Aktuella socialtjänstfrågor : delbetänkande från Socialberedningen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

ETÄNlANDE SOCIALBEREDNINGEN

AV

SM]

|986=|9

QKTUELLA

SOCIAL

TJÄNST

FRÅGOR

I3l

Statens offentliga utredningar 1986: 19

55%??

Socialdepartementet

Aktuella social-

tjänstfrågor

Delbetänkande från

Socialberedningen

Stockholm 1986

Omslag Ad Sum ISBN 9l-38-O9150-X ISSN O375-250X Liber Tryck AB Stockholm 1986 6I I8I4

SCIJ 1986 : 19 3

Till Statsrådet och chefen för Socialdepartementet

tillsattes den 19 juni 1980 efter bemyndigande Socialberedningen av regeringen den 29 maj 1980.

fick efter regeringsskiftet hösten 1982 nya diráçtiv Beredningen och en delvis Sedan dess har beredningen avny sammansättning. betänkanden, nämligen i oktober 1983 (Ds S 1983:16) gett fyra Erfarenheter av LVM och vissa andra socialtjänstfrågor. i augusti 1984 tvånget och rättssäkerheten, i (SOU 1984:64) Psykiatrin, 1984 (Ds S 1984:15) Socialtjänstens insatser för ungdoseptember mar. Vissa i samband med missbruk och kriminalitet samt i frågor december 1984 Rehabiliteringspennirg till misáaru- (Ds S 1984:17) kare - vissa avgiftsfrågor.

Vi överlämnar härmed betänkandet Aktuella socialtjänstfrågor.

I san ledamöter försäkringsrättsrådet lars beredningen ingår Grönwall, ordförande, f.d. riksdagsledamoten Britta Bergström. Göte Jonsson, f.d. riksdagsledamot-en Erik Larsriksdagsledamoten Ove löfgren, riksdagsledamoten Anita Persson, landstingsrådet Kurt och riksdagsledamoten Evert son, avdelningschefen Sjöström Svensson .

vid utarbetandet av detta betänkande har varit utredsakkunniga Färm, avdelningschefen Arne Gustavsson, ningsselçreteraren Ingemar hovrättsassessorn Gertrud Holmquist (t.o.m. 8 dtober 1985), föreståndaren Bertil Håkansson, sektionschefen Karl-Axel Johansson, departementsråden Jakob Lindberg och Kerstin Wigzell,

SOU 1986: 19

kanslirådet Jan Nasenius (avliden september 1984) och sektionschefen Bengt wiktorin. Experter har varit överläkaren Bertil Kettner, departamentsrådet Anita Meyerson och karmarrättsrådet Margit Kärrström.

I sekretariatets arbete med betänkandet har deltagit avdelningschefen Birgit Plágberg, huvudsekreterare fr.o.m. den l september 1984, socialinspektören Kristian Tilander samt experten Kärrstxün och avdelningsdirektören vid statistiska Chtlmina centralbyrån Ferrmark-Harux).

I detta betänkande tar vi som finns upp två frågor särskilt angivna i våra dirdtiv, en förbättrad nämligen socialbidragsstatistik och samverkan mellan föreningslivet och socialtjänsten. Vi behandlar vidare tre frågor sam har aktualiserats hos oss under Vår allmänna tppföljnirlg av socialtjänstreformen och som vi har ansett särskilt viktiga att ta upp, nämligen vistelsekormrtunens ansvar, am människor med handikapp och socialtjänsten samt klagorätten i fråga cm beslut enligt socialtjänstlagen.

Våra förslag beträffande har utarbetats socialbidragsstatistiken i nära samarbete med statistiska centralbyrån. Denna fråga liksom andra områden som vi behandlar i detta betänkande har beretts inom en ecpertgrupp, sam har bestått av bl.a. företñdare för föreningslivet och experter från Socialdepartementet och socialstyrelsen.

Reservation och särskilt yttrande har av ledamoten Jonsavgetts son.

Vi kcmner inan kort att överlämna betänkandet (SOU 1986:20) Barns behov och föräldrarnas rätt. Socialtjänstens arbete med utsatta familjer. Stockholm i februari 1986.

Lars Grönwall

Britta Bergström Göte Jonsson Erik Larsson

Ove Löfgren Anita Persson Kurt Sjöström

Evert Svensson /Birgit Högberg Margit Kärrstrün Kristian Tilander

SOU 1986: 19 ll

Förkortningar ALRO Alkoholproblematikers Riksorganisation ALNA Alkohol- och narkotikarådet AMU Arbetsmarknadsutbildning DHR De Handikappades Riksförbund DKSN De Kristna Samfundens Nykterhetsorganisation FMN Föräldraföreningen Mot Narkotika Förvaltningsrättslig tidskrift Föreningen för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna GRUNDVUX Grundutbildning för vuxna HCK Handikappförbundens Centralkomnittê JO Justitieotnbudsrtannen Kommunala handikappråd KG-NIJX Kcxurunal

vuxenutbildning

MHF Motorförarnas Helnykterhets förbund PRAO Praktisk arbetslivsorientering i grundskolan PRO Pensionärernas riksorganisation Prop . Proposition RBU Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar R- förbunden ALRO, KRLM, RFFR, RFI-TL, RSMH RIA Rådgivning i alkohol- och narkotikafrågor i kyrklig regi RFFR Riksförbundet För Familjers Rättigheter RFI-IL Riksförbundet För Hjälp åt Läkemedelsmissbrukare RSMH Riksförbundet för Social och Mental hälsa

12 SOU 1986: 19 Regeringsrättens årsbd statistiska centralbyrån Sveriges folkpensionärers riksförbund socialtjänstlagen Statens Offentliga Utredningar %ialutredningen

SOU 1986: 19 13

SAMMANFATTNING

I det här betänkandet behandlar vi fen olika frågor: Vistelsdmmmunens ansvar, an nänniskor med handikapp och socialtjänsten, Klagcmöjligheterna enligt socialtjänstlagen (SoL), Förbättrad socialbidragsstatistik och Föreningslivet och socialtjänsten. De tre första frågorna har ett närmare samband ned varandra oc:h har aktualiserats under vår uppföljning av socialtjänstlagen. De två andra frågorna har vi haft i särskilt uppdrag att utreda enligt _ direktiven.

Vi skall här sammanfatta våra ställningstaganden och förslag. Dessutcm inleds Varje kapitel med en kort översikt i punktform.

KAP. l VISTELSEKGMJBIENS ANSVAR

Det Etersta ansvaret

Varje kamrun svarar enligt 2 § SoL för socialtjänsten inom sitt område. Enligt 3 § SoL har kormmmerna det yttersta ansvaret för att de san vistas i kormmmen får det stöd och den hjälp san de behöver. Varje kommun var även tidigare skyldig att tillse att de som vistades i komrrunen fick den omvårdnad och den ekonomiska socialhjälp san de ansågs Det slutliga ansvaret för vistelsekanrmmen var dock begränsat genom att vistelsekonmunen i vissa fall hade rröjlighet att få ersättning från nantalsslcrivninsgslçommunen för vad san hade getts ut. En förändring har skett odçså på det sättet att rätten 1:111 bistånd enligt SoL är vidare och cmfattar fler slag av insatser än den gamla, s.k. obligatoriska socialhjälpen gjorde.

14 SOU 1986: 19

Ting ningssvårigheter

Bestämmelserna cm vistelsekomrminens ansvar har vållat i problen den praktiska tillänpningen och i en del fall har oenighet uppstått mellan olika kommmer on vem san skall svara för kostnaderna för hjälp till den enskilde i olika samanharg. Rent allnänt har vissa lunmuner med många besökande turister att deras tyckt ekonaniska och övriga ansvar ñr tillfälliga besökare har blivit för stort. Nan kan också urskilja olika situationer när det har uppkommit direkta problem Den kanske vanligaste situationen är den att en person vistas på en institution av något slag i en annan kotmnun än mantalsshivnirxgskaturunen. Frågan Immer då upp om det är den sistnännda lcomnumen eller den kommun där institutionen ligger som skall svara för olika former av bistånd enligt 6 § SoL. En annan fråga san har blivit Omtvistad är vilken konmun san skall svara för kostnader för färdtjänst m.m. vid mer eller mindre tillfälliga vistelser incm en annan lomnxun än mantalsslcivnixlgskotrmmen. Ett tredje anråde där det har förekommit svårigheter i tillänpnirzgen är placeringar i faniljehen. Här gäller i någon mån speciella bestämmelser, och har närmast problemet gällt gränsdragningen mellan vilka kostnader mn placeringskonmunen skall svara ñr och vilka scm arüccmmer på vistelsekarummen.

Bedörrning

Vi har inte kunnat finna belägg för att de s.k. tuexempelvis ristkonmmerna rent faktiskt har haft några mer betydande kostnader som en följd av sitt ansvar enligt SoL för hjälp åt personer som vistas tillfälligt i kommunen.

Större har problenen visat sig vara när det gäller personer san vistas i en institution utanför den egna lwxrmmen och därefter skall placeras t.ex. på ett behandlingshem. I dessa fall har problemet varit allvarligt framför allt på det sättet att den tvist som uppstått har kunnat försvåra behandlingsarbetet och t.o.m.

SOU 1986: 19 . 15

förlänga vistelsetiden på institutionen. Givetvis fungerar samarbetet mellan olika koxurmmer i många fall bra, men dessa fall blir av förklarliga skäl inte lika omtalade scm när kommmerna är oeniga .

Vi menar att vissa av de problem som Iran påtalat har överdrivits något. Man kan dock inte bortse från att vissa snå och medelstora kozmruner med kanske flera institutioner kan drabbas av orimligt stora kostnader och också får en ökad arbetsbelastning cm principen om vistelsekormrlunerls ansvar tillärrpas strikt. Den största nackdelen med en strikt tillämpning av denna princip är dock risken för brister i vårdplaneringen, an flera kommmer skall ha det ekonomiska ansvaret för olika delar av vården.

Vi finner inte anledning att föreslå någon ñjrändring av den princip an vistelsekcmnunens ansvar san har slagits fast i SoL och som är resultatet av en lång historisk utveckling, där nan mer och mer har gått ifrån den bundenhet till heznortslcarummen san tidigare har funnits är dem son behijvt samhällets stöd. Även au vi således vill ha kvar denna princip som huvudregel, finns det situationer då en strikt tilläxrpning av principen cm vistelsekommunens ansvar skulle vara mindre lämplig.

Forslag till ändringar

Vi föreslår undantag for de fall då någon placeras för vård eller boende i ett annat han än det egna, t.ex. på en institution av något slag eller i ett familjehem. I dessa fall skall den kcmnun som har vistelsen - i allmänhet hemkcrrrmmen - svara för anbesörjt allt det bistånd enligt 6 § SoL scm den enskilde behöver, även cm han vistas utanför hemkomrmnen, dvs. inte bara vårdkostnaden utan också det bistånd av annat slag som behövs under vårdtiden. Däremot skall vistelsekonummen fortfarande svara för sådana tjänster son inte kan anses som bistånd enligt 6 § SoL och scm utgår enligt kommunens egna regler, t.ex. barncmsorg.

16 SOU 1986: 19

Även i sådana fall då en placering har skett hugencm en annan vudnans ñrsorg, t.ex. eller en

krintinalvårdsstyrelsen sjukvårds-

huvudman, bör ett från undantag huvudprincipen ske genom att hg:kcnmunen jämställs med en placeringskcmmm. On någon t.ex. gencm kriminalvårdsstyrelsens försorg placeras i ett behandlingshem bör således hankomnunen svara för vårdkostnader och annat bistånd enligt 6 § SoL san kan bli aktuellt. I sådana fall bör dodc samråd alltid ske nellan den huvudman som cmbesörjer placeringen odx henkomnlunen, innan en placering kommer till stånd. I den mån den enskilde inte har rxågon kontakt ned sin hankonmun bör den gamla konmm san den enskilde har mest till anses anknytning san placeringskarmun.

Vi föreslår vidare att ett ärende skall kunna över från flyttas en socialnärrnd till en annan, även cm den senare nännden inte samtycker. Detta är inte rröjligt f.n. Im sådan överflyttning skall beslutas av länsrätten cm den som berörs av ärendet har mest till den andra koxrmmen. anknytning En ytterligare förutsättning skall vara att en överflyttning är ned lärrplig hänsyn till att det är an ett fråga hjälpbehov som är någorlunda varaktigt .

mp. 2 GV! MÄNNISKOR MED HANDIIQPP OCH SOCIALTJÄNSTEN

Utgångspunkter

Socialtjänsten är skyldig att dels själv och service till ge stöd människor med handikapp, dels samarbeta ned och andra påverka myndigheter så att handikappade får den hjälp och det stöd scm de behöver.

Vår utgångspunkt är SoL:s definition av handikapp som ett förhållande nellan en människa ned en skada eller en sjukdan och hennes angivning. Vi har därför på många sätt strukit under att när den kommunala servicen anpassas generellt för att underlätta

för människor ned funktionshinder att delta i samhällslivet, så minskar behovet av särlösningar och därmed risken för utslag-

ning.

Oentalkarunittê (HCK) har under 1985 frågat Handikappförbundens karmmer an deras insatser for handikappade och redovisamtliga sar detta i Socialtjänsten och handikappinsatserrla i rapporten kormunerna 1985. Den bild som rapporten tecknar visar på stora brister rmär det både anfattningen och innehållet i insatgäller serna för Det är också vår uppfattning att det harxiikappade. finns sådana stora brister efter de kontakter vi har haft ned och deras organisationer, likscm ned socialstyrelsen handikappade och andra Vi anser därför att det är att myndigheter. vissa av socialtjänstens skyldigheter beträfgöra klarlägganden fande stöd och hjälp till människor med handikapp.

Det finns också anledning att understryka det ökade ansvar san får ned den ansorgslagen (1985:568). Den lägsocialtjänsten nya ger samma ansvar på socialtjänsten för de psykiskt utvedçlirxgsstörda som for andra och i vissa fall betonas hxnmnmedborgare ansvaret som t.ex. när det rätten till förtur till förskogäller la och fritidshem Först när det beliávs extra insatser i form av särskilda san kräver särskilt kurmande och särskilda cmsorger resurser träder in och lägger ansvaret för dessa cmsorgslagen cmsorgsnännd. brámden skall dessutan ge omsorger på landstingets kormmmernas stöd och handledning när det behövs. Onpersonal skall enligt den nya lagen planera sin verksamhet songsnämnden efter samråd med kommunerna i landstingsområdet.

Stödet till barn och ungdom med funktionshinder och deras famil-

jer.

Vi anser det att lqonlnunerna gör handlingsprogram i nödvändigt som cmfattar hela den lonnunala verksamheten. Det handikappfrågor är socialnämndens skyldighet att ta initiativ till sådana hand-

18 SOU 1986: 19

lingsprogram. Socialnänndens informationsskyldighet är odçså viktig. Den syftar bl.a. till att ge kormmmmedborgarna kunskaper an socialtjänstens insatser och rätten att den. utnyttja I den skyldigheten ingår också att anpassa informationen så att nänniskor med funktionshinder, t.ex. döva och kan

begåvningshandikappade,

förstå den och begagna sig av sina SoL för att rättigheter enligt få den service de behöver.

För att fanil jer san har barn med handikapp skall kunna leva ett så normalt liv san nöjligt är det att det finns avlönödvändigt sarservice i olika former. Vi anser att skall san avlösning ingå en naturlig del i ansvar för att normalisera socialtjänstens barnens och familjens livsvillkor. I dag lärrnas många familjer ensanma med orimligt tunga cmsorgsuppgifter.

Förskola och fritidshan är båda viktiga stödinsatser för faniljer med handikappade barn, och de har stor betydelse för en positiv utveckling for barnen. Barn med behov av särskilt stöd och stimulans skall enligt SoL ges förtur till förskola och fritidshem Ibland förekommer det dock att och ñjräldrarna har socialtjänsten olika uppfattningar cm barnens rätt till förtur. Vi anser att i sådana fall måste det finnas en möjlighet för föräldrarna att få frågan on förtur för sitt barn överprövad enligt 73 § SoL gencm törvaltxiirugsbesvár.

Många handikappade barn och ungdanar kan inte klara ensamna sig på fritiden. För den Odl deras föräldrar är det därför nödvändigt att särskilda insatser görs för att fritiden skall bli och trygg meningsfull. Upp till 12 år är stödet relativt väl utbyggt i dag. Däranot saknas det ofta tillsyn, stöd och stimulans efter 12 år utanför skoltid. Landstingen har den enligt nya cmsorgslagen skyldighet att erbjuda sådan service till men utvecklingsstörda, för övriga mgdatlar över 12 år med svåra skall socialhandikapp tjänsten vid behov ge tillsyn och ansorg utanför skoltid. Vi vill

att detta stöd skall tillsammans ned den understryka planeras

unge och hans familj.

liksom för vuxna människor ned handikapp är det För ungdcmar att få och behålla ett arbete. Socialtjänsten måste därviktigt för aktivt medverka till att de får möjligheter till rehabiliteär det också att man bedriver en ring. Av den anledningen Viktigt verksamhet så att nan kan ge stöd ned de resurser san uppsökande socialtjänsten förfogar över för att underlätta arbetsplacering.

Stödet till vuxna människor ned handikag

ned svåra och satmnansatta handikapp saknar varje [Vånga nänniskor Bl.a. HcKzs visar att sociform av sysselsättning. undersökning endast undantagsvis erbjuder dessa nänniskor meningsaltjänsten full Vi anser därför att regeringen bör överväga sysselsättning. till kolumnerna är särskilda utvecklingsprojekt där olika bidrag kan ñr som ett första led i en modeller prövas sysselsättning arbetsrehabiliterinsg eller för att mdvika isolering. långsiktig av sådan verksamhet bör till övriga kom- Erfarenheterna spridas muner.

i olika former till nänniskor ned handikapp utformas i Service utifrån konutunernas äldreservice. Denna svarar dag vanligtvis dock ofta dåligt not de behov som unga och nedelålders handikap- Vi anser därför att socialtjänsten måste ägna betydligt pade har. åt främst organisation och åt större uppnärksamlqet hemtjänstens och till dess personal för att bättre utbildning handledning behov. Det är också angeläget att kunna tillgodose handikappades man finner former för större inflytande ñr den san tar enot

servicen .

Människor med svåra san behöver bo i servicehus eller handikapp de saknar att till liknande upplever i dag att nöjlighet flytta en annan kommun bl.a. av bristen på service san nedfört på grund

20 SOU 1986 : 19

komnunala regler cm förtur t.ex. till servicehus. Vi anser att även svårt handikappmie måste få nöjlighet att till en flytta annan kormnun oda få hjälp av ned socialtjänsten planeringen i inflyttningskatmunen.

Många saknar också nöjligheter till rácreation eller avlösning som är nödvändig ñár att den enskilde och hans närhandikappade stående skall kunna klara av en fortsatt vistelse i den egna bostaden eller i det egna hennet. är här Socialtjänstens uppgift att tillsamnans ned den enskilde och hans och anhöriga planera erbjuda sådan avlösning och rdçreation. Uteblir den möjligheten kan det medñára en icke önskvärd institution. intagning på

Färdtjänst finns i dag i alla hanmmer, men dess oda organisation Omfattning nedför ärudå stora begränsningar för den enskilde handikappade. Vi anser att betydligt större måste ansträngningar göras för att anpassa de allnänna färdnedlen till rrännislcornas behov och därmed begränsa Vi anser också att färdsärlösnirmgar. tjänstens organisation och den enskildes kostnader för färdtjänsten måste ses över.

Handikgråden

Alla de anråden san vi berör i detta skall ses som en kapitel katalog över handikappades behov av sådan och sådant stöd hjälp scm socialtjänsten enligt SoL skall eller andra uppfylla påverka myndigheter att uppfylla. Vi anser att de kommunala handikapprâden (KHR) bör vara pâdrivare i frågor san berör av planeringen insatser inom socialtjänsten Bär människor ned beträfhandikapp fande såväl som innehåll utformning och omfattning. Särskild vikt bör läggas vid den uppsökande verksamheten och sysselsättningsfrågorna .

sou 1986:19

KAP. 3 Iqacotwdmxaimmm ENLIGT SoL

Förvaltningsbesvär och kormunalbesvär

73 socialnämndens beslut hos länsrätten Enligt § SoL överklagas bl.a. cm nämnden har meddelat beslut i fråga -cm genan besvär, 6 §. Bestämnelsens innebörd är att förvaltningsbistånd enligt anföras not vissa beslut av socialnämnden men inte besvär får mot andra. Eftersom det är fråga cm beslut av en konmmal rmännd, i vilken utsträdmixxg det också finns rröjlighet uppkommer frågan konmunalbesvär i cm beslut enligt SoL. Olika att anföra fråga kcxmrunalbesvär. Dessa regler regler gäller an ñrvaltnings- resp. bl.a. att av förvaltningsbesvär är mer allsiinnebär prövningen och därför av större värde för den enskilde. dig

Gränsdra n en

och mmruunalbesvär har Gränsdragningen mellan förvaltningsbesvär vållat i den praktiska tilläxrpningen. Gränsdragnirlgsprobproblem cm olika former av socilenen gäller framför allt besvär i fråga al t.ex. färdtjänst, barnansorg och social henhjälp. service, att få en viss social service har nämligen, bl.a. i Möjligheten ansetts kunna antingen utifrån de regeringsrättspraxis, prövas m.m. som konurunen har antagit eller särskilda regler om förtur I det förra fallet blir det fråga an med utgångspunkt i 6 § SoL. och i det senare fallet en förvalten karmmalñttslig prövning Delvis sanna uppkommer vid beslut an avningsrättslig. problen gifter för sociala tjänster.

medför inte bara för de beslutan- De olika besvärsvägarna problem utan också Er den enskilde, inte minst genan de myndigheterna kan försenas. Vidare innebär den nuvarande att handläggningen den san känner till besvärsreglerna kan formulera situationen att sin ansökan som en begäran cm bistånd enligt 6 § SoL och därigetill den mest allsidiga besvärsprövnirgen. Den nan få rröjlighet

SOU 1986: 19

san därenot inte är så väl hanmastadd med reglerna kanske inte formulerar sig på detta sätt och får då inte heller denna nöjlighet, trots att ansökan gäller samna slags sociala tjänst.

För att försöka lösa de problen som är förknippade med de olika besvärsordningarna kan man gå fram på olika vägar. Man kan 1) ge centrala anvisningar i någon form till socialnäxmderna om gränsdragningen mellan vad san avser rätt till bistånd resp. rätt till en insats enligt konmmens egna regler cm färdtjänst e.dyl., 2) utvidga eller på annat sätt ändra i SoL, besvärsreglerna 3) precisera vad scm skall anses bistånd utgöra enligt 6 § SoL.

Precisering av rätten till bistånd

Det bästa sättet att komna tillrätta med dessa svårigheter är enligt vår mening att bättre försöka precisera vad som ingår i rätten till bistånd. m sådan borde Precisering Iran egentligen inte göra utan en noggrann genangång av praxis och en ingående prövning av vad som kan tänkas gå in under rätten till bistånd. Trots att vi inte har haft möjlighet att en sådan göra noggrann gencmgång och prövning i detta betänkande har vi ändå ansett det befogat att lägga ñárslag san åtminstone preliminärt skulle kunna förbättra situationen. Vi har ansett nämligen det vara en viktig rättssäkerhetsfråga att så sker.

För att uppnå en sådan precisering ;föreslår vi att Iran i 6 § SoL särskilt anger att rätten till bistånd kan omfatta såväl ekonomisk hjälp som annat bistånd. Det sker att genan man i lagtexten san exempel på annat bistånd näxmer särskilda insatser för barn och mgdcmar, äldre rränniskor och människor med handikapp. Just dessa grupper nämns i de riktlinjer för socialnänndernas verksamhet san finns i SoL.

SOU 1986: 19

inte att utesluta människor som inte kan Meningen är givetvis till från rätten till bistånd, direkt hänföras någon av grupperna vi vill endast markera att det inte bör vara någon skillnad utan rätt till bistånd. Så bör t.ex. den mellan de olika gruppernas som föreskrivs i 15 § kunna vara en rätt rätt till barnomsorg likaväl som rätt till färdtjänst och hamhjälp kan till bistånd vara det .

Rätten till bistånd skall enligt den föreslagna lagtexten gälla behov av särskilda insatser i något hänseende. Häriden som har vi markera att t.ex. endast en inplacering i en barngenom vill ett annat kormunalt turordningssystan inte skall omsorgskö eller Inte heller skall en social servianses utgöra en biståndsfråga. ce tillkommer en viss grupp anses son bistånd. son generellt

Ett särskilt problem är den möjlighet till besvärsprövning enligt beträffande en och sanna åtgärd son två olika besvärsordningar vill vi narkera har ansetts föreligga i praxis. Med våra forslag en sådan dubbel inte bör förekomst. Den beslutsfatatt prövning måste bestämts för on det är en biståndstande myndigheten sig eller inte. Vid denna bedömning bör myndigheten vara genefrâga till den enskilde och vid tvekan uppfatta den rös i förhållande enskildes begäran som en biståndsansökan.

Rätten till bistånd oberoende av ekonomisk prövning

Genom vårt ñrslag att göra ett tillägg till 6 § SoL har vi klart bistånd kan utges son áconomisk hjälp eller markerat att antingen som annat bistånd. I fråga cm den dçonomiska hjälpen är givetvis Beträffande andra former av den ekonomiska prövningen avgörande. däranot cm att som på gnmd av bistånd är det fråga ge människor av inte kan klara vissa delar av den ett handikapp något slag en sådan social tjänst att de därigenon praktiska livsföringen en skälig levnadsnivå. Vi anser därför att någon ekonomisk uppnår skall när det andra fonner av bistånd prövning inte göras gäller

SOU 1986: 19

än ekonomisk hjälp men att lcotrmmerna kan ta ut en avgift för tjänsten i fråga som står i ñrhållande till den hjälpbehövandes ekonomiska förutsättningar.

Endast den som berörs av biståndsbeslutet får klaga

Slutligen föreslår vi att 73 § andra SoL skall Denstycket utgå. na bestärmelse - san anger att besvär inte får föras not beslut i

fråga an bistånd till annan - har i förening med ett uttalande av

Socialutskottet ansetts san ett från att foravsteg principen valtningsbesvär utesluter krammmalbesvär. Av 33 § förvaltningsprocesslagen och ll § förvaltningslagen framgår att besvär får anföras endast av den san beslutet angår. Det torde redan av dessa paragrafer stå klart att talan inte får föras mot beslut i fråga cm bistårri till annan. Bestämmelsen behövs därför inte.

KAP. 4 socxALslnkAcssmTlsTxx

Nuvarande statistik

Socialbidragets omfattning - kostnader och antal bidragshushåll har ökat sedan 1981. Det har medfört ett växande behov på både riks- och lczxrmmnivâ av att följa socialbidragets utveckling och analysera ñrändringar och orsaker. Den officiella socialbidragsstatistiken är en viktig informationskälla för dessa ändamål od1 har scm sådan särskilt i våra uppnärksarmats direktiv.

Den nuvarande årliga statistiken publiceras alltför lång tid efter aktuellt redovisningsår för att vara ett bra underlag för beslut cm andra stödinsatser av mer generell karaktär. Det behövs därför en mer aktuell statistik för att kunna följa förändringarna i fråga an utbetalda och antal belopp bidragshushåll med syfte att sätta in andra insatser eller att läsa av brister i sanhället i övrigt.

SOU 1986: 19 25

Socialnämnden har skyldighet att lämna uppgifter till statistisla centralbyrån enligt en förordning (1981:1370). Den enskildes uppgifter skyddas av sekretesslagen. Integritetsfnågorna är dodç mycket betydelsefulla och i prcpositionen cm socialtjänsten franhålls att man från integritetssynpunkt i möjligaste mån bör undvika individrelaterad statistik inan socialtjänstcmrådet. Detta har väsentlig betydelse ñr att klienterna skall få förtroende för sekretesskyddet inan socialtjänsten. I stället förordas en statistik som bygger på mängduppgifter. En mellanform är att statistik baserad på avidentifierade individuppgifter, dvs. uppgifter på individnivå, sänds från kpmmunerna utan identitetsfaktor (personnummer). Endast uppgiftslämnaren på lokala nivån känner till förhållandena scm dessutom är sekretesskyddade.

Kvartalsstatistik och stickprovsundersökningar

Vi föreslår en kvartalsstatistik med samma innehåll scm den årliga socialbidragsstatistiken Er att snabbare belysa ñárändrirzgar i socialbidragets omfattning mätt i antal bidragshushåll och utgivet socialbidrag. Genom att under löpande år få kunskap cm förändringar i socialbidragsgruppens sammansättning skapas en möjlighet att sätta in andra insatser från samhällets sida. Statistiken skall även belysa vissa regionala skillnader. För att minska kostnaderna ñr kvartalsstatistiken föreslår vi att ett urval lcotmmner kvartalsrapporterar uppgifter cm Socialbidraget. Storleken av urvalet lcommmer skall göras så att resultatet är riksrepresentativt och ger möjlighet till viss regional redo/is ning.

Vi föreslår vidare att man skall gencmföra standardiserade stickprovsmdersöknixxgar för att belysa vilka olika faktorer som har betydelse ñr behovet av socialbidrag. För detta syfte belñver man kartlägga socialbidragshushållens sammansättning och redovisa de olika faktorer scm kan ha betydelse för behovet av socialbidrag samt belysa samspelet mellan Socialbidraget och samhällets

26 SOU 1986: 19

stödåtgärder i övrigt. Den mdersölmirlgsnodell vi föreslår innehåller förslag till variabler san fränst syftar till att belysa de faktorer som ger upphov till försörjningssvårigheter. Av integritetsskäl ñáreslår vi en uppläggning ned avidentifierade individdata.

Meningen ned denna mdersölçnixigsneødell är att den skall kunna användas av enskilda kommmer men att manäven vid särskilda tidpunkter skall kunna göra riksrepresentativa undersökningar ned möjligheter till en viss regional redovisning.

KAP. 5 EÖRENINGSLIVEI OCH SOCIALTJÄmIEN

I våra direktiv i fråga cm socialtjänstens sanarbete ned föreningslivet konstateras att folkrörelserna har varit och är en drivkraft i det socialpolitiska reformarbetet det har starkt strukits under i förarbetena att socialtjänsten bör samarbeta ned företnixxgslivet incrn olika delar av socialnänndernas Verksanhetsanråde .

Vår uppgift enligt direktiven är att sttriera formerna för och innehållet i denna samverkan och överväga möjligheterna för intensifierad konkret samverkan.

Debatten om föreningslivet och sanhället

För att belysa föreningslivets förhållande till socialtjänsten har vi sökt återspegla den pågående debatten an föreningslivets ställning i sarrüxället. Vi redovisar några olika betraktelsesätt.

Ett Vanligt synsätt inom socialt arbete är att detta inriktas på att tillgodose behov hos individen, eller för att påverfamiljen ka och förändra sanuhället. Insatserna måste beröra hela det sociala ñltet. Med denna utgångspunkt har ñreningslivet rönt en allt större uppmärksamhet som en oumbärlig resurs i det sociala

SOU 1986: 19 27

arbetet, där socialtjänstens insatser skall ñrstärka det sociala nätverket .

Ett annat betraktelsesätt är att se människors relationer och deras agerande inom de tre nivåerna ekonomi, ideologi och politik. Folkrörelserna och ñrexxingslivet förekommer på samtliga tre nio vaer .

Den ekonaniska nivån handlar cm hur nänniskor försörjer sig och deras ställning i produktionsprocessen. Fackföreningsrörelsen och kooperationen är exempel på föreningslivets representation.

Den ideologiska nivån rör :människors kulturliv och behov och nöjatt identifiera sig med den klass eller grupp de tillligheter hör.

Det ökande kommersiella ungänget har försvårat identifikationsnöjligheterna men föreningslivet spelar fortfarande en väsentlig roll. kan rmännas invandrarföreningar men även andra som exempel organi sationer .

Den nivån rör människors förhållande till stat oda myn-

Elitiska

digheter och ;förmågan att själv eller kollektivt kunna påverka, bestäms och vara delaktig i beslut. Klientorganisationer, handioch pensionärsorganisationer san har vuxit upp kapporganisationer under senare årtionden har medverkat till bättre rröjligheter att få inflytande.

Ett tredje betraktelsesätt är att skilja mellan de faktorer san svarar för sarrhällets och de som svarar för reprodukproduktion tionen. I reproduktionen ingår nännismrs förnyelse scm sociala individer eller av individerna som arbetskraft. Här förnyelse förutsätts en aktiv och stimulerande fritid där trots kommersialiseringen föreningslivet spelar en stor roll.

28 SOU 1986: 19

Ett fjärde angreppssätt i debatten hänförs till begreppen stat, marknad och civilt samhälle.

Begr@pet civilt samhälle kan kort tolkas sam det sociala nätverk san människor skapar för att tillgodose sina behov och besluta i gemensamma arxgelägenheter. Olika former av organisationsliv för produktion eller rqaroduktion bildar basen. Det civila sarhället har alltmer trängts undan av statens och lokala Organs expansion på den ena sidan och marknadens på den andra, exempelvis omsorg, vård, fostran och lcomnersiellt utbud av kultur. Det är i det civila samhället som människor integreras med det värdesystem som sammanbinder den i olika sociala klasser. Det är i detta satthälle som människor knyter an till traditioner oda får kulturell förankring. Där byggs de sociala rmätverkan upp och där skapas det problemlösande mil En minskad roll för de civila samhället leder till sociala svårigheter.

För att de problemlösande rmiljöerna skall utvecklas fordras att man utom familjen också stöder närstående, kamratgrupper och föreningar och andrahandskontakter.

Några utgångsgagkter

Utöver en redovisning av pågående debatt har vi fmnit det angeläget att relatera SoL:s portalparagraf och begreppen demokrati. solidaritet, jämlikhet och trygghet till föreningslivet. Begrqr pen ñrankrades tidigt i folkrörelserna. Vi ger exempel på organisationer och föreningar där socialtjänsten har utvecklat eller bör utveckla former för samarbete för att kunna frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Vi beskriver också hur föreningslivet, exempelvis fackföreningsrörelsen, hyresgäströrelsen, invarzdrarorganisationerna, R-förbunden, handikapporganisationerna m.fl påverkar socialpolitiken.

SOU 1986: 19 29

Samarbetet med föreningslivet bör bestå av dels stöd från socialtjänsten till föreningslivet dels samverkan nellan föreningslivet och socialtjänsten.

Liksom i socialtjänstprogaositionen vill vi understryka att socialtjänstens stöd inte får styra förenings- och organisationslivet och att samverkan inte får inkräkta på organisationernas integritet, initiativförmåga och vitalitet. Vi understryker också att det inte finns anledning för socialtjänsten att stödja organisationer scm favoriserar högpresterande, är rasistiska eller på annat sätt motverkar jämlikhets- och solidaritetsxrâlen.

Erfarenheter i praktiken

För att kunna beskriva erfarenheter av praktisk samverkan har vi under utredningsarbetet gjort enkäter till både socialtjänsten och ñreningslivet och tillsamnans ned några lol-runner genomfört konferenser där socialtjänsten och föreningslivets representanter i kannunerna tillsammans diskuterat samarbete ned SoL som utgångspunkt. Vi ger relativt stort utrymme åt dessa praktiska erfarenheter i kapitlet för att ge så många exenpel san uöjligt på olika former av stöd eller samverkan. Stort utrymne läxmas också åt synpunkter från båda sidor på utvecklingsmöjligheter oda hinder för en utveckling av samarbetet.

Stöd och samverkan

Det framgår av redovisningen att mångfalden är viktig, oda det är därför inte möjligt att förespråka en generell modell för stöd och samverkan. Vi pekar också på andra kommunala styrelsers och nämnders nära samarbete med föreningslivet och anser det viktigt att socialtjänsten samarbetar med dessa organ och tar initiativ till stödinsatser och samverkan.

30 SOU 1986: 19

Stödet kan ske på olika sätt, bl.a. genom éçonomisk hjälp till Konkreta behov är ändamålsenliga lokaler, leopinionsbildning. darutbildning, kontorsservice m.m. .

Det allmänna stödet kan omfatta dels den normala verksamheten i organisationen eller föreningen men också stöd till särskilda projekt eller lilmande. Vi understryker vikten av att ekonomiskt stödja koq›erativ som handlägger fzrågor som kcxmunen traditionellt svarar Rör. Det ekonomiska stödet måste då ges i en sådan omfattning att verksamheten ges god kvalitet oda erbjuds till samme kostnad som kommunens motsvarande service. Risken är annars att men inte når alla som behöver service - är i jämlikhetsmålet fara .

Samverkan kan omfatta insatser på individuell, allmän oda strukturell nivå. De praktiska exempel vi har redovisat tyder på att nuvarande samarbete mest handlar om förebyggande arbete och allmänna insatser. Den kan också gälla socialtjänstens egen verksamhetsplanerirxg och metodutveckling och utbildning inom exempelvis individ- och familjeomsorg, lmissbrulçsvård m.m. .

Samverkansmodeller m.m.

Vi ger exempel på några olika samverkansmodeller.

- tar tillsammans med skola, fritid och kultur Socialtjänsten initiativ till samverkan med föreningslivet i en kommun/kommundel på basis av en beskrivning av människornas behov i området. Tillsammans utvecklar man ett aktionsprogram Bär kommmdelen där föreningslivet, hyresgäströrelsen, kyrkan m.fl. deltar aktiVt.

- och lcontaktkmmüttêer tar initiativet till att Organisationer organisera insatser för ökad gemenskap och grannsolidaritet. Man förhandlar med socialtjänsten och andra Icommmnala organ om

SOU 1986: 19 31

resurser och de inbjuds att delta san observatörer. Här frigörs på ett annat sätt enskilda människors resurser och ansvar.

- Arbetsgrupper, referensgrupper eller permanenta råd ned representanter iår är föreningslivet exenpel på sanverkan i planering av såväl socialnämndens egen planering som övrig sanhällsplanering.

Vi föreslår också att socialnännden tillsamnans med andra nämnder skall ställa samnan en katalog ned en presentation av föreningarna i kommmen med uppgift på kontaktpersoner i de olika föreningarna för att öka infomationen on föreningslivet.

Vi anser också att det behövs ökad kunskap inom socialtjänsten cm föreningslivet, liksom det där behövs kunskap an socialtjänsten. Behoven är således ömsesidiga och socialnännderna bör ta initiativ till infornation och utbildning.

Våra exempel och vår redovisning av erfarenheter ute i landet syftar till ett samarbete rrellan och socialtjänst föreningsliv som en integrerad del av socialtjänstens arbete. Vi tror att det krävs mycket av utvecklingsarbete i koznnunerna ñjr att nå ett sådant mål och anser att kornnunerna måste få stöd och vägledning i uppbyggnadsarbetet. Socialstyrelsen bör gencm neddelandeblad, konferensverksamhet och på annat sätt stödja kommmerna i detta arbete.

Vi anser att socialtjänstens samarbete ned föreningslivet och med övriga ñrvaltningar är en :mycket viktig bas för ett förebyggande

arbete och för att utforma socialtjänstens verksamhet efter ned-

borgarnas behov. Det är också utgångspunkten for att ge enskilda nxänniskor möjlighet att stärka sitt sociala nätverk och stärka enskilda gruppers inflytande i samhället i stort.

SOU 1986: 19 33

författningsförslag

1. Förslag till Lag om ändrinLi socialtjänstlagen (1980:620)

Härigenom föreskrivs att 6, 22, 72 och 73 §§ socialtjänstlagen (1980:620) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lxdelse Foreslagen lxdelse

6 §

Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsförmg i övrigt, cm hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.

Rätten till bistånd omfattar både ekonomisk hjälp och annat bistånd, såsom särskilda insatser för barn, ungdcmar, äldre människor och med handikam.

Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.

22§

Socialnämnden skall sörja för att den san behover vårdas eller bo i ett annat han än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem for vård eller boende. Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits anot i ett annat hem än det egna får god vård.

i

å

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och kontakt med hanmiljön.

Om någon vistas för vård eller boende i ett annat hem än det egna, har den kamuun som crnbesörjt vistelsen ansvaret för allt det bistånd enligt 6 § scm den enskilde behöver. an en sådan vistelse har tillkamlit på initiativ av en annan huvudman, gäller motsvarande i fråga cm den kommun san den enskilde genan bosättnirg eller pâi annat sätt har mest anknytning till.

72 §

Ett ärende som avser vård Ett ärende san avser vård eller någon annan åtgärd be- eller någon annan åtgärd beträffande en enskild person kan träffande en enskild person kan flyttas över till en annan flyttas äver till en annan socialnämd, cm denna närmd socialnärmd, an denna nämnd samtycker till det. samtycker till det. En Över*flyttning kan också ske efter beslut av länsrätten, cm den scm berörs av ärendet har mest anknytning till den andra kcmmunen och det med hänsyn till varaktigheten av hjälpbehovet framstår san länpligt. Framställning cm överflyttning görs av socialnämnden i den kcxmmn,

SOU 1986: 19 3 5

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

där frågan cm bistånd har uppkatmit ochÅes in till länsrätten i det län incm vilket denna kcmrun är belägen. Uppgifter san behövs för att en Socialnämnd skall kunna ta över ett ärende får lämnas ut utan hinder av att sekretess gäller enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100).

73§

Socialnämndens beslut överklagas hos länsrätten genan besvär, cm nämnden har meddelat beslut i fråga an bistånd enligt 6 §, medgivande enligt 25 §, förbud enligt 27 eller 28 § eller eftergift enligt 37 §.

Besvär enligt första stycket får inte föras mot beslut i fråga om bistånd till annan.

Beslut i frågor san avses i första stycket gäller anedelbart. En länsrätt eller kamnarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft. vid handläggning i kammarrätt av mål an förbud enligt 28 § skall nämnden ingå i rätten.

Denna lag träder i kraft den

2. Förslag till Lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar (1971:259)

Härigenom föreskrivs att 18 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar (1971:259) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande

lidelse Föreslagen lxdelse

l8§

Länsrätt är dctnför med en lagfaren domare ensam 1. när åtgärd som avser endast måls beredande vidtages, 2. vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av annan länsrätt samt vid sådant förhör i ärende enligt utlänningslagen (1980:376) som begärts med stöd av 57 § sanma lag, 3. vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende, 4. vid beslut om återkallelse tills vidare av ett körkort, körkortstillstånd eller traktorkort eller om vägran tills vidare att godkänna ett utländskt körkort, när det är uppenbart att ett sådant beslut bör meddelas, S. vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är länsrätten domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak.

Vad som sägs i andra stycket Vad som sägs i andra stycket gäller vid avgörande av gäller vid avgörande av 1. mål om utdömande av vite, l. mål om utdömande av vite, 2. mål enligt bevissäkrings- 2. mål enligt bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- lagen (1975:1027) för skatteodh avgiftsprocessen, enligt och avgiftsprocessen, enligt lagen (1978:880) om betalnings- lagen (1978:880) om betalnings-

SOU 1986 : 19 37

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

säkring för skatter, tullar och säkring ñr skatter, tullar oda avgifter, cm besiktning enligt avgifter, cm besiktning enligt fastighetstaxeringslagen fastighetstaxeringslhgen (1979:1152), cm handlingsundarz- (1979:1152), cm handlingsmdantagande från taxeringsrevision, tagande från taxeringsrevision, skatterevision eller annan skatterevision eller annan granskning och an befrielse granskning och cm befrielse från skyldighet att länna kon- från skyldighet att länna kontrolluppgift enligt taxerings- trolluppgift enligt taxeringslagen (1956:623) lagen (1956:623), 3. mål dn cmedelbart omhänder- 3. mål an anedelbart arhändertagande enligt 6 § lagen tagande enligt 6 § lagen (1980:621) med särskilda be- (1980:621) ned särskilda bestämmelser cm vård av unga och stämmelser cm vård av unga och 8 § lagen (1981:1243) an vård 8 § lagen (1981:1243) cm vård av missbrukare i vissa fall, av missbrukare i vissa fall, 4. mål enligt uppbörds- och 4. mål cm Överflyttning av folkbokföringsförfattnixagarna ärenden enlig; 72 § socialmed undantag av mål cm arbets- tänstlagen (1980:620), givarens ansvarighet för ar- 5. mål enligt uppbörds- och betstagares skatt, folkbdcförmgsförfattnixmgarrxa 5. mål cm uppdelning av taxe- ned Lmdantag av mål cm arbetsringsvärde enligt 20 kap. 15 § givares ansvarighet för arbetsfastighetstaxeringslagen tagares skatt, (1979:1152), 6. mål cm uppdelning av taxe- 6. mål san avser ändring av ringsvärde enligt 20 kap. 15 § taxerad inkomst med högst 2 500 fastighetstaxer ingslagen kr. (1979:1152). 7. mål enligt skatte- och taxe- 7. mål san avser ändring av ringsförfattningarna i vilket taxerad inkomst med högst 2 500 beslutet överensstänmer med kr. parternas samstämmiga mening,

38 SOU 1986: 19

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

8. mål an iättshjälp genan of- 8. mål enligt skatte- odx taxefentligt biträde i ett ärende ringsförfattnirxgarna i vilket hos annan myndighet, beslutet överensstämmer med 9. mål enligt körkortslagen parternas sanstärmüga Inening, (1977:477), cm beslutet innebär 9. mål an iättshjälp genan att något körkortsingripande offentligt biträde i ett ärende inte skall ske eller att var- hos annan myndighet, ning meddelas eller an det är 10. mål enligt körkortslagen uppenbart att ett körkort, kör- (1977:477), cm beslutet innebär kortsstillstånd eller traktor- att något körkortsingriparmde kort skall återkallas eller att inte skall ske eller att varett utländskt körkort inte ning meddelas eller an det är skall godkännas, uppenbart att ett körkort, kör- 10. mål i vilket saken är up- kortstillstånd eller traktorpenbar. kort skall återkallas eller att ett utländskt körkort inte skall godkännas, ll. mål i vilket saken är upperxbar.

Denna lag träder i kraft den

SOU 1986: 19 , 39

VISTEISWOMNKJNENS ANSVAR

1.1 Beredningens förslag

an vistelsekmmunens ansvar för stöd oda hjälp Huvudprincipen enligt SoL skall stå fast.

Ett från denna princip föreslås för de fall då rågon undantag vistas för vård eller boende i ett annat han än det egna. I vistelsen - i dessa fall skall den konmm san har anbesörjt allnänhet hankontrmnen - svara för allt det bistånd enligt 6 § SoL scm den enskilde berövar, även an han vistas utanför henkcmnunen.

cm en sådan vistelse har tillkommit på initiativ av en annan huvudman än en primärkomnm, skall notsvarande gälla beträffarxie den lumrun som den enskilde genan tidigare bosättning eller på annat sätt har mest anknytning till.

Ett ärende skall kunna över från en Socialnämnd till flyttas en annan, även cm den senare rxännden inte samtycker. En sådan kan beslutas av länsrätten, cm den san berörs av överflyttning ärendet har mest anknytning till den andra kommunen. En ytterförutsättning skall vara att en överflyttning är lämpligare med hänsyn till att det är fråga cm ett hjälpbehov san är lig någorlunda varaktigt.

1. 2 Inledning

kanmm svarar enligt 2 § SoL för socialtjänsten incm sitt Varje område. 3 § SoL har koxmnmerna det yttersta ansvaret ñár Enligt att de som vistas i lcormrunen får det stöd och den hjälp san de behöver. kommm var även tidigare skyldig att tillse att de Varje san vistades i komnunen fick vederbörlig anvårdnad (1 § social- Det slutliga ansvaret för vistelsekomnunen var dock hjälpslagen).

40 SOU 1986: 19

begränsat gencm att vistelsekcmmmen i vissa fall hade möjlighet att från nantalsslcrivnirxgslomumen kräva tillbaka vad som hade getts ut (22 § socialhjälpslagen). En förändring har skett odså på det sättet att rätten till bistånd enligt SoL är vidare och cmfattar fler slag av insatser än den gamla obligatoriska socialhjälpen gjorde. Även härigencm kan man säga att vistelsekormnmens ansvar har vidgats .

De nya bestämmelserna har vållat problem i den praktiska tillämpningen och i många fall har oklarhet rått an hur SoL skall tolkas vad gäller frågan dn vilken kaumun san skall svara för kostnaderna för hjälp till den enskilde i olika sannanhang. Frågan an vilken lamm san skall anses ansvarig för en viss kostnad kopplas ofta samman med gränserna för kammmens yttersta ansvar i förhållande till andra sanhällsorgan, t.ex. sjukvården eller lcrinninalvården. Vi begränsar oss dodç här till frågan cm vilken karrmn san skall anses ha kostnadsansvaret.

l. 3 Bakgrund

l. 3. l Historik

SoL:s bestärmlelser cm vistelsekormumens ansvar för den san vistas i kotrmmen är resultatet av en långvarig historisk utvedçling. San framgår av inledningen hade socialhjälpslagen från 1956 kvar en bestämmelse som gav en vistelsekommm, som hade läxmat socialhjälp, rätt att i vissa fall få ersättning från den kcxnmm, där den som hade fått hjälpen var mantalsskriven. Enligt socialutredningens direktiv skulle utredningen pröva cm inte denna sista rest av det s.k. bostadsbandet kunde slopas och reglerna an kommunernas inbördes ersättningskyldighet utgå ur lagstiftningen.

Flera samhällsfaktorer bidrog till att socknens fattigvårdsansvar i gamla tider begränsades till att gälla dess bofasta befolkning. Socknarna, senare Icanmmerna, var gencm århundraden många och

SOU 1986 : 19 41

små. Ända in på 1950-talet uppgick deras antal till ca 2 500. I det agrara förindustriella svenska samhället var den lconmmaláçoncmiska basen för sociala anordningar som regel :trycket begränsad. Socknarna var helt enkelt fattiga.

Den rådande socialekonaniska och ideologiska/politiska strukturen utgjorde grogrunden för en politik som gick ut på att begränsa den enskilda socknens skyldighet mot utsocknes och ge socknen rätt att hindra skröplingars inflyttning. De fattigas rrateriella rörelsefrihet var begränsad genan från tid till annan något varierande regleringar såväl ifråga cm rröjligheter att få det allnännas hjälp scm att få tigga utanför egna socknen.

den

Allteftersom industrialiseringen och urbaniseringen bröt fran i 1800-talets jordburks- och hantverkarsanhälle ökade behovet av att minska den cmfattande regleringen av rzärirxgslivet. Både de expanderande stadsnäringarna och den framväxarxie industrin i landsorten behövde i ökande grad arbetskraft. En viktig rekryteringsbas utgjorde jordbrukets under 1800-talet starkt tillväxande underklasser. Därmed uppstod starka ekonaniska motiv för att främja de proletära folkgruppernas xröjlighet att mera fritt än tidigare söka sin försörjning där det fanns arbete.

Denna utveckling ledde till att bostadsbandet lättades är den san behövde fattigvård. Tiden var enellertid långt ifrån mogen att avskaffa den tidigare hemsocknens ekonomiska ansvar för den som flyttade. I 1918 års fattigvårdslag fanns det fortfarande kvar bestämmelser cm henortsrätt, vilket innebar att den kornnun som fattigvårdstagaren ñyttat ifrån under en viss tid behöll det ekoncmiska ansvaret för s.k. obligatorisk fattigvård. Kostnaderna för den s.k. frivilliga fattigvård som kunde förekanna stannade däremot som regel på vistelsekomnunen. Hemortsrätt i den nya kommunen förutsatte ännu i 1918 års lag ett fattigvårdsfritt Inantalsskrivningsâr där. Systemet hade till följd att en ekono-

i 42 SOU 1986: 19

miskt beroende person kunde få sin hamortsrätt livsvarigt bunden till en kommun som han för länge sedan hade läxmat.

Genom 1956 års socialhjälpsreform togs ett stort steg på vägen mot en avveckling av en tidigare mantalsskrivnirxgslçotmmms ekonomiska ersättningsskyldighet. Det finns säkert flera orsaker till denna ändring beträffande det kommunala ekonomiska ansvaret. En utveckling var på gång mot större Od! ekonomiskt bärkraftiga kommuner. Kostnaderna för den kommunala behovsprövade hjälpen var vid tiden för reformen lägre än under närmast föregående årtionden. Det stod också alltmera klart att de interkotrmmala ersättningarna var orationella. Till betydande administrativa kostnaier bytte lcommunerna pengar. Bara ett fåtal Iconmmer gjorde vinster på systemet värda att tala om. Även utifrån allmänna sociala värderingar kom dessa ersättningsbestämnelser att framstå som alltmer otidsenliga.

1.3.2 Gällande bestämmelser och förarbeten

Som nämnts i inledningen finns huvudreglerna om vistelsdwtmrunens ansvari 2 och 3 §§ SoL. Enligt 72 § SoL kan vidare ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd beträffande en enskild person flyttas över till en annan Socialnämnd, om denna nämnd samtycker till det. Regeln om vistelsekommmens ansvar föreslogs ursprungligen av socialutredningen, som var helt enig på denna purmkt. Under remissbehandlingen framfördes inte heller några invändningar mot förslaget.

I förarbetena betonas principen om vistelsekonrmmens ansvar, men några mer utförliga resonemang härom finns inte. I prq). 1979/ 80:1 om socialtjänsten sägs dock följande (obs. att den i citatet nämnda 71 § sedan fick beteckningen 72 §).

Det är vistelsekommunen som skall lämna den enskilde stöd och hjälp. Det är således den kommm där den enskilde befinner sig, när hjälpbehovet inträder, som har ansvaret för

SOU 1986: 19 43

att den enskilde får den hjälp som han behöver. Detta bör emellertid inte leda till att vistelsekammmen skall vidta alla de åtgärder som kan behövas också när den enskilde är bosatt i annan komnun. Vistelsdçotununen bör kunna flytta över ärendet till henkomtmnen, an den enskildes hjälpbehov länpligen kan tillgodoses där. Ein sådan överflyttning lär dock bara lcormra i fråga när den enskilde under en längre tid har behov av insatser inom socialtjänsten. Man bör således inte flytta över ett ärende an tillfällig hjälp under t.ex. en resa.

Nbt denna bakgrund har i 71 § SoL tagits in en bestämnelse enligt vilken Socialnämnd får flytta över ärendet till socialnännd i annan konmm. För att man skall vara säker på att behövliga åtgärder verkligen kommer till stånd bör en sådan överflyttning inte få göras an inte den andra nännden santycker till att ta emot ärendet. Har det således kommit upp en fråga cm att bereda vård med stöd av LVU, får inte ärendet flyttas över till den andra socialnärmden förrän socialnännden där har underrättats och förklarat sig villig att ta emot det. Socialnämnden i vistelsekormnmen är ensam ansvarig för att behövliga åtgärder kanmer till stånd till dess att socialnämnden i den andra komnunen har santyckt till att ta över ärendet.

Ytterligare ett: par bestämmelser san har en viss betydelse i detta sammanhang är 22, 26 och 30 §§ SoL. Enligt 22 § skall socialnämnden sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat han än det egna tas anot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Socialnärmden har vidare enligt denna paragraf ansvaret är att den san genan raärmdens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. I propositionen sägs scm kommentar till denna bestämmelse att sådan vård san här avses i regel ingår som ett led i en sammanhållen vård och behandling och att socialnämnden därför har kvar sitt ansvar även i det fall att någon del av vården ges genan en annan huvudnans försorg. Paragrafen ger således inte någon direkt anvisning son tar sikte på vilken kommun san har det ekonomiska ansvaret, men ger däremot uttryck för att den placerande socialnämnden har ett ansvar för vården .

Enligt 26 och 30 §§ SoL skall den socialnännd san har lämnat medgivande att ta emot underåriga för stadigvarande vård och

44 SOU 1986: 19

fostran i ett annat han än det egna - dvs. nännden i vårdnadshavarens henkormnm - medverka till att de får och fostgod vård ran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållarxden, verka för att de får länplig utbildning och lärma vârdnadshavarna och den san vårdar barnet det stöd och den hjälp som de behöver. Inte heller dessa paragrafer ger enligt ordalydelsen någon direkt anvisning an vilken 101mm som har det ekoncmiska ansvaret Bär faniljehans» placerade barn. I stället uttrycks enligt propositionen den principen att en och sanna socialnännd skall ha det saznnarmållarxde ansvaret för alla beslut som rör ett barn i ett annat han än det egna. Föreskriften att nännden skall verka för att barnet får en länplig utbildning innebär enligt propositionen en skyldighet för nämnden att genom råd och vägledning och, cm det behövs, olika slag av praktisk hjälp söka åstadkomna att barnet får en utbildning som är länplig med hänsyn till dess anlag och övriga anständigheter.

1.3.3 Karmunförhindets cirkulär cm kostnadsansvaret vid färdtjänstresor

I ett cirkulär från den 7 nars 1983 konstaterar lonmunförhmdet att bestämmelsen du vistelsekcxmmmens ansvar i 3 § SoL kan innebära att en loonmm blir skyldig att ställa upp med färdtjänst till en tillfällig besökare på i princip sanna villkor som till den som är bosatta i komnunen. Det konstateras att det finns uppenbara behov av större enhetlighet i reglerna för resande i en annan karmun.

Man konstaterar vidare att de mer skärpta bestämmelserna an den enskildes rätt till bistånd i form av färdtjänst och hankommmernas oberxägenhet att i vissa fall betala scrn tidigare har oroat en del kommmer, särskilt mindre lconunmer med stora rekreations-, vård- eller utbildningsinrättnirxgar. brbt bakgrund av den nya lagstiftningen och erfarenheterna av tidigare tillänpad ordning

SOU l986: 19 45

har förbundsstyrelsen beslutat att rekotmnerxiera kormunerna att anta följande bestämmelser för färdtjänst i annan kcnmun.

o Den fardtjänstberättigades nantalsslmivnirugslccxmmm svarar för kostnaderna för färdtjänstresa i annan karmun, dvs. för samtliga företagna lokala färdtjänstresor. o Nantalsslçrivnixmgslçamunen bestämmer hur många färdtjänstresor scm får företas i annan karmun. o I övrigt gäller vistelsekormrunens regler för färdtjänst, dvs. ifråga cm resans länd, egenavgift, typ av resa etc. o Vistelsekotnnunens ansvar att så långt nöjligt bistå den som behöver ñrdtjänst :ned erforderliga fysiska resurser t.ex. och - inskränks inte specialfordon personal genan detta. Inte heller inskränks vistelsekamunens skyldighet i övrigt enligt socialtjänstlagen.

Det understryks att rdçommendationen enbart gäller färdtjänst. Förhållandena incm färdtjänsten är enligt cirkuläret i flera avseenden annorlunda jämfört med övriga former av bistånd. Vistelser i andra kormuner där ñrdtjänst krxnmer ifråga är ofta kortvariga. Av praktiska skäl kan det därför vara lämpligt att den enskilde reser på hettkannunens tillstånd. Genau existerande betalningsrutiner mellan entreprenörer och kommuner finns goda förutsättningar lör ett enkelt betalningssysten. Det är således här inte fråga an :någon interkotmnmal ersättning i traditionell bemärkelse .

l . 4 Iblknings frågor

1. 4. 1 Problancmråden

Iwan kan olika situationer då problen har uppmrmnit. Den

urskilja

kanske vanligaste situationen är den att en person vistas på en institution av något slag i en annan kommun än mantalsskrivningskotmmmen. Fråga uppkommer då cm det är den sistnämda lcommmen eller den kommm där institutionen ligger som skall svara för t.ex. bistånd enligt 6 § SoL. En annan fråga san har blivit an-

.

,_,l._x

_Ar_

.i. 46 SOU 1986: 19

tvistad är vilken lcommm som skall svara för kostnader Er färdtjänst m.m. vid mer eller mindre tillfälliga vistelser incm en annan komrmm än nantalsslcivnirmgshxtmmznen. Ett tredje cmråde där

det har förekommit svårigheter i tillämpningen är placeringar i

faniljehen. Här gäller i någon mån speciella bestämmelser och problenet har närmast gällt gränsdragningen mellan vilka kostnader som placeringslcaturunen skall svara år och vilka som ankommer på vistelsekcmnunen .

Framför allt under det första året efter SoL:s ikraftträdande fördçom det bl.a. i nassnedia uppgifter on att Vissa kommmer, t.ex. attraktiva senesterkormmner, fick ta på sig stora kostnader

för bistånd enligt 6 § SoL i samband med sanestervistelser i en

annan kcmnun än hemkcxrmunen.

Vi har också i socialberedningen fått ganska många skrivelser och andra påpekanden san gäller tillämpningen av principen an vistelsekomrrunens ansvar. Dessa skrivelser har framför allt gällt personer som har placerats i en institution av något slag utanför den egna komrrunen. Det är inte bara kcxnnuner san har skrivit till oss utan vi har också fått påpekanden från bl.a. kriminalvårdsoch sjukvârdshåll.

Kriminalvårdsstyrelsen har t.ex. i en skrivelse påpekat att samarbetet mellan kriminalvårdens och socialtjänstens personal för en realistisk frigivningsplanering avsevärt har försvårats gencm olika tolkningar av SoL:s bestämmelser. Särskilt har detta visat sig beträffande de stora riksanstalterna, där klienter från hela landet med oftast stora sociala problen och missbruk är intagna. Vistelsekomrmmen är inte beredd att svara för de intagnas biståndsbehov, speciellt inte för tiden efter anstaltsvistelsen, och både henkomnunen och en eventuell placeringskommm kan vid placering utanför anstalt enligt 34 § lagen (1974:203) cm lcriminalvård i anstalt avvisa ärendet på formella grunder. Kriminalvårdsstyrelsen ruämer som praktiskt exempel på vilka problen san

SOU 1986: 19 47

kan uppkomna ett fall angående en intagen på kriminalvårdsarlstalten i Kumla som bedömdes vara i behov av och själv önskade vård på behandlingshewnet Vallnotorp (se RÅ 84 2:32 II, avsnitt 1.4.3). Enligt kriminalvårdsstyrelsen har frigivningsförberedelserna försenats på grund av tvisten cm betalningsansvaret.

Ett liknande problem berörs i en skrivelse från tre Kuratorer på

Karsuddens sjukhus. De skriver att problen ofta uppstår för pati-

enter san är dömda till sluten psykiatrisk vård och skall eftervârdsplaceras på något behandlingshen eller familjevårdshen. Problen uppkommer också när det gäller kostnader i form av fidçpengar, tandvårds- och klädbidragskostnader under den tid san patienten är intagen på sjukhuset. Komnunerna vill enligt kuratorernas uppfattning inte ta ansvaret, utan bollar bara ärendena vidare eller tillbaka till den enskilde för överklaganden. Kuratorerna anser det helt möjligt att kunna arbeta rationellt med tanke på de olika tolkningarna av socialtjänsüagen i detta hänseende där den enskilde härmar i ett läge san för honan är helt olämpligt med tanke på fortgâerxde rehabilitering.

Vi har också fått kännedan cm ett fall, där en tvist mellan två kommuner lett till att en trafikskadad tvingades stanna kvar på ett sjukhem längre än nödvändigt. Anledningen härtill var att den kommun där sjukhenmet låg och den skadades hemortslønmun tvistade om vem som skulle ge bistånd till en lägenhet i ett servicehus. Länsrätten fann i detta fall att den kommm där sjukhanmat låg var skyldig att utge bistånd. Strax innan länsrätten meddelade sitt beslut hade dock - tillsammans med mantalsskrivningskanmznen andra kommmer inom - träffat landstinget en principöverenskommelse av innebörd att respektive Inantalsslçrivnirxgskorrmin skulle stå för kostnaderna i det aktuella servicehuset. Vidare beviljade mantalsskrivnirxgslcommmen bistånd gencm att utfärda en ansvarsförbindelse.

48 SOU 1986: 19

Flera kommmer har skrivit till oss och pekat på de mnsekvenser san 3 § SoL får för lconmmer med många institutioner, an nan anser att det är den kommun där institutionen ligger som skall ha kostnadsansvaret för t.ex. bistånd. B1.a. har Katrineholms lcomnun gjort gällande att en sådan tolkning skulle få svåra konsdçvenser för lconmmen, eftersom det incm denna finns två kriminalvårdsanstalter, ett psykiatriskt sjukhus och tre institutioner som betecknas som han ñr vård eller boende. Katmmen påpekar att storstadsregionerna har få institutioner av denna karaktär nedan dessa däranot ofta återfinns i mindre eller medelstora kommer.

Även Nblndals kormnm pekar på den stora beslastning som en sådan tolkning av 3 § SoL kan bli för de kommmer som inan sitt område har många och stora institutioner. Kcnmunen tillägger:

Satsningen på hensjukvård i stället för institutionsvård skulle motverkas. Värdkolmmmer Er regionala sjukhus kan rimligen inte skapa resurser i form av bostäder (eventuellt specialinredda), servicehusplatser, dygnetruntservice genan hansanaritorganisation, utökad färdtjänst, larmanordnixmgar för den som finns inskrivna där och kin vårdas i o.dy1. annan form. Gnsorgsverksamheten (för psykiskt utvecklingsstörda) satsar hårt på att få ut elever och andra i eget boende. Värdkomrruner för stora institutioner kan inte bygga upp en service, som det rimligen måste ankomma på varje lumrun att bygga H upp.

Vi har också bl.a. olika skrivelser inhämtat att det vid genom familjehansplaceringar ibland uppstår tvekan cm hur långt placeringskmmmens ansvar sträcker sig, framför allt i sådana fall då det är fråga cm speciella behov hos den san har placerats.

En annan fråga san har tagits upp i skrivelser till beredningen är av ärenden enligt 72 § SoL. En förutsättning för överflyttning att ett ärende skall kunna flyttas över till en annan socialnärmd är att denna näxmd samtycker till det. Det har från ett par socialnämnder framförts den synpunkten att det ibland kan vara

SG] 1986: 19 49

svårt att få ett ärende överflyttat och att man därför borde ta bort kravet på samtycke. Nan har också sagt att en fråga om överflyttning av ett ärende borde kunna överklagas. Dessa svårigheter kommer också fram i ett beslut av JO under november 1982.

1.4.2 Kommunförbundets enkät till vissa kommer

Kommunförbundet sände i december 1983 ut en enkät rörande i huvudsak två problem kring vistelsebegreppet.

- Har vistelsekotmumen same mot den sam tillskyldighet fälligt vistas i kcmrunen scm mot de egna kamruntmedlannarna?

- Vilken kommm skall ha ansvaret för insatser i samband rmed institutions- eller sjukhusvistelse och i samband med utskrivning från t.ex. kriminalvårdsanstalt eller psykiatriskt sjukhus?

Av 20 utvalda kommmer svarade 14. De representerar både stora och små lcommmer, däribland typiska semesterorter. Enkäten cmfattade 12 frågor.

Den första frågan gällde cm vistelsebegrwpet föranlett fler ansvarskonflikter kommmer emellan och an detta medfört ökad byråkrati. Hälften av kormrunerna ansåg att det oftare föráçom ansvarskonflikter men endast tre kommmer ansåg att detta påverkat resursutnyttjandet. Den andra hälften menade att läget var oförändrat eller att det förekom ansvarskonflikter i mindre omfattning än tidigare .

En annan fråga rörde eventuellt ändrade förutsättningar beträffande ekonomisk planering, personalplanerilug eller verksamhetsplanering. En klar majoritet svarade att planeringsförutsättnixag-

50 SG) 1986: 19

arna inte ändrats och endast ett fåtal upplevde förändringar främst beträffarade personalplanering och personaladministration.

En fråga behandlade kormnmernas praxis att länna socialbidrag till löpande utgifter och hyra i hemkommen när en komminmedlam är intagen på institution i annan immun, på krixminalvårdsanstalt, han för vård eller boende, familjehem e.d. Samtliga kommmer utan en brukade i dessa fall betala hyran för sina kotmrunmedlatnar och i den lcoxnrrunen gällde tveksamheten hyra under utbildning. Majoriteten betalade också fickpengar, allt under förutsättning att man medverkat i planeringen för den enskilde. Även beträffande eftervård på behandlingshem var alla kommmerna beredda att betala för sina mmmunmedlemrlar under förutsättning att planeringen gjorts upp av harlkoxmnunen. Flertalet lconmuner skulle även stå för kostnaderna cm initiativet kom från kriminalvården eller den enskilde själv, men man poängterade att behandlingsplaneringen borde ske tillsammans med kommen.

Däremot sade de ñesta kommuner sam tillfrågats nej till att som vistelsekoimmm läxma bistånd till servicelägenhet till en person san tillfälligt vistades i konmmen och hade bostad i en axman kammm. San skäl angavs att man hade brist på servicelägenheter och att den som tilldelas en sådan bör vara mantalsskriven i kannunen .

På fråga cm lcanmunen fått ökade kostnader for färdtjänst, hanhjälp eller socialbidrag vid tillfällig vistelse i korunmen svarade knappt hälften, däribland några typiska semesterorter, att kostnaderna ökat främst beträffande färdtjänst oda hemtjänst. De övriga angav mycket begränsade kostnadsölmirzgar eller inga ökningar alls.

Slutligen tog enkäten upp frågan an eventuella fördelar av ett lagfäst ansvar för vistelsekcxntnmen utifrån den enskildes synpunkt resp. från socialförvaltningens. Nästan alla kommuner ansåg

SOU 1986: 19 51

att det lagstadgade ansvaret medfört ;fördelar för den enskilde och flertalet angav också att det fanns fördelar för förvaltningarna fränst på grund av att krawerksanheten upphört.

Sammanfattningsvis tyder svaren på enkäten på att vistelsebejrqapet har accqaterats av flertalet kommmer och medfört fördelar för både den enskilde och iförvaltnirxgarna. Dessutan tycks tolkningen av vistelsekcmnunens ansvar vara relativt likartad.

l. 4. 3 Darstolspraxis

Regeringsrätten har under 1983 och 1984 avgjort några :nål där frågan an vistelsekamnmens ansvar varit uppe.

RedgQ relse för donar

Ett av de fall som avgjorts av regeringsrätten (RÅ 84 2:32 II) gällde en person som efter att ha avtjänat straff på lciminalvårdsanstalten Kumla skulle föras över till behandlingshenmet Vallmotorp i Katrineholms kommun (jfr avsnitt 1.4.1). Denne person ansökte an bistånd till vistelsen på behandlingshannet hos hemkormmnen Uppsala. Socialnämnden där avslog framställningen med motiveringen att han borde ansöka cm hjälp i den kmnmmen, där han vistades. Beslutet överklagades i länsrätten som ansåg att Uppsala kommun borde ta på sig ansvaret för vårdkostnaderna, när kriminalvårdens ansvar upphör. Socialnärmden i Uppsala överklagade hos kammarrätten i Stockholm och fick rätt. Den hjälpsökande gick vidare till regeringsrätten san bl.a. uttalade följande:

Enligt 2 § socialtjänstlagen svarar varje kcmnun för socialtjänsten incm sitt dnråde och enligt 3 § samma lag har kotmnmen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp san de behiáver. Lagens förarbeten ger vid handen att denna i lagen angivna fördelning av ansvaret konminerna enellan innefattar ett slutligt övergivande av tidigare gällande ordning, enligt vilken i vissa hänseenden den hjälpbehövandes formella anknytning till en kcmnun konstituerade ett ansvar för denna.

52 SOU 1986: 19

Då J inte vistades i Uppsala komm när hans rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen uppkcm i samband med den villkorliga frigivningen .föreliggen oavsett att J då var kyrkobokförd i kolumnen, ingen skyldighet ñár sociala distriktsnännden nr 2 i lmmmmen att lärma honan det iñ-åbiståndet. . gavarande

Regeringsrätten lännar J .s besvär utan bifall.

Samtidigt avgjordes ett liknande fall i regeringsrätten (RÅ 84 2:32 III). Situationen var följande. En person G, scm var mantalsskriven i Borås, avtjänade straff i Tidaholm. Han fid nöjlighet att enligt 34 § lagen cm lcriminalvård i anstalt lmmna till behandlingshennet Skede Klockaregård i Vetlanda konmm. G ansökte om bistånd hos scøcialrännderna i Borås och Tidaholm för tiden efter villkorliga frigivningen. Båda nämderna avslog hans

den

begäran. Socialnämnden i Borås hänvisade till att G inte vistades i Borås korrmm, och socialnämnden i Tidaholm ansåg att lcrjntinalvårdsstyrelsen borde betala. G överklagade båda besluten, men länsrätterna i Älvsborgs resp. Saraborgs län lärmade besvären utan bifall. Han gick vidare till kanmarñtten i Göteborg san var av samma mening. Även regeringsrätten larmade besvären utan bifall med följande motivering:

Av utredningen i målet framgår att G är att anse som missbrukare av alkohol. Han är för att komna ifrån sitt misdnsuk i behov av sådan hjälp eller vård som anges i ll § anira stycket socialtjänstlagen. Utredningen ger vidare vid handen att hjälpen bör få formen av vård på behandlingshen under en längre tid.

Enligt 6 § näxmda lag är G berättigad till bistånd i fonu av angiven vård, an hans behov därav inte kan tillgodoses på annat sätt. Intill den 24 juli 1983 har hans behov av vård på behandllirxgshan blivit tillgodosett inan ramen för kriminalvården. Behovet av vård har kvarstått efter näxmda datan. Då G, såvitt framgår av utredningen, saknar egna medel med vilka vården skulle kunna bdçostas och då han inte heller kan påräkna hjälp därmed på annat sätt, åligger det vederbörande socialnäxmd att tillhandahålla G det erforderliga biståndet.

Enligt 2 § socialtjänstlagen svarar varje komnun ñr socialtjänsten incm sitt område oda enligt 3 § samma lag har komxmmen det yttersta ansvaret för att de som vistas i komnunen

SOU 1986: 19 53

får det stöd och den hjälp som de behöver. Gzs i målen aktuella behov av bistånd har inträtt i och ned att kriminalvårdens ansvar ñár hans försörjning och vård upphörde ovannämda dag. Vid denna tidpunkt vistades han på behandlingshemret Skede Klockaregård i Vetlanda kanmm. Det är således denna kommun som har att länna G. behijvligt bistånd. Något ansvar för att utge det aktuella biståndet till G åvilar varken Borås kcxtuum san nantalsskrivningslçoumnm eller Tidaholns kcnmun, där han varit intagen på anstalt för kriminalvård.”

Regeringsrätten (RÅ 84 2:32 I) har också slagit fast att en person san var nentalsskriven i Säffle lconlnun nen vårdades vid Sätters vårdhem i Hamnarö kcmmm hade rätt till bistånd för taxiresor till Karlstad och att det var Hamnarö kommm som i egenskap av vistelsekmtnun skulle länna biståndet.

Vidare har regeringsrätten (RÅ 84 2:33 I och II) prövat frågan om vistelsekcnnnunens ansvar för bistånd i form av transporter oda hetüqjälp vid sanestervistelse i en annan konmm än hertkoxmnmen. I ena fallet ansökte en kvinna från Borås cm färdtjänst hos socialnärrnden i Varberg under den tid scm hon vistades i sin satmarbostad i sistnämda kommin. Sociala distriksrxännden I i Varberg avslog hennes begäran ned motiveringen att behovet av hjälp tillgodosågs av Borås och att färdtjänst kunde beviljas som förlängd färdtjänst och färdtjänst på arman ort. Kvinnan överklagade hos länsrätten i Hallands län, som ansåg att det ankom på vistelse-

kcmnunen Varberg att ansvara för att hennes behov tillgodosågs.

Socialnämden överklagade nen fick inte rätt vare sig hos karnnarrätten i Göteborg eller hos regeringsrätten. I regeringsrättens dcnskäl sägs b1.a. följande:

Borås lmmmm, där Karin H är bosatt, har beviljat henne färdtjänst där. Då hon vistas i henkommmen är således hennes behov av transporter tillgodosett. Karin H vistades i juli månad 1982 i en scmlnarbostad i Bua i Varbergs konmm. Av 2 och 3 §§ socialtjänstlagen följer att det varit denna konmm, där Karin H således vistades, san haft att länna henne det bistånd jämlikt 6 § sanna lag vartill hon kunnat vara berättigad under sin vistelse i komm:nen.

54 SOU 1986: 19

En av ledamöterna i regeringsrätten var skiljaktig, nen den skiljaktiga neningen avsåg rxärnmast cm det över huvud taget förelåg något behov av bistånd till de transporter det var fråga an under em tillfällig senestervistelse.

I det mål san gällde henhjälp var samne kommmer inblandade. Sociala distriktsnännden II i Varberg avslog en begäran an bistånd ned motiveringen att karmmen inte hade resurser att erbjuda hantjänst till andra än den som stadigvarande bodde i komnunen. Biståndet ned timner avsåg hanhjälp 2,5 per dag måndag fredag. Även i detta fall ansåg såväl länsrätten scm kammarrätten och regeringsrätten att Varbergs komrmin var skyldig att utge bistånd i form av henhjälp under samarvistelsen där. Regeringsrätten yttrade:

Anna S är på grund av sitt hälsotillstånd ostridigt i behov av henhjälp. Detta behov är konstant och växlar ej i närmvärd mån beroende på var Anna S vistas. Hon måste ha sådan hjälp för att bli tillförsäkrad skälig levnadsnivå oavsett var hon uppehåller sig. Enligt 2 oda 3 §§ socialtjänstlagen är det den lconmm där Anna S vistas som har att svara för att hon erhåller det bistånd vartill hon enligt 6 § samma lag kan vara berättigad. Under hennes vistelse sannarerl 1982 i Björkäng i Varbergs immun har det således ålegat denna honmm att länna henne sådant bistånd. San en förutsättning för att erhålla bistånd enligt 6 § nännda lagrum gäller att behovet av hjälp ej kan tillgodoses på annat sätt. Utredningen visar att Anna S saknat möjlighet att få sitt behov av henhjälp under vistelsen i Björkäng tillgodosett på annat sätt än gencm bistånd av Varbergs komnuri.

Regeringsrätten har också i ett mål (RÅ 84 2:95) slagit fast vistelsekonmmens skyldighet att ge bistånd till vård på ett behandlingshem, trots att den vård som beretts gencm en annan kammms försorg hade avbrutits en kort tid före ankomsten till vistelsekormmmen. Situationen var den att en person ned mångåriga alkoholproblen gencm Landskrona konmms försorg hade place-

SOU 1986: 19 55

rats på ett behandlingshem i Ångermanland. Han avbröt vården på grund av återfall i alkoholmissbnüç och begav sig till Lidköping. Där uppsökte han socialkontoret och framställde önskemål on vård på ett behandlingshen i Jönköping. Socialnäxmden i Lidköping vägrade att ge bistånd i denna form och motiverade avslaget ned att vårdbehovet inte hade inträtt i Lidköping.

Länsrätten gick på samra linje scm socialnännden, men både kamnarrätten och regeringsrätten ansåg att sökanden hade rätt till bistånd för vistelse på det ifrågavarande behandlingshemnet. Regeringsrätten åberopade 2 och 3 §§ SoL och konstateraie att när anspråk på bistånd franställdes under en vistelse i Lidköping var det Lidköpings lannun scm hade att läxma behövligt bistånd. Socialnämndens i Lidköping påpekande att behovet hade kunnat tillgodoses cm personen i fråga hade begett sig till Landskrona, fritog inte nämnden från skyldigheten att tillgodose hans- biståndsbehov så länge han vistades i Lidkåxaing.

Någa kommentarer

och - med ett - även underinstanseb Regeringsrätten par undantag na har i de refererade Ittålen konsekvent följt principen cm vistelsekcmnunens ansvar enligt 3 § SoL.

I de :nål som gäller bistånd till vård på behandlingshem efter en vistelse i lciminalvårdsarlstalt kan det vara tveksamt vilken kammm som skall anses som vistelsekommm. Scall det vara den kormun där krtiminalvârdsarzstalten ligger och där i alhränhet frågan konurer upp eller skall det vara mrmmen där behandlingshemmet ligger? Regeringsrätten har betraktat den senare lunmmen san vistelsekotmun med motiverinrgen att personen i fråga vistades där, när kriminalvårdens ansvar upphörde. Krimindvården tycks i dessa fall ha betalat kostnaden fran till tiden Er den villkorliga frigivningen, vilket är helt i enlighet med den principöve-

56 SOU 1986: 19

renskcxmelse som finns mellan lcrmtinalvårdsstyrelsen och Kommanförbundet (se avsnitt 1.5.4).

Regeringsrättens synsätt är i och för sig helt i enlighet med 2 och 3 §§ SoL. Det vållar dock praktiska svårigheter gencm att behandlingshennen ofta kräver en ansvarsförbindelse från den karmun san skall betala redan innan intagning sker. Att kräva en ansvarsförbindelse av en framtida vistelsekomnun förefaller något

xrärkligt. Även i den situationen att en intagen skall få vård

på behandlingshen ñárst i samband med Villkorlig frigivning kan det bli fråga cm att låta en frantida vistelsekamum ställa en ansvarsförbirxdelse. I det fallet upphör lcriminalvårdens ansvar i och med intagningen på behandlingshennet.

Även de regeringsrättsavgárarxden som inte avser bistånd till vård på behandlingshem innebär en mycket strikt tillänming av principen cm vistelsekolmumerxs ansvar. Noteras lcan att regeringsrätten inte gör någon skillnad mellan färdtjänst odu trots henhjälp katmmförtxmdets cirkulär (se avsnitt 1.3.4). Något annat var heller inte att

l. 5 överväganden

l . 5. l Allrränt

Scm framgår av den tidigare redogörelsen har bestämnelsen i 3 § SoL an vistelsekonmmens ansvar vållat en del praktiska bekymmer och tvister mellan olika kcxrmmer. Störst har problenet visat sig vara när det gäller personer som Vistas i en institution utanför den egna kommmen. I dessa fall har varit pwblenet allvarligt framför allt på det sättet att den tvist som uppstått har kunnat försvåra behandlingsarbetet och t.o.m. vistelsetiden förlängt på institutionen. Det bör tilläggas att samarbetet mellan olika kommmer i de flesta fall givetvis fmgerar bra men att dessa

SOU 1986: 19 57

fall av förklarliga skäl inte blir lika antalade som sådana situationer då kcntmmerna är oeniga.

Enligt förarbetena ligger ansvaret enligt SoL hos den hamnun där den enskilde befinner sig när hjälpbehovet inträder. En del av problemen ligger i att detta inte alltid är så lätt att avgöra. Ibland har nan felaktigt tolkat bestämmelsen så att den lomnun skulle bli ansvarig där den enskilde vistades, när hjälpbehovet ursprungligen uppstod. I stället blir den hmmm ansvarig där den hjälpbehövande råkar vistas när han behöver hjälpen.

När det gäller färdtjänst, socialbidrag och andra förhållandevis enkla hjälpbehov är tolkningen visserligen i alhränhet inte svår. Ifråga cm personer scm vistas på en institution är problemet dodc mer samnansatt och en rad olika hjälpbehov och åtgärder kramrrer in i bilden. Det är vidare fråga cm olika slag av institutioner, nämligen dels sådana där placeringen har skett gencm kommmal försorg och dels t.ex. sjukvårdsinxättnirzgar oda lcrjxxiinalvårdsanstalter, där hammunen inte har med själva placeringen att göra. kan - förutcm vårdkostnaden - t.ex. Hjälpbemven själva gälla bistånd till mindre utgifter under institutionsvistelsen eller till hyra och familj på hanorten. Vidare kan det gälla den kanske mest kontroversiella frågan, nämligen kostnaden för vård på ett behandlingshem eller i ett familjehem efter vistelsen på institutionen. Flera konmmer kan då vara inblandade. Frågan blir här

om hjälpbehovet skall ses san en helhet och ansvaret ligga los

den kommm där den hjälpbehövande vistades när behovet ñrst uppstod eller cm nan skall anse olika kommmer ansvariga beträffande skilda delar av hjälpbehovet. Nled det senare synsättet blir den kommm ansvarig där den enskilde befann sig när ett Visst hjälpbehov behövde åtgärdas. Ett sådant synsätt kan emellertid, i vart fall cm det tillämpas :nye-ket strikt, innebära svårigheter när det gäller planeringen av vården i det enskilda fallet.

58 SOU 1986: 19

I fortsättningen skall vi göra en genangång av de olika situationer då det har uppstått eller kan tänkas uppstå tvekan om hur bestämnelsen om vistelsekonmunens ansvar skall tolkas. Genaugången gör inte anspråk på att vara fullständig. Vidare bör sägas att uppspaltningen på olika situationer ibland kan verka konstlad. För att skapa en större överskådlighet bör dock en sådan uppspaltning kunna vara värdefull.

I det följande används begreppet hemkomnun för att beteckna den kamun där den enskilde är fast bosatt. Oftast är denna kommun också mantalsskrivningskotmun, men det kan också inträffa t.ex. att den person det gäller inte har hunnit bli mantalsskriven i en ny bosättningskomnun. I så fall är naturligtvis denna kommun att anse som hemkamvun.

1.5.2 Tillfälliga vistelser utanför hemkcmmmen

De situationer som avses i detta avsnitt är kortvariga vistelser i en annan kcmnun än hetakommmen som inte har samband med vistelse i en institution eller i ett familjehem Hit hör således framför allt semestervistelser och resor. Det kan också t.ex. gälla gamla som tillfälligt bor hos sina barn i en annan kommun. De hjälpåtgärder som det i sådana situationer kan bli fråga om är i första hand färdtjänst, herrhjälp och socialbidrag. Det bör tilläggas att sådana hjälpåtgärder ofta blir aktuella också under institutionsvistelser och under vistelser i familjehem.

Som nämndes i föregående avsnitt är det i allmänhet inte något problem att tolka lagtext och förarbeten när det gäller denna typ av hjälpbehov. Den komnun där den hjälpbehövande vistas när hjälpen behövs blir ansvarig. Att sanna hjälpbehov har funnits även i hemkomnunen och att de förhållanden som ligger bakom detta har uppstått tidigare kan inte förändra ett sådant synsätt. Vad som ligger bakom diskusssionen kring vistelsekamunens ansvar i dessa fall är närmast dels att vissa kommuner, särskilt attraktiva

SOU 1986: 19 59

sanesterkomrmmer, har ansett sig missgynnade och dels att det har varit svårt att kunna fatta beslut under den ofta korta tid san vistelsen har varat .

När det gäller färdtjänsten har lcomnunförtxmdet korrmmlt ned en rekommendation san förordar att mantalsskrivningskomnunen skall svara för kostnaderna lör resor i en annan kormun. Det är dock att närka att det bara är fråga cm en ráçommendation och att det står de olika kommmerna fritt att följa den eller inte. Det har också visat sig att alla kommmer inte följer rekonurerxiationm. Detta kan få till följd att en person som behöver färdtjänst

tillfälligt vistas i en koznmm som tillänpar rekommendationenf

medan därenot hans egen mantalsslcivnirzgskommm inte gör det utan i stället Pxåller fast vid ordalydelsen i 3 § SoL. Det måste dock slås fast att bestämmelsen on vistelsekormmmens ansvar självfallet gäller oberoende av an en konumn tillämpar kommmförbmdets rekommendation eller inte. Den kcxtmun där en färdtjänstberättigad vistas kan således inte åbertpa rekommendationen till

stöd för att slippa ge bistånd. En annan sak är an kanmmerna är

ense an att mantalsskrivnixmgslurmmen skall ha ansvaret och den enskilde inte har någon invändning not detta. Viktigt är att komrrunerna samarbetar och hjälper den enskilde i sådana fall då en överflyttnirxg av färdtjänst blir aktuell.

Det förhållandet att kommmförbundets rekonunendation bara gäller färdtjänst kan också innebära vissa praktiska problem. Den scm behöver färdtjänst kanske också behöver henhjälp eller ekonaniskt bistånd. I sådana fall kan två lcotnrruner bli inblandade under t.ex. en kort semestervistelse i en annan kcxtmm. On det är fråga om henhjälp måste det bli den kommun där den hjälpbehövande vistas som svarar för den praktiska hjälpen. Det blir då naturligt att samma kamin också har kostnadsansvaret. Den situationen bör således ganska lätt kunna klaras av, även an mantalsslcivnirxgskormrunen svarar för färdtjänsten. Detsanna bör gälla ett akut behov av dconaniskt bistånd, där det således också är vistelse-

kcxmunen som skall ge bistånd. Beträffande den som har löpande

bistånd bör det däremot inte bli fråga an överflyttning till en tillfällig vistelsekomnun. I dessa fall innebär således tillfälliga vistelser i andra kommuner än henkommnen inte några problem.

När det gäller t.ex. gamla som vistas hos sina barn i en annan kamun kan det bli fråga om att tillgodose andra hjälpbehov än de här näxmda. Den gamles tillstånd kanske försämras och han eller

hon behöver bostad i ett servicehus. Skall en tillfällig vistel-

sekcxmun vara skyldig att ordna detta? Här kan uppkomna frågor om både förtur och ekonomiskt ansvar. Naturligtvis kan det finnas fall då det är länpligast att plats på servicehus ordnas i hemkcrmunen. Om den gamle önskar att få bo i ett servicehus i närheten av sina bam och vistelsekcxmunen har tillgång till sådana resurser måste det dock i enlighet med huvudregeln i 3 § SoL vara vistelsekotmunens skyldighet att ordna detta. Den enskildes egna önskemål bör här liksom i andra fall vara avgörande. Även den som behöver kamurxal service eller andra kommunala insatser måste ha frihet att bosätta sig var han vill. Vistelsekcxmmnens regler om förtur måste dock givetvis respekteras (se vidare avsnitt 2.5.6).

De tolkningssvårigheter som har nämnts i detta avsnitt är enligt vår mening inte av den svårighetsgraden att någon lagändring behöver övervägas. För de fall som här avses bör därför principen om vistelsekomnunens ansvar tillämpas fullt ut.

1.5.3 Kormurxala placeringar

Det kan här vara fråga om frivilliga placeringar genom socialnämndens försorg i t.ex. ett hem för vård och boende eller i ett familjehem. Placeringen som sådan utgör då. ofta en form av bistånd enligt 6 § SoL. Det kan också vara fråga om placeringar som sker utan den enskildes samtycke med stöd av LVU eller LVM. De

SOU 1986: 19 61

kammmala placeringarna intar i viss mån en särställning gencm att den kcxmtun san har cmbesörjt placeringen, den s.k. placeringskonmmen, har ett visst ansvar för vården, även cm den äger rum i en annan kommun. I vad mån placeringslqcmmmen också har ett ekoncmiskt ansvar och hur långt detta i så fall strädçer sig skall rzämvare diskuteras nedan.

Vuxna

Det torde inte råda någon tvekan an att placeringskomnunen ansvarar för själva vårdkostnaden. Det gäller alla former av placeringar. Den komnun där hanmet ligger drabbas således inte av någon vårdkostnad. Är det inte fråga an insatser av behandlingskaraktär utan bara om t.ex. kollektivt boende, får däremot placeringskammmen ta ut en viss ersättning av den enskilde.

Vid lcommmala finns det ofta placeringar en vårdplan, san sträcker sig över en längre tid. an det är fråga cm en placering enligt LVM, har socialnämnden skyldighet att upprätta en sådan plan. Har det i denna sagts att t.ex. en placering i ett han för vård eller boende skall följas av en tids vistelse i ett familjehem eller ett inackorderingshen utanför den egna karmrunen, är det också ganska klart att den ursprungliga placeringslconnmmen skall stå för även dessa senare kostnader i den mån san ersättning inte kan tas ut av den enskilde.

Därenot är det mer tveksamt on placeringsknnmmen skall anses ha något kostnadsansvar an det först under vistelsen i hanmet blir aktuellt med t.ex. arbetsträning i en annan kommm eller en efterföljande placering i ett inackorderingshen eller ett familjehem. Ofta löses väl problemet gencm att det blir fråga cm placering i den egna kommunen eller i vart fall att denna kommm tar på sig kostnadsansvaret. On så inte är fallet skulle problemet kunna lösas gencm en ny regel san gör det nöjligt att flytta över ärendet till henkomxmmen, även an denna komrmm inte santycker

62 p sou 1986: lá

eller genom en tilläggsbestáimtelse som ökar placeringsmmmunens ansvar. (Se vidare avsnitt 1.5.5)

En annan fråga san har diskuterats är vilken lqcxrunun scm skall svara för ekorxaniskt bistånd, färdtjänst o.dyl. under vistelsen i ett hen for vård eller boende eller i ett familjehem. Principen om vistelsekommunens ansvar har åtminstone i flertalet fall tolkats så att den kommun där en person befinner sig när en sådan hjälpåtgärd behöver vidtas normalt bör bli ansvarig. Denna tolkning innebär att flera socialnämnder kan bli inkopplade på ett enda fall. En regel san möjliggör överflyttning, även om den loammunen inte samtycker, skulle knappast lösa detta mottagande problem. Det skulle däremot bli fallet cm man inför en regel som innebär att den kommun scm placerat någon för vård eller boende utanför den egna kommunen blir ansvarig för allt bistånd i anslutning till placeringen. Ein sådan regel skulle underlätta en samlad vårdplanering. (Se avsnitt 1.5.5)

Barn och unggcm

Även när det gäller barn och ungdom är det placeringskonmmen san skall svara for själva vårdkostnaden i den utsträckning föräldrarna inte bidrar till den. Om det är fråga cm placering i ett hen för vård eller boende kan motsvarande synpunkter anföras som när det gäller vuxnas vistelse i sådana hen. Placeringskammmen skall således betala vårdkostnaderna på hemmet, nedan vistelsekommen enligt nuvarande regler blir ansvarig för andra kostnader som uppkommer under vistelsen där, i den mån sådana kostnader inte betalas gencm hemmets försorg.

När det gäller barns vistelse i ett familjehem finns det särskilda bestärmrelser. Den kommmm som har gett medgivande till att ett hem får ta emot ett barn för vård och fostran skall också fullçbra vissa skyldigheter mot barnet, nämligen medverka till att barnet får en god vård och fostran och en lämplig utbildning. Medgi-

sou 1986: 19 63

vande ges av socialnännden i vårdnadshavarens hemkommun. Här finns det således en regel som ger placeringskomnmerx/hemkoxmmmen ett visst ansvar i stället ñr vistelsekommmen. Det har dock uppstått tvekan om huruvida bestämrelsen enbart gäller privatplacerade barn eller också barn som placerats med stöd av LVU eller SoL. Enligt förarbetena (prop. l979/80:l, sid. 542), är bakgrunden till bestämmelsen att en och samma socialnännd skall ha det sarmnanhållande ansvaret Er alla beslut, som rör ett barn i ett annat hem än det egna. Den rimligaste tolkningen är därför att bestämmelsen om placeringslumminens ansvar tar sikte på alla placeringar. I praktiken har den dock mest betydelse för de privat* placerade barnen, eftersom socialnämnden redan enligt 22 § SoL har ansvar för att de barn som har placerats genom näxmdens försorg får god vård.

Vad som också kan diskuteras är om avsikten med denna bestämmelse över huvud taget är att säga något om hur långt placeringslcmnrmnens ekonomiska ansvar sträcker sig. Vi anser att så inte är fallet utan att bestämrelsens syfte bara är att betona placeringskommunens särskilda ansvar för vården när det barn som har gäller placerats i ett annat hem än det egna. För detta talar bl.a. att bestämmelsen har placerats i SoL under rubriken Särskilda regler till skydd för underåriga.

Man kan således konstatera att det inte är klart utsagt i SoL hur långt placeringskommmens ansvar sträcker sig. De båda ytterlighetsalternativ som finns är dels att placeringskomnunen bara ansvarar för själva vårdkostnaden och vistelsekonrmmen för övriga kostnader, dels att placeringskonmminen tar på sig alla kostnader under vistelsen i familjehanmet. Mellan dessa ytterlighetsalternativ finns givetvis olika mellanformer som dock har den naddelen att det kan bli nya gränsdragningsproblam. Oberoende av hur frågan om vistelsekomrmmens ansvar i stort löses kan det därför finnas anledning att lösa dessa problem genom en tilläggsbestänrmelse i SoL.

64 SOU 1986: 19

Den stårmdpmüçt som är mest förenlig med nuvarande bestämnelser i SoL är att placeringskonmmen bara betalar arvode och omkostnadsersättning till familjeharmet och att den kommun där familjehemmet ligger står för övriga kostnader. Det har gjorts gällande att vistelsekonmunen i vart fall bör ha ansvaret för att barnet i fråga får den normala service som tillkommer alla barn i konmunen, t.ex. plats på daghem, förskola eller fritidshem On barnet behöver förtur till daghem eller om särskilda insatser i t.ex. skolan behövs därför att barnet lider av ett handikapp, har ibland den motsatta synpunkten anförts. Det har gjorts gällande att de särskilda insatser som krävs har ett sådant samband med själva placeringen i familjehemnet att placeringskomnunen borde ta ansvaret .

Även i dessa fall skulle en regel, som innebär att placeringskommunen blir ansvarig för allt bistånd, även vid vård utanför den egna kortrrunen, lösa nxårxga problem. Till bistånd i denna mening skulle då inte räknas plats inom den kommunala barnomsorgen i enlighet med vistelsekormunens turordningsregler eller andra förmåner som korrmunen tillhandahåller enligt ett eget turordningssystem. Sådana förmåner bör vistelsekormunen alltid svara för. Särskilda omsorger som barnet kan behöva på grund av ett handikapp skulle däremot anses som bistånd enligt 6 § SoL och bekostas av hankorrmunen (angående frågan om vad som bör anses vara bistånd enligt 6 § SoL se kap. 3).

1.5.4 Övriga vistelser utanför hemkonmunen

De situationer som avses här är framför allt vistelser på sådana inrättningar där konmunen inte från början har medverkat vid placeringen och där andra än primärkorrrnunala huvudmän svarar för vårdkostnaden. Framför allt avses kriminalvårdsanstalter och sjukvårdsinrättningar. Vidare avses här andra än tillfälliga vistelser utanför den egna kcmnunen i samband med studier, boende i servicehus m.m.

SOU 1986 : 19 65

Kriminalvårdsanstalter

När det gäller intagna på kriminalvårdsanstalter är det inte bara kostnadsdiskussioner mellan olika knomrruner scm kan bli aktuella. Det kan också bli fråga on var gränsen skall dras mellan kriminalvårdens och lcotrmmens ansvar. Det är franför allt när någon vistas utanför en anstalt med stöd av 34 § lagen (1974:203) cm kriminalvård i anstalt san det kan bli svårigheter vid gränsdragningen. svårigheterna gäller då framför allt placering i faniljehem eller behandlingshen efter beslut enligt den rxäxmda paragrafen.

Det kan i detta sannanharug nännas att det har träffats en principöverenskormnelse mellan kriminalvårdsstyrelsen och Kcmmmförbundet av innebörd att kriminalvårdsstyrelsen svarar ñár vårdkostnaden så länge verkställigheten pågår i 34 §-fallen. Fr.o.m. den beräknade dagen för Villkorlig frigivning eller frigivnirgspermission övergår kostnadsansvaret på lqxrmmen, cm klienten vistas i ett enskilt han, där vårdaren avlönas av lconmmen eller i ett behandlingshem san drivs av kcmnunen. Det kan nämnas att det i socialtjänstprqaositionen (prop. l979/80:l, sid. 150) i samband med att den nu nännda principöverenslcamrelsen redovisas sägs att den komrumala socialvården i hankonmmen bör svara Er kostnaderna i de fall en frigivnirlgspemüttent placeras bl.a på behandlingshem för narkotikamissbruløre. Detta uttalande har dod inte i de tidigare näImda regeringsrättsdamrna använts för att motivera ett avsteg från principen an vistelsámmnunens ansvar. Däranot har uttalandet åberopats i vissa kaxmtarrättsavçñrarxden san inte redovisats här.

Vi behandlar i det följande bara frågan an vilken lonmm san skall ha ansvaret. Det kan dock inte undvikas att vi också komner I in på kostnader som kriminalvården under vissa u ñirutsättningar l tar ansvar för .

66 SOU 1986: 19

En lång rad olika situationer där bistånd behövs kan bli aktuella. On den intagne har familj i henorten och derma behöver bistånd av något slag är det redan enligt nuvarande regler hemkomrmmens uppgift att svara för detta bistånd. Hankotmnmen är i detta fall också vistelsekormmn. Behöver en intagen scm är ensanstående socialbidrag till hyra för bostad i hemorten bör detsanna gälla. On :nan mycket strikt skall följa huvudregeln kan nan visserligen i detta fall komna fram till att det är den komnun där anstalten ligger san blir ansvarig. Ofta är det dock så att den san avtjänar ett fängelsestraff vistas på olika anstalter mder strafftiden. Det skulle därför vara opraktiskt och oläxrpligt inte minst ur den enskildes synpunkt cm olika socialnännder skulle behöva kopplas in. Harlkonmmen bör därför även i dessa fall svara för ev. bistånd till hyra på hemorten.

Under vistelse på en kriminalvårdsanstalt kan det också bli fråga om ekonomiskt bistånd av annat slag. I den mån kriminalvården inte ger ekonomisk hjälp uppkommer även har frågan vilken mnnun scm bör bli ansvarig. Frågan torde dock bara bli aktuell när det gäller större kostnader, t.ex. anfattande kostnader för tandvård. Någon lagändring för de få fall som det här är fråga cm torde inte behövas utan i dessa fall bör vistelsekormunens ansvar tillänpas fullt ut. Eftersom lciminalvården och inte henkomnunen har vârdansvaret innebär en sådan tillänpnirzg inte heller någon uppsplittring av vårdansvaret.

Betydligt svårare är det att avgöra vilken 101mm som skall svara för kostnaden för åtgärder som beslutas under anstaltsvistelsen men skall vidtas efter denna. Det kan gälla t.ex. vistelse på ett behandlingshen san i det tidigare relaterade fallet beträffande en intagen på Kumla, vistelse i ett familjehen eller arbetsträning på ett arbetsnarlmadsinstitut. On den efterföljande behandlingen skall äga rum i en annan kcmmm än hemkommen munter en ny vistelsekonuum in i bilden. Situationen korrpliceras av att

SOU 1986: 19 67

t.ex. behandlingshemmen ofta i förväg kräver en ansvarsförbindelse beträffande vårdkostnaden.

Här uppkommer flera problem Kan den karmm där personen i fråga ännu inte vistas anses scm vistelsekonumn och bli formellt ansvarig för vårdkostnäen? Kan den loxmrun där beslut an en viss åtgärd fattas bli betraktad som vistelsekomnun trots att Iran vet att åtgärden kaniner att vidtas under vistelse i en annan lmmnun? Eller är det hemkanmunen scm i sådana fall måste träda in?

Man kan tänka sig det fallet att någon i samband med Villkorlig frigivnirg skall placeras på ett behandlingshem för narkotikamissbrukare. Man kan då göra gällande att det är Hest förenligt med huvudreglen att den komxrun där behandlingshenmet ligger svarar för vårdkostnaden och utfärdar en eventuell ansvarsförbindelse i den mån en sådan krävs. Den kommunen kormner att bli vistelsekomrrun en tid framöver. Ofta är det dock så att socialnäxmden i denna kommun inte har någon som helst kännedon cm den person det gäller. När frågan cm vård Iota-ner upp är kommmen dessutom formellt inte vistelsekormmm, utan det är fortfarande den kommun där institutionen ligger som är detta. Däremot torde den intagne tidigare ofta ha haft kontakter med socialnämnden i hemkommen. Cm han avser att återvända dit kan det inte så sällan vara så att denna kontakt behover tas upp på nytt. Det är således herücomnunen scm i allmänhet bäst känner till den intagnes förhållanden.

En del av dessa problem skulle kunna lösas cm nan införde en regel av innebörd att ärendet skulle kunna flyttas över till henkannunen även cm denna kotmtun inte samtyckte. On den intagne inte har någon kontakt med denna korrurun och inte avser att nytta tillbaka dit bör ärendet i stället kunna flyttas över till den nya vistelsekotmumen dn en frivillig överenskommelse inte kan träffas.

68 SOU 1986 : 19

En enklare lösning skulle dock vara att betrakta harücomnunen som något slags placeringskarmm, även an denna 101mm inte har tagit initiativet till placeringen. Det är dock viktigt att kriminalvården tar kontakt ned socialnännden i hankomnunen när det blir aktuellt ned placering av en intagen på t.ex. ett behandlingshem. Nan bör då i samråd diskutera t.ex. vilket behandlingshan som är länpligt. Det är not bakgrund härav naturligt att hemkommmen också svarar för de kostnader san har med placeringen att çira, både själva vårdkostnaden och andra kostnader för bistårñ enligt 6 § SoL son uppstår under tiden.

Det som nu har sagts cm placering på behandlingshem gäller odçså placering i familjehem e.d. efter en institutionsvistelse.

S jukvårdsinrättningar m.m.

Även i dessa fall är det fråga an kostnader mder vårdtiden vid sidan av själva vårdkostnaden och kostnader som uppstår efter vistelsen på vårdanstalten. Det kan således vara fråga an t.ex. socialbidrag eller ñrdtjänst under vårdtiden och kostnader efter denna i samband ned övergång till mera öppna vårdfomer eller t.ex. eget boende. De inrättningar som det framför allt gäller är mentalsjukhus och institutioner där utvecklingsstörda och andra handikappade vårdas, men alla slags institutioner kan naturligtvis bli berörda.

Man kan här föra i stort sett samna resonanang an kostnadsansvaret som har förts beträffande de intagna på kriminalvårdens anstalter. När någon skrivs ut till t.ex. eget boende i en annan kanrmm kan det dock ibland vara tveksamt cm hertkomrrunen bör bli ansvarig. Patienten har kanske inte på många år haft någon kontakt med sin gamla hankomxmn. Den komnun där inrättningen ligger kan därför i vissa fall vara den kommun san den intagne har :rest anknytning till. Denna koirmm bör därför ta ett visst ansvar för

SOU 1986: 19 69

kostnaderna i initialskedet. Därefter bör ärendet kunna flyttas över till den nya vistelsekctrmunen.

Andra vistelser

En del problen san har nännts i de ñjregående avsnitten kan uppkomna även i samband med andra vistelser utanför hankommmen. Det kan gälla t.ex. stuiier, tillfälliga arbeten o.dyl. I sådana fall bör det bli vistelsekamrunen som svarar för olika former av bistånd. Blir det aktuellt med mera dnfattande vårdåtgärder kan det dock ofta vara lärrpligt att ärendet flyttas över till hemkommunen, men vistelsekanmunen näste prinärt ta ansvaret.

Det bör tilläggas att vistelser av detta slag inte så sällan leder till bosättning på t.ex. studieorten. Då bortfaller de här nämnda problemen.

1.5.5 sammanfattade synpunkter och ñrslag

Det torde vara svårt att konstruera regler an vilken kommm san skall vara ekoncmiskt ansvarig för olika former av hjälp till den enskilde utan att det blir tolkningsg-oblem. Konsekvenser scm ur en viss synpunkt kan verka orimliga uppkormner vare sig man strikt tillärrpar principen cm vistelskotrmmens ansvar eller nan anser att hemkommmen bör vara ansvarig. Det kan t.ex. verka orimligt att en kommm blir ansvarig för stora kostnader p.g.a. en tillfällig vistelse. Ä andra sidan är det inte rimligt cm henkotmnmen skall stå ñr kostnader beträffande personer som sedan länge vistas i en annan kalium.

Viktigt är givetvis att de regler som skall gälla är lätta att tillämpa och så långt nöjligt sådana att tvister mellan kommmer undviks. Oavsett hur man utformar reglerna blir det dod i vissa situationer rödvdndigt att berörda kommmer kommer överens cm van

70 SOU 1986: 19

som skall stå fbr kostnaderna, något sam för övrigt säkert har ñrekarmit ofta både före och efter SoL:s ikraftträdande.

En strikt tillämpning av huvudregeln uppfyller i och för sig kravet på enkelhet. Ur den enskildes synpunkt kan det dock vara en nackdel att flera kommmer i vissa fall lcommer att bedöma hjälpbehov som har nära samband med varandra. Kontinuiteten i vårdansvaret kan därigenom bli bristfällig. Det innebär odçså att flera personer får kännedom an den enskildes ñjrhållanden än cm en kormun har ansvaret. Ä andra sidan är det lättare att kmna vända sig till socialtjänsten på den ort där man befinner sig.

Den enskildes egen vilja, dvs. vilken lcommun han vänder sig till,

måste därför ha stor betydelse.

Cm Iran ser problemet i ett vidare perspektiv uppkommer vidare frågan vilken effekt en strikt tillärrprmirxg av vistelsekomxrlmens ansvar får för kommunernas planering i olika hänseenden. Det kan gälla t.ex. viljan att bli ldçaliserixigsort för institutioner, där andra än Innmminvånare lconmer att vistas. Det lan odså gälla utbyggnaden av Jommunal service av olika slag. Man har sagt att kommmer med många eller stora institutioner inte klarar av att bygga ut hemtjänst och annan service i sådan utsträckning att det räcker till för både koxmmmens egna invånare och för personer som mera tillfälligt vistas inom kommmen. Brister i utbyggnaden av kammmal service skulle då, menar man, kunna innebära att personer, som kan klara ett eget boende, cm de får hjälp, i stället tvingas stanna kvar i en institution.

Vi tror att dessa farhågor är något överdrivna. :van kan inte bortse från att det också uppstår positiva effekter när en institution förläggs till en viss kommm. Arbetstillfällen och skatteunderlag ökar både diréçt gencm det tillskott som institutionens egen personal innebär och indirekt genom att efterfrågan på varor och tjänster ökar. Dessa positiva ekonomiska faktorer torde ofta uppväga de ökade sociala kostnaderna. Nan kan dock inte bortse

SOU 1986: 19 71

från att vissa små och medelstora kommmer med kanske f].era institutioner kan drabbas av orimligt stora kostnader och odçså får en ökad arbetsbelastning cm principen cm vistelsekonunmens ansvar tillämpas strikt.

Den största nackdelen med en strikt tillänprxirxg av principen an vistelsekonurunens ansvar är dock risken för brister i vårdplane cm flera kommmer skall ha det ekormcmiska ansvaret ñr ringen, olika delar av vården. En vårdplan kan ju innebära t.ex. först vistelse på en institution och sedan i ett familjehem. Institutionen och familjehanmet ligger kanske i olika honmmer utanför hartkcxummen. I båda dessa kanmmer kan det bli fråga an bistånd, t.ex. till fickpengar, tandvård eller hyra på henorten. Olika i olika korrmmer kan då bli inkopplade odu bli socialtjänstanän tvungna att sätta sig in i ärendet.

Vi finner dodç inte anledning att föreslå någon total förändring av den princip cm vistelsekormmmens ansvar san har slagits fast i SoL och som är resultatet av en lång historisk utveckling, där man mer och mer har gått ifrån den btmdenhet till henortslccxvnmmen scm tidigare har funnits för den scm behövt samhällets stöd.

Även on vi således vill ha kvar principen cm vistelsekonuumens ansvar som huvudregel finns det situationer då en strikt tillämpning av principen skulle vara mindre lämplig och där en ändring bör övervägas. Redan i socialtjänstpropositionen sade departementschefen att denna princip inte bör leda till att vistelsdcommunen skall vidta alla de åtgärder san kan behövas också när den enskilde är bosatt i en annan konmm. I socialtjänstprqaositionen betonades också - i till de tidigare näxmda 22 och anslutning 26 §§ SoL - vikten av ett sarmanlmållet vårdansvar. I de flesta fall bör frågor cm vilken kottmm san skall ha det ekonomiska ansvaret för en viss åtgärd kunna lösas gencm överenskommelser mellan olika kotmruner eller genom att ett ärende ELyttas över från en kcxnmm till en annan på frivillig väg. För sådana fall då

72 SOU 1986: 19

kommunerna inte kan enas måste det dock finnas att möjlighet på något sätt lösa de konflikter san kan uppstå och hindra att enskilda karmer i kläm.

Olika lösningar kan tänkas. En tänkbar är att i SoL inlösning föra ett undantag från cm vistelsekomrmmens ansvar. Ett principen undantag bör i första hand ta sikte på sådana fall då en mmrrun har placerat en person på en institution eller i ett i faniljehan en annan komm. Placeringskcxtmmen san i de flesta fall också är hankommm, skulle då svara för alla kostnader för bistånd enligt 6 § SoL under vården i den andra kommunen, dvs. inte bara vårdkostnaden utan också det bistånd av annat mn behövs under slag vårdtiden. Däranot skulle vistelsekomrmmen fortfarande svara för sådana tjänster san utgår enligt kommmens t.ex. egna regler, hanhjälp och barnansorg. I dessa fall behövs ingen särskild prövning av rätten till bistånd och det är dessutom vistelsekommmen san tillhandahåller tjänsten i fråga.

De största har enellertid problenen uppstått då en placering har skett gencm en annan huvudnans t.ex. Jcjminalvårdsförsorg, styrelsen eller en sjukvårdshuvnrinvan. Även dessa situationer bör därför kunna undantas från huvudprincipen genan att henkomrrunen i dessa fall jänetälls ned en placeringslcoxrmuun. I sådana fall bör samråd alltid ske nellan den huvudrran san anbesörjer placeringen och helnkommmen, innan komner till stånd. I den mån placeringen den enskilde inte har någon kontakt ned sin henkomnur: bör gamla den konmm som den enskilde har nest till anses som anknytning placeringskarmtm.

län annan möjlighet är att ändra regeln i 72 så att ett § SoL ärende som avser vård eller någon annan beträffande en åtgärd enskild kan flyttas över till en annan även cm denna socialnämd, inte samtycker till det. Kravet på samtycke innebär f.n. att en överflyttning i vissa fall inte kan ske, även cm en sådan ter sig helt befogad. En ändring bör gå ut på att tvister mellan kommmer

SOU 1986: 19 73

cm överflyttning av ärenden bör kunna lösas genan prövning i dcmstol. Den socialnännd som anser att ett ärende bör flyttas över till en annan konmm skall kunna göra framställning an detta hos länsrätten. Denna rröjlighet skall dock bara behöva utnyttjas när den senare socialnämnden vägrar att ta anot ett ärende. Länsrätten kan då besluta att en viss socialnärmd skall vara skyldig att ta över ärendet, cm länsrätten finner detta länpligast. Vad länsrätten då framför allt skall beakta är vilken anknytning den enskilde har till de olika kolumnerna od] vilken kommm san bör ta ansvaret för att vården skall bli så sanxranhållen san möjligt. Endast vårdbehov san är av en viss varaktighet bör leda till att ett ärende flyttas över till en annan kommun.

Visserligen kan den som behöver bistånd ansöka an detta i flera kommmer. Genau att överklaga ett negativt beslut kan han få en danstolsprövning till stånd och uppnå sanna resultat san an en socialnärmd begär överflyttning. Vi anser dock att det bör vara kormnmernas sak att se till att tvister mellan den kan lösas utan att den enskilde skall behöva använda sig av sin nöjlighet att överklaga.

När det gäller vilken länsrätt som skall vara behörig att handlägga dessa ärenden kan olika synpunkter anföras. De ärenden som kan bli tvistiga torde ofta gälla personer san skrivs ut från en institution och ñyttar till en annan komnun för att t.ex. vistas på ett behandlingshem servicehus e.dyl. Särskilt i dessa fall anser vi det vara lämpligast att socialnämnden får föra talan hos den länsrätt incm vars dankrets den egna konmunen ligger. Denna länsrätt får då en god kännedom cm de problem scm kan tänkas förekcmna vid utskrivnirlg från en viss institution. Även beträf- › fande övriga ärenden är det läxrpligt att konmmen får föra talan hos den egna länsrätten.

Vilken ändring man föredrar blir beroende på hur långt nan är beredd att gå när det gäller att göra avsteg från principen cm

74 SOU 1986 : 19

vistelsekctmmnens ansvar. Ingen av de ändringar som här har skisserats innebär enellertid några långtgående förändringar av denna princip. Det är endast fråga cm att i sådana fall då den lett till mindre tillfredsställarxie resultat försöka åstadkomna en förbättring som både leder till ett mer samranhållet vårdansvar för den enskilde, mindre risk för tvister mellan kamrmmer, scm också ytterst drabbar den enskilde, och en ökad rättvisa rrellan karmunerna .

De båda lagändringar som föreslås här kan ses san alternativa lösningar. Det alternativ som enbart innebär en ändring i 72 § SoL är visserligen den minst långtgående förändringen men den löser färre problen än ett tillägg som utgör ett snärre mdantag vad gäller principen cm vistelsekommmens ansvar. De två föreskall dock inte endast ses mn två olika slagna lagändringarna alternativ utan san komplement till varandra. Även au nan inför i SoL kan den i en undantagsregel tämligen föreslagna ändringen 72 § SoL behövas för t.ex. sådana fall då någon byter vistelsekotnmun men den inte vill ta över ansvaret. nya vistelsekcxmmmen Vi föreslår därför att båda lagändringarna görs.

En undantagsbestämrelse kan antingen tas in i 3 § SoL, där huvud-

bestämmelsen an vistelsekormnmens ansvar finns eller i 22 § SoL, san anger socialnänndens skyldigheter när någon behöver bo i ett annat hen än det egna. Även andra lagtekniska lösningar är i och för sig möjliga. Eftersom undantaget just tar sikte på placeringar i familjehem och hem för vård eller boende förordar vi att en undantagsbestämrelse förs in i 22 § SoL. För detta talar också huvudorsaken till vårt ändringsförslag är att åstadkonratt ma ett mer samnanhållet vårdansvar just när det gäller personer som vistas i familjehem eller hen för vård eller boende.

De lagändringar som vi ñreslår här torde inte komma att helt elitninera tolkningssvårigheter. En sådan bestämmelse lär för övrigt knappast gå att åstadkomma. Det är emellertid viktigt att

SOU 1986: 19 75

den enskildes önskemål och vad som är bäst för honcm blir utgångspunkt vid tolkningen. Eftersom de lagändringar som vi föreslår inte skall innebära någon förändring av själva huvudprincipen cm vistelsekamumens ansvar, bör vidare denna ;rincip i de fall då det - med närmda - tvekgälla utgångspunkt uppstår samhet cm vilken karmun scm bör bli ansvarig.

2 on MÄNNISKOR MED HANDIKAPP OCH SOCIALTJÄNSTEN

2 . 1 Beredningens ställningstaganden

Vi har i detta kapitel gjort en katalog över handikappades behov av hjälp och stöd som socialtjänsten enligt SoL skall uppfylla eller påverka andra myndigheter att uppfylla med beaktande av bl.a. den nya omsorgslagens karaktär av pluslag.

- Allnänt vill vi franthålla att behovet av särlösningar och därmed riskerna för utslagning minskar när den kcxmunala servicen som trafik, kultur, fritid och bostadsförsörjning generellt anpassas för att underlätta för människor med funktionshinder att deltaga i samhällslivet.

- Beträffande barn ned och deras handikapp familjer anser vi att o avlösarservice skall ingå som en naturlig del i socialtjänstens ansvar för att normalisera barns och deras handikappade familjers livsvillkor, o det måste finnas nöjlighet för föräldrar till barn med särskilda behov av stöd och stinulans att få frågan an förtur till förskola och fritidshan för sitt barn överprövad 73 § enligt SoL, o socialtjänsten vid behov skall ge tillsyn och omsorg utanför skoltid till handikappade ungdomar över l2 år och att utformningen av insatserna skall planeras tillsammans ned den unge och hans fantil j, o socialtjänsten genom sitt förmedlande ansvar har skyldighet att nedverka till att nänniskor med handikapp, såväl ungdomar scm vuxna, får nöjlighet till rehabilitering och att dessutom ge stöd ned de resurser som socialtjänsten förfogar över för att underlätta arbetsplacering.

i

I 7 x P

78 SOU 1986: 19

- Beträffande vuxna människor med handikapp anser vi att 0 informationsskyldigheten nåste tas på större allvar av socialnärmderna och att man där bör samarbeta med handikapporganisationer och invandrarföreningar, o det är ytterst angeläget att en uppsökande verksamhet kommer till stånd, särskilt vad gäller yngre och medelålders människor ned svåra och sannansatta handikapp son har förtidspension, o socialnämnden måste ägna betydligt större uppmärksamhet åt såväl hantjänstens organisation som utbildning och handledning av dess Det är också angeläget att finna former för personal. större inflytande från den son tar enat servicen, o människor med handikapp, även cm de har behov av att bo i servicehus eller liknarxde, måste ha nöjlighet att flytta till annan konunun och få hjälp med planeringen i inflyttningsmmrmnen, 0 regeringen bör överväga bidrag till kmmunerna för särskilda utvecklingsprojekt för sysselsättning för uänniskor med handikapp, som ett första led i en långsiktig arbetsrehabilitering eller för att motverka isolering, o socialnänndens uppgift är att tillsammans ned den enskilde och hans anhöriga erbjuda möjligheter till rekreation eller avlösning, 0 betydligt större ansträngningar måste göras för att anpassa allnänna färdnedel till nänniskornas behov och därmed begränsa särlösningar, 0 organisation och den enskildes kostnader för färdtjänstens färdtjänst måste ses över, o de kommunala handikappråden bör vara pådrivande i frågor san avser av insatser inon socialtjänsten för nänniskor planering med handikapp beträffande utformning, innehåll och anfattning, o särskild vikt bör läggas på den uppsökande verksamheten oda sys sel sättnings frågorna .

SOU 1986: 19 79

2 . 2 Inledning

I förarbetena till socialtjänstlagen definieras handikam sam ett förhållande mellan en person med en skada eller sjukdom och personens omgivning.

Det är således fullt rimligt att tala cm verksamhet sam till ñjljd av bristande anpassning och omtanke ñjrorsakar svårigheter eller reser hinder för människor med skador och Detta sjukdomar. synsätt som egentligen flyttar handikappet från de enskilda människorna till deras - är omgivning väsentligt, ty det lägger ett ansvar på alla huvuinän, samhälleliga som enskilda, att verksamhet sam de bedriver skall vara tillgänglig. (Prop. 1979/80:1, sid. 295.)

Denna definition av handikapp har haft stor betydelse ñár utformningen av stöd till människor med handikapp och för anpassningen av samhällsmiljön under 80-ta1et. Andra utredningar har byggt

vidare på socialutredningens definition, exempelvis cmsorgskrxm-

mittên i sina betänkanden. Vissa frågor rörande flerhandikappade (SOU 1980:16) och Omsorger om Vissa handikappade (SOU 1981:26) samt i Handlingsprogram i handikappfrågor (SOU 1982:46) .

Det väsentliga motivet till att inrehåller en socialtjänstlagen särskild bestämmelse som rör människor med handikapp är deras eftersatta ställning .

Bestämmelsen fäster på ett klarare sätt uppmärksamheten på handikappades situation. Samtidigt klarlägger och bácräftar den att kommunen, liksom när det gäller omsorgen cm barn och ungdom och cmsorger an äldre människor, har ett grundläggande och primärt ansvar för cmsorger am handikappade... Kommunens skyldigheter mot handikappade skall vara direct uttryckt i lagen. (Prcp., sid. 298.)

Handikappbegreppet ges också i förarbetena en vid tolkning och omfattar, förutom de traditionella grupperna, också personer med psykiska handikapp, alkoholproblematiker och andra med svåra sociala problem. Gruppen är inte tydligt I stället avgränsbar. utgår det kommunala ansvaret från den enskildes svårigheter i

80 SOU 1986: 19

livsföringen. On han har betydande sådana svårigheter är han handikappad och bestämmelsen skall således tillänpas.

I våra diráctiv ingår att följa den allmänna utvecklingen av socialtjänstlagen och dess süillrxing. Beträffande handikappfrågorna har vi bl.a. gencm kontakt ned handikapporganisationerna, enskilda personer ned handikapp, konununer och tillsynsmyndigheten socialstyrelsen, dragit den slutsatsen att 21 § SoL har ett klart berättigande. Erfarenheten har dock visat att det i vissa avseenden kan behövas klarlägganden. Det gäller både insatser för barn och ungdcm ned handikapp och deras familjer och för vuxna människor.

21 § socialnännden skall verka för att :människor san av fysiska, psykiska eller andra skäl nöter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva san andra. Socialnämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt san är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.

Stödet till nänniskor med handikapp har utvecklats betydligt under senare år. får och var i landet tas nya, intressanta grepp för att skapa goda bostads- och levnadsförhållanden i övrigt för människor med svåra handikapp. I socialstyrelsens allnänna råd cm socialtjänstens insatser för handikappade ges konkreta exempel.

Trots detta lever ännu många svårt handikappade på institution, avskilda från sarmället. Det gäller nänniskor ned både fysiska och psykiska handikapp. Vi har i studiet av psykiatrin bl.a. funnit att antalet personer i åldern 20 - 44 år som skrivits in på enskilda eller landstingsägda vårdhem har ökat med över 20 % de senaste åren. Även cm mycket förändrats så återstår mera att göra för att nänniskor med handikapp skall ha möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva scm andra. [Vånga personer ned svåra eller samnansatta handikapp är starkt beroende av andras hjälp för att kunna tillfredsställa sina primära behov, äta, förflytta

J SOU 1986: 19 81

sig, klä sig, klara sin hygien o.s.v. Många får hjälp av sina anhöriga under stora delar av dygnet, nen många saknar ett sådant stöd. Oavsett an en person ned ett svårt handikapp bor ensam eller tillsammans ned sina anhöriga, måste behovet av hjälp och stöd utgå från hans/hennes behov och gencm överenskommelse ned honan eller henne.

En helhetssyn på nännislans servicebehov och kontinuitet i servicen framstår san självklara krav på samhällets insatser för en människa som för sin livsföring är helt berorende av hur servicen organiseras, vad den ges för innehåll oda vilken cmfattnirg den har. Tyvärr upplever många ned svåra handikapp att de är utlärmade till socialtjänstens godtycke och att nan vid organiserandet av servicen inte inser vilken naktlöshet den enskilda människan kan känna när nan inte tar hänsyn till hennes vanligtvis mycket små krav på hjälp. Brister i organisationen av service kan t.ex. vara orsak till att nänniskor ned handikapp inte får hjälp på ett värdigt sätt. Dit hör också brister i samordning mellan olika insatser och mellan olika huvudnän.

I det här kapitlet kommer vi att diskutera dessa frågor, och särskilt kring barns och ungdattars behov av stöd i hamnat, i förskola och på fritiden samt vuxna människors behov av stöd i bostad, verksarrüuet och üitid. Ibmmmens ökade ansvar :För utvecklingsstörda med anledning av nya ansorgslagen skall vi också beröra.

2.3 Den nya cmsorgslagen och socialtjänstens ansvar

Den nya cmsorgslagen som träder i kraft den l juli 1986, är liksom 1967 års lag en pluslag. Detta markeras dock tydligare i den nya lagen. Den ger också kommunerna möjlighet att efter regeringens godkännande överta/driva särskild verksamhet för utvecklingsstörda, exenpelvis särskola, dagcenter osv.

82 SOU 1986: 19

Personkretsen anfattar liksan tidigare de psykiskt utvecklingsstörda. Till dessa har förts två arxira grupper, :nämligen dem san efter ca 16 års ålder har fått en hjärnskada som lett till en betydande och bestående intellektuell fulktionsnedsättnirxg. Orsaken kan vara både sjukdomar, t.ex. tmörer, hjärnblödning, inflammtioner och skador, t.ex. trafikolyckor. Den andra gruppen, san räknas till cmsorgslagen är de barn som har en psykos som i regel brukar börja ñáre skolåldern, liksom de ungdonar 0d1 vuxna som har en barndcmspsykos. Lagen förutsätter att dessa grupper - som alla i rxäxms psykiskt - har sanna lagtexten utvecklingsstörda rätt som andra till ekonomiskt bistånd, färdtjänst, hemtjänst, plats i förskola och på fritidshem. Den nya cmsorgslagen lägger således samma ansvar på socialtjänsten för de psykiskt utvecklingsstörda som för andra kommnmedborgare. I vissa avseenden betonas ansvaret. Rätten till förtur till ñjrskola och fritjdshen är t.ex. självskriven för dessa barn.

Först när det föreligger ett behov av extra insatser i form av särskilda cmsorger, san kräver särskilt kunnande eller särskilda resurser, träder cmsorgslagen in. Av 4 § lagen (1985:568) cm särskilda ansorger cm psykiskt utvecklingsstörda framgår vilka särskilda cmsorger son landstinget måste erbjuda.

4 § De särskilda omsorgerna är l. rådgivning, annat personligt stöd samt stöd av en särskild kontaktperson, 2. daglig verksamhet i dagcenter eller annan sysselsättning för dem över skolåldern, som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig, 3. korttidsvistelse utanför det egna hemmet i syfte främst att avlösa anhöriga i vård och tillsyn, samt korttidstillsyn utanför henrret av skolungdcm över 12 år, 4. boende i familjehem eller elevhan för barn och ungdomar scm behöver bo utanför föráldrahamet, 5. boende i gruppbostad för vuxna som inte kan bo i en egen bostad. I de särskilda ansorgerna enligt första stycket 2--5 ingår också omvårdnad. I de särskilda cmsorgerna boende i elevhan

SOU 1986: 19 83

och boende i gruppbostad ingår vidare fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter.

landstinget som huvudnan för ansorgsverksarmeten skall ge konumnens personal stöd Odl handledning när det behövs. landstinget skall också vid planeringen av de särskilda cmsorgerna sanarbeta med kamnmerna i landstingsanrådet.

För att åstadkomna en så normal livsmiljö som nöjligt för den utvecklingsstörde och hans familj, är det nödvändigt att cmsorgsverksamheten tillsammans ned den enskilde och familjen har ett nära samarbete ned socialtjänsten.

2.4 Insatser för barn och ungdom med handikapp och deras familjer

Cmsorgen cm barn och mgdcner ned handikapp har inte behandlats särskilt ingående i förarbetena till socialtjänstlagen. Förklaringen till detta är bl.a. att många arüra utredningar vid den aktuella tidpunkten, behandlade dessa frågor. En del av förklaringen kan också vara att de flesta barn och ungdomar ned svåra handikapp ännu i mitten av 70-talet bodde på institution, åtminstone under skoltid. Kraven på stödinsatser i familjen och till det enskilda barnet var därför inte så tydliga. Att en annan utveckling var på väg närks kanske fränst på att ñrskoleintegreringen klart förordades i barrxansorgslagen oda rätten till förtur till förskola och fritidshem finns inskriven i lagen.

Mycket har hänt sedan dess. I dag lever nästan alla barn under 7 år ned svåra och sammansatta henna ned sina handikapp familjer exenpelvis finns endast ett 40-tal utvecklingsstörda barn under 7 år på vårdhem. De Joomner att kunna fortsätta att bo henna cm kommunen och landstinget kan ge länpligt stöd till barnet och familjen. Ett naturligt krav är att de även san vuxna skall leva ute i

84 SCIJ 1986: 19

sarmhället i egen bostad eller tillsammans med andra i en liten grupp i vanliga bostäder.

Med Tmänvisning till de förändringar sam skett av omsorgen cm barn med handikapp, anser vi att det finns anledning att något beröra de former av stöd som barn och ungdom och deras familjer kan behöva och de uppgifter socialtjänsten har för att skapa tillfredsställande för dessa barn och se till att deras utveckling i olika avseenden blir positiv i enlighet med 12 § SoL:

12 § Socialnämnden skall verka för att barn och ungdom växer upp mder trygga odx goda förhållanden, i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk odm social utvedding hos barn och ungdom med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom san har visat tecken till en ogynnsam utveckling och i nära samarbete med hamnen sörja för att barn och ungdom scm riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd od1 stöd som de behöver och, cm hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.

Här är det särskilt viktigt att socialtjänsten samarbetar med landstingets habiliteringsorganisation, omsorgsverksamwhet och hälso- och sjukvård likscm med skolan.

Redan i barmmsorgslagen gavs kommunerna skyldighet att genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som av fysiska, psykiska, sociala, språkliga eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling. Den uppsökande verksamheten är viktig för planeringen av förskole- och fritidshamsverksamheten men är odçså grundläggande for barrnmsorgen i stort, dess omfattning och innehåll. Inte förrän socialtjänsten tillsammans med familjen definierat behoven, kan man ge ett stöd för rimliga levnadsvillkor för familjen och barnet.

SOU 1986: 19 85

Socialtjänsten har forstahandsansvaret för att faniljen får råd och stöd och skall också hjälpa familjen och förmedla kontakt ned t.ex. habiliteringsorganisation eller cmsorgsverksanhet. Vårt väl uppbyggda nät av nödra- och barnhälsovård ute i primärvården, gör det i dag relativt enkelt för socialtjänsten att tillsannans ned föráldrarna få kontakt ned hälso- och sjukvården. Barn ned svåra eller samnansatta handikapp får vanligtvis tidig kontakt ned landstingets habiliteringsorganisation eller ansorgsverksarmet genan barnklinikernas försorg och i dessa fall är det snarare dessa organ som förmedlar kontakt nellan ñáräldrarna Odl socialtjänsten.

Den stora förändringen av uppväxtvillkoren för barn ned handikapp från institutionáaoende till boende i den egna familjen eller i egen bostad har inte följts av tillräckliga insatser för stöd till familjen eller den enskilde. Det vi fränst åsyftar när det gäller barn och mgdon är att familjerna i stor utsträdming lämnats ensamna att klara müxärxdertagarxdet av ett barn ned betydande funktionshinder, trots att vi alla vet att det kan innebära stora påfrestningar på bl.a. äktenskap och syskonrelationer. Många foräldrar beslciver också isolering och känsla av övergivenhet scm ytterst betungande. Rimliga levnadsvillkor for familj och barn är vanligtvis nojliga att åstadkanna ned de insatser san socialtjänsten kan erbjuda, lcotnpletterade ned landstingets specialistinsatser .

7 i i andra hand efter- Familjens behov av hjälp och stöd kommer ofta I r som intresset i huvudsak riktas mot habiliteringen av barnet. Äni I › då är familjens nöjligheter att leva ett drägligt liv en förut- N sättning för en god habilitering av barnet. Utifrån varje familjs behov av stöd kan socialtjänstens alla biståndsformer bli aktuella, exempelvis stödsamtal, gruppverksanhet for föräldrar, förmedling av kontakt ned andra ntyndigheter och organisationer, social hemtjänst, avlösarservice, färdtjänst, hjälp ned bostadsanpassning, familjehensplacering, kontaktperson, fortsatt ñräldraut-

86 SOU 1986: 19

bildning m.m. Det vi här vill understryka är socialtjänstens ansvar Er att barnet och får leva ett så normalt liv familjen san nöjligt, trots ftnktionsnedsättningen. Vi Immer i det följande att särskilt behandla de insatser scm kan minska familjens och barnets/den unges isolering, nämligen hjälp i hemmet ned hatrtjänst, barnvaktsservice/avlösarservice, förskolans betydelse och vikten av hjälp utanför skoltid för ungdon efter 12 år.

2. 4. 1 Avlösarservice

För många familjer ned svårt handikappade barn har daghansvistelsen för barnet betytt en klar förbättring och normalisering av hela familjens vardagsliv. Visserligen kan många problen uppstå, t.ex. upprepade och långa sjukdcmsperioder hos barnet san ställer stora krav på föräldrarna och där socialtjänsten måste vara beredd att gå in ned barnvårdare ñár att hjälpa barnet och familjen. Men den vanligaste upplevelsen är nog att familjens liv blir mera normalt och behovet av hjälp i hennet begränsas till avlösarservice, som främst handlar cm avlösning på obekväm tid, dvs. kvällar, helger och ibland nätter.

När man talar cm avlösning avser man vanligtvis tre former: avlösning i hamnat, kontaktfamilj och korttidsvård. Kontaktfanilj eller stödfamilj ligger vanligtivs incm socaltjänstens biståndsansvar. Karttidsvård på någon institution ansvarar oftast landstinget för, genom habiliteringsorganisationen eller ansorgsverksamheten. Den nya ansorgslagen lägger dock ansvaret för avlösning utanför hennet för utvecklingsstörda och barndcmspsykotiska på landstingen. De olika formerna lcompletterar varandra. Inte förrän alla dessa former finns tillgängliga kan en allsidig avlösning bli möjlig.

Omfattningen av avlösningen och formerna för den måste planeras tillsamnans med familjen. Efterscm avlösningen skall ses san ett

SOU 1986: 19 87

komplement till förskola och fritidshem rör det sig huvudsakligen cm hjälp på kvällar, nätter och helger och i vissa fall under en del av semestern. En viktig faktor i planeringen av avlösningen är att se barnet san en del av familjen och inte separera det från syskonen p.g.a. organisatoriska eller administrativa skäl. Barnvårdare måste t.ex. kunna ta hand om alla barnen i familjen när nan går in med avlösning och en kontaktfamilj/stödfamilj bör också kunna ta emot syskon om det kan anses lämpligt.

Handikappförbundens Centralkcxmdttê (HCK) har samlat in uppgifter från samtliga kormuner om deras insatser för handikappade och redovi- sar detta i rapporten Socialtjänsten och handikappinsatserna i karmunen 1985. Man har b1.a. ställt frågan beträffande avlösarservice och där visar det sig att avlösning erbjuds i huvudsak dagtid och i enstaka fall på obekväm tid. Socialstyrelsen ägnar dock stort utrymre åt frågan om avlösning och ger praktiska exempel på hur den kan ordnas i sina Allmänna Råd 1985:9 cm socialtjänstens insatser till barn och ungdomar med handikapp och deras familjer.

Sammanfattningsvis anser vi att avlösarservice ingår som en naturlig del i socialtjänstens ansvar för att normalisera handikappade barns och deras familjers livsvillkor.

2.4.2 Förskola och fritidshem

Förskolans och fritidshemnens betydelse för barn :ned handikapp har behandlats i flera utredningar och betraktas allmänt som en viktig stödinsats för familjen. Detta uttrycks gencm 15 § SoL som ger förtur till b1.a. dessa barn. För föräldrarna ger barnomsorgsplatser en nödvändlig avlösning och också en förutsättning för förvärvsarbete. För barnet ökas möjligheterna till kontakt med icke handikappade barn och bidrar därmed till en mnnalisering av barnets livsvillkor. För att förskole- eller fritidshensvistelsen skall kunna ge den stiJttulans som eftersträvas måste bå-

88 SOU 1986: 19

de den fysiska utformningen och det pedagogiska innehållet anpassas efter barnets behov i enlighet med 15 §. Mindre grupper, personlig assistans, pedagogiska hjälpmedel, stöd och handledning till personalen är exempel på åtgärder som måste vidtas för att göra ñárskole- och fritidshansvistelsen stimulerande för barn rred handikapp. Kanpletterande specialpedagogisk information till personalen och speciella insatser för barnets habilitering står vanligtvis landstinget för, san är ansvarigt för habiliterings- och ansorgsverksaxrtheten. Enligt den nya cmsorgslagen skall lcormrmen ta hela ansvaret för förskolverksamheten för de utvecklingsstörda barnen och landstirget skall, liksom beträffarmde övriga barn med handikapp, ge kompletterande information och direkta habiliteringsinsatser till barnet.

I propositionen cm socialtjänsten departenentschefen an att konununen enligt barrxcmsorwgslagen bl.a. är skyldig att anvisa barn plats i förskola från sex års ålder och att barn som av olika slcäl behöver särskilt stöd för sin utveckling skall anvisas plats tidigare.

Han hänvisar också till barncmsorgsgruppens betänkande (Ds S 1976:7) Samverkan i II - barns förskobarnomsorgen Handikappade levistelse, som betonar att barn ned handikapp bör integreras i den reguljära förskolan och att primärkotmrmmen skall ha grundansvaret också för dessa barns förskola.

Detta påpekande liksom innehållet i 15 § och specialmotiveringen till 6 § som säger att under rätten bistånd kan, förutom ekonomisk hjälp, falla t.ex. färdtjänst, social hamjälp och plats i förskola, lika väl san institutionell eller annan vård eller behandling, bör enligt vår mening tolkas så (jfr kap. 3) att förtur till förskola för barn med särskilda behov av stöd och stimulans är en form av bistånd san kan överklagas enligt 73 § SoL.

SOU 1986: 19 89

Den allnänna inställningen till förskolans och fritidshennens betydelse för en positiv utveckling är barn ned handikapp, san framgår av bl.a. barncmsorgsgruppens och ansorgskoltmtittêns betänkanden, liksan av rapporter och utvärderingar under senare år, måste rimligtvis avspeglas i möjligheter for föräldrar att hävda rätten till förtur för sitt barn. Trots kommmens skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet och planera förskole- och fritidshemsverksarmeten enligt de behov san finns i konmmen, kommer det alltid att finnas olika bedömningar i vissa fall från socialtjänstens och föräldrars sida cm rätten till förtur. Vi anser att det måste finnas en nöjlighet för föräldrarna att få frågan cm förtur till förskola eller fritidshem för sitt barn ned särskilda behov av stöd och stimulans överprövad enligt 73 §. Vi anser att detta också varit lagstiftarens nening. Utan en sådan nöjlighet har familjen knappast någon chans att hävda sin och sitt barns rätt cm deras begäran cm förtur skulle avslås.

2.4.3 Stöd till urgdan över l2 år utanför skoltid

Många handikappade barn och urzgdcmar kan-inte klara sig ensamra på fritiden. För den och deras ñräldrar är det därför rijdvändigt att särskilda insatser görs för att fritiden skall bli trygg od1 neningsfull.

Stödet till barn upp till 12 år är i dag relativt väl utbyggt nen 12 § SoL avser också barn och mgdan mellan 12 och 20 år. Den största gruppen ungdcm ned handikapp över 12 år som behöver tillsyn, stöd och stimulans utanför skoltid är de utvecklingsstörda. Där har nu den nya cmsorgslagen lagt ansvaret på landstinget för denna uppgift. Men det finns också andra ungdcmar ned svåra och sammansatta handikapp san behöver notsvarande hjälp, nen inte omfattas av cmsorgslagen. Det rör sig inte an någon stor grupp och lösningen på deras hjälpbehov måste anpassas efter varje individs behov. För många familjer är den här servicen avgörande för cm nan skall klara att leva någorlunda normalt tillsannans

90 SCIJ 1986 : 19

med en Lmgdcmx sam behöver omfattande hjälp för sina dagliga behov .

Förmodligen kan det sällan bli möjligt eller ens vara lämpligt att sammanföra dessa ungdomar till särskilda eftermiddagsgrupper. Det rör sig snarare om individuell service så att den unge kan delta i allmänna fritidsaktiviteter för mgdgmar eller stuiie- Verksamhet, besök på bibliotek eller liknande. Ökade färdtjänstmöjligheter och en förlängning av elevassistansen till tid utanför skolan kan ibland vara en acceptabel lösning. Det grundläggande måste vara, som vi ser det, att ansvaret för hjälpen ligger hos socialtjänsten och att utformningen av insatserna planeras tillsammans med den unge och hans familj.

Det stöd sam ges under ungdansåren måste också syfta framåt för att ge den Lmge möjlighet till ett så självständigt liv sam möjligt och en förberedelse för separationen från familjen. Ungdomar med omfattande behov av rent personlig omvårdnad odx hjälp i hemmet vårdas i dag av sina föräldrar även sedan de kommit upp i tonåren. De anhöriga blir på detta sätt hårt utnyttjade och barnets naturliga frigörelse från sina föräldrar hindras. Det är därför av största vikt Rör såväl föräldrars som barns skull att försöka normalisera situationen genom att bedöma den unges hjälpbehov självständigt och oberoende av cm föräldrarna finns till hands som vårdare. Stödet skall således i första hand riktas till den unge. Detta ställer naturligtvis ökade krav på insatser från

hemtjänsten jämfört med i dag. TI det här arbetet är det viktigt

att stimulera till aktiviteter utanför hemmet och jämställa dessa ungdomars behov med andra ungdcmars.

2.4.4 Övergång från skola till arbetsliv

Handikappkormüttên lämnade i slutet av 1984 ett betänkande Vägar till arbete ñár handikappade (Ds A 1984:12). I direktiven ingick bl.a. att

SOU 1986: 19 91

- behandla frågan cm ansvarsfördelningen nellan arbetsförmedling, skola, kamrunal socialtjänst, försäkringskassa och andra organ när det gäller åtgärder för en yrkesinriktad rehabiliterinrg, - vilka som behövs för att överväga åtgärder ge unga handikappade arbete, praktik eller utbildning i stället för förtidspension.

Kommittén lägger stor vikt vid åtgärder för att ge mgdmlar ned handikapp ökade nöjligheter till ;taktik och yrkeserfarenhet och föreslår särskild akvisition av PRAO-platser od: längre ?RADperioder. Dessutom föreslår man att lomunen reserverar ett antal praktikplatser där ungdonar ned handikapp ges förtur och att de inrättas scm beredskapsarbete ned 90 % statsbidrag.

För att undvika ställningstagande till förtidspensionering redan vid 16 års ålder föreslår komnüttên en höjning av åldersgränsen för Vårdbidrag till 18 år och därefter ett ekoncmiskt grundstöd under högst tre år för att under denna tid ge utryrnne för en aktiv arbetsrehabilitermg. Huvudansvaret för den prinwära kontakten ned arbetsförmedlingen ligger på skolan. Vi anser likscm handikappkzxmnittên att socialtjänsten genan sitt förmedlande ansvar har skyldighet att bevaka att inte någon utestängs från rehabiliteringsnöjligheter och dessutan ge stöd ned de resurser som socialtjänsten förfogar över för att underlätta arbetsplaceringen. Dessa insatser har en avçñrande betydelse för den enskildes franrtida livsvillkor.

2.5 Insatser för vuxna människor med handikapp

Vuxna nänniskor ned svåra eller sammansatta handikapp hänvisas oftast till service san i första hand är utformad ñr äldre nänniskors behov. Det kan förklaras av att de likson vissa äldre behöver social hentjänst, färdtjänst m.m. Det kan dock ha rredfört att servicen har blivit onödigt statiskt utformad. De individuella variationerna i behovet av service är stora. En av de vanligaste invändningarna mot socialtjänstens sätt att nöta servicebe-

92 SOU 1986: 19

hoven är att man saknar - saknar att just flexibilitet ñrmåga lösa servicefrågorna utifrån den enskildes förutsättningar.

Människor ned svåra och samnansatta handikapp är ingen hcrnogen grupp. Deras vardag kan se mycket olika ut, exempelvis institutionsboende kontra en väl anpassad bostad, ett arbete ned nöjligheter till utveckling och självförverkligande där fuktionsnedsättningen är kompenserad kontra en passiv dag i ensamhet. Dessa olika utgångspunkter ställer krav på socialtjänsten och sarüiället i övrigt att anpassa sina verksamheter så att också personer med svåra och sammansatta handikapp kan leva ett liv i gemenskap ned andra i santnället.

Hur den allnänna servicen - bostäder od1 bostadsområden, kommmikationer, kultur- och fritidsutbud, allnämza anläggningars till- - är utifrån nänniskor med olika funktionsgänglighet planerad nedsättningar är avgörande ñár i vilken grad dessa personer kan klara sig själva och kan bruka sina rättigheter och möjligheter scm sannhällstnedborgare.

2 . 5. 1 Karmunala handlingsprogram

Enligt 21 § SoL skall socialrännden verka för att nänniskor som av fysiska, psykiska eller andra skäl nöter betydande svårigheter i sin livsforixxg, får nöjlighet att delta i samhällets genenskap

initiativ att även andra samhällsorgan tar hänsyn till nån-

till

niskor ned handikapp i sin planering. I Handlingsprogram i handikappfrågor (SOU 1982:46) sägs bl.a.:

Handikappfrågorna berör de flesta områden av samhällslivet och praktiskt taget varje samhällsfråga har en handikappaspekt. Handikappolitiken angår följdalctligen alla människor. Det är också viktigt att slå fast, att handikappolitiken inte syftar till att gynna handikappmie eller på annat sätt skapa ;förmåner scm inte tillkomner andra. Handikappolitiken

SOU 1986: 19 93

skall medverka till att klyftorna mellan handikappade och andra utjämnas. Den skall leda till att handikappade får det sam andra människor redan har och att den fortsatta utvecklingen sker med hänsyn också till harxdikappades problem och behov.

Den kommunala handikappolitiken måste således genomsyra hela den kommunala verksamheten och socialnämnden skall enligt SoL initiera en planering med en sådan inriktning. Svenska lumnmförbxmdet har i sin skrift Alla Närmders Ansvar, Katmunal handikappolitik (1984), givit exempel på hur handikapprogrem sam omfattar en kommuns hela verksamhet kan utformas. Beträffande syftet sägs:

Det övergripande syftet med ett handikappolitiskt program är att ge förtroendevalda underlag för beslut och mål och inriktning av insatser inom handikappområdet och förbättra handikappades situation gencm att bättre beakta handikappfrågorna incm särskilda verksamhetsområden.

Vi instämmer i detta. När den allmänna lomrtunala servicen som trafik, kultur, fritid, bostadsñârsörjning generellt anpassas för att underlätta för människor med olika funktionshinder att delta i samällslivet minskar behovet av särlösningar och därmed riskerna for utslagning.

2. 5. 2 Information

En annan allmän fråga är informationsskyldigheten enligt främst 5 och 8 §§ SoL. Informationen skall dels syfta till att kormmnmedborgarna skall känna till sina rättigheter och vid behov kunna utnyttja socialtjänstens insatser, dels skall socialnämnden informera am sociala förhållanden och förmedla kontakter med andra myndigheter. Ett vanligt problem är dock att informationen inte når fram till stora grupper av befolkningen, b1.a. på grund av att innehållet eller uttrycksmedlet inte anpassas till deras möjligheter att ta emot information. Särskilt utsatta är döv-

blinda och barndamsdöva, men också blinda/ svårt synskadade och

94 SOU 1986: 19

Invandrare som har små kunskaper i svenska utvecklingsstörda. har också svårt att ta emot den information som ges, språket särskilt som sociala frågor, liksom hälso- och sjukvårdsfrågor starkt färgas av den kultur man växt upp i.

Vi har tidigare hänvisat till HCK:s uppföljning av socialtjänsten. Där framgår, beträffande information, att man visserligen gett information om socialtjänsten till människor med handikapp, men att det vanligtvis skett genom hemtjänstens personal. Endast 82 av landets kommmer har delvis anpassat informationen till olika handikappgruppers förutsättningar. Det betyder att många människor inte alls fått någon information am socialtjänstlagen. Dövas Riksförbund framför t.ex. i en skrivelse till Sveriges OSS att 3

Ingen information går ut på tedçenspråket, som godkänts av Riksdagen 1980 som de dövas eget språk. Få om ens några tjänstemän i kamrmmal förvaltning kan teckenspråket. Resultatet blir att döva och gravt hörselskadade går miste om rättigheter scm kommer andra kcnmuninnevånare till del. Många döva har inte hört talas om den nya socialtjänstlagen och vad den betyder i förbättrat stöd för den enskilde både ifråga cm ekonamiskt- som annat bistånd.

Vi anser att informationsskyldigheten måste tas på större allvar av socialnämnderna även cm den medför många olika hänsynstaganden. Ny teknik som ex.vis videogram med teckenspråk öppnar möjtill förbättrad information. Handikapporganisationer och ligheter invandrarföreningar kan vara nämnden till stor hjälp för att utforma information på rätt sätt och se till att den når rätt Socialstyrelsen har här ett ansvar att ge råd och stöd personer. till kommunerna.

SOU 1986: 19 95

2 . 5. 3 Uppsökande verksamhet

Genau en uppsökande verksamhet skall socialnämnden förutfrämja sättningarna för goda levnadsförhållanden (5 § SoL). I-K3K:s Enligt enkät har knappt hälften av landets kanmmer bedrivit uppsökande verksamhet bland nänniskor med handikapp för att ta reda på behovet av speciella insatser. Mycket återstår här att trots göra, att detta inte är någon ny uppgift för socialnärmderna. Den fanns inskriven i den gamla socialhjälpslagen. I förarbetena till SoL understryks kraftigt att den uppsökande verksamheten inte får vara uppspårarxde eller kontrollerande, utan slall socialtjänsten informera an och erbjuda den service san den enskilde kan beháva. Tillsammans ned den enskilde och - :är det är - i rödvärxiigt samarbete ned andra sanhällsorvgan skall 9 § socialtjänsten enligt SoL planera och genonföra de insatser som han behöver.

Vi anser att det är att ytterst angeläget en uppsökande verksamhet kommer till stånd, särskilt vad gäller och rtedelålders yngre människor med svåra och sammansatta handikapp (flerhandikappade) som har förtidspension. Dessa är kända i personer vanligtvis kanmmen, fränst av hemtjänstens personal, nen oftast saknas en sammanhållen plan för den enskilda människans totala servicebehov. Detta kan vara en av orsakerna till att insatser organiseras felaktigt utifrån den enskildes behov och att han därför inte kan

få den hjälp han behöver. Vi återkomner till detta i avsnitt

2.5.5.

2. 5. 4 Bostadsplanering

Många människor ned svåra Odl sammansatta handikapp bor fortfarande på institution. Många skulle kunna lärma institutionerna odn bo i en egen bostad. Att de inte skrivs ut kan bl.a. bero på att bostaden avvecklats, bostadsförhållandena är dåliga, bostadsmiljön bristfällig eller att hemtjänst och primärvård inte är tillräckligt utbyggda.

96 SOU 1986: 19

för vissa boendefrågor avseende äldre od1 handikap- Arbetsgruppen m.f1. har i betänkandet Bo på egna villkor (SOU 1984:78), pade ñreslagit beträffande kcxtmunens bostadsförsörjningsansvar:

Kanmmernas bostadsförsörjningsplanering bör utvecklas så att den cmfattar också dem som vistas på olika former av institutioner och som saknar en självständig permanentbostad. Detta ställer krav på att samarbetet mellan primärkomnumer och landstingskanmmer utvecklas ytterligare. Planeringen bör ske i samverkan också med hyresgästernas, pensionärernas och de handikappades organisationer.

En planering av detta slag bör inte regleras till formen genom lagstiftning, den måste kunna utvecklas utifrån förutsättningarna i olika delar av landet. Vi föreslår dock att bostadsñrsörjningslagen kompletteras så, att den dels tydligare uttrycker kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen för alla grupper incm lcomnunen, dels ger konununerna skyldighet att vid planeringen samråda med landstingskzanlmmexu. Vi föreslår också att regeringen tar upp överläggningar med kotmmm- och landstingsförtnnden cm en särskild redovisning år 1988 cm Jcotnmmernas bostadsförsörjnirxgsâtgärder för gamla, handikappade och långvarigt sjuk.

å I l984/85:l42 cm förbättrade boendeförhâllanden för gamla, prop. handikappade och sjuka slås fast att de övergripande långvarigt målen för handikappolitiken får konsekvenser för bostadspolitiken och att alla har rätt till frihet och integritet i boendet, rätt till stöd, hjälp od: vård i bostadsmiljön samt rätt till en god boendestandard. Dessa mål läggs till grund för insatser för att förbättra boendeförtmållaxmdena för gamla, handikappade oda långwa-

rigt sjuka.

En av insatserna är en ñjrändrmg av bostadsförsörjnirmgslagen i stort enligt arbetsgruppens förslag ovan. Förhoppningsvis Ionuner att medföra att konununerna kan få en något bättre lagändringen vid avveckling av bl.a. psykiatrins institutioner, men kunskap också vid utflyttningen av yngre handikappade från långvårdens inrättningar. Vi vill dock stryka under att det är viktigt att den enskilda människans önskningar OT! olika bostadsalrespektera ternativ, dvs. att bo ensam men också att bo tillsammans i grupp

SOU 1986: 19 97

ute i samhället där några föredrar att bo tillsammans för att få gemenskap och en, enligt deras tycke, högre grad av trygghet.

Betänkandet Bo på egna villkor och propositionen behandlar anpassning, ombyggnad och nybyggnad av bostäder bl.a. för människor med handikapp och slår fast att:

Kommmens bostadspcalitiska ansvar enligt bostadsförsörjningslagen skall omfatta även dem som p.g.a. ålder, sjukdom eller handikapp har speciella behov.

Propositionen tar också upp en fråga som vi anser central för att underlätta bostadsanpassningen, nämligen att:

ett bidrag ñár återställning av sådan anpassning som har gjorts inom eller i anslutning till den handikappades bostad bör införas.

Förutom vad vi understrukit här och de insatser som redovisas i propositionen cm förbättrade boendeförhållanden för gamla, handikappade oda långvarigt sjuka, anser vi inte att det finns anledning att ytterligare beröra bostadsanpassningen för människor med handikapp. Dessuton pågår här och var i landet intressanta bostadsalternativ och en del av dessa redovisas bl.a. i socialstyrelsens Allmänna låd Socialtjänstens insatser för vuxna handikappade 1985:8.

2.5.5 - mitt hem är din Hemtjänst arbetsplats

För att ge 21 § SoL ett innehåll och ge människor med handikapp möjlighet att delta i samhällets gemenskap odn leva som andra behövs en rad insatser. Det är främst hemtjänst i den vida bemärkelsen som kommer till uttyck i propositionen om socialtjänsten som är aktuell.

Den sociala hemhjälpen har naturligtvis en tyngdpunkt i anslutning till själva bostaden, såsom hjälp att handla, laga mat oda städa. Jag ser den emellertid som en personlig service i boendet i den vidare bemärkelsen. Den bör stå till

98 SOU 1986: 19

handikappades förfogande i de situationer de behöver en sådan service. bör alltså - som redan Hemhjälpsverksartüueten har skett på en del håll - utvecklas till en social service scrn genom rikt varierade insatser går det möjligt för handikappade att leva självständigt i sina bostäder och delta i olika verksamheter efter egna önskemål. Den utgör då ett viktigt medel för att bryta isolering oda skapa goda livsvillkor kulturellt och socialt. Betydelsefulla uppgifter för den sociala hemhjälpen är enligt min mening även att ledsaga handikappade utan hemmet, t.ex. för att besöka vänner, delta i kulturlivet eller bara promenera. Det har också stor betydelse att den tillgodoser arümörigas behov av avlösning i omvårdnaden av handikappade. (Sid. 30l prop. 1979/80:l)

Med denna beskrivning av hemtjänstens uppgifter får den, vad det gäller människor med stort behov av hjälp, mera karaktären av personlig assistans som anpassas efter den enskilda människans individuella servicebehov. I dag upplever många människor hentjänsten som splittrad och att konsumenten/brukaren är helt i händerna på hamtjänstorganisationen. I stället för trygghet råder en känsla av oro och otrygghet på många håll, rnaktlöshet inför den okänslighet sam Iran ibland möts av. Vi ger här ett exempel på hur utlämnad en människa kan bli.

Det gäller en Iran svåra fysiska handikapp. Han är rullstolsbunden och behöver hjälp, bl.a. med att äta, klä sig och gå på toaletten. Han lever med sin familj, hustru och minderåriga barn. Hans hustru har schemabunden arbetstid och den aktuella dagen har hon tjänstgöring från kl. 14.30 till 21.30. Vännen får på morgonen besked om att han inte kan få någon hjälp i hemmet den dagen p.g.a. sjukdom hos personalen. Han deltar under eftermiddagen i en konferens. Beskedet innebär för ?norton att han, när han skjutsas från konferensen med färdtjänst, visserligen kan instruera sina minderåriga barn hur de skall kunna få middag, men själv kan han vare sig få mat eller gå på toaletten förrän hans hustru återkommer från arbetet vid 22-tiden på kvällen.

SOU l986 : 19 99

Det är förståeligt an upprepade sådana upplevelser medför att människor vill ha rätt att själva styra sin personliga assistans.

9§SOL:

Socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honcm och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och organisationer och andra föreningar.

Ett sådant arbetssätt är en förutsättning for att hemtjänsten skall kunna svara mot de servicebehov som den enskilde ha.

kan

Men den får inte stanna vid planeringen enbart utan måste också genomföras tillsammans med klienten scm bestärmelsen anger och följas upp och utvärderas tillsammans med. honan.

Att verkligen anpassa hemtjänstens insatser till den enskildes behov ställer rmycket stora krav på hemtjänstens organisation och på all personal inom hemtjänsten. De krav scxm ställs på flexibilitet, individuellt anpassade lösningar, kontinuitet oda inflytande över vem som ger servicen och hur den utfonmas måste tas på allvar. mradoxen mitt hem - din arbetsplats visar på en problematik sam häver att man löser problemen gemensamt, men det är ändå till sist den som tar emot service i sitt hem som avgör am han vill ta emot den hjälp som erbjuds. Hemtjänstpersonalen har rätt till stöd och handledning av arbetsledande personal i de V ibland komplicerade situationer som kan uppstå.

Vi anser att kommunen måste ägna betydligt större uppmärksamhet åt såväl hemtjänstens organisation sam utbildning och handledning för hemtjänstens personal .

Detta understryks också i Arbetarskyddsstyrelsens allmänna råd för crmvårdnadsarbete i hemmil AFS 1984:11. Den genomgående tonen i de allmänna råden är respekten för den enskildes integri-

100 SOU 1986: 19

tet och hans rätt att bestäxma över sitt eget han. låden lägger särskild vikt vid arbetsorganisation, planering och information tillsammans med den san får hjälp oda de arbetstagare san skall ge cmvårdnaden. Man understryker också behovet av utbildning, stöd och handledning till arbetstagarna i deras ibland pressande arbete.

Brukarinflytandet över hentjänsten är trots 9 § SoL ytterst begränsat i dag, trots att det rör sig cm :trycket personlig anvårdnad i det egna hennet. Vi anser att det är att finna angeläget former för ett större inflytande från den som tar enot servicen. I vissa kommuner har nan avtal ned personer som har stort servicebehov att de själva får välja ut den personal som skall ge personlig assistans. Personalen anställs sedan på vanligt sätt inan hentjänsten.

Ett projekt där brukarinflytandet ytterligare förstärks stöds f.n. av socialdeparterentet. I ansökan cm projektanslag anges:

syftet ned projektet är att påbörja en försöksverksanhet, där brukare av personlig assistans får sina skräddarsy egna lösningar. Genensamt för alla lösningarna är att brukaren är ansvarig för och har kontroll över sin assistans odm de nedel scm en brukares personliga assistans kostar mmmnen idag betalar komnunen till brukaren, som själv förvaltar den. Gencm dokumentation, vetenskaplig utvärdering och spridning av resultaten, förväntas försöksverksamheten bidra till den pågående socialpolitiska debatten cm nya serviceformer för äldre och personer ned furxktionshinder.

Projektet ser brukarkooperativ som en lösning, (vetenskaplig ledare är prof. Sven Thiberg, Tekniska Högskolan i Stockholm).

Vi anser att klientens/brukarens inflytande över utformningen oda innehållet i hemtjänsten näste förstärkas och att det är angeläget att olika fonter för ett ökat inflytande prövas.

SOU 1986: 19 101

En vidareutveckling av generella åtgärder som exempelvis trygghetslarm och liknande ökar också människors möjligheter till större rörelsefrihet.

2.5.6 Rätten att bostad - till annan kcmmun byta flytta

Människor med svåra handikapp san behöver bo på servicehus eller särskilda boendeserviceenheter har, visar det sig, svårt att kunna flytta från en lqomnun till en Hindret utgörs av de bestämnelser san lcommmerna har satt upp för att avgöra vilka personer san skall få tillgång till bostad på servicehus. Bestämnelserna, som har tillkommit p.g.a. att belovet överstiger tillgången, innebär att en person måste vara Inantalsslcriven i mmmnen för att få lägenhet i servicehus. Den här bestämnelsen är också ett hinder är t.ex. döva att kunna få flytta till ett servicehus i en grannkammin där de kan få ungås ned andra Bestämnelsen drabbar också gamla nännskor san vill flytta till servicehus i den kommmen där deras barn bor. Individens rätt att själv bestämma sin bostadsort anser vi självklar, nen nu blir människor ned ett stort hjälpbehov i det närmaste livegna. Dessutcm sätter bestämmelsen vistelsebegreppet ur spel. Jfr kap. l.

Vi anser att nänniskor ned handikapp, även an de har behov av att bo i servicehus eller liknande, måste ha nöjlighet att flytta till annan komrrun. Socialtjänsten har här till uppgift att tillsamnans ned den enskilde samarbeta ned inflyttningskrxnmmen och ge den hjälp san den enskilde kan behöva.

2.5.7 - en aktiv Arbete/sysselsättning dag

Sysselsättningssituationen för människor ned svåra och samlansatta handikapp visar stora variationer. Det finns personer ned god utbildning san har heltidsarbete, där de har stora möjligheter att förverkliga sig själva. Andra har árskilt anpassade arbeten, åter andra bedriver studier och många får skyddat arbete

102 SOU 1986: 19

inan Sanmällsföretagsgruppen. Gemensamt Er alla dessa är att de behöver en hemtjänst eller personlig assistans san är pålitlig, flexibel och i vissa fall mycket omfattande för att göra det möjligt för dem att utföra sina arbeten. Störningar av olika slag föráçommer, t.ex. på grund av hatrtjänstpersonalens sjukdcm. Blir störningarna Sår stora kan den enskilde riskera att förlora sitt arbete. Socialtjänstens ansvar enligt 21 § SoL är att ge det sociala stöd som behövs för att dessa personer skall kunna fmge-

ra i sitt arbete och sina studier.

Många människor med handikapp saknar enellertid arbete och när lägger socialtjänstlagen i både 7 och 21 §§ ett ansvar på socialnännderna att aktivt bidra till att den enskilde får arbete eller en meningsfull sysselsättning.

Vi anser att betydligt fler handikappade bör kunna beredas arbete om de instrument som redan finns, nämligen främjandelagen och bestämmelserna an lönebidrag ñårbättras. Handikappkommittên har behandlat detta i sitt utredningsarbete och har dessutom i sitt betänkande Vägar till arbete ñr handikappade Ds A 1984:12, föreslagit en rad åtgärder for att kraftigt minska arbetslösheten for rränniskor med handikapp:

Kommittén anser att ett delmål borde vara att halvera arbetslösheten för handikappade. Detta torde kräva ca 20 000 nya arbeten för de handikappade.

Man anser att Jcraftfulla åtgärder behövs eftersom den bild av utvecklingen som tecknas inte ger några förhoppningar cm att handikappades arbetsnarknadssituation incm en överskådlig tid kommer att förbättras med något slags autdnatik. Vi skall här

koncentrera oss på socialtjänstens ansvar och inte närmare gå in

på de åtgärder som komnittên föreslår, armat än vad kommittén anser vara socialtjänstens uppgift i rehabiliteringen av den enskilde .

SOU 1986: 19 l03

On arbete och sysselsättning ses scm ett av :nålen ñâr det särskilda ansvaret enligt handikapparagrafens stadgar, måste komnunen i högre grad än hittills, både såscm ombudsman oda san arbetsgivare bevaka att personer, san har särskilda svårigheter att få ett arbete, verkligen får ett verkningsfullt stöd i hela rehabiliteringsgocessen. Det finns därför anledning att lyfta fran kommmens roll i rehabiliteringen och låta den bli mer framträdande än vad fallet är idag.

Kommittén tolkar socialnämndens ansvar så att socialtjänsten skall se till att den som behöver stöd verkligen kormer i kontakt med den eller de myndigheter som kan ge stödet och att socialtjänsten skall vara en pådrivarxie kraft gentemot andra myndigheter. Detta gäller odcså åtgärder för att människor ned harxdikapp skall få arbete.

Här har också ett ansvar som nu är relativt

försäkringskassorna

oklart. Rehabiliteringsberedningen arbetar med dessa frågor.

Kammmen skall i sin egen planering underlätta tillkomsten av nya arbetstillfällen och se till att lmmnunen själv och andra arbetsgivare ställer arbetsplatser till förfogande for människor ned handikapp. Kommittén understryker också socialtjänstens ansvar för att det sociala stödet fungerar och att den sociala rehabiliteringen sker i samklang med den yrkesmässiga rehabilieringen.

Vi instämner i handikappkamtittêns tolkning av socialtjänstens ansvar, nen måste tyvärr konstatera att majoriteten av landets kommmer inte särskilt aktivt bidrar till att öka sysselsättningen for nännislqar ned handikapp, trots att antalet ñártidspensionärer i åldern 30 - 49 år ökat ned drygt 16 000 personer, från 46 632 till 63 152 åren 1975 - 1983 (Ds A 1984:12, sid. 54).

HCK har i sin uppföljning av socialtjänsten ställt frågor min; arbetsmarknad/sysselsättning och svaren är inte uppmuntrande.

104 SOU 1986: 19

Fråga Ja, antal %

A. Finns handikappades arbetsmarknadsaspekter :ned i den av komnunfulhräktige antagna sysselsättningsplanen? 48 19 %

B. Har katmunen upprättat en särskild sysselsättningsplan för handikappade? ll 4 %

C. Har kcnmunen inventerat antalet handikappade som står utanför arbetsmarknaden? 30 ll %

D. Har katmunen inventerat till annöjligheterna ställning av handikappade incm den egna verksamheten? 126 45 %

E. Har kommen ökat den egna rekryteringen av handikappade? 94 35 %

F. Har kcmmmen ett formaliserat samarbete med arbetsförmedlingen med syfte att ge handikappade arbete? 182 64 %

G. Har kammnen ordnat arbete åt handikappade ungdcnar med anledning av mgdanslagen? 98 36 %

H. Har karmmen egen dagcentralverksamhet för vissa handikappade? 94 34 %

I. Har karmunen ordnat arbetstillfällen för personer med furüctionsnedsättnirmgar? 222 80 %

v L i sou 1986: 19 105

J. Har kommmen planer på att vidta åtgärder för att handikappade skall få Ineningsfull sysselsättning? 122 47 %

Antal jakande svar på frågorna A, B och C ger besked an dagens situation. Svaren på den sista frågan J ger dock besked cm att knappt hälften av lcoznmmerna har planer på att vidta åtgärder för att handikappade skall få meningsfull sysselsättning och 64 % av kannunerna har ett formaliserat samarbete med arbetsförmedlingen med syfte att ge nänniskor med handikapp arbete.

Vi anser att socialtjänstens insatser i första hand skall inriktas på arbete på den öppna marknaden eller i skyddat arbete eller att påbörja en arbetsrehabilitering med efterföljande arbetsplacering. Trots denna inriktning finns i varje 101mm ett antal människor ned svåra eller sannansatta handikapp san förtidspensioneras och där arbetsrehabilitering trots alla anpassningsåtgärder f.n. inte anses aktuell. Särskilt yngre och medelålders människor i denna situation, utan egna intressen odu aktiviteter som gör att de lever ett aktivt liv, lever isolerat och många känner hopplöshet i sin vardag. Många träffar på sin höjd hentjänstens personal eller egna anhöriga och saknar stimulans utifrån. Det är dessa nänniskor som socialtjänsten skall ge nöjligheter till nenirzgsfull sysselsättning. Men det måste ske med respekt for den enskildes behov och intressen och den måste planeras och genanföras tillsammans med honan/henne.

På samna sätt som man planerar en arbetsrehabilitering tillsammans med den enskilde, anser vi att man skall planera en daglig verksamhet med de inslag som klienten behöver for att kunna bryta sin isolering och påbörja en långsiktig och långsan social rehablitering för att skapa förutsättningar för en arbetsrehabilitering. Det kan också gälla personer med progredierande sjukdomar san behöver hjälp och träning för att behålla så mycket som nöjligt av sina fmktioner för att klara sig så länge som möjligt

106 SOU 1986: 19

själva. Det kan exenpelvis röra sig cm utbildning i GRUNDVUX eller KCMVUX, natlagning, AOL-träning, trädgårdsskötsel, motion osv., osv. Summan av aktiviteterna skall bidra till att klienten kan leva ett mera självständigt och utåtriktat liv efter sina För att åstadkomma detta krävs en stor egna förutsättningar. varsamhet, lyhördhet och goda kunskaper dn samhällets resurser hos den som tillsammans med den enskilde skall planera personal aktiviteterna och se till att de genanförs.

Det är att tillsammans ned klienten kamma överens cm viktiga vilka aktiviteter som är länpliga, innehållet i dessa och onfattningen och att med detta san utgångspunkt ge stöd och service så att aktiviteterna kan genanföras där de normalt finns. Tyvärr finns det ett generellt tänkande kring dessa nänniskors sysselsättning som kan få förödande konsekvenser. Med äldrecmsorgen san mönster tänker socialtjänsten ofta i termer av hus och centraler och detta anser vi inte gagnar den heterogena skara människor san vi här talar cm.

I vårt tidigare betänkande cm Psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten (SOU 1984:64), ägnas ett avsnitt i kapitlet cm socialtjänst och psykiatri åt arbete/ sysselsättning. Där tar vi dels upp sociansvar for den här typen av aktiviteter, dels pekar altjänstens vi till aktiviteter i reell arbetsmiljö, dw. en på nöjligheter person med handikapp kan få nöjlighet att finnas på en arbetsoch delta i de uppgifter som är länpliga för honcm, utan plats annan ersättning än den förtidspension eller sjukbidrag san redan utgår. Handikapprörelsen och fackföreningsrörelsen har ställt sig baken förslagen.

Arbetsuppgifter finns alltid inon kommmens verksamhet, inom landstingets verksamhet eller i privata företag. Svårigheterna är däremot. att: - finna en länplig arbetsplats - finna en intresserad arbetsgivare

- finna en länplig arbetsledare - få fackets stöd få arbetskamraternas stöd - lösa försäkringsfrågorrxa på arbetsplatsen - för levnadscxrlkostnader för den utge ersättning fördyrade enskilde.

Ansvaret iår en placering i en reell arbetsniljö anser vi bör ligga på socialtjänsten i sanarbete med arbetsförmedlingen. Anledningen till att vi vill ge socialtjänsten det primära ansvaret är att klienten har behov av en rehabilitering som sträcker sig över lång tid och inte nått en nivå san notsvarar kravet på en arbetsrehabilitering i *anlig bemärkelse. Dessa två myndigheter har dock genensamt möjlighet att avgöra cm det finns risk för att den enskilde komrrer att utnyttjas på arbetsplatsen och kan också ge nödvändig information till fack, arbetskamrater och arbetsledning. Vi anser att den här arbetsuppgiften väl överensstämner med socialtjänstens uppgift enligt 7 § SoL, att verka ñár den enskildes rätt till arbete. Vi anser också att socialnäxmden inon ramen för sitt ansvar att bistå den enskilde bör kunna ge viss ersättning till den enskilde för fördyrade levnadsatlkostnader.

Vi föreslår också att socialtjänsten tillsammans med lorrmunens näringslivsutskott eller motsvarande organ inom kannunen, som handlägger näringslivsñrågor, skall kunna ta initiativ till arför sid. 358 betskooperativ handikappade (SOU 1984:64, 361).

Att bryta isolering och ge möjligheter för ett mera aktivt liv för många människor med harxdikapp betyder nytt hopp och större förutsättningar att leva mera självständigt. Det är därför viks tigt att socialnämnden här tar sitt ansvar .och aktivt driver sysselsättningsfrågorrxa på alla nivåer.

Med hänvisning till HCK:s mdersökning cm handikappades sysselsättning och våra tidigare förslag san vi redovisat ovan, anser vi att regeringen bör överväga särskilda bidrag till mrmunerna för att utveckla olika former Bär sysselsättning för människor med handikapp. Det är viktigt att kolumnerna stimuleras att utveckla modeller för handikappades sysselsättning då kunskapen på

108 SOU. 1986 : 19

detta onråde är ytterst bristfällig i dag vilket bl.a. frangår av HcKzs undersökning.

2.5.8 Rekreation avlösning

Med en aktiv satsning på sysselsättningsåtgärder för nänniskor, kommer frågan on récreation för den enskilde ned handikapp och avlösning ;för hans familj/närstående i ett helt annat perspektiv än i dag. Rekreation kommer då nera att få samne roll son för människor utan handikapp od1 ned en självklar spridning av intressen. Avlösning kommer i stället att handla on senestermöj Ligheter och insatser som gör det nöjligt att kunna resa ensam eller tillsanmans med familjen/närstående.

Men vi är inte där idag. Därför är det nödvändigt att, särskilt när en person ned handikapp får omfattande hjälp av anrbriga, ge nöjligheter för både den son får hjälp och den son ger hjälp, att få komna haniñån en tid och att nöta andra nänniskor. Inte heller denna avlösning kan generaliseras, utan måste anpassas till den enskilda nänniskans beho .

Vi anser att det ständiga beroende av armöriga/närstående, son kan uppstå när en människa har ett omfattande hjälpbehov, måste beaktas och socialnämndens uppgift är att tillsamrrans ned den enskilde och hans anhiáriga erbjuda sådana nöjligheter till ráçreation eller avlösning att båda parter kan få nya krafter.

2. 5. 9 Färdtjänst

När det gäller transporter har generella insatser stor betydelse för att underlätta for nänniskor ned ftanktionshinder att delta i samhällslivet. Ökad tillgänglighet på det här onrådet minskar påtagligt behovet av särlösningar.

SOU 1986: 19 109

I LISA har t.ex. staden New York med sin mycket mmplicerade trafiksituation under senare år satt in generella förbättringar i anpassning av trottoarer, bussar och tmnelbanestationer så att rörelsehindrade rullstolsbundna fått en närkbart förbättrai rörlighet i staden.

Trottoarerna har försetts ned s.k. curb-cuts san ansluter helt till gatmivån. De har sedan försetts ned räfflor för att underlätta för synskadade. Konstruktionen underlättar inte bara för rullstolsbundna utan för alla med rörelsesvårigheter, t.ex. äldre nänniskor och alla san drar vagnar av olika slag.

Bussarna har liftar för rullstolar. Liften manövreras av mssfbraren och stolen låses fast i bussens golv.

Punnelbanestationerna har anpassats med hissar och vagnarna har utrymne för rullstolar.

Dessa anpassningar av trottoarer, bussar Odl tmnelbana har drivits hårt av samtliga handikapporganistioner nen kanske fränst av organisationer för handikappade krigsveteraner. De anser att i första hand skall de allmänna konmmikationerna och trottoarerna göras tillgängliga för människor med handikapp. Till detta skall sedan komma komplement i form av särskilda lösningar färdtyp tjänst.

Programmet i New York är ännu inte helt genomfört men många andra städer i [BA t.ex. Washington, Berkley och San Francisco har liknarxde program.

Vårt intryck är att utvecklingen av färdtjänsten i vårt land har gått i motsatt riktning mot mer av särlösningar i stället iår generella åtgärder. Erfarenheten är att man på vissa håll t.o.m. löser behovet av s.k. kompletteringstrafik till de allnänna kommunikationerna med färdtjänst .

110 SOU 1986: 19

Avsikten med färdtjänsten är att den skall vara ett komplement till allmänna kommunikationer och att den skall ge motsvarande service som allmänna färdmedel både ifråga cm resans ändamål och dess kostnad om socialtjänsten). Oftast har kom- (propositionen nunerna dock en betydligt mera omfattande färdtjänst än kollektivtrafiken i övrigt kan ge, men dessvärre tar också flertalet kommmer ersättning för färdtjänsten än för allbetydligt högre männa färdmedel - 20 % av taxikostnaden. Detta medför vanligtvis kostnader för vissa människor med handikapp än betydligt högre för andra korrtrunmedborgare. T.ex. är avgiften för bams och ungdomars resor för fritidsverksamhet betydligt högre än för barn som kan åka buss, moped eller cykel. Det kan nedföra att barn och med handikapp isoleras i en större utsträckning p.g.a. ungdomar ekonomiska förhållanden, något som rran kanske inte alltid är medveten om Likaså drabbas vissa människor av höga färdför resor till arbetet, något som kan vara ett tjänstkostnader hinder för att ta eller behålla ett arbeytterligare möjligheten te. Vi anser att betydligt större ansträngningar måste göras för att anpassa allmänna färdmedel till rränniskornas behov så att tillgängligheten kan ökas och därmed särlösningar begränsas.

Erfarenheten av och tekniken för en sådan anpassning finns såväl inom som utom vårt lands gränser. Vi anser också att färdtjänstens organisation och den enskildes kostnader för färdtjänst måste ses över så att nänniskor med handikapp inte isoleras yt- I stället måste deras deltagande i samhällslivet öka terligare. och där spelar transportmbjligheterna en betydande roll.

2 . 6 Kommunala hand ikappråd

Korrmunala handikappråd finns i nästan alla kommuner. De består av representanter för handikapprörelsen, politiker och vanligtvis från socialnämnden och byggnadsnämnden. Deras uppgift tjänstemän är huvudsakligen att delta i saxmällsplaneringen och ge synpunkter på lokalutformning, trafikfrågor och delvis stadsplaner,

- lll

också på fritids- och kulturutbud. Det här är viktiga cmråden där handikapproblaxuatjken måste beaktas och där generella åtgärder starkt kan förbättra livsvillkoren ;För nänniskor ned olika funktionshinder. Däranot förefaller det som cm handikappråden inte är särskilt aktiva att bevaka och ställa krav på socialtjänstens insatser för nänniskor ned handikapp, trots att råden är dirdt knutna till socialnämnden.

Vi anser att de kcmrunala harxdikappråden bör vara pådrivande på socialnämnden just i frågor san avser planering av insatser incm socialtjänsten i-ör nänniskor ned handikapp, insatsernas utformning, innehåll odu omfattning. Handikapprådet bör också granska såväl organisatoriska san generella och individuella insatser så att den enskildes behov kan tillgodoses. Särskild vikt bör läggas på den uppsökande verksamheten och sysselsättningsfrågorna.

Handikappråden bör också, enligt vår nening, bevaka att kunslaper om vad funktionshinder och handikappande miljö nedför för nänniskor sprids i de kommunala nämnderna, både till politiker oda tjänstemän. Vi anser således att de koxmnmala handikapgrådens uppgifter på detta sätt bör kunna breddas utöver vad san idag är de vanligaste uppgifterna för råden.

SOU 1986: 19 - 113

3 mAGmöJLIGmERm ENLIGT SoL

3. l Beredningens förslag

- Vi föreslår ett av 6 § SoL som innebär att det förtydligande direkt i lagtexten anges att rätten till bistånd cmfattar både ekonomisk hjälp och annat bistånd. San exempel på annat bistånd närms särskilda insatser för barn och mgdarvar, äldre nänniskor och nänniskor med handikapp.

- Vi föreslår att 73 § andra SoL skall stycket utgå.

- On någon begär en social tjänst och grunden för detta är ett särskilt behov av något slag, skall detta uppfattas san en begäran cm bistånd och besvärshänvisning för förvaltningsbesrär ges, cm sökanden får avslag på sin begäran. Enbart en amrälan till ett kannunalt turordningssysten, t.ex. till en daghenskö eller en begäran an en insats som generellt tillkommer en grupp av människor, skall däremot inte uppfattas san en begäran an bistånd.

- En an en social bör san anbegäran tjänst aldrig uppfattas tingen en begäran an en tjänst enligt kommmens regler eller en ansökan an bistånd, utan den beslutsfattande myndigheten måste bestämma sig för en viss tolkning. Härigencm urxdvjks att avslag på en och samna ansökan kan föranleda besvär enligt två olika besvärsordningar, förvaltningsbesvär resp. kcrmnmalbesvär.

- ekoncmisk skall inte när det rätten Någon prövning göras gäller till annat bestånd än ekoncmiskt.

3. 2 Bakgrund

Enligt 73 § SoL överklagas socialnämndens beslut hos länsrätten german besvär cm nämnden har meddelat beslut i fråga an

114 SOU 1986: 19

bistånd enligt 6 §, medgivande enligt 25 §,. förbud enligt 27 eller 28 § eller eftergift enligt 37 §.

I paragrafens andra stycke sägs att besvär inte får föras not beslut i fråga cm bistånd till annan.

Det som regleras i 73 § är möjligheterna att anföra s.k. förvaltningsbesvär. Bestämnelsens innebörd är att förvaltningsbesvär får anföras rrot Vissa beslut av socialnämnden men inte not andra. Eftersom det är ñåga cm beslut av en lccbnmunal närmd, uppkomner frågan i vilken utsträckning det också finns möjlighet att anföra kormtunalbesvär i fråga au beslut enligt SoL. Olika regler gäller om förvaltnings- resp. kommmalbesvär. Dessa regler innebär bl.a. att förvaltningsbesvärsprövnirxgen är ner allsidig och därför av större värde för den enskilde. Det är därför viktigt att besvärsreglerna är utformade så att det klart framgår av lagen när förvaltningsbesvär får anföras .

Frågan cm gränsdragningen mellan förvaltningsbesvär och komnnnalbesvär har aktualiserats bl.a. i några avwranden av regeringsrätten. Problenet har också påpekats i en skrivelse till socialdepartementet från kammarrätten i Jönköping. Denna skrivelse har överlärmats till socialberedningen. Vi har vidare underhand fått kännedcm cm att denna fråga vållar stora problen hos förvaltningsdanstolarna i alhränhet. Detta gäller inte minst länsrätterna som är besvärsnyndigheter när det gäller förvaltningsbesvär enligt SoL men som över huvud taget inte handhar kommmalbesvär. Dessa domstolar måste därför ofta ta ställning till cm de är behöriga att pröva besvären när det gäller ett beslut enligt SoL. Frågan har också behandlats i två artiklar av Mats Bergström i Eörvaltningsrättslig tidskrift 1982 sid. 283 och l983 sid. 66.

SOU 1986: 19 115

Gränsdragningsproblemen gäller framför allt besvär i fråga om olika former av social service, t.ex. färdtjänst, barnomsorg och social hemhjälp. Möjligheten att få en viss social service har nämligen ansetts kunna prövas antingen utifrân de regler som konnmmen har antagit eller med utgångspunkt i 6 § SoL. I det förra fallet blir det fråga cm en kotmmmaliättslig prövning och i det senare fallet en forvaltningsrättslig. Delvis sanna problem uppkommer vid beslut cm avgifter Er sociala tjänster. I Nhts Bergströms artikel har problemet vidgats till att avse gränelragningen mellan beslut am bistånd enligt 6 § SoL och beslut cm vad Bergström kallar frivilligt bistånd enligt 5 § SoL.

Eftersom möjligheten att anföra förvaltningsbesvär är knuten till att beslutet gäller bistånd enligt 6 § SoL, blir frågan cm vad som kan hänföras till sådant bistånd mycket betydelsefull. Egentligen borde därför denna fråga analyseras noggrannt innan man går in på besvärsfrågorna. En sådan noggrann analys har vi dodç inte möjlighet att göra i detta betänkande. De olika besvärsvägarna innebär emellertid problem inte bara för beslutande myndigheter utan också för den enskilde, inte minst genom att handläggningen kan ñársenas. Det är således en viktig rättssäkerhetsfiåga att problemet löses. Vi anser därför att frågan bör behandlas i detta betänkande och föreslår en i vart fall preliminär lösning.

I samband med resonemanget am en sådan lösning kommer vi odçså att :mycket översiktligt behandla gränsdragningen mellan bistånd enligt 6 § SoL och olika former av social service. I vissa av de regeringsrättsavgâranden där besvärsfrågorrza behandlats har också en annan fråga kommit upp, nämligen an det skall göras en ekonomisk prövning även i bisbåndsmål som gäller annat än ekonomiskt bistånd. Vi har därför ansett att vi bör ta upp även denna fråga. Däremot kommer vi inte alls in på frågan cm i vilka korkreta situationer som lcoxmmmerna bör utge bistånd eller svara för en viss social service .

116 SOU 1986: 19

3.3 Eorvaltningsbesvär och kortmmalbesvär

3.3.1 Gällande regler

får anföras av den san beslutet angår, om det Förvaltningsbesvär har gått honcm enot. Den myndighet som har fattat beslutet slall lärma besvärshänvisning, an det är uppenbart att beslutet har gått sökanden emot. Besvären skall ha kommit in incm tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. De rrtyndigheter scm prövar besvären - i fråga cm biståndsmål länsrätt, kanmarrätt och regeringsrätten - kan gå in på både beslutets laglighet och dess länplighet. Ett helt eller delvis nytt beslut kan sättas i det överklagade beslutets ställe. On socialnämnden har vägrat bistånd kan länsrätten besluta t.ex. att socialbidrag skall utgå med det belopp som har yrkats eller med ett lägre belopp. Länsrätten kan också slå fast att rätt till bistånd föreligger od1 återförvisa ärendet till socialnämden så att nämnden får bestämna biståndets närmare utfomning .

Kammnalbesvär innebär däremot att endast beslutets laglighet och inte dess lärtplighet kan prövas. Sådana besvär får enligt 7 kap. l § kdmumallagen grundas endast på att beslutet l. ej har tillkommit i laga ordning, 2. står i strid mot lag eller annan författning, 3. på annat sätt överskrider konmmfullnäktiges eller landstingets befogenhet, 4. kränker klagandens enskilda rätt eller 5. annars vilar på orättvis grund.

Enligt 7 kap. 2 § kcxmnunallagen gäller same regler i fråga cm beslut av en kannunal närmd. Endast grunder som direkt åbercpas av klaganden får beaktas av den dcrnstol san prövar besvären.

Besvär får anföras av den som är komnunmedlan, oavsett cm han berörs av beslutet eller inte. Den som inte är lsn, dvs.

SOU 1986: 19 117

mantalsskriven i loomrmmen får därerot inte anföra kommunalbesvär

hur mycket han än berörs av beslutet (jmf. cm vistelseprincipen kcmmmens ansvar). Besrären skall ha kommit in inan tre vedor från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet tillkännagavs på komnunens anslagstavla. Besvärshänvisnirxg belöver inte läxmas. De myndigheter san prövar besvären - kamnarrätt och regerirgsrätten - kan bara undanröja det överklagade beslutet

men inte sätta något nytt beslut i det beslutets överklagade ställe.

Kanmmalbesvär får anföras :not beslut av en kannunal närrnd on inte annat är särskilt föreskrivet. Detta har i ddçtrin tidigare och praxis i allrränhet ansetts innebära att kannunalbesvär inte får anföras mot ett beslut, cm detta får förvaltangripas genan ningsbesvärl. Denna princip tycks enellertid ha frångåtts genan det tillägg som Socialutskottet gjort till 73 § SoL (dvs. paragrafens andra stycke) och de kommentarer som görs till tillägget. I detta heter det att besvär enligt första inte får föras stycket mot beslut i fråga an bistånd till annan. När ordet besvär använts utanför anses det enbart förvaltkommmallagarna betyda ningsbesvär. Detta tyder på att komnunalbesvär får anföras not

biståndsbeslut, trots att det finns rröjlighet till förvaltningsbesvär. också

Socialutskottet säger följande:

Nöjligheten att anföra förvaltninsbesvär bör inte omfatta någon arman än den vars bistånd är i fråga, t.ex. någon annan som behöver bistånd i form av när tilldaghensplats gången på platser är begränsad. Såvitt gäller andra än den san avses med beslutet bör endast Icomrrunalbesvär kunna anföras. För att emellertid undanröja all tvekan härom föreslår

1 se t.ex. Halvar G.F. Ihrmmalrätt sid. 269. Sundberg, (1964) Bertil Wennergren, inan Kannunalreglernas tillänpning specialreglerad förvaltning, FT 1963, sid. 278. Håkan Strünberg, Karmmalñitt (1980) sid. 74. Mats Bergström, Biståndsbeslut och besvärstalan, FT sid. 1982, 261 - 262. Prop. l975/76:l87, sid. 543. RÅ 1973:41.

..._r_._..l._.z..._..

1:18 SOU 1986: 19 .i

utskottet tillägg av ett andra stycke san uttryckligen klargör denna begränsning i besvärsrätten.

Det kan tilläggas att innebörden av 73 § andra stycket SoL är omdiskuterad. Håkan Strömberg säger i bdçen speciell förvaltningsrätt (sid 143): Besvär enligt 73 § kan enligt andra stycket inte ñjras not beslut cm bistånd till annan; meningen är att kormunalbesvär skall kunna anföras i stället till den Verkan det

hava kan.

3.3.2 Uttalanden i socialtjänstpropositionen

När det gäller den allxränna gränsdragningen mellan kommmalbesvär och förvaltningsbesvär inom socialtjänsten säger departenentschefen att endast den förra besvärsvägen bör stå öppen när det gäller beslut som nämden fattar enbart på grundval av den kanpetens san ges i socialtjänstlagen. Han tillägger:

Socialtjänstlagen tar enellertid odså upp bestämmelser som mer konkret anger den enskildes rättigheter och därmed odçså socialnämndens skyldigheter. Bestämmelserna cm rätt till bistånd, som jag har berört tidigare, skiljer sig från övriga bestämnelser i socialtjänstlagen på så sätt att socialnämnden genan dessa bestämmelser åläggs en skyldighet att under vissa cnständigheter ge den enskilde stöd odn hjälp inan socialtjänsten. Enligt de föreslagna bestärmelserna har den enskilde ratt till bistånd av socialnännden for sin försörjning och sin livsñring i övrigt, cm hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Vidare sägs det i bestämmelserna bl.a. att den enskilde genan biståndet skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Socialutredningen har franhållit att det är viktigt ñâr den enskildes rättssäkerhet att han ges möjlighet att få frågan on rätten till bistånd prövad efter besvär. mnnunalbesvären lämpar sig mindre väl för en sådan prövning. Det är enligt utredningen först cm besvärsrnyndigheten ges möjlighet att sätta annat beslut i det överklagade beslutets ställe som besvärsrätten kan ges ett reellt innehåll för den enskilde. Socialutredningen anser därför att talan mot beslut i fråga an rätt till bistånd skall kunna föras genan förvaltningsbesvär.

SOU 1986: 19 119

Förvaltningsbesvären ger förutsättningar för en betydligt mer allsidig prövning än den som kan åstadkommas gencm komrmmalbesvär. Jag anser därför i likhet med flertalet remissinstanser att beslut i fråga sam rör rätten till bistånd bör föras genom förvaltningsbesvär.

Med anledning av att vissa remissinstanser ansåg att den föreslagna gränsdragningen kunde leda till praktiska svårigheter sade departement sche fen :

Den valda skiljelinjen kommer att kräva att socialnämnden i varje särskilt fall anger am beslut har fattats med stöd av socialtjänstlagens bestämmelser am rätt till bistånd eller om beslutet avser åtgärd inom det lcompetensamråde scm i övrigt tillkommer nämnden enligt lagen. Det ligger i sakens natur att det yrkande som har framställts vid nämnden blir bestämmande för cm beslutet skall avse rätt till bistånd eller beslut cm stöd och hjälp i övrigt enligt socialtjänstlagens bestämmelser. Förvaltningsbesvär skall således kunna föras över beslut som innebär avslag på ansökan som grundas på rätten till bistånd. De svårigheter som kan uppkamma är enligt min mening inte sådana att de bör föranleda annan avgränsning än den som jag har föreslagit nu.

En remissinstans ansåg att det borde finnas möjlighet att anföra förvaltningsbesvär även mot avgiftsbeslut. Med anledning härav sade departementschefen följande:

Jag vill frnsrrüqålla att cm det uppkømrrer ett kostnadsansvar för den enskilde för insatser som ges honan inom ramen för den angivna rätten till bistånd, så är det möjligt att föra talan not beslutet genom förvaltningsbesvär. Uppkommer det i annat fall fråga cm kostnadsansvar för sociala stöd- och hjälpinsatser, kan den enskilde på motsvarande sätt under hänvisning till sin rätt till bistånd överklaga beslutet gencm förvaltningsbesvär. Åberopar den enskilde inte rätten till bistånd san skäl för befrielse från kostnadsansvar, torde som regel grunden Er bestridandet vara att nämnden har åsidosatt de normer eller taxor som gäller för avgiften. I sådana fall är det enligt min mening riktigt att avgiftsbeslutet överklagas genom mmmmalbesvär. Jag anser därför att det inte finns tillräckliga skäl att införa en särskild besvärsregel i fråga cm avgiftmesluten.

120 SOU l986: 19

3 . 4 Domstolspraxis

3 . 4. l Barnomsorg

I två dcmar från regeringsrätten den 18 juni 1984 (RÅ 84 2:29 I oda II) har frågan cm besvärsväg i barnansorgsärenden behandlats. Bakgrunden var att en socialnännd hade sagt upp en daghensplats för en l l/2-årig flicka med anedelbar verkan fr.0.m. moderns hemkost ñrån BB med följande rrotvering: Uppsägningen grundas på sociala centralnärmdens principer, som innebär att daghemsplats skall sägas upp vid nytt barns födelse och att sedan förtur Imedges till ny plats Er bägge barnen. - Endast an barnet har särskilt, styrkt behov av barrmtsorgsplats kan barnet få behålla platsen under noderns graviditetsledighet.

I kormunalbesvär yrkade föräldrarna att beslutet skulle undanrö-

jas, eftersom det kränkte deras enskilda rätt och vilade på orättvis grund. De anförde bl.a. att de inte hade fått upplysning dn att. daghansplatsen kunde sägas upp på grund av ett nytt barns födelse. Såväl kamrrarrätten som regeringsrättens majoritet avslog besvären. Regeringsrätten påpekade särskilt att målet endast kunde prövas i den ñjr konmmalbesvär stadgade ordningen, eftersom beslutet fick anses grundat på de intagningsprinciper som antagits av komrrunen. Regeringsrätten gjorde också vissa uttalanden an de bestämnelser i socialtjänstlagen som reglerar omsorgen cm barn och ungdcm och sade följande:

Enligt 14 § socialtjänstlagen (SoL) skall i en hommm alla barn anvisas plats i förskola från och med höstterminen det år då barnet fyller sex år. Kortminnen är enligt denna bestämmelse skyldig att se till att det finns tillräckligt antal förskoleplatser för sexåringar i kcxnminen, oavsett an alla dessa inte skulle behöva sådan plats för sin livsförirxg. Rätten till förskoleplats grundas alltså för en sexåring inte på 6 § utan uteslutande på 14 § SoL. Likaså har enligt 15 § SoL barn under sex år scm av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling rätt till förskoleplats, cm inte sådant stöd till-

SOU 1986 : 19 121

godoses på annat sätt. En platsanvisning enligt denna bestärnmelse är inte heller att betrakta san bistånd enligt 6 § SOL.

I sin plarmässiga utbyggnad av förskoleverksamheten skall kommunen enlgt 17 § SoL beräkna plats även för barn under sex år som inte avses i 15 § nen som på grund av ñáräldrarnas förvärvsarbete eller av andra skäl behöver plats i förskola. Tillhandahållandet av sådana platser är att hänföra till sådan service san socialnämnden kan länna enligt 5 § SoL, men den enskilde kan inte på 5 eller 17 § grunda någon rätt till dylik förskoleplats.

När utbyggnaden av verksamheten hammit så långt att förskoleplats står till förfogande även för andra barn än som avses i 14 och 15 §§ SoL, kan anvisning av sådan plats med förtur ñranför andra inon denna grupp av barn ses såscm bistånd enligt 6 § SoL.

Det andra regeringsrättsavgörandet gällde en begäran cm bistånd enligt 6 § SoL till daghemsplats under moderns graviditetsledighet för samna barn som i det tidigare relaterade fallet. Bistånd vägrades i samtliga instanser. Regeringsrätten anförde bl.a.

följande:

Sociala distrjktsnännden E i Helsingborg har avslagit ansökningen på den grunden att ett individuellt vårdbehov enligt 6 § SoL inte föreligger for NN. Beslutet innefattar det ståndpunktstagarxdet att någon skyldighet inte åvilar Monumnen att tillhandahålla NN daghensplatsen enligt reglerna i 15 § SoL. Frågan häran kan inte prövas av förvaltningsdatlstol annat än i den för kommmalbesvär föreslcivna ordningen. Den kan således inte prövas i detta mål.

Vad beträffar frågan an NN är berättigad till daghemsplatsen i form av bistånd enligt 6 § SoL är det antagligt, att det för hennes välbefinnande vore bäst cm hon fick fortsätta sin vistelse på daghemmet. NN:s behov härav kan dock inte med hänsyn till hennes familjesituation anses vara så stort att det grundar rätt till bistånd enligt 6 § SoL.

Regeringsrådet Petrên utvecklade i den sistnämda dcmen sin mening och pekade på att de paragrafer (7 - 32 §§) i SoL som inne-

håller regler för socialtjänstens inriktning är uppbyggda på skilda sätt, vilket får återverkningar i besvärshänseende. Han

122 SOU 1986: 19

påpekade att t.ex. de målsättningar san anges i 19 och 21 §§ i olika regeringsrättsavgárarxden ansetts vara vägledande för att bedöma rätten till bistånd för äldre och handikappade. Däranot gav enligt Petrên 14 och 15 §§ en direct rätt till plats i förskola, an barnet tillhörde en sådan grupp san angavs i lagrurmnen. Han menade att den enskildes rätt då vilade på dessa paragrafer och någon rätt till bistånd var det inte fråga cm. Följaktligen kunde endast kammmalbesvär anföras.

Att den tolkning som regeringsrätten gjort inte är självklar visar bl.a. en lenmarrättsdan, där det uppstod delade meningar an ett beslut beträffande en daghemsplats skulle angripas gencm kanrmmalbesvär eller gencm forvaltningsbesvär. Två nekar hade klagat över att deras dotter inte hade fått förtur till en kommnal daghensplats. De åberopade i sina besvär typiska mrmmnala besvärsgrunder och gjorde bl.a. gällande att beslutet lcänkte deras enskilda rätt och vilade på orättvis grund. Målet togs upp som komrmmalbesvär i kamnarzätten. En av juristerna oda de två särskilda ledamöterna ansåg att det borde vara komxrunalbesvär, medan de två andra juristerna sade följande:

Kommunalfulhtnäktige eller en viss korrmmal räxmd, i regel socialnärmden, bestämmer vilka principer som skall gälla ifråga dn inrättande av daghem fördelningen av daghensplatser och avgifternas storlek m.m. Sådant principoeslut kan överklagas i den för konununalbesvär stadgade ordningen. Detta beror på att socialtjänstlagen inte innehåller regler om hur beslut enligt 5 § eller 17 § överklagas. Iväkarna har emellertid inte överklagat ett kommunalt principoeslut av angiven art, utan i stället ett beslut i enskilt fall cm daghensplats. Ett sådant beslut innebär enligt vår mening en tillärrpning av 6 § SoL. Beslut cm bistånd enligt 6 § överklagas enligt 73 § samma lag hos länsrätten såsom förvaltningsbesvär. IVJakarna har enligt uppgift också anfört besvär i samxra fråga hos länsrätten. Bestämmelserna i 7 kap. l § kommunallagen cm besvär över konmmalt beslut gäller an annat inte är föreskrivet. I detta fall finns det andra föreskrifter cm besvär. lcanmarrätten torde därför vara forhindrad att pröva beslutets laglighet enligt kommunallagen, varför besvären enligt vår mening skall avvisas.

sou 1986: 19 123

3.4. 2 Färdtjänst

I två dcmar från den 15 decenber 1983 (RÅ 83 2:82 I od1 II) har rageringsrätten uttalat sig an gränsdragningen mellan kotmrunalbe svär och förvaltningsbesvär i fråga cm färdtjänst. Regeringsrätten sade följande i den ena domen:

Färdtjänst är enligt 10 § socialtjänstlagen en form av social service. Finspångs kramnmm har uppställt vissa regler för beviljande av denna förmån. Spörsmålet huruvida NN är berättigad till färdtjänst enligt dessa regler är en mmnunalrättslig fråga som inte kan prövas annat än i den för koznnunalbesvär stadgade ordningen. Hennes framställning till socialnämdnen får enellertid också anses avse rätt till bistånd för resor enligt 6 § socialtjänstlagen.

I det följande för regeringsrätten ett resonenang som mynnar

uti

att det föreligger rätt till bistånd för resor i skälig cnfattning, i vart ñll mellan busshållplats och sökandens dotters bostad. I detta resonemang ingår inte bara uttalanden cm vad san skall anses ingå i en skälig levnadsnivå utan också cm i vad mån hennes transportbehtav kan tillgodoses på annat sätt än gencm bistånd, t.ex. genan att sökanden själv har rröjlighet att själv bekosta sina resor till dotterns bostad. Regeringsrätten anser således att sökandens ekoncmiska situation har betydelse för rätten till en social tjänst, i vart fall on prövningen sker enligt 6 § SoL.

I det andra målet gjorde regeringsrätten ett liknarde uttalande i gxänsdragningsñrågan. Även i detta fall gjordes en bedömning av sökandens ekonomiska situation, som mynnade ut i att rätt till bistånd ansågs föreligga.

I ett senare regeringsrättsavçprande hade sökanden efter kammarrättens men före regeringsrättens dan av socialnämnden beviljats bistånd i fom av färdtjänst i begränsad omfattning. I detta fall gjorde regeringsrätten inget uttalarxde an gränsdragningen mellan kanmmalbesvär och förvaltningsbesvär utan konstaterade

124 SOU 1986: 19

endast att sökanden var berättigad till bistånd i form av transporter men att det inte förelåg rätt till bistånd utöver det bistånd som redan beviljats.

3. 4. 3 Avgifts frågor

Här avses framför allt sådana avgifter scm regleras i 35 § SoL. Enligt detta lagrum får lqxmmmen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämner för plats i förskola eller i fritidshan, färdtjänst, social hanhjälp, boende i servicehus eller annan liknande social tjänst. För sådana platser i förskola san avses i 14 och 15 §§ SoL får avgift tas ut endast cm verksamheten överstiger ett visst antal tinnar. Avgiften som avser helinackordering i servicehus för äldre människor skall bestämnas så att de beroende förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov. I 46 - 48 §§ socialtjänstförordningen finns närmare bestämmelser om hur förbehållsbelcppet skall bestänrras. I 49 § finns vidare dels en regel cm att Iconmmen skall ta skälig hänsyn till on någon annan är beroende av den helinackorderade för sitt uppehälle, dels en regel cm avgiftsnedsättnirx; när särskilda skäl föranleder det.

Regeringsrätten har prövat ett par frågor san har med avgifter att göra. I ett mål an nedsättning av henhjälpsavgift hade kammariätten konstaterat att besvären skulle prövas som komnunalbe svär men avvisat besvären, eftersom de hade kommit in för sent. Regeringsrätten uttalade följande:

Enligt utredning som förebragts i regeringsrätten inrymner den för kommunen fastställda taxan ñár social hanhjälp nöjlighet att, såvitt avser bl.a. pensionärer, nedsätta de i taxan fastställda avgifterna, an synnerliga skäl föreligger. Vid sådant förhållande får NN:s talan i målet anses avse tillänpnirxg av taxebestärmelserna. Enligt 35 § socialtjänstlagen, jämförd med 73 § sanna lag, skall besvär över distriktsnänndens beslut därmed föras i den är kcanmmalbesvär stadgade ordningen. Länsrättens och kamnarrättens beslut är således lagligen grundade.

SOU 1986: 19 125

Regeringsrätten återställde i detta fall den försuttna besvärstiden och återförvisade målet till kammarrätten.

I ett annat mål har regeringsrätten san kommunalbesvär hur prövat förbelållsbeloppet enligt 47 § socialtjänst-förordningen skulle besbämnas är en helinackorderad på ett servicehus. Regeringsrätten undanröjde i detta fall socialärmdens beslut, eftersom nämnden genom att bestämma för hade inackorderingsavgiften högt berövat klaganden det förbehållsbelqap som lagligen tillkom henne.

I de situationer som behandlats i de nu nämnda regeringsrättsavgörandena är kanske gränsdragningen mellan mmmunalbesvär och förvaltningsbesvär inte så problematisk. Svårare blir det att välja besvärsväg när det är fråga an avgiftsnedsättning enligt 49 § socialtjänstförordningen. Socialstyrelsen tar i sitt meddelandeblad nr 14/82 upp frågan cm hur man skall förfara när någon inte har råd att betala den avgift som är förenad med en viss tjänst. Styrelsen konstaterar att han då antingen behöver få den nödvändiga insatsen mot lägre eller ingen avgift eller få socialbidrag till att betala avgiften. I vissa fall kan det enligt socialstyrelsen vara lämpligt att ge vederbörande socialbidrag för att kunna betala avgiften. Socialstyrelsen dodç att det säger i regel är bättre att den enskilde får den sociala med tjänsten naisättning eller befrielse av den avgift som han taxan enligt egentligen skulle betala. Vidare säger socialstyrelsen:

Avgifter för sociala tjänster fastställs i regel enligt grunder som kommunen själv bestämmer. Vid besvär t.ex. över avgift för färdtjänst inskränks besvärsmyndighetens prövning därför till frågan an den enskilde har råd att betala den fastställda avgiften eller inte.

Vad gäller beslut om avgifter för helinackordering i servicehus skall emellertid dessa fastställas enligt de grunder som finns i 46 - 49 angivna §§ socialtjänstñárordningen. Besvärsmyndigheten har därför även möjlighet att pröva cm socialnämnden följt de regler för hur avgiften skall bestämtmas som finns angivna i dessa paragrafer. Den särskilda rätt

l 26 SOU 1986: 19

som den enskilde har enligt 49 § socialtjänstiörordnigen att fastställd efter en skälighetsprövnzing får anses få avgiften ingå i den enskildes rätt till bistånd enligt 6 § SoL. Den här konstaterade besvärsrätten innebär alltså en nöjlighet för den enskilde att i förvaltningsbesvärsordning även få prövat frågan an socialnämndens tillärtpning av 49 § socialtjänstfönordningen.

När det vilken besvärsordnirlg som skall användas vid prövgäller, ning av avgiftsnedsättning enligt 49 § socialtjänstförordningen har kamrrarxättsgzraxis varit något vacklande. I flera avcprarden har dock ansetts att en prövning av avgiftsnedsättning inte utbeslut an bistånd enligt 6 § SoL odi att därför sådana gjort beslut endast kmde överklagas i den för lomnvunalbesvär stadgade ordningen. I ett nyligen avgjort regeringsrättsavçraxude (RÅ 1985 2:22) har dock regeringsrätten prövat en sådan fråga san förvaltningsbesvär.

Situationen var följande. En kvinna vistades tillfälligt på servicehus efter det att hon råkat ut för en bäckenfraktur. I-bn ansökte hos socialnämnden an nedsättning av avgiften med ett belqap san motsvarade månadshyran for den egna lägenheten. Socialnärrnden avslog hennes begäran on avgiftsnedsättning med motiatt hon hade egna medel och att således hennes behov veringen kunde sätt. Kvinnan överklagade till länstillgodoses på annat rätten, som biföll besvären. I länsrättens dcm förekom inte någon diskussion on huruvida förvaltningsbesvär kunde anföras mt beslutet eller inte. Detsamma gäller kammarrätten, som utan egen fastställde länsrättens don, sedan socialnämnden övermotiverig Först i uppkom frågan cm besvären kunde klagat. regeringsrätten prövas som förvaltningsbesvär. Regeringsrättens majoritet ansåg utan närmare att så kunde ske. Problemet framgår dock motivering närmare av en skiljaktig mening där det efter en genomgång av besvärsbestärmuelserna sägs följande.

San ovan angetts skall avgifterna for helinackordering i servicehus är äldre bestämnas i den särskilda ordning som föreskrivits i 35 § socialtjänstlagen. Besvär, som avser sådan avgift, omfattas således inte av 73 § socialtjänstla-

SOU 1986: 19 l 27

gen och skall därför föras i den för konmumalbesvär stadgade ordningen. Något avseende kan i det sarmnanharget inte fästas vid an 6 § socialtjänstlagen åberopats san stöd för bestämnanciet av avgiften. På grund av det anförda finner att jag de av N.N anförda besvären över socialnänndens beslut bort behandlas i den för kanmurxalbesvär stadgade ordningen.

Även när det gäller av cm en komtmn får prövning ta ut ersättning för stöd- och hjälpinsatser 34 § SoL har cm rätt enligt frågan besvärsordning Iconunit upp i kantmarrättsgaxis. Sålunda har det ansetts att ett beslut som gällde han för avgift på ett vård veller boende beträffande den som vårdas LVM inte bienligt avsåg stånd enligt 6 § SoL och därför inte kunde prövas gencm förvaltningsbesvär. Eftersan besvären Immmit in för sent för att kurma prövas som kormmmalbesvär, kunde någon besvärsprövning över huvud taget inte ske. Däremot har ett beslut att ta ut avgift beträffande en person som vårdades han för vård eller frivilligt på ett boende prövats - och upphävts. I det senare fallet ansågs nämli-

gen avgiftâaeslutet utgöra en del av socialnämndens beslut att ge bistånd till vistelse på ett han för vård eller boende. -

3. 5 Problem med nuvarande ordning

När man väljer att göra endast en del beslut enligt en viss lagstiftning överklagbara gencm förvaltningsbesvär torde det vara svårt att helt undvika Det kan gränsdragningsproblen. nämligen många gånger vara besvärligt att avgöra an ett beslut är av den ena eller den andra karaktären. När det gäller SoL kompliceras förhållandena av att rätten till bistånd, dvs. en av de fråjust gor som gjorts överklagbar, inte har preciserats i lagtexten. Vidare har koammmerna egna regler cm vissa som kan xren in-

insatser

te behöver utgöra en form av bistånd.

Med de dubbla besvärsvägar som i Vissa fall kan finnas reenligt geringsrättens synsätt kan utformningen av ansökan cm en viss insats bli avgörande för vilken som bör besvärsväg väljas. Social-

l 28 SOU 1986: 19

närmdens sätt att utñanna beslutet och att ge besvärshänvisning blir också betydelsefullt. Ansöker man cm bistånd till givetvis - enligt regeringsrättens terminologi - kan socialtransporter näxmden knappast undvika att pröva frågan enligt 6 § SoL od] vid avslag ge besvärshänvisning till länsrätten. Ansöker nan däremot endast cm färdtjänst är det mer tveksamt hur socialnännden agerar. vara att nämnden i sitt beslut ñjrklarar att Vanligt tycks rätt till färdtjänst inte föreligger enligt kommunens regler. Ofta sägs ingenting an huruvida en prövning enligt 6 § SoL har gjorts men ibland innehåller beslutet avslag också med hänvisning till denna paragraf. Även an ingenting sägs on prövning enligt 6 § SoL ges ofta besvärshänvisning Er förvaltningsbesvär. När länsrätten får in besvär mot sådana beslut torde länsrätten anse det som tveksamt hur besvären skall uppfattas. On det i besvären sägs att det är frågan dn bistånd som överklagas uppstår inga problem under förutsättning att socialnäxmden har prövat on det föreligger rätt till bistånd. Ofta är dock besvären inte så klart utformade och då uppkommer frågan cm de skall uppfattas san komrnunalbesvär eller ñjrvaltnirmgsbesvär. I förra fallet är länsrätten inte rätt instans utan då måste besvären sändas över till kamnarrätten .

Ungefär rrotsvarande resonemang kan föras när det gäller barnom- Äberopar man sin rätt till bistånd enligt 6 § SoL för att sorg. få förtur till barnomsorg är det klart att det föreligger rätt till förvaltningsbesvär. Åberopar man ingen paragraf alls kan besvärsrätten bli beroende på hur kommmen uppfattar ansökan och utformar beslutet. Cm ekonomiska skäl åberopas som grund för förtur är det inget som hindrar att frågan prövas som en fråga an rätt till bistånd. Det kan emellertid också vara fråga on ñártur enligt de regler som kommunen har. Åberopas däremot som grund för förtur att barnet i enlighet med bestämmelserna i 15 § SoL behöi sin är det däremot ver särskilt stöd uteckling enligt rege- - inte cm bistånd enligt 6 § SoL. ringsrättens synsätt fråga Eventuella besvär kan då bara prövas i den for komnunalbesvär

SOU 1986: 19 129

stadgade ordningen. Skulle socialnämnden ändå ge besvärshänvisning såsom för förvaltningsbesvär och sökanden följa en sådan besvärshänvisning, torde länsrätten komna att avvisa bes/ärm eller sända över dem till kammarrätten för konmmalbesxzärsgrövning.

Ett annat problem är att det inte alltid är så lätt att avgöra cm någon begär en social tjänst enligt komnunens regler eller inte. Kommmen har kanske i och för sig vissa regler cm förutsättningarna for att få en viss tjänst men den enskilde åberqaar sådant son inte berörs i kanmunens regler.

När det gäller avgifter kan den som känner till gällande bestämmelser och praxis styra xalet av besvärsväg genan att begära bistånd till att betala en viss avgift istället för att bqära ändring eller nedsättning av avgiften. Detta torde i vart fall vara möjligt an det är fråga cm nedsättning av avgift för serviceboende, där avgiftsbestärmelserna finns i socialtjänstförordningen. Mera tveksamt är dn en sådan styrning också är nöjlig när det i de av lmmmunen antagna avgiftsreglerna finns en nedsättningsnöj 1 ighet.

3 . 6 överväganden

3 . 6. l Inledning

Den tidigare redogörelsen visar att de nuvarande besvärsreglerna i SoL och den tolkning de fått i praxis inte är tillfredsställande när det gäller besvär över biståndsbeslut. Det får inte vara så att den enskildes fomlulering av sin ansökan kan bli avgörande för vilken besvärsväg som skall väljas. Den san känner till besvärsreglerna kan då formulera sin ansökan så att han får rröjlighet till den mest allsidiga besvärsprövningen, medan den som inte är så val henmastadd med reglerna inte får denna möjlighet, trots att ansökan gäller samma slags sociala tjänst.

130 SOU 1986: 19

Även för socialnännderna och för de domstolar scm skall pröva besvären är situationen besvärlig. För socialrännderna kan det vara svårt att veta hur beslutet skall utformas och an besvärshänvisning skall ges. I de domstolar som prövar besvär över socialnänndernas beslut uppknrmxer frågan vad det är san socialnämnden har prövat. Är det en begäran an en social tjänst enligt karmanens regler eller en begäran cm bistånd eller kanske båda delarna? Även ur de handläggande myndigheternas synpunkt är således den nuvarande ordningen klart otillfredsställande, vilket odcså får återverkningar ñjr den enskilde. Bl.a. kan handläggningen försenas gencm att fel besvärsväg väljs.

Mot denna bakgrund är det enligt vår mening nödvändigt med någon form av klargörande när det gäller klagorätten. Framför allt är det viktigt att man undviker besvärsprövning enligt två olika besvärsordningar beträffande ett och samma beslut. Den beslutsfattande myndigheten måste bestärma sig för cm det är en biståndsfråga eller inte. Vid denna bedömning bör myndigheten vara generös i förhållande till den enskilde och vid tvekan uppfatta den enskildes begäran som en biståndsansökan. Vi skall i det följande ge exempel på olika lösningar och komna med förslag till förändringar.

3.6.2 Vilka förändringar är tänkbara?

För att försöka lösa de problem som är förknippade med de olika besvärsordningarna kan man givetvis gå fran på olika vägar. Nan kan l) ge centrala anvisningar i någon form till socialnärmderna on gränsdragningen mellan vad som avser rätt till bistånd resp. rätt till en insats enligt konumnens egna regler an färdtjänst e.dyl., 2) utvidga eller på annat sätt ändra besvärsreglerna i SoL, 3) precisera vad scm skall anses utgöra bistånd enligt 6 § SoL.

SOU 1986: 19 131

Att socialnännderna skulle försöka att skilja på dessa olika situationer förutsattes reian i socialtjänst-propositionen. Verkligheten har emellertid visat att det inte alltid är så lätt att hantera dessa frågor på ett invändningsfritt sätt. Det beror inte främst på dçunnighet eller slarv hos socialnärmdernas handläggare utan på att sökandens uppgifter kan vara oklara. Handläggarna kan dock ibland genom att ställa frågor på ett visst sätt styra en san inte är så bekant med vilka olika lösningar som hjälpsökande finns. Det är enellertid tveksamt an nan gencm anvisningar kan täcka in ens flertalet av de skiftande situationer scm kan uppstå. anvisningar till socialnännderna bör därför Ytterligare kompletteras med andra åtgärder.

Vill man göra en lagändring kan man antingen ändra besvärsreglerna eller precisera vad scm skall falla in mder rätten till bistånd. En kombination av dessa båda lösningar är givetvis också Den mest radikala lösningen - och kanske också den enklaste - skulle vara att göra det rröjligt att överklaga alla beslut enligt SoL genan förvaltningsbesvär. Detta skulle dock bli praktiskt betungande och skulle sannolikt också uppfattas som ett alltför stort ingrepp i den kanrmmala självbestämrranderätten. Bl.a. torde en sådan lösning innebära att varje beslut att placera ett barn i en barncmsorgskö skulle behöva förses med en besvärshänvi sning .

E31 mindre cmfattande ändring är att ha en huvudregel av innebörd att beslut av en socialnämd enligt SoL skall kunna överklagas men förse denna huvudregel med vissa ungenom förvaltnirxgsbesxzär dantag. Sålunda borde undantag kunna göras för sådana beslut som enbart gäller att bestämna avgiftstaxor enligt 35 § första och andra styckena SoL, att anvisa plats i ett kommmalt turordningssystem eller att i ett enskilt fall bestämrra avgift-för en social enligt de regler som kommunen har fastställt. Inte heller tjänst en sådan gränsdragning torde dock kunna göras utan att tolkningsproblen uppstår.

132 SOU 1986: 19

En annan möjlighet är att utöka, de beslut av en socialnännd som är överklagbara enligt 73 § SoL. Ett tillägg skulle kunna vara beslut enligt 15 § SoL som gäller rätt till plats i förskola för barn som behöver särskilt stöd i sin utveckling. Regeringsrätten har ju ansett att denna rätt grundas enbart på den näxmda paragrafen och inte på 6 § SoL. Andra beslut som borde kunna överklagas genan förvaltningsbesvär är beslut on avgifter för personer san är helinackorderade på servicehus och nedsättning av avgiften för sådan inackordering. Det är ju här fråga cm att tillämpa regler i socialtjänstñrordningen cm s.k. förbehållsbelcpp, försörjningsskyldighet m.m. och inte regler som komxrunen har fastställt.

Ytterligare ett sätt att lösa problanet är att på något sätt precisera vad som ingår i rätten till bistånd. En sådan precisering skulle givetvis underlätta hanteringen av besvärsfrågorna. Många av de problem san har uppstått beror på svårigheten att avøpra vad som är en ansökan cm bistånd och vad som är en ansökan cm en social tjänst enligt kommmens regler. Dessutom har biståndsparagrafen kritiserats för att den är alltför allnänt hålla, även bortsett från de speciella svårigheter san detta leder till när det gäller hanteringen av besvärsfrågorna.

Bakgrunden till de svårigheter scm finns när det gäller att avgöra vad scm är bistånd eller inte är givetvis den utvidgning scm har skett i förhållande till den gamla socialhjälpen. Enligt SoL utgörs ju bistånd inte bara av ekoncmisk hjälp utan också av hjälp i andra former. San exanpel på annat än ekoncrniskt bistånd nämns i socialtjänstprcpositionen (prqa 1979/80:1) färdtjänst, social henhjälp, plats i förskola samt institutionell eller annan vård eller behandling. Det är just när det gäller dessa former av bistånd - eller i vart fall vissa av dem - san tveksamhet uppstått an det verkligen är fråga cm bistånd eller cm frågan enbart gäller en social service san anses vara en komnunal angelägenhet,

SOU 1986: 19 133

oåtkcmlig för rättslig kontroll på annat sätt än genom kommunalbesvär.

Det bör i detta sannarmarxg mteras att komunerna har socialbidragsnomer som anger nivån för ekonaniskt bistånd. Dessa normer har domstolarna ansett sig oförhindrade att frångå i de fall då normerna har ansetts så låga att de inte motsvarade en skälig levnadsnivå (se t.ex. regeringsrättens dcmar RÅ 1984 2:13 och 1985 2:13). Däremot har nan i danstolspraxis ansett att en prövning av rätten till t.ex. barnomsorg och färdtjänst enligt mmm:nala regler varit en mnmmalrättslig fråga, även an man i vissa fall vid sidan av den kotrmmalrättsliga prövningen accepterat att en ansökan cm den kommmala tjänsten även kunde ses san en ansökan Gn bistånd.

Den nu närmda skillnaden i synsätt när det gäller áçonauiskt bistånd och annat bistånd kan ses som en benägenhet att betrakta den senare formen av bistånd ur en mer kommmalrättslig synpunkt i stället for att fullt ut jänställa den med det traditionella ekormclniska biståndet. Den kan emellertid också ses som ett försök att anlägga ett praktiskt synsätt på dessa frågor och en ambition att ñrsöka skilja ut vad san är bistånd och inte. Avsikten har ju vid SoL:s tillkomst uppenbarligen inte varit att alla sociala tjänster skall anses vara bistånd. svårigheterna att skilja ut vad scm är det ena och vad som är det ardra har dock visat sig vara större än man räknade med vid SOL:s tillkomst. Detta har b1.a. lett till de här diskuterade svårigheterna att bestämts rätt besvärsordning.

Det bästa sättet att komna tillrätta med dessa svårigheter skulle därför enligt vår mening vara att bättre försöka precisera vad scm ingår i rätten till bistånd. En sådan pireciserirzg kan man dock knappast göra utan en noggrann genomgång av praxis och en ingående prövning av vad som kan tänkas gå in under rätten till bistånd. Scm näxmdes i inledningen har vi inte haft möjlighet att

134 SOU 1986: 19

göra en sådan noggrann genangång och prövning men har ändå ansett det befogat att lägga förslag san åtminstone preliminärt skulle kLmna förbättra situationen.

Vår bedömning är också att det krxappast är rröjligt och inte heller lämpligt att räkna upp alla de situationer när rätt till bistånd skall anses föreligga. Dessa situationer är nämligen så nlångskiftarzde att de vare sig kan eller bör uttömmande beskrivas i en lagtext och knappast heller i lagmotiv. En sådan lagändring skulle kunna leda till att i och för sig välnotiverade biståndsbelnv inte skulle kunna tillgodoses. En viss precisering är dock både nöjlig och önskvärd. Vi ñreslår att man gör en sådan precisering gendn ett tillägg till 6 § SoL.

3.6.3 Förslag till laändring

En i 6 § SoL kan göras på olika sätt. Antingen kan precisering man i lagtexten ge exenpel på sociala tjänster san innefattas i rätten till bistånd eller också kan man ruänna vissa grupper av människor som särskilt kan karma i fråga för rätten till bistånd. En kombination av dessa tillvägagångssätt är odså tänkbar. Vi föreslår att man till en början talar cm att rätten till bistånd kan omfatta såväl ekoncmisk hjälp san annat bistånd. Härigenon markeras att det finns två huvudgrupper av bistånd, där åtgärderna är helt olika. Även orsakerna till behovet av bistånd skiljer sig ofta mellan de båda grupperna (se Vidare avsnitt 3.6.5) .

När det gäller rätten till annat än dçoncmiskt bistånd föreslår vi en ytterligare precisering. I de paragrafer i SoL scrn följer efter 6 § finns vissa riktlinjer för socialnärmdernas verksamhet. Här anges i särskilda rubriker vissa grupper av nänniskor san är i behov av särskilt stöd. De grupper som närms är barn och ungdcm, äldre människor och människor med handikapp. De riktlinjer som ges i dessa paragrafer anfattar givetvis mycket mer än san kan anses gå in under rätten till bistånd. De sociala tjänster

SOU 1986: 19 135

san kan under denna rätt - t.ex. gå in färdtjänst, barnomsorg, samt vård och i olika former - kan dodç anses hanhjälp behandling huvudsakligen bli efterfrågade av de närmda grupperna. Vi föreslår därför att dessa grupper särskilt anges i 6 § SoL. Meningen är givetvis inte att utesluta människor scm inte kan direkt Imanföras till någon av grupperna från rätten till bistånd, utan vi vill endast narkera att det inte bör vara någon skillnad mellan de olika gruppernas rätt till bistånd. Så bör t.ex. den rätt till barrnnsorg som föreskrivs i 15 § kunna vara en rätt till bistånd likaväl som rätt till färdtjänst och henhjälp kan vara det. Att ordvalet i de olika paragraferna är något olika bör inte leda till den tolkning som regeringsrätten har gjort (se avsnitt 3.4.1). En sådan tolkning torde inte heller ha varit avsedd vid SoL:s tillkanst.

Vi föreslår vidare att rätten till bistånd skall omfatta endast

den san har behov av särskilda insatser i något hänseende. Givet-

vis skall detta likwn hittills gälla enbart cm behovet inte kan tillgodoses på annat sätt (jfr 6 § första stycket SoL). Genau uttrycket särskilda insatser vill vi kvalificera de insatser scm skall anses vara bistånd i förhållande till andra sociala insatser och markera att t.ex. endast en inplacering i en barncmsorgskö eller ett annat konmmalt turordningssysten inte skall anses utgöra en biståndsfråga. Inte heller skall en social service som generellt tillkommer en viss grupp anses som bistånd. När framför allt handikappade efterfrågar sociala tjänster torde de dock normalt ha behov av särskilda insatser, varför en begäran från dessa grupper i alhränhet bör uppfattas som en begäran an bistånd.

Ett särskilt problen är den rröjlighet till besvärsprövning enligt två olika besvärsordningar beträffande en odn samrra åtgärd san har ansetts ñjreligga i praxis. Bakgrunden tycks vara att regeringsrätten ansett att rätt till färdtjänst enligt kommmens regler och bistånd i form av transporter avser två olika typer

l 36 SOU 1986 : 19

av hjälpbehov. I annat fall skulle regeringsrätten knappast ha kunnat anse det rröjligt :red såväl komnunalbesvär som förvaltningsbesvär, eftersom regler cm förvaltningsbesvär beträffande ett visst beslut anses utesluta kormlmalbesvärsprövning. Vi anser enellertid att det är naturligare att se en människas behov av hjälp för att t.ex. kunna förflytta sig som ett od: sanna hjälpbehov. Anses det vara fråga an en biståndsprövnirxg bör vid avslag endast förvaltningsbesvär komna i fråga, eftersatt det finns särskilda regler cm sådana besvär i 73 § SoL.

Emellertid har det andra stycket i 73 § SoL, som anger att bes/är inte får föras mot beslut i fråga an bistånd till annan, i förening med ett uttalande av Socialutskottet ansetts som ett avsteg från principen att ñrvaltningsbesvär utesluter komnunalbesvär (se närmare avsnitt 3.3.1). Vi föreslår därför att detta stycke utgår ur lagstiftningen. Av 33 § förvaltningsprocesslagen och ll § ñzvaltningslagen framgår att besvär endast får anföras av den san beslutet arlgår. Det torde redan av dessa paragrafer stå klart att talan inte får föras mot beslut i fråga cm bistånd till annan. Vårt förslag till ñrtydligande av 6 § SoL minskar odså behovet av en sådan regel. Enligt detta skall ju enbart en inplacering i ett konmmalt turordningssysten inte ge rätt till biståndsprövnixxg. Den som placerats efter en annan person i ett sådant system är således redan på gnmd av att det inte är fråga cm biståndsprövning utesluten från nöjligheten att anföra förvaltningsbesvär. Gencm att ta bort 73 § andra stycket vill vi således markera att den gamla principen att ñrvaltningsbesvär utesluter kommmalbesvär fortfarande gäller och följaktligen också bör gälla besvärsprövningen i fråga an bistånd enligt 6 § SoL.

3.6.4 Några synpunkter på den praktiska hanteringen

Det bör först återigen påpekas att det resonemang som förs i detta avsnitt bara gäller cm en begäran cm en social tjänst skall

SOU 1986: 19 137

uppfattas som en begäran an bistånd och kunna överklagas i den för förvaltningsbesvär stadgade ordningen. Därenot går vi inte in på i vilken utsträckning som bistånd bör beviljas i olika situationer .

När det gäller vissa sociala tjänster har san tidigare nämnts kommunerna särskilda regler an när någon skall få en viss tjänst. Så är fallet beträffande framför allt färdtjänst, barnomsorg av olika slag och social hemhjälp. I arwdra fall är det mindre vanligt med särskilda reglanenten. Det kan gälla plats på servicehus eller sociala tjänster som inte är så mnligt förekomnande att det finns anledning att utarbeta särskilda regler.

On lcamnunerl har särskilda regler beträffande en viss social tjänst och den hjälpsökande anses ha rätt till tjänsten i fråga enligt dessa regler, kommer frågan cm bistånd aldrig upp. I den mån den hjälpsökande över huvud taget kan anses berättigad till bistånd, så kan ju behovet tillgodoses på armat sätt, nämligen genom att tjänsten tillhandahålles enligt karmmens regler. On därenot lcommmerzs egna regler inte medger att den begärda tjänsten tillhandahålls blir en prövning enligt biståndsparargrafen aktuell. Fråga är då vad som bör lcrävas för att detta skall bli fallet.

så snart den hjälpsökande uttryckligen begär förtur eller åberopar ett särskilt behov av den sökta tjänsten bör en biståndsgrövning göras. Vid avslag måste då en besvärshänvisning till länsrätt ges. [Van bör dock inte ställa för stora krav på den enskilde utan socialnäxmden bör i tveksamma fall uppfatta ansökan som en biståndsbegäran. Oftast kan en enkel fråga till sökanden ge vägledning. Det är då viktigt att socialnännden upplyser hjälpsökanden cm hans rättigheter inklusive de besvärsnöjligheter som finns. Det är vidare viktigt att socialnämnden formulerar beslutet på ett sådant sätt att det klart ñrangår cm en biståndsprövning gjorts eller an ansökan prövats utifrån konmmens egna rag-

138 SOU 1986: 19

ler. Vid bör sökanden ha xröjlighet att i länsrätten göra avslag gällande t.ex. att en biståndsprövning borde ha gjorts cm avslautifrån korrmmens regler. Det står get grundas på en prövning länsrätten fritt att ha en annan uppfattning än socialgivetvis men länsrätten bör inte utan mycket starka skäl undandra nämnden, av rätten till biståndptn rxännden en sådan sig en prövning gjort prövning .

När det eller social bör i allrränhet gäller färdtjänst hanhjälp ske om kommunen inte anser sig kunna tillhandabiståndsprövning hålla sina regler. Det är ju här normalt fråga am tjänsten enligt som behöver för att kunna förhandikappade av något slag hjälp eller för att få vissa sysslor i hemmet utförda. Enflytta sig dast cm sökanden direkt hänvisar till kcmmmens regler eller t.ex. enbart åberopar sin ålder bör nan kunna underlåta en bis tåndsprövn ing .

Beträffande är något annorlunda. Enbart det barnomsorg läget förhållandet att ett barn placeras efter ett annat i en barnambör sålunda inte anses innebära en biståndsprövning oda sorgskö kräva Så snart särskilda omständigheter åberobesvärshänvisning. för rätt till ñrtur, vare sig de är av social eller ekonopas misk natur, bör däremot en biståndsprövnirxg ske. Socialnännder och domstolar bör här liksom i övrigt vara generösa vid tolkningen av den enskildes ansökan och vid tveksamhet uppfatta en ansökan scm en begäran an bistånd.

I den mån kcnmunen inte har något särskilt regelsystem beträffande en viss bör en biståndsprövning normalt göras och betjänst svärshänvisning ges vid avslag. Detta gäller dock inte om komm:nen utan att ha antagit något särskilt regelsystem har beslutat t.ex. att en Viss tjänst skall tillkomma alla pensionärer i kommunen 0

SOU 1986: 19 139

Ett annat område där det kan vara svårt att veta vilken besvärsväg som är den rätta är prövningen av avgifter för sociala tjändet bara fråga om att bestämma en avgift för en social §te_r_. tjänst enligt en kommunal taxa eller enligt 46 - 48 §§ socialtjänstförordningen när det gäller avgifter på servicehus, bör det inte anses vara fråga om någon biståndsprövning. Om däremot särskilda skäl åberopas för nedsättning eller eftergift av avgiften bör en biståndsprövning ske. Det gäller vare sig det finns särskilda regler cm nedsättning eller eftergift i den kommunala taxan eller inte. Det gäller också nedsättning eller eftergift enligt 49 § socialtjänstförordningen beträffande avgifter servicehus. Bakgrunden till detta resonemang är att det ju alltid finns möjlighet att begära bistånd till att betala en viss avgift. Möjligheterna att besvära sig bör då inte vara annorlunda cm man formulerar sina önskemål som en begäran om nedsättning eller eftergift. Givetvis kan det många gånger vara svårt att avgöra om någon begär nedsättning av en viss avgift på grund av särskilda skäl eller bara är allmänt missnöjd med den kommunala taxan. Även här bör emellertid socialnämnder och domstolar inte vara alltför formella utan i tveksamma fall göra den tolkning som är mest fördelaktig för den enskilde.

Sammanfattningsvis kan sägas att så länge man håller fast vid tanken att vissa beslut enligt SoL skall kunna och överklagas andra inte, konmer gränsdragningsproblem att Dessa uppstå. problen bör dock kunna minskas genom de av oss föreslagna lagändringarna och rmtivuttalanden i anslutning till dessa. Ytterligare vägledning bör kunna ges genom att Socialstyrelsens allrrärma råd i biståndsfrågor kompletteras.

3.6.5 Ekonomisk prövning vid bistånd i form av sociala tjänster

Sedan ganmalt har rätt till färdtjänst och andra sociala tjänster ansetts föreligga oberoende av sökandens ekonani. Endast hjälpbe-

140 SOU 1986: 19

hovet har ansetts avgörande. När nu sociala tjänster kan utgöra en form av bistånd har fråga uppkommit cm en éonomisk prövning skall ske innan bistånd till en social tjänst beviljas. Så har skett bl.a. i ett par av de regeringsrättsdanar som har redovisats tidigare. Regeringsrätten har nämligen prövat cm behovet av transporter kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom att den enskilde själv bécostar sina transporter. Den praxis san har utvecklats innebär således att färdtjänst enligt kcmrmmelüs regler utgår oberoende av dconcmi, men transporter i form av bistånd är beroende av en ekonomisk prövning.

I socialtjänstpropositionen (prop. l979/80:l, sid. 526) uttalas att bistånd i form av sociala tjänster kan utgå även on den hjälpbehovande har egna tillgångar. Däremot påpekas att avgift kan tas ut. Nan kan vidare peka på l § SoL, där det anges att socialtjänstens mål bl.a. är att främja människors lika levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet.

Detta innebär enligt vår mening när det gäller färdtjänst att äldre och handikappade bör ges möjlighet att kunna förflytta sig till samma kostnader som en icke handikappad. Beträffande andra sociala tjänster kan ett liJçnarade resonenang föras. Eonnulerixgen i 6 § SoL att bistånd bara kan utges on behovet inte kan tillgodoses på annat sätt bör därför enligt vår mening inte tolkas så att bistånd inte kan utges till t.ex. färdtjänstresor, cm behovet kan tillgodoses genom att den enskilde själv betalar taxiresor. När det gäller annat än ekonomiskt bistånd bör prövningen av on behovet kan tillgodoses på annat sätt göras endast i förhållande till den enskildes möjligheter att på det praktiska planet själv eller t.ex. genom en generell korumunal service kunna tillgodose sina behov .

Gencm vårt förslag att göra ett tillägg till 6 § SoL vill vi bl.a. klart markera att bistånd kan utges antingen som áçoncmisk hjälp eller som annat bistånd. I fråga cm den ekoncmiska hjälpen

SOU 1986 : 19 141

är givetvis den éçonaniska prövningen avçbrarxie. Det gäller här att ge människor med dålig ekoncmi bistånd i form av socialbidrag i en sådan utsträdcning att de uppnår en skälig levnadsnivå. Bevträffande andra former av bistånd är det däremot fråga an att ge människor som på grund av ett handikapp av :något slag inte kan klara vissa delar av den praktiska livsföringen en sådan social tjänst att de därigenan uppnår en skälig levnadsnivå. Vi anser därför att någon ekonanisk prövning inte skall göras när det gäller andra former av bistånd än ekonomisk hjälp men att knmnunerna mycket Wåil kan ta ut avgift för tjänsten i fråga.

SOU 1986 : 19 143

4 Förbättrad socialbidragsstatistik

4. l Beredningens förslag

- För att kunna belysa i omfattförändringarna scocialbidragets ning snabbare än hittills föreslår vi att den sooffentliga cialbidragsstatistiken incm ett urval av komrumer slall kompletteras med kvartalsstatistik.

- Vi föreslår vidare att man §all genomföra standardiserade

stickprovsundersölmirgar för att belysa vilka olika faktorer

som har betydelse för behovet av socialbidrag.

4.2 Inledning och direktiv

Socialbidragets omfattning - kostnader och antal bidragshushåll -

har ökat sedan 1981. Det har medfört ett växande berov, både på riks- och kanmmnivå, av att följa och socialbidragets utveckling analysera förändringar och orsaker. Den officiella socialbidrags-

statistiken är en Viktig informationskälla for dessa ändamål och

har som sådan särskilt uppmärksammats i våra direktiv på följande sätt: *

Den lømrmmala behovsprövade som inom hjälpen, socialtjänsten kallas socialbidrag, har sedan år 1981 fikat i onfattnirxg. Det gäller både antalet personer som erhåller detta bistånd och kostnaderna. av Cmfattningen de behovsprövade bidragen har ett direkt sanband med nännismrs ekonomiska och sociala svårigheter, inte minst de som förorsakas av arbetslöshet.

Det är viktigt att den får ett socialpolitiska planeringen väl fungerande statistiskt underlag on utsocialbidragens veckling. Här måste krav ställas på att denna information är aktuell och att den visar på förändringar i detta ekonanislø beroende hos olika grupper i samhället, t.ex. barnfamiljer, arbetslösa och olika åldersgrupper. Gencm en sådan val fLngerande information kan Socialbidraget tjäna san indikator på försörjningssvårigheter för olika grupper i sarrmället.

144 SOU 1986: 19

bör i samråd ned bl.a. statistiska central- Socialberedningen nännare hur en sådan rapportering kan utforbyrån överväga mas.

I detta kapitel redovisas den nuvarande socialbidragsstatistiken - bestämmelser, förarbete och utfommirxg - samt dess användbarhet och brister. Vidare diskuteras behavet av individrelaterai statistik i förhållande till behovet av att tillgodose den enskildes Avslutningsvis konkretiseras vårt förslag, som enligt integritet. vår bör tillgodose de önskemål scm direktiven ger uppfattning uttryck för.

4. 3 Beredningens överväganden

4. 3.1 Gällande bestämmelser och förarbeten

Socialnännderna har SoL skyldighet att lämna ut individenligt relaterade uppgifter till statistiska centralbyrån (SCB). I 63 § SoL stadgas:

Socialnämnden skall, enligt vad regeringen närmare föreskriver, ur lärma ut uppgifter till statistiska personregister centralbyrån för angelägna statistiska ändamål.

De föreskrifter som annäxms i lagtexten återfinns i förordningen för socialnännderna att lärma statis- (1981:1370) cm skyldighet tiska Härur framgår att socialnärmderna årligen skall uppgifter. lämna till SCB cm enskilda som varit förenål för rxännuppgifter dens i fråga cm bl.a. ekonomiskt bistånd som läimats åtgärder 6 § SoL och ekonomisk i annat fall. Därutöver har enligt hjälp socialnämnden skyldighet att lärma andra uppgifter ur personre när begärs för en särskild statistisk undergister, uppgifterna sökning, som syftar till att tillgodose angelägna samhällsbemv. Ett sådant skall föregås av samråd med socialuppgiftslärmande styrelsen och Svenska kcmmunförbundet.

i 1 l

1 I W

SOU 1986: 19 145

Även före 1982 fanns det bestämmelser, som reglerade komnunernas skyldighet att lärma uppgifter till den officiella statistiken. Uppgiftsskyldigheten följde av socialregisterlagen (1936) lcoxupletterad av en kungörelse (1968:492).

Dessa äldre författningar lärmade, jämfört med nuvarande regler, större utrymme för SCB att inhämta uppgifter från lannunexms register. SoL intar, utifrån betoningen av den enskildes integritet, en annan hållning till registrering av individuppgifter od1 utlämnande av dem.

Socialutredningen behandlade socialtjänststatistilcen tämligen ingående i princigbetänkandet odu i slutbetänkandet. Socialtjänsten innefattar mindre myndighetsutövning än tidigare socialvården, vilket påverkar ddmtnentationen incm socialtjänsten. Detta medför att underlaget till statistiken blivit annorlunda och att nya krav ställs på statistikrapporterirxgen. Socialutrednirlgen framhöll betydelsen av central statistik för att man skall kunna bedöma behovet av stödåtgärder inom socialtjänsten odu följa upp de vidtagna åtgärdernas effekt. Utredningen underströk däremot att Iran i möjligaste mån bör undvika individrelaterad statistik incm socialtjänstanrådet. I allxränhet bör en nängdrelaterad statistikrapportering vara tillräcklig san underlag för den centrala statistiken, även cm denna inte blir lika förfinad. En individrelaterad statistik innebär att personnumxrerkopplade uppgifter rörande enskilda individer utgör underlag för statistiken. Uppgifterna bearbetas till tabeller, där förhållandet rörande enskilda individer ing kan identifieras. En nängdrelaterad statistik innebär att individuppgifterna summeras av t.ex. komnunen enligt i förväg uppgjorda tabellplaner innan de insänds till den centrala statistiken. Primärtabellerna på distrikts- eller kommmnivå sunmeras sedan till högre nivåer, t.ex. läns- eller riksnivå .

146 SOU 1986: 19

I den mån det anses nödvändigt att ta fram individrelaterade uppgifter menade utredningen att detta får ske genan seléçtiva mdersökzuixxgar baserade på primännaterial i komnunerna. Endast synnerligen angelägna samhällsbehov kan, enligt utredningen, motivera en individrelaterad statistik som nöjliggör resultatredovisningar m.m. över längre tidsperioder.

Socialutredningens syn på den frantida socialtjänststatistiken delades av departenentschefen, san i plzbpaositionen cm socialtjänsten (prop. 1979/80:1) anförde: Enligt min :rening har socialutredningen anfört välgrundade skäl for att den irxdividrelaterade statistiken incm socialtjänsten bör begränsas. (sid. 445).

4.3.2 Nuvarande socialbidragsstatistik - innehåll oda utforrming

Utformningen av den nuvarande socialtjänststatistiken förqicks av ett onfattande utvecklingsarbete incm SCB. Beträffande socialbidragsstatistiken kan noteras att variabelinneluållet i den nuvarande statistiken är praktiskt taget identiskt med den forutvarande. Statistiken bygger på uppgifter cm hushåll (familjer eller ensamstående personer), som erhållit socialbidrag av socialnärmden under året. De uppgifter scm rapporteras för hushållen är

registerledare/dossieledare (personnummer) - eller utlänisk nedborgarskap (svensk medborgare) - man med eller utan ensam kvinna med hushållstyp (ensam barn, eller utan barn, gifta eller samboende med eller utan barn) - henmavarande barn under 18 år (antal) - i hushållet övriga bidragsnottagare - antal månader vax-under utbetalning av socialbidrag föréçommit smlman av utgivet socialbidrag under året (belqapet redovisas brutto, alltså utan avdrag för eventuella återbetalningar) .

SOU 1986: 19 147

Uppgifterna skall sändas in till SCB före den l april året efter det år uppgifterna avser.

Drygt hälften av landets kommmer läimar uppgifterna på magnetband och resten på särskilda blanketter.

Materialet redovisas på komrtun-, läns- och riksnivå. Bearbetning av materialet på riksnivå sker fr.o.m. årgång 1983 på hela populationen bidragshushåll. före 1983 bearbetades ett 20 %-igt urval .

Publicering av statistiken sker i statistiska meddelanden, serie S, enligt en uppg jord tidsplan. På grund av inkörnixxgspiroblen med nya statistiken både i konmmerna och i SCB har det uppstått förseningar i ptbliceringen. Det finns enellertid ett starkt önskemål on att den bearbetade statistiken skall finnas tillgänglig i så rxära anslutning san möjligt till den tid som rapporteringen avser. Scm bakgrund till diskussionerna i avsnitt 4.3.3 an statistikens aktualitet kan nännas följande beträffande publiceringstider.

Planerad Faktisk pnblicering publicering

Socialbidrag under 1983 - kommunvis redovisning aug. 1984 sept. 1984 - riksnivå - utökad bear- nov. 1984 mars 1985 betning med uppgifter an ålder, barnantal m.m.

Pressmeddelande angående Socialbidraget 1983 larmades i juli 1984 varför uppgifterna fr.o.m. den tidpunkten var tillgängliga ñár användare som hörde av sig till SCB. Den försenade publiceringen berodde främst på produktionsproblem inom SCB men även på sent

148 SOU 1986: 19

inkomna uppgifter från Vissa lmnmmer och kvalitetsbrister i lämnade uppgifter.

1984 års statistik publicerades i augusti och december 1985.

4.3.3 Samhällets informationsbehov och statistikens användbarhet

Rätten till bistånd innebär en rad olika irxiividinriktade insatser, av vilka den ekonomiska hjälpen (Socialbidraget) bara är en. Av propositionen on socialtjänsten framgår att socialbidragets huvudsakliga uppgift är att vid behov trygga försörjning och vård samt lärma bidrag i förebyggande och rehabiliterande syfte. Någon klar gränsdragning mellan dessa uppgifter är inte Iröjlig. Socialbidrag som tryggar t.ex. försörjningen har i viss mening inte sällan en ñjrebyggande och rehabiliterande effekt. Det har största betydelse att försörjningsstödet i tillläcklig utsträckning kombineras med andra insatser av förebyggande och rehabiliterande karaktär. I annat fall kan ett fortlöpande socialbidrag till för-

sörjningen verka passiverande och direkt motverka den enskildes

möjlighet att få och behålla ett arbete och försörja sig själv. Socialbidraget kan också vara ett komplement till de alhränna socialpolitiska anordningarna. Även arbetsföra heltidsarbetande personer kan erhålla socialbidrag, förutsatt att de har otillräckliga inkomster i förhållande till försörjningsbördan. Socialbidrag utgår efter individuell behovsprövning.

socialbidragets roll san försörjningsstöd och rehabiliteringsinsats gör det viktigt att kunna följa vilka faktorer som inverkar på förändringar i socialbidragsberoendet bland olika grupper od1 i olika regioner i landet.

Den statistiska redovisningen av Socialbidraget kan inte särredovisas med hänsyn till socialbidragets olika syften. Däremot gäller det kända och statistiskt redovisade socialbidragsberoendet

(f.d. socialhjälp) för att vara något av en fingervisning cm hur det är ställt i samhället. Relativt höga socialbidragssiffror anses vittna an tilltagande samhällsproblem eller brister i det socialpolitiska trygghetssystemet för hela landet eller an ökade ekonaniska och sociala svårigheter på regional eller lokal nivå.

Mycket av debatten kring sociala frågor har sedan början av 1980talet rört socialbidragets ökade omfattning. Debatten har haft sin grund i att antalet socialbidragstagare i förhållande till befolkningen började öka från att successivt ha minskat från början av 70-talet. Även belqapet Bär utgivet socialbidrag ökade nätt i fast penningvärde. Se diagram l och 2.

Diagram 1 Antal hjälptagare per 1000 av befolkningen 1930-1984 o/oo 0/00 100 90 Folkpenslonsrelorm och allmänna bidrag 80 Ålderdomshemmens vårdtagare 70 uteslöts ur socialhjälpsstatistiken 60 50 40 30 Sjukförsäkringsreform 20 10 0 | I I I I I I I I I 0 1930 35 40 45 50 55 60 G5 70 75 808284

Diagram 2 Utgivet socialbidrag (socialhjälp) i miljoner kr 1966-1984

Mili. kronor 3.000*

2,500*

2 000-

1500- Löpande priser 1.000- 1949 års priser 500- J/ 0 I I I I I I I I i i I i I I i I I l 19666768 65 70 7172 73 74 75 76 77 78 79 80 8182 83 84

l 50 SOU 1986 : 19

Scm framgår av diagrammen ligger antalet bidragstagare i förhållande till befolkningen 1984 ungefär på notsvarande nivå san i början av 1970-talet. Vidare frangår att det utbetalda socialbidragsbelqapet i fast penningvärde ökat. I vilken omfattning denna ökning har med SoL:s ikraftträdande att göra kan inte utläsas av statistiken. Socialbidragets roll i förhållande till den tidigare socialhjälpen kan ha inneburit att de utbetalda belcppen per bidragshushåll varit högre. Till skillnad från den tidigare är Socialbidraget inte knutet till vissa krav såsocialhjälpen, san ålderdcm, nxirxderårighet eller andra speciella lcrav. Socialbidraget är en rättighet san utgår vid behov. Vissa kontanta bidrag, som tidigare redovisats san kostnader inan ramen för barnavårdslagen resp. nykterhetsvårdslagen ingår fr.o.m. 1982 i det redovisade Socialbidraget. Cmkostnader för vård- och behandlingsarbetet skall inte ingå i det redovisade Socialbidraget ooh ingick inte heller i socialhjälpsstatistiken.

Den ökning scm nu inträtt har resulterat i att man både på central nivå och i komnunerna upplever ett behov av ner aktuell information cm socialbidragets utveckling och vilka faktorer som styr behovet av socialbidrag.

På vilket sätt kan statistiken ge information cm ñrändringar i socialbidragsberoendet hos olika grupper, t.ex. barnfamiljer, olika åldersgrupper, utländska Inedborgare? Den fortlöpande årsstatistiken visar att andelen personer i befolkningen som under ett Ialenderår längre eller kortare tid har tagit enot behovsprövad hjälp har varit tämligen konstant. Under de flesta åren har andelen uppgått till 4 - 6 % av befolkningen. Statistiken visar även att av hela gruppen socialbidragshushåll 1983 var 65 procent familjer utan barn. Eusamstående rtän och kvinnor utan barn och med barn utgör ca 59 procent resp. ca 19 procent av hela gruppen bidragshushåll. Detta förhållande har i stort sett varit oförändrat över en tioårsperiod. Förändringen de senaste åren är att fler yngre får socialbidrag och det gencrnsnittliga

SOU 1986: 19 151

antalet månader som bidrag utgår har stigit något. Desuton visar statistiken att förändringar i antal bidragshushåll med eller utan barn samt antal bidragshushåll totalt varierar mellan olika regioner i landet. För 1983 varierade ökningen av antal bidragshushåll i länen från + 3,6 procent till + 20,4 procent. I vissa län ökade andelen barnfamiljer mer än övriga grupper, i andra län var ökningen ñänst i grupperna ensamstående nän eller kvinnor utan barn.

Ser man på fördçomst av utländska medborgare bland gruppen socialbidragshushåll visar statistiken att andelen nünskat från ca 20 procent av hela gruppen 1980 till ca 16 procent 1983. Gruppsanmansättmingen skiljer sig något från gruppen socialbidragshushåll med svenskt medborgarskap gencm att det är fler barnfamiljer bland de utländska medborgarna. En större andel är gifta eller samboerxde par och flerbarnsfamiljer är vanligare.

Den nuvarande årliga socialbidragsstatistiken publiceras alltför lång tid efter aktuellt redovisningsår ñár att vara ett bra underlag för beslut an andra stödinsatser av mer generell karaktär.

För att kunna följa förändringarna i utbetalt belqap och antal bidragshushåll ned syfte att sätta in andra insatser eller att läsa av brister i samhället i övrigt behövs därför en mer aktuell statistik. Mij ligheten att få den årliga statistiken tidigare beror på kotmminernas rröjlighet att skicka in :material avseende föregående kalenderår tidigare än den l april. Hittills gjorda erfarenheter visar att även den l april är svårt att klara för ett antal kotrmmer. Brister i rutiner och personalbrist är den vanligaste anledningen. Ett sätt att få aktuellare uppgifter är att införa korttidsstatistik, t.ex kvartalsstatistilc. Ern kvartalsstatistik med motsvarande innehåll som den årliga skulle ge en mer aktuell information an ñrärxiringar i socialbidragsgruppens sammansättning sant utbetalt socialbidrag. Gencm att kunna

152 SOU l986: 19

följa utvecklingen mder löpande år t.ex. varje kvartal skapas Iröjligheten att snabbt bedöma behovet av andra samhällsinsatser. Vi anser att det är viktigt att även i en kvartalsstatistik kunna belysa vissa regionala skillnaier i andelen socialbidragsberoende. Faktorer san påverkar socialbidragsbehovet skiljer sig åt beroende av var i landet man bor.

Den årliga socialbidrajsstatistiken eller korttidsstatistik med sanna innehåll som den årliga, kan därenot inte ge svar på hur många personer som är socialbidragsberoerxie p.g.a. försörjningssvårigheter eller andra sociala svårigheter. För en djupare analys av vilka faktorer som bidrar till att vissa grupper behöver socialbidrag är det nödvändigt Ined särskilda undersökningar. Debatten kring öimingen av Socialbidraget de senaste åren visar att det med jäxma mellanrum vore värdefullt att kartlägga vilka faktorer som styr behovet av socialbidrag. Faktorer som påverkar belnvet är ñrelçanst av arbetslöshet, sjukdon m.m. bland socialbidragsgruppen. Analysen av socialbidragsstatistiken skulle kunna fördjupas gencm att ta vara på annan statistik utanför socialtjänstcmrådet.

Uppgifter som redan finns i befintliga register an t.ex. arbetssökande vid arbetsñrmedling eller ñrekomst av sjukskrivning skulle kunna användas i tabellbearbetningar för att i dessa avseenden beskriva ñrsörjningsvårigheter incm socialbidragsgruppen. Förutsättningen för sådana bearbetningar är enellertid att uppgifterna har en gemensam identifikation, t.ex. personnumrrer. Från integritetssynpmüçt kan diskuteras cm ett sådant tillvägagångssätt skall utnyttjas eller inte. Vi kcrnmer närmare att ta upp den frågan i avsnitt 4.3.4.

Bortsett från integritetsfrågan ger inte tabellbearbetnirgar av redan befintliga uppgifter en tillräckligt fyllig kunskap cm de faktorer som bidrar till socialbidragsberoendet. Det behövs specialundersölçxiirxgar som grundar sig på dokunentation i det enskil-

SOU 1986: 19 153

da ärendet ñjr att klara att ge dagsaktuell anledning till behovet av socialbidrag. Undersökningar san kartlägger i hur stor utsträckning faktorer såsom hög bostadskostnad, brist på barnamsorg, brist på arbetstillfällen eller ñrekomst av sociala problen, bidragit till behovet av socialbidrag är nödvändigt för att få underlag för den socialpolitiska planeringen. Sådana undersökningar kan göras i enskilda konmnner men bör även göras så att olika regioner kan jämföras. För att belysa cm olika faktorer styr behovet av socialbidrag i olika delar av landet behöver undersökningar av denna typ utföras vid sanna tidpunkt oda ned gemensam uppläggnirg i ett riksrepresentativt urval av kcmrnuner.

4.3.4 Statistik och integritet

Den årliga socialbidragsstatistiken grundas på uppgifter som socialnämnderna lämnar till SCB. De uppgifter som Lämnas är ñrärrst av ntyndighetsutövningskaraktär. Uppgiftsläxmandet har sitt stöd i förordningen (1981:1370) cm skyldighet att länna statistiska uppgifter.

Av 2 § framgår bl.a. :

Varje socialnäxmd skall årligen lämna uppgifter till statistiska centralbyrån om enskilda som warit förenål för närmdens åtgärder i fråga an a) ekornniskt bistånd som läxmats enligt 6 § socialtjänstla-

3 § i samma förordning säger

socialnännderna skall till statistiska centralbyrån lärma även andra uppgifter ur personregister än som avses i 2 §, när uppgifterna begärs för en särskild statistisk undersökning som syftar till att tillgodose angelägna sanmällsbemv. Uppgifter enligt första stycket får begäras först efter sanråd med socialstyrelsen och Svenska komnunförbmdet.

154 SOU 1986: 19

De enskilda uppgifterna skyddas av sekretesslagen. Den s.k. statistikselqetessen innebär att uppgifter inlärmade för statistikändamål inte får utlännas för andra ändamål. Uppgifter kan efter särskild sladeprövning utlännas för forskningsändamål. Socialbidragsstatistik grundad på individbaseraie uppgifter nöjligçñr resultatredovisnirzg över längre tidsperioder. Dessutom kan den statistiska analysen breddas genom att rröjlighet finns att utnyttja redan insamlade uppgifter till andra statistikregister i tabellredovisningen. Sambearbetningar av olika statistikregister kan göras på två sätt. Det ena är att man Txänttar uppgifter från ett register till ett annat eller samkör registren så att nan bildar ett nytt register. Detta register kan sedan avidentifieras helt innan tabellbearbetning. Det andra sättet är att man endast gör en statistisk sankörning, vilket innebär att datorn läser registren samtidigt och räknar fram tabeller. En viktig skillnad från integritetssynpmlkt är att det aldrig blir något helhetsporträtt av den enskilde i det senare fallet. En individrelaterad statistik medger att såväl cmfattande scm mycket avancerade tabellredovisningar kan framställas snabbt och till relativt låga kostnader. Dessutom nöjliggörs att med ganska kort tidsvarsel gencmföra förändringar i statistüçredovisningen, t.ex. nya tabeller.

I propositionen au socialtjänsten framhålls att man från integritetssynpunkt i möjligaste mån bör undvika individrelaterad statistik inan socialtjänstanrådet. Detta har väsentlig betydelse för att klienterna skall få förtroende för sekretesskyddet incm socialtjänsten. I stället förordas en statistik som bygger på Irängduppgifter:

En mängdrelaterad statistikrapporterixxg bör i allnänhet vara tillräckligt underlag för den centrala socialtjänststatistiken, även an denna inte blir lika förfinad (sid. 444).

SOU 1986 : 19 155

Mängdrelaterad statistik innebär att de uppgiftslännande mmmnerna, var för sig, sunrrerar individuppgifter enligt i förväg fastställda tabellplaner. De ifyllda prjmärtabellerna insänds till SCB, wu utför aggregerirxg till läns- och riksnivå. Enskilda individer kan självfallet inte identifieras oda sarüaearbetnjxzg med andra statistikregister är heller inte möjlig. Ett sådant tillvägagångssätt begränsar däremot tabellredovisningen.

I propositionen anförs vidare:

När det är rödvändigt att ta fran individrelaterade uppgifter, bör detta inte sällan kunna ske gencm selektiva undersökningar som utñrs av SCB eller forskare odm som baseras på det primärmaterial scm finns i lqammmerrxa eller det print-innaterial som har undantagits från gallring.

I SoL finns även stadganden scrn begränsar möjligheterna till re gelbundet uppgiftslärmarxde av uppgifter till statistiken cm t.ex. orsaker till socialbidrag. Det gäller särskilt bestämnelsen i 59 § SoL om register. Av denna framgår att I sådana personregister hos socialnännden san utgör samnanställnirgar av uppgifter

får inte tas in uppgifter cm åntåliga personliga ñrhållanden.

Det innebär att socialnämderna i olika typer av rranuella eller ADB-baserade register inte får ta in integritetskänsliga uppgifter rörande sjukdom, arbetsoförmåga, missbruk, kriminalitet, etc. Orsakerna till vidtagna insatser kan alltså inte införas i dessa personregister. Sådana uppgifter får i stället antecknas i socialnämndens personakter och är därigencm inte lika lätta att återsöka san uppgifter i t.ex. ett kortregister eller ett ADB-register. För att söka orsakerna till socialbidragsölmjxxgen krävs alltså en genangång av personakter.

Den årliga socialbidragsstatistiken ptbliceras ñár sent efter aktuellt redovisningsår för att vara underlag för snabba insatser av annan karaktär från samhällets sida. För detta ändamål anser vi att en korttidsstatistik är nödvändig, t.ex. kvartalsstatistik. Vi delar den restriktiva inställningen till individrelate-

l 56 SOU 1986: 19

rad statistik som framförts i förarbetena till SoL och anser att det inte finns tillräckliga skäl att utvidga innehållet i en korttidsstatistik i jämförelse ned årsstatistiken. Den enskildes integritetâaehov förändras därmed inte av att uppgifter rapporteras oftare än för närvarande. Hur en korttidsstatistik kan läggas upp redovisas i avsnitt 4.3.5.

Integritetsfrågan blir ner aktuell vid behovet av ytterligare kunskaper cm vilka faktorer san påverkar socialbidragsberoendet. För att statistiskt belysa dessa faktorer fordras särskilda mdersökningar. Uppgifter som i detta samrenhang kan vara aktuella att irxhänrta är t.ex. ñrekomst av arbete, inkomster bl.a. typ sjukpenning, arbetslöshetsersättning och bostadskostnad. Särskilda undersökningar kan innebära dels att nen utnyttjar redan befintliga uppgifter, dels gör ny uppgiftsinsamling. I det förra fallet tar man vara på uppgifter från olika individrelaterade statistikregister och redovisar i nya tabeller.

Fördelarna ned statistik baserad på individdata är just att uppgifter kan hämtas från befintliga register för nya analyser m.m. Möjlighet finns att belysa t.ex. socialbidragsberoendet över en längre tidsperiod än ett år. Individrelaterad statistik ger bättre kvalitet german nöjligheten till kvalitetskontroller odn ökar flexibiliteten i tabelluttag. Kostnader för sådana undersökningar blir i regel lägre.

Nackdelarna med statistik grundad på individdata är att den är integritetskänslig. Irots sekretessbestärrlrelser ned speciell skärpning av sekretessen kring uppgifter som inhämtas för statistikändannål upplever många en oro för att läxma individrelaterazie uppgifter. Uppgifter cm socialtjänstens individinriktade insatser är av sådan känslig natur ñjr den enskilde att, son tidigare frangått av förarbetena, synnerligen angelägna samhällsbemv skall notivera indivdrelaterad statistik. En särskild undersökning an faktorer san bidrar till socialbidragsberoende gnmdad på

SOU 1986: 19 l 57

även andra statistikregisters uppgifter an t.ex. arbetssökande kan inte ge tillräcklig kunskap cm olika gruppers behov av socialbidrag. Ett skäl är bl.a. att alla personer i ett bidragshushåll inte kan identifieras.

För det andra fallet, dvs. ny som vid ett tilluppgiftsinsamling fälle tar in nödvändiga uppgifter för att belysa faktorer kring olika gruppers behov av socialbidrag, kan den enskildes integritetsbehov tillgodoses genan nängdrelaterat uppgiftsläxmande. Detta innebär att uppgifterna redan hos (här uppgiftsläxmaren kormrlmen) sunmeras enligt i ñjrväg fastställda tabellplaner. Fördelen med detta är bättre sekretesskydd. Nackdelarna är den minskade flexibiliteten i tabelluttaget. Alla frågeställningar måste från början vara helt klara eftersom några tabeller nya inte går att ta fran. Kvaliteten på de redovisade uppgifterna blir dessutan sämre. Uppgiftsläxmaren får dessutom ett merarbete eftersom tabellbearbetningen måste utföras innan rapporteringen sker till SCB.

En n-ellanfonn till individrelaterad och nängdrelaterad statistikrapportering är statistik baserad på avidentifierade individuppgifter. Detta innebär att uppgifter på irxdividnivå insänds från kommunen men i? identitetsfaktor (personnummer). Fördelar med en sådan uppläggning är att den enskildes tillintegritetsbehov godoses på så sätt att endast den lokala nivån (uppgiftslännaren) känner till förhållandena, som dessutom är Avsekretesskyddade. identifierad individrapportering är vidare och arbetsbesparande kostar mindre än mängdrelaterad statistik. till detta Anledningen är att bearbetningen till tabeller endast behöver ett göras på ställe - centralt. Dessutan får man flexibilitet i statistikredovisningen med möjlighet till varierat tabelluttag. Statistikkvaliteten blir troligen bättre jämförd med mängdbaserad statistik, men felkontroller kan inte i den göras utsträckning som gäller för inciividdatabaserad statistik.

158 SOU 1986: 19

Särskilda undersökningar cm faktorer king socialbidragsberoendet skulle närmast behöva läggas upp med utgångspunkt i avidentifierade individuppgifter. Fördelarna med ett sådant tillvägagångssätt är att det skapas rröjlighet till flexibla tabelluttag. Ett utträde som behöver analyseras mer genom att fakta for närvarande saknas ger inte förutáttning för på förhand fastställda tabellplaner. Genau att även den enskildes integritetsbehov måste anses vara tillgodosedda i en sådan uppläggning ger en sådan undersökatt få den nödvändiga informationen cm faktorer ning möjlighet son styr olika gruppers behov av socialbidrag.

4.3.5 Syfte och utformning av kvartalsstatistik över socialbidrag samt kostnader

Syfte

En kvartalsstatistik med motsvarande innehåll som den årliga socialbidragsstatistiken avser att snabbare belysa förändringar i socialbidragets omfattning nätt i antal bidragshushåll och utgivet socialbidrag. Gencm att under löpande år få kunskap an förändringar i socialbidragsgruppens sammansättning (t.ex. barnfamiljer, ungdcmar, svenska resp. utländska medborgare) skapas en möjlighet att sätta in anira insatser från samhällets sida. Statistiken skall även kunna belysa vissa regionala skillnader.

Utformning och kostnader

De uppgifter som är aktuella att samla in kvartalsvis är registerledare/dossieledare (personnummer), svensk/utländsk medborhushållstyp, barn mder 18 år, övriga bidragstagare, antal gare, månader utbetalning av socialbidrag föréçommit och summa utbetalat socialbidrag. Detta motsvarar helt de uppgifter som insamlas till årsstatistiken. För att minska kostnaderna för kvartalsstatistiken föreslår vi att ett urval komnuner kvartalsrapporterar cm Socialbidraget. Storleken av urvalet kommmer skall uppgifter

SOU 1986: 19 159

göras så att resultatet är riksrepresentativt och ger nöjlighet

till viss regional redovisning. till

Förslag regional redovisning är de s.k. H-regionerna (7 st.) som innebär storstadsregionerna och övriga kommer surmerade efter kcnmunstorlek.

De tre största kommmerna bör ingå. I ett

övrigt wrs lärrpligt

stratifierat urval av kannuner. Sarmranlagt behöver urvalet omfatta ca 50 kcmrruner. För att snabbheten i skall tillredovisningen godoses, t.ex. redovisning ca 1,5 månader efter kvartalets utgång, kommer bearbetningarna att få naterial. göras på ogranskat Uppgifterna får därmed en viss osäkerhet. Eftersom även kommer san köper Karlmundatas tjänster har olika ñár tidpunkter upprättningar och inläggning av uppgifter i systenet, en kvarpåverkar talsrapportering av Socialbidraget samtliga urvalskommmer. De kommuner som gör egen månads- eller kvartalsstatistüc berörs mindre av att även lärma till uppgifter SCB varje kvartal. Största svårigheten får de kommmer som i läxmar dag uppgifter på blankett till årsstatistiken. För dessa mrrmmer innebär kvartalsrapportering att lcomrmmen får samnanställa uppgifterna fyra gånger extra. Särskild måste lärmas till rapportering nämligen årsstatistiken an sanna kvalitet som nu skall bibehållas. Konunnerna har uppgifter on förändringar i hushållet inträfñr under året, t.ex. skilsmässor, födda barn m.m. Att sanrranföra uppgifterna från de fyra kvartalen till årsstatistik kan inte giras utan uppgifter an sådana ñjrändringar. Det kan finnas risk att samma bidragshushåll blir redovisat flera gånger i en samnanförd årsstatistik .

Den förordning som finns cm socialnänndens att lärma skyldighet statistiska uppgifter bd1över eventuellt med kompletteras skyldighet att lämna socialbidragsuppgifter kvartal. varje

Kvartalsstatistü över socialbidraget med ovan redovisade uppläggning innebär kostnader både för de kommmer som ingår i urvalet och for SCB. Kostnaderna i kommunerna är beroende av i vilken

160 SOU 1986: 19

finns datoriserade. För de kommmer scm utsträckning uppgifterna

själva wr korttidsstatistilç blir kostnaden frärrst de fyra extra

Rmrruner med manuell hantering, dvs. de kommmer som körningarna. får däranot extra kostnader wa i dag rapporterar på blanketter är svåra att Bearbetningskostnaden i SCB för ungefär uppskatta. ett 50-tal kommmer kvartal beräknas till 170 000 kr. årlivarje Dessutcm behövs ett engångsbelcpp på lOO 000 kr. för att gen. utveckla kvartalsstatistiken. Dessa kostnzxier inkluderar metodstatistiskt arbete samt av tabeller som tar fran forutveckling ärdringar mellan kvartalen.

4.3.6 Syfte och utformning av standardiserade stickprovsurxdersökningar cm Socialbidraget

Syfte

Undersökningar som vi här föreslår syftar fränst till att belysa av försörjningssvårigheter som faktor vid behov av omfattningen socialbidrag. För detta syfte behöver man kartlägga socialbioch redovisa de olika faktorer som dragshushållens sammansättning kan ha betydelse Er behovet av socialbidrag samt belysa sanspelet mellan Socialbidraget och samhällets stödåtgärder i övrigt.

Utforrming och kostnader

Den ökade av socialbidrag sedan 1981 har medfört att omfattningen kommmer undersökningar för att beskriva de några gjort egna faktorer som bidrar till att personer behöver socialbidrag, t.ex. Malnö och Botkyrka. Dessa undersökningar har Stockholm, Göteborg, lagts upp litet olika och delvis haft olika frågeställningar.

kanmm har fokuserat frågorna kring arbetslösheten bland Någon ungdomar men även försörjningssvårigheter i övrigt har belysts. av dessa kanmunundersömirxgar har varit att Iran Uppläggningen under t.ex. en rruånaâ gjort ett urval bland bidragshushållen. Upp-

SOU 1986: 19 161

gifter an de utvalda bidragshushållen har sedan lämnats på avidentifierade individblanketter. De uppgifter scm inhämtats gäller ålder, hushållstyp, antal barn, inkomster av olika slag, bostadskostnad, förvärvsarbete, utbildning/yrkesinriktnirxg, medborgarskap, socialbidragets omfattning och hur länge socialbidrag utgått. Dessa variabler är i stort sett de variabler som behjver få enhetliga definitioner för att ge den jämförbarhet vi eftersträvar .

Vårt förslag till standardiserade stickprovsmdersömixxgar utgår från att på ett likartat sätt beskriva socialbidragsberoexwdet i befolkningen. Genom att åtminstone vissa grundläggande faktorer som styr behovet av socialbidrag ingår i en kommmundersömirg cm socialbidraget skapas möjlighet till jämförelser mellan lommmer. Förutsättningen är dock att man använder samma definitioner på de faktorer man belyser .

Den mdersökrlingsmodell vi föreslår innehåller förslag till de variabler san främst syftar till att belysa de faktorer san ger upphov till försörjningssvårigheter. Av integritetsskäl föreslår vi en uppläggning med avidentifierade individdata. Vi får därmed större flexibilitet i tabellredovisningen än cm mängddata insanlas. En fördel med detta är dessutom att man kan göra representativa urval av hushåll/personer med socialbidrag i kcxnmmerna. Detta är främst för de större kcmmmema.

Meningen med denna undersölçningsmodell är även att man vid särskilda tidpunkter kan göra riksrepresentativa undersökningar med möjlighet till viss regional redovisning.

Vid sådana tillfällen kan de olika kommmernas resultat från sina undersökningar jämföras med resultaten från en rjksmdersölming. Sådana riksanfattarxde undersökningar har tidigare gjorts 1959 och 1968. (1959 års socialhjälpsmdersölming och socialhjälpsmdersökningen 1968.)

162 SOU 1986: 19

\l. _ Vi kotmner i det följande att redovisa de grundläggande variabler san bör ingå i standardiserade stickprovsmdersömirmgar. Valet av variabler har gjorts not bakgrund av att fränst kunna belysa varför vissa nänniskor har försörjningssvârigheter. Är det t.ex. brister i andra trygghetsanordnirxgar? Mätperiod bör förslagsvis vara en månad. En blankett lärrnas för varje bidragshushåll (avidentifierad individblankett) .

Bakgrundsdata - Län, karmun, inflyttningsår i karmmen, ev. distrikt av hmmm. - man eller kvinna med Hushållstyp (ensam eller utan barn under 18 år, gifta el. sambo med eller utan barn under 18 år). - Födelseår på alla i hushållet och scm får del av socialbidraget. - Medborgarskap (ev. födelseland) på samtliga i hushållet. - Flykting som just kommit till Sverige. - Har ej arbets- eller uppehållstillstånd.

Utbetalt - under socialbidrag belopp rrätperioden, - avser behov enligt norm, - avser behov utöver övriga norm, - senaste 24 månaderna belq›p - antal utbetalningsnånader - utbetalt socialbidrag första gången i kommen, år

Sysselsättning/ försörjning för kvinnan resp. mannen - Förvärvsarbete, (exkl. beredskapsarbete, ungddnslag), heltid (35 tim/vecka) deltid (20-34 tin/vedça) deltid ( l-19 titt/Vecka)

SOU 1986: 19 163

- Beredskapsarbete, mgdanslag heltid (35 tilll/vecka) deltid (20-34 tim/vecka) deltid ( l-l9 tim/vecka)

För deltidsarbetande skall anges cm Iran frivilligt valt deltid eller är delvis arbetslös.

- med av an Sjukpenning/ föräldrapenning angivande sjukpenningerl/ foräldrapenningen grundar sig på heltid resp. deltidsarbete. - Väntar på första lön eller sjukpennirg. - från arbete att Tjänstledig (man har förvärvsarbete) p.g.a. barnansorg saknas.

Saknar arbete, kvinnan resp. mannen | i - av heltidsarbete arbetslöshetsersättning resp. deltid/ms iu › i utförsäkrad från arbetslöshetsersättning l i - kvalificera] för ej arbetslöshetsersättning | - arbetssökande hos arbetsförmedlingen - brist. på arbetstillfällen - saknar anmäld i barncmsorg, barncxnsorgskö - anmäld i ej - xäntar på arbetstillstånd ålderspensionär, förtidspensionär (heltid, deltid) - studerande inkl. AMS-utbildning - väntar på pension, studienedel, arbetslöshetsersättning/KAS,

underhållsbidrag - utan arbete övriga personer

Bostadsförhållande - inkl. antal rum Egen lägenhet andrahandsbostad, - villa inkl. antal rum Egen andrahandsbostad, Inflyttningstidpunkt i nuvarande bostad - Bostadskostnad exkl. bostadsbidrag - Saknar egen bostad inkl. inneboende

164 SOU 1986: 19

Kartrrunens kostnader Bär en undersökning i den egna krxnmunen ned ovanstående variabelinnehåll beror dels av kcxmunens storlek, dels av hur uppgifterna finns ddçumenterade i kommunen. On statsmakterna anser att det behövs en riksomfattande mdersömirxg för att belysa vilka faktorer som bidrar till behov av socialbidrag bör en sådan göras på ett urval av bidragshushållen. Urvalets storlek kan vara ca 10 i; av samtliga bidragshushåll och matperiod en tränad. Karrmmernas kostnader för en sådan undersökning varierar mellan kormmmerna och kan inte uppskattas. De centrala kostnaderna for en mdersölming enligt föreslagen modell har beräknats till 900 000 kr.

Det kan avslutningsvis närmas att regeringen i novanber 1985 har

tillsatt en särskild arbetsgrupp med uppgift b1.a. att ta reda

varför antalet socialbidragstagare och kostnaderna för socialbidragen har ökat under de senaste åren. Enligt vad vi har erfarit kommer arbetsgruppen att låta genomföra en särskild stickprovsundersökning utifrân ett representativt kormmnurval i syfte att få en så aktuell belysning som möjligt av varför vissa nännislør har försörjningssvårigheter och omfattningen av dessa som orsak till socialbidragsbehovet. Den av socialberedningen här skisserade uppläggningen av en rikscmfattande urvalsundersölmirxg har redan presenterats för arbetsgruppen.

Det kan också närmas att regeringen i 1986 års budgetsprqaosition har föreslagit medel så att rapporteringen av den löpande socialbidragsstatistiken kan ske halvårsvis.

SOU 1986: 19 165

EÖRENINCELIVET OCH SCCIALTJÄNSTEN

5.1 Beredningens ställningstaganden

Samarbetet mellan föreningslivet och socialtjänsten bör bestå av dels stöd från socialtjänsten till föreningslivet, dels samverkan mellan föreningslivet och socialtjänsten.

Socialtjänstens stöd får inte medverka till att styra förenings-och organisationslivet och samverkan får inte inkräkta på organisationernas integritet, initiativförmåga och vitalitet.

Stöd bör gå till bl.a. organisationer som rredverkar till att etablera sociala nätverk, t.ex. nykterhetsrörelsen, klientoch hamükapporganisationerna, till pensiorärsorganisationer san ger de äldre ett aktivt och innehållsrikt liv, till idrottsrörelsen och de fria trossaznfmden son gör viktiga förebyggande insatser, till koqnerativ, till ungdomsorganisationer och fackliga organisationer, m.f1.

Stödet kan ges som ekoncmisk hjälp, hjälp med ldçaler, information och opinionsbildning m.m. Koqserativ som tar över traditionellt kommunala uppgifter måste få doncmiskt stöd i sådan omfattning att jämlikhetsmålet kan garanteras.

Samverkan förutsätter att det föreligger en kortsiktig eller idêgemenskap mellan socialtjänsten och förenirgar-

långsiktig

na.

Samverkan kan exanpelvis gälla socialtjänstens arbete i fråga om att skaffa kontakt- eller stödpersoner eller faniljehen och stödfamiljer, förebyggande arbete som uppsökande verksamhet och strukturinriktade insatser scm samhällsplanering. Den kan även gälla socialtjänstens egen verksanhetsplanering och

166 SOU 1986: 19

metodutveckling och utbildning incm t.ex. socialtjänstens ntissbmlçsvård.

- Några exarpel på samverkansmodeller

o Socialtjänsten tar tillsamnans med skola, fritid och kultur initiativ till samverkan ned föreningslivet i en konmm/looxrmmdel på basis av en anrådeweslcrivning. Tillsannans utvecklar man ett aktionsprogran för konmundelen där föreningslivet, hyresgäströrelsen, kyrkan m.fl. deltar aktivt.

o Organisationer, kontaktkomnlittêer tar initiativet till att organisera insatser för ökad gemenskap och grannsolidaritet. han förhandlar cm resurser ned socialtjänsten od1 andra lmmnunala organ och dessa inbjuds att delta scm observatörer. Här frigörs på ett annat sätt enskilda människors resurser och ansvar.

o Arbetsgrupper, referensgrupper eller permanenta råd ned representanter från föreningslivet är exempel på samverkan i planering av socialnämndens egen verksanhet nen också i övrig samhällsplanering.

- Socialnämnden bör i samarbete ned andra nämnder samranställa en katalog ned en presentation av föreningarna i komnunen ned uppgift på kontaktpersoner i de olika ñreningarna för att öka informationen cm föreningslivet.

- Det behövs ökad inan kunskap socialtjänsten cm föreningslivet liksom det där behövs kunskap cm socialtjänsten. Behoven är således ömsesidiga och socialnämden bör ta initiativ till information och utbildning.

SOU 1986: 19 167

5. 2 Direktiv m.m.

Vi har fått följande diráctiv i fråga cm socialtjänstens sanverkan med föreningslivet:

Fblkrörelserna har varit och är en drivkraft i det socialpolitiska reformarbetet. Organisationerna gör stora insatser för att öka gemenskapen, förmedla kunskaper och medverka till att lösa sociala problem. Genau medlemmarnas egna erfarenheter har organisationerna direçta kunskaper cm problen i sanhället och bland nännislørna. Detta gäller en mångfald organisationer såsom handikapp, pensionärs- och klientorganisationer, idrottsrörelsen, nykterhetsrörelsen, faclcförenirxgsrörelsen, hyresgäströrelsen, religiösa rörelser, invandrarförenmgar, bildningsorgnisationer och andra ideella sammanslutningar. Det har starkt strukits under i förarbetena att socialtjänsten bör sanarbeta med föreningslivet incm olika delar av socialnänndernas verksamhetsområde. Betydelsen av denna samverkan har i förarbetena franhållits främst från principiella och idênässiga synpunkter. Socialberedningen bör stuiera formerna för och innehållet i denna samverkan och överväga möjligheterna Er intensifierad konkret samverkan.

Vi vill näma att 1983 års denokratiberedning också behandlar folkrörelsernas roll. I två betänkanden Folkstyret i kommunerna. Medverkan, delaktighet, ansvar samt Lokalt folkstyre genom bmkannedverkan. Exempel och erfarenheter har demokratiberedningen redovisat övergripande synpunkter och praktiska erfarenheter .

Detta kapitel har av olika anledningar inte kunnat genanarbetas så grundligt som vi skulle önska. I anslutning till detta betänkande avlärmar vi betänkandet cm Barns behov och föräldrars rätt. Socialtjänstens arbete med utsatta familjer. Detta har i slutskedet av vårt arbete odçså lett till tidsbrist. vi har övervägt att överföra behandlingen av Föreningslivet och socialtjänsten till ett senare betänkande för en grundligare behandling. När vi har avstått från detta beror det dels på att det därmed skulle ske en tidsförskjutning i en viktig fråga, dels att det komnande arbetet

168 SOU 1986: 19

med bl.a. översynen av LVM kommer att ta beredningens hela uppmärksamhet i anspråk mder den korta tid san står till beredningens förfogande för denna fråga. Vi anser dock att kapitlet innehåller så viktiga synpunkter att det bör kunna ligga till grund för ranissbehandling och vidareutveckling.

Det vi särskilt vill trycka på är att vissa viktiga folkrörelser har blivit mer utñrligt bdmandlade än andra. Detta kan leda till olika agerande i socialnäxmdernas kontakter ned föreningslivet. Dessa oda andra brister bör kunna rättas till under den fortsatta behandlingen.

5. 3 Föreningsl ivet i samhället

För att redovisa ñjreningslivets ñrhållande till socialtjänsten skall vi i det här avsnittet försöka återspegla den pågående debatten an ñáreningslivets ställning i samhället. Vi slall också relatera socialtjänstens :nål till föreningslivet och redovisa några undersökningar cm urgdomars föreningsengagenang.

5.3.1 Återspegling av den pågående debatten

I debatten an föreningslivets ställning i samhället utgår nan från många olika betraktelsesätt. Vi skall här i korthet redovisa några av dessa.

Individ, familj, samhälle

Ett vanligt synsätt inan socialt arbete är att detta inriktas på att tillgodose behov hos individen, familjen eller för att påverka och förändra sanhället. De individinrilktade insatserna anses ofta otillräckliga för att lösa sociala problem. Insatserna måste beröra hela det sociala fältet, familjen, föreningskontakter och över huvud taget sådana nätverk som kan fmgera problenlösande. Det sociala nätverket skall förstärkas inte förstöras genom soci-

SOU 1986: 19 169

altjänstens insatser. Med denna utgångspunkt har föreningslivet rönt en allt större upgnärksamhet som en oumbärlig resurs i det sociala arbetet.

Ekonomi , ideologi , politik

Ett annat betraktelsesätt är att se nänniskors relationer och deras agerande inan tre nivåer i samhällsformationen. Den ena nivån hänför sig till ekonanin, den andra till ideologin och den tredje till politiken. Samtliga tre bildar en helhet san formar människors sociala liv.

Den ekonomiska nivån handlar cm hur människor försörjer sig. Det rör sig cm nännislqars ställning i produktionsprocessen som överordnade eller underordnade. Hur nänniskor försörjer sig har en avgörande betydelse för deras sociala liv. San exempel kan närmas den självkänsla som vanligen präglar en yrkesarbetare i trygga anställningsförlnållanden jämfört :ned den sociala och psykologisla situation den befinner sig i san saknar arbete och tvingas uppbära socialbidrag.

Incm samtliga tre nivåer ñjrekommer folkrörelse- och föreningsliv. ?föreningslivet representeras inom den ekonomiska nivån genom olika ekoncmisla intresseföreningar. Till dessa hör exempelvis fackföreningsrörelsen och den kcaopøerativa rörelsen. Varken fackföreningsrörelsen eller kooperationen är föreningar med enbart ekoncmisk intressebevakning. Eackföreningsrörelsen har exanpelvis tidigt insett produktionsforhållandenas och arbetsplatsernas stora betydelse för nänniskors sociala välbefinnande. Det är i första hand genan stress, förslitning och i övrigt olämpliga och destruktiva miljöer på arbetsplatserna som nänniskor slås ut. De slås också ut av långvarig arbetslöshet. (Jfr. SCBs levnadsnivåundersökning och HS 90 utredningen.)

170 SOU 1986: 19

Den nivån rör nänniskors kulturliv och behov och ideologiska att identifiera sig ned den grupp av idé- eller in- :möjligheter tresseganenskap eller den klass de tillhör. Tidigare spelade folkrörelserna en viktigare roll i de kultmrella aktiviteterna och i det icke-komnersiella umgänget nänniskor emellan än i dag. Det var därvid lättare for den enskilde att identifiera sig ned den klass eller det sociala skikt som han tillhörde. Det allt ner komnersiella Lnngärget har försvårat identifikationstöjligheterna. Detta gäller inte minst invandrare san kan sakna kontakt ned sitt språk och sin kultur. Invandrarföreningar men även andra organisationer spelar dock en väsentlig roll för kulturarv od: identifikation.

Den nivån rör nänniskors förhållande till stat och

Elitiska

myndigheter och förmågan att själv eller kollektivt kunna påverka, bestämra oda vara delaktig i beslut. Många klienter eller brukare incm socialtjänsten känner stark maktlöshet inför myndigheter. De så kallade klientorganisationer san vuxit upp under senare årtionden har nedverkat till bättre nöjligheter att få inflytande. Detsamna gäller PRO och andra pensionärsorganisationers verksamhet liksom handikapporganisationernas.

Produktionssfär och reproduktionssfär

Ett tredje betraktelsesätt är att skilja nellan de sektorer som svarar for samhällets produktion och de san svarar för rqaroduktionen. I reproduktionen ingår nänniskors förnyelse som sociala individer. Man kan också se reproduktionen som förnyelse av individerna som arbetsicaft. Med reproduktion kan också menas sanhällssystenets förnyelse oda återskapande av maktförhållanden, sociala klasser eller skikt. Till reproduktionen hör den nateriella försörjningen samt omsorgen och vården liksom socialisationsprocessen för barn och unga. I takt ned industrialiseringen har kvinnorna allt ner gått ut på arbetsnarknaden ofta ned bibehållna uppgifter i rqaroduktionsprocessen. De cmsorgs- oda vård-

SOU 1986: 19 171

uppgifter de tidigare utfört i hamnen som oavlönat arbete fullgör de numera ñänst i den offentliga onsorgssektorn som lönearbete. Denna utveckling har haft betydelse ;för kvinnornas frigörelse trots att de till stora delar har kvar ansvaret för omsorgen om barn och familj. Samtidigt har familjens funktion förändrats och mer inriktats på de emotionella behoven.

Stat och kommuner har genom förskolan och skolan underhand övertagit ett större ansvar för omsorgen om barnen och deras fostran.

För reproduktion, förnyelse av människans fysiska och psykiska resurser förutsätts också en aktiv och stimulerande fritid. Fritiden har kommersialiserats och de knammersiella umgängesfomerna har en stor tyngd i rqmoduktionsprocessen. Men fortfarande spelar ñáreningslivet en stor roll i utbudet av fritidsaktiviteter. Även här har staten i vid bemärkelse expanderat under senare årtionden.

Det civila samhället

Ett fjärde angreppssätt i debatten hänförs till begreppet stat, marknad och civilt samthälle och relationerna mellan dessa tre sektor er .

civilt samhälle kan kort tolkas Begreppet som verk som människor skapar för att tillgodose sina behov och besluta i gemensamma argelägerxheter. Olika former av organisationsliv för produktion eller rqroduktion bildar basen i det civila samhället. Eftersom produktionen tidigare i stor utsträckning; utñrdes genom familjen i ett naturasystem kunde också produktion och övriga aktiviteter förenas i det civila samhället.

Det civila samhällets roll har allt mer trängts mdan av statens expansion på den ena sidan och på den andra av marknaden. Staten

172 SOU 1986: 19

(och statens ldçala organ) har övertagit stora delar av det civila samhällets funktion att ge omsorg, vård oda fostran åt barnen. Det har skett genom offentliga förskolor och genom skolsystemet. Samtidigt försöker marknaden också vidga sitt utrymme. Narknadens kommersiella utbud gäller inte bara varor i traditionell bemärkelse utan också kulturprodukter som innefattar ideologiska budskap. Med våldstendenser och förakt för lågpresterande människor strider dessa ibland mot de allmänt omfattade värderingarna .

Det är i det civila samhället som människor integreras med de värdesystam som sammanbinder dem i olika sociala klasser 0d1 skikt. Det är där som de unga genomgår en socialisationsprocess, knyter an till traditioner och erhåller en kulturell förankring. En minskad roll för det civila samhället måste därför med nödwánleda till sociala Eller använt - när det dighet svårigheter. civila samhället är svagt eller mbtsättningsfullt tvingas staten och dess organ att vidga sin aktivitet som balanserande och systembevarande kraft.

Förhållandet mellan staten och det civila samhället har allt mer skjutits fram i den samhällsvetenskapliga och sociala debatten.

I den kartläggning av barns och ungdomars fritidsaktiviteter som statens ungdomsråd genomförde och som resulterade i rapporten Ej till salu 1981 diskuteras bl.a. vägen från det civila samhällets omsorg cm barnen till statens omsorg och den historiska utvedçlingen beskrivs så här:

Sakta men säkert betonas nu alltmer statens (i vid = mening staten, landstingen, kommunerna med sina myndigheter) ansvar när det gäller barnens uppfostran och de sociala frågorna. Statens plikt och oavvisliga skyldighet att bereda vård och uppforstran, och lika starkt, barnens rätt till dessa förmå- ner betonades. Barnavårdslagen anger att staten kan bestämma om barnen även mot föräldrarnas vilja, rxär det gäller att skydda och orhärxderta barnet. Detta var något helt nytt. De nya lagarna gav staten anledning att fortsätta att bygga

SOU 1986: 19 173

barnhem, skyddshan och uppfostringsanstalter så att lagen cm tvångsuppfostran kunde tillämpas. Nu måste också staten be stärme sig för vad som är vanart oda perversioner. Dvs. hur ett barn skall vara och bete sig för att staten skall kunna ingripa med sin räddande verksamhet. Här träder de nya vetenskaperna in, framförallt psykologin och psykiatrin.

I samma publikation skildras också hur folkrörelsearbetet försvårades .

Våra egna stuiier av det ldçala föreningslivet (statens ,r ungdcmråd, Nassor i rörelse, 1980), ger oss en splittrad bild av föreningarnas styrka i dagens samhälle. [Vånga folkrörelser “ arbetar ned stora svårigheter i det ldçala arbetet. De traiitionella idêrörelserna tycks ha drabbats hårdast. 1% många orter finns exempelvis inte nykterhetsrörelsen.

Det är viktigt att försöka förstå varför folkrörelsernas arbete har ñrsvårats. Orsakerna finns att söka i sarüuällsförändringar. Samtidigt som samhällsföñxidringarna medförde drastiska förbättringar när det gäller människornas levnadsvillkor har folkrörelsernas rröjlighet att arbeta i grunden försvårats. Men också folkrörelsernas utveckling och arbetsmetoder måste diskuteras. (Sid. 422)

Vidare framhålls följande:

Många av folkrörelsernas samhällsuppgifter har tagits över av samhället. Detta har försvagat folkrörelserna samtidigt som det har passiverat människorna. Uppgifter som samhället har tagit över är bl.a. folkbiblioteken, utbildnirxgsverksamhet, kulturella aktiviteter, social hjälpverksamhet etc. (Sid. 443)

sekretariatet för framtidsstuiier har i en serie rapporter cm cmsorgen i samhället också berört ñárhållaxadet mellan statens expansion och det civila samhällets roll i cmsorgsarbetet. I rapporterna redovisas bl.a. att trots att vård- och dnsorgssektorn vuxit så snabbt står familjen och andra smågrupper fortfarande för huvudparten av omsorgen i samhället.

174 sou 1986: 19

Problemlösande :miljöer och sociala nätverk

Som vi alltså kan se fyller det civila samhället fortfarande en stor roll i ansorgsarbetet. Där byggs de sociala nätverken upp och där skapas de problemlösande miljöerna.

Sociala nätverk behöver inte i och for sig vara enbart positiva. Kriminella gängbildnirlgar är exempelvis en del av ett socialt nätverk men kan ha en förödande effekt på gängmedlannarnas utveckling. När man talar an sociala nätverk är det därför ur socialtjänstens aspekt lämpligt att kombinera detta med bqreppet problemlösande mil jöer .

För att det civila samhällets problenlösande miljöer skall kunna utvecklas fordras det att både de primära nätverksorganisationerna och de mer sekundära kan förstärkas och stödjas. Till de prinära lör utöver familjen även andra närstående, grannar, gänget och kamratgruppen på arbetsplatsen. Till de mer perifera hör de föreningar som nan är med i och de andrahandskontakter som finns genom dem san ingår i det prinära nätverket.

Hur tätt det sociala nätverket är beror inte enbart på närxgden av kontakter utan också på kvaliteten av dessa, dvs. hur djupa och intensiva de är. kontakterna på arbetsplatserna har brukat beden produktiva sammron till skillnad från den icke-

tecknas

produktiva som i dag sker främst i släktsamvaro och genon det korrunersiella fritidsutbudet. Ilempoarbete, stress, buller eller isolerade arbetsniljöer har sannolikt medfört att den produktiva samvaron numera ger sämre kontaktnüjligheter och ett uttmnat socialt nätverk på många arbetsplatser. Men fortfarande uppstår de kanske djupaste relationerna i den produktiva samvaron.

[viöjligheterna att slapa sociala nätverk i bostadsområdena varierar också. I sådana bostadscmråden där onflyttningen är låg före-

SOU 1986: 19 175

kommer det att flera generationer bor kvar i området med ett varierat och djupt kontaktnät.

Det är också viktigt att delar av det sociala nätverket kan vara utbytbara och ersättas cm de ñjrstörs eller försvinner. Det är sannolikt så att en mångfald kontakter genom föreningslivet ger större nöjligheter till att ñárnya eller byta ut de delar av det sociala nätverket san bryts sönder eller förloras.

Det sociala nätverket har betydelse speciellt för de ungas integrering i värdesystenen och i deras ñrigörelseprocess när de santidigt skall identifiera sig med vuxna individer, ned grupper, med skikt eller klasser. Men det sociala nätverket har odså en roll i den sociala kontrollen. Där det civila samhället inte försvagats fungerar odçså en informell social loontroll, eller hellre en social egenkontroll. Då staten expanderar od1 tar hand an ñjrvaltnixxgen av människors gemensamma angelägenheter, försvinner odçså förutsättningarna för den sociala egenkontrollen. Det blir då nödvändigt att bygga ut den Inyndighetsutövade sociala kontrollen. På så sätt uppstår en ond cirkel och staten tvingas expandera ytterligare gencm exenpelvis krav på flera poliser eller fler socialarbetare.

5.3.2 Socialtjänstlagens mål och stödet till föreningslivet

Socialtjänstlagen betecknas som en Inålinriktad ranlag där helhetssyn och sanmällsorienterirmg försöker bryta den tidigare lagstiftningens inriktning på individuella insatser. De mål för socialtjänsten som antagits av en bred politisk majoritet baseras på begrepp som demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet. Det är begrepp som tidigt förankrades i de stora folkrörelserna. Att de förts in i socialtjänstlagen är också på sitt sätt ett tecken på det civila samhällets och dess folkrörelsers styrka.

176 SOU 1986: 19

Det finns anledning att uppehålla oss kring några av dessa begrepp i portalparagrafen och relatera den till föreningslivet.

I begreppet demokrati innefattas dels att befolkningsmajoriteten skall ha delaktighet i de beslut som fattas. Det sker genom ett demokratiskt förfarande vid val av olika rqxesentativa församlingar. Men det sker också genom att möjligheter finns Er ett pluralistiskt föreningsliv som kan fungera som opinionsbildare.

I denokratibegreppet ligger också möjligheten att ta ansvar fiir gemensamma angelägenheter. Exempel på sådana möjligheter ges inom socialtjänsten gencm verksamhetsråd vid förskolor eller rådstugor vid serviceenheter. Andra exempel är kooperativt drivna förskolor .

Demokrati förutsätter aktiviteter från medborgarnas sida. Socialtjänstlagen har också i portalparagrafen en precisering på denna punkt: Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människors ansvar ñár sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Solidaritets- och jämlikhetsbegreppet är något mer komplicerat och vi skall inte ?är beröra alla de aspekter som kan ges. Jämlikheten har en ekommisk aspekt och en social. Utan social gemenskap och socialt nätverk kan inte förutsättningar för jämlikhet skapas.

Nyare rön har exempelvis uppmärksammat de negativa effekterna av social isolering och hur bristen på sociala kontakter främjar sjukdom och till och med för tidig Ett starkt föreningsliv är betydelsefullt för att bryta isolering och skapa gemenskap.

Förarbetena till socialtjänstlagen uttrycker som väntat en starkt positiv värdering av foreningenslivets insatser. Det framhålls att organisationerna svarar för olika insatser som syftar till

ramen...?

SOU 1986: 19 177

att öka genenskapen mellan Iränniskor, förmedla kunskaper och stimulera till erxgagenang i samhällsfrågor.

-.-invw

,i I propositionen an socialtjänsten ges en del viktiga exempel på H4V som det _ organisationer ligger i koxmunens/ socialtjänstens intres- . i, se att direkt samverka med. stödja och/eller

lll,

Ett exempel gäller ungdansorganisationerna (prop. s 362 f). Sanhällsstödet till ungdansorganisationerna bör enligt propositionen få en sådan cmfattnirxg att organisationerna kan bedriva en aktiv och skiftande verksamhet. Många idrottsföreningar svarar ñr betydelsefulla insatser fbr mgdcm. Socialtjänsten bör finna lämpliga former för samarbete med idrottsrörelsen.

Anpassningsgrupperna är en resurs i det sociala rehabiliteringsarbetet. I grupperna ingår förutom företrädare för arbetsnarknadens parter också representanter för arbetsförmedlingen. Efter beslut av riksdagen kammar anpassningsverksamheten att knytas närmare till skyddskcumnittêerna och därmed ökas möjligheterna till förebyggande insatser. En samverkan mellan anpassningsgmpperna, arbetsförmedlingen och socialtjänsten anses som viktig, liksom kontakter mellan socialtjänstens institutioner sant regionala och lokala fackliga organ.

Incm folkbildningsorganisationerna finns en bred kontaktyta med många nränniskor som deltar i studiecirklar och kurser m.m. Denna verksamhet har stor betydelse för att bryta en isolering för vissa människor. Till detta lcommer den uppsökande verksamhet san några bildningsförtnund bedriver med stöd av statliga bidrag. Gencm denna har de lyckats få kontakt med nya grupper. Sådan uppsökande verksamhet har bl.a. bedrivits bland invandrare, på arbetsplatser och i speciella bostadsområden. Socialtjänsten och folkbildningsorganisationerna behöver utveckla en samverkan.

178 SOU 1986: 19

Handikapporganisationer-na bör få goda betingelser. Genau organisationernas bredd finns inan handikapprörelsen en mik kunskap samlad an skilda handikappgruppers situation, problem och behov. Samarbetet mellan socialtjänsten och de ldçala handikappföreningarna har fmnit ett uttryck bl.a. i de kommunala handikappråden. Den verksamheten kan utvecklas vidare och andra sanverkansformer kanna till.

Insatser från länkarna, riksförbundet för hjälp åt läkemedelsmissbrukare och andra klientorganisationer har under senare år kotmnit att få en allt betydelsefullare roll. Dessa organisationers erfarenheter av sociala behov och svårigheter kan socialtjänsten inte undvara dn den skall arbeta efter föreslagna riktlinjer. Många nya idéer när det gäller behandling har kommit från företrädare för organisationerna. Kvinnojouren är ett sådant exenpel. Enligt .förarbetena bör nan även i fortsättningen tillsanrrans kunna pröva nya idéer och arbeta ñran nya metoder är socialt arbete .

Såväl socialutredningen san propositionen behandlar tämligen ingående pensionärernas växande föreningsverksanthet och dess betydelse Er att i likhet med ñreningslivet i stort täta det sociala rxätverket. Även an en allmän strävan bör vara att driva åldersintegrerad verksamhet, är den dagverksamhet som drivs av pensionärsorganisationerna viktig för att bryta den isolering som äldre ofta hamnar i. Eöreningsverksanrheten kan ge värdefulla kontakter mellan grannar, yrkeskolleger m.fl., som ger nytt liv efter pensionering. Via pensionärsorganisationerna kan också representanter utses till lconmmala pensionärsråd och förtroenderåd. I fråga cm verksarrheten vid t.ex. dagcentraler sägs att här kan

ingå ñivilliga pensionärsgrupper som svarar för länpliga arbetsuppgifter. Här kan erinras cm att med ålderdanshenmens förtroenderåd som föregångare utvecklas inom boende med gemensam service en organiserad samverkan :mellan pensionärerna

SOU 1986 : 19 179

som syftar till aktivitet och inflytande. Det skall också finnas utrymne för mycket skiftande aktiviteter i ñann av stLxiie-, bildnings- och lvobbyverksanmeter av olika slag genom skilda studieförbund, olika föreningar, lwnmmernas kulturoch fritidsverksamhet, skolans inre arbete etc. Under ett inledningsskede kan bdxovet av personal vara relativt stort

för att verksamheten skall konma igång. På något längre sikt

är enellertid målet vara att pensionärerna själva om deras organisationer tar kontakter och utvedçlar en aktiv självverksanhet san begränsar behovet av dirdta personalinsatser (SOU 1977:40, s. 143).

Det är också viktigt att socialtjänsten håller kontakt ned invandrarnas organisationer, samverkar ned dem för att klarlägç belrnv och nedverkar till att lösa olika problen för dessa grupper.

I förarbetena behandlas särskilt samverkan inom området för fält-

och grannskapsarbete. Här är en grundtanke dels allnärrt att so-

cialtjänstens medverkan skall drivas i kontakt ned de nännislçor som berörs och i samverkan med andra satmällsorgan oda med frivilliga organisationer, dels särskilt att socialtjänstens insatser kanske är speciellt behövliga i ett initialskede nen att dessa insatser i ett längre förlopp bör länkas över på bl.a. frivilliga organisationer. Men många utsatta nänniskor står utanför föreningslivet. De cmfattas självfallet av socialtjänstens alhränna ansvar, som detta Immer till uttryck i bl.a. 2 § Odl 6 § socialtjänstlagen (SoL).

I propositionen redovisar departanentschefen sin syn på dels. stödet till ñirenirxgslivet och dels samverkan nellan socialtjänst och föreningsliv. Vi skall senare behandla dessa båda aspekter var för sig. Men redan nu bör en betoning ske av departanentschefens uttalande att stöd ñån olika sanhällsorgan inte får medföra en styrande effekt och att samverkan inte får inkräkta på organisationernas integritet, initiativförmåga och vitalitet.

Innan vi behandlar stödinsatserna od] samverkan skall vi belysa hur några av de större organisationerna ser på föreningslivet och

180 SOU 1986 : 19

socialtjänsten. Vi skall först beröra ñáreningslivet och de unga.

5.3.3 Eöreningslivet och de unga

Det är rimligt att antaga att föreningslivet har en särskild roll för barnens och ungdomens sociala utveckling. De undersökningar statens ungdomsråd utfört vid olika tillfällen visar ett starkt föreningsengagentarmg. Detta varierar dock rrellan olika socialklasser. I pLblikationen Ej till salu uppges sålunda att statens ungdcmsråds undersökningar visar att ungdcmarnas anslutning till föreningar är mycket Ca 60 % av mgdarvarna är medlemmar i någon förening. Endast lO % är diráçt ointresserade av föreningar. Det finns sociala skillnader när det gäller medlenskap i någon förening. I socialgrupp I är två tredjedelar av ungdomarna med i förening men i socialgrupp III bara hälften av de unga.

Det finns också skillnad mellan pojkar och flickor när det gäller medlemskap. I åldern 10-12 år är andelen pojkar och andelen flickor som är medlannar i stort sett lika. Andelen som är medlen i förening ändras med stigande ålder. I de högre tonåren sjunker flickor-nas föreningsengagenang kraftigt.

Utbildning har också betydelse för medlemskap. Andelen föreningsanslutna är särskilt hög hos dem som har en mer teoretisk utbildningsinrjlctnirmg jämfört med ungdomar som går en praktisk utbild-

ning eller scm förvärvsarbetar.

Vi kan således konstatera att föreningslivet cmfattas av de unga i betydande grad men att det är beroende av de sociala villkoren eller kön i vilken utsträckning san man tillhör en förening. Det innebär i sin tur ett antagande att det fordras insatser för att föreningslivet skall kunna bli en jämlik resurs för de mga. Socialnarmden i en lcomtmm får anses ha ett särskilt ansvar för att sådana insatser lcommer till stånd. Det kan innebära att resurser

SOU 1986 : 19 181

avsätts speciellt till organisationer san är inriktade på att utjäxma de ojämlikheter san finns.

5. 4 Folkrörelserna och socialpolitiken

Sociala frågor som misáxuk, fattigdom och kunskapsbrist var ofta drivkraften i våra äldsta folkrörelser. Nykterhetsrörelsen, scm såg som huvuduppgift att göra nänniskorna medvetna cm alkoholens verkningar i samhället, för den enskilde individen och negativa hans familj, lade samtidigt stor vikt vid ökad bildningsnivå hos folket i allmänhet. Ur detta växte sedan bildningsorganisationer och folkhögskolor. Särskilt folkhögskolorna gav många svenskar den vuxenutbildning som sedan öppnade xägar till andra utbildningar och till ett bredare yrkesval.

Nykterhetsrörelsen kan också ses som grunden Er R-förbunden som vi berör längre fram.

Frikyrkorörelsen har en lång tradition i vårt land och är vitt Dess sociala verksanhet kcammer många nänniskor till förgrenad. godo. Nan arbetar i stor utsträckning ekuneniskt san i RIA-verksamheten, där nan kommer nära människor med t.ex. misäaruksproblem och gör betydande insatser i stöd och rehabilitering.

Svenska kyrkans sociala insatser var betydande innan vårt välfardssystem var så väl utbyggt. Men än i dag satsar kyrkan stora sunmar pengar och personella resurser bl.a. genom sin diakoniverksamhet för att hjälpa och stödja xränrxiskor som slås ut i samhället. Man upplever inom den kyrkliga sociala verksamheten en stark ökning av hjälpsökande i tider av arbetslöshet och ekonomisk åtstraxming.

Arbetarrörelsens grundtanke var redan från början att den sociala misären inte hade en individuell grund utan kunde härledas till samhällssysterxet. Det var därför naturligt att arbetarrörelsen i

182 SOU 1986: 19

första hand försökte ändra på samhällsstrukturen. I takt ned den materiella tillväxten har också arbetarrörelsen drivit krav an en ökad ekonanisk och social trygghet. Fackföreningsrörelsen har medverkat till att den svenska socialpolitiken har inriktats på generella åtgärder. Det innebär också att den traditionellt hyst större tveksamhet till individuella insatser från statens och myndigheternas sida.

5.4.1 Landsorganisationen och socialtjänsten

När DO vid sin lcongress 1976 antog ett förslag till socialpolitiskt program Fackforeningsrörelsen oda socialpolitiken innebar detta att LO presenterade riktlinjer för det kamratstödjande arbete som i praktiken hade bedrivits sedan fackföreningsrörelsens uppkomst.

De värderingar som LD anser övergripande ansluter sig till den san är vägledande för socialtjänsten trygghet, jämlikhet, solidaritet, frihet och denokrati.

Beträffande de individuella sociala insatserna på arbetsplatserna franhålls i programet som en slutsats och ett krav att det sociala arbetet scxn bedrivs av de fackliga fortroendenännen skall utvecklas och stimuleras. För att åstadkomma detta lorävs att de valda ges mer tid. Det är önskvärt att kunna arbeta socialt på betald arbetstid. Eackföreningsrörelsen lan både ge stöd i ett individuellt behandlingsarbete och i ett familjeinriktat. Det kan ske genau att socialt kunniga och engagerade medlemnar stöder kamrater i egenskap av kontaktmän eller san stödfamilj .

[Dzs socialpolitiska program betonar också att facken kan ställa sociala krav. Det är viktigt att definiera de olika rollerna. I den roll som facket har - att vara intresseorganisation för sina

SOU 1986: 19 183

medlemmar - också att medlemmen när denne ställer ingår stödja krav på socialtjänstens service.

Det är här alltså viktigt att notera att ñckföreningsrörelsen rqaresenterar medlensintresset och socialtjänsten stat och myndighet. Först cm nan är medveten cm skillnaderna kan nan också definiera rollerna och skilja på dessa.

Under den tid san ñljt efter LO-kongressen 1976 har det socialpolitiska arbetet irxzn LD-förlnunden utvecklats snabbt. År 1977 inrättades LD:s socialpolitiska råd för att utveckla det fackliga gemenskapsarbetet .

Samtliga förbund incm LO har engagerat sig och nya riktlinjer har senare antagits av landsekretariatet. Av dessa frangår att

den kamratstödjande verksamheten inovdnats i den ordinarie fadç-

liga verksamheten. Det innebär att ansvaret läggs på avdelningseller klubbstyrelserna. Det fackliga sociala arbetet knyts till följande huvudsakliga uppgifter

- solidariska insatser från facket och dess nedlennar gencm stödja kamrater som befinner sig i en utsatt social situation eller har svåra personliga problem - sociala stärka den fackliga gemenskapen gencm att integrera insatser i den vanliga fackliga Verksamheten - i skyddsorganisationer, personalkomgenom representanterna mittêer och anpassningsgrupper verka för att företagshälsovård, arbetsniljö- och personalpolitik utformas så att de motverkar utslagnirxg ur arbetslivet.

5.4.2 Tjänstenännens Centralorganisation och socialtjänsten

TCO utarbetade 1978 ett socialpolitiskt program. I de grundläggande värderingarna uttalas följande:

184 SOU 1986: 19

Människans yttre förhållanden är starkt kopplade till arbetet. Det är i betydande utsträckning hennes ställning i arbetslivet som bestämmer hennes rröjligheter till frigörel- se och självförverkligande. Det övergripande målet odcså för - måste därför vara att facklig socialpolitik genom länpliga sanhällsåtgärder medverka till att ge alla människor rätt till arbete. En annan viktig målfråga är att IYI):s socialpolitiska agerande också i framtiden präglas av den solidariska tradition san är en grundval för fackföreningsrörelsen. solidaritetens socialpolitiska innebörd är att likar hjälper varandra.

I\I):s socialpolitiska program bygger på den gamla solidaritetstanken att medlannarna skall hjälpa varandra. Ett led i detta är utvecklingen av stöd- och kontaktfmlctionerna. I programmet rekommenderas de fackliga enheterna att utse sociala kontaktpersoner. Dessa kan ingå i anpassningsgruppernas verksamhet men odcså ställa upp med personligt stöd.

5.4.3 Hyresgäströrelsens sociala insatser

Hyresgäströrelsen är en stor folkrörelse med ca 650 000 rredlenxrar. Hyresgäströrelsen har genan sin cpinionsverksamhet medverkat till att vinstintresset delvis kunnat elimineras i boendet. Detta har skett gencm utveckling av de allrrännyttiga bostadsföretagen och genan bostadsrättsrörelsen.

På framförallt två cmråden har hyresgäströrelsens verksamhet fått en social betydelse. Det ena gäller utvecklingen av kontaktkommittêerna och parallellt därmed också boinflytandet. Genau kontaktkoxmtittêerna har utvecklats en grund för gemenskap och solidaritet i bostadsområdena. Ibntaktkormnittêerna bidrar till att skapa sociala nätverk och problenlösande miljöer i synnerhet san de inte sällan arbetar i segregerade områden. Det andra cmrådet gäller hyresgäströrelsens krav på boendaniljön, både den yttre och inre. Hyresgäströrelsen har rest krav på samlingslckaler och

SOU 1986: 19 185

andra fritidsutrynuren som ger förutsättningar ñr åldersintegrerade aktiviteter.

De krav hyresgäströrelsen formulerat är att boerrleniljön skall ges ett socialt innehåll som leder till jämlikhet, och gemenskap valfrihet.

San frangår är hyresgäströrelsens mål, även on formuleringen är något annorlunda, i överensstämmelse med målen i socialtjänsten.

Inon hyresgäströrelsen sant inom HSB har kooperationen en fast förankring. Diskussioner kring och förnyelse av de kocperativa idéerna har tagit ny fart under 1980-talet.

5. 4. 4 Invandrarorganisationerna

Mer än var tionde person som bor här i landet har invandrarbakgrund. I en del kommmer uppgår antalet barn med invandrarbakgrund till mer än en femtedel av barnantalet. Det är därför rödvändigt att socialtjänsten är särskilt lyhörd inför de krav som invandrarorganisationerna ställer cm :ätt till modersmålet oda den egna kulturen.

Invandrarna är på många sätt en tillgång ñár det svenska sanhället. De har medverkat till att bygga upp den svenska ekonomin. De har ñárt med sig värdefulla kultur-traditioner. Iill dessa hör bl.a. vissa invandrargruppers åldersintegrerade verksamhet.

Politisk enighet har rått an målen för invandrarpolitiken. Dessa uttrycks i begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan.

Invandrarorganisationerna bildar en bred folkrörelse. Invandrarna har ett 30-tal riksorganisationer. De flesta har bildats mder 70-80-talen. Antalet lokalorganisationer är okänt men har uppskattats till cmkring l 000.

186 SOU 1986: 19

Sedan den kommunala rösträtten infördes för invandrare har invandrarorganisationernas roll som opinionsbildare ökat. De stora frågorna för invandrarna är rätten till arbete, utbildning, språk och kultur. Erfarenheterna visar att invandrarna är arbetslösa i högre grad än andra Od] därmed också socialbidragsberoende. Erfarenheten visar också att invandrarna ofta kommer i kulturkonfrontation då både invandrarnas egna organisationer oda det sociala nätverket i övrigt liksom socialtjänsten kan behöva göra insatser.

För invandrarna spelar både fackföreuingsrörelsen och idrottsrörelsen en stor roll. Det finns exempelvis inom LD 350 OOO medlenmar som manner från andra länder. Det innebär att cirka 20 % av medlemmarna i LD har invandrarbakgrund. LD har på de flesta orter en ldçalorganistion med uppgift att bevaka invandrarmedlannarnas behov.

Riksidrottsförbundet har uppgett att det finns över 300 idrottsföreningar för invandrare i landet. Enligt riksidrottsforbmdets stadgar skall idrotten inriktas på att utvedda deltagarna fysiskt, psykiskt, socialt och kulturellt.

5.4.5 Länkarna, Verdandi och R-förbunden

Lärxksällslcapen bidrar sedan länge aktivt i rehabiliteringen av alkoholmi s sbrukare .

I de s.k. R-förbunden ingår Alkoholproblettatikernas riksförbund (ALRO), Riksförbundet för familjers rättigheter (RFFR), Riksförbundet för hjälp åt läkemedelsmissbrukare (RFHL) och Riksñárhmdet Er social oda mental hälsa (Ram). De har alla utvecklats från mitten av 60-talet. Verdandi, arbetarnas nykterhetsñrbund, har en tidigare bakgrund.

SOU 1986 : 19 187

Samtliga dessa organisationer spelar en betydelsefull roll gencm att utveckla speciella sociala nätverk. De är också viktiga scm opinionsbildare i sociala frågor och gör mycket stora insatser i det sociala rehabiliteringsarbetet.

Alla förbunden stöder intentionerna bakom och socialtjänstlagen portalparagrafens mål cm denokrati, solidaritet, jämlikhet, trygghet och aktivitet i samhällsfrågor.

Förbunden ställer sig också bakom socialtjänstens an principer frivillighet Od] verkar not ökat tvång i socialtjänsten. Genom socialtjänstens frivillighetsprincip har sanarbetet kunnat byggas ut mellan socialtjänsten och klientorganisationerna. Varje ökning av tvångsinslagen i socialtjänsten tenderar att detta undergräva samarbete.

5.5 föreningslivet och socialtjänsten. stödinsatser.

Socialtjänsten skall inriktas på att frigöra och utveckla enskilda och gruppers egna resurser.

Till socialnämndens uppgifter hör att medverka i samhällsplaneringen och i sanarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen.

Socialnämndens medverkan i samhällsplanerirxgen skall bygga på sociala erfarenheter od1 särskilt syfta till att påverka utformningen av bostadsområdena i kommen.

I dessa författningsbestärmelser ryms socialnämndens ansvar för att även ge stöd till föreningslivet i mrrmunen. Det är ett kommunalt intresse i linje med socialtjänsten att ge stöd till föreningslivet så att detta kan fungera och utveckla aktiviteter och sociala nätverk.

188 SOU 1986: 19

Två krav bör ställas på socialtjänstens stöd till ñreningslivet. Det första är att stödet skall läxmas till organisationer san vilar på en demokratisk grund och vars verksamhet baseras på samma grundvärderingar som socialtjänsten. Det finns inte anledning för socialtjänsten att stödja organisationer som favoriserar högpresterande, är rasistiska eller på annat sätt motverkar jämlikhets- och solidaritetsmålet.

Det andra kravet är att socialtjänstens stöd inte får innefatta sådana förbehåll som får en styrande effekt på organisationerna. Ett stöd till föreningarna får inte inkräkta på deras frihet, integritet, initiativförmåga eller vitalitet. Organisationerna får inte mista sin nöjlighet att kritiskt granska samhället eller myndigheternas, inkl. socialtjänstens, agerande. När föreningslivet erhåller stöd måste socialtjänsten på olika sätt slå wakt cm lqitikfriheten och cm organisationernas oberoende.

Föreningslivets behov av stöd varierar från ort till ort och från kommmområde till kommmonråde. Ofta har föreningslivet svårt att erhålla eller ldcaler för aktiviteter. Här kan expeditionsldçaler socialtjänsten fylla en viktig fmktion oavsett cm det i kommunen finns en fakultativ nämd, exerpelvis fritidsnännd, eller inte. Det är enellertid inte bara det traditionella och etablerade föreningslivet som behöver ldcaler. Många nya organisationsfonner uppträder för att tillgodose xrecmorgarnas behov och intresse.

Ungdomar är för att näma ett exenpel ofta speciellt intresseraie av musik. Mzsüçrörelsen är på sätt och vis en av de största folkrörelserna. Det finns tusentals musikgrupper som saknar ldçaler. Samtidigt har socialtjänsten lika ofta ldaler i förskolor, fritidshen eller i andra anläggningar som står tomma under kvällstid.

Ledarebehovet är stort inom föreningslivet. Till större ñreningar fordras anställd personal. Även här kan socialtjänsten beháva

SOU 1986: 19 189

gå in eller stödja organisationerna så att deras behov blir tillgodosett.

Ett annat behov rör resurser att föra ut ñåreningarnas budskap. Det kan ge ett gott stöd an socialtjänsten medverkar till att tillhandahålla kontorsutrustning för småföreningarna.

Det som här redovisats är endast nämt som exenpel då socialtjänsten kan ge värdefullt stöd till föreningslivet utan att styra dess verksamhet.

Det är naturligtvis av speciellt intresse för socialtjänsten att också stödja utvecklingen av sådana kooperativ san önskar hardlägga ñågor som kommunen traditionellt svarar för. Vi anser det viktigt att poängtera att sådana kocperativ måste ges sanna ekoncmiska förutsättningar som lcmuunerna för rrotsvarande verksamhet, för att jämlikhetsnålet skall kunna garanteras. Det gäller exempelvis kooperativa förskolor.

5.6 Föreningslivet och socialtjänsten. Samverkan

I det följande kommer vi att redovisa samverkan mellan föreningslivet och socialtjänsten. I ett senare avsnitt belyser vi den praktiska tillärrpniragen san vi har fått exempel på genon enkäter, konferenser. rapporter m.m.

5.6.1 Samverkan med föreningslivet frågeställningar

Någon ansats till att definiera folkrörelser i förhållande till frivilliga organisationer i övrigt har inte ansetts nödündigt i förarbetena av det enkla skälet att vad man säger on folkrörelserna anses på det hela taget relevant för frivilliga organisationer. I propositionen understryks att Folkrörelsernas odn de frivilliga organisationernas insatser kommer inte att bli mindre viktiga i framtiden (s. 362). Därför dras den slutsatsen att vi

190 SOU 1986: 19

bör satsa ännu mer på att på den vägen ta till vara den enskildes inneboende förutsättningar och resurser.

Kontaktytorna för sanverkan mellan socialtjänsten odu de frivilliga organisationerna är stora. Det framgår dels av lagstiftningen dels av förarbetena till socialtjänstreformen. I propositionen (s. 354) heter det:

Med @verkan avses här såväl en mera allmän sådan an sanhällsplanerirgen m.m. san en samverkan i enskilda ärenden. Samverkansparter kan vara arxira myndigheter san primär- och landstingskonmmala organ, försäkringskassan, arbetsnarknadsnyndigheterna, polisen m.fl. eller frivilliga organisationer av olika slag. Ibland kan det vara, eller bli fråga cm, fasta samarbetsorgan och i andra fall enbart en informationsöverföring.

Samnanfattnirzgsvis kan konstateras att socialtjänstens samverkan med föreningslivet kan omfatta socialtjänstens santliga tre huvudområden.

Strukturinriktade insatser Allnänt inriktade insatser Individuellt inriktade insatser.

Vid sidan av föreningarna har den enskilde viktiga uppgifter incm socialtjänsten som kontaktperson och kontaktfamilj. Men även här kommer organisationerna in på det sättet att de kan vara en viktig rekryteringsbas för socialtjänsten i arbetet på att få fran lämpliga frivilliga medarbetare.

Något an behov och problem

Behovs aförskjutningar

Det finns också vissa mer principiella och problanorienterade ansatser i behandlingen av frågan cm samverkan. Ett spörsmål är hur socialtjänstens mål, organisation och samverkansformer påverkar

SOU 1986: 19 191

behovet av samverkan (prop. s. 353). På ena sidan har den på helhetsprincipen grundade integrationen av närmd- och förvaltningsorganisation minskat behovet av en gränsöverskridande samverkan, eller i varje fall övergått i en intern samverkan. På andra sidan har samma princip behovet av samverkan mellan Ägg socialtjänsten och samhället i övrigt. Ett behov sam följer av att sociala problem på olika nivåer sätts in i ett större samman-

hang än vad som var fallet inom den traditionella socialvården.

_.,..._..__..r..._..._

Därför måste också socialtjänstens behov av kontakt och samverkan ses i ett brett sammällsperspektiv (prop. s. 353).

Organisatoriska frågor

I ett avseende modifierade socialutredningen (SU) i slutbetänkandet år 1977 sina överväganden i principoetärkandet år 1974 cm

organisationen av samverkan. Det talas visserligen mest om samverkan mellan rmyxmdigheter, rmen ñrågan har relevans odçså ñr samverkan med de frivilliga organisationerna.

Med hänsyn till vad sam anförts i rermissvaren anser sig SU numera vilja lägga mera vikt vid att samarbetsorgan för skilda områden och särskilda frågor verkligen kommer till stånd än att olika samarbetsorgan inom en lcozmnun sammanförs till ett enda organ. SU vill också betona att samarbetet bör ske på olika nivåer. På en nivå, som gäller planering och riktlinjer, är det angeläget att förtroendenän blir effektivt engagerade. På en anrzan nivå, som gäller metoder i arbetet och behandling av enskilda ärenden, är det lika arageläget att diréçt handläggande personal engageras i samarbetet. Det är också viktigt att finna former för klienternas medverkan i de ärenden som berör dem. (Kursiverat här).

Inrättande av samarbetsorgan enligt riktlinjerna i princigbetänkandet får heller inte ges den innebörden, att samarbetsorganen tar över någon del av ansvaret från resp. huvLrinan. Ansvaret måste obetingat ligga hos resp. huvudman eller rmämnd. Ett samrådsorgan eller ett behandlingskxallegium skall ses som ett hjälpmedel, en resurs, som skall utnyttjas för att bättre kunna lösa problem som berör flera huvudmän. Men i resp. huvudmans ansvar för eget område bör irxgå en skyldighet att ta initiativ till samverkan där den kan ge ett bättre resultat for den samlade verksamheten.

192 SOU 1986: 19

Med denna principiella syn på samarbetet bör det odså vara tillfyllest att berörda huvudmän ges direktiv att samordna sin verksamhet i de fall det gagnar syftet utan det för den skull är erforderligt att i detalj reglera formerna för sanarbetet. (SOU 1977:40, s. 616).

Lagfäst ansvar

Socialnämnden har ett fbrstaharldsansvar för att samverkan med andra organ i samhället kommer till stånd. Bestämmelser om detta finns i 5, 8, 9 §§ socialtjänstlagen (SoL).

5§ Till socialnämndens uppgifter hör att

göra sig förtrogen med lexmadsförhållarxdena i kommunen,

meiverka i sarmqällsplanerirmgen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen,

informera om socialtjänsten i kommunen,

genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden,

svara ñr omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekorlomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det.

8§ Socialnämnden skall i den uppsökande verksamheten upplysa om socialtjänsten oda erbjuda grupper 0d1 enskilda sin hjälp. När det är lämpligt slall nämnden härvid samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och föreningar.

9§ Socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan oda med organisationer och andra ñáreningar.

Som framgår av lagtexten är inte formerna för samverkan reglerade.

u SOU 1986: 19 193

I nskränkninjar

Särskilt vid samverkan i enskilda ärenden måste sekretesäbestänrmelserna uppnärksamnas. Socialutrednirzgen framhöll scm angeläget att besluten an samarbete inte fattades över den enskilda personens huvud och att han eller hon har nöjlighet att notsätta sig samarbetet .

I propositionen uttrycktes saken så: --- Samverkan med andra eller myndigheter organisationer genon informationsutbyte i ärenden san rör enskild person bör inte ske annat än när personen har santyckt till samarbetet såvida inte t.ex. en uppgiftsskyldighet uttryckligen har --angetts i lag.

nu annan fråga gäller vissa relationer mellan socialtjänstmyndig-

heter på den ena sidan och de frivilliga organisationerna på den andra sidan. Det säger sig självt att de båda verksamhetsñomterna måste ha ett delvis gemensamt verksanhetsñlt, här rxännast att båda verksamheterna delvis onfattar sanma nänniskor.

Vidare bör de frivilliga organisationerna i principiella oda hurranitära ñrâgor inte stå för värderingar som är klart oförenliga med socialtjänstens mål och riktlinjer. Då saknas en grundläggande förutsättning för samverkan. Det betyder dock inte att frivilliga organisationer måste vara idênässigt dogmatiskt bundna till socialtjänsten, som villkor för samverkan med denna. Någonstans ligger anellertid brytpunkten mellan acceptabel och oacceptabel samverkan. Av flera skäl skall vi inte försöka precisera var den ligger, främst därför att villkoren måste i viss mån kunna variera alltefter vad samverkan gäller. De enda mer generella krav san här kan ställas är att samverkanspart skall vara organiserad efter demokratiska principer och i samverkansfrågorna inte ha en inställning som klart strider mot socialtjänstens sociala Odl humanitära principer i dessa frågor.

194 SOU 1986: 19

Det har i förarbetena samtidigt strukits under att socialtjänsten inte får söka påverka det fria organisationsväsendets egna värderingar och mål för deras verksamhet. Organisationerna bör inte bli filialer till de sociala myndigheterna. Dessa sitter här med ganska starka kort på hand: de har ansvar för initiativ till samverkan, de har makt över bidragsgivningen till föreningslivet, de besitter inte sällan ett mer eller mindre professionellt kunnande i frågor som samverkan omfattar Odl de fmgerar i kraft av en lagstiftning som präglar myndighetens verksamhet.

Parterna bör vara medvetna om de här riskerna i den policy som utvecklas. Det är inte möjligt att förebygga riskerna genom detaljerade tillämpningsföreskrifter. Vi kan i stort sett ansluta oss till följande uttalande av socialutredningen (SOU 1974:39, s. 438).

Det är önskvärt att i varje hmmm finna former för samverkan mellan sociala cmtralrmämnder och de enskilda organisationerna. Det kan ske genom att inrätta handikappråd, ungdomsråd oda liknande. Det kan också ske i tillfälliga samarbetsgrupper för särskilda projekt.

Socialutskottet anförde i betänkande 1972:23 i anledning av motioner om samarbete mellan samhällsorgan och ideella organisationer scm bedriver social verksamhet:

Det torde vara motiverat att i stället ñár att genom centrala direktiv noggrant reglera verksamheten, i hög grad överlåta den närmare utformningen av samarbetet till de olika organisationerna odu sanmällsorganen. Härigenom kan man ta hänsyn till de skiftande Rárhållarlden som råder på olika orter i fråga om organisationernas karaktär, resurser och verksamhetsinriktning .

Socialutredningen kan med understrykande av en positiv syn på samarbetet mellan den samhälleliga socialvården odn de enskilda organisationerna på området ansluta sig till socialutskottets uppfattning .

SOU 1986: 19 195

Det sagda är väl förenligt med våra direktiv. De syftar inte till att statsmakterna skall detaljreglera denna samverkan utan vi skall ta reda på hur samarbetet m.m. utformas odu överväga möjligheterna att intensifiera denna samverkan.

5 . 6. 2 Konflikt och samverkansperspektiv

I samarbete mellan två parter utgår man från ett ömsesidigt givande och tagande. Ett sådant synsätt ;förutsätter dock någorlunda jämbördiga parter. I det samarbete vi beskriver här rör det sig knappast cm jämbördiga parter. Socialtjänsten sam myndighet od1 sam till vissa delar även penningbeviljande myndighet har övertaget och kan egentligen diktera villkoren för samarbetet. I vårt bakgrundsmaterial framkommer oro från föreningar oda organisationer att samarbetet kan utplåna den egnañáreningens profil od] budskap genom att kommunen/ socialtjänsten ställer hårda villkor för samarbete, sätter sig på föreningarna eller lägger på dam vårdansvar som kan ändra deras ursprungliga inriktning. Föreningarna riskerar därmed att förlora sina medlemmar.

Sam vi nämnt tidigare har det understrukits i förarbetena till SoL att socialtjänsten måste vara medveten cm de här riskerna och vi skall utveckla det litet närmare eftersom vi anser det grundläggande för samarbetet socialtjänst-föreningsliv.

Det ñárekommer på sina håll diskussioner cm föreningslivet är ett komplement till socialtjänsten eller am socialtjänsten kompletterar föreningslivet. Det här resonemanget har enligt vår mening inte någon relevans. Om man ser på socialtjänsten och föreningslivet utifrån medborgarnas eller klienternas perspektiv representerar de två olika företeelser för den enskilda människan och att de skulle komplettera varandra förefaller knappast naturligt.

Socialtjänstens uppgifter framgår av 5 § SoL, som vi har citerat tidigare men som i det här sammanhanget är så central att vi upprepar citatet.

196 SOU 1986: 19

Till socialnänndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållanden i karmunen, medverka i satüuällsplanerirxgen och i sanarbete ned andra sanhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kcmnunen, informera cm socialtjänsten i kcmnunen, gencm uppsökande verksamhet odu på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden, svara för ansorg och service, upplysningar, råd, stöd od1 vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till faniljer odx enskilda som behöver det.

För att genomföra sina uppgifter i sarmällsplanerirxgen och för att främja goda miljöer och goda levnadsförhållanden och nå ut till människorna ned infonnation måste socialtjänsten samarbeta med föreningslivet. Socialtjänsten kan inte och skall inte själv tillgodose alla de behov som den avslöjar nen den skall främja, stödja och ta tillvara de resurser i samhället san kan åstadkomma goda livsvillkor för människorna. Här är föreningslivet en viktig sanarbetspartner. Nar det gäller de enskilda nänniskorna skall socialtjänsten hjälpa och behandla ned all den kompetens Odl professionalisn som står till buds. Den kan inte och skall inte åstadkomma särskilda sociala nätverk för den enskilde utan ta tillvara de rröjligheter som finns i omgivningen och ge stöd åt det sociala nätverk scm finns.

vad är då föreningarnas och organisationernas uppgift? I våra dii rektiv sägs Folkrörelserna har varit oda är en drivkraft i det socialpolitiska reformarbetet. Organisationerna gör stora insatser för att öka gemenskapen, förmedla kunskaper och nedverka till att lösa sociala problem.

SOU 1986: 19 197

Medlemmarna i en organisation/ förening har ett gemensamt intresse, mål eller program som förenar dem. Det skapar vi-känsla oda samhörighet och många gånger också ansvar for varandra. Man bryr sig cm. Arbetet/gemenskapen bygger på frivillighet och oberoende och man är självständig i förhållande till ruyndigheter. Föreningslivet skapar miljöer och kvaliteter som utgör en viktig del i de flesta nânnislcors sociala nätverk. Det bidrar 0dså t.ex. genan kamratstödjande verksamhet till enskildas rehabilitering. Föreningslivet kan därenot inte och skall inte gå in i en behandlingsrelation av professionell art till en enskild nännisla eller ta på sig onfattarxie vårduppgifter. Då är risken stor dels att behandlingen inte kan utñras lcompetent och dels att föreningens övriga verksamhet blir lidande. Man tappar sitt ursprungliga mål och medleunarraa flyr föreningen.

5.7 Samverkan i praktiken

I det här avsnittet skall vi redovisa två enkäter, den ena från 1983 ställd till socialförvaltningarna i ett 30-tal kommmer och den andra från våren 1985 till ett stort antal riksorganisationer. Vi skall dessutom redovisa några rapporter i ärmet och slutligen erfarenheter från tre konferenser, som vi tagit initiativ till tillsammans med socialförvaltningarna i Umeå, Perstorp och Botkyrka under våren 1985.

5.7.1 Redovisning av enkät till vissa kommer

Under våren 1983 sände Socialdepartementet ut en enkät till 30 av landets kommmer - med tillsammans invånare - för att 1,8 nLilj. få en bild av samverkansformer mellan socialtjänsten och ññrenirxgslivet ute i landet. Enkäten var ett första steg i vår faktainsamling. Den inriktades på två huvudfrågor, dels beskrivning av befintligt samarbete och erfarenheter av detta, dels planer på framtida samverkan och hur den borde utvecklas.

198 SOU 1986: 19

Samtliga 30 kommmer besvarade enkäten. Vi lärmar här en allnän redovisning av erkätsvarm och redogör sedan särskilt för svaren från tre lommmer, Eskiltma, Norrköping och Östersund. Där har vi även tagit kontakt med resp. kommun for att kmna ge en bild av samarbetet under tiden efter 1983.

Allmänt kan sägas att socialnärmdernas/socialförvaltningarnas samarbete ned föreningsliv och organisationer varierar kraftigt. I några konrnuner finns ett organiserat samarbete ned en klar målinriktnirzg, i andra ;förekommer sporadisla kontakter. Vi vill dock påpeka att enkäten rörde tiden före 1983 och en del har hänt sedan dess. Det frangår bl.a. av vårt övriga faktamaterial.

Mer ñ-ekvent samarbete nellan socialtjänsten och föreningslivet förekomner i första hand ned klientorganisationer, pensionärsoch handikappföreningar, nykterhets- och idrottsorganisationer, studieförbund., övervakarföreningar och kvinnojouren

Så gott san alla krarmruuner har handikappråd och pensionärsråd ned för resp. där rqxesentanter handikapp- pensionärsförenirugar, fränst strukturella/ sathällsplanerirzgsfrâgor behandlas. Dessutom förekommer samarbete ned olika pensionärs- och handikappföreningar i allnänt inriktade insatser, t.ex. i form av information oda kultur-, nntions- och nöjesaktiviteter. Ebcenpel finns odså på individinriktade insatser son Väntjänst och telefonservice.

Flertalet kommmer har ett nära sanarbete ned klientorganisationerna - Länkarna, Verdandi, RFI-IL, ALRO, FUN m.fl. Dessa organisationers verksamhet omfattar bl.a. dagverksamhet för ex.vis missbrukare, informationsverksanmet i skolan, individuell rådgivning och karuratstöd.

Samarbetet ned idrottsrörelsen är enligt enkäten av varierande intensitet. I vissa kommmer eller mnmmdelar finns ett nära samarbete ned idrottsföreningar som tar ett stort socialt ansvar

SOU 1986: 19 199

för ex.vis barns och mgdonars fritid. Man försöker också att få med ñáräldrarna i så stor utsträckning som nöjligt. En utveckling av den typen av aktiviteter planeras i ytterligare några kommer tillsammans ned skolan och fritidsförvaltningen.

Socialtjänstens samarbete ned svenska kyrkan och de fria trossamfmden tycks inte vara särskilt omfattande. IQEIM/ICEUK och Svenska Missionsförbundet nänns oftast i enkätsvaren som exanpel på sanarbete ned kyrkliga organisationer. RIA har dodç en särställning med sitt arbete for ndssbrukare och uppges vara en vanlig samarbetspartner för socialtjänsten.

Samarbete ned stuiieförbund och övervakarförenjxmgar är relativt vanligt. Det rör sig här cm utbildningsinsatser för personal eller särskilda grupper och stöd till Od] utbildning av kontaktpersoner .

Hyresgästföreningar, invandrarföreningar, föräldraförenixxgar, kvinnojouren Röda Korset, Friluftsfrämjandet näxms endast sparadiskt i enkätnaterialet.

Sammanfattningsvis ger enkäten intryck av att socialtjänsten ser föreningslivets och de olika organisationernas arbete san en viktig resurs i både ett förebyggande arbete och for enskilda människors och gruppers rehabilitering. Bland de positiva (Indirena närks kanske fränet samarbetet for barn och ungdcm, dels i aktiviteter efter skolan, dels inför särskilda helger och skollov.

Föreningslivet och organisationerna står fria och når andra nänniskor än socialtjänsten. Det ger ex.vis möjlighet till kontakter mellan socialt handikappade och socialt fmgerande utifrån ett gemensamt intresse och kan bli till stöd i ett rehabiliteringsarbete. För socialtjänsten som sådan bidrar samarbetet ned ñreningslivet till att bredda kontakterna och öka serviceinrikt-

200 SOU 1986: 19

ningen och samarbetet förbättrar förståelsen och informationen i båda riktningarna.

Men lcamnunerna redovisar också problem och svårigheter, t.ex. att det finns misstänksamhet hos föreningarna gentenot socialtjänsten och att socialarbetarna har dålig kunskap cm stora delar av föreningslivet. Man mderstryker att det finns risker ned att överlåta uppgifter på ñrenmgar som åligger socialtjänsten. Det kan medföra byråkratiserixig av föreningarna och att deras integritet påverkas. Föreningarna vill bl.a. av dessa släl inte att förvaltningarna skall få alltför stor insyn i verksanheten.

I materialet finns bara ett fåtal samarbetsformer beskrivna, scm har bostadsområdet som utgångspunkt. Det kan kanske förklaras av att enkäten anfattar tiden han till våren 1983. Bostadsanrådet som kärna i samarbetet växer dock fran allt tydligare i socialtjänstens distriktsiradelning och i samarbete med skola, fritidsförvaltning; och primärvård. I svaren från de tre kommunerna san vi skall redovisa finns några exempel på samarbete i bostadsområdet.

Eskilstuna

Socialförvaltningen/ socialnämnden i Eskilstuna lcommer under ett år i kontakt med ett 40-tal iöreningar, dels genan dçoncmiska bidrag till föreningarna och dels genan regelrätta samarbetsprojekt.

Särskilda pensionärsråd resp. handikappråd finns knutna till socialnämnden san referens- och samrådsgrupper utan beslutsfmktion.

SOU 1986: 19 7201

Pensionärsrådet har b1.a. till uppgift enligt reglemente:

- att framföra synpunkter på frågor som gäller utformning och utveckling av äldreservicen, - att föreslå förändringar och förbättringar angående service till och omvårdnaden av pensionärerna, - att bevaka od: boendeboendeplaneringen pensionärernas situation sant att i övrigt vara kontaktlänk Inellan pensiorzärsorganisationerna och komrrunen.

Pensionärsrådet har sju ledarröter och sammanträder minst en gång per kvartal .

Kcmmmala haniikapprådet syftar till att vara ett forum för sam-

råd och ünsesidig information mellan handikapporganisationer, Ix i statliga, landstingskrøntnunala och kommmala organ enligt sitt I x x Det har b1.a. till reglemente. uppgift:

- att en kontaktkanal mellan kommunen utgöra och handikapporganisationerna samt - att vara ett forum for överläggningar, - att verka för att handikappaspekter beaktas i alla förekamvarxde nämnder och fackförvaltningar, - att ett forum där sakutgöra handikapporganisationernas kunskap kan förmedlas till horrurunens olika facknäxmder och där huvudmannen kan få en sanlad föreställning an olika handikappgruppers behov och synpunkter, - att verka för att beaktas nivå handikappaspekter på ldal hos andra myndigheter, samnanslutnmgar m.rn. utifrån det behov san nänniskor med handikapp har, - att informera, förmedla kunskap och erfarenheter, initiera kontakter, ta egna initiativ, anhängiggöra frågor sant franföra önskemål inom sitt verksamhetsområde.

Handikapprådet i Eskilstuna har 21 ledamöter med representanter

från kommunala nämnder och styrelser, från landstinget, från

arbetsvård, försäkringskassa och ledamöter från handikapporganisationerna.

I ett långsiktigt arbete för att minska drogmisáamk i kommmen, både bland ungdcmar och vuxna, har Eskilstma ett flerårigt pro-

gram där olika ñrvaltningar i samarbete med föreningslivet ge-

202 SOU 1986 : 19

nonför aktiviteter. föreningarna har nöjlighet att söka särskilda bidrag för denna verksamhet. Övergripande mål för verksamheten är att öka kunskaper och medvetenhet on olika droger och deras skadeverkningar, att på sikt minska alkohol- och drogkonsuntionen hos konmurunedborgarna i allmänhet och att i synnerhet försöka fördröja debut-åldern och minska alkohol- och drogkonsuntionen hos ungdomar upp till 18 år.

Under 1982 deltog många organisationer i ungdonsarbetet, bl.a. Unga Örnar, ENIN, Svenska kyrkan och NHF. Sommaren 1982 startades också en verksamhet kallad Sonnar i City. Den hade som mål att förhindra gängbildning Lmder sorurartnånaierna i city Odl erbjuda intressanta aktiviteter. Verksamheten har sin huvudsakliga förankring i MTM-huset, där en cafêverksanthet och progranverksarüuet anordnas onsdag t.o.m. lördag. Målgrupp är ungdonar 12-20 år med tonvikten lagd på åldersgruppen 15-17 år. Särskild personal finns anställd, en samordnare som är ansvarig for verksamheten och i övrigt beredskapsarbetare, feriearbetare och urxgdorlsplatser. Förutom café och program i huset erbjuds ungdonarna olika aktiviteter från föreningar i Eskilstuna. Fritidsförvaltningen erbjuder läger av olika slag och socialförvaltningen har sin ungdanstrbttagning öppen, där bl.a. diskussion on sex och samlevnad för-ämmmer och ett program son kallas Drag utan Droger. Sonnar i City bygger på att verksamheten skall vara drogfri och att deltagarna incm verksamhetens rattar så långt son nöjligt skall vara aktiva i planering och gencmförande av aktiviteter. Nan strävar också efter en god föräldrakontakt och vuxemedverkan.

somrar i City är en del av ett program, Sommar Tillsamnans, son bygger på aktiviter Er barn och ungdom ute i bostadsområdena. Det startade som ett projekt med stöd av medel från socialstyrelsens försöksverksamhet med fritidsaktivitet för barn samt medel från kommunens förvaltningar. 1981 byggde verksamheten på sex bai ser incm loomnunen och varje basonråde bar själv ett stort ansvar för bl.a. föreningarnas medverkan i sitt bostadsområdes Sonnar

SOU 1986: 19 203

Tillsammans. Det resulterade i ett kraftigt ökat antal samarbetande föreningar. Fritidsförvaltningen har deltagit med öppen förskola. Biblioteks- och kulturförvaltningarna har deltagit med personella resurser och med program och skolförvaltningen har ställt läramedelscentralsresurser till förfogande. Den ;rimära målgruppen för de samarbetande förvaltningarna har varit barn vars familjer har små áçoncmiska eller andra resurser att ge barn möjlighet till omväxling och réçreation under sommaren. Men verksamheten har varit öppen för alla barn, tonåringar och äldre.

I redovisningen av verksamheten för 1981 sägs att:

Ett viktigt delmål i verksamheten har varit att medvetet försöka skapa kontakt till ökad gemenskap mellan människor i bostadsområdena.

Man anser också att: Under - kan den hogfrécventa semesterperioden juni augusti alltså Eskilstma kommun erbjuda en omväxlande, stimulerande, upplevande och lärorik sammarverksamhet för barn som av olika anledningar inte har möjlighet att kmna lämna Eskilstma tätort.

Syftet med verksamheten har således varit att samordna socialförvaltningens, fritidsförvaltningens. skolans och olika föreningars verksamheter. Deltagarna själva har format den konkreta verksamheten i så stor utsträckning som möjligt och den har främst förankrats i närmiljön i bostadsområdet.

Under år 1983 - 1985 har Sommar Tillsammans utvecklats vidare. Med mottot Kommunen och framtiden arbetar man ute i stadsdelarna tillsammans med många olika föreningar kring olika tema. När men från januari 1986 inför kommmdelsrxämnder blir dessa ett medel att arbeta mera generellt mot föreningslivet. Bl.a. har man ett stort projekt for att utveckla fritidshemmens verksamhet för 9-l2-åringar ute i kcmmundelarna tillsammans med föreningslivet.

204 SOU 1986: 19

Man har delat in lnmundelarna i lämpliga loretsar och där bildat kretsråd med rqxesentanter för yrkesgrupper inom den offentliga sektorn oda representanter från föreningarna. Med av vad ledning dessa kretsråd har ñreslagit har nan t.ex. sammanställt ett barn- och urgdcrrspolitiskt program san nu gencmförs i kcmmmen.

Norrköging

Norrköping beskriver sin samverkansorganisation ñár fritids-, kultur-, social- och skolförvaltningarna som en viktig grund för samverkan mellan mialtjänsten och föreningslivet.

SOU 1986: 19 205 SAMVERKANSORGANISATION FÖR FRITIDS- KULTUR- , SGZIAL- OCH SIDLEÖRVALINING 1 NORRKÖPINGS KmMuN Kommunstyresle Bibiioieksnämnd Social centralnämnd Rotelkommitte KUWFQFUPP Skolstyrelse Förvaltningsrád Museinämnd Fritidsnämnd Samordningsgrupp Samrådsgrupper inom varje rektorsområde

EEBEE

Rotelkdnnxittên är ledningsorgan och består av ordförande i berörda närmder. Föreningslivet finns representerat i samordningsgruppen men det huvudsakliga samarbetsorganet ute i komrrtundelarna utgör samrådsgxuppen som finns i varje rdçtorsanråde. samxådsgruppen består av representanter från fritidsgården, réçtorsormådet,

206 SOU 1986: 19

socialdistriktet, biblioteket och som regel ingår också representanter från föreningslivet i gruppen. Dess uppgift är att ñlja situationen för barn och ungdomar i området och föreslå åtgärder. Gruppen tillförs medel från de olika ñjrvaltningarna för allmänna fritidsaktiviteter och där utvecklar man aktiviteter tillsammans med föreningsl ivet .

Barncmsorgens institutioner, förskola och fritidshem, samverkar också med föreningslivet i varierande omfattning. Framför allt det verksamheter för bam i åldern lO - l2 år. gäller

Kcmrmmen har i sitt utvecklingsprogram ñár barnomsorgen på olika sätt strukit mder samarbetet - Där barnomsorg föreningsliv. säger man bl.a. :

Barnomsorg och ñörerxirxgar bör kunna samarbeta kring praktiskt inriktade aktiviteter. Det bör helst ske i öppna former med deltagande av barn som är såväl inskrivna som icke inskrivna i barnomsorgen. Det bör kunna ske i förskolans ldçaler, i föreningens lokaler eller i närområdets omgivningar. Barnens introduktion och utslussning i samhället är en lång process san man börjar med redan i ñrskoleåldern. Barnteater, Malleverksamthet, simning, knattefotboll är exempel på tänkbara föreningsaktiviteter. Att stimulera till deltagande i föreningslivet är en uppgift för barnomsorgen. Det är att barncmsorgens personal tillsammans med angeläget föräldrarna medvetet ñársöker slussa ut framför allt skolbarnen i förenirzgsaktiviteter, vilka allt eftersom kan ta över en allt större del av barnens och ungdomarnas fritid. Barnen behöver förberedas på tiden efter barnomsorgen.

Incm individ- och famiiljecmsorg samarbetar socialförvaltningen i Norrköping med en rad föreningar. Verdandi har stor verksamhet inom kommunen för invandrargrupper och ungdonsgrupper. Man försöker skapa meningsfull fritid i dagcenterverksamhet för müsávrukare och man bedriver viss uppsökande verksamhet. DKSN (De kristna samfundens nykterhetsorganisation), Sällskapet Länkarna oda Län-

å

SOU 1986: 19 207

karna -73 får bidrag av kormumen och arbetar alla ned misdnukare. IK Trim driver tillsammans ned ICFUIVI en Förefritidsgård. ningen Jourhavande Mednänniska och Norrköpings Kvinnohus har båda telefonjour och Kvinnohuset ger också fortlöpande stöd till kvinnor som utsatts för misshandel. Alla de här föreningarna får dmncmiskt stöd genon socialnämnden och dit hör också invandrarföreningar, FMN m.f1.

Socialförvaltningen i Norrköping anser att samarbetet är mycket positivt, men menar dock att det finns behov av att bredda saharbetet till andra ñjreningar och att det ligger en risk i att ett fåtal organisationer bedriver verksamhet ned en ökande andel anställd personal, san blir beroende av komnunens till förebidrag ningarna.

Inan äldre- och handikappomsorgen finns handikappråd och pensionärsråd, liksom i de ñesta andra bmnuner. Man arbetar också tillsammans ned bildningsförbtmden, Röda Korset, Korpen, kyrkliga samfund, bostadsrättsföreningar, invandrarföreningar, politiska föreningar och hyresgästñáreniragen. Samarbetet gäller både strukturella och allnänt inriktade insatser. Även här är erfarenheterna positiva av de olika formerna för samarbete.

Norrköpings socialförvaltning redovisar också ett särskilt projekt, Navestads bostadssociala projekt, i samverkan mellan socialtjänst, föreningsliv m.fl. som exempel på strukturinriktade och allmänt inriktade insatser för att förbättra ñrhållandena i ett bostadsområde ned en anfattande social I en problenatilç. redovisning av projektet beskrivs Navestad:

Navestad är ett bostadsområde ned annorlunda utformning, beläget 4,5 km. från Norrköpings centrum ned närhet till skog och sjö. I området finns både flerfamiljshus och atriun- och radhus. När onrådet var färdigtyggt, 1972, fanns det l 754 lägenheter i flerfamiljshus, övervägande tre mm och kök (70 %). Resterande var tvåor och några ettor. 632 rad- och atriumus på 4 - 5 mm och kök sant lOO radhus ñár pensionärer på två rum

208 SOU 1986: 19

och kokvrå. Samtliga bostäder i cmrådet ägs av kommunala bostadsforetaget Hyresbostäder .

När onrådet var fardigbyggt hade bristen på bostäder minskat och det uppstod en rätt kraftig segregation incm cmrådet. En stor del av hyresgästerna i ñerfamiljshusen var mga familjer, en del faniljer med sociala problen och en stor procent invandrare. Det här var inget mikt för Norrköping i början av 70-talet. Bostads* ministern tillsatte 1975 en bostadssocial delegation för att försöka finna lösningar på problemen. Navestad utsågs 1976 scm försöksområde av delegationen och fick medel är anställning av en projektsekreterare. Från 1978 har lommunen övertagit den kostnaden .

Målet för förändringen uppsattes av ledningsgruppen:

Enligt ledningsgruppens uppfattning var det nödvändigt att förändra anrådets sociala struktur. Detta kan inte ske utan en mycket vid samverkan mellan statliga och lconmmala myndigheter, bostadsföretag och deras anställda, de boende och olika folkrörelser. Konkreta försöksobjekt måste startas och utvärderas i avsikt att förbättra såväl den sociala som den fysiska miljön i anrådet. Resultatet bör bli ökad trivsel och samhörighet och därmed ge lägre cmflyttnirxg och mindre antal lediga lägenheter. Man satte upp ett antal delmål för att förbättra området, bl.a. (Inbyggnad av bostäder, förbättring av den fysiska miljön, förbättring av social/kulturell service, t.ex. utbyggnad av barnensorvgen, öppen ñrskola, dagverksamhet är äldre, trygghetslarm, bdçcafê, förbättrad trafikförsörjning. Olika arbetsgrupper bildades incm projektet och i många av arbetsgrupperna har föreningslivet varit med i förändringsarbetet. Man har bidragit till start av bl.a. kontaktcermtrmn och systugan. Men föreningarnas arbete samordnas huvudsakligen i fritids- och kulturarbetsgruppen. Viktiga uppgifter är fritidsutbudet incm området och aktiviteter under skolloven. Nan har också en utanför-verksamhet vid fritidsgårdens danser, dvs. man stöttar tmgdcm som inte kommer in på danserna som är drogfria. Utar1för-verksan›heten har på ett posi-

SOU 1986 : 19 209

tivt sätt minskat anonymiteten i cmrådet oda sägs uppskattas av ungdcnarna .

Onrådet har som tidigare näxmts stor invandrartäthet och invandraxverket startade ytterligare projekt i cmrådet kallat Samverkan i grannskapet (SIG). Det fick avsevärd betydelse för bildande av invandrarföreningar och stöd till enskilda invandrare.

Under åren 1983-1985 har den breda sanverkan i Navestad fortsatt. Man riktar sig nu särskilt mot invandrargrupper od) ensamra nän. Emgagenanget och sanverkansñarmerna från Navestad har snittet av sig till ardra delar av lcormmnen och man arbetar nu mindre formaliserat.

I de delar av kommmen där lcommmdelsrxännder redan inrättats anser man att :nan fått samordningen till skäraks oda nan har kmnat ta upp samarbete enligt modell från Navestad. Särblacka är ett sådant cmråde .

Östersund

Östersund har liksom många andra kommer ett nära samarbete med klientorganisationer som Länkarna, RFHL, Jämtlands föreningför alkoholmissbmlçare och Qvinnoföreningen för stöd och hjälp till misshandlade kvinnor, där enskilda klienter kan få stöd och hjälp. Förmedling av kontakter med dessa organisationer sker genon personbesök eller telefonkontakt med föreningarna.

I enkäten redovisas två bostadsområden, Körfältet och Brunflo, där särskilt stora sociala problem uppstått och där start av foreningar eller aktivering av befintligt föreningsliv ingått som ett led i att förändra bostadsområdet.

Körfältet byggdes under åren 1966 - 1975 och cmfattar ca l 300 lägenheter. Onrådet har planerats :ned grönytor och fritidsanlägg-

210 SOU 1986: 19

ningar. 1980 bodde där ca 2 800 människor, en ung befolkning. Antalet ensanxstående mödrar var stort, arbetslösheten bland nämen var 16 % och ännu större bland kvinnorna, ca 40 %. Det fanns en aktiv fritidsgård med målet att skapa en drogfri miljö och en gårdskänsla, men en stor grupp ungdomar kände sig inte *röra hanna någonstans .

Körfältet saknade eget föreningsliv så när som på en pensionärsförening. All annan föreningsverksamhet var förlagd utanför området. En faltarbetsgrupp av socialsekreterare initierade bildandet av en idrottsförening, Körfältets IF. En egen idrottsförening hade länge varit en önskan hos en grupp mgdcmar. På det här sättet startade man föreningsverksamhet i området för att arbeta upp en känsla för det egna området. Verksamheten består av ett fotbollslag i div. V och barnverksamhet i form av träningsgrupmr, körplag för flickor och volleyboll. Föreningen har också anordnat familjedagar i bostadsområdet. Bostadsrättsföreningar och hyras gästñárenirgen har sedan bildat ett eget föreningsråd för informell samverkan i området.

I Brunflo tog socialförvaltningen initiativ till kontakt med föreningarna ;för att engagera den i ett samarbete för att motverka bl.a. en ökad Lmgdamslcrixtlinalitet i området. Man ville vända attityden I Brunflo finns ingenting att göra till I Brunflo finns massor att göra. Man ordnade bl.a. en särskild Brunflo-dag för att presentera föreningarna för befolkningen och även uppmana till bildandet av nya ñáreningar. Målet att stärka föreningslivet i Brunflo och få föreningarna att samarbeta har bl.a. resulterat i ökat deltagande i fföreningsverksarrüuet. Föreningarna har själva bildat ett föreningsråd för fortsatt samarbete.

I Östersund ñráçommer också samarbete med Hem och Smla-föreningar för att få föräldrar att engagera sig i sina toraårirugars sysselsättning, främst fredag- och lördagkvällar. Kamratföre ningen Arken har bildats för att ungdomar som genomgått rehabili-

SOU 1986: 19 211

tering i Arkens verksamhet, skall ge varandra fortsatt stöd i praktiskt ñreningsarbete, stuiieverksanmet och samvaro i övrigt.

Incm barnomsorgen förácommmer bl.a. samverkan med ldçala kulturföreningar och Skid- och friluftsfrämjarriet.

Pensionärsråd finns i Östersund, liksom på många andra orter och det finns också förtroenderåd vid servicehusen. Pensionärsföreningarna har tagit initiativ till en rad verksamheter. Nan har bildat en samordningsgrupp främst for pensionärsförenirxgar och Röda Korset för att bättre fördela besök hos ensamma pensionärer. Röda Korset, PRO, diakonissan och Riksbyggen har gemensamt beslutat intervjua alla pensionärer inom ett bostadsområde, där särmånga personer är ensamma, för att kunna förbättra konskilt_ taktverksaxrheten för dessa pensionärer.

Pensionärsföreningen har också långt framskridna planer på att starta en fritidsinfomation för pensionärer där man med frivilliga insatser lämnar information cm ñcitidsverksarthet och dessutan samordnar aktiviteter mellan föreningarna, kcamnunen od1 landstinget, för att bl.a. minska kostnaderna ñár artistmedverkan i olika sammanhang.

Kommunalt handikapprâd finns i Östersund i relativt konventionell form. Men därutöver används ex.vis DHR, ämskadades ñjrening, FUB och RBU i utbildning av hemtjänstens personal resp. barrwcmsorgens personal.

Socialförvaltningen i Östersund har i sitt svar understrukit att samverkan med ñárenixxgslivet bör inriktas på ldçal nivå och i bostadsområdena for att komna så nära de berörda människorna san möjligt. Man pekar på utvecklingen av äldreomsorgen, barmnsorgen och uppsökande verksamheten sam har sin naturliga förankring i bostadsområdet. Nan hänvisar också till utvecklingen av hyresgästernas ökade juridiska och ekonomiska ansvar och de olika for-

212 SOU 1986: 19

mer av boendeföreningar och gårdsråd som bildats där man kan öka trivseln genan att skapa kontakter mellan boende, gemensamrra arbetsuppgifter och ansvar. Där kan utveckling ske not vidgat grannansvar, kooperativa verksamheter, fritidsakt-iviter osv. Det etablerade föreningslivet är ännu bara till en del arxpassat till en sådan utveckling.

Under 1983-1985 har man i två nya bostadsanråden Solberg och Ibrvalla från socialförvaltningen gått in med personella resurser för att starta en sanverkansprocess i anrådena. Man har bildat boföreningar och med dessa som bas utvecklat vissa fritidsaktiviteter san kaffestuga, fotolaboratoriun, en anrådestidnirug, studiecirklar och rran har anordnat grillfester. Solberg var det första cmrådet oda erfarenheterna därifrån tog man med sig till Torvalla där man nu också bildat ett föreningsråd. Från socialförvaltningens sida anser man att erfarenheterna är positiva och man vill fortsätta att stödja verksamheten ute i bostadsområdena.

Bostadsanrådet Körfältet har utvecklats vidare oda de personer, kvarterspolis och ñltarbetare, som bidrog till att starta idrottsföreningen har kunnat dra sig tillbaka och verksamheten fortsätter.

Kamratförenixxgsverksarüieten kring Arken har upphört sedan Arkenprojektet upplösts och flyttats utanför länet. Underlaget för föreningen har därmed försvunnit.

5. 7. 2 Enkät till riksorganisationer

Vår andra enkät ställdes våren 1985 till 169 riksorganisationer som finns registrerade hos civildepartenentets enhet for mmm:nalderrokrati och folkrörelser. De 74 organisationer som besvarade enkäten representerar många olika intressegrupper, ex.vis bildningsförburxd, fackliga organisationer, folkets hus-rörelse, Eblkets Park, harxdikapporganisationer, hyresjäströrelse, idrottsrö-

_..__,_,__,_,_ SOU 1986: 19 213

relse, invandrarföreningar, klientorganisationer, kristna organisationer, kvinnoorganisationer, notororganisationer, nykterhets-

rörelse, pensionärsorganisationer, politisla organisationer od1

ungdomsorganisationer. Enkäten omfattade fem frågor och vi skall i den här redovisningen ge exempel på de synpunkter sam framkommit i svaren.

Fråga l

För det första frågade vi om organisationerna har ett centralt ceitrala riktlinjer eller motsvarande för de ldçala föprgram, reningarnas eller gruppernas samarbete med socialtjänsten. 24 or-

smile...

ganisationer uppgav att de har sådana program eller riktlinjer. 4 Vi skall ?när ge exempel på sådana riktlinjer från Verdancli. I en skrift Kamp för rättvisa i handling redovisar Verdandi sin syn på samarbetet med socialtjänsten.

Man konstaterar inledningsvis att samarbetet är rödvdndigt men får bedrivas så att ñárenirzgarnas oberoende och självstän- ;i dighet konumer i fara, vilket kan ske cm man bedriver gemensam verksamhet. Samarbetet bör i stället utformas som ett erfarenhetsutbyte där båda sidors kunskaper tas till vara. Alla kontakter när det gäller en enskild person sker helt på den personens villkor och för att förstärka hans eller hennes totala situation, understryker Verdandi.

Samarbetet med socialtjänsten måste enligt Verdandi utgå från organisationens denokratiska förutsättningar. Socialtjänsten får sålunda inte med maktmedel tvinga föreningar att arbeta enligt socialtjänstens önskemål .

Verdandi nämner i sin skrift några praktiska konsekvenser av sanarbetet t.ex. betydelsen av ömsesidig information för att slapa förståelse för varandras villkor och möjligheter. Riktlinjerna

214 SOU 1986: 19

understryker Verdandis roll att stärka kamrater och bevaka myndigheters och institutioners arbete. Därför kan man inte åta sig ett rryndighets- eller vårdansvar för någon person och socialtjänsten kan inte heller remittera rxågon till Verdandi.

mn förordar att rmâgon i varje avdelning skall ha särskilt ansvar för kontakterna med socialtjänsten och föreslår att man lokalt inventerar vilka behov nan har av kontakter ned socialtjänsten och gör upp planer för hur kontakter skall tas oda hur dessa skall skötas fortsättningsvis.

Fråga 2

Här gällde frågan vilka krav för ett fungerande samarbete som organisationens program eller riktlinjer ställer på a) socialtjänsten, b) den egna organisationen och c) andra organisationer/ föreningar inan konmmen eller Innmmdelen. Synpunkter på denna fråga har lärmats både av de organisationer som har riktlinjer för ett samarbete och från den som inte har det. I det senare fallet har man hänvisat till organisationens övergripande mål.

Kraven på socialtjänsten handlar bl.a. an respekt från socialtjänstens sida för föreningarnas ideologi oda sätt att arbeta, föreningarnas integritet, att förstå att föreningar ställer krav för sina medlennars räkning och att det finns kunskaper att hämta i föreningen cm medlennarnas levnadsförhållanden. tvian kräver att socialtjänsten skall skaffa sig kmskap cm ;föreningslivet och man vill gärna ge information dn sin egen verksamhet. Socialtjänsten måste underlätta för ex.vis handikappade att delta i föreningslivet gencm ledsagarservice, färdtjänst och liknande. Man önskar också att socialtjänsten skall klargöra vad man förväntar sig av sanarbetet ned föreningarna och på vilket sätt man kan ge frivilliga stöd. Socialtjänsten bör ldaliseras där människorna bor för att bl.a. underlätta samarbetet ned det ldala föreningsli-

SOU 1986: 19 215

vet, hyresgäströrelsens kontaktkamnüttêer, boråd och liknande så att man tillsammans kan lösa problemen där de uppstår.

Kraven på den egna föreningen/organisationen är att den skall vara organiserad enligt demokratiska principer. Man bör öka möjligheterna att skapa intresse for sociala frågor Od] öka kmskaperna om socialtjänsten i den egna organisationen och sam en följd av detta söka samarbete med socialtjänsten. han kräver således att organisationen själv är aktiv i samarbetet oda att men kanske bättre marknadsför sig själv odx sin verksamhet. Exempel finns på att man vill skapa ett nät av kontaktpersoner och utbilda ledare för att ta emot och driva meningsfulla aktiviteter för särskilda grupper. Nan uppmanar de ldçala föreningarna att skaffa sig kunskaper cm den egna konmmen, att delta i uppsökande verksamhet och att inbjuda socialtjänsten till ömsesidig information.

De krav man ställer på andra scm man vill samarbeorganisationer ta med är att de arbetar enligt demokratiska principer oda att de skall ha för den egna organisationens ideologiska utrespekt gångspunkter och arbetsformer. Man bör arbeta tillsammans utifrån konkreta behov och :man bör inte se varandra som konkurrenter. Man anser också att det är viktigt att man informerar varandra cm pågående eller planerade aktiviteter oda att man samarbetar för gemensanma lösningar.

Fråga 3

Den tredje frågan rör hinder för samarbetet. Där ges en rad exempel på hinder som finns att söka hos såväl socialtjänsten som hos den egna organisationen. lVan pekar på ömsesidiga ;fördomar och brist på information, fackliga regler som begränsar föreningslivets insatser. Ibrkurrenstänkarde Odl bristande förståelse för organisationens resurser och ointresse Er föreningarnas aktiviteter och program är andra exempel på hinder. Bristande respekt för organisationens kunskaper om medlemmarnas levnadsförhållan-

216 SOU 1986: 19

den, brister i den uppsökande verksamheten och information an scrcialtjänsten anförs också.

Misstänksamhet mot socialtjänsten från vissa medlemmars sida anges scm ett hinder, liksom socialtjänstens arbetstider där man har svårt att få kontakt med någon från socialtjänsten på helger och kvällar. Nan ser odçså en fara i att släppa in socialtjänsten i föreningens aktiviteter, då man har erfarenheter av att 10mm.:nen gärna tar över och slätar ut organisationens specifika profil.

Bristande kunskap an varandras möjligheter och arbetsformer och bristen på riktlinjer ñjr hur samarbetet skall gå till, pekar flera organisationer på i sina svar. Några organisationer pekar också på de svårigheter som uppstår när man vill samarbeta över koxmmmgränserna ;for att tillgodose en liten grupps behov, ex.vis språkliga minoriteter .

Fråga 4

Här bad vi cm exempel på lokalt samarbete mellan organisationen och socialtjänsten som Iman anser fmgerar särskilt bra. Många 0rganisationer har svarat att deras kmslaper C111 ldçala förhållanden är ytterst begränsade, vilket är förståeligt av många släl, medan andra har givit en rad exempel på aktiviteter där man i olika grad samarbetar med socialtjänsten.

Vi skall här ge exempel som redovisas helt mrtfattat. Dessutom redovisar vi något mer utförligt kamratstödjande facklig verksamhet i LO-distrilçtet i Göteborg, kyrklig verksamhet i Linköping, några idrottsföreningars verksamhet och Nbtorförarnas helnykterhetsförbunds aktiviteter på ett flertal orter.

SOU 1986: 19 217

Pensionärsorganisationerna PRO och SFRE ger båda exsnpel på nära samarbete i utarbetande av äldreansorgsplaner i bl.a. Södertälje och Gällivare. Handikapporganisationerna deltar i utbildning av hentjänstpersonal och övrig personal i ex.vis blynäsharm och Stockholm. Invandrarorvganisationerna ger exempel på bl.a. mammagrupper i Nalrrö och flyktinggrupper i Linköping. qaortfiskarna K i samarbetar med fritidsgårdar i några lconmmer. löda Korset har bl.a. psyko-social nottagning för latin-amerikanska ñlyktirxgar i Göteborg och Södermalm kontaktverksamhet i Stockholm. Svenska Scoutförumdet har dag-kollo i Borlänge och Friluftsfrämjandet deltar i barncmsorgsverksanlheten i Stockholm ned Mille för barn, 4 - 6 år, Strövare ñár 7 - skidskolor odu skridskolO-åringar, skolor. Slutligen uppger Hyresgästförenixxgen i Södra Såne att man i bostadsområdet Gullviksborg bl.a. gjort ett handlingspro- * ñár cmrådet som gran hyresgästförenirxgens kontaktkannlittêer, Malmö kormmmala bostadsstiftelse och socialförvaltningen tillsammans utarbetat.

Kamratstödjande verksarrhet inom LD-distrilctet i Göteborg

LO i Göteborg har sedan slutet av 1970-talet i mera organiserad form bedrivit facklig social verksamhet. Långt tillbaka har på arbesplatserna funnits grupper och enskilda personer som arbetat med länkverksamhet eller stödjande insatser till kamrater ned missbruksproblen. I slutet av 1970-talet bildades ALM-grupper (mot alkohol och narkotika i arbetslivet) i anslutning till företagshälsovård eller skyddskormnittêer. Vid 1976 års LO-Korgress beslöt man on grunderna för det fackligt sociala arbetet oda ett centralt socialpolitiskt råd inrättades inon LD. 1980 utfärdades riktlinjer för verksarrheten.

- att solidariska insatser från facket och dess medgencm lennar stödja kamrater som befinner sig i en svag social situation eller har svåra personliga problem - stärka den fackliga gemenskapen gencm att integrera sociala insatser i den vanliga fackliga verksamheten,

218 SOU 1986: 19

- att genom de fackliga representanterna i företagsstyrelser, skyddsorganisation och anpassningsgrupper verka ñr att företagshälsovård, arbetsmiljö och personalpolitik utformas så att de motverkar utslagning ur arbetslivet.

De här riktlinjerna innebär att kamratstödjande verksamhet, som länge Varit en del av solidariteten odx gemenskapen i fackklubbarna, jämställs med och inlemas i det övriga fackliga arbetet.

LO-distriktet i Göteborg bildade en socialpolitisk kommitté och ett råd, som är en arbetsgrupp inom kommittén. socialpolitiskt Till lommittên knöts en resursperson för att samordna, handleda och stödja utvecklingen i de 23 förbunden som ID-distrmtet består av. Ett intensivt uppbyggnadsskede inleddes.

Under våren 1983 togs närmare kontakt rmed socialtjänsten och man anordnade en gemensam konferens för att öka kunskaperna om vararxiras arbetsområden. Kontaktpersoner från socialdistriktet utñár arbetsplatserna i distrikten. Socialförvaltningen insågs till studiebesök på arbetsplatserna och deltog i studiebjöds cirklar och andra utbildningar för att sprida kurxslap om socialtjänstens arbets former.

I januari 1984 bildades LD-projektet i samarbete med LO-distriktet, socialförvaltningen i Göteborg och universitetet i Göteborg - institutionen för socialt arbete.

Arbetet bedrivs med medel från IO-distriktet, socialförvaltningen och forskningsanslag från Arbetarskyddsforden. Resurspersonerna avlönas av socialförvaltningen och har sin arbetsplats där men är LO-distriktets förlängda arm.

Målsättningen för projektet är

- att under en treårsperiod utarbeta samverkansfonmer mellan LD-distriktet och socialförvaltningen,

SOU 1986: 19 219 - att i samarbete mellan fackliga företrädare och socialtjänsten verka för en mobilisering av arbetslivets egna resurser för att förebygga ohälsa och sociala problem.

socialtjänstens insatser består i huvudsak av utbildning, handledning och stöd, LO:s arbetsuppgifter är att vidareltveckla facklig social verksanhet, kartlägga vilken typ av insatser som ID-medlemmarna på arbetsplatserna behöver från socialtjänsten och att utbilda socialtjänstens personal i fackligt socialt arbete.

Ett organiserat kamratstödjande arbete bedrivs nu på ett 40-tal arbetsplatser i Göteborg och under våren 1985 har man genomfört en kampanj med information, utbildningsmaterial och handbdç med erfarenheter från fältet.

Självfallet möter man många svårigheter. Det fackliga sociala arbetet har en låg prioritet och man sitter gärna kvar i missbruksfrågorraa. Fördonarna mot socialförvaltningen är rmånga och man ifrågasätter på sina håll cm det sociala kamratstödjande arbetet verkligen är en facklig fråga. En mycket viktig utgångspunkt för den kamratstödjande verksamheten är att man inte får blanda samman socialtjänstens och fackets funktion oda man får inte blanda samman kamratstöd och vård.

Socialförvaltningen möter svårigheter genom att man måste finna nya former för arbetet och kunskaperna an fackligt arbete och förutsättningarna för ett sådant är begränsade. Man måste också se upp med att inte ta över verksamheten och kväva det fackliga engagemanget.

I våra kontakter med projektet anser man att erfarenheterna på de arbetsplatser där arbete koxmnit igång hittills är positiva. På många håll är engagemanget stort oda man har fått ett gott stöd i socialdistrikten.

220 SOU 1986: 19

Vi avslutar den här redovisningen av lO-projektet genom ett citat ur deras projektansökan :

Karmratstöd används som begrepp för det arbete sam sker kamrater emellan när en arbetskamrat befinner sig i kris eller i en utsatt situation. Detta innebär stöd till den enskilde men även samarbete med anpassningsgrupp: företagshälsovård etc. för att erhålla en bättre arbetssituation. Detta är socialt arbete på individnivå...

Kamratstödet visar på och är ytterst beroende av Vilka relationer som utbildas på arbetsplatsen och hur det formella sociala nätverket ser ut oda fmgerar. En viktig uttalad nålsättning ñr det fackliga sociala arbetet är därför det s.k. gamenskapsarbetet, som avser att stärka gemenskapen inom den fackliga organisationen. Man försöker mobilisera det sociala nätverket, som finns på arbetsplatsen, alternativt skapa nya nätverk. Man tror sig på detta sätt ;förebygga och förhindra sociala problem. Inom genenskapsarbetet ligger även attitydpåverkande arbete, diskussioner kring arbetsmiljö och socialpolitiska frågor. Stuiiecirklar, fritids-, och kultmraktiviteter är vanliga medel härför. Denna uppgift torde i högre grad skötas av fackliga fzörtroendamän och anställda funktionärer inon ñrbundet.

Exempel från idrottsrörelsen

Riksidrottsförbundet tillhör de riksorganisationer som utvedçlat rjktlinjer/ program iår idrottsrörelsens samarbete med socialtjänsten på det ldçala planet. Nan har en referensgrupp till förbundet i sociala frågor som samlar in vad som är på gång i landet, anordnar konferenser tillsammans med representanter från socialförvaltning, skola, fritid och kultur och ger stöd till de föreningar som vill arbeta målinriktat socialt.

Under 1982-1984 har förbundet genomfört en rad regionala konferenser i samarbete med Kommunförbundet och landstingen. Där har man diskuterat kring idrottens sociala roll och en utveckling av samarbete i de egna kommunerna.

SOU 1986: 19 221

Vi skall här ge några exempel på idrottsrörelsens samarbete med socialtjänsten i några lnmrtniner, nämligen Eskilstma oda Kristianstad.

I Eskilstuna drev nan under 1983 och 1984 en kampanj för ökad föräldranedverkan i föreningarna. mkom kampanjen stod fritidsförvaltningen, socialförvaltningen och Sörmlands idrottsförhmd. Målsättningen var

- att söka stärka föreningslivet i Eskilstuna mnvmun såväl kvantitativt san kvalitativt - att uppmärksamma fler vuxna på vikten av att engagera i sig ideella föreningar - att därigenan stärka föreningarnas sanhällsansvar - att söka ñárbättra tillvägagångssättet bland vid föreningar rekrytering och mottagande av vuxna - att mderlätta för föreningarna vid rárytering av vuxna medhjälpare.

Kampanjen bestod av två delar, en informations- och en récryteringsdel. Informationsdelen syftar till att få en attitydförändring till stånd och peka på föreningarnas behov av föräldrainsatser. Rekryteringsdelens syfte var att få att incm föreningarna den egna föreningen intensifiera och förfina av réoryteringen vuxna medhjälpare.

En utvärdering sker under 1985 men subjektivt är intrycket att de föreningar som verkligen arbetade aktivt med kampanjen också nått ett visst resultat.

Eskilstuna IF har tillsammans med bl.a. socialförvaltningen pLblicerat ett informationsmaterial kallat Sportfront mt droger. Ett liknande Inaterial har utarbetats av Gefle

tidigare Ill/Bry-

näs.

Nästa/projektet i Kristianstad drivs i sanarbete mellan Kristianstad kommuns socialförvaltning, fritidsñjrvaltning och Näsby IE”. Målet är

222 SOU 1986: 19

att utveckla odi ñrverkliga sociala mål inom en idrottsñáoch att vinna erfarenheter ñr utvecklandet av en rening fritidsledarroll med social prägel inom en idrottsförening.

drivs i Näsby/Garmlegårdsamrådet i Kristianstad som har Projektet ca 6 OOO invånare och området anses socialt tmgarbetat . Näsby IF är den enda idrottsföreningen inom området oda 1980 skrev man till fritidsnämnd odm Socialnämnd för att få hjälp att klara den stora som ville delta i föreningens arbete odx de mängd mgdotlar sociala som fanns bland dessa ungdomar. Närmderna ställde problem och föreningen fick hjälp att söka medel hos socialsig positiva för barn- och ungdomsarbete och man fick styrelsen förebyggande medel att anställa en fritidsledare på halvtid. Karmmen finansierar nu verksamheten.

Under det första året satsade man helt på uppbyggnad av foreverksamhet,- handplockade ledare, startade knatte- och ningens flickverksamxhet, ungdomar mellan 12 - 16 år som de följde upp de senaste åren lämnat föreningen m.m.

Under 1983 kunde man bilda ñzäldrañárexxirxg som startat öppen verksamhet, dem som slutade i föreningen följa upp kontinuerligt och informera om föreningen i bostadsområdet.

1984-1985 inriktas verksamheten på att stärka föreningens sociala ansvar, integrera ungdomar med sociala och psykiska handikapp i verksamheten, förmedla kontakter ned bl.a. skola, hyresgästñoreoch utveckla alternativa aktiviteter främst ning, kvarterspolis genom föräldraföreningen.

Inom riksidrottsförbundet tror man att idrotten alltmer kommer att få sin bas i bostadsområdena och utvecklas mot farmiljeaktiviteter och att kommer in på en annan nivå i orgaspecialförbunden nisationen i frarmtiden.

5 I

i

SOU 1986: 19 223

Motorförarnas Helnykterhetsförbund och dess ungdomsförbund: :VHF och MF-mmgdon har inte något egentligt organiserat samarbete med socialtjänsten. Till en del anser :man att det kan bero på att den egna organisationen varit alltför blygsam med att ta kontakt med socialtjänsten .

I svaret på vår enkät har man dock gett ett antal exempel på aktiviteter tillsammans :red socialtjänsten. Vi återger här i huvudsak b/IBIEHS egen beskrivning.

Piteå: Kontakt med sociala faltarbetare, där mgdomsverksamhet genom en fast ldçal för NiF-Ungdom har kunnat erbjuda många ungdomar en viss form av försöksverksamhet.

Via arbetsñármedlingen har man kunnat erbjuda tjänster vid M-IF- Ungdcrrs verksamhet,- arbetscxrxhärxiertagarxie.

Ungdonslagen i kcmmnnen har också kmnat erbjuias meningsfull sysselsättning.

Glädjande är att konstatera att de som haft sociala problem har väl fmnit sig tillrätta i NIF-Ungdoms miljö, vilket då skall betraktas som en samhällsvinst, anser projektledaren i Piteå.

Sandviken: NJI-F-Ungdom har tillsammans med IOGT/NIO deltagit i Cityprojektet, sam bedrivits genom kommmens försorg. Du fortsättning på detta arbete vore önskvärt, då det visar på speciellt utsatta stadsdelar, men personella resurser saknas.

Sollefteå: Midsommarfirande - ett engagemang via NEW-Ungdoms alkoholpolitiska råd har bedrivits under många år och hummer att fortsätta under 1985.

224 SOU 1986: 19

Västerbotten: NEW-ungdom har blivit engagerad i förskolan genan samarbete med den sociala barnomsorgen. Vidare har visst samarbete skett under sportlov och läger. I Skellefteå kommer bostadsområdet Anderstorp mder 1985 att bli ett av de områden där [VHF- Ungdan tillsammans med socialtjänsten i Skellefteå skall samarbeta. Önskan från Skellefteå [VHF-Ungdom är att man får en bättre rutin mellan socialtjänsten och föreningarna. I dag är kontakterna alltför sporadiska.

Eskilstuna: Motorsommar i Eckersta är ett exempel där samarbetet fungerat bra mellan socialtjänsten och föreningarna. Det är en lägerverksamhet som under 1984 samlade mellan 25-42 deltagare per dag. Aktiviteten bedrevs inom lcommmerxs områden Lagersberg och Vittorp. Av deltagarna kan man i dag räkna drygt 15 som medlenmar, vilket måste ses som ett gott resultat. Nan kommer att fortsätta aktiviteten under 1985.

Partille: [VHF-Ungdom i Partille har varje fredag ett tiotal 14l7-årirxgar samlade till ungdcmsklubben för aktiv verksamhet i en drogfri miljö. Ungdomarna har under de tidigare barnaåren deltagit i M-F-Ungdcms verksamhet men har efterhand fått sociala problem. Projektledaren och instruktören i Partille säger att gruppen har fångats upp gencm personliga relationer till fritidsgårdsfolket inom Partille kommun. Direktkontakter med socialtjänsten och MF-Ungdon har inte skett utan de har fått en underhandsinformation från VHF-Ungdom. Här borde en förändring komma till stånd, menar projektledaren.

MF-Ungdan i Linköping samarbetar till viss del med Lirukg ig: Fältgruppen i närheten av wF-Ungdcmsklubbar. FG rekommenderar ungdomarna att komma till M-IF-Ungdcmsklubb i stället för att hänga på stan. En och annan blir faktiskt medlen. [VHF-Ungdom är också i färd med att öppna en mopedbana tillsammans med Lions Club. Till stor del har projektet startats av faltgruppen och ungdomsgården i cmrådet .

SOU 1986: 19 225

Stadsmissionen i Linktping

Frikyrkorna odu kyrkan har valt att redovisa kurser för arbetssökande ungdan på Vistgården utanför Linköping. [Vän tar anot ungdomar i ålderna 16 - 24 år som bara är arbetslösa eller san har andra problem t.ex. drogmissbruk. Kursen är på 10 vedçor oda kallas Leva Livet. Den drivs tillsammans med Liljeholmens folkhögskola i Rimforsa. Den är godkänd av skolöverstyrelsen san ALUkurs (särskild kurs för arbetslös ungdom).

Man tar enot 10-15 elever per kurs. Verksamheten cmfattar bl.a. arbetspralctik, lägervezzka, söka jobb-dagar, studiebesök, konsthantverk, natlagning, vardagsplanermg, gyrmastilç, sång/nusik m.m.

Samarbetet har enligt kursledningen varit mycket gott med arbetsförmedlingen, socialförvaltningen, försäkringskassan och skyddskonsulenter. Man planerar ytterligare kurser under 1985 och 1986.

Fråga 5

Vi övergår nu till fråga 5 som handlade an organisationernas önskemål inför en fortsatt utveckling av samarbetet med socialtjänsten på det ldcala planet. Svaren speglar till en del de hinder san redovisas under fråga 3.

Många av önskemålen är ganensamma for organisationerna. Dit hör behovet av ökad kunskap hos socialtjänsten cm föreningslivet i stort och speciellt on den egna organisationen och behovet av information cm socialtjänsten och vad socialtjänsten ñrväntar sig av ett samarbete. Nan önskar också sanråds- eller sanarbetsgrupper där man kan komna överens an samarbetsformer, planera lorkreta aktiviteter efter nänniskornas behov m.m.

226 SOU 1986: 19

Föreningarna måste ses scm en Verklig resurs, men måste få arbeta efter sina egna målsättningar oda inte styras av kommunerna. En önskan att få pröva okonventionella metoder framförs, liksom möjligheter till ideologiskt profilerade insatser inom socialtjänstens anråde.

till medverkan vid planering av insatser, deras innemöjligheter håll och utförande har många organisationer tagit upp. Man önskar att socialtjänsten tar tillvara de kunskaper som finns incm organisationerna, t.ex. om invandrares situation, am handikappades

förhållanden osv. tidigt i planeringen och inte sedan alla beslut

är fattade.

Några tar upp behov av samarbete mellan socialtjänsten od1 fritidsförvaltningen och att man inom kommunen eller bostadsanrådet kartlägger vilka behov som finns od1 vilka organisationer som finns för att sedan få till stånd en samverkan med föreningar for ett samarbete utiñån konkreta behov och med ñreningarnas olika inriktningar och förutsättningar.

Det alhränna intrycket av enkäten totalt är att socialtjänsten inte är en alltför vanlig samarbetspartner, att socialtjänsten har dåliga kunskaper om förenings- och organistionslivet, att det kan vara svårt att få kontakt, även om föreningen önskar det, oda att det finns en ömsesidig misstro till varandras möjligheter. Exemplen på korkret samarbete visar dock, att där nan har etablerat samarbete och skapat förtroende for varandra, har det utvecklats många positiva verksamheter för kannuntredborgarna.

5.7.3 Rapport från konferenser i Botkyrka, Perstorp och Umeå

Under våren 1985 anordnade socialberedningen tillsammans med socialförvaltningarna i tre kommmer, Botkyrka, Perstorp och Uneå

SOU 1986: 19 227

tre konferenser där föreningslivet i mrmnunen inbjöds att tillsanmans med socialförvaltningen diskutera samarbetsfrågor.

Konferenserna hade en likartad upplägguirlg ned korta inledningar od1 därefter grupparbete ned avslutande diskussion. Grupparbetsfrågorna var gemensamma för alla konferenser och konferenserna har ddçunenterats i rapporter san sänts ut till santliga deltagande föreningar.

Avsikten ned konferenserna ñár vår del var att få ökade kunskaper om samarbete föreningsliv-socialtjänst men också starta en sanarbetsprocess i de tre lconmmerna utifrån socialtjänstlagens intentioner .

Både ordföranden i socialnännderna oda tjä-nstanännen visade stort engagemang i planeringen och gencmförandet av konferenserna. Representanterna från föreningslivet visade b1.a. gencm sitt aktiva deltagande i grupparbetet att intresset för sanarbete ned socialtjänsten finns och att de frågeställningar som togs upp vid konferenserna var angelägna. I alla tre konummerna var det första gången representanter för ;föreningslivet i lummnen hade rröjlighet att tillsamnans ned socialtjänsten diskutera samarbete på bred front med socialtjänstlagen scm bas.

Konferenserna samlade nellan 40-55 deltagare på varje ort. De föreningar som hörsamnat kallelsen omfattade alla tänkbara intresseanråden. En stor vinst ned konferenserna var b1.a. att rqxesentanter ñr många olika föreningar i kommunerna fick nöjlighet att lära känna varandra och utbyta erfarenheter. Tyvärr hade inte invandrarföreningarna hörsammat inbjudan i så stor utsträckning scm vi hoppats Särskilt i Botkyrka där invandrarna är många saknades de helt och det upplevdes av de övriga ñjrenirxgsrepresentanterna scm em stor brist.

228 SOU 1986: 19

De tre kommunerna Botkyrka, Perstorp och Umeå valdes för att ge erfarenheter från olika delar av landet och från orter med olika struktur. Umeås organisation av fritidsverksamhet och föreningsstöd till barn- och ungdomsorganisationer under socialnämnden är ovanlig, de flesta kommmer har den uppgiften lagd under fritids-

Vid alla tre konferenserna fördom samma frågor för grupparbete. De rörde strukturinriktade, allmänt inriktade, individinriktade insatser och kamratstödjande verksamhet. Nan diskuterade erfarenheter av insatser av det här slaget, möjlighet till utveckling av verksamheten, hinder för utveckling och cm man fann det angeläget att ha samarbete med socialtjänsten. Frågorna återfinns i bilaga .

De deltagande föreningarnas erfarenheter av samarbetet på de tre områdena strukturella, allmänna och individinriktade varierar kraftigt. I allmänhet är dock samarbetet beträffande planering av bostadsområden och liknande minst vanligt. Däremot har många erfarenhet av planering av särskilda anläggningar eller genomförande av aktiviteter för särskilda grupper. På irxiividnivå redovisar självklart klientorganisationerna omfattande erfarenheter men också fackliga organisationer och pensionärsföreningar.

Från en grupp i Botkyrka säger man exempelvis

Samtliga föreningars representanter i gruppen redovisade olika former av stöd och insatser för personer med sociala problem såväl uttalade som outtalade. Ofta försöker man att utifrån sina personella resurser i ñreningen att stödja irxdividen, hjälpa till att lösa en del problem, fungera som en nätverksperson (anhörig). Det Vanligaste stödet sker genom att man erbjuder sin förenings speciella utbud av verksamhet och aktiviteter och i det sammanhanget försöker man också att undanröja eventuella hinder för deltagandet.

SOU 1986: 19 229

En förutsättning är dock att nan har nöjlighet till täta kontakter att man orkar med den scm man försöker hjälpa.

Utflykter, resor, gemenskap och uppföljning är viktiga inslag i aktiviteter för den san är speciellt utsatta.

En utveckling av de olika föreningarnas insatser ansåg gruppen vara nöjlig.

Av rapporterna från gruppdiskussionerna frangår att vägar att utveckla föreningslivets sociala insatser är många. Förslagen omfattar alla tre nivåerna och vi skall här ge en rad exempel på konkreta, konstruktiva förslag.

- För strukttminrüctade insatser kan ett ñreningsxåd ned bred förankring vara en bra samarbetspartner. - bör i större Föreningarna utsträdming samarbeta irxtördes och samordna sina aktiviteter. - Gå ut i ett bostadsanråde och ta reda på hur de har det som bor där för att beakta detta vid planeringen av nya bostadsområden. - bör ta initiativ till Föreningarna en målsättningsdiskussion om vilken roll de egentligen skall spela i sarüuället odm konkretisera detta i handlingsprogram. - att få ledare kan förändras cm nan Svårigheter tidigt fångar upp de ungdomar i föreningarna som har intresse för ledararbetet. - till Nñjligheter utbildning på arbetstid för att utvedçla kamratstödjarzde verksamhet i fackliga organisationer. - cm. Våga bry sig - sända brev till alla nyinflyttade för att tala cm vilka Ereningar scm finns. - Ge varje ny medlen i föreningen en fadder. - Försöka få kontakt med invandrarföreningar gencm särskilda kontaktpersoner eller gencm utbyte av aktiviteter exanpelvis olika kultuxralçtiviteter, dans, sång m.m.

230 SOU 1986: 19

- bör ha kunskap cm vilka föreningar Socialtjänstens handläggare scm finns Bär att kunna vägleda och réçomxrendera klienterna. Det kan exanpelvis ske genan informationsnöten på socialdistrikten där föreningarnas representanter berättar an sina verksamheter. - Bra och trivsamma ldçaler för alla ñreningar där nan kan skapa en känsla av ganenskap. - Ekoncxtüsla att t.ex. mer helt och långsik- Iröjligheter jobba i ett anråde rred att nå fler san står utanför föreningstigt livet i dag sant för att utveckla intresset hos deltagare som är speciellt utsatta. - Lokala eventuellt en föreningsknanferens an foreningskontalcter året. till välfungerande planeringsgrupper nen Ibpplingar absolut inga tunga nötesrutiner i samarbetsorgan i övrigt. - Bättre kontakter ned socialtjänsten ute på fältet i förebygoch avlastning av de tyngsta individproblenen som gande syfte är aktuella. - Lokal san till socialarbetare, skolföreningskatalog sprids kuratorer, skolinfonnation och naturligtvis till alla hushåll i kcmmundelen. - bör för att föreningen skall få hjälp ned [Vöjligheter skapas av informationsmaterial sant viss tolkservice vid översättning behov.

De hinder för samarbete san har redovisats från konferenserna överensstämrer till stora delar ned synpunkter från enkäten till riksorganisationerna. Föreningarna anses ha dålig kunskap an kom- Immens organisation, inriktning och aktuella planer. Det finns ett lågt intresse från lconmmexis sida att ta tillvara föreningslivets synpunkter nen det finns också samordningsproblen och motstridiga intressen incm föreningslivet. Brist på lämpliga lckaler och ledare är ett hinder som nänns av flera grupper liksom att föreningarna kan uppleva varandra san konkurrenter. Det är odçså svårt att få folk att engagera sig i andra nännismrs problem. Fördomar och rädsla är att lägga sig i anges som några av skä-

.v r i SOU 1986: 19 231 rx i len. Ofta fmgerar också föreningarna isolerade ned en liten grupp aktiva.

Ett hinder i samarbete kan vara att föreningarna är rädda för att bli betraktade som entrqarenörer som skall åtgärda viss typ av problem ñâr socialtjänstens eller bostadsföretagens räkning. Föreningarnas mål och innehåll får inte äventyras.

Är det angeläget att samarbeta ned socialtjänsten? I rapporterna från grupparbetena och de sammanfattande diskussionerna vid konferensen framgår det klart att man anser att ett samarbete ned socialtjänsten är angeläget. Föreningarna menar att de spelar en stor social roll i kommunen och att deras resurser förmodligen kan tas tillvara bättre samtidigt som de kan behöva stöd från socialtjänsten. De anser också att det är svårt att rwå ut till Hänniskorna utanför föreningarna och där kan socialtjänsten bidra med information. Men man vill inte bli socialtjänstens förlängda arm. En grupp uttrycker detta så: Gruppen anser att det är angeläget att gränserna för föreningens möjligheter och förmåga uttalas och att socialtjänstens ansvar förtydligas i det fortsatta kontakterna.

5.7.4 Rapport från socialtjänstprojektet. Föreningarna och - resultat %ialtjänsten några preliminära

I sin delrapport 2 cm de strukturirmüçtade insatserna har socialtjänstprojektet genomfört en delstuiie beträffande socialtjänstens samverkan med folkrörelser och andra organisationer inom de fyra ?nummer som cmfattas av projektet. Vi redovisar “när prelirminära resultat av studien.

Delstuiien har bestått av dels två ñågor i en enkät cm strukturinriktade insatser till samtliga socialnännders politiker och tjänstemän i projektets fyra lconmxner, dels gruppintervjuer med

232 SOU 1986: 19

socialsekreterare och fältassistenter. Ibtalt omfattar undersökningen 366 personer.

De två fágorrxa i enkäten lyder.

Socialnämndens insatser kan ta formen av ekoncmiskt eller annat stöd till ldçala organisationer och ñreningar. Anser Du att socialtjänsten bör ha denna uppgift och

Har D1 i Din verksamhet samarbetat :ned ldçala organisationer eller föreningar?.

I båda frågorna gavs möjlighet till öppna svarsalternativ.

Svaren visar att det fanns en betydligt större tveksamhet till stödet till föreningar än till andra strukturinrütade insatser. Endast 65 % av politikerna och tjänstemännen var positiva eller var tredje tillfrågad var negativ eller tveksam till stöd till föreningarna .

Bland tjänstemännen var fränst ledande tjänstenan oda faltassistenter positiva till föreningsstöd och de hade också största erfarenheten av samarbete med föreningar.

Bland politikerna tycks erfarenhet av samarbete med föreningar vara mest utslagsgivande för en positiv inställning till Ereningsstöd. Skillnaden mellan de politiska partierna var små.

Tjänstenännens erfarenheter av samarbete rörde i huvudsak missbruks- och klientorganisationer medan politikerna hade erfarenheter av betydligt fler typer av organisationer.

Gruppintervjuerna med socialsekreterare och faltassistenter tog upp hinder i samarbetet men också Iröjligheter till framtida samarbete.

SOU 1986: 19 233

socialsekreterarna finns det en gräns Bär samarbete med Enligt klientorgaxlisationerna. Om samarbetet blir alltför omfattande riskerar klientorganisationens karaktär av kamporganisation att gå förlorad.

Hinder för samarbete ansåg man finnas hos såxäl klienter, föreningar sam socialsekreterare.

Klienter med arbetslöshet, misämuk och dålig ekonomi ansåg man väl kunna gå in i en klientorganisation men de möter svårigheter i t.ex. en hyresgästförening, Hem odu Skola eller liknande. Många klienter har också så svåra akuta problem att de knappast orkar engagera sig utanför den egna privata sfáren.

Hinder bl.a. vara den starka hos föreningarna ansågs inriktningen på föreningens eget intressecmråde och den mderordxiade roll sam social gemenskap kan få till följd av detta.

Hinder hos socialarbetaren ansågs bl.a. vara brist på tid, metoder och kunskaper am vad olika -står för och vilka som föreningar finns incm karmtmen/distriktet.

möjligheterna för ett framtida samarbete togs också upp i intervjuerna. h? individnivå såg man en utveckling mot stuiieñrbmd och fackföreningar. På iältarbetsnivå såg man en möjlighet att utifrån en probleminventerirxg i ett bostadsområde samarbeta med föreningar i området för att lösa problemen.

Bildningsförbunden ansågs också kunna rikta sin verksamhet i större utsträckning mot vissa klientgrupper exempelvis ensamstående föräldrar, arbetslös ungdom osv.

Socialarbetarna borde, ansåg man, kunna fungera sam konsult/rådgivare till föreningar och kontaktkommittêer sam identifierat ett problem och vill arbeta med det.

234 SOU 1986: 19

5 . 8 överväganden och förslag

5.8.1 Alhränt

När det gäller sanarbete mellan föreningslivet och socialtjänsten skiljer vi mellan socialtjänstens förenings- och orga- _s_tö_§ till nisationslivet och samverkan mellan ñreningslivet och socialtjänsten. Vår utgångspunkt är att socialtjänsten bör vara aktiv enligt socialtjänstens mål och medverka till att förstärka det civila samhället och slapa förutsättningar för problemlösande sociala nätverk. Samtidigt bör socialtjänsten verka for att myndigheternas roll reduceras, liksan det som är negativt i kommersialismen. Vi anser att socialtjänstens mål att medverka till att utveckla enskilda eller gruppers egna resmrser och aktiva deltagande i sanhällslivet bör tillgodoses gencm att organisationerna står fria både mot staten och dess organ och i förhållande till negativa Iconmersiella krafter. Till de senare hör betydande delar av det karmersiella kultur- och fritidsutbudet.

Principerna för socialtjänstens stöd till ñreningslivet är att stödet inte får :medverka till att styra organisationens verksamhet.

Socialtjänsten har anledning att länna stöd till organisationer som medverkar till att etablera sociala nätverk. Många föreningar har en social inriktning såscm de s.k. R-förbunden, Verdandi, länkorganisationer och handikapporganisationerna. Det är angeläget att socialtjänsten stöder dessa organisationer i deras sociala verksamhet likscm olika ungdomsorganisationer.

PRO och andra pensionärsorganisationer bedriver verksamhet bland pensionärer och medverkar på olika sätt till att ge de äldre ett aktivt och innehållsrikt liv. Det är därför också naturligt att de erhåller socialtjänstens stöd.

SOU 1986 : 19 235

På senare tid har idrottsrörelsens sociala roll åter kommit i blickpunkten. Den ungdansverksanvhet san många idrottsklubbar bedriver är en viktig förebyggande insats. San vi visat finns det ett relativt stort intresse Rör ett ökat engagemang i sociala frågor inan föreningslivet. Det kan vi se både i enkätsvaren från riksorganisationerna och i rapporterna från de tre konferenserna. Detta bör medföra att socialtjänsten överväger stöd för social verksamhet inte bara till de traditionella sanarbetsparterna. Speciellt idrottens snåklubbar kan behöva stöd för den åldersintegrerade verksamhet de bedriver.

En organisationsforeteelse som odså bör kmna påräkna socialstöd är olika kooperativ. De vanligaste formerna av tjänstens kooperativ som har kontakter med socialtjänsten är forskoldmcperativ. Cm förskolekocperativ skall kunna verka på sanna grund wn socialtjänstere målparagraf förutsättes att de kan arbeta på sanna ekonomiska villkor scm de kommunala förskolorna.

5.8.2 Stödfomerna

Socialtjänstens stöd kan ske på olika sätt från opinionsbildning till ekonomisk hjälp beroende på den lokala situationen. Andra nämnder och styrelser i kolumnen har ofta ett nära sammarbete ned föreningslivet t.ex. skolan, fritiden oda kulturen. Det övergripande ansvar som socialnännden har gör att nämnden exanpelvis kan överlägga ned fritidsnämnden eller kommunstyrelsen cm betydelsen av ett väl utvecklat föreningsliv. Den förebyggande roll som föreningslivet har är givetvis komnunalekoncniskt svår att beräkna. Men i relation till alternativ som drar stora personalkostnader brukar socialtjänstens argument for ett vidgat föreningsstöd vara hållbara.

De flesta brottas ned éçoncmiska svårigheter. Det är ñreningar därför ofta nödvändigt att konurunen lärmar ekoncmiskt stöd är verksamheter eller speciella projekt. I den mån inte stöd budge-

236 SOU 1986: 19

terats i annan ordning kan det därför vara rxödvárxdigt för socialnärrnden att äska medel Bär ekornniskt stöd till organisationsnvet för projekt som är särskilt viktiga för socialtjänsten. Även i detta samnanhang bör betonas att stödet till föreningarna har förebyggande karaktär och på sikt leder till sociala effekter san också kan motiveras ekorxanislct. Men det kan också finnas behov av annat ekonomiskt stöd. San vi understryker i avsnitt 5.5 är det viktigt att kooperativ san handlägger frågor som mmmunen traditionellt svarar för, exempelvis kooperativa förskolor, får ekonomiskt stöd i sådan anfattning att de kan bedriva en verksamhet av god kvalitet och erbjuda sina tjänster till sanna kostnad scm komnunen. Risken är annars att nan inte når alla som behöver servicen - är i fara. jämlikhetsrtmålet

Lokalfrågorna är brännande problan speciellt för snå klubbar odu grupper som inte tillhör någon riksorganisation. Det är santidigt regel att det finns relativt gott cm ldcaler av olika slag san inte används eller som används bara på dagtid. Det är resursslöseri att inte exempelvis försöka använda forskoleldcaler och fritidshanslokaler även på kvällstid för eller föreningsändamål för olika gruppers behov.

Socialnämnden kan ta initiativ till eller medverka till en kartläggning av lokaltillgången i komrrunen eller i en kon-mundel tillsamnans med t.ex. skolan, fritiden och kulturen for att kunna lösa lokalbehovet för förenings- och organisationslivet. Behovet av lokaler gäller i princip tre områden

expeditionslokaler och styrelserum - verksamhetslckaler för fortlöpande aktiviteter och - rröteslokaler .

S011 vi rmännt är föreningarnas behov skiftande och varierar komnmn- och cmrådesvis. Föreningar kan ha behov av fast personal för administration eller Er löpande aktiviteter. Det är mycket få

SOU 1986: 19 237

föreningar som lan klara av kostnaderna för anställd personal. Även här måste lqanummens socialnärmd bevaka de sociala Inålen. Ibland kan det vara ñrdelaktigare an organisationer anställer personal för sociala insatser. Alternativet kan vara att kommen utökar sin personal. I så fall innebär stödet till föreningslivet ingen reell kostnadsökning. Även cm föreningarnas verksanhet bygger på ideell grund kan det vara nödvändigt att ha anställd personal för att uppnå tillräcklig stabilitet i verksanheten.

Till de resurser som organisationslivet behöver hör utrustning för information. Ibland kan det vara lämpligt att socialtjänsten medverkar till att ställa resurser till förfogande genom att föreningslivet får disponera dupliceringsutrustnirxg, kopiatorer eller skrivnaskiner. Incm stora komnunala förvaltningar kan kontorsutrustning san är användbar men av andra skäl avföres ur inventarieregistren kanske tillföras organisationslivet utan kostnader för föreningarna.

Incm vissa områden är föreningslivet föga utvecklat. Det kan bero på flera olika saker, brist på ldaler, att cmrådet är nytt eller att det har stor cmflyttning. Av vår diskussion frangår att vi anser att det sociala nätverket har en avgörande betydelse för människors sociala välbefinnande. I segregerade bostadscmråden sker ofta en stor cmflyttnjng av boende. Detta leder till att många förlorar förankring i ett stabilt socialt nätverk. Detta gäller särskilt barnen och de unga. Det är därför angeläget att socialtjänsten medverkar till att minska anflyttnirxgen. För detta fordras ett samarbete med konmmens andra organ och en långsiktig planering.

I socialtjänstens roll i satmällsplanerirlg bör ingå att med sin sakkunskap bevaka utformningen av boendaniljöerna. Socialtjänsten bör kunna redovisa sin erfarenhet cm vad scm behövs för att utveckla sociala nätverk. Häri ingår också miljömässiga förutsättningar för föreningslivet.

238 SOU 1986: 19

5 . 8. 3 Samverkan

Principerna för socialtjänstens samverkan ned organisationslivet är att socialtjänsten inte får nenligt inverka på föreningslivets integritet, initiativkraft och nöjlighet att kritiskt granska vår tids olika företeelser .

Förutsättningarna för samverkan är sanna som för socialtjänstens stöd - och sanverkande mål oda syfte socialtjänstens föreningars måste i de konkreta sanverkansñågorna någorlunda semnanfalla. Det måste ned andra ord föreligga en kortsiktig eller långsiktig intressegarenskap.

Under dessa förutsättningar kan sanverkan ske ned skilda organi-

sationer, ideella ñreningar, intresseorganisationer, idrottsföreningar eller politiska organisationer.

Samverkan kan etableras är att nå olika syften. Socialtjänsten har redan gencm nedbestännandelagen en lagbunden form av samverkan ned de fackliga organisationerna som är representerade genan personalen inan socialtjänsten. Samverkan med de fackliga organisationerna kan byggas ut för att utveckla socialtjänstens organisation i danokratiseringssyfte. Så finns exenpel på att verksamhetsråd inrättats vid enheter inan socialtjänsten där de fadçliga organisationerna är representerade tillsammans ned representanter för brukarna.

Det är också rimligt att socialtjänsten ställer sig positiv och samverkar för att bygga upp kollektiv eller kooperativ för drift av olika service- eller behandlingsändamål.

Samverkan kan gälla individinriktat arbete, förebyggande arbete eller strukturförändrande insatser. När det gäller individinriktat arbete är det ofta nöjligt att av föreningslivet få hjälp ned

SOU 1986: 19 239

l...á.._._.4.,_...,_...

att skaffafram kontakt- eller stödpersoner och även familjehan och stödfamiljer.

Den uppsökande Verksamheten behöver inte alltid innebära att 4,4 socialtjänsten är den aktiva uppsökande parten. Ibland kan det

a..-, vara lärrpligare cm socialtjänsten informerar an sina resurser odx

._ de som behöver dessa får söka upp resurserna vid behov. I detta fall kan också samarbete ske med föreningslivet exenpelvis med klientorganisationer för att presentera hela det totala utbudet i, av resurser i kommunen såväl föreningarnas scm socialtjänstens. ,,ip Ett anråde san väl lämpar sig för samverkan är samhällsplaneringen och socialtjänstens egen verksamhetsplanering scm delvis i varje fall sammanfaller. Samverkan bör kunne ske speciellt på följande områden:

behovsanalys resursñrdening - :metodutveckling - . utbildning

Vad är mer naturligt än att socialtjänsten samverkar med pensionärsorganisationer, föräldraförenirxgar, fackliga organisationer, klientorganisationer och handikapporganisationer när det gäller att analysera behoven av sociala insatser i ett bostadsområde eller en konmm. Dessa organisationer har ofta en god kännedon cm förhållandena var och en på sitt område. Klientorganisationerna känner missbrukssituationen, föräldrañrenirmgar kan känna till var barncnsorgsresxirser bäst behövs och handikapporganisationer känner till behovet av fysisk planering och av social service.

När det gäller samverkan cm resursfördelning finns det måhända skäl att först påminna on att det ännu inte några beprövade

ginns

instrument för resursfördelning enligt socialtjänstens mål. Det saknas användbara fördelningsnycklar. De hårddata som kan an-

240 SOU 1986: 19

vändas och som exenpelvis rör antalet hushåll, deras sammansättned on antalet barn i

ning, åldersfördelning uppgift speciellt

förskoleåldern cm inkomst Od] socialbidrag behöoch pensionärer, ver ned beskrivningar cm den sociala situationen i kompletteras respektive kommm eller bostadscmråde. Här kan föreningslivet spela en viktig roll i samverkan med socialtjänsten.

Det kan kanske låta främmande att samverka ned föreningslivet cm metodutveckling. Men de tendenser san kan finnas till en netodutincm Irlissbmksvården) san tär det svårare veckling (exempelvis att nå vissa sociala skikt kan Inåhärxia påverkas vid diskussioner med klientorganisationerna. Arbetsnetoder od] administrativa metoder incm bör kunna diskuteras i sanverkan ned hentjänsten Detsamma gäller den pedagogiska och pensionärsorganisationer. sociala arbetsnetodiken incm förskolesektorn scm kör diskuteras och utvecklas i samverkan med föräldraföreningarna.

Även när det fortbildning av personal bör samverkan kurma gäller ske ned olika föreningar. Socialtjänstens personal kan ha mycket att lära av kamratstödjande arbete. De kan fackföreningarnas också ha fördel av synpunkter från R-förbuxzden på arbetet.

5. 8. 4 Exempel på samverkansbehov 1 1

i

Vi vet alltså vårt att det finns ett gencm bakgrundsmaterial á relativt stort intresse från föreningslivets sida att samverka 1 i med socialtjänsten. i 1 a a Det vi känner tveksanhet inför är om notsvarande intresse/ enga-

i

är samarbete ned föreningslivet finns incm socialtjän- 5 gemang z

sten. enkät som vi redovisat tidigare i

Socialtjänstprojektets vissa betänkligheter. Floran av punktinsatser och bristen inger på samlade i samarbetet ned föreningslivet tyder nöjli-

lösningar*

samarbetet på personliga initiativ oda inte är gen på att bygger ett arbetssätt för socialförvaltningen i dess helhet. integrerat

SOU 1986 : 19 241

Socialtjänsten har inte heller några gamla traditioner att falla tillbaka på i samarbetet ned föreningslivet i stort. Erfarenheterna begränsas ofta till klientorganisationer eller andra föreningar scm står socialtjänsten rxära. Andra nännder oda styrelser har däremot ofta ett betydligt bredare kontaktnät mot föreningslivet. Solan har t.ex. i den samlade skoldagen samarbete ned många olika organisationer. Eritidsrxännden ger ekoncmiska bidra; till ñjreningar/organisationer och förvaltar ldçaler och anläggningar som organisationerna nyttjar och kulturnänndens verksamhet bygger till stor del på samarbete med föreningslivet.

Övriga nännder/ förvaltningar har således kontakter ned föreningslivet och ñáreninglivet har ett intresse för samarbete ned socialtjänsten, även an det finns många inslag av tveksamhet oda nxisstämcsarüuet och vissa socialförvaltningar har ett relativt svalt engagenang. Dessa faktorer bör leda fran till det san rågra kommmer redan arbetar efter och som vissa projekt odçså pekar på, nämligen en samverkan mellan de förvaltningar som alla har ett behov av att samarbeta ned föreningslivet, fritid, kultur, skola och socialförvaltning. En sådan fyrnänndssanverkan blir då utgångspunkt for samarbetet ned föreningslivet i lcormrunen, kcnmundelen eller bostadsområdet.

Vi skall se litet närmare på cm en sådan samverkan kan föra oss mot exenpel på lösningar, där ett intensifierat, konkret samarbete mellan socialtjänst och föreningsliv kan uppnås.

Utgå från människornas behov

Den största delen av dygnet vistas människan i sitt bostadsområde och sin konmundel. Det gäller i särskilt hög grad barn odm ungdomar, nen också äldre. Samhällets service byggs upp ned närsanhället som utgångspunkt för att ge närhet. Även det kormersiella utbudet av fränst butiker, nen också restauranger och barer riktar sig till bostadsonrådet. lokaler för föreningsliv och anlägg-

242 SOU l986: 19

ningar för idrott och récreation slapas ute i bostadsområdena. Boinflytandet i de allmännyttiga bostadsftáretagen bygger på bostadsområdet liksom alla bostadsrättsföreningar. Distriktsnämnder, kotmmndelsnämnder och distriktsiförvaltnirmgar blir allt vanligare. Likaså har sjukvårdens utbyggnad av primärvården samma inriktning .

Hur ñárändrar denna utveckling socialtjänstens arbetssätt? Tar man tillvara de nya förutsättningar som en närhet till människorna rent fysiskt ger möjligheter till? Socialnämndens ansvar enligt SoL att delta i samhällsplaneringen och stödja förekyggande arbete Lör grupper od: enskilda, påverkar det socialnämndens arbetsformer eller arbetar man i stor utsträckning brtfarande

skild ñån övriga samhället? På den punkten må var od1 en svara

för sig, men det finns exempel på, bl.a. i Norrköping och Västerås, att man har försökt ta ett samlat grepp för att förbättra kommuninnevånarnas levnadsförhållanden. I båda mmmmerna har man främst haft barns och ungdomars behov som högsta prioritet. Samarbetsformer mellan skola, fritid, kultur odm socialförvaltning har blivit utgångspunkt för gemensamma insatser. Till grund för åtgärder och prioriteringar ligger en analys eller enklare beskrivning av förhållandena i bostadscmIådet/råtorsanrâdet. I Norrköping har samarbetsgruppen egna medel från de resp. förvaltningarna, som den kan använda är stöd till bl.a. föreningarnas aktiviteter. Föreningslivet är också representerat i sanrådsgruppen, förutom att det på sina håll har eget föreningsråd eller en föreningsallians .

Vi anser att det finns anledning att se närmare på den här samarbetsnodellen som utgår från behov i människans raämlaste omgivning. Till grund för samverkan måste man finna former för samarbete mellan förvaltningar/nämnder, både på politiker- odx på tjänstenannanivå. Men organisationen får inte bli ett hinder med många och långa beslutsvägar, utan skall i stället förkorta beslutsprocesserna så att åtgärder kan sättas in snabbt när så be-

sou 1986: 19 243 .v Vvnv-n hövs. Erfarenheterna från bl.a. Norrköping; visar att politiker V ., och fáltarbetare måste ha ett nära sanarbete oda att nan skall ._e_ , undvika hierarkiskt uppoyggda beslutsorganisationer. Representanter från föreningslivet bör finnas ned, bl.a. för att hela tiden få med föreningslivets speciella profil i arbetet.

Nästa steg anser vi bör vara en anrådemeslcrivning eller områdesanalys, där man beskriver cmrådet ned hjäp av kcmrmmstatistik. Man ger en allmän struktur ned ålder, faniljebildning, irkomstförhållanden, bostadsförhållanden, resurser i form av anläggningar, föreningar/organisationer, ldçaltillgång, rekreationsnöjligheter, hälsoläge (i sanarbete ned primärvården), särskilda problan exempelvis arbetslöshet, negativ gängbildning, brister i sarnhällsplanerirzgen osv. Listan kan göras oändligt lång, nen vi tror att den komner att kunna begränsas på ett naturligt sätt i det praktiska arbetet.

Ett naturligt nästa steg bör enligt vår nening vara att ned den här dtwådesbeslcrivningen kalla till en arbetskonferens med deltafrån de berörda förvaltningarna, föreningslivet i aurådet, gare primärvården, kyrkan Od] övriga som kan bidra ned viktiga synpunkter. Hyresgäströrelsen och dess mntaktlçonmüttêer är betydande i det lokala arbetet. Konferensens syfte bör vara att bilda underlag ñár ett aktionsprogran/åtgärdsprogran ned en bred nedverkan från anrådet. Det bör kunna innehålla både kortsiktiga och långsiktiga mål .

Aktionsprogramnet bör sedan förankras i cmrådet, bland organisationer och föreningar nen också så långt nöjligt hos alla i anrådet, i skolorna, på daghan, på fritidshem, fritidsgårdar, arbetsplatser, hos kammens personal, i församlingen och hos primärvårdens personal .

Progrannets innehåll skall spegla det behov närmiskorna i området har och kan följaktligen vara av olika karaktär i olika konmmde-

244 SOU 1986: 19

lar. Det kan få till följd, fränst i stora kcxnnumer, att prioriteringar mellan anråden i en kommun måste ske på koxrrmnstyrelseeller fullnäktigenivå. Erfarenheter från Norrköping visar att det kan finnas stora fördelar med att sanarbetsorganet har egna medel för ex.vis särskilda insatser gencm föreningslivet i området.

Med tanke på de hinder som har redovisats i våra enkäter och diskussionerna med föreningslivet är det tänkbart att man åtminstone initialt måste satsa en del på utbildning an föreningsliv och organisationernas arbetsformer för komnunens personal från de fyra förvaltningar som är involverade i samverkan. Information behiávs också till föreningslivet cm de satmällsinsatser som finns i cmrådet oda an de ambitioner man har att förbättra levnadsförhållandena i anrådet/kaxmurmdelerx.

Svenska lcorrurunförbmdet har under ett antal år analyserat samverkan mellan de fyra näxmderna/ förvaltningarna fritid, skola, social och kultur. [Van har bedrivit kursverksamhet centralt odu regionalt och kan i dag erbjuda viss utbildning till komnunerna. I den samverkan nan förespråkar ingår även ñáreningslivet san en del och arbetet är främst riktat till barn och ungdomar.

Det exempel på samverkan vi här har redovisat bygger alltså i mycket på en initierande och drivande aktivitet från socialtjänsten eller andra kommunala organ. Det finns en annan modell som sakta håller på att växa fran. I denna är det organisationerna, exanpelvis bostadsrättsñjrenirxgar eller loontaktkoxmüttêer m.fl. san tar initiativ till att organisera insatser för större gemenskap och grannsolidaritet. Det är organisationerna san initierar och driver aktiviteterna. Scm jämbördiga parter förhandlar de med socialtjänsten eller andra kommunala organ an resurser. De utvecklar projekt där även socialtjänsten inbjuds att deltaga som observatör. I derma modell frigörs ofta på ett helt annat sätt enskilda Iränniskors resurser och ansvar. Det förstärker det civila samhällets problanlösande sociala nätverk. Det som utvedçlas i

SOU 1986: 19 245

bostadsområdena - lite trevande odn försiktigt återspeglar den aktivitet i sociala frågor san betydligt tidigare initierats på arbetsplatserna av fackföreningsrörelsen.

Tre nivåer ä samarbetet

Det samarbete san vi tidigare har beskrivit rör fränst allmänt inriktade insatser i ett bostadsområde eller en lcommundel, men socialtjänstlagen ålägger odçså socialnämnden sanarbete med organisationer och föreningar i stmkturinrjktade och inrlividinrilctade insatser .

Strukturinriktade insatser

Trots att socialnämndens vanligaste samarbetspartner är klienterganisationer, handikapporganisationer och pensionärsorganisationer tycks nan inte i någon större anfattning använda dessa organisationers kmskap i planeringen av socialnämndens egen verksanhet och innehållet i verksamheterna. Vi anser att organisationer med kunskap cm missbruk och missbrukares levnadsvillkor skall vara aktiva medarbetare i planering av insatser Er nxisánruieare. Handikapporganisationerna gencm KHR skall nuedverka vid planering av hantjänst, ledsagarservice, färdtjänst osv. Det mest etablerade samarbetet förefaller finnas när nan tillsamnans med pensionärsorganisationerna planerar äldreservicen, men även här upplever man att organisationerna kommer in i ett allt för sent skede och att nan därför inte reellt kan påverka planeringen. Vi anser därför att organisationerna och föreningarna slall lconma in i ett så tidigt skede att deras synpunkter kan beaktas i planeringen.

Den här typen av samarbete rör vanligtvis kanmmövergripaxüe frågor och fordrar ardra former av samarbete än det vi har beskrivit med bas i bostadsområdet eller komnundelen. Arbetsgrupper för särskilda projekt, referensgrupper eller permanenta råd är olika modeller för att nå ett sådant planeringssamarbete.

246 SOU 1986: 19

Socialtjänstens deltagande i samhällsplaneringen i krammunen kan, anser vi, ges större tyngd cm nämnden förstärker sina kunskaper genom direkt planeringssamarbete med organisationer och föreningar och tar med deras erfarenheter och kunskaper cm levnadsförhållandena i kommmen. Det samarbete som vi beskrivit på booch lcommmdelsnivå anser vi också kan ge social-

stadscmrådes-

nämnden ökade kunskaper am invånarnas förhållanden och behov oda även ge uppslag till förändringar san kräver förnyelse i bostadsoch annan planering inom kcmmundelen eller i kommunen i stort.

Individinriktat arbete

Kamratstödjande verksamhet i mer eller mindre organiserade former förácolnrner i såväl fackklubbar sam pensionärsförenirxgar och andra föreningar. Ett demokratiskt och solidariskt föreningsarbete fungerar i sig självt kamratstödjande, men det kan behöva utvedçlas ñár att hjälpa den enskilde medlemmen i en besvärlig situation eller för att engagera ensamma människor i föreningsarbetet. Vid de tre konferenserna diskuterades bl.a. denna problematik och man efterlyste en medveten satsning från föreningarnas sida för att förbättra medlemsvården, dvs. bättre ta hand cm kamrater som är på väg ut ur föreningsgeluenskapen och en strategi ñr att värna om nya medlemmar och se till att de inlammas i föreningsarbetet. Här behöver föreningarna utveckla egna arbetsformer och få hjälp i utbildning av ledare. Man pekade under konferenserna också på vikten av att ta med hela familjen i föreningsverksamheten i större utsträckning, dvs. engagera föräldrar i barn- och ungdamsarbete och ta med barnen i föreningslivet för vuxna.

Socialsekreterare och annan personal inom socialförvaltningen behöver ökade kunskaper cm föreningarna i de områden eller distrikt där de arbetar. Det kan underlättas av att men upprättar ett samarbete med föreningslivet i kammundelen enligt det exempel scm vi tidigare har redovisat. Både personal och kommmurumedborgare

$ SOU 1986 : 19 247

..,.v_n._..

i ett område behöver också veta vilka föreningar och organisatio-

1,..., .

ner som finns i lcommlmen/komummdelen och vi anser därför att en katalog med presentation av föreningarna med namn, telefonnummer och adress på kontaktpersoner kan vara ett bra att hjälpmedel ñnmedla kontakt med föreningslivet.

Föreningarna behöver odçså få kunskaper an socialtjänsten scm vi påpekat tidigare och man behöver veta vart man kan vända sig cm man vill hjälpa en kamrat som har problem. Vi vill här stryka under att kontakter mellan föreningen oda beträffsocialtjänsten ande en enskild person alltid måste ske tillsammans med honan eller henne eller med hans eller hennes medgivande.

Socialtjänsten måste i samarbete med föreningslivet och den enskilde vara mottaglig för de förslag och krav san ställs på socialtjänsten. Om man hela tiden avvisar föreningens krav och dessutcm ser föreningen som Iconkurrent till socialtjänstens egen verksamhet eller det egna behandlingsarbetet, finns det små möjligheter att utveckla föreningslivets engagemang för en enskild människa och hennes problem.

Uppföljning

san vi har sagt tidigare förekommer ett samarbete mellan socialtjänsten och föreningslivet i varierande omfattning, men huvudsakligen i form av pumktinsatser. Våra exempel och vår redovisning av erfarenheter ute i landet syftar till ett samarbete mellan socialtjänst och föreningsliv som en integrerad del i socialtjänstens arbete. Vi tror att det krävs mycket av utvecklingsarbete i kommunerna för att nå ett sådant mål och anser att kmmmunerna måste få stöd och vägledning i uppbyggnadsarbetet. Vi anser att socialtjänstens samarbete med och föreningslivet med övriga förvaltningar är en mycket viktig bas för ett förebyggande arbete och för att utforma socialtjänstens verksamhet efter medborgarnas behov. Det är också utgångspunkten för att ge enskilda människor

248 SOU 1986: 19

möjlighet att stärka sitt sociala nätverk och stärka enskildas och gruppers inflytande i samhället i stort.

Vi anser att socialstyrelsen bl.a. gencm meddelandeblad Odl på annat sätt t.ex. gencm konferensverksanhet och överläggningar med rqzwresentanter för föreningslivet och socialtjänsten skall stödja kormmnerna i detta arbete. Tillsammans ned Kommunförbundet bör nan också utveckla utbildningsprogran och organisationsmodeller för socialnämndens samarbete med andra nämder, förvaltningar oda föreningsl iv .

SOU 1986: 19 249 __ 6 SPECIALMOPDIERING w› _m_ ,. a. 6.1 förslaget till lag cm ändring i socialtjänstlagen

6 §

Förslaget innebär en viss precisering av i vilka situationer som det kan föreligga en rätt till bistånd. Genau ärdringen markeras således dirdçt i lagen att bistånd kan anfatta både áconcmiskt bistånd och armdra stödinsatser. Vidare exanplifieras de grupper som framför allt kan tänkas ha behov av annat än ekoncmiskt bistånd. Uttrycket särskilda insatser är avsett att narkera en gräns not mera generella insatser san socialnämnden tillhandahåller vissa kategorier av människor. Avsikten är därenot inte att utesluta andra grupper än de uppräknade från Iröjligheter att få bistånd. Så kan t.ex. en person få bistånd i form av en kontaktperson utan att den ñár vilken kontaktpersonen forordnas direkt kan hänföras till någon av de uppräknade kategorierna. Gruppen nännislor med handikapp bör dock ges en vid tolkning. Hit hör givetvis t.ex. missbrukare.

Ändringsförslaget har tillkommit för att så långt möjligt klargöra i vilka situationer som en biståndsfråga över huvud taget

kan anses vara ñranål för prövning och därigenon wra det lätta-

re att ta ställning till vilken besvärsordnirag som skall gälla. Därenot har avsikten inte varit att på något sätt narkera när bistånd bör beviljas.

Se i övrigt den allmänna motiveringen, avsnitt 3.6.

22§

Förslaget har motiverats i avsnitt 1.5.5.

250 SOU 1986: 19

Tillägget innebär att den kommun san har cmbesörjt en placering för vård eller boende i en kommun skall ha det samlade

annan

ansvaret för all stöd odm hjälp. Placeringskomtmunen svarar således for både själva vårdkostnaden odn det bistånd i övrigt som behövs. Detta innebär ett visst undantag hån principen an vistelsekcxmmmens ansvar som syftar till att åstadkomma ett mer sanmanhållet vårdansvar. Undantaget gäller dodç endast sådant stöd som utgör bistånd enligt 6 § och inte t.ex. färdtjänst ooh barnomsorg, scm utgår enligt kommunens vanliga turordningsregler i fråga am dessa tjänster. I det senare fallet är det således fortfarande vistelsekommunen som är ansvarig, i den mån kommunerna inte kommer överens cm en annan ordning.

Även cm vård i en annan komrmun än henkomumunen har tillkommit på initiativ av en annan huvudman, t.ex. kriminalvården eller sjukvården, blir hetkcmmunen ansvarig for allt det bistånd enligt 6 § SoL som behövs. Detta gäller både vårdkostnader och annat bistånd scm blir aktuellt efter det att kriminalvårdens resp. sjukvårdens ansvar upphört. Däremot berörs inte eventuellt bistånd under vistelse på t.ex. en kriminalvårdsanstalt.

Ibland har den person det gäller inte någon herkormmm i egentlig mening. Han har kanske inte vistats i sin mantalsslorivningslcommun på många år. I sådana fall bör den kommun som han kan anses ha mest anknytning till bli ansvarig. Om en person har vistats på t.ex. en sjukvårdsinrättnirzg i många år kan den kommun där denna ligger anses vara den kommun som den enskilde har mest anknytning till. Blir det fråga cm bosättning i en annan lcomrmun bör ärendet flyttas över dit.

Tillägget innebär inte någon ñárändrirxg av principen an vistelsekomtrrlunens ansvar i sådana fall då någon beger sig till en annan kommun än henkomurunen och där söker hjälp av rågot slag, t.ex. till vård för alkoholmissbruk på ett behandlingshem. I dessa fall skall således vistelsekomumunens ansvar tillämpas fullt ut, vilket

sou 1986: 19 251

inte hindrar att det många gånger kan vara länpligt att givetvis missbrukaren beger sig till sin hankarmm för att få vård.

72§

Se den allmänna notiveringen, avsnitt 1.5.5.

Ändringen innebär att ett ärende san avser vård eller någon annan beträffande en enskild skall kmna flyttas över till en åtgärd annan SDCiaIHÄIIYIÖ, även cm denna näxmd inte samtycker. Beslutanderätten har lagts på länsrätten. Givetvis är tanken att lcormrunerna även i fortsättningen normalt skall komma överens, när en överflyttning bör kanna till stånd. Endast i de fall då detta inte är möjligt blir det nödvändigt att göra en framställning . til l länsrätten .

Bestämmelsen skall framför allt kunna tillämpas dels när någon flyttar från en kommm och bosätter sig i en annan, dels när en person san har vistats länge på en institution utanför sin henkonumm flyttar till t.ex. eget boende. Det är då ofta läxrpligast att den nya vistelsekcxmnmen betalar de kostnader som uppstår, i vart fall cm det blir fråga cm en längre tids vistelse. Den 120mmun där institutionen ligger måste dock ta på sig ansvaret till dess att en överflyttning kan ske. Gencmgående bör gälla att endast ärenden som avser insatser av en viss varaktighet skall kurma flyttas över.

För att den enskilde inte skall komna i kläm och bli tvungen att vänta på hjälp måste alltid den Icomnun, där han rent faktiskt vistas när det visar sig att hjälp behövs, primärt ta på sig ansvaret och påbörja handläggningen av ärendet. Det är således denna konunm som skall göra franställnirxg till länsrätten, an det

visar att hankomnunen inte frivilligt tar över ärendet. Gi-V

sig vetvis bör länsrätten i sin bedömning av an överflyttning skall ske eller inte i första hand se till vilket som är bäst för den enskilde .

252 SOU 1986: 19

Av det nya andra stycket framgår att även sekretessbelagda uppgifter får lämnas över från en Iconmm till en annan när ett ärende flyttas över.

73§

Ändringen innebär att andra stycket utgår. Innebörden av denna bestämmelse har, som vi redogjort för i avsnitt 3.6.3, i ddtrin och ;raxis ansetts tveksam. Eftersom det ñamgår av allmänna best-.ärmelser inom förvaltningsrätten att besvär får anföras endast av den sam beslutet angår, är den dessutcm onödig. Någon ändring i sak är däremot inte avsedd.

6.2 Förslaget till lag cm ändring i lagen an allmänna förvaltningsdamstolar

l8§

Ändringen innebär att Imål an överflyttning av ett ärende enligt 72 § SoL skall kunna avgöras av en lagfaren domare. Bakgrunden är framför allt att sådana mål bör kunna avgöras snabbt och då skall närmndenän inte behöva inkallas.

SOU 1986: 19 253

RESERVATION av ledamoten Göte Jonsson

( avsnittet föreningslivet)

Jag kan inte instämna i alla värderingar san redovisas i betänkandet. Jag vill också, med anledning av de exempel på sanverkansmodeller som redovisas, varna För en för långt driven formalisering i relationerna till föreningarna.

Jag tycker att de organisationer och föreningar scm diráçt bedriver rehabiliterande verksamhet utgör en stor tillgång för socialtjänsten. Jag vill här peka på de mycket värdefulla insatser san görs av t.ex. LP-stiftelsen, RIA, Röda Korset, Statsnissionen m.f1. Jag anser att dessa organisationer skall ges förbättrade förutsättningar att verka. Jag anser att redan befintliga och tillkomnande rehabiliteringsinsatser i ideell eller privat regi kan få ännu större betydelse i framtiden. Från samhällets sida måste Iran på olika sätt aktivt bidra till en positiv utveckling for de alternativa vårdformerna incm t.ex. missbruksvården. Socialtjänstens inställning har i detta sammanhang stor betydelse.

SÄRSKILT YTTRANDE av ledamoten Göte Jonsson

När det gäller vistelsekoxmmmens ansvar anförs i betänkandet att olika lösningar kan tänkas. Jag menar att man också borde kmnat pröva ett förslag innebärande att vistelsekotrørmmen i alla lägen borde ha rätt att få ersättning i efterskott från harsortslqommnen. Ett sådant systen skulle inte förändra ;törhållaxzdena för den som behöver hjälp och bistånd, utan vistelsekormunen skulle ha samna skyldighet som nu. Det skulle sedan ankomma på vistelsekcxmmmen att avgöra huruvida Iran ville begära den berättigade ersättningen från hanortskozrmmen. En sådan ordning skulle lösa problemen för t.ex. de utpräglade sanesterkammmerna, utan att de hjälp- eller biståndsbehövarudes situation ändrades.

.a

twin.

,i 254 SOU 1986: 19

,_... . ten anser jag att främjandelagen inte är något länpligt instrument ;för att bereda handikappade arbete. En översyn oda förändring vad gäller bestämmelserna an lönebidrag är däremot mycket angelägen så att fiera handikappade kan beredas arbete på reguljära arbetsmarknaden.

När det gäller förslagen under avsnittet klagcnbjligheter enligt SoL, anser jag att det är en stor brist att beredningen inte haft möjlighet att göra en noggrann genomgång av praxis och en ingående prövning av vad som kan tänkas gå in under rätten till bistårxi. Jag har den uppfattningen att gränsdragningslroblen vid överklagande kvarstår även efter gjorda kcxnpletterirxgar.

SOU 1986: 19 255

BILAGA

Grupparbetsfrågor vid konferens om socialtjänst och föreningsliv

Socialtjänstens huvudfunktioner inriktas på tre plan

Stmkturinriktade insatser san syftar till en god samhällsmiljö. Hit räknas :medverkan i sanhällsplanerirgen, arbete ned sociala problem i samhället och uppsökande verksamhet.

Allmänt inriktade insatser san gäller gemensamt utformade sociala insatser incm exempelvis barnomsorgen od1 äldreomsorgen samt insatser som syftar till att tillgodose behov av information, barn- och ungdoms anvårdnad och utveckling, arbete och försörjning, självständigt boende m.m.

Individuellt inriktade insatser san avser sociala tjänster dirdt arlpassade till den enskilde individens behov. Hit räknas bl.a. ekonanisk hjälp, rådgivning i olika frågor, ardra förebyggande insatser och hjälpåtgärder, fortlöpande kontakt för stöd och rådgivning, erbjudande cm behandling och vård i olika former OSV.

Dessa olika funktioner går naturligtvis i varandra men i våra frågeställningar vill vi renodla de tre cmrâdena.

256 SOU 1986: 19

Fråga l

Strukturinriktade insatser. I det här fallet menar vi fxänst deltagande i sattmällsplanerirzgen i komrmmen i stort eller i ett bostadsområde. mr kan föreningar och organisationer påverka planeringen?

l) Har gruppen några erfarenheter av medverkan i eller påverkan på planeringen av ett bostadsområde, en särskild verksamhet, en idrottsanläggning eller liknande?

2) Har gruppen några förslag på hur man vill utveckla ett sådant samarbete med kcnmunen?

3) Vilka hinder ser ni för föreningars och organisationers nöjlighet att påverka planeringen?

4) Finns det anledning att ta kontakt med socialtjänsten/ socialnämnden i detta sannanharmg eller är andra organ i komnunen eller endast påverkan på politiker en lärrpligare ñg?

1986: 19 257 SOU

Fråga II

Allmänt inriktade insatser. får avser vi ñreningars och organisationers rröjlighet att engagera sig i ett visst bostadsområde, en viss grupp exenpelvis föreningslös ungdcm, socialt utslagna vuxna, barn i åldern 12-14 år m.fl.

l) Vilka erfarenheter har gruppen av sådant arbete?

2) Vilka nöjligheter till utveckling av föreningars oda organisationers verksamheter kan finnas för att nå grupper som i dag står utanför föreningslivet?

3) Hur kan det ordinarie föreningslivet f.n. gå in i ett bostadsområde för att med sina egna aktiviteter utveckla ett levande bostadscmråde?

4) Vilka hinder ser ni för en utveckling av föreningarna oda organisationerna för att nå nya grupper och nya bostadscmråden?

5) Är det angeläget att ha samarbete med socialtjänsten i dessa frågor och hur bör i så fall samarbetet se ut?

258 SOU 1986: 19

Fråga III

Individinriktade insatser. Här avser vi föreningars och organisaüoners nöjlighet att införliva enskilda personer med sociala problem av olika slag i den egna verksamheten och därmed ge nöjligheter till ett förbättrat socialt kontaktnät.

l) Vilka erfarenheter har ni i era föreningar och organisationer av sådant individinriktat arbete?

2) Vilken beredskap finns f.n. i era ;föreningar att införliva människor med sociala problem (socialt utslagna) i ert föreningsl iv?

3) Hur kan ni utveckla det individinriktade arbetet i era föreningar?

4) Vilka hinder ser ni ñr en sådan utveckling?

5) Är det angeläget att ha samarbete med socialtjänsten i dessa frågor och hur bör i så fall samarbetet se ut?

SOU 1986: 19 259

Fråga IV ... Kamratstödjande verksamhet. De fackliga organisationerna har på sina håll utvecklat en kamratstödjande verksamhet som dels avser att stödja enskilda arbetskamrater dels att skapa sannanlållnirg arbetskamrater emellan och även med deras familjer.

1) Vilka erfarenheter har ni av kamratstödjande verksanhet i grupper med eller utan familjer eller närstående?

2) Vilka erfarenheter beträffande kamratstöd för enskilda arbetskamrater med sociala problem har ni?

3) Vilka utvecklingsnöjligheter ser ni för en utveckling av arbetet enligt l) och 2)?

4) Vilka hinder finns för det arbetet?

5) Finns det anledning att i det kamratstödjande arbetet sanarbeta med socialtjänsten och i så fall hur bör ett sådant samarbete se ut?

_.4,.,..,._.-_w.v-.__,g..n«..y.w.m.rv

Statens 1986

offentliga utredningar

.w..

Kronologisk förteckning

1 . Översyn av rättegångsbalken 2. Högsta domstolen och rättsbildningen. Ju. En treårig yrkesutbildning - riktlinjer. U. 4*En treårig yrkesutbildning - beskrivningar, förslag. U. Bostadskommitténs slutbetänkande, Sammanfattning. Bo.

5@wNmm›wN

Bostadskommittáns slutbetänkande, Del I. Bo. Bostadskommitténs slutbetänkande. Del 2. Bo. Militära skyddsomráden. Fö. . Soliditet och skälighet i försäkringsverksamheten. Fi. Ny lönegarantulag. A. . Enklare skolförfattningar. Del 1. Sammanfattning, författningsförslag. U. Enklare skolförfattningar. Del 2. Motiv m.m. U. Datorer, sårbarhet, säkerhet. Fö. Påföl d och brott 1. Lagtext och sammanfattning. Ju. Påföl d och brott 2. Motiv. Ju.

.°°,°°.*°*9P$^N.*

Påföl-d och brott 3. Bilagor. Ju. . Vägar till effektiv energianvändning.

N..__._..._._._._

l. Framtid i samverkan. Del 1. C. Framtid i samverkan. Del 2. C. . Aktuella socialtjänstfrågor. S. Barns behov och föräldrars rätt. S. Zl. Barns behov och föräldrars rätt. Sammanfattning. S.

Statens 1986

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Översyn av rättegångsbalken 2. Högsta domstolen och rättsbildningen.[1] _Påföl d och brott l. Lagtext och sammanfattning. [13] Påföl d och brott 2. Motiv. [14] Päföl d och brott 34 Bilagor. [15]

Försvarsdepartementet Militära skyddsområden. [7] Datorer, sårbarhet, säkerhet. [12]

Socialdepartementet Allmänna socialtjänstfrågor. [19] Barns behov och föräldrars rätt. [20] Barns behov och föräldrars rätt - sammanfattning. [21]

Finansdepartementet Soliditet och skålighet i försäkringsverksamheteni [8]

Utbildningsdepartementet En treårig yrkesutbildning - riktlinjer, [2] En treårig yrkesutbildning - beskrivningar, förslag. [3] Enklare skolförfattningar, Del 1.Sammanfattning, författningsförslag. [10] Enklare skolförfattningar. Del 2. Motiv mm. [11]

Arbetsmarknadsdepartementet Ny lönegarantilag. [9]

Bostadsdepartementet Bostadskommitténs slutbetänkande. Sammanfattning. [4] Bostadskommitténs slutbetänkande. Del 1, 5 Bostadskommitténs slutbetänkande. Del 2. 6

Industridepartementet Vägar till effektiv energianvändning. [16]

Civildepartementet Framtid i samverkan. Del 1. 17 Framtid i samverkan. Del 2. 18

KUNGLBIBL.

1985-04-18

”.79 JS19 LM

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningens nummer i den kronologiska förteckningen.

Liber ISBN 91-38-O9150-X Allmänna Förlaget ISSN 0375-250x