Statistik och integritet

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

w:

Statens offentliga utredningar 1 994 :65 Finansdepartementet

Statistik och

del

integritet,

för

- Lag om personregister

officiell statistik m.m.

Slutbetänkande av Integritetsskyddsutredningen Stockholm 1994

SOUcch Ds kan köpas från F ritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds

av svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13667-8 Stockholm 1994 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Genom beslut den 17 december 1992 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla särskild utredare med uppdrag en att utreda frågor om integritetsskyddet för uppgifter i den statliga statistiken. Med stöd av detta bemyndigande förordnades generaldirektören Jan Freese som särskild utredare från den 1 januari 1993. Utredningen, med vilken arbetet inleddes under mars månad 1993, har antagit namnet Integritetsskyddsutredningen ISU. I en första etapp har kartläggning skett skyddet för de uppgifter av som hämtas in från olika källor för framställning statlig statistik. av Samtidigt har en granskning utförts av vilka risker från integritetssynpunkt som kan uppkomma vid en delegering ansvaret för officiell av statistik till olika myndigheter. Vidare diskuteras olika rättsliga aspekter på användningen av uppgifter i ansvarsordning. en ny Utredningen har efter olika överväganden föreslagit att förutsättningarna för insamling och hantering sådana uppgifter med stöd av av ADB skall regleras i en lag statistikregister. Avslutningsvis om granskas användningen s.k. mikrodata i samband med ekonomiska av konsekvensanalyser i regeringskansliet. Utredningens överväganden och förslag i denna första etapp redovisades i betänkandet Statistik och integritet, del Skydd för uppgifter till den statliga statistiken m.m. SOU 1993:83, som överlämnades i september 1993. Delbetänkandet har remissbehandlats. l en andra och avslutande etapp har innebörden i och de rättsliga konsekvenserna av ett delegerat för officiell statistik utvärderats ansvar mer i detalj. I samband härmed har utredningen slutfört arbetet med ett förslag till registerlag. Förslaget presenteras i det föreliggande betänkandet tillsammans med synpunkter på hur till lagen anslutande en förordning bör utformas. De två författningarna avses tillsammans

styra framställningen av den officiella statistiken i den nya ansvarsordningen och säkra skyddet för den enskilde. Utredningen har vidare granskat vissa arkivfragor, främst bevarande och gallring, beträffande uppgifter till den officiella statistiken. Slutligen har några frågor tagits upp kring SCB:s databaser. I samband härmed har en slutlig analys gjorts de integritetsfrågor av som uppkommit vid regeringskansliets användning mikrodata i av samband med ekonomiska konsekvensanalyser. Som sakkunniga har medverkat fr.o.m. den 24 februari 1993 byrådirektören vid Datainspektionen Kristina Blomberg, överdirektören vid Riksarkivet Claes Gränström, kammarrättsassessorn i Justitiedepartementet Agneta Lundgren samt chefsjuristen vid Statistiska centralbyrån Per Samuelson. Som experter har medverkat inte

om annat sägs fr.o.m. den 24

februari 1993 departementssekreteraren i Arbetsmarknadsdepartementet Bo Barrefeldt, verkställande direktören i Företagens Uppgiftslänmardelegation Nils Rydén och kanslirådet i Finansdepartementet Lilian Wiklund fr.o.m. den 27 oktober 1993. Sekreterare utredningen har varit kammarrättsassessorn Rickard Sahlsten. Under utredningsarbetet har överläggningar och samråd ägt rum med företrädare för en rad olika myndigheter inom landet. Vi får härmed överlämna värt slutbetänkande Statistik och integritet, Lag om personregister för officiell statistik m.m., Del 2 SOU - 1994:65. Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande Claes Gränström. av Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 16 maj 1994

Jan Freese

/Rickard Sahlsten

sou 1994:55 Innehållsförteckning

Innehållsförteckning

Sammanfattning 9

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsfärslag 15

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förslag till lag 1995:000 om personregister för

officiell statistik 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen

1980:100 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

1 Inledning 19

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Direktiven 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2 Utredningsarbetet och slutbetänkandet 20

. . . . . . . . . . . .

2 Statistik och integritet m.m. 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1 Utredningens tidigare ställningstaganden 21

. . . . . . . . . . .

2.1.1 Skydd för uppgifter vid statistikframställning 26

. . . 2.1.2 Remissutfallet 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2 överväganden och slutsatser 33

. . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Delegerat statistikansvar och ojiiciell statistik 37

. . . . . . . . 3.1 Utredningens delbetänkande 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1 Remissutfallet 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Genomförandekommitténs förslag 45 . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Den officiella statistiken 45 . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2.2 Statistikansvariga myndigheter 49

. . . . . . . . . . . . .

3.2.3 Utformningen statistikansvaret 58

av . . . . . . . . . . .

3.2.4 SCB:s fortsatta uppgifter 63

. . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3 överväganden och slutsatser 64

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.1 Konsekvenser för berörda myndigheter 65

. . . . . . . .

3.3.2 Statistiktjänster och avtal 67

. . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.3 Dataunderlag för framställning av officiell

statistik 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.4 Tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen 75

. . 3.3.5 Arkivansvar 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Datalagstiftning 83

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1 Den nuvarande datalagen 83

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehållsförteckning sou 1994:65

4.2 Datalagsutredningen 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Remissutfallet 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Beredningsläget 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Registerlagför statistikregister 91 . . . . . . . . . . . . . . . . Allmänt om registerlagar 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Utredningens delbetänkande 95

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Remissutfallet 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 EG:s direktiv 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4 överväganden och slutsatser 97

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.1 Registerlagens utformning 98

. . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.2 Lagens tillämpningsområde 101

. . . . . . . . . . . . . . 5.4.3 Statistiksekretessen 102 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.4 Registerändamäl 102

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.5 Registeransvar 103

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.6 Insamling av uppgifter och registerinne-

håll m.m. 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.7 Registerförordning 104 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Arkiv, bevarande och gallring 105 . . . . . . . . . . . . . . . . Allmänt 105 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.1 Arkivbegreppet och arkivteoretisk bakgrund 105

. . . . 6.1.2 Arkivens historia och roll i samhället 106 . . . . . . . .

6.1.3 Gallring av allmänna handlingar 108

. . . . . . . . . . .

6.2 Motiv för gallring 112

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.1 Gallring av integritetsskäl 113

. . . . . . . . . . . . . . .

6.2.2 Forskningens användning av primämppgifter

för statistik 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Gallringsbestämmelser i registerlagar 124 . . . . . . . . . . . . 6.4. Datalagsutredningens slutbetänkande 129 . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Remissutfallet 130 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Beredningsläget 132 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5 överväganden och slutsatser 132

. . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5.1 Vem skall besluta om gallring 132

. . . . . . . . . . . .

6.5.2 Förslag 136

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Urvalsregister med gemensamma data m.m. 141

. . . . . . . . Allmänna utgångspunkter 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SCB:s centrala databaser 142 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Genomtörandekommitténs betänkande 142 . . . . . . .

7.2.2 Analysdatabas: fördelningsmodellen FASIT 149

. . . . 7.2.3 Regeringskansliets ekonomiska konsekvens-

analyser med mikrodata 149

. . . . . . . . . . . . . . . .

sou 1994:65 Innehállvörteclazing

7.3 överväganden och slutsatser 151

. . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Författningskommentar 155

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Särskilt yttrande 167 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Bilaga 1 Utredningsdirektiv 173

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 2 Principutkast till utformning av förordning

om personregister för officiell statistik 183 . . . . . . .

Sammanfattning

Kapitel J ägnas dels direktiven för mitt uppdrag och bakgrunden till detta, dels åt en kortare beskrivning av de olika etapperna i arbetet. Uppdraget är uppdelat i två huvudmoment. Jag skall för det första kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer om integritetsskydd som gäller för myndigheter som får ansvar för viss statistik enligt en decentraliserad ansvarsordning och mot bakgrund härav utreda vilka förstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkomhög skyddsnivå för uppgifter som lärrmas för statistikändamål. ma en I kapitel 2 återfinns sålunda, förutom en granskning av några centrala begrepp på området, en översikt över det "skydd i vid bemärkelse som kringgärdar de uppgifter som används för att framställa den statliga statistiken. Av central betydelse är härvid den s.k. statistiksekretessen som regleras i 9 kap. 4 § sekretesslagen.

Övervägandena i kapitlet utmynnar i att säkerheten för statistikupp-

gifter i den ansvarsordningen bör angripas ur två vinklar. En nya gäller den mer generella säkerheten, till vilken räknas framför allt sekretessen för statistikuppgifter. De myndigheter som blir ansvariga för officiell statistik skall därför enligt mitt förslag organisera sin verksamhet så att den omfattas av statistiksekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen 1980:100. En annan vinkel gäller säkerheten på myndighetsnivå. De myndigheter som är aktuella för statistikansvar uppvisar av naturliga skäl inbördes mycket varierande organisationsformer och arbetssätt. Ett högklassigt uppgiftsskydd kan därför inte åstadkommas bara med generella regleringar. Framför allt måste vissa specifika säkerhetsfrågor lösas på myndighetsnivå. De aktuella myndigheterna måste därför se över sin organisation och sina säkerhetsskyddsföreskrifter beträffande ADB m.fl. i förhållande till de nya uppgifterna. Det noteras att SCB ger bistånd i olika frågor till de statistikansvariga myndigheterna som en del av de framtida förvaltningsuppgifterna. Det finns också andra organ inom statsförvaltningen som torde vara skickade att på olika sätt lämna de statistikansvariga myndigheterna råd i frågor av denna art. Jag skall som ett andra huvudmoment analysera och redovisa rättsläget beträffande förfoganderätten till register i den statliga statistiken, dvs. rätten till insamlade statistiska grunddata och upprättade register. Detta behandlas i kapitel som inleds med att jag

Sammanfattning 1994:65 sou

återknyter till vad jag tagit upp i mitt delbetänkande beträffande strukturerna i det blivande statistikansvaret. Kommittén om genomförande ändrad ansvarsfördelning för den av statliga statistiken Genomförandekommittén har haft i uppdrag att bl.a. utvärdera vilken statistik skall styras myndigheter och som av att precisera omfattningen det ansvaret. Det har också varit uppgift av en för kommittén att se över innehållet i begreppet officiell statistik dir. 1993:9. Två rapporter har lämnats; Delrapport 1 den 8 april 1993 och Delrapport 2 den 28 oktober 1993. Kommittén har i januari 1994 lämnat sitt betänkande SOU 1994:1 Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. En redogörelse för kommitténs slutsatser i väsentliga delar ges i kapitlet, tillsammans med sammanställning en av de myndigheter är aktuella för för officiell statistik och som ansvar den statistik ansvaret kommer att omfatta. Ett ansvar för officiell statistik måste bygga på vissa premisser. En sådan är att myndigheten har tillgång till de uppgifter behövs för som att framställa statistiken. Jag anser att statistikansvarig myndighet en skall förfoga över uppgifterna i TF:s mening. Detta förutsätter i sin tur normalt att uppgifterna samlas för myndighetens räkning och lagras i ett register som står under den statistikansvariga myndighetens kontroll på sådant sätt att den myndigheten bestämmer innehållet i registret. Genomförandet av den förändrade ansvarsordningen förutsätter därför ändringar i en rad lagar, förordningar och myndighetsförfattningar m.fl. bestämmelser som reglerar uppgiftsinsamling till den statliga statistiken. En konsekvens av detta är att de statistikansvariga myndigheterna blir registeransvariga för personregistren enligt gällande datalag 1973:289. Myndighetens arkiv bildas av de allmänna handlingarna i dess verksamhet och de statistiksansvariga myndigheterna blir därför också arkivansvariga för de handlingar som inkommer till eller upprättas i den verksamhet som avser framställning statistik. av Mina överväganden senare i kapitel utmynnar bl.a. i den samma att förändrade ansvarsfördelningen inte bör förorsaka några kostnadseffekter av betydelse utöver de som redan tagits i beaktande. Detta förutsätter naturligtvis att de statistikansvariga myndigheterna utnyttjar de möjligheter som öppnas vid upphandling statistiktjänster. Jag av tänker då på att marknaden med all sannolikhet kommer att utsättas för konkurrens efter tid när andra aktörer än SCB kan erbjuda en tjänster kring framställningen officiell statistik. av Av central betydelse för utredningsarbetet har varit vilka bestämmelser som gäller vid hantering personuppgifter med stöd av av ADB. Kapitel 4 ägnas därför sammanställning gällande en av

sou 1994:55 Sammanfattning

datalag, Datalagsutredningens slutbetänkande SOU 1993:10 En ny datalag och remissyttrandena över betänkandet samt det aktuella beredningsläget. Jag skall enligt direktiven vidare pröva det är möjligt skapa om att en registerlag för SCB:s statistikregister. Den prövningen skall bl.a. omfatta en analys gallringsfrågorna. Som framgår mitt delbeav av tänkande och av innehållet i avsnitt 3.3.3. s. 70 krävs för framställningen av dagens statliga statistik omfattande personregistrering en och en kvalificerad bearbetning uppgifter förutsätter stöd av som av ADB. Personregistreringen detta område är sådan karaktär av att det krävs tillstånd enligt datalagen för att inrätta och föra register. Enhetlig systematik saknas beträffande dessa tillstånd och de föreskrifter som meddelats i samband med att tillstånd givits. Mitt arbete har därför successivt inriktats på att ta fram förslag till en registerlagstiftning som kan ersätta dessa tillstånd. Flera starka skäl talar för en sådan lösning. I kapitel 5 behandlar jag såväl bakgrunden till registerlagstiftning i allmänhet som principerna för hur registerlag en för register för den officiella statistiken bör utformas. Syftet med registerlagstiftning är framför allt att värna de om registrerades personliga integritet. Enligt min mening kan dessa syften uppnås i önskad utsträckning även om de närmare detaljerna kring registren och registerföringen inte regleras i lagform. Lagen bör ange de från integritetssynpunkt viktiga yttre gränserna för personregistreringen, varefter regeringen i förordning fastställer ändamål och innehåll samt regler inhämtande uppgifter för varje register. En om av reglering av personregistreringen på den officiella statistikens område efter dessa riktlinjer tillgodoser enligt min mening väl integritetsintressena samtidigt som den vilket är viktigt medger erforderlig - flexibilitet i förhållande till den styrning skall åligga de statistiksom ansvariga myndigheterna. Till registren knutna frågor om bevarande och gallring i tas upp kapitel som inleds med allmän översikt regleringen på en av området. Vidare behandlas olika motiv för gallring med framställningen inriktad på gallring av integritetsskäl. För mig är det naturligt

att ta integritetsskyddet som utgångspunkt vid diskussioner om

principer för bevarande och gallring. Jag hävdar att för ett antal register med personuppgifter av hög känslighetsgrad talar integritetsintresset så starkt för gallring när det ändamål för vilket uppgifterna samlats in är uppfyllt att ett bevarande i identifierbar form inte bör få komma i fråga annat än i särskilda undantagsfall. Med hög känslighetsgrad menar jag förekomst sådana uppgifter i 4 § av som avses datalagen och som kan gälla bl.a. den enskildes sjukdom, hälsotillstånd eller sexualliv, att han har begått brott eller avtjänat straff eller

Sammanfattning sou 1994:65

att han varit föremål för vissa administrativa tvångsingripanden. En gallringsregel grundad på detta synsätt anser jag bör bli en förutsättning för att få hantera personuppgifter med stöd av ADB för framställning av officiell statistik. Regleringen härav bör ske i den föreslagna registerlagen och i den anslutande förordningen. Register för framställning av officiell statistik innehåller uppgifter av intresse för olika slag av forskning, inte minst epidemiologisk forskning eller forskning som är relaterad till den yttre miljön. Det är därför ofrånkomligt att möjligheter till bevarande bör få finnas i undantagsfall. För forskningsändamål anser jag sålunda att bevarande skall kunna ske i vissa särskilda situationer. Härmed avses uteslutande fall där uppgifterna inte bevaras i annan ordning.

För övriga register med uppgifter som inte är av denna känslig-

hetsgrad kan en huvudregel av motsvarande slag inte upprätthållas -

med samma styrka. En Vägning mellan integritets- och övriga intressen

får göras när registret inrättas. Jag skall slutligen föreslå en rättslig reglering som tillfredsställer behovet av dels gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskatter, dels uppgifter i det s.k. fördelningsmodellprojektet. Dessa frågor har ansetts böra lösas i ett sammanhang för att komplettera den reglering och de principer avseende finansiering och samordning som gäller för den statliga statistiken. I kapitel 7 ges en sammanfattning av SCB:s verksamhet med centrala databaser. Denna verksamhet har varit

föremål för översyn av Genomförandekommittén, vars analyser och

slutsatser presenteras i väsentliga delar. Enligt Genomförandekommitténs mening skall den vid SCB hållna centrala databasservicen ingå som en integrerad del av systemet SOS. Det noteras vidare att SCB, för att kunna fullgöra sin databasservice även i framtiden, i viss utsträckning är beroende av att få uppgifter

även från övriga statistikansvariga myndigheter. Att registren i analys-

databaserna, i den mån de innehåller känslig personinformation, hamnar under den reglering som är avsedd för övriga statistikregister, får dock anses tillräckligt. Någon särreglering av analysdatabaserna

finner jag alltså inte erforderlig för att uppnå ett gott integritetsskydd.

För att bl.a. åstadkomma att de centrala databaserna vid SCB

erhåller de uppgifter som behövs, föreslår jag dock en ändring i

statistiksekretessen på så sätt att ett utlämnande skall kunna ske, förutom som i dag för forskning, även för framställning av statistik. Enligt min mening bör detta undantag tillsammans med konstruktionen

av SOS-systemet vara tillräckligt för att säkra tillgången till basmateri-

för databasservicen. Hos användare av mikrodata har uppstått vissa frågetecken kring

skyddet av de uppgifter som används bl.a. för att ta fram olika

sou 1994:65 Sammanfattning

modeller och som handläggare och utredare i regeringskansliet behöver ha direkt tillgång till. I det lagrum i sekretesslagen som reglerar statistiksekretessen, 9 kap. 4 finns en möjlighet för regeringen att sekretessbelägga uppgifter i annan med statistik jämförbar undersökning som utförs av myndighet. Regeringen har med stöd av bestämmelsen meddelat föreskrifter om sekretess i 3 § sekretessförordningen 1980:657 och förordnat att sekretess gäller för sådana uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, i en rad olika undersökningar vid bl.a. utbildningsanstalter och forskningsinrättningar. Enligt min mening är detta en framkomlig väg att förstärka skyddet för de uppgifter i form av avidentifierade mikrodata som används för simulering i modeller och som i exceptionella fall skulle kunna identifieras. Jag föreslår därför att regeringskansliets modellsimulering med mikrodata genom bestämmelser i sekretessförordningen jämställs med "annan med statistik jämförbar undersökning som utförs av myndighet". Slutligen ges i kapitel 8 en författningskommentar dels till förslaget till registerlagen, dels till ändringsförslaget i sekretesslagen.

siêzdüüsaüñâ . .

gum-søgaásçywagxämgá;Wwzgømággçwäeâxáaâaigáküäâáaihaázsáxawwâøåârá åâzulásáâilünátâñâgz Eüüâ-Wfââå 5%

Ráêáaüáiø

ámmegâaggx aaamzzcyâza

ang.:

å

figxågjiâåâfåüäüâmåyâüéâåüäögäáåü

. .

...u Mä..

gygøjsáaezçmmxaâøaxmrs

a salami

,

. .

9"-

. i

lzáâøizâcánâas

j 7 .wm nämns" bam 3231M13:

han martin

aim ggâusåátgmâ ääsfçxsåå qui

mwáiüuâéâê

. åkátiâáft", "ÅKE

åta-L.. f.: nas: :-:;: ásárømmâeüsám

.

å ac g. møzrüssêzzg 5:13:11

v

.iz%zaaaáaatâzwêçag ;w

, .astaarxa ° -m.$iá%h§1sê3.å ha; i:

7Wm53üå1§$äåük A

Wüåá

. /

arg J§ä§ä17§iåt$fáiü.

Mm r ::. ån-;ârâng i

. å :;e.2s:.;{

gxiâ-âg áügagü

flâmümâ gym am .här 555m äwmáA amg sv ;mrâmsnkg

sou 1994:65 Färfatrningsförslag

Författningsförslag

1 Förslag till 1995:000 lag om personregister för officiell

statistik

Inledande bestämmelser

l § l denna lag avses med personregister: personregister i datalagens 1973:289 mening,

oficiell statistik: officiell statistik enligt lagen

1992:889 om den officiella statistiken, statistikansvarig myndighet: myndighet som enligt vad regeringen föreskriver är ansvarig för officiell statistik enligt lagen om den officiella statistiken.

2 § Denna lag tillämpas pâ personregister inrättas och förs för som framställning av officiell statistik. Regeringen beslutar genom förordning föreskrifter om ändamålet för och innehållet i ett register enligt första stycket, liksom föreskrifter för förande av registret som inte regleras genom denna lag. Andra stycket inskränker inte Datainspektionens befogenhet att meddela föreskrifter med stöd av 6 § och 18 § datalagen. a

3 § En statistikansvarig myndighets verksamhet för framställning av statistik skall vara så organiserad att den är avgränsad från myndighetens handläggning av övriga ärenden.

Registeransvar m.m.

4 § En statistikansvarig myndighet är registeransvarig enligt datalagen och arkivansvarig enligt arkivlagen 1990:782 för ett register enligt 2

Författningsförslag sou 1994:65

Insamling av uppgifter

5 § I de fall uppgifter inhämtas direkt från den bli som avses registrerad, skall denne skriftligen upplysas om den statistikansvariga myndighetens och adress, namn registrets ändamål och innehåll, vilka uppgifter skall bearbetas med hjälp automatisk som av databehandling, 4. vilka uppgifter som skall inhämtas från andra källor än den registrerade och vilka dessa källor är, 5. att uppgifterna kan komma att användas även för framställning av annan statistik, hur länge myndigheten planerar att föra registret, innebörd och omfattning av sekretesskyddet, registrerads rätt att enligt 10 § datalagen utdrag registret ur samt huruvida registreringen är frivillig eller obligatorisk. Upplysning skall vidare lämnas om vad som har beslutats i fråga om registrets bevarande.

6 § Om det i lag eller annan författning finns bestämmelser om inhämtande av uppgifter för sådant ändamål i 2 gäller som avses dessa bestämmelser.

7 § En statistikansvarig myndighet får, i den utsträckning regeringen föreskriver, hämta uppgift från eget personregister eller personregister som törs av en annan myndighet.

Uppgiftsskyldighet

8 § Utöver uppgiftsskyldighet som följer av annan lag, är statlig myndighet skyldig att till en statistikansvarig myndighet lämna uppgifter som, enligt vad regeringen förordnar, behövs för att framställa officiell statistik.

Registerinnehåll

9 § I ett register enligt 2 § får inte registreras andra personuppgifter än sådana som hämtats in med stöd av 5 7 §§. -

sou 1994:65 Förfanningsförslag

Övriga bestämmelser

10 § Enskild identitet får inte avslöjas i statistiska redovispersons ningar.

ll § En personuppgift i ett register enligt 2 § första stycket skall gallras då uppgiften inte längre behövs för det ändamål i som avses 2 § andra stycket. Utan hinder av första stycket får regeringen föreskriva registeratt uppgifter skall bevaras för forskningsändamål. Uppgifter i som avses 4 § datalagen får bevaras endast de är synnerligt värde för om av forskningen. Föreskrift om bevarande skall meddelas när registret inrättas. Uppgifter som enligt andra stycket skall bevaras skall, efter det ändamålet är uppfyllt, överlämnas till arkivmyndighet.

Ikraftträdande

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.

Författningsförslag

2 till

Förslag lag om ändring i sekretesslagen 1980:100

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 4 § sekretesslagen 1980:100 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Sekretess gäller i sådan sär- Sekretess gäller i sådan sär-

skild verksamhet hos myndighet skild verksamhet hos myndighet som avser framställning av som avser framställning

av

statistik samt, i den utsträckning statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i regeringen föreskriver det, i

annan därmed jämförbar under- därmed jämförbar underannan

sökning, som utförs av myndig- sökning, utförs myndig-

som av het, för uppgift som avser en- het, för uppgift som avser enskilds personliga eller ekono- skilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan miska förhållanden och kan som hänföras till den enskilde. Upp- hänföras till den enskilde. Upp-

gift i företagsregister, uppgift gift i företagsregister, uppgift som avser avliden, uppgift som som avser avliden, uppgift

som

behövs för forskningsändamál, behövs för forsknings- eller

uppgift som avser personal- och statistikändamál, uppgift som lönestatistik och uppgift, personal- och lönestatistik som avser inte genom namn, annan identi- och uppgift, inte som genom

tetsbeteckning eller därmed namn, annan identitetsbeteck-

jämförbart förhållande är direkt ning eller därmed jämförbart hänförlig till den enskilde, får förhållande är direkt hänförlig dock lämnas ut, om det står till den enskilde, får dock läm-

klart att uppgiften kan röjas utan nas ut, det står klart att

om

att den som uppgiften rör eller uppgiften kan röjas utan att den någon honom närstående lider uppgiften rör eller någon

som skada eller men. honom närstående lider skada

I fråga om uppgift i allmän eller

men.

handling gäller sekretessen i I fråga om uppgift i allmän högst sjuttio år, såvitt angår handling gäller sekretessen i

uppgift om enskilds personliga högst sjuttio år, såvitt angår förhållanden, och annars i högst uppgift enskilds personliga om

tjugo år. förhållanden, och annars i högst

tjugo år.

1 Inledning

l 1 Direktiven

.

Mina direktiv dir. 1992: l 10 innefattar uppdrag att granska antal ett frågor med anknytning till integritetsskyddet för uppgifter i den statliga statistiken. Frågorna har aktualiserats på olika sätt, främst i anledning av riksdagens principbeslut om ändrad ansvarsfördelning och finansiering beträffande den officiella statistiken prop. l992/93:101, bet. FiU:1992/93:7, rskr. 1992/93: 122. Två huvudmoment kan urskiljas. Jag skall för det första kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer integritetsskydd om som gäller för myndigheter som får ansvar för viss statistik enligt en decentraliserad ansvarsordning och mot bakgrund härav överväga vilka förstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkomma hög en skyddsnivå för uppgifter som lämnas för statistikändamål. För det andra skall jag analysera och redovisa rättsläget beträffande förfoganderätten till register i den statliga statistiken, dvs. rätten till insamlade statistiska grunddata och upprättade register. Vid behov av ändringar skall förslag till sådana länmas. Jag skall vidare pröva det är möjligt att skapa registerlag för om en SCB:s statistikregister. Den prövningen skall bl.a. omfatta en analys av gallringsfrågorna. I mitt uppdrag ingår slutligen att föreslå rättslig reglering tillen som fredsställer behovet dels data for inkomst- och av gemensamma förmögenhetsskatten dels uppgifter inom ramen för det s.k. för-

delningsmodellprojektet. Dessa frågor har ansetts böra lösas i ett

sammanhang för att komplettera den reglering och de principer avseende finansiering och samordning gäller för den statliga som statistiken. Direktiven bifogas i sin helhet bilaga som Arbetet inleddes i 1993 och har, mot bakgrund vad mars av som anförts i direktiven, kommit att indelas i två etapper.

Inledning sou 1994:65

1.2 Utredningsarbetet och slutbetänkandet

I den inledande etappen som redovisades i september 1993 genom delbetänkandet SOU 1993:83 Statistik och integritet, del 1 skydd för uppgifter till den statliga statistiken m.m., har jag utfört en rättslig analys av principerna för och konsekvenserna av ett delegerat statistikansvar. Jag har vidare kartlagt det "skydd" i vid bemärkelse som kringgärdar de uppgifter som används för att framställa den statliga statistiken och presenterat principer kring ett förslag till registerlag för statistikregister, dock utan förslag till författningstext. Slutligen har jag tagit upp vissa frågor kring regeringskansliets användning av mikrodata för modellsimuleringar. I den andra och avslutande etappen har jag mer i detalj utvärderat innebörden i och olika rättsliga konsekvenser av det delegerade statistikansvaret. I denna del har samråd hållits med en rad myndigheter som föreslagits bli statistikansvariga. Jag har i anslutning härtill också slutfört mitt arbete med den tidigare berörda registerlagen. Ett författningsförslag presenteras i slutbetänkandet tillsammans med synpunkter på hur en kompletterande registerförordning bör utformas. Dessa två författningar avses tillsammans styra framställningen av den officiella statistiken i den nya ansvarsordningen och skapa ett säkert skydd för uppgifter om den enskilde. Jag har vidare granskat olika principer för bevarande och gallring av uppgifter i personregister liksom de regler som gäller på området. Mot bakgrund härav anser jag att bevarande och gallring av uppgifter i personregister för framställning av officiell statistik bör regleras i registerlagen. Jag har slutligen granskat vissa frågor med anknytning till SCB:s databaser. I samband härmed har analysen slutförts av de integritetsfrågor som uppkommit vid regeringskansliets användning av avidentifierade s.k. mikrodata för bl.a. konsekvensanalyser. I utredningsarbetets andra etapp har samråd hållits med Arbetarskyddsstyrelsen ASS, Fiskeriverket, Forskningsrådsnärnnden F RN, Konjunkturinstitutet Kl, NUTEK, Riksrevisionsverket RRV, Socialstyrelsen SoS, Statens naturvårdsverk SNV, Statens skolverk och Verket för högskoleservice VHS. Synpunkter har inhämtas från BRÅ. Brottsförebyggande rådet

Samråd har vidare hållits med Genomförandekommittén Fi

1993:05, Personnummerutredningen Ju 1993:01, Socialtjänstkommittén S 1991:07 och Hälsodatakommittén S 1993:12.

2 Statistik och

integritet m.m.

Utredningens tidigare ställningstaganden

Allmänna utgångspunkter

1990 års statistikutredning föreslog i sitt betänkande SOU 1992:48 Effektivare statistikstyrning s. 127 128 att ansvaret för detaljstyr- ningen av den statliga statistiken så långt det var lämpligt och möjligt skulle delegeras till huvudanvändarna statistiken. Vidare föreslogs av att all statistikproduktion vid SCB skulle uppdragsfinansieras med departement eller myndigheter som beställare. Endast då det inte kunde finnas någon lämplig myndighet som beställare, borde beställaransvaret läggas på ett departement. För statistik inte på som något entydigt sätt kunde hänföras till ett departementsområde borde beställaransvaret läggas på Finansdepartementet. I prop. 1992/932101 om den statliga statistikens finansiering och samordning anförde föredragande departementschef 3 att hon funnit starka skäl för att inte delegera ansvaret för eller avgiftsfinansiera all statistik. Samtidigt framhöll hon att staten i första hand borde engageras i sådan statistik som är av grundläggande betydelse och där allmänintresset är stort. Departementschefen föreslog mot den bakgrunden att SCB skulle få ansvar för sådan statistik som griper över flera områden, som inte har någon naturlig myndighetsanknytning eller där förtroendet för statistiken påtagligt detta. gagnas av Ansvaret för officiell statistik för avgränsade s.k. sektorsområden eller med en huvudanvändare föreslogs fördelat så långt som möjligt till myndigheter med finansiering genom anslag hos berörda myndigheter. Samma ansvarsförhållande föreslogs gälla beträffande övrig statistik och statistiska tjänster, som dock skulle finansieras beställaren. I av propositionen betonades särskilt att den officiella statistiken inte skulle komma att omfatta all den statliga statistik då producerades. som Användarna förutsattes styra framställningen av statlig statistik som inte klassificeras som officiell statistik och att ordna finansieringen av densamma. En tillämpningsförordning utlovades under hösten 1992 och kom sedermera i form av förordningen 1992:1668 den om officiella statistiken.

Statistik och integritet m.m. sou 1994:65

Departementschefen framhöll samtidigt vikten av att de rättsliga grunderna för samhällets statistikverksamhet allsidigt genomlysta och fastställda. I detta sammanhang ansågs särskilt integritetsskyddet böra beaktas, liksom forskningens behov av statistik. Dessa rättsliga frågor ansåg departementschefen böra utredas i särskild ordning och de kom att utgöra en central del av direktiven för mitt utredningsuppdrag. Riksdagen har beslutat godkänna de principer för ansvarsfördelning och jinansiering mellan SCB och övriga myndigheter som förordats i prop. 1992/93:101, bet. FiU:1992/93:7, rskr. 1992/93:l22.

Genomförandekommittén

Kommittén om genomförande av ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken Genomförandekommittén har haft i uppdrag att bl.a. utvärdera vilken statistik som skall styras av myndigheter och att precisera omfattningen av det ansvaret. Det har vidare varit en uppgift för kommittén att göra en precisering av innehållet i begreppet officiell statistik dir. 1993:9. Kommittén har lämnat två rapporter; Delrapport 1 den 8 april 1993 och Delrapport 2 den 28 oktober 1993. Kommittén har i januari 1994 lämnat sitt betänkande SOU 1994:1 Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. En redogörelse för kommitténs slutsatser ges i kapitel

Betydelse och användning av vissa begrepp

I mitt delbetänkande har jag tagit upp några begrepp jag ansett borde granskas närmare. Först och främst har användningen av begreppet statistik inte på något sätt varit given eller självklar. Det står numera klart att begreppet förekommer i två icke synonyma betydelser. Den första avser att beteckna någon form av kvantitativa sammanställningar av observationer som kan hänföras till tillstånd eller skeende. Den andra avser att beteckna den vetenskap och de metoder som används för framställningen härav. I 1990 års statistikutrednings betänkande SOU 1992:48 Effektivare statistikstyrning framhålls särskilt 23 att utredningen använder begreppet statistik i samma betydelse som 1979 års statistikutredning, nämligen som "beteckning för numeriska sammanställningar av elementära observationer som kan hänföras till händelser, flöden eller tillstånd". Jag har stannat för att ansluta mig till denna analys av begreppet

Statistik och integritet m. m.

statistik.

Det bör noteras att även Genomförandekommittén tar upp användningen av begreppet statistik och dess betydelse i sitt betänkande

SOU 1994:1, 23. Kommittén framhåller s. särskilt att man med begreppet statistik avser "numeriska sammanställningar elementära av observationer kan hänföras till händelser, flöden som eller tillstånd". Med statistik avser Genomförandekommittén data även i statistikregister från vilka uttag kan göras".

Det föreligger således inte några skiljaktigheter av betydelse i

tolkningen av statistikbegreppet. Begreppet används för

övrigt också i lagen om den officiella statistiken.

Jag har vidare pekat på den skiljelinje av stor betydelse i den statliga statistiken som gär mellan å sidan oüiciell ena statistik och á andra sidan s.k. övrig statistik. Förändringarna i statistikansvaret avser

huvudsakligen den förstnämnda. Departementschefen har i

tidigare nämnda prop. 1992/93:l0l s. 3 också framhållit att användarna

själva styr framställningen statlig statistik

av som inte klassificeras som officiell statistik.

1990 års statistikutredning utförde vidare

en grundlig analys av begreppet basstatistik. Departementschefen hävdade dock i nyssnänmda proposition 4 att begreppet basstatistik enligt hennes bedömning sammanfaller med officiell statistik enligt lagen 1992:889 om den officiella statistiken.

Sådan statistik framställs vid som myndigheter men inte som klassificeras officiell statistik benämnde som departementschefen s. 3 övrig statistik. Häri torde i stor omfattning speciell en kategori statistik inga. Den kan sägas ha till främsta syfte utgöra del att en av en

informationsprocess för styrning verksamheter innefattande

av planering, beslut, uppföljning, analys och värdering. Den kallas ofta

drifisstatistik men fler beteckningar förekommer såsom

uppföljningsstatistik, verksamhetsstatistik, operativ statistik eller instrumentell statistik. Den tas fram för information att ge av mera internt intresse vid myndigheter och om mera snävt avgränsade verksamheter. Statistik detta slag framställs vid i av stort sett samtliga statliga och kommunala myndigheter.

Personlig integritet och integritetsintrång

m.m.

I delbetänkandet betonade jag att svensk rätt saknar en legal definition av begreppet personlig integritet.

Det förekommer åtskilliga teorier kring

betydelsen av personlig

integritet, ofta förklaras med

som "självständig och oberoende". I

Statistik och integritet m.m. sou 1994:65

delbetänkandet redogjorde jag allmänt för några av dessa teorier. Ingen av dem kan göra anspråk på att vara allmänt accepterad. Ytterst bör exempelvis enligt Hiselius mening SCB:s statistikverksamhet och gällande rätt, lRI-rapport 1990:7, Stockholm 1990, s. 70- 71 "individens subjektiva åsikt vara av avgörande betydelse". Man bör dock samtidigt ha klart för sig att denna individens åsikt i likhet med andra företeelser i samhället förändras med tiden. För del har jag någon gång indirekt definierat begreppet sålunda att egen "integritetsintrång" sker "när någon fysisk eller juridisk person - använder personuppgift om mig mot min vilja eller utan min vetskap till något oavsett det är till min fördel, nackdel eller saknar om betydelse för mig". En sådan definition för självfallet för långt men dess förtjänst är att den kan tjäna som grund för alla de undantag från fullständig integritet behöver göras i ett samhälle. Statistik för som sarnhällsnyttiga ändamål kan, även när den görs med hjälp av uppgifter ursprungligen insamlade för helt andra ändamål, självklart vara ett sådant undantag. Behovet skydd för juridiska personers integritet" aktualiseras av emellanåt i den allmänna debatten. Många av de skäl som kan anföras motiv för att skydda den personliga integriteten kan också hävdas som beträffande behovet att skydda företagets integritet. Lika svårt som att generellt bestämma innehållet i begreppet personlig integritet torde det att definiera ett företagsintegritetsbegrepp. Det bör framhållas att vara 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen RF endast värnar om den enskildes privatliv och familjeliv och att datalagen 1973:289, till skillnad mot vad gäller i t.ex. Danmark och Norge, endast är som tillämplig på personuppgifter. Det kan å andra sidan invändas att den s.k. statistiksekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen skyddar uppgift avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde", dvs. inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och personnumer på som enskild utan även uppgifter över huvud taget kan hänföras till en som viss enskild. Till enskild räknas här såväl fysisk som juridisk en person. Regleringen skyddet för vad som i allmänna ordalag kan kallas av personlig integritet sker ett flertal olika bestämmelser av genom skiftande valör. Den 1 januari 1989 utökades den s.k. fri- och rättighetskatalogen i 2 kap. RF med en grundregel i 3 § andra stycket om skydd för den enskildes personliga integritet vid registrering med hjälp av automatisk databehandling. Grundlagsskyddet är emellertid inte absolut utan gränserna skall närmare anges i lag. Vid riksdagsbehandlingen regeringens prop. 1987/88:57 om av

sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.

grundlagsfäst integritetsskydd, ställde sig riksdagens konstitutionsutskott bet. KU l987/88:19 s. 3 bakom vissa uttalanden i propositionen. Dessa gällde dels att den personliga integriteten inte kunnat ges en närmare definition som ett rättsligt begrepp, dels att den mycket väl kan ha olika innebörd vid skilda tidpunkter och förhållanden. Detsamma ansågs gälla det rekvisit beträffande otillbörligt intrång i personlig integritet som används i datalagen. Den enskildes fredade sfär är av uppenbara skäl inte helt okränkbar. Tveklöst har denna sfär krympt under senare decennier trots datalagen, registerlagar och andra skyddsåtgärder. Exempelvis har, genom ändring i sekretesslagen 1980:100, sekretesskyddet för statistikuppgifter förlängts från 20 till 70 år. Trots att det inte finns något uttryckligt förbud mot att gallra sekretessbelagda uppgifter, innebär detta att uppgifterna kan komma att sparas under längre tid. Därmed kommer mängden av personinformation och den tidsrymd under vilken den bevaras dramatiskt att förändras -till nackdel för den personliga integriteten. Den personliga sfären hotas i och för sig även av annan teknik än ADB, exempelvis DNA-tekniken. I det moderna samhället måste självfallet undantag kunna göras från en huvudregel om integritetsskydd. Intrång i den personliga integriteten måste därför i viss utsträckning tillåtas om andra jämbördiga eller stundom viktigare intressen så påkallar, vilket också kan vara i den registrerades eget intresse. Den oenighet som i dag råder om integritetsskyddets omfattning torde främst röra vilka undantag som skall kunna göras till följd av sådana allmänt övergripande intressen. Denna fråga kan i sin tur inte besvaras utan att hänsyn också tas till exempelvis arten och mängden av de uppgifter som skall registreras och i vilka sammanhang de är tänkta att förekomma. Av stor betydelse för den enskildes integritetsskydd är i vilken utsträckning de personuppgifter som registreras med stöd av ADB också bevaras sedan det primära ändamålet det för vilket de samlats in är uppfyllt. Detta kan enkelt förklaras med att uppgifter som inte längre finns registrerade av naturliga skäl inte heller kan användas, vare sig till fördel eller till nackdel för den enskilde. Detta gäller helt oavsett vilken uppfattning man kan ha i fråga om integritetsskyddet och dess omfattning eller vilka sekundära behjärtansvärda ändamål för uppgifternas bevarande som förr eller senare må dyka upp. Tryckfrihetsförordningens TF och arkivlagens regler innebär att allmänna handlingar som huvudregel skall bevaras. Orsakerna härtill är många. Insynen, rättssäkerheten samt forskningens och kulturens behov är några mycket tungt vägande skäl. De utan tvekan starkaste rösterna för ett bevarande kommer dock från forskarhåll. Från deras utgångspunkt är all gallring även av integritetsskäl ett undantag. - -

Statistik och integritet m.m. 1994:65 sou

Integritetsskyddsintresset talar motsatsvis och i konsekvens med vad som ovan sägs för gallring som huvudregel när det primära ändamålet är uppfyllt. Bevarande blir i det sammanhanget ett undantag.

Självfallet förutsätter varje form undantag att har bestämt av man

sig för en utgångspunkt från vilken undantag är möjliga. Med hänsyn

till direktiven och till vad sagts är det naturligt för mig som nyss att

ta integritetsskyddet som utgångspunkt. Detta gäller bara val av

utgångspunkt och utesluter naturligvis inte att uppgifter i registren kan bevaras. Detta efter en noggrarm Vägning mellan olika intressen som

trots allt måste göras så snart undantag från huvudregeln aktualiseras.

Jag återkommer till detta i kapitel

Det bör slutligen inflikas att ett personregister kan behöva skyddas

mot andra faror än obehörig åtkomst t.ex. avbrott i produktionen,

otjänlig datakvalitet, "virus", spridning av affärshemligheter eller otillåtna ändringar i bokföring eller andra viktigare dokument

osv.

Listan kan göras längre. Det faktiska skyddsbehovet kan därför

vara

större än vad som krävs från enbart integritetssynpunkt.

2.1.1 Skydd för uppgifter vid statistikframställning

I delbetänkandet har ett kapitel med ovan angivna rubrik ägnats en

genomgång av skyddet i vid bemärkelse för uppgifterna till den

statliga statistiken.

Uppgiftsskyddet hos SCB

Det skydd som hos SCB kringgärdar primäruppgifterna till den statliga statistiken anses vara mycket gott. SCB använder dataskyddet ett

som

samlat begrepp för de regler samt fysiska/tekniska och

arrangemang

åtgärder som syftar till att skapa och vidmakthålla ett starkt skydd för de uppgifter som används vid centralbyråns statistikframställning. Reglerna består dels lagar och andra författningar är tillämp-

av som liga i SCB:s verksamhet, dels interna förskrifter berör av som

säkerheten. På författningsområdet är främst sekretesslagen, datalagen

och lagen om den officiella statistiken av intresse.

sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.

statistiksekretessen

Den s.k. statistiksekretessen regleras i 9 kap. 4 § sekretsslagen. Sekretess gäller för uppgift enskilds personliga eller

som avser ekonomiska förhållanden och kan hänföras till den enskilde, i som

sådan särskild verksamhet hos myndighet framställning

som avser av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan

därmed jämförbar undersökning utförs myndighet.

som av

Regeringen har med stöd av den senare bestämmelsen meddelat föreskrifter om sekretess i 3 § sekretessförordningen 1980:657. Sekretess har på denna grund föreskrivits i rad myndigheter

en av

utförda undersökningar. Genom sekretessens konstruktion skyddas inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar och på

som namn personnummer

enskilda utan även uppgifter som över huvud taget går att hänföra till

en viss enskild. Detta oavsett om uppgifterna hämtats direkt från

enskilda eller från en myndighet och oavsett vilket det ursprungliga

syftet med insamlandet varit. Är

således uppgiften offentlig hos den myndighet varifrån den inhämtas, blir den likväl hemlig hos statistik-

myndigheten. Den som vill ta del uppgiften får vända sig till av en

myndighet där den är offentlig.

Den första statistiksekretessen tillkom år 1908 och utformades då

som ett tillägg till 2 § 4 mom. då gällande tryckfrihetsförordning, vari undantag från offentlighetsprincipen återfanns. Skyddet omfattade ekonomiska uppgifter och regeln var enligt motiven framtvingad att

av vissa näringsidkare vägrat lämna uppgifter till den officiella statistiken.

Ett motivuttalande tyder på att hänsynen till statistikkvaliteten ansågs väga tungt. Ändamålet offentliggöra resultaten och

var att genom att

införa sekretesskydd skulle kunna bringa ett större och pålitligare

man material till allmänheten. statistiksekretessen har tiderna ansetts genom behövlig, inte minst av det skälet att statistikkvaliteten så uppenbart är beroende av att sekretess kan utlovas uppgiftslämnarna jfr bl.a. SOU 1975:22 s. 234 ff. Den enskilde har inte något eget intresse att av

länma uppgifter för statistik, eftersom uppgiftslämnandet inte är förknippat med några direkta fördelar för denne. Syftet med och resultatet av uppgiftslämnarens bidrag är allmännyttigt och avsikten är att den enskildes uppgifter inte skall kunna urskiljas. Förtroendet hos allmänheten är alltså ett oundgängligt villkor för verksamheten. Sekretessen gäller redan sagts för uppgifter enskildas

som om personliga eller ekonomiska förhållanden och utlämnande dessa av

uppgifter efter någon form av skadeprövning kan huvudregel inte

som ske. Detta har medfört att statistiksekretessen kommit att benämnas

absolut sekretess", trots att huvudregeln är försedd med undantag.

Statistik och integritet m.m.

Det finns sålunda fem undantag från huvudregeln. Dessa avser uppgifter i företagsregister exempelvis uppgifter i det centrala företagsregistret, uppgifter som avser avliden uttag skall möjliggöras av uppgifter ur

intyg om dödsorsak som bara funnits vid SCB till enskilda för

- annat ändamål än forskning,

uppgifter som behövs för forskningsändamál det finns behov av att

kunna genombryta sekretessen för vissa särskilda fall såsom för

forskning yrkessjukdomar som framgår på annan plats i

om betänkandet föreslår jag en ändring i bestämmelsen så att detta undantag skall avse även uppgifter för statistikändamål,

4. uppgifter som avser personal- och lönestatistik skall göra det möjligt för personalorganisationer att använda sådana uppgifter vid

lokala avtalsförhandlingar och 5. uppgifter som inte genom namn m.m. är direkt hânförliga till den enskilde undantaget har tillkommit på grund av behovet av detaljerad statistik. För undantagen gäller ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtion för sekretess. Statistiksekretessen förutsätter emellertid att det finns en särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik. Av motiven prop. 1979/80:2, Del A, s. 263 framgår att sekretessen har knutits till främst uppgift i myndighets särskilda verksamhet för att framställa statistik. Statistik kan framställas för att användas som underlag för beslut i ett ärende hos en myndighet. Det är emellertid inte sådan verksamhet som avses. I stället är det fråga om en mera allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende. Skälet härför är att skilja hanteringen av

statistiska uppgifter från myndighetens handläggning av vanliga

ärenden för vilken särskilda sekretessöverväganden gjorts och i förekommande fall föranlett regler i sekretesslagen. Det saknas regler för hur en sådan särskild verksamhet skall se ut eller organiserad och en bedömning får göras i varje enskilt fall. vara Iprop. 1981/82: 186 med förslag till ändringar i sekretesslagen m.m.

framhåller föredragande departementschefen s. 40 att den statistikproduktion som SCB bedriver visserligen är typisk för sådan verksam-

het att motsvarande framställning av statistik också förekommer men

hos andra myndigheter. Förutsättningarna för statistiksekretess, fortsätter departementschefen, är att statistikframställningen sker utan anknytning till något särskilt ärende och att verksamheten är organise-

rad enhet eller liknande. Han syftar tillbaka på vad som som en egen

sagts i nyssnämnda proposition prop. 1979/8022, Del A, s. 263.

Vidare anser han i anledning av en särskild framställning i frågan - -

att Stockholms kommuns utrednings- och statistikkontor torde uppfylla

sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.

förutsättningarna för en tillämpning statistiksekretessen.

av Detta torde också gälla för kommuner utan statistikenhet, egen men där verksam-

heten med framställning statistik ändå är avgränsad från

av annan verksamhet, i första hand sådan enskilda som avser ärenden.

Departementschefens uttalande bör enligt min mening tolkas

så att

förekomsten av en s.k. särskild verksamhet inte primärt

avgörs utifrån

sådana faktorer den fysiska storleken den aktuella

som av enheten eller

avdelningen vid myndigheten eller det antal personer som sysselsätts där, utan fastmer hur statistiken och uppgifterna till denna hanteras

i

förhållande till myndighetens verksamhet i övrigt. Avgörande för om bestämmelserna statistiksekretess kan tillämpas blir med

om en sådan tolkning huruvida myndigheten har särskild

en reglering, ordning eller organisation för framställning statistik.

av

Jag föreslår längre fram i detta kapitel 34 de myndigheter

att som får statistikansvar skall särskilt avgränsa sin verksamhet för

framställning av statistik.

Datalagen

I datalagen finns bestämmelser skall iakttas den

som av som vill inrätta och föra ett personregister med hjälp ADB.

av Syftet är att

hindra att inrättande och förande personregister medför

av otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Datainspektionen DI har till uppgift att till att datalagens regler

se

efterlevs. Inspektionen prövar också frågor licens och tillstånd

om för personregister.

Datalagen, liksom det pågående reformarbetet med författningen, behandlas utförligt i kapitel 4.

Lagen om den ojiciella statistiken

Lagen om den officiella statistiken tillämpas när statliga myndigheter under regeringen framställer officiell statistik. Den reglerar främst uppgiftsplikten för vissa enskilda och kommuner m.fl. det

gentemot allmänna.

Säkerhetsskyddvöreskrifter och säkerhetsnonner

Basen i det interna säkerhetsarbetet vid SCB utgörs säkerhetsav

skyddsföreskrifter, utfärdade SCB:s styrelse den 1

av juliél978.

Statistik och integritet m.m. sou 1994:65

Säkerhetschefen skall komplettera dessa med tillämpningsföreskrifter. SCB:s säkerhetsnormer innehåller sådana tillämpningsföreskrifter. Särskilda föreskrifter har utfärdats för användning av persondatorer inom SCB. Byrån anger som en grundförutsättning för säkerhetsarbetet att säkerhetsnivån anpassas till de hot och risker som kan bedömas föreligga mot statistikproduktionen och dess material. Samtidigt utbildas och motiveras personalen till att se säkerhetsfrågorna som en naturlig och viktig del i det dagliga arbetet och att med gott omdöme anpassa arbetet till de givna situationerna. SCB:s säkerhetsnormer består av regler med krav på säkerhetsnivån som är tvingande till sin karaktär, kompletterade med kommentarer. De senare är förklaringar och har formen av förtydliganden, exemplifieringar, förslag m.m. Dessa skall betraktas som en vägledning. Det material som normerna gäller för är omfattande och förekommer på många ställen under produktionsprocessen. Reglerna har därför givits en förhållandevis generell utformning. Kommentarerna anger

däremot förslag till hur regeln lämpligast efterlevs i vissa situationer

eller förslag till viss åtgärd.

Etikregler och interna normer

Etikregler och interna normer har av SCB ansetts vara av stor betydelse som komplement till författningsregleringen. Det förhållningssätt till statistiska primäruppgifter och till uppgiftslämnare som ingår som en del av den yrkesmässiga kulturen, är numera kodifierad i en etisk deklaration för statistiker som antagits av

Internationella statistiska institutet lSI år 1985. Den etiska deklaratio-

nen har också antagits som SCB:s egen deklaration. SCB framhåller som ett viktigt mål att varje anställd skall uppleva skyddet för uppgiftslämnarnas personliga integritet inte bara som något påtvingat genom tekniska och juridiska åtgärder utan som ett levande yrkesetiskt åtagande. Några principer i ISI:s deklaration som tillhör gruppen 4 Skyldig- heter gentemot undersökningsobjekt bör särskilt nämnas. Här gäller det skyddet för undersökningspersonernas intressen 4,4, att vidmakthålla sekretess för uppgifter 4.5 och att förhindra att identitetsdata avslöjas 4.6. De sålunda uppräknade principerna har ett starkt inbördes samband och den sistnämnda principen kommenteras på följande sätt: Statistiker bör vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att deras data publiceras eller på annat sätt släpps ut i en sådan form att någon undersökningspersons identitet skulle kunna röjas eller gtssas.

sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.

Jag vill tillägga följande. För att statistikens kvalitet skall kunna hållas på så hög nivå en som möjligt krävs att de uppgifter som lämnas enskilda är av så verklighetsanknutna som möjligt. Det behöver knappast utvecklas så den att snart enskilde känner någon form av oro för spridning de uppgifter av om känsliga förhållanden som efterfrågas, det föreligger uppenbar risk för en att vederbörande lämnar uppgifter inte återspeglar som verkligheten. Detta talar för att uppgifter som är insamlade för statistik inte skall

fd användas för

annat ändamål. Här fimis också motivet till det starka sekretesskyddet för statistikuppgifter i sekretesslagen.

Behovet av ett starkt skydd för statistikuppgifterna utgör för övrigt, som jag redan framhållit, utgångspunkt för mitt en synsätt i detta

utredningsuppdrag.

Uppgifter om försvaret eller rikets säkerhet

Myndigheter som har befattning med uppgift angår totalförsvaret som eller

rikets säkerhet i övrigt skall enligt säkerhetsskyddsförordningen

1981:421 vidta åtgärder för

säkerhetsskydd inom sitt verksamhets-

område. Skyddet skall tillförsäkra innehållet i att hemlig handling eller annan uppgift av betydelse för landets säkerhet inte kommer till

obehörigs kännedom. Säkerhetsskyddet omfattar sekretesskydd, tillträdesskydd och infiltrationsskydd. Säkerhetsskyddet vid

resp. myndighet skall handhas av en ledande tjänsteman säkerhetschef. Råd och föreskrifter tekniska om skyddsåtgärder lämnas av Riks-

polisstyrelsen RPS. I anslutning till säkerhetsskyddsförordningen

har RPS och Överbefälhavaren meddelat Föreskrifter, anvisningar och

allmärma råd om tillämpningen av säkerhetsskyddsförordningen FA

SAK.

Arkivbestämmelser

I arkivlagen 1990:782 bestämmelser ges om myndigheters och vissa andra organs arkiv samt arkivmyndigheterna. om Bestämmelserna reglerar bl.a. arkivbildningen och dess syften, arkivvården, arkivmyndigheterna och deras uppgifter samt frågor gallring. om Frågor om arkiv, bevarande och gallring behandlas i kapitel

Statistik och integritet m.m. sou 1994:65

Ansvarsfrágor

Ansvarsfrågorna har i realiteten betydelse som en del av dataskyddet.

Vid SCB betonas det individuella ansvaret för alla är anställda som

eller på annat sätt knutna till byrån, exempelvis som uppdragstagare.

Formella utlämnandeärenden enligt reglerna allmänna handlingar om

i TF och enligt sekretesslagens regler får enligt SCB:s arbetsordning

beslutas högre chefer vid SCB. av

Med hänsyn till de många gånger grannlaga frågor som uppstår kring sekretess och SCB:s praxis i anslutning till sekretesslagens regler finns särskilt inom verket, dataskyddsrådet, som bereder

ett organ dessa frågor. Förutom chefer för ämnesavdelningarna finns inom rådet

juridisk expertis.

Uppgiftsskyddet i jämförelse med skyddet vid andra myndigheter

Samtal har förts dels med några myndigheter som redan tidigare tagit

fram s.k. sektorsstatistik och förfogar över stora mängder delvis som

integritetskänsliga individuppgifter, dels med ett antal av de myndig-

heter föreslagits få ett delegerat statistikansvar. Den bild som jag som

fått vid kontakter med dessa myndigheter får förutsättas vara i stort representativ för de myndigheter i dag framställer statistik.

sett som

En utvärdering den information som inhämtats påvisar stora

av

variationer i dataskyddet och dess utformning. Rent allmänt kan sägas att myndigheterna sätter stor tilltro till det skydd som ges genom

bestämmelser i sekretesslagen och datalagen, liksom till lokala

föreskrifter om datasäkerhet.

Den tidigare behandlade statistiksekretesseni 9 kap. 4 § sekretesslagen förvisso ett starkt skydd för uppgifter som tillhör en sådan

ger

statistikverksamhet fyller sekretesslagens krav. Kunskaavgränsad som

och tolkningen dessa krav skiftar emellertid något och perna om av bestämmelserna statistiksekretess förefaller över huvud taget inte om i särskilt utsträckning utanför SCB. En förklaring till

att tillämpas stor

detta kan del de register används för statistikfram-

vara att en av som

ställning vid myndigheter bedömts ha huvudkaraktär administrativa

av

eller operationella register och att bestämmelserna statistiksekretess

om därför inte tillämpliga. En förklaring kan vara att det på ansetts annan

sina häll råder osäkerhet avgränsningen den särskilda verksam-

om av heten.

I delbetänkande har summariskt redogjorts för olika kapitel 8 i mitt åtgärder aktualiseras för att säkerställa skyddet för statistikupp-

som

gifter. Som möjlighet har angivits att någon form av utkast kan

en

sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.

utarbetas for hur de statistikansvariga myndigheterna bör hantera sitt nya ansvarsområde. Detta med särskild inriktning på de fall där

myndigheten väljer att producera statistiken i regi. Jag har egen

emellertid betonat ett annat alternativ, registerlag för statistikregis-

en ter.

1.2 Remissutfallet

Få av remissinstanserna har yttrat sig över den del delbetänkandet av

som behandlar integritetsskyddet och skyddet för primäruppgifter. Datainspektionen betonar statistiksekretessens betydelse och understryker vikten av att myndigheterna organiserar sin statistikverksamhet så att hanteringen av personuppgifter sker i särskilda verksamhetsgrenar. SCB anser att jag har gett rättvisande beskrivning skyddet vid

en av

byrån och att redovisningen av det rättsliga läget är korrekt. SCB

anser det värdefullt att myndigheter planerar att framställa som statistik i egen regi uppmärksammas på vad krävs i sekretesshänsom seende beträffande organisationen denna verksamhet. Eftersom SCB av

har lång erfarenhet åtgärder för integritetsskydd framhålls

av att man

kan vara behjälplig med råd i dessa avseenden. Detta kan

ses som en del av SCB:s roll som samordnande för den statliga statistiken. organ

överväganden och slutsatser

Som jag nyss berört, har i den sammanfattande delen i delbetänkandet

presenterats två alternativa förslag till hur skyddet för de uppgifter

som används för den statliga statistiken skall kunna säkerställas när

ansvaret för en stor del av den officiella statistiken läggs till

ut

myndigheter utanför SCB. Utredningsarbetet har dock efter hand klarlagt att båda alternativen om än i modifierad form kommer att

- -

bli nödvändiga för att uppnå önskvärd nivå på hanteringen

av

statistikuppgifter i den nya ansvarsordningen. Problemet bör nämligen ses och angripas ur två vinklar. En gäller den generella säker-

mer

heten, den andra gäller säkerheten i specifika fall, dvs. vid

mer respektive myndigheter.

2 14-0675 -

Statistik och integritet m.m. sou 1994:65

Den generella säkerheten

Till den generella säkerheten för statistikuppgifter måste först och främst statistiksekretessen räknas. Att myndigheterna organiserar sin statistikverksamhet så att primäruppgiftema blir omfattade av statistiksekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen är grundläggande. Som tidigare angivits medför detta ett gott skydd för uppgifterna. Det krävs emellertid också en reglering av de i många fall integritetskänsliga register som används vid statistikfrarnställningen, oavsett om denna sker vid SCB eller vid andra statistikansvariga myndigheter. Här kommer den tidigare förespråkade registerlagen in i bilden, om än i något annorlunda form. Den kommer att bilda utgångspunkt för att lösa från integritetsskyddssynpunkt väsentliga frågor om uppgiftsinsarnl ing, registerinnehåll, registeransvar, bevarande och gallring m.fl. Hur registerlagen författningsmässigt bör utformas behandlas i kapitel

Säkerheten på myndighetsnivå

De statistikansvariga myndigheterna uppvisar av naturliga skäl inbördes mycket varierande organisationsformer och arbetssätt. Ett kvalificerat uppgiftsskydd kan därför inte åstadkommas fullt ut med generella regleringar. Framför allt måste en rad säkerhetsfrågor lösas på myndighetsnivå. De aktuella myndigheterna måste först och främst se över sin

organisation och sina säkerhetsskyddsföreskriñer beträffande ADB i

förhållande till de nya uppgifterna. Detta på grund av statistiksekretessen men även av allmänna hänsyn till det material som skall behandlas för framställning officiell statistik. Om det förekommer användning av av persondatorer, bör det utfärdas särskilda föreskrifter eller motsvarande beträffande användningen av dessa. Detta med hänsyn till de särskilda risker som bearbetning på persondatorer, fristående och i nätverk innebär. Här bör även framhållas att DI har gett ut en samling allmänna råd "ADB-säkerhet för personregister", som riktar sig till alla som lagrar personuppgifter på datamedium. De allmänna råden är inte bindande utan ger inspektionens syn på hur persondata bör skyddas. De ligger emellertid till grund för inspektionens föreskrifter om ADB-säkerhet som meddelas i samband med att tillstånd ges till nya personregister. De tillämpas också när inspektionen granskar befintliga personregister och kan då ges i form av direkta föreskrifter. Råden ersätter inte före-

Statistik och integritet m.m.

skrifter inspektionen tidigare meddelat. En som sammanfattning av råden har givits i delbetänkandet.

Det är också viktigt att de statistikansvariga myndigheterna tillägnar sig de etiska regler SCB betydelse som anser vara av stor som

komplettering till författningsregleringen. SCB framhåller ett

som viktigt mål att varje anställd skall uppleva skyddet för uppgiftslärn-

narnas personliga integritet inte bara som något påtvingat utan ett som levande yrkesetiskt åtagande. Den etiska deklaration för statistiker som antagits av ISI år 1985 har också, tidigare nämnts, antagits som som SCB:s egen deklaration. Syftet med deklarationen anges vara att uppnå att den enskilde statistikerns moraliska bedömningar och beslut

präglas av värderingar och erfarenheter delas yrkeskåren och som av inte motsatsvis påtvingats honom av denna. Jag har tidigare i detta kapitel tagit hur nära förknippat skyddet för statistikuppgifter upp och därmed integritetsskyddet för uppgiftslämnare är med kvaliteten på den produkt man framställer med hjälp uppgifterna. Det kan av rimligen inte heller vara främmande för någon av de myndigheter som blir aktuella för ansvar för officiell statistik att verka för dessa att yrkesetiska principer blir en hörnsten i arbetet med framställning av statistik. I vad avser myndigheternas befattning med uppgifter angår som totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt skall åtgärder vidtas för säkerhetsskyddet inom myndighetens verksamhetsområde. Här lämnar

RPS råd. SCB ser det for övrigt del de framtida förvaltningsuppsom en av gifterna att erbjuda bistånd i olika frågor till de statistikansvariga myndigheterna. Det finns också andra organ inom statsförvaltningen, Statskontoret och Kammarkollegiet exempelvis, torde som vara skickade att på olika sätt lämna de ansvariga myndigheterna råd i frågor av denna art.

susgábás us1xz;i3aâ$qwi mo: närma

V, .xzbømalnäzzsdlsb 2135kr

i éufvig :så

i ;ae

- Xä.ä§-§IW§Q%SUE$KJ: 53.; .aa

äafåäiäcüiwüáääwgg3årwñêêåååâsåi

. . . .. U5 j g . v . g . s k i l

än; liøåámo 36: :avart: :ä øâxøäb/mäzzm Lziigv iizáüfm v

áqifçgçzzâgçgçå

i j

u 36md§§ mimmi us am;

.w Ã

:asnmsggagghngqçq

mv.:

mgm,mmga.üv .

%

V v

lüüêügäêe m.:

A . %

äâmkââââr

A

Wâäiå 73§:J$%%ÃE

,awlâgaslâaäz

.

3 Delegerat statistikansvar och officiell

statistik

Utredningens delbetänkande

I delbetänkandet förde jag diskussion kring strukturer i det blivande en statistikartsvaret för att skapa underlag för en rättslig utvärdering. Detta med ledning av de linjer lagts fram i 1990 års statistikutredsom nings betänkande SOU 1992:48 Effektivare statistikstyrning och i

prop. 1992/932101 den statliga statistikens om finansiering och samordning. Jag framhöll att det ligger i sakens för statistik natur att ett ansvar med skyldighet att bl.a. samordna användarbehov inom sektor en är ett myndighetsansvar av sådan beskaffenhet reglering att en härav måste ske i myndighetens instruktion eller på motsvarande sätt. Av detta följer att myndigheten skall fullgöra sitt uppdrag på bästa tänkbara sätt och till lägsta möjliga kostnad. Allmänna regler för

myndigheters upphandling bör gälla, vilket jag återkommer till senare. Jag noterade dock att någon reglering i enlighet med det föregående inte gjorts beträffande Skolverket. Det naturliga är sedan att myndigheten om inte någon myndighet särskilt anvisas - annan som samarbetsorgan antingen utnyttjar befintlig kompetens inom sin - en verksamhet för att fullgöra uppdraget eller bygger sådan. Detta upp en i all synnerhet om det handlar om ett uppdrag viss varaktighet. Det av kan emellertid i många fall ställa sig lämpligt inhandla tjänster att utifrån. Hela tiden gäller att åtgärderna utförs under respektive myndighets fulla ansvar och att myndigheten inte på något sätt kan "avtala bort" sitt Att detta kan åläggas ansvar. en myndighet bygger dock på vissa förutsättningar. En väsentlig sådan är myndigheten att har eller får tillgång till de uppgifter behövs för framställa som att statistiken och kan förutsättas bli bearbetade via ADB. Jag har som framhållit att den ansvariga myndigheten bör förfoga dessa över i TF:s mening. Som en naturlig följd härav bör myndigheten även ha ansvar för frågor om utlämnande enligt TF, registeransvar m.m. enligt datalagen samt arkivansvar enligt arkivlagen 1990:782.

Det är först och främst den ansvariga myndigheten efter som, samråd med andra användarmyndigheter m.fl., fattar beslut om statistikens omfattning och inriktning. Vidare förutsätts myndigheten

på sikt väga kostnaderna för statistik mot andra kostnader i verksam-

Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik sou 1994:65

heten. En upphandling måste därför kunna ske till bästa villkor. Detta låter sig knappast göras om myndigheten skall behöva förhandla beträffande tillgång till behövliga primäruppgifter. Somliga myndigheter saknar egen statistikkompetens och kan inledningsvis finna det lämpligast att fullgöra sin skyldighet genom att lägga ut statistikframställningen som ett uppdrag till SCB. Andra myndigheter, som kanske i dag förser SCB med primäruppgifter, kan finna det mer förenligt med sina intressen att anlita en annan producent eller att framställa statistiken helt i egen regi. Det senare torde ligga närmast till hands för myndigheter som redan nu har statistikproduktion. Som uppdragstagare kommer inte bara SCB m.fl. myndigheter med gedigen statistikkompetens ifråga utan så småningom även aktörer i det privata näringslivet. I avsnittet 3.3.2 67 redogörs översiktligt för de regler som styr upphandlingsförfarandet. Det är helt sak att somliga myndigheter av olika skäl inte en annan kommer att söka någon annan leverantör av statistik än SCB. Det får dock inte accepteras att myndigheten i avtal med SCB eller annan binder sig på sådant sätt beträffande t.ex. tillgång till primäruppupp gifter eller rätt till programvara att andra alternativ av den orsaken ställer sig ekonomiskt mer kostsamma och därmed sämre.

l Remissutfallet

Flera remissinstanser ställer sig tveksamma till de överväganden och slutsatser som framförs i delbetänkandet beträffande statistikansvaret och till detta anslutande frågor. Justitiekanslern UK delar min utgångspunkt att 2 kap. 3 § TF är grundläggande för frågan förfogande över uppgifter. Vilka om praktiska och organisatoriska effekter detta kan få är dock något som enligt JK inte omedelbart framstår som klart. Frågan om vilken ställning SCB får i förhållande till beställarmyndigheten när det gäller den närmare tillämpningen av 2 kap. TF på materialet måste bedömas mot bakgrund fler faktorer. En första fråga är, menar JK, vilket av som rent faktiskt inhämtar grunduppgifterna från tredje man. organ Den andra frågan gäller uppdragets konkreta innehåll. Här pekar JK på sådana frågor som om SCB bara skall tekniskt bearbeta materialet eller också svara för analyser och program etc. Den tredje frågan rör i vilken rättslig status SCB organiseras i fråga om uppdragsverksamheten, myndighet eller annan juridisk person. Betänkandet synes enligt JK bygga på förutsättningen att SCB:s uppdragsverksamhet skall, som slags servicebyrå, vara ordnad i myndighetsform. Av detta följer en enligt JK:s mening att de rättsliga frågor som tas upp i det särskilda

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och qâiciell statistik

yttrandet är mycket beaktansvärda. Frågorna bör enligt JK:s mening utredas ytterligare.

När det gäller frågan registeransvar för om myndigheterna resp. SCB delar DI min bedömning i så måtto det bör att eftersträvas att ansvaret ligger på myndigheten även i fall där SCB anlitas för att producera statistiken den statistikansvariga myndigheten. Emellertid kan av den nuvarande datalagen i vissa situationer i avsaknad av annan lagreglering följa ett för beställaren och SCB - gemensamt registeransvar. Det torde gälla SCB skall ha befogenhet om att t.ex. bestämma ett registers innehåll. SCB torde om också bli ensam registeransvarig i fall där centralbyrån helt självständigt skall ansvara

för en statistikframställning och för detta ändamål behöver

inrätta ett s.k. uppdragsregister. l den avsedda registerlagen bör därför noggrant anges vad som skall gälla i fråga beställarens SCB:s om resp. befogenheter och förfoganderätt över registren så att det står klart var registeransvaret kommer att ligga. Principen bör vara ett odelat registeransvar för beställaren såsom ansvarig för den verksamhet för vilken statistiken produceras. Om inte detta uppnås förloras enligt DI

fördelarna från integritetssynpunkt med en decentralisering av

statistikverksamheten, vilket inte kan accepteras.

SCB framhåller inledningsvis att byrån enligt riksdag och regering skall ha en central roll i den statliga statistikverksamheten, vilket inte har beaktats. SCB är därför kritisk delar mot stora av övervägandena och menar att det lagts fram förslag leder ett som till att byråns roll reduceras till en servicebyrå de statistikansvariga myndigheterna. Jag har enligt SCB inte dragit korrekta slutsatser min av analys av förfoganderätt och registeransvar. SCB betonar att man, för att uppfylla kraven på att tillgängliggöra statistik byggd på olika statistis-

ka grundmaterial, måste förfoga över de register varifrån statistik och mikrodata hämtas. Att framställa statistik är verksamhet en som innebär en serie åtgärder självständigt måste utföras av som genom inmatning av uppgifter i personregister, bearbetningar av dessa register och framtagande utdata. Detta kan enligt SCB inte av fullgöras med instruktioner från myndighet reducerar SCB:s en som roll till en servicebyrå, utan måste göras i en successiv verket med process av fullt förfogande överde ingående materialen, inklusive förekommande personregister. SCB hävdar att frågan om vem som äger eller disponerar över statistiken är grundläggande betydelse. SCB:s av möjligheter att utveckla statistiken, utnyttja registrens informations-

möjlighet och ställa det statistiska materialet till användarnas för-

fogande är helt beroende på SCB äger sina om register, dvs. är registeransvarig för dem. Särskilt bör här uppmärksammas forsk-

ningens ofta stora krav på statistisk information. Det gäller både

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

mängden av statistik och speciella kombinationer av uppgifter som bara kan tillgodoses genom inhämtning och sammanställning av uppgifter från olika statistikkällor. SCB har i dag en konstruktion som gör verket speciellt lämpligt för att tillgodose sådana behov. Vidare har SCB ålagts att verka för att statistiken överlag görs mer tillgänglig. Det innebär att, förutom forskningens behov, även övriga användares behov av statistik skall kunna bättre tillgodoses. I de projekt vid SCB arbetar med dessa frågor har man tydligt erfarit som att det är just kombinationer av data från olika register som är värdefulla. Detta gäller även långa, jämförbara tidsserier för sådana kombinerade data. Mina förslag, hävdar SCB, innebär att denna ordning inte kan åstadkommas på avsett sätt eftersom förslaget skulle innebära att både sekretesslagen och datalagen skall tillämpas vid varje tillfälle ett personregister skall bearbetas med ett annat register. som Vidare måste samtliga berörda beställarmyndigheter även formellt godkänna sådana bearbetningar. Lika lite som några rättsliga hinder har anförts mot att SCB alltjämt skall kunna vara registeransvarig för de register som kommer att användas, lika lite har några fördelar anförts för den föreslagna förändringen. SCB framhåller att en myndighets ansvar kan utövas fullt ut utan att registeransvaret måste tillkomma myndigheten. SCB hänvisar därvid till innehållet i det särskilda yttrande som bifogats delbetänkandet. Registeransvaret för de register som upprättats av SCB för att fullgöra den anslagsverksamhet som nu i delar föreslås bli överflyttad till beställarmyndigheter har hittills självklart legat hos SCB. Men SCB har också varit registeransvarig för de register som bildats i anledning av de uppdrag verket fullgjort. Samtliga de kriterier som konstituerar registeransvar pekar entydigt ut SCB; primärmaterial inkommer till SCB blir allmärma som handlingar enligt TF, vilket också medför arkivansvar, överföring till ADB-medium handhas SCB, kontroll och rättning görs av SCB, av tabellayouter skrivs av SCB, utdata produceras av SCB, inklusive registerutdrag enligt 10 § datalagen. Till detta kommer de olika åtgärder vidtas för att tillämpa internationella standarder och inte som minst den stegvisa ansats som måste tillämpas i statistiskt metodhänseende. SCB förfogar således över registren i sin verksamhet för att fullföra beställarens uppdrag. Det är för verket självklart att personregistren i SCB:s statistikproduktion oavsett vem som är beställare av produkten är det verktyg som SCB ansvarar för i sin verksamhet. - SCB poängterar att det synsätt som regeringen givit uttryck för ifråga den förändrade ansvarsfördelningen kan fullgöras på bästa om från beställarmyndigheten i framtiden formellt och sätt om uppdrag reellt sker med den utgångspunkten att SCB skall vara registeransvarig för förekommande register för att kunna hålla data från olika register

Delegerat statistikansyar och oficiell statistik

tillgängliga. SCB vill betona att ett sådant förhållande inte innebär några restriktioner för beställarmyndigheterna att få ett avgörande inflytande över den statistikframställning som uppdraget avser. SCB pekar på tre, som man vill uttrycka det, besvärande omständigheter, som hävdas bli följden av att man följer min uppfattning. För det första kommer den beställaransvariges register inte att kunna kompletteras med uppgifter från andra register. Detta hindras av statistiksekretessen i 9 kap 4 § sekretesslagen. För det andra innebär dessa legalt vattentäta skott att beställarmyndighetens material inte kan omfattas av den bredare satsning på att göra kombinationer av data tillgängliga som ligger i kravet på ökad tillgänglighet. För det tredje blir det svårt att leva upp till de åtaganden som Sverige gjort på statistikområdet inom ramen för EES-avtalet. SCB påminner slutligen om att registeransvaret är en komponent i rättsligt avseende. Även enligt TF och enligt arkivlagen hör ansvar hit. Reglerna i dessa författningar kommer att ge effekter i min modell som också talar för den lösning som verket förespråkar. Genomförandekommittén anser att de myndigheter som förslås bli beställaransvariga för officiell statistik skall kunna styra och kontrollera produktionen av den statistik de fått ansvaret för. Detta gäller oberoende av om myndigheten väljer att producera statistiken internt eller lägga ut beställningen till någon annan SCB, annan myndighet eller servicebyrå. Kommittén delar inte bedömningen att beställarmyndigheten nödvändigtvis måste bli registeransvarig för de register som kan behövas för produktionen av den officiella statistiken. Man kan inte utesluta att en myndighet kan behöva utnyttja uppgifter i register hos andra myndigheter, t.ex. de centrala databaser som SCB kommer att ha, för att producera sin statistik. Det är i princip också tänkbart att flera beställarmyndigheter gemensamt finansierar ett register som används för vars och ens statistikproduktion. Även i det fall då register entydigt kan härledas till beställarett en myndighet, torde det faktum att beställarmyndigheten alltid skall vara registeransvarig leda till behov av utökade administrativa rutiner vid beställningar som kräver samkörningar mellan olika register. Genomförandekommittén bedömer att sådana förfaranden kommer att bli krångligare och mer tidskrävande, i vart fall övergångsvis, än nuvarande rutiner vid SCB. Utformningen av en generell statistikregisterlag skulle dock eventuellt kunna påverka dessa förfaranden. Kommittén betonar att frågan om registeransvaret inte får försvåra förutsättningarna för rationell och kostnadseffektiv produktion den av officiella statistiken. Kommittén ifrågasätter slutligen min tolkning av reglerna i TF.

Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik sou 1994:65

Skolverket tolkar ansvaret för officiell statistik ett system där som beställarmyndigheten tar ansvar för helheten i informationssystemet, dvs innehållet i informationssystemet föreskrifter för presenterat som uppgiftslämnare, statistikförsörjningeni allmän mening, dvs andra en användares behov, innehåll i Sveriges Officiella statistik SOS samt kostnadsansvaret för statistikproduktionen inom sektorn. Verket vill ha möjlighet att lägga ut den rent tekniska delen av informationssystemet, tillgängligheten i ett offentligt perspektiv och vissa övergripande uppgifter, t ex internationell rapportering. Verket framhåller att man som beställarmyndighet aldrig kan avtala bort sitt beställaransvar och därmed inte heller det yttersta ansvaret för statistiksystemet och de juridiska förpliktelser som följer, t ex registeransvar. Det måste emellertid inom ramen för detta finnas möjlighet att lägga ansvar en ut större uppdrag. Skolverket måste således förvissa sig att om uppdragstagaren fullgör verkets uppgift på ett sådant sätt det som skulle ha ålegat verket att göra. Härvidlag kan mina förslag till "mall" och utformning av typ statistikreglering en ny av vara vägledande. Skolverket framhåller beställarmyndighet att man som redan i dag tar ett samlat ansvar för vad ska samlas in som genom föreskrifter. I föreskrifterna presenteras informationskravet och de begrepp och definitioner som ska användas vid uppgiftslämnandet. Verket skall också ta ansvar för statistikförsörjningeni allmän mening. Med detta avses att ta för att andra användares behov beaktas ansvar vid avvägningen av omfattningen och utformningen den officiella av statistiken om skolan. Till detta hör också ansvaret för medlen för statistikproduktionens alla led. Skolverket vill dock upphandla den tekniska delen av statistikproduktionen, dvs insamling och uppläggning av register. Till detta kommer arbetet med systemförvaltning och registervård, t ex gallring, rättningar och arkivansvar, uppgifter som i dag i princip åvilar den som är registeransvarig. Verket vill vidare upphandla tillgänglighet i ett offentligt perspektiv. Statistiken blir inte tillgänglig bara för att den finns upplagd i ADB-register eller för att vissa delar finns publicerade i SOS. En bred allmänhet och forskningen måste få tillgång till primärdata, så långt sekretesslagen som och datalagen medger. Detta att kan uppdrag till någon genom man ge som har tillgång till statistiken. I detta arbete ingår t olika typer ex av prövningar för utlämnande. Skolverket vill även kunna upphandla vissa övergripande delar som internationell rapportering och för ansvar standarder och klassificeringar. Det måste därför skapas såväl administrativa som juridiska förutsättningar för beställarmyndigheter att lägga ut stora statistikuppdrag som även innehåller tillgängligheten till informationen, till en kompetent och professionell uppdragstagare. Verket menar att jag i mitt delbetänkande har förbisett denna proble-

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och oficiell statistik

matik. Skolverket anser att grundtankarna i reformeringen en av av statistikproduktionen är att beställarmyndighetema måste, för att klara sitt uppdrag, få förutsättningar att välja olika produktionsmodeller. Verket menar att jag helt förbigår grundproblemet med att å sidan ena decentralisera statistikansvaret för att öka "flexibiliteten" och kostnadsmedvetandet och å andra sidan behovet ett nationellt av sammanhållet statistiksystem fungerar infrastruktur. Här som som en aktualiseras t.ex. problemen med hur i decentraliserad man en statistikproduktion skall kunna sambearbeta vitala register i dag som och i en framtid kommer att finnas på SCB förvaltningsuppsom en gift. Arbetarskyddsstyrelsen framhåller att definitionen av beställaransvar respektive sektorsansvar måste klargöras. Om beställaransvaret endast är den delmängd av sektorsansvaret regeringen bestämmer skall som utgöra den officiella statistiken måste lagar, författningar och myndighetsinstruktioner sektorsansvaret och inte enbart beställaransvaret. avse En myndighets ansvar för statistik bör enligt styrelsens mening regleras i dess instruktion. Med ett sektorsansvar följer myndigatt heten måste erhålla för att bevaka och samordna statistikberesurser hovet inom den sektorn. Riksarkivet ställer sig på flera avgörande punkter tveksamt till mina överväganden. Huruvida SCB inom för ett uppdrag skulle ramen kunna betecknas som enbart utförare teknisk bearbetning beror av en enligt Riksarkivet givetvis på uppdragets innehåll och utformning. Ett uppdrag med de rättsliga förutsättningar som tycks vara åsyftade skulle göra SCB liksom varje konkurrent till SCB till endast mekanisk - - en utförare av detaljerade instruktioner. Kraven måste då omvänt ställas högt på beställarmyndighetens sakkompetens vad gäller utformande av beställning inklusive kravspecifikation. De rättsliga begränsningarna för SCB skulle i praktiken lägga ett kvalitativt tak för de tjänster som skulle kunna upphandlas genom ett sedvanligt anbudsförfarande. Riksarkivet vill ifrågasätta de ökade kraven på sakkompetens hos om upphandlande myndigheter och de rättsliga hindren att inte få ta SCB:s fulla kapacitet i anspråk kan förenas med kravet på kostnadseffektivitet inom statsförvaltningen. På denna punkt saknas, enligt Riksarkivet, en genomförd analys. Några myndigheter ställer sig i stort bakom mina överväganden i denna del. Kommerskollegium delar sålunda uppfattningen att beställaransvaret för statistik, bl.a. med skyldighet att samordna användarbehovet inom en statistiksektor, är ett myndighetsansvar av sådan beskaffenhet att det bör regleras i myndighetens instruktion eller på motsvarande sätt. Kollegiet delar också uppfattningen att en myndighet med beställaransvar i princip bör ha registeransvar enligt

Delegerat statistikansvar och ojiiciell statistik 1994:65 sou

datalagen och arkivansvar enligt arkivlagen. Man kan inte se att en delegering till Kommerskollegium av beställaransvaret för utrikeshandelsstatistiken från sekretessynpunkt skulle innebära några problem jämfört med nuläget. Kommerskollegium har för övrigt redan i dag tillgång till sådant sekretessbelagt statistiskt material. Socialstyrelsen ställer sig bakom mina ställningstaganden i denna del. Företagens uppgijislämnardelegation delar min uppfattning och understryker att förslaget synes vara det enda rätta om beställarmyndigheten verkligen skall kunna företa ett val beträffande var statistiken skall produceras, om den inte skall framställas beav ställarmyndigheten själv.

Sammanfattning av remissyttrandena

Remissinstanserna har beaktat problemställningarna från egna utgångspunkter, vilka delvis skiljer sig från varandra. Remissyttrandena kan därför inte sammanfattas till att ge en helt samstämmig bild av kritiken. Härtill kommer att Genomförandekommittén i sitt betänkande klarlagt vissa omständigheter och i väsentliga delar anslutit sig till de tankegångar som framförts i mitt delbetänkande. Följande generella aspekter kan dock sägas vara representativa för en stor del av remissinstanserna. Frågan om ansvarsbegreppets innebörd, dvs främst vilken ställning - SCB får i förhållande till den statistikansvariga myndigheten, måste utredas mer nyanserat och bedömas mot bakgrund av fler faktorer än de jag beaktar i delbetänkandet. Myndigheterna har stora förväntningar på vilka problem som kan lösas inom ramen för den kommande statistikregisterlagen. Flera myndigheter höjer dock ett varnande finger för en restriktiv hållning beträffande tillgång till sådana statistiska uppgifter som man i dag får via SCB. En sådan kan kraftigt fördyra eller till och med omintetgöra en stor del av den svenska statistikproduktionen. De statistikansvariga myndigheterna måste, för att klara sitt uppdrag, få förutsättningar att välja olika produktionsmodeller.

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och qâiciell statistik

3.2 Genomförandekommitténs

förslag

I direktiven för Genomförandekommittén dir. 1993:9 har ingått bl.a.

att kommittén skall utvärdera de delar SCB:s nuvarande statistik för av

vilka ansvaret bör överföras till andra myndigheter. Kommittén har haft till uppdrag att gå igenom den statliga statistiken och ytterligare precisera hur gränsen mellan officiell och arman statlig statistik skall

dras. Kommitténs uppdrag har också innefattat att föreslå vilken

officiell statistikproduktion som bör ligga under olika sektorsmyndig-

heters ansvar.

3.2.1 Den officiella statistiken

Statistikens omfattning och innehåll

Genomförandekommittén betonar i sitt betänkande SOU 1994:1

Ändrad ansvarsfördelning för den officiella statistiken s. 35

att ett

huvudsyfte med reformeringen av den statliga statistikproduktionen är att öka incitamenten för omprövning av statistikproduktionens omfattning och innehåll. Genom att ge en rad myndigheter vad

kommittén kallar "beställaransvar" for den statliga statistiken vill man åstadkomma en prövning av relevansen och kvaliteten gentemot de

ändamål som statistiken är avsedd för. En myndighet med

ansvar av

detta slag skall ha vissa möjligheter att öka eller minska statistikpro-

duktionen och därmed ta ställning till åtgärdens inverkan på arman

verksamhet. Kommittén framhåller dock att lagen 1992:889 den

om

officiella statistiken i viss utsträckning begränsar myndigheternas

handlingsfrihet, eftersom den föreskriver att viss uppräknad statistik

skall produceras. I lagen anges sålunda att "Officiell statistik är sådan statistik för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering myndighet

som en

framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar".

Genomförandekommittén konstaterar att det krävs att den officiella statistiken skall vara

objektiv och allmänt tillgänglig, samt

-

framställd och offentliggjord med beaktande av skyddet för

enskilda

Att en viss statistik blir ojiciell får då den konsekvensen

att den skall produceras

-

Delegerat statistikansvar och omciell statistik sou l994:65

att den skall framställas via beställarmyndighetens ordinarie budget, att uppgiftsskyldighet i vissa fall kan föreskrivas, att det finns krav på att statistiken görs tillgänglig och publiceras. -

En användare skall med hänsyn härtill kunna räkna med god en tillgänglighet och regelbundenhet i presentationen. Det förutsätts att statistiken i fråga produceras med hjälp av god statistisk teori och praxis. Genomförandekommittén använder i sin framställning ett begrepp "systemet Sveriges officiella statistik" SOS som skall beteckna hela produktionssystemet av ojñciell statistik och inte enbart publ ikationsserien. Kommittén noterar att begreppet SOS tidigare mer eller mindre informellt har använts som beteckning på en publikationsserie och att den statistik som publicerats under denna beteckning av många betraktats som kvalitetsstämplad och särskilt viktig. Det har emellertid inte funnits någon klar reglering i författning eller i annan ordning av vad som skall ingå i publikationsserien före tillkomsten av lagen om den officiella statistiken. Kommittén betonar också att de där angivna kriterierna för vad som äriofficiell statistik inte heller ger någon entydig vägledning för vilka produkter som skall ingå i den officiella statistiken. Det nuvarande innehållet i och omfattningen av officiell statistik anges i grova termer i den till lagen anslutande förordningen 1992: 1668 om den officiella statistiken. Förordningen har för övrigt ändrats en gång med anledning av att Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden LES inkluderades bland myndigheter med beställaransvar för officiell statistik. Jag använder i den fortsatta framställningen beteckningarna statistikansvar och statistikansvarig myndighet istället för beställaransvar, beställaransvarig myndighet, sektorsansvar och sektoransvarig myndighet. Det finns flera skäl för detta. Arbetarskyddsstyrelsen framhåller i sitt remissvar på mitt delbetänkande att definitionen av beställaransvar respektive sektorsansvar måste klargöras. Styrelsen påpekar att om beställaransvaret endast är den delmängd av sektorsansvaret som regeringen bestämmer skall utgöra den officiella statistiken, måste lagar och myndighetsintruktioner m.fl. författningar avse ett sektorsansvar och inte enbart ett beställaransvar. För egen del anser jag att det inte går att göra en klar avgränsning mellan de åsyftade begreppen utan att de i nu aktuella avseenden har en likartad betydelse. Inget av dessa begrepp är heller enligt min mening lämpligt som beteckning på det ansvar för officiell statistik som utredningsarbetet avser. statistikansvar är en allmänt sett mer rättvisande benämning och motsvarar bättre författningsregleringen av den officiella statistiken.

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojiciell statistik

Genomförandekommittén betonar att preciseringen vad skall av som ingå i den officiella statistiken bör göras med minsta möjliga låsning till viss produktion eller särskilda resursinsatser. Innehållet bör därför i så stor utsträckning som möjligt anges så att det klargörs för vilka

områden det kommer att finnas statistisk information. Det framhålls

som viktigt att olika användare kan få uppgifter vilka samhällsomom råden som finns belysta och vad man kan räkna med kommer att finnas tillgängligt också i framtiden. Beslutsutrymmet för omprioriteringar inom respektive statistikansvarig myndighet blir avhängigt av den detaljeringsnivå med vilken statistikprodukterna specificeras i

statistikförordningen. En mycket detaljrik specificering vad är

av som officiell statistik kommer att i hög grad inskränka myndigheternas möjligheter att ompröva statistikproduktionen. Åtminstone innebär det att varje gång en förändring planeras måste en betydande procedur genomföras via anslagsframställning, regleringsbrev och kanske t.o.m. författningsändring. Kommittén har mot bakgrund härav valt att föreslå en relativt övergripande beskrivningsnivå för innehållet i den officiella statistiken och gör inte någon precisering i termer av ingående variabler, redovisningsnivåer, frekvens etc. Detta överlämnas till den aktuella statistikansvariga myndigheten att besluta efter samråd med statistikens övriga användare. Principerna för den officiella statistikens innehåll skall, enligt

kommitténs mening, gälla för all officiell statistik, således även sådan

för vilken ansvaret redan ligger på myndighet.

Den officiella statistiken skall enligt Genomförandekommittén s.

21 omfatta regelbundet producerad primärstatistik samt sådana statistiska sammanställningar och vidarebearbetningar utgör som väsentligt underlag för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering. Med primärstatistik avses resultat av statistiska undersökningar baserade på särskild datainsamling eller utnyttjande av data från administrativa källor. Statistiska sammanställningar avser vidarebearbetningar av resultat från statistiska undersökningar. Förslaget till vad som skall utgöra den officiella statistiken förtecknas i en bilaga till Genomförandekommitténs betänkande och är indelad i 22 statistikomráden. I varje område ingår rad statistiska en titlar, statistik inom omrâdet. Dessa är angivna i termer statistiska av beskrivningar av samhällsområden och -fenomen. En ytterligare indelning görs sedan i statistikprodulder/deiztroduláer. Redovisningen bygger i väsentliga hänseenden på nuvarande gruppering av den officiella statistiken.

Delegerat statistikansvar och qäiciell statistik sou 1994:65

Inte all statistik som används för internationell rapportering är medtagen i SOS-förslaget. Mycket av den regelbundna rapporteringen sker på frivillig basis. Vid kommitténs bedömning har därför bl.a. överenskommelser inom EES-avtalet varit styrande. Ett antal preciseringar har gjorts för att förtydliga omfattningen av den officiella statistiken. Vidare har några produkter lagts till och några tidigare funnits med i bilaga till statistikförordningen har som strukits. Detta har gjorts i syfte att uppnå en så stor enhetlighet som möjligt mellan olika samhällssektorer. Strävan har varit att så långt möjligt knyta den officiella statistikens omfattning direkt till de i lagtexten angivna användningsområdena. Den i bilagan angivna statistiken föreslås ingå och redovisas i enhetlig form i publikationsserien Sveriges ojüiciella statistik SOS. SCB föreslås meddela eventuella föreskrifter för SOS-serien, som är tänkt att kunna jämföras med serien Statens Offentliga Utredningar SOU.

Krav på den officiella statistiken

Genomförandekommitténs förslag bygger på att respektive ansvarig myndighet, efter samråd med statistikens övriga användare, tar ställning till en precisering av variabelmängden inom respektive statistikområde och statistikprodukt. För i detalj kunna att mer ange vad som skall ingå i den officiella statistiken kan en sådan precisering bygga på en indelning i brytvariabler som utgör underlag för uppdelning i redovisningsgrupper regionalt, kön, näringsgren, etc. och i resultatvariabler antal, värde, volym, genomsnitt, etc.. Precisering behöver också göras vad avser hur ofta, dvs. med vilken frekvens, som statistiska resultat ska mätas, produceras och presenteras. All officiell statistik skall vara regelbundet återkommande. Frekvensen eller periodiciteten kan delas in i intermittent längre frekvens än årligen och löpande statistik årlig, kvartalsvis, månadsvis etc.. När det gäller frekvensen är det flera aspekter som kommer referensperiod, mätfrekvens och publiceringsfrekvens. Genomförandekommittén betonar att det för varje statistikprodukt som ingår i SOS bör upprättas en aktuell produktbeskrivning av den statistikansvariga myndigheten. Förslag lämnas till hur en sådan kan

utformas. Produktbeskrivningen utgör en del av SOS.

Vidare skall den officiella statistiken, kommittén, alltid menar dokumenteras och kvalitetsdeklareras. SCB utfärdar föreskrifter och allmänna råd för hur detta skall ske. När en statistikansvarig myndighet önskar göra stora förändringar av officiell statistik skall detta redovisas i anslagsframställningen.

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och oficiell statistik

Ändringar i statistikens innehåll och omfattning, t.ex. ändring av

frekvens, redovisningsnivåer eller variabelinnehåll, skall anmälas till SCB. Detta görs via produktbeskrivningarna och eventuellt kompletterande underlagsmaterial. För ändringar direkt påverkar som användarnas möjligheter att dra nytta av statistiken skall kontakter med respektive användare ha tagits i förväg och finnas dokumenterade. SCB skall följa utvecklingen på den officiella statistikens område och bevaka att ansvariga myndigheter tillgodoser olika användarintressen. Byrån har härvid att särskilt beakta allmänintresset av statistiken ifråga.

Den officiella statistikens tillgänglighet

Genomförandekommittén betonar att den officiella statistiken skall göras tillgänglig så snart den är producerad och respektive ansvarig myndighet föreslås ansvara för att så sker. Formkraven bör på motsvarande sätt som för SOU begränsas till en enhetlig logotype, med systematisk förteckning m.m. Varje statistikansvarig myndighet anges själv bli ansvarig utgivare för sina publikationer i SOS och skall i övrigt kunna profilera sina delar.

Statistiken kan göras tillgänglig i tryckt form eller via ADB-baserade

medier så snart den är producerad. Statistiken skall göras så lätt tillgänglig som möjligt för alla intresserade användare. Allmänintressets krav betonas i detta sammanhang. Tillgängligheten måste bl.a. därför arrangeras på ett sådant sätt att statistiken kan distribueras via allmänna bibliotek. Kommittén framhåller vidare att officiell statistik, inom ramen för gällande sekretess- och integritetsskyddsbestämmelser, skall göras tillgänglig för enskilda användare, såväl i form observaav tionsregister som i mer bearbetat utförande. Den ansvariga myndigheten skall, enligt kommitténs mening, inte kunna motsätta sig utlämnande av officiell statistik eller underlag härför. Samlingspublikationerna Statistisk Årsbok och Allmän månadsstatistik skall ingå i SOS och SCB skall ansvara för att dessa båda centrala skrifter tas fram.

3.2.2 Statistikansvariga myndigheter

I Delrapport l har Genomförandekommittén ställt rad förutupp en sättningar att tjäna som utgångspunkt vid bedömningen av delegering och val av ansvariga myndigheter enligt följande; Statistikens nuvarande användning,

Delegerat statistikansvar och omciell statistik sou 1994:65

Framtida behov och användningssituationer, Statistikens trovärdighet, Sektormyndighetens tyngd i det totala användarperspektivet och Sektormyndighetens kompetens och möjligheter att utveckla nödvändig kompetens.

Till dessa har successivt tillkommit några ytterligare förutsättningar, nämligen myndighetens syn på sin framtida roll och sina huvuduppgifter, myndighetens egen syn på ett eventuellt Övertagande av ansvaret för den nämnda statistiken samt myndighetens bedömning av hur ett Övertagande kan se ut. Genomförandekommittén har applicerat dessa förutsättningar på SCB:s reguljära statistikproduktion och utifrån en tabellarisk gruppering av statistikprodukterna bedömt hur starka skäl som i varje enskilt fall talar för en utflyttning av statistikansvaret. I Delrapport 2 har Kommittén, efter en genomgång av all nuvarande anslagsfinansierad statistik vid SCB, redovisat ett förslag omfattande statistik där "beställaransvar" bör läggas på en "sektoransvarig myndighet". I sitt betänkande föreslår kommittén utläggning av sådant ansvar för officiell statistik till 16 myndigheter. Endast några få av dessa har tidigare haft ansvar för officiell statistik i någon form. Ytterligare åtta organ förslås få ansvar för övrig statlig statistik. Kommittén redovisar sitt förslag till myndigheter med förändrat ansvar

departementsvis i en tabell Tabell 1 s. 51.

Jag har nedan gjort en sammanställning som bygger på Genomförandekommitténs förslag. I sammanställningen anges det statistikområde och den statistik inom omradet för respektive myndighet som används i Genomförandekommitténs förslag till förteckning av Officiell statistik och statistikansvariga myndigheter bil. 5. Slutligen anges de statistilqprodukter eller delprodukter som kommittén tidigare publicerat tillsammans med föreslagna beställarmyndigheter i en produktlista i Delrapport 2 bil. 4. Sammanställningen syftar endast till att åskådliggöra omfattningen av det förändrade statistikansvaret och de statistikansvariga myndigheterna. Vissa förändringar i jämförelse med Genomförandekommitténs förslag har redan aktualiserats genom regeringens budgetproposition prop. 1993/94: 100, bilaga s. 94. Regeringen uttalar att man i stort ansluter sig till Genomförandekommitténs förslag om vilka myndigheter som skall fä ett ansvar för officiell statistik, att på men man några områden dock har en avvikande mening:

Ansvaret för publikationen Välfärdsbulletinen bör ligga kvar på

- SCB och innehållet anpassas till de krav på spridning och offentligggörande officiella statistiken ställer. Välfärdsbulletinen

som den

. Delegerat statistikansvar och oøâiciell statistik

spänner över flera sektorsområden och har sin tyngpunkt i undersökningarna om levnadsförhållanden. Eftersom SCB i det lagda nu

förslaget får ansvar för huvudparten av den statistik som berörs bör också medel för publicering vara kvar. Ansvaret för statistik inom området Boende och Byggande bör inte

delas upp mellan Boverket och SCB på det sätt Genomförandesom

kommittén föreslår. Med hänsyn till att stor del statistikpro-

en av duktionen inom området bl.a. används för att framställa vissa

indexserier för byggsektorn och eftersom ansvaret för dessa indexserier även fortsättningsvis skall ligga på SCB bör frågan

om vem

som framdeles bör ansvara för statistiken övervägas ytterligare. I avvaktan härpå bör ansvaret för statistiken inom området Boende och Byggande tills vidare ligga kvar på SCB. Ansvaret för statistiken över arbetsskador och arbetsmiljö delas inte

-

upp mellan Arbetarskyddsstyrelsen och Arbetsmiljöinstitutet utan hålls samman av Arbetarskyddsstyrelsen. Delegationen för prognos- och utvecklingsverksamhet DPU

föreslås ansvaret för transportstatistiken. Frågan har diskuterats

i Genomförandekommittén, någon utläggning föreslogs inte

men eftersom DPU:s verksamhet inte bedömdes ha den stabilitet som

krävdes. Regeringen anser dock att verksamheten har långsiktig

en

karaktär. Av 1993 års forskningsproposition prop. 1992/93:17O

s. 152 framgår också att statistik rörande transporter och prognoser

skall ingå i DPU:s verksamhetsområde. Regeringen kommer att vidta ytterligare åtgärder för att ge verksamheten den stabilitet som krävs.

Riksdagen har, såvitt avser denna del, beslutat i enlighet med

regeringens förslag bet. FiU 1993/94:l5, rskr. 1993/942269. Sist anges en förteckning över de åtta föreslås bli

organ som

ansvariga för viss övrig officiell statlig statistik produceras

som nu

vid SCB med anslagsfinansiering.

Statistik som är aktuell för ändrad ansvarsfördelning

A: Ojiciell statistik; statistikansvariga myndigheter

l Brottsföreb ande rådet RÅ

Statistikområde: Kriminal- och rättsväsende

Statistik inom området: Brott, F brott lagförda Domstolar-

personer,

nas verksamhet, Kriminalvård, Aterfall i brott

Delegerat statistikansvar och ojiiciell statistik sou 1994:65

Statistikprodukter/delprodukter:

Brottsstatistik preliminär och definitiv

- För brott lagförda personer - För narkotikabrott lagförda personer - Återfall i brott - Kriminalvård - Domstolars verksamhet -

2 Qyerstyrelsen för civil beredskap ÖCB

Statistikområde: Näringsverksamhet Statistik inom området: Statistik för särskilda øör

varugrupper

beredskapsändamâl

Statistikprodukter/delprodukter:

Varustatistik -

3 Socialstyrelsen S081

Statistikområde 1: Hälso- och sjukvård

Statistik inom området: Hälsa och sjukdomar, Hälso- och sjukvård,

Dödsorsaker

Statistikprodukter/delprodukter:

Dödsorsaksstatistik - Hälsostatistik -

Statistikområde 2: Socialtjänst Statistik inom området: Barnomsorg, Individ- och familjeomsorg, Äldre- och handikappomsorg

Statistikprodukter/delprodukter: Barnomsorgsstatistik förskolor, fritids- familjedaghem

-

Socialbidrag individuppgifter

-

Socialbidrag utgivet bidragsbelopp

-

Vägledande socialbidragsnormer

-

Faderskap och underhåll

- Insatser för - barn och unga

Insatser för vuxna missbrukare

-

Sociala utgifter

-

Social hemtjänst och hemhjälp

- Färdtjänst -

Vårdnad och underhåll vart tredje år

-

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojjiciell statistik

Hem för vård eller boende - Personal inom äldreomsorgen - Äldre Handikappomsorgsstatistik

serviceboende för

-

äldre/handikappade

Kostnader 0 intäkter för äldreomsorg -

4 Dele ationen för ro nos- och utrednin sverksamhe P

Statistikområde: Transporter och kommunikationer

Statistik inom området: Motorfordon, Persontransporter pd väg, Godstransporterpd väg, Vägtrafikolyckor, Sjöfart

Statistikprodukter/delprodukter: Utrikes sjöfart

- Utveckling Samfärdselstat -

Trañkolycksstatistik

- Varutransporter på väg UVAV -

Bilstatistik enligt bilregistret

- Utländska lastbilstransporter i Sverige - Svenska lastbilstransporter i utlandet - Rederiverksamhet - Hamnstatistik -

Fartygsstatistik

- Stuverier och stödtjänster -

5 Konunkturinstitutet

Statistikomräde: Priser och konsumtion Statistik inom området: Hushållens inköpsplaner

Statistikprodukter/delprodukter:

Hushållens inköpsplaner -

6 Riksrevisionsverket QRV

Statistikomráde: Offentlig ekonomi

Statistik inom området: Taxering, Utfallet av statsbudgeten

Statistikprodukter/delprodukter: Taxeringsutfallet

-

Delegerat statistikansvar och 0J7iciell statistik sou 1994:65

7 Statens skolverk

Statistikområde: Utbildning och forskning

Statistik inom området: Skolvdsende

Statistikprodukter/delprodukter: Utveckling och publicering av skolstatistik

-

Verket för högskoleservice gyns;

Statistikområde: Utbildning och forskning

Statistik inom området: Högskoleväsende

Statistikprodukter/delprodukter:

Personalstatistik för högskolan -

Grundläggande högskoleutbildning

-

Högskoleregistret

-

Forskarutbildning

-

9 Fiskeriverket

Statistikområdet: Jord, skogsbruk och fiske Statistik inom området: Fiske, Vattenbruk

Statistikprodukter/delprodukter: Deklarationsundersökning fiskare

- Vattenbruk -

Fiskets avkastning 2 delar

-

Fiskeriräkning vart femte år

-

10 Skogsstyrelsen SKS:

Statistikområde: Jord, skogsbruk och fiske

Statistik inom området: Produktion i skogsbruket, Sysselsättning i skogsbruket

Statistikprodukter/delprodukterz Skogsstatistik

-

11 Arbetarskvddsstvrelsen ASS

Statistikområde: Arbetsmarknad Statistik inom området: Arbetsskador, Arbetsmiljö

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojiiciell statistik

Statistikprodukter/delprodukter:

Arbetsskadestatistik -

Arbetsskadestatistik basregisteravisering

-

Arbetsmiljöstatistik

-

Metodarbete arbetsmiljöstatistik rent utvecklingsarbete

-

12 n kulturr

Statistikområde 1: Kultur och fritid

Statistik inom området: Bibliotek, Kulturmiüävárd, Museer, Studieför-

bund

Statistikprodukter/delprodukter:

Biblioteksstatistik -

Kulturmiljövårdsstatistik

- Museistatistik - Studieförbundens verksamhet -

Statistikområde 2: Offentlig ekonomi

Statistik inom området: Samhällets utgifter för kultur

Statistikprodukter/delprodukter:

Samhällets utgifter för kultur -

131 Statens invandrarverk SIV

Statistikområde: Befolkning Statistik inom området: Invandring och asylsökande

Statistikprodukter/delprodukter: Invandring/invandrare

-

14 Närin s- h teknik tvecklin sverke N TEK

Statistikområde 1: Energi

Statistik inom området: införsel och användning energi, Energiba-

av

anser

Statistikprodukter/delprodukter: Kortperiodisk energistatistik

-

Årlig energistatistik

-

Energistatistik för småhus

- Energistatistik för flerbostadshus -

Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik sou 1994:65

Energistatistik för lokaler

-

Energibalanser

-

Statistikområde 2: Näringsverksamhet Statistik inom området: Alyetableringar, Konkurser och ofentliga ackord, Utlandsägda företag, Svenskt ägande av utländska företag

Statistikprodukter/delprodukter:

Nyetableringsstatistik

- Konkurser offentliga ackord -

Utlandsägda företag

-

15 Statens naturvgdsverk SNE

Statistikområde: Miljövård och naturresurshushållning Statistik inom området: Miljöbelastning, Miljöövervakning, Miljöskyddslagens tillämpning, Miljöskyddskostnader

Statistikprodukter/delprodukter:

Luftkvalitet i tätorter -

Avrinningsomrádesstatistik

- Vattenkvalitet i inlandsvatten - Avfall och återvinning -

Utsläpp till luft av försurande ämnen m.m.

-

Miljöskyddslagens tillämpning

-

Miljöstatistik rent utvecklingsarbete

- Utsläpp till vatten -

16 Kemik KemI

Statistikomráde: Miljövård och naturresurshushållning

Statistik inom området: Kemikalier; försäljning och användning

Statistikprodukter/delprodukter:

Bekämpningsmedel handel och förbrukning

-

B: Övrig statistik; statistikansvariga myndigheter

1 Brottsföreb ande rådet RÅ

Rättstatistisk årsbok RÅ -

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och oficiell statistik

2 Socialstyrelsen SoS

Hälsostatistik utveckling av hälsostatistiskt system

- Årsbok för socialtjänsten - Resultatindikatorer hälsa/sjukvård -

Automatisk kodning dödsorsaker

-

Dödsorsaker omläggning till ICD 10

-

3 Konjunkturinstititet KI

Utgifts- inkomstprognoser for kommuner

-

4 Boverket

Bo- byggstatistik utveckling

-

Bostads- och byggstatistisk årsbok

-

5 Statens skolverk

Lärarprognoser och analyser

-

6 Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK

Informationsteknologi

-

Energistatistik övergripande samordning

-

7 Statens naturvårdsverk SNV

Havets tillstånd belastning utveckling -

Utsläppsstatistik utveckling

-

8 Kemikalieinspektionen KemI

Kemikaliestatistik utveckling -

SCB och ansvar för oficiell statistik

Kommitténs förslag innebär att SCB bibehåller statistikansvar på en

rad områden men också att ansvaret delas upp mellan SCB och andra

ansvariga myndigheter för ett antal områden enligt följande; Handel med varor och tjänster; SCB svarar för all varu- och

-

tjänstestatistik utom det som behövs inom ramen för försörjningsbe-

redskapen.

Delegerat statistikansvar och ojiiciell statistik sou 1994:65

Miljövård och naturresurser; SCB för miljöräkenskaper, - ansvarar statistik över handelsgödsel och naturresursstatistik Näringsverksamhet; SCB ansvarar för hela blocket utom - produkterna nyföretagande och utlandsägda företag. Offentlig ekonomi; SCB ansvarar för kommunal finansstatistik m.m. Utbildning och forskning; SCB ansvarar för forskningsstatistiken, utbildningsregistret samt produkten Kostnader för utbildningsväsendet.

Principen anges vara att SCB:s statistikansvar skall utformas på samma sätt för dessa områden föreslagits för andra ansvariga som myndigheter. Det innebär att SCB har ansvar för hela processen från behovsprecisering och kontakter med användarrepresentanter till frågor om utformningen av produktionen och publicering i SOS.

3.2.3 Utformningen statistikansvaret

av

En "beställarmyndighets" ansvar

De myndigheter som föreslås bli vad Genomförandekommittén kallar "beställaransvariga för officiell statistik" skall enligt kommittén s. 43

ff kunna styra och kontrollera produktionen av den statistik de får

ansvar för. Detta gäller oberoende myndigheten väljer av om att producera statistiken internt eller lägga ut produktionsansvaret till någon annan SCB, annan myndighet eller servicebyrå. Den "beställaransvariga myndigheten skall därför för att ansvara statistiken: -tas fram i enlighet med olika användares önskemål under beaktande av föreskrifter i lagar och förordningar samt internationella överenskommelser, vilket innebär bl.a. att bestämma statistikens innehåll, form, frekvens och övriga produktionskrav, löpande utvecklas och anpassas/omprövas i enlighet med samhälls- behoven, utformas så att uppgiftslämnandet så långt möjligt begränsas och förenklas, granskas och kvalitetskontrolleras före publicering samt görs allmänt tillgänglig och att användare kan upplysningar - om statistiken ifråga.

Vidare faller det, enligt kommitténs mening, den ansvariga myndigheten att, inom ramen för gällande författningsreglering, ställa sådant

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik

grundmaterial till SCB:s förfogande som samlats in för framställning av officiell statistik och som krävs för centralbyråns databasservice. Underlag för framställning av officiell statistik skall också kunna utnyttjas av annan myndighet som behöver detta för att fullföra sitt eget statistikansvar på ett rationellt sätt. Genomförandekommittén slår vidare fast att "beställaransvaret" omfattar ansvar för att statistiken ifråga underhålls och utvecklas i enlighet med användarbehoven. Statistikens innehåll, form, frekvens etc. bör fastställas i samråd med övriga användare. För att kunna fullgöra uppgiften som "beställaransvarig myndighet för officiell statistik" är det lämpligt att ett organiserat samarbete med övriga användare byggs upp i den mån sådant ännu inte finns. Detta kan, enligt kommitténs mening, göras i form av att en fast referensgrupp med representanter för de olika användarna etableras eller att ett liknande beredningsorgan skapas. Den ansvariga myndigheten föreslås vidare besluta om hur och var statistiken skall produceras. Detta innefattar ansvar för att ändamålsenliga och rationella statistiska metoder används vid produktion och publicering. Vid all förändring skall den ansvariga myndigheten beakta vad valet får för konsekvenser för produktionskostnaderna därvid skall de totala produktionskost- naderna för framtagning av statistiken i fråga utgöra bedömningsgrund statistikens kvalitet statistikens tillgänglighet samt uppgiftslämnarbördan -

Genomförandekommittén framhåller särskilt s. 49 att innehållet i den statistik som föreslås bli utlagd från SCB till myndigheter är högst av varierande karaktär. Till vissa delar avser den i första hand samord-

ning inom ett visst omrâde Invandrarverket m.m. medan den till

andra delar gäller BRÅ,

mer omfattande reguljär statistikprodulaion

Socialstyrelsen m.m.. En ytterligare annan variant gäller främst

sammanställning av underlag från olika primärkällor Statskontoret

m.fl.. För alla statistikprodukter som ingår i Sveriges officiella statistik SOS föreslås att det skall finnas aktuella produktbeskrivningar jfr s. 48. En produktbeskrivning skall innehålla, förutom uppgifter om ansvarig myndighet och aktuellt statistikområde, uppgifter om bl.a. primära variabler, frekvens, externa uppgiftskällor, utnyttjade interna register vid myndigheten, utnyttjade data från andra statistikprodukter inom området samt skapade statistikregister. Produktbeskrivningarna

Delegerat statistikansvar och omciell statistik

sou 1994:65

skall lämnas till SCB, och SCB ansvarar för att beskrivningarna upprättas på ett enhetligt sätt och finns allmänt tillgängliga. Den officiella statistiken skall alltid dokumenteras och kvalitetsdeklareras av den "beställaransvariga" myndigheten. SCB utfärdar allmänna råd beträffande hur detta skall ske. Myndigheten skall vidare redovisa en publiceringsplan med tidsangivelser för den officiella statistik man ansvarar för. Publiceringsplanen skall överlämnas till SCB som ansvarar för att planerna sammanställs och görs allmänt tillgängliga. Statistiken ska publiceras i SOS, och SCB meddelar, tidigare angivits, eventuella föresom skrifter för serien. Genomförandekommittén föreslår också att SCB får bevakande en roll när det gäller den officiella statistiken. Byrån skall till att olika se användarintressen inte minst allmänintresset tillgodoses. Finner - - SCB att den officiella statistikens syfte och användning äventyras av den statistikansvariga myndigheten skall byrån i första hand kontakta myndigheten i fråga och i sista hand rapportera till regeringen.

Upphandling av statistiktjänster

För samtliga statistikansvariga myndigheter utanför SCB torde det, enligt min bedömning, ställa sig nödvändigt att inhandla tjänster i någon form utifrån för att kunna leva till de åligganden statistikanupp svaret skall innefatta. All upphandling inom den statliga sektorn skall ske med beaktande av affärsmässighet och konkurrens. Genomförandekommittén betonar att upphandling av statistiska tjänster ställer krav såväl på god statistisk och ämnesmässig kompetens på upphandlingskompetens. som Beställaren måste klart och entydigt kunna precisera innehållet i den produkt man önskar få levererad, ta ställning till produktegenskaper i offererad tjänst, samt kunna granska kvalitet och övriga produktegenskaper på ett sakkunnigt sätt också i efterhand.

Avtal om statistiktjänster

SCB kommer att bli en naturlig samarbetspartner i statistikfrågor för de flesta statistikansvariga myndigheter, åtminstone inledningsvis. Somliga myndigheter kommer att söka samarbete på annat håll. Det är emellertid av väsentlig betydelse att mellanhavandena med SCB, servicebyråer eller andra regleras i ett skriftligt avtal med angivande

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojiiciell statistik

av samtliga villkor. Avtalen kommer av naturliga skäl att variera i art och omfång.

Genomförandekommittén har ansett det värde något vara av att

belysa hur ett avtal mellan myndighet och extern producent kan

utformas s. 52 ff.

Redan utformningen av förfrågningsunderlaget är central

av

betydelse vid upphandlingen. Myndigheten måste vinnlägga sig

om att

precisera detta så i detalj att presumtiva leverantörer får klar och

en

entydig bild av vad som efterfrågas. Genomförandekommittén

framhåller att det från den officiella statistikens synpunkt är värdefullt

med fleråriga ramavtal. Ett sådant förfarande främjar, enligt kommitténs mening, otvivelaktigt statistikens kvalitet och dess tillgänglighet för tredje man. Avtalsregleringen måste samtidigt, kommittén,

menar

ge utrymme för successiva modifieringar och anpassningar till ändrade förutsättningar. Kravet på kostnadseffektivitet torde även tala för

att

avtalet inte låses i alla detaljer, eller för mycket lång tidsperiod.

en Kommittén menar att modell i många fall balanserar dessa en som

önskemål är ett flerårigt ramavtal, vartill knyts ärliga produlaionsavtal där innehåll, tidsramar, fakturabelopp fixeras i detalj. En

m.m. mer

sådan lösning bör enligt kommitténs mening kunna erbjuda acceptabel långsiktighet och ge planeringsmöjligheter för båda parter, samtidigt

som möjligheterna till flexibilitet behålls. Genomförandekommittén ger

i bilaga 6 till sitt betänkande skiss till en avtalsreglering mellan beställare och producent under ett antal föreslagna avtalsrubriker.

Skissen har sitt i det s.k. skolverksavtalet. ursprung

Skolverksavtalet

Skolverksavtalet är ett flerårigt ramavtal mellan Skolverket och SCB

som reglerar bl.a.

volym och priser för statistik,

-

kvalitet i termer av relevans, tillgänglighet och tillförlitlighet,

-

rätten till publicering,

-

sekretess och integritet,

uppdragsverksamhet, -

samordning av andra användares behov,

-

samordning av uppgiftsinsamling med statistik,

- annan beaktande av krav från internationella organisationer, -

deltagande i det internationella samarbetet,

-

spridning av allmäninformativ statistik och

-

insyn i SCB:s ekonomi och kostnader.

-

Delegerat statistikansvar och omciell statistik sou 1994:65

SCB har i förhandlingarna med Skolverket uppfattat sin roll som en konsult erbjuder verket sina tjänster. Det innebär att SCB åtagit som sig att samla in och bearbeta material, att bygga upp register och producera statistiska tabeller. Priset för skolstatistik och övrig utbildningsstatistik skall sättas på ett affärsmässigt sätt, dvs. det skall också täcka SCB:s overheadkostnader inklusive utvecklings- och riskkostnader. I skolverksavtalet regleras bl.a. insamling av uppgifter från kommuner, landsting och andra skolhuvudmän enligt föreskrifter i Skolverkets författningssamling SKOLFS. Detta skall utföras av SCB

se SKOLFS 1993: 1 l.

SCB åtar sig att utföra sedvanliga kontroller av insamlade uppgifter. Skolverkets uppdrag till SCB anges kunna utföras i enlighet med de tillståndsbeslut som Datainspektionen redan har meddelat för SCB:s personregister. Om det under avtalstiden, för fullgörande av uppdraget, uppstår behov tillståndsansökan enligt datalagen, skall SCB av svara härför. SCB skall vidare, i egenskap av registeransvarig, fullgöra de skyldigheter som följer av 7-14 §§ datalagen. SCB skall vidare för kontakterna med Riksarkivet och handläggningen ansvara av arkivfrågor. SCB skall för framställningen av skolstatistik enligt avtalet inrätta och föra de personregister samt de övriga register som erfordras. Uppgiftslämnandet till SCB inom ramen för avtalet skall även kunna utnyttjas för att ta fram ytterligare statistik på skolområdet. Skolverket ges enligt avtalet rätt att efter varje insamlingstillfálle för eget bruk erhålla kopia registerdata som insamlats av SCB i enlighet med av avtalet. Skolverket skall vid all publicering ange SCB som källa. SCB skall vidare vid all publicering ange om statistikredovisningen bygger på material insamlats på uppdrag av Skolverket. Alla rättigheter till som programvara, systemlösningar, metoder, register och annat material SCB framställt som hjälpmedel för uppdragets utförande som tillkommer enligt avtalet SCB. När statistiken har publicerats innebär avtalet inga begränsningar av SCB:s rätt att utföra bearbetningar och uppdrag på register eller att tillhandahålla och publicera skolstatistik.

Delegerat statistikansvar och ovüiciell statistik

3.2.4 SCB:s fortsatta uppgifter

SCB:s anslagsverksamhet

SCB:s anslagsverksamhet skall enligt Genomförandekommitténs

mening bestå av tre delar; Vissa förvaltningsuppgijier avseende statlig statistik - Ansvar for viss officiell statistik - Vissa myndighetsuppgtfter -

SCB:s förvaltningsuppgifier innefattar enligt förslaget

Samordning och bevakning av SOS, - Information och statistikservice, -

Nationell statistiksarnordning standarder etc,

- Internationellt statistiksamarbete, - Grundläggande metodutveckling och - Ansvar för centrala databaser. -

SCB skall enligt Genomförandekommitténs förslag även i fortsätt-

ningen ha ansvaret för all oficiell statistik inte läggs Byrån

som ut. får ansvar för hela statistikområden i några fall kommer men ansvaret, som framgår ovan, att delas med en statstikansvarig myndighet. I vad avser myndighetsuppgifter för SCB föreslår Genomförande-

kommittén att medlen för analysverksamheten gäller lärarprognosom ser och -analyser förs till Skolverket och Barnombudsmannen får att

ansvaret för produkten Barns levnadsförhållanden. Övriga delar

av

analys- och prognosverksamheten, inte ingår i den officiella

som statistiken, föreslås ligga kvar på SCB. Annan verksamhet, inte som heller faller inom ramen för statistikproduktionen eller SCB:s förvaltningsuppgifter, är tätortsavgränsning, frågor kring fjärranalys, regionala indelningar samt samordning regionalpolitikens statistikav behov. Dessa uppgifter bör, enligt kommittén, även i fortsättningen ligga kvar vid SCB. Även Centrala Företags- och arbetsställeregistret CFAR får ligga kvar inom SCB:s myndighetsuppgift.

Övriga uppgifter; SCB:s uppdragsverksamhet

Med hänsyn till riksdagens principbeslut jfr 19 och Genomförans. dekommitténs förslag förväntas SCB:s uppdragsverksamhet öka

kraftigt i framtiden. Det övergripande syftet med uppdragsverksamheten är enligt SCB:s uppdragspolicy att tillgodose efterfrågan på statistisk information,

Delegerat statistikansvar och ojüiciell statistik sou 1994:65

statistiska bearbetningar, expert- och konsultinsatser samt därtill anknytande tjänster. Volymmässigt är verksamheten helt beroende av uppdrag från ett fåtal stora kunder, där statliga myndigheter domine- De olika uppdragsinsatserna kan grovt delas in i sex kategorier. rar. En sådan kategori är löpande statistikprodulction, vartill räknas bl.a. officiell statistik på uppdrag. Den löpande statistikproduktionen på uppdrag har under senare tid successivt ökat i betydelse i och med den överflyttning statistikansvar som redan skett till ett antal myndigav heter och andra organ. SCB:s konkurrenskraft varierar mellan de sex kategorierna. Allmänt sett kan noteras att konkurrensen med privata undersökningsinstitut är mycket hård vad gäller utförande av specialundersökningar. SCB har under tid haft svårt att prismässigt kunna konkurrera med sådana en traditionella uppdrag. SCB:s uppdragsverksamhet förväntas öka såväl i volym som vad gäller andel den totala omslutningen. Genomförandekommittén av utgår från att byrån kommer att lämna offerter på produktion av den statistik för vilken ansvaret läggs ut. I detta sammanhang framhåller kommittén att för utveckling statistiken i fråga också förs ansvar av över till respektive ansvarig myndighet. SCB:s insatser konsult i frågor om statistisk metodutveckling som och utbildning av statistiker vid statistikansvariga myndigheter förväntas också komma att efterfrågas i ökad utsträckning. Genomförandekommittén utgår från att SCB snarast avsätter resurser samt utformar principer och rutiner för att kunna tillgodose kommande behov inom området. Vidare kan efterfrågan beträffande utbildningsinsatser och skräddarsydd hjälp till främst myndigheter som väljer att producera statistik i regi väntas öka avsevärt. På motsvarande egen sätt förutsätts att SCB:s kunnande och kompetens vad avser tillärnpning datalagstiftningen och hantering av integritetsfrågor i ökad av utsträckning kommer att efterfrågas av de statistikansvariga myndigheterna.

3.3 Överväganden och slutsatser

Som flera de remissinstanser yttrat sig över mitt delbetänkande av som framhållit, bör de rättsliga frågorna kring statistikansvaret såsom registeransvar enligt datalagen, arkivansvar enligt arkivlagen m.fl. analyseras ytterligare. Den ändrade ansvarsfördelningen förutsätter för sitt genomförande att största möjliga klarhet nås i dessa frågor. Emellertid måste starkt betonas att frågorna haft ett mycket nära samband med utformningen statistikansvaret. Denna var inte klar av

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik

vid tiden för delbetänkandet, varför ledning till delar måst sökas stora i utredningsbetänkanden och propositioner.

3.3.1 Konsekvenser för berörda

myndigheter

En översikt över de föreslagna statistikansvariga myndigheterna

nya och de aktuella statistikprodukterna har i avsnitt 3.2.2 presenterats 51.

Särskilda direktiv statistikansvariga myndigheter

Jag har redan i mitt delbetänkande framhållit för officiell att ansvar statistik är en uppgift sådan karaktär att den bör

av framgå av

myndighetens instruktion. Genomförandekommittén har också tagit upp saken i sitt betänkande 57 och förslår för

att, samtliga myndigheter som får ansvar för officiell statistik, bestämmelser härom tas in i förordningen med instruktion för myndigheten ifråga.

I samband med att myndighet för officiell statistik en ges ansvar kan

det enligt Genomförandekommitténs bedömning motiverat

vara att

inkludera särskilda bestämmelser i myndighetens regleringsbrev.

Utöver sådana allmänt formulerade utgångspunkter kan det finnas

anledning att för vissa områden också inkludera preciserade

mer

stadganden, ex. vad rollfördelningen i de fall där statistikan-

avser

svaret för ett större område delats på flera myndigheter. Exempel

upp

härpå är Kulturrådet som endast ansvarar för del folkbildningen,

en av men ändå föreslås svara för statistiken över hela området, liksom för biblioteksstatistiken där Kungliga biblioteket fram statistik tar avseende

forskningsbiblioteken.

Konsekvenser i ett vidare perspektiv

Förändringarna av ansvarsfördelningen inom den statliga statistiken

kommer att medföra rad konsekvenser för de berörda

en myndigheterna. Ansvarsövertagandet och inte minst förberedelserna härför kommer att förorsaka myndigheterna del planerings-

en och organisa-

tionsarbete. Detta medför vissa kostnadsmässiga konsekvenser

av

reformen som, även det torde ligga utanför mina direktiv,

om i viss mån bör diskuteras inom ramen för detta betänkande.

Ett försök att, mot denna bakgrund och med ledning vad

av som nu

är känt, skissera huvuddragen i vilka arbetsuppgifter det delegerade

3- 14-0675

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

statistikansvaret kan komma att föra med sig för de aktuella myndig-

heternas del, utvisar följande ifr även s. 58:

Sammanställning den nuvarande statistikframställningen inom

a av

ansvarsområdet och analys av användarintressena inom detsamma,

b Planering av hur användarintressenas synpunkter och önskemål,

dvs. användarbehoven, skall fångas upp och samordnas, i förekommande fall organisation av samrådsgrupper eller liknande, genom

c Klarläggande av statistikens produktionskrav och överväganden

beträffande framställningen på kort och på längre sikt,

d Löpande uppföljning av utvecklingen inom ansvarsområdet med

anslutande konsekvensanalyser för statistikproduktionen.

e Organisation av avgränsad verksamhet för statistikframställning,

f Fastställande av rutiner för handläggning av frågor kring TF och

sekretesslagen "TF-ansvaret".

g Översyn av ADB-säkerheten och fastställande av rutiner för

ansvaret enligt datalagen registeransvar m.m. om användning av personregister förekommer.

h Fastställande av rutiner enligt arkivlagen "arkivansvaret".

Ekonomiska konsekvenser

De centrala delarna av statistikansvaret återfinns under punkterna a

d. Kring denna kärna måste myndigheten bygga upp en kompetens i någon form. Härmed avses inte med nödvändighet en stor kader av anställda. Konsulttjänster finns att tillgå och SCB ser, som framgår på flera platser i betänkandet, sin samordnande roll i inledningsskedet som viktig. Inte minst kostnadsmässiga faktorer talar dock för att de statistiksansvariga myndigheterna på sikt och i vart fall beträffande uppföljnings- och samordningsfunktionerna bygger upp ett eget kunnande for att klara fullgörandet av sina uppgifter.

Under punkterna e h återfinns faktorer av mer praktisk art. En

avgränsad statistikverksamhet är exempelvis en rent organisatorisk fråga direkt knyter an till det kunnande som bör och så småsom ningom måste byggas upp vid myndigheten. Rutiner för handläggning det s.k. TF-ansvaret diskuteras senare under avsnittet 3.3.5 s. 75. av En stor del av det praktiska arbetet kan i denna del läggas ut på den bearbetar uppgifterna och framställer statistiken. Beslut i frågor som om utlämnande av allmänna handlingar måste dock tas av den statistikansvariga myndigheten. Handläggning av frågor av denna art torde vara vanligt förekommande vid myndigheternas juridiska kansliet och för verksjuristerna.

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik

Frågor kring den säkerhet för statistikuppgifter som måste garanteras har utvecklats i kapitel Inte heller här jag några ser större

problem. Man måste hålla i minnet att statistikframställningen efter

en viss övergångstid är avsedd att bli en naturlig del den övriga - av myndighetsverksamheten. De extra kostnader för översyn ADBav säkerheten som nu uppkommer är därför i engångskaraktär. stort av Personregister finns redan vid de flesta av de aktuella myndigheterna och jag ser här ingen risk för några påtagliga ekonomiska konsekven-

ser av reformen. Sak samma gäller arkivfrågorna. Även här förutsätter

jag en inplantering av rutiner för hantering ADB-upptagningar och

av i viss utsträckning även pappershandlingar i myndighetens befintliga arkivrutiner. En fråga i detta sammanhang blir vad skall bevaras som för främst forskningens behov. En genomgång frågor av kring arkiv, bevarande och gallring görs i kapitel I anslutning härtill presenterar jag min syn på hur frågor kring bevarande och gallring bör lösas för

framtiden beträffande register för officiell statistik.

Sammanfattningsvis vill jag framhålla följande. Kostnadseffekter av påtaglig betydelse kan komma att uppstå främst i samband med den

organisationsöversyn och uppbyggnad av eget kunnande de som statistikansvariga myndigheterna måste genomföra. Till delar bör stora detta kunna undvikas med väl utförd en planering. Genom att successivt och noggrant analysera vilka funktioner myndigheten själv måste inrätta och vilka med hänsyn till flexibilitet m.fl. faktorer som kan inhämtas utifrån, är mycket vunnet. I vad de praktiska avser mer

funktionerna under punkterna h bör undersökas

e - hur stor del av

dessa som kan ombesörjas statistikleverantören och ingå i av upphandlingen. Här kommer SCB under tid att ha konkurrensfördel en en som man inte kan bortse från i upphandlingssituationen.

3.3.2 Statistiktjänster och avtal

För att statistikansvaret skall kunna utövas i så effektiva och kostnadsbesparande former som möjligt måste den ansvariga myndigheten, som Genomförandekommittén framhållit, ägna upphandlingsfrågorna stor omsorg. Marknaden kommer efter tid att utsättas för konkurrens en när andra aktörer än SCB kan erbjuda tjänster kring

framställningen

officiell statistik. Å andra sidan av har SCB genom ett gediget kunnande i och mångårig erfarenhet dessa frågor av ett försprång och en konkurrensfördel som tar viss tid att hämta in. Konstruktionen med och produktionsavtal är sannolikt ram- en god garanti för kontinuitet och kvalitet i den officiella statistiken. Samtidigt ställer den förändrade ansvarssituationen onekligen vissa affärsmässiga

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

krav på de statistikansvariga myndigheterna. De bör därför undvika att kort tid efter den ändrade ansvarsfördelningen på olika sätt binda upp sig med fleråriga avtal, vilket i längden kan ställa sig ofördelaktigt och leda till att fördelarna med det delegerade Statistikansvaret påtagligt begränsas eller helt uteblir. Detta talar för att myndigheterna endast i speciella fall bör teckna avtal som sträcker sig längre tid än tre år. Avtalen bör ingås i förvissning om att konkurrenssituationen sannolikt ser helt annorlunda ut inom loppet av ett par år. Vidare måste rättigheter till framtaget material och underlag, liksom till programvaran noggrant regleras i avtalet. Denna del i avtalet bör även rymma reglering av användning av ADB-register och rätten att vidareanvända uppgifter som tagits fram inom ramen för uppdraget. Detta framför allt mot bakgrund av principen att den statistikansvariga myndigheten skall vara registeransvarig i datalagens mening för de

personregister som används för framställning av officiell statistik se

avsnitt 3.3.3 s. 74 75. - Myndigheten måste också ha i åtanke att förfoganderätt till programvara m.m. kan bli av stor betydelse för möjligheterna att byta statistikproducent. Kostnaderna för att ta fram en ny programvara kan i ogynnsamma fall ställa sig så höga att ett byte till en annan leverantör med lägre kostnader sammantaget ändock inte blir ekonomiskt fördelaktigare. De etiska regler för statistikframställning som tidigare berörts talar också för att den ansvariga myndigheten måste bevaka i vilken utsträckning uppgifterna kan komma att användas vidare, exempelvis i den del av SCB:s uppdragsverksamhet som inte avser framställning av officiell statistik. Statistikansvaret skall enligt Genomförandekommitténs förslag omfatta statistikens innehåll och dess kvalitet, utveckling och publicering. Myndigheten kan inte, som tidigare sagts, frånskriva sig detta ansvar med hänvisning till ett avtal med en statistikproducent . Som Genomförandekommittén framfört är det viktigt att söka uppnå konkurrensneutralitet mellan produktion av statistik i egen regi, produktion vid annan statlig myndighet respektive utnyttjande av ett privat företag för produktionen. Reglerna om uppgiftsskyldighet myndigheterna emellan skulle kunna innebära komplikationer beträffande upphandling mellan två statliga myndigheter. Detta torde till större delen kunna lösas genom att man vid reglering av uppgiftsinsamling och uppgiftsplikt m.fl. ser den officiella statistiken som en enhet som spänner över de ansvariga myndigheterna. Frågan tas upp i kapitel 5 som behandlar principerna kring en registerlag.

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik

Regler vid upphandling

Fram till EES-avtalets ikraftträdande den 1 januari 1994 har upp-

handlingsförordningen 1986:366 reglerat statliga myndigheters

upphandling. Vissa myndigheter måste också iaktta GATT-överenskommelsen om statlig upphandling, SFS 1980:849.

se Från och med

den l januari 1994 gäller lagen 1992: 1528 offentlig om upphandling

LOU. I samband med ikraftträdandet av LOU upphävdes upp-

handlingstörordningen.

I LOU kategoriseras tjänster i två olika kategorier, s.k.

A-tjänster

och B-tjänster. Om värdet A-tjänsterna överstiger tröskelvärdet

av för tjänster f.n. l 493 000

kr skall de tjänsterna upphandlas enligt

reglerna i 5 kap. LOU, vilket innebär de skall att annonseras i

Europeiska gemenskapernas officiella tidning och vidare

att de olika

upphandlingsformerna för "europeisk" upphandling skall iakttas. För upphandling av B-tjänster gäller, oavsett deras värde, de skall

att upphandlas enligt 6 kap. LOU, vilket i huvudsak innebär att upp-

handlingen sker med hjälp s.k. förenklad upphandling i

av som stort

överensstämmer med öppen upphandling och

förhandlingsupphandling enligt upphandlingsförordningen. Reglerna skiljer

sig därmed inte

nämnvärt från vad som hittills tillämpats. Den viktigaste

nyheten torde

vara att även upphandling enligt 6 kap. kan hamna inför

domstol på talan av en leverantör. Domstolen har rätt

att stoppa upphandlingen,

besluta att den skall göras eller om att den får fortsätta först sedan

rättelse av något konstaterat fel vidtagits. Det bör även nämnas att LOU inte behöver tillämpas statlig

om en

myndighet inköper något från statlig myndighet. Däremot

en annan

har varje myndighet alltid rätt tillämpa lagen

att om den vill undersöka marknadens möjligheter. Det bör framhållas att en myndighet, även

om den inte tillämpar LOU,- alltid har ordna sina att inköp på ett sådant sätt att anslagsmedel läggs ut på ett rationellt sätt. En myndighet skall alltid agera affärsmässigt LOU oavsett om tillämpas eller

inte.

Sammanfattningsvis kan man därför säga att statistikproduktion inte

behöver utsättas för internationell eller europeisk konkurrens. LOU

och det intresse för upphandling EES medfört

som torde likväl

innebära att affärsmässighet och konkurrens

på ett annat sätt än

tidigare kommer att sättas i fokus. Inte minst kommer överprövnings-

reglerna m.m. i LOU att innebära leverantörer att kommer att kunna bevaka upphandlande enheters agerande på ett bättre sätt än förut.

Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik sou 1994:65

3.3.3 Dataunderlag för framställning officiell statistik av

Allmänt

Den nuvarande officiella statistiken bygger till stor del på samutnyttjande administrativa grundmaterial med stöd av ADB jfr SOU av 1994:1, 56. Administrativa källor används alltså i en mycket stor s. del den nuvarande produktionen. För omkring en tiondel av de av reguljära produkterna används än statistikkälla. För andra mer en myndigheter än SCB som i dag producerar officiell statistik gäller att primära datakällor från olika håll ofta behöver kombineras för att uppnå en kostnadseffektiv statistikproduktion. I vissa fall förekommer också utbyte mellan myndigheter av uppgifter ur rena statistikregister för att kunna ta fram den officiella statistiken. Det bör i sammanhanget framhållas att SCB också tar in en hel del uppgifter på s.k. aggregerad nivå, dvs. på ett sådant sätt att enskilds uppgifter inte på något sätt kan identifieras och härledas till individen. Dessa är således bearbetade i ett tidigare stadium myndighet och bildar inte av en annan ett personregister förrän andra, personrelaterade uppgifter tillförs. DI där så erfordas, tillstånd för de sambearbetningar som sker ger, i syfte att producera den officiella statistiken. För sådana sambearbetningar krävs regelmässigt och kan förutses redan vid som upprättandet ett statistikregister söks tillstånd för detta redan i av samband med ansökan om att upprätta registret ifråga. Totalt utnyttjas ett 20-tal personregister vid SCB för sådana sambearbetningar och mest frekvent som underlag för produktion av officiell statistik är registret över rikets totala befolkning RTB. Andra regelmässigt utnyttjade register är Inkomst- och förmögen- IoF, Centrala företags- arbetsställeregistret CFAR

hetsregistret och

samt utrikeshandelsstatistikens register. Externa dataregister utnyttjas vid produktion officiell statistik såväl för att identifiera en aktuell av för undersökningen för att påföra variabler, förbättra de ram som statistiska beräkningarna och för kvalitetskontroll av statistiken. Genom decentraliseringen statistikansvaret kommer några i detta av sammanhang viktiga register att tillhöra statistikområden med ansvariga myndigheter utanför SCB. Utöver regelmässiga sambearbetningar för löpande produktion av officiell statistik görs också samkörningar i samband med vidareanvändning den officiella statistiken och dess underlag. Ett 100-tal av sådana samkörningar genomförs årligen vid SCB. För att tillstånd till detta av DI tillämpas ett förenklat ansökningsförfarande. Här kommer också aspekter kring de centrala databaserna i bilden. Genomförandekommittén framhåller i sitt betänkande s. 56 att

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik

förutsättningarna för en rationell och kostnadseffektiv statistikproduktion måste säkerställas också i den föreslagna decentraliserade modellen. Det är därför särskilt viktigt alla att statistikansvariga myndigheter vinnlägger sig att inom för om ramen ett fullgott

integritetsskydd samarbeta i syfte att uppnå en rationell statistikpro-

duktion. Det fordras emellertid viss

författningsreglering härvidlag,

vilket närmare diskuteras i kapitel 5.

Registeransvar

Datalagens bestämmelse i belysning motiven av

Enligt 1 §datalagen avses med registeransvarig den för verksamvars het personregister förs, han förfogar om över registret. Definitionen har funnits sedan datalagen trädde i kraft den 1 juli 1973. Innehållet i paragrafen bygger på Offentlighets- och

sekretesslagstiftnings-

kommitténs OSK delbetänkande Data och integritet SOU 1972:47 med förslag bl.a. till datalag. OSK, hade en som som uppdrag att bl.a.

granska användningen automatisk databehandling ADB både

av på den offentliga och den privata sektorn, förordade ADB-tekniken att skulle få användas för registrering personuppgifter av när det inte fanns anledning anta att otillbörligt intrång i personlig integritet skulle uppkomma. Frågan otillbörligt intrång borde om enligt OSK avgöras genom en avvägning av de intressen talar för upprättande som av ADB-register över personuppgifter mot de faror för intrång i den personliga integriteten kan uppkomma. Den förordade som lösningen borde enligt kommittén genomföras med införande

av tillståndstvång

för upprättande personregister med ADB. Detta av tillståndtvång avsågs omfatta både statliga, kommunala och enskilda register som i princip borde behandlas lika. Prövningen och tillsynen föreslogs bli anförtrodda självständig myndighet, en Datainspektionen DI, vars sammansättning skulle ge garantier för att den företrädde bred en medborgaropinion. Flertalet av de specialbestämmelser OSK som

förordade för integritetsskyddet föreslogs

bli samlade i en särskild lag, datalagen. I denna lag skulle samlas regler

om tillståndtvång och anmälningsskyldighet liksom om DI och dess befogenheter.

Lagen föreslogs bl.a. innehålla föreskrifter skyldighet om för registerförare att kontrollera riktigheten uppgifterna och av att rätta felaktiga uppgifter samt att högst en gång året på begäran lämna underom rättelse den som är registrerad innehållet i de om uppgifter som rör denne. I 1 § i OSK:s förslag till datalag definierades sålunda begreppet registertörare med "den för vars verksamhet automatisk databehand-

Delegerat statistikansvar och ojiciell statistik sou 1994:65

ling utförs". Enligt specialmotiveringen till den aktuella bestämmelsen i föreslaget borde tillstånd enligt lagen lämnas en fysisk eller juridisk I de fall då driften överlämnats en servicebyrå eller i övrigt person. till än den för verksamhet den automatiska databehandannan vars lingen skulle utföras, borde tillståndet enligt OSK:s mening lämnas den för verksamhet den automatiska databehandlingen skulle vars utföras. Denne skulle i lagen benämnas registerförare. Den av OSK föreslagna beteckningen registerförare kom att kritiseras flera remissinstanser. Departmentschefen ansåg för sin av del med förslag till ändringar i tryckfrihetsföri prop. 1973:33 ordningen varigenom bl.a. förslaget om en datalag lades fram m.m. för riksdagen s. 119 att han ansåg beteckningen mindre lämplig med hänsyn till att den lätt för tankarna till den som rent tekniskt handhar bearbetningen ett visst register utan att bestämma om dess innehåll. av Som beteckning på den skulle ha att ansöka om tillstånd och som som skulle bl.a. för att registret förs i enlighet med datalagens ansvara bestämmelser borde istället väljas uttrycket registeransvarig. Definitiouttrycket registeransvarig borde, enligt departementschefens nen av mening utformas med uteslutande av dels servicebyráer och andra som helt osjalvständigt handhar bearbetningen av ett register, dels sådana använder sig registret utan att kunna bestämma om dess som av innehåll. Med hänsyn härtill borde med registeransvarig avses den för verksamhet personregister förs, om han förfogar över registret. vars Begreppet förfogande borde därvid innebörd som i de ges samma samtidigt föreslagna bestämmelserna i 2 kap 2 § tredje stycket och 9 § första stycket TF. Detta torde enligt min mening, med ledning av vad sägs i propositionen 76, innebära att förfogande över ett som register skulle föreligga i mån befogenhet och möjlighet att anses av överföra registret till läsbar form. Regeln förutsattes bli tillämpad på sådant sätt att alltid någon kunde konstateras vara registeransvarig. Såväl fysiska juridiska personer skulle kunna vara registeransvarisom liksom myndigheter, trots att de senare inte är att anse som ga självständiga juridiska personer. Somliga myndigheter har hävdat att de i lagens mening inte förfogar över vissa register de har tillgång till. Detta har gällt bl.a. statens som

generella löneuträkningssystem SLÖR-registret. Praxis utvisar att

principen kommit att tolkas så att den antingen själv eller genom som kan in i register och förse det med uppgifter och

annan ga ett

därigenom påverka innehållet i registret därmed också får anses förfoga över det jfr Kring m.fl. Datalagen s. 58. Det hade, enligt departementschefen prop. 1973:33, s. 119, inte så sällan förekommit att ett visst datasystem inrättats och förts för flera myndigheters eller organisationers räkning. l ett sådant fall skulle

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik

varje myndighet eller organisation bli registeransvarig,

att anse som

under förutsättning att myndigheten eller organisationen kunde

bestämma över registerinnehållet eller någon del detta. I sådan av en

situation skulle det åligga och myndigheterna eller organisa-

var en av

tionerna att ansöka tillstånd beträffande registret.

om

överklagade beslut av DI

Det finns några avgöranden på området som belyser hur registeransvaret tolkats av DI och hur regeringen därefter sett på saken efter

överklagande. Några slutsatser kan dras dessa. Det är först och av främst viktigt att hålla i minnet att det finns två led i datalagens

registeransvarsbegrepp. Det första ledet gäller i vems verksamhet ett

personregister förs. Det andra ledet gäller förfogar över vem som registret. Man kan inte heller bortse från uttalandet i propositionen att

registeransvarsbegreppet skall tolkas så att det i princip alltid skall vara möjligt att fram någon som är registeransvarig för ett

personregister. Om stor tvekan råder vem som skall registerananses

svarig av två eller tre personer med nära anknytning till ett register bör man enligt min mening först uppfyller förfogandekri-

se vem som

teriet. Detta torde oftast vara enklare att konstatera i rent fysiska termer. Möjligen kan detta leda till att flera blir registeransvariga

men det torde vara mindre vanligt. I vad avser register hos myndigheter torde lägga stor vikt vid man

vilka ärenden myndigheten handlägger enligt tillämpliga föreskrifter och den grad av gälvstdndighet med vilken arbetet utförs. Tillgänglig

praxis utvisar att myndigheter i normalfallet får förfoga över de anses personregister som förs för myndighetens verksamhet, såvitt för-

foganderätten inte har tillagts ett annat organ. Vem inom myndig-

hetssektorn som har rätt att direkt eller indirekt gå in i ett specifikt

register och påverka dess innehåll bör kunna avgöras med ledning

av

registrets konstruktion i förhållande till berörda myndigheters Verksamhetsinriktning och allmänna behörighetsregler.

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

Registeransvar för statistikansvariga myndigheter

Förfogandet

I mitt delbetänkande behandlar jag förfogandebegreppeti avsnitt 5.4.2. Analysen utmynnar i att det centrala förfoganderättsbegreppet i detta sammanhang beträffande ADB-upptagningar är grundregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF; en upptagning skall förvarad hos anses en myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan uppfattas. Jag har tidigare framhållit för officiell statistik måste att ett ansvar bygga på vissa premisser. En väsentlig sådan är att myndigheten får tillgång till de uppgifter som behövs för att framställa statistiken. Den föreslagna utformningen av statistikansvaret visar att det är den ansvariga myndigheten som efter samråd med övriga användare inom sektorn skall fatta beslut om statistiken, dess omfattning och inriktning etc. Vidare skall den statistikansvariga myndigheten väga kostnader för statistik mot andra kostnader i verksamheten. Detta låter sig knappast göras om myndigheten behöver förhandla om tillgång till den centrala primäruppgiftsmassan på grund av att uppgifterna inte samlats in för den ansvariga myndighetens räkning. Enligt min mening skall den statistikansvariga myndigheten därför förfoga över uppgifterna i TF:s mening. Detta förutsätter i sin tur normalt att uppgifterna samlas in för myndighetens räkning och lagras i ett register som står under den statistikansvariga myndighetens kontroll på sådant sätt att den myndigheten bestämmer innehållet i registret. Genomförandet av detta system förutsätter ändringar i en rad lagar, förordningar och myndighetsförfattningar m.fl. bestämmelser som reglerar uppgiftsinsamling till den statliga statistiken. Bland dessa kan nämnas 63 § socialtjänstlagen 1980:620 med anslutande förordning 1981:1370 om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter, 3 kap. l 10 §§ förordningen 1993:1153 - om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor samt l § skolverkets författningssamling SKOLFS 1993: l

Register för vems verksamhet

Med hänsyn till den föreslagna utformningen av statistikansvaret och mot bakgrund av vad som ovan återgivits beträffande datalagens regler om registeransvar, är det enligt min mening givet att ett personregister som används för att samla in och bearbeta uppgifter för officiell

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och oficiell statistik

statistik måste räknas till verksamheten vid den statistikansvariga myndigheten. Skäl skulle kunna hävdas för bedömning beträffande en annan sådana register som har mer begränsad betydelse för den slutliga produkten. Jag tänker då på sådana register endast används för som en viss begränsad del bearbetningen och i många fall har av som en förhållandevis kort livslängd. Register detta slag kan exempelvis av upprättas av en uppdragstagare som hjälpmedel vid enkät eller en annan mer begränsad undersökning. Utredningsarbetet har emellertid utvisat att register av den åsyftade typen är sparsamt förekommande och att avgränsningen kan bli svår. Nyss angivna principer beträffande registeransvar m.m. bör därför gälla för samtliga register inrättas och förs ñr framställning som av officiell statistik. Principerna föreslås bli fastslagna inom ñr ramen den registerlag som närmare behandlas i kapitel 5 med reglering av registren i en till lagen anslutande förordning.

3.3.4 Tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen

Jag har redan framhållit att den statistikansvariga myndigheten skall förfoga över de register som behövs för att framställa officiell statistik med stöd av ADB. Detta förutsätter bl.a. att statistikansvarig en myndighet har kontroll över registret på sådant sätt att det är den som kan påverka dess innehåll. Modellen dock rad frågor när reser en någon annan än den statistiksansvariga myndigheten tar befattning med registret eller när registret i fysisk bemärkelse befinner sig hos någon annan än den ansvariga myndigheten. Frågorna gäller förhållandet till reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess, dvs. registrering av handlingar och prövning av utlämnande av handlingar, något jag fortsättningsvis benämner "TF-ansvar". Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § TF bl.a. upptagning kan som läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handlingen är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 §§ äratt inkommen till eller upprättad hos anse som myndigheten. Enligt lagrummets andra stycke anses sådan upptagning förvarad hos myndighet, upptagningen är tillgänglig för en om myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar ñr överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling i form av sådan teknisk upptagning anses, enligt 2 kap. 6 § TF, inkommen till myndighet när har gjort den tillgänglig för annan myndigheten på sådant sätt att den kan uppfattas på nyss angivet sätt.

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

Åtgärd som någon vidtar endast som led i teknisk bearbetning eller

teknisk lagring av handling, som myndighet har tillhandahållit, skall dock inte anses leda till att handling är inkommen till den myndigheten. Detta framgår av tredje stycket av nyss angivna lagrum. Att den statistikansvariga myndigheten måste kunna koppla sig mot upp registret är uppenbart och torde inte medföra några större problem. Det krävs alltså inte att man ständigt har linje öppen via en en terminal och bildskärm. Den första fråga som inställer sig när en statistikansvarig myndighet myndighet t.ex. SCB, i uppdrag att framställa statistik ger arman blir till vilken av myndigheterna handling i form registeren - av en uppgift anses inkommen. - Svaret bör stå att finna i omfattningen statistikmyndighetens av ansvar. Som detta är utformat i Genomförandekommitténs betänkande, bör myndigheten inte kunna ge ett uppdrag till underleverantör en som sträcker sig utöver vad som i 2 kap. 6 § tredje stycket och 10 § TF betecknas teknisk bearbetning eller teknisk lagring. Motiven bakom dessa regler var främst att statliga myndigheter utan tillräcklig datorkapacitet skulle kunna vända sig till servicebyråer inom myndighetssfären för att vissa arbeten utförda utan att handlingarna skulle anses inkomna till uppdragstagaren. Ett typiskt exempel på ett sådant förhållande var när myndigheter anlitade DAFA då myndighet för - olika uppdrag. En underleverantör måste kunna i uppdrag att ges också utföra åtgärder som är en förutsättning för databehandling. Därför måste i detta sammanhang i teknisk bearbetning eller teknisk lagring" innefattas vissa självständiga arbetsmoment. Som exempel härpå kan ges inmatning av listade uppgifter och bearbetning i form av strukturering av primärdata. Eftersom statistikens form, innehåll och kvalitet ligger under den uppdragsgivande myndighetens ansvar måste i och för sig upp- - dragstagarens arbetsmoment så långt rimligt och möjligt specificeras i avtalet. Detta på ett sådant sätt att utrymme inte lämnas för alltför en fri bearbetning. Det är således uteslutet att det på detta område råder någon form av "avtalsfrihet" som i förlängningen skulle kunna medföra tveksamheter beträffande till vilken myndighet handlingar är inkomna. Den andra frågan blir då hur den statistikansvariga myndigheten rent praktiskt fullgör sitt "TF-ansvar". Den grundläggande bestämmelsen om myndighets skyldighet att registrera allmänna handlingar återfinns i 15 kap. 1 § sekretesslagen. Bestämmelsens syfte är att garantera allmänhetens rätt att få del av allmänna handlingar. Vilka uppgifter som skall registreras framgår av 15 kap. 2 § samma lag. För att offentlighetsprincipen praktiskt sett

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och oficiell statistik

skall kunna fungera på det sätt som är avsett i TF, har det ansetts nödvändigt att ålägga myndigheterna en skyldighet att hålla sina allmänna handlingar registrerade. I fråga om allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess, är det tillräckligt att de hålls så ordnade att det utan svårighet kan konstateras om handlingarna har kommit in eller upprättats. Myndigheternas skyldighet skall sålunda fylla den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. Detta kan i vissa fall innebära

krav pålängre gående registreringsåtgärder eller andra åtgärder än vad

som är motiverat från rent administrativa utgångspunkter. Skyldigheten att registrera allmärma handlingar gäller alla myndigheter och därmed jämställda organ. I 15 kap. l § andra stycket sekretesslagen föreskrivs dock att regeringen, om särskilda skäl föreligger, får förordna att handlingar av visst slag som hos myndighet förekommer i betydande omfattning inte behöver registreras. Regeringen har med stöd av denna bestämmelse föreskrivit att SCB är undantagen från registreringsskyldigheten beträffande statistiskt primärmaterial. Detta framgår av 5 § sekretessförordningen. Ett ytterligare undantag gäller enligt 15 kap. 13 § sekretesslagen. Om upptagning för ADB förs in i ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar form, är endast den myndighet som gör införingen registreringsskyldig. Väsentligt i detta sammanhang är emellertid att det enligt huvudregeln inte uppställs särskilt höga krav på hur registreringen ordnas. Den tidigare relaterade bestämmelsen i 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen ger myndigheterna en betydande frihet att ordna registreringen efter vad som befinnes lämpligt för den enskilda myndigheten. Den krävs inte någon central registrering och myndigheten åläggs inte heller att föra en daglig lista över inkomna handlingar. Registreringen kan ske såväl manuellt som med hjälp av ADB. Det står myndigheterna fritt att föra speciella register, t ex. för en viss del av verksamheten eller för vissa typer av handlingar. Bestämmelsen ställer således i formellt hänseende inga krav på registreringen. Det kan många gånger vara fullt tillräckligt att erforderliga anteckningar om handlingarna görs t.ex. på omslaget till den akt där handlingarna förvaras, på ett dagboksblad eller i en liknande innehållsförteckning till akten jfr Corell m.fl. Sekretesslagen, 3:e uppl. s. 432. Reglerna i 15 kap. 2 § sekretesslagen om vad ett register skall innehålla anger bara det minimikrav som måste uppfyllas för att tillgodose möjligheterna till insyn. Det står myndigheterna fritt att vid sidan härav föra de ytterligare register som kan visa sig nödvändiga för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt.

Delegerat statistikansvar och omciell statistik sou 1994:65

Det nyss sagda visar att de statistikansvariga myndigheterna har förhållandevis vida ramar för att organisera registreringen till av statistikverksamheten inkommande handlingar. Värt att är notera exempelvis att ett speciellt register kan föras vid sidan myndigav hetens centrala diarium. Det torde därför inte möta något större problem att utföra registrering på plats de handlingar rent av som fysiskt insamlas av eller per post anländer till exempelvis SCB för den uppdragsgivande myndighetens räkning. Varken arbetsinsatsen eller mängden av inkommande material torde innebära någon kostnadsfaktor av betydelse. Uppdraget att utföra vissa praktiska delar den av uppdragsgivande myndighetens registreringsskyldighet måste dock och detta är viktigt i detalj regleras i avtalet. Enligt min mening bör emellertid övervägas om inte flertalet de statistikansvariga av myndigheterna kan undantas från registreringsskyldighet beträffande statistiska primäruppgifter, med stöd 15 kap l § sekretesslagen, på av samma sätt som gäller för SCB. Begäran om att få ta del av allmän handling görs, enligt 2 kap. 14 § TF, hos den myndighet som förvarar handlingen. Det är också den myndigheten som prövar begäran, om det inte är föreskrivet att prövningen skall ankomma på annan myndighet. Med den modell som ovan beskrivits, ankommer utlämnandeprövningen på den statistikansvariga myndigheten. Det blir meningslöst att ställa en begäran om utlämnande till en uppdragstagande myndighet, eftersom handlingen inte kommer att inkommen där. Handlingen blir "allmän" hos anses den uppdragsgivande myndigheten. Bestämmelser om tillhandahållande av allmän handling finns i 2 kap. 12 § TF. Härav framgår att handlingen genast eller så snart det är möjligt skall tillhandahållas på stället, om inte betydande hinder möter. I fråga om teknisk upptagning föreligger inte skyldighet att tillhandahålla handlingen på stället sökanden utan beaktansvärd om olägenhet kan ta del av upptagningen hos närbelägen myndighet. Medan själva prövningen av utlämnandet skall ske den statistikanav svariga myndigheten, är utlämnandet av handlingen en praktisk hanteringsfråga som får lösas på bästa sätt från fall till fall.

Statistikselvetess och uppgifisskyldighet

Som redan framhållits i avsnittet 2.1.1 innebär statistiksekretessen i många fall ett definitivt hinder mot att uppgifter lämnas ut mellan myndigheter, även i sådana fall där det kan finnas starka skäl för ett utlämnande. Uppgifter är hemliga enligt sekretesslagen skall som skyddas inte bara i förhållande till enskilda fysiska eller juridiska

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik

personer utan också i förhållande till andra myndigheter. Bestämmelserna om sekretess mellan olika myndigheter gäller därför också mellan skilda verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet, när dessa är att anse som självständiga i förhållande till varandra. Så gäller exempelvis beträffande en myndighets särskilda verksamhet för framställning av statistik i förhållande till den övriga verksamheten. I flera fall när myndigheter för sin verksamhet behövt få tillgång till sekretessbelagda uppgifter från en arman myndighet, har man öppnat möjligheter att få dessa utlänmade genom en särskild reglering om uppgiftsskyldighet. Som exempel härpå kan tas socialnämndemas skyldighet enligt 63 § socialtjänstlagen att ur personregister länma ut uppgifter till SCB för angelägna statistiska ändamål. Det delegerade ansvaret för officiell statistik kommer att skapa nya situationer med krav på utlämnande. Oavsett om de statistikansvariga myndigheterna anlitar servicebyråer för hela eller delar av framställningen eller kanske t.0.m. tar över produktionen av statistiken i egen regi, uppkommer ett stort behov av att kunna lämna ut uppgifter mellan myndigheterna. Dessa uppgifter kan förutsättas vara i stor utsträckning sekretesskyddade. Sålunda måste SCB få tillgång till de uppgifter som behövs för att byrån skall kunna fullgöra databasservicen. Vidare kommer byrån under överskådlig framtid såväl att vara statistikansvarig myndighet för en försvarlig mängd officiell statistik som ha en central och sammanhållande roll i den officiella statistiken. SCB kan därför förutsättas behöva en stor mängd uppgifter. Inte minst genom vad som nu sagts torde stå uppenbart att det delegerade statistikansvaret för sin funktion och överlevnad kommer att ställa stora krav på ett effektivt och väl fungerande samarbete mellan en rad myndigheter av mycket skiftande beskaffenhet. Visserligen finns i grunden, dels i 6 § förvaltningslagen 1986:223, dels i 15 kap. 5 § sekretesslagen, allmänna regler om myndigheters skyldigheter att gå varandra tillmötes med uppgifter. Stadgandet i förvaltningslagen är dock mycket allmänt hållet och regeln i sekretesslagen är beroende av att hinder inte möter på grund av bestärnmelser om sekretess eller av hänsyn till "arbetets behöriga gång". De nyss angivna bestämmelserna innefattar inte heller någon uppgiftsplikt och bryter därför inte sekretess. Eftersom det i stora delar är sekretessbelagt material som måste utväxlas för att garantera effektiviteten i det nya decentraliserade. systemet, krävs enligt min mening såväl en i lag reglerad och i förordning specificerad uppgiftsplikt som en öppning i reglerna om statistiksekretess. Hur regleringen av uppgiftsplikten bör lösas anges i kapitel som behandlar registerlagen.

Delegerat statistikansvar och ojjiciell statistik sou 1994:65

Som räckvidden för sekretessen är angiven i 9 kap. 4 § sekretessla-

gen, gäller sekretess för uppgifterna oavsett varifrån de härrör eller

hur de har kommit till myndigheten. Någon skadeprövning skall enligt

huvudregeln inte ske utan sekretessen är absolut. Paragrafen är dock försedd med vissa undantag som således möjliggör utlämnande efter

en skadeprövning. Enligt min mening bör undantag göras även för

uppgifter som behövs för statistikändamål. Skaderekvisitet skulle som för övriga undantag i paragrafen vara omvänt, dvs. endast om det står klart att en uppgift kan röjas utan att den uppgiften rör eller som någon honom närstående lider skada eller skall uppgiften få men lämnas ut. Främst bör undantag kunna göras för uppgifter behövs som för den officiella statistiken. Någon skada torde inte uppkomma vid

utlämnande för detta syfte till en statistikansvarig myndighet med avgränsad statistikhantering. Uppgifterna kommer även fortsätt-

ningsvis att omfattas av statistiksekretess. Vidare underlättas med en sådan bestämmelse ett utlämnande äldre i vissa fall erforderliav men

ga statistikuppgifter från Riksarkivet till en statistikansvarig myndig-

het. Det kan inställa sig behov av uppgifter även for den s.k. övriga statistiken som motiverar en möjlighet till utlämnande. Eftersom användarbehovet av den övriga statistiken har visat sig svårt att överblicka, har jag valt att inte begränsa möjligheten till utlämnande enbart till framställning av officiell statistik. I de fall utlämnandet inte avser framställning av officiell statistik får naturligtvis sedvanlig en skadeprövning utvisa om utlämnande kan ske. I de fall uppgifterna begärs av en myndighet där statistiksekretessen inte är tillämplig torde skaderekvisitet i de flesta fall vara uppfyllt och ett utlämnande således inte kunna ske.

3.3.5 Arkivansvar

Arkivlagen 1990:782 trädde i kraft den 1 juli 1991 prop. 1989/90:72, bet. 1989/90:KrU 29, rskr 1989/90:307. Den de ger grundläggande bestämmelserna arkiv och arkivvård hos såväl om

statliga som kommunala myndigheter. Arkivlagen har karaktär

av ramlag och meddelar endast allmänt hållna regler för verksamheten.

Arkivförordningen fyller ut regelverket med vissa kompletterande

föreskrifter och delegerat i vissa fall till Riksarkivet att i viss

utsträckning generellt men i huvudsak för statliga myndigheter m.fl. meddela de ytterligare föreskrifter som kan behövliga.

anses

I lagens 3 § regleras arkivbildningen och dess syften. En myndig-

hets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och qüiciell statistik

verksamhet och sådana handlingar som avses 2 kap. 9 § TF minnesanteckningar m.fl. och som myndigheten beslutar skall tas omhand for arkivering. Vissa handlingar blir således allmärma handlingar när de arkiveras. Det slås fast att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och att de skall hållas ordnade och vårdas. De skall tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar och behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, men också forskningens behov. Arkiven har enligt den nya lagstiftningen särställen ning bl.a. däri att de har byggts upp av allmärma handlingar från myndighetens verksamhet och sålunda speglar verksamheten. Handlingarna i ett ärende är att anse som arkivlagda och därmed tillhörande arkivet när ärendet har slutbehandlats och myndigheten enligt 6 § 4 arkivlagen har avgränsat arkivet genom att fastställa vilka handlingar som skall vara arkivhandlingar. Arkiven kan därför innehålla mycket material som är förhållandevis aktuellt. I arkivlagens 4 6 §§ regleras myndigheternas skyldighet till arkivvård och vad som räknas in i denna. Varje myndighet skall sålunda svara för vården av sitt arkiv om inte en arkivmyndighet med stöd av 9 § arkivlagen har övertagit detta ansvar. Vad som ingår i varje myndighets skyldighet till arkivvård regleras i fem punkter i 6 § arkivlagen. Det handlar om att organisera arkivet på visst sätt, att upprätta en arkivbeskrivning, att skydda arkivet, att avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar skall som vara arkivhandlingar samt att verkställa föreskriven gallring i arkivet. Eftersom myndighetens arkiv bildas av de allmänna handlingarna i dess verksamhet, blir de statistikansvariga myndigheterna arkivansvariga för de handlingar som inkommer till eller upprättas i den verksamhet som avser framställning av statistik. Hit räknas naturligtvis innehållet i de register som inrättas för framställning statistik. av

Sååå.ixøgpüq

Män .iäiåêêráatisga

. §4: .

4 Datalagstiftning

4.1 Den nuvarande

datalagen

Den nuvarande datalagen 1973:289, omtryckt 1992:446 reglerar användningen av personregister och syftar till att skydda den enskilde mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten till följd av att personuppgifter registreras med hjälp av automatisk databehandling ADB. Med personregister förstås sålunda register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Det som avgör om ett register faller under datalagens regler är således huruvida registret förs med ADB eller inte. Register förs med som hjälp av annan teknik än ADB faller utanför datalagens tillämpningsområde. För varje register skall finnas en registeransvarig. Därmed förstås den för vars verksamhet personregistret förs, denne förfogar över om registret. Såväl fysiska som juridiska personer och myndigheter kan vara registeransvariga. Vad som avses med att förfoga över ett register har jag behandlat i kapitel 3 i detta betänkande. Ett personregister får inrättas och föras endast av den som efter anmälan har fått licens av DI. Licensen berättigar den registeransvarige att föra ett eller flera personregister. För vissa register, som bedöms innebära särskilda risker för otillbörligt intrång i den personliga integriteten krävs utöver licensen ett särskilt tillstånd - från DI. Tillstånd krävs i regel för att inrätta och föra ett personregister med följande innehåll: känsliga personuppgifter omdömen om den registrerade uppgifter om personer som saknar sådan anknytning till den registeransvarige som följer av medlemskap, anställning, kundförhållande eller något därmed jämförligt förhållande samt personuppgifter som inhämtats från något annat personregister s.k. samköming

En grundläggande förutsättning för att DI skall kunna ge tillstånd för att inrätta och föra personregister är att det inte finns anledning att

Datalagstifining sou 1994:65

anta att registreringen kan medföra otillbörligt intrång i de registrera-

des personliga integritet. Finns det anledning anta att personuppgifter skall användas för ADB i utlandet, får uppgifterna lämnas ut endast efter medgivande DI.

av Sådant medgivande får lämnas endast om det kan antas att utlämnandet av uppgifterna inte kommer att medföra otillbörligt intrång i personlig

integritet. Något medgivande behövs dock inte, om personuppgifter

skall användas för ADB enbart i stat har anslutit sig till en som

Europarådets konvention om skydd för enskilda vid ADB beträffande personuppgifter.

I datalagen finns allmänna bestämmelser om gallring av personupp-

gifter. DI har till uppgift att pröva ansökningar om tillstånd och utöva tillsyn enligt datalagen. Har förande av personregister medfört eller kan antas medföra otillbörligt intrång i personlig integritet kan DI meddela villkor eller,

om rättelse inte kan åstadkommas på annat sätt, förbjuda fortsatt

förande av personregister eller återkalla meddelat tillstånd.

DI:s beslut får överklagas hos regeringen genom besvär.

4.2 Datalagsutredningen

Den svenska datalagen den första nationella lagstiftningen i sitt

var slag och blev vid sin tillkomst föremål för stor uppmärksamhet. Redan vid dess tillkomst förutsattes att lagen skulle ses över inom en snar framtid. 1976 tillsattes Datalagstiftningskommittén DALK med ett sådant uppdrag. Kommittén avslutade emellertid sitt arbete år 1984 utan att detta slutförts. Samma år tillsattes en ny kommitté, Data- och

offentlighetskommittén DOK, för att utreda vissa frågor an-

gränsande områden men också inom datalagens ram. Kommittén

avslutade sitt arbete år 1988. De båda kommittéernas förslag har delvis genomförts. Bl.a. beslutade riksdagen år 1982 ändringar i

om

datalagen av innebörd att det tidigare generella kravet på tillstånd av

DI för att inrätta och föra personregister ersattes med ett anmälningssystem med licenser och med bibehållet tillståndskrav endast för

register där integritetsriskerna generellt ansågs påtagliga samt för sarnbearbetning av register. Lagens grundläggande struktur har dock

inte varit föremål för ändringar under de 20 år som nu förflutit, vilket är en lång tid i dessa sammanhang. Lagen anses såväl numera,

innehållsmässigt som till sin tekniska utformning, vara ganska

föråldrad.

soU 1994:65 Datalagstijining

I maj 1989 tillsattes den senaste datalagsutredningen. Den har haft i uppdrag att se över datalagen 1973:289 såväl från saklig som från lagteknisk synpunkt. I en första etapp i utredningsarbetet har Datalagsutredningen övervägt vissa principiella utgångspunkter för en framtida datalag. Utredningens överväganden och förslag i denna del redovisades i betänkandet SOU 1990:61 Skärpt tillsyn huvuddrag i en reformerad datalag. I en andra etapp har utredningen behandlat vissa frågor som rör integritetsskyddet i samband med personregistrering och automatisk databehandling inom områdena för forskning och statistik samt ñr

massmediernas och arbetslivets del. Övervägandena i denna del

redovisades i april 1991 i betänkandet SOU 1991:21 Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena m.m. I en tredje etapp, som redovisades i september 1991 i SOU 1991 262 Vissa särskilda frågor beträffande integritetsskyddetpå ADBområdet, har utredningen behandlat vissa särskilda frågor på integritetsområdet. Det gäller framför allt begreppen personregister och registeransvarig, liksom frågor om straff och skadestånd samt fullföljd mot DI:s beslut. Samtliga tre delbetänkanden har remissbehandlats. Den avslutande etappen, som redovisades i februari 1993 i slutbetänkandet SOU 1993:10 En ny datalag, har under parla-

bedrivits

mentarisk medverkan. Datalagsutredningen har, med beaktande av de remissyttranden som avgetts, tagit fram ett förslag till en ny datalag. Enligt förslaget skall även den nya datalagen endast reglera sådan informationshantering som sker med hjälp av ADB. Lagen skall, liksom hittills varit fallet, gälla såväl för den privata som för den offentliga sektorn. I övrigt innebär den föreslagna lagstiftningen mycket betydande förändringar. De viktigaste delarna i förslaget kan spaltas upp enligt följande. Personregisterbegreppet, som förorsakat åtskilliga tolkningspro- blem, försvinner. Den föreslagna datalagen blir tillämplig på behandling av personuppgifter. Med behandling skall förstås varje åtgärd som vidtas med personuppgifter genom ADB. Vissa undantag görs från huvudregeln, bl.a. tas ordbehandling och behandling som sker uteslutande för personligt bruk undan från lagens tillämpningsområde. Det skall bli lättare att avgöra vem som är registeransvarig, persondataansvarig enligt utredningens terminologi, i system som används av flera. Endast den är persondataansvarig som bestämmer ändamålet med behandlingen, vilka personuppgifter som skall behandlas och hur de skall behandlas. Systemet med licens och tillstånd avskaffas. -

Datalagstijining sou 1994:65

De resurser som frigörs genom att systemet med licens och tillstånd avskaffas skall användas för intensifierad tillsyn, särskilt en inspektioner ute på fältet. Det nuvarande begreppet otillbörligt intrång i personlig integritet som varit svårtolkat avskaffas. I stället införs regler för de olika

momenten i informationsbehandlingen. I den föreslagna datalagen

flmis sålunda bestämmelser bl.a. den nödvändiga anknytningen om till ett ändamål, förutsättningarna för behandling av personuppgifter, vilka personuppgifter får behandlas, formen för samtycke från som den enskilde, säkerhet och gallring. Regleringen i den nya datalagen avses bli kompletterad med bestämmelser utfärdade DI och gällande för olika branscher eller av sektorer. Ett system med anmälningsskyldighet för vissa persondataansvariga införs. En anmälan skall göras till DI när vissa känsliga uppgifter behandlas med ADB. Anmälningarna skall ligga till grund för DI:s tillsyn. Anmälningsförfarandet blir betydligt enklare och riktar sig mot betydligt färre persondataansvariga än det nuvarande tillståndssystemet. Liksom i dag skall personuppgifter få hanteras med ADB bara för bestämda ändamål. Ändamålet skall dock anges med större precision än enligt nuvarande datalag. Möjligheterna begränsas att använda personuppgifter som samlats för ett ändamål för andra ändamål. När den enskildes samtycke behövs för viss ADB-behandling - en skall det vara ett uttryckligt samtycke. Passivitet eller s.k. konkludent handlande kommer inte tillräckligt. att vara Känsliga uppgifter skall ADB-behandlas bara om, när samtycke inte föreligger, det finns särskilt stöd i författning för behandlingen. I några paragrafer ges särskilt författningsstöd i fråga be- - om handling av känsliga uppgifter på forskningsområdet och hos arbetsgivare. Särskilda regler införs klargör hur de intressen följer - som som av TF och yttrandefrihetsgrundlagen skall avvägas mot integritetsintres-

sena. Vid gallring av personuppgifter utgör allmän handling hos - som myndigheter kan integritetsintressena komma i konflikt med intresset att bevara uppgifterna, t.ex. för framtida användning inom forskningen. En särskild bestämmelse i utredningens förslag till datalag anger hur den avvägningen skall ske.

Förslaget till ny datalag innebär vissa avvikelser i förhållande till förslaget till EG-direktiv. Datalagen skall, enligt förslaget, redan som nämnts och i motsats till vad som gäller enligt direktivförslaget, även

sou 1994:65 Datalagstiftning

i fortsättningen bara reglera sådan informationshantering som sker med hjälp av ADB. Enligt Datalagsutredningens uppfattning är varken omfattningen av eller innehållet i den manuella registreringen av någon betydenhet och innebär inte heller några mer påtagliga integritetsrisker. Vidare berör en del föreskrifter i direktivförslaget den svenska offentlighetsprincipen. De bestämmelser i förslaget till EG-direktiv som reglerar utlämnande av personuppgifter tillåter enligt utredningen inte något utlänmande enligt offentlighetsprincipen. Ett utlämnande av personuppgifter med stöd av offentlighetsprincipen kan inte heller anses förenlig med det sätt på vilket ändamålet för viss en hantering med ADB skall anges enligt förslaget till direktiv. Förslaget till EG-direktiv påverkar vidare principen i TF sökande att en som begär att få ut en handling har rätt att vara anonym. Slutligen innehåller inte direktivförslaget något undantag från huvudregeln om gallring som gör det möjligt att bevara personuppgifter med hänsyn till offentlighetsprincipen. I de hänseenden som nu har nämnts innebär utredningens lagförslag avvikelser från det föreslagna EG-direktivet i syfte att lämna offentlighetsprincipen orörd. Avvikelser i förhållande till förslaget till EG-direktiv förekommer också när det gäller information till den enskilde och underrättelser till dataskyddsmyndigheten. I direktivförslaget är kraven på information till den enskilde långtgående. Den enskilde har sålunda rätt att på begäran bli informerad om förekomsten av en viss hantering med ADB och om olika uppgifter som hänför sig till behandlingen. När en persondataan-

svarig lämnar ut personuppgifter skall vidare den enskilde vars personuppgifter det är fråga om i princip underrättas om utlämnandet.

Tanken bakom dessa bestämmelser i direktivförslaget är att den enskilde skall bli medveten om att personuppgifter som rör honom hanteras med ADB för att kunna göra sina rättigheter enligt dataskyddslagstiftningen gällande.

4.2. l Remissutfallet

En rad myndigheter och organisationer har yttrat sig över datalagsutredningens slutbetänkande. Utredningens huvudförslag att det nuvarande tillstånds- och licenssystemet avskaffas och ersätts med ett renodlat tillsynssystem har mötts av en överväldigande positiv remissopinion. Flertalet remissinstanser riktar dock kritik mot olika delar av förslaget och anser att det måste övervägas ytterligare. Kritik riktas bl.a. mot att lagförslaget är svårtillgängligt och att det i vissa delar inte är tillräckligt preciserat. Många instanser har ifrågasatt att

Datalagstijtning sou 1994:65

utredningen så nära följt förslaget till EG-direktiv. Bl.a. Justitiekanslern, DI, SCB, Statskontoret, Svenska Arbetsgivareföreningen, Industriförbundet och Färsäkringvörbundet att införandet anser av en ny datalag i Sverige bör awakta direktivens slutliga utformning. De hävdar att Sverige, när inom EU tagit ställning på man integritetsskyddsområdet, ändock kommer att tvingas genomföra större en revision av lagstiftningen dataskydd. Samtidigt framhålls behovet om av ändringar i den nuvarande lagen.

Beredningsläget

I prop. 1993/94: l 16 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet m.m. tar regeringen upp en grundlagsfråga behandlas i förslaget till som en ny datalag. Sålunda föreslår regeringen att det område inom vilket riksdagen enligt 8 kap. 7 § RF i lag kan bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter utvidgas. Förslaget innebär att regeringen efter bemyndigande i lag skall till DI kunna delegera normgivningskompetens avseende skyddet för den personliga integriteten vid hantering av personuppgifter med stöd ADB. av Regeringen har i propositionen vidare uttalat sig för att en ny datalag bör anstå till dess att ett slutligt ställningstagande EG av föreligger till det förslag till direktiv dataskydd EG-kommissionen om presenterat. Osäkerheten är fortfarande mycket hur direktiven stor om slutligen kan komma att utformas. Regeringen framhåller 8 det att hos medlemsländerna finns olika uppfattningar behovet om av att anta ett direktiv på området. Oenighet råder också vilken om omfattning och utformning ett direktiv skall Detta har lett till ges. att tidsplanen för antagandet av direktivet har förskjutits. Såvitt är känt förväntas nu inte rådet ta slutlig ställning till direktivförslaget förrän tidigast under andra halvåret 1994. Regeringen att Datalagsutredningens anser förslag inte utan betydande justeringar kan läggas till grund för lagstiftning. Härtill kommer, vilket flera remissinstanser uppmärksam-

mat, kostnadskonsekvenserna för ett genomförande förslaget. av Regeringen anser därför att en ny datalag bör anstå till dess slutligt ett ställningstagande av EG är för handen. För det fall EG antar ett direktiv på området är detta bindande i fråga om det resultat som skall uppnås medlemsländerna skall men själva för egen del bestämma form och medel för detta. om Regeringen framhåller i detta sammanhang att ett deltagande i Europeiska

ekonomiska samarbetsområdet EES sannolikt medför skyldighet för Sverige att ha en motsvarande reglering.

Datalagsti/tning sou 1994:65

Däremot regeringen att det är angeläget att vidta en del menar ändringar i det nuvarande systemet och har nyligen lämnat en proposition ändringar i datalagen prop. 1993/94:217 till om riksdagen. Regeringen föreslår sålunda att DI ges möjligheter att reglera hantering personuppgifter med ADB för olika branscher och av sektorer. Detta i syfte att sträva mot situation där en tillståndshanteen ring av personregister övergår i ett tillsynsförfarande. Vidare föreslås i propositionen att den normgivningskompetens som skall kunna delegeras till DI begränsas till att avse personregister som ofta förekommer inom viss verksamhet och för ett visst ändamål. en Vad närmast åsyftas är föreskrifter skall gälla för personsom som register förs för ett visst ändamål inom olika branscher och som sektorer. Som exempel på personregister som kan komma ifråga nämns sjukhusens patientregister, forskningsregister, direktreklamregister samt register inom försäkringsbranschen och bankväsendet. DI:s normgivningsrätt bör enligt regeringens mening inte omfatta rätt utfärda generella föreskrifter gallring av allmänna handen att om lingar. Regeringen inte att det finns skäl att nu avvika från den anser reglering gallringen allmänna handlingar som fastslagits i av av arkivlagen. Principen att undantag från huvudregeln i 10 § om arkivlagenlskall göras i lag eller förordning bör inte ändras. DI:s normgivningsmakt bör därför inte innefatta en rätt att utfärda generella gallringsföreskrifter avseende allmänna handlingar. Möjligheten för DI att utfärda föreskrifter för vissa verksamheter bör, enligt propositionen, kombineras med en bestämmelse som från tillståndsplikt undantar de personregister som inrättas och förs i enlighet med föreskrifterna. DI kommer också att kunna ersätta eller ändra tidigare meddelade generella föreskrifter med nya föreskrifter. Regeringen poängterar att möjligheten till en detaljerad normgivningskompetens på integritetsskyddsområdet inte kommer att påverka den nuvarande inriktningen på att ta fram särskilda registerförfattningar för integritetskänsliga personregister och hänvisar härvidlag till uttalandena i prop. 1990/91 :60 om offentlighet, integritet och ADB. I den sistnämnda propositionen uttalas 58 att en målsättning bör att register med ett stort antal registrerade och ett vara särskilt känsligt innehåll skall regleras ilag. Normgivningskompetens för DI skall således inte ses som en ersättning för dessa registerförfattningar utan som ett komplement till dem. För att minska DI:s arbetsbörda är avsikten att den nuvarande skyldigheten för regeringen och riksdagen att inhämta yttrande från inspektionen enligt 2 a § datalagen avskaffas. DI:s befogenheter att meddela föreskrifter för ett enskilt register och förbud fortsatt förande personregister enligt 18 § datalagen mot av

Datalagstifining sou 1994:65

föreslås kompletteras med möjlighet att förena sådan föreskrift en en eller ett sådant förbud med ett vitesföreläggande. Slutligen föreslår regeringen att DI:s beslut skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol och inte i dag till som regeringen. En sådan ordning ligger i linje med bl.a. det arbete sedan flera år som pågår inom regeringskansliet i syfte att minska regeringens befattning med förvaltningsärenden.

5 för

Registerlag statistikregister

5.1 Allmänt registerlagar

om

Utredningsuppdraget

I mitt uppdrag ingår att analysera ett antal problemställningar. De har aktualiserats på olika sätt, främst genom riksdagens tidigare beskrivna principbeslut om nya decentraliserade styrformer för den statliga statistiken. Frågorna har dock klara gemensamma beröringspunkter. För att kunna komplettera den reglering och de principer avseende finansiering och samordning som i dag gäller för den statliga statistikframställningen, har de olika problemställningarna ansetts böra lösas i ett sammanhang. Härigenom skall den statliga statistiken ges klart samlade och väl genomtänkta villkor. En central del av utredningsarbetet avser registerfrågor. Regleringen av flera känsliga register hos SCB har med åren blivit mycket svåröverskådlig och DI har framhållit behovet av en författningsreglering av registren. Antalet personregister med mycket integritetskänsliga uppgifter har under senare år ökat starkt. Uppgifterna har samlats in för ett visst ändamål knutet till t.ex. skatteförvaltning, sjukvård osv. Risken för spridning av känsliga uppgifter upplevs av många som oroande. Vid SCB finns ett hundratal personregister i datalagens mening och vissa av dessa register innehåller känslig information för särskilda statistiska ändamål. I mitt uppdrag ingår därför att pröva möjligheten till en reglering av SCB:s samlade registerbestånd. Härtill kommer en rad frågor kring bevarande och gallring av uppgifter i registren som behandlas i kapitel

Personregistrering för statistiska ändamål

Som framgår av mitt delbetänkande och av innehållet i avsnitt 3.3.3, krävs för framställningen av dagens statliga statistik en omfattande personregistrering och en kvalificerad uppgiftsbearbetning som förutsätter ADB-stöd. De personuppgifter som används har en mångskiftande härkomst, även om den övervägande delen av dem

Registerlag för statistikregister sou 1994:65

kommer från myndigheternas administrativa register. Många av uppgifterna oftast ursprungligen lämnade för helt ändamål är - annat känsliga för den enskilde och ett personregister med sådana uppgifter kan uppfattas obehagligt och kränkande. som Personregistreringen på detta område är i stort sett alltid sådan av karaktär att det krävs tillstånd för att inrätta och föra registren enligt datalagen. Detta beror på att registren skall innehålla uppgifter om personer som saknar naturlig anknytning till den registeransvarige 2 § 3 p.

Någon enhetlig systematik över dessa tillstånd och de föreskrifter som meddelats i samband med tillstånden finns inte, även det har om införts ett förenklat ansökningsförfarande. Det är därför svårt att erhålla en klar överblick över registren och att bilda sig uppfattning en om vad som gäller för dem. Detta kan, med tanke på registrens många gånger känsliga innehåll, i längden inte accepteras från integritets-

synpunkt. Mitt arbete har därför successivt inriktats på att ta fram förslag till en registerlagstiftning kan ersätta dessa tillstånd. som Flera starka skäl talar för en sådan lösning. Som ett led i den förestående men begränsade revisionen datalagstiftningen föreslås av nu en rätt för DI att utfärda bransch- eller sektorföreskrifter. Detta i syfte att sträva mot en situation där tillståndshanteringen av personregister övergår i ett tillsynsförfarande. Denna normgivningskompetens för DI skall dock, vilket framgår kapitel av ses som ett komplement till och skall således inte ersätta författningsregleringen av vissa register. Det finns här också skäl att peka på några uttalanden

vid riksdagsbehandlingen i 1991 1990/91:60 mars av prop. om offentlighet, integritet och ADB. Konstitutionsutskottet framhöll då

bet. l991/92:KU:11, s. 11 att det allmänt sett stor betydelse var av att en författningsreglering kom till stånd i syfte att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga uppgifter i myndighetsregister. Enligt utskottet borde bl.a. register hos Socialstyrelsen, landstingen och Riksförsäkringsverket

regleras i särskilda registerlagar. En författningsreglering känsliga av register ligger också väl i linje med utvecklingen på datarättsområdet i Europa.

Mot bakgrund härav har den lösning jag tidigare förespråkat - en generell lag med vissa grunder för förande statistikregister, vilka av fortfarande skulle kräva tillstånd måst överges. Genomförandet - av det delegerade statistikansvaret där särskilt utvalda myndigheter ges ansvar för stora delar den statliga statistiken, vilket på sikt kan av innebära även framställning densamma, förstärker ytterligare av behovet av en reglering av registren. Jag vill återigen framhålla att integritetsfrågor kring känsliga register inte bör bedömas och avgöras

sou 1994:65 Registerlag för statistikregister

av enskilda tjänstemän utan av statsmakterna genom riksdag och regering. En reglering av de känsliga statistikregistren ligger därför ur alla nu berörda synvinklar rätt i tiden.

Registerlagar

Som påtalas i delbetänkandet, har under senare år visats klar en benägenhet att komplettera eller ersätta integritetsskyddet i datalagen med särskilda registerlagar för vissa slag av personregister. Lagstiftningsprocessen har särskild garanti för integritetsskyddet ansetts ge en vad beträffar register med särskilt känsliga uppgifter. Sedan än ett mer decennium har datalagen därför på olika områden kompletterats med särskilda registerlagar och förordningar för vissa register. Således gäller för skattemyndigheternas centrala och regionala skatteregister sedan 1980 skatteregisterlagen 1980:343, kompletterad med skatteregisterförordningen 1980:556. För skattemyndigheternas folkbokföringsregister finns lagen 1990:1536 om folkbokföringsregister och förordningen 1991:750 om folkbokföringsregister. Det finns härutöver ett 25-tal ytterligare registerförfattningar. Som jag redan berört har utredningen om socialförsäkringsregisterlag i sitt slutbetänkande Socialförsäkringsregister SOU 1993:11 föreslagit att all registrering på ADB-medium som behövs för handläggning av ärenden om socialförsäkringsförmåner m.m. skall regleras i en lag om socialförsäkringsregister. Lagförslaget syftar bl.a. att till att ange de från integritetssynpunkt viktiga gränserna för personregistrering.

Pågående utredningar m.fl.

Författningsreglering av ADB-register hos myndigheter är för närvarande föremål för flera olika utredningar. Kommittén S 1991:07 för översyn av socialtjänstlagen m.m. Socialtjänstkommittén har fått tilläggsdirektiv att utreda och lägga fram förslag om författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. Utgångspunkten för kommitténs arbete bör enligt tilläggsdirektiven dir. 1993:72 vara att identifiera och analysera vilket behov som finns av att registrera integritetskänsliga uppgifter på individnivå inom socialtjänstens verksamhetsområde. Kommittén förutsätts mot bakgrund av sin behovsinventering lämna förslag till vilka register som bör regleras på lokal nivå oavsett om

Registerlag för statistikregister sou 1994:55

verksamheten drivs i statlig, kommunal eller enskild regi, i bolagsform eller som personalkooperativ. En närmare analys förutsätts ske av vilka frågor som bör regleras i registerlagar, i registerförordningar och myndighetsföreskrifter. Hälsodatakommittén S 1993:12 har i uppdrag att över se en författningsreglering av personregister inom hälso- och sjukvårdens område. Enligt direktiven dir. 1993:111 skall utgångspunkten för kommitténs arbete vara att identifiera vilka behov finns på central som statlig nivå av personregister för forskning och statistik inom hälsooch sjukvården. Kommittén skall undersöka och analysera på vad sätt centrala personregister i hälso- och sjukvården kan innebära risker ñr kränkning av individers personliga integritet. Kommittén förutsätts vidare lämna förslag till vilka slag av register bör regleras och som analysera vilka frågor som bör regleras i registerlagar, i registerförordningar och myndighetsföreskrifter. Vidare har regeringen i prop. 1993/94:235 lagt fram förslag till en lag om arbetsförmedlingsregister. Förslaget går ut på att hanteringen av vissa av Arbetsmarknadsverkets personregister skall lagregleras. Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.

Registerlagstijiningsteløtik

Registerlagstiftningen reglerar allmänt sett i olika omfattning bl.a. följande; jfr Kring och Wahlqvist, Datalagen med kommentarer, Stockholm 1989, s. 26 registreringsteknik registerändamål registeransvar registerförare vilka personer som skall eller får ingå i registret inhämtande av uppgifter vilka uppgifter som får göras tillgängliga utlämnande av uppgifter underrättelse till berörda personer bevarande och gallring av uppgifter överlåtelse / upplåtelse av register samt rapportering av felaktigheter -

Omfattningen av specialregleringen av olika register varierar av naturliga skäl stort med hänsyn till de skiftande ändamål för vilka registren inrättats. Jag har personligen alltid ,varit tveksam till särskilda registerlagar vid sidan av datalagen. Det är inte heller alltid som specialreglerna beträffande personregistreringen har tillkommit

sou 1994:65 Registerlag för statistikregister

enbart för att tillgodose integritetsskyddsintresset. Tvärtom har de i vissa fall införts då DI ansetts sakna förmåga att hantera integritetsskyddsfrågorna i enlighet med datalagen eller då andra myndigheters administrativa krav gått längre än vad datalagen kunnat medge. I vissa fall bör författningen därför ett led i administrativ ses mer som en reglering från statsmakternas sida av en viss myndighets arbetsuppgifter och utbyte av information med andra myndigheter. Datalagen gäller även för statsmaktsregister. En myndighet måste således ha licens för att föra ett sådant personregister och DI har tillsyn över registren. Härtill kommer övriga skyldigheter för registeransvarig som anges i datalagen.

5.2 Utredningens delbetänkande

I mitt delbetänkande har presenterats några riktlinjer kring en registerlag för statistikregister av det slag som tidigare diskuterats under utredningsarbetet. Personligen skulle jag föredra att den reglering av register för den officiella statistiken som nu erfordras infogades i datalagen. Den väntade reformeringen datalagen har, av som framgår av kapitel nu skjutits upp i avvaktan på direktiven från EG på integritetsskyddsområdet. Men hänsyn härtill och mot bakgrund av vad som i övrigt har anförts, är det uteslutet att genomföra regleringen på annat sätt än i form av en särskild registerlag. Den dag direktiven träder i kraft kommer de, som tidigare antytts och alldeles oavsett svenskt medlemskap i EU, att få effekt på informationsbehandlingen i Sverige. I det skedet torde finnas anledning att pröva i vad mån behovet av existerande registerlagar bortfaller. I vart fall bör innehållet i en registerlag för den officiella statistiken infogas i en ny datalag. De grundläggande reglerna för statistikregister bör således sammanställas i en särskild författning. Dock presenterades inte något författningsförslag i mitt delbetänkande och skälen härför flera. var Framför allt hade de delar av utredningsuppdraget berör som bevarande och gallring inte hunnit beredas i någon större utsträckning. En väsentlig del av författningsförslaget hade därför ändock måst anstå till slutbetänkandet.

Registerlag för statistikregister sou 194:65

5.2. 1 Remissutfallet

Ett flertal av remissinstanserna har berört förslaget om reglering genom en registerlag, varav den helt övervägande majoriteten ställer sig positiv.

Justitiekanslern, DI, Kommerskollegium, Överstyrelsen för civil

beredskap, Socialstyrelsen, Riksrevisionsverket, och Företagens uppgifislämnardelegation tillstyrker de föreslagna principerna kring en statistikregisterlag. Riksförsäkringsverket ställer sig viss mån mer tveksamt men menar att möjligheterna att reglera förutsättningarna för inhämtande av uppgifter till statistikregister och av uppgiftsflödet mellan myndigheter skulle kunna tala för en sådan lag. SCB menar att en statistikregisterlag som endast omfattar SCB:s registerbestånd är att föredra framför en generell reglering av det slag jag förespråkade. Byrån pekar på att en fördel med en lag av förstnämnda slaget är att tillstånd enligt datalagen inte behövs, vilket inte minst lättar arbetsbördan i denna del för DI. Genomförandekommittén framhåller vikten av att man inte onödigtvis begränsar möjligheterna att använda grundmaterial för statistiska ändamål men ställer sig inte awisande till principen. Kommittén framhåller dock att ett införande av en generell statistikregisterlag utan att hänsyn tas till bl.a. SCB:s förvaltningsuppgifter skulle kunna rasera förutsättningarna för reformeringen av ansvaret för officiell statistik. Arbetarskyddsstyrelsen anser att en registerlag av mer övergripande karaktär behövs för att erhålla enhetliga regler för statistikframställning hos olika "beställarmyndigheter". Styrelsen anser däremot att en statistikregisterlag av generell karaktär inte går att tillämpa på register, som har flera olika ändamål. Frågor som registeransvar, arkivfrågor, gallring och uppgiftsflöde mellan olika myndigheter måste regleras för varje register.

5.3 EG:s direktiv

EG-kommissionens direktiv angående personlig integritet dataområdet koncentreras till behandling av personuppgifter processing of

personal data men täcker även manuellt förda register. Under

begreppet behandling av personuppgifter faller alla elementära åtgärder såsom insamling, inmatning, lagring, bearbetning, överföring, utlämnande och radering av personuppgifter art. 2. Begreppet

sou 1994:65 Registerlag för statistikregister

personregister personal data file som användes i tidigare direktivut-

kast tillämpas numera endast på manuella register. All behandling av personuppgifter skall utföras i enlighet med de materiella bestämmelserna i 2 kap. art. 5 21. - Begreppet personuppgift har givits en så vid definition som möjligt. Uppgifter som redovisas i form av statistik anses inte vara personuppgifter, eftersom ingen enskild person rimligen kan identifieras i statistik. En följd av detta är att så länge uppgifter har identifikationsvärde räknas de som personuppgifter, t.ex. i statistik- eller forskningsregister som ännu inte avidentifierats. Beträffande gallring av personuppgifter gäller enligt art. 6 e att de skall bevaras i en form som inte gör det möjligt att identifiera den registrerade under längre tid än som är nödvändigt för de ändamål för vilka uppgifterna lagrats. Undantag gäller för personuppgifter som på ett säkert sätt lagras for historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Undantaget tillkom vid revidering av förslaget till direktiv för att bl.a. tillgodose arkivlagstiftningens krav. Något annat undantag än det i art. 6 e ges inte. Register som inte faller under undantaget skall således gallras enligt huvudregeln, vilket t.ex. måste gälla myndighetsregister.

5.4 Överväganden och slutsatser

En registerlag kommer att få en central funktion i det nya systemet med decentraliserat ansvar för en stor del av den statliga statistiken. Hur än detaljerna i statistikansvaret slutligt blir utformade, kommer inflytandet över statistiken att successivt flyttas över på de ansvariga myndigheterna och användarintressena. Detta får, som jag sökt belysa i avsnitt 3.3.1, skiftande konsekvenser för myndigheterna. Somliga myndigheter kan på sikt förväntas vilja ta en större del av statistikproduktionen i egen regi medan andra sannolikt söker lägga ut produktionen som ett uppdrag vid SCB eller hos en servicebyrå. Just av detta skäl är det viktigt att de register som skall användas för framställningen av statistik blir föremål för en klar reglering, främst i fråga om ändamål, innehåll och registeransvar. Detta bör, som jag senare kommer in på, inte förorsaka något större problem. Jag har inledningsvis i avsnitt 3.3.3 redogjort för hur jag ser på registeransvaret för de statistikregister som kommer att användas för

framställning av den officiella statistiken. Jag hävdar ånyo att de

register som behövs för framställningen av officiell statistik skall ligga

under den statistikansvariga myndighetens kontroll på sådant sätt att

4- 14-0675

Registerlag för statistikregister sou 1994:65

myndigheten förfogar över registret i TF :s mening. Det är med andra ord den myndigheten skall kunna påverka innehållet i registret. som

5.4.1 Registerlagens utformning

Lagen bör utformas med tidigare omnämnda och befintliga registerla-

gar som förebild. Sålunda bör författningsreglering ske centrala

av frågor som registerändamål, registeransvar, insamling uppgifter och av registerinnehåll. Härtill kommer några för verksamheten kring den officiella statistiken specifika förhållanden, såsom det tidigare angivna behovet av en uppgiftsplikt. Utformningen av en registerförfattning påverkas de materiella av bestämmelserna på det område registerförfattningen skall som reglera. Som tidigare angivits är den statliga statistikproduktionen till stora delar oreglerad och faller tillbaka på beslut och föreskrifter från DI. Styrningen och kontrollen av den officiella statistiken kommer att ligga hos de statistikansvariga myndigheterna och kan förväntas undergå ständiga förändringar. En fullständig reglering i lagform registeranav vändningen på detta område skulle bli alltför detaljerad och därtill närmast oöverskådlig. Lagstiftningen skulle behöva undergå ständiga förändringar. Ett sådant system skulle bli så tungrott att det skulle falla på sin egen omöjlighet. Syftet med registerlagstiftning är, som redan framhållits, att värna om de registrerades personliga integritet. Enligt min mening kan dessa syften uppnås även om de närmare detaljerna kring registerföringen inte regleras i lagform. Lagen kan de från integritetssynpunkt ange viktiga gränserna för personregistreringen i form de av gemensamma riktlinjerna för innehållet i statistikregistren, vilket är framställning av officiell statistik. Regeringen bör sedan i förordning närmare bestämma ändamål och innehåll samt inhämtande uppgifter för varje av register och har då att hålla sig inom de gränser för ändamålsbestämningen som lagen om den officiella statistiken Med anger. en sådan ordning har regeringen möjlighet att inrätta olika register och för varje register begränsa ändamålet till det lagen tillåter. Jag som lägger som bilaga till detta betänkande fram ett principutkast till en sådan förordning för att åskådliggöra hur regleringen på förordningsnivå kan utformas. Förslaget skall inte uppfattas fullständig som en lösning av alla de frågor kan uppkomma. som Lagen bör också reglera vad ett personregister för officiell statistik får innehålla. Detta förorsakar inte några större komplikationer eftersom ramarna för den officiella statistiken finns angivna i särskild lagstiftning, lagen 1992:889 om den officiella statistiken. Några

sou 1994:65 Registerlag för statistikregister

möjligheter för regeringen att meddela sådana föreskrifter om innehållet som går utöver de i lagen angivna finns då inte. En reglering av registerföringen på den officiella statistikens område efter dessa riktlinjer tillgodoser enligt min mening väl integritetsintressena samtidigt som den medger erforderlig flexibilitet i förhållande till den styrning som skall åligga de statistikansvariga myndigheterna.

Grundlagsfrågor

En väsentlig fråga är hur en författningskonstruktion av ovan angiven art ställer sig i förhållande till grundlag. Bestämmelser om normgivningsmakten finns i 8 kap. regeringsformen RF. Enligt 13 § första stycket 2 får regeringen genom förordning besluta föreskrifter som enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Denna föreskriftsrätt brukar kallas regeringens restkompetens. Privaträtten hänförs enligt 2 § i sin helhet till lagområdet. Detta innebär att restkompetensen bara kan omfatta offentligrättslig normgivning. I detta sammanhang är bestämmelsen i 3 § om betungande offentligrättslig föreskrift av intresse. Där sägs att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, skall meddelas genom lag. Detta innebär att man till restkompetensen bl.a. kan hänföra sådana offentligrättsliga föreskrifter, som inte gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna utan är av intern natur. Sådana föreskrifter kan gälla de statliga myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer, dvs. interna förvaltningsföreskrifter. Föreskrifter av detta slag ges vanligen i instruktioner för de olika myndigheterna. Regler för förfarandet hos myndigheter, dvs. regler som gäller handläggningen av mål och ärenden, faller i allmänhet utanför 3 Visserligen kan de beröra en enskilds förhållande till en myndighet men de lägger i allmänhet inga förpliktelser på den enskilde. Förfaranderegler tillhör därmed regeringens restkompetens, om inte annat följer av någon bestämmelse i grundlag. I fråga om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna finns inte någon sådan grundlagsbestämmelse. Av förarbetena till RF framgår också att bestämmelser om förvaltningsförfarandet är avsedda att tillhöra regeringens kompetensområde prop. 1973:90 s. 210. Skulle emellertid riksdagen utnyttja sin möjlighet att i en sådan fråga gå in på regeringens kompetensområde, kommer till följd av principen om den formella lagkraften denna fråga vara undandragen regeringens

kompetens så länge lagregleringen består se 8 kap. 14 § och 17 § RF.

Registerlag för statistikregister sou 1994:65

En registerförfattning på det statliga förvaltningsområdet innehåller i allmänhet interna förvaltningsföreskrifter och förfaranderegler.

Sådana bestämmelser hör således till regeringens restkompetens i den

mån de inte rör riksdagen eller dess myndigheter. Syftet med registerförfattningen är emellertid ofta att den skall tillgodose integritetsskyddsintresset. Det bör därför närmare granskas vad

grundlagen säger om regler med detta syfte och det är möjligt om att även hänföra dem till regeringens restkompetens.

I RF:s fri- och rättighetskapitel finns, tidigare angivits,

som en bestämmelse som innebär att varje medborgare i den utsträckning som

närmare anges i lag skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp ADB

av

2 kap. 3 § andra stycket. Enligt 20 § första stycket

2 i samma kapitel likställs utlärmingar med svenska medborgare i fråga detta om

skydd. Vad frågan gäller är om dessa grundlagsbestämmelser innebär att integritetsskyddet vid dataregistrering alltid måste regleras i lag och om regeringen därmed endast har möjlighet att meddela verkställig-

hetsföreskrifter till lagen. I så fall kan detta ämne aldrig falla under regeringens restkompetens. Restkompetensen innebär tidigare som

nämnts att regeringen genom förordning får besluta föreskrifter

som enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Det kan emellertid konstateras att något sådant lagkrav inte ställs i grundlagsregeln upp om skydd för den enskildes personliga integritet vid dataregistrering. Regeln slår fast att det skall finnas en datalagstiftning till skydd för den personliga integriteten. Att grundlagsregeln inte innebär något lagkrav för registerförfattningar framgår också motiven till regeln av prop. 1987/88:57. Till grund för propositionen låg ett förslag som Data- och offentlighetskommittén hade lagt fram i delbetänkandet

Integritetsskyddet i informationssamhället Grundlagsfrågor Ds Ju 1987:8. Enligt kommittén skulle utredningens förslag till grundlagsregel hindra att regeringen meddelar föreskrifter dataregistrering

om med stöd av 2 kap. 13 § första stycket 2 RF, dvs. med stöd av

restkompetensen specialmotiveringen 66. Vid remissbehandlingen

s. av förslaget anmärkte också ett remissinstanser att regeln möjligen par

kunde tolkas så att regeringens förordningsmakt på området inskränks

till verkställighetsföreskrifter. Man pekade på att detta kunde få konsekvenser för de s.k. statsmaktsregistren, något kommittén som emellertid inte hade gått på.

Det framgår av propositionen att grundlagsregleringen inte

var

avsedd att denna innebörd. I propositionen anförs nämligen

att

regeln inte fick leda till några större problem vid tillämpningen eller till några avgörande förändringar i dåvarande rättsläge. En lösning

som enligt propositionen borde avvisas att i fri- och rättighetskavar

sou 1994:65 Registerlag för statistikregister

pitlet skriva ett krav på att bestämmelser skydd för personlig om integritet vid dataregistrering i princip skall meddelas i lag. Ett sådant krav angavs få till följd att det inte skulle möjligt att i vara samma utsträckning som tidigare i t.ex. regeringsförfattning föreskrifter en ge om integritetsskydd. Lagkravet skulle enligt propositionen därför motverka sitt syfte och i praktiken försvaga dataskyddsmöjligheterna. En annan lösning som inte heller ansågs möjlig att direkt i vara var grundlagen ange ett visst mått av integritetsskydd som inte får underskridas. Regeringens slutsats blev ett förslag i huvudsak som överensstämde med kommitténs. I propositionen underströks att lagregeln inte borde hindra att regeringen, andra myndigheter och kommuner meddelar dataskyddsbestämmelser. För att klargöra detta jämkades den av kommittén föreslagna lydelsen något. Frågan om nya registerlagar togs upp i prop. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB. Där sägs att föreskrifter till skydd för den personliga integriteten återfinns i många författningar olika av konstitutionell valör. I propositionen anförs några exempel på registerlagar och registerförordningar. Som ett nytt exempel på en registerförordning kan ges förordningen 1992:1027 om register för strafföreläggande, föreläggande av ordningsbot m.m. Förordningen har ingen anknytning till någon registerlag och innehåller bestämmelser om registerändamål, registeransvar, terminalåtkomst, registerinnehåll, sambearbetning, sökbegrepp, utlämnande och gallring. Mot bakgrund av det anförda finner jag att den författningsteknik nu jag förordar är förenlig med grundlagen.

5.4.2 Lagens tillämpningsområde

Jag har tidigare varit inne på tanken att söka reglera samtliga de register som används för framställning statlig statistik fått av men avskriva detta. Det har visat sig vara ett omfattande arbete bara att sammanställa de register används för detta ändamål. Även som om en sådan inventering skulle vara tekniskt möjlig, skulle författningsen reglering av allt att döma bli så till den grad oöverskådlig att den skulle motverka sitt syfte. Frågan är också vilken nytta sådan en reglering skulle få, eftersom stora delar av den s.k. övriga statistiken inte sammanställs av uppgifter som kan betecknas integrisom tetskänsliga. Bl.a. avgränsningsfrågor skulle bli mycket svåra. Utredningsarbetet har istället visat att den helt övervägande delen av de register som innehåller integritetskänslig information är de som används för att framställa officiell statistik. De finns i dag nästan uteslutande hos SCB. Dessa register är således den avgränsning av

Registerlag för statistikregister sou 1994:65

registerlagens omfattning som jag funnit lämplig. Detta inte minst mot bakgrund av den ändrade ansvarsfördelningen för officiell statistik och de rättsliga konsekvenser denna får, vilket medför att jag från integritetsskyddsynpunkt inte kan acceptera en avgränsning av regleringen till de register som är och förblir helt knutna till SCB. Med denna avgränsning blir det också fråga om en registermängd som är möjlig att hantera på ett överskådligt sätt inom ramen för en författning.

5.4.3 Statistiksekretessen

En förutsättning för att genomföra en förändrad ansvarsordning för den statliga statistiken har varit att skyddet för primäruppgifterna skall bli oförändrat eller högre i jämförelse med det skydd SCB hittills som upprätthållit. Jag har redan tidigare pekat på det goda skydd som statistiksekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen erbjuder. Det är viktigt att de uppgifter som kommer att användas för att framställa officiell statistik i den nya ansvarsmodellen i framtiden också omfattas detta av skydd. Ett krav härför är dock att myndigheten har en statistikverksamhet som är organisatoriskt avgränsad från myndighetens övriga ärendehantering. Jag har tidigare konstaterat att kännedom om förutsättningarna för statistiksekretess liksom tolkningen av bestämmelserna härom varierar vid de olika myndigheterna. Jag menar därför att organisatoriskt en avgränsad statistikframställning skall vara en absolut förutsättning för att en myndighet skall få ansvar för officiell statistik. Detta bör författningsregleras och då lämpligen i registerlagen.

5.4.4 Registerändamål

Ändamålet för register för registrets innehåll och ett anger ramen användning och registret får endast användas i överensstämmelse med

sitt ändamål. Ändamålsbeskrivningen har därför en avgörande

betydelse för vilka uppgifter som får tillföras registret och vilka möjligheter som finns att bearbeta registerinnehållet. För de register som nu är i fråga är ändamålet "i vid bemärkelse" framställning av qâiciell statistik. Ytterligare inskränkningar finns i form av indelning i statistikomráden i bilagan till förordningen om den officiella statistiken. Härtill kommer att den statistikansvariga myndigheten, enligt Genomförandekommitténs förslag, skall göra en särskild produktbeskrivning för den ojficiella statistiken inom sitt

sou 1994:65 Registerlag för statistikregister

ansvarsområde. I beskrivningen skall ingå bl.a. uppgifter primära om variabler, externa uppgiftskällor, utnyttjade interna register, utnyttjade data från andra statistikprodukter inom området skapade samt statistikregister och databaser vid myndigheten. Ändamålet för ett statistikregister för officiell statistik skall med hänsyn till vad som nyss sagts inte kunna awika vare sig från vad föreskrivs i lagen och som förordningen om den officiella statistiken eller från den specifikation som utgör produktbeskrivningen. Tvärtom måste ändamålsbeskrivningen stå i överensstämmelse med dessa. Ändamålet bör å andra sidan inte beskrivas i detalj än att sådana återkommande och mer smärre justeringar i statistikens inriktning som den ansvariga myndigheten kan förutsättas utföra med viss kontinuitet kan företas utan ändringar i ändamålsbeskrivningen. Som jag tidigare angivit bör regeringen specificera ändamålet för respektive register i den till lagen anslutande förordningen.

5.4.5 Registeransvar

En registerförfattning behöver, förutsatt att datalagens regler är tillräckliga, inte innehålla några bestämmelser om vem som skall vara registeransvarig. Som jag tidigare angivit i avsnitt 3.3.3, är dock datalagens reglering av ansvarighetsfrågorna många gånger svår att tillämpa, särskilt vad gäller personregister hos det allmänna. I en registerforfattning kan registeransvaret också regleras efter delvis andra riktlinjer än de som kommer till uttryck i datalagen. Med detta vill jag dock inte påstå att kan konstruera ett registeransvar man som strider mot bestämmelserna i datalagen. Jag har i detta tidigare sammanhang också angivit skälen för min slutsats att registeransvaret i den gällande datalagens mening skall nu ligga hos den statistikansvariga myndigheten. Detta ligger för övrigt i linje med DI:s praxis på området. För att undvika tveksamheter och missförstånd menar jag dock att särskild reglering registeransvaen av ret bör ske i registerlagen.

5.4.6 Insamling av uppgifter och registerinnehåll

m.m.

Ett personregister för officiell statistik skall användas de av statistikansvariga myndigheterna för insamling, lagring och bearbetning av uppgifter i de olika led som ingår i framställningen av officiell statistik. Registren omfattar stor mängd uppgifter på en som olika sätt berör ett stort antal människor. Flera statistikregister kan

Registerlag för statistikregister sou 1994:65

förutsättas innehålla uppgifter om i stort sett hela den svenska befolkningen. Vilka uppgifter som skall få förekomma i ett register av denna art måste, som jag nyligen varit inne på, härledas ur de normer som styr den officiella statistiken och dess inriktning. När produktbeskrivningen är fastställd skall registret inte få innehålla andra uppgifter än de som angivits i form av inhämtade data och variabler. Vill myndigheten i mer betydande avseenden ändra på statistiken och dess underlag, blir det en fråga som får tas upp i anslagsframställningen och handläggas av respektive departement. Regeringen får då möjlighet att samordna de ändringar i förordningen som aktualiseras.

5.4.7 Registerförordning

Detaljregleringen av registren för officiell statistik bör, som jag tidigare angivit, återfinnas i en till registerlagen anslutande förordning. Jag avser då specifika uppgifter om den registeransvariga myndigheten, registrets ändamål och innehåll, insamlingen av uppgifter till registret och vad som gäller ifråga om bevarande av detta. Regleringen bör göras i så förenklade former och så överskådligt som möjligt. Som bilaga till betänkandet bifogas ett förslag till hur en förordning av föreslagen beskaffenhet kan se ut. Jag har vid upprättandet av förslaget utgått från SCB:s ansökningar till DI och de tillstånd från DI som i dag gäller för de aktuella registren. En viktig fråga gäller de i registren ingående variablerna och om dessa behöver specificeras i förordningen. Enligt min mening behöver så inte ske under förutsättning att registerinnehållet kan ges en adekvat beskrivning på annat sätt. I förslaget till förordning har jag därför strävat efter en sådan lösning.

6 Arkiv, bevarande och

gallring

1 Allmänt

6.1.1 Arkivbegreppet och arkivteoretisk bakgrund

Begreppet arkiv kan i vanligt, dagligt språkbruk ha flera betydelser,

t.ex.

bestånd av arkivhandlingar

-

institution för förvaring och vård arkivhandlingar och

- av lokal för förvaring av arkivhandlingar - Inom arkivteorin och de olika arkivförfattningarna används termen i

sin egentliga betydelse, bestånd av arkivhandlingar jfr Gränström m.fl. Arkivlagen s. 11 fi. Det är enbart i denna betydelse som termen arkiv framgent används. För de övriga betydelserna finns mer preciserade termer som arkivmyndighet, arkivinstitution, arkivlokal

etc.

Aspekterna på syftet med arkivverksamheten har förändrats med

tiden. statsmakterna såg från början arkiven och arkivverksamheten

huvudsakligen ur statsrättslig och juridisk synvinkel. Arkiven skulle skydda ägarens rättigheter och egendom. En restriktiv inställning intogs ofta gentemot utomstående. Efter hand förändrades denna

inställning, vilket berodde på att samhällena utvecklades och olika andra intressenter inte längre accepterade en slutenhet. I Sverige kom den ändrade synen på tillgången till statsförvalt-

ningens handlingar till uttryck i och med införandet av tryckfrihetsförordningen 1766. Vad som idéhistoriskt har betytt mer inom arkivverksamheten är dock att de franska arkiven öppnades för medborgarna under den franska revolutionen för att dessa skulle få tillgång till

juridiskt bevismaterial. Tillträdet till arkiven utvecklades till att bli en

rättighet för var och en inte enbart en favör för vissa gynnade

medborgare. Denna franska förordning från 1794 har kallats för förklaringen av de arkivaliska rättigheterna. Under 1800-talet tog historieforskarna över ledningen hos arkivinstutitionerna. Detta ledde till en annan syn på arkivtjänsten.

Den teoretiska grunden för arkivbildningen i Sverige har under

1900-talet varit proveniensprincipen. Den innebär i korthet att ett arkiv

Arkiv, bevarande och gallring

skall uppfattas som en enhet, att det skall hållas i orubbat samman skick och i sin ursprungliga karaktär, inte sammanblandas med andra arkiv och att det skall förtecknas i enlighet med arkivbildarens verksamhet. Proveniensprincipen har dock satts ifråga under 1900-talet och ställts inför en rad prövningar självklart inte förutsedda som var vid dess tidiga tillkomst. Även innebörden av offentlighetsprincipen har genomgått en utveckling. Proveniensprincipen emellertid anses tillgodose de krav som ställs i dag. Det har inte heller kunnat presenteras någon alternativ teoribyggnad i lika hög grad bevarar som text och kontext och därmed lyfter fram arkivens potential. Arkivens roll har satts under debatt och diskuterats livligt såväl nationellt som internationellt under de senaste årtiondena. Centrala frågeställningar har därvid varit arkivens förhållande till yttrandefriheten och tillgången till information dvs. offentlighetsprincipen, till integritetsfrågorna, till samhällsförnyelsen och reformarbetet, till den undersökande journalistiken, till samhällskritiken och den offentliga debatten. Den tidigare förhärskande tanken att arkivarien enbart har arbetat och arbetar forskningen har kommit att utgöra alltför en smal bas för den moderna arkivtjänsten. Målsättningen for arkiwerksamheten är betydligt vidare än så. Insikten härom har kommit fram vid det arkivlagstiftningsarbete sker världen över och inte minst som vid tillkomsten av den svenska arkivlagen. Förutom de statliga och kommunala arkiven finns betydande en enskild sektor där den som äger handling i normala fall fritt en förfogar över den. I en internationell jämförelse överensstämmer det svenska offentliga arkiwäsendet i väsentliga avseenden med förhållandena i jämförbara länder. De särskilda legala utgångspunkter för tillgång till offentliga handlingar som offentlighetsprincipen är dock specifika för det ger svenska arkiwäsendet.

6.1.2 Arkivens historia och roll i samhället

I Sverige har arkiven i hög grad präglats samhällets utveckling. av Under Gustav Vasas tid lades grunden för den arkivbildning som kommit att bli riktningsgivande för arkivens utseende under de kommande seklerna jfr Gränström m.fl. 51 Det den s. var nya centrala statsmaktens krav på inkomster och krigsmaktens behov som spelade en avgörande roll för arkivbildningen. Detta blev ännu tydligare under 1600-talet, då stormaktstidens politik med bl.a. starkt utökade utskrivningar till krigsmakten ställde krav på en av staten kontrollerad folkbokföring. Statens informationsövertag accentuerades

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

och förstärktes under 1700-talet, då bl.a. tabellkommissionen föregångaren till SCB inrättades 1749 med anor beträffande befolkningsstatistiken från 1730-talet. Under 1800-talet inträffade inte några större förändringar som påverkade utvecklingen i detta avseende. Det svenska samhället har omdanats fullständigt under 1900-talet. Förändringarna tog verklig fart under efterkrigstiden och kan beskrivas på olika sätt beroende på vilka utgångspunkter väljer man och vilka perspektiv man vill anlägga. Vilka betraktelsesätt än man väljer gäller dock att de skildrar utveckling från det gamla en bondesamhället" över en epok med dominans för mekanisk och annan industri till en ordning som kan ges olika benämningar: informationssamhälle, servicesamhälle, postindustriellt samhälle. Under de senaste decennierna har en företeelse, den s.k. sociala ingenjörskonsten, alltmer betonats när det gäller samhällets informationssträvanden. Föreställningen utökad kunskap att man genom och tillgång till information s.k. kunskapspositivism skulle kunna utveckla ett bättre samhälle, har lett till att det samlats in stora mängder uppgifter i de flesta ämnen. Detta har fått betydande konsekvenser för arkivens tillväxt men också påverkat debatten om skyddet för den personliga integriteten. Den första uppgiften för arkiwerksamheten är den kunskapyörsörjande, därvid medborgarnas behov av information principiellt bör ses

som något för sig. Öppenhet krävs för att skapa förtroende för beslut

och beslutsfattare. Här kommer offentlighetsprincipen in i bilden. Allmärma handlingar är i princip offentliga och skall hållas tillgängliga. Undantagsfallen är noggrant reglerade i lag. Den andra uppgiften för arkiven är den kulturella. Samtidigt som landet har präglats av ett energiskt arbete för att förverkliga de mål som angavs i 1974 års kulturpolitiska proposition prop. 1974:28 har förutsättningarna för kulturpolitiken ändrats åtskilligt under de senaste två decennierna. J ämsides med det skrivna/tryckta ordet, bokutgivning och bibliotek har data, ljud och bild fått en dramatisk omfattning som komplement. Mångfalden av radiosändare och TV-kanaler är bara ett par exempel. Samtidigt riskerar kulturutbudet i landet den genom accelererande informationsteknologin att monopoliseras av utländska aktörer, att det utländska inflytandet blir alltför dominerande. Å andra sidan har ett pånyttfött intresse för vår svenska historia kunnat iakttas. Det måste vara i linje med statsmakternas politik att söka så långt som möjligt bevara mångfalden utan att därför avvisa insatserna till förmån för det svenska kulturarvet. Här kan arkiven få en mer central position i sammanhangen än hittills.

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

Den tredje uppgiften för arkivverksamheten är den ejfektiviserande

eller rationaliserande.

6.1.3 Gallring allmänna handlingar

av

En successiv gallring av allmärma handlingar företas sedan lång tid tillbaka. Gallringsarbetet är praktisk nödvändighet. Utan detta

en

skulle arkivmaterialet växa i en omfattning ohanterlig, utan

som vore

att det skulle medföra några fördelar från insyns- eller informationssynpunkt. Gallringen syftar till att arkiven inte skall tyngas av handlingar som saknar påtagligt informationsvärde, som bara utgör

en

dubblering av information som bättre kan sökas i ett annat arkiv eller som har ett informationsvärde är markant begränsat i tiden jfr

som prop. 1989/90:72 om arkiv m.m. s. 40 ff.

Vid sidan av den gallring som är betingad hanterlighetsskäl och

av

ekonomiska skäl, har med tiden aktualiserats gallring handlings-

en av

bestånden som är påkallad av något helt annat, nämligen integritetsskyddet för den enskilde. Detta gör sig i all synnerhet gällande beträffande register som förs med hjälp automatisk databehandling

av ADB, men i några fall också beträffande personakter, oavsett de om

förs på papper eller med elektroniska hjälpmedel. Här är gallringsprin-

cipen en arman. I allmänhet går den ut på att uppgifterna efter tid en skall förstöras, om det inte finns särskilda föreskrifter bevarande. om Principen har aktualiserats på grund av att ADB-tekniken skapat

tidigare okända möjligheter att samla in, bearbeta och återvinna

information. Tekniken medför dessutom att information kan bevaras

i hanterlig form mycket länge.

Frågan uppkommer då vad begreppet gallring innefattar, eftersom

detta inte är legaldefinierat, sig i TF eller i arkivlagen. Riks-

vare arkivet har däremot en definition av begreppet gallra i sin för-

fattningssamling RAFS 1991: l enligt följande; Förstöra allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna handlingar

hos enskilda: handlingar respektive uppgifter;

förstöring av sådana handlingar/uppgifter i samband med överföring till annan databärare räknas som gallring överföringen medför

om informationsförlust, -

förlust av sökmöjligheter eller,

förlust av möjligheter att fastställa informationens autencitet. -

Denna definition har blivit allmänt vägledande vid tolkningen

av

begreppet gallring och täcker enligt min mening väl vad som bör

innefattas däri. Med gallring traditionellt åtgärd i två avses en steg -

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

vissa pappershandlingar sorteras ut eller avlägsnas ut sitt sammanhang och förstörs sedan. Vid gallring från upptagningar för automatisk databehandling ADB raderas information bort från det fysiska underlaget. Från gallring skiljer man s k rensning. Med rensning avses att akten i ett ärende befrias från sådant material som inte skall utgöra arkivhandlingar. I praktiken innebär det att sådant som inte är allmänna handlingar eller bör bli det vid arkivläggningen värdefulla utkast,

minnesanteckningar och liknande tas bort från akten.

Arkivutredningen beräknade i sitt betänkande Öppenhet och minne,

SOU 1988:11 att gallringen av statsförvaltningens handlingar svarar mot ungefär 80 procent av de ursprungligen tillförda handlingarna. Hårdast är gallringen vid lokala och regionala myndigheter. Detta beror främst på att samma information ofta finns vid en central myndighet och att det anses räcka att den finns bevarad där.

Utredningens direktiv

I mina direktiv framhålls beträffande bevarande och gallring följande. Uppgifter i skatteregister, som hänför sig till viss beskattningsperiod och som inte skall tas upp i skattelängd enligt 13 § skatteregisterlagen 1980:343, får bevaras under högst sju år efter utgången av det kalenderår under vilket perioden gick ut. Enligt 13 § tredje stycket samma lag får dock regeringen förordna om längre bevarandetid av uppgifter i skatteregister. Av förarbetena till lagen prop. 1979/80:l36 framgår att syftet med denna bestämmelse är att ge regeringen möjlighet att besluta att vissa uppgifter skall bevaras på ADB-medium för att kunna tillgodose statistik- och forskningsintressena. Det framgår vidare av direktiven att regeringen i beslut den 19 december 1991 har medgivit ett fortsatt bevarande av vissa taxeringsuppgifter som ingår i den totalräknade inkomst- och förmögenhetsstatistiken IOF, inkomstfördelningsundersökningen HINK, undersökningen om levnadsförhållandena i samhället ULF, deklarationsundersökningen för jordbrukare DU-registret, jordbrukarnas taxerade nettointäkter m.m. och undersökningen om jordbrukarnas tillgångar och skulder T SU-registret. Medgivandet gällde längst t.o.m. utgången av år 1992. Beslut har senare fattas om en förlängning. Nuvarande medgivande gäller längst t.o.m. utgången av år 1994. Det betonas i direktiven att det inte är tillfredsställande att regeringen från fall till fall skall ta ställning till hur länge uppgifterna skall få bevaras, eftersom det i många fall är fråga om omfattande register

Arldv, bevarande och gallring sou 1994:65

med många gånger tämligen känsligt material. Det krävs därför att en helhetslösning av frågan tas fram för framtiden. Principiellt riktiga lösningar förutsätts kunna ske inom för någon form ramen av registerlag. Detta skulle ligga i linje med DI:s uppfattning i frågan. Riksarkivet har för övrigt i skrivelse till regeringen den 15 oktober en 1991 förordat att bevarandefrågan författningsregleras. Departmentschefen berör i detta sammmanhang ytterligare ett register, personregistret "Socialtjänstens individinriktade insatser", som enligt DI:s tillstånd förs vid SCB. Syftet med detta register är att framställa statistik belyser socialnämndernas och länsrättemas som beslut om insatser enligt socialtjänstlagen 1980:620, lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser vård och lagen 1988:870 om av unga om vård av missbrukare i vissa fall. Enligt beslut DI den 19 av december 1991 skall personuppgifter i registret fortlöpande gallras fem år efter registrering fr.o.m. den 1 juli 1992. Riksarkivet har därefter i en skrivelse den 18 1992 till regeringen hemställt regeringen mars att vidtar åtgärder för att bevara registret genom en reglering i en lag eller en förordning. DI har sedan på grund skrivelse i av en arman ärendet från Riksarkivet till inspektionen den 18 juni 1992 beslutat att gallring av SCB:s register skall påbörjas först den 1 januari 1993. Enligt ett ytterligare Dl-beslut skall gallringen påbörjas först den l januari 1995. Departementschefen framhåller att det också här gäller mycket känsliga uppgifter där kravet på integritetsskydd är högt och att det därför är viktigt att gallringsproblemen får allsidig belysning och en kan lösas med en ändamålsenlig och tydlig reglering. Det framhålls som en fördel att frågan behandlas i detta sammanhang. Förslag till en långsiktig lösning gallringsfrågorna av emotses utifrån en allsidig analys bl.a. ifråga eventuell tillämpning de om av olika urvalsmetoder för bevarande i propositionen som anges 1989/90:70 om Arkiv m.m.

Gallringen och dess principer materiella regler gallring - om

Arkivlagen och dess reglering behandlas närmare i avsnittet 3.3.4. Lagens 10 § har följande lydelse: "Allmänna handlingar får gallras. Vid gallring skall dock alltid beaktas att arkiven utgör del en av kulturarvet och att det arkivmaterial återstår skall kunna som tillgodose de ändamål som anges i 3 § tredje stycket. Om det finns avvikande bestämmelser gallring vissa om av allmänna handlingar i annan lag eller i förordning gäller dessa

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

bestämmelser, dock med undantag för bestämmelserna i 12 § datalagen l973:289."

Huvudregeln är, vilket framgår av 3 § arkivlagen, att myndigheternas arkiv skall bevaras. Att allmänna handlingar får gallras framgår, som nyss angivits, av 10 Gallringen skall dock alltid ske med beaktande av att arkiven utgör en del av kulturarvet och på ett sådant sätt att det återstående arkivmaterialet fyller arkivens i 3 § angivna ändamål.

Om det i annan lag eller i förordning finns avvikande regler om

gallring, tar dessa över arkivlagens bestämmelser. Bestämmelserna i arkivlagen gäller dock, enligt 10 framför bestämmelserna i 12 § datalagen. Enligt 12 § datalagen skall personuppgifter som inte längre behövs med hänsyn till registerändamålet utgå personregistret, såvitt de inte ur skall bevaras på grund av bestämmelser i författning eller myndighets beslut som meddelats med stöd av författning. Detsamma gäller då den registeransvarige upphör att föra personregistret. Bestämmelsen gäller för alla personregister. DI kan meddela beslut om bevarande och gallring av personuppgifter i ett visst register med stöd av 6a eller 18 §§ datalagen. Beträffande s k tillståndsregister bestämmer inspektionen, i den mån det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i den personliga integriteten, vad som skall gälla om bevarande och gallring av uppgifterna i registret. Detta görs i de villkor som meddelas för personregistret 6 §. Skulle författningsföreskrifter i detta hänseende saknas beträffande ett sådant statsmaktsregister som avses i 2 a § första stycket andra meningen datalagen, ankommer det på DI att besluta härom 6 §. Beträffande s k licensregister kan inspektionen a meddela beslut gallring om förandet av registret lett till otillbörligt om intrång i personlig integritet eller om det finns anledning anta att sådant intrång skall uppkomma 18 §. Möjligheten för statliga myndigheter att gallra regleras genom en bestämmelse i 14 § arkivförordningen 1991:446. Bestämmelsen anger att gallring endast får ske i enlighet med föreskrifter eller beslut av Riksarkivet eller Krigsarkivet, om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller har meddelats med stöd av 6a eller 18 §§ datalagen. Det måste därför konstateras att bestämmelsen i 10 § de facto har karaktär av undantag. Begreppet gallring har hävd och i tidigare författningar varit av förknippat med arkivhandlingar. Att gallring i arkivlagen relateras till allmänna handlingar följer av den nära kopplingen till TF och dess ändamål. I fråga upptagningar för ADB bör observeras, att vad om regleras i arkivlagen är gallring eller förstöring av information, som

Arkiv, bevarande och gallring

sou 1994:65

inte av det fysiska underlaget för informationen databäraren. Handlingen, dvs konstellationen av uppgifter, utraderas slutgiltigt från

sin plats skivminnet, magnetbandet etc. Det kan återansenare

vändas för att lagra information. Gallring kan också ske på ljud-

ny och videoband genom att informationen spolas bort eller raderas ut.

Handlingar på vissa slag av upptagningar för ADB, s.k. optiska skivor CD-ROM, kan däremot inte raderas ut från sitt fysiska underlag. Detsamma gäller handlingar lagrats på mikrofilm. En gallring

som

förutsätter i sådana fall att det fysiska underlaget förstörs. Gallring eller förstörande av informationen på ursprunglig

en databärare kan, efter det information överförts till att samma annat

slag av databärare exempelvis från ADB-upptagning till mikrofilm eller från papper till mikroñlm, få effekter kan jämföras med dem

som

som följer av gallring. Detta gäller även all sakinformation faktiskt

om fimts bevarad.

6.2 Motiv för

gallring

Det finns många skäl, inte minst praktisk och ekonomisk karaktär, av som talar för gallring i myndigheternas arkiv. Tidigare har dessa skäl främst utgjorts av den snabba tillväxten de traditionella och mätta av -

i antal hyllmeter omfångsrika pappersarkiven och de stigande

-

kostnaderna för förvaring dessa. Inte minst den moderna kontors-

av

tekniken och lättheten att mångfaldiga och sprida information i form av kopior och datautskrifter verkar för att arkivmassorna växer i

en

omfattning som kan förefalla okontrollerbar.

Det är mot den bakgrunden lätt att inse sådan omsorgsfull att en

gallring i pappersbaserade arkiv som åstadkommer volymminskning

en

utan att de i 3 § arkivlagen angivna ändamålen äventyras be-

ger

tydande ekonomiska besparingar.

Pappersarkivens tillväxt tenderar emellertid att avta i takt med att datatekniken tas i anspråk för allt fler uppgifter, exempelvis inom

folkbokföring och skatteadministration. I samma takt förlorar också volymargumenten för gallring sakta i tyngd. l stället tillkommer

som

motiv för gallring komplicerade och därmed kostsamma faktorer

mer

vid förvaring och vård de slagen databärare,

av nya av som är

känsligare än de traditionella pappershandlingarna. Här gör sig också integritetsskyddsaspekter gällande ytterligare skäl för gallring

som se

nedan. Man kan inte bortse från vården mikrofilms- och av magnet-

bandsarkiv. De kan med jämna mellanrum kräva kopiering eller konvertering till ny teknik. Inom vanvårdade pappersarkiv

som

kommit i oordning kan ursprungliga strukturer och Sökvägar rekon-

Arkiv, bevarande och gallring

strueras. Skadade papper kan återställas i läsbart skick eller räddas från fortsatt självförstöring genom konserveringsåtgärder. Den ödeläggelse som på kort sikt kan drabba vanvårdade eller negligerade ADB-arkiv är däremot i de flesta fall oåterkallelig och slutgiltig. Helt klart är att en gallring inte får utföras på ett sådant sätt att den äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något de i av 3 § arkivlagen angivna tre konkreta huvudmålen med arkiwerksamheten. Även efter genomförd en gallring måste arkiven sålunda kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rättsskipningens och förvaltningens behov av information och forskningens behov. -

Samtidigt måste de berättigade kraven på integritetsskydd i informationsåldern tillgodoses. Det som krävs för att tillgodose dessa syften förändras med tiden. Många uppgifter särskilt sådana av mer perifer karaktär i ett ärende förlorar med tiden sin aktualitet både från insyns- och informationssynpunkt och kan därför gallras, om de inte är intressanta för forskningen. Det har sålunda ansetts rimligt att det är det avklingande intresset från insyns- och informationssynpunkt som får avgöra gallringsmöjligheterna. Med detta tankesätt blir då till sist kvar det material som har en utpräglad kulturarvsaspekt, det material som också tjänar forskningen som en kunskapskälla om förhållandena i vårt land jfr prop. 1989/90:72 s. 42. Vilket material och hur mycket som behövs för att tillgodose detta behov är mycket omtvistat. Den i arkivlagen inskrivna skyldigheten att vid gallring beakta rätten att ta del av allmänna handlingar 10 § jfr 3 § tredje stycket ställer tidigare praxis att medge gallring av handlingar för vilka sekretesstiden ännu inte löpt ut i en något tveksam dager. Någon ledning finns inte heller att hämta i lagens förarbeten. Det som nu sagts visar att det finns ett betydande utrymme för gallringsföreskrifter men att lagen sätter en ram såväl för närmare föreskrifter om gallring som för konkreta avgöranden om gallring.

6.2.1 Gallring av integritetsskäl

Vid sidan om den gallring som nyss behandlats och som är betingad av hanterlighetsskäl och ekonomiska skäl har, som redan antytts, under senare tid också aktualiserats en gallring av handlingsbestånden som är betingad av integritetsskäl.

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

DI:s rätt att fatta beslut enligt datalagen beträffande gallring är motiverad av de särskilda risker för integritetsintrång ADBsom tekniken kan medföra. Det kan, för den inte är insatt i ADBsom teknik och dess möjligheter, svårt att inse vilka oerhörda vara mängder av information kan lagras och bearbetas med stöd härav. som

Övergången till användning av ADB har medfört bredare och djupare

information, dvs. större populationer och informationsrikare innehåll i registren. Man kan bevara en större mängd information längre i tiden. Samkörning av uppgifter och s.k. selektering har vidare underlättats avsevärt. Samkörning personregister dessutom ofta av ger tillgång till tidigare oanade mängder s.k. överskottsinformation, dvs. information som inte är eftersökt ändock faller och men ut som dessutom kan vara väsentligt känsligare än det eftersträvade resultatet. Överskottsinformationen kan vidare sakna sekretesskydd. Innan ADBtekniken på allvar gjorde sitt inträde, fanns nämligen påtagliga begränsningar i möjligheterna att bearbeta ett stort informationsflöde. En stor del av arbetet fick göras eller mindre för hand och detta mer innebar vad jag brukar kalla "den manuella tröskeln". Detta medförde att informationsbearbetningen på gott och ont begränsades den - - av tidens resurser. ADB-teknikens intåg också ett motiven till var av att sekretessen för statistikuppgifter förlängdes från 20 till 70 år. Ett utbyggt skydd, även i vad gäller sekretesstiden, har framstått som ofrånkomligt i dataåldern eftersom dataregistrerat primärmaterial är så påtagligt mycket mer lättillgängligt än vad det skulle vid manuell vara arkivering jfr SOU 1975:22 s. 16. Integritetsskyddet som motiv för gallring aktualiserades redan i samband med att man började nyttja ADB-teknik och ytterligare vid tillkomsten av datalagen men betonas i den proposition 1979/80:1 s. 448 f som ligger till grund för socialtjänstlagen några år senare. Syftet med gallringsbestämmelsen anges här att det från allmänna vara

integritetsskyddsynpunlaer i princip framstod som olämpligt att

ömtáliga personliga uppgifter om enskilda människor skulle för sparas längre tid än de behövdes för det ändamål vilket de hade samlats in. Vidare nämns att det vid sidan dessa integritetsskäl också måste av beaktas att det av ekonomiska skäl förr eller måste bli senare nödvändigt att i någon form gallra socialnämndernas på förda papper personregister. Bestämmelser om att vissa handlingar skall bevaras under en bestämd tid finns redan i vissa författningar främst gäller som ekonomiska förhållanden. Socialtjänstlagen har redan nämnts. Vidare finns regler av detta slag i lagen 1968:430 mervärdeskatt 24 om 7 år, bokföringslagen l976:l2522 10 år, fastighetstaxeringslagen l979:ll52l8 kap. 16 § andra stycket, 6/10 år, lagen

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

1990:325 om självdeklaration och kontrolluppgifter 4 kap. 13 6/10 år och i körkortsförordningen 1977:72292 §.

I propositionen till arkivlagen 1989/90:72 31 ff tar departe-

s. mentschefen i en längre utläggning upp de olika intressen som har betydelse för hur länge uppgifter skall bevaras. Han framhåller särskilt att man också måste föra in integritetsaspekten när det gäller bevarande av arkivmaterial. Han anser förhållandet vara så viktigt att det nämns i omedelbart samband med förslaget att ett av arkivens huvudsyften skall vara att tillgodose forskningens behov. Departementschefen framhåller dock att integritetshänsyn kan leda till att material inte bevaras i den utsträckning som skulle vara önskvärd från andra synpunkter eller till att tillgången till bevarat material begränsas. Sådana av integritetshänsyn påkallade avvikelser från huvudregeln om bevarande bör tas in i de särskilda lagar reglerar integritetskänslisom ga akter och register. Reglerna kan därmed bäst anpassas till vad det speciella materialet kräver. Det är uppenbart att hänsyn måste tas till vad departementschefen sålunda uttalat vid utformningen av gallringsbestämmelser för personregister för framställning av statistik som förs med hjälp av ADB-teknik. Vad som speciellt utmärker SCB:s register är att de innehåller en blandning av uppgifter från administrativa register och uppgifter som inhämtats direkt från den enskilde och som därför kan ge en bild av denne som saknar motsvarighet i andra delar av statsförvaltningen. Jag tänker då bl.a. på Folk- och bostadsräkningsregistren, de s.k. F0B:arna. Omfattningen av uppgifter om den enskilde i dessa register medför att de måste skyddas mot en okänd framtida klåfingrighet. Information i de mängder det i ADB-sammanhang är fråga om och där varje uppgift inte kan bedömas och vägas individuellt är mer än "manuellt" lagrade och bearbetade och beroende av hög kvalitet. Information i ADB-register är i större utsträckning "fárskvara" som inte alltid tål att återanvändas särskilt inte för nya ändamål som för samkörning med annan information. Vidare kan nya programvaror påverka kvalitet och innehåll. Enligt Datalagsutredningen SOU 1993: 10 s. 282 bör vid skyddsåtgärderna inte minst offentlighetsintressena beaktas så att rätten att ta del av allmänna handlingar inte inskränks på ett otillbörligt sätt. Samtidigt måste bevarandefrågan med hänsyn till ADB-teknikens effekter på skyddet för den personliga integriteten också bedömas mot bakgrund av människors befogade krav på skydd mot otillbörliga integritetsintrång. En ökad användning av ADB-teknik i handläggningen kan, enligt Datalagsutredningen, innebära en utveckling där hänsynen till integritetsintresset kan komma att få en allt större betydelse vid bedömningen gallringsfrågor. Önskemålet av att ta tillvara viktig och t.ex. för den medicinska forskningen eftertraktad

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

information kan i allt större utsträckning komma i konflikt med önskemålet att begränsa tillgängligheten till uppgifter rör enskilda som människor. Jag vill tillfoga följande. Hur än på gränserna för den man ser personliga integriteten har många av uppgifterna samlats in för ett givet ändamål, antingen med laga stöd eller frivilligt dock även då ofta med s.k. faktiskt tvång. Detta är dessutom fråga datakvalien om tet. Uppgifter som är lämnade för ett ändamål kan som redan framgått vara olämpliga att använda för ett annat ändamål. I Datalagsutredningens slutbetänkande med förslag till datalag ny uppställs olika regler till skydd för den personliga integriteten. Några av bestämmelserna finns i ll uttryck för den grundsom ger läggande principen att behandling av personuppgifter får förekomma bara när detta är nödvändigt för vissa syften. En grundläggande arman princip för integritetsskyddet är påbörjad behandling inte får att en hålla på längre än nödvändigt. Reglerna i 11 § i lagförslaget har därför kompletterats med en föreskrift i 19 § första stycket, säger som att personuppgifter skall gallras när de inte längre behövs för de ändamål för vilka de behandlas

se SOU 1993:10 s. 283 f

Frågan om när personuppgifter inte längre behöver behandlas för sitt ändamål anser Datalagsutredningen emellertid svår att besvara vara generellt. Man framhåller dock att integritetsintressena talar för sd en snabb gallring som möjligt och berör på några ställen i betänkandet frågan om gallring för särskilda situationer. Det framhålls emellertid att det i vissa fall är ofrånkomligt att personuppgifter får behandlas under lång tid, t ex när longitudinella studier görs inom forskningen. I sådana fall torde en prövning med jämna mellanrum böra ske de om berörda personuppgifterna fortfarande behöver behandlas. Man kan dock, menar utredningen, inte bara ta hänsyn till integritetsintressena när man diskuterar bevarande och gallring. Andra motstående intressen får också vägas in i bedömningen. Datalagsutredningen pekar på att dessa motstående intressen, i fråga allmänna handlingar, har om angetts i 10 § arkivlagen. Någon allmän bestämmelse hur om integritetsintressena skall vägas mot de intressen som i 3 § anges tredje stycket arkivlagen finns dock inte i den nuvarande datalagen. Hur avvägningen skall göras i det enskilda fallet är svårt att närmare ange. Datalagsutredningen menar allmänt att ju känsligare materialet är desto tyngre väger integritetsskyddet medan omvänt bevarandein-

tressena fdr större tyngd när materialet är mindre känsligt frän

integritetsskyddssynpunld. Viktiga bevarandeintressen kan leda till att även mycket integritetskänsliga uppgifter bevaras. Vid riksdagsbehandlingen förslaget till arkivlag framhölls av ny nödvändigheten av att göra en avvägning mellan olika intressen i fråga

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

om gallring och att integritetsaspekten därvid är särskilt viktig att beakta jfr bet. KrU 1989/9029 s. 12. Datalagsutredningen vill dock SOU 1993:10 s. 282 betona att gallring av personuppgifter endast är en av flera möjliga integritetsskyddande åtgärder och att den personliga integriteten i vissa fall kan anses bli tillräckligt skyddad utan att någon gallring sker. Under vissa förutsättningar anser man sålunda att t ex sekretesslagstiftningen kan ge tillräckliga garantier for att något otillbörligt integritetsintrång inte sker. Vidare kan redan ett överlämnande av materialet till arkivmyndighet innebära ett förbättrat skydd mot bl.a. tillgrepp och obehörig åtkomst och därmed också innefatta en förstärkning av skyddet mot otillbörligt intrång. En följd av överlämnande till arkivmyndighet är dock att myndighetens egen tillgång till materialet blir begränsad av sekretesslagens regler jfr prop. 1989/90:72 s. 102.

Datalagsutredningen menar också att den omständigheten att uppgifter på ADB-medium gallras inte behöver innebära att insynsmöjligheterna helt försvinner. Motsvarande information kan föreligga på annat slags medium, då huvudsakligen papper. Insynsmöjligheterna torde dock i de flesta fall bli sämre på grund av en minskad överblick och svårigheter för exempelvis forskare att bearbeta vissa uppgifter.

Inledande synpunkter

För egen del vill jag framhålla följande. De statliga statistikregistren innehåller en stor mängd integritetskänsliga uppgifter. Mitt uppdrag är att finna en bestående lösning som svar på frågeställningarna kring bevarande och gallring av uppgifterna i just dessa statistikregister. Underförstått eftersträvas en enhetlig och klar reglering i en registerlag för just dessa statistikregister. Förslag till en lag om personregister för den officiella statistiken har nu tagits fram och presenteras på arman plats i betänkandet. Man kan välja olika utgångspunkter för sitt synsätt i frågor om bevarande och gallring av uppgifter i statistikregister. Som jag antytt redan i kapitel är mitt uppdrag så utformat att jag främst skall anlägga integritetsaspekter på framställningen av den statliga statistiken. För mig är det därför naturligt att ta integritetsskyddet som utgångspunkt vid diskussioner om principer för bevarande och gallring. Integritetsskyddsdebatten sköt fart vid tiden för datalagens tillkomst. Den har även speglats internationellt och organisationer som Europarå-

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

det och OECD började intressera sig för frågan. Europarådet har utarbetat en konvention om dataskydd Sverige har ratificerat. som Även OECD:s Guidelines med innehåll samma har godkänts av Sverige. Europarådet har efterhand studerat olika områden, däribland statistiken och kommit fram till att bevarande utöver den ändamålsenliga tiden skall vara undantag från huvudregeln att gallring skall ske. Under de senaste åren har det förts diskussioner inom EG beträffande personregistrering. Dessa berör inte bara dataskyddet utan omfattar även manuellt förda register. Enligt de senaste uppgifterna från EG väntas direktiv på området antas under innevarande år. Direktiven kan allmänt förväntas leda till uppstramning integritetsskyddet i en av Sverige. Statistikregistren innehåller, som jag nyss framhållit i avsnitt 6.2.1, i stor utsträckning uppgifter av känslig art och utgångspunkten måste därför vara att uppgifterna i registret skall gallras jfr bl.a. vad som sagts i motiven till socialtjänstlagen. Jag vill inledningsvis återknyta dels till Datalagsutredningens uttalande att integritetsintressen talar för en så snabb gallring som möjligt, dels till vad sägs i motiven till som arkivlagen om att av integritetshänsyn påkallade avvikelser från huvudregeln om bevarande bör regleras i en registerlag. Resonemanget behöver emellertid nyanseras ytterligare. Jag har också tidigare berört vissa etiska aspekter kring hantering av uppgifter som insamlas för statistik. Grundläggande både för statistik och forskning är att informationsinsamlingen bör bygga på s.k. informerat samtycke från de personer berörs. I massinsom formationssamhället är detta ofta en omöjlighet. Principen kräver undantag, men detta -avkall från en huvudregel kräver då vissa garantier för hur informationen hanteras. En sådan garanti är att uppgifter som samlats in för statistikändamål inte används för senare andra ändamål. Frågan när personuppgifter inte längre behöver användas för ett statistikändamål bör inte ställa sig omöjlig att besvara i dessa sammanhang. Register med personuppgifter för statistik är i princip alltid tillståndspliktiga och för dessa personregister har därför fastställts ett ändamål. Vilken statistik skall framställas skall med som andra ord vara bestämt redan när uppgiftsinsamlingen inleds. Uppgifterna kan i vissa fall komma att behövas längre tid för en framställning av longitudinell statistik, vilket ibland framkommer på ett senare stadium och därför ligger utanför det ursprungliga ändamålet. Detta problem bör lösas genom att ändamålet, efter sedvanliga överväganden, ändras.

Härtill kommer naturligtvis att integritetsskyddet och därmed

gallringsaspekterna väger tyngre känsligare materialet Trots insyns- och rättssäkerhetsaspekter, myndigheternas informationsbehov

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

samt forskningsintresset hävdar jag att för ett antal register med uppgifter av hög känslighetsgrad talar integritetsskyddet så starkt för gallring att ett bevarande i identifierbar form inte kan komma ifråga annat än i rena undantagsfall när ändamålet är uppfyllt. Sedan den statistiska produkten presenterats i färdig form torde för övrigt såväl insyns- och rättssäkerhetsaspekter som myndigheternas informationsbehov till stora delar ha avklingat och i realiteten i huvudsak forskningsintresset kvarstå kring registren. Självfallet bör resultatet tillsammans med en beskrivning av urval av population och metoder för bearbetningen bevaras. En gallringsregel grundad på detta synsätt bör därför bli en förutsättning för att få hantera personuppgifter med ADB för framställning av officiell statistik. Den skall stå klar för envar redan innan insamling av uppgifterna inleds och bör fastslås inom ramen för den föreslagna registerlagen.

6.2.2 Forskningens användning av primäruppgifter för

statistik

Den svenska folkbokföringen med individuella personnummer har internationellt sett gett unika förutsättningar att spåra varje individ som ingår i ett undersökningsmaterial och att knyta samman information från olika samhällssektorer om t.ex. sjukdomar, socialvårdskontakter, kriminalitet och yttre miljöbetingelser. Låt vara att personnumrets betydelse är övervärderad. Det går att istället utnyttja namn och adress eller namn och födelsetid eller andra variabler. Personnumret kan dock betraktas som en sådan speciell förutsättning som ger svenska forskare en i viss mån särställning i den internationelkonkurrensen men som också innebär att Sverige av somliga intressegrupper anses böra tjäna som ett nödvändigt "laboratorium" med ansvar gentemot omvärlden för sådana forskningsinsatser. Bestämmelserna om statistiksekretess i 9 kap 4 § sekretesslagen medger också att uppgifter som behövs för forskningsändamål i viss utsträckning kan lämnas ut efter en skadeprövning. Begreppet forskning har i ett OECD-dokument från 1970 fått en tvådelad förklaring. Där talar man om dels grundforskning, dels tillämpad forskning, riktad forskning. I båda fallen finns det emellertid en gemensam kärna som getts formuleringen att man med forskning menar "ett systematiskt och metodiskt sökande efter ny kunskap och nya idéer". Denna definition är vid och allmänt inriktad men jag har den som utgångspunkt när jag talar om "forskning", oberoende av inriktning, område och finansiering. Det råder dock stor skillnad om

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

forskaren är en del av en organisation som på ett påtagligt och konkret sätt kan förändra situationen för individer och grupper, såsom inom medicinskt område, eller om forskaren endast står i ett passivt förhållande till sådana organisationer, såsom inom humaniora och samhällsvetenskap. Givetvis påverkar denna skillnad också forskningens karaktär. Inom arkiwäsendet ges begreppet forskning ofta en mycket vid tolkning som innefattar både vetenskaplig forskning och amatör- och hobbyforskning. Den forskning som sålunda är potentiell användare av arkiven omfattar i dag ett betydligt vidare fält än den historiska forskning som traditionellt förknippas med arkiven såsom sociologisk, ekonomisk och medicinsk forskning. De statistikregister som bevarats intresserar forskare inom en rad olika discipliner. Uppgifterna i registren behövs för forskningen dels som "ramar" och utgångsmaterial, dels som primärmaterial men även som komplettering av registerdata. Forskare som framhåller vikten av att bevara dessa statistikregister även i fall där uppgifterna bevaras i annan form grundar ofta detta kostnadsskäl. Ibland åberopas dock ett annat argument. De administrativa registren uppdateras ofta. För den longitudinella forskning som baseras kombinationen många av uppgifter om invididen vid flera exakt angivna tidpunkter innebär förslaget att endast spara de administrativa registren ett allvarligt hot. Personrelaterade register har kommit till störst användning vid forskningsmetoder som traditionellt förknippats med medicinska och samhällsvetenskapliga ämnen. En dominerande del av det empiriska underlaget för studier inom vetenskaper såsom psykologi, pedagogik, sociologi och socialt arbete och angränsade discipliner utgörs nämligen av direkt eller indirekt inhämtade uppgifter om förhållanden inom befolkningen. Det kan röra sig om sådant som hur olika resurser är fördelade, relationer mellan missbruk och social situation, opinioner och uppfattningar i politiska frågor osv. jfr SOU 1989:74 35 s. Metoder som aktualiseras är exempelvis distribution och bearbetning av enkäter till olika befolkningsgrupper även, vilket är intressant men

i detta avseende, användandet av redan insamlad information från

olika register. Endast undantagsvis söker forskaren efter konkreta individer i dessa i och för sig personrelaterade data. Det primärt som gör tillämpad forskning till vetenskap inom detta fält är just att man arbetar med material på ett sådant sätt att resultaten kan nå generalitet. Därmed är forskaren inriktad på att finna mönster, fördelningar och trender i sitt material och således inte enskilda individer. Likväl anses personanknytningen mycket viktig för många forskare som hävdar att man, för att nå viktiga kunskaper om människors förhållanden, ofta måste utgå från personrelaterad information. Man pekar därvid på att de konkreta kunskaper vi har i dag förhållandet mellan exempelvis om

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

arbetsmiljö och olika sjukdomsarter inte vore annat än spekulation om inte personrelaterad information kunnat användas i forskningen. Det framhålls trots att goda vetenskapliga resultat nås i många andra länder med helt andra förutsättningar än i Sverige att stora person- register är en förutsättning för kvalitativt goda resultat. På samma sätt hävdas att ett meningsfullt reformarbete inom till exempel det sociala området förutsätter den typ av baskunskaper och breda data som finns i personregistren. Vid de samtal som förts med Forskningsrådsnämnden FRN har det också klartgjorts för mig att knappast någon gallring i register för officiell statistik kan genomföras utan att det upplevs få negativa konsekvenser för forskningen. De diskussioner som förts kring integritetsaspekten utvisar bl.a. att DI från forskarhåll inte anses ha den kompetens som krävs för att bedöma vilka uppgifter som är värda att bevara ur forskningens synvinkel. Man glömmer dock att DI:s primäruppgift är att värna den personliga integriteten och att DI därvid oftast tillämpat de inom forskarsamfundet utvecklade etiska reglerna. Forskningens behov, framhåller man, är ett specialbehov som det krävs särskild kunskap för att förstå. Att uppgifter i ett statistikregister ursprungligen samlats för ett annat ändamål och att forskningens användning av dem därför är ett undantag från det primära ändamålet, är ett förenklat synsätt. Forskningens tillgång till uppgifter menar man måste i ett mycket bredare spektrum. För att rätt kunna bedöma ses med vilken rätt forskningen kan kräva bevarande och tillgång till uppgifterna måste sätta sig in i vad som blir följden av att gallra man utskillningslöst. Bevarandefrågor bör för övrigt aldrig diskuteras i kvantitativa termer. Man pekar istället på andra möjligheter att öka skyddet för den enskildes integritet än att förstöra eller avidentifiera registren, såsom att förlänga sekretesstiden, att förbättra skalskyddet m.fl. åtgärder. Man vill från FRN:s sida också stryka under att kriterierna för gallring inte bara skall baseras på en nutida uppfattning av forskningspotentialen. Vidare framhålls vikten av att primärmaterial bevaras under betryggande former på ett sätt gör det möjligt att rekonstrusom tidigare gjorda studier. Endast så kan tidigare forskningsresultats era giltighet kontrolleras t.ex. när nya rön pekar ut andra och mer tillförlitliga ansatser. Följande aspekter kan tilläggas. Eftersom det är omöjligt att förutse morgondagens problem är det på motsvarande sätt mycket svårt att förutse vilka variabler längre fram kommer att framstå som som viktiga. Ofta är det dessutom så att förståelsen av ett händelseförlopp kräver kombination många variabler med ett inbördes samspel en av och att under arbetets gång upptäcker nya och tidigare obeaktade man

Arkiv, bevarande och gallring

sou 1994:65

variablers oförutsedda och i vissa fall övergripande betydelse. Att försöka skissera några allmänna forskarsynpunkter vad

gäller

variabelinnehåll ställer sig därför ytterst vanskligt. Uppenbart torde

dock vara att information någon eller några variabler finns om om på fiera ställen, vilket inte sällan är fallet, behöver endast man spara en av informationskällorna. Andra synpunkter framträder beträffande

täckningsgraden dvs. hur stor del av befolkningen uppgifterna

som

omfattar. Vad gäller forskning strävar efter generellt som mer giltiga resultat som den logitudinella är principen material med - - att hög täckningsgrad ger underlag för tillförlitligare resultat än små material. Det finns ett spärmingsfält mellan innehåll och täckningsgrad där såväl rimliga kombinationer som olika forskningsambitioner kan hävdas.

Den forslmingsetiska debatten

Vid den diskussion förts i det föregående aktualiseras

som också den

etiska problematik mycket års forskningsetiska debatt

som av senare

kommit att centreras kring. Det gäller utnyttjande personregister

av

för forskningsändamål samt vad den enskildes integritet och frivillighet

att delta skall innebära i dessa sammanhang. Mycket den debatt av som förts har här kommit att speciellt uppmärksamma s.k. longitudi-

nell forskning. En del befintliga register bygger på uppgifter

om personer som samlats vid flera tillfällen under lång tid. Det är främst sådana

register som används i longitudinell forskning syftar till belysa

som att

övergripande orsakssamband. Om sålunda vill kartlägga vilken

man

betydelse olika typer av kost har för vissa sjukdomar framhåller

man vikten av att ha tillgång till uppgifter har samlats in under som en

längre tidsrymd. På samma sätt kan effekterna ha varit för

av att utsatt vissa förhållanden i arbetsmiljön komma visa sig först årtionden att

senare, då man kanske sedan lång tid befinner sig i arbets-

en annan

miljö. Forskarna hävdar därför att det inte räcker med göra

att en

kartläggning av nuläget utan att man också måste ha tillgång till

sparade uppgifter som gör det möjligt att gå tillbaka i tiden. Att kunna

basera ett forskningsmaterial information är insamlad vid olika

som

tidpunkter förutsätter enligt forskarintressena att information

om identifierbara individer bevaras. Utan ett sådant grundmaterial menar man att denna form av studier inte är möjlig genomföra. Den att övervägande delen longitudinella studier finns inom det medicinska

området. En longitudinell ansats ses dock från forskarhåll allmänt

som

grundläggande för en beskrivning sociala förhållanden. Med detta

av avses att det är först när hur olika företeelser man ser och problem

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

fördelar sig mellan olika befolkningsgrupper över längre tid som man får en föreställning om grundläggande sociala villkor. Det har påståtts att retrospektiva frågor, dvs. att man frågar människor om deras situation i förfluten tid, ofta inte ger kvalitetsmässigt god information. Viktigt att notera är dock att varken utnyttjandet av uppgifter från register eller förvaringen materialet på data från forskarhåll

av anses

innebära integritetshot eller etiska problem jfr SOU 1989:74 s. 39. På detta stadium menar man att man kan förvara de identifierade uppgifterna separat och i praktiken arbeta med anonym information. De etiska avvägningarna uppstår i regel tidigare och i synnerhet när man kombinerar registeranvändning med personinformation insamlad på annat sätt, exempelvis genom intervjuer eller deltagande observation. Det kan gälla sådant som att avgöra vilka frågor som bör ställas till vilka grupper. En del frågor kan upplevas som alltför känsliga, särskilt när det gäller utsatta grupper. Det gäller också att undvika ett direkt utpekande av personer som deltagit i undersökningen. Detta påvisar att forskarna själva i regel vill förlägga den forskningsetiska problematikens tyngdpunkt till de forskningssituationer där man direkt interagerar med de människor som ingår i en studie. Det är här, säger man, som den stora merparten av de forskningsetiskt komplicerade frågeställningarna finns. Det gäller sådant som det personliga ansvarstagandet för information forskaren blir delaktig av i en intervjusituation. Det gäller forskarens ansvar inför den minoritetsgrupp som gett honom förtroendet att få en inblick i deras dagliga liv. Ju större personliga band till den undersökte, desto mer skärps den etiska problematiken för forskaren. Det är viktigt att ha denna forskningens syn på personlig integritet och etik klar för sig när man diskuterar frågor om bevarande och integritetsskydd kring register för officiell statistik. Ett överlevnadsvillkor för forskningen är att ha högt ställda etiska krav. Ett sådant krav är naturligtvis att inte använda information för annat ändamål än den är avsedd för och inte längre än absolut nödvändigt. l Sverige har vi under de senaste årtiondena haft ett antal offentliga debatter av forskningsetisk relevans. Primärt är det medicinsk forskning som aktualiserats. Inga av de hittills förda debatterna kan dock i omfattning och intensitet mäta sig med de som bröt ut hösten 1974 om det s.k. ULF-registret och våren 1986 kring Metropolitprojektet. Med sina förgreningar in i frågor kring människosyn, samhällsutveckling, politik och moral avslöjar dessa debatter flera drag som är av principiellt intresse för synen på forskningsetik. Forskningsetiska utredningen, med uppdrag att utreda vissa forskningsetiska frågor, har tagit upp en rad frågor kring detta ämne i sitt slutbetänkande SOU 1989:74 Forskningsetisk prövning,

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

organisation, information och utbildning. När det gäller den personliga integriteten i forskningssammanhang menar utredningen att man inte kan komma ifrån att forskning ofta måste baseras på känsliga uppgifter om individer. Vi vill t.ex. ha kunskaper om opinioner och uppfattningar i politiska frågor, om fördelning av välfärdsresurser i olika delar av befolkningen och om orsakerna till vissa sjukdomar. Det viktiga från integritetssynpunkt är därför, utredningen, att till menar se att uppgifterna också i fortsättningen hanteras på rätt sätt. Forskare bör liksom hittills följa de stränga sekretessbestärnmelser gäller som och som bl.a. innebär att insamlade uppgifter bara får användas för forskning och aldrig får ligga till grund för beslut om enskilda

individer och att resultaten med undantag för författarbiografier och liknande bara redovisas i sådan form att enskilda individer inte kan

identifieras. Vidare framhåller utredningen forskarnas behov att av ibland utnyttja databaser som bygger på personuppgifter som samlats in vid återkommande tillfällen under lång tid. Man måste därför ha sparat uppgifter som gör det möjligt att gå tillbaka i tiden. Utredningen betonar att det är viktigt att identitetsuppgifter alltid förvaras skyddade och skilda från registret eller databasen. Alla dessa synpunkter på hur personinformation bör hanteras och skyddas vittnar dock om att forskningens företrädare har god insikt i de undersökta personernas inställning till frågorna och vikten att av upprätthålla förtroendet hos dem för forskningen.

6.3 i

Gallringsbestämmelser registerlagar

Under senare år har statsmakterna, som framhållits i annat sammanhang, visat en tydlig benägenhet att komplettera eller ersätta datalagens integritetsskydd med särskilda registerlagar för vissa slag av personregister. Denna speciallagstiftning innehåller i varierande omfattning

särskilda bestämmelser om bl.a. bevarande och gallring av uppgifter.

Det föreligger dock stora skillnader i omfattningen av specialreglering av olika register; alltifrån enbart regler att ett register skall föras om av viss myndighet t.ex. passregistret till en ingående reglering av frågor om och kring ett visst register t.ex. det centrala skatteregistret. Den rika variation som registerlagarna uppvisar beträffande reglering av bevarande- och gallringsfrågor måste ses mot denna bakgrund. Som en gemensam princip beträffande gallring framträder dock att materialet skall förstöras efter viss tid, det inte finns en om direkta föreskrifter om bevarande. Sådana särbestämmelser har som nu berörts finns bl.a. i lagen 1968:430 om mervärdeskatt, fastig-

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

hetstaxeringslagen 1979:1152, skatteregisterlagen 1980:343, socialtjänstlagen 1980:620, utsökningsregisterlagen 1986:617 och tullregisterlagen 1990: 137. I lagen 1963:197 om allmänt kriminalregister och polisregisterkungörelsen 1969:38 stadgas att uppgifter skall utgå ur registret när vissa förutsättningar har inträffat. I patientjournallagen 1985:562 finns föreskrifter om att journalhandlingar skall bevaras minsta tid. en I lagen 1990:1536 om folkbokföringsregister stadgas att gallring av uppgifter i ett lokalt folkbokföringsregister och i det centrala referensregistret skall ske i enlighet med arkivlagens bestämmelser. Utredningen om socialförsäkringsregisterlag föreslår i sitt slutbetänkande, SOU 1993:11, att all registrering på ADB-medium av känsliga personuppgifter som behövs för handläggning av ärenden om socialförsäkringsförmåner och andra förmåner som enligt lag eller arman författning ankommer på försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket skall regleras i författningsform. Utredningen föreslår en lag om socialförsäkringsregister, som anger de från integritetssynpunkt viktiga gränserna för personregistrering. Lagförslaget innehåller i 16 § en generell gallringstid av tio år från det uppgiften registrerades. Regeringen ges dock rätt att föreskriva en kortare bevarandetid. Undantag från huvudregeln om gallring föreslås vidare för andra föreskrifter i eller med stöd av förordning som gäller bevarande ett av urval av material för forskningens behov. Sådant material skall dock överlämnas till arkivmyndighet.

Socialtjänstens register

Som redan angivits finns i socialtjänstlagen en rad bestämmelser som gäller för personregister hos socialnämnder 59 66 §§. - Enligt 60 § skall anteckningar och andra uppgifter i en personakt

som tillhör socialnämndens personregister gallras fem dr efter det sista

anteckningen gjordes i akten. Gallring skall dock inte ske så länge

uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden om samma person inte

har gallrats av nämnden enligt paragrafens andra stycke. Enligt nyssnämnda stycke skall uppgifter i personregister som avses i 59 § första stycket uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden gallras

fem dr efter det att de förhållanden som uppgiften avser har upphört.

Enligt 60 § tredje stycket skall gallringen vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde.

Av motiven till bestämmelsen prop. 1979/80:1 s. 446 ff kan bl.a.

utläsas följande. Departementschefen betonar att det inte fanns några generella gallringsföreskrifter för de kommunala arkiven. Riksarkivet

Arkiv, bevarande och gallring 1994:65 sou

hade på regeringens uppdrag och efter samråd med Kommunförbundet utfärdat råd och anvisningar gallring socialnämndernas arkiv. om av Personakterna omfattades dock inte av dessa råd och anvisningar och

vanligen arkiverades bevarades dessa utan gallring.

Socialutredningen hade framhållit att det hos socialförvaltningarna fanns en omfattande dokumentation av enskilda klienter och att det från integritetssynpunkt var angeläget att denna minskades. Utredningen pekade på att tyngdpunkten av socialnämndernas verksamhet skulle komma att förskjutas från myndighetsutövande uppgifter och till service och rådgivning och därmed jämförlig verksamhet. Som en följd av detta föreslogs också en förhållandevis långtgående sekretess för de uppgifter som därvid lämnas. Enligt utredningen kunde man vänta sig att anteckningar i personakterna i än högre grad skulle komma att innehålla känsliga uppgifter klienterna och deras om anhörigas personliga förhållanden, ofta lämnade i förtroende. Det framstod då som mycket angeläget och följdriktigt med gallringsbestämmelser så att uppgifter av detta slag inte skulle komma att förvaras för längre tid än är motiverat från vård- och behandsom lingssynpunkt. Mot bakgrund av socialtjänstens behov av dokumentation för att genomföra sina uppgifter föreslog socialutredningen en generell gallringsfrist tre år beträffande personakterna. Av praktiska skäl föreslogs tiden räknad från datum för sista anteckningen i akten. Från gallringen skulle enligt förslaget undantas handlingar om fastställande av faderskap och underhåll med hänsyn till dessas värde som bevisurkunder. Utredningen förklarade vidare att forskningens behov av primärmaterial borde kunna lösas genom att viss del av materialet undantogs från gallringen. Beträffande registren föreslog utredningen en motsvarande gallringstid på tre år räknat från den tid anteckningen avsåg. Departementschefen pekade bl.a. på att det från allmänna integritetssynpunkter i princip framstod som olämpligt att ömtåliga personliga uppgifter om enskilda människor skulle sparas för längre tid än de behövdes för det ändamål för vilket de samlats in. Vid sidan av dessa integritetsskäl ansågs också gallring förr eller bli senare nödvändig av arkivekonomiska skäl. Det fanns därför mycket starka skäl för att gallra socialtjänstens personregister. I den lagstiftnya ningen ansågs därför en bestämmelse om gallringsplikt för socialnämndernas personregister böra tas in i huvudsak i enlighet med socialutredningens förslag. Departementschefen framhöll dock att förslaget om gallring inte var avsett att inkräkta på DI:s möjligheter att med stöd av datalagen meddela föreskrifter om gallring av personregister förda med ADB-stöd. Tiden för gallringens genomförande ansåg dock departementschefen vara alltför snävt tilltagen och föreslog i stället att

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

gallringsfristen skulle bestämmas till fem år. Beträffande barn- och ungdomsvården kunde det emellertid inte uteslutas utsträckt att ens en gallringsfrist skulle vara tillräcklig för att tillgodose behovet av tillförlitligt material som grund för utredningar i ärenden vård om av barn och ungdom. Det fanns, enligt departementschefen, framför allt när det gällde ärenden i vilka det varit aktuellt ingripa att mot olämpliga vårdare ett behov av att spara gjorda utredningar för en längre tid. Vilka urvalskriterier skulle gälla för utredningsmaterialet som att skulle bevaras för längre tid och vilka gallringsfrister kunde som accepteras beträffande sådant material avsågs bli föremål för närmare överväganden. En utgångspunkt måste då, enligt departementschefens mening, vara att undantag från gallring borde göras enligt objektivt fastställda regler. Det noterades att de remissinstanser på eller sätt som ett annat företrädde forskningen i allmänhet ställt sig kritiska till gallringsförslaget. De ansåg att detta skulle äventyra den framtida sociala forskningen. Många av dem befanns likväl vara positiva till gallring, förutsatt att forskningens behov primärmaterial kunde tillgodoses. av Departementschefen delade i princip socialutredningens bedömning att denna fråga kunde lösas undantagande viss del materialet genom av av från gallring. Socialutredningen hade inte lämnat något förslag hur om detta skulle gå till, vilket inte heller hade ingått i utredningens uppgifter. Enligt departementschefens mening frågan sådan vikt var av att den borde bli föremål för särskild utredning.

Urvalsprinciperna och dess bakgrund

I socialtjänstförordningen 1981:750 infördes förordningen genom 1991:26 kompletterande regler och gallring. Av bestämmelom en ny se, 51 framgår sålunda att handlingar omfattas gallringssom av skyldighet enligt 60 § socialtjänstlagen 1980:620 hänsyn till av forskningens behov undantas från gallring i de kommuner ingår som

i Östergötlands, Gotlands och Västernorrlands län samt i Göteborgs

kommun. I landets övriga kommuner skall sådana handlingar undantas från gallring i fråga födda den femte, femtonde och om personer tjugofemte i varje månad. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 juli 1991. Genom dessa bestämmelser har regeringen i praktiken kommit att styra hur ett kombinerat regionalt urval och individurval åtminstone i stora delar skulle kunna sammansatt. Riksarkivet förutsätts vara verka för den angelägna samordningen mellan de olika offentliga arkivhuvudmännen i frågan.

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:55

Olika urvalsprinciper har diskuterats under en följd av år. Här kan nämnas bl.a. SOU 1987:38 Arkiv för individ och miljö. I huvudsak kan man sägas ha uppnått enighet om en kombination av ett regionalt urval s.k. intensivdataomráden och ett individurval. Diskussioner har förts om vilka regioner som ur olika anspekter borde utväljas och hur stort ett individurval borde vara för att möjliggöra studier även av företeelser med ringa spridning. För-

arbetena till arkivlagen prop. 1989/90:72 s. 44 ff redovisar inte

något klart ställningstagande till dessa diskussioner, men synes utgå från att en kombination av regionalt urval och individurval är att föredra och att den närmare utformningen borde föreslås av Riksarkivet. Förberedelser har gjorts genom att ändringar har införts i vissa lagar, varigenom möjlighet lämnats för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda undantagsbestämmelser om bevarande av handlingar som armars enligt gällande

regler skulle gallras. Ändringar av sådant slag har sålunda tidigare

införts i 60 och 62 §§ socialtjänstlagen 1980:620. Vidare har motsvarande ändringar företagits i 8 § patientjournallagen 1985:562 och 11 § utsökningsregisterlagen 1986:617. Det står dock klart att varje beslut om urvalsförfarande noga måste prövas mot arkivlagens ändamålsbeskrivningar. Det finns också starka kritiker till ett system med urvalsbevarande. Professor Adam Taube vid Uppsala universitet tar upp saken i en uppsats, Studier av hälsorisker i den industriella arbetsmiljön ett forskningsfält i farozonen, som publicerats i oktober 1990. Taube framhåller att nya forskningsresultat undan för undan har ökat våra kunskaper om de vådor som är förknippande med hantering av lösningsmedel, asbest, blyföreningar etc. Inte minst vad gäller cancersjukdomarna har på senare år vuxit fram en ny kunskap och aktiv medvetenhet om en rad riskfaktorer i den industriella miljön. Karaktäristiskt för praktiskt taget alla samband mellan miljöfaktorer och uppkomsten av olika former av cancer, hävdar Taube vidare, är tidsfaktorns roll det var gårdagens miljö som påverkade dagens morbiditet och mortalitet och det är dagens miljö som eventuellt kommer att visa sig ha haft hälsovådliga konsekvenser om, säg tjugo år. Denna tidsförskjutning gör att kartläggningen av riskfaktorer bakom dagens sjukdomspanorama med nödvändighet måste genomföras med hjälp av retrospektiva studier. Behovet av historiska data medför enligt Taube givetvis att epidemiologerna har ett starkt behov av att skydda existerande källmaterial och se till att nya relevanta data kontinuerligt lagras för framtida bruk. Taube framhåller särskilt att det i svenska epidemiologiska forskningsprojekt ofta varit möjligt att utnyttja välbevarad basinformation som vid en internationell jämförelse visat sig vara imponerande komplett

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

och av hög kvalitet. Den utveckling som innebär att viktiga grunddata i stor utsträckning nu direkt förs över på data" och att nya regler och åtgärder blir aktuella för svenska register och arkiv synes dock enligt Taube, kunna innebära avsevärt försämrade möjligheter för

kommande epidemiologiska undersökningar. I sin uppsats beskriver

Taube hur man gick tillväga vid den s.k. Rönnskärsstudien, vilket grundmaterial som användes vid studien och hur detta bearbetades. Längre fram i uppsatsen betonas hur svårt det skulle ha varit att genomföra Rönnskärsstudien om t.ex. endast "representativa urval"

av personakter hade sparats vid företagen eller om vissa företagsarkiv

inte bevarats därför att företagen råkat bedriva sin verksamhet någon

armanstans än i de angivna intensivdataornrådena. Taube betonar

avslutningsvis principen med intensivdataområden kombinerad att om med stickprov av individer ur resten av populationen i framtiden tillämpas på näringslivsarkiv och/eller vissa andra arkivserier som t.ex. sjukjournaler så kommer detta att innebära ett dråpslag för forskning av den typ han beskrivit. Jag vill kommentera det sagda med följande. Taubes studie är i första hand baserad på ett på frivillig väg och av en slump bevarat pappersarkiv och hör inte hemma i detta sammanhang. Den åberopas likväl ofta. Här gäller det statistikregister som i sin tur ofta bygger på andra register som bevarats av andra skäl. Forskarnas behov av material är självfallet beaktansvärt men är dock bara ett intresse bland många andra i informationssamhället. Det står stundom i samklang med andra intressen, stundom gäller ett motsatt förhållande. I det senare fallet måste de andra intressena få ta över.

6.4 Datalagsutredningens slutbetänkande

I Datalagsutredningens förslag till en ny datalag återfinns en rad olika

regler till skydd för den personliga integriteten. Några av bestämmel-

serna har redan nämnts i andra sammanhang.

Lagförslagets 11 § ger uttryck för den grundläggande principen att

behandling av personuppgifter får förekomma bara när detta är

nödvändigt för vissa syften. En annan grundläggande princip för integritetsskyddet är att en påbörjad behandling inte får hålla på längre

än som är nödvändigt. Reglerna i ll § kompletteras därför med en föreskrift som säger att personuppgifter skall gallras när de inte längre behövs för de ändamål för vilka de behandlas. En sådan bestämmelse finns i 12 § i den nuvarande datalagen och en motsvarighet till den

har, som redan nämnts, förts i 19 § första stycket i utredningens

förslag. En särskild bestämmelse i lagförslagets 35 § avser gallring av

5- 14-0675

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

vissa känsliga uppgifter som behandlas för anställningsändamål. Vidare berörs gallringsfrågor i den allmänna motiveringen i samband med en diskussion kring möjligheten att i anställningsförhållanden behandla personuppgifter rör den enskildes arbetsinsatser. som I förhållande till EG-direktiven konstaterar datalagsutredningen i avsnitt 5.4 att direktivförslaget inte innehåller något undantag från huvudregeln om gallring som gör det möjligt att bevara personuppgifter med hänsyn till offentlighetsprincipen. I övrigt stämmer utredningens förslag i huvudsak överens med direktivförslaget. Utredningen anser det dock tveksamt om behovet information för av rättskipningen och förvaltningen 3 § tredje stycket 2 arkivlagen enligt artikel 1 .e i direktivförslaget utgör någon grund för att bevara personuppgifter längre än som behövs för det utsprungliga ändamålet. Datalagsutredningen har inte heller, i överensstämmelse med vad som gäller enligt arkivlagen, gjort något uttryckligt undantag för personuppgifter som kan vara av intresse för den framtida statistikproduktionen.

6.4. 1 Remissutfallet

En rad remissinstanser tar upp frågor kring bevarande och gallring i sina yttranden. Flera av remissinstanserna vill betona vikten att arkivmyndigav heterna ges stort inflytande i gallringsfrågor. Krigsarkivet hävdar att det helhetsgrepp på bevarande och gallring för framtida forskning den arkivlagen medfört uppenbart som nya kommer att försvagas om gallring skall kunna komma att beslutas även med stöd av datalagen och än arkivmyndighet. En prinav annan cipiellt och praktiskt bättre lösning på denna punkt vore, enligt Krigsarkivets uppfattning, en kompletterande reglering i registerlagar, sekretesslagen och/eller arkivlagen. Väljer man att behålla den nuvarande ansvarsuppdelningen, är den föreslagna balansen mellan berörda arkivmyndigheter och DI godtagbar. Detta förutsätter emellertid att samråd enligt nuvarande regelverk består. DIKD0kumentation-Infonnation-KulturHörbundet noterar att datalagsutredningen funnit det naturligt att gallrings- och bevarandeaspekterna aktualiseras under utarbetandet av den lag eller författning som alltså krävs och flyter in i den. Därmed skulle den ordning som utredningen tidigare föreslagit, nämligen att DI skulle få besluta generella gallringsnormer, bli inaktuell. Risken för att forskningsintressanta uppgifter gallras utan att Riksarkivet haft möjlighet att vinna

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

gehör för bevarandeaspekterna något som påtalats i tidigare remissvar torde härmed enligt förbundet minska. - Enligt Svenska kommunförbundets mening är det tillfredsställande att samma bestämmelser om bevarande och gallring av personuppgifter kommer att gälla oavsett vilket medium de finns på. Det kan enligt förbundets mening inte längre anses motiverat att låta DI meddela särskilda gallringsföreskrifter bara för att uppgifterna finns på ADBmedium. Vidare förefaller det rimligt att arkivlagens intressen att bevara uppgifter skall vägas mot integritetsintressena. Stockholms läns landsting framhåller att Datalagsutredningen har valt den bästa lösningen beträffande kompetensfördelningen mellan DI å ena sidan och Riksarkivet och de kommunala myndigheterna å den andra. Detta när man följt linjen att avstå från att förslå att DI skulle ges befogenhet att meddela generella föreskrifter om gallring av personuppgifter som behandlas. Forskningsrddsnâmnden finner den föreslagna kompetensfördelningen mellan Dl och Riksarkivet otillfredsställande. Lika nödvändig som DI:s kompetens är vad gäller integritetsfrågor är Riksarkivets och andra arkivmyndigheters vad gäller bevarande- och gallringsfrågor. Detta gäller såväl principer som kontakter med forskarvärlden. Riksarkivet och andra arkivmyndigheter borde med andra ord vara indragna i samtliga ärenden rörande bevarande och gallring. Riksarkivet tillstyrker den föreslagna utformningen av 19 § och hälsar med tillfredsställelse motivuttalandet, att vid gallring integritetsintresset resp de intressen som anges i 3 § arkivlagen skall tillmätas samma betydelse. Riksarkivet utgår från att gallring av känsliga personuppgifteri stor utsträckning kommer att regleras direkt i lag eller förordning och att föreskrifter om gallring därutöver enligt arkivlagstiftningen eller bemyndigande i annan ordning kommer att beslutas av Riksarkivet, Krigsarkivet eller kommunal arkivmyndighet med tillämpning av bestämmelserna i 19 § andra stycket. Statskontoret finner, i konsekvens med sitt ställningstagande för en specialreglering genom statsmaktsregister, mest ändamålsenligt att

frågan om gallring av personuppgifter vid behov regleras i det

statsmaktsregister där den hör hemma. Socialstyrelsen anser inte att det finns fog för någon regel om gallring i datalagen annat än för sådana uppgifter som inte regleras i arkivlagen eller på annat håll. För t ex patientjournaler finns bestämmelser både i patientjournallagen och arkivlagen. Socialstyrelsen avstyrker därför förslaget om en regel som tar över grundreglerna om gallring av allmänna handlingar i arkivlagen. Det finns inte skäl att frångå reglerna i arkivlagen om gallring för sådana uppgifter. Samma

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

regler för gallring bör givetvis gälla för allmänna handlingar, oberoende av om de är skriftliga handlingar eller dataförda. När personuppgifter i allmänna handlingar finns både dataförda och i form av skriftliga handlingar räcker det med att arkivlagens bestämmelser tillämpas endast beträffande den ena formen av handlingar. Möjligen bör ett sådant förtydligande finnas i datalagen. Riksförsäkringsverket noterar att, enligt 19 § datalagsförslaget skall vid gallring av personuppgifter som utgör allmän handling, vid sidan av skyddet för den enskildes integritet, beaktas de intressen som anges i arkivlagen. Enligt Riksförsäkringsverkets mening är detta riktig en princip. Det är också riktigt att i datalagen göra en direkt hänvisning till de aktuella bestämmelserna i arkivlagen. En fråga inte belysts som i sammanhanget är möjligheten/lämpligheten att i samband med gallring av uppgifter på ADB-medium föra över motsvarande information på ett annat slags medium, eller film. Enligt t ex papper Riksförsäkringsverkets mening skulle det vara önskvärt med ett klarläggande av denna fråga.

6.4.2 Beredningsläget

Beredningen av Datalagsutredningens slutbetänkande framgår av kapitel 4. Regeringen förordar sålunda att DI ges möjligheter att reglera hantering av personuppgifter med ADB för olika branscher och sektorer. Detta i strävan mot en situation där tillståndshanteringen av personregister övergår i ett tillsynsförfarande. Ett införande av en sådan ordning i det nuvarande systemet medför att de typer av register för vilka Dl utfärdat bransch- eller sektorsföreskrifter kan undantas från tillståndsplikt. DI:s generella föreskriftsrätt kommer dock inte att omfatta föreskrifter om gallring.

6.5 överväganden och slutsatser

6.5.1 Vem skall besluta gallring

om

Enligt 10 § tredje stycket arkivlagen får sådana särbestämmelser som tar över grundreglerna om gallring av allmänna handlingar i 10 § första och andra styckena bara meddelas i form lag eller förav ordning. Riksdagen har vid antagandet av arkivlagen understrukit att avvikelser som regel skall ske i lag och endast undantagsvis i

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

förordningsform bet. 1989/90 KrU:29 13. En sådan avvikande s. bestämmelse som avses i 10 § tredje stycket arkivlagen finns i 19 § i förslaget till ny datalag. Datalagsutredningen tar också upp frågan om även DI skall rätt ges att meddela gallringsnormer s. 286, vilket förutsätter ändring en av bestämmelsen i 10 § tredje stycket arkivlagen. Av den materiella gallringsregeln i 19 § framgår inte vem som skall besluta gallring, om dvs kompetensfördelningen mellan DI å sidan och Riksarkivet och ena kommunerna å andra sidan. Bestämmelser för statliga myndigheter finns i arkivförordningen. Föreskrifter och särskilda beslut gallring avseende myndigheter om inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde meddelas dock av Krigsarkivet. Gallringsnormerna i form av verkställighetsföreskrifter har, såvitt gäller statsförvaltningen prop. 1989/90:72 42

s. ff avsetts

bli fattade företrädesvis Riksarkivet i samarbete med berörda av arkivbildande myndigheter. Gallringsföreskrifter för kommunala myndigheter avses i allt väsentligt bli meddelade kommunerna av själva. Inom statsförvaltningen myndigheterna normalt få gallra avses endast enligt de föreskrifter som den centrala arkivmyndigheten har utfärdat. Bestämmelser i enlighet med det sagda finns för statliga myndigheter i arkivförordningen. DI kan, som tidigare nämnts, med stöd bestämmelser i datalagen av 6, 6 a eller 18 §§ meddela beslut bevarande och gallring om av personuppgifter. Sådana beslut har meddelats dels i enskilda ärenden, dels i av inspektionen meddelade föreskrifter förenklat ansökningsom och tillståndsförfarande. Förhållandet mellan Riksarkivet och DI kan vid första en genomläsning förefalla komplicerat men kan sammanställas enligt följande

ifr departementschefens uttalande i prop 1989/90:72 s. 48 ff.

Bestämmelserna i arkivlagen om bevarande och gallring samt föreskrifter som meddelas med stöd av arkivlagen, t bevarande ex om för forskningsändamål, blir regler enligt datalagens gällande som lydelse tar över datalagens regel i 12 § om förstörande. Licensregister hos myndigheter som utgör allmän handling och inte är - som författningsreglerade i särskild ordning gallras enligt arkivlagens normsystem. När DI meddelar föreskrifter om bevarande och gallring för tillståndsregister skall inspektionen förutom integritetsaspekten även beakta de skäl som talar för bevarande. Frågor bevarande om och gallring av personregister avgörs enligt 12 § dataförordningen 1982:480 av DI efter samråd med Riksarkivet. DI:s föreskrifter om bevarande och gallring kan i praktiken förutsättas tillkomma under vederbörlig hänsyn till gängse gallringsprinciper. Bestämmelsen i 6 § datalagen gäller således före reglerna i arkivlagen.

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

Sammanfattningsvis innebär den nuvarande ordningen att när det gäller tillståndsregistren är det DI som med stöd datalagen av meddelar föreskrifter om gallring och bevarande, medan det är Riksarkivet, Krigsarkivet alternativt den kommunala arkivmyndigheten som meddelar sådana föreskrifter i övrigt, alltså även när det rör sig om licensregister. Enligt dataförordningen skall DI samråda med Riksarkivet när inspektionen utfärdar föreskrifter bevarande och om gallring. I 13 § arkivförordningen föreskrivs att Riksarkivet skall samråda med DI innan arkivet utfärdar föreskrifter eller fattar beslut beträffande gallring av licensregister. Också kommuner som avser att meddela föreskrifter om gallring av licensregister bör samråda med inspektionen. Även med den ordningen att arkivlagen tar över den allmärma regeln i 12 § datalagen om gallring återstår emellertid frågan om förhållandet mellan arkivlagen och datalagens bestämmelse i 18 § om rattför inspektionen att meddela särskilda gallringwreskrijier också beträjande licensregistren. Bestämmelsen motiveras av integritetshänsyn och har enligt uppgift kommit till användning endast i några enstaka fall. Enligt departementschefens mening prop. 1989/90:72

s. 48 ff bör DI ha kvar möjligheten att på förekommen anledning

ingripa till skydd för integriteten, även om andra organ i princip svarar för gallringsföreskrifterna på området. Sådan 18 § datalagen är avfattad fann han det vara klart att inspektionen skulle ha kvar denna befogenhet även efter införandet av den föreslagna arkivlagstiftningen. Han förutsatte dock DI:s samråd med Riksarkivet eller respektive kommun innan inspektionen går ut med särskilda bestämmelser enligt 18 § datalagen. Det redovisade förhållandet mellan arkivlagen och datalagen, som kommit att godtas av riksdagen bet. KrU 1989/90:29, rskr. 1989/902307 innebär således att DI även efter tillkomsten av arkivlagen fått behålla sin rätt att i det särskilda fallet meddela beslut om gallring för personregistren. propositionen 1990/912453 om lag om folkbokföringsregister m.m. jfr s. 33 frångick departementschefen ett i lagrådsremissen framlagt förslag om att låta gallringsfrågorna avgöras av Riksarkivet efter samråd med DI. Vid sin behandling av propositionen beslöt dock riksdagen att i 13 § lagen om folkbokföringsregister ta en bestämmelse att gallring av uppgifter i ett lokalt folkbokföringsregister och i det centrala referensregistret skall ske i enlighet med arkivlagens

betämmelser ifr SkU 1990/91:9, rskr. 109.

Genom den materiella gallringsregeln i 19 § andra stycket i förslaget till datalag för personuppgifter som utgör allmän handling, har Datalagsutredningen sökt ange den avvägning som enligt ut-

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

redningen måste göras mellan de intressen som anges i arkivlagen och integritetsintressena. Av naturliga skäl är bestämmelsen allmänt hallen och det står klart att det på vissa områden kan behövas specialbestämmelser om gallring. Sådana specialbestämmelser har också, som redan framgått, meddelats i en del fall. Dessa gallringsregler finns i lag och regleringen stämmer därmed överens med vad som krävs enligt 10 § tredje stycket arkivlagen. Datalagsutredningen förordade i sina tidigare ställningstaganden en ordning som innebar att även DI skulle besluta gallringsnormer. Ett argument som då åberopades var att det bara fanns ett fåtal registerlagar och att avsikten var att en ytterligare specialreglering myndigav hetsregister genom lag endast skulle ske på vissa begränsade ämnesområden. Saken har dock kommit i ett annat läge utredningens förslag genom om behandlingen av de känsliga personuppgifterna lagförslagets 20 §. Enligt den bestämmelsen får känsliga personuppgifter i princip inte behandlas om inte behandlingen åtminstone i vissa hänseenden har reglerats genom särskilda bestämmelser i lag eller författning. annan

Skulle behov finnas av en särskild gallringsbestämmelse pd ett visst

område förefaller det naturligt att denna gallringsbeszänvnelse tas in i den författning som ändå måste beslutas. I ,fråga de känsliga om

personuppgifterna finns det därför knappast någon anledning DI

att ge befogenhet att meddela generella föreskrifter om gallring. Bemyndigandet att meddela kompletterande föreskrifter har därför begränsats till att avse känsliga personuppgifter. Min tidigare angivna utgångspunkt innebär att frågor bevarande om och gallring beträffande personregister för officiell statistik skall regleras i registerlagen och att register för framställning av officiell statistik som huvudregel skall gallras när det statistiska ändamålet är uppfyllt. Riksarkivets har det högsta inseendet över den offentliga arkiwerksamheten och skall enligt sin instruktion särskilt verka dels för att myndigheterna på ett ändamålsenligt sätt fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen, dels för utveckling av arkivverksamheten och för en ändamålsenlig gallring av handlingar. DI har som specialfunktion att bedöma behovet av integritetsskydd beträffande datalagrad information.

För egen del är jagvav den bestämda uppfattningen att i den mån

någon myndighet skall besluta gallring integritetskänsliga om av uppgifter, bör den uppgiften ankomma på DI. Inspektionens roll är emellertid nu under förändring och kommer att påtagligt så till vara dess Sverige blir bundet av EG:s direktiv på integritetsskyddsområdet.

Arldv, bevarande och gallring sou 1994:65

Beträffande det denna utredning nu gäller föreslår jag att gallring av register för officiell statistik regleras i registerlagen och den därtill hörande förordningen. För de vägningar mellan olika intressen som måste göras i vad avser ett bevarande i särskilda fall, får ledning hämtas i de motiv jag lägger fram senare i detta kapitel.

6.5.2 Förslag

Mina nyss återgivna utgångspunkter förutsätter att uppgifterna i statistikregistren på något sätt kan graderas efter informationens ursprung och känslighet. Uppgifterna är av naturliga skäl i många fall tämligen harmlösa. Förhållandet ändras dock snabbt i den takt som ytterligare uppgifter tillförs från annat håll t.ex. genom samkörning. Principerna för känslighetsgradering måste göras så klara som möjligt.

Känslighetsgradering

Vilka uppgifter som är att anse som känsliga kan diskuteras i det oändliga men stöd härför finns att hämta från flera källor. Varje medborgare skall sålunda, enligt 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen, i den utsträckning som närmare angives i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling.

Datalagen

Datalagens 4 § innehåller speciella restriktioner för uppgifter av särskilt känslig natur. Som sådana anses uppgifter om att någon misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått annan påföljd för brott första stycket, eller har varit föremål för tvångsingripande enligt lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall, lagen 1991:1128 om psykiatrisk tvångsvård, lagen 1991:1129 om rättspsykiatrisk vård, lagen 1967:940 angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda eller utlänningslagen 1989:529första stycket, eller

fått ekonomisk hjälp eller vård inom socialtjänsten andra stycket,

eller

varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen andra stycket

-

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

eller uppgifter om någons sjukdom andra stycket, hälsotillstånd andra stycket, -

sexualliv andra stycket,

ras tredje stycket, politiska uppfattning tredje stycket, religiösa tro tredje stycket, eller övertygelse i övrigt tredje stycket. -

I dessa fall får med vissa undantag för myndigheter enligt första och

andra styckena tillstånd att inrätta och föra registret ges endast om det

föreligger synnerliga skäl första stycket eller särskilda skäl andra

och tredje styckena. Det innebär en presumtion för att tillstånd inte skall ges. Presumtionen gäller oberoende av registrets ändamål. Reglerna ansluter till Europarådets dataskyddskonvention, Kapitel vars innehåller krav på beskaffenheten av de personuppgifter som

undergår automatisk databehandling artikel 5. Dessa krav innebär

bl.a. att uppgifterna skall inhämtas och behandlas på ett korrekt sätt och vara relevanta med hänsyn till ändamålet. Vissa typer av uppgifter får inte undergå automatisk databehandling om inte den nationella

lagen ger ett ändamålsenligt skydd artikel 6. Detta gäller uppgifter

om ras, politiska åsikter, religiös tro eller annan övertygelse, hälsa, sexualliv samt brott. Uppgifter som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, skyddas genom den tidigare behandlade statistiksekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen. Vad som förstås med ekonomiska förhållanden torde inte vålla någon tveksamhet. Uttrycket personliga förhållanden kan däremot uppfattas som mer vagt till sin innebörd. Det är hämtat från 2 kap. 2 § första stycket 6 p. Tf. Vad som menas med personliga förhållanden skall bestämmas med hjälp av vanligt språkbruk jfr Corel m.fl. Sekretesslagen, tredje uppl. s. 43. Det råder enligt förarbetena inte någon tvekan om att uttrycket avser så vitt skilda förhållanden som t.ex. en persons adress eller yttringarna psykiskt sjukdomstillstånd. Även av ett uppgifter om en persons ekonomi faller under begreppet personliga förhållanden. Liksom i TF har dock begreppen personliga och ekonomiska förhållanden i viss utsträckning hållits åtskilda. Man kan sammanfatta situationen sålunda att den personliga integriteten åtnjuter grundlagsskydd vid hantering av personuppgifter för statistikframställning med stöd av ADB. De personuppgifter som enligt datalagens bestämmelser är att anse som särskilt känsliga är väl skyddade mot utlämnande genom regler om statistiksekretess.

"

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

Bings gradering

Personuppgifters känslighet på mer detaljerad nivå har varit föremål

för åtskilliga diskussioner i mer än tjugo år och här finns flera teorier. Professor Jon Bing vid instutitionen för ADB och juridik vid Oslo universitet utförde redan i början 1970-talet "Classification and av en

General Sensivity-grading of Personal Information", arbete

ett vars

innebörd närmast kan översättas med "klassificering och allmän känslighetsgradering av personuppgifter". Detta skedde samtidigt

som

arbetet pågick med att ta fram en norsk datalag och syftet att nå

var

en framkomlig väg att strukturera känslighet på uppgifter för hantering

med ADB.

Arbetet inleds med en generell indelning personuppgifter i 14

av klasser under 14 huvudrubriker: 01 Identification data identifikation-

suppgifter, 02 Family relationships familjeförhållanden

osv.

Personuppgifterna graderas härefter på tre nivåer och helt fristående från den sakliga indelningen:

GSI Normal aspects. General personal information. -

normala aspekter, allmän personinformation

GS2 Personal aspects. Intimate, detailed specific informa- - or tion.

intim, detaljerad eller specificerad information

GS3 Indiscriminating defaming aspects.

- or

godtyckliga eller kränkande uppgifter

Känslighetsgraderingen anges av Bing vara en normativ bedömning

av

en personuppgift i förhållande till den grad skydd mot åtkomst och

av

spridning uppgiften kräver. Arbetet omfattar ca. 400 personuppgifter

och de som graderats på nivån GS3 är sådan beskaffenhet att de av

enligt Bing måste anses särskilt känsliga från integritetssynpunkt. I fem av Bings "uppgiftsklasser" är personuppgifterna i särskilt

stor

utsträckning "känslighetsgraderade" på nivån GS3, nämligen 09 Health information, 10 Ideological facts, 12 Police information,

13 Law suit facts och 14 Habits. Personuppgifter graderats i

som

Bings högsta känslighetsnivå förekommer också i viss omfattning i följande "uppgiftsklasser": 02 Family relationships, 05 Economic

situation, 06 Education, qualifications, 07 Communications and

contacts samt 11 Military facts. Bings arbete kan sammanfattas så att

ett antal grupper av personinformation måste särskilt anses som

känsliga.

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

Gallringsregler for register med särskilt känslig information

Vad som nu sagts angående känslig personinformation utvisar att några kategorier av uppgifter från vilket håll man än ser saken - måste anses vara särskilt känsliga för den personliga integriteten. Jag anser att denna grupp av uppgifter är väl fångad i 4 § datalagen och anser det därför inte motiverat att skapa någon ny indelningsgrund som avviker från denna. Register med personuppgifter för framställning av officiell statistik skall enligt min mening som huvudregel inte få bevaras i identifierbar form efter att det statistiska ändamålet är uppfyllt. Vid vilken tidpunkt uppgifterna skall gallras måste därför i sådana fall fastställas i samband med att ändamålet för registret bestäms. Detta bör framgå av registerlagen. Innehåller registret uppgifter det slag och går av som anges ovan som att hänföra till enskild person, bör endast särskilda undantagsfall få motivera ett bevarande. Utformningen av den säkerhetsventil som bör finnas kan diskuteras. Register för framställning av officiell statistik innehåller uppgifter av intresse för olika slag av forskning, inte minst epidemiologisk forskning eller forskning som är relaterad till den yttre miljön. Detta framgår av ett tidigare avsnitt. Uppgifter från statistikregister kan vidare förutsättas värdefulla för uppgiftsinsarnling vara som ramar inom olika forskningsprojekt. Den tekniska tillgängligheten av informationen gör dem också intressanta. En forskning med hjälp av ett sådana register har framhållits kunna bidra till nya kunskaper som kan vara viktiga för att klarlägga inte minst olika sociala företeelser. För att påvisa olika samband har det hävdats vara nödvändigt med tillgång till individrelaterade uppgifter som har bevarats kontinuerligt under en längre tid. Från forskarhåll hävdas det vara väsentligt att uppgifterna i ett register för framställning av officiell statistik bevaras i så stor omfattning som möjligt. För forskningsändamål anser jag, i konsekvens med det tidigare anförda, att bevarande skall kunna ske endast det finns synnerliga om skäl. Jag avser då uteslutande fall där uppgifter, som inte bevaras på annat sätt, får anses vara av väsentligt värde för forskningen. Som exempel härpå kan, i anslutning till resonemanget ovan, ges det register som avser socialtjänstens individinriktade insatser.

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

Gallringsregler för övriga register

För register med uppgifter som inte är av särskilt känslig an, kan den

nyss angivna huvudregeln att personuppgifter skall gallras när ändamålet är uppfyllt inte upprätthållas med samma styrka. En - Vägning av mer allmänt slag mellan integritets- och övriga intressen främst forskningen får ske vid den tidpunkt när registret inrättas. - Det är svårt att ange några riktlinjer för vilka kriterier som bör gälla för ett bevarande. En omständighet som i vissa situationer talar för ett

bevarande är dock att uppgifterna i registret inte bevaras på annat sätt. Mitt förslag till principer för bevarande och gallring av personupp-

gifter i register för officiell statistik täcker därmed de register som

exemplifieras i direktiven se s. 109 110.

-

7 Urvalsregister med data

gemensamma

m.m.

7.1 Allmärma utgångspunkter

Utredningsuppdraget

Urvalsregister

I mina direktiv ingår att se över vissa frågor kring planerade urvalsregister med gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskatter-

Behovet härför finns främst hos RSV, RRV, SCB, Konjunkturinna. stitutet och Finansdepartementet. Bakgrunden är att Riksdagens revisorer efter granskning som påvisat vissa brister framfört en

behovet genomgripande översyn och behovsprecisering av

av en

statistiken på inkomst- och förmögenhetsskatteområdet. Revisorerna

att avsevärda kvalitets- och samordningsfördelar skulle vara anser

möjliga att uppnå utan att detta behöver medföra större merkostnader eller merarbete, vare sig för statsverket eller för uppgiftslämnarna. Finansutskottet bet. 1988/89:FiU 3 har tillstyrkt en översyn av innehållet, produktionen och publiceringen av inkomststatistik och

hemställt att riksdagen sin mening ger regeringen tillkänna vad som utskottet anfört. Riksdagen har bifallit utskottets hemställan rskr. 1988/89:2. SCB har på regeringens uppdrag påbörjat en översyn, inriktad på att framställa ett urvalsregister ur vilket de berörda intressenterna skall

kunna hämta behövliga uppgifter. Ett sådant system förutsätter dock att de rättsliga förutsättningarna är noga analyserade. Ett urvalsregister planerad beskaffenhet är ett sådant analysin-

av

strument för modellering och simulering i översikten längre fram

som

benämns analysdatabas.

Modeller för mikrosimulering

Direktiven omfattar vidare en rättslig analys av Finansdepartementets användning av omfattande och komplexa s.k. mikrosimuleringsmodel-

ler. Dessa modeller har utvecklats gemensamt av SCB och regerings-

Urvalsregister med gemensamma data 1994:55 m.m. sou

kansliet och kom till betydande användning för första gången i samband med skattereformen. I modellerna efterbildas systemens regler på en statistiskt representativ modellbefolkning bygger som avidentiñerat material från SCB. Det något komplicerade förfarande som nu används med manuell s.k. röjandegranskning kommer, förutsatt att man får tillfredsställande rättslig reglering, ersättas en att med ett system med automatiska kontroller.

7.2 SCB:s centrala databaser

Mitt uppdrag, såväl beträffande de planerade urvalsregistren som avseende användningen av mikrosimuleringsmodeller, har direkt samband med SCB:s verksamhet med centrala databaser. Denna verksamhet har varit föremål för översyn Genomñrandekommittén, av vars analyser och slutsatser för överskådlighetens skull bör återges i väsentliga delar.

7.2.1 Genomförandekommitténs betänkande

Allmänna definitioner

I direktiven för Genomförandekommittén har ingått bl.a. att precisera omfattningen och inriktningen av de anslagsjinansierade centrala statistikdatabaserna. Avsikten har varit att dessa skall anslagsfmansieras för att underlätta för användarna att göra statistiska egna bearbetningar utöver den statistik som SCB producerar. Kommittén har haft till uppdrag att föreslå principer och villkor för hur dessa skall ställas till användarnas förfogande. Genomförandekommittén har i sitt betänkande s. 80 granskat begreppen statistikdatabas, statistisk databas och register. Kommittén framhåller att statistikdatabas vanligen står för databas en som

innehåller statistik makrodatabas och eventuellt tillhörande "metada-

ta" beskrivningar av innehåll och tekniska ñrutsättningar. Med begreppet statistisk databas brukar å andra sidan avses en databas för statistiska bearbetningar, analyser och uttag. Det betyder, enligt kommittén, att denna kan innehålla såväl mikrodata

enskilda

objekt/observationer som makrodata och metadata. Begreppet register, menar Genomförandekommittén slutligen, kan tolkas son en förteckning av de objekt av ett visst slag som existerar vid viss en tidpunkt.

sou 1994:65 Urvalsregisrer med gemensamma data m.m.

Kommittén använder begreppet databas i den allmänna betydelsen

"en organiserad samling av numeriska uppgifter kombinerad med sökmöjligheter och dokumentation. Det innebär att man tolkar skrivningarna i direktiven så att såväl statistikdatabaser som centrala

observationsregister och analysinstrumentför modellbaserade kalkyler

och simuleringar kan komma ifråga inom ramen för det föreslagna ansvaret vid SCB för vissa centrala databaser. Vidare kan internationella data och central utländsk statistik ingå i en sådan funktion.

För att få underlag för bedömningar och ställningstagande i denna fråga, har Genomförandekommittén kartlagt nuvarande situation vad avser tillgängliga databaser samt diskuterat behovsbilden med ett antal

intressenter.

Allmän behovsbild och tänkt struktur

direktiven slås fast att ökad tillgänglighet till databaslagrade material för vidarebearbetning inom forskarsamhället skall eftersträvas, för allmänna studier av samhällsutvecklingen och som underlag för

beskrivningar och bedömningar på olika områden. Inte minst det alltmer accentuerade behovet av löpande uppföljning och utvärdering

av olika verksamheter motiverar god tillgång på kvantitativa underlagsmaterial. Genomförandekommittén framhåller därför vikten av att

grundmaterial finns tillgängliga på ett sådant sätt att jämförbarhet över tiden kan tillgodoses när särskilda frågeställningar aktualiseras. Detta kräver att grundmaterialen finns lagrade i form av objektorienterade

data. Oftast är det otillräckligt med enbart statistiska tabeller som

tagits fram inom ramen för den officiella statistiken. Integrerade

sammanställningar där basuppgifter från olika sektorer kan relateras

till varandra är därför nödvändiga.

För att SCB skall kunna fullgöra uppgifterna i detta sammanhang förutsätts att sådana basuppgifter som behövs inte i förväg har avidentifierats eller gallrats. Vidare måste de data som en gång lagts

in i SCB:s databas kunna finnas tillgängliga för vidareanalys under så

lång tid som de faktiskt efterfrågas. Efterfrågan på material finns på en rad områden, inte minst

integrerade material på objektnivå som kan utnyttjas för studier av bl.a. fördelningspolitik och levnadsförhållanden för individer och hushåll. Utöver behov inom forskarsamhället och för analyserlutredningar på sarnhällsnivå efterfrågar regeringskansliet löpande dessa

typer av material. I vad avser former och kostnader för att göra

databaslagrade material tillgängliga mera vitt pågår sedan en tid ett särskilt projekt vid SCB tillgänglighetsprojektet. Inom detta projekt

Urvalsregister med gemensamma data m.m.

studeras hur det är möjligt att låta användare vidarebearbeta objektuppgifter utan att särskild sekretessprövning skall behöva göras

automatisk röjandegranskning. Avsikten är att finna de mest

kostnadseffektiva formerna för ett sådant tillhandahållande. Genomförandekommittén framhåller s. 61 att det i användardiskussionerna har framkommit att flera användare i dag är missnöjda med kvaliteten i utlänmade material och kringservicen. Brister har från främst forskarrepresentanter framförts vad avser uppenbara fel i enskilda observationer som inneburit kostsamma rättningsarbeten för kunden, möjligheterna till jämförbarheten över tiden, servicen vad avser hjälp att komma fram till vilka basuppgifter som finns tillgängliga för att belysa/besvara de aktuella frågeställningarna, samt vad gäller att snabbt tillmötesgå önskemål om datamaterial. För önskade material prioriterar de flesta användare snabb tillgänglighet med möjlighet att också rent fysiskt uppgifterna överförda. Däremot krävs inte alltid on-line tillgång till uppgifterna ifråga.

Genomförandekommitténs överväganden

Syftet med databasverksamheten vid SCB är att kunna göra sådant material som tagits fram inom ramen för Sveriges officiella statistik tillgängligt för återanvändning och vidarebearbetning. Det garanterar, enligt kommittén, att statistik gång samlats via anslagssom en finansiering kan komma till så stor användning som möjligt. Servicefunktionen erbjuder därmed ett sätt att säkerställa att gjorda investeringar i statistisk infrastruktur utnyttjas rationellt. Samtidigt innebär detta att belastningen på uppgiftslämnarna kan minimeras. Om möjligheterna att återanvända primäruppgifter skulle begränsas, anses i flera fall dubblerad datainsamling bli nödvändig. Genomförandekommittén betonar att motivet för att samla ett antal centrala material vid SCB är att genom enhetlig lagring, dokumentation och ett helt tätt säkerhetssystem öka den faktiska tillgängligheten med ett bibehållet fullgott integritetsskydd. Det krävs att individ/företagsidentiteten behålls för att kunna skapa de efterfrågade kombinerade databaserna, för selekteringen och för kvalitetskontroll. ren

Rent principiellt aktualiseras tre former för utlämnande in-

av

formation från den beskrivna databasservicen, nämligen

tillgång till sifferuppgifter i statistiska databaser utlänmande av avidentifierade mikrodata efter skadeprövning samt utlämnande av mikrodata med objektsidentitet efter prövning och särskilt tillstånd av DI.

sou 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.

Genomförandekommittén framhåller att det finns en stor efterfrågan

på central databasservice i första hand från forskarsamfundet och för

utrednings/analysverksamhet inom offentlig sektor och näringsliv. Behov som avser utnyttjande av sifferuppgifter från avgränsade

sektorer eller samhällsområden bör i framtiden tillfredställas direkt av

respektive "beställarmyndighet". Därför tas inga sådana självständiga material upp i förslaget till central databasservice vid SCB. Många användare har emellertid primärt intresse av att kunna samtidigt komma åt uppgifter från flera olika områden. Detta motiverar, enligt

kommitténs mening, att några breda statistiska databaser finns allmänt

tillgängliga. Ofta gäller även för sektorsspecifika beskrivningar att

dess potentiella värde kan realiseras enbart då de ställs tillsammans

med, eller relateras till, andra material i första hand populations-

register av typen RTB, CFAR. Detta resonemang är giltigt också ñr

ett antal mikromaterial. För forskning och utredning/analys är det just möjligheten att få integrerade beskrivningar som utgör det unika

mervärdet. Genomförandekommittén anser att den centrala databasservicen vid SCB skall omfatta ett begränsat antal rena statistikdatabaser

presentationsdatabaser samt några centrala observationsregister och ett fåtal analysinstrument for modellering och simulering. Kommittén grundar sin bedömning på att den föreslagna ökade sektoriseringen

av ansvaret för officiell statistik annars skulle innebära risker för försämrad tillgänglighet. På basis av behovsdiskussionen föreslås att servicen skall omfatta en viss mängd och i tre grupper särskilt

specificerade statistiska material och underlag. Dessa finns redan

tillgängliga vid SCB eller är under utveckling till följd av manifestera-

de användarkrav. Inom för den centrala databasservicen skall

ramen enbart sådana material som har bred och frekvent användning hållas

tillgängliga. Uppdelningen i grupper görs enligt följande: Statistikdatabaser, tidsseriedatabaser med bl.a statistilqøaket för

regional och kommunal planering och ekonomisk snabbstatistik

makromaterial med ungefär samma innehåll som nu.

Centrala observationsregister med

-

l enkla register som föreslås finnas tillgängliga vid SCB såsom

Rikets totala befolkning RTB -

Befolkningsförändringar

-

Folk och bostadsräkningar FoB

-

Fastighetsregister från Centralnämnden för fastighetsdata

-

Fastighetstaxeringsregister FTR

-

Befolkningens utbildning UR

-

Valstatistik PSU-register

- Arbetskraftsundersökningar AKU -

Urvalsregister med gemensamma data m.m. sou 1994:65

Register över kontrolluppgifter från RSV - Centrala företags- och arbetsställeregistret CFAR - Mervärdeskatt från RSV -

- Utrikeshandelsregister från Tullverket

Bilregistret från Vägverket - Lantbruksregister LBR och med - 2 Kombinerade register som föreslås finnas tillgängliga vid SCB

såsom

-Inkomst- och förmögenhetsregister IoF, finns redan

nu

Årligt sysselsättningsregister Årsys-register, finns redan

- nu

Dödsfallsregister dödsorsaker miljö, finns

- - nu

Register ñr utbildningsanalys nödvändiga basregister finns i dag

vid SCB Register över brottsbelastningar lagtördaregister, finns

- nu

Levnadsförhållanden ULF-register, ett embryo finns - nu men avses bli utvecklat och förbättrat

Analysdatabaser med bl.a. Fördelningsmodellprojeldet FMP mr -

fördelningspolitiska studier, finns redan

Samtliga register finns således redan nu tillgängliga vid SCB i eller en annan form. De kombinerade observationsregistren utgör baser där data från olika undersökningsregister kombinerats med uppgifter från

populationsregister RTB, FoB-register, utbildningsregister, dödsorsaksregister, CFAR m.m.. Detta är enligt kommittén motiven ett av för att dessa register bör finnas kvar på SCB och inte spridas på ut

"sektoransvarigabeställarmyndigheter Andra och direkt sektororien-

. terade register bör på motsvarande sätt kunna göras tillgängliga från respektive "beställarmyndighet".

Överlämnande basmaterial till SCB av

För att kunna hålla god service till olika användare i form av

databastillgång krävs att en del material som "beställarmyndigheter"

framdeles kommer att ha ansvaret för blir direkt tillgängliga ñr SCB

enligt ovan. Kommittén föreslår att respektive ansvarig myndighet också ansvarar för att det datamaterial behövs för SCB skall som att kunna tillgodose kravet på vidareanvändning centrala databaser av ställs till SCB:s förfogande så snart de slutliga observationsregistren

som statistiken baseras på tagits fram. Det konstateras vidare SCB, att

oberoende av huruvida själv är "beställaransvarig" myndighet,

man respektive producent av den officiella statistiken ifråga eller ej, måste

sou 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.

få tillgång till de underlagsmaterial som behövs för att fullgöra sina uppgifter inom ramen för den här preciserade databasservicen. I dag erhålls regelmässigt objektsorienterade data från följande myndigheter till SCB för att kunna fullgöra ansvaret vad avser produktion officiell statistik samt databasservice:

av

RSV

Taxering fysiska personer

-

Taxering juridiska personer

- Mervärdeskatt -

Fastighetstaxering

-

Folkbokföringsregister via Länsstyrelserna

-

RFV Pensioner -

Sjukpenning

- Kontant arbetsmarknadsersättning KAS -

Centrala studiestödsnämnden Studiemedel -

Tullverket

Tulldatasystemet

-

Vägverket Bilregistret -

Centralnämnden for fastighetsdata

Fastighetsregister

-

Till detta kommer även administrativa material från kommunsektorn,

landsting, intresseorganisationer på arbetsmarknaden m.m.

Med hänsyn till Genomförandekommitténs förslag till decentraliserat

"beställaransvar" kommer följande myndigheter att beröras såsom

leverantörer av mikrodatamaterial i form av slutliga observations-

register till den centrala databasservicen:

Socialstyrelsen

- BRÅ -

Verket för högskoleservice

-

Dessutom berörs följande myndigheter som i särskild ordning fått

beställaransvar":

Urvalsregister med gemensamma data m.m. sou 1994:65

Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden LES - Skolverket -

S.k. makromaterial kan aktualiseras för leverans från huvuddelen av

de "beställarmyndigheter" föreslagits. Detta eftersom de

som nu

statistiska databaserna vid SCB i dagsläget innehåller åtminstone några centrala uppgifter från så gott alla områden för vilka

som ansvaret

lagts ut. Genomförandekommittén framhåller att data för vidareanalys

rent

allmänt kan lagras antingen i form observationsregister eller

av

aggregerade statistikregister. Den allmänna utvecklingen

går mot att

mer och mer lagra material i form observationsregister. av Enligt kommitténs mening torde detta inte innebära några negativa konsekvenser från integritetssynpunkt. Kommittén pekar på att det i många länder förekommer begrepp

ett

"public use file". Detta avser oftast datamaterial på objektsnivå

som

är så anonymiserat och förtunnat vad gäller känslig information det

att

utan fara för integritetsintrång och andra sekretessbrott kan spridas till användare och vanligen till nominell kostnad. Denna form

en av

lättillgängliga datamängder är av stort värde för många forskare. Uppläggningen av centrala material i en sådan standardiserad form bör, enligt kommitténs mening, prövas också för svenskt vidkomman-

de.

I samband med framtagning public files förekommer de

av use att

faktiska observationerna byts mot syntetiska objekt med hjälp s.k.

av statistical matching, samtidigt försökt att bevara som man samma

fördelningsegenskaper som det ursprungliga materialet har. Genomförandekommittén att de system för tillgänglighet byggs

anser som upp i Sverige i allmänhet är att föredra framför de där syntetiska data-

mängder används. Analyser och testförfaranden kan göras med mycket

större säkerhet och precision registren inte innehåller syntetiska om observationer. Genomförandekommittén att det också värdefullt även menar vore att

sådana datamaterial som samlas in vid respektive beställarmyndig-

het" för att göras tillgängliga för vidareanalys innehålls- och dokumentationsmässigt utformas på ett likartat sätt vid SCB:s

som dataservice.

Genomförandekommittén tidigare nämnts, den vid

anser, som att

SCB hållna centrala databasservicen skall ingå integrerad del

som en av systemet SOS.

sou 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.

7.2. 2 Analysdatabas: fördelningsmodellen FASIT

FASIT Fördelnings-Analytiskt Statistiksystem för Inkomster och Transfereringar är en simuleringsmodell som innehåller programmerade regelverk modellprogram, statistiska mikromaterial och dokumentation. Systemet bygger på samspel mellan central- och persondator samt mellan modellprogram och mikromaterial modellbefolkningar. Modellen används för att mäta effekten av förändringar i skatte- och transfereringssystemen. Effektmätningarna kan avse allt från genomförda förändringar till långtgående simuleringar av tänkta nya skatte- och transfereringssystem. Det är möjligt att med hjälp av FASIT jämföra befintliga och tänkta system. Det kan gälla konsekvenserna för såväl individer som hushåll, olika kommuntyper, regioner eller staten som helhet. FASIT gör det möjligt att beskriva olika gruppers fördelningsprofil vad beträffar inkomster, förmögenheter, skatter och viktigare transfereringar t.ex. pensioner, kommunala bostadstillägg, social- bidrag, sjuk- och föräldraförsäkring, studiemedel osv. Mikromaterialen som används vid simuleringarna härrör både från den totalräknade

statistiken loF och Inkomstfördelningsundersökningen HINK. FASIT är byggt i SAS Statistical Analysis System och användaren

har modellprogram, fiktiva testdata och ett användarstöd inlagt i sin persondator. Alla förändringar, tabellbeställningar och testkörningar görs lokalt i persondatorn. När testen är klar kopplas persondatorn upp, via telenätet, mot SCB:s centraldator och modellprogrammen körs mot statistiska mikromaterial hos SCB. Resultat, i form av tabeller, återsändes till beställaren via telenätet. Huvuddelen av dessa tabelluttag görs med hjälp av förprogrammerade uttagsalternativ

makros och är då maskinellt röjandegranskade innan de återsänds till

beställaren. Övriga resultat återsänds direkt och granskas stickprovsvis

i efterhand ur röjandesynpunkt.

7.2.3 Regeringskansliets ekonomiska konsekvensanalyser

med mikrodata

Finansdepartementet har sedan ett antal år tillsammans med andra departement och myndigheter arbetat för att förbättra de ekonomiska analyser och prognoser som görs inom skatte- och transfereringsområdet. Målet för utvecklingsarbetet har varit att åstadkomma analyser och prognoser som mer allsidigt belyser följderna av olika regler, att öka effektiviteten och snabbheten i analyserna och att höja kvaliteten

Urvalsregister med gemensamma data m.m. sou 1994:65

i kalkylerna. Det innebär bl.a. att omfattande och komplexa s.k. mikrosimuleringsmodeller utvecklats efter förebilder i ett antal andra länder. I modellerna efterbildas skatte-, avgifts-, socialförsäkringseller bidragsreglerna med utnyttjande uppgifterna i avidentifierade av modellbefolkningar, som utformats efter departementens behov. Modellerna gör det möjligt att snabbt beräkna det ekonomiska utfallet av gällande regler respektive simulera alternativa regler och således detaljerat beskriva utgiftsförändringar, fördelningseffekter osv. Bearbetningen sker med gängse statistiska metoder och resulterar i tabeller, medelvärden, makrotal, spridningstal och andra ekonomiska parametrar. Riksdagen har framhållit behovet översyn statistiken över av en av inkomster och skatter. För beräkning och simulering av skattereglerna för fysiska personer inklusive för inkomster och prognoser statens transfereringsutgifter, utvecklas gemensamt mellan F inansdepartementet, SCB, RRV och RFV "prognosdatabas" med uppgifter en om ca. 300 000 individer från olika skatte- och transfereringsregister. Databasen med avidentifierade registerdata skall ersätta RRV:s taxeringsstatistik och ge underlag för RRV:s inkomstberäkningar. Databasen ger genom sin storlek möjlighet till säkra statistiska analyser för små delgrupper, ovanliga skatteslag och kommunala beräkningar. Beräkningsunderlagen förbättras avsevärt för pensionärer och företagare. För analyser av nettobudget-, fördelnings- och incitamentseffekter har Finansdepartementet och SCB utvecklat mikrosimugemensamt en leringsmodell som omfattar huvuddelen alla skatter, socialförsäkav ringar och bidrag som berör hushållen. Den baseras på modellbefolkningar som framställs från avidentifierade mikrodata i SCB:s urvalsundersökning om hushållens inkomster HINK. HINK omfattar ca. 10 000 hushåll och innehåller dels registeruppgifter från skattemyndigheter, RFV, kommuner och Centrala studiestödsnämnden, dels uppgifter från en enkät hushållens sammansättning, förvärvsarbete, om hyra m.m. Modellen kom, .som redan nämnts, för första gången till betydande användning i samband med skattereformen 1990-91. I syfte att förbättra analyserna företagens skatter och avgifter av genomförs ett projekt gemensamt mellan Finansdepartementet, RRV, RSV och SCB. Med hjälp standardiserade av räkenskapsutdrag, SRU, planeras en "företagsdatabas" om 10 000 20 000 juridiska ca. personer med avidentifierade uppgifter från RSV och SCB. Med ett

mikrosimuleringssystem uppnås betydligt bättre kalkyler och

prognoser av gällande eller alternativa regler. Möjligheten att med mycket kort varsel genomföra statistiska bearbetningar på representativa modellbefolkningar har ökat tillgången

sou 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.

till beslutsunderlag inom regeringskansl iet. Mikrosimuleringsmodellerna medger en snabbhet, noggrannhet och systemtäckning vid skatteoch socialförsäkringsanalyser som inte kan uppnås på andra sätt. Grundläggande för alla statistiska analyser som bygger på kvantitativa data är emellertid arbetet med kvalitetskontroll. Den nuvarande lösningen där regeringskansliets tjänstemän inte har möjlighet att vid behov ha direkt tillgång till avidentifierade mikrodata fungerar, men förorsakar problem. Granskning av mikrodata utförs efter begäran av SCB. Regeringskansliet kan dock inte begära att SCB skall utföra granskning av egendomliga resultat vid de tider och med den skyndsamhet och frekvens som vore lämpligt. Det är därför angeläget att öka kvaliteten i de kvantitativa och statistiska analyserna genom en lösning där tjänstemän i regeringskansliet vid behov får direkt tillgång till de avidentifierade mikrodata som ingår i de konstgjorda modellbefolkningarna.

7.3 överväganden och slutsatser

Allmänna överväganden

Frågorna kring databaserna kan spaltas upp i tre delar. Först och främst krävs en analys av basernas rättsliga status. Det förutsätts vidare att man löser tillgången till de underlagsmaterial som behövs för att SCB skall kunna fullgöra sina uppgifter inom för ramen databasservicen. Slutligen måste prövas hur utlämnandesituationen till regeringskansliet med automatisk röjandegranskning ställer sig i förhållande till sekretessbestärnmelserna och inte minst till integritetsskyddet i allmän mening.

Databasernas rättsliga status

I den utsträckning SCB:s databaser innehåller uppgifter som avser enskild person räknas de till personregister och faller under datalagens regler. Om registren, enkelt uttryckt, innehåller känslig information krävs således tillstånd enligt datalagen. I dessa fall finns också ett integritetsskyddsintresse. Så är fallet med en stor del av de register som nu är ifråga. Vilket skydd som finns för dessa register behandlas i avsnitt 2.1.1. I de fall inrättande och förande av registren kan räknas till framställning av officiell statistik, kommer de att falla under den föreslagna lagstiftningen i form av registerlag och tillhörande förordning. En

Urvalsregister med gemensamma data m.m. sou 1994:65

närmare beskrivning av hur regleringen av registren är tänkt, återfinns i avsnittet 5.4. Helt utanför regleringen faller register inte som innehåller personuppgifter. Det bör hållas i minnet att uppgifter i registren ändock blir föremål för utlämnandeprövning enligt sekretesslagen. Sammanfattningsvis kan följ ande konstateras. Enligt Genomförandekommitténs mening skall den vid SCB hållna centrala databasservicen ingå som en integrerad del systemet SOS. Detta får främst av betydelse för de s.k. analysdatabaserna. De tidigare beskrivna centrala observationsregistren torde redan ingå självklar grund för den som en officiella statistiken. Att registren i analysdatabasema, i den mån de innehåller känslig information, hamnar under den reglering är som avsedd för övriga statistikregister, får ses som en tillräcklig reglering. Någon särreglering av analysdatabaserna finner jag således inte erfordelig för att nå upp till ett gott uppgiftsskydd.

Tillgång till basmaterial

Genomförandekommittén framhåller i avsnittet överlämnande om av basmaterial till SCB vikten av att centralbyrån får tillgång till de underlagsmaterial som behövs för att fullgöra sina uppgifter inom ramen för den beskrivna databasservicen på sätt i dag samma som man regelmässigt erhåller objektsorienterade data från en rad myndigheter. Jag vill anlägga följande synsätt. Den officiella statistiken omfattar statistik som anses särskilt viktig och angelägen, inte minst ur samhällsekonomisk synvinkel. Det är därför stor vikt att av man anlägger ett sammanhållande betraktelsesätt på den officiella statistiken inom SOS-systemet; dvs. att den enhet. Även man ser som en integritetsskyddet bör anpassas därefter. Skyddet för uppgifterna utåt, dvs. gentemot intressenter utanför SOS-systemet bör därför vara orubbat i jämförelse med den situation råder i dag. Samtidigt bör som en öppenhet råda mellan de statistikansvariga "inne i systemet". Redan i systemets konstruktion bör ligga en skyldighet att bistå andra myndigheter inom SOS-systemet med de uppgifter som behövs för att klara ansvarsåtagandet. Det största hindret mot ett uppgiftsutbyte i dag är den tidigare omnäinnda statistiksekretessen. Jag föreslår därför, framgår på som annan plats i betänkandet, en ändring i sekretesslagen på så sätt att ett utlänmande skall kunna ske, förutom i dag för forskning, även som för framställning av statistik. Enligt min mening bör detta undantag tillsammans med konstruktionen den officiella statistiken inom av SOS-systemet vara tillräckligt för att säkra tillgången till basmaterial

1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m. m. sou

för databasservicen. I realiteten kommer sannolikt intresset att vara stort hos de statistikansvariga myndigheterna för ett uppgiftsutbyte av detta slag. Den tekniska utvecklingen och kraven från användarintrestalar ñr att den officiella statistiken redan inom några år i stor sena utsträckning måste tillhandahållas i databaser av olika slag. Att så sker blir i stor utsträckning ett ansvar för de statistikattsvariga myndigheterna.

Utlåmnande med röjandegranskning

Hos användare av för mikrodata har uppstått vissa frågetecken kring skyddet de uppgifter används ñr att ta fram olika modeller av som och utredare bl.a. i regeringskansliet behöver ha och som handläggare direkt tillgång till. I de fall registren består helt av avidentifierade uppgifter, vilket är fallet beträffande de databaser som nu är ifråga, är registren inte personregister. Framtagandet av registerinnehållet har sålunda skett inom för bearbetning andra register med tillstånd från DI. ramen av "Avidentiñerade" register kan ställa till med problem av olika slag.

Först och främst handlar det om avgränsningen gentemot person-

register, vilket är uppgift för DI. Det är emellertid inte helt en uteslutet identifiering ändock kan ske med avancerad teknik och att sådant förfarande i de allra flesta fall täcks av straftbetrots att ett stämmelser i lagen den officiella statistiken. Den utlämnandeprövom ning kan göras på grund av statistiksekretess bör därför ske som oberoende av om registret vid Dlzs bedömning ansetts vara personregister eller inte. Jag med andra ord att "uppgift som inte menar identitetsbeteckning eller därmed jämförbart genom nanm, annan förhållande är direkt hänförlig till den enskilde" och som skulle kunna lämnas inte direkt kan jämställas med det faktum att registret i ut, datalagens mening inte ansetts innehålla personuppgifter. Om uppgifter kommer in till en myndighet för mikromodellering och denna myndighet inte fyller förutsättningarna ñr statistiksekretess, situation uppkomma där uppgifterna får betydligt sämre skydd kan en än hos SCB. Detta med hänsyn till risken för bakvägsidentifiering. Jag vill därför återkomma till vad jag tidigare helt kort tagit upp i mitt delbetänkande i avsnittet 8.3 Reglering beträffande gemensamma data

och mikrodata.

I det lagrum i sekretesslagen reglerar statistiksekretessen, som 9 kap. 4 finns en möjlighet för regeringen att sekretessbelägga uppgifter i med statistik jämförbar undersökning som utförs av annan myndighet. Regeringen har med stöd bestämmelsen meddelat av

Urvalsregister med gemensamma data m.m. sou 1994:65

föreskrifter om sekretess i 3 § sekretessförordningen och förordnat

att sekretess gäller för uppgifter enskilds personliga eller som avser en ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, i en

rad olika undersökningar vid bl.a. utbildningsanstalter och forskningsinrättningar. Enligt min mening är detta en framkomlig väg att förstärka skyddet

för de uppgifter i form av avidentifierade mikrodata används för som

simulering i modeller och som i exceptionella fall skulle kunna bakvägsidentiñeras. Jag förslår därför att regeringskansliets modellsimulering med mikrodata genom bestämmelser i sekretessförordningen jämställs med "annan med statistik jämförbar undersökning utförs

som

av myndighet". Detta medför ett skydd av samma beskaffenhet

som hos SCB för de uppgifter som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

8 Författningskommentarer

Förslag till lag 1995:000 om personregister för officiell

statistik

Inledande bestämmelser

l § denna lag avses med personregister personregister i datalagens 1973:289 mening, oficiell statistik officiell statistik enligt lagen 1992: 889 om den officiella statistiken. statistikansvarig myndighet myndighet som enligt vad regeringen föreskriver år ansvarig för officiell statistik enligt lagen om den officiella statistiken.

För överskådlighetens bör i lagens första paragraf en definition göras av några grundläggande begrepp som förekommer senare i i lagtexten. Med personregister åsyftas det begrepp som förekommer i datalagen 1973:289 dvs. register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. En förekommande benämning på register som används för ADB-behandling av uppgifter för framställning statistik är statistikregister. Jag har emellertid inte av ansett det lämpligt att ge detta begrepp någon legaldefinition i syfte att använda det i registerlagen. Detta eftersom lagen bara kommer att reglera del de register som myndigheterna använder för en av framställning av statistik. Det skulle då komma att finnas såväl lagreglerade som lagreglerade statistikregister, vilket inte vore lämpligt. Begreppet opiciell statistik är direkt hämtat från lagen 1992:889 om den officiella statistiken och vidhängande förordning. Med begreppet statistikansvarig myndighet avses de myndigheter enligt vad regeringen föreskriver blir ansvariga för officiell som statistik. Genomförandekommittén använder begreppen beställaransvar och sektoransvar. Dessa myndigheter kommer att tas upp i förordningen 1992:1668 om den officiella statistiken.

Förfatmingskommentarer sou 1994:65

2 § Denna lag tillämpas på personregister inrättas och förs ñr som framställning av officiell statistik. Regeringen beslutar ñrordning föreskrifter ändamålet för och genom om innehållet i ett register enligt första stycket, liksom Föreskrifter för förande av registret som inte regleras denna lag. genom Andra stycket inskränker inte Datainspektionens befogenhet att meddela ñreskrifter med stöd 6 § och 18 § datalagen. av a

Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. De register skall som regleras är sådana personregister som inrättas för att användas för framställning av officiell statistik. Dessa blir genom regleringen s.k. statsmaktsregister. Registren finns idag i princip uteslutande inom SCB:s hägn. Förhållandet kommer dock successivt att förändras i takt med genomförandet av det delegerade statistikansvaret. De register som används för framställning officiell statistik kommer att av efterhand hamna under andra statistikansvariga myndigheternas ansvarsområde. Det är tänkbart att vissa av registren kommer att användas för framställning även av sådan statistik som inte räknas till den officiella statistiken. Detta påverkar inte lagens tillämpning, så länge som registret används för förstnämnda ändamål. Register däremot förs som vid dessa myndigheter, inrättats för att användas för annat men som ändamål såsom för framställning s.k. övrig statistik, driftsstatistik, av verksamhetsstatistik, uppföljningsstatistik eller liknande, kommer att falla utanför lagen. Så blir också fallet med register för framställning av statistik vid myndigheter som inte är ansvariga för officiell statistik. Det blir med andra 0rd ändamålet med registren avgör som huruvida de faller under den föreslagna registerlagen eller inte. Den mycket klara regleringen av vad som räknas till officiell statistik talar mot att avgränsningen kommer att förorsaka några större svårigheter. Enligt Genomförandekommitténs mening skall den ansvariga myndigheten bestämma statistikens innehåll, form, frekvens och övriga produktionskrav. Myndigheten skall med andra ord kunna styra och kontrollera produktionen den statistik de för. Häri ligger, av ansvarar som redan betonats i andra sammanhang, betydande uppgift i att en avgöra vilka uppgifter statistiken skall baseras på. Det är mot den bakgrunden uppenbart att den officiella statistiken och dess betingelser kommer att undergå successiva förändringar, vilket också är en huvudtanke bakom förändringarna av statistikansvaret. Ändamålet för registret utgör för dess ramen användning och måste därför tydligt avgränsas till att avse framställning statistik. av Registret får nämligen endast användas i överensstämmelse med sitt ändamål. Även det utförliga föreskrifter för innehållet i om ges

sou 1994:65 Författningskonvnentarer

registret, har ändamålsbeskrivningen betydelse för vilka uppgifter som får tillföras. Hur ändamålet bestäms avgör inte minst vilka möjligheter som finns att bearbeta registerinnehållet. Mångfalden de register av som den föreslagna lagen att omfatta, medför emellertid att det avser ställer sig fullständigt omöjligt att reglera ändamålen inom för ramen lagen. Visserligen anges ett huvudkriterium, nämligen att registret skall inrättas för att varaktigt användas för framställning officiell av statistik, men detta är långifrån tillräckligt för att tjäna ändamålssom beskrivning. Den enda författningstekniska lösning som kan tillämpas i detta fall är därför att regeringen med stöd lagen i kompletteav en rande förordning beslutar om ändamål och kompletterande föreskrifter som är specifika för varje register. Härigenom når man också det i direktiven utsatta önskemålet om en författningsreglering de av känsliga registren vid SCB. I förordningen bör även framgå vad som gäller beträffande bevarande av personuppgifter i registren, jag som senare återkommer till. Bestämmelserna i den föreslagna registerlagen utgör en särskild reglering i motsats till datalagens allmänna reglering. Vid en konflikt mellan en bestämmelse i datalagen och bestämmelse i lagen en om personregister för officiell statistik har den sistnämnda bestämmelsen företräde. Detta hindrar inte att datalagen i andra hänseenden ändock är tillämplig på ett register för officiell statistik. l den mån lagen om personregister för officiell statistik inte reglerar ett förhållande om vilket det finns bestämmelser i datalagen skall nämligen dessa bestämmelser följas. Som exempel på regler i datalagen skall som tillämpas på reglerade statistikregister kan nämnas bestämmelserna om skyldigheter i olika avseenden för den registeransvarige. I tredje stycket sägs att lagen inte inskränker DI:s befogenhet att meddela föreskrifter enligt datalagen. Sådana föreskrifter kan exempelvis avse ADB-säkerhetsfrågor.

3 § En statistikansvarig myndighets verksamhet för framställning av statistik skall vara så organiserad att den är avgränsad från myndighetens handläggning av övriga ärenden.

Registren för officiell statistik kommer att omfatta en mängd information av olika slag beträffande stor del befolkningen. Det en av är inte uteslutet att tänka sig ett visst intresse hos ansvariga myndigheter att få använda en del uppgifterna för olika former av av myndighetsutövning. Ett intresse att få ta del av uppgifterna kan även tänkas från utomstående intressenter. Av uppenbara integritetsskyddsskäl kan det emellertid inte accepteras att statistikregister byggs upp i syfte att utöver sitt statistikändamål också utgöra informations- - - en

Författningskonvnentarer sou 1994:65

källa för myndighetsutövning i enskilda ärenden eller så att de blir tillgängliga för andra intressenter. Ett motiv bakom den föreslagna registerlagen är nämligen att den skall fastslå vissa från integritetsskyddssynpunkt väsentliga principer vid myndigheters hantering av primäruppgifter till statistik. Statistiksekretessen ingår, som jag framhållit i flera sammanhang, som en väsentlig del skyddet för av dessa uppgifter. En förutsättning för sådant sekretesskydd är att myndighetens statistikverksatnhet är organisatoriskt avgränsad från den övriga verksamheten. I annat fall kan många uppgifter komma att få ett betydligt sämre sekretesskydd, vilket inte kan accepteras. Den aktuella bestämmelsen avser sålunda att säkerställa att de många gånger känsliga primäruppgifter som används vid framställning av officiell statistik blir föremål för sekretess enligt 9 kap 4 § sekretesslagen, att de med andra 0rd omfattas av den s.k. statistiksekretessen. Detta är inte en fråga om antal anställda etc. utan en ren organisationsfråga som torde kunna genomföras utan större kostnader för de enskilda myndigheterna.

Registeransvar m.m.

4 § En statistikansvarig myndighet är registeransvarig enligt datalagen och arkivansvarig enligt arkivlagen 1990:782 för ett register enligt 2

Registeransvaret är från integritetsskyddssynpunkt av central betydelse vid regleringen av register. I denna paragraf regleras registeransvaret för de personregister som inrättas och förs för framställning av officiell statistik. Med registeransvar följer enligt datalagen en rad skyldigheter som bygger på grundprincipen att hanteringen av personuppgifterna i registret inte får leda till otillbörligt integritetsintrång. Det skall särskilt iakttas att registret förs för ett bestämt ändamål, att inte andra uppgifter registreras än som står i överensstämmelse med registrets ändamål, att uppgifter inte utan den registrerades medgivande av myndigheter försäljs annat än i enlighet med lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen, att uppgifter inte samlas in, lämnas ut eller används annat än i överensstämmelse med registrets ändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller i enlighet med den registrerades medgivande samt att uppgifterna i registret skyddas mot oavsiktlig eller otillåten förstörelse eller mot otillåten ändring eller spridning 7 §. Hos den registeransvarige skall det vidare finnas en förteckning över de personregister som han är ansvarig för 7 a §. Den ansvarige

sou 1994:65 Farfattningskønvnentarer

skall normalt rätta en personuppgift är oriktig eller missvisande som 8 §, komplettera uppgift är ofullständig 9 §, på begäran en som snarast lämna den registrerade besked de uppgifter finns om som om honom i registret 10 § och förstöra de uppgifter i registret inte som längre är nödvändiga med hänsyn till registrets ändamål 12 ä. Om den registrerade tillfogas skada att personregister innehåller genom oriktig eller missvisande uppgift om honom, skall den registeransvarige ersätta skadan 23 §. I datalagen finns även föreskrifter om straff och skadeståndsansvar i vissa andra fall 20-23 §§. Till grund ñr bedömningen skall registeransvarig av vem som vara i datalagens mening för de statistikregister är ifråga för reglering som den statistikansvariga myndigheten, uppdragstagarenlstatistikpro- ducenten eller någon annan ligger de Genomförandekommitténs - av anförda principiella utgångspunkterna beträffande "rollen som

beställarmyndighet". De myndigheter som föreslås bli statistikansvari-

ga skall enligt Genomñrandekommitténs mening styra och kontrollera produktionen av den statistik de får ansvar för. Detta skall gälla oberoende av huruvida myndigheten väljer att producera statistiken internt eller lägga ut produktionsansvaret till någon SCB, annan annan myndighet eller servicebyrå. I ansvaret måste därför, som tidigare behandlats, ligga att myndigheten har kontroll över de primäruppgifter används för som produktion av statistik. Statistikansvaret innefattar nämligen också att statistiken i fråga skall underhållas och utvecklas i enlighet med användarbehoven. Den ansvariga myndigheten har med andra ord ett kvalificerat och långtgående ansvar för den statistik ligger inom som ansvarsområdet. Ansvaret är i dessa delar sådant att det inte kan läggas ut till underleverantörer. De register som används ñr ADBbehandling av uppgifter som ett led i framställningen av statistik måste därför i datalagens mening i vid bemärkelse räknas till den statistikansvariga myndighetens verksamhet. Registren som törs för detta ändamål måste i konsekvens härmed ses som förda i den myndighetens verksamhet. Registeransvaret för register används för ADBsom bearbetning av uppgifter i olika led vid framställning av officiell statistik skall därför tillkomma den statistikansvariga myndigheten. Detta är en direkt konsekvens av intentionerna bakom det delegerade Statistikansvaret. En förutsättning för att de statistikansvariga myndigheterna skall kunna leva upp till sitt ansvar är emellertid, jag tidigare framsom hållit, att de ges förfogande i TF:s bemärkelse över de uppgifter som skall användas för statistikfrarnställningen. Detta är inte något oöverstigligt problem, särskilt som en teknisk lösning inte kräver att

Förfatmingskommentarer sou 1994:55

registren rent fysiskt måste finnas vid den statistikansvariga myndig-

heten. Dock måste insamlingen av uppgifter regleras i andra former. Andra ledet i paragrafen gäller arkivansvaret enligt arkivlagen, som

blir en ytterligare konsekvens av ovan angivna synsätt. Detta kan

möjligen falla sig naturligt men bör särskilt anges. Arkivlagen anger

i fråga om ansvaret for arkiven att varje myndighet skall ha ansvar för sitt arkiv och att särskilda arkivmyndigheter skall ha tillsyn över myndigheternas arkivverksamhet 4 och 7 §§. Arkiven bildas i nu

aktuella fall fortlöpande av handlingarna från den arkivbildande

myndighetens verksamhet och läggs till förvaring/arkiveras hos denne.

Arkiven ingår därför i realiteten i arkivbildarens organisation och

aktiviteter. Handlingarna har antingen kommit in till en arkivbildare

eller upprättats hos denne som ett led i verksamheten.

Det är handlingsoffentligheten som är grunden for det offentliga

arkivväsendet i Sverige. Det går därför, som tidigare framhållits, inte TF:s, sekretesslagens och datalagens bestämmelser isolerade från att se arkivlagens.

Insamling av uppgifter

5 § I de fall uppgifter inhämtas direkt från den som avses bli registrerad, skall denne skriftligen upplysas om den statistikansvariga myndighetens namn och adress, 2. registrets ändamål och innehåll, 3. vilka uppgifter som skall behandlas med hjälp av automatisk databehandling, 4. vilka uppgifter som skall inhämtas från andra källor än den registrerade och vilka dessa källor är, 5. att uppgifterna kan komma att användas även för framställning av annan statistik 6. hur länge myndigheten planerar att föra registret, 7. innebörd och omfattning av sekretesskyddet, 8. registrerads rätt att enligt 10 § datalagen får utdrag ur registret samt 9. huruvida registreringen är frivillig eller obligatorisk. Upplysning skall vidare lämnas om vad som har beslutats i fråga om registrets bevarande.

6 § Om det i lag eller annan författning finns bestämmelser om inhämtande av uppgifter för sådant ändamål som avses i 2 gäller dessa bestämmelser.

7 § En statistikansvarig myndighet får, i den utsträckning regeringen förordnar, hämta uppgift från eget personregister eller personregister som myndighet. förs av en annan

sou 1994:65 Förfarmingskomønentarer

Genom en reglering av innehållet i register för officiell statistik kan man också ställa upp förutsättningar för uppgiftsinsamlingen. Regler härom återfinns i ovanstående paragrafer. Insamlingen av primämppgifter till ett statistikregister bör, som jag tidigare angivit, styras huvudregel förutsätter form av en som en av s.k. informerat samtycke. Hur den informationen bör ut framgår se av 5 Strukturen är hämtad från Datainspektionens föreskrifter ett om förenklat ansökningsförfarande i statlig och landstingskommunal verksamhet, Datainspektionens författningssamling DIFS 1993: En strikt tillämpning av denna regel skulle emellertid helt rycka undan förutsättningarna för framställning dagens officiella statistik. av Huvudprincipen måste därför förses med en rad undantag. Dessa finns i 6 7 §§. - Först och främst regleras inhämtande av uppgifter från enskild för statistikändamål i vissa andra författningar. Dessa då anger mer detaljerat vilka uppgifter som får hämtas in. Så har exempelvis gällt beträffande folk- och bostadsräkningarna. Det faller sig naturligt att låta sådana specialbestämmelser gå före bestämmelser i registerlag en av mer generell karaktär. Detta anges i 6 Vidare bör en statistikansvarig myndighet ha rätt att inhämta uppgifter från sitt administrativa diarium. I själva verket kan man förutsätta att de statistikansvariga myndigheternas administrativa egna register kommer att vara en väsentlig uppgiftskälla för den officiella statistiken. Detta undantag framgår av 7 Uppgifterna finns redan i myndigheternas register och kommer med föreliggande förslag att bli föremål för en strängare sekretess än vid användningen för administrativa ändamål. Härutöver kommer en mängd uppgifter att behöva hämtas in från andra myndigheter. Det gäller uppgifter krävs för att statistiken som

skall hålla hög kvalitet inte finns i de registren och där

som egna det skulle ställa sig orimligt eller omöjligt att ta in uppgifterna direkt med informerat samtycke från den enskilde. Det är till övervägande del fråga om uppgifter från andra statistikansvariga myndigheter. Här är begränsningen viktig, eftersom det annars finns en klar risk för att huvudregeln om informerat samtycke förlorar i praktisk betydelse. Från vilka myndigheter och register uppgiftsinhämtning med stöd av 7 § skall få ske och i vilket syfte bör på sätt beträffande samma som registerändamålet regleras register för register i en till lagen anslutande förordning. För vissa register kan möjligen hävdas att ramen för uppgiftsinhämtningen redan följer av det ändamål som bestämts för registret. I bakgrunden finns hela tiden kravet på att uppgifterna och dess

6- 140675

Författningskonønentarer sou 1994:65

användning skall rymmas inom ändamålet med registret. Jag förespråkar dock en så tydlig reglering som möjligt.

Uppgiftsskyldighet

8 § Utöver uppgiftsskyldighet som följer av annan lag, är statlig myndighet skyldig att till en statistikansvarig myndighet lämna uppgifter som, enligt vad regeringen förordnar, behövs för att framställa officiell statistik.

Oavsett om de statistikansvariga myndigheterna tar över produktionen av statistiken i egen regi eller anlitar servicebyråer för hela eller delar av produktionen, uppkommer ett ökat krav på uppgiftsutbyte mellan de myndigheter som blir huvudmän för registren. Kravet på utlämnande aktualiseras också i och med att SCB måste få tillgång till de underlagsmaterial som byrån behöver för att fullgöra sina uppgifter inom ramen för databasservicen. Vidare kommer SCB att under överskådlig framtid såväl statistikansvarig myndighet för att vara en stor mängd officiell statistik, som att ha en central och sammanhållande roll i den officiella statistiken. SCB kan därför förutsättas behöva tillgång till en stor mängd uppgifter. Det torde stå uppenbart att det förändrade statistikansvaret för sin funktion och överlevnad kommer att ställa stora krav på ett effektivt och väl fungerade samarbete mellan myndigheter. Detta gäller de ansvariga myndigheterna i förhållande till användarintressen men kanske i än högre utsträckning de ansvariga myndigheterna sinsemellan. Visserligen finns i botten allmännna regler om myndigheters skyldigheter att gå varandra tillmötes med uppgifter, dels i 6 § förvaltningslagen 1986:223, dels i 15 kap. 5 § sekretesslagen. Dessa medför dock inte att sekretessbelagda uppgifter kan lämnas ut. Som jag även uttryckt på annan plats i betänkandet, krävs såväl en i lag reglerad och i förordning specificerad uppgiftsplikt som en öppning i reglerna om statistiksekretess för att lösa uppgiftsflödet på ett tillfredsställande sätt. Med den tydliga reglering som nu införs, skapas de ramar som behövs för att kunna bedriva en rationell statistikverksamhet med ett högt integritetsskydd. För att förebygga sårbarhet och samtidigt i möjligaste mån vidmakthålla allmänhetens förtroende för integritetsskyddet, läggs också ett stort ansvar på de statistikansvariga myndigheterna att inte samla på sig mer uppgifter än som faktiskt behövs för att framställa den officiella statistiken. Den statistik som ligger utanför ansvaret för den egna myndighetens officiella statistik, bör även fortsättningsvis

sou 1994:65 Författningskonønentarer

framställas av SCB i varje fall när det är fråga att föra på

- om nya uppgifter till de som används för den officiella statistiken. Reformen

får inte medföra att det uppstår ett antal "SCB i miniatyr" i samhället. Det har uttalats vissa farhågor för att det systemet skulle kunna få

nya sådana konsekvenser.

Registerinnehåll

9 5 I ett register enligt 2 § får inte registreras andra personuppgifter än sådanasomhämtatsinmedstödav5-7 §§.

I denna paragraf klargörs att bestämmelserna i 5 7 §§ uttömmande -

reglerar innehållet i sådana register i 2

som avses

Övriga bestämmelser

10 § Enskild persons identitet får inte avslöjas i statistiska redovisningar.

Paragrafen anger en princip som torde framstå som självklar i den statistiska verksamheten. Den förtjänar ändock särskilt.

att anges

ll § En personuppgift i ett register enligt 2 § första stycket skall gallras då uppgiften inte längre behövs för det ändamål i 2 § andra stycket. som avses Utan hinder av första stycket får regeringen föreskriva att registeruppgifter skall bevaras för forskningsändamål. Uppgifter som avses i 4 § datalagen får bevaras endast om de är av synnerligt värde ñr forskningen. Föreskrift om bevarande skall meddelas när registret inrättas. Uppgifter som enligt andra stycket skall bevaras skall, efter det ändamålet är uppfyllt, överlämnas till arkivmyndighet.

I kapitel 6 har givits en redogörelse för olika aspekter kring bevarande och gallring av uppgifter i statistikregister. Utgångpunkten är

att

personregister för framställning av officiell statistik inte skall

bevaras i identiñerbar form efter att det statistiska ändamålet är

uppfyllt. Vissa undantag måste dock kunna göras från denna huvudregel. Register för framställning av officiell statistik innehåller uppgifter

av

intresse för olika slag av forskning, inte minst epidemiologisk forskning eller forskning som är relaterad till den yttre miljön. Den tekniska tillgängligheten informationen gör också registren

av intressanta. Från forskarhåll hävdas det väsentligt uppgifterna vara att

Førfatmingskommentarer sou 1994:65

i register för framställning av officiell statistik bevaras i så stor omfattning som möjligt. De register som innehåller sådana särskilt känsliga personuppgifter som avses i 4 § datalagen bör dock bevaras endast om det finns synnerliga skäl. Som synnerliga skäl avses fall där uppgifter, som inte bevaras på annat sätt, får anses vara av väsentligt värde för forskningen. För de uppgifter som faller utanför den nyss nämnda och särskilt känsliga gruppen, gäller ett varierande skyddsbehov. Detta får, vid den tidpunkt när registret inrättas, vägas mot det intresse som finns för ett bevarande av registren.

Ikraftträdande

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.

sou 1994:65 Farfattningskonvnentarer

Förslag till lag om ändring i sekretesslagen 1980:100

4 § Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar undersökning, utförs myndighet, för som av uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Uppgift i företagsregister, uppgift som avser avliden, uppgift som behövs för forslozings- eller statistikändamál, uppgift som avser personal- och lönestatistik och uppgift, inte som genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hinñrlig till den enskilde, får dock lämnas ut, det står klart att uppgiften om kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller men. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år, såvitt angår uppgift enskilds personliga ñrhållanden, och i högst om annars tjugo år.

Som framhållits i avsnitten 2.1.1 och 3.3.5 innebär statistiksekretessen

i många fall ett definitivt hinder mot att uppgifter länmas mellan

ut

myndigheter, även i sådana fall där det finns starka skäl för ett utlänmande. I flera fall när myndigheter för sin verksamhet behövt få tillgång till sekretessbelagda uppgifter från en annan myndighet har man öppnat möjligheten att få dessa utlämnade särskild

genom en

reglering om uppgiftsskyldighet. Den förändrade ansvarsordningen för

officiell statistik förutsätter dock ett frekvent utlämnande uppgifter av

mellan statistikansvariga myndigheter. Dessa uppgifter kan förutsättas vara sekretesskyddade i stor utsträckning och de allmänna regler

om

myndigheternas skyldigheter att bistå varandra som idag finns i förvaltningslagen och sekretesslagen bryter inte sekretess. För att

kunna garantera det nya systemets funktion krävs därför bl.a. en

öppning i reglerna om statistiksekretess. Som räckvidden för sekretessen är angiven i 9 kap. 4 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgifterna oavsett varifrån de härrör eller hur de har kommit till myndigheten. Någon skadeprövning skall enligt huvudregeln inte ske utan sekretessen är absolut. Paragrafen är dock försedd med vissa undantag som möjliggör utlämnande efter en skadeprövning. Ett sådant undantag bör tillskapas även för uppgifter behövs för

som

statistikändamål. Skaderekvisitet bör, för övriga undantag i

som

paragrafen, vara omvänt dvs. endast om det står klar att uppgift

en

kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller skall uppgiften få lämnas ut.

men

Ändringen är främst motiverad för utlämnande sådana uppgifter

av

som behövs för framställning officiell statistik. I dessa fall blir

av

skyddet för uppgifterna dessutom oförändrat, eftersom de statistikan-

Författningskømmentarer sou 1994:65

svariga myndigheterna måste ha sin statistiksverksamhet avskild pä ett sådant sätt att statistiksekretess gäller. Någon skada torde därför inte uppkomma vid utlämnande för detta syfte till en statistikansvarig myndighet. Vidare underlättas med bestämmelse av detta slag ett utlänmande en vissa fall erforderliga statistikuppgifter från Riksarkivet av äldre men i till en statistikansvarig myndighet. Det kan även inställa sig behov att uppgifter utlämnade ñr framställning s.k. övrig statistik. Eftersom en stor mängd övrig av statistik är aktuell för ansvarsdelegering och användarbehovet här är svart att överblicka bör möjligheten till utlämnande inte begränsas till enbart framställning ofñciell statistik. I de fall uppgifterna begärs av myndighet där statistiksekretessen inte är tillämplig torde dock av en skaderekvisitet i de flesta fall vara uppfyllt och ett utlämnande således vagras.

Särskilt

yttrande

av sakkunnige Claes Gränström

Jag anser att utredaren inte har fullgjort sitt uppdrag på helt ett nöjaktigt sätt. Enligt direktiven skulle han ha utrett vilka ñrstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkomma hög skyddsnien vå för uppgifter som lämnas för statistikändamål. Utredaren har sökt skapa en sådan skyddsnivå genom extensiv användning gallring en av som ett helt dominerande instrument. Möjliga förstärkningar av skyddet genom andra åtgärder än gallring har inte utretts och prövats.

Gallring framstår i utredarens föreställning ett universalmedel. som Jag kommer att utveckla skälen för mitt ställningstagande i det

följande.

Gallring begränsar den materiella möjligheten, inte rätten, att men ta del av allmärma handlingar. Utredningen saknar en analys av vilka konsekvenser modell med långtgående och snabb en gallring generellt får för möjligheterna att upprätthålla förtroendet för den offentliga förvaltningen genom ett beskärande de insyns- och kontrollmöjligav heter som tryckfrihetsförordningen normalt erbjuder. Det kan allmänt framhållas, att tryckfrihetsförordningens bestämmelser även syftar till en kontroll av överhetens eller myndigheternas åtgärder olika av slag gentemot enskilda. I den del uppgifter enskilda gallras, blir om kontrollen i denna del försvårad eller omöjliggjord. Den personliga integritetens höjdpunkt behöver inte att få sitt förflutna utplånat. vara Bevarande av uppgifter kan också den enskildes intresse, så vara att han på ett allmänt plan kan få djupare kunskap faktorer en om som har haft ingripande betydelse i hans tidigare liv. Det en är således därför inte givet att den enskildes intressen alltid gagnas av en gallring. Utredningen saknar genomgång och fördjupad analys en en av de konflikter som kommer till i mötet mellan de medsynes borgerliga insyns- och kontrollrättigheterna i TF och rätten till skydd för personlig integritet, så utredaren uppfattar den. som Gallringen skall även betraktas i samband med den betydelse de

offentliga arkiven har i ett allmänt kultursarmnanhang och inte

som kan avgränsas från deras betydelse för forskningen. Allmänna

resonemang om gallringens betydelse och konsekvenser från kulturarvssynpunkt saknas. Utredaren behandlar på några ställen värdet av bevarade persondata för longitudinella studier och insamlade uppgifters värde för framtida forskning. I refererande form framförs vissa fördjupade och nyanserade Att känsliga data resonemang. som en

Särskilt yttrande sou 1994:65

huvudregel skall gallras sedan det primära syftet uppfyllts och i realiteten endast forskningsintresset kvarstår, är dock en tes som inte underbyggs på ett övertygande sätt. Den följer dock naturligt av att andra möjligheter att tillgodose skyddsintresset inte på allvar har prövats. Ytterligare förstärkt sekretess, säkerhetsåtgärder, kryptering, överföring till arkivmyndighet när det primära ändamålet är uppfyllt är exempel på sådana möjligheter. Här kommer bristerna i utredarens arbetssätt på ett påtagligt sätt i dagen. Det är inte heller givet, att grunduppgiftema alltid kommer att finnas bevarade på annat håll eller, så skulle vara fallet, att de är strukturerade så, att de utan om betydande kostnader åter kan bearbetas med kvantitativa metoder. Det bör i sammanhanget slutligen påpekas, att gallringen är en oåterkallelig åtgärd som sträcker sin verkan långt in i framtiden, när skyddsintresset för länge sedan utslocknat. Den bild av vår samtid som eftervärlden får riskerar att bli tillrättalagd, utslätad och missvisande. Gallring skyddsinstrument har onödig överkapacitet. Den kan som en jämföras med halshuggning för att bota huvudvärk. Enligt arkivlagen får allmänna handlingar gallras, dock med hänsynstagande till att vad som sedan återstår skall tillgodose rätten att ta del allmärma handlingar, behovet av information för rättskipav ningen och förvaltningen, och forskningens behov. En gallring får aldrig utföras så att den äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något de tre konkreta huvudsyftena med arkiwerkav samheten i tredje paragrafen i arkivlagen jämför prop. som anges 1989/90:72. Förutsättningar och villkor av detta slag kan i regel knappast, annat än i form allmänna utgångspunkter, anges i lag. Att av utföra riktig gallring fordrar emellertid både insikter inom en ämnesområdet och överblick över informationsflöden och arkiven bildning för att inte irreparabla misstag skall begås. Konkreta avgöranden vad som kan gallras är därför bäst ägnade att om överlämnas till yrkeskunnigt folk inom arkivmyndigheterna i samverkan med de olika myndigheter, inom vilka arkiven bildats. Det har sedan gammalt tillhört Riksarkivets traditionella uppgifter att dels värdera betydelsen eller värdet enskilda register för forskningen av dels att inom varje register välja ut de variabler som skall etc., omfattas gallring eller bevarande, allt detta i relation till annat av arkivmaterial. Hos Riksarkivet och Krigsarkivet finns således en professionalism inom sakområdet, samlade erfarenheter av gallringsöverväganden i ett forskningsperspektiv och en överblick över den samlade informationshanteringen inom den offentliga sektorn. Med tanke den utveckling de senaste årtiondena har ägt rum som inom informationsteknologins område har det ansetts nödvändigt att utföra gallring även av andra skäl än de ovan nämnda, nämligen för

sou 1994:65 Särskilt yttrande

att skydda den personliga integriteten. Det framgår av förarbetena till arkivlagen, att gallring på vissa områden kan ske efter delvis andra kriterier, att sådana bestämmelser kan ta över arkivlagens bestämmelser om gallring och att de som regel bör ges i lag prop. 1989/90:72 s. 44. Det är främst information om enskilda i olika ADB-register, som av integritetsskäl kommit att omfattas av gallring på sådana grunder. Bestämmelser har utfärdats i särskilda registerlagar eller i föreskrifter utfärdade av Datainspektionen med stöd av datalagen. Sådana gallringsregler tenderar att bli mer betydligt mer långtgående jämfört med om samma information hade bevarats på papper. Till följd av en alltmer spridd användning av ADB-teknik kommer allt större mängder information om enskilda att lagras på denna typ av databärare och riskerar följaktligen att omfattas av mer långtgående gallringsbeslut. Vilka följder detta kan få för arkiven som en del av det nationella kulturarvet och som källmaterial för framtida forskning om vår tids förhållanden har redan berörts i det föregående. Utredaren ger uttryck för en bestämd uppfattning, att Datainspektionen, i den mån någon myndighet skall besluta om gallring av integritetskärtsliga uppgifter, skall ha den uppgiften. Den bestämda uppfattningen underbyggs inte med några redovisade sakskäl. Jag menar att en bättre lösning skulle vara att, på de grunder som ovan berörts, i den föreslagna registerförordningen delegera föreskriftsrätten vad gäller gallring i de ca 70 statistikregister det här är fråga om till Riksarkivet och samtidigt ytterligare inskärpa betydelsen av den personliga integriteten. Detta hade kunnat ske dels genom en skrivning av 11 § i den föreslagna registerlagen med följande utseende:

ll § En uppgift i ett register enligt 2 § första stycket skall gallras då uppgiften inte längre behövs för det ändamål som avses i 2 § andra stycket. Utan hinder av första stycket kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta att registeruppgifter skall bevaras med beaktande av bestämmelserna i 3 och 10 §§ arkivlagen. Sådana regler skall beslutas i samband med att registret inrättas. Andra stycket tillämpas inte beträffande sådana för den enskildes integritet särskilt känsliga uppgifter som avses i 4 § datalagen. Uppgifter av detta slag får bevaras endast om de är av särskilt värde för forskningen. Regeringen och den myndighet regeringen bestämmer beslutar vilka uppgifter som är av detta slag. Regler om bevarande skall beslutas i samband med att registret inrättas och materialet skall efter det att det primära ändamålet är fullföljt överlämnas till arkivmyndighet.

Särskilt yttrande sou 1994:65

I arkivlagens tredje paragraf skulle ändras enligt följande:

3 § En myndighets arkiv bildas de allmänna handlingarna från av myndighetens verksamhet och sådana handlingar i 2 som avses kap. 9 § TF och som myndigheterna beslutar skall hand tas om för arkivering. Upptagningar för automatisk databehandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmärma handlingar, skall dock bilda arkiv endast hos en av dessa myndigheter, i första hand de myndigheter för som svarar huvuddelen av upptagningen.

Myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet.

Myndigheternas arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser

rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, forskningens behov, skyddet för den enskildes personliga integritet.

Tillägget till arkivlagen ålägger myndigheterna att vid de moment som redovisas i 5 och 6 §§ arkivlagen t.ex. förvaring arkiv som av att beakta skyddet för den personliga integriteten. Samtidigt vid som man olika gallringsöverväganden enligt 10 § måste beakta även integritetsaspekten vid sidan av de andra. Jag anser att detta mitt förslag när det gäller dessa 70 statistikreca gister bättre tillgodoser de olika syften som finns med statistikverksamheten på kort eller lång sikt; vidare att alla insynsaspekter och även forskningsaspekter tillgodoses. Enligt den mening jag tidigare gett tillkärma och här avslutningsvis har utredaren alltför upprepar, ensidigt fört fram gallring som den enda lösningen till skydd för den personliga integriteten. Utredaren ser vidare alltför mycket till ett primärt ändamål och bortser från de aspekter finns enligt TF. Jag som menar också, att en gallring uppgifter principiellt och allmänt kan av

1994:65 Särskilt yttrande sou

till skada för den enskilde då uppgifter som generellt eller vara individuellt har påverkat samhällets åtgärder förstörs. En idyllisering vårt komplexa samhälle kan inte gagna någon. av Sammanfattningsvis anser jag de förslag som jag redovisat tillgodoser såväl kravet på skydd för den personliga integriteten som de behov redovisas i 3 § arkivlagen. som

Bilaga 1

WR

å

Kommittédirektiv

nå

Dir. 1992:110

Integritetsskydd för uppgifter i statlig statistik, m.m.

Dir. 1992:110

Beslut vid regeringssammanträde 1992-12-17

Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om integritetsskyddet för uppgifter i den statliga statistiken. Utredaren skall därvid

kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer om integritets- skydd gäller för myndigheter som ansvarar for statistik, som mot bakgrund beslut om decentralisering av statistikansvaret - av prop. 1992/93:10l, bet. FiU:1992/93:7, rskr. 1992/93:l22 överväga reglerna, rutinerna och rekommendationerna behöver om ändras, redovisa rättsläget beträffande förfoganderätten till register i den statliga statistiken och vid behov föreslå ändringar i det, pröva det är möjligt att skapa en registerlag för Statistiska - om centralbyråns SCB statistikregister. Denna prövning skall bl.a. omfatta en analys av gallringsfrågoma.

Utredaren skall slutligen föreslå rättslig reglering som tillfredsställer en behovet dels gemensamma data för inkomst- och förrnögenhetsskatter, av dels uppgifter i det s.k. fördelningsmodellprojektet.

Bilaga 1 sou 1994:65

Bakgrund

integritetsskyddet

I betänkandet Effektivare statistikstyming SOU 1992:48 påpekas det att för uppgiftslämnarna till statliga myndigheter är viktigt att uppgifter som lämnas för statistikändamål inte kommer till användning för andra syften än just statistik samt att känsliga uppgifter hanteras och statistiken publiceras på ett sådant sätt att enskildas förhållanden inte röjs. Vidare sägs att de regler och rutiner för upprätthållande integritetsskydd av som SCB tillämpar måste tillämpas av andra myndigheter får tillgång till som primäruppgifter vid delegering statistikansvaret i enlighet med en av utredningens förslag s. 95. Vid remissbehandlingen betänkandet tog del remissinstanser av en särskilt upp problemen med integritetsskyddet och sekretessen vid ett delegerat statistiksystem. Arbetsmarknadsstyrelsen AMS ansåg att det kunde uppstå en konflikt mellan myndigheternas roll statistikansvarig som och myndighetsutövande vad beträffar uppgifter insamlats för som statistiska ändamål. Det är enligt AMS inte orealistiskt att förutsätta att gränsen mellan de två ansvarsområdena i vissa fall kan komma att överskridas. Statens naturvårdsverk pekar på den potentiella risk för konflikt mellan den sekretess som omgärdar statistikproduktionen och målsättningen med verkets tillsynsroll. Datainspektionen tog i sitt remissyttrande fråga, från upp samma men en annan synvinkel. Inspektionen pekar de risker uppstår med som den ansamling av uppgifter som finns hos SCB. Jag återkommer till denna fråga senare. Problemet som här avses är således den förändring uppstår när som andra myndigheter än SCB skall hantera de regler sekretess och om integritetsskydd som kringgärdar uppgifterna till den statliga statistiken. Hit räknas också Internationella Statistiska Institutets ISI etiska deklaration för statistiker. Utgångspunkten för decentraliseringen ansvaret av måste vara att skyddsnivån inte skall försämras. Risken måste elimineras att myndigheter obehörigen använder uppgifter från den statliga statistiken i sin myndighetsutövning. Det finns således enligt min bedömning ett behov av att kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer som gäller för myndigheter som får ansvar för viss statistik enligt decentraliserad ansvarsordning och en därmed vilka förstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkomma en hög skyddsnivå.

Bilaga

I propositionen 1992/93: 101 om den statliga statistikens finansiering och samordning har jag tagit upp frågan om att ytterligare behandla sekretessen och integritetsskyddet och därvid förordat att så sker s. 14- 15.

Förfoganderätten l betänkandet Effektivare statistikstyming berörs också frågan om förfoganderätten till uppgifter, men mer pragmatiskt. Det konstateras att frågan äganderätten till primärdata kan fordra olika lösningar om beroende på växlande förhållanden och den torde bäst komma att lösas avtalsvägen s. 131. Några remissinstanser framhåller uttryckligen att frågor om äganderätt o.d. till statistikmaterial måste beaktas och utredas noggrant. Datainspektionen att registeransvar, ägaransvar och tillgänglighet av grunddata anser bör utredas och lämnar beskrivning relevanta regler. m.m. en av Sveriges Industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen framhåller att det råder besvärande oklarhet beträffande de rättsliga grunderna för en den statliga statistikverksamheten och särskilt vad gäller den nuvarande kommersiella verksamheten vid SCB. De yrkar på att de rättsliga villkoren för all dataservice/uppdragsverksamhet inom den statliga statistikproduktionen samt frågan. om äganderätten till statistikens primäruppgifter noggrant klargörs i nära anslutning till att de institutionella formerna för den framtida statistikproduktionen fastställs. I den nämnda propositionen om den statliga statistikens finansienyss ring och samordning har jag konstaterat att det för närvarande råder en

betydande oklarhet vissa rättsliga aspekter kring rätten till insamlade

om

statistiska grunddata och upprättade register. Vidare framgår det att dessa

frågor, liksom sekretessen och integritetsskyddet, inte i tillräcklig omfattning har behandlats i det nyss nämnda betänkandet SOU 1992:48. Jag delar remissinstansemas mening att dessa frågor måste utredas ytterligare. Oavsett hur den statliga statistikens framtida organisation kommer att utformas är det av utomordentligt stor vikt att de rättsliga grunderna för samhällets statistikverksanthet blir allsidigt genornlysta och fastställda. fråga således nödvändig. Detta bör En analys av rättsläget i denna är ske inom ramen för denna utredning.

Bilaga I

Regismfrâgor

Av min beskrivning framgår det att det sina håll finns en uttalad oro för det stora registerbeståndet hos SCB. Datainspektionen har i sitt remissyttrande uppehållit sig en del kring denna fråga. Inspektionen påpekar bl.a. att den i olika sammanhang, senast i ett yttrande till regeringen den 11 november 1991 Fi dnr 2850/91 pekat att regleringen av flera känsliga register hos SCB med åren blivit mycket svåröverskådlig och framhållit behovet av en författningsreglering av registren. I den nyss nämnda propositionen sägs också att antalet personregister med mycket integritetskänsliga uppgifter under senare år har ökat starkt. Det kan vara fråga om uppgifter om en persons sociala och ekonomiska förhållanden, hälsotillstånd, brottslighet o.d. Dessa uppgifter har samlats in för användning i en viss speciell verksamhet, t.ex. skatteförvaltning, sjukvård osv. Risken för spridning av sådana känsliga uppgifter upplevs av många som oroande. Vid SCB finns ett hundratal personregister i datalagens mening. Vissa av dessa register intar en särställning genom att de innehåller taxeringsuppgifter för särskilda statistiska ändamål. Enligt 13 § skatteregisterlagen 1980:343 får uppgifter i skatteregister som hänför sig till viss beskattningsperiod och som inte skall tas upp i skattelängd bevaras under högst sju år efter utgången av det kalenderår under vilket perioden gick ut. Enligt 13 § tredje stycket får regeringen dock förordna om längre bevarandetid av uppgifter i skatteregister. Av förarbetena till lagen prop. 1979/80:l36 framgår att syftet med denna bestämmelse är att ge regeringen möjlighet att besluta att vissa uppgifter skall bevaras på ADB-medium för att kunna tillgodose statistik- och forskningsintressena. Enligt regeringsbeslut den 19 december 1991 har regeringen medgivit ett fortsatt bevarande av vissa taxeringsuppgifter som ingår i den totalräknade inkomst- och förmögenhetsstatistiken IOF, inkomstfördelningsundersökningen HINK, undersökningen om levnadsförhållandena i samhället ULF, deklarationsundersökningen för jordbrukare DU-registret, jordbrukarnas taxerade nettointäkter m.m. och undersökningen om jordbrukamas tillgångar och skulder TSU-registret. Medgivandet gäller längst t.o.m. utgången av år 1992. Med tanke på att det i dessa fall är fråga om omfattande register med många gånger tämligen känsligt material anser jag det inte tillfreds-

Bilaga 1

ställande att regeringen från fall till fall skall ta ställning till hur länge uppgifterna skall få bevaras. Framtiden kräver att en helhetslösning av frågan tas fram. Därför bör den utredning som nu föreslås söka finna principiellt riktiga lösningar längre sikt. Underförstått är att någon typ registerlag är det alternativ som i första hand bör studeras. Detta av ligger också i linje med Datainspektionens uppfattning i frågan enligt det tidigare refererade yttrandet. Även Riksarkivet har i skrivelse till regeringen den 15 oktober 1991 avseende dessa register förordat en författningsreglering av bevarandefrågan. I detta sammanhang bör ytterligare ett register beröras. Det gäller personregistret "Socialtjär1stens individinriktade insatser", vilket enligt Datainspektionens tillstånd förs vid SCB. Syftet med detta register är att framställa statistik belyser socialnärnndemas och länsrättemas beslut som insatser enligt socialtjänstlagen 1980:620, lagen 1990:52 med om särskilda bestämmelser vård och lagen 1988:870 om vård om av unga av missbrukare i vissa fall. Enligt beslut Datainspektionen den 19 december 1991 skall ett av personuppgifter i registret fortlöpande gallras fem år efter registrering fr.o.m. den l juli 1992. Riksarkivet har därefter i en skrivelse den 18 1992 till regeringen hemställt att regeringen vidtar åtgärder för ett mars bevarande registret genom en reglering i en lag eller en förordning. av Datainspektionen har sedan på grund av en annan skrivelse i ärendet från Riksarkivet till inspektionen den 18 juni 1992 beslutat att gallring av SCB:s register skall påbörjas först den 1 januari 1993. Med hänsyn till att det också här gäller mycket känsliga uppgifter där kravet på integritetsskydd är mycket starkt är det viktigt att gallringsproblemen får allsidig belysning och löses med en ändamålsenlig och en tydlig reglering. Det är därmed fördel att dessa behandlas i detta en sammanhang. Möjligheten till reglering SCB:s samlade registerbestånd bör en av alltså prövas i första hand. Förslag bör länmas till en långsiktig lösning gallringsfrågorna utifrån en allsidig analys bl.a. i fråga om ev. av tillämpning de olika urvalsmetoder för bevarande som anges i propoav sitionen prop. 1989/90:70 om Arkiv m.m.

Bilaga I sou 1994:65

Gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskattema och uppgifter i fördelningsmødellpmjektet I Finansutskottets betänkande 1988/89:FiU 3 Statistik över inkomster och skatter behandlas vissa förslag från Riksdagens revisorer beträffande statistiken över inkomst- och förmögenhetsskattema förs. 1987188211. Revisorerna menar bl.a. att genomgripande översyn statistiken en av inkomst- och fönnögenhetsskatteomrâdet måste göras i syfte att bota de brister som framkommit vid revisorernas granskning. Revisorerna bedömer att avsevärda kvalitets- och samordningsfördelar kan uppnås utan att detta behöver medföra större merkostnader eller merarbete, vare sig för statsverket eller uppgiftslämnarna. Revisorerna anser vidare att behovet statistik över inkomst- och av förmögenhetsskattema bör preciseras. Det gäller främst Riksskatteverkets RSV, Riksrevisionsverkets RRV, Statistiska centralbyråns SCB, Konjunkturinstitutets och Finansdepartementets behov. Utskottet har tillstyrkt att en översyn görs av innehållet, produktionen och publiceringen av inkomststatistik och hemställt att riksdagen sin som mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört. Riksdagen har bifallit utskottets hemställan rskr. 1988/89:2. SCB har på regeringens uppdrag påbörjat en sådan översyn. Arbetet med denna översyn är inriktad att framställa urvalsett register ur vilket de berörda intressentema skall kunna hämta de uppgifter som de har behov av. Emellertid förutsätter ett sådant system att de rättsliga förutsättningarna är noga analyserade. Om analysen utvisar att rättsliga åtgärder erfordras bör förslag till sådana lämnas. Även den användning som Finansdepartementet har omfattande och av komplexa s.k. mikrosimuleringsmodeller bör analyseras rättsligt. Denna modell har utvecklats gemensamt av SCB och regeringskansliet och kom till betydande användning första gången i samband med skattereformen. I modellerna efterbildas systemens regler en statistiskt representativ modellbefolkning som bygger på avidentiñerat material från SCB. Det något komplicerade förfarande som nu används med manuell s.k. röjandegranskning bör kunna ersättas med automatiska kontroller förutsatt att den rättsliga regleringen är till fyllest. Jag finner det lämpligt att de rättsliga frågor kan dyka i som upp samband med såväl SCB:s nyss nämnda uppdrag som Finansdepartemen-

Bilaga 1

användning mikrosimuleringsmodeller behöver utredas. Efter tets av analys rättsläget bör vid behov förslag lämnas till en sådan reglering. av Detta bör ske inom ramen för denna utredning.

Utredningsuppdraget

Allmänt Uppdraget innebär ett antal frågor skall utredas. De har aktualiserats att på olika sätt. Gemensamt för dessa frågor är emellertid att de bör lösas i sammanhang för att komplettera den reglering och de principer ett avseende finansiering och samordning gäller den statliga statistiken. som Genom detta utredningsuppdrag kommer förutsättningar att ges för att den statliga statistiken har väl genomtänkta villkor i de avseenden som nu blir föremål för översyn. I den bakgrund tidigare har tecknats har en tydlig koppling gjorts som till frågor olika slag kräver omedelbar lösning. Jag har därvid av som en haft den utgångspunkten att dessa frågor har sådan beröring med utredning värdefull. Det innebär samtidigt att varandra att en samlad är de olika delproblemen inte behöver gås igenom var för sig, utan torde med fördel kunna avhandlas integrerat.

Arbetets uppläggning

Inledningsvis bör utredaren gripa sig an de rent rättsliga frågorna. Den kommitté för genomförande förslagen i prop. 1992/93:101, av jag tillkalla måste i sitt arbete beakta de rättsliga som avser att senare förutsättningarna för och konsekvenserna av en ny ansvarsfördelning. Med hänsyn till tidsplanen för denna kommitté måste utredaren ta de rättsliga frågorna med förtur. Med de rättsliga frågorna avser jag integritetsskyddet och förfoganderätten. Utöver vad framgått vid bakgmndsbeskrivningen av som problemen är det viktigt att utredaren genomlyser båda dessa områden utifrån gällande rätt och med beaktande av internationella åtaganden. Utredaren skall alltså redovisa rättsläget och lämna förslag till eventuella generella åtgärder och även till lösningar i enskilda fall. Utgångspunkten skall att finna adekvat avvägning mellan å ena sidan behovet avvara en att bevara uppgifter för framtida forskning och statistiska ändamål och å andra sidan att tillförsäkra den enskilde ett starkt skydd för den personliga integriteten.

Bilaga 1 sou 1994:65

Utredaren skall gå igenom de olika register som finns för statistiska

ändamål och lämna förslag till vad som bör bevaras i dessa register. Enligt min uppfattning bör genomgången inte begränsas till de register

som innehåller uppgifter från skatteregister och det register som avser individinriktade insatser inom socialtjänsten utan skall i princip omfatta samtliga statistikregister hos SCB. Utredaren bör pröva möjligheten att reglera SCB:s register i samlad en lagstiftning. Detta skulle öka överskådligheten samtidigt som regler skulle kunna införas i syfte att stärka sekretessen och integritetsskyddet samt ge entydiga regler för gallringen. Sekretessen och säkerheten hos SCB för uppgifterna till statistiken anses vara mycket god. Därför kan det vara en rimlig målsättning att utredaren kartlägger de rutiner som SCB tillämpar och undersöker möjligheterna att överföra detta till andra myndigheter kommer att som förfoga över uppgifter till statistik på samma sätt som SCB. Härvid måste också belysas i vad mån myndigheternas administrativa informationssystem för tillsyn resp. statistik skall hållas åtskilda. Om det finns rättsliga problem med detta bör utredaren lämna förslag till lösning. Även problemen kring de gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskattema bör utredas i det inledande skedet. Dessa data behövs

främst av RSV, RRV, SCB, Konjunkturinstitutet och "Finansdepartemen-

tet. Såsom framgått ovan pågår en översyn hos SCB med behovskartläggning och vissa innehållsfrågor i fråga den om gemensamma databas som planeras. Därför är det viss brådska med att underlag en ge till detta arbete i form av förslag till en rättslig reglering eller formellt förfarande inom ramen för den rådande regleringen. Utredaren skall således analysera läget och lämna förslag till formell konstruktion av databasen. Med denna fråga sammanhänger användningen av uppgifter inom ramen för fördelningsmodellprojektet, vilken kan behandlas på ett likartat sätt. Utredaren skall samråda med Datainspektionen, Riksarkivet, Statistiska centralbyrån och Forskningsrådsnärnnden under arbetets gång. Utredaren skall vidare samråda med Datalagsutredningen Ju 1989:2 och beakta utredningens kommande förslag samt med kommittén för genomförande av förslagen om den statliga statistikens finansiering och samordning prop. 1992/932101. Utredaren skall beakta direktiv angående utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5 och direktiv angående EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43.

Bilaga 1

Utredningsarbetet beträffande de prioriterade frågorna skall vara avslutat före utgången av juni 1993 och arbetet i sin helhet före utgången av 1993.

Hemställan Med hänvisning till vad jag anfört och efter samråd med statsråden B. Westerberg, Laurén och Lundgren hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen - 1976:119 med uppdrag att utreda frågor om integritetsskydd för uppgifter i statlig statistik, m.m., att besluta om sakkunniga, experter och annat biträde utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för utredningen skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

Finansdepartementet

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Stockholm 1993

E

än 4 i§§§4

v

k äga

5 fn,%$.:;§§äág

:as..

sou 1994:65 Bilaga 2

Principutkast till utformning av förordning om

för

personregister officiell statistik

Inledande bestämmelser

l § Denna förordning innehåller föreskrifter om personregister som

får inrättas och föras för framställning av officiell statistik med stöd

av lagen 1995:000 om personregister ñr officiell statistik.

Registrens ändamål och innehåll m.m.

2 § En statistikansvarig myndighet får inrätta och föra personregister för framställning av statistik med följande ändamål och innehåll och med uppgifter från följande källor;

Statistikansvarig myndighet

Överstyrelsen för civil beredskap ÖCB

Ändamål Register som skall ligga till grund för statistiska redovisningar av; varuvisa grupper avseeende produktion, förbrukning etc. -

Innehåll

Register som får innehålla uppgifter om;

namn, firma och person- eller organisationsnummer, adress, telefonnummer samt arbetsställen och bransch beträffande företagare och företag.

dels volymer i produktion, inköp, försäljning, förbrukning och

-

lager för olika varor, dels volymer i och värden av leveranser av

olika varor.

Källor

Uppgifter i register får inhämtas från; Industristatistikens register IFR

-

Centrala företagsregistret CFR.

-

företagen direkt via blankett.

-

Bilaga 2

sou 1994:55

Bevarande/gallring: Uppgift i register skall gallras senast ett år efter det den inte längre

behövs för statistikändamålet.

Statistikansvarig myndighet

Socialstyrelsen SoS

Ändamål

Register som skall ligga till grund för statistiska redovisningar

av;

socialnämndemas och länsrättemas beslut insatser enligt

- om

socialtjänstlagen, lagen om vård av unga LVU och lagen vård

om av missbrukare i vissa fall LVM samt

-behandlingsgången ñr de personer som varit aktuella hos social-

näumden, vid hem ñr vård eller boende och/eller för kriminalvård.

Innehåll

Register som får innehålla uppgifter om; namn och personnummer beträffande hushåll/familjer erhållit

- som

bistånd enligt socialtjänstlagen, vilka belopp utgått och för

som vilken tid samt för hur många och barn biståndet beräknats. vuxna nanm och personnummer beträffande vårdnadshavare och barn - som

varit föremål för beslut vård enligt socialtjänstlagen och/eller

om

LVU samt uppgifter om placeringar utom det hemmet,

egna

kontaktpersoner/kontaktfamiljer och ersättningar till familjehem.

namn och personnummer beträffande personer varit föremål - som för beslut om vård enligt LVM samt uppgifter beredande om av

vård, placeringar och fara för egen eller hälsa.

armans namn och personnummer beträffande personer som vistats vid hem -

för vård eller boende samt uppgifter om medborgarskap, hemspråk, bostads- och familjeförhållanden och vårdens törloppp.

namn och personnummer beträffande varit föremål - personer som

ñr narkomanvård samt uppgifter medborgarskap, hemspråk,

om

bostads- och familjesituation, arbete och försörjning, missbruket och vårdens förlopp.

Kallar

Uppgifter i register får inhämtas från: kommunernas socialnärrmder, med stöd 63 § socialtjänstlagen.

- av huvudmännen för hem för vård eller boende och för institutioner ñr narkomanvård.

Bilaga 2 sou 1994:65

Utlamnande av uppgifter

Kopia register får lämnas ut till SCB för användning i den centrala

av databasservicen inom Sveriges officiella statistik SOS.

Bevarande/gallring

Uppgift i register skall efter det ändamålet är uppfyllt överföras till

arkivmyndighet.

Statistikansvarig myndighet

Delegationen för och utredningsverksamhet DPU

prognos-

Ändamål

Register skall ligga till grund för statistiska redovisningar av;

som bilbeståndet och förändringar i detta. -

Registerinneháll

Register som får innehålla uppgifter om; ägare, föregående ägare och näst föregående ägare till de fordon

förekommer i det för landet gemensamma bilregistret, som

fordonsägarnas eventuella näringsgren,

-

tekniska specifikationer beträffande fordonen samt om

-

kilometerskattepliktiga fordons eventuella transportarbete i Norge

och Finland.

Källor

Uppgifter i register får inhämtas från; Vägverkets register Bilregistret,

-

SCB:s register Centrala företagsregistret CFR,

-

Vägverkets register Grundregister kilometerräknare,

-

Vägverkets register Avstämplingsregister, samt från

-

Vägverkets register Debiteringsregister.

-

Bevarande/gallring:

Uppgift i register skall gallras senast ett år efter det den inte längre

behövs för statistikändamålet.

Bilaga 2

sou 1994:65

Statistikansvarig myndighet

Statens skolverk

Ändamål

Register som skall ligga till grund för statistiska redovisningar av;

elevströmmar och antal och andel elever lämnat grundskolan - som utan grundskole-

kompetens eller med ofullständiga betyg. Register skall vidare utgöra urvalsram för

uppgiftsundersökningar.

Registerinneháll

Register som får innehålla uppgifter

om;

samtliga elever i årskurs 9 med och - namn, personnummer övriga

folkbokföringsuppgifter,

skolenhet och skolhuvudman samt - om

skolgången och betygssättningen.

-

Källor

Uppgifter i register får inhämtas från; kommunerna. -

Bevarande/gallring:

Uppgift i register skall gallras senast ett år efter det den inte längre

behövs för statistikändamålet.

Ändamål

Register som skall utgöra underlag för statistiska redovisningar av; sökande och antagna till gymnasieskolan och sjuksköterskeskolan

och

elevernas gång i gymnasieskolan.

-

Register som vidare skall utgöra dels urvalsram för statistiska undersökningar, dels bas för primäruppgifter till högskoleregistret.

Registerinneháll

Register som får innehålla uppgifter

om;

sou 1994:65 Bilaga 2

och personnummer beträffande samtliga personer som sökt - namn gymnasial utbildning och/eller sjuksköterskeutbildning och deras föräldrar och familjeförhållanden. vilken gymnasial utbildning eller sjuksköterskeutbildning eleven sökt och till vilken utbildning eleven antagits. tidigare skolgång och praktik inom vardsektorn och resultaten av dessa samt behörighet för vidare utbildning. föräldrarnas utbildning och yrke. -

Kallar:

Uppgifter i register får inhämtas från; Kommun-Data AB och Stor-Stockholms intagningsnånmds system för intagning till gymnasieskolan, Centrala studiestödsnämndens CSN register studiebidrag. - SCB:s register Studerande i gymnasieskolan statistikregister. - -

Bevarande/gallring:

Uppgift i register skall gallras senast ett år efter det den inte längre behövs ñr statistikändamálet.

Statens offentliga utredningar

1994 Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelning för denstatliga 35. Vår andes stämma ochandras. . statistiken.Fi. Kulturpolitik ochinternationalisering. Ku.

Kommunema,LandstingenochEuropa 36.Miljö ochfysiskplanering.M. . + Bilagedel.C. 37. Sexualupplysning ochreproduktivhälsaunder

Mänsföreställningar om kvinnorochchefskap.S. 1900-taleti Sverige.UD.

VapenlagenochEG. Ju. 38. Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993.UD. . Kriminalvårdochpsykiatri.Ju. 39.Gamla är ungasom blivit äldre. Om solidaritet . Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk mellangenerationerna. Europeiskaäldreåret1993.S. . konsekvensanalys. Fi. 40. Långsiktig strålskyddsforskning. M.

EU,EESochmiljön. M. 41. Ledighetslagstiñrringen översyn.A. en . - Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes- 42. Statenochtrossarnfunden. C. . ochsäkerhetspolitiskt hänseende av att bli, 43.Uppskattadsysselsättning skattemasbetydelse - om respektiveintebli medlemi Europeiskaunionen:UD. för denprivatatjänstesektom. Fi.

Förnyelse och kontinuitet- om konstochkultur 44.Folkbokföringsuppgiñema i samhället.Fi.

i framtiden.Ku. 45. Grundenför livslångtlärande.U.

Anslutningtill EU Förslagtill övergripande 46. Sambandet mellanSamhällsekonomi, transfereringar . lagstiñning.UD. ochsocialbidrag.

Omkrigetkommit...Förberedelser för mottagande 47. Avveckling av denobligatoriskaanslutningen . av militärt bistånd1949-1969 Bilagedel.SB. + till Studentkårer och nationer.U.

Suveränitetochdemokrati 48.Kunskapför utveckling + bilagedel.A.

+ bilagedelmed expertuppsatser. UD. 49. Utrikessekretessen. Ju.

JIK-metoden, m.m. Fi. 50.Allemanssparandet en översyn. Fi. - Konsumentpolitiki enny tid. C. 51.Minneochbildning.Museemas uppdragoch

På väg. K. organisation bilagedel.Ku. + . Skoterkömingpåjordbruks-ochskogsmark. 52.Teaternsroller. Ku. . Kartläggningochåtgärdsförslag. M. 53.Mästarbrevfor hantverkare.Ku.

Års- ochkoncemredovisning enligtEG-direktiv. 54.Utvärdering praxisi asylärenden.Ku. av

Del och I II. Ju. 55.Rättentill reformeratbilstöd.S. ratten-

Kvalitet i kommunalverksamhet nationell - 56.Ett centrum for kvinnor som våldtagitsoch . uppföljningochutvärdering.C. misshandlats. S.

Renaroller i biståndet styrningocharbetsfördelning57.Beskattning fastigheter,del av Principiella i en effektiv bistandsförvaltning. UD. utgångspunkter för beskattning fastigheter av m.m. Reformeratpensionssystem. S. Fr. . Reforrneratpensionssystem. BilagaA. 58.6 JuniNationaldagen. Ju. . Kostnaderochindivideffekter. 59.Vilka vattendragskall skyddas Principeroch

Refonneratpensionssystem. BilagaB. förslag.M. . KvinnorsATP ochavtalspensioner. 59.Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningarav

Förvaltabostäder.Ju. vattenområden. M. . Svenskalkoholpolitik en strategiför framtiden. 60.Särskildaskäl utformning ochtillämpning . - - av Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge. - 2 kap.5 § ochandrabestämmelser i . Att förebyggaalkoholproblem. utlänningslagen. Ku. . Vård av alkohohnissbrukare. S. 61.Pantbankemas kreditgivning.N. . Kvinnor ochalkohol.S. 62.Rationaliseradfastighetstaxering, del Fi. . Barn Föräldrar Alkohol. - 63.Personnummer integritetocheffektivitet. Ju. . - - Vallagen.Ju. 64.Med i tankarna M. . raps Vissamervärdeskatteüägor III Kultur m.m. Fi. 65.Statistikochintegritet,del 2 Lag . - - om MycketUnderSammaTak. C. personregister för officiell statistik Fi. . m.m. Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. . Ku.

Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar.Ku. .

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kommunikationsdepartementet Omkriget kommit... Förberedelser for mottagande av På väg. 15 militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. 11 Finansdepartementet Justitiedepartementet Ändrad ansvarsfördelning for den statligastatistiken. l Vapenlagen ochEG4 Sverige ochEuropa. En samhällsekonomisk Kriminalvård och psykiatri. 5 konsekvensanalys. 6 Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. JlK-metoden, m.m. 13 Del l och11.Ju. 17 Vissa mervärdeskattefrågor lll Kultur m.m. 31 - Förvaltabostäder. 23 Uppskattad sysselsättning om skatternas betydelse - Vallagen. 30 för den privata tjänstesektom. 43 Utrikessekretessen. 49 Folkbokföringsuppgiñema i samhället. 44 6 Juni Nationaldagen. 58 Allemanssparandet en översyn. 50 - Personnummer integritet och effektivitet. 63 Beskattning av fastigheter,del Principiella - utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. 57 Utrikesdepartementet Rationaliserad fastighetstaxering, del Fi. 62 for Sverige i utrikes-och Statistikoch integritet, del 2 Historisktvägval- Följderna säkerhetspolitiskt hänseende bli, respektiveinte bli Lag om pcrsonregister för officiell statistik m.m. 65 av att medlemi Europeiska unionen. 8 övergripande Utbildningsdepartementet Anslutningtill EU- Förslag till lagstiñning. 10 Grunden för livslångt lärande. 45 Suveränitet och demokrati Avveckling av den obligatoriskaanslutningen till + bilagedelmedexpenuppsatser. 12 Studentkårer och nationer.47 Rena roller i biståndet styrningoch arbetsfördelning i effektiv biståndsforvaltning. 19 Kulturdepartementet en Sexualupplysning och reproduktivhälsa under 1900-talet Förnyelseoch kontinuitet- konst ochkultur om i Sverige.37 i framtiden.9 Kvinnor,barnoch arbetei Sverige 1850-1993. 38 Vandelns betydelsei medborgarskapsårenden, m.m. 33 Teknisktutrymme för ytterligare TV-sändningar. 34 Socialdepartementet Vår andesstämmaoch andras. Mäns Föreställningar kvinnoroch chefsskap.3 Kulturpolitikoch internationalisering. 35 om Reformeratpensionssystem. 20 Minneoch bildning. Museernas uppdrag och Reformerat pensionssystem. Bilaga A. organisation + bilagedel.51 Kostnaderoch individeffekter.21 Teaterns roller. 52 Reformeratpensionssystem. BilagaB. Mästarbrev för hantverkare. 53 KvinnorsATP och avtalspensioner. 22 Utvärdering av praxisi asylärenden.54 Svensk alkoholpolitik strategiför framtiden. 24 Särskilda skäl utformning ochtillämpning av 2 kap. - en - Svensk alkoholpolitik bakgrundoch nuläge.25 5 § ochandra bestämmelser i utlänningslagen. 60 - Att förebygga alkoholproblem. 26 Näringsdepartementet Vårdav alkoholmissbrukare. 27 Kvinnoroch alkohol.28 Pantbankemas kreditgivning. 61 Barn Föräldrar Alkohol. 29 - - Gamlaär som blivit äldre.Om solidaritetmellan Arbetsmarknadsdepartementet unga generationerna. Europeiska äldreåret1993.39 41 Ledighetslagstiñningen Översyn - en Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar Kunskap för utveckling + bilagedel. 48 ochsocialbidrag. 46 Rätten till reformerat bilstöd. 55 ratten- Ett centrum för kvinnor som våldtagitsoch misshandlats. 556

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Civildepartementet Kommunerna, Landstingenoch Europa. + Bilagedel.2 Konsumentpolitiki enny tid. 14 Kvalitet i kommunalverksamhet-nationell uppföljningochutvärdering.18 MycketUnderSamma Tak. 32 Staten ochtrossamfunden. 42

Miljö- och naturresursdepartementet EU, EESoch miljön. 7 Skoterkömingpå jordbruks-ochskogsmark. Kartläggningoch åtgärdstörslag. l6 Miljö och fysisk planering.36 Långsiktigstrålskyddsforskning. 40 Vilka vattendrag skallskyddas Principeroch förslag.59 Vilka vattendragskallskyddas Beskrivningar av vattenområden.59 Med raps i tankarna 64