 på grund av arbetsförmedlingens brist på medel. ALU-projekt startades i januari-februari 1993 för drygt 30 personer i Stadsdelsförvaltningen. I maj 1993 fanns 125 personer i olika ALU-projekt. En intensiv och bred uppsökarverksamhet ägde rum i mars och augusti 1993. Resultatet blev cirka 110 lediga platser: bl.a. ungdomspraktikplatser, vikariat, arbetsprövningsplatser, beredskapsarbeten, utbildningsvikariat och anställningar med rekryteringsstöd. Projektet har samarbetat med flera olika folkhögskolor, bildningsförbund, statskyrkan m.fl. Efter projekttidens slut i juni 1993 var den öppna arbetslösheten i stadsdelen ungefär lika hög som vid starten, dvs. 6-7 procent. För länet i sin helhet hade arbetslösheten under samma tid stigit från 2,5 till 4,6 procent. En samhällsekonomisk utvärdering har gjorts av projektet. Effekterna på antalet sjukpenningdagar, arbetslöshetstider och socialbidragskostnader jämfört med reguljära insatser beräknas ha gett överskott för samhället på cirka 22 mkr. Dessa vinster har dock inte återförts till stadsdelen. Projektet har nu blivit permanent.

7.4 Sammanfattande bedömning

I följande avsnitt redovisar vi våra bedömningar i frågor som gäller socialtjänstens insatser för människor med försörjningsproblem.

7.4.1 Socialbidraget

Utvecklingen av socialbidragen efter socialtjänstlagens införande är på en gång både talande och nedslående. Under den tid som gått sedan lagen trädde i kraft har både antalet bidragshushåll och socialbidragskostnaderna i fasta priser ökat under 9 av periodens 12 år jämfört med föregående år. Det går att iaktta uppbromsningar av ökningstakten och till och med sänkningar vissa enskilda år, men i stort är bilden ändå entydig allt fler människor har hänvisats till socialbidrag för att klara sin försörjning. Denna utveckling låter sig inte annat än möjligtvis rent marginellt förklaras med brister i socialtjänstlagen eller i socialtjänstens sätt att arbeta. De enskilt största orsakerna till utvecklingen är med säkerhet de försämringar av arbetsmarknadsläget som inträffat under perioden i kombination med en fortlöpande och kraftig ökning av antalet utländska medborgare utan medel till den egna försörjningen. Att det övriga sociala bidragssystemet inte kunnat stoppa denna utveck-

INSATSER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

ling är inte så märkligt. Flera av socialförsäkringarna och de andra bidragssystemen är uppbyggda för att kompensera inkomstbortfall för personer med en socialt ordnad tillvaro. Problemet är att stor andel dem en av som får socialbidrag är människor olika skäl inte har sådan som av en tillvaro. Att ge en samlad beskrivning av gruppen bidragstagare är svårt, för inte säga omöjligt. Där återfinns givetvis en del personer med olika typer av psykosociala problem: t.ex. missbrukare och personer med psykiska problem. Bland bidragstagarna finns också personer på grund t.ex. som av en skilsmässa eller tillfällig utgift hamnar i ett akut läge då inte en pengarna räcker till. Men en stor och i dagens arbetsmarknadsläge sannolikt dominerande grupp utgörs av människor som helt enkelt inte kunnat komma in på arbetsmarknaden och i det sociala skyddsnätet. Det förtjänar att understrykas att arbetslösheten inte i första hand slår mot dem redan har som arbete. Hårdast och snabbast slår arbetslösheten mot över grupper som huvud taget inte varit inne på arbetsmarknaden samt mot personer som på grund av exempelvis en längre tids sjukdom börjat förlora kopplingen till en tidigare anställning. Vi talar här om t.ex. flyktingar, kvinnor arbetat i som hemmet under några år och som vill ut på arbetsmarknaden, ungdomar som lämnar skolan och personer med olika typer arbetshandikapp. Det är av också dessa grupper som har det sämsta skyddet vid arbetslöshet, sjukdom

osv. Det finns dock andra bidragssystem än socialbidrag som i stor utsträckning inriktas på grupper med svag ekonomi. Bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg KBT är exempel på sådana bidragsformer. Men ännu viktigare i detta sammanhang är asylstödet. Utan denna särskilda form ekonoav miskt stöd till flyktingar och asylsökande skulle både antalet socialbidragshushåll och socialbidragskostnaderna varit väsentligt högre. Vi anser att det vore en fördel att genom mer generella åtgärder inom t.ex. socialförsäkringssystemet förbättra utsatta gruppers situation. Det ligger dock utanför vårt uppdrag att lämna förslag till sådana förändringar. Vi anser vidare att det bästa stödet även för flertalet bidragstagare skulle vara en samhällsekonomi i balans och en allmän förbättring sysselsättningsav läget. Det är vår uppfattning att de åtstramningar behövs i första hand som måste bäras av andra grupper än de mest hjälpbehövande. Detta framgår av vårt delbetänkande, i vilket vi redan lämnat förslag i dessa frågor. Vi tror inte heller att det möjligt eller ens lämpligt att avskaffa socialbidraget. Det är inte realistiskt att tro att man genom generella stödsystem kan täcka alla de situationer när enskilda kan behöva ekonomiskt stöd från samhället. Därför finns ett behov av ett kompletterande bidragssystem som bygger på en individuell prövning den enskildes behov och förutsättav ningar. Vi vill i detta sammanhang framhålla att vår principiella uppfattning att behovet av socialbidrag bör minskas inte skall ses som ett ifrågasättande av vare sig de personer som uppbär socialbidrag eller den personal av som arbetar med dessa uppgifter. l ett välfärdssamhälle finns självklar skyldigen

218 INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

het för samhället att ställa i situationer när den enskilde saknar förutupp sättningar att själv klara den försörjningen. Människor som befinner sig egna i denna situation har också rätt att bemötas med respekt och utan förutfattade meningar. Att utredningar behovet av socialbidrag med nödvänav dighet måste innefatta vissa krav och kontrollmoment är obestridligt. Men kraven och kontrollerna får inte utformas på ett sådant sätt att de uppfattas godtyckliga eller grundade på misstro och moraliserande. Att detta som innebär svår balansgång är klart. Det är därför viktigt att den personal en arbetar med socialbidragshandläggning ges erforderlig stöd och utsom bildning. Vi vill här erinra om att i ett senare betänkande kommer att behandla kompetensfrågorna. Frågor vilka krav kan vara rimliga att om som ställa på arbetssökande behandlas vidare i avsnittet 7.4.4. Även vi i detta betänkande inte lämnar några direkta förslag om om ändringar när det gäller socialbidragen finns det ytterligare ett par frågor vi har anledning att behandla något i detta sammanhang. som Av vår tidigare beskrivning och analys har framgått att Socialbidraget inte bara drabbats förändringarna i invandringen och sysselsättningsläget utan av också förändringar i andra transfereringssystem. Förändringar i transav fereringssystemen kan således leda till att ytterligare grupper blir hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Vid varje förändring som kan bli aktuell i andra bidrags- och stödsystem bör därför eventuella effekter på socialbidragstagandet särskilt belysas och värderas. Vi vidare att det finns vissa det borde vara möjligt att anser grupper som finna andra stödformer för än socialbidrag. De grupper som ligger närmast till hands är arbetslösa med förankring på arbetsmarknaden och en svag pensionärer varken är berättigade till svensk eller utländsk pension. som Vidare har både vår studie och andra undersökningar visat att ensamegen stående kvinnor med barn är med ett högt socialbidragstagande. en grupp Det är inte möjligt för kommittén att inom för detta utredningsramen uppdrag lägga fram konkreta förslag till lösningar för dessa grupper. Vi dock att statsmakterna vid den fortsatta översynen av olika bidragsanser och stödsystem särskilt bör beakta möjligheterna att finna bättre former för ekonomiskt stöd till de ovan redovisade grupperna.

7.4.2 Hushållsekonomisk rådgivning m.m.

Vi mycket positivt på den verksamhet med budget- och skuldrådgivning ser bedrivs inom landets kommuner. Vi finner det vidare naturligt att som socialtjänsten arbetar med denna typ verksamhet i de fall det inte finns en av verksamhet med konsumentrådgivning i kommunen. Denna typ av insatser ligger helt i linje med kommitténs betoning på förebyggande och tidiga insatser. Vi tror också att det finns goda skäl för socialtjänsten att lokalt utveckla sina kontakter med Kronofogdemyndigheten banker o.likn. för att stödja med akuta skuldproblem. Även detta är ett bättre kunna personer område ställer krav på särskild kompetens. Vi har för avsikt att återsom

INsATsER FÖR FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 219 PERSONERMED

komma i denna fråga i ett kommande betänkande, där kompetensfrågorna kommer att behandlas närmare.

7.4.3 Sysselsättningsskapande åtgärder

Det finns flera olika skäl för kommunerna att medverka till att skapa sysselsättning. Genom att människor har meningsfull sysselsättning och en en ordnad försörjning motverkar man social utslagning. Kommunerna får därigenom också bättre ekonomi och lägre socialbidragskostnader. Ibland kan också de sysselsättningsskapande åtgärderna från kommunernas sida motiveras med att så många kommuninvånarna möjligt skall få av som tillträde till det vanliga sociala skyddsnätet, såsom social- och arbetslöshetsförsäkringarna. l avsnitt 7.3 har lämnats en redovisning olika insatser kommunerav som na och socialtjänsten gör i syfte att skapa sysselsättning för olika Av grupper. beskrivningen framgår att det finns många olika ambitioner, inriktningar och modeller för arbetet inom detta område. En svårighet skall värdera när man dessa insatser är att det i vissa fall är oklart i vilken egenskap socialtjänsten eller kommunen i övrigt vidtar dessa åtgärder. Det är inte denna utrednings uppgift att uttala sig om vilken resurs-, arbets- och ansvarsfördelning som mer allmänt bör finnas mellan staten och kommunerna när det gäller att skapa sysselsättning och motverka arbetslöshet. För detta finns, tidigare som redovisats, en nyligen tillsatt parlamentarisk kommitté. I detta sammanhang kommer vi att begränsa oss till att behandla de sysselsättningsskapande åtgärder som bedrivs inom ramen för kommunernas åligganden enligt socialtjänstlagen. När det gäller insatser bedrivs särskilt för äldre och som funktionshindrade redovisas våra överväganden under de kapitel besom handlar respektive målgrupp. Vår principiella uppfattning är att det inte kan socialtjänstuppses som en gift att mer allmänt skapa arbetstillfällen och försörjningsmöjligheter. Det finns andra i samhället har dessa uppgifter. organ som Utifrån denna avgränsning anser vi att socialtjänstens insatser i detta sammanhang i första hand bör inriktas på att stärka positionen för människor som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Därutöver gäller att sysselsättningsskapande åtgärder även kan användas socialtjänsten av som ett medel för att förebygga socialt negativ utveckling eller ett led i en som en planerad eller pågående rehabilitering. I detta avsnitt berörs några av de problem som vi finns bl.a. när det anser gäller arbets- och ansvarsfördelningen rörande sysselsättningsskapande åtgärder. Vi anser att dessa synpunkter i tillämpliga delar bör beaktas den av arbetsmarknadspolitiska utredning regeringen tillsatte i slutet förra som av året och som tidigare omnämnts.

220 INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

Den statliga prioriteringen av de utsatta grupperna Som tidigare nämnts har regering och riksdag beslutat att utsatta grupper skall prioriteras. Det gäller ungdomar, flyktingar och invandrare samt arbetshandikappade. Även långtidsarbetslösa skall prioriteras. Idag gruppen är det hård konkurrens mellan olika grupper om de konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, medan däremot de medel som avsatts för arbetshandikappade inte till fullo utnyttjats budgetåret 1992/93. Man kan alltså konstatera att de arbetshandikappade skulle ha kunnat få del av större insatser det enbart berott på medelstilldelningen. En viktig faktor i detta om sammanhang är sannolikt arbetsgivarnas möjlighet och villighet att ta emot utanför den ordinarie arbetsstyrkan. Det kan vara svårt att få fram personer lönebidragsanställningar till arbetshandikappade när företagen redan utlovat platser till exempelvis ungdomspraktikanter, beredskapsarbetare och i vidgad arbetsprövning VAP. personer Ett resultatkrav inom Arbetsmarknadsverket som ställts för den prioriteutomnordiska medborgare för budgetåret 1992/93 lyder: Anrade gruppen delen utomnordiska medborgare i åtgärder skall vara större än deras andel av gruppen arbetssökande utan arbete. Undersökningar inom Arbetsmarknadsstyrelsen har visat att de utomnordiska medborgarna visserligen har större andel i arbetsmarknadsen försämrats de sista åren. År politiska åtgärder än övriga, men att deras läge 1989/90 utgjorde de utomnordiska medborgarna 10,8 procent samtliga av arbetslösa. Deras andel i konjunkturberoende åtgärder var samma år 16,3 procent. Under år 1992/93 utgjorde de 9,4 procent av de arbetslösa, medan deras andel i åtgärder 11,3 procent. Skillnaden i kostnader är dock större var beroende på att de oftare får tillgång till dyra åtgärder, såsom arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete. Under år 1992/93 var de utomnordiska, arbetslösa medborgarnas andel i åtgärdskostnader således 13,3 procent. Vi att det i framtiden måste ske en förstärkt prioritering av de anser utsatta Om inte detta sker blir slutresultatet att dessa grupper i grupperna.

stor utsträckning blir fortsatt hänvisade till socialbidrag och de begränsade

möjligheter till sysselsättning kommunerna/socialtjänsten kan erbjuda. som

Socialbidragstagarnas del av arbetsmarknadsinsatser Som nämnts tidigare har a-kassemedlemmar riskerar utförsäkring föresom träde till beredskapsarbeten. De större fackliga organisationerna överlägger med länsarbetsnämnderna och försöker få platser reserverade för sina medlemmar. Försäkringskassorna har samordningsansvar för de långtidssjuka och kan köpa åtgärder för att underlätta återgång i arbete. Socialbidragstahar socialtjänstens personal påtryckare. Det förekommer att garna som socialtjänsten placerar socialsekreterare på arbetsförmedlingar eller arbetsmarknadsinstitut för att de ska få större kunskaper om arbetsmarknaden och samtidigt kunna bevaka att socialbidragstagare får del av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En del kommuner köper visst medinflytande vid placeringar som tidigare

INsATsER FÖR 221 PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

nämnts. Andra kommuner håller däremot styvt på att arbetsförmedlingen ska ha det formella ansvaret för placeringar och att avvikelse från menar en

den linjen skulle skada utsatta Det är ändå arbetsförmedlingen

grupper. som ska ta vid efter åtgärd, menar man.

Många kommuner upplever att försörjningsformen socialbidrag i prakti-

ken utesluter många personer från beredskapsarbete och arbetslivsutveckling. Vi vill understryka vikten av att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kommer alla behövande till del. grupper

Ryckig planering

Som framgått av beskrivningen olika kommunala arbetsmarknadsinsatser av i avsnitt 7.3.4 har del kommuner haft svårigheter planera sina en att sysselsättningsinsatser på grund av beroendet länsarbetsnämndernas ekonoav mi. Av beskrivningarna har framgått att det inte är ovanligt dras att resurser in, att projekt läggs ned före den överenskomna projekttidens utgång eller att utlovade bidrag dras in hastigt uppkommen medelsbrist. De skilda p.g.a. budgetåren spelar också viss roll. Mot bakgrund vad redovien av som ovan sats vill understryka vikten av att alla berörda parter står för de upp överenskommelser som nåtts.

Sysselsättning efter stödform

Det arbetsmarknadspolitiska systemet förutsätter att olika sysselsättningar anordnas för personer beroende på försörjningskälla beredskapsarbete, - ALU, ungdomspraktik, OSA, lönebidrag etc. En mindre kommun som skaffar lokaler, anställer arbetsledare, tar fram lämpliga arbetsuppgifter och köper in arbetsmaterial har svårt att godta att dessa endast skall resurser användas för vissa kategorier beroende på de är medlemmar i a-kassa, om

uppbär KAS, uppbär utbildningsbidrag eller socialbidrag. Som framgått

tidigare har också flera kommuner gått ifrån principen arbetsuppgifter om efter försörjningskälla. Vi anser att det är viktigt att samverkan mellan t.ex. länsarbetsnämnderna och kommunerna utvecklas. Det borde i ett sådant sammanhang också vara möjligt att utnyttja de arbetsmarknadspolitiska instrumenten och resurserna på ett flexibelt sätt.

Formerna för samverkan mellan socialtjänsten och arbetsmarknadsorganen

Ett stort antal samverkansprojekt startades på 1980-talet för förbättra att samverkan mellan socialtjänsten, arbetsförmedlingen och i vissa fall försäkringskassan. Syftet att de olika aktörerna skulle kunna tillämpa var en helhetssyn och bidraga med sin kompetens beträffande arbetsmarknad, sociala frågor och försäkringsfrågor. Beslutsvägarna kunde kortas genom en framgångsrik samverkan och den enskilde kunde slippa få motstridiga besked från olika instanser. Samtidigt bör klargöras att de olika aktörerna faktiskt har olika mål för

222 INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

sin verksamhet. Arbetsförmedlingen ska inte bara betjäna de arbetssökande också företagen anställer arbetskraft. Detta gäller inte socialutan som tjänsten eller försäkringskassorna. I ett gott arbetsmarknadsläge kan de båda målen för arbetsförmedlingen ofta sammanfalla. Konflikten mellan

dem ökar dock under arbetslöshet och framför allt för de utsatta grupperna. En samverkan består i att arbetsförmedlingskulturen dominerar över de som båda övriga aktörernas kan därför knappast de utsatta grupperna. Det gagna vissa under projekttiden utesluts med kan tvärtom hända att grupper motivering de ska utnyttjas effektivt. Omvänt kan att gemensamma resurserna socialtjänstens kultur, betonar den enskildes välbefinnande och rätt till som sysselsättning, försvåra för förmedlingen att få arbetsgivarnas förtroende. I

de studerade projekten finns exempel av båda slag. Samverkan skapar inte fler arbetstillfällen, kan ibland förhindra s.k. men rundgång för den enskilde. I många fall borde dock klara och hållbara överenskommelser mellan arbetsförmedling och kommun vara att föredra, i kombination med s.k. trepartssamtal. Det är samtal i vilka den gärna arbetssökande, arbetsvägledaren och socialsekreteraren deltar. I dessa sammanhang kan motstridiga budskap mellan myndigheter rätas ut och den

enskilde kan få klarare bild sina och möjligheter. För utsatta en av resurser såsom ungdomar med problem, missbrukare och psykiskt sjuka kan grupper dock närmare samverkan eventuellt inom ramen för en gemensam en -

projektorganisation motiverad. Här handlar det om att kombinera

- vara behandling, arbetsvägledning och praktik/arbete.

Arbetsfördelningen mellan kommunerna och arbetsmarknadsorganen

Av den tidigare beskrivningen har framgått att en del kommuner i den nuvarande arbetsmarknadssituationen valt att ta över del arbetsuppgifter en från arbetsförmedlingen. Följande exempel kan nämnas.

En del kommuner har kompletterande arbetsförmedling för de som en inte får arbete den ordinarie arbetsförmedlingen. genom Offentligt skyddat arbete OSA bedrivs ungefär på samma sätt som - Samhalls verksamhet. Kommunen har omfattande produktion av varen och tjänster, säljer produkter och tar emot i stort sett samma målgrupp. or

Kommuner bedriver öppenvårdsprojekt för missbrukare där arbetsväg-

ledning och sysselsättning ingår. Samtidigt bygger Arbetsmarknadsverket Ami-SM, dvs. verksamhet för socialmedicinskt arbetshandikappade, upp berör i stort sett samma målgrupp. som

Det troligt Amizs skulle utnyttjas effektivt om man hade är att resurser mer rörliga, konsulterande kunde besöka dessa redan existerande team som kommunala eller landstingsdrivna verksamheter för t.ex. missbrukare och

psykiskt sjuka.

INSATSER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 223

Behov av förenklingar

Det ligger nära till hands att söka förenklingar det arbetsmarknadsav politiska stödsystemet. Det har tillkommit stegvis i takt med behov att nya uppkommit. Det statliga stödet har många olika former såsom nedsättning av arbetsgivaravgiften, olika bidrag till den enskilde under sysselsättning eller utbildning, ekonomiska bidrag till kommuner och företag. Olika procentsatser och tak gäller för olika bidrag. Hela systemet är tidigare som nämnts svåröverskådligt. Kraven på samarbete mellan olika instanser kan därmed bli övermäktiga i förhållande till de administrativa resurser som samhället och företagen har råd att avsätta för ändamålet. Vi vill därför avslutningsvis understryka behovet att den tillsatta arbetsmarknadspoliav tiska utredningen söker finna vägar att åstadkomma förenklingar i systemet för det arbetsmarknadspolitiska stödet till kommuner och företag.

7.4.4 Krav på motprestationer vid socialbidragstagande

Fortlöpande under utredningens gång har från olika håll framförts önskemål om att kommittén skall lägga förslag att socialtjänsten skall få ökade om möjligheter att ställa krav på motprestationer vid socialbidragstagande. Denna fråga har behandlats i vårt delbetänkande. I delbetänkandet 218-219 säger på denna punkt följande.

Ett önskemål som under vårt arbete framförts från olika kommuner kommuär att nerna skall få möjlighet att som villkor för socialbidrag ställa krav på motprestationer från bidragssökande. Exempel på motprestationer som nämnts är deltagande i rehabiliteringsinsatser eller medverkan i olika arbetsinsatser i kommunens regi, såsom parkarbete, strandrensning o.likn. Vår utgångspunkt för förslagen till precisering rätten till bistånd för förav sörjningen är att portalparagrafens mål skall stå fast. Vi att regler anser om villkorat bistånd, av den typ nämnts inte kan isolerat från socialsom ovan, ses tjänstlagens grundläggande principer om frivillighet och självbestämmande. Vår bedömning är att lagregler som innebär att bistånd i vissa fall endast skall utgå om den enskilde utför vissa motprestationer skulle innebära ett oacceptabelt inslag av kontroll och sanktioner på bekostnad socialtjänstlagens övergripande av principer om frivillighet och samverkan. Enligt vår mening måste socialtjänstens arbete med att stödja och motivera människor att delta i t.ex. rehabiliteringsinsatser även fortsättningsvis bygga på frivillighet och respekt för den enskildes självbestämmande och förmåga till eget ansvarstagande. Lagens nuvarande regler och intentioner ger socialtjänsten möjligheter men framför allt skyldigheter att arbeta rehabiliteringsinriktat. Det är enligt vår mening betydelsefullt att de insatser som ges med stöd av socialtjänstlagen så långt möjligt mot den enskildes önskemål och svarar egna faktiska förutsättningar. Att ett passivt utbetalande socialbidrag i vissa fall kan av vara destruktivt för den enskilde är odiskutabelt. Socialtjänstens uppgift i sådana situationer måste vara att genom planmässiga insatser söka motivera den enskilde till åtgärder som förbättrar dennes förmåga att själv för den försvara egna sörjningen och att leva ett normalt liv. Det är viktigt att socialtjänsten särskilt i tider av växande arbetslöshet konsekvent står fast vid uppfattningen att social- bidrag aldrig får bli den naturliga försörjningsformen för människor som har förutsättningar att försörja sig genom eget arbete.

224 INsATsER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM

Vi finner inte anledning att ändra denna bedömning. Vi vill dock här

utförligare redovisa grunderna för vårt ställningstagande.

Personer är arbetslösa kan få stöd av samhället genom som tre olika stödformer:

arbetslöshetsersättning kontant arbetsmarknadsstöd KAS

socialbidrag I I praktiken utgår a-kasseersättningen till personer med en starkare anknytning till arbetsmarknaden än vad oftast är fallet vid de övriga två som stödformerna. Arbetslöshetsersättningen är också beroende av den tidigare

inkomsten och regelmässigt högre än KAS och socialbidrag. I alla tre stödformerna har grund för att avgöra vilka som är man samma berättigade till ersättning vid arbetslöshet. I samtliga tre fall avses med

arbetslös den saknar förvärvsarbete är arbetsför och oförhindrad som men arbeta. Det krävs också att skall anmäld hos arbetsföratt personen vara medlingen, aktivt arbetssökande och beredd att anta lämpligt arbete. vara Vid a-kasseersättning och KAS gäller i huvudsak att det är arbetsförmed-

lingen avgör t.ex. hur ofta den arbetssökande behöver komma till som förmedlingen. När det gäller arbetslösa med socialbidrag är det ofta socialtjänsten ställer kraven på hur arbetssökandet skall ske. I en del som upp kommuner har t.ex. krav på att arbetslösa bidragstagare skall söka ett man visst antal anställningar vecka eller månad. I vissa fall går kraven per betydligt längre än vad arbetsförmedlingen skulle krävt i motsvarande situa-

tion för med a-kasseersättning eller KAS. en person Vad betraktas lämpligt arbete framgår av 5 § lagen om arbetssom som löshetsförsäkring och 5 § lagen kontant arbetsmarknadsstöd. om Enligt den praxis utvecklats kan även krav ställas på att den arbetssom löse skall medverka i arbetsmarknadspolitiska insatser, som t.ex. arbetsmarknadsutbildning Amu, beredskapsarbete Bea, arbetslivsutveckling ALU, ungdomspraktik samt prövning och träning vid arbetsmarknadsinstitut. När bedömning görs vad är lämpligt arbete behöver enligt en av som praxis med a-kassa inte ta ett arbete inkomst på mindre personer som ger en 90 a-kasseersättningen. För KAS och socialbidrag gäller i än procent av detta avseende bara begränsningen att arbetet skall ha en avtalsenlig lön. - För arbetslösa bidragstagare gäller även skyldighet att ta alla typer av en arbeten är kvalificerad för. Krav kan således ställas på att t.ex. en som man akademiker skall acceptera ett städ- eller diskjobb. Vi att socialtjänsten har rätt att ställa krav på att en person som anser uppbär socialbidrag arbetslöshet skall ta ett erbjudet arbete om lönen p.g.a. och villkoren för arbetet i övrigt uppfyller de krav som uppställts i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen kontant arbetsmarknadsstöd. Vår uppom fattning innebär vägrar ta ett sådant arbete inte är att en person som berättigad till socialbidrag. Samma skyldighet för bidragstagaren anser vi föreligger beträffande arbetsmarknadsinsatser och andra statsmakterna beslutade särskilda inav

INsATsER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 225

satser för olika grupper såsom svenska för invandrare SFI och insatser grundade på skolans uppföljningsansvar för ungdomar under 20 år som inte genomgått gymnasieutbildning. Som framgått av våra tidigare resonemang anser vi att det finns en rad situationer när socialtjänsten har anledning att ordna olika typer av sysselsättning även om villkoren för de som deltar i sysselsättningen inte uppfyller kraven på lämpligt arbete i de två tidigare omnämnda lagarna. Mest naturliga är sådana insatser för t.ex. missbrukare eller psykiskt sjuka, där dessa insatser ofta är en oundgänglig del i rehabiliteringen. Ett klart behov av sådana insatser kan också finnas när det gäller olika med grupper en svag ställning på arbetsmarknaden. I dessa fall gäller dock att socialtjänsten inte kan vägra utge socialbidrag om inte vill delta i personen aktiviteten. Socialtjänsten kan dock ställa krav på att personen är aktivt arbetssökande. Som tidigare framhållits är det inte självklart att det är socialtjänsten som skall svara för ovan nämnda typer av sysselsättningsinsatser åtminstone inte finansieringen. I många av dessa fall bör insatserna lämnas och finansieras av arbetsmarknadsmyndigheterna. Socialtjänstens uppgift i sammanhanget kan vara att verka för att personen får detta erbjudande och eventuellt att ge det psykologiska stödet som kan behövas för att skall personen kunna fullfölja insatsen. Som tidigare sagts kan det dock finnas situationer där kommunen/socialtjänsten är mest lämpad för verksamheten. att svara Det bör då ändå vara möjligt för arbetsmarknadsmyndigheterna att för svara hela eller delar av finansieringen. Tilläggas kan att bedrivs verksamheten i form av en arbetsmarknadspolitisk insats blir konsekvensen att krav på deltagande kan ställas på den enskilde och att en vägran innebär att personen i normalfallet saknar rätt till socialbidrag. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att betona att de risker för passivisering och social utslagning som arbetslösheten är förenad med inte enbart gäller får socialbidrag. Även bland har personer som personer som bättre ekonomiska förutsättningar t.ex. på grund a-kasseersättning - av kan finnas behov av olika former av förebyggande insatser. Som framgått av vad som tidigare sagts anser vi att socialtjänsten har rätt att ställa krav på att personer som har förutsättningar att arbeta också är aktivt arbetssökande och villiga att ta lämpligt arbete eller medverka i en arbetsmarknadspolitisk insats eller annan liknande insats. Vi vill dock i detta sammanhang varna för enkla och schematiska krav på arbetssökande. Socialbidrag skall ges på ett sådant sätt att det inte i onödan leder till en passivisering av bidragstagaren, det är sant. Samtidigt måste hjälpen, som tidigare sagts, ges utifrån krav som känns meningsfulla och rimliga och som är individuellt anpassade. Att ställa krav som uppenbarligen inte kan ge resultat är olämpligt. Därigenom kan den enskilde tvingas in i ritualer som gör att han tappar all tilltro till samhället, arbetsmarknaden och sig själv. De krav som ställs bör i stället bygga på uppgörelser mellan den enskilde, socialtjänsten och arbetsförmedlingen uppgörelser i vilka man tar fram de realistiska förutsättningarna och därmed de krav som är rimliga. Vi

INSATSER FÖR PERSONERMED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM har tidigare pekat på s.k. trepartssamtal som en metod för att skapa en sådan grund.

8 Insatser för människor med

missbruksproblem

8.1 Vårt

uppdrag

Enligt direktiven dir. 1991:50 har Socialtjänstkommittén i uppdrag att utvärdera socialtjänstlagens tillämpning i syfte att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden. I direktiven förtydligas vissa frågor som kommittén särskilt bör överväga. Bland dessa frågor omnämns inte specifikt socialtjänstens insatser för människor med missbruksproblem. Däremot ingår i uppdraget att överväga socialtjänstens framtida inriktning och organisation och vilka uppgifter som individ- och familjeomsorgen bör ha och om delar av verksamheten kräver särskilda organisatoriska former.

8.1.1 Alkoholpolitiska kommissionens uppdrag

Kort tid efter att Socialtjänstkommittén påbörjat sitt arbete tillsatte regeringen Alkoholpolitiska kommissionen med uppdrag dir. 1991:124 att bl.a. genomlysa de problem som föreligger inom vården av alkoholmissbrukare samt att bedöma behoven av att förändra vårdformer och vårdinnehåll. I kommissionens uppdrag ingick också att lägga fram förslag till långsiktig inriktning av Folkhälsoinstitutets arbete med alkoholfrågorna. Alkoholpolitiska kommissionen hari april 1994 avlämnat huvudbetänkandet Svensk alkoholpolitik en strategi för framtiden SOU 1994:24, som innehåller en sammanfattning av kommissionens arbete samt överväganden och förslag inom olika områden. Som underlag för dessa förslag ligger fem olika delbetänkanden, varav fyra berör socialtjänstens insatser för personer med missbruksproblem. De problem och konsekvenser, som alkoholmissbruket i familjen förorsakar har uppmärksammats i delbetänkandet Barn Föräldrar Alkohol - — SOU 1994:28. I delbetänkandet Kvinnor och alkohol SOU 1994:28 redovisas bl.a. de kvinnliga alkoholmissbrukarnas villkor och behov. Socialtjänstens insatser för missbrukare i övrigt och de problem som föreligger inom denna vård redovisas huvudsakligen i delbetänkandet Vård av alkoholmissbrukare SOU 1994:27. I delbetänkandet SOU 1994:26 Att förebygga alkoholproblem behandlas de förebyggande insatserna inom hälso- och sjukvården, arbetslivet, skolan samt socialtjänsten. Alkoholpolitiska kommissionens betänkanden utgör ett värdefullt underlag för Socialtjänstkommitténs överväganden i de frågor som rör socialtjänstens insatser för människor med missbruksproblem. Föreliggande redo-

228 INsATsER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM

visning bygger delvis på kommissionens studier, slutsatser och förslag men också på andra källor. Här ingår bl.a. en nyligen publicerad kunskapsöver-

sikt Behandling alkoholproblem Centrum för utvärdering av socialt

- av arbete, 1994, Socialtjänsten och i Sverige Socialstyrelsen omsorgerna 1993, Socialstyrelsens samt länsstyrelsernas rapporter från tillsyn, uppföljning och utvärdering.

8.2 Gällande bestämmelser

Socialtjänstlagen Enligt 11 § socialtjänstlagen skall socialnämnden arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och ungdom bör därvid ägnas särskild uppmärksamhet. Socialnämnden skall vidare information till myndigheter, grupper genom och enskilda och uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadegenom verkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. Socialnämnden skall också aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård han behöver för att komma från missbruket. som Nämnden skall i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs. I propositionen 1979/80:1 socialtjänsten framhölls att socialtjänstens om insatser för missbrukare bör präglas erbjudande attityd samt att vård av en och behandling så långt möjligt skall ges i frivilliga former. I propositionen påpekades att missbrukarna synes ha kommit i skymundan i socialtjänstlagen att det skulle strida mot lagens karaktär av ramlag att särskilt slå men fast socialnämndens ansvar för missbrukarvården. Socialutskottet delade inte denna uppfattning utan framhöll i sitt be-

tänkande SoU 1979/80:41 att lagen borde kompletteras med bestämmelser

att socialnämnden skall arbeta för att förebygga och motverka alkoholom och narkotikamissbruk och även lämna den enskilde erforderlig hjälp och stöd i kampen mot missbruket. Socialnämndens skyldigheter inom missbrukarvården kom därför Socialutskottets förslag att särskilt anges i genom 11 § socialtjänstlagen. Socialutskottet framhöll vidare att socialtjänstlagen och dess förarbeten tanken att socialtjänsten måste visa respekt för den enskilde, genomsyras av hans behov och hans integritet. Men att socialtjänsten skall visa respekt för den enskilde innebär självfallet inte skall respektera ett så djupt att man självdestruktivt beteende som ett tungt missbruk innebär.

Socialberedningens betänkande I betänkandet SOU 1987:22 Missbrukarna, Socialtjänsten, Tvånget förmedlades kritisk bild socialtjänstens arbete med de tunga missbrukaren av Samtidigt framhölls att denna bild långt ifrån är allmängiltig. På många na. håll har utvecklats genomtänkt och aktiv arbetsmetodik i fören mera

INSATSER FOR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 229

hållande till de tunga missbrukarna, inte minst i förhållande till narkotikamissbrukarna. Socialberedningen framhöll att socialtjänstens erbjudande förhållningssätt inte får leda till missbrukare lämnas ifred med sitt missbruk. De att unga yngre missbrukarna har i regel inte hunnit få några omfattande medicinska skador av missbruket men är på väg ut ur alla viktiga sociala sammanhang. Om socialtjänsten intar en passivt erbjudande hållning mot omotiverade unga missbrukare riskerar deras sociala situation att bli helt förödd. Socialtjänsten måste därför lära sig att tidigt identifiera ett missbruk bl.a. genom ett aktivt uppsökande arbete men också genom att bli observant mer på missbruksproblem när en enskild söker hjälp i något annat avseende hos socialtjänsten, t.ex. ekonomiskt bistånd. Socialberedningen framhöll vikten att i samråd med den enskilde av upprätta en behandlingsplan samt att därefter kontinuerligt följa missbrukaren. Socialberedningen betonade också vikten av att missbrukaren själv får välja mellan olika lämpliga behandlingsalternativ. I frivilligheten skall emellertid inte ligga något fritt val att fortsätta missbruket, varför socialtjänsten i fall där så sker, skall undersöka möjligheterna till tvångsvård. Socialberedningen pekade också på den kritik inte minst från insom stitutionernas och klientorganisationernas sida framförts om bristen på fortsatta insatser när den enskilde återvänder hem efter institutionsvård. Mot bakgrund av Socialberedningens syn på missbruket föreslogs ett ytterligare klargörande i lagstiftningen om socialnämndens för att ansvar söka upp och kontinuerligt följa en missbrukare med stöd och behandlingsinsatser. Socialberedningen föreslog ett tillägg till 11 § socialtjänstlagen vari anges att socialnämnden har ansvar för att missbrukare får erforderlig vård, att vården planeras och att socialnämnden noga följer upp den planerade vården. Socialberedningens förslag mottogs över lag positivt remissinstanserna. av

Propositionen om tvångsvård av vuxna missbrukare m.m.

I propositionen 1987/88:147 framhölls särskilt socialnämndens för ansvar att vården oberoende av om den i frivilliga former eller med stöd ges av LVM får en långsiktigt stödjande inriktning. En sådan inriktning av arbetet förutsätter att socialnämnden fungerar som samordnare i kedja vården av organ och myndigheter som missbrukaren kan ha kontakt med. Socialnämnden bör därför följa missbrukaren oavsett i vårdkedjan han bevar finner sig. Inte minst viktigt är det att institutionsvistelser följs upp genom väl planerade insatser i den öppna vården. Socialtjänsten har ansvaret för förberedelser inför, kontakten under och uppföljningen av insatserna efter institutionsvistelsen. En liknande ansvarsfördelning bör också eftersträvas när missbrukaren bereds akut- eller avgiftningsvård inom sjukvården eller är intagen på en kriminalvårdsanstalt. I propositionen behandlas också de problem som föreligger med vården av de psykiskt störda missbrukarna. Bl.a. föreslås att Socialstyrelsen i ges

230 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM

uppdrag att utarbeta plan för hur vården av psykiskt störda missbrukare en kan förbättras, bl.a. förstärkt samverkan mellan socialtjänst och genom en psykiatri.

8.3 Missbrukets utbredning

8.3.1 Inledning

Många försök har gjorts att uppskatta missbrukets omfattning i samhället. Uppskattningarna missbruk och alkoholskador varierar både beroende av på den kunskap finns och på de olika sätten att definiera missbruk. som Begreppen högkonsumtion, missbruk och alkoholberoende används ibland för att skilda konsumtionsmönster, ibland som synonyma begrepp. ange En expertgrupp för missbruksfrågor knuten till Centrum för utvärdering socialt arbete definierar gränsen för högkonsumtion för kvinnor till 65 av sprit eller tre flaskor lättvin vecka och för män 85 sprit eller drygt fyra per flaskor lättvin vecka. Andra och lägre gränser för högkonsumtion har per dock angivits bl.a. Systembolagets Testaren och i Socialstyrelsens skrift av om alkohol under graviditeten.

8.3.2 Omfattningen av alkoholmissbruk

Enligt Socialstyrelsens årsbok 1993 uppskattas 300 000 svenskar anca vända alkohol i så hög grad att det påverkar deras hälsa, sociala liv och arbete. Enligt Alkoholpolitiska kommissionen betecknas mellan 50 000-100 000 tunga missbrukare. Dessa är i regel kända hos myndigsom heter och vårdinstanser. Av Socialstyrelsens Folkhälsorapport 1991 SoS-rapport 1991:11 framgår att sannolikt omkring 10 procent de männen är storkonsumenter av vuxna alkohol. Enligt källa tyder undersökningar på att ca 20 procent av av samma alla män någon gång under sin livstid kommer att få alkoholrelaterade problem. Vilka undersökningar här finns inte närmare angivna i som avses Socialstyrelsens rapport. Enligt Socialstyrelsens Folkhälsorapport 1991 andelen högkonsuanges menter bland kvinnor uppgå till mellan en och fyra procent. Kunvuxna skaperna högkonsumtion och alkoholism hos kvinnor är dock osäkrare om än när det gäller män. En viktig orsak härtill är omvärldens fördömande, varför kvinnor i högre grad döljer sitt missbruk. Konsumtionsundersökningar har dock visat att kvinnor ökat sin konsumtion mellan åren 1968 -

1980 med 10 procent. Ökningen för männen under motsvarande tid uppgår

till några procent. För både män och kvinnor gäller att förhållandevis liten andel svarar en för stor del alkoholkonsumtionen. 10 procent av kvinnorna svarar för en av 50 procent kvinnors konsumtion, 10 procent männen svarar för 40 av av procent av mäns konsumtion.

INsATsr-:R FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 231

Sedan 1972 genomförs varje år undersökningar av alkoholvanor bland skolelever. Erfarenheter av berusning bland elever i årskurs 9 minskade från mitten av 1970-talet för att äter stiga under senare delen av 1980-talet. Under de senaste åren har jämfört med 1980-talets mitt skett en viss uppgång av den andel av eleverna i årskurs 9 som berusar sig. Enligt Socialstyrelsens Folkhälsorapport 1994 har de senaste undersökningarna av ungdomarnas alkoholvanor visat en svag tendens till ökad alkoholkonsumtion både bland pojkar och flickor i årskurs Värt att notera är dock att vid en jämförelse med mitten av 1970-talet har andelen elever i årskurs 9 som inte dricker alkohol ökat. De som inte dricker någon alkohol alls och de som dricker obetydligt utgör tillsammans drygt hälften av alla elever i årskurs Bland värnpliktiga har antalet berusningstillfällen minskat från mitten av 1970-talet. Den alkoholrelaterade dödligheten anses ge en bild av det tunga miss-

bruket. I dödsorsaksstatistiken registreras underliggande omedelbart ut-

lösande och bidragande orsaker för alla dödsfall. Alkoholrelaterade dödsfall är t.ex. levercirrhos, alkoholism, alkoholpsykos och alkoholförgiftning. Utvecklingen av alkoholrelaterad dödlighet uppvisar en kraftig ökning från mitten av 1950-talet till slutet 1970-talet. Sedan mitten 1970-talet av av har det skett en minskning av antalet dödsfall i de vanligaste alkoholrelaterade diagnosgrupperna med omkring 35 procent Källa: Behandling av alkoholproblem en kunskapsöversikt. Centrum för utvärdering i social arbete 1993.

8.3.3 Omfattningen narkotikamissbruk

av Utvecklingen av narkotikamissbruket kan beskrivas utifrån olika typer av information. Bilden av utvecklingen varierar beroende på vilka uppgifter som väljs. Enligt den s.k. skolundersökningen har både tillfällig och upprepad användning av narkotika minskat bland elever i årskurs 9 sedan 1970-talet. Denna bild styrks också av den undersökning, som görs bland värnpliktiga. Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning CAN genomförde 1992 på uppdrag av Socialdepartementet en undersökning av narkotikamissbrukets omfattning UNO 92. Undersökningsresultaten redovisas i rapporten Det tunga narkotikamissbrukets omfattning i Sverige 1992. Tungt narkotikamissbruk definieras som allt injektionsmissbruk oavsett missbruksmedel samt all daglig eller nästan daglig användning narkotika av oavsett intagningssätt. Definitionen syftar till att ringa in det missbruk som är av allvarlig karaktär. Definitionen utesluter de tillfälligt personer som använder narkotika men också de som mer regelmässigt missbrukar narkotika utan att för den skull ha ett tungt missbruk. 1979 genomfördes en liknande kartläggning av det tunga narkotikamissbrukets omfattning. Härav framgick att antalet personer med tungt missbruk då uppskattades till mellan 10 000 och 14 000 personer. Enligt UNO 92-studien uppgår antalet tunga narkotikamissbrukare till

232 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM

mellan 14 000-20 000. 93 procent de tunga missbrukarna injicerade narav kotika 1992. 1979 uppgick andelen injektionsmissbrukare till 82 procent. Blandmissbruk är vanligt 77 procent rapporteras missbruka minst två narkotiska preparat. 47 procent narkotikamissbrukarna missbrukar också av alkohol. Knappt hälften de tunga narkotikamissbrukarna har missbrukat av minst tio år. 77 procent de inrapporterade med tungt narkotikamissbruk av personerna är män, 23 procent kvinnor. Männens medelålder är 34,1 år, kvinnornas 32,6 år. Endast procent de inrapporterade tunga missbrukarna var under 20 en av år. Dessa data tyder på att nyrekryteringen till gruppen tunga missbrukare i första hand inträffade i slutet av 1970-talet och början av 1980-talet. Mörkertalet bedöms lägre vid kartläggningen 1992 än 1979 beroende vara på att missbrukarna genomgående blivit äldre och därmed mer kända av olika myndigheter också på ökad benägenhet från de uppgiftslämmen en nande myndigheterna att medverka i undersökningen. Enligt Socialstyrelsen kan narkotikautvecklingen sedan början av 1970talet fram till 1993 sammanfattas så att det tillfälliga användandet av narkotika bland människor minskat påtagligt, att medelåldern på missbrukarunga stigit och att det tyngre narkotikamissbruket stabiliserats. Narkotikamissna bruket återfinns framför allt inom marginaliserade grupper, som är kända hos myndigheterna för brott, prostitution och alkoholmissbruk. När det gäller narkotikamissbruket bland invandrare och invandrarungdomar har det enligt Socialstyrelsen under år rapporterats en ökning senare det tyngre missbruket. Säkra siffror saknas dock. Enligt CAN:s underav sökning är första generationens invandrare över 25 år underrepresenterade bland med tungt narkotikamissbruk. Andra generationens invandpersoner rarungdom, såväl med i Norden i andra länder, är dock ursprung som överrepresenterade.

8.4 insatser för missbrukare

Socialtjänstens

8.4.1 Inledning

Insatser för missbrukare görs inte enbart inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Omfattande insatser görs även frivilliga organisationer och av sammanslutningar olika slag. Föreliggande redovisning begränsas dock av till socialtjänstens insatser inom öppen missbrukarvård och inom den institutionella vården.

8.4.2 Öppen missbrukarvård

En stor del den öppna missbrukarvårdens arbete bedrivs i dag på socialav

kontoren. I samband med de organisationsförändringar som under de senas-

INsATsER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 233

te åren genomförts i kommunerna har många de större kommunerna av infört en specialiserad organisation inom individ- och familjeomsorgen. För missbrukarvårdens del har detta inte sällan inneburit att särskilda missbrukargrupper eller vuxengrupper inrättats. De socialkontorsanknutna insatserna för missbrukare handlar till stor del om att utreda och bedöma vårdbehov och behov av ekonomiskt bistånd. Genom samtal ger socialsekreterare också den enskilde missbrukaren stöd, motiverar för behandlingsinsatser samt remitterar till vård och behandling hos andra vårdgivare. I socialsekreterarnas uppgifter ingår också att följa upp den vård och behandling som ges vid institutioner eller i öppna former utanför socialkontoret. I dag saknas löpande statistik över de insatser görs inom den öppna som socialtjänsten. Det är därför svårt att få bild omfattningen den en av av öppna missbrukarvården som bedrivs utifrån socialkontoren. Svenska kommunförbundet och Statistiska centralbyrån har i studier visat att i genomsnitt en femtedel av socialsekreterarnas arbetstid används för arbete med vuxna missbrukare. Enligt en studie av Socialstyrelsen 1989 beräknades 41 000 missbrukare ha varit aktuella vid socialkontoren. Enligt Socialstyrelsens årsbok 1993 beräknas ungefär en tredjedel av socialtjänstens klienter ha missbruksproblem. Vid de sammankomster, som Socialtjänstkommittén arrangerat med olika företrädare för socialtjänsten framkom splittrad bild den aktuella en av utvecklingen av missbrukarvården i kommunerna. Dock på många synes håll en ökad planmässighet i vården kunna urskiljas. Detta innebär att verksamhet för missbrukare alltmer inriktas mot att bygga upp en sammanhängande vårdkedja där hörnstenarna är förebyggande och tidiga insatser för att minska behovet av institutionsvård. När institutionsvård ingår den ges som ett led i en differentierad vård, där insatserna i öppna former ses som en väsentlig del för att behandlingsresultat skall uppnås. För de äldre missbrukarna synes utvecklingen framför allt inriktas mot olika former stöd, av omvårdnad och kontinuerlig tillsyn, antingen i ordinärt boende särgenom skild hemtjänstpersonal eller i olika former skyddat boende. Som stöd för av de äldre missbrukarna finns i många kommuner olika dagverksamheter. Sådana verksamheter bedrivs ibland i kommunens regi, ibland frivilav ligorganisationer. I oktober 1993 beslöt regeringen om fördelning statsbidrag till missav brukarvård och ungdomsvård. Inom för totalanslaget ingår ett nytt ramen statsbidrag på 50 miljoner kronor per år till länsstyrelserna att fördelas till olika öppenvårdsverksamheter. Målet är att med dessa riktade medel stimulera framväxt av öppenvårdsinsatser, skapa alternativ till institutionsvård och utveckla nya typer av mellanvård. Vid fördelningen medlen skall av särskilt uppmärksammas projekt är inriktade på aktiv samverkan melsom lan flera aktörer, t.ex. försäkringskassan, arbetsförmedlingen, Samhall, skolor, fritidsverksamhet och frivilligorganisationer. Riktlinjer för bidragsgivningen har utarbetats av Socialstyrelsen, också skall följa och som upp utvärdera de verksamheter, som kommer till stånd.

234 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM

Av de ansökningar inkommit från kommunerna till länsstyrelserna som maj 1994 fördelar sig ungefär hälften på öppenvårdsinsatser för grava t.0.m. missbrukare och hälften på insatser för ungdomar.

Alkoholrådgivning

öppenvården för alkoholmissbrukare sker vid alkoholmottag- En stor del av

ningar. Dessa kan ha olika benämningar bl.a. rådgivningsbyrâer, alkoholpo-

likliniker, socialmedicinska centra. 1946 öppnades den första fristående alkoholpolikliniken i Sverige av Stadsmissionen. Under 1950- och 1960-talen började både kommuner och landsting tillskapa alkoholrådgivningar. Speciellt under senare delen av att 1980-talet skedde kraftig expansion denna verksamhet. Enligt en en av enkät Socialstyrelsen gjorde 1992 fanns då 310 alkoholrådgivningar, som 162 drevs kommunerna, 21 landstingen, 22 i samarbete mellan varav av av och landsting. 91 enheter drevs kyrkliga samfund bl.a. RIA, kommun av LP-stiftelsen medan 13 enheter drevs i privat regi av annan huvudman. 1992 fanns sammanlagt 1 577 tjänster vid de 310 alkoholrådgivningsenheterna. Knappt hälften hade medicinsk personal anställd. Enligt studie Socialstyrelsen 1991 besöktes alkoholrådgivningarna en av totalt med sammanlagt 900 000 besök under det aktuella av 58 000 personer året. Av dessa var 22 procent kvinnor. Av de under 1991 aktuella sökte 26 procent alkoholrådpersoner som var givningens stöd och vård för första gången. Detta kan ses som ett tecken på de specialiserade enheterna för alkoholrådgivning når människor tidigt i att missbrukarkarriären. En grundtanke bakom tillkomsten alkoholrådgivav förmå de s.k. dolda alkoholisterna att söka hjälp. Enligt ningen var att Alkoholpolitiska kommissionen utnyttjar 15 procent besökarna vid ca av alkoholmottagningarna möjligheten att få vara anonym.

Narkomanvårdsbaser

Socialstyrelsen har sedan 1986 arbetat med utbyggnaden av narkomanvården inom för uppdraget Offensiv narkomanvård. Sedan budramen getåret 1986/87 har totalt 165 miljoner kronor utgått till drygt 400 projekt inom Offensiv narkomanvård. Utöver dessa medel har Socialstyrelsen fördelat 50 miljoner kronor till utveckling missbrukarvården, både av ca av alkoholmissbrukare och narkomaner. Socialstyrelsen fick 1992 regeringens uppdrag att genomföra en kartläggning narkomanvården och behoven insatser omfattande även det av av forsatta HIV-förebyggande arbetet bland narkotikamissbrukare. Uppdraget har redovisats i rapporten Effekter offensiv narkomanvård 199321, av framgår det i dag finns sammanlagt 100 narkomanvårdsbaser. varav att ca Några dessa betjänar flera kommuner. Mellan 300 350 socialsekreterare av arbetar vid de 100 narkomanvårdsbaserna i landet. Baserna har framför ca allt byggts med hjälp projektmedel från Socialstyrelsen. Uppgifterna upp av vid dessa baser har huvudsakligen Varit att bedriva uppsökande verksamhet,

INsATsER 235 FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM

motivationsarbete samt vård och behandling narkotikamissbrukare. Förav utom narkomanvårdsbaserna har ett drygt 10-tal kommuner dessutom utvecklat s.k. mellanvårdsformer som vanligtvis har ett behandlingsinnehåll som liknar institutionsvårdens men där missbrukaren bor i ordinärt boende.

Familjevård Familjevård för vuxna missbrukare innebär att familj i sitt hem tar emot en en vuxen person med missbruksproblem mot ersättning. Kännetecknet för denna vårdform är framför allt det icke-professionella, dvs. miljön är inte i första hand organiserad för att ta hand om missbrukarens problem. Familjevård av vuxna missbrukare är i huvudsak en öppen och frivillig vårdform. Endast undantagsvis finns tvång med. Detta gäller framför allt den s.k. 34§ vården, som kan erbjudas dem avtjänar fängelsestraff - som eller är dömda till kontraktsvård. Inom familjevården för vuxna missbrukare har i flera län vuxit upp s.k. familjevårdsenheter, till vilka ett antal familjehem för missbrukare är vuxna knutna. Verksamheten är en förstärkning av den traditionella familjehemsvården. Genom konsulenter vid enheterna får familjehemmen bl.a. handledning, utbildning och annat stöd för sin uppgift. Det saknas i dag statistik över hur många familjehem för vuxna det finns i landet liksom uppgifter om hur många vuxna missbrukare placeras i som familjehem årligen.

8.4.3 Institutionsvård

Den privata institutionsvården för missbrukare har under 1980-talet byggts ut kraftigt. I kapitel 35 redovisas utvecklingen av institutionsvården i privat respektive offentlig regi. Enligt Socialstyrelsen 1993 har utbyggnaden i ganska stor utsträckning inriktat sig på nya former vård för av nya grupper av missbrukare. Nytillkomna behandlingshem vänder sig dels till narkotikamissbrukare med vanligen långa vårdprogram, dels till alkoholmissbrukare med bibehållen social förankring med korta vårdprogram, framför allt s.k. Minnesotahem. Statsbidragsförändringen 1986 öppnade vägen för en ökad marknadsorientering inom institutionsvården. Statsbidragen förändrades från att ha varit ett platsbidrag till institutionerna till att bli ett bidrag kommunerna som fritt kan använda till olika typer av missbrukarvård. Institutionsvårdens kostnader kom därmed att på ett tydligare sätt belasta kommunernas budget. Statsbidragsförändringen innebar att institutionsvården och den öppna vården i stort sett fick samma finansiella förutsättningar. Incitamenten för kommunerna att omorientera vården öppna former ökade därmed. mot mer Många kommuner har, nämnts, sett över sina möjligheter att som ovan framför allt vårda de äldre missbrukarna i öppenvård men också nya former för öppenvård av andra missbrukargrupper har vuxit fram. Omfattningen av

236 INsATsER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM

denna omorientering är svår att bedöma då statistik saknas för öppen vård. Missbrukarvårdens tyngdpunkt dock fortfarande ligga på institutionssynes vård. Det förändrade ekonomiska läget i kommunerna har under de senaste åren påverkat institutionsvårdens förutsättningar. Institutionsplaceringar börjar i allt större utsträckning ifrågasättas politiskt och ekonomiskt av ansvariga i kommunerna Källa: Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1993:7. 1992 rapporterades till Socialstyrelsen att flera institutioner gått i konkurs än antalet nytillkomna, varför viss minskning av antalet inen stitutioner skedde. 1992 markerar således ett trendbrott. Sedan år 1983 finns det enligt SCB:s statistik ständigt 4 000-5 000 persointagna på institution på grund missbruk. För år 1993 är denna siffra ner av något lägre än tidigare år, ca 3 800. I början på 1970-talet vårdades totalt 5 000 personer med tvång under ca år. År 1989 vårdades 1 500 med stöd LVM. Under åren ett ca personer av siffra varit något lägre. År 1993 vårdades sammanlagt 1990-1993 har denna knappt 1 300 med stöd LVM. Proportionerna mellan frivilligt personer av vårdade och tvångsvårdade har således förändrats påtagligt de senaste 20

aren. Antalet institutionsvårdade under ett år påverkas både av det faktiska antalet intagningar och vårdtidens längd. Sedan socialtjänstlagens ikraftav trädande har vårdtiderna förkortats avsevärt. Enligt J ämförelsetal för socialtjänsten 1992 minskade den genomsnittliga placeringstiden för missbrukare med 22 procent mellan åren 1991 och 1992. Skillnaderna mellan komär dock stora. Skälen härtill kan bl.a. vara olika ekonomiska munerna för kommunerna. Men också omfattning och kvalitet på eftervård, resurser öppenvård och vård bedrivs andra huvudmän kan påverka placesom av ringstidens längd. Ytterligare skäl kan olika metoder och traditioner i vara arbetet, bl.a. fördelningen mellan frivillig vård och LVM-vård. LVM-vård pågår genomsnittligt under längre tid än frivillig vård. Skillnader i vårdtidens längd kan också bero på olika vårdtyngd hos de som placeras. Det bör särskilt noteras att det den 31 december 1993 fanns färre frivilligt vårdade missbrukare på institutioner än jämfört med samma datum åren 1989-1992. Antalet vårdade med stöd LVM var också lägre den 31 av december 1993 jämfört med samma datum åren 1989-1992. En förändring när det gäller institutionsvård missbrukare är den annan av ökande andelen kvinnliga missbrukare. Beträffande LVM-vården gick det år 1982 åtta män på varje vårdad kvinna medan det år 1993 gick ca tre män ca på varje tvångsvårdad kvinna. Alkoholmissbruk är den vanligaste anledningen till institutionsvård. De enbart missbrukar alkohol har dock minskat medan antalet blandmisssom brukare har ökat. Av samtliga missbrukare som den 30 september 1992 vårdades på institution 35 procent narkotika- eller blandmissbrukare. var Bland vårdades enligt LVM uppgick andelen blandmissbrukare de som och narkotikamissbrukare år 1986 till knappt 20 procent medan motsvarande siffra år 1993 uppgick till drygt 50 procent. De LVM-vårdade som miss-

INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM

brukade enbart alkohol år 1986 uppgick till 85 procent medan motca svarande siffra år 1993 uppgick till ca 45 procent. Ca 90 procent av dem som vårdas på institution på grund missbruk är av varken gifta eller sammanboende.

Institutionernas uppföljning av behandlingsresultaten Enligt Socialstyrelsen 1993 är det ytterst få institutioner hittills har som följt upp sina vårdresultat på ett systematiskt sätt. Enligt Socialstyrelsen torde institutionernas egna utvärderingar av behandlingsresultaten vara ett av de mest strategiska instrumenten för att höja kvaliteten inom den institutionella missbrukarvården. Ett informativt mått på hur ett behandlingshem fungerar är hur stor andel av de personer som skrivs in som också fullföljer vården. Enligt Socialstyrelsens enkät till institutionerna år 1992 fullföljde i genomsnitt 60 procent medan 40 procent avbröt planerad vård, s.k. drop-outs". Det finns många undersökningar som pekar på att andelen rehabiliterade är avsevärt högre bland de som fullföljer planerad vård än de som avbryter i förtid.

Kommunernas upphandling av institutionsvård Inom vårdsektorn har hittills knappast förekommit någon direkt konkurrens. Institutionerna har vanligtvis budgeterat utifrån en viss beläggning. Kostnaderna för de tomma platserna har tagits ut via de sålda platserna. I kommunerna har tidigare saknats tradition när det gäller att systematisk granska vårdens innehåll, kvalitet och resultat i förhållande till kostnaderna. Socialstyrelsen 1993 beskriver utifrån studier i vissa län de hinder som funnits för att kommunerna på ett effektivt sätt skall kunna utnyttja marknaden och köpa rätt vård till rätt pris. Dit hör bl.a. att den placerande tjänstemannen saknar tillräcklig kunskap marknaden. Ett annat hinder om är att intstitutionerna konkurrerar med olika fasta vårdpaket med varierande behandlingsinnehåll och tider. Placerarna har inte sällan svårigheter att jämföra de olika vårdalternativen då instrument saknas för att kunna bedöma kvaliteten i vården. Socialstyrelsens studie visar också att utbud och efterfrågan hade liten betydelse för priserna på marknaden. Även där det fanns konkurrerande vårdalternativ kunde inte kommunerna dra fördelar denna marknadsav situation. Kostnadsmedvetenheten ofta låg hos placerarna. Det framkom var också att kommunerna inte förhandlade med institutionerna om vårdavgifter och kringkostnader utan det institutionerna bestämde priservar som na. Val av institution grundades inte på systematiska värderingar och jämförelser av vård och pris utan på andra principer och preferenser.

238 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM

Kostnader för institutionsvården

En jämförelse mellan de nordiska länderna Nordisk Statistisk sekretariat

1992 visar att Sverige satsar på institutionsvård än de övriga mer resurser länderna. Utbyggnaden institutionsvården har inneburit ökade ekonomiska åtaav ganden för kommunerna. Institutionsvården för vuxna missbrukare svarar för stor del kostnaderna inom individ- och familjeomsorgen. en av Enligt Jämförelsetal för socialtjänsten 1992 finns stora skillnader mellan olika kommuners genomsnittskostnader för institutionsplaceringar. Detta beror framför allt på valet institution, mellan vilka det kan vara stora av skillnader i kostnader vårddygn. Om placering är att anse som dyr per en eller billig kan dock egentligen inte avgöras förrän i efterhand då man konstaterar behandlingen varit framgångsrik eller inte. om De rikstäckande register finns inom missbrukarvården saknar uppsom gifter kostnader såväl för öppenvården som för institutionsvården. En om bedömning de totala kostnaderna för institutionsvården i landet får av därför bygga på relativt grova skattningar. År 1992 fanns sammanlagt 8 300 platser vid institutioner. Om den genomsnittliga vårddygnsavgiften beräknas till 1 000 kronor och institutionerna har genomsnittlig beläggning på 80 procent beräknas de totala kostnaderna en för institutionsvården uppgå till 2,3 miljarder kronor. I Svenska kommunförbundets, Socialstyrelsens och SCB:s årliga skrift Jämförelsetal för socialtjänsten beräknas kommunernas kostnader för institutionsvården missbrukare år 1991 uppgå till ca 2 miljarder. av vuxna Enligt uppgift från Socialstyrelsen uppskattas kostnaden vara ungefär densamma år 1992.

8.5 Effekter och resultat av behandling

8.5.1 Inledning

Det finns få vetenskapligt hållbara utvärderingar behandling av missav brukare i Sverige. De få utvärderingar som gjorts i Sverige men också internationellt har inte kunnat identifiera några enkla svar på frågan om vilken behandling är effektiv för vilken missbrukare. som En expertgrupp knuten till Centrum för utvärdering av socialt arbete CUS har i januari 1994 publicerat översikt kunskapsläget beträffanen av de alkoholvårdens behandlingseffekter Behandling av alkoholproblem. - Översikten bygger på aktuell och omfattande genomgång av den vetenen skapliga litteratur handlar resultaten olika arbetssätt och besom om av handlingsmetoder inom alkoholvården. I stor utsträckning består underlaget utländska studier då svenska vetenskapliga studier inom området är av sällsynta.

INsATsER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 239

Inledningsvis i rapporten framhålls mot bakgrund av det samhällsekonomiska läget vikten av att offentliga medel används så effektivt som möjligt. Rättvisande effektivitetsbedömningar kräver emellertid information om verksamhetens resultat. En väl fungerande, effektiv missbrukarvård är också i högsta grad av värde för personer med alkoholproblem. Det kan därför ses som ett allvarligt problem att det i så stor utsträckning saknas sådana kunskaper inom alkoholvården. På sikt kommer dock de ökade insatserna för uppföljning, utvärdering och forskning om den svenska missbrukarvården att ge ett bredare kunskapsunderlag. Den aktuella kunskapsöversikten kan sägas utgöra en milstolpe när det gäller att sammanfatta forskningsläget inom missbrukarvården. Då de sammanfattande slutsatser och rekommendationer, som expertgruppen ställer sig bakom i rapporten, är av intresse i detta sammanhang återges dessa kortfattat.

8.5.2 Expertgruppens slutsatser och rekommendationer

Enligt expertgruppens rapport Behandling av alkoholproblem, 1994 har jämförande studier inte kunnat belägga att ett bestämt behandlingsprogram är överlägset andra för alla individer, behandling är överlägsen enklare rådgivning för alla individer, långvarig behandling är överlägsen kortvarig för alla individer, sluten vård är överlägsen Öppen vård för alla individer, att sluten vård är överlägsen dagvård för alla individer, behandling med hög personaltäthet är överlägsen sådan med lägre personaltäthet för alla individer. Det finns således ingen behandling som leder till goda behandlingsresultat för alla människor med alkoholproblem. Vissa insatser har dock goda effekter för vissa människor med vissa typer av alkoholproblem. Som exempel anges att breda behandlingsprogram i öppen vård med inslag av social färdighetsträning och återfallsprevention kan ha goda effekter för svårt alkoholberoende personer. Detta förutsätter en pedagogik som premierar positiva förändringar och förstärker individens motivation att ändra alkoholvanor och livsstil. Enligt expertgruppen motiverar det aktuella forskningsläget dock inte till uppgivenhet och resignation utan snarare till omprövning och nytänkande. Docenten Lars Lindström har bl.a. visat att jämförande studier har kunnat belägga att insatser riktade till missbrukare som ännu inte utvecklat ett svårt alkoholberoende ofta leder till goda resultat. Ett sätt att ompröva formerna för behandling av alkoholproblem kan vara att betrakta denna som en del i ett vidare perspektiv och uppmärksamma sådana faktorer som bidrar till att underlätta naturliga läkeprocesser. Ett annat sätt kan vara att närmare uppmärksamma samspelet mellan klienttyp, behandlingsform och resultat. Detta gör det möjligt att välja ut vissa missbrukare till vissa typer av behandling, s.k. matchning. De egenskaper som

240 INsATsER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM

utifrån forskning kan finna stöd att matcha till är graden av social man stabilitet, missbrukets svårighetsgrad, graden av psykisk störning och olika personlighetsdimensioner. Vissa grupper av missbrukare kräver särskild metodik eller särskilda för adekvat behandling nämligen kvinnor, resurser en psykiskt störda och hemlösa. Expertgruppen rekommenderar bl.a. att de delar hälso- och sjukvården av och socialtjänsten kommer i kontakt med många högkonsumenter som utvecklar metodik för att tidigt uppmärksamma riskabel alkoholkonsumen tion och för motivationshöjande rådgivning. Den specialiserade alkoholvården svarar för den mer kvalificerade bedömningen och kan utgöras av sjukvårdens toxikomanienheter, av alkoholmottagningar och missbruksenheter inom individ- och familjeomsorgen. Kvalificerad bedömning kräver medverkan personal med social, psykologisk och medicinsk kompetens. av Expertgruppen rekommenderar därför socialtjänsten och sjukvården att utveckla samverkansformer där sådan kvalificerad bedömning är möjlig. en Vidare rekommenderar expertgruppen att utifrån en kvalificerad bedömning vårdbehovet i första hand bör övervägas mindre omfattande åtav gärder för att därefter ta ställning till mer omfattande insatser. Institutionsvård bör för medicinska, psykiatriska och sociala reserveras personer som av skäl inte kan tillgodogöra sig behandling i öppna former. För personer med långvariga alkoholproblem och ett svagt socialt nätverk bör institutionsvård så långt möjligt ersättas med kombination av insatser i öppna former t.ex. en skyddat boende, kvalificerad dagverksamhet och hemtjänst. Slutligen expertgruppen att mot bakgrund av att behandling av anser missbruksproblem resurskrävande och kvalificerad insats måste den är en förenas med ett ovillkorligt krav på dokumentation och uppföljning av resultat.

8.6 Aktuella och

problem utvecklingstendenser

8.6.1 Inledning

Ovanstående genomgång av missbrukarvården visar att insatserna för missbrukare upptar en väsentlig del av socialtjänstens resurser. Kommunernas kostnader för institutionsvård missbrukare är ansenliga. Trots verksamav hetens omfattning saknas till stor del kunskaper de resultat som uppnås om genom socialtjänstens insatser för missbrukare. Både socialtjänstens egen uppföljning och utvärdering missbrukarvården och institutionernas egen av utvärdering sina behandlingsresultat är bristfällig. Den kunskapsöversikt av expertgrupp vid Centrum för utvärdering av socialt arbete sammansom en ställt visar också på svårigheterna att vetenskapligt belägga olika behandlingsmetoders effekter.

SOU 19942139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM

8.6.2 Alkoholpolitiska kommissionens slutsatser och förslag

Alkoholpolitiska kommissionen har i sitt delbetänkande SOU 1994:27 Vård av alkoholmissbrukare bl.a. belyst hur vården fungerar. Inledningsvis kommenteras den allmänna kritik som riktats mot individ- och familjeomsorgens organisation och dess bristande förutsättningar att förändra människors livsvillkor, dvs. det som är individ- och familjeomsorgens viktigaste uppdrag. Gapet mellan syfte/ambition och de faktiska behandlingsresultaten inom missbrukarvården är nedslående. Ett problem i detta sammanhang är bristen på systematiserad kunskap och utvärderingar. Detta gäller inte minst kunskap om samband, orsaker och konsekvenser av kvinnors alkoholmissbruk. Behandling inom såväl öppenvård som institutionsvård har inte alltid varit inriktad på att stödja, vårda och behandla kvinnor utifrån kvinnors särskilda behov. Kvinnors bakomliggande, ofta psykiska problematik och de särskilda villkor som bl.a. ansvar för barn innebär är viktiga faktorer att känna till och beakta vid behandling av missbrukande kvinnor. Kunskap om hur missbrukares anhöriga påverkas av missbruket har ökat under senare tid bl.a. genom internationell forskning. Bl.a. har bekräftats risk för psykiska och psykosomatiska symtom hos anhöriga, eget missbruk samt förekomst av våld i missbrukarfamiljer. Den ökade medvetenheten om konsekvenserna för missbrukarens anhöriga har medfört att olika behandlingsmodeller och tekniker allt oftare involverar anhöriga. Särskilt alarmerande är kunskapen om hur barn skadas av alkoholmissbruk i familjen. Både svensk och internationell forskning har bekräftat att barn som växer upp med missbrukande förälder/föräldrar ofta får beteendestörningar, skolproblem och anpassningsproblem. I vuxen ålder riskerar också dessa barn i större utsträckning än andra att få egna missbruksproblem. Trots att kunskap numera finns om missbrukets konsekvenser för anhöriga når denna kunskap inte ut eller omsätts inte i det praktiska arbetet av yrkesverksamma som möter missbrukare och deras anhöriga. Ett försök att uppskatta omfattningen av anhörigstödet i landets kommuner har gjorts av Alkoholpolitiska kommissionen med hjälp av de sociala enheterna vid länsstyrelserna. Endast 35 av de totalt 250 kommuner som deltog i studien tillhandahöll särskild gruppverksamhet för anhöriga. Ytterligare ett 20-tal kommuner köpte sådan verksamhet bl.a. från institutioner. Enligt en inventering vid årsskiftet 1992/93 fanns endast ett tiotal gruppverksamheter för barn till missbrukare för totalt ca 140 barn i hela landet. Detta bör ställas i relation till att ca 10 procent av alla barn uppskattas växa upp tillsammans med en missbrukande förälder. Kunskapsbristen är ett exempel på ett strukturellt hinder för arbetet med missbrukare och med deras anhöriga. Andra hinder är organisationsformer som kan försvåra att insatser genomförs eller att samverkan mellan olika personalgrupper och huvudmän kommer till stånd. Ett annat hinder är bristen på resurser inom missbrukarvården.

242 INSATSER FOR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM

Men också positiva bilder av missbrukarvården förmedlas av kommissionen. Bl.a. redovisas den pågående utvecklingen mot ambitiösa satsningar på öppenvård, vilket i de kommuner som redovisat sådan verksamhet inneburit att såväl LVM-vård som frivillig institutionsvård minskat. En enkät som LHD/LVM-utredningen SOU 1993:31 genomförde 1992 visade att många kommuner dock reducerat institutionsvården i huvudsak av ekonomiska skäl. Alkoholpolitiska kommissionen har i sitt huvudbetänkande SOU 1994:24 lämnat ett antal förslag som rör vården av alkoholmissbrukare. Bl.a. framhölls behovet av samverkan med andra samhällsorgan för att förebygga missbruk men också för att tidigt kunna upptäcka och tidigt ingripa för att motverka missbruk. Särskilt betonas vikten av uppsökande och förebyggande arbete i samverkan mellan individ- och familjeomsorgen och mödra- och barnhälsovården i syfte att tidigt upptäcka missbruk och att erbjuda stöd till föräldrar. När det gäller stödet till missbrukares anhöriga framhåller kommissionen att samverkan bör intensifieras och utvecklas mellan kommuner och landsting och mellan offentlig förvaltning, frivilligorganisationer och andra intressenter. Syftet bör vara att kunna erbjuda verksamheter direkt anpassade för vuxna anhöriga men också för tonåringar och barn. I ett övergripande alkoholpolitiskt program bör ingå ett särskilt delprogram för barn till missbrukare. Hur stödet till missbrukares anhöriga kan stärkas genom lagstöd anser kommissionen vara en fråga som närmare bör övervägas av Socialtjänstkommittén i dess arbete med översynen av socialtjänstlagen. Vidare föreslås att tillsyn, uppföljning och utvärdering, både på nationell nivå och på länsnivå i större utsträckning fokuseras på socialtjänstens insatser för missbrukare. Särskilt bör ökad uppmärksamhet ägnas åt kvinnors behov öppenvård bl.a. för att tillgodose barnens behov samtidigt som av modern får stöd och hjälp. De riktade utvecklingsmedlen som länsstyrelserförfogar över bör därför också användas för verksamheter som tillna godoser kvinnors behov. En prioriterad för Socialstyrelsen att följa, bl.a. mot bakannan grupp grund den pågående omstruktureringen av vården, är de tunga missav brukarna. Frågan om de får sina behov av vård tillgodosedda bör särskilt följas upp. Alkoholpolitiska kommissionen har också behandlat frågan om statsbidragens utformning. Kommissionen föreslår att Socialstyrelsen ges i uppdrag att tillsammans med Statskontoret utveckla ett nytt system för det riktade statsbidraget till kommunernas ungdoms- och missbrukarvård. Som komplement till ett nytt bidragssystem föreslås att de utvecklingsmedel, som länsstyrelserna disponerar från och med budgetåret 1993/94, fördubblas från 50 till 100 miljoner. Medlen, som är avsedda att stimulera utvecklingen av öppen vård, skall också kunna användas för att vidareutveckla alkoholrådgivningarna. Kommissionen tar i sitt delbetänkande SOU 1994:26 Att förebygga alkoholproblem också upp frågan om ansvarsgränserna mellan olika aktörer

INSATSER FÖR MÄNNISKOR 243 MED MISSBRUKSPROBLEM

för åtgärder på alkoholområdet liksom för de kostnader som är förknippade med dessa. Kommissionen anser det angeläget att precisera var gränserna går för arbetslivets, försäkringskassornas, hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens ansvar vad gäller rehabilitering av anställda med alkoholproblem. Kommissionen föreslår därför en översyn av lagstiftningen i syfte att få till stånd tydlig ansvarsfördelning mellan berörda aktörer vad gäller rehabilien terande åtgärder på alkoholområdet. När det gäller socionomutbildningen, övrig grundutbildning och fortbildning framhåller kommissionen betydelsen av förstärkning inom området missbrukarvård. Detta bör ses mot bakgrund av att en betydande andel av klienterna inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg har missbruksproblem. Grundutbildningen för vård-, omsorgs- och läraryrken bör också ge grundläggande kunskap om alkoholberoende och dess familjesociala konsekvenser. Lokal fortbildning bör därför erbjudas alla som möter anhöriga till missbrukare, särskilt de som möter barn i sin verksamhet. Utvärderings- och behandlingsforskning är en förutsättning för fortsatt kunskapsutveckling. Forskningen är särskilt viktig när resurserna är begränsade bl.a. för att undvika felsatsningar eller att stöd och hjälp inte erbjuds på grund av att behandlingsresultaten är okända. Tvärvetenskaplig forskning rörande missbrukets anhörigproblematik bör särskilt stimuleras. Sedan kommissionen slutförde sitt arbete har regeringen avlämnat pro-

positionen 1993/942218 om Psykiskt stördas villkor. Regeringen anser här

att vården av missbrukare med svåra psykiska störningar bör förstärkas. Detta bör ske inom ramen för nuvarande ansvarsgränser mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården där psykiatrin har ett tydligt vårdansvar också för missbrukare där missbruket är en del av en tyngre psykiatrisk problematik. Regeringen föreslår därför att 45 miljoner kronor avsätts under en treårsperiod i syfte att förstärka samarbetet mellan socialtjänsten inklusive LVMinstitutionerna och hälso- och sjukvården. Tyngdpunkten i arbetet bör vara att finna väl fungerande vårdkedjor samt att utveckla och sprida vårdmetoder anpassade till de psykiskt störda missbrukarnas särskilda behov.

8.6.3 Utvecklingen av öppna behandlingsformer

Vid de sammankomster som Socialtjänstkommittén arrangerade våren 1992 framhölls från flera håll behovet av förnyelse inom missbrukarvården. Detta kan bl.a. ses mot bakgrund av det kärvare ekonomiska läget i kommudär dyr institutionsvård alltmer ifrågasätts i förhållande till de resultat nerna, som uppnås. Oavsett de ekonomiska incitamenten framhölls emellertid att det finns behov i kommunerna av att utveckla nya former för öppenvård. Detta behövs bl.a. för att i ett tidigt skede av missbruket erbjuda vård i samverkan med den enskildes nätverk och för att samtidigt ge olika typer av insatser bl.a. i form arbetsträning, stöd i boendet samt terapeutiska av insatser. Denna inriktning av vård i öppna former får stöd i forskningsöversikten Behandling av alkoholproblem 1994. Här framgår att breda be-

244 INsATsER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM

handlingsprogram i öppen vård med inslag av social färdighetsträning och återfallsprevention kan ha goda effekter även för svårt alkoholberoende personer.

8.6.4 Drogförebyggande insatser

Vid de regionala sammankomster, som Socialtjänstkommittén och Alkoholpolitiska kommissionen arrangerade hösten 1993 framkom att det finns en stor variation beträffande kommunernas engagemang i det allmänt drogförebyggande arbetet. Från en del håll framfördes att det i samband med organisationsförändringar i kommunerna finns en betydande risk att det allmänt förebyggande arbetet åsidosätts. Vid seminarierna framkom att socialtjänsten och dess individ- och familjeomsorg i en del kommuner mer eller mindre övergivit det drogförebyggande arbetet. Från flera håll efterlystes därför ett klargörande från kommittén när det gäller socialtjänstens ansvar för det drogförebyggande arbetet. Såväl den nationella alkoholpolitikens som narkotikapolitikens inriktning har stor betydelse för socialtjänstens förutsättningar att lokalt förebygga och motverka missbruk av alkohol och narkotika. När det gäller den framtida strategin för svensk alkoholpolitik har Alkoholpolitiska kommissionen i sitt huvudbetänkande SOU 1994:24 lämnat förslag i detta avseende. Huvudmålet i den framtida svenska alkoholpolitiken skall vara att både minska bruket och missbruket av alkohol. För detta krävs bl.a. ökade insatser för information och utbildning om alkoholens verkningar och om effekter och risker med bruk och missbruk. För detta ändamål har Folkhälsoinstitutet av regeringen tilldelats 50 miljoner kronor att fördelas till förebyggande insatser. Men också begränsningar av alkoholens tillgänglighet krävs, vilket förutsätter att vissa restriktioner måste finnas.

8.7 Sammanfattande

bedömning

Den kartläggning som ovan redovisats beträffande socialtjänstens insatser för missbrukare tyder på att detta verksamhetsområde för närvarande är föremål för ett kritiskt granskande och en omstrukturering. Den bakomliggande orsaken härtill är inte enbart av ekonomisk natur. Den kan också ses som en konsekvens av behovet att förnya det sociala arbetet och att förbättra kvaliteten i socialtjänstens insatser. Både det traditionella missbruksarbetet på socialkontoren och institutionernas möjligheter att hjälpa missbrukare att komma från sitt missbruk ifrågasätts. Den aktuella bilden av utvecklingen inom missbrukarvården är därför splittrad. Vi har funnit att problemen inom missbrukarvården är av olika karaktär. Det allt överskuggande problemet har med bristen på kunskap att göra. Vi saknar i dag kunskap om vilka behandlingsmetoder som är verkningsfulla för olika typer av missbruk och missbrukare och hur överkonsumtion och missbruk kan förebyggas och motverkas. Det andra problemet handlar om

INsATsER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 245

hur tillgängliga resurser skall användas mest effektivt. Kunskapsbristen och frågan om effektivt utnyttjande av resurserna har ett nära samband med varandra. Vi har också funnit vetenskapliga belägg för att insatser riktade till missbrukare i ett tidigt skede av en missbrukarkarriär ofta leder till goda resultat. Vidare finns väl belagt i forskningen de sociala och hälsomässiga skador som missbrukares anhöriga drabbas av. Det gäller inte minst för de barn som lever tillsammans med missbrukande föräldrar. Svårigheterna att omsätta den vetenskapligt belagda kunskapen i praktisk handling kan ses som ett metodproblem men är enligt vår mening också en fråga om lagstiftning. Mot bakgrund av ovanstående redovisning har kunnat konstatera att det finns ett stort behov av kunskap om olika insatsers och behandlingsformers effekter inom missbrukarvården. För att få fram sådan kunskap krävs ökade satsningar på utvärderingsforskning. Även dokumentation och kvalitetssäkring samt uppföljning och utvärdering av vårdens effekter behöver utvecklas. Socialtjänsten har, trots det ökande inslaget av konkurrens i vården, stora svårigheter att bedöma vårdinnehåll och kvalitet i relation till kostnader då utvärderingar av behandlingsresultat är sällsynta. Det behövs också metodutveckling när det gäller möjligheterna att tidigt upptäcka och motivera människor med ett begynnande missbruk att anta erbjudna insatser. Metodutveckling krävs också för matchning till rätt vårdform. Vi har också funnit att hittillsvarande forskningsresultat, både svenska och internationella, tyder på att de insatser och behandlingsformer som tillhandahålls inom missbrukarvården bör präglas av mångfald och flexibilitet. Idag pågår ett utvecklingsarbete i kommunerna för att finna nya och flexibla former för vård och behandling av olika grupper, s.k. mellanvård. Vi ser mycket positivt på denna utveckling. Planmässighet och långsiktighet vårdkedjetänkandet bör enligt vår mening vara utgångspunkten för de insatser som socialtjänsten erbjuder personer med missbruksproblem. Den nuvarande lagens grundläggande intentioner innebär att socialtjänstens insatser i form av stöd, vård och behandling av vuxna missbrukare så långt möjligt skall ges i frivilliga former med beaktande av den enskildes självbestämmanderätt. Den enskildes inflytande över vården och möjlighet att välja insats har framhållits som avgörande för motivation och behandlingsresultat i vården. Principerna om frivillighet och självbestämmande bör enligt vår mening även fortsättningsvis vara utgångspunkten för socialtjänstens insatser för missbrukare. Vi vill emellertid särskilt betona, vilket också gjordes i propositionen 1987/88:147 om tvångsvård för vuxna missbrukare m.m., att frivilligheten inte får innebära passivitet från socialtjänstens sida. Att vården så långt möjligt skall ges i frivilliga former innebär samtidigt en skyldighet för socialtjänsten att aktivt söka upp och motivera enskilda missbrukare för insatser i syfte att motverka och förhindra fortsatt missbruk. Det är väl känt att missbrukare inte sällan har en ytterst ambivalent inställning till att acceptera erbjudande om vård och behandling. Missbrukets signum, åt-

246 INsATsER FÖR MÄNNISKOR MISSBRUKSPROBLEM MED

minstone i början av en missbrukskarriär, är ett starkt förnekande av problemen inför omvärlden. Detta ställer speciella krav på kompetens och metodik både i socialtjänstens uppsökande arbete och i motivationsarbetet i det enskilda fallet. Av stor betydelse för socialtjänstens möjligheter att motverka missbruk är att tidigt upptäcka och i ett tidigt skede av missbruket ge stöd och hjälp. Alkoholpolitiska kommissionen har i studier funnit att tidig upptäckt och enkla behandlingsinsatser rådgivning, stödsamtal m.m. har prövats framför allt inom hälso- och sjukvården med goda resultat. Betydligt större resurser än i dag bör därför ägnas åt individuella insatser för att upptäcka riskabla alkoholvanor och förhindra att de utvecklas till ett missbruk. Kommissionen bedömer i sitt huvudbetänkande att utsikterna är mycket goda att en sådan omorientering kommer att visa sig vara kostnadseffektiv. Som ovan framgått är gruppen högkonsumenter som kan vara på väg mot ett beroende stor. De verksamma inom socialtjänsten kommer endast i kontakt med en begränsad del av denna grupp. Socialkontorens möjligheter att tidigt upptäcka ett begynnande missbruk begränsas framför allt till de söker kontoret i andra syften än att få stöd och hjälp för personer, som upp sitt missbruk. Det gäller i första hand de som ansöker om försörjningsstöd eller annat bistånd. Ambitionen att tidigt nå många i riskgruppen förutsätter att fler aktörer än socialtjänsten engageras och tar på sig ett ansvar i detta arbete. Samverkan mellan socialtjänsten och andra samhällsorgan är här av avgörande betydelse. Alkoholpolitiska kommissionen har påtalat behovet av att klargöra var gränserna går mellan arbetslivets, försäkringskassornas, hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens ansvar vad gäller rehabilitering av anställda med alkoholproblem. Denna fråga har också aktualiserats av Riksförsäkringsverket hos kommittén. Vi delar Alkoholpolitiska kommissionens uppfattning att ett klargörande ansvarsförhållandena är önskvärt. På grund av av frågans sektorsövergripande karaktär har emellertid inte funnit det möjligt att i detta sammanhang närmare överväga denna fråga. Tidiga insatser förutsätter också ett flexibelt och väl utbyggt utbud av insatser i öppna former, enskilda uppfattas som attraktiva. Enligt vår som av mening kommer därför nya stöd- och behandlingsformer i kommunerna att behövas. Utformningen av socialtjänstens information om missbrukets skadeverkningar och om de hjälpmöjligheter som finns har också stor betydelse för att tidigt i missbrukskarriären nå enskilda med insatser. Principen tidiga insatser för missbrukare är enligt vår mening av sådan om betydelse att ett särskilt lagstöd bör föreslås. Denna fråga behandlas närmare i kapitel 19. Alkoholrådgivningarna är av stor betydelse när det gäller att nå missbrukare i ett tidigt skede. Vi vill därför särskilt framhålla vikten av att alkoholrådgivningarnas verksamhet utvecklas och ges stöd. Detta har också uppmärksammats av Alkoholpolitiska kommissionen, som föreslår att de statliga utvecklingsmedlen för vård och behandling i öppna former också bör användas till utveckling och utbyggnad av alkoholpolikliniker.

INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 247

När det gäller socialtjänstens insatser på samhälls- och gruppnivå för att förebygga och motverka missbruk delar vi Alkoholpolitiska kommissionens uppfattning att detta arbete framför allt bör inriktas på barn och ungdomar. Det krävs åtgärder både för att senarelägga och minska användningen av både alkohol och andra droger för denna grupp. Vi anser därför att det förebyggande arbetet bland barn och ungdomar i kommunerna även fortsättningsvis bör vara en lagreglerad uppgift. Utgångspunkten i det allmänt förebyggande arbetet i kommunen bör vara en sammanhållen strategi i samverkan mellan socialtjänsten, fritids- och kulturförvaltningarna, skolan, de frivilliga organisationerna och polisen m.f1., där de olika aktörernas roller och uppgifter klargörs. Ansvaret för att samordna det allmänt förebyggande arbetet bör enligt vår mening ligga hos kommunstyrelsen. Vi ser det som mycket angeläget att barn och ungdomar har tillgång till drogfria miljöer och aktiviteter under sin uppväxt, att användande av alkohol och andra droger motverkas samt att det förs en ansvarsfull politik när det gäller serveringstillstånd. Utöver att delta i det allmänt förebyggande arbetet anser vi det vara en prioriterad uppgift för socialtjänsten att bedriva uppsökande verksamhet samt tillhandahålla insatser för olika riskgrupper bland barn, ungdomar och vuxna för att förebygga och motverka missbruk. Vi anser att all verksamhet inom socialtjänsten skall bedrivas målinriktat och planmässigt samt följas upp och utvärderas. Detta bör också uttryckligen anges i den nya lagen. Det innebär bl.a. att den särskilda bestämmelsen i 11§ tredje stycket SoL, som gäller socialnämndens skyldighet att tillsammans med den enskilde missbrukaren planera vården, ersätts av den nya generella bestämmelsen. Att planeringen skall ske i samförstånd med den enskilde är grunden i all missbrukarvård såvida inte vården ges med stöd av LVM. Med våra förslag vill vi därför särskilt betona vikten av en långsiktig planering där mål, vårdinnehåll samt insatsernas karaktär utformas tillsammans med den enskilde. Vi anser att socialtjänsten också bör vara skyldig att upprätta en individuell plan för den vård och behandling som ges den enskilde med missbruksproblem utanför det egna hemmet. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 26. Som ovan nämnts har från olika håll påtalats problemen med kunskapsbristen både beträffande kvalitet och effekter av den vård som ges. Bristen på kvalitetstänkande gäller inte enbart missbrukarvården utan är ett generellt problem för socialtjänstens verksamheter. För att utveckla kvalitetstänkandet i syfte att förbättra kvaliteten inom socialtjänsten anser vi att bestämmelser om kvalitet och kvalitetssäkring bör införas i lagen. Vi anser också att kommunens skyldighet att tillhandahålla vissa individuellt inriktade insatser bör preciseras i den nya lagen. Som exempel på sådana insatser kan nämnas färdtjänst, hemtjänst, dagverksamheter, särskilt boende, personligt stöd samt vård i familjehem eller på institution. Dessa insatser är inte förbehållna specifika målgrupper utan omfattar alla oavsett orsakerna till hjälpbehovet. Detta innebär en skyldighet för kommunen att

248 INsATsER FÖR MÄNNISKOR MISSBRUKSPROBLEM MED

tillhandahålla dessa insatser för såväl missbrukare som andra grupper som är i behov av dessa insatser. Socialtjänstens skyldighet att tillhandahålla personligt stöd skall enligt vår mening också innefatta stöd till anhöriga som lever tillsammans med missbrukare. Det bästa stödet för anhöriga är självfallet att missbrukaren får hjälp att komma från sitt missbruk. Om detta inte sker bör enligt vår mening de anhörigas behov av stöd uppmärksammas varvid socialtjänsten har ett särskilt ansvar för att tillgodose barnens behov av stöd. I kommitténs delbetänkande SOU 1993:30 behandlades frågor om den enskildes rätt till bistånd. Dessa förslag återfinns i kapitel 6 i vårt lagförslag. I 4§ klargörs den enskildes rätt till sociala tjänster i form av hemtjänst, färdtjänst, boende i särskilda fall, personligt stöd samt vård och behandling som inte är hälso- och sjukvård. I delbetänkandet föreslogs i ett avseende en begränsning av rätten till bistånd, nämligen för vård och behandling som den enskilde påbörjat eller genomfört innan nämnden avgjort ärendet. I dessa fall får socialnämnden vägra utge bistånd. De närmare motiven för vårt förslag återfinns i kapitel 9 i vårt delbetänkande SOU 1993:30. I delbetänkandet behandlades också frågan om den enskildes självbestämmanderätt och valfrihet. Enligt vårt förslag bör även fortsättningsvis gälla att förvaltningsdomstolarna vid bifall till enskildas besvär inte endast beslutar om rätten till bistånd utan också om biståndets utformning. Detta innebär att den enskildes självbestämmande skall respekteras när det gäller att välja vârd- och behandlingsinsats. Vid tillgång till likvärdiga alternativa biståndsinsatser får dock enligt vårt förslag det billigare alternativet väljas under förutsättning att denna insats på ett lämpligt sätt tillgodoser den enskildes behov av bistånd. Då delbetänkandet har varit föremål för remissbehandling finner vi i detta sammanhang inte anledning att ytterligare behandla frågor om självbestämmande och valfrihet vid prövning av bistånd.

9 Tillsyn, uppföljning och utvärdering

9.1 Vårt

uppdrag

I ett skede kännetecknat av decentralisering, generella i stället för riktade statsbidrag och en ökande andel privat vård får också tillsynsfrågorna ökad tyngd. För närvarande förs en angelägen diskussion innehållet i och om formerna för tillsynen både av kommunernas socialtjänst och de privata vårdgivarnas verksamhet. Enligt direktiven ställer en ändrad styrning av den kommunala verksamheten krav på att såväl statens som kommunernas uppföljnings- och utvärderingsinstrument förbättras. Begränsade ekonomiska ställer resurser vidare krav på ökad effektivitet och produktivitet inom socialtjänsten. Detta innebär att väl utvecklade prestationsmått och nyckeltal behövs undersom lag för kostnads- och kvalitetsjämförelser inom såväl äldreomsorgen och barnomsorgen som inom individ- och familjeomsorgen. I takt med att enskilda vårdgivare i ökad utsträckning etablerar sig på marknaden krävs också att kommunerna utvecklar sin beställarkompetens. Vad gäller individ- och familjeomsorgen saknas i stor utsträckning konkreta mål för olika insatser både på det individuella planet och på en mer övergripande nivå. Dessa omständigheter försvårar i hög grad uppföljningsarbetet. Bestämmelserna vissa personregister i 59 § socialtjänstlagen kan om också i sin nuvarande utformning begränsa möjligheterna att rationellt följa utfallet av olika handlingsplaner. Det behövs också fördjupad kunskap om effekterna av olika behandlingsprogram vilket ställer krav på vetenskaplig utvärdering av verksamheten. Likaså behövs ökad kunskap metoder och om resultat av förebyggande insatser. Kommittén bör enligt direktiven överväga innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten de privata vårdgivarnas som verksamhet. Kommittén bör vidare överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske och hur detta arbete kan underlättas och stärkas. Kommittén bör i dessa delar inhämta synpunkter från Socialstyrelsens pågående arbete med frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering. Av direktiven l991:50 för kommitténs arbete framgår bl.a. att Socialstyrelsen i första hand skall inrikta sitt arbete på tillsyn i form av uppföljning och utvärdering av den verksamhet som kommuner, landsting och andra organ bedriver inom socialsektorns område. Inom styrelsen prövas nya grepp bl.a. inom ramen för Aktiv Uppföljning, bedrivs länsvis. Dissom kussioner förs också om hur tillsynen i enskilda ärenden kan utvecklas och förstärkas.

250 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING

I föreliggande kapitel görs en genomgång av gällande regler för statens tillsyn, uppföljning och utvärdering. Vi redovisar också kortfattat en sammanställning års diskussioner och överväganden om formerna för av senare statlig styrning kommunal verksamhet. I vår redovisning ingår också av frågor rör kommunernas uppföljning, utvärdering och kvalitetssom egen kontroll. Föreliggande kapitel bör därför som bakgrund både till våra ses förslag kommunernas uppföljning och utvärdering kapitel 18 och om om statens uppgifter kapitel 36.

9.2 Tillsyn, uppföljning och utvärdering en

-

kunskapsöversikt

9.2.1 Inledning

Till grund för kommitténs arbete med frågor tillsyn, uppföljning och om utvärdering socialtjänsten har gjorts en genomgång av olika utredningars av och arbetsgruppers överväganden och ställningstaganden i dessa frågor under de senaste åren. Avsikten har varit att spegla utvecklingen i de diskussioner, har beträffande styrformer för kommunal verksamsom ägt rum het i vid bemärkelse. Avsikten har också varit att få utgångspunkt för en våra överväganden och förslag i frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering samt kvalitetssäkringsarbete. Vi har också sökt efter definitioner begreppen tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring. av I kronologisk ordning inledningsvis de propositioner, offentliga anges utredningar och statliga arbetsgruppers rapporter som legat till grund för vår kungskapsgenomgång. Därefter sammanfattas i korthet de diskussioner och överväganden vi funnit relevanta för vårt uppdrag. som

9.2.2 Kunskapsöversiktens källor

Vi har inlett vår genomgång med Kommunalekonomiska kommitténs betänkande SOU 1991:98. Denna kommitté kan anses ha startat en period av nyorientering och krav på omvärdering tidigare principer och tillvägaav gångssätt för statlig styrning av kommunernas verksamhet.

Kompletteringspropositionen för budgetåret 1992/93 Kommunal ekono-

1991/1992:150 Del II byggde på Kommunalekonomiska kommitmi, prop. téns betänkande. I propositionen framhölls bl.a. att rollfördelningen mellan staten respektive kommunerna och landstingen vad gäller uppgifter och ekonomi måste vara tydlig. Är 1990 tillsatte Civildepartementet uppföljnings- och utvärderingsen i augusti 1992 avlämnade en arbetsrapport. I arbetsgruppen grupp, som ingick representanter från Civil-, Social-, Utbildnings- och Finansdepartementen samt från Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Gruppen skulle bl.a. belysa hur regeringskansliets uppföljning och utvärdering i ett målstyrt statsbidragssystem borde till.

TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 251

I januari 1992 tillsattes inom Socialdepartementet och Civildepartementet en arbetsgrupp för att klargöra och utveckla innehållet i länsstyrelsernas arbete med tillsyn och uppföljning socialtjänsten. Vidare skulle arbetsav gruppen bl.a. belysa hur pågående förändringar inom socialtjänsten påverkar tillsynsbehovet. I arbetet deltog också representanter från länsstyrelserna och Socialstyrelsen. Konkurrenskommittén, som tillsattes 1989 hade i uppdrag att analysera konkurrensförhållandena inom reglerade sektorer och föreslå åtgärder som ökar konkurrensen samt överväga hur konkurrenslagstiftningen i ökad utsträckning kan tillämpas inom dessa områden. I Konkurrenskommitténs uppdrag ingick också att överväga frågan effektiviteten i kommunal om monopolverksamhet samt uppmärksamma områden i den offentliga sektorn där ökad konkurrens kan förenas med och främja de samhälleliga målen på området. Dessa frågor har redovisats i betänkandet SOU 1991:104 Konkurrensen inom den kommunala sektorn. Propositionen 1992/93:43 om ökad konkurrens i kommunal verksamhet byggde på Konkurrenskommitténs betänkande. I propositionen föreslogs ändringar i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och specialannan lagstiftning i syfte att öka inslagen konkurrens i den kommunala verksamav heten. En arbetsgrupp inom Socialdepartementet publicerade i oktober 1992

rapporten Ds 1992:108 Alternativa verksamhetsformer inom vård och

omsorg. Syftet med rapporten var bl.a. att beskriva hindren för utvecklingen mot privata driftsformer samt ge förslag på åtgärder för att undanröja eller begränsa onödiga hinder. Socialstyrelsens utredning om informationsstrukturen för socialtjänsten

Ifs tillsattes i april 1989 och lade fram sin slutrapport i januari 1993 Informationsstrukturen för socialtjänsten SoS 1993:1. Syftet var att arbeta

fram ett förslag till en för staten och kommunerna informationsgemensam struktur för socialtjänsten. Sedan år 1990 utges årligen rapporten Jämförelsetal för socialtjänsten i samarbete mellan Svenska kommunförbundet, Socialstyrelsen och Statistiska centralbyrån. Syftet inledningsvis att presentera jämförelsetal för att var kunna följa och utvärdera kvalitet, måluppfyllelse och resursutnyttjande på lokal nivå för kommunernas planering, ledning, uppföljning och utvärdering. Rapporten har successivt utvecklats för att även kunna tillgodose behovet av att på nationell nivå kunna följa utvecklingen. Lokaldemokratikommittén tillsattes våren 1992 med huvuduppgiften att överväga olika åtgärder för att stärka den kommunala demokratin. I särskilda rapporter SOU 1993:74 och SOU 1994:18 har frågor kvalitetsom mätning, dels på lokal nivå, dels på nationell nivå behandlats. Dessa rapporter har legat till grund för avsnitt i Lokaldemokratikommitténs slutbetänkande SOU 1993:90 där dessa frågor behandlas. I betänkandet görs också definitioner av olika begrepp, bl.a. tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetskontroll. En arbetsgrupp inom Socialdepartementet har i april 1994 avlämnat rap-

252 TiLLsvN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING

1994:40 Statens roll inom vård och Syftet har bl.a. varit

porten Ds omsorg.

att analysera behovet och formerna för statlig styrning inom välfärdsomav rådet.

9.2.3 Syntes

Utifrån ovanstående källor sammanfattas och ställs olika synpunkter mot varandra i detta avsnitt. Avsikten är att härigenom kunna peka på likheter och olikheter i ståndpunkterna beträffande tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetskontroll. Vår strävan har varit att försöka klarlägga åt vilket håll debatten går i dessa frågor och redovisa de argument som styr stånd-

punkterna. Genomgången rapporterna visar att i liten utsträckning har olika av metoder för tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetskontroll diskute- Frågorna har oftare ventilerats utifrån vilka intressen man vill bevaka rats. eller ansvaret för detta skall ligga. Vanligtvis saknas också entydiga var definitioner begreppen. Kunskapsöversikten belyser därför i första hand av debatten kring de aktuella frågorna perspektiven syfte och maktförur delning.

Tillsyn

De utredningar och arbetsgrupper, har behandlat frågan om tillsyn, som ligger ganska nära varandra i sin tolkning av begreppet. Vanligtvis beskrivs tillsyn kontroll, formell kontroll eller nära kontroll. Arbetssom behandlat frågan alternativa verksamhetsformer inom vård gruppen som om och talar tillsyn/uppföljning som ett begrepp, men där man kan omsorg om skönja att uppföljning används i en vidare betydelse än i övriga rapporter. Arbetsgruppen länsstyrelsernas uppgifter definierar tillsyn som kontroll om och granskning nämner inte sanktioner. Dock efterlyser arbetsgruppen men precisering regelverket för den statliga tillsynen och för uppföljningen en av entreprenadverksamheten, vilket kan tolkas som att även här finns en av önskan om större befogenheter. När det gäller ansvarsfördelningen mellan den kommunala och den statliga tillsynen framförs olika ståndpunkter. Från arbetsgruppen som behandlat frågan statens framtida roll inom vård och omsorg hävdas att tillsyn om och tillståndsgivning inte kan utövas kommunerna, eftersom detta skulle av äventyra konkurrensneutraliteten. Endast statlig tillsyn kan garantera medborgarna rättvis och likvärdig vård och omsorg över hela landet. en Kravet på rättvisa och likvärdig behandling ser arbetsgruppen som ett grundläggande krav. Arbetsgruppen en utvecklad statlig tillsyn som ett ser komplement till lagstiftningen. Lokaldemokratikommittén att den direkta verksamhetstillsynen/ anser kvalitetskontrollen bör ligga hos kommunerna medan statens ansvar bör inriktas på kontroll kommunens system för kontroll och säkring av av kvaliteten och serviceproduktionen. Som argument för sin syn anför kom-

TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 253

mittén kommunens yttersta för verksamheter inom vård och ansvar omsorg.

Lokaldemokratikommittén att beställar-utförarorganisation

menar en garanterar att kommunen kan klara verksamhetstillsynen över både den egna verksamheten och entreprenadproduktionen utan att äventyra konkurrensneutraliteten.

Uppföljning

Nästan samtliga utredningar definerar uppföljning att mäta, att som beskriva i statistiska termer", enklare tidsserier prestationer och styckav kostnader, mätning utan orsaksangivelse" och liknande. En arbetsgrupp beskriver uppföljning systeminriktad genomgång och

som beskrivning,

vilket snarare kan tolkas systematiserad kontroll och torde som en vara en del av tillsynen.

Uppföljningens funktion på nationell nivå i termer riksdag anges av att och regering behöver kunskap för att kunna korrigera utvecklingen och för att följa hur de nationella målen uppfylls. Mer principiellt syftet anges vara att jämföra olika verksamheter med varandra eller signaler föratt ge om hållanden eller verksamheter behöver analyseras vidare. Även här finns som en samstämmighet i uppfattningarna uppföljningens syfte. om Angående metoderna bl.a. att uppföljning skall resultaten anges avse av verksamheten och inte metoderna för att uppnå dem. Vidare med avses uppföljning att jämföra kostnader och prestationer bl.a årliga och genom

intermittenta totalundersökningar samt djupstudier. Kvalitetsmät-

genom ningar nämns underlag för uppföljning. Vidare påtalas kommunal som att redovisning måste förbättras bl.a att kostnaderna måste kalkylegenom vara rade efter enhetliga regler för att underlätta uppföljning. Informationen måste omfatta helheten och uppgiftsskyldigheten bör lagregleras för att förbättra uppföljningen. Det studerade materialet återspeglar ofta vilka problem som upplevs med uppföljning.

Utvärdering

Utvärdering defineras också i stort sett samstämmigt och vanligtvis anges som analys av effekterna verksamhet eller bedömning resultat av en av ett mot mål, behov eller problem. Med utvärdering bl.a. också att studera avses orsakssamband eller avvikelser. Utvärderingens funktion vanligtvis anges vara att användas vid särskilda belutssituationer eller underlag för som förändringar. Metoderna för utvärdering diskuteras knappast i någon av

utredningsrapporterna. Ifs-utredningen att den statistiska beskrivningen endast kan

anser utgöra en del av underlaget vid utvärdering verksamhet. Även andra kunav en skapskällor, som t.ex. kommunala planer, verksamhetsberättelser, rättsfall

m.m. bör ligga till grund för analyserna. Avslutningsvis kan alltså sägas att det finns relativt god samstämmighet en i uppfattningen om betydelsen och användningen uppföljning och av utvärdering som styrinstrument.

254 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING

Kvalitetsmätning/kvalitetssäkring och kvalitetskontroll

utredningar och arbetsgrupper, behandlat frågor om kvalitetsmät- De som ning och kvalitetssäkring är eniga att detta arbete måste bedrivas på om lokal nivå och väl förankrat bland dem arbetar med verksamheten. vara som Utvecklingen lämpliga kvalitetsmått bör dock ske i nära samarbete med av den nationella nivån. Stor enighet också råda att tydliga mål för verksamheten är en synes om förutsättning för uppföljningen resultatkvaliteten och att resultatmålen av måste vara förankrade i lagstiftningen. gäller kvalitetskontrollen framkommer olika uppfattningar i be- När det fintliga utredningar och rapporter. De flesta att kvalitetskontroll skall anser ske nationell uppföljning och utvärdering kvalitetsvariabler. Häri genom av bör ingå fördjupade studier riktade till ett urval av kommuner samt genom väl fungerande statlig tillsyn med hjälp tillstånds- och registreringsinen av strument. Lokaldemokratikommittén framhåller däremot att statens tillsynsansvar på kontroll kommunens system för kontroll kvaliteten i bör inriktas av av serviceproduktionen. Själva kontrollen kommittén ytterst vilar anser huvudmannen för verksamheten, dvs. den ansvarige nämnden i kommunen

eller landstinget. Frågan hur kvalitetsmätning bör ske, efter vilken modell kvalitetsom analysen lämpligen bör bedrivas och vad bör mätas har framför allt som diskuterats i Statskontorets rapporter till Lokaldemokratikommittén. Enligt slutsatsen den inventering där redovisas, är den mest använda och av som vården och bäst lämpade metoden den klassiska kvalitetsför omsorgen analysmodellen, med hjälp totalkvaliteten kan beskrivas genom en vars belysning struktur-, och resultatkvaliteten. av process- Varken denna beskrivningsmodell eller någon av de andra i rapporterna beskrivna kvalitetsanalysmodellerna tycks dock kunna belysa frågan om den producerade servicen når rätt mottagare. Härmed avses om det verkligen de behövande äldre får hjälp, barnomsorgen verkligen är mest som om erbjuder plats till barn med särskilda behov etc. Detta är en angelägen kvalitetsaspekt bör uppmärksammas inte inrymmas i som men som synes någon av beskrivningsmodellerna.

9.3 Statens tillsyn över socialtjänsten

9.3.1 Inledning

Nedan görs summarisk genomgång av gällande bestämmelser om statens en tillsyn socialtjänstens verksamhet. Utgångspunkten i denna genomgång över

socialtjänsten. Även de propositioner, är propositionen l979/80:1 Om som

antagits riksdagen under år och berört tillsynen av socialav senare som redovisas liksom gällande instruktioner för Socialstyrelsens och tjänsten länsstyrelsernas uppgifter.

TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 255

9.3.2 Socialtjänstlagens bestämmelser

Socialtjänstlagen reglerar dels de tillsynsuppgifter åvilar den nationella som nivån, dels länsstyrelsernas roll och uppgifter. Socialstyrelsen har enligt 67 § socialtjänstlagen tillsyn över socialtjänsten i riket. Styrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten. Till ledning för tillämpningen av denna lag utfärdar Socialstyrelsen allmänna råd. Länsstyrelsen skall enligt 68 § inom länet följa socialnämndernas tilllämpning av denna lag, informera och råd till allmänheten och biträda ge socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan samt i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ändamålsenligt ett sätt. Hem för vård eller boende med undantag för sådana hem Statens som Institutionsstyrelse övertagit huvudmannaskapet för med stöd 23 a§ av socialtjänstlagen står under länsstyrelsens tillsyn. Länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamheten vid sådana hem.

9.3.3 Socialtjänstpropositionen

I propositionen 1979/80:1 Om socialtjänsten sid. 450 behandlas frågor om den statliga tillsynens roll och uppgifter. Härav framgår att Socialstyrelsens tillsyn bör utvecklas i andra former än detaljanvisningar och myndighetskontroll. Tillsynen borde ges ett ökat inslag allmänna riktav linjer. Samtidigt framhålls att tillsynen måste utformas så den tillgodoser att jämlikhetsmålet och att skillnader mellan kommunerna i servicenivå motverkas. Socialstyrelsens centrala uppgift föreslogs därför att aktivt verka för vara att angivna mål och riktlinjer för socialtjänsten förverkligas. Detta bör ske genom att sammanställa och dokumentera kunskaper socialtjänstens om innehåll, organisation, och behov sociala tjänster. Härigenom får resurser av både statsmakterna och kommunerna underlag för socialtjänstens utveckling. En sådan vägledning bör bl.a. medverka till att servicenivån mellan kommunerna utjämnas. Av propositionen framgår vidare att det knappast ansågs möjligt att ställa upp en allmängiltig princip om hur intresset ökat lokalt inflytande skall av vägas mot intresset av rättssäkerhet och lika tillgång på samhällets tjänster. En sådan avvägning måste göras för varje område. Frågan gäller inte minst vilken statlig styrning är förenlig med den kommunala självstyrelsen. som Kravet på rättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice för den enskilde är dock en fråga som i sista hand måste kunna kontrolleras statlig genom tillsyn. Denna tillsyn och kontroll bör utformas så att kommunernas självständighet och möjlighet att sin verksamhet efter lokala förhållananpassa den inte träds för nära. Av propositionens allmänna skrivningar framgår inte närmare vad be-

256 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING

tillsyn innebär. Dåvarande departementschefen tar därför i ett sär-

greppet skilt avsnitt vad han med innebörden Socialstyrelsens tillsyn. upp avser av Här Socialstyrelsen skall följa verksamheten bl.a. genom kontroll i anges att form inspektion eller andra besök. Socialstyrelsens inspektion bör dock i av största möjliga utsträckning ha rådgivande och övergripande inriktning. en Styrelsens tillsyn innefattar även skyldighet att påtala om lagar och förordningar inte följs på det riksdag och regering har avsett. Styrelsen sätt som bör också granska påstådda missförhållanden och uttala sig om anmärk-

ningarna varit befogade. I enskilda ärenden bör Socialstyrelsen i samverkan med länsstyrelsen klarlägga de aktuella förhållandena. Men även övergripande tillsyn berör en enskilda människor och deras förhållanden. Därför bör inte Socialytterst styrelsens tillsynsfunktion avgränsas så att den inte skulle kunna omfatta

enskilda fall. De medel Socialstyrelsen har till sitt förfogande är föreskrifter inom som den sociala institutionsvården, allmänna råd hur socialtjänsten bör utom vecklas inom för riksdagens och regeringens beslut, inspektion eller ramen

andra besök för informationsutbyte och opinionsbildning samt inhämtande

från kommunerna planer socialtjänsten som underlag för att sammanav om ställa kunskaper vilka skall återföras till kommunerna. När det gäller länsstyrelsens uppgifter föreslog Socialutredningen att länsstyrelsen skulle utöva den formella tillsynen och härvid kunna företa inspektion eller verkställa utredning. Vid behov skall länsstyrelsen genom påpekanden kunna påkalla ändring hos kommunens socialnämnd men inte ha befogenhet att ålägga kommuner viss åtgärd. Propositionen anslöt sig till Socialutredningens uppfattning och föreslog

att länsstyrelsen inom länet skall följa tillämpningen av socialtjänstlagen,

informera och råd till allmänheten i frågor rör socialtjänsten, biträda ge som socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommuner och även i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Länsstyrelsens tillsyn föreslogs också omfatta de sociala institutionerna. Enligt propositionen skall länsstyrelsernas tillsynsarbete huvudsakligen inriktas på överläggningar med förtroendevalda och tjänstemän att genom följa och medverka till att socialtjänsten utvecklas på ett ändamålsenligt sätt i enlighet med lagstiftningens intentioner. Uppgiften att lämna juridisk servibör i första hand uppgift för länsstyrelserna med undantag för ce vara en särskilt komplicerade rättsfrågor, bör kunna hänskjutas till Socialsom styrelsen.

område

9.3.4 Övriga propositioner inom socialtjänstens

Frågor tillsyn, uppföljning och utvärdering har också behandlats i flera

om propositioner rör socialtjänstens verksamhet sedan socialtjänstlagen som trädde i kraft.

I propositionen 1987/88:l76 Äldreomsorgen inför 90-talet framhölls bl.a.

SOU 19942139 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 257

att det är av stor vikt att statistiken belyser förhållanden som rör resurser, konsumtion och ekonomi. Statistiken bör möjligheter till jämförelser ge mellan olika kommuner och landsting samt mellan olika enheter hos respektive huvudman. Sådana uppgifter framhölls nödvändiga för att kunna vara utvärdera och fortlöpande följa upp utvecklingen inom äldreomsorgen. En viktig uppgift för Socialstyrelsen ansågs därför att följa och analysera vara utvecklingen på området. I propositionen 1990/91:l4 Ansvaret för service och vård till äldre och handikappade framhölls betydelsen att Ädelreformen med tanke på m.m. av dess omfattning noggrant följs upp och utvärderas. Särskild vikt bör läggas vid frågan om de styrmedel som införs är effektiva och verksamt bidrar till att syftet med reformen uppnås. Vid sidan av den årliga uppföljningen föreslogs att reformen utvärderas såväl ett verksamhetsmässigt ett ur som ekonomiskt perspektiv. Stor vikt bör läggas vid reformens konsekvenser för den enskilde ur kvalitetssynpunkt. Utvärderingen bör också omfatta en samlad bedömning av samhällets kostnader, varvid jämförelser bör göras med de förhållanden som rått om reformen inte genomförts. I propositionen l992/93zl59 Stöd och service till vissa funktionshindrade konstaterades att utvecklingen i många kommuner går mot ökad decentralisering. Utvecklingen innebär också att man skiljer mellan offentlig kontroll och finansiering å ena sidan och produktion å den andra. Denna utveckling ställer ökade krav på tillsyn och uppföljning av att statsmakternas intentioner på det sociala området efterlevs. Därtill slogs fast att det överhuvudtaget är viktigt med en aktiv tillsyn på handikappområdet. Propositionens förslag innebär ingen ändring i förhållande till vad som gäller enligt SoL och HSL. Sambandet med framför allt socialtjänstlagen är så starkt regler central tillsyn föreslås gälla. att samma om I propositionen framhålls vidare att länsstyrelsernas tillsyn bör ökad ges tyngd. Bl.a. hänvisas till budgetpropositionen prop. 1991/92:l0O bil.14, varav framgår att länsstyrelserna är väl skickade att opartisk instans vara en för tillsyn och uppföljning av att statsmakternas intentioner på det sociala området efterlevs. Av bilaga 6 i budgetpropositionen för budgetåret 1991/ 92 framhåller chefen för Socialdepartementet att länsstyrelsernas tillsynsoch uppföljningsarbete blir allt viktigare mot bakgrund kommunernas av organisationsförändringar samt ett ökande inslag av privata alternativ inom vård och Även de beslutade förändringarna avseende statsbidragen omsorg. till kommunerna talar för en sådan utveckling, vilket också påpekades i den bakomliggande propositionen prop. 1991/92:150 del II. Vidare framgår av propositionen att tillämpningen lagen stöd och av om service till vissa funktionshindrade innebär viktig myndighetsutövning. Kommunerna kommer att vara huvudmän för huvuddelen av insatserna, som har ett starkt samband med socialtjänsten i övrigt. Därför bör, enligt propositionen 1992/93:159 länsstyrelsen med sin närhet till länets kommuner och med den regionala kunskapen tillsynsmyndighet på länsnivå för vara hela verksamheten enligt den lagen. nya Propositionen l988/89zl30 om Socialstyrelsens framtida roll och upp-

258 TILLsYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING

gifter utformades efter förslag intern beredningssgrupp inom Socialav en

departementet. Av beredningsgruppens rapport Ds 1988:74 framgår bl.a.

behovet förändringar Socialstyrelsens uppgifter och inriktning att av av framför allt beror på ökade krav på uppföljning och utvärdering för att möjliggöra effektivare målstyrning. Kravet på minskad statlig detaljregleen ring den kommunala verksamheten samt decentralisering av uppgifter av rör enskilda eller är rutinkaraktär till lokal eller regional nivå som som av förutsätter ökade insatser för uppföljning och utvärdering. Tillsyn i form kontroll i synnerhet vad gäller individärenden och av enskilda verksamheter föreslogs arbetsgruppen minska i Socialstyrel- - av uppgifter medan tyngdpunkten i stället bör ligga på uppföljning och sens utvärdering. Syftet med Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering av kommunernas och landstingens verksamhet vara att för regering och riksdag skapa anges bild hur lagstiftningens mål uppfylls, vilka problem som orsakar brister en av i måluppfyllelsen samt hur effektiviteten i verksamheten är. Det framhålls i rapporten också som angeläget att Socialstyrelsens erfarenheter tillsyn aktivt återförs till dem är ansvariga för vården och av som till berörd personal för att utveckla verksamheten i enlighet med lagens intentioner. Detta gäller erfarenheter både av den kontrollerande och den uppföljande tillsynen. En väsentlig del detta arbete bör att utveckla kunskapsunderlag av vara rörande innehåll och kvalitet i vård och till ledning för dem som är omsorg verksamma inom socialtjänsten och för beslutsfattare på olika nivåer. Vidare bör Socialstyrelsen analysera den långsiktiga utvecklingen när det gäller innehåll och metodfrågor i verksamheten i relation till administrativa och samhällsekonomiska förhållanden. Detta bör ske i nära kontakt med fältet och med forsknings- och utbildningsinstitutioner såväl nationellt som internationellt. Beredningsgruppens förslag lades i stort sett till grund för propositionen 1988/89:130 Socialstyrelsens framtida uppgifter. Enligt propositionen om skall Socialstyrelsens huvudsakliga uppgifter vara tillsyn samt kunskapsutveckling och kunskapsförmedling. Med tillsyn avses

uppföljning och utvärdering verksamheten inom socialsektorn gento av emot statsmakterna uppställda och preciserade mål, av kontroll hälso- och sjukvård, socialtjänst och annan verksamhet inom o av Socialstyrelsens område när det gäller kvalitet, säkerhet och den enskildes rättigheter.

Enligt propositionen är det framför allt i fråga om uppföljning och utvärdering socialtjänsten Socialstyrelsen behöver utvecklas. Tillsyn i av som form kontroll i synnerhet vad gäller individärenden och enskilda verkav samheter bör fullgöras på regional nivå. Det väsentliga i tillsynsfunktionen är att samtliga medborgare i enlighet med lagstiftningens syfte tillförsäkras god service och vård och att rättssäkerhets- och integritetsfrågorna är en betryggande lösta.

TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 259

Vidare framhålls i propositionen att Socialstyrelsen som grund för tillsynen måste utveckla enhetliga mått för kvalitet, resultat och effekter för att uppnådda resultat skall kunna ställas i relation till insatta resurser. Inom socialtjänsten bör länsstyrelsernas tillsyn över barn-, äldre- och handikappomsorgen bli aktiv. Även socialtjänstens roll i samhällsplanemer ringen bör markeras liksom Socialstyrelsens aktiva samverkan med länsstyrelserna inom socialtjänstens område. De i propositionen föreslagna prioriteringarna och uppgifterna för Socialstyrelsen har kommit till uttryck i förordningen med Instruktion för Socialstyrelsen 1988:1236, som fortlöpande reviderats. 1989 gjordes en ändring i förordningen. Enligt denna ändring SFS 1989:802 skall Socialstyrelsen utöver skyldigheterna som ovan angetts vaka över verksamheterna vad gäller kvalitet och säkerhet samt den enskildes rättigheter.

I förordningen med Instruktion för länsstyrelserna SFS 1990:1510 regle-

ras länsstyrelsernas roll och uppgifter. Denna trädde i kraft den 1 juli 1991 i samband med genomförandet av samordnad länsförvaltning och tillkomsten av s.k. länsexperter inom olika sakområden, bl.a. inom området social omvårdnad. Av instruktionen framgår att länsstyrelsen bl.a. har till uppgift att noga följa länets tillstånd och behov, främja länets utveckling och befolkningens bästa samt verka för att de nationella målen inom olika samhällssektorer får genomslag i länet. Länsstyrelsen skall särskilt med beaktande av fastställda nationella mål verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet samordnas. Inom den egna organisationen skall en samordning ske av länsstyrelsens olika ansvarsområden. Länsstyrelsen skall också följa upp och utvärdera insatser inom olika samhällssektorer med såväl ett nationellt som ett samlat regionalt perspektiv. Vidare föreskrivs att länsstyrelsen skall genomföra eller hos regeringen eller dess myndigheter föreslå sådana åtgärder som är nödvändiga eller lämpliga för länets utveckling samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där.

9.3.5 Sammanfattande kommentarer

Ovan har redovisats olika propositioners synsätt och ställningstaganden när det gäller statens tillsyn, uppföljning och utvärdering av socialtjänsten. Genomgången visar att definitioner, syfte och medel/metoder för statens tillsyn, uppföljning och utvärdering över tid uppvisar både samstämmighet och skillnader. Nedan sammanfattas hur synsätt och ställningstaganden i olika avseenden stått sig respektive förändrats sedan socialtjänstreformen trädde i kraft.

260 TILLSYN, UPPFÖLJNINGOCH UTVÄRDERING

Begreppsdefinitioner För begreppen tillsyn, uppföljning och utvärdering saknas i stort sett definitioner i de redovisade propositionerna. Av sammanhangen i motivtexterna kan dock delvis utläsas vilken innebörd underförstått ligger i olika som begrepp. Begreppet tillsyn tidigt ha använts som ett samlande begrepp för all synes den verksamhet, statens tillsynsmyndigheter har ansvar för. Denna vida som tolkning innebär att såväl den kontrollerande och inspekterande som den uppföljande och analyserande verksamheten omfattas av begreppet tillsyn. Denna tolkning innebär att även kunskapsförmedling, rådgivning/vägledning och information omfattas av begreppet tillsyn. I propositionen Socialstyrelsens framtida roll och uppgifter anges att om de huvudsakliga uppgifterna för styrelsen skall tillsyn samt kunskapsutvara veckling och kunskapsförmedling. Denna distinktion ger begreppet en annan innebörd än tidigare men fortfarande kvarstår en vid tolkning av begreppet tillsyn. Tillsyn anges i propositionen vara dels uppföljning och utvärdering gentemot av statsmakterna uppställda och o preciserade mål, dels kontroll av kvalitet, säkerhet och den enskildes rättigheter. o Med grund i de olika propositionernas skrivningar om syfte och/eller medel viss förskjutning innebörden i begreppet tillsyn ha skett över tid. synes en av Funktionen kontroll/inspektion över tid till förmån för analys och tonas ner värdering verksamheter, framför allt i avseende på effektivitet och kvaliav tet. Begreppen uppföljning och utvärdering definieras inte närmare i någon av de redovisade propositionerna.

Syfte och inriktning När det gäller det övergripande syftet med statens tillsyn finns en samstämmighet i de redovisade propositionerna, nämligen att verka för att statens mål och riktlinjer förverkligas. I socialtjänstpropositionen betonas särskilt att tillsynen måste utformas så att den tillgodoser jämlikhetsmålet och att skillnader mellan kommunerna i servicenivå motverkas. Vidare betonas att kravet på rättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice för den enskilde skall garanteras genom statens tillsyn. Vissa förändringar i synsätt kan dock konstateras över tid bl.a. i fråga om att förtydliga i vilka avseenden lagens tillämpning skall följas genom tillsyn. Bl.a. skall utvecklingen belysas vad gäller resurser, konsumtion och ekonomi. Dessutom framhålls vikten att jämförelser mellan kommunerna i av dessa avseenden möjliggörs med hjälp av statistik. Vidare framhålls att frågan om styrmedlens effektivitet bör belysas genom uppföljning och utvärdering samt om styrmedlen verksamt bidrar till att syftet med viss verksamhet uppnås. Den volym- och kostnadsmässiga en utvecklingen skall också noga följas liksom kvalitetsfrågorna.

TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 261

Gemensamt för tillsynsfunktionen enligt de genomgångna propositionerna synes vara att tillförsäkra samtliga medborgare en god service och vård och att rättssäkerhets- och integritetsfrågorna är betryggande lösta.

Medel/metoder Socialtjänstpropositionen medförde en förskjutning i tillsynen, från kontroll av detaljer till allmänna riktlinjer, utvecklingsarbete, forskning, försöksverksamhet samt fort- och vidareutbildning. Tillsynsmyndigheternas roll skulle vara att följa, leda och utveckla socialtjänsten också att påtala lagar men om och förordningar inte följs. I instruktionen för Socialstyrelsen särskilt att styrelsen måste utanges veckla kvalitets-, resultat- och effektmått för att kunna ställa uppnådda resultat i relation till insatta resurser. Vidare krävs en väsentligt förbättrad återföring av erfarenheter från tillsynsverksamheten till personal och andra ansvariga för olika verksamheter. När det gäller länsstyrelsernas tillsyn gjordes i socialtjänstpropositionen en skillnad mellan tillsyn och formell tillsyn. Dock inte närmare angavs skillnaden där emellan. Av sammanhanget kan dock den tolkningen göras att formell tillsyn synes innebära inspektion eller att verkställa utredning och påpeka behov av ändring. Länsstyrelsen dock inte mandat att ålägga gavs kommunen viss åtgärd. I länsstyrelseinstruktionen framhålls länsstyrelsernas skyldighet att följa länets tillstånd och behov samt främja utvecklingen och befolkningens bästa inom länet och verka för att den nationella politiken får genomslag i länet. Detta innebär att utvecklingsinsatser ses som ett viktigt medel i länsstyrelsernas tillsynsarbete.

9.4 Kommunernas

tillsyn

Enligt 69 § SoL har socialnämnden ett tillsynsansvar över verksamheten vid de enskilda hem för vård eller boende, som är belägna i kommunen. Detta tillsynsansvar omfattar också enskilt drivna daghem och fritidshem i kommunen. Socialnämnden har också enligt vårdhemsstadgan SFS 1970:88 tillsynsansvar för de enskilda vårdhem, som finns i kommunen. Av 23 § LSS SFS 1993:387 framgår bl.a. att enskild verksamhet skall stå under tillsyn av den eller de nämnder som har ansvaret för verksamhet enligt LSS i den kommun där verksamheten bedrivs. Enligt propositionen förutsätter enskild verksamhet med stöd LSS av avtal med kostnadsansvarig kommun. Med hänsyn till att kommunerna ytterst är ansvariga för ifrågavarande verksamhet och med hänsyn till den ordning som nu gäller enligt socialtjänstlagen bör kommunen ha ett tillsynsansvar och en inspektionsrätt. Enskild verksamhet bör därför stå under tillsyn av den eller de nämnder, som leder verksamheten enligt den nya lagen. Sådan nämnd bör också få rätt att inspektera verksamheten.

262 TILLsYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING

I den gällande lagen saknas bestämmelser om kommunernas skyldignu het att följa och utvärdera sin verksamhet. Däremot stadgas i 9 kap. 7 § upp kommunallagen 1991:900 att revisorernas granskning bl.a. skall innefatta prövning verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från en av om ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. Inriktningen av den kommunala revisionen varierar över landet. Generellt kan sägas att de kommunala revisorerna hittills huvudsakligen har granskat verksamheterna utifrån ekonomiska aspekter att utvecklingen mot ökad andel verksammen synes hetsrevision.

9.5 inom socialtjänsten

Uppgiftsskyldigheten

9.5.1 Gällande bestämmelser

Enligt 63§ SoL skall socialnämnden, enligt vad regeringen närmare föreskriver, personregister lämna ut uppgifter till Statistiska centralbyrån ur SCB för angelägna statistiska ändamål. Av förarbetena till nämnda paragraf prop. 1979/80:1 s. 570-571 framgår bestämmelsen endast gäller för individrelaterade statistiska uppgifter, att dvs. sådana omfattas sekretess. Utlämnande av mängdstatistik från som av socialnämnderna regleras i annan ordning. Regeringen har i förordningen 1981:1370 om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter meddelat föreskrifter om utlämnande för statistiska ändamål sådana uppgifter socialtjänstens personregister, av ur innehåller eller andra uppgifter om enskilda personer. som namn Enligt förordningen i fråga skall varje socialnämnd årligen lämna uppgifter till SCB om

ekonomiskt bistånd, förordnande av kontaktperson, vistelse i familjehem, vistelse i hem för vård eller boende, den ersättning utgetts för barn i familjehem, som åtgärder enligt LVU, åtgärder enligt LVM och uppgifter begärs för särskild statistisk undersökning och syftar till som en att tillgodose angelägna samhällsbehov.

Med stöd nämnda förordning har SCB meddelat föreskrifter om uppav gifter till statistik socialtjänsten SCB-FS 1987:17. om Enligt 64 § SOL skall socialnämnden lämna ut uppgifter ur personregister till statliga myndigheter, när detta begärs för forskningsändamål och det kan ske utan risk för att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Enligt sekretesslagen 1980:100 får sekretesskyddade uppgifter inom socialtjänsten lämnas ut till myndighet endast med stöd av lag eller förannan ordning.

TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 263

I förslaget till sekretesslag förutsattes att behövliga bestämmelser om utlämnande av uppgifter för forskningsändamål skall tas in i SoL. Forskning bedrivs vanligen vid en statlig institution. Beslut att lämna ut uppgifterna skall därför riktas till den statliga myndighet där forskningen bedrivs och inte till den enskilde forskaren. Vid socialnämndens prövning uppgift om kan lämnas ut utan risk för men kan det bli anledning att ta hänsyn till skilda omständigheter. Uppgifterna bör endast lämnas ut om det är fullt klart att forskningsresultaten kommer att publiceras i sådan form att enskilda personer och deras närstående, vilka berörs av uppgifterna, inte kan identifieras. Inom familjerådgivningen råder en särskilt stark sekretess. Enligt 7 kap. 4§ andra stycket sekretesslagen gäller sekretess inom den kommunala familjerådgivningen för uppgift som enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen. Det är inte tillåtet inom familjerådgivningen att göra någon menbedömning skall göra vid utsom man lämnande av uppgifter inom socialtjänsten. Denna bestämmelse innebär bl.a. att endast med den enskildes medgivande får sekretesskyddade uppgifter inom familjerådgivningen lämnas ut för forskningsändamål.

9.5.2 Lagen om den officiella statistiken

Ett huvudsyfte med reformeringen av den statliga statistikproduktionen är att öka incitamenten för omprövning av statistikproduktionens omfattning och innehåll. Genom att ge olika myndigheter beställaransvaret för den statliga statistiken syftar man till en prövning av relevansen och kvaliteten gentemot de ändamål som statistiken är avsedd för Källa: Genomförandekommitténs betänkande SOU 1994:1 Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. Lagen 1992:889 om den officiella statistiken tillämpas när statliga myndigheter under regeringen framställer statistik. Den reglerar också uppgiftsskyldigheten för kommuner och vissa enskilda fysiska och juridiska personer gentemot det allmänna. Uppgiftsskyldigheten för näringsidkare omfattar bl.a. tillhandahållande av tjänster, antalet anställda, löner, sysselsättning och kostnader. Kommunerna är uppgiftskyldiga endast för vissa av dessa uppgifter. För kommunerna tillkommer uppgiftsskyldighet andra av uppgifter av samhällsekonomisk betydelse samt sammandrag räkenskaav perna såvitt avser kommunala ändamål. I propositionen 1991/921118 s. 29 om förenklad statistikreglering, vilken ledde fram till lagen om den officiella statistiken, uttalades följande beträffande uppgiftsskyldigheten för lagreglerad verksamhet som bedrivs av kommuner och landsting. Föreskrifter om uppgiftsskyldighet finns i dag i respektive verksamhets lagstiftning. Denna ordning är ändamålsenlig och bör behållas även för framtiden. Även det förhållandet det ofta gäller mycket integritetskänslig att information talar för att dessa frågor hand inom respektive sakområtas om de och att uppgifter för dessa statistiska ändamål inte regleras i lag. en annan Integritetsskyddsutredningen ISU har i maj 1994 avlämnat betänkandet

264 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING

SOU 1994:65 Statistik och integritet. I betänkandet behandlas bl.a. frågor statistikansvaret för den officiella statistiken. Att en viss statistik blir om

officiell får bl.a. den konsekvensen att den skall produceras, att uppgiftsskyl-

dighet i vissa fall kan föreskrivas samt att det finns krav på att statistiken görs tillgänglig och publiceras. Riksdagen bet. FiU 1993/94:15, rskr 1993/942269 har beslutat om ändrad ansvarsfördelning när det gäller officiell statistik. För den officiella statistiken inom socialtjänstens område är Socialstyrelsen sedan den 1 juli 1994 statistikansvarig myndighet. Det överlämnas till respektive statistikansvarig myndighet att efter samråd med statistikens övriga användare närmare besluta om statistikens utformning. Utgångspunkten är nuvarande omfattning statistiken såsom den presenteras i SCB:s produktbeskrivningar. av Enligt de bestämmelserna skall de myndigheter som är statistikansvanya riga för officiell statistik kunna styra och kontrollera produktionen av den statistik de fått beställaransvaret för. Detta gäller oberoende av om myndigheten väljer att producera statistiken internt eller lägga ut produktionsansvaret till någon t.ex. SCB, myndighet eller servicebyrå. annan annan

9.6 Sammanfattande bedömning

9.6.1 Definitionsfrågorna

Som röd tråd i de olika dokument studerats och i de synpunkter som en som lämnats till kommittén företrädare för socialtjänsten framstår svårigav heterna att entydigt tolka innebörden begreppen tillsyn, uppföljning och av utvärdering. Framför allt gäller detta begreppet tillsyn. Begreppet används både för statens uppgifter i ett brett perspektiv och för att särskilt att ange statens kontroll socialtjänstens verksamheter. Begreppen individtillange av respektive generell tillsyn används ofta länsstyrelserna för att skilja ut syn av den tillsyn som görs på förekommen anledning från andra uppgifter som också åvilar länsstyrelserna enligt socialtjänstlagen. Tillsyn har också använts ett samlingsbegrepp för all den verksamhet som Socialstyrelsen som ansvarar för. Begreppet tillsyn används också för den kontroll som kommunerna enligt gällande lag är skyldig att utöva över den privata verksamheten i kommu- Det förekommer också att begreppet tillsyn används för att beteckna nen. kommunernas uppföljning av familjehemsvården. Från olika håll har framhållits vikten av att kommittén klargör begreppens innebörd. Detta skulle också bidra till att tydliggöra Socialstyrelsens, länsstyrelsernas, kommunernas och de privata vårdgivarnas ansvar och olika roller när det gäller att kontrollera, följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet på olika nivåer. För att kontrollera och utvärdera kvaliteten i socialtjänstens verksamhet

TILLsYN, UPPFÖLJNING UTVÄRDERING 265 OCH

används i dag olika begrepp. Ett ofta använt begrepp är kvalitetssäkring. Behovet av att klargöra innebörden även i detta begrepp har också påtalats till kommittén. Enligt vår mening är det av stor betydelse att begreppen klargörs. Som framgått ovan har tillsyn, uppföljning och utvärdering under år varit senare föremål för behandling av flera utredningar utan att entydiga definitioner kunnat anges. Vi har därför valt att stanna vid att vår tolkning ge av begreppens innebörd inom socialtjänsten. Vi återkommer till vår tolkning i kapitel 36.

9.6.2 Statens respektive kommunernas roll och uppgifter

Kommunalekonomiska kommittén framhöll vikten att ansvarsfördelav ningen mellan den statliga och kommunala nivån görs tydlig. Kommittén menade att statsmakternas beslut på olika nivåer bör så tydliga att det vara framgår vad som är för kommunerna bindande beslut och vad inte är som det. Den legala grunden för all tillsyn, uppföljning och utvärdering inom socialtjänsten är lagens mål och övriga bestämmelser. Den nuvarande lagens karaktär av målinriktad ramlag har inneburit att entydiga och operationella mål för olika verksamheter i stor utsträckning saknats. Den nuvarande lagen medger därför ett visst tolkningsutrymme. Detta har inte sällan medfört oklarheter i relationen mellan staten och kommunerna. Från länsstyrelsernas sida har bl.a. påtalats svårigheterna att tolka begreppet skälig levnadsnivå. Detta har inte minst under de senaste åren med krympande ekonomiska resurser i kommunerna upplevts ett som problem från länsstyrelsernas sida. Frågan med vilken rätt tillsynsmyndigheten kan rikta kritik mot en kommun har ofta diskuterats. Länsstyrelserna efterlyser därför en precisering i den lagen såväl kommunernas skyldignya av heter som tillsynsmyndigheternas roll och uppgifter. De ändrade ekonomiska förutsättningarna för socialtjänstens verksamhet har också aktualiserat frågan vilka skillnader mellan kommuner och om mellan olika kommundelar tillsynsmyndigheterna kan acceptera med - som gällande bestämmelser. Vid kommitténs sammankomster aktualiserade länsstyrelserna bl.a. frågan om hur stora skillnader de kan acceptera när det som gäller den enskildes tillgång till olika tjänster. Vidare frågan togs upp om vilka faktiska möjligheter tillsynsmyndigheterna har att påverka säkerhet och kvalitet i kommunens verksamheter inte uppfylla lagens som anses bestämmelser och intentioner. Tillsyn, uppföljning och utvärdering handlar enligt vår mening i första hand om att garantera den enskilde god kvalitet och säkerhet i de insatser som ges men också om relationen mellan staten och kommunerna. Företrädare för kommunerna har i olika sammanhang hävdat att den kommunala självbestämmanderätten är hotad att staten ålägger genom kommunerna allt fler skyldigheter. Som exempel härpå bl.a. de anges nya bestämmelserna barnomsorg samt kommitténs förslag lägsta om om en

266 TILLSYN, UPPFÖLJNINGOCH UTVÄRDERING

godtagbar nivå för försörjningsstödet. Samtidigt efterlyses, inte minst från klientorganisationernas sida, ökad statlig styrning för att garantera enskilda lika tillgång till service och vård av god kvalitet.

En aspekt på hur den kommunala självbestämmanderätten skulle kunna

fredas är i lagstiftningen tydligare preciserar kvalitetsnivåer i att staten olika avseenden för socialtjänstens verksamheter. Detta skulle också bidra till ökad legitimitet för tillsyn. Frågan lagens konkretiseringsnivå kan om dock diskuteras. Socialtjänstens verksamhet är av sådan karaktär att en alltför detaljerad lagstiftning skulle riskera att förta det yttersta syftet, nämligen insatser alltid skall prövas i förhållande till den enatt som ges skildes unika förhållanden och behov. När det gäller den kommunala självbestämmanderätten har vissa företrädare för den kommunala sektorn hävdat att den europeiska konventionen kommunal självstyrelse begränsar statens möjligheter att bl.a. genom om tillsyn styra kommunernas verksamheter. Den europeiska konventionen kommunal självstyrelse, som Sverige om ratificerade år 1989, syftar till att stärka och trygga den kommunala självstyrelsen i Europa. I konventionen fastslås därför vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. I samband med Sveriges tillträde till konventionen krävdes dock inga lagändringar för Sveriges del. Artikel 8 slår fast att administrativ tillsyn över kommunerna endast får i enlighet med de förfaranden och i de fall föreskrivs i grundlag utövas som eller lag. Vidare sägs att administrativ tillsyn över kommunernas annan verksamhet normalt endast skall syfta till att säkerställa efterlevnaden av lag och konstitutionella principer. Administrativ tillsyn i frågan om lämpligheten får dock utövas högre myndigheter när det gäller uppgifter som av delegerats till kommunerna. I konventionen vidare att administrativ tillsyn över kommunerna anges skall på sådant sätt att kontrollmyndighetens ingripande står i proutövas portion till betydelsen de intressen som skall skyddas. av Vi har inte funnit att den europeiska konventionen om kommunal självbestämmanderätt skulle lägga hinder i vägen för statens tillsyn av socialtjänsten.

9.6.3 Kommunernas uppföljning och utvärdering

Ett begränsat ekonomiskt utrymme i kommunerna i kombination med nya principer för styrning och ledning verksamheterna har medfört krav på av omprövning och omprioritering kommunal verksamhet. Detta gäller av också socialtjänsten. I kommunerna pågår för närvarande ett intensivt utvecklingsarbete i syfte

förbättra metoder och systern för uppföljning och utvärdering. De poli-

att tiskt ansvariga i kommunerna efterfrågar i allt större utsträckning uppföljning och utvärdering underlag för planering och ledning. Kommusom har också ett behov att kunna jämföra sin verksamhet med motnerna av svarande verksamhet i andra kommuner och med privat verksamhet.

TILLsYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 267

Hos de anställda i socialtjänsten saknas tradition att dokumentera och utvärdera sin verksamhet, framför allt i avseende på arbetsprocessen. Bristen på operativa mål och bristen på mätbara kvalitetskriterier har framför allt inom individ- och familjeomsorgen drabbat den enskilde vårdtagaren. En annan bidragande orsak till svårigheterna att följa och utvärdera upp resultat och kvalitet i socialtjänstens olika verksamheter är bristen på enhetliga mått och metoder för ändamålet. Frågor om kommunernas uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkringsarbete behandlas närmare i kapitel 18. Kommunernas egen uppföljning och utvärdering är också stor beav tydelse för att staten skall kunna följa utvecklingen inom socialtjänsten. För staten är det angeläget att kunna följa skillnader i servicenivå, kvalitet och måluppfyllelse samt i resursutnyttjande mellan olika kommuner. Denna information ger nödvändigt underlag för eventuella beslut lagändringar. om Mot denna bakgrund är kommunernas uppföljning av den verksamegna heten en viktig förutsättning för både den officiella statistiken och för statens uppföljning och utvärdering. Till frågan om kommunernas skyldighet att lämna uppgifter för den officiella statistiken återkommer vi i kapitel 34.

9.6.4 Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering

Tillsyn

I den inledande kartläggningen har i flera de refererade utredningarna av framhållits betydelsen av en förstärkt eller effektiv statlig tillsyn. Vad som avses härmed har dock inte närmare preciserats. Kommitténs uppdrag enligt direktiven innebär bl.a. att ta ställning till hur den statliga tillsynen över socialtjänsten skall utformas och vilket innehåll denna tillsyn skall ha. När det gäller statens tillsyn över kommunernas verksamhet har tillsynen ibland kritiserats för att vara tandlös. Den legala grunden för sanktioner, t.ex. i form av vitesförelägganden för att åstadkomma ändring, rättelse eller tillskott av resurser i kommunal verksamhet saknas. Länsstyrelserna har i dag befogenheter att kräva rättelse eller att förbjuda verksamhet endast i förhållande till hem för vård eller boende. Med stöd av 70§ socialtjänstlagen kan ett sådant hem föreläggas att rätta till missförhållanden samt om föreläggandet inte efterlevs förbjuda fortsatt verk- - samhet. Detta gäller både privat och offentligt drivna hem för vård eller boende. I övrigt saknar staten sanktionsmöjligheter i förhållande till kommunalt bedriven socialtjänstverksamhet. Om länsstyrelsen vid sin tillsyn finner att enskild tjänsteman eller politiker gjort sig skyldig till allvarlig för- - summelse eller felaktighet vid myndighetsutövning kan dock ärendet överlämnas till prövning av allmän åklagare. I frågan om behovet av sanktioner finns i dag olika uppfattningar hos tillsynsmyndigheterna. Somliga menar att statens tillsyn måste bygga på

268 TILLsYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING

förtroende och dialog för att uppnå sitt syfte. Andra menar att tillsyn utan sanktioner är verkningslös. Frågan sanktioner behandlar närmare i om kapitel 36. När det gäller länsstyrelsernas tillsyn saknas i dag en analys av hur samspelta länsstyrelserna är när det gäller bedömningar av kommunernas verksamheter eller enskildas klagomål och på vilken nivå man ingriper av eller med vilka medel. Olika praxis tycks också råda i länen när det gäller att sammanställa och sprida den kunskap, tillsynen Som exempel kan som ger. nämnas att den kunskap erhålles individtillsynen endast i vissa som genom län sammanställs och analyseras årligen. Samma förhållande gäller s.k. årliga lägesrapporter utifrån verksamhetstillsynen i länen. Formerna för att återföra kunskap till kommunerna och till den centrala nivån varierar således - mellan länen. Regeringen har funnit behov att öka samsynen och att utveckla gemenav mål, mått och metoder för länsstyrelsernas tillsyn samt för redovissamma ning denna med avseende på bl.a. inriktning, innehåll och resultat. Därför av har regeringen i regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 givit Socialstyrelsen och länsstyrelserna i uppdrag att utarbeta tillsynsmetodik bl.a. en gemensam att arbeta fram faktorer skall ligga till grund för tillsynen inom genom som olika områden.

Uppföljning och utvärdering På den nationella nivån har staten ett behov att följa utvecklingen av av socialtjänsten i fråga behovstäckning, prestationsvolymer, kvalitetsinom dikatorer samt personella och ekonomiska nyckeltal. Uppföljningen av kommunernas verksamhet syftar till att ge en översiktlig bild av socialtjänstens utveckling bör också fungera som ett signalsystem för att men uppmärksamma avvikelser i förhållande till tidigare mättillfällen eller i förhållande till verksamhet hos andra huvudmän. Den nationella nivåns utvärdering har hittills huvudsakligen avsett kostnader, prestationer och resursanvändning. Den förändrade inriktning av kommunernas uppföljning och utvärdering mot att i högre grad avse resultat och kvalitet kommer att medföra ökade möjligheter även på den nationella nivån att utvärdera resultat och kvalitet. Som tidigare nämnts saknas i dag i stor utsträckning mått och metoder för att på den lokala nivån kontrollera och utvärdera verksamheten. Ett problem i detta sammanhang är bristen på utvärderingsforskning inom socialtjänsten. Att vidareutveckla socialtjänsten är visserligen en betydelsefull nationell angelägenhet kan knappast uppgift enbart för Socialmen anses vara en styrelsen. Att långsiktigt vidareutveckla socialtjänsten är både en fråga om förbättrad grundutbildning och forskning men i hög grad också ett ansvar för kommunerna. Socialstyrelsens uppgift bör närmast vara att främja denna utveckling. Frågan utvärderingsforskningens betydelse för att stödja kunskapsom

TiLLsYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 269

bildning och metodutveckling inom socialtjänsten kommer liksom kompetensfrågorna i ett brett perspektiv att belysas i ett särskilt betänkande. Som framgått ovan är Socialstyrelsen med stöd lagen 1992:889 av om den officiella statistiken från och med den 1 juli 1994 ansvarig beställarmyndighet för den nationella statistiken inom socialtjänstens område. Förutsättningarna för kvalitén i denna statistik är enhetliga begrepp och nyckeltal för kommunerna och den privata vården samt att det föreligger skyldigen het att lämna uppgifter för officiell statistik. Till denna fråga återkommer vi också i kapitel 36.

9.6.5 ADB-användning för uppföljning och utvärdering

Som tidigare nämnts har enligt tilläggsdirektiv dir. 1993:72 uppdragits åt Socialtjänstkommittén att utreda och lägga fram förslag författningsom reglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. Utgångspunkten för kommitténs arbete bör att utifrån kraven på bättre vara, uppföljning och utvärdering, identifiera och analysera bl.a. kommunernas och enskilda vårdutövares behov av att, med stöd av ADB, registrera integritetskänsliga uppgifter på individnivå inom socialtjänstens verksamhetsområde. Som tidigare framhållits innebär de förändrade ekonomiska förutsättningarna under 1990-talet att kravet på effektivisering inom den kommunala verksamheten ökat påtagligt. Det förutsätts att kommunerna skall klara nu en volymminskning motsvarande ca 1 procent per år under åren 1992-98 samtidigt som behoven inom äldreomsorg, barnomsorg och skola ökar Reviderad finansplan 1992/932150. Även behovet insatser inom individ- och av familjeomsorgen kan komma att öka till följd av ökningen den långvariga av arbetslösheten och därmed följande behov försörjningsstöd. av Det är uppenbart, att en effektivitetshöjning den storleksordning av som fordras för att klara dessa uppgifter med bibehållen kvalitet kommer att ställa krav på utnyttjande av de möjligheter modern informationsteknik erbjuder. Sålunda kommer ADB-stöd att behövas såväl för dokumentation och handläggning av ärenden inom socialtjänsten som för att underlag för ge tillsyn, uppföljning och utvärdering. På samma sätt som inom andra sektorer i samhället har ADB-media allt mer införlivats som ett hjälpmedel inom socialtjänsten. Skrivmaskiner förekommer knappast längre på socialkontoren. Genom den tekniken har nya det blivit möjligt att snabbt och korrekt kunna lämna service till socialtjänstens avnämare. Lagstiftningen rörande förandet av ADB-baserade personregister har tillkommit i syfte att skydda den personliga integriteten. Det ligger i socialtjänstens natur att många av de uppgifter behöver registreras är som av integritetskänslig natur i många fall kan enbart det faktum varit i - att man kontakt med socialtjänsten vara en uppgift som man önskar skydda. Som framhållits ovan har de ekonomiska förutsättningarna för socialtjänsten förändrats. Ökad effektivitet i form bättre resultat i relation till av

270 TILLSYN, UPPFÖLJNINGOCH UTVÄRDERING

angivna mål vid givna är dock inte primärt ekonomisk fråga. Den resurser en avgörande frågan är att de människor, socialtjänsten har till uppgift att som hjälpa och stödja, verkligen får adekvat och effektiv hjälp. Metodutvecken ling, uppföljning och utvärdering är avgörande för socialtjänstens kunskapsutveckling. ADB-tekniken utgör enligt vår mening ett värdefullt stöd i detta sammanhang. Frågor berör avvägningen mellan integritetsskyddet för som den enskilde vid utnyttjandet ADB-media och samhällets behov av av effektiv uppföljning, utvärdering och kunskapsutveckling kommer att behandlas i ett särskilt betänkande. Här kommer också behovet av nya regler för dokumentation inom socialtjänsten att övervägas.

10 Myndighetsutövning och den

enskildes rättssäkerhet

10.1 Inledning

I detta kapitel görs en genomgång av begreppet myndighetsutövning i socialtjänstlagen 1980:620/S0L. Bakgrunden till genomgången är bl.a. att det från olika håll har framförts att det råder oklarhet vad med om som avses detta begrepp. Denna oklarhet skapar problem bl.a. när det gäller att bedöma i vilken utsträckning det är lagligt möjligt för kommunerna att lägga ut verksamheter på entreprenad. Vidare görs i kapitlet en genomgång av frågor om den enskildes rättsskydd i samband med att verksamhet på socialtjänstområdet utförs i privat regi. I kap. 16 lämnas förslag som har samband med de genomgångar som här gors.

10.2 Begreppet myndighetsutövning i socialtjänstlagen

10.2.1 Inledning

Begreppet myndighetsutövning används inom den offentligrättsliga lagstiftningen. Begreppet för närmast tanken till utövande av makt ett ensidigt bestämmande över andra med förpliktigande verkan. Men även gynnande åtgärder inryms i begreppet. Begreppet har också en rättsteknisk funktion. Det används som ett medel att bestämma tillämpningsområdet för olika offentligrättsliga regelkomplex. Begreppet har kommit att användas i växande omfattning under senare tid. Början gjordes med den tidigare förvaltningslagen 1971:290 från år 1971 och skadeståndslagen 1972:207 från år 1972. Härefter har termen kommit att användas i bl.a. regeringsformen, brottsbalken, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen 1982:763. Begreppet används också i den nya förvaltningslagen 1986:223 från år 1986. Någon för svensk rätt enhetlig tolkning av begreppet finns inte. Olika innebörd har lagts i det beroende på syftet med lagstiftningen. Men vissa huvuddrag kan möjligtvis ändå anses gemensamma. Det är dock inte helt

272 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET

lätt att tolka innebörden dessa huvuddrag. Detta visar sig inte minst vid av genomgång juridisk litteratur på området. Se nedan avsnitt 10.2.4. en av Begreppet myndighetsutövning används i fyra paragrafer i SoL 54, 58 och 59 §§. I 4§ tredje stycket föreskrivs att kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Möjligheten att överlämna begränsas dock med hjälp av begreppet myndighetsutövning. Uppgifter innefattar myndighetsutövning får inte med stöd av denna som bestämmelse överlämnas till ett bolag, förening, en samfällighet, en en stiftelse eller en enskild individ. Vad gäller begreppet myndighetsutövning framhålls i propositionen 1992/93:43 ökad konkurrens inom kommunal verksamhet, s. att om uttrycket används i flera olika lagstiftningssammanhang bl.a. i 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen. Där föreskrivs att en förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag. I förarbetena till regeringsformen hänvisas, vad avser begreppet myndighetsutövning, till de uttalanden som gjordes i denna fråga vid tillkomsten av den tidigare förvaltningslagen. I 54 § första stycket SoL föreskrivs att socialnämnden i ärenden hos nämnden myndighetsutövning mot någon enskild skall tillämpa som avser vissa närmare angivna bestämmelser i förvaltningslagen 1986:223. I paragrafens tredje stycke används också begreppet myndighetsutövning. I 58 § SoL föreskrivs att delgivning inte får ske med tillämpning av 12 eller 15§ delgivningslagen 1970:428 i mål och ärenden enligt SoL som avser myndighetsutövning mot enskild. I 59 § SoL föreskrivs att i sådana personregister hos socialnämnden som utgör sammanställningar uppgifter får inte tas in uppgifter om ömtåliga av personliga förhållanden. Detta hindrar dock inte att det i ett personregister tas in uppgifter åtgärder som har beslutats inom socialtjänsten och som om innebär myndighetsutövning och den bestämmelse på vilken ett beslut om en sådan åtgärd grundas. Även beträffande 54, 58 och 59 §§ finns, vad användningen av avser begreppet myndighetsutövning, hänvisningar till förarbetena till den tidigare

förvaltningslagen prop. 1979/80:1, 565 och 569.

s.

10.2.2 Begreppet myndighetsutövning i den tidigare

förvaltningslagen

För att klarlägga vad med begreppet myndighetsutövning i som menas socialtjänstlagen räcker det, framgått, inte med att studera försom ovan arbetena till denna lag. I stället måste förarbetena till den tidigare förvaltningslagen studeras. Den var indelad i två delar allmänna bestämmel- och särskilda bestämmelser. Till de särskilda bestämmelserna hörde ser regler bl.a. kommunikations- och motiveringsplikt. Dessa bestämmelser om skulle tillämpas när det var fråga om utövning av befogenhet att för enskild

MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET 273

bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Härmed avsågs myndighetsutövning. Bestämmelserna fanns införda i lagens tredje paragraf. Departementschefen anförde bl.a. följande om begreppet myndighetsutövning prop. 1971:30, 331. s. Gemensamt för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det behöver dock inte vara fråga om åtgärder som medför förpliktelser för enskilda. Myndighetsutövning kan föreligga i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva viss verksamhet, befrielse från viss i författning stadgad förpliktelse och beviljande av social förmån. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde på visst sätt befinner sig i ett beroendeförhållande. Är det fråga om ett beslut, varigenom han förpliktas att göra, tåla eller underlåta något, måste han rätta sig efter beslutet, eftersom han annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på det sättet att den enskilde för att komma i åtnjutande av exempelvis en rättighet är tvungen att vända sig till samhällsorganen och att dessas tillämpning av de författningsbestämmelser som gäller på det aktuella området blir av avgörande betydelse för honom. Det första ledet i preciseringen av när myndighetsutövning skall anses föreligga har utformats mot denna bakgrund. Genom orden bestämma om markeras att det skall vara fråga om ärenden där saken avgörs ensidigt beslut myndighet. Ärenden genom av som avgörs genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse om saken med enskild faller alltså utanför tillämpningsområdet för förvaltningslagens särskilda bestämmelser. Vidare anfördes i propositionen följande 332.

Uttrycket bestämma om förmån etc. klargör också att endast ärenden som mynnar ut i bindande beslut omfattas av begreppet myndighetsutövning. Gäller ett ärende uteslutande lämnande av råd eller upplysning eller andra oförbindande besked, träder alltså förvaltningslagens särskilda bestämmelser inte i tillämpning.

Som angetts handlar myndighetens befogenhet om att på det allmännas vägnar bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning och avskedande. Befogenheten gäller också att bestämma om annat jämförbart förhållande. Härmed avsågs att klargöra propositionen, s. 333 att även andra ärenden kan hänföras till myndighetsutövningens område, såvida det i något hänseende gäller ett offentligrättsligt ingrepp i enskilds ställning, t.ex. ärende om intagning på nykterhetsvårdsanstalt eller ärende om disciplinär åtgärd inom skolväsendet. Vi använder fortsättningsvis i detta kapitel uttrycket missgynnande eller gynnande beslut som beskrivning på de olika åtgärderna som befogenheten att bestämma om omfattar. Det som karakteriserar myndighetsutövning enligt lagtext och förarbeten skulle sammanfattningsvis kunna beskrivas enligt följande.

Det handlar om utövning av befogenhet att för enskild bestämma - om något. Ärendet skall i bindande beslut. mynna ut ett - Beslutet skall vara gynnande eller missgynnande. -

274 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET

Saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. - Den enskilde befinner sig i ett beroendeförhållande. — Det föreligger ett offentligrättsligt ingrepp i den enskildes personliga förhållanden.

Av detta framgår att myndighetsutövning föreligger, om handläggningen mynnar ut i ett för den enskilde gynnande eller missgynnande beslut. Men härmed kan det inte anses avgjort i vilken omfattning andra åtgärder än åtgärden att fatta beslutet utgör myndighetsutövning. Även ärendet inte ut i något bindande beslut kan fråga om avses mynna uppkomma om det föreligger myndighetsutövning. Det har inte klart uttryckts att alla de ovan uppgivna kriterierna samtidigt skall vara uppfyllda för att myndighetsutövning skall anses föreligga. Om man vill lyfta fram mera konkreta frågeställningar är det bl.a. om införskaffande av handlingar i ett ärende eller andra sätt att inhämta uppgifter på kan anses utgöra myndighetsutövning Kan ett hembesök som företas under utredningen av ett ärende anses utgöra myndighetsutövning Kan åtgärderna att sammanställa ett material och föredra det inför den tjänsteman eller det organ som skall fatta beslut i ärendet utgöra myndighetsutövning Detta kan kompletteras med andra frågor, t.ex. om kommunicering med den enskilde av införskaffade uppgifter utgör myndighetsutövning. Man kan kanske också ställa frågan om inte hela utredningsfasen i ett ärende skall ut i ett bindande beslut kan utgöra myndighetsutsom mynna övning, dvs. man skulle inte ta fasta på de olika momenten i ärendehandläggningen. En annan viktig fråga är om åtgärder på verkställighetsnivå kan anses utgöra myndighetsutövning. Det sagda handlar om åtgärder hos den myndighet som är ansvarig för ärendet. Man kan också fråga sig hur begreppet skall tolkas när en myndig-

het överlåtit på ett privaträttsligt subjekt utan att det handlar om ett

uppdragstagarförhållande att utföra vissa uppgifter, t.ex. att genomföra en medicinsk utredning. Vidare kan man vända på detta och fråga sig vad som gäller t.ex. när en domstol anlitar socialtjänsten för att utföra en utredning t.ex. en adop- tionsutredning. Här meddelar socialtjänsten inte något gynnande eller missgynnande beslut. Den avger ett yttrande till domstolen. Den utredning som utförs är i regel av stor betydelse för den enskilde. Han befinner sig i en beroendeställning till socialtjänsten. Kan detta räcka för att konstatera att myndighetsutövning föreligger

10.2.3 Begreppet myndighetsutövning i några andra lagar

Som ovan nämnts förekommer begreppet myndighetsutövning i ett flertal lagar. Här följer en redovisning av begreppets användning i skadeståndslagen och brottsbalken.

MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET

skadeståndslagen Vad gäller skadeståndsansvaret för arbetstagare omfattas staten och kommunerna av samma regler som för andra arbetsgivare. Det innebär bl.a. en begränsad skyldighet att ersätta ren förmögenhetsskada. Den ersätts endast om skadan vållats genom brott. Om myndighetsutövning föreligger ställer sig dock saken annorlunda. I 3 kap. 2 § första stycket föreskrivs att staten eller kommun skall ersätta ren förmögenhetsskada vållas fel eller försummelse vid myndighetssom genom utövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Staten skall också ersätta personskada och sakskada. Stat och kommun har alltså en mer omfattande skadeståndsskyldighet när myndighetsutövning föreligger. I propositionen till skadeståndslagen prop. 1972:5, s. 498 beskrivs begreppet myndighetsutövning på ungefär samma sätt som i propositionen till den tidigare förvaltningslagen. Men beskrivningarna överensstämmer inte helt med varandra trots att propositionerna ligger nära varandra i tiden. Professor Bertil Bengtsson anför i sin bok Skadestånd vid myndighetsutövning 1976, s. 59, att en full kongruens mellan förvaltningslagen och skadeståndslagen inte gärna kan vara avsedd och bör inte heller eftersträvas. Det är också viktigt att notera att 3 kap. 2 § skadeståndslagen inte bara tar sikte på skador som vållats genom själva det beslut eller den åtgärd som utgör myndighetsutövning. Lagtexten talar om fel eller försummelse vid myndighetsutövning. I detta ligger att det skadevållande handlandet bara behöver ha ett visst samband med myndighetsutövningen.

Brottsbalken tjänstefelsansvar Bestämmelser om tjänstefel finns intagna i 20 kap. 1 § brottsbalken. Där föreskrivs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Paragrafen innehåller också bestämmelser om grovt tjänstefel och om att ansvar inte skall utdömas om gärningen är att anse som ringa. Dessa bestämmelser trädde i kraft den 1 oktober 1988. På samma sätt som beträffande skadeståndslagen är det vad som sker vid myndighetsutövning som kan föranleda ansvar. Det straffbara området för tjänstefel omfattar alltså inte bara det som sker i myndighetsutövning. Att tjänstefel kan föreligga vid myndighetsutövning innebär att även åtgärder som står i ett naturligt och nära samband med myndighetsutövningen kan utgöra tjänstefel. Dit hör t.ex förberedande handlingar olika slag prop. av 1988/89:113, s. 14. Bestämmelserna om tjänstefel ersatte bestämmelser om myndighetsmissbruk. För myndighetsmissbruk kunde den dömas som i myndighetsutövning åsidosatte vad som till följd av lag eller annan författning gällde för myndighetsutövningen. Dessa bestämmelser tillkom i samband med den s.k. ämbetsansvarsreformen år 1975. Enligt propositionen till de nya bestämmelser-

276 MYNDIGHETSUTÖVNING RÄTTSSÄKERHET OCH DEN ENSKILDES

na på området prop. 1988/89:113 innebär de nya reglerna inte att själva

begreppet myndighetsutövning skall ges någon annan innebörd än tidigare. Liksom beträffande socialtjänstlagen måste man alltså till tidigare förarbeten för att få uppgifter om vad som avses. I specialmotiveringen till bestämmelserna om myndighetsmissbruk prop. 1975:78, s. 180 anförs att myndighetsutövning tar sig uttryck i beslut eller faktiska åtgärder som grundas på samhällets maktbefogenheter. De kommer till stånd och får i förekommande fall rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur. Myndighetsutövning kan sålunda bestå i meddelande av formella beslut som för den enskilde innebär förmåner, rättigheter eller skyldigheter i olika avseenden samt faktiska åtgärder för att verkställa sådana beslut. Myndighetsutövning kan också ta sig uttryck i faktiska åtgärder som inte har föregåtts av formliga beslut, t.ex. då en polisman dirigerar trafiken eller ingriper för att upprätthålla allmän ordning. Av allmänmotiveringen till bestämmelserna om myndighetsmissbruk framgår att föredragande statsrådet ansåg det vara en fördel om begreppet

myndighetsutövning får i huvudsak samma innebörd mellan lagstiftningarna prop. 1975:78, s. 142. De lagstiftningar som härvid avsågs var den tidigare

förvaltningslagen, skadeståndslagen och regeringsformen. Det måste emellertid, framhöll statsrådet, beaktas att de berörda bestämmelserna i förvaltningslagen och skadeståndslagen både sinsemellan och i förhållande till den föreslagna straffbestämmelsen företer stora skillnader i fråga om tillämpningsområde och syfte. Föreskrifter i förvaltningslagen avser sålunda att avgränsa de ärenden där regler om aktinsyn, kommunikation, beslutsmotivering och underrättelse om beslut skall tillämpas. Det är alltså här -fortsatte statsrådet endast fråga om sådan myndighetsutövning ~ som mynnar ut i bindande beslut, medan såväl stadgandet i skadeståndslagen som straffbestämmelserna avses skola vara tillämpliga också på sådan myndighetsutövning som tar sig uttryck i faktiska åtgärder som inte har föregåtts av formliga beslut. Vidare har bestämmelsen i skadeståndslagen en huvudsaklig reparativ funktion medan straffbestämmelsen i första hand skall tillgodose preventiva syften.

10.2.4 Juridisk litteratur om begreppet myndighetsutövning

Artiklar i Förvaltningsrättslig Tidskrift

Professor Håkan Strömberg ställde i artikel år 1972 233 f frågan vilket

en område det i grund och botten velat inringa användär som man genom ningen av begreppet myndighetsutövning. Det kan enligt honom inte gärna vara sådan offentlig verksamhet överhuvudtaget beträffande vilken samhällsintresset ställer krav på korrekt utövning. Utan tvivel avses ett snävare avgränsat verksamhetsområde. Enligt Strömberg är det väl knappast för djärvt att anta att vad åsyftar är sådan verksamhet korrekta man vars utövande är av särskild vikt med hänsyn till dess verkningar gentemot den enskilde medborgaren.

MYNDIGHETSUTÖVNING OCH ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET 277 DEN

Strömberg anför också att utmärkande för en del av det som kallas myndighetsutövning tycks vara verksamhetens bundenhet av offentligrättsliga regler och ingenting annat. Strömberg föreslog en definition, nämligen att man till myndighetsutövning hänför sådana åtgärder av offentliga organ som har väsentliga verkningar gentemot den enskilde och som vidtas med stöd av och/eller med tillämpning av offentligrättsliga regler regler som inte är av rent intern natur utan avser att reglera förhållandet mellan myndigheterna och medborgarna. Strömberg ville dock inte med denna definition göra anspråk på att ha uttalat sig gällande rätt. om

Professor Gunnar Bramstång anför i en artikel år 1989 med rubriken

Överlåtelse uppgifter inom socialtjänsten till privaträttsliga Någav organ. ra synpunkter att särdeles höga anspråk på precisionsgrad kan inte till-

godoses när det gäller tolkningen av begreppet myndighetsutövning s 214

ff. Han anför dock bl.a. att av lagmotiv och doktrin synes framgå att begreppet myndighetsutövning i 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen närmast skulle överensstämma med definitionen i äldre förvaltningslagen och sålunda som det anförs åsyfta beslutsfattande verksamhet. - - Förbundsjuristen Jan Sahlin har behandlat ämnet i en artikel år 1991, s. 308 ff. Artikeln har rubriken Något om myndighetsutövning inom hälso- och sjukvården. Sahlin framhåller att riktmärkena för tolkningen av begreppet hämtas i allmänhet i förarbetena till den tidigare förvaltningslagen och till skadeståndslagen. Vidare framhåller Sahlin att andra karakteristika får anses vara att bestämmelser om myndighetsbeslut till den enskildes nackdel ofta men ingalunda alltid kompletteras dels av att möjligheter att över- - klaga finns att tillgå, dels av att polishandräckning kan begäras för att myndighetens beslut skall kunna effektueras.

Annan juridisk litteratur I Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med kommentarer, 1980, har Gustaf Petrén f.d. regeringsråd och Hans Ragnemalm regeringsråd kommenterat begreppet. De konstaterar sammanfattningsvis att det moderna myndighetsutövningsbegreppet baseras på tämligen uttunnade maktföreställningar och att kravet på att verksamheten skall utmynna i ett bindande beslut är ganska obestämt 280. Både betungande och gynnande beslut, innefattande antingen direkta eller indirekta handlingsmönster, anses utgöra resultat av myndighetsutövning, blott någon form av tvång skymtar i bakgrunden eller den enskilde i vart fall befinner sig i något slag av beroendeförhållande till myndigheten. I själva verket framträder, framhåller de, förankringen i offentligrättsliga normer jämte den omständigheten att den enskildes personliga eller ekonomiska situation i väsentlig mån kan påverkas av verksamheten, som det avgörande kriteriet. Byråchefen hos Justitieombudsmannen JO Anders Thunved drar i sin bok Privatisering av socialtjänsten, 1993, vissa slutsatser av de uttalanden som gjorts i förarbetena till den tidigare förvaltningslagen 13. Han anser att begreppet myndighetsutövning inte bara innefattar beslut genom vilka en

278 MYNDIGHETSUTOVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET

myndighet avgör ett ärende. Under begreppet ryms också enligt hans mening även sådana åtgärder som under utredningen av ett ärende vidtas i kraft av samhällets maktbefogenheter i förhållande till den enskilde. Thunved anser att sådana utredningar hos socialtjänsten som adoptionsutredningar, utredningar i namnärenden, familjehemsutredningar, utredningar till grund för yttranden i åtalsärenden samt utredningar om barns skydd innefattar myndighetsutövning. Han anför att utredningsförfarandet inrymmer ställningstaganden som alla utgår från de maktbefogenheter som tillkommer socialnämnden i förhållande till den enskilde 14. Begreppet myndighetsutövning används på flera ställen i den nya kommunallagen 1991:900 bl.a. i 4 kap. 21 I en kommentar till lagen, Ingvar - Paulsson Curt Riberdahl Per Westerling, 1993, framhålls 182 att - frågan om begreppet myndighetsutövning i kommunallagen har inte närmare klargjorts. Det har inte heller framhålls det skett beträffande annan - lagstiftning där begreppet används. Därför har i litteraturen olika tolkningar gjorts av begreppets innebörd. En mera allmän utgångspunkt kan emellertid enligt författarna vara de uttalanden som gjorts i förarbetena till brottsbalken. Med myndighetsutövning förstås där beslut eller åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter och som kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler och inte på grund avtal eller i övrigt regler av privaträttslig av natur. Lena Marcusson har i sin avhandling Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, 1989, behandlat innebörden av begreppet myndighetsutövning enligt förvaltningslagen, skadeståndslagen och brottsbalken. Hon anser sammanfattningsvis att begreppet inte har den jämförelsevisa klara och avgränsade betydelse som fått motivera att det ansetts lämpligt att i olika sammanhang utnyttja det som anknytningsmoment för regelkomplex av skilda slag. Men Lena Marcusson anser ändå att förvaltningslagens myndighetsutövning är relativt lätt att ringa in. Hon anför att myndighetsutövning innebär enligt förvaltningslagen handläggning av ärende hos förvaltningsmyndighet som skall leda till bindande beslut om rättighet, skyldighet, förmån etc, för enskild enligt offentligrättsliga normer. Kommittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar har i sitt betänkande Det allmännas skadeståndsansvar, SOU 1993:55, gjort en genomgång av begreppet myndighetsutövning. Denna genomgång avser i första hand begreppets användning i skadeståndslagen men även i andra lagar. Sammanfattningsvis anför kommittén 84 att det står klart att myndighetsutövningsbegreppet är komplicerat och mångfacetterat och att någon slutgiltig, heltäckande definition av begreppet sannolikt aldrig kommer att kunna ges. Kommittén anser det dock möjligt att genom en sammanställning av förarbeten, doktrin och praxis skapa en i stora delar tydlig och nyanserad bild av vad som avses när man i dag använder uttrycket som rättstekniskt hjälpmedel i lagstiftningen.

MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET 279

10.2.5 Allmänna råd från Socialstyrelsen

Med anledning av att det inom äldre- och handikappomsorgen pågår en omfattande utveckling av verksamheter som utförs i privat regi har Socialstyrelsen utfärdat allmänna råd om privat omsorg för äldre och handikappade, 1993:4. I förordet till de allmänna råden framhålls att det råder oklarhet om i vilken utsträckning det är lagligt möjligt för kommunerna att lägga ut verksamheter i privat regi. Socialstyrelsen har därför gått igenom ett antal avtal mellan kommuner och privata utförare och dragit slutsatsen att det finns behov av klarlägganden. Ett område där riktlinjer lämnas är tolkningen av begreppet myndighetsutövning. Härvid konstateras att enligt regeringsformen får en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning överlämnas i enskild regi bara om det finns stöd för det i lag. I socialtjänstlagen finns inte något lagstöd för ett sådant överlämnande. Vidare anför Socialstyrelsen följande 13

Den enskildes behov och begäran om bistånd leder till en utredning. Rätten till insatser enligt socialtjänstlagen grundas på denna utredning och beslut av socialnämnden. Beslut om insats och fastställande av avgiften är myndighetsutövning. Även ett beslut omfattningen insatsen är att betrakta myndighetsutom av som övning, eftersom det är myndighetens bedömning som är avgörande. Detsamma gäller ett beslut som specificerat var den enskilde skall bo. Kommunerna fastställer ibland regler om olika nivåer för hemtjänstinsatserna. Man fattar ett beslut om vilken insatsnivå som gäller för den enskilde personen. Av ett sådant beslut bör klart framgå vilka insatser den enskilde beviljas. Detta beslut är myndighetsutövning. Inom den beslutande nivån kan smärre variationer företas, beroende på omständigheterna från dag till dag. En sådan anpassning till förhållandena är enligt Socialstyrelsens mening inte myndighetsutövning. Först om det sker en märkbar och bestående skillnad i förhållandena och det tidigare beslutet därför behöver omprövas, blir det fråga om myndighetsutövning. När någon ansöker om en insats görs en utredning om behovet. När en sådan utredning genomförs får nämnden inte utan sökandens medgivande inhämta uppgifter från utomstående. Den enskilde har alltså själv ett avgörande inflytande över innehållet i utredningen. Utredningen skall ligga till grund för myndighetens bedömning i fråga om biståndsinsatsen och är därför enligt Socialstyrelsens mening att anse som ett led i myndighetsutövningen. Detta hindrar inte att kommunen anlitar privata utförare för de uppgifter inom ramen för utredningsarbetet, som inte är att anse som myndighetsutövning. Enligt Socialstyrelsens mening är det alltid myndighetsutövning att ansvara för det samlade utredningsarbetet, dvs. att värdera och sammanställa detta inför beslutsfattaren. Arbetets behöriga gång kräver således att det från början utses en föredragande tjänsteman, som utövar de funktioner som är en självklar del av myndighetsutövningen fram till beslut. Till myndighetsutövningen räknas sådana åtgärder som att besluta om att part skall kommuniceras i ärendet, att avgöra vilken ytterligare utredning som behövs, ta ställning till begäran om insyn i materialet och infordra sekretessbelagt material från annan myndighet. Dessa åtgärder kan således inte utövas av någon annan person som är anställd eller uppdragstagare hos kommunen. En person med sådana uppgifter måste kunna ställas till ansvar för eventuella fel och försummelser i yrkesutövningen tjänstefel.

Socialstyrelsen anser vidare bl.a. att driften av verksamheter inom äldre- och

280 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET

handikappomsorgen t.ex. driften ett servicehus eller utförande av av uppgifter inom hemtjänsten inte är att anse som myndighetsutövning. Någon åtgärd som är uttryck för samhällets maktbefogenheter är det enligt styrelsen inte fråga om i dessa fall.

10.3 Sammanfattande

bedömning

Av den genomgång som gjorts framgår att uttrycket bestämma om är ett viktigt kriterium för tolkningen av begreppet myndighetsutövning. Myndighetsutövning föreligger enligt den tidigare förvaltningslagen när det är fråga om befogenhet att för enskilda bestämma om sådant som är gynnande eller missgynnande. I förarbetena till den tidigare förvaltningslagen sägs vidare att endast ärenden som mynnar ut i bindande beslut omfattas av begreppet myndighetsutövning. Resultatet härav bestämma om och utmynna i bin- dande beslut borde ge god vägledning för klarläggande av innebörden - av begreppet i den tidigare förvaltningslagen en innebörd som också ligger till grund för tolkningen av begreppet i socialtjänstlagen. Som tidigare angetts kan dock ifrågasättas om förarbetena är tillräckligt klara. Det visar också den genomgång som gjorts av juridisk litteratur på området. Man kan bl.a. ifrågasätta om inte det skulle kunna räcka med ett konstaterande att åtgärden kan anses utgöra ett offentligrättsligt ingrepp i den enskildes personliga förhållanden. Sådana ingrepp kan förekomma både under en utredningsfas och under den fas då ett beslut om ge stöd och hjälp verkställs. Beslut om insats kan meddelas med tämligen vida ramar för utformningen av insatsen. Att man på flera håll inom den juridiska litteraturen vill ge begreppet en mera vid innebörd beror bl.a. på den uttunning som man menar har skett av det. Därvid hänvisas bl.a. till att gynnande beslut numera kan utgöra myndighetsutövning. Ett annat kritierium som förs fram i den juridiska litteraturen är att det skall föreligga en förankring i offentligrättsliga normer. Det finns knappast anledning anta annat än att detta kriterium är allmänt accepterat som en viktig faktor för frågans bedömning. Men om en mera vidsträckt tolkning av begreppet bör godtas inställer sig frågan hur gränsen då bör beskrivas mellan vad som är respektive inte är myndighetsutövning. Professor Håkan Strömberg anser i sin ovan refererade artikel i Förvaltningsrättslig Tidskrift att området för myndighetsutövning inte kan vara all sådan verksamhet beträffande vilken samhällsintresset ställer krav på korrekt utövning. Det finns knappast anledning invända häremot. Hans Ragnemalm och Gustaf Petrén försöker i sin kommentar till Sveriges grundlagar att beskriva vad som är myndighetsutövning. De anför att som avgörande kriterium bör anses att den enskildes personliga eller ekonomiska situation kan påverkas i väsentlig mån. Det är naturligtvis svårt att utifrån dessa och andra uttalanden som refererats göra en mera precis beskrivning av var gränsen skulle gå.

MYNDIGHETSUTÖVNING RÄTTSSÄKERHET 281 OCH DEN ENSKILDES

Avslutningsvis kan sägas att vad som är klart är att åtgärden att fatta det missgynnande eller gynnande beslutet utgör myndighetsutövning. Vad som också är klart är att som framgår redogörelsen förarbetena till den - av av tidigare förvaltningslagen vissa åtgärder faller utanför begreppet. Ett — ärende som uteslutande lämnande råd eller upplysningar eller avser av andra oförbindande besked utgör inte myndighetsutövning. Men mellan vad som klart är respektive inte är myndighetsutövning är det svårt att dra bestämda slutsatser. Det är också svårt att med ledning lagstiftning av annan försöka klarlägga hur begreppet skall tolkas. Innebörden begreppet har av tillåtits variera mellan lagstiftningarna. Jämförelser med skadeståndslagen och brottsbalken försvåras dessutom av att bestämmelserna där gäller vad som sker vid myndighetsutövning och inte i myndighetsutövning.

10.4 Rättssäkerheten för den enskilde

10.4.1 Inledning

I det följande görs genomgång de konsekvenser i olika sammanhang en av som överlämnande av förvaltningsuppgifter till privata rättssubjekt kan få. De områden som berörs är bl.a. möjligheterna att ta del allmänna handav lingar, sekretessen, tjänstefelsansvaret, yttrandefriheten och meddelarfriheten. Primärt beskrivs vilka grundlags- och andra lagregler inte längre som gäller när ett överlämnande har skett. Därmed inte sagt att den enskilde i alla avseenden skulle bli utan skydd. Det finns vissa regler i lag gäller som specifikt för verksamhet som bedrivs i privat regi. I ett entreprenadavtal kan också ställas krav om beaktande olika rättssäkerhetsaspekter till skydd av för den enskilde. Vidare finns den möjligheten inte för det enskilda fallet på - men en generell nivå att stifta ny lag för att förbättra enskildas rättsskydd. - Rättsäkerhetsfrågorna är inte relevanta enbart beträffande verksamhet som läggs ut på entreprenad. I princip är dessa frågor relevanta för alla socialtjänstuppgifter utförs i privat regi. som

10.4.2 Möjligheterna att ta del allmänna handlingar

av

Tryckfrihetsförordningen

I 2 kap. l § tryckfrihetsförordningen föreskrivs att till främjande ett fritt

av meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Allmän handling skall på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den önskar ta del den så som av att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handlingen får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring 2 kap. 12 §. Den som önskar ta del av allmän handling har med vissa undantag även

282 MYNDJGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET

rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia handlingen 2 kap 13 §. av Begäran att få avskrift eller kopia skall behandlas skyndsamt. En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av allmän handling efterforska han är eller vilket syfte han har med sin begäran i vem större utsträckning än behövs för att myndigheten skall kunna pröva om som hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut 2 kap. 14 §. Tryckfrihetsförordningens bestämmelser innebär vidare bl.a. att myndigheten måste hålla handlingarna så ordnade att det går att ta del av dem. Det innebär också att handlingar inte får förstöras hur helst. Särskilda regler som finns i arkivlagen 1990:782 för arkivering och gallring av handlingar. Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen utgår från handlingar hos myndigheter. Om kommunal förvaltningsuppgift överlämnas till ett privat en rättssubjekt har kommunmedlemmarna, inkl. förstås den som är part i ärendet, inte längre grundlagfäst rätt till insyn i förvaltningsuppgiften. en Däremot kvarstår möjligheten att hos kommunen ta del av handlingar som belyser kommunens insatser i förhållande till entreprenören. Naturligtvis är det också möjligt att utforma avtalet så att den enskilde får insyn i den privat bedrivna verksamheten. Det viktiga tillägget skall göras i detta sammanhang att möjligheterna att hos myndighet ta del allmänna handlingar inskränks genom sekretessen av lagen 1980:100. Sekretessen gäller dock inte i förhållande till den som är part i ärendet. Sekretessfrågorna behandlas närmare i avnsitt 10.4.3.

Kommunala företag Offentlighetsprincipen gäller med vissa begränsningar i kommunala företag. Bestämmelser härom finns i 3 kap. 17-18 §§ kommunallagen. Nya regler träder i kraft den 1 januari 1995. Företagen vissa dem jämställs då med - av -

myndigheter. Mera i detalj innebär den regleringen som görs i sekre-

nya tesslagen, 1 kap. 9 § följande. Tryckfrihetsförordningens bestämmelser rätt att ta del av allmänna om handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuutövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Flera olika omständigheter nen kan leda till bedömningen att ett rättsligt bestämmande inflytande föreligger. Ett exempel är att kommunen har aktier i ett bolag med mer än hälften samtliga röster i bolaget. Men även om kommunens inflytande av inte sträcker sig så långt att det föreligger ett rättsligt bestämmande inflytande bör kommunen verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar hos företaget.

MYNDIGHETSUTÖVNING RÄTTSSÄKERHET OCH DEN ENSKILDES

10.4.3 Sekretess och tystnadsplikt

Sekretesslagen

Sekretesslagen innehåller regler förbud att under vissa omständigheter om lämna ut allmänna handlingar och tystnadsplikt i det allmännas verksamom het. Sekretess gäller inte enbart gentemot allmänheten utan också i princip mot andra myndigheter. Den gäller dessutom mot andra verksamhetsgrenar inom samma myndighet när verksamhetsgrenarna är att betrakta självsom ständiga i förhållande till varandra. Även inom och verksamhetsen samma gren inom en myndighet gäller sekretess på så sätt att tjänstemän inte har rätt att titta i t.ex. socialakter när det inte behövs för arbetets skull. Som ovan angetts finns det ett långtgående sekretesskydd inom socialtjänsten. I 7 kap. 4 § sägs att sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden det inte står klart att uppgiften kan om röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider Sekremen. tessen gäller dock inte beslut om omhändertagande eller beslut vård om utan samtycke. Begreppet men har en vid innebörd. Utgångspunkten för bedömningen är den enskildes egen upplevelse. Det innebär att får försöka sätta sig in man i den enskildes situation och fråga sig hur han skulle uppgiften reagera om lämnades ut. Det finns vissa undantag från sekretessen. Således kan den enskilde efterge den. Vidare föreskrivs i 1 kap. 5 § att sekretess inte utgör hinder mot att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den myndighet som lämnar ut uppgiften skall kunna fullgöra sin verksamhet. Regeln kan användas t.ex. när en myndighet behöver inhämta ett remissyttrande från en annan myndighet och måste lämna ett underlag för remissen. Ett tredje undantag är att sekretess inte hindrar uppgift lämnas till att en en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer lag eller förordning. Ett exempel av på det är att socialnämnden i många sammanhang är skyldig att lämna uppgifter till andra myndigheter, t.ex. domstolar. Ytterligare undantag finns också, som dock inte berörs här. Undantagen till trots råder ett starkt sekretesskydd. Detta skydd är också kompletterat med ett straffrättsligt Bestämmelser det finns i 20 ansvar. om kap. 3 § brottsbalken. Överlämnas socialtjänstuppgifter till privat rättssubjekt ett bortfaller sekretesskyddet enligt sekretesslagen. Detta gäller emellertid inte uppgiften om överlämnas till ett företag där kommunen har ett rättsligt bestämmande inflytande regler som träder i kraft den l januari 1995. Upphör sekretessskyddet enligt sekretesslagen tar dock ett annat skydd tystnadsplikt - en enligt regler i socialtjänstlagen vid. För detta gäller också ett straffrättsligt — ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken. Det skydd som tar vid är 71 a § SoL. Denna paragraf trädde i kraft den l juli 1993. Dessa regler ersatte vissa tidigare regler tystnadsplikt för om personal vid hem för vård eller boende.

284 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET

Tystnadsplikten enligt 71 a § SoL

I 71 § SoL föreskrivs följande. a Den är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamsom enligt denna lag får inte obehörigen röja vad han därvid har het som avser insatser erfarit om enskildas personliga förhållanden.

Paragrafen tillkom efter förslag i propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade prop. 1992/932159, bet. SoU19, rskr. 321. I specialmotiveringen 200 framhålls förslaget införs tystnadsplikt för den att genom är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamsom het, insatser enligt socialtjänstlagen. Det kan t.ex. vara fråga om som avser ett privat företag, enligt kommunen ombesörjer viss hemtjänst. Tystsom nadsplikt kommer då att gälla för de anställda hos företaget beträffande sådant de sin verksamhet får veta olika hjälptagare. Att som genom om verksamheten skall bedrivas yrkesmässigt innebär exempelvis att familjehem och kontaktpersoner i allmänhet inte omfattas av bestämmelsen. Den tämligen omfattande regleringen i sekretesslagen ersätts alltså med kortfattad bestämmelse tystnadsplikt i socialtjänstlagen. Men det är en om därmed inte givet att det skulle fråga försämringar. En viktig fråga vara om är hur obehörigen i 71 § skall tolkas. Några direktiv om detta finns inte i a den aktuella propositionen. Begreppet obehörigen fanns i de tidigare reglerna i socialtjänstlagen om tystnadsplikt för personal vid hem för vård eller boende. I kommentaren Nya sociallagarna, Carl Norström och Anders Thunved, sjunde upplagan, anförs att för bedömningen vad med obehörigen blir beav som avses stämmelserna i sekretesslagen vägledande 149 Detta får också antas bli fallet beträffande 71 a Här är det naturligtvis möjligt att i avtalet med den private utföraren ta in särskilda villkor för att förtydliga eller stärka den tystnadsplikt som man anser bör gälla.

10.4.4 Rättssäker handläggning

Genom förvaltningslagen 1986:223 den enskilde ett skydd för att ges handläggningen går så till att viktiga rättssäkerhetskrav uppfylls. Förvaltningslagen innehåller bestämmelser bl.a. serviceskyldighet, samverkan om mellan myndigheter, handläggningen ärenden bl.a. snabb handläggning, av tolk, ombud och biträde, jäv, muntlig handläggning, anteckning av uppgifter, parters rätt att få del uppgifter, omröstning, motivering av beslut och av underrättelse beslut. Lagen innehåller även vissa andra bestämmelser av av processuell natur. Förvaltningslagen gäller förvaltningsmyndigheters handläggning av ärenden. Således är inte all verksamhet underkastad denna lag. Något förenklat har det uttryckts så att förvaltningslagen gäller myndigheternas beslutande verksamhet förvaltningslagen med kommentarer, Trygve Hellners

se Nya

och Bo Malmqvist, tredje upplagan, 1991, 49. Härifrån brukar man skilja s

MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET

sådan verksamhet består i faktiska handlingar. En vård- och behandsom lingsinsats kan t.ex. faktisk handling. Socialtjänsten anses som en utgör ett område där de faktiska handlingarna har stor plats. en

Vissa bestämmelser i förvaltningslagen omfattar också faktiska handlingar eller som det anges i 1 § förvaltningsverksamhet än handläggning

— annan av ärenden. De bestämmelser här är bestämmelser myndigsom avses om heternas serviceskyldighet och samverkan mellan myndigheter 4-6 §§.

Bilden kompliceras att vissa förvaltningslagens bestämmelser

av av endast

gäller när ärendet myndighetsutövning enskild. Det gäller

avser mot bl.a. parts rätt att få del av uppgifter.

Om ett överlämnande till privat verksamhet enbart s.k. faktiska avser

handlingar, t.ex. vård- och behandlingsinsatser, gäller inte längre reglerna

om myndigheternas serviceskyldighet och samverkan för verksamheten. Det

är enbart dessa regler som kan gå förlorade. Skulle ett överlämnande avse

ärenden som inte rör myndighetsutövning mot enskild, ändå

men som är att anse som ärenden, handlar det ytterligare regler inte skulle gälla för om som

verksamheten. Om ärenden rör myndighetsutövning enskild skulle

som mot handläggas i privat regi blir konsekvenserna vad förlust avser av rättsskydd

enligt förvaltningslagen än större. Något hinder till privata

mot att rätts-

subjekt överlämna uppgifter utgör myndighetsutövning finns

som inte. Däremot krävs det lagstöd för att överlämnmande skall få ske

se 11 kap. 6§

regeringsformen.

10.4.5 Yttrandefriheten

Först skall konstateras att yttrandefriheten inte i första hand handlar den om enskilde klientens rättsskydd. Primärt handlar det frihet för anställda. om en Förhållandet är detsamma beträffande meddelarfriheten, behandlas i som nästa avsnitt. Men även det primärt handlar anställdas friheter kan om om enskilda klienter beröras indirekt. Om t.ex. anställda hos bolag ett som bedriver socialtjänstverksamhet inte vågar berätta för massmedia om ev. missförhållanden rädsla att förlora sina anställningar kan det också av drabba klienterna.

Yttrandefriheten ingår i de grundläggande fri- och rättigheterna. Genom 2 kap. l § l regeringsformen är varje medborgare det gentemot allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Detta innebär frihet i tal, skrift eller bild eller att på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och käns-

lor.

Yttrandefriheten gäller alltså gentemot det allmänna. Yttrandefriheten

gäller således inte gentemot privata rättssubjekt, privat t.ex. en arbetsgivare. Inom socialtjänsten råder, tidigare beskrivits, långtgående sekresom ett tesskydd. Möjligheterna att till lämna upplysningar enskildas annan om personliga förhållanden är på grund härav begränsade. Men upplysom ningarna inte rör enskilds personliga förhållanden, förhållandena utan t.ex. i allmänhet på arbetsplatsen, finns inga hinder för den anställde att lämna de

MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET

upplysningar han vill och till han vill. Sådan yttrandefrihet är inte den

vem privat anställde garanterad gentemot sin arbetsgivare.

10.4.6 Meddelarfriheten

Meddelarfriheten ingår beståndsdel i den tryckfrihetsrättsliga regle-

som en ringen. utveckling den principen i tryckfrihetsrätten som säger Den är en av bara skall för innehållet i tryckt skrift. Vanligen är det att en person svara en

författaren till bok eller utgivaren av en periodisk skrift. De personer som

en på olika i övrigt del i tillkomsten skriften skall i princip vara fria sätt tar av från för innehållet i det tryckta och skall inte kunna dömas för sin ansvar medverkan annat än i särskilt angivna undantagsfall.

kategori medverkande lämnar uppgifter för publicering i

Den av som

tryckt skrift brukar betecknas meddelare och det finns i tryckfrihetsför-

ordningen särskilda regler tar sikte på dem. Sålunda slås i 1 kap. 1 § som tredje stycket fast det skall stå fritt att i alla de fall då tryckfrihetsatt envar

förordningen inte föreskriver annat meddela uppgifter och underrättelser i

helst för offentliggörande i tryckt skrift. vad ämne som Meddelarfriheten är antytts inte utan inskränkningar. Ett undantag som

gäller socialtjänsten. Där tystnadsplikt finns enligt sekretesslagen för social-

tjänst gäller inte heller frihet att meddela sig. Detta dock inte verkstälavser lighet beslut omhändertagande eller beslut om vård utan samtycke. av om Meddelarfriheten är alltså begränsad inom socialtjänsten. Om sekretess inte råder gäller dock meddelarfriheten. Beträffande annat än det som rör

enskilds personliga förhållanden gäller inte sekretess t.ex. förhållandena i

allmänhet på arbetsplats. De är anställda inom socialtjänsten kan en som informera massmedia. Detta följer i och för sig redan av den yttrandet.ex. frihet beskrivits i avsnitt 10.4.5. Meddelarfriheten innebär dock mer än som detta. Till meddelarfriheten hör även vissa andra beståndsdelar. Meddelar-

friheten utgör endast komponent i en större helhet. en

Till de andra beståndsdelarna hör bl.a. det s.k. anonymitetsskyddet. Det

innebär den lämnat uppgifterna har rätt att anonym. Vidare att som vara gäller tystnadsplikt för dem tagit befattning med tillkomsten av en som tryckt skrift i fråga har lämnat meddelanden för publicem.m. om vem som ring. För det tredje får myndigheter och allmänna organ inte efterforska

meddelare i andra fall än då ingripanden mot dem är tillåtna.

Reglerna meddelarskydd har motsvarigheter i yttrandefrihetsgrund-

om den tillförsäkras svenska medborgare rätt att i ljudradio, television lagen. I uppgifter i vilket ämne helst. Meddelarskydd gäller alltså m.m. lämna som

för dem lämnar meddelanden för publicering i radio och TV.

även som Meddelarskyddet är mest fullständigt för offentliga funktionärer. Detta framgår bl.a. förbudet mot efterforskning enbart gäller för allmänna av att

Efterforskningsförbud gäller också enligt yttrandefrihetsgrundlagen.

organ.

MYNDIGHETSUTÖVNING RÄTTSSÄKERHET OCH DEN ENSKILDES

10.4.7. Tjänstefelsansvaret,

m.m.

Bestämmelser om tjänstefel finns nämnts i avsnitt 10.2.3 intagna i 20 som kap. 1 § brottsbalken. Där föreskrivs att den uppsåtligen eller oaktsom av

samhet vid myndighetsutövning handling eller underlåtenhet åsido-

genom sätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är att ringa skall inte dömas anse som till ansvar. Vidare innehåller paragrafen bestämmelser tjänstefel. om grovt

Det är alltså det som sker vid myndighetsutövning kan föranleda

som ansvar. Begränsningen är inte att gärningen skall ha företagits i myndighetsutövning. Till det straffrättsliga området förs således, enligt vad som ut-

talades av föredragande statsrådet i den aktuella propositionen prop. 1988/ 89:113, s. 13, även åtgärder inte innefattar myndighetsutövning. Stats-

som rådet anförde att bestämmelsen kommer att omfatta inte bara handlingar

som självständigt utgör myndighetsutövning utan också vissa andra åtgärder som står i ett naturligt och nära samband med myndighetsutövning. Som

exempel härpå angavs förberedande handlingar olika slag. av I propositionen diskuterades sedan ansvarsreglerna endast skulle om omfatta verksamhet hos myndighet eller verksamhet utanför också skulle om

omfattas. Härvid framhölls att ett exempel på myndighetsutövning sker

som

utanför myndighetskretsen är den obligatoriska kontrollbesiktning

som ut-

förs av AB Svensk Bilprovning.

I sitt ställningstagande i denna fråga hänvisade föredragande statsrådet till

att syftet med ansvarsreglerna är att skydda medborgarna och andra rättssubjekt mot fel vid utövandet den offentliga makten. Det fanns därför av enligt statsrådet inte någon anledning att ifråga bestämmelsernas tillom lämpningsområde göra någon principiell skillnad mellan myndighet och

enskilda organ som har anförtrotts förvaltningsuppgifter innefattar

som

myndighetsutövning.

Om man skall försöka översätta detta till socialtjänstens område kan först

konstateras att överlämnandet förvaltningsuppgifter inne-

om avser som

fattar myndighetsutövning, dvs. det privata rättsubjektet har fått roll

en motsvarande den som AB Svensk Bilprovning har, följer tjänsteansvaret med.

Men om inte hela den förvaltningsuppgift innefattar myndighetsut-

som övning överlämnas ställer det sig svårt att ha någon närmare uppfattning. Det är alltså svårt att bedöma vad sker när så att säga delar som man upp ett

ärende. Skulle den del överlämnas innefatta myndighetsutövning det

som är givet att straffansvaret följer med. Men de överlämnade arbetsuppom

gifterna inte innefattar myndighetsutövning ändå kan

men anses stå i ett

nära och naturligt samband med myndighetsutövning hos den överlämnande

myndigheten är det svårt att bedöma vad skall gälla. Troligen bör som tjänstefelsansvaret inte följa med. Ett grundläggande kriterium bör vara att

de överlämnade arbetsuppgifterna skall innefatta myndighetsutövning.

En utvidgning av tjänstefelsansvaret så att det med säkerhet inte skulle påverkas vid utläggandet av verksamhet på entreprenad förutsätter ändring i

288 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET

brottsbalken. Det går inte avtal utvidga ett straffansvar således att genom inte heller tjänstefelsansvaret i brottsbalken. Det kan knappast heller ses realistiskt för socialtjänstområdet skapa särregler om tjänstefelsansom att i brottsbalken. Skall det ske förändring reglerna om tjänstefel bör svar en av det ske i ett större sammanhang. En form för för fel eller försummelser i tjänsten är det s.k. annan ansvar disciplinansvaret. Reglerna disciplinansvar finns inte i brottsbalken utan om i kollektivavtal på arbetsområdet. De anställda inom socialtjänsten omfattas kollektivavtalsregler disciplinansvar. Detta upphör vid ett av om ansvar överlämnande. Såvitt bekant finns inte något motsvarande sanktionssystem

på det privata området.

10.4.8 Tillsynen

Enligt 67 § SoL har Socialstyrelsen tillsyn över socialtjänsten i riket. Enligt 68§ SoL skall länsstyrelserna bl.a. följa socialnämndernas tillämpning av

lagen. Om uppgift lämnas över till ett privat rättssubjekt, med undantag för en överlämnande hem för vård eller boende eller enskilt vårdhem, ges inte av längre förutsättningar direkt övervaka hur uppgiften utförs. Detta har att främst betydelse för den tillsyn som länsstyrelserna har att utöva. Möjligheterna att utöva tillsyn försvinner inte helt. Tillsynen kan avse kommunens för att tillse att entreprenören uppfyller de krav som ansvar ställs på honom i avtalet. Kommunens roll avtalspart kan alltså bli som föremål för tillsyn. Socialtjänstkommittén lägger i kapitel 35 fram förslag om statlig tillsyn

över privat bedriven verksamhet. Möjligheterna för justitieombudsmannen JO att utöva tillsyn påverkas arbetsuppgifter överlämnas. JO utövar tillsyn även över annat än det av att utgör myndighetsutövning. Om t.ex. driften ett ålderdomshem läggs som av pâ entreprenad har JO inga möjligheter till direkt tillsyn över den verkut samhet pågår. JO kan inte granska de arbetsuppgifter som utförs i som t.ex. den dagliga verksamheten eller det sätt anställda bemöter vårdtagarna som på. Däremot kan JO granska hur kommunen sköter sitt ansvar för den verksamhet lagts ut på entreprenad. som

10.5 Avslutande kommentarer

Som framgått innebär ett överlämnande verksamhet till ett privat rättsav subjekt förlust grundlagsskydd. Det gäller möjligheterna till insyn samt av yttrande- och meddelarfrihet. Ett överlämnande har också effekter vad gäller sekretesskyddet. Sekretesslagen upphör att gälla. Denna lagstiftning dock regler tystnadsplikt i socialtjänstlagen. Om detta innebär ersätts av om i alla delar lika skydd för den enskilde verksamheten varit ett gott som om kvar i offentlig regi är svårt att bedöma. En lagstiftning som inte annan

MYNDIGHETSUTÖVNING RÄTTSSÄKERHET OCH DEN ENSKILDES

längre gäller för verksamheten är förvaltningslagen. Här finns ingen annan lagreglering som tar vid. Annat antagligen påverkas är tjänstefelsansvasom ret enligt brottsbalken. Vidare försämras möjligheterna för staten att utöva tillsyn över verksamheten. Detta inkluderar också J Ozs möjligheter att utöva tillsyn. Vad som här beskrivits är de direkta effekterna att verksamhet inte av längre utförs i offentlig regi. Därmed är det också framhållits in- - som ledningsvis inte sagt att den enskilde helt skulle bli skydd. I avtalet - utan kan ställas krav om beaktande olika rättssäkerhetsaspekter till skydd för av den enskilde. Kommunen har ansvar för att de vistas i kommunen får det stöd och som den hjälp som de behöver. I detta ansvar, också utgör ett yttersta som ansvar för kommunen, ställs krav på insatser många olika slag. Ansvaret är dock av vidare än så. Det handlar också ett för rättsäkerhetsfrågor. Vi om ansvar ser det därför som nödvändigt att kommunen lägger stor vikt vid att ett överlämnande av arbetsuppgifter inte skall innebära försämringar den av enskildes rättsskydd. Ett avtal bör således tillföras bestämmelser med som, beaktande sekretesshänsynen, möjligheter till insyn för den enskilde av ger och allmänheten i den privat bedrivna verksamheten. Ett avtal bör också kunna utformas så att anställdas yttrande- och meddelarfrihet tillgodoses. Däremot går det givetvis inte avtal föreskriva tjänstefelsansvar. att genom Detta är en straffrättslig fråga. Det är naturligtvis inte heller möjligt att avtalsvägen reglera frågor statens tillsyn. om I sammanhanget kan noteras att vi längre fram i betänkandet lägger fram förslag som bl.a. har som syfte att direkt eller indirekt stärka den enskildes rättsskydd vid verksamhet som bedrivs i privat regi. Men även om man i avtal skapar likvärdig reglering när det gäller en insynsfrågor, yttrandefrihet och meddelarskydd måste ändå konstateras att grundlagsskydd går förlorat. Fullständig kompensation för förlust grundav lagsskydd kan endast ta formen ett nytt likadant grundlagsskydd. av Vi återkommer till rättsäkerhetsfrågorna i kapitel 16.

mmm iaiamsgr‘

I Q

.nâgâiäáz

hsäfnyfäáåâåäâlgâüäg,

v. y . ,

11 Socialtjänsten i framtiden

Vi har tidigare tagit ställning till frågor som rör kommunens yttersta ansvar och rätten till bistånd inom socialtjänsten SOU 1993:30. Vi har bl.a. ansett att kommunen skall ha kvar sitt yttersta ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Kommunen ges dock möjlighet att i vissa fall föra talan om återbetalning från annan huvudman. Huvudprincipen om vistelsekommunens ansvar förenas också med vissa undantag för att undanröja oklarheter i ansvarsfördelningen mellan kommunerna. Vi har också föreslagit att nuvarande regler om rått till bistånd i 6 § SoL kompletteras med nya bestämmelser. Vi har bl.a. föreslagit en lagfäst miniminivå för socialbidrag till försörjningen och har också lagt fram förslag som innebär att rätten till annat bistånd preciseras i lagen. Våra förslag bereds nu inom regeringskansliet. Vårt uppdrag och arbete med detta betänkande har tidigare redovisats i kapitel Här för vi fram våra allmänna synpunkter på socialtjänstens mål, framtida inriktning och behovet av ändrad lagstiftning i dessa avseenden. Som en bakgrund till våra överväganden och förslag redovisas först några siffror som belyser socialtjänstens utveckling i ett kommunalt perspektiv. Idag tar socialtjänsten i anspråk mer än en tredjedel av kommunernas totala driftkostnader. Under åren 1982-91 ökade kostnaderna för socialtjänsten från 29,5 till 86,4 miljarder kronor. Räknat i fasta priser motsvarar detta en ökning med drygt 50 procent. Under samma period ökade socialtjänstens andel av kommunernas totala driftkostnader från 23 till 30 procent. Under år 1992 steg kommunernas kostnader för vård och med omsorg ytterligare ca 26 miljarder till drygt 112 miljarder kronor. Den kraftiga ökningen mellan åren 1991 och 1992 beror i huvudsak på att kommunerna sedan den 1 januari 1992 har det samlade ansvaret för långvarig vård och

service till äldre och funktionshindrade personer Ädel-reformen.

År 1993 uppgick antalet sysselsatta i kommunerna till 747 000 personer motsvarande 593 000 årsarbetare. Ungefär hälften av personalen arbetade samma år inom socialtjänstområdet. En jämförelse mellan åren 1982 och 1993 visar att antalet årsarbetare inom socialtjänsten har ökat med nästan 65

procent. Ökningen gäller framförallt antalet anställda inom äldreomsorgen

och barnomsorgen. Inom barnomsorgen har antalet anställda ökat med knappt 30 procent och inom äldreomsorgen har antalet anställda mer än fördubblats. Personalutvecklingen inom äldreomsorgen är till stor del en konsekvens Ädel-reformen då 60 000-65 000 inom vården av ca personer fördes över från landstingen till kommunerna.

292 SOCIALTJÄNSTEN I FRAMTIDEN

I direktiven för vårt arbete uttalas särskilt att det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstlagens målformuleringar skall ligga fast. Det betyder att de övergripande målen i 1§, den s.k. portalparagrafen, bildar utgångspunkten för uppdraget att göra allmän översyn av socialtjänstlagen. en Socialtjänstlagen markerar ett uppbrott från detaljerade vårdlagar med inslag social kontroll över medborgarna. Den speglar i stället en stark av tilltro till människans förmåga och vilja att förändra sin situation. egen I lagens förarbeten prop. 1979/80:1 framhölls att de övergripande målen, bygger på begreppen demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet, i som första hand riktmärken för socialtjänstens långsiktiga bör ses som politiska utveckling. Det betonades att målen markerar en positiv människosyn och ett nytt förhållningssätt i det dagliga mötet med människor. Nya vägledande principer helhetssyn och normalisering, frivillighet och självbestämmanom de, kontinuitet, flexibilitet och närhet slogs fast. Samtidigt infördes en skyldighet för socialtjänsten att svara för strukturinriktade, allmänt inriktade och individuellt inriktade insatser. Vi har funnit att de övergripande målen i portalparagrafen är giltiga även idag och att de har ett starkt stöd hos både förtroendevalda och anställda inom socialtjänsten. För att ytterligare förstärka barnperspektivet i lagen föreslår vi emellertid att portalparagrafen kompletteras med en ny bestämmelse om barnets bästa. Det har varit svårt att få samlad överblick över socialtjänstens innehåll en och utveckling efter socialtjänstreformen. Det beror framförallt på att det saknas för staten och kommunerna samordnad och enhetlig informationsen struktur för socialtjänsten, att den offentliga statistiken belyser endast vissa socialtjänstinsatser samt att socialtjänstens verksamheter inte följs upp och utvärderas systematiskt. Det är därför svårt att beskriva och analysera socialtjänsten både på lokal och nationell nivå. Vi att all verksamhet inom socialtjänsten skall bedrivas målinriktat anser och planmässigt, att den enskildes rättssäkerhets- och integritetsintressen skall beaktas vid handläggningen enskilda ärenden samt att socialtjänsav tens insatser skall god kvalitet. Vi också att socialtjänsten bör vara av anser skyldig att bedriva fortlöpande och systematiskt kvalitetssäkringsarbete vara och menar att detta bör komma till uttryck i lagen. För att stärka den enskildes rättssäkerhet samt utveckla och förbättra verksamheten måste insatserna dokumenteras, följas upp och utvärderas. Lagen bör därför tillföras bestämmelser i dessa avseenden. Sådana nya bestämmelser behövs också för att underlätta statens tillsynsarbete. Detta betänkande innehåller dock inga förslag till nya bestämmelser om dokumentation och register inom socialtjänsten. Som tidigare framgått i kapitel 1 kommer vi att behandla dessa frågor senare i vårt arbete. Vad gäller målen för arbetet med vissa grupper i samhället har vi inte funnit någon anledning att överge de mål gäller redan idag. Vi anser att som socialtjänsten även i framtiden skall verka för att barn och ungdom växer under trygga och goda förhållanden, att äldre människor kan leva och upp bo självständigt, att människor med funktionshinder kan delta i samhällets

SOCIALTJÄNSTEN FRAMTIDEN 293 1

gemenskap och leva som andra, att människor missbrukar alkohol eller som andra beroendeframkallande medel kommer ifrån sitt beroende och att människor som saknar medel till sitt uppehälle får möjlighet att klara sin försörjning. Vi vill också erinra om allt det arbete uträttas anhöriga till äldre, som av sjuka och funktionshindrade personer och som i tid räknat vida överstiger den vård och service som ges inom den offentliga sektorn. När man planerar, utreder och debatterar vård och omsorg utgår i allmänhet från att det är man kommuner och landsting som bär det största ansvaret och att de anhöriga kompletterar den offentliga Studier gjorts under år omsorgen. som senare visar att förhållandet är snarast det omvända. Kvantitativt sett är den offentliga omsorgen ett komplement till de anhörigas insatser. Samtidigt vet vi att de anhörigas vardag många gånger kännetecknas stora påfrestningar av fysiskt, psykiskt och socialt. Dessa omständigheter gör det motiverat att tydligare än idag visa de anhöriga respekt och att så långt möjligt försöka tillgodose deras anspråk på stöd och avlastning. Mot denna bakgrund anser att lagen bör kompletteras med en ny bestämmelse poängterar vikten som av att socialtjänsten underlättar de anhörigas situation. Enligt vår bedömning finns det inte några skäl att överge den struktur som lagen anvisar beträffande socialtjänstens medel, dvs. strukturinriktade insatser, allmänt inriktade insatser och individuellt inriktade insatser. Det betyder att socialtjänsten även i framtiden bör skyldig att bedriva vara socialt arbete på samhälls-, grupp- och individnivå. Vår kartläggning visar emellertid att socialtjänsten har haft svårt att finna sin roll när det gäller medverkan i samhällsplaneringen. Vi har också funnit att grupp- och områdesinriktat socialt arbete är svagt utvecklat i många kommuner. Detta är inte tillfredsställande med tanke på att betydelsen av strukturinriktade och allmänt inriktade insatser betonades särskilt i socialtjänstreformen. Det talar för att socialtjänstens uppgifter i dessa avseenden bör förtydligas. Enligt vår uppfattning bör lagstiftningen klarare vilka instrument ange socialtjänsten bör använda för att påverka utvecklingen i kommunen. Samtidigt finns det skäl att i lagen tydligare markera socialtjänstens skyldighet att bedriva förebyggande arbete. Socialtjänsten måste utformas på ett sådant sätt att människor ser det som naturligt att vända sig dit när de behöver hjälp för att lösa sina problem. Det förutsätter att allmänheten får information om socialtjänsten på många olika sätt. Inte minst viktigt är att myndigheter som på ett naturligt sätt kommer i kontakt med medborgarna är väl förtrogna med socialtjänstens möjligheter och begränsningar. Socialtjänsten bör därför vara skyldig att informera både allmänheten och andra samhällsinstitutioner om sin verksamhet. I socialtjänstens roll som samhällets yttersta skyddsnät ligger uppgiften att på eget initiativ gripa in till stöd och hjälp för människor far illa. I ett som sådant perspektiv är uppsökande verksamhet riktad till särskilt utsatta grupper i samhället ett viktigt inslag i socialtjänstens verksamhet. Även gruppoch områdesinriktat socialt arbete är stor betydelse. Sådana verksamav

294 SOCIALTJÄNSTEN I FRAMTIDEN

heter kan enligt vår bedömning minska eller uppskjuta behovet av kostindividuella stöd- och behandlingsinsatser som hittills har dominerat samma socialtjänstens verksamhet. Gruppverksamheter kan också fungera som ett viktigt stöd inom anhörigomsorgen. De principer enligt lagens förarbeten skall vara vägledande för det som individinriktade arbetet är enligt vår bedömning fortfarande hållbara. Det betyder verksamheten skall präglas helhetssyn i stället för ett att av en symptomtänkande, att stöd- och hjälpinsatser skall normaliseras så att människor inte känner sig stämplade eller utpekade, att insatser i hemmet går före vård utanför hemmet och att vården skall anordnas så nära hemmet möjligt utan att flexibilitetsprincipen går förlorad. Valet av insats får som inte bestämmas mekaniskt tillämpade åtgärdsmodeller utan måste alltid av bestämmas med utgångspunkt från vad är mest ändamålsenligt i det som enskilda fallet. Det sagda innebär att insatserna skall anpassas till den enskildes aktuella förutsättningar och behov oavsett tidigare vidtagna åtgärder. Det betyder att socialtjänsten måste förfoga över ett brett register av handlingsalternativ när det gäller individuellt inriktade insatser. Lagens grundläggande principer frivillighet och självbestämmande ger om den enskilde stor valfrihet. I vårt delbetänkande SOU 1993:30 har dock lämnat förslag i viss mening inskränker den enskildes valfrihet. Vi har som kommunen vid tillgång till likvärdiga alternativa biståndsint.ex. ansett att måste kunna välja det billigaste alternativet förutsatt att denna insats satser på ett lämpligt sätt tillgodoser den enskildes behov av bistånd. Att den enskilde oberoende kostnad fritt skulle kunna välja social tjänst i en tid av en krympande ekonomiska kan enligt vår uppfattning inte anses av resurser vara rimligt. Vi emellertid att den enskilde skall ha stor valfrihet inom givna anser ekonomiska och är positiva till ökad mångfald och konkurrens från ramar bl.a. alternativa vård- och servicegivare inom socialtjänstens verksamheter. Detta bedöms också kunna bidra till att socialtjänstens verksamheter bedrivs kostnadseffektivt. Enligt vår mening bör också vissa hinder för mer samarbete mellan kommunerna undanröjas i lagen. En ökad andel privat verksamhet inom socialtjänsten får dock inte innebära att den enskilde kommer i ett sämre läge än om verksamheten drivs i kommunal regi. Frågor effektivitet och valfrihet måste naturligtvis avom vägas mot frågor gäller den enskildes rättssäkerhet. Vi förutsätter som således kommunerna beaktar rättssäkerhetsaspekterna i de avtal som att sluts med entreprenörerna.

Enligt vår mening bör de övergripande målen i portalparagrafen vara

vägledande också för privat verksamhet som bedrivs med stöd av socialtjänstlagen. Vi dessutom att de privata vårdgivarna skall vara underanser kastade regler kommunen när det gäller kraven på god kvalitet, samma som dokumentation, uppföljning och utvärdering. Vidare bör det liksom idag - ställas krav på tillstånd för att få bedriva vissa verksamheter i privat regi. Länsstyrelsernas tillsyn bör dessutom utvidgas till att omfatta all privat bedriven verksamhet inom socialtjänstens område.

SOCIALTJÄNSTEN 295 I FRAMTIDEN

Vi vill också framhålla betydelsen av att socialtjänsten samverkar med andra för att lösa sina uppgifter så effektivt som möjligt. Behovet av samverkan med andra myndigheter och organisationer gäller både enskilda ärenden och socialtjänstens uppgifter på övergripande nivå. en mera Vad gäller samverkan mellan olika huvudmän har riksdagen genom lagstiftning om olika försöksverksamheter tagit flera steg i riktning mot att överbrygga sektorsgränser som verkar hämmande på möjligheterna att bedriva en framgångsrik välfärdspolitik. För närvarande pågår både försök med kommunen som huvudman för primärvården och försök med finansiell samordning som berör flera olika huvudmän. Resultat från dessa försöksverksamheter bör enligt vår uppfattning avvaktas och läggas till grund för en framtida diskussion om eventuella huvudmannaskapsförändringar. Vi har därför avstått från att behandla dessa frågor i vårt arbete. Till sist några ord om de frivilliga organisationernas verksamhet. Frivilligt socialt arbete bygger på värdegemenskap och personligt I engagemang. detta ligger ett särskilt värde. Vi att de frivilliga organisationernas anser verksamhet är ett viktigt komplement till de verksamheter bedrivs inom som socialtjänsten. I vissa fall kan också frivillig verksamhet betraktas som ett värdefullt alternativ till socialtjänstens verksamheter. Enligt vår mening kan det t.ex. vara bättre att härbärgesverksamhet och andra liknande verksamheter, som vänder sig till de mest ömtåliga och utsatta i vårt grupperna samhälle, drivs av andra än myndigheten själv. Vår kartläggning SOU 1993:82 visar emellertid att de frivilliga organisationerna är nästan helt beroende av ekonomiskt och annat stöd från den offentliga sektorn för att kunna bedriva sin verksamhet. Socialtjänsten bör därför stödja frivilligt socialt arbete.

. i i

i a 13W. f r; ,

...1..-.,§';z'.f:;':...§ .ers i

:an: :;§.:1;:‘V:: i ’}4",.z."."/‘

afasiskg‘ g£L;;4s.

nas. .;‘.,g,§Lé§;;tr,~f‘t .

om 323.111.. If é ’iZ"£1i~2 3 my v z;.r ,m .då ,zslåbáljiáêâgzs. J i 3.25 T 1;;$§.,-§a{'i14' .ñäiåilåüfiszv. y

vi: sj:LI21ifl1iC}b

12 Ny lagstiftning

12.1 Val

av lagstiftningsmodell

l2.l.l Inledning

Socialtjänstlagen är att betrakta målinriktad ramlag. Den innehåller som en grundläggande värderingar och principer för socialtjänstens verksamhet. Principerna uttrycks i lagens första paragraf, den s.k. portalparagrafen. Socialtjänstens huvudfunktioner och omfattningen dessa framgår av av 5 Där föreskrivs bl.a. att det hör till socialnämndens uppgifter medatt verka i samhällsplaneringen, informera socialtjänsten i kommunen, beom driva uppsökande verksamhet samt för och service, att svara omsorg upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer

och enskilda som behöver det. Vidare innehåller lagen särskilda avsnitt åtgärder missbruk om mot samt om omsorger om barn och ungdom, äldre människor och människor med funktionshinder. Reglerna i dessa avsnitt innehåller också målpreciseringar. En av paragraferna 6 § reglerar den enskildes rätt till bistånd. Rätten - — har knutits till att den enskilde är beroende socialtjänstens insatser för sin av försörjning och sin livsföring i övrigt. Den enskilde kan också få hjälp med

stöd av annan reglering i lagen. Härmed den skyldighetsreglering

avses som finns, t.ex. 10 § som ger möjligheter att få bl.a. hemtjänst. Lagen innehåller således två olika regelsystem för möjligheterna till stöd och hjälp. De båda

systemen är ofta tillämpliga samtidigt. En viktig skillnad mellan de båda

systemen är att beslut grundade på rättighetsregleringen kan överklagas i

den för förvaltningsbesvär gällande ordningen, medan beslut grundade på

skyldighetsregleringen inte kan det. I socialtjänstlagen valdes i jämförelse med den tidigare vårdlagstift- ningen medvetet mindre grad detaljreglering medborgarnas - en av av rättigheter, socialvårdens förfaringssätt och förutsättningarna för stöd, hjälp

eller annat bistånd. Tanken var att den lagen framför allt skulle nya ange intentionerna och syftet med verksamheten i dess helhet, liksom för dess

olika delar. Inom dessa ramar skulle kommunen ett betydande utrymme ges för att i samråd med de berörda välja de insatser och tillvägagångssätt som var bäst ägnade att tillgodose föreliggande behov. Denna inriktning sammanfattades i beskrivningen socialtjänstlagen målinriktad ramlag. av som en

Vår uppgift är att göra en allmän översyn socialtjänstlagen. Översynen

av bör inriktas mot vissa huvudområden. En del dessa områden har avhandav lats i vårt delbetänkande rätten till bistånd inom socialtjänsten SOU om

298 NY LAGSTIFTNING

1993:30. Ett område vi skall behandla i föreliggande betänkande är som socialtjänstens framtida inriktning och organisation. Enligt direktiven skall

vi bl.a. utreda äldreomsorgens, handikappomsorgens, barnomsorgens om familjeomsorgens uppgifter och ansvarsområden även i och individ- och framtiden bör regleras i och lag, samordnas med annan lagstiften samma ning eller regleras i skilda lagar. vårt uppdrag ingår således att över den framtida socialtjänstlagstift- I se ningen. Frågan måste dock i ett vidare perspektiv än om det skall vara en ses sammanhållen, uppdelad eller med lagstiftning samordnad lag. Vad annan

också aktualiseras är vilken lagstiftningsmodell som bör användas.

som Härmed det bör ramlag eller detaljerad lagstiftning eller avses om vara en en det bör rättighetslag, skyldighetslag eller en blandning av om vara en en Den fortsatta framställningen behandlar först frågan om lagstiftbådadera. ningsmodell. Härefter behandlas frågan socialtjänsten bör regleras i om lag, samordnas med lagstiftning eller delas upp i skilda lagar. samma annan

12.1.2 Ramlag detaljlag

inledningsvis är socialtjänstlagen att betrakta en målin- Som nämnts som

Även rättighetsbestämmelserna, dvs. 6 har ramlagskarak-

riktad ramlag.

tär. Den konstruktion lagen fått innebär att lagstiftaren genom uppställande

vad förväntas kommunerna. Lagstiftaren har i mindre av mål angett som av utsträckning tagit ställning till innehållet i socialtjänsten. Kommunerna, Socialstyrelsen och domstolarna har tilldelats stor roll vad gäller den en närmare konkretiseringen av lagen. Ramlagstekniken har vissa fördelar. Myndighet skall tillämpa lagen som frihet välja tolkning är anpassad till det individuella ges större att en som fallet. Lösning på problemen i samråd med den enskilde underlättas. Där-

med kan den enskildes intressen tillvaratas på ett sätt som inte är möjligt om

stark styrningseffekt på tillämparen. Ramlagen kan också ge lagen utövar en möjligheter utveckla metoder och arbetssätt på basis av egen bättre att kunskap och egna erfarenheter. användningen ramlagstekniken är inte utan problem. Risk finns Men av

utveckling tillämpningspraxis inte står i överensstämmelse med

för av som intentioner och lagens anda. Risken är också större för att lagen lagstiftarens tillämpas på olika sätt i landet. Detta problem kan dock med kommer att tiden minskas utveckling rättspraxis och/eller tillsynsmyndigheters genom av insatser. Med detaljerad lag kommer ifrån många nackdelarna med en man av sådan lagstiftning är inte heller utan problem. Det blir ofta ramlag. Men en lagstiftning med svårigheter att få den tillämpning önskas i de en stel som

enskilda fallen.

Frågan ramlag detaljlag för den framtida socialtjänstlagstiftningen är

om dock inte enbart fråga vilken lagstiftning är den bästa utifrån en om som juridiska utgångspunkter. En fråga aktualiseras i detta sammanannan som hang förhållandet kommun. Om staten vill överlämna till kommuär stat -

NY LAGSTIFTNING 299

nerna att med stor frihet utforma socialtjänsten måste detta också återspegla sig i lagstiftningen genom allmänt hållna regler. Vill staten det motsatta ligger en detaljreglering närmast till hands.

12.1.3 Rättighetslag skyldighetslag

- Begreppen rättighet och skyldighet är ofta använda begrepp och frågar man sig kanske inte alltid vad de egentligen står för. Till att börja med kan man fråga sig uppdelningen är logisk. Är inte rättighet automatiskt om en en skyldighet och vice versa Man borde kanske lika gärna kunna kalla en rättighetslag för en skyldighetslag och skyldighetslag för rättighetslag. en en Men man torde ändå kunna använda begreppen rättighetslag och skyldighetslag som fristående från varandra och inte enbart spegelbilder som av varandra. Vissa karaktäristiska drag för vad som är det och vad är ena som det andra finns. En rättighetslag kan sägas rikta sig mer till den enskilde än vad en skyldighetslag gör. En skyldighetslag talar för myndigheten vad mera om den skall göra i förhållande till enskilda. Råttighetslagen talar vad den om enskilde har rätt att få myndigheten. av Skyldigheterna kan eller mindre detaljerade. De kan liksom vara mer rättighetsreglerna handla om vad enskilda skall kunna få enligt lagen. Många av bestämmelserna i den nya barnomsorgsregleringen i socialtjänstlagen har sådan karaktär. Skyldighetsreglerna kan i andra fall vara mera övergripande och ange vad grupper människor skall kunna få eller av vara mera verksamhetsinriktade, dvs. ange vilka verksamheter skall besom drivas. Handlar det om övergripande skyldigheter kan det naturligt att vara mera tala om målregler. Begreppen mål och skyldighet bör alltså i viss mån kunna ses som synonymer. Om en lag karaktäriseras målinriktad lag bör som en den således också kunna karaktäriseras skyldighetslag. Skyldigsom en heterna kan dock vara mer eller mindre klart uttalade. Ett exempel på en regel i nuvarande lag som både kan skyldighetsregel och ses som en en målregel är 20§ första stycket där det föreskrivs att socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder dem behöver samt ge som det stöd och hjälp i hemmet och lättåtkomlig service. annan Men den kanske viktigaste skillnaden mellan rättighetslag och skyldighetslag ligger på ett annat plan. Det är inte fråga adressaten för reglerna om eller om formuleringen av dem. Det handlar i stället möjligheterna att om överklaga. Detta kan uttryckas så att lagen är rättighetslag när den en enskilde har möjlighet att, hos ett i ärendet neutralt och i förhållande till beslutsmyndigheten i sammanhanget överställt få sitt ärende överorgan,

prövat se Rätten till bistånd, Sten Holmberg, 1984, s. 70. Härmed avses

möjligheterna att överklaga i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Härvid kan domstolen sätta ett nytt beslut i det överklagades ställe. En fullständig omprövning kan ske. Tilläggas skall att beslut som fattats på grundval skyldighetsreglering av

300 NY LAGSTIFTNING

inom det kommunala området också vanligtvis kan överklagas. Här handlar det dock överklagande i den för kommunalbesvär gällande ordningen. om Härvid prövas endast lagligheten beslutet. Något nytt beslut kan inte av sättas i det överklagades ställe.

12.1 Överväganden

Utgångspunkten för våra överväganden är nuvarande socialtjänstlag. För bedömningen den modell denna lag innebär bör bestå har av om som redovisats för- och nackdelar med olika konstruktioner. Enligt vår mening är det inte önskvärt med återgång till den detaljeraen de form lagstiftning fanns innan socialtjänstreformen. Vårt ställningsav som tagande grundas bl.a. på att kommunerna, hittills, bör ha utrymme att i som samråd med de berörda välja de insatser och tillvägagångssätt som är bäst ägnade tillgodose föreliggande behov. Det är på den lokala nivån som att är bäst skickad att utforma insatser efter individuella behov och lokala man förutsättningar. Det är också den lokala nivån är mest flexibel och som därmed har bäst möjligheter verksamheten till förändringar i att anpassa omvärld och behovsbild och att fortlöpande ta hänsyn till framväxten av nya kunskaper och erfarenheter. Vi inte detaljlagstiftning som lämplig anser en för att uppnå dessa syften. Vad här utgör dock inte hinder för detaljerade regler när behov sagts mer finns det. Det hör också till bilden att lagen har fått inslag av reglering på av hög detaljeringsnivå. Härmed främst de reglerna för barnomen avses nya I föreliggande betänkande föreslås att dessa regler skall föras över sorgen. till den lagstiftningen. Det kan alltså inte undvikas att den nya lagstiftnya ningen får relativt detaljerade regler. Om förslagen om rätt till bistånd i vårt delbetänkande genomförs ökar det också detaljeringsgraden. Men detta får inte användas förevändning för att i någon större omfattning ytterligare som öka inslagen detaljregler. Det är viktigt att behålla karaktären av målinav riktad ramlag. rättighetslag eller skyldighetslag. Enligt vår mening En annan fråga gäller måste möjligheten till lag enbart är skyldighetslag anses utesluten. en som en Det skulle innebära att den enskilde inte skulle ges några möjligheter att överklaga i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Det andra alternativet är att skapa lag som enbart utgör en rättighetsen lag. Det skulle innebära lag enbart byggs upp utifrån den enskilde en som rättigheter. Naturligtvis skulle då få enklare lag. Man skulle bl.a. få man en lag med endast ett regelsystem för att få insats. Det skulle inte bli som en en det i lagen finns två regelsystem för att få insats. Att nuvarande lag nu att en ställer till med problem i detta hänseende har belyst i vårt delbetänkande,

SOU 1993:30. Men möjligheterna att enbart ha rättighetslag måste ändå anses uteen slutna. Behov finns att vilka mål skall gälla för verksamheten. Det ange som innebär behov uppställande allmänt hållna skyldighetsregler. Vi avser av av också att föreslå regler insatser på samhälls- och gruppnivå, alltså regler om

NY LAGSTIFTNING 301

som inte direkt gäller enskilda personers rätt till insatser. Vidare är det svårt att kunna ha en lag som är både en ramlag och rättighetslag. Rättighetsen regler fordrar i regel hög grad av precisering. Vi har ovan föreslagit att lagstiftningen bör behålla karaktären av målinriktad ramlag. Detta val utesluter mer eller mindre tanken på en lag som enbart är en rättighetslag. Det tredje alternativet kombination skyldighets- och rättighetsär en av lagstiftning, dvs. den konstruktion som nuvarande lag har. Att denna konstruktion inte är problemfri framgår vad sagts. Men vi av som ovan menar ändå att denna konstruktion är den bäst lämpade för ändamålet. Därvid vill vi också notera att vi i delbetänkandet SOU 1993:30, 297 lagt fram s. förslag om en handläggningsregel som innebär att socialtjänsten inte skall kunna skilja sig från ett ärende om stöd och hjälp till enskild utan att pröva alla möjligheter att ge stödet.

12.2 Sammanhållen, eller med

uppdelad annan lagstiftning samordnad lag

Som nämnts ovan är vår uppgift bl.a. att pröva den framtida socialom tjänstlagstiftningen bör sammanhållen, samordnad med andra lagar vara eller om socialtjänsten bör reglerad i skilda lagar. vara Socialtjänstlagen bygger på den gamla barnavårdslagen, nykterhetsvårdslagen och socialhjälpslagen. Socialtjänstlagen innebar således skapandet av en mer enhetlig lagstiftning. Utanför socialtjänstlagen står lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård LVU och lagen 1988:870 av unga om vård av missbrukare i vissa fall LVM. LVU kompletterar socialtjänstlagen i situationer när de frivilliga insatser som kan ges med stöd av socialtjänstlagen är otillräckliga. Lagen är avsedd att tillämpas först när det visar sig att det inte går att få samtycke till den vård som är nödvändig för den unge. LVM är uppbyggd på ett likartat sätt som LVU. Vård enligt LVM skall vara ett medel att bryta destruktiv en utveckling för missbrukare. Som förutsättning gäller att behovet inte kan tillgodoses enligt socialtjänstlagen. Vi ser det inte som aktuellt att pröva möjligheterna att lägga samman LVU och LVM med socialtjänstlagen. Det förhållandet att LVU och LVM utgör särlagar i förhållande till socialtjänstlagen har inte skapat några större problem. Ytterligare en särskild lagstiftning på det sociala området utgörs lagen av 1993:387 om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS. Denna lag innehåller bestämmelser om särskilt stöd och särskild service till svårt funktionshindrade. Huvudmän enligt lagen är kommunerna och landstingen. LSS utgör en s.k. pluslag till socialtjänstlagen och hälso-och sjukvårdslagen 1982:763. LSS är avseddd att den enskilde större möjligheter till ge stöd och hjälp än vad ett åberopande av enbart socialtjänstlagen och hälsooch sjukvårdslagen innebär. LSS har nyligen trätt i kraft. Riksdagens beslut om LSS innebär att en

302 NY LAGSTIFTNING sou 1994:139

tidig uppföljning och utvärdering kommer att ske av lagstiftningen prop. 1992/932159, 158 Socialstyrelsen har huvudansvaret för uppföljningen s. och utvärderingen. Vi är inte beredda att överväga en sammanläggning nu

av LSS i de delar som gäller kommunens ansvar med socialtjänstlagen.

Men även vi inte är beredda att överväga en sammanläggning av om nu delar LSS med socialtjänstlagen är ändå vår principiella inställning att av lagstiftningen på socialtjänstområdet i möjligaste mån bör vara generell. Därmed också att frågan har besvarats den nuvarande socialanser om tjänstlagen bör delas i fler lagar, vilket skulle innebära en återgång till upp förhållanden innan socialtjänstreformen. Vi alltså inte att det bör ske. anser

12.3 Den lagstiftningens konstruktion

nya

12.3.1 Inledning

Slutsatserna ovanstående är att den framtida socialtjänstlagstiftningen av bör, liksom den nuvarande lagen, byggas upp som en målinriktad ramlag innehåller kombination skyldighets- och rättighetsregler. Det som en av innebär dock inte att den nuvarande lagen bör bestå med de ändringar av bestämmelserna föranleds de förslag i sak läggs fram. Lagen bör som av som omarbetas. Flera skäl talar för det. I det följande redovisas dessa.

12.3.2 Motiven för omarbetning

Det kan svårt att i nuvarande lag alla människors behov av stöd vara se lika tydligt

Den nuvarande lagen innehåller målgruppsvisa avsnitt. Avsnitten gäller barn funktionshindrade. Denna uppbyggoch unga, missbrukare, äldre och nad lagen kan göra det svårt att se allas behov av stöd lika tydligt. De som av inte behandlas på motsvarande sätt i lagen riskerar att inte uppmärksammas i konkurrensen med dem ingår i de målgruppsvisa avsnitten. Som som exempel på inte kommer fram lika tydligt kan nämnas psykiskt grupper som störda och anhöriga till långvarigt sjuka, missbrukare och psykiskt störda. En kanske inte heller kommer fram lika tydligt är den annan grupp som har problem med sin försörjning, dvs. socialbidragstagarna. grupp som När talar kommer i skymundan gäller det inte bara man om grupper som beträffande utgivande stöd och hjälp. Vad står i lagen har också av som betydelse för vilken kompetens utvecklas inom verksamhetsområdet. som

Målgrupper inte syns i lagen likväl behöver stöd och hjälp i

som men som tillvaron, kan möta större osäkerhet hos personalen än grupper som är direkt utpekade i lagen. Det gäller bl.a. beträffande hemtjänsten, som främst utformats efter de äldres behov. Även för verksamhetsplaneringen är det viktigt hur lagen utformas. Om tonvikten läggs på vissa målgrupper kan det styra planeringen till att i första hand avse dessa grupper. Vår kritik riktar sig dock i första hand mot indelningen i målgruppsvisa

NY LAGSTIFTNING 303

avsnitt och inte att det finns mål uppsatta för insatser beträffande vissa grupper människor. Vi menar således att den nuvarande målgruppsvisa indelningen med fördel kan undvaras. De målregler som ändå bör finnas kvar bör främst utformas som förtydliganden/konkretiseringar av vad som gäller enligt portalparagrafen. Vi anser att detta bör göras redan i lagens inledning.

Svårt att se kopplingen mellan olika målregler

Ett problem med den nuvarande lagen är att det många gånger är svårt att se kopplingen mellan de övergripande målen och olika typer av målformuleringar på grupp- och verksamhetsnivå. Målformuleringarna på grupp- och verksamhetsnivå är inte heller alltid så lätta att tolka. Många målformuleringar är tillämpliga på samma situation. Som ett exempel kan nämnas att det i 20§ första stycket anges att socialnämnden skall ge äldre människor som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. I 10 § föreskrivs att socialnämnden bör genom hjälp i hemmet underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Man frågar sig hur pass tvingande skyldigheten är att ge en äldre person stöd och hjälp i de avseenden som avses. Vi anser att en tydligare målstruktur bör skapas i den nya lagstiftningen.

Det bör tydligare anges vilka verksamheter som kommunerna skall eller bör bedriva I den nuvarande lagens målgruppsvisa avsnitt finns även regler om verksamheter. Lyfts dessa regler fram visas tydligare vilka verksamheter som kommunerna skall eller bör bedriva. Det som inte står i lagen eller som är vagt och allmänt utryckt kan få stå tillbaka för andra verksamheter. - Vidare innebär tillkomsten av de nya barnomsorgsreglerna att ett steg har tagits i riktning mot en förändring till en mer verksamhetsinriktad lag. Emellertid skapar de nya barnomsorgsreglerna obalans. Så får t.ex. hemtjänsten och färdtjänsten inte en lika stark betoning som barnomsorgen får. Detta kan få betydelse i prioriteringshänseende.

Behov finns av redaktionell översyn Lagen har kommit att få extra paragrafer, dvs. a och b etc. paragrafer. Om förslagen i vårt delbetänkande om rätten till bistånd genomförs tillkommer ytterligare paragrafer av samma slag. Behov finns av redaktionell översyn på grund härav. Behovet av redaktionell översyn motiveras också av att begreppet socialnämnd inte längre är fullt adekvat. Detta begrepp används på ett flertal ställen i nuvarande lag. Vi anser också att vissa ändringar av i huvudsak redaktionell art bör göras. Regler av samma slag finns utspridda på flera ställen i den nuvarande lagen. Det gäller bl.a. regler om samverkan och planering. Vi anser att sådana regler i möjligaste mån bör samordnas.

304 NY LAGSTIFTNING

12.3.3 Uppbyggnaden av den nya lagen

Ovan har motiven för omarbetning redovisats. Av denna redovisning framgår utgångspunkterna för arbetet med den nya lagstiftningen. Härutöver kan tilläggas följande. Vad gäller målreglerna för olika målgrupper ser det som viktigt att inte bara skapa en närmare koppling mellan reglerna utan även att pröva behovet dem i sig. Om reglerna inte längre är motiverade på grund av av ändrade sakförhållanden bör de givetvis utmönstras. Men strävan bör också vara att försöka minska antalet målregler. Detta underlättar möjligheterna att skapa en bra koppling mellan reglerna. Vidare anser vi det viktigt att öka betoningen på portalparagrafen. Härmed kommer socialtjänstlagen mer än tidigare att kunna framstå lag som inte utesluter någon grupp. som en Som framgått också att regleringen i socialtjänstlagen bör ovan anser ske med ökad betoning på stadganden att kommunen är skyldig att bedriva verksamheter. Genom denna metod blir det lättare för både enskilda och kommunerna att få en klar bild över vilket ansvar som åvilar komunerna. Görs detta minskar också behovet av målregler för olika målgrupper. Det är inte avsikten att stadgandena om skyldigheter att bedriva verksamheter skall grunda någon rätt för enskilda att få del av insatserna. Den enskilde skall som nu kunna göra anspråk på insatserna genom rätten till bistånd eller något kommunalt regelsystem som byggts upp för insatsen. Den lagen bör skrivas så att kommunernas möjligheter att ha sådana nya regelsystem inte förändras. Vidare är det viktigt att inte utforma skyldighetsreglerna så att de låser kommunerna när det gäller verksamhetens närmare utformning och omfattning. Detta bör i normalfallet lämnas till kommunerna att avgöra. Graden av precisering i dessa formuleringar kan dock variera mellan olika områden, beroende på vilken grad av styrning som statsmakterna ansett nödvändig. För att öka tydligheten i den nya lagen anser vi att den bör kapitelindelas. Den nya lagen bör ges samma namn som den nuvarande. En fråga som diskuterats inom kommittén är möjligheterna att allmänt definiera vad som avses med socialtjänst. Vi anser dock problemen med detta alltför stora för att det skall vara meningsfullt att lägga fram något förslag. Det viktiga enligt vår mening är att lagen utformas så att det klart framgår vilka den riktar sig till och för vilka insatser den gäller. Som ovan nämnts är användningen av begreppet socialnämnd inte längre fullt adekvat. Kommunerna kan numera fritt organisera sin verksamhet inom socialtjänsten. Vi har prövat olika begrepp som ersättning för begreppet socialnämnd. Vi har bl.a. prövat begreppet ansvarig nämnd och även att använda begreppet kommun. Inget av dessa begrepp är dock enligt vår mening tillräckligt bra som ersättning för socialnämnd. I stället har lösning valts som innebär användning av begreppet socialen tjänst trots att vi enligt inte det meningsfullt att göra en allmän ovan anser definition begreppet. I dagligt tal förknippas ofta uttrycket socialtjänst av

NY LAGSTIFTNING 305

med den av kommunen bedrivna verksamheten enligt socialtjänstlagen. Som en teknisk term för att underlätta tillgängligheten till den lagen borde nya begreppet att använda. Vi föreslår att lagen får 14 kapitel. Målreglerna för socialtjänstens målgrupper koncentreras till början av lagen. Dock kommer vissa målregler att finnas längre bak. Samordning sker utspridda regler rör av som samma fråga, t.ex. reglerna om samverkan och planering. Vidare behandlas skyldighetsregleringen först och rättighetsregleringen sedan. Reglerna om rätten till bistånd får således inte lika framskjuten en placering som nu är fallet. De förslag till ändringar i SoL som vi lagt fram i vårt delbetänkande, SOU 1993:30, har fört in i den nya socialtjänstlagen. Om vårt förslag till ny socialtjänstlag genomförs behöver redaktionella ändringar ske i LVU och LVM. Det torde förutsättas redaktionella ändringar även i ett flertal andra lagar. Vi har inte gjort någon närmare genomgång avi vilken omfattning behov kan föreligga att göra ändringar i andra lagar på grund av våra förslag. Vi har inte heller gjort några närmare överväganden i vilken om omfattning behov av övergångsbestämmelser kan föreligga till den lagen. nya

13 Mål och

uppgifter

Vårt förslag: De övergripande målen i lagens inledande paragraf, den s.k. portalparagrafen, ligger fast men kompletteras med en ny bestämmelse som syftar till att stärka barnens ställning inom socialtjänsten. Socialtjänstens arbete med vissa grupper i samhället konkretiseras i en ny, sammanhållen målparagraf. Det föreskrivs att socialtjänsten på samhällsnivå, grupp- och områdesnivå samt på individnivå skall verka för vissa mål som gäller barn och ungdom, äldre människor, människor med funktionshinder, människor med missbruksproblem och människor som saknar medel till sitt uppehälle. Här anges också socialtjänstens uppgift att främja goda levnadsförhållanden och goda livsmiljöer i kommunen och att allmänt verka för att den enskilde får arbete, bostad och utbildning. Vidare föreskrivs att socialtjänsten genom stöd och avlastning bör underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder. För att utföra socialtjänstens uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. En ny bestämmelse med detta innehåll förs in i lagens inledande kapitel om mål, ansvar och uppgifter.

Övergripande

13.1 mål för all verksamhet

inom socialtjänsten

Socialtjänstlagen gäller alla människor som vistas i Sverige. Den gäller både barn och vuxna och gör inte någon skillnad mellan svenska och utländska medborgare. Enligt våra direktiv skall det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstlagens målformuleringar ligga fast. Vi har därför inte haft anledning att överväga några ändringar i lagens inledande paragraf, den s.k. portalparagrafen, som slår fast de övergripande målen för all verksamhet inom socialtjänsten. Portalparagrafen anger socialtjänstens uppgift att på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Verksamheten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers

308 MÅL OCH UPPGIFTER

egna resurser. Det föreskrivs att verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Vi har i vårt arbete funnit att portalparagrafen har ett starkt stöd hos både förtroendevalda och tjänstemän i kommunerna. Enligt vår mening bör den dock kompletteras med en bestämmelse som syftar till att stärka barnens ställning inom socialtjänsten. Denna fråga behandlas närmare i nästa kapitel.

13.2 Mål för arbetet med vissa i grupper

samhället

Även lagen är generell till sin karaktär är vissa avsnitt i lagen målgruppsom inriktade. Det gäller följande lagavsnitt. Omsorger om barn och ungdom 12-18 §§

Åtgärder mot missbruk 11 §

Omsorger människor med handikapp 21 § om Omsorger äldre människor 19-20 §§ om a I dessa avsnitt har portalparagrafens övergripande mål kompletterats med mer precisa mål. I syfte att tydliggöra samhällets viljeinriktning för socialtjänsten föreslår att målen för socialtjänstens arbete med vissa grupper i samhället förs samman i en enda paragraf och att denna placeras i anslutning till portalparagrafen. I denna paragraf anges också socialtjänstens uppgift att främja goda levnadsförhållanden och livsmiljöer i kommunen och att allmänt verka för att den enskilde får arbete, bostad och utbildning. De mål som anges i den nu aktuella bestämmelsen skall närmast ses som en konkretisering av de övergripande målen i portalparagrafen utan någon inbördes rangordning mellan olika målgrupper. De nationella målen kan inte utan vidare användas vid planering, genomförande och uppföljning av socialtjänstens verksamhet i kommunerna. De måste konkretiseras ytterligare för att vara användbara i praktisk verksamhet. Vi anser att detta arbete bör anförtros ansvariga politiker på kommunal nivå. I det följande kommenteras de mål och uppgifter som läggs fast i den nya bestämmelsen.

Socialtjänstens skyldighet att främja goda levnadsförhållanden och livsmiljöer i kommunen Socialtjänstens skyldighet att medverka till ett gott samhälle för alla kommer framförallt till uttryck i 5 och 7 §§ SOL. Dessa paragrafer innehåller bl.a. bestämmelser om socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen, information och uppsökande verksamhet. Vi anser att socialtjänsten skall ha kvar uppgiften att främja goda levnadsförhållanden och miljöer i kommunen. Det förutsätter bl.a. att socialtjänsten deltar i kommunens planering och samverkar med andra myndigheter och organisationer.

MÅL OCH UPPGIFTER 309

Vi anser också att socialtjänsten skall verka för att den enskilde får bostad, arbete och utbildning. Socialtjänstens ansvar för boendefrågor är begränsat

till särskilda boendeformer för äldre 20 § andra stycket SoL och bostäder

med särskild service för människor med funktionshinder 21 § tredje stycket SoL. Ansvaret för att människor har tillgång till vanliga bostäder, arbete och utbildning ligger inte hos socialtjänsten utan hos andra statliga eller kommunala myndigheter. Ändå fyller socialtjänsten viktig funktion utöva påtrycken genom att ningar och hävda den enskildes behov i kontakten med dessa myndigheter. Vi vill med detta understryka betydelsen av att socialtjänsten har ett nära samarbete med sådana verksamheter i kommunen. I det följande redogör kortfattat för hur vi ser på socialtjänstens uppgift att verka för att den enskilde får arbete. Att människor har arbete och bostad är av grundläggande betydelse för möjligheterna att leva ett aktivt och självständigt liv. Samtidigt vi håller som fast vid att arbetsmarknadspolitiken är en statlig angelägenhet vill vi framhålla betydelsen av att socialtjänsten intar en aktiv hållning i frågor som rör arbete och sysselsättning. Många av de människor som socialtjänsten kommer i kontakt med har stora svårigheter att hävda sig på arbetsmarknaden. Det gäller inte minst lågutbildade invandrare och invandrare som dåligt behärskar det svenska språket. Det gäller också många missbrukare. Deras svårigheter gäller både möjligheterna att få och behålla ett arbete. En annan grupp som har svårt att göra sig gällande på arbetsmarknaden är unga, ensamstående kvinnor med småbarn. Även ungdomar har tidvis stora svårigheter att få arbete. Utöver de grupper som nu nämnts har också människor med fysiska och psykiska funktionshinder omvittnade svårigheter att få ett vanligt arbete. Socialtjänsten skall naturligtvis verka för att alla arbetslösa som har kontakt med socialtjänsten får arbete eller annan lämplig sysselsättning. Vi menar ändå att socialtjänstens åtgärder i första hand bör gälla gruppen restarbetslösa, dvs. personer som oavsett konjunkturläge har svårt att hävda sig på arbetsmarknaden. Vilka dessa personer är avgörs från tid till annan och beror också på hur den lokala arbetsmarknaden ser ut. Någon skyldighet för socialtjänsten att i egen regi erbjuda möjligheter till arbete och sysselsättning föreskrivs inte i lagen. Varje kommun får själv bestämma vilken policy som skall tillämpas i dessa frågor. Vi vill i detta sammanhang hänvisa till kapitel där vi redovisat exempel på hur kommunerna idag tar sig an frågor som gäller arbete och sysselsättning.

Mål för arbetet med barn och ungdom Den bestämmelse 12 § som reglerar socialtjänstens barn och omsorger om ungdom innehåller fem olika delar. Enligt paragrafens första stycke skall socialnämnden verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden. I andra stycket sägs det att socialnämnden i nära samarbete med hemmen skall främja en allsidig personlighetsutveckling och en

310 MÅL OCH UPPGIFTER sou 1994:139

fysisk och social utveckling hos barn och ungdom. Paragrafens gynnsam innehåll i övrigt kan sägas anvisa vägen till de mål som anges i första och andra styckena. Tredje och fjärde styckena ger uttryck för socialnämndens skyldighet att ingripa till barns skydd. I femte stycket finns en föreskrift om att socialnämnden skall tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan tvist vårdnad eller umgänge har avgjorts av en en om domstol. Vårt förslag innebär att paragrafen delas i tre paragrafer som inordnas upp i olika avsnitt av lagen. Vi anser att paragrafens första stycke, som anger socialtjänstens skyldighet att verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden, bör väljas som en övergripande målformulering för socialtjänstens arbete med barn och ungdomar. Denna målformulering får även innefatta uppgiften att främja en allsidig personlighetsutanses veckling utveckling hos barn och ungdom, och en gynnsam fysisk och social som nu anges i paragrafens andra stycke. En anvisning att socialtjänstens barn- och ungdomsarbete skall beom drivas i nära samarbete med hemmen behöver enligt vår uppfattning inte skrivas in i lagen. För oss är det självklart att detta arbete bedrivs i nära samarbete med hemmen eftersom socialtjänstlagen bygger på frivillighet och föräldrarna är huvudansvariga för sina barn. Paragrafens innehåll i övrigt flyttas till andra avsnitt i lagen. Vi återkommer till detta längre fram.

Mål för arbetet med äldre människor I nuvarande 19 § föreskrivs det att socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. De föreskrifter som lämnas i 20 § är enligt vår bedömning precisering av medel som skall användas för en att uppnå nyssnämnda mål. Här föreskrivs att socialnämnden skall verka för att äldre får goda bostäder och dem som behöver det stöd och personer ge hjälp i hemmet och lättåtkomlig service. Det föreskrivs också att annan kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd samt att övergången från ett yrkesverksamt liv skall underlättas genom information och annat stöd. 20 a § handlar kommunens skyldighet att planera sina insatser för äldre. om Vi att 19§ i sin nuvarande ordalydelse bör väljas som en överanser gripande målformulering för socialtjänstens arbete med äldre människor. De medel anvisas i 20 § regleras i den lagens 5 kap. som handlar om som nya insatser på individnivå. I detta sammanhang vill vi också kommentera socialtjänstens uppgift att information och annat stöd underlätta övergången från ett yrkesgenom verksamt liv. I socialtjänstlagens förarbeten upptas ett förhållandevis stort utrymme av frågor gäller de äldres sysslolöshet, ensamhet och behov av meningssom fulla aktiveringsåtgärder. Den socialtjänsten ansågs i slutet av 1970-talet nya

MÅL OCH UPPGIFTER 311

ha viktiga uppgifter att fylla även i detta avseende. Detta kommer också till uttryck i den nu aktuella lagbestämmelsen. Det finns idag ett stort antal studier som visar att i synnerhet yngre pensionärer lever ett mycket aktivt liv. Detta talar enligt vår bedömning för att övergången från ett yrkesverksamt liv till livet som pensionär inte är något stort problem i 1990-talets Sverige. I vissa fall kan pensioneringen naturligtvis upplevas som en av många smärtsamma övergångar i livet. På många arbetsplatser och bland fackliga organisationer pågår också aktiviteter som syftar till att underlätta denna övergång. Sådana insatser hör enligt vår uppfattning naturligt hemma hos arbetsmarknadens parter och bör snarare knytas till dessa än utgöra en del av socialtjänstens ansvarsområde. Av den anledningen föreslår vi att den aktuella bestämmelsen i 20§ utmönstras ur lagen.

Mål för arbetet med funktionshindrade människor Socialnämnden skall enligt 21 § första stycket verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. I paragrafens andra stycke finns en föreskrift om att socialnämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd. I tredje stycket föreskrivs det att kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter som avses i första stycket behöver ett sådant boende. Också denna paragraf innehåller både mål och medel. Vi anser att paragrafens första stycke bör väljas som en övergripande målformulering när det gäller socialtjänstens insatser för människor med funktionshinder. Målen får anses innefatta uppgiften att medverka till att den enskilde får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov utan att detta skrivs in i den nu aktuella bestämmelsen. De medel som kan komma ifråga för att nå målen, t.ex. färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter regleras närmare i lagens femte kapitel. Detta kapitel innehåller också en bestämmelse om att socialtjänsten skall sörja för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas meningsfull sysselsättning.

Mål för arbetet med människor som har missbruksproblem Den bestämmelse 11§ som idag reglerar socialtjänstens åtgärder mot missbruk innehåller tre delar. Paragrafens två första stycken handlar om socialtjänstens förebyggande och informerande arbete. I tredje stycket föreskrivs det att socialnämnden aktivt skall sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Det föreskrivs också att nämnden i samförstånd med den enskilde skall planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen följs.

312 MÅL OCH UPPGIFTER

Vårt förslag tar fasta på det mål som uttalas i tredje stycket nämligen att den enskilde missbrukaren skall komma ifrån sitt missbruk. I den nya lagen har ordet missbruk ersatts med ordet beroende, som är ett internationellt vedertaget begrepp inom vården av människor missbrukar alkohol, som narkotika eller andra beroendeframkallande medel. Paragrafens innehåll i övrigt kommer till uttryck i andra bestämmelser kommenteras längre som fram.

Mål för arbetet med människor saknar medel till uppehållet som Någon motsvarighet till ovannämnda mål-medelparagrafer finns egentligen inte när det gäller socialtjänstens insatser för människor söker hjälp för som att de saknar medel till sitt uppehälle. I nuvarande 5 § nämns socialnämndens uppgift att svara för ekonomisk hjälp utan närmare målangivelser. Reglerna om rätt till bistånd i 6§ anger målet skälig levnadsnivå men gäller inte bara ekonomisk hjälp utan också många andra insatser. I 7 § finns en generell bestämmelse om att socialnämnden i sin verksamhet skall främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. Vi anser att socialtjänstens uppgift att stödja människor som har försörjningsproblem bör komma till uttryck i den sammanhållna målparagrafen. Vi har valt en formulering som innebär att socialtjänsten genom insatser på samhälls-, grupp- och individnivå skall verka för att människor som saknar medel till sitt uppehälle får möjlighet att klara sin försörjning. I denna formulering ligger allt det arbete som görs i anslutning till socialtjänstens handläggning av ekonomiskt bistånd. Det gäller både enkla utbetalningar och komplicerad ekonomisk utrednings- och rådgivningsverksamhet men också socialtjänstens samverkan med försäkringskassa, utbildningsinstitutioner och arbetsmarknadsmyndigheter.

Stöd till anhöriga Socialtjänstens uppgift att underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder behandlas utförligt i nästa kapitel.

13.3 Insatser

på samhällsnivå, grupp- och

områdesnivå individnivå

samt på

Av den bestämmelse som nu föreslås framgår att socialtjänsten liksom idag skall verka på tre olika nivåer. Men i stället för att använda begreppen strukturinriktade, allmänt inriktade och individuellt inriktade insatser har valt att tala om insatser på samhällsnivå, grupp- och områdesnivå samt på individnivå. Med insatser på samhällsnivå menas socialtjänstens deltagande i kommunens planering samt vissa andra uppgifter på en mera övergripande nivå. Insatser på grupp- och områdesnivå kan bedrivas i många olika former.

sou 1994:139 MAL oCH UPPGIFTER 313

Det kan gälla uppsökande, rådgivande, informerande, stödjande och behandlande verksamheter som riktar sig till vissa bestämda målgrupper, t.ex. ungdomar i riskzonen, långtidsarbetslösa, invandrare eller andra grupper som kan behöva samhällets särskilda stöd. Även lokalt förändrings- och utvecklingsarbete som syftar till att analysera, planera och samordna insatser i ett bostadsområde hör dit. Socialtjänstens insatser på samhälls- samt grupp- och områdesnivå behandlas i kapitel 21. Med insatser på individnivå menas både avgiftsbelagda serviceinsatser och individuellt behovsprövade stöd- och behandlingsinsatser. Socialtjänstens skyldighet att tillhandahålla sådana insatser behandlas närmare i kapitlen 23-26.

13.4 Personalen inom

socialtjänsten

I nu gällande lag saknas bestämmelser om socialtjänstens personal. När de nya bestämmelserna om barnomsorg träder i kraft den 1 januari 1995 kompletteras socialtjänstlagen med en bestämmelse personal inom barnomom sorgen. Socialtjänstens personal omnämns endast kortfattat i lagens förarbeten prop. 1979/80:1. Det uttalas bl.a. 130 att socialarbetarna delegagenom tion har kommit att få hand allt det individuella behandlingsom mer av arbetet som inte kräver principiella beslut. Vidare uppmärksammas personalens svårigheter att genom individinriktade insatser bryta destruktiva drag i samhällsutvecklingen. Det anges också 126 att socialarbetare i direkt klientkontakt bör arbeta med flera vårdområden samtidigt. Viss specialisering i fråga om ärendenas art eller särskild kompetens hos vissa socialarbetare kan enligt propositionen vara nödvändig och lämplig under förutsättning att sådan specialisering inte leder till att helhetssynen på olika problem försummas. Vad gäller socialtjänstens skyldighet att arbeta förebyggande poängteras bl.a. vikten av att insatta utformas ändamålsenligt och realistiskt resurser om socialtjänstens insatser i olika avseenden skall få förebyggande effekt en 136. En av förutsättningarna härför är enligt propositionen att det sociala arbetet har en yrkesmässig kompetens omfattar såväl teoretiska kunsom skaper som praktiska erfarenheter. Personalens kompetens och uppgifter berörs också i avsnittet om äldreomsorg 289, 294. s. Bestämmelser om personal finns i både HSL och LSS. I hälso- och sjukvården skall det finnas den personal behövs för att meddela god som vård 13 § HSL. Enligt 6 § LSS skall det för verksamheten enligt nämnda lag finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och god service en och omvårdnad skall kunna ges. Som tidigare nämnts kommer även socialtjänstlagen inom kort att kompletteras med bestämmelse personal en om inom barnomsorgen. Mot denna bakgrund anser vi att den socialtjänstlagen bör komnya

314 MÅL OCH UPPGIFTER

pletteras med allmänt hållen bestämmelse personal. Vårt förslag till en om bestämmelse lyder.

För utförande socialtjänstens uppgifter skall det finnas personal med lämplig av utbildning och erfarenhet. Det ligger i sakens natur att socialtjänsten med sitt breda mandat att verka på samhälls-, och individnivå behöver personal med skiftande utgruppbildning och erfarenhet. Kunskapsfrågorna är viktiga inom hela socialtjänstens verksamhet. Idag behövs det specialistkunskaper inom nästan alla områden. Frågor kunskapsutveckling är enligt vår uppfattning av central om betydelse för socialtjänstens möjligheter att erbjuda insatser av god kvalitet. Som tidigare framgått återkommer vi till kompetens- och utbildningsfrågori vårt arbete. Det finns därför inte någon anledning att här na senare fördjupa framställningen på detta område.

14 Barnperspektivet i den

nya

socialtjänstlagen

Vårt förslag: När socialtjänstens åtgärder rör barn skall barnets bästa sättas i främsta rummet. En bestämmelse om detta införs i socialtjänstlagens inledande paragraf, den s.k. portalparagrafen. När en åtgärd rör ett barn skall barnet beredas möjlighet att uttrycka sin åsikt. Barnets åsikt skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. En bestämmelse med detta innehåll förs in i lagens andra kapitel som innehåller allmänna bestämmelser för socialtjänstens verksamhet. De nya bestämmelserna svarar mot innehållet i artiklarna 3 och 12 i FN:s barnkonvention.

14.1 Inledning

Socialtjänstlagen gäller både barn och Barnets bästa är utgångsvuxna. punkten för all lagstiftning som rör barn. I situationer då barns behov står i konflikt med vuxnas är det barnets behov har företräde. Av skäl som som närmare utvecklas nedan föreslår två nya bestämmelser som syftar till att stärka barnets ställning och rätt att bli respekterat individ med som en egen egna åsikter inom socialtjänsten. Ett sådant skäl är att Sverige undertecknat och utan förbehåll godkänt FN:s barnkonvention. Den har därigenom blivit folkrättsligt bindande för Sverige. Vi anser att detta förhållande bör avspeglas i socialtjänstlagen. Ett annat tungt vägande skäl är den kritik som riktats mot socialtjänstens barn- och ungdomsarbete. Samtidigt de anställda inom socialtjänsten som förutsätts respektera den självbestämmanderätt och integritet skall vuxnes socialtjänsten svara för att barn får sina grundläggande behov tillgodosedda. Denna uppgift kräver både goda kunskaper om barns behov och utveckling och ett förhållningssätt som sätter barnets bästa i främsta rummet. Den kritik som riktats mot socialtjänstens arbete med barn handlar om brister i båda dessa avseenden men gäller även handläggning och dokumentation av enskilda ärenden. Det saknas också metoder och rutiner för samtal och möten med barn i olika åldrar.

BARNPERSPEKTIVET l DEN NYA SOCIALTJÄNSTLAGEN

14.2 FN:s barnkonvention

Innan vi kommenterar våra förslag till bestämmelser väljer att kort nya redovisa barnkonventionens huvudsakliga innehåll. Förenta nationernas generalförsamling antog den 20 november 1989 konventionen barnets rättigheter. Konventionen tillförsäkrar barn grundom läggande rättigheter och skydd mot övergrepp och utnyttjande och omfattar sammanlagt 54 artiklar. Del omfattar artiklarna l-41, behandlar som barnets rättigheter. Det rör sig om tre grupper av rättigheter.

Rätten till liv och utveckling Rätten till trygghet och skydd Rätten att uttrycka sin mening i frågor som rör barnet självt. I del två konventionen, omfattar artiklarna 42-45, finns beav som stämmelser hur efterlevnaden konventionen skall kontrolleras och om av garanteras. Kontrollen att konventionen följs handhas av en särskild av expertkommitté. Att Sverige har undertecknat och utan förbehåll godkänt innehållet i konventionen betyder bl.a. följande: Barnets bästa skall sättas i centrum vid alla åtgärder som vidtas av offentliga domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ som

organ artikel 3.

Sverige har förbundit sig att vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i

konventionen artikel 4.

Barn i Sverige har tillförsäkrats rätten att fritt ge uttryck för sina åsikter, när barnet är i stånd att bilda sig åsikter. Barnets åsikter skall då egna

tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad artikel 12.

För Sveriges del trädde konventionen i kraft den 2 september 1990. Tillträdet till konventionen föranledde inte några ändringar i svensk lagstiftning även vissa brister i tillämpningen lagar och förordningar konom av staterades. Sverige har i november 1992 avlämnat sin första rapport till expertkommittén. Riksdagen har därefter beslutat att inrätta en befattning som Barnombudsman den 1 juli 1993. Barnombudsmannen skall i första hand för övergripande bevakning barn- och ungdomsfrågor utifrån svara en av FN:s barnkonvention och svensk lagstiftning. Barnombudsmannens uppgifter regleras i en särskild lag.

14.3 Barnombudsmannens skrivelse till

Socialtjänstkommittén

Barnombudsmannen har i en skrivelse till Socialtjänstkommittén ansett att flera paragrafer i socialtjänstlagen bör ändras med anledning av att Sverige har undertecknat och utan förbehåll godkänt FN:s barnkonvention. De

BARNPERSPEKTIVET SOCIALTJÄNSTLAGEN 317 1 DEN NYA

förslag till preciseringar som läggs fram i skrivelsen berör bl.a. portalparagrafen, 12 de särskilda reglerna till skydd för underåriga i 25 och 26 §§ samt 50§ om socialnämndens skyldighet att utan dröjsmål inleda en utredning. Även 71 § anmälningsom och uppgiftsskyldighet berörs. Barnombudsmannen att socialtjänstlagens formuleringar så långt anser möjligt bör stämma överens med formuleringarna i FN:s barnkonvention. Det förslag till lagtext utarbetats Barnombudsmannen innehåller som av därför många detaljer och hänvisningar till olika artiklar i konventionen. Enligt den inkomna skrivelsen får Barnombudsmannen ständigt höra att socialtjänsten till större delen arbetar med de problem inte har vuxnas men resurser eller förmåga att tillgodose barnens behov. Betydelsen att det av finns barnkompetens inom socialtjänsten understryks särskilt. Vidare före-

slås att arbetet med s.k. 71 §-anmälningar formaliseras och kanaliseras till en

särskild anmälningsupptagare med bred erfarenhet arbete inom social-

av tjänsten. Barnombudsmannen dessutom att det i varje kommun bör anser

finnas en av kommunfullmäktige antagen handlingsplan för barn och

ungdom innefattande områden såsom barnomsorg, förskola, skola, skolbarns-

omsorg, fritid, kultur samt hälso- och sjukvård. Planen föreslås avse en period av minst tre år och bör enligt skrivelsen revideras årligen i samband med budgetarbetet.

14.4 Våra slutsatser och

förslag

Vi anser i likhet med Barnombudsmannen att socialtjänstlagen bör tillföras ett uttryckligt barnperspektiv med anledning FN:s barnkonvention av men är inte beredda att fullt ut tillmötesgå Barnombudsmannens önskemål. Vi

menar att socialtjänstlagen redan idag och än med de förtydliganden mer och kompletteringar som längre fram föreslås tillgodoser många dessa av önskemål. I våra direktiv sägs inte heller att vi bör ta ställning till frågan hur

svensk lagstiftning i detta fallet socialtjänstlagen bör till inne- - - anpassas hållet i barnkonventionen. Vi att denna principiellt viktiga fråga bör anser övervägas i ett annat sammanhang. Vi ser mycket allvarligt på den kritik riktats mot socialtjänstens som arbete med barn. Socialtjänstens särskilda befogenheter och skyldigheter att ingripa till barns skydd ställer naturligtvis höga krav på personalens kompe-

tens. Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag vidtagit rad åtgärder för en

att delvis avhjälpa bristerna Barn i fokus-projektet. Även situationen

om har förbättrats under senare år återstår det enligt vår bedömning mycket att göra för att utveckla socialtjänstens kompetens inom detta område. Enligt vår bedömning kan även lagstiftning bidra till stödja och ny att påskynda en sådan Vi föreslår därför två bestämmelser process. nya som syftar till att stärka barnets ställning inom socialtjänsten. Den ena bestämmelsen uttryck för principen att barnets bästa skall ger

318 BARNPERSPEKTIVET I DEN NYA SOCIALTJÄNSTLAGEN

i främsta när åtgärder inom socialtjänsten rör barn. Den sättas rummet andra bestämmelsen tillförsäkrar barnet rätt att uttrycka sin åsikt i saker en som rör barnet personligen.

Barnets bästa

Bestämmelsen barnets bästa förs in i lagens inledande paragraf, den s.k. om portalparagrafen. Den bestämmelsen placeras sist i paragrafen. Vi har nya valt denna placering för att markera att respekten för den vuxnes självbestämmanderätt och integritet i paragrafens tredje stycke får vika för barnets bästa när barns och intressen står emot varandra. Därigenom bevuxnas aktas också artikel 3 i FN:s barnkonvention. Det kan här finnas anledning att kommentera vissa begrepp i det föreslagna tillägget. Med åtgärder närmast insatser på individnivå, dvs. avses utrednings-, stöd- och behandlingsinsatser. Vad är barnets bästa är inte en gång för alla givet. Begreppet är som relativt och betyder olika saker för olika människor beroende på hur man uppfattar barns behov. Begreppets innebörd förändras också över tid i takt med kunskap växer fram och värderingar i samhället förändras. att ny Begreppet finns redan idag på ställen i socialtjänstlagen 12 och ett par 27 §§ förekommer inte alls i lagen 1980:52 med särskilda bestämmelmen vård LVU. Det används dock genomgående i föräldrabalser om av unga kens sjätte kapitel om vårdnad och umgänge. De aktuella bestämmelserna i socialtjänstlagen överfördes från den gamla barnavårdslagen närmare kommentarer kring begreppets innebörd. I utan förarbetena till gällande bestämmelser vårdnad och umgänge prop. nu om 1990/9128, 26 förs dock vissa begreppets innebörd. Det s. resonemang om bedömningen vad i ett enskilt fall är bäst för ett barn inte kan sägs att av som göras schablonmässigt utan måste bli beroende omständigheterna i just av det fallet. Lagstiftaren har därför ansett att regelsystemet måste ge de rättstillämpande myndigheterna tillräckligt spelrum för att beakta olika individuella förhållanden. I 6 kap. 6 a§ föräldrabalken lämnas dock vissa allmänna riktlinjer för bedömningen vad är barnets bästa. Det föreskrivs där att rätten vid av som bedömningen vad är bäst för barnet skall fästa avseende särskilt vid av som barnets behov nära och god kontakt med båda föräldrarna. av en En lagstiftning har barnets bästa ledstjärna måste slå vakt om som som barns grundläggande behov. I vårt samhälle finns det olika meningar om hur barns behov bäst skall tillgodoses. Vi vill den anledningen särskilt framav hålla betydelsen att socialtjänstens bedömningar vilar på vetenskaplig av grund systematisk uppföljning och utvärdering socialtjänstens insamt av satser för barn och ungdomar.

BARNPERSPEKTIVET I DEN NYA SOCIALTJÄNSTLAGEN 319

Barnets rätt att komma till tals inom socialtjänsten

Av 56 § första stycket SoL framgår att barn som har fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag. I andra stycket sägs att barn som är yngre bör höras det kan till nytta för utredningen om vara och barnet inte kan antas ta skada det. av Barns talerätt i familjerättsliga och sociala mål och ärenden i domstolarna

har nyligen behandlats av Justitiedepartementet Ds 1994:84. I promemori-

an föreslås nya bestämmelser om barns rätt att komma till tals i mål och ärenden om vårdnad och umgänge, adoptionsärenden och namnärenden. Dessa förslag berör även socialtjänsten ofta medverkar i sådana utsom redningar. Det föreslås att den verkställer utredningen skall, om det som inte är olämpligt, söka klargöra barnets inställning i frågan och redovisa den för rätten. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den l juli 1995. Den bestämmelse som vi nu föreslår ersätter bestämmelserna i 56 § andra stycket SoL. Den nya bestämmelsen har ett vidare tillämpningsområde och gäller även andra situationer än utredningsarbete. Det kan gälla både vardagliga situationer och traumatiska händelser berör barnet på ett eller som annat sätt. Det viktiga är att man lyssnar på barnet och försöker sätta sig in i hur barnet upplever sin situation. Det görs inte alltid idag. I en nyligen publicerad tillsynsrapport från länsstyrelsen i Stockholms län redovisas socialnämndernas handläggning av ärenden som rör placering av barn i familjehem. Undersökningen omfattar 139 barn. Drygt hälften dessa barn hade varken observererats eller fått av möjlighet att tala med socialtjänstens företrädare innan placeringen. Att bristerna är stora inom familjehemsvården bekräftas också i rapporten Med barns ögon. Om ett barnrelaterat förhållningssätt i familjehemsvården Hagbard Esping, 1992. - Enligt vår mening är det allvarligt att socialtjänstens företrädare inte regelmässigt samtalar med barn som berörs så ingripande åtgärd av en som förestående familjehemsplacering. Även möjligheterna samtala en om att med barnet begränsas av barnets ålder måste rimligen kunna begära att man socialtjänstens företrädare har träffat barnet innan ett sådant beslut. Om man samtalar med barnet innan och under en vistelse i ett familjehem hjälper man också barnet att förstå och bearbeta det hänt. Enskilda som samtal kan också vara till stor hjälp för barn i många andra situationer. För barn som berörs av vârdnads- och umgängestvister kan utomstående en person som vill och vågar samtala med barnet betyda mycket för barnets möjligheter att klara omställningen till situation. Vi vill därför särskilt en ny framhålla betydelsen av metodutveckling på detta område.

V."%’3.’: ;gg :15 ;kx Å

Awwrâsmá 1:- ve-manus

V L

3râs::at:é2 amgâuixaââfiêêâiwâg/êükzâñáåâfigküñâåâarâKü%5:3é$3§å姧ü§t§.

z

3§§‘%§¥§1§‘§fifi"§fBEi‘3§fi‘E1‘§7§§¥%¥9:5z§¥‘s}§£§fl‘*A?§§¥?*i%§F/ üêåtâfáfáågv$eäéiåfá$ê fifiifiifié‘

.

L £3r3f§i¥‘;%$1%‘:#1{?1féV£§iI?‘%§fi:ii§;?;’tob iggilzzs mámmáñw v .låmi .mmm nia s-zö I-:vläie

m: 135g L

r

agé g

n få

gast", ;san 1

äga £333 H,

A" :;§§r¥t2é}§:§iy§éEf"

fizgigafl

32 V i

H30 H73. a

ä

u i

,bj;q4

å sad’xarrts

:;z.£:;;a

--

% .âññimrz "

.;}dt5::{;‘3‘. .. ; ggrxsamimzim 1

T3;u£3;}:¥ {{71%;j.2r§:. mi} v..

W.

15 Stöd till

anhöriga

Vårt förslag: Socialtjänsten bör genom stöd och avlastning underlätta situationen för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder. En bestämmelse med detta innehåll förs in i lagens inny ledande kapitel om mål, ansvar och uppgifter.

15.1 Inledning

Det är först under senare år som anhörigomsorgen har blivit uppmärksammad. Tidigare fokuserades intresset främst till samhällets åtgärder och insatser för dem som behöver hjälp. Så sker givetvis också idag, bemen tydelsen av de anhörigas hjälpinsatser framhålls allt oftare. Med anhörig avses här den person som inom familje- eller släktkretsen bistår en annan. Ibland förekommer också att och vänner träder in i grannar anhörigas ställe och antar funktionen som anhörig. Begreppet anhörig får därför en vid definition och blir synonymt med begreppet närstående i regeringens proposition om ansvaret för äldre prop. 1987/88:176. Med anhörigomsorg avses här olika former av hjälpinsatser som ges av anhöriga till personer på grund sjukdom, ålder eller funktionshinder som av inte längre klarar vardagen på hand. egen

Med anhörigstöd eller stöd till anhöriga olika insatser primärt

avses som syftar till att fysiskt, psykiskt och socialt underlätta den anhöriges situation.

15.2 Anhörigomsorgens omfattning

Idag vet man att anhörigas hjälpinsatser är mycket omfattande. Resultat från olika undersökningar pekar mot att anhörigomsorgen överstiger samhällets samlade hjälpinsatser flera gånger om. I en studie baserad på Pensionärsundersökningen från 1975 redovisades data som pekade på att anhörigomsorgen nästan tre gånger så stor i var timmar räknat- som samhällets hjälpinsatser. Uppskattningen baserades på vad pensionärerna själva hade uppgivit och inte relaterad till några var uppgifter om faktiska hjälpbehov. I en annan studie Johansson 1985 baserad på Statistiska centralbyråns s.k. ULF-studier 1980/81 fann man att anhöriga till den mest hjälpbehövande

322 STÖD TILL ANHÖRIGA

dvs. 65-84 år med eller rörelsenedsättning som

gruppen, personer synbehöver hjälp med och påklädning och/eller personlig hygien, svarade avden offentliga vården. Även bland för dubbelt så stora hjälpinsatser som dem de bara behövde hjälp med matlagning och/eller inköp som angav att anhöriga stod för åtminstone lika stora insatser som samhället. fann man att Samma framkommer även i studier gjorts under senare år mönster som Johansson 1991. I studie riksrepresentativt urval yngre 20-44 en av ett av år förtidspensionärer och sjukbidragstagare framkom att denna grupp hjälptagare får mycket omfattande hjälp, till 80 procent, av sina anupp höriga. De får hjälp sina föräldrar. Mer än hälften av de yngre bor yngsta av också kvar i föräldrahemmet medan 40 procent i den studerade gruppen ca Hemtjänsten spelar mycket blygsam roll i förtidsbor ensamma. en unga pensionärers vardag. Bara drygt tiondel får hjälp av hemtjänsten Socialen styrelsen, 1992. Jämförelser mellan ULF-studier från 1980/81 och 1988/89 visar att det var fick hjälp samhället 1988/89 än 1980/81. Samtidigt färre personer som av antalet får hjälp anhöriga under period har visas att personer som av samma ökat med 15-20 procent.

15.3 Den tysta omsorgen

Den anhöriga sker ofta i det tysta. Många äldre vårdas av omsorg som ges av anhöriga har liten eller ingen kontakt med hemtjänsten eller andra som samhällsorgan. De anhöriga blir lätt isolerade och ensamma då omsorgen all tid och ork i anspråk. Även anhörigomsorgen till om den sjuke tar om del i det tysta har ett växande antal studier på senare år stor är en omsorg ökad kunskap vilka de anhöriga är, vilka insatser som utförs och gett om vilka brister finns i samhällets stöd till de anhöriga. som Varje anhörigsituation och relation är unik. Även de anhöriga inte är om

kan ändå ett genomgående mönster för hur

någon homogen grupp man se anhöriga hamnar i situation där ansvaret för närstående blir been en tungande. Intervjuer med anhörigvårdare redovisas i rapporten De anhöriga är som Socialdepartementet 1987 visar att de allra flesta anhöriga ställer upp av kärlek och omtanke att reflektera så mycket kring saken. Det är utan självklart hjälpa och det finns positiv relation sedan tidigare. Ingen att en sig vid viss given tidpunkt för att vård och omsorg utan det bestämmer en ge blir bara så. Den anhörige växer in i rollen i fortgående process. Att ge en tillsyn, passning och hjälp innebär dock att bli bunden och känna ansvar dygnet Man måste alltid finnas till hands om något skulle hända. runt. Eftersom tillsyn och hjälp startat på ett enkelt och självklart sätt kan det vårdbehoven ökar, svårt att ordna eller ta emot avlösning. senare, när vara Att anlita hemtjänsten kan kännas ett svek att inte räcka till. som - Studier gjorts visar också att anhörigomsorgen varierar med de yttre som samboende eller Åldern har betingelserna. Mest avgörande är om man är

STÖD TILL ANHÖRIGA 323

stor betydelse, likaså kön, typ av hjälpbehov, var man bor, socialklass I osv. Socialstyrelsens rapport Den tysta omsorgen om försök att stöd till - ge

anhöriga SoS-rapport 1992:14 redovisas erfarenheter sammanlagt 67

av utvecklingsprojekt inom anhörigomsorgen för äldre. Rapporten visar att den största anhöriggruppen är äldre kvinnor vårdar sjuk make. Den som en som ger hjälpen är ofta själv gammal och ålderssvag.

15.4 Samhällets stödet till

syn på anhöriga

Vem är ansvarig samhället eller familjen för att äldre och funktions- - hindrade får sina behov av vård och omsorg tillgodosedda Denna fråga är av central betydelse när man diskuterar de anhörigas roll inom äldre- och handikappomsorgen. I svensk lagstiftning berörs detta både i äktenskapsbalken och i föräldrabalken.

I äktenskapsbalken ÄktB 6:1 finns en bestämmelse om att makar, var

och en efter sin förmåga, skall bidra till det underhåll behövs för att som deras gemensamma och personliga behov skall tillgodoses. Enligt föräldrabalken FB 6:2 har den som har vårdnaden ett barn ett om ansvar för barnets personliga förhållanden. Vårdnadshavaren skall till att se

barnets behov enligt 1 § Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och god

en uppfostran blir tillgodosedda och även för att barnet får den tillsyn svarar som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter. Barnets vårdnadshavare skall också bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning. Någon motsvarande skyldighet för barn att ta hand sina föräldrar finns om inte i svensk lag. Däremot har riksdagen vid behandlingen av propositionen

Äldreomsorgen inför 90-talet 1987/882176 lagt fast vissa riktlinjer

för samhällets stöd till närstående som vårdar äldre personer. Enligt propositionen bör kommunerna undersöka och i sin planering beakta behoven stödinav satser från samhällets sida till den vårdar närstående. Vidare sägs att som en huvudmännen för hälso- och sjukvården och socialtjänsten aktivt bör informera om det stöd som kan erbjudas närståendevårdarna och slutligen, att primärvården och den sociala hemtjänsten bör använda sina på ett resurser sådant sätt att den som vårdar en närstående bästa möjliga stöd. ges Ovanstående policyformuleringar gäller i första hand anhörigas insatser för äldre. I Socialstyrelsens publikation Lagen om Stöd och Service till vissa

funktionshindrade LSS Socialstyrelsen, 1994 förtydligas vilket

- ansvar samhället har för att ge stöd och service till vissa grupper handikappade av personer. Lagens anda är normalisering. Oberoende är handiav om man kappad själv eller förälder till ett handikappat barn, har rätt till stöd och man service. Den som omfattas av lagens personkrets har med stöd lagen av möjligheter att få omfattande hjälpinsatser. Flertalet de 10 rättigheterav na i LSS har en direkt avlastande funktion för de anhöriga. Detta gäller t.ex. rätten till avlösarservice i hemmet och rätten till korttidsvistelse utanför det egna hemmet.

324 STÖD TILL ANHÖRIGA

Jämfört med de tidigare refererade riktlinjerna för samhällets stöd till närstående vårdar äldre innebär LSS precisering till de som personer, en anhörigas fördel. Även det också tidigare har varit möjligt att få omom fattande hjälp handikappad lagstödet en ökad tyngd åt anspråsom ger nu ken på hjälp. I regeringens proposition prop. 1993/94:218 angående psykiskt stördas villkor framhålls också de anhörigas utsatta situation och behov av stöd. Vid riksdagens behandling propositionen beslutades ett statligt bidrag på av om 45 miljoner kronor fördelat på tre år i syfte att förbättra stödet till anhöriga och psykiskt störda. Inom för bidraget skall s.k. anhörigutbildningar ramen prioriteras.

15.5 olika stödformer för

Exempel på anhöriga

Det kan många gånger svårt att skilja de anhörigas behov av hjälp från vara det hjälpbehov den enskilde hjälpmottagaren har. Ofta innebär stödinsom satser från samhällets sida direkt till den äldre, det handikappade barnet, den psykiskt sjuke indirekt att även de anhörigas situation underlättas. osv. Men det behövs också insatser riktar sig direkt till de anhöriga. som

15.5.1 Avlösning

Den hjälp anhöriga i första hand behöver och efterfrågar är att kunna få avlösning från vårdsysslan. Avlösning kan i många olika former. Det kan ges innebära att hjälpmottagaren tidvis vistas på sjukhem, ålderdomshem eller servicehus så att de anhöriga kan få välbehövlig vila. Dessa avlösningsen vistelser kan planeras så att de återkommer regelbundet vid bestämda tillfällen, s.k. växelvård. Dagvård eller dagverksamheter av olika slag kan också vara ett bra avlösningsalternativ för många anhöriga. Det kan göra det möjligt för den anhörige att fortsätta att arbeta, sköta andra sysslor, umgås med andra eller bara vila. Även nattverksamhet har på vissa håll i landet prövats med framgång. Det innebär att hjälpmottagaren får sova över en eller flera nätter i veckan på nattvården för att avlasta trötta anhöriga. Den tredje huvudformen avlösningshjälp är den som sker direkt i av hjälpmottagarens hem. Oftast handlar det om insatser från hemtjänsten som gör det möjligt för den anhörige att för några timmar komma bort från vårduppgiften.

STÖD TILL ANHÖRIGA 325

15.5.2 Personligt stöd

Många anhöriga vill inte bära ansvaret för vården helt utan vill få till ensam stånd ett ömsesidigt ansvarstagande och samarbete med den offentliga omsorgen. Praktiskt kan detta ske genom olika hjälpinsatser nämns i detta som kapitel. Men det finns också ett mer personligt stödbehov. Det handlar om en fortlöpande personlig kontakt med omsorgen, att få information och att själv bli respekterad som samarbetspartner. Anhöriga klagar ofta över att man inte tar till vara deras synpunkter eller att inte är tillräckligt lyhörd man för deras egen situation. Det är också känt att många anhöriga upplever den psykiska belastningen som den allra svåraste delen av värdåtagandet. Att i en förtrolig relation få möjligheter att uttrycka sina känslor och upplevelser av att vårda innebär en lättnad för många anhöriga. Man kan tycka att anhörigas behov personligt stöd borde kunna tillav godoses genom de kontakter de anhöriga har med den offentliga som omsorgen. Så fungerar det ofta i praktiken men det sker inte alltid automatiskt. Det förekommer också att man utser speciell kontaktperson en som har till uppgift att särskilt uppmärksamma de anhörigas situation. Det kan gälla t.ex. ett vårdbiträde som fungerar kontaktlänk mellan de anhöriga som och hemtjänsten. Även ansvarig handläggare kan fylla viktig funktion en när det gäller att hålla fortlöpande kontakt med de anhöriga. Förutom individuella kontakter kan anhöriga också stöd i Att ges grupp. regelbundet samla anhöriga i mindre grupper för att information, utge bildning och ömsesidigt stöd och kontakt har blivit allt vanligare inom vården de senaste åren. Anhöriggrupper finns för anhöriga till patienter som drabbats av stroke, för anhöriga till psykiskt sjuka, förståndshandikappade barn och för anhöriga som vårdar anförvanter i hemmet Den osv. gemensamma nämnaren kan vara att man är anhörig till med viss en person en

diagnos eller sjukdom t.ex. demens eller att man är anhörig till

en person som befinner sig i en viss vårdsituation t.ex. anhörig till någon vårdas som på sjukhem. De här nämnda stödinsatserna kan naturligtvis kombineras allt efter den enskildes behov. Utöver vad som nu nämnts finns det naturligtvis många andra sätt att stödja de anhöriga.

15.5.3 Ekonomisk ersättning

Som anhörig kan man under vissa förutsättningar få ekonomisk ersättning för sin vårdinsats från försäkringskassan eller från kommunen. De ersättningar som kan utbetalas socialförsäkringssystemet är Vårdbidrag, genom handikappersättning och närståendepenning. Vissa svårt funktionshindrade personer kan även erhålla assistansersättning med stöd den lagen av nya om assistansersättning, LASS. Här behandlas endast de förmåner regleras i som lagen om allmän försäkring AFL.

326 STÖD TILL ANHÖRIGA

Ekonomisk ersättning från försäkringskassan

Vårdbidrag

Förälder vårdar sjukt eller handikappat barn i hemmet kan erhålla som vårdbidrag. Vårdbidraget skall ersättning både för förälderns mervara en arbete och för de merkostnader barnets sjukdom eller handikapp ger som upphov till. Ersättningen är skattepliktig inkomst och pensionspoäng för ger ATP. Om merkostnaderna är viss storlek kan en del av vårdbidraget av en bestämmas merkostnadsdel. Denna del är varken skattepliktig eller som ATP-grundande. Vårdbidrag kan erhållas från barnets födelse tills barnet

fyller 16 år.

Handikappersättning

Den är sjuk eller handikappad och har fyllt 16 år kan under vissa som förutsättningar få handikappersättning. Som villkor gäller bl.a. att man behöver tidskrävande hjälp för att klara daglig livsföring, av annan person arbete, studier eller att har betydande merkostnader på grund av man sjukdomen. Vidare måste hjälpbehovet ha uppstått före 65 års ålder och vara minst år. Handikappersättningen är skattefri och kan ges som en självett ständig förmån eller som ett tillägg till folkpensionen.

Närståendepenning

Den avstår från förvärvsarbete för att vårda svårt sjuk närstående som en kan få s.k. närståendepenning. Till närstående räknas anhöriga men person även andra t.ex. vänner eller Med svårt sjuk menas att hälsotillsom grannar. ståndet är så nedsatt att det föreligger ett påtagligt hot mot den sjukes liv. Närståendepenning kan från och med den 1 juli 1992 utgå även om den sjuke vårdas på sjukhus eller inom särskilda boendeformer. Ersättningen är i regel lika den dagberäknade sjukpenningen och kan från och med stor som den 1 juli 1994 betalas ut under högst 60 dagar sammanlagt för varje person

som vårdas.

Ekonomisk ersättning från kommunen

Varje kommun är fri att själv bestämma vilka riktlinjer som skall gälla för ekonomiskt stöd till anhörigvårdare. Det innebär att villkoren för ersättning, ersättningens storlek och handläggningsrutinerna varierar mellan kommu- Några huvudformer kan dock allmänt urskiljas. nerna.

Anställning anhörigvårdare som En anhörig kan anställas anhörigvårdare för ett visst antal timmar per som vecka eller månad. Villkoren för sådana anställningar regleras i kollekper tivavtalet för kommunalt anställd personal.

STÖD TILL ANHÖRIGA 327

Anhörigvårdare som uppdragstagare Kommunen kan också välja att anlita en anhörig som uppdragstagare. Utifrån fastställt vårdbehov utbetalas ett visst belopp per månad ibland kallat Vårdbidrag till den anhörige. Den anhörige lämnar varje månad - en rapport som underlag för eventuella avdrag som beror på att hjälpmottagaren vistats på sjukhus eller att vårdaren själv har varit sjuk. Ersättningen är skattepliktig.

Ekonomisk ersättning i form av kontantbidrag

Även kontantbidrag ofta kallat hemvårdsbidrag kan utgå till - numera anhöriga som vårdar anförvanter i hemmet. Bidraget utbetalas till hjälpmottagaren som själv förutsätts ersätta den anhörige. Bidrag som i detta fall utbetalas direkt till hjälpmottagaren betraktas inte som skattepliktig inkomst.

15.6 De

anhörigas erfarenheter av olika

stödformer

Det är ingen självklarhet att man som anhörigvårdare får hjälp och stöd från samhället. Under de senaste åren har ett flertal undersökningar presenterats

som alla redovisar ett bristande stöd till anhöriga se t.ex. Thoraeus-Olsson,

1990; Johansson, 1991; Lundh, 1992; Grafström, 1994; Sällström, 1994. En del anhöriga känner sig direkt motarbetade av samhället. Rent statistiskt sett kan man också påvisa att samboende äldre får mindre samhällshjälp än ensamboende åldersgelikar med samma hjälpbehov SCB, 1993. Även det finns positiva undantag är det alltså långt ifrån självklart om att man får hjälp som anhörig. Huruvida så sker beror oftast på hur påstridig den anhörige själv är. Det förutsätter i sin tur att man vet vad man kan göra anspråk på. Som anhörigvårdare också beroende den kommunala är man av handläggarens syn på betydelsen av att stödja anhöriga Mauritzon, 1992 eftersom kommunerna i allmänhet ännu inte har utvecklat någon kommunal policy för anhörigstöd Mossberg, 1994. Några vetenskapligt grundade kunskaper om nyttan av olika stödinsatser för anhöriga finns ännu inte i Sverige. Det finns däremot flera studier och en hel del praxiskunskap som ger värdefull kunskap om de anhörigas erfarenheter av olika stödformer. Demensförbundet genomförde våren 1989 enkät till anhöriga till en personer med åldersdemens. Enligt enkätsvaren hade två tredjedelar av de hemmaboende stöd från hemtjänsten. En del hade också stöd genom deltagande i dagverksamhet. Nästan 40 procent av de tillfrågade var helt nöjda med stödet, drygt 40 procent var delvis nöjda och 11 procent inte alls var nöjda med det stöd de fick av samhället. En femtedel de tillfrågade hade av inte fått någon avlösning alls. Den ständiga tillsynen hade inte medgett någon längre vila under flera år.

328 STÖD TILL ANHÖRIGA

De erfarenheter redovisas i Socialstyrelsens tidigare omnämnda rapsom port Den tysta försök att stöd till anhöriga SoS-rapport omsorgen - om ge 1992:14 visar bl.a. att det är svårt att nå anhöriga för stödinsatser. Ju tyngre omvårdnadssituationer och längre tid de anhöriga har gett vård och desto svårare är de att nå. Den som ger hjälp och stöd åt en nära omsorg, anförvant ber inte självmant hjälp och lämnar inte heller ifrån sig om uppgiften hur helst. Enligt rapporten är hjälpinsatser direkt riktade till som funktionshindrade eller sjuke det bästa stödet för många anhöriga. Även den det psykologiska stödet är viktigt för anhöriga; att veta att det finns hjälp att få, att veta att det finns någon förstår hur man har det. som

I ett arbete genomförts inom ramen för Ädel-utvärderingen redovisas

som även erfarenheter hur de anhöriganställda på sin situation Mossberg, av ser 1994. enkätstudie bland 1 400 slumpvis utvalda anhöriganställda fråga- I en de bl.a. vilken hjälp de anhöriga önskade sig. Det visade sig att man i man första hand önskade högre lön/ersättning och i andra hand tryggare anställningsformer. Önskemål avlastning/avlösning kom först i tredje hand. om Beträffande avlösning så föredrog tillfällig avlösning i hemmet, med man kort varsel så behövdes. Växelvård eller mer institutionsanknuten avom lösning var däremot mycket lite efterfrågat. Ändå finns det mycket tyder på att många anhöriga har positiva som erfarenheter institutionsanknuten avlösning. Erfarenheterna av växelav vård är t.ex. i huvudsak positiva även det också finns anhöriga som anser om att hjälpmottagarens tillstånd försämrats under den tillfälliga vistelsen utanför hemmet. Vidare finns det både bland vårdpersonal, anhöriga och hjälpmottagare mycket goda erfarenheter hemtjänstens avlösningsinsatser. Fördelen med av detta alternativ är att hjälptagaren slipper att lämna sitt eget hem. Det är oftast mycket enklare att ordna avlösning i hemmet än i någon form av särskilt boende. Idag är dagverksamheten vanligtvis koncentrerad till kontorstid fem dagar i veckan. Många anhöriga vill att dagverksamheten skall vara öppen även på kvällar och helger för att bättre mot deras behov av avlastning. svara

15.7 Sammanfattande bedömning

Anhörigomsorgens omfattning är betydande. De siffror som redovisats i detta kapitel och kan uppfattas överraskande stora, gäller desssom vara utom endast hjälpinsatser till hemmaboende äldre. De mest hjälpbehövande 1992 får hjälp samhället i form s.k. särskilt

ca 130 000 personer av av

boende. Också här fyller många anhöriga en viktig funktion som sällskap och stöd för den vårdbehövande. Men även när samhället går in med mycket stora hjälpinsatser till hemmaboende äldre och funktionshindrade täcker hjälpen endast en personer

bråkdel av dygnets 24 timmar. Endast 4 procent eller 8 435 personer av

samtliga hemtjänstmottagare fick 1992 hjälp med 120 timmar eller mer per

STÖD ANHÖRIGA 329 TILL

månad, dvs. ca 30 timmar i veckan eller drygt fyra timmar dag. Det per betyder att den offentliga rent kvantitativt sett utgör komomsorgen ett plement till anhörigomsorgen. Även högst marginella volymförändringar av anhörigomsorgen skulle sannolikt åstadkomma mycket kännbara påfrestningar på den offentliga vård- och omsorgssektorn.

Åtskilliga anhöriga till långvarigt sjuka och funktionshindrade

personer lever under fysiskt, psykiskt och socialt påfrestande förhållanden. Anhöriga kan av olika skäl känna sig tvingade att hjälpa sin nästa. Det är inte självklart att man som anhörig vill, kan, orkar eller är lämpad att hjälpa. Det är inte heller självklart att den som behöver hjälp vill beroende anhörig. vara av en Sociala förväntningar, könsrollsmönster och psykologiska bindningar bidrar sannolikt till att många anhöriga tar på sig ett vårdansvar de har svårt som att mäkta med. Det är naturligtvis olyckligt och kan leda till allvarliga konsekvenser för båda parter. Den vårdbehövande får kanske inte sina behov av vård och tillgodosedda och riskerar t.o.m. att bli för omsorg utsatt övergrepp från pressad och tröttkörd anhörig. Även anhöriga kan i vissa en avseenden utgöra en riskgrupp i samhället. Detta har nyligen påtalats av en forskare Sällström 1994, följt anhöriga vårdade som en grupp som dementa under flera år. Sällström fann att de hade svårast att bemästra som situationen också själva hade dålig hälsa och oftast dåligt fungerande en relation till vårdtagaren. Enligt Sällström borde uppsökande verksamhet, hälsokontroller, genomgång av boendesituationen, tekniska hjälpmedel etc. vara självklara åtgärder till anhörigas hjälp.

15.8 Våra och

överväganden förslag

Som visats i detta kapitel finns det i Sverige omfattande anhörigomsorg en till hjälp för äldre, sjuka och funktionshindrade Det är emellertid personer. svårt att klarlägga i vilken utsträckning de anhöriga får samhällets stöd i sin roll som vårdgivare. Ett vanligt argument är att det måste rätt vara att prioritera vårdinsatser som primärt riktas till den vårdbehövande. Anhöriga skulle då indirekt få avlastning. Problemet är dock snarast det omvända. Erfarenheten visar att den enskilde ofta får mindre hjälp från samhället när det finns anhöriga som är villiga att hjälpa till. Vi anser att det behövs ett nytt perspektiv på vård och ett omsorg perspektiv som utgår från de anhörigas grundläggande betydelse inom vården av äldre och funktionshindrade Ett sådant perspektiv kan personer. sannolikt leda till nya och möjligen effektiva sätt att lösa vård- och mer omsorgsproblemen. Vårt förslag syftar till att åstadkomma ett integrerat omsorgssystem som bygger på samarbete mellan den offentliga vården och anhörigomsorgen. Stödet till anhöriga som vill ta på sig ett vårdansvar måste därför utvecklas. Vi är medvetna att ett utökat stöd till anhöriga kan innebära risk om en för att familjens och de anhörigas roll inom uppvärderas i akt och omsorgen mening att lägga ett större ansvar på de anhöriga. Vi bedömer det dock som

330 STÖD ANHÖRIGA TILL

i framtiden räkna med ännu större insatser från de anhöriga. orealistiskt att möjligheter ställa än idag är såvitt vi kan bedöma De anhörigas att upp mer tämligen begränsade. Vi tror inte heller att kommande generationer av

anhöriga accepterar att oreflekterat axla ett vårdansvar. Vårt förslag syftar alltså inte till att försöka tvinga fram större anhörigin- Vad saken gäller är att underlätta för anhöriga att fortsätta satser. närmast med goda insatser som hittills. samma anhörigstöd motiveras framförallt nödvändigheten av att de Ett bättre av erkännande för det arbete de uträttar. Detta görs bäst anhöriga får ett som hjälper den anhörige hjälpa utan att den anhörige själv genom att man att blir utsliten fysiskt och psykiskt. Den preventiva ansatsen måste vara led-

stjärnan för ett utökat anhörigstöd. dock ytterligare dimension frågan är värd att beaktas Det finns en av som ansvarsfördelningen mellan samhället och familjen. I vårt och som gäller ibland tala att det finns ett socialt kontrakt samhälle brukar man om staten/samhället och medborgarna. Detta kontrakt föreskriver att mellan kan anspråk på bl.a. service och vård efter behov. Omsatt medborgarna göra anhörigas situation förväntar sig också de anhöriga att samhället skall till de ställa med hjälp motprestation enligt kontraktet. Detta är upp som en särskilt uppenbart för anhöriga är medvetna om vilka samhällsinsatser som skulle behövas de inte ställde I ett sådant perspektiv blir frågan som om upp. anhörigstöd förtroendefråga. Anhöriga måste känna förtroenom ytterst en de för samhället har hjälp att erbjuda när man behöver den. att förslag bör socialtjänsten stöd och avlastning underlätta Enligt vårt genom vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med för närstående som Vårt lagförslag innehåller inte några närmare föreskrifter funktionshinder. till de anhöriga bör utformas. Det kan ändå finnas skäl att om hur stödet de stödformer tidigare har redovisats i detta kapitel. något kommentera som gäller olika former avlösningsinsatser att de måste kunna Allmänt om av både vid akuta behov och vid planerade tillfällen. Tryggheten att erbjudas anhörig kan få hjälp någonting inträffar akut är av stor veta att man som om betydelse för anhöriga skall orka med att vårda. att Erfarenheterna talar också för att mycket kan och bör göras för att dagverksamhetens avlastande funktion för anhöriga. Vad som maximera

flexibla öppethållandetider utifrån de anhörigas behov. Det kan

behövs är innebära sådana verksamheter bör bedrivas även kvällstid och på helgeratt

na. utökat anhörigstöd gäller emellertid inte bara fler växelvårdstillfällen, Ett timmar hemtjänst eller fler dagverksamheter. Utan en kvalitativ utfler veckling innehållet i hjälpen blir den ökade hjälpen av ringa värde. av Som tidigare nämnts finns det anhöriga anser att hjälpmottagarens som tillstånd försämras i samband med tillfällig vård utanför hemmet. Det kan anhöriga tackar nej till denna typ hjälp även om man för egen leda till att av behöva avlösning. För att undvika detta måste innehållet i visteldel skulle tillföra hjäpmottagaren någonting positivt och inte enbart utgöra sen även hotellerbjudande. Ett förbättrat innehåll och ett annorlunda sätt att ett

STÖD TILL ANHÖRIGA 331

organisera stödet till de anhöriga är alltså en förutsättning för att nå syftet med ett utökat anhörigstöd. Även informationen till de anhöriga behöver förbättras. Olika studier visar att många anhöriga är dåligt insatta i vilka hjälpmöjligheter finns i som samhället trots att 1988 års policy-uttalande kommuner och uppmanar landsting att informera tillgängliga hjälpmöjligheter

om se avsnitt 15.4.

Vi vill också erinra att anhöriga för sin skull kan de om egen vara en av grupper som socialtjänsten kan ha anledning att söka Vi återkommer upp. längre fram till socialtjänstens informationsskyldighet kapitel 19 och skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet kapitel 21.

16 Överlämnande

av uppgifter inom socialtjänsten till annan

Vårt förslag: Nuvarande bestämmelse i 4§ tredje stycket socialtjänstlagen 19802620/

SoL om att kommunen får sluta avtal med annan om att utföra kommu-

nens uppgifter inom socialtjänsten skall bestå. Undantaget från bestämmelsen skall också bestå. Det innebär att uppgifter innefattar som myndighetsutövning inte heller fortsättningsvis skall kunna överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Bestämmelserna om överlämnande kompletteras i visst avseende. Genom ett avtal får en kommun, för att effektivt utnyttja sina resurser, tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Detta innebär avsteg från

lokaliseringsprincipen i kommunallagen l991:900/KL.

Det pris som en kommun får ta ut för tjänster åt en annan kommun får inte understiga de kostnader kommunen har för att tillhandahålla som tjänsterna. Regeringen bör tillsätta en utredning om användningen begreppet av myndighetsutövning inom offentlig förvaltning. Begreppet bör utredas i ett brett perspektiv i syfte att så långt möjligt samordna användningen av det.

16.1 Gällande bestämmelser

I 4 § tredje stycket SoL föreskrivs att en kommun får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd denna beav stämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, stiftelse en eller en enskild individ. I propositionen om ökad konkurrens i kommunal verksamhet anförs bl.a. följande angående dessa bestämmelser 1992/93:43, 8. s.

I 4 § socialtjänstlagen ändrad senast 1990:1043 föreskrivs att kommunernas uppgifter inom socialtjänsten skall fullgöras av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Ordalydelsen av den bestämmelsen kan föranleda tolkningen att samtliga uppgifter inom socialtjänsten i praktiken måste utföras av en kommunal nämnd. Att bestämmelsen inte skall tolkas så snävt framgår dock av rättspraxis. Lagstöd för att lägga ut förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning saknas dock i socialtjänstlagen.

ÖVERLÄMNANDE SOCIALTJÅNSTEN... AV UPPGIFTER INOM

Inget hindrar sålunda kommun att lägga ut driften av t.ex. en förskola eller en hemtjänsten på entreprenad till ett personalkooperativ, ett kommunalt företag eller något annat privaträttsligt subjekt. Eftersom oklarheter råder dessa möjligheter bör genom ett tillägg i socialom tjänstlagen klargöras att kommunen får sluta avtal med andra om att utföra kommunens uppgifter enligt lagen. Samtidigt bör klargöras att denna möjlighet inte gäller uppgifter som innefattar myndighetsutövning.

De bestämmelserna innebär inte endast ett försök till klargörande av nya möjligheterna för kommun att sluta avtal med ett privat rättssubjekt om en att utföra arbetsuppgifter inom socialtjänsten. Avsikten är också att klargöra kommun kan sluta avtal med kommun eller ett landsting om att en en annan utförande arbetsuppgifter. Här är dock möjligheterna att sluta avtal inte av lika stora mellan kommun och ett privat rättssubjekt. I propositionen som en redovisades också detta 21. Det framhölls att andra kommuner endast i begränsad utsträckning får utföra uppgifter ligger inom en annan komsom kompetensområde. Denna begränsning är konsekvens av den s.k. muns en i kommunallagen avsnitt 16.3.

lokaliseringsprincipen se vidare

I specialmotiveringen till 4 § tredje stycket propositionen, 21 redogörs s. för vissa typiska exempel på myndighetsutövning inom socialtjänsten som inte lagstöd kan överlåtas på Beslut olika former av bistånd utan annan. om och stödåtgärder inom individ- och familjeomsorgen kan inte överlåtas. Ett exempel är tvångsåtgärder enligt lagen 1988:870 om vård av missannat brukare i vissa fall LVM och lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser vård LVU. Därvid framhölls att beslutsfattande i dessa frågor om av unga kan inte läggas ut på entreprenad. Socialnämndens uppgifter enligt föräldrabalken i samband med fastställande faderskap och underhållsbidrag av

till barn ansågs också utgöra myndighetsutövning. Slutligen kan nämnas att

det framhölls det yttersta ansvaret för kommunens uppgifter inom socialatt tjänsten inte heller kan överlåtas.

16.2 och den enskildes

Myndighetsutövning

rättssäkerhet

Som framgått begränsas möjligheterna att sluta avtal med annan om över-

lämnande arbetsuppgifter med hjälp av begreppet myndighetsutövning.

av En genomgång har gjorts detta begrepp i avsnitt 10.2. Som framgår härav av kan tolkningen begreppet inte helt klar. Detta var man också av anses medveten när propositionen i fråga lades fram. I den sägs att det råder om viss osäkerhet rättsläget vad gäller innebörden begreppet 7. en om av I avsnitt 10.4 har genomgång gjorts av frågor som gäller rättssäkeren heten för den enskilde när verksamhet bedrivs i privat regi. Härvid konstateras att rättsskyddet inte är lika omfattande som när verksamheten bedrivs i offentlig regi. I anslutning härtill kan nämnas att Konstitutionsutskottet i sitt betänkande 1993/94:KU40 med anledning propositionen om lokal demokrati av

ÖVERLÄMNANDE 335 AV UPPGIFTER INOM SOCIALTJÄNSTEN...

1993/942188 anfört att en samlad uppföljning och bedömning bör göras av de reformer och omfattande förändringar som har genomförts inom den kommunala verksamheten 42. Bilden av den kommunala demokratin är enligt utskottet splittrad. Det är angeläget att få sammanhållen en mer uppföljning och utvärdering som grund för den framtida utvecklingen. Enligt utskottet bör uppföljningen och utvärderingen bl.a. omfatta de effekter som de olika organisatoriska förändringarna och de nya verksamhetsformerna inom kommunerna har haft i olika avseenden. En annan viktig fråga härvid är framhålls det offentlighetsprincipens tillämpning inom - den kommunala verksamheten, vilket bl.a. innefattar frågor om meddelarskydd och anonymitetsskydd. Vidare anför Konstitutionsutskottet att utskottet i likhet med regeringen anser att det är önskvärt att allmänheten har insynsmöjligheter i någon form i kommunal verksamhet som drivs på entreprenad. Alltmer av det som medborgarna har uppfattat som en del av den offentliga verksamheten bedrivs nu i privat regi med allmänna medel. Från demokratisk synpunkt kan det enligt utskottet finnas risker med att stora delar av den offentliga verksamheten undandras den grundlagsskyddade rätten till insyn att genom den drivs av enskilda företag. Utskottet anser att de av regeringen i propositionen föreslagna förändringarna om bl.a. det kommunala ansvaret inte är tillräckliga för att tillgodose det behov av medborgerlig insyn och kontroll som gör sig gällande. Utskottet anser att frågan om ytterligare åtgärder för att tillgodose allmänhetens insyn i entreprenadverksamhet bör ingå i arbetet med den uppföljning och utvärdering som bör komma till stånd. Detta arbete bör enligt utskottet också omfatta frågan om allmänhetens behov av insyn innan kommunen bundit upp sig i ett avtal med en entreprenör.

16.3 Lokaliseringsprincipen

Om en kommun vill ingå ett avtal med en annan kommun kan konstateras att bestämmelserna i 4 § tredje stycket SoL inte är så vida som de i förstone kan ge intryck av. Som nämnts tidigare får en kommun endast i begränsad utsträckning utföra uppgifter som ligger inom en annan kommuns kompetensområde. Begränsningen är hänförlig till kommunallagens KL:s lokaliseringsprincip, som används för att bestämma vad som är en kommunal angelägenhet, dvs. vad en kommun i kraft av allmännyttiga intressen har laglig möjlighet att göra inom ramen för KL. Lokaliseringsprincipen finns reglerad i 2 kap. 1 § kommunallagen. Paragrafen har följande lydelse. Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Av bestämmelsen framgår bl.a. att det är de egna kommunmedlemmarna

ÖVERLÄMNANDE SOCIALTJÄNSTEN... AV UPPGIFTER INOM

sätts i förgrunden. Det är för dessa behov som en kommun som personers skall bedriva verksamhet enligt KL och uppta kommunalskatt. Den kommunala likställighetsprincipen att kommuner och landsting skall behandla om sina medlemmar lika, det inte finns sakliga skäl för annat, skyddar om konsekvensenligt de medlemmarna men inte andra från särbehandling. egna I rättspraxis har inom för lokaliseringsprincipen utmejslats vissa ramen kommunala befogenheter brukar hänföras till den anknytningssom s. kompetensen. Denna kompetens eller befogenhet innebär att en kommun eller ett landsting i mycket begränsad omfattning tillåts att utnyttja en överskottskapacitet genom extern verksamhet. Sådana för kommun kompletterande arbetsuppgifter som utförs med en stöd anknytningskompetensen utmärks att de primärt inte gagnar de av av kommunmedlemmarnas intressen. De har i stället till syfte att under en egna viss period få till stånd ändamålsenlig användning av kommunens resuren att erbjuda tjänster eller till en marknad utanför det som ser genom varor normalt är att betrakta kompetensenligt enligt KL. Det utmärkande för som förvaltningsdomstolarnas bedömning sådana fall i mål om laglighetsav prövning har bland annat varit krav på en kvalificerad anknytning mellan huvudverksamheten och den kompletterande delen. Ett annat krav har varit att kommun inte tillåts ge sig in på den en allmänna entreprenadverksamheten enbart i syfte att kunna behålla en jämn sysselsättning för den egna personalen eller för att expandera verksamheten utöver den kommunens behov. Ett ytterligare krav som förvaltningsegna domstolarna ställt har varit att kommunernas ersättning för den externa upp verksamheten inte får överstiga självkostnaderna för densamma. På tid har förvaltningsdomstolarna godtagits att en kommun senare av med stöd anknytningskompetensen externt säljer tjänster och varor inom av räddningstjänsten RÅ 1992 ref. 61 och landsting tillhandahåller tvätteatt ritjänster till privat företag RÅ 1993 ref. 12. ett Som framgått utgör lokaliseringsprincipen i KL ett rättsligt hinder för att öka möjligheterna för kommun att bistå annan kommun eller ett en en landsting med åtgärder inom socialtjänsten. Lagändring måste ske för att ett utvidgat flexibelt samarbete mellan kommunerna skall komma till stånd.

överväganden

16.4 Samtidigt med att 4§ tredje stycket infördes i socialtjänstlagen infördes bestämmelser slag i bl.a. hälso-och sjukvårdslagen 1982:763 och av samma tandvårdslagen 1985:125. Oklarheterna tolkningen begreppet myndighetsutövning innebär om av svårigheter att bedöma i vilken omfattning socialtjänstuppgifter kan överlämnas till Vi utgår från att överlämnandebestämmelserna i de andra annan. lagarna inte heller är alldeles lätta att tolka. Vi har övervägt möjligheten att formulera överlämnandebestämmelserna i SoL utan att använda begreppet myndighetsutövning. En sådan lösning

ÖVERLÄMNANDE AV UPPGIFTER INOM SOCIALTJÄNSTEN...

skulle innebära att man i lagen klart anger vilka arbetsuppgifter som får överlämnas. En ändring bör dock helst ske samtidigt i samtliga bestämmelser om överlämnande. Det är inte vår uppgift att pröva eventuella förändringar i de andra lagarna. Som tidigare framgått används begreppet myndighetsutövning i ytterligare ett antal lagstiftningar av betydelse för verksamheten på socialtjänstområdet. Det gäller bl.a. skadeståndslagen, förvaltningslagen, kommunallagen och brottsbalken. Vidare uppställs i regeringsformen ett direkt förbud mot att utan särskilt lagstöd överlämna en offentlig förvaltningsuppgift till enskilt rättssubjekt, om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Dessa förhållanden ställer krav på att begreppet myndighetsutövning är noga definierat och att dess innebörd är så enhetlig som möjligt. Av redovisningen i avsnitt 10.2 framgår att detta inte är fallet I stället finns på flera . rättsområden betydande gråzoner", där osäkerheten vad i många om som situationer gäller är besvärande. Även del klargöranden kan överom en lämnas åt rättstillämpningen och efter hand framgå av rättspraxis är förhållandena knappast tillfredsställande. Det finns enligt vår mening ett stort behov generella klarlägganden av av vad begreppet myndighetsutövning skall stå för i ett modernt rättssamanses hälle. De bestämmelser som för närvarande finns i skilda författningar har tillkommit vid olika tidpunkter och i flera hänseenden utan inbördes anpassning och samband. Problemen har uppmärksammats inte bara i den juridiska litteraturen. Vi har under hand erfarit att Kommittén hälsoom och sjukvårdens finansiering och organisation HSU 2000 i sitt utredningsarbete behandlat frågan främst från hälso- och sjukvårdslagstiftningens synpunkt och därvid funnit behov av lagstiftningsförtydliganden. Något betänkande där denna fråga tas upp har dock ännu inte framlagts. För vår del blir slutsatsen att den närmare innebörden begreppet av myndighetsutövning bör utredas i ett brett perspektiv, där det så långt möjligt kan klargöras vad lagstiftaren när begreppet används i lagstiftavser ningen på olika områden. Socialtjänsten visats, i hög grad berörd är, som liksom många andra rättsområden. Framför allt är det angeläget att analysera vilka samhällsintressen i ett samhälle under ständig utveckling som - verkligen behöver tillförsäkras en särskild övervakning genom att speciella skyddsnät ibland byggts upp kring uppgifter som utgör myndighetsutövning. Men det är också viktigt att de många gråzonerna än i dag kan mer elimineras utan att domstolsavgöranden först skall behöva avvaktas. En sådan utredning med brett anslag ligger utanför vårt uppdrag att göra. Vi förordar därför så som vi uppfattat det i samförstånd med hittills gjorda överväganden inom HSU 2000 att regeringen på lämpligt sätt låter utreda den rättsliga innebörden av begreppet myndighetsutövning i syfte att så långt möjligt samordna användningen begreppet. av Vi är alltså inte beredda att nu föreslå ändrad lydelse av bestämmelserna i socialtjänstlagen om överlämnande. Bestämmelserna bör dock kompletteras i vissa avseenden som gäller möjligheterna att överlämna arbetsuppgifter kommuner emellan. Detta behandlas i det följande.

338 ÖVERLÄMNANDE SOCIALTJÄNSTEN... AV UPPGIFTER INOM

Såväl effektivitetsskäl välfärdsmotiv kan anföras för en ändring som som innebär att möjligheterna för kommun att bistå en annan kommun en utökas. Det kan t.ex. gälla situationer där en kommuns personella eller andra resurser inom hemhjälp eller barnomsorg är så stora att kommunen har möjlighet att bistå eller flera andra kommuner trots att kommunallaen lokaliseringsprincip därigenom skulle komma att överträdas. Inom gens vilken kommuns område, dvs. hos uppdragstagaren eller uppdragsgivaren, dessa används påverkar därvid inte lagligheten av samarbetet. som resurser Inom vissa sociala verksamheter bör också möjligheten till ett sådant samarbete kunna uppmuntra till ökad konkurrens med andra anbudsgivare. en Vi föreslår att reglerna om överlämnande utformas med beaktande härav. För att förhindra kommunala åtaganden som inte har sin huvudsakliga grund i den kommunens behov kan behövas någon typ av spärr mot egna expansiva satsningar enbart företas med syftet att sköta arbetsuppgifter som åt eller flera andra kommuner. Sådana åtgärder kan för den erbjudande en kommunens skattebetalare visa sig vara mycket kostsamma och innebära ett ineffektivt resursutnyttjande på lång sikt. Vi anser därför att avtal endast bör få träffas det kan motiveras utifrån ett effektivt resursutnyttjande för den om kommun som tillhandahåller tjänsterna. En fråga är självkostnadsprincipen eller någon annan princip annan om för prissättning skall gälla för de aktuella arbetsuppgifterna. Då en prissättning utifrån självkostnaden som högsta prisnivå kan inverka menligt på konkurrensen kan det lämpligt att självkostnaden i stället görs till lägsta vara möjliga prisnivå. Vinstgivande verksamhet skulle därmed bli möjlig i de delar gäller uppdragsverksamhet åt andra kommuner. Vi anser som en härvid att självkostnaden bör göras till lägsta möjliga prisnivå. I 17 § första stycket lagen 1993:387 om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS föreskrivs att en kommun får med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt denna lag. Vi kan inte någon annan ordning gälla än att lokaliseringsprincipen även se här begränsar möjligheterna för en kommun att överlämna till en annan kommun. Det är inte vår uppgift att utreda verksamheten enligt LSS. Vi dock att vid eventuell komplettering av bestämmelserna i SoL anser man bör överväga motsvarande åtgärd i LSS. Slutligen till frågan om den enskildes rättsskydd. Socialtjänstens verksamhet riktar sig till de mest utsatta grupperna. Samhället har ett särskilt ansvar för att tillgodose deras intressen och behov. Lagstiftaren har därför bl.a sörjt för att det inom den offentliga verksamheten finns regler tillgodoser behov av insyn, sekretesskydd, yttrandesom och meddelarfrihet etc. För verksamhet bedrivs i privat regi finns inte som samma rättsliga skyddsreglering. Samtidigt kan konstateras att privat verksamhet inom socialtjänstområdet har i begränsad omfattning funnits under lång tid. Det är inte närmare känt i vilken omfattning rättssäkerhetsfrågorna tidigare har berett problem. På tid har utveckling skett mot ökade inslag av privat verksamhet på senare en

socialtjänstområdet. Ökningen har kanske mest avsett entreprenadverksam-

ÖVERLÄMNANDE 339 AV UPPGIFTER INOM SOCIALTJÄNSTEN...

het. De nya förhållandena motiverar en närmare granskning av rättssäkerhetsfrågorna. Konstitutionsutskottet har begärt en samlad uppföljning och bedömning av de reformer och förändringar som har genomförts inom den kommunala verksamheten på senare tid. En viktig fråga är offentlighetsprincipens tilllämpning inom den kommunala verksamheten. Vad Konstitutionsutskottet anfört härom har riksdagen godkänt rskr. 1993/94379. Vi har i avsnitt 10.4 gjort en genomgång av frågorna om den enskildes rätisskydd, bl.a. vad avser offentlighetsprincipen, rättssäker handläggning och tjänstefelsansvar. Vi utgår från att man i den kommande utredningen tar sig an rättssäkerhetsfrågorna i stort.

17 Krav kvalitet

på god

Vårt förslag: Socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet. En bestämmelse som anger detta införs i den nya socialtjänstlagen.

I nu gällande lag saknas generella bestämmelser om kvalitet i socialtjänstens verksamhet. Den föreslagna bestämmelsen är således ny. Vårt syfte med den föreslagna bestämmelsen om kvalitet är att ge ett stöd till utvecklingen och den fortlöpande förbättringen av socialtjänstens kvalitet utifrån en systematisk kontroll av kvaliteten i det löpande vardagsarbetet. Kunskapen om vad som avses med kvalitet inom socialtjänsten är hittills begränsad. Dock vet vi att vissa faktorer är av betydelse för att uppnå god kvalitet. Bl.a. skall socialtjänstens insatser ges i enlighet med de mål och övriga bestämmelser som lagen anger samt på ett sådant sätt att den enskildes behov av stöd och hjälp tillgodoses och syftet med insatsen eller verksamheten uppnås. Detta förutsätter personal med lämplig utbildning och erfarenhet och med ett sådant förhållningssätt till de hjälpbehövande att dessa upplever trygghet i mötet med socialtjänsten och i den vård som ges. I den nya socialtjänstlagen föreslår vi också en ny bestämmelse som innebär att socialtjänstens uppgifter skall fullgöras av personal med lämplig utbildning och erfarenhet. En förtroendefull samverkan mellan den enskilde och socialtjänstens personal liksom respekten för den enskildes personliga integritet är också av stor betydelse för kvaliteten. Vidare är det väsentligt att socialtjänsten visar lyhördhet för och inlevelseförmåga i den enskildes förhållanden samt att denne har insyn i och ett reellt inflytande över de insatser som ges. Sammantaget har de olika aspekterna stor betydelse för kvaliteten inom socialtjänsten. En betydelsefull kvalitetsfaktor är också att vården är lätt tillgänglig för den som behöver den. Med tillgänglighet avses såväl den geografiska närheten som tillgänglighet i fråga om socialtjänstens öppethållandetider och telefontider samt att väntetiden för att den enskilde skall få sitt behov av hjälp och stöd prövat och tillgodosett är rimlig. I detta sammanhang vill vi särskilt framhålla betydelsen av socialtjänstens jourverksamhet. Människor som mår illa eller fungerar dåligt i familjen känner inte sällan kroppsliga eller psykiska besvär trots att de inte är sjuka i vedertagen mening. De vänder sig därför ofta till sjukvården, som vanligtvis

342 KRAV PÅ GOD KVALITET

är den mest lättillgängliga vårdformen. Socialtjänstens jourverksamhet skulpå ett adekvat sätt kunna tillgodose dessa människors behov av personligt stöd och hjälp på andra tider än kontorstid. Vi vill särskilt framhålla att avsikten med den föreslagna bestämmelsen om kvalitet är att garantera kvalitet i den verksamhet som bedrivs och i de insatser som ges inte att garantera att en insats skall beviljas. För be- hovsprövning och beslut om insatser gäller bl.a. bestämmelserna i 6 kap. om rätten till bistånd. Sedan riksdagen beslutat anta regeringens proposition 1993/94:11 om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet införs den 1 januari 1995 bestämmelser om kvalitet inom barnomsorgen. Enligt departementschefen är den utvidgade lagregleringen på barnomsorgens område ett uttryck för den grundläggande betydelse som barnomsorgen har i dagens samhälle. Det anses därför nödvändigt att också i lagen precisera vilka kvalitetskrav som skall ställas för att barnomsorgen skall kunna fylla sin uppgift i samhället, både i förhållande till föräldrarna och till barnen. I propositionen betonas att personalen i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg är den viktigaste kvalitetsfaktorn för verksamheten. Det anges uttryckligen i lagen krav på personalens utbildning eller erfarenhet för att tillgodose barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet. Vidare anges i lagen att barngruppen i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall vara lämpligt sammansatt. Även i lagen 1993:387 stöd och service till vissa funktionshindrade om LSS finns bestämmelser om kvalitet. I 6§ andra stycket anges att för verksamhet enligt LSS skall finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad skall kunna ges. I specialmotiveringen till 6 § prop. 1992/93:159 s. 171 uttrycks att bestämmelsen innebär att personalen skall ha den utbildning och erfarenhet som kan krävas för varje specifik uppgift. Inom hälso- och sjukvården gäller också krav på kvalitet i verksamheten. Genom ett tillägg i hälso- och sjukvårdslagen 1982:763 anges i 2 a§ att hälso- och sjukvården skall bedrivas så att den uppfyller kraven på god vård. Detta innebär att den skall särskilt vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen 2 a § 1. Kravet på god vård innebär också att vården skall vara lätt tillgänglig och bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet samt främja goda kontakter mellan patienten och personalen 2 a § 2-4. Vårt förslag att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet innebär således en bättre överensstämmelse mellan socialtjänstens olika delar och mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvårdens verksamheter, som ofta är nära integrerade, t.ex. inom den kommunala äldreomsorgen. All verksamhet inom socialtjänsten är inte specifikt individinriktad. I vårt förslag till målgruppsinriktade bestämmelser i 1 kap. 3 § har särskilt betonats att socialtjänstens insatser för de angivna målgrupperna skall ges såväl på samhälls- och gruppnivå individnivå. Även områdesinsom det grupp- och riktade sociala arbetet skall enligt vårt förslag uppfylla kravet på god kvali-

KRAV PÅ GOD KVALITET 343

tet. Detta förutsätter kompetent personal med ett sådant förhållningssätt att gruppers insyn och medinflytande i verksamheterna garanteras samt att de allmänna bestämmelserna och övriga bestämmelser i lagen efterlevs. Slutligen vill vi särskilt framhålla att kravet på god kvalitet skall gälla både för den verksamhet som bedrivs i kommunens regi och för den verksamhet, som bedrivs i privat regi.

18 Planering, uppföljning och utvärdering

18.1 Målinriktning och planmässighet i

socialtjänstens verksamhet

Vårt förslag: I den nya socialtjänstlagen införs en bestämmelse att all verksamhet om enligt denna lag skall bedrivas målinriktat och planmässigt.

Den nuvarande socialtjänstlagen 1980:620/S0L har karaktären målin-

av riktad ramlag. Valet av en sådan lagstiftningsmodell motiverades lagstiftav aren bl.a. med att en mindre grad detaljreglering socialnämndernas av av verksamhet och insatser skulle ge kommunerna ett betydande utrymme för att i samråd med enskilda välja och utforma de insatser bäst tillgodosåg som de aktuella behoven. Begränsade ekonomiska resurser i kommunerna i kombination med nya principer för styrning och ledning verksamheterna bl.a. i form konkurav av rens och marknadsanpassning har medfört ökade krav på lokal uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten. Detta förutsätter lokala politiska mål för den kommunala verksamheten. Inte minst gäller detta inom socialtjänsten, där kommunen har en lagreglerad skyldighet att tillhandahålla insatser för enskilda som behöver stöd och hjälp.

Enbart en konkretisering av målen inom socialtjänsten är dock enligt vår

mening otillräcklig för den lokala styrningen verksamheten. Det krävs av också en långsiktig strategisk planering verksamheten för att nå uppsatta av mål. Endast genom en kombination uttalade mål och planmässighet kan av kvalitet, resultat och effektivitet utvärderas. Vi föreslår därför att lagen tillförs en bestämmelse innebär att socialtjänstens verksamhet generellt som sett skall bedrivas målinriktat och planmässigt. Den föreslagna bestämmelsen kommer att ersätta följande bestämmelser. I 20 a och 21 a §§ SOL finns bestämmelser kommunens skyldighet att i om samverkan med landstingen samt andra samhällsorgan planera sina insatser för äldre respektive för funktionshindrade I lagen uttalas emellerpersoner. tid inte något krav på ett särskilt plandokument. I 23 § andra stycket SoL finns en bestämmelse som innebär skyldighet en för kommunerna och landstinget att gemensamt upprätta plan över en behovet av hem för vård eller boende. I planen skall redovisas hur fördelningen av ansvaret för hemmens inrättande och drift skall fördelas. Planen skall redovisas för länsstyrelsen.

346 PLANERING, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING

Enligt 11 § SoL är det skyldighet för kommunen att i samförstånd med en den enskilde planera den hjälp och vård som den enskilde behöver för att komma från sitt missbruk. Kommunerna är fram till den 1 januari 1995 skyldiga att upprätta en barnomsorgsplan. Med den barnomsorgsregleringen i SoL, som träder i nya kraft den 1 januari 1995, slopas bestämmelsen om barnomsorgsplan. Enligt vår mening är målinriktad och långsiktig planering av all verken samhet inom socialtjänsten förutsättning för kvalitetsutveckling men en också för ett effektivt resursutnyttjande. Planmässighet är också grunden för uppföljning och utvärdering insatser på såväl individnivå som på gruppav och områdesnivå. Vi föreslår därför sagts en generell bestämmelse som ovan all verksamhet enligt den socialtjänstlagen skall bedrivas planom att nya mässigt. Bestämmelsen innebär att kommunerna själva får avgöra hur detta skall ske. Några särskilda dokument eller till staten redovisade planer anser vi inte bör krävas. Bestämmelsen gäller också för de individuella insatser som socialtjänsten tillhandahåller. Bestämmelsen i 11 § i den gällande lagen, som innebär en nu skyldighet att planera hjälpen och vården för den enskilde, omfattas således också vårt förslag till generell bestämmelse om planmässighet och målinav riktning. Frågan socialtjänstens skyldighet att planera den vård som om bereds enskilda utom hemmet behandlas närmare i kapitel 26. Som huvudsakligt skäl för generellt utformad bestämmelse anser vi att en de olika förutsättningar och behov som finns i kommunerna bör vara avgörande för hur socialtjänsten utformar sin planering oavsett verksamhets-

område. Från olika håll har framförts önskemål bestämmelser om särskilda om planer för barn- och ungdomsarbetet i kommunen. Både Statens ungdomsråd och Barnombudsmannen har understrukit betydelsen bred samverkan i barn- och ungdomsarbetet. De har också av kommunen bör skyldig att utarbeta särskild plan för detta ansett att vara en arbete. Även Socialstyrelsen har tidigare framfört en liknande uppfattning Växa i välfärdsland, SoS-rapport 1990:3. Det råder också enighet om att behovet samlad politik på detta område har ökat till följd av splittrad av en nämndorganisation och ekonomiska åtstramningar i kommunerna. Vi har denna bakgrund övervägt att i socialtjänstlagen införa ett krav mot på sektorsövergripande barn- och ungdomsplaner. Det finns enligt vår mening del talar för att föreslå skyldighet för kommunerna att en som en upprätta sådana planer bl.a. med tanke på riskerna att barn- och ungdomsarbetet i besparingstider nedprioriteras. Vid kommitténs sammankomster med socialtjänstens företrädare framhölls också från flera kommuner de positiva effekter följer att upprätta sektorsövergripansom av processen en de plan. Att olika kommunala förvaltningar och föreningslivet gemensamt utformar långsiktig policy för barn- och ungdomsarbetet i kommunen en från flera håll ett stöd för det förebyggande arbetet bland barn uppgavs vara och ungdomar. Många kommuner har också redan i dag planer som ut-

PLANERING, UPPFÖLJNING UTVÄRDERING 347 OCH

formats i bred samverkan mellan olika samhällsorgan och föreningar för barn- och ungdomsarbetet. Det finns således flera skäl talar för särskilda barn-och ungdomssom planer. Vi anser emellertid att det bör till varje kommun att utifrån vara upp lokala förutsättningar och behov avgöra särskild plan behövs och hur om en man i så fall vill utforma planen samt planeringen skall komma till om uttryck i ett särskilt plandokument.

18.2 Socialtjänstens uppföljning och

utvärdering samt kvalitetssäkring

Vårt förslag: Socialtjänsten skall vara skyldig att följa och utvärdera den verksamupp het, som bedrivs med stöd av den lagen. I detta ingår att bedriva nya fortlöpande och systematiskt kvalitetssäkringsarbete. Bestämmelser om detta införs i den nya lagen. Samma krav skall också gälla för privat verksamhet yrkesmässigt som utför uppgifter enligt den nya lagen.

I kapitel 9 har redovisats gällande bestämmelser för tillsyn, uppföljning och utvärdering. I detta avsnitt har också redovisats olika utredningars, arbetsgruppers och propositioners överväganden och förslag de senaste åren i frågor om uppföljning och utvärdering. Syftet med denna kartläggning har bl.a. varit att försöka klargöra innebörden i begreppen uppföljning och utvärdering. Bl.a. mot bakgrund denna kunskapsöversikt har vi i kapitel av 36 gjort vår tolkning av innebörden i begreppen tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring inom socialtjänsten. Här återges kortfattat vår tolkning. Begreppet tillsyn föreslås reserveras för statens kontroll rättssäkerhet av och laglighet i individärenden och verksamheter. Frågor kostnader och om effektivitet bör normalt inte föremål för tillsyn. vara Med tillsyn avses att fortlöpande och regelbundet mäta och beskriva behov, verksamheter och resursåtgång i termer behovstäckning/tillgängav lighet, prestationsvolymer, produktivitet, kvalitetsindikatorer samt personeloch ekonomiska nyckeltal. Uppföljning skall översiktlig bild ge en av verksamhetens utveckling och kunna tjäna signalsystem för att som uppmärksamma avvikelser gentemot tidigare verksamhet eller verksamhet hos andra huvudmän. Med utvärdering att analysera och värdera kvalitet, effektivitet och avses resultat av en verksamhet i relation till de för verksamheten fastställda målen. Detta kräver komplettering och fördjupning de rutinmässigt inav samlade uppgifterna genom specialinriktade undersökningar. Med kvalitetssäkring den i vilken personalen i viss verkavses process en samhet fortlöpande och systematiskt beskriver, mäter och värderar kvalite-

348 PLANERING, UPPFÖLJNINGOCH UTVÄRDERING

ten i den verksamheten i relation till uppställda mål samt utifrån detta egna arbete vid behov förbättrar kvaliteten. Kvalitetssäkringsarbete är en inifrån eller underifrån kommande kontroll och värdering av det egna arbetets kvalitet till skillnad från utvärdering som görs av utomstående, antingen i den förvaltningen eller av annan inom kommunen eller egna staten. Enligt vår mening är det avgörande betydelse för socialtjänstens framav tida kunskapsutveckling och därmed för socialtjänstens avnämare att uppföljning och utvärdering fokuseras på måluppfyllelse i fråga om resultat och kvalitet. Frågan vad för enskilda individer kunnat uppnås är också om som fråga om socialtjänstens legitimitet. en Vårt förslag syftar också till att kvalitetssäkring involvera all persogenom nal inom socialtjänsten i ett kontinuerligt förbättringsarbete av kvaliteten i verksamheten. Enligt vår mening är både uppföljning, utvärdering den egna och kvalitetssäkring nödvändig för kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten för att enskilda skall få vård och service i enlighet med lagens bestämmelser. Därför behövs enligt vår mening bestämmelser i den nya lagen skyldighet att både följa och utvärdera socialtjänstens verksamhet om upp samt att bedriva kvalitetssäkringsarbete.

18.3 Kvalitetssäkring inom hälso- och sjukvården

Som nämnts i kapitel 17 finns bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen 1982:763/HSL, att den vård ges skall vara av god kvalitet. Vad som som gjorts inom hälso- och sjukvården för att utveckla kvaliteten kan enligt vår mening till viss vägledning för socialtjänstens framtida kvalitetssäkvara ringsarbete. HSL har med stöd 3 § första stycket förordningen 1985:796 med vissa av bemyndiganden för Socialstyrelsen att meddela föreskrifter m.m. kompletterats med bindande föreskrifter. Enligt dessa åläggs all legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal skyldighet att bedriva fortlöpande, systematiskt och en dokumenterat kvalitetssäkringsarbete. I föreskrifterna om kvalitetssäkring de författningar och bestämmelser är aktuella vid tillämpningen anges som av föreskrifterna. Med kvalitetssäkring inom hälso- och sjukvården den metodik, med avses vilken fortlöpande utveckling vårdens kvalitet sker utifrån den egna en av kvalitetsanalysen. Av Socialstyrelsens föreskrifter framgår de moment som ingår i kvalitetssäkringsarbetet. Bl.a. målbeskrivning som grund för anges den uppföljning och värdering verksamheten ingår i detta arbete. av som Vidare ingår åtgärder för att minska negativa målavvikelser och ta tillvara positiva erfarenheter. Slutligen moment i kvalitetssäkringsarbetet anges som att följa och utvärdera processen i detta arbete. upp

PLANERING, UPPFÖLJNING UTVÄRDERING 349 OCH

I kvalitetssäkringsarbetet utnyttjas i första hand den basdokumentation

som finns i patientjournalen, förs på ett sådant sätt att uppföljning som möjliggörs. I ledningsansvaret för hälso- och sjukvården ingår ett övergripande ansvar för kvalitetssäkringen, omfattar verksamhet vilken utövas såväl som av legitimerad som icke legitimerad personal. Detta innebär till ansvar att se att personalen informeras och instrueras system, metoder, rutiner I om m.m. ledningsansvaret ingår även att följa hur personalen utför sina delar upp av kvalitetssäkringsarbetet. Viktigt är också att utfallet kvalitetssäkringsav arbetet kontinuerligt återförs till dem deltar i vård- och behandlingssom arbetet. I föreskrifterna för kvalitetssäkringsarbetet att förutsättningen för anges ett framgångsrikt kvalitetsarbete är att de för hälso- och sjukvården ansvariga är medvetna om vikten denna aktivitet och betydelsen av av att stimulera medarbetarna till kvalitetstänkande i det dagliga arbetet. Den hälso- och sjukvård kommunerna Ädel-reformen som genom ansvarar för, omfattas också dessa föreskrifter kvalitetssäkring. av om

18.4 Kvalitetssäkring inom socialtjänsten

Uppföljning och utvärdering syftar primärt till information huruviatt ge om da enskilda får den hjälp och vård de lagstiftning tillförsäkrats som genom av samhället. Uppföljning och utvärdering den verksamheten syftar av egna också till att ge lokala politiker kunskap hur lagen tillämpas vilka om samt resultat som uppnås med de används inom socialtjänstens olika resurser som verksamheter.

Det yttersta syftet med kvalitetssäkringsarbetet inom socialtjänsten

är att genom en fortgående process systematisera kunskap och erfarenheter som grund för att kontinuerligt förbättra kvaliteten i arbetet. Att finna metoder och former för kvalitetssäkringsarbetet inom socialtjänstens olika verksamheter är föremål för uppmärksamhet både på lokal och central nivå. I dag saknas i stor utsträckning både mått och metoder för den lokala nivåns uppföljning och kontroll den verksamheten. Att av egna utveckla sådana metoder är ett långsiktigt arbete. Forskarnas insatser kommer att behövas i detta arbete. Varken vetenskapssamhället eller praktikerna kan dock ensammaklara uppgiften. Även om den lokala nivån har ett huvudansvar för utvecklingsarbetet kommer samverkan mellan forskare och praktiker att krävas. Praktiska försök och lokalt utvecklingsarbete kommer därför att utgöra viktig grund för en att utveckla kunskap kring mått och metoder. Därtill kommer att krävas att frågor om utvärdering får plats både i grundutbildning, fortbildning och en vidareutbildning. Internationell erfarenhet och kunskap måste också tas tillvara. Arbetet med att utveckla mått och metoder för den lokala uppföljningen och utvärderingen har redan inletts bl.a. på Socialstyrelsen. Samarbete har

350 PLANERING, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING

också inletts mellan Socialstyrelsen, Svenska kommunförbundet och Föreningen Sveriges Socialchefer inom för nationell initiativgrupp om ramen en hur intresset för och kunskapen kvalitetssäkring hos praktikerna och om ansvariga för verksamheter skall stimuleras och förbättras. Svenska kommunförbundet har också tagit initiativ till ett utbildningsprojekt kring kvalitetssäkringsarbetet inom barnomsorgen, äldreomsorgen och individ- och

familjeomsorgen. För socialtjänsten i kommunerna innebär de föreslagna bestämmelserna kvalitetssäkring att politiker och personal kommer att engageras i utom vecklingsarbetet bl.a. när det gäller att formulera operativa kvalitetsmål på verksamhetsnivå och att finna relevanta kriterier för att mäta och kontrollera kvalitet och måluppfyllelse. Det handlar här både om att kontrollera den kvalitet har direkt betydelse för socialtjänstens avnämare och den som

inre kvaliteten, bl.a. styrsystem, organisation, personalutveckling och le-

darskap. De kvalitetsfaktorerna har indirekt betydelse även för senare en enskilda, efterfrågar socialtjänstens insatser. som För effektiv uppföljning och utvärdering och för kvalitetssäkringsen arbetet är frågan dokumentation stor betydelse. Dokumentationen om av har ett nära samband med möjligheterna till ADB-användning inom social-

tjänsten. Praktikerna inom socialtjänsten saknar ofta vana och erfarenhet att ägna sig åt systematisk dokumentation det arbetet i syfte att få struktur av egna och generaliserbarhet i arbetet. Detta har bl.a. inneburit att iakttagelser och praktisk erfarenhet från vardagsarbetet inte enkelt kunnat ta steget vunnen över till etablerad kunskap, vilket i sin tur inneburit svårigheter för det praktiska arbetet att utvecklas på sakliga grunder. Detta har också begränsat forskarnas möjligheter att få tillgång till användbart källmaterial från den lokala nivån, vilket i sin tur bidragit till att forskningen om det sociala arbetets resultat, kvalitet och effektivitet är svagt utvecklad. Kommittén vill framhålla att kvalitetssäkringsarbetet förutsätter en fortlöpande och systematisk dokumentation både utförda tjänster, arbetsproav och uppnådda resultat. En viktig utgångspunkt för detta arbete cessen av utgörs dokumentationen i det enskilda ärendet. I kommitténs fortsatta av arbete kommer dessa frågor att närmare behandlas.

18.4.1 Kvalitetssäkring i entreprenadverksamheter

Vi vill slutligen framhålla att vi med verksamhet i detta sammanhang egen också den verksamhet med stöd 1 kap. 10 § i vårt lagförslag avser som av överlämnas till entreprenör att utföras med stöd av ett entreprenadavtal. en

Frågan vilket ansvar kommunen har för entreprenadverksamhet har

om

behandlats i propositionen 1993/94:188 lokal demokrati. I propositio-

om föreslås att nämndernas uttryckligen också skall omfatta sådan nen ansvar kommunal verksamhet överlämnas till Detta ansvar föreslås i som annan. propositionen förtydligas att ett nytt tredje stycke tillförs 6 kap. 7 § genom

kommunallagen 1991:900/KL. I nämnda paragraf stadgas att nämnderna

PLANERING, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 351

var och en inom sitt område skall till att verksamheten bedrivs i enlighet se med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna skall också till att verksamse heten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. I propositionen lokal om demokrati föreslås ett tillägg till 6 kap. 7 § KL innebär att kommunens som nämnder har samma ansvar när vården angelägenhet med stöd 3 av en av kap. 16 § KL har överlämnats till någon annan. Av propositionen om lokal demokrati framgår också att förutsättning en för att en nämnd skall kunna fullgöra sitt för verksamhet överansvar som låtits till en entreprenör med stöd 3 kap 16§ KL är att nämnden har av möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Därför föreslås i propositionen en ny bestämmelse i kommunallagens tredje kapitel, 19 som innebär en skyldighet för fullmäktige att till att kommunen tillförse säkras en sådan möjlighet innan kommunal angelägenhet överlämnas till en annan. Bestämmelsen har följande lydelse

Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till någon annan än som avses i 17§ skall fullmäktige till att se kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten.

Riksdagen har i juni 1994 beslutat i enlighet med förslagen till benya stämmelser i 3 kap. l9§ samt 6 kap. 7§ KL bet. 1993/94:KU40, rskr. 1993/94:379. Vårt förslag att socialtjänsten skall följa utvärdera och kvalitetssäkra upp, sin verksamhet gäller oavsett verksamheten bedrivs i kommunal regi om eller som entreprenadverksamhet.

v.i.:tNl£:airi

amg e

, arma: L L

es’:-v mi .s;:4rVxm:‘;::s-:3-zz:‘,~§V

{53~§‘3§Wi7fT € %§i¥ € :t»§¥L € e%§:‘£"k§‘§it?i»

22225712: mm: % éir:mi§s~ i

19 Samverkan, information, tidiga

insatser m.m.

19.1 Samverkan

Vårt förslag: Socialtjänsten skall samverka med andra samhällsorgan, organisationer och enskilda för att fullgöra de uppgifter åvilar socialtjänsten. Nuvasom rande bestämmelser om samverkan samordnas till enda generellt en utformad bestämmelse i den lagstiftningen. nya

19.1.1 Gällande bestämmelser

Socialtjänstens skyldighet att samverka med andra kommer till uttryck i flera bestämmelser i nuvarande lag. En av bestämmelserna gäller samverkan i enskilda ärenden. Det gäller 9 §

socialtjänstlagen 1980:620/SoL där det föreskrivs att socialnämndens in-

satser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom. Här skall nämnden vid behov samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. En annan bestämmelse 5 § gäller bl.a. socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen. Här anges nämndens uppgift att i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer och enskilda främja goda miljöer i kommunen. När det är lämpligt skall nämnden också samverka med andra samhällsorgan, organisationer och föreningar i den uppsökande verksamheten, som syftar till att upplysa om socialtjänsten och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp 8 §. I lagen finns slutligen två parallella, relativt bestämmelser komnya om munens skyldighet att samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer. Det gäller kommunens skyldighet att planera sina insatser för äldre och för människor med funktionshinder 20 § och 21 §. a a Lagen genomsyras alltså redan idag av en skyldighet för socialtjänsten att samverka med andra både på samhälls-, grupp- och individnivå. I detta avsnitt behandlas först samverkan inom den offentliga sektorns verksamhet. Därefter behandlas socialtjänstens samverkan med frivilliga organisationer.

354 SAMVERKAN, lNFORMATlON, TIDIGA INSATSER M.M.

19.1.2 Modeller för samverkan inom den offentliga sektorn

Ett viktigt mål för förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn är att överbrygga sektorsgränser verkar hämmande på möjligheterna att besom driva framgångsrik välfärdspolitik. Det kräver bl.a. en väl fungerande en verksamheter bedrivs i offentlig regi. Även det i samverkan mellan som om vissa frågor har utvecklats många bra modeller för samverkan inom detta område finns det också brister. Det gäller t.ex. vård och service till människor med psykiska problem och störningar, rehabiliteringen äldre männiav skor och människor med missbruksproblem samt möjligheterna för funktionshindrade få arbete och sysselsättning. En uppgift som kräver att annan samordning mellan olika myndigheter är det allmänt inriktade och förebyggande arbetet bland barn och ungdomar. Erfarenheten har visat att det inte heller fungerar tillfredsställande inom detta område. De problem finns sammanhänger enligt vår bedömning både med som oklara ansvarsgränser, bristande kunskaper, olika synsätt och otillräckligt med tid för samverkan. Vid kommitténs sammankomster för socialtjänstens företrädare framkom också att det hos många tjänstemän finns en oro för att ekonomiska styrsystem och beställar-utförarmodeller minskar utrymmet nya för samverkan mellan olika yrkesgrupper. Man menar att ett ökat kostnadsmedvetande och resultattänkande inom den offentliga sektorn lämnar mindför uppgifter inte betalar sig omedelbart. Det är också re utrymme som vanligt sekretesslagens 1980:100 bestämmelser åberopas som ett hinder att för samverkan i enskilda ärenden. Vi återkommer till detta längre fram. Senare års reform- och utvecklingsarbete har i stor utsträckning varit inriktat på att åstadkomma bättre samverkan mellan verksamheter som bedrivs kommuner och landsting. Vi har funnit att utvecklingen sker av stat, efter tre olika huvudlinjer. En linje innebär och huvudman tilldelas så mycket ansvar att en samma möjligt. Ädel-reformen och LSS-reformen har t.ex. inneburit ett ökat som för kommunerna ett ytterligare förstärks genom riksansvar - ansvar som dagens beslut att anta regeringens proposition psykiskt stördas villkor om prop. 1993/94218, bet. 1993/94:SoU28, rskr. 1993/942396. Ett annat exempel på denna utvecklingslinje är den försöksverksamhet som pågår med kommunal primärvård i sju landets kommuner Kävlinge, Helsingborg, av - Aneby, Ale. Katrineholm, Håbo och Sigtuna. linje innebär långtgående lokalmässig samverkan utan någon En annan förändring huvudmannaskapet. Som exempel på detta kan nämnas geav mottagningar för arbetslösa med försäkringskassan, mensamma personer arbetsmarknadsmyndigheterna AF och AMI och socialtjänsten i samma lokaler kapitel 7. Ett exempel är Familjecenter Hagalund i Solna

se annat

med lokaler för mödra- och barnhälsovård, en öppen förskola gemensamma

och socialtjänstens individ- och familjeomsorg se kapitel 4.

Riksdagen har också beslutat att inleda femårig försöksperiod med en medborgarkontor för samlad förmedling offentlig service. Sådan verkav samhet bedrivs i dag på ett tiotal orter i landet. Med stöd av särskild lag kan

SAMVERKAN, 355 INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M.

kommunerna fr.o.m. den 1 juli 1994 träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Av prop. 1993/94:287 som låg till grund för riksdagens beslut framgår att frågan myndighetsutom övning vid medborgarkontor utreds vidare. En tredje linje innebär finansiell samordning mellan olika myndigheter. Som exempel på detta kan nämnas de s.k. Finsamförsöken gäller som finansiell samordning mellan socialförsäkring och hälso- och sjukvård. Tidsbegränsade försök pågår för närvarande på fem olika håll i landet. Försöken innebär att sjukvårdshuvudmannen utöver ansvaret för hälso- och sjukvård har ett begränsat ansvar för utgifter för sjukpenning och rehabiliterings- ersättning enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring, för sjukpenning enligt lagen 1976:380 om arbetsskadeförsäkring samt, om parterna kommit överens om det, medel för försäkringskassans köp av yrkesinriktade rehabiliteringstjänster. Riksdagen har nyligen beslutat att lokal försöksverksamhet med finansiell samordning får omfatta tre parter prop. 1993/94:205, bet. 1993/94:SfU 19, rskr. 1993/941369. Försöksverksamheten, som är begränsad till högst fem försök, får inledas den 1 juli 1994 och pågå längst till den 31 december 1997. Riksdagens beslut innebär att en allmän försäkringskassa, ett landsting och en kommun kan komma överens att föra ekonomiska om samman resurser för berörda sektorers verksamhet till en gemensam s.k. finansiell ram. Den som ansvarar för försöksverksamheten ansvarar också för kostnaderna för de delar av berörda sektorer som skall ingå i försöksverksamheten. Parterna får själva komma överens om vilka områden som inom angiven - en ram skall ingå i försöksverksamheten.

19.1 Socialtjänstsekretessen

Sekretesslagen 1980:100 uppfattas i allmänhet svårtolkad i arbetet som med enskilda ärenden. Det kan därför finnas skäl att reda ut vad som gäller för sekretess inom socialtjänsten. De särskilda reglerna för sekretess inom socialtjänsten finns i 7 kap. 4§ sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse gäller sekretess inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men s.k. omvänt skaderekvisit. Begreppet men har vid been tydelse i detta sammanhang. Utgångspunkten för bedömningen är den enskildes egen upplevelse. Det räcker i princip med att någon tycker att det är obehagligt att en uppgift om honom eller henne lämnas ut. Det innebär att man får försöka sätta sig in i den enskildes situation och fråga sig hur han skulle reagera om uppgiften lämnades ut. Sekretess gäller både i förhållande till allmänheten och mellan olika myndigheter. Sekretess kan också gälla inom en och samma myndighet om den är uppdelad i olika verksamhetsgrenar som är att betrakta självsom ständiga gentemot varandra.

356 SAMVERKAN, INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M.

Vissa undantagsbestämmelser i sekretesslagen medger dock att socialtjänsten i vissa fall kan lämna ut uppgifter utan hinder av sekretess. Ett sådant undantag är bestämmelsen i 1 kap. 5 § sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse utgör sekretess inget hinder mot att uppgift lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Med stöd denna bestämmelse kan socialtjänsten lämna ut av uppgifter både till andra myndigheter och till privata vårdgivare. Socialtjänsten kan tvungen att lämna ut sekretesskyddade uppgifter till t.ex. vara barnhälsovården, skolan eller den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten för att få deras medverkan i utredning gäller vård av ett enskilt en som barn. Socialtjänsten kan också behöva lämna ut uppgifter till den som anförtros vården det enskilda barnet för att den offentliga eller privata om vårdgivaren skall kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt. Det är naturligtvis svårt att bedöma vilka uppgifter som bör lämnas ut i det enskilda ärendet. Enbart effektivitetsskäl får inte åberopas för att bryta sekretessen utan det skall vara en nödvändig förutsättning för att ett visst åliggande skall kunna fullgöras. Bestämmelsen kan inte heller åberopas för att hjälpa myndighet att fullgöra sin verksamhet. Av förarbetena en annan till sekretesslagen framgår att bestämmelsen skall tillämpas restriktivt. Ett annat viktigt undantag är 14 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till annan myndighet, uppgiftsskyldighet följer lag eller förordning. I 66§ SOL finns en om av sådan sekretessbrytande bestämmelse. Med stöd av denna bestämmelse skall socialtjänsten utan hinder sekretess bl.a. lämna uppgift om huruvida av någon vistas i ett hem för vård eller boende uppgiften begärs av domstol, om åklagare, polismyndighet, kronofogde- eller skattemyndighet. I 14 kap. 2 § finns ytterligare några sekretessbrytande bestämmelser. Där föreskrivs bl.a. att sekretessen inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården inte hindrar att uppgift lämnas till polis eller åklagare vid misstankar om vissa allvarliga brott mot minderåriga eller misstankar om brott med ett minimistraff på två års fängelse. Socialtjänst- och hälso- och sjukvårdssekretessen hindrar inte heller att uppgift någon inte fyllt arton år eller någon med allvarliga missom som bruksproblem lämnas mellan socialtjänsten och sjukvårdsmyndigheter om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Samma rätt att lämna uppgifter gravid kvinna eller om en närstående till henne gäller om det behövs till skydd för ett väntat barn under graviditeten. Av stor betydelse är också den regel i 71 § andra stycket SoL som ålägger alla myndigheter verksamhet berör barn och ungdom samt andra mynvars digheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten att genast till socialnämnden anmäla de i sin verksamhet får kännedom om något som kan om innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Denna skyldighet gäller också dem är anställda hos sådana myndigheter samt som vissa yrkesutövare inom enskilt bedriven verksamhet. Socialtjänstlagens

SAMVERKAN, 357 INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M.

bestämmelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet behandlas närmare i kapitel 30. Som tidigare nämnts åberopas ofta sekretesslagen ett hinder för som samverkan i enskilda ärenden. Med anledning av detta vill göra följande kommentarer. Socialtjänstens verksamhet skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Det kräver bl.a. att det finns Sekretessregler som skyddar den som vänder sig till socialtjänsten från obehörig insyn i hans privatliv. Sådana Sekretessregler är samtidigt grundläggande för socialtjänstens möjligheter att få till stånd ett förtroendefullt samarbete med den enskilde. Ett förtroendefullt samarbete förutsätter bl.a. redovisar att man öppet vilka åtgärder man önskar vidta i det enskilda ärendet. Vi att den anser som berörs av åtgärder inom socialtjänsten alltid bör informeras innan socialtjänsten tar kontakt med andra myndigheter. Denna princip bör gälla även om sekretesslagen inte lägger hinder i vägen för att uppgifter den om enskilde lämnas ut. Om ärendets handläggning kräver information och samråd med andra myndigheter bör huvudregeln att alltid skall vara man eftersträva att få den enskildes samtycke till att ta de kontakter bedöms som nödvändiga. Med denna utgångspunkt behöver sekretesslagen enligt vår mening inte vara något hinder i arbetet med enskilda ärenden. Till sist vill vi också kommentera den osäkerhet finns i fråga som om möjligheterna att samarbeta inom olika delar socialtjänstens verksamhet. av Svaret på denna fråga beror på i vilken utsträckning socialtjänsten är uppdelad på olika myndigheter och på självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. Det finns olika meningar om vad som gäller i detta avseende. Frågan har senast behandlats i regeringens proposition 1990/91:111 sekretess inom om och mellan myndigheter på vårdområdet Vad där sägs landsm.m. som om tingskommuner gäller enligt föredragande statsrådet i princip även primärkommunal verksamhet. De slutsatser som dras i fråga myndighetsbegreppet är följande 21. om När det gäller frågan om vilka organisatoriska enheter inom hälso- och sjukvården som utgör myndigheter torde det till en början vara klart att de centrala nämnderna utgör egna myndigheter. Frågan om de lokala nämnderna skall anses ingå i den centrala myndigheten eller utgöra egna myndigheter får bedömas från fall till fall mot bakgrund av bl.a. vilken grad av självständighet den lokala nämnden har i förhållande till den centrala. Bedömningen torde ofta ge vid handen att även de lokala nämnderna är egna myndigheter.

På motsvarande sätt får man enligt propositionen från fall till fall bedöma om någon del av den till varje nämnd hörande förvaltningsorganisationen intar en så självständig ställning i förhållande till nämnden att den får anses utgöra en egen myndighet. Enligt propositionen är verksamhetens art och ställning i organisationen central betydelse för denna bedömning. Här av hänvisas bl.a. till vissa uttalanden i propositionen 1981/82:186 38 och 47 s. om ändring i sekretesslagen m.m. Där uttalas bl.a. att Skolhälsovården och

358 SAMVERKAN, INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M.

skolans verksamhet i övrigt torde få hänföras till olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening. I övrigt torde det enligt föredragande statsrådet inte finnas flera verksamhetsgrenar inom en skolmyndighet. I fråga socialtjänsten anfördes att det endast sällan inom förom mera valtningen under socialnämnd eller inom en förvaltning som är gemenen för flera nämnder lär förekomma organisatorisk uppdelning på olika sam en verksamhetsgrenar med skilda slag verksamhet. Som undantag från detta av nämndes de fall då hälso- och sjukvårdsverksamhet bedrivs inom ramen för socialtjänsten. Som exempel nämndes de alkoholkliniker som har socialnämnden som huvudman.

Vidare hänvisas också till vissa uttalanden i den s.k. Ädel-propositionen

prop. 1990/91:14 85. Att kommunerna övertar vissa delar av landstingets s. hälso- och sjukvårdsansvar för äldre och handikappade personer ansågs inte leda till den kommunala hälso- och sjukvården och socialtjänsten blir att att betrakta självständiga i förhållande till varandra. Bedömningen grunsom dades på att det inte är fråga verksamheter av olika slag. Riksdagen om lämnade detta uttalande utan erinran. Enligt vår bedömning torde verksamheter regleras i socialtjänstlagen som och ligger under och nämnd i kommunen i allmänhet inte som en samma kunna betraktas självständiga verksamhetsgrenar i sekretesslagens mesom ning. Såvitt kan bedöma råder det därmed inte någon sekretess mellan t.ex. barnomsorgspersonal och socialsekreterare som tillhör en och samma nämnd. Så har också Socialstyrelsen tolkat rättsläget. Det råder däremot sekretess mellan socialtjänstverksamheter i och samma kommun som en ligger under skilda politiska nämnder. Här spelar det ingen roll om verksamheterna är slag. Det råder alltså sekretess mellan socialsekreterare av samma arbetar under olika politiska nämnder i en och samma kommun. som

19.1.4 Socialtjänstens samverkan med frivilliga organisationer

Sverige har ett rikt föreningsliv och starka folkrörelsetraditioner. Det finns idag runt 200000 föreningar. Ungefär tre fjärdedelar av dessa tillhör en riksorganisation. I förarbetena till socialtjänstlagen prop. 1979/80:1 362 framhölls folks. rörelsernas och de frivilliga organisationernas frihet att verka inom sina områden efter de målsättningar de själva har satt upp. Det betonades att stöd från olika samhällsorgan inte får medföra styrande effekt på organien sationerna och att samverkan inte får inkräkta på organisationernas integritet, initiativförmåga och vitalitet. Som viktiga samverkanspartners till

socialtjänsten nämndes bl.a. ungdomsorganisationerna, de fackliga organisationerna, studieförbunden, handikapp- och pensionärsorganisationerna samt

klientorganisationerna. Vidare underströks betydelsen av att socialtjänsten samverkar med invandrarnas egna organisationer. Även Socialberedningen behandlade på sin tid frågor om samverkan

mellan föreningslivet och socialtjänsten SOU 1986:19. Återigen poängtera-

SAMVERKAN, 359 INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M.

des att socialtjänstens stöd till utomstående organisationer inte får medverka till att styra de frivilliga organisationerna. De organisationer som nämns i socialtjänstlagens förarbeten är också idag betydelsefulla för många människor. De skapar en aktiv och meningsfull fritid för sina medlemmar och spelar ofta en viktig roll i opinionsbildningen och som utförare av sociala tjänster. Föreningslivet förnyas emellertid ständigt. Samtidigt som gamla och väl etablerade organisationer kan ha svårt att locka till sig nya medlemmar växer nya föreningar och nätverk fram. Den förnyelse som har skett efter socialtjänstreformen har i stor utsträckning gällt ungdomsarbetet med betydande inslag kamratstödsverksamhet och föräldraengagemang. Även av jourverksamheter och andra former av självhjälpsarbete har ökat i betydelse under senare år.

19.1.5 Våra slutsatser och förslag

Socialtjänstens insatser är naturligtvis inte tillräckliga för att lösa alla sociala problem. Det finns många problem som kräver helt andra lösningar än insatser från socialtjänstens sida och där ansvaret ligger hos andra myndigheter. Riksdagen har under senare år undanröjt flera hinder för långtgående samverkan mellan olika myndigheter. Även det rör sig försöksverkom om samheter i liten skala bedömer vi att de kan tillföra socialtjänsten ny kunskap om möjligheterna att bryta upp sektorsgränser som hindrar ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Vi ser mycket positivt på denna utveckling och betraktar den som något av ett trendbrott för socialtjänstens möjligheter att samverka med sina vårdgrannar. Socialtjänsten kan enligt vår bedömning inte heller klara sina uppgifter på samhälls-, grupp- och individnivå utan bred samverkan med frivilliga organisationer och enskilda. Vi menar att en av socialtjänstens viktigaste uppgifter är att medverka till att mobilisera de samlade resurserna i samhället och att stödja nätverk som kan fungera problemlösande. Här spelar frivilligt socialt arbete en viktig roll. Vi återkommer till detta i nästa kapitel. Det vore enligt vår uppfattning både olämpligt och omöjligt att i lagen införa detaljerade regler för socialtjänstens skyldighet att samverka med andra. Vårt förslag innebär att nu gällande bestämmelser samordnas till en enda, generellt utformad bestämmelse om socialtjänstens skyldighet att samverka med andra. Det föreskrivs att- men inte hur socialtjänsten skall — samverka med andra samhällsorgan, organisationer och enskilda. Den nya bestämmelsen om samverkan knyts inte till vissa bestämda situationer. Det föreskrivs t.ex. inte längre att socialtjänsten skall samverka vid planering av insatser för äldre och funktionshindrade personer. Skyldigheten att samverka med andra gäller generellt både på övergripande en mer nivå och i enskilda ärenden. Det kan gälla lokal samverkan mellan myndigheter och frivilliga organisationer för ökad gemenskap och solidaritet i ett bostadsområde. Det kan också gälla arbetsgrupper, referensgrupper eller

360 SAMVERKAN, INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M.

permanenta råd för samråd med representanter från föreningslivet och slutligen professionella nätverk för samverkan i enskilda ärenden. - Bestämmelsen innehåller inte heller några reservationer eller krav på formaliserad samverkan. Samverkan är naturligtvis inget självändamål. Underförstått ligger att samverkan begränsas till situationer där det föreligger ett behov. Socialtjänsten kan emellertid inte ensidigt avgöra behovet utan måste öppen även för samverkan som initieras från annat håll. vara

19.2 insatser

Tidiga

Vårt förslag: Socialtjänsten skall i sin verksamhet särskilt beakta behovet av tidiga insatser i syfte att förebygga och motverka behov av mer omfattande insatser.

Betydelsen förebyggande verksamhet och tidiga insatser har hittills av främst diskuterats i anslutning till socialtjänstens insatser för barn och ungdom. Att förebygga behov omhändertagande och institutionsvård genom av generellt förebyggande eller tidiga insatser, har alltmer kommit att utvecklas metod för det sociala arbetet under 1980-talet. som en I kapitel 3 har definierats vad med primärt, sekundärt och ovan som avses tertiärt förebyggande insatser. Enligt vår mening kan de tidiga insatserna närmast hänföras till sekundärpreventionen, dvs. sådana insatser som riktar sig till barn, ungdomar och i riskmiljöer eller risksituationer i syfte att vuxna förhindra eller begränsa utveckling. Hit hör rådgivningsverken ogynnsam samhet riktar sig till olika t.ex. ungdomsmottagningar, alkoholsom grupper, rådgivning och budgetrådgivning. Hit hör också personligt stöd som ges till enskilda i form kontaktperson eller kontaktfamilj eller som gruppverkav samhet t.ex. för att anhöriga till missbrukare eller de som vårdar en ge närstående psykologiskt stöd. Andra exempel på tidiga insatser är uppsökande verksamhet samt fältarbete bland tonåringar, kamratstödjande insatser i skolan samt socialtjänstens samarbete med mödra- och barnhälso-

vården. Till de tidiga insatserna kan också hänföras sådan verksamhet som inom för öppen förskola syftar till att ge utsatta föräldrar stöd i sin förramen äldraroll. Även strukturerad gruppverksamhet för utsatta ungdomar med inslag både social träning, pedagogisk verksamhet och fritidsaktiviteter är av exempel på tidiga insatser för att förebygga behov mer omfattande av insatser bl.a. i form vård utanför det egna hemmet. av Inom missbrukarvården har betydelsen att tidigt upptäcka och tidigt av erbjuda insatser för att förebygga och motverka ett mer omfattande behov vård länge varit väl känt. Alkoholpolitiska kommissionen konstaterar i av sitt betänkande SOU 1994:27 Vård alkoholmissbrukare att forskningsav resultat visar att den institutionella missbrukarvården endast i begränsad

SAMVERKAN, 361 INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M.

omfattning leder till att missbrukarna varaktigt kommer från sina alkoholproblem. I sitt betänkande SOU 1994:26 Att förebygga alkoholproblem framhåller kommissionen att betydligt bör användas för att tidigt mer resurser upptäcka riskabla alkoholvanor och att tidigt försöka förhindra att dessa utvecklas till ett missbruk. Alkoholrådgivningarna fyller i detta sammanhang en viktig funktion, bl.a. beroende på att människor även anonymt kan vända sig dit för att få råd och stöd. Men också stödsamtal inom hälso- och sjukvården och kamratstödjande verksamhet på arbetsplatserna har visat sig ge goda resultat. Socialtjänstens information om sin verksamhet både till allmänhet och till dess samarbetspartners har också stor betydelse när det gäller att i ett tidigt skede kunna nå enskilda i riskzonen. Målsättningen att tidigt kunna erbjuda enskilda stöd förutsätter också att socialtjänstens uppsökande verksamhet utformas i enlighet härmed. I kommunerna pågår för närvarande en omstrukturering missbrukarav vården. Allt fler kommuner utvecklar alternativ till institutionsvården i öppna former bl.a. i syfte att i ett tidigt skede nå missbrukare för behandling. Vi vill här särskilt framhålla betydelsen av att socialtjänstens stödinsatser utformas på ett sådant sätt och tillhandahålls i sådana miljöer att den enskilde tidigt vänder sig till socialtjänsten för att få hjälp. Det personliga stödet till missbrukares anhöriga är enligt vår mening en angelägen uppgift för socialtjänsten. Genom tidiga stödinsatser för barn och andra anhöriga till missbrukare kan framtida skador, bl.a. i form eget av missbruk eller ohälsa bland de anhöriga, förebyggas. Både internationella och svenska studier har visat att barn som växer upp med missbrukande föräldrar oftare än andra får beteendestörningar, skolproblem, anpassningsoch missbruksproblem. Därför vill vi särskilt peka på betydelsen att av missbrukares barn tidigt uppmärksammas och stöd. ges Begreppen förebyggande och tidiga insatser har knappast förekommit på äldreområdet eller diskuterats medvetet i samma mening som inom individoch familjeomsorgen. Även begreppet tidiga insatser inte använts inom äldreomsorgen finns om här verksamheter som kan sägas ha funktionen av förebyggande eller tidiga insatser. Aktiviteter för att erbjuda social gemenskap i olika former har sannolikt en förebyggande effekt för många äldre. Många sociala verksamheter som Väntjänst, kontakt- och besöksgrupper, bygger helt på frivilsom liga insatser, har stor betydelse för att förebygga passivitet och isolering hos äldre och andra grupper. I detta arbete är stödet till frivilliga organisationer viktigt. De öppna dagcentralerna som erbjuder matservering, sysselsättning och gemenskap har också en viktig funktion att fylla i detta syfte. Insatser för att öka tryggheten och förebygga behovet av flyttning till särskilt boende är t.ex. trygghetslarm, telefonservice och andra former av formaliserad trygghetsskapande kontakt med hemmaboende äldre under icke-kontorstid. Särskilda kvälls- och nattpatruller har utvecklats till en nödvändig verksamhetsform inom socialtjänsten i syfte att tillgodose omsorg och vård för

362 SAMVERKAN, INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M.

olika i det hemmet. Denna verksamhet liksom de framväxande grupper egna för växelvård och avlastning på ålderdomshem och sjukhem får resurserna ha klart förebyggande funktion i den meningen att behoven av anses en flyttning till dyrare vårdform sannolikt kan undvikas eller uppskjutas. en Utan stödet från anhöriga saknas tidigare nämnts förutsättningar för som många äldre att bo kvar hemma. Att socialtjänsten i ökad utsträckning tar tillvara och stöder de anhöriga är de viktigaste förebyggande inen av satserna på äldreområdet. Kommunerna skall också enligt vårt förslag till socialtjänstlag tillny handahålla dagverksamheter. Dagvården har inte minst för personer med åldersdemens betydelse för att träna mentala funktioner och erbjuda stor gemenskap med andra. Dagvårdens betydelse avlastning för anhöriga som till med åldersdemens är sannolikt omistlig. Dagverksamheter i personer olika former och för olika kan betydelsefulla tidiga insatser. grupper ses som Ett rehabiliterande synsätt hos personalen inom äldreomsorgen har också avgörande betydelse för att förebygga eller uppskjuta omfattande vården behov. Att över aktiviteter i hemmet och att hjälpa till för tidigt eller i ta onödan kan leda till passivitet, beroende och i slutändan omfattande hjälpbehov. Tidiga insatser får därför inte liktydigt med att ge praktisk ses som hjälp till enskilda i sådana angelägenheter de själva med visst stöd kan som klara. Kommunerna måste i dag pröva och ifrågasätta alla de verksamheter som tidigare självklara. Vi vill peka på betydelsen att de tidiga var mer av insatserna härvid särskilt uppmärksammas. Avslutningsvis vill särskilt stryka under vikten av att socialtjänsten är lätt tillgänglig och att dess verksamhet utformas på ett sådant sätt och tillhandahålls i sådana miljöer att människor i ett tidigt skede gärna vänder sig till socialtjänsten. Med tillgänglighet nämnts både en avser som ovan flexibla Även uppsökande

geografisk tillgänglighet och öppethållandetider.

verksamhet och områdesinriktat socialt arbete är stor betydelse för av socialtjänstens möjligheter att tidigt få kontakt med människor som behöver

stöd och hjälp.

19.3 Information

Vårt förslag: Socialtjänsten skall informera allmänheten, andra samhällsorgan och organisationer om sin verksamhet.

Den föreslagna bestämmelsen ersätter bestämmelsen i 5 § SOL där socialtjänstens informationsskyldighet socialnämndens uppgifter. anges som en av Men även andra bestämmelser i den nuvarande lagen reglerar socialtjänsskyldighet att upplysa sin verksamhet inom olika områden. tens om I 11§ andra stycket SoL föreskrivs bl.a. att socialnämnden genom in-

SAMVERKAN, 363 INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M.

formation till myndigheter, grupper och enskilda skall sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. I 20 a§ första stycket och i 21 a§ första stycket SoL att socialanges nämnden i sin uppsökande verksamhet skall upplysa sin verksamhet för om äldre människor respektive för människor med funktionshinder. Vårt förslag innebär att alla de bestämmelser i gällande lag reglerar som socialtjänstens informationsskyldighet sammanförs till en generell bestämmelse som gäller för all verksamhet inom socialtjänsten. Informationsskyldigheten förtydligas genom att vi anger till vilka informationen skall riktas. Vi vill härigenom framhålla betydelsen av en bred information, inte bara till enskilda utan också till socialtjänstens samverkanspartners. Av propositionen 1979/80:1 socialtjänsten framgår bl.a. att det är om en grannlaga uppgift att informera om socialtjänsten. Målsättningen med informationen bör dels vara att den skall nå breda och begriplig, grupper vara dels att den utformas på ett sådant sätt att den påverkar allmänhetens inställning till det som då kallades socialvården. De i socialtjänstpropositionen angivna syftena med informationen bör enligt vår uppfattning fortfarande gälla. Vi vill särskilt framhålla vikten av att informationen anpassas så att den är tillgänglig för alla i grupper samhället. En väsentlig del av socialtjänstens informationsverksamhet är enligt vår mening att sprida kunskap om de möjligheter finns att få råd, stöd och som hjälp i ett tidigt skede av ett missbruk. För att den enskilde med missbruksproblem tidigt skall vända sig till socialtjänsten eller andra instanser för att få hjälp är kunskapen om hjälpmöjligheterna av avgörande betydelse. Men socialtjänstens skyldighet att informera om sin verksamhet handlar inte bara om att sprida kunskap om förebyggande och tidiga insatser för olika grupper. Informationens syfte är också att både allmänhet, andra ge myndigheter och frivilliga organisationer kunskap socialtjänstens verkom samhet i ett brett perspektiv. Det handlar om att informera äldre och funktionshindrade samt deras anhöriga de verksamheter socialom som tjänsten bedriver i syfte att erbjuda aktiviteter och gemenskap eller att ge vård och omvårdnad. Även de intresseorganisationer företräder olika som grupper bör informeras om socialtjänstens olika verksamheter och insatser. Det ligger därför helt i linje med vårt förslag om tidiga insatser att så långt möjligt nå ut med information till olika grupper om bl.a. färdtjänst, dagverksamheter, trygghetsanordningar och andra stödinsatser socialtjänssom ten har en skyldighet att tillhandahålla. Information om enskildas rättigheter enligt den nya socialtjänstlagen är också en angelägen uppgift för socialtjänsten. Vi vill särskilt betona vikten av att information om biståndsrätten riktas både till allmänheten, andra myndigheter och till olika intresseorganisationer. När det gäller samhällets ansvar för utsatta barn och ungdomar har socialtjänsten särskilda befogenheter och skyldigheter att ingripa till underårigas skydd. Vi har i den nya lagens kapitel 7 om skyddet för barn och unga föreslagit en särskild bestämmelse som ålägger socialtjänsten ett för ansvar

364 SAMVERKAN, INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M.

att informera anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt 7 kap. 2-4 §§. om Vi vill här endast framhålla vikten att socialtjänsten också informerar om av sin roll och sina skyldigheter i stort när det gäller skyddet för barn och unga. Informationsskyldigheten bör enligt vår mening ingå som en naturlig del i det sociala arbetet både på samhälls-, grupp- och individnivå.

19.4 Socialtjänstens serviceskyldighet

Vårt förslag: Genom hänvisning i den lagen till 4 och 5 §§ förvaltningslagen nya 1986:223 betonas vikten att socialtjänsten iakttar förvaltningslagens av bestämmelser myndigheters serviceskyldighet. om

I den nuvarande lagen saknas motsvarande hänvisning till förvaltningslagens bestämmelser myndigheters serviceskyldighet. Detta innebär emellertid om inte att socialnämnden varit undantagen förvaltningslagens bestämmelser serviceskyldighet. Genom vår hänvisning till 4-5 §§ i förvaltningslagen om vill vi emellertid särskilt uppmärksamma socialtjänsten på dessa bestämmel-

ser. Bestämmelserna i 4 och 5 §§ förvaltningslagen anger vissa grundläggande krav på den service myndigheter inklusive socialtjänsten skall lämna som inte bara till medborgarna i allmänhet utan också till enskilda som söker råd, stöd och hjälp hos myndigheterna. Skyldigheten innebär också att myndigheter skall lämna varandra service samt lämna service till massmedia. Serviceskyldigheten syftar också till att framhålla vikten av att ärenden handläggs så enkelt, snabbt och billigt möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. som Sammantaget bestämmelserna serviceskyldighet uttryck för vad som ger om bör känneteckna kontakterna mellan enskilda och myndigheter samt mellan myndigheter.

I specialmotiveringen till 4 § förvaltningslagen prop. 1985/86280, s. 59 ff

bl.a. att myndigheterna har en skyldighet att hjälpa enskilda att ta anges tillvara sin rätt i förvaltningsärenden. Det kan gälla t.ex. upplysningar om hur gör ansökan, råd vilka handlingar som bör bifogas och hjälp man en om med att fylla i blanketter. Med enskilda inte bara enskilda individer menas utan också företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt. Bestämmelserna myndigheters serviceskyldighet tar inte bara sikte på om sådan hjälp ligger på det formella planet. När det behövs och bedöms som lämpligt skall myndigheten också lämna den enskilde vägledning t.ex. geatt ta initiativ till ytterligare utredning, genom att verka för att en nom utredning begränsas till vad är nödvändigt eller genom att uppmärksom den enskilde på att det finns andra sätt att nå det han eftersträvar. samma Denna vägledningsskyldighet gäller i princip oberoende av den enskildes

begäran. Serviceskyldigheten innebär också att den myndighet som fått en för-

SAMVERKAN, 365 INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M.

frågan från en enskild måste lämna någon form Svaret får inte dröja av svar. längre än nödvändigt. Varje myndighet skall hjälpa en enskild till rätta oavsett om denne tar kontakt med myndigheten skriftligt, per telefon eller genom personligt besök. Vidare skall myndigheterna ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda telefontider gäller skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Myndigheter skall vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Det utesluter emellertid inte att en myndighet, om det är nödvändigt, begränsar sin telefonservice till vissa timmar på dagen.

20 Stöd till socialt

frivilligt arbete

Vårt förslag: Socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete. En bestämmelse med detta innehåll förs in i den nya lagstiftningen.

20.1 Inledning

I debatten om den svenska välfärden märks ett ökat intresse för frivilligt socialt arbete. Det råder dock delade meningar om på vilket sätt sådant arbete kan och bör komplettera den offentliga sektorns insatser. Många ser de frivilliga organisationernas arbete som ett naturligt och värdefullt komplement till samhällets insatser. Andra är mer skeptiska. De betraktar de frivilliga organisationernas hjälpinsatser som välgörenhet och menar att sådan verksamhet tillhör en förgången tid. För många är det också oklart vad som egentligen menas med frivilligt socialt arbete. Det har inte heller funnits någon samlad kunskap om allt det arbete som uträttas på frivillig väg. Av den anledningen har Socialtjänstkommittén uppdragit åt en forskargrupp vid Sköndalsinstitutet att översiktligt kartlägga socialt arbete inom frivilliga organisationer i Sverige. Resultatet av forskarnas pionjärarbete har publicerats i rapporten Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt SOU 1993:82. Debatten om frivilligt socialt arbete förs inte bara i Sverige utan även i många andra länder. Utvecklingen i vårt land har t.ex. många gemensamma drag med utvecklingen i Danmark och Norge men har även påverkats av den socialpolitiska utvecklingen i England. Av den anledningen beskrivs först utvecklingen av frivilligt socialt arbete i dessa länder. Beskrivningarna av England och Danmark bygger på uppgifter som lämnats av forskarna i ovannämnda rapport. Beskrivningen av Norge har hämtats från dokument som har behandlats i det norska stortinget St.meld.nr.16 1993-94 Lat ikkje

graset gro att mellom grannar och Innst.S.nr.99.Instilling fra socialkomiteen

om videreföring av arbeidet med frivillighetssentraler.

368 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE

20.2 England

Frivilliga organisationer med inriktning på social välfärd har en lång historia i England. Bland de socialt inriktade organisationerna intar de som har legal status Charity särställning. Charity-status ger t.ex. möjlighet till av en större skattebefrielser än vad gäller för andra frivilliga organisationer. som Idag finns det ca 166 000 registrerade charities. De stora charity-organisationerna utgör bara en del av de många organisationer är verksamma inom den sociala sektorn. Som exempel på andra som verksamhetsområden för frivilliga organisationer kan nämnas rådgivningsbyråverksamhet och arbetsmarknadsutbildning. De frivilliga organisationernas ställning i England har radikalt förändrats under 1980-talet. Den brittiska regeringens strävan efter att bryta den offentliga sektorns monopolställning inom sjukvård och social service har lett till att offentlig service i betydande omfattning kommit att ersättas med mer marknadsorienterade lösningar. Samtidigt har familjens och individens eget betonats. I takt med att ansvaret för omsorg och service har decentraansvar liserats till lokala myndigheter har frivilliga organisationer tagit över uppgifter tidigare utförts i offentlig regi. som Den 1 januari 1993 trädde en ny lag om social service The Community - Care Act i kraft. I förarbetena till den nya lagen åläggs de lokala myndig- heterna att i ökad omfattning arbeta på kontraktsbasis med de frivilliga organisationerna. Denna utveckling, som kallas contracting out, har väckt blandade känslor hos organisationerna och följs också av flera engelska forskare. Vad gäller utvecklingen i England har Sköndalsgruppen i sin rapport sammanfattat några de slutsatser som engelska forskare har kommit fram av till. För det första påtalas risken för att de frivilliga organisationernas verksamhet smalnar dvs. att organisationen prioriterar sådan verksamhet av, där den kan få ett entreprenadavtal med den offentliga sektorn och att andra verksamheter överges. Vidare hävdas att små, socialt inriktade organisationer har svårt att göra sig gällande i konkurrensen om kontrakt samt att kontraktskulturen leder till ökad byråkrati. Slutligen konstateras att samhällets nya krav på prestationer från organisationerna medför ökade krav på specialistkunskaper och anställd personal. Detta förhållande tenderar till att skapa spänningar mellan de anställda och de frivilligt aktiva ett spännings- förhållande också bottnar i ett ökat kostnadsmedvetande hos organisasom tionerna.

20.3 Danmark

Familjen också kyrkan och staten har av tradition utgjort hörnpelarna i men det danska välfärdssystemet. Sedan lång tid har också frivilliga organisationer svarat för viss vård och omsorg, främst institutionsvård. Under 1900-talet har Danmark i likhet med övriga länder i Norden genomgått en utveckling

STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE 369

där en allt större del av vården och omsorgen tagits över av offentliga verksamheter. Den nordiska välfärdsmodellen byggd på skattefinansiering, generella i stället för selektiva åtgärder och fackutbildad personal nådde sin höjdpunkt i 1970-talets Danmark. I takt med den offentliga sektorns expansion kom frivilligsektorn att betraktas omodern och oviktig i som välfärdsstaten. I slutet av 1970-talet lade den socialdemokratiska regeringen fram en budget som betonade behovet av omställning och produktionsförbättringar inom den offentliga sektorn. Av samhällsekonomiska skäl kunde sektorn inte tillåtas att växa mer. Vid denna tid påbörjades vad som kom att bli en mycket långsiktig satsning på experiment och försök att utveckla vården och omsorgen i Danmark. De borgerliga regeringar som innehaft regeringsmakten sedan början av 1980-talet har målmedvetet arbetat med ett s.k. moderniseringsprogram. Programmet har syftat till att förnya och förbättra den offentliga servicen utan att öka de offentliga utgifterna. Förnyelsen skulle bl.a. åstadkommas genom ökad privatisering. Eftersom frivillig verksamhet betraktas prisom vat verksamhet i Danmark kom blickarna snart att vändas mot de frivilliga organisationerna. Den danska forskaren Koch-Nielsen har i några punkter sammanfattat de politiska motiven för satsningar på vad hon kallar den tredje sektorn/den privata sektorn: att spara offentliga resurser att göra medborgarna delaktiga och ansvariga genom att i högre grad dra in dem i lösningarna på de egna problemen att servicen och tjänsterna i högre grad bör utformas utifrån den enskildes behov att avhjälpa välfärdsstatens legitimitetskris och vitalisera demokratin och — lokalsamhället.

20.3.1 De danska frivilligorganisationerna

I Danmark finns det ungefär 400 riksorganisationer inom det sociala och sundhedsmaessige området. Under de senaste 20 åren har det framförallt skett en tillväxt bland intresseorganisationer och organisationer inriktade mot självhjälp. Sedan början av 1980-talet har det skett en intensiv satsning på frivilligarbete. År 1983 etablerades Kontaktudvalget til det frivillige sociale arbejde. Udvalget inrättades som ett utskott under Socialdepartementet i avsikt att öka förståelsen för och skapa bättre betingelser för det frivilliga sociala arbetet. Utskottets kansli har med stor framgång arbetat för att synliggöra frivilligt socialt arbete. Udvalget har arbetat efter följande utgångspunkter: frivilligt arbete ersätter inte en offentlig insats, det måste alltid finnas ett både och

STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE

frivilligt arbete kostar pengar, även om den enskilde frivillige inte uppbär någon lön frivilliga stjäl inte några arbetstillfällen, deras insatser är annorlunda än den professionelles frivilliga sig främst för sin egen skull, välgörenhetstanken är - engagerar förbi. Udvalget har bl.a. arbetat för att lösa ekonomiska och juridiska problem, arbetat för att frivilligt socialt arbete skall ges plats i de grundläggande socionom- och socialpedagogutbildningarna och tillsammans med fackföreningsrörelsen och det danska Kommunförbundet formulerat riktlinjer för samarbete mellan frivilliga och professionella. Udvalget har också initierat en satsning på frivilligcentraler som ännu bara är i sin linda. Vidare har man tagit initiativ till två centerbildningar, dels den s.k. LAIKOS-gruppen med uppgift att fungera ett professionellt stöd till alla de självhjälpsgrupper som som finns i landet, dels Center for frivilligt socialt arbejde i Odense, som inrättades 1992 med förgrundsfigurerna på området forskaren Ulla en av - Haberman -i spetsen. Centret i Odense skall under en försöksperiod på tre år fungera informations-, utbildnings- och utvecklingsscenter för det som frivilliga sociala arbetet i hela Danmark. Vid sidan dessa satsningar har Socialministeriet sedan år 1988 avsatt en av särskild för att stödja och utveckla det frivilliga sociala summa pengar arbetet. I början avsattes 10 miljoner kronor per år. Denna summa har senare höjts till 50 miljoner kronor per år. Medlen har bl.a. använts för att stödja en uppbyggnad av frivilligcentraler och självhjälpskontor runt om i landet men finansierar även betydande forsknings- och utvecklingsarbete. Idag finns det omkring 100 självhjälpskontor dit människor kan vända sig för att komma med i någon grupp eller för att själva starta en ny grupp. Det finns inga säkra uppgifter hur många danskar är involverade i sådan om som verksamhet. Enligt Center for frivilligt socialt arbejde fanns det uppskattningsvis ca 700 grupper med ca 10 000 aktiva deltagare år 1993.

20.4 Norge

Samtidigt de stora norska frivilligorganisationerna har rekryteringsprosom blem växer det fram en ny typ av frivillighet i landet. Frivillighetscentralernas verksamhet är ett exempel på den frivilligheten och självhjälpsnya gruppernas arbete ett annat.

20.4.1 Försök med frivillighetscentraler

Social- och helsedepartementet finansierar sedan år 1991 ett treårigt försök med s.k. frivillighetscentraler. För försöket har avsatts sammanlagt 90 miljokronor. Försöket omfattar 95 frivillighetscentraler och avslutas vid årsner skiftet 1994/95. Medlen har i huvudsak använts till att avlöna de personer

STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE 371

som anställts för att administrera och samordna verksamheten lokalt daglig leder, här kallad föreståndare. Av riktlinjerna för programmet framgår att försöket syftar till att utpröva praktiska modeller för mobilisering av frivilliga inom i första hand omsorgssektorn. Frivillighetscentralerna ses som en förbindelselänk och kontaktpunkt mellan personer som vill utföra en frivillig insats och personer som vill ta emot frivillig hjälp. Tanken är att centralerna också skall förmedla kontakt med frivilliga organisationer, grupper och den offentliga omsorgen. Det framgår klart att den frivilliga insatsen skall komplettera, inte ersätta, den offentliga verksamheten. Ansvaret för verksamheten kan åvila en eller flera organisationer, kyrkan, kommunen eller annan huvudman. Det förutsätts att verksamheten leds av en styrelse med representanter för såväl frivilliga som olika samarbetspartner. Diakonhjemmets Höjskolesenter i Oslo har på regeringens uppdrag utbildat ledarna för frivillighetscentralerna. Institutt för Samfunnsforskning ISF i Oslo svarar för den vetenskapliga utvärderingen av projektet.

20.4.2 Erfarenheter av försöket

Erfarenheter av försöket har bl.a. redovisats i en rapport med titeln Lat

ikkje graset gro att mellom grannar St.meld.nr16 1993-94. Den redogö-

relse som lämnas i det följande bygger bl.a. på uppgifter som lämnas i denna rapport. Först bör nämnas att frivillighetscentralernas möjligheter att administrera verksamheten och att anlita arbetslösa har utökats under försöksperioden. I mars 1992 fick centralerna tillstånd att upprätta personregister över frivilliga och brukare. Samtidigt ålades de anställda tystnadsplikt. Genom dispens har de hinder som tidigare fanns för arbetslösa att utföra frivilliga insatser med bibehållen arbetslöshetsersättning tills vidare undanröjts. En tredjedel av centralerna drivs av frivilliga organisationer. Ungefär lika många har kommunen som huvudman. Resten av föreståndarna är anställda av kyrkan eller, i något fall, av privatperson. Ungefär 60 procent av centralerna håller öppet 30-40 timmar i veckan. Två tredjedelar av föreståndarna är kvinnor. Ungefär en tredjedel har medicinsk eller social utbildning och lika många är universitets- eller högskoleutbildade. Innehållet i verksamheten har successivt förändrats och utvecklats. Hjälp till enskilda personer utgör bara en del av verksamheten. För flertalet av centralerna har olika former av icke-klientorienterat närmiljöarbete blivit ett viktigt inslag i verksamheten. Den statistik som redovisas i rapporten visar att många frivillighetscentraler har lyckats mobilisera yngre människor i det frivilliga arbetet. De flesta som fått hjälp är äldre personer som framförallt efterfrågat social kontakt, hjälp med transporter och praktiska göromål i bostaden. Utvecklingen av det totala antalet registrerade frivilliga och brukare visar

372 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE

en ökning under perioden. Antalet brukare har ökat förhållandevis mer än antalet frivilliga. Under tredje kvartalet 1993 var drygt 5 000 personer registrerade som frivilliga. Av dessa var nästan 7 procent arbetslösa. Antalet registrerade brukare var vid samma tid ca 7 700.

20.4.3 Självhjälpsgrupper

Själva begreppet självhjälpsgrupper började i Norge att användas i mitten av 1980-talet. Även begreppet är ganska nytt är självhjälpsgrupper inte om något nytt fenomen. Liknande verksamhet har under lång tid bedrivits av t.ex. Anonyma Alkoholister och Länkarna. Även kyrkan har under flera år arbetat med självhjälpsgrupper i sorgearbete. Nu ökar grupperna i antal och etableras också på andra områden än tidigare. Under år 1992 startade Studiesentret for selvhjelp. Det är ett fyraårigt försöksprojekt som bedrivs av Norges Kommunal- och Socialhögskola. Projektet finansieras av Social- och helsedepartementet. I centrets uppgifter ingår bl.a. att kartlägga självhjälpsarbetet, bedriva forskning och att svara för kompetensutveckling på området. Centret har bl.a. byggt upp en databas om självhjälpsgrupper. Studier som gjorts inom projektet tyder på att det är betydligt enklare att få till stånd självhjälpsgrupper inom omsorgsområdet och på områden med ett definierat psykiskt eller somatiskt problem än på andra områden, t.ex. socialbidragsklienter och arbetslösa.

20.4.4 Framtida strategi

Intresset för frivillighetscentralernas verksamhet är stort i Norge. Utöver de 95 centraler som omfattas av försöksprojektet finns det idag ett 20-tal centraler som finansieras på annat sätt. Ytterligare ett 50-tal har ansökt om medel hos Social- och helsedepartementet. Det norska stortinget har i mars 1994 behandlat frågor om frivillighetscentralernas framtida ställning i Norge. Den strategi som slagits fast för framtiden innebär att deltagande, egenaktivitet och självorganisering skall tillmätas större vikt än tidigare. Medborgarnas egen kompetens och ansvar för hälsa och trivsel skall stimuleras och utvecklas. För att förverkliga strategin får frivillighetscentralerna fortsatt stöd under en ny fyraårsperiod. Regeringen hade föreslagit att den statliga finansieringen skulle trappas ned successivt från och med år 1995. På denna punkt gick stortinget emot regeringens förslag. Regeringen fick i stället i uppdrag att i samband med budgetarbetet för år 1995 överväga hur ett permanent statligt bidrag till frivillighetscentralerna kan utformas. I övrigt ställde sig stortinget bakom regeringens förslag. Det betyder bl.a. att det görs fortsatta satsningar på kompetensutveckling och forskning inom området och att den dispens, som gäller för arbetslösa personers möjligheter

STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE 373

att utföra frivilliga insatser med bibehållen arbetslöshetsersättning, förlängs. Även arbetet med självhjälpsgrupper kommer att följas och utvärderas upp för att ge bättre kunskaper om vad Självhjälp kan betyda både för den enskilde och för samhället. Stortinget beslutade också att inrätta ett frivillighetens samarbeidsor-

gan kallat FRISAM. Den föreslagna modellen bygger bl.a. på erfarenheter

från Danmark och skall ha som huvuduppgift att stimulera, samordna och vidareutveckla det frivilliga arbetet i Norge.

20.5 Sverige

20.5.1 Det frivilliga arbetets omfattning och inriktning

Först bör erinras om att frivilligt arbete inte är någonting nytt i Sverige. Frivilligt arbete har under lång tid bedrivits av ett mycket stort antal föreningar och frivilliga sammanslutningar. I den senaste upplagan av Folkrörelse Föreningsguiden Civildepartementet och CE Fritzes AB, 1993 skiljer man ut fyra genombrottsvågor. Den första vågen inträffade 1830-1870 och innebar föreningstankens genombrott i Sverige. Under denna period bildades föreningar av många olika slag. Nykterhetsföreningarna utvecklades till en rörelse, som dock snabbt ebbade ut. Den andra vågen, 1870-1930, var de klassiska folkrörelsernas genombrott. Då etablerades frikyrkorörelsen, den moderna nykterhetsrörelsen, arbetarrörelsen, kooperationen, idrottsrörelsen och folkbildningsrörelsen. Den tredje vågen, 1930-1950, betecknar ett genombrott för flera nya rörelser. Som exempel kan nämnas arbetarrörelsen, idrottsrörelsen och lantbrukarnas organisationer. Bostadskooperationen slår igenom på allvar liksom tjänstemannarörelserna. Partierna träder på ett nytt sätt fram som folkrörelser. Den fjärde vågen från år 1950 och framåt har inte fått något slutårtal. Under de senaste 40 åren har det bildats en stor mängd föreningar med inriktning på hobby och kamratskap. Nya rörelser har växt fram. Det gäller handikapprörelsen, miljörörelsen och pensionärsrörelsen. Ett annat nytt inslag är invandrarnas egna organisationer. Antalet föreningar i Sverige uppskattas idag till omkring 200 000. Ungefär tre fjärdedelar av dessa beräknas tillhöra en riksorganisation. Som inledningsvis nämnts har en grupp forskare vid Sköndalsinstitutet nyligen utarbetat en rapport om frivilligt socialt arbete i Sverige SOU 1993:82. Rapporten inleds med en presentation av grundläggande begrepp, terminologi och modeller för att avgränsa den frivilliga sektorn. I rapporten redovisas bl.a. en enkät till 55 riksorganisationer, en befolkningsstudie och exempel på frivilligt socialt arbete i några kommuner. I följande avsnitt sammanfattas några av rapportens huvudresultat.

374 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE

20.5.2 Definitioner och begrepp

I debatten om frivilligt arbete används många olika benämningar; ideell sektor, tredje sektor, frivilligsektor, civilt samhälle, idéburet arbete, humanitär verksamhet, filantropi och välgörenhet. Sköndalsforskarna använder begreppet frivilligsektor som en samlingsbeteckning för frivilliga organisationer och deras verksamhet samt oavlönade insatser inom den offentliga sektorn. Med oavlönade insatser inom den offentliga sektorn avses uppgifter som är helt oarvoderade eller som ersätts med en symbolisk summa. Som exempel på sådana frivilliginsatser nämns rollen som klassförälder, lekmannaövervakare inom kriminalvården, Stödperson inom den psykiatriska tvångsvården eller kontaktperson inom omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda eller socialtjänsten. Frivilligsektorn rymmer en mångfald av organisationer, verksamheter och insatser. I rapporten avgränsas den sociala frivilligsektorn till att gälla organisationer, verksamheter och insatser som i intention och handling har en primär välfärdsinriktning. Till den sociala frivilligsektorn hör då inte kulturoch idrottsverksamhet även om sådana aktiviteter kan tänkas ge större samlade välfärdsvinster än t.ex. pensionärsorganisationernas väntjänstverksamhet eller kyrkans besöksgrupper. Med frivilligt socialt arbete avses uppgifter som har en primär välfärdsinriktning och som utförs antingen som oavlönade insatser inom en organisatorisk ram eller som avlönat arbete i en frivillig organisation. I rapporten används uttrycken avantgarde, komplement, alternativ och ersättning för att analysera relationen mellan den offentliga sektorn och de sociala frivilligorganisationerna.

Avantgarde En frivillig organisation kan se sin verksamhet som ett pionjärarbete och en förelöpare för offentliga insatser. Genom att uppmärksamma eftersatta grupper och utveckla nya metoder strävar man efter att bli en förtrupp för sociala insatser. Av ideologiska eller praktiska skäl ser man helst att den offentliga sektorn tar över arbetet.

Komplement Forskarna skiljer på komplement i två olika betydelser som parallell resurs eller som extra välfärdsförstärkare. I det ena fallet är den frivilliga verksamheten ett komplement i betydelsen att den bedrivs inom samma område och är av samma slag som den offentliga sektorns verksamhet. I det andra fallet rör det sig om insatser som av resursmässiga eller principiella skäl inte kan krävas av den offentliga sektorn. Den som erbjuder sådana insatser toppar välfärden och fungerar som en extra välfärdsförstärkare.

STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE 375

Alternativ Beteckningen alternativ används av forskarna i betydelsen att verksamheten avser samma område men att den har en särskild karaktär som skiljer den från motsvarande verksamheter inom den offentliga sektorn.

Ersättning Alternativ kan också betyda i stället för. Ersättning innebär i detta sammanhang att myndighetens verksamhet tas över av en frivillig organisation. All verksamhet passar inte in i de ovan angivna definitionerna. Vissa verksamheter svarar närmast mot en kombination av flera begrepp om man ser till vilken funktion verksamheten har. Ett exempel på detta är natthär-

bärgen i regi av Stadsmissionen som både blir ett komplement med av-

seende på kommunens behovstäckning och ett alternativ för brukarna. Sammanfattningsvis kan konstateras att de sociala frivilligorganisationerna i allmänhet fyller mer än en funktion både för sina medlemmar och för den offentliga sektorn. Det värde som ligger i att människor deltar i de frivilliga organisationernas arbete är gemensamt för alla. Vissa organisationer fungerar uteslutande som intresseorganisationer och påtryckare på den offentliga sektorn. Andra organisationer har renodlat sin roll till att utföra frivilligt socialt arbete. Men många sociala frivilligorganisationer fyller samtidigt båda rollerna.

20.5.3 Det frivilliga arbetets omfattning och bestämningsfaktorer

Ett kapitel i rapporten handlar om det svenska folkets frivilliga insatser i vid bemärkelse, dvs. sådana insatser som utförs på frivillig grund och oavlönat eller mot ett symboliskt arvode. Innehållet i kapitlet bygger på intervjuer med ett slumpmässigt, riksrepresentativt urval av svenskar i åldern 16-74 år. Intervjuerna genomfördes under november-december 1992. Totalt intervjuades 1 045 personer, vilket motsvarar en svarsfrevens på 71,5 procent. Försiktiga jämförelser ger vid handen att frivilligt arbete i vid bemärkelse är nästan lika vanligt i Sverige som i England. Den nu aktuella undersökningen visade att 48 procent av Sveriges befolkning i åldern 16-74 år utfört frivilligt arbete vid något tillfälle inom minst en organisation under året närmast före mättillfället. I England var motsvarande siffra 51 procent år 1991. Studien visade att 20 procent av befolkningen hade utfört frivilliga insatser inom någon socialt inriktad organisation. Kvinnor var dubbelt så ofta som män frivilligt verksamma inom socialt inriktade organisationer. Det visade sig också att 28 procent, män lika ofta som kvinnor, hade utfört informellt socialt arbete vid sidan av organiserade aktiviteter. Med informellt socialt arbete menar forskarna regelbundna hjälpinsatser åt grannar, vänner eller anhöriga som individen inte sammanbor med. Totalt var det 17 procent som utfört direkta hjälpinsatser. Om man ser till

376 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE

hela befolkningen betyder det att 8 procent utfört sådant arbete. Andelen svenskar som utfört direkta hjälpinsatser inom socialt inriktade organisationer var 6 procent. Motiven för att börja arbeta frivilligt växlade beroende på vilken typ av organisation det handlade om. Bland dem som utförde frivilliga insatser inom en humanitär organisation uppgav 74 procent önskan att göra nytta för andra människor som den viktigaste personliga anledningen. För personer som var engagerade i en handikapp- eller patientförening var i stället den egna situationen den viktigaste anledningen. De två vanligaste orsakerna till att människor slutar med frivilligt arbete visade sig vara brist på tid eller att arbetet fått ett naturligt slut. För att något kunna bedöma det frivilliga arbetets framtidspotential ställdes bl.a. frågan om man kunde tänka sig att utöka sitt frivilliga arbete inom organisationer där man redan nu var aktiv. Det visade sig att nästan 40 procent kunde tänka sig ett sådant utökat engagemang samt att 30 procent kunde tänka sig att engagera sig i något nytt frivilligt arbete inom de närmaste fem åren. Beredvilligheten var större i åldersgruppen 16-29 år än i andra åldersgrupper. De grupper som redan idag arbetar frivilligt uttryckte också störst beredskap inför nytt frivilligt arbete i framtiden. Det är de som redan har mycket att göra som kan tänka sig att göra mer. De organisationstyper som idag samlar stora grupper av frivilligt aktiva är också sådana som människor kan tänka sig att arbeta inom i framtiden: idrottsorganisationer och kulturföreningar.

Tabell 12. SOU 1993:82, sid 93. Socialpolitisk inställning. Betydelsen av egna frivilliga insatser och den frivilliga sektorns möjligheter. Andel som var helt enig %.

Arbetar frivilligt Totalt Nej Ja Det är viktigt att engagera sig själv och inte bara sitta och vänta på att samhället ska lösa alla problem. 74 66 81 Frivilligt, oavlönat arbete är betydelsefullt eftersom det avlastar staten ekonomiskt. 26 23 29 Frivilligt arbete är särskilt viktigt i dag eftersom samhället drar sig undan sitt ansvar inom en mängd områden. 36 32 40 Frivilliga organisationer kan med fördel ta över många av de vård- och omsorgsuppgifter som stat, kommun och landsting idag sköter. 8 8 8 Om jag hamnar i svårigheter kan jag lika god hjälp hos en socialt ideell organisation som hos t.ex. kommunens socialtjänst. 19 18 20 Bas 1045 544 501

SOL 1994:139 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE 377

Till sist en tabell som visar de intervjuades inställning till vissa påståenden av betydelse för egna frivilliga insatser och den frivilliga sektorns möjligheter.

20.5.4 Några grundläggande karaktäristika hos socialt inriktade frivilligorganisationer

Sköndalsforskarnas uppdrag att översiktligt kartlägga socialt arbete inom frivilliga organisationer i Sverige har även omfattat enkät till 56 riksen organisationer som av forskarna ansetts tillhöra den sociala frivilligsektorn. Urvalet gäller organisationer som verkar göra direkta sociala insatser och där detta kan tolkas som ett primärt syfte. Som ytterligare krav ställdes att organisationen har minst 1 000 medlemmar och regional spridning över en landet. Även Svenska Kyrkan ingår i studien. Svar inkom från samtliga organisationer utom De 55 organisationer en. som studerats har tillsammans 2.5 miljoner medlemmar och drygt 8 800 ca anställda. I urvalet ingår följande organisationstyper:

handikapp- eller klientorganisation 23 frikyrkligt samfund, annat religiöst samfund 10 humanitär hjälporganisation 8 invandrarorganisation 3 pensionärsorganisation 2 föräldraförening 2 nykterhetsorganisation 2 kvinnoorganisation 1 annat 6 - Undersökningen visade att organisationerna är starkt beroende stöd från av den offentliga sektorn. Vid intervjutillfället fick 95 procent organisatioav nerna stöd från staten, 90 procent från kommunerna och 80 procent från landstingen. För nästan hälften av organisationerna täcker de offentliga bidragen mer än två tredjedelar av de totala verksamhetskostnaderna. De egna medlens andel av de totala verksamhetskostnaderna är liten. För över hälften av organisationerna täcker de egna medlen på sin höjd 10 procent av kostnaderna. En fjärdedel av organisationerna uppger att de inte till någon del finansierar sina verksamheter med medel. Insamlade egna medel har totalt sett ännu mindre betydelse för att finansiera verksamheten även om det finns vissa undantag. Undantagen gäller de frikyrkor och trossamfund som ingår i studien där andelen insamlade medel för svarar minst 50 procent. En klar majoritet av organisationerna har under 90-talets tre första år fått minskade bidrag från kommuner och landsting. Majoriteten fick under 1991-92 ökade bidrag från staten men dessa har inte räknats upp år 1993. Det betyder att organisationernas ekonomi har försämrats. De studerade organisationerna har tillsammans drygt 8800 anställda. Antalet lönebidragsanställda har ökat mycket snabbt under de senaste åren.

378 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE

Nästan hälften organisationerna har 25 procent eller fler av sina anställda av på lönebidrag. De organisationer ingår i urvalet har också undersökts med avseende som på aktivitetsnivå. Studien visar att det inte finns några enkla samband mellan organisationerna vad gäller t.ex. storlek eller ålder å ena sidan och medlemsaktivitet å den andra. Materialet visar tvärtom att det finns stora skillnader mellan till jämförbara organisationer. Sammantaget tycks aktivisynes tetsnivån -i varje fall när det gäller att utföra insatser relativt låg. Det - vara gäller särskilt de humanitära organisationer som undersökts och andra religiösa samfund även föräldraföreningar, handikapp-, klient-, patimen ent- och nykterhetsorganisationer. Av de undersökta organisationernas sammanlagt 500 000 aktiva medlemmar omkring 170 000 för direkta sociala insatser. Nedanuppges svara stående tabell visar i vilken utsträckning medlemmar och anställda svarar för sådana insatser.

Tabell 4.2. SOU 1993:82, sid. 115. Medlemmar och anställda som gör direkta sociala insatser

Organisationstyper Antal medlem- Andel som gör Antal anställda som gör sociala in- som gör sociala mar sociala in- satser % av insatser satser alla aktiva

Handikapp-, patient- och klient-

Annat kvinno-, brottsofferjourer,

Annat DKSN, S:t Lukasstiftelsen, Verdandi 400 — —

Av tabellen kan utläsas att 4 500 anställda utför direkta sociala insatser. Det motsvarar lite än hälften samtliga anställda. Om man till detta lägger mer av den personal inom Svenska kyrkan utför liknande uppgifter rör det sig som allt allt 8 000 anställda i frivillig tjänst. Denna siffra som om ca personer skall jämföras med de 13 000 socialarbetare med anställningar inom den ca offentliga sektorn. En sådan jämförelse visar att de frivilliga organisationersocialt inriktade arbetsinsatser inte är små, varken relativt sett eller i nas absoluta tal. Organisationerna uppskattar själva varje år når minst att man 500 000 människor med direkta sociala insatser från både frivilliga och anställda. Vad gäller verksamheternas art kan nämnas att 90 procent av de undersökta organisationerna har öppet-hus-verksamheter olika slag. Över 80 av procent bedriver olika slag allmänt eller specifikt inriktade stödinsatser av

STÖD 379 TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE

förmedling kontaktpersoner, allmän rådgivningsverksamhet, uppsökanav de verksamhet m.m.. Nästan hälften av organisationerna bedriver behandlings- och omsorgsinsatser behandlingshem, eftervårdsverksamhet, mottagnings- och jourverksamhet m.m.. Ett tredje verksamhetsområde rör det som kallas bistånd. Mer än hälften organisationerna erbjuder rättshjälp. av En tredjedel av organisationerna ger ekonomiskt bistånd och ungefär en fjärdedel tillhandahåller både kortvariga logimöjligheter och mat.

20.5.5 Statens insatser för att främja den ideella sektorns

utveckling

En viktig utgångspunkt för förnyelsen av den offentliga sektorn är enligt regeringen att låta fler aktörer i samhället ta ett större Det gäller ansvar. både privata entreprenörer och ideella organisationer.

Beredningen för främjande av den ideella sektorns utveckling

Regeringen beslutade i maj 1993 att tillsätta beredning för att främja den en ideella sektorns utveckling. I beredningen, är knuten till Civildepartesom mentet, ingår ett 30-tal ledamöter, sakkunniga och experter tillkallats i som kraft av sin personliga kompetens. Som motiv till regeringens beslut anges att den ideella sektorn har spelat och spelar en stor roll för att förbättra välfärden. Med ideell sektor i avses detta sammanhang dels verksamhet bedrivs enskilda i som av personer grupp, dels verksamhet i vilken personer mer organiserat samverkar för gemensamma mål i ideella och kooperativa föreningar. Det konstateras att allt fler människor idag vill engagera sig för att på olika sätt hjälpa varandra. Att utveckla verksamheter inom den ideella sektorn kan möjligsom ge nya heter till engagemang och personligt därför angelägen ansvar ses som en uppgift. Det arbete som utförs inom den ideella sektorn bedöms både kunna bli ett viktigt komplement till det arbete traditionellt utförs i välsom en färdsstat och ett alternativ till offentligt driven verksamhet. En sådan utveckling bedöms i sin medborgarna ökad valfrihet. tur ge Till beredningens huvudsakliga uppgifter hör att fortlöpande analysera och utarbeta förslag till hur den ideella sektorn kan ett större när ges ansvar det gäller att komplettera eller tillhandahålla alternativ till verksamheter som bedrivs i offentlig regi. Beredningens arbete bör enligt direktiven utmynna i förslag till åtgärder både på kort och lång sikt. Resultatet av beredningens arbete skall redovisas senast den 30 juni 1996. Fyra rapporter har hittills publicerats. En rapporterna Föreningen av -

som entreprenör möjligheter, begränsningar, konsekvenser och risker Ds

- 1994:94 behandlar de juridiska förutsättningarna för ett entreprenadför- ~

hållande. I en annan rapport- Mot nya rättigheter Ds 1994:101 visas hur

olika typer av verksamhet inom den ideella sektorn kan öka det egna självbestämmandet för funktionshindrade En tredje rapport har personer.

titeln Lokalt utvecklingsarbete och frivilligt arbete i Norden Ds 1994:102

380 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE

och beskriver frivilligt arbete i våra nordiska grannländer. Beredningen har

också publicerat handbok i frivilligt arbete Ds 1994:93. Denna publika-

en tion är i huvudsak en översättning av norskt material och syftar enligt förordet till att inspirera kommuner, föreningar och lokala eldsjälar till ett ännu bättre samarbete för stärkande och bevarande av vårt välfärdssamhälle. Regeringen förfogar över vissa statsbidrag till ideell verksamhet. För budgetåret 93/94 avsattes 16 miljoner kronor inriktat på att stimulera, underlätta och stödja nyskapande barn- och ungdomsverksamhet inom den ideella sektorn. Beredningen av bidragsansökningar sker inom Civildepartementet. I den första omgången erhöll ett tjugotal projekt medel ur anslaget. Anslaget har också använts för att stödja uppbyggnaden av nationella kunskaps- och erfarenhetscentra för lokalt utvecklingsarbete. För budgetåret 1994/95 har utvecklingsanslaget höjts till 20 miljoner kro- Användningen medlen har samtidigt breddats så att även andra typer nor. av av utvecklingsprojekt skall kunna få stöd ur anslaget. Intresset för anslaget har varit mycket stort. Drygt 1 300 ansökningar har inkommit till Civildepartementet. Ansökningarna omfattar många olika tyideell verksamhet vad gäller såväl inriktning som sektorstillhörighet. per av De ansökta beloppen uppgår till drygt 300 miljoner kronor. Den 25 augusti 1994 beslöt regeringen anslaget bevilja startbidrag att ur till ett tjugotal frivilligcentraler på olika orter i landet. Samtliga utvecklingsprojekt får bidrag skall utvärderas så att erfarenheterna från projekten som blir tillgängliga för allmänheten. De nationella kunskaps- och erfarenhetscentra som fått stöd ur anslaget är

Cesam i Örebro, Forum för frivilligt socialt arbete i Stockholm samt Folkrö-

relserådet Hela Sverige skall leva.

Cesam i Örebro Cesam, som betyder Centrum för samhällsarbete och mobilisering, ligger i Örebro. Cesam har under tio år arbetat med nätverksarbete både i Sverige och utomlands. Arbetsområdet har gällt såväl lokalt utvecklingarbete i bostadsorganisationer, byar och kommundelar som kommuner och föreningar. Cesam har under årens lopp utvecklat ett omfattande internationellt kontaktnät. Idag arbetar man bl.a. med att bygga upp frivilligcentraler efter

norskt mönster. Åtskilliga svenskar har under de tre senaste åren deltagit i

Cesams studieresor till Norge. Till Cesams uppgifter hör också att utveckla närmiljöskolor community schools, att starta och stödja lokala samverkansgrupper mellan offentlig, frivillig och privat sektor samt att anordna seminarier och kurser i samhällsarbete och lokalt utvecklingsarbete.

STÖD 381 TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE

Forum för frivilligt socialt arbete

Forum för frivilligt socialt arbete drivs förening med ekonomiskt som en stöd från Socialdepartementet och Civildepartementet. Inititativtagare är Svenska röda korset, Stockholms Stadsmission, Rädda Barnen, Svenska Kyrkans Församlingsnämnd, Cesam, Frälsningsarmén, Sköndalsinstitutet, Brottsofferjourernas Riksförbund, Kvinnojourernas Riksförbund, Barnens rätt i samhället BRIS och Svenska Scoutförbundet. Föreningens mål är att utveckla kunskap och förståelse för frivilligt socialt arbete i Sverige, att utveckla ledarskap för sådant arbete och att etablera kontaktnät för nationellt och internationellt utbyte. Det vill åstadkomma man genom att ge metod- och kunskapsstöd till föreningar, samfund, företag och den offentliga sektorn på central och lokal nivå, att anordna utbildningar, seminarier, debatter och diskussioner, initiera forskning och studier i samarbete med universitet och högskolor i Sverige och utomlands arbeta med ledarsamt skapsutbildning och metodutveckling på området.

20.5.6 Lokal utveckling

Den utveckling som för närvarande sker lokalt har vissa drag. gemensamma Det gäller framför allt föreningarnas möjligheter att få ekonomiska bidrag och annat stöd från kommunerna. De frivilliga organisationerna får kännas vid de kommunala sparbetingen på flera olika sätt. Den ekonomiska åtstramningen kan innebära föratt eningarna förlorar tidigare förmåner, t.ex. subventionerade lokaler och administrativ service. Vidare märks tydlig tendens till bidragsen stramare givning, dels genom att verksamhetsbidragen inte räknas i takt med upp kostnadsutvecklingen, dels genom att generella bidrag i ökad utsträckning ersätts av riktade bidrag. Denna utveckling har under tid uppmärksenare sammats i flera rapporter. En av forskarna vid Sköndalsinstitutet har studerat utvecklingen i två svenska kommuner SOU 1993:82 171 ff. Hon fann på frivilligt s. att synen socialt arbete har blivit positiv. Det verkade råda bred politisk enighet mer om att frivilligt arbete bör stödjas och uppmuntras. Samtidigt fann hon de att allmänna föreningsbidragen i större utsträckning fått plats för riktade ge bidrag till socialt inriktade frivilliginsatser är till nytta för kommunen. som En annan iakttagelse som rapporteras gäller rutiner för bättre nya uppföljning bidragsgivningen. Även reglerna har varit givna har målsättav om ningen med bidragen varit oklar. Uppföljning har tidigare inte viktig ansetts och har ibland till och med betraktats ett brott föreningarnas som mot rätt till självständighet.

I en annan rapport Från bidrag till ersättning Åke Bergmark, Skön-

dalsinstitutet 1994 redovisas resultat från undersökning den kommuen av

nala bidragsgivningen i fem kommuner. De resultat redovisas bygger på

som insamlade policydokument, fakta bidrag fördelats år 1992 om som samt intervjuer med politiker, tjänstemän och företrädare för olika organisationer i de aktuella kommunerna.

382 STÖD TILL FRIVILLIGT SOClALT ARBETE

I rapporten konstateras bl.a. att utgifterna för föreningsbidragen inom den sociala sektorn totalt sett utgör en ytterst marginell del av kommunernas samlade kostnader. Föreningsbidragen tenderar dessutom att minska. Flertalet de undersökta organisationerna har sålunda fått vidkännas nedav skärningar de senaste åren. Stödet ifråga utgår främst till föreningar verkinom missbruksområdet samt till pensionärs- och handikapporganisamma sationerna. Dessa är i regel helt beroende bidragen för sin verksamhet av eller fortsatta existens och saknar vanligen andra inkomster av betydelse. Vidare rapporteras att det i de aktuella kommunerna finns en uttalad politisk strävan efter att i högre grad än tidigare försöka få valuta för pengarna. Det innebär att stödet används effektivt och på ett sätt som mer är förenligt med kommunens intressen, dvs. att de på något sätt avlastar kommunen. Ersättning och komplementaritet är här nyckelord. Förverkligandet ersättnings- eller komplementaritetstanken kan antingen över av ändrade regler för föreningbidragen eller via en förskjutning av stödet mot entreprenadliknande former. Kommunernas ambitioner har konkret mer resulterat i att ett flertal organisationer uppvaktats med förslag att övergå till stöd i sådana former. Slutligen konstateras att det i allt väsentligt saknas utvecklade för uppföljning och utvärdering hur föreningsbidragen system av faktiskt används. Kommunernas insyn i organisationernas verksamhet betecknas överlag osystematisk och mycket begränsad. som I tredje rapport- Offentliga sektorns samarbete med ideella föreningar en Bylund Lille, Tjänsteutveckling AB redovisas en kartläggning av ideella föreningars i tre kommuner och ett landsting. De slutengagemang dras i rapporten sammanfaller i stort sett med vad som förs fram i satser som de båda tidigare rapporterna. Ovan har de förändrade villkoren för det traditionella föreningslivet be-

rörts. Nu talas det och den nya frivilligheten även i Sverige.

mer mer om

Den nya frivilligheten har ungefär innehåll som i Danmark och

samma Norge. Hit hör bl.a. självhjälpsgrupper och frivilligcentraler. Självhjålpsgruppen modell har lång tradition i vårt land. Nu märks som en tendenser till nybildningar inom områden där självhjälpsgrupper tidigare

inte har prövats. Frivilligcentraler efter norska och danska förebilder förekommer ännu så länge i blygsam omfattning har väckt stort intresse hos framförallt men kommunala politiker och tjänstemän.

20.6 Våra överväganden och förslag

Humanitära organisationer, Svenska Kyrkan och andra religiösa samfund spelar idag viktig roll utförare sociala tjänster. Deras verksamhet en som av är särskilt betydelse för människor inte vill ha kontakt med av stor som myndigheterna. Vid sidan det arbete som uträttas av anställd personal av eller oavlönat inom för humanitära och kristna organisationer spelar ramen även föreningar och andra organisationer viktig roll som utförare av en

STÖD 383 TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE

sociala tjänster. Pensionärsorganisationernas många aktiviteter är t.ex. av stor betydelse inom äldre- och handikappomsorgen. Länkrörelsen fyller en viktig funktion inom vården av missbrukare och det allmänt förebyggande barn- och ungdomsarbetet bygger i stor utsträckning på insatser från föreningslivet. Enskilda och familjer svarar dessutom för mycket betydande insatser i den offentliga sektorns verksamhet. Vi tänker på alla lekmanna-

övervakare, kontaktpersoner/kontaktfamiljer och inte minst familjehem-

men, som bär upp vården av utsatta barn och ungdomar också men som anlitas för vård missbrukare. av vuxna Frivilligt socialt arbete är alltså redan i dag stor betydelse och så har det av alltid varit. Ändå har det länge varit de frivilliga organisationernas tyst om hjälpverksamhet. Till denna tystnad finns sannolikt både ideologiska och andra förklaringar. En del människor betraktar oavlönade hjälpinsatser välgörenhet och som tar på denna grund avstånd från frivilligt socialt arbete. De menar att sådan hjälp inte ges på mottagarens utan på givarens villkor och därför inte har något berättigande i ett modernt välfärdssamhälle. En annan förklaring till tystnaden kan vara att anställda inom den offentliga sektorn saknar kunskaper frivilliga organisationer. Det kan bero på om att organisationerna inte har dokumenterat sin verksamhet och att frivilligt socialt arbete ännu så länge är relativt outforskat i Sverige. En tredje förklaring kan vara att frivilliga organisationer har slagit vakt om sin självständighet och inte har sökt något samarbete med verksamheter inom den offentliga sektorn. Hur det frivilliga sociala arbetet kommer att utvecklas på sikt beror på många olika faktorer. Samhällsutvecklingen i stort påverkar naturligtvis både behovet av sociala insatser och människors i sociala engagemang frågor. För att åstadkomma en kvalitativ utveckling frivilligt socialt arbete av behövs det enligt vår bedömning både forsknings- och utvecklingsarbete. Civildepartementets beredning för främjande den ideella sektorns utav veckling och föreningen Forum för frivilligt socialt arbete kan i detta sammanhang komma att spela en viktig roll. Sköndalsforskarna redovisar i sin rapport att både ledningen och de frivilligt aktiva i de undersökta riksorganisationerna värjer sig mot tanken på att ersätta den offentliga sektorns insatser i betydelsen att bli garant för en välfärden. I rapport redovisas också resultat från undersökning, samma en som visar att endast 8 procent av Sveriges befolkning vid mättillfället november-december 1992 ansåg att frivilliga organisationer med fördel kan ta över många av de vård- och omsorgsuppgifter stat, kommun och landssom ting sköter. Andra studier som redovisats i detta kapitel visar samtidigt att trycket på frivilliga organisationer som utförare av sociala tjänster ökar i kommunerna. Det kan mot denna bakgrund finnas anledning att tydligare markera de gränser som finns och som anser bör upprätthållas mellan den offentliga sektorns ansvar och de frivilliga organisationernas verksamhet. En sådan gränsdragning kompliceras dock av att frivilligt socialt arbete

384 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE

utförs både oavlönat och anställd personal. Idag har många anställda i av frivilliga organisationer kvalifikationer anställda inom den ofsamma som fentliga sektorn. Alla utför oavlönade insatser är inte heller personer som lekmän kan högt kvalificerade för socialt behandlingsarbete. Våra utan vara uttalanden får därför inte tolkas bokstavligt utan syftar närmast till att lämna vägledning när det gäller de frivilliga organisationernas roll och uppgifter i

den framtida socialtjänsten. För det första får det inte bli så att enskilda hänvisas till frivilliga organisationer för få sina grundläggande behov tillgodosedda. Kommunen har att enligt socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att den enskilde får den hjälp och det stöd han behöver. Denna princip ligger fast. som För det andra kan inte helst utföra de uppgifter som åvilar vem som

socialtjänsten enligt lag. De flesta uppgifter kräver yrkesutbildad personal

och kan inte överlämnas till frivilliga utan sådan kompetens. För det tredje får frivilliga inte utnyttjas på ett sådant sätt att det frivilliga

åtagandet upplevs ofrivilligt. Frivilligt socialt arbete växer fram ur som enskilda människors Det kan stödjas och stimuleras men kan engagemang. aldrig tvingas fram samhällets myndigheter. Detta sätter gränser för hur av långt kan när det gäller kontrakterad frivillig verksamhet som bygger man på oavlönade insatser. Vi att frivilligt socialt arbete i första hand skall vara ett komplement anser i betydelsen välfärdsförstärkare till den offentliga sektorns insatser. Det betyder att vi sätter stort värde på väntjänstarbete och kontaktmannaskap i

olika former. Enligt vår bedömning kan frivilligcentraler utvecklas till en naturlig kontaktpunkt för människor vill eller ta emot hjälp frivilligt. Såvitt kan som ge bedöma finns det också i Sverige ett stort intresse för sådan verksamhet. Vi har uppfattat centralernas styrka ligger i deras lokala förankring och i att deras möjligheter kunna erbjuda många olika alternativ. Det kan gälla att både hjälp vid enstaka tillfällen och förmedling återkommande stöd- och av

I också gälla gruppverksamheter och rådgivningsverk-

hjälpinsatser. Det kan samhet liksom uppdrag att förstärka välfärden på ett ålderdomshem, en

barnstuga eller någon samhällsinstitution. annan Vad gäller frivilligcentralernas möjligheter att förmedla kontaktpersoner

vill också erinra vissa uttalanden i socialtjänstpropositionen. Där

om understryks särskilt betydelsen att kontaktfamiljerna inte utnyttjas som av utredningsresurs inom socialtjänsten. Att sådana insatser i framtiden en initieras och förmedlas inom arbetsplatser, bostadsområdet eller liknande utan att socialtjänsten blir formellt inblandad sågs vid denna tid som en

naturlig utveckling. Enligt vår uppfattning ligger det styrka i att kunna få en sådan insats en förmedlad frivilligcentral. Då råder det inget tvivel om att samvagenom en

mellan parterna är frivillig. Med sådan profil kan frivilligcentralens

ron en verksamhet betraktas steget före myndigheten. Enligt vår bedömning som kan frivilligcentraler också spela viktig roll för utvecklingen av frivilligt en socialt arbete inom den offentliga sektorns verksamhet.

STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE 385

Även frivilligcentralernas verksamhet ökar i betydelse kommer om sannolikt frivilligt socialt arbete i redan etablerade former att vara av störst betydelse också i framtiden. Det traditionella frivilliga arbetet bygger på värdegemenskap och personligt engagemang. I detta ligger det frivilliga arbetets särskilda kvalitet som ger det ett egenvärde och helt andra förutsättningar än verksamheter som bedrivs i offentlig regi. I vissa fall har också det frivilliga alternativet visat sig vara överlägset ett myndighetsalternativ. Vi tänker bl.a. på jourverksamheter typ kvinnojouav rer, mansjourer och brottsofferjourer men även på verksamheter besom drivs med Rädda Barnen och BRIS, t.ex. barnens hjälptelefoner, huvudsom man. I många fall är det också bättre att härbärgesverksamhet och andra liknande verksamheter, som vänder sig till de mest ömtåliga och utsatta grupperna i vårt samhälle, drivs av andra än myndigheten själv. Det primära ansvaret för finansieringen av sådana verksamheter faller dock på myndigheten. De frivilliga organisationernas ekonomi sätter naturligtvis gränser för vad är möjligt att åstadkomma i framtiden. Även frivilligt socialt arbete som om utförs oavlönat krävs det resurser för att organisera och utveckla verksamheten. Forskarna vid Sköndalsinstitutet har visat att de frivilliga organisationerna är starkt beroende av stöd från den offentliga sektorn. Medlemsavgifter och intäkter från lotterier, basarer, loppmarknader och liknande täcker långtifrån kostnaderna för den löpande verksamheten. De frivilliga organisationerna kan därför inte bedriva sin verksamhet utan stöd från stat, kommuner och landsting. Vi anser att socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete och att detta bör komma till uttryck i den nya lagstiftningen. Med frivilligt socialt arbete menar vi uppgifter som i intention och handling har primär välfärdsinen riktning och som utförs antingen som oavlönade insatser inom en organisatorisk ram eller som avlönat arbete i en frivillig organisation. Vi ansluter oss därmed till Sköndalsforskarnas definition av begreppet frivilligt socialt arbete. Vad som närmast avses är dels social verksamhet som avlönat eller oavlönat bedrivs av humanitära hjälporganisationer, kyrkor och andra religiösa samfund, pensionärsorganisationer, invandrarorganisationer, handikapp-, patient- och klientorganisationer, dels insatser oavlönat eller mot som en symbolisk ersättning utförs av enskilda inom den offentliga sektorn. Det kan förefalla oegentligt att under begreppet frivilligt socialt arbete inordna även de frivilliga organisationernas professionella insatser eftersom begreppen frivillig och ideell ofta används synonymt. Humanitära och andra frivilliga organisationer har emellertid ingen skyldighet att bedriva socialt arbete. De gör det av fri vilja och på eget initiativ. I så motto är det enligt vår mening logiskt att även betrakta det professionella arbetet i sådana organisationer som frivilligt socialt arbete. Vi ser alltså mycket positivt pä den vilja som finns hos många människor att hjälpa andra i samhället. Det är vår förhoppning att oavlönade insatser erkänns och respekteras som ett ömsesidigt utbyte mellan två människor,

386 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE

värdefull hjälp och den andre känner sig efterfrågad och där den ene får behövd. Vi också att socialtjänsten bör ta tillvara möjligheterna att anser komplettera den verksamheten med insatser som utförs inom ramen egna för frivilliga organisationer eller oorganiserat. Vårt förslag innebär att socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete. I vilka former stödet får liksom idag efter lokala förutsättningar ges anpassas och behov. Stödet kan gälla både generella och riktade bidrag samt sub-

ventioner olika slag, t.ex. hyressubventioner och administrativ service till

av låga kostnader. Som tidigare redovisats i avsnittet samverkan i kapitel 19 Var lagstiftom mån de frivilliga organisationernas frihet att verka inom sina aren om områden efter de målsättningar de själva I socialtjänstlagens försatt upp. arbeten prop. 1979/80:1 362 poängteras särskilt att stöd från olika sams. hällsorganisationer inte får medföra styrande effekt på organisationerna en och att samverkan inte får inkräkta på organisationernas integritet, initiativförmåga och vitalitet. Som tidigare visats i detta kapitel märks vissa tecken på att kommunernu utvecklar strategier för att få mer valuta för pengarna. Denna utna veckling anledning att på nytt slå vakt ett rikt och oberoende ger oss om föreningsliv. Om socialtjänsten eller anledning vill ställa ensidiav en annan villkor för hur prestation skall utföras ligger det enligt vår mening ga en närmast till hands att välja entreprenadformen i stället för bidrag. Det betyder att frivillig organisation kan flera anbudsgivare. en vara en av

21 Insatser samhälls-

på samt grupp-

och områdesnivå

21.1 Våra

övergripande utgångspunkter

Sociala problem är ofta komplexa till sin natur och orsakas såväl sociala, av psykologiska som strukturella faktorer. Den enskildes förhållanden påverkas av både samspelet med andra individer och och den samhällsgrupper av struktur som han lever Både analysen av sociala problem och det praktiska sociala arbetet måste därför utgå från ett sådant synsätt. Enligt vår mening kan socialt arbete därför inte begränsas till enbart insatser på individnivå utan måste också omfatta insatser på samhälls- och områdresnisamt gruppvå. Vi anser vidare att socialt förändringsarbete skall bedrivas offensivt med ökad tonvikt på förebyggande och tidiga insatser i syfte att motverka enskildas och gruppers mer omfattande behov av socialtjänstens insatser. I detta ingår också att delta i samhällsplaneringen. Av den redovisning som gjorts i kapitel 3 har bl.a. pekats på hinder och svårigheter i socialtjänstens strukturinriktade arbete. Trots socialtjänstens svårigheter att ta sig an denna uppgift är det vår bedömning att det i dag finns en stark uppslutning bland både politiker och tjänstemän i kommunerna att socialtjänsten även fortsättningsvis skall arbeta förebyggande och strukturinriktat. Socialtjänstlagens bestämmelser om strukturinriktat arbete kräver enligt vår mening en precisering av socialtjänstens roll och uppgifter i detta arbete. Vi anser att socialtjänstens insatser på grupp- och samhällsnivå bör fokuseras på utsatta grupper och miljöer. Oklarheten i begreppen strukturinriktat respektive allmänt inriktat arbete har bidragit till en osäkerhet om socialtjänstens roll och uppgifter i dessa avseenden. Vi föreslår därför att begreppen ersätts med sådana begrepp, som tydligare anger socialtjänstens uppdrag. I lagtexten använder vi därför begreppen insatser på samhällsnivå, grupp- och områdesnivå samt på individnivå. Vi anser att dessa bättre harmonierar med begreppen primärprevention, sekundärprevention och tertiärprevention, är allsom mänt vedertagna inom det hälsoförebyggande och drogförebyggande arbetet. Innebörden i dessa begrepp har närmare klargjorts i kapitel Kortfattat innebär primärprevention att främja friskfaktorerna i samhället, sekundärprevention att tidigt upptäcka och genom tidiga insatser förebygga, förhindra eller uppskjuta behov av mer omfattande insatser medan tertiärprevention innebär att ge den enskilde stöd, behandling eller vård när sociala problem eller ohälsa har uppstått.

388 INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÄ

I kapitel 3 har vi också redovisat strategier för folkhälsoarbetet, dels på nationell nivå, dels på lokal nivå. Som framgått finns ett nära samband och stora likheter mellan folkhälsoarbete och socialt förändringsarbete på samhälls- och gruppnivå. Syftet är i båda fallen att förebygga ohälsa och sociala problem, ofta har ett nära samband med varandra. Vi finner det därför som naturlig uppgift för socialtjänsten att i samverkan med andra samvara en hällsorgan och organisationer också arbeta hälsoförebyggande. Socialtjänstens hälsoförebyggande arbete bör framför allt fokuseras på barn, ungdomar I detta sammanhang vill vi dock särskilt betona att och utsatta grupper. socialtjänstens skyldighet att delta i det riktade hälsoförebyggande arbetet inte fråntar landstingen dess enligt hälso- och sjukvårdslagen ansvar 1982:763/HSL, att förebygga ohälsa.

21.2 Insatser samhällsnivå

på

21.2.1 Inledning

Människor ingår i ett komplicerat samspel med sin omgivning. I en god miljö klimat finns förutsättningar för människor skall må med ett gott socialt att bra. Då ökar också sannolikheten att människor kan leva ett självständigt och aktivt liv och bl.a. medverka i att förbättra sin livsmiljö och det sociala klimatet. Men med dåliga grundförutsättningar kan såväl miljön som det sociala klimatet hamna i nedåtgående spiral, där de sociala villkoren en försämras och de boende mår sämre. Detta kan leda till onödiga lidanden och till ökade kostnader för socialtjänst och sjukvård. De sociala förhållandena och den sociala miljön förändras kontinuerligt till följd demografiska förhållanden, näringslivets utveckling, ekonomiska av villkor, arbetsmarknadens karaktär, bebyggelse, kommunal service m.m. För kommunens strategiska planering är det enligt vår mening nödvändigt följa de sociala förändringarna, så att tendenser till en god utatt noga veckling kan stödjas och tendenser till utveckling förhindras. en ogynnsam För detta behövs goda beslutsunderlag, bl.a. för att kunna optimera resursanvändningen.

21.2.2 Socialtjänstens bevaknings- och rapporteringsskyldighet

Vårt förslag: I den socialtjänstlagen införs bestämmelse om att socialtjänsten nya en skall göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen. Behov samordnade insatser för att förebygga eller avhjälpa sociala proav blem eller brister i livsmiljön skall rapporteras till kommunfullmäktige. I lagen införs också bestämmelse att socialtjänsten årligen till komen munfullmäktige skall rapportera de betydande förändringar som inträffat i de sociala förhållandena i kommunen.

INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ 389

Inledning

Enligt gällande socialtjänstlag 1980:620/SOL har socialtjänsten en skyldig-

het att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen samt att med stöd av dessa kunskaper medverka i samhällsplaneringen. Vårt förslag innebär att intentionerna i den nuvarande lagen kvarstår. Syftet med socialtjänstens skyldighet klargörs emellertid genom förslag till kompletterande bestämmelser. För det första föreslår vi att socialtjänsten skall ha en skyldighet att till kommunfullmäktige rapportera sådana tendenser till ogynnsam utveckling, som kräver samordning av insatser framför allt mellan olika kommunala förvaltningar men också mellan kommunen och andra aktörer. Sådana insatser kan vara av såväl förebyggande som avhjälpande karaktär. För det andra skall socialtjänsten till kommunfullmäktige kontinuerligt rapportera de betydande förändringar som inträffat i de sociala förhållandena i kommunen. Det betyder att ansvaret för att uppgifter om de sociala förhållandena samlas in, bearbetas och ställs till den kommunala planeringens förfogande skall ligga hos socialtjänsten. Det är enligt vår mening socialtjänsten som har den bästa överblicken genom sina kontakter med allmänheten i socialtjänstens olika verksamheter. Det är också inom socialtjänsten som de bästa förutsättningarna finns för att tidigt uppmärksamma en ur social synvinkel ogynnsam utveckling. Socialtjänsten saknar i dag metoder för denna typ av analyser. Det har varit svårt att veta hur man skall göra för att hålla sig väl förtrogen med levnadsförhållandena och det har likaledes varit svårt att finna de rätta formerna för hur denna kunskap skall tas tillvara. Enligt vår mening behöver socialtjänstens uppgifter i detta avseende förtydligas och metodkunskapen utvecklas.

Socialtjänstens behovsrapportering Vi anser att det skall vara en skyldighet för socialtjänsten att tidigt till kommunfullmäktige reagera på varningssignaler om ogynnsam utveckling i lokala miljöer eller för olika grupper, så att denna utveckling i ett tidigt skede kan motverkas. Socialtjänstens larmfunktion innebär också att man bör uppmärksamma problem som förutsätter övergripande planering och tvärsektoriella insatser. Socialtjänstens rapporteringsskyldighet fråntar dock inte socialtjänsten dess eget ansvar att initiera och vidta åtgärder för utsatta grupper eller i bostadsområden. En del sociala förändringar sker över lång tid. Andra sker snabbt ibland — utan förvarning. Det kan t.ex. gälla en tillströmning av flyktingar i ett bostadsområde, en våg av ungdomskriminalitet eller missbruk, snabbt ökande arbetslöshet eller en tilltagande förslumning i en kommundel. Betydande sociala förändringar av detta slag bör enligt vår mening snabbt komma till kommunfullmäktiges kännedom om samordnade åtgärder krävs för att problemen inte skall förvärras.

390 INSATSER PÅ SAMHÅLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ

Årlig social rapport

Utöver socialtjänstens larmfunktion behövs enligt vår mening också ett redskap för att systematisera kunskapen om de sociala förhållandena i syfte att ge underlag för kommunens långsiktiga planering. Kommunal verksamhet och planering skall baseras på aktuell kunskap om de sociala förhållandena i kommunen. För att kunskapen skall hållas aktuell krävs att den kontinuerligt uppdateras. Vi att detta skall ske i en årlig anser social rapport till kommunfullmäktige, som bör innehålla uppgifter om inträffade förändringar i levnadsförhållandena i kommunen. Enligt vår mening kan kontinuerlig social rapportering på ett fruktbart sätt tillföra en social kunskap till den kommunala planeringsprocessen. Den kan också bidra till ett planmässigt och långsiktigt tänkande i den kommunala verksamheten. Som tidigare nämnts har regeringen år 1992 uppdragit åt Socialstyrelsen att utarbeta tredje nationell folkhälsorapport. Detta uppdrag vidgades till en att beskriva och analysera utvecklingen av såväl hälsa som social välfärd och riskfaktorer för sjukdom och sociala problem. I den Sociala rapporten 1994 har beskrivits och analyserats hur svenska folkets sociala förhållanden utvecklats i olika befolkningsgrupper. Tonvikten har lagts på de materiella villkoren, dvs. arbete, boende och ekonomi. Med utgångspunkt i föräldrarnas situation behandlas också barnens uppväxtvillkor. Rapporten belyser särskilt problem hos befolkningskategorier som befinner sig i de svagaste positionerna i samhället. Hit hör människor med och är svagt etablerade på bostadsmarknaden och arbetssvaga resurser som marknaden samt i socialförsäkringssystemen. Enligt vår mening finns anledning att även på lokal nivå sammanställa uppgifter levnadsförhållandena för människor med svaga ekonomiska om och med ställning på bostads- och arbetsmarknaden som resurser en svag underlag för kommunens planering. I en sådan rapport bör också barnens och ungdomarnas levnadsvillkor uppmärksammas. Periodiciteten i uppdateringen den sociala rapporten kan växla med av olika typer uppgifter, exempelvis vad gäller befolkningsmässiga förhållanav den, tillgång till arbete och bostäder, behov av barn- och äldreomsorg. För sådana förändringar sker över lång tid kan en uppdatering, t.ex. vart som femte år räcka. Genom regelbunden social rapportering skapas också förutsättningar en för att följa och utvärdera verksamheter. Rapporteringen kan också upp ligga till grund för förbättrad samverkan mellan socialtjänsten, andra samhällsorgan, intresseorganisationer, näringsliv och medborgare. Vårt förslag årlig social rapport har sin motsvarighet i Plan- och om en byggutredningens betänkande SOU 1994:36 att kommunfullmäktige årligen skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet. Redan nu finns bestämmelser i plan- och bygglagen 1987:10 om att översiktsplanen skall hållas aktuell. Genom Plan- och byggutredningens förslag blir detta krav tydligare. Vid den årliga aktualitetsförklaringen, som gäller både den kom-

INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ 391

munövergripande översiktsplanen och dess fördjupningar, föreslås att man skall redovisa om planens intentioner följts i efterföljande beslut och om förutsättningarna för planen ändrats i väsentliga avseenden. Den årliga sociala rapporten bör enligt vår mening ges samma rullande funktion. Rapporten bör dels redovisa vad föregående årsrapport lett till under verksamhetsåret, dels peka på kvarstående problemområden inte som kunnat lösas och dels ta upp eventuellt nya angelägna frågor behöver som uppmärksammas under det kommande året. Genom kopplingen mellan den sociala rapporten och aktualitetsförklaringen av översiktsplanen ges kommunfullmäktige även en möjlighet att varje år ta ställning till om de sociala förhållandena förändrats i den utsträckning att översiktsplanen behöver revideras. Med den årliga sociala rapporten skapas ett instrument för att bevaka de sociala konsekvenserna av genomförda förändringar såväl som av uteblivna insatser i bebyggelsemiljön och den kommunala verksamheten. Den årliga sociala rapporten blir därigenom ett verksamt redskap för uppföljning och utvärdering av kommunens insatser på samhälls- samt gruppoch områdesnivå. En årlig social rapport i samband med aktualitetsförklaringen överav siktsplanen bör också uppmärksamma sådana sociala förändringar som inte har samband med kommunens fysiska planering eller verksamhetsplanering. Rapporten skulle därmed innehålla alla betydande sociala förändringar i kommunen vare sig de uppkommit genom plan- eller verksamhetsbeslut eller till följd av andra faktorer. Utöver att ge kommunfullmäktige underlag för sina beslut bör den sociala rapporten kunna användas i diskussioner inom den kommunala förvaltningen samt med medborgarna och företrädare för olika organisationer. Därutöver kan den sociala rapporten bli ett viktigt underlag för att finna samverkansformer mellan kommunala förvaltningar, boende, föreningsliv och näringsliv. Enligt vår mening är det angeläget att utveckla den sociala rapporten så att den blir ett användbart redskap för kommunens strategiska tänkande utan att det krävs för stora insatser. För att den sociala rapporten skall kunna medföra rationaliseringsvinster krävs dels att den koncentreras på de betydande sociala förändringarna, dels att den tidigt kan fånga tendenupp ser till ogynnsam utveckling innan dessa hunnit växa sig övermäktiga. Detta förutsätter ett utvecklingsarbete, i vilket Boverket, Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet bör medverka.

21.2.3 Socialtjänstens deltagande i samhällsplaneringen

Vårt förslag: I den nya socialtjänstlagen införs en bestämmelse om att socialtjänsten skall delta i kommunens planering och härvid tillföra kunskap i systematiserad form om sociala förhållanden samt verka för att åtgärder vidtas för att skapa och bevara goda livsmiljöer som är tillgängliga för alla.

392 INsATsER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNlVÅ

Det är för självklarhet att alla har rätt till en god livsmiljö, oberoende oss en ålder, ekonomi, arbetsvillkor, funktionshinder eller sociala problem. Sociav altjänsten skall, med utgångspunkt i den specifika och unika kunskaps-och erfarenhetsbas utvecklas i det löpande vardagsarbetet, särskilt verka för som att behöver samhällets stöd eller som har en svag ställning i personer som samhället får tillgång till god livsmiljö. Detta är enligt vår mening en en väsentlig uppgift i syfte att uppnå ett de övergripande målen för socialav tjänsten nämligen att främja människornas jämlikhet i levnadsvillkor. Socialtjänstens deltagande i samhällsplaneringen fyller här viktig funktion. en Enligt 5 § SoL skall socialtjänsten medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen. Enligt vår mening kan socialtjänstens roll med denna bestämmelse tolkas så att socialtjänsten har fullgjort sina uppgifter att bidra med underlag för planeringen. I stället genom bör socialtjänsten ha aktiv roll i bebyggelse- och verksamhetsen mer planeringen att bidra med systematiserad kunskap och ta initiativ till genom planeringsinsatser, t.ex. tillgänglighetsplaner eller fördjupningar av som översiktsplanen för kommundel. Socialtjänsten skall enligt vår mening en också deltagande part under hela planeringsprocessen. Detta gäller vara en såväl vid nybyggnation vid förnyelse av äldre bostadsområden. som Både statens, landstingens och kommunernas strategi för behandling, och vård bygger på integration, kvarboende och normalisering. omsorg Avvecklingen de stora institutionerna är konsekvens av denna strategi. av en I propositionen prop. 1993/94:218, psykiskt stördas villkor föreslås att om

kommunerna får ett ökat ansvar för denna grupp. Riksdagen har godkänt

propositionen bet. l993/94:SoU28, rskr. 1993/94:396. Sammantaget innebär de nämnda principerna för samhällets vård, omsorg och behandling för ovan psykiskt störda, äldre, funktionshindrade och missbrukare att dessa gruppers välfärd i stor utsträckning kommer att vara avhängig hur vårt samhälle planeras. Det kommer därför att ställas stora krav på bebyggelsemiljöns kvalitet inte bara i fysiskt avseende utan också när det gäller förutsättningarna för social gemenskap, service och tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. De mest utsatta tillbringar stor del sin tid i bostaden och dess närhet. en av Så är fallet också för barnen. Socialtjänsten har därför ett särskilt ansvar för att barnens uppväxt sker i en ur social synpunkt god livsmiljö. I enlighet med Plan- och byggutredningen föreslår vi att begreppet livsmilanvänds i lagtexten för att betona betydelsen social synpunkt goda av ur livsmiljöer. Plan- och byggutredningen föreslår i sitt betänkande SOU 1994:36 att den gällande lagens funktionsuppdelning på bostäder, fritid, handel och arbetsplatser ersätts med helhetssyn som betonar vikten av en integration boende, arbete, fritid, skola, kultur och service. av Under de närmaste decennierna kommer planeringsinsatserna i stor utsträckning att gälla förnyelse och bevarande av den befintliga bebyggelsen. Socialtjänsten bör delta även i detta arbete och särskilt uppmärksamma att sociala värden inte går till spillo i samband med att ett område förnyas. Det

SOU l994:139 INsATsER PÅ SAMHÄLLS- OMRÅDESNIVÅ 393 SAMT GRUPP- OCH

kan t.ex. gälla att vidmakthålla de sociala nätverken och att verka för att de

boende kan bo kvar. Åtgärder för att bevara goda livsmiljöer kan t.ex. vara

att förstärka befolkningsunderlaget för nedläggningshotad busslinje, skoen la eller butik.

21.2.4 Sociala konsekvensanalyser

Vårt förslag: Om ett kommunalt beslut om större förändring fysisk miljö eller av av kommunens verksamhet kan antas medföra betydande konsekvenser för den sociala miljön eller enskildas levnadsförhållanden skall beslutet föregås av en social konsekvensanalys. Socialtjänsten skall för att den ansvara sociala konsekvensanalysen kommer till stånd. En sådan bestämmelse införs i den nya socialtjänstlagen.

Inför beslut om större förändringar i den fysiska miljön och i den kommunaverksamheten behöver beslutsunderlaget förbättras när det gäller de sociala konsekvenserna av planerade förändringar. Det först nämnda gäller såväl i kommunens översiktliga planering i efterföljande planbeslut. I som

den översiktliga planeringen ingår också den fördjupade översiktsplanering-

en för en kommundel, ett bostadsområde eller viss aspekt i planeringen, en t.ex. tillgängligheten. Det behövs för att skapa underlag för dialog mellan den kommunala förvaltningen, beslutsfattare, föreningsliv, näringsliv och berörd allmänhet, för att uppnå effektivare resursanvändning och för att fördela kostnader och åtaganden mellan olika parter. Det behövs vidare för att minimera icke önskade bieffekter. Slutligen finns behov bättre underav lag för utvärdering och uppföljning av genomförda förändringar. Vi vet idag ganska väl hur förändringar i bebyggelsemiljön och verksamheter påverkar de sociala förutsättningarna, eller kanske medverkar snarare till dessa. Det går dock sällan att entydigt och exakt bestämma orsak och verkan när det gäller sociala processer. Det går inte heller att avgöra exakt vilka konsekvenserna blir av en viss åtgärd. Att sociala förhållanden utvecklas över tid och kanske först är märkbara efter några år komplicerar saken ytterligare. När vi talar sociala konsekvenser måste därför röra om oss med sannolikheter och processer. Detta får självfallet konsekvenser för arbetet med sociala konsekvensanalyser. I all planering finns inslag av intressemotsättningar. Vad kan innebära som fördelar för några kan innebära nackdelar för andra. En del förändringar får marginella konsekvenser medan andra kan bli betydande. I dynamisk en förändringsprocess går detta inte helt att undvika. Däremot kan större medvetenhet om konsekvenserna av föreslagna förändringar uppnås. Syftet med sociala konsekvensanalyser är att klarlägga de betydande sociala konsekvenserna av en förändring av bebyggelse eller den kommunala verksamav heten. Sådana analyser behövs för att väga nyttan de föreslagna åtav gärderna mot kostnader och eventuella negativa effekter för vissa kommun-

394 INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ

invånare. Sociala konsekvensanalyser behövs även för att väga alternativa

åtgärdsförslag mot varandra. Vi föreslår bestämmelser i den lagen att socialtjänsten skall nya om samverka med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda för fullgöra de uppgifter åvilar socialtjänsten. Denna skyldighet att som omfattar även socialtjänstens åligganden på samhällsnivå och gruppnivå. Sådan samverkan kan projekt för att förbättra bebyggelsemiljön, den avse sociala miljön, villkoren för ungdomarna eller de äldre, etc. I sådana samverkansprojekt kan behövas sociala konsekvensanalyser för att redovisa de förväntade effekterna för dem är inblandade i projektet. Därvid möjsom liggörs också diskussion hur insatser och kostnader bör fördelas. Om en om exempelvis kan räkna med positiva effekter socialtjänstens insatser man av för andra samhällsorgan, bostadsföretagen eller det lokala näringslivet, kan det finnas anledning diskutera storleken och inriktningen av deras bidrag att i projektet. sociala konsekvensanalysen är därutöver ett underlag för diskussio- Den med dem berörs de planerade åtgärderna, dels så att boende och ner som av

verksamma i området kan medverka i uppgiftsinsamling m.m., dels så att de

väl förberedda på vad kommer att hända och kan medverka till att är som åtgärderna får önskade effekter. Slutligen den sociala konsekvensanalysen ett underlag för utvärderingär och uppföljningar de insatser gjorts. En social konsekvensanalys ar av som innehåller med nödvändighet ett visst mått osäkerhet, eftersom den av baseras på och hypoteser kring utfallet insatser i en komplex prognoser av social Genom systematiska utvärderingar utfallet ökar dock process. av kunskapen successivt sambanden mellan insatser och effekter. En uppom byggnad rutiner kring sociala konsekvensanalyser och utvärderingar kan av därmed bli betydelsefull del det lokala utvecklingsarbetet. Genom en av jämförelser med andra kommuners utvecklingsarbeten finns stora förutsättningar öka medvetenheten kring sociala processer och strukturinatt riktade åtgärders kostnadseffektivitet. Beträffande större förändringar den fysiska miljön och/eller förändav ringar med betydande inverkan på miljön och hälsan m.m. innebär Plan- och byggutredningens förslag SOU 1994:36 nämnts ett ökat lagstöd som ovan för sociala konsekvensanalyser. Därutöver ökas kravet på medborgarinflytandet i planeringen. Detta förskjuts mot den tidigare delen av planprobl.a. för medborgarna skall kunna ta del de tidiga övercessen, att av vägandena och medverka i uppbyggnaden beslutsunderlaget, däribland i av arbetet med den sociala konsekvensanalysen.

Bestämmelserna i fråga i lagen 1987:12 hushållning med natur-

om och plan- och bygglagen bör enligt vår mening ha sin motsvarighet i resurser den socialtjänstlagen, varför vi föreslår bestämmelse om att de nya en

sociala konsekvenserna skall belysas vid alla större miljöförändringar och

förändringar i den kommunala verksamheten kan medföra betydande som sociala konsekvenser för medborgarna. Vi finner det naturligt att socialtjänsten ett huvudansvar för att sådana analyser blir utförda, med hänsyn ges

INSATSER PÅ SAMHÄLLS- OMRÅDESNIVÅ 395 SAMT GRUPP- OCH

till att det främst är inom socialtjänsten kunskapen sociala som om processer finns. En social konsekvensanalys måste emellertid koncentreras kring de betydande konsekvenserna. Det är i detta sammanhang inte möjligt att ge en exakt definition av vad som bör med betydande social konsekvens i avses en motsats till en marginell. Om ett beslut här endast berör enstaka som avses individer kan beslutet knappast få betydande konsekvenser. anses Till betydande sociala konsekvenser måste dock räknas förändrade ekonomiska villkor eller stora förändringar vardagsvillkoren. Bl.a. större av förändringar av de kollektiva transporterna kan innebära avsevärt ökad tid för att utnyttja offentlig service eller för att klara sina dagliga inköp, minskade möjligheter att upprätthålla sina sociala kontakter och minskade möjligheter till kommunal service, t.ex. barnomsorg. Hit bör också räknas större förändringar i kultur- och fritidsutbudet.

21.2.5 Utvecklingsarbete och kompetensfrågor

En genomgång av olika analysmetoder utförts Boverket för Socialsom av tjänstkommitténs räkning visar att det finns stora möjligheter att utveckla bra redskap för sociala konsekvensanalyser. Internationella erfarenheter av sociala konsekvensanalyser liksom samhällsekonomiska modeller för beslutsunderlag i den offentliga sektorn kan också utgöra värdefulla utgångspunkter för metodutvecklingen. Analysmetoderna handlar att på ett om

systematiskt sätt redovisa grundförutsättningarna, ta fram alternativa förslag

som redovisas på ett likartat sätt och lyfta fram plus och minus. Slutligen väljs det förslag som bäst motsvarar målsättningarna och minimerar kostnader och negativa konsekvenser i förhållande till insatser och förväntade positiva effekter. Gemensamt för dessa metoder är att de utförs med stor öppenhet, så att alla inblandade har möjlighet att medverka. Därmed ökar förutsättningarna för förståelse för de föreslagna åtgärderna och för att erforderliga insatser fördelas mellan de berörda. Dessa insatser kan i vara form av investeringar men också utan egentliga kostnader, de vara som ex. boendes medverkan i föreningsliv och ungdomsverksamhet. Kunskaperna om planerings- och konsekvensanalysmetoder finns idag inom flera kommunala förvaltningar. Kunskaperna sociala förhållanden om och sociala processer finns främst inom socialtjänsten. I båda fallen krävs dock samverkan mellan företrädare med planeringskompetens och med social kompetens. Erfarenheterna socialtjänstens medverkan i samhällsav planeringen har visat på svårigheter att överbrygga skilda professionella kulturer. Utöver samverkansformer krävs därför kompetenshöjande insatser. Plan- och byggutredningen föreslår att länsstyrelsen får ett särskilt ansvar för att bistå kommunerna med den sakkunskap de behöver i översiktsplaneringen. Detta ansvar bör även inkludera att bistå med kunskaper om sociala konsekvensanalyser och social rapportering. Även Socialstyrelsen och Boverket bör bidra med sådan kunskap. Det kommer också att krävas insatser inom utbildningen.

396 INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ

21.3 och områdesnivå

Insatser på grupp-

21.3.1 Uppsökande verksamhet

Vårt förslag: I den lagen införs bestämmelse att socialtjänsten skall ha en nya en om

skyldighet bedriva uppsökande verksamhet för att förebygga och

att avhjälpa sociala problem och ohälsa. Denna skyldighet begränsas till att

barn och ungdomar riskerar att utvecklas ogynnsamt samt avse som sådana behöver samhällets särskilda stöd. grupper som

I 5§ SoL det tillhör socialnämndens uppgifter att genom uppanges att sökande verksamhet och på sätt främja förutsättningarna för goda annat

levnadsförhållanden. Enligt propositionen 1979/80:1 socialtjänsten till-

om uppsökande verksamheten socialnämndens strukturinriktade inhör den Härigenom betonas denna uppgifts generella betydelse för kartsatser. läggning och analys den sociala situationen i kommunen. av

I propositionen framhålls att målet för socialtjänstens uppsökande verk-

skall få så god kännedom människors situation att samhet vara att om väsentliga behov kan tillgodoses. Den uppsökande verksamheten förutsattes

ha bred inriktning. De eventuella integritetsproblem, som skulle kunna

en uppstå i den uppsökande verksamheten skulle klaras ut genom socialtjänsaktiva och positiva information möjligheterna att få stöd och hjälp. tens om Härigenom förutsattes socialtjänsten också få kontakt med enskilda eller människor olika skäl inte själva aktivt söker upp socialgrupper av som av tjänsten.

I propositionen 1992/93:159 stöd och service till vissa funktions-

om föreslogs bestämmelsen i 5 § SoL kompletteras med en skyldighindrade att het för socialtjänsten göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena att att för människor med funktionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa sin verksamhet på detta område. Bl.a. framhölls som motiv till om den föreslagna bestämmelsen att det kartläggningsarbete som 1989 års handikapputredning genomfört visat att den uppsökande verksamheten i kom-

fungerar bristfälligt. munerna propositionen betonas vikten att kommunerna bedriver uppsökande I av verksamhet och skaffar sig kunskap livsvillkoren för personer med om

funktionshinder. En aktiv uppsökande verksamhet är av grundläggande

betydelse för kommunen skall få kännedom enskilda människors att om behov stöd och service och livsvillkoren i övrigt. Detta ger också av om kommunerna möjlighet på ett bra sätt nå ut med information om socialatt tjänstens insatser. motsvarande skyldighet föreslogs också införas när det gäller äldre. En Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionens förslag bet. 1992/

93:SoU19, rskr. 1992/93:321. vilken utsträckning socialtjänsten i landets kommuner i dag lever upp till I intentioner bedriva bred uppsökande verksamhet är till stor del lagens att en

INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ 397

okänt. Vid de sammankomster som Socialtjänstkommittén arrangerat för socialtjänstens företrädare har inte heller någon entydig bild framkommit. Dock framhölls från många kommuner att det uppsökande och förebyggande arbetet fått stå tillbaka för det akuta, individinriktade arbetet. Omfattningen av prostitutionen i landets kommuner kartläggs för närvarande av Prostitutionsutredningen dir. 1993:31. Enligt uppgift från Prostitutionsutredningen bedrivs i dag uppsökande verksamhet bland prostituerade i de största städerna Stockholm, Göteborg, Malmö och Norrköping. - Denna verksamhet har visat att bland de prostituerade finns många med missbruk och/eller psykisk ohälsa. Hemlösheten i Sverige har redovisats i Socialstyrelsens rapport Hemlösa i Sverige Socialstyrelsen följer upp och utvärderar, 1993:13. Av rapporten framgår att mörkertalet troligen är betydande. Detta gäller i hög grad mindre och medelstora kommuner där man inte utvecklat någon verksamhet i syfte att söka upp hemlösa. Av rapporten framgår att antalet hemlösa i Sverige snarare ligger över än under 10 000 personer. Mer än 1 000 personer är uteliggare och lever under direkt hälsofarliga och socialt oacceptabla omständigheter. Två tredjedelar av de hemlösa har dokumenterade missbruksproblem. Andelen hemlösa som bedömts lida av psykiska störningar är högre än vad man funnit vid tidigare studier. Detta gäller också andelen narkotikamissbrukare. Av kartläggningen framgår att de hemlösa i många fall har svårt att få sina vårdbehov tillgodosedda. En nyligen publicerad forskningsrapport maj 1994 vid Karolinska institutet har pekat på oroande tendenser när det gäller de psykiskt stördas levnadsvillkor efter utskrivning från sluten psykiatrisk vård. Rapporten visar att många lever isolerade utan kontakt med vare sig socialtjänsten, anhöriga eller vänner. I den studerade gruppen har konstaterats en högre andel kriminella handlingar, framför allt snatterier och stölder, och en högre dödlighet än bland andra grupper. I den tidigare omnämnda propositionen om psykiskt stördas villkor föreslås ett ökat kommunalt ansvar för människor med psykiska funktionshinder. Vi anser att det finns mycket som talar för att den uppsökande verksamheten bör fokuseras på de grupper i samhället behöver samhällets som särskilda stöd. Här ingår bl.a. barn och ungdomar riskerar att utvecklas som ogynnsamt på grund av brister i hemmiljön eller på grund av att de lever i riskmiljöer utanför det egna hemmet. Här ingår också fysiskt och psykiskt funktionshindrade, hemlösa, prostituerade och narkotikamissbrukare. Når det gäller frågan om uppsökande verksamhet bland äldre finner vi anledning att överväga den bestämmelse som nyligen införts i socialtjänstlagen 20 a §. I kapitel 5 har vi redovisat utvecklingen för de äldre sedan socialtjänstreformen. Vi har härvid kunnat konstatera att allt fler av de yngre pensionärerna har en förhållandevis god hälsa och lever ett aktivt liv. För gruppen över 80 år försämras hälsan och ökar hjälpbehoven. Vi finner därför att socialtjänstens ansvar för uppsökande verksamhet bland de äldre framför allt bör inriktas på de äldre över 80 år. Syftet med den uppsökande verksamheten skall vara att få kontakt med

398 INsATsER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ

sådana inte förmår eller vill ta kontakt med socialtjänsten för grupper som att hävda sina hjälpbehov där riskerna för allvarliga sociala konsemen kvenser eller ohälsa är överhängande. Detta gäller både barn, ungdomar och befinner sig i utsatta situationer och behöver samhällets vuxna som som stöd. Vi därför att uppsökande verksamhet bland dessa grupper skall anser en lagreglerad skyldighet för socialtjänsten. vara Socialtjänstlagens övergripande mål förutsätter att den personliga integriteten respekteras även i den uppsökande verksamheten. Motivationsarbete, information och vägledning de hjälpmöjligheter som finns att om komma tillrätta med sin sociala utsatthet skall därför ingå som ett naturligt led i den uppsökande verksamheten. När det gäller barn och ungdomar befinner sig i riskmiljöer eller i som risksituationer har socialtjänsten särskilt Även för dessa ett ansvar. grupper är enligt vår mening syftet med den uppsökande verksamheten i första hand att erbjuda insatser i form stöd och vård, antingen i gruppverksamheter av eller individinriktade insatser, såvida inte sådana förhållanden råder genom medger ingripande med stöd lagen 1990:52 med särskilda besom av stämmelser vård För uppsökande verksamhet bland de yngre om av unga. barnen är samverkan med mödra- och barnhälsovården av stor betydelse. Det uppsökande arbetet har också till syfte att identifiera och kartlägga utsatta behov stöd. I detta avseende syftar den uppsökande gruppers av verksamheten därför till att tillföra underlag för planeringen bl.a. av verksamheter eller bostäder för att tillgodose olika gruppers behov. Det uppsökande arbetet förutsätter enligt vår mening lyhördhet om aktuella problembilder och problemgrupper i kommunen, som behöver socialtjänstens insatser på och/eller individnivå. Uppsökande verksamhet grupphandlar också att befinna sig ute i offentliga miljöer, ofta på annan tid än om kontorstid.

21.3.2 Grupp- och områdesinriktat arbete

Vårt förslag: Socialtjänsten skall på grupp- och områdesnivå vidta åtgärder för att

främja en gynnsam social utveckling. Åtgärderna skall särskilt inriktas på

att förebygga och avhjälpa drogmissbruk, ohälsa och social isolering.

I propositionen 1979/80:1 socialtjänsten antyds att det strukturinom riktade arbetet också socialtjänsten en möjlighet att påverka samhällsger strukturen fält- och grannskapsarbete. Enligt propositionen innebär genom denna form socialt arbete att socialtjänsten tillsammans med dem som av lever i utsatta miljöer och i samverkan med frivilliga organisationer genomför insatser för att bryta negativ utveckling. Begreppet samhällsarbete en används inte i propositionen, däremot grannskaps- och fältarbete. Syftet med vårt förslag till bestämmelse enligt ovan är att socialtjänsten med olika metoder och verksamhetsformer skall arbeta både gruppinriktat

INsATsER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ 399

och omrâdesinriktat. Vi vill särskilt betona att vårt förslag till bestämmelse inte har koppling till någon specifik form socialt arbete. Gruppinriktat av eller omrâdesinriktat arbete kan ske i både uppsökande, rådgivande, informerande, stödjande och behandlande former. Det kan också ske i form av socialpedagogiskt inriktad verksamhet för olika grupper, bl.a. ungdomar och psykiskt funktionshindrade. Men det kan också ske i form av vård, omvårdnad och tillsyn för vissa utsatta grupper med behov dagvård. För av omrâdesinriktat arbete kan samhällsarbete som metod vara ett sätt att analysera, planera och samordna insatser och för att aktivera och mobilisera de boendes egna resurser i ett förnyelsearbete. Mångfalden av problembilder och behov som socialtjänsten möter förutsätter flexibilitet vid valet av metoder i det sociala arbetet. Både samhället och de sociala problembilderna har förändrats sedan 1970-talet och socialtjänstreformens tillkomst. Även socialtjänsten över tid möter om nya problembilder och nya behov synes dock problembilderna i stort vara relativt konstanta över tid. Arbetslöshet och socialbidragsberoende, social isolering och utanförskap, missbruk av alkohol och andra droger, kriminalitet, flyktingskap och etniska konflikter samt barn och kvinnor utsätts för som övergrepp med psykisk eller fysisk ohälsa som följd ingår i de problembilder som socialtjänsten dagligen möter i sin verksamhet. Omfattning och intensitet kan dock variera över tid, vilket i sin tur påverkar socialtjänstens inriktning och arbetsformer. De ekonomiska förutsättningarna för kommunernas verksamhet har under senare år förändrats. Detta i sin tur har i många kommuner utgjort grund för utvecklingsinsatser och förnyelse av arbetet inom individ- och familjeomsorgen i syfte att uppnå en effektivare användning tillgängliga av resurser. Inte minst inom ungdoms- och missbrukarvården har former för stöd nya och behandling utvecklats. Ibland omnämns dessa alternativa behandlingsformer mellanvård eller vård på hemmaplan. Även former som nya av stöd, rehabilitering och sysselsättning för arbetslösa socialbidragstagare med svag ställning på arbetsmarknaden prövas av kommunerna. Enligt en studie av Svenska kommunförbundet våren 1994 erbjuder majoriteten av landets kommuner olika former av sysselsättning för arbetslösa socialbidragstagare. Även det hälsoförebyggande arbetet i kommunerna har enligt Folkhälsoinstitutets uppgifter 1994 under senare år förstärkts och funnit arbetsnya former och samverkanspartners. Andra miljöer än socialkontoret som plattform för socialt arbete används redan på många håll i landet. De erfarenheter, som redovisats för kommittén tyder på positiva erfarenheter. Någon systematisk utvärdering av omfattning och resultat av nya former av och arenor för socialt arbete har dock inte gjorts. Exempel på nya former av gruppinriktad verksamhet som redovisats för kommittén är olika stödverksamheter, bl.a. vid öppna förskolor, ofta i samverkan mellan socialtjänsten och landstinget, för att stödja förskoleföräldrar i sin föräldraroll. Fältstationernas skiftande verksamheter för olika målgrupper samt verksamheter med samordning av pedagogiska insatser, social

400 INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ

träning och fritidsverksamhet för kriminella och/eller missbrukande ungdomar är andra exempel på sådan verksamhet. Dagverksamheter för olika både äldre, funktionshindrade och missbrukare drivs på många håll grupper, i samverkan med de frivilliga organisationerna. Vi att det pågående förnyelsearbetet i kommunerna är både anser nu nödvändigt och positivt. Vi också positivt på den pågående utvecklingen ser mot ökad mångfald i de gruppinriktade verksamheterna. Att människor med likartade behov eller problem så långt möjligt får del av gemensamma eller verksamheter är enligt vår mening även ett sätt att effektivt program utnyttja samhällets resurser. Socialtjänstens skyldighet att vidta åtgärder på grupp- och områdesnivå bör enligt vår mening fokuseras på de behöver samhällets stöd. grupper som Här ingår i första hand de barn och ungdomar lever i utsatta miljöer som eller befinner sig i risksituationer. Även på grund drogsom vuxna som av missbruk, social isolering, psykisk ohälsa eller andra skäl lever under otrygga och utsatta förhållanden tillhör dessa grupper. I 11§ SoL att socialnämnden skall arbeta för att förebygga och anges motverka missbruk alkohol och andra beroendeframkallande medel. av Insatser för barn och ungdom skall därvid ägnas särskild uppmärksamhet. Som tidigare nämnts möter socialtjänsten i dag också andra problembilder än missbruk behöver uppmärksammas för att gynnsamma levnadssom förhållanden skall kunna främjas. Detta gäller t.ex. de psykiskt störda och vissa flyktinggrupper bl.a. på grund arbetslöshet lever isolerade i vårt som av samhälle. Även andra arbetslösa riskerar att isoleras med bl.a. grupper ohälsa eller missbruk följd. Bland de arbetslösa utgör ungdomarna en som särskilt utsatt bör uppmärksammas. Men här finns också förtidsgrupp som pensionerade och äldre lever isolerat utan kontakt med människor i som närmiljön. Enligt vår mening har socialtjänsten ett särskilt ansvar för de grupper som nämnts. De åtgärder behöver vidtas för att förbättra levnadsovan som villkoren för dessa kan variera beroende på problembilder och lokala förhållanden i övrigt. Frågan socialtjänstens ansvar för att erbjuda sysom selsättning för vissa behandlas närmare i kapitel 25. grupper Som tidigare framgått är sambandet mellan sociala villkor och hälsa väl belagt. Vi finner det därför naturligt att socialtjänsten har en skyldighet att även förebygga och motverka ohälsa. Detta arbete förutsätter samverkan mellan olika aktörer. Framför allt när det gäller att förebygga psykosocial ohälsa förutsätter insatserna samverkan mellan olika samhällsorgan och organisationer. Som vi tidigare framhållit fråntar dock inte socialtjänstens skyldighet det hälso- och sjukvården har enligt HSL att föreansvar som bygga ohälsa. Socialtjänstens att på och områdesnivå främja gynnsamma ansvar grupplevnadsförhållanden behöver dock inte betyda att socialtjänsten ensam skall sörja för dessa insatser. Som framgått kapitel 3 har under de senaste åren av allt fler aktörer tagit initiativ till och engagerat sig i olika typer av lokalt utvecklingsarbete i närmiljön. Enligt vår mening bör socialtjänsten stödja

INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ 401

och samordna sådana initiativ. Men vi vill samtidigt betona att socialtjänsten därutöver har ett ansvar att initiera och genomföra åtgärder i utsatta områden och för de grupper som behöver samhällets stöd. Slutligen vill vi framhålla att socialtjänstens åtgärder på grupp- och områdesnivå förutsätter ett demokratiskt förhållningssätt. Grunden för människors engagemang och ansvarstagande i denna typ av socialt förändringsarbete är att enskildas integritet och självbestämmande respekteras samt att möjligheter ges till inflytande över utformning och innehåll i de åtgärder som vidtas.

21.3.3 Socialtjänstens ansvar för det förebyggande arbetet

bland barn och ungdomar

Allmänt förebyggande insatser är enligt vår mening synonymt med primärprevention. I kapitel 3 definieras begreppen primär-, sekundär- och tertiärprevention. Allmänt förebyggande verksamhet är således ett fält för många aktörer bl.a. de ansvariga för ekonomisk politik, skolpolitik, hälsopolitik, miljöpolitik, bostadspolitik, fritidspolitik och socialpolitik. På det lokala planet är det allmänt förebyggande arbetet liksom folkhälsoarbetet ett ansvar för flera förvaltningar. Här spelar också de frivilliga organisationerna och föreningslivet en viktig roll. Som ovan nämnts anses folkhälsoarbete vara allas ansvar men ingens imperium. Samma förhållande gäller också för det allmänt förebyggande arbetet för barn och ungdomar. Socialtjänstens ansvar att främja en gynnsam social utveckling och god hälsa gäller särskilt barn och ungdomar. Socialtjänsten har bl.a. erfarenhet av riskmiljöer och riskbeteenden, som kan bidra till uppkomsten av sociala problem och ohälsa. Socialtjänsten ser också konsekvenserna av att goda miljöer saknas, t.ex. drogfria aktiviteter för ungdomar, kulturverksamhet eller trygga utemiljöer för barnen. Socialtjänsten har enligt vår mening ett särskilt ansvar för att initiera och delta i förebyggande arbete i samverkan med andra aktörer. Detta ansvar innebär dock inte att socialtjänsten har det övergripande ansvaret för det allmänt förebyggande arbetet i kommunen. Ansvaret för att samordna detta arbete åvilar enligt vår mening kommunstyrelsen. I kapitel 4 har redovisats socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggande arbete för barn och ungdom. Härav framgår bl.a. att för de mindre barnen handlar det förebyggande arbetet i stor utsträckning om de insatser som görs inom barnomsorgen och inom mödra- och barnhälsovården. För de äldre barnen och för ungdomarna har det förebyggande arbetet en annan karaktär. Här handlar det om samverkan mellan socialtjänsten, skolan, fritidsverksamheten och föreningslivet. Kultur- och fritidsverksamheten har stor betydelse för barn och ungdomars personliga utveckling. Fritidsgårdar och liknande träffpunkter fyller också en viktig funktion i arbetet med att förebygga sociala problem, drogmissbruk och kriminalitet. Även ungdomsmottagningarna spelar en viktig roll i det förebyggande arbetet. Vi vill särskilt framhålla det förebyggande arbetets betydelse för alla

402 INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ

barns och ungdomars möjligheter till personlighetsutveckling, stimulans, delaktighet och positiva kontakter med vuxenvärlden. Förebyggande verksamhet bör därför generellt utgå från ett barn- och ungdomsperspektiv och inte från ett problemperspektiv. Enligt vår mening har det förebyggande arbetet ett värde i sig i syfte att bidra till livskvalitet och positiva utvecklingsmöjligheter för alla barn och ungdomar. Enligt vårt förslag i kapitel 18 skall all verksamhet inom socialtjänsten bedrivas planmässigt och målinriktat. Vi vill här särskilt betona förslagets betydelse för det förebyggande arbetet för barn och ungdomar. Härvid är det socialtjänstens särskilda ansvar att bevaka att de utsatta barnen och ungdomarna får del av och tillgång till fritidsaktiviteter och goda livsmiljöer. I bl.a. folkhälsopropositionen prop. 1990/91:175 uttalades att ungdomsåren bör vara fria från alkohol. Av bl.a. CAN:s alkoholvaneundersökningar framgår att verkligheten ligger långt från denna målsättning även om bilden under senare år varit ljusare än den var vid mitten av 1970-talet. Oroande tendenser tyder emellertid på att ungdomars alkoholvanor för närvarande förändras. Alkoholpolitiska kommissionen har i sitt huvudbetänkande SOU 1994:24 betonat vikten av det lokala alkoholförebyggande arbetet. Kommissionen framhåller särskilt betydelsen av adekvat kompetens för det alkoholförebyggande arbetet. Kommissionen föreslår också ökade medel till projektverksamhet i kommunerna för det drogförebyggande arbetet. De frivilliga organisationerna spelar enligt kommissionen en viktig roll i det alkoholförebyggande arbetet. Detta gäller både Hem- och skolaföreningar, idrottsföreningar och fackliga organisationer. Men även nykterhetsrörelsen har viktig roll. Vi delar kommissionens mening att dessa organien sationer bör ges ökat stöd samtidigt som krav ställs på verksamhetens inriktning och resultat. Arbetet med att motverka alkoholbruk bland ungdomar kräver inte bara satsning kring en åtgärd eller förstärkning av resurser inom ett område. Problemets komplexitet kräver att det alkoholförebyggande arbetet i kommunerna bedrivs i bred samverkan mellan olika aktörer för att motverka såväl bruk som missbruk bland ungdomar. Detta arbete måste liksom annat socialt arbete bedrivas målinriktat och planmässigt. Det är därför enligt vår mening av stor betydelse att socialtjänsten i sitt drogförebyggande arbete samverkar med skolan, kultur- och fritidsförvaltningarna, polisen, primärvården och föreningslivet.

22 Barnomsorg

Vår bedömning: Riksdagen har 1993 antagit regeringens proposition prop. 1993/94:11 om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet m.m. Genom ändringar i socialtjänstlagen skärps kommunernas skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande vistas i kommunen. De nya bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 1995. Vi har inte funnit anledning att i något avseende överväga dessa bestämmelser. De samlas i ett eget kapitel i den nya lagstiftningen 4 kap..

22.1 Nuvarande

ordning

De bestämmelser som gäller idag 13-18 §§ SoL ger en ram för kommu-

nens ansvar för att bl.a. garantera alla sexåringar allmän förskola 14 §, för att anvisa plats för barn som av olika skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling 15 § och för planmässig utbyggnad barnomsorgen 17 §. en av Någon skyldighet att svara för full behovstäckning föreskrivs inte i den lagstiftning som gäller fram till den 1 januari 1995. Ansvaret för barnomsorgens organisation åvilar kommunen som beslutar om fördelningen mellan olika verksamhetsformer, köregler, barngruppernas storlek, personaldimensionering, extra resurser för barn i behov av särskilt stöd, lokalutformning, öppethållande m.m.

22.2 Barnomsorgens utbyggnad

Barnomsorgen har byggts ut kraftigt under de senaste 20 åren. Den 31 december 1993 var 51 procent av alla barn i förskoleåldern inskrivna i daghem eller familjedaghem. I början av 1970-talet var motsvarande siffra endast 12 procent. Medan antalet barn i daghem har ökat under hela 1980-talet har antalet barn i deltidsgrupper stadigt minskat. Som mest deltog 105 000 barn i sådan verksamhet 1980. Under 1990-talet har antalet barn i deltidsgrupper både ökat och minskat. År 1993 antalet deltidsgruppsbarn 65 300, vilket var motsvarar en ökning med 7 procent jämfört med året dessförinnan. När riksdagen år 1985 tog principbeslutet om en förskola för alla barn

404 BARNOMSORG

lyftes även den öppna förskolan fram som en viktig byggsten i en sammanhållen barnomsorg. År 1991 fanns det 1 644 öppna förskolor. som mest Denna siffra hade år 1993 minskat till 1 335. Även skolbarnsomsorgen har expanderat kraftigt sedan början 70-talet. av Utbyggnaden gäller i första hand verksamheter för lâgstadiebarnen. För 20 år sedan hade ungefär 5 procent av barnen i åldern 7-9 år plats i fritidshem eller i familjedaghem. Är 1992 motsvarande siffra 51 Den 31 var procent. december 1993 29 procent av alla skolbarn i åldern 7 12 år inskrivna i var fritidshem, daghem eller familjedaghem.

22.3 i framtidsperspektiv Barnomsorgen ett

Riksdagen har år 1993 antagit en proposition prop. 1993/94:11 om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet m.m. De nya bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 1995. Genom ändringar i socialtjänstlagen skärps kommunernas skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn är bosatta i Sverige och som stadigsom varande vistas i kommunen. Barnomsorgen omfattar både förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Sådan verksamhet skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Förskoleverksamheten barn inte har uppnått skolpliktig ålder. avser som Förskolans uppgift är att genom pedagogisk verksamhet erbjuda barn fostran och omvårdnad. Förskoleverksamhet skall tillhandahållas för barn som har fyllt ett år. För barn som inte har fyllt ett år skall förskola tillhandahållas barnet på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt om stöd i sin utveckling. Skolbarnsomsorgen barn till och med tolv års ålder som är inskrivna avser i grundskolan eller någon motsvarande skolform enligt skollagen 1985:1100. Skolbarnsomsorgens uppgift är att komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen. För bedrivande förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall det av finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna skall ha lämplig sammansättning och storlek. Lokalerna skall vara ändaen målsenliga. Verksamheten skall utgå från varje barns behov. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver. Kommunens skyldighet att tillhandahålla plats inom förskola och skolbarnsomsorg kan fullgöras antingen genom att plats erbjuds i den egna verksamheten eller att plats erbjuds inom en enskild förskola, ett enskilt fritidshem eller en enskild integrerad skolbarnsomsorg. Plats skall erbjudas utan oskäligt dröjsmål när vårdnadshavaren har anmält behov av barnomsorg. Skälig hänsyn skall tas till vårdnadshavarens önskemål om omsorgsform och verksamhetens lokalisering.

BARNOMSORG 405

I socialtjänstlagen införs också en skyldighet för kommunen att stödja enskilda förskolor och fritidshem samt enskild integrerad skolbarnsomsorg. Sådana verksamheter skall ges bidrag med ett belopp för varje barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. Kommunen får ställa vissa villkor för bidraget. Som villkor kan upp föreskrivas att avgifterna i den enskilt bedrivna verksamheten inte oskäligt får överstiga den avgift som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet. Kommunen får också föreskriva att den som driver verksamheten i mån av lämplig plats skall ta emot barn som kommunen vill placera där. Om ett barn tas emot i en annan kommun än hemkommunen har kommunen rätt till ersättning för sina kostnader för barnomsorgen från barnets hemkommun.

;;:~r:Imf,H nä"

23 och

Färdtjänst, hemtjänst

dagverksamheter

Vårt förslag: Socialtjänstens ansvar för färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter förtydligas genom nya, generellt utformade bestämmelser i lagen. Det överlämnas till varje kommun att själv bestämma hur verksamheterna skall utformas och i vilken omfattning de skall bedrivas. Kommunens frihet begränsas dock av reglerna om rätt till bistånd som garanterar den enskilde en skälig levnadsnivå. Vid planering och dimensionering av hemtjänst och dagverksamheter skall även behovet av stöd och avlastning hos anhöriga som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder, beaktas.

23.1 Normaliseringsprincipen

Normaliseringsprincipen innebär bl.a. att socialtjänstens insatser skall underlätta för enskilda att bo kvar hemma och att leva ett normalt liv. Färdtjänsten, hemtjänsten och olika dagverksamheter är tre viktiga hörnpelare i den kommunala äldre- och handikappomsorgen. Färdtjänsten är ett komplement till den allmänna trafikförsörjningen och är avsedd för personer som har stora svårigheter att förflytta sig på egen hand. Hemtjänst och dagverksamheter använda var för sig eller tillsammans gör det möjligt för - äldre människor och människor med funktionshinder att bo kvar hemma. Sådana insatser också anhöriga ökade möjligheter att leva ett självger ständigt liv.

23.2 Gällande bestämmelser

De bestämmelser i lagen som reglerar socialtjänstens uppgifter för äldre och funktionshindrade personer lämnar stort utrymme för kommunalt självbestämmande. Idag finns det ingen ovillkorlig skyldighet för kommunerna att tillhandahålla hemtjänst, färdtjänst eller dagverksamheter. Dessa insatser regleras i 10 § SoL där det föreskrivs att socialnämnden genom färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst bör vår kursivering underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Denna bestämmelse kompletteras med särskilda bestämmelser för omsorger om äldre människor 19-20 a §§ och

408 FÄRDTJÃNST, HEMTJÄNST OCH DAGVERKSAMHETER

människor med funktionshinder 21 §. Enligt 20 § första stycket skall socialnämnden verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Några motsvarande skyldighetsbestämmelser om färdtjänst och dagverksamheter finns inte i nuvarande lag.

23.3 Vår

principiella syn

I vårt delbetänkande Rätten till bistånd inom socialtjänsten SOU 1993:30 har föreslagit att rätten till bistånd i nuvarande 6 § SoL skall omfatta både försörjningsstöd och annat bistånd. För att precisera rätten till annat bistånd har räknat upp vissa insatser i den föreslagna lagbestämmelsen. Där återfinns hemtjänst och färdtjänst som två av sammanlagt sju punkter. Uppräkningen omfattar däremot inte några dagverksamheter. Vi anser att den enskildes rätt till bistånd i form av hemtjänst och färdtjänst bör motsvaras av skyldighetsbestämmelser i lagen. Vi anser också att socialtjänsten i vissa fall skall vara skyldig att tillhandahålla plats i olika dagverksamheter. Som en konsekvens av detta föreslår separata skyldighetsbestämmelser i fråga om färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter. Skyldighetsreglerna lämnar öppet för kommunerna att själva bestämma hur verksamheterna skall utformas och i vilken omfattning de skall bedrivas. Kommunens frihet begränsas dock av reglerna om rätt till bistånd, som garanterar den enskilde en skälig levnadsnivå. De regler som nu föreslås är alltså inte lika långtgående som de nya bestämmelserna om barnomsorg. Våra förslag syftar närmast till att slå vakt om vissa verksamheter av grundläggande betydelse för människors möjligheter att bo kvar hemma och att leva ett självständigt liv. Vår avsikt är inte att i detalj reglera verksamheternas innehåll och utformning -inte heller att prioritera bland olika målgrupper. Ändå kan det finnas skäl att göra vissa förtydliganden. Vi har tidigare lyft fram de anhörigas roll och uppgifter inom vård- och omsorgsverksamhet. Studier som redovisas i kapitel 15 visar att anhöriga, som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder, inte får det stöd och den avlastning som uppgiften kräver. Deras vardag kännetecknas många gånger av umbäranden både fysiskt, psykiskt och socialt. Mot denna bakgrund anser vi att kommunerna vid planering och dimensionering av hemtjänst och dagverksamheter även skall beakta de anhörigas behov av stöd och avlastning. De anhöriga behöver inte bara praktisk hjälp utan även personligt stöd. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 25.

FÄRDTJÄNST, 409 HEMTJÄNST OCH DAGVERKSAMHETER

23.4 Färdtjänst

Vårt förslag: Socialtjänsten skall tillhandahålla färdtjänst för människor på grund som av åldrande, sjukdom, funktionshinder eller liknande orsak inte annan kan förflytta sig på egen hand eller använda kollektiva färdmedel.

Färdtjänsten är ett komplement till den allmänna trafikförsörjningen och avser personer som av olika skäl inte kan förflytta sig på egen hand eller använda kollektiva färdmedel. Idag har ca 5 procent av Sveriges befolkning tillstånd att använda färdtjänst. Ungefär hälften alla hade färdtjänst av som den 31 december 1993 drygt 430 000 personer över 80 år. Endast 15 — — var procent under 65 år. Även antalet i åldrarna under 65 år var om personer utgör en liten andel av samtliga färdtjänstresenärer vet man att de yngre åker väsentligt mycket än de äldre. En studie förhållandena i Stockmer av holms län visar t.ex. att personer under 65 år står för cirka 40 procent av färdtjänstresandet. Den officiella statistiken visar också att antalet färdtjänstresor per person varierar mycket mellan olika kommuntyper. Under 1993 gjordes i genomsnitt 39 färdtjänstresor Antalet per person. resor varierade från 16 i glesbygdskommuner till 53 i storstäder. Färdtjänsten bör enligt vår bedömning behandlas både socialsom en politisk och en trafikpolitisk fråga. Den har också betraktats viktig som en handikappolitisk fråga av Handikapputredningen. I betänkandet Handikapp Välfärd Rättvisa SOU 1991:46 pekade utredningen på rad problem en inom den kommunala färdtjänsten. Enligt Handikapputredningen skulle satsningar på att öka anpassningen de reguljära trafikmedlen kunna av frigöra resurser för kvalitativa förbättringar inom färdtjänsten. I betänkandet föreslogs bl.a. att länsfärdtjänst skulle införas i hela landet. Vidare föreslogs en ändring i socialtjänstlagen enligt vilken egenavgifterna för resa med kommunal färdtjänst skulle överensstämma med taxorna i den lokala och regionala kollektivtrafiken. Dessa förslag togs emellertid inte upp till behandling i propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade prop. 1992/93:159 som följde på Handikapputredningens arbete. Handikapputredningen återkom till frågorna i betänkandet Ett samhälle för alla SOU 1992:52. Utredningen lämnade bl.a. förslag till ett samlat ansvar på länsnivå för kommunal färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och kollektivtrafik. Som tidigare framgått i kapitel 6 har regeringen därefter tillsatt särskild en utredare, den s.k. Samreseutredningen, med uppgift att lägga fram förslag till bättre samordning i länen av olika slag offentligt betalda Av av resor. direktiven dir. 1993:83 framgår bl.a. att samordningen skall syfta till att förbättra trafikens utvecklingsmöjligheter och ge ökade möjligheter för funktionshindrade att använda sig av kollektiva färdmedel. I uppdraget ingår att förutsättningslöst pröva två olika modeller för samordningen. I det ena fallet skall utredaren belysa hur frivillig samverkan mellan kommuen

410 FÄRDTJÄNST, HEMTJÄNST OCH DAGVERKSAMHETER

landsting och trafikhuvudmän skulle kunna förstärkas och vilka effekter ner, det skulle leda till. I det andra fallet skall utredaren pröva om man bör lagstifta ett enhetligt huvudmannaskap i länen. Uppdraget skall vara om slutfört senast den 31 december 1994. Vi i likhet med Handikapputredningen att färdtjänst för äldre och anser funktionshindrade till stor del bör kunna ersättas av en bättre personer anpassad kollektivtrafik och s.k. servicelinjer. Idag har ungefär en fjärdedel alla kommuner inrättat servicelinjer. Det återstår alltså mycket att göra av innan behovet färdtjänst hos äldre och människor med funktionshinder av kan antas minska till följd sådana åtgärder. Gravt funktionshindrade av kommer också i framtiden att behöva individuellt anpassad färdpersoner tjänst. Vi att socialtjänstens ansvar för färdtjänst bör klarläggas i lagen. anser Vårt förslag innebär att socialtjänsten blir skyldig att tillhandahålla färdtjänst för på grund åldrande, sjukdom, funktionshinder personer som av eller liknande orsak inte kan förflytta sig på hand eller använda annan egen kollektiva färdmedel. Det bör dock påpekas att åldrande i sig inte självklart någon rätt till färdtjänst. Rätten till färdtjänst skall alltid prövas mot den ger enskildes möjligheter att på hand förflytta sig med kollektiva färdmeegen del. Ändå kan inte rimligen begära att människor i hög ålder färdas man med kollektivtrafik även de inte hindras av sjukdom eller funktionsom hinder. För dessa är färdtjänsten också en fråga om säkerhet och personer trygghet i dagens samhälle.

23.5 Hemtjänst

Vårt förslag: Socialtjänsten skall tillhandahålla hemtjänst för människor som på grund åldrande, sjukdom, funktionshinder eller annan liknande orsak beav höver sådan hjälp i den dagliga livsföringen.

Hemtjänstens insatser omfattar både social hemhjälp och hemsjukvård. Den 31 december 1993 hade drygt 238 000 personer ett beslut om social hemhjälp och/eller hemsjukvård. Det motsvarar knappt 3 procent av landets befolkning. De allra flesta får hjälp bor i vanliga bostäder. Ungefär 25 som procent bor i särskilda boendeformer. Mer än hälften alla med social av hemhjälp eller hemsjukvård är över 80 år. Andelen yngre, dvs. personer under 65 år, ligger runt 10 procent. Många yngre har emellertid behov av mycket omfattande hjälpinsatser och tar i anspråk en stor del av hemtjänstens totala Hemtjänst används också som ett medel inom resurser. missbrukarvården och ges även som stöd till barnfamiljer. Att majoriteten alla hemtjänstmottagare är ålderspensionärer i hög av

FÄRDTJÄNST, HEMTJÄNST OCH DAGVERKSAMHETER 411

ålder har under lång tid präglat verksamhetens innehåll och utformning. Hemtjänstorganisationen har nästan överallt i landet formats efter geografiska principer utan särskild hänsyn tagen till att behoven växlar i olika åldrar. Den som befinner sig mitt i livet har sannolikt andra förväntningar och anspråk på hemtjänsten än den befinner sig i livets slutskede. som Möjligheten att själv kunna bestämma över sitt liv funktionshindrad som har poängterats mycket starkt inom handikapprörelsen. Av på den svaren brukarenkät som Handikapputredningen lät genomföra våren 1989 framkom att endast 8 procent av de erhöll hemtjänst kunde personer som bestämma över vem som skall hjälpen. Den rätt till biträde personlig ge av assistent eller till ekonomiskt stöd för sådan assistans nyligen införts i som LSS svarar enligt vår bedömning väl mot Handikapputredningens framförda principer om självbestämmande, inflytande och kontinuitet. Samma principer bör enligt vår uppfattning prägla den framtida hemtjänsten som helhet betraktad. Personalens kompetens måste också utvecklas i takt med att nya grupper hjälpmottagare, t.ex. psykiskt störda av personer, gör sig alltmer gällande. I nuvarande lagstiftning saknas helt bestämmelser kvalitet i socialom tjänstens insatser. Som redovisats i kapitel 17 föreslår lagbestämmelse en där det föreskrivs att socialtjänstens insatser skall god kvalitet. Av vara av den anledningen vill närmare redovisa vår på kvalitet i fråga syn om hemtjänstens insatser för äldre människor med behov både service, av omvårdnad och vård. I kapitel 5 har vi redogjort för de ganska dramatiska förändringar ägt som rum inom äldreomsorgen under den senaste tioårsperioden. I början på 1980-talet var möjligheterna att få omfattande och vård dygnet-runt omsorg i det egna hemmet mycket begränsade. Den officiella statistiken för november 1993 visar att ungefär 9 000 personer har än 30 timmar hemtjänst i mer veckan. Ungefär 45 000 personer fick vid tidpunkt hjälp varje kväll samma och/eller natt. Att organisera hemvården för hemmaboende äldre med en person omfattande behov av hemtjänst, hemsjukvård, rehabilitering, täta läkarkontakter, medicinering och vars instabila tillstånd ibland kräver sjukhusvård ställer naturligtvis mycket högre krav på samordning och samverkan än om samma person bor i en särskild boendeform. I kapitel 5 redovisas en studie från Blekinge län belyser hur hemsom tjänstmottagarna upplever sin situation på olika insatsnivåer. Med utgångspunkt från denna illustration gör vi bedömningen att hemtjänsten i vissa fall tycks uppvisa stora kvalitetsbrister. Det gäller framförallt äldre personer med kraftigt nedsatt funktionsförmåga har svårt att komma sängen som ur utan hjälp. De personer som intervjuades i studien hävdade sin rätt att få bo kvar hemma men ville ha mer tid från hemtjänsten och bättre hemsjukvård. Det är på denna insatsnivå berättelser kompetensbrister, dålig som om samordning och opersonlig vård förekommer också i andra sammanhang. Det är sannolikt också på denna insatsnivå bristande kvalitet leder till som höga kostnader. Vi vill därför understryka betydelsen att det i kommunerav

412 FÄRDTJÄNST, HEMTJÄNST OCH DAGVERKSAMHETER

görs stora ansträngningar att organisatoriskt samordna vård och omsorg na för de mest vårdkrävande bland de äldre. Sådana ansträngningar är sannolikt kostnadsbesparande både på kort och på lång sikt. Till sist vill vi också kommentera innehållet i verksamheten och hemtjänstens betydelse för människors behov social gemenskap. I socialav tjänstlagens förarbeten prop. 1979/80:1 288-289 betonades de sociala s. inslagen i hemtjänsten. Enligt propositionen skulle de äldre inte bara få praktisk hjälp. Personalen skulle även kontakt, ett sällskap för den vara en hjälpbehövande. För människor med funktionshinder beskrevs hemtjänsten 301 bl.a. ett viktigt medel för att bryta isolering och skapa goda som livsvillkor kulturellt och socialt. Även uppgiften att ledsaga handikappade hemmet för att t.ex. besöka vänner ansågs vara en betydelsefull utom hemtjänstuppgift. Vi gör den bedömningen att socialtjänsten i framtiden kommer att ha begränsade möjligheter tillgodose människors förväntningar på livskvaliatt och social gemenskap. Hemtjänsten bör naturligtvis även i framtiden tet verka för äldre människor har aktiv och meningsfull tillvaro i gemenatt en skap med andra. Det följer bl.a. vårt förslag till målformulering för av äldreomsorgen i 1 kap. 3 Den tid hemtjänstens vårdbiträden kan avsätta för social gemenskap med hemtjänstmottagarna begränsas dock av tillgängliga ekonomiska Det finns enligt vår bedömning också en risk resurser. för att kontakten med hemtjänstens vårdbiträden får ersätta andra sociala kontakter. Det talar för att hemtjänstens insatser i ökad utsträckning bör kompletteras med frivilliga insatser. Genom stöd till frivilliga organisationer kan socialtjänsten bana väg för möten mellan människor som kan leda till att nätverk utvecklas. Här har alla möjligheter ännu inte prövats. nya

23.6 Dagverksamheter

Vårt förslag: Socialtjänsten skall tillhandahålla dagverksamheter för människor som på grund åldrande, sjukdom, funktionshinder eller annan liknande orsak av behöver sådant stöd i den dagliga livsföringen.

Socialtjänstlagens bestämmelse dagverksamheter i 10 § är av sent datum. om Den tillkom i samband med Ädel-reformen i syfte att precisera kommuneroch landstingens för olika dagverksamheter. I förarbetena till nas ansvar lagändringen prop. 1990/91:14 olika dagverksamheter fylla en myckanses viktig funktion inom socialtjänsten. Det sägs att det är av utomordentligt et betydelse dagverksamheter inrättas, ett komplement till annat stor att som stöd i boende, såväl för människor med åldersdemens som för männieget skor med psykiska handikapp. Det läggs på socialnämnden i ansvar som 10 § SoL innefattar enligt propositionen dagcentraler och andra verksamheter för sysselsättning, gemenskap och rehabilitering samt sådana verksam-

FÄRDTJÄNST, 413 HEMTJÅNST OCH DAGVERKSAMHETER

heter som bedriver somatisk dagsjukvård med ett lokalt upptagningsområde och som är knutna till verksamheter som förs över. Det betyder att socialtjänsten redan idag för ett brett utbud ansvarar av dagverksamheter riktade till äldregruppen och till människor med funktionshinder. Riksdagen har nyligen tagit ställning till regeringens proposition prop. 1993/94:218 Psykiskt stördas villkor. Riksdagens beslut innebär att kommunerna får huvudansvaret för att initiera, planera och samordna de sociala insatser som de långvarigt psykiskt störda behöver. Kommunerna blir från och med den 1 januari 1995 obligatoriskt betalningsansvariga för vissa långvarigt psykiskt störda. Det lagreglerade betalningsansvaret skall gälla för patienter som vårdats sammanhängande än tre månader i mer sluten psykiatrisk vård och som av läkare med specialistkompetens i psykiatri bedömts vara medicinskt färdigbehandlade. Insatserna för psykiskt störda personer skall enligt riksdagens beslut in-

riktas mot att öka den enskildes funktionsförmåga och möjligheter att leva

ett så normalt liv som möjligt. Målet är ett eget boende anpassat till den enskildes individuella förutsättningar och behov. Även daglig sysselsättning är enligt riksdagen av stor betydelse i detta sammanhang. Det ställer sannolikt ökade krav på kommunerna att tillgodose även behov dagverksamav heter för psykiskt störda personer. Det sagda innebär att olika dagverksamheter har vissa givna målgrupper bland äldre och människor med fysiska och psykiska funktionshinder. I vissa kommuner fyller också dagverksamheter viktig funktion inom vården en av missbrukare. Innehållet i verksamheterna växlar. Det kan gälla träffpunkter för social gemenskap i största allmänhet också väl strukturerad verkmen samhet för ett begränsat antal inskrivna personer. Några närmare föreskrifter om dagverksamheternas innehåll och omfattning lämnas inte i den nya lagen. Varje kommun får själv bestämma vad skall gälla i detta som avseende.

24 Särskilda

boendeformer

Vårt förslag: Socialtjänsten skall tillhandahålla särskilda boendeformer för människor som på grund av åldrande, sjukdom, funktionshinder eller liknande annan orsak behöver tillsyn, omvårdnad och vård i den dagliga livsföringen. Det innebär att nuvarande bestämmelser kommunens skyldighet att inom rätta dels särskilda boendeformer för äldre, dels bostäder med särskild service för människor med funktionshinder, omformuleras och samord-

nas.

24.1 Gällande bestämmelser

Nu gällande bestämmelser om särskilda boendeformer och bostäder med särskild service infördes i lagen i samband med Ädel-reformen. För många har det sedan dess varit oklart vad som egentligen skiljer de olika boendeformerna åt. Begreppet särskilda boendeformer har lagstiftaren valts av som en samlingsbeteckning för servicebostäder, gruppboenden, ålderdomshem och lokala sjukhem. Begreppet bostäder med särskild service utvecklas närmare i regeringens proposition prop. 1992/932159 Stöd och service till vissa funktionshindrade. Det framgår där att bostad med särskild service skall kunna utformas på olika sätt. Huvudformerna skall servicebostad och vara gruppbostad. Med servicebostad avses bostäder har tillgång till service, som gemensam t.ex. restaurang, matdistribution och fast anställd personal. Lägenheterna är i regel anpassade efter den enskildes behov och ligger oftast samlade i samma hus eller i kringliggande hus. Med gruppbostad avses ett litet antal bostäder är grupperade i villor, som radhus eller flerfamiljshus kring utrymmen där service och gemensamma vård kan ges alla tider på dygnet. För vissa personer med funktionshinder serviceboende anses vara en lämplig mellanform bostad mellan ett helt självständigt boende i av - en egen lägenhet och en lägenhet i en gruppbostad. Samtidigt understryks att serviceboende bara skall anvisas personer uttryckligen önskar ett såsom dant boende. Det anses olämpligt att med funktionshinder yngre personer anvisas lägenhet i ett servicehus för äldre enbart det skälet att det där av finns tillgång till service.

416 SÄRSKILDA BOENDEFORMER

Gruppbostaden skall enligt propositionen ett bostadsalternativ för vara har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att mer personer som eller mindre kontinuerlig närvaro personal är nödvändig. Det sägs att av gruppbostaden kan förutsättning för att ungdomar och vuxna persovara en bor kvar hos sina föräldrar skall kunna flytta hemifrån. Vidare sägs ner som boende i gruppbostad ofta är det bästa alternativet för flertalet av dem att på grund omfattande funktionshinder bor på institutioner av olika som av slag, t.ex. vårdhem för utvecklingsstörda. I propositionen behandlas också begreppet annan särskilt anpassad bo-

stad. Med detta uttryck ordinära bostäder med viss grundanpassning.

avses Här fyller verksamheten med bostadsanpassningsbidrag en viktig funktion. Det förutsätts behovet stöd och service i ett sådant boende tillgodoses att av hemtjänstinsatser, personlig assistans och ledsagarservice. genom

24.2 Behovet av särskilda boendeformer

Idag finns det många i samhället olika skäl inte klarar att bo grupper som av på hand behöver någon form kollektivt boende. Det gäller egen utan av många äldre också människor med fysiska och psykiska funktionsmen hinder. Även skadats efter långvarigt missbruk av alkohol eller personer som andra beroendeframkallande medel kan behöva någon form av skyddat

boende. Handikapputredningen fann bl.a. att människor med svåra funktions-

hinder inte får sina behov bostad tillgodosedda i full utsträckning. Utav redningen påvisade t.ex. att många med funktionshinder har en personer institution sin enda stadigvarande bostad. Många bor också i vuxen som ålder kvar hos sina föräldrar. Psykiatriutredningen konstaterade bl.a. att det finns betydande skillnader i boendeförhållanden mellan människor har psykiska besvär och de som som är besvärsfria. Hälften alla år 1991 vårdades inom sluten av personer som psykiatrisk vård 000 saknade helt bostad. Av dessa patienter

ca 7 t.ex. var

3 000 65 år. Utredningen fann att det i kommunerna ofta saknas ca över lämpliga boendeformer för vissa psykiskt störda, för vilka steget grupper av från institutionsvård till boende i lägenhet är alltför stort. egen Alkoholpolitiska kommissionen har i sin kartläggning vården för alkoav holmissbrukare SOU 1994:27 funnit, att det för närvarande pågår en omfattande omstrukturering det allmänt förebyggande och det individuav ellt inriktade missbruksarbetet. Nu satsar många kommuner medvetet på

vård på hemmaplan, förutom olika öppenvårdsformer även kan avse

som varierande boendeformer med särskilda stödinsatser. Kommissionen har dock inte kartlagt behovet särskilda boendeformer hos personer med av missbruksproblem. Socialstyrelsen har för första gången genomfört rikstäckande inventeen ring hemlösa i Sverige Hemlösa i Sverige. En kartläggning. Socialav styrelsen följer och utvärderar 1993:13. De siffror redovisas i upp som

SÄRSKILDA BOENDEFORMER 417

rapporten bygger på uppgifter som lämnats av 1 500 enheter, däribland alla socialkontor och ett urval frivilligorganisationer, under första veckan i april 1993. Inledningsvis påpekas att mörkertalet i denna typ av kartläggningar troligen är betydande. Enligt Socialstyrelsens bedömning ligger det verkliga antalet hemlösa i Sverige snarare klart över än under 10 000 personer. Mer än 1 000 personer är uteliggare och lever under direkt hälsofarliga och socialt oacceptabla förhållanden. Studien visar att två tredjedelar av de hemlösa har dokumenterade missbruksproblem. Vidare framkommer att andelen hemlösa som bedömts lida av psykiska störningar är högre än vad man funnit vid tidigare inventeringar. Sammantaget styrker kartläggningen att hemlöshet är förenad med en allvarlig medicinsk, psykiatrisk och social problematik. Det framgår också att de hemlösa i många fall har svårt att få sina vårdbehov tillgodosedda.

24.3 Särskilda boendeformer för äldre

och med personer personer funktionshinder

Den officiella statistiken över särskilda boendeformer har ändrats efter Ädel-reformen. Tidigare års statistik över ålderdomshem, servicehus, servicelägenheter och gruppboenden har ersatts med statistik över antal personer, antal enheter, bostadsyta och standard i de särskilda boendeformerna. Med bostad i särskilda boendeformer avses det utrymme där en person har sin stadigvarande hemvist. En sådan bostad kan vara en lägenhet i ett servicehus eller ett rum i ålderdomshem men också eget rum, egen lägenhet eller del i en lägenhet i ett gruppboende. Till sådan bostad räknas också eget eller delat rum i ett sjukhem. Den 31 december 1993 fanns det ca 4 200 enheter med särskilda boendeformer. Ca 90 procent av dessa enheter drevs av kommunerna och ca 9 procent av enskild vårdgivare. Resten av enheterna drevs av landstingen från vilka kommunerna köpte långvårdsplatser. Antalet bostäder i särskilda boendeformer var vid samma tidpunkt ungefär 116 700. Ca 60 procent av alla dessa bostäder bestod av endast ett rum utan kök. Det är framförallt äldre-äldre som bor i särskilda boendeformer. Av totalt ca 129 000 personer var nästan 70 procent 80 år och äldre. Andelen personer under 65 år motsvarade endast ca 3 procent.

24.4 Våra slutsatser och

förslag

Vad gäller särskilda boendeformer för äldre kan först konstateras att behovet av fler ålderdomshem, fler gruppbostäder och fler alternativa boendeformer för äldre personer -liksom utformningen av sådana bostäder under —

418 SÄRSKILDA BOENDEFORMER

lång tid framstått äldreomsorgens stora fråga. I kapitel 5 har tidigare som redogjort för utvecklingen särskilda boendeformer och för frågan om av utformning och standard. Vi har också uppehållit oss kring frågan om varför flyttar till särskilt boende och vem det är som flyttar. man Socialstyrelsen konstaterar i FoU-översikt bl.a. att det finns mycket lite en forskning och utvärderingar hur olika boendeformer tillgodoser de äldres av behov. Studier hur människor lever sitt liv på ålderdomshem och i om servicehus saknas nästan helt. De studier som finns gäller framförallt sjukhemsvården. Här har både tekniska brister och brister i livskvalitet uppmärksammats bl.a. SPRI. Även gruppboendet för personer med åldersav demens har följts upp i olika studier. Det saknas också forskning om sambandet mellan insatta resurser, effekter och kostnader. Det finns enligt Socialstyrelsen en grupp äldre personer trots mycket omfattande hjälpinsatser inte har det bra i det egna som

hemmet De äldstas behov service och vård konsekvenser för ut-

av byggnaden särskilda boendeformer, Socialstyrelsen 1993. Samtidigt vet av vi att många äldre inte gärna flyttar från det egna hemmet förrän det är absolut nödvändigt. De tidigare redovisade flyttningsstudierna ger vid handen att bedömningarna vad är rätt vårdform utvecklats i positiv riktning. Vissa av som flyttningar uppfattas dock fortfarande onödiga vårdpersonalen. som av De att flyttningen hade kunnat undvikas eller uppskjutas om mer menar stöd erbjudits, bostaden anpassats och om enkla trygghetsskapande om åtgärder satts in. Den senast genomförda studien visade också att hälften av

dem hade flyttat egentligen hade önskat bo kvar hemma Ädel i

som

Sundsvall, Socialstyrelsen, Ädelutvärderingen 1993:9.

Dessa resultat bekräftas också intervjuer med ett antal hemmaboende av äldre i Blekinge län. På samtliga vårdnivåer uttrycker man här en stark önskan att få bo kvar hemma så länge det går. Oavsett hur mycket hjälp och vård behöver framstår inte sjuk- eller ålderdomshem som ett attraktivt man alternativ. Ofta betraktas särskilda boendeformer som ett alternativ för andra eller något tillhör en mycket avlägsen framtid. som som De särskilda boendeformerna utgör en viktig resurs inom äldreomsorgen. De tar också i anspråk den jämförelsevis största andelen av kommunernas samlade kostnader för äldreomsorgen. Dessa omständigheter utgör enligt vår uppfattning viktig anledning till att söka ökad kunskap om såväl de en boendes krav på äldreboendets innehåll och kvalitet som på det framtida behovet av särskilt äldreboende. Fram till år 1985 ökade antalet äldrebostäder både i absoluta tal och i relation till antalet äldre i olika åldersgrupper. Därefter har utbyggnaden inte motsvarat det ökade antalet äldre sett med ett matematiskt/statistiskt betraktelsesätt. En jämförelse mellan åren 1982 och 1991 och andelen 80åringar dessa år faktiskt vistades i någon särskild boendeform visar att som den begränsade utbyggnaden under delen 1980-talet sannolikt inte senare av täckningsgraden. År 1982 har inneburit någon dramatisk reducering av befann sig 27 procent 80-åringarna på ålderdomshem, sjukhem eller i ca av

SÄRSKILDA BOENDEFORMER 419

serviceboende. Denna siffra hade år 1991 minskat till ca 24 procent. Det förefaller som om de särskilda stimulansbidragen från 1990-talets början har bidragit till en mycket kraftfull utbyggnad av gruppboende för åldersdementa. Även äldrebostäder har inrättats. nya Frågan om balansen mellan utbudet av särskilda boendeformer och stödet i ordinärt boende måste enligt vår mening avgöras lokalt. Vi anser också att arbetet med behovsbedömningar inom hemtjänsten behöver utvecklas vidare. Möjligheten att tillgodose de äldres behov av trygghet och självbestämmande genom större delaktighet i valet av vårdform och vårdnivå är för oss en viktig kvalitetsfråga. Under senare år har många omoderna och otillgängliga ålderdomshem byggts om till ett fullvärdigt boende. Servicehusen tillkom i början på 1970-talet som ett alternativ till de då omoderna ålderdomshemmen. Deras funktion har alltmer kommit att ifrågasättas i takt med att vårdtyngden ökar hos de äldre som flyttar till en särskild boendeform. De numera kommunala sjukhemmen står sannolikt inför stora förändringar både ifråga om lokalernas utformning och vårdens innehåll. Vi menar att det råder stor och onödig förvirring kring benämningen av olika boendeformer för äldre. De i samlingsbegreppet särskilda boendeformer ingående benämningarna ålderdomshem, servicebostäder, gruppboende och lokala sjukhem har en historisk bakgrund och ett starkt samband med gamla statsbidragsbestämmelser. Enligt vår bedömning kommer de att förlora sin tidigare betydelse allteftersom nya boendeformer och benämningar växer fram. De gamla beteckningarna återfinns inte heller längre i den officiella statistiken. För vår del är det viktiga inte vad den särskilda äldrebostaden kallas utan vad den kan erbjuda av trygghet och livskvalitet när man inte längre kan eller vill bo kvar hemma. Vi vill i detta sammanhang särskilt framhålla betydelsen av god tillgänglighet så att flyttning till en annan vårdform kan undvikas när sjukdom och funktionshinder ställer ökade krav på lokalernas utformning. Av samma skäl vill vi understryka betydelsen av att de särskilda boendeformerna erbjuder medicinsk vård av god kvalitet enligt de riktlinjer som gäller för särskilda boendeformer i hälso- och sjukvårdslagen. Inriktningen bör vara att de medicinska vårdinsatserna successivt anpassas efter växande behov hos den enskilde i stället för att man flyttar honom därifrån. Denna inriktning får naturligtvis inte innebära att personer som flyttat till en särskild boendeform utelämnas till den vård som kan erbjudas där. Hälsooch sjukvårdslagens bestämmelser om god vård på lika villkor för hela befolkningen gäller givetvis också människor som har sin bostad i en särskild boendeform. Vi ser det alltså som önskvärt att vården i ökad utsträckning kommer till

människor i stället för att människorna skall tvingas söka sig till vården. Det

betyder inte att de skillnader som finns mellan olika typer äldrebostäder av bör försvinna generellt sett. i För oss är det naturligt att olika typer av äldrebostäder initialt erbjuder

420 SÄRSKILDA BOENDEFORMER

olika grad service och omvårdnad. Det kan också finnas skäl som talar för av att gamla beteckningar bör behållas. För den enskilde kan det t.ex. ha stor betydelse den särskilda boendeformen kallas för ålderdomshem eller om sjukhem. Kommunerna bör enligt vår uppfattning fritt kunna använda både och gamla beteckningar på sina särskilda boendeformer. Eftersom det nya inte längre finns några specialdestinerade statsbidrag inom äldreomsorgen behövs det enligt vår bedömning inte några enhetliga definitioner eller statliga riktlinjer på detta område. Som visats i det föregående kan begreppet bostäder med särskild service inrymmas i begreppet särskilda boendeformer. Det finns enligt vår bedömning inte några sakliga skäl för att i en ny socialtjänstlag behålla två olika bestämmelser för och skyldighet nämligen skyldigheten en samma för kommunen att för vissa bestämda målgrupper inrätta ett boende i särskilda former. I båda fallen varierar utbudet boendeformer från fullav värdiga bostäder till kollektiva gruppbostäder och flerbäddsrum inom långtidsvården. Vilket uttryck väljer bedömningsfråga. Vi föredrar man är en begreppet särskilda boendeformer det enkla skälet att detta är ett av vedertaget begrepp i vida kretsar. Vi föreslår också vissa andra ändringar av bestämmelserna. Socialtjänsten skall tillhandahålla boendeformerna och inte som nu inrätta boendeformer- Ett sådant uttryckssätt enligt vår mening socialtjänsten ökade möjligna. ger heter att upphandla de aktuella boendeformerna på entreprenad. Det hindnaturligtvis inte att socialtjänsten själv inrättar särskilda boendeformer rar eller uppdrar åt någon att inrätta sådana boendeformer. Det främsta annan skälet till att väljer uttrycket tillhandahålla är att det i mindre kommuofta saknas tillräckligt underlag för att inrätta vissa typer av bostäder. En ner del kommuner behöver kanske bara enstaka platser med en viss bestämd inriktning. Enligt vår mening är det av stor betydelse att enskilda kan erbjudas ett differentierat utbud olika boendeformer. Vi anser att utav rycket tillhandahålla är bättre valt för att tillgodose detta krav. Även målgruppen preciseras i ordalag. Särskilda boendeformer för nya service och omvårdnad är i nuvarande lag avsedda för äldre människor med behov särskilt stöd. Bostäder med särskild service är förbehållna mänav niskor fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigsom av heter i sin livsföring. Idag används begreppet service i många olika betydelser. Det kan vara reserverat för hjälp med inköp och praktiska hemsysslor men används också synonymt med begreppen omvårdnad och vård. Vi anser att begreppet service bör undvikas i detta sammanhang. Rena servicebehov dvs. hjälp med inköp och praktiska hemsysslor, kan enligt vår uppfattning i regel inte motivera ett boende i särskilda former. Sådana behov bör överallt i anses landet kunna tillgodoses genom insatser från hemtjänsten. Vårt förslag till lagtext innebär att bestämmelserna i 20§ andra stycket och 21 § tredje stycket SoL samordnas till en enda bestämmelse som lyder.

Socialtjänsten skall tillhandahålla särskilda boendeformer för människor som på

SÄRSKILDA BOENDEFORMER 421

grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak behöver tillsyn, omvårdnad och vård i den dagliga livsföringen. Med en sådan ordalydelse blir bestämmelsen tillämplig både ifråga om äldre och yngre personer. Det kan gälla äldre personer i behov av omvårdnad och vård, dementa personer som kräver ständig tillsyn, psykiskt sjuka och störda personer som inte klarar steget ut från sluten psykiatrisk vård till ett ordinärt boende, yngre personer med omfattande funktionshinder, missbrukare som uppträder störande för sin omgivning etc. Till sist vill vi återigen understryka betydelsen av att boendet anpassas till den enskildes individuella förutsättningar och behov. Den samordning som nu föreslås av två olika lagbestämmelser får inte innebära att äldre och yngre personer tvingas bo ihop på ett sätt som inte heller tidigare har varit avsikten. Socialtjänsten måste liksom idag kunna erbjuda ett differentierat utbud av särskilda boendeformer i framtiden.

0,.

25 stöd

Personligt och möjligheter till

sysselsättning

Vårt förslag: Socialtjänstens skyldighet att tillhandahålla personligt stöd förtydligas. Socialtjänsten ges möjlighet att- utöver föreskrifterna om samarbetssamtal och familjerådgivning själv initiera och erbjuda personligt stöd i många olika former. Det gäller stöd av både professionella och lekmän enskilt eller i gruppform. Reglerna för socialtjänstens möjligheter att utse kontaktperson till barn och ungdomar skall bestå. Socialtjänsten skall också sörja för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas meningsfull sysselsättning.

25.1 stöd

Personligt

25.1.1 Gällande bestämmelser

Kommunen har enligt 3 § SoL det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Enligt 5§ SoL hör det till socialnämndens uppgifter att bl.a. svara för upplysningar, råd och stöd till familjer och enskilda behöver det. som I 10 § tredje stycket finns bestämmelser socialnämndens möjligheter om att utse särskild person kontaktperson eller familj med uppgift att en hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter. Som villkor gäller att den enskilde begär eller samtycker till det. I samma lagrum regleras också socialtjänstens möjligheter att utse kontaktperson till barn och ungdomar. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast barnet självt begär eller om samtycker till det. Vidare finns i 12 a § en särskild bestämmelse om att kommunen skall sörja för att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och umgänge samarbetssamtal. Den 1 januari 1995 blir kommunen även skyldig att sörja för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det.

424 PERSONLIGT STÖD OCH MÖJLIGHETER TILL SYSSELSÄTTNING

25.1.2 Personligt stöd i olika former

Som tidigare framgått i kapitel 4 visar den officiella barn- och ungdomsstatistiken att insatsen kontaktperson/familj har ökat kraftigt efter socialtjänstreformen. Någon motsvarande statistik redovisas inte för vuxna. Även inte vet hur många får stöd och hjälp kontaktom vuxna som av vet att insatsen är ganska vanligt förekommande inom ompersoner utvecklingsstörda, inom vården av psykiskt störda och inom sorgerna om missbrukarvården. En granskning samtliga aktuella uppdrag kontaktfamilj/kontaktav som person inom socialtjänsten i Stockholm hösten 1991 visade t.ex. att antalet

uppdrag kontaktperson motsvarade nästan hälften av samtliga ca

som 1 000 pågående uppdrag. Av totalt 479 kontaktpersonsuppdrag avsåg 352 92 ungdomar och 35 s.k. tingsrättsuppdrag. Tre kategorier vuxna personer, redovisades: missbruk 98, psykiskt sköra 149 och övriga 105. av vuxna Materialet från Stockholm bekräftar att kontaktpersoner förordnas i många olika situationer, vilket också lagstiftarens uttryckliga mening. var Såvitt känt är det emellertid ovanligt att kontaktpersoner förordnas för äldre Här fyller i stället de frivilliga organisationernas Väntjänst- och personer. besöksverksamhet en liknande funktion. Utöver det vi känner till .om verksamheten med kontaktpersoner och kontaktfamiljer vet vi ganska lite om i vilka andra former stödet ges. Vi vet t.ex. inte i vilken utsträckning socialsekreterarna själva svarar för personligt stöd i strukturerade former inom ramen för det reguljära socialbyråarbetet. Forskaren Stefan Morén använder begreppet mänskligt bistånd för arbetet med att förändra mänskligt handlande och mänskliga livsvillkor. Han har i sin bok Förändringens gestalt. Om villkoren för mänskligt bistånd CE Fritzes AB 1992 särskilt framhållit betydelsen en ändamålsenlig socialav tjänstorganisation ger plats och utrymme för sådana arbetsuppgifter. som Vi känner inte heller till i vilken utsträckning socialtjänsten anlitar andra yrkesgrupper, t.ex. psykologer, för sådana uppgifter.

25.1.3 Våra slutsatser och förslag

Enligt vår bedömning kan det inte uteslutas att den uttryckliga bestämmeljust kontaktpersoner och kontaktfamiljer har haft en mycket styransen om de inverkan på socialtjänstens utbud av individuella stödinsatser. Att insatsen är vanligt förekommande inom individ- och familjeomsorgens arbete med barn och ungdomar bekräftas både av statistik och av olika studier. Ändå vet ganska lite vilka resultat åstadkommer med insatsen om man eftersom verksamheten med kontaktpersoner och kontaktfamiljer ännu så länge är relativt outforskad. Det behövs också kunskap effekterna av s.k. mellanvård, dvs. mer om öppenvårdsprogram och öppenvårdsinsatser i täthet och varaktighet är som ett mellanting mellan det reguljära socialbyråarbetet och vård utanför hem-

PERSONLIGT STÖD OCH MÖJLIGHETER TILL SYSSELSÄTTNING 425

met. Sådan verksamhet bygger på professionella insatser olika yrkesav grupper, ibland kombinerade med lekmannainsatser, och har tyngdpunkten lagd vid långsiktigt, individuellt förändringsarbete. Vi anser att bestämmelsen om kontaktpersoner/-familjer i nuvarande 10 § SoL bör ersättas med en ny, generellt utformad bestämmelse täcker in som alla former av personligt stöd som ligger utanför socialtjänstens för ansvar samarbetssamtal och familjerådgivning. Den nya bestämmelsen föreslås få följande lydelse: Socialtjänsten skall sörja för att personligt stöd kan tillhandahållas människor som begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får personligt stöd i form av kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det. Det föreskrivs alltså inte i vilka former sådant stöd skall lämnas. Det kan gälla både individuellt stöd och stöd i gruppform liksom stöd professioav nella och av lekmän. Varje kommun är fri att organisera verksamheten efter lokala förutsättningar och behov. Någon ändring av den gamla bestämmelsen om samarbetssamtal i 12 a § och den nya bestämmelsen om familjerådgivning föreslås inte i den nya lagstiftningen. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att något kommentera de önskemål som förts fram både ifråga ett kommunalt huvudmannaskap om för alkoholrådgivningsbyråer och lagstadgad skyldighet för socialtjänsten en att erbjuda hushållsekonomisk rådgivning. Även erfarenheten har visat om att kommunerna gör klokt i att satsa på sådana verksamheter anser vi oss inte nu ha tillräckligt underlag för att föreslå ett uttryckligt lagstöd. Vi lägger alltså inte fram något förslag i detta hänseende. Det ligger emellertid i sakens natur att socialtjänstens stöd till enskilda i stor utsträckning handlar om missbruksproblem och hushållsekonomiska frågor. Det kan inte uteslutas att man skulle nå bättre effekt sådana en om verksamheter renodlades och organiserades fristående från den vanliga socialbyråverksamheten. Det lämnas dock till varje kommun att själv bedöma vilken organisation som är mest ändamålsenlig för rådgivningsverksamheter som inte innehåller inslag av myndighetsutövning. Inte heller personkretsen preciseras i lagen. Själva orsaken till att den enskilde anser sig behöva personligt stöd tillmäts sålunda ingen betydelse. Socialtjänstens skyldighet att tillhandahålla personligt stöd begränsas inte enbart till själva har problem olika slag. Även anhöriga till personer som av den hjälpbehövande, som indirekt drabbas av drogmissbruk, sjukdom eller andra problem i familjen, omfattas av bestämmelsen. En grupp som inte får glömmas bort i detta sammanhang är barn till missbrukare. Dessa barn tar ofta på sig ett vuxenansvar i familjen och många får också problem som vuxna. All forskning visar att den inte får som vara barn när han är liten har svårt att uppträda som vuxen när han blir stor. En annan grupp som socialtjänsten bör ägna ökad uppmärksamhet är anhöriga, som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktions-

426 PERSONLIGT STÖD OCH MÖJLIGHETER TILL SYSSELSÄTTNING

hinder. Som tidigare visats i kapitel 15 är anhörigvårdaren i stor utsträckning äldre kvinna eller tar hand om sin make eller maka. Det en man som framgår också att föräldrar till människor med funktionshinder tar på yngre sig ett stort ansvar för sina barn. Personligt stöd kan, utan att förenat med stora kostnader, innebära vara lättnad för anhöriga har ett betungande vårdansvar. Erfarenen stor som heten har dock visat att det är svårt att nå anhöriga för stödinsatser. Det är därför viktigt att allmänheten informeras möjligheterna att få stöd och om avlastning insatser från socialtjänsten. genom Vad föreslås är enligt vår uppfattning inte någon ny reform. Vi som nu socialtjänsten redan idag har ett för att också anhöriga och anser att ansvar närstående till socialtjänstens traditionella målgrupper får behövligt stöd. Som stöd för denna uppfattning vill vi hänvisa till bestämmelsen om kommuyttersta i 3 § SoL. Bokstavligt tolkad innebär denna bestämmelnens ansvar skyldighet för kommunen att till att alla människor som vistas i se en se kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Den bestämmelse föreslås inbegriper både personer som själva som nu begär stöd och samtycker till sådana åtgärder. I detta uttryck personer som ligger bl.a. socialtjänstens uppgift att motivera enskilda att ta emot stöd och hjälp för att lösa sina problem. Den föreslagna bestämmelsen socialtjänsten möjlighet att själv initiera ger och erbjuda stöd i många olika former. Någon ändring av de regler som gäller för socialtjänstens möjligheter att utse kontaktperson till barn och

ungdomar föreslås inte. I kapitel 4 har tidigare redovisats önskemål om att i vissa fall kunna tillsätta kontaktfamilj med uppgift att även övervaka barnens situation. en De förespråkat sådan möjlighet föreslår också att begreppet konsom en taktfamilj för enklare ärenden där insatsen är frivillig och av reserveras förebyggande karaktär och att familjer åtar sig tunga ärenden i stället som kallas stödfamiljer. Det förutsätts att utarbetar en plan för varje man sådant ärende, att planen undertecknas både föräldrar och Stödfamilj och av att den omprövas i nämnd, förslagsvis var tredje månad. Dessa propåer anledning att redovisa vår syn på saken. ger oss De insatser med stöd socialtjänstlagen bygger på frivillighet som ges av och självbestämmande. Vi har full förståelse för att det ibland kan vara svårt för socialtjänsten att få enskilda att frivilligt ta emot stöd och hjälp. Det ligger i sakens natur att många kommer i kontakt med socialtjänsten som förnekar eller förringar sina problem. Att människor inte frivilligt söker hjälp beror sannolikt också på att de inte har fullt förtroende för socialtjänstens verksamhet. I detta ligger stor, framtida utmaning. Det gäller en både möjligheterna att kunna redovisa goda resultat av de verksamheter bedrivs och att utforma och marknadsföra verksamheten på ett sådant som sätt, att den tilltalar allmänheten.

Vi är alltså inte beredda att rucka på de grundläggande principerna om

frivillighet i socialtjänstlagen. Det ingår inte heller i vårt uppdrag att ta ställning till behovet utökat tvång inom socialtjänsten. av

PERSONLIGT STÖD OCH MÖJLIGHETER TILL SYSSELSÄTTNING 427

Vi anser dock att bestämmelserna kontaktpersoner och kontaktom familjer i 10§ SoL redan idag lämnar utrymme för att tillsätta stöden familj med uppgift att även övervaka barnens situation i hemmet. Som villkor gäller att den enskilde samtycker till insatsen, vilket torde fallet vara om den enskilde med sin underskrift bekräftar planen. Socialtjänsten är enligt vår bedömning oförhindrad att öppet erbjuda och att tillsätta en Stödfamilj på de villkor man kan mellan parterna. Någon möjligenas om het för socialtjänsten att utöver det mellantvång regleras i LVU - som påtvinga den enskilde stöd- och hjälpinsatser föreligger inte idag och föreslås inte heller för framtiden. Vi föreslår inte heller några nya benämningar i lagen. Kommunen bör fritt kunna använda olika benämningar för insatser i olika ärendetyper. Vi har också anledning att något kommentera de s.k. tingsrättsuppdragen. Härmed avses ärenden där tingsrätten vid sitt beslut utgått ifrån att social-

nämnden utser tredje person att närvara när utdömd umgängesrätt ut-

övas. I likhet med vad som framförts från många andra håll vi att ett anser beslut eller en dom i umgängesfrågan alltid bör föregås ett samråd med av socialförvaltningen. Regeringen har nyligen tillkallat utredning med en uppgift att utvärdera 1991 års reform föräldrabalkens regler vårdnad och av om umgänge. Enligt vår mening bör tingsrättsuppdragen inte behandlas av oss utan av den aktuella utredningen. Vi avser därför att göra denna utredning uppmärksam på att frågan om tingsrättsuppdrag behöver övervägas närma-

re. Vad gäller frågan om avvägningen mellan professionella insatser och insatser av lekmän är för vår del inte beredda att lämna några närmare anvisningar. Här måste omständigheterna i det enskilda fallet avgöra var gränsen skall gå. Vi vill dock understryka betydelsen att lekmän anlitas för olika av som uppgifter inom socialtjänsten tillförsäkras det stöd och den hjälp de som behöver för att kunna utföra sitt uppdrag. Det finns rapporter visar att som denna uppgift tidigare har försummats inom socialtjänsten. Det finns också rapporter som visar att anhöriga som vårdar äldre, långvarigt sjuka och funktionshindrade personer ofta behöver personligt stöd för att orka med sin uppgift. Båda dessa uppgifter ställer enligt vår bedömning krav på metodutveckling inom socialtjänsten. Till sist vill vi också framhålla betydelsen fortsatt metodutveckling när av det gäller mellanvård inom såväl barn- och ungdomsarbetet, missbrukarvården som äldre- och handikappomsorgen. Vi räknar med att sådana insatser på sikt kan komma att ersätta mycket av den vård idag utanför det som ges egna hemmet.

PERSONLIGT STÖD OCH MÖJLIGHETER TILL SYSSELSÄTTNING

25.2 Möjligheter till sysselsättning

25.2.1 Gällande bestämmelser

Enligt nuvarande lag 7 § SoL skall socialtjänsten i sin verksamhet främja

den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. I 21§ SoL, den s.k. handikapparagrafen, finns också bestämmelse att socialnämnden en om skall medverka till människor fysiska, psykiska eller andra skäl att som av möter betydande svårigheter i sin livsföring får meningsfull sysselsätten ning.

25.2.2 Våra slutsatser och förslag

Socialtjänstens skyldighet att verka för att människor får arbete, bostad och utbildning har tidigare behandlats i kapitel 13. Vi har bl.a. ansett att staten oförändrat skall huvudansvarig för arbetsmarknadspolitiken men har vara också betonat vikten att socialtjänsten intar aktiv hållning i frågor som av en rör arbete och sysselsättning. Även arbetshandikappade har prioriterad ställning inom om personer en arbetsmarknadspolitiken är det allmänt omvittnat att det finns personer med eller mindre synliga arbetshandikapp som har svårt att göra sig gällande mer på arbetsmarknaden oberoende konjunkturläge. För många som tillhör av denna de s.k. restarbetslösa, är förvärvsarbete i någon form en fullt grupp, realistisk målsättning. För andra är det inte realistiskt att planera för ett inträde eller återgång till arbetsmarknaden. Här handlar det snarare om en någon form meningsfull sysselsättning. av Vi att socialtjänsten bör ägna denna grupp i samhället ökad uppanser märksamhet. Socialtjänsten har redan idag en skyldighet att medverka till att vissa i samhället får meningsfull sysselsättning. Denna skylgrupper en dighet har tidigare behandlats i kapitel handlar om socialtjänstens som insatser för människor med funktionshinder. Enligt vår mening har socialtjänsten tidigare försummat sin uppgift att medverka till att människor med funktionshinder får meningsfull sysselsättning. Det gäller inte minst funktionshindrade personer som av statsfiyngre nansiella skäl tills vidare inte har tillerkänts någon rätt till daglig verksamhet i LSS. Dessa är i allmänhet väl tillgodosedda i fråga om boende och personer service saknar i stor utsträckning någonting att göra på dagarna. men I propositionen prop. 1992/93:l59, där frågan om daglig verksamhet behandlas, redovisas överlag goda erfarenheter från försök att bereda människor med omfattande funktionshinder meningsfull sysselsättning. Tidigare satsningar har bl.a. visat, att tidigt insatta vägledningsinsatser, okonventionella arbetsmetoder och väl fungerande samordning mellan olika aktörer en har bidragit till att många människor med förtidspension eller sjukbiunga drag har kommit ut i eller tillbaka till arbetslivet. Det finns alltså starka skäl talar för att socialtjänsten skall ha kvar sin som skyldighet och att den bör förtydligas i den nya lagstiftningen.

PERSONLIGT STÖD OCH MÖJLIGHETER TILL SYSSELSÅTTNING 429

Värt förslag till ny lagbestämmelse innebär att socialtjänsten i framtiden skall sörja för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas meningsfull sysselsättning. Det innebär inte att socialtjänsten skall anordna all sådan verksamhet i egen regi. Skyldigheten kan fullgöras på många olika sätt. Det kan t.ex. ske genom projekt som bedrivs i samverkan med andra myndigheter, genom att socialtjänsten erbjuder dagverksamheter i egen regi eller genom stöd till frivilliga organisationer.

ia när:flg.. h xI-Hw i . {§f,9.a{; JH . V K

26 Vård och utanför

behandling

hemmet

26.1 Gällande bestämmelser

För vård och behandling i familjehem och på institutioner finns idag regler som är gemensamma för barn och vuxna 22-24 §§ SoL. Utöver de gemensamma bestämmelserna finns i 26-31 §§ särskilda regler om vård av underåriga. Socialtjänstlagens regler kompletteras med bestämmelser i socialtjänstförordningen SoF. Med hem för vård eller boende avses i 6§ SoF ett hem inom socialtjänsten, som drivs av landsting eller kommun och som tar emot enskilda för vård, behandling, omvårdnad eller tillsyn i förening med ett boende. Till denna kategori hör även yrkesmässigt bedriven familjehemsvård och familjehem med minst fyra platser. Med familjehem avses i 35§ SoF ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte är sådan att hemmet blir att anse som ett hem för vård eller boende enligt 6 § andra stycket. Kravet på stadigvarande vård och fostran betyder att vissa hem, s.k. jourhem eller beredskapshem, som anlitas för akuta placeringar på kort sikt inte omfattas av bestämmelserna i 22-24 §§.

26.2 Kommunens ansvar för

vårdresursplanering

Vårt förslag: Kommunen ges ett samlat resursansvar för all vård utanför det egna hemmet. Regeln om gemensam vårdresursplanering i nuvarande 23§ SoL, som endast gäller hem för vård eller boende, utmönstras.

Enligt 23 § SoL skall behovet av hem för vård eller boende inom landstinget tillgodoses av landstinget och kommunerna i området. Behovet av sådana hem skall vart tredje år redovisas i en gemensamt upprättad plan 7 § SoF. Planen skall beskriva aktuella och förväntade behov av hem för vård eller boende. Av planen skall framgå vem som är huvudman för verksamheten,

VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET

hur många platser det finns och hur verksamheten är bemannad. I planen skall också redovisas hur behovet av hälso- och sjukvård skall tillgodoses samt vilka i privat regi som finns att tillgå inom landstingskommuresurser nen. Reglerna vårdresursplanering är enligt vår bedömning inte om gemensam längre relevanta. De har efterhand blivit överspelade genom den omstrukturering skett inom vården och innebär att regionalt organiserad vård som som i offentlig regi alltmer kommit att ersättas privat och stiftelsedriven vård. av Kommuner och landsting köper numera vård på en fri marknad. Denna upphandling regleras sedan den 1 januari 1994 genom lagen om offentlig upphandling. En omständighet förändrat förutsättningarna för annan som vårdresursplanering är förstatligandet av LVM- och LVU-ingemensam stitutioner. Vuxna behöver vård utanför det egna hemmet placeras i regel på som institutioner. I viss utsträckning används också familjehem. Familjehemsvården för är till övervägande del organiserad i konsulentstödda familjevuxna vårdsenheter. Flertalet dessa bedrivs i stiftelseregi. Varje sådan enhet av omfattar mellan 10 och 30 vanliga familjer. Konsulenternas uppgift är att förmedla plats och att på olika sätt stödja familjerna i deras arbete. Idag är 18 enheter medlemmar i Rikskommittén för familjevård RFF. Dessa enheter förfogar tillsammans över ca 250 platser. Platserna utnyttjas till stor del av kriminalvården för s.k. 34 §-placeringar. Familjehemsverksamhet för bedrivs också i kommunal regi, framvuxna förallt i Stockholm och Göteborg, som har specialiserade enheter för sådan verksamhet. Barn- och ungdomsvården domineras av familjehemsvård även om institutionsvården har ökat i betydelse under senare år. De flesta barn och ungdomar placeras i vanliga familjer. I viss utsträckning sker också placeringar inom för familjevårdsenheternas verksamhet. Fem av Riksramen kommitténs medlemmar tar för närvarande emot barn och ungdomar i sin verksamhet Familjehemscenter i Finspång, Familjehemscentrum i Kungsbacka, Familjevårdsgruppen i Jönköping, Familjehemsstiftelsen i Skaraborg

och Stiftelsen Upplandsgårdar. Ytterligare enhet är under uppbyggnad

en inom för Stiftelsen Bergslagsgårdar i Örebro. Liknande verksamhet ramen bedrivs också i Dalarna. De familjer tillhör enheterna har överlag goda erfarenheter av stödet som från konsulenterna. Som exempel på uppskattade inslag i verksamheten kan nämnas kontinuerliga familjehemsträffar för samvaro och erfarenhetsbyte mellan familjerna, handledning i eller individuellt samt olika former grupp av utbildning. Familjernas erfarenheter talar för att familjevårdsenheten som modell betraktad kan utgöra ett gott stöd för familjehemmen. Det betyder inte att all familjehemsvård bör bedrivas i sådana former. Enligt vår bedömning lämpar sig den konsulentstödda familjehemsverksamheten bäst för tidsbegränsade placeringar av ungdomar och vuxna. Nu gällande bestämmelser gemensam vårdresursplanering gäller uteom

VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET 433

slutande hem för vård eller boende. Vårt förslag innebär att kommunen ensam blir ansvarig för all planering av institutionsvård, familjehemsvård och resurser för tillfälliga placeringar i akuta situationer. Vad gäller akutvård kan en övernattningslägenhet med viss bemanning vara ett fullgott alternativ för vuxna. För barn och ungdomar kan jour- eller beredskapshem fylla en viktig funktion. Det gäller i synnerhet i kommuner som saknar institutionsvård på nära håll. Som tidigare sagts betraktas inte jour- eller beredskapshemmen som familjehem i socialtjänstlagstiftningen. Det betyder att reglerna för medgivande i nuvarande 25§ inte är tillämpliga i dessa fall. Enligt vår bedömning finns det inte någon anledning att för den skull omdefiniera familjehemsbegreppet i socialtjänstförordningen. Det får i stället förutsättas att sådana hem prövas efter ungefär samma procedurer som familjehemmen, att de väljs med stor omsorg och att de ges stöd i den omfattning som uppdraget kräver. Ett samlat kommunalt vårdresursansvar ställer naturligtvis höga krav på behovsanalyser och god framförhållning. En enkätundersökning som genomförts av Svenska kommunförbundet efter förstatligandet av LVM- och LVU-institutioner visar att kommunerna idag löser uppgifterna på tre olika sätt. I vissa län är landstinget fortfarande huvudman för all HVB-vård för barn och ungdomar. I andra län bedrivs sådan vård av kommunerna själva. Det förekommer också att kommunerna löser uppgifterna tillsammans. Som exempel kan nämnas Kronobergs län och Sörmlands län där det sedan några år tillbaka finns kommunala vårdförbund. I Stockholms län har kommuner- Stockholms stad undantagen nyligen bildat ett aktiebolag. na - -

26.3 utanför

Uppföljning av placeringar

hemmet

Vårt förslag: Socialtjänsten skall genom personliga besök och på annat lämpligt sätt fortlöpande följa upp sina HVB-placeringar och placeringar i familjehem. Hemmen skall ges behövligt stöd.

I 39 § SoF finns en bestämmelse om socialnämndens skyldighet att följa upp familjehemsplaceringar. Enligt denna bestämmelse skall nämnden genom personliga besök och på annat lämpligt sätt fortlöpande hålla sig väl förtrogen med förhållandena i hemmen och ge dessa behövligt stöd. Denna bestämmelse utvidgas till att även gälla HVB-placeringar. Vårt förslag syftar till att både uttrycka principen om ett sammanhållet vårdansvar och att inskärpa betydelsen av att socialtjänsten kontinuerligt följer upp de placeringar som görs i familjehem och på HVB-institutioner. Som tidigare framgått i kapitel 4 har dålig uppföljning åtminstone -

434 VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET

tidigare uppfattats som ett av de största problemen inom familjehemsvår- den. Detta är särskilt allvarligt med tanke på vilka konsekvenserna kan bli för barnen. Illa genomtänkta placeringar utan uttryckliga mål kan i kombination med dålig uppföljning leda till att barnet blir kvar i familjehemmet trots att det egentligen finns förutsättningar för att vården skall kunna upphöra. Det är naturligtvis oacceptabelt och väcker också frågan om på vilket sätt familjehemsutredningen bör bedrivas och hur socialtjänstens mål för den aktuella placeringen bör dokumenteras. Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 29. Brister i uppföljningen kan också ha lett till höga kostnader för institutionsvård. Under senare år har det ekonomiska läget i kommunerna sannolikt medfört att placeringar som görs i hem för vård eller boende följs upp bättre än tidigare. I den fortsatta framställningen läggs tyngdpunkten vid kommunernas uppföljning av placeringar i familjehem. Det beror på att barn och ungdomar placeras i familjehem har en svag ställning jämfört med vuxna som personer som placeras på behandlingshem. Den som är vuxen kan på ett helt annat sätt än ett barn föra sin egen talan och påkalla socialtjänstens uppmärksamhet när situationen inte upplevs som tillfredsställande. Vården på behandlingshem är också omgärdad av regler som skiljer den från familjehemsvården. Det ställs i allmänhet krav på att personalen skall vara utbildad för sina uppgifter, det finns regler om sekretess och journalföring och verksamheten står dessutom under tillsyn av länsstyrelsen. Barn i familjehem är utlämnade till lekmän och måste förlita sig på att den tjänsteman som genomfört placeringen också tar sig tid att följa upp sitt ärende. I det följande kommenteras vårt förslag. Vi anser att vården som idag bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med de anhöriga och kontakt med hemmiljön. Här kommer socialtjänstlagens vägledande princikontinuitet och närhet indirekt till uttryck i lagen. Det finns enligt per om vår bedömning inte någon anledning att ompröva dessa principer. Närhetsprincipen har också slagit igenom på många håll. Det är t.ex. inte längre vanligt att barn och ungdomar placeras långt borta från föräldrahemmet. De krav lagen uppställer i fråga om samhörighet och kontakt med som hemmiljön handlar inte bara geografisk närhet. Språkliga och kulturella om skillnader i synsätt och bakgrund kan skapa väl så stora avstånd mellan människor. Att sådana skillnader beaktas och att man väljer ett hem som kan samarbeta med barnets biologiska föräldrar är av största betydelse vid alla placeringar och i synnerhet vid placeringar av invandrarbarn. Det innebär att socialtjänstens personal måste vara lyhörd för föräldrarnas egna önskemål utan att man för den skull ger avkall på den professionella bedömningen av vad som är ett lämpligt hem för det enskilda barnet. Vi anser att nuvarande bestämmelse i 39 § SoF anvisar en bra modell för kommunernas uppföljningsarbete. Denna bestämmelse innehåller redan idag stickord personliga besök, annat lämpligt sätt, fortlöpande som och behövligt stöd. Vi har därför inte någon anledning att formulera någon ny bestämmelse för socialtjänstens uppföljning av familjehemsvård

VÅRD HEMMET 435 OCH BEHANDLING UTANFÖR

och HVB-vård. Vårt förslag innebär dock att den gamla bestämmelsen flyttas från socialtjänstförordningen till den nya lagstiftningen. Uppföljningsarbetet måste som allt annat arbete inom socialtjänsten anpassas efter förhållandena i det enskilda fallet. Hur arbetet bör bedrivas beror bl.a. på ärendets karaktär och svårighetsgrad, åldern på den som placeras, de biologiska föräldrarnas problembild och vårdgivarens kompetens. Det ligger i sakens natur att familjehemmen utan sin formella kompetens behöver ett helt annat stöd än HVB-institutioner med professionellt utbildad personal. I det följande berörs därför endast familjehemsplaceringar av barn och ungdomar. Att en placering i ett familjehem inledningsvis och avslutningsvis ställer krav på tät kontakt med socialtjänsten i den kommun som har ansvar för placeringen är ganska givet. Det gäller i synnerhet om placeringen gäller ett litet barn. Det är också förståeligt att kontakten inte är lika intensiv när barn, föräldrar och familjehemsföräldrar lärt känna varandra väl och allt fungerar som planerat. Ändå får kontakten med familjehemmet aldrig brytas helt. En placering i ett familjehem är inte någon privat angelägenhet. Socialtjänsten har genom sitt beslut att placera den underårige i ett familjehem iklätt sig ett samhällsansvar. Enligt vår mening innebär samhällsansvaret bl.a. att ansvarig tjänsteman i den placerande kommunen skall behålla initiativet till kontakt med familjehemmet. Att initiativet i vissa fall överlåts på familjehemsföräldrarna med en uppmaning om att de skall höra av sig om det är något strider enligt vår uppfattning mot intentionerna i lagstiftningen. Den tjänsteman som har ansvar för placeringen är skyldig att fortlöpande hålla sig väl förtrogen med den underåriges förhållanden och utveckling i familjehemmet och vara beredd att ge både den underårige och familjehemmet behövligt stöd. Att problematiken i de placerade barnens ursprungsfamiljer är svårare och mera sammansatt i dag än tidigare ställer i de allra flesta fall krav på tät kontakt under hela placeringstiden. Familjehemmen får inte utsättas för vilka prov som helst. Det krävs i allmänhet någon utomstående person som jämkar samman olika intressen när tidigare överenskommelser inte följs eller när man inte har kommit överens om vad som skall gälla. Vi är dock inte beredda att i lagen förtydliga socialtjänstens uppföljningsansvar genom att instifta regler om minsta antal hembesök per år. Vi tror att sådana regler bör undvikas med hänsyn till att de lätt formar standardmodeller i det sociala arbetet. Vårdens närmare utformning bör enligt vår mening alltid planeras och dokumenteras i samråd med barn, föräldrar och familjehem. Vi återkommer till detta i nästa avsnitt. Vad slutligen beträffar behövligt stöd till familjehemmen får detta uttryck utöver ekonomisk ersättning anses innefatta råd och stöd samt - möjligheter till utbildning och handledning. I vilka former stödet ges får anpassas till situationen i det enskilda fallet.

436 VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET

26.4 Individuell för vård hemmet

plan utom

Vårt förslag: Socialtjänsten skall i varje enskilt fall upprätta en plan för HVB-vård och vård i familjehem. Reglerna om övervägande, den s.k. sexmånadersregeln i nuvarande 28 § SoL, utvidgas till att gälla även vuxna personer som placeras för vård och behandling utanför det egna hemmet.

Vi anser att ett beslut om vård och behandling utanför det egna hemmet bör vara förenat med en skyldighet för socialtjänsten att upprätta en individuell plan för den aktuella vården. Det bör härvidlag inte vara någon skillnad mellan vård som bedrivs frivilligt och vård som bedrivs med stöd av LVU eller LVM eftersom problembilden ofta är densamma. I LVU finns bestämmelser om att nämndens ansökan till länsrätten skall innehålla en redogörelse för den unges förhållanden, de omständigheter som utgör grund för att den unge behöver beredas vård, tidigare vidtagna åtgärder och den vård som socialnämnden avser att anordna 4 § LVU. I LVM finns en motsvarande bestämmelse i 8 Där föreskrivs att socialnämnden skall lämna länsstyrelsen en redogörelse för missbrukarens förhållanden samt för tidigare vidtagna och för planerade åtgärder. Socialnämnden skall också ange i vilket hem intagning kan ske och vilken vård utanför hemmet som planeras, om intagning sker. Dessa bestämmelser svarar närmast mot innehållet i den utredning som föregår ett beslut om frivillig värd. En sådan utredning bör naturligtvis redovisa vilka motiv som ligger till grund för beslutet och vilket mål man vill uppnå med insatsen. Den plan som här föreslås kan närmast betraktas som en handlingsplan i det enskilda ärendet. Det förutsätts att planen undertecknas av tre parter: den placerade och/eller vårdnadshavaren, vårdgivaren, dvs. familjehemmet eller behandlingshemmet samt handläggande tjänsteman i den kommun som har ansvar för placeringen. Det övergripande syftet med planen är att tydliggöra mål och medel. Av planen bör sålunda framgå vilka mål som gäller för placeringen både på kort och lång sikt, vilka medel som skall användas för att uppnå målen och hur uppgifterna skall fördelas mellan parterna. Detaljeringsgraden får avgöras från fall till fall. Det viktiga är att alla är införstådda med vad som förväntas av just honom eller henne. Vi bedömer att en sådan plan kan bidra till väl genomtänkta placeringar och att den även kan bli ett värdefullt instrument vid uppföljning och utvärdering av vård och behandling som ges utanför hemmet. Den länsvisa uppföljningen av familjehemsvård för barn och ungdomar visar bl.a. att kommunernas tillsyn/uppföljning av vården generellt sett har

VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET 437

blivit bättre under senare år. Denna förbättring anses till stor del bero på bestämmelserna om övervägande av vård i 28 § SoL. Det talar för att den s.k. sexmånadersregeln i nuvarande 28§ SoL bör utvidgas till att gälla även vuxenplaceringar. Vi har erfarit att kommunens tjänstemän och vårdgivaren inte alltid kan komma överens om när placeringen lämpligen bör avslutas. Det är t.ex. inte ovanligt att vårdgivaren hävdar klientens rätt att få stanna kvar medan ansvarig handläggare inom socialtjänsten anser att ändamålet med vården är uppnått. Det förekommer också att vården får ett abrupt slut på grund av att socialtjänsten av ekonomiska och andra skäl beslutar att placeringen skall upphöra. Detta är naturligtvis inte tillfredsställande. Vårt förslag syftar till att förtydliga socialtjänstens ansvar för vuxna personer som bereds vård i familjehem och på HVB-institutioner. Vi ser det som naturligt att fortsatt vård övervägs med jämna mellanrum och anser att tidsgränsen på sex månader är adekvat även inom vuxenvården. En sådan tidsgräns finns också för LVM-vård. Vårt förslag syftar också till att klargöra rollfördelningen mellan socialtjänsten och vårdgivaren. Det är socialtjänsten och inte vårdgivaren som skall avgöra när vården skall upphöra. För att kunna göra denna bedömning krävs dock att ansvarig handläggare genom personliga besök och på annat lämpligt sätt fortlöpande håller sig informerad om hur vården framskrider.

26.5 Stöd till barn och föräldrar under en

familjehemsplacering

Vårt förslag: Socialtjänsten i den placerande kommunen skall svara för de särskilda stödinsatser som den underårige kan behöva under vistelsen i familjehemmet. Vårdnadshavarna skall aktivt erbjudas råd, stöd och annan hjälp som de behöver för att upprätthålla en god kontakt med familjehemmet. Socialtjänsten är också skyldig att vidta de åtgärder som behövs för att underlätta en återförening mellan den underårige och föräldrarna eller för att trygga den underåriges uppväxt utanför det egna hemmet.

Nuvarande lag innehåller bestämmelser som är gemensamma för all varaktig vård och fostran av underåriga i enskilda hem. Reglerna är tillämpliga både ifråga om familjehemsplaceringar, privata placeringar och utländska adoptioner och återfinns i nuvarande 26 § SoL. Enligt denna bestämmelse skall socialnämnden medverka till att barnet får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma levnadsförhållanden. Nämnden skall också verka för att barnet får lämplig utbildning samt lämna Vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana underåriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver. Vi föreslår att denna bestämmelse omformuleras till att uteslutande avse placeringar i familjehem. Enligt vår bedömning behövs det inte någon

438 VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET

särskild bestämmelse för uppföljning av placeringar som görs privat i ett enskilt hem. Det betyder inte att dessa familjer skall lämnas utan stöd. Vad som föreskrivs i 26 § kommer redan till uttryck i de övergripande målen för socialtjänstens verksamhet och i bestämmelserna om kommunens skyldighet att erbjuda enskilda och familjer stöd- och hjälpinsatser. Av skäl som närmare redovisas nedan anser vi att dessa bestämmelser är tillräckliga. Frågan om tillstånd och tillsyn ifråga om privata placeringar berörs särskilt i socialtjänstpropositionen. Det framgår att Fosterbarnsutredningen på sin tid föreslog att det obligatoriska tillstånds- och tillsynsinstrumentet för privatplaceringar av barn i annat hem än det egna skulle avskaffas. Som skäl angavs bl.a. att man i allmänhet inte kan ställa andra eller högre krav på de familjer som föräldrarna valt att låta barnet bo hos än på föräldrarna själva. Vidare påpekades svårigheterna att kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna och att ingripa mot placeringar som redan skett utan tillstånd. Vid remissbehandlingen av Fosterbarnsutredningens betänkande gick remissinstanserna i stor utsträckning emot utredningen. Man ansåg att blotta förekomsten av en lagregel med krav på tillstånd hade en preventiv effekt och att den hade förebyggt olämpliga placeringar. Tillståndstvånget ansågs också ha ett värde som skydd för barnen och ett stöd för både biologiska föräldrar och blivande fosterföräldrar. Denna uppfattning kommer också till uttryck i socialtjänstpropositionen. Som skäl till att bibehålla en lagregel anförs bl.a. att det gäller barn som under längre tid -inte sällan flera år, ibland under barnets hela uppväxttid får all sin omvårdnad och uppfostran i ett hem som inte är föräldrarnas. Även de tar hand barnet är föräldern och barnet om som om personer som känner väl och har förtroende för finns det enligt propositionen alltid en risk för att det senare skall uppstå missförstånd eller meningsskiljaktigheter ifråga om vården av barnet. Att någon utomstående redan från början aktivt bevakar barnets intressen anses därför vara av stor betydelse. Vi kommer längre fram att föreslå att de privata placeringarna oförändrat skall omfattas av reglerna för medgivande i nuvarande 25 Det är vår bedömning att en sådan spärr fyller en viktig funktion även i dagens samhälle. Den påtvungna kontakten med socialtjänsten kan innebära att man hittar en annan lösning på problemet och kan också förhindra ett olämpligt val hem. Ändå är det vår bedömning att privata placeringar mestadels av sker utan vetskap från socialtjänstens sida och att de uppdagas först när placeringen redan har skett eller om det blir problem. Det finns säkert många olika förklaringar till detta. En trolig förklaring kan vara att allmänheten inte känner till socialtjänstlagens regler om medgivande. En annan förklaring kan vara att vårdnadshavaren oftast en ensamstående mamma inte vill att socialtjänsten blandar sig i hennes liv. - Sannolikt är det så att hälsan tiger still att placeringar som fungerar bra för alla parter sköts utan inblandning från socialtjänstens sida och att konfliktfyllda placeringar ger sig tillkänna på ett eller annat sätt. Det är t.ex. inte ovanligt att en privat placering efter en tid övergår till en regelrätt familjehemsplacering.

VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET 439

Kravet på medgivande för att få ta emot ett utländskt barn i adoptionssyfte skall också bestå. Vi har dock inte tagit ställning till frågan om socialtjänstens ansvar att följa upp sådana placeringar. Det beror på att denna fråga har övervägts av en annan utredning. Vi har underhand informerats om att denna utredning har för avsikt att föreslå ändringar av bl.a. socialtjänstlagen. De förslag vi lägger fram syftar till att förtydliga socialtjänstens skyldigheter mot de familjehemsplacerade barnen och deras föräldrar. Det finns svensk forskning Cederström som visar att barn i familjehem, som ytligt sett anpassat sig väl, kan ha svåra problem under ytan som bottnar i barnets tidigare upplevelser. För att bearbeta sådana problem krävs i allmänhet insatser utöver den hjälp som familjehemmet kan ge. Att socialsekreteraren tar sig tid att samtala med barnet vid sina besök i familjehemmet kan t.ex. vara till god hjälp för barnet. Socialsekreteraren är en länk mellan det gamla och det nya och är många gånger den som år bäst skickad att förklara för barnet varför det inte är möjligt att bo kvar hemma, att ge barnet stöd när föräldrarna sviker sina löften till barnet osv. Men sådan hjälp är inte alltid tillräcklig. I vissa fall behövs det även terapiinsatser för att bearbeta tidigare upplevelser eller separationen från föräldrarna. Barn som placeras i familjehem kan också ha problem som ställer krav på särskilda stödinsatser i skola eller barnomsorg. I vårt delbetänkande SOU 1993:30 har tidigare lämnats vissa förslag syftar till att förtydliga som principen om ett sammanhållet vårdansvar. Vi har bl.a. föreslagit att den placerande kommunen skall svara för kostnader som uppkommer för särskilda stödinsatser i skola och barnomsorg. Även föräldrar till familjehemsplacerade barn behöver stöd och hjälp under den tid barnet vistas i familjehemmet. Vårt förslag innebär en skyldighet för socialtjänsten att aktivt erbjuda vårdnadshavarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver för att upprätthålla en god kontakt med den underårige och familjehemmet. Också i detta fall finns dokumenterade brister inom familjehemsvården. Barn i kris-projektet visade t.ex. att socialarbetarnas insatser för de biologiska föräldrarna är otillräckliga. Forskarna fann att många föräldrar kände sig övergivna av socialtjänsten och att deras situation hade försämrats efter omhändertagandet. Det kan finnas olika förklaringar till detta. Socialtjänstens uppgift att se både till barnets bästa och att samtidigt ge föräldrarna stöd och hjälp på deras villkor är sannolikt en av de mest komplicerade inom hela socialtjänstens verksamhet. Det är inte heller ovanligt att föräldrarna flyttar eller drar sig undan kontakten med socialtjänsten efter placeringen. Skall man nå bra resultat med familjehemsvård måste man också veta vilket mål som gäller för placeringen. Enligt huvudregeln skall barn som placeras i familjehem återförenas med sina föräldrar. I undantagsfall skall barnet växa i familjehemmet. Ändå visar erfarenheten att många SoLupp placerade barn blir kvar i sina familjehem. Ibland blir det bara så. Vi har

440 VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET

tidigare berört detta problem. Men i allmänhet beror det på att det ursprungliga målet med placeringen omformuleras efterhand. Oavsett vilket mål som gäller för placeringen är socialtjänsten skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att nå det uppsatta målet. Vad som måste göras beror på omständigheterna i det enskilda fallet. I vissa fall kan vårdnaden om barnet behöva överflyttas till familjehemsföräldrarna. Denna möjlighet behandlas i nästa kapitel. Till sist vill vi också framhålla betydelsen av att barn som återvänder till sina föräldrar får möjlighet att hålla fortsatt kontakt med familjehemmet. Det är ibland inte möjligt utan ekonomiskt stöd från socialtjänsten. Enligt vår mening bör barn, som under lång tid vistats i ett familjehem, i rimlig omfattning kunna få ekonomiskt stöd till reskostnader m.m. för att kunna besöka och hålla kontakt med familjehemmet.

27 Ersättning och

annat stöd till

familjehemsföräldrar vid en

vårdnadsöverflyttning

Vårt förslag: Har ett förmynderskap uppkommit med stöd av 6 kap. 7-8 §§ eller 9§ andra-tredje styckena föräldrabalken, skall arvode och ersättning för kostnader till de särskilt förordnade förmyndarna utgå i första hand genom tillgodogörande av barnbidrag, underhållsbidrag/bidragsförskott och, i förekommande fall, barnpension samt i andra hand barnets av egna medel. I den mån bidrag, pension och barnets medel inte räcker till egna skall arvode och omkostnadsersättning utges den kommun har av som tagit initiativ till förordnande av förmyndare. Socialnämnden har idag ett särskilt ansvar för att tillgodose det stödbehov som kan föreligga sedan en tvist vårdnad eller umgänge har om avgjorts av en domstol 12§ femte stycket SoL. Ordet tvist stryks i lagtexten så att bestämmelsen också omfattar de fall då vårdnadshavare, utan att en tvist har förelegat, har förordnats särskilt med stöd 6 kap. av 7-8 §§ eller 9 § andra—tredje styckena föräldrabalken.

27.1 Nuvarande

ordning

Överflyttning av vårdnaden från föräldrarna till särskilt förordnad förmyn-

dare kan förekomma i följande fall. A. Om båda föräldrarna vid utövandet vårdnaden gör sig skyldiga till av missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i på ett sätt omsorgen som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling, skall rätten flytta över vårdnaden till en eller två särskilt förordnade förmyndare 6 kap. 7 § föräldrabalken. B. Har ett barn stadigvarande vårdats och fostrats i annat enskilt hem än föräldrahemmet och är det uppenbart bäst för barnet att det rådande förhållandet får bestå och att vårdnaden flyttas över till den eller dem har som tagit emot barnet eller någon dem, skall rätten utse denne eller dessa att av som särskilt förordnade förmyndare utöva vårdnaden om barnet 6 kap. 8 § föräldrabalken. C. Står barnet under vårdnad av endast föräldrarna och dör denne, en av skall rätten anförtro vårdnaden den andre föräldern eller, det är om lämpligare, åt en eller två särskilt förordnade förmyndare 6 kap. 9§ 2 st. föräldrabalken. Ansökan om överflyttning av vårdnaden görs i fallen A och B socialav

442 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR

nämnden. I fall C görs ansökan den andre föräldern eller anmälan av av socialnämnden. Om socialnämnden får veta att någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnad eller förmynderskap för underårig, skall nämnden göra framen ställning eller ansökan det hos domstol 42§ 1 st. socialtjänstförordom ningen /1981:750. Förmyndaren har rätt att årligen uppbära skäligt arvode och ersättning för uppdraget. Arvode och ersättning för utgifter skall efter överförmyndarens bestämmande utgå den omyndiges medel, i den mån dennes beräknade av inkomst det år förmyndaruppdraget överstiger ett belopp som motavser två gånger basbeloppet eller, inte särskilda skäl föranleder annat, i svarar om den mån den omyndige har tillgångar till ett värde överstigande tre gånger basbeloppet. I övrigt skall arvode och ersättning för utgifter utges av kom- Fader eller moder, på grund lag är förmyndare, har i princip munen. som av inte rätt till arvode eller ersättning 15 kap. 19 § föräldrabalken.

27.2 enkät

Socialstyrelsens

I regeringens proposition vård i vissa fall av barn och ungdomar, den s.k. om LVU-propositionen prop. 1989/90:28, förutsätts Socialstyrelsen i sin verksamhet uppmärksamma frågan överflyttning av vårdnaden till familjeom hemsföräldrar. Med anledning härav har Socialstyrelsen bl.a. genomfört en enkät till kommunerna avseende tidsperioden 1 juli 1983 31 december - 1990. Svar inkom från 347 socialnämnden I redovisades ett drygt svaren 80-tal ärenden där överflyttning vårdnaden skett med stöd av 6 kap. 8 § av föräldrabalken. I cirka 90 procent fallen hade socialnämnden tagit initiativ till överav flyttningen. I drygt 70 procent fallen hade överflyttningen gjorts i samförav stånd med föräldrarna. Vid tiden för vårdnadsöverflyttningen hade över hälften barnen vistats i familjehemmet i mer än sju år. I 75 procent av av fallen barnet åtta år eller mer vid överflyttningen. var I drygt hälften fallen skedde umgänge mellan barnet och de biologiska av föräldrarna i samförstånd efter vårdnadsöverflyttningen. I 25 procent av fallen förekom inget umgänge alls. I så samtliga ärenden fortsatte kommunen att betala ersättning gott som till familjehemsföräldrarna efter vårdnadsöverflyttningen. Ersättningen vari de allra flesta fall lika stor som före överflyttningen. Av enkäten framgår vidare att socialnämnderna känner viss tveksamhet när det gäller att ta initiativ till vårdnadsöverflyttning. Bortsett från de en psykologiska och existentiella frågor sådan överflyttning av vårdnasom en den väcker, är det osäkerheten kring framför allt frågan om ersättning till familjehemsföräldrarna efter vårdnadsöverflyttningen som är det stora hindret. En fråga är hur socialnämndens tillsyn kommer att fungera efter annan det att familjehemsföräldrarna har blivit vårdnadshavare.

ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD 443 TILL FAMILIEHEMSFÖRÄLDRAR

27.3 Ersättningsfrågan

Frågan om ekonomisk ersättning till före detta familjehemsföräldrar har

behandlats vid flera tillfällen.

I regeringens proposition prop. 1981/82:168 vårdnad

om och umgänge m.m. uttalas följande.

Om fosterföräldrarna utses till vårdnadshavare för ett barn har placerats hos som dem genom socialnämndens försorg, bortfaller visserligen kommunens möjligheter att utge fosterlön till dem. Det bör dock beaktas att de har tagit barnet som emot kan såsom vårdnadshavare få bidrag till barnets försörjning i form av barnbidrag, underhållsbidrag och i förekommande fall bidragsförskott. Jag kan alltså inte se att ekonomiska skäl skulle hindra att vårdnaden om ett barn flyttas över till fosterföräldrarna om det är uppenbart bäst för barnet. En sak är det kan finnas annan att anledning att undersöka om de nuvarande ersättningsmöjligheterna till alla delar är tillfredsställande.

I Allmänna råd Vårdnad och umgänge 1985:2 anför Socialstyrelsen

följande 40.

Att föräldrarna i ett familjehem blir vårdnadshavare hindrar, enligt Socialstyrelsens uppfattning, inte att bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen fortsätter att utgå för barnet. Eventuella bidrag för barnet, t.ex. underhållsbidrag, bidragsförskott och barnpension, betalas i så fall ut till förmyndarna/familjehemsföräldrarna. Socialnämnden får givetvis anpassa biståndet med hänsyn till detta.

JO har i ett beslut den 24 1986 uttalat att även det inte föreligger mars om

någon skyldighet att utge familjehemsersättning har socialnämnden möjlig-

het åtminstone om barnet bor inom den kommunen kompensera - egna att vårdnadshavarna för den ersättning de går miste ekonomisk som om genom

hjälp eller annat bistånd enligt 5 § eller 6 § socialtjänstlagen.

Med hänsyn till den tveksamhet i frågan JO hade lagt märke till i flera som kommuner och till det förhållandet att saken kunde komplicerad vara mer om barnet är placerat utanför den kommunen, ansåg JO att frågan egna borde bli föremål för fortsatta överväganden.

I ett Meddelandeblad nr 29/87 anför Socialstyrelsen att socialnämnden i ifrågavarande fall är skyldig att betala såväl arvode omkostnadsersättsom ning så länge barnets behov inte kan tillgodoses utan dessa insatser.

I en skrivelse till Socialdepartementet den 15 maj 1992 Överflyttning

av vårdnad till familjehemsföräldrar anför Socialstyrelsen följande 4.

Socialstyrelsen är av den principiella uppfattningen att familjehemsföräldrarna även efter en överflyttning av vårdnaden skall ha fortsatt ersättning. Barnets situation har inte förändrats i och med överflyttningen. Barnet behöver fortfarande samma vård, fostran och tidigare. "Familjehemsföräldrarna" omsorg som har ansvaret för att barnet får ha fortsatt kontakt med sina föräldrar. I vissa fall kan familjehemsföräldrarnas kontakter med de biologiska föräldrarna invara tensiva och konfliktfyllda och innebära ett stort mått arbete. En möjlighet av är att höja förmynderskapsarvodet till motsvarande nivå arvode för familjehemsförsom äldrar. Enligt Socialstyrelsens uppfattning kan ersättningen till familjehemsföräldrar efter en vårdnadsöverflyttning sägas följa den civilrättsliga överenskomav

444 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR

melse som träffats mellan socialnämnden och den enskilde. Det är alltså inte fråga om arvode som före detta familjehemsföräldrar utan ersättning för ett uppdrag. Denna överenskommelse binder socialnämnden att betala ut ersättning även om familjehemmet skulle flytta till en annan kommun.

27.4 Tillsynsfrågan

Enligt nuvarande ordning bortfaller socialnämndens tillsynsskyldighet enligt 26§ socialtjänstlagen och 39§ socialtjänstförordningen då familjehemsföråldrarna har blivit vårdnadshavare. Men nämnden har kvar sin skyldighet att på olika sätt ge barnet och vårdnadshavaren råd, stöd och hjälp om det behövs 3, 10 och 12 §§ SoL. Att socialnämndens tillsynsskyldighet upphör vid en vårdnadsöverflyttning har enligt Socialstyrelsens tidigare nämnda enkät setts som ett hinder för överflyttning av vårdnaden till familjehemsföråldrarna. En del familjehemsföräldrar vill ha kvar socialnämndens tillsynsplikt. De vill inte riskera att behöva klara eventuella problem med barnet själva utan nämndens stöd. Detta gäller bl.a. i fråga om umgänget mellan barnet och dess biologiska föräldrar. I den tidigare nämnda skrivelsen till Socialdepartementet föreslog Socialstyrelsen i denna fråga ett förtydligande i lag med innebörd att socialnämnden har en skyldighet att bistå familjehemsföräldrar även sedan de blivit vårdnadshavare.

27.5 Vårt

uppdrag

Socialdepartementet har med anledning av Socialstyrelsens skrivelse upprättat en promemoria Ersåttningsfrågan vid överflyttning av vårdnad till familjehemsföräldrar. Under rubriken Uppdraget har departementet uttalat följande. I propositionen 1989/90:28 om vård i vissa fall av barn och ungdomar behandlades frågan om överflyttning av vårdnaden till familjehemsföräldrar. I enlighet med vad som där framfördes uttalade Socialutskottet då att möjligheten att få vårdnaden om barn överflyttad till familjehemsföräldrar borde kunna utnyttjas i större utsträckning än som dittills varit fallet 1989/90:SoU15, rskr. 1989/90:112. Bl.a. Socialstyrelsens utredning och rapport visar dock att bestämmelsen i 6 kap. 8 § föräldrabalken inte används då frågan kring ersättning och tillsyn inte är helt klar och att socialsekreterare inte föreslår familjehemsföräldrar som vårdnadshavare när behov föreligger enligt 6 kap. 7 § föräldrabalken utan i stället föreslår tredje person för att placeringen av barnet skall kunna fortgå som tidigare. Frågan om ersättning och tillsyn när familjehemsföräldrar blir vårdnadshavare behöver därför lösas. Mot bakgrund av de problem som ovan redovisats torde det inte vara möjligt att lösa ersättningsfrågan och tillsynsfrågan, så att barnets trygghet tillgodoses, utan författningsreglering. Uppdraget blir därför att finna former för hur familjehemsföräldrar som blir vårdnadshavare kan garanteras fortsatt stöd.

ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMIUEHEMSFÖRÄLDRAR 445

Socialstyrelsens skrivelse och Socialdepartementets promemoria överlämnades till Socialtjänstkommittén genom ett beslut av statsrådet B. Westerberg den 12 oktober 1993 S92/4490/IFO.

27.6 En utländska

jämförelse med

förhållanden

Begreppet permanency planning används i de delar av världen där man

arbetar efter metoden att på olika sätt skapa en varaktig familjehemsvård för barn. Detta förekommer i USA, Australien, Kanada, England, Skottland och Norge. Metoden går ut på att man i arbetet med barn som far illa tar fasta på barnets behov av stabilitet, kontinuitet och varaktiga relationer som det allra viktigaste i ett barns liv. I första hand försöker skapa förutman sättningar för denna varaktighet i barnets eget hem tillsammans med barnets närmaste anhöriga. Detta sker genom olika slag av förebyggande insatser och stödåtgärder i hemmet samt genom ett aktivt arbete för återförening i de fall barnet har placerats i familjehem. Om det visar sig omöjligt att uppnå en varaktig lösning för barnet genom sådana insatser försöker man i stället uppnå den eftersträvade varaktigheten för barnet genom adoption, vårdnadsöverflyttning eller i sista hand genom en varaktig placering i familjehem. I England och USA används s.k. öppna adoptioner av familjehemsplacerade barn. Det är adoptioner med bibehållen kontakt mellan barnet och den biologiska familjen. I dessa fall finns det möjlighet för adoptivhemmet att få ekonomisk ersättning för barnet på samma sätt som om barnet var fortsatt

familjehemsplacerat. Systemet påminner alltså om möjligheten i vårt land

att flytta över vårdnaden till familjehemsföräldrar. Öppna adoptioner an-

vänds i första hand i fråga om äldre barn. I England finns dessutom möjligheten att flytta över vårdnaden till familjehemsföräldrar men den används mycket sällan. I Nya Zeeland är adoptioner ovanliga. Vårdnadsöverflyttningar till familjehemsföräldrar eller gemensam vårdnad mellan familjehemsföräldrar och biologiska föräldrar förekommer däremot relativt ofta. Norge har sedan den 1 januari 1993 en ny barnavårdslag. I denna finns bl.a. en föreskrift om att det efter två års familjehemsplacering skall göras en långsiktig planering för barnet. Planeringen kan innebära adoption men behöver inte göra det. Om man beslutar om fortsatt placering utan adoption sker ingen överflyttning av vårdnaden. Vid adoption utgår ingen ekonomisk ersättning till familjehemsföräldrarna. Det gör att familjehemsföräldrar till äldre barn ofta avböjer erbjudandet att adoptera. Adoptioner av omhändertagna barn har alltid tillhört undantagen i Norge. Den traditionella familjehemsvården är förhärskande. Men det är ovanligt att familjehemsplacerade barn flyttar tillbaka till sina föräldrar. Systemet med öppna adoptioner

446 ERSATINING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR

tillämpas i allt högre grad i Norge bara om de blivande adoptivförmen äldrarna önskar att kontakten mellan barnet och dess biologiska föräldrar skall fortsätta. I Danmark finns inget lagligt utrymme för varaktig familjehemsplacering. Adoption och vårdnadsöverflyttning förekommer inte i dansk familjehemsvård. Detta får för många barn till följd att de under uppväxten pendlar mellan föräldrahemmet och olika familjehem. I Finland, som fick sin nya barnavårdslag år 1990, kan vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrar på ungefär samma sätt som i Sverige. Enligt finsk rätt kan vårdnaden också delas mellan föräldrar och familjehemsföräldrar, dvs. slags vårdnad för placerade barn. Traditionellt en gemensam förekommer det mycket sällan att familjehemsplacerade barn i Finland flyttar tillbaka till sina biologiska föräldrar, vilket anses ha att göra med sättet att bedriva socialt arbete där.

27.7 Våra

överväganden och förslag

En grundtanke när det gäller att bereda ett barn samhällsvård är att vården inte skall pågå längre tid än nödvändigt. Socialnämnden har ett ansvar för att kontakten mellan föräldrar och barn är så god under vårdtiden att en återförening kan ske utan skada för barnet när förutsättningarna för vård inte längre finns. Även strävan alltså bör att föräldrar och barn skall återförenas om en vara förekommer det fall där en återförening inom överskådlig tid ter sig orealistisk. Detta är t.ex. fallet när ett barn har beretts vård utanför det egna hemmet i späd ålder och därefter växer i ett familjehem. Samma sak kan upp inträffa när ett litet äldre barn har bott i ett familjehem i många år och har rotat sig där. Barnet betraktar i en sådan situation många gånger familjehemmet som sitt riktiga hem. Barnet knyter känslomässigt an till familjehemsföräldrarna och betraktar dem som sina verkliga föräldrar. Detta kan ske kontakten med de biologiska föräldrarna under vårdtiden i och även om för sig varit god. I nu nämnda fall kan en vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrarna vara ägnad att skapa förutsättningar för barnet att växa upp under trygga och stabila förhållanden. På flera håll i världen har, som redovisats tidigare, lagstiftningen i fråga samhällsvård utformats så att den utgår från barnets behov av trygga, om stabila och varaktiga förhållanden. Tidiga och varaktiga familjehemsplace-

ringar samt möjligheter till lika former adoption myndigheternas

av genom försorg är medlen för att åstadkomma detta. Under de sju första åren som möjligheten att flytta över vårdnaden till

familjehemsföräldrar fanns 1983-90 har det enligt Socialstyrelsens tidigare

nämnda enkät sammanlagt i hela landet bara förekommit överflyttning i ett

80-tal fall. Orsaken till att möjligheten använts i så liten utsträckning

uppges

ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR 447 TILL

vara huvudsakligen dels en osäkerhet vad gäller frågan fortsatt ersättom ning till familjehemsföräldrarna, dels oklarheten vad gäller socialnämndens fortsatta tillsynsansvar. Att vara vårdnadshavare utan att vara barnets biologiska förälder skiljer sig i så måtto från att vara förälder och vårdnadshavare att den förordnade vårdnadshavaren/förmyndaren har tagit på sig ansvaret för barnet frivilligt och inte är underhållsskyldig gentemot barnet. När det gäller barn som har placerats i familjehem finns många gånger även umgänget mellan barnet och de biologiska föräldrarna kvar efter en överflyttning vårdnaden till familav jehemsföräldrarna. Samtidigt bortfaller, tidigare nämnts, socialnämnsom dens tillsynsskyldighet enligt socialtjänstlagen 26 § och socialtjänstförordningen 39 §. Det är enligt vår mening uppenbart att möjligheten att flytta över vårdnaden till familjehemsföräldrar hittills inte utnyttjats i önskvärd omfattning om man utgår från barns behov av trygghet, stabilitet och varaktiga relationer. Till en del beror detta säkert på de psykologiska och existentiella frågor som en sådan överflyttning väcker. Men i den mån det föreligger ekonomiska eller andra hinder för ett önskvärt utnyttjande av denna möjlighet bör enligt vår uppfattning dessa hinder så långt möjligt undanröjas. I syfte att undanröja sådana hinder föreslår lagändringar både i föräldrabalken och i socialtjänstlagen.

Ersättningsfrågan

Ersättning till tidigare familjehemsföräldrar När ett barn vistas i ett familjehem har familjehemsföräldrarna ett uppdrag från kommunen att vårda barnet. Kommunen betalar ut arvode och omkostnadsersättning för uppdraget. Enligt Svenska kommunförbundets rekommendationer om ersättningar till familjehemsföräldrar bör följande ersättningar betalas ut cirkulär 1992:33. De rekommendationer som ges ifråga om omkostnadsersättning per månad är följande.

Vad gäller arvode per månad lämnas följande förslag i cirkuläret.

Anm. Arvodet kan höjas upp till 190 procent av basbeloppet f.n. 5 573 kronor/månad om den unge är särskilt vårdkrävande.

För ett normalbarn i åldern 13-17 år kan alltså utbetalas 2 670 + 705 + 3 650: 7 025 kronor i månaden. Om familjehemsföräldrarna blir vårdnadshavare enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken upphör familjehemsuppdraget från kommunen och därmed er-

448 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR

sättningen för detta uppdrag. Som vårdnadshavare har familjehemsförälduppbära barnbidraget för barnet f.n. 750 kronor/månad samt rarna rätt att underhållsbidrag från föräldrarna alternativt bidragsförskott eller barnpen-

sion f.n. 1 173 kronor/månad. Familjehemsföräldrarna har alltså på detta

sätt rätt till 750 1 173 1 173: 3 096 kronor i månaden sedan de har blivit + + vårdnadshavare. Som nämnts inledningsvis har de förordnade vårdnadshavarna rätt till

fönnynderskapsersättning enligt 15 kap. 19§ föräldrabalken. Sådan ersätt-

ning, i första hand skall betalas genom barnets egna medel och i andra som hand kommunen, skall enligt Svenska kommunförbundets rekommendaav tioner cirkulär 1990:20 för den personliga omvårdnaden av ett barn i åldern 7-12 år 20-55 procent basbeloppet 586 1 613 kronor/ vara av månad. Samma belopp gäller för ekonomisk förvaltning. Ersättningen för

ett barn blir alltså i dessa fall högst 3 096 + 1 613: 4 709 kronor i månaden.

Det kan alltså konstateras att ersättningen för uppdraget som familjehemsförälder är betydligt högre än de förmåner som rekommenderas till familjehemsföräldrar har blivit vårdnadshavare. Detta rimmar illa med som Socialstyrelsens tidigare nämnda uttalande att det ligger i socialnämndens att ekonomiska förutsättningar för familjehemsföräldrar att bli ansvar ge vårdnadshavare för barnet. Att vårdnadsöverflyttningar till familjehemsföräldrar är ovanliga, trots påvisade möjligheter att ekonomiskt kompensera familjehemsföräldrar som har blivit vårdnadshavare, har enligt Socialstyrelsen sannolikt både ekonomiska och andra orsaker. Ett skäl kan vara att den ekonomiska kompensationen allt inte blir densamma efter vårdnadsöverflyttningen som före. trots Ett annat skäl kan den osäkerhet som finns beträffande kommunens vara

ekonomiska när vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrar som

ansvar är bosatta i kommun. Denna osäkerhet undanröjs visserligen en annan att ett avtal träffas mellan placeringskommunen och familjehemsförgenom äldrarna fortsatt ekonomiskt stöd efter vårdnadsöverflyttningen. Men en om sådan möjlighet bygger helt på ett frivilligt åtagande från kommunens sida. Det kan dessutom ifrågasättas det är lagligen möjligt för en kommun att om utan särskilt lagstöd träffa avtal med andra än kommunens egna med-

lemmar. Som vi framhållit i det föregående vi att de ekonomiska hindren för anser vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar så långt möjligt bör unen danröjas. Detta kan ske på olika sätt. Enligt modell skulle familjehemsföräldrarnas uppdrag hos kommunen en fortsätta även efter vårdnadsöverflyttningen. Kommunen skulle därigenom kunna fortsätta att betala ut ersättningen.

Enligt modell skulle den ekonomiska kompensationen ske inom

en annan

för nuvarande ordning, dvs. genom en förmynderskapsersättning

ramen enligt föräldrabalken med högre belopp än för närvarande. men Det kan konstateras att det strider mot nuvarande ordning att låta familjehemsföräldrarna ha kvar sitt uppdrag efter vårdnadsöverflyttningen eftersamhällsvården för barnet upphör i och med överflyttningen. Det krävs som

ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR 449

alltså en helt ny ordning enligt vilken familjehemsföräldrar har kvar sitt familjehemsuppdrag trots vårdnadsöverflyttningen. En sådan ordning strider mot synen på samhällsvård av barn och är därför enligt vår uppfattning en mindre lämplig lösning. Enligt den andra modellen upphör alltså i princip, i enlighet med nuvarande ordning, samhällets vårdansvar för barnet i och med vårdnadsöverflyttningen. Men kommunens ekonomiska ansvar för barnet behöver inte upphöra med detta. I de fall familjehemmet ligger i placeringskommunen finns inga lagliga hinder för kommunen att fortsätta att, med stöd av 6§ socialtjänstlagen, kompensera familjehemsföräldrarna ekonomiskt även sedan de har blivit vårdnadshavare. Enligt 15 kap. 19 § föräldrabalken skall, som tidigare nämnts, kommunen betala ut ersättning till förordnade förmyndare i den mån barnets egna medel inte räcker till. Det är Svenska kommunförbundet som utfärdar rekommendationer för hur hög denna ersättning skall vara. I föreliggande fall behövs alltså bara att Kommunförbundet utformar sina rekommendationer så att familjehemsföräldrarna inte kommer i ett sämre ekonomiskt läge efter vårdnadsöverflyttningen än före. I de fall familjehemmet inte ligger i placeringskommunen förekommer det, som tidigare nämnts, att kommunen genom avtal med familjehemsföräldrarna ger kompensation efter vårdnadsöverflyttningen. Förutom att det är tveksamt om det är lagligt att träffa sådana avtal kan man uppenbarligen inte helt förlita sig på att sådana avtal alltid kommer till stånd när de behövs, i synnerhet inte i tider av ansträngd samhällsekonomi. Enligt vår uppfattning krävs därför någon form av lagreglering för att tvinga kommunerna att ta sitt ekonomiska ansvar i sammanhanget. I det fall vårdnaden om ett barn flyttas från de biologiska föräldrarna till familjehemsföräldrarna är det enligt vår uppfattning rimligt och ändamålsenligt att den kommun som ansöker om vårdnadsöverflyttningen, dvs. i de allra flesta fall placeringskommunen, skall fortsätta att svara för ersättningen till dem som blir förordnade som vårdnadshavare/förmyndare. En sådan ordning innebär inte något ökat kostnadsansvar för kommunen eftersom alternativet är att kommunen har kvar kostnaderna för familjehemsvården. I de fall barnet bor i en annan kommun än den som ansökt om vårdnadsöverflyttningen uppkommer frågan om det stämmer överens med den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen 1991:900 att lägga kostnadsansvaret på annan kommun än hemkommunen. Av nämnda lagbestämmelse framgår att kommunen får ta hand om de angelägenheter som har anknytning till det egna kommunområdet eller de egna medlemmarna lokaliseringsprincipen. Medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommu-

nalskatt där 1 kap. 4 § kommunallagen. Det är dock möjligt att i annan lag

meddela föreskrifter som berör den kommunala kompetensen 2 kap. 4§ kommunallagen. Något lagligt hinder att i nu förevarande fall lägga kostnadsansvaret på annan kommun föreligger alltså inte.

450 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR

Med hänvisning till det sagda föreslår vi att det som ett tillägg till 15 kap. 19§ föräldrabalken införs en tvingande regel att den kommun, som har ansökt vårdnadsöverflyttning från biologiska föräldrar till familjehemsom föräldrar, dvs. i de allra flesta fall placeringskommunen, har det ekonomiska ansvaret för att de förordnade vårdnadshavarna/förmyndarna får ekonomisk ersättning i den mån barnets egna medel inte räcker till. Vi förutsätter därvid att det vid beräkningen av ersättning till vårdnadshavarna/förmyndarna frånräknas det belopp uppbärs i form av barnbidrag, underhållsbidrag/ som bidragsförskott och barnpension och att det sammanlagda beloppet motsvarar det belopp som tidigare utbetalats till familjehemmet.

Fråga ersättning i andra fall till särskilt förordnade förmyndare

om Som tidigare nämnts kan särskild förmyndare förordnas, inte bara när barn vistats i familjehem, utan även i tvâ andra fall. Det kan ske dels när barn vistas i föräldrahemmet och båda föräldrarna missbrukat sitt vårdnadsdels när förälder har avlidit. Även i dessa fall är det fråga ansvar, om personer som har rätt till förmynderskapsersättning enligt 15 kap. 19§ föräldrabalken. Vi anser inte att det finns skäl att göra skillnad mellan vårdnadsöverflyttning i dessa fall och i familjehemsfallen eftersom det i samtliga fall rör sig ett frivilligt åtagande. Även i dessa fall bör alltså den kommun om som tagit initiativ till vårdnadsöverflyttningen svara för ersättningen till de nya vårdnadshavarna/förmyndarna i den mån barnets egna medel inte räcker till. Det ankommer på Svenska kommunförbundet att bedöma om ersättningen bör vara differentierad med hänsyn till om de förordnade vårdnadshavarna/ förmyndarna tidigare haft uppdrag som familjehemsförälder eller inte.

Tillsynsfrågan

I Socialstyrelsens tidigare redovisade enkät framkommer bl.a. att en del familjehemsföräldrar inte vill bli vårdnadshavare för det placerade barnet därför att de är osäkra på om socialnämnden kommer att ge dem samma stöd och hjälp som tidigare. Som tidigare konstaterats bortfaller socialnämndens tillsynsskyldighet enligt 26 § socialtjänstlagen och 39 § socialtjänstförordningen när familjehemsuppdraget upphör. Kommunen har då inte längre något särskilt ansvar för hemmet. Kvar blir det allmänna ansvar som kommunen har för sina invånare. Enligt 3 § socialtjänstlagen har kommunen sålunda det yttersta ansvaret för att de vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. som Enligt 10§ tredje stycket samma lag kan socialnämnden utse en särskild kontaktperson eller familj med uppgift att hjälpa den enskilde person en och hans närmaste i personliga angelägenheter. Enligt 12 § samma lag skall socialnämnden verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden skall i sin omsorg om barn och ungdom bl.a. tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp

ERSÄTTNING STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR 451 OCH ANNAT

som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol. I föräldrabalken finns en hänvisning till socialtjänstlagen om rätten för barn och vårdnadshavare att få stöd och hjälp hos socialnämnden 6 kap. 14 §. Enligt gällande ordning erinras socialnämnden alltså särskilt om sin skyldighet att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol. Tanken bakom denna erinran är att stryka under betydelsen av att nämnden inte tar sin hand från ett vårdnads- eller umgängesärende bara därför att frågan om vårdnad eller umgänge har avgjorts. Inte minst när det gäller umgänget kan nämnden genom tidigt insatta stödåtgärder bidra till att ett i praktiken fungerande umgänge kommer till stånd efter skilsmässan. Erinran gäller enligt sin språkliga formulering bara sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av domstol. Bestämmelsen gäller alltså inte i de fall vårdnaden om ett barn har flyttats över till särskilt förordnade förmyndare i samförstånd med barnets biologiska föräldrar och inte heller i de fall vårdnaden flyttats över på grund av att de biologiska föräldrarna är döda. Enligt Socialstyrelsens enkät är det endast i ca 30 procent av de fall där vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrar som de biologiska föräldrarna inte går med på en vârdnadsöverflyttning. Enligt vår uppfattning är det viktigt att familjehemsföräldrar och andra som har blivit förordnade som vårdnadshavare bereds möjlighet till fortsatt stöd och hjälp i sin nya roll. Inte minst när det gäller frågan om umgänge mellan barnet och dess biologiska föräldrar eller nära släktingar kan det, liksom efter en tvist om vårdnaden eller umgänget i skilsmässofall, finnas behov av särskilda stödinsatser från socialtjänstens sida. Vi föreslår därför att 12 § socialtjänstlagen ändras i förevarande hänseende så att det klart framgår att erinran omfattar också de fall där vårdnaden flyttats över till särskilt förordnade vårdnadshavare. Bestämmelsen föreslås utformad så att erinran gäller i alla fall där ett mål eller ärende om vårdnad eller umgänge har avgjorts av domstol. Något krav att det förelegat en tvist bör alltså enligt vår uppfattning inte finnas. Detta kan möjligen ses som en utvidgning när det gäller stödinsatserna i skilsmässofallen så till vida att bestämmelsen omfattar också de fall där föräldrarna är överens. Det bör dock betonas att bestämmelsen bara är en erinran om den skyldighet som kommunen har enligt socialtjänstlagen att ge sina invånare stöd och hjälp. Vi anser därför att den språkliga utvidgningen inte innebär någon utvidgad skyldighet för kommunen i detta hänseende. Den kommun som utger förmynderskapsersättningen måste enligt vår mening ha rätt och skyldighet att kontrollera hur utbetalda pengar används. Med detta kan sägas följa en viss tillsynsskyldighet. Enligt den föreslagna ordningen får alltså de förordnade vårdnadshavarna en dubbel rätt till stöd och hjälp av socialtjänsten. I de fall de nya vårdnadshavarna bor i en annan kommun än den som tagit initiativet till vårdnadsöverflyttningen får båda kommunerna ett uppföljningsansvar. Det får förutsättas att de inblandade

452 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR

kommunerna sinsemellan kan göra lämplig ansvarsfördelning. Socialen styrelsen bör genom allmänna råd kunna ge lämplig vägledning i sammanhanget.

28 Vissa till

frågor

om rätten

ekonomiskt bistånd

Vårt förslag: Innan beslut förändringar i andra bidrags- och stödsystem bör tas om förändringarnas eventuella effekter på socialbidragstagandet särskilt belysas och värderas. Möjligheterna att ge vissa grupper stöd i andra former socialbidrag bör också undersökas i dessa sammanhang. än genom

Den s.k. biståndsparagrafen 6§ SoL ger den enskilde rätt till bistånd av

socialtjänsten för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv. Vårt delbetänkande innehåller bl.a. förslag som syftar till att precisera socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd. Genom våra förslag regleras dels innehåll och nivåer för ekonomiskt bistånd till försörjningen försörjningsstöd, dels vilka kategorier av insatser som i övrigt omfattas av

rätten till bistånd annat bistånd.

Försörjningsstödet omfattar både en schablonersättning som avser att täcka kostnaderna för normala hushållsutgifter och en rätt till ersättning motsvarande de faktiska kostnaderna för boendet och vissa andra utgiftsposter. För schablonersättningen gäller en lagfäst miniminivå för ensamstående, makar och barn i olika åldrar. Rätten till annat bistånd omfattar enligt vårt förslag hemtjänst, färdtjänst, boende i särskilda fall, barnomsorg i särskilda fall, personligt stöd, vård och behandling inte är hälso- och sjukvård samt ekonomiskt bistånd som som inte försörjningsstöd eller sådana ändamål som räknats upp i detta avser sammanhang. Våra överväganden och förslag ifråga om ekonomiskt bistånd till försörjningen har tidigare berörts i kapitel Detta kapitel innehåller också en sammanfattande bedömning av socialtjänstens insatser för personer med försörjningsproblem. Vi har inte funnit anledning att lägga fram annat än några begränsade förslag i detta betänkande när det gäller det ekonomiska biståndet. Detta kapitel kan därför hållas mycket kort. De förslag inom området som vi har redovisas nedan. Sedan vi lade fram vårt delbetänkande har vi genomfört en studie av sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. En sammanfattning framkommit i denna studie redovisas i kapitel av vad som

454 VISSA FRÅGOR OM RÄTTEN TILL EKONOMISKT BISTÅND

En av de slutsatser som kan dras av studien är att låginkomsthushållens situation är starkt beroende av hur olika besparingar inom det samhälleliga transfereringssystemet genomförs. Av detta skäl anser vi det nödvändigt att statsmakterna vid besparingar inom dessa system särskilt analyserar vilka effekter som olika besparingsalternativ medför för de ekonomiskt sämst ställda grupperna och för socialbidragskostnaderna. Enligt vår uppfattning finns det starka skäl att försöka finna andra stödformer än socialbidrag för en del av de grupper som nu är hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Enligt vår bedömning är det emellertid inte möjligt att i dagens svåra statsfinansiella situation lägga fram förslag om annat än mer marginella förbättringar av stödet till ekonomiskt utsatta grupper. Vår målsättning i sammanhanget har snarare varit att försöka visa och argumentera för att de besparingar som måste göras i de offentliga finanserna inte kan bäras av de ekonomiskt sämst ställda grupperna. Det är mot denna bakgrund man skall se våra förslag i delbetänkandet om en lagstadgad lägsta socialbidragsnivå i kommunerna.

29 för barn och

Skyddet ungdom

Vårt förslag: De nuvarande reglerna om socialtjänstens skyldighet att med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling" skall bestå. Det gäller även reglerna om skyldighet för socialtjänsten att i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.

Reglerna om socialtjänstens allmänna utredningsskyldighet se kapitel

34 kompletteras med en ny bestämmelse om socialtjänstens rätt och skyldighet att i vissa fall genomföra en utredning utan vårdnadshavares samtycke. Det föreskrivs att socialtjänsten, för bedömningen av behovet av insatser, får göra hembesök, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer omfattande än vad som är betingat av omständigheterna i ärendet. Denna utredningsskyldighet förenas med vissa tidsfrister. Utredningen skall inledas omedelbart. Den skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom tre månader. Finns det särskilda skäl får socialtjänsten besluta att förlänga utredningen för viss tid. Nuvarande bestämmelser om medgivande i 25 som gäller placeringar i familjehem, privata placeringar i enskilda hem samt utländska barn som kommer till Sverige i adoptionssyfte, skall i grunden bestå men förtydligas. Socialtjänstens prövning skall gälla förutsättningarna för god vård och fostran och i övrigt gynnsamma levnadsförhållanden. Om socialtjänsten överväger att familjehemsplacera ett barn i en annan kommun skall socialtjänsten informera och samråda med den andra kommunen innan den fattar sitt beslut. Samrådsskyldigheten utvidgas därmed till att omfatta även andra myndigheter än socialtjänsten i den andra kommunen. Nuvarande procedurregler för medgivande till privata placeringar i enskilda hem ändras. Ett sådant medgivande skall inte längre prövas av vårdnadshavarens hemkommun utan av socialtjänsten i den kommun där hemmet är beläget. Socialtjänstens befogenheter att i vissa fall förbjuda eller att en person begränsa hans möjligheter att ta emot andras underâriga barn utvidgas. -

456 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM

29.1 bestämmelser för

Grundläggande skyddet av barn och ungdom

Socialtjänstens för att barn och ungdom växer upp under trygga och ansvar goda förhållanden kommer till uttryck i 12 § SoL. Vårt förslag innebär att socialtjänstlagens nuvarande bestämmelser i 12 § SoL tredje och fjärde styckena skall bestå. De ändringar som föreslås är enbart av redaktionell natur. De aktuella bestämmelserna skiljs ut från nuvarande 12§ och förs till paragraf. Den paragrafen inleder kapitlet om särskilda samman en ny nya regler till skydd för underåriga 7 kap. i den nya lagstiftningen. Även vårt förslag inte innebär några ändringar i sak kan det ändå finnas om anledning att något kommentera socialtjänstens skyldighet att med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till utveckling. Denna formulering infördes i socialtjänstlagen en ogynnsam den 1 juli 1985 i samband med att det s.k. mellantvånget infördes i LVU.

Av propositionen prop. 1984/85:171 om särskilda insatser inom social-

tjänsten för ungdomar i samband med missbruk och kriminalitet m.m. framgår att ändringen i socialtjänstlagen syftade till att dels förtydliga socialtjänstens för ungdomar, framförallt ungdomar med missbruksproblem ansvar och lagöverträdare, dels motverka tendenser till att i ökad utsträckning unga döma ungdomar till påföljder inom kriminalvården. Det betonades att socialnämnden inte utan vidare får släppa kontakten med ungdomar som har visat tecken till en ogynnsam utveckling i situationer när förutsättningarna för vård enligt LVU inte är uppfyllda och samtycke till behandling inte har kunnat erhållas. Finns det anledning att oroa sig för den unges utveckling har socialtjänsten, i enlighet med sitt yttersta ansvar, en skyldighet att följa utvecklingen och att återkomma med erbjudanden om stöd och hjälp. Att tvingande åtgärder inte kan vidtas i tidiga skeden av missbruk och kriminalitet får alltså inte innebära att socialtjänsten står passiv och avvaktar tills LVU är tillämplig. Vi delar den uppfattning kommer till uttryck i förarbetena till den nu som aktuella bestämmelsen. Enligt vår bedömning har lagstiftaren i propositionstexten fångat de svårigheter som ligger i professionellt socialt arbete att bedöma när man skall avsluta kontakten och när man skall hålla den kvar trots att den enskilde öppet deklarerar att han inte behöver eller vill ha någon hjälp. Det handlar hur arbetet skall bedrivas så att människor motiveras om att tidigt ta emot stöd och hjälp. Sådana frågor löser man närmast genom metod- och kompetensutveckling och inte genom lagstiftning. Vi har därför ingen anledning att här fördjupa oss i denna diskussion. Vårt förslag till allmänna bestämmelser för socialtjänstens verksamhet innebär dock att det förebyggande arbetet får en starkare betoning i den nya lagstiftningen. Vi föreslår bl.a. att behovet av tidiga insatser skall särskilt beaktas. Denna bestämmelse har tidigare behandlats i kapitel 19.

SKYDDET 457 FÖR BARN OCH UNGDOM

29.2 Socialtjänstens utredningsskyldighet i

ärenden rör barn

som skyddet av och ungdom

29.2.l Bakgrund

Den kritik som riktats mot socialtjänstens utredningar i barnavårdsärenden handlar både om arbetsrutiner och innehållet i utredningarna. Det har bl.a. gjorts gällande att det kan ta lång tid innan socialtjänsten befattar sig med en inkommen anmälan och att ärenden i vissa fall har blivit liggande utan någon åtgärd alls från nämndens sida. Socialtjänsten har också kritiserats för att inte bekräfta mottagandet av en inkommen anmälan, för att inte underrätta den som gjort anmälan om vilken tjänsteman som handlägger ärendet och för att inte lämna någon information om vilka åtgärder som planeras med anledning av den inkomna anmälan. Andra önskemål som förts fram gäller rutiner för prioritering liknande dem som tillämpas hos polisen och inom hälso- och sjukvården. Vilken polistjänsteman som får utreda en misstanke om brott beror på vilket brott utredningen gäller och hur misstanken rubriceras. Inom hälso- och sjukvården talar man om förtur och dubbel förtur när man tar ställning till i vilken ordning inkomna remisser skall behandlas. Liknande rutiner för prioritering har efterlysts också inom socialtjänsten. Socialtjänsten har också kritiserats för att bedriva utredningsarbete bakom ryggen på den enskilde. Den enskilde har kanske inte blivit ordentligt informerad om eller inte förstått att den frivilliga kontakten med socialtjänsten övergått till ett ofrivilligt utredningsförfarande. Det kan innebära att barn och föräldrar remitteras till barnpsykiatrisk expertis eller till socialtjänstens institutioner för en bedömning av föräldrarnas omsorgsförmåga utan att familjen känner till socialtjänstens egentliga avsikter. Slutligen har också gjorts gällande att påbörjade utredningar kan stå öppna under lång tid, ibland flera år, utan att bli ordentligt avslutade.

29.2.2 Våra överväganden och förslag

Som visats i kapitel 4 har Socialstyrelsen vid sin granskning av barnavårdsärenden funnit betydande svagheter i utredning och dokumentation. Socialstyrelsen anser att det här krävs särskilda, långsiktiga utvecklingsinsatser för att bygga upp och vidmakthålla en hög baskompetens. Vi delar den bedömningen men anser också att den kritik som Socialstyrelsen och andra riktat mot denna del av socialtjänstens verksamhet motiverar fastare en lagreglering. De förslag till nya lagbestämmelser som behandlas i detta kapitel syftar till att skapa en fast struktur i utredningsarbetet. Bestämmelserna har utarbetats med den norska barnevernloven som förebild. De syftar till att förtydliga socialtjänstens rätt och skyldighet att utan samtycke från vårdnadshavare inleda och genomföra en utredning som rör skyddet för barn och ungdom.

458 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM

Reglerna bedöms även underlätta arbetet med tillsyn och uppföljning samt möjligheterna att utvärdera socialtjänstens insatser för barn som far illa. Det klargörs i vilka situationer utredning skall inledas, hur utredningen får och bör bedrivas samt hur länge den får hålla på. De föreslagna bestämmelgäller både utredningar som initieras genom anmälan och utredningar serna som myndigheten inleder på eget initiativ. Idag görs det ingen skillnad i lagen mellan olika typer av utredningar inom socialtjänsten. Enligt 50 § SoL skall socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning vad ansökan eller på annat sätt har kommit till av som genom nämndens kännedom och kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Vårt som förslag innebär att utredningar gäller skyddet för barn och ungdom skall som inledas omedelbart. Vi har valt detta uttryckssätt för att tydligt markera att sådana utredningar har högsta prioritet inom socialtjänsten. Hur går tillväga i utredningsarbetet beror mer på vilken kompetens man har utredare och mindre på hur verksamheten lagregleras. Ändå gör man som vi den bedömningen att de regler som nu föreslås kan bidra till att avhjälpa vissa brister. För det första får det inte råda något tvivel om att en utredning pågår. Beslut att inleda utredning med stöd de bestämmelserna skall alltid en av nya noteras i akten. Familjen skall naturligtvis informeras om nämndens beslut och avsikter ifråga utredningens bedrivande. Eventuella konsulter måste om informeras i vilket syfte de anlitas, vilka frågeställningar socialtjänsten vill om ha besvarade allt för få allmänhetens och andra myndigheters etc. att förtroende för verksamheten. För det andra innehåller den bestämmelsen vissa mandat och förnya hållningsregler. Det klargörs att kommunen får göra hembesök, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter behövs för att bedöma behovet som insatser. Vidare föreskrivs att utredningen skall bedrivas så att inte någon av onödigt utsätts för skada eller olägenhet och att den inte skall göras mer omfattande än nödvändigt. Bestämmelsen har tillkommit för att undanröja oklarheter socialtjänstens möjligheter att utan samtycke från vårdnadsom havare inhämta uppgifter från olika källor. Det råder idag olika meningar om vad gäller i detta avseende. Vilken slutsats man kommer till beror på som situationens allvar och hur tolkar portalparagrafens bestämmelse om att man socialtjänstens verksamhet skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Denna princip gäller all verksamhet inom socialtjänsten och skall naturligtvis tillämpas också i utredningarbete. Är situationen så alarmerande att det kan bli aktuellt med vård utom hemmet måste socialtjänsten oförhindrad att ta de kontakter som vara bedöms nödvändiga för att utreda behovet av skydd. Det ligger i sakens natur att socialtjänsten inte kan låta sig styras vårdnadshavarens samtycke i en av sådan situation. Är vårdnadshavarens lämplighet förälder inte ifrågasatt är det natursom ligt att vårdnadshavaren ett större inflytande över hur utredningen skall ges bedrivas. Oavsett omständigheterna i det enskilda ärendet måste den oro känner för barnet förmedlas på ett sådant sätt att förutsättningarna för man

SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM 459

en förtroendefull kontakt med vårdnadshavaren blir de bästa möjliga. Det förutsätter i sin tur att socialtjänsten alltid bemödar sig om att få vårdnadshavarens samtycke till att kontakta olika uppgiftslämnare. För det tredje anges en tidsfrist för hur länge utredningen får hålla på. Det föreskrivs att utredningen skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom tre månader. Finns det särskilda skäl får nämnden besluta att förlänga utredningen för viss tid. Enligt vår bedömning bör de flesta utredningar kunna avslutas inom tre månader. I undantagsfall får nämnden besluta att förlänga utredningen för viss ytterligare tid. Att tiden behöver förlängas kan bero på att familjen håller sig undan eller av andra skäl inte kan medverka i utredningen, att konsulter som anlitas behöver längre tid för sina uppgifter osv. Vi har övervägt att maximera utredningstiden till tre plus tre månader men funnit att alla tänkbara orsaker till att socialtjänsten kan behöva längre tid inte täcks av en sådan frist. Nämnden får dock inte besluta att förlänga utredningen tills vidare utan måste fatta ett nytt beslut för viss bestämd tid. Vad gäller socialtjänstens möjligheter att informera den gör som en anmälan till socialtjänsten om ärendets fortsatta handläggning vill vi göra följande kommentar. Vi ser det som naturligt att allmänheten och personal inom andra verksamheter vill ha försäkringar om att socialtjänsten vidtar lämpliga åtgärder med anledning av de anmälningar som görs med stöd av bestämmelserna i 71 § SoL. Sådana anmälningar bottnar i allmänhet i en stark och äkta oro för den underåriges situation. Det är fullt förståeligt att den som har gjort en anmälan vill veta vad som händer inom socialtjänsten för att känna sig förvissad om att anmälan var berättigad och att socialtjänsten söker bästa möjliga lösning för barnet. De hinder som finns för en sådan öppenhet är den stränga socialtjänstsekretessen. Vill inte föräldrarna att anmälaren skall få veta hur det går kan socialtjänsten inte heller lämna ut några uppgifter. Från denna huvudregel finns vissa undantag i sekretesslagen. Vad socialtjänsten alltid kan göra är att bekräfta mottagandet av anmälan. Det kanske inte alltid görs. Vi anser att en sådan bekräftelse skall lämnas rutinmässigt så snart socialtjänsten har tagit emot en anmälan. För barnets skull kan det också vara viktigt att den har gjort som en anmälan får mer information. Vilken information utredaren kan lämna ut beror bl.a. på vem som har gjort anmälan, föräldrarnas inställning till att uppgifter lämnas ut och övriga omständigheter i det enskilda fallet. Till sist vill vi erinra om att kommittén redan tidigare har behandlat socialtjänstens skyldighet att slutföra en pågående barnavårdsutredning SOU 1993:30. I delbetänkandet föreslås ett tillägg till nuvarande 50 § SoL med följande innehåll: Om en utredning har inletts enligt första stycket och ärendet avser skyddet för barn eller ungdom eller vård av missbrukare skall kommunen slutföra utredningen och fatta beslut i ärendet även om den enskilde byter vistelsekommun. Vad nu sagts

460 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM

gäller dock inte den vistelsekommunen samtycker till att överta utredningen om nya av ärendet.

Enligt specialmotiveringen är det primära syftet med regeln att skapa säkerhet utredningen inte avstannar och läggs ned på grund av flyttningen. om att Vidare det fortsatta utredningsarbetet skall bedrivas på bästa möjliga sägs att sätt trots de praktiska svårigheter flyttningen kan ha fört med sig i detta som hänseende. I delbetänkandet läggs också förslag öppnar möjligheter för en komsom att efter ett beslut länsrätten flytta över ett ärende till en annan mun - av kommun trots att kommunen ifråga motsätter sig en sådan överflyttning. Denna nyhet föreslås ett tillägg till bestämmelserna om överflyttning av som ärenden i nuvarande 72§ SoL. I specialmotiveringen till 50§ hänvisas till denna möjlighet. Samtidigt sägs att tillägget inte är avsett att tillämpas innan kommunen slutfört utredningen och fattat ett beslut i ärendet.

för

29.3 Medgivande att ta emot underåriga

vård och fostran

stadigvarande m.m.

29.3.1 Gällande bestämmelser

Underåriga får inte utan nämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem inte tillhör någon av hans föräldrar eller som någon har vårdnaden honom. Om detta finns regler i nuvaranannan som om de 25 § SoL. I paragrafens andra stycke uppställs krav på att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda innan nämnden lämnar sitt medgivande. I tredje och fjärde styckena i paragraf finns regler om handsamma läggningen ärenden som rör utländska adoptivbarn. av

29.3.2 Våra överväganden och förslag

De ändringar föreslås i ovannämnda bestämmelse är i huvudsak av som redaktionell natur. De inledande formuleringarna ändras så att det bättre framgår att bestämmelserna är tillämpliga både när nämnden själv beslutar vård och när enskilda vänder sig till socialtjänsten för att få ett medom givande att ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran. I sak föreslås precisering vilka omständigheter skall belysas i utredningsarbetet. en av som Det föreskrivs att socialtjänstens prövning skall gälla förutsättningarna för god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Vårt förslag innebär att innehållet i nuvarande 25 § SoL delas upp på flera paragrafer. Den inledande paragrafen, behandlas, föreslås bli gemensom nu

för all varaktig vård och fostran utanför det enskilda hemmet. Övriga

sam bestämmelser formuleras med utgångspunkt från vilken typ av placering det gäller.

SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM 461

Skälen till våra förslag är att nuvarande bestämmelser om medgivande i 25 § allmänt uppfattas svårtolkade. Bestämmelserna är tillämpliga i tre som olika situationer: när underåriga genom nämndens försorg placeras i familjehem när underåriga på privat väg placeras i ett enskilt hem för varaktig vård och fostran när utländska barn tas emot i ett enskilt hem för en framtida adoption. Vi anser att man tydligare bör hålla isär orden medgivande och beslut. Ordet medgivande bör användas endast ifråga om privata placeringar och placeringar utländska barn i blivande adoptivhem. I övriga fall bör man av enligt vår mening tala om nämndens beslut om vård. Vi anser också att reglerna för nämndens beslut om vård bör gälla lika för alla barn oavsett om placeringen sker med stöd av socialtjänstlagen, med stöd av LVU eller med stöd av LSS. I LSS saknas regler om medgivande motsvarande dem som finns i socialänstlagen. Enligt vår mening bör det övervägas att komplettera LSS med en hänvisning till socialtjänstlagens regler om utredning och samrådsskyldighet vid beslut vård utanför det hemmet. Denna synpunkt har förts fram om egna till Socialstyrelsen som har i uppdrag att utvärdera LSS-reformen.

Vår på arbetet med familjehemsutredningar syn Det kan här finnas anledning att något fördjupa framställningen om socialtjänstens utredningar i familjehemsärenden och adoptionsärenden. De regler finns utredningar i nuvarande 25 § infördes i samband med beslutet som om LVU den 1 juli 1990. Vid samma tidpunkt infördes en bestämmelse om nya om att socialnämnden minst en gång var sjätte månad skall överväga om vården fortfarande behövs 28 §. I propositionen om vård i vissa fall av barn och ungdomar prop. 1989/ 90:28, som föregick de båda lagändringarna, hänvisas bl.a. till att JO vid sin granskning av familjehemsutredningar funnit att de ofta begränsas till att belysa under vilka yttre omständigheter familjehemsföräldrarna lever. Andra brister påtalats av JO gäller dokumentationen av utredningarna. som I propositionen familjehemsutredningarna som ett mycket viktigt inses strument när det gäller att bereda den unge god vård och fostran och i övrigt gynnsamma levnadsförhållanden. Samtidigt konstateras att det varken i socialtjänstlagen eller i LVU tidigare lämnats några särskilda föreskrifter för familjehemsutredningen. Om utredningens innehåll sägs att denna bör syfta till att utreda familjehemföräldrarnas vilja och förmåga till att ge barnet den barnet behöver. Familjehemsföräldrarnas förmåga att tillgodose omsorg som barnets särskilda behov bör enligt propositionen alltid utredas. Kravet på att utredningen dokumenteras understryks. Socialstyrelsen har i sin aktiva uppföljning bl.a. funnit att det brister både i arbetet med utredningar som belyser barnets situation i föräldrahemmet och utredningar gäller familjehemmet. Samtidigt visar länsvisa uppföljningar som familjehemsvården att läget förbättrats under senare år. Här anses bl.a. av

462 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM

Kälvestens s.k. familjediagnostiska metod ha medverkat till bättre familjehemsutredningar. Metoden lanserades av Stockholms socialförvaltning i början av 80-talet och har därefter fått stor spridning i landet genom utbildning som arrangerats av Svenska kommunförbundet. Den innebär i korthet att makarna i familjehemmet djupintervjuas var för sig och tillsammans. Det ankommer sedan på socialtjänstens handläggare att tillsammans med psykolog analysera intervjuerna och att ta ställning till om makarna lämpar sig för uppgiften att bli familjehemsföräldrar. Nu prövas ett nytt material för rekrytering och utbildning av familjehem, den s.k. Foster Pride- metoden. Materialet bygger på erfarenheter från USA och Holland och stöds både av Allmänna Barnhuset, Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet. Utbildningen är processorienterad och leds av en erfaren familjehemsförälder och en socialsekreterare. Den syftar till att familjerna skall bli klara över de villkor som gäller för familjehem och få insikt om sin egen förmåga att klara ett sådant uppdrag. Avsikten är att familjerna själva skall komma fram

till ett ställningstagande. Öppenhet och tydlighet är därför en hörnsten i

utbildningen. Metoden påminner mycket om de metoder som under lång tid tillämpats i arbetet med adoptioner av utländska barn. Till skillnad mot vad som tidigare gällt inom familjehemsvården är det vanligt att man här ordnar gruppsammankomster för att de blivande adoptivföräldrarna tillsammans skall kunna förbereda sig inför uppgiften att bli adoptivförälder. Vad slutligen gäller bedömningen av vad som är ett lämpligt hem har vi inte någon anledning att här fördjupa oss i denna diskussion. Vi anser att de regler som ställs upp i socialtjänstlagen och som nu förtydligas är så långt som man kan sträcka sig i ett lagstiftningsarbete. För att kunna träffa det lämpliga valet krävs ingående kännedom om det enskilda fallet, hög barnkompetens och väl utvecklade metoder för själva utredningsarbetet. Ändå kan det finnas skäl att göra vissa markeringar. Socialtjänsten har bl.a. kritiserats för att inte vara tillräckligt lyhörd för möjligheterna att placera barn hos släktingar. Ändå visar både internationell och svensk forskning att sådana placeringar kan vara att föredra om man ser placeringen ur ett livsperspektiv. Det finns många skildringar av hur barn, som under flera år har varit placerat i ett främmande familjehem, känner sig övergivna av både familjehemmet och de biologiska föräldrarna när de närmar sig vuxenlivet. Vi gör följande bedömning. Det är naturligtvis omöjligt att slå fast en princip som innebär att släktingplaceringar eller andra placeringar i nätverket skall prövas i första hand. Att det finns släktingar eller andra kända familjer som vill ta hand om barnet innebär inte några garantier för att just detta hem kan tillförsäkra barnet god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Vi anser emellertid att en av de vägledande principerna i socialtjänstlagstiftningen, kontinuitetsprincipen, bör tolkas så att nämnden inte förbiser möjligheterna att hitta bra placering i barnets naturliga en nätverk. Att barnet inte onödigtvis rubbas från trygga och invanda förhållanden är en viktig ledstjärna i arbetet med familjehemsplaceringar.

SKYDDET FÖR UNGDOM 463 BARN OCH

Det betyder att socialtjänsten i varje enskilt fall bör utreda möjligheterna att nätverksplacera barnet. Det betyder också att man regelmässigt bör undersöka släktens möjligheter att stödja barnet även om det placeras i ett främmande familjehem.

Socialtjänstens informations- och samrådsskyldighet i ärenden som rör familjehemsplaceringar i en annan kommun Om socialtjänstens prövning gäller ett hem i en annan kommun skall nämnden rådgöra med socialnämnden i den kommunen innan den fattar sitt beslut. Denna skyldighet finns inskriven i nuvarande 30 § SoL. Erfarenheten visar att bestämmelsen inte alltid respekteras. Det finns många exempel på att barn och ungdomar placeras i familjehem utanför den egna kommunen utan att socialtjänsten i den andra kommunen informeras. Även andra myndigheter kan för barnets skull behöva informeras om placeringen i förväg. Vi föreslår därför att orden rådgöra med nämnden ersätts med orden informera och samråda med den andra kommunen". Det gör vi för att markera en skyldighet för kommunen att även beakta omständigheter som ligger utanför det enskilda hemmet. Det kan gälla barnets möjligheter att få särskilt anpassad skolgång, möjligheter till fritidssysselsättning, barnpsykiatrisk behandling m.m. Om detta sägs ingenting i specialmotiveringen till nuvarande 30 Där talas bara om den beslutsfattande nämndens svårighet att ensam kunna göra en så fullständig prövning av hemmets lämplighet som regeln om medgivande i 25 § förutsätter.

Medgivande vid privata placeringar i enskilda hem Vi föreslår också att nuvarande procedurregler för medgivande till privata placeringar ändras. Ett sådant medgivande skall enligt nu gällande be-

stämmelser 30 § SoL lämnas av vårdnadshavarens hemkommun. Vårt för-

slag innebär att vårdnadshavaren i stället skall vända sig till den kommun där hemmet är beläget. Det gör av det huvudsakliga skälet att vistelsekommunen med sin lokala kännedom får anses ha bäst förutsättningar att bedöma hemmets lämplighet och att ge barnet och den som anförtros omsorgen om barnet den hjälp och det stöd som de behöver. Ett annat skäl till vårt förslag är att privata placeringar i många fall initieras av invandrare som återvänt till sitt hemland men som lämnat kvar sina barn hos släktingar i Sverige. I sådana fall är vårdnadshavarens hemkommun inte svensk vilket komplicerar möjligheterna att tillämpa nuvarande regelsystem.

Förbud att ta emot andras underåriga barn Enligt nu gällande bestämmelser i 27 § SoL har socialnämnden befogenheter att i vissa fall förbjuda en person att ta emot andras underåriga barn. Den aktuella bestämmelsen har följande innehåll: När ett barns bästa kräver det, får socialnämnden förbjuda en person som har sitt hem inom kommunen att utan nämndens medgivande ta emot andras underåriga barn för sådan vistelse i hemmet som inte är tillfällig.

464 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM

Av specialmotiveringen framgår att bestämmelsen syftar till att förhindra olämpliga feriebarnsplaceringar och att den också kan användas för att komma tillrätta med missförhållanden i ett familjedaghem. Vidare framgår att förbudet inte behöver vara generellt. Det kan begränsas till att avse t.ex. barn i en viss ålder eller mottagande i en viss bostad eller förbindas med andra villkor. Det kan också återkallas eller ändras när förhållandena ger anledning till det. Såvitt vi känner till är det sällsynt att regeln tillämpas. Vi anser att bestämmelsen ändå bör vara kvar i socialtjänstlagen och föreslår dessutom att den utvidgas till att omfatta alla de situationer som inte täcks av reglerna om medgivande för varaktig vård och fostran. Det betyder att regeln liksom idag är tillämplig ifråga privata familjedaghem och feriehem. Regeln kan också om tillämpas för att komma tillrätta med missförhållanden i en kontaktfamilj eller i ett jour- eller beredskapshem, som anlitas av andra kommuner. Slutligen bör tilläggas att regeln också kan tillämpas när en kommun vill förbjuda ett hem i kommunen att erbjuda sina tjänster som familjehem åt andra kommuner. Beslut som grundas på bestämmelserna i 27§ SoL kan överklagas hos länsrätten 73 §. Detta bör också gälla fortsättningsvis. I nuvarande 75 § föreskrivs att den som överträder ett förbud som har meddelats med stöd av 27 § döms till böter. Här föreslås inte heller några förändringar.

Förbud mot förmedling av underåriga Även bestämmelserna i 31§ SoL, gäller förbud mot förmedling som av underåriga till hem avses i 25 § SoL, kvarstår oförändrade i sak. För som undvikande missförstånd vill vi dock kommentera familjevårdsenheternas av förmedling av platser i familjehem. Eftersom socialtjänsten har det fulla ansvaret för valet av familjehem kan sådan verksamhet inte likställas med den förmedlingsverksamhet som förbjuds i nuvarande 31 Det innebär att familjevårdsenheternas verksamhet är fullt laglig. Sådan verksamhet kräver inte heller något tillstånd från länsstyrelsen eftersom den inte kan jämställas med verksamheten i ett hem för vård eller boende.

Anmälan till

socialtjänsten

30 om

barn som far illa

Vårt förslag: Var och får kännedom något kan innebära att socialen som om som tjänsten behöver ingripa till underårigs skydd bör anmäla detta till en socialtjänsten. Detta innebär utvidgning jämfört med den nuvarande en uppmaningen till allmänheten i 71 § första stycket SoL. Anmälningsskyldigheten för vissa yrkesutövare i paragrafens andra stycke vidgas också. Skyldigheten att anmäla skall omfatta alla personer är yrkesverksammma inom privat verksamhet som berör barn och som ungdom, privat hälso- och sjukvård samt privat bedriven verksamhet på socialtjänstens område. För dem är verksamma inom kommunal familjerådgivning gäller som anmälningsplikt endast om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hemmet. Reglerna uppgiftsskyldighet i socialtjänstlagen samordnas med regom lerna frågeförbud i rättegångsbalken. Den som är skyldig att lämna om uppgifter till socialtjänsten skall också vara skyldig att lämna motsvarande uppgifter som vittne i domstol. Bestämmelserna kompletteras med en ny föreskrift om att socialtjänsten i sin verksamhet skall informera anmälnings- och uppgiftsskyldigom heten.

30.1 Nuvarande ordning

30.1.1 Anmälnings- och uppgiftsskyldighet

Enligt 71 § första stycket socialtjänstlagen bör var och en som får kännedom att underårig misshandlas i hemmet eller annars behandlas där på ett om en sådant det är fara för hans hälsa eller utveckling anmäla detta till sätt att socialnämnden. För vissa offentliga och befattningshavare vid dessa samt för vissa organ angivna yrkesutövare finns enligt 71 § andra stycket en skyldighet att göra anmälningar. Anmälningsplikten gäller för myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom, andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten, anställda vid myndigheter som avses under 1 och

ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN SOU l994:139 OM BARN SOM FAR ILLA

läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor inte har sådan som anställning.

Sådana myndigheter och personer är skyldiga att genast till socialnämnden anmäla, om de i sin verksamhet får kännedom något kan om som innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. För dem som är verksamma inom kommunal familjerådgivning gäller anmälningsplikten dock endast om de i sin verksamhet får kännedom att om en underårig misshandlas i hemmet. De myndigheter, befattningshavare och yrkesutövare har anmälsom ningsplikt enligt paragrafens andra stycke är också skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av en underårigs behov av skydd 71 § fjärde stycket.

30.1 Vittnesplikt

Reglerna om uppgiftsskyldighet enligt 71 § socialtjänstlagen har visst samband med reglerna om Vittnesplikt i 36 kap. rättegångsbalken RB. Som en grundsats gäller att tystnadsplikt får vika för Vittnesplikt. I 36 kap. 5 § RB anges vissa undantag från denna huvudregel. I andra stycket föreskrivs att personer som tillhör vissa angivna yrkesgrupper inte får höras något om som de har blivit anförtrodda i sin yrkesutövning eller som de i samband därmed har fått reda på, med mindre det är medgett i lag eller den till vilkens förmån tystnadsplikten gäller samtycker till det frågeförbud. De yrkesgrupper som det är fråga är följande om

advokater . läkare . tandläkare . barnmorskor . sjuksköterskor . psykologer . psykoterapeuter . kuratorer vid familjerådgivningsbyrå som drivs av kommun, landstings- . kommun, församling eller kyrklig samfällighet.

Frågeförbud gäller också för biträden till de uppräknade yrkesgrupperna. Frågeförbudet skall iakttas av domstolen självmant och kan inte efterges av vittnet. Bestämmelserna i rättegångsbalken om vittnesplikten och frågeförbudet gäller enligt 25 § förvaltningsprocesslagen 1971:291 i tillämpliga delar också i förvaltningsdomstol.

ANMÄLAN SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA 467 TILL

30.2 Utredningsdirektiven m.m.

I Socialtjänstkommitténs direktiv 25 uttalas i fråga om anmälningsskyldigheten följande.

Bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 § socialtjänstlagen är av central betydelse för socialtjänstens möjligheter att ingripa när barn far illa. Riksdagen har vid behandlingen av propositionen 1989/90:28 om vård i vissa fall av barn och ungdomar framfört som sin mening, att regeringen särskilt bör utreda om kretsen av anmälningsskyldiga personer bör utvidgas. Det kan enligt Socialutskottets mening finnas skäl att i samband med en sådan utredning ytterligare överväga hur uppgiftsskyldighet i 71 § socialtjänstlagen korresponderar med reglerreglerna om na om vittnesplikt och generellt frågeförbud i rättegångsbalken 1989/90:SoU15, rskr. 112. Vidare har justitieombudsmannen JO vid sin granskning av ett fall Dnr 1974-1990, 2041-1990, där en 4-årig pojke har avlidit till följd av misshandel från närståendes sida, anfört att 71 § socialtjänstlagen bör ses över. Kommittén bör överväga hur bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 § socialtjänstlagen bör vara utformade.

JO har i ovannämnda beslut 68 f anfört bl.a. följande.

I 71 § första stycket socialtjänstlagen sägs att var och en som får kännedom om att underårig misshandlas i hemmet eller annars behandlas där på ett sådant sätt en att det innebär fara för hans hälsa eller utveckling bör anmäla detta till socialnämnden. Mot lagens anvisningar står en obenägenhet att ingripa i andras familjeförhållanden. Inte minst vad som framkommit i detta ärende visar på den osäkerhet och den enskilde kan känna inför att göra en anmälan till socialnämnden. oro Ofta uppfattar den enskilde situationen så att en anmälan bara kan göras när det är ställt utom varje tvivel att ett barn misshandlas. Lagtexten i sin nuvarande lydelse ger utrymme för en sådan uppfattning. Den rekommendation som uttalas där knyter an till en situation där det skall föreligga kännedom om att barnet misshandlas i hemmet. I belysning av vad som förekommit i detta ärende finns anledning överväga om inte lagen bör ändras så att den i första stycket uttalade rekommendationen knyts till situationer där det finns anledning anta att åtgärder från nämndens sida till skydd för barnet är påkallade. Därmed skulle på ett tydligare sätt än vad nu är fallet markeras att en förutsättning för anmälan inte är att det i det enskilda fallet står klart att barnet misshandlas eller annars utsätts för skadlig behandling i hemmet. Det blir en uppgift för nämnden att verkställa den utredning som behövs för att barnets behov av stöd och hjälp skall kunna bedömas. En lagändring i denna riktning skulle vara ägnad att öka barnens säkerhet. Därmed får man enligt min mening acceptera att i något enstaka fall en anmälan kan leda till en utredning som opåkallat kränker den personliga integriteten.

Enligt direktiven bör kommittén alltså överväga hur bestämmelsen om anmälningsskyldighet i 71 § socialtjänstlagen bör vara utformad. En tolkning vad anförs i direktiven vid handen att kommitténs uppdrag när av som ger det gäller 71 § socialtjänstlagen sönderfaller i tre frågor.

uppmaningen till allmänheten anmäla barn far illa få

a Bör att när en

ändrad utformning 71 § första stycket

468 ANMÄLAN SOCIALTJÅNSTEN TILL OM BARN SOM FAR ILLA

b Bör kretsen anmälnings- och uppgiftsskyldiga vidgas 71 § andra stycket

c Bör innehållet i bestämmelserna om uppgiftsskyldighet enligt social-

tjänstlagen samt om vittnesplikt och generellt frågeförbud enligt rättegångsbalken så långt möjligt samordnas

30.3 Allmänna

utgångspunkter

Socialtjänstens verksamhet skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Detta kräver bl.a. att det finns Sekretessregler som skyddar den som vänder sig till socialtjänsten från obehörig insyn i hans privatliv. Sådana Sekretessregler är samtidigt grundläggande för möjligheterna att få till stånd ett förtroendefullt förhållande mellan socialarbetaren och hans klient. Men sekretessen inom socialtjänsten kan inte gälla oinskränkt. Ibland måste andra intressen tillåtas väga över. I sekretesslagen finns vissa undantag för sådana situationer. Ett sådant motstående intresse är barn far illa. För att socialtjänsten som skall kunna ingripa till skydd för ett utsatt barn måste socialtjänsten tidigt få kännedom om förhållandena. Anställda hos andra myndigheter omfattas också av Sekretessregler som hindrar dem att fritt kommunicera med anställda inom socialtjänsten. Detta är skälet till att det i 71 § SoL finns bestämmelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet, bryter igenom som bestämmelserna i sekretesslagen. Bestämmelserna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet tillkom under en tid då omsorgen om barn nästan undantagslöst bedrevs offentliga I av organ. ett sådant läge var det inte särskilt svårt att ålägga de befattningshavare som typiskt sett kom i kontakt med barn och ungdomar i sin tjänsteutövning en anmälnings- och uppgiftsskyldighet. Men i dag kompliceras bilden att av privata verksamheter ökat i omfattning inte minst inom förskole- och fritidshemsverksamhet, inom skolans område samt inom hälso- och sjukvården. Anmälnings- och uppgiftsskyldigheten har till följd av detta urholkats.

30.4 Våra

överväganden och förslag i fråga

om anmälningsuppmaningen

30.4.1 Tidigare behandling frågan

av Frågan om anmälningsuppmaningen togs första gången upp av Barnavårdskommittén i dess förslag till ny barnavårdslag SOU 1956:61. Kommittén föreslog en bestämmelse av innebörd att envar borde befrämja samhällets barnavård och den underåriges bästa att till barnavårdsmyndighet genom anmäla vunnen kännedom om enskilda fall, där myndighetens ingripande till en underårigs skydd eller tillrättaförande var uppenbart på kallat. Bestäm-

ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA

melsen kritiserades några remissinstanser bl.a. ansåg att bestämmelav som saknade praktisk betydelse och kunde upphov till angiveri av inte sen ge önskvärd karaktär. Med hänsyn till bl.a. de betänkligheter framfördes i remissyttrandena som Barnavårdskommitténs förslag inte upp i propositionen till ny barnatogs vårdslag. År 1965 gjorde dåvarande Medicinalstyrelsen närmare undersökning en barnmisshandel. Undersökningen ledde till en departementspromemoom ria angående åtgärder mot barnmisshandel. I fråga ändring i barnavårdsom lagen anfördes i promemorian bl.a. att möjligheterna att skydda underåriga mot misshandel från vårdnadshavarens sida i väsentlig utsträckning är beroende att fallen så tidigt möjligt kommer till barnavårdsmyndigav som heternas kännedom. I sammanhanget erinrades den i barnavårdslagen om föreskrivna anmälningsplikten för vissa myndigheter och befattningshavare. Vidare framhölls betydelsen att allmänheten medverkar i barnavårdsav arbetet att till vederbörande myndighet anmäla sådana förhållanden genom kan föranleda ingripanden enligt barnavårdslagen. som

I promemorian föreslogs ett tillägg till bestämmelsen om anmälningsplikt i

93 § barnavårdslagen enligt vilken och erhållit kännedom om att var en som någon, inte har fyllt 18 år, misshandlas i hemmet eller på annat sätt som behandlas där på ett sådant sätt att hans kroppsliga eller själsliga hälsa utsätts för fara, bör anmäla detta till barnavårdsnämnd. Förslaget mottogs väl remissopinionen. Socialstyrelsen ifrågasatte dock av inte orden erhållit kännedom borde bytas ut mot ha välgrundad om om anledning Folkpartiets kvinnoförbund ansåg orden eller misstänker anta. borde sättas in efter orden erhållit kännedom om. Den slutliga avfattningen kom emellertid att ansluta till formuleringen av bestämmelsen anmälningsskyldighet för vissa myndigheter och befattom ningshavare. Bestämmelsen innebär alltså enligt ordalydelsen att vederbörande skall ha erhållit kännedom att barnet misshandlas eller på annat om sätt far illa. Misstankar om detta räcker inte. Bestämmelsen anmälningsuppmaning i barnavårdslagen överfördes om ograverad till socialtjänstlagen.

30.4.2 Anmälningsuppmaningens innebörd

I 71 § första stycket socialtjänstlagen ges alltså en uppmaning till allmänheten att till socialnämnden anmäla om en underårig misshandlas i hemmet eller behandlas där på ett sådant sätt att det är fara för hans hälsa annars eller utveckling. Till olämplig behandling än misshandel hänförs annan enligt lagens förarbeten fall kan svåra att bedöma, exempelvis fara som vara på grund psykisk sjukdom hos vårdnadshavaren, undernäring hos barnet av eller uppfostran s.k. andlig terror. Det torde även avse t.ex. utgenom

nyttjande barnet sexuellt eller på annat sätt, vanvård eller under-

av låtenhet att barnet känslomässig trygghet och stimulans. Syftet med ge

470 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA

bestämmelsen, som inte är straffsanktionerad, är att ge socialnämnden bättre möjligheter att få kännedom om när en underårig far illa i hemmet. Uppmaningen att anmäla om ett barn far illa är något annorlunda utformad än skyldigheten för vissa myndigheter och befattningshavare att göra sådan anmälan. Sålunda krävs att anmälaren har kännedom om att ett barn far illa för att han skall få göra anmälan. När det gäller skyldigheten för vissa att göra anmälan är detta knutet till att vederbörande skall ha kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Till skillnad mot anmälningsuppmaningen förutsätter alltså anmälningsskyldigheten inte det är klarlagt misshandel e.dyl. förekommit. Även att att uppgifter som är svårbedömda eller obestyrkta skall anmälas om de tyder på att ett barn kan vara i behov av stöd eller hjälp från socialnämndens sida. Det ankommer på socialnämnden att undersöka vilken grund som kan finnas för uppgiften och utreda det eventuella behovet av åtgärder. En annan skillnad är att det i fråga om anmälningsuppmaningen krävs att barnet far illa i hemmet vilket inte är förutsättning i fråga om anmälningsen skyldigheten.

30.4.3 Våra slutsatser

Det torde finnas en bred enighet om vikten av att det så tidigt som möjligt kommer till socialtjänstens kännedom att ett barn far illa. Inte minst J Ozs tidigare nämnda fall med den fyraårige pojken torde visa detta. Det är uppenbart att allmänhetens medverkan i detta hänseende är av stor betydelse. Den nuvarande anmälningsuppmaningen JO framhåller, ganska är, som restriktiv. Kravet att vederbörande skall ha kännedom om att ett barn far illa kan leda till att socialnämnden inte tillräckligt tidigt får kännedom om ett utsatt barns förhållanden. En utvidgning av möjligheten för allmänheten att anmäla bör enligt vår uppfattning öka benägenheten hos allmänheten att anmäla missförhållanden i fråga om barn och ungdomar vilket bör vara ägnat att öka deras säkerhet. Givetvis finns det risk för att en utvidgning kan medföra att antalet opåkallade anmälningar ökar med den onödiga integritetskränkning för enskilda det kan medföra. Problemet bör dock enligt vår uppfattning som inte överbetonas eftersom socialnämnden i de flesta fall, anmälan när en är obefogad, torde kunna avskriva ärendet utan att någon alltför integritetskränkande åtgärd vidtagits. För övrigt anser vi, att man med utgångspunkt i barnets bästa måste acceptera en och annan obefogad anmälan hellre än att anmälan inte sker i det fall barn kan fara illa. Det har i något fall förekommit att en enskild person som gjort anmälan stycket dömts för förtal. Det med stöd av bestämmelserna i 71 § första är enligt vår mening inte rimligt att en anmälan som syftar till att skydda ett barn kan få sådana konsekvenser för anmälaren. Det talar enligt vår be-

ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN 471 OM BARN SOM FAR LLA

dömning för att den aktuella bestämmelsen i vissa avseenden bör omformuleras. Vi föreslår en utvidgning anmälningsuppmaningen. Enligt vårt förslag av skall uppmaningen inte bara, idag, omfatta fall där har kännedom som man om att den unge utsätts för misshandel eller annan behandling i hemmet som innebär fara för hans hälsa eller utveckling. Uppmaningen bör också gälla fall där det inte är klarlagt men man har anledning att misstänka att ett barn far illa. Vi föreslår också att uppmaningen skall gälla oavsett misstanken om gäller förhållanden i eller utanför hemmet. Vårt förslag innebär att anmälningsuppmaningen utformas på samma sätt som den anmälningsskyldighet som gäller för vissa yrkeskategorier, dvs. att och får kännevar en som dom om något som kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till socialtjänsten. Grunden för anmälan enligt vårt förslag blir alltså den unges situation under tid då någon har vårdnaden om honom, vare sig den unge bor i eller utanför hemmet. Uppmaningen går ut på att anmälan bör göras även i fall där det inte är klarlagt att den unge far illa. Det blir sedan socialtjänstens uppgift att utreda om det finns någon grund för misstanken.

30.5 Våra

överväganden och förslag i fråga om anmälnings- och uppgiftsskyldigheten

30.5.1 Allmänt

Bestämmelsen om anmälningsplikt fanns redan i 1924 års barnavårdslag. Anmälningsplikt förelåg enligt den lagen för kommunala myndigheter samt befattningshavare i statens, landstings eller kommuns tjänst. Bestämmelsen överfördes till 1960 års barnavårdslag men fick då en något ändrad lydelse. I den nya lagen gjordes inte någon skillnad mellan statliga och kommunala myndigheter. Vidare begränsades anmälningsskyldigheten till myndigheter och befattningshavare vilkas verksamhet berör barnavården. Bestämmelsen om anmälningsskyldighet överfördes i oförändrat skick till

socialtjänstlagen. Efter lagändring den 1 juli 1990 gäller anmälningsskyldig-

heten som tidigare nämnts förutom myndigheter verksamhet berör - vars barn och ungdom även alla andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Anmälningsplikten gäller även dem är anställda hos som sådana myndigheter samt läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor som inte har sådan anställning. De uppräknade myndigheterna och nu befattningshavarna är skyldiga att anmäla och lämna uppgifter om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Skyldigheten att göra anmälan och lämna uppgifter tar över sekretesslagens bestämmelser och bestämmelserna om tystnadsplikt. Den som åsidosätter anmälningsskyldigheten kan bli föremål för disci-

ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA

plinansvar och torde även i fall kunna dömas för vårdslös myndighetsgrova utövning. Med myndighet verksamhet berör barn och ungdom avses, enligt vars förarbetena till socialtjänstlagen prop. 1979/80:1 del a, s. 537 främst åklaoch polismyndigheter, skolmyndigheter, centraler för psykisk barn- och garungdomsvård, barnavårdscentraler samt de särskilda organ som kan finnas inrättade för allmän ungdomsvård. Genom utvidgningen år 1990 ingår alltså numera även myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten inte berör barn och ungdom som t.ex. vuxenpsykiatrisk klinik, LVM-hem eller alkoholpoliklinik i kretsen av anmälnings- och uppgiftsskyldiga. Exempel på myndigheter som inte omfattas anmälnings- och uppgiftsskyldighet är regeringskansliet, JO och av allmänna advokatbyråer, vilkas verksamhet inte anses förenlig med en skyldighet att anmäla och lämna uppgifter av förevarande slag. Socialstyrelsen väckte i sitt remissyttrande frågan om inte ytterligare privatpraktiserande yrkesutövare borde komma i fråga för anmälnings- och uppgiftsskyldighet t.ex. legitimerade psykologer samt anställda vid privata förskolor och privata hem för vård eller boende. Andra remissinstanser ansåg att det fanns ytterligare grupper som borde komma i fråga för anmälnings- och uppgiftsskyldighet. Sålunda föreslogs att även andra myndigheter än myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten skulle omfattas bestämmelsen. Vidare nämndes privata och av kooperativa verksamheter som angår barn.

30.5.2 Sekretess och tystnadsplikt

Som tidigare nämnts gäller anmälnings- och uppgiftsskyldigheten sådana befattningshavare på grund tystnadsplikt är förhindrade att som annars av lämna ut uppgifter. Ett ställningstagande till den anmälnings- och uppom giftsskyldiga kretsen bör utvidgas förutsätter därför att man känner till vilka bestämmelser gäller i fråga om sekretess och tystnadsplikt. som Sekretesslagen 1980:100 innehåller bestämmelser tystnadsplikt i det om allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. I lagen finns bestämmelser om sekretess som berör stora delar av den offentliga verksamheten bl.a. hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Regler tystnadsplikt i verksamhet inte är det allmännas finns i om som åtskilliga författningar. Bestämmelserna tystnadsplikt är straffsanktioneom rade. Reglerna i sekretesslagen sekretess i det allmännas verksamhet gäller i om princip också i förhållande till andra myndigheter. Från denna huvudprincip finns dock rad undantag. Sålunda får en sekretessbelagd uppgift lämnas en ut till myndighet i vissa fall anges i sekretesslagen eller i lag eller annan som förordning till vilken sekretesslagen hänvisar. I 14 kap. sekretesslagen finns bestämmelser som avser generella begränsningar i sekretessen mellan olika myndigheter. Enligt 14 kap. 1 § hind-

ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA

rar sekretess inte att en uppgift lämnas till myndighet, annan om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Föreskrifter om sådan uppgiftsskyldighet finns på åtskilliga håll i lagstiftningen. Exempel på detta är bestämmelserna i rättegångsbalken vittnesom plikt och i socialtjänstlagen uppgiftsskyldighet. Uppgiftsskyldighet åvilar om även, som framgått av den tidigare framställningen, t.ex. läkare är en som befriad från vittnesplikt enligt 36 kap. 5 § rättegångsbalken. All hälso- och sjukvårdspersonal i allmän och enskild tjänst är underkastad tystnadsplikt. För personal i allmän tjänst gäller sekretesslagens bestämmelser. För personal i enskild tjänst är tystnadsplikt föreskriven i

8-10 §§ i lagen 1994:953 om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården åliggandelagen.

I fråga om socialtjänsten gäller sekretesslagens bestämmelser för personal i allmän tjänst. För personal är eller har varit verksam inom yrkessom mässigt bedriven enskild verksamhet gäller också tystnadsplikt 71 § socia altjänstlagen. Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild

verksamhet som avser insatser enligt lagen 1993:387 stöd och service

om till vissa funktionshindrade LSS har också tystnadsplikt 29 §. På skolans område finns inga bestämmelser tystnadsplikt i fråga om om privata skolor. Enligt 1 kap. 6§ sekretesslagen gäller tystnadsplikt för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt för på grund anställning person som av eller uppdrag hos myndigheten deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid fått kännedom uppgiften. Exempel på uppdragsom tagare som omfattas av sekretesslagens bestämmelser är ledamöter i statliga eller kommunala beslutande församlingar, styrelser, verk eller nämnder, övervakare inom kriminalvården, kontaktpersoner inom socialtjänsten, personer som har ställt sig till socialtjänstens förfogande s.k. kongenom trakterade familjehem samt konsulter skilda slag. av

30.5 Våra slutsatser

En av socialtjänstens viktigaste uppgifter är att till att barn och ungdomar, se som befinner sig i en utsatt situation, får den vård och det skydd de som behöver. För att kunna fullgöra denna uppgift måste socialtjänsten ha möjlighet att få uppgifter och utreda den situation och hans behov om unges av hjälp. Ofta är socialtjänsten därvid beroende i vilken utsträckning av som den kan få uppgifter från myndigheter och befattningshavare kommit i som kontakt med den unge och hans familj. Inom bl.a. socialtjänsten och hälso- och sjukvården pågår för närvarande en utveckling mot ökad andel privat verksamhet. Detta gäller inte minst inom verksamheter rör barn och ungdom. Det blir allt vanligare som t.ex. med privata förskolor och hem för vård eller boende. Vidare skapas privata

alternativ till offentliga hälso- och sjukvårdsinrättningar. De bedriver

som sådan privat verksamhet är, tidigare sagts, vanligtvis som att anse som

474 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA

uppdragstagare åt kommunen/landstinget. De är därmed underkastade tyst-

nadsplikt. De yrkesmässigt bedriver privat verksamhet inom social-

som

eller omsorgsverksamhet har också tystnadsplikt. De är därmed

tjänstförhindrade anmäla och lämna uppgifter till socialnämnden om de i sin att verksamhet får kännedom att människa far illa, såvida de inte om en ung tillhör den yrkesutövare är underkastade anmälnings- och grupp av som

uppgiftsskyldighet enligt lagen. Genom lagändringen år 1990 har kretsen av anmälnings- och uppgiftsskyl-

diga vidgats. De flesta myndigheter och befattningshavare som i sin verksamhet får upplysningar barns och ungdomars förhållanden torde numeom omfattas bestämmelserna i 71 § SoL. Det kan dock, bl.a. med hänsyn ra av till privat verksamhet ökat i omfattning under senare år, ifrågasättas om att inte skulle socialtjänstens arbete med barn och ungdomar om den det gagna

anmälnings- och uppgiftsskyldiga kretsen vidgas ytterligare.

genomgång görs vilka skulle kunna ingå i en sådan Innan en av som vidgad krets bör rent allmänt framhållas att möjlighet att göra anmälan- som

tidigare alltid finns för de personkategorier som inte ingår i upp-

sagts räkningen anmälningsskyldiga och inte omfattas sekretesslagens av som av

bestämmelser eller bestämmelserna tystnadsplikt. Vid ett resonemang

om utvidgning den anmälningsskyldiga kretsen bör detta beaktas. om av När det gäller ställningstagande till vilka myndigheter och befattningsett

havare bör ingå i kretsen av anmälnings- och uppgiftsskyldiga bör

som utgångspunkten att så långt möjligt säkerställa att socialtjänsten får vara kännedom när människa far illa utan att för den skull arbetsom en ung situationen för yrkesgrupper intar särskild förtroendeställning till som en

allmänheten t.ex. präster och advokater äventyras. Anmälnings- och upp-

med denna utgångspunkt föreligga för myndigheter och

giftsskyldighet bör

befattningshavare typiskt sett i sin verksamhet kommer i kontakt med som ungdomar och deras förhållanden på ett sådant sätt att de kan få barn och indikationer att den far illa. Med denna utgångspunkt har det inte om unge någon betydelse befattningshavaren arbetar i offentlig eller

principiell om

privat tjänst. Enligt nuvarande ordning är samtliga befattningshavare inom hälso- och

sjukvården underkastade tystnadsplikt. De är därmed förhindrade att göra

anmälan och lämna upplysningar till socialtjänsten i den mån de inte har skyldighet göra det enligt 71 § socialtjänstlagen. Alla offentliga sjukvårdsatt

inrättningar och deras befattningshavare är anmälnings- och uppgiftsskyldi- Även läkare, sjuksköterskor och barnmorskor arbetar i privat verk-

ga. som samhet har sådan skyldighet. Däremot omfattas kuratorer, psykologer, psykoterapeuter och personal inom den privata hälso- och sjukvården inte annan denna skyldighet. Något skäl att göra skillnad mellan en offentligt och en av privat arbetande yrkesutövare inom hälso-och sjukvården när det gäller

anmälnings- och uppgiftsskyldigheten torde inte finnas. Vi föreslår därför att

också de yrkesverksamma inom privat bedriven verksamhet inom som är

hälso- och sjukvårdens område skall omfattas anmälnings- och upp-

av

giftsskyldigheten.

ANMÄLAN SOCIALTJÄNSTEN 475 TILL OM BARN SOM FAR ILLA

Inom socialtjänsten har, tidigare nämnts, alla befattningshavare som i offentlig och yrkesmässigt bedriven privat verksamhet tystnadsplikt. Befattningshavare i enskild tjänst kan också ha tystnadsplikt som uppdrags-

tagare åt socialtjänsten 1 kap. 6§ sekretesslagen eller på grund avtal

av med kommunen. Sålunda är t.ex. privatpraktiserande psykologer och psykoterapeuter som arbetar inom socialtjänsten samt personal vid privata för-

skolor och privata fritidshem underkastade tystnadsplikt.

Ingen av dessa personalkategorier har anmälnings-

och uppgiftsskyldighet

enligt 71 § socialtjänstlagen trots deras verksamheter att typiskt sett är av sådant slag att de kan få viktiga upplysningar om barns och ungdomars hemförhållanden. Någon anledning att ha olika på allmän synsätt och enskild verksamhet när det gäller skyldigheten anmäla och lämna att uppgifter torde inte finnas i dessa fall. Vi föreslår därför att alla som är yrkesverksamma inom privat bedriven verksamhet på socialtjänstens område skall omfattas anmälnings- och

av uppgiftsskyldigheten.

För dem som är verksamma inom kommunal

familjerådgivning gäller

särskilda regler. De har anmälningsplikt endast om de i sin verksamhet får kännedom om att underårig misshandlas i hemmet. Det en är inte alldeles givet att ordet misshandel täcker alla former sexuellt av utnyttjande av underåriga i hemmet. Vi att sådana handlingar alltid anser bör anmälas till

socialtjänsten och föreslår komplettering lagen på denna

en av punkt. Även personal inom enskild verksamhet för personer med utvecklings-

störning är underkastad tystnadsplikt. Tystnadsplikten föreskrivs i 29 § LSS. Sådan personal har däremot inte, i till motsats motsvarande personal i

allmän tjänst, anmälnings- och uppgiftsskyldighet

till socialtjänsten. Personal

inom verksamhet för med utvecklingsstörning

personer har skyldighet att ge

den funktionshindrade omvårdnad. I detta ligger bl.a. ett ansvar att polisanmäla misstankar om övergrepp och andra brott funktionshindrade mot så att brotten kan bli i vederbörlig ordning utredda och föremål för åtgärd. Även

socialtjänsten kan behöva ingripa till den underåriges skydd. Det är därför enligt vår mening viktigt att anmälnings- och uppgiftsskyldigheten till socialtjänsten omfattar även denna personal i enskild tjänst.

På skolans område är samtliga arbetar med elever i allmänt som drivna skolor underkastade tystnadsplikt. I fråga privata skolor om finns, som nämnts tidigare, ingen tystnadsplikt för personalen. Anmälningsoch uppgiftsskyldighet föreligger för personalen vid de allmänna skolorna men bara för lärarna och skolsköterskorna vid de privata skolorna. Sålunda är rektor,

Skolkurator, skolpsykolog och övrig skolpersonal vid sådana

skolor inte underkastade anmälnings- och uppgiftsskyldighet. Det torde inte finnas något principiellt skäl att de inte är det. Vi föreslår därför att även dessa yrkeskategorier får skyldighet att anmäla och lämna uppgifter.

En annan yrkeskategori sin verksamhet som genom kan få viktiga upplysningar om barns förhållanden är tandläkare. Tandläkare i allmän tjänst är underkastad tystnadsplikt samt anmälnings- och uppgiftsskyldighet. Privatpraktiserande tandläkare har tystnadsplikt ingen men anmälnings- och uppgiftsskyldighet. Vi föreslår, skäl i fråga tidigare av samma som om angivna

476 ANMÄLAN SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA TILL

privatpraktiserande tandläkare åläggs anmälnings-

yrkesgrupper, att även

och uppgiftsskyldighet.

71§ socialtjänstlagen är utformad så att an-

Anmälningsskyldigheten i

vid kännedom något kan innebära att mälan skall göras genast om som

ingripa till underårigs skydd. Det har ibland socialnämnden behöver en

bestämmelsen olyckligt formulerad så till vida att den anmärkts att är

berörda tjänstemännen att vidarebefordra misstanke om att ett ålägger den

någon möjlighet filtrera. Sålunda hävdas bl.a. att en barn far illa utan att

sexuellt eller misshandel skulle kunna bli bättre anmälan om t.ex. övergrepp

därmed förutsättningar att vinna gehör i en

underbyggd och ha större

ansvarige tjänstemännen fick tid att undersöka saken lite domstol om den

med formell anmälan till socialtjänsten. I närmare innan han går vidare en

rättssäkerhets- och integritetsintresse så till vida

detta skulle också ligga ett

skulle pekas gärningsmän utan hållbara bevis. att personer inte ut som

också gjorts vissa yrkesutövare i särskilt känslig

Det har gällande att

till allmänheten skulle beroende en frizon ställning i förhållande vara av

anmäla, dvs. att förtroendefull kontakt när det gäller skyldigheten att en

yrkesutövaren inte går vidare med vad med klienter ibland förutsätter att

han får kännedom om.

viktigt socialtjänsten så snart möjligt

Enligt vår uppfattning är det att som

misstanke barn far illa. Enligt vår mening har får kännedom om att ett

förutsättningarna att ta ställning till vilka åtgärder socialtjänsten de bästa

vidtas både på kort och lång sikt med anledning av de lämpligen bör som till socialtjänsten. Att överlämna åt den enskilde uppgifter som kommer in

själv bedöma och när en anmälan skall göras anser tjänstemännen att om förenligt med vad barnets bästa kräver. Tjänstemän inom andra inte vara

verksamheter har inte möjligheter socialtjänstens personal att

samma som helhetsbild barnets situation. En sådan ordning torde inte skaffa sig en över

och rättssäkerhetsintressena. Vi anser därför att heller gagna integritets-

anmäla genast skall bestå i den nya lagstiftningen. skyldigheten att

arbetande organisationer och deras tjänstemän t.ex.

När det gäller ideellt

det speciella förhållanden. Människor som

Bris och Rädda Barnen råder

dit för få råd och stöd tar sannolikt ofta för givet att uppgifter

vänder sig att inte förs vidare till olika myndigheter. Enligt vår han eller hon lämnar som

uppfattning skulle deras rådgivningsverksamhet kunna äventyras om persosamtal från allmänheten på särskilda hjälptelefoner skulle

ner som tar emot

uppgiftsskyldighet. Denna verksamhet ställer i allmän-

ha anmälnings- och

krav på yrkeskunskap utan utförs ofta ideellt. I den mån organisatio-

het inte

anställd personal för att utföra sådana uppgifter bör denna personal

nen har omfattas bestämmelserna anmälnings- och enligt vår mening inte av om

uppgiftsskyldighet.

socionomer m.fl. utövar sitt yrke inom ramen för

Läkare, psykologer, som

verksamhet bör dock omfattas de aktuella bestämmelser-

organisationens av och uppgiftsskyldighet gäller dock inte när de utför

Deras anmälningsna.

andra sysslor inom organisationen.

ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN 477 OM BARN SOM FAR ILLA

30.5.4 Information skyldigheten anmäla och lämna

om att

uppgifter

En grundläggande förutsättning för att anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt socialtjänstlagen skall verksamt hjälpmedel vara ett för att skydda barn och ungdomar är att yrkesutövare har sådan skyldighet som verkligen känner till detta och vad skyldigheten innebär. Det råder enligt vad vi erfarit en stor brist på kunskap i detta hänseende. Det därför är enligt vår uppfattning av största vikt att information och utbildning lämnas till alla

berörda yrkesutövare och att därvid metodikfrågor får en framträdande plats. Även allmänheten bör informeras om socialtjänstens ansvar och uppgifter när det gäller skyddet för barn och ungdom och den uppmaning som gäller allmänheten i nuvarande 71 § första stycket. Vi föreslår därför att de nya bestämmelserna kompletteras med föreskrift socialtjänsten en om att i sin verksamhet skall informera anmälnings- och

om uppgiftsskyldigheten i socialtjänstlagstiftningen.

30.6 Våra

överväganden och förslag i fråga om samordning av innehållet i

bestämmelserna

om uppgiftsskyldighet och vittnesplikt

30.6.1 Bakgrund

I rättegångsbalken finns, framgår redovisningen i avsnitt som av 30.1.2, regler om att vissa yrkeskategorier advokater, läkare, tandläkare, - barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeuter och kuratorer samt deras biträden inte är skyldiga att i domstol vittna sådant - om som de i sin

yrkesutövning i förtroende fått kännedom under tystnadsplikt. Detta s.k.

om frågeförbud är uppställt huvudsakligen i syfte skydd åt de att ge enskilda personer som anlitar ifrågavarande yrkeskategorier. I förarbetena till denna

bestämmelse SOU 1938:44, 392 framhölls att vissa yrkesutövare intar s. en

sådan förtroendeställning i förhållande till allmänheten

att viss tystnadsplikt till skydd för den enskilde är påkallad. Med hänsyn till vikten av att tillgängliga upplysningskällor kan utnyttjas i rättegång framhölls vidare att stor försiktighet bör iakttas när det gäller att bestämma de yrkesgrupper för vilka tystnadsplikten borde gälla framför vittnesplikten. I sin ursprungliga lydelse omfattade frågeförbudet endast advokater, läkare, barnmorskor och deras biträden. Genom lagändring år 1954 en utsträcktes begränsningen i vittnesplikten till tandläkare att avse även och deras biträden. I motiven till lagändringen erinrades den allmänna om att tandläkarinstruktionen innehöll ett stadgande tystnadsplikt om för tand-

ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA

läkare innebörd allmänna läkarinstruktionens motsvarande av samma som föreskrift för läkare. De skäl varit bestämmande för att rättsligen som reglera läkarnas tystnadsplikt ansågs kunna åberopas även beträffande tand-

läkare prop. 1954:200, s. 65.

För familjerådgivningen skulle kunna bedrivas på ett sätt som var fullt att betryggande från de rådsökandes synpunkt begränsades år 1969 vittnesplik-

ten även för kuratorer och deras biträden vid familjerådgivningsbyråer som drivs i allmän regi prop. 1969:117, s. 14. Genom lagändring år 1973 utvidgades den krets av yrkeskategorier

en omfattas frågeförbudet ytterligare till att omfatta även sjuksköterssom av kor. Skälet till detta bl.a. tystnadsplikten är densamma för läkare och var att sjuksköterskor och att det därför från principiell synpunkt är av intresse att

också reglerna vittnesplikt gjordes lika för läkare och sjuksköterskor

om

prop. 1973:30, 89.

s.

År 1988 utvidgades den ifrågavarande kretsen yrkeskategorier ytter-

av ligare till omfatta även psykologer och psykoterapeuter. Som skäl för att

utvidgningen anförde departementschefen i propositionen 1987/88:89, s. 17

bl.a. att det vad gäller psykologer och psykoterapeuter med minst lika stort fog beträffande t.ex. läkare kan hävdas att de för sitt arbete är som beroende klienterna kan lita på att de uppgifter de lämnar inte förs av att vidare.

30.6.2 Tidigare behandling av frågan

Justitieutskottet behandlade år 1983 motion i vilken begärdes att been stämmelserna i rättegångsbalken frågeförbudet beträffande vittnen skulom ändras så de överensstämde med den i 71 § socialtjänstlagen stadgade att

skyldigheten uppgiftslämnande bet. 1984/85:JuU25, 12 ff. Motionä-

om s. pekade på gällande ordning kunde leda till att uppgifter som någon är ren att skyldig lämna till socialnämnd i vissa fall inte kunde lämnas vid att en vittnesförhör inför förvaltningsdomstol. Utskottet konstaterade att reglerna rörande vittnesplikten i rättegångs-

balken och uppgiftsskyldigheten i 71 § fjärde stycket socialtjänstlagen inte

helt korresponderar med varandra. Detta förhållande kunde leda till att en förvaltningsdomstol i ett mål t.ex. vård enligt LVU genom vittnesförhör om med läkare inte kunde få tillgång till de uppgifter som läkaren t.ex. en lämnat till socialnämnden och kanske legat till grund för nämndens som ansökan i målet. Utskottet framhöll samtidigt att det påtalade problemet inte fick överbetonas och hänvisade till att hindret mot att ett vittne lämnar uppgifter till domstolen kunde röjas undan att den till vars förmån genom frågeförbudet är uppställt lämnar sitt samtycke till vittnesförhöret. Detta underlättas också den möjlighet domstolen har att förordna om av som vittnesförhör inom stängda dörrar och sekretessbeläggning av de uppom gifter som därvid lämnas. Till grund för propositionen utvidgningen frågeförbudet prop. om av 1987/88:89 till att omfatta även psykologer och psykoterapeuter låg en

ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN 479 OM BARN SOM FAR ILLA

departementspromemoria Ds Ju 1987:10. I promemorian föreslogs för-

utom utvidgningen av frågeförbudet bl.a. att vittnesförhör skulle få - äga rum även i de fall som omfattas av det generella frågeförbudet, om en uppgift med stöd av en i lag eller förordning föreskriven uppgiftsskyldighet

får lämnas till myndighet för annat än statistiska ändamål. en I propositionen departementschefen bl.a. följande. Den angav uppgiftsskyldighet som i ett visst fall kan föreligga myndighet i gentemot en allmänhet är betingad helt andra intressen än dem motiverar vittnesplikten. av som I vissa fall syftar uppgiftsskyldigheten till att avvärja akut fara för en enskilda personer, jfr t.ex. 71 § socialtjänstlagen. I andra fall skall uppgiftsskyl-

digheten underlätta för myndighet att utöva tillsyn över vissa personalkaen tegorier, jfr t.ex. 7 § lagen l980:11 tillsyn över hälso- och sjukvårdsperom sonalen m.fl. Departementschefen ansåg det inte motiverat att en

upplysningsskyldighet, som tar sikte på en viss situation, skall medföra

en generell skyldighet att, trots att förutsättningarna för frågeförbud är uppfyllda, lämna motsvarande uppgifter i rättegång. Vidare framhöll en departementschefen att det är mycket svårt att överblicka i hur utsträckning stor ett sådant undantag skulle sätta reglerna generellt frågeförbud om ur spel. I ett betänkande med anledning motion med yrkande av en om att en psykolog skall ha vittnesplikt i mål barn och ungdom uttalade Justitieom utskottet bl.a. följande bet. 1989/90:JuU7 9. Det kan konstateras s. att reglerna rörande vittnesplikt i rättegångsbalken och uppgiftsskyldigheten

enligt 71§ fjärde stycket socialtjänstlagen inte helt korresponderar med varandra. Detta förhållande kan leda till att förvaltningsdomstol i mål en ett om t.ex. vård enligt LVU, vittnesförhör med t.ex. psykolog inte genom en skulle kunna få tillgång till de uppgifter psykologen lämnat till socialsom nämnden och som kanske legat till grund för nämndens ansökan i målet.

Enligt utskottets uppfattning är det inte tänkbart motionären föreatt, som slår, göra en särreglering i dessa frågor beträffande endast de i en av frågeförbudsbestämmelsen uppräknade yrkesgrupperna och då endast i en viss typ av mål.

Socialutskottet anslöt sig i ett betänkande bet. 1989/90: SoUl5 60 s. till Justitieutskottets uttalande.

30.6.3 Brister i överensstämmelsen mellan bestämmelserna

om uppgiftsskyldighet och frågeförbud

Personer som tillhör de yrkeskategorier i 36 kap. 5§ andra som anges stycket rättegångsbalken är underkastade tystnadsplikt enligt föreskrifter i

skilda författningar. De är därmed i princip förhindrade obehörigen röja att något som de fått reda på i sin yrkesutövning.

I 14 kap. sekretesslagen finns bestämmelser generella besom avser gränsningar i sekretessen mellan olika myndigheter. I 1 § finns som nämnts tidigare en generell bestämmelse innebär föreskrift följer - som att en som

av lag eller förordning om uppgiftsskyldighet skall tillämpas också

när sekretess gäller för de uppgifter omfattas skyldigheten. som av

480 ANMÄLAN SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA TILL

Föreskrifter sådan uppgiftsskyldighet finns alltså bl.a. i 36 kap. rätte-

om

gångsbalken vittnesplikt och 71 § socialtjänstlagen om uppgiftsskyldig-

om Från grundsatsen vittnesplikt finns undantag i fråga om yrkeshet. om

kategorier omfattas frågeförbud enligt 36 kap. 5 § rättegångsbalken.

som av

Bestämmelserna uppgiftsskyldighet enligt socialtjänstlagen och fråge-

om förbud enligt rättegångsbalken korresponderar konstaterats tidigare - som -

helt med varandra. I vissa fall kan yrkeskategori vara skyldig att

inte en uppgifter barn till socialnämnden förhindrad att lämna ut om ett men vara uppgifter i domstol. Detta gäller läkare, barnmorskor och lämna ut samma

sjuksköterskor omfattas både uppgiftsskyldigheten och frågeförbu-

som av det. I andra fall kan yrkeskategori förhindrad att lämna ut uppgifter en vara

både till socialnämnden och domstolen. Detta gäller advokater, privatpraktiserande tandläkare samt privatpraktiserande psykologer, psykoterapeuter

och kuratorer alltså är underkastade frågeförbud men inte har uppsom giftsskyldighet. Med förslaget utvidning den anmälnings- och uppom av avsnitt 30.5.3 kommer samtliga dessa yrkeskatego-

giftsskyldiga kretsen se

advokaterna i princip att omfattas både uppgiftsskyldighet och

rier utom av frågeförbud.

30.6.4 Våra slutsatser

Frågan samordning bestämmelserna uppgiftsskyldighet enligt

om av om socialtjänstlagen och frågeförbud enligt rättegångsbalken har behandlats om flera gånger tidigare. Vid varje behandling har konstaterats att det inte är skapa någon lagreglering inskränker frågeförbudet i lämpligt att typ av som rättegångsbalken. Huvudargumentet har varit att det inte är motiverat att en

upplysningsskyldighet, tar sikte på viss situation, skall medföra en

som en generell skyldighet lämna motsvarande uppgifter i rättegång trots att att en förutsättningarna för frågeförbud är uppfyllda. svårt finna lämplig avvägning mellan vittnesplikt och Det torde vara att en

tystnadsplikt. Detta har göra med att det är fråga om två skyddsvärda

att intressen står varandra; å sidan intresset att domstolarna får som mot ena av underlag för sina avgöranden och å andra sidan enskilda personers ett gott intresse integritetsskydd. av Vår utgångspunkt när det gäller övervägandena överensstämmelse om

mellan bestämmelserna uppgiftsskyldighet och frågeförbud är att be-

om stämmelserna sammantaget skall utgöra ett gott skydd för den unge, samenskilda rätt till integritetsskydd beaktas. Med vårt tidigt som personers

utvidgning den uppgiftsskyldiga kretsen torde de huvudsakliga

förslag om av

sin yrkesutövning får viktiga upplysningar barns yrkeskategorier som i om

ungdomars förhållanden omfattas skyldigheten att lämna uppgifter. och av från den synpunkt, nämligen att socialnämnden får Det viktigaste unges reda på förhållanden kan föranleda ett kanske akut ingripande för att som

skydda den är därmed uppnått. Det förhållandet att den uppgiftsskyl-

unge, yrkesutövaren förhindrad lämna motsvarande uppgifter i domstol dige är att

ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN 481 OM BARN s0M FAR ILLA

är enligt vår uppfattning inte lika viktigt från skyddssynpunkt kan ha men stor betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. Det finns dock, angetts som tidigare, alltid möjlighet att få fram uppgifterna i domstol, den enskilde om går med på det. Detta kan underlättas av möjligheten att hålla förhöret med yrkesutövaren inom stängda dörrar och att sekretessbelägga uppgifterna som därvid lämnas. Vi har alltså genom vårt förslag utvidgning den uppgiftsskyldiga om av kretsen åstadkommit en samordning mellan uppgiftsskyldigheten och frågeförbudet så till vida att i princip alla yrkeskategorier inte får lämna som uppgifter i domstol- med undantag för advokater i vart fall är skyldiga att lämna ut uppgifter till socialtjänsten. För att åstadkomma ytterligare samordning torde med vår angivna utgångspunkt- krävas att frågeförbu- - ovan det inskränks på något sätt för de ifrågavarande yrkeskategorierna. En inskränkning av frågeförbudet kan ske på olika sätt. När frågan har behandlats tidigare har utgångspunkten varit att inskränkningen skall göras i rättegångsbalken. Därvid har stött på rad känsliga och svårlösta man en frågor som gäller intressen rörande bl.a. sekretessen för uppgifter hos vissa yrkesutövare med särskild förtroendeställning i förhållande till allmänheten, myndigheternas behov av information på angelägna områden och inte minst effektiviteten i råttsskipningen. Man torde alltså få utgå från allmän inskränkning frågeförbudet i att en av rättesgångsbalken kräver en genomgripande översyn frågan vittnesav om plikt och inskränkning i densamma. Detta ingår inte i vårt uppdrag. Man kan naturligtvis fråga sig om det är ändamålsenligt att på nytt, utan att några nya argument framförts, endast pröva frågan om inskränkning frågeförbudet av när det gäller uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt socialtjänstlagen. Å andra sidan framstår det som ologiskt och stridande mot både barnets

intresse och rättssäkerheten att ha bestämmelser inte korresponderar som med varandra när det gäller uppgiftsskyldighet enligt socialtjänstlagen och vittnesplikt enligt rättegångsbalken. En överensstämmelse i detta hänseende går också att åstadkomma utan att bestämmelserna vittnesplikt i rätteom gångsbalken ändras. Detta kan ske på följande sätt. Enligt bestämmelserna frågeförbud i rättegångsbalken 35 kap. 5§ om andra stycket får de yrkeskategorier omfattas frågeförbudet höras som av om sådant som anförtrotts dem endast det är medgivet i lag eller den till om vars förmån tystnadsplikten gäller, samtycker till det. Det går alltså att i lag

medge undantag från frågeförbudet se t.ex. smittskyddslagen 1988:1472.

Ett undantag från frågeförbudet skulle alltså kunna införas i 71§ socialtjänstlagen. Genom den föreslagna ordningen blir alla yrkeskategorier är skyldiga som att lämna uppgifter till socialtjänsten också skyldiga att lämna motsvarande uppgifter i domstol. Detta måste rimligen både rättssäkerheten och gagna barnets intresse. Samtidigt torde det svårt att hävda att vara en persons integritetsskydd på något avgörande sätt skulle försämras med sådan en ordning.

v . ~ r

n x.‘,‘~}: .

51 :swérxznxilVt3.3VJ‘.;’§,/‘V

1 I

§r191’f.3I;‘u um; å

Ng-aa 4 ;mäta-zu "W435iåIkLJVT-Iâjgt-xii

A ga $si§{;u

:"‘%:;:‘r2‘ 1~u$sus‘x 133m.

i

‘ . a {§§§3§

w ‘yfifl . , T‘

âêârfájâgâåâiâå

, I Ii-ifåñw/Ia wfaiz-N " Wâwzfhm

31 vården

Avgifter inom av

missbrukare

31.1 Inledning

Från olika håll har till Socialtjänstkommittén påpekats att de nuvarande bestämmelserna om missbrukares egenavgifter i samband med institutionsvård och familjevård bör ses över. Bl.a. har kommittén uppmärksammats på att en missbrukare med förtidspension eller sjukpenning under period en av institutionsvård har möjlighet samtidigt samhället fullt att spara pengar som ut bekostar vården. Detta förhållande kan i vissa fall inverka på den enskildes motivation att tillgodogöra sig behandlingen och att aktivt arbeta för att komma från sitt missbruk. Från en kommun har i skrivelse till kommittén också påtalats de problem som föreligger vid behandling i öppenvård när vårdtagarna har olika ekonomiska villkor. Detta inverka på enskildas motivation. En del är s.k. uppges nollklassade i sjukförsäkringen, andra har en otillräcklig sjukpenning och är därför berättigade till kompletterande socialbidrag för sitt uppehälle medan andra har en relativt hög rehabiliteringsersättning under behandlingstiden.

31.2 Avgiftsfrågans tidigare behandling

Sedan år 1974 har missbrukare vårdas på institution rätt att uppbära som sjukpenning. Dessförinnan fanns inte denna möjlighet för missbrukare som vårdades på de allmänna vårdanstalterna. Frågan om enskildas avgifter vid vård inom socialtjänsten har alltsedan Socialutredningen lämnade sitt huvudbetänkande år 1977 Socialtjänst och socialförsäkringstillägg SOU 1977:40 varit föremål för flera utredningars intresse. Socialutredningen föreslog i betänkandet att vårdtagare inom socialtjänsten skulle vara fria från kostnadsansvar både för behandlingen och uppehället vid vård i hem för vård eller boende och i familjehem. Utredningen hänvisade till att vård och behandling inom sjukvården regel som gavs som var kostnadsfri. Eftersom missbrukare kunde få vård inom såväl socialtjänsten som sjukvården borde reglerna i huvudsak desamma inom de vara båda vårdområdena för att inte styra efterfrågan. Som ytterligare skäl uppgavs att missbrukarvården vanligtvis kortvarig och att vårdtagaren kunvar de ha kostnader för sin bostad samt att han eller hon måste förutges sättningar att återvända hem. Regeringen anslöt sig till Socialutredningens förslag i propositionen 1979/

484 AVGIFFER INOM VÅRDEN AV MISSBRUKARE

80:1 socialtjänsten. I specialmotiveringen till 34§ s.546 ff framhölls

om särskilt bestämmelserna i lagen 1962:381 allmän försäkring AFL att om reduceringar i vissa fall socialförsäkringsförmåner t.ex. reduceringom av sjukpenning och pension vid vistelse i hem för vård eller boende en av borde uppmärksammas. Vidare framhölls att man borde uppmärksamma att sådana stöd- och hjälpinsatser inte har behandling som primärt syfte som inackordering i inackorderingshem kunde medföra ett kostnadsan- -t.ex. för den enskilde. Följande bestämmelse föreslogs i propositionen. svar Stöd- och hjälpinsatser behandlingskaraktär socialnämnden har beslutat av som medför inte kostnadsansvar för den enskilde vårdtagaren. om Vid Socialutskottets behandling propositionens förslag bet. SoU 1979/ av 80:44 betonades att den enskilde i skälig utsträckning själv borde bidra till kommunens kostnader i de fall socialnämndens insatser inte hade vård och behandling huvudsakligt syfte. Utskottet avsåg därmed främst olika som former boende. Därför föreslog utskottet följande tillägg till propositioav nens förslag till 34

För andra stöd- och hjälpinsatser får kommunen ta ut skälig ersättning.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag rskr.1979/80:385.

I RÅ85 2:39 slog Regeringsrätten fast att vårdtagare inte kan åläggas en kostnadsansvar för någon del socialnämndens insatser, dvs. inte heller för av kost och logi, när insatserna har vård eller behandling som primärt syfte.

31.3 Gällande bestämmelser

31.3.1 1986/87:129 ersättning för

Propositionen om uppehälle vid vård inom socialtjänsten m.m.

I propositionen ersättning för uppehälle vid vård inom socialtjänsten om föreslogs den kommun för vårdkostnaderna får rätt att m.m. att som svarar ersättning för uppehället på grund av missbruk ta ut av vuxna personer som får vård och behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Som motiv anfördes att de tidigare bestämmelserna har tolkats olika av kommunerna. Denna osäkerhet hade lett till varierande och därmed en otillfredsställande tillämpning bestämmelserna. av Vidare påpekades i propositionen jämförelse mellan bestämmelseratt en

i 34§ socialtjänstlagen 1980:620/SoL och vissa bestämmelser i AFL

na ekonomiska konsekvenserna för den enskilde i praktiken kan bli visat att de mycket varierande. Regelsystemet innebar orättvisor för den enskilde. De olikartade ekonomiska villkoren bedömdes kunna motverka ett gott be-

handlingsklimat i vården. Mot bakgrund vad anförts föreslogs därför i propositionen en av som ändring i 34§ SoL. Den föreslagna ändringen innebar att vuxna personer på grund missbruk alkohol, narkotika eller därmed jämförbara som av av medel får vård och behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett

AVGIFTER INOM VÅRDEN AV MISSBRUKARE 485

familjehem skall betala för uppehållet på behandlingshemmet. Förslaget innebar att såväl den som vistas frivilligt i ett behandlingshem som den som vistas där med stöd av LVM omfattas av ersättningsskyldigheten förutsatt att han eller hon har inkomster att betala med, dvs. i regel sjukpenning eller pension. I propositionen uttalades att det kanske kan förefalla olämpligt att avgiftsbelägga sådan vård sker med tvång. Å andra sidan skulle det som vara otillfredsställande att den som inte är motiverad för frivillig vård kommer i ett ekonomiskt bättre läge än den som samtycker till sådan vård. Vidare ansågs rehabiliteringsskäl tala för att den enskilde skall betala avgift i båda fallen. Som skäl till förslaget anges att det är viktigt att den ersättning som den enskilde skall betala inte är så hög att den motverkar rehabiliteringen. Avgiften får inte heller sättas så högt att det blir svårt för den vårdas att som t.ex. betala hyra för sin bostad på hemorten eller att bidra till sin familjs försörjning. Därför föreslogs att ersättningen högst motsvarar det avdrag som görs från sjukpenningen vid sjukhusvård. När det gäller avgifter för de som bor i inackorderingshem som i stort sett tillhandahåller ett skyddat boende i förening med viss omvårdnad eller tillsyn föreslogs i propositionen att kommunen som hittills själv bör kunna bestämma vilken avgift som den enskilde skall betala. Som skäl angavs att de som bor i inackorderingshem vanligtvis inte har några utgifter för en egen privat bostad och därtill hörande kostnader. Med stöd av uttalanden i propositionen 1986/87:129 infördes i socialtjänstförordningen 1981:750 en ny bestämmelse som trädde i kraft år 1988. Enligt 42 a § socialtjänstförordningen får kommunen ta ut ersättning med ett högsta angivet belopp per dag för uppehållet vid behandling enligt 34§ första stycket SoL. Fr.0.m. den 1 maj 1993 uppgår dagbeloppet till 80 kronor.

31.3.2 Avgifter inom äldre- och handikappomsorgen

Ädelreformen aktualiserade frågan avgifter för olika boendefonner för om service och omvårdnad i kommunen liksom avgifter för den sociala hemhjälpen och hemsjukvården. I dag får kommunerna själva fastställa avgifter för bl.a. färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt särskilt boende. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnad. Avgifterna för hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får inte heller uppgå till ett så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov. Detta innebär att den enskilde skyddas mot för höga kostnader och att samma avgiftsbestämmelser gäller för allt särskilt boende enligt socialtjänstlagen. De nya bestämmelserna har kommit till uttryck i 35 § SoL i paragrafens lydelse fr.o.m. den 1 april 1993. Paragrafen har följande lydelse. För plats i förskola eller i fritidshem, färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, sådant boende som avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje stycket

486 AVGIFTER INOM VÅRDEN AV MISSBRUKARE

eller liknande social tjänst får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt annan grunder kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommusom nens självkostnader. För sådana platser i förskola som avses i 14 och 15 §§ får avgift tas ut endast i den mån verksamheten överstiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året. Avgifter för hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får inte, tillsammans med avgifter som avses i 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen 1982:763, uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov.

Med anledning de bestämmelserna om utvidgad reglering på barnomav nya område samt bestämmelserna kommunernas skyldighet att tillsorgens om handahålla familjerådgivning, träder i kraft den 1 januari 1995, får de som två första styckena en ny lydelse från och med den 1 januari 1995. Den nya lydelsen berör inte bestämmelserna för avgifter inom äldre- och handikappomsorgen.

31.3.3 Avgifter vid vård enligt lagen 1962:381 om allmän

försäkring AFL

Avgifter för sjukskrivna vid missbrukarvård

Enligt 3 kap. 15 § AFL skall allmän försäkringskassa på begäran av den som för vårdkostnaderna vid ett hem för vård eller boende eller familjesvarar hem, vanligtvis kommunen, minska sjukpenningen med 80 kronor per dag juni 1994. Den enskilde skall dock tillförsäkras minst två tredjedelar av sjukpenningens belopp. Det belopp varmed sjukpenningen minskas skall betalas ut till kommunen eller i förekommande fall till annan som begärt minskningen.

Avgifter för pensionsberättigad vid missbrukarvård

Av 10 kap. 3 § AFL följer bl.a. att avdrag på pensionen inte får göras för en pensionsberättigad erhåller vård för missbruksproblem i ett hem för som vård eller boende eller i ett familjehem och därmed skall betala ersättsom ning för uppehället enligt 34 § första stycket SoL.

Avgifter för pensionärer vid sjukhusvård

Enligt 2 kap. 12 § AFL skall försäkringskassan ta ut en avgift för varje dag då pensionsberättigad är bosatt i Sverige får sjukhusvård på grund av en som sjukdom. Avgift tas ut från den uppbär hel ålderspension eller hel som förtidspension. Den som uppbär helt sjukbidrag jämställs med den som

AVGIFTER INOM VÅRDEN AV MISSBRUKARE 487

uppbär hel förtidspension. Avgiften, högst 80 kronor per dag juni 1994, tas ut genom avdrag vid pensionsutbetalningen. Avgiften tillfaller den allmänna försäkringen.

Avgifter vid sjukhusvård för personer med sjuklön eller sjukpenning Den 1 januari 1992 infördes lagen 1991:1047 om sjuklön, vilket bl.a. innebär att arbetsgivaren är skyldig att betala ut sjuklön till en anställd under de 14 första dagarna av en sjukskrivningsperiod. I samband med att denna lag infördes övergick ansvaret för att ta ut avgifter för sjukhusvård till sjukvårdshuvudmännen för personer som inte uppbär pensionsförmån. Utgångspunkt för denna förändring i avgiftssystemet är de s.k. Dagmaröverenskommelserna mellan staten och sjukvårdshuvudmännen. Dessa innebär bl.a. att sjukvårdshuvudmannen får ta ut en dygnskostnad från den enskilde högst 80 av kronor. Dygnsavgiften för sjukhusvård för icke-pensionärer är inte längre författningsreglerad utan bestäms av varje sjukvårdshuvudman upp till det tak som regeringen har godkänt. De flesta sjukvårdshuvudmän tar ut 80 kronor/ dygn vilket är den av regeringen angivna högsta dygnsavgiften juni 1994. I några landsting gäller dock för närvarande en avgift på 75 kronor/dygn. Reglerna för nedsättning respektive befrielse av avgiften varierar också något mellan länen. I vissa landsting beviljas nedsättning till lägst 45 kronor/ dygn. Möjlighet till hel avgiftsbefrielse saknas. Detta kan innebära att personer nödgas söka socialbidrag för att betala denna avgift, vilket Socialtjänstkommittén uppmärksammats på i en skrivelse från Länsstyrelsen i Jönköpings län. Sammanfattningsvis kan konstateras att när det gäller dygnskostnaden vid vård på sjukhus har den enskilde med sjukpenning själv ansvaret att efter debitering från sjukvårdshuvudmannen betala denna avgift medan för enskilda med pensionsförmån avgiften tas ut genom avdrag på pension. Avgiften tillfaller i det senare fallet den allmänna försäkringen.

31.4 Våra och

överväganden förslag

Vår bedömning: Frågan om den enskildes avgifter enligt 34 § SoL och 42 a § socialtjänstförordningen vid vård på institution eller i familjehem på grund av missbruk bör bli föremål för en särskild översyn.

31.4.1 Inledning

Det saknas i dag kunskap om i vilken utsträckning missbrukare som får vård och behandling vid hem för vård eller boende eller i familjehem uppbär sjukpenning, pension eller andra inkomster under vårdtiden. Detsamma

488 AVGIFTER INOM VÅRDEN AV MISSBRUKARE

gäller i vilken omfattning kommunerna debiterar missbrukare kostnader för uppehället samt i vilken utsträckning den enskilde faktiskt betalar denna kostnad. Den kritik framförts mot gällande bestämmelser handlar bl.a. om att som missbrukare under vårdperiod får möjlighet att spara pengar medan en samhället fullt ut står för vårdkostnaderna. I vilken omfattning sådant sparande förekommer är i dag okänt. Inte heller vet man om ett sådant sparande har varit till fördel eller till nackdel för den enskilde ur rehabiliteringssynpunkt. Det är därför svårt att bedöma sådana fall, som uppmärkom sammats i massmedia, och föranlett att frågan om avgifterna inom som missbrukarvården aktualiserats i kommittén, är vanligt förekommande.

31.4.2 Principer för avgifter vid vård inom socialtjänsten

Den grundläggande principen bakom gällande bestämmelser i 34 § SOL nu innebär att den enskilde i enlighet med normaliseringsprincipen bör betala för sitt uppehälle vid vård på institution eller i familjehem. Denna princip gäller såväl vid frivillig vård vid tvångsvård inom socialtjänsten och vid som sjukhusvård. En grundläggande princip är att kostnader för den behandling som annan inte skall tas ut den enskilde. Det ligger såväl i den enskildes som i ges av samhällets intresse att den enskilde får hjälp att komma från sitt missbruk. Missbruket åsamkar både den enskilde missbrukaren och hans anhöriga stora skador. För samhället innebär missbruket stora kostnader för sjukvård, inkomstbortfall, socialförsäkringar, socialbidrag m.m. Genom att lagstiftaren lagt kostnadsansvaret för behandling missbrukare på socialtjänsten beav tonas socialtjänstens att motivera och hjälpa missbrukare att komma ansvar bort från sitt missbruk. En grundläggande princip är att avgiftssystemen skall vara rättvisa annan och enkla att administrera. Rättvisan i systemen innebär att samma avgift för uppehället skall tas ut oavsett den enskildes ekonomiska förhållanden. En tredje princip är att systemen för avgiftssättning inom olika delar av vården socialtjänst och sjukvård bör enhetliga för att inte ge - - vara oönskade styreffekter. Detta gäller också avgiftssystemen för institutionsvård respektive familjehemsvård och olika typer av institutioner, dvs. oavsett dessa tar emot dem vårdas frivilligt eller med tvång. om som

31.4.3 Vår bedömning

Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp han behöver. Genom bestämmelserna om rätten till bistånd garanteras den enskilde försörjningsstöd och annat bistånd hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Rätten till bistånd fråntar om dock inte alltid den enskilde kostnadsansvar för de insatser som ges. I dag de flesta överens att den enskilde missbrukaren skall synes vara om betala kostnaderna för sitt uppehälle i samband med behandling på hem för

AVGIFTER INOM VÅRDEN AV MISSBRUKARE

vård eller boende eller i familjehem. Att den enskilde i detta avseende åläggs ett ekonomiskt ansvar är enligt vår mening väsentlig del i den en sociala rehabiliteringen av missbrukare. Behandling och rehabilitering av missbrukare är socialtjänstens en av viktigaste uppgifter, både för missbrukarna själva och för de barn, ungdomar och vuxna som lever tillsammans med missbrukare. I kapitel 8 har vi bl.a. framhållit betydelsen att tidigt upptäcka ett begynnande missbruk och i av ett tidigt skede missbruket motivera och erbjuda missbrukare vård och av behandling. Det finns enligt vår mening ett starkt samhällsintresse att missbrukare av blir fria från sitt missbruk. Förutom de skador missbruket förorsakar som missbrukaren själv och hans närstående innebär missbruket stora kostnader för sjukvård, sjukförsäkringar, socialbidrag m.m. Kostnaderna för själva behandlingen bör dock enligt vår mening inte drabba den enskilde för att inte äventyra socialtjänstens och andra samhällsorgans ansträngningar att motivera och hjälpa missbrukaren att komma från sitt missbruk. Denna princip har haft starkt stöd de utredningar av som tidigare behandlat avgiftsfrågan. Institutionsvård är avsedd att pågå under en begränsad tidsperiod. Efter vårdperioden skall missbrukaren återvända till sin hemmiljö och till ett eget boende. Det är därför enligt vår mening stor betydelse rehabiliteringsav ur synpunkt att den enskilde ges förutsättningar att under behandlingsperioden betala kostnader för sin bostad utanför behandlingsinstitutionen och för andra löpande utgifter inklusive eventuell underhållsplikt. Det är också av värde att den enskilde efter genomgången institutionsbehandling har ekonomiska förutsättningar att fullfölja eftervården i öppna former i sin hemmiljö. Som ovan framhållits saknas i dag kunskap om de ekonomiska villkoren för de missbrukare som erhåller vård och behandling vid hem för vård eller boende eller i familjehem. Hur stor andel missbrukarna skulle ha av som ekonomiska förutsättningar att betala högre dagavgift för uppehållet och en dessutom en avgift för hela eller delar själva vården är okänt. Enligt vår av mening krävs ytterligare analyser för att skall kunna bedöma hur man ändrade principer för den enskildes avgifter inom missbrukarvården skulle komma att påverka rehabiliteringen. Fördjupad kunskap krävs också för att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna ändrade beav stämmelser för avgifter inom vården. Den kritik som framförts mot dagens avgiftsregler och de problem som aktualiserats angående avgiftssystemen bör dock enligt vår mening tas på allvar. Vi har emellertid inte funnit tillräckliga grunder för att i detta sammanhang föreslå ändring av bestämmelserna i 34§ SoL och 42 a§ socialtjänstförordningen. Vi anser att frågan avgifterna inom missbrukarvårom den bör göras till föremål för en särskild översyn.

i r . - ~~ L l

V .;;§:i4xi§33agi¥~2:x,3a§w ¥$ m

V¥zf:x~‘.fV::.ssu;£§ 7 .azasávwámim Hâgáfhâälidfâfiiâ shsiarye

m

" Vy aáwiøxumaaøana

M

a,

V

ááwaázkx, m.::mg§:. V

V V ;

V

I

Återbetalning

av utgivet

ekonomiskt stöd

32.1 Inledning

Frågan om återbetalning utgivet ekonomiskt bistånd har inte särskilt av tagits upp i direktiven för Socialtjänstkommitténs arbete. Kommittén har

emellertid på olika sätt uppmärksammats på behovet översyn av en av gällande bestämmelser. Bl.a. vid de hearings kommittén arrangerade som våren 1992 framfördes från flera kommuner önskemål lagändringar om som gör det möjligt att i större utsträckning kunna återkräva ekonomiskt bistånd. Frågan har också uppmärksammats i skrivelser till kommittén.

I kapitel 11 i delbetänkandet SOU 1993:30 Rätten till bistånd inom socialtjänsten behandlades frågan återkrav. Kommittén valde emellertid om att inte föreslå nya bestämmelser återkrav. I stället övervägdes tänkbara om principer för ökade möjligheter att återkräva annat ekonomiskt bistånd än försörjningsstöd. När det gäller frågan återbetalning försörjningsstöd om av tog kommittén i delbetänkandet ställning till att detta stöd huvudsom princip inte bör kunna återkrävas. I delbetänkandet redovisades gällande regler för återkrav samt de synpunkter som framförts bl.a. genom skrivelser till kommittén svårigom heterna med tillämpningen av bestämmelserna. I delbetänkandet redovisades också viss rättspraxis samt J Ozs prövning vissa ärenden återkrav. av om Vi finner inte skäl att här på nytt redovisa gällande regler, rättspraxis m.m. utan hänvisar i dessa delar till vårt delbetänkande. Däremot återges i det följande kortfattat kommitténs överväganden i delbetänkandet i frågan återkrav. Denna redovisning bör om ses som ut-

gångspunkt dels för vår redovisning remissbehandlingen den här

av av aktuella frågan, dels för föreliggande förslag till bestämmelser nya om

återbetalningsskyldighet.

492 ÃTERBETALNING STÖD AV UTGIVET EKONOMISKT

32.2 våra överväganden Sammanfattning av

om återkrav i delbetänkandet Rätten till

bistånd inom socialtjänsten

32.2.1 Ekonomiskt stöd som utges på andra grunder än rätten

till bistånd

Enligt gällande bestämmelser har socialnämnden befogenheter att ge nu hjälp och stöd vad den enskilde har rätt till med stöd 6 § socialutöver av tjänstlagen 1980:620/SoL. Enligt propositionen 1970/80:1 om socialtjänskan nämnden välja att hjälp i förebyggande syfte i stället för att vänta ten ge på akut hjälpbehov uppstår, berättigar den enskilde till bistånd. att ett som I delbetänkandet framhölls särskilt att ansökan ekonomisk hjälp en om alltid skall prövas ansökan bistånd för att den enskilde som en om ge möjlighet överklaga ett eventuellt avslagsbeslut. Endast när ett avslagsatt beslut meddelats kan ekonomisk hjälp på grund än rätten till bistånd annan komma ifråga. Enligt kommitténs mening kan kommunens befogenheter att utöver biståndsrätten ekonomiskt stöd för den enskilde många gånger innebära utge möjligheter att klara tillfällig ekonomisk påfrestning och därigenom en förhindra akut hjälpsituation. Ekonomisk hjälp med stöd av 5 § en senare SoL kan också utgå i rehabiliterande syfte när en rätt till bistånd inte

föreligger. Möjligheterna återkräva ekonomisk hjälp på annan grund än att som ges till bistånd regleras i 33 § andra stycket SoL. Enligt denna bestämmelrätten får socialnämnden återkräva denna hjälp den getts under villkor om se om återbetalning. Fullmaktens betydelse för möjligheterna till återkrav sådan ekonomisk av hjälp på grund än rätten till bistånd behandlades i delbesom ges annan tänkandet. Härvid framhöll kommittén bl.a. att fullmaktens värde primärt ligger i kommunen får kännedom utbetalning av en fordran som den att om enskilde har. Kommunen får också rätt att utkvittera det belopp, som fullmakten Fullmakten dock inte kommunen utan vidare en rätt avser. ger förfoga över det utbetalda beloppet. Härtill krävs att den enskilde lämnar att sitt samtycke. Om den enskilde inte medger att nämnden får förfoga över det utkvitterade beloppet, är nämnden skyldig att betala pengarna till den enskilde. Enda möjligheten för nämnden att få tillbaka den ekonomiska hjälp med villkor återbetalning är i sådant fall genom att väcka som utgetts om talan och få frågan återbetalning prövad i domstol. En skriftlig beom kräftelse på bidraget utgivits med villkor återbetalning samt en att om överenskommelse tidpunkt och eventuellt övriga villkor för återbeom talningen är då av betydelse.

ÅTERBETALNING 493 AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD

32.2.2 Återkrav försörjningsstöd

av Enligt nu gällande reglering är bistånd till försörjningen vanligtvis inte återbetalningspliktigt. I delbetänkandet tog kommittén ställning till att denna princip även fortsättningsvis bör gälla. Till denna huvudregel finns dock undantagsbestämmelser. Möjlighet att återkräva hjälpen föreligger om den getts som förskott på en förmån eller ersättning till den som är indragen i en arbetskonflikt. De förmåner som här avses kan bl.a. vara förtidspension och sjukbidrag. De undantagsbestämmelser som nu gäller omfattar inte sådana situationer då den enskilde på grund av förhållanden, som han inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar och därigenom varit berättigad till bistånd för sin försörjning. I skrivelse till kommittén tas som exempel upp konsekvenserna av bankkonflikten år 1990. Andra exempel skulle kunna vara när tekniska problem förhindrar överföring av medel, t.ex. löneutbetalningar. Kommittén framhöll i delbetänkandet att det knappast kan anses rimligt att enskilda med tillräckliga medel till sin försörjning, men som hindras att förfoga över sina tillgångar, inte skall återbetala utgivet bistånd.

32.2.3 Återkrav annat ekonomiskt bistånd

av

Utöver de möjligheter till återkrav 33§ SoL medger har bl.a. vid

som kommitténs hearings framförts önskemål om ytterligare återkravsmöjligheter. I kapitel 8 i delbetänkandet SOU 1993:30 redovisas vilka insatser som omfattas av rätten till annat bistånd. Häri ingår rätten till annat ekonomiskt bistånd än försörjningsstöd. Någon heltäckande förteckning över alla de mångskiftande behov som denna form av ekonomiskt bistånd skall tillgodose ansåg kommittén inte möjlig att göra. Gemensamt för dessa behov är dock att de är av mer tillfällig och ofta akut karaktär. Sådana behov kan uppstå både för enskilda som är beroende av bistånd till sin försörjning och för människor, som vanligtvis inte behöver socialtjänstens stöd till sin försörjning. Kommittén övervägde i delbetänkandet olika principer för att reglera en utökad återkravsmöjlighet när det gäller annat ekonomiskt bistånd. Några förslag lämnades dock inte i denna fråga. Nedan redovisas kortfattat kommitténs överväganden om tänkbara principer för en utökad återbetalningsskyldighet.

Generell återbetalningsskyldighet

En tänkbar princip för återkrav skulle kunna vara att annat ekonomiskt bistånd än försörjningsstöd generellt får utges med villkor om återbetalningsskyldighet. Annat ekonomiskt bistånd skulle med en sådan bestämmelse närmast fungera som en rätt för den enskilde att få låna pengar av socialtjänsten.

494 ÅTERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD

Om det visar sig att den enskilde inte följer den uppgjorda planen för återbetalning får kommunen pröva hans betalningsförmåga. Om kommunen vid denna prövning finner att den enskilde genom att återbetala erhållen hjälp inte uppnår skälig levnadsnivå, får kommunen helt eller delvis efterge ersättningsskyldigheten. Om kommunen däremot anser att den enskilde har möjlighet att återbetala det erhållna biståndet men den enskilde vägrar kan kommunen väcka talan. Vid domstolens prövning av socialnämndens ersättningstalan avgörs om den enskilde genom att återbetala kostnaden eller en del av denna — blir ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring. Om sådan situation föreligger får talan inte bifallas.

Äterkrav för vissa biståndsbehov En tänkbar princip för att reglera återkrav av annat ekonomiskt annan bistånd kan vara att särskilt ange de hjälpbehov eller insatser för vilka bistånd med återbetalningsskyldighet får gälla. Med sådana bestämmelser skulle det inte heller göras någon bedömning av den enskildes framtida möjligheter att återbetala biståndet när biståndet ges. Denna modell förutsätter precisering av de hjälpbehov, för vilka den en enskilde är skyldig att återbetala utgivet bistånd. De behov som inte finns angivna, får då inte heller täckas med bistånd med villkor om återbetalning. Syftet med annat ekonomiskt bistånd är att tillförsäkra enskilda skälig levnadsnivå i mångfalden av livssituationer när ett tillfälligt och ofta akut hjälpbehov uppstår. Att göra heltäckande uppräkning av sådana tillfälliga en behov, som skulle omfattas av annat ekonomiskt bistånd med återbetalningsskyldighet kan därför vara svårt. Bl.a. skulle nytillkomna behov riskera att inte omfattas av återkravsmöjligheterna.

Generell återkravsrätt med bedömning av den enskildes

betalningsförmåga

Ett tredje alternativ till bestämmelser för återkrav är en generell regel om att annat ekonomiskt bistånd får utges med villkor om återbetalning under förutsättning att det bedöms sannolikt att den enskilde inom en nära framtid kommer att förfoga över tillräckliga medel för återbetalning av biståndet. Exempel på en sådan situation kan t.ex. vara att den enskilde genom att avyttra fast egendom eller andra realiserbara tillgångar kommer att förfoga över tillräckliga medel för att klara en återbetalning av biståndet.

ÅTERBETALNING 495 AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD

32.3 Remissbehandlingen

32.3.1 Inledning

Kommitténs delbetänkande Rätten till bistånd inom socialtjänsten remitterades i maj 1993 till 83 instanser. Svar har inkommit från i stort sett samtliga. Dessutom har ytterligare ett antal kommuner, organisationer, statliga myndigheter m.fl. yttrat sig, varför det sammanlagda antalet svar uppgår till cza 110. Frågan om återkrav har endast behandlats av ett fåtal remissinstanser. Sex av totalt 37 svarande kommuner har lämnat synpunkter på frågan om återkrav. Därutöver har Svenska kommunförbundet, Socialstyrelsen, Statskontoret, TCO, Föreningen Sveriges Socialchefer, Riksförbundet för behandlingshem samt tre förvaltningsdomstolar tagit upp frågan.

32.3.2 Sammanfattning av remissinstansernas synpunkter

De flesta remissinstanser som tagit upp frågan om återkrav framhåller behovet av att gällande regler om återkrav i 33 § SoL kompletteras. Den kompletterande regeln bör avse möjlighet för socialtjänsten att återkräva ekonomiskt bistånd som utgivits på grund av att den enskilde inte kunnat förfoga över sina tillgångar. Som exempel på sådana situationer nämns arbetskonflikter eller störningar i de tekniska system som används vid Överföring eller utbetalning av medel. I övrigt uppvisar remissinstanserna en splittrad inställning till frågan om återkrav. Några remissinstanser anser att en ny rättighet bör införas, nämligen rätt till bistånd i form av lån för tillfälliga hjälpbehov. Denna uppfattning framförs av bl.a. Statskontoret, som framhåller att frågan behöver utredas närmare för att kunna lagregleras. Samtidigt påtalar vissa remissinstanser att en rättighet i form av lån inte får innebära att socialtjänsten får rollen av räntefritt låneinstitut. Från andra remissinstanser betonas betydelsen av att behålla biståndsbegreppet i dess nuvarande utformning. Några remissinstanser framhåller särskilt att återkrav bör tillämpas restriktivt. Fem av de sex remisskommuner, som redovisat synpunkter på frågan om återkrav, ställer sig i princip positiva till vidgade möjligheter för kommunerna att utge ekonomiskt bistånd med villkor om återbetalning. Denna uppfattning delas också av Svenska kommunförbundet. Hur en vidgad återbetalningsskyldighet lagtekniskt skulle kunna utformas anges inte närmare. Ett par av kommunerna anser dock att återbetalningsskyldigheten inte bör göras generell. Den bör förbehållas sådana situationer när det bedöms sannolikt att den enskildes framtida betalningsförmåga medger återbetalning. Föreningen Sveriges Socialchefer ställer sig tveksam till en vidgad återbetalningsskyldighet bortsett från att återkrav skall vara möjligt när den enskilde inte kan komma åt sina tillgångar. Om återbetalningsskyldigheten

496 ÅTERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD

vidgas bör den dock inte göras generell, dvs. den enskildes framtida betalningsförmåga skall alltid prövas innan beslut om återbetalning fattas. Två av de tre förvaltningsdomstolar som lämnat synpunkter anser att en vidgad återbetalningsskyldighet bör förbehållas sådana situationer när den enskilde inte kommer åt sina tillgångar. TCO anser att återbetalningsskyldighet bör komma ifråga endast vid tillfälliga hjälpbehov som förskott på en förmån och när tillfälligt bistånd ges över norm. Riksförbundet för behandlingshem anser att biståndsrätten överhuvudtaget inte bör kunna villkoras med krav om återbetalning. Enligt förbundet innebär ökade möjligheter att återkräva utgivet bistånd sämre rehabiliteringsmöjligheter samtidigt som kostnaderna för krav- och bevakningsverksamhet ökar.

32.4 Våra och

överväganden förslag

32.4.1 Inledning

Vid vår behandling av frågan om återkrav i delbetänkandet fann vi att rätten till bistånd inte enkelt kan kombineras med en rätt för kommunen att återkräva bistånd. Kombinationen av den enskildes rätt till ekonomiskt bistånd och kommunens rätt till återkrav förutsätter en sådan lagreglering att skönsmässighet i handläggningen av ärenden om återkrav så långt möjligt kan undvikas. Vi hänsköt därför frågan om återbetalningsskyldighet till vårt huvudbetänkande för att få möjlighet att inhämta remissinstansernas synpunkter. Dessa synpunkter har sammanfattats ovan. Våra förslag till bestämmelser försörjningsstöd och om annat bistånd om har remissbehandlats och är för närvarande föremål för beredning i regeringskansliet. Föreliggande avsnitt begränsas därför till frågan om återbetalning av ekonomiskt stöd som ges enligt vårt förslag till ny socialtjänstlag.

32.4.2 Återbetalning av ekonomiskt stöd som ges utöver

rätten till bistånd

Vårt förslag: Enligt nu gällande bestämmelse har socialnämnden möjlighet att återkräva ekonomiskt stöd som lämnats på andra grunder än rätten till bistånd stödet utgivits med villkor om återbetalning. Denna beom stämmelse överförs oförändrad till den nya socialtjänstlagen.

Socialtjänstens möjligheter att på andra grunder än rätten till bistånd utge ekonomisk hjälp regleras i nuvarande 5§ SoL. Där stadgas bl.a. att det tillhör socialtjänstens uppgifter att svara för stöd, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Denna bestämmelse ger kommunerna stor frihet att utöver rätten till bistånd ge enskilda ekonomisk

ÅTERBETALNING 497 SOU l994zl39 AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD

hjälp. Sådant ekonomiskt stöd får kommunen återkräva under förutsättning att den enskilde erhållit stödet med villkor om återbetalning. Samlad kunskap saknas i dag om i vilken omfattning kommunerna använder sig av denna möjlighet. Enligt Socialstyrelsen saknas också en samlad kunskap om s.k. 5 § hjälp ges med villkor om återbetalning samt i vilken utsträckning denna hjälp faktiskt återbetalas. Det saknas i dag också uppgifter om utfallet av förvaltningsdomstolarnas beslut i ärenden om återkrav av sådan hjälp. Den i dag gällande bestämmelsen som ger kommunerna befogenhet att utge ekonomiskt stöd utöver biståndsrätten anser vi bör kvarstå i lagen. Denna kompetensgivande bestämmelse ger enskilda möjlighet att få ekonomiskt stöd t.ex. i rehabiliterande syfte eller för tillfälliga eller akuta hjälpbehov även om rätt till bistånd inte föreligger. Att besluta om innehåll och omfattning av ekonomiskt stöd som ges utöver biståndsrätten är enligt vår mening en fråga för kommunerna. Sådant stöd får även fortsättningsvis utges med villkor om återbetalning. Att den enskilde, när den sociala och ekonomiska situationen så medger, återbetalar stödet finner vi vara en naturlig konsekvens av bestämmelsens karaktär. Frågan om en fullmakts begränsade betydelse för möjligheterna att återkräva ekonomiskt stöd som den enskilde fått med stöd av socialtjänstlagens bestämmelser har påtalats både i en skrivelse till kommittén och i remissvaren. Socialtjänstpropositionen 1979/80:1 s.545 behandlade frågan om en fullmakts ställning vid återkrav av utgiven ekonomisk hjälp på följande sätt.

Om ett bidrag beviljas under den förutsättningen att det är ett förskott på någon fordran som hjälptagaren är berättigad till från annan men som inte kan överlåtas innan den har förfallit till betalning t.ex. lön bör det göras helt klart för - hjäptagaren att han i princip är skyldig att betala tillbaka hjälpbeloppet när den andra fordran förfaller till betalning. I samband härmed bör det kunna förekomma att hjälptagaren ger socialnämnden fullmakt att lyfta det väntade beloppet. Hjälptagaren bör då upplysas om att fullmakten kan återkallas av honom. Socialnämnden är bara att anse som ombud för hjälptagaren. Detta innebär alltså inte att hjälptagaren samtidigt medger att socialnämnden också får tillgodogöra sig det uppburna beloppet den dag det betalas ut. För att kunna göra detta måste nämnden kontakta hjälptagaren på nytt och kontrollera att han är införstådd med att avräkning sker mot förskottet. Nämnden bör därvid pröva om hjälptagaren har möjlighet att klara återbetalningen. Om nämnden anser att hjälptagaren är i stånd till detta men hjälptagaren motsätter sig att nämnden tillgodogör sig beloppet, får nämnden väcka talan enligt vanliga regler. Eftersom nämndens fullmakt därmed mäste anses återkallad, åligger det nämnden att redovisa beloppet till hjälptagaren. Någon möjlighet för nämnden att innehålla beloppet i avvaktan på att nämndens talan prövas finns inte. Har nämnden i samband med utbetalningen försett sig med någon säkerhet för återbetalningen, t.ex. i form av pant, får den däremot naturligtvis behålla säkerheten till dess tvisten är avgjord.

Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att överväga ändringar i de civilrättsliga regler som gäller möjligheterna att överlåta fordran på annan. Vi avstår därför från att behandla de krav som framförts till kommittén om ändring av reglerna vid användande av fullmakt vid utbetalning av ekono-

498 ÅTERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD

miskt stöd. De överväganden och förslag om fullmaktens betydelse vid återkrav framfördes i propositionen 1979/80:1 om socialtjänsten är som enligt vår mening alltjämt aktuella. De begränsningar som föreligger vid användning av fullmakt när socialtjänsten utger ekonomiskt stöd med återbetalningsskyldighet gäller såväl vid återkrav av ekonomiskt stöd som utgivits med stöd av rätten till bistånd som för ekonomiskt stöd som ges utöver rätten till bistånd. När det gäller socialtjänstens rätt att erhålla återbetalning från försäkringskassan om biståndet utgivits i form av ett förskott på socialförsäkringsförmån finns bestämmelser i lagen 1962:381 om allmän försäkring AFL. Enligt vår mening bör socialtjänstens beslut om att utge ekonomiskt stöd utöver rätten till bistånd med villkor om återbetalning i första hand grundas på en skriftlig överenskommelse med den enskilde. Av denna överenskommelse skall framgå när, hur och av vem stödet skall återbetalas. En sådan skriftlig överenskommelse bör utformas på ett sådant sätt att den kan ligga till grund för kommunens talan i länsrätt om den enskilde inte godvilligt betalar tillbaka stödet enligt den överenskommelse som gjorts. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår vi därför att bestämmelsen i 33 § andra stycket SoL om kommunens möjlighet att återkräva ekonomiskt stöd som utgivits på andra grunder än rätten till bistånd i sin nuvarande utformning överförs till den nya lagen. Detta gäller också bestämmelserna om kommunens möjlighet att föra talan om återkrav samt att efterge ersättningsskyldighet.

32.4.3 Återbetalning av ekonomiskt bistånd

Vårt förslag: Återkrav ekonomiskt bistånd den enskilde erhållit får ställas av som endast när biståndet utgivits som förskott på en förmån eller en ersättning, till den som är indragen i en arbetskonflikt eller till den som på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar. Den tredje punkten komplettering till gällande bestämmelser. är en

I vårt delbetänkande har vi inte närmare motiverat vårt ställningstagande att ekonomiskt bistånd i form av försörjningsstöd i princip inte får ges med villkor om återbetalning. Vi fann här denna fråga närmast självklar. Principerna för samhällets olika försörjningsstöd innebär att dessa vanligtvis utgår utan skyldighet för den enskilde att återbetala vad han erhållit. Detta gäller bl.a. kontant arbetsmarknadsstöd, arbetslöshetsersättning, socialförsäkringsförmån och bostadsbidrag. Samma principer som för samhällets övriga försörjningssystem gäller ock-

ÅTERBETALNING 499 AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD

så för ekonomiskt stöd som utges enligt bestämmelserna om rätten till bistånd i socialtjänstlagen. Från denna huvudregel finns i lagen angivet vissa preciserade undantagbestämmelser. Gällande bestämmelser om när utgivet ekonomiskt bistånd får återkrävas har varit tydliga och relativt enkla att administrera. De har också varit väl förankrade bland både politiker och tjänstemän. Invändningar har emellertid framförts från olika håll mot att behålla de restriktiva bestämmelserna om återbetalningsskyldighct. Bl.a. har påpekats att det är orimligt att människor, som inte kunnat förfoga över sina tillgångar, varit berättigade till ekonomiskt bistånd utan villkor om återbetalning. Det har också framhållits som orimligt att människor med en förestående försäljning av t.ex. en fastighet, en båt eller annan egendom eller som inväntar ett arv inte behöver återbetala det ekonomiska bistånd som de erhåller i avvaktan på tillgång till egna medel. Från vissa remissinstanser har också föreslagits att de nuvarande bestämmelserna om rätten till bistånd bör kompletteras med en rätt till bistånd i form av lån. Kommunernas handläggning av biståndsärenden innebär i dag att alla möjligheter att tillgodose den enskildes behov på annat sätt än genom rätten till bistånd prövas. En familj som ansöker om bistånd och som bor i en egen villa med boendekostnader utöver vad som kan anses acceptabelt förutsättes vanligtvis sälja sin villa för att tillgodose sina behov såvida biståndsbehovet inte är av tillfällig karaktär. Finns annan egendom, som kan avyttras för att tillgodose behovet av bistånd, förutsätter biståndsrätten att denna möjlighet i första hand prövas. Fr.o.m. den dag den enskilde eller familjen förfogar över tillräckliga medel för sin försörjning upphör biståndsrätten. Det är i dag ovanligt att ekonomiskt stöd som ges enligt rätten till bistånd förenas med återbetalningsskyldighet. Vid kommitténs kontakter med några av de största kommunerna i landet har framkommit att det ekonomiska stöd som återbetalas uppgår till mellan 2 och 3 procent av den totala summan för utgivet ekonomiskt stöd. Bestämmelsen om att utge ekonomiskt bistånd som förskott på förmån har den största betydelsen för socialtjänstens möjligheter att få stödet återbetalt. I 17 kap. 1 § andra stycket AFL föreskrivs att om en försäkrad i väsentlig mån har fått sin försörjning genom socialbidrag enligt 6 § SoL får socialnämnden från försäkringskassan uppbära retroaktivt beviljad periodisk ersättning enligt denna lag. Ersättning får dock uppbäras endast till den del som motsvarar vad socialnämnden har betalat ut till den försäkrades samt han makes eller minderåriga barns försörjning för den tid som den retroaktiva ersättningen avser. När det gäller ekonomiskt stöd som ges på andra grunder än rätten till bistånd återbetalas endast en ringa del av vad som utgivits med villkor om återbetalning. De kommuner som kommittén vidtalat har samtliga uppgivit att krav och bevakning av återbetalningspliktigt ekonomiskt stöd kräver stora resurser. Vidare har påtalats att rutiner och ADB-system för denna verksamhet behöver ses över. Enligt vår mening bör även fortsättningsvis ekonomiskt stöd enligt be-

500 ÅTERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD

stämmelserna om rätten till bistånd som huvudprincip ges utan villkor om återbetalning även om den enskildes ekonomiska förhållanden senare skulle kunna medge återbetalning. Som skäl för vårt förslag vill vi anföra följande. Rätten till bistånd utgör det yttersta skyddsnätet i samhällets olika trygghetssystem för medborgarna. Den enskilde som saknar arbetsinkomst och inte heller omfattas av andra försörjningssystem, t.ex. arbetsmarknadsstöd, arbetslöshetsförsäkring, sjukpenning eller allmän pension garanteras genom rätten till bistånd skälig levnadsnivå. Bland de som erhåller ekonomiskt bistånd till sin försörjning ingår bl.a. de som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkring och från kontant arbetsmarknadsstöd KAS. Enligt AMS med utförsäkrad en medlem i arbetslöshetskassa eller avses ersättningstagare med KAS fått ersättning under en hel ersättningssom period, som inte upparbetat rätt till ny ersättningsperiod och som i anslutning till utförsäkringen inte placerats i arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Under åren 1990, 1992 och 1993 låg antalet utförsäkrade från arbetslöshetsförsäkring mellan knappt 7 000 och drygt 8 000. För år 1991 saknas uppgifter i statistiken. När det gäller utförsäkrade från KAS har det skett en drastisk ökning mellan åren 1990 och 1993. Antalet utförsäkrade från KAS uppgick år 1990 till ca 1 500 personer medan siffran för år 1993 uppgick till drygt 14 000. Av tillgänglig statistik framgår således att sammanlagt ca 20 000 personer under år 1993 utförsäkrades från dessa båda försörjningssystem. Hur många dessa rätten till ekonomiskt bistånd erhållit medel till sin av som genom försörjning är okänt. För de människor som av olika skäl inte omfattas av andra försörjningssystem, t.ex. arbetslöshetsförsäkring, KAS eller sjukpenning skulle en skyldighet att återbetala utgivet ekonomiskt stöd enligt rätten till bistånd framstå som orättvist. Det är enligt vår mening inte rimligt att de människor som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkring eller KAS och som saknar andra försörjningsmöjligheter än ekonomiskt bistånd blir återbetalningsskyldiga. Ett annat skäl mot att vidga återbetalningsskyldigheten är enligt vår mening svårigheterna att lagtekniskt reglera denna skyldighet på ett sådant sätt att skönsmässiga bedömningar inte läggs till grund för beslut om när återbetalning skall ske. Enligt bestämmelsen om rätten till bistånd skall biståndet utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. I detta ingår att själv kunna klara sin försörjning. Ytterligare ett argument mot en vidgad återbetalningsskyldighet är att den enskildes ambition att själv klara sin försörjning härigenom skulle riskera att motverkas liksom förutsättningarna för att uppnå syftet med rehabiliterande insatser. Majoriteten av de ca 15 remissinstanser som lämnat synpunkter anser att ekonomiskt stöd som ges enligt bestämmelserna om rätten till bistånd i princip inte skall återkrävas. De flesta som behandlat frågan om återkrav har däremot tagit upp behovet av en kompletterande undantagsbestämmelse till gällande regler.

ÅTERBETALNING 501 AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD

De möjligheter som i dag finns att återkräva försörjningsstöd som utges förskott på förmån eller ersättning eller till den som är indragen i som arbetskonflikt täcker inte sådana situationer då den enskilde på grund av förhållanden han inte kunnat råda över hindrats att förfoga över sina som inkomster eller tillgångar. Vi finner det inte rimligt att enskilda med tillräckliga medel till sin försörjning men som t.ex. på grund av andra yrkesgruppers arbetskonflikter inte förfogar över dessa medel inte skall återbetala utgivet bistånd. Detta inträffade för många människor vid bankkonflikten 1990. En sådan situation kan också uppstå bl.a. på grund av felaktigheter i de tekniska system som används vid löneutbetalningar eller banktransaktioner. Vi föreslår därför en kompletterande bestämmelse som medger att socialtjänsten får återkräva försörjningsstöd som den enskilde erhållit om stödet lämnats till den på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över som hindrats från att förfoga över sina inkomster eller tillgångar. Som framgått har föreslagits att rätten till bistånd bör kompletteras ovan med rätt att erhålla bistånd lån. Vi har övervägt detta förslag men en som härvid funnit flera skäl mot att föreslå ett sådant nytt instrument. För det första är det enligt vår mening svårt att bedöma konsekvenserna att socialtjänsten får funktionen av låneinstitut. En komplettering av av bestämmelserna rätten till bistånd med en rätt till bistånd i form av lån om kräver enligt vår mening fördjupad analys effekterna av ett sådant nytt en av låneinstitut. Enligt vår bedömning skulle människor som ansöker om banklån för att klara en tillfällig ekonomisk belastning kunna riskera att hänvisas till socialtjänsten. Andra låneinstitut skulle härigenom kunna undgå vissa låntagargrupper under hänvisning till socialtjänstlagens bestämmelser om rätten till bistånd i form av lån. Det enligt vår mening knappast eftersträvansvärt att vidga socialsynes tjänstens funktioner till att också omfatta rollen som långivare. Att lagtekniskt avgränsa rätten till bistånd i form av lån är inte heller enkelt. Ytterligare ett argument mot sådan bestämmelse är att de kommuner som en kommittén vidtalat i frågan återkrav bl.a. har uppgivit att det i dag om föreligger svårigheter att utkräva återbetalning av ekonomisk hjälp som utgivits med villkor om återbetalning. Detta gäller framför allt ekonomiskt 5 § SoL. Inte sällan krävs insatser bl.a. i stöd som beviljats enskilda enligt form kontinuerlig bevakning, revidering av avbetalningsplaner och proav för att väcka talan för att återkräva utgivet ekonomiskt stöd. cesser Trots de överväganden gjorde i vårt delbetänkande SOU 1993:30 som vidgad återbetalningsskyldighet annat ekonomiskt bistånd än förom av sörjningsstöd har vi här inte funnit tillräckliga skäl att föreslå bestämmelser om en vidgad återbetalningsskyldighet. Mot bakgrund våra överväganden och med beaktande av remissinstanav synpunkter har vi gjort den samlade bedömningen att rätten till sernas ekonomiskt bistånd inte bör begränsas genom en vidgad återbetalningsskyldighet för den enskilde. Enligt vår mening bör den nu rådande huvudprincipen bestå. Denna innebär att ekonomiskt stöd som ges enligt be-

ÅTERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD

stämmelserna om rätten till bistånd inte får ges med villkor återbeom talning. Från denna huvudregel får dock undantag göras när bistånd ges som förskott på förmån eller ersättning eller till den varit indragen i arbetssom konflikt eller till den som inte kunnat förfoga över sina tillgångar på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över. Dessa undantagsbestämmelser skall gälla såväl för utgivet ekonomiskt bistånd i form försörjningsstöd av som för ekonomiskt stöd som avser tillfälliga hjälpbehov utöver försörjningsstödet, s.k. annat ekonomiskt bistånd.

32.4.4 Skyldighet att återbetala hjälp utbetalats på

som

felaktiga grunder

Vårt förslag: Om någon genom oriktiga uppgifter eller underlåtenhet att lämna genom uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd utgått obehörigen eller med för högt belopp får socialtjänsten besluta om att biståndet skall återbetalas. Om socialtjänsten förorsakat att någon obehörigen eller med för högt belopp uppburit ekonomiskt stöd och han skäligen borde ha insett detta, får socialtjänsten också besluta att återbetalning skall ske det belopp av som utbetalats för mycket. Beslut om återbetalning skall fattas av den nämnd som är ansvarig för frågor om ekonomiskt bistånd. Socialtjänstens beslut om återbetalning får överklagas hos länsrätt.

I gällande socialtjänstlag saknas bestämmelser om kommunens möjligheter att besluta om återbetalning av ekonomiskt bistånd som utbetalats på grund av att den enskilde har lämnat oriktiga uppgifter. I propositionen 1979/80:1, s. 373 om socialtjänsten framhöll dåvarande departementschefen följande.

Som jag ser det lär underlåtenheten att reglera förutsättningarna för återkrav på grund av vilseledande uppgifter i praktiken komma att innebära att talan om sådan ersättning kan föras enbart i uppsåtliga fall och då främst som målsägandetalan i brottmål 2 kap. 4 § skadeståndslagen/1972:207. Härvid blir en regel i 6 kap. 2 § skadeståndslagen tillämplig, som medger jämkning av skadestånd i fall detta skulle bli oskäligt betungande för den skadeståndsskyldige med hänsyn till hans ekonomiska förhållanden. Detta får enligt min mening anses vara ett tillräckligt skydd för den enskilde i dessa situationer. Inte heller lär några rättegångskostnader bli aktuella för vare sig den enskilde eller kommunen i mål där allmän åklagare för talan. Jag ansluter mig därför till socialutredningens förslag att inte i socialtjänstlagen ge särskilda regler om återkrav i vilseledandefallen. Talan om ersätt- ning för ekonomisk hjälp, som har utbetalats på grund av vilseledande uppgifter, och för serviceåtgärder, får föras vid allmän domstol.

Rune Lavin, tidigare professor i socialrätt vid Lunds universitet, har vid sin genomgång av rättspraxis i mål som rör återbetalning social ersättning av

Återbetalning av social ersättning, Norstedts 1986 funnit att det brott som

det är fråga om när det gäller ekonomiskt stöd som den enskilde erhåller

ÅTERBETALNING 503 AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD

att ha lämnat vilseledande uppgifter brukar vara bedrägeri enligt 9 genom kap. brottsbalken. Om domstolen finner den tilltalade skyldig till bedrägeri medför detta inte automatiskt att den tilltalade blir skyldig att betala skadestånd motsvarande det belopp som han obehörigen uppburit. Däremot krävs en fällande dom som förutsättning för att den enskilde skall kunna åläggas ersättningsskyldighet. I 20 kap. 4 § AFL finns bestämmelser om skyldighet för den enskilde att återbetala ersättning enligt AFL som utbetalats på oriktiga grunder. Socialtjänstens möjligheter att erhålla återbetalning av ekonomiskt bistånd som utbetalats på oriktiga grunder begränsas däremot till de ärenden där allmän domstol beslutat om återbetalning med stöd av skadeståndslagen. Enligt uppgifter som lämnats till kommittén från olika kommuner är en fällande dom om socialbidragsbedrägeri inte alltid förenad med ett beslut om återbetalningsskyldighet. Enligt vår mening finns därför anledning att överväga om den nya socialtjänstlagen i likhet med AFL bör innehålla bestämmelser om återbetalningsskyldighet i de fall där ekonomiskt stöd utbetalats på oriktiga grunder och som förorsakats av den enskilde. En fråga som under senare år diskuterats är i vilken omfattning enskilda människor erhåller ekonomiskt bistånd genom att lämna oriktiga eller vilseledande uppgifter. Enstaka fall som uppmärksammas i massmedia kan ge intryck av att det är vanligt förekommande. En allmän uppfattning bland politiker och socialarbetare är emellertid att omfattningen av felaktigt utgivet bistånd är liten. För närvarande saknas dock övergripande kunskap i denna fråga. Enligt uppgift från Statistiska centralbyrån är det inte av tillgänglig statistik möjligt att utläsa antalet fällande domar som avser bedrägeribrott enligt brottsbalken i avseende på utgivet ekonomiskt bistånd enligt 6 § SoL. Oavsett omfattningen av ekonomiskt bistånd som utgetts på oriktiga grunder finner vi det otillfredsställande att socialtjänstlagen saknar bestämmelser möjliggör för socialtjänsten att besluta om återbetalningssom skyldighet i sådana fall. Vi finner det självklart att människor som erhållit ekonomiskt stöd genom att lämna oriktiga uppgifter eller som underlåtit att lämna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden skall återbetala detta stöd. Enligt vår mening bör återbetalningsskyldighet föreligga även om den enskilde inte har haft för avsikt att framkalla den felaktiga utbetalningen. Socialtjänstens beslut att återkräva bistånd som utbetalats på oriktiga grunder bör enligt vår mening kunna ske även om straffrättslig påföljd inte kan utdömas till följd av uppsåtligt eller vårdslöst lämnade vilseledande uppgifter. Enligt vår mening bör därför socialtjänstlagen kompletteras med en bestämmelse som medger en rätt att besluta om återbetalning i de fall den enskilde erhållit ekonomiskt bistånd som grundats på oriktiga eller vilseledande uppgifter eller när uppgifter undanhållits socialtjänsten. Bestämmelsen återbetalningsskyldighet i sådana fall bör självfallet inte påverka om

ÅTERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD SOU 19942139

eller ersätta socialtjänstens beslut att göra polisanmälan om den enskilde avsiktligt lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Enligt vår mening finns också anledning att överväga behovet av lagstöd för återbetalningsskyldighet om den felaktiga utbetalningen haft sin grund i fel från socialtjänstens sida. En felaktig utbetalning kan ha sin grund i felräkning, störningar i ADB-system som används vid utbetalning eller andra skäl. Vi anser att en bestämmelse bör införas i den nya lagen som medger beslut om återbetalning även i sådana fall där socialtjänsten förorsakat den felaktiga utbetalningen. Förutsättningen för återkrav i dessa fall skall emellertid vara att den enskilde skäligen borde ha insett att betalningen varit felaktig. Enligt rättspraxis när det gäller återbetalningsskyldighet med stöd av AFL framgår att en försäkrad skäligen har bort inse att det utbetalade beloppet varit felaktigt bl.a. när

dubbla ersättningar har betalats ut för samma period ersättning för lönebortfall har utgått samtidigt som lön har utbetalas eller när det skett en felräkning så att det belopp som har utbetalats har blivit mycket högt. Enligt vår mening kan rättspraxis beträffande tolkningen av när den enskilde skäligen borde ha insett att felaktig utbetalning socialfören av säkringsförmån skett tjäna som vägledning för socialtjänstens beslut om återbetalning av en felaktig utbetalning. Därutöver anser att när det utbetalade beloppet överstiger ett tidigare meddelat skriftligt beslut om ekonomiskt stöd bör den enskilde också skäligen ha insett att en felaktig utbetalning gjorts. Socialtjänstens beslut om återbetalningsskyldighet av ekonomiskt bistånd, som utbetalats på oriktiga grunder förorsakade av den enskilde skall fattas av den politiska nämnd, som är ansvarig för frågor om ekonomiskt stöd. Detta gäller också felaktigt utgivet ekonomiskt stöd som förorsakats av socialtjänsten. Socialtjänstens beslut om återbetalningsskyldighet får överklagas hos länsrätt. De nu gällande bestämmelserna om socialtjänstens möjligheter att helt eller delvis efterge skyldighet att återbetala ekonomiskt bistånd föreslås också gälla i avseende på de här föreslagna bestämmelserna om återbetalningsskyldighet.

33 Kommunal

nämndorganisation

och

delegering

33.1 Kommunal

nämndorganisation och sociala distriktsnämnder enligt socialtjänstlagen

Vårt förslag: Bestämmelserna om sociala distriktsnämnder i 41-46 §§ socialtjänstlagen

l980:620/SoL utmönstras.

33.1.1 Allmänt om kommunens nämndorganisation och

samband med olika delar i verksamheten

All kommunal verksamhet är inordnad i den kommunala nämndorganisationen. Beslut i ärenden som gäller nämndernas organisation och verksamhets-

former kan enligt 3 kap. 9 § 3 kommunallagen 1991:900/KL bara fattas

av kommunfullmäktige. Fullmäktige skall enligt 3 kap. 3 § KL tillsätta de nämnder som utöver kommunstyrelsen behövs för att fullgöra kommunens uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheter i övrigt. Kommunstyrelsen är en obligatorisk nämnd och nämnd får enligt 3 kap. 5 § en KL inte företräda kommunen som part i de ärenden där kommunen samtidigt bestämmer om rättigheter eller skyldigheter för kommunen. En följd av denna bestämmelse är att det i en kommun måste finnas minst en nämnd utöver kommunstyrelsen. I praktiken har nästan samtliga kommuner i Sverige betydligt fler nämnder än två. Varje nämnd har enligt 6 kap. 7§ KL bl.a. ett för att den ansvar egna verksamheten bedrivs ändamålsenligt och i övrigt på ett tillfredsställande sätt. Nämnderna skall också se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Till nämndernas verksamhetsansvar anknyter ett revisionsansvar enligt 9 kap. 7 § KL. Fullmäktige skall enligt 9 kap. 16 § KL, jämfört med 9 kap. 15 § samma lag, bl.a. besluta om en nämnd eller förtroendevald i sådan nämnd skall beviljas eller förvägras ansvarsfrihet. En ytterligare bestämmelse i KL som berör nämnderna och som bör nämnas i detta sammanhang är 8 kap. 7 som reglerar när nämnderna senast skall lämna in särskilda budgetförslag till kommunstyrelsen. Vad slutligen gäller initiativrätten i fullmäktige har bl.a. varje nämnd

506 KOMMUNAL NÅMNDORGANISATION OCH DELEGERING

enligt 5 kap. 23 § KL rätt att väcka ärenden i fullmäktige. Fullmäktige får en dock enligt 5 kap. 24 § KL föreskriva att lokal nämnd eller en nämnd som en är underställd en annan nämnd inte får väcka ärenden i fullmäktige. Den kommunala nämndorganisationen har framför allt genom 1991 års kommunallag genomgått betydande förändring. Frågan om en friare en nämndorganisation ett avskaffande av tidigare obligatoriska nämngenom der socialnämnd, skolstyrelse, byggnadsnämnd, räddningsnämnd och som miljö- och hälsoskyddsnämnd har dock riksdagen behandlats vid olika av tillfällen. Avskaffandet obligatorisk socialnämnd skedde genom riksdagsbeav en slut i december 1990 prop. 1990/91:14, bet. l990/9lzSoU9, rskr. 1990/91:97, dvs. ett halvår innan riksdagen beslutade att anta en ny kommunallag. Kommunernas behov att själva fritt få ordna sin sociala organisation efter av lokala förutsättningar ansågs så stort att skäl inte förelåg att avvakta vara den då pågående utvärderingen försöket med en friare kommunal av nämndorganisation. Enligt 4 § första stycket SoL fullgörs kommunens uppgifter inom socialtjänsten den eller de nämnder kommunfullmäktige bestämmer. Detav som ta innebär att socialnämnden inte längre är en obligatorisk nämnd utan en fakultativ frivillig specialreglerad nämnd. Den angivna ordningen möjliggör för kommunerna att bl.a. inrätta särskilda äldre- och handikappnämnder, särskilda äldreomsorgsnämnder eller barn- och utbildningsnämnden där t.ex. fritidshemsverksamhet och skola ingår. Möjlighet föreligger också att indela social nämndorganisation efter modellen med beställare och utfören are. Genom reglerna i 1991 års kommunallag är givet vilka olika organisationsmodeller fullmäktige kan besluta för sin nämndorganisation. Enligt som om 3 kap. 4 § KL gäller följande.

Fullmäktige skall, om inte något annat är särskilt föreskrivet, bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Fullmäktige får därvid besluta att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter i hela kommunen eller landstinget, att nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter för en del av en kommunen eller landstinget, att en nämnd skall ha hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar, och att en nämnd skall vara underställd en annan nämnd.

33.1 Sociala distriktsnämnder

Oaktat regleringen i kommunallagen fri nämndorganisation finns i om en socialtjänstlagen fortfarande kvar särskild reglering om sociala distriktsen nämnder 41-46 §§. Möjlighet att inrätta särskild distriktsorganisation en för social verksamhet öppnades ursprungligen lagen 1970:296 om genom social centralnämnd Motivet bakom denna organisation var delvis av m.m. kommunaldemokratisk natur. Det ansågs som en god lösning från kommunaldemokratisk synpunkt eftersom flera förtroendevalda i stora kommuner

KOMMUNAL 507 NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING

därigenom kunde knytas till förvaltningen socialvårdsangelägenheterna. av Genom en geografisk distriktsindelning kunde även beslutsfunktionerna läggas närmare kommunmedlemmarna. Motiven bakom regleringen av den sociala distriktsindelningen ansågs fortfarande bärande av socialutredningen. I SoL kom också att införas ett antal bestämmelser om denna organisationsform. Bestämmelserna 41-46 §§ har i dag i allt väsentligt innehåll vid socialtjänstsamma som lagens ikraftträdande den 1 januari 1982. Reglerna om sociala distriktsnämnder förutsätter att det fortfarande finns

en överordnad nämnd socialnämnden kallad för sociala verksamheter.

Vissa restriktioner rörande befogenheterna att handha uppgifter gäller för distriktsnämnder såvida inte fullmäktige beslutat annat 43-44 §§. Andra begränsningar är ovillkorliga 45-46 §§. Gemensamt för samtliga begränsningar är att de markerar ett subordinationsförhållande mellan distriktsnämnderna och socialnämnden.

33.1.3 Kommunallagen och den fria nämndorganisationen

Den fria nämndorganisationen i KL utgår från att alla kommuner och landsting ges möjlighet att organisera sin verksamhet på ett friare sätt. Till denna frihet hör att de får bestämma hur de vill fördela sina uppgifter på olika kommunala nämnder. Grundsynen bakom reformen bygger på en stark tilltro till kommunernas och landstingens förmåga för de att ta ansvar

samhällsuppgifter som statsmakterna har tilldelat dem prop. 1990/91:117,

s. 40. Riksdagens beslut att avskaffa socialnämnden obligatorisk nämnd som en föregick den generella reformeringen i kommunallagen fri kommunal om en nämndorganisation. När riksdagen beslutade socialnämndens avskaffanom de förutsattes att frågan om socialtjänstens framtida organisation skulle komma att ingå som en del i propositionen med förslag till kommunalen ny lag. Frågor som i detta sammanhang borde bli föremål för överväganden var bl.a. bestämmelserna sociala distriktsnämnder. Några sådana överväganom den kom dock inte att göras i kommunallagspropositionen prop. 1990/ 91:117. I propositionen om följdlagstiftning till den kommunallagen prop. nya 1991/92:17 gjordes ett par redaktionella ändringar och följdändring i 46 § en

SoL med anledning av den nya kommunallagen. Ändringarna saknar dock

betydelse för den problemställning här är aktuell. Emellertid anfördes i som sistnämnda proposition 9 allmänt att det i del författningar inom det en kommunala området finns regler med anknytning till kommunallagen som kan behöva ses över när den lagen tillämpats någon tid. nya

508 KOMMUNAL NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING

33.1.4 överväganden angående kommunal

nämndorganisation och sociala distriktsnämnder enligt

socialtjänstlagen

Det kan konstateras att reglerna i 1991 års kommunallag om en fri nämndorganisation delvis bygger på grundtankar som reglerna om sociala samma distriktsnämnder i socialtjänstlagen. Den stora skillnaden är att kommunallagens regler griper över hela den politiska nämndorganisationen i en kom-

och att reglerna distriktsnämnder i socialtjänstlagen förutsätter att mun om det fortfarande finns socialnämnd med kommunövergripande uppgifter. en

Organisationsmodellen med sociala distriktsnämnder enligt SoL är frivil-

lig för kommun att tillämpa. Emellertid kan 3 kap. 4 § KL också användas en kommunen så att Organisationsform erhålls som med distriktsav samma nämnder enligt SoL. En geografisk nämndindelning kan fås genom till-

lämpning 3 kap. 4 § 2 KL och subordinationsförhållande mellan nämnd av och distriktsnämnd tillämpning 3 kap. 4 § 4 samma lag. genom av Om kommun inte önskar tillämpa reglerna i SoL om sociala dien striktsnämnder med bibehållen socialnämnd kan den i stället välja att en tillämpa modell med total funktionsuppdelning mellan jämbördiga nämnen der eller någon variant inom KL:s men inte inom annan som ryms ramar SoL:s. Eftersom det är fullmäktige som enligt 3 kap. 4§ KL bestämmer nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden kan, om kommunen så önskar, uppnås interna reglering bestämmelserna i SoL om samma som sociala distriktsnämnder kan åstadkomma. Vid genomgång 41-46 §§ SoL kan konstateras att de på grund av en av KL:s regler nämndorganisation inte fyller någon självständig rättslig om funktion. Precis funktioner också helt andra organisationssamma men modeller kan erhållas tillämpning av 3 kap. 4 § KL. Då 41-46 §§ SoL genom är dispositiva och därmed möjliga för en kommun att ersätta med KL:s tillämpliga bestämmelser uppbärs de inte längre av något självständigt be-

hov. Vi således att 41-46 §§ SoL kan utmönstras då de undantagslöst kan anser ersättas med olika bestämmelser i KL. En sådan utmönstring är inte för-

bunden med att några skyddsvärda intressen riskeras.

33.2 beslutanderätt

Delegering av

Vårt förslag: I den socialtjänstlagen tas in delegeringsbestämmelser med samma nya innehåll i nuvarande lag. Det innebär bl.a. att de nuvarande besom stämmelserna i 47 § behålls. I de fall där delegeringsförbud råder enligt 48 § SoL införs dock möjlig-

het att delegera till utskott.

KOMMUNAL NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING

Vissa kompletterande delegeringsregler införs. Beslut ansökan till om länsrätt om vård enligt lagen 1988:870 om vård missbrukare i vissa av fall LVM skall endast kunna delegeras till ett utskott. Beslut i ärenden om återkrav i sådana fall i 8 kap. 4 § vårt som avses lagförslag återkrav skall endast kunna delegeras till ett utskott.

33.2.1 Allmänna utgångspunkter för delegering

Genom 1991 års kommunallag har i samband med införandet den fria av nämndorganisationen gjorts flera ändringar av delegeringsinstitutet för såväl fullmäktige som nämnderna. Samtliga ändringar har gjorts i syfte att kornmunerna i största möjliga utsträckning skall kunna sina arbetsanpassa former efter lokala förutsättningar. Ett annat väsentligt syfte har varit att de förtroendevalda genom utökade möjligheter till delegering skall kunna frigöra tid för principiella ärenden. Ökad delegering befogenheter till mer av de anställda har också ansetts vara ett viktigt medel för att förbättra servicen och effektiviteten inom förvaltningen. Enligt 1977 års kommunallag förutsatte en nämnddelegering att fullmäktige först bemyndigat varje nämnd att delegera beslutanderätten i vissa ärendegrupper. Därefter kunde respektive nämnd besluta den önskade utom nyttja fullmäktiges bemyndigande eller inte. Den nya kommunallagen innehåller inte det första beslutsledet enligt ovan. Detta innebär att varje nämnd själv beslutar vilka ärendegrupnumera per eller enskilda ärenden som skall göras till föremål för delegering. Dele-

gering enligt 6 kap. 33§ KL kan ske till ett utskott, till ledamot eller

en ersättare eller till en anställd hos kommunen. Vissa generella undantag från delegering finns dock i 6 kap. 34 § KL. Ett av undantagen gäller för ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild, om de är principiell beskaffenav het eller annars av större vikt. Flera specialförfattningar, t.ex. socialtjänstlagen, innehåller uttryckliga delegeringsförbud, som bygger på en bedömning vissa ärendens principiav ella betydelse. I sådana ärendegrupper eller enskilda ärenden får beslutanderätten inte delegeras från nämnden. Utgångspunkten för all delegering enligt KL är att lagen inte gör någon rättslig skillnad mellan olika delegater. Det finns med andra ord inte någon rättslig gradering av delegaterna på så sätt att ett utskott skulle erhålla beslutanderätten i viktigare ärenden och tjänstemännen i mindre viktiga ärenden. KL är neutral i detta avseende. Det är enligt KL varje nämnd suveränt avgör skall erhålla som vem som beslutanderätten på nämndens vägnar. Den angivna ordningen är bl.a. ett uttryck för att en nämnd har ett yttersta verksamhetsansvar för alla uppgifter inom nämndens uppgiftsområde. Om nämnden önskar att själv behålla beslutanderätten i stor omfattning är detta fullt möjligt. Det avgör nämnden själv.

510 KOMMUNAL NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING

33.2.2 Delegering enligt socialtjänstlagen

Mot bakgrund redovisningen under avsnitt 33.2.l och de överväganden av gjorts under avsnitt 33.1.4 bör övervägas 47 § SoL i fortsättningen som om gällande lydelse. Innehållet i denna bestämmelse kan nämligen kan ha nu avvika från de allmänna reglerna om delegering i KL. 47 § innehåller synas för KL okänd begränsning möjligheten för socialnämnden att delegera en av sin beslutanderätt. Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får enligt

47 § i vissa ärenden bara åt särskild avdelning som består av ledamöges en ter eller ersättare i nämnden politiskt utskott. Historiskt sett har den aktuella fokuseringen på ett utskott att göra med

äldre förhållanden där sociala distriktsnämnder inte ansågs vara en organisa-

tionsform lämpade sig för delegering viss beslutanderätt SOU som av 1977:40, 570-571 och 1979/8021, 389-393. En socialnämnd ansågs s. prop. s. dock ha rätt att få delegera enligt 47 § bara till ett utskott och bara i men vissa ärenden. En snabbare beslutsordning än med nämnd kunde därmed

uppnås utan att kravet på rättssäkerhet i förfarandet eftersattes.

Regler delegering i SoL finns inte endast i 47 Sådana regler finns om också i 48 I denna paragraf delegationsrätt i ett flertal frågor där ges socialnämnden skall medverka enligt föräldrabalken. Härmed avses med-

verkan på följande nämnden, nämligen sätt av

godkännande bekräftelse om faderskap - av utredning av vem som är far till barnet begäran biträde socialnämnden i kommun vid utredning om om av annan faderskap beredande tillfälle för den kan antas vara far till barnet att bekräfta - som faderskapet

verka för att blodundersökning äger rum förande av protokoll utredning om annan man kan vara far till barnet — förande av barnets talan i mål om faderskap förande talan mot skäligen kan komma ifråga som far till - av man som barnet

ingivande av protokoll till rätten — lämnande upplysningar till domstol i mål och ärenden om vårdnad - av eller umgänge godkännande betalning engångsbelopp och avtal om betalning för - av av längre perioder än tre månader

sörjande för att barnet tillförsäkras underhåll förande talan för barn i mål om underhållsbidrag - av avgivande yttrande i ärenden god man och förvaltare. - av om

Delegationsrätten är dock i vissa avseenden begränsad. Den gäller inte

befogenhet enligt 2 kap. 9§ föräldrabalken att besluta att inte påbörja en

utredning eller att lägga ned påbörjad utredning. Härmed avses utredning en faderskap. Delegationsrätten gäller inte heller godkännande enligt 7 om

KOMMUNAL 511 NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING

kap. 7§ föräldrabalken avtal innefattar åtagande att utge engångsav som belopp. I dessa frågor kan endast socialnämnden besluta. I 48§ SOL meddelas också vissa andra delegeringsförbud. Således får delegering inte ske i frågor som avses i 27 § SoL. Där föreskrivs att socialnämnden, när ett barns bästa kräver det, får förbjuda har sitt en person som hem inom kommunen att utan nämndens medgivande ta emot andras underåriga barn för sådan vistelse i hemmet inte är tillfällig. som Ytterligare förbud mot delegering gäller enligt 48 Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte omfatta befogenhet att fullgöra vad som ankommer på nämnden enligt 5 § lagen 1947:529 allmänna barnbidrag, om 9 § lagen 1964:143 om bidragsförskott eller 14 § lagen 1994:553 om vårdnadsbidrag. Dessa föreskrifter socialnämnden befogenhet att göra ger framställning hos försäkringskassan att barnbidrag, bidragsförskott om respektive vårdnadsbidrag skall kunna utbetalas till lämplig eller annan person till nämnden. Invändningar har rests från olika håll mot de förbud mot delegering som finns i 48 Således har Göteborgs kommun i skrivelser till Socialdepartementet under åren 1988 och 1989 hemställt att få göra avsteg från delegeringsförbuden. Skrivelserna har överlämnats till Socialtjänstkommittén. Vidare har Socialtjänsten i Karlstad i en skrivelse till Socialtjänstkommittén i april 1994 hemställt att kommittén överväger möjligheterna att frågor som berörs i 48 § SoL kan delegeras till utskott vilket skulle möjliggöra att alla enskilda ärenden kan handläggas exempelvis ett utskott. av

33.2.3 Delegering och samarbete mellan kommuner

En fråga som bör uppmärksammas gäller nuvarande begränsning i nämnds delegeringsrätt till en anställd hos kommunen. Begränsningen återfinns i 6 kap. 33 § KL och innebär bl.a. ett förbud för kommun att anlita en annan kommuns tjänsteman för beslutsfattande. Vem är anställd hos komsom en mun avgörs på arbetsrättslig grund. Från kommunallagens begränsning finns idag bara ett undantag i räddningstjänstlagen 1986:1102. Enligt 11 § andra stycket denna lag får ansvarig nämnd meddela den fullgör uppgifter åt som nämnden utan att vara tjänsteman hos kommunen befogenhet att på nämndens vägnar meddela vissa förelägganden och förbud i lagen. som anges Inom socialtjänsten men även inom andra kommunala verksamheter kan beslut ibland försenas på grund av personalbrist eller brist på kvalificerad personal. Om inte den offentligrättsliga samarbetsformen kommunalförbund används kan exempelvis social jourverksamhet avtal mellan genom kommuner i dag inte lagligen bedrivas på annat sätt än att beslutanderätten ligger kvar hos nämnd, utskott, enskild förtroendevald eller tjänsteman i den kommun som har det yttersta ansvaret enligt 2-3 §§ SoL. Detta innebär att sådant samarbete som innebär hjälp åt kommun bara kan gälla annan förberedande eller andra åtgärder inte utgör beslut i rättslig mening. En som ytterligare begränsning för samarbetets omfattning är lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § KL.

512 KOMMUNAL NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING

Om kommunallagen eller olika specialförfattningar efter modell från räddningstjänstlagen ändrades i syfte att möjliggöra för en kommun att anlita kommuns anställda för beslutanderätt skulle förutsättningar en annan skapas för effektivare verksamhet. Genom sådana ändringar skulle bl.a. en kunna åstadkommas brådskande biståndsärenden inom socialtjänsten att handlades snabbare ibland möjligt, under semesterperioder. än som är t.ex.

Den eftersträvade nyordningen skulle då bygga på ett entreprenadförhållan-

de mellan två kommuner vilket avtal de närmare villkoren bestämdes genom för samarbetet. Frågan möjligheter för kommun att i sin verksamhet anlita anom en ställda hos kommun är för närvarande föremål för utredning i en annan interdepartemental arbetsgrupp Arbetsgruppen kommunal uppdragsom verksamhet m.m., C 1994:C.

33.2.4 Överväganden angående delegering

Den aktuella regleringen i 47 § SoL kan avvika från KL:s bestämmelsynas och dess motivuttalanden delegering redovisats under avsnitt ser om som 33.2.1. Bestämmelsen har till syfte att utesluta uppräknade ärendegrupper från överföring beslutanderätt till vissa delegater. Något indirekt delegeav ringsförbud för andra ärenden följer därmed inte av 47

Vid genomgång de ärendegrupper som bestämmelsen upptar som

en av delegeringsbara till ett politiskt utskott inom nämnden kan dock konstateras de för den enskilde mycket viktiga åtgärder. Om 47§ SoL inte att avser funnits är det sannolikt att de aktuella ärendegrupperna kommit att om-

fattas delegeringsförbudet i 6 kap. 34 § 3 KL. Enligt denna bestämmelse

av får nämndens beslutanderätt inte delegeras i ärenden som rör myndighetsut-

övning mot enskild, de är principiell beskaffenhet eller annars av

om av större vikt. Genom i socialtjänstlag behålla samma innehåll som i 47§ att en ny

nuvarande lag klargörs dels att något ovillkorligt delegeringsförbud inte

råder för de angivna ärendegrupperna, dels att möjlighet till delegering finns begränsad till politiskt utskott inom den ansvariga nämnden. men är ett Med hänsyn till ärendegrupperna i 47§ SoL ofta kräver en snabb att handläggning, kan svår att få till stånd genom nämndsammanträsom vara

den i varje enskilt fall ordinarie nämndsammanträden äger normalt rum en

gång månad, finns det ett fortsatt behov bestämmelse som 47 per av en Från rättssäkerhetssynpunkt bör den angivna ordningen med ett utskott som delegat förordas framför annat alternativ. Med eller flera utskott beslutsfattare kan också uppnås den ett som fördelen att de förtroendevalda i nämnden ges en större erfarenhet och att det samtidigt skapas ändamålsenlig fördelning av uppgifter mellan nämnen

dens ledamöter i principiellt viktiga ärenden som rör myndighetsutövning

mot enskilda. Vad gäller bestämmelserna i 48 § SoL finns inte anledning att inskränka de där Dessa regler bör alltså stå fast.

delegeringsmöjligheter som ges.

KOMMUNAL NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING

Däremot anser liksom Göteborgs kommun och Socialtjänsten i Karlstad att delegeringsförbuden i paragrafen bör mjukas upp. Delegering bör kunna ske till ett utskott. Vi kan inte se några sakliga skäl varför delegering kan ske till utskott i sådana frågor som anges i 47§ bl.a. ärenden enligt lagen - 1990252 med särskilda bestämmelser vård LVU medan det om av unga inte kan ske i de fall som avses i 48 Ytterligare en fråga som det kan finnas anledning att uppehålla sig vid är frågan om eventuell ändring av delegeringsreglerna på grund kommunerav nas Övertagande av länsstyrelsernas uppgifter i ärenden om beredande av vård enligt LVM prop. 1993/94:97, bet. 1993/94:SoU16, rskr. 1993/94:150.

Övertagandet skedde den 1 juli 1994. Den nya ordningen innebär bl.a. att

ansökan hos länsrätten om vård skall göras av socialnämnden 11 § första stycket och att nämnden kan begära biträde av polismyndighet för att föra en missbrukare till en beslutad läkarundersökning 45 § 1. Eventuell delegering sker i dessa fall enligt reglerna i kommunallagen. Det innebär bl.a. att delegering kan ske till tjänsteman. Ansökan hos länsrätten enligt LVU görs också av socialnämnden 4 §. Socialnämnden kan även begära polishandräckning enligt LVU 43 §. I dessa fall kan enligt 47 § SoL delegering endast ske till ett utskott alltså inte till en tjänsteman. Vad avser ansökan om vård och biträde av polismyndighet skiljer sig alltså delegeringsreglerna åt. I övrigt finns i ett visst fall sedan länge en överensstämmelse mellan LVU- och LVM-ärendena. Det gäller omedelbart omhändertagande genom socialnämndens beslut. Här kan i båda fallen delegering endast ske till ett utskott 47 §. Vi anser att ytterligare samordning bör ske så att ansökan vård enligt om LVM endast kan delegeras till ett utskott. Tidigare i detta betänkande, kapitel 32, har vi föreslagit att de nuvarande reglerna om möjligheter för socialtjänsten att återkräva ekonomisk hjälp skall kompletteras med bestämmelser som innebär bl.a. att ersättning som utgått obehörigen eller med för högt belopp skall kunna återkrävas. Vi har föreslagit särskild paragraf detta 8 kap. 4 Även i detta fall bör en om delegering kunna ske till ett utskott. Några ytterligare delegeringsmöjligheter bör dock inte ges. Frågan om möjligheter för en kommun att i sin verksamhet anlita anställda hos annan kommun är, som ovan nämnts, för närvarande föremål för utredning i en interdepartemental arbetsgrupp hos Civildepartementet - Arbetsgruppen om kommunal uppdragsverksamhet m.m., C 1994:C. Vi anser den bästa lösningen i denna sak vara en generell ändring i kommunallagen. Men en särlösning för socialtjänstens del kan relativt enkelt åstad-

kommas efter modell från räddningstjänstlagen se avsnitt 33.2.3. Vi före-

slår en sådan lösning om inte den generella ändringen kommer till stånd. Vi avser att redovisa våra synpunkter till den utredning som tillsatts.

Ãir§%srh§,%§å

Jf1§.Ig7,;§,3$,,f:.‘JJ." - v I Ö M

#’ME%3 ma... ‘ h~m2 a

ti mp3; §§3.5§w§â**wv

;1:;‘gx;92.w sex.. € 1,--%~1I1.%r mår

s;93~:i§%fze~‘v9

;ng 2:34; :§20 i

f’‘~T1i§f$£§j;fi‘££:3L§.¥i3£,mF.:§§f

L

:gapa mu .p ~H,9,;15 iir; fix ;száeäøts z 1.-;;:;1:e‘§né1:;v;5

. tia

L massa agg-å ,§j.:§"rf~;3i@§ € ~

. ‘ wás ~

ââáävüiéâåâ

n Gxirfirfifiiiri e g

Igum Ö , V

"7;Nåâglü-låâåâåáiåüêii:i:5Ä5ÅE§Å§Å°EAA:

543%‘/13{e;§n:§az1i§§}}a: åâzxøa 1:§3:3if,;i$‘§§};‘;3 m6 nflf:§.‘aig:a1

jaaa 3a§~F¥v € %,‘$E59a§3.§i1‘39?§3?§%3a53£s?5Z:

Ärendehandläggning,

dokumentation, register m.m. inom socialtjänsten

Vårt förslag: Nuvarande regler om handläggning av ärenden m.m. 50-58 §§ social-

tjänstlagen 1980:620/SoL och register m.m. 59-66 §§ SoL består tills

vidare oförändrade i sak men kompletteras i vissa avseenden. Grundregeln om handläggning av ärenden inom socialtjänsten 50§

SoL kompletteras med en ny paragraf om handläggning av utredningar

som rör skyddet av barn och ungdom se kapitel 29.

Socialtjänstens skyldighet att ur personregister lämna ut uppgifter för

angelägna statistiska ändamål 63 § SoL ändras till att avse Socialstyrel-

sen i stället för Statistiska centralbyrån. Regeln utvidgas samtidigt till att

även omfatta privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn se

kapitel 35. Vidare införs en skyldighet för socialtjänsten och för privat verksamhet som står under tillsyn av länsstyrelsen att till Socialstyrelsen lämna mängduppgifter för den officiella socialtjänststatistiken. Enligt vår mening är nuvarande bestämmelser om dokumentation i socialtjänstlagen och socialtjänstförordningen otillräckliga för att tillgodose den enskildes rättssäkerhets- och integritetsintressen. Nya regler om dokumentation behövs också för att underlätta arbetet med tillsyn, uppföljning och utvärdering av socialtjänstens verksamhet och privat verk-

samhet som står under länsstyrelsens tillsyn se kapitel 35. Det finns

enligt vår bedömning starka skäl som talar för att socialtjänstens och privata vårdgivares ansvar att dokumentera verkställighet av individuellt behovsprövade stöd-, vård- och behandlingsinsatser bör preciseras genom ny lagstiftning. Frågor om dokumentation av enskilda ärenden och författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområden kommer att behandlas gemensamt i det fortsatta utredningsarbetet. Vårt huvudbetänkande innehåller därför inte några nya förslag i dessa avseenden.

34.1 enskilda ärenden

Handläggning av

Socialtjänstens allmänna utredningsskyldighet regleras i regeringsformen,

förvaltningslagen 1986:223 och i socialtjänstlagen 1980:620. Domstolar,

förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall enligt 1 kap. 9§ regeringsformen i sin verksamhet

516 ÄRENDEHANDLÄGGNING,

beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I förarbetena till socialtjänstlagen erinras om denna grundläggande handläggningsregel. Vissa allmänna krav på handläggning ärenden ställs även upp i förav valtningslagen. Alla ärenden där enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handsom läggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och ytttranden från andra myndigheter om sådana behövs. Myndigheten skall uttrycka sig lättbegripligt och även på andra sätt underlätta för den enskilde att ha kontakt med myndigheten 7 § förvaltningslagen. Dessa allmänna regler kompletteras med en särskild handläggningsregel i socialtjänstlagen 50 § SoL. Enligt denna bestämmelse skall socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning vad som genom ansökan eller på annat av sätt kommit till nämndens kännedom och kan föranleda någon åtgärd som nämnden. Enligt specialmotiveringen till paragrafen prop. 1979/8021 s. av 562 med utredning all den verksamhet som syftar till att göra det avses möjligt för nämnden att fatta beslut i ett ärende hos denna. I kapitel 29 har vi tidigare föreslagit att regeln om handläggning av ärenden inom socialtjänsten skall kompletteras med en ny bestämmelse om utredningar gäller skyddet barn och ungdom. Den nya regeln har som av tillkommit för att tydliggöra socialtjänstens rätt och skyldighet att i vissa fall genomföra utredning utan vårdnadshavares samtycke och för att markera en att sådana utredningar har högsta prioritet inom socialtjänsten. Det föreskrivs bl.a. att utredningen skall inledas omedelbart, att den skall bedrivas skyndsamt och slutförd senast inom tre månader. Finns det särskilda vara skäl får socialtjänsten dock besluta att förlänga utredningen för viss tid.

34.2 Dokumentation och register

I kapitlen 17-20 har lagt fram förslag till allmänna bestämmelser för socialtjänstens verksamhet. De bestämmelserna reglerar bl.a. frågor om nya kvalitet, uppföljning och utvärdering inom verksamheten. Det föreskrivs att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet, att all verksamhet inom socialtjänsten skall bedrivas målinriktat och planmässigt samt att insatserna skall följas upp och utvärderas. De nya reglerna syftar till att bättre tillgodose den enskildes rättssäkerhets-och integritetsintressen och till att förbättra och utveckla verksamheten. Ett sådant arbete kan emellertid inte bedrivas utan att verksamheten dokumenteras. Det talar för att socialtjänstens dokumentationsskyldighet bör utvidgas och preciseras gelagstiftning. Nya regler om dokumentation behövs också för att nom ny underlätta statens tillsynsarbete. Grundregeln för dokumentation är att vad som kommit fram vid en utredning och har betydelse för ett ärendes avgörande skall tillvaratas som

ÄRENDEHANDLÄGGNING, 517

på ett betryggande sätt 51 § SoL. Kravet på dokumentation innebär att socialtjänsten måste föra anteckningar om de åtgärder som har vidtagits och skälen till dessa. Någon uttrycklig skyldighet att föra anteckningar om om verkställighet sådana åtgärder finns inte i nuvarande lag. I praktiken förs av emellertid sådana anteckningar i betydande omfattning både inom socialbyråverksamheten och vid olika vårdinrättningar. I socialtjänstlagen finns också bestämmelse om att den enskilde bör hållas underrättad om de en journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom 52 § SoL. Det finns enligt vår bedömning starka skäl som talar för att socialtjänstens dokumentationsskyldighet bör utvidgas till att även avse verkställighet av individuellt behovsprövade stöd-, vård- och behandlingsinsatser. Inom individ- och familjeomsorgen saknas i stor utsträckning uppgifter om insatser och deras effekter både på det individuella planet och på en mer övergripande nivå. Dessa omständigheter försvårar i hög grad uppföljningsarbetet. Införandet av nya bestämmelser om dokumentation är vidare av stor betydelse för kommande författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområden. Idag får uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden inte tas in i sådana personregister hos socialtjänsten som utgör sammanställningar av uppgifter 59 § SoL. Denna regel begränsar möjligheterna att använda ADB-baserade personregister som ett hjälpmedel i arbetet med tillsyn, uppföljning och utvärdering av socialtjänstens verksamheter. Enligt våra tilläggsdirektiv dir. 1993:72 är det angeläget att det i framtiden blir möjligt för kommunerna att på ADB-medium registrera sådan information som bl.a. ger underlag för en analys av orsaker till och effekter av sociala insatser. I vårt uppdrag att utreda och lägga fram förslag om författningsreglering personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde ingår bl.a. att, av utifrån kraven på bättre uppföljning och utvärdering, identifiera och analy-

sera behovet av att registrera integritetskänsliga uppgifter på individnivå.

Det ankommer på oss att lämna förlag till vilka register som bör regleras på lokal nivå oavsett verksamheten drivs i statlig, kommunal eller enskild om regi, i bolagsform eller personalkooperativ. Vårt arbete skall främst som inriktas på frågor hänger direkt samman med den personliga integritesom ten, t.ex. för vilket eller vilka ändamål ett register får föras, vilka personuppgifter som får ingå, de bearbetningar av personuppgifter som får ske, utlämnande eller annan användning av personuppgifter, bevarande och gallring, kontroll och säkerhet samt krav på krypteringssystem eller andra skyddsmekanismer. Frågor dokumentation och personregister inom socialtjänsten bör om enligt vår mening behandlas gemensamt i det fortsatta arbetet. Vårt huvudbetänkande innehåller därför endast nya förslag om skyldighet för socialtjänsten och privat verksamhet som står under tillsyn av länsstyrelsen att lämna uppgifter till Socialstyrelsen. De nya bestämmelserna motiveras av att Socialstyrelsen fr.o.m. den 1 juli 1994 är ansvarig för att sammanställa och producera officiell statistik inom socialtjänstens område. För att Social-

518 ÄRENDEHANDLÄGGNING,

styrelsen skall kunna fullgöra denna arbetsuppgift måste kommuner och privata verksamheter inom socialtjänsten lämna både individrelaterade och avidentifierade uppgifter till Socialstyrelsen. Den ena bestämmelsen i vårt förslag innebär en skyldighet för socialtjänsten och för privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn att ur personregister lämna uppgifter till Socialstyrelsen för angelägna statistiska ändamål. Med detta avses inte bara uppgifter för den officiella statistiken utan även andra uppgifter. Betydande restriktivitet skall liksom idag iakttas när det gäller att infordra individrelaterade statistiska uppgifter från socialtjänsten. Detta bör endast ske när det är påkallat av verkligt angelägna samhällsbehov. Det ankommer på regeringen att besluta om detta. Den andra bestämmelsen i förslaget innebär en skyldighet för socialtjänsten och för privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn att lämna avidentifierade uppgifter till Socialstyrelsen endast för den officiella socialtjänststatistiken.

35 för

Regler privat verksamhet

35.1 Vårt

uppdrag

Av direktiven dir. 1991:50 för Socialtjänstkommitténs arbete framgår bl.a. att drygt 60 procent av den frivilliga missbrukarvården bedrivs i enskild regi. Inom barn- och ungdomsvården är motsvarande andel 45 procent. Tendenser till ökad andel privat vård märks även inom omsorgen av äldre och funktionshindrade samt inom barnomsorgen. Inslaget av privata vårdgivare inom vården av barn, ungdomar och missbrukare motiverar enligt direktiven en översyn av de regler som finns för tillstånd och tillsyn av privat verksamhet. Kommittén bör ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om vilka villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende och hur tillsynen över hemmen bör vara utformad.

35.2 Gällande bestämmelser

35.2.1 Inledning

I följande avsnitt redovisas de regler som i dag gäller för privat verksamhet enligt socialtjänstlagen 1980:620/SoL, stadgan 1970:88 enskilda vårdom hem m.m. vårdhemsstadgan samt lagen 1993:387 stöd och service till om

vissa funktionshindrade LSS. Socialtjänstförordningens 1981:750/SoF be-

stämmelser samt Socialstyrelsens föreskrifter för hem för vård eller boende respektive enskilda vårdhem redovisas också. Slutligen sammanfattas den översyn som gjorts av vårdhemsstadgan respektive reglerna för enskilt drivna hem för vård eller boende.

35.2.2 Socialtjänstlagens bestämmelser

Enligt 69 § SoL skall enskild eller sammanslutning som vill inrätta ett hem för vård eller boende HVB söka tillstånd hos länsstyrelsen. Ett sådant hem står under tillsyn av både socialnämnden i den kommun där hemmet är beläget och av länsstyrelsen. Både nämnden och länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamheten vid hemmet. Även för hem har inrättats under del dygnet gäller krav på tillstånd som av från länsstyrelsen. Härmed avses bl.a. barnomsorg som drivs av annan än kommunen som huvudman. Vilka öppna verksamheter som för övrigt avses är oklart.

520 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

Om det föreligger något missförhållande vid ett HVB som står under länsstyrelsens tillsyn skall länsstyrelsen enligt 70§ första stycket SoL förelägga ledningen för hemmet att avhjälpa missförhållandet. Om missförhållandet inte rättas till och är allvarligt får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet. Enligt 74§ SoL får länsstyrelsens beslut om tillstånd enligt 69§ och föreläggande eller förbud enligt 70§ SoL överklagas till kammarrätten. Länsstyrelsens beslut om föreläggande eller förbud liksom kammarrättens motsvarande beslut gäller omedelbart. Den som utan tillstånd driver ett HVB eller i strid med ett förbud som har meddelats enligt 70§ SoL fortsätter verksamheten vid ett HVB kan med stöd av 75 § 3 SoL dömas till böter. Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande socialnämnden, länsstyrelsen eller Socialstyrelsen. av Även andra bestämmelser i SoL har betydelse för enskilt drivna HVB. l 22 § SoL regleras socialnämndens för att den som genom nämndens ansvar försorg tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. I 23§ SoL åläggs kommunerna och landstinget ett ansvar för att tillräckliga HVBfinns i länet och skall upprätta en gemensam plan över behovet av resurser sådana hem och fördelningen av ansvaret för deras inrättande och drift. Planen skall redovisas för länsstyrelsen. I propositionen 1979/80:1 om socialtjänsten framhöll dåvarande departementschefen att det offentliga har ansvar för att socialtjänsten i tillräcklig omfattning har tillgång till nödvändiga institutioner. Detta ansvar kan det offentliga inte frånhända sig genom att anlita institutionsvård i annan regi. Samtidigt framhölls att de enskilda institutionerna även i framtiden kommer att ett komplement till de offentliga. Vidare betonades att enskilda vara institutioner inom socialtjänsten inte bör få inrättas utan offentlig kontroll. En förutsättning bör att dessa infogas i den allmänna institutionsvara planeringen och att driften kan garanteras när de en gång inrättats. Därför bör enskild som vill inrätta en institution söka tillstånd hos länsstyrelsen. Av specialmotiveringen till 69 § SoL framgår att alla hem, där verksamheten bedrivs yrkesmässigt eller där antalet vårdade eller boende regelbundet överstiger fyra, anses som hem för vård eller boende. Yrkesmässighet innebär bl.a. att familjens huvudsakliga försörjning kommer från driften av hemmet. I specialmotiveringen till 70 § SoL, som reglerar länsstyrelsens sanktionsmöjligheter mot både offentligt och enskilt drivna hem för vård eller boende, sägs att ett förbud mot fortsatt verksamhet vid enskilt drivet hem förutsätts aktualiseras hos länsstyrelsen av socialnämnden. Att sanktionerna enligt 70§ SoL föreslogs ligga på länsstyrelsen motiverades med den stora verkan ett sådant ingripande har mot enskild.

REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 521

35.2.3 Socialtjänstförordningen

Socialtjänstlagens bestämmelser om hem för vård eller boende kompletteras i socialtjänstförordningen SoF. I 6 § SoF ges en definition av begreppet.

Med hem för vård eller boende avses ett hem inom socialtjänsten, som drivs av landsting eller kommun och som tar emot enskilda för vård, behandling, omvårdnad eller tillsyn i förening med ett boende. Ett hem som har uppgifter motsvarande dem som anges i första stycket eller som har inrättats för vård under en begränsad del av dygnet men som drivs av en enskild person eller sammanslutning räknas som ett hem för vård eller boende enligt 69 § socialtjänstlagen 1980:620, om hemmet har minst fem platser eller, om hemmet har ett mindre antal platser, verksamheten bedrivs yrkesmässigt och är av avgörande betydelse för hemmets tillkomst eller bestånd. I fråga om dessa hem ges bestämmelser i 29-34 §§. Som hem för vård eller boende räknas inte särskilda boendeformer för service och omvårdnad eller bostäder med särskild service, vare sig de är sådana som avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje stycket socialtjänstlagen eller drivs av enskilda.

För enskilt drivna hem för vård eller boende gäller samma bestämmelser som för offentligt drivna. I SoF regleras de principer som skall gälla för verksamheten, de krav på föreståndare samt personal i övrigt som behövs för en ändamålsenlig verksamhet, kravet på journalföring samt vilka uppgifter som skall anges vid ansökan om tillstånd liksom de uppgifter som länsstyrelsen skall ange i tillståndsbeviset. Med stöd av 34§ SoF kan regeringen uppdra åt myndighet att utfärda föreskrifter för enskilt drivna HVB. Socialstyrelsen har med stöd härav utfärdat föreskrifter rörande hem för vård eller boende SOSFS 1982:56. Dessa gäller dock inte för privat barnomsorg. Föreskrifterna innehåller bl.a. bestämmelser om vilka uppgifter en ansökan om tillstånd skall innehålla samt regler för verksamheten bl.a. föreståndarens ansvar för vård, behandling, omvårdnad och tillsyn samt för journalföring. I Socialstyrelsens föreskrifter SOSFS 1983:63 förtydligas ansvaret för journalföringen. Undantagen från föreskrifterna om journalföring m.m. är enskilt driven barnomsorg.

35.2.4 Särskilda regler för enskilt driven barnomsorg

Bestämmelserna i 69 § SoL innebär att det krävs tillstånd från länsstyrelsen för enskild eller sammanslutning som önskar bedriva privat barnomsorg. I samband med det s.k. frikommunförsöket gavs dock möjlighet för frikommunerna att med stöd av lagen 1987:442 om försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning överta tillståndsprövning för privat barnomsorg. Denna försöksverksamhet kommer att gälla fram till utgången av år 1995. Den i december 1993 antagna propositionen om utvidgad lagreglering på barnomsorgens område m.m. prop. 1993/94:11, bet. 1993/94:SoU11, rskr. 1993/94:117 innehåller ett tillägg med följande lydelse.

522 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

Vid prövning av ansökan om tillstånd enligt 2§ får avseende fästas endast vid sökandens lämplighet att bedriva verksamheten och vid ändamålsenligheten av de lokaler där sökanden avser att bedriva verksamheten. Genom detta tillägg klargörs att bedömningen en ansökan om tillstånd av inte får ske skönsmässigt. Prövningen får bl.a. inte avse behovet av den privata barnomsorg, som ansökan avser.

35.3 Vårdhemsstadgan

35.3.1 Inledning

Vårdhemsstadgan innehåller enhetliga regler om tillstånd, tillsyn och kontroll enskilda inrättningar både inom hälso- och sjukvårdens och socialav tjänstens område. Stadgan gäller för såväl sluten sjukvård som för sådan omvårdnad och tillsyn motsvarar boende i särskilda boendeformer som enligt 20 § andra stycket och bostäder med särskild service enligt 21 § tredje stycket SoL. Socialstyrelsen har utarbetat föreskrifter SOSFS 1985:16 och allmänna råd för tillämpningen vårdhemsstadgan. Dessa vänder sig främst till dem av har ansvaret för verksamheten vid enskilt vårdhem, t.ex. ägare och som föreståndare. Med enskilt vårdhem inrättning som drivs av annan än staten, avses kommun eller landsting och har minst tre vårdplatser för sjukvård eller som personlig omvårdnad eller tillsyn. Verksamheten vid ett vårdhem får annan endast sådana för vilka vårdhemmet är godkänt och som avse personer lämpligen kan vårdas där. Vården vid ett enskilt vårdhem skall vara frivillig.

35.3.2 Tillstånd och tillsyn

För att driva ett enskilt vårdhem enligt vårdhemsstadgan krävs tillstånd från länsstyrelsen. Tillståndskravet gäller även vissa inrättningar med färre än tre vårdplatser som bedriver yrkesmässig sjukvård. För tillsynen över de enskilda vårdhemmen är fyra myndigheter ansvariga: Socialstyrelsen, länsstyrelsen i det län där hemmet ligger, socialnämnden i vederbörande kommun samt, för hem som bedriver undervisning, Skolverket. Socialstyrelsen har att verka för att vården och behandlingen vid de enskilda vårdhemmen blir godtagbar standard och följer den allmänna av medicinska och sociala utvecklingen i samhället samt att gällande bestämmelser följs i fråga den enskildes rättigheter och säkerhet i vården. om Länsstyrelsen har inom länet tillsynen över enskilda vårdhem och har rätt att inspektera dessa samt kan vid behov förelägganden beträffande verkge samheten. Om rättelse inte sker kan länsstyrelsen vid missförhållanden anmäla till åtal, återkalla tillstånd, ange särskilda villkor för verksamheten samt förflytta personer, som är inskrivna vid hemmet.

REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 523

Länsstyrelsens beslut om tillstånd eller sanktioner kan överklagas, i vissa fall till kammarrätten, i andra fall till Socialstyrelsen. Länsstyrelsens tillsyn avser dock inte hälso- och sjukvårdspersonalens yrkesutövning. Länsstyrelsen har därför inte någon rätt att anmäla personal till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd. Socialnämnden utövar löpande tillsyn över vårdhemmen i kommunen och skall genom besök minst två gånger per år lära känna verksamheten och bilda sig en uppfattning om vård- och boendeförhållanden vid dessa. I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd för tillämpningen vårdav hemsstadgan anges detaljerade bestämmelser bl.a. personalens kompeom tens och omfattning, lokaler, utrustning samt föreståndarens framföransvar allt beträffande den medicinska vården vårdtagarna. av

35.4 stöd

Lagen om och service till vissa

funktionshindrade LSS

35 .4.1 Inledning

LSS trädde i kraft den 1 januari 1994. Lagen innehåller bestämmelser om särskilt stöd och särskild service som lagens personkrets behöver utöver vad de får enligt annan lag. Genom LSS garanteras med omfattande personer och varaktiga funktionshinder stöd som kan undanröja svårigheter i den dagliga livsföringen. Målet är att den enskilde får möjlighet att leva som andra. I 9 § LSS anges de insatser för särskilt stöd och särskild service, som den enskilde har rätt till.

35.4.2 Tillstånd och tillsyn enligt LSS

Enligt 23§ LSS får en enskild person inte utan tillstånd länsstyrelsen av yrkesmässigt bedriva sådan verksamhet i 9 § första stycket 6-10 som avses LSS. Här anges verksamheter i form av korttidsvistelse utanför det egna hemmet, korttidstillsyn för skolungdom över 12 år, boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, bostad med särskild service för eller särskilt vuxna annan anpassad bostad för vuxna samt daglig verksamhet för i yrkespersoner verksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen i det län där verksamheten skall bedrivas. Länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamheten. Enskild verksamhet står under tillsyn av den eller de kommunala nämnder, har som ansvar för verksamheten enligt LSS. Socialstyrelsen har den centrala tillsynen över verksamhet enligt LSS och skall följa, stödja och utvärdera verksamheten, informera om verksamheten samt stimulera till vidareutveckling. I propositionen 1992/93:159 om stöd och service till vissa funktionshindrade görs jämförelser med bestämmelserna i dåvarande omsorgslag

524 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

samt i socialtjänstlagen enskild verksamhet. Med hänsyn till att länsstyom relsen har det regionala tillsynsansvaret för verksamheter med stöd av LSS

ansåg departementschefen att tillstånd till enskild verksamhet bör ges av

länsstyrelsen också bör få möjlighet att inspektera denna verksamhet. som Att verksamheten också faller under länsstyrelsens tillsynsansvar följer av länsstyrelsens för den regionala tillsynen över verksamheten enligt ansvar 26 § LSS. Vidare anförs i propositionen att tillhandahållandet insatser enligt LSS av ytterst är ett för kommunen. Detta förutsätter avtal med kostnadsanansvar svarig kommun varför det är naturligt att den kommun där verksamheten är belägen också har ett tillsynsansvar och en inspektionsrätt. Om allvarliga missförhållanden föreligger inom enskild verksamhet enligt LSS erhållit tillstånd länsstyrelsen måste därför länsstyrelsen kunna som av återkalla tillståndet. Det bör dock föreligga allvarliga missförhållanden, som inte rättas till efter ett föreläggande länsstyrelsen innan återkallelse kan av tillgripas. Missförhållandena skall sådana kan föranleda förbud av vara som länsstyrelsen för fortsatt verksamhet enligt socialtjänstlagen. Vidare anförs i propositionen möjlighet att döma ut böter bör finnas i LSS i likhet med att vad gäller enligt socialtjänstlagen någon utan tillstånd yrkesmässigt som om bedriver enskild verksamhet där sådant tillstånd krävs.

Översyn

bestämmelser

35.5 av gällande

35.5.1 Inledning

Som framgått regleras privat verksamhet inom socialtjänsten i olika ovan lagar, i socialtjänstförordningen samt i föreskrifter utfärdade av Social-

styrelsen. För vissa privata verksamheter, bl.a. heldygnsverksamheter där de

boende har hyreskontrakt samt för verksamheter som bedrivs under egna del dygnet med undantag för privat barnomsorg saknas i dag regler för av - tillstånd och tillsyn. Bestämmelserna för enskilda vårdhem, HVB respektive verksamheter med stöd LSS, har tillkommit vid olika tidpunkter sedan 1970-talets av början. Den i vissa fall bristande anpassningen gällande regler till aktuella av förhållanden och behov kan bl.a. mot bakgrund av den utveckling som ses skett vård- och behandlingsformer, ändrade ansvarsgränser mellan av nya sjukvård och socialtjänst samt styr- och organisationsformer i kommunnya

med bl.a. ökad grad av konkurrens och entreprenadverksamhet.

erna När det gäller reglerna för tillståndsgivning och tillsyn av enskilda HVB har både länsstyrelserna och Socialstyrelsen funnit att det på flera punkter saknas klara och entydiga regler. Detta har inneburit svårigheter både för länsstyrelserna vid tillståndsprövningen och för de sökande. Klagomål över olika praxis vid länsstyrelserna kan bl.a. ett uttryck för dessa ses som svårigheter.

Som underlag för Socialtjänstkommitténs överväganden och förslag be-

REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 525

träffande regler för tillståndsgivning och tillsyn av privat verksamhet har regeringen till kommittén överlämnat dels översynen av stadgan om en-

skilda vårdhem departementsstencilen Ds 1993:38 Enskild vård och om-

offentlig tillsyn, dels Socialstyrelsens PM 1993-05-11 om översynen sorg av regler för tillståndsgivning och tillsyn av hem för vård eller boende enligt 69 § SOL. Nedan redovisas kort förslagen i dessa översynsarbeten.

35.5.2 Översynen av vårdhemsstadgan

Under år 1992 har översyn gjorts av stadgan om enskilda vårdhem. en Utredaren föreslår att stadgan upphävs och ersätts av nya bestämmelser om tillstånd, tillsyn m.m. för privat verksamhet i hälso- och sjukvårdslagen respektive socialtjänstlagen. De enskilda vårdhemmen delas upp på hälsooch sjukvård respektive socialtjänst. Vidare föreslår utredaren att öppen och sluten privat vård så långt möjligt regleras lika. Vissa ytterligare former av boende för äldre och funktionshindrade föreslås omfattas av bestämmelserna om tillstånd och tillsyn inom socialtjänsten, bl.a. hem för korttidsvård/ växelvård, utslussning, rehabilitering och s.k. hospicevård. Remissinstanserna har överlag ställt sig positiva till de övergripande förslagen och framhåller bl.a. vikten av att samma krav vad gäller kvalitet ställs på privat och offentligt bedriven vård. Många remissinstanser framhåller vidare att öppen vård och heldygnsvård i privat regi bör omfattas av tillståndsprövning och tillsyn samt att reglerna för de enskilda vårdhemmen med verksamhet som innefattar socialtjänst och hemmen för vård eller boende bör göras enhetliga. Departementsstencilen Enskild vård och omsorg offentlig tillsyn har remissbehandlats. Frågan om regleringen av tillsyn av enskild hälso- och

sjukvård bereds för närvarande oktober 1994 av regeringen.

Remissvaren i den del som avser socialtjänst har överlämnats till Socialtjänstkommittén.

35.5.3 Översyn av bestämmelserna för enskilda HVB

Mot bakgrund av problemen med gällande regler för tillståndsgivning och tillsyn av enskilda HVB har en arbetsgrupp bestående av representanter för länsstyrelserna och Socialstyrelsen under styrelsens ledning utarbetat ett förslag till ändrade regler. Utgångspunkt för förslagen är att nuvarande regler är oförenliga med en tydlig och rättssäker myndighetsutövning, varför en strävan funnits att så långt som möjligt förenkla och förtydliga regelsystemet. Arbetsgruppens förslag har i maj 1993 av regeringen överlämnats till Socialtjänstkommittén. Arbetsgruppen föreslår att socialtjänstlagen tillförs en ny bestämmelse som ger länsstyrelsen vidgade möjligheter att förbjuda verksamhet som uppvisar brister. En ny definition av hem för vård eller boende föreslås som syftar till att begreppet hem för vård och boende endast avser heldygnsverksamhet för

526 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

mer än tre platser. S.k. båtprojekt och kollektivhem med mer än tre platser föreslås vara tillståndspliktiga. Vidare föreslås att familjehemsplaceringar inte får göras i familjer som driver privata hem för vård och boende. Arbetsgruppen föreslår också att hem som inrättats för flyktingar på Invandrarverkets uppdrag inte bör betraktas som hem för vård och boende. Arbetsgruppen efterlyser också klargörande bestämmelser om villkoren för erhållande av tillstånd. Slutligen föreslås att vid uppehåll i verksamhet vid privata hem för vård och boende bör länsstyrelsen underrättas härom.

35.6 Statskontorets

uppdrag

Regeringen uppdrog i juni 1992 åt Statskontoret att biträda Socialtjänstkommittén med en analytisk studie gällande behovet av tillstånd för vissa verksamheter inom socialtjänsten. Statskontoret har i sin rapport Tillståndsgivningen inom socialtjänsten 1993-02-26 föreslagit att tillståndsgivning ersätts med krav på registrering av all privat verksamhet inom socialtjänsten. Till registreringen knyts särskilda villkor för olika typer av verksamheter genom bestämmelser i förordning eller myndighetsföreskrifter. Härigenom kan justeringar i villkoren lättare genomföras än vid lagreglering, t.ex. med hänsyn till hur den privata vården utvecklas. I vissa fall kan registreringen innebära en ren anmälan. I andra fall ställs vissa villkor, som i förväg regelmässigt förhandsgranskas av registermyndigheten. Att villkoren uppfylls redovisas löpande i en årsberättelse till registreringsmyndigheten. Genom att i socialtjänstlagen fastställa ett generellt krav på villkorad registrering av privat verksamhet skapas enligt Statskontoret möjligheter att utifrån verksamhetens art i förordning eller myndighetsföreskrift reglera vilka särskilda villkor som bör gälla för en viss verksamhetstyp. För öppna verksamheter bör i princip registrering ske utan villkor. Vissa undantag kan dock behöva göras för öppen verksamhet som tillhandahåller utredningstjänster eller behandling. Registrering av all privat verksamhet möjliggör för den myndighet som ansvarar för registrering och tillsyn att förbjuda verksamheter, som bryter mot lagstiftningens krav. I detta avseende föreslår Statskontoret ingen förändring jämfört med dagens bestämmelser dock med undantag för att sanktionerna enligt förslaget också bör omfatta öppen privat verksamhet.

REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 527

35.7 Utvecklingen av privat verksamhet inom socialtjänsten

35.7.1 Inledning

Sedan lång tid tillbaka har inom socialtjänsten anlitats institutioner i privat regi inom missbrukarvården och barn-och ungdomsvården. Från sådana institutioner har socialtjänsten upphandlat vård och behandling för att tillgodose enskildas behov härav. De enskilda vårdhemmen har också sedan länge funnits som ett privat alternativ till de offentligt bedrivna heldygnsverksamheterna inom hälso- och sjukvården, socialtjänsten och omsorgerna. En gemensam grund för de enskilt drivna hemmen för vård eller boende och de enskilda vårdhemmen är att de inte får driva verksamhet utan tillstånd. Den 1 januari 1993 infördes bestämmelser i både hälso- och sjukvårdsla-

gen 1982:763/HSL och socialtjänstlagen som klargör att landstingen re-

spektive kommunerna kan sluta avtal med privata vårdgivare om fullgörande av viss verksamhet. Det kan t.ex. gälla verksamhet inom ett upptagningsområde, t.ex. en vårdcentral eller hemtjänst inom ett distrikt. Det kan också gälla heldygnsverksamhet, t.ex. ett sjukhus eller ett ålderdomshem. Nedan redovisas utvecklingen av privat verksamhet inom socialtjänstens olika verksamhetsområden. Både den traditionella institutionsvårdens utveckling och utvecklingen av entreprenadverksamheten belyses liksom utvecklingen av privat barnomsorg och annan öppen verksamhet i privat regi.

35.7.2 Individ- och familjeomsorgen

Uppdrag till enskilda Den öppna verksamheten inom individ- och familjeomsorgen har hittills huvudsakligen bedrivits i offentlig regi. Skälen härtill har bl.a. varit att verksamheten i stor utsträckning innefattar myndighetsutövning. Sådan verksamhet får inte utan lagstöd överlämnas till privata rättssubjekt. Inom individ- och familjeomsorgen har av tradition anlitats enskilda personer bl.a. som kontaktpersoner, stödfamiljer och familjehem för barn, ungdomar och vuxna. Dessa uppdrag bygger vanligtvis på ett frivilligt, icke yrkesmässigt åtagande och karaktäriseras ofta av det icke professionella engagemanget. Utvecklingen av antalet uppdrag som kontaktpersoner/kontaktfamiljer respektive antalet placeringar i familjehem som rör barn har redovisats i kapitel För vuxna saknas uppgifter om antal förordnade kontaktpersoner respektive placeringar i familjehem. Även vissa utredningar, bl.a. vårdnad och umgänge samt åtalseftergift, om utförs ofta av personer som inte är anställda i socialtjänsten. Dessa utredningar görs på uppdrag av en domstol eller en åklagare och utförs ofta av

528 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

erfarna socionomer. Här handlar det i regel om ett uppdragstagarförhållande mellan socialtjänsten och den enskilde för en viss uppgift. För uppdragstagare gäller samma bestämmelser om sekretess, tjänstefelsansvar m.m. som för anställda. Uppgifter om omfattningen av yrkesmässigt anlitade uppdragstagare inom individ- och familjeomsorgen saknas.

Upphandling av öppenvårdsinsatser En form öppenvårdsverksamhet, som numera utförs av privata vårdav givare utan att ett entreprenadförhållande råder, är stödinsatser alternativt terapi i den egna hemmiljön hos familjer eller enskilda med psykosociala svårigheter eller relationsproblem. Dessa insatser är ofta ett alternativ till institutionsplaceringar. Denna typ verksamhet drivs bl.a. av personalkoav operativ vari kan ingå yrkesgrupper med olika kompetens, t.ex. socionomer, fritidspedagoger, psykologer, lärare. Insatserna ges t.ex. till familjer med behov av stöd i sin föräldraroll eller som stöd och hjälp till familjer i olika krissituationer. Denna form hemma-hos-stöd kombineras ibland med en av kortare tids vistelse i jourlägenhet eller en mindre institution för hela en eller delar familjen i samband med akut kris eller under en pågående av en s.k. 50 §-utredning. Uppgifter omfattning och utveckling av denna form om av insatser i privat regi saknas. Under år förekommer också att viss öppen vård- och behandlingssenare verksamhet bl.a. för missbrukare och ungdomar tillhandahålls av privata vårdgivare. Dessa erbjuder kommunen platser i s.k. mellanvård, som kan upphandlas på samma sätt som kommunen upphandlar platser vid en institution. Även omfattningen mellanvård i privat regi är okänd. Vid de av sammankomster som kommittén arrangerat har dock framkommit att arbete pågår på många håll i landet för att utveckla mellanvårdsformer som alternativ till institutionsvården. Under år har vuxit fram konsulentstödda familjevårdsenheter insenare om familjehemsvården. Kommunerna kan genom familjevårdsenheterna upphandla dels förmedling av platser i familjehem, dels konsulentstöd och utbildning för familjehemmen. Familjevårdsenheterna drivs ofta som stifteleller aktiebolag. I landet finns 15 familjevårdsenheter 1993. Denna ser ca verksamhet har närmare beskrivits i kapitel

Institutionsvård Privata HVB har ökat kraftigt sedan socialtjänstlagen trädde i kraft. Inom barn- och ungdomsvården uppgick det totala antalet platser vid HVB år 1982 till 1 918, antalet privata platser uppgick till 221. År 1992 det varav var totala antalet platser vid HVB 2 957, varav antalet platser vid privata hem uppgick till 1 364. Under 10-årsperiod ökade således antalet privata en institutionsplatser med drygt 1.000 medan antalet platser i offentlig regi under motsvarande tid minskade med ca 100. Enligt Socialstyrelsens årsbok Socialtjänsten och omsorgerna i Sverige 1993 kan ökningen till en del bero på att tidigare s.k. storfosterhem övergått till att bli privata HVB.

StOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 529

De privata hemmen har vanligtvis ett färre antal platser än de offentliga. 40 procent av de privata hemmen för barn och ungdomar har högst 5 platser. En nyligen genomförd enkätundersökning av Socialstyrelsen visar på en genomsnittlig beläggning på knappt 90 procent vid hemmen för vård eller boende för barn och ungdomar. Enkäten omfattar både offentligt och privat bedrivna HVB, varför kunskap om eventuella skillnader i beläggning mellan institutioner i privat respektive offentlig regi saknas. Enligt samma enkät bedrevs 45 procent de privata barn- och ungdomsinstitutionerna i aktieav bolagsform och 11 procent av handelsbolag och enskild firma. År 1982 fanns inom missbrukarvården 737 platser i privat regi medan motsvarande siffra år 1992 var 4 711 platser. Under samma period minskade antalet platser i offentlig regi från 4 857 till 3 546, dvs. en minskning med ca 1 300 platser. År 1992 konstaterades större antal konkurser bland de ett privata missbruksinstitutionerna än antalet nytillkomna. Under år 1993 skedde åter en viss ökning av platserna vid de privata hemmen medan de offentligt drivna minskade något i antal. Vissa HVB för missbrukare tar emot föräldrar och deras barn. Löpande statistik antalet barn saknas. År 1992 uppgick antalet barn vid missom brukarinstitutionerna till ca 200. Från privata HVB upphandlar kommunerna vanligtvis enstaka platser för att tillgodose den enskildes specifika behov av vård och behandling. Det finns emellertid i dag också kommuner som abonnerar på ett antal platser eller alla platser vid en privat institution för att tillförsäkra sig plats när så behövs. Sådant abonnemang får inte förväxlas med överlämnande av en verksamhet till en entreprenör även om vissa likheter finns. Vid ett platsabonnemang erhåller vårdgivaren dock full betalning först när platserna är belagda.

Entreprenadverksamhet inom individ- och familjeomsorgen Som exempel och familjepå nya entreprenadverksamheter inom individkan nämnas öppna behandlingsformer, s.k. mellanvård, för olika omsorgen målgrupper, t.ex. vuxna missbrukare och ungdomar. Mellanvård kan som ovan nämnts också upphandlas som enstaka platser från en privat vårdgivare. Även alkoholrådgivningar drivs entreprenadverksamhet bl.a. som av frivilligorganisationer. Enstaka exempel finns i dag på kommuner där all öppen missbrukarvård drivs som entreprenadverksamhet.

Öppen dagverksamhet för att erbjuda aktiviteter och gemenskap för bl.a.

missbrukare eller psykiskt störda bedrivs också som entreprenadverksamhet med bl.a. intresseorganisationer som entreprenörer. Vissa kommuner anlitar också privata entreprenörer för uppgifter i samband med utslussning vårdtagare från en institution eller vid olika former av av eftervård. Den 1 januari 1995 åläggs kommunerna ett ansvar för familjerådgivning prop. 1993/9424, bet. 1993/94:SoU10, rskr. 1993/94:58. I propositionen anges särskilt att kommunen kan fullgöra denna skyldighet genom att träffa

530 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

avtal med annan lämplig vårdgivare. Detta innebär att verksamheten kan bedrivas av en entreprenör.

Fristående social verksamhet bedrivs än kommunen som av annan Som komplement till den offentligt finansierade socialtjänsten bedriver olika frivilligorganisationer verksamhet. Omfattningen av det frivilliga sociala arbetet har redovisats i kommitténs rapport SOU 1993:92 Frivilligt socialt arbete. Som exempel på komplement till socialtjänstens verksamheter kan nämnas den omfattande och mångskiftande verksamhet som bedrivs av Frälsningsarmén och Stadsmissionen. Både Frälsningsarmén och Stadsmissionen bedriver förutom heldygnsverksamheter även öppen verksamhet för - utsatta grupper. Frälsningsarméns verksamhet omfattar bl.a. dagcentraler, uppsökande verksamhet, skyddade verkstäder m.m. Frälsningsarmén har varje dygn kontakt med ca 1000 personer. Frälsningsarmén har 700 anställda inom sin sociala verksamhet och omsätter årligen ca 210 miljoner kronor. Stadsmissionen bedriver en omfattande verksamhet med bl.a. missbrukarvård, förebyggande arbete bland barn och ungdomar, härbärgesverksamhet för kvinnor m.m. Stadsmissionen erbjuder också stöd till människor i tillfällig kris i öppna former bl.a. vid den s.k. mottagningsbyrån i Stockholm. De insatser eller tjänster som erbjuds har en stor bredd och består bl.a. i ekonomiskt stöd i krissituationer, budgetrådgivning, annan personlig rådgivning samt att agera ombudsman för enskilda gentemot myndigheter. Stadsmissionen bedriver också ett dagcenter för utsatta eller sexuellt utnyttjade kvinnor. Stadsmissionen har knappt 600 anställda och omsätter ca 200 miljoner kronor per år.

35.7.3 Äldre- och

handikappomsorgen

Entreprenadverksamhet Inom äldre- och handikappomsorgen har under lång tid funnits inslag av privat verksamhet. Vanligt förekommande har t.ex. varit att restaurangverksamhet på servicehus liksom städning och andra uppgifter av servicekaraktär överlämnats till entreprenörer. Bl.a. den tidigare otillräckliga personalförsörjningen inom äldre- och handikappomsorgen har bidragit till att privata entreprenörer anlitats som komplement till kommunens egen verksamhet. Behovet av utbyggnad av särskilda boendeformer, framför allt för personer över 80 år har medfört att bostadsföretag och byggherrar i ökad utsträckning erbjuder kommunerna olika lösningar i fråga om äldrebostäder inklusive drift av service och omvårdnad i bostäderna. Socialstyrelsen gjorde i maj 1992 en förfrågan till kommunerna varvid framkom att cirka 160 boendeenheter med totalt 5 300 platser drevs i privat regi. De boende hade oftast egna kontrakt med hyresvärden. Bistândsinsat

REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 531

ser. som de boende hade behov av gavs antingen av kommunens hemtjänst eller av en privat vårdgivare, som kommunen tecknat avtal med. Inte sällan tillhandahöll hyresvärden både boendet och service- respektive omvårdnadsinsatserna. I september 1993 har Socialstyrelsen gjort en översiktlig och rikstäckande kartläggning av alternativa styr- och driftsformer inom äldre och handikappomsorgen. Kartläggningen bygger på en enkät, som omfattar samtliga kom-

muner i landet. Denna har redovisats i januari 1994 i rapporten Dnr

24-6503/93 Alternativa styr- och driftsformer inom äldre- och handikappomsorgen.

Privata entreprenörer inom äldre- och handikappomsorgen exklusive

kommunala bolag och personal- och brukarkooperativ anlitades i september 1993 av mindre än hälften 125 kommuner, 44 % av samtliga kommuner i landet. Privata entreprenörer är vanligare i storstäder, större städer, förortskommuner och medelstora städer än i andra kommungrupper. Det är också vanligare att kommuner med borgerlig majoritet anlitar privata entreprenörer. Flertalet kommuner med entreprenörer 61 % anlitar dessa inom hemtjänsten, i första hand för matdistribution och städning. Därnäst vanligast är att entreprenörer anlitas för verksamhet avseende särskilda boendeformer 50 % av kommunerna som anlitar privata entreprenörer. I kommuner med beställar-utförarorganisation 37 kommuner, 13 % av samtliga under september 1993 förekommer i flertalet fall en omfattande entreprenadverksamhet. Samtidigt kan konstateras att i närmare en fjärdedel av dessa kommuner anlitas inte privata entreprenörer över huvud taget. Totalt omfattar de privata entreprenadverksamheterna ca 4 % av kommunernas sammanlagda bruttokostnader för äldre och handkappomsorgen. I faktiska kostnader motsvarar detta ca 2 miljarder kronor. Jämfört med tidigare inventeringar innebär detta en fyrdubbling från år 1991 till år 1993. I Socialstyrelsens kartläggning framhålls att en betydelsefull bakomliggande orsak till expansionen av entreprenadverksamheten är den förändrade politiska inriktningen att konkurrensutsätta offentlig verksamhet. En annan bidragande orsak är kommunernas utökade ansvar för sjukhemsboende och hemsjukvård efter Ädelreformen. Utöver överlämnande driften sjukav av hem till entreprenörer köper kommunerna också enstaka platser för sjukhemsboende av privata vårdgivare. Omfattningen av enskilda vårdhem redovisas nedan. Även ifråga hemsjukvård förekommer entreprenader. om Andelen entreprenader inom äldre- och handikappomsorgen ökar också inom hemtjänsten, framför allt beträffande kvälls- och nattpatrullering samt bevakning av trygghetslarm. Socialstyrelsens fortsatta studie om alternativa styr- och driftsformer inom äldre- och handikappomsorgen kommer att fokuseras på hur enskildas rättssäkerhet och integritet i den pågående utvecklingen tillgodoses. Kartläggningen kommer också att belysa eventuella skillnader i kostnadseffektivitet

532 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

och kvalitet mellan offentlig och privat drift. Även möjligheterna till ökad valfrihet för brukarna i den pågående utvecklingen kommer att belysas. I studien kommer också forsknings- och utvecklingsarbetet när det gäller privata driftsformer inom äldre- och handikappomsorgen att kartläggas. Av Statistiska Centralbyråns statistik över särskilda boendeformer för äldre personer och personer med funktionshinder den 31 december 1993 framgår att ca 90 procent av de sammanlagt 4 200 enheterna med särskilda boendeformer drevs av kommunen. Ca 9 procent drevs av privata vårdgivare inklusive föreningar. Resterande ca 2 procent drevs av landstingen från vilka kommunerna upphandlade platser. Omkring 5 procent av de personer som bodde i särskilda boendeformer fanns i privat bedrivna särskilda boendeformer, ca 93 procent i kommunalt bedriven verksamhet och resterande ca 2 procent i landstingsdrivna boendeformer.

Kundvalssystem Enligt Socialstyrelsens rapport Alternativa styr- och driftsformer inom äldre- och handikappomsorgen, som refererats ovan, fanns i september 1993 totalt endast 4 kommuner, som infört s.k. kundvalssystem inom äldreomsorgen. I kundvalssystemen föreligger inget entreprenadavtal mellan kommunen och den privata vårdgivaren. Det är upp till den enskilde som beviljats bistånd att själv välja utförare av den aktuella tjänsten. Som betalmedel till utföraren används den servicecheck, som den enskilde erhållit vid beviljande av biståndsinsatsen i fråga. De fyra kommuner som infört kundvalssystem är samtliga förortskommuner i Stockholms län. Ytterligare 8 kommuner, framför allt förortskommuner, har beslutat att införa någon form av kundvalssystem. I praktiken gäller servicechecken eller motsvarande vissa tjänster inom hemtjänsten städning, inköp, tvätt, matdistribution, personlig omvårdnad och ledsagning. Tjänsterna erbjuds enskilda i ordinärt boende, dock bortsett från i Vaxholms kommun, som även erbjuder sjukhemsboende i sitt kundvalssystem. Socialstyrelsen kommer i sitt fortsatta arbete att genomföra fördjupade studier beträffande kundvalssystemen.

Kommunala bolag Kommunala bolag förekommer inom socialtjänsten så vitt känt endast inom äldre- och handikappomsorgen. Endast i landets kommuner används tre av denna driftsform. I två av dessa är kommunen delägare i bolag som är verksamma med matförsörjning till kommunala verksamheter. I den tredje kommunen har all drift inom äldre- och handikappomsorgen organiserats i ett helägt kommunalt bolag.

Enskilda vårdhem Av tradition har hälso- och sjukvården, socialtjänsten och omsorgerna upphandlat platser vid de enskilda vårdhemmen. Hur stor andel av platserna vid

REGLER FÖR VERKSAMHET 533 PRIVAT

de enskilda vårdhemmen kan hänföras till hälso- och sjukvård, socialsom tjänst respektive verksamhet enligt LSS förutsätter en närmare studie för att kunna redovisas. Av den studie, Statskontoret gjort för Socialtjänstkommitténs räksom ning, framgår att det år 1993 fanns totalt 290 enskilda vårdhem i landet. Platserna fördelar sig enligt nedan:

Personer som behöver sådan omvårdnad och tillsyn som motsvarar boende i servicehus med helinackordering 804

Övriga omfattar hem med tillstånd enligt två eller flera grupper 2058

Totalt fanns 9144 platser vid de enskilda vårdhemmen år 1993. Den största 43 % framgår hem för psykiskt sjuka med måttliga gruppen är som vårdbehov. Inom varje finns institutioner mycket olika karaktär. grupp av Den ovanstående kategoriseringen särskiljer vårdhemmens huvudsakliga inriktning på social omsorg respektive hälso- och sjukvård.

Privatfinansierad verksamhet Utöver de offentligt finansierade särskilda boendeformerna i privat regi för äldre och funktionshindrade finns i liten omfattning privatfinansierade särskilda boendeformer, framför allt i de största kommunerna. Som exempel kan nämnas Blomsterfondens äldreboende samt ett fåtal andra stiftelsers särskilda boendeformer för äldre. Omfattningen av denna typ av privatfinansierat boende är inte känd.

35 .7.4 Barnomsorgen

För öppna förskolor drivs i privat regi krävs i dag inte tillstånd. För som övriga privata förskolor och fritidshem krävs tillstånd från länsstyrelsen. Som angivits kan dock kommunerna med stöd av lagen 1987:442 om ovan försöksverksamhet med kommunal tillståndsgivning för vissa hem för vård eller boende överta tillståndsprövningen. Ca 50 procent av kommunerna har i dag utnyttjat denna möjlighet. År 1980 drevs cirka daghemmen och fritidshemmen i privat en procent av regi. År 1992 hade andelen privat barnomsorg ökat till cirka 7 procent, varav de föräldrakooperativt drivna daghemmen och fritidshemmen är den vanligaste privata driftsformen. Enligt Socialstyrelsens enkät till landets komi september 1993 andelen barnomsorg i privat regi ca 8 procent. muner var Socialstyrelsen fann vid sin genomgång av barnomsorgsstatistiken för år 1993 att 10 procent daghemsbarnen var inskrivna i privata daghem medan av två procent fritidshemsbarnen inskrivna vid privata fritidshem vid av var årsskiftet 1993/94.

534 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

Privat barnomsorg bedrivs i dag vanligtvis fristående från kommunens verksamhet även om den privata barnomsorgen är beroende kommunala av bidrag för sin existens. Enligt uppgift från Socialstyrelsen förekommer emellertid också att kommunerna överlämnar driften förskolor och fritidshem av till privata entreprenörer. Omfattningen entreprenadverksamhet inom av barnomsorgen är i dag okänd.

35.7.5 Sammanfattning

Den exakta omfattningen av verksamhet i privat regi inom socialtjänsten är oklar. Med total omfattning avses i detta sammanhang både entreprenadverksamhet och sådan privat verksamhet från vilken kommunen upphandlar enstaka tjänster. Särskilt entreprenadverksamheten synes öka snabbt. Den öppna privata verksamheten, från vilken kommunen upphandlar enstaka tjänster har fortfarande liten omfattning inom både individ- och familjeomsorgen och äldreomsorgen även tendensen också här är att om andelen växer. Beträffande utvecklingen den privata institutionsvården av inom individ- och familjeomsorgen finns dock löpande statistik. Detta gäller också antalet kontaktpersoner och familjehem inom barn- och ungdomsvården. Den privata institutionsvården har kraftigt byggts ut sedan socialtjänstlagens tillkomst. Både inom barn- och ungdomsvården och inom missbrukarvården har antalet platser vid privata institutioner flerdubblats mellan år 1982 och år 1993. Ca hälften av institutionsplatserna för barn och ungdom drevs år 1993 i privat regi medan ca 60 procent av institutionsvården för missbrukare samma år drevs privat. Trots ökningen av entreprenaderna inom äldre- och handikappomsorgen mellan år 1991 och år 1993 utgör denna verksamhet fortfarande totalt sett en liten andel av de totala kostnaderna för äldre- och handikappomsorgen. Variationer förekommer dock mellan olika kommuner och regioner i landet. Även inom barnomsorgen är andelen drivs i privat regi liten. Denna som andel ökar successivt. År 1980 drevs cirka en procent av daghemmen och fritidshemmen i privat regi medan motsvarande andel år 1993 8 var ca procent. Även här förekommer stora variationer mellan kommunerna. En samlad kunskap saknas beträffande tillämpningen gällande beav stämmelser för olika typer av privat verksamhet. Bl.a. saknas kunskap i om vilken omfattning föreläggande att rätta till missförhållanden i privat verksamhet respektive förbud att driva privat verksamhet förekommer.

35.8 Sammanfattande

bedömning

35.8.1 Inledning

Till kommittén har ett antal utredningar och förslag

se ovan överlämnats

som berör frågor om den privata verksamheten inom socialtjänsten. Kom-

REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 535

mitten har också fått skrivelser från flera huvudmän om frågor med anknytning till privat verksamhet. Amnet har också diskuterats vid kommitténs seminarier hösten 1993.

35.8.2 Frågor avgränsning och definition privat

om av verksamhet

Som framgått ovan regleras tillståndsgivning, tillsyn, sanktioner m.m. för privat verksamhet i olika lagar, i socialtjänstförordningen och i Socialstyrelsens föreskrifter. För vissa verksamhetsformer i privat regi råder i dag oklarheter huruvida dessa omfattas av bestämmelserna om tillstånd och tillsyn. Detta gäller framför allt vissa dagverksamheter inom socialtjänsten men också verksamhet vid de enskilda vårdhem som tecknat egna hyreskontrakt med vårdtagarna. Förutom oklarheterna beträffande vissa privata verksamheter har det visat sig svårt att definiera och avgränsa tillståndspliktig verksamhet från annan privat verksamhet. I gällande bestämmelser för HVB och enskilda vårdhem anges bl.a. antalet platser som grund för tillståndskrav för den privata verksamheten. Beträffande HVB anges dessutom i SoF att ett lägre antal än de angivna fem platserna också kan utgöra grund för att ett hem anses som ett HVB om verksamheten bedrivs yrkesmässigt och är av avgörande betydelse för hemmets tillkomst och bestånd. Den definition som anges i SoF när det gäller privata hem för vård eller boende har inneburit svårigheter bl.a. att avgöra när ett familjehem övergår till att bli ett HVB eller att avgöra när öppen verksamhet utöver barnom- är tillståndspliktig. I dagligt tal uppfattas knappast verksamheter som sorg bedrivs under en del av dygnet som ett hem för vård eller boende. Även beträffande avgränsningen till andra verksamheter har funnits en osäkerhet, bl.a. beträffande s.k. båtprojekt och viss lägerverksamhet. Samma osäkerhet tillståndsplikt har också funnits beträffande sådana organisaom tioner stöd och utbildning till en grupp familjehem eller institutiosom ger s.k. paraplyorganisationer. Även avgränsningen till Invandrarverkets ner, verksamhet för vissa flyktinggrupper har ibland varit oklar. Även vid översynen vårdhemsstadgan behandlas frågan definitioav om ner och gränsdragning framför allt mellan socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens verksamhet. Ett enskilt vårdhem betraktas som en vårdinrättning och inte särskild boendeform. Detta har bl.a. inneburit som en problem när det gäller att skapa neutral avgiftssättning för såväl kommuen nernas särskilda boendeformer som de enskilda vårdhemmen. En annan fråga som aktualiserats är om finansieringen av privat verksamhet skall ha betydelse för avgränsningen. Det bör därför klargöras om endast sådan verksamhet som helt eller delvis finansieras av allmänna medel skall kontrolleras av staten eller om kontrollen även skall omfatta sådan privat vård och omvårdnad som enskilda med egna medel betalar för.

536 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

35.8.3 Rollfördelningen mellan kommunen och den privata vårdgivaren vid entreprenadavtal

m.m. Den 1 januari 1994 trädde lagen 1992:1528 om offentlig upphandling i kraft. Hur bestämmelserna om offentlig upphandling skall tillämpas i praktiken är f.n. en aktuell fråga i kommunerna. Härvid har vissa kommuner påpekat att bestämmelserna om kommunernas tillsynsansvar för enskild verksamhet enligt 69 § SoL och 3 § vårdhemsstadgan knappast är förenliga med lagen om offentlig upphandling och principen om ökad konkurrens i kommunal verksamhet. Behovet av ett förtydligande av kommunens, den privata vårdgivarens och även statens roll och uppgifter vid entreprenadverksamhet inom socialtjänsten har påtalats från olika håll. Bl.a. har frågan om statens befogenheter att utöva tillsyn över och tillgripa sanktioner mot entreprenörer uppfattats som oklara från länsstyrelsernas sida. Vissa oklarheter beträffande ansvarsfördelningen vid entreprenader har emellertid undanröjts genom förslagen i propositionen om lokal demokrati prop. 1993/94:188, bet. 1993/94:KU40, rskr. 1993/942379, riksdagen som antagit våren 1994. I kapitel 9 redovisas närmare dessa bestämmelser, som i korthet bl.a. innnebär att kommunens skyldighet att kontrollera och följa upp entreprenadverksamhet klargörs i kommunallagen. Vikten av en tydlig ansvarsfördelning mellan kommunen och den privata vårdgivaren gäller framför allt om missförhållanden eller brister uppdagas i en entreprenadverksamhet. När det gäller vårdhemsstadgans bestämmelser har ovan konstaterats att denna inte längre svarar mot den aktuella utvecklingen med bl.a. nya ansvarsgränser mellan kommun och landsting och med utvecklingen av nya verksamhets- och driftsformer både inom landsting och kommun. Det har också visat sig att flera enskilda vårdhem tecknat hyreskontrakt med vårdtagarna. Vårdhemmen har tolkat bestämmelserna så att man härigenom kan undgå tillståndskrav och tillsyn. Från länsstyrelsernas sida har funnits en osäkerhet om privat verksamhet omfattas av enskilda vårdhemsstadgans bestämmelser när den enskilde har eget hyreskontrakt med den privata vårdgivaren. För privat barnomsorg har genom försökslagstiftning möjliggjorts för kommunerna att överta tillståndsprövningen från länsstyrelserna.

35.8.4 Villkor för tillstånd, tillsyn m.m.

I översynen av vårdhemsstadgan betonas att tillståndsprövningen skall ses som en punktinsats, där en prövning görs av att vissa krav är uppfyllda vid ett givet tillfälle. Vilka krav som skall vara uppfyllda för att tillstånd skall beviljas utvecklas dock inte närmare. Hänvisning görs dock till bestämmelserna i 30-35 §§ SoF om tillståndgivning m.m., som bör kunna göras tilllämpliga efter vissa kompletteringar. Socialtjänstförordningen och övriga föreskrifter för HVB och enskilda

REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 537

vårdhem innehåller förhållandevis detaljerade bestämmelser, bl.a. kraom ven på kompetens hos den som förestår vården samt vilka regler som skall gälla för verksamhetens bedrivande. Trots de relativt detaljerade bestämmelserna om tillståndsprövning tycks det ha funnits en viss osäkerhet vid tillämpningen, vilket ibland kritiserats av privata vårdgivare. Detta gäller bl.a. frågan om vilka krav som bör ställas på föreståndarens kompetens och lämplighet. I praktiken kan tillståndsprövningens möjligheter att garantera kvalitet och säkerhet i den löpande verksamheten vara begränsade. Förändringar kan kort tid efter ett tillstånd beviljats inträffa i den aktuella verksamheten vilket kan medföra konsekvenser för den enskilde. En kontinuerlig och effektiv tillsyn har generellt större möjligheter att kontrollera säkerhet och kvalitet. Formerna för och innehållet i tillsynen fråga enligt är en som direktiven dir. 1991:50 särskilt skall uppmärksammas i kommitténs arbete. Ett förbud mot fortsatt verksamhet är ett ingripande beslut för den enskilde vårdgivaren. Beslut om förbud mot fortsatt Verksamhet kan dock i vissa situationer behöva fattas med omedelbar verkan för att skydda den enskilde till liv och hälsa. Från olika håll har påtalats svårigheterna att med gällande lagstiftning tolka bestämmelserna om när sanktioner skall vidtas. Hur avvägningen skall göras mellan att avvakta effekterna av ett föreläggande respektive att förbjuda fortsatt verksamhet bör förtydligas. En annan fråga som aktualiserats i detta sammanhang är vilken instans som bör fatta det slutgiltiga beslutet om fortsatt drift när missförhållanden eller brister föreligger i verksamheten.

Överväganden

35.9 och

förslag

35.9.1 Övergripande utgångspunkter

Sedan socialtjänstlagens och vårdhemsstadgans tillkomst med bl.a. bestämmelser om enskild verksamhet har kraven på ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser i kommunerna ökat. Under senare år har utvecklingen gått mot ökad mångfald och förnyelse i vården. Delar av socialtjänstens verksamhet har i och med detta utsatts för konkurrens. En ökande andel verksamheter drivs av kooperativ, idéburna organisationer och privata entreprenörer. Denna andel är ännu relativt liten i förhållande till de totala kostnaderna för socialtjänsten. Inom barn- och ungdomsvården samt missbrukarvården drivs dock numera mer än hälften av institutionerna i privat regi. Enligt vår mening finns det skäl att ändra gällande bestämmelser om privat verksamhet så att de bättre svarar mot dagens situation. Vi föreslår därför nya och mer enhetliga bestämmelser för all privat verksamhet inom socialtjänsten. En grundläggande utgångspunkt för vårt förslag är att samma krav på kvalitet skall gälla oavsett om verksamheten drivs i offentlig eller privat regi.

538 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

När det gäller rättssäkerhets- och insynsfrågorna har vår kartläggning visat på behovet av en översyn i gällande lagstiftning för att samma krav på säkerhet och insyn skall kunna tillgodoses i den privata och den offentligt bedrivna verksamheten. Socialtjänstlagens övergripande mål skall enligt vår mening gälla både för privat och offentligt bedriven verksamhet. Detta innebär bl.a. att portalparagrafens mål skall styrande även för den privata vården. Enligt portalpavara ragrafen skall verksamhet bedrivs med stöd av socialtjänstlagen bl.a. som bygga på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet samt inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. De målgrupper, socialtjänstens verksamheter riktar sig till, är av olika som karaktär. Bland socialtjänstens målgrupper finns utsatta grupper som befinner sig i stark beroendeställning och som inte förmår att hävda sina intressen eller föra sin talan. Det kan vara barn och ungdomar som lever under och förhållanden aktivt vuxenstöd. Även vissa otrygga utsatta utan ett vuxna i stark beroendeställning, bl.a. äldre med omfattande vårdbehov, funktionshindrade, psykiskt störda och missbrukare ingår i denna grupp. Dessa utsatta människors behov vård och omvårdnad kan inte enkelt av tillgodoses på den öppna marknaden. Därför har både staten och kommunett särskilt att garantera att den vård som ges är av god kvalitet erna ansvar och att den i övrigt bedrivs i enlighet med lagens bestämmelser oavsett om vården i privat eller offentlig regi. Samma krav bör därför gälla i ges avseende på kvalitet för såväl den privata som den offentliga verksamheten. Om samhällsmedborgarna skall kunna garanteras rättssäkerhet och kvalitet i all vård och oavsett om verksamheten bedrivs i kommunens regi omsorg eller av en privat vårdgivare krävs bestämmelser som möjliggör insyn och kontroll. I kapitel 10 har redovisats de skillnader som gäller vad avser insyn och enskildas rättssäkerhet mellan privat och offentlig verksamhet. Vi anser det angeläget att frågor om insyn och rättssäkerhet i privat verksamhet ses oven Den som ansvarar för den privata verksamheten bör enligt vår mening ha en skyldighet att bedriva verksamheten målinriktat och planmässigt samt att följa upp och utvärdera densamma. I denna skyldighet ingår också att bedriva fortlöpande och systematiskt kvalitetssäkringsarbete. En grundläggande utgångspunkt är att verksamheten i första hand annan skall kontrolleras kontinuerlig och effektiv tillsyn. Med tillsyn genom en inom socialtjänsten statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i avser individärenden och verksamheter. Tillsynen skall alltid ha sin grund i lagens mål och bestämmelser och omfattar därför också bl.a. kontroll av kvaliteten i verksamheten. Statens roll och uppgifter både i förhållande till den privata vårdgivaren och i förhållande till kommunen bör därför preciseras. Till lagen bör dessutom fogas speciella bestämmelser som rör tillstånd, tillsyn m.m. för privat verksamhet. Vårdhemsstadgan föreslås upphävas och de enskilda vårdhemmen omfattas i stället av de nu föreslagna bestämmelserna. För att den enskilde skall kunna garanteras en god kvalitet i den privata

REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 539

vården krävs också en förhandskontroll den privata verksamhet, av som riktar sig till de mest utsatta och där allmänhetens insyn vanligtvis grupperna är begränsad. Utformningen av reglerna för förhandskontrollen är enligt vår mening en viktig rättssäkerhetsfråga, inte enbart för den enskilde vårdtagaren utan

också för den privata vårdgivaren. Tillståndsprövningen bör därför endast

omfatta ett fåtal och tydligt angivna kriterier, krävs för att tillgodose som kvalitet och säkerhet i den aktuella verksamheten. Vi har övervägt att införa bestämmelser tillståndsplikt även för sådan om verksamhet som socialtjänsten med stöd entreprenadavtal överlämnar till av annan att utföra. Kommunens för entreprenadverksamhet har ansvar som redovisats i kapitel 9förtydligats kompletterande bestämmelser i genom kommunallagen, som riksdagen antagit våren 1994. Härigenom tydliggörs kommunens skyldighet att kontrollera och följa sådan verksamhet. Vi upp anser därför att statens kontroll entreprenadverksamhet bör begränsas av till tillsyn i likhet med vad som gäller för övrig kommunal verksamhet.

35.9.2 Definitioner och avgränsning tillståndspliktig

av verksamhet

Vårt förslag: Krav på tillstånd införs i den lagen för yrkesmässigt bedriven privat nya heldygnsverksamhet som tillhandahåller vård, behandling, omvårdnad eller tillsyn för barn, ungdomar eller vuxna. Krav på tillstånd införs också för privat dagvård för funktionshindrade eller äldre med omfattande vårdbehov. För privat förskole- och skolbarnsomsorg krävs även i fortsättningen tillstånd. Med heldygnsverksamhet hem för vård och boende, särskilda avses boendeformer samt hem för viss heldygnsvård. annan Krav på tillstånd för privat heldygnsverksamhet gäller oavsett om kommunen betalar hela eller delar vården eller den enskilde själv av om betalar sin vård. Undantagen från krav på tillstånd är sådan socialtjänstverksamhet som kommunen med stöd av ett entreprenadavtal överlämnar till privat en vårdgivare att utföra. Om entreprenören bedriver verksamhet utöver vad regleras i som entreprenadavtalet krävs tillstånd om denna verksamhet är tillståndspliktig enligt ovan. Länsstyrelsens beslut om tillstånd får överklagas till länsrätten.

Tillståndspliktig verksamhet

Som framhållits inledningsvis har förändringar i flera avseenden inträffat i den kommunala verksamheten sedan socialtjänstlagens tillkomst. Dessa förändringar har bl.a. skapat oklarheter gällande definitioner tillom nu av

540 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

ståndspliktig verksamhet. Vi därför att det är angelägen uppgift att anser en precisera och avgränsa vilka verksamheter, skall omfattas av tillståndssom plikt. Vi har i våra överväganden stannat vid att föreslå att all privat heldygnsverksamhet yrkesmässigt tillhandahåller vård, behandling, omvårdnad som och tillsyn för barn, ungdomar eller skall ha tillstånd för att få vuxna bedrivas. Denna avgränsning innebär att de institutioner, som i dag omfattas begreppet hem för vård eller boende samt de särskilda boendeformerna av enligt 20 § andra stycket SoL och bostäder med särskild service enligt 21 § tredje stycket SoL förutsätter tillstånd för att få bedrivas i privat regi. Motivet för vårt förslag tillstånd är att sådana heldygnsverksamheter om angetts vanligtvis inte medger insyn från allmänheten i någon som ovan större utsträckning. Enskilda, erhåller sådan vård, behandling, omsom vårdnad och tillsyn tillhör oftast utsatta grupper och befinner sig ofta i ett starkt beroendeförhållande. Utöver de nämnda heldygnsverksamheterna hemmen för vård och bo- ende samt de särskilda boendeformerna föreslår vi också tillståndsplikt för sådana hem tillhandahåller korttidsvård. Sådan vård kan bl.a. ges som som växelvård för avlasta anhörigvårdare eller rehabilitering eller att en som utslussning efter sjukhusvistelse. Som beteckning för dessa hem föreslår en begreppet hem för viss heldygnsvård. Dessa är inte att betrakta som annan särskild boendeform tillfällig vårdform med ett särskilt syfte. en utan som en Bland dessa hem bör dock enligt vår mening inte ingå s.k. hospicevård, dvs. vård i livets slutskede då denna vård vanligtvis innehåller kvalificerad medicinsk smärtlindring och medicinsk behandling. annan De särskilda boendeformerna i privat regi där den enskilde har ett eget hyreskontrakt eller äger sin bostad står i dag utanför samhällets insyn och kontroll. Krav på tillstånd bör dock enligt vår mening gälla för alla särskilda boendeformer i privat regi i avseende på den vård och omvårdnad som ges i boendet. Tillståndsplikten bör gälla för sådan verksamhet oavsett om den enskilde har ett eget hyreskontrakt och oavsett om den enskilde betalar hela eller delar den vård Om den enskilde i en sådan privatfinanav som ges. sierad särskild boendeform själv äger sin lägenhet får tillsynen och eventuelsanktioner konsekvens härav endast avse den vård som ges. som Skälen för vårt förslag är att principerna för statens kontroll av privatfinansierad vård, omvårdnad och tillsyn för äldre, funktionshindrade och andra utsatta bör desamma principerna för statens kongrupper vara som troll privatfinansierad hälso- och sjukvård. av Vi har också stannat för att föreslå att dagvård i privat regi för de mest nämligen de äldre med omfattande vårdbehov och de utsatta grupperna, funktionshindrade, bör tillståndspliktig. I den senare gruppen ingår vara också dagvård för psykiskt störda. Enligt vår mening bör det inte avgörande för kravet på tillstånd om vara den privata vård, omvårdnad och tillsyn som ges de mest utsatta grupperna sker i kombination med ett särskilt boende eller komplement till insom i ett ordinärt boende. Här bör noteras att även daglig satser som ges

REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 541

verksamhet som ges med stöd LSS måste ha tillstånd denna verksamav om het ges yrkesmässigt av en privat vårdgivare. Vi föreslår därför att även privat bedriven dagvård för äldre och funktionshindrade med omfattande vårdbehov skall ha tillstånd för att bedrivas. Avgränsningsproblemen mellan tillståndspliktig HVB-verksamhet och annan verksamhet för barn och ungdomar har också påtalats. Det gäller bl.a. för s.k. båtprojekt, där ungdomar med social problematik bor ombord på en båt och där boendet förenas med behandlingsinriktad verksamhet samtidigt som en resa med båten företas. Enligt vår mening är sådan verksamhet jämställd med institutionsvård och skall sådan omfattas krav på som av tillstånd för att få bedrivas. Tillstånd bör prövas länsstyrelsen i det län där av båten har sin hemmahamn eller för utlandsregistrerade båtar det län där - båten har sin svenska bas. Lägerverksamhet för bl.a. funktionshindrade barn och ungdomar är ett annat område som ibland kan tangera sådan privat heldygnsverksamhet, för vilken tillstånd krävs. Enligt vår mening bör emellertid sådan lägerverksamhet inte omfattas av krav på tillstånd. Barns och ungdomars deltagande i lägerverksamhet sker vanligtvis på föräldrarnas initiativ och ansvaret för den underårige under lägervistelsen åvilar då föräldrarna. Vi vill dock här framhålla att de korttidshem vård, omvårdnad och tillsyn för funktionssom ger hindrade barn och ungdomar omfattas av bestämmelserna tillstånd och om tillsyn. Sådan verksamhet som tillhandahåller konsulttjänster i form handav ledning, utbildning och annat stöd, t.ex. till familjehem eller till en grupp en grupp institutioner s.k. paraplyorganisationer har beskrivits i kapitel - - Enligt vår mening finns inte skäl att för sådan verksamhet kräva tillstånd. Endast om en sådan organisation bedriver heldygnsverksamhet krävs tillstånd. Som vi inledningsvis framhållit anser vi det angeläget att reglerna för privat verksamhet inom socialtjänsten så långt möjligt görs enhetliga. Vi föreslår därför att tillståndsgivning och tillsyn för all privat verksamhet inom socialtjänsten bör handhas av samma instans.

Entreprenadverksamhet

Bestämmelserna om överlämnande socialtjänstuppgifter till frånav annan tar inte socialtjänsten dess för att kontrollera och följa den ansvar upp verksamhet, som överlämnats. Vi har också i den socialtjänstlagen nya föreslagit en bestämmelse som innebär en skyldighet för socialtjänsten att följa upp och utvärdera sin verksamhet 2 kap. 2 §. Enligt de kompletterande bestämmelser som nyligen införts i kommunallagen har kommunen samma ansvar för entreprenadverksamhet för verksamhet i regi. I som egen kommunallagen ges därför kommunen lagstöd för att tillförsäkra sig möjligheter att kontrollera och följa upp entreprenadverksamhet. Vi har bl.a. mot bakgrund av förtydligandet i kommunallagen komav

542 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

för entreprenadverksamhet avstått från att föreslå krav på munens ansvar tillstånd för sådan verksamhet inom socialtjänsten. I detta sammanhang vill vi emellertid särskilt framhålla skillnaden mellan anlitandet entreprenör för viss verksamhet inom socialtjänsten och av en en upphandling enstaka tjänster. Entreprenadverksamhet innebär att t.ex. av driften särskild boendeform, hemtjänst i ett geografiskt distrikt eller av en öppen missbrukarvård ett entreprenadavtal överlämnas till annan att genom utföra. Tydligt åtskilt från sådan entreprenadverksamhet är socialtjänstens upphandling enstaka tjänster från en privat vårdgivare. Upphandling av av enstaka tjänster görs framför allt för att tillgodose enskildas behov av en viss behandling eller av annan insats. Oavsett socialtjänsten entreprenadavtal överlämnar handhaom genom vandet verksamhet till annan eller om socialtjänsten upphandlar en av en enstaka tjänst hos privat vårdgivare anser att denna verksamhet skall en omfattas statens tillsyn. Som vi inledningsvis framhållit bör kontrollen av av den privata verksamheten framför allt ske en fortlöpande och effekgenom tiv tillsyn. Denna princip gäller således all yrkesmässigt bedriven privat verksamhet oavsett denna är förenad med krav på tillstånd eller inte. Till om frågan tillsyn återkommer närmare dels i avsnitt 35.9.4, dels i kapitel om 36.

Hem för vård och boende

Inledningsvis vill här behandla begreppet hem för vård eller boende. Detta begrepp har i olika sammanhang utsatts för kritik. En närmare analys av begreppet har bl.a. gjorts vid översynen av reglerna för privata HVB, som redovisats Härvid föreslogs att begreppet reserveras för heldygnsverkovan. samhet, dvs. för vård och behandling i anslutning till vistelse på en som ges institution. En svårighet med tolkningen begreppet har bl.a. varit att av avgöra också vård och behandling i öppna former omfattas av begreppet. om Även inackorderingshemmens ställning i förhållande till begreppet hem för vård eller boende har i vissa fall uppfattats som oklar. Vi det därför angeläget att precisera HVB-begreppets räckanser vara vidd. Vi har övervägt begreppet bör ersättas med ett nytt. Mot detta kan om invändas att begreppet är väl inarbetat inom socialtjänsten. Vi har därför funnit att HVB-begreppet bör bestå men tydliggöras genom att eller byts ut mot och för att tydligt att det enbart handlar om vård och behandling ange vid heldygnsinstitutioner, dvs. hem för vård och boende. All vård som ges och behandling enskilda i kombination med ordinärt boende faller som ges härigenom utanför HVB-begreppet. Detta gäller också barnomsorg som bedrivs i privat regi. I gällande definition i 6 § SoF sägs att HVB med ett lägre antal platser än fem också kan tillståndspliktig verksamheten bedrivs yrkesmässigt vara om för hemmets tillkomst eller bestånd. och är av avgörande betydelse Det sistnämnda tillägget har medfört oklarheter framför allt i förhållande till familjehemmen. Som tidigare nämnts har familjehem alltsedan social-

REGLER 543 FÖR PRIVAT VERKSAMHET

tjänstlagens tillkomst i viss utsträckning ombildats till HVB. Denna omvandling från familjehem till institution har i vissa fall skett - - utan att familjens bostad eller verksamhetens innehåll nämnvärt förändrats. Skälet till förändringen har inte sällan varit att familjen haft sin huvudsakliga inkomst från vården de i hemmet placerade. av Enligt vår mening är det en ytterst angelägen uppgift att tydligt avgränsa tillståndspliktig institutionsvård från familjehemsvård. Antalet platser som kriterium för denna avgränsning har dock funnit mindre lämplig. Avgränsningen mellan familjehemsvård och HVB bör i stället ha sin grund i de specifika kännetecken och kriterier gäller för god familjesom en hemsvård respektive institutionsvård. Familjehemsvårdens styrka ligger i att barnet/tonåringen kommer till en vanlig familj med allt vad detta innebär kontinuitet och nära relationer. av Det är inte bara familjehemmet är för barnet. Genom familjesom en resurs hemsplaceringen inlemmas också barnet i större gemenskap med släkt, en grannar osv. som en institution inte på samma sätt erbjuder. Familjehemsplaceringar är därför oftast att föredra när barn eller ungdomar måste placeras utanför det egna hemmet. Vi anser det därför angeläget att slå vakt den om vanliga familjehemsvården, där vanligtvis ett eller ett barn placeras par såvida det inte handlar om syskongrupper. Samtidigt är det väl känt att de barn i dag placeras för vård utanför som det egna hemmet kommer från andra förhållanden än tidigare. Innan en placering aktualiseras har socialtjänsten i allmänhet prövat alla till buds stående medel för att undvika placering. Det betyder barnen inte en att sällan har både psykiska och sociala störningar när de kommer till ett familjehem. Det ställs därför stora krav på hemmet. Bl.a. förutsätts att hemmet samarbetar med barnets biologiska föräldrar, vilket inte alltid är enkelt. Familjehemmen behöver därför stöd för att kunna klara sina uppgifter. De tidigare omnämnda familjevårdsenheterna har visat sig bra vara en modell för att ge detta stöd. Vi därför gärna att det i framtiden utvecklas ser denna typ av regionala team har till särskild uppgift att fungera som som en länk mellan den placerande kommunen och familjehemmet. Teamet skall vara hemmets resurs, inte barnets, och kunna för utbildning, handsvara ledning och socialt nätverk kan underlätta familjehemmets uppgifter. som Placerande kommun måste dock ta det fulla ansvaret för det placerade barnet eller tonåringen. Detta får enligt vår mening aldrig överlåtas ansvar på någon utomstående. Detta innebär också det fulla ansvaret för barnet att kommer till ett lämpligt familjehem. Att därutöver införa någon offentlig kontroll anser inte behövs. Det finns enligt vår mening inte skäl att ett högsta antal barn får ange som finnas i familjehem för att härigenom tvinga vissa familjehem att omvandlas till hem för vård och boende. Varje kommun utreder ett familjehems som lämplighet för ett visst barn måste själv ta ställning till hemmet har om kvalifikationer och utrymme att ta hand just det aktuella barnet. Härvid om måste givetvis hänsyn tas till de barn redan finns i hemmet, både som egna

544 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

och placerade. Vidare bör kommunen avtal förvissa sig om att genom familjens situation inte överraskande förändras genom att ytterligare barn placeras i familjen. Vid familjehemsplacering måste alltid en helhetsbeen dömning familjens förhållanden och möjligheter att tillgodose det göras av aktuella barnets behov. När ett familjehem ansöker tillstånd att få bli ett hem för vård och om boende länsstyrelsen över bedömningen hemmets kvalifikationer i ett tar av helhetsperspektiv. Vid placering i ett HVB krävs inte kommunens meden givande. Kommunen förlitar sig här på att tillståndet garanterar kvaliteten i hemmet att kompetens och lämplighet i övrigt är tillgodosett. genom För de familjer ansöker att få bli ett hem för vård och boende som om skall gälla de krav vi nedan föreslår i fråga om utbildning, tidigare som erfarenhet och personlig lämplighet. Den ökningen antalet HVB under 1980-talet har som redan stora av delvis berott på att många familjehem konverterats till HVB. nämnts Därmed har dessa hem ålagts ett vårdansvar samt ett ansvar för bl.a. journalföring familjehemmen i flera fall varit oförberedda på. Enligt uppgift som från länsstyrelserna har det också visat sig att flera familjer som saknat lämplig utbildning för att bedriva institutionsvård också upphört med sin HVB-verksamhet. Många dessa familjer betraktades som kompetenta av familjehem och borde som sådana fortsatt sitt arbete. Den tidigare inriktningen mot att förvandla kvalificerade familjehem till HVB vi i dag generellt sett inte eftersträvansvärd. Enligt vår mening anser bör villkoren för att erhålla tillstånd för ett hem för vård och boende preciseras på sådant sätt att skillnaden mellan institutionsvård och familett jehemsvård klargörs.

Dagvård

Även när det gäller dagvård för utsatta med omfattande vårdbehov grupper finner platsantalet i verksamheten mindre relevant som grund för krav på tillstånd. Med omfattande vårdbehov både svåra demenstillstånd och avses kvarstående fysiska och psykiska skador efter olika sjukdomstillstånd, bl.a.

hjärnblödning. I princip kan privat dagvård för två med mycket omfattande personer vårdbehov i härtill särskilt anpassad lokal utgöra grund för tillståndsplikt. en Behovet insyn och kontroll är inte mindre bara därför att antalet vårdade av i verksamhet är litet. en

Begreppet yrkesmiissig

Ytterligare aspekt beträffande avgränsningen tillståndspliktig privat en av verksamhet bör enligt vår mening belysas. Det gäller begreppet yrkesmässig, vilket i den gällande definitionen HVB ingår som ett kriterinu av Även i vårt förslag till bestämmelse har angivit att den privata um. verksamhet, för vilken tillstånd krävs, skall bedrivas yrkesmässigt. Med yrkesmässighet i detta sammanhang kontinuerlig verksamavser

REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 545

het som bedrivs i förvärvssyfte. För att yrkesmässigt bedriven verksamhet skall vara av god kvalitet krävs bl.a. lämplig utbildning, vitsordad personlig lämplighet och tidigare erfarenhet hos den som ansvarar för verksamheten. Till frågan om tillståndsprövningen av ansökan att få bedriva privat verksamhet återkommer nedan.

Frivilligt socialt arbete Frågan om yrkesmässighet i den privata verksamheten föranleder oss också att överväga avgränsningen till frivilligt socialt arbete. I rapporten SOU 1993:82 Frivilligt socialt arbete har behandlats frågan om frivilligarbetets olika roller och karaktär. Bl.a. framhålls att frivilligt socialt arbete kan utföras både av anställda som avlönas för sin uppgift och av oavlönade frivilliga. I åtskilliga frivilliga organisationer genomförs stora delar av verksamheten av avlönade anställda på yrkesmässig grund och inte sällan till stor del genom medel från den offentliga sektorn. Som exempel kan nämnas behandlingsinstitutioner, som drivs av frivilligorganisationer, t.ex. Länkarna, Anonyma Alkoholister, Levi Petrusstiftelsen, Stadsmissionen. En stor del av frivillig verksamhet utförs dock som oavlönat arbete som enskilda fritt väljer att utföra och som administreras eller förmedlas av en frivillig organisation. Det kan handla om besöksverksamhet eller ledsagarverksamhet hos äldre eller andra grupper. De frivilliga organisationerna tillhandahåller också vissa heldygnsverksamheter som komplement till socialtjänstens verksamheter. Vi tänker här på kvinnojourerna, som ofta drivs med frivilliga insatser men ibland också med professionella ansvariga för verksamheten. Även härbärgen, som som framför allt finns i storstäderna, drivs ofta av frivilliga organisationer. Enligt vår mening bör varken kvinnojourer eller härbärgen omfattas av bestämmelserna för privat verksamhet såvida det huvudsakligen handlar om ett boende under en begränsad period. De frivilliga organisationer, som yrkesmässigt tillhandahåller vård och behandling vid HVB skall däremot självfallet omfattas av de bestämmelser som vi här föreslår om tillstånd och tillsyn m.m.

Invandrarverkets förläggningar Slutligen vill framhålla att Invandrarverkets verksamheter inte omfattas av bestämmelserna om HVB i nuvarande socialtjänstlag. Invandrarverket bedriver vissa heldygnsverksamheter för barn och ungdomar som kommer till Sverige utan vårdnadshavare och utan uppehållstillstånd. Dessa barn och ungdomar kan under asyltiden av Invandrarverket placeras ut i gruppboende, som drivs på entreprenad. Denna verksamhet är enligt vår mening inte att betrakta som HVB och står därmed inte heller under tillsyn av länsstyrelsen. Det inträffar också att Invandrarverket upphandlar enstaka platser vid ett existerande HVB. I sådana fall gäller självfallet socialtjänstlagens bestämmelser om tillstånd, tillsyn m.m. för hemmet. Om Invandrar-

546 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

verket däremot tecknar ett entreprenadavtal med ett existerande privat HVB att bedriva verksamhet för ungdomar under asylsökningstiden bör om enligt vår mening tillståndet för ett sådant HVB upphävas.

35.9.3 Tillståndsprövningen

Vårt förslag: Länsstyrelsen föreslås vara tillståndsgivande myndighet. Tillstånd för privat verksamhet får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. Beslut om tillstånd får förenas med villkor förhållanden av betydelse för kvalitet och som avser säkerhet. Den som förestår verksamheten skall ha lämplig utbildning, erfarenhet liknande verksamhet samt vitsordad personlig lämplighet. av

Vi föreslår att länsstyrelserna även fortsättningsvis skall vara tillståndsgivande myndighet samt utöva tillsyn över privat verksamhet. Som tidigare framgått finns olika uppfattningar om hur ingående tillståndsprövningen bör göras. Enligt vår mening bör den tillståndsgivande myndighetens prövning enbart avse sådana förhållanden som är avgörande för kvalitet och säkerhet i verksamheten. Vi har här funnit några faktorer av särskild betydelse för att en heldygnsverksamhet skall kunna garantera en rättssäker och kvalitativt god vård, behandling och omvårdnad. För det första måste den förestår verksamheten ha en lämplig utsom bildning. Som tidigare framhållits är bristen på kompetens och kunskap ett generellt problem inom socialtjänsten. För det sociala arbetet som bedrivs vid ett HVB är det särskilt stor betydelse att arbetet så långt möjligt av grundas på sakkunskap. Krav på lämplig högskoleutbildning bör därför enligt vår mening gälla för den som förestår vården. Detta bör också gälla den förestår särskild boendeform eller ett hem för viss annan som en heldygnsvård. Den aktuella målgruppen samt verksamhetens innehåll och utformning måste från fall till fall avgöra vad som avses med lämplig högskoleutbildning. I övrigt anser att det är önskvärt att en allsidigt sammansatt och för målgruppen lämplig kompetens återfinns i personalgruppen. Krav på lämplig högskoleutbildning hos den som förestår verksamheten är dock enligt vår mening inte tillräckligt för att garantera en säker och god

vård. Härtill krävs också tidigare erfarenhet av liknande verksamhet. Som

allmän princip bör därför en nyutbildad inte ges ansvar att förestå verksamheten vid ett privat HVB eller vid en annan heldygnsverksamhet. Det tredje kriteriet är avgörande för kvaliteten i verksamheten är som vitsordad personlig lämplighet. Utöver sakkunskap bygger socialt behandlingsarbete och omvårdnadsarbete på engagemang, förmåga till empati och förtroendefulla relationer. Detta förutsätter personlig lämplighet. Vid prövning ansökan tillstånd bör därför den enskilde kunna vitsorda av en om personlig lämplighet. I lämplighetsprövningen bör också ingå en s.k. vandelprövning av perso-

REGLER 547 FÖR PRIVAT VERKSAMHET

nerna bakom det privata rättssubjektets ansökan om tillstånd. Detta förutsätter att man kan identifiera personerna bakom t.ex. ett aktiebolag eller ett handelsbolag. I lagen 1992:1528 om offentlig upphandling framgår de krav får som ställas på en leverantör. En leverantör kan uteslutas från deltagande i upphandling bl.a. om han är i konkurs eller likvidation eller tills vidare har inställt sina betalningar eller är underkastad näringsförbud. Detta gäller också om han är föremål för ansökan om konkurs eller tvångsförvaltning eller liknande. Vidare kan en leverantör uteslutas om han är dömd för brott avseende yrkesutövningen eller har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen. Detta gäller också om han inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt. Enligt vår mening bör vid tillståndsprövningen göras en heltäckande vandelprövning både av personerna bakom det privata rättssubjektet och av den som skall förestå vården. Om dessa visar sig ha stora skatteskulder, konkurser nära i tiden eller har dömts för ekonomisk eller annan brottslighet bör enligt vår mening huvudregeln vara att tillstånd för privat verksamhet inom socialtjänsten inte beviljas. Detta bör också gälla den som har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen. I den privata verksamheten bör enligt vår mening också finnas administrativ kompetens. Sådan kompetens behövs bland annat för att svara upp mot de föreslagna bestämmelserna om uppföljning och utvärdering. Denna kompetens får tillgodoses inom ramen för den privata verksamheten. Vid tillståndsprövning skall enligt vår mening de ovan nämnda kriterierna prövas. Skälet till vårt ställningstagande är att kraven på kvalitet och säkerhet i institutionsvård och heldygnsomsorg för samhällets mest utsatta grupper såsom barn, ungdomar, missbrukare, funktionshindrade och äldre måste ställas högt om syftet med insatsen skall uppnås. För den dagvård, som enligt vårt förslag också omfattas av tillståndsplikt, bör samma prövning av föreståndarens utbildning, tidigare erfarenhet och personliga lämplighet göras. Även i denna verksamhet vi krav på anser att lämplig högskoleutbildning bör vara huvudregeln för erhållande av tillstånd. Med den som förestår verksamheten avser vi inte det inregistrerade bolagets verkställande direktör eller den som innehar ordförandeskapet i en stiftelse eller en ekonomisk förening. Den som förestår verksamheten är enligt vår mening den som ansvarar för den dagliga ledningen av verksamheten och som har ansvaret för att den bedrivs enligt lagens mål och övriga bestämmelser. De regler i den socialtjänstlagen föreslås gälla utöver nya som de särskilda reglerna för privat verksamhet återkommer till nedan. Det finns enligt vår mening också andra viktiga aspekter som påverkar kvalitet och säkerhet i vården och som bör vägas in vid tillståndsprövningen. Som exempel härpå kan nämnas ändamålsenliga lokaler och utrustning. Tillståndsprövningen bör därför också omfatta en bedömning av lokalernas ändamålsenlighet för den verksamhet, som ansökan om tillstånd avser. Detta fråntar inte den sökande ansvaret för att ombesörja att bl.a. räddningstjänsten, yrkesinspektionen och miljö- och hälsoskyddsnämnden ut-

548 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

ifrån gällande bestämmelser inom respektive område granskar de tilltänkta lokalerna. Vi föreslår också att tillstånd för privat verksamhet får förenas med särskilda villkor. Dessa villkor får dock inte avse andra förhållanden än sådana är avgörande för kvalitet och säkerhet. Som exempel kan som nämnas krav på viss personal nattetid i heldygnsverksamhet eller viss säkerhetsutrustning i de lokaler där funktionshindrade barn och ungdomar eller kommer att erhålla vård, omvårdnad och tillsyn. vuxna Vi har också övervägt tillstånd att bedriva privat verksamhet regelom mässigt bör tidsbegränsad period. Härigenom skulle en regelbunden avse en kontroll den privata verksamheten ske. För många privata vårdgivare är av etableringen förknippad med stora ekonomiska åtaganden. Enligt vår mening skulle därför tidsbegränsade tillstånd kunna innebära en osäkerhet och ett hinder för etablering. Värdet sådan regelbunden omprövning måste av en också ställas i relation till den administrativa merkostnad som tidsbegränsade tillstånd skulle innebära samt till frekvensen av och formerna för tillsyn. Vi vill här även betona vikten av att kontrollen av all privat verksamhet, både den tillståndspliktiga och privat verksamhet som yrkesmässigt annan utför socialtjänstuppgifter framför allt läggs på fortlöpande och effektiv en tillsyn. Vi finner därför inte skäl att föreslå tidsbegränsade tillstånd. Slutligen vill vi framhålla vikten av att tillståndsprövningen av kvalitet och säkerhet inte görs på ett sådant sätt att den förhindrar nya och annorlunda initiativ. Tvärtom bör den ske på ett sådant sätt som bidrar till att utvecklingen innehåll och metoder inom socialtjänsten stimuleras. av

35.9.4 Tillsynen

Vårt förslag: Tillståndspliktig verksamhet står under länsstyrelsens tillsyn. Länsstyrelsens tillsyn omfattar också annan privat verksamhet. Här ingår såväl entreprenadverksamhet som sådan icke tillståndspliktig privat verksamhet från vilken socialtjänsten upphandlar enstaka tjänster för att fullgöra sina skyldigheter enligt den nya socialtjänstlagen. Om socialtjänsten får kännedom missförhållanden i sådan privat om verksamhet, står under länsstyrelsens tillsyn, skall socialtjänsten som underrätta länsstyrelsen om detta. Länsstyrelsen har rätt att inspektera den verksamhet som står under dess tillsyn samt att ta del de handlingar och inhämta de upplysningar av krävs för att fullgöra tillsynen. som Om det sker förändringar inte är obetydliga i tillståndspliktig som verksamhet skall länsstyrelsen omedelbart underrättas härom.

Som tidigare framgått att statens kontroll privat verksamhet i anser av första hand skall ske fortlöpande och effektiv tillsyn. En förstärkt genom tillsyn är nödvändig de utsatta grupperna skall garanteras rättssäkerhet om och god kvalitet i den privata verksamheten.

1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 549 SOU

Begreppet tillsyn liksom begreppen uppföljning och utvärdering defi- — nieras närmare i kapitel 36. Begreppet tillsyn inom socialtjänsten bör enligt vår mening för statens kontroll att verksamhet enligt den nya reserveras av lagen uppfyller kraven på rättssäkerhet och kvalitet samt i övrigt bedrivs enligt gällande bestämmelser. När det gäller tillsynens innehåll vill vi framhålla vikten av att den fokusepå kvalitet och säkerhet. Den föreslagna bestämmelsen om kvalitetsras säkring i 2 kap. 2 § i den socialtjänstlagen föreslås gälla även för privat nya verksamhet. Det skall därför vara en uppgift för tillsynsmyndigheten att kontrollera innehållet i och formerna för den privata vårdgivarens eget kvalitetssäkringsarbete, vilka resultat som kan påvisas i verksamheten härigenom samt vilka förbättringsinsatser som vidtas utifrån detta arbete. I ett uppbyggnadsskede bör det uppgift för tillsynsmyndigheten att ge de vara en privata vårdgivarna råd och stöd i utvecklingen av kvalitetssäkringsarbetet. Tillsynen kan dock inte enbart fokuseras på förekomsten av sådana system utan bör också inriktas på att självständigt bedöma kvalitet och säkerhet i den verksamhet, är föremål för tillsyn. Tillsynsinsatser bör alltid som utmynna i skriftlig bedömning, varav framgår om, och i så fall vilka, en åtgärder bör vidtas för att förbättra eller förändra verksamheten. Länsstyrelsernas tillsynsbesök är betydelsefulla för att kunna få en bild av kvalitet och säkerhet i socialtjänstens olika verksamheter. Utöver besöken bör enligt vår mening tillsynen kombineras med enkäter, årsredovisningar eller liknande för att ge tillsynsmyndigheten underlag för att bedöma behovet av ytterligare eller fördjupade tillsynsinsatser. Tillsynen omfattar både tillståndspliktig verksamhet och sådan verksamhet kommunen avtalat med om att utföra. Tillsynsmyndighetens som annan befogenheter att utöva tillsyn bör enligt vår mening vara desamma oavsett verksamheten bedrivs av kommunen, av en tillståndspliktig privat vårdom givare eller entreprenör. Med direkttillsyn avses både individtillsyn av en och verksamhetstillsyn, vilket också inbegriper inspektionsrätt och rätt att ta del av handlingar. Länsstyrelsens tillsyn över icke tillståndspliktig verksamhet förutsätter att länsstyrelsen från socialtjänsten får information om vilka privata vårdgivare socialtjänsten entreprenadavtal eller på annat sätt anlitar för att som genom utföra uppgifter enligt denna lag. Som tidigare nämnts föreslår vi att socialtjänsten inte längre skall utöva tillsyn över tillståndspliktig privat verksamhet i kommunen. Däremot har socialtjänsten för den enskilde erhåller god vård, behandling ett ansvar att och omvårdnad oavsett vården ges i kommunal eller privat regi. Socialom tjänstens vid vård utom hemmet förtydligas genom vårt förslag till ansvar bestämmelser i den nya lagen. Vi att socialtjänsten bör ha en skyldighet att underrätta länsstyrelanser socialtjänsten får vetskap om missförhållanden eller brister i privat sen om verksamhet bör föranleda tillsyn från länsstyrelsens sida. Kommuoch som skyldighet gäller oavsett socialtjänsten fått vetskap om missförnens om hållandena i samband med sin uppföljning, t.ex. av den vård som ges en

550 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

enskild i en privat institution, eller om socialtjänsten på annat sätt fått kännedom om missförhållandena. Här finns också anledning att beröra ansvarsfördelningen mellan kommun och entreprenör. Av propositionen 1993/942188 om lokal demokrati framgår att kommunens ansvar dock inte innebär ett ansvar för den dagliga ledningen av arbetet. För detta ansvarar entreprenören. Enligt vår mening följer härav att tillsyn på förekommen anledning, dvs. på grund av enskildas klagomål mot entreprenadverksamheten, skall ske i förhållande till entreprenören. Härav följer att samma bestämmelser beträffande tillsyn och sanktioner skall gälla både för tillståndspliktig verksamhet, för entreprenadverksamhet och för sådan icke tillståndspliktig privat verksamhet som bedrivs under del av dygnet och som kommunen upphandlar enstaka tjänster från. Slutligen vill vi framhålla att det sker förändringar inte är obeom som tydliga i den tillståndspliktiga verksamheten skall länsstyrelsen underrättas härom. Sådana förändringar som bör rapporteras är bl.a. byte av ansvarig för verksamheten, konkurser eller tillståndspliktig privat vårdgivare när en tecknar ett entreprenadavtal med kommunen att bedriva viss verksamom het eller när verksamhet upphör.

35.9.5 Sanktionerna

Vårt förslag: Om privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn inte uppfyller kraven på kvalitet eller vad som i övrigt gäller för verksamheten enligt den nya lagen skall länsstyrelsen förelägga den ansvarige för verksamheten att inom föreskriven tid avhjälpa missförhållandena eller bristerna. Föreläggandet kan kombineras med vite. Vite utdöms av länsrätten. Om missförhållandena eller bristerna är allvarliga och inte åtgärdas enligt föreläggandet eller om effekterna av ett föreläggande inte kan avvaktas av hänsyn till vårdtagares liv och hälsa får länsstyrelsen med omedelbar verkan förbjuda verksamheten. Ett sådant beslut skall senast inom en vecka underställas länsrättens prövning, inom två veckor som efter underställningen skall besluta förbudet skall bestå. Länsrättens om beslut får överklagas till kammarrätten. Länsstyrelsen får också hos länsrätten väcka talan om förbud av fortsatt verksamhet. Länsrätten skall inom två veckor efter det att talan väckts fatta beslut i ärendet. Beslutet, som får överklagas till kammarrätten, gäller med omedelbar verkan. Länsstyrelsens beslut om tillstånd och sanktioner får överklagas till länsrätten.

Behovet av ökade sanktionsmöjligheter har bl.a. tagits upp av den arbetsgrupp under Socialstyrelsens ledning, som gjort en översyn HVB-reglerav

REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 551

na. Möjligheterna att genom sanktioner åstadkomma rättelse eller förändring i verksamheten har framför allt från länsstyrelsernas sida ansetts otillräckliga. Inledningsvis vill särskilt framhålla att tillsynen över privat verksamhet i första hand bör ske i dialog med den som förestår denna verksamhet. Vid all tillsynsverksamhet är det yttersta syftet att till gagn för den enskilde utveckla eller förbättra verksamheten. Därför är kunskapsåterföringen från tillsynen av största betydelse. Denna kunskapsåterföring bör därför ske på ett sådant sätt att den stimulerar till förbättringar i verksamheten. Den skriftliga dokumentationen från tillsynen bör därför om tillsynsmyndigheten finner för- bättringsmöjligheter innehålla konkreta åtgärdsförslag till vägledning för utvecklingen av verksamhetens kvalitet och säkerhet. Sanktioner bör därför tillgripas endast i sådana fall där rättelse eller erforderliga förbättringar inte kunnat åstadkommas på annat sätt. Frågan om sanktioner innehåller olika aspekter. För det första bör klargövilken typ missförhållanden eller brister som skall föreligga för att ras av sanktioner skall kunna tillgripas. För det andra handlar det om hur sanktionerna skall utformas och för det tredje vilken instans som skall fatta beslut om sanktioner. Enligt nu gällande bestämmelser har länsstyrelserna möjlighet att förelägga en privat vårdgivare att rätta till missförhållanden som uppdagas i verksamheten. Om vårdgivaren inte rättar till missförhållandet och detta är av allvarlig karaktär kan länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet. Utöver föreläggande och förbud saknas sanktionsinstrument. Ett förbud att bedriva verksamhet kan innebära drastiska förändringar för de enskilda vårdtagarna, som med kort varsel måste omplaceras till annan vård eller som, åtminstone temporärt, måste avstå från erforderlig vård. För att förebygga och undvika onödiga förbud är det enligt vår mening angeläget att ytterligare förstärka sanktionsinstrumentet föreläggande med möjlighet att kombinera detta med vite. Om vite stadgas i lagen 1985:206 om vite. I denna lag anges regler för vitesföreläggande, vitesbelopp, utdömande av vite, överklagande m.m. Vi föreslår därför att en bestämmelse införs i lagen som ger möjlighet för länsstyrelsen att kombinera ett föreläggande om att rätta till missförhållanden eller brister i verksamheten med vite. Härigenom läggs en större tyngd bakom länsstyrelsens krav på rättelse. Vi föreslår att det skall vara en uppgift för länsrätten att utdöma förelagt vite. Tillsynsmyndigheternas möjlighet att förbjuda fortsatt verksamhet används sällan. När så sker föreligger ofta akuta och allvarliga missförhållanden, som innebär fara för vårdtagares liv och hälsa. Enligt vår mening bör ett så ingående beslut som att förbjuda viss verksamhet tillgripas endast när inga andra medel står till buds att åstadkomma rättelse. Om länsstyrelsen genom ett föreläggande med eller utan vite krävt att — vårdgivaren skall åtgärda konstaterade missförhållanden eller brister men så inte skett får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet. Förbud får också tillgripas när missförhållandena eller bristerna är av sådan allvarlig karaktär

552 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

att effekterna av ett föreläggande inte kan avvaktas av hänsyn till enskilda vårdtagares liv och hälsa. Vi föreslår därför att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall ha möjlighet att med omedelbar verkan förbjuda fortsatt verksamhet. Ett sådant beslut skall dock omgående underställas länsrättens prövning. Länsrätten har att inom två veckor fatta beslut i ärendet. I övrigt föreslås att länsstyrelsen också hos länsrätten får väcka talan om förbud mot fortsatt verksamhet. Ett sådant förfaringssätt kan tillgripas när bristerna eller missförhållandena inte rättas till vid ett föreläggande men inte är av sådan karaktär att enskildas liv och hälsa utsätts för omedelbar fara. Länsrätten har i sådant fall att inom två veckor efter det att länsstyrelsen väckt talan fatta beslut i ärendet. Länsrättens beslut gäller omedelbart. De missförhållanden eller brister, som kan föranleda beslut om sanktioner kan skiftande karaktär. Att i detalj ange alla sådana förhållanden är vara av inte möjligt. Vi vill dock framhålla några principer som vägledning. Som utgångspunkt vid bedömning av behovet av sanktioner gäller lagens krav på god kvalitet samt övriga bestämmelser för den aktuella verksamheten. För tillståndspliktig verksamhet bör självfallet också utgångspunkten vara det tillstånd, som länsstyrelsen meddelat den privata vårdgivaren. Om verksamheten påtagligt avviker från tillståndsbeviset bör sanktioner övervägas. Detta kan t.ex. gälla brister i föreståndarens eller övrig personals utbildning och lämplighet. Det kan också gälla förändring av målgrupper eller i övrigt ändrad inriktning i verksamheten för vilket saknas tillräcklig personal eller personal med lämplig kompetens. Bristande respekt för enskildas självbestämmande och integritet, t.ex. övergrepp eller allvarlig försummelse av vårdtagarnas behov av vård, behandling, omvårdnad eller tillsyn bör föranleda sanktioner om förhållandena inte rättas till på annat sätt. Andra exempel på allvarliga brister kan avse lokaler eller materiell utrustning. Sanktioner bör också övervägas om ordning och rutiner i verksamheten är sådan karaktär att vistelsen för vårdtagarna innebär otryggav het eller osäkerhet. Kommunens ansvar för entreprenadverksamhet har närmare behandlats både i kapitel 18 och ovan i detta kapitel. För entreprenadverksamhet har kommunen enligt kommunallagen ett övergripande ansvar samt en skyldighet kontrollera och följa denna verksamhet. Även kommunen att upp om fortfarande har kvar det politiska ansvaret för verksamheten är som tidigare framgått den privata entreprenören ansvarig för verksamhetens dagliga utförande. Med detta ansvar följer också att vid missförhållanden eller brister i entreprenadverksamheten kan föreläggande eller annan sanktion riktas mot entreprenören. Här vill vi särskilt framhålla att länsrättens beslut om förbud för fortsatt verksamhet i en entreprenad inte fråntar kommunen dess yttersta ansvar för verksamhetens vårdtagare. Vi finner det därför naturligt att kommunen utformar entreprenadavtalet på ett sådant sätt att detta beaktar de förhållanden som kan uppstå efter ett eventuellt beslut av länsrätten om förbud mot fortsatt verksamhet.

REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 553

35.9.6 Övriga frågor

Vårt förslag: De nuvarande reglerna om tystnadsplikt 71 a § för den som är eller har varit verksam inom privat verksamhet skall bestå. Vissa regler i den nya socialtjänstlagen görs direkt tillämpliga på den yrkesmässigt bedrivna privata verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn. Det gäller bl.a. portalparagrafens målbestämmelser samt bestämmelserna om kvalitet, uppföljning och utvärdering inklusive kvalitetssäkringsarbete samt den enskildes rätt till inflytande. Vissa andra skyldigheter har i lagen angetts gälla också för privat verksamhet. Detta gäller anmälningsskyldigheten om barn som far illa. För privat verksamhet gäller också skyldigheten att till Socialstyrelsen ur personregister lämna uppgifter för angelägna statistiska ändamål samt mängdstatistik för den officiella statistiken. När det gäller regleringen av dokumentationsskyldigheten återkommer vi senare i vårt arbete med förslag. Syftet med att föreslå nya bestämmelser för dokumentation är bl.a. att både offentligt och privat bedriven verksamhet skall omfattas av enhetliga regler om dokumentation.

Vårt förslag till ny socialtjänstlag reglerar socialtjänstens mål, uppgifter, allmänna bestämmelser och skyldigheter. Den enskildes rätt till bistånd regleras i ett särskilt kapitel. Vårt förslag innebär således inte att den nya lagen i sin helhet görs tillämplig på privat verksamhet. Vi anser att det i lagen därför bör anges vilka bestämmelser skall som gälla även för privat verksamhet inom socialtjänsten utöver de särskilda regler för privat verksamhet, som vi föreslagit i detta kapitel. Dessutom finns också sådana bestämmelser, som enligt vår mening bör göras tillämpliga även på privat verksamhet. Skälet härtill är att kvalitet och säkerhet i de insatser som ges med stöd av socialtjänstlagen skall vara desamma oavsett vilken vårdgivare som tillhandahåller tjänsten. Efter förslag i propositionen prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321 om stöd och service till vissa funktionshindrade infördes en ny bestämmelse om tystnadsplikt i socialtjänstlagen 71 a §. Bestämmelsen innebär att alla som är eller har varit anställda i privat verksamhet inom socialtjänsten skall ha tystnadsplikt. Den privata verksamheten inom socialtjänsten är i dag mångfacetterad. För den enskilde är tystnadsplikten avgörande för att han skall kunna känna trygghet och säkerhet i mötet med den privata vårdgivaren. Därför anser vi att 71 a § SoL om tystnadsplikt överförs till den nya lagen. Utöver vårt förslag om särskilda regler för privat verksamhet har i lagen föreslagits att vissa andra bestämmelser också skall gälla för privat verksamhet. Genom en särskild bestämmelse vill upplysa och påminna härom. Hänvisningen gäller bestämmelserna i den nya lagens kapitel 4 om barnomsorg, som delvis också gäller för privat barnomsorg. De närmare mo-

554 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET

tiven till bestämmelserna återfinns i propositionen 1993/94:11 om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet m.m. I 71 § socialtjänstlagen regleras i dag anmälnings- och uppgiftsskyldigheten när det gäller barn far illa. Denna bestämmelse har reviderats i som föreliggande lagförslag. Motiven till den reviderade bestämmelsen återfinns i kapitel 30. Vårt förslag innebär att anmälnings- och uppgiftsskyldigheten också gäller för dem är yrkesverksamma i privat verksamhet som berör barn och som ungdom eller privat verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på annan socialtjänstens område. Genom den bestämmelsen klargörs vilka yrkesverksamma i privat nya verksamhet omfattas anmälnings- och uppgiftsskyldigheten. Vi har som av inte funnit skäl att i gällande bestämmelse -särskilt ange vissa - som nu yrkeskategorier. Enligt vår mening bör inte denna skyldighet begränsas t.ex. till legitimerad personal. Vårt förslag innebär således att alla anställda i sådan privat verksamhet angivit har samma skyldighet att göra som anmälan de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära om att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd. Vi föreslår också skyldighet att till Socialstyrelsen lämna individrelateen rade uppgifter för angelägna statistiska ändamål samt avidentifierade mängduppgifter för den officiella socialtjänststatistiken. Dessa bestämmelgäller såväl för den kommunalt bedrivna socialtjänsten som för den ser privata verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn. Därutöver finns i lagen vissa bestämmelser som enligt vår mening också skall gälla för privat verksamhet trots att detta inte särskilt angetts i bestämmelsen. Vi detta nödvändigt för att garantera kvalitet och anser vara säkerhet för den enskilde på villkor verksamheten drivs i samma som om kommunens regi. Bestämmelserna kommenteras här endast kortfattat. Bland dessa bestämmelser är socialtjänstlagens övergripande mål av särskild betydelse. Enligt vår mening skall de övergripande målen gälla för all verksamhet inom socialtjänsten oavsett driftsform. Respekten för den enskildes självbestämmande och personliga integritet samt tilltron till den enskildes grundläggande betydelse för den människosyn egna resurser är av skall prägla all verksamhet inom socialtjänsten. som I vårt förslag ingår bestämmelse att socialtjänsten skall vara av god en om kvalitet. Detta skall gälla för såväl kommunens verksamhet som den egen yrkesmässigt bedrivna privata verksamheten inom socialtjänstens område. Någon skillnad härvidlag bör enligt vår mening inte råda mellan privat och offentligt bedriven verksamhet. Kravet på kvalitet förutsätter att verksamheten bedrivs på ett målinriktat och planmässigt sätt för att kunna följas och utvärderas. I detta ingår upp också bedriva kvalitetssäkringsarbete. Även denna bestämmelse skall att enligt vårt förslag gälla all verksamhet drivs i privat regi inklusive den som verksamhet bedrivs i entreprenadform. som I den nuvarande lagen finns bestämmelser att socialtjänstens insatser om skall utformas och genomföras tillsammans med den enskilde. Att garantera

REGLER 555 FÖR PRIVAT VERKSAMHET

den enskilde ett reellt inflytande över vården är enligt vår mening lika angeläget oavsett i vilken regi vården tillhandahålls. Därför skall bestämmelsen om den vuxnes rätt till inflytande liksom barns rätt till medinflytande gälla även i privat verksamhet. De bestämmelser i den nya socialtjänstlagen vi föreslår skall gälla för som privat verksamhet är således inte förhandlingsbara vid upprättandet ett av entreprenadavtal.

35.9.7 Förslag till översyn vissa bestämmelser i LSS

av

Vårt förslag: Som konsekvens av vårt förslag till särskilda regler för privat verksamhet i den nya socialtjänstlagen skall reglerna i LSS privat verksamhet om ses över

Socialtjänstlagens bestämmelser griper inte in i eller kompletterar bestämmelserna i LSS. Dessa har en helt fristående ställning i förhållande till socialtjänstlagen. Våra förslag till särskilda regler för privat verksamhet skiljer sig från reglerna för privat verksamhet enligt LSS. Som exempel på skillnader kan nämnas att kommunens tillsynsansvar för privat verksamhet enligt den nya socialtjänstlagen föreslås upphöra. Enligt LSS har kommunen för ett ansvar att utöva tillsyn över sådan verksamhet som är belägen inom kommunen. En annan skillnad mellan vårt förslag till bestämmelser och LSS:s bestämmelser är att entreprenadverksamhet undantas från tillståndsplikt. Ytterligare en skillnad rör bestämmelserna sanktioner. om Vi har funnit att det inte ligger inom för vårt uppdrag att föreslå ramen ändringar i LSS. Det är dock självklart fördel med enhetliga regelsysteen i verksamheter ligger nära varandra. Ärenden enligt socialtjänstmen som lagen och enligt LSS handläggs dessutom inte sällan tjänsteman, av samma framför allt i de mindre kommunerna. Vi föreslår därför att reglerna om privat verksamhet enligt LSS görs till föremål för en översyn.

%

f jis%:vi:~t¥2.a5‘63m.e

, V

qti:xg:aéa:am:;::a£2mt:gi£nmzraaahxy as; ::2iasi£é§axm.s5g;:zf5

23m neøiüw i Imavso 3agEagn.:;

9bh.8a.i3L"eis§:ea:1i§i1:fi:3l%;zgz‘1£ésxgt3aiz5.,H‘ sf2atzaar1i25§‘4sIi%§2ta1w£:ti;gmaasuvV:;aaigmamgseisgga

.

Itszijwitg .vägar 312::såå: £§1¥i;1§§£3;‘§t‘7i.‘J§'5.£;‘

.:.,;‘i 23:39:32 mys; U L

lfñåüijgijlábflkåäåiiwfâüuåâáyäwääii.ååämliâiäv i

V

lm‘ssni§1qqu hiv euadzgrgilbmsxââöâ am‘: ambealfie m 3s;d:m::m‘rsv¢ sving

3 :1:,:ief:xrV:i'i 1%;j71.l"L‘§r§él’{%¥:+T‘3: L " ä " ’

um i .gnnsmá §71: ,a

g k . 333W lå i

‘fiimxgxixz rtgøêâ z:~%z;an;::éT4- q

:sas: " 4 Q A L V

I ‘:%£.:if§s ’

.K kan ...im .saga

A

r

i 3

å

,

;’;3§‘§W: :th:

45% 1%

mi. ‘££.;3§z9iTr§T3é.

V g;‘vv§;1L§°£%i§ € s..

§§%’fi£§:t $i.êLIZ1at:gs§i§ZiVgaia: är Ãsáwäâzâå

L y §3. N’/.1

y .

36 Statens tillsyn, och

uppföljning utvärdering av socialtjänsten

36.1 Inledning

I kapitel 10 har bl.a. påtalats att innebörden av begreppen tillsyn, uppföljning och utvärdering är oklar. Att för socialtjänstens del klargöra beinnebörd är därför angelägen uppgift för oss. Vi vill inledningsgreppens en vis här lämna vårt förslag till förtydligande av begreppens innebörd. Dessa förtydliganden utgör grunden för våra förslag till bestämmelser om statens tillsyn, uppföljning och utvärdering över socialtjänsten. De har också releför våra förslag i kapitel 20 om kommunernas skyldighet att följa upp vans och utvärdera sin egen verksamhet. I denna skyldighet ingår också att bedriva kvalitetssäkringsarbete.

Med tillsyn avses statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och i verksamheter. Tillsyn skall alltid göras i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Lagen innehåller också bestämmelser kvalitet varför tillsynen även omfattar kontroll av kvaliteten i verkom samheten. Resultatet tillsynen skall återföras till kommunen respektiav den private vårdgivaren. Frågor om kostnader och effektivitet bör ve normalt inte vara föremål för tillsyn. Med uppföljning avses att fortlöpande och regelbundet mäta och beskriva behov, verksamheter och resursåtgång i termer av behovstäckning/tillgänglighet, prestationsvolymer, kvalitetsindikatorer samt personella och ekonomiska nyckeltal såsom personaltäthet, styckkostnader etc. Uppföljning kräver väl fungerande verksamhetsstatistik samt personal- och en kostnadsredovisning. Uppföljningen skall ge en översiktlig bild av verksamhetens utveckling och kunna tjäna som signalsystem för att uppmärksamma avvikelser gentemot tidigare verksamhet eller verksamhet hos andra huvudmän. Med utvärdering avses att analysera och värdera kvalitet, effektivitet och resultat verksamhet i relation till de för verksamheten fastställda av en målen. Detta kräver komplettering och fördjupning av de rutinmässigt insamlade uppgifterna genom specialinriktade undersökningar. Med kvalitetssäkring den i vilken personalen i en viss avses process verksamhet fortlöpande och systematiskt beskriver, mäter och värderar kvaliteten i den verksamheten i relation till uppställda mål samt egna utifrån detta arbete vid behov förbättrar kvaliteten. Kvalitetssäkringsarbete inifrån eller underifrån kommande kontroll och värdeär en ring det arbetets kvalitet till skillnad från utvärdering, som görs av egna

558 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING...

av utomstående, antingen i den egna förvaltningen eller av annan inom kommunen eller av staten. Att entydigt slå fast giltiga definitioner låter sig inte enkelt göras. I tillsyn ligger inbyggt moment av bedömningar och analys, som innebär en utvärdering av den faktainformation som inhämtats. I uppföljning finns inte sällan inslag av kontroll av verksamheter mot uppställda mål. När det gäller kvalitetssäkringsarbete ingår även här moment av utvärdering och analys av uppmätta resultat eller kvalitet. Begreppen överlappar eller tangerar således varandra. Trots detta finner vi det emellertid angeläget att i våra överväganden och förslag kunna utgå från en beskrivning av begreppens huvudsakliga innebörd.

36.2 Socialstyrelsens uppgifter

Vårt förslag: Staten skall genom tillsyn, uppföljning och utvärdering följa tillämpningen av den nya socialtjänstlagen samt bidra till att vidareutveckla socialtjänsten. Dessa uppgifter fullgörs på nationell nivå av Socialstyrelsen och inom länet av länsstyrelsen. Socialstyrelsen skall härvid lägga tyngdpunkten vid att följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet. I denna uppgift ingår också att ta fram statistik inom socialtjänsten. Vi föreslår därför lagbestämmelser som innebär att kommunerna till Socialstyrelsen skall lämna avidentifierade uppgifter mängdstatistik för den officiella statistiken samt sådana individrelaterade uppgifter som erfordras för angelägna statistiska ändamål. Till ledning för socialtjänstens verksamhet skall Socialstyrelsen utfärda allmänna råd. Socialstyrelsen skall ha rätt att inspektera verksamheter samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar behövs för tillsynen. som

I kapitel 9 har redovisats de senaste årens överväganden och förslag från statens sida beträffande frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering. Vidare har redovisats gällande regler för statens tillsyn över socialtjänsten. Mot denna bakgrund har vi inledningsvis i detta kapitel gjort uttolkning en av innebörden i dessa begrepp inom socialtjänsten. Vår tolkning tillsynsbeav greppet innebär att detta reserveras för statens uppgifter medan uppföljning och utvärdering av socialtjänsten är en uppgift för både staten och kommunerna. Enligt vår mening skall staten även fortsättningsvis ha uppgiften att utöva tillsyn samt att följa och utvärda den verksamhet, kommunerna upp som enligt denna lag är skyldig att bedriva. Vi anser också att dessa uppgifter skall utföras dels på nationell nivå, dels på länsnivå. Tillsyn med den innebörd som vi här tillskriver begreppet utövas i dag

STATENS UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING... 559 TILLSYN,

både Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Behovet av att klargöra den av nationella respektive regionala nivåns roll och uppgifter både vad avser tillsyn, uppföljning och utvärdering har påtalats från olika håll. Under senare år har Socialstyrelsens arbete alltmer inriktats pä att samla in fakta samt att beskriva och analysera verksamheter. Den normativa rollen har tonats ned. Detta har bl.a. inneburit att allmänna råden i viss mån ändrat karaktär såtillvida att forskning och erfarenhet i större utsträckning sätter prägel på råden. Dessa har på så sätt blivit allt mer kunskapsförmedlande och innehåller i huvudsak rekommendationer, som bygger på kunskap och erfarenheter från den praktiska tillämpningen av lagen. Den ändrade inriktningen innebär också att uppföljning och utvärdering måluppfyllelse får alltmer prägel av kritiskt granskande utifrån flera olika av perspektiv, bl.a. kvalitetsaspekter, effektivitet/resursutnyttjande och så långt möjligt resultat. Men även frågor om bl.a. tillgång till olika service- och vårdresurser, behovstäckning, standard samt rättssäkerhet bör vara föremål för Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering. Enligt vår mening bör den inriktning av Socialstyrelsens roll och uppgifter, utvecklats under senare år, i stort sett kvarstå. Socialstyrelsens tillsyn som — med den snävare tolkning vi föreslagit bör som nu endast avse frågor som av principiell karaktär eller av nationellt intresse. Målgrupper för Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering är riksdag och regering samt lokala politiker, socialtjänstens utvecklingsansvariga och tjänstemän samt allmänheten. Syftet är att till lagstiftaren återföra kunskap hur socialtjänsten utvecklas i förhållande till uppställda mål och riktom linjer. I Socialstyrelsens uppgift att följa upp och utvärdera socialtjänsten ingår också att återföra den kunskap och de erfarenheter, som härigenom erhålls. Socialstyrelsen bidrar härigenom till att stödja vidareutvecklingen av socialtjänsten. Förutom skriftliga rapporter bör enligt vår mening detta också ske bl.a. seminarier och konferenser där angelägna resultat och ergenom farenheter delges ansvariga och tjänstemän inom socialtjänsten. Även genom allmänna råd bidrar Socialstyrelsen till vidareutvecklingen av socialtjänsten.

36.2.1 Officiell socialtjänststatistik

Frågor om den officiella statistiken har redovisats i kapitel Fr.o.m. den 1 juli 1994 är Socialstyrelsen beställaransvarig för den officiella statistiken inom socialtjänstens område. I propositionen 1991/922118 om förenklad statistikreglering, som låg till grund för lagen 1992:889 om den officiella statistiken, behandlades bl.a. frågan om skyldigheten att lämna uppgifter för den officiella statistiken. Härvid uttalades beträffande denna skyldighet för den lagreglerade verksamhet som bedrivs av kommuner och landsting bl.a. följande. Den ordning som i dag gäller med bestämmelser om uppgiftsskyldighet i respektive lagar är ändamålsenlig och bör därför bestå. För bl.a. social-

560 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING...

tjänstens del handlar det inte sällan om integritetskänslig information som kräver särskilda överväganden. Detta talar för att dessa frågor tas om hand inom respektive sakområde och att uppgifter just för de statistiska ändamålen inte regleras i annan lag. Som konsekvens härav föreslår därför en skyldighet för kommunerna och de privata vårdgivarna att lämna avidentifierade uppgifter i form av mängdstatistik till Socialstyrelsen för den officiella statistiken inom socialtjänstens område. Uppgiftsskyldigheten gäller också individrelaterade uppgifter som erfordras för angelägna statistiska ändamål. Härmed avses t.ex. särskilda statistiska djupstudier av socialtjänstens verksamhet som förutsätter individrelaterade uppgifter för att kunna genomföras. En sådan bestämmelse finns i 63 § socialtjänstlagen l980z620/SoL. Enligt vår mening bör både skyldigheten att lämna avidentifierade statistiska uppgifter och individrelaterade uppgifter till Socialstyrelsen komma till uttryck i särskilda regler i den nya socialtjänstlagen. En viktig uppgift för Socialstyrelsen är att samordna de olika statistikanvändarnas önskemål. För detta syfte har ett gemensamt statistikråd tillsatts. I detta råd ingår bl.a. företrädare för kommunerna, forskare och andra producenter och användare av statistik. Utredningen om informationsstrukturen för socialtjänsten Ifs, SoS-rapport 1993:1, föreslår för kommunerna och staten enhetlig och samordnad en informationsstruktur, där kommunernas basinformation utgör grunden för en årlig uppgiftsrapportering till den centrala nivån. Detta förutsätter enhetliga definitioner av termer och begrepp. För kommunernas del kommer utvecklingsarbetet när det gäller den officiella statistiken inom socialtjänstens områden att kräva enhetlighet i avseende på de uppgifter som lämnas. Detta krav innebär i sin tur ökade förutsättningar för att kommunernas uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten på sikt får en mer enhetlig kärna. Den föreslagna bestämmelsen ligger i linje med principerna i propositionen prop. 1991/92:150 Del II Kommunal ekonomi kompletteringspropositionen, vari anförs följande. Kommunerna bör ges en skyldighet att lämna vissa uppgifter av betydelse för statens uppföljning och utvärdering inom det sociala området. Uppgifterna bör vara av sådan karaktär att de inte innebär någon reglering av innehållet i kommunernas verksamhet. Uppgifterna skall utgå från väl bestämda begrepp och definitioner och vara beräknade efter enhetliga mellan staten och kommunerna överenskomna redovisningsprinciper. Dessa principer bör ses mot bakgrund av Kommunalekonomiska kommitténs förslag att slopa de specialdestinerade statsbidragssystemet och att ersätta detta med ett statligt utjämningsbidrag till kommunerna i syfte att ge dessa likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Detta systern borde, enligt kommitténs förslag, förenas med ett system för statlig målstyrning, dvs. ett system där staten skulle styra genom preciserade resultatkrav på verksamheten. För detta krävs en resultatorienterad uppföljning och utvärdering av

STATENS UPPFÖLJNING UTVÃRDERING... 561 TILLSYN, OCH

den kommunala verksamheten. Denna uppföljning och utvärdering skulle avse resultaten av verksamheten och inte metoderna att uppnå resultaten. Frågan staten skulle lagstadga om uppgiftsskyldigheten för uppföljom ningen och utvärderingen för att säkerställa nödvändig information hänsköt Kommunalekonomiska kommittén till att övervägas i samband med andra förslag på området.

36.3 uppgifter Länsstyrelsernas

Vårt förslag: Som tidigare nämnts skall staten genom Socialstyrelsen och länsstyrelsertillsyn, uppföljning och utvärdering följa tillämpningen av den na genom lagen samt bidra till att vidareutveckla socialtjänsten. nya Länsstyrelserna skall härvid lägga tyngdpunkten vid tillsyn av socialtjänstens verksamhet. Till länsstyrelsernas uppgifter hör också att informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten samt biträda kommunerna med råd i deras verksamhet. Länsstyrelsernas roll sakkunniga åt förvaltningsdomstolarna bör som tonas ned till förmån för tillsynsarbetet. Länsstyrelsernas roll som sakkunniga bör endast nyttjas i ärenden av principiell eller komplicerad natur. Länsstyrelserna skall ha rätt att inspektera verksamheter samt att få de upplysningar och ta del de handlingar som behövs för tillsynen. av Länsstyrelserna skall i nära samverkan med Socialstyrelsen utveckla enhetliga metoder för den statliga tillsynens inriktning och innehåll inom olika verksamhetsområden.

I kartläggningen i kapitel 9 har bl.a. redovisats den översyn av länsstyrelsernas tillsyn över socialtjänsten som gjordes av en arbetsgrupp inom Socialoch Civildepartementen. Arbetsgruppen framhöll att tillsynen är länsstyrelviktigaste arbete. Metoder bör därför utvecklas för att systematisera sernas kunskap enskilda tillsynsärenden. Samtidigt betonas emellertid vikten av ur ökad inriktning mot uppföljning av verksamheter. Arbetsgruppen framhöll att länsstyrelsens tillsyn skall ske i nära dialog med företrädare för socialtjänsten i kommunerna, både politiker och tjänstemän. Särskild vikt bör läggas vid kunskapsåterföringen till kommunerna av de erfarenheter och den kunskap, som tillsynen ger. En stor del länsstyrelsernas resurser tas i dag i anspråk till att utreda av enskildas klagomål. Genom en enkät till länsstyrelserna har det framkommit att antalet diarieförda klagomål från enskilda individer till länsstyrelserna har ökat med 30 procent mellan åren 1991 och 1993. Det bör dock ca framhållas att variationer förekommer mellan länen. För den enskilde är det av stor betydelse att det finns en instans, som

562 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING...

opartiskt kan pröva klagomålen är berättigade. Tillsynsarbetet i inom dividärenden också värdefull kunskap om förhållandena i olika verksamger heter och indikatorer på behovet av verksamhetstillsyn. Vi det därför angeläget att länsstyrelserna även fortsättningsvis anser vara har för att utreda enskildas klagomål. För länsstyrelserna är individansvar tillsynen betydelsefull indikator på hur kommunerna tillämpar lagen och en på kvaliteten i olika verksamheter. Vi vill dock i detta sammanhang särskilt stryka under vikten av ökad satsning också på verksamhetstillsyn. En förstärkt och fördjupad verksamhetstillsyn kombinerad med kunskapsåterföring syftar bl.a. till att vidareutveckla och förbättra lagenlighet och kvalitet i verksamheterna och därigenom reducera enskildas klagomål. Det är därför särskilt angeläget att utveckla enhetliga metoder för inriktning och innehåll i tillsynen. Till denna

fråga återkommer vi nedan. Utifrån det föreslagna förtydligandet kommunernas skyldigheter i sociav altjänstlagen kommer förutsättningar att gälla för tillsynsarbetet. Som nya exempel kan nämnas den föreslagna bestämmelsen att fortlöpande och om systematiskt bedriva kvalitetssäkringsarbete i all socialtjänstverksamhet. Även i arbetet med skyddet för barn och ungdomar har preciserade bestämmelser föreslagits bl.a. tidsfrister för att inleda en utredning efter en om anmälan och att genomföra utredning till skydd för barn och unga. Under skede metod- och kunskapsutveckling för kvalitetssäkringsett av arbetet i kommunerna bör det uppgift för länsstyrelserna att stödja vara en detta utvecklingsarbete. Länsstyrelsernas verksamhetstillsyn bör enligt vår mening så långt möjligt genomföras i dialog med kommunföreträdare, både politiker och ansvariga tjänstemän. I största möjliga utsträckning bör en sådan tillsynsmetodik utvecklas, inger förtroende och samtidigt respekt för tillsynsrollen. Vårt som förslag till precisering kommunernas uppgifter och skyldigheter innebär i av sig ett förtydligande tillsynsmyndigheternas befogenheter. Länsstyrelserav mandat vid individtillsyn och verksamhetstillsyn bör dock enligt vår nas mening förtydligas en bestämmelse om att länsstyrelsen har rätt att genom inspektera verksamheter samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som krävs för tillsynen. Såväl länsstyrelsens individtillsyn verksamhetstillsyn skall enligt vår som mening dokumenteras. Resultatet tillsynen skall återföras till de politiskt av ansvariga och verksamhetsansvariga för socialtjänsten i kommunerna. Om så bedöms nödvändigt skall förslag till förbättringsåtgärder i verksamheten härvid lämnas. Individtillsynen bör alltid leda till ett formellt beslut, varav framgår klagomålet varit berättigat och i så fall i vilket avseende komom brustit i handläggningen eller i den insats som tillhandahållits. munen I detta sammanhang vill vi också ta frågan om länsstyrelsernas behov upp att i vissa särskilda fall pröva ett klagomål kan avvisas. Denna av om möjlighet bör finnas t.ex. när klagomålen förhållanden, som ligger avser långt bakåt i tiden. Vi det också självklarhet att länsstyrelsen ser som en liksom för närvarande skall kunna avvisa återkommande klagomål med

STATENS UPPFÖLJNING UTVÄRDERING... 563 TILLSYN, OCH

samma innehåll. Den enskilde bör ett beslut underrättas genom om att sådant klagomål inte till tas upp prövning. Slutligen vill vi särskilt framhålla betydelsen fortbildning och metodutav veckling för att länsstyrelserna skall kunna kraven på svara upp mot en

effektiv tillsyn samt kunskapsåterföring bidrar till de nationella

en som att målen och ambitionsnivåerna för socialtjänsten får genomslag i länen. Detta

förutsätter både gedigen sakkunskap inom socialtjänstens område särsamt skild kunskap om metoder för tillsyn och kvalitetskontroll.

36.3.1 Sanktioner

Vid de regionala seminarierna tog många frågan den tandlösa upp om tillsynen och menade att tillsynen måste förstärkas ett medborgarperur spektiv särskilt med tanke på den krympande samhällsekonomin. Bl.a. togs upp att tillsynsmyndigheterna bör kunna ingripa med sanktioner när enskildas rättssäkerhet åsidosätts eller vid brister i verksamheterna. Jämförelse

gjordes med de långtgående befogenheter, yrkesinspektionen har vid som brister i arbetsmiljön. Vidare ställdes frågan vilken substans ligger i som begreppet intensifierad och fördjupad tillsyn tillsynsmyndigheterna om saknar sanktionsmöjligheter.

Enligt våra förslag till regler för privat verksamhet länsstyrelserna ges vissa sanktionsinstrument. Det finns därför skäl att överväga sanktionsom möjligheter även skall finnas i förhållande till verksamhet bedrivs i som kommunal regi. Lokaldemokratikommittén har i sitt betänkande SOU 1993:109 behand-

lat frågor om förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots. Enligt förslaget bör vite i viss utsträckning kunna riktas mot kommuner vid domstolstrots i samband med förvaltningsbesvär. Samtidigt framhåller Lokaldemokratikommittén att då detta slags domstolstrots många gånger inte beror på tredska utan på faktisk resursbrist hos kommun bör kommunen en vara adressat för vitet och inte de enskilda förtroendevalda i nämnd. en Lokaldemokratikommittén föreslår bl.a. att länsstyrelsen befogenges heter att sätta ut vite för att förmå kommun att inom rimlig tid verkställa en domstolsbeslut insatser för enskilda enligt socialtjänstlagen och lagen om

1993:387 om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS. Detta

föreslås dock inte gälla domstolsbeslut ekonomiskt bistånd enligt som avser 6 § SoL eller insatser enligt 9 § LSS som avser ekonomiskt stöd. Verkställig-

het av sådana beslut ligger på kronofogdemyndigheten.

Vidare föreslår Lokaldemokratikommittén att länsstyrelsen vid tillsyn

över kommunerna enligt SoL respektive LSS skall ta hänsyn till de betingelser under vilka den kommunala självstyrelsen arbetar. Detta Lokalser demokratikommittén nödvändig konsekvens Sveriges ratificering som en av av den europeiska konventionen kommunal självstyrelse. Lokaldemoom kratikommitténs förslag innebär inskränkning i länsstyrelsernas mandat en att utifrån lagens bestämmelser utöva tillsyn. Lokaldemokratikommitténs förslag har varit föremål för remissbehand-

564 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNINGOCH UTVÄRDERING...

ling. Av 47 remissinstanser har 18 tillstyrkt eller inte haft något att erinra huvuddelen förslagen. 27 har avstyrkt eller varit tveksamma till mot av flertalet kommitténs förslag eller förordat ytterligare utredning. Bland de av kritiska remissinstanserna finns i princip två olika uppfattningar. Statliga myndigheter organisationer företräder handikappade anser att samt som förslagen inte är tillräckliga medan remisskommunerna anser att förslagen

går alltför långt. Vid kommitténs sammankomster med företrädare för socialtjänsten frambland länsexperterna i social omvårdnad finns olika uppfattningar i kom att frågan sanktioner i förhållande till kommunerna. De flesta ansåg dock om förtroende och dialog grund för tillsyn i syfte att åstadkomma att som utveckling och förbättring socialtjänstens verksamhet kan störas av sankav tionsmöjligheter.

Krympande ekonomi med bl.a. personalminskningar som följd kan riskera

urholka kvaliteten i verksamheterna. Detta är särskilt allvarligt när det att gäller heldygnsverksamheter för utsatta grupper. Det kan därför övervägas länsstyrelserna i dessa fall bör ha möjligheter att tillgripa sanktioner till om skydd för vårdtagarna. Enligt de gällande bestämmelserna har också nu länsstyrelserna rätt att ingripa med sanktioner mot ett kommunalt bedrivet

HVB. Som skäl införa sanktioner mot kommunerna kan anföras att det mot att demokratiska i sig innebär insyn i verksamheter. Politikerna är systemet ansvariga för socialtjänstens verksamheter och har också ett ansvar i ytterst förhållande till väljarna för hur verksamheten bedrivs och hur resurserna

används. Medborgaropinionen är därför ett påtryckningsmedel när det gäl-

förbättra eller omprioritera till verksamheter, inte uppler att resurser som fyller lagens krav kvalitet och laglighet. Mot detta kan dock den inom vändningen göras medborgaropinionen inte alltid tillgodoser minoriatt tetsskyddet, dvs. de utsatta gruppernas behov. För övrigt finns tjänstefelsansvaret enligt brottsbalken som en påtryckningsfaktor och möjlighet till ingripande mot politiker och tjänstemän. Av 20 kap. 1 andra stycket brottsbalken framgår att den uppsåtligen eller av som

oaktsamhet vid myndighetsutövning handling eller underlåtenhet

genom åsidosätter vad gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter som eller fängelse i högst två år. Privat verksamhet omfattas inte av brottsbalkens bestämmelser tjänstefelsansvaret. Frågan änstefelsansvaret har närom om mare behandlats i kapitel 10. Ett uppmärksammat ärende beträffande domstolstrots i en kommun år 1993 har föranlett åtal samtliga politiker i socialnämnd med stöd av mot en 20 kap. 1 § brottsbalken. Politikerna i kommunal nämnd vägrade trots en påpekande från länsstyrelsens sociala enhet i det aktuella länet att verkställa länsrättens domar i antal mål bistånd enligt SoL. Vägran att verkställa ett om domarna föregicks ett principbeslut i nämnden. Detta innebar att samtav liga besvärsärenden rörande ekonomiskt bistånd där länsrätten ändrat beslut fattats nämnden direkt eller delegation skulle tas upp i som av genom nämndens arbetsutskott för eventuellt förnyat ställningstagande. Innan dess

STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING... 565

skulle tidigare fattat beslut av nämnden gälla. Enligt Sölvesborgs tingsrätts dom den 21 september 1994 B 66/94 har socialnämndens arbetsutskotts ledamöter dömts till dagsböter för tjänstefel för sitt handlande. Domen har överklagats av både de tilltalade och av åklagaren. Vårt förslag till ny socialtjänstlag förtydligar kommunernas skyldigheter att tillhandahålla vissa tjänster. Även de allmänna riktlinjerna för socialtjänstens verksamheter förtydligas genom vårt förslag. Detta kommer att innebära delvis nya förutsättningar för tillsynen. B1.a. den föreslagna skyldigheten att bedriva fortlöpande och systematiskt kvalitetssäkringsarbete kommer att utgöra en god grund för kommunerna att förbättra kvaliteten i sin verksamhet. Detta fråntar dock inte länsstyrelserna ansvaret att genom tillsyn också kontrollera kvalitet och laglighet i kommunernas verksamhet. Även lagens bestämmelser rätten till bistånd preciseras. Sammantaget om kommer den nya lagen att ge klarare vägledning vid tillsyn. Om länsstyrelserna vid tillsyn finner sådana förhållanden som kan medföra ansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken kan länsstyrelserna till åklagare överlämna ärendet för åtalsprövning. Frågan om ytterligare sanktioner har behandlats av Lokaldemokratikommittén. Förslaget bereds för närvarande i regeringskansliet. Vi finner därför inte skäl att här närmare behandla frågan.

36.3.2 Behovet enhetlig tillsynsmetodik

av en Enligt direktiven är det en särskild uppgift för kommittén att överväga frågan om innehållet i och formerna för den statliga tillsynen. Tillsynen på den regionala nivån utövas 24 från varandra fristående av tillsynsmyndigheter. Socialtjänstlagen är en ramlag, som lämnar utrymme för bedömningar vid uttolkningen av lagen. Detta gäller både för kommunerna vid tillämpningen av lagen och för länsstyrelserna i tillsynsarbetet. Som anförts i föregående avsnitt finns i dag olika praxis vid länsstyrelserna både i fråga om formerna för tillsyn, bedömningsgrunder och återföring av kunskaper och erfarenheter som erhållits vid tillsyn. Enligt vår mening är det av stor vikt både för den enskildes och för vårdgivarens rättssäkerhet att ett gemensamt synsätt och en gemensam grund för den statliga tillsynen och tillståndsgivningen utvecklas. Denna fråga har också uppmärksammats i regeringens regleringsbrev för budgetåret 1994/95 till Socialstyrelsen och länsstyrelserna, som fått i uppdrag att i samverkan ta fram enhetliga faktorer som bör ligga till grund för tillsyn inom olika programområden. En större enhetlighet i tillsynsarbetet och tillståndsgivningen inom länen syftar framför allt till att garantera en mer lika behandling från tillsynsmyndigheternas sida gentemot enskilda, kommuner och privata vårdgivare. Möjligheterna att till den centrala nivån ge en mer enhetligt utformad information om förhållandena inom socialtjänstens olika områden skulle också Ska genom en samordnad metodik i tillsynsarbetet. Vi vill i detta sammanhang särskilt betona betydelsen av en årlig rapport i varje län, i vilken analyseras den kunskap och de erfarenheter, som erhållits

566 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING...

under året genom länsstyrelsens tillsyn över kommunernas socialtjänst samt över den privata verksamheten. Vi vill också särskilt framhålla betydelsen av återföring av kunskap och vunna erfarenheter i tillsynsarbetet till kommunerna och privata vårdgivare. Denna skyldighet har särskilt angivits i regleringsbrevet till länsstyrelserna år 1993. Denna fråga har, framgått ovan, också betonats av arbetssom gruppen inom Civil- och Socialdepartementen med uppgiften att göra en översyn av länsstyrelsernas tillsyn inom socialtjänsten.

36.3.3 Övriga uppgifter för länsstyrelserna

Länsstyrelserna har utöver tillsynsansvaret även i övrigt uppgifter enligt gällande bestämmelser, nämligen att informera och ge råd till allmänheten i frågor rör socialtjänsten, att biträda socialnämnderna med råd i deras som verksamhet samt att främja samverkan på socialtjänstens område med andra samhällsorgan. När det gäller länsstyrelsernas framtida uppgifter vill vi särskilt betona att

verksamhetstillsyn och individtillsyn samt kunskapsåterföring/-förmedling i

syfte att förbättra verksamheter skall vara länsstyrelsernas viktigaste uppgifter. Samverkan med Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter bör vara ett naturligt inslag i tillsynsarbetet när det gäller tillsyn i sådana verksamheter vari också ingår hälso- och sjukvård och över verksamheter, där samarbetet är av stor betydelse, t.ex. beträffande äldre personer, psykiskt störda samt barn som far illa. Att biträda kommunerna med råd i deras verksamhet är enligt vår mening angelägen uppgift för länsstyrelserna. Härigenom bidrar länsstyrelserna en till att vidareutveckla socialtjänsten. Det kan gälla juridiska spörsmål av sådan art att varken ansvariga eller handläggare besitter tillräcklig kunskap om bl.a. rättspraxis. Detta är inte sällan fallet för de små kommunerna. Men även när det gäller andra frågor än rent juridiska finns hos kommunerna behov av rådgivning och biträde, bl.a. i avseende på bedömningar av hur ett visst behov hjälpsökande bäst skall tillgodoses, vilken behandlingsinhos en stitution som kan vara lämplig eller i övrigt hur ett visst problem bäst skall penetreras och lösas. Denna typ av biträde kan också efterfrågas av större kommuner verksamheter och ansvar delegerats långt ut i organisationen. om Länsstyrelsens skyldighet att informera och ge råd till allmänheten är i dag resursmässigt icke oväsentlig uppgift. Enskilda har ibland behov av att få en upplysningar om sina lagliga rättigheter och om vilka skyldigheter som socialtjänstlagen ålägger kommunen. Inte sällan handlar det om att få råd och hjälp att hitta rätt instans för sitt hjälpbehov eller att få rådgöra om frågor, som rör tillgänglighet eller bemötande. Att lämna råd och upplysningar till allmänheten har ett nära samband med länsstyrelsernas individtillsyn. Enligt vår mening är det därför av stor betydelse för enskilda att länsstyrelserna även fortsättningsvis är skyldiga att tillhandahålla råd och upplysningar. Däremot anser vi att samverkan på socialtjänstens område mellan kom-

STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING UTVÄRDERING... 567 OCH

munerna och andra samhällsorgan bör vara ett kommunalt ansvar. I den nya lagen föreslår en bestämmelse som innebär skyldighet för socialen tjänsten att samverka med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda för att fullgöra de uppgifter som åvilar socialtjänsten. Vi föreslår därför att den nu gällande bestämmelsen länsstyrelsernas skyldighet om att främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan upphör. När det gäller frågan om länsstyrelsernas sakkunnigroll finns liksom beträffande frågan om sanktioner olika uppfattningar inom länsstyrelserna. Det finns dock skäl att överväga om sakkunnigrollen i alla sammanhang är förenlig med länsstyrelsernas tillsynsroll och rollen rådgivare åt allmänsom heten och åt kommunerna. Bl.a. har i skrivelse till kommittén påtalats att en jävssituation kan inträffa när representant från länsstyrelsen både samma lämnat biträde åt kommunen i utredningsskedet i ett LVU-ärende, som sakkunnig deltagit i den muntliga förhandlingen i länsrätten och därefter utrett den enskildes klagomål gentemot socialtjänsten i ärende. samma Att vara sakkunnig åt förvaltningsdomstolarna kan enligt vår mening undantagsvis vara befogat i ärenden principiell eller komplicerad natur. av Därför bör länsrätten i sådana ärenden även fortsättningsvis ha möjlighet att höra länsstyrelsen. Länsstyrelsernas sakkunnigroll bör dock enligt vår mening tonas ned till förmån för tillsynsarbetet. En angelägen uppgift för länsstyrelserna i framtid kommer att en vara tillståndsprövning samt tillsyn av privat verksamhet. Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 35 i detta betänkande.

36.4 Statens

uppgifter i övrigt

Vårt förslag: Statens åligganden i fråga om tillsyn, uppföljning, utvärdering, rådgivning m.m. skall också gälla för de uppgifter som åvilar socialtjänsten med stöd av annan författning.

I nuvarande 68 § SoL föreskrivs bl.a. att länsstyrelsen inom länet skall följa tillämpningen av socialtjänstlagen samt även i övrigt till att socialnämnse den fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Genom denna bestämmelse omfattar den statliga tillsynen även sådana uppgifter socialsom nämnden med stöd av annan författning har skyldighet att utföra. en Våra förslag om statens tillsyn, uppföljning och utvärdering samt övriga uppgifter, som behandlats i detta kapitel, har utformats på ett sådant sätt att de gäller endast i avseende på den nya socialtjänstlagen. Socialtjänsten har emellertid en skyldighet att utföra vissa uppgifter, regleras i andra som författningar. Som exempel kan nämnas de skyldigheter som åvilar socialnämnden enligt föräldrabalken. I 2 och 3 kap. föräldrabalken regleras social-

568 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNINGOCH UTVÄRDERING...

nämnds medverkan vid fastställande av faderskap och vid rättegång i mål faderskap. I 4 kap. finns vissa bestämmelser om adoption, i 6 kap. om om vårdnad och umgänge samt i 7 kap. om underhållsbidrag. Vissa bestämmeli de nämnda kapitlen i föräldrabalken reglerar socialnämndens medser verkan i dessa frågor. Även i 20 kap. ärvdabalken finns bestämmelser som ålägger socialnämnden vissa skyldigheter. Vårt förslag syftar till att klargöra att staten har ett ansvar för tillsyn, uppföljning och utvärdering m.m. även för de uppgifter som med stöd av andra författningar åvilar den nämnd, kommunen utsett att ansvara för som dessa uppgifter. Dessa uppgifter innefattas huvudsakligen i vad som brukar betecknas familjerätten och vanligtvis utgör en del av socialsom som tjänstens organisation.

37 Socialtjänsten i ett EU-perspektiv

Vår bedömning: Det finns inga tungt vägande skäl motiverar ändring reglerna som en av om vistelsekommunens och rätten till bistånd med anledning ansvar av EES-avtalet och ett eventuellt medlemskap i EU. Det kan dock finnas skäl att uppmärksamt följa vilka konsekvenser den fria rörligheten får för socialtjänsten de närmaste åren. Visar det sig att utländska medborgare som omfattas av EG-rättens regler i stor omfattning gör anspråk på ekonomiskt och annat bistånd kan det finnas skäl att senare se över regelsystemet.

37.1 Bakgrund

En fråga som tidigare har behandlats i vårt delbetänkande SOU 1993:30 är principen om kommunens yttersta och vistelsebegreppet i socialansvar tjänstlagen 1980:620/SoL. Som tidigare framgått i kapitel 11 har vi ansett

att vistelsekommunens ansvar bör ligga fast tillstår vistelsebegreppet

men att är förenat med vissa problem. Vi har därför föreslagit några undantag som gäller ansvarsfördelningen mellan kommunerna.

Vid vår behandling vistelsebegreppet har vi redogjort för

av även hur EES-avtalet påverkar vissa utländska medborgares rätt vistas i Sverige. att I det följande redogör kortfattat för vilka regler gäller, som vad vi tror om framtiden och hur på behovet ändrad lagstiftning. ser av

37.2 Fri för

rörlighet vissa utländska medborgare

För att kunna genomföra arbetsmarknad inom EES behöver en gemensam medborgare från EES-länderna inte längre något arbetstillstånd. Den enskilde har rätt att flytta mellan de avtalsslutande länderna för att söka arbete. Han har också rätt att vistas i ett EG- eller EFTA-land som anställd och omfattas då av den lagstiftning gäller för arbetstagare i det landet. som Den som har haft anställning i ett EG- eller EFT A-land får även kvar stanna i landet. Även anhöriga till arbetstagaren har rätt att bosätta sig i landet. Det gäller

570 SOCIALTJÄNSTEN I ETr EU-PERSPEKTIV

maka/make eller sambo oavsett nationalitet barn under 21 år eller är beroende av dem och som — släktingar i närmast föregående led till arbetstagaren eller hans eller hennes make och är beroende av dem. som

Samma rätt tillkommer företagare och deras familjer. egna Ytterligare kategorier omfattas EG-direktiv om persotre av personer av fria rörlighet. Det gäller ners

icke ekonomiskt aktiva och deras familjer personer arbetstagare och företagare är pensionerade och deras familjer egna som studerande och deras familjer.

Villkoren för rätt till uppehållstillstånd regleras i 3 kap. 5 a § utlänningsförordningen 1989:547. Av de under punkterna 1-3

personer som avses

till uppehållstillstånd att de har sin försörjning tryggad i sådan

krävs för rätt utsträckning de inte ligger Sveriges välfärdssystem till last. Det krävs bl.a. att tillräckliga medel för sin försörjning. Med tillräckliga medel att de har egna för icke ekonomiskt aktiva och pensionärer tillgångar efter avses personer

skatt motsvarar full svensk folkpension, fullt pensionstillskott för en

som svensk pensionär i motsvarande ålder samt täckta bostadskostnader. Av

motiven till nämnda förordning framgår att rått till socialbidrag inte innebär

att man har egna medel.

studerande beviljas uppehållstillstånd i regel för fem år.

För andra än

Uppehållstillståndet förlängs därefter automatiskt. Beträffande icke ekonomiskt aktiva och pensionärer kan uppehållstillståndet omprövas

personer efter de två första bosättningsåren.

kap. 5 § utlänningsförordningen regleras möjligheterna att återkalla

I 3 c dels utlänningar grundar sin rätt till vistelse i

ett uppehållstillstånd för som

Sverige på EES-avtalet och inte försörjer sig eller annars saknar egna som medel för sitt uppehälle, dels medborgare i stat utanför EES om anen knytningen till EES-medborgaren bryts och familjemedlemmen inte har rätt i Sverige på någon grund. Det är Statens invandrarverk att stanna annan

beslutar återkallelse av uppehållstillstånd.

som om Den omständigheten att arbetstagare blir ofrivilligt arbetslös eller en oförmögen arbeta på grund sjukdom eller olycksfall får dock inte leda att av

till uppehållstillståndet återkallas. Det är också tillåtet att frivilligt söka

att

andra anställningar att uppehållstillståndet äventyras. En viss tid av

utan frivillig arbetslöshet mellan anställningarna måste enligt EG-rättens regler

accepteras.

från andra länder

37.3 Erfarenheter

tänkbart framtida medlemskap i EU har nyligen Konsekvenserna av ett olika perspektiv de s.k. EG-konsekvensutredningarna. Ett analyserats ur av betänkanden avlämnats EG, kvinnorna och välfärden SOU av de som - 1993:117 belyser social välfärd och jämställdhet mellan kvinnor och män i -

SOCIALTJÄNSTEN EU-PERSPEKTIV 571 I EII‘

ett europeiskt perspektiv. I betänkandet diskuteras bl.a. de farhågor som uttalats beträffande framtida flyttströmmar till Sverige. Utredaren drar bl.a. följande slutsatser.

Under åren 1987 till 1991 flyttade 1,5 miljoner - ca personer från en medlemsstat till Det är mindre en annan. än 0,1 procent av EG:s totala

befolkning. En relativt hög andel dem flyttade under

av som denna period var i åldern 14-54 år och mycket andel en stor av denna grupp var mellan 14 och 24 år. Det innebär sannolikt att dessa sökte ett första arbete eller arbetslivserfarenhet i land. ett annat

EU-ländernas socialförsäkringssystem inklusive

- arbetslöshetsförsäkring

är idag relativt väl utbyggda. Det innebär sannolikt att den som är arbetslös i regel föredrar att stanna kvar i sitt hemland med arbetslöshetsunderstöd framför att söka ett nytt arbete i ett annat land. Den kvinnliga förvärvsfrekvensen ökar i alla medlemsländer. - Det innebär sannolikt ett hinder för vissa familjer flytta både att inom landet och utomlands. Det är svårare att hitta två jobb nya än att hitta bara ett.

I betänkandet redovisas också erfarenheter av det nordiska samarbetet på arbetsmarknaden. Detta samarbete regleras av särskilda överenskommelser och konventioner. Som exempel kan nämnas den nordiska konventionen om social trygghet till stor del ersätts EES-avtalets som av regler. Statistik för år 1991 redovisas i nyssnämnda som betänkande visar på svaga flyttströmmar inom Norden likheter trots stora i fråga om kultur, traditioner och språk. Samtliga länder Sverige utom redovisar fler inflyttade än avflyttade personer. De flyttströmmarna i huvudsak svaga anses bero på små reallöneskillnader mellan länderna. Att flyttströmmarna påverkas

starkt av reallöneutvecklingen bekräftas också

av den utveckling som skett under 1980-talet och beskrivs i följande ordalag som 104-105.

Fram till början av 1980-talet var reallöneskillnaderna mellan de nordiska länderna stora i synnerhet mellan Sverige och Finland. Parad med en efterfrågan på arbetskraft i Sverige uppstod en bruttoinvandring från Finland till Sverige. Det var således lätt att locka över finsk arbetskraft till Sverige. När reallönerna utjämnades

minskade strömmarna från Finland till Sverige. Återvandringen

till Finland blev till och med större än utvandringen. I realiteten har det under 1980-talet inte spelat

någon roll hur många vakanser som funnits i Sverige. Löneskillnaderna har varit

för små för att locka finsk arbetskraft till Sverige. Trots hög arbetslöshet i Dan-

mark och Finland, stigande löneläge i Norge och så sent som för ett par år sedan

stor efterfrågan på arbetskraft i Sverige har flyttningen inom Norden minskat.

37.4 EG-rättens

regler om socialt bistånd till

arbetssökande

Tanken med den fria rörligheten för personer är att medborgare inom EES fritt skall få bosätta sig inom hela samarbetsområdet. Den som vill arbeta i ett annat land har möjlighet att fritt röra sig till detta land för att där söka

572 SOCIALTJÄNSTEN EU-PERSPEKTIV 1 ETT

enskilde behåller rätten till arbetslöshetsunderstöd från hemarbete. Den

landet under högst tre månader.

kommer till Sverige för att söka arbete och Vad händer då om en person

arbetslöshetsersättning han har med sig inte räcker till Den fråga den som arbetssökande i så fall är berättigad till ekonoinställer sig är om den som sökandetiden, dvs. redan innan vederbörande har miskt bistånd redan under

fått ett arbete.

EG-domstolen år 1985 fallet Lebon 316/85.

Denna fråga har prövats av

det föreligger klar skillnad mellan dem som har ett Domstolen fann att en

arbetssökande. Endast den första kategorin kunde arbete och dem som är

kräva bli behandlad lika landets egna medborgare. enligt domstolen att som

kan således inte med stöd EG-rättens regler kräva att En arbetssökande av

värdlandets medborgare om arbetslöshetsbli behandlad lika som egna

skulle räcka till. Enligt EG-rättens regler föreligger det ersättningen inte

till socialt bistånd i dessa situationer. En arbetsdärför inte någon rätt

tillräckliga ekonomiska medel för att försörja sig skall sökande som inte har

Saknas medel för hemresan skall denne enligt återvända till hemlandet.

avvisningsregler återbördas på svenska statens bekostnad. gällande

37.5 Vår bedömning

vistelsebegreppet i sig konstituerar rätt till bistånd för ut- Frågan om en

vistas i Sverige med stöd EG-rättens regler har ländska medborgare som av

kommit diskuteras i kommunerna. Man befarar att under senare tid att

regler i så fall kan leda till betydande kostnadsökningar socialtjänstlagens

för kommunerna. kommer hit för att söka arbete med stöd av En utländsk medborgare som

inte söka något uppehållstillstånd. Den tid han

EG-rättens regler behöver

normalt begränsad till tre månader. Den enskilde kan får vistas i Sverige är

bli behandlad lika svenska medborgare under denna tid inte kräva att som

inte skulle räcka till. Det visar EG-domstolens arbetslöshetsersättningen om 316/85. En arbetssökande inte har tillbehandling av fallet Lebon som

för försörja sig skall återvända till hemlandet. räckliga ekonomiska medel att

skall denne enligt gällande avvisningsregler Saknas medel för hemresan

återbördas på svenska statens bekostnad.

Även regler inte tillförsäkrar arbetssökande EESom EG-rättens en

till socialt bistånd omfattas han socialtjänstlagens medborgare någon rätt av

och den enskildes rätt till bistånd. Det regler om kommunens yttersta ansvar

följer konsekvens av vistelsebegreppet. som en den enskilde inte får ligga värdlandet till EG-rättens regler innebär att

EES-medborgare kommer till last. Det kan dock inte uteslutas att som

oförutsett hamnar i situation där de kan Sverige för att söka arbete en

frågan närmast gäller är i vilken omfattning behöva hjälp från samhället. Det

ekonomiskt och annat bistånd i sådan situation. Denna han har rätt till en

domstolarna. Det är därför osäkert hur långt fråga har hittills inte prövats av

SOCIALTJÄNSTEN EU-PERSPEKTIV 573 I ETT

kommunens yttersta sträcker sig under de första månaderna i ansvar tre Sverige. Såvitt vi kan bedöma har det aldrig varit lagstiftarens avsikt den att som har rätt att tillfälligt vistas i Sverige skulle likställas med den är som permanent bosatt i landet. Den praxis allmänt tillämpas i kommunerna som innebär att en sådan i allmänhet får avslag på sin ansökan bistånd person om med hänvisning till att behovet kan tillgodoses på sätt, dvs. annat genom att han återvänder till sitt hemland. Det förekommer dock den enskilde att beviljas bistånd till kostnader för uppehälle och hemresa.

Vi anser att kommunerna precis idag från fall till fall måste - som bedöma i vilken omfattning bistånd skall utges i ett sådant fall. Den praxis som tillämpas ifråga nordiska medborgare kommer till Sverige för om som att söka arbete och inte kan försörja sig på hand bör enligt vår som egen bedömning kunna godtas i detta sammanhang. Det betyder den enskilde att normalt bör få avslag på sin ansökan med motiveringen behovet kan att tillgodoses genom att den enskilde återvänder till sitt hemland. Har den enskilde inte lyckats få arbete efter tre månader i Sverige upphör i normala fall hans rätt att med stöd EG-rättens regler vistas i vårt land. av Det normala bör då att den enskilde får avslag på sin ansökan vara om bistånd till fortsatt vistelse i Sverige.

I andra situationer skall utländska medborgare omfattas EGsom av rättens regler behandlas lika värdlandets medborgare. Någon som egna diskriminering får inte förekomma. Den bor och arbetar i Sverige med som stöd av EG-rättens regler kan alltså fullt ut göra anspråk på ekonomiskt och

annat bistånd från socialtjänsten. Som tidigare nämnts finns det kommuner befarar socialtjänstsom att

lagens regler kan leda till betydande kostnadsökningar för kommunerna.

Vår genomgång visar dock att farhågorna sannolikt är betydligt överdrivna. Erfarenheter från andra länder tyder inte på att människor i någon nämnvärd omfattning utnyttjar den fria rörligheten på arbetsmarknaden. Enligt vår bedömning finns det inte heller några starka skäl talar för att den som sociala turismen skulle öka. Danmark har t.ex. inte märkt någon ökad av tillströmning av utländska medborgare till följd sitt medlemskap i EU. av

Utlänningslagstiftningen har också ändrats i vissa avseenden med

anledning av EES-avtalet. Som tidigare framgått kan utlänningar grundar som sin rätt till vistelse i Sverige på EES-avtalet och inte försörjer sig eller som som annars saknar egna medel till sitt uppehälle få sitt uppehållstillstånd återkallat. Det förutsätter naturligtvis att den beslutande myndigheten får vetskap om att den enskilde befinner sig i sådan situation. en Här finns det ett problem eftersom bestämmelserna i sekretesslagen

l980:l00/SekrL med vissa undantag -lägger hinder i vägen för utbyte

- av information mellan olika myndigheter. Idag får socialtjänsten inte anmäla till Statens invandrarverk eller till polismyndigheten att skäl till avvisning eller utvisning kan föreligga. Det följer bestämmelserna sekretess av om inom socialtjänsten 7 kap. 4 § SekrL.

Ett av undantagen i SekrL gäller uppgiftsskyldighet följer lag och som av

574 SOCIALTJÄNSTEN 1 ETT EU-PERSPEKTIV

regleras i 14 kap. 1 § SekrL. En sådan bestämmelse finns i 11 kap. 6 § utlänningslagen 1989:529. Socialtjänsten är enligt denna bestämmelse skyldig att på begäran av regeringen, Utlänningsnämnden, Statens invandrarverk eller polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, uppgifterna behövs i ett ärende om uppehållstillstånd eller om för verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Slutligen vill vi också redovisa hur vi på behovet av ändrad lagstiftning. ser Den fria rörligheten är i grunden positiv och gynnar också våra egna möjligheter att arbeta och bo i andra länder. Det finns enligt vår bedömning inga tungt vägande skäl som motiverar en ändring av vistelsekommunens och rätten till bistånd med anledning av EES-avtalet och ett eventuansvar ellt medlemskap i EU. Det kan dock finnas skäl att uppmärksamt följa vilka konsekvenser den fria rörligheten får för socialtjänsten de närmaste åren. Visar det sig att utländska medborgare omfattas EG-rättens regler i som av stor omfattning gör anspråk på ekonomiskt och annat bistånd kan det finnas skäl över vår svenska lagstiftning. Det ligger då närmast till hands att att se överväga ett lagstöd gör det möjligt för socialtjänsten att utan hinder av som sekretess anmäla sådana förhållanden till de myndigheter som handhar frågor avvisning och återkallelse av uppehållstillstånd. om

Övriga

frågor inom socialtjänsten

Vårt förslag:

Möjligheterna enligt socialtjänstlagen 1980:620/SoL

att överklaga beslut till länsrätten skall bestå, att utdöma bötesstraff utökas till följd av vidgade krav på tillstånd för bedrivande av privat verksamhet och vidgade möjligheter att förbjuda verksamhet som bedrivs i privat regi, att förbjuda innehav av berusningsmedel, injektionssprutor och kanyler skall bestå. Bestämmelserna om möjlighet att överklaga till länsrätt kompletteras med överklagningsmöjlighet vad gäller beslut socialtjänsten äterav om krav enligt vårt förslag i avsnitt 32.4.4. Härmed förenklat uttryckt avses möjlighet att överklaga återkravsbeslut när den enskilde förorsakat att bistånd utgått obehörigen eller med för högt belopp eller när den enskilde i annat fall obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning. Beslut om eftergift i sådana återkravsärenden angetts skall som ovan också kunna överklagas till länsrätt. Regleringen om socialtjänsten i krig flyttas utan ändring över till den nya lagen.

38.1 Inledning

Med övriga frågor avses i detta kapitel frågor om

överklagande av beslut i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen, utdömande av böter, förbud i vissa fall att inneha berusningsmedel, injektionssprutor och kanyler, socialtjänsten i krig. - Dessa frågor regleras för närvarande i de avslutande avsnitten i socialtjänstlagen. Utöver detta vill vi också notera att i vårt delbetänkande, SOU 1993:30, lagt fram förslag om vidgade möjligheter att kunna flytta ett ärende från en kommun till en annan kommun. För närvarande föreskrivs 72 § att ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd beträffande enskild en person kan flyttas över till socialnämnd, denna nämnd en annan om samtycker till det.

576 ÖVRIGA FRÅGOR SOCIALTJÄNSTEN INOM

Vi har i delbetänkandet föreslagit att överflyttning också skall kunna ske efter beslut länsrätten. Någon anledning att här ytterligare kommentera av detta förslag finns inte. Den reglering vi föreslagit i denna sak återfinns i som förslaget till ny lag som vi lagt fram. Vi har i vårt delbetänkande även lagt fram förslag om möjligheter för en kommun att hos länsrätten föra talan återbetalning från annan huvudom för utförda åtgärder med anledning av det yttersta ansvar som kommuman har enligt socialtjänstlagen. Vi har föreslagit att detta skall regleras nerna paragraf i SoL 72 §. Även denna reglering återfinns i det genom en ny a förslag till ny lag som vi lagt fram.

38.2 överväganden

38.2.1 Överklagande

Enligt nuvarande regler 73 § första stycket SoL får socialnämndens beslut

överklagas hos länsrätten nämnden har meddelat beslut i fråga om om bistånd enligt 6 medgivande enligt 25 förbud enligt 27 § eller eftergift enligt 37 Vi inte att det bör ske några ändringar av möjligheterna att anser i dessa avseenden överklaga beslut till länsrätten. Vi har föreslagit utvidgning av återkravsmöjligheterna innebärande att en bistånd skall kunna återkrävas någon oriktiga uppgifter eller om genom underlåtenhet att lämna uppgifter förorsakat att bistånd utgått obegenom hörigen eller med för högt belopp. Återkrav skall också kunna ske någon om i annat fall obehörigen eller med för högt belopp uppburit bistånd och han skäligen bort inse detta. Förslaget vidgade återkravsmöjligheter finns i om avsnitt 32.4.4. I dessa fall att det skall finnas möjligheter att överanser klaga till länsrätt. Vårt förslag vidgade återkravmöjligheter omfattar också möjligheter om för socialtjänsten att efterge återkravet. Beslut i en sådan fråga bör också kunna överklagas till länsrätt. Vi föreslår inte någon ändring de regler som i övrigt gäller enligt 73 av Härmed bl.a. att beslut gäller omedelbart att länsrätt eller en avses men en kammarrätt får förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft. Vi vill ändå göra vissa kommentarer till fråga som uppmärksammats en hos Bakgrunden är de fall när länsrätt upphävt avslagsbeslut av kommuoss. i biståndsärenden, skuldsanering där det inte så sällan kan nen t.ex. om vara

fråga relativt stora belopp, högre instans sedan gett kommunen

om men rätt. Kommunen har dessförinnan betalat ut biståndet eftersom domen av länsrätten gäller omedelbart. Möjligheterna i sådana fall att få tillbaka det utbetalade biståndet är i praktiken begränsade. Visserligen finns möjligheten att under gång begära att eventuell bifallsdom skall processens en verkställas först sedan den har vunnit laga kraft. Men det är inte givet att det alltid blir bifall till sådan hemställan. Det slutliga resultatet kan således bli

ÖVRIGA FRÅGOR 577 INOM SOCIALTJÄNSTEN

att den enskilde får det stöd han ansökt trots att han sedermera inte om anses berättigad till det. Vi lägger alltså inte fram något förslag för att försöka komma till rätta med det problem som här tagits upp. Frågan bör dock uppmärksammas i det kommande beredningsarbetet.

38.2.2 Utdömande av bötesstraff

Enligt nuvarande bestämmelser i SoL finns vissa möjligheter att utdöma bötesstraff 75 §. Det kan ske beträffande den åsidosätter bestämmelsom serna i 25 § eller 31 § första stycket. 25 § innehåller bestämmelser socialom nämndens medgivande att i enskilt hem ta emot barn för stadigvarande vård och fostran. I 31 § första stycket föreskrivs att enskilda personer eller sammanslutningar inte får bedriva verksamhet som syftar till att förmedla underåriga till hem som avses i 25 Bötesstraff kan också utdömas beträffande den som överträder förbud som har meddelats med stöd 27 Enligt denna paragraf får socialav nämnden, när ett barns bästa kräver det, förbjuda har sitt en person som hem inom kommunen att utan nämndens medgivande ta emot andras underåriga barn för sådan vistelse i hemmet inte är tillfällig. som I ytterligare två fall kan bötesstraff utdömas. Den utan tillstånd driver som ett sådant hem för vård eller boende som avses i 69 § kan dömas till böter. Den som i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 70§ bedriver fortsatt verksamhet kan också dömas till böter. Det förbud här är som avses att länsstyrelsen förbjudit fortsatt verksamhet vid ett hem för vård eller boende. Enligt förslag som tidigare lagts fram i detta betänkande bör kravet på tillstånd för att bedriva privat verksamhet vidgas jämfört med vad är som nu

fallet se kapitel 35. Enligt de nuvarande reglerna gäller tillståndsplikt

endast bedrivande av hem för vård eller boende. Möjligheterna att utdöma bötesstraff bör även fortsättningsvis knytas till de fallen då tillståndsplikt föreligger. Det innebär en utökning av möjligheterna att utdöma bötesstraff. Enligt förslag som lagt fram tidigare i betänkandet utvidgas länsstyrelsens möjligheter att förbjuda fortsatt privat verksamhet. Vi föreslår att

möjligheterna att utdöma bötesstraff för den som trots ett förbud fortsätter sin verksamhet skall utvidgas i motsvarande mån.

I övrigt föreslås inte några förändringar av möjligheterna att utdöma bötesstraff.

38.2.3 Förbud att inneha berusningsmedel

I den mån huvudmannen för ett hem för vård eller boende, drivs som av landstingskommun eller kommun, beslutar det, får enligt regler som nu

gäller 76 § första stycket SoL de som bereds vård där inte inneha alkohol

eller andra berusningsmedel. Detta gäller också i fråga injektionssprutor om eller kanyler.

578 ÖVRIGA FRÅGOR SOCIALTJÄNSTEN INOM

I andra stycket paragraf föreskrivs sådan egendom påsamma att om träffas hos intagen eller någon annanstans inom hemmet utan att det en finns känd ägare till den får den tas omhand. Egendomen skall förstöras

eller försäljas enligt vissa bestämmelser i annan lag. Vi har inte övervägt några förändringar dessa bestämmelser. Vi föreslår av att det i den lagen tas in bestämmelser motsvarande dem som nu finns. nya

38.2.4 Socialtjänsten i krig

Enligt 78 § får regeringen meddela särskilda föreskrifter om socialtjänsten enligt SoL. Detta gäller riket kommer i krig eller krigsfara eller om det om råder sådana utomordentliga förhållanden är föranledda av krig eller av som krigsfara riket har befunnit sig Vi har inte övervägt några förändringar som dessa bestämmelser. De föreslås flyttas över till den nya lagen. av

39 Ekonomiska konsekvenser av

våra

förslag

39.1 Inledning

Innan en genomgång görs av de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag behöver några ord sägas om förutsättningarna att göra ekonomiska konsekvensbeskrivningar i samband med förändringar i en lagstiftning av socialtjänstlagens typ. Vi har redan tidigare konstaterat att socialtjänstlagen kan beskrivas som en målinriktad ramlag. I detta ligger att kommunerna medvetet lämnats ett betydande utrymme för att själva avgöra ambitionsnivåer, organisation och metoder för de insatser som lämnas med stöd av lagen. De åligganden för kommunerna som mer direkt regleras av lagen är de som faller under rätten till bistånd. Några sådana insatser föreslås inte i detta betänkande eftersom denna fråga behandlats i vårt delbetänkande Rätten till bistånd inom socialtjänsten. Eftersom statens styrning av socialtjänsten i huvudsak sker genom målangivelser måste kostnadsuppskattningarna i första hand utgå från de förändringar som vi direkt eller indirekt föreslår på denna nivå. Vi anser - således inte att det i alla situationer bör redovisas i konsekvensbeskrivningen om man i lagen skriver in att ett visst medel- dvs. i praktiken en viss verksamhet skall utnyttjas av socialtjänsten. Avgörande vid bedömningen måste vara om stadgandet kan ses som en ambitionshöjning, t.ex. att genom en större grupp förutsätts ta del av insatsen eller att insatsen förutsätts vara av större omfattning eller av högre kvalitet i de enskilda fallen. Ett sådant åläggande att bedriva en viss verksamhet bör dock medtas i den ekonomiska konsekvensbeskrivningen i den mån det förhindrar kommunerna att använda ett annat och mindre kostsamt alternativ. Motivet för detta synsätt är att metoden för styrning från statsmakternas sida inte i sig påverkar kostnadsnivån en barnstuga kostar varken mer eller mindre om verksamheten bedrivs med stöd av en övergripande formulering att kommunerna skall erbjuda barnomsorg eller om det i lagen uttryckligt stadgas att kommunen skall ha barnstugor. En annan konsekvens av kommunernas frihet inom lagens ram är att det inte är möjligt att på förhand veta vilka insatser som kommunerna kommer att använda sig av i sitt arbete. Detta förhållande gör det svårt att göra meningsfulla kostnadsuppskattningar. Därtill kommer att en så mångfacetterad och bred verksamhet som socialtjänsten starkt påverkas av förändringar i andra delar av samhället. En del av dessa förändringar såsom t.ex. befolkningsutvecklingen kan förutsägas - -

580 EKONOMISKA KONSEKVENSER Av VÅRA FÖRSLAG

i rimlig grad. Andra förändringar låter sig svårligen prognosticeras. Exempel på sådana förändringar under år är ökningen av flyktingar och senare asylsökande samt den kraftiga ekonomiska nedgången. Det är i många fall svårt att bedöma i vilken utsträckning en beräknad eller uppkommen kostnad kan direkt konsekvens av en förändring i lagen. I en stor del ses som en dessa tänkta fall skulle kostnadsförändring uppstått även om någon av en förändring av lagen inte gjorts.

39.2 Konsekvenserna av enskilda förslag

Våra förslag till ändringar i lagen finns redovisade i kapitel 13 och framåt i betänkandet. Vid redovisningen de ekonomiska konsekvenserna av våra av förslag redovisas dessa dock uppställda efter kapitelindelningen i lagförslaget. Endast de kapitel i lagen där vi lämnat förslag medtas i redovisningen. I de fall där våra ändringsförslag endast är av redaktionell karaktär har de inte berörts i detta kapitel.

1 kap. Mål, ansvar och uppgifter I vårt betänkande har vi föreslagit att portalparagrafen skall kompletteras med formulering för att understryka vikten av att hänsyn tas till barns en behov och synpunkter. Kompletteringen bygger på FN:s barnkonvention, som Sverige anslutit sig till. Stadgandet har till syfte vägledning vid avvägningen mellan barns att ge och andras intressen och bedöms inte innebära några nya uppgifter eller kostnader för socialtjänsten. Vidare konkretiseras portalparagrafens innehåll i en ny sammanhållen målparagraf. I huvudsak bygger paragrafen på stadganden som nu finns på olika ställen i lagen. Det enda innehållsligt nya Stadgandet rör stöd till anhöriga. När det gäller denna har vi föreslagit att det i den nya målparagrupp grafen införs formulering att socialtjänsten bör genom stöd och avlastning en underlätta för närstående vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor som med funktionshinder. Syftet med ändringen är att vi i lagen klart vill markera att socialtjänsten även kan och bör hjälp och stöd till människor som frivilligt påtagit sig att ge för tunga omvårdnadsinsatser för närstående. I realiteten ger socialsvara tjänsten redan i dag sådant stöd till anhöriga. Det finns dock inte någon statistik visar i vilken utsträckning olika insatser inom socialtjänsten som utgår till denna grupp. Nedan görs ett försök att med hjälp av tillgängliga uppgifter uppskatta storleken på kostnaderna för ett stöd till närstående på den ambitionsnivå ligger i vårt förslag. Det är självklart sådan beräkning endast kan som att en ungefärlig anvisning om nivån på dessa kostnader. ge en På grundval gjorda undersökningar och befintlig befolkningsstatistik av

EKONOMISKA KONSEKVENSERAV VÅRA FÖRSLAG 581

kan uppskattas att det bland hemmaboende äldre finns ca 35 000 personer inte utan hjälp klarar ens mer elementära funktioner i den dagliga som livsföringen. Cirka 25 000 av dessa beräknas få hjälp i första hand av anhöriga. Dessa siffror avser personer som behöver hjälp på grund av olika fysiska funktionsnedsättningar. En ytterligare grupp hjälpbehövande är de som drabbats av demens och där anhörigas insatser utgör en förutsättning för att den demente skall kunna bo kvar hemma. I dagens läge finns uppskattningsvis 90 000 dementa i riket. Merparten av dessa vårdas i särskilt boende. Cirka 25 000 dementa personer bedöms dock vårdas i hemmet med stöd av anhöriga. I enlighet med dessa antaganden räknar vi med att det finns ca 50000 personer med olika former av funktionshinder som vårdas i hemmet med hjälp av anhöriga. Det bör understrykas att vi då endast räknat personer med ett tungt omvårdnadsbehov. I de flesta av dessa fallen skulle en plats i särskilt boende krävas om den anhörige inte ställde upp. De former av anhörigstöd som här bedöms vara aktuella är växelvård, dagverksamhet och avlösning genom hemtjänstinsatser. När det gäller behovet av växelvård uppskattas att 5 000 personer kan behöva programmerad avlastning från vårdsysslan. Uppskattningen bygger på bedömningar från ett antal verksamhetsföreträdare med stor erfarenhet av växelvård. En vanlig modell för växelvård är att den anhörige får avlastning en vecka i månaden, dvs. 12 veckor per år. Sammantaget skulle detta innebära ett behov av 60000 avlastningsveckor per år. Kostnaden för en veckas avlastningsvård antas vara 5 600 kronor 800 kr/dag. Detta ligger under kostnaden i sjukhemsvård, men väl över vad en vecka på ålderdomshem kostar. Totalt skulle kostnaden för växelvård enligt dessa antaganden uppgå till ca 335 miljoner kronor på årsbasis. Antalet vårdplatser för växelvård skulle med denna beräkning behöva uppgå till drygt 1 400 i landet som helhet. Detta kan jämföras med att i en kartläggning som Socialstyrelsen genomförde inom den somatiska långvården år 1991 framkom att det då fanns ca 2 000 avlastningsplatser inom långvården. Det har dock visat sig att det är vanligt att växelvårdsplatser beläggs med personer som egentligen behöver någon form av mer permanent boende. Resultatet blir i dessa fall att platserna i praktiken inte längre utgör en resurs för anhörigstöd. Dagverksamhet är en annan insats som kan fungera som ett stöd för anhöriga. Insatsen kan användas både för anhöriga som vårdar dementa och t.ex. en äldre maka som måste få avlösning en eller två dagar i veckan för att fysiskt orka med. Uppskattningsvis rör det sig om 15000 personer som behöver denna typ av stöd med en halv dag ett par gånger i veckan. Vid beräkningen utgår vi från att dagverksamhet behövs under 40 veckor av året. Det totala behovet av dagverksamhet skulle då uppgå till ca 600 000 dagar, vilket motsvarar ca 3 000 platser i dagverksamhet. Om vi utgår från att en plats i dagverksamhet kostar 300 kronor per dag skulle denna kostnad totalt uppgå till ca 180 miljoner kronor per år. Vid Socialstyrelsens kartläggning år 1991 framkom att det då fanns 1500 dagvårdsplatser inom långvården. Därutöver finns dagverksamhet för dementa i nästan varje

582 EKONOMISKA KONSEKVENSER AV VÅRA FÖRSLAG

kommun. Uppskattningsvis uppgår dessa platser till ytterligare bortåt 3 000 platser. Det bör dock noteras att till skillnad från växelvårdsplatserna kan denna resurs även behöva utnyttjas för andra personer än de som vårdas av anhöriga. Slutligen har vi den stora grupp anhöriga som sannolikt får den bästa hjälpen genom avlösning i form av hemtjänstinsatser. Om avlösning ges med hemtjänstinsatser under t.ex. 4 timmar per vecka kan detta vara av avgörande betydelse för den anhöriges möjligheter att klara av sin omvårdnadsinsats utan att Slitas ut. Om vi räknar med att ca 30 000 personer får stöd 4 timmar per vecka under 40 veckor av året skulle kostnaden uppgå till ca 720 miljoner kronor. Kostnaden per hemhjälpstimme har då antagits vara 150 kronor. Dessa siffror kan jämföras med att år 1992 fick ca 240000 personer som var 65 år och äldre hemhjälp och att kostnaden för hemtjänsten år 1991 uppgick till bortemot 20 miljarder kronor. Dessa beräkningar pekar på att merkostnader för det av oss föreslagna anhörigstödet kan komma att uppstå. Det är dock viktigt att notera att kommunerna redan i dagsläget har kostnader för anhörigstöd. Eftersom det inte finns någon statistik över hur stor del av socialtjänstens resurser som i dagens läge utgår i form av anhörigstöd är det inte möjligt att uttala sig hur stor merkostnaden skulle bli vid en mer konsekvent om satsning på att stödja anhöriga. Som tidigare redovisats finns redan resurser för t.ex. växelvård och dagverksamhet som borde vara tillräckliga. Det finns dock anledning att tro att åtminstone växelvårdsplatserna i en inte obetydlig omfattning utnyttjas för andra grupper och för annat syfte. Ett utökat anhörigstöd handlar emellertid inte bara om nya kostnader. Det finns plusposter, och det inte bara i form av en förbättrad livskvalitet för anhöriga och vårdade, utan också i ekonomiska termer. Exempelvis torde en ökad satsning på anhörigstöd leda till ett minskat utnyttjande av akutsjukvården. Orsaken är att det ofta är till sjukhusen anhöriga vänder sig när de känner att de inte längre orkar fortsätta vården. De största besparingarna ligger sannolikt i att anhörigstödet gör att den funktionshindrade kan bo kvar i ett eget boende under en lägre tid och att den anhörige därigenom kan svara för en betydande del av den dagliga hjälpen. Det är inte möjligt att direkt beräkna vilka besparingar eller snarare uteblivna kostnader detta leder till. En av orsakerna är att effek- terna till stor del beror på vilka som ges anhörigstöd. Det kan i detta sammanhang finnas anledning vad kostnaderna att se skulle bli om en person genom uteblivet anhörigstöd måste placeras i ett särskilt boende. Kostnaden för en plats i särskilt boende varierar mellan ca 500 kronor per dag för en plats på ålderdomshem och ungefär 1 200 kronor för en sjukhemsplats. Sätts dygnskostnaden till 800 kronor motsvarar detta en kostnad på bortåt 300 000 kronor per plats och år. Detta kan jämföras med att om en person under ett år fick alla tre formerna av anhörigstöd samtidigt skulle kostnaden för detta uppgå till lite drygt 100 000 kronor: 67 000 kronor för växelvård, 12000 kronor för dagverksamhet och 24000 för extra hem-

EKONOMISKA KONSEKVENSERAV VÅRA FÖRSLAG 583

hjälpsinsatser. Detta innebär att om 1000 personer på grund av uteblivna insatser från anhöriga skulle behöva placeras i särskilt boende skulle merkostnaden försiktigt räknat bli i storleksordningen 200 miljoner kronor per ar. Motiven för anhörigstöd är dock inte ekonomiska. Det överordnade syftet med anhörigstödet är att ge anhöriga möjligheter att kunna förena omvårdnadsinsatser för närstående med ett rimligt utrymme för ett eget liv. Att detta i många fall även kan motiveras med ekonomiska skäl är naturligtvis positivt. Som tidigare sagts uppskattar vi att merkostnader för ett anhörigstöd på den nivå som vi föreslagit kan komma att uppstå. En betydande del av dessa kostnader särskilt när det gäller växelvård och dagverksamhet bedöms - dock finnas redan i nuläget. Därtill kommer att en utökad satsning på anhörigstöd i ett antal fall kan bedömas leda till lägre kostnader än om hjälp i denna form inte ges. Dessa minskningar kan dock förväntas delvis gälla landstingens kostnader för den akuta sjukvården och skulle således inte komma kommunerna till del. Vi kan alltså inte utesluta att en utökad satsning på anhörigstöd kan leda till vissa merkostnader för kommunerna. Några möjligheter att på ett meningsfullt sätt ange storleken på eventuella merkostnader för ett utökat anhörigstöd har vi inte. Av bl.a. detta skäl anser vi att Socialstyrelsen bör kartlägga omfattningen och kostnaderna för de insatser som kommunerna redan idag lämnar i form av stöd till anhöriga. Om det sedan vid en uppföljning av den av oss föreslagna lagen visar sig att kommunerna fått ökade kostnader som en konsekvens av våra förslag på denna punkt bör kommunerna i enlighet med finansieringsprincipen kompenseras för detta. I detta kapitel inför vi också ett stadgande att kommuner får under vissa — angivna villkor tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. — Vi bedömer att förslaget bör ge möjligheter till vissa besparingar för kommunerna. Det är dock inte möjligt att uppskatta storleken på dessa eventuella kostnadsminskningar.

2 kap. Allmänna riktlinjer för socialtjänsten Socialtjänstlagen tillförs en paragraf som säger att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet. I en efterföljande paragraf sägs att socialtjänstens verksamhet skall bedrivas målinriktat och planmässigt samt följas upp och utvärderas. I detta ingår att bedriva fortlöpande och systematiskt kvalitetssäkringsarbete. Vi anser att socialtjänstens insatser i nuläget allmänt sett- väl uppfyller kraven på god kvalitet. Formuleringen innebär således inte ett krav på en allmän ambitionshöjning. I socialtjänstlagen finns redan krav på att kommunen skall planera sin verksamhet. Detta krav gäller bl.a. insatserna för äldre och för människor med funktionshinder. Vi anser att det är naturligt med krav på planmässighet och kvalitetssäkring i den typ av verksamhet som socialtjänsten utgör.

584 EKONOMISKA KONSEKVENSERAV VÅRA FÖRSLAG

Det är realistiskt att tro att särskilt i ett initialt skede kommer tid och resurser behöva avsättas för att ta fram mått och metoder för att socialtjänsten skall kunna leva upp till dessa stadganden. Vi anser dock att dessa kostnader på viss sikt bör uppvägas genom att verksamheten bedrivs mer effektivt. Vi föreslår vidare att lagen tillförs en paragraf att socialtjänsten i sitt arbete särskilt bör beakta behovet av tidiga insatser. Lagen har redan tidigare innehållit stadganden om t.ex. uppsökande verksamhet bland olika grupper i syfte att informera om socialtjänsten och att erbjuda stöd och hjälp. Vi har dock valt att samla dessa skrivningar om tidiga insatser i en paragraf. Syftet är förutom bättre överskådlighet i lagen att - att ge en vill markera att socialtjänstens insatser i större utsträckning än i nuläget bör inriktas på att förhindra eller begränsa en för den enskilde ogynnsam utveckling. En sådan tyngdpunktsförskjutning i insatserna bör enligt vår mening kunna åstadkommas utan att krav behöver ställas på nya resurser. De kostnader som uppkommer för dessa tidiga insatser bör kompenseras av minskade kostnader för mer omfattande och kostsamma insatser i ett senare skede.

Övriga förslag i detta kapitel bedöms inte innebära några nya eller utvid-

gade uppgifter för socialtjänsten.

3 kap. Insatser på samhälls-, grupp- och områdesnivå I detta kapitel behandlas bl.a. socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen. De förslag som lämnas bygger på den nuvarande lagen men innebär en konkretisering av socialtjänstens insatser i detta sammanhang. Exempelvis föreslås att socialtjänsten årligen skall rapportera till kommunfullmäktige om betydande förändringar som inträffat i de sociala förhållandena i kommunen. Vi föreslår också att socialtjänsten skall ansvara för att en social konsekvensanalys görs om ett kommunalt beslut om större förändring av fysisk miljö eller verksamhet kan antas medföra betydande konsekvenser för den sociala miljön eller enskildas levnadsförhållanden. När socialtjänstlagen tillkom framhölls starkt betydelsen av att socialtjänsten gavs möjligheter att arbeta med strukturinriktade insatser. Det kan dock konstateras att det har funnits svårigheter för socialtjänsten att leva upp till lagens stadganden. Detta har både berott på problem med att utveckla lämpliga metoder och angreppssätt och att mer akuta och individinriktade insatser kommit att prioriteras. Vi anser inte att man kan säga att våra förslag innebär någon höjning av ambitionerna för socialtjänstens insatser på samhällsnivå. Vi tror dock att de konkretiseringar vi lagt fram ger bättre förutsättningar för socialtjänsten att leva upp till de stadganden som redan finns. De förslag om insatser på gruppnivå som lämnas i kapitlet bedöms jämfört med nuvarande stadganden inte medföra några kostnadsökningar. -

EKONOMISKA VÅRA FÖRSLAG 585 KONSEKVENSERAV

5 kap. Insatser på individnivå

I kapitlet föreslås att i socialtjänstlagen införs skyldighet för kommunerna att tillhandahålla färdtjänst, hemtjänst, dagverksamhet, särskilda boendeformer, sysselsättning samt stöd i personliga angelägenheter. Motsvarande skyldighet finns redan när det gäller t.ex. barnomsorg, samarbetssamtal och familjerådgivning. Syftet med åläggandena är inte att ställa ytterligare krav på kommunerna i dessa avseenden, utan att i lagen klart markera att detta är insatser som utgör grundkomponenter i socialtjänstens verksamhet och därför även i som framtiden skall finnas i alla landets kommuner. Vi föreslår också att kommunerna ett samlat för all vård ges resursansvar utanför hemmet. I nuläget finns ett delat mellan landsting och komansvar mun när det gäller hem för vård eller boende. Vi tror att den föreslagna förändringen kan underlätta den framtida vårdresursplaneringen. Vidare föreslås att vissa bestämmelser om bl.a. socialtjänstens skyldighet att följa upp familjehemsplaceringar överförs från socialtjänstförordningen. Vi har föreslagit att kommunerna lagfäst skyldighet att i det ges en enskilda fallet upprätta plan för frivillig vård utanför det hemmet. en egna En regel om att vården skall omprövas minst var sjätte månad skrivs också in. I nuvarande lag finns Skyldighet inom missbrukarvården att upprätta en en behandlingsplan. En omprövning skall också göras halvårsvis vården av för underåriga som placerats i familjehem. Vårt förslag innebär uten vidgning av dessa skyldigheter. Vi vill i detta sammanhang erinra att vård om utanför hemmet ofta är en mycket kostsam insats inom socialtjänsten. Vi anser därför att eventuella tillkommande kostnader för att tillse att dessa insatser ges på ett planmässigt sätt väl kan försvaras. Det kan inte uteslutas att förslaget kan leda till minskade kostnader genom förbättrad en samordning av insatser. I kapitlet föreslår vi också ett antal konkretiseringar socialtjänstens av skyldigheter när underåriga placerats för familjehemsvård. I huvudsak svarar dessa formuleringar mot skrivningar redan finns i lagen. Det som som tillkommer är skyldigheten att vidta åtgärder behövs för att underlätta som en återförening mellan den underårige och föräldrarna eller för att trygga den underåriges uppväxt utanför det hemmet. Vi att dessa egna anser stadganden väl ryms inom ramen för de gällande målen för socialtjänstens insatser för barn och ungdom.

7 kap. Särskilda regler till skydd för underåriga

I syfte att förstärka skyddet för barn föreslås ett antal stadganden i detta nya kapitel. Ett av förslagen är att en breddning och precisering görs i lagen av reglerna rörande anmälan och uppgiftslämnande avseende barn far illa. som Vi föreslår också att i lagen införs regler om bl.a. tidsfrister för utredningar till underårigs skydd. Ett par förändringar föreslås också när det gäller vissa frågor barn om som placerats utanför hemmet. Om en kommun överväger att familjehemsplace-

586 EKONOMISKA KONSEKVENSER AV VÅRA FÖRSLAG

barn i kommun skall kommunen informera och samråda med ra ett en annan den andra kommunen innan den fattar sitt beslut. Vill någon placera sitt barn privat för varaktig vård och fostran skall kommunen där hemmet är beläget pröva frågan om medgivande. Skyddet barn har alltid varit viktig uppgift för den sociala vård- och av en skyddslagstiftningen. I den nuvarande lagen sägs om skyddet för barn bl.a. socialtjänsten i nära samarbete med hemmet skall sörja för att barn och att ungdom riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de som behöver och, hänsynen till den bästa motiverar det, vård och om unges fostran utanför det hemmet. Förslagen i detta kapitel innebär, enligt egna vår uppfattning, inte krav på höjda ambitioner. Syftet är istället att genom de föreslagna konkretiseringarna försöka tillse att barn och ungdomar verkligen får avsett stöd och skydd.

8 kap. Avgifter m.m. Förslag lämnas att socialtjänsten skall få vissa utökade möjligheter att om återkräva utbetalt ekonomiskt bistånd. Förslaget bör leda till kostnadsminskningar för de kommuner som väljer utnyttja möjligheten. Det finns dock inte anledning att tro att denna att kostnadsminskning blir särskilt stor.

10 kap. Handläggning av ärenden Som framgår i de tidigare i betänkandet är grundregeln i resonemangen socialtjänstlagen vad kommit fram vid utredning och som har att som en betydelse för ett ärendes avgörande skall tillvaratas på ett betryggande sätt. I nuvarande lag finns inte någon dokumentationsskyldighet vad avser t.ex. rådgivande verksamhet, behandlingsarbete samt tillsyn under löpande vårdperiod och inom privat socialtjänstverksamhet. Med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga principer förs emellertid i praktiken sådana anteckningar i betydande omfattning. Vi att det finns anledning att klargöra vilken anser dokumentation skall föras inom socialtjänstverksamheten. Några konsom kreta förslag på denna punkt lämnas dock inte i detta betänkande. Avsikten är att frågan dokumentation inom socialtjänsten skall behandlas i vårt om slutbetänkande.

12 kap. Särskilda bestämmelser privat verksamhet om Vi föreslår i kapitlet att tillstånd skall krävas för yrkesmässigt bedriven privat heldygnsverksamhet tillhandahåller vård, behandling, omvårdsom nad eller tillsyn för barn, ungdomar eller vuxna. Krav på tillstånd skall också gälla för privat dagvård för funktionshindrade eller äldre med omfattande vårdbehov samt för privat barnomsorgsverksamhet. Undantagna från tillståndsplikten är privata verksamheter som utför socialtjänstuppgifter på entreprenad från en kommun.

EKONOMISKA KONSEKVENSERAv VÅRA FÖRSLAG 587

Vi föreslår vidare att länsstyrelsens tillsyn av privat verksamhet skall omfatta både den tillståndspliktiga verksamheten och verksamhet annan som utför uppgifter enligt socialtjänstlagen. Slutligen föreslår en utvidgning Sanktionsmöjligheterna vid missförav hållanden och brister i privat verksamhet länsstyrelsen har tillsyn över. som Dessa förslag har i första hand effekter för den statliga tillsynsorganisationen. Av detta skäl redovisas våra bedömningar de ekonomiska konseav kvenserna av förslagen i detta kapitel under nästa avsnitt.

13 kap. Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering

En del förändringar i statens tillsyn, uppföljning och utvärdering föreslås. Vi bedömer att våra förslag i detta kapitel inte leder till några merkostnader för kommunerna. När det gäller förslagen i 12 kap. i lagen medför dessa snarast en kostnadsminskning för de kommunerna i nuläget fattar av som beslut om tillstånd för privat barnomsorgsverksamhet. Vi tror inte heller att våra förslag leder till några större merkostnader för dem bedriver som verksamhet i privat regi. Vi bedömer att våra förslag i främst 12 kap. leder till viss ökad en arbetsbelastning vid länsstyrelsernas sociala enheter. I icke oväsentlig utsträckning är denna ökade arbetsbörda dock konsekvens den mer en av ökning som skett av socialtjänstverksamhet i privat regi än våra förslag till av förändringar i reglerna för tillstånds- och tillsynsverksamheten i sig. I detta sammanhang bör noteras att länsstyrelsernas sociala enheter fr.o.m. den 1 juli 1994 inte längre svarar för utredningarna i LVM-ärenden. Regeringen har också nyligen föreslagit att kommunerna skall ta över bl.a. tillståndsgivningen enligt lagen om handel med drycker LHD, vilket också skulle leda till en avlastning av de sociala enheterna.

39.3 Sammanfattande

bedömning

Efter genomgången i föregående avsnitt kan konstateras att de förslag som vi lagt i mycket stor utsträckning handlar preciseringar och konkretiseom ringar av åligganden som redan finns i den befintliga lagen. I dessa fall har inte ansett att det finns anledning att här redovisa eventuella merkostnader. Det enskilda förslag som bedöms kunna få största kostnadskonsekvenserna är markeringen att socialtjänsten bör stöd och avlastning till närståenge de som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder. Visserligen är det ett stadgande på övergripande nivå, formuleringen men kan ses som en breddning av socialtjänstens ansvarsområde och något som därför bör kostnadsuppskattas. Kommunerna har redan i dagens läge betydande kostnader för stödet till anhöriga. Det har inte varit möjligt att klarlägga hur stor merkostnaden blir med vårt förslag. Vi anser att om det visar sig att vårt förslag på denna punkt leder till merkostnader bör kommunerna i enlighet med finansieringsprincipen kompenseras för dessa.

588 EKONOMISKA KONSEKVENSER AV VÅRA FÖRSLAG

En del våra andra förslag bedöms också kunna leda till vissa kostav nadsökningar för kommunerna. Det rör sig dock i dessa fall om mindre

kostnader. Det finns också förslag bedöms kunna leda till kostnadssom minskningar. Vi att det i dessa fall rör sig om så små eventuella anser merkostnader att de bör kunna täckas rationaliseringar och omgenom prioriteringar inom för den totala verksamheten. ramen

40 Författningskommentar

Förslag till socialtjänstlag

1 kap. Mål, ansvar och uppgifter

1 § Första till tredje styckena överensstämmer med nuvarande 1 Fjärde stycket är nytt. Genom tillägget, som tillkommit bl.a. som en följd av de krav som FN:s barnkonvention lägger fast, införs ett barnperspektiv, som tidigare saknats i socialtjänstlagen. Principen om barnets bästa är väl förankrad i all lagstiftning som rör barn men har tidigare inte kommit till tydligt uttryck i socialtjänstlagen. Enligt tillägget skall barnets bästa sättas i främsta rummet när åtgärder rör barn. De nya bestämmelserna svarar mot innehållet i artikel 3 i barnkonventionen.

2 § I paragrafen föreskrivs att varje kommun svarar inom sitt område för de uppgifter enligt denna lag som skall fullgöras av socialtjänsten. Paragrafen motsvaras efter viss förändring av 2§ nuvarande lag. Den nya lydelsen är bl.a. ett uttryck för att begreppet socialnämnd ersätts av begreppet socialtjänst. Härmed åsyftas inte någon allmän definition av vad som avses med socialtjänst. Begreppet används, som angetts i avsnitt 12.3.3, som en teknisk term för att underlätta tillgängligheten till den nya lagen. Med socialtjänst i den nya lagen avses alltså uppgifter som kommunen skall fullgöra.

3 § I denna paragraf kompletteras de övergripande målen i 1 § med bl.a. mer precisa mål för socialtjänstens arbete med vissa grupper i samhället. Det gäller barn och ungdom, äldre människor, människor med funktionshinder, missbrukare, människor som saknar medel till sitt uppehälle samt närstående som vårdar äldre, långvarigt sjuka eller människor med funktionshinder. Den precisering som görs i denna paragraf skall inte tolkas så att socialtjänstens ansvar är begränsat till just dessa grupper i samhället. Socialtjänstens ansvar gäller lika mycket andra som har behov av stöd och hjälp. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 13.2.

4 § I paragrafen anges olika uppgifter som det hör till socialtjänsten att fullgöra. Paragrafen motsvaras av 5 § nuvarande lag. Paragrafen kan i huvudsak sägas handla om insatser på tre nivåer -

590 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

samhällsnivå, grupp- och områdesnivå samt individnivâ. Det närmare innehållet i insatserna beskrivs längre fram i lagen. Insatserna på samhällsnivå samt grupp-och områdesnivå beskrivs i 3 kap. Insatserna på individnivå beskrivs i 4-7 kap. Avsikten är inte att förevarande paragraf på ett uttömmande sätt skall anses reglera vilka uppgifter som det hör till socialtjänsten att fullgöra. Även andra uppgifter kan höra dit. I punkt 4 anges att det hör till socialtjänstens uppgifter att bl.a. svara för ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Det innebär att socialtjänsten liksom f.n. har möjlighet att ge ekonomisk hjälp frivillig hjälp även om den enskilde inte har rätt till bistånd.

5 § Första, andra och fjärde styckena överensstämmer med 3 § nuvarande lag. Tredje stycket överensstämmer med ett förslag i Socialtjänstkommitténs delbetänkande, SOU 1993:30, till tillägg i 3§ nuvarande lag. Denna bestämmelse kommenteras i specialmotiveringen i delbetänkandet, s. 331

6 § Paragrafen innehåller hänvisningar till föreskrifter som meddelas i 14 kap. De föreskrifter som hänvisas till innebär bl.a. avsteg från principen om vistelsekommunens ansvar i 5 Förslag om vissa avvikelser från denna princip lades fram i delbetänkandet, SOU 1993:30.

7 § I paragrafen föreskrivs att ledningen av socialtjänsten utövas av en eller flera nämnder. För en sådan nämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen 1991:900. I 4 § första stycket nuvarande lag anges att kommunfullmäktige bestämmer vilken eller vilka nämnder som skall fullgöra uppgifterna inom socialtjänsten. Motsvarande regel finns inte i den nya lagen. Detta innebär dock ingen ändring i sak. Att det är kommunfullmäktige som bestämmer vilken eller vilka nämnder som skall fullgöra uppgifterna framgår av kommunallagen. Paragrafens andra mening överensstämmer med vad som föreskrivs i 38 § nuvarande lag.

8 § Paragrafen är ny. I första stycket föreskrivs att det för utförande av socialtjänstens uppgifter skall finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. För kommentaren till bestämmelsen hänvisas till allmänmotiveringen, avsnitt 13.4. Paragrafens andra stycke utgör en hänvisning till 4 kap. 3 § andra stycket, där det finns bestämmelser om personal inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.

9 § Paragrafen motsvaras av 4 § andra stycket nuvarande lag.

FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 591

10 § Paragrafen motsvaras 4 § tredje stycket nuvarande lag. Tillägg har skett av med bestämmelser som skall öka möjligheterna för en kommun att överlämna arbetsuppgifter till en annan kommun. För kommentaren härtill hänvisas till kapitel 16.

11 § Paragrafen överensstämmer med redaktionell ändring med förslaget i delbetänkandet, SOU 1993:30, till ett fjärde stycke i 4§ nuvarande lag. Bestämmelsen kommenteras i specialmotiveringen i delbetänkandet, s. 332

2 kap. Allmänna bestämmelser för socialtjänsten

1 § En nyhet är att bestämmelser om kvalitet införs i den nya lagen. I föreliggande paragraf föreskrivs att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet. Avsikten härmed är att garantera kvalitet i den verksamhet som bedrivs och i de insatser som ges. Avsikten är inte vilket också framhålls i allmänmotiveringen kapitel 17 att garantera att en insats skall beviljas. - Rätten till insatser prövas på grundval av de regelsystem som finns för att få insatserna. För närmare beskrivning av vad som avses med begreppet god kvalitet hänvisas till allmänmotiveringen. Därav framgår dock att det är svårt att på ett entydigt sätt precisera vad som kan anses vara god kvalitet inom socialtjänstens olika verksamhetsområden. För detta krävs ett fortsatt utvecklingsarbete av såväl kvalitetskriterier som metoder för att mäta kvaliteten.

2 § Paragrafen är ny och innebär en utvidgning av nuvarande planeringsskyldighet. Paragrafen ersätter nu gällande bestämmelser om krav på planering för viss verksamhet för äldre och funktionshindrade 20 a § andra stycket och 21 § andra stycket. Dessa bestämmelser handlar enbart om planering. Den a paragrafen ställer även krav på att verksamheten skall bedrivas målinnya riktat. Härmed menas att socialtjänsten skall ställa upp operationella mål för verksamheten. Det innebär bl.a. mål som kan mätas och utvärderas. Att verksamheten skall bedrivas planmässigt innebär att det ställs krav på socialtjänsten att formulera en handlingsplan eller en strategi för hur målen skall uppnås. Kommunerna har frihet att själva anpassa planen eller strategin till lokala förutsättningar och behov. I paragrafen införs en skyldighet för socialtjänsten att följa upp och utvärdera sin verksamhet. I detta ingår att bedriva kvalitetssäkringsarbete. Sådana skyldigheter finns inte i nuvarande lag. Uppföljningen skall ge en översiktlig bild verksamhetens utveckling och tjäna som signalsystem av för att uppmärksamma avvikelser gentemot tidigare verksamhet eller verk-

592 FORFATFNINGSKOMMENTAR

samhet hos andra huvudmän. Utvärdering innebär att med data från uppföljningen som grund analysera och värdera effekterna av en verksamhet i relation till de för verksamheten uppställda målen. Med kvalitetssäkring avses den process i vilken personalen i en viss verksamhet fortlöpande och systematiskt beskriver, mäter och värderar kvaliteten i den egna verksamheten i relation till uppställda mål samt utifrån detta arbete vid behov förbättrar kvaliteten. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 18.2.

3 § Paragrafen är ny. I den föreskrivs att socialtjänsten i sin verksamhet särskilt skall beakta behovet av tidiga insatser. Syftet härmed är att förebygga och motverka behov av mer omfattande insatser. Bestämmelsen kommenteras närmare i allmänmotiveringen, avsnitt 19.2.

4 § Första stycket överensstämmer med redaktionella ändringar med första ledet i 9 § nuvarande lag. Andra stycket har viss motsvarighet i 56§ andra stycket nuvarande lag. Där föreskrivs att barn som är yngre än femton år bör höras om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det. De nya bestämmelserna har ett vidare tillämpningsområde än vad som avses i 56 Bestämmelserna gäller även andra situationer än utredningsarbete. Det kan gälla både vardagliga situationer och traumatiska händelser som berör barnet på ett eller annat sätt. De nya bestämmelserna gör att behov inte finns av att ha kvar bestämmelsen i 56 § andra stycket. Denna bestämmelse har därför inte flyttats över till den nya lagen.

5 § Paragrafen är ny. Den innebär en samordning av ett flertal bestämmelser om samverkan. Socialtjänstens skyldighet att samverka kommer f.n. till uttryck i 12, 20 a och 21 a §§. Den samordning som föreslås innebär inte i något avseende lägre krav på samverkan än vad som f.n. gäller. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 19.1.

6 § Paragrafen Den innebär samordning bestämmelser inär ny. en av om formationsskyldighet. Bestämmelser som samordnas finns i 11, 20 a och 21 a §§. I 5§ föreskrivs att det hör till socialnämndens uppgifter att informera om socialtjänsten i kommunen. I 8§ föreskrivs att socialnämnden i den uppsökande verksamheten skall upplysa om socialtjänsten. Enligt 11 § andra stycket skall socialnämnden genom information till myndigheter, grupper och enskilda sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjlig-

FÖRFATFNINGSKOMMENTAR 593

heter som finns. I 20 a § första stycket och i 21 a § första stycket anges att socialnämnden i sin uppsökande verksamhet skall upplysa om sin verksamhet för äldre människor respektive för människor med funktionshinder. Avsikten med den generella bestämmelse som föreslås är inte att ändra den informationsskyldighet som gäller enligt de ovan angivna bestämmelserna. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 19.3.

7 § Paragafen är ny. I den föreskrivs att socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete. För kommentaren till denna bestämmelse hänvisas till allmänmotiveringen, avsnitt 20.6.

8 § Paragrafen är ny och innehåller en hänvisning till 4 och 5 §§ förvaltningslagen 1986:223. Dessa paragrafer innehåller bestämmelser om serviceskyldighet. Genom hänvisningen betonas vikten av att socialtjänsten omfattas av serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 19.4.

3 kap. Insatser på samhälls- samt grupp- och områdesnivå

1 § Paragrafen innehåller en hänvisning till 1 kap. 4 § där det föreskrivs att det hör till socialtjänstens uppgifter att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen. Att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen är en grundläggande förutsättning för insatserna på samhälls- samt grupp- och områdesnivå.

2 § I första stycket föreskrivs att socialtjänsten skall rapportera behov av samordnade insatser för att förebygga eller avhjälpa sociala problem eller brister i livsmiljön. Rapporteringen skall ske till kommunfullmäktige. Denna bestämmelse är ny. Som anges i allmänmotiveringen, avsnitt 21.2.2, fråntar rapporteringsskyldigheten inte socialtjänsten dess ansvar att initiera och vidta åtegna gärder för utsatta grupper eller för att förbättra miljön i bostadsområden. I andra stycket föreskrivs skyldighet för socialtjänsten att till kommunfullmäktige rapportera betydande förändringar i de sociala förhållandena i kommunen. Rapporteringen skall ske årligen och syfta till att förbättra underlaget för kommunens långsiktiga planering. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i nuvarande lag. I allmänmotiveringen ges en närmare beskrivning av vad rapporteringsskyldigheten innebär, avsnitt 21.2.2.

594 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR SOU 1994: 39 1

3 § Paragrafen är ny. I den föreskrivs att socialtjänsten skall delta i kommunens planering och härvid tillföra kunskap om sociala förhållanden. Detta innebär för socialtjänsten att sammanställa och analysera kunskap som erhålls i den löpande verksamheten. Socialtjänsten får härmed en mera aktiv roll i bebyggelse- och verksamhetsplaneringen än vad som nu är fallet. Meningen är att socialtjänsten skall vara en deltagande part under hela planeringsprocessen. I paragrafen ställs också krav på socialtjänsten att verka för att åtgärder vidtas för att skapa och bevara goda livsmiljöer som är tillgängliga för alla. En motsvarande bestämmelse finns i 7§ andra stycket första meningen nuvarande lag. Den nya bestämmelsen har en annan formulering och syftar bl.a. till att socialtjänsten särskilt skall uppmärksamma att sociala värden inte går till spillo i samband med att ett område förnyas. Det kan t.ex. gälla att vidmakthålla de sociala nätverken och att verka för att de boende skall kunna bo kvar. Bestämmelsen innebär också en skyldighet att främja tillgängligheten för människor med funktionshinder. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 21.2.3.

4 § Paragrafen är ny. Den innehåller föreskrifter om sociala konsekvensanalyser. En social konsekvensanalys skall göras om ett kommunalt beslut om större förändring av fysisk miljö eller verksamhet kan antas medföra betydande konsekvenser för den sociala miljön eller enskildas levnadsförhållanden. Socialtjänsten ansvarar för att konsekvensanalysen kommer till stånd. Konsekvensanalysen skall föregå kommunens beslut. Angående vad som avses med betydande sociala konsekvenser hänvisas till allmänmotiveringen, avsnitt 21.2.4

5 § Paragrafen är ny. Motsvarighet till de nya bestämmelserna finns i 5 § nuvarande lag. Där föreskrivs att det hör till socialtjänstens uppgifter att genom uppsökande verksamhet främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden. De nya bestämmelserna innebär en precisering så till vida att den uppsökande verksamheten skall avse vissa grupper. Verksamheten skall bedrivas bland barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt samt bland andra grupper som behöver samhällets särskilda stöd. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 21.3.1.

6 § Paragrafen är ny. Det föreskrivs att socialtjänsten på grupp- och områdesnivå skall vidta åtgärder för att främja en gynnsam social utveckling. Arbetet skall särskilt inriktas på att förebygga och avhjälpa drogmissbruk, ohälsa och social isolering. Bestämmelserna har inte någon koppling till någon specifik form av

FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 595

socialt arbete. Gruppinriktat eller områdesinriktat arbete kan ske i både uppsökande, rådgivande, informerande, stödjande och behandlande former. Det kan också ske i form av bl.a. socialpedagogiskt inriktad verksamhet. I allmänmotiveringen, avsnitt 21.3.2, ges en närmare beskrivning av vad som avses med grupp- och områdesinriktat arbete.

4 kap. Barnomsorg

1§ Paragrafen överensstämmer med 13

2 § Paragrafen överensstämmer med 13 a

3 § Paragrafen överensstämmer med 13 b

4 § Paragrafen överensstämmer med 14

5§ Paragrafen överensstämmer med 14 a

6 § Paragrafen överensstämmer efter redaktionella ändringar med 14 b

7 § Paragrafen överensstämmer med 14 c

8§ Paragrafen överensstämmer med 15

9§ Paragrafen överensstämmer efter viss redaktionell ändring med 16

10 § Paragrafen överensstämmer efter viss redaktionell ändring med 17

11 § Paragrafen överensstämmer med 18

596 FORFATININGSKOMMENTAR

12 § Paragrafen överensstämmer med 18 a

13 § Paragrafen överensstämmer med 69 § tredje stycket.

5 kap. Insatser på individnivå

Stöd och service, m.m. Färdtjänst 1 § Bestämmelsen är ny och ersätter bestämmelsen om färdtjänst i i 10 § nuvarande lag. Bestämmelsen om färdtjänst i 10 § utgör endast en uppmaning till kommunerna att tillhandahålla färdtjänst för att underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Den föreslagna bestämmelsen innebär en uppstramning på så sätt att den innefattar en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla färdtjänst. I paragrafen preciseras också målgruppen för färdtjänst till att avse människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak inte kan förflytta sig på egen hand eller använda allmänna kommunikationer. Hög ålder i sig ger inte en självklar rätt till färdtjänst. Det skall vara fråga om att en människa är så gammal att man inte rimligen kan begära att han eller hon skall kunna förflytta sig på egen hand eller färdas med kollektiva färdmedel. Någon närmare föreskrift om hur färdtjänsten skall anordnas innehåller bestämmelsen inte. Det lämnas därmed öppet för kommunerna att inom ramen för den kommunala självstyrelsen bestämma hur verksamheten skall utformas och i vilken omfattning den skall bedrivas. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 23.4.

Hemtjänst 2 § Bestämmelsen är ny. Den ersätter nuvarande 10 § och 20 § första stycket i de delar som gäller hjälp i hemmet. Liksom i fråga om färdtjänst innebär den nya bestämmelsen en uppstramning genom att det införs en skyldighet att tillhandahålla hemtjänst för en preciserad målgrupp. Det lämnas, liksom i fråga om färdtjänst, öppet hur verksamheten skall utformas och i vilken omfattning den skall bedrivas. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 23.5.

Dagverksamheter 3 § Bestämmelsen är ny och ersätter nuvarande 10§ i den del som gäller dagverksamheter. Liksom i fråga om hemtjänst och färdtjänst innebär den nya bestämmelsen en uppstramning genom att det införs en skyldighet att tillhandahålla dagverksamheter. Med dagverksamheter avses bl.a. dagcentraler och andra verksamheter

1994:139 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 597 SOU

för sysselsättning, gemenskap och rehabilitering. Med dagverksamheter kan också avses vård och tillsyn av senildementa. Verksamheterna kan vara öppna eller avse ett begränsat antal personer. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 23.6.

Särskilda boendeformer 4 § Bestämmelsen ersätter nuvarande 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket. De nuvarande bestämmelserna samordnas till en paragraf. Paragrafen innehåller vissa sakliga nyheter i förhållande till nuvarande ordning. Ordet inrätta ersätts med tillhandahålla. Avsikten med detta är att uttrycka att det inte nödvändigtvis är socialtjänsten som inrättar särskilda boendeformer utan att socialtjänsten också har möjligheter att upphandla sådana boendeformer på entreprenad. Det senare torde få särskild betydelse i mindre kommuner där det kan saknas underlag för att inrätta vissa boendeformer. För det andra utvidgas målgrupperna i förhållande till nuvarande ordning. Den föreslagna bestämmelsen är tillämplig på både äldre och yngre Det kan gälla äldre personer som är i behov av omvårdnad och personer. vård, dementa kräver ständig tillsyn samt personer med psypersoner som kiska störningar inte klarar steget ut från mentalsjukhus till ordinärt som boende. Det kan också fråga personer med omfattande vara om yngre fysiska funktionshinder eller personer som har skadats efter ett långvarigt missbruk alkohol eller andra beroendeframkallande medel. av Den samordning som har gjorts av nuvarande bestämmelser skall inte tolkas så att äldre och yngre människor kan sammanföras i ett kollektivt boende på ett sätt som strider mot nuvarande ordning. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 24.4.

Samarbetssamtal 5 § Paragrafen överensstämmer med 12 a § nuvarande lag.

Särskilt behov av stöd och hjälp 6 § Paragrafen överensstämmer med sista ledet i 12 Begreppet tvist har dock ersatts med mål. Innebörden denna ändring är att socialtjänsten erinras av sin skyldighet att, i samtliga fall där ett mål om vårdnad eller umgänge om har avgjorts, vid behov stöd och hjälp åt barnet och dess föräldrar/ ge vårdnadshavare. Kravet på att det förelegat en tvist, vilket förutsätts enligt nuvarande ordning föreslås alltså slopat. Den föreslagna ändringen innebär att även föräldrar, kommit överens om vårdnad och umgänge, har rätt som

att vid behov få stödinsatser från socialtjänsten. Ändringen motiveras också

att familjehemsföräldrar, blir vårdnadshavare, skall tillförsäkras fortav som satt stöd från socialtjänsten.

598 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

Familjerådgivning 7 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 12 a § andra stycket nuvarande lag.

Personligt stöd 8 § Den föreslagna bestämmelsen ersätter 10§ tredje stycket nuvarande lag. Den vidgas till att omfatta även andra former personligt stöd än stöd i av form av kontaktperson/kontaktfamilj. Det personliga stödet avser både individuellt stöd och stöd i gruppform. Vidare både stöd professionella och lekmän. Även anhöriga till avses av av socialtjänstens traditionella målgrupper, som indirekt drabbas missbruk av eller funktionshinder, omfattas av bestämmelsen. Bestämmelsen gäller både personer som själva begär stöd och personer som samtycker till det. Andra stycket motsvarar efter redaktionella ändringar nuvarande 10§ tredje stycket andra meningen. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 25.1.3.

Sysselsättning 9 § Paragrafen motsvaras av 21 § andra stycket nuvarande lag. Som framhålls i

allmänmotiveringen avsnitt 25.2.2 innebär bestämmelsen att socialtjänsten

skall sörja för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas meningsfull sysselsättning. Skyldigheten att bereda sysselsättning kan fullgöras på många olika sätt. Det kan t.ex. ske genom samverkan med andra myndigheter, att genom socialtjänsten erbjuder dagverksamheter i egen regi eller genom stöd till frivilliga organisationer.

Vård och behandling utanför hemmet 10 § Bestämmelsen motsvarar 23 § första stycket nuvarande lag. I paragrafen ges kommunen ett samlat resursansvar för all vård utanför det hemmet. egna Detta gäller dock inte sådana hem som Statens institutionsstyrelse har ansvaret för, se 20§ samma kapitel. Kommunens resursansvar innebär att kommunen ensam blir ansvarig för all planering institutionsvård, familjeav hemsvård och resurser för tillfälliga placeringar i akuta situationer. Den nuvarande regeln om gemensam vårdresursplanering 23 § andra stycket, som endast gäller hem för vård eller boende, utmönstras ur lagen. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 26.2.

11 § Första stycket motsvarar nuvarande 22§ första stycket. Viss redaktionell ändring har dock skett. Samtidigt har begreppet hem för vård eller boende bytts ut mot hem för vård och boende. De närmare motiven för detta byte finns i avsnitt 35.9.2.

FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 599

12 § Paragrafen är Socialtjänsten får en lagfäst skyldighet att i det enskilda ny. fallet upprätta en vårdplan för frivillig vård utanför det egna hemmet. Den plan som det är fråga om är att se som en handlingsplan i det enskilda ärendet. Planen bör undertecknas av vårdnadshavaren och/eller i förekommande fall den som placerats, vårdgivaren dvs. familjehemmet eller behandlingshemmet samt handläggande tjänsteman i den kommun som har ansvaret för placeringen. Av planen bör framgå vilka mål och medel som gäller för placeringen på både kort och lång sikt, vilka medel som skall användas för att uppnå målen och hur uppgifterna skall fördelas mellan parterna.

13 § Paragrafen motsvarar med redaktionella ändringar 22§ andra och tredje styckena nuvarande lag. Tillägg har dock skett på så sätt att det gjorts en hänvisning till bestämmelserna i 14 Där meddelas mer generella föreskrifter ansvar för underåriga som bereds vård i familjehem. om

14 § Första stycket ersätter delvis 26 § nuvarande lag men är endast tillämplig i fråga om stöd till barn och föräldrar vid vård i familjehem. I förhållande till nuvarande ordning betonas socialtjänstens skyldighet att för de särskilda stödinsatser som den unge kan behöva under vistelsen svara i familjehemmet. Det kan t.ex. vara fråga om att vid besök i familjehemmet samtala med barnet i enrum. I andra fall kan det vara fråga om att sätta in terapibehandling för att barnet skall kunna bearbeta tidigare upplevelser eller separation från föräldrarna. Det kan också vara fråga om att ge barnet särskilda stödinsatser i skola och i barnomsorg. Andra stycket är nytt. Det ersätter sista ledet i nuvarande 26 I den föreslagna bestämmelsen betonas kommunens skyldighet att erbjuda de biologiska föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver för att upprätthålla en god kontakt med den underårige och familjehemmet. Målsättningen är att föräldrarna skall kunna ha så god kontakt med den unge under familjehemsvistelsen att det blir möjligt för den unge att, när förhållandena så medger, återförenas med föräldrarna. Också i de fall då placeringen i familjehemmet är varaktig natur är det i de flesta fall viktigt av för barnet att ha länk till sitt genom en kontinuerlig kontakt en ursprung med föräldrarna. I andra stycket sägs också att socialtjänsten även i övrigt skall vidta de åtgärder som kan behövas för att den unge skall kunna återförenas med sina föräldrar. I de fall en återförening inte är aktuell eller över huvud taget möjlig skall socialtjänsten i stället arbeta för att den unge får leva under så trygga och goda förhållanden som möjligt i det nya hemmet. I syfte att skapa en sådan trygghet bör socialtjänsten vid lämpligt tillfälle även ta ställning till frågan om vårdnaden bör flyttas över till familjehemsföräldrarna enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 26.5.

600 FÖRFATFNINGSKOMMENTAR

15 § Paragrafen ersätter nuvarande 39 § socialtjänstförordningen 1981:750. Paragrafen utvidgas till att även omfatta placeringar i hem för vård och boende. Genom att placera bestämmelsen i socialtjänstlagen markeras principen om ett sammanhållet vårdansvar för socialtjänsten och betydelsen att av socialtjänsten fortlöpande följer den vård bereds enskilda och upp som familjer utanför det hemmet. Socialtjänsten i den placerande kommuegna nen har uppföljningsansvaret. Detta framgår av 5 kap. 19 Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 26.3.

16 § I paragrafen föreskrivs att vård i familjehem och hem för vård och boende skall bedrivas i samråd med socialtjänsten. Paragrafen motsvarar 24 § första stycket nuvarande lag. Av 5 kap. 19 § framgår att vårdgivaren skall samråda med socialtjänsten i den placerande kommunen.

17 § I paragrafen föreskrivs att socialtjänsten minst en gång sjätte månad var skall överväga om vården utanför det hemmet fortfarande behövs. egna Denna bestämmelse motsvaras av 28 § nuvarande lag. En nyhet är att bestämmelsen utvidgats till att omfatta även vuxenplaceringar. Bestämmelsen får ses som ett förtydligande socialtjänstens av ansvar i fråga om vuxna som bereds vård utanför det hemmet. egna Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 26.4.

18 § Paragrafen överensstämmer med 24 § andra stycket nuvarande lag.

19 § Bestämmelsen är ny. I den meddelas föreskrifter om vilken kommuns socialtjänst som har ansvaret för åtgärder enligt 13-17 §§. Ansvaret ligger på socialtjänsten i den kommun som beslutat placeringen. Om barnet om placerats i en annan kommun är det alltså inte socialtjänsten i den kommunen som har ansvaret.

20 § Paragrafen motsvarar med redaktionell ändring 23 § nuvarande lag. a

6 kap. Rätten till bistånd

1 § Paragrafen överensstämmer med vissa redaktionella ändringar med det förslag till ny lydelse av 6 § som Socialtjänstkommittén lagt fram i delbetänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten SOU 1993:30. För kommentaren till paragrafen får hänvisas till specialmotiveringen i detta betänkande, s. 333

FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 601

2 § Paragrafen överensstämmer med det förslag till ny paragraf, 6 a som Socialtjänstkommittén lagt fram i delbetänkandet, SOU 1993:30. Dock föreslås den redaktionella ändringen att ordet erkänd inte används i uttrycket erkänd arbetslöshetskassa. För kommentaren till paragrafen får hänvisas till specialmotiveringen i delbetänkandet, 334. s.

3 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med det förslag till ny paragraf, 6 b som Socialtjänstkomittén lagt fram i delbetänkandet 1993:30. För kommentaren till paragrafen får hänvisas till specialmotiveringen i delbetänkandet, s. 334

4 § Paragrafen överensstämmer med vissa redaktionella ändringar med det förslag till ny paragraf, 6 c som Socialtjänstkommittén lagt fram i delbetänkandet, SOU 1993:30. För kommentaren till paragrafen får hänvisas till specialmotiveringen i delbetänkandet, s. 336.

7 kap. Särskilda regler till skydd för underåriga

1 § Paragrafen överensstämmer med tredje och fjärde leden i 12§ nuvarande lag.

2 § Paragrafen korresponderar mot 71 § första stycket nuvarande lag. Enligt den nya bestämmelsen uppmanas och får kännedom var en som om något som tyder på att en ung människa kan fara illa att anmäla detta till socialtjänsten. Någon skyldighet att anmäla finns alltså inte enligt denna paragraf. Till skillnad från nuvarande ordning bör anmälan göras inte bara i de fall anmälaren känner till att ett barn far illa utan även i de fall när anmälaren har grundad anledning att misstänka detta. Det blir sedan socialtjänstens sak att utreda förhållandena är sådana att ett ingripande till om skydd för barnet behövs. En annan förändring i förhållande till nuvarande ordning är att anmälningsuppmaningen inte för närvarande in- - som skränks till fall när den unge far illa i hemmet utan gäller också när fara för den unges hälsa eller utveckling föreligger utanför hemmet. Det kan t.ex. gälla en ung människa som annat än tillfälligt vistas i en s.k. knarkarkvart eller annan missbrukarmiljö eller en ung människa som prostituerar sig eller uppträder på en sexklubb.

3 § Paragrafen motsvarar andra, tredje och femte styckena i 71 § nuvarande lag. Uppräkningen av privatpraktiserande yrkesutövare som omfattas av anmälningsskyldigheten har slopats. I stället har införts en formulering som

602 FORFATTNINGSKOMMENTAR

gör att offentlig och privat verksamhet likställs när det gäller skyldigheten att anmäla. Förslaget innebär att anmälningsskyldigheten utvidgas på det privata området. Förutom läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor i privat tjänst, enligt nuvarande ordning omfattas av anmälningsskyldigsom heten, kommer rad andra yrkesutövare också att ha en motsvarande en skyldighet. Skyldigheten utvidgas till att gälla samtliga anställda hos dem är yrkesverksamma inom privat verksamhet som berör barn och ungsom dom eller inom annan privat verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. Inom den privata hälso- och sjukvården kommer förutom läkare, sjuk- sköterskor och barnmorskor som redan har anmälningsskyldighet bl.a. kuratorer, psykologer och psykoterapeuter att ingå i kretsen anmälningsskyldiga. Inom det privata socialtjänstområdet kommer bl.a. psykologer och personal vid privata förskolor och privata fritidshem att bli anmälningsskyldiga. Vidare kommer personal inom enskild omsorgsverksamhet att ha anmälningsskyldighet. Kommunen skall sörja för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det. Detta föreskrivs i 5 kap. 7 Kommunen kan fullgöra denna skyldighet genom att själv tillhandahålla familjerâdgivningen eller genom att hänvisa till annan familjerådgivare som kommunen träffat avtal med enligt 1 kap. 10 Med kommunal familjerådgivning i tredje stycket, förevarande paragraf, även sådan verksamhet som bedrivs av annan än primärkomavses mun med stöd av sådant avtal som anges i 1 kap. 10

4 § Paragrafens första stycke motsvarar 71 § fjärde stycket nuvarande lag. I paragrafens andra stycke samordnas uppgiftsskyldigheten i socialtjänstlagen och frågeförbudet i 36 kap. 5 § rättegångsbalken. Samordningen innebär att de yrkesutövare som enligt socialtjänstlagen är skyldiga att lämna uppgifter människa till socialtjänsten också är skyldiga att vid om en ung rättegång lämna motsvarande uppgifter till domstolen. Sålunda blir alltså läkare, tandläkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeuter och kuratorer sig de arbetar i allmän eller privat verksamhet - vare skyldiga att vittna sådant som de har lämnat uppgift om till socialom tjänsten. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 30.6.

5 § Paragrafen är Det föreskrivs att socialtjänsten i sin verksamhet skall ny. informera om bestämmelserna i 2-4 §§. Bestämmelsen kommenteras närmare i avsnitt 30.5.4.

6 § Paragrafen är och innehåller regler om utredning till skydd för underny åriga.

FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 603

I första stycket anförs att om socialtjänsten anmälan enligt 2-3 §§ genom eller på annat sätt får kännedom något kan innebära att socialom som tjänsten behöver ingripa till underårigs skydd, skall socialtjänsten en omedelbart inleda en utredning. Motsvarande skyldighet finns i och för sig redan inbyggd i 50 § nuvarande lag. Vi emellertid att dessa regler tydligt bör anser skrivas ut i lagen. Dessutom vill vi med användningen uttrycket omedelav bart ytterligare markera vikten skyndsamhet när det gäller att inleda av utredning. Andra stycket ger de närmare förhållningsreglerna hur utredning om en skall bedrivas. Kommunen lagfäst rätt att för bedömning behovet ges av av insatser göra besök i den unges hem, konsultera sakkunnig t.ex. barnpsykologisk eller medicinsk expertis samt i övrigt ta de kontakter behövs som t.ex. med skola, daghem och fritidshem. I stycket betonas också att utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller

olägenhet. Denna uppmaning har särskild bäring i integritetskänsliga fall

som t.ex. att en förälder kan misstänkas för att ha förgripit sig på sitt barn, sexuellt eller på annat sätt. Det är i sådana fall särskilt viktigt att varje åtgärd som kränker integriteten hos de inblandade övervägs och att inte noga förhastade åtgärder vidtas. I det tredje stycket anges en tidsfrist inom vilken utredning skall en slutföras. Den normala maximitiden är tre månader. I undantagsfall får denna tid förlängas för viss tid. Med viss tid att ett nytt beslut med menas en ny tidsfrist skall fattas. En förlängning tiden kan bli aktuell i sådana av fall då t.ex. en barnpsykiatrisk utredning eller polisutredning i ett fall en av övergrepp mot barn inte kan slutföras inom den föreskrivna tiden. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 29.2.

7 § Vi har i delbetänkandet, SOU 1993:30, föreslagit ett nytt andra stycke i 50 § nuvarande lag i syfte att förhindra att oklarheter uppstår den fortsatta om handläggningen av ett ärende när den utredningen angår lämnat komsom munen. Förslaget avser ärenden skydd för barn och ungdom samt om ärenden om vård av missbrukare. Förslaget återfinns i förevarande paragraf vad avser barn och ungdom. Vissa smärre justeringar har dock gjorts. Vad avser vård av missbrukare återfinns förslaget i 10 kap. 1 § andra stycket.

8 § Första stycket motsvarar 25 § andra stycket nuvarande lag. Enligt nuvarande ordning krävs ett medgivande från socialnämnden för att få ta emot en underårig för stadigvarande vård och fostran i ett annat enskilt hem än det egna. Bestämmelsen är tillämplig i tre situationer nämligen dels när den underårige genom nämndens försorg placeras i ett familjehem, dels när en underårig på privat väg placeras i ett enskilt hem för varaktig vård och fostran samt dels när ett utländskt barn tas emot i ett enskilt hem för en framtida adoption. Enligt den föreslagna bestämmelsen betonas genom tillägget beslut om vård att den gäller både när nämnden själv beslutar om

604 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

vård och när enskilda vänder sig till socialtjänsten för att få ett medgivande att ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran. Andra stycket motsvarar 25 § andra stycket nuvarande lag. I förhållande till gällande ordning görs vissa förtydliganden i fråga om vilka faktorer som ett beslut eller ett medgivande skall grundas på. I den utredning som skall ligga till grund för beslutet skall det enskilda hemmets förutsättningar att ge

den unge god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden

belysas. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 29.3.2.

9 § Bestämmelsen motsvarar 30 § första stycket andra meningen nuvarande lag. I förslaget har ordet rådgöra ersatts med informera och samråda. Förslaget innebär preciserad skyldighet för socialtjänsten i de fall den en mer överväger att familjehemsplacera barnet i kommun och markerar en annan att socialtjänsten är skyldig att beakta även omständigheter som föreligger utanför det enskilda hemmet. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 29.3.2.

10 § Paragrafen motsvarar 30§ första stycket första meningen nuvarande lag. I förhållande till nuvarande ordning görs den ändringen vid privata placeringatt det är socialtjänsten i den kommun där det enskilda hemmet är beläget ar skall pröva frågan medgivande, inte vårdnadshavarens hemkomsom om nuvarande ordning föreskriver. mun som Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 29.3.2.

11 § Första stycket överensstämmer med redaktionella ändringar med 25 § tredje stycket och 30 § andra stycket nuvarande lag. Andra stycket överensstämmer med redaktionella ändringar med 25§ fjärde stycket nuvarande lag.

12 § Bestämmelsen motsvarar 27§ nuvarande lag. I förhållande till gällande ordning utvidgas bestämmelsen till att gälla alla situationer som inte täcks av reglerna medgivande för varaktig vård och fostran. Den föreslagna om regeln är alltså tillämplig på privata familjedaghem och feriehem. Regeln kan också användas för att komma till rätta med missförhållanden i en kontaktfamilj eller i ett jour- eller beredskapshem, som anlitas av annan kommun. Bestämmelsen kan också tillämpas när socialtjänsten vill förbjuda ett hem i kommunen att erbjuda sig att bli familjehem åt en annan kommun. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 29.3.2.

13 § Första stycket motsvarar med redaktionell ändring 31 § första stycket nuvarande lag.

FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 605

Andra stycket överensstämmer med 31 § andra stycket.

14 § Första stycket motsvarar 42 § första stycket socialtjänstförordningen. Andra stycket är nytt och erinrar om att det i föräldrabalken finns bestämmelser om överflyttning av vårdnaden om barn till särskilt förordnad förmyndare. Tredje stycket överensstämmer med redaktionell ändring med 42 § andra stycket socialtjänstförordningen.

15 § Paragrafen överensstämmer med 32 § nuvarande lag.

8 kap. Avgifter

m.m. 1 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 34 § nuvarande lag.

2 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 35 § nuvarande lag.

3 § Paragrafen motsvarar 33 § nuvarande lag. Paragrafen har tillförts kompen letterande bestämmelse som ger socialtjänsten befogenhet att återkräva försörjningsstöd, om stödet lämnats till någon på grund förhållanden som av som han inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar. Kompletteringen avser bl.a. de fall då det uppstått felaktigheter i tekniska system för löneutbetalningar och banktransaktioner felaktigheter - som gjort att den enskilde hindrats från att förfoga över sina tillgångar och därför ansökt om försörjningsstöd. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 32.4.3.

4 § Paragrafen är ny och reglerar den enskildes återbetalningsskyldighet av felaktigt eller med för högt belopp utgivet ekonomiskt bistånd. Socialtjänstens krav på att få tillbaka utgivet ekonomiskt bistånd förutsätter att det har skett en eller flera felaktiga utbetalningar. Till grund för en utbetalning ligger alltid ett förvaltningsbeslut, i vilket den enskilde beviljats någon form av ekonomiskt bistånd. I paragrafens första stycke föreskrivs att om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd utgått obehörigen eller med för högt belopp får socialtjänsten besluta att återbetalning skall ske vad för av som

606 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

mycket utbetalats. Enligt detta stycke blir den enskilde återbetalningsskyldig han har förorsakat den felaktiga utbetalningen. Han behöver i detta om fall inte ha insett eller bort inse konsekvenserna av sitt handlande.

Återbetalningsskyldighet föreligger emellertid också enligt bestämmelsen

den enskilde på annat sätt än oriktiga uppgifter eller underlåtelse om genom att fullgöra uppgiftsskyldighet har förorsakat att ekonomiskt bistånd utgått obehörigen eller med för högt belopp. Denna s.k. generalklausul kan tilllämpas då den enskilde t.ex. har agerat på ett sådant sätt att förutsättningarna för rätt till bistånd inte är uppfyllda och när det inte går att hänföra återbetalningsskyldigheten till någon de andra grunderna i detta stycke. av Denna grund för återbetalningsskyldighet bör tillämpas mycket restriktivt. När återbetalningsskyldighet enligt förevarande stycke tillämpas föreligger strikt Detta innebär att den enskilde saknar möjlighet att befria sig ansvar. från återbetalningsskyldighet. Socialtjänsten kan dock beakta orsaken till underlåtelsen vid prövning den enskildes återbetalningsskyldighet skall om efterges enligt 6 § samma kapitel. I paragrafens andra stycke föreskrivs att om någon i annat fall än som i första stycket obehörigen eller med för högt belopp uppburit ekonoavses miskt bistånd och han skäligen bort inse detta, får socialtjänsten också besluta att återbetalning skall ske av vad som för mycket utbetalats. Enligt detta stycke blir den enskilde återbetalningsskyldig endast om han har insett eller skäligen bort inse att han uppburit en felaktig ersättning. I den allmänna motiveringen, avsnitt 32.4.4, lämnas exempel på när återbetalningsskyldighet föreligger.

5 § Paragrafen motsvarar 36§ nuvarande lag. Av paragrafen framgår att även när det är fråga återbetalning enligt 4 § får talan väckas hos länsrätten. om Talan väcks senast inom tre år från det kommunens kostnad uppkom.

6 § Paragrafen motsvarar 37 § nuvarande lag. Av paragrafen framgår att möjligheten att efterge återkrav även omfattar återbetalning enligt 4

9 kap. Delegering, m.m.

1 § I paragrafen upplyses att med nämnd i kapitlet avses nämnd enligt l kap. 7 Syftet med paragrafen är endast att lämna denna upplysning.

2 § Som framgår allmänmotiveringen, avsnitt 33.2.4, bör det inte göras någon av ändring i reglerna i 47§ nuvarande lag om delegering till en särskild avdelning ett politiskt utskott. Denna reglering har med redaktionella änd- ringar tagits in i denna paragraf. Paragrafen har vidare tillförts vissa bestämmelser. Bakgrunden härtill är bl.a. vissa förslag om uppmjukning av delegeringsförbud enligt 48 § nuvarande lag.

FORFATTNINGSKOMMENTAR 607

Enligt 48 § råder förbud mot delegering i frågor som avses i 27 I denna paragraf föreskrivs att när ett barns bästa kräver det, får socialnämnden förbjuda en person som har sitt hem inom kommunen att utan nämndens medgivande ta emot andras underåriga barn för sådan vistelse i hemmet som inte är tillfällig. Det råder också enligt 48§ delegeringsförbud vad avser socialnämndens befogenhet att göra framställning hos försäkringskassan om att barnbidrag, bidragsförskott eller vårdnadsbidrag skall kunna utbetalas till annan lämplig person eller till nämnden. I de fall här angetts har som

föreslagits att det skall kunna ske delegering till ett politiskt utskott avsnitt

33.2.4. Delegeringsmöjligheterna föreslås således bli desamma dem som som finns i 47 Reglerna har förts till förevarande paragraf. I 8 kap. 4 § har införts bestämmelser om återbetalningsskyldighet i vissa fall. I sådana ärenden skall delegering endast kunna ske till ett utskott. Bestämmelserna har kompletterats på grund härav. Vidare har bestämmelserna kompletterats med regel innebär att en som ett beslut av socialtjänsten att ansöka vård enligt LVM endast kan om delegeras till ett utskott. Härmed uppnås överensstämmelse med vad som gäller vid ansökan om vård enligt LVU. För den närmare kommentaren till denna komplettering hänvisas till allmänmotiveringen, avsnitt 33.2.4.

3 § Paragrafen innehåller de delegeringsmöjligheter som f.n. finns i 48 Som framgår av kommentaren till 1§ har det föreslagits uppmjukning en av delegeringsförbuden i 48 Alla delegeringsförbud enligt 48 § har mjukats upp. Delegering skall kunna ske till ett utskott. Vissa de delegeringsförav bud som mjukats upp regleras i 2 Vissa regleras i förevarande paragraf. De delegeringsförbud som mjukats och regleras i förevarande upp som paragraf avser befogenhet enligt 2 kap. 9 § föräldrabalken att besluta att inte påbörja en utredning eller att lägga ned påbörjad utredning samt enligt 7 en kap. 7 § föräldrabalken att godkänna avtal som innefattar åtagande att utge engångsbelopp.

4 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 39 § nuvarande lag.

5 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 40§ första stycket nuvarande lag.

6 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 40§ andra stycket nuvarande lag.

7 § Paragrafen överensstämmer med redaktionell ändring med 49 § nuvarande lag.

608 FORFATFNINGSKOMMENTAR

10 kap. Handläggning av ärenden

1 § Första stycket motsvarar med redaktionella ändringar 50 § nuvarande lag. I delbetänkandet, SOU 1993:30, har föreslagits komplettering till 50 en Kompletteringen regler krav på slutförande av utredning när den avser om enskilde byter vistelsekommun. Förslaget gäller utredning som inletts i ärenden skydd för barn och ungdom eller vård av missbrukare. som avser Detta förslag har delats Utredningen i ärendena om vård av missupp. brukare behandlas i förevarande paragraf ett andra stycke. Utredsom ningen i ärendena skydd för barn och ungdom behandlas i 7 kap. 6 om I paragrafens tredje stycke har tagits in hänvisning till 7 kap. 6 och 7 §§. en där det finns särskilda bestämmelser utredning beträffande underårig. om

2 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med förslaget till 50 a§ i delbetänkandet. Bestämmelsen kommenteras i delbetänkandet, s. 342 ff.

3§ Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 51

4 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 52

5 § Paragrafen överensstämmer med redaktionell ändring med 53

6§ Paragrafen överensstämmer med 54

7 § Paragrafen överensstämmer med redaktionell ändring med 55

8 § Paragrafen överensstämmer med 56 § första stycket. Det andra stycket i 56 § har utgått. För motiven härtill hänvisas till allmänmotiveringen, avsnitt 14.4, och författningskommentaren till 2 kap. 4

9 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 57

SOUT1994:139 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 609

10 § Paragrafen överensstämmer med 58

11 kap. Register m. m.

1 § Denna paragraf överensstämmer med redaktionella ändringar med 59

2 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 60

Paragrafen överensstämmer med 61

4 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 62

5 § Paragrafen motsvaras med vissa ändringar av 63 Paragrafen reglerar utlämnande av individrelaterade statistiska uppgifter från socialtjänsten resp. den som bedriver sådan privat verksamhet som avses i 12 kap. 3 Socialstyrelsen övertar från Statistiska centralbyrån ansvaret för den personrelaterade statistiken inom socialtjänsten och den privata verksamheten i fråga. Med uttrycket angelägna statistiska ändamål avses även uppgifter för offici-

ell statistik enligt lagen 1992:889 om den officiella statistiken. Föreskrifter-

na i paragrafen gäller endast sådana uppgifter som omfattas av sekretessskydd. Utlämnande av mängdstatistik regleras i 6

6 § Paragrafen är ny. Den föreskriver att socialtjänsten och den som bedriver sådan privat verksamhet som avses i 12 kap. 3 § skall vara skyldig att lämna avidentifierade statistiska uppgifter dvs. mängdstatistik till Socialstyrelsen endast för officiell statistik enligt lagen 1992:889 om den officiella statistiken. Betydande restriktivitet bör iakttas när det gäller att infordra individrelaterade statistiska uppgifter från socialtjänsten. Detta bör endast ske när det är påkallat av verkligt angelägna samhällsbehov. Det ankommer på regeringen att besluta om detta.

7 § Paragrafen överenstämmer med redaktionell ändring med 64

610 FÖRFATININGSKOMMENTAR

8 § Paragrafen överensstämmer med redaktionell ändring med 65

9 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 66

12 kap. Särskilda bestämmelser om privat verksamhet

1 § Paragrafen är I första stycket anges de privata verksamheter som inte får ny. bedrivas utan tillstånd länsstyrelsen. För den närmare beskrivningen av av paragrafen hänvisas till allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.2. Paragrafens andra stycke innehåller ett undantag från kravet på tillstånd. För kommentaren till undantaget får också hänvisas till allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.2.

2 § Paragrafen är Det föreskrivs att tillstånd får beviljas endast om verksamny. heten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. I allmänmotiveringen

avsnitt 35.9.3 lyfts några grundläggande kriterier fram för prövningen av

den tillståndspliktiga verksamheten. Några faktorer är av särskild betydelse. Det gäller bl.a. lämplig utbildning, tidigare erfarenhet och vitsordad personlig lämplighet. För den närmare beskrivningen av villkoren för tillståndsgivning får hänvisas till den allmänna motiveringen, avsnitt 35.9.3. I andra stycket föreskrivs att tillstånd för privat verksamhet får förenas med villkor betydelse för säkerhet och kvalitet i verksamheten. Några av andra villkor är det inte fråga I allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.3, om. nämns exempel på villkor att det skall finnas personal nattetid och som säkerhetsutrustning i lokaler.

3 § Paragrafen, är innehåller föreskrifter om tillsyn över privat verksamsom ny, het. Tillsynen utövas av länsstyrelsen. Under tre punkter räknas upp vilka privata verksamheter står under länsstyrelsens tillsyn. Enligt den första som punkten står verksamhet för vilken tillståndskrav gäller enligt 1§ under länsstyrelsens tillsyn. Enligt den andra punkten står entreprenadverksamhet bedrivs enligt sådant avtal i 1 kap. 10 § under länsstyrelsens som som anges tillsyn. Den tredje formen privat verksamhet som föreslås stå under av länsstyrelsens tillsyn är annan än under första och andra punkterna uppräknad verksamhet från vilken kommunen upphandlar tjänster för att fullgöra skyldigheter enligt denna lag. Tillsynen skall kunna riktas direkt mot den privata verksamheten. I princip skall alltså tillsynen kunna bedrivas utan att kommunen berörs. I regel antas dock verksamhetstillsyn över privat verksamhet också komma att beröra kommunens ansvar och skyldigheter. För den närmare kommentaren till paragrafen får hänvisas till allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.4.

FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 611

4 § I denna paragraf ges länsstyrelsen befogenhet att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn. Det föreskrivs också att länsstyrelsen får inhämta de upplysningar som behövs för tillsynen. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.4.

5 § Paragrafen innehåller en bestämmelse underrättelseskyldighet till länsom styrelsen. Om socialtjänsten får kännedom om missförhållanden i verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn skall socialtjänsten underrätta länsstyrelsen om detta. Det handlar inte bara om missförhållanden fått som man kännedom om genom egna åtgärder utan även när vetskapen erhållits på annat sätt. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.4.

6 § I paragrafen föreskrivs att om det sker förändringar i tillståndspliktig verksamhet som inte är obetydliga skall länsstyrelsen omedelbart underrättas om detta. De förändringar det kan fråga är bl.a. byte föreståndare, vara om av konkurs, ändrad inriktning i verksamheten m.m.

7 § I paragrafen föreskrivs att vissa bestämmelser i lagen skall gälla för privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 3 De bestämmelser som anges är l kap. l § samt 2 kap. 2 och 4 §§. Utgångspunkten är att kommunen i sitt entreprenadavtal eller sin upphandling/beställning av tjänster försäkrar sig om att insatserna skall uppfylla de krav som ställs enligt socialtjänstlagen. Det bör dock finnas garantier om att vissa krav alltid uppfylls. På grund härav har vissa bestämmelser i lagen gjorts direkt tillämpliga på det privata rättssubjektet. Annars är huvudregeln den att de privata rättssubjekten inte lyder direkt under lagen i sin verksamhet. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.6.

8 § I paragrafens första stycke föreskrivs att om privat verksamhet står som under länsstyrelsens tillsyn enligt 3 § inte uppfyller kraven på god kvalitet enligt 2 kap. 1 § eller de bestämmelser i övrigt gäller för verksamheten som enligt lagen skall länsstyrelsen förelägga den ansvarige för verksamheten att avhjälpa missförhållandena eller bristerna. Detta skall ske inom den tid som föreskrivs av länsstyrelsen. Ett sådant föreläggande kan kombineras med vite. Om vite stadgas i lagen 1985:206 om vite. Den innehåller regler om vitesföreläggande, vitesbelopp, utdömande vite, överklagande, av m.m. I paragrafens andra stycke ges länsstyrelsen befogenhet att med omedelbar verkan förbjuda fortsatt verksamhet. Det får ske om missförhållandena

612 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

eller bristerna är allvarliga och inte åtgärdas efter beslut enligt 7 Förbud får också meddelas effekterna ett föreläggande inte kan avvaktas med om av hänsyn till vårdtagares liv och hälsa. Som i allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.5, bör ett så ingående beslut anges att förbjuda viss verksamhet tillgripas endast när inga andra medel står som till buds för att åstadkomma rättelse.

9 § Ett förbud mot fortsatt verksamhet måste enligt förevarande paragraf underställas länsrättens prövning. Underställningen skall ske inom en vecka efter beslutet. Länsrätten skall sedan inom två veckor besluta om förbudet skall bestå. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.5.

10 § Enligt föreskrivs i paragrafen får länsstyrelsen hos länsrätten väcka vad som talan förbud att bedriva privat verksamhet som står under dess tillsyn om enligt 3 Detta förfaringssätt kan tillgripas när bristerna eller missförhållandena inte rättas till vid ett föreläggande och bristerna inte omedelbart riskerar enskildas hälsa och säkerhet. Länsrätten skall inom två veckor efter det att talan väckts meddela beslut i ärendet. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.5.

11 § I paragrafen föreskrivs att länsstyrelsens beslut tillstånd enligt 1 § eller om föreläggande enligt 8 § får överklagas hos länsrätten.

12 § Paragrafen överensstämmer med 71 a § nuvarande lag.

13 § Paragrafen innehåller hänvisningar till andra föreskrifter i lagen.

13 kap. Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering

1 § Paragrafen innebär precisering nuvarande bestämmelser i 68 och 69 §§ en av nuvarande lag. I paragrafen föreskrivs att staten genom tillsyn, uppföljning och utvärdering skall följa tillämpningen denna lag samt bidra till att vidareutveckla av socialtjänsten. I paragrafen också att Socialstyrelsen och länsstyrelseranges skall fullgöra dessa uppgifter. Socialstyrelsen skall fullgöra uppgifterna på na nationell nivå. Länsstyrelsen skall fullgöra uppgifterna inom länet. Med tillsyn statens kontroll rättssäkerhet och laglighet i inavses av dividärenden och i verksamheter. Tillsynen omfattar också kontroll av kvaliteten i verksamheten. Frågor kostnader och effektivitet bör normalt inte om vara föremål för tillsyn.

FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 613

Med uppföljning avses att fortlöpande och regelbundet mäta och beskriva behov, verksamheter och resursåtgång i termer av behovstäckning/tillgänglighet, prestationsvolymer, kvalitetsindikatorer samt personella och ekonomiska nyckeltal såsom personaltäthet, styckkostnader etc. Uppföljningen skall ge en översiktlig bild av verksamhetens utveckling och kunna tjäna som signalsystem för att uppmärksamma avvikelser gentemot tidigare verksamhet eller verksamhet hos andra huvudmän. Med utvärdering avses att analysera och värdera kvalitet, effektivitet och resultat av en verksamhet i relation till de för verksamheten fastställda målen. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 36.1.

2 § I paragrafen föreskrivs att Socialstyrelsen i sitt arbete skall lägga tyngdpunkten vid att följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet. Socialstyrelsens tillsyn bör liksom nu endast avse frågor av principiell karaktär eller frågor som är av nationellt intresse. I uppgiften att följa upp och utvärdera ingår bl.a. att till lagstiftaren återföra kunskaper om hur socialtjänsten utvecklas i förhållande till uppställda mål och riktlinjer. Socialstyrelsen har också ansvaret för den officiella statistiken inom socialtjänstens verksamhetsområde. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 36.2.

3 § I paragrafen föreskrivs att länsstyrelsen i sitt arbete skall lägga tyngdpunkten vid tillsyn av socialtjänstens verksamhet inom länet. I detta arbete ingår också prövning och utredning med anledning av anmälningar från enskilda om bl.a. missförhållanden, felaktigheter i handläggningen samt otrevligt bemötande. Länsstyrelserna bör således ha kvar ansvaret att utreda klagomål från enskilda. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 36.3.

4 § I paragrafen föreskrivs att det också hör till länsstyrelsernas uppgifter att informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten samt att biträda kommunerna med råd i deras verksamhet. En motsvarande reglering finns i 68 § nuvarande lag.

5 § I paragrafen föreskrivs att Socialstyrelsen och länsstyrelserna har rätt att inspektera socialtjänsten samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Dessa bestämmelser innebär en utvidgning jämfört med nuvarande regler.

6 § Paragrafen kompletterar de övriga paragraferna i kapitlet. Paragrafen hand-

614 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

lar tillsyn över de uppgifter som enligt annan författning än socialom tjänstlagen åvilar socialnämnd eller nämnd som avses i 1 kap. 7 I ett flertal andra författningar, bl.a. föräldrabalken och ärvdabalken, finns föreskrifter skyldigheter för socialnämnd att fullgöra vissa uppgifter. Att skyldigom heterna åvilar socialnämnd härrör från den tid då denna nämnd var en obligatorisk nämnd för kommunerna. Ännu tid kommer begreppet socien alnämnd att finnas kvar i andra lagstiftningar, varför uttrycket används i föreliggande paragraf.

14 kap. Övriga bestämmelser

1 § Första stycket överensstämmer med redaktionella ändringar med 72 § nuvarande lag. Andra och tredje styckena överensstämmer med redaktionella ändringar med de förslag om tillägg till 72 § som vi lagt fram i delbetänkandet, SOU 1993:30. Bestämmelserna kommenteras i delbetänkandet, s. 344

2 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med det förslag till paragraf, 32 a som vi lagt fram i delbetänkandet, SOU 1993:30. Beny stämmelserna kommenteras i delbetänkandet, s. 339 ff.

3 § Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med det förslag till paragraf, 72 vi lagt fram i delbetänkandet, SOU 1993:30. Beny a som stämmelserna kommenteras i delbetänkandet, s. 346.

4 § Paragrafen motsvarar 73 § nuvarande lag. I första stycket har tillägg gjorts som innebär att beslut om återbetalning enligt 8 kap. 4 § skall kunna överklagas hos länsrätt.

5§ Paragrafen motsvarar 75

6 § Paragrafen överensstämmer med redaktionell ändring med 76

7 § Paragrafen överensstämmer med 78

Reservationer och särskilda

yttranden

Reservation

av ledamoten Göte Jonsson m

Ang. insatser på samhällsnivå, och områdesnivå samt på individnivå grupp- Jag delar inte majoritetens uppfattning som kommer till uttryck i 3 kap. 2 § och 4 Jag delar majoritetens uppfattning att det är viktigt att socialtjänsten gör sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen och likaså att man skall inrikta sitt arbete på att förebygga eller avhjälpa sociala problem och likaså brister i livsmiljön. Det är vidare angeläget att socialtjänsten medverkar i eller tar initiativ till samordnade insatser för att komma till rätta med brister och problem. Jag anser det däremot felaktigt att i socialvara tjänstlagen detaljreglera vissa åtgärder från socialtjänstens sida, såsom årliga rapporter till kommunfullmäktige och upprättande konsekvensanalyser. av Inom olika områden har målsättningen från statsmakternas sida varit att minska detaljstyrningen och plankraven gentemot kommunerna. Detta har skett i stort samförstånd med kommunerna. Jag att inte heller anser man inom socialtjänsten skall frångå denna princip. Att lagreglera vissa metodfrågor för att uppnå angivna mål är enligt mitt synsätt felaktigt. De som arbetar i kommunerna, inom ramen för politiskt eller på tjänstemanansvar nanivå, är bäst skickade att finna lämpliga metoder. Kommunerna är olika, det är därför också angeläget inom respektive kommun får utarbeta att man lämpliga metoder för problemlösningar.

Särskilt yttrande av ledamoten Anders Andersson KdS Ang. stöd till anhöriga Frågan om anhörigstöd finns angivet i 1 kap. 3 där mål, och ansvar uppgifter för socialtjänsten redovisas. För övriga delar i denna paragraf, exempelvis färdtjänst och hemtjänst, finns det därefter utvecklande lagen stiftning under kap. insatser på individnivå. Motsvarande lagförslag under kap. 5 saknas vad gäller stöd till anhöriga. Jag har under utredningens arbete argumenterat för att man skulle våga vara lika tydlig på detta område som de övriga. Behovet av anhörigstöd finns väl dokumenterat i utredningen. Dessutom görs i den ekonomiska konsekvensbeskrivningen vissa inledande bedömningar av kostnaderna. De beräkningar där redovisas pekar på som en totalkostnad för anhörigstöd på drygt 1 miljard kronor år. per

Trots den ingående genomgång som görs av frågan om anhörigstöd i kap.

15 och de ekonomiska konsekvensbeskrivningarna i kap. 39 finner jag att

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

ambitionen i denna viktiga fråga haltar något eftersom de i lagförslagets kap. 1 inledande målen inte följs under kap. 5 vad gäller insatser i form av upp anhörigstöd. Jag skulle önska att kap. 5 kompletterades med paragraf av följande en innehåll:

x§ Socialtjänsten skall tillhandahålla insatser i form av stöd och avlastning för enskilda och familjer med ett omfattande ansvar för vård och nära anhörig eller närstående. omsorg av Anhöriga och närstående för merparten omsorgsinsatserna till svarar av äldre och till med olika slag funktionshinder. Mitt förslag till personer av bestämmelse i kap. 5 är ett förtydligande och markering av kommunens att tillhandahålla och aktivt erbjuda insatser i form av stöd och ansvar avlastning i olika former för enskilda och familjer.

Särskilt yttrande

ledamöterna Anders Andersson KdS, Göte Jonsson m

av

och Roland Larsson c

Ang. rätten till bistånd

I Socialtjänstkommitténs delbetänkande SOU 1993:30 Rätten till bistånd inom socialtjänsten har vi i gemensam reservation redovisat andra uppen fattningar än majoriteten vad gäller viktiga delar nuvarande förslaget i 6 av kap. Vi har fortfarande uppfattning i dessa sakfrågor och återger samma nedan innehållet i vår reservation från delbetänkandet. Vi anser att våra förslag till paragrafer, 6-6 §§, skall, med de redaktionella ändringar som c behövs, tas in i vårt förslag till socialtjänstlag och betecknas 6 kap. 1-4 §§. ny Den sociala bör ha sin utgångspunkt i människans behov av små, omsorgen naturliga gemenskaper. Det är därmed enligt vår uppfattning centralt för socialpolitiken de sociala frågorna utifrån ett närhetsperspektiv enligt subsidiariatt se tetsprincipen. Socialtjänstens individ- och familjeomsorg skall utgå från en helhetsoch inriktas på att frigöra och utveckla människors egna resurser. syn I motivuttalanden till socialtjänstlagen har kommunernas bestämmanderätt vad gäller socialbidragsnivåerna starkt betonats. I socialtjänstpropositionen 1979/ överlåter åt kommunerna fastställa de 80:1 framgår bland annat att man att levnadsnivåer skall anses vara skäliga. Vidare sägs att kommunerna skall ha som möjlighet att anpassa insatserna efter de lokala önskemålen och behoven. En uppfattning även delades Socialutskottet vid behandlingen av propositiosom av nen. Vi vidhåller fortfarande den uppfattningen att det är kommunernas politiker skall ha ansvaret för bedömningarna uifrån de förutsättningar som finns och som krävs, baserade på de lokala förutsättningarna. Vi vill också de åtgärder som understryka att socialtjänsten skall ses utifrån helhetsbedömningar och att avsikten med socialtjänstlagen vid dess tillkomst var, att den enskildes behov skulle utifrån samlad bedömning och där frågan om det ekonomiska biståndet ses en utgör en viktig del. Vi avvisar majoritetens förslag innebär en ytterligare detaljstyrning av som kommunerna. Majoritetens synsätt strider helt mot uppfattningen hos den övervägande delen kommunalt förtrodendevalda. Detta är allvarligt eftersom det

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN 617

undergräver principen för att det politiska ansvaret skall ligga på olika nivåer. Om riksdagen skall bestämma bidragsnivåerna är det enligt vår uppfattning ganska självklart att även riksdagen står för hela eller i varje fall delar av kostnaderna för det ekonomiska biståndet. Den av majoriteten föreslagna ordningen strider mot den alltmera vedertagna regeln, att den som står för besluten skall även stå för kostnadsansvaret. I direktiven för översynen av socialtjänstlagen anges en klar målsättning vad gäller socialbidragen: "Det finns inte anledning att överge den princip, enligt vilken kommunerna har stor frihet att med vissa begränsningar själva bestämma normer för socialbidragen. Det är däremot angeläget att åstadkomma större enhetlighet vad gäller normernas konstruktion och innehåll." Mot denna bakgrund har funnit det angeläget att socialbidragens normer vad gäller konstruktion och innehåll ges ett tydligt uttryck i lagförslaget. Det är på denna punkt har anledning att nå enhetlighet i hela landet. I strävan att nå denna enhetlighet har det för oss varit viktigt att få en uppdelning av 6 § i dels en paragraf som anger preciseringar vad gäller försörjningsstödet och dels en paragraf som reder ut det som avses med livsföringen i övrigt, nu kallat annat bistånd. Vi delar majoritetens uppfattning på denna punkt. Vi kan däremot inte ställa oss bakom ett förslag där man i riksdagen beslutar om normnivån. Vi hävdar i likhet med vad som uttrycks i direktiven att kommunerna ska ges stor frihet att bestämma normer för socialbidragen. I grunden är det en fråga om tilltron till den kommunala självstyrelsen. Enligt våra utgångspunkter är det naturligt att låta de beslut som kan fattas av en beslutsnivå nära människorna göra det. Motivet till att kommunerna ska ges mandat att fastställa normnivån, är bland annat att såväl kostnadsnivån som lönenivån för breda löntagargrupper skiljer mellan olika delar av landet. Den nivå på biståndet som ska utbetalas för de i lagen angivna biståndsområdena, bör vara i överensstämmelse med vad man i den enskilda kommunen som socialtjänstansvarig finner rimligt. Detta är grundläggande för den kommunala demokratin. Socialbidragsnivåer som saknar folkligt stöd är ofta nedbrytande för den gemenskap som är nödvändig i samhället. Ett begrepp som fått betydelse i tolkningen av nuvarande socialtjänstlag är skälig levnadsnivå. Enligt vår tolkning innebär detta en socialtjänst som garanterar alla en social grundtrygghet. Därför vore det naturligt att också i lagen använda begrepp som uttrycker att den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en social grundtrygghet. Ingen i vårt land skall behöva sakna bostad, kläder, livsmedel etc. När andra skyddsnät inte klarar uppgiften att ge människor inkomster som kan täcka dessa dagliga vardagsutgifter då ska vi i välfärdssamhället ha en socialtjänst som skjuter till de medel som behövs för att nå en social grundtrygghet. Att slå vakt om detta sociala skyddsnät som en medborgerlig rättighet är viktigt för att bibehålla kvaliteten i välfärdssamhället. Men denna grundinställning får inte förskjuta det faktum att hela socialtjänstens försörjningsstöd bygger på att förvärvsinkomster och övriga socialförsäkringssystem i normala situationer ska klara de utgifter som en enskild eller familj har för sin försörjning. Socialtjänstens försörjningsstöd ska inte ta över andra trygghetssystem inom socialpolitiken. Syftet med socialtjänsten var och bör fortfarande vara att bidra till att fler människor blir oberoende av ekonomiskt bistånd och inte tvärt om. Vårt förslag om ett tillägg i 6 § om att biståndet skall utformas så att det stärker den enskildes resurser att ta ansvar och leva ett självständigt liv är ett sätt att också i lagtexten markera betydelsen av de skrivningar som finns i betänkandets motivtext under kapitel 6 och 7 vad gäller den enskildes ansvar. Socialtjänsten skall utformas så att den stärker resurserna för den enskilde att ta ansvar för sin

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN SOU 19942139

situation. Redan i propositionen 1979/80:1 anfördes att socialtjänstens uppgift är att förstärka och komplettera människans egna resurser. Detta poängteras på nytt i motivtexten kap. 6 där kommittén skriver att vi vill särskilt framhålla betydelsen att denna grundsyn även fortsättningsvis är utgångspunkt för den enskildes rätt av till bistånd. I kap. 7 skriver vidare kommittén: Att ett passivt utbetalande av socialbidrag i vissa fall kan vara destruktivt för den enskilde är odiskutabelt. Socialtjänstens uppgift i sådana situationer måste vara att genom planmässiga insatser söka motivera den enskilde till åtgärder som förbättrar dennes förmåga att själv för den försörjningen och att leva ett normalt liv. svara egna Vi att det utifrån synen på den enskildes ansvar även finns skäl att anser markera detta direkt i lagtexten. Detta borde också ligga bättre i linje med många människors uppfattning och syn på socialtjänsten. Skrivningen innebär en starkare markering den enskildes än vad som är fallet i nuvarande socialtjänstlag, av ansvar vilket också stämmer bättre överens med socialtjänstlagens nödvändiga förankring i det allmänna rättsmedvetandet. Ändringen i sig innebär inte att genom denna skrivning tar ställning för villkorat bistånd. Den frågan behandlas i särskild 0rdning och inte i anslutning till ansvarsbegreppet. Genom införande riksnorm i enlighet med majoritetens förslag vad gäller av en det schabloniserade ekonomiska biståndet så har möjligheten att genom förvaltningsbesvär få till stånd ändring av det överklagade beslutet starkt begränsats. Det skulle förefalla märkligt domstolen skulle sätta sig över riksdagens fattade om beslut vad gäller miniminorm. Fråga prövning i sådant fall kommer då i om praktiken att gälla enbart den enskilde kan förete särskilda skäl för högre om biståndsbelopp. I enlighet med detta anser vi att samma praxisregel skall gälla beträffande nivåerna för det schabloniserade biståndet enligt kommunprincipen förordar. Bara i de fall då sökanden kan förete särskilda skäl som ligger som utanför vad i normalfallet skall förvaltningsdomstolen kunna ändra som avses kommunens beslut nivå på biståndet. Frågan om rätten att erhålla bistånd om fastlagda schablonbeloppen skall givetvis vid avslag kunna enligt de av kommunen prövas sätt som för närvarande och detta måste även gälla bistånd som samma betalas ut med anledning de faktiska kostnaderna liksom när det gäller annat av bistånd. Nedan lämnas ett förslag till lagtext om rätten till bistånd. Kommentar: Förslaget utgår från att kommunfullmäktige själv fastställer nivån på försörjningsstödet och annat bistånd 6 § fjärde stycket. För att i enskilda biståndsfall kunna begränsa förvaltningsdomstolarnas överprövning begreppet social grundtrygghet har tillförts en särskild regel i 6 § om av att kommunens beslut normalt skall godtas 6 § femte stycket.

6 § Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning försörjningsstöd och sin livsföring i övrigt annat bistånd, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall biståndet tillförsäkras social grundtrygghet. Biståndet genom skall utformas så att det stärker hans resurser att ta ansvar och leva ett självständigt liv. Närmare föreskrifter om försörjningsstöd meddelas i 6 a och 6 b §§ samt om annat bistånd i 6 c Grunderna för biståndets nivå fastställs av kommunfullmäktige. Kommunens beslut om bistånd till den enskilde skall godtas om det är uppenbart oskäligt.

6 a § Försörjningsstöd lämnas för kostnader för

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA 619 YTTRANDEN

livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon, TV-licens och liknande, boende, hurhållsel, lokala resor, barnomsorg, hemtjänst, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon samt medlemskap i erkänd arbetslöshetskassa.

6 b § Försörjningsstöd enligt 6 a § 1 utgår i enlighet med en av kommunfullmäktige årligen fastställd norm beräknad år i procent det basbelopp enligt 1 kap. per av som 6 § andra stycket lagen 1962:381 om allmän försäkring har fastställts för året. Försörjningsstöd enligt 6 a § 2 beräknas till belopp motsvarande den enskildes skäliga kostnader för utgiftsposterna.

6 c § Med annat bistånd avses hemtjänst, färdtjänst, boende i särskilda fall, barnomsorg som avses i 15 § första stycket eller i andra särskilda fall, personligt stöd, vård och behandling som inte är hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen 1 982.763, ekonomiskt bistånd till andra ändamål än som anges i 1-6 och 6 a Den enskildes ekonomiska förhållanden får beaktas endast vid prövning av bistånd som utges med stöd av första stycket eller förtur till plats inom avser barnomsorg av ekonomiska skäl. Socialnämnden får vägra utge bistånd för vård och behandling den enskilde som påbörjat eller genomfört innan kommunen avgjort ärendet.

Särskilt yttrande

av ledamöterna Anders Andersson KdS och

Ingrid Ronne-Björkqvist Fp

Ang. barn- och ungdomsplaner

I 3 kap. 5§ anges att socialtjänsten ska bedriva uppsökande verksamhet bland barn och ungdomar. Det förebyggande arbetet för barn och ungdomar görs i dag till stor del av andra kommunala än socialtjänsten. Socialorgan tjänstens möjligheter att bedriva förebyggande arbete bland dessa målgrupper är avhängigt samverkan mellan kommunala förvaltningar och organisationer. På nationell nivå har regeringen avlämnat särskild ungdomsproen position. Vi finner att man bör följa dessa ambitioner också på upp kommunal nivå. För att nå en samordning de finns i av resurser som kommunens förvaltningar och i de frivilliga organisationerna skulle exempelvis 5 § i kap. 3 kunna kompletteras med angivande att särskild av en plan ska upprättas till stöd för det allmänt förebyggande arbetet bland barn och ungdomar. Vi har därför i utredningen argumenterat för att lagtexten kompletteras med följande innehåll: Till stöd för kommunens förebyggande verksamhet för barn och ungdomar skall upprättas särskild plan. I en Norge är numera kommunerna skyldiga att upprätta barn- och ungdoms-

620 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

planer för det förebyggande arbetet. Om uppföljningen av denna lagstiftning visar sig leda till eftersträvad samordning bör enligt vår mening motsvarande skyldighet införas i svensk lag.

Särskilt yttrande

ledamöterna Göte Jonsson m och

av

Roland Larsson c

Ang. valfrihet för äldre

I enlighet med gällande bestämmelser i kommitténs förslag till socialanges tjänstlag för föräldrarna att välja inom barnomsorgen. I 4 kap. ll § rätten regleras på vilka grunder kommunen är skyldig att ekonomiskt stödja även alternativ verksamhet. Erfarenheten inom barnomsorgen visar att valfriheten varit positiv för såväl barnen och föräldrarna som för verksamheten. Valfriheten har inte heller visat sig bli dyrare, utan tvärtom finns flera exempel på att alternativen kunnat drivas till lägre kostnad. Vi det är dags att de äldre lagstadgade rätt till anser att nu ge samma valfrihet vad gäller hemtjänst, dagverksamhet och särskilda boendeformer.

Socialtjänstens företrädare måste inom för sin myndighetsutövning

ramen bedöma huruvida den sökande är berättigad till nämnda serviceinsatser, utifrån de bestämmelser gäller inom respektive kommun eller enligt som socialtjänstlagens biståndsbestämmelser. När behovet dokumenterats, detta kan gälla viss hemtjänst eller boende på ålderdomshem, skall den t.ex. enskilde själv enligt vårt förslag ha lagstadgad rätt att välja på samma sätt som nu sker inom barnomsorgen. Den kommunala ekonomiska ersättningen kan grundas på liknande princip. Vi är medvetna att förutsättningen för valfriheten är att det finns om alternativ tillgå, vi att alternativen kommer att öka om rätten att men anser att välja lagregleras. Vi detta förslag skall vidarebearbetas i särskild ordning för att anser att nu sedan snarast föreläggas riksdagen.

Särskilt yttrande av sakkunnige Ulf Andersson Ang. tidiga insatser och behovet samordning mellan socialtjänstlagen av

SoL och lagen stöd och service till vissa funktionshindrade LSS

om I förslaget till socialtjänstlag sägs i 2 kap. 3 § att ny "Socialtjänsten skall i sitt arbete särskilt beakta behovet av tidiga insatser.

Självfallet är det bra att i lagen betona vikten tidiga insatser och av förebyggande arbete. Formuleringen "särskilt beakta tyder dock på att de tidiga insatserna ska prioriteras framför annat arbete. Att så är fallet framgår också tydligt i kapitel 39 Ekonomiska konsekvenser 585. av texten ... vill markera socialtjänstens insatser i större utsträckning än i nuläget bör att inriktas på förhindra eller begränsa för den enskilde ogynnsam utveckling. att en

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN 621

En sådan tyngdpunktsförskjutning i insatserna bör enligt vår mening kunna åstadkommas utan att krav behöver ställas på nya resurser. De kostnader som uppkommer för dessa tidiga insatser bör kompenseras av minskade kostnader för mer omfattande och kostsamma insatser i ett senare skede.

Jag tror i och för sig att det är korrekt att tidiga insatser kan ge senare vinster, även räknat i pengar. Detta är högst påtagligt för de resurser som satsas på t.ex. anhörigstöd. När det gäller tidiga insatser i barn- och ungdomsarbetet blir resonemanget dock tveksamt. Många kommuner har i det allt kärvare ekonomiska läget tvingats att dra in resurser från förebyggande barn- och ungdomsarbete eftersom man inte kunnat prioritera bort de mer

ingripande åtgärderna som barnavårdsutredningar, omhändertaganden

m.m.. Så har t.ex. besparingar drabbat förebyggande insatser elevsom vården i skolorna, fritidsverksamhet för mellanstadiebarn, ungdomsmottagningar, uppsökande verksamhet på barnavårdscentraler m.m. Den tyngdpunktsförskjutning som efterlyses skulle således innebära att kommunerna skulle behöva lägga tillbaka inbesparade resurser för förebyggande arbete och troligen behöva satsa ytterligare medel. Initialt uppstår således en merkostnad investering som ger utdelning i form av uteblivna problem först efter kanske 10-15 år. Att det dessutom är ytterst svårt att leda i bevis att investeringen verkligen varit lönsam gör säkerligen inte kommunalekonomerna särskilt entusiastiska när det gäller att skjuta till startkapitalet. Om en ökad satsning ska ske på tidiga insatser krävs enligt min uppfattning därför att kommunerna initialt kompenseras för merkostnaderna. I övrigt instämmer jag i följande tre avsnitt ur det särskilda yttrande som avlämnats av sakkunnige Karl-Axel Johansson och experten Leif Petersén, båda Svenska kommunförbundet.

Kommittén borde vidare fört en djupare diskussion om kopplingen mellan socialtjänstlagen SoL och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS. Det hade varit naturligt att pröva möjligheterna att sammanföra dessa båda lagar i ett lagkomplex, eftersom de har samma målgrupper och till stora delar reglerar samma verksamheter. Kommittén har emellertid inte velat föra denna diskussion främst med hänvisning till att LSS-lagstiftningen är så ny och skall utvärderas i särskild ordning. Kommittén har av förklarliga skäl valt att inte nu revidera de av riksdagen beslutade barnomsorgsreglerna, som skall träda i kraft den 1 januari 1995. Resultatet har blivit att barnomsorgsavsnittet inte blivit synkroniserat med lagförslaget i övrigt. Detta har bl.a. lett till att omotiverade detaljbestämmelser behållits för barnomsorgens del trots förekomsten av heltäckande reglering på annat håll i lagförslaget. Så hade t.ex. flera av reglerna för barnomsorgen om personal, lokaler m.m. kunnat ersättas av den generella kvalitetsregeln för socialtjänsten 2 kap. 1 § utan att någon försämring av verksamheten skett. Vi hade gärna sett att en sådan revidering av barnomsorgsreglerna kommit till stånd.

Ett överlämnande från kommun till enskild verksamhet av uppgifter som utgör myndighetsutövning kräver lagstöd enligt regeringsformen. Genom att regeringsformens förarbeten till begreppet myndighetsutövning är oklara går det i dag inte att få till stånd en klar gränsdragning mellan sådant som kräver lagstöd och sådant som inte gör det. För att lösa denna fråga för socialtjänsten har kommittén valt att

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

föreslå en övergripande utredning om begreppet myndighetsutövning i regeringsformen och i andra författningar. Detta innebär att den komplicerade frågan om vad som skall vara lagligt för en kommun att överlämna till enskild verksamhet nu skjuts fram åtskilliga år utan att någon säkerhet därmed uppnås för en lösning som är anpassad till socialtjänstens behov. Denna situation är otillfredsställande. Det hade varit önskvärt att i avvaktan på en övergripande utredning föreslå en lagregel som förtydligat vad som inom socialtjänsten skulle vara möjligt att överlämna till enskild verksamhet.

Särskilt yttrande av sakkunnige Karl-Axel Johansson och experten Leif Petersén Ang. avvägningen mellan ramlag och detaljerad lagstiftning, samordningen

mellan socialtjänstlagen SoL och lagen om stöd och service till vissa

funktionshindrade LSS, undantag i sekretesslagstiftningen, överlämnande

socialtjänstuppgifter, kommitténs kostnadsberäkningar m.m. av Kommittén hävdar i de allmänna motiveringarna till lagförslaget att man vill behålla socialtjänstlagen som en ramlag. Resultatet av kommitténs arbete visar emellertid att detaljregleringen i socialtjänstlagen ökar högst väsentligt kommitténs förslag genomförs. Enligt vår uppfattning präglas kommitom téns förslag klåfingrighet och bristande tilltro till kommunernas förav en måga att bedriva en bra verksamhet. Kommunerna ges mycket lite utrymme att utforma verksamheten efter de lokala behoven. Förslagen innebär ett betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen. En principiell fråga som inte fått tillräcklig belysning gäller förhållandet mellan skyldighetsbestämmelserna och rättighetsbestämmelserna i lagförslaget. Med detaljerade skyldigheter i lag erhålls juridiskt sett en möjlighet för enskilda att grunda nya rättigheter inom ramen för rätten till bistånd. På detta sätt ökar förvaltningsdomstolarnas inflytande ytterligare över kommunerna, vilket inte är godtagbart. Ett exempel på detta är förslaget om stöd och avlastning till närstående i vissa situationer. En skyldighet att lämna sådan hjälp ryms bl.a. i förslaget 5 kap. 8 § om personligt stöd till människor som begär eller samtycker till det. Samtidigt finns dock på annat ställe i lagförslaget 1 kap. 3 § en bör-regel om stöd till anhöriga som vårdar långvarigt sjuka, äldre och funktionshindrade. Denna sammanbladning av olika regeltyper måste undanröjas för att skapa klarhet om hur tillämpningen av lagen skall ske på ett korrekt sätt. Exempel på kommitténs bristande tilltro till kommunernas förmåga är bl.a. de mycket preciserade förslag om hur socialtjänsten skall medverka i och påverka den kommunala planeringen. Socialtjänsten skall enligt förslaget rapportera till kommunfullmäktige om behovet av insatser från andra kommunala verksamheter. Vidare skall en årlig rapport lämnas till fullmäktige angående förändringar av den sociala miljön i kommunen. Dessutom skall den kommunala planeringen tillföras kunskaper från socialtjänsten och vid större förändringar skall socialtjänsten göra konsekvensanalyser genom sociala områdesbeskrivningar. Vi menar att detta är en övertro på skriftliga

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA 623 YTTRANDEN

rapporters betydelse. Lagstiftarna borde med förtroende kunna överlåta till kommunerna att själva avgöra formerna för hur socialtjänstens kunskaper och erfarenheter bäst tas tillvara i den övriga kommunala verksamheten och den kommunala planeringen. Vad gäller konsekvensanalysen skall den enligt förslaget dessutom föregå vissa viktiga beslut i kommunen. Om en sådan ordning skall råda måste i lagmotiven ovillkorligen slås fast att kommunala beslut inte lagliggenom hetsprövning kan upphävas av förvaltningsdomstol, analysen inte gjorts i om tid. Frågan om när en sådan analys skall göras, det vill säga i vilket skede, bör vara en intern kommunal angelägenhet. Ett annat exempel på onödig detaljreglering är bestämmelsen om att det skall upprättas individuella vårdplaner i alla ärenden som gäller placeringar utanför hemmet. Enligt vår uppfattning är detta en självklarhet för socialtjänsten i kommunerna och behöver inte skrivas in i lagen. Om det finns brister i detta hänseende måste det lösas utbildning och fortbildning genom och inte genom lagstiftning. Kommittén borde vidare fört en djupare diskussion om kopplingen mellan

socialtjänstlagen SoL och lagen om stöd och service till vissa funktions-

hindrade LSS. Det hade varit naturligt att pröva möjligheterna att sammanföra dessa båda lagar i ett lagkomplex, eftersom de har målgrupsamma per och till stora delar reglerar samma verksamheter. Kommittén har emellertid inte velat föra denna diskussion främst med hänvisning till att LSS-lagstiftningen är så ny och skall utvärderas i särskild ordning. Kommittén har av förklarliga skäl valt att inte nu revidera de riksdagen av beslutade barnomsorgsreglerna, som skall träda i kraft den 1 januari 1995. Resultatet har blivit att barnomsorgsavsnittet inte blivit synkroniserat med lagförslaget i övrigt. Detta har bl.a. lett till att omotiverade detaljbestämmelser behållits för barnomsorgens del trots förekomsten av heltäckande reglering på annat håll i lagförslaget. Så hade t.ex. flera reglerna för barnomav sorgen om personal, lokaler m.m. kunnat ersättas av den generella kvalitetsregeln för socialtjänsten 2 kap. 1 § utan att någon försämring av verksamheten skett. Vi hade gärna sett att en sådan revidering av barnomsorgsreglerna kommit till stånd. Trots ett påtalat och dokumenterat behov från kommunalt håll att av ge kommunerna laglig möjlighet att i vissa fall utvidga möjligheten att göra socialbidrag beroende av villkor har kommittén avvisat sådan lösning. en Lagen kommer som en följd härav även i fortsättningen att förhindra från social synpunkt motiverade åtgärder kommun kan behöva vidta i som en syfte att stärka enskildas förutsättningar att ta ett eget ansvar för sin livsföring. Detta minskar legitimiteten för lagförslaget. Med anledning av EES-avtalet finns det redan i nuläget motiv för att införa ett lagstöd som gör det möjligt för socialtjänsten att utan hinder av sekretess till Statens invandrarverk eller till polismyndigheten anmäla att skäl till avvisning eller utvisning kan föreligga för en biståndssökande. I dag hindras en sådan ordning av sekretessen inom socialtjänsten, vilket inte är

624 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

rimligt. Det finns inte anledning att som kommittén föreslagit avvakta - — med en sådan författningsändring. Ett överlämnande från kommun till enskild verksamhet av uppgifter som utgör myndighetsutövning kräver lagstöd enligt regeringsformen. Genom att regeringsformens förarbeten till begreppet myndighetsutövning är oklara går det i dag inte att få till stånd en klar gränsdragning mellan sådant som kräver lagstöd och sådant inte gör det. För att lösa denna fråga för som socialtjänsten har kommittén valt att föreslå en övergripande utredning om begreppet myndighetsutövning i regeringsformen och i andra författningar. Detta innebär att den komplicerade frågan vad som skall vara lagligt för om kommun att överlämna till enskild verksamhet nu skjuts fram åtskilliga år en utan att någon säkerhet därmed uppnås för en lösning som är anpassad till socialtjänstens behov. Denna situation är otillfredsställande. Det hade varit önskvärt att i avvaktan på övergripande utredning föreslå en lagregel som en förtydligat vad inom socialtjänsten skulle möjligt att överlämna till som vara enskild verksamhet. I kapitel 39 gör kommittén ett försök att beräkna kostnaderna för de förslag, presenteras. Kommittén konstaterar att några av förslagen kan som komma att medföra ökade kostnader för socialtjänsten men att dessa är svåra att beräkna och i stor utsträckning kan uppvägas av en bättre samordning och effektivare utnyttjande När det gäller förslaget av resurserna. stöd till anhöriga redovisar kommittén några räkneexempel för att om belysa nivån på de merkostnader som kan uppstå. Kommittén hävdar att en betydande del dessa kostnader särskilt när det gäller växelvård och av dagverksamhet har kommunerna redan i nuläget. Dessa medel finns därför, enligt kommittén, redan i systemet. Detta sätt att resonera är enligt vår uppfattning oacceptabelt. Det är ett oavvisligt krav att kommunerna fullt ut kompenseras för de merkostnader som kan bli följden av kommitténs förslag. Socialtjänstkommittén har i sitt slutbetänkande inte ändrat de grundläggande avvägningar och ståndpunkter om rätten till bistånd som kommittén redovisade i sitt delbetänkande SOU 1993:30. De principiella överväganden vi gjorde i ett särskilt yttrande i delbetänkandet sid. som 359-364 kvarstår därför.

Särskilt yttrande

av ledamoten Göte Jonsson m

Ang. villkorat bistånd I Socialtjänstkommitténs delbetänkande SOU 1993:30 Rätten till bistånd inom socialtjänsten har jag i reservation redovisat andra uppfattningar än majoriteten vad gäller vissa frågor, bl.a. angående villkorat bistånd. Jag har fortfarande uppfattning och återger nedan innehållet i min reservasamma tion från delbetänkandet. Jag föreslår att mitt förslag i reservationen till tillägg i 6 § SoL tas in som ett tillägg i 6 kap. 1 § i den nya socialtjänstlagen.

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTFRANDEN 625

Villkorat bistånd Socialtjänstens uppgifter och skyldigheter är omfattande och med anledning av detta ställs oftast såväl socialnämnder som socialsekreterare inför en rad svåra problemställningar. Den enskilde, som söker och behöver stöd och bistånd, skall mötas med respekt i enlighet med portalparagrafen. Jag anser att detta också måste innebära, att socialnämnderna ges de förutsättningar som krävs för att utifrån olika metoder leva upp till målsättningen att ge ett adekvat stöd för den enskilde. Jag anser att nuvarande socialtjänstlag inte ger socialnämnderna rätten och möjligheten, att i vissa lägen vidtaga de åtgärder som på bästa sätt kan leda fram till målsättningsresultat i enskilda fall. Det behövs ytterligare alternativa metoder och i detta sammanhang anser att möjligheten till s.k. villkorat bistånd skall anges i den reviderade socialtjänstlagen. Majoriteten i Socialtjänstkommittén avvisar tanken på villkorat bistånd bl.a. med den motiveringen att Frågan om villkorat bistånd är av komplex natur. Jag delar uppfattningen att denna fråga, liksom många andra frågor i socialtjänstlagen, är komplicerade. Detta får dock inte medföra att lagstiftarna frångår sitt ansvar. Socialnämnderna förfogar inte i dag över tillräckliga alternativa möjligheter i bl.a. rehabiliteringsarbetet. Nuvarande lagstiftning innebär dessutom att man i vissa fall arbetar i en gråzon vid bedömningar mellan vad som år motiverat ur rehabiliteringssynpunkt och vad som är lagligt möjligt. Utifrån nuvarande erfarenheter har det också kommit mycket klara önskemål från kommunalt håll när det gäller möjligheten att kunna ställa krav i vissa situationer. Detta torde också ligga helt i linje med det allmänna rättsmedvetandet på detta område. Givetvis delar jag majoritetens uppfattning att frågan om motprestation inte skall tillämpas som en metod vid arbetslöshet. Jag anser dock att olika former av motprestationer kan vara motiverade i andra sammanhang. Möjligheten till villkorat bistånd skall enbart kunna tillämpas i de fall där en sådan åtgärd är motiverad som stöd vid rehabiliterings- och normaliseringsarbetet. Detta kan t.ex. gälla ungdomar som är på väg in i en asocial livsföring eller i arbetet med rehabiliteringsprogram vid missbruk. Erfarenheten visar att det är otillfredsställande att möjligheten till motprestation inte är lagreglerad. Därför föreslår ett tillägg till 6 § SoL med ett sådant innehåll.

6 § Socialnämnden har rätt att ställa skäligt krav på motprestation om det bedöms aktivt bidraga till att stärka den enskildes möjligheter att leva ett normalt liv.

Jesus 2: Vu

Bilaga I

Kommittédirektiv

Översyn av socialtjänstlagen

Dir. 1991:50 Beslut vid regeringssammanträde 1991-06-13 Statsrådet Lindqvist anför.

Mitt förslag Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen 1980:620. Översynen skall bl.a. innefatta utvärdering socialen av tjänstlagens tillämpning och syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden.

Bakgrund Socialtjänstreformen beslutades år 1980. Vid riksdagsbehandlingen av proposition 1979/80:1 Om socialtjänsten uttalade Socialutskottet att en så omfattande reform borde bli föremål för systematisk utvärdering. Inte minst viktigt var att studera hur socialtjänstreformens grundläggande intentioner förverkligas i den praktiska tillämpningen SoU 1979/80:44. Socialberedningen S 1980:07 tillsattes i juni 1980 för att genomföra den av riksdagen begärda utvärderingen. Socialberedningens arbete kom huvudsakligen att inriktas på en översyn av bestämmelserna om tvångsvård i lagen 1980:621 med särskilda bestämmelser om vård av unga LVU, lagen 1981:1293 om vård av missbrukare i vissa fall LVM och lagen 1966:293 om sluten psykiatrisk vård i vissa fall LSPV. l dessa delar lades genom beredningens arbete grunden för beslut om ny lagstiftning. I betänkandet SOU 1986:19 Aktuella socialtjänstfrågor behandlades bl.a. frågor om socialbidragsstatistik, samverkan mellan föreningslivet och socialtjänsten, vistelsekommunens ansvar, människor med handikapp och socialtjänsten samt klagorätten i fråga om beslut enligt socialtjänstlagen. Remissinstanserna hade skilda uppfattningar om förslagen i beredningens betänkande. I november 1985 tillsattes inom Socialdepartementet en arbetsgrupp med uppgift att analysera orsakerna till socialbidragens utveckling. Arbetsgruppen avlämnade åren 1986 och 1987 två rapporter, Ds S 1986:7 och Ds S 1987:2. I januari 1988 uppdrog regeringen socialstyrelsen att genomföra en utvärdering av socialtjänstlagen. Uppdraget gällde särskilt socialtjänstens verksamhet bland barn och ungdom, ersättning till familjehemsföräldrar m.m., familjerådgivning och samarbetssamtal samt socialtjänstens insatser för vissa grupper med socialbidragsberoende. Uppdraget har fullgjorts inom ramen för det s.k. Rebusprojektet, som redovisats till sin huvuddel i rapporten Växa i välfärdsland SoS-rapport 1990:3. Från olika utgångspunkter har krav framförts på en översyn av hela eller delar av socialtjänstlagen. Så har t.ex. Svenska kommunförbundet hemställt om en översyn av socialtjänstlagen vad avser regleringen av rätten till bistånd och ansvarsförhållanden mellan olika huvudmän skrivelse till regeringen 1990-11-15. l socialutskottets betänkande l99/9l.-S0U6 Socialtjänst behandlas ett fyrtiotal motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden år 1990 och som rör olika frågor inom socialtjänsten. Utskottet anförde att tiden nu är mogen för en allmän översyn av socialtjänstlagen och föreslog, att en parlamentarisk kommitté tillkallas för ändamålet.

628 BILAGA 1 sou 1994:139

Vad utskottet anfört har riksdagen som sin mening gett regeringen till känna rskr. 1990/ 91:50.

Socialtjänstens mål och inriktning Till den kommunala socialtjänstens uppgifter hör såväl strukturinriktade som allmänt och individuellt inriktade insatser. Socialtjänsten skall enligt 1 § socialtjänstlagen på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. I denna s.k. portalparagraf föreskrivs vidare, att socialtjänsten under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Det föreskrivs också att verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Kommunen har enligt 3 § socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar innebär dock ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. En uttrycklig föreskrift om den enskildes rättigheter i förhållande till kommunen finns i 6 § socialtjänstlagen. Enligt denna paragraf har den enskilde rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Vidare föreskrivs att den enskilde genom biståndet skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå och att biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv. Även 9 § socialtjänstlagen har stor betydelse för den enskildes möjligheter att påverka valet av olika insatser från socialnämnden. I detta lagrum sägs att insatserna skall utformas och genomföras tillsammans med den enskilde och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan, organisationer och föreningar. Beslut ifråga om bistånd enligt 6§ socialtjänstlagen kan liksom beslut i vissa andra särskilda frågor överklagas genom förvaltningsbesvär enligt 73 § samma lag. Beslut om stöd eller hjälp i andra hänseenden än som har angetts i 73§ kan överklagas genom kommunalbesvär 7 kap. 1 § kommunallagen 1977:179.

Några utvecklingslinjer inom socialtjänsten Enskildas behov av insatser inom den offentliga sektorn kan idag inte fullt ut tillgodoses. Detta beror i hög grad på brister i samordningen av tillgängliga resurser samt att ett gemensamt synsätt och gemensamma arbetsformer inte är tillräckligt väl utvecklade. Skilda politiska och administrativa ledningar för t.ex. primärvården och socialtjänsten har också försvårat en samordnad resursutveckling. Ett viktigt mål för förnyelsesarbetet inom den offentliga sektorn är därför att överbrygga sektorsgränser som verkar hämmande på möjligheterna att bedriva en framgångsrik välfärdspolitik. Under 1980-talet har en omfattande decentralisering från stat till kommun, från landsting till kommuner och inom kommunerna ägt rum. Decentraliseringen har påtagligt förändrat den kommunala nämndorganisationen och har även påverkat socialtjänstens utformning. Lagen 1979:408 om vissa lokala organ i kommunerna har gjort det möjligt för kommunerna att inrätta lokala organ i form av distriktsnämnder, institutionsstyrelser samt organ med sektorsöver gripande uppgifter inom såväl det kommunallagsreglerade området som vissa delar av de specialreglerade nämndernas områden. Riksdagen fattade i juni 1984 beslut om att inleda det s.k. frikommunförsöket. Denna försöksverksamhet har därefter successivt utvecklats. Inom socialtjänsten har försöket bl.a. lett till att systemet med en sammanhållen socialnämnd brutits upp i många kommuner. En del kommuner har infört kommundelsnämnder i hela kommunen. Flera frikommuner har också utnyttjat möjligheten att låta en eller flera kommundelsnämnder svara för verksamheter eller anläggningar som inte exklusivt är knutna till en viss kommundel. I andra kommuner har äldre- och handikappomsorgen lagts på en särskild nämnd och i några fall har barnomsorgen lagts på en utbildningsnämnd eller på skolstyrelsen.

sou 1994;139 BILAGA 1 629

Erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation har utvärderats av en särskild utredare SOU 1991:25. Som ett sammanfattande omdöme anser utredaren att erfarenheterna av försöken i huvudsak är goda. Riksdagen har på grundval av prop. 1990/ 91:117 om en ny kommunallag beslutat att samtliga kommuner och landsting ges ökad frihet att bestämma hur nämnderna skall organiseras KU 38, rskr. 360. Riksdagen har också tidigare -i samband med behandlingen av regeringens proposition 1990/91:14 om äldreomsorgen beslutat om en ändring i socialtjänstlagen, som innebär att det inte längre är obligatoriskt att ha en särskild socialnämnd SoU9, rskr. 97. Kommunerna är ansvariga för ett stort antal insatser och verksamheter som är vitala för människors välfärd och hälsa. Inom den kommunala sektorn märks också ett ökat intresse för att se den kommunala verksamheten i ett samlat välfärdsperspektiv. Svenska kommunförbundet har under år 1990 gjort en systematisk genomgång av kommunernas och förbundets folkhälsoarbete. Vid genomgången har framkommit att arbetet med dessa frågor bedrivs på bred front och att kommunledningens roll blir avgörande när det gäller att sätta målen och att samordna arbetet. Hälso- och sjukvårdsberedningens S 1987:04 folkhälsogrupp har i sitt arbete med att ta fram en nationell folkhälsostrategi konstaterat, att hälsokonsekvensbeskrivningar bör utvecklas och integreras i samhällets beslutsförutsättningar. I sin rapport Hela folkets hälsa en nationell strategi Folk- — hälsogruppen nr. 8 1991 föreslår folkhälsogruppen att direktiven för översynen av socialtjänstlagen tillförs detta folkhälsoperspektiv. En omständighet som starkt påverkat socialtjänstens inriktning och omfattning och som lyft fram frågan om ansvarsfördelningen mellan huvudmännen är den avinstitutionalisering" som ägt rum inom äldreomsorgen, psykiatrin och de särskilda omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda. Avvecklingen av slutenvårdsplatser inom dessa områden har tillfört socialtjänsten nya målgrupper med behov av insatser företrädesvis från hemtjänsten och individ- och familjeomsorgen. Senare års diskussioner inom socialtjänsten har i hög grad gällt utbyggnads- och kvalitetsfrågor inom barnomsorgen och samhäl-lets service och vård till äldre. Individoch familjeomsorgen har däremot intagit en relativt undanskymd plats i reformarbetet. Detta gäller även stödet till de psykiskt störda som flyttat ut från mentalsjukhusen. Socialtjänstlagens mål för äldreomsorgen har bl.a. medfört ökade satsningar på att inrätta servicehus och gruppbostäder samt inte minst en kraftig utbyggnad av den - kommunala hemtjänstens resurser. I propositionen 1987/882176 om äldreomsorgen inför 90-talet angavs riktlinjer för socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens insatser för äldre. Där fastslogs att människors rätt att själva få bestämma och behålla sin integritet skall respekteras och vara vägledande både för planeringen och i det dagliga service- och vårdarbetet. Detta innebär bl.a. att människor skall kunna välja att bo kvar hemma också när vårdbehoven är stora. För dem som väljer att flytta till någon särskild boende- eller vårdform bör det finnas ett varierat utbud. De angivna riktlinjerna godtogs av riksdagen 1988/89:SOU6, rskr. 55. I enlighet härmed har riksdagen i december 1990 på grundval av prop.1990/91:14 SoU9, rskr. 97 beslutat att ge kommunerna ett samlat ansvar för långvarig service och vård till äldre och handikappade fr.o.m. den 1 januari 1992. Syftet med förändringen är att skapa klara ansvarsförhållanden och ändamålsenliga organisatoriska förutsättningar för att utveckla samhällsinsatserna till äldre och handikappade efter de mål som riksdagen tidigare lagt fast. Handikappolitiken syftar till att utforma samhället så att det blir tillgängligt för alla medborgare. Målet är att uppnå full delaktighet och jämlikhet för handikappade i samhället. Socialtjänsten har flera viktiga uppgifter i det handikappolitiska arbetet. 1989 års handikapputredning S 1988:03 har i uppdrag att kartlägga och analysera bl.a. de insatser som görs för handikappade inom socialtjänsten. Utgångspunkten för utredningen är situationen och behoven för barn, ungdomar och vuxna med omfattande funktionshinder. Syftet med utredningsarbetet är att föreslå åtgärder för att utveckla insatser som innebär att svårt funktionshindrade i framtiden kan tillförsäkras ett väl fungerande samhällsstöd. Handikapputredningen har nyligen avlämnat sitt huvudbetänkande SOU 1991:46 Handikapp Välfärd Rättvisa, där bl.a. förslag om införande av

630 BILAGA 1 sou 1994:139

en lag om särskild service och stöd för personer med omfattande funktionshinder läggs fram. Lagen skall ses som en pluslag till såväl socialtjänstlagen som till hälso- och sjukvårdslagen och ersätter samtidigt nuvarande omsorgslag och elevhemslag. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Under de senaste åren har det skett en kraftig utbyggnad av den kommunala barnomsorgen. Mellan åren 1980 och 1989 ökade antalet barn i da hem, fritidshem och familjedaghem med ca 206 000 eller med närmare 70 procent. 1985 fattade riksdagen ett principbeslut om att alla barn över 11/2 års ålder senast år 1991 skall få delta i en organiserad förskoleverksamhet. Förutsättningarna för att nå målet om en förskola för alla barn senast år 1991 har förändrats efter det att beslutet togs. De prognoser om barnafödande, som var underlag för de beräkningar som gjordes i samband med propositionsarbetet, innebar en kraftig underskattning. Vid utgången av år 1990 hade det fötts närmare 90000 fler barn än vad som beräknats. Samtidigt har det tillkommit fler flyktingbarn i förskoleåldern än beräknat. Andra faktorer som har påverkat behovet av barnomsorg är bl.a. ett förändrat förvärvsmönster hos kvinnor med förskolebarn och ett minskat antal barn hos privata dagmammor. Regeringen tillsatte i mars 1990 en aktionsgrupp med uppgift att i nära samarbete med kommunerna inventera möjliga åtgärder för att snabbt bygga ut och förbättra situationen i barnomsorgen samt att överväga möjligheterna att införa en lagstadgad rätt till plats i barnomsorgen för alla barn. Aktionsgruppen har fullgjort sitt uppdrag och i ett betänkande SOU 1990:80 redovisat olika åtgärder som kan underlätta utbyggnaden i kommunerna. Remissbehandlingen av betänkandet har nyligen avslutats. Vad gäller skolbarnsomsorgen har skolbarnsomsorgskommittén U 1989:05 haft i uppdrag att främja ett närmande mellan skola och skolbarnsomsorg genom att följa, stimulera och påskynda en utveckling i riktning mot en organisatoriskt och pedagogiskt samlad verksamhet för skola och skolbarnsomsorg. Kommittén har nyligen lagt fram betänkandet SOU 1991:54 Skola skolbarnsomsorg en helhet. - - En av nyheterna med socialtjänstreformen var att betydelsen av allmänt inriktade och strukturinriktade insatser underströks. Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen har i huvudsak gällt den kraftiga utbyggnaden av barnomsorg och äldreomsorg. Här har socialtjänsten överlag haft goda möjligheter att hävda sina intressen i den kommunala planeringen. Utvecklingen inom individ- och familjeomsorgen kännetecknas av ett ökat tryck mot verksamheten bl.a. till följd av omstruktureringar inom hälso- och sjukvården och en kraftig ökning av antalet socialbidragstagare. Det ökade trycket mot socialbyråerna har medfört att de individinriktade insatserna idag helt dominerar arbetet. De strukturinriktade insatserna har under senare år priorite rats lågt. Förutom tidsbrist kan detta bero på att de sociala områdesbeskrivningar, som utgjort individ- och familjeomsorgens huvudsakliga bidrag till samhällsplaneringen, inte haft samma tyngd som exempelvis de kommunala barnomsorgsplanerna. Detta kan i sin tur bero på att individ- och familjeomsorgen på grund av bristande dokumentation, uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten inte kunnat hävda sina ståndpunkter utifrån väl underbyggd kunskap. Socialstyrelsen lät i slutet av 1980-talet genomföra en kartläggning av organisationsformer inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg och fann därvid, att verksamheten organiseras efter två olika huvudlinjer. Runt årsskiftet 1988/89 hade ca 80 procent av totalt ca 450 svarsenheter en funktionsorganisation som innebar, att samtliga i arbetsgruppen arbetade inom individ- och familjeomsorgen. Endast 13 procent av svarsenheterna hade det geografiska området som överordnad princip, enligt vilken medlemmarna i en grupp kan arbeta med fler än ett av socialtjänstens verksamhetsområden. Geografiskt områdesanknutna servicegrupper har alltså inte fått något kraftigt genomslag i praktiken. I vilken utsträckning decentraliseringen lett till att små grupper av socialsekreterare utlokaliserats till kommundelarna är inte känt. Av Socialstyrelsens material framkommer att det finns klara tendenser till ökad specialisering inom individ- och familjeomsorgen. Denna specialisering utmärks av att många kommuner inrättat särskilda mottagningsgrupper, ekonomigrupper och grupper inrikta-

sou 1994:139 BILAGA 1 631

de mot stöd och behandling till barnfamiljer eller missbrukare. De flesta kommuner har utvecklat särskilda rutiner för förenklad handläggning av ärenden om socialbidrag och på flera håll har också hushållsekonomisk rådgivning prövats med stor framgång. Den s.k. arbetslinjen har gjort sig alltmer gällande inom socialtjänsten och har lokalt lett till ett utökat samarbete mellan socialtjänsten, försäkringskassan och arbetsförmedlingen. Regeringen gav i december 1989 socialstyrelsen i uppdrag att analysera utvecklingen av verksamhet i enskild regi inom missbrukarvården samt barn- och ungdomsvården. Uppdraget har nyligen slutförts och visar att barn-, ungdoms- och missbrukarvården i hög grad privatiserats under 1980-talet. Sammanfattningsvis konstateras i utredningen att det totala antalet institutionsplatser under perioden 1982 till 1990 ökat från ca 7 500 till 10 300. Även avsikten i början ca om av 1980-talet var att vården i långt större utsträckning än tidigare skulle ske i öppna former visar socialstyrelsens genomgång, att antalet vårdplatser trots detta ökat med 37 procent. Ökningen antalet institutionsplatser har främst skett vid institutioner med enskild av huvudman. De tydligaste förändringarna i denna riktning har skett inom missbrukarvården, där antalet platser i sådana institutioner ökat från 737 till 4 158. Inom barn- och ungdomsvården har de enskilda platserna ökat från 221 till 898. Inventeringar som gjorts av behov och resurser inom den tunga missbrukar- och ungdomsvården visar emellertid, att de institutionella vårdresurserna för de mest utsatta ungdomarna och missbrukarna är otillräckliga. Riksdagen har nyligen beslutat att huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen skall övergå till staten under år 1992. För åren 1991 och 1992 omvandlas en del av statsbidraget till ungdoms- och missbrukarvård till anordningsbidrag i syfte att stimulera en utbyggnad antalet platser för de mest av utsatta missbrukarna och ungdomarna prop. 1990/91:96, SoU14, rskr. 267.

Utredningar m.m. om socialtjänsten och socialtjänstlagen Socialstyrelsen I rapporten Växa i välfärdsland SoS-rapport 1990:3 redovisar socialstyrelsen huvuddelen av det s.k. Rebus-projektet. Slutresultatet från projektet är i stora delar kritisk en bild av samhällets insatser för utsatta barn och ungdomar. Socialstyrelsen hävdar bl.a. att socialtjänsten saknar ett barnperspektiv och att detta bottnar i integrerad lagstiften ning, i tillämpningen av den s.k. familjevårdsprincipen och i en kunskapsurholkning till följd av bl.a. decentraliseringen. Socialstyrelsen betonar behovet av att socialtjänstens organisation ses över. Rapporten På väg från socialbyrån SoS-rapport 1990:6 handlar om socialbyråernas arbete med arbetslösa och människor med ekonomiska problem. I rapporten hävdas, att socialtjänstlagen inte lett till några förändringar vad gäller människors inställning till att söka hjälp på socialbyrån. Klientundersökningar som under 80-talet genomförts på vetenskaplig grund visar på liknande klientupplevelser som de tidigare; skam, förnedring och obehag. Studierna visar också att det är dålig överensstämmelse mellan vad klienterna förväntar sig att få för hjälp och den hjälp socialarbetaren är beredd att De flesta ge. klienter vill ha hjälp med pengar eller praktisk hjälp till arbete, utbildning eller bostad. Socialarbetarna vill ge behandling eller emotionellt stöd. Undersökningar gjorts som av arbetstidens fördelning inom individ- och familjeomsorgen visar emellertid att endast 25-30 procent av arbetstiden ägnas åt direkt klientarbete. Med rapporten Behövs socialbyrån SoS-rapport 1990:27 avslutas det socialbyråprojekt, som sedan år 1986 bedrivits av socialstyrelsen i samråd med socialdepartementet. I projektet, som byggt på ett nära samarbete med socialbyråerna i fem kommuner, har socialbyråernas villkor och verksamhet analyserats i förhållande till klienternas behov. I slutrapporten hävdas att individ- och familjeomsorgens funktion det yttersta skyddssom nätet för människor är överbelastat och att människor med de tyngsta behoven trängs ut. I dagböcker skrivna av socialsekreterare i projektet speglas en utbredd förvirring kring uppdraget och yrkesrollen, splittring på ett flertal olika uppgifter under tidspress och otillfredsställelse med arbetsvillkoren med att tvingas till ytlighet, inte hinna tänka, inte -

632 BILAGA 1 sou 1994:139

ha tillgång till sådana resurser som behövs och inte få tillräckligt stöd av arbetsledare och framför allt av politiker för avgränsning och prioritering. Socialstyrelsen har inte uppfattat bristande kompetens som ett huvudproblem; däremot det snäva utrymmet för att använda och utveckla kunskap. Individ- och familjeomsorgens funktioner och organisation behöver enligt rapporten ifrågasättas och olika framtidsalternativ förs fram. Några av de möjligheter som aktualiseras är att till andra myndigheter överföra uppgifter dominerade av regelstyrd social admini- stration, t.ex. handläggning av socialbidrag, underhållsbidrag och faderskapsfastställanden, att förstärka den psykosociala kompetensen inom andra offentliga institutioner, inom arbetsplatser samt fackliga och ideella verksamheter som människor möjligen föredrar att vända sig till då de behöver råd, stöd. service eller bara information, att flytta ut det långsiktiga relationsbaserade sociala arbetet i projektliknande former, där arbetets organisation och konkreta innehåll, personalens sammansättning, lokalernas läge och utformning, öppettider, telefontider etc. kan anpassas efter behoven hos de människor som skall betjänas.

I rapporten Att beskriva socialtjänsten SoS -rapport I 991 redovisar social-

styrelsen resultatet första etapp av en utredning om en för staten och av en kommunerna och enhetlig informationsstruktur för socialtjänsgemensam ten Ifs. Betydelsen av ett förbättrat informations- och statistikunderlag för socialtjänsten understryks. Vidare framhålls att sociala områdesbeskrivningbehövs för bedömningar av hur välfärdspolitikens mål uppfylls och för en ar planering utgår från befolkningens behov. som

Svenska kommunförbundet m. Kommunförbundet har i en skrivelse 1990-11-15 hemställt om att regeringen tar initiativ till översyn socialtjänstlagen vad avser regleringen av rätten till bistånd och en av ansvarsförhållanden mellan olika huvudmän. I skrivelsen, som bl.a. hänvisar till den studie rättsfall som redovisas i rapporten Biståndsrätten i rättspraxis analys och av konsekvenser i ett kommunalt perspektiv Svenska kommunförbundets förlag 1990, påtalas en rad effekter av reglerna om kommunernas yttersta ansvar och de formuleringi 6§ socialtjänstlagen, som ligger till grund för rätten till bistånd. ar Kommunförbundet hävdar att lagens konstruktion lett till att förvaltningsdomstolarna i stället för kommunerna fullgör den till sin karaktär politiska funktionen att bestämma ambitionsnivåer för samhällets sociala biståndsansvar. Kommunförbundets invändning gäller särskilt att utslagen från domstolarna inte relateras till en bedömning av de totala resursanspråken vid allmängiltig tillämpning. I skrivelsen antyds dessutom att regeringsrättens domar i praktiken inte tillmäts den prejudicerande betydelse systemet egentligen förutsätter och att konstruktionen därför gynnar den som har kraft och förmåga att effektivt föra sin talan. Kommunförbundet anser emellertid inte att möjligheten att överklaga beslut genom förvaltningsbesvär skall slopas. Förutom kommunförbundet har även storstadsdelegationen skrivelse till regeringen 1990-11-29 särskilt påtalat att klienters val av behandlingshem inom missbrukarvården fått styrande trots att socialnämnden kunnat erbjuda likvärdiga och billigare alternavara tiv. Gottsunda kommundelsnämnd i Uppsala har i en skrivelse till regeringen berört den praxis utvecklats i förvaltningsdomstolarna och som innebär, att socialtjänsten blivit som ålagd att utge ekonomiskt bistånd till psykoterapi utifrån socialtjänstlagens 6 I dessa fall rör det sig nästan aldrig om tillfälliga åtgärder då socialtjänstens kostnadsansvar för psykoterapi inte sällan sträcker sig över flera år.

Psykiatriutredningen Regeringen tillkallade år 1989 en utredare med uppgift att utreda service, stöd och

sou 1994:139 BILAGA 1 633

vård till psykiskt störda S 1989:01. Tilläggsdirektiv till utredningen meddelades i november 1990, varvid uppdraget övertogs av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Utredningsuppdraget skall bl.a. ses mot bakgrund att oklarheter i ansvarsfördelningen av mellan olika huvudmän bidragit till att psykiskt störda inte får tillräckligt stöd från samhället. Utredningen skall redovisa sina förslag senast i juni 1992.

Handikapputredningen Problemet med två olika besvärsvägar, förvaltningsbesvär och kommunalbesvär, har behandlats av socialberedningen och i ett delbetänkande SOU 1990:2 av handikapputredningen. Handikapputredningen har därvid inte ansett det nödvändigt att ändra vare sig reglerna om bistånd eller överklagande. Utredningen har i stället valt att i socialtjänstlagens avsnitt om ärendehandläggning föreslå en ny paragraf, 50a§. I denna paragraf föreslås socialnämnden bli ålagd att pröva framställningar från enskild en om en social tjänst enligt 6 § socialtjänstlagen, om inte den enskilde motsätter sig sådan handläggning eller nämnden bifaller framställningen på annan grund. En sammanställning av remissvaren över handikapputredningens förslag visar att 18 instanser däribland socialstyrelsen -tillstyrker förslaget om en ny lagparagraf. Förslaget avstyrks av riksrevisionsverket, kammarrätten i Göteborg, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Göteborgs kommun, Skellefteå kommun och Södertälje kommun med huvudmotivet, att förvaltningsdomstolarnas inflytande över socialtjänsten genom en sådan lagregel skulle förstärkas högst avsevärt på bekostnad av kommunernas möjligheter att själva göra de övergripande socialpolitiska bedömningarna.

Handikappförbundens centralkommitté HCK HCK har som sin uppfattning framfört till regeringen att rättigheterna i socialtjänstlagen måste preciseras och uttryckas mera bestämt och klart skrivelse till regeringen 1991-04-25. Detta skulle enligt HCK:s uppfattning förbättra möjligheterna att komma tillrätta med många av de brister som påtalas i skrivelsen. Av skrivelsen framgår vidare att HCK avfärdar alla tankar på inskränkningar i rätten att överklaga beslut inom socialtjänsten. Organisationen vänder sig också med funktionshinder emot att personer skall bli föremål för ekonomisk granskning när de behöver olika former av insatser. I övrigt framförs bl.a. en del synpunkter på kommunernas samverkan med handikapporganisationerna. Av betydelse för socialtjänstens framtida insatser är förutom handikapputredningen också en rad andra statliga utredningsuppdrag, bl.a. översynen av det allmännas insatser vid brott mot unga Ju 1990:07 och det arbete som bedrivs inom ramen för kommunalekonomiska kommittén Fi 1990:04.

Kommitténs uppdrag Behovet att forma riktlinjer för den fortsatta utvecklingen av socialtjänsten under 90-talet och därefter framstår allt tydligare. Detta gäller i synnerhet olika insom tressenter från skilda utgångspunkter framfört krav på preciseringar i socialtjänstlagen. Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för en allmän översyn socialav tjänstlagen. Utgångspunkten för kommitténs arbete bör vara, att det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstlagens målformuleringar skall ligga fast. Översynen bör bl.a. utifrån en utvärdering av hur socialtjänstlagen tillämpats inriktas på ställningstaganden till vilket uppdrag socialtjänsten skall ha och hur detta uppdrag skall kunna genomföras. Utredningen bör bl.a. utvärdera hur ansvarsfördelningen fungerat mellan statsmakterna och kommunerna. Det ökade trycket på socialtjänsten ställer allt högre krav på effektiv användning av tillgängliga resurser och på organisation och samverkan mellan olika huvudmän. Detta innebär att förutsättningarna för socialtjänstens organisation måste analyseras. Kommittens arbete bör i första hand inriktas mot vissa huvudfrågor även om det bör stå kommittén fritt att ta upp även andra frågeställningar som aktualiseras under utredningsarbetet. Jag finner det angeläget att inrikta översynen mot följande huvudområden:

634 BILAGA 1 sou 1994:139

l Socialtjänstlagens regler rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelsebegrepom pet 2 Överklagande av beslut inom socialtjänsten 3 Kommunernas socialbidragsnormer 4 Socialtjänstens framtida inriktning och organisation 5 Tillsyn, uppföljning och utvärdering.

1 Socialtjänstlagens regler rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelseom begreppet Behovet av preciserade regler för rätten till bistånd I sina grundläggande bestämmelser har socialtjänstlagen en utpräglad karaktär av ramlag. Det gäller inte minst regleringen av rätten till bistånd enligt lagen. Genom biståndet skall den enskilde enligt 6 § tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Detta begrepp definieras emellertid inte närmare i lagens förarbeten. I socialtjänstpropositionen prop. 1979/80:1 del A s. 186 anförde departementschefen, att det skulle vålla stora svårigheter att i lagtexten närmare söka ange vad som skall anses som skälig levnadsnivå. Han menade att detta bl.a. måste bedömas med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den hjälpbehövande lever. Detta kan tolkas som ett av flera uttryck för socialtjänstreformens medvetna strävan bort från den tidigare detaljreglerade sociala vårdlagstiftningen. Avsiktligt gavs de enskilda kommunerna en betydande frihet att utifrån skiftande lokala förutsättningar utforma biståndet och fastställa vilken levnadsnivå skulle anses motsvara lagens krav på skälighet. som Som garanti mot alltför stor oenhetlighet i rättstillämpningen sågs den enskildes en möjlighet att överklaga socialnämndens beslut i biståndsärenden till förvaltningsdomstol. Socialutskottet SoU1979/80:44, 5.20 förutsatte att den föreslagna socialtjänstlagen kunde utrymme för vissa icke acceptabla standardskillnader men utgick ifrån, att det ge genom rättspraxis och statlig tillsyn skulle komma att ställas vissa minimikrav på sociala tjänsters kvalitet och kvantitet. Från vitt skilda utgångspunkter har denna ordning kritiserats i den allmänna debatten. Från vissa håll har hävdats att socialtjänstlagens karaktär av ramlag innebär risk för rättsförluster för den enskilde. Sålunda har handikapputredningen från denna utgångspunkt intagit ståndpunkten att mer preciserade bestämmelser krävs för att bättre garantera den enskildes rätt till bistånd. Från kommunalt håll har riktat kritik mot den roll som förvaltningsdomstolarna man har erhållit i biståndsärenden på grund av lagens ramlagskaraktär. Bristen på preciserade lagbestämmelser i förening med rätten till förvaltningsbesvär har gett domstolarna ett ovanligt vidsträckt tolkningsutrymme. Somliga har uttryckt det så att domstolarna därmed getts en i viss mening politisk roll. I sin skrivelse till regeringen hävdar kommunförbundet att lagens konstruktion lett till att förvaltningsdomstolarna i stället för kommufullgör den till sin karaktär politiska uppgiften att bestämma ambitionsnivåer för nerna samhällets sociala biståndsansvar. l skrivelsen antyds också att regeringsrättsdomarna i praktiken inte har den prejudicerande innebörd de rätteligen borde ha och att konstruktionen tenderar att gynna den som har kraft och förmåga att effektivt föra sin talan. Biståndsparagrafens tillämpning som förutsätter emellertid att en individuell prövning sker i varje enskilt fall. Förvaltningsdomstolarnas avgöranden innehåller därför många individuella komponenter, vilket gör det svårt att dra allmängiltiga slutsatser utifrån rättsfallen. För del ansluter jag mig till uppfattningen att kombinationen av utpräglad ramlag egen och rätt till förvaltningsbesvär har fått mindre önskvärda konsekvenser. Jag vill understryka att möjligheten att få en materiell överprövning i domstol av socialnämndsbeslut är central betydelse för den enskilde. Jag avvisar därför den tanke som ibland av framförts i diskussionen, att man skulle avskaffa rätten till förvaltningsbesvär i biståndsärenden. Problem i tillämpningen måste i stället lösas genom att lagstiftningen i möjligaste mån preciseras. En särskild frågeställning i detta sammanhang är i vad mån en förvaltningsdomstol

BILAGA 1 635

skall ha möjlighet att föreskriva inte bara bistånd skall eller om ges utan även hur biståndet skall vara utformat. Ibland kan här den enskildes vilja komma i konflikt med kommunernas möjligheter att ge ett önskat bistånd. Ett exempel på sådan situation är en när den enskilde har önskemål om en viss institutionsbehandling medan kommunen anser sig kunna erbjuda likvärdig behandling till en lägre kostnad på institution. en annan Det kan enligt min mening inte vara tillfredsställande att kommunen åläggs kostnader för institutionsbehandling utan att kommunen har möjligheter påverka denna vård att var skall ges. En ytterligare frågeställning bör uppmärksammas i detta sammanhang som är om service eller bistånd i vissa fall skall ges utan ekonomisk behovsprövning. Denna fråga är särskilt aktuell inom äldre- och handikappomsorgen där bl.a. rätten till färdtjänst och social hemhjälp tidigare ansetts föreligga oberoende sökandens ekonomi. Frågan har av tidigare behandlats av Socialberedningen och Handikapputredningen. I likhet med Socialberedningen anser Handikapputredningen i sitt delbetänkande SOU 1990:2 ekoatt nomisk behovsprövning inte bör förekomma när det gäller andra former av bistånd än ekonomisk hjälp. Handikapputredningen föreslår därför att 6§ socialtjänstlagen kompletteras med en regel av denna innebörd. Delbetänkandet bör i denna del tillsammans med remissinstansernas synpunkter överlämnas till den nu aktuella kommittén.

Det yttersta ansvaret Kommunen har enligt 3 § socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de vistas i som kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. En biståndsprövning enligt 6§ omfattar alltid ett ställningstagande till frågan behovet kan tillgodoses på om annat sätt. Frågan gäller i vad mån den biståndssökande själv, annan person eller någon annan huvudman kan tillgodose behovet. Formuleringarna i 3 och 6 §§ socialtjänstlagen ger kommunerna ett vidsträckt och har i praktiken lett till socialtjänstens ansvar att ansvarsområde successivt utvidgats under l980-talet. Detta gäller i synnerhet insatser i gråzonen mellan kommunernas och landstingens ansvarsområden. Det kan hävdas att

socialtjänsten genom utslag i förvaltningsdomstolarna i vissa fall fått bekosta vård och behandling som enligt hälso- och sjukvårdslagen 1982:763 åvilar landstingen. En sådan överföring av uppgifter och kostnader har skett trots den markering finns i 3 § och som som innebär att kommunens yttersta inte innebär någon inskränkning i det ansvar ansvar som vilar på andra huvudmän. Problemen sammanhänger inte bara med att det yttersta ansvaret ligger hos socialtjänsten utan också med att medborgarna har möjlighet att överklaga bistånd vägrat enbart i förhållande till socialtjänsten och inte i förhållande till andra vårdgivare. Skulle en sjukvårdshuvudman förvägra någon enskild medicinsk vård kan detta beslut inte på motsvarande sätt som vägrat bistånd enligt socialtjänstlagen bli föremål för materiell prövning i förvaltningsdomstolarna.

Vistelsebegreppet Föreskriften i 3 § socialtjänstlagen om vistelsekommunens har tillkommit för ansvar att undanröja oklarhet om vilken kommun har ansvaret för behövliga åtgärder som att verkligen kommer tillstånd. I praktiken förekommer det dock fortfarande att kommunerna tvistar om ansvaret för handläggningen vissa typer ärenden. Detta gäller i av av synnerhet ärenden där en långvarig och kostnadskrävande insats kan bli aktuell, t.ex. en familje-eller behandlings-hemsvistelse. Det förekommer även att kommuner vägrar att behandla en ansökan om ekonomiskt bistånd därför att i fråga inte vistats personen tillräckligt länge i kommunen. Även i vissa andra fall kan det uppstå oklarhet om vilken kommun som har ansvaret. Fråga har också i rättstillämpningen uppkommit vilket om ansvar som åvilar kommunen i situationer då den biståndssökande vistas utomlands en längre period. Frågan om vistelsebegreppets uttolkning i särskilda situationer har tidigare behandlats av socialberedningen i betänkandet SOU 1986:16 Aktuella socialtjänstfrågor. Betän-

636 BILAGA 1 sou 1994:139

kandet har remissbehandlats. Frågan bör emellertid bedömas mot bakgrund av den

lagen, varför beredningens betänkande i denna del, liksom allmänna översynen av remissynpunkterna, bör överlämnas till den nya kommittén. nu Kommittén bör överväga möjligheterna att bättre precisera so-cialtjünstlagens regler om

till bistånd. Kommittén bör vidare särskilt uppmärksamma konsekvenserna av rätten och lägga fram förslag i syfte att ytterligare tydliggöra socialtjänstens yttersta ansvar ansvarsförhållandena mellan olika huvudmän. Kommittén bör också föreslå de precise-

ringar behövs för undanröja oklarheter vilken kommun som har ansvaret för som att om att tillgodose den enskildes behov av bistånd.

2 Överklagande beslut inom socialtjänsten av För närvarande finns två olika vägar att överklaga beslut inom socialtjänsten. Kommunalbesvär får användas inte något annat är föreskrivet i en författning. om Besvärsrätt tillkommer varje kommunmedlem oavsett om han eller hon direkt berörs av beslutet eller inte. Genom kommunalbesvär kan dock beslut enbart angripas på de

särskilda besvärsgrunder i 7 kap. 1 § kommunallagen. De innebär att prövsom anges ningen är begränsad till lagligheten det överklagade beslutet. Vid bifall får överinav endast upphäva beslutet inte sätta ett annat beslut i dess ställe. stansen men Förvaltningsbesvär kan bara komma ifråga under förutsättning att den klagande berörs

gått honom och beslutet kan överklagas. Bestämmelser av beslutet, att beslutet emot att detta finns i 33§ förvaltningsprocesslagen 1971:291 och i 22§ förvaltningslagen om 1986:223. allsidig, dvs. den innebär fullständig överprövning i sak av Prövningen är en det överklagade beslutet inom ramen för parternas yrkanden. I vissa socialtjänstärenden är det för närvarande oklart om en framställning typer av skall behandlas fråga bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen eller som en fråga om som en om tillämpning kommunens regler för vissa sociala tjänster. Det kan gälla t.ex. av egna färdtjänst eller social hemhjälp till enskild. I den praktiska tillämpningen beror social-

nämndens handläggning ärendet ofta på hur den enskilde formulerat sin framställning av hjälp. De flesta hjälpsökande är okunniga betydelsen av hur deras framställningar om om utformas. Socialnämndens val handläggningssätt kan bli avgörande för i vilken form av överklagande skall ske, såsom förvaltningsbesvär eller kommunalbesvär. Den enskilde

kan i vissa fall på grund rådande oklarhet vilket rättsmedel som skall tillämpas av om möjligheten få sin sak överprövad förvaltningsbesvär. Ur principiell miste om att genom och praktisk synpunkt är det stor betydelse att problemen med de skilda besvärsav vägarna i socialtjänstärenden finner en lösning. Frågan har senast behandlats i ett delbetänkande av handikapputredningen SOU 1990:2. Utredningens förslag innebär, att det genom en ny föreskrift i social-

tjänstlagen skulle klarare framgå att beslut i ärenden social tjänst åt en enskild i om en princip överklagas förvaltningsbesvär. Delbetänkandet, som har remissbehandgenom lats, bör i denna del tillsammans med remissinstansernas yttranden i frågan överlämnas

till den nu aktuella kommittén. Kommittén bör i sitt arbete söka lösning på problemen med olika möjligheter att en överklaga beslut inom socialtjänsten.

3 Kommunernas socialbidragsnormer Socialbidraget bygger till skillnad från socialförsäkringssystemet på en individuell

behovsbedömnig. Socialbidraget skall tillförsäkra den enskilde skälig levnadsnivå men en också utformas så att det stärker dennes att leva ett självständigt liv. I syfte att resurser förenkla hanteringen socialbidragsbeslut har samtliga kommuner fastställt vägledande av socialbidragsnormer. Normerna är med något undantag basbeloppsanknutna. I kommu-

förekommer bruttonormer, avser att täcka alla levnadskostnader och nettonerna som innebär vissa behov behandlas utanför Det förekommer också normer, som att normen. kommunerna har för korttidsbidrag och norm för mera långvarigt att en norm en annan socialbidrag. Även kommunernas socialbidragsnormer endast att ge vägledning i det om avser

sou 1994:139 BILAGA 1 637

enskilda fallet vid bedömningen av socialbidragets storlek är det enligt min mening

angeläget att det finns en grundläggande överensstämmelse mellan kommunerna vad

gäller socialbidragsnormens konstruktion och innehåll. För den enskilde är det av stor betydelse att det finns klara riktlinjer över vilka levnadskostnader är avsedda normerna att täcka. Förekomsten av olika normsystem försvårar också överblick och jämförelser en mellan kommunerna, vilket gör det svårt att med utgångspunkt från angivna procentsat-

ser av basbeloppet dra några bestämda slutsatser om den materiella standarden för

socialbidragstagare i olika kommuner. I diskussionen socialbidrag har vidare efterom lysts en bättre samordning mellan socialbidragen och andra närliggande system, t.ex. riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum vid inkomsttaxering och konsu-

mentverkets hushållsbudgetar,

Kommunerna har i lagen avsiktligt givits betydande frihet att utifrån skiftande en lokala förutsättningar utforma biståndet och fastställa vilken levnadsnivå kan som anses motsvara lagens krav på skälighet. Samtidigt är det, som riksdagens socialutskott uttalade

vid behandlingen av socialtjänstpropositionen, angeläget att socialbidragets nivå inte

varierar alltför mycket mellan olika kommuner. Regeringsrätten har r några domar år 1984 RÅ 84 2:13 och RÅ 84 2:76 gjort prinicipi-

ellt viktiga ställningstaganden avseende normer för socialbidrag och skälig levnadsnivå.

Dessa domar har i praktiken haft stor betydelse som vägledning för kommunerna när det

gällt att bestämma en viss minimistandard för socialbidrag. Enligt domarna skall denna

miministandard baseras på riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum vid

inkomsttaxering. Vidare anges att en viss ytterligare vägledning vid bedömningen kan hämtas i konsumentverkets hushållsbudgetar.

Socialstyrelsen har mot denna bakgrund utarbetat allmänna råd socialbidrag om l985:1. Riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum vid inkomsttaxering

motsvaras år 1991 av normalbelopp för bestämmande förbehållsbeloppet vid införav sel. Socialstyrelsen rekommenderar för år 1991 för ensamstående en norm som utgör 116 procent basbeloppet. Även rättsfallen och socialstyrelsens allmänna råd av om påverkat utvecklingen mot större enhetlighet är det fortfarande stor spridning vad gäller en kommunernas normer för ensamstående. Statistik från SCB S 45 SM 9101 visar att drygt 80 procent av kommunerna den 1 februari 1991 hade låg under en norm som Socialstyrelsens rekommendation. Många kommuner låg dock strax under, på 115 procent av basbeloppet. Av statistiken framgår vidare att 16 kommuner hade en norm som understiger riksskatteskatteverkets normalbelopp för bestämmande förbehållsbelopav pet vid införsel 100,7 procent av basbeloppet samt att 12 kommuner hade en norm som låg på 130 procent av basbeloppet eller däröver. Statistiken visar också att det är vanligare med höga normer i norra Sverige än i södra.

Det finns enligt min mening inte någon anledning att överge den princip, enligt vilken

kommunerna har stor frihet att med vissa begränsningar själva bestämma för normer socialbidragen. Det är däremot angeläget att åstadkomma större enhetlighet vad gäller

normernas konstruktion och innehåll.

Mot denna bakgrund bör kommittén närmare analysera vilka skillnader finns vad som gäller sacialbidragsnormemas konstruktion och innehåll. Kommittén bör vidare utreda

fördelar och nackdelar med skilda normsystem samt överväga möjligheterna åstadatt komma större enhetlighet mellan kommunernas socialbidragsnormer och andra närliggan-

de system.

4 Socialtjänstens framtida inriktning och organisation Socialtjänstens huvudfunktioner och omfattningen dessa framgår 5§ socialav av tjänstlagen. Här föreskrivs att socialnämnden skall medverka i samhällsplaneringen,

informera om socialtjänsten i kommunen, bedriva uppsökande verksamhet samt svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Socialtjänsten har alltså lagstadgad en skyldighet att verka genom såväl allmänt inriktade/insatser till människor med relativt

små hjälpbehov som individuellt inriktade insatser till människor i behov hjälp. stort av

638 BILAGA 1 sou 1994:139

En nyheterna med socialtjänstreformen att betydelsen av allmänt inriktade och av var strukturinriktade insatser underströks. I slutrapporten från Rebus-projektet konstaterar emellertid socialstyrelsen, att medverkan i samhällsplaneringen hittills inte fått den plats inom socialtjänsten avsedd. Till de allmänna insatserna hör bl.a. upplysningssom var verksamhet i syfte att dels sprida informa-tion den service som socialtjänsten tillom handahåller, dels i förebyggande syfte påverka människors attityder. Det kan t.ex. gälla förmedla kunskap droger och deras skadeverkningar samt den lagstiftning som att om finns på området eller att bedriva ett upplysningsarbete bland svenskar i syfte att skapa förståelse för människor från andra kulturer. Vad gäller samhällets förebyggande insatser intar förskole- och fritidsverksamheten central plats. Inom detta område spelar en också rådgivningsbyråernas verksamhet, t.ex. familjerådgivningen och de särskilda ung-

domsmottagningarna, en viktig roll. l läge kännetecknat resursproblem blir frågan om avvägningen mellan olika ett av insatser högaktuell. Jag vill i detta sammanhang särskilt beröra samhällets insatser för barn och ungdomar. Socialtjänstlagen understryker särskilt omsorgerna om barn utsatta och ungdomar. Den kritik riktas mot denna del av socialtjänsten är mycket oroande. som De svåra fall barnmisshandel inträffat på senare tid understryker bl.a. behovet av av som bättre samordning mellan de verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting. en Regeringen har nyligen uppdragit åt socialstyrelsen att kartlägga och beskriva hur arbetet inom barnhälsovården under år har förändrats bl.a. till följd av verksamsenare hetens integrering i primärvården. I uppdraget ingår som en del att belysa barnhälsovårdens samverkan med andra verksamheter som arbetar med frågor som rör barn, t.ex. socialtjänstens individ- och familjeomsorg, barnomsorgen, barnklinikerna, barnhabiliteringen samt barn- och ungdomspsykiatrin. Uppdraget skall redovisas till regeringen

senast den 31 januari 1992. Vidare har regeringen den 30 maj 1991 beslutat om en översyn av statens insatser inom barn- och ungdomsområdet i syfte att finna mer effektiva former för samordning,

utvärdering och uppföljning dir. 1991:42. I delrapporten från den tidigare nämnda utredningen om en för staten och kommuneroch enhetlig informationsstruktur för socialtjänsten Ifs framhåller Socialna gemensam styrelsen att det inom de områden där utvecklingen går mot ändrade ansvarsgränser nödvändigt med förbättrad samordning informationen mellan olika också är en av samhällssektorer. Socialstyrelsen att det finns behov en enhetlig och samordnad anser av information från bl.a. socialtjänsten, hälso- och sjukvården och sjukförsäkringen en enhetlig kunskapsbank for att det skall möjligt att följa det totala vård- och — vara serviceutnyttjandet för olika oavsett om detta sker inom socialtjänsten eller grupper hälso- och sjukvården m.m. Kommittén bör bl.a. ett folkhälsoperspektiv närmare ta ställning till på vilket sätt ur socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen. Kommittén bör dessutom utreda behovet och formerna för socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggande av insatser. Kommittén bör i dessa delar särskilt beakta behovet samordning mellan olika av verksamheter. riksdagen beslutade äldreomsorgsreformen innebär att kommunerna fr.0.m. år Den av 1992 samlat för långvarig service och vård till äldre och handikappade. ges ett ansvar Reformen innebär att vissa kommunala och landstingskommunala verksamheter -främst avseende somatiskt funktionshindrade förs i organisation och att social- - samman en tjänsten och hälso- och sjukvården kommer betydligt närmare varandra. I enlighet med vad i 1990/91:14 överväger Psykiatriutredningen om motsvarande som angetts prop. förändringar även bör föreslås vad gäller långvarigt psykiskt sjuka människor. Riksdagen har nyligen godkänt förslagen i propositionen 1990/91:121 om försöksverksamhet med kommunalt huvudmannaansvar för primärvård m.m. SoU2l, rskr. 362. Försöksverksamheten begränsas inte till vissa i förväg angivna kommuner utan grundas på i vilken utsträckning kommuner och landsting själva år överens om att starta försök enligt de riktlinjer Den skall i första hand gälla den verksamhet som enbart som anges. har hel kommun eller del en kommun som sitt upptagnings- eller betjäningsomen av

sou 1994:139 BILAGA 1 639

råde. Även hälso- och sjukvård som bedrivs över gränserna för flera kommuner eller som organisatoriskt är knuten till länssjukvården, t.ex. psykiatrin, kan dock komma att omfattas av försöksverksamheten. Som villkor gäller att huvudmännen är överens och att verksamheten kan avgränsas geografiskt, organisatoriskt, personellt och ekonomiskt till

primärvården samt att socialstyrelsen lämnar sitt medgivande.

Inom barnomsorgen sker en utveckling mot ökad integration mellan förskola och skola, som underlättas av riksdagens beslut kommunalt huvudmannaskap för skolan. om Mycket talar för en utveckling där barnomsorgen och skolan förs i samman en gemensam lokal organisation. Förslag till ett gemensamt måldokument för barnomsorg och

grundskola är under utarbetande i den s.k. läroplanskommittén dir. 1991:9.

Sammantaget reser dessa omständigheter frågor socialtjänstens framtida inriktning om och organisation. Man kan ifrågasätta om det inom och organisation är möjligt en samma att uppfylla det yttersta ansvar som socialtjänstlagen ålägger socialtjänsten. Det står idag

kommunerna fritt att utforma sin nämndorganisation på det sätt de lokala som passar förhållandena. De strukturella och organisatoriska förändringar som genomsyrar samhället aktualise rar frågan om på vilket sätt lagstiftningen bör till organisatoanpassas nya riska förutsättningar.

Kommittén bör mot denna bakgrund utreda äldreomsorgens, handikappomsorgens, om barnomsorgens och individ- och familjeomsorgens uppgifter och ansvarsområden även i framtiden bör regleras i en och samma lag, samordnas med lagstiftning eller regleras annan i skilda lagar.

De studier socialstyrelsen redovisat inom ramen för Rebus-projektet och Socialbyråprojektet talar för att bör söka strukturer och arbetsformer man nya för socialtjänstens individ- och familjeomsorg.

Av flera klientstudier som genomförts under 80-talet framgår att människor i allmänhet inte gärna söker hjälp på socialbyrån. Samtidigt vet man att den samlade socialtjänsten har mycket att erbjuda människor i olika skeden livet. Att och av en samma socialsekreterare har både utredande och behandlande uppgifter parallellt med långtgående beslutsfunktioner kan enligt min uppfattning orsak till vara en att människor drar sig för att söka hjälp på socialbyrån.

De starka inslag av myndighetsutövning kännetecknar individ- och familjeomsorsom gen ställer höga krav på rättssäkerhet för den enskilde. Skyndsam handläggning och

professionellt genomförda utredningar, klart redovisar vilka motiv ligger till som som grund för beslut om olika insatser, är ett måste inom verksamheten. Allvarlig kritik har

gång efter annan riktats mot socialtjänstens sätt att utreda, dokumentera, följa upp och utvärdera olika insatser. Även bristerna delvis handlar om om resurser och utbildning bedömer jag ändå att mångfalden av olika arbetsuppgifter i den traditionella social-

sekreterarrollen förstärker de problem som finns. En tydligare gränsdragning mellan olika uppgifter och ansvarsområden inom individ- och familjeomsorgen är därför önsk-

värd. Det är också viktigt att ansvaret för uppföljning och utvärdering klarläggs.

Decentraliseringen inom kommuner och landsting har bl.a. fört socialtjänstens och sjukvårdens verksamheter närmare medborgarna. Detta innebär ökade möjligheter att

anpassa innehållet i verksamheten efter lokala önskemål och behov. På många håll har

samtidigt ansvar och befogenheter delegerats långt ut i organisationen. Denna utveckling har bidragit till att fältpersonalen fått ett ökat handlingsutrymme vilket har betydelse stor för personalens arbetstillfredsställelse. Utvecklingen har också lett till förändrade yrkes-

roller som i sin tur ställer krav på kompetensutveckling inom områden. nya Socialsekreterarna har en komplex och sammansatt yrkesroll. Även om man ser allt starkare tendenser mot en funktionsuppdelning inom individ- och familjeomsorgen har kommundelsreformen i vissa fall lett till att socialsekreterare arbetar som utpräglade generalister även i större kommuner. Problemen i de stora kommunerna ställer dock ofta

högre krav på specialistkunskaper än den lilla kommunens problembild. Det är därför

viktigt att kommunerna utarbetar rutiner och arbetsformer förenar decentraliseringsom ens fördelar med kraven på specialistkunnande hos yrkeskåren. Principen delegerat om

640 BILAGA 1 sou 1994:139

budgetansvar får inte heller drivas så långt att rätten till bistånd äventyras genom ett

oflexibelt utnyttjande av tillgängliga resurser. Socialstyrelsen inte kraftig förstärkning individ- och familjeomsorgens anser att en av problem kännetecknar verksamheten. Fler socialsekreterare skulle resurser löser de som visserligen kunna tid för varje klient och ett större utrymme för samarbete men ge mer skulle inte förändra uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan individ- och familjeomsorsamhällsorgan. Enligt slutrapporten från socialbyråprojektet bör man, i gen och andra fortsatta diskussionen möjliga framtidsalternativ, överväga vilka traditionella den om med fördel främst för klienterna kan avvecklas, inordnas i eller socialbyråuppgifter som överföras till offentlig verksamhet, överlåtas till enskild verksamhet eller flyttas ut annan kontorsmiljön. I kommunernas arbete med socialbidrag har den s.k. arbetslinjen från gjort sig allmer gällande och bidragit till ett nära samarbete mellan socialtjänsten och arbetsförmedlingen. Under år har också försök med hushållsekonomisk rådsenare med framgång. Vidare har rutiner för förenklad handläggning av givning prövats stor nya samarbete med försäkringskassan. Örebro kommun socialbidrag lett till ett närmare mycket positiva erfarenheter från ett försök att utlokalisera två av rapporterar t.ex. socialtjänstens ekonomigrupper till försäkringskassans kontor. denna bakgrund ställning till vilka uppgifter som individ- och Kommittén bör mot ta ha och delar verksamheten kräver särskilda organisatoriska familjeomsorgen bör om av Kommittén bör vidare analysera förutsättningarna för en förändring av förutsättningar. arbetsuppgifter och ansvarsområden och därvid särskilt uppmärksocialsekreterarnas samma kompetensfrågorna.

5 Tillsyn, uppföljning och utvärdering

Tillsynsfrågor pågående utvecklingen mot ökad målstyrning av den kommunala verksamheten Den ökade krav på precisa och konkreta mål för olika verksamheter. Minskad statlig ställer detaljstyrning, generella statsbidrag och friare organisations- och verksamhetsformer mer kommuner och landsting ett ytterligare ökat handlingsutrymme. kommer att ge kännetecknat decentralisering, generella i stället för riktade statsbidrag I ett skede av och tilltagande privatisering inom vården får också tillsynsfrågorna ökad tyngd. Den enligt socialtjänstlagen ha rätt att bli behandlad med respekt för sin enskilde förutsätts självbestämmanderätt och sin integritet. Här spelar tillsynsorganens möjligheter att ef-

fektivt utöva sin tillsyn stor roll för den enskilde. närvarande förs angelägen diskussion innehållet i och formerna för tillsynen För en om den kommunala socialtjänsten och de privata vårdgivarnas verksamhet. l diskussionen av bl.a. framförts tillsynen under år har försämrats till nackdel för den har att senare enskilde. Socialstyrelsen skall i sin roll i första hand inrikta sitt arbete på tillsyn i form av nya och utvärdering den verksamhet kommuner, landsting och andra uppföljning av som inom socialsektorns område. Inom styrelsen bedrivs för närvarande flera organ bedriver aktiviteter med anknytning till styrelsens huvuduppgift. Som exempel utredningar och kan nämnas utredningen informationsstrukturen inom socialtjänsten. Vidare prövas av för Aktiv uppföljning bedrivs länsvis. Diskussioner förs också nya grepp inom ramen som hur tillsynen i enskilda ärenden kan utvecklas och förstärkas. om genomgång visar drygt 60 procent den frivilliga missbrukarvår- Socialstyrelsens att av i enskild regi. Inom barn- och ungdomsvården är motsvarande andel 45 proden bedrivs dock inte varit lagstiftarens mening att vård och behandling vid enskilda cent. Det har skall kunna ersätta offentligt drivna hem. Tendenser till ökad privatisering institutioner märks även inom äldre- och handikappomsorgen och barnomsorgen. inslaget privata vårdgivare inom vården barn, ungdomar och Det markanta av av motiverar enligt min uppfattning bl.a. översyn de regler som finns för missbrukare en av tillstånd och tillsyn av verksamheten.

sou 1994:139 BILAGA 1 641

Uppföljning och utvärdering En ändrad styrning av den kommunala verksamheten ställer krav på att såväl statens som kommunernas och landstingens uppföljnings- och utvärderingsinstrument förbättras. Begränsade ekonomiska resurser ställer vidare krav på ökad effektivitet och produktivitet inom socialtjänsten. Detta innebär att väl utvecklade prestationsmått och nyckeltal behövs som underlag för kostnads- och kvalitetsjämförelser inom såväl äldreomsorgen och barnomsorgen som inom individ- och familjeomsorgen. I takt med att enskilda vårdgivare i ökad utsträckning etablerar sig på marknaden krävs också att kommunerna utvecklar sin beställarkompetens. Vad gäller individ- och familjeomsorgen saknas i stor utsträckning konkreta mål för olika insatser både på det individuella planet och på en mera övergripande nivå. Dessa omständigheter försvårar i hög grad uppföljningsarbetet. Bestämmelserna vissa om personregister i 59 som förbjuder registrering ömtåliga personliga förhållanden, kan av också i sin nuvarande utformning begränsa möjligheterna att rationellt följa utfallet av olika handlingsplaner. Det behövs också fördjupad kunskap om effekterna av olika behandlingsprogram vilket ställer krav på vetenskaplig utvärdering av verksamheten. Likaså behövs ökad kunskap om värdet av förebyggande insatser, som i många kommuner lever på undantag. Kommittén bör överväga innehållet i och formerna för tillsynen såväl den kommunaav socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt frågan om vilka villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende och hur tillsynen över hemmen bör vara utformad. Kommittén bör vidare överväga vilken uppföljning och utvärdering bör ske och hur som detta arbete kan underlättas och stärkas. Kommittén bör i dessa delar inhämta synpunkter från socialstyrelsens pågående arbete med tillsyns-, uppföljnings- och utvärderingsfrågorna.

Övriga frågor Bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71§ socialtjänstlagen är central beav tydelse för socialtjänstens möjligheter att ingripa när barn far illa. Riksdagen har vid behandlingen av propositionen 1989/90:28 om vård i vissa fall barn och ungdomar av framfört som sin mening, att regeringen särskilt bör utreda kretsen anmälningsom av skyldiga personer bör utvidgas. Det kan enligt socialutskottets mening finnas skäl att i samband med en sådan utredning ytterligare överväga hur reglerna uppgiftsskyldigom het i 71 § socialtjänstlagen korresponderar med reglerna vittnesplikt och generellt om frågeförbud i rättegångsbalken l989/90:SoU 15, rskr. 112. Vidare har justitieombudsmannen JO vid sin granskning ett fall Dnr 1974-1990, av 2041-1990, där en 4-årig pojke har avlidit till följd av misshandel från närståendes sida, anfört att bestämmelserna i 71 § första stycket socialtjänstlagen bör över. ses Kommittén bör överväga hur bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 7I § socialtjänstlagen bör vara utformade. Den översyn som tidigare gjorts av LVU och LVM, och lett till lagstiftning, gör som ny det motiverat att i detta sammanhang lämna tvångsvårdslagstiftningen utanför den aktuella översynen. Socionomutbildningen är fortfarande utsatt för stark kritik från såväl kommunerna i deras egenskap av arbetsgivare som från de fackliga organisationerna. Trots den relativt nyligen genomförda översynen av utbildningen har kritiken inte minskat utan snarare ökat under senare år. Detta talar för en ny översyn av innehåll och uppläggning av socionomutbildningen. Det finns dock starka skäl talar för att sådan översyn bör som en göras först efter den allmänna översynen av socialtjänstlagen. Samtidigt är det angeläget att översynen av socionomutbildningen inte skjuts alltför långt på framtiden. Kommittén bör inom ramen för sitt arbete förbereda kommande översyn uten av bildningen genom att summera de krav och önskemål förändrad utbildning om en som finns hos kommunerna och de fackliga organisationerna. Kommittén bör därutöver vara

642 BILAGA 1 sou 1994:139

oförhindrad anlägga principiella synpunkter på den framtida socionomutbildningens att innehåll och inriktning. Kommitténs arbete skall slutfört senast vid utgången av år 1993. vara Uppdraget i vad det över socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det avser att se vistelsebegreppet och överklagande beslut inom socialtjänsten skall yttersta ansvaret, av dock redovisas senast den 1 mars 1993. För utredningen gäller regeringens direktiv dir. 1984:5 till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning samt beaktande av EG-

aspekten dir. 1988:43. Kommitténs uppdrag berör även det arbete bedrivs av handikapputredningen som S 1988:03, psykiatriutredningen S 1989:01 och utredningen om unga lagöverträdare Ju 1990:07. Jag förutsätter det sker ett samråd mellan dessa utredningar där avatt gränsnings- och samverkansfrågor utredningarna emellan klaras ut.

Hemställan Med hänvisning till vad jag anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det nu statsråd har till uppgift att föredra ärenden om socialtjänst som tillkalla parlamentarisk kommitté omfattad av kommittéförordningen att en - 1976:119 med högst 8 ledamöter med uppdrag att göra en allmän översyn av social- tjänstlagen att utse av ledamöterna att vara ordförande och en besluta sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. att om Vidare hemställer jag att regeringen beslutar kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m. att

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

Socialdepartementet

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Utredning inom socialtjänstens område om författningsreglering

av register samt viss uppgiftsskyldighet för kommuner

Dir. 1993:72 Beslut vid regeringssammanträde 1993-06-10 Chefen för Socialdepartementet, statsrådet B. Westerberg, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att Kommittén S 1991:07 för översyn av socialtjänstlagen Socialm.m. tjänstkommittén får som ytterligare uppdrag att utreda och lägga fram förslag om författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. Kommittén skall även belysa hur kommunernas, privata vårdutövares och vissa institutioners ansvar att lämna uppgifter till staten kan regleras.

Bakgrund Probleminventering

I ett tidsskede som inom socialtjänsten kännetecknas av decentralisering, generella i stället för riktade statsbidrag och tilltagande privatisering har myndigheternas tillsynsoch uppföljningsansvar fått ökad tyngd. Socialtjänstverksamhet skall enligt socialtjänstlagen bedrivas med respekt för människors självbestämmanderätt och integritet. Myndigheternas möjlighet att effektivt utöva tillsyn över socialtjänstområdet har därför stor betydelse. Som ett hjälpmedel för att utöva sitt tillsyns- och uppföljningsansvar använder myndigheterna sig bl.a. av ADB-baserade personregister. Sedan slutet av 1980-talet har allt fler kommuner inrättat ADB-baserade egna personregister som komplement till, eller ersättning för, manuellt förda personregister. I detta sammanhang har Datainspektionen uppmärksammat att kommunernas kunskaper de om regler som enligt datalagen 1973:289 gäller för förande personregister på ADBav medium allmänt sett är otillräckliga. Detsamma gäller kunskapen förbudet i 59§ om socialtjänstlagen 1980:620 mot att i sådana personregister hos socialnämnden utgör som sammanställning av uppgifter registrera ömtåliga personliga förhållanden. Revisorer anlitade av kommunerna Komrev har i skrivelse, inkom till en som Socialdepartementet den 7 december 1992, framfört önskemål att Socialtjänstkomom mittén skall klarlägga hur 59 § socialtjänstlagen skall tolkas. Orsaken är att de funnit att det råder oklarheter om vilka register strida mot denna paragraf. som anses Under det senaste året har olika utredningar berört frågor har anknytning till 59 § som socialtjänstlagen. Mot bakgrund av vad som framkommit i bl.a. Datalagsutredningens betänkande SOU 1993:10 är det emellertid inte längre möjligt att begränsa frågan om reglering av socialtjänstens personregister enbart till översyn 59 en av Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag företagit en utredning om en för staten och kommunerna gemensam informationsstruktur för socialtjänsten Ifs. Utredningen, m.m. som genomförts i samråd med SCB, Statskontoret, Svenska kommunförbundet samt Landstingsförbundet, överlämnade sin slutrapport till regeringen i januari 1993. I rapporten föreslås bland annat att det i socialtjänstlagen införs bestämmelse reglerar en ny som kommunernas skyldighet att lämna mängdstatistik till Socialstyrelsen för dess uppföljning och utvärdering av socialtjänsten. Bestämmelsen skall komplettera den allmänna

644 BILAGA 2 sou 1994:139

bestämmelsen kommunernas uppgiftsskyldighet enligt lagen 1992:889 om den offiom ciella statistiken.

Behov av register Mål- och resultatstyrning den kommunala verksamheten ställer krav på att såväl av kommuernas och landstingens uppföljnings- och utvärderingsinstrument statens som förbättras. Kunskap behövs för att utvärdera effekter av olika behandlingsmetoder och för att bedöma kvaliteten i det sociala arbetet. Inom individ- och familjeomsorgen saknas i stor utsträckning uppgifter insatser och deras effekter både på det individuella om planet och på övergripande nivå. Dessa omständigheter försvårar i hög grad en mer uppföljningsarbetet. Mot denna bakgrund är det angeläget att det i framtiden blir möjligt för kommunerna att på ADB-medium registrera sådan information som bl.a. ger underlag för en analys av orsaker till och effekter sociala insatser. Med hänsyn till bestämmelserna i 59§ av socialtjänstlagen, förbjuder registrering uppgifter ömtåliga personliga försom av om hållanden i sådana register, kan detta inte ske idag. I direktiven dir. 1991:50 till Socialtjänstkommittén 1991:07 anförs att bestämmelservissa personregister i 59§ socialtjänstlagen i sin nuvarande utformning kan na om begränsa möjligheterna att rationellt följa utfallet av olika handlingsplaner. Vidare sägs kommittén bör överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske inom att socialtjänsten och hur detta arbete kan underlättas och stärkas.

Nuvarande bestämmelser I 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen RF föreskrivs bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privat- och familjeliv. I RF anges vidare att varje medborgare i den utsträckning i lag skall skyddas mot att hans personliga integritet som närmare anges kränks att uppgifter honom registreras med hjälp av automatisk databehandgenom om ling 2 kap. 3§ andra stycket. I datalagen 1973:289, omtryckt 1992:446, finns bestämmelser syftar till att skydda den enskilde mot sådant otillbörligt intrång i den som personliga integriteten kan bli följden dataregistrering av personuppgifter hos det som av allmänna eller hos enskilda.

Datalagen Datalagen innehåller defintioner begreppen personuppgift, personregister, regiav strerad och registeransvarig 1 §. Med personuppgift upplysning som avser enskild person. Med personregister avses förstås register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk databehandling ADB och innehåller personuppgift som kan hänföras till den som som med uppgiften. Endast register förs med hjälp av ADB omfattas således av avses som datalagen. Register förs med hjälp teknik än ADB faller i dag utanför som av annan lagens tillämpningsområde. Datalagens definition personregister kan inbegripa all ADB-hantering av av synas identifierbara personuppgifter, alltså även datoriserad behandling av löpande text som innehåller För att ett register skall anses föreligga måste det emellertid t.ex. personnamn. enligt lagmotiven direkt eller indirekt fråga om behandling från informationsvara synpunkt faktiska uppgifter. Av förarbetena till datalagen framgår att syftet med av ADB-hanteringen betydelse i detta sammanhang. Den närmare gränsdragningen är av när det gällde att bestämma registerbegreppets innebörd överlämnades åt praxis prop.

1973:33 s. 118. Med begreppet registrerad enskild person beträffande vilken det förekommer avses en en personuppgift i ett personregister. Registeransvarig är den för verksamhet personregister förs, om han förfogar över vars registret. Såväl fysiska juridiska och myndigheter kan vara registeransvarisom personer

ga.

sou 1994:139 BILAGA 2 645

Endast den som anmält sig till Datainspektionen och erhållt licens får inrätta och föra personregister 2 §. En licens berättigar den registeransvarige att föra ett eller flera personregister. För vissa typer av register med känsliga uppgifter krävs utöver licens även ett särskilt tillstånd från Datainspektionen 2 § andra stycket. Sådant tillstånd behövs i regel för att inrätta och föra register som innehåller

1 i sig känsliga personuppgifter, 2 omdömen om den registrerade, 3 uppgifter om personer som saknar sådan anknytning till den registeransvarige som följer av medlemskap, anställning, kundförhållande eller något därmed jämförligt förhållande eller 4 personuppgifter som inhämtas från något annat personregister s.k. samkörning, om inte registreringen av uppgifterna eller utlämnandet av dessa sker med stöd av författning, Datainspektionens beslut eller den registrerades medgivande.

Tillstånd erfordras inte för personregister som någon inrättar uteslutande för personligt bruk 2 § tredje stycket. Tillstånd behövs inte heller för register vars inrättande beslutats av riksdagen eller regeringen s.k. statsmaktsregister eller för register som har tagits emot för förvaring av en arkivmyndighet 2 a § första och andra styckena. Myndigheter inom hälso- och sjukvården får utan tillstånd för vård- eller behandlingsändamål inrätta och föra personregister som innehåller uppgifter om någon sjukdom eller hälsotillstånd i övrigt 2 a § tredje stycket 2. Likaså får myndigheter inom socialtjänsten utan tillstånd inrätta och föra personregister som innehåller uppgifter om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom socialtjänsten 2 a § tredje stycket 3. Förvaltningsmyndigheter och kommuner kan meddela föreskrifter om integritetsskydd såvitt avser egna personregister och som komplement till eventuella föreskrifter av Datainspektionen.

Socialtjänstlagen Med personregister inom socialtjänsten förstås tre olika typer av register, personakter med därtill hörande sökregister, manuellt förda register och register förda med hjälp av ADB. Inom den offentliga sektorn är vissa större personregister med integritetskänsligt innehåll författningsreglerade i större eller mindre mån. Enligt 59 § första stycket socialtjänstlagen får uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden inte tas in i sådana personregister hos socialnämnden som utgör sammanställningar av uppgifter. Ytterligare föreskrifter om register enligt 59 § meddelas enligt 50§ socialtjänstförordningen av Socialstyrelsen. Med stöd av sistnämnda bestämmelse har Socialstyrelsen utfärdat föreskrifter SOSFS/S/1981:126 om personregister. Bestämmelserna i 59§ första stycket socialtjänstlagen innebär att socialnämnden i olika typer av register, som utgör sammanställningar av uppgifter, inte får ta in uppgifter om sjukdom, arbetsoförmåga, missbruk, kriminalitet etc. Enligt 59 § andra stycket får dock socialnämnden i personregister ta in uppgifter dels om åtgärder som beslutats inom socialtjänsten och som innebär myndighetsutövning, dels om den bestämmelse på vilket ett beslut om en sådan åtgärd grundas. Exempel på detta är beslut i ärenden om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen. I 61 § socialtjänstlagen erinras om att i fråga om personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling finns bestämmelser i datalagen. Med stöd av datalagen kan Datainspektionen meddela föreskrifter rörande sådana register som förs med hjälp av automatisk databehandling. Bestämmelserna om register m.m. i socialtjänstlagen utgör inte hinder för Datainspektionen att utfärda mer restriktiva föreskrifter. I och med socialtjänstreformen upphörde 1936 års lag om socialregister att gälla. Därmed ändrades kommunernas förutsättningar att föra och framför allt gallra register. I socialtjänstlagen föreskrivs inte någon skyldighet för kommunerna att föra register över

646 BILAGA 2 sou 1994:139

socialtjänstverksamheten. Socialnämnden beslutar själv vilka register som skall föras. I 40§ socialtjänstförordningen 1981:750 finns dock en bestämmelse om att socialnämnden skall föra förteckning över de barn enligt nämndens beslut vistas i familjehem en som eller efter nämndens medgivande i något annat enskilt hem. Vidare finns enligt 14§ samma förordning skyldighet att föra journaler vid hem för vård eller boende. I 63 § socialtjänstlagen finns regler kommunernas skyldighet att lämna statistik till om central nivå. Enligt 63§ socialtjänstlagen skall socialnämnden, enligt vad regeringen närmare föreskriver, personregister lämna ut uppgifter till Statistiska centralbyrån ur SCB för angelägna statistiska ändamål. Bestämmelserna gäller endast individrelaterade uppgifter. Däremot gäller den inte för infordrande av avidentifierade uppgifter, s.k. mängddata. Regeringen har i förordningen 1981:1370 om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter meddelat föreskrifter om utlämnande för statistiska ändamål sådana uppgifter socialtjänstens personregister, som innehåller namn eller andra av ur uppgifter om enskilda personer. Med stöd nämnda förordningar har SCB meddelat föreskrifter om uppgifter till av statistik socialtjänsten SCB-FS 1987:17, ändrad 1990:5. om

Sekretesslagen Bestämmelser sekretess inom socialtjänsten finns i 7 kap. 4 § sekretesslagen om 1980:100. Inom socialtjänsten gäller ett s.k. omvänt skaderekvisit. Det innebär att en uppgift inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon som står honom nära lider men. Utgångspunkten vid bedömningen uppgift skall lämnas ut är alltså att sekretess skall gälla för uppgiften. Sekretesav om en gäller dock inte beslut omhändertagande eller beslut om vård utan samtycke. I sen om paragrafen lämnas också en upplysning om vilka verksamheter som ingår i socialtjänsten. Det är främst de verksamheter som regleras i socialtjänstlagen och den särskilda lagstiftningen tvångsingripanden mot unga eller missbrukare som avses. Men också verkom samhet enligt lag skall ombesörjas av socialnämnd räknas till socialtjänst, t.ex. som annan vissa uppgifter enligt föräldrabalken, som gäller fastställande av faderskap, eller frågor om underhållsbidrag.

Internationell reglering Europarådets ministerkommitté antog 1980 en konvention till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen. Konventionen trädde i kraft 1985 och har ratificerats av Sverige. Frågan avvägningen mellan människans rätt till skydd för sin integritet och samom hällets behov informationsutbyte har uppmärksammats inom EG. EG-kommissionen av har i oktober 1992 till ministerrådet överlämnat förslag till direktiv COM 92 422 final- SYN 287 angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Syftet med direktivet är att bland medlemsländerna skapa en gemensam, hög nivå på integritetsskyddet och därigenom möjliggöra ett fritt informationsutbyte länderna emellan. Ministerrådet kommer troligen inte att ta slutlig ställning till förslaget förrän 1994. En utförlig redogörelse för förslaget och dess inverkan på en ny svensk datalag finns i Datalagsutredningens slutbetänkande SOU 1993:10 En ny datalag.

Tidigare propositioner I propositionen 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB uttalades att på sikt vissa register hos Socialstyrelsen, landstingen, kommunerna och Riksförsäkringsverket bör regleras i särskilda registerlagar. Denna åtgärd bör vidtas som ett led i en allmän strävan att stärka skyddet för de registrerades identitet i samband med nödvändig registrering av känsliga personuppgifter i vissa myndighetsregister. Konstitutionsutskottet betonade i betänkandet 1990/91:11 vikten av att en författningsreglering kommer till stånd i syfte att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga uppgifter i myndighetsregister.

sou 1994:139 BILAGA 2 647

I propositionen 1991/92:118 om förenklad statistikreglering, vilken ledde fram till lag 1992:889 om den officiella statistiken anförde föredragande statsrådet följande: En särskild fråga rörande uppgiftsskyldighet för den officiella statistiken gäller verksamheter som enligt lag bedrivs av kommuner och landsting. Föreskrifter om uppgiftsskyldighet i sådan verksamhet finns i dag i den författning som reglerar respektive verksamhet. Enligt min mening är denna ordning ändamålsenlig och bör behållas även för framtiden. Även det förhållandet att det här många gånger gäller mycket integritetskänslig information som kräver särskilda överväganden, talar för att dessa frågor tas om hand inom respektive sakområde och att uppgifter just för de statistiska ändamålen inte regleras i en annan lag. Socialtjänstens skyldighet att lämna uppgifter till den officiella statistiken bör således enligt föredraganden även i fortsättningen regleras i socialtjänstlagen.

Utredningar m.m. För att utreda frågor, som rör integritetsskyddet för uppgifter i den statliga statistiken, tillkallade regeringen en särskild utredare i december 1992 dir. 1992:110. Utredaren skall bl.a. utreda behovet att bevara uppgifter i SCB:s personregister över socialtjänstens individinriktade insatser. Utredaren har vidare som uppgift att pröva om det är möjligt att skapa en registerlag för SCB:s statistikregister. Datalagsutredningen Ju 1989:02 har haft i uppdrag att göra en översyn av datalagen från såväl saklig som lagteknisk synpunkt. Enligt Datalagsutredningens betänkande SOU 1993:10 bör personregisterbegreppet slopas. Den nya datalag som utredningen föreslår omfattar behandling av personuppgifter med hjälp av ADB. Utredningen föreslår även att systemet med licens och tillstånd vad gäller personregister avskaffas. För känsliga personuppgifter eller olika slags omdömen föreslås särskilda regler. Enligt dessa får de känsliga uppgifterna ADB-behandlas bara om det finns särskilt stöd i författning för behandlingen, när samtycke inte föreligger. Betänkandet är för närvarande föremål för remissbehandling. Regeringen har i februari 1993 även beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om begränsning av användningen av personnummer dir. 1993:7. Inriktningen bör vara att personnummer skall få användas bara där verkligt starka skäl motiverar det. Utredaren skall dock göra klart i vilken omfattning en särskild lagstiftning kan medföra en ökad risk för personförväxlingar samt ta ställning till vad en särskild lag kan komma at få för konsekvenser för forskningens och statistikens behov av personregister och andra liknande intressen.

Utredningsuppdraget Socialtjänstkommittén har i sina direktiv fått i uppgift att överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske av verksamheter inom socialtjänsten och hur detta arbete kan underlättas och stärkas. Bl.a. skall kommittén utreda hur bestämmelserna om vissa personregister i 59 § i sin nuvarande utformning begränsar möjligheten till uppföljning och utvärdering. Mot bakgrund av vad som framgår av den tidigare redogörelsen anser jag, till skillnad från vad som angavs i de ursprungliga direktiven, att det inte är möjligt att begränsa kommitténs utredning enbart till en översyn av 59§ socialtjänstlagen. Utgångspunkten för kommitténs arbete bör, utifrån kraven på bättre uppföljning och utvärdering, vara att identifiera och analysera vilket behov som finns av att registrera integritetskänsliga uppgifter på individnivå inom socialtjänstens verksamhetsområde. Det råder en allmän enighet om behovet av författningsreglering av personregister med integritetskänsliga uppgifter. Kommittén bör mot bakgrund av sin behovsinventering lämna förslag till vilka register som bör regleras på lokal nivå oavsett om verksamheten drivs i statlig, kommunal eller enskild regi, i bolagsform eller som personalkooperativ. Utredningen bör närmare analysera vilka frågor som bör regleras i registerlagar, i registerförordningar och myndighetsföreskrifter.

648 BILAGA 2 sou 1994:139

Kommittén bör främst lämna förslag rörande reglering av frågor som direkt hänger samman med den personliga integriteten, t.ex. för vilket eller vilka ändamål ett register får föras, vilka personuppgifter som får ingå, de bearbetningar av personuppgifter som får ske, utlämnande eller annan användning av personuppgifter, bevarande och gallring, kontroll och säkerhet samt krav på krypteringssystem eller andra skyddsmekanismer. Kommittén bör även belysa vilken betydelse kommunernas organisation av socialtjänsten kommer att få för integritetsskydddet enligt datalagen och sekretesslagen. Kommittén bör särskilt analysera hur uppgifter bör lämnas och registreras för verksamhet som bedrivs i enskild regi, i bolagsform eller som personalkooperativ. Vidare bör, mot bakgrund av Socialstyrelsens förslag till ny informationsstruktur för socialtjänsten, en översyn av 63§ socialtjänstlagen ingå i uppdraget. Kommittén bör lämna förslag till hur kommunernas och enskilda vårdgivares skyldighet att lämna mängdstatistik till Socialstyrelsen för dess uppföljning och utvärdering av socialtjänsten bör regleras.

Ramar för arbetet Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och i samråd med Datainspektionen, Riksarkivet, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Statistiska centralbyrån, Svenska kommunförbundet samt pågående utredningar som har anknytning till register och integritetsskyddsfrågor. Kommittén bör också samråda med Utredningen Fi 1993:03 om integritetsskydd för uppgifter i statlig statistik, m.m. Kommittén bör även beakta det fortlöpande arbetet inom EG avseende integritetsskyddet för personuppgifter och överhuvudtaget beakta EG-aspekter i enlighet med de allmänna direktiven för detta dir. 1988:43. Kommittén bör avsluta sitt arbete senast den 30 juni 1994.

Hemställan Jag hemställer att regeringen utvidgar Socialtjänstkommitténs uppdrag i enlighet med vad jag har anfört.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

Socialdepartementet

Bilaga 3

Personer som biträtt

Socialtjänstkommittén med

huvudbetänkandet

Uta Bertram, departementssekreterare Margareta Henriksson, utredningsledare Kristina Jennbert, departementssekreterare Lennart Johansson, med.dr. Mårten Lagergren, departementsråd Louise Nyström, tekn.dr. Margareta Rosenius, f.d. sekreterare i Svenska kommunförbundet

Bilaga 4

Jämförelse mellan den nuvarande och

den

föreslagna socialtjänstlagen

I denna bilaga beskrivs vad som händer med bestämmelserna i den nuvarande socialtjänstlagen vid utformningen av förslaget till den nya socialtjänstlagen. Beskrivningen görs i parallella spalter. I Vänsterspalten redovisas de nuvarande bestämmelserna. I högerspalten anges vad som sker med dessa bestämmelser. Vänsterspalten innehåller inte enbart den nuvarande lagens bestämmelser. Våra förslag till ändringar i socialtjänstlagen i delbetänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten SOU 1993:30 har också förts in. Vilka bestämmelser härrör från delbetänkandet som anges särskilt. När det anges att en bestämmelse har flyttats till den nya lagen betyder det att den nuvarande lydelsen flyttats över. Rent redaktionella ändringar har dock så gott som alltid gjorts, t.ex. att hänvisningar ändrats eller att begreppet socialnämnd har bytts ut mot begreppet socialtjänst. Det andra uttryckssättet, som används för att beskriva vad som sker med nuvarande bestämmelser, är att den nuvarande bestämmelsen eller flera bestämmelmotsvaras av en ser i den nya lagen. Meningen är härvid att uttrycka att det skett ändring i sak eller att det är fråga om en större redaktionell bearbetning. Det kan också så att det endast är vara en del av den nya bestämmelsen som motsvarar den nuvarande bestämmelsen. Den nuvarande bestämmelsen kan i den nya lagen ha flutit in i en bestämmelse reglerar som ytterligare förhållanden. I vissa fall lämnas ytterligare kommentarer till ändringarna.

Nuvarande lag Den lagen nya

Inledande bestämmelser

Socialtjänstens mål

1 § Samhällets socialtjänst skall på demokra- Paragrafen motsvaras av 1 kap. 1 tins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.

Kommunens ansvar

2 § Varje kommun svarar för socialtjänsten in- Paragrafen motsvaras 1 kap. 2 av om sitt område.

652 BILAGA 4

Nuvarande lag Den nya lagen

3 § Kommunen har det yttersta ansvaret för Stycket har flyttats till l kap. 5§ första att de som vistas i kommunen får det stöd stycket. och den hjälp som de behöver. Detta innebär ingen inskränk- Stycket har flyttats till 1 kap. 5§ andra ansvar ning i det ansvar som vilar på andra huvud- stycket. män. Kommunens yttersta ansvar innebär i Stycket har flyttats till 1 kap. 5§ tredje förhållande till annan ansvarig huvudman stycket. en skyldighet att tillfälligt ge det stöd som den enskilde kan behöva i avvaktan på den andra huvudmannens insatser. Detta stycke har föreslagits i delbetänkandet 132 § meddelas föreskrifter om undan- Stycket motsvaras av 1 kap. 6 § punkt 2. a tag från vistelsekommunens ansvar enligt första stycket. Detta stycke har föreslagits i delbetänkandet I fråga den omfattas av lagen Stycket har flyttats till 1 kap. 5§ fjärde om som 1994:137 om mottagande av asylsökande stycket. m.fl. finns särskilda bestämmelser i den lagen.

4 § Kommunens uppgifter inom socialtjänsten Stycket motsvaras av 1 kap. 7 fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Vad i denna lag eller annan för- Stycket motsvaras av 1 kap. 9 som fattning sägs om socialnämnd gäller i förekommande fall den eller de nämnder som utses enligt första stycket. Kommunen får sluta avtal med någon Stycket motsvaras av 1 kap. 10 annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Avtal enligt tredje stycket får även avse Stycket har flyttats till l kap. 11 insatser för vård eller boende beträffande person som inte är medlem av kommunen. Detta stycke har föreslagits i delbetänkandet

Socialtjänstens innehåll

Socialnämndens uppgifter

5 § Till socialnämndens uppgifter hör att Bestämmelsen Till socialnämndens uppgöra sig väl förtrogen med levnadsför- gifter hör att göra sig väl förtrogen med hållandena i kommunen, levnadsförhållandena i kommunen mot-

BILAGA 4 653

Nuvarande lag Den nya lagen

medverka i samhällsplaneringen och i svaras av 1 kap. 4§ punkt samarbete med andra samhällsorgan, orga- Bestämmelsen "Till socialnämndens nisationer, föreningar och enskilda främja uppgifter hör att medverka i samhällsplagoda miljöer i kommunen, neringen motsvaras av 3 kap. 3 informera om socialtjänsten i kommu- Bestämmelsen "Till socialnämndens nen, uppgifter hör att i samarbete med andra genom uppsökande verksamhet och på samhällsorgan, organisationer, föreningar annat sätt främja förutsättningarna för go- och enskilda främja goda miljöer i kommuda levnadsförhållanden, nen motsvaras närmast av 1 kap. 3 § förssvara för omsorg och service, upplys- ta stycket inledningen, 2 kap. 5§ och 3 ningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp kap. 3 och 6§§. Bestämmelsen om samoch annat bistånd till familjer och enskilda arbete motsvaras av 2 kap. 5 Främjandet som behöver det. av goda miljöer motsvaras av övriga bestämmelser. Bestämmelsen Till socialnämndens uppgifter hör att informera om socialtjänsten i kommunen motsvaras av 2 kap. 6 Bestämmelsen Till socialnämndens uppgifter hör att genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden motsvaras av 1 kap. 3 § inledningen och 3 kap. 5 Bestämmelsen Till socialnämndens uppgifter hör att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård,ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det motsvaras av 1 kap. 4 § punkt 4.

Rätten till bistånd

6 § Den enskilde har rätt till bistånd av social- Paragrafen har flyttats till 6 kap. 1 nämnden för sin försörjning försörjningsstöd och sin livsföring i övrigt annat bistånd, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv. Närmare föreskrifter om försörjningsstöd meddelas i 6 a-6 b §§ och om annat bistånd i 6 c Socialnämnden får utge försörjningsstöd med högre belopp än som följer av 6-6b §§. Första stycket är ändrat genom förslag i delbetänkandet. Tredje och fjärde styckena har föreslagits i delbetänkandet

Bilaga 4 654

Nuvarande lag Den nya lagen

6 a § Försörjningsstöd lämnas för kostnader för Paragrafen har flyttats till 6 kap. 2 livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon, TV-licens och liknande, boende, hushållsel, lokala resor, barnomsorg, hemtjänst, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon, medlemskap i fackförening och erkänd arbetslöshetskassa. Paragrafen har föreslagits i delbetänkandet

6 b § Försörjningsstöd enligt 6 a§ 1 beräknas Paragrafen har flyttats till 6 kap. 3 per år i procent av det basbelopp som enligt 1 kap. 6 § andra stycket lagen 1962:381 om allmän försäkring har fastställts för året och utgör för ensamstående 100, sammanboende 85, barn 0-3 år 50, barn 4-10 år 60, hemmavarande skolungdom 11-20 år 70 Om särskilda skäl föreligger beräknas belopp enligt första stycket till annan skälig nivå. Försörjningsstöd enligt 6 a § 2 beräknas till belopp motsvarande den enskildes kostnader för utgiftsposterna. Om särskilda skälföreligger får dock stödet minskas med skäligt belopp. Paragrafen har föreslagits i delbetänkandet

6 c § Med annat bistånd avses Paragrafen har flyttats till 6 kap. 4 hemtjänst, färdtjänst, boende i särskilda fall, barnomsorg som avses i 15 § första stycket eller i andra särskilda fall, personligt stöd, vård och behandling som inte är hälsooch sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen 1982:763, ekonomiskt bistånd till andra ändamål än som anges i 1-6 och 6 a Den enskildes ekonomiska förhållanden får beaktas endast vid prövning av bistånd som

BILAGA 4 655

Nuvarande lag Den nya lagen

utges med stöd av första stycket eller avser förtur till plats inom barnomsorg av ekonomiska skäl. Socialnämnden får vägra utge bistånd för vård och behandling som den enskilde påbörjat eller genomfört innan nämnden avgjort ärendet. Paragrafen har föreslagits i delbetänkandet

Allmänna riktlinjer för socialnämndens verksamhet

7 § Socialnämndens medverkan i samhällspla- Stycket motsvaras av 3 kap. 3 neringen skall bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämnden skall också verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla. Socialnämnden skall även i övrigt ta ini- Stycket motsvaras närmast av 1 kap. 3 tiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för inledningen och första stycket punkten att skapa en god samhällsmiljö och goda samt av 3 kap. 2 och 6 §§. förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra grupper som har behov av samhällets särskilda stöd. Socialnämnden skall i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning.

8 § Socialnämnden skall i den uppsökande Första meningen motsvaras av 2 kap. 6 verksamheten upplysa om socialtjänsten Där regleras informationsskyldigheten i och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. stort. Första meningen motsvaras också av När det är lämpligt skall nämnden härvid 3 kap. 5 samverka med andra samhällsorgan och Andra meningen motsvaras av 2 kap. med organisationer och andra föreningar. 5 där ett flertal samverkans- och samarbetsbestämmelser har samlats till en generell bestämmelse.

9 § Socialnämndens insatser för den enskilde Bestämmelsen Socialnämndens insatser skall utformas och genomföras tillsamför den enskilde skall utformas och gemans med honom och vid behov i sam- nomföras tillsammans med honom har verkan med andra samhällsorgan och med flyttats till 2 kap. 4 § första stycket. Komorganisationer och andra föreningar. plettering har skett med regler om barns medinflytande. Bestämmelsen att utformandet och genomförandet av insatserna vid behov skall ske i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra för-

656 BILAGA 4

Nuvarande lag Den nya lagen

eningar motsvaras av 2 kap. 5 Där har ett flertal samverkans- och samarbetsbestämmelser samlats till en generell bestämmelse. 10 § Socialnämnden bör färdtjänst, Stycket motsvaras främst av 5 kap. 1-3 §§. genom hjälp i hemmet, service och omvårdnad, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Nämnden bör även i övrigt tillhandahål- Stycket motsvaras av 1 kap. 4 De skylsociala tjänster rådgivningsbyrå- digheter som finns i stycket får indirekt genom er, socialcentraler och liknande, social jour anses följa av 1 kap. 4 eller annan därmed jämförlig verksamhet. Nämnden kan utse en särskild person Stycket motsvaras av 5 kap. 8§. Denna kontaktperson eller familj med upp- paragraf handlar dock inte enbart om konen gift att hjälpa den enskilde och hans när- taktperson utan om stöd i större omfattmaste i personliga angelägenheter, om den ning personligt stöd. enskilde begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.

Åtgärder mot missbruk

11 § Socialnämnden skall arbeta för att före- Stycket motsvaras av 1 kap. 3 § första bygga och motverka missbruk alkohol stycket punkt 5 och 3 kap. 5 och 6 §§. av och andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och ungdom bör därvid ägnas särskild uppmärksamhet. Socialnämnden skall information Stycket motsvaras vad gäller informatiogenom till myndigheter, grupper och enskilda och nen av 2 kap. 6 I övrigt kan jämförelse genom uppsökande verksamhet sprida ske med 3 kap. 5 kunskap om skadeverkningar avmissbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. Socialnämnden skall aktivt sörja för att Styckets första mening motsvaras av föreden enskilde missbrukaren får den hjälp skrifter i 5 kap. som den enskilde kan åbeoch vård som han behöver för att komma ropa för att få hjälp och vård. ifrån missbruket. Nämnden skall i samför- Styckets andra mening motsvaras av 2 stånd med den enskilde planera hjälpen kap. 2 där det anges bl.a. att socialtjänsoch vården och noga bevaka att planen tens verksamhet skall bedrivas planmäsfullföljs. sigt.

Omsorger om barn och ungdom

12 § Socialnämnden skall verka för att barn och ungdom växer upp Detta led har flyttats till 1 kap. 3 § punkt under trygga och goda förhållanden,

BILAGA 4 657

Nuvarande lag Den lagen nya

i nära samarbete med hemmen främja Detta led motsvaras närmast av 1 kap. 3 § en allsidig personlighetsutveckling och en punkt Bestämmelsen som sådan är dock gynnsam fysisk och social utveckling hos utmönstrad. barn och ungdom, med särskild uppmärksamhet följa ut- Detta led har flyttats till 7 kap. 1 § första vecklingen hos barn och ungdom som har meningen. visat tecken till en ogynnsam utveckling, i nära samarbete med hemmen sörja för Detta led har flyttats till 7 kap. 1 § andra att barn och ungdom som riskerar att ut- meningen. vecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som debehöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet, samt i sin omsorg om barn och ungdom till- Detta led motsvaras av 5 kap. 6 godose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol.

12 a § Kommunen skall sörja för att föräldrar Stycket har flyttats till 5 kap. 5 kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och umgänge samarbetssamtal. Kommunen skall även sörja för att fa- Stycket har flyttats till 5 kap. 7 miljerådgivning kan erbjudas dem som begär det.

13 § För barn som är bosatta i Sverige och som Paragrafen har flyttats till 4 kap. 1 stadigvarande vistas i kommunen skall bedrivas förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Förskoleverksamheten avser barn som inte har uppnått skolpliktig ålder. Skolbarnsomsorgen avser barn till och med tolv års ålder som ärinskrivna i grundskolan eller någon motsvarande skolform enligt skollagen 1985:1100.

13 a § Förskoleverksamheten bedrivs i form av Paragrafen har flyttats till 4 kap. 2 förskola, som organiseras som daghem eller deltidsgrupp, i form av familjedaghem och i form av kompletterande förskoleverksamhet öppen förskola. Skolbarnsomsorgen bedrivs i form av fritidshem, integrerad skolbarnsomsorg eller familjedaghem. För barn mellan tio och tolv år kan skolbarnsomsorgen även bedrivas i form av öppen fritidsverksamhet. Skolbarnsomsorgen skall ta emot barn för vistelse den del av dagen då barnet inte vistas i skolan och under lov.

658 BILAGA 4

Nuvarande lag Den nya lagen

13 b § Förskoleverksamhetens uppgift är att ge- Paragrafen har flyttats till 4 kap. 3 nom pedagogisk verksamhet erbjuda barn fostran och omvårdnad. Skolbarnsomsorgens uppgift är att komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen. För bedrivande av förskoleverksamhet ochskolbarnsomsorg skall det finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek. Lokalerna skall vara ändamålsenliga. Verksamheten skall utgå från varje barns behov. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver.

14 § Varje kommun svarar för att barn inom Paragrafen har flyttats till 4 kap. 4 dess område erbjuds förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Verksamheterna kan också anordnas av enskilda. Om ett barn vårdas på sjukhus eller i någon annan institution, skall huvudmannen för institutionen sörja för att barnet får tillfälle att delta i verksamhet som motsvarar den som erbjuds i förskola, fritidshem eller integrerad skolbarnsomsorg.

14 a § Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg Paragrafen har flyttats till 4 kap. 5 skall tillhandahållas i den omfattningdet behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Förskoleverksamhet skall tillhandahållas för barn som har fyllt ett år. För barn som inte har fyllt ett år skall förskola tillhandahållas om barnet omfattas av 16

14 b § När vårdnadshavaren har anmält behov av Paragrafen har flyttats till 4 kap. 6 plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen, skall kommunen erbjuda plats utan oskäligt dröjsmål. Kommunen kan fullgöra sin skyldighet enligt 14 a § också genom att utan oskäligt dröjsmål hänvisa barnet till en motsvarande plats i en enskild förskola, ett enskilt

BILAGA 4 659

Nuvarande lag Den nya lagen

fritidshem eller enskild integrerad skolbarnsomsorg. Kommunen skall ta skälig hänsyn till vårdnadshavarens önskemål om omsorgsform när den erbjuder plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen enligt första eller andra stycket.

14 c § Plats inom förskoleverksamheten eller Paragrafen har flyttats till 4 kap. 7 skolbarnsomsorgen skallerbjudas så nära barnets eget hem eller skola som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resurser. Skälig hänsyn skall också tas till vårdnadshavarens önskemål.

15 §

Barn skall anvisas plats i förskola från och Paragraf-en har flyttats till 4 kap. 8

med höstterminen det år då de fyller sex år. Förskolan skall omfatta minst 525 timmar om året. Kan förskola på grund av barnets restider eller av andra skäl inte bedrivas i den omfattning som anges i första stycket, får kommunen dela upp förskolan på två år. Barn som berörs av sådan uppdelning skall anvisas plats i förskolan från och med höstterminen det år då barnet fyller fem år. Sådan förskola skall omfatta sammanlagt minst 700 timmar.

16 § Barn som av fysiska, psykiska eller andra Paragrafen har flyttats till 4 kap. 9 skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola, fritidshem eller integrerad skolbarnsomsorg, om inte barnens behov av sådant stöd tillgodoses på något annat sätt. Socialnämnden skall genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som behöver anvisas plats enligt första stycket.

17 § Socialnämnden skall verka för att barn Paragrafen har flyttats till 4 kap. 10 som avses i 15 och 16 §§ utnyttjar den anvisade platsen och informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna.

18 § Enskilda förskolor, enskilda fritidshem och Paragrafen har flyttats till 4 kap. 11 enskild integrerad skolbarnsomsorg skall, på de villkor som uppställs med stöd av andra stycket, efter ansökan tilldelas medel för verksamheten av den kommun där

660 BILAGA 4 SOU 1994:l 39

Nuvarande lag Den nya lagen

verksamheten bedrivs. För varje barn skall kommunen lämna ett belopp som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. Ansökan skall ha kommit in senast den 1 september äret innan verksamheten skall börja, om inte kommunen medger annat. Kommunen får ställa upp som villkor för bidraget att avgifterna för den enskilda verksamheten inte oskäligt överstiger den avgift som kommunentar ut för motsvarande verksamhet och att den som driver verksamheten i mån av lämplig plats tar emot barn som hänvisas av kommunen enligt 14 b§ andra stycket. Om ett barn som inte hör hemma i kommunen har tagits emot i en enskild verksamhet som har tilldelats medel enligt första stycket, har kommunen rätt till ersättning för sina kostnader för barnomsorgen från barnets hemkommun. Detsamma gäller när en kommun i sin motsvarande verksamhet har tagit emot ett barn som inte hör hemma i kommunen.

18 a § Kommunen skall till försäkringskassan Paragrafen har flyttats till 4 kap. 12 lämna uppgift om vilka barn mellan ett och tre år som har plats inom förskoleverksamheten.

Omsorger om äldre människor

19 § Socialnämnden skall verka för att äldre Paragrafen har flyttats till 1 kap. 3 § punkt människor får möjlighet att leva och bo självständigt och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra.

20 § Socialnämnden skall verka för att äldre Bestämmelsen att Socialnämnden skall människor får goda bostäder och ge dem verka för att äldre människor fâr goda bosom behöver det stöd och hjälp i hemmet städer utmönstras. och annan lättåtkomlig service. Bestämmelsen att Socialnämnden skall ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service motsvaras främst av 5 kap. 2 Kommunen skall inrätta särskilda boen- Stycket motsvaras av 5 kap. 4 Samdeformer för service och omvårdnad för manläggning har skett med motsvarande äldre människor med behov av särskilt regel om bostäder för funktionshindrade. stöd.

BILAGA 4 661

Nuvarande lag Den lagen nya

Övergången från ett yrkesverksamt liv Stycket utmönstras. skall underlättas genom information och annat stöd.

20 a § Socialnämnden skall göra sig väl förtrogen Bestämmelsen att "Socialnämnden skall med levnadsförhållandena i kommunen göra sig väl förtrogen med levnadsförhålför äldre människor samt i sin uppsökande landena i kommunen för äldre människor verksamhet upplysa om socialtjänstens motsvaras av 1 kap. 4 § punkt som dock verksamhet på detta område. är mera allmänt hållen. Bestämmelsen att Socialnämnden skall i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta område motsvaras av 2 kap. 6 Kommunen skall planera sina insatser Styckets första mening motsvaras av 2 för äldre. I planeringen skall kommunen kap. 2 samverka med landstinget samt andra Styckets andra mening motsvaras av 2 samhällsorgan och organisationer. kap. 5 där ett flertal samverkans- och samarbetsregler samlats till en paragraf.

Omsorger om människor med funktiønshinder

21 § Socialnämnden skall verka för att männi- Stycket har flyttats till 1 kap. 3 § punkt skor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Socialnämnden skall medverka till att Bestämmelsen att Socialnämnden skall den enskilde får en meningsfull sysselsätt- medverka till att den enskilde får en mening och att han får bo på ett sätt som är ningsfull sysselsättning motsvaras av 5 anpassat efter hans behov av särskilt stöd. kap. 9 Där anges dock att socialtjänsten skall sörja för att meningsfull sysselsättning kan erbjudas. Bestämmelsen att Socialnämnden skall medverka till att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd motsvaras av 5 kap. 4 Kommunen skall inrätta bostäder med Stycket motsvaras av 5 kap. 4 särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter som avses i första stycket behöver ett sådant boende.

21 a § Socialnämnden skall göra sig väl förtrogen Bestämmelsen att Socialnämnden skall med levnadsförhållandena i kommunen göra sig väl förtrogen med levnadsförhålför människor med fysiska och psykiska landena i kommunen för människor med funktionshinder samt i sin uppsökande funktionshinder motsvaras av 1 kap. 4§ verksamhet upplysa om socialtjänstens punkt som dock har en mer generell verksamhet på detta område. utformning. Bestämmelsen att Socialnämnden skall i sin uppsökande verksamhet upplysa om

662 BILAGA 4

Nuvarande lag Den nya lagen

socialtjänstens verksamhet på detta område motsvaras av 2 kap. 6 som är en allmän informationsregel. Kommunen skall planera sina insatser Första meningen i detta stycke motsvaför människor med fysiska och psykiska ras av 2 kap. 2 där det anges att socialfunktionshinder. I planeringen skall kom- tjänstens verksamhet skall bedrivas bl.a. munen samverka med landstinget samt planmässigt. Denna paragraf har dock en andra samhällsorgan och organisationer. generell utformning. Andra meningen i detta stycke motsvaras av 2 kap. 5 som är en allmän samverkansbestämmelse.

Vård i familjehem och i hem för vård eller boende

22 § Socialnämnden skall sörja för att den som Stycket motsvaras av 5 kap. 11 behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Socialnämnden för att den som Stycket har flyttats till 5 kap. 13§ första ansvarar genom nämndens försorg har tagits emot i meningen. ett annat hem än det egna får god vård. Vården bör utformas så att den främjar Stycket har flyttats till 5 kap. 13§ andra den enskildes samhörighet med de anhöri- meningen. ga och kontakt med hemmiljön.

23 § Behovet andra hem för vård eller boen- Stycket motsvaras av 5 kap. 10 Kommuav de än sådana i 23 a § skall inom nen har ensam ansvaret för att det finns som anges varje landsting tillgodoses landstinget tillgång till familjehem och hem för vård av och kommunerna i området. och boende. Landstinget och kommunerna upprättar Stycket utmönstras. gemensamt en plan över behovet av hem enligt första stycket och fördelningen av ansvaret för deras inrättande och drift. Planen skall redovisas för länsstyrelsen.

23 a § Behovet sådana hem i 12§ Paragrafen har flyttats till 5 kap. 20 av som avses lagen l990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 22 och 23 §§ lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall skall tillgodoses av staten. Statens institutionsstyrelse är central förvaltningsmyndighet för dessa hem. Styrelsen leder och har tillsyn över verksamheten vid hemmen. Staten kan om det finns särskilda skäl för det genom avtal uppdra åt ett landsting eller en kommun att inrätta och driva hem som avses i första stycket.

BILAGA 4 663

Nuvarande lag Den nya lagen

För vård i ett sådant hem som avses i första stycket får avgift tas ut av den kommun som begärt placeringen. Bestämmelserna i 24 § gäller även i fråga om vård i hem som avses i denna paragraf. 24 § Vård i familjehem och hem för vård eller Stycket motsvaras av 5 kap. 16 boende skall bedrivas i samråd med socialnämnden. Regeringen eller den myndighet som re- Stycket motsvaras av 5 kap. 18 geringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om vård i sådana hem.

Särskilda regler till skydd för underåriga

25 § En underårig får inte utan socialnämndens Stycket motsvaras av 7 kap. 8§ första medgivande tas emot för stadigvarande stycket. vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Som ett medgivande anses socialnämndens beslut att bereda den underårige vård i ett visst familjehem. Socialnämnden får inte lämna medgi- Stycket 7 kap. 8§ andra motsvaras av vande enligt första stycket utan att för- stycket. hållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda. Är det fråga om att ta emot ett utländskt Stycket motsvaras av 7 kap. 11§ första barn i syfte att adoptera det, skall med- stycket. givandet inhämtas innan barnet lämnar sitt hemland. Medgivandet upphör att gälla om inte barnet har tagits emot i hemmet inom ett år från det medgivandet lämnades. Innan socialnämnden beslutar i en fråga Stycket har flyttats till 7 kap. 11 § andra om medgivande som avses i tredje stycket, stycket. skall nämnden pröva om det förmedlingssätt som sökanden kommer att använda sig av är tillförlitligt eller ej. Nämnden skall i denna frågainhämta yttrande från statens nämnd för internationella adoptionsfrågor NIA, om det inte är uppenbart obehövligt. Visar prövningen att det kan befaras att förmedlingssättet inte är tillförlitligt, skall socialnämnden vägra sitt medgivande. I ett beslut om medgivande skall socialnämnden ange för vilket förmedlingssätt medgivandet gäller.

664 BILAGA 4 SOU 1994:l 39

Nuvarande lag Den nya lagen

26 § Socialnämnden skall Paragrafen motsvaras av 5 kap. 14 medverka till att de underåriga som avses i 25§ får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden, verka för att de får lämplig utbildning och lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana underåriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

27 § När ett barns bästa kräver det, får social- Paragrafen motsvaras av 7 kap. 12 nämnden förbjuda en person som har sitt hem inom kommunen att utan nämndens medgivande ta emot andras underåriga barn för sådan vistelse i hemmet som inte är tillfällig.

28 § Vårdas underårig med stöd denna lag Paragrafen motsvaras av 5 kap. 17 en av i ett annat hem än det egna, skall socialnämnden minst engång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs.

29 § Upphävd

30 § Ett medgivande enligt 25§ första stycket Styckets första mening motsvaras av 7 kap. att ta emot underårig på initiativ av enskild 10 meddelas socialnämnden i vårdnadsha- Styckets andra mening motsvaras av 7 av hemkommun. Om en socialnämnds kap. 9 vares prövning av ett medgivande enligt 25 § första stycket gäller ett hem i en annan kommun, skall nämnden rådgöra med socialnämnden i den kommunen innan den fattar sitt beslut. Stycket innehåller ändringsförslag som lagts fram i delbetänkandet Ett medgivande enligt 25 § tredje styck- Stycket motsvaras av 7 kap. 11§ första et meddelas socialnämnden i de blivan- stycket andra meningen. av de adoptivföräldrarnas hemkommun. Den nämnd som har lämnat medgivande Stycket utmönstras enligt 25 § fullgör skyldigheterna enligt 26

31 § Enskilda personer eller sammanslutningar Paragrafen har flyttats till 7 kap. 13 får inte bedriva verksamhet som syftar till att förmedla underåriga till hem som avses i 25 Om rätt för auktoriserade sammanslutningar att i vissa fall lämna förmedlings-

BILAGA 4 665

Nuvarande lag Den lagen nya

hjälp m.m. finns bestämmelser i lagen 1979:552 om internationell adoptionshjälp. 32 § Bestämmelser om vård av unga i vissa fall Paragrafen har flyttats till 7 kap. 15 finns i lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Särskilda regler om ansvarig kommun

32 a § Om någon efter beslut av en socialnämnd Paragrafen har flyttats till 15 kap. 2 vistas i en annan kommun i familjehem, Dock har viss omarbetning skett i bl.a. sluhem för vård eller boende, enskilt vård- tet på första stycket på grund av att någon hem eller sådan boendeform eller bostad exakt motsvarighet till 10§ första stycket som avses i 20§ andra stycket och 21§ inte föreslås i den nya lagen. tredje stycket, har den nämnd som beslutat om vistelsen ansvaret för det bistånd enligt 6-6 c §§ och de individuellt behovsprövade sociala tjänster enligt 10 § första stycket som den enskilde kan behöva. Den socialnämnd där den enskilde är folkbokförd har enligt samma ansvar som första stycket för bistånd och sociala tjänster under kriminalvård i anstalt, under vård på sjukhus eller i enskilt vårdhem på initiativ av annan än kommun, som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller Paragrafen har föreslagits i delbetänkandet

Avgifter m.m.

33 § Socialnämnden får återkräva ekonomisk Paragrafen 8 kap. 3 motsvaras av hjälp som den enskilde har erhållit enligt 6-6 c §§, endast om den har lämnats som förskott på en förmån eller ersättning eller till den som är indragen i arbetskonflikt. Har ekonomisk hjälp lämnats i annat fall än som avses i 6-6 c får socialnämnden återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning. Redaktionell ändring av paragrafen har föreslagits i delbetänkandet

34 § Stöd- och hjälpinsatser av behandlingska- Paragrafen har flyttats till 8 kap. 1 raktär medför inte kostnadsansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får

666 BILAGA 4

Nuvarande lag Den nya lagen

dock, utom beträffande underårig, ta ut ersättning för uppehället av den som på grund missbruk av alkohol, narkotika av eller därmed jämförbara medel får vård eller behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om den högsta ersättning som får tas ut för varje dag. För andra stöd- och hjälpinsatser än angetts nu får kommunen ta ut skälig som ersättning. Om en underårig genom socialnämndens försorg får vård i ett annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning delta i kommunens kostnader enligt grunder som regeringen föreskriver. Socialnämnden får i sådant fall uppbära underhållsbidrag som avser den underårige. Bestämmelserna i första stycket gäller inte i fråga om tjänst för vilken avgift har bestämts enligt 35

35 § För plats i kommunen anordnad för- Paragrafen har flyttats till 8 kap. 2 av skola, fritidshem, integrerad skolbarnsomfamiljedaghem, färdtjänst, familjesorg, rådgivning, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, sådant boende som avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje stycket eller annan liknande social tjänst får komta ut skäliga avgifterenligt grunder munen kommunen bestämmer. Avgifterna får som dock inte överstiga kommunens självkostnader För sådana platser i förskola som avses i 15 och 16 §§ får avgift tas ut endast i den mån verksamheten överstiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året. Avgifter för hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får inte, tillsammed avgifter som avses i 26 § tredje mans stycket hälso- och sjukvårdslagen 1982:763, uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov.

36 § Vill socialnämnden föra talan ersätt- Paragrafen motsvaras av 8 kap. 5 om enskild inte betalar godvilligt ning som en för ekonomisk hjälp som avses i 33 § eller för kostnad som kommunen har haft enligt 34§ första eller andra stycket, skall talan

BILAGA 4 667

Nuvarande lag Den lagen nya

väckas hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom. Talan väcks vid länsrätten i det län där den enskilde är bosatt. Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur ståndatt klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.

37 § Socialnämnden får helt eller delvis efterge Paragrafen har flyttats till 8 kap. 6 den ersättningsskyldighet som avses i 33 § och i 34 § första och andra styckena.

Nämndorganisationen

Socialnämnden

38 § För en socialnämnd gäller vad som är före- Paragrafen motsvaras 1 kap. 7 av skrivet om nämnder i kommunallagen 1991:900.

39 § Socialnämnden skall själv eller genom om- Paragrafen har flyttats till 9 kap. 4 bud föra kommunens talan i mål och ärenden som enligt denna lag eller annan författning ankommer på socialnämnden.

40 § Socialnämnden skall hos fullmäktige, kom- Stycket har flyttats till 9 kap. 5 munstyrelsen och övriga nämnder och hos andra myndigheter göra de framställningar som nämnden finner påkallade. Socialnämnden får inhämta yttranden Stycket har flyttats till 9 kap 6 och upplysningar från kommunstyrelsen och övriga nämnder och från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen, när det behövs för nämndens verksamhet.

Social distriktsnämnd

41 § Kommunfullmäktige får besluta att i kom- Paragrafen utmönstras. munen inrätta tvá eller flera sociala distriktsnämnder, var och en för ett geografiskt distrikt.

668 BILAGA 4

Nuvarande lag Den nya lagen

42 § En social distriktsnämnd skall följa utveck- Paragrafen utmönstras. lingen inom distriktet och hos socialnämnden anmäla behovet av åtgärder beträffande samhällsmiljön, den sociala planeringen och den allmänt förebyggande verksamheten.

43 § De sociala distriktsnämnderna avgör ären- Paragrafen utmönstras. den enligt denna lag eller annan försom fattning ankommer på socialnämnden och avser vård eller någon annan åtgärd som beträffande en enskild person, om inte kommunfullmäktige har beslutat annorlunda beträffande en viss grupp av ärenden.

44 § Om kommunfullmäktige beslutar det, får Paragrafen utmönstras. socialnämnden uppdra åt distriktsnämnderna att besluta i frågor som gäller den allmänt förebyggande verksamheten i distriktet, handha förvaltning och verkställighet i fråga om egendom som annars förvaltas av socialnämnden, handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst samt andra frågor beträffande personal inom distriktsnämndens verksamhetsområde.

45 § Sociala distriktsnämnders budgetförslag Paragrafen utmönstras. skall lämnas till socialnämnden, som med eget yttrande överlämnar förslagen till kommunstyrelsen.

46 § Vad som sägs i denna lag eller annan för- Paragrafen utmönstras. fattning om en socialnämnd tillämpas också på sociala distriktsnämnder. Distriktsnämnder får dock inte göra framställning hos fullmäktige med stöd av 40§ första stycket.

Delegation

47 §

Uppdrag att besluta på socialnämndens Paragrafen motsvaras av 9 kap. 2

vägnar får ges åt en särskild avdelning som bestårav ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som ankommer på nämnden

Bilaga 4 669

Nuvarande lag Den nya lagen

enligt 25 och 28 §§ denna lag, 4 och 6 §§, 11 § första och andra styckena, 13 14§ tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 §§ lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 13 § lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall. 48 § Uppdrag att besluta på socialnämndens Paragrafen 9 kap. 3 motsvaras av vägnar får när det gäller föräldrabalken avse endast uppgifter som anges i följande lagrum 1 kap. 4§ föräldrabalken, 2 kap. 4-6, 8 och 9 §§ föräldrabalken, dock inte befogenhet enligt 9 § att besluta att inte påbörja utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning, 3 kap. 6 och 8 §§ föräldrabalken, 6 kap. 19§ föräldrabalken beträffande beslut att utse utredare i mål och ärenden om vårdnad eller umgänge, 7 kap. 11 och 14 §§ föräldrabalken, dock inte befogenhet enligt 7§ att godkänna avtal som innefattar åtagande att utge engångsbelopp, 11 kap. 16§ andra stycket föräldrabalken. Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte heller omfatta befogenhet att meddela beslut i frågor som avses i 27 § denna lag eller att fullgöra vad som ankommer på nämnden enligt 5 § lagen 1947:529 om allmänna barnbidrag, 14 lagen 1994:553 om vårdnadsbidrag eller enligt 9§ lagen 1964:143 om bidragsförskott. 49 § Om rätt att i vissa fall fatta beslut i social- Paragrafen har flyttats till 9 kap. 7 nämndens ställe finns bestämmelser i lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall.

Handläggning av ärenden m.m

50 § Socialnämnden skall utan dröjsmål inleda Stycket har flyttats till 10 kap. 1 § första utredning av vad som genom ansökan eller stycket. på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden.

670 BILAGA 4

Nuvarande lag Den nya lagen

Om utredning har inletts enligt första Stycket motsvaras av 7 kap. 7 § och 10 kap. stycket och ärendet avser skyddet för barn 1 § andra stycket. eller ungdom eller vård av missbrukare skall kommunen slutföra utredningen och fatta beslut i ärendet, även om den enskilde byter vistelsekommun.Vad nu sagts gäller dock inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att överta utredningen av ärendet. Andra stycket har föreslagits i delbetänkandet

50 a § En framställning från enskild en Paragrafen har flyttats till 10 kap. 2 en om social tjänst skall handläggas som en ansökan om bistånd enligt 6-6 c §§, om inte den enskilde motsätter sig sådan handläggning eller socialnämnden bifaller framställningen på annan grund. Föreskrifterna i första stycket avser inte handläggning av framställning om placering i barnomsorgskö eller annat kommunalt turordningssystem. Paragrafen har föreslagits i delbetänkandet

51 § Vad har kommit fram vid utredning Paragrafen har flyttats till 10 kap. 3 som och som har betydelse för ett ärendes avgörande skall tillvaratas på ett betryggande sätt. Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att den som är obehörig inte får tillgång till dem.

52 § Den enskilde bör hållas underrättad om de Paragrafen har flyttats till 10 kap. 4 journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom.

53 § Socialnämnden skall tillämpa bestämmel- Paragrafen har flyttats till 10 kap. 5 i 13§ förvaltningslagen 1986:223 serna om remiss i alla ärenden.

54 § I ärenden hos socialnämnden som avser Paragrafen har flyttats till 10 kap. 6 myndighetsutövning mot någon enskild skall nämnden tillämpa följande bestämmelser i förvaltningslagen 1986:223: 14§ första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen, 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter,

BILAGA 4 671

Nuvarande lag Den nya lagen

20 § om motivering av beslut, 26 § om rättelse av skrivfel och liknande. Bestämmelserna i 16 och 17 §§ förvaltningslagen gäller dock inte uppgifter som rör någon annan sökande i ett ärende om plats i förskola eller fritidshem, om ett sådant boende som avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje stycket eller om någon annan liknande social tjänst. Vad som sägs i första stycket gäller också när det är fråga om en ansökan eller ett yttrande till en annan myndighet i ett mål eller ärende som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna.

55 § Den som enligt vad som sägs i 54§ skall Paragrafen har flyttats till 10 kap. 7 ges tillfälle att yttra sig enligt 17 § förvaltningslagen 1986:223 har rätt att få företräde inför nämnden, om inte särskilda skäl föranleder annat. Den som ges tillfälle att yttra sig skall underrättas om sin rätt att få företräde inför nämnden.

56 § Barn som har fyllt 15 år har rätt att själva Stycket har flyttats till 10 kap. 8 föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag. Barn som är yngre bör höras, om det Stycket motsvaras närmast av 2 kap. 4§ kan vara till nytta för utredningen och bar- andra stycket. net inte kan antas ta skada av det.

57 § Socialnämnden har rätt att av de allmänna Paragrafen har flyttats till 10 kap. 9 försäkringskassorna eller erkända arbetslöshetskassorna få uppgifter om ekonomisk hjälp som har lämnats till enskilda, som har ärenden hos nämnden. Socialnämnden har vidare rätt att få uppgifter som lämnats till kommunen i ärenden om ekonomisk hjälp enligtlagen 1992:1068 om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar.

58 § I mål och ärenden enligt denna lag som Paragrafen har flyttats till 10 kap. 10 avser myndighetsutövning mot enskild får delgivning inte ske med tillämpning av 12 eller 15§ delgivningslagen 1970:428.

672 BILAGA 4 SOU 19942139

Nuvarande lag Den nya lagen

Register m.m.

59 § l sådana personregister hos socialnämnden Paragrafen har flyttats till 11 kap. 1 som utgör sammanställningar av uppgifter får inte tas in uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden. Detta hindrar inte att det i ett personregister tas in uppgifter om åtgärder som har beslutats inom socialtjänsten och som innebär myndighetsutövning och den bestämmelse på vilken ett beslut om en sådan åtgärd grundas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om registren. 60 § Anteckningar och andra uppgifter i Paragrafen motsvaras av 11 kap. 2 en personakt som tillhör socialnämndens personregisterskall gallras fem år efter det sista anteckningen gjordes i akten. Gallring skall dock inte ske så länge uppgifter om samma person inte har gallrats av nämnden enligt andra stycket. Uppgifter i personregister som avses i 59 § första stycket skall gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgiften avser har upphört. Gallringen skall vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde. 61 § I fråga personregister förs med Paragrafen har flyttats till 11 kap. 3 om som hjälp av automatisk databehandling finns bestämmelser i datalagen 1973:289. 62 § Följande handlingar får inte gallras med Paragrafen har flyttats till 11 kap. 4 stöd av bestämmelserna i 60 § första stycket: handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om faderskap, handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om adoption, handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att en underårig har placerats eller tagits emot i ett hem för vård eller boende, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem sominte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom.

BILAGA 4 673

Nuvarande lag Den nya lagen

Handlingar skall vidare undantas från gallring enligt bestämmelserna i 60§ av hänsyn till forskningens behov i ett representativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer.

63 § Socialnämnden skall, enligt vad regeringen Paragrafen motsvaras av 11 kap. 5 närmare föreskriver, ur personregister lämna ut uppgifter till statistiska centralbyrån för angelägna statistiska ändamål.

64 § Socialnämnden skall lämna ut uppgifter ur Paragrafen har flyttats till 11 kap. 7 personregister till statliga myndigheter, när detta begärs för forskningsändamål och det kan ske utan risk för att den enskilde eller någon honom närstående lider men.

65 § Socialnämnden skall på begäran av en an- Paragrafen har flyttats till 11 kap. 8 nan myndighet till denna lämna uppgifter om utgiven ekonomisk hjälp, om syftet är att undvika felaktiga utbetalningar från det allmänna eller en felaktig taxering.

66 § Av 1 kap. 5 § sekretesslagen 1980:100 Paragrafen har flyttats till 11 kap. 9 framgår attsocialnämnden utan hinder av sekretess kan polisanmäla brott hindsom rar nämndens verksamhet. Detsamma gäller enligt 14 kap. 2 § femte stycket samma lag beträffande vissa brott som riktar sig mot underåriga. Av samma stycke följer också att sekretess inte hindrar att uppgift, som angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, lämnas till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet. Från socialtjänsten skall utan hinder av sekretess lämnas uppgift om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller boende, om uppgiften för särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet, kronofogdemyndighet eller skattemyndighet, uppgift om en studerande som behövs för prövning av ett ärende om avskiljande av denne från högskoleutbildning.

674 BILAGA 4

Nuvarande lag Den nya lagen

Socialstyrelsens och

länsstyrelsens uppgifter

67 § Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjäns- Paragrafen motsvaras av 13 kap. l och ten i riket. Styrelsen skall följa och vidare- 3-6 §§. utveckla socialtjänsten. Till ledning för tilllämpningen av denna lag utfärdar socialstyrelsen allmänna råd.

68 § Länsstyrelsen skall inom länet Paragrafen motsvaras närmast av 13 kap. följa socialnämndernas tillämpning av 5 och 6 §§. denna lag, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten, biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan, även i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Annat hem för vård eller boende än sådant som avses i 23 a § står under länsstyrelsens tillsyn. Länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamheten vid sådana hem.

69 § Vill en enskild person eller sammanslut- Första och andra styckena motsvaras av 12 ning inrätta ett hem för vård eller boende, kap., som innehåller särskilda bestämmelskall tillstånd sökas hos länsstyrelsen. Ett- ser om privat verksamhet. sådant hem står under löpande tillsyn av socialnämnden i den kommun där hemmet är beläget. Nämnden har rätt att inspektera verksamheten vid hemmet. Vad som sägs i första stycket gäller även hem som har inrättats för vård under en begränsad del av dygnet. Enskilda förskolor som får bidrag av en Stycket har flyttats till 4 kap. 13 kommun skall till försäkringskassan lämna uppgift om vilka barn mellan ett och tre år som har plats inom verksamheten. Om enskilda vårdhem finns särskilda Stycket utmönstras. bestämmelser.

70 § Om det föreligger något missförhållande Paragrafen motsvaras närmast av 12 kap. vid ett hem för vård eller boende som står 8 under länsstyrelsens tillsyn, skall länsstyrelsen förelägga ledningen för hemmet att avhjälpa missförhållandet.

BILAGA 4 675

Nuvarande lag Den nya lagen

Om missförhållandet är allvarligt och länsstyrelsens föreläggande inte efterkoms, får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet.

Övriga bestämmelser

Anmälan om misshandel m.m. mot underåriga

71 § Var och en som får kännedom om att en Stycket motsvaras av 7 kap. 2 underårig misshandlas i hemmet eller annars behandlas där på ett sådant sätt att det är fara för hans hälsa eller utveckling bör anmäla detta till socialnämnden. Myndigheter vars verksamhet berör Stycket motsvaras av 7 kap. 3 § första och barn och ungdom samt andra myndigheter andra styckena. inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter samt läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor som inte har sådan anställning. För dem som är verksamma inom kom- Stycket motsvaras av 7 kap. tredje stycket. munal familjerådgivning gäller anmälningsplikt enligt andra stycket endast om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet. Myndigheter, befattningshavare och yr- Stycket motsvaras av 7 kap. 4§ första kesutövare som anges i andra stycket är stycket. skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse förutredning av en underårigs behov av skydd. Om anmälan från Barnombudsmannen Stycket har flyttats till 7 kap. 3§ fjärde gäller bestämmelserna i 3§ lagen stycket. 1993:335 om Barnombudsman.

T ystnadsplikt

71 a § Den som är eller har varit verksam inom Paragrafen har flyttats till 12 kap. 12 yrkesmässigt bedriven enskild xerksant t som avser insatser enligt denna C obehörigen röja vad han därvid har erfarit om enskildas personliga förhållanden.

676 BILAGA 4

Nuvarande lag Den lagen nya

Övetjlyttning av ärende

72 § Ett ärende som avser vård eller någon an- Paragrafen har flyttats till 14 kap. 1 nan åtgärd beträffande en enskild person kan flyttas över till en annan socialnämnd, om denna nämnd samtycker till det. Överflyttning kan också ske efter beslut av länsrätten, om den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till den enskildes önskemål och varaktigheten av hjälpbehovet framstår som lämpligt. Framställning om överflyttning görs av socialnämnden i den kommun där frågan om överflyttning har uppkommit och ges in till länsrätten i det län där denna kommun är belägen. Uppgifter som behövs för att en socialnämnd skall kunna ta över ett ärende får lämnas ut utan hinder av att sekretess gäller enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen 1980:100. Andra och tredje styckena har föreslagits i delbetänkandet

Regressrätt

72 a § Om en kommun till följd av föreskrifterna Paragrafen har flyttats till 14 kap. 3 § i 3 § första stycket har påtagit sig en kostnad som kommunen anser att en annan huvudman än kommun bort bestrida enligt sitt ansvar, får kommunen hos den huvudmannen begära att det utgivna beloppet helt eller delvis återbetalas. Kommer kommunen och den andre huvudmannen inte överens om återbetalning som nu sagts, får kommunen hos länsrätten i det län inom vilket kommunen är belägen föra talan om det återkrav som är ifråga. Länsrätten kan därvid, om den finner det skäligt, fördela kostnaderna mellan kommunen och den andre huvudmannen med hänsyn till hjälpbehovets karaktär och övriga omständigheter av betydelse för kostnadsansvaret. En fordran som avses i första stycket preskriberas tre år efter tillkomsten. I övrigt gällerpreskriptionslagen 1981:130 i fråga om sådana fordringar.

BILAGA 4 677

Nuvarande lag Den nya lagen

Överklagande av beslut

73 § Socialnämndens beslut får överklagas hos Paragrafen motsvaras av 14 kap. 4 länsrätten, om nämnden har meddelat beslut i fråga om bistånd enligt 6-6 c §§ medgivande enligt 25 förbud enligt 27 eller eftergift enligt 37 Beslut i fråga om bistånd till annan får inte överklagas enligt första stycket. Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft. Första stycket har ändrats redaktionellt genom förslag i delbetänkandet

74 § Länsstyrelsens beslut i ärenden om till- Paragrafen motsvaras av 12 kap. 11 stånd enligt 69 § eller om föreläggande eller förbud enligt 70§ får överklagas hos kammarrätten genom besvär. Länsstyrelsens beslut om föreläggande eller förbud enligt 70 § och kammarrättens motsvarande beslut gäller omedelbart.

Böter m. m.

75 § Till böter döms den som Paragrafen motsvaras av 14 kap. 5 åsidosätter bestämmelserna i 25§ eller 31 § första stycket, om inte gärningen i sistnämnda fall är belagd med straff i lagen 1979:552 om internationell adoptionshjälp, överträder förbud som har meddelats med stöd av 27 utan tillstånd driver ett sådant hem för vård eller boende som avses i 69 i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 70 § fortsätter verksamheten vid ett hem för vård eller boende. Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialnämnden, länsstyrelsen eller socialstyrelsen.

76 § l den mån huvudmannen för ett hem för Paragrafen har flyttats till 14 kap. 6 vård eller boende, som drivs av landsting eller kommun, beslutar det, får de som bereds vård där inte inneha alkohol eller

678 BILAGA 4

Nuvarande lag Den nya lagen

andra berusningsmedel. Detsamma gäller i fråga om injektionssprutor eller kanyler, som kan användas för insprutning i människokroppen. Om en sådan egendom påträffas hos en intagen eller någon annanstans inom hemmet utan att det finns känd ägare till den, får den omhändertas. Den som förestår hemmet skall låta förstöra eller försälja egendomen enligt bestämmelserna om beslagtagen egendom i 2§ lförsta stycket lagen 1958:205 om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. Belopp som erhålls vid försäljning tillfaller staten.

Kommuner utanför landsting

77 § Vad som sägs i denna lag om landsting Paragrafen har utmönstrats. skall tillämpas också på en kommun som inte tillhör något landsting.

Socialtjänsten i krig m.m.

78 § Regeringen får meddela särskilda före- Paragrafen har flyttats till 14 kap. 7 skrifter om socialtjänsten enligt denna lag, om riket kommer i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelningför denstatliga 35.Vår andes ochandras. . stämma-

statistiken.Fi. Kulturpolitik ochinternationalisering. Ku.

Kommunerna, LandstingenochEuropa 36. Miljö ochfysisk planering. M. . + Bilagedel. C. 37 Sexualupplysning ochreproduktivhälsa under . Mäns föreställningar om kvinnor ochchefskap.S. 1900-talet i Sverige. UD. . Vapenlagen och EG. Ju. 38.Kvinnor, barnocharbetei Sverige 1850-1993.UD. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. 39. Gamla är ungasom blivit äldre. Om solidaritet . Sverigeoch Europa.En sarnhällsekonomisk mellangenerationerna. Europeiskaäldreåret 1993. . konsekvensanalys. Fi. 40. Långsiktigstrålskyddsforskning. M.

EU, EES ochmiljön. M. 4 Ledighetslagstiñningen en översyn. A. . - Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes- 42. Statenoch trossamfunden. C. . och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, 43. Uppskattadsysselsättning om skattemasbetydelse respektiveintebli medlemi Europeiskaunionen. UD. för denprivatatjänstesektom.Fi.

Förnyelseochkontinuitet- om konstochkultur 44. Folkbokföringsuppgiñema i samhället.Fi. . i framtiden. Ku. 45. Grundenför livslångtlärande. U.

Anslutningtill EU Förslagtill övergripande 46. Sambandet mellan sarnhällsekonomi, transfereringar lagstiñning. UD. och socialbidrag.

Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande 47. Aweckling av denobligatoriskaanslutningen . av militärt bistånd 1949-1969 Bilagedel.SB. + till studentkårerochnationer.U.

Suveränitetoch demokrati 48.Kunskap för utveckling + bilagedel.A. . + bilagedelmed expertuppsatser. UD. 49. Utrikessekretessen. Ju.

JIK-metoden, m.m. Fi. 50.Allemanssparandet en översyn. Fi. . - Konsumentpolitiki enny tid. C. 51.Minneochbildning. Museernasuppdragoch . På väg. K. organisation bilagedel. + Ku. . Skoterkömingpåjordbruks-ochskogsmark. 52.Teaterns roller. Ku. . Kartläggningochåtgärdsförslag. M. 53.Mästarbrev för hantverkare.Ku.

Års- ochkoncemredovisningenligtEG-direktiv. 54. Utvärdering av praxisi asylärenden.Ku. . Del I ochII. Ju. 55.Rätten till reformeratbilstöd. S. ratten-

Kvalitet i kommunalverksamhet nationell 56.Ett centrum för kvinnor som våldtagitsoch . uppföljning och utvärdering. C. misshandlats.S.

Renaroller i biståndet- styrningocharbetsfördelning 57.Beskattning av fastigheter, del Principiella . i en effektiv biståndsförvaltning. UD. utgångspunkter för beskattning fastigheter av m.m.

Refonneratpensionssystem. Fi. . Reforrneratpensionssystem. BilagaA. 58.6 Juni Nationaldagen.Ju. . Kostnaderochindivideffekter.S. 59.Vilka vattendragskallskyddas Principeroch

Reformeratpensionssystem. BilagaB. förslag.M. . KvinnorsATP och avtalspensioner. 59.Vilka vattendragskallskyddas Beskrivningarav

Förvaltabostäder.Ju. vattenområden.M. . Svenskalkoholpolitik en strategiför framtiden. 60.Särskildaskäl utformningochtillämpning av . - - Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge. 2 kap. § ochandrabestämmelser 5 i . - Att förebyggaalkoholproblem. utlänningslagen. Ku. . Vård av alkoholrnissbrukare. 61.Pantbankemas kreditgivning.N. . Kvinnor ochalkohol. 62.Rationaliseradfastighetstaxering, del Fi. . Barn Föräldrar Alkohol. S. 63.Personnummer integritetocheffektivitet. Ju. . - - - Vallagen.Ju. 64.Med raps i tankarna M. . Vissamervärdeskattefrågor lll Kultur m.m. Fi. 65.Statistikochintegritet,del 2 Lag om . — - Mycket Under Samma Tak. C. personregisterför officiell statistik m.m. Fi. . Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. 66.Finansiellatjänsteri förändring.Fi. . Ku 67.Räddningstjänst i samverkanoch entreprenad.

Tekniskt

utrymme för ytterligareTV-sändningar.Ku. Fö. . 68. Otillbörlig kurspåverkanochvissainsiderfrågor.Fi.

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

69.On theGeneralPrinciplesof Environment 99.Domareni Sverigeinför framtiden Protection.M. utgångspunkter for fortsattutredningsarbete. - 70. Inomkommunalutjämning.Fi. Del A +B. Ju. 7 Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- 100.Beskattningen vid gränsöverskridande ochsjukvårdspersonal i yrkesutövningen.S. omstruktureringarinom EG, m.m. Fi. 72.sjukpenning,arbetsskada och förtidspension 101.Höj ribban förutsättningarocherfarenheter.S. Lärarkompetens for yrkesutbildning.U. - 73.Ungdomarsvälfärd ochvärderingar en under- 102.Analysochutvärdering av bistånd.UD. sökning om levnadsvillkor,livsstil ochattityder.C. 103.Studiemedelsfinansierad polisutbildning.Ju. 74.PuriktskattemaochEG. Fi. 104.PVC en plan för att undvikamiljöpåverkan.M. - 75. Patientskadelag. C. 105. Ny lagstiftning om radioochTV. Ku. 76.Tradeandthe Environment towards a 106.Sjöarbetstid.K. sustainableplaying field. M. l07.Säkrare finansiering av framtidakämavfalls - 77. Tillvarons trösklar. C. kostnader.M. 78.Citytunnelni Malmö. K. 108. Säkrare finansiering av framtidakämavfalls- 79.Allmänhetensbankombudsman. Fi. kostnader Underlagsrapporter.M. - 80.Iakttagelserunder en reform Lägesrapportfrån 109.Tågetkommer.K. - Resursberedningens uppföljningvid sex universitet 110.Omsorgochkonkurrens.S. ochhögskolor av det nya resurstilldelningssystemet lll. Bilars miljöklassning och EG. M. för grundläggande högskoleutbildning.U. 112. Konsumenterna ochlivsmedelskvaliteten. Ny lag om skiljeförfarande.Ju. En studie av konsumentupplevelser. Jo. Förstärkta miljöinsatseri jordbruket 113.Växanderåvaror. M. svensktillämpning av EGzsmiljöprogram.Jo. 114.Avfallsfri framtid. M. - Övergång verksamheter och kollektiva 115.Sjukvårdsreformeri andraländer. S. av uppsägningar.EU ochdensvenskaarbetsrätten. A. 116.Skyldighet att lagra olja ochkol. N. Samvetsklausul inom högskoleutbildningen. U. 117.Domstolsprövning förvaltningsärenden. av Ju. Ny lag om skattpå energi. 118.Informationsteknologin-Vingar En teknisk översyn ochEG-anpassning. förmåga.SB. Motiv. Del 119.Livsmedelspolitikför konsumenterna. Reformen - - Författningstextochbilagor. Del II. Fi. som kom av sig. Jo. - 86.Teknologioch várdkonsumtioninomsluten 120.Finansiellleasing av lös egendom.Ju. somatiskkorttidsvård1981-2001.S. 121.Bosparande.Fi. 87.Nya tidpunkterför redovisningochbetalning av 122.Trygghet mot brott i lokalsamhället.Kartläggning, skatteroch avgifter. Fi. principiellasynpunkterochforslag.Ju. . 88.Mervärdesskatten och EG. Fi. 123.Miljöombudsman.M. 89.TullagstiftningenochEG. Fi. 124.Varu- ochpersonkontrollvid EU:s yttre gräns. Ju. 90. Kart- och fastighetsverksamhet 125.Samordnadinsamling av miljödata.K. finansiering,samordningoch 126. Husläkarreformens förstahalvår. S. författningsreglering.M. 127. Kronan Spiran Äpplet. universitetsstruktur En ny 91.Trafiken och koldioxiden Principerför att minska i södraStockholmsområdet. U. trafikenskoldioxidutsläpp.K. 128.Lokal Agenda21 en vägledning.M. - 92.Miljözoner för trafik i tätorter. K. 129. Företagaresarbetslöshetsersättning. A. 93.Levandeskärgårdar.Jo. 130.Försäkringunderkrigsförhållanden.Fi. 94. Dagspressen i 1990-taletsmedielandskap. Ku. 131.Skyddetvid deninre gränsen. Ju. 95.En allmän sjukvárdsförsäkring i offentlig regi. S. 132.Landstingens ansvar för kliniskt forsknings-och 96.Följdlagstifmingtill miljöbalken.M. utvecklingsarbete. S. 97.Reglering av Vattenuttag ur enskildabninnar. M. 133.Miljöpolitikensprinciper. M. 98.Beskattning av förmåner. Fi. 134. Överprövning besluti plan-ochbyggärenden. M. av

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

135.The Key to Europe a comparativeanalysisof entry andasylumpolicies Westerncountries.Ku. 136.Statliga myndigheters avtal.Fi. 137. Internationellaadoptionsfrágor. 1993års Haagkonvention m.m. 138.Klimatdelegationens rapport 1994.M. 139.Ny socialtjänstlag.

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kostnaderoch individeffekter. 21

Reformerat pensionssystem. BilagaB. Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av KvinnorsATP och avtalspensioner. 22 militärt bistånd1949-1969 + Bilagedel. 11 Svensk alkoholpolitik en strategiför framtiden.24 Infonnationsteknologin - Svensk alkoholpolitik bakgrundoch nuläge.25 -Vingar människans förmågan 18 - Att förebygga alkoholproblem. 26

Vård av alkoholmissbrukare. 27 Justitiedepartementet Kvinnor och alkohol.28 Vapenlagen ochEG 4 Föräldrar Alkohol. 29 Bam - - Kriminalvårdoch psykiatri. 5 solidaritetmellan Gamlaärungasom blivit äldre.Om Års- och koncemredovisningenligt EG-direktiv. generationerna. Europeiska äldreåret1993. 39 Del ochIl. Ju. I 17 transfereringar Sambandet mellan samhällsekonomi, Förvalta bostäder.23 och socialbidrag. 46 Vallagen. 30 Rätten till reformeratbilstöd. 55 Utrikessekretessen. 49 ratten- Ett centrum för kvinnor som våldtagitsoch 6 Juni Nationaldagen. 58 misshandlats. 56 Personnummer integritet och effektivitet. 63 - Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- Ny lag om skiljeförfarande.81 och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen.71 Domaren i Sverige inför framtiden sjukpenning, arbetsskada ochförtidspension utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. - förutsättningar och erfarenheter.72 Del A+B. 99 - Teknologioch vårdkonsumtioninomsluten Studiemedelsfinansierad polisutbildning.103 somatisk korttidsvård 1981-2001. 86 Domstolsprövningav förvaltningsärenden. 117 En allmän sjukvårdsförsäluingi offentlig regi. 95 Finansiell leasing av lös egendom. 120 Omsorg och konkurrens. 110 Trygghetmot brott i lokalsamhället. Kartläggning, Sjukvårdsreformeri andraländer. 115 principiella synpunkter och förslag. 122 Husläkarreformens första halvår. 126 Varu- och personkontrollvid EU:s yttre gräns. 124 landstingensansvar för kliniskt forsknings-och Skyddetvid deninre gränsen. 131 utveck1ingsarbete.132

Internationella adoptionsfrågor. 1993års Utrikesdepartementet Haagkonvention m.m. 137 Historisktvägval Följdema för Sverigei utrikes- och - Ny socialtjänstlag. 139 säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektiveinte bli

medlemi Europeiska unionen.8 Kommunikationsdepartementet

Förslag till övergripande Anslutningtill EU - Påväg. 15

lagstiftning.10 Citytunnelni Malmö. 78 Suveränitetoch demokrati Trafiken och koldioxiden Principer för att minska bilagedelmedexpertuppsatser. 12 - + trafikens koldioxidutsläpp.91 Rena roller i biståndet- styrning och arbetsfördelning Miljözoner för trafik i tätorter. 92 i en effektiv biståndsförvaltning. 19 Sjöarbetstid. 106 Sexualupplysning och reproduktivhälsa under 1900-talet Tågetkommer. 109 i Sverige.37 125 Samordnad insamling av miljödata. Kvinnor, barn ocharbete i Sverige 1850-1993. 38

Analysoch utvärdering av bistånd. 102 Finansdepartementet

Försvarsdepartementet Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. 1

Sverige och Europa. En samhällsekonomisk Räddningstjänst i samverkan ochpå entreprenad.67 konsekvensanalys. 6

JIK-metoden,m.m. 13 Socialdepartementet 31 Vissa mervärdeskattefrågor lII Kultur m.m. - Mäns föreställningar om kvinnor ochchefskap. 3 Uppskattad sysselsättning skattemas betydelse - om Reformerat pensionssystem. 20 tjänstesektom. 43 för den privata Reformerat pensionssystem. BilagaA. Folkbokföringsuppgiñema i samhället. 44

,, ...Ar

. J J-. ,, ;,.v3,~v As 3134M41

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Allemanssparandet en översyn. 50 Kulturdepartementet - Beskattningav fastigheter, del Principiella - Förnyelseoch kontinuitet- om konstochkultur utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. 57 i framtiden.9 Rationaliserad fastighetstaxering,del Fi. 62 Vandelns betydelsei medborgarskapsärenden, m.m. 33 Statistik ochintegritet, del 2 34 Teknisktutrymme för ytterligareTV-sändningar. Lag om personregisterför officiell statistik m.m. 65 - Vår andes ochandras. Finansiellatjänsteri förändring.66 stämma-

Kulturpolitik och internationalisering. 35 Otillbörlig kurspåverkanoch vissa insiderfrågor.68 Minneochbildning. Museemas uppdragoch lnomkommunal utjämning.70 organisation+ bilagedel.51 Punktskatterna och EG. 74 Teaterns roller. 52 Allmänhetens bankombudsman. 79 Mästarbrev för hantverkare.53 Ny lag om skatt på energi. Utvärdering av praxisi asylärenden.54 En teknisköversyn och EEG-anpassning. Särskildaskäl utformningochtillämpning av 2 kap. Motiv. Del - - 5 § och andrabestämmelser i utlänningslagen.60 Förfatmingstextoch bilagor. Del II. 85 — Dagspresseni1990-talets medielandskap.94 Nya tidpunkterför redovisning ochbetalning av Ny lagstiftning om radioochTV. 105 skatteroch avgifter. 87 TheKey to Europe a comparativeanalysisof entry - Mervärdesskatten och EG. 88 andasylum policiesin Westemcountries.135 Tullagstifmingenoch EG. 89

Beskattning av förmåner. 98 Näringsdepartementet

Beskattningen vid gränsöverskridande Pantbankernas kreditgivning.61 omstruktureringarinom EG, m.m. 100 Skyldighet att lagraolja ochkol. 116 Bosparande.121

Försäkringunder krigstörhållanden. 130 Arbetsmarknadsdepartementet Statliga myndigheters avtal.136 Ledighetslagstiñningen en översyn 41 - Kunskap för utveckling + bilagedel.48 Utbildningsdepartementet Övergång av verksamheter ochkollektiva upp- Grundenför livslångt lärande.45 sägningar.EU ochden svenskaarbetsrätten.83 Aweckling av den obligatoriskaanslutningentill Företagares arbetslöshetsersättning. 129 Studentkårer och nationer.47

iakttagelserunderen reform Lägesrapport från - Civildepartementet Resursberedningens uppföljning vid sex universitet resurstilldelningssystemet Kommunerna, LandstingenochEuropa. ochhögskolor av det nya för grundläggande högskoleutbildning.80 + Bilagedel.2

Samvetsldausul inom högskoleutbildningen. 84 Konsumentpolitiki enny tid. 14 Kvalitet i kommunalverksamhetnationell Höj ribban uppföljningochutvärdering.18 Lärarkompetens för yrkesutbildning.101 MycketUnderSammaTak. 32 Kronan Spiran Äpplet. En ny universitetsstruktur Statenoch trossarnfunden. 42 i södra Stockholmsområdet. 127 Ungdomars välfärd och värderingar en under- - Jordbruksdepartementet sökning om levnadsvillkor, livsstil och attityder. 173

Patientskadelag. 75 Förstärktamiljöinsatser i jordbruket Tillvaronströsklar. 77 svensktillämpning av EG:s miljöprogram.82 — Levandeskärgårdar.93 Miljö- och naturresursdepartementet Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. konsumentupplevelser. 112 EU, EESoch miljön. 7 En studieav Skoterkömingpåjordbruks-och skogsmark.

Livsmedelspolitik för konsumenterna. Kartläggningoch âtgärdstörslag. 16 Reformen som kom av sig. 119 - Miljö ochfysiskplanering.36

Långsiktig strålskyddsforskning. 40

Statens offentliga utredningar

1994 Systematisk förteckning

Vilka vattendragskall skyddas Principeroch förslag. 59 Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningarav vattenområden.59 Med raps i tankarna 64 On theGeneralPrinciplesof Environment Protection.69 Tradeandthe Environment towardsa sustainableplaying field. 76 Kart- och fastighetsverksamhetfinansiering, samordningochförfattningsreglering.90 Följdlagstiftningtill miljöbalken.96 Reglering av Vattenuttag ur enskildabrunnar.97 PVC en plan för att undvikamiljöpåverkan.104 - Säkrarefinansiering av framtidakämavfallskostnader. 107 Säkrarefinansiering av framtidakärnavfallskostnader - Underlagsrapporter.108 Bilars miljöklassningoch EG. 111 Växanderåvaror. 113 Avfallsfri framtid. 114 Miljöombudsman.123 Lokal Agenda21 en vägledning.128 — Miljöpolitikens principer. 133 Överprövning besluti plan-ochbyggärenden.134 av Klimatdelegationens rapport 1994.138