Styrnings- och samarbetsformer i biståndet
Hänvisat till av
- Prop. 1992/93:100: med förslag till statsbudget för budgetåret 1993/94, avsnitt 105
- SOU 1993:115: Social trygghet och EES : slutbetänkande, avsnitt 1, 2.6, 3, 4 och 4.2 m.fl.
- SOU 1994:102: Analys och utvärdering av bistånd betänkande, avsnitt 1.2 och 6.3
- SOU 1994:19: Rena roller i biståndet
- SOU 1994:6: Sweden and Europe committee of enquiry: Consequences of the EU for Sweden - the economy : summary and conclusions, avsnitt 5.5
- SOU 1996:53: Kalkning av sjöar och vattendrag, avsnitt 82
- SOU 1996:64: Försäkringskassan Sverige, avsnitt 228
- SOU 1997:7: Byråkratin i backspegeln : femtio år av förändring på sex förvaltningsområden : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, avsnitt 1992
- Dir. 1993:87: Effektiviteten i biståndsadministrationen
Ur KB:s samlingar
Digitaliserad år 2014
B E T Ä RÖRANDE ÄNDET
STYRNlNGS E R B G. T
.
41V
dä
Statens offentliga utredningar
i
19931 Utrikesdepartementet
Stymings-
och samarbets-
former i biståndet
Betänkande kommittén rörande av Stymings- och ssamarbetsfonner i biståndet Sitockholm 1993
och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget ingår i C E Fritzes AB. Allmänna SOU som Förlaget ombesörjer också, uppdrag Regeringskansliets förvaltningskontor, av remissutsändningar av SOU och Ds.
Beställningsadress Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax 08-20 50 21 Telefon 08-690 90 90
ISBN 91-33-13264-8 NORSTEDTS TRYCKERI AB ISSN 0375-250x Stockholm 1993
SOU 19931
Till statsrådet Alf Svensson
Regeringen bemyndigade den 29 april 1992 statsrådet Alf Svensson att tillkalla en särskild utredare med uppdrag över styrningsatt se och samarbetsformer i det svenska biståndet och att besluta sakkunniga, om sekreterare och annat biträde åt utredaren. Till utredningsman utsågs den 5 maj 1992 ambassadör Göran Engblom och till sekreterare kanslirådet Anders Johnson. Fil. kand. Elisabeth Carlsson har sedan den 1 juni biträtt utredningen i dess arbete och bl.a. utarbetat underlagen för kapitel 2 och Byråassistent Lena Möller har for ansvarat utskrifter och andra administrativa uppgifter. I utredningens referensgrupp har som sakkunniga deltagit programchef Rolf Carlman, SAREC till följd av Carlmans utlandsförflyttning hösten 1992 ersattes denne i det senare skedet utredningen programchef av av Johan Holmberg, avdelningschef Jan Engström, SwedeCorp, avdelningschef Marika Fahlén, BITS, ekon. dr. Kim Forss, f.d. riksgäldsdirektören Lars Kalderén, kanslirådet Börje Mattsson, utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete, ambassadör Göte Magnusson samt avdelningschef Carin Norberg, SIDA. Till expert i utredningen kallades ambassadör Per Taxell, bl.a. som svarat för underlaget till kapitel Till utredningen har också knutits tvâ representanter for riksdagen Karl Göran Biörsmark fp och Nils T. Svensson s. Dessa har hållits fortlöpande informerade om utredningens arbete. Arbetet inleddes i maj 1992. Utredningen har sammanträtt ll gånger med referensgruppen. På utredningens uppdrag har konsultstudie en genomförts av Kim Forss rörande styrnings- och samarbetsformer i biståndet. Forss har utarbetat underlaget för kapitlen 3 och bilaga en om styrning och samordning teoretiska utgångspunkter de i bilaga - samt redovisade fallstudiema rörande Bolivia och Zimbabwe bilaga 2-4. Vidare har på utredningens uppdrag f.d. riksgäldsdirektören Lars Kalderén genomfört en konsultstudie rörande det svenska infrastrukturbiståndet. I sitt arbete har Kalderén biträtts av civ. ek. Sara Johansson. Kalderén har
SOU 19931
underlaget för kapitel 5 samt det i bilaga redovisade materialet i utarbetat ämnet. Undertecknad har tillsammans med sekreteraren besökt Namibia och Zimbabwe för diskussioner kring fáltorganisationen samt Köpenhamn och Oslo för diskussioner med respektive utrikesdepartement och Norad i frågor av intresse för utredningen. Under utredningens gång har samråd skett med berörda svenska mynfolkrörelserâdet för biståndsfrågor och svenska företag digheter samt med och banker. Vidare har genomförts två enkäter; den ena riktad till ambassader i länder mottar stort bistånd från Sverige och den andra till vissa som ambassader i industriländerna. Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. De synpunkter och förslag som läggs fram i betänkandet är utredningsmannens Särskilt yttrande har avgivits av egna. sakkunniga Carin Norberg, SIDA. Utredningsuppdraget är härmed slutfört.
Stockholm den 29 januari 1993
Göran Engblom Anders Johnson
SOU 19931
Förkortningar
AFREPREN African Energy Policy Research Network BITS Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete, bildat 1975, myndighet från 1979 BNI Bruttonationalinkomst. Det samlade värdet av produktionen av varor och tjänster i ett land under ett år, korrigerat for överföringen av faktorinkomster till och . från utlandet t ex räntebetalningar på utlandslån, gästarbetarremisser etc BNP Bruttonationalprodukt. Det samlade värdet av produktionen av varor och tjänster i ett land under ett år, utan den korrigering som gäller för BNI DAC Development Assistance Committee. OECDs kommitté för bistândsfrågor DANIDA Den danska biståndsorganisationen som är inrymd i det danska Utrikesdepartementet EBRD Europan Bank for Reconstruction and Development. Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling EES European Economic Space. Avtalet om europeiskt ekonomiskt samarbete EG De europeiska gemenskaperna EKN Exportkreditnämnden ESK Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa ESMAP Energy Sector Management Assistance Programme. Världsbankens och UNDPs program for institutionell uppbyggnad inom energisektorn FAF Fördjupad anslagsframställning. inlämnas från myndigheterna till regeringen vart tredje år
SOU 19931
FEF Förenklad anslagsframställning. Inlämnas från myndigheterna till regeringen de år en FAF inte inlämnas FINNIDA Den finska bistándsorganisationen FN Förenta Nationerna GATT General Agreement on Tariffs and Trade. Allmänna tull- och handelsavtalet IDA International Development Association. Internationella utvecklingsfonden, knuten till Världsbanken IDB Inter American Development Bank. Interamerikanska utvecklingsbanken IFC International Finance Corporation. Internationella finansieringsbolaget, knutet till Världsbanken med uppgift att finansiera och främja privata investeringar IMF International Monetary Fund. Internationella Valutafonden, Washington IMPOD Import Promotion Office for Products from Developing Countries. Importkontoret för u-landsprodukter. Bildades 1975, upphörde 1991 MUL Minst utvecklade länder NCB Nordic Competitive Bidding NDF Nordic Development Fund. Nordiska utvecklingsfonden NGO Non Governmental Organizations. Enskilda organisationer NIB Nordic Investment Bank. Nordiska investeringsbanken NORAD Den norska biståndsorganisationen ODA The Overseas Development Administration. Den brittiska biståndsorganisationen OECD Organization for Economic Co-operation and Development. I-ländernas organisation för ekonomiskt samarbete och utveckling med säte i Paris RRV Riksrevisionsverket SADCC Southern African Development Coordination Conference SAREC Swedish Agency for Research Cooperation. Styrelsen for u-landsforskning SEK Swedish Export Credit Corporation. AB Svensk Exportkredit
SOU 19931
SIDA Swedish International Development Authority. Styrelsen för internationell utveckling, bildad 1965 SDR Special Drawing Rights. Särskilda dragningsrätter SPA Special Programme for Africa. Världsbankens Särskilda program för Afrika. Omfattar utlåning, betalningsbalansinriktat bistånd och skuldlättnader SWEDFUND Swedish Fund for Industrial Co-operation with Developing Countries. Fonden för industriellt samarbete med u-länder. Bildades 1978, upphörde 1991 Swedfund In- Helägt statligt aktiebolag, bildat 1991. Administreras ternational AB av SwedeCorp SwedeCorp Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd, bildad 1991 U-avdelningen Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete, bildad 1970 UNCTAD United Nations Conference Trade and Developon ment. FNs konferens för handel och utveckling med säte i Geneve UNCED United Nations Conference on Enviroment and Development. FNs konferens om miljö och utveckling UNDP United Nations Development Programme. FNs utvecklingsprogram. Huvudkontor i New York WHO World Health Organization. Världshälsoorganisationen, Geneve ÖSEK Utrikesdepartementets östeuropasekretariat
SOU 19931
O
Innehall
Sammanfattning 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapitel 1 Allmänna utgångspunkter 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Bistånd i en värld i förändring 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Resultat och konditionalitet 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Det svenska biståndet 33 1.4 Europasamarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 Slutsatser for framtiden 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Kapitel 2 Det bilaterala biståndet 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Det bilaterala biståndets organisation 39 2.1.1 Utrikesdepartementet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2 Styrelsen för internationell utveckling SIDA 40 . . . . . . . . . . . 2.1.3 Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt
samarbete BITS 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.4 Styrelsen för u-landsf0rskningSAREC 41 . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.5 Styrelsen För internationellt näringslivsbistånd
SwedeCorp 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.6 Andra givares organisation 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Det bilaterala biståndets utveckling 44 2.2.1 Landprogrammeringsbegreppet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Begreppen programländer och landramar 45 . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3 Från åttio- till nittiotal 46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.4 Biståndet till programländerna 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.5 Biståndet till icke programländer 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Biståndsorganens arbetsformer och roller 56 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1 Rollterminologin 56 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2 Biståndsinsatsens miljö 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3 Biståndsmyndigheternas roller och arbetssätt 57 . . . . . . . . . . . 2.3.4 Myndigheternas verksamhetsområden 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.5 Givar- och mottagarrollen 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.6 Kompetenskrav i biståndet 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Några utgångspunkter för styrning 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Kapitel 3 Styrning och samordning inom biståndet 71 . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Inledning 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Begrepp och definitioner 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
10 SOU 19931
3.3 Styrning 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3.1 Allmänna styrinstrumentförregeringens verksamhet 74
3.3.2 Debiståndspolitiska målen 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3.3 Budgetprocessen 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3.4 Styrelsearbetet 82 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3.5 Särskilda regeringsbeslut 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.4 Samordning inom biståndsförvaltningen 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.4.1 Behovet samordning 85 av . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . 3.4.2 Samordningsinstrumenten 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.4.3 Från samordningtill samverkan 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Kapitel4 Samarbete med enskilda länder 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.1 Inledning 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.2 Styrning och samordning av biståndet till enskilda länder 92 . . . . . . 4.3 Landprogrammering 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.4 Landramar jämfört med andra former för landsamarbete 98 . . . . .. 4.5 Innehålletidetlandramsñnansierade biståndet 100 . . . . . . . . . . . . . .. 4.6 Sektorstödet inom landramarna 102 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.7 Import- och betalningsbalansstöd 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.8 Styrning och resultatredovisning 108 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Kapitel5 Biståndet till infrastruktur 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.1 Definitioner 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.2 Infrastrukturens element 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.3 Infrastrukturens rolliutvecklingen 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.4 Svenskt till 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.4.1 SIDA 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.4.2 BITS 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.4.3 SAREC 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.4.4 SwedeCorp 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.5 Den svenska resursbasen 124 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.6 Biståndsmyndigheternas roll 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. consensus-beslutet 129 5.7 Det nya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.8 Konsekvenser for den svenska kreditgivningen 132 . . . . . . . . . . . . . . . 5.9 Samverkan med multilaterala biståndsgivare 133 . . . . . . . . . . . . . . . . .
Kapitel6 Biståndetsfältorganisation 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.1 Utgångspunkter 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.2 Biståndets nuvarande faltorganisation 138 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.2.1 Fältorganisationeniprogramländer 138 . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.2.2 Fältrepresentationiicke programländer 142 . . . . . . . . . . . . . .. 6.3 Tidigare utredningar biståndets fáltrepresentation 143 om . . . . . . . . . 6.4 Andra givarländers bilaterala fáltorganisation 146 . . . . . . . . . . . . . . .. 6.5 Olika aktörers krav på och behov av fáltrepresentation 149 . . . . . . . . 6.5.1 Utrikesdepartementets krav och behov 149 . . . . . . . . . . . . . . .. 6.5.2 SIDAs och behov 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.5.3 Övriga krav och behov 150 . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.6 Biståndets framtida faltorganisation 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.6.1 Effektivare integration biståndsambassader 151 av . . . . . . . . .. 6.6.2 Förslag 152 . . . . . . . .. 6.6.3 Fältrepresentationen i icke-programländer 155 . . . . . . . . . . . . . 6.6.4 Integrationens besparingseffekt 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
SOU 19931
6.6.5 Samråd mellan UD och biståndsorganen vid en integration 156 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Kapitel7 Riksdagens insyn och inflytande 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 7.1 Riksdagens inflytande riksdagens rollibudgetprocessen 157 - 7.2 Riksdagens insyn informationen till riksdagen 160 - 7.3 Interpellationer, . . . . . . . . . . . .. frågoroch motioner 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 7.4 Slutsatser 163 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Kapitel 8 Sveriges biståndssamarbete med Central- och Östeuropa 165 .
Kapitel 9 Överväganden och förslag 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 9.1 En aktiv u-landspolitik 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 9.1.1 Bistånd i en värld i förändring 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.2 Styrning och samordning av biståndet 172 . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.3 Förändringsbehov 174 9.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Riksdagens styrning 177 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Biståndsorganisationens struktur och arbetssätt 181 9.3.1 Konstitutionella . . . . . . . . . . . . . . . frågor 181 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.2 Generella styrnings- och samordningsinstrument 183 . . . . . . . . 9.3.3 Biståndsmyndigheterna 184 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.4 Infrastruktur 187 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.5 Styrelserepresentationen 190 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.6 Avdelningen for internationellt utvecklingssamarbete 192 9.3.7 Fältadministrationen . . . . 194 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.8 Verksamhetsplanering 196 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Regeringens styrning av biståndet 197 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.1 Principer rörande styrning och samordning 197 9.4.2 Samarbetet . . . . . . . . . . . . . med enskilda länder 200 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.3 En aktiv dialog 205 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 9.4.4 Resultatredovisning 207 9.4.5 Givarsamordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 208 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Samarbetet med programländerna 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.1 Landramar i biståndet 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.2 Långsiktigt stöd och övrigt bistånd 210 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.3 Impon- och betalningsbalansstöd 212 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6 Utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa 213 . . . . . . . . . . . 9.7 Några konsekvenser ur effektivitetssynpunkt 215 . . . . . . . . . . . . . . . . .
Särskilt yttrande 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Bilaga I Kommittédirektiv 221 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Bilaga 2 Om styrning och samordning några utgångspunkter för diskussionen 227 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 3 Biståndssamarbete med Bolivia 243 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 4 Biståndssamarbete med Zimbabwe 257 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 5.1 Svenskt bistånd till infrastruktur tabeller 277 - . . . . . . . . . . . 5.2 Sammanfattning av EXPORT CREDITS AND AID
Evaluation of Finnish premixed concessional credit
scheme 281 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Sammanfattning av FINANCING EXPORTS TO THE
DEVELOPING COUNTRIES 285 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 6 Referenslista 289 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
SOU 19931
Sammanfattning
I kommittédirektiven bilaga l preciseras utredningsuppdraget. Syftet med utredningen är att se över det bilaterala biståndets organisation, med tonvikt på styrnings- och samordningsfrågor. Kommittédirektiven anger att utredningen särskilt skall uppmärksamma biståndets fältadministration och bistånd på infrastrukturområdet. En utgångspunkt för utredningen är att säkra förutsättningarna för ett långsiktigt och effektivt bistånd med fortsatt tyngdpunkt på de fattigaste länderna. Utredningen belyser möjligheter att säkerställa riksdagens insyn och inflytande samt preciserar regeringens roll vid utformandet av riktlinjer för biståndet. När det gäller samarbetet med enskilda länder undersöker utredningen möjligheterna att ge en samlad bild av det svenska biståndet. Därvid behandlas särskilt landramsstödet jämfört med andra former för långsiktigt bistånd. Särskild uppmärksamhet riktas mot målstyrning och resultatredovisning. Några begränsningar i utredningsuppdraget förtjänar särskilt att nämnas. Utredningen har, frånsett ett ämnesområde infrastruktur haft - mandat att behandla biståndets innehåll. Vidare har utredningen haft att utgå från den grundstruktur i biståndets organisation som fastställts av riksdagen och har haft mandat att diskutera förändringar i detta hänseende. Utredningen menar, att omvärldsförändringar ställer krav på anpassning av biståndsorganisationen och att det därför är sannolikt att strukturen kan komma att behöva förändras före 90-talets slut. Utredningen har fokuserat på styrnings och samarbetsformer i det bilaterala biståndet och har icke ansett sig ha stöd i direktiven för en diskussion kring den eventuella relevansen av hithörande frågor i anslutning till det multilaterala biståndet. Utredningen har funnit det angeläget att i största korthet beröra biståndssamarbetet med Central- och Östeuropa. Vissa frågeställningar rörande styrnings- och samarbetsformer i samarbetet med u-länderna äger också relevans för biståndssamarbetet med Central- och Östeuropa. Det bilaterala biståndet har vuxit fram under närmare fyrtio år. Biståndet har under den relativt korta tid det funnits förändrats avseende volym,
14 SOU l993zl
inriktning på länder, typ av stöd och arbetssätt. Biståndet kommer även i fortsättningen att verka i en komplex miljö. Det är naturligt att biståndets organisation är föränderlig och flexibelt svarar mot skilda behov. Utredningen spänner över ett stort falt och den behandlar begrepp som griper in i varandra. Styrning behandlas t.ex. både utifrån riksdagens och regeringens perspektiv, och i Förhållande till vad det är som styrs. Därför har utredningen inom respektive område arbetat på tre nivåer. Den första nivån kan kallas för beskrivande och den syftar till att i objektiva termer ge en bild av det biståndssamarbete som bedrivs och att precisera de begrepp som används inom det. Denna beskrivning utgör sedan förutsättningen för den andra nivån av arbetet, nämligen att definiera och analysera problem i den mån det Föreligger några sådana eller för övrigt att undersöka om verksamheten kan bedrivas effektivare. Beskrivning och analys ligger sedan till grund för arbetet med att utforma förslag, vilket utgör den tredje nivån av utredningens syfte. Utredningen vill betona att det inte är självklart att beskrivning och analys leder fram till förslag. Inom vissa delområden finns det ingen anledning att vidta förändringar eller också är ett förändringsarbete redan igång. Vilka är då de grundläggande problemen inom utredningens mandat Det finns oklarheter och detaljer som kan finslipas inom verksamheten, vilket utredningen återkommer till under respektive sakområde. Nedan följer några gmndproblem relaterade till styrning och samordning l Biståndets organisation och arbetsformer har vuxit fram ad hoc, som spontana lösningar under närmare fyrtio års verksamhet. Biståndssamarbetet kan betecknas som ett självorganiserande system. Det är flexibelt, men under förändringens gång har gamla strukturer och instrument lämnats kvar även sedan nya trätt i deras ställe. Det gör organisationen i sin helhet svåröverskådlig och det leder till att styrning och samordning inte alltid sker i de mest relevanta variablerna. Det finns ett behov av att prioritera vilka variabler som skall användas för styrning och samordning och därmed att förenkla systemen. 2 Styrning och samordning sker genom många kanaler och på flera nivåer; t.ex. genom riksdagsbeslut, genom budgetprocessen, genom arbetet i respektive organisations styrelse och genom särskilda regeringsbeslut. Grunderna för styrning är fastställda i regeringsformen, men i den konkreta verksamheten uppstår situationer där den normativa förebilden kan tillämpas på skilda sätt. Utredningen menar att mängden av styrformer i sig bidrar till att skapa oklarheter om enskilda styrsignalers dignitet och effekter. Genom att redogöra för styrning och samordning samlat och i sin helhet, samt genom att utveckla modeller för hur styrning och samordning sker på praktisk nivå, bidrar utredningen till att skapa översikt. 3 Utredningen pekar på ett tredje problemområde balansen mellan centraliserade och decentraliserade beslut. Biståndets miljö kännetecknas av turbulens och osäkerhet. Under sådana omständigheter centraliseras ofta beslut i syfte att skapa säkerhet och överblick, men samti-
SOU 19931 15
digt är förutsättningarna små för att fatta bra beslut centralt. Utredningen har sett som en viktig uppgift att definiera beslut av strategisk karaktär som verkligen behöver fattas på central niyâ, att minska mängden centralt fattade beslut totalt sett och att decentralisera behörigheten att fatta operationella beslut i så stor utsträckning som möjligt.
Erfarenheter au Ktau det framtida biståndsamarbete biståndet beskrivning och analys diskussion om prognos
Kapitel utgångspunkter Kapital 2. Bet bilaterala biståndet Kapitel Simning och samordning Kapital 4. Samarbete med enoklloo landar Kapital S. Intraotrukturblsllnuot Kapitel 6. antånom ialtorganicaiion Kapital 1. Riksdagens insyn och lnllgtando Kapital D. littlnduamarbota maa central- och Östeuropa
l Kapital t övervägande l
. l uch förslag
De förslag utredningen lämnar följer ur den beskrivning och analys av biståndssamarbetet som redovisas i rapporten. Men biståndet står också inför förändringar i framtiden och en del förslag härör inte så mycket ur empiriskt konstaterade brister i dagens system som ur en analys av de krav framtiden ställer. I figuren ovan visas hur utredningens förslag växer fram och hur de hänger ihop med varandra. I några kapitel är tonvikten lagd på framtidsanalysen, i andra på erfarenheter och dagens situation.Tillsammans pekar de mot organisation och arbetssätt i framtiden. Utredningen bygger både på resonemang av organisationsteoretisk karaktär och på empiriska fältstudier. En del av teori och empiri redovisas i respektive kapitel, medan en del redovisas i bilagor. Utredningen vill särskilt peka på fallstudierna av biståndet till Zimbabwe och Bolivia. De förslag som följer ur beskrivning och analys redovisas direkt i respektive kapitel. Kapitel 9 utgör en sammanfattning av utredningens överväganden och förslag. Nedan följer en kort beskrivning av innehållet i respektive kapitel. Kapitel 1 behandlar biståndets miljö och diskuterar trender och scenarier för den globala utvecklingen. Utredningen menar att även om de europeiska frågorna för närvarande överskuggar utvecklingsproblemen i Asien, Afrika och Latinamerika åtminstone i den svenska debatten så har - utvecklingen i de senare fortsatt stor betydelse för vårt vidkommande.
16 SOU 19931
Befolkningsutvecklingen, miljöfrågorna, migrations- och flyktingproblemen är exempel på centrala frågor som har betydelse långt utöver de regioner där problemen uppstår. Det krävs internationell samverkan. Därmed påkallar de en helhetssyn på våra förbindelser med u-länderna för att beakta bistånd tillsammans med andra aspekter av den svenska politiken och för att samordna Sveriges agerande i internationella fora. Behovet av bistånd är omätbart och uppträder i många former. Det finns behov av katastroñnsatser till följd av mänskliga orsaker såväl som av naturens verkan; det finns behov av långsiktiga insatser för att motverka fattigdom, såväl i länder med låg BNP per capita som i något rikare länder där stora folkgrupper lever under svåra förhållanden. Stöd till demokrati och mänskliga rättigheter är särskilt viktigt i en tid då flera länder bryter med sitt omedelbara förflutna och utvecklas i demokratisk riktning. Det finns också en stor efterfrågan på samarbete med svenskt näringsliv för uppbyggnad infrastrukturen i u-länderna och Östeuropa, och det finns av en efterfrågan på samarbete med det svenska näringslivet för tekniköverföring, management och marknadsutveckling. Detta ställer biståndet inför svåra dilemman. Det finns oändliga behov men medelstillgången är starkt begränsad. Utredningen menar att det är viktigt för biståndet att kunna möta skilda typer av behov och efterfrågan och det är nödvändigt att många delar av det svenska samhället aktiveras i biståndssamarbetet. Ingen har monopol på att uttolka vad som bäst behövs i biståndet, och det går heller inte att entydigt mäta och värdera skilda typer av behov. Biståndsadministrationen måste besitta förmågan att skräddarsy sin roll efter krav, och den bör flexibelt kunna svara mot skilda och snabbt varierande behov. Kapitel 2 behandlar det svenska biståndets organisation, arbetsformer och roller, samt redogör för centrala begrepp och det bilaterala biståndets utveckling. SIDA bildades 1965. Det innebar att biståndet koncentrerades till ett organ. Under slutet av 1960-talet och 1970-talet expanderade SIDA samtidigt som volymerna bistånd ökade. 1970 inrättades Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete och huvudansvaret for u-landspolitiken samlades därmed till UD. Under senare delen av 1970-talet har det inrättats flera andra biståndsorganisationer. Vissa tendenser kan utläsas i det bilaterala biståndet från 198081 och framåt Antalet länder som mottar svenskt bistånd har ökat. - Antalet länder som mottar ett stort långsiktigt svenskt bistånd har ökat. - Det landramsfinansierade biståndets andel av det totala svenska bistån- det till programländerna och av det totala bilaterala biståndet har minskat. Den andel av det svenska bilaterala biståndet som utbetalas genom - BITS, SAREC och SwedeCorp IMPODSWEDFUND har ökat från 198586 och framåt är andelen förhållandevis konstant och verksamheten har breddats. I allt fler mottagarländer är ett flertal svenska biståndsmyndigheter verksamma samtidigt.
SOU 19931 17
Kriteriena för arbetsfördelningen mellan biståndsmyndigheterna är två. För det första skiljer sig de två största organisationerna, BITS och SIDA åt vad gäller arbetssätt. SIDA är huvudsakligen utrustat för att ge långsiktigt bistånd till de fattigaste länderna. Men SIDA är också kanalen för t.ex. katastrolbistånd och stöd genom enskilda organisationer. BITS arbetar med kortare insatser där samarbetslandet har huvudansvaret för upphandling och styrning av projekten. BITS är aldrig självt kontraktspartner till svenska företag och organisationer. Därmed arbetar BITS huvudsakligen i de något mindre fattiga u-länderna, eller i sådana länder där samarbetslandets Förmåga att förhandla med och styra leverantörer är god. Det andra kriteriet för arbetsfördelning gäller sektorer. Både BITS och SIDA kan i princip stödja insatser inom alla samhällssektorer. Organisationsutredningen 1990 menade att Sverige ett modernt industriland som har två huvudområden av kunskapsmassa är särskilt intressant för som u-länderna, nämligen industri och forskning. SAREC inrättades i preliminär form redan 1975 och blev myndighet 1979. Det har till uppgift att främja forskning i u-länderna. SwedeCorp inrättades 1991 som en sammanslagning av SWEDFUND, IMPOD och SIDAs industribyrá. Det innebar att det tidigare fragmenterade industribiståndet samlades till ett organ. SwedeCorp är en myndighet, men den förra stiftelsen SWEDFUND finns kvar i form av ett aktiebolag med investeringar i joint-venturebolag mellan svenska företag och företag i u-länder. Bistånd har med som forskning och industri att göra skall följaktligen gå dessa organisagenom tioner. BITS och SIDA finansierar undantagsvis insatser som berör dessa områden. Utredningen har gjort en kort internationell jämförelse. Ett fåtal länder har enbart en biståndsorganisation, men de flesta länder har flera. Grunderna för arbetsfördelning varierar. Det är bara Sverige har arbetssom en fördelning explicit baserad på arbetssätt och roller. Det finns dock inga internationella jämförelser talar fördelar och nackdelar med de som om skilda organisationsformerna. Den övergripande svenska arbetsfördelningen i biståndet fungerar i praktiken relativt väl även om det finns vissa överlappande arbetsområden. Kapitel 3 behandlar styrning och samordning. Den arbetsfördelning som beskrevs i kapitel 2 ger upphov till styrning och samordning. Detta är två vida begrepp som delvis överlappar varandra. En del samordning sker genom styrning och en del styrning sker i form samordning. Utredav ningen betonar att biståndet är en miljö är rik på styrning det är som - en styrtät miljö. Det innebär att många skilda intressenter strävar efter att påverka medelsanvändningen. Utredningen uppmärksammar främst riksdagens och regeringens styrning. Denna tar givetvis sin utgångspunkt i samhällets uppfattningar om biståndets roll och behov. Biståndet styrs mot de biståndspolitiska målen, till enskilda länder, och med avseende på biståndskanal. Både riksdag och regering har med andra ord många variabler att styra med. Utredningen anser att det finns ett behov att prioritera några centrala styrvariabler med hög effekt.
18 SOU 19931
Budgetprocessen, från myndigheternas anslagsframställan, via regeringbudgetproposition, utskottsbehandling och votering i riksdagen till ens regleringsbrev är central. Utredningen har granskat styrinnehållet i budgetde senaste fem åren. De viktigaste förändringarna i biståndet har processen reflekterats i budgetprocessen och varit föremål för diskussion mellan dess olika led. Det gäller landramarnas storlek och fördelning, tillkomsten av nytt mål för biståndspolitiken, organisationsförändringar, ökning av några anslagsposter, tillkomst uppgifter för myndigheterna och inbromsav nya ning verksamheten på andra områden. Budgetprocessen är viktig för av att styra myndigheterna, de olika instrumenten behöver utnyttjas mer men effektivt. Resultatredovisningen måste förbättras, och detta utgör ett viktigt led i resultatstyrningen. Utredningen föreslår alla den nya mål- och att myndigheterna tilldelas medel under egna anslag, att förvaltningsanslag och verksamhetsanslag behandlas i nära samband, samt att fördelningen det samlade biståndet på länder redovisas mer utförligt. av Utredningen har sett över de fyra myndigheternas styrelser. Dessa är avpassade efter myndigheternas arbetssätt och fyller sinsemellan olika funktioner. Beträffande ansvar och uppgifter noterar utredningen att enligt de instruktioner för närvarande gäller för biståndsmyndigheterna har som SIDAs styrelse beslutanderätt enligt vad som anges i verksförordningens 13 För BITS, SAREC och SwedeCorp har styrelserna beslutanderätt utöver detta också i vissa andra frågor som rör verksamhetens inriktning och omfattning i olika samarbetsländer, större insatser mm. Utredningen konstaterar att en styrtät miljö ställer stora krav på samordning. Det faktum att riksdag och regering förfogar över många styrvariabler gör också att samordningsarbetet blir relativt omfattande. Samordningsinstrument kan delas in i två typer; dels formellahierarkiska och dels informellaicke-hierarkiska. Med de formellahierarkiska samordningsinstrumenten t.ex. organisationsuppdelning, Standardisering av kunavses skapsområden, handläggningsprocedurer, roller m.m. Den hierarkiska samordningen biståndet är viktig och utredningen anser att den bör av utnyttjas i största möjliga utsträckning. En del av de samordningsproblem fallstudierna illustrerar härrör snarare ur brott mot den hierarkiska som samordningen. Den icke-hierarkiskainformella samordningen består av många skilda instrument, t.ex. kommittéarbete, projektgrupper, mer eller mindre formaliserade utbildningsinsatser och system för ländersamordning. De informella personkontaktema mellan handläggarna spelar också en viktig roll för samordningen av systemet i sin helhet. Utredningen pekar på några viktiga instrument för effektiv samordning som kan utnyttjas mera, men betonar samtidigt vikten att använda och efterleva den hierarkiska av samordningen av systemet. Som fenomen betraktat kan samordning lätt generera krav på mera samordning och kostnadseffektiviteten avtar därmed drastiskt. Man bör därför vara försiktig med att införa nya samordningsinstrument. Kapitel 4 behandlar samarbetet med enskilda länder. Biståndsmedel kan
SOU 19931 19
nå ett samarbetsland på flera sätt; som landrambaserade resursöverföringar, genom enskilda organisationer, kontraktsfinansierade avtal som med svenska leverantörer, som katastrofbistånd, eller som stöd berett i särskilda former, t.ex. för demokrati och mänskliga rättigheter. De av riksdagen beslutade landramarna har kommit att allt mindre betydelse för att bestämma bistándsvolymen för ett visst land. I det största mottagarlandet utgör landramen enbart ca hälften av utbetalade biståndsmedel. Utredningen föreslår att allt bistånd tydligare redovisas samlat och att regeringen kommer in på ett tidigt stadium i förhandlingarna med det mottagande landet om villkor och inriktning på utvecklingssamarbetet. Utredningen föreslår införandet av landstrategier nytt stymings- och som samordningsinstrument. Därmed skapas förutsättningar för deett mera centraliserat beslutsfattande för den fortsatta beredningen och genomförandet av insatserna. Utredningen visar att samarbetet med enskilda länder kan ha många former, t.ex. avseende långsiktighet, typ av aktörer, arbetsinsats, planeringsbarhet och samordningsbehov. Utredningen menar att biståndsorganen bör ha stor frihet att finna lämpliga former för landsamarbeten, och att dessa relateras till de övergripande landstrategier som beslutas av regeringen. Kapitel 4 tar även upp det betalningsbalansinriktade biståndet. Dessa resursöverföringar spelar en viktig roll i att understödja ekonomisk en reformpolitik, som regel enligt överenskommelser med Världsbanken och IMF. Stödet är idag fördelat på två poster; dels finns benämningen importstöd inom landramarna och dels finns en särskild anslagspost beslutas som av regeringskansliet. Utredningen föreslår att dessa stödformer sammanförs i en anslagspost under SIDAs anslag genom att importstödet lyfts ut ur landramarna. Stödet bereds av SIDA och föreläggs regeringen för beslut. Därmed åstadkommes en förenkling i styrning av stödformen och administrativ rationalisering. Landramarna upptar en allt mindre andel av biståndet. Genom utredningens förslag ges riksdagen bättre möjligheter att yttra sig över det samlade biståndet till enskilda länder. Utredningen föreslår att landramarna avtalsfásts med mottagarländerna. Långsiktigheten befásts i de olika avtalsfásta sektorprojektinsatserna. All sådan långsiktig verksamhet sammanförs i planeringsramar. Kapitel 5 behandlar bistånd på infrastrukturområdet. Utredningen redogör för biståndet och diskuterar sektorns betydelse i utvecklingsprocessen. Vidare redovisas erfarenheter av hur biståndet skall utformas för att få bästa effekt. Begreppet infrastruktur åsyftar vanligen ett sammanhängande system av investeringar som bildar underlag för andra aktiviteter. Exempel är vägar och telenät, vilka möjliggör transporter och kommunikationer. Inom en region bildar infrastrukturen ett nätverk som håller ihop t.ex. bostads- och arbetsmarknader. Mellan regioner skapar den ett nätverk för flöden av information, varor och finansiella tillgångar. Den gängse definitionen av infrastruktur innebär kapitalkrävande fasta anläggningar, där huvudelementet är någon form av investering. Men
20 SOU 19931
varierar tiden. När investeringsbehobehovet av investeringskapital över vet sjunker ökar istället kraven på reparationer och underhåll. När anläggningar förslitits eller teknologi växer fram kan det också bli fråga om ny rehabilitering av befintliga investeringar. Svenska och utländska studier pekar på viktiga samband mellan olika infrastrukturkomponenter. Satsningar på infrastruktur är nödvändiga för den ekonomiska tillväxten. Enligt Världsbanken bör rehabilitering och underhåll högsta prioritet för att åstadkomma kvalitet och tillförlitligges het i infrastrukturtjänsterna. Såväl SIDA BITS har lång erfarenhet av bistånd på infrastruktursom området. Även SwedeCorp och SAREC kommer i kontakt med infrastrukturbistånd, om än marginellt. Utredningen förordar en systematisk kompetensuppbyggnad inom respektive specialområde. Det bör också möjligt för myndigheterna att ge varandra verksamt stöd och t.ex. vara samordna utbildningsinsatser. Utredningen förordar att projektgrupper blir ett naturligt inslag i arbetet med stora projekt som engagerar flera myndigheter. U-krediterna prövas för närvarande av avtalspartema till consensus-överenskommelsen. Fördelar och nackdelar med anslagstinansierade biståndskrediter bör prövas. Kapitel 6 behandlar biståndets fáltorganisation. I dagsläget arbetar ca 210 utsända tjänstemän med biståndsfrågor på fältet. Av dessa är drygt hälften utsända SIDA och merparten av de övriga av utrikesdeparteav mentet. Drygt 80 arbetar i programländerna, vid någon av biståndsambassadema. Huvudmodellen är där en ambassad med såväl allmän avdelning biståndskontor. Ambassaden leds av en ambassadör och biståndssom kontoret biståndskontorschef. Handläggningen av biståndsfrågor i av en icke-programländer utförs huvudsakligen av UD-tjänstemän och avser främst andra biståndsorgan än SIDA. Biståndsambassaderna karakteriseras av dubbelkommando. Två chefer leder två parallella organisationer som lyder under och rapporterar separat till två huvudmän; UD respektive SIDA. Skilda administrativa system leder till betydande dubbelarbete. Oklarheter i ledningen av den samlade politiken och verksamheten på fältet är inbyggda i systemet. Det finns flera skäl som talar för en reell integration av fåltorganisatioriksdagens beslut från 1973 angående den svenska fáltrepresentationen bredden i det svenska utvecklingssamarbetet med flera organisationer nen, verksamma i de enskilda länderna. Behovet av en fördjupad policy-dialog med mottagarländerna, som rör förutsättningarna för biståndet, mål- och resultatstyrningens krav, liksom behov av ökad effektivitet och besparingar är andra skäl. Utredningen föreslår som huvudmodell för representation i programländerna integrerad biståndsambassad som leds av en chef på ambassaen dörsnivå. Vidare föreslås införandet av ett administrativt system. Behovet biståndskompetens måste ges ökad vikt vid tillsättandet av tjänster med av väsentlig inriktning på bistånds- och utvecklingsfrågor. Kapitel 7 behandlar riksdagens roll, med utgångspunkt ifrån att den bör
SOU 19931 21
bättre insyn i och inflytande över biståndets hantering. Riksdagen anger ramarna för biståndet genom att fastlägga volym, mål och organisationsstruktur. Mångfalden i biståndet och biståndets volym ställer stora krav på överblick. Det finns idag svårigheter att utläsa hur och till vilka verksamheter biståndsmedlen använts eller kommer att användas. Utredningen har genomfört en studie av riksdagens motioner, interpellationer och frågor rörande biståndet. Informationen till riksdagen behöver stärkas, särskilt vad gäller redovisning av biståndets statistik; dvs fördelningen av belopp på länder, organisationer och ämnesområden. Riksdagen behöver också få en samlad bild av syfte och innehåll i samarbetet med enskilda länder. Det är önskvärt att riksdagen får bättre information om samtliga biståndsmyndigheter, där SIDA för närvarande dominerar bilden. Utredningen menar att det inte är mängden av information som brister, utan vad som behövs är mera överskådligt presenterad, sammanfattande och tydlig information. Utredningen förordar därför en förbättrad redovisning i budgetpropositionen och förenkling av anslagskonstruktionen. Kapitel 8 berör kortfattat utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa. Det ingår inte i utredningens direktiv, men berör viktiga styr- och samordningsfrågor. Biståndsmyndigheterna är på olika sätt engagerade, framförallt BITS och SwedeCorp. Därmed kommer myndigheternas resurser och personalens utbildning och kompetens in i bilden. Utredningen menar att det är viktigt att arbeta med mål- och resultatstyrning även i denna verksamhet. Regeringen har uppgiften att sätta övergripande mål och formulera krav, medan den operativa verksamheten kan delegeras. Arbetet inom regeringskansliet bör få en fastare form än det har idag. Utredningen förslår att formerna för samarbetet med Östeuropa över ses och anger några huvudpunker som framstår som angelägna i erfarenhet av denna utredning. Kapitel 9 innehåller en sammanställning av utredningens överväganden och förslag. De viktigaste områdena har refererats i texten ovan. Kapitel 9 koncentreras till de resonemang som leder direkt fram till förslag. Förslagen sammanfattas nedan.
Utredningens förslag
Definitioner
Utredningen föreslår bl.a. följande begrepp Landprogram den totala verksamheten i ett enskilt land finansierad med svenska biståndsmedel Programländer länder med vilka Sverige har eller planerar ett långsiktigt samarbete där verksamheten utformas i nära dialog med mottagaren
22 SOU 19931
Projektländer övriga länder som mottar svenskt bistånd Basprogram summan av långsiktig verksamhet genom SIDA i enskilda programländerregioner Planeringsramar planerad biståndsvolym av basprogram for enskilda programländerregioner Landprofil instrument för kartläggning av utvecklingssituationen i ett land eller i en region och lör inventering och avstämning mellan olika aktörer Landstrategi nytt instrument för styrning och samordning av det samlade svenska biståndet till ett enskilt programland. Landstrategin sammanfattas i ett dokument med angivande av övergripande mål för vad Sverige vill uppnå med biståndet till ett enskilt land och utgör därmed också en plattform för regeringens styrning och myndigheternas överväganden och planering.
Mot bakgrund av den förväntade utvecklingen i världen är det sammanfattningsvis utredningens bedömning att bl.a. följande faktorer kommer att vara av betydelse ñr styrning och samordning av biståndet mottagarländernas prioritering av egna resurser och viljan och förmågan att genomföra nödvändiga reformer är avgörande för biståndets möjligheter att bidra till förändringar. Den faktiskt förda politiken i de enskilda länderna, erfarenheter av tidigare samarbete, bedömning av realistiska förutsättningar för samarbetet inom olika områden tilldelas därmed ökad vikt vid bedömningen av biståndet, flera intressenter kommer att vilja påverka utformning och inriktning av biståndet, såväl i mottagarländema som i Sverige och internationellt. Skilda behov och förutsättningar i mottagarländerna är en central utgångspunkt. Likaså är ett brett engagemang i biståndet och utnyttjandet av den svenska resursbasen, där den är konkurrenskraftig, viktigt i det fortsatta utvecklingssamarbetet. Internationella åtaganden och integrationen i Europa ökar samordningsbehovet, prioriteringsfrågoma i biståndet blir viktigare, mångfalden i biståndet och långsiktigheten i engagemanget kräver god överblick och tydlig rollfördelning. Stora krav kommer att ställas på kompetens och sakunderlag för en ändamålsenlig styrning, det ställs större krav på att styrningen är tydlig och klar, inriktad på att ange fárdriktning och kopplad till möjligheten att redovisa resultat, tydlig styrning innebär att behovet av formell samordning minskar. Behovet av informell samordning kan dock förväntas öka. Utredningen
SOU 19931
diskuterar kostnadseffektiva vägar för sådan samordning. Vad beträffar riksdagens insyn och inflytande föreslår utredningen förbättrad redovisning i ett tillbakablickande perspektiv av det samlade svenska biståndet. Det påbörjade utvecklingsarbetet beträffande budgetpropositionens faktabilaga bör fortsätta, ökad tydlighet i ett framåtblickande perspektiv i budgetpropositionen, där mål för biståndet och villkor för stöd tydligt bör framgå, ökad tydlighet i anslagsstrukturen med anslag för varje myndighet, färre anslagsposter där det landregiondestinerade långsiktiga biståndet redovisas för regioner och planeringsramar för enskilda länder samt tydligare koppling mellan verksamhets- och förvaltningsanslagen. Beträffande biståndsmyndigheterna föreslår utredningen följande tydlig verksamhetsfördelning enligt förhärskande arbetssätt och sektorer, vilket innebär att den tyngdpunktscentrering som finns idag för myndigheternas verksamhet vidmakthålls så långt det är möjligt, arbetssätt och ämnesprofil bör tydligare återspeglas i kompetensutvecklingen inom myndigheterna, samordningsproblem som kan bli följden av statsmakternas ambitioner att bredda samarbetet med deltagande av flera biståndsmyndigheter kan lösas genom klarlägganden för biståndet till enskilda länder i budgetpropositionen ocheller landstrategier, mer systematiskt samråd mellan myndigheterna under ledning av statssekreteraren vid utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete, besparings- och rationaliseringsmöjligheter inom det administrativa fältet genom ökad samverkan bör tillvaratas, förutsättningar för ökad samordning bör främjas genom t.ex. informella samrådsgrupper, tillkomsten av kommittén för utvärdering och analys av effektiviteten inom biståndsområdet ger tillfälle till samordning och samråd. Inom infrastrukturområdet föreslår utredningen följande åtgärder bör vidtas för att stärka biståndsmyndigheternas kapacitet att hantera infrastrukturbiståndet. För SIDAs del kan det innebära förstärkt kompetens i fråga om upphandling, styrning, utvärdering av insatser inom projektledning, marknadsanalys, finansiering av investeringar, underhåll och drift, reglerings- och kontrollfrågor m.m. För BITS del krävs god kompetens vad gäller finansiering och projekthantering samt erfarenhet av utvecklingssamarbete. Kännedom om utvecklingsbankernas funktionssätt blir allt viktigare. SwedeCorp kan behöva vidga kompetens på områden för start och drift av tjänsteföretag, SIDAs tekniska kompetens inom energi, tele, vägar bör göras tillgänglig för de övriga myndigheterna, projektgrupper med deltagande av berörda myndigheter bör bli ett naturligt samordningsinstrument i arbetet med stora projekt, anslagsfinansierade biståndskrediter skulle i mindre kreditvärdiga länder kunna vara ett komplement till u-krediterna och det rena gåvobi-
24 SOU 19931
ståndet. Denna fråga bör bli föremål för översyn med belysning av föroch nackdelar, vad beträffar de nya reglerna för u-krediter inom consensusöverenskommelsen bör Sverige noga följa den prövning som sker inom OECD, en översyn bör göras angående hur den svenska resursbasen på det finansiella området kan göras tillgänglig för mottagarländerna. Vad beträffar styrning av biståndet bör följande principer vara vägledande verksamhet och ärenden som normalt kan betraktas som myndighetsärenden och som har delegerats till en myndighet bör beredas och beslutas av myndigheten, beslut rörande verksamheter av policykaraktär bör i likhet med idag normalt fattas av regeringen. Beredning och uppföljning bör dock skötas av myndigheterna, existerande styrinstrument, med föreslagna förändringar, bör användas i så stor utsträckning som möjligt. Utredningen föreslår att budgetprocessen utnyttjas som det centrala styrnings- och samordningsinstrumentet, budgetpropositionen ges en klarare struktur och förslagen till riksdagen en tydligare utformning, regleringsbrevet som grundas på regeringens förslag och riksdagens beslut rörande biståndet ges ökad vikt som styrinstrument, mer permanenta regler för olika verksamheter beslutas i särskild s.k. handläggningsordning ökad delegering sker till myndigheterna rörande beslut i enskilda insatser, ökad vikt läggs vid resultatredovisning, landstrategier införs som styrnings- och samordningsinstrument för samarbetet med enskilda programländer. Det innebär färre antal landgenomgångar med regeringsbeslut vart tredje år jämfört med vartannat år idag, vilka också kan spridas över året på ett bättre sätt än idag, regeringsöverläggningar med programländerna rörande policyfrågor blir en viktig del i landstrategiarbetet, verksamhetsplanerna utformas så att de kan bli ett tydligare prioriteringsinstrument. Beträffande myndigheternas styrelser noteras att styrelsernas mandat beträffande beslutsrätten varierar, föreslås att regeringskansliets representation i BITS styrelse reduceras. Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete bör enligt utredningens förslag ägna uppmärksamhet åt bl.a. följande helhet och överblick dels därför att departementets samordnande roll blir viktigare för svenskt agerande i internationella fora FN, EG m.fl., dels för att åstadkomma god kvalitet i besluten,
SOU 19931 25
bedömning av situationen i vart och ett av mottagarländerna, bedömning av vilka realistiska möjligheter de större mottagarländerna har att tillgodogöra sig bistånd, noggrann prövning av de långsiktiga målen för svenskt bistånd och prioriteringar mellan dessa, planering och metodik för mål- och resultatstyrning, ökad delegering till myndigheterna och till ambassaderna. - Sammantaget leder detta till krav på bättre planeringskapacitet och kompetens. Detta bör beaktas vid rekrytering och förutsätter också förbättrad kontinuitet i personalhänseende. En ökad delegering till och utnyttjande av personal inom ambassaderna bör vara ett viktigt led i kompetenshöjningen. En intern arbetsgrupp föreslås närmare över dessa frågor. se O Beträffande ñltadministrationen lägger utredningen följande principförslag grundstrukturen bör vara enchefsmyndighet, ett gemensamt administrativt system bör tillämpas. - En integration ställer ökade krav på samråd mellan UD och myndigheterna i frågor som rör personalpolitik, verksamhetsplanering m.m. Det krävs också ökad uppmärksamhet på utbildningsinsatser. Den Föreslagna integrationen beräknas fullt genomförd möjliggöra besparingar till på upp 20 milj. kr. per år. Utredningens förslag bör närmare preciseras och mer detaljerade riktlinjer utarbetas. O Beträffande verksamhetsplaneringen anser utredningen att landstrategier som ett viktigt prioriteringsinstrument bör utgöra en naturlig grund för verksamhetsplaneringen, vilket bl.a. innebär att mer utförliga verksamhetsplaner upprättas för samarbetet med länder för vilka landstrategier nyligen utformats, ett dokument bör utarbetas. SIDAs myndighetsspecifika plan redovi- sas för sig, beträffande utrikesförvaltningen behövs förbättringar i fråga de- - om partementets direktiv baserade på insända verksamhetsplaner. Den bilaterala enheten vid avdelningen för internationellt utvecklingssamarbete skulle kunna tilldelas primärt ansvar att inom UD biträda administrativa avdelningen med samordning svenska intressen vid av upprättandet av den UD-specifika delen av verksamhetsplanen. Detta bör gälla för de länder där biståndet utgör det viktigaste inslaget i samarbetet. O Beträffande givarsamordning föreslår utredningen att Sverige skall verka för att bistånd ges i sådana former som underlättar samord- - en ning, genom tekniskt bistånd och på annat sätt stärka mottagarländernas egen förmåga till samordning, aktivt se över möjligheterna till samñnansiering när nya insatser förs på tal eller omförhandlas. En sådan samfinansiering bör naturligen innebära att givarna samordnar insatserna inom ramen för verksamheten, aktivt verka för ökad givarsamordning - på platsen. Det kan ske genom
26 SOU 19931
att organisationer inom FN eller Världsbanken tar på sig mer av samordnande funktioner eller att den största givaren inom en viss sektor tar ökat ansvar för givarsamordning, tillmäta policyfrågor i biståndet ökad vikt. Det normativa arbetet i OECDDAC och i FN blir allt viktigare. Den tilltagande Europaintegrationen talar för betydelsen av ett nära samarbete med länder med likartad biståndspolitik, verka för att det nordiska samarbetet bedrivs med tyngdpunkt på ett informellt, flexibelt nätverk och med en sammanhållande kärna av ansvariga enheter vid departementmyndigheter i de olika länderna. Beträffande samarbetet med programländerna föreslår utredningen att landramarna avtalsfásts med mottagarlandet och därmed blir planeringsramar, långsiktig sektor- ocheller projektbunden verksamhet inom nuvarande landramar ges beteckningen basprogram, planeringstekniken som tillämpas med landramar idag i huvudsak kan gälla för basprogrammet med de ändringar införandet av landstrategier kan innebära, åtagandevolym för projektsektoravtal kan höjas upp till fem gånger den för enskilda länder aktuella planeringsramen i syfte att främja nödvändig långsiktighet i den projektsektorbundna verksamheten, importstödet successivt lyfts ut ur landramarna och sammanförs med betalningsbalansstöd, vilket underlättar en sammanhållen policy för sådant stöd, som kan lämnas till såväl programländer som andra mottagarländer, långsiktig landdestinerad verksamhet inom nuvarande anslagsposter för demokrati, miljö, katastrofer, särskilda program överförs till basprogrammet och ingår därmed i planeringsramarna. Formerna för biståndssamarbetet med Östeuropa bör över. Följande ses frågor bör ägnas särskild uppmärksamhet ansvarsfördelning och samordning inom regeringskansliet, besluts- och styrformer, kompetenskrav i biståndsförvaltningen, arbetsfördelning mellan myndigheterna, fáltadministrationen dess roll och krav på kompetens. -
SOU 19931 27
Kapitel 1
Allmänna
utgångspunkter
1.1 Bistånd i värld i förändring
en
Avspänningen och det kalla krigets slut, frigörelsen i Central- och Östeuropa och Sovjetunionens upplösning ger nya möjligheter men innebär också risker. Energi och resurser kan frigöras for långsiktig utveckling. FN och utvecklingssamarbetet i stort har bättre möjligheter än tidigare att bidra till förbättringar i världen. Samtidigt freden fått verklig chans som en på många håll har nya oroshärdar dykt upp, bl a som effekt lättnader i av länder med tidigare hårt förtryck. Etniska motsättningar kommer i dagen. I vissa länder har motsättningarna övergått i rena krigshandlingar med tilltagande flyktingströmmar. Världens länder har blivit alltmer beroende av varandra. Genom ny teknologi har informationsflödet blivit snabbare och universellt. Hanmer deln har vuxit som andel av världens samlade produktion och de finansiella strömmarna rör sig snabbt mellan länder och regioner. De globala miljöhoten är ett tydligt uttryck för de gemensamma utmaningarna. Skuldproblematiken, migrations- och flyktingfrågorna men också frågor som AIDS och narkotika visar att problemen måste åtgärdas i samverkan. Den rika världen går inte opåverkad utvecklingen i den fattiga världen. av Tvärtom kommer alltfler rapporter som klargör sammanhangen och varnar för att om inte gemensamma krafttag tas för att upprätta framtidstro i de fattiga länderna kommer det att bli omöjligt att skapa en hållbar global utveckling. FNs miljökonferens 1992, UNCED, fastslog de nära sambanden mellan miljö och utveckling. De globala problemen kan inte på något enhetligt i sätt grupperas nordsyd-frågor. Det finns stora regionala skillnader. Många u-länder, inte minst i Sydostasien visar på en stark ekonomisk utveckling, medan andra regioner, främst Afrika, påvisar stagnation eller tillbakagång. Utvecklingen bestäms av många olika faktorer. Länderna påverkas i olika hög grad av internationella förändringar och har olika förmåga att anpassa sig till dessa förändringar liksom att kunna dra nytta av nya utvecklingstendenser. Trots protektionistiska tendenser är världsekonomin ändå i stort integrerad. Historien har visat att detta kan utsätta länder
28 SOU 19931
1970- och 1980-talen. Stigande oljepriser för olika chocker som under 1973-74 och 1979- 1980 liksom prisutvecklingen på vissa andra varor och livsmedel har påverkat ekonomierna särskilt i de oljeimporterande fattiga länderna. FNs utvecklingsprogram UNDP visar i sin senaste Human Development Report 1992 att skillnaderna mellan de rika och de fattiga länderna ökat liksom skillnaderna inom länderna. 20% mänskligheten förfogar av över drygt 80% av världens samlade BNP, världshandel, sparande, respektive investeringar. Motsvarande andel för den fattigaste femtedelen av jordens befolkning är drygt l °0. Om världsmarknaden fri och öppen skulle kapital, arbetskraft och vore röra sig fritt. Men så är inte fallet. De nationella marknaderna håller varor på att öppnas men den globala tycks snarare regionaliseras. U-ländema, med några undantag, har svårigheter att utnyttja potentialen hos dessa marknader. Det är återspegling svagheter i deras egen utvecklingspoen av litik också hos världsmarknaden. Att släppa textilhandeln fri skulle men kunna u-ländema 24 miljarder dollar årligen. Till detta kommer ge u-ländernas skuldbörda, som utgör ett allvarligt hinder för ekonomisk och social utveckling. För att u-ländema skall kunna ta sig ur skuldkrisen och förbättra tillväxten krävs kraftfull reformpolitik och stöd för införandet en marknadsekonomi. Oförändrade eller fallande priser på viktiga råvaror av och begränsningar i handeln gör det emellertid svårt för de fattigaste u-ländema att exportera sig ur krisen. Insikten har vuxit om behovet av skuldlättnadsåtgärder ett komplement till andra insatser för att öka som resursilödet till u-länderna FN-rapportens huvudtes är att u-ländema måste få tillgång till världsmarknaden på lika villkor som i-ländema. Om detta inte sker kommer ojämlikheten mellan världens fattiga och rika att resultera i tilltagande migration och flyktingskap, terrorism, politisk instabilitet och global miljöförstöring. Rapporten konstaterar vidare att om u-länderna skall kunna bedriva handel och utvecklas på jämbördig basis krävs förutom lättnader i mer omgivningen också omfattande satsningar på människorna själva Human Resources Development, dvs kunskap och förbättrade levnadsförhållanden. Kunskap och möjligheterna att utnyttja ny teknologi är också viktiga medel för att kunna erövra nya marknader. En stor del orättvisorna är en följd av beslut i den rika delen av av världen. Men det finns också inhemska orsaker. Många länder har fört en utvecklingspolitik som varit utvecklingshämmande. Den inhemska produktionen har försvårats genom skevheter i ekonomin och genom att staten tagit på sig uppgifter som den kunnat sköta. Många u-länder har stora militära utgifter i stället skulle kunna gå till sociala ändamål. som I många u-länder har det emellertid skett påtagliga förbättringar. Medellivslängden i u-ländema helhet är idag 63 år. Läskunnigheten har ökat som och barnadödligheten har halverats under de senaste 30 åren. Under 1980-talet har Sydostasien trätt fram som världsekonomins mest
SOU 19931 29
dynamiska ekonomiska centra. Mellan 1965 och 1988 ökade de Östasiatiska ekonomierna sin andel av världens samlade produktion från 5% till 20% och exporten av industrivaror från 10% till 23%. Denna den folkrikaste kontinenten har också störst antal absolut fattiga. Särskilt i Sydasien är inkomstskillnaderna stora. Afrika är den teknologiskt och ekonomiskt minst utvecklade kontinenten. Den har drabbats dubbelt av skuldkris och låga råvarupriser. Många länder har fört en politik som inte varit utvecklingsfrämjande. Den inhemska produktionen har hämmats. Korruptionen har fått spelrum. Ekonomiska reformprogram med avreglering, effektivisering den offentliga av sektorn genomförs nu i alltfler länder. Kraven på effektivt ledarskap ökar och demokratiska reformer är på frammarsch. Efter 1980-talets ekonomiska, sociala och politiska kriser i Latinamerika finns förutsättningar för en ljusare utveckling. På det politiska planet är demokratiseringen det mest framträdande draget. Skuldkris och ojämna inkomstförhållanden håller dock fortfarande många länder i ett hårt grepp. Upplösningen strukturerna i Central- och Östeuropa sammanfaller av med allt starkare integrationssträvanden i Västeuropa. Den Europeiska Gemenskapen spelar en nyckelroll i utformningen av det Europa. nya Konferensen om Säkerhet och Samarbete i Europa ESK söker effektivisera och bygga ut sina mekanismer på samarbets- och säkerhetsområdet. Länder i Central- och Östeuropa är också inbegripna i denna nu process. Den växande befolkningen ökar trycket på redan hårt ansträngda naturresurser och ställer ökade krav på social service. En ökad produktivitet i jordbruket är nödvändig för att försörja växande befolkning. Över 90% en av befolkningsökningen äger rum i u-länderna. Världens befolkning, som idag uppgår till närmare 5,5 miljarder, kommer under 1990-talet att öka med närmare en miljard. Befolkningsökningen måste ses i sammanhang med andra utvecklingsfrågor som fattigdom, miljöproblem, social svag utveckling, kulturella faktorer mm. Många olika element kommer att påverka det globala utvecklingsklimatet under de närmaste åren. Tillväxten i världshandeln, industriländernas politik, förändringar på den internationella kapitalmarknaden är viktiga faktorer. Det kommer att ställa ökade krav på ländernas egen förmåga till anpassningar. Länder som snabbt kan svara på förändringar har bättre förutsättningar till framgång. Länder som redan idag lever på marginalen kommer att få det fortsatt svårt. Många länder behöver en effektivare utvecklingspolitik. Det innebär främst ekonomisk-politiska reformer för att skapa mer stabil och en gynnsam miljö för produktion och större inflytande och delaktighet i besluten. För detta krävs en fungerande marknadsekonomi, effektiva sociala och politiska institutioner och investeringar i utbildning och hälsa också men infrastruktur. Krav på ansvar och öppenhet ställs med växande kraft nu av ländernas egen befolkning, men också av det internationella givarsamfundet. Den globala avspänningen, skillnaderna i u-ländernas utveckling och
30 SOU 19931
växande ömsesidiga beroenden har ställt utvecklingssamarbetet inför nya möjligheter och utmaningar. Komplexiteten och ömsesidigheten i problematiken säger oss också att olika försök att genom biståndet ge verksamma bidrag till förändringar kräver helhetssyn på problemen där viktiga samband klarläggs. Isolerade insatser för att lösa akuta eller mer långsiktiga problem riskerar att misslyckas, om man på mottagar- eller givarsidan inte tillräckligt beaktar sammanhangen. Mot bakgrund av behoven är det internationella biståndet helt otillräckligt. OECD-länderna ger i genomsnitt endast 0,35 °0 av BNP i bistånd. FNs officiella mål är 0,7%. Stödet är inte heller relaterat till grad av fattigdom hos mottagaren. De 10 länder som hyser 70% av världens fattigaste mottar endast en fjärdedel av biståndet. Stora summor går till rikare länder i t ex Mellanöstern med höga militära utgifter. En stor del av det samlade biståndet går till olika i-länders allierade. Endast en mindre del av biståndet går till direkta satsningar på grundutbildning, bashälsovård, rent vatten och föda. UNDP hävdar att endast ca 10 % av det multilaterala biståndet och 6,5% av det bilaterala biståndet går till sådana ändamål. Här bör emellertid beaktas att även insatser med andra rubriker, tex miljö, infrastruktur, förvaltningsstöd ofta har kopplingar till basbehoven. OECDDAC konstaterar för 1992 en avtagande biståndsvolym, för första gången även i nominella termer. Man skönjer också en trend att en minskad del av det totala biståndet kanaliseras genom det multilaterala systemet. Det statsñnansiella läget i givarländerna har framtvingat besparingar. Tvivlen på biståndets effektivitet kan i vissa länder också vara en bidragande faktor. Konkurrerande intressen och områden för utnyttjandet av biståndsmedel ökar. Behov insatser i Central- och Östeuropa blir akuta. Även av mer i fall där givarländerna lagt till additionellt bistånd för stöd till Central- och Östeuropa har ofta valt att använda förvaltningsapparat för man samma biståndet. Det ställer ökade krav på prioriteringar av knappa administrativa resurser på givarsidan. Att hjälpa u-länderna att svara upp till internationella överenskommelser inom miljöområdet ingår i nya internationella åtaganden. Nya konflikthärdar i världen kräver humanitära insatser, stöd till flyktingströmmar och hjälp till återuppbyggnad. Viktiga lärdomar kan dras av biståndets 30-åriga historia. Biståndets syfte är och har varit att ge hjälp till självhjälp. Det var tänkt som ett - tillskott till u-ländernas eget sparande och utvecklingsansträngningar. Genom kunskapsöverföring och ökade investeringar i infrastruktur, undervisning, hälsovård, jordbruk och industri skulle biståndet kunna ge viktiga bidrag till ländernas utveckling. Det var också ungefär så biståndet fungerade under l960-och l970-talen. Det var årtionden av stark utveckling i många länder, med omfattande förbättringar i framför allt hälsovård och undervisning som fick effekter på genomsnittslivslängden, barnadödligheten, läskunnighet mm. Vad man inte tillräckligt beaktade var de enskilda ländernas förmåga och kapacitet att driva och underhålla de nysatsningar som gjordes.
SOU 19931 31
Verkliga förändringar krävde uppmärksamhet på de strukturella orsakerna för att till stånd tillväxt genom ökad produktivitet i näringsliv och samhälle. En viktig lärdom är samspelet mellan stat och marknad. Konkurrenskraftiga marknader är viktiga för produktions- och produktivitetsökning. De är dock inte tillräckliga. De kräver, för att vara effektiva, inte bara en överordnad ekonomisk politik som främjar inhemsk produktion och ökad produktivitet, utan också legala system och strukturer som bara staten kan garantera. Med förändringarna i Östeuropa kom frågan folkviljan och demoom kratisk utveckling att mer påtagligt sätta sin prägel på utvecklingssamarbetet. En hållbar, långsiktig utveckling som värnar om de svaga kräver inte bara ekonomiska reformer. Lika viktigt är förändringar i den politiska miljön. Sammantaget har denna utveckling medfört förskjutningar i det internationella biståndet. Ökad vikt har kommit att läggas på ländernas egna ansträngningar till utveckling. Frågan om insyn, ansvar och effektiv ledning transparency, accountability, good governance har kommit i förgrunden liksom rättsstatens roll. Den faktiskt förda politiken tillmäts ökad betydelse. De planer och mål som regeringen i mottagarlandet säger sig vilja uppnå är viktiga, men det är vad som faktiskt uträttas som blir intressant. Nyckelfrågor med detta betraktelsesätt blir att identifiera samband mellan regeringars politik och utveckling. Här kommer frågor in rörande regeringars legitimitet och kompetens, tillgängliga instrument i form av institutioner, personal och policies samt effekter av stöd utifrån.
1.2 Resultat och konditionalitet
Biståndet till tredje världen ifrågasätts alltmer. Få förnekar skyldigheten att bistå människor i akut nöd. Men när det gäller det långsiktiga stödet for utveckling är meningarna delade, trots att de två frågorna hänger nära samman. Biståndet har kommit att ifrågasättas inte bara utifrån mer ideologiska ställningstaganden om statens roll och den offentliga sektorns verksamhet. Det har också ifrågasatts utifrån utvecklingen i u-länderna. Vad har biståndet egentligen åstadkommit Har inte snarare biståndsberoendet ökat för de fattiga länderna Vad blir det av biståndets vackra målsättningar Bistånd från regering till regering kritiseras som ineffektivt. Lösningen anses ligga i de enskilda organisationernas verksamhet eller att marknadskrafterna ges friare spelrum. Kritiken har bemötts med olika åtgärder från biståndsansvariga. Inom OECDDAC bedrivs arbete för att utvärdera och dra slutsatser av de samlade erfarenheterna och utveckla bästa praxis inom olika verksamhetsområden som grund for normer och regler. Det rör områden som befolk-
32 SOU 19931
ning, miljö, urbanisering, utbildning, utvärdering, regionalt samarbete mellan u-länder och frågor om effektivt regeringsutövande. Konsultativa gruppmöten för enskilda länder under ordförandeskap av Världsbanken har alltmer kommit att inta en ledande roll i dialogen om utvecklingspolicy mellan givare och mottagare. På svenskt initiativ har en omfattande nordisk analys genomförts av FNs arbete inom det ekonomiska och sociala området och inom katastrofområdet. Behovet av effektivare samordning aktualiseras med ökad kraft. Många länder dignar under tyngande administration att hantera många givares insatser, ofta inom samma områden. Olika metodik och krav på upphandling, teknikval, redovisning etc. lägger ytterligare bördor på en ofta svag förvaltning. Världsbanken, IMF och UNDP bör vara de ledande organisationerna i arbetet för effektivare samordning. Konsultativa gruppmöten liksom samordning av programstöd är sådana exempel. Beträffande de särskilda program som riktar sig till fattiga länder som genomför ekonomiska strukturreformer har Sverige fått som särskild uppgift att ta fram metoder och underlag för hur nedskärningar i den offentliga förvaltningen skall kunna ske utan att alltför allvarligt skada viktiga funktioner. I den dialog som regelbundet sker med mottagande länder diskuteras också budgetfördelning, t.ex. ländernas satsningar på militärutgifter i förhållande till andra områden. UNDP har i sina senaste årsrapporter Human Development Report lyft fram frågan om gott regeringsutövande good governance och jämfört satsningar på militär verksamhet med sociala satsningar. Ett Human Development Index har införts för jämförelse av ländernas utveckling, i vilket inkomst kombineras med förväntad livslängd och deltagande i utbildning och läskunnighet. OECDDACs högnivåmöte i december 1992 poängterade att reducering av överdrivna militärutgifter är en nyckelfaktor i gott regeringsutövande och effektivt resursutnyttjande. Dessa frågor tas i ökad utsträckning i beaktande i biståndet. I OECDDAC har slutsatsen dragits att mot bakgrund av de väldiga utmaningarna på utvecklingsområdet, särskilt med beaktande av de ansträngningar som görs för ökad demokratisering och ekonomiska strukturreformer i u-länderna, krävs väsentligt ökade utvecklingsresurser såväl kvantitativt som kvalitativt. Behoven måste också sättas i relation till möjligheterna att effektivt utnyttja biståndet, något som kan variera mellan olika länder och områden. Man konstaterar dock att även med beaktande dessa frågor överstiger behoven och möjligheterna vida de nuvaav rande nivåerna för biståndet. Man kan också notera en ökad samsyn mellan givare och mottagare om målen för en hållbar utveckling och medel för att uppnå dessa, där marknadens betydelse betonas liksom åtgärder för att effektivisera ledning och kontroll och för att främja det folkliga deltagandet. Ökade krav på att prestera resultat i biståndet medför också att utvärderingsfrågorna får ökad uppmärksamhet liksom former för att presentera och informera om biståndet. Det bör dock betonas att biståndet endast är
SOU 19931 33
en av flera faktorer som påverkar utvecklingen. Mottagarlandets politik och förmåga att genomföra insatserna är avgörande för det slutliga resultatet. Effekter av vissa insatser kan utvärderas och bedömas först efter lång tid. Mycket av biståndet avser stöd till och för detta krävs processer utveckling av resultatmått och metoder. Olika givare, däribland Sverige, står inför frågor om hur man kan utveckla resultatredovisningen i biståndet. Frågor om mottagarlandets egna prioriteringar utvecklingsresurser av väger tyngre vid biståndsgivarnas bedömning och överväganden. Mål- och resultatstyrning får ökad betydelse i biståndet. Ökat stöd till reformprocesserna ställer krav på helhetssyn hos givaren och innebär att kravställandet på mottagaren flyttas upp till den övergripande utvecklingspolitiken. Det innebär också att behov av och krav på samordning av biståndet ökar. Utvecklingen i mottagarländerna med ökad politisk öppenhet och ekonomiska reformer, men också en ökad insikt hos givarna biståndets om möjligheter och begränsningar medför att det bör finnas förutsättningar nu för en mer uppriktig dialog mellan givare och mottagare inriktad på för utvecklingen centrala problem. Biståndet är ett ömsesidigt åtagande. Om inte motparten gör vad ankommer på denne är det inte självklart som att givaren genom mer insatser ska verksamheten att fungera. Resultatet kan bli ett bevarat eller ökat biståndsberoende. Ambitionsnivån måste anpassas efter förutsättningarna. Vilken typ långsiktigt stöd är givarna, av däribland Sverige, villiga att de fattiga länderna även efter det ge att reformprogrammen fullföljts Ambitionsnivån måste givetvis anpassas efter förutsättningarna i de enskilda länderna. Därmed inte sagt att det inte finns utsikter för nya misstag i biståndet, där biståndsgivarnas ambitioner inte visar sig ha den förankring och de förutsättningar hos mottagaren som krävs för hållbarhet.
1.3 Det svenska biståndet
Biståndsviljan hos det svenska folket har legat på hög nivå under många en år. 1991 ansåg 66 °0 av de tillfrågade i SCBs årliga undersökning av biståndsopinionen att biståndet borde på nivå eller öka. 1992 vara samma har emellertid den siffran sjunkit till 54 %. Samtidigt 38 att bistånanser det bör minska jämfört med 27% i den föregående mätningen. Liksom tidigare år visar undersökningen att stödet för biståndet är större bland kvinnor än bland män och att yngre är biståndspositiva än medelålmer ders och äldre. Den relativt kraftiga nedgången i opinionen under det senaste året kan sannolikt till betydande del förklaras den ekonomiska lågkonjunkturen av och den ökade arbetslösheten. Kritiken mot biståndet och ifrågasättandet av dess effektivitet kan också vara en bidragande orsak. Enligt utredningens mening ligger det hel del i den kritik en som
2 13-0034
34 SOU 19931
framförts mot biståndet, där man anser att Sverige tidigare borde ha reagerat mot avarter i u-länderna, som t ex stark centralstyrning av ekonomin, ineffektiva statliga bolag och begränsningar i åsiktsfrihet. Om ett land för snedvridande utvecklingspolitik kan effekterna förstärkas av bistånen det. Sverige, i likhet med många andra givare, insåg inte tillräckligt tidigt svagheterna i den politik som fördes i t ex många afrikanska länder. Biståndet med syftet att vara en hjälp till Självhjälp måste ständigt - till yttre förändringar. I det svenska biståndet har också ett aktivt anpassas förändringsarbete bedrivits såväl organisatoriskt som ifråga om inriktning verksamheten. I många fattiga länder har biståndet fått krisanpassas. I av andra åter ges möjligheter till utvecklingssamarbete i nya former och på mer jämbördig basis. 1988- 1989 utarbetades vid utrikesdepartementet ett program för det fortsatta biståndet till Afrika. I det konstaterades att mottagarlandets måste återupprättas och ansvaret gentemot den egna befolkningen ansvar bli tydligt. Rollfördelningen mellan givare och mottagare måste klarläggas. Riksdagen fastslog att biståndet skulle främja en politik för en mer öppen och decentraliserad ekonomi kombinerat med ett stärkt socialt ansvar. Stöd till bättre hushållning med naturresurserna, rehabilitering av infrastrukturen, kunskapsutveckling och institutionsförstärkning var andra centrala element. SIDA har för sin verksamhet inlett ett omfattande förändringsarbete, det s.k. rollarbetet, för hur verksamheten kan drivas enligt Krisutvecklingen i många länder har tvingat fram det nya synsättet. en anpassning av biståndets inriktning och innehåll. Beträffande samarbetet med länderna i Latinamerika har regering och riksdag dragit riktlinjer för stöd till de nya demokratierna. För Asien upp har ett omfattande policyarbete inom departementet nyligen avslutats med syfte att skapa plattform för det fortsatta svenska arbetet. Analyserna en har bl.a. tagit fasta på lärdomar av utvecklingen i Asien, som bla visar på tillväxtens betydelse och att samspelet mellan stat och marknad har varit centralt just för att skapa förutsättningar for tillväxt och fördelning. Översyner har inte bara gjorts rörande verksamhetens inriktning och innehåll utan också beträffande formerna för verksamheten. 198384 utfördes översyn av SIDA Ds UD 19841 och 198990 över det samlade en bilaterala biståndet SOU 199017. Inom det multilaterala området bör framhållas den nordiska utredningen om ett effektivare FN inom det sociala och ekonomiska området Nordiska FN-projektet samt en parlamentarisk utredning om det svenska multilaterala biståndet SOU 199148. Från biståndshåll brukar det ibland hävdas att det knappast finns någon verksamhet är så utvärderad som just biståndet. Många givare annan som har byggt utvärderingsadministrationer och i OECDDAC finns upp egna expertgrupp som arbetar med dessa frågor. en I utrikesdepartementets utredning om biståndets effektivitet Bra beslut, Ds 199061 bekräftas bilden av att en mängd utvärderingar sker inom organisationerna för att ge vägledning för den egna verksamheten. Utred-
SOU 19931 35
ningen visar också att det är möjligt att mot bakgrund av operationella och biståndspolitiska mål och utifrån utvärderingar på program-, sektor- och projektnivå besvara frågan om insatta resurser utnyttjas effektivt för de avsedda ändamålen. Förändringarna i stora delar av världen medför också att frivilliga organisationer får nya och mer framträdande roller i samhällsutvecklingen. Demokratiseringen ökar behovet av självständiga organisationer. Statsapparatens nedgång eller sönderfall i många u-länder ställer nya krav på organisationerna, där de kanske tvingas ta över stora delar av samhällets uppgifter. De svenska frivilligorganisationerna spelar en viktig roll i utvecklingssamarbetet dels genom en omfattande egen verksamhet och dels som förmedlare av katastrofmsatser. Mot bakgrund förändringar i biståndets av miljö och den snabba utvecklingen av statsbidragen har SIDA låtit göra en översyn av biståndet genom enskilda organisationer Solidaritet med statsbidrag. Enligt prop 199293 100, bilaga har mottagarländernas agerande med avseende på demokrati, respekt för mänskliga rättigheter, utveckling av marknadsekonomi och effektivitet i utnyttjandet av biståndet betydelse för fördelningen av det svenska biståndet. I sammanhanget framhålls också militärutgifterna relaterat till landets satsningar på sociala sektorer. Mot bakgrund av diskussionen och riktlinjerna ovan vill utredningen peka på följande centrala frågor i utvecklingssamarbetet bistånd bör främja övergången till en öppen och konkurrensutsatt ekonomi samt främja u-ländernas tillträde till världsmarknaden, biståndet bör främja ökad produktivitet och tillväxt i jordbruk och näringsliv för en hållbar utveckling, biståndet bör främja utvecklingen mot demokrati och hävdandet av mänskliga rättigheter, biståndet bör främja ansvarsfullt ledarskap, good governance, behovet av ökad resultatorientering i verksamheten, bistånd som inte utgår i rena katastrofsituationer bör vara långsiktigt och bygga på förutsättningen att också det mottagande landet mobiliserar växande resurser genom inhemskt sparande, bistånd bör tillhandahållas i former som är förenliga med målet att utveckla mottagarens egen förmåga till utveckling, bistånd bör i högre grad än dag i tillhandahållas på sådant sätt att det leder till snedvridningar av mottagarlandets ekonomi, behovet av ökad biståndssamordning. -
1.4 Europasamarbetet
Avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbete EES innebär att Sverige kan delta i EGs inre marknad med fri rörlighet för personer, tjänster, varor och kapital. EGs medlemsländer svarar för ca 40% av det totala biståndet
36 SOU 19931
i världen. Det svenska biståndet via EG skulle vid ett medlemskap bli ca l miljard kr per år. I diskussioner inom EG om ökad samordning av medlemsländernas utrikespolitik kommer biståndet in som en naturlig komponent. I den nya unionstraktaten från toppmötet i Maastricht 1991 slås fast att EGs bistånd även i fortsättningen kommer att utgöra ett komplement till medlemsländernas övriga bilaterala och multilaterala bistånd. Ambitionerna har dock höjts vad samordning och informationsutbyte beträffande medavser av lemsländernas bistånd. Sannolikt kommer det att ställas krav på att enskilda medlemsländer i sin biståndspolitik inte motverkar en överenskommen utrikes- och säkerhetspolitik. särskild studie har konsekvenserna för biståndet vid eventuellt l en ett svenskt medlemskap belysts UDU Aktuellt i biståndspolitiken, Nr 1992. Här konstateras att inriktningen av EGs bistånd i huvudsak överensstämmer med Sveriges politik. Även inte några större problem om förutses för biståndsområdet vid en integration finns skäl att närmare analysera vissa aspekter som Sverige som medlem måste ta ställning till. Det rör bl a frågor om gemensamma program och samverkan. De svenska erfarenheterna är att olika arbetssätt i biståndet och flera organisationer kan vara bra för effektiviteten och kreativiteten. Detta kan vara en värdefull erfarenhet i europasamarbetet. Likaså kan gemensamma initiativ och åtgärder främjas inom katastrofområdet. Ett medlemsskap skulle också marknad för tjänsteexport inom EG-biståndet. Inom EG finns öppna en ny ett omfattande kontaktnät mellan enskilda organisationer och det kan vara skäl för de svenska organisationerna att förbereda sig for ett ökat samarbete. Det finns också skäl att se hur en anpassning till EG skulle påverka Sveriges samlade politik i förhållande till u-länderna. Inom Lomékonventionen frnns omfattande avtal som reglerar både handel, bistånd och krediter med länder i Afrika, Karibien och Stilla Havet. Tullfrihet lämnas på EG-marknaden för nästan alla industrivaror från dessa länder. Restriktioner finns i första hand för jordbruksvaror. Sänkningen av gränsskyddet inom jordbruket och avvecklingen av kvoter för textilimporten är exempel på svenska åtgärder som gynnar u-ländernas handel. Enligt utredningens mening bör Sverige inom EG kunna verka för en politik som generellt gynnar u-länderna. Beträffande EG-ländernas agerande i det multilaterala biståndssamarbetet är intrycket att det förefaller lättare för medlemsstaterna att acceptera ett samordnat agerande inom FN och dess olika organ än i de finansiella institutionerna som Världsbanken och IMF.
1.5 Slutsatser för framtiden
1 föregående avsnitt har utredningen försökt beskriva en del av de omvärldsförändringar påverkar biståndet och några mer generella erfasom
SOU 19931 37
renheter av utvecklingssamarbetet. De organisatoriska frågorna har ett mycket nära samband med de problem som diskuterats ovan och som hänger samman med biståndspolitikens innehåll och effektivitet. Mot den bakgrunden vill utredningen sammanfattningsvis redovisa några slutsatser rörandet biståndet och dess miljö i framtiden. O Även många utvecklingsproblem i de fattiga länderna för tillfället om tycks överskuggas av omvälvningarna i Europa är det mycket som talar för att de kommer att göra sig påminda i de rika länderna med förnyad styrka. Befolkningsutvecklingen, de globala miljöfrågorna, migrationsoch flyktingproblemen, men också skuldproblematiken och handelsfrågorna är centrala frågor for framtiden och kräver regionala och globala lösningar och åtgärder i internationell samverkan. Detta kräver bl a kraftfulla multilaterala institutioner. O Den globala avspänningen bör ge ökade möjligheter till konstruktiva lösningar på mellanstatliga problem och frigöra resurser for utveckling. Samtidigt visar den senaste utvecklingen på ökade etniska motsättningar i länder och områden med tidigare hårt förtryck och där man saknar institutioner och traditioner att kunna lösa konflikter på fredlig väg. Behovet av samverkan mellan olika verksamhetsområden ökar. Frågan om militärutgifters påverkan på utvecklingsfrågor såväl avser säkerhetspolitiska överväganden som utvecklingsekonomiska ställningstaganden. Effekten av flyktingströmmar i samband med krig innebär att de människor som flytt måste undsättas med katastrofhjälp för att överleva. En varaktig lösning på deras problem måste däremot sökas i fredsskapande och konfliktlösande åtgärder, som möjliggör återvändande till hemlandet. O Detta innebär bl.a. behov av fungerande dialog och ömsesidigt mer samarbete mellan rika och fattiga länder. Utredningen menar att biståndet därvid måste vila på en helhetssyn på våra förbindelser med u-ländema. Dessa rör ett brett engagemang i internationell samverkan, handel och kommersiella relationer, politisk dialog och utbyte men också effektivitet och långsiktighet i utvecklingssamarbetet. Det vilar inte bara på solidaritet med fattiga människor och länder utan också på ett ömsesidigt intresse i fråga om global säkerhet, handel och utveckling. O Biståndet ställs inför nya problem och utmaningar. Fler länder och områden kvalificerar sig som berättigade till bistånd enligt OECDs normer och verksamhetsfálten för biståndet växer. Prioriteringsfrågorna i biståndet blir allt viktigare. Det gäller insatser i akuta nödsituationer och vikten av att satsa på långsiktiga åtgärder. Det gäller insatser i vårt närområde och hjälp till andra delar av världen. Det gäller finansiering av internationella åtaganden inte minst inom miljöområdet. O Behov av fortsatt brett engagemang för de fattiga länderna kommer enligt utredningens mening sannolikt inte att motsvaras av ökade administrativa resurser. Tvärtom gäller det att utnyttja tillgängliga resurser mer effektivt genom att tydliggöra rollerna for de olika aktörerna men
38 SOU 19931
också söka möjligheter till integration och rationaliseringar. Politisk klarhet rörande biståndets mål och inriktning är väsentligt för biståndsmyndigheternas effektivitet och förmåga att formulera sina arbetsuppgifter. Biståndet verksamhet ifrågasätts mer öppet och kraven att försom bättra effektiviteten och kunna visa påtagliga resultat ökar. För att vidmakthålla allmänhetens intresse för bistånd inte bara till akuta nödsituationer, som ofta väcker massmedias intresse, utan till det långsiktiga samarbetet krävs aktiv opinionsbildning. Det ställer krav en på brett engagemang i biståndet liksom uppföljningar och utvärderingar, där resultaten kan presenteras så att de blir lättillgängliga för beslutsfattare och allmänhet. Konditionaliteten i biståndsgivningen ökar. Den faktiskt förda utvecklingspolitiken i mottagarlandet tillmäts ökad vikt vid bedömningen av möjligheterna effektivt bistånd. Det gäller inte bara den sociala att ge och ekonomiska utvecklingspolitiken utan också hur ländernas regeringar respekterar de mänskliga rättigheterna och det folkliga deltagandet i utvecklingen. Ur biståndsgivarens synpunkt behövs därför fortlöpande också djuplodande analyser av utvecklingen i enskilda men mer länder och regioner. Stöd till sociala och ekonomiska reforrnprogram och till demokratiseringsprocesser kräver överblick och kunskap om institutionella frågor i länderna. Rollfrågorna mellan givare och mottatydliga. ställer andra krav på kompetensproñl hos gare måste vara Detta givarna alltifrån möjligheten att göra en bedömning av den övergri- pande politiken i länderna till frågor om hur man planerar insatser och följer upp och utvärderar resultaten. Stöd till och breda sektorprogram eller stora investeringar processer kräver effektivare samordning mellan givare och mottagare och mellan givarna. Den bärande linjen hos flertalet givare är att mottagarna skall för koordineringen. Många länder har alltför svaga förvaltansvara ningar för att i ett kortare perspektiv kunna göra detta tillfredsställande. Det ställer också krav på givarna att utforma sitt stöd så att det blir lättadministrerat liksom insatser för att stärka samordningsfunktionerna i mottagarländerna.
SOU 19931
2 Kapitel
Det bilaterala biståndet
De statistiska uppgifterna i kapitel 3 och 4 är hämtade från SIDAs Bistånd i siffror och diagram, från myndigheternas bokslut och verksamhetsberättelser, samt från budgetpropositioner med faktabilaga.
2.1 Det bilaterala biståndets organisation
Det svenska biståndets organisation och arbetsformer har ändrats i flera avseenden under årens lopp. SIDA bildades 1965. Det innebar en koncentration av biståndsadministrationen till ett organ. Under slutet 1960av talet och början av 1970-talet expanderade SIDA samtidigt biståndet som ökade kraftigt i volym. 1970 inrättades utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete och huvudansvaret för ulandspolitiken samlades därmed till UD. Dess inträttande föranledde emellertid ingen ändring i SIDAs instruktion. Under senare hälften av 1970-talet inrättades fler biståndsmyndigheter. Det fanns en politisk önskan att utvidga kretsen av mottagarländer utanför programlandskretsen och en önskan om samarbete på näringslivsområdet. För de nya verksamheterna bildades nya myndigheter BITS, SAREC, IMPOD och SWEDFUND. Gemensamt för de nya organen IMPOD, BITS och SWEDFUND var en starkare betoning av det handelsfrämjande inslaget i förhållande till det av SIDA administrerade biståndet. Dessa skulle också vända sig till en bredare krets av u-länder än programländerna och därmed också u-länder med starkare ekonomisk bas. Utredningen Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd, SOU 199017, hade bla till uppgift att analysera behoven av förändringar i organisationen av det bilaterala biståndet och dess arbetsformer. Utredningen resulterade i att SWEDFUND, IMPOD och delar av SIDAs industribyrå slogs samman till SwedeCorp. Nedan följer en kortfattad beskrivning av de svenska biståndsaktörerna utrikesdepartementet och myndigheterna SIDA, BITS, SAREC och - SwedeCorp. På den svenska biståndsarenan finns även många andra aktörer såsom Styrelsen för u-landsutbildning i Sandö och Nordiska Afrikainstitutet som också finansieras från biståndsanslagen, ett flertal folkrörelser och andra enskilda organisationer, vars u-landsverksamhet till stor del också finansieras från biståndsanslagen, Svenska Institutet som fått vissa uppgifter inom
40 SOU 19931
Östeuropabiståndet, aktörer ur näringslivet m fl. Då dessa aktörer inte direkt omfattas av utredningsuppdraget beskrivs de inte närmare här.
l Utrikesdepartementet
Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete, i dagligt tal u-avdelningen, ansvarar inom regeringskansliet för det svenska utvecklingssamarbetet. Avdelningen är organiserad i tre enheter Den första enheten, Ul, ansvarar för det multilaterala biståndet, dvs biståndet administreras genom internationella organisationer som främst FN, Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna. Livsmedelsbistånd och internationella frågor rörande jordbruk, energi, miljö, befolkning, barn, flyktingar m m handläggs också av Ul. Den andra enheten, U2, ansvarar för det bilaterala biståndet, dvs det direkta biståndet till mottagarländerna som administreras av SIDA och andra svenska biståndsmyndigheter. U2 bevakar utvecklingen i mottagarländerna och ansvarar också för katastrofbistånd, frågor om mänskliga rättigheter och demokrati, miljöfrågor m m. Den tredje enheten, U3, ansvarar för planering och samordning av budgetpropositionen samt för allmänna u-landsekonomiska frågor. U3 handhar också biståndsmyndigheternas administration, nordiska biståndsfrågor, betalningsbalansstöd, u-krediter och tekniskt samarbete BITS, forskningsbistând genom SAREC och näringslivsbistånd genom SwedeC0rp, statistik och information mm. genom UDs u-avdelning har tre huvudsakliga roller att samordna arbetet med biståndsfrågor inom regeringskansliet, att svara för styrning och kontroll bistândsorganens verksamhet, samt att själv fungera som biståndsmynav dighet inom det multilaterala biståndet. De tre enheterna har tillsammans en personalstyrka på ca 55 jan 1993. Den politiska ledningen utgörs av ett statsråd, en statssekreterare och politiskt sakkunniga. Östeuropasekretariatet ÖSEK samordnar biståndet till Central- och Östeuropa. Östsamarbetets organisation beskrivs närmare i kap
2.1.2 Styrelsen för internationell utveckling SIDA
SIDA, inrättades år 1965, har till uppgift att planera, genomföra och som administrera det direkta utvecklingssamarbetet med u-länderna under C2-anslaget. Detta bistånd omfattar dels samarbetet med f n nitton s k programländer se nedan, dels andra typer av bistånd, t ex katastrofinsatser, bidrag till utvecklingsprojekt via enskilda organisationer, bistånd till flyktingar och befrielserörelser, milj öbistånd, och bistånd för främjande demokrati och mänskliga rättigheter. SIDA administrerar delar av av biståndet till Central- och Östeuropa katastrofbiståndet och stödet genom folkrörelser och andra enskilda organisationer.
SOU 19931 41
SIDA är organiserat på fyra avdelningar med regionalt ansvar, en avdelning for sektorbyråerna och en administrativ avdelning. Därutöver finns ett planeringssekretariat och ett informationssekretariat som är direkt underställda generaldirektören. I sjutton av programländerna har SIDA biståndskontor, varav ett är under avveckling. SIDA leds av en styrelse, som utses av regeringen. På SIDA finns ca 560 anställda feb 1992, varav ca 120 vid bistándskontoren.
2.1.3 Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt
samarbete BI TS
Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BITS inrättades år 1975 under namnet utbildningsberedningen och fick år 1979 ställning som självständig myndighet under utrikesdepartementet. BITS har som uppgift att främja ekonomisk och social utveckling i enskilda utvecklingsländer samt utvidga och stärka Sveriges relationer med dessa länder genom insatser i samarbete med svenska institutioner och företag. BITS medverkar i planering och finansiering av olika projekt. Verksamheten omfattar tekniskt samarbete, genom bl a konsultinsatser, internationella kurser i Sverige, samt u-krediter. Det tekniska samarbetet skall huvudsakligen ske med u-länder utanför kretsen av SIDAs programländer. Det syftar i första hand till teknologiöverföring inom områden där Sverige har särskilda förutsättningar i fråga om kunnande och kapacitet. BITS arbetar med tekniska samarbetsprojekt som a priori skall vara bundna till Sverige som leverantörsland, både av varor och tjänster. BITS är en ledande aktör i det svenska bilaterala biståndsfinansierade samarbetet med Central- och Östeuropa. U-krediter kan beviljas kreditvärdiga länder bland SIDAs programländer, u-länder med vilka Sverige bedriver tekniskt samarbete eller andra länder vars utvecklingspolitik bedöms överensstämma med Sveriges prioriteringar. BITS leds av en styrelse som utses av regeringen. Vid BITS finns ca 30 anställda jan 1993.
2.1.4 Styrelsen för u-landsforskning SAREC
Beredningen för u-landsforskning, som inrättades år 1975, ombildades år 1979 till en självständig myndighet styrelsen för u-landsforskning - SAREC. SAREC har till uppgift att främja forskning som kan underlätta för u-länderna att utvecklas mot ökat självbestämmande och mot ekonomisk och social rättvisa. Det åligger enligt myndighetens instruktion SA- REC att främja forskning och bevaka forskningsfrágor inom områden är - som betydelsefulla för u-länderna och för utvecklingssamarbete, handlägga frågor rörande forskningssamarbete med u-länderna, bi- ståndsfinansierat stöd till u-länderna på forskningsområdet samt stöd
42 SOU 19931
till u-landsinriktade internationella forskningsprogram, fördela anslag for u-landsforskning i Sverige, ta initiativ till forskningsinsatser inom områden for u-landsforskning. - SAREC leds av en styrelse som utses av regeringen. SAREC har ca 40 anställda jan 1993.
2.1.5 för internationellt näringslivsbistånd Swede-
Styrelsen Corp
Styrelsen for internationellt närningslivsbistånd bildades år 1991 samtidigt importkontoret för u-landsprodukter IMPOD, bildat 1975, fonden som for industriellt samarbete med u-länder SWEDFUND, inrättat 1978 och SIDAs industribyrå upphörde i sina dåvarande former. SwedeCorp skall, inom for de generella målen for det svenska biståndet, bidra till en ramen näringslivet i u-länder. Av myndighetens instruktion framgår utveckling av att SwedeCorp särskilt skall verka for att gynnsamma förutsättningar skapas for investeringar och företagande i mottagarländema genom kunskapsöverföring till näringsliv och näringslivsorganisationer främja dessa länders handel bl a genom att svara for information och rådgivning avsättningsmöjligheter på den svenska marknaifråga om den. i samverkan med Swedfund International AB bidra till utvecklingen av bärkraftiga företag i mottagarländema genom riskkapitalsatsningar, främst i samarbete med svenskt näringsliv. SwedeCorp leds en styrelse som utses av regeringen. SwedeCorp har av ca 50 anställda jan 1993. Det helägda statliga aktiebolaget Swedfund International AB tillkom år 1991 genom en ombildning av stiftelsen SWEDFUND. SwedeCorp och Swedfund International AB har olika regel-, bokförings- och redovisningssystem, ledning och personal. Swedfund International AB men gemensam har huvuduppgift att på industriområdet förmedla kontakter mellan som svenska företag och intressenter i u-länder och Central- och Östeuropa, bidra till förinvesteringsstudier samt medverka i etablering av samägda företag, k joint ventures, genom insatser i form av aktiekapital, lån- och s garantigivning. Bolagets styrelse sammanfaller delvis med SwedeCorps.
2.1.6 Andra givares organisation
Olika givarländer har valt att organisera biståndsverksamheten på olika sätt. En jämförelse har gjorts mellan de största givarländernas organisation Forss, I-Ianglin, Samset 1992. Det politiska ansvaret för biståndet är vanligtvis placerat i ett departement, antingen i ett separat departement för utvecklingssamarbete eller del av utrikesdepartementet. I vissa som en länder är hela biståndssystemet inkorporerat i utrikesdepartementet, som därmed också tagit på sig hela myndighetsrollen. Det är dock mera vanligt
SOU 19931 43 Figur 2.1 Schematisk översikt över den administrativa strukturen i utvecklingssamarbetetForss, Hanglin, Samset1992 Parlament Parlament Departement Departement
Myndighet
Mottagare Mottagare Exempel Danmark, Finland Exempel Norge, Canada, Storbritannien, USA
Parlament Parlament I Departement Departement
Myndigheter Myndigheter
Mottagare Mottagare
Exempel Tyskland, Italien Exempel Frankrike, Japan, Holland, Sverige Grekland, Spanien
44 SOU 19931
att implementeringen biståndspolitiken delegerats till administrativa av organisationer utanför departementet. I vissa länder finns det en enda myndighet med ansvar för verkställandet biståndspolitiken, och i andra, som Sverige, delar flera myndigheter på av ansvaret. Vidare kan verkställandet också delegeras, antingen direkt från ministeriet eller från myndighet, till halv-statliga organisationer, till en enskilda organisationer eller till den privata sektorn. Figur 2.1 visar schematiskt hur olika givarländer organiserat sin biståndsverksamhet. Den svenska organisationen, med ett ansvarigt departement och flera biståndsmyndigheter är i princip densamma som Tysklands, Italiens och Nederländerna. Figuren visar tre andra organisationsalternativ. Danmark har exempelvis inkorporerat biståndsmyndigheten Danida i utrikesdepartementet. Norge har Norad som enda biståndsmyndighet, underställd utrikesdepartementet. Frankrike är ett exempel på det fjärde alternativet biståndsansvaret är delat mellan flera departement och även mellan flera myndigheter. Verkligheten är dock komplicerad än vad den schematiska översikmer ten antyder vissa departement har en verkställande funktion vad gällert ex det multilaterala biståndet som i Sverige, trots att verksamheten i princip delegerats till en eller flera myndigheter. Vissa myndigheter rapporterar ibland till flera departement.
2.2 Det bilaterala biståndets utveckling
I bla utredningarna Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd SOU 199017 och Effektivare biståndsadministration DsUD 19841 görs en genomgång av utvecklingen på biståndsområdet under 1960- och 1970-talen. Denna utrednings avsnitt om det bilaterala biståndets utveckling koncentreras på 1980-talet och det tidiga 1990-talet. Först vill utredningen dock klargöra några centrala begrepp landprogrammering, programländer och landramar.
2.2.1 Landprogrammeringsbegreppet
Begreppet landprogrammering växte fram under 1960- och 1970-talen. Det lanserades ungefär samtidigt i de flesta bilaterala och multilaterala biståndsorgan. UNDP t ex införde sina Country Programmes, som baseras på finansiell ram, The lndicative Planning Figure i början av 1970en talet. Då landprogrammering successivt infördes i den svenska biståndsverksamheten under l970-talet var SIDA den enda biståndsmyndigheten. Biståndsadministrationen hade fram till dess i väsentliga delar varit uppbyggd kring projekthantering. Från och med budgetåret 197172 delades biståndsanslaget för bilateral verksamhet istället in efter länder.
SOU 19931 45
l statsverkspropositionen 1972 beskrevs landprogrammeringens utformning på följande sätt Med hänsyn till de resurser som Sverige kan beräknas ställa till förfogande under de närmaste åren utformas, i nära samarbete med mottagarlandets regering, en plan över konkreta insatser som baseras på mottagarlandets behov och prioriteringar. Med undantag av insatser som företas av enskilda organisationer förutsätts dessa Samarbetsprogram omfatta Sveriges totala bilaterala utvecklingssamarbete med länderna i fråga. Landprogrammeringen diskuteras utförligt i den biståndspolitiska utredningen SOU 197713 och 14 och den behandlades även i biståndsorganisationsutredningen DsUD 19841 samt i SOU 199017. 1 dessa texter definieras landprogrammering som en metod för att planera utvecklingsbistånd som utgår ifrån dels en given finansiell ram, dels det enskilda u-landets behov och prioriteringar. I svensk biståndsterrninologi har landprogrammerat bistånd fått en specifik operationell definition. Endast det bistånd som lämnas inom de av riksdagen beslutade landramarna till programländerna har kommit att kallas landprogram. I början av 1970-talet innefattade landramarna det totala biståndet till länderna i fråga. Numera har SIDA en stor del av sin verksamhet vid sidan av landramarna. Det bistånd som förmedlas av övriga biståndsmyndigheter ingår inte heller i landprogrammet, som begreppet används idag. Begreppen landprogrammering och landprogram har i sin nuvarande tappning förlorat sin ursprungliga betydelse de omfattar inte längre det totala bilaterala biståndet till ett land.
2.2.2 Begreppen programländer och landramar
Landram är beteckningen på den medelsram som riksdagen på förslag av regeringen årligen fattar beslut om för programländerna. Följande länder rubriceras som programländer eller landramsländer budgetåret 199293 Angola, Bangladesh, Botswana, Etiopien, Guinea-Bissau, Indien, Kap Verde, Kenya, Laos, Lesotho, Moçambique, Namibia, Nicaragua, Sri Lanka, Tanzania, Vietnam, Uganda, Zambia och Zimbabwe. Inom landramen ryms verksamheter som stöd till jordbruk, skogsbruk, fiske, hälsovård, befolkningsfrågor, undervisning, handel, Finansverksamhet, infrastruktur, importstöd m m. Riksdagen och regering har bemyndigat SIDA att för den långsiktiga planeringen göra utfástelser om tre gånger den aktuella medelsramen. SIDA kan m a o ingå avtal om insatser i mottagande länder till ett belopp som är tre gånger större än landramen. SIDAs samarbete med programländerna regleras genom dels ett huvudavtal, ett s k samarbetsavtal med normalt två års löptid, som anger ramarna för det bilaterala samarbetet, dels olika sektor- eller insatsavtal med en löptid upp till fem år, och dels ett proceduravtal. SIDA-samarbetet regleras mao i avtal med länderna i tre dimensioner dels på sektor- eller projektnivå verksamheter, dels årsvis i
46 SOU 19931
fråga om resurser och dels i fleråriga avtal rörande särskilda villkor och åtaganden. Detta innebär att om landramen till ett land är 100 milj kr år så kan SIDA under det året ingå avtal om exempelvis ett utbildningsstöd å 70 milj kr, förvaltningsbistånd á 50 milj kr och hälsovårdsprogram å 30 milj kr och landsbygdsutvecklingsprogram å 150 milj kr. De olika sektorprogrammen kan avse avtal flera år framåt i tiden, men de bör bygga på att 100 milj kr betalas ut under år Om t ex utbildningsstödet regleras genom ett femårigt avtal kan det avse utbetalningar om 20 milj kr år 20 milj kr år 15 milj kr år 10 milj kr år 4 och 5 milj kr år dvs ett program till en summa av 70 milj kr. Av detta följer att landramen inte kan ändras alltför drastiskt, eftersom SIDA då inte kan fullgöra sina insatsavtal. Därmed är en viss långsiktighet inbyggd i insatserna kan planeras för flera år framåt och både systemet - SIDA och det mottagande landet vet att man kommer att kunna disponera medel att slutföra programmen. Längden på sektoravtalen mellan SIDA och myndigheterna i mottagarländerna ger länderna möjlighet att integrera biståndet i sin utvecklingsplanering och budgetprocess. Landramssamarbetet har både i givarkretsar och av mottagarländerna kommit att bli symbol för en speciell relation till Sverige. Landramarnas andel av det totala biståndet till programländerna har minskat sedan 1970-talet och en allt större del av det icke-landramsfinansierade biståndet har kommit att beredas i landprogramliknande former i den bemärkelsen att det sätts in i ett helhetssammanhang efter nära dialog med mottagaren. Landramarna analyseras vidare i tabeller och diagram nedan och dess föroch nackdelar analyseras också i kap
2.2.3 Från åttio- till nittiotal
Det svenska bilaterala biståndet har nått en betydande omfattning och mångfald. Det har kommit att omfatta allt fler länder, ändamål och samarbetsformer. Följande tendenser kan utläsas i det bilaterala biståndet från 198081 och framåt O Antalet länder som mottar svenskt bistånd i någon form har ökat O Antalet länder som mottar ett stort långsiktigt svenskt bistånd har ökat O Det landramsñnansierade biståndets andel av både det totala biståndet till programländerna och av det totala bilaterala biståndet har minskat O Den andel av det svenska bilaterala biståndet som utbetalas genom BITS, SAREC och SwedeCorp IMPODSWEDFUND har ökat från 198586 och framåt är andelen dock förhållandevis konstant och verksamheten breddats O I allt fler mottagarländer är ett flertal svenska biståndsmyndigheter verksamma samtidigt Från 198586 till 199192 ökade det antal länder som mottog bistånd via någon svensk biståndsmyndighet med 50 °0 det steg från 58 till 91 om bistånd via enskilda organisationer och livsmedelsbistånd under C 1anslaget inräknas varierar antalet betydligt över åren. Denna utveckling illustreras i figur 2.2.
SOU 19931 47
Figur 2.2 Sverigesbiståndsaktivitet i världen utvecklingen av antalet mottagarlän- der 198081 till 199192 inklusive samarbetemed Central- och Östeuropa
120 100 80 60 40 20
193031 193533 198687 198788 193339 193990 1990191 199192 Budgetår I Bistånd vianågon svensk biståndsmyndighet BITS E] Endast bistånd viaenskilda organisationer ocheller Internationella kurserinkluderade IivsmedebbiståndC1 under
Omfattningen av det svenska engagemanget varierar dock kraftigt mellan olika mottagarländer, vissa länder mottar endast t ex katastrotbistånd, medan andra mottar bistånd via flertalet svenska biståndsmyndigheter, såsom Botswana och Indien.
Tabell 2.1 Det bilaterala resp. multilaterala biståndetsandel av histåndsanslagen och utbetalningarna alla belopp i milj. kr, löpande priser ANSLAG UTBETALNINGAR Bilat. Multilat. Totalt Bilat. Multilat Totalt bistånd bistånd bistånd bistånd bistånd bistånd
| underC 1 | underC 1 | |
| 198081 | 3253 1471 5000 2960 1158 4301 | |
| motsv. | 65% 29°o | 69% 27% |
| 198586 | 5390 2279 7907 5098 1872 7367 | |
| motsv. | 68% 29% | 69% 25% |
| 199091 | 8 904 3 566 12797 8 390 3 767 12522 | |
| motsv. | 70 % 28% | 67% 30% |
| 199192 | 9273 3319 | 13171 8819 3651 12834 |
| motsv. | 70% 25% | 69% 28% |
| 199293 | 9631 3 566 13795 | |
| motsv. | 70% 26% |
inkluderar även förvaltningsanslag, information mm, dock det bistånd som utbetalats från andra huvudtitlar än Littera C, eller asylkostnader
SOU 19931
Vid en jämförelse mellan olika budgetår sedan 1980-talets början kan konstateras att den andel av de totala utbetalningarna under biståndsanslagen som gått till bilateralt resp. multilateralt bistånd har hållits på en mer eller mindre konstant nivå, se Tabell 2.1. Anslaget till det bilaterala biståndet har ökat något över åren, samtidigt som anslaget till det multilaterala biståndet minskat i procent räknat. Av tabellen framgår också att den procentuella Fördelning av biståndsanslagen på bilateralt och multilateralt bistånd som indikeras i budgetprocessen också i stor utsträckning kommit att behållas i utbetalningarna. Det skiljer aldrig mer än 4% mellan anslagets och utbetalningens procentandelar. Fördelningen bilateraltmultilateralt är dock inte så klar som siffrorna visar. Under det bilaterala anslaget genom SIDA ges betydande stöd via de multilaterala organen.
Figur 2.3 Bilateralt utvecklingssamarbete, fördelning av utbetalningar
Icke Programländer progr Ovländer rigt 198081 l 2 3 4 Icke Landramsñnansierat landramsfinansierat
Icke Programländer progr Ovländer rigt 198586 l 2 3 4
Landramsñnansierat äcrgenlågfgfms
Programländer Öv- Icke programländer rigt l 99091 l 2 3 4
Landramsñnansierat Icke landramsñnansierat
198081 198586 199091 I Landramsñnansierat bistånd till programländerna 71% 52 °o 38 °o 2 Icke landramsñnansierat bistånd till programländerna 5 % I 8 % 17 % 1 + 2 Bistånd till programländerna 76% 70% 55 % 3 Bistånd till icke programländer 13 % 18% 33% 4 landdestinerat bistånd I l % 12 % 12% 2 + 3 + 4 Icke landramslinansierat bistånd 29% 48% 62 %
SOU 19931 49
I SOU 199017 konstaterades att en allt större del av det bilaterala biståndet kommit att ligga utanför landramarna under 1980-ta1et. Denna utveckling har fortsatt sedan dess. Figur 2.3 visar att det landramsñnansierade biståndet som andel av det totala bilaterala biståndet har minskat under perioden 198081 till 199091 från 71% till endast 38 %. Det kan också konstateras att den andel av det bilaterala biståndet som går till icke programländer har ökat från 13% till 33°0.
Tabell 2.2 Bilateralt bistånd utbetalningar fördelat på biståndsaktörer alla belopp i milj. kr. löpande priser UTBETALNINGAR SIDA BITS SAREC SwedeCorp UD U
| 198081 | 2 806 20 1 19 uppg. | 15 | |
| motsv. | 95% 0,5 % 4 % saknas | 0,5 | |
| 198586 | 4282 593 183 | 6 | 366 |
| motsv. | 79% 11% 3% | - | 7 % |
| 199091 | 7039 699 360 55 | 493 | |
| motsv. | 81°o 8% 4% 1% | 6% | |
| 199192 | 6993 821 377 22 | 581 | |
| motsv. | 80% 9 % 4 % | 7% |
- Fram till 199192 Impod och Swedfund Den andel av det bilaterala biståndet som utbetalas genom SIDA har minskat från 198081 till 199192, till förmån för övriga myndigheter, vilket visas i Tabell 2.2. Utbetalningarnas fördelning på myndigheterna hålls dock ungefär på samma nivå 199192 som 198586. En stor del av det bistånd som går via SIDA utbetalas vid sidan av landramarna. Dessa ytterligare biståndsformer framgår av Tabell 2.3. Tabellen visar att andelen icke landramsñnansierat SIDA-bistånd steg från 28% 198081 till 51 °o 199192.
Tabell 2.3 Bilateralt utvecklingssamarbete genom SIDA utbetalningar fördelade på Iandramslinansieratoch icke landramsñnansieratbistånd alla belopp i milj. kr. löpande priser 198081 % 198586 % 199091 % 199192 % 1 Landramsfmansierat bistånd 2034 72% 2936 69% 3359 51% 3452 49% 2 Icke landramsfmansierat bistånd 772 28% 1346 31% 3238 49% 3541 51 % Regionala insatser 81 3% 79 2 % 336 5 % 386 6 °o - Humanitärt bistånd 344 8 % 482 7 % 498 7% - - - Katastrofbistånd 261 9% 407 9 % 966 15 % l 070 15 % - Bistånd genom folkrörelser och andra enskilda org. 133 5% 295 7% 698 11% 733 11%
| Miljöbistånd | 198 3 % 224 3% | ||
| - | - - | - - | |
| Särskilda program | 157 6 % | 369 6 % 369 5 % | |
| - | - - | ||
| Ovrigt | 140 5% 221 5% 189 3% 84 1% |
- Utvecklingssamarbetemed - Central- och Sydamerika 177 3 % - - - - - -
Totalt bistånd genom SIDA 2 806 4 282 7039 6 993
Obsz Jämför tabell 4.4, sid 107 i SOU 199017. Motsvarande procentsats för 198889 och 198990 är 44%
resp. 47%. Betalningsbalansstödetunder C3 är medräknat.
50 SOU 19931
Den största ökningen inträffade under andra hälften av årtiondet. Det som ökat mest i den icke landramsñnansierade andelen är katastrofbistånd och bistånd folkrörelser och andra enskilda organisationer. genom Miljöbistånd har tillkommit som en särskild post. Insatsema i Centralamerika och Sydamerika fick också sina egna anslagsposter från och med budgetpropositionen 199091 redovisas dock tillsammans i tabellen.
Tabell 2.4 Bilateralt bistånd genom BITS fördelning av utbetalningar alla belopp i milj. kr, löpande priser
198081 198586 199091 199192 Tekniskt samarbete 17 85% 72 12% 166 24°0 176 21% U-krediter 487 82% 401 57% 403 49% - - Internationella
| kurser | 3 15% 25 4% 71 10% 86 10% | |
| Övrigt | - - | 9 2% 60 9% 156 19% |
| Totalt | 20 | 593 698 821 |
Personutbyte och kulturellt samarbete 198586, därefter samarbete med Östeuropa, samt bidrag till African Development Bank 199091 1,5 milj kr, 199192 5 milj kr Tabell 2.4 redovisar hur utbetalningarna av bistånd via BITS har fördelat sig på olika verksamheter. U-krediterna har minskat relativt sett sedan 198586, men utgör fortfarande den största andelen. Det tekniska samarbetets andel har ökat. Det internationella kursernas andel av de totala utbetalningarna har också ökat sedan 198586. Samarbetet med Östeuropa korn 199192 att utgöra nästan lika stor andel av BITS totala bistånd som det tekniska samarbetet.
Tabell 2.5 Bistånd genom SAREC lbrdelning av utbetalningar alla belopp i milj. kr, löpande priser 198081 198586 199091 199192 Bilateralt forskningssamarb. 17 14 % 40 23 % 101 28 °o 107 28% Regionala och särskilda forskningsprogram 17 14 % 27 15 % 92 26 % 95 25 °0 Internationella forskningsprogram 75 62 °o 95 52 % 125 35 % 128 34 % Svensku-lands-
| forskning | 12 l0°0 18 10% 33 9% 38 10% | ||
| Övrigt | - - | - - | 9 2 % 9 2 % |
| Totalt | 119 | 178 | 360 377 |
Konferensstöd, information, insatstörberedelser; 198081 och 198586 redovisad separat I Tabell 2.5 redovisas hur SARECs bistånd har fördelat sig på olika verksamheter. Det direkt bilaterala biståndet har ökat sin andel av SA- RECs utbetalningar från 198081 till 199192. Den andel av utbetalningarna som utgörs av bidrag till internationella forskningsprogram har minskat, medan bidraget till svensk u-landsforskning utgjort en i det närmaste konstant andel.
SOU 19931 51
Tabell 2.6 Bilateralt bistånd genom SwedeCorp fördelning av utbetalningar alla belopp i milj. kr, löpande priser 199192
UTNYTTJANDE AV EGNA VERKSAMHETS- UPPDRAGSVERKSAMHET MEDEL
| Afrika | 38 | 68% | Afrika SIDA-medel | 56 55% |
| Asien-Latinamerika | 7 | 12,5 % | Asien-Latinamerika | |
| Marknad och information 7 | 12,5% | SIDA-medel | 30 29% | |
| Utbildnings- och | Östeuropa UD-medel | 2 2 % | ||
| managementstöd | 3 | 5 % | Marknad och information | |
| Staberledning | l | 2 % | UD-medel | 14 14 % |
| Totalt | 56 | Totalt | 102 |
inklusive NORSAD-fonden 27 milj.kr
I tabell 2.6 redovisas de utbetalningar av bilateralt bistånd som gjorts via SwedeC0rp, under myndighetens första verksamhetsår 199192. De summor som utbetalas via SwedeCorp är förhållandevis små. Myndigheten har under sitt första verksamhetsår också utfört vissa tjänster för SIDAs och utrikesdepartementets räkning, vilket redovisas i tabellen.
2.2.4 Biståndet till programländerna
Biståndet till programländerna består dels av stöd inom landramen, dels av annat stöd kanaliserat genom SIDA, dels av betalningsbalansstöd sär- skilt stöd till skuldtyngda länder UDU i tabell 2.7 och slutligen av stöd kanaliserat genom BITS, SAREC och SwedeCorp. Tabell 2.7. visar hur stor del landramen utgjorde av det totala biståndet till programländerna 199192. Det bör observeras att fördelningen av BITS u-krediter varierar år från år. För Etiopien, som mottog stort katastrofbistånd och ett betydande bistånd via BITS u-kredit och SAREC detta år, utgjorde landramen endast 34% av det totala biståndet. Bangladesh fick också ett förhållandevis stort katastrotbistånd och stöd via enskilda organisationer landramen utgjorde därmed 70 °o. För Moçambique, Nicara- gua, Tanzania och Zambia, som mottog stort betalningsbalansstöd, utgjorde landramen mellan 65 och 77 %. Ugandas landram utgjorde endast 59 av det totala biståndet. Sammanlagt bestod 74 °o av det bistånd som gick till programländerna 199192 av landramsbistånd. Motsvarande procentsats 199091 var 67%, då en större andel av SIDAs programlandsbistånd utbetalades i form av katstrofbistånd utom landramama och även via enskilda organisationer. Sammanlagt 88 % av det totala biståndet till programländerna utbetalades av SIDA. För enskilda länder varierar SIDA-biståndets andel av det totala biståndet mellan 66% och 100%.
52 SOU 19931
ä v..e.. e.. e.. v..e.. e..
8 a n ä m S å 2 å
c s.
ä e.. .vc v e.. .ve
S 3 m å E n E
v
2 8 N
v
ä
o v
m
v
n | u | m I n u u u 1 8 u å o | 8 |
m
N u 1 N v m v
E v v u v v v v v v v v
n u N o N v | m u r m o u N N å
G v
N v m N u N N v v N N o ä
5 v u
5 å e.. e..e..e.. e.. v 3 S 3 S ä a 5
v
..
8 2 ä _ å
v m
m
N
U 8 o S N e N v â m o v 8 m
N ä N v m
E E 8
a
E E S m
b
m
u
SOU 19931
Tabell 2.8 Det betalningsbalansinriktade stödettill programländerna199192 alla belopp avser utbetalningar i milj kr, löpande priser l 2 3 4 5 importstöd lmportstöd Betalnings- lmponstöd + 4 i % av inom i % av balansstöd betalnings- det totala landramen landramen under C 3 balansstöd biståndet
| Guinea-Bissau 5 | 8% | 9 | 14 | 19% | |
| Kap Verde | 58 | 91% | - | 58 | 91 % |
| Mocambique 105 | 27% | 102 | 207 | 34% | |
| Nicaragua | 160 | 55% | 63 | 223 | 60% |
| Tanzania | 238 | 41% | 96 | 334 | 43% |
| Uganda | - | - | 10 | 10 | 8 % |
| Vietnam | 96 | 39% | - | 96 | 33 % |
| Zambia | 77 | 31% | 66 | 143 | 44% |
| Zimbabwe | 33 | 13% | 33 | 11% |
-
För vissa programländer betalas en del av landramen ut i form av importstöd tidigare varubistånd. Tabell 2.8 visar att åtta av programländerna 199192 mottog sådant inom landramen. Av tabellen framgår att Kap Verde är ett extremfall, där 91 % av landramen som För detta land utgör hela biståndet utbetalas i form av importstöd. För Nicaragua består mer än hälften av landramen av importstöd. För Tanzania och Vietnam är andelen omkring 40%, för Moçambique och Zambia omkring 30 °0. Flera av de länder som mottog importstöd inom landramen mottog också betalningsbalansstöd under anslagsposten Särskilda insatser i skuldtyngda länder. Om importstödet och betalningsbalansstödet läggs ihop kan det noteras att Moçambique och Nicaragua sammanlagt får över 200 milj kr i sådant stöd och att Tanzania får över 300 milj kr. Om de båda stödformema sätts i relation till det totala bilaterala biståndet till länderna kan det konstateras att 60% av biståndet till Nicaragua utbetalas i denna form. För Tanzania och Zambia utgör detta stöd 43 °0 resp. 44 av det totala biståndet. I kapitel 4 analyseras och jämförs dessa två stödformer ytterligare. Den del av landramen som inte betalas ut under ett budgetår förs automatiskt över till nästa år, då biståndsanslagen är s k reservationsanslag. De ingående reservationerna är for vissa programländer mycket stora. Figur 2.4 illustrerar hur reservationerna för vissa länder vuxit under en sekvens av år, för att sedan betalas ut under ett år. I fallet Indien var det disponibla beloppet anslag + ingående reservation 198889 och 198990 dubbelt så stort som den landram som riksdagen beslutat om. Den stora ökningen i utbetalningarna 198990 gjordes till Uri-projektet. Också i fallen Tanzania, Moçambique, Zambia, Vietnam och Angola har reservationerna byggts på under en rad av år. I dessa länder har SIDA under ett visst år relativt kraftigt ökat utbetalningarna. En kontroll av tillgänglig statistik visar att det är importstödet som har ökat med stora belopp för alla dessa länder. Importstödet, som är förhållandevis lättadministrerat och snabbutbetalbart har på detta sätt också kommit att tjäna som en buffert för att minska reservationerna. Genom SIDAs nya riktlinjer har importstödet nu knutits till genomförandet av strukturpassningsprogram.
54 SOU 19931
E
- i
o
u
H l
u
7 å
SOU 19931 55
2.2.5 Biståndet till icke programänder
Antalet länder som mottar ett stort svenskt bistånd har ökat under 1980talet. Tabell 2.9 visar att om stort mottagarland definieras som ett land som mottar lika mycket som eller mer än det av programländema som mottar minst bistånd är antalet stora mottagarländer mer än dubbelt så stort i slutet av perioden, än vad det är i början.
Tabell 2.9 Antalet stora mottagarländerutanñr programlandskretsen
Budgetår Antal stora mottagarländer
198586 3 Algeriet, Kina, Sudan 198687 3 Algeriet, Egypten, Kina 198788 2 Algeriet, Kina 198889 4 Afganistan, Algeriet, Kina, Pakistan 198990 8 Afganistan, Costa Rica, Namibia, Pakistan, Polen, Sudan,Tunisien, Uganda 199091 9 Afganistan, Bolivia, Costa Rica, Chile, Jordanien, Kina, Sudan, Thailand, Uganda 199192 8 Chile, Kambodja, Kina, Malaysia, Marocko, Polen, Ryssland, Thailand
länder som mottar mer bistånd än det programland som mottar minst bistånd Swaziland undantaget, då landet bara vissa år haft en landram, som dessutom legat på en betydligt lägre nivå än de övrigas
Tabell 2.10 Utbetalningar till de 10 största icke-programländernabudgetåret199192 alla belopp avser utbetalningar i milj kr
Land Totalt Typ av bistånd och belopp belopp SIDA BITS SA- Swede REC Corp l 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
| Kina | 184 | 4 1 | 7 172 | ||||
| Kambodja | 113 109 | 4 | |||||
| Thailand | 81 | l 1 l | 1 l | 19 39 | l | ||
| Polen | 73 | l | 7 | 2 | 64 | ||
| Chile | 70 | 6 16 30 | 7 3 | 7 1 | |||
| Ryssland | 65 | 58 | 6 | ||||
| Marocko | 61 | 1 60 | 1 | ||||
| Malaysia | 52 | l | 21 31 | 1 | |||
| Ecuador | 41 | 1 | l | 1 ll 28 | |||
| Bolivia | 40 | 1 | 2 11 2 | 24 | 1 | ||
| Summa | 784 |
Typ av bistånd 1 Katastrofbistånd och stöd till återuppbyggnad 2 Bistånd genom folkrörelser och enskilda organisationer 3 Särskilda program och regionala insatser 4 Projektbistånd 5 Miljöbistånd 6 Demokrati, mänskliga rättigheter och humanitärt bistånd 7 Tekniskt samarbete inkl kurser 8 U-krediter 9 Projektbistånd 10 Forskningsbistånd 11 Näringslivsfrämjande, importfrämjande och investeringsverksamhet Dessa länder har mottagit några skuldlättnadsåtgärder eller något livsmedelsbistånd under anslaget Cl
56 SOU 19931
Tabell 2.10 visar vilka icke programländer som mottagit mest svenskt bistånd 199192, och vad detta bistånd bestått av. Stora summor har betalats ut i form av u-krediter via BITS, och en betydande andel också som tekniskt samarbete. Det kan noteras att två östländer finns bland de större mottagarländerna detta år Polen och Ryssland. Ryssland och - Kambodja har fått den största delen av stödet som katastrofbistånd. Chile och får bistånd mestadels genom SIDA, som projektbistånd och regionalt stöd. De summor som betalas ut via SAREC och SwedeCorp till dessa länder är relativt små. Den totala summan av stödet till dessa de tio största länderna utanför programlandskretsen är något mindre än motsvarande summa 199091 som uppgick till 824 milj. kr se prop. l99l92l00 Bil.4, s.133. Man kan dock konstatera att att de summor som betalas ut till vissa av dessa mottagarländer är fullt jämförbara storleksmässigt med stödet till många av SIDAs programländer se Tabell 2.6. I proposition 199192 100 konstateras, i anslutning till att utvecklingen mot fler större mottagarländer diskuteras, att skillnaderna i biståndet till programländer och andra större mottagare av svenskt bistånd i huvudsak måste bli en fråga om verksamhets- och avtalsformer samt inriktning.
2.3 Biståndsorganens arbetsformer och roller
2.3.1 Rollterminologin
Inom utredningsverksamheten på biståndsområdet har en terminologi etablerats på senare år som beskriver biståndsaktörernas olika roller. Denna återfinns i UDs skrift Biståndsmyndigheternas arbetssätt 1988, i Bra beslut Ds UD 199063 och i Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd SOU 199017. De roller som urskiljs är följande för utförligare beskrivning, se nämnda utredningar 1 Visionär den som har idéer och tar initiativ till att starta någon verksamhet. 2 Nätverksbyggare den som ser till att olika parter engageras för verksamheten, samt fördelar och integrerar arbetet; den som skapar, bygger och vidmakthåller nätverket. 3 Kontaktförmedlare den som för samman parter med olika resurser som behövs för verksamheten. 4 Finansiär den som bidrar med finansiella resurser. - 5 Operatör den som levererar en tjänst eller en vara till slutkonsu- menten. De andra rollerna spelas för att operatörens roll skall bli möjlig. 6 Operationell kontrollant den som bevakar att arbetet utföres korrekt och effektivt, att upprättade handlingsplaner följs. 7 Taktisk kontrollant den som bevakar att projekt- och programmå- len uppfylles och att de resurser som levereras och används får de avsedda effekterna.
SOU 19931 57
8 Strategisk kontrollant den som bevakar att nätverket har rätt mål och att de taktiska och operationella målen står överensstämmelse med i de biståndspolitiska målen. 9 Lärareinformatör den som tillför andra aktörer information om projektet och dess miljö; de organisationer som deltar har inte nödvändigtvis någon erfarenhet av internationellt arbete och av biståndsfrågor. Det framkommer i SOU 199017 att frågan om rollfördelning hänger nära samman med länderval, sektor, samarbets- och avtalsformer. Det kan vara nödvändigt att beakta de olika rollernas krav på organisationens resurser. Att kombinera alltför olika roller inom samma organisation kan skapa oklarheter om vad som är bra insatser och effektiv handläggning och kan vara destruktivt för organisationskulturen.
2.3.2 Biståndsinsatsens miljö
l SOU 199017 identifieras fyra dimensioner av hur biståndsinsatsen och dess miljö kan se ut O Ett projekt kan vara mer eller mindre möjligt att planera. Tekniskt orienterade projekt, såsom kraftverksbyggen, vägbyggen och leveranser av industrianläggningar är planeringsmässigt relativt enkla. Mer processorienterade projekt insatser där kunskaps- och organisationsutveckling står i centrum är mer svårplanerade, då de innehåller större osäkerhet. Själva processen kan i det sista fallet vara lika viktig som slutprodukten. O Samarbetslandets förvaltning liksom andra organisationer i landet kan vara mer eller mindre kompetenta. I fattigare u-länder råder ofta stor brist på utbildade, vilket påverkar landets förmåga att samarbeta med biståndsorgan och möjligheten att initiera och genomföra utvecklingsprojekt. Trots det kan det finnas ett intresse för att en verksamhet kommer till stånd. O Verksamhetens mål kan vara mer eller mindre komplexa. Om tillväxtmålet är mest relevant kan det finnas relativt enkla sätt att bedöma måluppfyllelsen. Andra mål, demokrati och nationellt oberoende, t ex är oftast svårare att bedöma och mäta resultat mot. O Den svenska resursbasen kan vara mer eller mindre väl utvecklad. l bästa fall finns flera organisationer med bred erfarenhet av internationellt arbete. I sämsta fall finns bara en tänkbar samarbetspartner med begränsad erfarenhet av arbete i u-länder.
2.3.3 Biståndsmyndigheternas roller och arbetssätt
Vad spelar då de svenska biståndsaktörerna de facto för roller och hur kan deras arbetssätt karakteriseras I SOU 1990 l 7 analyseras myndigheternas roller och arbetssätt grundligt En viktig skillnad mellan BITS och SIDA är att de förväntas arbeta på olika sidor i de fyra dimensioner som nämns i kap 2.3.2. SIDA arbetar företrädesvis i de minst utvecklade länderna, där förvalt-
58 SOU 19931
ningen ofta är svag och de lokala myndigheterna inte alltid har möjlighet att initiera och bereda utvecklingsprojekt. SIDAs verksamhet är mer processinriktad och man arbetar med en verksamhet där en djupgående förändring eller en omfattande omdaning är ett av målen. Målen är oftast komplexa och det är inte säkert att det finns en kunnig svensk resursbas. Detta innebär att SIDA ofta får spela flera roller, t ex involveras som visionär, nätverksbyggare, kontaktförmedlare och finansiär. SIDA får också ofta lärareinformatör för att stödja och underlätta projektvara verksamheten och kontrollant på flera nivåer. Dock behöver inte SIDA spela samtliga roller överallt, utan organisationen måste vara mycket lyhörd för att anpassa sin roll till vad omständigheterna kräver vid varje tillfälle. Det är också det som präglar SIDAs arbetssätt. BITS spelar istället främst rollen som finansiär och strategisk kontrollant man måste skapa garanti för att verksamheten är i överensstämmelse med de biståndspolitiska målen. BITS skall huvudsakligen arbeta med relativt planeringsbara insatser mer tekniskt orienterade projekt. Insat- serna förutsätter inget långtgående engagemang, och inom insatsen betonas ofta utrustning eller kunskapsöverföring eller kunskapsutveckling. BITS projekt kännetecknas oftast av att beställaren har god förmåga att förhandla med den svenske partnern och vet vad den vill ha. Därför utformas insatsen som ett kontrakt mellan en part i Sverige och en i samarbetslandet. BITS finansierar det avtal som de båda tecknar. Vid enstaka tillfällen har BITS också en roll att spela som taktisk och operationell kontrollant. Den resursbas BITS använder spelar också flera roller den som visionär, som kontaktförmedlare och nätverksbyggare. I proposition 19909llO0, Bil.5, konstateras att en förutsättning för BITS verksamhet är att kunnande och intresse för att ta sig biståndsuppgifter finns i Sverige. Likaledes förutan sätter arbetssättet kompetens och engagemang pá mottagarsidan för att identifiera behov och angreppssätt samt för ansvarstagande i genomförandet. Det konstateras i SOU 1990 l 7 att SIDA har större möjlighet att variera sitt arbetssätt än BITS. SIDA kan ha en begränsad rolluppsättning vid ett tillfälle för att spela flera roller vid ett senare skede. Detta ökar myndighetens möjlighet att arbeta långsiktigt. Ibland kan SIDA t o rn behöva ingripa och spela rollen som operatör, för att försäkra sig om att arbetet blir gjort. Det kräver tid, kunskap och resurser. BITS har inte den möjligheten. Om kontraktsparterna själva inte klarar av att lösa sina problem för att få till stånd en bra insats är BITS enda instrument att avbryta stödet. Detta förenklas av att insatserna inte i utgångsläget förutsätts vara långvariga. SOU 1990 l 7 föreslog följande arbetsfördelning mellan SIDA och BITS SIDA skall framför allt bereda och ansvara för insatser i länder med vilka Sverige har för avsikt att bedriva ett djupt och långsiktigt samarbete inom eller flera samhällssektorer. SIDA skall även ansvara för projekt och en sektorstöd av långsiktig karaktär och där ett processinriktat arbetssätt krävs i andra samarbetsländer än de som har landramar. Stödet till enskilda organisationer, katastrofbistånd, humanitärt bistånd, särskilda mil-
SOU 19931 59
jöinsatser och övriga särskilda program skall även fortsättningsvis kanaliseras genom SIDA. l SOU 199017 föreslås vidare att BITS bör bli kanalen för utvecklingssamarbete med de länder SIDA inte arbetar vilket innebär främst medelinkomstländer, där biståndet präglas relativt kortsiktiga och av avgränsade insatser av projektkaraktär, som inte kräver lika stora beredningsinsatser. Man bör forsätta att arbeta med sina nuvarande biståndsinstrument och beredningsmetoder. Verksamheten bör dock utvecklas i vissa avseenden. Från att tidigare ha inriktats främst på tillväxtmålet bör verksamheten breddas för att svara även mot övriga biståndsmål. Denna arbetsfördelning fastställdes av riksdagen på grundval regeringav ens proposition 1990911100, Bil.5 och kan sägas råda idag.
SOU 199017 beskriver SAREC och SwedeC0rp som hade arbetsnam-
net SITCO då SOU 199017 skrevs som sektorspeciñka organisationer som spelar rollen som finansiärer dock behöver den rollen inte lika - vara klart uttalad som hos SIDA och BITS. De har också viktig funktion en som kontaktförmedlare inom sina respektive sektorer, en roll som kan växa ut till nätverksbyggare. Dessutom spelar de rollen som kontrollant på olika nivåer. I övrigt präglas SAREC och SwedeC0rp djupgående, ofta av samma långsiktiga och processinriktade arbetssätt SIDA. SAREC och Swedesom Corp skiljer sig från SIDA genom sin sektorspecialisering och från BITS genom sitt arbetssätt. Proposition 199 l92 100 Bil.4, fastslår att forskning samt näringsliv och handel är så speciella till sin karaktär och så viktiga i utvecklingen att särskilda samarbetsorgan på dessa områden är motiverade. SOU 199017 anser att UDs u-avdelnings funktion ligger på ett annat plan än vad som beskrivs inom ramen för projekt och programverksamhet. Två funktioner är dock deñnierbara i samma termer rollerna visionär som respektive strategisk kontrollant. Regeringen, med UDs u-avdelning som planerande och beredande instans, har till uppgift att styra biståndsorganen i förhållande till de biståndspolitiska målen. Den har därmed till uppgift att peka på verksamhetsfált, behov, och potentiella samarbetsområden som följer av svenska utrikes- och bistândspolitiska ambitioner.
2.3.4 Myndigheternas verksamhetsområden
De svenska biståndsmyndighetema har olika roller att spela och rör sig huvudsakligen inom olika verksamhetsfált. Arbetsfördelningen mellan myndigheterna vilar på att dessa har olika arbetssätt och att de arbetar inom olika sektorer. SIDAs tyngdpunkt ligger på fattigare länder och organisationen är i huvudsak inriktad på utveckling mänskliga av resurser, förvaltningsstöd etc. BITS har tyngdpunkten i verksamheten i något rikare, kreditvärdiga u-länder och är inriktad på bl tekniskt samarbete och a krediter. Organisationen har ett specifikt arbetssätt beskrivs i kapitel som 2.3.3. SAREC har en specifik inriktning på forskningssamarbete och kan
60 SOU 19931
arbeta i alla u-länder. SwedeCorp inriktar sig på näringslivsbistånd och har verksamhet i både rikare och fattigare u-länder. Det finns emellertid flera verksamhetsområden, där det råder oklarhet ansvarsfördelningen. SOU 199017 noterade att flera myndigheter om ibland är verksamma i samma länder. Vikten av att antalet sådana länder minimeras poängterades, liksom vikten av att klara gränser upprättas mellan myndigheterna i aktuella länder. I proposition 199192 100, Bil.4 framhålls att arbetsfördelningen mellan SIDA och BITS inte hindrar att det för specifika ändamål i ett enskilt land kan finnas anledning för båda myndigheterna att vara verksamma. BITS bör kunna verka med det tekniska samarbetet i programländer där goda förutsättningar for strategisk kunskapsöverföring från Sverige finns. Dock, skriver vidare, bör sådana insatser genom BITS komma ifråga inom man andra områden och for andra ändamål än de som omfattas av SIDAs landramsbistånd.
Figur 2.5 Biståndsmyndigheternas verksamhetsområden
Sektorer SWEDECORP Näringsliv
Infrastruktur Tekniskt stöd Jordbruk Mänsklig utveckling mm
ç Forskning
Principer för låg hög arbetsfördelning BNP per capita i rnottagarlandet
Biståndsmyndigheternas verksamhetsområden och potentiellt överlappande områden illustreras schematiskt i Figur 2.5.
SOU 19931 61
Tabell 2.10 Antal svenskabiståndsmyndigheter som bedriver verksamhet i samma land SIDA, BITS, SAREC, fram till 199091 IMPOD och SWEDFUND och 199192 SwedeCorp
PROGRAMLÄNDER ICKE PROGRAMLÄNDER
Antal länder där Antal länder där 2 eller 3 eller 2 eller 3 eller färre myndig- fler myndig- färre myndig- fler myndigheter är heter är heter är heter är verksamma verksamma verksamma verksamma
| 198586 5 | 14 | 13 | 8 |
| 198687 12 | 9 | 14 | 9 |
| 198788 11 | 6 | 15 | 8 |
| 198889 6 | 11 | 12 | 11 |
| 198990 10 | 7 | 13 | 10 |
| 199091 6 | 12 | 13 | 10 |
| 199192 6 | 13 | 14 | 9 |
Urval länder som något budgetår under den studerade perioden tillhört de tio länder som mottar det största svenskabiståndet förutom programländema Afganistan, Algeriet, Bolivia, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Egypten, Jordanien, Kambodja, Kina, Malaysia, Marocko, Mexico, Pakistan, Polen, Ryssland, Somalia, Sudan, Thailand, Tunisien programland 198586, Uganda programland 199192, Zaire.
Tabell 2.10 visar att det antal mottagarländer där fler än tre svenska biståndsmyndigheter är verksamma samtidigt under hela perioden 198586 till 199192 har varit relativt stort. I programländer har antalet varierat, men 199192 hade tre eller fler myndigheter någon aktivitet samtidigt i 13 av 19 programländer, trots att antalet myndigheter de facto hade minskat i och med att IMPOD och SWEDFUND upphörde och SwedeC0rp bildades. I icke programländer har antalet länder där tre eller fler myndigheter är verksamma pendlat mellan 8 och l
Figur 2.6 a Länder där SIDA och BITS är verksammasamtidigt
masss 198687 198788 198889 198990 199091 199192 Budgetár . Programländsr 11 Ickeprogramländer urval Tabell se 2.10
62 SOU 19931
Figur 2.6 visar i hur många fall SIDA och BITS; SIDA och SwedeCorp IMPODSWEDFUND; SIDA och SAREC samt BITS och SwedeCorp IMPODSWEDFUND är verksamma samtidigt i programländer respektive icke programländer. Det är mestadels i icke programländer som SIDA och BITS har verksamhet samtidigt. Detta förhållande blir allt mer frekvent framtill 199192, då antalet sjunker en aning. I vissa av dessa fall har SIDAs och BITS verksamhet helt olika karaktär exempelvis katastrof- bistånd och u-krediter. Det inträffar dock att det samtidigt rör sig om tekniskt bistånd tekniskt samarbete, och i dessa fall riskerar myndigresp. heterna att överlappa varandra.
b Länder där SIDA och SwedeC0rp ImpodSwedfund är verksamma samtidigt
hllllllll
Q
198586 198687 198788 198889 198990 199091 1991192 Budgetår I Programländar D leka programlânder urval se Tabell 2.10
c Länder där SIDA och SAREC är verksamma samtidigt
198586 193537 193735 198889 199990 199091 199192 Budgetår I Programlånder I Icke programländer urval se Tabell 2.10
SOU 19931 63
d Länder där BITS och SwedeCorpImpodSwedfund är verksammasamtidigt
198586 198687 198788 198889 198990 199091 199192 Budgetår I Programlânder D Ickeprogramlândar urval Tabell 2.10 se
Att SIDA och SwedeCorp IMPODSWEDFUND har verksamhet samtidigt händer oftare i programländer. Trenden är också här att antalet ökar, med undantag för vissa år. 199192 har SwedeCorp verksamhet i 16 av 19 programländer. SAREC har största delen av sin verksamhet i SIDAs programländer. 198889 till 199192 har dessa myndigheter varit verksamma samtidigt i 13 programländer. För BITS och SwedeCorp IM- PODSWEDFUND är det vanligast att de har aktivitet samtidigt i icke programländer. Detta tenderar att öka. 1 Ds UD 19841 skrivs att biståndsmyndigheterna bedriver verksamen het som i flera olika avseenden är likartad. Man möter likartade problem och utnyttjar i stort samma svenska resursbas SIDA och BITS utnyttjar i stor utsträckning samma konsulter och man har i flera avseenden samma mål för sin verksamhet. Men också konkret, inom olika sektorer, kan mer man urskilja områden där flera svenska biståndsmyndigheter har möjlighet att engagera sig och riskerar att göra saker. Inom de områden där samma gränslinjerna mellan myndigheternas verksamhetsområden är otydliga, torde risken för överlappningar bli större när har verksamhet i man samma länder samtidigt. I vissa fall kan vinster göras att samla kompetensen inom genom en biståndsmyndighet i stället för att ha den utspridd på flera. Stora krav på aktiv samordning mellan biståndsorganen på svensk såväl som på mottagarlandets sida kostar också i form av effektivitet och När flera resurser. svenska biståndsmyndigheter är verksamma i land kan det skapa samma oklarheter. I vissa länder i Latinamerika, såsom Chile och Costa Rica, har alla myndigheterna verksamhet, på anmodan från den svenska regeringen. I vissa programländer, såsom Botswana och Zimbabwe är också alla fyra svenska biståndsmyndigheterna närvarande. Den för BITS vanliga kombinationen utbildningsinsats tillsamav en mans med finansiellt stöd kan i princip jämföras med SIDA-insats en
64 SOU 19931
utbildning och varuleveranser. SIDA närmar sig alltmer BITS bestående av arbetssätt med konsultuppdrag och kontraktsñnansiering och kan egentlispela alla BITS roller, utom vad gäller u-krediter. BITS närmar sig gen samtidigt SIDAs arbetssätt, då man, på regeringens uppdrag, i ökad utsträckning arbetar med andra biståndsmål än ekonomisk tillväxt. Att döma SIDAs remissvar inte de förslag som lämnas i SOU 1990 l 7 av ger någon tydlig lösning på frågan om arbetsfördelningen mellan SIDA och BITS. Särskilt vid en vidgning av BITS verksamhet ökar behoven av en klarare arbetsfördelning. Att hänvisa till att regeringen från fall till fall direktiv skall lösa frågan måste anses vara en nödlösning, skriver genom man vidare. Både BITS och SIDA bistånd till infrastruktur. Detta behandlas i ett ger särskilt avsnitt i utredningen. Båda myndigheterna ger vidare förvaltningsbistånd. För SIDA har detta vuxit kraftigt under 1980-talet, skriver man i sin förenklade anslagsframställan FEF för 199394. Ur BITS FEF framgår att myndigheten har märkt en ökad efterfrågan för stöd till reformarbete inom den offentliga sektorn, och att man arbetar med detta inom sitt tekniska samarbete. Också när det gäller annat tekniskt stöd inom förvaltningsområdet managementutbildning och stöd till finansiella institutio- SIDA saker liksom även SwedeCorp. Även ner kan BITS och göra samma miljöområdet utgör till viss del ett överlappande verksamhetsområde mellan dessa tre myndigheter. Inom jordbruksområdet kan SIDA och SwedeCorp delvis göra samma saker. SwedeCorp arbetar i princip i ett nerifrån och upp-perspektiv, medan SIDA arbetar uppifrån och ner. När man arbetar i samma sektorer i länder finns risk för överlappningar eller att vissa omsamma råden, t jordbruksutveckling, faller mellan ansvarsområdena. SIDA som ex gör i ökande utsträckning insatser på privatiseringsområdet och stöder banker och försäkringsbolag. Detta ligger nära SwedeCorps verksamhetsområden. Enligt BITS FEF har för att finna ändamålsenlig avgränsning för man, en stöd inom det tekniska samarbetet inom industrisektorn gentemot Swede- Corp, utarbetat förslag till riktlinjer utifrån de operationella mål som gäller för det tekniska samarbetet. Det finns också överlappande arbetsområden på utbildnings- och forskningsområdet mellan SIDA och SAREC. Dessa båda myndigheter verkar dock inbördes samordning ha löst problemen. Myndighegenom terna har gjort utredning där tillfälle givits att klargöra en gemensam arbetsfördelningen. I princip skall SIDA för grundutbildning och ansvara SAREC för högre utbildning, men man skall också samverka och t ex utveckla kompletterande svenskt stöd till universiteten i mottagarländerna. Utredningen konstaterar att arbetsfördelningen mellan de svenska biståndsmyndigheterna fungerar väl när dessa arbetar i samma länder men
SOU 19931
inom olika områden. I de fall då myndigheterna arbetar inom samma områden i samma länder blir en aktiv samordning viktig.
2.3.5.Givar- och mottagarrollen
Ett u-lands förmåga att på ett meningsfullt sätt ta emot och tillgodogöra sig bistånd hänger samman med de allmänna sociala, ekonomiska och politiska förhållandena i landet. De länder kanske har störst behov som av bistånd har också i allmänhet de största svårigheterna att dra nytta av insatserna. Biståndets mål och metoder är i hög grad präglade av givarländerna. Det uppstår ofta ett gap mellan ambitioner och verklighet. Det finns en tendens hos biståndsorganisationerna att överbrygga detta gap genom att i ökande utsträckning ta över ansvaret for sina projekt. Detta leder till att målet med biståndet att bygga mottagarlandets förvaltning - upp och förmåga att driva utveckling på hand inte alltid kan uppfyllas. egen - Frågan om roll- och ansvarsfördelning i SIDAs hantering biståndsinav satser bearbetades under 1988 av en grupp inom verket och resulterade i den sk rollutredningen se På rätt kurs, SIDA. Slutsatserna denna av kan sammanfattas såsom följer Givarrollen bör anpassas till respektive mottagarlands kapacitet. - Mottagarlandets egen kapacitet måste sättas i centrum. - - Biståndet måste utformas på ett sätt som minskar biståndsberoendet. Biståndet bör bedrivas genom mottarlandets administrativa och - egna finansiella system. Grundtanken är i sig inte Hjälp till självhjälp är sedan länge ny. en använd devis. Detta synsätt innebär att biståndsgivaren får mindre en verkställande roll man strävar efter att lämna rollen operatör, - som operationell kontrollant och nätverksbyggare. Istället blir uppgiften att svara för överblicken, analysen och utvärderingen får huvud- - man en saklig roll som visionär och strategisk kontrollant och bibehåller naturligtvis rollen som finansiär. Detta innebär inte att givaren rätten ha ger upp att övergripande synpukter och krav, eller att ställa villkor för biståndet, som SIDA självt skriver i På rätt kurs. Att arbeta i rollutredningens anda ställer krav på en annan kompetens hos biståndspersonalen. SIDA har i sin anslagsframställning och i en särskild skrivelse till regeringen angivit områden som här är särskilt centrala. Utredningen kan konstatera att många fattiga u-länder fortfarande saknar nödvändiga resurser och kapacitet för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt i rollutredningens anda. I SIDAs förenklade anslagsframställning för 199394 konstateras att rollförändringen är långsiktig en process, ett förhållningssätt, utslag på olika sätt och i olika takt som ger beroende på förutsättningarna i respektive land. Det kommer dröja, att skriver man, innan SIDA i mottagarländer med förvaltning, en svag på ett ansvarsfullt sätt helt kan släppa sin medverkan i upphandling moment som
3 13-0034
SOU 19931
och styrning konsulter, revision projekt, kontroll av varuupphandav av ling mm.
2.3.6 Kompetenskrav i biståndet
biståndsmyndigheterna bör inneha exempelvis rollen Att konstatera att strategisk kontrollant är lättare än att besvara frågan om de besitter som nödvändiga kompetensen för att spela denna roll framgångsrikt. Det den har gjorts många studier lyckade biståndsinsatser och från dessa har av vissa slutsatser kunnat dras. I studie tolv framgångsrika biståndsen av Forss 1988 sägs det oberoende vilka roller biståndsinsatser att av spelar finns antal framgångsfaktorer i myndigheterna ett gemensamma biståndsadministrationen. Dessa är O Kontinuitet på handläggartjänsterna O Kunskapsutveckling O Karriärmöjligheter O Förmåga att delegera O Strategisk kontroll De övre faktorerna på listan är samtidigt förutsättningar för de lägre. Kontinuitet förutsättning för kunskapsuppbyggnad. Dessa båda är en är en förutsättning för karriärutveckling. Dessa tre bygger upp förmågan att Alla fyra möjlighet till strategisk kontroll och är samtidigt en delegera. ger
förutsättning effektiv sådan.
för en Kompetensutveckling handlar att sätta sig in i nya saker, bli motiveom rad, lära sig att göra och få självförtroende i nya roller. Kompetensgenom kan utvecklas och förändras över tiden. För individen är det viktigt kraven i relation till bestämd verksamhet eller arbetsuppatt se kompetensen en Kompetensutveckling måste dock baseras på helhetsbedömning av gift. en hela organisationens roll i sammanhanget. Den måste mao ingå som en integrerad del i myndighetens utveckling sin verksamhet, organisation av och arbetsformer. ställer höga krav på förändringskompetens. Det är både fråga Biståndet personliga omställningar och strukturella och organisatoriska förändom sådana förändringsarbeten spelar ledarskapet stor roll för att inom ringar. I skapa förutsättningar, få medarbetarna förändde angivna ramarna nya ringsbenägna och kunna frigöra och ta tillvara medarbetarnas kunskaper
och erfarenheter. internationaliseringen följer ökad efterfrågan på erfaren- Med den ökade kunskap inom olika samhällsområden. Utvecklingen visar på heter och inom författningsfrågor, rättssystem, finansfrågor, milsådana behov t ex Det är angeläget att biståndet kan svara på dessa behov. Den jöskydd m m. måste också kunna till krav som ställs i ett svenska kompetensen anpassas land, till andra politiska miljöer, förvaltningstradition, kultur- och annat Internationaliseringen inom företag, organisationer och språkområden etc. myndigheter är därför förutsättning för att få fram ett brett och mer en långsiktigt i utvecklingssamarbetet. Biståndsmyndigheterna engagemang
SOU 19931
har en viktig uppgift i att förmedla signaler framtida efterfrågan på om kompetens, vilket förhoppningsvis kan leda till en anpassning utbudet av - att svenska företag och organisationer utvecklar sin egen kompetens eller samverkar med andra för att tillsammans få den kompetens som efterfrågas. Centrala utgångspunkter i dialogen med mottagaren för vilka områden man bör söka samarbete bör vara mottagarländernas behov, erfarenheter av tidigare samarbete och den samlade svenska kompetensen. SAREC och SwedeC0rp har ett relativt stort utbyte personal med sina av respektive sektorer. Inom SAREC har en stor del av handläggarna forskarbakgrund. På mofsyämsättibör det naturligt vara att handläggare vid SwedeC0rp har ett förflutet och en framtid inom näringslivet. SIDA har större möjligheter än de andra myndigheterna att blanda personal med olika erfarenheter och att låta personalen rotera mellan olika typer av tjänster. Arbetssättet är ofta mycket personalintensivt och de roller som spelas förutsätter tid och kunskap. Det innebär krav på generellt kunnande om utvecklingsfrågor, men också specifik länder- och sektorkompetens. Vid BITS måste personalen behärska samarbetsteknikerna mycket väl. Djupare landkunnande och teknisk kunskap behöver inte myndigheten självt besitta den bör återfinnas hos den resursbas använder. - man Gemensamt för samtliga myndigheter är att lärande och bearbetning av erfarenheter i biståndet är mycket viktigt. Kraven på beställarkompetens liksom kompetens för uppföljning och utvärdering ökar också i biståndet. Myndigheternas kompetensutveckling, behov organisatoriskt lärande av och deras resurser är avgörande för deras förmåga att spela förväntade roller väl.
2.4 Några utgångspunkter för
styrning
De av riksdagen beslutade biståndspolitiska målen är vägledande för det svenska biståndet. Biståndet bör, enligt regeringens sammanfattning i proposition l99l92l0O, bidra till att skapa utvecklingsfrämjande en miljö för produktion och som gör att den fattige får del utvecklingen. av Det innebär bl a främj ande av det produktiva utnyttjandet och utveckling de - av resurser som redan finns i länderna som en solid bas för den sociala välfärden utformning av biståndet så att det underlättar mobilisering - en av landets egna resurser, där decentralisering och demokratisering utgör centrala element fortsatt klargörande av rollfördelning mellan givare och mottagare - - fortsatta satsningar på kapacitetsbyggande inom viktiga samhällsområden, liksom främjande av investeringar inom undervisning, hälsovård och infrastruktur Den nya budgetprocessen tar sikte på såväl relationerna mellan statsmakterna och myndigheterna som styrning inom myndigheterna. Ramver-
68 SOU 19931
ket för denna består i att biståndsmyndigheterna vart tredje år nya process lämnar regeringen fördjupad anslagsframsällning FAF, som skall vara en genomgripande redovisning av biståndets resultat inom myndighetens en verksamhetsområde. Den skall också innehålla en omvärldsanalys och plan för de närmaste åren. En förenklad anslagsframställning FEF skall inlämnas de år myndigheterna inte skriver en FAF. FEF en skall vara som kort redogörelse för verksamhetens medelsbehov. Varje år skall mynen digheterna dessutom lämna årsredovisning. SIDA och BITS inlämnade en fördjupade anslagsframställningar 1991 och SAREC 1992. SwedeCorp skall troligtvis göra det 1993. En utgångspunkt för de förändringar genomförs är inriktningen på som resultat, att regeringen skall bli tydlig i sin styrning av myndigheterna men samtidigt ökad frihet till myndigheterna i verkställandet av uppdragen. ge En viktig del i denna resultatstyrning är att det beslutsunderlag som myndigheterna lämnar till regeringen förbättras. Det gäller t ex att utveckla sambanden mellan de analyser som myndigheterna gör och de resurser kräver. En brist i biståndet är att verksamheten i alltför hög grad man motiverats utifrån nöden, medan resultaten mäts mot något annat. Mer konkreta mål och resultatmått måste utvecklas. Det ger också myndighemöjlighet att använda redskap för sin inre styrning och sin egen terna nya finansiering. Detta ställer också krav på regeringskansliets arbetssätt och komnya Tonvikten läggs vid prövning myndigheternas redovisning i petens. av förhållande till övergripande utvecklingsmål samt tydlighet i kravställandet gentemot myndigheterna. På biståndsområdet är alla myndigheter nu involverade i denna resultatorienterade styrning och budgetdialog. För utrikesdepartementets del ökar kraven på kvalificerade bedömningar och övergripande styrning verksamheten. Departementet måste ansvara för av helheten i de svenska biståndsrelationerna med mottagarländerna. Det gäller först och främst den övergripande policydialogen om målen och villkoren för det svenska biståndet och att de samlade resurserna utnyttjas så effektivt som möjligt. Vid regeringens fördjupade prövning av SIDAs verksamhet 1991 har följande prioriteringar angivits ökade satsningar på ekonomiska strukturreformer för bygga fungerande marknadsekonomier, främjandet av att upp demokrati och mänskliga rättigheter, fattigdomsbekämpning, kunskapsoch institutionsuppbyggnad, miljösatsningar och kvinnors deltagande i utvecklingsprocessen samt fortsatta satsningar på infrastruktur. Arbetet med att förtydliga rollerna i biståndsprocessen skall fortsätta liksom med utveckla metoderna för utvärderingar bistånd i syfte att uppnå högre att av effektivitet. Strävan efter koncentration i biståndet innebär också att SIDA måste arbeta aktivt med frågor om hur man avslutar insatser och mer verksamheter. För BITS vidkommande bör, vilket nämnts ovan, enligt regeringens direktiv breddning verksamheten eftersträvas, för att tillgodose även en av andra biståndspolitiska mål än tillväxtmålet.
SOU 19931 69
SARECs verksamhet är, vilket också redan nämnts, under budgetåret 199293 föremål för regeringens fördjupade prövning, och SwedeCorp följande år. Utredningarna Bra Beslut Ds 199063 och Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd SOU 199017 har båda föreslagit ett fristående utrednings- och utvärderingssekretariat för biståndet. Regeringen har efter riksdagens godkännande under år 1992 beslutat att inrätta en kommitté för utvärdering och analys av effektiviteten inom biståndsområdet Dir. 199259. Kommittén har ett tvåårigt mandat och inrättas under budgetåret 199293. Den har till uppgift att ta fram analyser och utvärderingar gällande bistånd och utvecklingsfrågor och internationellt utvecklingssamarbete i syfte att regeringen ett bättre underlag för ge effektiviseringen av det svenska utvecklingssamarbetet.
SOU 19931
Kapitel 3
Styrning
och samordning inom
biståndet
3.1 Inledning
Kapitel 3 behandlar styrning och samordning inom det bilaterala biståndet på ett principiellt och övergripande plan. Kapitlet behandlar frågor av organisatorisk karaktär. Sverige har små möjligheter att påverka de omvärldsfaktorer som gör biståndet mer eller mindre effektivt, däremot kan vi anpassa våra organisatoriska system så att de ger största möjliga effekt i en föränderlig omvärld. Diskussionen i kapitlet är uppdelad i tre huvudmoment. För det första diskuteras begreppen styrning och samordning teoretiskt. Utredningen definierar begreppen och inför viktiga distinktioner for analysen. För det andra beskriver utredningen de instrument lör styrning och samordning som riksdagen och regeringen använder inom biståndspolitiken. Utredningen fokuserar härvid på budgetprocessen från anslagsframställning till regleringsbrev, styrelsearbete och särskilda regeringsbeslut. De biståndspolitiska målen, myndigheternas arbetsfördelning och roller utgör grunden for styrning och samordning. För det tredje preciserar utredningen ett antal förslag till ändringar av samordnings- och styrningsprocesser. Dessa förslag diskuteras under de olika beskrivande avsnitten. Förslagen presenteras och sammanfattas i kapitel
3.2 Begrepp och definitioner
I och med att människors aktiviteter organiseras uppstår två grundläggande och motsägelsefulla krav arbetet skall fördelas efter de olika uppgifter som behöver lösas, och de olika arbetsmomenten behöver samordnas. Inom utvecklingssamarbetet fördelas arbetet på flera sätt; dels finns det en hierarkisk arbetsfördelning mellan styrande och verkställande organisationer och dels finns det arbetsfördelning avseende bilateralt och multila-
SOU 19931
teralt utvecklingssamarbete. Det finns en arbetsfördelning avseende sektomed särskilda biståndsorgan för samarbete inom forskningen respekrer, tive näringslivet. Det finns arbetsfördelning avseende organisationernas en sätt att arbeta; antingen med mycket begränsad rolluppsättning som en möjliggör låg förvaltningskostnad, eller med en bredare rolluppsättning som ger ett djupare engagemang i samarbetet. Det finns flera andra möjligheter att fördela arbetsuppgifter inom biståndet. Det är vanligt att göra distinktion mellan kapitalbistånd och t.ex. en tekniskt bistånd och skapa organisationer därefter. Arbetet kan fördelas efter länder och regioner. Inom det svenska biståndet förekommer alla dessa principer för arbetsfördelning. Arbetsfördelningen inom det svenska huvudforemål för diskussionen i SOU 199017. biståndet var Med arbetsfördelning uppkommer ett behov av samordning och styrning. Dessa två begrepp är nära relaterade och delvis överlappade mängder, som i figur 3.1. De är dock inte helt synonyma.
Figur 3.1 Illustration av begreppen styrning och samordning
Styrning Samordning
Samordning genom styrning eller vice uersa
Biståndets miljö är fylld styrförsök. Det är inte bara ledare som försöker av andra gör det också. Handläggare kan tillförskaffa sig stort inflytande styra, att påverka policybeslut, inte minst genom överlägsen sakkunskap. Massmedia kan utöva inflytande. Publicitet om ett problemområde kan framtvinga aktiviteter, inte annars blivit av. Styrning kan utövas inte bara som direkt, att inrikta aktiviteterna på ett visst sätt utan även genom att genom blockera alternativa aktiviteter. Vissa former av styrning sker öppet, medan andra sker i det fördolda. Inom forskningen styrning lyfts två egenskaper fram som alltid är om relevanta när det gäller att karakterisera styrprocessen. Den första egenskaär ett styrmönster. Mönstret kan beskrivas med hjälp av två dimensiopen central styrning vertikal påverkan och integrering horisontella konner takter. Man utgår från att det finns ett styrcentrum som har förmåga att ge styrningen organisatorisk utformning. Det kan t.ex. ge de lokala enen heterna självständighet eller göra dem helt beroende av beslut i stor centrum Verksamhetsinriktning, personal o.s.v. om resurser,
SOU 19931 73
Den andra av de egenskaper som nämns inom forskningen är styrobjekten. Här talar man om ekologisk styrning, ideologisk styrning samt handlingsstyrning. Den som styr kan göra det genom att skapa en bra arbetsmiljö, möjligheter till personlig och yrkesmässig utveckling etc ekologisk styrning. En annan möjlighet är att rikta in sig på människor genom att påverka deras sätt att tänka och uppfatta verkligheten ideologisk styrning. Det finns också en möjlighet att direkt påverka handlingar handlingsstyrning. Hur ser då styrmönstren i biståndet ut Beskrivningen som följer nedan visar att det finns en rad instrument för vertikal påverkan, central styrning. Men styrsystemet inom biståndet är också präglat av att det är en dialog. Utrikesdepartementet utformar styrsignaler utifrån det material myndigheterna lägger fram. Den dominerande formen inom biståndet är handlingsstyrning. Den ideologiska styrningen är svårare att fånga. Den är inte uttryckt i regler och direktiv på samma sätt som handlingsstyrningen. Den är mycket av en dialog. Biståndsorganen framför allt SIDA påverkar hela systemets - sätt att tänka om bistånd och kan genom sina initiativ skapa grunder för den ideologiska styrning som sedan regering och riksdag utövar. Ordet samordning står både för en process och för ett resultat. När det gäller samordning koordinering kan man skilja mellan hierarkisk respektive icke-hierarkisk samordning. Den mest elementära hierarkiska samordningen är genom direkt övervakning. Någon kontrollerar vad andra gör, tar ansvar för det, ger instruktioner och följer upp resultaten. Men arbete kan samordnas även genom standardisering. Då samordnas systemet genom att man speciñcerar variabler i det; t.ex. produkten som tillverkas, arbetsprocessen som den tillverkas med, eller de färdigheter och den kunskap som behövs för att uträtta arbetet. Med icke-hierarkisk samordning förstår man normalt någon form av ömsesidig anpassning. Det är aktörerna själva som ser ett behov av samordning, tar de kontakter som behövs och vidtar åtgärder som ger ett samordnat slutresultat. Som regel sker det på ett mycket enkelt och okomplicerat sätt när några människor arbetar tillsammans. Ömsesidig anpassning är också det mest avancerade sättet för stora organisationer att åstadkomma koordination.
3.3 Styrning
Regeringens styrning av myndigheterna sker bl.a. genom föreskrifter och andra skriftliga direktiv. Regeringen har i propositioner till riksdagen närmare föreslagit vad som bör gälla beträffande styrningen av myndigheterna prop. 19868799. Riksdagen KU 19868729 har i allt väsentligt godkänt formerna för denna. Närmare redogörelser framgår av kapitel 9.3.1.
74 SOU 19931
Den formella styrningen av biståndet är huvudsakligen koncentrerad kring två processer. Den ena avser tilldelning av medel så som det föreslås, beredes, beviljas och tilldelas med hjälp av anslagsframställning, budgetproposition, utlåtande från utrikesutskottet, votering i riksdagen och utformning av regleringsbrev. Den andra gäller användningen av medel så som det styrs genom de av regeringen utsedda styrelserna för respektive myndighet samt med hjälp av de särskilda direktiv regeringsbeslut, direktiv etc och eventuellt andra signaler som kommer under budgetåret.
3.3.1 Allmänna styrinstrument för regeringens verksamhet
Regeringens styrning av biståndsmyndigheternas verksamhet följer samma grundläggande mönster som för andra statliga verksamheter. De instrument som idag generellt och sålunda också för styrning av biståndet - står till buds är i huvudsak följande O Regelstyrning i form av allmänna regler om de statliga myndigheternas verksamhet lagar och förordningar grundade på regeringsformens och tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Syftet med regelstyrning är att skapa likformighet, säkerställa rättssäkerhet och att garantera bestämda kvaliteter. O Organisationsstyrning i form av instruktioner för myndigheterna. O Budgetstyrning Budgetprocessen mål- och resultatstyrning - - Årliga regleringsbrev med tonvikt på verksamhetens huvudsakliga inriktning under budgetåret samt tilldelning av och villkor för an-
vändningen av resurser
Statsbidragsbestämmelser inom biståndet i form av förordning - O Särskilda beslut
Regeringsbeslut om uppdrag till myndigheterna om t.ex. särskilda
utredningsinsatser eller inför myndigheternas fördjupade anslagsframställningar Enskilda regeringsbeslut med t.ex. bemyndigande för en myndighet att ingå avtal om en viss insats RRVs redovisnings- och förvaltningsrevision. - O Personalutnämningar Regeringens utnämningar av myndighetschefer, vissa andra högre chefer och myndigheternas styrelser Regeringskansliets representation i vissa verksstyrelser - O Informella kontakter Återkommande dialog mellan departements- och verksledning framför allt i strategi- och policyfrågor och också dialog på handläggarplanet. I det följande behandlar utredningen de styrinstrument som idag huvudsakligen utnyttjas inom biståndet Budgetprocessen - Styrelsearbetet -
SOU 19931 75
Andra former för regeringsstyrning såsom regeringsbeslut, uppdrag och direktiv. Innan utredningen går in på styrinstrumenten behandlas de biståndspolitiska målen. Dessa är närmast att härröra till ideologisk styrning och utgör grund för biståndets inriktning.
3.3.2 De biståndspolitiska målen
De biståndspolitiska målen, ursprungligen fyra, formulerades under 60talet och har sedan dess bekräftats av regering och riksdag i skilda sammanhang resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och politisk självständighet och demokratisk samhällsutveckling. Ett femte mål avseende miljöfrågor antogs av riksdagen 1988. statsmakterna har upprepade gånger understrukit att målen för biståndet skall ses som en helhet. Målen förstärker och kompletterar varandra inom ramen för det gemensamma syftet att höja de fattiga folkens levnadsnivå SOU 198728. Hur riksdagen såg på målens samband med varandra framgår av nedanstående utdrag ur utrikesutskottets förslag till uttalande, som antogs av riksdagen 1978.
Någon uttömmande beskrivning av syftena med vår biståndsverksamhet ger de fyra huvudmålen givetvis inte. De anger emellertid några av de främsta förutsättningarna för att åstadkomma en höjd levnadsnivå och rättvisare levnadsvillkor för de fattiga människorna, för att deras grundläggande behov skall bli tillfredsställda och för att de skall bli engagerade i de politiska beslut som styr samhällsutvecklingen. Biståndets uppgift kan också sägas vara att på lång sikt göra sig självt överflödigt genom att ge de fattiga länderna hjälp till Självhjälp, öka deras självtillit och oberoende och på så sätt lägga grunden för ett mera jämlikt samarbete mellan länderna. De fyra huvudmålen bör ses som en helhet. Framför allt är det angeläget att tillväxtmålet inte ses som ett självändamâl. Det är lika mycket att betrakta som ett medel för att åstadkomma ekonomisk och social rättvisa. Ekonomisk och annan resurstillväxt är av avgörande betydelse för att fattiga länder skall kunna komma ut ur sin underutveckling, men för att vara meningsfull måste tillväxten komma till stånd utan rovdrift på naturtillgångar och ytterst vara inriktad på att förbättra levnadsvillkoren inte för ett fåtal utan för de breda och ofta förtvivlat fattiga folklagren i u-länderna. Man kan inledningsvis ställa frågan om det är rimligt att betrakta mål som styrinstrument. Mål är egentligen det som någon styr mot och därmed borde det inte ha status som styrinstrument. Men begreppen glider in i varandra och genom att uttrycka mål styrs också verksamheten. Om det exempelvis inte fanns ett miljömål vore det inte så sannolikt att en rad biståndsinsatser inom industriell miljövård, markvård och miljöförvaltning kommit till stånd. De biståndspolitiska målen styr på ett övergripande plan och kan sägas bidra till att operationalisera biståndets syfte.
76 SOU 19931
De övergripande målen har legat fast i 30 år och har kompletterats en gång. På det sättet måste styrningen genom målformulering betraktas som fast och konsekvent. Riksdagen har på ett övergripande plan utövat styrning genom att formulera målen. Betydelsen av de biståndspolitiska målen som styrinstrument i operativ mening måste ses mot bakgrund av att målen är så allmänt hållna att de kan inbegripa de flesta aktiviteter. Det finns ett behov av att konkretisera målen. Ett sådant utvecklingsarbete bedrivs också, t.ex. inom området demokrati. Finns det några andra övergripande mål än de fem ovannämnda Anslagsnivån enprocentmålet är ett sådant. Den biståndspolitiska utred- - ningen 1977 angav att beloppet l°0 av BNP i dag BNI skall utgöra en miniminivå för biståndet och att ambitionen bör vara att successivt höja anslagen. Detta fastslogs sedermera av riksdagen på grundval av förslag i l97778l35. Anslagsnivån som ett mål är dock inte av samma prop. dimension som de ovannämnda målen.
3I.3..3 Budgetprocessen
Sedan 1900-talets början har budgetprocessens funktioner haft olika betydelse. I början betonades budgetens roll som kontrollinstrument. Styrningen skedde huvudsakligen i form av restriktioner på resursslag och kontroll av utgifter. Sedemera lades tyngdpunkten på att budgetera resurser för specifika ändamål. Budgeten fick en inriktning mot organisation, administration och produktivitet. Den nya budgetprocessen innebär flera förändringar, bl a utveckling av mål- och resultatstyrning skärpning av kraven på uppföljning och analys av resultaten delegerat verksamhetsansvar minskad detaljstyrning av myndigheternas verksamhet och resurser. - Myndigheternas anslagsframställning är den logiska utgångspunkten för budgetprocessen, som i själva verket kan sägas bestå av en ständigt pågående dialog mellan biståndsmyndigheterna och regeringskansliet. I anslagsframställningen redogör myndigheterna för sin verksamhet, tar upp planer för framtiden och söker medel alltefter hur verksamheten är uppdelad. Anslagsframställningen förekommer som redovisats i kapitel 2 i två former fördjupad framställan FAF, förenklat förfarande FEF. Till dessa skall bifogas årsredovisningar. Anslagsframställningarna beredes av utrikesdepartementets u-avdelning. Samråd sker i flertalet fall med myndigheterna om det görs några större förändringar i anslagsframställningeller om förutsättningarna förändrats. Budgetpropositionen läggs arna fram i januari och utskottsbehandlas under våren. Utrikesutskottet gör ändringar i de olika anslagsposterna efter partiernas motioner och resultatet av förhandlingarna. Under förutsättning att utskottets utlåtande accep-
SOU 19931 77
teras av riksdagen kommer det att ligga till grund för de regleringsbrev som regeringskansliet sedan tillställer myndigheterna. Under år då regeringspartieterna har stabil majoritet i utskott och riksdag kan budgetpropositionen sägas utgöra den viktigaste styrsignalen och den ligger till grund för regleringsbrev. Men om regeringen inte kan säkerställa majoritet i utrikesutskottet kan detta medföra ändringar i förslagen. Regleringsbrevet utformas av regeringskansliet under våren och det tillställs myndigheterna som utkast ungefär vid månadsskiftet majjuni. Inom respektive myndighet har man ett samrådsförfarande på chefsnivå och kan sedan begära förklaringar, förtydligande eller föreslå ändrade skrivningar till departementet. Regleringsbrevet får sin slutliga form och beslutet tillställs myndigheterna i början av det nya budgetåret. I tabell 3.1 nedan har utredningen ställt samman sökt belopp och utfall. Som synes är det frånsett budgetåret 199293, och några få övriga undantag, liten skillnad och biståndsmyndigheterna har sålunda under de närmast föregående fyra åren i stort sett fått vad de begärt beträffande budgetåret 199293 se nedan. Kan detta då tas till intäkt för att de snarare styr än är styrda. Detta är givetvis en möjlig tolkning. En annan tolkning är att biståndsmyndighetema lärt sig att söka så att de får vad de vill. Men detta skulle i så fall förutsätta att de fått styrsignaler som indikerat vad de kan begära och hur det skall framställas. Skulle denna tolkning vara riktig har styrningen fungerat.
Tabell 3.1 Budgetprocessensökta medeloch medelstilldelning budgetåren198889 - 199293 beloppen i miljoner kronor.
| Myndighet Anslagsår | Anslagsframställan | Budgetprop | |
| SIDA | 198889 198990 199091 199192 199293 | 5 380 6151 6 756 7435 8100 | 5413 6090 6787 7305 7517 |
| BITS | 198889 198990 199091 199192 199293 | 730 660 700 750 823 | 540 610 700 715 745 |
| SAREC | 198889 198990 199091 199192 199293 | 300 330 375 480 480 | 280 315 360 390 425 |
Inkluderar utvecklingssamarbete med Central-och Östeuropa.
Den del av biståndet som fördelas på de s.k. landramama brukar uppmärksammas i massmedia och utgör ett centralt inslag i riksdagens debatt om biståndet se kapitel 7. Hur omfattande är då styrningen här sett som en -
78 SOU 19931
ändring av biståndsmyndigheternas anslagsframställan. I tabell 3.2 nedan har utredningen ställt samman förändringar i landramar under de senaste fem åren.
Tabell 3.2 Skillnader i föreslagnabelopp för landramar mellan SIDAs anslagsframställan och budgetpropositionenåren 198788 till 199293 belopp i miljoner kronor Programland Budgetår 8788 8889 8990 9091 9192 9293
| Angola | 0 | 0 | 0 | 0 | 25 - | 10 - |
| Bangladesh + 10 | 0 | 0 | O | 0 | 5 - | |
| Botswana | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 5 - |
| Etiopien | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 + 20 | |
| Guinea-Bissau 5 | - | 0 | 0 | 0 | 5 - | 10 - |
| Indien | 0 | 0 | 0 | 0 | 35 - | 25 - |
| Kap Verde | 0 | 0 | 0 | 0 | 5 - | 0 |
| Kenya | 0 | 0 | 0 + 10 | 0 | 20 - | |
| Laos | 0 | 0 | 0 | 0 | 5 - | 10 - |
| Lesotho | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Moçambique | O | 0 | 0 | 0 | 5 125 - - | |
| Namibia | - | - | - | + 20 | 0 | 0 |
| Nicaragua | 0 | 0 | 0 | 0 | 10 - | 30 - |
| Sri Lanka | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 5 - |
| Tanzania | 0 | 0 | 0 | 0 | 5 - | 85 - |
| Vietnam | 0 | 0 | 0 | 0 | 5 100 - - | |
| Zambia | 0 | 0 -20 | 0 | 10 - | 10 - | |
| Zimbabwe | 0 | 0 | 0 | 0 | 10 - | 0 |
| Total Förändring 15 | 0 | 20 | 30 | 120 470 |
Som tabellen visar är det under de fyra första åren sällan som regeringskansliet funnit anledning att föreslå riksdagen att bevilja större eller lägre belopp än det som myndigheten själv föreslagit. Under budgetåret 199293 är förändringarna mer påtagliga. En förklaring härtill kan vara att den nya regeringen velat åstadkomma en kursändring för biståndet, bl.a. genom att betona andra samarbetsländer. Men en stor del av ändringen beror på att medel för industri- och näringsutveckling fr.o.m. 9293 anvisas via Swede- Corp och inte via SIDAs landramar. Året dessförinnan 9192 beslutade regering och riksdag att förutom att ta medel för biståndet till Östeuropa också att finansiera vissa kostnader för llyktingmottagning i Sverige ur den ordinarie biståndsbudgeten. De tillgängliga medlen för landramsbistånd och andra anslagsposter minskade därmed och som framgår prutade regeringen på flera av SIDAs förslag utan att nämnvärt avvika från SIDAs relativa prioriteringar. Men landramama är inte allt. Sedan början av 1980-talet har landramarnas andel av det bilaterala biståndet successivt minskat och det utgör nu inte mer än knappt 40 °0 av detsamma 10 år tidigare utgjorde det 70 °0. Man kan därför också ställa sig frågan om landramama utgör ett bra styrinstrument om man vill påverka resurstilldelningen till enskilda länder. Det kan också mot den bakgrund som tecknats ovan vara av intresse att se i vilken utsträckning skillnader föreligger mellan SIDAs anslagsfram-
SOU 19931 79
ställning och budgetpropositionen vad avser övriga anslagsposter inom ramen för det av SIDA hanterade bilaterala biståndet. Tabell 3.3 nedan visar här på större skillnader mellan ansökt och tilldelat belopp. Tabellen visar att regeringskansliet i åtskilliga fall tilldelat SIDA större belopp än vad SIDA ansökt i några fall noteras minskningar. Den främsta om förklaringen ligger emellertid troligtvis i att den planerade BNI för vissa år blivit större än vad SIDA räknade med vid ansökningstillfállet.
Tabell 3.3 Skillnader mellan SIDAs anslagsframställningoch budgetpropositionåren 198788 till 199293 miljoner kronor
Anslagspost Budgetår 8788 8889 8990 9091 9192 9293
Katastrofer + 25 0 + 266 64 67 - - Humanitärt bistånd i Latinamerika +10 0 0 - Humanitärt bistånd i södra Afrika O + 20 + 10 - Regionala insatser + 20 + 5 + 5 100 15 - - Bistånd genom folkrörelser och enskilda organisationer 0 O +25 +25 +10 +25 Särskilda program +110 +6 +13 -25 -30 Särskilda miljöinsatser + 40 10 35 - - DemokratLmänskliga rättigheter och huma nitärt bistånd +100 - .. . Anslagsposterna sammanslogs till en post för 199192.
Efter denna genomgång av budgetprocessen i relation till äskade belopp görs i tabell 3.4 en jämförelse mellan SARECs och BITS anslagsäskanden och budgetpropositionen åren 198788 9293. -
Tabell 3.4 Skillnader i föreslagnabelopp mr några anslagsposter i SARECs och BITS anslagsframställningaroch budgetpropositionenåren 198788 till 199293
belopp i miljoner kronor
Anslagspost Budgetår 8788 8889 8990 9091 9192 9293
SAREC u-landsforskning 0 20 l 5 15 80 55 - - - - - BITS tekniskt
| samarbete inkl kurser | 20 30 50 0 35 - - | - | 26 - - |
| BITS u-krediter | +140 0 | 0 O 0 130 |
-
Av tabellen kan utläsas att påtagliga Förändringar föreslagits i budgetpropositionen. Med undantag för att regeringskansliet föreslog en större medelstilldelning till u-kreditverksamheten än myndigheten 198788 har mönstret varit att reducera beloppen i anslagsframställningarna. Både BITS tekniska samarbete och SARECs forskningsstöd har som regel erhållit mindre än hälften av begärda anslagsökningar. Båda dessa poster har dock ökat under hela perioden. SARECs verksamhetsanslag var 270
80 SOU 19931
miljoner kr 198788, men ökade till 425 miljoner kr 199293. Anslagen till BITS tekniska samarbete var 170 miljoner kr 198788 men ökade till 324 miljoner kr under 199293. Det verkar som om regeringen bromsat en av myndigheten föreslagen kraftig expansion av verksamheten, utan att men för den skull ändra fárdriktning. Som regel har riksdagen antagit regeringens proposition under den här studerade perioden. Det innebär att regeringens styrsignaler så som de beskrivits ovan också blivit riksdagens styrsignaler, dock kompletterat av de motioner som föranletts av propositionen. I några fall har riksdagen agerat utöver vad regeringen föreslagit. Budgetåret 198990 ökade riks dagen exempelvis anslagsposten särskilda miljöinsatser med 100 miljoner kronor. Riksdagen antog ett femte biståndspolitiskt mål om att främja en bärkraftig utveckling och ett framsynt hushållande med resurser, och utökningen av anslagsposten markerade att riksdagen månade om att biståndsorganen verkar för det miljömålet. Riksdagen har också i några fall ökat anslagen till enskilda organisationer utöver vad regeringen föreslagit och justerat regeringens förslag till landramar, t.ex. anslag till Kenya för budgetåret 199192. Det svenska bilaterala biståndet har under den här femårsperioden präglats av tre stora förändringar. Den första är att det landramsñnansierade biståndets andel av totalen har minskat avsevärt. Det andra är att övriga anslagsposter katastrofer, bistånd genom folkrörelser, miljöinsatser, regionala insatser och humanitärt bistånd har ökat kraftigt. Det tredje är att det bilaterala samarbetet genom andra bistândsorgan än SIDA också har ökat. Den senare förändringen är större än vad framgått som ovan. Utredningen har inte behandlat SWEDFUND, IMPOD och sedemera SwedeCorp eftersom de varit föremål för utredning och sammanslagning under perioden. Utvecklingen har därvid lett till att antalet större samarbetsländer ökat. I vad mån har då dessa förändringar varit styrda genom budgetprocessen Den första, vad gäller landramarna, har som framgår av ovan inte styrts aktivt av regeringen. SIDAs anslagsframställning har beviljats utan några större förändringar med undantag för de senaste två åren. SIDA har alltså inte uttryckt någon annan vilja än den som sedan legat till grund för regeringens proposition och regleringsbrev. Förändringen är inte resultat av klara och tydliga styrsignaler åtminstone inte via budgetprocessen. - Däremot arbetar SIDA nära utrikesdepartementet. Inför de bilaterala förhandlingarna om landprogrammen utfärdar regeringen instruktioner till förhandlingsdelegationen i vilken SIDA ingår. Därmed läggs ramarna fast för vilka åtaganden som kommer att ske och vilka belopp man långsiktigt har att arbeta med. Det är därför inte så troligt att SIDA skulle initiera något som avviker med stora belopp från det tidigare kommit man överens om. Landramshöjningar har däremot varit vanliga under löpande avtalsperioder som följd av BNI-ökningar, vilket ökat möjligheterna till expansion inom olika verksamhetsområden. Den andra förändringen, som gäller övriga anslagsposter, har däremot
SOU 19931 81
till synes styrts mera aktivt av regeringen. Här har budgetprocessen använts som ett instrument för att myndigheten att göra saker den som annars inte skulle ha gjort. Genom att tillföra medel for särskilda ändamål har SIDA styrts till att göra mera inom dessa områden än vad myndigheten själv föreslagit. Vad kan skälen härtill vara Ökningen BNI har tidigare av nämnts. En ytterligare förklaring kan vara att verksamheten inom landramarna inte fullt ut tillgodoser regeringens och riksdagens behov inflyav tande. Här bör dock påpekas att genom landramarna styrs tilldelningen till olika länder. Genom stödet till övriga anslag styrs innehållet i biståndsverksamheten utan fördelning på länder. Genom särskild regeringsskrivelse om beslut för dessa anslagsposter har emellertid regeringen fått insyn också i fördelningen av medel på olika länder. Den tredje förändringen, som avser anslagen via BITS och SAREC, har också styrts aktivt av regeringen. Styrningen har inneburit bromsning en av myndigheternas vilja. De har inte tilldelats de medel för att expandera sin verksamhet de begärt. Även deras andel det totala bilaterala som om av biståndet ökat så hade ökningen varit mycket större förutan budgetprocessens styrning. Budgetprocessen har alltså utgjort ett icke oväsentligt styrinstrument vad avser övriga anslagsposter inom ramen för SIDAs bistånd och också vad avser anslagen via BITS och SAREC. Den ovan gjorda genomgången visar också att regeringens styrning genom budgetprocessen blivit mer aktiv under det senaste året. Den nya budgetprocessen med mål- och resultatorienterad styrning ger uttryck för att statsmakterna i högre grad än tidigare skall ange vad verksamheten skall leda till myndigheten skall svara för att verksamhetens utformning och förvän- tade resultat nås. Myndighetsledningarna skall få ett ökat ansvar för hur resultaten skall uppnås inom den resursram och med den inriktning av verksamheten som regeringen beslutat. Styrningen bör därvid baseras på en bedömning av myndighetens eller verksamhetens resultat och utövas genom att ange riktlinjer för verksamhetens inriktning samt resultatmål och resultatkrav. Styrningen måste uttryckas på ett sådant sätt att uppföljning blir möjlig. Budgetprocessen ändrar sättet att styra men de andra styrformerna kommer dock att leva kvar. Fler styrformer kan således bli aktuella vid statsmakternas ledning av myndigheterna. Det är därför viktigt att försöka finna en bra kombination av styrformer som behöver användas. Myndighetsspeciñka direktiv har en viktig roll i resultatstyrningen. I dessa direktiv skall regeringen ange inriktning och planeringsförutsättningar inför myndigheternas arbete med den fördjupade anslagsframställningen. De styrsignaler som ges i de myndighetsspecifika direktiven behöver följas upp när resultatstyrningen slutligen utformas i regleringsbrevet. Detta blir ett av de viktigaste styrinstrumenten som regeringen har gent-
82 SOU 19931
emot myndigheterna. Genom den nya mål- och resultatstyrningen får regleringsbrevet en vidgad roll. I regleringsbrevet formuleras regeringens uppdrag till myndigheterna i form av riktlinjer for verksamhetens inriktning samt resultatmål och resultatkrav. Utredningen konstaterar att regleringsbrevet, med undantag for 199293, inte nämnvärt har utnyttjats som styrinstrument. Det har rört sig om beslut om beloppsnivåer, men i övrigt har det varit sparsamt med riktlinjer. Under innevarande budgetår har emellertid regleringsbrevet mer fått formen styrinstrument och följer i stort de riktlinjer som givits av beträffande utformandet regleringsbreven. Resultatredovisningen i biav ståndet får ökad betydelse. Då utvecklingen i mottagarlandet styrs av andra faktorer än biståndet kan det emellertid vara svårt att mäta resultaten av de specifika biståndsinsatserna. Den utredning som gjordes rörande effektivitet i biståndet Bra beslut, Ds 199063 visar att man med ett bra urval av utvärderingsobjekt och kvalitativt resonemang bör kunna se på vilket sätt verksamheten bidrar till att uppfylla de biståndspolitiska målen. Myndigheterna har i sina respektive anslagsframställningar arbetat med dessa frågor se t ex utredningens bilaga 4 om samarbetet med Zimbabwe.
3.3.4 Styrelsearbetet
Riksdagen har genom konstitutionsutskottets betänkande 19868729 angivit riktlinjer också för myndigheternas styrelser. De fyra biståndsmyndigheterna har sin styrelse utsedd av regeringen. Styrelserna ser olika ut var och har skilda mandat. I figur 3.5 har utredningen sammanfattat några av styrelsernas viktigaste kännetecken.
Figur 3.5 styrelsernas designvariabler Design- SIDA BITS SAREC SWEDE variabel CORP Extern styrelseordförande Nej JaUD JaUU Ja Antal ledamöter 14 l l 12 9 Regeringskansliet 4 1 2 - Riksdagsledamöter 5 2 2 1 Företrädare för intresseorganisation 5 3 - - Sakkunniga 1 7 4 - Beslut om medel för verksamheten Nej Ja Ja Nej
För myndighetsstyrelsernas arbete gäller vad som anges i 13 § verksförordningen. SIDAs styrelse har beslutanderätt enligt vad som framgår av denna. För BITS, SAREC och SwedeCorp har styrelserna beslutanderätt
SOU 19931 83
även härutöver i vissa frågor som gäller verksamhetens inriktning och omfattning, större insatser m.m. Den viktigaste av styrelsernas uppgifter är att fatta beslut myndigheom ternas anslagsframställning. Det är i detta sammanhang möjligt för enskilda styrelseledamöter att reservera sig mot framställningen eller att avlämna särskilda yttranden. l SIDAs anslagsframställning för verksamheten 1992 till 1995 avgav tre av de fjorton ledamöterna reservationer mot vissa enskildheter i framställningen. Reservanterna representerade olika politiska partier och reservationerna avsåg frågor partiet driver i som biståndet. Även formell reservationsrätt föreligger frågar sig vilken möjom man lighet styrelserna har att reellt påverka myndigheternas anslagsframställning i stort. Styrelserna sammanträder som regel 6-8 gånger år. per Ledamöterna är utsedda på två år i taget och det är vanligt att de stannar i styrelserna över några mandatperioder. De flesta ledamöterna har dock sina huvudsakliga arbetsuppgifter på annat håll och biståndsfrågor utgör normalt bara en liten del av deras verksamhet. I praktiken kan anta att man styrelsen har en liten förmåga att reellt påverka ett förslag till anslagsframställning som förberetts grundligt inom myndigheten. Styrelsen kan inte rimligen förväntas ha den insikt som i så fall skulle erfordras, möjligen med undantag för de styrelseledamöter som kommer från departement på som departementsnivå engagerar sig i denna problematik. SIDAs styrelse kan sägas vara representativ. Där finns flertalet de av politiska partierna representerade av riksdagsledamöter, folkrörelser och enskilda organisationer representerande bl.a. fackliga organisationer, frikyrkor och kooperationen. Regeringskansliet är inte representerat i SIDAs styrelse. Som framgår av ovan fattar inte styrelsen några beslut förutom anslagsframställningen. Utredningen noterar att näringslivet inte har någon representant i styrelsen. BITS styrelse har f.n. fyra representanter för regeringskansliet förutom styrelseordföranden. Härutöver finns styrelserepresentanter från riksdagen samt representanter för LO, lndustriförbundet samt Kommunförbundet. SARECs och SwedeCorps styrelser är relativt lika. De utgörs till en övervägande del av representanter för den svenska resursbasen inom vederbörande organisations specialområde. SARECs styrelse har en majoritet av forskare och SwedeCorps består mest av ledamöter från industri och näringsliv. l båda styrelserna ingår representanter från regeringskansliet samt två från riksdagen. Styrelserna för de fyra biståndsmyndigheterna är olika. Det som synes finns en logik i styrelsernas utseende idag, härrör från biståndsorgasom nens funktioner. I inledningen till detta avsnitt konstaterades möjlighet för att en regeringen att utöva styrning är genom styrelsearbetet. Det är egentligen endast i BITS styrelse som regeringskansliet utövar eller kan utöva en starkare styrning och i någon mån, dock i samma utsträckning, i SARECs och swedeCorpzs.
84 SOU 19931
I kapitel 9 behandlar utredningen frågan om regeringskansliets medverkan i BITS styrelse samt frågan om riksdagens representation i SIDAs styrelse.
3.3. 5 Särskilda regeringsbeslut
De särskilda regeringsbesluten kan avse såväl särskilda uppdrag till myndigheten att utreda och inkomma med förslag i olika frågor som direkt bemyndigande att bereda en verksamhet eller ingå avtal. regeringsbeslut rörande biståndet for budgetåren En genomgång av 198586, 198889 och 199192 ger bilden av en snabb förändring. Det totala antalet regeringsbeslut har ökat från 149 till 171 resp. 199, dvs. drygt 30 ökning över mätperioden. Antalet regeringsbeslut som rör landramar ocheller projekt landramsbeslut med tillhörande projekt har räknats som ett beslut har ökat från 30 för 198586 till 61 för 199192, dvs. mer än en fördubbling. Antalet särskilda regeringsbeslut ökade från 198586 till 198889 dramatiskt med ca 160 %. 199192 avtog denna, medan landramsbesluten ökade med ca 1 10%. Proceduren bakom förlängning av landramsavtalen är delvis en förklaring till denna ökning liksom att antalet ettårsbeslut rörande landramarna har ökat. Antalet regeringsbeslut rörande katastrofbistånd, humanitär bistånd, enskilda organisationer har gått ned från relativt hög nivå på 42 beslut 198586, 49 beslut 198889 till 31 en beslut 199192. Delegering till SIDA att fatta beslut inom högre beloppsgränser kan antas ligga bakom denna statistiska nedgång. Däremot tycks arbetsinsatsen inom departementet ha ökat väsentligt vad gäller hantering av katastrofárenden. Sett över samtliga anslaganslagsposter visar det sig att beslut rörande projekt ocheller landramar har ökat från 20% 198586, till 25% 198889 och 30% 199192. Antalet beslut rörande det multilaterala samarbetet har visat på en relativt kraftig ökning, från l l till 22 %. Beträffande SAREC har antalet beslut minskat något medan det beträffande BITS och SWED- FUNDSwedeCorp endast rört sig om ett fåtal beslut. Fördelningen antalet regeringsbeslut över budgetåret visar en tydlig av profil för de tre mätperioderna. Tiden före budgetårsskiftet är den mest intensiva perioden, med en klar topp i juni månad och ytterst få beslut under januari-mars. Fördelningen mellan budgetår och fördelning inom respektive budgetår framgår av följande tabell
SOU 19931
Tabell 3.5 Särskilda regeringsbeslutrörande enstaka projekt resp. landramar inklusiveprojekt Projektprogram Landramar särskilda beslut inkl. projekt 198586 198889 199192 198586 198889 199192
| Juli | - | 2 | 4 | 3 | 2 4 | |
| Aug. | - | - | 2 | 2 | - | 4 |
| Sept. | - | 3 | - | l | - | 2 |
| Okt. | - | 3 | - | l | - | 3 |
| Nov. | - | 2 | - | l | l | 6 |
| Dec. | 1 5 | 1 2 | l | 2 | ||
| Jan. | 2 | 2 | 2 | - | - | 3 |
| Feb. | 1 | 1 | - | - | - | - |
| Mars | 2 | - | 1 | - | 2 | 3 |
| April | 5 | 3 2 | 3 | 5 | 5 | |
| Maj | - | 1 2 | 3 | 3 | 4 | |
| Juni | - | 4 | 2 | 3 | 3 | 9 |
| Totalt | 11 26 16 19 17 45 |
Anhopningen av berednings- och beslutstillfállen för de stora landprogrammen till ett fåtal veckor före budgetårsskiftet innebär hård belastning framför allt i regeringskansliet, där varje beslut måste hanteras på samma sätt. Denna situation kan medföra att kvaliteten på besluten blir lidande.
3.4 Samordning inom biståndsförvaltningen
3.4.1 Behovet samordning
av Den svenska biståndsorganisationen samordnas genom en organisatorisk uppbyggnad enligt olika arbetssätt och ämnesinriktning. Behovet av samordning hänger nära samman med styrningen. De dimensioner som systemet styrs i kan t.ex. vara så utformade att de förutsätter mycket samordning mellan de genomförande alternativt kan styrinstruorganen menten i sig innehålla allt vad som behövs av samordning. Därmed kommer vi tillbaka till frågan om anslagsposter, mål och organisationer som diskuteras ovan. Eftersom anslagsposterna är så konstruerade att medel fördelas till mål som griper över alla organisationerna och som inte bygger särskilt på deras specifika kompetens och uppgifter kräver detta ett omfattande samordningsarbete. Utredningen har också konstaterat att biståndet är ett systern med många styrsignaler. Det finns således stora möjligheter att styrsignaler kommer från skilda håll och är om inte varandra motstridiga så i - varje fall inte alltid homogena. Följaktligen ställs det stora krav på samordning. Så ser verkligheten ut idag, och det är inte troligt att den kommer att förändras i framtiden. Diskussionen i kapitel 2 angående utvecklingen inom biståndet ger en bakgrund till samordningsbehovet. Utredningen konstaterar att bl a följande faktorer påverkar samordningsbehovet
86 SOU 19931
O Kravet på helhetssyn på Sveriges utvecklingsrelationer med u-länderna och koordinering av svensk policy i multilaterala sammanhang kräver samordning inom regeringskansliet, framför allt mellan utrikesdepartementet och fackdepartementen, men också mellan utrikesdepartementets olika avdelningar. O Bistånd relateras i ökad utsträckning till ländernas egen utvecklingspolitik. Ekonomins utveckling, demokratisering, militärutgifter m.m. kräver ökad samordning mellan svenska aktörer så att de villkor som gäller för det svenska biståndet kan drivas på ett entydigt sätt. O Antalet samarbetsländer ökar liksom antalet svenska aktörer i samma land. Samordning krävs av ovan nämnda skäl den svenska profilen utåt men också av effektivitetsskäl, att biståndsmyndigheterna arbetar i enlighet med övergripande mål och inte går in på varandras huvudområden. Behovet av samordning inom biståndet gäller således dels inom regeringskansliet, dels mellan regeringskansliet och myndigheterna och dels mellan myndigheterna. l detta avsnitt behandlas främst den senare aspekten. Den ökade bredden i biståndet ställer krav på ökad information om respektive myndighets planerade eller pågående aktiviteter. Utredningen konstaterar att det finns betydande kunskapsluckor hos de olika biståndsmyndigheterna om de andra myndigheternas arbetssätt och verksamhetsområden. Kunskap om detta är en viktig förutsättning för samordning. Myndigheterna är beroende av varandra. Som exempel har BITS förfogat över medel för tekniskt samarbete som använts på SWEDFUNDprojekt. Infor beslut om lån och investering behövde SWEDFUND veta om BITS skulle bevilja medel för tekniskt samarbete. Detsamma kan gälla stora infrastrukturprojekt där BITS deltar med u-krediter och SIDA med gåvobistånd inom ramen for finansieringen av hela projektet. Myndigheterna är också beroende av varandra för information om länder, användning av resursbasen, utbyte av teknisk information samt erfarenhet av skilda slag.
3.4.2 Samordningsinstrumenten
En indelning av samordnings instrumenten inom biståndet se 3.2 kan ske enligt följande
F ormellhierarkisk samordning Direkt övervakning - Arbetssätt Typ av bistånd - Kompetensutveckling -
SOU 19931 87
Icke-hierarkiskinformell samordning Förbindelsetjänster - Uppgiftssamrådsgrupper - Informella personkontakter - Avsnittet om styrning visar att direkt övervakning inte är vanligen förekommande. På ett mera övergripande policyplan utövar riksdagen en direkt övervakning av hur biståndspolitiken genomförs och detsamma gör regeringskansliet i sitt förhållande till myndigheterna; tilldelning av medel via regleringsbrevet och resultatuppföljning myndigheternas förgenom djupade anslagsframställning skulle kunna tas till intäkt for ett system av direkt övervakning. Att så inte tidigare varit fallet har utredningen visat genom beskrivningen av budgetprocessen som styrinstrument. Utvecklingen under de senaste åren visar dock på en annan tendens där den direkta samordningen blir viktigare. Kanske den viktigaste samordningen av det bilaterala biståndet i synnerhet sker genom standardiseringen av arbetsprocesser, arbetssättet. Trots den grundläggande skillnaden i arbetssätt mellan SIDA och BITS finns det likheter mellan de två organisationerna i en del avseenden. Det därnäst viktigaste samordningsinstrumentet utgörs av standardisering av produkten, dvs typ av bistånd som ges. Dels samordnas det totala biståndet genom fördelning på sektorer och det sker först distinkgenom tionen mellan stöd till näringsliv och forskning genom SwedeCorp och SAREC respektive övriga sektorer. Dels urskiljes olika typer av bistånd genom konstruktionen av anslagsposter, t.ex. u-krediter, regionalt bistånd, katastrofbistånd, Även detta utgör viktig samordning det totala m.m. en av utbudet av bilateralt bistånd från Sverige. Det sista av de hierarkiska samordningsinstrumenten kompetens- utveckling utnyttjas inte så aktivt som det vore önskvärt inom biståndet. - Förbindelsetjänster är inte vanliga i biståndet, Däremot finns det fasta arrangemang pâ styrelse- och ledningsnivå som är att betrakta som samordningsinstrument. SIDA har representanter i SARECs styrelse och utrikesdepartementet har en representant från u-avdelningen i alla styrelser utom SIDAs. SAREC har en representant som deltar i direktionsmöten på SIDA. Uppgiftsgrupper task forces används i vissa fall. Inom biståndet kan en task force ta formen av ett utredningsarbete angår flera organisom sationer, t.ex. den makroekonomiska utvecklingen i ett land, utvärderingar på gemensamma teman, metodutvecklingsarbete. De utredningar och kommittéer som upprättas av regeringskansliet har ofta referensgrupper med deltagare från samtliga biståndsorgan. Afrikaprojektet, Asienprojektet, organisations- och effektivitetsutredningarna, studien om biståndsmyndighetemas arbetssätt, var uppsatta med sådana referensgrupper. Med tillkomsten av det nya utvärderingssekretariatet kommer troligtvis mängden av studier som berör flera organen att öka. av Det finns många exempel på samrådsgrupper i det svenska biståndet. De
88 SOU 19931
flesta är fokuserade kring biståndet till ett land eller en region, men det kan också förekomma samrådsgrupper kring ett givet biståndsinstrument eller en sektor. Arbetet med landprofiler har ibland lett till att regeringskansliet sammankallat grupper för samråd om biståndet till landet ifråga. Det händer att biståndsorganen själva konstituerar grupper som möts för att diskutera biståndet till ett visst land eller för vissa frågor. Det vanligaste samordningsinstrumentet är det som kan kallas informella personkontakter. Det innebär helt enkelt att man kontaktar varandra för att utbyta information om vad man gör, vilka initiativ man tar och för att fatta beslut. Utredningen konstaterar att den övergripande samordningen inom biståndet i dag fungerar relativt väl. Som fenomen betraktat kan samordningen lätt generera krav på mera samordning och kostnadseffektiviteten avtar därmed drastiskt. Man bör därför vara försiktig med att införa nya samordningsinstrument. Givet förutsättningarna och de olika myndigheternas arbetssätt är det emellertid utredningens uppfattning att samordningen inom biståndet likväl kan stärkas, och då huvudsakligen på följande sätt O Den främsta potentialen för samordning finns dels i den formella samordningen genom budgetprocessen där mål- och resultatstyrning ger nya möjligheter, dels i aktiva styrinstrument som landstrategier kapitel 4. O Det bör skapas ett forum för regelbundna möten mellan departementsledning och verks- och bolagsledningarna. Statssekreteraren för biståndsfrågor bör sammankalla till möte en gång i halvåret för samråd i för biståndet gemensamma frågor. O Myndigheterna bör uppmuntra till samråd mellan handläggare som arbetar med samma sektorertyper av bistånd infrastruktur, miljö, förvaltning, utbildning, m.m.. O Tillkomsten av den nya kommittén för utredning och analys av effektiviteten inom biståndsområdet bör skapa tillfällen att knyta breda referensgrupper till utredningar om väsentliga policyfrågor. Det är viktigt att departementet och myndigheterna fördelar arbetet mellan flera anställda och inte begränsar deltagandet alltför snävt i samtliga samordningsfunktioner.
3.4.3 Från samordning till samverkan
Den beskrivning av samordning som presenteras i det föregående är egentligen statisk och reaktiv till sin karaktär. Den visar hur en helhet kan analyseras i sina beståndsdelar och hur dessa delar kan fås att verka inom ramen för helheten. I systemteoretiska termer skulle man kunna uttrycka det att helhetseffekten av biståndet troligtvis är något mindre än som summan av delarna. Genom en bättre samordning kanske summan av delarna blir lika med helheten. Det vore dock en mera offensiv och dynamisk tanke att helheten av
SOU 19931 89
biståndet skulle vara mer än summan av delarna. Biståndsinstrumenten skulle aktivt kunna kopplas till varandra for att uppnå en helhetseffekt. De skulle i så fall användas sekventiellt på en insats, eller inom en sektor eller kanske parallellt inom ett och samma land och sektor. Den nuvarande strävan att hålla isär dem genom arbetsfördelning m.m. skulle istället bytas ut mot en önskan att få dem att gå samman. Det finns en skillnad mellan begreppen samordning och samverkan. Samordning har deñnierats ovan, men samverkan å andra sidan är ett mera vidsträckt begrepp som innehåller just den dynamiska strävan att göra saker tillsammans. Samverkan är betydligt mera ambitiöst när det gäller att åstadkomma utvecklingseffekter. Mera samverkan gör organisationerna mera beroende av varandra for beslut och därmed ökar också osäkerheten inom respektive organisation. Finns det någon samverkan inom biståndet i dag Ja, men det är främst mellan SAREC och SIDA. Inom några sektorer, främst hälsovård och markvård, finns det ett kunskapsutbyte och en strävan att utveckla program som har beröringspunkter med varandra och kompletterar varandra. Vid några insatser av större karaktär har det också funnits samverkan mellan BITS och SIDA. Några större infrastrukturprojekt har t.ex. byggt på tekniskt bistånd och kapitalöverföring med gåvobistånd från SIDA och kreditñnansiering från BITS. BITS och SWEDFUND samverkade flera år om managementstöd på joint-venture projekt. Vore det bättre med mera samverkan mellan biståndsmyndigheterna Utan tvekan ja, men under förutsättning att det växer fram organiskt. Med tanke på hur pass stora svårigheterna är att idag effektivt samordna biståndet är det inte realistiskt att tänka sig en mera omfattande samverkan i en nära framtid. När det uppstår initiativ till samverkan nerifrån i organisationerna bör detta uppmuntras och stödjas. Detta gäller inte minst i länder där man planerar för en övergång från traditionellt SIDA-stöd till samarbete i andra former med fler myndigheter. Den osäkerhet som följer av att enstaka beslut blir alltmer beroende av beslut i andra organisationer skall inte underskattas. Bistånd är en verksamhet som redan inledningsvis har att hantera stor osäkerhet politisk, ekonomisk och social turbulens i mottagarländerna, svängningar i biståndsdebatten hemma, teknisk utveckling inom respektive ämnesområde m.m.. Förmågan att hantera osäkerhet i administrativa system är en av de främsta framgångsfaktorerna i biståndet.
SOU 19931
Kapitel 4
Samarbete med enskilda länder
4.1 Inledning
I det föregående kapitlet behandlades styrning och samordning inom biståndet. I det här kapitlet fokuserar utredningen på samarbetet med enskilda länder. Kapitlet är uppdelat i tre huvudområden. För det första identifieras olika problem vad gäller styrning och samordning av biståndet till enskilda länder. En del av dessa följer ur den beskrivning av samarbetet med några länder som redovisas i bilagor utredningen har gjort fallstudier av utvecklingssamarbetet med Bolivia och Zimbabwe under en period av 10- 15 år, se bilaga 3 och 4. Läsaren hänvisas till respektive fallstudie som underlag för detta kapitel. Avsnitt 4.1 behandlar frågor rörande styrning och samordning av samarbetet med enskilda länder. För det andra analyserar utredningen innehållet i samarbetet med enskilda länder och relaterar detta till styrning och samordning. Utredningen analyserar också det bistånd som förmedlas genom skilda kanaler för samma syfte, t.ex. betalningsbalansstöd och importstöd. Avsnitt 4.3 tar upp landprogrammering och landramar. I avsnitt 4.4 behandlas dessa begrepp vidare och jämförs med andra beredningsprocesser utifrån teoretiskt såväl som praktiskt perspektiv. Avsnitt 4.6 och 4.7 behandlar innehållet i samarbetet med enskilda länder, huvudsakligen inriktat på sektorstöd och det bistånd som är inriktat på skuldlättnader och betalningsbalansstöd. Syftet är att pröva i vad mån dessa former för bistånd låter sig styras med de instrumet som finns och i vad mån de ger möjlighet till resultatuppföljning. l avsnitt 4.8 behandlar utredningen styrning och resultatredovisning. I avsnittet presenteras en enkel modell att analysera sambandet mellan styrning och resultatredovisning. Möjligheterna till resultatredovisning skiljer sig mellan olika biståndsformer. Det tredje momentet i detta kapitel utgörs av förslag till förändringar. Förslagen sammanfattas i kapitel
92 SOU 19931
4.2 Styrning och samordning av biståndet till enskilda
länder
Biståndet kräver stor flexibilitet och möjligheter för de olika aktörerna att verka enligt sina respektive arbetssätt. Men utvecklingen kräver också tydlig styrning av statsmakterna på det övergripande planet. Riksdagens beslut baserat på utskottsbetänkande KU 19868729 och proposition 19868799 anger ramarna för regeringens styrning av myndigheterna. l kapitel 2 diskuteras det bilaterala biståndets utveckling och tendenser under senare år Antalet länder som mottar svenskt bistånd i någon form har ökat - Antalet länder som mottar ett omfattande svenskt bistånd har ökat - Det landramsfinansierade biståndets andel av både det totala biståndet till programländerna och av det totala bilaterala biståndet har minskat Det bilaterala biståndet genom BITS, SAREC och SwedeCorp IM- - PODSWEDFUND har ökat och verksamheten breddats I allt fler mottagarländer är ett flertal svenska biståndsmyndigheter verksamma samtidigt. En stor del av det bilaterala biståndet tar formen av samarbete med enskilda länder, enligt överenskommelse mellan regeringar. Biståndssamarbete med enskilda länder motiveras av att landet ifråga är särskilt fattigt och utsatt, eller att Sverige har förbindelser med landet sedan tidigare, eller att det av andra skäl har bedömts värdefullt att utveckla de bilaterala kontakterna på alla plan; kommersiellt, kulturellt, tekniskt, vetenskapligt Oftast är det kombination av anledningar som gör att biståndet m.m. en går till vissa länder och inte till andra. I tidigare avsnitt diskuteras styrning och samordning av biståndet på ett generellt plan. Här behandlas styrning och samordning av biståndet till enskilda länder. Finns det då några särskilda frågor som bör uppmärksammas Utredningen finner att det inte finns någon samlad bild av hur biståndet till de stora mottagarländerna ser ut. Budgetprocessen fokuserar på det landramsfinansierade biståndet, men samma länder kan också erhålla stöd via andra anslagsposter som SIDA förfogar över eller som UDU disponerar. Betalningsbalansinriktat stöd kommer från två håll. Katastrofinsatser kan rymmas inom landramar eller som insatser finansierade under anslaget för katastrof och återuppbyggnad. Organisationsutredningen SOU 1990 l 7 föreslog att ett nytt planeringsinstrument skulle införas i biståndet i form av landprofiler. Sedan riksdagen fattade beslut har 1 1 landprofiler gjorts mer eller mindre färdiga. De avser Bolivia, Chile, Costa Rica, Centralamerika, Filippinerna, Kambodja, Pakistan, Nepal, Sydafrika, Afghanistan och Tunisien. Som framgår av tabell 4.1 återstår flera länder som är stora mottagare av bistånd från de svenska organisationerna.
SOU 19931 93
Landprofilerna är av olika typer 1 Några har haft som syfte att vara kartläggande t.ex. Costa Rica och Centralamerika. Man har inte stått inför förhandlingar. Arbetet med landproñlerna har varit ett sätt att ge indikationer på tänkbara handlingsvägar, samt att kartlägga möjligheter. 2 Andra har syftat till att kartlägga de första stegen i biståndet, men har rört länder som är nya biståndsmottagare av någon större omfattning. Det har alltså inte funnits mycket kunskap att bygga på Kambodja och Nepal. 3 Åter andra har varit konkret handlingsinriktade och har fastmera ställts genom regeringsbeslut. De har gjorts av handläggarna vid departementet i nära samarbete med ambassaderna och myndigheterna. Som exempel kan nämnas landproñlerna för Bolivia och Chile. Det är den senaste kategorin som har haft viss möjlighet att verka styrande på utformningen av biståndet. Arbetet med landproñlerna är viktigt inte minst för att det skapar ett forum för samordning. Genom att sammanställa vad myndigheterna göri ett land skapas den för praktisk, informell, icke-hierarkisk och kostnadseffektiv samordning nödvändiga kunskapen. Samordningsprocessen blir därigenom också styrande, den skapar betingelser för styrning genom integration som behandlas i kapitel Utvecklingen av landprofrlerna visar att den typen av instrument behövs i situationer när man står inför frågor om att uppta eller utveckla samarbetet med ett visst land. Analysen i kapitel 3 visar genomgående, med undantag for de senaste två åren, en stor samstämmighet mellan myndigheternas och regeringens förslag och riksdagens beslut. Man har inte behövt aktivera handlingsstyrningen i någon större utsträckning. När verksamheten måste ändras snabbt, t ex vid förändrade förutsättningar i mottagarlandet eller när biståndspolitiken skall ändras blir handlingsstyrningen viktig. Det bekräftas av fallstudien av Zimbabwe. Utredningen menar att en viktig styrfråga gäller de samlade svenska relationerna med enskilda länder. Vad är det Sverige vill uppnå genom utvecklingssamarbetet med ett enskilt land Detta rymmer i sin tur viktiga frågor som rör budgetprocessen och regleringsbrevet, regeringens överläggningar och dialog med mottagaren samt fáltadministrationens roll och utseende. Den översiktliga analysen av regeringsbeslut 3.3.5 visar att regeringen ägnar mycket tid åt frågor som egentligen borde vara delegerade till myndigheterna. Arbetet i departementet berör i stor utsträckning frågor om detaljbeslut, detaljregler och exakta penningsummor istället for ramar, riktlinjer och mål. Departementet behöver utveckla mer av sammanhang och överblick för att det skall bli bättre kvalitet i besluten. Departementet har en strategisk roll när mottagarnas behov och prioriteringar och relationerna till de mål som gäller for det svenska biståndet skall diskuteras och när principer och krav för samarbetet fastställs. Där-
94 SOU 19931
efter bör departementets inblandning, i motsats till vad som gäller för närvarande, snarast minska mer i detalj biståndet utformas. Styrfrågorna gäller därför närmast vad som ska styras och mot vilka mål i samarbetet med det enskilda landet. Antalet regeringsbeslut bör minska men de beslut som fattas bör vara mer styrande på det övergripande planet. Analysen av nuvarande processer visar att dessa i första hand utgår från de enskilda myndigheternas speciella behov och förutsättningar. Styrningen genom regleringsbrevet har förbättrats men ännu återstår mycket att göra. Departementets medverkan i älva planeringsprocessen inför nya samarbetsavtal har framför allt koncentrerats till den SIDA-finansierade verksamheten. När antalet samarbetsländer liksom antalet verksamma myndigheter i samma land ökar, växer också behovet av att få ett instrument som kan ge överblick och utgöra ett strategiskt dokument för det samlade svenska biståndet. Myndigheterna kommer även fortsättningsvis att behöva instrument för detaljutformningen av sina respektive program. I utvecklingssamarbetet finns för närvarande följande olika huvudgrupper av mottagarländer 0 Programländer, eller länder med landramar som i budgetpropositionen har egna anslagsposter, där det långsiktiga samarbetet genom SIDA kommer att spela en huvudroll under överskådlig tid O Andra mottagare svenskt bistånd utanför landramskretsen med vilka av Sverige bedriver ett omfattande och långsiktigt samarbete. Totalt rör det sig om fem till tio länder. O Övergångsländer inom de två grupperna ovan, där man kan se möjligheter till övergång från samarbete via landramar genom SIDA till utvecklingssamarbete i andra former där andra myndigheters verksamhet kommer bättre till sin rätt, eller där man kan tänka sig övergång till ett djupare samarbete enligt de former som kännetecknar programländerna. O Övriga svenskt bistånd huvudsakligen i form mottagare av - av enstaka projekt, samarbete via enskilda organisationer etc. Detta är den största gruppen av mottagarländer. Med den rollfördelning som bör råda mellan regeringen och myndigheterna framstår följande behov som primära för regeringskansliet helhet och överblick kunskap om vad Sverige gör och utformande av övergripande policy för samarbetet med samtliga större mottagarländer av svenskt bistånd, dvs i de tre första kategorierna av länder. att möjliggöra för den politiska ledningen att på ett mer systematiskt och planerat sätt ha överläggningar med alla större mottagarländer. Det innebär dels att tillägna sig mottagarlandets behov och prioriteringar, dels att klargöra vad Sverige som givarland vill med samarbetet, konditionalitet, etc oavsett hur själva planeringen av biståndet går till. att på ett effektivt sätt kunna ta tillvara och utnyttja den kunskap som finns vid ambassaderna och inom myndigheterna vad beträffar samarbetet med enskilda länder.
SOU 19931 95
För myndigheterna finns behov av klarhet i målangivelsen för vad som är centralt i det svenska biståndssamarbetet, att klart för sig vilken information regeringen behöver för beslut om samarbete med det enskilda landet, samt flexibilitet och delegering för att kunna inrikta verksamheten och utföra arbetet enligt det arbetssätt myndigheten har utvecklat. Utredningen finner att det behövs ett nytt instrument för att kunna sammanjämka dessa krav, intressen och resurser. Det är därvid väsentligt att behovet av helhet också medger utrymme för den dynamik och flexibilitet som måste känneteckna biståndsverksamheten. Utredningens förslag är att landprofrler begränsas till att vara ett instrument för att kartlägga förhållandena i länder där samarbetet inte erhållit någon fast form och pröva förutsättningarna för samarbete. Därutöver bör ett mer styrande och samordnande instrument landstrategier utvecklas för huvudmotta- - garländerna.
4.3 Landprogrammering
Valet av mottagarländer uppmärksammas ofta i biståndsdebatten. Biståndets effektivitet blir självklart högre om det går till länder som för en utvecklingsfrämj ande politik. Det är naturligt att biståndsdebatten fokuseras på vad som är en bra utvecklingspolitik; det kan följa den internationella liksom den svenska inrikespolitiska uppfattningen om vad som är riktig politik. Landramar är en finansiell ram som ligger till grund för landprogram. Men samarbete med enskilda länder bedrivs även på andra sätt; BITS, SAREC och SwedeCorp har alla sina arbetsformer för att bedriva långsiktigt samarbete med olika länder. Även SIDA har samarbete med enskilda länder som inte är finansierat via landramar, eller berett med den s.k. landprogrammeringsmetoden. De båda fallstudierna i bilaga 3 och 4 ger exempel på detta och bör läsas i anslutning till texten nedan. Landramen täckte ursprungligen det samlade biståndet till ett enskilt land. Systemet med landramar och planeringen av dess utnyttjande kom att betecknas landprogrammering. Denna planeringsmetodik var en reaktion på det för tiden existerande biståndet som ofta var disparata punktinsatser. Genom att skapa en helhetsbild för planering och genomförande hoppades man ge bättre betingelser för biståndet att en rejäl betydelse. U-länderna framförde krav på besked om hur mycket bistånd de kunde förväntas de närmaste åren, som ett underlag för budgetarbetet i respektive land. Syftet med tillvägagångssättet är följande SOU 197713 l att göra det möjligt för mottagarlandet att inordna det svenska biståndet i landets totala utvecklingsplanering. 2 att främja ett långsiktigt och stabilt biståndssamarbete genom att ge
96 SOU 19931
underlag för såväl Sveriges som mottagarlandets biståndsplanering på flera års sikt. 3 att ge tillfälle till en samlad årlig genomgång av samarbetets innehåll och resultat. 4 att öka flexibiliteten för mottagarlandet genom att skapa möjligheter att inom årsramen föra över resurser från en insats till en annan. 5 att förenkla formerna för resursöverföring. En förutsättning för att de två förstnämnda syftena skall fungera är dock att det på mottagarsidan finns en helhetssyn på hur bistånd skall användas, att man har överblick över utvecklingsplaneringen, att man kan samordna och prioritera i budgetprocessen. Detta är förstås ideala förhållanden och verkligheten är oftast annorlunda; det finns knappast något land som besitter dessa egenskaper till fullo. Det är värt att notera att givarländerna överlag, även traditionellt marknadsorienterade länder, krävde av de fattiga mottagarländerna något som man själv varken önskade eller kunde åstadkomma i form av centralplanering och överblick. Det krävs dock en miniminivå av överblick, samordning och förmåga till prioritering för att landprogrammeringen skall fungera bra som biståndsteknik. På många håll har det ifrågasatts om alla mottagande länder har ett minimum av sådana förutsättningar. Vad händer då om man hamnar under miniminivån I bästa fall innebär det att landprogrammeringen sköts av en eller flera biståndsgivare, som gör vad de vill med regeringens i det mottagande landet goda minne. I värsta fall leder bristerna till ineffektivt bistånd och dåligt samordnade, varandra motverkande utvecklingsansträngningar. Landprogrammeringen skall förenkla formerna för resursöverföring. Hur sker det Överföringen finansiella medel kan ske på flera sätt. av Ibland förs stora summor i taget över till det mottagande landets banksystem. Ibland finns pengarna disponibla på svenska banker, att utnyttjas för inköp av varor och tjänster på de program man kommit överens om. Det kan även hända att svenska företag agerar ombud för organisationer i mottagarlandet och disponerar pengarna efter instruktioner därifrån. Men eftersom det finns så många sätt att hantera resursöverföringen inom ramen för landprogrammeringstekniken kan man inte säga att det är denna som skapar enkelheten. Vad programmeringstekniken gör är att skapa enkelhet i beredningen. Genom att samla förhandlingar av stora program till ett tillfälle uppstår skalfördelar i beredningen. Sedan har man en flexibel tillämpning av planerna. Detta är det som medför enkelhet i resursöverföringen inte själva tekniken med programmering och land- ramar i sig. Flexibiliteten i medelsallokering under ett budgetår i kombination med långsiktiga åtaganden skapar enkelhet. Det finns inte någon inneboende enkelhet i själva medelsöverföringen. Därtill rymmer det landprogrammerade biståndet i sig alltför många administrativa rutiner. Ytterligare en fördel som nämns i samband med programmeringstekniken är att den ger tillfälle till en samlad årlig genomgång av samarbetets innehåll och resultat. Så är det, men det är knappast något som hör
SOU 19931
generiskt ihop med programmeringstekniken. UNDP har landprogram
utan årlig genomgång. Norge har årlig genomgång sina långsiktiga av samarbeten utan landprogram. Självfallet är det bra med årliga genomgångar, men det är inte rätt att betrakta det automatisk fördel nog som en med landprogrammeringstekniken jämfört med andra sätt bereda biatt stånd.
Tabell 4.3 visar att möjligheten att öka flexibiliteten föra över att resurser från en insats till är fördel verkligen används. en annan en som Den genomsnittliga avvikelsen mellan plan och utfall är 25 °0, dvs. ca mer eller mindre utbetalt i förhållande till plan. Med tanke på att planeringsmöjligheterna i u-landsmiljön är begränsad, är det mycket viktigt kunna att skjuta upp alternativt tidigarelägga aktiviteter. Många utvärderingar har också pekat på det som en fördel inom respektive program. De fördelar som brukar förknippas med landprogrammeringen är som framgår inte entydigt beroende den biståndsform och teknik av som tillämpas i dag. I den svenska biståndsdebatten har också framförts argument mot landprogrammeringen. l Landprogrammeringen förutsätter bistånd från till en stat en annan och leder automatiskt till att statsapparaten förstärks.
Argumentet är vanligt men inte korrekt. Visserligen krävs överensen kommelse mellan regeringar, men biståndet som landprogrammeras kan i princip mycket väl användas för andra syften än sådant ligger inom som statens uppgift att verkställa. Det svenska biståndet till Tanzania har t.ex. använts för att stärka privata småföretag i många år. Om biståndet ofta
stärker statsapparaten på ett olämpligt sätt så har det ingenting med beredningstekniken i sig att göra. 2 Landprogrammeringen leder till att det skapas reservationer alter-
nativt skapar tryck att göra av med även för mindre väl pengar, motiverade ändamål. En av de tänkta fördelarna just att undvika utgiftstryck, och var programmeringstekniken har möjlighet att undvika det på sektornivå där flexibiliteten skapar motvikt. Men på landramsnivå det inte en är så, medel kan inte föras från en landram till och det leder inte sällan en annan till en strävan att göra så att medlen för land totalt förbrukas ett under innevarande år. Stora reservationer leder på sikt till att regering och riksdag kan vilja minska landramarna. Eftersom flera landramar innehåller importstöd finns det också ofta möjligheter att snabbt använda medel där. Det är med andra ord en betydande nackdel härrör själva tekniken. som ur I kapitel 2 dokumenteras hur det landramsfmansierade biståndets andel av det totala bilaterala biståndet har minskat. En del det övriga av biståndet har dock fortfarande beretts med metoder påminner som om landprogrammeringen. Det är i och för sig naturligt när det är samma organisation i Sverige som förhandlar med organisationer i det samma mottagande landet. Man fortsätter att arbeta på ungefär sätt, även samma om medlen på givarsidan tilldelats under anslagspost. Använden annan ningen av medel från dessa anslagsposter planeras samtidigt som man
4 13-0034
98 SOU 19931
planerar hur landramen skall användas i samma dialog med mottagaren. Som exempel på sådant bistånd kan nämnas visst katastrofbistånd, importstöd och regionala insatser. Den stora skillnaden är dock att man inte kan göra de omfordelningar mellan olika verksamheter som är möjligt inom landramarna med nuvarande system.
4.4 Landramar jämfört med andra former för
landsamarbete
En stor del det bilaterala biståndet bereds inte med metodiken för av landramsplanering; det gäller dels delar av sådant som går genom SIDA Lex. stöd via enskilda organisationer, humanitärt bistånd och bistånd för försöksverksamhet och metodutveckling, och dels bistånd genom BITS,
Tabell 4.1 Svenskt bilateral bistånd fördelat på de trettio största mottagarländerna, enligt beredningsfonnoch organisation utbetalningar 199091, i miljoner kronor. Land SIDA BITS SAREC SWEDE- UDU CORP landram övrigt
| Moçambique 486 197 | - | 5 | 144 | |||
| Tanzania | 534 132 | 0,4 14 | 2 | 69 | ||
| Zambia | 362 | 29 | 0,2 | 180 | ||
| Indien | 315 | 55 | 12 | 5 | l | - |
| Vietnam | 355 | 25 | - | 4 | - | - |
| Zimbabwe | 151 | 41 | 99 | 9 | 4 | - |
| Nicaragua 219 | 47 | - | 16 | - | - | |
| Angola | 155 | 69 | - | - | - | - |
| Uganda | - | 63 | 145 1 | |||
| Kina | - | 6 198 | - | - | - | |
| Kenya | 127 | 38 | - | 4 | - | - |
| Bangladesh 86 | 58 | - | - | - | 5 | |
| Botswana | 89 | 22 | 1 | 2 | 2 | - |
| Laos | 104 | ll | - | - | - | - |
| Chile | - | 27 | 21 | 5 | - | 54 |
| Guinea-Bissau 64 | 15 | - | l | - | 16 | |
| Sri Lanka | 69 | 14 | 7 | 0,4 0,5 | - | |
| Sudan | - | 82 | 4 | - | - | - |
| Jordanien | - | 50 | - | - | 30 | |
| Afghanistan | - | 76 | - | - | - | |
| Costa Rica | 14 | 19 | 5 | - | 29 | |
| Namibia | 44 | 19 | - | - | - | - |
| Kap Verde | 48 | 7 | - | 1 | - | |
| Bolivia | 30 | 14 | - | - | 102 | |
| Thailand | - | 15 | 38 | - | - | - |
| Lesotho | 36 | 17 | - | - | - | |
| Tunisien | 5 | 45 | - | 0,5 | - | |
| Polen | - | 4 | - | - | - | 373 |
| Malawi | - | 39 | - | - | - | - |
| Zaire | - | 37 | - | - | - |
Noter avser IMPOD och SWEDFUND under 199091 innefattar katastrofer och stöd till återupp byggnad, enskilda organisatioregionala insatser, humanitärt bistånd, särskilda program, miljö, adminer, nistration och livsmedelsbistånd Merparten detta stöd avser skuldlättnader och betalningsbalansstöd av 1,2,3 posten innefattar särskilt projektbistånd genom SIDA, SAREC och BITS
SOU 19931 99
SAREC och SwedeCorp. En del av biståndet genom dessa organisationer går till länder där SIDA arbetar med landramsprogram, annat går till men andra länder. Tabell 4.1 ger en översikt över hur stor del av biståndet till de trettio största mottagarländerna för svenskt bistånd som är landramsñnansierat eller som går genom någon organisation eller under någon annan annan post under C2-anslaget. Vilka är då skillnaderna mellan de olika beredningsmetoderna På försök införs följande dimensioner av att bedriva landsamarbete l De insatser som diskuteras kan vara långsiktiga, dvs. förutse aktiviteter över en tid som är längre än tre år, eller de kan ske på kortare sikt. 2 Insatserna kan vara mer eller mindre kontrollerbara båda parterna. av I vissa fall kan varken givare eller riktigt säker på hur mottagare vara utfallet blir t.ex. om ett svenskt företag vinner i ett anbudsförfarande så att det faktiskt kan bli aktuellt med u-kredit. en 3 Det krävs arbetsinsatser av biståndsorganisationen för att utforma insatsen, upphandla varor, konsulttjänster eller utbildning samt att överföra resurser. Alternativt krävs få arbetsinsatser från biståndsorganisationens sida. 4 Det finns ett stort samordningsbehov mellan de avtalade insatserna och andra delar av landets utvecklingsplanering. Alternativt kan insatserna vara relativt isolerade aktiviteter. 5 Insatserna berör landets centrala planerings- och finansieringsorgan. Alternativt bygger de på samarbete med enskilda aktörer, utanför den officiella förvaltningen. Man kan se de fem dimensionerna som skalor mellan extrempunkter. De flesta insatser kommer naturligtvis att ligga någonstans mitt emellan och i verkligheten överlappar beredningsmetoderna varandra. Det skillär stor nad på hur de svenska biståndsorganen arbetar och de har alla olika profil om man ser över samtliga dimensioner. Dessutom ryms skilda typer av samarbetsformer inom och en samma organisation. SwedeCorp arbetar med begreppen proaktivt respekex. tive reaktivt arbetssätt. Det hur initiativrik skall avser pass man vara inom myndigheten om man skall vänta på att mottagaren tar initiativet eller om man skall försöka stimulera till samarbete och aktivt uppmuntra kontakterna med landet ifråga. Även BITS har olika förhållningssätt. Samarbetet kan särskiljas efter de länder Sverige ingått avtal med om tekniskt, ekonomiskt och vetenskapligt samarbete. I vissa länder har BITS årliga överläggningar med centrala instanser och innehållet i samarbetet regleras protokoll medan genom man i flertalet andra länder har ett reguljärt samarbete utan formaliserade samrádsprocesser. Möten hålls efter behov. Varje typ av bistånd i sig många insatser med olika arbetsmetorymmer dik. Inom landramarna finns det ex. importstöd som är en snabbutbetalbar form av bistånd som kräver relativt sett liten arbetsinsats. Ett en
100 SOU 19931
sektorstöd till jordbruk inom samma ram kan å andra sidan ställa stora krav på deltagande i beredning, förhandlingar, upphandling och uppföljning. Kärnpunkten i resonemanget är att det krävs stor försiktighet när vi talar förhandling och styrning biståndet till olika länder den terminologi om av används kanske inte beskriver vad som faktiskt sker i organisatiosom nerna på ett tillfredsställande sätt.
4.5 Innehållet i det landramsñnansierade biståndet
har utredningen pekat på programmeringsteknikens styrka l texten ovan och svagheter samt förutsättningar, dvs. den skall ge överskådlighet, stabilitet i planeringen och möjlighet att prioritera. Tekniken skall vara till hjälp givarens administration. för såväl mottagarens som Det bör rimligtvis innebära att det bistånd som bereds med programmeringstekniken huvudsakligen är sektorbundet, tekniskt till sin karaktär och integrerad del det mottagande landets utvecklingsansträngningar. en av Stämmer det vi granskar innehållet i landprogrammen om Landramarna mycket olika ut och sektorer benämns på skilda sätt ser ibland talas det sektor som skog och markvård, ibland jordbruk och om en markvård, ibland landsbygdsutveckling, ibland distriktsutveckling, etc. Aktiviteter återfinnas under sektorrubrik i ett land finns under en som en sektorrubrik i ett annat land. Det finns risk att slutsatserna blir fel annan en tolkar innehållsförteckningen i landramarna bokstavligt. Huvudom man saken är att de respektive landramarna presenterar aggregaten på ett för samarbetslandet relevant sätt; att sedan länderna har olika budgetuppställningar for sig passar mindre bra med det svenska biståndet har som var mindre betydelse. l tabell 4.2 har allt sektorbundet bistånd sammanfattats i siffra; där ligger sektorer hälsa, undervisning, Vattenförsörjen ex. som ning, markvård, skog, jordbruk, vägar, tele, fiske, elektricitet, gas, mineraler, sociala sektorn, förvaltning, järnvägar, vägar, energi, miljö och kultur. Allt detta är ju inte nödvändigtvis sektorer i traditionell bemärkelse. Under rubrikerna döljer sig långsiktiga handlingsprogram och projekt som har mål av liknande karaktär. Efter det sektorbundna biståndet presenteras sedan övriga poster, dvs. importstöd, stöd till rehabilitering, budgetstöd, katastrofer och återuppbyggnad, fáltarbetarbostäder, personal- och konsultfond, samt posten övrigt. En del detta kan nära relaterat till det sektorangivna biståndet av vara särskilt personal- och konsultfondema, medan annat är väsensskilt. Tidigare importstödet ofta förknippat med stöd till vissa områden, men var är det sällan bundet till sektorer eller projekt. numera Som tabellen visar utgörs 65 °0 det landramsñnansierade biståndet av av särskilda sektorer. Katastrofbistånd och övprojekt och program inom rigt utgör mindre belopp, knappt 4% av det totala. För vissa länder, ex. Angola och Moçambique utgör det väsentligt större andel. Personal- och en
SOU 19931 101
konsultfonderna som är nära förknippade med det sektorangivna stödet utgör 5 °0 av de totala beloppen. Det är egentligen bara importstödet som utgör en främmande fågel inom beredningsmetodiken. Det går att särskilja tre huvudtyper av landramsñnansierade landprogram. Den första typen utgörs av program med stöd till diverse olika sektorer som hälsa, vatten, skog m.m., kompletterat med personal- och konsultfond för flexibel rekrytering och extra insatser inom de givna sektorerna och eventuellt utanför. Botswana, Etiopien, Indien, Laos och Uganda är exempel på länder där SIDA har sådant samarbete. Den andra typen utgörs av program med sektorstöd i traditionell bemärkelse som dominerande inslag, men där dessa kompletterats med importstöd och andra mera tillfälliga insatser inom landramarna. Flera av de äldsta och största samarbetsländerna finns med i den här kategorin; t.ex. Angola, Moçambique, Nicaragua, Tanzania, Vietnam, Zambia och Zimbabwe. Ett land som Angola hade 199091 ex. 45 miljoner kronor landprogrammerat katastrolbistånd och dessutom erhöll det ca 50 miljoner från katastrofanslaget utanför landramen. Landramen består således av insatser som både avser kortsiktig medelsanvändning och mer långsiktig. Den tredje typen av landram utgörs av länder där ñnansieringsformen tillämpas, men där innehållet inte alls liknar vad som kunde förväntas i termer av landprogrammering. Ett extremfall är Kap Verde, vars landram helt används till imponstöd samt personal- och konsultfond. Även i vissa andra länder utgör det icke-sektorberedda biståndet en relativt stor del av det totala.
Tabell 4.2 Innehållet i Iandramarbudgetåret199091 Sektorer Importstöd Katastrofer Övrigt Personaloch Konsultfond
| Angola | 131 | 12 | 45 | 26 | 12 |
| Bangladesh | 17 | - | - | - | 1 |
| Botswana | 65 | - | - | - | 25 |
| Etiopien | 83 | - | - | - | 17 |
| Guinea Bissau | 66 | 22 | - | 3 | 6 |
| Indien | 428 | - | - | - | 4 |
| Kap Verde | - | 128 | - | - | 10 |
| Kenya | 139 | - | - | 7 | 10 |
| Laos | 104 | - | - | - | 5 |
| Lesotho | 27 | - | 7 | - | 4 |
| Mocambique | 218 | 160 | 63 | 10 | 45 |
| Namibia | 95 | 30 | - | 5 | |
| Nicaragua | 151 | 170 | - | - | 6 |
| Sri Lanka | 48 | - | ll | - | 1 |
| Tanzania | 415 | 180 | - | 5 | 4 |
| Uganda | 107 | - | - | - | 3 |
| Vietnam | 187 | 195 | - | - | 21 |
| Zambia | 160 | 80 | - | - | 20 |
| Zimbabwe | 150 | 65 | - | - | 5 |
| Totalt | 2 591 1 042 126 | 51 | 204 |
Andel av totalt landramsñnansierat 65 % 26 % 3% 1 % 5 °0
102 SOU 19931
Landramsbelopp har kommit att tillmätas stor politisk betydelse både på mottagar- och givarsidan. En ändring har kommit att tolkas som en politisk signal om de bilaterala relationerna. Landramen bygger alltså på en långsiktig relation, som inte har sin motsvarighet i medelsanvändningen när det gäller importstöd, katastrofbistånd m. m. Regering och riksdag förväntar sig resultatredovisning i förhållande till den totala verksamheten i enskilda länder. Det går att redovisa resultat i förhållande till sektorer, projekt och program, men det går inte lika lätt vad avser de andra formerna. Samma typ av stöd kan förekomma inom landramen trots att det finns särskilda anslagsposter för sådana ändamål som ligger utanför landramarna, ex. katastrofbistånd, importstödbudgetstöd, miljö, demokrati etc. Det medför svårigheter att få ett grepp om hur mycket medel som tilldelas en viss verksamhet.
4.6 Sektorstödet inom landramarna
Hur ser då sektorstödet inom landramarna ut och lever det upp till de förväntningar om långsiktighet och engagemang som man förväntar sig I presentationen av hur landramarna används anges 2 till 8 sektorer. Det finns inget samband mellan beloppens storlek och antalet sektorer. Ett litet belopp som Ugandas fördelas på 5 sektorer hälsovård, vatten, kooperation, vattenkraft, sociala sektorn och ett betydligt större som Zambias på 3 sektorer jordbruk, undervisning och hälsovård.
Tabell 4.3 Plan och utfall avseende sektorstödinom landramar 9192 9091 8990 8889 8788 8687 8485 Distriktsutveckling plan 26 26 25 20 20 11 12 Botswana utfall 26 30 17 29 12 - - Hälsovård plan 18 16 13 10 8 9 10 Etiopien utfall 12 15 10 l l 8 - - Markvård jordbruk plan 28 30 27 21 27 34 25 Kenya utfall 21 24 23 1 7 18 - - Energi plan 36 17 51 21 18 11 8 Moçambique utfall 21 39 36 12 5 - Skog plan 45 35 30 - - - - Tanzania utfall 39 34 - - - - - Undervisning plan 42 40 38 40 3 5 23 29 Zambia utfall 29 33 32 19 14 - -
Skillnad mellan plan och utfall %
| Distriktsutveckling Botswana | 0 20 15 45 1 |
| Hälsovård Etiopien | 25 15 0 38 11 |
| Markvårdjordbruk Kenya | 30 ll 10 37 47 |
| Energi Moçambique | 24 24 34 33 55 |
| Skog Tanzania | 11 13 - - - |
| Undervisning Zambia | 28 13 20 40 39 |
SOU 19931 103
Det vanligaste är dock att sektorstöden inom landramarna är av storleksordningen 6 50 miljoner kronor per år. Det ger utrymme för insatser som kan ha betydelse för sektorns utveckling. Hur ser det då ut med långsiktigheten I tabell 4.3 har anslagen till några slumpvis utvalda sektorprogram under landramarna analyserats för att se hur stora beloppen varit under de senaste sex åren och med en tillbaka- blick till 198485 belopp i löpande penningvärde. Tabellen visar på en betydande kontinuitet i dessa program. Sektorstöden till undervisning i Zambia, skog i Tanzania, energi i Moçambique, hälsovård i Zambia och distriktsutveckling i Botswana har ökat gradvis, medan stödet till markvård i Kenya legat på samma nivå dvs. minskat i reala termer under en period på 9 år om vi antar att det fortsatte i samma takt de mellanliggande åren. Tabellen visar dels planlagda belopp för respektive år enligt budgetpropositionen och dels utbetalda belopp som de redovisas i följande års budgetproposition. På alla sektorprogram är det genomgående stora avvikelser mellan plan och utfall i genomsnitt 24%. Om det är representativt tyder detta på betydande svårigheter i planeringen. Det finns inte heller något som tyder på att prognoserna blir mer precisa över åren. Det slumpartade urvalet har en tyngdpunkt på projekt i Afrika, som utgör en mera svårplanerad miljö. Landramarna ger kontinuitet i verksamheten. Man kan dock konstatera stora avvikelser mellan planering och utfall. Det finns således behov av att kritiskt granska erfarenheter av budgeteringsarbete och att försöka dra lärdomar som möjliggör en bättre överensstämmelse mellan plan och utfall.
4.7 Import- och betalningsbalansstöd
Sedan slutet av 1970-talet har flera u-länder haft stora underskott i bytesbalanserna. Orsakerna var till stor del interna; felaktiga investeringar, expansiv penning- och finanspolitik, övervärderad valuta, statlig reglering av ekonomin m. m. Men det fanns också externa orsaker; stigande dollarkurs, stigande räntor, fallande priser på u-ländernas exportvaror, protektionism i i-länder, oansvarig utlåning från banker m.m. Underskotten medförde akuta problem att finansiera export, vilket inte minst påverkade möjligheterna att genomföra vanliga biståndsprojekt. Flera biståndsgivare började därför med olika typer av stöd for att möjliggöra import bundet och obundet varubistånd, bundet och obundet importstöd, m. m.. Under 80-talet utgjorde importstödet ca 40% av landramsbiståndet, men det har minskat till 25 °0 199293. Synen på importstöd som biståndsform har förändrats, inte minst till följd av flera systematiska utvärderingar i Sverige och internationellt. Flera av dessa riktade mycket hård kritik mot biståndsformen. Utvärderingarna
104 SOU 19931
gav upphov till förändringar hos de flesta givare. SIDA tog fram nya
riktlinjer för varubiståndet som det då kallades 1989. Detta förändrings-
arbete har fortsatt. En ny arbetsgrupp har tagit fram riktlinjer för svenskt importstöd samt skrivit en rapport om principer för importstöd, administrativa riktlinjer och handläggningsordning SIDA 1992. Vad är då importstöd Syftet med stödet är att på kort sikt finansiera de mottagande ländernas bytesbalansunderskott så de kan importera varor och tjänster. Många skuldtyngda länder befinner sig i en situation där skuldtjänsten är större än exportinkomsterna och de kommersiella långivarna har satt stopp För vidare utlåning. Den konceptuella definitionen på stödformen är alltså en resursöverföring som bidrar till att finansiera de mottagande ländernas bytesbalansunderskott. Det kan vara lämpligt att tala om det som betalningsbalansinriktat stöd. Inom det svenska biståndet finns det olika sätt att åstadkomma en resursöverföring med det syftet. Betalningsbalansinriktat stöd finansieras över olika anslag. Importstöd och betalningsbalansstöd används idag för samma typ av bistånd. Importstödstermen används for stöd som ges inom landramarna under anslaget C2, medan beteckningen betalningsbalansstöd används for stöd som ges under anslaget C3. Stöd till ekonomiska reformprogram och skuldlättnadsåtgärder. Termen programbistånd används i olika internationella sammanhang och omfattar alla typer av policy-baserat bistånd som inte är direkt länkat till specifika projektaktivi
Figur 4.3 Definitioner av betalningsbalansstöd
Konceptuell Resursüvertöring med syfte att bidra till att finansiera de mottagande landets bgtesbalansunderskott.
perationell d finition
finansieras ç| C2 C3 under anslaget
lillUI smn uusmn genus genom Landramar landprogrammering
mammas m mportstöd ekfaiiüodmtiiâllca
reformprogram och skuldlättnads åtgärder
Belopp 199293 | 042 790 milj. kronor
SOU 19931 105
teter. Betalningsbalansstödets fördelning på länder beslutas regeringen av på förslag från SIDA. Dessutom bidrar Sverige till betalningsbalansinriktat stöd genom det multilaterala biståndet, dvs. IMF och Världsbanksgruppen vilket finansieras under C1-anslaget. Figur 4.3 visar hur begreppen förhåller sig till varandra. Praktiskt taget alla formerna för betalningsbalansinriktat bistånd ges i dagunder villkoret att mottagarlandet genomförett s. strukturanpassningsprogram godkänt av Världsbanken och IMF. Syftet att finansiera bytesbalansunderskottet vidgas därmed till att stödja en pågående reforrnprocess i mottagarlandet. Det är bara under förutsättning att det finns en reformprocess för att komma till rätta med de interna obalanserna i ekonomin som det är meningsfullt att bidra till finansieringen av bytesbalansunderskottet. Uppföljningen av denna typ av stöd måste gälla genomförandet och resultatet av reformprogrammet i stort genom bl. a. en noggrann uppföljning av valutaanvändningen och policydialog med mottagarlandet om dess import- och utgiftspolitik. Då uppföljning av stödet måste ske på makronivå krävs god samordning mellan givarna om uppföljningsmekanismer och krav som bör ställas på mottagaren. Vanligtvis sker samordningen genom Världsbanken. Länge ansågs det betalningsbalansinriktade biståndet vara kortsiktigt, både av givare och mottagare. Det var en tillfällig åtgärd för att avhjälpa en krissituati0n. I praktiken blev dock importstöd och de andra formerna långvariga. Tabell 4.4 visar att de utgör nästan lika permanenta inslag i biståndet som sektorprogrammen. Importstödet ges sedan mittenslutet av 80-talet i förening med villkor inom ramen för ett strukturanpassningsprogram. Det betalningsbalansinriktade biståndet har kommit att innebära viktiga bidrag till enskilda länders ekonomiska reformprocesser och kan därmed också ha en långsiktig karaktär. Importstödets fördelning enligt tabell 4.4 visar på en betydande kontinui
Tabell 4.4 Importstödet 198687 till 199192 miljoner kronor 9192 9091 8990 8889 8 788 868 7 Angola 12 41 32 17 24 25 32 70 63 32 21 Bangladesh 15 13 17 2 15 32 38 21 71 85 - Indien 96 96 50 54 50 50 - - - Guinea Bissau 12 12 9 9 5 6 3 4 6 7 8 Kap Verde 128 99 36 70 29 53 64 68 65 52 42 Kenya 2 11 35 18 35 31 20 12 - - Moçambique 160 250274 234175 153164 l82136 113 67
| Namibia | 30 | 24 - - - - - |
| Nicaragua | 170 | 90 99 98105 73 79 36 70 40 44 |
| Tanzania | 180 240l85 200230 186184 186179 227195 | |
| Vietnam | 195 227252 61 11 74 78 50 25 55 65 | |
| Zambia | 80 | 85l74 75 20 100 45 110 - 57 59 |
| Zimbabwe | 220 | 45 47 44 38 35 38 35 50 58 46 |
OBS. Först anges de planerade beloppen enl. budgetpropositionen; därefter, inom parentes, de utbetalade beloppen.
106 SOU 19931
tet vad gäller valet av länder och beloppens storlek över åren. Det är några länder som dominerat hela tiden, några har haft stödet på en låg nivå, och för några andra har den här stödformen fasats ut. En kort tillbakablick på stödets fördelning 197980 visade i stort samma urval av länder och relativa storlek på beloppen. Om man kan urskilja någon trend så är det att importstödet till de stora, fattiga asiatiska mottagarländerna Indien och Bangladesh har upphört. Importstödet till Indien utgjorde 197980 110 miljoner kronor i löpande penningvärde. Stödet till Kenya har också upphört. Importstöd har ibland utgått ungefär som katastrofbistånd. Stora uppenbara behov har förelegat av fordon, livsmedel, mediciner, insatsvaror som det gällt att tillgodose snabbt. Eftersom vanligt projekt- eller programstöd till särskilda sektorer tar tid att bereda blev importstödet ofta ett komplement för att också snabbt kunna fylla ut landramen. Det sågs som ett konkret stöd, i synnerhet om det bestod av svenska varor och tjänster, snarare än ett makroekonomiskt stöd. Efterhand som importstödet växte blev det makroekonomiska sambandet mera uppenbart. Man fann att det borde lämnas på ett sådant sätt att det inte permanentade en felaktig ekonomisk politik och betalningsbalansunderskott. Med nuvarande riktlinjer för svenskt importstöd hade många länder inte kommit ifråga för sådant stöd idag om de fört den politik de gjorde i mitten av 1980-talet SIDAs FEF 199394 Idag utgör importstödet det kanske viktigaste biståndsinstrumentet inom SIDAs verksamhet att stödja den privata sektorn i länder i Afrika, genom att utlandsvaluta ställs till förfogande för inköp av viktiga insatsvaror. I takt med att ekonomin förbättras bör denna finansiering av den privata sektorn kunna trappas ned. Budgetåret 198586 infördes anslagsposten Särskilda insatser i skuldtyngda länder och det är den som numera heter Stöd till ekonomiska reformprogram och skuldlättnadsåtgärder. Det betonades från början att posten skulle ses som ett komplement till importstödet genom landramarna. Tabell 4.5 visar vilka länder betalningsbalansstödet gått till och hur det har utvecklats under den tid anslagsposterna existerat. Den största likheten mellan de två stödformerna är att merparten av biståndet gått till samma länder, dvs. Moçambique, Tanzania, Zambia och Nicaragua. Det är ungefär samma storleksordning på dessa belopp som importstödet inom landramarna. Men det finns också skillnader. Tabell 4.5 visar på mera sporadiska insatser och större fluktuationer. Tabellen visar också hur det samlade biståndet till länder som Tanzania, Moçambique och Zambia har ökat med betydligt mera än vad riksdagen beslutat om i landramarna som en följd av att medel även kunnat allokeras via den här posten. Det framgår att det varit mycket flexibla medel och att de använts på ett rörligt sätt. Det kan antas att det inte bara är effektivt bistånd som är syftet, utan också de politiska signaler man vill sända till de mottagande länderna. Därmed är eventuella beslut om anslagsposten beroende av vad det egentligen är man vill åstadkomma med dessa medel.
SOU 19931 107
Tabell 4.5 Betalningsbalansinriktat bistånd under C3-anslaget milj. kr 8586 8687 8788 8889 8990 9091 SUMMA Anslag 400 400 460 470 640 640 3 0 l 0 Beslutat 366 62 628 461 525 810 2852 Länder
| Bangladesh | - | - - | 5 | - - | 5 | ||
| Bolivia | - | - | 10 5 10 | - | 25 | ||
| Egypten | - | - - - | - | 60 60 | |||
| Ghana | - | - | 20 10 20 10 60 | ||||
| Guinea Bissau | - | 12 22 20 20 l 74 | |||||
| Guyana | - | - - | 6 | - | - | 6 | |
| Jordanien | - | - - - - | 60 60 | ||||
| Kenya | - | - - - | 30 | - | 30 | ||
| Madagascar | - | - - - | 32 32 | ||||
| Moçambique | 134 | - | 142 75 80 128 559 | ||||
| Nicaragua | 18 | - - | 65 | - | 63 146 |
SaoTome och
| Principe | - | - - | 10 | - | - | 10 | |
| Senegal | - - - | - - | 10 10 | ||||
| Sri Lanka | - - - | 5 | - | - | 5 | ||
| Sudan | - - | l 17 | - - | - | 1 17 | ||
| Tanzania | 165 50 138 65 70 l 18 752 | ||||||
| Togo | - - - | - - | 8 8 | ||||
| Uganda | - - | 30 45 50 70 195 | |||||
| Vietnam | 2 | - - | - - | - | 2 | ||
| Zambia | 46 | - - | - | 100 100 246 |
Övrigt IMF 150 150 150 150 600 - -
lmportstödet har kommit att utgöra en viktig biståndsform. Stödet har gradvis kommit att mer inriktas som ett stöd till nödvändiga ekonomiska reformer. Då det särskilda betalningsbalansstödet sedan tidigare varit utformat som ett stöd för reformerna har det också blivit naturligt att betrakta dessa som en helhet ett stöd till ländernas ekonomiska reform- ansträngningar. SIDAs egen utredning om importstödet anger att detta stöd skall behandlas på samma sätt som betalningsbalansstöd. Samma mål och kriterier bör gälla. Denna biståndsform kommer således än tydligare att utgå som programstöd med syftet att utgöra ett fritt valutastöd och där användningen inte bör styras till vissa varor och tjänster. Stödet kopplas till generella policyvillkor på makronivå. Styrning och uppföljning bör ske samordnat av givare och mottagare och stödet fördelas via marknadssystem. SIDA framhåller i sin anslagsframställning för 199394 att stödet till större och givarsamordnade insatser innebär ett delvis nytt sätt att arbeta och ställer stora krav på analys, samordning, direktiv och uppföljning. Vilka slutsatser går det att dra om de här biståndsformerna För det första är det viktigt att ha samlad kompetens att förhandla, bedöma och följa upp det betalningsbalansinriktade stödet. För det andra kan det vara effektivt att samla allt under ett och samma begrepp, t.ex. budgetstöd till ekonomiska reformprogram, för att klargöra vad medlen används till.
108 SOU 19931
För det tredje kan det vara bra att behandla allt likartat stöd till ett land på och gång så att importstödet och betalningsbalansstödet till en samma mottagarlandet bereds samlat, då stödformerna har ett gemensamt syfte. För det fjärde förutsätter stödformen ingående politiska och makroekonomiska bedömningar och nära samråd med andra givare såväl för beredning som uppföljning. Det kan därför vara lämpligt att behandla importstödet under samma anslagspost som betalningsbalansstödet, d.v.s. importstödet bryts ut ur de nuvarande landramarna, då stödformen kan avse även icke-programländer. Stödet måste givetvis relateras till övrig biståndsverksamhet i landet.
4.8 Styrning och resultatredovisning
Grunden för styrning av biståndet till enskilda länder skall vara det resultat som verksamheten ger. Den nya budgetprocessen lägger tyngdpunkten på styrning i förhållande till resultat snarare än i förhållande till behov. Samspelet mellan mål och resultat är av en komplex natur och de kan inte ses oberoende av varandra. I det följ ande berörs i korthet några principiella skillnader mellan olika biståndsformer vad gäller resultatredovisning. Man kan särskilja två dimensioner vad gäller biståndsinstrument figur 4.5. dimensionen hänför sig till kontrollen över aktiviteterna, Den ena dvs. grad av inflytande och kontroll av organisationer i givarlandet eller de i mottagarlandet. Den andra dimensionen hänför sig till verksamhetens karaktär antingen kan givaren identifiera sina aktiviteter eller så är det svårt att klargöra hur medlen används. Den ñrsta kategorin innehåller det traditionella projektbiståndet, med biståndsgivaren rekryterad personal, konsulter, varor och utbildningsav Även joint-venture-investeringar, volontärprojekt, katastrofbiprogram. stånd och sektorprogram inom landramarna som beskrevs ovan kan innefattas i den här kategorin. Biståndsgivaren är involverad i de flesta faserna och det ställer stora krav på tid och kraft att genomföra biståndet. Men det är också ett bistånd som kan genomföras i mycket svåra miljöer, även om mottagaren har en begränsad kapacitet att arbeta med projekten. Den andra kategorin innehåller delvis samma typer av aktiviteter. Sektorprogram kan tex rymmas även här. Det är ofta en strävan att kontrollen
Figur 4.5 Kategorier av biståndsinstrument Kontrollerade Kontrollerade av givare av mottagare Indentifierbara l 2 insatser Icke-identifier- 3 4 bara insatser
SOU 19931 109
och så stor del arbetet möjligt skall föras över på mottagaren. De för av som kategorin mest typiska projekten är annars sådant som identifieras på mottagarsidan och där svenska organisationer inte kommer in i bilden och BITS tekniska samarbete är sådana förrän senare. Kreditverksamheten exempel. Det är tydliga projekt, de kontrolleras inte av biståndsgivamen ren. Den tredje kategorin utgörs aktiviteter där biståndsorganen i och för av sig har stora kontrollmöjligheter, men där man inte nödvändigtvis kan identifiera särskilda projektverksamheter. En stor del av biståndet via enskilda organisationer hör hemma här, liksom forskningssamarbeten. Sverige inte stöd direkt näringslivets organisationer, men andra ger genom länder gör det och då faller det typiskt i den här kategorin. Det är alltså stora kanaliseras direkt via det egna landets organisasummor pengar som tioner, eventuellt utan överenskommelser mellan regeringarna dock inte när det gäller forskningssamarbetet av svensk modell. Kanske även det multilaterala biståndet hör hemma i den här kategorin. Den fjärde kategorin slutligen kännetecknas av att medelsanvändningen inte kontrolleras givaren och att det inte finns några urskiljbara aktiviav teter hör med just givarens pengar. De olika formerna av som samman betalningsbalansinriktat bistånd bör troligen placeras i den här kategorin. Liksom med de flesta typologier så är verkligheten mer komplicerad och det finns alltid invändningar mot varför en verksamhet skall placeras i ett fált än ett annat. Poängen med förenklingen ovan är att det finns en snarare koppling till resultatredovisning. Bistånd av kategori l är det relativt lätt att redovisa resultat för den utvärderingsverksamhet som de olika genom myndigheterna har. Det finns väl beprövade metoder och en resursbas av konsulter och forskare att anlita. Det blir något svårare vad gäller kategori Visserligen är det samma metoder tillämpas, eftersom kontrollen ligger på mottagarsidan som men behövs ett samarbete för att relevant information. Det ställer också helt andra krav på processkunnande att genomföra utvärderingar tillsammans med mottagaren och det är tveksamt om sådant kunnande finns bland konsulter, forskare och biståndshandläggare. När det gäller kategori 3 kan inte längre de traditionella metoderna för projektvärdering användas. Här är det istället hela organisationers aktiviskall utvärderas och bedömas. Det är inte heller någon omöjlig teter som uppgift men det ställer nya krav på handläggarnas förmåga att leda utvärderingsarbete. svårigheterna accentueras i den fjärde kategorin. Eftersom användningen medlen i sig inte är identifierbara finns det inte någon biståndsav aktivitet eller något objekt att utvärdera. Hela sektorn eller hela den makroekonomiska utvecklingen måste bedömas. Visserligen överförs medlen i det uttalade syftet att stärka en omvandlingsprocess och bidra till strukturella förändringar i ekonomin. Men processen är medel snarare än mål. De analyser Världsbanken hittills genomfört visar att länder som genomför strukturreformer noterar ökad tillväxt. Men det är svårt leda i
110 SOU 19931
bevis vad just biståndet har åstadkommit. I den mån biståndet skall styras med resultatredovisning är underlaget för styrning svagt. Istället bygger biståndet på att man från regeringens och riksdagens sida har - - Förtroende för att den politik det mottagande landet för är bra och att nog den på det stora hela taget står i överensstämmelse med de biståndspolitiska målen. En stor del av biståndet ges i former som gör det svårt att redovisa resultat; dvs. antingen är det konceptuellt omöjligt eller så krävs ett utvecklingsarbete. I kategori 1 går det bra, i kategori 2 och 3 krävs ett avsevärt utvecklingsarbete vad avser metoder och arbetsprocesser, och i kategori 4 blir det mer fråga om en bedömning av den totala verksamheten, där biståndet utgör en mindre del. Tillbakablicken på de senaste fem åren visar en ökning av de biståndsformer är svåra att utvärdera. som I budgetprocessen skall läggas stor vikt vid bedömning och värdering av resultat genom resultatanalys och resultatredovisning. Riksrevisionsverket RRV har utvecklat en analysredovisningsmodell enligt Följande
OBJEKT PRESTATIONER EFFEKTER ANSATS UPPFÖJNING 1 UTVÄRDERING ur lV Källa Riksrevisionsverket
Objekten, eller det man mäter och värderar, är antingen prestationer vad görs och hur mycket ocheller elfekter, dvs. vad får man ut prestatioav nerna. Effekterna måste relateras till den faktiska utvecklingen, vilket gör att de normalt kan avläsas först på sikt. Effekterna i detta fall blir då skillnaden mellan det som faktiskt har hänt och det som skulle ha hänt om biståndet hade uteblivit. Resultatanalysen i den fördjupade anslagsframställningen skall ha tonvikten lagd på utvärdering 1Il och IV. Den årliga resultatredovisningen har däremot en tonvikt på uppföljning I och II. Poängen med denna diskussion är att visa på konsekvenser hur av biståndet utvecklas. Samtidigt som det från professionellt biståndshåll sker en utveckling mot alltmer mottagarstyrda insatser och allt mindre av projektstöd så finns det en motsatt strömning i inrikespolitiken. Det ställs via budgetprocessen större krav på resultatredovisning och det är för övrigt inte bara i budgetprocessen utan även på andra håll i samhället. Biståndsorganen kan redovisa resultat, men sannolikt mest i fråga prestationer. om Effekter av insatserna blir svårare att värdera och visar sig ofta först på sikt. Här krävs utveckling av resultatmål och system för redovisning. Det krävs vid beredning också en analys av s.k. effektkedjor, dvs. vilka förutsättningar och antaganden som ligger till grund för att insatsen skall få förväntad effekt.
SOU 19931 111
En intressant aspekt redovisning utgör utnyttjandet av den annan av svenska resursbasen. Mer eller mindre regelmässigt görs av SIDA uppföljåterföring biståndsmedel till Sverige. Återflödet ningar beträffande av rörande SIDA-stödet 199091 beräknas ha uppgått till 41,6 och för 199192 till 43,4 %. Arbetssättet hos de övriga myndigheterna talar för att återflödet totalt blir ännu högre.
Diskussionen i kapitel 4 har berört rad frågeställningar som ibland en har ganska perifera beröringspunkter med varandra. Frågorna har dock det gemensamt att de berör samarbetet med enskilda länder, eller samarbetet med enskilda länder utgångspunkt för diskussionen. I det Följande tas som sammanfattas huvudpunkterna. O Det behövs modeller beskriver förhandling och planering av bisom ståndsinsatserna över tiden. Biståndsmyndigheterna har alla utarbetat sådana och de kan beskrivas med hjälp hur intensivt beredningsarav betet är. SIDAs landprogrammeringsteknik är en lämplig form för ett långsiktigt bistånd. Landramarna innefattar huvudsakligen en typ av bistånd det är möjligt att redovisa resultat ifrån och där effektivisom tetskriteria kan utgöra grunder för bedömning av biståndet. O Det landramsfinansierade biståndet innefattar också verksamhet som egentligen hör hemma under andra anslagsposter och som inte passar in i de förutsättningar ligger till grund för programmeringstekniken som och styrningen anslaget. Det gäller importstödet utgör ca 25 % av som landramarna. I det här kapitlet diskuteras en lösning som innebär att av importstödet bryts ut landramarna och förs samman till en post ur benämnd Betalningsbalansinriktat bistånd. Denna kan redovisas under C2-anslaget. Det på detta sätt samlade programstödet skulle liksom idag kunna beredas och följas upp av SIDA, men fördelningen beslutas av regeringen. O Vidare finns det ett behov överblick och underlag för en bedömning av biståndets effekter och möjligheter. Det behövs sammanfattande av dokument vad myndigheterna gör och i vilken riktning de som anger skall utveckla samarbetet landstrategier. UDU bör intensifiera arbe- tet med att ta fram sådana dokument hög kvalitet som tillgodoser det av behovet och bör ligga till grund för biståndssamarbetet. som 0 I princip skall biståndet till enskilda länder bedömas efter förväntade och påvisade effekter. Budgetprocessen förutsätter att myndigheterna kan redovisa resultat i förhållande till de biståndspolitiska målen. Flera former för resursöverföring gör detta svårt eller omöjligt och dynamiken i internationellt biståndsarbete leder till alltmer svårmätbara for- Fortsatt utveckling metoder för uppföljning och utvärdering är mer. av nödvändigt. instruktionerna inför budgetprocessen bör redogöra för hur myndigheterna skall hantera sin resultatredovisning i dessa avseenden. Det kan också angelägen uppgift för Kommittén för vara en utvärdering effektiviteten inom biståndsområdet. och analys av
SOU 19931 113
Kapitel 5
Biståndet till infrastruktur
Enligt direktiven skall utredningen ägna särskild uppmärksamhet åt stödformer som syftar till att förstärka infrastrukturen i u-länder liksom åt frågan om samverkan mellan biståndsorganen på detta område. Vidare skall kreditbiståndsutredningens slutsatser och inkomna remissyttranden beaktas av utredningen. I detta kapitel redogörs för hur infrastrukturbegreppet definieras i olika sammanhang och hur dess betydelse i utvecklingsprocessen bedöms. Vidare redovisas synpunkter på hur biståndet bör utformas i ljuset av vunna erfarenheter för att bästa effekt. En översikt ge lämnas av det svenska bilaterala biståndet till infrastruktur, fördelat på de fyra myndigheterna SIDA, BITS, SAREC och SwedeCorp. Därefter diskuteras vissa kapacitets- och kompetensproblem med utgångspunkt i den svenska resursbasen. Behandlingen av u-krediter under den k s consensusöverenskommelsen i OECD belyses och slutligen redogörs för samverkan mellan myndigheterna på detta område.
5.1 Definitioner
Begreppet infrastruktur åsyftar vanligen ett sammanhängande system av investeringar som bildar underlag för andra aktiviteter. Exempel är vägar och telenät, vilka möjliggör transporter och kommunikationer. Inom en region bildar infrastrukturen ett nätverk som håller ihop t ex bostads- och arbetsmarknader. Mellan regionerna skapar den ett kommunikationsnät för flöden av information, varor och finansiella tillgångar. Man talar också om mjuka sektorer som delar av infrastrukturen, t ex finansiella system. Även de regelverk bildas lagar och förordningar kan i vissa som av sammanhang inkluderas. Utredningen har sökt kartlägga omfattningen biståndet till infrastrukav turen i u-länderna men stött på svårigheter på grund att biståndsgivarna av alla har olika definitioner av begreppet infrastruktur. Inte heller OECDs biståndskommitté DAC har någon fastställd definition och redovisar inte heller medlemmarnas bistånd till infrastruktur separat.
114 SOU 19931
Världsbanken har nyligen färdigställt tjänstemannarapport där man en förordar precisering begreppet infrastruktur från policysynpunkt. en av Rapporten också en redogörelse för bankens samlade erfarenheter av ger sektorns betydelse och rekommenderar hur biståndet bör inriktas för största effekt. Rapportens författare föreslår att sådana infrastrukturaktiviteter den privata sektorn under konkurrens skall som kan hanteras av föras till kategori normal industriell eller kommersiell verksamma som samhet. Endast infrastrukturtjänster tillhandahålls inom ramen för som offentliga monopol bör bli föremål för särskilda insatser från ulandsmyndigheternas och biståndsgivarnas sida. Rapporten behandlar infrastruktur delsektorerna energi, transporter vägar, järnvägar, hamsom etc, telekommunikationer, bevattningssystem för jordbruket samt nar miljöprojekt. Beträffande övriga multilaterala utvecklingsbanker kan nämnas att Euro- Bank for Reconstruction and Development EBRD, som är helt pean inriktad på Central- och Östeuropa, inkluderar tätortsutveckling liksom den finansiella sektorn i sitt infrastrukturbegrepp. För Inter American Development Bank IDB liksom för Nordiska Investeringsbanken NIB utgör energi en egen sektor för utlåning vid sidan av infrastruktur. NIB skall beakta miljödimensionen vid val och utformning av projekt i alla sektorer. De bilaterala biståndsgivare som utredningen studerat har alla ett visst bistånd till infrastruktur, vanligen definierat som energi, transporter och kommunikationer, konstbevattningssystem, vatten och avlopp samt någon variant av tätortsutveckling. För närvarande ingår följ ande delsektorer i SIDAs infrastrukturbegrepp transport och kommunikationer telekommunikationer samt vägar och hamnar; i någon mån också väg- och sjötransporter energiförsörjning vatten och sanitet bostäder och stadsplanering. för infrastruktur och kan alltså operationellt SIDA har en särskild byrå definiera sektorn efter innehållet i byråns verksamhet. BITS ansluter sig i det stora hela till SIDAs definition av infrastruktur. Utgifterna för det tekniska samarbetet redovisas under bl a rubrikerna energi, transporter, telekommunikationer och miljö. U-krediter har till övervägande del finansierat projekt inom energi och telekommunikationer. SAREC och SwedeCorp saknar en särskild definition av infrastruktur, främst beroende på att respektive myndighets verksamhet i huvudsak andra områden. SwedeCorp är övervägande inriktat på bistånd från avser företag till företag och har bara i liten utsträckning kommit i kontakt med infrastrukturspörsmål. SAREC har endast mindre verksamhet pá infra-
Arturo Israel Issues for Infrastructure Management in the 19905, World Bank Discussion Paper No. 171, August 1992.
SOU 19931 115
strukturområdet men betraktar universitetsväsendets resurser som infrastruktur för forskningen. Ingen av dessa myndigheter redovisar insatser för infrastrukturen separat. De saknar också särskilda policies eller organisatoriska enheter för bistånd till denna sektor.
5.2 Infrastrukturens element
Med den gängse definitionen av infrastruktur som kapitalkrävande fasta anläggningar står det klart att huvudelementet är någon form av investering en väg, järnväg, kraftstation eller telenät. Den fordrar alltid ett tekniskt kunnande ingenjörstekniskt och finansiellt samt tillgång till finansiella resurser. Ofta innebär investeringen att exploatering av naturtillgångar för export blir möjlig eller att ett område av landet öppnas för bebyggelse och livsmedelsproduktion. Den kan därmed ha ett betydande politiskt värde för ett fattigt land, utöver de beräknade ekonomiska vinsterna. En stor nyinvestering är dessutom ett lockande objekt för entreprenörer och konsultföretag inom och utom landet. Förväntningar av olika slag kan därigenom leda till ett tryck att genomföra en investering, även om dess beräknade lönsamhet inte är den högsta bland de olika alternativ som finns. Behovet av kapital för infrastrukturell utbyggnad är inte konstant över tiden. Kraftverk såväl som telenät, vägar och järnvägar kräver stora anläggningsinvesteringar men har sedan lång livslängd. När investeringsbehovet sjunker ökar istället kraven på reparationer och underhåll för att kapitalet skall kunna bevaras och fortsätta att lämna tjänster på samma nivå som från början. Även underhållsbehovet ökar med anläggningens stigande om ålder är det ändå vanligen blygsamt i förhållande till investeringen. T ex är det en tumregel för vägar att utgifterna för underhåll under de första 10 åren bör uppgå till ca 20% av anläggningskostnaden. Ett fullvärdigt underhåll är givetvis en förutsättning för att en investerings teoretiska livslängd skall uppnås. Men i längden är inte ens detta tillräckligt anläggningarna förslits och ny teknologi växer fram, vilket medför att mera genomgripande åtgärder måste vidtagas. I första hand blir det då fråga om rehabilitering av befintliga investeringar, t ex ombyggnad av en väg. Liksom ett bra underhåll kan en satsning på rehabilitering medföra betydande kostnadsbesparingar. Investeringen kan ange hur stor den tillgängliga kapaciteten för produktion av infrastrukturtjänster är, men den faktiska produktionen av tjänster beror i omfattning och kvalitet på effektiviteten i driften. Denna är i sin tur en funktion av personalens kompetens genom utbildning och motivation, ledningens förmåga, verksamhetens finansiella resultat och tillgängliga resurser, lagar och förordningar som möjliggör konkurrens bl a i upphandlingen av varor och tjänster, övervakning av marknader, tariffer som ger kostnadstäckning, etc.
116 SOU 19931
5.3 Infrastrukturens roll i utvecklingen
Svenska och utländska studier pekar på viktiga samband mellan olika infrastrukturkomponenter. För att full effekt kräver järnvägsinvesteringar ofta utbyggnad av anslutningsvägar liksom utrymmen för handel, kontor och bostäder nära terminalerna. De starka inomregionala sambanden gör det naturligt att mycket av infrastrukturen i ett land anläggs, underhålls och drivs av regionala eller kommunala myndigheter och företag. I Sverige är ansvaret för offentlig infrastruktur därför ganska jämnt fördelat mellan stat och kommun. Särskilt inom energi- och transportområdena är dock betydande del av infrastrukturen och dess tjänster i en privata händer. Historiskt växte såväl järnvägar och telekommunikationer elkraft fram genom privata initiativ, men under 1900-talet har alltsom infrastrukturen överförts till offentlig ägo. Skälen har varit lönmera av samhetsproblem i de privata verksamheterna men också en önskan att vinna stordriftsfördelar inklusive möjligheten till taxesättning med olika sociala och regionala hänsyn genom att skapa homogena nationella nät. För närvarande går emellertid tendenserna i andra riktningen man söker på många håll återvinna effektiviteten i den infrastrukturella serviatt bryta upp de offentliga monopolen och locka in privat cen genom kapital och företagande i de delar som är affärsverksamhet snarare än myndighetsutövning. Ett sätt är då att skilja på ansvaret för de fasta järnvägsnätet, respektive för rörelsen tågen och låta anläggningarna t ex bedrivas i privat regi och på marknadsmässiga villkor, i förden senare hoppning att den skall bli bättre kundanpassad och mera kostnadseffektiv och därmed också kunna dra till sig privat kapital. Ett annat skäl till privatisering av infrastrukturen är svårigheten att medelsanvisningen över offentliga budgetar till behovet av anlägganpassa ningskapital respektive underhållsresurser. När statens och kommunernas finanser utsätts för påfrestningar genom konjunkturnedgång, devalveringar eller stora prisförändringar kan infrastrukturen och särskilt dess underhåll lätt bli eftersatt. Budgettekniken kan också vara sådan att dylika eftersläpningar inte uppmärksammas förrän de tillåtits gå mycket långt. Enligt den tidigare nämnda Världsbanksstudien är satsningar på infrastruktur nödvändiga för att få igång den ekonomiska tillväxten i många u-länder som upplevt ett årtionde av stagnation och tillbakagång. Trots att ekonomiska reformprogram lett till ett bättre utgångsläge för initiativ till ökad produktion och kapitalbildning i den privata sektorn har dessa ofta uteblivit på grund av infrastrukturens otillräcklighet. Därmed har uländerna försuttit många tillfällen till teknisk förnyelse av sin industristruktur och att delta i ett vidgat handelsutbyte. Banken har också funnit att brister i infrastrukturens kvalitet ökar kostnaderna för företag och konsumenter genom tidsforluster och behovet dyrbara ersättningsinvesteringar. Särskilt småföretag och låginkomsttaav missgynnas. Miljön utsätts ofta för skadeverkningar av dålig infragare struktur, t ex när anläggningar måste byggas för att kompensera nya
SOU 19931 117
distributionsförluster av energi och vatten. Enligt bankens bedömning bör rehabilitering och underhåll ges högsta prioritet för att åstadkomma kvalitet och tillförlitlighet i infrastrukturtjänsterna, främst i Afrika, Latinamerika och Mellanöstern. Nyinvesteringar i kapacitetshöjande syfte är motiverade i Indien och Kina samt i snabbväxande ekonomier som Chile, Indonesien, Korea och Thailand. Av infrastrukturens delsektorer är telekommunikationer den som bör ha företräde vid planeringen av utvecklingssamarbetet för 1990-talet. Banken efterlyser anpassad lågkostnadsteknologi, en lokalt bemannad projektorganisation och ett optimalt utnyttjande av lokala konsulter och entreprenörer. Framförallt måste ett mera omsorgsfullt arbete läggas ned på att fastställa konsumenternas önskemål beträffande de tjänster som skall produceras. Ju mera dessa kan tillmötesgås, desto mera påverkas konsumenternas villighet att medverka i finansieringen av anläggningen, att betala för tjänsterna och att bidra till underhållet.
5.4 Svenskt bistånd till infrastrukturz
5.4.1 SIDA
Inom SIDA pågår sedan några år ett arbete för att utveckla den egna möjligheter på infrastrukturområdet. Arbetet, kunskapen om behov och som innebär en kombination av behovsanalys och inventering av det svenska mjuk- och hårdvarukunnandet, har resulterat i en serie strategier för samarbetet inom energi- och vattenområdena, telekommunikationer, vägar och stadsbyggnadsutveckling. Som bakgrund för strategierna anger SIDA att det trots allmän enighet om den stora betydelse som infrastrukturen har för ett lands ekonomiska och övriga utveckling saknas såväl teorier som praktiska metoder att fastställa den för landet lämpliga avvägningen mellan investeringar i olika delsektorer såsom vägar, skolbyggnader eller telekommunikationer. Liksom Världsbanken har SIDA i sitt strategiarbete vidare funnit att det förekommit betydande felsatsningar när det gäller investeringar i och användningen av infrastruktur i u-länderna, speciellt i Afrika. Realkapitalets livslängd har förkortats och utnyttjandet hållits nere i förhållande till vad som borde varit fallet genom bl a bristande underhåll och låg effektivitet i produktionen av infrastrukturella tjänster. Bakom detta har legat en favorisering av nyinvesteringar, både hos makthavare i u-länderna och hos biståndsgivarna, liksom institutionella problem såsom dålig ledning av verksamheten och brist på teknisk personal. Många u-länder har därför lyft fram infrastruktur i sina ekonomiska anpassningsprogram, i syfte att få till stånd en effektivare offentlig sektor liksom mera dynamik i den privata.
2 En sammanställning av SIDAs resp BITS utbetalningar till infrastruktur, fördelat på sektorer och länder, budgetåren 1990-92 återfinns i bilaga 5.1.
118 SOU 19931
Mycket av infrastrukturen kommer därmed att ligga i gränsomrádet mellan å ena sidan verksamhet som närmast är av industriell natur och som så småningom kommer att bli helt privatiserad och å andra sidan offentlig verksamhet av icke-kommersiell natur. Elproduktion och telekommunikationer är delsektorer som sannolikt kommer att förbli offentliga monopol under överskådlig tid, åtminstone i små och fattiga länder, men som också är inkomstgenererande och bör vara marknadsorienterade. De optimala lösningarna av ägandefrågorna och organisationen av infrastrukturtjänster måste emellertid enligt SIDAs uppfattning sökas i de lokala förhållandena i varje enskilt land. Resurser inom SIDAs landramar fördelas efter de behov som definierats i den fortlöpande dialogen mellan SIDA och mottagarländerna och avsätts därför inte ex ante till infrastrukturprojekt. Budgetåret 199091 utbetalades 746 miljoner kr till projekt som klassificerades som infrastruktur. Ansvaret för bistånd till infrastruktur ligger hos SIDAs infrastrukturbyrå. Byrån är uppdelad i fem sektioner, ansvariga för frågor rörande energi, transportväg, transporttelekommunikationer, vatten respektive byggprojekt. Varje delsektion inom SIDAs infrastrukturbyrå svarar för utformningen av en informell policy för sitt respektive område. Generellt gäller att de svenska insatserna skall ha sin utgångspunkt i de biståndspolitiska målen liksom i mottagarländemas självständigt definierade behov. Vid utformningen av biståndsinsatserna tas även hänsyn till kompetensprofilen hos den svenskanordiska resursbasen samt inte minst till SIDAs egna erfarenheter av bistånd till infrastruktur. I det följande redogörs för policy på några viktiga områden.
Transport och telekommunikationer SIDAs bistånd inriktas främst på vägar, hamnar, järnvägar och telekommunikationer samt på planering för transport- och kommunikationssystem. Visst stöd utgår också till flygsektorn, postverksamhet samt till tjänstesektorn inom transport. I enlighet med de övergripande målen prioriteras i allt högre grad utbildning och institutionell utveckling. Stöd till planering från övergår nu att tidigare ha inriktats på kompetensuppbyggnad på nationell nivå, dvs regerings- och myndighetsnivå, till kompetensutveckling på en mer operativ företags-nivå. Upprustning och underhåll betonas starkare. Användandet av arbetsintensiva metoder uppmuntras där så är möjligt. SIDA är inom denna sektor främst verksam i södra och östra Afrika. I SADCC-ländernaf varibland åtta de svenska programländerna återav finns, genomförs en mängd insatser för att förbättra transport och kommunikationer i syfte att främja regional integration och ett minskat beroende av Sydafrika. I detta utvecklingssamarbete medverkar bl a Världsbanken och de nordiska länderna. SIDA deltar bl a i upprustning och
3Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Moçambique, Namibia, Swaziland, Tanzania, Zambia, Zimbabwe
SOU 19931 ll9
underhåll av vägnätet i landsbygdsområdena, med utbildning av teknisk personal och uppbyggnad av institutionell kapacitet som viktiga komponenter. Utvecklingssamarbete rörande telekommunikationer är främst inriktat på institutionsstöd och utbildning, för att underlätta och stödja omorganisation av en ofta ineffektiv telesektor.
Energi Under 1989 utarbetade SIDA en ny policy på energiområdet. Främst ansågs det väsentligt att utvecklingssamarbetet inom detta område i högre grad riktades mot miljöaspekter. För 1990-talet prioriteras därför ökad effektivitet i energianvändningen, liksom institutionell utveckling och kompetens för planering, drift och underhåll. Nyinvesteringar skall föregås av utvärderingar som analyserar huruvida mottagarlandets institutionella kapacitet är tillräckligt för att en insats skall vara meningsfull, och som även noggrant belyser förväntade konsekvenser för miljön. Kraftverk skall stödjas genom samarbete med berörda institutioner, myndigheter och företag för att finna lämplig avvägning mellan investeringsstöd och bidrag till kompetensutveckling inom planering, drift och underhåll. Vidare skall hushållens energianvändning ingå som en integrerad del i utvecklingsprogram. Planerings- och strategiarbete finansieras till stor del genom SIDAs särskilda energiprogram, vilket syftar till att definiera långsiktiga strategier för utveckling av nya metoder. I sina programländer ger SIDA även stöd
till ESMAPf Världsbankens och UNDPs program för institutionsupp-
byggnad inom energisektorn. Sektorstrategier utformas härigenom för Namibia, Nicaragua, Uganda och Vietnam, liksom för hushållsenergi i Botswana, Guinea Bissau och Laos. Miljöeffekter och alternativ energi uppmärksammas bland annat genom ett samarbete med Stockholm Environment Institute, genom vilket SIDA finansierar studier och utvecklingsprojekt som bedöms som relevanta inom detta område.
Vatten Det övergripande målet för SIDAs vattenstrategi är att stödja uppbyggnaden av mottagarlandets förmåga att åtgärda brister i vattenförsörjningen, vad gäller både kvalitet och kvantitet. På lång sikt är målet att förbättra situationen för de som främst drabbas av brister i vattenförsörjningen de allra fattigaste och då särskilt kvinnor och barn. SIDA prioriterar att förbättra vattentillgången på landsbygden, att belysa och integrera hälsohygienaspekter liksom kompetensutveckling och kunskapsöverföringi sina program, avseende hälso- och hygienutbildning, både för användarna och för berörda myndigheter och företag. Allt större vikt läggs vid att rusta upp befintliga systern och även vid att involvera användare och ansvariga på lokal nivå. Decentraliserade besluts- 4 Energy Sector Management Assistance Programme
120 SOU 19931
och styrsystem uppmuntras. Ett huvudsyfte är att öka medvetandet och bygga upp kapacitet på lokal nivå, så att vattenkonsumenterna av egen kraft kan förbättra sin Vattenförsörjning och sanitetssituation på ett varaktigt sätt. Vattensektionens samarbetspartners är främst mottagarländernas regeringar, men biståndet kanaliseras ofta direkt till lokal nivå bl a genom lokala och svenska frivilligorganisationer. Samordning mellan olika biståndsgivare på internationell nivå har länge pågått. De nordiska givarna har ett nära samarbete och har tillsammans med WHO, UNICEF och Världsbanken utformat ett policysamarbete på området.
Byggnads- och bostadssektorn SIDAs insatser inom byggsektorn ingår ofta som en integrerad del av SIDAs övergripande program inom hälsa, utbildning eller industri. Byggsektionen fungerar då som ett slags intern konsult för tvärsektoriella byggnadsprojekt. Utöver dessa insatser kanaliseras SIDAs stöd till utvecklingsprogram för urbana områden genom byggsektionen. Detta inbegriper utformning av allmänna riktlinjer för bistånd till urbana områden, bostadsfrågor och multisektorprojekt. SIDAs stöd till stadsområden har hittills inriktats på Latinamerika. I Costa Rica genomförs sålunda ett program för socialt bostadsbyggande for att förbättra levnadsförhållanden i stadsområden. Avsikten är att i görligaste mån förbättra befintlig infrastruktur snarare än investera i nybyggnationer. Vidare understryks betydelsen av att använda lokala resurser, både vad gäller byggnadsmaterial och mänskligt kapital. Socialt bostadsbyggande stöds också i Chile och övervägs för Bolivia. Tvärsektoriella byggprojekt koncentreras till utbildnings-, hälso- och jordbrukssektorn. Nu inriktas dessa insatser i allt högre grad på upprustning och underhåll snarare än nybyggnationer och på att i görligaste mån engagera lokalbefolkningen i projektens planering och konstruktion.
5.4.2 BITS5
BITS fungerar primärt som finansiär av kontrakt som ingåtts mellan en part i ett mottagarland och svenska leverantörer av varor och tjänster. BITS insatser inom det tekniska samarbetet och i än högre grad kreditverksamheten har stark koppling till infrastrukturella proj Flertalet av BITS samarbetsländer tillhör kategorin medelinkomstländer med en inkomstnivå per invånare mellan l 000 och 2000 USD.
Tekniskt samarbete BITS verksamhet styrs här av dels efterfrågan, dvs u-ländernas självständigt formulerade behov och prioriteringar, och dels utbudet, dvs den konkurrenskraftiga svenska resursbasen. Utgångspunkten för varje insats
5 Här bortses från BITS insatser i Öst- och Centraleuropa
SOU 19931 121
är en Förfrågan från mottagarlandet via dess planeringsministerium dyl samt bedömningar av de utvecklingseffekter projektet kan förväntas generera. Insatserna skall främst inriktas på kunskapsöverföring och institutionsuppbyggnad, fungera som investerings- och beslutsunderlag, behandla metod- och systemutveckling, ocheller syfta till höjd teknikkompetens och effektivisering av produktionsprocesser. Tekniskt samarbete blir ofta en komponent i en större helhet och kan vara aktuellt mycket tidigt i ett investeringsprojekt, dvs under planerings- och beslutsfasen inkl upphandling, men kan också komma ifråga t ex såsom utbildning av driftspersonal. Efterfrågestyrningen innebär att resurser inte öronmärks för infrastruktur som sådan. Däremot leder bindningen till den svenska resursbasen till en inriktning på energifrågor, transport och telekommunikationer. Ett flertal insatser på infrastrukturområdet syftar till miljöförbättringar, bl a genom vatten- och energiprojekt. Projekten inom det tekniska samarbetet ñnansieraras regelmässigt genom kostnadsdelning mellan BITS och beställare i aktuella samarbetsländer. I vissa fall svarar de senare för upp till hälften av projektets utländska kostnader och för hela den lokala kostnaden. BITS samarbetar inom det tekniska samarbetet med ett flertal internationella organ. Bl a har flera BITS-finansierade investeringsstudier använts som beslutsunderlag av Världsbanken. Vidare förekommer samarbete med utvecklingsbanker, särskilt Afrikanska Utvecklingsbanken, där BITS finansierar användandet av svenska experttjänster. Totalt har BITS under de tvâ senaste budgetårens tekniska samarbete finansierat 38 insatser inom energiområdet till en kostnad av ca 104 miljoner kr samt 18 insatser inom transportsektorn värda 22,5 miljoner kr. Sex telekommunikationsprojekt har fått bidrag med totalt 6,3 miljoner kr. Inom delsektorn miljö har 28 insatser till en kostnad av 49 miljoner kr gjorts. Allt som allt har BITS tekniska samarbete 199091 -199192 således omfattat 90 insatser i 23 länder som fått svenska bidrag med drygt 180 miljoner kr.
Internationella kurser
De internationella kurserna syftar till att möjliggöra kunskapsöverföring
och träning inom sådana områden som bedöms generera utvecklingseffekter och där Sverige har ett etablerat kunnande att erbjuda. Från att ha varit koncentrerade till tekniska områden med förankring i svensk industri planeras kurserna i allt högre grad behandla miljö- och demokratifrågor. Betoningen på infrastruktur kan därför i framtiden minska. Dock har infrastruktur som andel av utbetalningarna ökat 198687 var ca 30% av totala utbetalningar att hänföra till energi, transport eller telesektorn. Motsvarande siffra för 199091 var 38%.
U-kredi ter Infrastrukturbistånd genom BITS kanaliseras till övervägande del genom systemet för u-krediter. U-krediter kan beviljas kreditvärdiga länder.
122 SOU 19931
Bland dessa kan ingå länder med vilka BITS bedriver tekniskt samarbete BITS-länder, SIDAs programländer eller andra utvecklingsländer vilkas utvecklingspolitik bedöms överensstämma med Sveriges prioriteringar. Kreditvärdigheten bedöms i samarbete med Exportkreditnämnden EKN i enlighet med de riktlinjer som tillämpas för kommersiella krediter. Kravet är vidare att krediter skall finansiera insatser av svenska företag som vunnit kontraktet i internationell konkurrens och där projektet bedöms ha utvecklingseffekter i linje med Sveriges biståndsmål. U-krediter är liksom tekniskt samarbete i hög grad efterfrågestyrda och BITS medverkar inte i projektens utformning. Krediter beviljas först till färdiga kontrakt och det fulla ansvaret för projektets utformning och genomförande åligger mottagaren. Å andra sidan kontaktas ofta BITS svenska företag vill av som meddela att de deltar i upphandling och har goda förutsättningar att vinna ett kontrakt, varvid BITS kan påbörja utvärderingen av projektet redan innan kontraktet vunnits. Biståndsinsatsen består av två komponenter en anslagsfinansierad räntesubvention och ett risktagande genom garantier. Hittills har kostnaderna endast utgjorts av räntesubventioner då inga betalningsinställelser ägt rum. BITS debiterar en premie för garantier baserad på EKNs aktuella normer. Premierna samlas i en särskild reserv för skaderegleringar som f n uppgår till 500 miljoner kr. Garantin gäller dock mot biståndsanslaget, till skillnad från EKN-garantierna. Själva krediten lämnas av en svensk bank efter förhandling med låntagaren och reñnansieras vanligtvis hos Svensk Exportkredit AB. Systemet bygger på ett långtgående utnyttjande av befintlig svensk kapacitet. Kreditgivningen har till nära 100 °o avsett BITS- och SIDA-länder. För en total kreditvolym på ca ll miljarder kr som t 0 m budgetåret 199192 lämnats för att finansiera konkurrenskraftig svensk export till olika projekt i utvecklingsländer har ca 3,6 miljarder kr tagits i anspråk av biståndsmedel för att reducera låntagarens räntekostnader. En förhållandevis begränsad användning av biståndsmedel har på så vis kunnat möjliggöra ett tre gånger så stort kapitalflöde från de internationella finansmarknaderna. Uppskattningsvis 80 av utbetalningarna av u-krediter under de senaste tio åren har gällt insatser relaterade till infrastruktur, varav 45 °o energi och 35 % telekommunikationer och transport. Ca 15 % av de krediter som hittills lämnats har finansierat s k mjukvara, avseende utbildning, teknisk assistans, licenser m m. Under perioden 199092 utbetalades 2,3 miljarder kr för projekt inom infrastruktur. Största andelen krediter inom infrastrukturområdet har beviljats Indien gällande energiprojekt och Kina för telekommunikationer, liksom till projekt rörande telekommunikationer och energi i Algeriet. Ofta sker kreditfinansiering parallellt med andra biståndsgivare. I några SIDAs afrikanska programländer, liksom i Indien, har energiprojekt av finansierats gemensamt med SIDA, där SIDA då bidrar med gåvobistånd. Vidare förekommer visst samarbete med DANIDA och NORAD. Vad gäller internationella biståndsorgan har ett flertal energiprojekt finansierats parallellt med Världsbanken. Såväl energi- som telekommunikationspro-
SOU 19931 123
jekt har i flera fall finansierats i samarbete med den asiatiska eller den afrikanska utvecklingsbanken.
5.4.3 SAREC
SARECs uppgift är tvåfaldig dels att producera forskningsresultat relevanta för socialt och ekonomiskt hållbar utveckling i berörda länder och dels att producera bra forskare och forskningsmiljöer. Härigenom ges SAREC möjlighet att verka inom infrastrukturområdet såväl forskgenom ningsinsatser som genom stöd till vetenskaplig infrastruktur, såsom fungerande bibliotek, laboratorier m m. SARECs insatser för forskning inom infrastrukturområdet är begränsade och domineras av stöd till energisektorn, bl AFREPREN, the a genom African Energy Policy Research Network. Detta initiativ sammanlänkar 16 länder i södra och östra Afrika och programmet innefattar tekniskt inriktad forskning mot t ex alternativ energi liksom forskning inriktad på institutionsstöd. En utredning genomförs rörande transport och kommunikation i syfte att definiera vilken typ av forskning i Sverige och mottagarländerna som bör prioriteras inom detta område. Liksom för infrastrukturbistånd i övrigt ökar betoningen på forskning kring rehabiliteringunderhåll och policyfrågor. Inom vetenskaplig infrastruktur ges stöd till bibliotek m m, främst inom ramen för det bilaterala samarbetet, vilket 199192 uppgick till 30% ca av den totala anslagsanvändningen.
5.4.4 SwedeCorp
SwedeCorps insatser rör näringslivsstöd och då främst kunskapsöverföring inom management, småföretagsutveckling och privatisering. Genom aktiebolaget Swedfund görs riskkapitalinvesteringar i samriskföretag tillsammans med svensk och lokal partner. lnvesteringsverksamheten skall främja insatser där den svenske partnern har ett intresse för långsiktig närvaro i landet. Dessa förutsättningar ger SwedeCorp begränsat utrymme för insatser inom infrastrukturprojekt. Det står å andra sidan klart att en väl fungerande infrastruktur är en förutsättning för den verksamhet som SwedeCorps målgrupp bedriver. Beträffande investeringsvcrksamheten kan Swedfund delta i infrastrukturprojekt då det finns en svensk partner med långsiktigt intresse i driftsfasen. Inom den näringslivsfrämjande verksamheten är avsikten att Swede- Corp skall utveckla kunskap om bolagisering och privatisering för att kunna spela en roll vid den fortgående privatiseringen statlig verksamav het i mottagarländerna.
124 SOU 19931
5.5 Den svenska resursbasen
I biståndsorganisationsutredningens betänkande Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd SOU 199017 diskuteras utförligt de olika roller som aktörerna i utvecklingssamarbetet spelar. Utredningen ställer i centrum for uppmärksamheten mottagarlandets resursbas som en sammanfattning av den potential av naturresurser, mänskligt och fysiskt kapital, institutioner och system etc som skall utvecklas i samverkan med resursbasen i andra länder. Att fokusera på mottagarlandets resursbas och dess utnyttjande innebär bl villighet hos biståndsgivaren att anlita lokala konsulter, där detta är a motiverat av kostnadsskäl ocheller i utbildningssyfte, för att bygga upp nationell eller regional bransch- och sektorkompetens. På ett tidigt stadium bör mottagarlandet hjälp att skapa kapacitet för att självt upphandla aktörer den externa resursbasen och samarbeta med biståndsgivarna. ur Detta är särskilt viktigt när landet står infor stora och kostsamma infrastrukturella satsningar. Den externa resursbasen ERB är alla de kunskaper, produkter, rutiner, institutioner, myndigheter, företag och individer som mottagarlandet behöver ha tillgång till for sin utveckling. Enligt de nya perspektiven i biståndet bör aktörerna från ERB ha som huvudman en operativ myndighet eller företag i mottagarlandet, t ex ett vägverk till vilken ERB-aktören kan fungera konsult, snarare än en biståndsmyndighet i givarlandet som eller ett planministerium hos mottagaren. ERB-aktörens förmåga att tillmed sin samarbetspart utveckla relevant kunskap är den avgösammans rande faktorn för att uppnå varaktiga resultat. Detta kräver långsiktighet och kontinuitet i båda parters engagemang och hög kompetens, både yrkesmässigt och administrativt, hos ERB-parten, såväl i fältarbetet som i organisationens högkvarter. En bra ERB-part skall ha insikt inte bara i mottagarlandets problem utan också i hur problemen tett sig och lösts i andra u-länder som kommit längre i utveckling än det aktuella mottagarlandet. Att känna till och kunna koppla in resurspersoner från sådana länder i fördel. På ERB-parten måste också ställas kravet samarbetet är en att samarbetet skall bedrivas så att en utfasning inom rimlig tid känns möjlig och önskvärd för alla inblandade. Ur de flesta u-länders synvinkel utgör naturligtvis den svenska resursba- SRB mycket liten del av den externa. För de svenska biståndsmynsen en digheterna är det å andra sidan ett självklart ansvar att utveckla och utnyttja SRB. Från att i biståndets barndom ha varit relativt liten har den u-landserfarna SRB kraftigt vidgats under senare år. Men SOU 1990 l 7 konstaterar att det kan vara svårt för många myndigheter, företag och enskilda att påta sig den nya roll som biståndet kräver. Större reellt inflytande och självständighet i agerandet erbjuds, men till priset av ökat ansvar och krav att ge prioritet åt långsiktiga engagemang samarbetspartner med ett u-land, något som kan komma i konflikt som med ordinarie arbetsuppgifter.
SOU 19931 125
Utredningen har genomfört ett betydande antal intervjuer med representanter för svenska företag och banker i syfte att få deras bedömning av det hittillsvarande infrastrukturbiståndet och möjligheterna att öka det i framtiden. De svenska företag som har erfarenhet av att arbeta nära kunder i u-ländernas infrastruktur har därvid understrukit att framgång i denna uppgift förutsätter vilja och förmåga till lärande samverkan, med grund i mottagarens upplevda behov lika mycket som i det svenska företagets erfarenhet. Egenskaper som tålamod, lyhördhet, påhittighet, diplomatisk finess etc anses ha stort värde. Särskilt vad gäller utbildning får man ofta räkna med att avsevärt mera än den sedvanliga leveransutbildningen blir nödvändigt. I vissa fall kan en permanent yrkesskola behöva inrättas. Ofta finns också ett stort behov av att skapa goda rutiner för underhåll liksom förbättrad kapacitet för upphandling etc. Svenska företag med verksamhet inom infrastrukturen har ofta en fördel genom sin erkänt goda förmåga att skapa bra samarbete mellan konsulter, entreprenörer och leverantörer i internationella projektteams. Men det är bara ett fåtal som har kapacitet och erfarenhet nog att ta en ledande roll i stora projekt. Svenska företag är också dyra i internationella sammanhang. Detta kan motverkas genom att de går tillsammans med företag i länder med lägre kostnader, antingen företag från mottagarlandet, vilket är att föredra ur utvecklingssynpunkt, eller från ett annat u-land. De svenska företagens konkurrenskraft bekräftas när de kan vinna kontrakt finansierade av andra biståndsgivare, i första hand de multilaterala organisationerna FN-organen, VärldsbankenIFC, de regionala utvecklingsbankerna. Med den inriktning mot breda sektorsstöd, policyutveckling och institutionsbyggande som nu är aktuellt för många programländer, snarare än avgränsade investeringsprojekt, har de större entreprenad- och verkstadsföretagen svårt att axla ett mer övergripande ansvar. En handfull efter svenska förhållanden stora konsultföretag och några mindre konsultgrupper står å andra sidan beredda att ta på sig mer uppgifter. Särskilt de senare är dock mycket beroende av en kompetent upphandlande och stödjande kapacitet hos biståndsmyndigheterna. En kategori av konsultföretag med viktiga roller i infrastrukturbiståndet är de s k SWED-bolagen, som är dotterbolag till añärsverk eller myndigheter med uppdragsverksamhet. Swedpower är sålunda dotter till Vattenfall, SweRoad till Vägverket och Swedtel till Televerket. Även Posten, Statens Järnvägar, Luftfartsverket m har sådana företag i allt uppgår de till ett tiotal. Vissa av dem har varit mycket framgångsrika som mäklare mellan den svenska resursbasen, i första hand den egna myndighetenaffarsverket, och samverkansprojekt i u-länder, i huvudsak finansierade av SIDA och BITS. De har kunnat tillhandahålla resurspersoner som haft aktuell fackkunskap och förmåga att lyckas med sina fältuppdrag. Genom att företagen haft låga fasta kostnader de anlitade resurspersonerna har efter tjänstgöring i SWED-företaget återgått till ifrågavarande affársverk har de också kunnat offerera konkurrenskraftiga priser för sina projektstu-
126 SOU 19931
dier, rådgivning och utbildning och bl a tecknat flera kontrakt med Världsbanken och regionalbankerna. Genom att använda bolagsformen har man kunnat möta önskemål från uppdragsgivare på ett snabbare och smidigare sätt än t ex myndigheter på samma fackområde i de andra nordiska länderna. Vid samtal med konsultföretagen har ett antal önskemål framkommit beträffande samarbetet med biståndsmyndigheterna. Sålunda anses tvååriga kontrakt som alltför korta för att kunna medge en rättvisande utvärdering av konsultens insatser med hänsyn till att projekten ofta har en tidshorisont av fem till tio år. Kontrakten borde löpa på tre till fem år och beslut om eventuell förlängning kunna träffas i god tid före avtalets utgång. SIDA anses ha kvalificerad personal men kompetensspridningen är stor och omsättningstakten på tjänsterna för hög. De mindre konsultföretagen anser att de skulle ha lättare att tävla om uppdrag och snabbare växa till en kritisk massa för större samarbetsuppgifter om biståndsmyndigheterna accepterade att yngre handläggare fick ingå i uppdragsteamen som assistenter till seniorkonsulterna, något som skulle göra arbetet effektivare och kunna ha en betydelsefull upplärningseffekt. Tillsammans utgör den u-landserfarna gruppen av svenska tillverknings-, entreprenad- och konsultföretag en viktig resursbas som skulle kunna utnyttjas mera för bistånd på infrastrukturområdet. Inte minst inom SWED-bolagen har en betydande erfarenhet samlats av de problem som möter utvecklingen av infrastruktur i utvecklingsländerna. Mycket av detta material borde kunna bearbetas och tjäna som underlag för ett vidgat och effektivare samarbete med utnyttjande av såväl privata som offentligt ägda företag. En tanke som framförts av ett av SWED-företagen är att en särskild professur borde inrättas för forskning kring utvecklingssamarbetet inom infrastrukturen, med tyngdpunkt på institutionsbyggandet och underhållsproblematiken. Även infrastrukturinvesteringar fortfarande är huvudsakligen om en offentlig angelägenhet i stora delar av u-världen så finns det en klar rörelse mot ökade inslag av privat finansiering och en framväxt av nya finansiella tekniker för att hantera privatisering av ägande och drift. Investeringen kan sålunda finansieras med s k BOT-teknikf eller dess utnyttjande kan lämnas ut på koncession. Bl a i Asien är det vanligt att affärsverken finansierar sig genom obligationsemissioner och i Latinamerika finns särskilda banker för utlåning till infrastruktur. Privatisering av existerande infrastruktur, via bolagisering av affärsverk och försäljning av aktier till allmänheten, förutsätter en existerande kapitalmarknad, försäkringsväsen, etc. Ett välutvecklat finanssystem kan bara skapas om de monetära och reglerande myndigheterna centralbank och finansinspektion har tillräcklig mognad. Relationerna mellan staten och affársverken kan smidigt utvecklas mot privatisering bara om finansdepartement och underlydande myndigheter kan medverka med lagstiftning, kontosystem, värdering av
5 Build, Operate, Transfer det finns ett flertal varianter av detta grundkoncept. -
SOU 19931 127
skulder och tillgångar, etc. I många länder sker kapitalanskaffningen för infrastrukturen genom offentlig upplåning varefter medlen vidarelânas till affársverken genom finansmyndigheterna. Den efterfrågade kompetensen hos den svenska resursbasen på finansområdet finns såväl i den offentliga som i den privata sektorn. Däremot saknas i stort sett de mäklarorgan som SWED-företagen utgör på sitt område. Myndigheterna själva anser sig inte ha resurser att påta sig engagemang med den bredd och långsiktighet som biståndet kräver och som kunde komma i konflikt med deras huvudroll i svensk ekonomisk politik.7 För några dem kunde ett gemensamt av SWED-bolag utgöra en lösning Swedf1nance. Eventuellt kunde banker, försäkringsinstitut etc inbjudas att delta i bolaget, som självfallet också skulle vara oförhindrat att ingå kontrakt med finansiering inte bara med de svenska biståndsmyndigheterna, främst SIDA, BITS och SwedeCorp, utan även andra finansiärer nordiska, europeiska eller multilaterala. -
5.6 Biståndsmyndighetemas roll
Givet de rollförväntningar som ställs på de svenska biståndsmyndigheterna, vilka kapacitets- och kompetensmässiga förutsättningar har de att uppfylla dem inom infrastrukturens område Uppenbart är att alla myndigheterna behöver kunna bedöma föreslagna samarbetsområden och projekt utifrån deras sannolika förmåga att motsvara de krav som de fem biståndspolitiska målen uppställer. Det kräver ofrånkomligen tillgång till viss sektorkompetens och en betydande insikt i mottagarlandets förhållanden. Medan BITS i stor utsträckning förlitar sig på konsulter för denna typ av bedömning har övriga myndigheter mera sökt ha tillgång till kompetens in house. Bakgrunden är naturligtvis att BITS generellt arbetar i lättare miljöer kompetent mottagarförvaltning och med en erfaren svensk resurspartner som man ofta haft ett långvarigt samarbete med. I de fattiga länder där särskilt SIDA arbetar saknas vanligen dessa förutsättningar, och myndigheten får därför lägga ner betydligt mera tid och kraft på att utvärdera samarbetsförslag. Det ligger också i infrastrukturens karaktär att insatser inom sektorn svårligen kan bedömas utan en helhetssyn på landets behov, hur övriga sektorer påverkas och hur relationerna ser ut till andra delsektorer än den där bistånd övervägs. Här gäller också det långa perspektivet det är ofta mycket svårt att beräkna hur lång tid ett investeringsforlopp inom infrastrukturen kan ta, eftersom många problem kan dyka upp under resans gång. Flexibilitet inom resursramarna är därför nödvändig, särskilt om mottagarlandet har att samordna ett flertal givare kring ett antal stora program eller projekt. Förutom teknisk kompetens inom delsektorn energi, tele, vägar etc - - 7 Nyligen har såväl riksbanken som riksgäldskontoret avböjt att agera genomförandekonsult för SIDA-finansierade projekt i vissa afrikanska programländer. Finansinspektionen har med stor tvekan åtagit sig en begränsad arbetsuppgift.
128 SOU 19931
krävs kunnande inom projektanalys och kapacitet att företa såväl företagsekonomiska lönsamhetskalkyler som samhällsekonomiska nyttokostnadsberäkningar. Speciellt behövs numera rätt avancerade insikter i finansieringsfrågor, både när det gäller investeringar och i fråga om drift och underhåll. Till detta kan också höra insikter i associations- och ägandefrågor såsom bolagisering och privatisering. Förmågan att bedöma biståndsbehov och projektrisker måste också vara kopplad till en god insikt om i vilken resursbas de bästa samarbetskomponenterna är att finna och att kunna upphandla och styra lämpliga företag, institutioner och enskilda i den svenska och internationella resursbasen. I de fall där anbudsupphandling äger rum speciellt om den skall följa - Världsbankens regler behövs särskilda kunskaper. - I dagsläget redovisar SIDAs infrastrukturbyrå drygt 30 tjänster, varav ungefär hälften är besatta med ingenjörer, flertalet med mångårig erfarenhet från u-landsarbete, och fyra civilekonomer med erfarenhet från näringslivet. Byrån får bedömas ha tillräcklig numerär kapacitet för det infrastrukturbistånd som kan bli aktuellt för SIDAs del, inom och utanför landramarna. Däremot skulle kvaliteten på dess arbete kunna höjas genom att omsättningshastigheten på teknikertjänsterna nedbringades. Några av tjänsterna borde också omvandlas så att det blir möjligt att till dem rekrytera seniora handläggare med erfarenhet av arbete på managementnivå i det svenska näringslivets utlandsverksamhet. SIDA skulle därigenom kunna förstärka sin specialistkompetens beträffande marknadsanalys, finansiering, underhåll och drift av infrastruktur, reglerings- och kontrollfrågor m m. Den kompetens som SIDA därmed skulle kunna förvärva behövs såväl för upphandling, styrning och utvärdering av insatser från den svenska resursbasen som för den rådgivande roll i förhållande till ledningen för mottagarländernas tekniska myndigheter och affärsverk som SIDA har att spela. Den skulle också kunna medverka till den kompetensutveckling för personalen i allmänhet för vilken SIDA erhållit särskilda medel. För sådana befattningar bör marknadsmässiga lönevillkor kunna övervägas. Detta kräver prioriteringar i SIDAs löne- och anställningspolitik som gör det möjligt att rekrytera och behålla lämplig personal för infrastrukturbyråns arbetsuppgifter. BITS förstärker i dagsläget sin personal, främst för handläggning av u-krediterna. BITS arbetssätt kräver god kompetens vad beträffar finansiering och projekthantering samt erfarenhet av utvecklingssamarbete. Kännedom om de multilaterala utvecklingsbankernas funktionssätt blir allt viktigare. Förmågan att tillsammans med mottagarlandet bedöma den svenska resursbasens konkurrenskraft måste tillmätas stor betydelse i de fall där internationell anbudsupphandling inte tillämpas. SARECs stöd till forskning har som nämnts huvudsakligen varit inriktat på andra områden är infrastruktur. En viss expansion på detta fält kan väl motiveras utifrån de stora forskningsbehov som påvisats. SAREC borde ha goda förutsättningar att spela en framträdande roll i en internationell
SOU 19931 129
kraftsamling ifråga om infrastrukturforskning och kan på sikt behöva förstärka sin kapacitet i detta syfte. För SwedeCorp har infrastrukturen och dess tjänster hittills spelat en mindre roll. Allteftersom avregleringen av energi-, transport- och kommunikationstjänster fortskrider i u- och östländer, liksom bolagisering och privatisering, blir SwedeCorps speciella kompetens när det gäller start av enskilda företag samt deras drift, bemanning och finansiering alltmer relevant inom biståndet till infrastruktur. Särskilt underhållsservicen utpekas som speciellt lämpat för enskilda företag, t ex inom telesektorn. IFC har inrättat en särskild avdelning för infrastrukturprojekt för att kunna bättre tillgodose sina kunders intressen. Även där inga dramatiska förändringar av ägarförhållanden sker kan brist på kompetens i företagsledning vara en kritisk faktor som SwedeCorp kan avhjälpa. Det kan förutsättas att SwedeCorp noga följer utvecklingen i de länder varmed man samarbetar och till statsmakterna framställer de förslag och resurskrav må som vara motiverade, inklusive eventuell förstärkning med personal specialiserad på tjänsteföretag snarare än tillverkande industri.
5.7 Det nya consensus-beslutet
Inom ramen för den s k consensus-överenskommelsen, som träffats inom OECD beträffande subventionerade exportkrediter, har parterna 3 förbundit sig att följa vissa regler som även omfattar s k mjuka krediter, dvs exportkrediter som innehåller ett visst gåvoelement vilket är avsett att komma mottagarlandet till godo. BITS u-krediter, vilka till ca 80% används för infrastrukturella sektorer, berörs följaktligen av dessa regler. I december 1991 enades parterna om att skärpa reglerna i överenskommelsen, vilken hade kommit att kritiseras för att inte i tillräcklig grad motverka snedvridande effekter på den internationella handels- och konkurrensstrukturen. Sådana krediter skall sålunda inte användas for länder ocheller projekt som borde kunna finansieras på marknadsvillkor. Härigenom vill man undvika att mjuka krediter används när kommersiella krediter finns tillgängliga. Detta minskar de bundna u-krediternas snedvridande effekter. Parterna har därför enats om att tydligare gränsdragningar är nödvändigt. Den nya överenskommelsen lägger tyngdpunkten på begreppet commercial viability. Huvudtanken är att projekt i offentlig sektor såväl som privat som kan anses vara commercially viable, dvs lönsamma enligt företagsekonomiska kriterier, borde kunna dra till sig riskvilligt kapital på marknadsmässiga villkor och därför inte vara i behov av finansiering med mjuka krediter. Enligt tidigare regler skall mjuka krediter innehålla minst 50 gåvoelement, beräknat på 10 % diskonterings-
iAustralien, Finland, Japan, Kanada, Nya Zeeland, Norge, Sverige,Schweiz, USA, Osterrike samt medlemmarna i Europeiska Gemenskapen.
5 13-0034
130 SOU 19931
ränta, för de minst utvecklade länderna MUL-länder, och minst 35 för övriga utvecklingsländer. vilka trädde i kraft i februari 1992, får inte verkan på De nya reglerna, samtliga typer av mjuka krediter. Det är därför fortfarande möjligt att ge u-krediter om Kreditbeloppet understiger SDR 2 miljoner. - Gávoelementet i finansieringspaketet överstiger 80 °0. - Mottagarlandet räknas till de minst utvecklade länderna och kreditens gåvoelement överstiger 50 °0. Följaktligen kommer de nya reglerna att beröra länder över MULgränsen. De viktigaste aspekterna kan sammanfattas enligt följande se även tabell 5.1 U-krediter får inte lämnas till länder vilkas BNPcapita år 1990 över- steg USD 2.645 dvs länder som inte är berättigade till Världsbankens 17 -20 års lån. För länder som inte klassificeras som MUL-länder men med en BNP capita under den övre gränsen gäller att u-krediter inte får lämnas för projekt som bedöms som commercially viable. Härmed avses alltså projekt som med marknadsmässig prissättning kan förväntas generera tillräckliga inkomster för att täcka drifts- och kapitalkostnader. För att projektet skall vara commercially viable skall det dessutom kunna fastställas att det är sannolikt att projektet kan finansieras på marknadsmässiga villkor. Om någon part önskar erbjuda u-kreditfrnansiering för projekt som överstiger SDR 50 miljoner men där kreditens gåvoelement samtidigt understiger 80 °0 skall konsultationer mellan parterna alltid äga rum. Rutiner och regler för notiñering och konsultation mellan parterna förstärks. Det finns möjligheter till undantag från de nya reglerna, t ex om parterna efter konsultation gemensamt kan fastslå att projektet är lämpat för ukreditñnansiering även om det formellt strider mot överenskommelsen. Även konsultationer inte skulle utmynna i ett sådant godkännande, kan om det land önskar erbjuda kreditñnansiering ändå göra det om det som samtidigt med ett brev till OECDs generalsekreterare anför övergripande icke handelsrelaterade nationella skäl som motiv för krediten. Trots att de nya reglerna tydligt visar i vilken riktning man önskar gå, råder viss osäkerhet kring tolkningen av begreppet commercial viability utgör själva grundvalen för de nya reglerna. Klart är att industriprosom jekt företagsekonomiskt lönsamma och därför inte som regel betraktas som kan godkännas för mjuka krediter. Vad gäller infrastrukturella projekt, kan det svårare att avgöra huruvida ett projekt skall anses vara företagsvara ekonomiskt lönsamt eller ej. Inte minst har utvecklingsländernas infrastruktur till övervägande del uppbyggts och drivits som offentliga monopol med reglerade tariffer, där inte tillämpat lönsamhetskalkyler i markman nadsmässig mening. Vidare saknas ännu metoder för att tillfredsställande kartlägga och beräkna de samhällsekonomiska vinsterna av infrastruktu-
SOU 19931 131
Tabell 5.1. Consensus-överenskommelsen rörande mjuka krediter
LändermedBNPcapita överstigande USD 2465l Projektundersti gande SDR2 -Ej tlllåtet- 3 miljoner -Tlllåtet-
Projekt som klassas som Projekt som klassas Projekt överstigande Commercially Viablc somNon-Commercially Viable SDR50miljoner där -Ej tillåtet- -Tlllåtet- kreditens gåvoelement understiger 80% -Konsultation minst35% gåvoelement 2 obligatoriskt- Projektdärkreditens gåvoelement överstiger 80% -Tillåtet-
Projektideminst utvecklade länderna MUL-länder -Tlllåtet-
minst 50% gåvn lement2
1 Övre gräns 1990 för Världsbankens 1720 års lån 2 Enligttidigare överenskommelser nskommelser 3 Såvida de understiger SDR2 miljellerhar ett gåvoclement 80% om
rella investeringar. Det kan sålunda vara motiverat att ta hänsyn till sektorn som helhet och inte endast till det enskilda projektets lönsamhet. Det ter sig inte möjligt att utan en noggrann gransking av ett projekt fastställa huruvida det är commercially viable. Ett antal projekt har redan blivit Föremål för konsultationer i OECD. Avsikten är att upprätta
Tabell 5.2. Projekt som tagits upp lör konsultationer i OECD
Kredltgivare Mottagarland Projekt Beslutefter konsultationer Spanien Filippinerna Elektrifiering företagsekonomiskt lönsamu-kreditgodkänd Italien Argentina Generatorer Ingaslutsatser beträffande företagsekonomisk lönsamhet Finland Kina Tclcuansmission Företagsekonomiskt lönsam, men u-kredit lämnad efteranförande av särskilda nationella skäl Japan Indien Vännekraf t Ingaslutsatser beträffande företagsonomisk lönsamhet Australien Malaysia Elektrifiering företagsekonomiskt lönsamu-kredit godkänd Frankrike Kina Teletransmission + företagsekonomiskt lönsam växelsstationer u-kreditgodkänd Frankrike Kina Växelstationer FöretagsUllUllllkrlönsam prel beslut Frankrike Kina Gaskraftverk företagsekonomiskt lönsamu-kreditgodkänd
132 SOU 19931
en prejudikatssamling, som med tiden skall kunna tjäna som bas för bedömning av nya projekt. Som framgår av tabell 5.2 tjänar inte bedömningen av ett enstaka projekt som utgångspunkt för att kategorisera den delsektor projektet tillhör som commercially viable eller ej. Av de tio projekt som per slutet av oktober 1992 behandlats i konsultationer enligt de nya reglerna rörde åtta infrastruktursektorer, närmare bestämt telekommunikationer och energi se tabell 5.2. Parterna till överenskommelsen har även enats om ett system för upprättandet av samfällda överenskommelser, common lines. Detta gör det möjligt för ett land att Föreslå övriga medlemmar att man skall fatta ett generellt beslut kring t ex en viss sektor i ett visst utvecklingsland. En common line kan då innebära ett beslut att mjuk finansiering inte får utgå till denna sektor. Dock har varje medlemsland veto-rätt i denna fråga.
5.8 Konsekvenser för den svenska kreditgivningen
Sommarens och höstens konsultationer i OECD har inte lyckats bringa full klarhet i hur de nya reglerna skall tillämpas. Snarare har de visat på det omfattande arbete som återstår innan man fått fram tillräckligt underlag för att kunna formulera uttömmande stadganden och rekommendationer. Bland specifika frågor som måste belysas närmare märks definitionen av projekt, hur bestämning av marknadspris skall ske i ickemarknadsekonomier samt vilka krav som måste ställas på en projektbedömning. Enighet tycks dock ha uppnåtts om att konsultationsprocessen måste få ta sin tid. Nyligen har det finska u-kreditsystemet utvärderats av oberoende konsulter, som i en rapport till FINNIDA konstaterar att de mjuka krediter som Finland lämnat ersatt den kommersiella finansieringen till Asien och därmed tagit i anspråk biståndsmedel som annars skulle kommit Afrika till del. En rad förbättringar föreslås i kreditgivningen, bl a för att säkra att tillfredsställande konkurrens mellan olika leverantörer föreligger och att prissättningen för levererade varor och tjänster blir rimlig. En samman- fattning av den finska rapporten återges som bil 5.2. Argumentation mot statligt stödda exportkrediter till utvecklingsländer har framförts i en studie av den kanadensiske ekonomiprofessorn André Reynauld för OECDs Development Center. Denna refereras i bilaga 5.3. Det är av väsentlig betydelse att företag verksamma i Sverige för sin export från svenska anläggningar kan räkna med samma kreditvillkor som erbjuds export från andra länder. Omvänt underlättar det för de låntagande länderna att utvärdera anbud vid stora exportaffärer om de finansiella offerterna är så likvärdiga som möjligt. Oavsett hur man bedömer de ekonomiska för- resp nackdelarna för vårt land finns det därför skäl att räkna med att Sverige lojalt kommer att följa c0nsensus-överenskommelsen så som den nu kommer att utveckla sig genom olika tolknings-
SOU 19931 133
beslut. BITS-krediter till bl a energi- och teleprojekt kan därmed komma att försvåras men inte omöjliggöras. De borde därför kunna fortsätta vara ett viktigt instrument inom utvecklingssamarbetet. De är emellertid genom systemets konstruktion i huvudsak lämpade för kreditvärdiga länder. Infrastrukturbistånd på mjuka kreditvillkor kan även vara berättigat till mindre kreditvärdiga länder. Anslagsñnansierade biståndskrediter skulle i sådana situationer kunna vara ett komplement till u-krediterna och det rena gåvobiståndet. Ett stöd för tanken att nya instrument kan behövas, särskilt om BITSkreditgivningen skulle reduceras, utgör SIDAs förslag till utredningen att ett icke-landdestinerat infrastrukturanslag skulle inrättas för att ge SIDA möjlighet att ta sig an investeringsprojekt i programländerna som är av engångskaraktär och av en sådan storlek att de inte kan rymmas inom landramen, om inte denna ges en tillfällig höjning eller övriga sektorprogram kraftigt reduceras. Energi- och väginvesteringar är exempel på områden där stora belopp krävs under en begränsad tid, ibland för att åstadkomma ett regionalt projekt, ibland för att komplettera ett sådant med nationella investeringar. Återuppbyggnad krigshärjade länder är av ett annat område som fordrar en finansiell kraftansträngning. Anslaget skulle företrädesvis utnyttjas i de allra fattigaste länderna som inte är kreditvärdiga med BITSEKN-bedömning och alltså inte skulle kunna få kommersiella eller mjuka krediter. Biståndet bör även täcka reservdelsförsörjning, leverantörsutbildning och service under viss tid efter det att driftstadiet inletts. Det långsiktiga institutionsbyggandet kan klaras med hjälp av landramsmedel, om det alls behövs. Det förutsätts att insatserna skall gälla områden där särskilt svenskt kunnande finns däremot inte formellt bindas till svenska varor och tjänster, eftersom detta har en ogynnsam inverkan på priset. Eventuellt skulle svensk finansiering övervägas först då en svensk leverantör genom anbudstävlan befunnits internationellt konkurrenskraftig. Anslaget skulle byggas upp gradvis till en storlek av några hundra miljoner kronor och förses med ett åtagandeutrymme på fem gånger anslagsvolymen. SIDA anser att de fattigaste länderna bör erhålla gåvomedel för att inte ytterligare tyngas av skuldbördor. Utredningen har inte tagit ställning till SIDAs förslag men anser att dess eget förslag om att avtalsfásta landramar bör öka flexibiliteten i medelsutnyttjandet och därmed kunna inrymma också stora infrastrukturella projekt. Finansiering av sådana projekt skulle också underlättas om ett system med anslagsñnansierade, synnerligen mjuka krediter kommer till stånd.
5.9 Samverkan med multilaterala biståndsgivare
Sveriges starka stöd till det multilaterala biståndssystemet har inneburit att samverkan med dess olika organ tett sig naturliga för de myndigheter som haft ansvaret för det bilaterala biståndet. SIDA fann anledning att redan
134 SOU 19931
under sina första år på 1960-talet inleda samarbete med FNs olika organ. För kreditbiståndet bedömdes det som önskvärt ur kvalitetssynpunkt att huvuddelen av de finansiella resurserna ställdes till förfogande i form av samfinansiering med VärldsbankenIDA. Krediterna användes främst till olika infrastrukturella investeringar såsom kraftverk, vägar, Vattenförsörjning m.m. I samband med dessa samfinansieringar deltog personal från SIDA liksom svenska konsulter i projektförberedelser, förhandlingar samt uppföljning av projekten och utvärdering av deras effekter. Härigenom kunde SIDA snabbt utbilda nyrekryterade tjänstemän, som i flertalet fall dock hade en ofta kvalificerad yrkesverksamhet som ekonomer, ingenjörer, jurister eller bankanställda bakom sig när de trädde i biståndets tjänst, och som därför kunde lämna värdefulla bidrag till det gemensamma arbetet. Mellan år 1968 och 1973 genomfördes samfinansiering med Världsbanken vid 15 tillfällen, samtliga gånger under sk joint financing. I takt med att SIDA vann ökad erfarenhet och fick större administrativa resurser blev denna samverkan mindre angelägen. Under 1980-talet skedde samfinansiering mellan SIDA och utvecklingsbankerna bara i enstaka fall och då oftast beträffande konsulttjänster. En viss parallellfinansiering av projekt förekom dock, särskilt i Södra Afrika. Under de senaste åren har SIDA återupptagit samfinansiering med bankerna men nu med lägre ambitioner beträffande personell medverkan av konsulter eller egen personal än på l960-talet. Främst är det dock BITS som utnyttjat möjligheten till samfinansiering med utvecklingsbankerna. I anslagsframställningen för 199394 framhåller BITS beträffande det tekniska samarbetet att man fortsatt utvecklat samarbetet med Världsbanken och Interamerikanska utvecklingsbanken IDB, genom förekomsten av särskilda, av BITS tillskj utna, konsultfonder. Dessa har visat sig alltmer värdefulla för bankerna genom att ge tillgång till svenskt expertkunnande på gåvovillkor i anslutning till långivningen. Samarbetet med Världsbanken går tillbaka till 1986 och konsultfonden har nu kompletterats med en särskild energifacilitet för Filippinerna. Med Afrikanska utvecklingsbanken har en konsultfond funnits sedan 1989 och med den Interamerikanska utvecklingsbanken en sådan från slutet av 1991. För den svenska resursbasen är det värdefullt att få dessa möjligheter till uppdrag som ger prestige och internationella kontakter samt i åtskilliga fall en utbildning upp till de krav som bankerna ställer på sådant arbete vilket kan komma till nytta även i uppdrag för andra huvudmän. För BITS knappa personalresurser kan samarbetet knappast ge så mycket lärdom om infrastrukturbiståndets tekniska dimensioner men så mycket mera om bankernas arbetssätt och de finansiella problem som är förknippade med stora investeringar. Även u-krediterna har i betydande utsträckning lämnats i samfinansieringar med Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna. T o m 199192 hade 10 u-krediter till ett sammanlagt belopp av ca 2 miljarder kr lämnats i samfinansiering med Världsbanken, och ett antal projekt var under diskussion. Täta kontakter förekommer också med Afrikanska utvecklingsbanken och IDB, även om de specifika villkoren för
SOU 19931 135
svenska u-krediter vad gäller kredit- och bindningsvillkor lägger hinder i vägen för den samverkan som BITS skulle finna önskvärd. Men det är uppenbart att ökad användning av bankernas kompetens kan lösa många av de problem som BITS brottas med på grund av sin speciella uppgift i det svenska biståndet och sin blygsamma administrativa apparat. Sedan 1960-talet har de nordiska biståndsmyndigheterna samarbetat kring vissa projekt for vilka en av dem tagit det administrativa ansvaret men samtliga kunnat delta med tekniska och personella resurser. SIDA har också sökt utnyttja den nordiska resursbasen vid t ex konsultupphandling men kunnat konstatera att reciprocitet från de övriga ländernas sida varit ringa eller obefintlig. Ett intressant nydaningsarbete utförs nu av den till Nordiska Investeringsbanken NIB anknutna Nordic Development Fund NDF, som för upphandling av varor och tjänster finansierade med mjuka nordiska biståndskrediter tillämpar Nordic Competitive Bidding NCB, något som tidigare varit Förbehållet den kommersiellt arbetande NIB. Både NIB och NDF har begränsade personalresurser och går gärna in i samfmansieringar med de multilaterala utvecklingsbankerna för större och mera komplicerade projekt. NIB anser sig inte ha anledning eller möjlighet till uppföljning av de projekt till vilka man ger lån och NDF saknar personal för denna uppgift. Medan NIB gärna lånar ut till nyinvesteringar har NDF en preferens för underhåll, management etc. Detta anses vara ur utvecklingssynpunkt lönsamma satsningar, den nordiska resursbasen för rehabilitering och underhåll bedöms som bra och projekten är enklare att handskas med än stora nyinvesteringar. Den nordiska dimensionen kan alltså för närvarande inte ge mer än begränsat stöd åt de svenska biståndsmyndigheternas kapacitet huvudsakligen synes det vara fråga om att kunna vidga resursbasen vid upphandling av varor och tjänster till att inkludera de övriga nordiska länderna. I kapitel 9 sammanfattas erfarenheterna och ges rekommendationer för det fortsatta utvecklingssamarbetet inom infrastrukturområdet.
SOU 19931 137
Kapitel 6
Biståndets
faltorganisation
6.1 Utgångspunkter
Kommittédirektiven fastlägger ett antal utgångspunkter för utredningsuppdraget som är av relevans för utformningen av biståndets framtida fáltorganisation. En utgångspunkt är att förutsättningar måste säkras för ett långsiktigt och effektivt bistånd där tyngdpunkten fortsatt ligger på de fattigaste länderna. Tolkningen av detta är att biståndspolitiken fortsatt anses utgöra en viktig del av de utrikespolitiska relationerna med våra samarbetsländer och att ambitionsnivån i biståndssamarbetet kvarstår oförändrad. Organisatoriskt medför detta behov att Sverige är väl av representerat på fältet. Biståndsambassader krävs både för den biståndspolitiska samordningen och biståndets genomförande. En annan utgångspunkt är kravet på ett samordnat svenskt agerande. Djupet i Sveriges relationer med samarbetsländerna har ökat. Policydimensionen i dialogen har fått en förstärkt betydelse genom den vikt som regeringen tillmäter marknadsekonomi, demokrati och mänskliga rättigheter. Även bredden på de biståndspolitiska relationerna vidgas. Samarbete i andra former och med andra instrument skall främjas och andra myndigheter än SIDA avses spela en allt viktigare roll i enlighet med biståndsbudgeten för 199293. Detta ställer ökade krav på samordning så att helheten, d v s Sveriges samlade relationer, representeras på ett policykonsistent och enhetligt sätt. Kommittédirektiven pekar särskilt på angelägenheten att åstadav komma en mer effektiv integration mellan utlandsmyndigheternas allmänna avdelningar och biståndskontoren. Två huvudsyften torde kunna urskiljas ökad enhetlighet i den svenska representationens agerande såväl gent- emot värdlandet som hemmamyndigheterna; mer rationellt utnyttjande av knappa personalresurser genom undvi- kande av dubbelarbete.
138 sou 19931
6.2 Biståndets nuvarande fältorganisation
Dagens organisation av biståndet i fält har sina rötter i 1973 års riksdagsbeslut om förstärkt integration av biståndskontoren i beskickningarna UU 19733, sid 53, 63. De riktlinjer som antogs av riksdagen syftade till att biståndskontoren skulle göras till sektioner av berörda beskickningar. De riksdagen fastställda riktlinjerna för integrerade biståndsambassader av kom dock bara delvis att implementeras. Även biståndskontoren med om tiden kom att integreras lokalmässigt så gäller de facto fortsatt separation av ledning, verksamhet och administration. I dagsläget arbetar 210 utsända tjänstemän, direkt eller indirekt med biståndsfrågor på fältet. Av dessa är 121 utsända av SIDA, 85 av UD och 4 av övriga biståndsmyndigheter. Schablonkostnaden för en årsutsänd ligger i genomsnitt på drygt l miljon kronor. Biståndets nuvarande fáltrepresentation, där alla UD-tjänsterna inte belastar biståndsbudgeten Littera C, kostar därmed drygt 200 miljoner kronor, vilket motsvarar knappt l °0 av biståndsbudgeten. Av de sammanlagt 210 årsutsända arbetar 186 i programländer och 24 i icke-programländer. Handläggningen av biståndsfrågor i ickeprogramländer utförs huvudsakligen UD-tjänstemän och avser främst av andra bistándsorgan än SIDA och det multilaterala biståndet. I programländer uppskattas UD-tjänstemän handlägga biståndsfrågor åt BITS och SwedeCorp i en omfattning som motsvarar 10 årsutsända. Resten avser handläggning avseende UDs ansvarsområde, främst u-avdelningens.
6.2.1 Fältorganisationen i programländer
Biståndsambassad med allmän avdelning och biståndskontor Fältorganisationen i Sveriges 19 programländer varierar, men huvudmodellen är ambassad med såväl allmän avdelning som biståndskontor. I 13 programländema tillämpas idag huvudmodellen. Ambassaden leds av av ambassadör och biståndskontoret av en biståndskontorschef. I Namibia en har de båda funktionerna sammanförts till en person, dock utan att organisationen i övrigt förändrats. Som framgår av tabell 1 varierar storleken på biståndsambassaderna avsevärt från 8 Botswana i och Namibia till 18 i Tanzania och 19 i Kenya. Normalt sett är biståndskontoret större än allmänna avdelningen. Undantaget är naturligen ambassaden i New Delhi där antalet utsända uppgår till 16, varav 9 arbetar på den allmänna avdelningen. Tjänstemännen på allmänna avdelningen, sammanlagt 63, rekryteras av UD medan de ca 120 anställda som tjänstgör på biståndskontoren rekryteras av SIDA. Schablonsmässigt kan biståndsambassadernas organisationsstruktur karaktäriseras av nedanstående diagram
SOU 19931 139
Figur 6.1 Biståndsambassad medallmän avdelningoch bistândskontor
Allmän avdelning Bistándskontor
Ambassadör
l L Bistándskontorschef - .
Ad, Ad Ar, Ek, Ek
Ex
Anm Ad Administration P Politik Ar Arkiv Ek Ekonomi K Konsulära frågor B Biståndutveckling S Säkerhet Ex Exporthandel -
Tabell 6.1 Fältrepresentationeni programländerantal utsända
Land Allmän avdelning Bistándskontor Totalt
Angola - Bangladesh Botswana Etiopien Indien Kenya Moçambique Namibia Nicaragua Tanzania Vietnam Zambia Zimbabwe Sri Lanka Guinea-Bissau Laos Lesotho
Totalt - u O - Ä
Under avveckling Källa UD Förflyttningsönskemål 1992-10-07 SIDA Personal vid SIDAs - biståndskontor 1992-05-25
Biståndsambassaderna karaktäriseras av dubbelkommando. Två chefer leder två parallella organisationer som lyder under och rapporterar separat
140 SOU 19931
till skilda huvudmän, UD respektive SIDA. Samordningen mellan de båda delarna är begränsad. Skilda administrativa system leder till betydande dubbelarbete. Vissa oklarheter i ledningen av den samlade politiken och verksamheten på fältet är inbyggda i systemet. Hanteringen av ärenden inom ramen för andra biståndsmyndigheters ansvarsområden tenderar att en mera styvmoderlig behandling då deras fáltorganisatoriska hemvist är oklar och skiftande. Denna bild av brister i nuvarande organisation framkommer i allt väsentligt också i Statskontorets rapport Effektivitetsstudier inom Utrikesförvaltningen Ds 199171 där biståndsambassaden i Dar es Salaam studerades närmare. I remissvaren på denna rapport från berörda biståndsambassader understryks detta ytterligare. Oklarheten i chefsrollerna såväl horisontellt, d v s inom ambassaden, vertikalt, d gentemot huvudmännen, belyses genom de ömsesidigt som v s motstridiga förordningar som gäller ifråga om vem som utnämner biståndskontorschefen och denne är underställd. Motsägelserna manifesteras i vem den gällande standardarbetsordning som rekommenderas för ambassader med biståndskontor. I para 4 i Förordning om ändring i förordningen med instruktion för biståndskontorschef SFS 198671 heter det att Tjänst som biståndskontorschef tillsätts av regeringen. Denna förordning som fortsatt gäller motsägs para ll i Förordning med instruktion för Styrelsen för internaav tionell utveckling SFS 1988531 där det istället sägs att Tjänster som chef vid biståndskontoren tillsätts av SIDA. Det är dock inte bara i fråga arbetsgivaransvaret som det råder oklarhet. Lika oklar är den rättsliga om statusen ifråga är chef för biståndskontorschefen. Förordom vem som ningen med instruktion för biståndskontorschef SFS 1980806 slår i sin första paragraf fast att En biståndskontorschef vid en svensk utlandsmyndighet är underställd chefen för utlandsmyndigheten. Samtidigt heter det i 7 i Förordning med instruktion för Styrelsen för internationell para utveckling SFS 1988531 att Inom myndigheten finns avdelningar med regionansvar och där biståndskontoren vid utlandsmyndigheterna ingår. Varje avdelning leds av en avdelningschef. De föreliggande rättsliga oklarheterna manifesteras i skrivningarna i mallen för arbetsordning för utlandsmyndighet med biståndskontor bil en 5 till UDs AdmH där det i beslutsordningsavsnittet heter att Skulle chefen för myndigheten och chefen för biståndskontoret vara oense om hur ett ärende skall avgöras, beslutar chefen för myndigheten i detta. I nästa mening fråntas dock myndighetschefen sin beslutanderätt. Om chefen för biståndskontoret så önskar och ärendet inte är brådskande bör det hänskjutas till UD och SIDA for avgörande. Det bör dock i sammanhanget noteras att denna mall inte har någon rättslig status. Oklarheterna i chefsrollerna är således betydande inte bara sakligt utan även rättsligt. Det onödiga dubbelarbete som två separata administrativa system ekonomi, personal, ADB inom biståndsambassaderna medför, lyfts särskilt
SOU 19931 141
fram i Statskontorets rapport. Detta bekräftas av biståndsambassadernas remissvar. På senare tid har problemet kommit att accentueras genom SIDAs Övertagande av alla personalpolitiska frågor för bk-personal från UD. Därtill har SIDA av myndighetsspecifika kostnadsskäl nyligen övergått till att sköta postbefordran till och från biståndskontoren genom DHL istället för UDs kurirservice. Utöver onödigt dubbelarbete medför de skilda systemen också skillnader i behandlingen av personalen på allmänna avdelningen respektive biståndskontoret. Detta bidrar till att utveckla negativa vi och dom-känslor, som inte befrämjar skapandet av en gemenskaps- och samarbetsmiljö inom biståndsambassaden. En Fördjupad studie har gjorts avseende biståndsambassaden i Maputo för att utröna vilka rationaliseringsvinster som skulle kunna åstadkommas genom att införa ett gemensamt administrationssystem. Den potentiella rationaliseringsvinsten uppskattades därvid till motsvarande 1,3 årsutsända. Studien utgick från Statskontorets förslag att SIDAs administrativa system skulle tillämpas för hela ambassaden, vilket innebär att besparingen främst skulle avse den allmänna avdelningen. Liknande rationaliseringsvinster torde vara möjliga att åstadkomma även vid de övriga biståndsambassaderna. Även ifråga analys den allmänna utvecklingen i landet och om av rapportering till de olika huvudmännen förekommer det dubbelarbete. I ett alltmer policyinriktat biståndssamarbete där den utrikespolitiska känsligheten tilltar ökar också vikten av konsistent analys och enhetlig rapportering. Såväl sakligt som ur besparingssynpunkt finns det därför anledning att pröva möjligheterna till att effektivare integrera det övergripande analys- och rapporteringsarbetet vid biståndsambassaderna. Detta berör främst samarbetet mellan handläggaren för politiska och ekonomiska frågor på allmänna avdelningen och biståndsekonomen. Det föregående understryker att graden av horisontell integration är svag. Klara rationaliseringsvinster finns att hämta vid en effektivare integration mellan allmän avdelning och biståndskontor. En grundläggande skillnad mellan biståndskontor och allmän avdelning är den grad till vilken de är integrerade i hemmamyndighetens linjeorganisation. Biståndskontoret utgör en integrerad del av en regionavdelning inom SIDA. SIDAs organisation är decentraliserad och en stor del av handläggningsansvaret har överförts till biståndskontoret. Denna vertikala integration innebär stora fördelar och drar effektivt nytta av den landkompetens som föreligger på fältet. Motsvarande vertikala integration är inte alls lika uttalad ifråga om den allmänna avdelningens relation till UD. Det är vid varje organisationsreform viktigt att säkerställa SIDAs möjligheter att ha tillgång till relevant handläggarkompetens på fältet så att SIDA kan verkställa sitt myndighetsansvar. En framtida fältrepresentation bör snarare bygga vidare på SIDA-modellen för UD och i viss mån även för övriga biståndsmyndigheter. För att upprätthålla balans i organisationsstrukturen vid en ökad horisontell integration torde detta behov förstärkas. En starkare vertikal integration av biståndsambassaderna i UD-linjen
142 SOU 19931
torde kräva såväl ökad specialisering, med avdelningsfördelat primärlandsansvar inom UD, som ökad delegering av direkt handläggningsansvar från u-avdelningen till biståndsambassaderna.
Fältrepresentation i övriga programländer Av övriga 6 programländer har Sverige fältnärvaro i Guinea-Bissau, Laos, Lesotho samt Sri Lanka. Endast i Kap Verde och Uganda saknas fältrepresentation. l fallet med Sri Lanka är fältrepresentationen organiserad som en beskickning bestående av ambassadkansli och biståndskontor. Biståndskontorschefen är chargé daffaires a.i. och chef för hela utlandsmyndigheten som sorterar under New Delhi. Ambassadkansliet ombesörjer politisk bevakning och traditionella UD-frågor, bl a konsulära ärenden. Detta utgör en begränsad integration genom enchefsskap, liksom för övrigt i Namibia. Däremot föreligger ingen verksamhets- eller adminstrativ integration i övrigt. Denna modell gällde även för Lesotho fram till senaste budgetårsskiftet. Ytterligare ett steg på vägen mot en nedtrappning av den svenska närvaron representerar fältrepresentationens organisation i Guinea- Bissau, Laos och Lesotho. I dessa fall består fältrepresentationen av ett biståndskontor med beskickningsfunktioner. Biståndskontorschefen funchargé daffaires a.i. Även det således de facto rör sig ett gerar som om om biståndskontor så föreligger beskickningsstatus. Detta faktum har påtalats av UDs rättschef som därvid framhållit vikten av UDs arbetsgivaransvar vid utnämningen av biståndskontorschef med ställning som chargé daffaires. UD måste som arbetsgivare garantera att nödvändig kompetens för att handlägga rena UD-ärenden föreligger. Det råder heller ingen oklarhet om att det är regeringen som skall utse biståndskontorschef.
6.2.2 Fältrepresentation i icke-programländer
Biståndet till ett växande antal icke-programländer överstiger idag landramen för de mindre programländerna. Med tillkomsten och den snabba ökningen biståndet till Central- och Östeuropa har behovet fältnärav av varo kommit att överstiga avräkningsschablonen. Det växande handläggningsbehovet på fältet har kommit att mötas med inrättandet av särskilda tjänster i Baltikum, Polen, Bolivia, Chile, Guatemala, Sydafrika och Jerusalem. Tjänsterna finansieras direkt över de olika biståndsanslagen. Såväl SIDA som övriga biståndsorgan har haft behov av sådana specialinrättade tjänster för handläggning av biståndsärenden på fältet. Det finns anledning förvänta sig att behovet kommer att växa. Även i andra icke-programländer kräver biståndsfrågorna avsevärd tid även om handläggningen inte sköts genom en särskilt inrättad tjänst. Arbetsbelastningen vid ambassaden i Peking kan uppskattas till en årsutsänd medan den i bl a Alger, Bangkok, Havanna, Islamabad, Kuala Lumpur, Manila och Tunis ligger på en avsevärd del av en ambassadtjänst.
SOU 19931 143
I återigen andra biståndsmottagarländer kräver dock handläggningen av biståndsfrågor endast en mindre del av en ambassadtjänst. Det biståndsfrämst kommit att utnyttja ambassadernas tjänster är BITS, organ som men efter SwedeCorps bildande så har detta organs nyttjandegrad tilltagit. Även SIDA använder sig ett antal ambassader i icke-programländer. av En avsevärd fáltrepresentation krävs för att bevaka multilaterala biståndsfrágor vid Sveriges olika delegationer i New York, Geneve, Paris och Bryssel samt ambassaderna i Rom, Wien och Nairobi. Ett eventuellt inträde i EG kommer att öka behovet av att delta i och bevaka utvecklingssamarbetet genom EG framför allt i Bryssel. Ett breddat utvecklingssamarbete, bilateralt såväl som multilateralt, i olika former och med nya instrument ställer krav på fáltrepresentation även utanför programlandskretsen. Behoven kan förväntas skifta såväl geografiskt som tidsmässigt. Flexibilitet kommer därför att krävas for att kunna tillmötesgå varierande behov av fältnärvaro.
6.3 Tidigare utredningar om biståndets fältrepresentation
Alltsedan SIDA inrättade bistándskontoren 1969 och u-avdelningen bildades inom UD 1970 har behovet av samordning mellan biståndskontoret och allmänna avdelningen inom ambassadens ram behandlats i ett antal utredningar. I prop 19721 förutskickade utrikesministern en översyn av biståndskontorsorganisationen syftande till en förstärkt integration av bistândskontoi beskickningarna. En arbetsgrupp med representanter for såväl UD ren SIDA bildades för att utarbeta förslag. Detta förelades riksdagen i som prop 19731. Riksdagen fattade beslut om förstärkt integration i enlighet med regeringens rekommendation. I prop 19731 heter det De nya riktlinjerna för verksamheten innebär bl a att biståndskontoren görs till sektioner av berörda beskickningar. Personalen blir därmed underställd utlandsmyndighetens chef. I frågor inom SIDAs kompetensområde ges SIDA instruktionsrätt gentemot utlandsmyndigheten. Genom dessa riktlinjer markeras den svenska representationens enhetliga karaktär såväl gentemot värdlandet som hemmamyndigheterna. Möjligheterna till ett rationellt utnyttjande av personalen förbättras och oklarheter rörande de olika ansvarsområdena elimineras. De nya riktlinjerna träder i kraft i början av år 1973. Riksdagens beslut syftade till en betydligt mera omfattande integration än vad faktiskt kom att bli fallet. Ett avgörande problem som lyftes som fram i organisationsutredningar som UD-utredningen 1982 Ds UD senare 19821 och Biståndsorganisationsutredningen 1984 Ds UD 19841 var de skilda administrativa systemen. Läget syntes inte vara moget för att pröva övergången till ett gemensamt administrativt system utan resone-
144 SOU 19931
mangen begränsade sig till att peka på svårigheterna att harmoniera två skilda system. UD-utredningen pekade vidare på problemet med den bristande [reciseringen av de två chefsfunktioner som i realiteten finns på biståndsambassader. Utredningen pekar här på möjligheten att samla chefsansvaret på en hand. Biståndsorganisationsutredningen genomförde enkät till been fintliga biståndsbeskickningar med chef. Erfarenheterna visade sig en överlag vara goda med ett samlat chefsskap. De olika utredningarna lyfte också fram avsaknaden de utbildningsinav satser som förordades i 1973 års riktlinjer. I såväl Biståndspolitiska utredningen 1978, som UD-utredningen 1982 och Biståndsorganisationsutredningen 1984 understryks vikten av utbildning för att höja biståndskompetensen vid integrerade biståndsambassader. I 1978 års liksom 1984 års utredning understryks vikten av att chefen för beskickningen har en gedigen kunskap om biståndspolitik och biståndsarbete. Här trycker 1984 års utredning på angelägenheten av att bredda rekryteringsbasen till biståndsorganen. Med hänvisning till biståndets vikt i Sveriges relationer med programländerna förordade utredningen också att biståndskontorschefen i förekommande fall skulle fungera som beskickningschefens ställñreträdare. Biståndsorganisationsutredningen instämde i UD-utredningens allmänna slutsats att vad som behövdes var en precisering av 1973 års riktlinjer och menade att följande borde gälla - Beskickningen har en chef, beskickningschefen, Biståndsärenden delegeras naturligen av beskickningschefen till chefen för biståndskontoret, Chefen för biståndskontoret svarar inför SIDAs verkschef för allt av SIDA handlagt biståndsarbete i anställningslandet, Biståndskontorschefen och beskickningschefen skall hålla varandra informerade. Dessa preciseringar bör i dess tillämpliga delar införas i den standardarbetsordning som fastställs av UD. Dagens mall till standardarbetsordning följer i allt väsentligt ovanstående rekommendationer. Såsom tidigare konstaterats har detta snarast cementerat rådande oklarheter i chefsrollerna. Preciseringarna har mera syftat till att söka klargöra rådande kvasiintegrerade organisationsstruktur. I UD-utredningen konstateras att det naturligen aldrig legat i SIDAs intresse att driva integrationen vidare mot vad 1973 års beslut syftade till. Inte heller 1990 års Biståndsorganisationsutredning såg något grundläggande behov av att frångå dagens organisation av fáltrepresentationen. Utredningens syfte var dock främst att se över organisation och arbetsformer i biståndet utanför programlandskretsen. Därmed kom fokus mera att inriktas på det växande behovet av fáltnärvaro för andra biståndsorgan än SIDA. Utredningen kom till slutsatsen att en för alla biståndsorgan gemensam fáltrepresentation är att föredra. Detta skulle enligt utredningen tillförsäkra biståndet en enhetlighet och samordning idag saknas. som
SOU 19931 145
Vidare pekade utredningen på vikten av att UD i sin rekryteringsprocess säkerställde att biståndskompetens garanterades, samtliga biståndsorgan och UD utgjorde rekryteringsbas, biståndet gavs professionell identitet inom ramen för en integrerad utrikesförvaltning. l Statskontorets Effektivitetsstudier inom Utrikesförvaltningen Ds 199171 studerades ambassaden i Dar es Salaam närmare. Statskontoret drog följande slutsatser av Dar-studien verksamheten var huvudsakligen relaterad till utvecklingssamarbetet, uppdelningen på allmän avdelning och biståndskontor försvårar ratio- nell arbetsfördelning, nuvarande organisationsuppdelning leder till oklarheter i chefsrollerna, olika administrativa systern leder till ineffektivitet och dubbelarbete, olika huvudmän och chefer har en negativ inverkan på samhörighets- känslan mellan de olika delarna av ambassaden. Statskontorets studie av Dar-ambassaden utmynnade i förslag om att biståndsambassaderna i vissa programländer totalintegreras med ett gemensamt administrativt system, SIDA får huvudansvaret för finansiering och administration av perso- nal, ekonomi och ADB, rollerna som ambassadör och chef för biståndskontoret samordnas till en funktion, rationaliseringsvinsterna möjliggör en minskning av ambassadpersona- len. Statskontoret föreslog i sin rapport också att UD skulle se över dimensioneringen av utrikesförvaltningens representation speciellt med utgångspunkt från vad som är UD-speciñkt och nödvändigt för det övergripande utrikesintresset. Denna utredning har bl a till uppgift att närmare pröva denna fråga. Remissvaren från biståndsambassaderna på Statskontorets rapport var som tidigare konstaterats eniga ifråga om de rationaliseringsvinster som gemensam administration skulle innebära. De största vinsterna finns att hämta på det ekonomi-administrativa området och i de flesta fallen förordas det gemensamma tillämpandet av SIDAs EA-system. Oklarheterna i ledningen av biståndsambassaderna lyfts också fram. En majoritet av remissinstanserna ser enchefsskap som lösningen på detta problem. I flertalet fall konstateras att den gemensamma chefen för biståndsambassaderna i våra viktigare mottagarländer bör vara på ambassadörsnivå. l några remissvar argumenteras för regionambassadmodellen i Afrika. UDnärvaron skulle då koncentreras till ett fåtal länder och den fasta representationen i majoriteten av våra programländer skulle enbart ombesörjas av bistândskontor efter modell av Guinea-Bissau. Den senare lösningen förordas också av SIDA-ledningen.
146 SOU 19931
6.4 Andra givarländers bilaterala fáltorganisation
Utredningen har låtit utföra en enkät till våra ambassader i relevanta givarländer för att få belyst hur dessa länder organiserat sin fáltrepresentation. Den bild som framträder är att det rör sig om två principiellt skilda organisationssystem. Sverige och USA representerar det ena systemet och övriga det andra. Skillnader eller likheter i organisationssystemen på fältet synes inte ha något direkt samband med vare sig roll- och ansvarsfördelning centralt eller graden av decentralisering i biståndets genomförande. Att det inte har något med likemindedness i biståndspolitiken att göra torde stå helt klart. Den amerikanska bistândsorganisationen uppvisar stora likheter med den svenska såväl centralt som på fältet. Till följd av att ambassadkansliet och USAID-kontoret även har helt skilda lokaler så är den amerikanska fältorganisationen närmast totalt separerad. Även ambassadören likom som i fallet med Sverige är formell chef, så råder ett tudelat chefsskap med åtföljande oklarheter i chefsrollerna. Skilda administrativa systern tillämpas och analys- och rapporteringsarbetet är separat. Samma brister vidlåder således det amerikanska som det svenska systemet. Enligt uppgift finns det dock tankar om att se över relationen mellan State Department och USAID med sikte på en integration av myndigheten i departementet. Om så skulle bli fallet torde en integration på fältet bli en naturlig konsekvens. I fallet med övriga givarländer tillämpas ett organisationssystem som i princip innebär enchefsskap, gemensam administration och en delvis autonom biståndssektion. Ambassadören tar emot direktiv och instruktioner från de olika berörda huvudmännen. Denne ansvarar vidare inför och rapporterar efter behov till samtliga hemmamyndigheter. Personalen på biståndssektionen kommer normalt från biståndsmyndigheterna eller i förekommande fall från den inom UD integrerade biståndsadministrationen. De utsända från biståndsmyndigheterna ges normalt ställning som specialattachéer. l flertalet fall finns en operativ sektionschef för biståndsprogrammet, som i vissa fall också fungerar som ställföreträdande chef på beskickningen. Canada och Storbritannien har i tillägg till huvudmodellen upprättat regionala biståndskontor som är vertikalt integrerade i hemmaorganisationen, d v s ClDA respektive ODA. De regionala kontoren koncentrerar sin verksamhet till policyfrågor av mera övergripande regional karaktär. Genom detta arrangemang har man valt att kraftsamla på regionkontoren. Biståndssektionema inom de integrerade ambassaderna på landnivå är relativt små med uppgift att genomföra biståndsprojekt och -program. Denna variant av huvudmodellen har inget samband med graden av decentralisering till fältet. Medan Canada har en hög grad av decentralisering så gäller det motsatta för Storbritannien. Denna form för integration utgör motsatsen till de tankar som förekommit på svensk sida om att komplettera biståndskontor på landnivå med regionambassader.
SOU 19931 147
Danmark och Nederländerna, två likeminded-länder, är totalt integrerade såväl centralt som på fältet. Båda länderna tillämpar s k enhetstjänst, d v s att alla inom utrikesdepartementet har samma anställningsvillkor. Någon särbehandling av DANIDA inom danska UD eller av Generaldirektoratet inom holländska UD tillämpas inte. I Danmark har integrationen gått längst genom införandet av ett fullständigt desk-system där DANIDA ingår i Syd-gruppen. Trots detta och den starka integrationen på fältet så är biståndsgenomförandet klart decentraliserat. Sett utifrån denna utrednings perspektiv torde dock Norges fältorganisationsreform vara särskilt intressant. En organisationsutredning har nyligen genomförts av en arbetsgrupp bestående av representanter för såväl norska UD som NORAD. Slutsatsen blev att man skulle frångå den tidigare tillämpade modellen med två separata organisationsstrukturer enligt den svensk-amerikanska modellen. Detta ansågs inte stå i någon grundläggande konflikt med den roll- och ansvarsfördelning som gäller centralt mellan norska UD och NORAD och som äger sin motsvarighet i såväl Sverige som USA. Norge har nu börjat genomföra den integrerade biståndsambassadmodellen. Den har redan implementerats i Namibia. Erfarenheterna har hittills varit goda och olägenheterna begränsade. Integrationsamarbetet går nu vidare med ambassaderna i Dar es Salaam och Harare. Den norska organisationsutredningen var av den meningen att integrationen av fáltrepresentationen syftade till att möta krav och behov i mottagarlandet och inte till att vara en spegelbild av centrum. NORAD förblir en självständig myndighet gentemot UD och fältrepresentationen anses fortsatt kunna vara vertikalt integrerad i NORADs linjeorganisation som fallet också är med de svenska biståndskontoren i SIDAs regionavdelningar. Enligt den norska organisationsutredningens rapport talar följande argument för att samordna ledning och verksamhet bättre utnyttjande av personalresurser, bättre samordning av utrikespolitiska intressen, enhetlighet i Norges agerande gentemot mottagarlandet. - Följande organisatoriska riktlinjer fastställdes för integrationen av fáltrepresentationen verksamheten vid och administrationen av ambassadkansli- och - NORAD-kontor integreras, NORAD har full direktiv- och instruktionsrätt, ambassadörbiståndschef är en och samma person som utses av UD efter samråd med NORAD, biståndsrådställföreträdande chef utses av NORAD efter samråd med - UD, kompetenskrav för samtliga tjänster baseras på såväl UDs som - NORADs riktlinjer, alla tjänster utlyses såväl inom UD som NORAD, utbildning krävs för att klara kompetenskraven vid integrerade bi- -
148 SOU 19931
ståndsambassader, NORAD-personal som tjänstgör vid en integrerad ambassad får status som specialattaché. [fråga om utformningen av ett gemensamt administrativt system kom den norska organisationsutredningen fram till följande slutsatser ekonomiadministration enligt NORAD-systemet, gemensam personalpolitik och -administration enligt ett redan gällande - UDNORAD-avtal, fastighetsförvaltning ansvarar NORAD för, säkerhetsfrågor ansvarar UD för, arkiven kan åtminstone delvis samordnas. - Som en konsekvens av integrationsreformen krävs en ökad arbetsinsats av ambassadören i stationeringslandet. Bevakningen av sidoackrediteringsländer med NORAD-kontor riskerar därvid att bli lidande. Detta har resulterat i beslut om att uppgradera den diplomatiska statusen på dessa kontor. Utrikespolitisk kompetens krävs därvid av den som skall utses till charge d°affaires med ökat ansvar att leda verksamheten på platsen. Nedanstående diagram beskriver schematiskt den norska integrationsmodellen. I ledningen återfinns ambassadörenbiståndschefen. Direkt underställd denne är biståndsrådet som också är ställföreträdande chef. Biståndsrådet kan främst sägas ha ansvar för genomförandet av det norska biståndsprogrammet. Handläggningen av verksamheten på den integrerade myndigheten kan i övrigt sägas vara uppdelad sektionsvis på tre huvudfunktioner en administrativ, en politiskekonomisk samt en biståndsprogramsektion.
Figur 6.2 Norges nya lältorganisationsmodell
AmbBc
StfcBr l I I l Ad-sek PEk-sek B-sek
SOU 19931 149
En länderjämförelse av storleken på faltadministrationen för biståndet i förhållande till biståndsvolymen ger vid handen att bemanningen av de svenska biståndskontoren inte förefaller överdimensionerad. Detta gäller särskilt om man tar hänsyn till att nuvarande svenska fáltorganisation innebär dubbelarbete och att det svenska biståndets handläggning är mycket decentraliserat till fältet. I de ur jämförelsesynpunkt mest relevanta givarländerna gäller, i ett typfall som Zambia, följande relation mellan antal utsända och biståndsvolym i milj USD Nederländerna 750, Norge 960, USA 985 och Sverige 8 100.
6.5 Olika aktörers krav på och behov av
fáltrepresentation
För att ge utredningen ett bättre underlag för att pröva möjligheterna att åstadkomma en mer effektiv integration mellan utlandsmyndigheternas allmänna avdelningar och biståndskontoren så har ett antal intervjuer genomförts med ansvariga inom UD såväl som de olika biståndsorganen. Syftet med dessa intervjuer har varit att söka få klarhet i vilka krav på och behov av faltrepresentation som föreligger hos de olika aktörerna på biståndsområdet. Nedan görs ett försök att sammanfatta dessa krav och behov.
6.5.1 Utrikesdepartementets krav och behov
UD har sedan länge haft ett starkt intresse av att åstadkomma integrerade biståndsambassader. Detta manifesterades redan genom prop 19731 och riksdagens beslut i enlighet därmed. Grundläggande för detta synsätt var enligt UD-utredningen 1982 att utrikesförvaltningen har ett övergripande ansvar för helheten i Sveriges utrikesrelationer vari biståndspolitiken utgör en väsentlig del. Enhetlig framtoning gentemot mottagarlandet liksom samordning av våra utrikespolitiska intressen upplevs som centrala för UD. Integrerade ambassader anses bäst svara mot dessa krav och behov. UDs u-avdelning som har det operativa ansvaret för utformningen av Sveriges biståndspolitik, är mycket beroende av fáltnärvaro. Behovet av fáltrepresentation har kommit att öka snarare än minska, då policydimensionen liksom bredden i biståndet successivt har tilltagit. Den nya budgetprocessen med fördjupade anslagsframställningar och styrning efter resultat ställer ökade krav på gedigen kunskap och insikt på departementsnivån skeendet i våra mottagarländer. UDs u-avdelning har även en viktig om myndighetsroll ifråga om det multilaterala biståndet. För att klara dessa olika roller anser u-avdelningen att det krävs en fáltnärvaro på ambassadörsnivå i våra programländer. Behovet av att på ett flexibelt sätt kunna bevaka biståndsfrågorna på fältet i icke-programländer växer också i betydelse.
150 SOU 19931
För att med dagens biståndspolitiska ambitionsnivå klara behovet av fältrepresentation inom ramen för växande sparkrav fordras att rationaliseringsvinster kan åstadkommas. Här skulle en effektivare integration av våra biståndsambassader i programländerna kunna lämna ett värdefullt bidrag. Detta är en uppfattning som delas av samtliga UDs avdelningar.
6.5.2 SIDAs krav och behov
Grundläggande för SIDAs hållning är att man måste ha en fältrepresentation som möjliggör fullgörandet av myndighetens roll och ansvar. Från denna övergripande utgångspunkt har SIDA inget intresse av att förändra nuvarande fáltorganisatoriska ramar. Biståndskontoren är helt integrerade i SIDAs vertikala linjeorganisation och genomförandet av biståndet är starkt decentraliserat till fältet. SIDA tillstyrker Statskontorets förslag till administrativ rationalisering och har beredskap att ta ansvar för och genomföra förslagen. SIDA menar vidare att ytterligare rationaliseringsvinster bäst uppnås genom att koncentrera UDs närvaro till regionambassader i några få programländer. I övriga programländer skulle Sveriges närvaro begränsa sig till sidoackrediterade bistândskontor. Om utredningen skulle komma att förorda en integrationslösning innebärande enchefsbeskickningar på ambassadörsnivå med gemensam administration i flertalet programländer så är det SIDAs mening att följande villkor då bör vara uppfyllda SIDA tillförsäkras full direktiv- och instruktionsrätt, fáltorganisationens integration i SIDAs linjeorganisation vidmakt- hålls, SIDA har inflytande över chefsutnämningen och att rekryteringsbasen breddas, SIDAs ekonomiadministrativa system tillämpas, nödvändig biståndskompetens på fältet garanteras. -
6.5.3 Övriga biståndsorgans krav och behov
BITS, SAREC och SwedeCorp har alla olika arbetssätt som skiljer sig från SIDAs. Detta ställer andra och mera begränsade anspråk på fältrepresentation. Behovet av fältrepresentation visar sig dock, som tidigare konstaterats, vara betydligt större än vad som först kan synas vara fallet. Detta döljs av att det primärt är UD som sköter handläggningen av BITS och SwedeCorps ärenden på fältet, särskilt i icke-programländer. Alla synes vidare ha ett ökat behov av fältrepresentation. Behovet ligger dock minst lika mycket utanför programlandskretsen. Behovet kan därtill skifta över tiden liksom från ett land till ett annat. Detta är särskilt utmärkande för BITS och SwedeCorp. Kravet på flexibilitet när det gäller att möta varierande behov av fältrepresentation är därför större. Vare sig BITS, SAREC eller SwedeCorp ser nuvarande organisation på
SOU 19931 151
fältet optimal. Inget organ skulle uppfatta det som en nackdel om en som ökad integration allmän avdelning och biståndskontor genomfördes på av våra ambassader i programländerna. En sådan integration ställer dock Förändrade kompetenskrav. Rekryteringsbasen bör breddas till alla biståndsorgan. De ökade karriärmöjligheter på fältet som därvid skapas bedöms ha en positiv personalpolitisk effekt.
6.6 Biståndets framtida fältorganisation
Av vad tidigare anförts framgår att det fortsatt föreligger ett starkt som behov av fältrepresentation för att på ett adekvat sätt kunna verkställa den svenska riksdagens biståndspolitiska ambitioner. En till fältet decentraliserad organisation bedöms fortsatt vara den effektivaste formen för att söka uppnå de biståndspolitiska målen. Regeringen, genom utrikesdepartementet, liksom de olika biståndsorganen behöver alla, med hänsyn tagen till roll- och ansvarsfördelningen i biståndet, vara väl och brett företrädda. SIDAs speciella behov av fältrepresentation i programländerna noteras därvid särskilt. De andra biståndsorganens behov av fältrepresentation är växande och föreligger inte minst i icke-programländer.
6.6.1 biståndsambassader
Effektivare integration av
Med hänsyn till Sveriges ansträngda statsfinanser och de stora sparkrav föreligger är det inte möjligt att vidmakthålla en fältrepresentation som nu av dagens omfattning. För att personalnerdragningen inte skall behöva äventyra ett effektivt genomförande av Sveriges biståndsprogram så är det viktigt att söka åstadkomma rationaliseringsvinster. Det bästa sättet att åstadkomma detta att effektivt integrera de allmänna avdelningvore mera arna och biståndskontoren vid våra biståndsambassader i programländerna. Utöver rationaliseringsargumentet finns det ett antal tungt vägande talar för integrationslösning, vilket också framhållits sakargument som en under olika avsnitt detta kapitel. De avgörande argumenten idag är av desamma som när riksdagen fattade sitt integrationsbeslut 1973. Kanske korn dock 1973 års beslut lite för tidigt och motsvarade inte riktigt den tidens krav och behov. Som framgår utgångspunkterna för utredningsav uppdraget har dock ett flertal tungt vägande skäl för en integrerad lösning tillkommit sedan dess. De senaste två organisationsutredningarna Bi- ståndsorganisationsutredningen 1990 och Statskontorets effektivitetsstudier 1991 understryker argumenten för att en integration förbättrar möjligheterna till samordning, enhetlighet, helhetsperspektiv samt rationellt resursutnyttjande. Trenden internationellt går också mot integrerad fältrepresentation. Utöver Sverige är det idag bara USA som har två parallella fáltrepresentationer. Norges övergång till en integrerad fältrepre-
152 SOU 19931
sentation är särskilt noterbar. Denna utredning anser att såväl argumenten som modellen för integration av den norska fáltrepresentationen även kan tjäna som utgångspunkt för den svenska regeringens och riksdagens överväganden. Integrerad ledning genom enchefsskap ger ökad klarhet i relationerna med mottagarlandets regering och myndigheter. Tydlighet är centralt i den allt viktigare policydialogen. Med dagens dubbla chefsskap kan oklarhet uppstå. Olika representanter kan ge ett splittrat och fragmenterat intryck. Helheten liksom alla delarna av det svenska biståndssamarbetet bör behandlas på ett konsistent sätt. Enhetlighet är avgörande såväl i relationerna med mottagarlandet, som i analysen av utvecklingen och rapporteringen till huvudmännen centralt. Samordnad analys och rapportering innebär också rationaliseringsvinster. De största rationaliseringsvinsterna vid en integration uppnås dock genom att tillämpa ett enhetligt administrativt system. Utöver eliminerandet av onödigt dubbelarbete skapar det grunden for likabehandling av personalen vid den samlade biståndsambassaden och ökad samarbetsanda. Integration av fáltrepresentationen behöver inte stå i strid med den konstitutionella roll- och ansvarsfördelningen centralt mellan regeringen och biståndsorganen. Den norska integrationsreformen är ett exempel på detta. Arbetsfördelningen mellan regering och biståndsorgan skall givetvis respekteras vid en integration av biståndsambassaderna i våra programländer. Biståndsorganen måste således tillförsäkras direktiv- och instruktionssätt gentemot hela den integrerade fáltorganisationen så att dessa organ kan fullgöra sina åligganden på effektivast möjliga sätt. Den konstitutionella arbetsfördelningen bör dock inte ses i ett konkurrensperspektiv. Snarare är det att betrakta som ett komplementärt förhållande mellan de olika aktörerna. Med ett sådant förhållningssätt finns det, enligt utredningen, inget skäl att ifrågasätta det ändamålsenliga med integration. en Tvärtom borde en integration rätt hanterad göra det lättare att respektera roll- och ansvarsfördelningen då organisationsstrukturen i sig själv inte längre understryker känslan av ett konkurrensforhållande.
6.6.2 Förslag till integrationslösning i programländer
Den av utredningen förordade strukturen for en integrerad biståndsambassad, som tidigare var uppdelad i allmän avdelning och biståndskontor, skulle i likhet med den nya norska integrationsmodellen bestå av tre sektioner. I normalfallet bör enligt utredningen en integrerad biståndsambassad ledas av en chef på ambassadörsnivå. För att kunna fungera som enda chef för en integrerad biståndsambassad krävs kompetens för såväl UDs traditionella verksamhetsområde som biståndskompetens. Chefsrekryteringsbasen måste enligt utredningens uppfattning vidgas till att också omfatta alla biståndsorgan. Chefen for en biståndsambassad utses av regeringen efter nära samråd med i första hand SIDA.
SOU 19931 153
Det är utredningens uppfattning att det operativa ansvaret för biståndets genomförande normalt åvilar ambassadrådet med ansvar för biståndsfrågor. Vid ambassdörens frånvaro träder denne i normalfallet in som chargé daffaires. Innehavaren SIDA efter nära samråd med UD. Även i utses av fallet med rádstjänsten bör rekryteringsbasen enligt utredningen vidgas till alla aktörer inom biståndet. Biståndsprogramsektionen bör enligt utredningens uppfattning svara för det operativa genomförandet av det samlade svenska biståndsprogrammet. Inom sektionen handläggs även BITS-, SAREC- och SwedeC0rpinsatserna. Sektionen skall således i enlighet med de olika biståndsorganens behov handlägga alla de olika delprogrammen och enskilda projekten. Personalbehovets omfattning och sammansättning beror av biståndsprogrammets volym och sektorsammansättning samt bredden i biståndsrelationerna. Ett fullföljande av rollutredningens rekommendationer i fråga om relationerna mellan givare och mottagare reducerar dock, ceteris paribus, personalbehovet. Ekonomiskpolitiska sektionen bör enligt utredningen svara för samordnad analys av utvecklingen i mottagarlandet och samlad rapportering till de olika huvudmännen. Inom sektionen bevakas ekonomiska, allmänpolitiska och biståndspolitiska aspekter av Sveriges relationer med mottagarlandet. Rationaliseringsvinster bör kunna uppnås genom att eliminera en del av dagens onödiga dubbelarbete. Främst hänför sig detta till samordnade rapporteringsrutiner. Denna sektion skulle komma att spela en ökad roll vid en eventuell vertikal linjeintegration med UDs u-avdelning. Den ökade tonvikten på övergripande policyfrågor ställer krav på en förändrad kompetensproñl, särskilt när det gäller bemanningen av denna sektion. Politik, ekonomi och bistånd blir alltmer sammanvävda, vilket ställer ökade krav på förmåga till policyanalys. Kompetensförsörjningen i fråga om makroekonomisk analys är kanske allra mest angelägen. En gemensam administrativkonsulär sektion skulle bidra till att eliminera dubbelarbete, begränsa friktionerna och reducera behovet av sammanjämkning. Enhetlighet i administrationen på ambassadnivå är det avgörande inte att alla systemdelar hämtas från en och samma huvud- man. Det väsentliga är snarare att sätta samman olika systemdelar utifrån ändamålsenlighet så att de bildar ett samlat rationellt systern som handläggs gemensamt inom en och samma sektion av ambassaden. Utredningen har gjort ett försök att bedöma vikten av de olika systemdelarna för de berörda huvudmännen centralt. Detta har fått tjäna som huvudsakligt kriterium för valet av olika systemdelar. Den huvudman vars systemdel föreslås tillämpas för hela den integrerade ambassaden föreslås också ta det Övergripande centrala ansvaret för denna del av ambassadens administrativa system. Preliminärt skulle utredningen vilja föreslå nedanstående fördelning av systemdelar efter huvudman
D
154 SOU 19931
Tabell 6.2 Biståndsambassadens administration Systemdel Huvudman Ekonomiadministration SIDA Personaladministration UD-chef + övriga UD SIDA-övrig personal ADB SIDA Fastighetsförvaltning UD-kansli residens SIDA-övriga fastigheter Konsulärt UD Postbefordran UD-kurir Säkerhet UD SIDAs säkerhetsansvarige flyttas till UD Arkiv Integrerat
Det bör dock ännu en gång understrykas att detta utgör ett grovt förslag till uppdelning som behöver beredas ytterligare av berörda parter om regering och riksdag beslutar att biståndsambassaderna skall integreras i enlighet med utredningens förslag. Ett preliminärt överslag ger vid handen att en övergång till ett gemensamt administrativt system enligt tabell 6.2 skulle innebära störst rationaliseringsvinster på den allmänna avdelningssidan.
Variant av grundmodellen I fyra av programländerna leds idag beskickningen på platsen av en biståndskontorschef med ställning som ambassadråd. Dessa tjänster tillsätts av regeringen på förslag från SIDA. Denna de facto-integration är dock resultatet av att den allmänna avdelningen avskaffats. Det är dock av såväl rättsliga som verksamhetsrelaterade skäl tveksamt om en beskickning så ensidigt skall falla under ett de svenska biståndsorganen. Även av om platschefen inte behöver vara på ambassadörsnivå, så är det utredningens mening att chefen bör besitta nödvändig utrikespolitisk kompetens och uppfattas representera helheten av de svenska biståndsrelationema. Platschefens nivå bör vara relaterad till en bedömning av djupet i den biståndspolitiska policydialogen liksom omfattningen av övriga utrikes- och handelspolitiska relationer. Chefen på plats skall enligt utredningen alltid utses av regeringenUD oavsett nivå. SIDA ges rätten att lämna förslag. Detta är också vad utredningen uppfattat som varande i enlighet med gällande förordningar. Såsom tidigare konstaterats är det utredningens uppfattning att beskickningschefen i normalfallet bör vara ambassadör stationerad i landet ifråga. Regionambassadmodellen bedöms av utredningen som alltför drastisk och grovmaskig för att klara av de i kommittédirektiven angivna ambitionerna ifråga om genomförandet av den svenska regeringens och riksdagens biståndspolitiska riktlinjer. Den svenska regeringensUDs närvaro i den alltmer fördjupade policydialogen skulle på ett betänkligt sätt komma att tunnas ut i våra programländer. Policydialogen kan inte skötas särskilt bra på distans. Korta besök räcker inte till för att bygga upp nödvändiga kontakter i våra programländer. Relationer måste odlas kontinuerligt för att skapa det avgörande förtroendet. De viktiga nyanserna går lätt förlo-
SOU 19931 155
rade. Man upplevs helt enkelt inte som en seriös dialogpartner, som givit det berörda landet och dess representanter tillräcklig prioritet.
6.6.3 Fältrepresentationen i icke-programländer
För att bättre kunna möta det ökande behovet av biståndskompetens på fältet i icke-programländer bör enligt utredningens mening u-avdelningen och biståndsorganen tilldelas en ökad roll vid tillsättandet av tjänster som helt eller delvis finansieras över biståndsbudgeten. Den handläggarkapacitet som motsvaras av den aktuella avräkningen mot biståndsbudgeten bör, enligt utredningen, betraktas som en resurspool för handläggning av biståndsärenden vid våra ambassader i icke-programländer. Flexibilitet i utnyttjandet av denna pool av personalresurser är väsentlig med hänsyn till de varierande behov som de olika biståndsorganen givit uttryck för. Behovet kan ofta visa sig vara tidsbegränsat och skifta från ett land till ett annat. Därför måste också resurserna kunna flyttas mellan olika ambassader allt eftersom behoven förskjuts. Behovet av biståndskompetens måste ges ökad vikt vid tillsättandet av tjänster med en väsentlig inriktning på bistånds- och utvecklingsfrågor.
6.6.4 Integrationens besparingsefekt
Det är enligt utredningen väsentligt att integrationen av biståndsambassaderna i programländerna leder till en statsñnansiell nettobesparing. De rationaliseringsvinster som är att hänföra till de allmänna avdelningarna bör i sin helhet tillskrivas Al-anslaget som en besparing. Besparingen hänför sig främst till de rationaliseringsvinster som följer av införandet av ett gemensamt administrativt system. Som tidigare angivits skull besparingen vid en standardambassad som Maputo uppgå till 1,3 årsutsända. Fullgörandet av rollutredningens rekommendationer om en förändrad ansvarsfördelning mellan givare och mottagare utgör ytterligare en besparingskälla. Besparingseffekten måste givetvis prövas från fall till fall vid de olika biståndsambassaderna vid ett integrationsbeslut. Med ett grovt överslag är det dock utredningens uppfattning att omkring 10 årsutsända kan sparas in. Detta möjliggör också avsevärda besparingar på bostadssidan, som idag utgör en tung och växande utgiftspost för utrikesförvaltningen. Utredningen konstaterar att när sådana rationaliseringsvinster som till större delen kan hänföras till allmänna avdelningen vid en eventuell integration tillskrivits Al-anslaget, så är de integrerade biståndsambassaderna därefter i det närmaste helt finansierade med biståndsmedel. Härtill kommer att samordningen av analys och rapportering kan leda till ytterligare rationaliseringsvinster. En integrerad ambassad bör dessutom ge ökade möjligheter att mer
156 SOU 19931
rationellt än i dag utnyttja de totala personalresurserna med Förändringar över året av personalinsatser.
6.6.5 Samråd mellan UD och biståndsorganen vid en integra-
tion Inför en övergång till integrerade biståndsambassader behöver utredningens principförslag närmare preciseras och mera detaljerade förordningar och riktlinjer utarbetas. Det är viktigt att detta sker i fullt samförstånd mellan alla de berörda parterna, UD såväl som de olika biståndsorganen. Detta gäller särskilt samråd vid chefstillsättningar. Utredningen föreslår här att dessa frågor regleras i ett avtal mellan UD och SIDA. Verksamhetsplaneringen bör enligt utredningens mening ske genom ett dokument där den myndighetsspeciñka delen går till SIDA och men behandlas av SIDA enligt det system som föreligger i dag. Samråd bör dock ske, i första hand mellan SIDA och u-avdelningen innan verksamhetsplanens båda delar fastställs av respektive huvudman. Integrationen kräver också utbildningsinsatser. Lämpliga utbildningsprogram för utsända från såväl UD som de olika biståndsorganen bör därför, enligt utredningen, utarbetas inför den Föreslagna integrationen.
SOU 19931 157
Kapitel 7
Riksdagens insyn och inflytande
I utrikesutskottets betänkande 199192UU11 anförs att riksdagen måste bättre insyn i och inflytande över biståndets hantering. Utredningen skall belysa och ge förslag till hur detta kan gå till, givet att regeringen tillförsäkras nödvändig flexibilitet. Riksdagens revisorer skriver i sitt Förslag till riksdagen 1991921 att riksdagens styrning och insyn försvagas av att informationen på biståndsområdet i flera avseenden är ofullständig och av att regeringen och SIDA har rätt att fatta beslut rörande bistândsadministrationens storlek och biståndets fördelning utöver de ramar som beslutas riksdagen. En stor av del av det svenska biståndet till programländerna ligger t utanför ex landramarna, medan det är landramarna som årligen fastställs riksav dagen. I en socialdemokratisk partimotion 199192U202 påtalas också att landramarnas storlek blir allt mindre rättvisande för helhetsbilden av Sveriges samarbete med ett mottagarland, då samarbetet genom de stora sakanslagen har vuxit snabbt. Vi skall nedan tydliggöra vad det är riksdagen tar ställning till på biståndsområdet, genom vilka kanaler riksdagen får sin information idag, samt vilka frågor inom biståndsomrâdet som riksdagen visat dokumenterat intresse för.
7.1 Riksdagens inflytande riksdagens rolli
-
budgetprocessen
Riksdagen anger de biståndspolitiska målen. Dessa behandlas i kap Riksdagen fastställer också vilka organisatoriska instrument, dvs myndigheter regeringen skall använda sig av. Framförallt utgör dock budgetprocessen ett viktigt instrument för riksdagens inflytande över biståndsverksamheten. Riksdagens roll i budgetprocessen är att ta ställning till de riktlinjer för det internationella utvecklingssamarbetet som förordats i budgetproposi-
SOU 19931
tionen, att godkänna de utfástelser och åtaganden som föreslagits och att
besluta anslagens storlek. Anslagen var i Prop. 199192 100 Följande om
VERKSAM
C Bidrag till internationella biståndsprogram
C Utvecklingssamarbete genom SIDA
Landramar för programländerna - Regionala insatser - Demokrati, mänskliga rättigheter och humanitär bistånd - Katastrofer m m, stöd till återuppbyggnad folkrörelser och vissa andra organisationer - Bistånd genom Särskilda miljöinsatser - - Särskilda program Rekrytering och utbildning av fáltpersonal - Vissa landprogramkostnader - Information genom SIDA -
C Andra biståndsprogram
U-landsforskning - BITS verksamhet tekniskt samarbete, u-krediter, kurser - Gäststipendie- och utbytesprogram genom Svenska institutet - Näringslivsbistånd - Swedfund International AB - Stöd till ekonomiska reformprogram och skuldlättnadsåtgärder - Utredningar m rn -
FÖR VALTNINGSANSLAG
C Styrelsen för internationell utveckling SIDA
C Styrelsen för u-landsutbildning i Sandö Sandö U-centrum
C Styrelsen för u-landsforskning SAREC
C Nordiska afrikainstitutet C Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BITS C Bidrag till styrelsen för u-landsutbildning i SandöSandö U-centrum
C 10. Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd SwedeCorp
Konstruktionen anslagen och anslagsposterna är viktiga styrmedel. Den av
vad kan föreslås och vad som kan beviljas. Om den är enkelt och anger som
logiskt uppbyggd underlättar den regeringens och riksdagens styrning. I
riksdagens revisorers rapport 1990916 kritiseras anslagskonstruktionen,
komplexitet minskar möjligheterna till insyn och politisk styrning. De vars
efterlyser förbättrad anslagskonstruktion som tillgodoser såväl kraven en
på insyn och kontroll från riksdagens sida som kraven på effektivitet och
flexibilitet i biståndsverksamheten.
Vilka är då problemen
O Antalet anslagsposter är förhållandevis stort. Mängden kan i sig utgöra
ett hinder för överblick och relevanta beslut. SIDA har ett eget anslag,
C medan övriga myndigheter återfinns under ett och samma anslag,
C tillsammans med särskilda insatser i skuldtyngda länder mm.
Betydande belopp från såväl C l-anslaget som C 3-anslaget kanaliseras
SIDA. Blandningen av anslag och anslagsposter gör att det blir genom
fördelas mellan myndigheterna. otydligt hur pengarna
O I betänkandet l99l92UUll understryker utrikesutskottet betydelsen
klargörande redovisning till riksdagen av de olika anslagsposterav en
innehåll. Det är väsentligt att riksdagen ges goda möjligheter att få nas
SOU 19931 159
en helhetsbild över de totala biståndsllöden som går till ett visst land, menar utskottet. O Riksdagens revisorer framhåller anslagskonstruktionen för SlDAbiståndet som särskilt komplicerad, då samma anslagspost kan rymma artskilda verksamheter med olika mål och beslutsordningar. Detta kompliceras ytterligare av att biståndsinsatser ibland flyttas från en anslagspost till en annan. O Insatser med samma mål och innehåll belastar ibland olika anslagsposter och t o m olika anslag. Det mest iögonenfallande exemplet är att verksamheter i programländer ibland faller under landramen och ibland under andra poster, såsom olika former av betalningsbalansinriktat stöd. Andra exempel är att SIDAs regionala program ibland griper in i länder och verksamheter som de andra biståndsorganen arbetar med och vice versa och att miljöanslaget tillfaller SIDA, trots att även SAREC, BITS och SwedeCorp arbetar med miljöfrågor. Problemet med överlappande arbetsområden i biståndsmyndigheternas verksamhet har tidigare berörts i kap men resonemanget här visar att problemet också är relaterat till anslagskonstruktionen. O Riksdagsrevisorerna tar också upp reservationerna skillnaden mellan anvisat belopp och utbetalat belopp för olika anslagsposter inom biståndet, vilka intecknas från ett år till ett annat. Revisorerna pekar särskilt på anslaget C Bidrag till internationella biståndsprogram. Utredningen konstaterar att också reservationerna under andra anslag,
såsom C Utvecklingssamarbete genom SIDA, t ex landramama se
utredningens kap 2 ibland är stora och att skillnaden mellan anslaget belopp och disponibelt belopp därför är betydande i vissa fall. Utrikesutskottet anföri sitt betänkande 199192UUl att de icke utbetalade biståndsmedel som ackumulerats är en följd av den tillämpade anslagstekniken. Utskottet betonar vikten av en tydlig och utförlig redovisning till riksdagen vad gäller icke utbetalade medel samt noterar att regeringen avser pröva hur redovisningen kan förtydligas och göras mer lättillgänglig i kommande budgetpropositioner. O Sakanslag behandlas separat från förvaltningsanslag. Detta gör det svårt att relatera det ena till det andra. Riksdagsrevisorerna skriver att genom att SIDA kan disponera biståndsanslaget för att finansiera vissa delar av sina administrationskostnader blir riksdagens beslut om förvaltningsanslagets storlek inte styrande för dimensioneringen administratioav nen. Utrikesutskottet anser, mot denna bakgrund, att frågan bör bli föremål för översyn. Denna utredning konstaterar att SIDA, som en följd av detta, i sin fördjupade anslagsframställan föreslår, att de medel under sakanslaget C 2 som avser administrationskostnader överförs till förvaltningsanslaget C Detta genomfördes också i och med budgetpropositionen l99l92lO0. Man fastslår då att endast tjänster eller kostnader som är av tillfällig natur och avser särskilda avgränsade uppgifter skall kunna sakanslagsñnansieras. Enligt riksdagsrevisorerna försvåras också riksdagens styrning av admi-
160 SOU 19931
nistrationens storlek ytterligare av att sambandet mellan biståndsvolym och personalbehov inte redovisas för riksdagen. För riksdagspartierna och enskilda riksdagsledamöter är motionerna ett sätt att påverka budgetprocessen. Dessa behandlas utförligt nedan.
7.2 Riksdagens insyn informationen till riksdagen
-
En viktig informationskälla för riksdagen i biståndsfrågor är budgetpropositionens avsnitt om internationellt utvecklingssamarbete, med faktabilaga. Detta avsnitt har blivit allt svårare att överblicka, i takt med att biståndet ökat och breddats. Ökningen informationsmängden sker av ibland till priset tydlighet och överskådlighet. Utredningen noterar att av ett förändringsarbete påbörjats for att göra faktabilagan mera lättillgänglig och överskådlig. Samtidigt kan konstateras, vilket berörts ovan, att anslagsformema sådana göridet svårt for riksdagen att få överblick över som det planerade biståndet till vissa länder. Andra inforrnationskällor för riksdagen att tillgå är biståndsmyndigheternas anslagsframställningar och verksamhetsberättelser, utvärderingsrapporter och parlamentariska och andra offentliga utredningar på biståndsområdet. Utrikesutskottets utfrågning av statssekreteraren for biståndsfrågor, biståndsmyndigheternas generaldirektörer och andra samt riksdagsledamöternas deltagande i myndigheternas styrelser och resor till samarbetsländer är ytterligare vägar for information. En möjlighet för riksdagen att bli informerad i biståndsfrågor är vid regeringens informationsstunder till riksdagen, en gång varje vecka. Här kan regeringen, den så önskar, redovisa viktigare regeringsbeslut for om riksdagen. Riksdagsledamöterna kan därefter ställa kompletterande frågor eller göra kommentarer. Riksdagen har informerats om två olika biståndsbeslut årligen vid informationsstunder de senaste tre budgetåren. 199192, exempelvis, gällde informationen nödhjälp till Baltikum och undertecknandet av fredsavtalet i El Salvador. Det pågående statistikprogrammet på biståndsområdet, bl a innefattande utgivandet årsbok om biståndet, kan tänkas bli ytterligare en av en värdefull informationsmöjlighet för riksdagen. Arbetet sker i samarbete mellan Statistiska Centralbyrån SCB, biståndsmyndigheterna och utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete. Kommittén för utvärdering och analys av effektiviteten inom biståndsområdet kommer att bli ytterligare möjlighet för riksdagen att inforen mera sig om de resultat som uppnås. De ökade kraven på att myndigheterna skall uppvisa resultat av verksamheten, vilka yttrar sig i mål- och resultatstyrningen som är på väg att tillämpas inom statsförvaltningen, kommer att ge riksdagen möjligheter till tydligare information hur biståndsmedlen används, vilka prestationer om som uppnås och vad biståndet har for effekter etc.
SOU 19931 161
En betydelsefull informationsmöjlighet för riksdagsmännen är de interpellationer och frågor om biståndet biståndsministern besvarar i som riksdagen. En särskild studie har genomförts om interpellationerna, frågorna och motionerna på biståndsområdet under de senaste två åren - 199091 och 199192 vilken redovisas i det följande. -
7.3 Interpellationer, frågor och motioner
Den studie som genomförts har baserat sig på de interpellationer och frågor som riksdagsledamöterna ställt till biståndsministern under riksdagsåren 199091 och 199192, samt på riksdagsmotionerna rörande biståndspolitiken, som följt på presentationen budgetpropositionen och beav som handlats i utrikesutskottets betänkande om internationellt utvecklingssamarbete. Huvudsyftet med studien har varit hur riksdagens aktivitet att se inom biståndsområdet ser ut, vilka frågor intresserar riksdagsledamösom terna, varifrån de får sin information och hur detta eventuellt förändras. Hur kan då riksdagsdebatten om biståndet sammanfattningsvis karakteriseras I relativt liten utsträckning använder riksdagsledamöterna interpellationer och frågor för att informera sig och påverka biståndspolitiken. De om används i något större utsträckning 199192 än 199091. En viss anhopning av dessa sker i början av riksdagsåret, samt efter presentationen budav getpropositionen. Motioner används i större utsträckning instrument som för påverkan på biståndspolitiken. Dessa borde vara ett viktigt instrument för oppositionen, vilket också bekräftas att de används i särskilt hög av grad 199091, då oppositionen består av många partier. Det parti är som mest aktivt i riksdagsdebatten bistånd 199091 är Folkpartiet. Perioom den som följer är det Socialdemokraterna som är mest diskussionsbenägna om biståndet. Vilka Världsdelar tilldrar sig då riksdagens uppmärksamhet när det gäller biståndsfrågor Afrika, där största delen av SIDAs programländer ligger, ägnas flest motionsyrkanden och många interpellationer och frågor. Även Asien, där de flesta övriga programländer ligger och där BITS har ett stort engagemang, får relativt stor uppmärksamhet. Östeuropa, får litet svenskt som bistånd relativt sett, men som är ett nytt och medieuppmärksammat biståndsområde, får vidare stor uppmärksamhet i interpellationerna och frågorna. interpellationerna och frågorna karakteriseras ett stort intresse för av demokrati mänskliga rättigheterhumanitärt bistånd och katastrofinsatser livsmedelshjälp. Den typiska frågan 199192 handlar brott mänskom mot liga rättigheter i ett visst land och Sverige skall landet bistånd eller om ge inte. Mycket liten uppmärksamhet ägnas andra biståndsmyndigheter än SIDA. SAREC och SwedeCorp IMPODSWEDFUND förbigås helt.
6 13-0034
162 SOU 19931
Interpellationerna och frågorna är övervägande av ad hoc-karaktär de rör det enskilda fallet. De är ofta en reaktion på något som hänt ute i världen krig, svält, brott mot mänskliga rättigheter och berör mer - sällan svensk biståndspolitik i ett bredare policyperspektiv. Kanske kan detta tyda på att kunskapen svensk biståndspolitik är begränsad. Det om krävs kunskap för att ställa frågor. Att döma av källhänvisningarna i interpellationerna och frågorna och debatten som följer på dessa, är det ofta media har initierat dem. Få riksdagsledamöterna anger budsom av getpropositionen informationskälla. Det är emellertid möjligt att som denna har använts i fler fall än vad som anges. I motionerna är det de internationella organisationerna som tilldrar sig det största intresset, räknat i antal yrkanden. Motionsyrkandena är i stor utsträckning policy-inriktade generella och långsiktiga frågor som går tillbaka till de principer biståndet grundats på. Detta medför att de håller abstraktionsnivå och i liten utsträckning direkt kan operatiosig på en viss naliseras. Om till de motionsyrkanden som berör anslagsfrågor är det man ser tydligt att det är på anslagsposten C 2 Utvecklingssamarbete genom - SIDA och främst landramarna, som riksdagens uppmärksamhet kon- - Mycket få yrkanden rör anslagen till de övriga biståndsmyndigcentreras. heterna. Överhuvudtaget rör få yrkanden SwedeCorps SWEDFUNDs IMPODs och SARECs verksamhetsområden. BITS och dess verksamhetsområden får förhållandevis mycket uppmärksamhet i motionerna intresset minskar året därpå. De interpellationer och frågor 199091, men rör BITS ifrågasätter mestadels myndighetens verksamhet i länder där som de mänskliga rättigheterna kränks. Verksamheten har i de aktuella fallen varit sanktionerad den svenska regeringen. av Det är alltså på SIDA och SIDAs verksamhet som riksdagens intresse koncentreras. Uppenbarligen är mest informerad om detta och man man fokuserar intresset på landramarna, trots att en stor del av biståndet till programländerna kommit att kanaliseras på andra sätt under senare år. En förklaring till detta kan att SIDA märks mer i den allmänna debatten, vara inte minst sin relativa storlek. En annan förklaring kan vara att genom budgetpropositionen genomgående har redovisat SIDAs verksamhet mer utförligt än de andra biståndsmyndigheternas. Det kan också till en del ha att göra med själva anslagskonstruktionen. SIDA har ett eget anslag, C medan de andra biståndsmyndigheterna enbart har varsin anslagspost
under anslaget C Biståndsdebattema följt på presentationen av utrikesutskottets besom internationellt utvecklingssamarbete, har under de senaste tänkande om åren koncentrerats på demokratimänskliga rättigheter 199091 och 199192, enprocentmålet främst 199091 och biståndet som sådant, dvs bistånd överhuvudtaget 199192. I dessa debatter, om Sverige skall ge särskilt 199192, förstärker debattörerna sina inlägg främst med hänvisning till rapporter från internationella organisationerexperter, som ger fakta läget i världen och inte om enbart svenskt bistånd. Detta kan om
SOU 19931 163
hänga samman med att bl a UNDP och Världsbanken har givit ut mer grundläggande analyser på senare år, som uppmärksammats i massmedia och som riksdagsledamöterna har möjlighet att hämta information ur.
7.4 Slutsatser
Man kan konstatera att riksdagen tycks vara i behov information av som ger en helhetsbild av det svenska biståndet till enskilda länder. Det är tydligt att informationen om det bistånd som går utanför landramarna till SIDAs programländer bör presenteras mer överskådligt for att en relevant plats i diskussionen. Det är också önskvärt att informationen till riksdagen om de övriga biståndsmyndigheternas verksamhet förbättras. Det går att utläsa ett önskemål från riksdagen om, att direkt kunna mer reagera på brott mot de mänskliga rättigheterna och bristande demokrati i länder som mottar svenskt bistånd. Studien visar på ett stort intresse for dessa frågor. Interpellationerna och frågorna skulle i större utsträckning kunna utnyttjas av riksdagsledamöterna för att informera sig om biståndet. Detta instrument används idag relativt litet. Utredningen kan konstatera att möjligheterna för riksdagsledamöterna att information på biståndsområdet är åtskilliga. Problemet tycks inte vara att mängden tillgänglig information är för liten. Snarare verkar det finnas behov av mer överskådligt presenterad, sammanfattande och tydlig information, som underlättar för den som på begränsad tid vill få överblick över svenskt bistånd. I kapitel 9 återkommer utredningen med konkreta förslag hur om anslagsstrukturen kan förändras och hur riksdagens insyn och inflytande på biståndsområdet kan förbättras.
SOU 19931
Kapitel 8
Sveriges biståndssamarbete med
Central- och
Osteuropa
Hösten och vintern 198990 skedde genomgripande förändringar i Centraloch Östeuropas länder. Tidigare diktaturer demokratiserades och en utveckling från kommandoekonomi till marknadsekonomi inleddes. 1 december 1989 presenterade statsministern ett förslag om svenskt stöd till Central- och Östeuropa. I budgetpropositionen för 199091 föreslogs en finansiell ram på l miljard kronor över tre år 199091 199293, - varav 900 miljoner kronor föreslogs bli finansierat över biståndsbudgeten och 100 miljoner kronor över andra anslag. Av dessa medel skulle 300 miljoner kronor användas för samarbete med Polen, 225 miljoner kronor för övriga Central- och Östeuropa samt 375 miljoner kronor för multilaterala insatser. Sammanlagt 90 miljoner kronor avdelades för stöd genom svenska folkrörelser. Riksdagen godkände våren 1990 det av regeringen framlagda förslaget. I juni 1990 beslutade regeringen inriktningen det bilaterala stödet om av till andra länder än Polen. I regeringens beslut angavs att bistånd skulle kunna lämnas för insatser i samtliga länder i Central- och Östeuropa. En huvuddel av biståndet förutsattes dock till de baltiska republikerna och till insatser i Sveriges närområde i övrigt. Under hösten 1991 uppnådde de tre baltiska staterna självständighet. Den misslyckade kuppen i Moskva följdes av Sovjetunionens sönderfall. Mot denna bakgrund beslöt den tillträdande svenska regeringen att lägga fram ett förslag om att väsentligt förstärka för samarbetet med resurserna Central- och Östeuropa. Det skulle också utgöra anslag, utanför ett eget bistândsramen på l % av BNI. Regeringens föreslog att tre miljarder kronor skulle avsättas för budgetåren 199293 199495 vilket tillsam- mans med tidigare utfástelser innebar att för femårsperioden 199191 - 199495 skulle de svenska insatserna uppgå till totalt 3,6 miljarder kronor. Den tidigare prioriteringen av det geografiska närområdet bekräftades. För innevarande budgetår har riksdagen under anslaget Gl ställt 1 120 miljoner kronor till regeringens förfogande för detta samarbete.
SOU 19931
Enligt regleringsbrevet fördelas medlen 199293 enligt Följande Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BITS 195000000 kr 2. Styrelsen för internationell utveckling SIDA 45 000000 kr Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd SwedeCorp 55 000000 kr 4. Svenska Institutet 30000000 kr Ovriga myndigheter 25000000 kr Ijaltiska investerings programmet BIP 50000000 kr Ovrigt multilateralt stöd 70000000 kr Till regeringens disposition 325000000 kr Valutastöd 300000000 kr 10. Avsättning för täckande av förluster under anslagetG 2 25000000 kr Summakr I 120000 000 kr
Vidare beslöt riksdagen att ett belopp om högst 200 miljoner kronor från anslaget C2 skulle användas för hjälpinsatser i länderna i Central- och Östeuropa med anledning av naturkatastrofer, krigshändelser eller av andra humanitära skäl. Syftet med stödet till länderna i Östeuropa är att bygga demokratiska institutioner och att utveckla marknadsekonomiska strukturer. För de baltiska staterna tillkommer syftet att hjälpa dem att befästa sin nationella suveränitet. I proposition 1991922100 bekräftas vad som redan 1990 angetts om länderinriktning dvs. att i det bilaterala samarbetet prioriteras närområdet med tonvikt på Baltikum. biståndsmyndigheterna, BITS, SIDA och SwedeCorp har tillde- Tre av lats roller i samband med genomförandet av biståndssamarbetet med Central- och Östeuropa. En sådan roll har också tilldelats Svenska Institutet. Redan från starten 1990 har BITS varit den ledande aktören bland biståndsmyndigheterna. Beloppet som för budgetåret 199293 anvisats BITS uppgår till 195 miljoner kronor. Insatsen skall koncentreras till de områden som är centrala för samarbetets huvudsakliga mål, d.v.s. återupprättande och konsolidering av demokratins och rättsstatens institutioner, återinförande fungerande marknadsekonomi samt åtgärder för att av en förbättra miljön. De medel tilldelats SIDA disponeras för bidrag till folkrörelser och som andra enskilda organisationer att användas för insatser avseende länderna i Central- och Östeuropa. Det belopp som tilldelats SwedeCorp får disponeras för riskkapitalsatsningar 40 milj. kronor samt för insatser för att främja näringslivsutveckling. Svenska Institutet disponerar tilldelade medel för samarbete på den högre utbildningens, forskningens och kulturens område. Utrikesdepartementet liksom vissa andra fackdepartement som arbetsmarknads-, närings- och utbildningsdepartementen är också engagerade i samarbetet. Miljödepartementet har dessutom handläggningsansvar för visst miljösamarbete. I dessa fall ikläder sig departementen också myndighetsfunktionen.
SOU 19931 167
Organisationen av Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa
Regeringskansliet svarar för samordning av dialogen med länderna i Central-och Östeuropa. Under utrikesdepartementets ledning och samråd i med andra berörda departement hålls överläggningar med samarbetsländerna om det statliga samarbetets och stödets övergripande inriktning. Statsrådsgruppen for Europafrågor leds av statsministern och behandlar, vid sidan av de västeuropeiska integrationsfrågorna, även det statliga samarbetet med Central- och Östeuropa. Som beredningsgrupp finns en statssekreterargrupp for Europafrågor. Inom regeringskansliet engageras flertalet departement i arbetet med Central- och Östeuropa. Dessa liksom vissa särskilt berörda verk representeras i en särskild s.k. östsamordningsgrupp. Gruppen leds av en samordnare for det ekonomiska samarbetet i vid bemärkelse. Denna har bl.a. till uppgift att se till att de olika aktiviteterna ligger inom ramen för en övergripande Europapolitik. Till stöd for samordarbete har ett sekretariat ÖSEK byggts narens upp. En viktig del regeringskansliets arbete med Central- och Östeuropa av utgörs av multilaterala insatser och samråd. I dessa sammanhang spelar det nordiska samarbetet en viktig roll.
Frågan hanteringen Östeuropasamarbetet ingår inte i utredningom av ens direktiv. Utredningen menar dock att frågan rymmer en viktig styrnings- och samordningsproblematik inom såväl regeringskansliet som mellan myndigheterna. Biståndsmyndigheterna är på olika sätt engagerade i Östeuropasamarbetet och därmed kommer även resursfrågorna in i bilden. Biståndet till Östeuropa motiveras såväl utrikes- och säkerhetspoliav tiska intressen som näringspolitiska och kommersiella motiv. Regeringen anger i proposition 199192100 att de offentligt finansierade svenska insatserna kommer att utformas i det perspektivet. Samarbetet med länderna i Central- och Östeuropa har därmed en särskild karaktär som på ett grundläggande sätt skiljer detta samarbete från traditionellt u-landsbistånd. Organisatoriskt och administrativt innebär detta bl.a. att man inte är bunden att bedriva östsamarbetet enligt gängse biståndstradition. Utredningen har emellertid kommit till den slutsatsen att många av de frågeställningar som diskuteras i förevarande utredning är central relevans även för Östeuropasamarbetet. I kapitel 9 utredav tar ningen upp några sådana frågeställningar.
SOU 19931 169
Kapitel 9
överväganden och förslag
I kommittédirektiven bilaga 1 preciseras utredningsuppdraget. Syftet med utredningen är att se över styrnings- och samordningsfrågor i det bilaterala biståndet. Kommittédirektiven att utredningen särskilt anger skall uppmärksamma biståndets fáltadministration och bistånd på infrastrukturområdet. En utgångspunkt för utredningen är att säkra förutsättningarna för ett långsiktigt och effektivt bistånd med fortsatt tyngdpunkt på de fattigaste länderna. Utredningen belyser möjligheter att säkerhetsställa riksdagens insyn och inflytande samt preciserar regeringens roll vid utformandet av riktlinjer för biståndet. Några begränsningar i utredningsuppdraget förtjänar särskilt att nämnas. Utredningen har, frånsett ett ämnesområde infrastruktur haft - mandat att behandla biståndets innehåll. Vidare har utredningen haft att utgå från den grundstruktur i biståndets organisation fastställts som av riksdagen och har haft mandat att diskutera förändringar i detta hänseende. Utredningen menar, att omvärldsförändringar ställer krav på anpassning av biståndsorganisationen och att det därför är sannolikt att strukturen kan komma att behöva förändras före 90-talets slut.
9.1 En aktiv u-landspolitik
9.1.1 Bistånd i värld i förändring
en I första kapitlet belyses förändringarna i vår omvärld. Nya möjligheter har öppnats genom den globala avspänningen. Samtidigt freden fått som en chans på många håll har nya oroshärdar uppstått, många med etniska förtecken. Inom den mångfacetterade s k tredje världen ryms både länder med stark ekonomisk utveckling och länder som genomgår svåra kriser. Demokratiska och ekonomiska reformer genomförs i många länder. nu En stor majoritet av svenska folket har under alla år ansett att biståndet bör ligga på en hög nivå. Denna majoritet har dock sjunkit under 1992, sannolikt som följd av den ekonomiska konjunkturnedgången och ökad
170 SOU 19931
arbetslöshet. Kritiken mot biståndet och ifrågasättandet av dess effekter kan också ha bidragit till detta. Utredningen konstaterar likväl att ett aktivt förändringsarbete bedrivs inom biståndet. Omfattande analysarbeten för regioner såväl for enskilda länder ligger till grund för Förändringar av som den svenska politiken. Biståndet utformas efter nya förutsättningar. För vissa länder innebär det ökad krisanpassning, för andra kan samarbetet utvecklas i banor på jämbördiga villkor. Ökad vikt läggs vid nya mer mottagarländernas egna ansträngningar till utveckling, ekonomiska reforrespekt för de mänskliga rättigheterna och effektiviteten i utnyttmer, jandet av biståndet. Frågor om ansvarsfullt ledarskap, rättsstatens betydelse, ökad produktion i näringslivet och främjandet av tillväxten har kommit i förgrunden. Som bakgrund till de förslag som läggs i kapitlet vill utredningen peka på några tendenser och huvudfrågor i det svenska och internationella samarbäring på biståndets utformning, organisation liksom frågor betet som har om styrning och samordning. Biståndet utgör en del av de svenska utrikespolitiska relationerna. För vissa länder utgör det huvudparten av relationerna. Solidariteten med sämre lottade människor är grundpelaren i det svenska utvecklingssamarbetet med fattiga länder. Men här finns också inslag av ett upplyst egenintresse, att åtgärder för en positiv utveckling i andra delar av världen i det längre perspektivet också utgör en förutsättning för en positiv utveckling i vår del världen. En fredlig utveckling i världen, en expanav derande världsekonomi, en utveckling också i de fattiga länderna som kan hejda miljöförstöringen, kontroll över AIDS-hotet, förhindra massmigration och flyktingskap ligger också i de rika ländernas intresse. Internationella kommissioner har lyft fram olika aspekter av detta vårt gemensenast i det sk Stockholm Initiative on Global Security and samma ansvar, Governance 1991. Våra förbindelser med u-länderna innefattar ett brett engagemang hos såväl individer organisationer i internationell samverkan, handel och som kommersiella relationer, politisk dialog och utbyte, men också effektivitet och långsiktighet i utvecklingssamarbetet. Det är därför viktigt att biståndet utgår ifrån ett sådant helhetsperspektiv. Biståndet syftar till att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Det innebär att vårt nationella och internationella agerande bör främja utveckling i fattiga länder, genom direkt samarbete och genom att verka för en utveckling i den internationella miljön som gynnar dessa länder. Det påverkar såväl vår medverkan i internationella fora som våra direkta relationer med mottagarländerna. Ekonomiskt samarbete, handel, krediter och skuldlättnadsåtgärder är av stor betydelse för att främja ländernas egna ansträngningar att få till stånd stabil tillväxt och sysselsättning. Regering och riksdag har betonat vikten av demokratisk utveckling och marknadsekonomi. Stöd till ekonomiska reformer och åtgärder som främjar respekten för de mänskliga rättigheterna och demokratisk samhällsutveckling och en hänsyn till miljön är centrala för en bärkraftig utveckling. Dessa typer av
SOU 19931 171
åtgärder har aktualitet inte bara i de fattigaste länderna utan också för Östeuropa. länder i t ex Resursfrågorna är en viktig faktor. Den i första kapitlet redovisade utvecklingen i u-länderna pekar bl a på ökade inkomstklyftor mellan rika och fattiga länder. Den ekonomiska nedgången i många industriländer, däribland Sverige, medför dock att de internationella frågorna i många fall får stå tillbaka för mer närliggande problem. Effektivisering av den offentliga verksamheten gäller också biståndet. Det gäller därför att få ut mer av insatta resurser. De av riksdagen fastställda biståndspolitiska målen är vägledande för det svenska biståndet. Ökade krav på att bistå länder i vår närhet, nya krisområden som kräver snabba insatser och minskat bistånd i den ekonomiska krisens spår gör att prioriteringsfrågorna blir särskilt viktiga. Det reser frågor hur katastrofer kan förebyggas och insatserna bättre integreras i det mer reguljära utvecklingsarbetet. Merparten dessa katastrofav insatser går idag till att lindra effekter av krig och konflikter. Utvecklingen i världen pekar på nödvändigheten av fortsatta sådana insatser. Utredningen vill samtidigt betona vikten av långsiktig utveckling, vilket också i viss mening är katastrofförebyggande. Gemensamma ansträngningar krävs för att ge människor framtidstro i sina egna miljöer. Det är fråga om att höja produktiviteten inom jordbruk och näringsliv och inom den offentliga sektorn och underlätta människors egna ansträngningar till ett bättre liv genom förbättrad livsmedelsproduktion, hälsa, utbildning och kompetensuppbyggnad, institutionsbyggande, infrastruktur m m. Många länder uppvisar en tillväxt som gör dem intressanta samarbetspartners i ett som bredare perspektiv. Biståndet måste vara så organiserat att det kan svara på olika behov, som också kan förändras över tiden. Frågor om biståndets effektivitet måste relateras till såväl politikens innehåll som biståndsförvaltningens utformning. Mottagarländernas prioritering av egna resurser och viljan och förmågan att genomföra nödvändiga reformer är avgörande för biståndets förmåga att bidra till förändringar. Den faktiskt förda politiken i de enskilda länderna ges därmed Ökad betydelse vid bedömningen av biståndet, särskilt vad avser respekten för de mänskliga rättigheterna, demokratiseringen, ekonomiska reformer, effektivitet i förvaltningen och ett ansvarsfullt ledarskap. Ett långsiktigt samarbete kräver förståelse och engagemang hos breda grupper i samhället. Det framstår för utredningen som väsentligt att svenskt närings- och samhällsliv, organisationer och enskilda på olika sätt kan engageras i biståndet. Mångfalden i samarbetet blir därför viktig. Folkrörelser och enskilda organisationer spelar en viktig roll i opinionsbildningen. Många människor engageras genom deras verksamhet, effektiva biståndsinsatser genomförs till förmån för de fattigaste och genom deras verksamhet stöds framväxten av folkliga rörelser. Det krävs också att en saklig och kontinuerlig information om behovet av hjälp kombineras med redovisning av resultat av biståndsansträngningar. Resultatredovisningen blir viktigare. Utvärdering i biståndet sker kontinu-
SOU 19931
erligt och utvecklingsarbete pågår för att tydligare kunna redovisa effekter av biståndet. Ett mer integrerat internationellt samarbete kräver såväl kompetensuppbyggnad effektiva former för samråd. Det rör internationellt normasom tivt arbete inom för FN, kriterier för bistånd som behandlas i ramen OECDDAC liksom policy relaterat till enskilda länder. Sverige går i riktning mot ökad integration med övriga Europa. Avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde EES innebär att Sverige kan delta i EGs inre marknad med fri rörlighet för personer, tjänster, varor och kapital. Som medlem i EG skulle Sverige inom organisationen och i samverkan med länder som för en likartad biståndspolitik aktivt kunna verka for att ett framsynt handlande gentemot u-länderna får genomslag hos medlemsländerna. Den studie rörande konsekvenser i biståndet vid en europeisk integration som redan gjorts av utrikesdepartementet och myndigheterna kan bas för fortsatt dialog mellan departement och myndigheter hur man vara kan förbereda sig inte minst på kompetensområdet. Att mer aktivt bevaka EG-biståndet på fältet och utnyttja möjligheter till tjänstgöring inom EG-administrationen är praktiska åtgärder för att öka kunskaperna i departement och myndigheter. Behov och möjligheter till kompetensutveckling har närmare belysts i studien Statsförvaltningens Europakompetens, Ds 199296. Det svenska bidraget till EGs biståndssamarbete skulle röra sig om ca l miljard kronor år. Särskilt goda Förutsättningar torde föreligga for per samarbete mellan länder med likartad biståndspolitik såsom Nederländerna, Danmark, Finland, Norge och Sverige.
9.1.2 Styrning och samordning av biståndet
Utredningen behandlar flera former av styrning riksdagens styrning, regeringens styrning och myndigheternas styrning. Dessa hierarkiska styrfenogriper in i varandra från flera håll, tex vad gäller samarbetet med men enskilda länder. I det följande har utredningen lagt tonvikten på en översyn helheten. Förslag till ändringar i strukturer och processer bygger dels på av en analys av de brister systemet har idag och dels på en bedömning av hur systemet kommer att klara framtidens krav på ett flexibelt och effektivt bistånd. Biståndet styrs av behov och efterfrågan i samarbetsländerna dessa tolkas någon aktör på den svenska scenen. Biståndet berör flera hierarav kiska nivåer med olika roller, skilda uppfattningar om behov och efterfråsamt flera parallella styrprocesser. Detta kan göra det svårt att skapa gan, tydliga former för styrning. Utredningen menar att mångfalden i biståndet också ger samarbetet med u-länderna och Östeuropa dynamik. Mängden idéer, visioner och initiaav tiv ger biståndet flexibilitet och skapar betingelser för organisationen att verksamheten och lära av erfarenheterna. Mångfalden ökar möjanpassa
SOU 19931 173
ligheterna att bedriva ett effektivt samarbete och minskar risken för stora misslyckanden. Effekterna av detta kan dock bli ett svåröverskådligt styrsystem. Det finns dock åtgärder som kan göra systemet enklare än vad det är idag. Utredningen menar att biståndets miljö kännetecknas av turbulens och osäkerhet. De centrala delarna av systemet har en viktig roll i att förtydliga mål och ta ansvar för verksamheten medan de operationella besluten bör fattas så decentraliserat som möjligt. Utredningen faster särskilt stor vikt vid att peka på möjligheterna att decentralisera beslut och ange lämpliga övergripande styrfunktioner på central nivå. Förslagen strävar till att precisera utrikesdepartementets roll och särskilja departement från myndigheter. Syftet med Förslagen är att ange uppgifter och instrument så att departementet blir mindre belastat med detaljfrågor kring biståndets handläggning. Istället skall departementet kunna inrikta sitt arbete på övergripande frågor om biståndets mål, resultat och samordning såväl inom landet som med andra givarländer och med de mottagande ländernas ledning. Men styrningen av biståndet kan inte behandlas isolerat från det som skall styras, och förändringar i styrinstrument leder till förändringar i sättet att bereda bistånd. Utredningen föreslår nya former för styrning av samarbetet med enskilda länder förändringar som berör både myndigheter- nas arbete, regeringskansliet och riksdagens styrmöjligheter. Med effektivt och ändamålsenligt utformade styrinstrument minskar behovet av samordning i senare skeden. Genom riksdagens beslut om organisationsuppdelning, mål, instrument och medelstilldelning sker den viktigaste samordningen av biståndet. Samordning av biståndet sker, liksom styrning, på många nivåer alltifrån riksdagsbeslut till insatser i samarbetsländerna. Utredningen har behandlat olika aspekter av både den formella samordningen och den mer informella, som bygger på kommunikation och information mellan biståndsadministrationens delar. Utredningen menar att det svenska biståndet i stort är väl samordnat genom fördelningen av roller och kompetensområden. Men det finns också vissa problem. Det finns arbetsområden som faller inom flera myndigheters befogenhet och kompetens. Utredningen pekar på ett antal sådana områden där det är av särskild vikt att myndigheterna håller varandra informerade om sin verksamhet och där det behövs mera samråd om frågor som rör kompetensutveckling, upphandling och planering kap 9.3. Utredningen vill också peka på betydelsen av de informella kontakterna på handläggarnivå när det gäller att på ett kostnadseffektivt sätt skapa den nödvändiga samordningen. Myndigheterna verkar ibland i samma länder. Utredningen menar att BITS och SIDAs arbetssätt gör att de naturligen bör verka i olika länder. I de fall då BITS och SIDA verkar i samma länder krävs klargöranden beträffande arbetsfördelningen från regeringens sida. Även biståndet i sin helhet är relativt väl samordnat kan det om vara svårt för såväl givare som mottagare att få överblick av det samlade
174 SOU 19931
svenska biståndet till ett enskilt land. Utredningens förslag syftar i denna del till att underlätta möjligheter till överblick.
9.1.3 Förändringsbehov
De problem som skisserats ovan är kännetecknande för biståndet idag. De lösningar som utredningen föreslår skulle underlätta styrning och samordning av det utvecklingssamarbete som Sverige bedriver. Under förutsättning att biståndspolitiken ligger fast är frågan hur styrnings- och samordningsinstrumenten bör anpassas för att fungera effektivt för det framtida biståndet. Utredningen vill särskilt peka på följande konsekvenser for biståndet av den förväntade utvecklingen O Motivet för biståndet solidaritet och ett upplyst egenintresse grundat på insikten om att hållbar fred och utveckling endast kan ske i internationell samverkan talar för att utvecklingen i de fattiga länderna även i framtiden bör vara ett centralt intresse inom den svenska politiken. Det faktum att det globala ömsesidiga beroendet tydliggörs på allt fler områden förstärker detta intryck. Enligt utredningens uppfattning kommer aktiviteter inom detta område även fortsättningsvis att kräva stora resurser såväl finansiellt som organisatoriskt. Mot bakgrund av den ekonomiska krisen är det enligt utredningens mening viktigt att sträva efter att nödvändiga besparingar kan åstadkommas genom rationaliseringar som inte hotar mål och ambitionsnivå i verksamheten. O Det ökade internationella utbytet innebär också att fler aktörer är verksamma. Mångfalden är viktig. Samtidigt ställer det ökade policyrelaterade arbetet i internationella organisationer krav på samordning. Det gäller också politiska bedömningar och förutsättningar för sainarbete med enskilda länder och regioner, som också rör frågor om fred och säkerhet. Enligt utredningens mening blir utrikesdepartmentets samordnande roll i sådana frågor viktigare. Arbetet med FNs effektivisering i utvecklingsfrågor har i sig drivit fram mer av samverkan över departementsgränserna. Arbetet i FNs fackorgan tvingar fram mer av samråd på hemmaplan. O Flera av de globala ödesfrågorna som miljö. befolkning, demokratisering är områden där inte minst folkrörelser och enskilda organisationer spelar centrala roller. Ett aktivt svenskt agerande internationellt kräver förankring och deltagande av dessa. Detta arbete underlättas enligt utredningens mening av att ambassadören med ansvar för enskilda organisationer NGO och dennes kansli får en organisatorisk förankring i avdelningen för internationellt utvecklingssamarbete. Ett fruktbärande samarbete mellan svenska enskilda organisationer och internationella organisationer har utvecklats inom katastrofområdet. O EG är en betydande aktör i biståndssammanhang och sammantaget svarar medlemsländerna för ca 40 % av det samlade offentliga biståndet. I detta samarbete finns några de största biståndsgivarna. Översiktliga av analyser som gjorts inför ett eventuellt svenskt medlemsskap Aktuellt i
SOU 19931 175
biståndspolitiken, Nr 1992 tyder på att inriktningen av EGs bistånd i huvudsak överensstämmer med Sveriges politik på biståndsområdet. Vissa frågor kräver emellertid närmare belysning inför kommande förhandlingar. Bl a gäller detta gemensamma program och samverkan, j upphandlingfrågor inom biståndet mm. Utredningen utgår ifrån att dessa frågor behandlas inom ramen för det påbörjade förberedelsearbetet vid utrikesdepartementet och biståndsmyndigheterna. O Behovet av ett mer samordnat svenskt uppträdande inom den multilaterala verksamheten poängterades i SOU 199148, Bistånd genom internationella organisationer. Den multilaterala enheten vid u-avdelningen har aktiverat kontakterna med fackdepartementen i olika frågor för att kunna åstadkomma ett enhetligt uppträdande i internationella sammanhang. Utredningen anser att dessa ansträngningar bör fortsätta så att det nätverk som byggts upp kan bibehållas och fördjupas, speciellt nu när det nordiska FN-projektet går in en mer långsiktig förhandlings- och genomförandefas. Utredningen vill också betona vikten av att återföra erfarenheter från det bilaterala arbetet till det multilaterala agerandet och att finna effektiva former för detta. O Världsbanksgruppens verksamhet har stor bredd. Huvudansvaret inom det svenska regeringskansliet för världsbanksfrågorna överfördes 1989 från utrikesdepartementet till finansdepartementet. Samtidigt som bankens betydelse som aktör på kapitalmarknaden och på skuldområdet är nära kopplad till frågor som faller under finansdepartementets ansvar har Världsbanken kommit att utvecklas till den ledande organisationen på utvecklingsområdet inte bara finansiellt utan också som policyrådgivare och tillhandahållare av tekniskt bistånd. Under senare år har banken dessutom fått en allt tydligare orientering mot fattigdomsfrågor, miljö, kvinnans ställning i utvecklingsprocessen mm, dvs frågor som ligger i linje med svenska biståndspolitiska prioriteringar. Av det svenska biståndet går nu en ökad andel till Världsbankens verksamhet. Det sker dels genom stora direkta bidrag, dels i former där svenska bilaterala biståndsinsatser och biståndsmedel koordineras av Världsbanken, sammantaget drygt 1,5 miljarder kr per âr. Enligt utredningens uppfattning skulle det troligen underlätta en sammanhållen multilateral politik om ansvaret inom regeringskansliet för Världsbanksfrågor återfördes till u-avdelningen, såsom framhållits i SOU 199148. Givetvis behövs under alla omständigheter väl fungerande samrådsmekanismer mellan utrikesdepartementet och finansdepartementet. O Sverige driver sedan tidigare en aktiv politik för en fri världshandel. Inom ramen för förhandlingar som förs om den internationella handeln och som rör frågor av stort intresse för u-länderna bör samråd och avstämning vid svenskt agerande ske mellan de delar i regeringskansliet som primärt arbetar med dessa länder. Det gäller inte minst textilhandel och importbetingelser rörande jordbruksprodukter. Det rör också arbetet med utvecklingsavtal och studiegrupper som omfattar områden av stor betydelse för råvaruberoende u-länder. Handelsavdelningen ansva-
176 SOU 19931
rar för samordning. Ett sätt att bredda den svenska närvaron i de fattiga länderna är att främja svenskt näringslivs engagemang i u-länderna, framför allt inom områden där svenskt näringsliv besitter komparativa Fördelar i form av erfarenhet och kompetens. Det rör frågor som att stärka näringslivets kontakter med u-landsmarknaden, där konkurrensförmåga i form av pris och kvalitet, utbudsproñl och marknadsföring är centrala. Ambassaderna kan också spela en viktig roll. Det bilaterala biståndets innehåll och biståndsorganisationernas arbetssätt har betydelse för främjandet av ett brett svenskt engagemang. Det rör också engagemanget i internationella organisationer för att Öka möjligheterna att utnyttja svenska varor och tjänster i deras verksamhet. Tillgänglig statistik visar att upphandlingen av svenska varor och tjänster på den multilaterala marknaden inte står i någon som helst proportion till den förhållandevis omfattande volymen av de svenska bidragen. I regeringens ställningstagande till den nyligen genomförda analysen om utvecklingssamarbetet med länder i Asien prop 199293 100 framhålls att svensk kompetens i ökad utsträckning bör kunna göra sig gällande inom tex miljövårdens och industrins områden. En långvarig biståndsförbindelse skulle kunna breddas till att avse långsiktigt mer jämbördiga relationer. Regeringen betonar att det självfallet ankommer på myndigheterna att ta initiativ och etablera kontakter behövs för som att förverkliga dessa intentioner avseende utnyttjandet av svensk resursbas där denna är relevant och konkurrenskraftig. Rollema och arbetsfördelningen gentemot mottagarnamen också gentemot andra givare måste vara tydliga och utgör en grund för den allt viktigare givarsamordningen. Samordningen mellan biståndsmyndigheterna måste också anpassas till förändringarna i biståndets miljö. Den ökade bredden i samarbetet såväl ifråga om antalet samarbetsländer som innehållet i verksamheten kräver anpassning. Samtidigt vill utredningen betona att begränsade administrativa resurser sätter gränser för antalet länder med vilka Sverige kan utveckla ett långsiktigt och djupt samarbete. Europaintegrationen och ett medlemsskap i EG skulle kunna motivera en ökad koncentration i det svenska bilaterala biståndet. Konditionaliteten i biståndsgivningen, kraven på redovisning av resultat och därav följande metodfrågor är exempel på områden som berör alla organisationer. Fältorganisationen bör i sina huvuddrag återspegla kraven på helhetssyn i utvecklingssamarbetet. Det rör framför allt det svenska utvecklingssamarbetet med huvudmottagarländerna. Helhetsperspektivet kräver också kvalificerad bevakning och analys på fältet. Det rör frågor om utvecklingen i länderna och den utvecklingspolitik som förs, samordningen av de svenska relationerna med enskilda länder att kunna visa ett ansikte utåt liksom att kunna främja samordning med andra givare, en aktiv bevakning av FNs och VärldsbankensIMFs verksamhet för att kunna driva olika frågor effektivt i de internationella organi-
SOU 19931 177
sationerna. O Arbetet med att införa sk mål- och resultatstyrning inom statsförvaltningen ligger väl i linje med vad utvecklingen enligt ovan kräver. Kraven på regeringen att ange tydliga mål för verksamheten ökar liksom att det beslutsunderlag som myndigheterna lämnar till regeringen måste vara baserat på en tydlig erfarenhetsredovisning. Formerna för styrning och samverkan måste vara utformade så att de skapar Förutsättningar för den enskilda myndigheten att på ett effektivt sätt verkställa uppgifterna. Mot bakgrund av den Förväntade utvecklingen i världen är det sammanfattningsvis utredningens bedömning att bl a följande faktorer kommer att vara av betydelse för styrning och samordning av biståndet mottagarländernas prioritering av egna resurser och viljan och förmå- gan att genomföra nödvändiga reformer är avgörande för biståndets förmåga att bidra till förändringar. Den faktiskt förda politiken i de enskilda länderna ges därmed ökad betydelse vid bedömningen av biståndet, flera intressenter kommer att vilja påverka utformning och inriktning av biståndet, såväl inom nationen som internationellt prioriteringsfrâgorna i biståndet blir viktigare mångfalden i biståndet kräver god överblick och stora krav kommer att ställas på kompetens och sakunderlag för en ändamålsenlig styrning det ställs större krav på att styrningen är tydlig och klar, inriktad på att ange fárdriktning och kopplad till möjligheten att redovisa resultat tydlig styrning innebär att behovet av formell samordning minskar. - Behovet av informell samordning kan dock förväntas öka. Utredningen diskuterar kostnadseffektiva vägar för sådan samordning.
9.2 Riksdagens styrning
Riksdagen anger ramarna för biståndet genom att fastlägga volym, mål och organisationsstruktur. Riksdagen fastställer också det huvudsakliga innehållet genom beslut om statsbudgeten, som reglerar biståndet genom multilaterala kanaler, bilateralt bistånd, fördelning på myndigheter och fördelning av delar av det bistånd som går till enskilda länder. Enskilda riksdagsledamöter sitter med i myndigheternas styrelser och får den vägen också information. De biståndspolitiska målen utgör grunden för styrningen av biståndet. Målen förstärker och kompletterar varandra inom för det ramen gemensamma syftet att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Det framstår för utredningen som väsentligt att styrningen av biståndet kan ske inom ramen för det helhetsperspektiv som tidigare angivits. De styrinstrument som krävs i olika situationer måste vara ändamålsenliga och varandra kompletterande.
178 SOU 19931
organisationsstrukturen. Riksdagen har på Styrningen sker också genom regeringens Förslag fattat beslut om de olika biståndsorganisationerna och deras verksamhet. Till deras arbete återkommer utredningen i kapitel 9.3. Styrningen via anslagen är ett viktigt instrument för riksdagen vilket kräver att anslagsstrukturen är tydlig och ger överblick. Riksdagen kan beställa den information man behöver för olika överväganden och beslut. Riksdagens revisorer har pekat på svårigheter att se helheter i verksamheten inte minst p g a uppsplittringen av bidragen till ett enskilt land på många anslagsposter och frågan om insyn. Utredning- bedömning är att svårigheten framförallt ligger i att utläsa hur och till ens vilka verksamheter biståndsmedlen använts och kommer att användas. Studien som refereras i kapitel 7 rörande motioner, interpellationer och frågor i riksdagen under de senaste två åren ger vid handen att riksdagen tycks vara i behov av information som ger en helhetsbild av det svenska biståndet till enskilda länder. Diskussionen rörande landramar väcker stort intresse. Samtidigt konstaterar utredningen att en allt större andel av det svenska biståndet till enskilda länder går utanför landramarna. Det är idag svårt att med hjälp av tillgänglig information få överblick över centrala biståndsområden, t ex volymer till utbildning jämfört med verksamhet, hur mycket satsas på grundutbildning jämfört med annan som högre utbildning. Informationen om det bistånd som går utanför SIDAs landramar bör presenteras mer överskådligt för att få en relevant plats i diskussionen. Men det finns också ett behov av redovisning på terna- eller ämnesområden. Det är också önskvärt att informationen till riksdagen om de övriga biståndsmyndigheternas verksamhet förbättras. Det går att utläsa ett önskemål från riksdagen att mer direkt kunna reagera på brott mot de mänskliga rättigheterna och bristande demokrati i länder mottar svenskt bistånd. Studien visar på ett stort intresse för som dessa frågor. Interpellationerna och frågorna skulle i större utsträckning kunna utnyttjas av riksdagsledamöterna för att informera sig om biståndet. Denna möjlighet används idag relativt litet. Utredningen konstaterar att möjligheterna för riksdagsledamöterna att information på biståndsområdet är åtskilliga. Anslagsframställningarna från myndigheterna sådan möjlighet. Riksdagen har möjlighet att är en begära in önskad information från regeringen. Särskilda frågestunder och förhör i utrikesutskottet är exempel på detta. Problemet tycks inte vara att mängden tillgänglig information är för liten. Snarare verkar det finnas överskådligt presenterad, sammanfattande, koncentrerad behov av mer och tydlig information, underlättar för den som på begränsad tid vill som få överblick över svenskt bistånd. Budgetpropositionen är regeringens förslag till riksdagen. Det är därför naturligt att koppla frågan systematisk och samlad information till om riksdagen till budgetpropositionen med faktabilagan. Anslag redovisas för multilateralt bistånd Cl, bilateralt bistånd genom SIDA C2 och annat
SOU 19931 179
bilateralt bistånd genom andra biståndsmyndigheter, skuldlättnader mm C3. Antalet anslagsposter har vuxit, dels för att nya länder erhållit landramar, dels för att nya ändamål under vissa skeden fått en mer framträdande plats i biståndet miljö, demokrati. Den redovisning som sker idag är svåröverskådlig. Utredningen anser att det behövs en klarare anslagsstruktur. Vad beträffar faktabilagan sker förändringar idag mot en klarare och mer överskådlig redovisning. Riksdagen fattar strategiska beslut både ifråga om mål och medel. För beslut på medelsnivå bör strukturen göras mer överskådlig. Utredningen föreslår förenklingar både vad beträffar länder och myndigheter. Med anledning av vad som sagts ovan föreslår utredningen följande O Tydlighet om vilket bistånd som ges och vad som gjorts i ett tillbakablickande perspektiv, dvs redovisningen av biståndets innehåll och resultat bör förbättras. En fördjupad redovisning av resultat bör naturligen länkas till de planerings- och redovisningsprocesser som utvecklas i biståndet. Utredningen noterar det förändringsarbete som påbörjats vad beträffar budgetpropositionens faktabilaga Svenskt bistånd. Detta utvecklingsarbete bör fortsätta. Det samlade biståndet till huvudmottagarländerna bör redovisas på ett likartat sätt oavsett från vilka anslagsposter bidragen kommer. Av rent tekniska skäl att fram uppgifter om bokslut men också - ur styrningssynpunkt bör denna faktaredovisning om biståndet tidsmässigt kopplas till budgetpropositionen . O Ökad tydlighet i ett framåtblickande perspektiv. I propositionstexten bör framgå tydliga mål för biståndet och eventuella villkor kopplade till samarbetet. Sådant stöd som mer direkt kan relateras till den politiska och ekonomiska utvecklingen i landet kan vara svårt att binda till exakta belopp i propositionen. Det bör dock göras tydligt om regeringen har for avsikt att ge sådant stöd eller om förutsättningarna i övrigt bedöms bli uppfyllda. Tillsammans med en utförligare faktaredovisning av det pågående samarbetet ger detta riksdagen bättre möjligheter än idag att ange styrsignaler och rikta dessa framför allt mot det totala landprogrmmet. Styrningen kan då relateras till helheten i utvecklingssamarbetet, där också sådant stöd som särskilt måste baseras på politiska och makroekonomiska bedömningar, dvs i första hand betalningsbalansrelaterat stöd och demokratistöd, ingår i underlaget. O En anslagsstruktur med tydligare redovisning på anslagsnivå och en förenkling på anslagspostnivå. Det planerade långsiktiga stödet på anslagsposter bör ske på regionnivå medan beräknad medelsfördelning för enskilda länder föreslås redovisas i form av planeringsramar. I dessa bör ingå verksamhet av långsiktig karaktär och som kan relateras till länderregioner, dvs i huvudsak verksamhet inom nuvarande landramar och delar av miljöbiståndet, mänskliga rättigheterdemokrati och sådant katastrofbistånd som är planeringsbart, dvs av återuppbyggnadskaraktär. En närmare redogörelse for dessa förändringar lämnas i kapitel 9.5. Enligt utredningens uppfattning bör riksdagen kunna ge sin mening
180 SOU 19931
till känna beträffande nivån på planeringsramarna för enskilda länder. I takt med att det statistiska materialet förbättras, som resultat av det utvecklingsprojekt som nu drivs tillsammans med Statistiska Centralbyrån, blir det möjligt att på ett effektivare sätt redovisa bistånd fördelat på ämnesrelaterad verksamhet som miljö, demokrati, utbildning, hälsovård etc, vilket också bör ge en bättre grund för riksdagens överväganden. Publiceringen av biståndsstatistisk årsbok kan utgöra tillfällen för riksdagen att mer principiellt kunna diskutera biståndets inriktning, fördelning pá länder och verksamheter. Utvärderingssekretariatet kan ta fram underlag och analyser som är av särskilt intresse för riksdagen och därmed också skapa underlag för vitalisering och konstruktiv debatt kring aktuella biståndsfrågor.
Tabell 9.1 Förslag rörande konstruktion av Littera C i budgetpropositionen.
Antal poster under anslaget
Cl Bidrag till internationella biståndsprogram
C2 Bistånd genom SIDA 9 Basprogram till Afrika - Basprogram till Asien - Basprogram till Latinamerika - Betalningsbalansstöd - Katastrofbistånd - Bistånd genom folkrörelser och andra enskilda organisationer DemokratiMänskliga rättigheter - - Särskilda program lnformationsverksamhet - C3 Förvaltningsanslag SIDA l
C4 Bistånd genom BITS 3 Tekniskt samarbete - U-krediter - Internationella kurser - C5 Förvaltningsanslag BITS l C6 Bistånd genom SAREC l C7 Förvaltningsanslag SAREC l
C8 Bistånd genom SwedeCorp 2 Näringslivsfrämjande lnvesteringsverksamhet - C9 Förvaltningsanslag SwedeCorp l
Cl 0 Förvaltningsanslag Sandö U-centrum l
l Förvaltningsanslag Nordiska Afrikainstitutet l
Cl 2 Projektbidrag, utredningar, andra biståndskostnader l
SOU 19931 181
Planeringsramar för budgetåret xy milj.kr
Afrika Belopp
Angola Botswana Etiopien Guinea Bissau Kap Verde Kenya Lesotho Moçambique Namibia Sydafrika Tanzania Uganda Zambia Zjmbabwe Övriga länder i Afrika Regionala program Totalt Afrika
Asien
Bangladesh lndien Laos Sri Lanka Yietnam Ovriga länder i Asien Regionala program Totalt Asien
Latinamerika
Utvecklingssamarbete med Centralamerika x Utvecklingssamarbete med Sydamerika x Totalt Latinamerika
Beträffande den multilaterala verksamheten pågår försök att strukturera anslaget på annorlunda sätt for att skapa bättre överblick. En reviderad anslagsstruktur enligt förslag i tabell 9.1 skulle tydligare redovisa medelsfördelningen efter anslag För myndigheterna. Denna struktur skulle också kunna inrymma medelsfordelning enligt de principer som redovisas i kapitel 9.5, dvs långsiktigt stöd fördelat på länder och därmed också färre anslagsposter och lägre belopp för ämnesrelaterad verksamhet av mer kortsiktig natur.
9.3 Biståndsorganisationens struktur och arbetssätt
9.3.1 Konstitutionella frågor
Regeringen bär enligt konstitutionen ansvaret För att riksdagens föreskrifter iakttas. I regeringens styrande funktion ingår skyldigheten att leda
182 SOU 19931
statsförvaltningens verksamhet, där dock myndigheterna är tillforsäkrade en bestämd självständighet även gentemot regeringen. Riksdagen beslutade 198687 KU l9868729 på grundval av proposition 19868799 med stor majoritet hur regeringen skall styra myndigheterna. Frågor av särskild relevans för utredningen rör följande Regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme för en starkare styrning av förvaltningsmyndigheterna under regeringen än som hittills skett. Detta utrymme bör utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller riksdagens krav och som är i medborgarnas intresse. I motiven till Förslagen anges att regeringen genom bemyndiganden eller genom praxis kan ge förvaltningsmyndigheterna rätt att agera självständigt utifrån mer eller mindre precisa direktiv från regeringens sida. Den grundlagsskyddade frihet för myndigheterna att bestämma själva enligt 11 kap 7 § regeringsformen syftar primärt till att garantera rättssäkerheten vid en förvaltningsmyndighets handläggning av ett konkret ärende som rör myndighetsutövning. Detta skall dock, enligt motiven i propositionen, inte tolkas som allmänt förbud för regeringen och dess ledamöter att uttala sig i frågor som rör förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområden. I motiven framhålls att i praktiska avgöranden om vad regeringen får, kan eller bör göra i förhållande till myndigheterna bör svårigheterna kunna bemästras i de olika situationerna. informella kontakter mellan regeringen eller företrädare för regerings- kansliet och tjänstemän hos myndigheterna är viktiga och nödvändiga inslag i regeringens relationer till myndigheterna. Regeringens styrning av myndigheterna sker genom bl a föreskrifter och andra skriftliga direktiv. Informella samråd mellan departement och myndigheter får givetvis förekomma men får ersätta den offentliga styrningen. I motiven till propositionen anförs att det enligt en strikt analys av regeringsformens regler inte föreligger något hinder att vid informella kontakter även avhandla vissa frågor inom ramen för myndighetsansvaret. Det kan röra sig om frågor om hur olika författningar om förmåner skall tolkas och tillämpas, eller vem som skall förordnas på en viss tjänst. Riksdagen och regeringen bör tydligare ange vad som man förväntar sig att myndigheterna skall åstadkomma i fråga om verksamhetens resultat. Detaljstyrning av myndigheterna bör minska. Det krävs här en utveckling av samspelet mellan regering och myndigheter. Från riksdagens och regeringens sida bör myndigheterna ges ökad frihet när det gäller att disponera de tilldelade resurserna och myndigheterna måste förse regeringen med långsiktigt underlag för riksdagens och regeringens ställningstagande. Detta underlag måste enligt propositionstexten hålla hög kvalitet. Konstitutionsutskottet tillstyrker i allt väsentligt propositionen. Vad beträffar de informella kontakterna framhåller utskottet vikten av att offentlighetsprincipen kan upprätthållas och att sådana kontakter bör vara mer inriktade på information än på styrning.
SOU 19931 183
Vad beträffar myndigheternas ledning konstaterar utskottet att flertalet förvaltningsmyndigheter har en lekmannastyrelse. Syftet är att säkerställa medborgerligt inflytande, behov av samordning med andra samhällsorgan och att tillföra sakkunskap utifrån. Förutom befogenheter för styrelserna att besluta om föreskrifter och anslagsframställningar kan regeringen tilldela styrelserna beslutsbefogenheter även i andra ärenden. Utskottet konstaterar att det råder en bred enighet om att lekmannainflytandet i myndigheternas ledning skall bevaras. Genom att lekmännen i viss utsträckning hämtas från riksdagen etableras enligt utskottet en värdefull kanal mellan denna och myndigheterna.
9.3.2 Generella styrnings- och samordningsinstrument
Den ideologiska styrningen, som närmare definierats i kapitel är svår att fånga. Den handlar i stor utsträckning om dialog och påverkan på sätt att tänka och handla. Handlingsstyrning manifesterar sig i regler och instruktioner, genom uppdrag och detaljerade arbetsbeskrivningar. Som redan diskuterats i kapitel 3 kan olika huvudtyper av styrinstrument innefattande de två principerna ovan grupperas enligt följande O regelstyrning O organisationsstyming 0 budgetstyrning mål- och resultatstyrning O särskilda beslut O personalutnämning O informella kontakter Regelstyrning har att göra med kriterier för en viss verksamhet. Regeringens instruktioner för myndigheterna är exempel på organisationsstyrning. Personalutnämning rör bl a frågor om styrelserna och cheferna för myndigheterna. Frågor relaterade till budgetprocessen tillsammans med måloch resultatstyrningen har i de tidigare avsnitten lyfts fram som centrala för styrningen och kräver en noggrannare genomlysning. Genomgången av det bilaterala biståndet i tidigare kapitel visar att myndigheterna relativt väl har anpassat verksamheten efter ändrade yttre förutsättningar. Det finns emellertid utrymme för förändringar och förbättringar, vilket fallstudierna Bilaga 3 och 4 visar. De pekar bl a på vikten av att styrningen under en förändringsfas i biståndet är mer precist målorienterat liksom behovet av handlingsstyrning och effektivare samordning mellan myndigheterna. Effektiva styrnings- och samordningsinstrument är viktigt för att också kunna svara mot utvecklingssamarbetets nya utmaningar och krav. Det rör inte minst det normativa arbetet i internationella organ och Europaintegrationen, konditionaliteten i biståndet där politiska och makroekonomiska bedömningar blir viktigare, likkrav på resultatredovisning. En ökad mångfald i biståndet till enskilda som länder kräver också mer av överblick och samordning. Organisationen av biståndet måste därför inrymma och i sig kunna hantera följande problemkomplex
184 SOU 19931
förbättrad samordning inom regeringskansliet tydlig rollfördelning mellan regeringskansliet och biståndsmyndighe- terna och mellan bistånds myndigheterna effektiv samordning mellan myndigheterna effektivare koppling till och integration inom fáltverksamheten resultatorientering i verksamheten. - Utredningens förslag rör följande huvudfrâgor organisationsstruktur, generella och specifika styrinstrument och till detta kopplade frågor som dialog och verksamhetsplanering.
9.3.3 Biståndsmyndigheterna
Fler biståndsmyndigheter har allt oftare kommit att arbeta i samma länder. Detta har i flertalet fall skett på uttryckliga direktiv från regering och riksdag. Antalet länder där flera svenska myndigheter har verksamhet har således snarare ökat än minskat. Beträffande arbetssätten konstaterar utredningen att de olika myndigheterna även här tycks ha närmat sig varandra. I enlighet med tänkandet i den sk rollutredningen skall SIDA flytta över mer av ansvar på mottagaren och verksamheten går mer i riktning mot olika former av institutions- och kontraktssamarbeten medan BITS har breddat sitt register framför allt inom det tekniska biståndet. Rollarbetet är, som tidigare nämnts, snarast ett förhållningssätt och är endast delvis genomfört. En annan viktig tendens i det bilaterala samarbetet genom SIDA är krisanpassningen av biståndet. Det bör noteras att SwedeCorp bereder och genomför sina insatser utan att föra direkta förhandlingar med staten i de olika mottagarländerna. Utredningen anser att det i den samlade biståndsorganisationen måste finnas kompetens att i samverkan med mottagarländerna kunna svara på olika typer av utvecklingsproblem. Det finns därmed två principiella huvudalternativ beträffande organisationen antingen att hantera olika typer av frågor inom en organisation eller skapa specialorgan. Den struktur som idag gäller för det svenska biståndet är en mellanform SIDA och delvis BITS kan svara på olika typer av behov medan SAREC och Swede- Corp är specialorgan. Med den ökade internationaliseringen följer ökad efterfrågan på erfarenheter och kunskap inom olika samhällsomrâden. Utvecklingen visar på sådana behov inom t ex författningsfrågor, rättssystem, fmansfrågor, miljöskydd mm. Mot bakgrund av svenska prioriteringar i utvecklingssamarbetet är det angeläget att biståndet kan svara mot dessa behov. Enligt utredningens uppfattning fungerar den arbetsfördelning som myndigheterna tilldelats och själva utvecklat bra så länge man arbetar i olika länder. Normalt fungerar det också bra när flera organisationer verkar i samma länder under förutsättning att myndigheterna inte arbetar inom samma områden. En arbetsdelning baserad på geografisk åtskillnad eller en fördelning mer ad-hoc där gränserna klargörs från fall till fall är
SOU 19931 185
möjlig. Som tidigare visats, och ytterligare bekräftas Öst-biståndet, som av finns ett växande antal områden där myndigheterna utnyttjar samma kompetens i det svenska samhället den samlade resursbasen. Ett brett utbud i biståndet förutsätter att den svenska resursbasen kan anpassas till krav som ställs i ett annat land, till andra politiska miljöer, förvaltningstradition, kultur- och språkområden etc. Internationaliseringen inom företag, organisationer, utbildning och myndigheter underlättar ett brett och långsiktigt engagemang i utvecklingssamarbetet. Ett anpassat utbud främjas av indikationer på den Förväntade efterfrågan i mottagarländerna. Företag och organisationer utvecklar sin egen kompetens eller samverkar med andra för att tillsammans få den kompetens som efterfrågas. Biståndsmyndigheterna kan ett lyhört genom arbetssätt fungera som mäklare mellan mottagarländema och svensk resursbas och därmed främja en sådan utveckling. Mottagarens behov och prioriteringar liksom erfarenheterna av tidigare samarbete är viktiga utgångspunkter i dialogen med mottagaren angående potentiella samarbetsområden. Enligt utredningens mening utgör den samlade svenska kompetensen en annan viktig utgångspunkt. Biståndet ställer höga krav på förändringskompetens inom myndigheter och departement. Det handlar om att kunna tillägna sig förmågan att ställa om, tänka i nya banor och ständigt kunna möta och hantera nya situationer. Detta gäller såväl personlig omställning som strukturella och organisatoriska förändringar. I sådana förändringsarbeten spelar ledarskapet stor roll för att inom de angivna ramarna skapa nya förutsättningar, få medarbetarna förändringsbenägna och frigöra och ta tillvara medarbetarnas kunskaper och erfarenheter. Kompetensfrågorna gäller också de enskilda myndigheterna var för sig, dvs hur man prioriterar verksamheten, möjligheter till kompetensutveckling, rekrytering mm. Det handlar också om den samlade kompetensen inom några viktiga utvecklingsområden. I situationer där man har knappa resurser kan det synas naturligt att koncentrera kompetensen på ett ställe. Det gäller framför allt inom följande områden O där det finns i huvudsak en gemensam resursbas i det svenska samhället, O där det finns en gemensam kunskapsmassa för beredning, uppföljning och utvärdering, O inom områden där samlinansiering med andra organ kan underlättas och O där arbetsformerna och stödets karaktär är lika. Utan att kunna göra en fullständig förteckning över alla potentiella områden där de olika myndigheterna överlappar eller kan överlappa - varandra kan följande exempel ges förvaltningsutveckling managementutbildning, stöd till finansiella institutioner, stats- och kommunal förvaltning mm, högre utbildning och forskning, infrastruktur, jordbruk, miljö. Till frågan om infrastruktur återkommer utredningen i kapitel 9.3.4. l länder som har en enda biståndsmyndighet måste denna typ av problem lösas inom myndighetens ram. Kompetensuppbyggnad kan under-
186 SOU 19931
lättas genom specialisering. Den svenska biståndsorganisationen har genom en organisatorisk uppdelning enligt arbetssätt och ämnesinriktning kunnat bygga upp viss kompetens inom denna ram. Utredningen anser dock att i situationer med en begränsad resursbas och med krympande anslag kan det finnas skäl att se över rationaliseringsmöjligheter utifrån bl a kompetensperspektivet. Det finns mycket som talar för att man i ett längre perspektiv kommer att behöva föra samman fler funktioner som idag finns utspridda på olika myndigheter och därmed få ett mer rationellt utnyttjande av speciell kompetens. Omvärldsforändringar ställer krav på anpassning biståndsorganisationen. Det är därför sannolikt att strukturen före av 90-talets slut kan behöva förändras. Utredningen vill framhålla vikten av att såväl regeringskansliet som myndigheterna själva aktivt arbetar med de olika samordningsinstrumenten. Styrning och samordning är som vi sett nära relaterade och delvis överlappande. Utredningens förslag i dessa frågor rör olika dimensioner i samordningsproblematiken; arbetssätt och specialisering, arbetsfördelning i enskilda länder, olika nivåer och former för samråd, administrativ rationalisering och resultatanalys. O En tydlig verksamhetsfördelning rent generellt enligt förhärskande arbetssätt innebär att myndigheterna grupperas mer direkt relaterat till typ av samarbetsland. Det medför att SIDA bör ha tyngdpunkten i sin verksamhet i de fattigaste länderna medan BITS har större förutsättningar att verka i mellaninkomstländer. Utredningen menar att denna tyngdpunktscentrering myndigheternas verksamhet, som existerar av idag och som redovisats i kapitel bör vidmakthållas så långt det är möjligt. SwedeCorp medverkar till att utveckla gynnsamma förutsättningar för näringsliv och företagande. Det bör enligt utredningens mening medföra en koncentration till fattiga länder som har goda förutsättningar för sådant samarbete. SAREC kan arbeta i alla länder men bör ha tyngdpunkt på fattiga länder. Det borde enligt utredningens mening vara viktigt att låta arbetssättet och ämnesproñlen i verksamheten tydligt återspeglas i kompetensutvecklingen inom myndigheterna. Nyrekrytering och lärande bör mer direkt ta sikte på det arbetssätt organisationen företräder och den typ av bistånd erbjuder. Utredningen vill särskilt betona vikten av som man beställarkompetens inom för myndigheterna centrala verksamhetsområden. O Utredningen noterar en strävan hos regering och riksdag att i vissa länder som har särskilda förutsättningar arbeta för en breddning av samarbetet med deltagande av flera biståndsmyndigheter. Regeringens och riksdagens uttalade intention är t ex att BITS verksamhet i större utsträckning bör breddas för att svara mot olika biståndsmål och att myndigheten bör kunna verka med det tekniska samarbetet i programländer där det finns goda förutsättningar för strategisk kunskapsöverföring från Sverige. För samordning kan man tänka sig klarlägganden för enskilda länder. Det kan framgå av budgetpropositionen genom speci-
SOU 19931 187
ficering av verksamhetens mål och förutsättningar, där myndigheternas arbetssätt och resurser i övrigt utgör restriktioner för vad som är rimligt och lämpligt att ge sig in på, eller klargöras genom landstrategierna se kap 9.4.2 som samordningsinstrument. O Utredningen föreslår ett mer systematiskt samråd mellan myndigheterna under ledning av statssekreteraren vid UDU. Ett sådant samråd bör ske minst varje halvår. I detta bör verkscheferna för alla myndigheter delta. En konstruktiv dialog förutsätter god förberedelse. O De allmänna förutsättningarna för samordning mellan myndigheterna skulle befrämjas om myndigheterna lärde sig mer om varandra. Det borde också ge ökade möjligheter att se hur organisationerna mer aktivt kan komplettera varandras insatser. En öppenhet för samrådsgrupper för vissa regioner och ämnesområden t ex miljö, infrastruktur, näringslivsfrämjande, förvaltning där handläggare från olika myndigheter kan diskutera gemensamma frågor, är sådana exempel. O Myndigheterna bör mer aktivt söka utnyttja de besparings- och rationaliseringsmöjligheter som står till buds inom det administrativa fältet, genom samverkan med andra myndigheter. Statskontoret har i sin undersökning Biståndets hus, 1992 14, berört områden som upphandling, resedaministration, juridiska frågor, utbildning lämpliga som samverkansområden. Större rabatter skulle kunna erhållas genom effektivare samverkan en samverkan som givetvis inte bör begränsas enbart till biståndsmyndighetema. Vissa juridiska frågor är av gemensam art och här borde ett samarbete kunna utvecklas. Likaså gäller detta utbildningsinsatser som är gemensamma för samtliga biståndsmyndigheters personal. O Tillkomsten av den nya kommittén för utvärdering och analys effektiav viteten inom biståndsområdet skapar tillfällen att knyta breda referensgrupper till utredningar om väsentliga policyfrågor. Deltagandet i dessa är viktigt för såväl samordning som lärande.
9.3.4 Infrastruktur
Regeringen har i proposition l99l92l0O framhållit infrastrukturens betydelse för utvecklingen. SIDA har i sin anslagsframställning för budgetåret 199394 särskilt lyft fram infrastrukturen som ett prioriterat område. Biståndet till infrastruktur är ett fält där samverkan mellan biståndsmyndigheterna har stor betydelse. BITS verksamhet är till sin huvuddel inriktad på infrastruktur, som också för 20-25 % SIDAs landsvarar av ramsrelaterade utbetalningar. Behovet av forskning om sambandet mellan infrastruktur och olika utvecklingsmål är stort. SAREC lämnar visst stöd till energi- och transportforskning. Med ökad privatisering av infrastrukturtjänster såväl i Sverige i u-länder och Östeuropa bör SwedeCorp få som större möjligheter att medverka i joint-ventures med serviceföretag i mottagarländerna. Stödet till infrastruktur inriktas i ökad utsträckning mot rehabilitering
188 SOU 19931
och underhåll befintliga investeringar samt till produktionen av tjänster, av kostnadseffektiv och konsumentanpassad. Miljöaspekter som skall vara blir betydelsefulla liksom att infrastrukturen skall utgöra ett viktigt mer instrument i bekämpningen fattigdomen. De multilaterala utvecklingsav bankerna, med Världsbanken i spetsen, förväntas liksom hittills leda samordningen biståndsgivarna. De svenska biståndsmyndigheterna har av alla ett nära samarbete med bankerna och flertalet stora satsningar inom infrastrukturen görs i samarbete med dessa. De svenska biståndsmyndigheterna utnyttjar huvudsakligen den svenska resursbasen för sina insatser inom infrastrukturen. Kontakterna inriktas främst på några större industri- och byggnadsföretag med internationell verksamhet jämte myndigheter, organisationer, konsultföretag och universitet och högskolor. Det bör påpekas att mindre och medelstora företag ofta uppträder underleverantörer vid stora projekt. som Inriktningen infrastmkturstödet mot institutionella förbättringar omav fattar också finansiella aspekter, som blir särskilt viktiga vid marknadsanpassning och privatisering av tjänsterna. Som föredraganden i proposition l9909ll0O konstaterar är förmågan att anpassa det tekniska kunnandet från ett fackområde till krav som ställs i ett annat land, en annan kultur och i utvecklingssituation en knapp resurs. Ofta behövs då en en annan förmedlande länk i den form som de statliga Swed-bolagen liksom andra konsultföretag utgör. Utredningen konstaterar också att satsningar på infrastruktur god svensk resursbas inom det finansiella området på kräver en såväl företagsnivå och institutionsnivå som makroekonomisk nivå. Frågan hur den svenska resursbasen på detta område skall göras tillgänglig för om mottagarländerna bör bli föremål för översyn. Utredningen har genomfört ett betydande antal intervjuer med representanter för svenska företag och banker se kap 5. Företagen bedömer alla att de kan expandera sin verksamhet, förutsatt att biståndsmyndigheterna vidgar sin kompetens att upphandla, styra och utvärdera tjänster från resursbasen och erbjuder möjligheter till långsiktigt engagemang i samverkan med mottagarländerna. Såväl SIDA BITS har lång erfarenhet av bistånd på infrastruktursom har över tiden utvecklat sin kapacitet i nära kontakt med området och andra biståndsgivare. Enligt utredningens mening behöver dock åtgärder vidtas för att stärka biståndsmyndigheternas kapacitet att hantera infrastrukturstödet. För SIDAs del kan det innebära förstärkt kompetens i fråga upphandling, styrning och utvärdering av insatser inom projektom ledning, marknadsanalys, finansiering investeringar, underhåll och av drift, reglerings- och kontrollfrågor mm. Rollen som förmedlare av kunnande till mottagarländernas institutioner kräver kompetens på hög egna nivå för förhandlingar med deras ledning. Detta kräver också prioriteringar i löne- och anställningspolitik som gör det möjligt att rekrytera och behålla lämplig personal för dessa uppgifter. Utredningen förutsätter att de förfogande för kompetensutveckling också medel som ställts till SIDAs kommer infrastrukturområdet till del.
SOU 19931 189
BITS förstärker i dagsläget sin personal, främst för handläggning av u-krediterna. BITS arbetssätt kräver god kompetens vad beträffar finansiering och projekthantering samt erfarenhet av utvecklingssamarbete. Kännedom om de multilaterala utvecklingsbankernas funktionssätt blir allt viktigare. Förmågan att tillsammans med mottagarlandet bedöma den svenska resursbasens konkurrenskraft måste tillmätas stor betydelse i de undantagsfall där internationell anbudsupphandling inte tillämpas. Även SAREC och SwedeCorp kan behöva förstärka sin kapacitet att göra insatser för infrastrukturen. För SwedeCorps del kan det bli anledning att vidga kompetensen på området för start och drift av tjänsteföretag, inklusive deras bemanning, finansiering etc, samt att närmare studera problem i samband med avreglering, privatisering och effektivisering av sådana företag. I de fall där flera svenska biståndsmyndigheter är verksamma i samma mottagarland, i enlighet med regeringens och riksdagens direktiv, är det som utredningen framhållit viktigt att klara skiljelinjer dras upp. I vissa fall kan dock myndigheterna ge varandra verksamt stöd att utföra uppdrag inom utvecklingssamarbetet. SIDA ser gärna att BITS kapacitet på utbildningsområdet, framför allt vad beträffar kursverksamhet, kan engageras för sektorprogram som erhåller SIDA-stöd. SAREC och SIDA kan ge varandra stöd inom forskning och utbildning och har överenskommit om en arbetsfördelning på den högre utbildningens område. SwedeCorp och BITS har nyligen preciserat sin arbetsfördelning när det gäller stöd till utvecklingsbanker. SwedeCorp och SIDA behöver hålla varandra informerade i länder där den förra myndigheten är engagerad i enskilda företag och den senare samverkar med övervakande myndigheter. Utredningen anser att det är väsentligt att undvika en uppbyggnad av specifik sektorteknisk kompetens för energi, tele, vägar etc i flera - biståndsmyndigheter och förordar därför att den kapacitet som SIDA har på dessa områden i möjligaste mån görs tillgänglig för de övriga myndigheterna. BITS skall enligt gällande förordning för u-krediter, om särskilda skäl föreligger, bereda SIDA tillfälle att yttra sig över ansökningar om u-krediter till programländerna för svenskt bistånd och medverka vid uppföljning och utvärdering av u-kreditfinansierade projekt i dessa länder. I kap 5 har utredningen närmare redogjort för de fall då flera biståndsmyndigheter vanligen BITS och SIDA har anledning att samverka - kring stora projekt i mottagarländerna. Det kan gälla ett kraftverk för vilket en u-kredit beviljats, men där landets finansiella bärkraft motiverar visst gåvobistånd för projektet eller sektorn, särskilt om det är fråga om att genomföra institutionella reformer, omfattande och långvarig utbildning etc. Ansvaret för proj ektberedningen fördelas mellan berörda myndigheter efter inbördes överenskommelser. Vid ett tillfälle har en samrådsgrupp bildats för samordning av regeringsförhandlingarna kring ett större projekt, med deltagande av såväl departement som berörda myndigheter. Beredningen av projektet skedde i nära samverkan mellan berörda myndigheter inom ramen för en särskild samrådsprojektgrupp.
190 SOU 19931
Utredningen förordar att projektgrupper av detta slag i fortsättningen blir ett naturligt inslag i arbetet att samordna myndigheternas och företagens befattning med stora projekt som engagerar flera av dem. Ofta Förekommer eller flera biståndsgivare utanför Sverige med vilka också en samordning behöver ske på ett organiserat sätt. Uppgiften att leda en sådan projektgrupp kan fördelas mellan berörda myndigheter efter överenskommelse. Hittillsvarande erfarenheter visar att ansvarsfördelningen styrs ganska naturligt allt efter graden av respektive myndighets inblick, förutsättningar och förväntat engagemang i projektet. Departementet bör hållas löpande informerad arbetet samt vid behov kunna biträda i förhandom lingsskedet. De i deltagande myndigheterna förutses genomföra gruppen sina uppgifter med tillgängliga resurser och enligt sina ordinarie beslutsrutiner. För stora och komplexa projekt där finansieringen även omfattar privata kapitalkällor, speciellt om privat riskkapital erfordras, kan särskild finansiell och avtalsjuridisk kompetens behöva upphandlas och knytas till projektgruppen. Utvärderingar av sådana projekt bör särskilt beakta den roll som sådana projektgrupper har spelat. Som framgår av kap 5 prövas för närvarande tillämpningen av consensus-överenskommelsens regler om bundna u-krediter genom konsultationer i ett antal konkreta fall, främst för att se om de projekt för vilka mjuka krediter erbjudits skulle kunna vara ekonomiskt självbärande vid marknadsmässig finansiering. Den hittillsvarande prövningen visar att vissa infrastrukturprojekt kommer att kunna finansieras med mjuka krediter, medan andra inte kommer att kunna göra det. Tillsvidare kan det vara skäl att utgå från att kreditgivningen bl a till energi- och teleprojekt kommer att försvåras men inte omöjliggöras. BITS-krediterna bör kunna fortsätta att vara ett viktigt instrument inom utvecklingssamarbetet. De är emellertid systemets konstruktion i huvudsak lämpade för kreditgenom värdiga länder. Infrastrukturbistånd på mjuka kreditvillkor kan även vara berättigat till mindre kreditvärdiga länder. Anslagsfinansierade biståndskrediter skulle i sådana situationer kunna vara ett komplement till ukrediterna och det gåvobiståndet. Utredningen anser att denna fråga rena bör göras till föremål för översyn, där för- och nackdelar med ett sådant system analyseras.
5 Styrelserepresen ration
I kapitel 3.3.4 har lämnats en redogörelse för sammansättningen av biståndsmyndighetemas styrelser. Utredningen hänvisar till den pågående översynen rörande Förvaltningsmyndigheternas ledningsformer mm Dir 199210 och i övrigt till den tidigare redovisningen rörande de konstitutionella frågorna kap 9.3.1. Riksdagen har angivit riktlinjer för myndigheternas ledning KU 19868729. Utredningen vill emellertid här kommentera frågor styrelsernas ansvar och uppgifter samt om regeringsom kansliets representation och parlamentarisk representation i biståndsmyndigheternas styrelser.
SOU 19931 191
Beträffande ansvar och uppgifter noterar utredningen att enligt de instruktioner som för närvarande gäller för biståndsmyndigheterna har SI- DAs styrelse beslutanderätt enligt vad som anges i l3§ verksförordningen. För BITS, SAREC och SwedeCorp har styrelserna beslutanderätt utöver detta också i vissa andra frågor som rör verksamhetens inriktning och omfattning i olika samarbetsländer, större insatser m. m. Regeringskansliet finns representerat i styrelserna för BITS, SAREC och SwedeCorp men i SIDAs styrelse. Den numerärt sett starka representationen i BITS styrelse kan ha sin förklaring i syftet med BITS bildande. 1 utredningen Effektivare biståndsadministration Ds UD 19841 konstateras att sammansättningen av BITS styrelse ger regeringen ett stort inflytande över besluten. Det finns, konstaterar utredningen, givetvis skäl för nära kontakter mellan BITS och departementen, men det vore enligt utredningens mening lämpligt att BITS gavs en gentemot departementen och regeringen mer självständig ställning. Denna utredning vill gärna ansluta sig till vad som sagts i frågan i Ds UD 19841 och föreslår att antalet representanter för regeringskansliet i BITS styrelse minskas. Under hand har utredningen erfarit att en förändring i angiven riktning övervägs. Vad beträffar det parlamentariska inslaget i biståndsmyndigheternas styrelser återfinns riksdagsledamöter i samtliga av dessa. I Ds UD 19841 konstateras att SIDAs styrelse alltsedan SIDAs inrättande haft ett starkt inslag av parlamentariker av vilka flera också varit ledamöter av utrikesutskottet. Utredningen konstaterade vidare att en följd av detta har blivit en förhållandevis stark politisering av styrelsearbetet där majoriteter och minoriteter grupperas på samma sätt som i riksdagen. Debatten och arbetet i styrelsen blir därmed en återspegling av debatten i riksdagen och reservationsrätten utnyttjas flitigt, främst i vad avser anslagsframställan. Utredningen ansåg att ett alternativ till den nuvarande ordningen skulle vara en begränsning av antalet politiker och representanter för olika intresseorganisationer och att i stället utse fler personer utan särskild intresseförankring och med särskild kunskap inom biståndsområdet. Frågan tas också upp av riksdagsrevisorerna i rapport 1990916. Rent generellt anser revisorerna att parlamentarisk representation i verksstyrelser är av värde för verksamheten. Den politiska dominansen i SIDAs styrelse kan dock, enligt vad revisorerna kommit fram till, ha bidragit till att föra upp diskussionerna på en övergripande biståndspolitisk nivå till men för styrelsens huvudsakliga uppgift att pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten. Revisorerna ansåg att frågan om den parlamentariska representationen i statliga myndigheters styrelser borde utredas närmare. Frågan blev föremål för diskussion i utrikesutskottet, som dock inte var berett att vidta förändringar. Liksom riksdagsrevisorerna anser denna utredning generellt att parlamentarisk representation i verksstyrelser är av värde för verksamheten. En sådan representation kan bidra till ökad förankring av biståndet i vårt
192 SOU 19931
samhälle. Utredningen har emellertid velat lyfta fram frågan med hänsyn till den uppenbara risk för lojalitetskonflikter som kan uppstå om en riksdagsledamot är medlem i en styrelse för en biståndsmyndighet och tillika ledamot av utrikesutskottet. I styrelsen beslutar riksdagsledamöter om anslagsframställning som efter regeringens beredning underställs riksdagens prövning och godkännande. Deras uttalanden i styrelsen kan tas till intäkt för åtaganden som det sedan kan vara svårt att leva upp till.
9.3.6 Avdelningen för internationellt utvecklingssamarbete
Proposition 1970 44 låg till grund för bildandet av utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete, u-avdelningen. Syftet var att skapa en sammanhållen depanementsorganisation under enhetlig ledning. Organisationens uppbyggnad skulle också avspegla den helhetssyn på utvecklingsbiståndet som kommer till uttryck i strävan att låta olika biståndsformer nära samverka, samt svara för utformningen av den svenska biståndspolitiken. Frågor rörande finansiellt bistånd överfördes från finansdepartementet och arbetsuppgifter av departemental natur som tilldelats SIDA fördes till u-avdelningen. U-avdelningen, spelar många olika roller i biståndet och arbetet fördelas på olika sätt. Länder, verksamheter, organisationer är huvudfrågor som avdelningen skall hantera. Den fördelning som fastlagts i Utrikesdepartementets föreskrifter UF läggs efter ett något annorlunda snitt på internationella organisationervissa verksamhetsområden U1, länder vissa verksamhetsområden U2 och budget-planeringvissa verksamhetsområden U3. För några verksamhetsområden råder klara överlappningar, t ex skuldfrågor, miljö, katastrofärenden. Den i proposition 1970, nr 44 angivna strukturen omfattade tre sakområden ett för multilateralt utvecklingssamarbete, ett för bilateralt utvecklingssamarbete och ett för långsiktig planering av den svenska biståndsverksamheten och budgetfrågor m.m. Gällande arbetsfördelning följer i stort indelningen av anslag i biståndsbudgeten. Det kan ifrågasättas om den är den mest rationella sett ur ett kompetensperspektiv. Det krävs kompetens på många olika områden såsom det multilaterala systemet, FN, Världsbanken mm. Det krävs ingående kunskap om ländernas politiska, ekonomiska och sociala förhållanden, särskilt i ljuset av förändrade förutsättningar för biståndet. Det krävs kunskap om biståndsmyndigheterna. Inte minst krävs kompetens att kunna hantera budgetprocessens olika delar och vissa delar av det regelsystem som följer av beredning av regeringsbeslut mm. Ett långsiktigt bistånd med ökad bredd i utbudet förutsätter tillgång till expertis. En stor del finns i det internationella och det svenska nätverket. Det gäller därför att kontinuerligt bygga upp och stärka denna kompetens. Men det kräver också en kompetens inom regeringskansliet. En närmare koppling mellan hemmaverksamheten och fältet gör att man kan utnyttja tillgängliga resurser mer effektivt. Ett inträde i EG kommer att kräva delvis
SOU 19931 193
ny kompetens. Det räcker inte med att utveckla EG-specialister om man aktivt vill driva frågor förhållningssätt i relationer med de fattiga om länderna. Det måste ingå som en integrerad del i avdelningens utveckling av sin verksamhet, organisation och arbetsformer. För att bygga upp och behålla kompetens krävs bl kontinuitet i a personalbesättning. Utredningen konstaterar att nuvarande arbetssituation försvårar kontinuitet och därmed också kompetensuppbyggnad. Ur administrativ synpunkt kan vissa rationaliseringar göras. Att sträva efter färre antal regeringsbeslut de beslut som fattas bör i första hand röra mål, ramar, policy, delegera till myndigheter och ambassader, tydlighet i koordineringsansvaret mellan avdelningarna, ökad selektivitet i resandet då ambassader bör kunna ta ett mer aktivt ansvar i det operativa arbetet, försöka minska det löpande inflödet av olika ärenden är frågor bör som analyseras närmare. Några av dessa berörs i denna utredning. Utredningen vill också peka på nödvändigheten ett effektivare tillvaav ratagande av kapacitet och kompetens hos assistenter och olika grupper av hemvändande personal. Den nya mål- och resultatstyrningen i statsförvaltningen och i biståndet leder till frågor om hur på ett professionellt sätt skall kunna bli god man en beställare av olika typer av information och uppdrag. I detta ingår också att kunna bedöma och värdera resultaten i relation till biståndspolitiska mål samt att ha sådan kunskap om utvecklingen i mottagarländerna att det blir meningsfullt att diskutera biståndets förutsättningar och roll i utvecklingen. Enligt utredningens mening bör nuvarande basstruktur inom uavdelningen med verksamhet fördelad efter multilateralt samarbete, länder, planering och budgetfrågor kompletteras med mer systematisk uppbyggnad av ämneskompetens inom vissa nyckelområden i samband med personalbyten. Sådana specialister skulle stå till hela avdelningens förfogande men placeras vid den enhet som har störst efterfrågan inom det området. Tvärgrupper eller ternagrupper med deltagare från olika - enheter skulle kunna byggas upp kring sådan kompetens. Det skulle en främja såväl koordinering som lärandet inom avdelningen. Det innebär inte nödvändigtvis mer personal men väl systematisk kompetensen mer uppbyggnad. Utifrån detta synsätt skulle tvärgrupper för såväl regioner som temasakområden kunna utvidgas till att vid behov omfatta också andra avdelningar inom departementet. Den översiktliga analysen av regeringsbeslut kapitel 4 visar på snabb en ökning av antalet beslut för projekt och landsamarbeten. Detta indikerar också att regeringen ägnar mycket tid åt frågor egentligen borde som vara delegerade till myndigheterna. Arbetet i departementet har enligt utredningens uppfattning alltför mycket omfattat detaljbeslut, detaljregler och exakta summor istället för ramar, riktlinjer och mål. Departementet behöver utveckla mer av sammanhang och överblick för att ha god kvalitet i besluten. Ett viktigt problemområde gäller det samlade biståndet till enskilda
7 13-0034
194 SOU 19931
länder se vidare kapitel 9.4.2. För att regeringen skall kunna komma in tidigare i planeringsprocessen och kunna ta ansvar för utformning av policy och för helheten i relationerna med mottagarlandet krävs viss planeringskapacitet. Denna kapacitet bör ligga så nära den operativa möjligt i första hand hos de enskilda handläggarna. verksamheten som - Den ansvariga enheten U2 bör i samråd med myndigheter och ambassader utarbeta plan över de länder med vilka man bör ha ett fördjupat en samråd och överläggningar. Utredningen föreslår att en intern arbetsgrupp får i uppgift att närmare studera alternativ och analysera förslag till förändringar i enlighet med riktlinjerna ovan.
9.3.7 Fältadministrationen
I kapitel 6 förs utförlig diskussion biståndets fáltadministration en mer om med utgångspunkt från riksdagens beslut 1973 om integrerade ambassader. Helhetssyn i samarbetet ställer ökade krav på samordning så att Sveriges samlade relationer representeras på ett enhetligt och tydligt sätt. Enhetlighet är avgörande såväl i relationerna med mottagarlandet som i analysen utvecklingen och rapporteringen till huvudmännen centralt. Den nya av budgetprocessen med fördjupade anslagsframställningar och styrning efter resultat ställer ökade krav på gedigen kunskap och insikt på departementsnivå skeendet i programländerna. Samordnad analys och rapportering om innebär rationaliseringsvinster. Stora vinster kan också uppnås genom att tillämpa ett enhetligt administrativt system. Fullföljandet av rekommendationerna i SIDAs rollutredning utgör på sikt en besparingskälla. Givet de förutsättningar och de krav hos såväl givare mottagare som diskusom i kap föreslår utredningen, efter att ha övervägt olika alternativa terats integrerade ambassader. lösningar, en modell med Utredningen har följande principñrslag O Grundstrukturen bör enchefs-myndighet, vilket innebär en chef, i vara normalfallet ambassadör, tillika är biståndschef. Direkt undersom ställd denne är i förekommande fall ambassadrådet för biståndsfrågor normalt också är ställföreträdande chef. Handläggningen av verksom samheten bör sektionsvis uppdelas på tre huvudsektioner en administrativ, politiskekonomisk samt en biståndsprogramsektion. en O Ett gemensamt administrativt systern bör tillämpas. Det system som införs bör ha sin bas hos den största användaren. Det kan sedan finnas varianter detta. Det viktiga är att systemet blir ändamålsenligt och av bildar samlat rationellt system med enhetlig handläggning. ett En integrering enligt förslaget innebär att vissa aspekter måste beredas vidare. Den pågående verksamheten måste förändras på vissa centrala områden. Utredningen föreslår därvid följande O Samråd mellan UD och myndigheterna rörande fáltfrågorna blir vikti- Verksamhetsplanering, tillsättande av chefer, hantering av evengare. tuella oklarheter i instruktionsgivning är viktiga samrådsfrågor. En
SOU 19931 195
integration kräver också uppmärksamhet på utbildningsinsatser för att höja kompetensen inom centrala verksamhetsområden för den utsända personalen O Chefsrekryteringen måste enligt utredningen vidgas till att omfatta även biståndsmyndigheterna. SIDA och andra myndigheter har stor som verksamhet i det aktuella landet bör i rekryteringsskedet ges möjlighet att pröva biståndskompetensen hos tänkbara kandidater. Beslut fattas i vanlig ordning av regeringen, varvid stor hänsyn måste tas till biståndsmyndigheternas synpunkter och önskemål. Biträdande chef utses i normalfallet av SIDA som då också har arbetsgivaransvar, dvs ansvar som idag gäller beträffande biståndskontorschef. Vid rekrytering måste hänsyn också tas till UDs önskemål. Rekryteringsgång och personalansvar för de integrerade ambassaderna bör fastläggas i ett avtal mellan UD och biståndsmyndigheterna. O I kapitel tabell 6.2 ges förslag till fördelning delar det administav av rativa systemet efter huvudman. SIDAs administrativa systern bör utgöra basen i systemet. Säkerhetsfrågorna föreslås koncentreras till UD. Arkivsystemet bör enligt norsk modell kunna integreras. Här behövs dock en fördjupad analys. Utredningens förslag är att arkivkunnig personal vid UD och SIDA fâri uppgift att ta fram ett mer samordnat och i långa stycken integrerat arkivsystem för fältadministrationen. O Verksamhets- och resursansvar bör enligt utredningens mening utgå från dagens situation. Chefen för myndigheten har det övergripande ansvaret för den delegerade verksamheten och resursallokeringen. Den av utredningen föreslagna integrationen medför ingen förändring av rådande verksamhetsansvar. Redan etablerad instruktionsrätt från myndigheter till ambassad bibehålls. I den mån regeringen önskar ge instruktion i någon fråga där beslutanderätten delegerats bör instruktionen lämnas via vederbörande biståndsmyndighet. Verksamhetens inriktning och resurskrav specificeras i anslagsframställning eller i andra dokument. De föreslagna landstrategierna liksom budgetpropositionens och riksdagens prioriteringar blir viktiga utgångspunkter för verksamhetsplanerna. Beslut rörande resursallokering fattas liksom idag av vederbörande organisation. O Genomförandet av en integrerad fáltadministration bör ske i takt med personalbyten på de centrala funktionerna. Utredningen vill betona vikten av att utgå från det som finns idag. En successiv förändring innebär också förändrad personalsammansättning. Krav på kunskaper om det svenska biståndet är viktigt för alla som rekryteras till fälttjänst. Utredningen kan tänka sig en treårig övergångsfas när byten successivt bör kunna ske. Där man bedömer att integration är möjlig med existerande personaluppsättning bör ett genomförande kunna påbörjas relativt omgående. O Utredningens förslag bör närmare preciseras, gällande instruktioner ses över och mer detaljerade riktlinjer utarbetas. Detta arbete bör kunna bedrivas i den redan existerande samrådsgruppen mellan UD och SIDA
196 SOU 19931
samrådsforum, vilket bör utvidgas till att också omfatta de andra biståndsmyndigheterna. De rationaliseringsvinster som kan åstadkommas vid en ambassad geatt införa ett gemensamt administrationssystem har i en särskild nom studie visat sig motsvara 1,3 årsutsända för allmänna avdelningen, förutsatt att SIDAs administrativa system används. En effektivare integration av det övergripande analys- och rapporteringsarbetet vid integrering skulle ytterligare besparingar. En fullt genomförd integration skulle kunna ge medföra minskning med till två utsända vid en medelstor ambassad. en en Totalt skulle det möjliggöra besparingar på upp emot 20 milj kr per år.
9.3.8 Verksamhetsplanering
Budgetpropositionen och riksdagens beslut utgör tillsammans med landstrategierna kap 9.4.2 de instrument som klargör vad Sverige vill åstadkomma med biståndet till ett visst land. De skall fastlägga mål och ramar för verksamheten. De blir därmed ett viktigt prioriteringsinstrument och därmed en naturlig grund för verksamhetsplaneringen. Beträffande verksamhetsplaneringen vid integrerade ambassader föreslår utredningen O att planernas nuvarande struktur ses över och kompletteras. Ett dokument utarbetas vid de integrerade ambassaderna. SIDAs myndighetsspecifika verksamhet redovisas för sig. Verksamhetsplanens två delar underställs respektive huvudman, dvs i likhet med situationen idag då två verksamhetsplaner upprättas. Tidpunkten för inlämnandet bör samordnas. Samrådsgruppen UD-SIDA rörande personalfrågor bör också, med för ändamålet anpassad sammansättning, kunna tjäna som forum för informellt samråd beträffande ambassadernas verksamhetsplaner. Beträffande utrikesförvaltningen, till vilket följande resonemang begrängäller såväl ambassadernas sas, finns utrymme för förbättringar då det förslag till prioriteringar som departementets respons på de insända pla- Den största svårigheten härvidlag frånsett mängden av planer nerna. som departementet har att hantera hänför sig till samordningen av de olika avdelningarnas önskemål om verksamhetens inriktning vid en enskild utlandsmyndighet. Kraven på helhetssyn kräver kvalificerad bevakning och analys på fältet. Det rör frågor om utvecklingen i länderna och den utvecklingspolitik som förs där, samordningen de svenska relationerna med enskilda länder av liksom att kunna främja samordning med andra givare, en aktiv bevakning FNs och VärldsbankensIMFs verksamhet för att kunna driva olika av frågor effektivt i de internationella organisationerna. Detta synsätt förstärker än mer behovet av en väl samordnad verksamhetsplanering. Utredningen har ovan pekat på problemet att inom UD samordna departementets respons på insända verksamhetsplaner. Flera tidigare ut-
SOU 19931 197
redningar har antytt att införandet av ett s.k. desksystem skulle kunna utgöra en god grund för den önskvärda förbättringen av samordningen. Dessa tankar har emellertid inte vunnit gehör. Denna utredning anser att denna fråga bör analyseras i ett vidare perspektiv, men konstaterar att sådana Förändringar utgör en förutsättning för att lösa de samordningsbehov som här redovisats gentemot biståndsmottagande länder. Mot bakgrund av behovet av en helhetssyn och därmed förknippade behov av en samsyn och samordning på hemmaplan föreslår utredningen att den bilaterala enheten vid u-avdelningen U2 O tilldelas primärt ansvar att inom UD biträda administrativa avdelningen med samordning av svenska intressen vid upprättandet av den UD-specifika delen av verksamhetsplanen för respektive ambassad i länder där biståndet utgör det viktigaste inslaget i samarbetet. Fältrepresentationen har möjlighet att vända sig till den samordnande enheten i frågor som rör UDs verksamhet. Handläggningen av ärenden bör dock fördelas mellan UDs avdelningar enligt nuvarande arbetsdelning. O i nära samråd med berörd ambassad och berörda avdelningar i departementet ges ansvar att information om läget i berört land och svensk verksamhet i landet upprättas och ajourförs. Ett sådant material kommer väl till pass inte bara i samband med arbetet på verksamhetsplanerna utan också vid exempelvis besök i mottagarland av representanter för regering och riksdag och vid högnivåbesök från mottagarländerna. Utredningen noterar att diskussioner redan förs inom departementet om arbetsfördelning för upprättandet av sådana faktadokument. Ett sådant systern förutsätter mer av informellt samråd med handläggare som vid andra avdelningar inom UD arbetar med motsvarande 1änderregioner, något som också har påbörjats i viss omfattning. Ansvaret för att sammankalla till sådana möten har primärt fördelat enligt följande UDH för Asien och Latinamerika, UDU för Afrika, UDPol för Mellanöstern. Enligt utredningens mening bör dessa former av samråd utvecklas vidare för olika regioner med kvartalsvisa eller tätare avstämningar av utvecklingen och olika policy-frågor.
9.4 Regeringens styrning av biståndet
9.4.1 Principer rörande styrning och samordning
Mot bakgrund av konstitutionella och andra förutsättningar utredanser ningen att följande principer bör vägledande vad beträffar besluts- och vara samordningsrelationer mellan regering och myndigheter O Verksamhet och ärenden som normalt kan betraktas som myndighetsärenden och som har delegerats till myndighet bör beredas och beslutas av myndigheten. Utredningen har genomfört en studie av antalet regerings-
198 SOU 19931
beslut på biståndsområdet de senaste åren kap 3.3.5. Denna visar på en ökning av beslut rörande landprogram med 165% från 198889 till 199192 och att en betydande del avser november och juni månad. Utvecklingen pekar på behovet av ökad delegering liksom bättre spridning över året av regeringsärenden. O Beslut rörande verksamheter av policykaraktär och av en sådan natur att de rimligtvis inte kan följas upp ifråga om teknisk utvärdering utan där besluten snarare grundar sig på politisk bedömning av ett lands allmänna utvecklingspolitik, bör i likhet med idag normalt fattas av regeringen. Beredning och uppföljning bör dock skötas av myndigheterna. O Existerande styrinstrument, med föreslagna förändringar, bör användas i så stor utsträckning som möjligt. Förslagen i det Följande innebär.att O Budgetprocessen utnyttjas som det centrala styrnings- och samordningsinstrumentet se även 9.2 riksdagens styrning O Budgetpropositionen ges en klarare struktur och Förslagen till riksdagen en tydligare utformning kap 9.2 O Regleringsbrevet grundas på regeringens förslag och riksdagens som beslut rörande biståndet ges ökad vikt som styrinstrument 0 Mer permanenta regler för olika verksamheter beslutas i särskild s k handläggningsordning O Ökad delegering sker till myndigheterna rörande beslut i enskilda insatser O Ökad vikt läggs vid resultatredovisning O Antalet landgenomgångar med regeringsbeslut minskar vart tredje år jämfört med vartannat år idag och kan också spridas över året på ett bättre sätt än idag. O Verksamhetsplanerna blir ett tydligare prioriteringsinstrument
Budgetprocessen Budgetpropositionen utgör ett viktigt instrument inte minst för en ideologisk styrning. Särskilt de inledande textavsnitten i budgetpropositionen ger regeringens syn på utvecklingen, prioriteringar i verksamheten mm. Dessa kan vara av intresse för enskilda organisationer och en biståndsengagerad allmänhet. Budgetpropositionen skulle enligt utredningens mening kunna göras tillgänglig för en vidare krets genom att också ges ut i en mer populär version. Mål- och resultatstyrningen i budgetprocessen SFS 1991 1029 innebär att departementet måste inrikta sig på de övergripande målen och kravställandet. Resultatstyrningen skall bygga på de övergripande mål som statsmakterna efter politiska beslut satt upp för verksamheten. Därför är det viktigt att de resultatmål och resultatkrav som ställs är uppföljningsbara. Departementet skall inte ägna sig detaljstyrning. Myndigheterna ges ökad frihet att enligt sina olika arbetssätt finna effektiva lösningar på
SOU 19931 199
problem i arbetet med att uppnå målen. En resultatinriktad styrning reser framför allt frågan vad som behöver styras och mot vilka mål. De myndighetsspeciñka direktiven anger inriktning och förutsättningar inför myndigheternas arbete med den fördjupade anslagsframställningen. Utformandet av dessa direktiv kräver att regeringen i dialog med myndigheten beställer vad man vill ut av anslagsframställningen. Att kunna beställa och analysera relevant information är därmed en viktig förutsättning for styrning. Det formella styrinstrumentet kopplat till budgetprocessen är regleringsbrevet. Detta har hittills till övervägande del använts för budgetraatt ange mar. Det senaste året har regleringsbrevet fått en något annan utformning som mer återspeglar ett styrinstrument. Regleringsbrevet utgör de ett av viktigaste styrinstrumenten regeringen har gentemot myndigheterna. Utredningen anser att regleringsbrevet som styrinstrument bör utvecklas vidare och i ökad utsträckning ersätta enskilda regeringsbeslut som hårt belastar departementets resurser. Till detta måste också kopplas frågor om kompetens, dvs departementets praktiska möjligheter att utforma direktiv och krav i rnål- och resultatstyrningens anda. Utredningen lämnar följande specifika förslag rörande regleringsbrevet O Departementet bör se över möjligheten att rensa regleringsbreven på sådana bestämmelser som är av regelkaraktär och som inte behöver förändras från år till år och därför kan läggas till regelsamling, sk en en handläggningsordning se nedan. O Riksdagen anvisar anslagen och därför bör dessa renodlas varvid myndigheterna likställs, dvs SAREC, BITS och SwedeCorp erhåller egna anslag. O Innehållet i regleringsbrevet kan struktureras så att besluten volyom mer framgår klarare. I vissa fall regleras idag småposter i detalj medan större volymer inte styrs i någon nämnvärd utsträckning. O Successivt bör vissa regeringsbeslut, t ex miljö, särskilda program inom C2-anslaget, ersättas med direkta bestämmelser i regleringsbrevet med angivande av inriktning och uppdrag till myndigheten i regleringsbrevet med krav på uppföljning och rapportering. O Beloppsbegränsningama för myndigheternas beslut rörande olika insatser bör därmed utgå. Beslutsfrågor som rör katastrofbiståndet kan dock kräva särbehandling och reglerna bör därmed närmare specificeras i regleringsbrevet. O Stöd till demokrati landspecifika verksamheter av långsiktig karaktär under anslagsposten föreslås överföras till basprogrammen enligt kapitel 9.4.2 vilket innebär att anslagsposten bör avsevärt minska i volym och betalningsbalansstöd avser normalt samarbete där politiska bedömningar är viktiga och där beslut bör tas av regeringen. Ansvar for beredning och uppföljning bör ligga hos SIDA. Motsvarande kan också ha relevans för andra biståndsmyndigheter.
200 SOU 19931
Andra instrument O Handläggningsordning för biståndet, en regelsamling där frågor av mer permanent karaktär lyfts ur regleringsbrevet och fastställs i särskilt regeringsbeslut, skulle innefatta formerna för beslut, styrning och uppföljning i förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. En sådan skulle tydligare kunna reglera de uppgifter som hanteras av departementet rörande det multilaterala biståndet. Integrationen av fältadministrationen kräver åtgärder och fungerande rutiner som också skulle kunna ingå i handläggningsordning. Utredningens förslag är därför en särskild projektgrupp från de berörda avdelningarna inom deatt en partementet i samråd med berörda myndigheter får i uppgift att pröva förutsättningar och eventuellt innehåll i en handläggningsordning för biståndspolitiken. 0 Myndigheternas instruktioner anger idag myndigheternas uppgifter. Utredningen menar att dessa bör anpassas till den nya budgetprocessen. I enlighet med de intentionerna från statsmakternas sida bör nya departementet i samband med den fördjupade prövningen av myndigheterna också över och eventuellt revidera myndigheternas instrukse tioner. O Det nyinrättande utvärderingssekretariatet, kommittén för utvärdering och analys av effektiviteten inom biståndsområdet, blir ett viktigt instrument för att förbättra riksdagens och regeringens möjligheter att kunna dra riktiga slutsatser av verksamheten och för att förbättra underlaget för beslut. Arbetet med att tydligare visa på resultat i biståndet kräver också metodutveckling och samverkan över myndighetsgränserna. Utredningen anser att kommittén i dessa frågor också bör kunna tjäna som forum för effektiv samordning.
9.4.2 Samarbetet med enskilda länder
Definitioner Samarbetet med enskilda länder kan innehålla olika former av stöd och det kan gå genom olika kanaler. O Utredningen föreslår att landprogram utgör beteckningen för den samlade verksamhet i ett enskilt land som finansieras med svenska biståndsmedel. O Utredningen föreslår i konsekvens med detta att beteckningen programländer innefattar de länder med vilka Sverige har eller planerar ett
långsiktigt samarbete där verksamheten utformas i nära dialog med
mottagaren. I praktiken betyder detta att med de förslag som läggs i kapitel 9.4.1 bör det nuvarande antalet programländer kunna utökas något. Vilka länder ingår i denna krets bör lämpligen redovisas som löpande i budgetpropositionen. O Övriga länder föreslås utredningen få beteckningen Projektländer. av
SOU 19931 20l
Förslag om styrning biståndet till enskilda länder av Det mesta av styrning och samordning kan och bör tas om hand inom ramen for tillgängliga styrinstrument. Myndigheternas olika arbetssätt gör att samarbetet finner nya former avreglering och privatisering i motta- garländerna ökar förutsättningar för ett samarbete i mångfald. De båda fallstudiema Bilaga 3 och 4 illustrerar att regeringens styrning av myndigheterna kan variera mycket. De visar också att det behövs styrinstrument på lägre nivå inom budgetprocessens ram och som kan ge mer av överblick men också tillgodose behov av flexibilitet. Det behövs ett instrument för att kunna sammanjämka de krav, intressen och resurser som redovisats i kapitel Det är därvid väsentligt att behovet helhet också av medger utrymme för den dynamik och flexibilitet måste känneteckna som biståndet. Alla former av bistånd och all verksamhet behöver inte styras på samma sätt och i lika stor omfattning. Det bistånd är näringslivsinriktat och i som första hand arbetar med privata sektorn kan och bör styras på ett annat sätt och med andra ambitioner än det bistånd som skall gå till sociala sektorer. Bistånd med makroekonomiska syften måste styras utifrån en djupgående insikt om hur ett mottagarlands ekonomi fungerar, internt och i samspel med omvärlden. Förslaget i det följande knyter an till budgetprocessen. De viktigaste aktörerna inom biståndet i ett visst land ges möjligheter till utbyte av erfarenheter och att pröva verksamheten mot de av riksdagen fastställda målen rörande utvecklingssamarbetet. Det kan också röra frågor det multilaom terala samarbetet i länder där Sverige ger ett omfattande bistånd genom dessa organisationer. Utformningen av verksamheten och uppföljningen görs löpande av myndigheterna i stort enligt de regler man tillämpar idag. En aktiv och meningsfull styrning förutsätter dock att regeringen kommer in i planeringen på ett tidigt stadium, när mottagarnas behov och prioriteringar och relationerna till de mål gäller för det svenska som biståndet skall diskuteras och när principer och krav för samarbetet fastställs. Därefter bör regeringens inblandning, i motsats till vad gäller som för närvarande, snarare minska mer i detalj biståndet utformas. Styrfrågorna gäller därför närmast vad som skall styras och mot vilka mål. Antalet regeringsbeslut bör minska, men de beslut fattas bör styrsom vara mer ande med mål, ramar, förutsättningar. Uppföljningen sker inom för ramen den ordinarie budgetprocessen. Departementet bör därvid enligt utredningens mening ägna uppmärksamhet bl a följande bedömning av situationen i vart och ett av mottagarländerna bedömning av vilka realistiska möjligheter de större mottagarländerna har att tillgodogöra sig bistånd noggrann prövning av de långsiktiga målen för biståndet och priorite- ringar mellan dessa planering och metodik för mål- och resultatstyrning. -
202 SOU 19931
Detta förutsätter ett nära samråd och samarbete med såväl ambassaderna i de enskilda länderna som biståndsmyndigheterna. Landprolilerna har utarbetats för flera länder sedan Förslaget lades i SOU 1990 l Utredningen konstaterar att landprofrlerna även i fortsättningen fyller en viktig funktion och behövs som ett underlag för regeringens överväganden rörande samarbete med vissa länder. Detta gäller särskilt i situationer då överväger samarbete med länder som hittills inte man mottagit omfattande bistånd. Landproñlerna används därvid något mer primärt för kartläggning utvecklingssituationen samt för inventering av och avstämning mellan olika aktörer. De kan också ligga till grund för regeringsbeslut för verksamhet i länder utanför programlandskretsen. En vidareutveckling av landproñler skulle kunna tjäna syftet att för enskilda länder där samarbetet är omfattande och långsiktigt, i första hand för programländerna, utgöra plattform för regeringens bedömningar och de olika myndigheternas överväganden och planering. O Utredningen föreslår införandet av ett nytt styrnings- och samordningsinstrument, landstrategier. Ett sådant instrument skulle vara en något mer ambitiös variant av landproñl, där övergripande mål och avstämning mellan myndigheterna också kopplas till högnivåöverläggningar med mottagarlandet och till regeringsbeslut vad beträffar förutsättningar och mål för den svenskfrnansierade verksamheten. För myndigheterna kan det utgöra ett viktigt samordningsinstrument. Processen som leder fram till en landstrategi innebär följande landöversikt resultatredovisning, avstämning mot de biståndspolitiska målen, in- tressentmöte regeringsöverläggningar i mottagarlandet regeringsbeslut rörande mål, ramar, riktlinjer och ev andra nödvändiga beslut som proceduravtal I figur 9.1 redovisas de olika delarna och momenten i landstrategiarbetet avseende aktiviteter, redovisning och ansvar. Dessa olika moment ingår också idag i huvudsak för olika landsamarbeten. Regeringens prövning och beslut bör dock enligt förslaget komma på ett tidigt stadium och därmed kunna utgöra riktlinjer för myndigheternas vidare detaljplanering och genomförandet av biståndsverksamheten. O Bakgrundsdokumentet, landöversikten bör baseras på tillgänglig information så långt detta är möjligt. Ambassaderna och myndigheterna förväntas spela en aktiv roll i utarbetandet av strategierna. Beträffande programländerna föreslår utredningen att u-avdelningen i normalfallet SIDA i uppdrag att utarbeta landöversikt. Denna bör dock inte vara ger alltför omfattande. Det kan i vissa situationer finnas skäl att göra en mer omfattande analys för något enskilt land men detta bör enligt utredninguppfattning kunna begränsas. För sådana mer ingående och omens fattande analyser bör man undersöka möjligheterna till samverkan med t ex andra nordiska länder som har verksamhet i det aktuella landet.
SOU 19931 203
FIGUR 9.1 Landstrategier i biståndet schematisk översikt
Redovisning Hktiuitet KW
Uart En gång Efter
tredge
peng, behov
Landöuersikt uuMwmn
Resultat redovisning .MW slutsatser
Intressentmñte ynNWND
lunga
Hegerings överläggningar
med ullMW
mottagarlander
1 Memorandum of understanding -
Regeringsbeslut 4 l V I
I Mål, riktlinjer
uppdrag, pro-
cedurautal, mm
Myndigheternas beredning MYND I I Resultatanalgs .
204 SOU 19931
O Intressentmötet blir samlingstillfallet då synpunkter kan inkomma från myndigheterna, olika delar av regeringskansliet och från andra intressenter. För länder där ett biståndsrelaterat ekonomiskt samarbete är viktigt bör intressentmötet inkludera aktörer som representerar näringslivets intressen. För länder med ett stort inslag av samarbete med enskilda organisationer bör deras närvaro vara naturlig. Med beaktande av effektivitetsskäl bör ett väl Förberett intressentmöte, till vilket synpunkter i god tid före mötet också kan lämnas i skriftlig form, kunna ersätta ett mer formellt remissförfarande, samtidigt som man kan begränsa det rent administrativa arbetet i regeringskansliet. Utvärderingssekretariatet kan också ha intresse av medverkan. Intressentmötet bör specificera frågor och förslag som kan ligga till grund för regerings-
överläggningarna. En grundstruktur rörande uppläggning och innehåll
för intressentmötet bör utformas. Resultatredovisningen av samarbetet inom viss sektor eller sektorer bör ske i anslutning till arbetet med landöversikten och förberedelser för intressentmötet. I takt med att resultatorienteringen i biståndet får fullt genomslag bör det vara lättare att också redovisa resultaten. Regeringsöverläggningar på hög nivå se kapitel 9.4.3, bör normalt föregå regeringsbesluten för att fånga in mottagarlandets övergripande prioriteringar. I dessa överläggningar kan man också behöva ange volym för det långsiktiga samarbetet. Utifrån regeringsbeslutet som ytterst rör vad Sverige givarland önskar uppnå med samarbetet med som ett visst land får sedan myndigheterna genomföra sina egna plane- ringsprocesser och genomföra bistândsinsatserna enligt sina respektive arbetssätt så att målen kan uppnås så effektivt som möjligt. Regeringsbeslut fattas med angivande av huvudmål för det svenska samarbetet med det enskilda landet ifråga, ramar och riktlinjer för verksamheten och, vid behov, den huvudsakliga fördelningen av arbetet mellan de olika biståndsorganisationerna eller eventuella uppdrag om myndigheten ifråga detta önskvärt att bereda sådana insatser anser som kan uppfylla mål som regering och riksdag bestämt I takt med att . resultatredovisningen i biståndet förbättras bör sådana ligga till grund för regeringsbeslutet. Regeringsbeslutet kan också innefatta vissa avtal. Beslut om eventuella förändringar i proceduravtal, som normalt täcker femårsperiod, skulle kunna ske vid dessa tillfällen. en Redovisningen av myndigheternas arbete med att utforma samarbetets innehåll bör i princip ske inom ramen för budgetprocessen genom anslagsframställning och de ordinarie årsredovisningarna. Naturliga uppföljnings- och styrinstrument under mellanperioden är således dels myndigheternas årsredovisningar och dels regeringens regleringsbrev. Redovisningen rörande verksamheten i ett enskilt land kan efter behov göras mer fyllig med t.ex. bilaga till årsredovisningen. I vissa situationer kan det finnas skäl att informera departementet före tidpunkten för den ordinarie redovisningen i budgetprocessen. Sådan information bör i normalfallet ingå i dialogen mellan myndighet och departement. Myn-
SOU 19931 205
digheten har givetvis liksom hittills möjligheter att underställa enskilda ärenden för regeringens beslut. Ansvaret för landstrategiarbetet bör ligga på UDs u-avdelning i samarbete med andra berörda avdelningar i departementet och myndigheterna liksom biståndsambassaderna. Utredningen anser att den arbetsform som hittills utvecklats vid utarbetandet av landproñler där ambassad, myndigheter och handläggare vid UDU ansvarar för framtagandet av landprofiler för de enskilda länderna bör utvecklas vidare. Det är angeläget att ta tillvara resurser och kunskaper som redan finns på myndigheterna samt i synnerhet den landkunskap som finns på ambassaderna. SIDAs förslag till planeringsprocess SAMP bör i enlighet med detta kompletteras på vissa centrala områden. Till skillnad mot situationen idag bör regeringens inflytande vara störst i den inledande fasen och sedan avta i takt med att samarbetet detaljutformas. De landöversikter som görs bör vara av intresse för alla myndigheter som är verksamma i landet. I detta sammanhang vill utredningen peka på de positiva erfarenheter som finns inom det norska biståndet, där landstrategier utarbetas gemensamt mellan departement och myndighet under departementets ledning. Varje myndighet bör utifrån de riktlinjer som givits i landstrategin ha den berednings- och beslutsprocess som är mest ändamålsenlig. Uppföljningen och nödvändiga beslut sker inom ramen för den nya budgetprocessen. Utredningen anser att förfarandet ovan stämmer väl med idéerna bakom mål- och resultatstyrningen. Det innebär att antalet regeringsbeslut begränsas regeringsbesluten koncentreras till den övergripande nivån med mål, ramar och riktlinjer uppföljningen och styrningen under mellanperioden koncentreras till den ordinarie budgetprocessens årsredovisningar och regleringsbrev samordningen mellan myndigheterna underlättas myndigheterna kan liksom idag utforma verksamheten enligt sina arbetssätt intressentmötet kan få ökad bredd och betydelse arbetet ger underlag för en policy-relaterad överläggning på politisk nivå med mottagarländerna i närvaro av de myndigheter som verkar i landet.
9.4.3 En aktiv dialog
Dialogen mellan givare och mottagare är också ett viktigt instrument för styrningen av biståndet. En förutsättning för effektivt bistånd är att givare och mottagare har samma uppfattning om vad biståndet syftar till. Här bör också ingå att precisera krav för biståndsgivningen. Utvecklingen mot demokrati och marknadsekonomi i länderna, men också en ökad realism om biståndets möjligheter skapar förutsättningar för en mer uppriktig dialog om för utvecklingen väsentliga frågor. Förutom av myndigheterna
206 SOU 19931
förs dialogen också av företrädare för regeringen, men då normalt med andra frågor på agendan. Den sker i samband med förhandlingarna, vid besöksutbyte, vid konsultativa gruppmöten eller på annat sätt. De integrerade ambassaderna spelar en särskilt viktig roll i dialogen genom de löpande kontakterna med mottagarlandet. Utredningen anser att sådana överläggningar där så bedöms önskvärt knyts till processen för utarbetandet av landstrategier. Fördelen med ett sådant förfarande är att regering och myndigheter kan koncentrera sin diskussion till ett enskilt land utan att behöva binda sig för att vissa avtal skall undertecknas. Inför högnivåöverläggningar måste visst bakgrundsmaterial tas fram och analyseras. Utredningen föreslår följande O Policy-överläggningar med vart och ett av de större mottagarländerna av svenskt bistånd kan ske ungefär vart tredje år. För vissa länder kan det finnas behov av tätare återkommande överläggningar och för andra kan det dröja längre. Myndigheter verksamma i landet kan delta eller på annat sätt anhängiggöra frågor som man anser viktiga att behandla. O Överläggningarna bör vanligtvis ledas statsråd eller statssekreterare, av eller av UD bemyndigade. O Överläggningarna koncentreras på frågor utvecklingen i landet, om landets behov och prioriteringar, kapacitetsfrågor, svensk biståndspolicy rent generellt och specifikt för landet ifråga, villkor av politisk eller ekonomisk art relaterade till det svenska stödet. Det är också tillfället att ta upp särskilda problem som rör samarbetet och enskilda organisationers verksamhet. O Totalt rör det sig om knappt tjugofem länder för vilka denna typ av överläggningar framstår som särskilt angelägen. Med treåriga intervall betyder det att fem till tio länder varje år blir föremål för denna typ av mer systematiskt återkommande överläggningar, dvs något färre än vad som gäller idag. O Kopplingen till landstrategiarbetet innebär att planeringen över kommande överläggningar bör finnas tillgänglig ett år i förväg. Detta skapar en möjlighet för statsråd och statssekreterare att under en mandatperiod besöka de största mottagarländerna åtminstone vid ett tillfälle och göra detta i anslutning till reella överläggningar och planeringen av samarbetsprogram. O I vissa fall kan diskussionerna och besluten i riksdagen rörande det svenska biståndet till enskilda länder kräva en särskild uppföljning. Detta skulle kunna ske genom mer utförliga anvisningar i regleringsbrevet eller som särskild instruktion via myndigheten eller direkt till ambassad när det inte rör myndighetsfråga. Biståndsambassaderna förväntas spela en aktiv roll. Om ett land varit föremål för diskussion i riksdagen bör enligt utredningens mening denna diskussion kunna föras vidare i samtal med mottagarlandet. Det kan ske enligt former som bedöms lämpliga i det enskilda landet. Vid behov kan det t ex ske efter instruktion till beskickningschefen enligt modell ovan. För vissa
SOU 19931 207
komplexa frågor där ambassaden kanske inte besitter tillräcklig kompetens kan tillfällig förstärkning ske från hemmaorganisationen.
9.4.4 Resultatredovisning
Ökad vikt läggs vid resultatredovisningen i biståndet såväl utifrån opinionskrav på redovisning av vad biståndet har åstadkommit, som utifrån den nya budgetprocessens krav med mål- och resultatstyrning. l de fördjupade anslagsframställningarna har myndigheterna genomgående pekat på problemen med resultatanalys. Biståndet är i flertalet fall långsiktigt till sin natur. Ofta rör det frågor om kunskaps- och kapacitetsbyggande, vars effekter blir synliga först efter lång tid. Resultatmätningar försvåras generellt av att rent kvantitativa mått endast avslöjar en del av verkligheten. Kvalitativa aspekter kan vara svåra att fånga in i kvantitativa summeringar. Varje biståndsform bör enligt utredningens mening bedömas efter sina förutsättningar och mål. En viktig fråga som har med styrning och resultatredovisning att göra är vilka tidsmål som bör uppsättas för olika biståndsinsatser. Det har bl a att göra med bedömningar i vilken utsträckning verksamheter görs beroende av ständigt stöd. Utredningen anser att myndigheterna vid utformningen av insatserna bör pröva möjligheterna att i ökad utsträckning än idag tydligt ange att stödet är begränsat i tiden så att mottagare och övriga inblandade konsulter m fl har klart för sig att det finns en tidsgräns. Biståndet har hittills alltför mycket motiverats med att det finns stora behov i u-länderna. Bistånd kan enligt utredningens mening inte motiveras enbart med behov. De är naturligtvis centrala för att kunna motivera bistånd i sig, men då behoven ofta är oändliga ger de svag vägledning för prioriteringar. Biståndet måste motiveras med resultat i form av lösningar som tillfredsställer ett visst behov. Den analys som gjorts över biståndet till Zimbabwe bilaga 4 visar på brister och svårigheter i resultatredovisningen. I det nya systemet med fördjupade anslagsframställningar är det naturligtvis svårt att för första gången presentera en vältäckande analys. Studien beträffande Zimbabwe visar på svårigheter att på ett bra sätt presentera resultat i förhållande till övergripande mål. Det leder till slutsatsen att kraven måste dimensioneras realistiskt efter organisationens förmåga eller också måste systemet för redovisning förbättras. Vikten av att sätta realistiska mål för biståndet har framhållits. Vid beredningen av olika insatser bör man troligtvis mer ingående än idag också beakta olika sk effektkedjor, dvs tydligt ange vilka antaganden och förutsättningar som ligger till grund för att insatsen förväntas leda till ett visst resultat. I regleringsbrevet for 199293 har SIDA givits i uppdrag att förbättra metoder och system för redovisning av resultat mot uppställda mål liksom att förbättra metoder för utvärdering av kostnadseffektivitet. BITS har
208 SOU l993l
givits i uppdrag att utveckla sin kapacitet för planering, uppföljning och utvärdering, särskilt vad som gäller för det tekniska samarbetet. Utredningen har erfarit att utvecklingsarbete i dessa frågor pågår hos myndigheterna.
9.4.5 Givarsamordning
Krav på effektivare givarsamordning är också en fråga om rollfördelning. Många mottagarländer måste sätta av alldeles för mycket resurser för att koordinera många givares verksamheter och krav. Enligt utredningens mening är samordning mellan givare en viktig effektivitetsfråga i biståndet. Denna fråga kommer att ökad betydelse, vilket bla bekräftades vid det senaste högnivåmötet i OECDDAC, december 1992. Det är väsentligt att samordningsproblematiken också kan ses i helhetsperspektivet, dvs det har betydelse hur biståndet ges, innehållet i verksamheten, villkoren förknippade med samarbetet. Utredningen konstaterar att det i första hand är fråga om att tillämpa det som givarna talar om i OECDDAC och andra fora. Sverige bör därför enligt utredningens förslag O verka för att bistånd ges i sådana former som underlättar en samordning, O genom tekniskt bistånd och på annat sätt stärka mottagarländernas egen förmåga till samordning, O aktivt se över möjligheterna till samfmansiering när nya insatser fors på tal eller omförhandlas. En sådan samfmansiering bör naturligen innebära att givarna samordnar insatserna inom ramen för verksamheten, O aktivt verka för ökad givar-samordning på platsen. Det kan ske genom att organisationer i FN eller Världsbanken tar på sig mer av samordnande funktioner eller att den största givaren inom en viss sektor tar ökat ansvar för givarsamordning, O tillmäta policyfrågor i biståndet ökad vikt. Det normativa arbetet i OECDDAC och i FN blir allt viktigare. Den tilltagande Europaintegrationen talar ytterligare för vikten av ett nära samarbete med länder med likartad biståndspolitik. Utredningen vill också lyfta fram det nordiska samarbetets betydelse. Detta är ett viktigt forum för att kunna driva olika frågor inom ramen för den helhetssyn som utredningen pläderat för. Det finns sedan tidigare ett regelverk för det nordiska samarbetet. Inom biståndet gäller det biståndsministermöten, ämbetsmannakommittémöten och mer informella samrådsgrupper. Verksamheten fungerar relativt väl men det finns utrymme for effektiviseringar. Diskussioner om detta pågår i den nordiska kretsen. Samråd förekommer idag på olika nivåer. Enligt utredningens mening bör det nordiska samarbetet ske med tyngdpunkt på ett informellt, flexibelt nätverk, där olika policyfrågor kan diskuteras. Detta nätverk bör ha en fast, sammanhållande kärna av ansvariga enheter vid departementmyndigheter i de olika länderna, där agenda för
SOU 19931 209
verksamheten läggs fast, beredning av frågor inför ministermöten sker etc. Detta kan ersätta ämbetsmannakommittémöten. För svenskt vidkommande ligger ansvaret för dessa frågor på den tredje enheten vid UDs avdelning för internationellt utvecklingssamarbete U3. I detta nätverk kan efter behov olika temagrupper på tjänstemannanivå ingå. Det skulle göra det möjligt att mer effektivt stämma av olika policyfrågor inför diskussioner i DAC eller i andra sammanhang.
9.5 Samarbetet med programländerna
9.5.1 Landramar i biståndet
Landramarna omfattar många olika typer av verksamhet. Det mesta rör insatser där man har behov av långsiktiga utfastelser, t ex sektorstöd till utbildning. Men de innehåller också mer flexibla verksamhetsformer som importstöd, katastrofstöd i vissa länder, personal- och konsultfonder. Landramar innebär en förening av två olika typer av avtal. Ramarna fylls med insatser som alla var och en för sig är avtalsbundna och som kan sträcka sig över en längre tidsperiod. Något förenklat skulle man kunna säga att genom landramsavtalen binder man sig för hur stort belopp av redan avtalsbundet bistånd som man skall utbetala under året eller eventuellt reservera. Landramssystemet ger således flexibilitet inom ramarna men också en stelbenthet gentemot andra biståndsformer och behov. Som framgår i kapitel 2 har reservationerna för många programländer ackumulerats under en rad år. Temporära ökningar av importstödet tyder på att stödformen utnyttjats för att snabbt kunna minska reservationerna. Redovisningen i kapitel 4 visar också att det ofta föreligger stora skillnader mellan planerad verksamhet och utfall inom landramarna. Det faktum att mottagaren vet med sig att man kan räkna med en viss volym gör kanske att man inte i alla lägen känner sig tvingad att vidta åtgärder, då en verksamhet inte går så bra som man tänkt sig vid planeringstillfället. Landramssystemet gör att kraven på mottagaren inom den avtalade verksamheten inte alltid blir så tydliga. Ett sätt att tona ned landramarnas symbolvärde kunde vara att införa en ny avtalsteknik och inte avtalsfästa landramar som nu sker. Såväl Danmark som Norge och Nederländerna har andra system, där man arbetar med indikativa planeringsramar. Mottagarländerna förlorar i någon mån sin planeringstrygghet. De kan inte i samma grad som nu räkna med att pengarna är deras oavsett hur verksamheten utvecklas. Den föreslagna förändringen kan medföra att ansvaret för ett effektivt resursutnyttjande tydligare vilar på mottagaren. Även givaren har bättre möjligheter att främja effektiviteten. Reserverade men icke-utnyttjade medel för landet skulle i likhet med idag kunna överföras från ett år till ett annat, men det
210 SOU 19931
behöver inte alltid vara självklart att detta skall gälla. Beslutsfattandet i dessa frågor bör ligga hos regeringen, men delegering bör ske till SIDA att inom vissa ramar kunna göra omdisponeringar. Den praktiska tillämpningen härav bör närmare preciseras. Fördelen med ett sådant system är att de samlade biståndsmedlen kan utnyttjas effektivare. Outnyttjade medel kan överföras till andra angelägna behov. Landramarna bör inte vara mer än en teknik för planering av långsiktigt bistånd som utgår från mottagarländernas prioriteringar och behov och där man kan göra vissa omdisponeringar mellan olika insatser. Utredningen föreslår att O landramarna avtalsfästs med mottagarlandet. Det blir därmed fråga om planeringsramar. Långsiktig verksamhet avtalsfásts liksom i dag i insatsavtal för projektsektorer. Antalet avtalstyper minskar från tre till två. O den långsiktiga, sektor- eller projektbundna verksamheten för ett givet land ges beteckningen basprogram. O den planeringsteknik som idag tillämpas med landramar i huvudsak kan gälla för den verksamhet som ligger inom basprogrammet. Volymen för åtaganden gentemot mottagarlandet vid ett givet tillfälle kan begränsas i regleringsbrevet. Om förslagen i följande kapitel rörande importstödet får gehör innebär detta att planeringsramarna kan minska för vissa länder. För att säkerställa långsiktigheten i biståndet kan det därför vara skäl att i sådana fall höja åtagandevolymen i insatsavtalen från tre gånger årsbeloppet upp till fem gånger detta belopp. Förslaget i kap 9.5.2 om att överföra långsiktig verksamhet inom övriga anslagsposter inom C2-anslaget till planeringsramarna kan också innebära en ökning för vissa länder. Som riktmärke bör enligt utredningens uppfattning de samlade utbetalningarna överstiga angiven planeringsnivå.
9.5.2 Långsiktigt stöd och övrigt bistånd
De ursprungliga landramarna skulle enligt utredningens förslag renodlas till att innehålla sektorstöd, projektstöd, konsultfonder och ev. medel till sådan katastrofverksamhet som mer är att betrakta som återuppbyggnad. Det skulle utgöra basprogram. Landprogrammet till ett enskilt programland innehåller således ett basprogram och övriga insatser. Basprogrammet utgör det långsiktiga stödet inom den enligt förslaget renodlade planeringsramen och för sådant övrigt bistånd inom C2-anslaget inom nuvarande anslagsposter demokrati, miljö, särskilda program som är av långsiktig karaktär. Basprogrammet är av långsiktig karaktär och innehåller verksamheter som går att på något sätt utvärdera mot angivna mål. Effektiviteten i resursutnyttjandet blir en viktig indikator för fortsatt stöd. Landprogrammet innehåller också komponenter som är svåra att relatera till resultat och därför mer är baserade på en bedömning av landets
SOU 19931 211
övergripande utvecklingspolitik. Det rör framför allt betalningsbalansstöd men också vissa delar av t ex demokratistöd, där man ger stöd till regeringars ansträngningar att utveckla och Fördjupa demokratin. Som framgår av kapitel 4 är det för närvarande svårt att utvärdera biståndets effekter på denna typ av stöd. Bedömningen måste ske mot den allmänna utvecklingspolitiken. Detta bistånd kan uppvisa större fluktuationer över åren ifråga om volymer. l enlighet med principerna i kapitel 9.3.2 bör regeringen fatta beslut om dessa verksamheter. Presentationen i budgetpropositionen ger möjligheter För riksdagen att påverka. Enligt utredningens mening bör det framgå med stor tydlighet om regeringen planerar för sådant bistånd eller se kapitel 9.2. Katastrofbiståndet utgår ifrån humanitära behov och där är det naturligtvis i första hand behoven och möjligheterna att bistå som bör vara avgörande för det svenska stödet. Det krävs enligt utredningens mening en flexibel organisation för hantering av katastrofbiståndet. De ökade behoven och omvärldens tryck på åtgärder inom detta område ställer stora krav på beredningskapacitet. En översyn av katastrofbiståndets hantering har genomförts. Regeringen har givit SIDA i uppdrag att förstärka sin kompetens och kapacitet att bereda katastrofbistånd genom FN-systemet och att öka utvärdering och erfarenhetsåtervinning inom katastrofbiståndet. Utredningens förslag rörande anslagsposterna för miljö och särskilda program är att denna typ av bistånd i första hand bör användas för sk spjutspetsinsatser, där det krävs extra finansiering för att påbörja en viss verksamhet, utveckla policy eller som komplement till verksamhet som stöds inom sektorprogrammen. Anslagsposterna bör även kunna utnyttjas för verksamhet som är tvärsektoriell och där man vill bygga upp kunskap och metoder som sedan kan tillämpas i andra länder. Utredningens förslag är här att verksamhet av långsiktig karaktär och som kan landbestämmas förs över till basprogrammet, vilket innebär att volymerna för de mer ämnesrelaterade anslagsposterna minskar. De skulle enligt utredningens mening kunna redovisas under en anslagspost, särskilda program, i vilken också särskilda landprogramkostnader skulle kunna ingå. Insatserna bör i första hand vara av innovativ karaktär och kunna klart avgränsas i tiden. Det innebär också att insatser avvecklas i snabbare takt än idag. Motsvarande bör gälla för den del av demokratistödet som är landspeci-
ñkt, långsiktigt och som kan utvärderas, dvs det förs till basprogrammet.
Regleringsbrevet bör vara styrinstrumentet i dessa fall. Verksamhet som i första hand grundar sig på politiska bedömningar bör beslutas av regeringen. l de fall medel syftar till att utgöra komplement till annan biståndsverksamhet är det naturligtvis viktigt att helheten i biståndet beaktas vid bedömningen. Vissa insatser inom t ex demokratianslaget som har att göra med stärkandet av rättsstaten har också bäring på ekonomiska reforrnprogram. I takt med att verksamheten i andra fall får karaktär av långsiktighet bör de finansieras inom det mer långsiktiga basprogrammet.
212 SOU 19931
För verksamhet utanför programlandskretsen där man inte kan växla in på sektorstöd bör verksamhet som finansieras från denna anslagspost också kunna vara av mer långsiktig karaktär. Vid planering av insatser av mer tillfällig natur torde mottagarlandets egna prioriteringar och Förmåga att satsa resurser vara avgörande, alternativt att någon annan givare har sådan beredskap. Även medelstilldelningen till anslagsposterna för särskilda verksamom heter således minskar i volym kan verksamheten i basprogrammet utökas i motsvarande mån. Det ökade behovet av att kunna redovisa hur mycket av biståndet som går till demokratifrämjande, miljö-insatser etc. bör enligt utredningens mening i första hand lösas med förbättrad statistik och redovisning. Det pågående statistikprojektet med Statistiska Centralbyråns medverkan bör kunna svara för att man i fortsättningen inte behöver inrätta särskilda anslagsposter för att betona vikten av stöd till en viss verksamhet. Förslag till strukturell uppläggning av anslagen i budgetpropositionen redovisas i kapitel 9.2.
9.5.3 Import- och betalningsbalansstöd
Betalningsbalansstöd är en allmän term som syftar på bistånd direkt inriktat på att förbättra mottagarlandets betalningsbalans. Betalningsbalansstöd kan antingen ta formen av ett resurstillskott för finansiering av import importstöd eller skuldlättnad. De går ibland under beteckningen programbistånd. Utgångspunkten för programbistånd är att mottagarlandet genomför ett ekonomiskt reformprogram. Stora krav ställs på givarna vad gäller utformningen och samordningen av de villkor som ställs. Obundet importstöd finansieras både inom landramarna C2 och som sk betalningsbalansstöd C3. Idag utgör importstödet det kanske viktigaste biståndsinstrumentet inom SIDAs verksamhet att stödja den privata sektorn i länder i Afrika, genom att utlandsvaluta ställs till förfogande för inköp av viktiga insatsvaror och att stödet inte kopplas till subventionering eller centralstyrd valutafördelning. De stora behoven av utländsk valuta i de skuldtyngda länderna kan förväntas bestå under lång tid. Internationellt brukar man ibland särskilja tekniskt bistånd från ickeprojektbundet stöd. Tekniskt stöd kan utgå till länder för att göra dessa bättre skickade att utveckla ekonomiska planerings- och uppföljningsmekanismer, stävja korruption, gå över till marknadssystem etc. Det finansiella stödet är däremot avhängigt att man verkligen vidtar mått och steg för förändringar. Det betonas att nära samverkan av båda biståndsformerna är viktig för ett bra resultat. En viktig tendens i biståndet är att mer av verksamheterna inom landgår från projekt till sekforstöd. Stödet kan ändamålsbestämmas ramarna till en viss sektor, kanske med viss inriktning mot en delsektor. Det kräver analys av och prioriteringar inom hela sektorn och villkor för biståndet relaterade till sektorn.
SOU 19931 213
SIDA har fastställt nya principer och riktlinjer för importstödet, vilket innebär att importstöd skall behandlas som en form av programbistånd. Tanken med importstödet är att ge ett fritt valutastöd och därmed inte styra dess användning till vissa varor och tjänster. Stödet är av den karaktären att det kräver stor flexibilitet ifråga om beredning och beslut. Inför utfästelser om stöd bör samordning ske med andra givare, vilket oftast sker sk i konsultativa gruppmöten under Världsbankens ledning. Även för uppföljning krävs samordning mellan givarna, då denna måste ske mot den totala valutaanvändningen och av mottagarlandets budget. Effektiviteten mäts mot genomförandet av den övergripande utvecklingspolitiken och de resultat som denna genererar. O Mot bakgrund av stödformens karaktär och att finansiering för samma syfte och i stort för samma länder bör behandlas samlat föreslår utredningen att verksamheten finansieras från en enda anslagspost. Importstödet kan successivt sammanföras med det sk betalningsbalansstödet. I ordet successivt ligger dels att man kan göra detta för de länder och för den del av nuvarande importstöd som är fritt och obundet, dvs av samma typ som betalningsbalansstöd, dels att förändringar lämpligtvis bör ske den i takt som man omförhandlar programmen. Rent avtalstekniskt skulle denna form kunna förenkla genomförandet av förändringarna. Stödet kan också utgå till icke programländer. En omläggning enligt ovan skulle kunna innebära dels att delar av importstödet integreras med vissa sektorstöd, dels att delar bryts ut ur de nuvarande landramarna och sammanförs med betalningsbalansstödet. Samarbetet med Kap Verde med merparten importstöd bör särbehandlas. Då verksamheten utgör en viktig del av det bilaterala stödet bör anslagsposten ingå i anslaget C2. Beredningsmässigt skulle hanteringen kunna följa de riktlinjer och bestämmelser som idag gäller för betalningsbalansstödet. SIDA ger i anslagsframställningen eller i särskild regeringsskrivelse förslag till fördelning av medel regeringen fattar beslut om fördelningen - SIDA får uppdraget att verkställa och följa upp verksamheten. - Principer och riktlinjer för stödets användning bör framgå av regleringsbrevet.
9.6 med Central- och
Utvecklingssamarbetet
Osteuropa
Utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa befinner sig fortfarande i sin linda. Det framstår som klart för utredningen att organisationen av samarbetet ännu inte riktigt funnit sin definitiva form. För utredningen framstår det som viktigt att så långt det är möjligt lära av erfarenheterna och försöka undvika de misstag som gjordes i det traditionella biståndets barndom.
214 SOU 19931
Som en första observation vill utredningen hävda att det är nödvändigt att bygga upp den svenska administrationens kompetens i biståndssamarbetet med Central- och Östeuropa. Det krävs länderkunskap också men biståndskunskap kopplat till den speciella miljön i Central- och Östeuropa. Utredningen menar att det vore en styrka att åtminstone i inledningsskedet kunna koncentrera denna kompetens till någon eller högst ett par av de inblandade myndigheterna. De traditionella styrformer som står till buds för u-landsbiståndet och som redovisats utförligt i kapitel 3 står självfallet till buds också i östbiståndet. Några faktorer som har att göra med styrningen östbiståndet av bör i detta sammanhang särskilt nämnas. Det ter sig angeläget att arbetet inom regeringskansliet får fastare en form än det har i dag. UD fungerar i dag både regeringskansli och som myndighet. En renodling bör eftersträvas. I likhet med utvecklingen inom den öviga delen av den statliga sektorn är det viktigt att kunna arbeta mer aktivt med mål-och resultatstyrning gentemot berörda biståndsmyndigheter, där regeringen har den viktiga uppgiften att sätta de övergripande målen och formulera kraven medan den operativa verksamheten kan delegeras till myndigheterna. Tre av de berörda myndigheterna BITS, SIDA, SwedeCorp har UDs u-avdelning huvudman för u-landsbiståndet. Östsamarbetet styrs som UDs Östeuropasekretariat ÖSEK direkt till utrikesav som rapporterar ministern. En nära samverkan måste äga rum mellan u-avdelningen och ÖSEK för att undvika motstridiga signaler till berörda biståndsmyndigheter. Förslaget om upprättandet av landstrategier för samarbetet med uländerna bör enligt utredningen också kunna utarbetas i lämplig form för östsamarbetet. Förslag om högnivåöverläggningar med mottagarländerna där avsikten med det svenska samarbetet, konditionaliteten för biståndet etc. kan diskuteras skulle kunna användas i östsamarbetet. Såväl landstrategier som högnivåöverläggningar skulle kunna ge ökad stadga åt styrningen av östbiståndet. För närvarande är fyra myndigheter huvudsakliga kanaler för genomförandet av Sveriges bilaterala samarbete med länderna i Central- och Östeuropa BITS, SIDA, SwedeC0rp och Svenska Institutet. Utredningen har vare sig haft tid eller resurser att mera i detalj studera denna fråga. Vad som emellertid förefaller uppenbart är att den rollfördelning som givits bistândsmyndigheterna för östsamarbetet inte alltid är så klar som vore önskvärt. Risk för kompetensstridigheter och dubbelarbete föreligger. Detta tycks särskilt gälla mellan BITS och SwedeC0rp och åtgärder bör vidtagas för att eliminera dessa problem. Till skillnad från situationen i flertalet programländer har Sverige inga speciella biståndskontor i Central- och Östeuropa. Erforderligt arbete på biståndsområdet utförs av ambassaderna. Utredningen anser det angeläget
SOU 19931 215
att ambassadernas roll och kraven på kompetens i biståndsverksamheten klargörs. De är i dag knappast rustade för ett effektivt arbete med dessa frågor. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att formerna för utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa över. De huvudfrågor som ses framstår som mest angelägna rör ansvarsfördelning och samordning inom regeringskansliet besluts- och styrformer i östbiståndet kompetenskrav i biståndsförvaltningen arbetsfördelning mellan myndigheterna fältadministrationen dess roll och krav på kompetens - -
9.7. Några konsekvenser ur effektivitetssynpunkt
Utredningens förslag syftar till en effektivisering av styrningen och samordningen inom det bilaterala biståndet. Biståndet kan inte verka isolerat utan måste relateras till utvecklingsproblem i mottagarländerna men också till övergripande problem i världen i stort. Den svenska biståndsorgamer nisationen måste kunna anpassas till förändrade krav i omgivningen, och säkerställa möjligheterna att kunna ge ett långsiktigt och effektivt bistånd med fortsatt tyngdpunkt på de fattiga länderna. Det är ur effektivitetssynpunkt därför viktigt att kunna ha överblick och se biståndet i sitt sammanhang och i ökad utsträckning kunna basera det fortsatta biståndet på erfarenheter av tidigare samarbete. Direktiven pekar på några sådana nyckelområden riksdagens möjligheter till insyn och kontroll, regeringens styrning av biståndsmyndigheterna, samordning mellan biståndets aktörer, integrering av fáltadministratio- Dessa olika delar bildar viktiga element i den helhet som utgör nen. förutsättningen för effektiv styrning och samordning. en Riksdagen bör ha bättre överblick över biståndet och dess olika delar. Utredningens förslag rör förändringar på detta område, mest relaterat till budgetprocessen. Genom dessa förslag ges riksdagen bättre möjligheter att sin mening tillkänna rörande det totala svenska biståndet till ett enskilt ge land och att besluta biståndets fördelning på myndigheter. om Arbetet i regeringskansliet kräver mer av samråd och samordning för att Sverige skall kunna ha ett enhetligt uppträdande i internationella fora och för att biståndet skall kunna fungera som en viktig del i de totala relatiomed mottagarländerna. Utredningen preciserar regeringens roll vid nerna utformandet riktlinjer för biståndet och ger förslag som skall förbättra av tydligare rollfördelning mellan regeringskanskvaliteten i besluten genom liet och myndigheterna, ökad delegering, mer specifika krav på uppföljning och resultatredovisning samt systematisk kompetensuppbyggnad relaterad till dessa frågor. Budgetprocessen styrinstrument ägnas särskild uppmärksamhet. som
216 SOU 19931
Utredningen ger förslag till ett bättre utnyttjande av existerande styrinstrument. Beträffande styrning och samordning av biståndet till enskilda länder föreslås ett nytt instrument landstrategier. Dessa kan tjäna som
instrument för överblick, policy-relaterad styrning och delegering i enlighet
med statsmakternas krav pa mål- och resultatstyrning. Utrikesdepartementets arbetssätt och kompetens måste utvecklas för att säkerställa en ändamålsenlig styrning. Detta kräver också effektivare koppling och delegering till fältet. Utredningen föreslår här åtgärder för effektivare samordning inom ñltadministrationen genom integrering av ambassadens allmänna avdelning och SIDAs biståndskontor med införandet av ett administrativt system och enchefsskap. Förslagen rör också effektivare samordning mellan fältet och hemmaorganisationen genom bl a verksamhetsplaneringen. Den ökade mångfalden i biståndet kräver att de olika aktörerna har kunskap om varandra, om arbetssätt och verksamhetsområden. Utredningen föreslår kostnadseffektiva samrådsformer som kan förbättra sådant utbyte mellan såväl statliga som privata aktörer inom biståndet. Utredningen föreslår att det långsiktiga biståndet genom SIDA, inom och utanför de nuvarande landramarna, sammanförs i planeringsramar. För att förbättra möjligheterna till effektivt utnyttjande tillgängliga av medel föreslås att planeringsramarna inte avtalsfásts med mottagarländerna. Eventuella reservationer som härrör från mottagarens underlåtenhet att uppfylla gjorda åtaganden kan därmed omfördelas och utnyttjas på ett mer effektivt sätt. Förslag läggs som möjliggör fortsatt långsiktiga åtaganden. Dessa befásts liksom idag i insatsavtal för projekt och sektorer. Samarbetet inom infrastrukturområdet kan effektiviseras genom mer systematisk kompetensuppbyggnad inom myndigheternas respektive ansvarsområden. Utredningen har specificerat områden där sådan förstärkning är önskvärd och möjlig. En ytterligare effekt av förslagen är möjligheten att göra direkt finansiella besparingar framför allt genom integrering av fältadministrationen. Fullt genomförd rör det sig enligt utredningens uppfattning storleksordom ningen 20 milj kr per år.
SOU 19931 217
Särskilt yttrande
Särskilt yttrande av sakkunniga Carin Norberg En generell synpunkt är att utredningen i större utsträckning skulle ha vägt in förhållandena i u-länderna dvs mottagaren av biståndet vid - utformandet av sina förslag. Det gäller särskilt landramssystemet.
Landramssystemet Utredningen föreslår nu att systemet med avtalsfästa landramar avskaffas och ersätts med indikativa planeringsramar. Det är emellertid mycket oklart vad Fördelarna med ett sådant system är i förhållande till idag. För mottagarländerna innebär det utan tvekan en försämring. Det är olyckligt i en period med minskande bistånd och stora förändringar i de ekonomiska och politiska systemen inom länderna. Själva meningen med det nuvarande systemet är att stärka mottagaren genom avtalsfásta åtaganden som ger besked om biståndsvolymen och skapar en bas för dialogen om det långsiktiga biståndets inriktning. Ett avskaffande av systemet med samarbetsavtal innebär också ofrånkomligen att riksdagens inflytande över biståndsströmmarna minskar.
I mportstöd Importstödbetalningsbalansstöd utgör en viktig förutsättning för genomförandet av de strukturanpassningsprogram som flera mottagarländer genomför i nära samverkan med Valutafonden och Världsbanken. Genom den dialog med dessa institutioner som förts av bl a de nordiska länderna har strukturanpassningsprogrammen kommit att ett allt mer integrerat innehåll med större hänsyn tagen till sociala mål och fattigdomsbekämpning. Som ett resultat har långsiktigheten i programmen kommit att en mer framtonad roll. Jag har därför invändningar mot förslaget att bryta loss importstödet ur landramarna om man nu har kvar dessa och lägga ihop det med betalningsbalansstödet för regeringen att besluta om fran fall till fall. Återigen gäller att detta är nackdel sett från u-ländernas en utgångspunkt. De får klarhet om hur mycket stöd de har att förvänta sig från Sverige.
218 SOU 19931
För de länder som kämpar med stora ekonomiska svårigheter är importstödet och betalningsbalansstödet en viktig del av biståndet och en - förutsättning för landets utveckling mot bättre fungerande marknadsekonomi. Det är också en förutsättning för en meningsfull dialog om det samlade biståndet och samordningen av biståndet med andra givare.
Fältadministrationen Det är uppenbart att införandet av ett enhetligt administrativt system, som föreslås av utredaren, skulle medföra stora effektivitetsvinster. Som Statskontoret har visat i sin utredning 1991 kan en sådan förändring ske inom ramen för nuvarande system. Det bör understrykas att det nuvarande systemet är en enchefsbeskickning men där det i praktiken råder en arbetsfördelning mellan ambassadören och biståndskontorschefen. Samtidigt är det också uppenbart att ett integrerat system, enligt norsk modell, som utredningen förordar också kan fungera. Det kräver dock ett annat system än det nuvarande för utlysning och tillsättning av ambassadörstjänster. Man måste samtidigt vara medveten om att modellen inte löser de problem som i utredningen anges vara förknippade med oklarheter i chefsfunktionen. Det är kanske snarare så att oklarheterna flyttas från en del av systemet till en annan. Detta hänger samman med svårigheterna att integrera departements- och verksfunktioner på fältet utan att ha motsvarande integration på hemmaplan. I länder där de politiskahandelspolitiska frågorna är omfattande t.ex. Indien, måste arbetsfördelningen i praktiken bli densamma som idag. I de flesta av våra mottagarländer där det finns biståndskontor är emellertid de allmän- och handelspolitiska uppgifterna av ringa omfattning. Utredningens modell för hur en ambassad i dessa länder skulle se ut med tre avdelningar är helt enkelt överdimensionerad i förhållande till de faktiska arbetsuppgifterna. Inför den föreslagna fortsatta utvecklingen av integrationsmodellen bör därför det förslag till regionambassader som SIDA under hand lämnat till utredningen övervägas närmare. Detta förslag, i kombination med den av utredningen förordade administrativa modellen skulle skapa ytterligare rationaliseringsvinster samtidigt som kvaliten i den politiska och ekonomiska rapporteringen skulle kunna bibehållas eller t o m förbättras. Huvudtanken i regionambassadmodellen är att samla den utrikespolitiska, biståndspolitiska, handelspolitiska och allmänekonomiska kompetensen till ett fåtal större regionambassader i länder av ett bredare intresse för Sverige. Därmed skulle en kärna eller kritisk massa skapas som skulle kunna svara för en högkvalitativ bevakning av och rapportering om länderna i regionen. En positiv bieffekt av en sådan koncentration skulle sannolikt vara att statusen på dessa ambassader höjs och att det professionella utbytet av tjänstgöring ökade i förhållande till dagsläget med mycket små allmänna avdelningar i flertalet u-länder. SIDA skulle också till dessa regionala ambassader kunna knyta teknisk
SOU 19931 219
expertis, på kortare eller längre tid. Redan idag finns det en regional vattenrådgivare vid ambassaden i Nairobi. Diskussioner pågår om att ha en regional undervisningsrådgivare för södra Afrika-regionen. SAREC har också ett kontor med visst regionalt ansvar i Harare. Ett regionbaserat system skulle gradvis kunna införas i AfrikaCentralamerika. Om man ser på det aktuella läget i Afrika kan man konstatera att det f n finns nio ambassader med allmän avdelning och biståndskontor. Därutöver linns det tre programländer med enbart biståndskontor och två programländer som saknar svensk platsrepresentation Uganda och Kap Verde. Biståndskontoret i Lesotho är under avveckling. I Namibia är ambassadören också biståndskontorschef. Med en regional indelning av Afrika i fem huvudregioner södra Afrika, östra Afrika, västra Afrika, Afrikas Horn och norra Afrika skulle man i programlandskretsen kunna tänka sig en regional ambassad i Sydafrika alt. Zimbabwe med sidoackreditering i Botswana, Namibia, Mocambique, Zambia och ev Angola, en regional ambassad i Nairobi med sidoackreditering i Uganda och Tanzania samt en regional ambassad i Etiopien. På plats i programländerna skulle finnas ett biståndskontor som under ledning av ett biståndsrådcharge daffaires svarade för de biståndsoperativa frågorna och viss allmänbevakning, konsulära frågor etc. Det totala antalet utsända vid samtliga biståndsambassader i Afrika uppgår idag till 119 varav 43 vid de allmänna avdelningarna och 76 varav fyra under avveckling vid biståndskontoren. Om de aktuella ambassaderna ersätts av tre regionala ambassader med förslagsvis 9 utsända vardera görs en besparing med 16 tjänster eller ca 16 miljoner kr enbart i löne-, rese- och utlandsbidragskostnader i Afrika. Därtill kommer betydande besparingar för kansli och bostäder samt de administrativa rationaliseringsvinsterna vid övriga biståndsambassader. Detta förslag skulle således ge samlat de största besparingsvinsterna, ge större effektivitet samtidigt som man undviker att skapa oklarheter i arbetsfordelningen mellan UD och biståndsmyndigheterna.
SOU 19931 221
Bilaga
@
Kommittédirektiv
%l§§
E
Dir. 199257
Översyn av styrnings- och samarbetsformer i bistån-
det rörande regeringskansliet och biståndsmyndighe-
terna
Dir. 199257
Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-29. Statsrådet Svensson anför.
Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda styrnings- och samverkansformer i biståndet. Till utredaren skall knytas en referensgrupp.
Tidigare behandling I prop. 199192100 tas bl.a. upp frågor om effektivare styrning och samverkan inom biståndet. Där sägs bl.a. bil. s. 133 Det svenska samarbetet med enskilda länder kan således omfatta många olika typer av bistånd och förutsättningar finns i biståndsorganisationema för att ett flexibelt sätt möta olika typer av krav och behov. Ansvarsfördelningen mellan SIDA och övriga biståndsmyndigheter samt mellan myndigheterna och regeringskansliet kan i vissa fall behöva förändras eller klargöras. Jag avser därför att genom fortsatt översyn bl.a. av styrnings- och samverkansformerna ytterligare effektivisera utvecklingssamarbetet. Utrikesutskottet har med anledning av riksdagens revisorers förslag 1991921l effektiviteten i förvaltningen svenskt utvecklingsbistånd, i om av betänkandet 199192UU11 Effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd, bl.a. tagit upp frågorna om översyn av rollfördelningen mellan Utrikesdepartementet och SIDA, regeringens styrning av SIDA samt om förbättrad redovisning till riksdagen av biståndsanslagets disposition. Riksdagen biföll den 12 december 1991 utskottets hemställan rskr. 19919271. I en motion U 202, yrkande 6 till årets riksdag föreslås att riksdagen skall
222 SOU 19931
begära en översyn av landprogrammeringens och sakanslagens respektive roller. Utrikesutskottet har i sitt betänkande UU15 tillstyrkt motionen.
Roller och styrformer i biståndet
Regeringen fäster stor vikt vid en effektiv resursanvändning. Detta ligger i såväl Sveriges som mottagarlandets intresse. Övergång till politisk pluralism och marknadsekonomi sker många håll. Denna utveckling måste stödjas, men den ställer också nya krav flexibilitet i våra biståndsinsatser. Principer för metoder och roller i biståndet har successivt arbetats fram. I årets budgetproposition fastslås rollfördelningen mellan mottagare och givare med speciell hänvisning till tidigare utredningar, där den viktigaste är betänkandet SOU 199017 Organisation och arbetsformer inom bilateralt bistånd. Frågan om effektiviteten i biståndet har belysts i promemorian Ds 199063 Bra beslut. Inom biståndet har det utvecklats kanaler och metoder för att förmedla kunnande, tillföra kapital och lindra nöd. Stora delar av svenskt samhällsoch näringsliv och en mångfald av organisationer deltar i detta arbete. SIDA har utvecklat ett arbetssätt som anpassats framför allt för samarbete med de fattigaste länderna och i situationer som kräver långsiktigt engagemang och god kännedom om länderna. BITS har ett arbetssätt som är mer avpassat till mottagarländer som i större utsträckning än de fattigaste länderna har egna resurser och egen kompetens för samhällsuppbyggnaden. Insatser och projekt som stöds av BITS är därför utformade som ett samarbete mellan parter i samarbetslandet och kompetenta och konkurrenskraftiga svenska institutioner och företag, dvs. kontraktsfinansiering. SAREC och SWEDECORP har inrättats för samarbete inom forskning respektive näringsliv och handel. I årets budgetproposition konstateras att en allt större andel av biståndet kommit att ligga utanför landramarna, både som andel av det stöd som kanaliseras genom SIDA och som andel av det totala biståndet genom samtliga myndigheter. Fler samarbetsländer har tillkommit, och för vissa landramsländer finns skäl att främja en övergång till samarbete i andra former. Samtidigt fastslås att landramar också i fortsättningen bör vara det centrala planeringsinstrumentet för SIDAs arbete i fattiga länder som mottar omfattande bistånd. Denna förändring det bilaterala biståndet i omfattning och mångfald av ställer motsvarande krav anpassning av styr- och samverkansformerna. Inom regeringskansliet pågår ett omfattande arbete för att förändra och effektivisera dessa. De viktigaste inslagen i detta arbete är följande. Regionala analys- och utvecklingsprojekt för Afrika 1989, Latinamerika
SOU 19931 223
1990 och pågående arbeten rörande Centralamerika och Asien utgör grund för det strategiska arbetet i de olika regionerna. Arbetet med Iandprofiler för större mottagarländer utanför programlandskretsen syftar till att klargöra en lämplig framtida inriktning och omfattning av samarbetet med enskilda länder samt rollfördelningen mellan de svenska myndigheterna i det aktuella landet. l vissa landramsländer har en positiv ekonomisk utveckling skapat särskilda förutsättningar att främja samarbete i andra fonner. Försöksarbete med en sådan anpassning av biståndet har påbörjats. För katastrofbiståndet och demokratistödet, vilka finansieras utanför landramarna, pågår arbete med att klargöra ansvarsfördelning och arbetsformer. Arbetet med att utveckla den mål- och resultatorienterade styrningen förutsätter bl.a. att regeringens och myndigheternas respektive roller definieras klarare, särskilt när det gäller att ange krav och riktlinjer för de statliga verksamheterna. Regeringen avser att tillsätta en kommitté för utvärdering och analys av effektiviteten inom biståndsområdet. Kommitténs uppgift bör bli att medverka i utvecklingen av regeringens mål- och resultatorienterade styrning inom biståndet och att genomföra utvärderingar och analyser av vissa angelägna biståndspolitiska frågeställningar. Kreditbistårzdets roll i det svenska biståndet har nyligen utretts i betänkandet SOU 199174 Krediter för utveckling. Beredning ärendet pågår för av närvarande i Utrikesdepartementet. Promemorian Ds 199171 Effektivisering av utrikesförvaltningen följs upp av en särskild arbetsgrupp i syfte att närmare belysa arbetsfördelning mellan UD och myndigheterna med hänsyn till de olika roller de förväntas spela i utvecklingssamarbetet. i Vid sidan av de ovan redovisade utredningarna m.m. om styrnings- och samverkansformerna i biståndet finns det emellertid behov av kompletterande analyser och utredningar vissa centrala punkter som rör landramarna och de ämnesbundna anslagen, samverkan och arbetsfördelning mellan biståndsmyndigheterna samt frågan om riksdagens inflytande.
Utgångspunkter
Riksdagen har vid ett flertal tillfällen diskuterat landprogrammens och projektbiståndets roller i utvecklingssamarbetet. Utrikesutskottet konstaterade år 1991 att det svenska biståndet till stor del redan är projektinriktat. Enligt utskottet ger kombinationen av landramar och användningen av andra biståndsinstrument den flexibilitet som är
224 SOU 19931
nödvändig i det samlade biståndet. Vidare kan ett landprogrammerat bistånd övergå till annat bistånd, om de ekonomiska och politiska förutsättningarna så kräver. Genom att en ökande andel av biståndet går utanför landramarna och allt fler biståndsinstrument används, avdramatiseras programlandsfilosofin om särskilt gynnade mottagarländer. Utskottet ansåg att en kombination av olika biståndsinstrument fortfarande var det effektivaste arbetssättet. I årets budgetproposition har eftersträvats en mer allsidig belysning av det svenska biståndet till de större mottagarländerna, inte bara för landramsländerna. SIDA har utvecklat en särskild planeringsmetod för utnyttjande av landramar. Den har visat sig vara flexibel och effektiv för de fattigaste länderna. Metoden innebär att man kan ge stöd till breda sektorsprogram, inom t.ex. de sociala sektorerna, där det ofta finns starka krav planeringstrygghet samt behov av samordning med andra givare och med mottagarlandets insatser. Samtidigt är det viktigt att de rambundna anslagen anpassas till mottagarländernas planerings- och genomförandekapacitet så att uppkomsten av stora anslagsreservationer undviks. Regeringens förslag innebär en anpassning av de rambundna anslagen till hur länderna kunnat omsätta medlen i konkreta insatser och till den ökade bredden i biståndet. Vissa medel från landramarna har överförts till SWE- DECORP för näringslivssamarbete. För några länder har medel ställts till förfogande utanför landramarna för andra biståndsorgan för att främja ett bredare samarbete.
Uppdraget Utredaren bör arbeta med utgångspunkt från den helhetsbild av det svenska bilaterala biståndet som presenterades i betänkandet SOU 199017. Utredningen behandlade arbetsformer i det bilaterala biståndet med huvudsaklig inriktning biståndet utanför de s.k. programländerna. Rollfördelningen mellan myndigheterna bör behandlas mot bakgrund av vad som anförs i prop. 1990911100 i denna fråga. Utredaren bör därutöver behandla landramsstödets roll jämfört med bistånd som kanaliseras genom andra anslagsposter i det långsiktiga utvecklingssamarbetet. De viktigaste stödformema som kanaliseras genom SIDA utanför landramarna är demokratifrämjande stöd, miljöstöd, stöd till ekonomiska reformer samt skuldlättnader. En utgångspunkt för utredarens arbete skall vara att förutsättningarna måste säkras för ett långsiktigt och effektivt bistånd med fortsatt tyngdpunkt de fattigaste länderna. Utredaren bör belysa ansvarsfördelningen och samarbetet mellan de olika
SOU 19931 225
biståndsmyndigheterna och deras respektive roller i dagi syfte att underlätta en bedömning av om det finns skäl att ytterligare renodla eller profilera respektive myndighets verksamhet. Detta skall ses mot bakgrund bl.a. av att kravet på samordnat svenskt agerande kan komma att öka vid ett EG-medlemskap. Regeringen konstaterar i årets budgetproposition att det för vissa landramsländer finns skäl att främja samarbete i andra former, där bistånd genom andra myndigheter kommer att spela en viktigare roll. 1 detta sammanhang bör särskild uppmärksamhet ägnas stödformer som syftar till att förstärka infrastrukturen i u-länder liksom frågan om samverkan mellan biståndsorganen detta område. Utredaren bör vidare belysa och precisera regeringens roll vid utformandet av riktlinjer för biståndet, inte minst mot bakgrund av övergången till en mål- och resultatorienterad styrning av verksamheten. I detta sammanhang bör en bedömning göras av den roll landprofiler kan spela för att ge en överblick över det samlade svenska biståndssamarbetet och dess strategiska betydelse i enskilda mottagarländer, inkl. programländer. Samarbetet mellan ambassad och biståndskontor i samarbetsländerna bör belysas så att utlandsmyndigheternas kan utnyttjas bästa sätt. resurser Det ter sig angeläget att åstadkomma en mer effektiv integration mellan utlandsmyndigheternas allmänna avdelningar och biståndskontoren. Kreditbiståndsutredningens slutsatser och inkomna remissyttranden bör beaktas av utredaren, liksom pågående utredning rörande katastrofbiståndet. Slutligen bör utredaren belysa olika möjligheter att säkerställa riksdagens insyn och inflytande över biståndets utformning, samtidigt som regeringen tillförsäkras nödvändig flexibilitet. Utredaren skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning dir. 19845 samt om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 198843. Utredaren skall arbeta så att ett förslag kan redovisas senast den 30 oktober 1992.
Hemställan Med hänvisning till vad jag anfört hemställer jag att regeringen bemyndi gar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om internationellt utvecklingssamarbete och mänskliga rättigheter att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen - 1976119 med uppdrag att se över styrnings- och samarbetsformer i det svenska biståndet,
8 13-0034
226 SOU 19931
att besluta om sakkunniga, sekreterare och annat biträde utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns reservationsanslag C 3. Andra biståndsprogram, anslagsposten 8. Utredningar m.m.
Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. Utrikesdepartementet
SOU 19931
Bilaga
2 Om styrning och
samordning - några
utgångspunkter för diskussionen.
Kim Forss
Inledning
l och med att människors aktiviteter organiseras uppstår två grundläggande och motsägelsefulla krav arbetet skall fördelas efter de olika uppgifter som behöver lösas, och de olika arbetsmomenten behöver samordnas. Inom utvecklingssamarbetet fördelas arbetet enligt flera grunder; dels finns det en vertikal, hierarkisk arbetsfördelning mellan styrande och verkställande organisationer och dels finns det arbetsfördelning avseende bilateralt och multilateralt utvecklingssamarbete. Det finns arbetsfören delning avseende sektorer, med särskilda biståndsorgan för samarbete inom forskningen respektive näringslivet. Det finns en arbetsfördelning avseende organisationernas sätt att arbeta; antingen då med en mycket begränsad rolluppsättning som möjliggör låg förvaltningskostnad, eller med en bredare rolluppsättning som ger ett djupare engagemang i samarbetet. Det finns förstås flera andra möjligheter att fördela arbetuppgifter inom biståndet. Det är t.ex. vanligt att göra en distinktion mellan kapitalbistånd och tekniskt bistånd och skapa organisationer därefter. Det kan också vara lämpligt att fördela arbete efter geografiska principer. Inom det svenska biståndet förekommer alla dessa principer för arbetsfördelning, det är men bara de först nämnda som ligger till grund för självständiga myndigheter. De andra principerna för arbetsfördelning återfinnes sedan inom myndigheterna, på en eller flera nivåer. Arbetsfördelningen inom det svenska biståndet var huvudföremål för diskussionen i SOU 1990 17. Med arbetsfördelning uppkommer ett behov samordning och styrav ning. Dessa två begrepp är nära relaterade till varandra och delvis överlappande. Relationen dem emellan kan närmast betraktas som den mellan två delvis överlappande mängder, som i figur De är dock inte helt synonyma. Samordning eller koordination innebär att placera något i rätt förhållande till något annat och till den större helheten. Begreppen samordning och koordination används både i verbform för att beteckna aktiviteten att ordna saker eller processer i förhållande till varandra och för det slutliga tillståndet, dvs. de kan också beteckna ett önskat tillstånd. I den
228 SOU 19931
Figur Illustration av begreppen styrning och samordning.
Stgrning Samordning
Samordning genom styrning eller uice uersa
text följer används samordning i båda dessa bemärkelser, både som som verb och adjektiv, men det är viktigt att inse att det inte finns någon koppling a priori mellan en samordnad process och ett samordnat sluttillstånd för samma process.
Om styrning
Bokstavligen står styrning för en handling som består i att leda en båt i en riktning med hjälp av roder alltså ett styrinstrument. I forskningslitteraturen beskrivs styrning mest som en inomorganisatorisk process, men den distinktionen är egentligen irrelevant. l dagens värld är t.ex. självständiga bolag inom en koncern utsatta för styrning lika mycket som myndigheter i förvaltning; kunder styr leverantörer och vice versa. Styrning är i lika en hög grad ett mellanorganisatoriskt fenomen eftersom det beror helt på hur man definierar systemet. I den här texten behandlas biståndsadministrationen som det relevanta organisatoriska systemet, och det består av flera organisationer. Vid diskussioner om styrning är det vanligt att man definierar fenomenet ett förhållande mellan de som styr och de som styrs. De som styr fattar som beslut och förmedlar instruktioner till andra om vad som skall göras. Dessa utför uppdraget och har därigenom blivit styrda. Det förutsätts att de inte hade gjort samma sak annars och att de uträttar uppgiften enligt instruktionerna. Det är en mycket enkel bild av styrning, där organisationen betraktas maskin. Figur 2 visar hur man traditionellt illustrerar som en styrprocesser i enkla system. Men bilden av organisationen som en maskin är föråldrad och den har ersatts av andra som föreslår att organismer, cybernetiska system eller hjärnor är mera lämpliga metaforer Morgan, 1986 och sådana leds inte med roder. -
SOU 19931 229
Figur Styrprocessi ett enkelt system.
Problemet med figuren ovan är att system inte är enkla. De är komplexa; enheter är autonoma men beroende av varandra, de har egna viljor som inte helt stämmer med de uppifrån uttryckta ambitionerna, stymingsförsök kan komma från flera andra håll än rakt uppifrån. Styrprocesserna ser kanske snarare ut som i figur 3 båda figurerna efter inspiration av Czarniawska-Joerges, 1992. Det går inte att förstå styrning uppifrån som kommande direktiv som underlag för handling; åtminstone inte om man har några som helst praktiska ambitioner med att förstå styrningsproblematiken. Konstigt nog jämställs styrning oftast med effektiv styrning. De flesta av oss har nog en vision av vad det är; jag säger en sak och sedan blir något gjort och detta något frambringar effekt jag önskade. Å andra sidan en som finns styrproblem, men det är sällan sådana utreds mera principiellt. Handlingen kan ex. få helt andra resultat än jag önskade och vad har jag då för styrning I verkligheten är det regel än undantag att konsesnarare kvenserna av ens direktiv blir annorlunda än vad som förutsågs l organisationernas värld är det också vanligt att det inte finns några intentioner att styra men människorna känner sig ändå hårt styrda. Hur kan man fånga den verkligheten, för den spelar säkert stor roll för en organisationernas sätt att fungera inte minst då för möjligheten att samordna. Man brukar hänvisa till strukturens eller systemets makt. Biståndets miljö är fylld av styrförsök. Det är inte bara ledare som försöker styra, alla gör det. Handläggare kan tillförskaffa sig stor makt att påverka policybeslut, inte minst genom överlägsen sakkunskap. Massmedia kan utöva inflytande på mellannivåer i organisationen och var som helst annars också. Publicietet om ett problemområde kan framtvinga aktiviteter som inte annars blivit Styrning utövas inte bara direkt, av. genom att inrikta aktiviteterna på ett visst sätt, utan även att genom blockera alternativa aktiviteter. Forskarvärlden kan också ha ett stort
230 SOU 19931
Figur Styrprocesseri komplexa system.
styrande inflytande. Kunskap om ett förhållande kan framtvinga handling som annars inte blivit av. Vissa former av styrning sker öppet, medan annan styrning sker i det fördolda. Inom forskningen styrning har Czarniawska oerges 1992 lyft fram om två egenskaper som alltid är relevanta när det gäller att karakterisera styrprocesser. Den första egenskapen är ett styrmönster, dvs. en typ av karta över hur styrförsöken ut över längre tid. Mönstret kan beskrivas med ser en hjälp av två dimensioner central styrning vertikal påverkan och integrering horisontella kontakter. Man utgår från att det finns ett styrcentrum som har makt och möjlighet att prägla systemets styrmönster dvs. som har förmåga att ge styrningen en organisatorisk design. Det kan ex. ge de lokala enheterna stor autonomi rätt att besluta om egna resurser osv eller göra dem helt beroende av beslut i centrum. På liknande sätt kan ett styrcentrum isolera lokala enheter från varandra så att de inte har kontakt med varandra, och var och en av dem har enbart kontakter med Å andra sidan skulle styrcentrum kunna styrcentrum. uppmuntra horisontella kontakter och aktivt verka for att alla deltar i viktiga beslut och se till att information sprids i systemet. Läsaren kan notera att har jag kommit in på det som är styrning genom koordinanu tion. Figuren 4 visar de två dimensionerna. I ett givet system finns det troligtvis tendenser i alla riktningar samtidigt och om man kartlägger dessa uppkommer kanske ett stjärnmönster likt det jag lagt in.
SOU 19931 231
Figur 4. Ett hypotetiskt styrmönster i en organisation.
Beroende
Isolering Deltagande
autonomi
Förhållandet mellan de olika organisationerna i det här systemet präglas av att de är relativt starkt beroende av beslut i centrum, ex. om resurser, verksamhetens inriktning, personal mm. Visserligen förekommer autonomi i en del frågor, och några av organisationerna har större autonomi i förhållande till centrum än vad andra i systemet har. l det hypotetiska exemplet är också organisationerna nära integrerade med varandra, det finns starka horisontella kontakter. Det kan komma genom att de deltar i utvecklingsarbete tillsammans, sitter i kommitteer, deltar i mässor och utställningar eller delar centrala resurser ex. bibliotek, informationscentral el.dyl.. Poängen är dock karta den här karaktären måste att en av fyllas med konkret substans vad gäller styrförsöken och då kan den ge en god bild av styrningens karaktär i det organisatoriska systemet. Den andra av de egenskaper hos styrprocesser Czarniawska som - J oerges nämner är styrobjekten. Den som styr kan göra det genom att sikta in sig på på omgivningen och t.ex. styra genom att skapa bra arbetsen miljö, en attraktiv vision av möjliga karriärer, möjligheter till personlig och yrkesmässig utveckling. Den typen av styrning kallas för ekologisk
232 SOU 19931
styrning. En annan möjlighet är att rikta in sig på människor genom att påverka deras sätt att tänka och uppfatta verkligheten ideologisk styrning. Det finns också en möjlighet att direkt påverka handlingar, dvs det som människor gör i organisationer handlingsstyrning. Styrning manifesterar sig i regler och instruktioner, genom uppdragsdirektiv och genom detaljerade arbetsbeskrivningar. Slutligen kan man även rikta in sig direkt på människor genom tvingande påbud. Det kallas i teorin för total styrning. Handlingsstyrning betraktas den vanligaste formen i arbetsorganisom sationer, men den ideologiska styrningen har ökat i vikt åtminstone sedan början på l980-talet. Det var ungefär då som man började tala om vikten av organisationskulturer och affärsidéer och liknande. Fenomenen fanns förstås förut, men genom att benämna dem och visa hur de skapas ökar den praktiska användningen av styrobjekten. Troligtvis finns det inslag av alla styrobjekten i ett system. Vid en tidpunkt dominerar det ena och vid en senare tidpunkt ett annat.
Figur 5. Styrobjekt i ett organisationssystem.
Handlings stgrning
Tütñl ideologisk styrning stgming
Ekologisk slgrning
I figur 5 har jag på samma sätt som vad gäller styrmönster ritat en hypotetisk karta över styrobjekten i ett system. I det exemplet finns det väldigt få exempel på total styrning. Handlingsstyrningen dominerar, men det förekommer också starka inslag av ideologisk styrning. Den ekologiska styrningen är ovanlig, men den kan förekomma t.ex. i att organisationen
SOU 19931 233
medvetet skapar en attraktiv bild av sig själv, ex. genom att verka För jämställdhet eller ge möjigheter till breda internationella kontakter. Om jag nu vill förenkla bilden av styrprocessernas egenskaper kan jag lägga samman de två kartorna över styrmönster och styrobjekt. Det kan vara ett sätt att snabbt jämföra styrprocesserna i två eller flera system. Czarniawska Joerges kallar det styrklockan. Den korta visaren pekar på det typiska mönster och den långa visaren pekar på det dominerande styrobjektet.
Figur 6. Styrklockor i två system.
ggslem H ggstemB
Beroende Beroende Handling Handling
ååttlalgaåie
Isolering Deltagande lslllmnll
70W g Total ideologisk
Hulonomi Hulonomi Eko|ogisk Ekologisk
Tyvärr är det för tidigt att visa biståndsadministrationens styrklockor, men i ñgur 6 har jag visat några tänkbara exempel på hur det skulle kunna ut. se I styrsystem A har klockan blivit tre. Systemet präglas av handlingsstyrning som det dominerande styrobjektet, men när det gäller styrmönster finns det ett stort mått av deltagande. I system A kommer det många regler och instruktioner uppifrån, men systemet präglas också av en tät samverkan mellan de olika enheterna. Man kan anta att det vore ett ganska krångligt systern att leva, men kanske ändamålsenligt. Det temat återkommer senare. I styrsystem B har klockan hunnit bli kvart över sex. Den lilla mönstervisaren pekar på autonomi och den stora objektsvisaren pekar på ideologisk styrning. I det systemet vore de olika enheterna i många avseende oberoende av styrcentrum, ex. då genom att de förfogade över egna budgetmedel, eller på något sätt vore säkra på medelstillgång. Det kan vara en stark organisationskultur som svarar för huvuddelen av styrningen. Som ett tänkbart exempel på en sådan situation kan jag se ett dotterbolag i en koncern. Det är ett eget vinstcentrum och det går bra. Med en stark marknadsposition och en god finansiell ställning, kanske kontroll över egen produktutveckling, kan det ha betydande autonomi i förhållande till
234 SOU 19931
moderbolaget. Styrningen utgörs ofta då av en stark gemensam organisationskultur och en branschkultur Vad man gör och varför är förankrat i kulturen och har ofta varit oförändrat i många år. Inom biståndsförvaltningen utgör de biståndspolitiska målen ett exempel på ideologisk styrning. Tyngdpunkten på de olika målen ändras över tiden och kan sägas ge uttryck för en form av ideologisk styrning. Efter dessa inledande ord om styrning skall jag ta upp begreppet samordning till närmre granskning. Diskussionen om styrning visar hur svårt det är att hålla isär begreppen. En hel del av det som definierats ovan har även karaktären av samordning. Styrprocessernas egenskaper kan ofta ses som områden på en glidande skala där den ena delen närmar sig ordet samordning mer och mer.
Om samordning.
Innan jag går vidare vill jag dock ägna några ord åt behovet av samordning. Varför behöver biståndsorganisationerna samordnas och hur uppstår samordningsbehovet För det första uppstår behovet av samordning ur systemets styrning. Det är inte nog med att styrning och samordning delvis är samma aktiviteter, styrning ger också upphov till att aktiviteterna måste samordnas inte av nödvändighet, men de facto, i det svenska biståndet. Som ett exempel, utformningen av anslagsposterna är sådan att den redande existerande samordningen mellan biståndsorganen luckras upp och nya samordnande beslut måste tas. Om riksdagen säkert visste att biståndsorganen arbetade med miljömålet inom ramen för sina respektive mandat hade det inte behövts en särskild anslagspost för ändamålet. När riksdag och regering anser sig behöva komplettera myndigheternas verksamhet med tilldelning av biståndsmedel som i princip kan användas av samtliga myndigheter, behövs det samråd inför beslut om hur dessa medel skall användas. Eftersom biståndet styrs i så många olika dimensioner behövs det också mycket samordning i systemet när dessa styrintentioner skall omsättas i handling. För det andra, myndigheterna är beroende av varandra. Dels är de beroende av varandra för att fatta beslut om användningen av resurser som står till systemets förfogande i vid bemärkelse. Dels skapas beroende eftersom insatserna följer ur varandra. Som exempel har BITS förfogat över medel för tekniskt samarbete som använts på SWEDFUND projekt. Inför beslut om lån och investering behövde SWEDFUND veta om BITS skulle bevilja medel för tekniskt samarbete. Detsamma kan gälla stora infrastrukturprojekt där BITS deltar med u-krediter och SIDA med gåvobistånd inom ramen för finansieringen av hela projektet. Slutligen är de beroende av varandra för information om länder, användning av resursbasen, utbyte av teknisk information samt erfarenhet av skilda slag. Som jag ser är det tre fundamentalt olika typer av beroende; i det första faller avser
SOU 19931 235
det multilaterala beslut, som berör flera organisationer; i det andra fallet är det bilaterala beslut, som berör två organisationer men inte de andra; i det tredje fallet rör det unilaterala beslut inom respektive myndighet. I organisatoriska termer säger man att beroende skapar osäkerhet. Genom att organisationen inte kan fatta beslut helt på hand kan den inte egen heller veta vad resultatet kommer att bli. Den kan inte veta vad som kommer att beslutas i den andra organisationen. Organisationer som rationella, problemlösande enheter, strävar alltid efter att minska osäkerhet i omvärlden. I princip har en organisation tre sätt att hantera osäkerhet; den kan sträva efter att utplåna den andra organisationen, den kan försöka
Figur 7. Samordningsbehoven i det bilaterala biståndet.
UD BlTS SHREE SIDB SLUEDECDHP
UD
BITS
SHREC
SIDH
SLUEDECURP
Kod I
Stort behov au samordning - Begränsat behou au samordning
E]
Litet behov au samordning
236 SOU 19931
inkorporera den, eller den kan söka samordning. Inom ett system sådant som det svenska biståndet är givetvis samordning den enda praktiska möjligheten. En stor och väsentlig del av den totala samordningen i biståndet uppstår genom att man inom systemet söker minska osäkerheten i handläggningen av biståndsinsatser. Den externt genererade osäkerheten inom biståndet är mycket hög jämfört med många andra typer av verksamhet. Styrningen av biståndet från riksdag och regeringskansli skapar osäkerhet som måste hanteras på andra läs lägre nivåer i systemet. Hur ser då samordningsbehoven i biståndet ut. Om jag hade en karta över var, när och hur organisationerna är beroende av varandra skulle man kunna utforma samordningsmekanismer just för de punkterna. Som exempel, hur stor procentuell andel av de beslut som tas på BITS behöver samordnas med SAREC, SIDA, SwedeCorp och UD Vilka beslut är det Vilken typ av samordning behövs; är det för unilaterala, bilaterala eller multilaterala beslut Med hjälp av en sådan karta skulle jag kunna se var man behöver inrikta ansträngningarna vad avser att skapa samordningsmekanismer. I figur 7 på föregående sida har jag gjort ett försök att skissa var samordningsbehoven är som mest intensiva. Samordning för unilaterala beslut är vanligast, särskilt vad gäller SwedeCorps och SAREC§ samordningsbehov med övriga. Utrikesdepartementets behov av samordning är ofta av bilateral karaktär, särskilt i relation BITS och SIDA, men många gånger behövs även samordning för multilaterala beslut. SIDA§ och BITSs samordningsbehov med SAREC respektive SwedeCorp är av bilateral karaktär. På ett generellt plan bör de samordnande instrumenten avpassas så att de avspeglar den interdependens som präglar systemet, och en god regel är att inte samordna mer än behövs. Är behovet samordning litet, mellan SAREC och som av som BITS, då skall det heller inte finnas så många samordnande mekanismer. Samordning är dyrt, ansträngande och det kräver en vilja att åstadkomma något som resultat av ansträngningen. När det gäller samordning är det viktigt att skilja mellan hierarkisk respektive icke-hierarkisk samordning. Mintzberg 1983 särskiljer fyra olika sätt som hierarkisk samordning kan ske på. Det första och mest elementära direkt övervakning. Någon kontrollerar vad andra är genom gör, tar ansvar för det, ger instruktioner och följer upp resultaten. Det är den enklaste typen av samordning som finns på alla arbetsplatser och i de flesta organisationer. Men arbete kan samordnas även utan direkt övervakning. Det kan standardiseras. Då samordnar man systemet genom att specificera någon variabel i det; ex. produkten som tillverkas, arbetsproceesen som den tillverkas med, eller de färdigheter och den kunskap som behövs för att uträtta arbetet. Det löpande bandet är en Standardisering av arbetsprocessen, det innebär att en stor del av samordningsproblematiken löses just genom förekomsten av bandet. Men många arbetsuppgifter är av en sådan karaktär att de inte kan standardiseras i sig. Då kan man istället standardisera produkten. Arbetsteamet skall ex. producera en elektrisk motor;
SOU 19931 237
hur de gör det får de själv bestämma, men det slutliga resultatet är samordnat. Motorerna skall klara kvalitetskontroll, uppfylla prestanda och andra normer. Med icke-hierarkisk samordning förstår man normalt någon form av ömsesidig anpassning. Det är aktörerna själva som ser ett behov av samordning, tar de kontakter som behövs och vidtar åtgärder som ger ett samordnat slutresultat. Som regel sker det på ett mycket enkelt och okomplicerat sätt när några människor arbetar tillsammas, men ömsesidig anpassning är också det mest sofistikerade sättet for stora organisationer att åstadkomma koordination. Forskning kring Apollo projektet har visat hur otillräckliga de hierarkiska samordningsinstrumenten var och hur viktigt det var att den ömsesidiga anpassningen fungerade Mintzberg, 1983. Andra studier av samordning t.ex. Polaris projektet Sapo1sky, 1972 och krigsmaterielindustrin i Storbritannien under 2a världskriget Devons, 1950 visar också att utan den ömsesidiga anpassningen hade systemen inte fungerat. Hur uppstår då den ömsesidiga anpassningen i en organisation För det mesta uppstår den av sig själv, eller så var i alla fall den gängse bilden i organisationsteorin från början. Men redan Galbraith 1973 identifierade en rad instrument som kan bidra till att skapa den ömsesidiga anpassningen. Han särskilde l direktkontakter mellan chefer, 2 förbindelsetjänster, 3 projektgrupper, 4 samordningsgrupper kommitteer, 5 förbindelsetjänster med formell beslutsmakt, samt 6 matrisorganisation. Den första är självklar och den sista är ett inomorganisatoriskt fenomen, så jag inriktar mig på de fyra däremellan.
Figur 8. Sammanställning av hur samordning sker.
Hierarkiska icke hierarkiska ömsesidig anpassning
Direkt övervakning informella personkontakter
Standardisering au Förnindeiseijanster arbetsprocessen iippgiftsgrupper Standardisering au produkten Samordningsgrupper
Standardisering au Förbindeiseijänster med kunskaper och besiutsmakt färdigheter Mairisorganisation
238 SOU 19931
Med förbindelstjänster menas att de två enheter som skall koordineras placerar personal hos varandra som har till uppgift att bevaka områden där organisationernas intressen flyter ihop. De skall uppmärksamma detta och se till att kontakter tas för att reda ut situationen. De skall slussa information mellan organisationerna. Skillnaden mellan 2 och 5 är att den första inte har någon formell makt att fatta beslut, men det har den andra ex. organization A måste ha sin budget eller verksamhetsplan godkänd av förbindelsepersonen. Möten är viktiga fora för samordning. Ett exempel är att man skapar tillfälliga arenor för möten för att lösa något problem en organisationsutredningskommitté är ett sådant exempel. Man kan också ha permanenta, institutionaliserade möten. De sk programsamtalen är en sådan mekanism. Den återkommer år efter år med ungefär samma deltagare och samma arbestuppgifter. Programsamtalen skall ge Förutsättningarna för ett samordnat landramsprogram. Figur 8 sammanfattar de olika samordningsmekanismerna; de hierarkiska och de icke-hierarkiska. Även här blir gränsdragningen något otydlig. Många av de icke-hierarkiska medlen förutsätter att någon har tagit initiativ till att de kommit till stånd. Det har funnits en tanke om att samordning skall ske. Nu kan tanken ha uppkommit på flera håll i systemet, och samordningsfora kan skapas genom horisontellt samarbete. Men det är kanske mera troligt i praktiken att samordningen sker genom initiativ från ett styrcentrum och som ingrediens i ett styrmönster enligt diskussionen ovan. -
Figur 9. Samordningenskostnadseffektivitet
Kostnader for samordning
Nivå samordning ao
SOU l993zl 239
Som jag påpekat ovan står ordet samordning både för en process och för ett resultat. Det är viktigt att ha båda perpektiven med sig i diskussionen, men jag vill också understryka att det är slutresultatet som räknas. l det här fallet är det önskade slutresultatet bra bistånd, och det förutsätter förvisso en koordinerad samarbetsprocess. Men det bästa får inte bli det godas fiende en organisatorisk process kan göras mycket krånglig med hjälp av alla de samordningsinstrument som finns. Formella och hierarkiska lösningar på samordningsproblem kan i själva verket intensifiera de samordningsproblem ett system redan har. Framförallt är det viktigt att samordningen i mesta möjliga mån bygger på ömsesidig anpassning. Det har ofta visat sig ge de mest kostnadseffektiva lösningarna på samordningsproblematiken Chisholm, 1989. Figur 9 ger ett exempel på hur hur effektiviteten i samordning ser ut
Chisholm, 1989. Sambandet mellan kostnad och samordningsvinst är
troligtvis inte linjärt utan exponentiellt. Till en början kan organisationen få ur stora vinster av att använda olika samordningsinstrument, men med tiden minskar utbytet av en samordnande aktivitet. Så är det i A-sektionen av kurvan. Men i B-sektionen har utvecklingen gått så långt att samordningen kostar minst lika mycket som den smakar. Systemets medlemmar får tillbringa så mycken tid i möten, samordningsgrupper, kommittéer och annat att kostnaderna för samordning överstiger vinsterna. Där linje l skär kurvan finns den punkt där behovet av samordning är tillfredsställt där marginalkostnaden för ytterligare samordning är acceptabel. Där linje 2 skär kurvan återfinnes den teoretiskt optimala nivån av samordning. Men den optimala nivån av samordning är inte nödvändigtvis den bästa. Kanske kostar det för mycket att förflytta sig från linje l till linje kostnader som tar sig uttryck i att man får offra andra mål och värden, eller att det kostar att söka samordningsinstrument. Var på kostnadseffektivitetskurvan återfinnes då det svenska biståndet Troligtvis återfinnes samordningen av systemet i sin helhet inom Bsektionen på kurvan. Men som jag antyder finns det många samordningsmekanismer vid de punkter i systemet där de behövs. Det finns sannolikt fortfarande möjlighet att införa samordningsinstrument som ger mera i samordningsvinst än vad de kostar att genomföra, men jag tror systemet är ganska nära den punkt där vinsterna av samordning understiger kostnaderna. Styrningen hänger nära samman med samordning. Riksdagens och regeringens styrambitioner kan framkalla ett ökat behov av samordning. Med kurvan ovan som utgångspunkt kan jag se att samordningen i sig kommer att kosta mer än den ger i vinst, men det uppstår då också en vinst i en annan dimension nämligen i att kunna styra på ett visst sätt t.ex. genom att fördela medel för specifika ändamål. I teorin innebär det att hela kostnadseffektivitetskurvan för samordning förflyttas uppåt, dvs. man accepterar högre kostnader i termer av andra värden styrning, inlärning, m. m. för varje nivå av samordning. Omvänt kan man se att uppsättningen av styrsignaler kan ändras så att
240 SOU 19931
de minskar behovet av samordning och därmed kostnaderna för sam- ordning. Priset som man då betalar är dels förknippat med kostnaderna för att ändra styrsystemet, och dels värdet av att överge en styrmöjlighet vilket kanske upplevs välfárdsförlust för enheterna.. som en de styrande Men det är möjligt att välfardsförlusten är acceptabel om det bringar andra vinster förutom inbesparing av samordningskostnader, t.ex. då att den ger möjlighet till styrning med lägre samordningskostnader i följd, alternativt intensivare styrning i andra dimensioner. Vad är det då som bestämmer olika samordningsinstruments kostnadseffektivitet i dagens biståndssystem. För det första är det troligt att instrument som redan utnyttjas i stor utsträckning har relativt liten utsikt att ge hög effekt. Deras marginalvärde är sjunkande. För det andra är mycket dyra samordningsinstmment av tveksamt värde. Om systemet i sin helhet befinner sig nära gränsen där kostnaderna överstiger nyttan är det mera troligt att man hamnar på fel sida om den gränsen om man tar till ett dyrt samordningsinstrument. Den främsta potentialen för samordning finns i att använda uppdragsteam mera, att bygga ut Förutsättningarna för informella personkontakter och att skapa samrádsgrupper. I andra hand kan man försöka arbeta med en ökad Standardisering av kunskaper och färdigheter, men det är en ledningssak inom respektive myndighet att göra det på ett sätt som stärker helheten av biståndet. Det är här distinktionen mellan samordning som process och slutresultat bör uppmärksammas. Icke-hierarkiska samordningssystem kan ofta verka röriga, tröga och besvärliga, med inbyggda konflikter och överlappande funktioner. Men, som Simon 1973 påpekat ... much problem solving that ultimately leads to superior results very messy in the process. Det är slutresultatet som räknas, och man skall inte förväxla en välavvägd, balanserad och konfliktfri organisationsstruktur med ett väl samordnat slutresultat dvs. med ett bra slutresultat. -
Referenser
Arrow, K. 1974 The Limits of Organization. W.W. Norton, New York Ashby, W. Ross 1962 Principles of the Self-Organizing System. In Principles of Self-Organization. Ed. Foerster and Zopf. Pergamon Press, New York Axelrod, R. 1984 The Evolution of Cooperation. Basic Books, New York Brunson, N. 1989 The organization of hypocricy. Talk, action and decision in organizations. Wiley, London Chisholm, D. 1989 Coordination without Hierarchy Informal structu- res in multiorganizational systems. University of California Press, Berkeley
SOU 19931 241
Crozier, M. 1964 The Bureaucratic Phenomenon. University of Chicago Press, Chicago Czarniawska-Joerges, B. 1992 Styrningens paradoxer scener ur den offentliga verksamheten. Norstedts, Stockholm Devons, E. 1950 Planning in Practice Essays in Aircraft Planning in Wartime. Cambridge University Press, Cambridge Galbraith, R. 1973 Designing Complex Organizations. Addison- Wesley, Reading, Mass. Hanf, K. and Scharpf, F.W. 1978 Interorganizational Policy-making Limits to Coordination and Central Control. Sage Publications, London Mintzberg, H. 1983 Structures in Fives Designing Effective Organizations. Prentice-Hall, London Morgan, G. 1986 Images of Organization. Sage Publications, London Sapolsky, H. M. 1972 The Polaris System Development Bureaucratic and Programmatic Success in Government. Harvard University Press, Cambridge, Mass Simon, H. 1973 The Structure of Ill Structured Problems. Artificial Intelligence 4 181 201. - SOU 199017. Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. Betänkande av Biståndsorganisationsutredningen.
SOU 19931 243
3 Bilaga
Biståndssamarbete med Bolivia
Kim Forss
Inledning
Förbindelserna mellan Sverige och Bolivia har varit föga utvecklade. Sverige har ingen ambassad i landet utan representeras via ambassaden i Lima och en konsul i La Paz. Bolivia har däremot en ambassad i Stockholm. De kommersiella relationerna är små, den svenska exporten uppgår till 40 miljoner kronor om året främst av gruvutrustning och transport- medel. Importen är liten. Sedan början och mitten på åttiotalet har kontakterna blivit bredare och
djupare. Tre svenska ministerbesök har ägt rum under senare år varav två
biståndsministrar. Bolivia har snabbt utvecklats till en relativt stor av mottagare av svenskt bistånd; från ingenting till 55 miljoner utbetalt budgetåret 199091. Bolivia intar nu plats 24 om samarbetsländerna rankas efter storlek på biståndsutbetalningarna. Samtliga svenska biståndsorgan finansierar verksamhet i Bolivia. Den här fallstudien skall diskutera hur utvecklingen skett, i vilken i utsträckning den varit styrd och vilka överväganden som i så fall legat till i grund för styrsignalerna, samt slutligen hur biståndet samordnats. Först l behandlas motiv och mål För samarbetet, därefter biståndets framväxt genom de skilda myndigheterna, och sist styrning och samordning.
Motiv och mål
I början på åttiotalet var Bolivia inte biståndsmässigt intressant. Landet var visserligen mycket fattigt, men också politiskt instabilt och djupt skuldsatt. Förutsättningarna för effektivt bistånd var dåliga. En civil övergångsregering bildades 1982 efter flera års militärdiktatur. Det hade knappast varit möjligt for Sverige att inleda samarbete innan dess, även om det fanns möjligheter for svenska företag att starta projekt och även om det var humanitärt motiverat. Men 1985 ägde fria val rum och en folkvald president tillsattes. Bolivia nådde uppgörelse med Världsbanken och inledde ett omfattande program för att omdana ekonomin.
244 SOU 19931
Biståndet inleddes redan 1983 genom BITS. Det fanns en efterfrågan på tjänster från det svenska samhället; biståndet genom BITS känntecknas av att köpare och säljare funnit varandra på en marknad och BITS finansierar köpeavtalet dem emellan. Drivkraften bakom biståndet till Bolivia att var de bolivianska myndigheterna kanaliserade förfrågan till BITS att finansiera tekniskt samarbete med svenska företag. Bolivia passade väl in i den grupp länder som BITS då ansågs lämpat att arbeta dvs låg- och mellaninkomstländer där Sverige inte bedriver ett fördjupat biståndssamarbete genom SIDA. Självfallet får länderna inte föra en utvecklingspolitik som motverkar biståndsarbetet, t.ex. genom brott mot de mänskliga rättigheterna. Efter 1982 var det inte fallet i Bolivia. Poängen är att det inte krävdes en aktiv vilja att påbörja samarbete just med Bolivia, utan snarare att hindren för biståndssamarbete hade avlägsnats. Normala förbindelser mellan länderna kunde komma att biståndsfinansieras. Det som styrde biståndet inledningsvis var den efterfrågan som riktades från mottagarlandet, i kombination med leverantörsintressen från svenska företag. Men det fanns inte heller någon påtaglig entusiasm vid redovisningen av det nya samarbetslandet i budgetpropositioner och anslagsframställningar. Det ovanstående gäller den officiella bilden av bilateralt utvecklingssamarbete. Efter militärkuppen i Chile 1973 verkade Sverige på skilda sätt för att hjälpa dem som kämpade mot diktaturen där och på andra håll i Latinamerika, bl.a. Bolivia. Biståndet bereddes i hemliga former genom den särskilda behandlingsordningen för humanitärt bistånd. Insatsema beslutas genom ett råd av intresseorganisationer som representerar det svenska samhället. Medlen användes för att hjälpa flyktingar, rättshjälp och andra former av stöd för t.ex. fackliga organisationer i länderna. Den här delen av biståndet till Bolivia var hårt styrt av regeringen till form och innehåll och med de klara och tydliga syftet att hjälpa offren för militärregimen och stärka deras kamp för ett demokratiskt samhälle. Efter 1985 påbörjade Bolivia ett strukturomvandlingsprogram. Landet uppmärksammades mer i den svenska diskussionen om bistånd till Latinamerika. Biståndsministern besökte Bolivia 1988. Åren därefter gjordes genom UD en översyn av hela biståndet till Latinamerika. Slutsatserna presenterades i budgetpropositionen 1990. De gick i korthet ut på att svenskt bistånd skulle kunna användas till att stödja de ekonomiska reformprocesserna på kontinenten, samt att det skulle ett fattigdomsvara inriktat bistånd för att lindra de sociala verkningarna omstruktureav ringar. Latinamerikaprojeketet föreslog att det skulle inrättas en ny anslagspost under C2 anslaget; Projektbistånd till länder i Latinamerika En . stor del av det biståndet avsågs komma till Bolivia Biståndet till Bolivia fortsatte att växa. De flesta biståndsorganisationerna var aktiva i landet 1991. Regeringskansliet initierade arbetet med landprofiler för att skapa en helhetsbild och över den utformning se om biståndet fått var i linje med biståndspolitikens mål. UDU2 påbörjade
SOU 19931 245
arbetet i april 1991 med att be ambassaden inkomma med deskriptivt och analytiskt underlag om landets utveckling. Landprofilen skrevs klart i utkastformat sommaren 1991. Den distribuerades till myndigheterna och UD anordnade ett möte där representanter för biståndsorganen lämnade synpunkter på texten. Mötet betecknades som konstruktivt och ledde till en del ändringar i texten. Den omarbetade landproñlen gick sedan ut till myndigheterna igen, och tanken var att de riktlinjer landprofilen ledde fram till skulle fastställas av regeringen. Det PM som skrivits färdigt var 22 sidor långt. Bakgrundsbeskrivningen av landet och dess utvecklingspolitik utgjorde 13 sidor, därefter följde någon sida om Sveriges relationer med Bolivia och sedan 7 sidor riktlinjer avseende utvecklingssamarbete. Landprofilen avslutas med en framåtblickande sammanfattning av biståndets mål, aktörer och indikativa siffror på de belopp som kan vara aktuella. Landprofilen beskriver den utveckling som tabell l visar och substantierar med att beskriva biståndets innehåll. Den anger också en riktning för framtiden. Bolivia jämte Chile kommer att få företräde i svenskt biståndssamarbete med Latinamerika. Det främsta syftet är att stödja en folkvald regim, underlätta dess reformer i riktning mot marknadsekonomi och att stärka förvaltningen. Biståndet skall ha en tydlig social inriktning på de fattigaste i landet. Det skall vara flexibelt och anpassat efter egna knappa resurser för planering och uppföljning. I korthet inriktar landprofilen samarbetet enligt följande; l SIDA§ bistånd till de sociala sektorerna fortsätter att öka, de projekt som finns kan expandera och nya Samarbetsområden etableras. Biståndet genom SIDA ska gå både genom enskilda organisationer, som projektstöd och programbistånd. 2 SAREC§ verksamhet fortsätter och expanderar till fler sektorer. 3 Samarbete inklusive samñnansiering söks med FN-organ och Världsbanken. 4 Stödet genom BITS avslutas gradvis när de pågående insatserna är slutförda. Landprofilen säger ingenting om SwedeCorp man skulle alltså kunna dra slutsatsen att det inte fanns någon vilja från regeringens sida att styra SwedeCorp till samarbete i Bolivia. Däremot säger landprofilen att frågan om skuldlättnadsåtgärder skall hållas öppen. Landprofilen är klar och tydlig vad avser övergripande mål och de grova riktlinjerna angående vilka organ som skall vara aktiva och inom vilka områden de skall arbeta. Utkast till landprofil sändes ut till myndigheterna efter intressentmötet men före det att regeringsbeslutet skulle tas. BITS invände mot den uttalade avsikten 4 ovan. Landprofilen ändrades så att skrivningarna om BITS framtida stöd blev mjukare; det angavs att pågående insatser skulle kunna förlängas och att BITS engagemang kan successivt förutses minska. Regeringsbeslutet om landprofilen togs den 31 oktober 1991. Landprofilen betonade också vikten av att ha överläggningar med Bolivias regering, inte minst för att klargöra de olika myndigheternas ansvar
246 SOU 19931
och arbetssätt. Regeringskansliet planerade en resa till Bolivia under 1992, och biståndsministern kom att leda delegationen. I 1992 godkände mars regeringen utkast till samarbetsavtal och instruktioner för överläggningar. Regeringskansliet försökte sammankalla ett förberedande möte med deltagarna i resan, men något sådant hann man aldrig med. Gruppen samlades istället för överläggningar i La Paz. Delegationen bestod då av 4 representanter från UD, 2 från vardera BITS och SIDA, samt l från SwedeCorp som dock hade en egen delegation med två konsulter för att bereda bistånd. Vid Förhandlingarna på planeringsministeriet i Bolivia presenterades de svenska motiven för samarbetet, myndigheterna och deras möjligheter att finansiera samarbete. Den svenska delegationen betonade att omfattningen på samarbetet hängde nära samman med fortsatta bolivianska framsteg på vägen mot demokrati och omstrukturering av ekonomin. De bolivianska myndigheterna hade förberett förslag på en rad olika områden 17 projektidéer att bedriva samarbete inom. Efter överläggningarna, som mera hade karaktären av introduktion och presentation än förhandling, undertecknades sedan samarbetsavtalet. Ett utkast till avtal hade förberetts i Stockholm och La Paz, och avtalet undertecknades under besöket. De svenska myndigheterna har var för sig gått vidare med att bereda samarbete i detalj. Bolivianska delegationer har besökt Sverige och diskuterat stöd inom olika sektorer både på BITS, SIDA och SwedeCorp. Hur ser då samarbetet ut idag Samtliga biståndsorgan är verksamma landet. Alla bereder nya insatser och de är delvis verksamma inom sektosamma rer. Det följande utgör en kort beskrivning över vad var och en av organisationerna har för verksamhet, eller vad de planerar för framtiden.
BITS
BITS samarbete har sedan början varit inriktat på gruvindustri och energi. 96 °0 av BITS åtaganden har varit inom dessa sektorer. Enstaka insatser har rört miljö, offentlig förvaltning och fysisk planering. Totalt har samarbetet omfattat 12 insatser. De har avsett förstudier, utbildning och metodutveckling, syftande till ökad effektivitet, tekniköverföring och underlag för investeringsbeslut inom respektive sektor. De första insatserna från 1983 avsåg samarbete inom gruvnäringen och kraftförsörjning. Världsbanken stöder omstrukturering av gruvindustrin, inom ramen för vilket BITS finansierar ett treårigt avtal tekniskt om samarbete med inriktning på institutionsutveckling och utbildning. Insatsen är på 30 miljoner kronor och löper över 3 år från 1990. Insatsen kommer eventuellt att förlängas något eller några år till. Fortsättningen bereds för närvarande på BITS och det har kommit förfrågan från de en bolivianska myndigheterna
SOU 19931 247
Inom energisektorn har BITS finansierat avtal mellan energiföretaget ENDE och svenska företag avseende kraftöverföring. Stödet har bestått av teknisk rådgivning och material. I den första fasen avsåg stödet upprättande av anbudshandlingar för en driftcentral. Det följande åtagandet avser utrustning till driftsledningscentral från ABB och omfattar 12 miljoner kronor. För närvarande finns förfrågan fyra insatser inom en om nya kraftsektorn. De avser l energiförsörjing på landsbygden, 2 mätsystem för att undersöka vattenkraftpotential i flodsystem, 3 utbildning för telekommunikation inom kraftsektorn, 4 studie av flodområde i södra Bolivia för att undersöka potential för kraftutvinning. BITS har också fått förfrågan om några insatser inom miljöområdet, dels avseende skydd för skogsområden och dels avseende industriell miljöförstöring. Det senare innefattar dels en kartläggning av föroreningskällor och omfattning av miljöförstöring, och dels ett förslag till åtgärder och regelverk. Förfrågan kommer från den centrala miljömyndigheten och insat- serna är komponenter i ett större samarbete med Världsbanken inom miljöområdet. Genom åren har Bolivia inbjudits att sända deltagare till BITS internationella utbildningsprogram. Totalt har 43 deltagare varit i Sverige, främst på kurser som har med gruvindustri och energi att göra. Kostnaden för detta redovisas till 2,6 miljoner kronor. Den Interamerikanska Utvecklingsbanken och BITS har en överenskommelse om en Trust Fund som kan användas för upphandling av svenska konsulter och för utbildningsändamål i Latinamerika, och därmed även i Bolivia.
SAREC
SAREC stöder två forskningscentra i Bolivia inom ramen för sitt Latinamerikaprogram för samhällsforskning. Syftet med stödet har varit att stärka demokratiseringsprocessen genom ökad forskning och kunskapsutveckling om samhällsfrågor. De två institutionerna bedriver forskning inom sociologi, antropologi och historia. Biståndet har tagit formen av direkt stöd till institutionerna, det har inte involverat svenska institutioner eller universitet. Stödet till Bolivia särredovisas inte eftersom det inte är ett bilateralt stöd, utan ingår i programmet för samhällsforskning i Latinamerika. Landprofilen anger att SAREC också bör pröva möjligheterna att inleda forskningssamarbete med institutioner inom medicin och jordbruk t ex. Detta följdes dock inte upp vid förhandlingarna i Bolivia och där omnämns inte något annat samarbete via SAREC än det ovannämnda. Under senare delen av 1992 har de bolivianska myndigheterna dock föreslagit samarbete inom hälsområdet som också kan komma att beröra SAREC.
248 sou 19931
SIDA
Som jag visade ovan hade SIDA berett bistånd till Bolivia under anslaget för humanitär bistånd sedan 70-talet. Enligt uppgift intervju har i storleksordningen 10 miljoner per år utbetalats för insatser i Bolivia från slutet av 1970-talet och fram till mitten av 80-talet. Detta har också lett till ett omfattande kontaktnät och till ökade kunskaper om biståndsarbetets villkor i landet. Efter 1986 fick SIDA möjlighet att arbeta mera öppet i Bolivia genom skrivning i budgetpropositionen. De projekt som så småningom växte fram hade naturligen anknytning till de sociala sektorerna och till organisationer i Bolivia man tidigare haft kontakt med. Många av dessa kontakter skedde för övrigt på regeringsnivå, och därifrån utövades också en ganska detaljerad styrning av vad SIDA skulle göra. I landprofilen sägs det att SIDAs insatser förutses ha en tydlig social profil. Bland insatserna kan nämnas stöd till en social investeringsfond, vars arbete är inriktat på hälsooch utbildningssektorn. Besluten fattades 198788 och 198990. SIDA stöder ett socialt inriktat boendeprojekt för fattiga. Det kommer att utgöras av roterande fonder som stöd till byggnadsarbeten. SIDA började bereda insatser inom ramen för anslaget Projektbistånd till Latinamerika 1991. Anslagsramen föreslås av SIDA öka till 180 miljoner kronor, men det avser även insatser i en rad andra länder. En del av stödet går genom enskilda organisationer, främst till Pingstmissionen, Diakonia, Röda Korset, Frälsningsarmén, GILEAD församlingen i Göteborg och Utbildning för Biståndsverksamhet UBV, vilka är engagerade i ett 15-tal skilda projekt för sjukvård, undervisning och andra humanitära insatser. Diakonia erhöll även bidrag för insatser inom folkbildning samt stöd till kreditinstitut med inriktning på småföretag inom den informella sektorn. Medel för det här samarbetet kommer från anslagsposten för bistånd genom enskilda organisationer mm. Miljöfrågor betonas även från Bolivianskt håll. Världsbanken stöder en satsning till skydd för landets skogar och Sverige kan också förväntas delta i det. SIDA undersöker förutsättningarna för skogsplantering och skogsvård. Genom UNICEF stöder SIDA ett program som riktar sig till kvinnor i fattiga bysamhällen, bl a med stöd till egen vattenförsörjning. UNFPA får stöd att genomföra en folkräkning. De sk multi-bi projekten utgör 19 miljoner under 2 till 3 år.
SwedeCorp
Det fanns inte något industribistånd till Bolivia genom SIDA, SWED- FUND och IMPOD dvs ingen regelbunden verksamhet, IMPOD hade dock deltagit i viss kontaktskapande besök. När SwedeCorp bildades behandlades frågan om vilka länder som skulle väljas ut för proaktivt
SOU 19931 249
samarbete på det första styrelsemötet i september 1991 dvs ungefär samtidigt som landproñlen skrevs. Tjänstemännen i den nya myndigheten föreslog bl a Bolivia för den nya styrelsen, med motiven att man dels skulle arbeta i Latinamerika och att Bolivia vore lämpligt som kontinentens fattigaste land. De andra länderna som diskuterades var Chile och Costa Rica. Styrelsen gav sitt godkännande till att man fortsatte arbetet med att bereda ett program. Som vi sett nämndes inte SwedeCorp i landproñlen, men regeringskansliet var öppet för SwedeCorps egna initiativ. SwedeCorp deltog i resan till Bolivia i februari 1992 och förlängde besöket för att bereda sitt samarbetsprogram. Det resulterade i fyra tänkbara insatser; 1 främjande av kontakt- och informationsutbyte mellan svenskt och bolivianskt närigsliv via handelskammare, 2 samarbete rörande institut för industriella normer och standards, 3 branschinriktat utvecklingsstöd, 4 kapitalmarknad och krediter. Förslagen diskuterades på styrelsemöte i augusti 1992, och särskilt insats avseende samarbete med Bolivias handelskammare väckte intresse. SwedeCorp går vidare med idén, men även de andra finns med i bagaget. Samarbetet kommer troligtvis att inledas tidigt 1993.
Tabell En sammanställning i siñror av svenskt bistånd till Bolivia 198283 till 199293 i miljoner kronor. BITS SAREC SIDA SWEDE UDU2 UDUl l 2 3 CORP 198283
| - | - | - - - - | - | - | ||||
| 198384 | 0,4 | - | - - - - | - | - | |||
| 198485 | l,l | - | 13 4 0,1 | - | - | - | ||
| 198586 | 3 | - | 7 l | - - | - | - | ||
| 198687 | l | - | - | l 1 | - | - | - | |
| 198788 | 1 | - | - | 7 l | - | 10 | - | |
| 198889 | l | - | - | 9 l | - | 5 10 | ||
| 198990 | 3 | - | 14 9 4 | - | 10 10 | |||
| 199091 14 13 | l7 5 | - | 5 10 | |||||
| 199192 | - | - | 58 | - - - | - | l0 | ||
| 199293 | - | - | 60 | - - | 7 | - | 10 | |
| TOTALT 50 | 165 48 12 7 30 50 |
- KOD Åren 198283 till 199091 avser faktiska utbetalningar enl budgetprop. bil Övriga siffror förslag. l Särskilt projektbistånd, livsmedelshjälp, katastr0fer,m.m 2 Enskilda organisationer 4 Övrigt Källa Regeringenbudgetproposition, bilaga respektive år.
Utrikesdepartementet
Förutom dessa fyra organisationer har även UD agerat operationellt som bistândsmyndighet. Under tre år 1988 1990 anvisades totalt 25 mil- joner kronor från anslagsposten Betalningsbalansstöd under C3 anslaget till Bolivia. Den delen av biståndet handlägges på U-avdelningen, och som
250 SOU 19931
vi har sett håller landproñlen dörren öppen for att sådant stöd kan behövas i framtiden också. Under Cl anslaget lämnas också stöd till FNs narkotikaprogram UNDCP. Sverige är organisationens näst största bidragsgivare och därmed i praktiken en ansenlig givare till organets program i Bolivia. Under 1991 gick ungefär 10 miljoner kronor till Bolivia den vägen. Stödet via UNDCP förutsätts fortsätta enligt landprofil och Agreed minutes, men det är inget sagt om belopp. Tyvärr är det inte lätt att få en bild av de totala biståndsutbetalningarna. Tabellen ovan är ofullständig. En grov uppskattning ger vid handen att det svenska stödet till Bolivia har uppgått till drygt 400 miljoner kronor under den tioårsperiod det funnits. Den siffran skulle då inkludera både bilateralt och multilateralt stöd, och det stöd som utgått under anslaget för humanitärt bistånd sedan 70-talet. Då antar jag t.ex. att biståndet genom UNCDF har varit ca 10 miljoner per år under fyra år vilket inte redovisas i budgetpropositionerna. Landprofilen uttrycker inte några exakta siffror, men med de indikationer som ges avseende SIDAs ram och de andra organisationernas fortsatta stöd, är det rimligt att tänka sig att stödet kommer att öka ytterligare de närmaste åren. Tabell l visar i en sammanställning hur stödet fördelat sig per år och organisation. En tillbakablick på de insatser som bereds på myndigheterna indikerar att de totala beloppen kanske skulle kunna bli ca 10 till 20 miljoner via BITS, 60 miljoner via SIDA, 3-4 miljoner via SAREC, 7 miljoner via SwedeC0rp, 10 miljoner via UNDCP dvs totalt knappt 100 miljoner, såvida inte betalningsba- lansstöd tillkommer.
Styrning och samordning av biståndet
I vad mån är då biståndet till Bolivia styrt och i så fall av vem Först måste jag särskilja det officiella bisåndet och det som bereds i hemliga former. Det senare är hårt styrt av regeringen och riksdagen har ingen insyn. Det bereds mycket nära samarbete mellan SIDA i och regeringskansliet. Det sker ingen resultatredovisning i traditionell bemärkelse. Det följande behandlar resten av biståndet, men läsaren måste inse att det rör sig om två handlingslinjer som kring 1986 växer samman. Då övergår det humanitära biståndet till mera regelrätt projektverksamhet. Till en början konstaterar jag att de första 7 åren finns det ingenting som tyder på att biståndet styrts direkt av vare sig regeringskansli eller riksdag, dvs inte med handlingsstyrning. Däremot har biståndsorganisationerna SIDA, BITS och SAREC mandat som gör det möjligt for dem att arbeta i Bolivia om de finner det lämpligt. De biståndspolitiska målen och den ideologiska styrningen som sker genom budgetpropositionen, uttalanden från regeringen osv anger om samarbete kan vara aktuellt. Så har t.ex. den fortlöpande diskussionen om ekonomiska reformer och humanitära frågor
SOU 19931 251
i Latinamerika berett vägen för organisationerna att svara positivt på initiativ från skilda håll näringslivet och enskilda organisationer. Biståndet har alltså först och främst varit styrt av efterfrågan, kanaliserat till det svenska samhället och uttolkat av organisationer som är internationellt verksamma här. Självfallet har företag, kyrkor m.fl. stor möjlighet att uppmuntra en sådan efterfrågan och kanske också initiera den. Erfarenheten säger att det krävs två parter för att skapa en reell efterfrågan på biståndsmedel, och det är inte sannolikt att bolivianska företag och gräsrotsorganisationer skulle hitta till Sverige utan hjälp från den svenska resursbasen. Regeringens styrning av biståndet börjar egentligen med stödet till skuldåterköp och betalningsbalansstöd. Först då uttalas ett klart och tydligt politiskt motiv till att förmedla bistånd till Bolivia på officiell nivå. Det första åtagandet sammanfaller också med ministerbesöket 1988. Sverige börjar sedan delta i Världsbankens konsultationsgrupp för bistånd till Bolivia, först som observatör och sedan som regelrätt medlem. Det utgör en signal till Bolivia, till andra givarorganisationer och till de svenska myndigheterna om att man inte behöver förhålla sig passivt väntande till samarbetet. Det tidigare nämnda Latinamerikaprojektet har spelat en stor roll för att fokusera och motivera biståndet. Arbetet med landstudien åskådliggör en ny fas i regeringens styrning av biståndet. Landprofilen anger tydliga mål för biståndetSammantaget finns här ett starkt motiv till att eftersträva ett ökat utvecklingssamarbete med Bolivia inom ramen för biståndet till Latinamerika. Ett svenskt samarbete syftar till att bistå Bolivia att fullfölja en ekonomisk reformpolitik i ett skede när landets demokratiska institutioner behöver stärkas. Att lindra människors sociala umbäranden blir dels ett mål i sig, dels ett bidrag till en politisk och ekonomisk omdaningav samhället. Det svenska biståndet bör därför i huvudsak vara inriktat på den sociala sektorn och på att nå fattiga befolkningsgrupper i landet. Budgetpropositionerna från de närmast Föregående åren innehöll formuleringar som sade samma sak, om än inte lika starkt formulerat. Biståndet motiveras främst med hänvisning till demokratimålet och till att främja den ekonomiska tillväxten, dvs inom ramen för Världsbankens strukturomvandlingsprogram. Genomgången ovan visar också att flera nya insatser planeras inom miljöområdet. Men intentionen i landprofilen följdes inte upp. Biståndet som växer fram idag ser inte ut så som man kunde förmoda vid läsning en av landproñlen. Visserligen växer biståndet, men den koncentration till myndigheter och mål som landproñlen angav har inte kunnat fullföljas. Varför inte Det finns egentligen tre anledningar till att verkligheten blivit annorlunda. För det första skrevs landprofilen utan att vara helt förankrad bland biståndsorganen. Regeringskansliet hade kontakter med handläggare under det att landproñlen skrevs, men inom biståndsorganen fanns flera viljor och alla var inte representerade när det första utkastet diskuterades.
252 SOU 19931
För det andra skrevs landprofilen under regeringsbyte. Möjligtvis gav landprofilen i sin första version uttryck för en syn på arbetsfördelning mellan biståndsorganen som mera kännetecknade den gamla regeringen än den nya. Motiven för bistånd till Bolivia är av allt att döma desamma under den nuvarande regeringen som under den förra, men den nya regeringen betonar stödet till Bolivia kraftigare. Demokratiseringsfrågor och omställning till marknadsekonomi är fenomen som fortlöper, men som betonas i budgetpropositionen för 199293. Stödet till Bolivia ger möjlighet att visa på en styrning som avviker från den tidigare biståndspolitiken. Det visar att man lägger om rodret. Men landprofilen skrevs i september och oktober, och det är inte så konstigt att den inte följdes upp så aktivt i alla delar av den nya regeringen. För det tredje skrevs landprofilen före konsultationerna med den bolivianska regeringen. Eftersom dessa hade en undersökande och introducerande karaktär, kunde landprofilen inte användas till att styra inriktningen på förhandlingarna och inte heller det efterföljande beredningsarbetet. - När myndigheterna sedan fortsatt med beredningen har de huvudsakligen gjort detta inom ramen för sina mandat. Det är svårt att se någon styrning från landprofilen eller från förhandlingarna i Bolivia. Det bistånd som växer fram styrs först och främst genom l de direktiv myndigheterna har, arbetsfördelningen dem emellan och de instrument de förfogar över, 2 de biståndspolitiska målen, samt 3 mål i landprofilen ovan. I figur 1 nedan har jag sammanfattat fyra olika faser i styrningen av biståndet till Bolivia och jag har angett vilka instrument som utnyttjats. Den första fasen sträcker sig från 1983 till 1987. Under den perioden styrs biståndet till Bolivia genom de mandat biståndsorganen har att arbeta i skilda länder. Om bistånd skall gå till Bolivia och vad det så i fall skall bestå av, beslutas i stort inom myndigheterna enligt deras instruktioner. Men parallellt med det utövar regeringen handlingsstyrning av det humanitära biståndet genom SIDA. 1 fas 2 engagerar sig regeringskansliet mera i samarbetet med Bolivia, genom att resa dit, själv allokera biståndsmedel, och genom arbetet med Latinamerikaprojektet. Det sker mer av både ideologisk styrning och handlingsstyrning. I fas 3 intensifieras styrningen och kulminerar med landprofilen 1991. Därefter minskar handlingsstyrningen drastiskt, men den ideologiska styrningen fortsätter på hög nivå. I den fjärde fasen, som börjar i och med den svenska delegationens besök i La Paz, minskar regeringskansliets aktiva styrning av biståndsorganen. De lämnas i stort sett fria att initiera samarbeten inom vilka områden de vill, förutsatt att det sker mot bakgrund av ramavtalet som undertecknades mellan regeringarna och Agreed minutes från överläggningarna. Som jag tidigare påpekat är dessa inte styrande mot sektorer eller områden. Finns det då några kriterier för att bedöma om styrningen varit effektiv eller ej Ett tänkbart kriterium är förstås om biståndet blivit bra, om målen uppnåtts. Men för perioden fram till 1992 fanns det inga mål för det svenska biståndssamarbetet. Det fanns förstås projektmål för insatserna,
SOU 19931 253
men ingen samlad avsikt med biståndet. Därmed finns det inte heller något att utvärdera och relatera eventuella resultat till, på en övergripande nivå. Jag skulle kunna konstruera en sådan avsikt i efterhand, t.ex. genom att ett övergripande mål har varit att bredda kontakterna och bereda vägen för ett närmare samarbete mellan länderna. I så fall skulle man kanske kunna dra slutsatsen att biståndets styrts på ett ändamålsenligt sätt. Det har varit en öppen och sökande process där man gradvis prövat sig fram till bra former för samarbete om det är bra som det ser ut nul. Jag skulle också kunna säga att om de olika insatserna varit effektiva så är det bra, då har styrningen fungerat. Men någon information resultat på insatsnivå om finns inte eller presenteras i varje fall inte. - Ett annat kriterium på om styrningen fungerade vore att bedöma om styrsignalerna haft någon effekt. Det är ett mera begränsat kriteria internt for styrprocessen. För att belysa med ett exempel, lägger jag om rodret på båten så svänger den. Om den inte gör det har styrningen misslyckats. Enligt detta sätt att se på styrningen skulle jag mycket
F igrr Styrning av biståndssamarbetetmedBolivia
1983 84 85 86 87 88 89 90 92 93
ideologisk styrning
Handlingsstgrning
knullar mr FWJEK Mnlllmmllngif Exempel o pa Hasan stüutunner h ° l d du ° Hasorocn uttalande Stgnnslrument .
lnndpmiil
nmnwerrur hislåndspnlitiken
summariskt kunna dra slutsatsen att styrningen fungerat bra i faserna 1,2 och Biståndsskutan rör sig på det stora hela taget i den riktning som rodren pekar vad gäller Bolivia. Under fas 3 gjordes ett försök att lägga om rodret, men skutan fortsatte på den väg som vinden och strömmarna för den. Det finns dock en risk att jag övervärderar landproñlen som styrsignal. Där står visserligen klart och tydligt vad BITS, SAREC, SIDA och Swede-
254 SOU 19931
Corp skall arbeta. Men det skrivna ordet kanske har en annan mening. Det är inte säkert att det ger uttryck för en genomtänkt vilja från regeringskansliet. Vad är det då Landprofilen kan kanske tolkas som ett försök att var med och utforma Den kanske inte uttrycker en så pass detaljen process. erad vilja som genomläsning ger vid handen. Kanske utgör den snarare ett försök att sammanfatta en ståndpunkt och ett försök att pröva om biståndet skall ha en viss sammansättning. Landprofilen kan uttrycka ett sätt att försöka bestämma vad man vill. I så fall kan man beskriva processen i fas 3 som att regeringskansliet gjorde ett försök och fann att man egentligen hade andra avsikter. Om det nu är så att riksdag och regering har det bistånd till Bolivia som de vill, då måste jag dra slutsatsen att styrningen fungerat bra utifrån dessa interna kriteria på vad som är en väl fungerande styrprocess. Som jag sagt finns det ingeting som tyder på någon annan vilja i de dokument jag läst eller de intervjuer jag haft. Frågan är då om det går att identifiera något annat behov för styrning Finns det någon efterfrågan på styrning, eller finns det några situationer som påkallar uppmärksamhet och som bör styras utöver de styrsignaler som systemet redan ger - Det finns ingen efterfrågan på styrning, däremot finns problem som bör undanröjas. Dessa hänför sig till gränsdragningen mellan biståndsorganens verksamhetsområden. Problemen uppstår vid två insatsområden och är något olika till sin karaktär l Det första avser insatserna inom skogsvård som nämndes under avsnittet BITS ovan. SIDA bereder också insatser inom området om skogsvård och miljö det verkar inte funktionellt att två biståndsorgan arbetar med samma område inom samma land. Troligtvis skulle insatserna vinna på att beredas samlat. 2 Det andra avser insatser inom industriell miljövård, som också beskrevs under avsnittet om BITS ovan. SwedeCorps mandat sträcker sig även till att arbeta med industrins miljöfrågor, men BITS är en naturlig kontaktpunkt för den bolivianska miljövårdsmyndigheten. Egentligen är detta både styrnings- och samordningsproblem. Det blir samordningsproblem eftersom styrningen genom regleringsbrev, förhandlingsinstruktioner och landprofiler inte klargör vem som skall göra vad inom dessa områden. Men frågan kan avgöras genom samordning. Visserligen har den inte klargjorts de formella hierarkiska samordningsingenom strumenten, men den kan lösas genom informella samordningsinstrument. Med det menas helt enkelt att handläggarna på de olika myndighesenare terna utbyter information om vad man gör och själva ser till att undvika dubbelarbete. Det är ett sätt att lösa problemet och förmodligen det enklaste. Om inte det fungerar återstår enbart för regeringskansliet att fastställa vem som skall göra vad. Regeringskansliet har den makten, även det innebär att man tvingar någon myndighet att göra annat än den vill, om eller tvingar den att avstå från insatser man vill arbeta med. Hur sker då samordning mellan myndigheterna Jag uppehåller mig här vid de icke -hierarkiska samordningsinstrumenten. Det viktigaste instru-
SOU 19931 255
mentet är de intressentmöten som organiseras på handläggarnivå. Efter besöket i Bolivia har två sådana möten hållits, ett i april och ett i oktober. Där utbyter myndigheterna information om vad gör, vilket är man en förutsättning för att man sedan skall kunna inrätta sig efter varandra. Där ser handläggarna om de kommer in på samma områden och kan vidta åtgärder. Kan de genom överenskommelser lösa de ovannämnda samordningproblemen behövs ingen styrning. Då återstår frågan om samordningen fungerar För att förstå det måste man inse att samordning är en process, och inte nödvändigtvis smärtfri en sådan. Värst vore det om inte samordningsbehov och problem identifieras. Så illa är det inte, processen med intressentmöten och relativt täta kontakter mellan myndigheter och regeringskansli dessemellan fungerar bra.
Lista över intervjuer
Eva Dahlin, SIDA Rolf Eriksson, SAREC Olle Holmertz, BITS Sture Pettersson, BITS Lars Ronnås, Utrikesdepartementet Karl Svensson, SWEDECORP
Lista över dokumentation
Regeringens budgetproposition åren 198586 till 199192 Bistånd i föränderlig värld. SIDAs verksamhet 1992 95 en - BITS Fördjupad Anslagsframställning för Budgetâren 199293 199495 - Bolivia Landprofil PM 199l.l0.29 Protokoll vid regeringssammanträde 1992.03. 9 Utvecklingssamarbete l med Bolivia Instruktion 1992.03. 13. Instruktion vid överläggningar utvecklingssamom arbete med Bolivia den 26 30 mars 1992 - Agreement between the Republic of Bolivia and the Kingdom of Sweden on Development Cooperation Agreed minutes on bilateral talks between the Government of Bolivia and the Government of Sweden on development cooperation. Swedecorp Styrelse PM. 1992.08.12 Näringslivssamarbete Bolivia. -
SOU 19931
Bilaga
4 Biståndssamarbete med Zimbabwe
Kim Forss
Inledning
Innan Zimbabwe vann sin självständighet 1980 stödde Sverige befrielserörelsernas kamp mot Ian Smiths minoritetsregim sedan 196970. Medelsramen för sammanlagt stöd till befrielserörelserna i Sydafrika, Namibia och Zimbabwe uppgick under 197879 till 85 miljoner kronor. Ungefär en tredjedel av detta hade anknytning till Zimbabwe. Det svenska biståndet avsåg dagliga förnödenheter för flyktingar, mediciner, utrustning för självhjälpsprojekt samt transportmedel. En del biståndet gick till rättshjälp av och en del genom internationella organisationer, t.ex. UNHCR och Röda korset. I budgetpropositionen for 197980 ökades anslagen till befrielserörelserna till 120 miljoner kronor. Under året hade den interna lösningen på konflikten i Zimbabwe mött starkt motstånd. Befrielsekriget hade trappats upp och regeringen proklamerade undantagstillstånd. Den Patriotiska Fronten hade forbjudits, men det kunde också förutses att någon lösning med majoritetsregering snart skulle komma till stånd. Den föredragande ministern skrev i propositionen att om det sker, bör vara beredda till ett långsiktigt utvecklingssamarbete med den staten. nya Efter fria val 1980 bildades en regering av de två befrielserörelser som samverkat i Patriotiska Fronten. Zimbabwe kännetecknades då av en relativt sett ganska hög BNP per capita, en relativt stark betalningsbalansposition, och en väl utvecklad industriell bas. Men tillgångarna var ojämnt fördelade och den afrikanska delen befolkningen hade liten del de av av fördelar som landet hade, deras jordbruksproduktion var låg, utbildningsnivån låg och de hade begränsad tillgång till social service av alla slag. Stödet till befrielseorganisationerna hade byggt betydande goodupp en will för Sverige hos de nya makthavarna, men frånsett det fanns det inte mycket kontakter mellan länderna att bygga på. Det långa kriget och den internationella blockaden hade gjort att det inte fanns några normala kommersiella förbindelser. Det fanns dock sedan tidigare samarbete inom missionen.
9 13-0034
258 SOU 19931
Motiv och mål.
Den nya Zimbabwiska regeringens omedelbara problem var att ta hand om närmare en miljon flyktingar som återvände från grannländerna, att bereda folk som flytt undan kriget till städerna arbete inom jordbruket och att skapa produktiva utkomstmöjligheter för återvändande soldater. Den krigsskadade infrastrukturen behövde byggas upp. Det första svenska biståndet inriktades direkt på att stödja dessa ansträngningar. Efter självständigheten i april utbetalades sedan i maj och juni 10 miljoner i återuppbyggnadsbistånd och ytterligare 6 miljoner kronor genom UNHCR, samt några mindre belopp genom enskilda organisationer. Den första landramen för Zimbabwe avsåg budgetåret 198081, dvs budgetåret som startade 2 månader efter självständigheten. Riksdagen anvisade 46 miljoner kronor. Utvecklingssamarbetet bereddes av ett nyupprättat biståndskontor vid ambassaden i Harare Salisbury. Det användes mest för flyktingrehabilitering och återuppbyggnadsinsatser på landsbygden, samt inom ramen för en personal- och konsultfond. Stödet genom UNHCR fortsatte också med hjälp av landramsmedel. Det första årets bistånd var följaktligen helt inriktat på att lösa de omedelbara problemen vid anpassningen till ett normalt, fredligt samhällsliv. På något längre sikt utlovade den nya regeringen Förbättrad standard för den afrikanska majoriteten av befolkningen. Under det första året vid makten genomfördes ändå en rad snabba reformer; det infördes minimilön, fri primärskola och fri hälsovård, och regeringen sänkte priserna på baslivsmedel. Det svenska landramsbiståndet mer än fördubblades till ca 100 miljoner kronor. I budgetpropositionen föreslås landramen för 198182 användas för mera långsiktiga insatser, koncenterade till landsbygden. Statsrådet angav att den svenska resursbasen borde kunna utnyttjas personal- och konsultfonderna. Dessutom signaleras för andra genom former av bistånd Det är uppenbart att Zimbabwe just nu efter krigets slut har mycket stora hjälpbehov och att de svenska insatserna i detta skede bör vara betydande. När de mest akuta behoven täckts, kommer förhoppningsvis dock Zimbabwes resursrikedom och jämförelsevis höga utvecklingsnivå att ge landet en god start. Jag vill därför inte utesluta att det nu föreslagna betydande svenska biståndet efter några år kan övergå i andra samarbetsformer. Prop. 1980812100, sid 90. Formuleringen är vag, men den kan tolkas som att landprogrammering är ett sätt att bereda bistånd som inte nödvändigtvis passar i Zimbabwe. Landprogrammeringens fördelar kanske inte ansågs vara nödvändiga i Zimbabwe, och nackdelarna kanske ansågs vara betydande Det är oklart vad de andra formerna skulle bestå av. På den tiden var de andra biståndsorganen nya och oprövade. Gissningsvis avser uttalandet i budgetpropositionen dock kreditbistånd, tekniskt samarbete genom BITS och kanske industriella joint-venture genom SWEDFUND.
sou 19931 259
Tabell Sverigesbistånd till Zimbabwe fördelat på myndigheter och anslagsposter utbetalda medel i miljoner kronor
Slllil sann ms stammar mm m søuxsounux nun
214 4a 5 2 m
rsu m z - 1 se +
s l 51
sme 145 4 o o - - - +
om 2 4 | 3 3 136 122 - - 4 - .
0708 172 l I
som 155 4 n
-
omomss as-s 4 3 3
909 |5l 4 b 20
inmutningen Ienorom. sr mmm program, regionala Insatser, HK
humanitära bistånd och tntnatmmcttnu, ro enskilde
organisationer. n
uuzmauelcnlstinu. M miljö. n nnttnrskonror, n tekniskt samman. m
u-kmlller.
mi och HKlir lut enolomoeter nu, man redovisas tillsammans I tabellen.
Kolumnen smcntconr omfattar de l swtorconr Ingående organisationerna
uutumncr under tidigare tecknet innom ett biståndet wn inom en o 500 000 kronor. Tecknet innebär att inget bistånd förekom under poeten det lm.
Tillägg Budgelårøn 0100 och 0000 ulbelelndee liven medel för skullllltnooer
under C30110M10 men WU Mil FGWOKWO llllijoll kronor. I
Källa Regeringensbudgetproposition respektive år, bilaga
260 SOU 19931
Tabell l visar hur samarbetet med Zimbabwe har utvecklats under l980-talet. Redan 1983 var samtliga biståndsmyndigheter aktiva i landet, och vad gäller SIDA så arbetade man brett, med betydande resurser utanför landramarna. Men det var landramarna som utgjorde den största delen av biståndet, förutom under två år då deras andel varit 50-60 av det totala. Det är år då utbetalningarna av u-kreditmedel varit höga. Samarbetet med Zimbabwe har dominerats av det landramsfmansierade och landprogrammerade biståndet, och de andra biståndsorganen har haft jämförelsevis mycket små aktiviteter i landet se även tabell 2. Tanken att andra samarbetsformer om några år skall ta överhanden återfinns inte som ett motiv i budgetpropositionen förrän 199192. Då sägs att Zimbabwe tillhör den grupp av programländer som har förutsättningar att utveckla ett samarbete med Sverige i andra former varför jag förutsätter att möjligheterna härtill utnyttjas. Prop. 1991922100, sid 149. 1990912100, sid 131. Landramen för Zimbabwe föreslås vara oförändrad 220 miljoner kronor, men regeringen föreslår dessutom att 10 miljoner anvisas över anslaget C3, anslagsposten Projektbistånd till vissa länder att användas av BITS och SwedeCorp i samarbete med Zimbabwe. Vilka mål är det då som styr biståndet till Zimbabwe efter de första årens inriktning på återuppbyggnadsarbete Budgetpropositionen är klar och l entydig på den punkten. I alla de propositioner redovisas i tabell 2 har i som v eller mindre i följande . syftet med biståndet till Zimbabwe uttryckts mer i ordalag Sveriges bistånd till Zimbabwe syftar främst till att minska de sociala och ekonomiska klyftorna samt till att minska beroendet av Sydafrika. Avsikten är att nå de mest eftersatta grupperna på landsbygden genom insatser inom hälsovård, undervisning och transporter. Bidrag ges genom förvaltningsutbildning bl.a. till stärkande av kommunal kompetens. Detta kan jämföras med prop. 198485l00 sid 84 som säger Biståndet till Zimbabwe bör i första hand tillgodose utjämningsmålet och oberoendemålet. Genom insatser inom primärhälsovård och undervisning bör stöd lämnas till eftersatta befolkningsgrupper på landsbygden. Importstöd och konsulttjänster bör främst inriktas på att stödja Zimbabwes ansträngningar att minska landets ekonomiska beroende av Sydafrika. Det kan inte råda någon tvekan om att det svenska biståndet till Zimbabwe främst motiverats med hänvisning till målen social och ekonomisk utjämning samt ekonomisk och politisk självständighet. Det genomgående temat under de senaste tolv årens samarbete har varit utjämning och fattigdomsinriktat bistånd, samt oberoende från Sydafrika. Sådan är bilden fram till budgetpropositionen 199192 då det hela blir mer komplicerat. På sid 149 sägs att demokratimålet har varit centralt för landprogrammets utformning. Det framstår som något märkligt eftersom landprogrammet sett ungefär likadant ut under större delen av åttiotalet och början av nittiotalet men det har aldrig tidigare nämnts att det skulle utformas för att i första hand inriktas mot demokratimålet. Då uppstår frågan om SIDA har utformat landprogrammet på annat sätt än de tidigare
SOU 19931 261
direktiven Det finns inget som tyder på det, snarare visar SIDA i landprogram och anslagsframställningar att man verkat i enlighet med regeringens intentioner under alla år. Vad betyder då den citerade meningen En möjlig tolkning är att den föredragande vill ändra inriktning på biståndet och orientera det mera mot demokratimålet. Sättet man i så fall gör det på är att motivera samma insatser som tidigare med hänvisning till ett annat mål. I propositionen 199192 sägs Demokratimålet har varit centralt för landprogrammets utformning. Avsikten är att nå de mest eftersatta grupperna på landsbygden insatser inom hälsovård, genom undervisning och transporter. sid 149. Detta kan jämföras med propositionen 198990 som säger Det svenska biståndet till Zimbabwe syftar främst till att minska de sociala och ekonomiska klyftorna i landet samt till minskat beroende av Sydafrika. Stöd ges till hälsovård, undervisning, förvaltningsutveckling och transportsektorn. Avsikten är att nå de mest eftersatta grupperna på landbygden, inklusive lantarbetarna och deras familjer. sid 99. Som jag tolkar det har den skrivande helt enkelt bytt ut ett mål utjämning mot ett annat demokrati för att målrelatera samma aktiviteter.
Tabell 2. Det landramslinansierade biståndets andel av samtliga utbetalningar till Zimbabwe. 8384 8586 8687 8788 8889 8990 9091 61% 90% 90% 76% 83% 77% 50% Källa Regeringensbudgetproposition, bilaga 5 över biståndsutbetalningar, respektive år.
För övrigt är inte propositionen 199192 konsekvent vad gäller målbeskrivningen. Jämför sidan 149 som citerades ovan med sid 383, bilaga där samarbetet med Zimbabwe beskrivs; Huvudmålen för biståndssamarbetet är att understödja Zimbabwes strävande till social och ekonomisk utjämning samt att minska det ekonomiska beroendet av Sydafrika. Visserligen säges på samma sida att Svenskt stöd ges till demokratiseringsreformer inom förvaltningen och till insatser med folkligt deltagande på lokal nivå. Men detta är inte detsamma som att demokratimålet varit centralt för landprogrammets utformning, det sägs uttryckligen vilket huvudmålet är. Om det vore så att den föredragande avsåg ändra inriktningen på samarbetet med Zimbabwe så att demokratimålet ges en mera framträdande plats vilket är både möjligt och troligt borde det sägas klart och tydligt med riktlinjer för hur biståndet - skall ändras. Som det var framstår budgetpropositionen som självmotsägande under året och i förhållande till tidigare år. Men det är kanske inte heller korrekt, innebörden i orden demokrati och utjämning beror på hur de definieras. På lång sikt främjas även demokrati genom insatser för utbildning, hälsovård och landsbygdsutveckling. Fast med en sådan definition är egentligen allting relaterat till demokrati och det är kanske så det är tänkt i propositionen.
10 13-0034
262 SOU 19931
Jag kan inte här gå in på att definiera de biståndspolitiska målen, men jag vill dock anföra att den senaste tolkningen är alltför vid. Det finns många exempel på insaster som direkt berör främjandet av demokratiska styrelseskick och där insatserna på kort sikt kan relateras till det målet. De biståndspolitiska målen griper naturligen in i varandra, men det är viktigt att man i den operationella styrningen av biståndet använder sig de mål ligger närmast till hands och där det finns en rimlig av som möjlighet att redovisa resultat. Man bör heller inte luckra upp begreppen att använda olika mål för samma insats från ett år till ett annat. genom Syftet med det bredare samarbetet framgår inte heller klart, varken när det nämndes först eller i den senaste propositionen. Kanske är det en självklarhet att ett bredare samarbete blir mera kommersiellt orienterat och därmed har sin förankring i det biståndspolitiska målet att bidra till ekonomisk tillväxt. A priori är det dock inget som säger det. BITS kan mycket väl åstadkomma resultat i förhållande till samtliga biståndspolitiska mål, och det kan även SwedeCorp även om vägen ofta går över tillväxtmålet. Att uttrycka mål är en sak och att styra en annan. Genom att markera ett mål önskan att styra, men frågan är om styrsignalen får avsedd anges en effekt. Får den inte det kan man inte tala om styrning på något praktiskt meningsfullt sätt. När vi har två så klara och tydliga mål som jag visat nu ovan när det gäller biståndet till Zimbabwe så uppstår logiskt tre följdfrågor 1 har medlen använts för insatser som ligger i linje med riksdagens och regeringens mål för samarbetet 2 har insatserna givit några effekter som kan ställas i relation till dessa mâl frågan är befogad eftersom alla myndigheterna utom SwedeCorp lämnat FAF de senaste åren Det borde framgå där om det finns en några indikationer på måluppfyllelse. 3 om svaren på någon av de ovanstående frågorna är nej eller kanske, finns det några tecken på nya styrsignaler, eller att regeringen lägger om rodret För att besvara de frågorna skall jag kort redogöra för de skilda insat- Det är ingen fullständig redogörelse för biståndets historia utan en serna. kort sammanfattning av de senaste årens anslagsframställningar och budgetpropositioner.
BITS
Zimbabwe är ett av de mera framträdande mottagarländerna inom ukreditsystemet. Det tillhör gruppen lägre medelinkomsterländer och betraktas som kreditvärdigt. Det har en god ställning som samarbetsland for svenskt bistånd. Enligt BITS gör detta sammantaget att olika projekt för kreditgivning konstant aktualiseras. Det finns ett starkt efterfrågetryc .
SOU 19931
BITS har sammanlagt beviljat 8 krediter till Zimbabwe med en volym av 423 miljoner kronor, och med ett gåvoelement av 158 miljoner dvs beviljade och aktuella per den 30 juni 1991. Projekt och kreditbelopp i miljoner kronor följer är som
Teleprintrar till postforvaltning Driftledningssystem D Oljelagringsstudie Lastbilar Sprängämnesfabrik Driftsystem för elnät Styr- och kontrollsystem stålverk i Oljelagringsprojekt N
BITS sammanfattade en utvärdering av driftövervakningsprojekten i sin FAF 1991. Där sägs att de två projekten lett till att Zimbabwe fått ett modernt och enhetligt system for styrning av produktion, överföring och distribution. Det ger mindre nätforluster och färre driftavbrott. Produktionsresurserna utnyttjas bättre. Men det behövs mera utbildning för att systemen skall fungera. När det gäller tekniskt samarbete har BITS inte varit engagerat med sådant i Zimbabwe, utan det är dels de internationella kurserna och dels managementstöd till SWEDFUND projekt som ligger bakom siffrorna i tabell Zimbabwe sände under femârsperioden 8687 till 9091 sammanlagt 117 deltagare till de internationella kurserna. De sammanlagda kostnaderna för dem var cirka 7 miljoner kronor. Vidare har svenska konsulter utnyttjats av Världsbanken för insatser i Zimbabwe inom ramen for BITS konsultfonder till en sammanlagd kostnad av ca 4 miljoner kronor. Inom ramen for SWEDFUND projekt kunde BITS ställa gâvomedel till förfogande for managementstöd. Projekten sammanfattas under avsnittet om SwedeCorp nedan. Budgetåret 9192 fick BITS och SwedeCorp i uppdrag att bereda samarbete för ca 10 miljoner kronor. BITS besökte Zimbabwe 273 till den l4 för att informera om och utröna förutsättningarna for tekniskt samarbete Reserapport BITS 9204.01. Reserapporten beskriver tre akuta problem för landets utveckling; vatten- och livsmedelsförsörjning i torkdrabbade områden, vattentillförsel till de större städerna och fullföljande av det ekonomiska reformprogrammet. Samtalen med samarbetsparter och givare ledde till att följande områden identifierades for insatser Det ekonomiska reformprogrammet svensk expertis i samverkan med UNDPs stöd till reformprogrammet. Luftfart och flygtrafiksäkerhet. Department of Civil Aviation har tidigare haft erfarenhet av samarbete med konsultföretaget Swedavia genom stöd SIDA lämnat inom landramen. Vattenförsöjning och hydrologi. Reserapporten indikerar två huvudområden som skulle kunna leda till BITS insatser, beroende på hur förfrågan från de Zimbabwiska myndigheterna ser ut. Energi. Vid besöket indikerade Enengiministeriet intresse för samarbete
264 SOU 19931
inom flera områden, t.ex energisparande, management, konsultstudier. Miljö. Vid besöket framförde Miljöministeriet önskemål om stöd avseende personalutbildning, hantering av fast avfall, gruvmiljö, luftföroreningar och industrimiljö. Ministeriet ämnade återkomma med framställning. Post och Tele. PTC framförde vid besöket önskemål om tekniskt stöd för införande av postnummer, postgiro, och utbildning. På telesidan hänvisade BITS till Värlsbankskredit och med det möjligheter att komplettera med tekniskt bistånd från BITS. Standardisering och kvalitetsstyrning. Även på standardiseringsbyrån fanns behov av personalutbildning mm och man välkomnade möjligheten att återkommma till BITS med konkreta önskemål. BITS reserapport behandlar också SlDAs och SwedeCorps verksamhet i landet. Den betonar behovet av nära samordning med SIDA och Swede- Corp, tex avseende område 5 och 7 ovan.
SAREC
SARECs forskningssamarbete med Zimbabwe inleddes 1981 med stöd till planering och upprättande av Zimbabwe Institute of Development Studies ZIDS. Under 1982 anslogs planeringsmedel till universitetet och det ledde till två större biologiska forskningsprojekt. Beredningen har därefter fokuserats på hälsoforskning och senare på teknisk forskning. Samtliga projekt har syftat till att utveckla och stärka forskningsmiljöer genom en omfattande satsning på forskarutbildning. SAREC Insatspromemoria 9l.O5.l7. Det totala bilaterala stödet genom SAREC uppgick från 1981 tom 198990 till cirka 40 mijoner kronor. Den senaste tvåårsperioden 199091 till 199192 omfattade ramen för forskningssamarbetet med Zimbabwe 17,3 miloner kronor. Samarbetet omfattar elva universitetsinstitutioner samt stöd till universitetsbiblioteket, ZIDS, nationalarkivet, fiskeriforsknings institutioner samt jordbruksdepartementets forskningsavdelning. Utöver anslagen inom denna ramen erhåller institutioner i Zimbabwe stöd över andra program. Inom det s k PASS-programmet utgår 500 000 kronor per år till stiftelsen Southern Africa Political Economy Series och inom skogs- och miljöprogrammet har SAREC tagit beslut om 9 miljoner kronor över en treårsperiod till ett forskningsprogram vid Forestry Commission. Målsättningen för SARECs stöd har varit att stärka och utveckla forskningskapacitet inom områden av central betydelse for landet. Trots olika administrativa tillkortakommande i Zimbabwe pekar SAREC op.cit på en rad positiva effekter. Den omfattande satsningen på hemmabaserad forskarutbildning har visat på klara fördelar jämfört med långtidsutbildning utom landet och har varit stilbildande för andra givare. Stödet har också bidragit till att bygga upp flera laboratorier t.ex. inom limnologi, -
SOU 19931 265
markvetenskap, bioteknik, gruvteknik och arkeologi som blivit betydel- sefulla resurser for forsknings- och utredningsarbete förutom nyttan inom respektive projekt.
SIDA.
Det framgår av tabell 1 att biståndet genom SIDA är den absolut största delen samarbetet med Zimbabwe. Översikten nedan sammanfattar den av beskrivning som ges i Prop 199192 100 Bilaga Landramen står for en betydande del av biståndet jämför tabell l. Nedan visas hur anslagen fördelas på sektorer och instrument under tre budgetår
Tabell 3. Landramar till Zimbabwe utbetalningar, miljoner kronor
| 8384 | 8788 | 9091 | |
| Hälsovård | 33 | 32 | 17 |
| Undervisning | 37 | 47 | 55 |
| Förvaltningsbistånd | - | 24 | 28 |
| Transporter | - | 16 | 33 |
| Personaloch konsultfond | 1 7 | 4 | 2 |
| lmportstödvarubistånd | 36 | 50 | 13 |
| Summa | 1 23 | 1 73 | 147 |
| Anslag | 125 | 160 | 200 |
OBS. Tabellen innehåller inte redovisning av ingåendeoch utgående reservationer, vilket gör att skillnaden mellan anslagoch utbetalda medel kan få dignitet en annan än de egentligenhar. Källa Regeringensbudgetproposition, respektive år, bilaga
Sektorprogrammet inom hälsovård har bl a inriktats på primärvård. En nationell vaccinationskampanj har förbättrat läget avseende mässling och polio. Sektorpogrammet har även innehållit förvaltningsstöd och byggande av en vårdskola. Delinsatser avser vatten och sanitet, mödravård, nutrition och handikapprehabilitering. Dessutom utgår särskilt stöd för bekämpande av AIDS. Undervisningsstödet har använts för att bygga och utrusta primärskolor på landsbygden, särskilt i eftersatta områden. Sektorstödet har också använts för att ta fram utbildningsmaterial inom sekundärskolan och till att utbilda lärare i tekniska ämnen. Från 1985 utgör förvaltningsbiståndet sektor. Det organien egen avser sationsutveckling inom forvaltningsapparaten, utbildning och statistiksamarbete. Insatser görs för att stärka folkligt deltagande på lokal nivå och det innehåller kvinnoinriktade verksamheter. Flera svenska institutioner har långsiktiga samarbeten inom programmet, t ex SIPU, SCB, RRV, Boverket och Kommunförbundet. Transportstödet omfattar tekniskt bistånd för Vägunderhåll, utbildning och bilbesiktning samt övervakning och kontroll vägbyggen. En delinav sats avser byggande av landsbygdsvägar med arbetsintensiva metoder.
266 SOU 19931
Personal- och konsultfonden används för lönepåslag for svensk personal direktanställs i Zimbabwes förvaltning. Det avser ett tiotal personer som år. En viktig komponent syftar till att stärka ñnansforvaltningen. per Importstödet, eller varubiståndet motiveras av bristen på utländsk valuta och landets ekonomiska beroende av Sydafrika. En varierande del är bundet till upphandling i Sverige, men 199192 var återflödet ca 75%. Det har använts for uppköp lastbilar, vattenborrar, papper, kullager, stål, av tryckeriutrustning, kemiska produkter, m. m. En betydande del stödet går även utanför Iandramen jämför tabell 2, av såsom SADCC-insatser särskilt inom transportsektorn och på energiområdet, flyktingbistånd, stöd till kvinno- och kulturprojekt samt projekt till stöd för demokrati och mänskliga rättigheter. Ett tjugotal enskilda organisationer får stöd för verksamhet i Zimbabwe, t ex med volontärer.
SwedeCorp
När SwedeCorp bildades 1991 hade de ingående organisationerna skilda erfarenheter Zimbabwe. SWEDFUND hade tre jointventureföretag i av landet för produktion sprängämnen, spritkök och fotogenlampor mm, av smidesverkstad, IMPOD hade länge arbetat med produkter och och en Företagare från Zimbabwe och hade tillsammans med de nordiska systerorganisationerna ett regionkontor i Harare. SIDAs industribyrå hade däremot ingen verksamhet i Zimbabwe. Omedelbart efter det att SwedeCorp bildades valdes ett antal länder ut för proaktivt samarbete, dvs organisationen initierar samarbete och bygger verksamhet med ett program bestående av en kombination instruupp ment. Zimbabwe ansågs som lämpligt för ett sådant arbetssätt och styrelsen fattade beslut om proaktivt arbetssätt. Under hösten 1991 genomfördes for att diskutera tänkbara insatser lO- 1 l9 och ytterligare en resa den 4-73 1992 Reserapporter Zimbabwe resp datum. Detta en resa ledde till att följande områden identifierades Zimbabwe Stock Exchange lnflationsredovisning Zimbabwe Investment Centre Verktygsverkstad Managementutbildning Industriell miljövård Systerindustriprojekt Återförsäkringsbolag SwedeCorp handläggare avser tillbringa några veckor i Zimbabwe under hösten 1992 för att bearbeta dessa idéer och utforma ett program. Detta sedan presenteras för styrelsen före årsskiftet 199293. avses
SOU 19931 267
Styrning och samordning av biståndet.
Under genomgången av mål och motiv för samarbetet med Zimbabwe konstaterade jag att målen var tydligt och klart uttryckta i budgetpropositionerna med undantag av det senaste året och vad gäller det bredare samarbetet. På vad sätt har de då omsatts i praktisk handling Den största delen av biståndet till Zimbabwe går genom SIDA, via landprogrammet. Av det sammanlagda biståndet enligt tabell 1 på l 443 miljoner har 86% gått över C2 anslaget. Av den återstående delen utgör u-krediterna det största beloppet, följt SARECs verksamhet. av Beskrivningen SIDAs arbete visar sektorprogrammen verkav ovan att ligen har karaktären av fattigdomsinriktat bistånd for att på skilda sätt Förbättra levnadsbetingelserna for den afrikanska befolkningen. lmportstödet och insatserna inom transportsektorn kan främst relateras till oberoendemålet. Särskilt inom transportsektorn har det varit viktigt att bidra till samarbetet inom SADCC för att minska Sydafrikas dominans i regionen. En del av landramen har avsett modernisering av Förvaltningen och BITS stöd har varit inriktat på energi. Det är förstås inte direkt fattigdomsrelaterat på samma sätt som sektorstöden inom undervisning och hälsovård, men det kan å andra sidan sägas vara viktiga element i att bidra till ekonomisk och politisk självständighet.
Figur Användningen av styrinstrument inom biståndet till Zimbabwe.
lar använts I stor viss inte alls
utsträckning utsträckning
Iudgetpmessen
llistñntlspolitiskn målen
Myndigheternas verksamhetsområuen
Styrelsearbete
Iegeringsheslut, uppdrag och direktiv
Tyngdpunkten i biståndet har varit helt i linje med de intentioner som uttryckts av riksdag och regering via budgetprocessen. För övrigt har biståndsmyndigheterna vad jag förstår haft fria händer att initiera respektive reagera på insatsförslag. SIDA redovisar sin verksamhet i anslagsfram-
268 SOU 19931
ställningen, som kapitel 4 visar förekommer det sällan någon dialog men om innehållet i enskilda landsamarbeten. Däremot har UD och SIDA löpande kontakter. Inför nya landprogram utfärdar UD förhandlingsinstruktioner. Dessa bygger i sin tur på samrådsförfarande. Vilka är då de styrinstrument används Figur l ovan anknyter till som diskussionen i kaptel 4. Som vi ser är biståndet i sin huvudsak styrt genom medelstilldelningen via budgetprocessen, de biståndspolitiska målen och det sätt dessa betonas i regleringsbreven, samt genom myndigheternas som respektive verksamhetsområden. Styrelsearbetet spelar en viss roll vad gäller BITS, SAREC och Swede- Corp. BITS styrelse fattar beslut om u-kreditärenden och har således tagit ställning till samtliga u-krediter i Zimbabwe. SARECs styrelse fattar beslut landsamarbete och har behandlat programmet i Zimbabwe. SWEDom FUNDs styrelse beslutade om samriskprojekten, och SwedeCorps styrelse har fattat beslut om proaktivt arbetssätt i landet. Men det är totalt sett mindre än 14% biståndsmedlen som varit föremål för styrelsebeslut. av SIDAs styrelse behandlar visserligen de olika landprogram, men om styrelsen sammanträder ca 8 gånger per år och då skall behandla verkets anslagsframställning samt olika landprogrammen plus alla andra aktiviteter, så utgår jag från att diskussionen om ett land som Zimbabwe mera blir informativ än inriktad på substantiella beslut om samarbetets karaktär och inriktning. Regeringsbeslut, uppdrag och direktiv har spelat en mycket liten roll. Det är först under det senaste året som detta styrinstrument använts, då BITS och SwedeCorp fick i uppdrag att bereda samarbete med särskilda medel under C3 anslaget. I jämförelse med landramarna och med de andra beloppen som förekommer är dessa 10 miljoner ett litet belopp. Det kan således inte sägas utgöra något väsentligt styrinstrument, och dessutom är det som sagt inte relaterat till något av de biståndspolitiska målen annat än vad som sagts ovan. Om jag då återgår till de karaktäristika hos styrprocesser som diskuterades i kaptel 4 så visar detta att styrmönstret på det stora hela taget kännetecknas av beroende, om än inte i så stor utsträckning som på många andra program styrelser står för beslut om en liten del av verksamheten trots allt och dessutom ett relativt lågt deltagande de olika myndigheterna i stort sett inom ramen för sina respektive verksamhetsområden och agerar har få kontakter sinsemellan, vilket dock ändrats under de senaste två åren. När de gäller styrobjekt så visar beskrivningen att den ideologiska styrningen haft störst betydelse. Handlingsstymingen kan sägas ha förekommit under två perioder; dels i inledningsfasen 1980 1983 då programmet initierades, förändrades från kortsiktigt till långsiktigt samarbete och sedebyggdes upp, samt dels 199192 när regeringen genom det ovan mera nämnda uppdraget försöker styra mot ett bredare samarbete med hjälp av andra myndigheter än SIDA. Men för övrigt är det genom att ange tydliga mål social och ekonomisk
SOU 19931
utjämning samt politisk och ekonomisk självständighet och genom att återkommande repetera dessa regeringen inriktningen på bistånsom styr det. Återkopplingen via budgetprocess och regeringsbeslut utgör då också en bekräftelse på att initiativen ligger i linje med dessa mål. Figur 2 sammanfattar diskussionen.
Figur 2. Styrning av biståndssamarbetet med Zimbabwe
H80 II 82 C3 34 85 06 8 8B 89 W 9 92 93
ideologisk styrning
llandlingsstymlng Q
WW 5
llirakliu stgrinstrument lungetpmcgggen Myndigheternas verksamhetsområden
mstânuspouittska mål
styrelser
Hur sker då samordningen mellan myndigheterna och mellan dem och UD Beskrivningen av styrningen besvarar till del frågan. Den visar på en behovet av samordning. Så verksamheten har sett under större som ut delen av 1980-talet har det inte funnits några större behov samordning. av Myndigheternas verksamhetsområde och betoningen något olika mål av vad gäller BITS och SIDA har gjort att de så att säga varit samordnade med hjälp av standardiserade arbetsmetoder och produkter för återknyta - att till kapitel 4. Men som beskrivningen av de olika myndigheternas område antyder finns det ett ökande behov av samordning. För det första finns det ett behov av samordning mellan SIDA och SAREC för kunskapsutbyte och jämförelse av erfarenheter. Det har alltid funnits och det fungerar bra med hjälp av de kontakter på handläggarnivå som finns i de två organisationerna. För det andra finns det ett behov av samordning mellan BITS och SIDA. Det avser också kunskapsutbyte och jämförelse erfarenheter. BITS har av genom sitt besök i landet varit i kontakt med en rad myndigheter som haft erfarenhet av samarbete med SIDA. Det verkar det skulle kunna som om bli aktuellt att dessa lämnar förslag på insatser involverar konsulter som SIDA haft erfarenhet av t.ex. 2 under beskrivningen BITS. I den ovan av
l 1 13-0034
SOU 19931
mån SIDA finansierat ungefär typ stöd så bör BITS givetvis samma av tillägna sig dessa erfarenheter. För det tredje visar beskrivningen att BITS och SwedeCorp haft kontakter inom sektorer och med när de genomfört sina samma samma organ i Zimbabwe. Företrädare för båda myndigheterna har antagligen då resor informerat respektive organisations arbetssätt och antar jag om - redogjort för möjligheterna att finansiera insatser. Så småningom leder detta till framställningar från de zimbabwiska organisationerna, och det är väl inte självklart förfrågan då hamnar. Områdena som först och var främst ligger i gråzon är, enligt min mening, industriell miljövård, gruvmiljö, Standardisering och kvalitetsstyrning, managementutbildning, återförsäkringsverksamhet och stöd till investeringsorgan. De insatser jag idéstadiet skulle i princip kunna hamna på antingen BITS, här sett på SwedeCorp eller SIDA förvaltningsbyrån. Problemet berör dock inte inte tagit några initiativ i riktning mot dessa områden. SIDA, som Styrningen från regeringskansliet ger ingen vägledning. De nämnda insatserna faller inom respektive organisations naturliga verksamhetsområde. De biståndspolitiska målen ingen vägledning utom att de ger nämnda insatserna är relativt perifera i förhållande till social och ekonomisk utjämning samt självständighet. Hur sker då samordningen Det viktigaste instrumentet är intressentmö- Vid dessa informella sammankomster utbyter handläggarna från mynten. digheterna information vad de gör och tänker göra. I den mån det finns om
för dubblerande arbete kan uppmärksamma det här och ta
risk man initiativ för att fördela arbetet efter resurser tid och finansiella möjligheter. Men för att fungera bygger det på ett öppet utbyte av information och fullständig redogörelse för vad man har för planer. Det bygger dessutom en handläggare kan sin organisation och förpå att respektive representera handla med de andra deltagarna. Det är för tidigt att säga om dessa förutsättningar föreligger. På detta stadium verkar det inte vara så, åtmininte vad gäller SwedeCorp och BITS. Hade informationsutbytet stone fungerat hade det inte funnits så många överlappande initiativ som beskrivningen ovan visar. Vad leder detta till för slutsatser Kanske kan slutsatserna länkas till de olika faserna biståndet till Zimbabwe. Den första uppbyggnadsperioden av visar att det behövs tydlig målangivelse och en direkt handlingsstyrning en uppbyggnadsfas i biståndet. Den andra fasen visar att de tillunder en gängliga styrinstrumenten kan fungera väl under en ganska lång tid och troligtvis med mycket liten ansträngning i mening av att repetera mål en och kontrollera att verksamheten ligger i linje med dessa mål. För det tredje visar det att styrningen under en förändringsfas troligtvis måste vara precist målorienterad än vad som varit fallet under senare år, och mera kanske behövs det också betydligt större inslag av handlingsstyrning eftersom myndigheterna inte löser samordningsbehoven på egen hand. För det fjärde antyder beskrivningen att de begrepp som används i mâlstyrning klara och precisa, de bör inte överlappa varandra. måste vara
SOU 19931 271
Den andra frågan som nämndes på sidan 5 var om insatserna givit några effekter som kan ställas i relation till målen. Målen för biståndet har under lång tid varit klara och entydiga, och aktiviteterna har varit utformade därefter. En av de sektorer som fått mest svenskt stöd under hela 1980-talet har varit undervisning. I biståndspolitiska termer har detta varit kopplat till målet att bidra till ekonomisk och social utjämning, så som diskuterades på sid 4 och 5 ovan. skolväsendet i Zimbabwe var av traditionen inriktat på rikare områden och på städerna, och tillgången till rimlig utbildning har varit mycket ojämnt fördelad mellan folkgrupper. Det svenska biståndet har haft som syfte att ändra på detta förhållande. Detta är utgångspunkten. Vad har det då funnits för återföring av resultat i förhållande till målet 1 sin FAF för verksamheten 1992 95 lyfter SIDA fram tre insatsområ- den för en mera grundlig effektivitetsbedömning. Ett av dem är primärskoleundervisning i tre länder Zimbabwe, Zambia och Guinea Bissau. Den grundas på bedömning av relevans, måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och varaktiga effekter kriterier som lyfts fram av SIDA självt. De ärju också helt rimliga som utgångspunkt för en resultatdiskussion. Vad säger då SIDAs FAF Om relevans säger den följande sid 68 Zimbabwe har minskad ekonomisk tillväxt och en stark befolkningsökning. Utvecklingsnivån är ojämn inom landet det råder stora skillnader i levnadsstandard mellan modern och traditionell sektor och mellan landets olika delar. Undervisningssystemet är ojämlikt och diskriminerar till förmån för de bättre ställda. Efter självständigheten har regeringen utökat landets skolväsen för att möta hela den ökande befolkningens behov av undervisning. Av Zimbabwes cirka 10 miljoner invånare går mer än 2,2 miljoner barn i 4 500 primärskolor. Den stora expansionen inom primär- och sekundärundervisning har krävt stora resurser. Utbildningen av lärare har ökat för att tillgodose behoven för primäroch sekundärskolenivå. Dock saknar ännu ungefär hälften av lärarna lärarutbildning. Den snabba uppbyggnaden har ansträngt utbildningsresurserna och särskilt gynnat landets mer utvecklade delar. Mer resurser satsas på städernas barn än på landbygdens. Även inom städerna finns vissa eftersatta områden och grupper, bl. a. de överbefolkade svarta förstäderna samt de handikappade. Stödet till undervisning är en högst relevant form av utvecklingssamarbete för att främja utvecklingen i Zimbabwe. Stödet ligger helt i linje med de svenska biståndspolitikska målen. I landets ekonomiska och sociala situation är givarstöd berättigat och en avgörande förutsättning för att vidmakthålla undervisningens kvalitet. Min kommentar till detta är att SIDA beskriver situationen väl. Det råder knappast någon tvekan om att stöd till undervisningssektorn kan bidra till ekonomisk och social utjämning. Men jag vet inte om SIDAs stöd har haft någon effekt, eller om det varit utformat på ett sådant sätt att det är relevant i förhållande till målet. Diskussionen förs inte på ett sådant
272 SOU 19931
sätt att sektorstödets egna, interna relevans sätts i centrum och det är rimligtvis det som SIDA bör redovisa. Om måluppfyllelse sägs sid 69 Enligt avtalet om stöd till undervisningssektorn i Zimbabwe skall det främja områden och grupper som är eftersatta, främja kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet inom undervisningen, samt stärka landets utbildningsadministration centralt och lokalt. Detta är i enlighet med Zimbabwes utvecklingsmål för undervisningssektorn. Studien dvs SlDAs utvärdering som refereras i FAF konstaterar att det i stort sett råder god överensstämmelse mellan SIDAs mål och programmets uppläggning, och att stödet formats i enlighet med de behov som regeringens ambition att utvidga och demokratisera undervisningen skapat. Dock har målet kostnadseffektivitet tillgodosetts. Studien riktar emellertid mer kritik mot den allmänna fragmentering som karakteriserar programmet. Det saknas övergripande strategiskt tänkande och en programñlosoñ för hur de olika aktiviteterna kan koncentreras och koordine- Utvärderingen slår fast att SIDAs stöd har bidragit väsentligt till de ras. mycket betydande resultat som uppnåtts. Studien konstaterar att kvinnor och flickor dragit nytta av programmet. Min kommentar till detta avsnittet är; för det första att det handlar mera om huruvida programmets mål är relevanta i förhållande till biståndets mål. Men samtidigt konstateras att stödet varit fragmenterat m. m., dvs det har inte varit utformat på ett sådant sätt att det har kunnat påverka de övergripande målen. Det är troligtvis också ett målformuleringsproblem, dvs sektorstödet har arbetat med för många och splittrade mål, och har därför haft begränsad möjlighet att påverka huvudmålet. Det är åtminstone den tolkning jag gör. För det andra sägs mycket lite om måluppfyllelse och det sägs är tvetydigt. Ett mål har inte uppnåtts kostnadsefsom fektivitet och för övrigt sägs att det är fragmenterat mm. Sedan sägs att det bidragit till betydande resultat. Men vilka dessa är och hur viktigt det är i förhållande till bristerna sägs inte. Läsaren får inget konkret svar på frågan om målen uppfyllts. Låt då vad som sägs om kostnadsefektivitet sid 70 Det svenska oss se stödet till undervisningssektorn i Zimbabwe har under de senaste åren uppgått till ca 50 miljoner kronor per år. Huvuddelen av stödet 40 °0 har gått till byggande primärskolor samt bostäder och lokaler för skolpersoav nal. Den därnäst största andelen består av läroplansutveckling och materialproduktion. Därutöver stöds central och regional planering. Under perioden 1981 89 kostade undervisningsprogrammet drygt 325 mkr vilket motsvarade ung 90% av avsatt belopp. Under denna tid har SIDA renoverat 2 935 skolor tillsammans med andra givare. Vidare har Zimbabwe med SIDA-medel byggt 248 class-room blocks och 433 lärarbostäder. 10 000 lärare har utbildats och 140 har tagit universitetsexamen. 5 000 laborationssatser och 1,5 miljoner bredvidläsningsböcker har producerats och distribuerats. Utvärderingen slår fast att Zimbabwes undervisning har en god intern effektivitet, mätt i elevers fullföljande av skolgång, klass l -7 inom primärskolan. Det svenska stödet bedöms ha bidra-
SOU 19931 273
git till denna positiva utveckling. Den interna effektiviteten inom primärundervisning i eftersatta områden och i sekundärskolan är dock lägre. Brist på material och utbildade lärare har kraftigt påverkat effektiviteten inom alla undervisningsstadier. Inom det nationellaprogrammet helsom het konstateras att enhetskostnaden per elev inom primärskolan ökat något sedan självständigheten. Vad kan man säga om redovisningen av kostnadseffektivitet Kostnadseffektivitet måste uttryckas som en kvot. Det innebär att uttrycka en kostnad i kronor dollar eller något annat kvantitativt mått på en kvotskala i förhållande till en effekt. Anslagsframställningen har inget mått på kostnadseffektivitet och visar inte heller några kvalitativa resonemang som kan föra i riktning mot en sådan bedömning. Det som står skrivet brist om på material och lärare antyder att den skrivande inte förstått vad kostnadseffektivitet är; ett tal som i sig är helt oberoende eventuella briststituaav tioner. Det är också helt irrelevant att konstatera att enhetskostnaden per elev ökat det kan betyda att kostnadseffektiviteten har ökat, också - men att den sjunkit. Vi vet inte vilket frågan stödet varit kostnadseffek- - om tivt är inte besvarad. Till sist bedömer SIDA varaktighet sid 70 Zimbabwestudien konstaterar att utländskt stöd till landet är relativt begränsat i jämförelse med stöd till många andra afrikanska länder. Sammantaget uppskattades utländskt stöd till Zimbabwe 1987 till 5% av BNP jämfört med 10% till Botswana och 41 till Moçambique. Trots detta har det utländska stödet stor strategisk betydelse. Av 59 låg- och medelinkomstländer har endast 15% satsat mer på undervisning under 80-talet än Zimbabwe, vilket indikerar att det skulle extremt svårt för Zimbabwe att avstå större vara andel av sin budget till undervisning än de 19% som gällt under 80-talet. Den ökade satsningen på utbildning har tärt hårt på resurserna vilket medfört stora brister i undervisningssystemet. Resursbristen hotar att underminera utbildningssatsningens effektivitet och genomförbarhet. Ett huvudproblem för landet är därför att vidmakthålla rimlig undervisen ningsnivå med minimala resurser, särskilt på landsbygden och i marginella eller speciellt eftersatta områden. l landets ekonomiska läge kan man anta att minskat eller uteblivet givarstöd till undervisningen allvarligt skulle försämra dess kvalitet. Detta skulle framför allt drabba eftersatta områden och grupper. Min kommentar till detta är först att fråga vad med varaksom menas tighet. Som jag tolkar det innebär en bedömning varaktighet att underav söka om den effekt insatserna haft kommer att kunna upprätthållas efter det att biståndet är avslutat. SIDAs argumentation består två ovan av delar; dels sägs att Zimbabwe inte är särskilt biståndsberoende jämfört med andra länder vilket skulle tala för att man förmår vidmakthålla effekterna, dels sägs det att hela programmet hotas resursbrist och att av landets budget inte kan belastas med större anslag till undervisningssektorn vilket skulle tala för att effekterna inte är varaktiga. Det finns med andra ord inget svar på frågan varaktighet heller. om
274 SOU 19931
Vad kan då säga den här resultatredovisningen i sin helhet Vet man om undervisningsstödet i Zimbabwe bidragit till ekonomisk efter detta om och social utjämning. Ger den underlag for en meningsfyld resultatstyrning från regeringskansliets och riksdagens sida Mitt svar på frågan är väl förutsägbart. För det första konstaterar jag att av 160 spaltrader är 80% deskriptiva avseende Zimbabwes utbildningssystem, biståndet till rent landet och vad projektet levererat vad man brukar kallar för aid delivery. För det andra, SIDA knyter ingenstans an till att redovisa resultat i förhållande till de mål etablerats for biståndet till Zimbabwe. För det som tredje, de fyra frågor SIDA själv ställt upp besvaras två inte alls och av som de andra enbart bristfälligt. Framställan kan inte ligga till grund för beslut
om dessa skall grundas på resultat Nu är detta det bästa resultatredovisning i budgetsammanhang som av presenterats under de 12 år biståndet till Zimbabwe pågått. Ingenting som är tillnärmelsevis så utförligt har redovisats SIDA tidigare. Visserligen av har BITS presenterat FAF, innehöll den sammanfattning av en en som utvärdering två u-krediter presenterades ovan under avsnittet av som BITS. Den säger dock ingenting om måluppfyllelse vad gäller oberoom ende och tillväxt väl projektmålet där är den klarare än SlDA°s - men om FAF. SAREC redovisar sina mål enligt vad som skrivits om det biståndet inte heller där kan det relateras till de biståndspolitiska målen. ovan, men För att uppfattning hur omfattande resultatredovisningen är kan ge en om påpekas att jag i texten ovan sammanfattat resulaten och förkortat texten med 50 °0. Det redovisas inte med mer än 10 rader jmf sid 6 och 7. ca Det är följaktligen relativt klart att budgetprocessen inte kanaliserar någon information resultat på sektornivå, landprogramnivå eller to m om enstaka projekt. I den mån riksdag och regering fattar beslut på grund av uppnåda resultat får de den informationen från andra källor. Men fallstudien har också visat att de övergripande målen legat fast hela 80-talet. Jag vill att medelstilldelning har skett på basis av att målen för biståndet mena till Zimbabwe har verkat bra och det framgår också att medel har förbru-
kats så avsett men resultaten har man inte vetat något om. som - Man skulle kunna ställa en hypotes att omläggningen av målen är en typ signal regeringen vill styra mot nya mål eftersom de gamla inte av om att nu
uppnåtts, så länge fastställer a att de nya målen egentligen gällt
men man hela tiden, och b att insatser rymmas inom de nya målen, samma avses
och c det faktiskt inte finns någon information åt vare sig det ena eller
andra hållet måste den ganska rationella hypotesen avfärdas. - annars Slutligen, jag vill inte förringa svårigheten med resultatredovisning. Det är lätt att kritisk, men det är svårt att på ett godtagbart sätt prestera vara resultat i förhållande till så övergripande mål som dessa. I huvudtexten förs allmänt dessa frågor. Det finns dock ingen ett mera resonemang om anledning dölja hur stora bristerna är i den resultatredovisning som nu att sker; det kan antingen leda till att kraven dimensionernas realistiskt efter organisationernas förmåga, eller finner sätt att stärka systemen för att man
SOU 19931 275
återföring av resultat. Man måste dock ha en klar uppfattning de skilda om alternativens gångbarhet och det får man inte om lever i tron att det finns en ganska väl fungerande resultatredovisning i Förhållande till regering och riksdag.
Lista över intervjuer
Olle Arefalk, SwedeCorp Bo Dan Bergman, SwedeCorp Marika Fahlén, BITS Gabriella Lindholm UDU2 Gunilla Olofsson, BITS Eva Nauckhoff, SIDA Rolf Carlman, SAREC
Lista över dokumentation
Regeringens budgetproposition åren 197980 till 199192 Bistånd i en föränderlig värld. SIDAs verksamhet 1992 95 - BITS Fördjupad anslagsframställning för budgetåren 199293 199495 - BITS reserapport Botswana och Zimbabwe 92.04.01 SwedeCorp reserapport Zimbabwe 10 11 1991 - sep SwedeCorp reserapport Zimbabwe 4 73 1992 - SwedeCorp FAX till svenska ambassaden i Harare 92.06.03 SAREC Insatspromemoria 1991.05.17, Fortsatt stöd till forskningssamarbete med Zimbabwe.
SOU 19931 277
Bilaga
5.1 Svenskt bistånd till infrastruktur
-
tabeller
Tabellerna avser utbetalningar till infrastruktur från SIDA och BITS under 199092. De siffror som redovisas för BITS u-krediter avser kreditens totala belopp och inte enbart gåvoelementet.
TABELL 1 Totala utbetalningar fördelat på sektorer. DEL- § SEKTOR 2 n. E . i 8 . 0 å bl å ä 3 å 5 3 g ä n § O o an c g 3 z E b; E z 8 å å s 2 s å ä E BITS wkfediler 86| 6 5358.7 55.| 51.5
BITS Tekniskt l93.8 17.4 14.3 43.7 samarbete
S|DA 436.5 270.7 225.2 I52.2 423.7 I40.8 36.6
SOU 19931
utbetalningar till Afrika, fördelat på sektorer och länder. TABELL 2 a Totala
.. U DEL- å 4 TABELL 2 A E á å a . SEKTOR a m l n. 5 4-- 5 5 5 E a 1 w .z g u . E 32, E u co r g 4 3 ä g r. LAND S ä å 2 E 4 E g
gem 3521 UTBETALNINGAR FÖR
ars 5 e BISTÅND TILL INFRASTRUKTUR 3°° 1990-92 SID19.6 su 25.9 SlD24. SID4.0 Miljonerkr. ars 4.2 Botswana l SID14.8SID |4.0 SID51.2 SID0.7 -BU BITSu-krediter Egypten BU 3l.9 -BTSBlTSteknisktsamarbete ars 3,1 BTS3.6 -SID SIDA
EMP. . nu 1.2 2 SlD0.1 SID19.4 su 7.7 SID 1.1
BTS1.0 Ghana
Jordanien BU2,5 BTS0.1
KapVerde 51D03
Kenya su I6.5 SID25.5 SID44.1 su 2.6
L°5°m° SID0.1 SIDl6.2 su 1.1 SID0.1
su 43.0 Marocko BTS0.7
Mauritius BU ms ..4
4 M°mbq°- .. su 59.8 SID 29.7su 51.3 su 03.7 su 4,0
Namib I varav 510200 SID8.9 -trañksâikcrhet 5.3 -jâimvüg 8.7 Senegal BTSLS 2 Iandsvägstranspøncr Sudan BTS2.6 3 TYS
s 4 varav Tanzania SID73.3 SID98.8 SID 39.7 SID 58.5 -hamnar 33.l -navigalionsau 173.9 nu 12.7 Tunisien 4 hjälpmedel 17.8 ms 1.1 ars 3.4 -posi 0.4
Uganda 5 varav su 92.4 SID0.3 -jümviig 29.2 -humnar 69.6 Zambia ° su 79.2 SlD29. Öliiimvâig
BU345 Zimbabwe SID m SID6.3
SOU 1993 l 279
i TABELL 2 b Totala utbetalningar till Asien och Latinamerika, fördelat på sektorer
och länder.
ha 0 DEL- å J SEKTOR å é 8 a a å s 2 å TABELLZB n o u g 2 E n 93,. LAND å å 2 E å s 2 UTBETALNINGAR FOR BTS 23.7 BTS|0,3 STAN Filippinerna TILL INFRASTRUKTUR BU 708.7 1990-92 indie.. sm 70.7 su 117.3 Miljoner kr.
BTs 2.1 Indonesien
BU3495 BU 15-5 -BU BITSu-kredilcr Kim, BTS 6.9 BTs2.2 BTs 3.9 BTS0.5 uTsäilTstckniskl samarbete , o su SIDA Laos SID65.8 SID74.015103.3
BU54.0 Malaysia BTS7.9 BTs1.4 BTs4.9
Pakistan BU I2.3 BU9.7 BTS0.4 BTs5.3 BTs 1.2
su 2.9 su 0.2 SriLanka BU42.4 BU 35.9 Thailand BTS11.0 BTs4.0 Ts 3.0
Vietnam SID23.5 sm 2.3
Bolivia BTS3 5100.2
BTs 0.3 BTS1.4 Ch. su 36.7
BTS |4.s BTs 1.7 BTs 0.4 CostaRica 5 217
Dom. BTS0.6 Rep.
Ecuador BTS2.9 BTs |.9 BTS 3.5
J°“ BTs 5.7 BTs 0.4
Nicaragua sm 43 7 varav BTS2.1 BTS0.7 .järnväg 49 Uruguay nyg 3.0
SADCC 7 8F°k3.°°h . su 6.1 sm 7.9 sm s metodutveckling
Ccntmlsm 35. 9 M ons c 75 . amerika 8 8 8 8 8 9 Ö . m8 SID35.4 sm 8.7 sn I.I su 11.05109.0 SID 27.6
280 SOU 19931
TABELL 3 a Totala utbetalningar till Afrika, TABELL 3 b Totala utbetalningar till Asien och fördelat på länder Latinamerika, fördelat på länder DEL- DEL- SEKTOR SEKTOR BllS BlTS SIDA BlTS BlTS SIDA LAND U-krcditer Tekn.sam. LAND U-krediterTekmsam.
| Algeriet | 34.0 | |||||
| 2l l.4 7.9 | Filippinerna | |||||
| Angola | 735 | Indien 708,7 | 188 | |||
| Botswana | 4-2 307 | lndoncsien | 2 | | |||
| Egypten 31.9 6.7 | Kina | 865.4 | 13.5 | |||
| Etiopien 1.2 | 28.3 | Laos | 143,1 | |||
| Ghana | 1.0 | 54.0 | I4.2 |
Malaysia Jordanien 2.5 0.1 Pakistan 229 69
KapVerde 03 3.1 SriLanka Kenya 16.5 72.2 Thailand 78.3 18.0
17-5 Vietnam Lesotho 25.8
Marocko 43.6 0.7 Bolivia ||3 02
Chile |.7 36.7 Mauritius 70.3 3.4
Moçambique 213-5 CostaRica 15,6 217
Dom. o6 Namibia 2039 Rep.
Ecuador g3 Senegal Ls Jamaica 5| Sudan 2.6 Nicaragua 4g Tanzania 270.3 Uruguay 2.8 Tunisien 186.6 4.5 SADCC 22.9 Uganda 92.7 Ccntral- 353 amerika Zambia l08.-l Övrigt 92.3
Zimbabwe 34.5 88.l
SOU 19931 281
Bilaga 5.2
EXPORT
Sammanfattning av
CREDITS AND AID Evaluation of
Finnish premixed concessional credit
scheme
Lars Kalderén
En rapport utförd av N. van der Windt, Jorma Ruotsi och Joost de Rive FINNIDA Box på uppdrag av
Redan under 1970- och 80-talen gav Finland krediter till vissa u-länder, men då i form av biståndskrediter. Det nuvarande finska systemet för blandade krediter tillämpas sedan 1987, och är i hög grad utformat med hänsyn till exportintressen. Avsikten är att genom användandet av finländska producenter öka de finansiella flödena till u-länder för projekt som kan förväntas generera betydande utvecklingseffekter. Per 3112 1991 hade 55 avtal inom det nya systemet ingåtts med ett totalt värde på 2,2 milj. FM. Kreditbiståndet är, i motsats till Finlands gåvobistånd, koncentrerat till Asien och då särskilt Thailand och Kina. Detta anses främst bero på att i dessa länder är kreditkonkurrensen som störst mellan givarna de har blivit sk spoiled markets där någon form av mjuk finansiering tycks nödvändig för att en offert skall vara konkurrenskraftig. Ytterligare en viktig förklaring är att de asiatiska länderna i allmänhet är mer kreditvärdiga än de afrikanska. Rapporten konstaterar att det förekommer en koncentration även på leverantörssidan. Fördelningen mellan inhemska producenter är ojämn. Hittills har ca 40 av exportkrediterna finansierat tre exportörers leveranser. Beträffande urvalsprocessen har det i rapporten framkommit att Finsk Exportkreditsz bedömningar i samtliga fall ligger till grund för vilka länder som får kredit och vidare för utformningen av avtalen, under det att Finnidas egna undersökningar inte tycks haft någon större inverkan. Samtidigt konstateras att bedömningen av projektets ev utvecklingseffekter idag i alltför hög grad bygger på köparens t ex ett kraftbolag och säljarens den finske leverantörens uppfattning, vilka inte alltid kan förväntas överensstämma med vare sig Finlands eller mottagarlandets prioriteringar. Likaså tycks tekniska aspekter med betoning på avancerad teknologi dominera över finansiella. ekonomiska ocheller sociala hänsyn.
Helsingfors 1992. 2 Den finska motsvarigheten till SEK.
282 SOU 19931
Rapporten slår fast att exportstöd har varit den viktigaste faktorn för vilka krediter som kommit till stånd. Denna utveckling tycks naturligt nog än mer markant sedan Finland hamnat i en lågkonjunktur. Utvecklingseffekter anses ha spelat en underordnad roll i urvalet. Rapporten har vidare sökt fastställa om de blandade krediterna verkligen uppfyllt sitt syfte att oka det finansiella flödet från Finland till u-länder. Det framgar att så inte varit fallet. eftersom man i allmänhet inte har försökt hitta marginella projekt. dvs projekt som endast skulle komma att finansieras genom u-krediter. I flertalet fall har istället sadana krediter använts där mottagaren egentligen borde haft god tillgång till kommersiella marknadskrediter. Inget pekar heller på att det totala kapitalflödet från Finland till u-länder ökat. Snarare tycks en förskjutning ske, från kommersiella krediter till mjuka krediter. Detta i sin tur innebär en förskjutning av biståndsmedel från Afrika till Asien. Det framgår av rapporten att internationell konkurrensupphandling International Competitive Bidding är den bästa försäkringen mot prishöjningar genom blandade krediter. Samtidigt tycks få av de ukreditfmansierade avtalen ha utvärderats med avseende på om prissättningen är rimlig eller ej, om det kan anses ha förelegat en tillfredsställande konkurrenssituation inför upphandling osv. Författarna menar att eftersom sådana aspekter förbigåtts har u-krediterna inte alltid finansierat de mest konkurrenskraftiga leveranserna som borde vunnit kontraktet om ingen u-kreditfinansiering erbjöds från något håll. Snarare tycks den finska exportören i många fall ha medverkat redan i utformningen av offertförfrågan. Författarna kommer också fram till att Finnida främst organiserats för andra biståndsformer än kreditbistånd, och att därför administrationen av u-krediterna, inklusive kontakter med andra organisationer, exportörer och relevanta u-länder, kommit i skymundan i organisationen. Vidare konstateras att det saknas tillfredsställande procedurer för övervakning av projektens genomförande. Det framhålls att Finnidas kostnader för ukrediterna är svåra att förutse, eftersom de beror på det internationella ränteläget och på valutaförändringar. Ytterligare en risk är skadefall. Om ett utvecklingsprojekt som finansierats med blandade krediter börjar gå dåligt kommer det med all sannolikhet att utövas påtryckningar för att Finnida skall öka sin insats så att projektet ifråga inte kollapsar. Beträffande den internationella utvecklingen för subventionerade exportkrediter påpekas att det finska systemet är helt i linje med OECDs riktlinjer för Associated Financing. Man har enligt rapporten inte missbrukat systemet från finsk sida.
Rekommendationer Kreditgivningen bör planeras så pass restriktivt att ingen ny resurstillförsel behöver belasta budgeten för 1993. Detta borde ligga i linje med
SOU 19931 283
konsekvenserna det Helsingforsavtalet rörande mjuka krediter. av nya Utredningen förutser också i framtiden en mer noggrann utvärdering av vilka projekt bör få mjuk finansiering, en utveckling som även den som borde resultera i färre krediter. Det bör Finnida som efter konsultationer med Finsk Exportkredit vara och Finska Exportkreditnämnden har det slutgiltiga ansvaret och beslutsrätten för vart u-krediterna skall och hur stort gåvoelementet skall Dessa beslut bör baseras på betydligt mer noggranna faltunvara. dersökningar än som hittills varit fallet. För att u-krediterna ska kunna förväntas generera positiva utvecklingseffekter bör prissättningen noggrannare bevakas Finnida bör till att internationell konkurrensupphandling förekom- - se mer i högre grad. Vid bedömningen av projektens biståndsfáhighef bör betydligt större vikt fästas vid prisnivån kan anses rimlig i jämförelse med en om situation med fri konkurrens. Finland bör i internationella sammanhang verka för en allmän avbind- ning av mjuka krediter. Mer hänsyn bör tas till appropriate technology i projekten, så att det u-krediterna verkligen sker en överföring av den tekniska komgenom petens som u-länderna behöver. Slutligen slår utredningen fast att det ur utvecklingssynpunkt önskvärt att lätta på de restriktioner som vore binder leveranserna till att vara till 80 °0 av finskt ursprung. Man menar att det i enlighet med ansträngningarna att gynna u-länders export borde möjligt att inkludera varor från andra u-länder i dessa 80%. vara
SOU 19931
5.3 Bilaga
Sammanfattning
F INANCING av EXPORTS TO THE DEVELOPING
COUNTRIES
Lars Kalderén
En rapport avgiven av prof. Andre Raynauld till OECD Development Center3
Denna rapport behandlar statligt stödda exportkrediter till utvecklingsländer, och baseras på de resultat som framkommit vid särskilda fallstudier av Brasilien, Indonesien, Thailand, Tunisien och Turkiet. Studien har initierats av vissa DAC-medlemmar främst Italien vilka menat att det för diskussionerna kring användningen av mjuka krediter i biståndssammanhang krävs en grundlig analys av effekterna för mottagarländerna. Resultaten har bl a använts vid diskussioner kring den nya consensusöverenskommelsen. Det framhålls ofta i debatten att blandade krediter genom sitt inslag av gåva möjliggör sådana investeringar i u-länder som inte kunnat finansieras på marknadsmässiga villkor pga projektets karaktär eller landets ekonomiska situation, men vilka förväntas ha positiv effekt på den ekonomiska utvecklingen och därför borde genomföras. Raynaulds avsikt har huvudsakligen varit att utröna huruvida gåvoelementet i dessa krediter verkligen kommer låntagarna tillgodo och om projekten resulterar i en sund ekonomisk utveckling. Författaren försöker att i denna sammanfattande rapport ta fram de viktigaste slutsatserna av sin studie. För varje enskilt land har Raynauld försökt uppskatta det genomsnittliga faktiska subventionselementet i utländsk finansiering. Denna andel, uttryckt i procent, har beräknats på grundval diskonteringsränta, av en vilken representerar den alternativkostnad låntagaren har för kapitalet, med andra ord vad skulle det kosta att låna samma belopp pá kommersiella villkor. Det är värt att noterna att stora variationer förekommit när det gäller storleken av subventionsandel som mottagaren åtnjutit 6% för Brasilien, mellan 10-20% för Thailand, Tunisien, Turkiet, och 42 % för Indonesien; fattigare land, desto större subventionsandel. Dessa värden avviker från storleken av gåvoelementet i krediten, eftersom detta i sin tur baseras på kreditgivarens alternativkostnad.
3 Paris 1992
286 SOU 19931
Därefter har effekterna på de fem länderna analyserats utifrån tre olika perspektiv
Gåvoelementets priseffekt.
Det står klart att gåvoelementet helt kommer låntagaren tillgodo om och endast om producentens pris inte påverkas av ñnansieringsformerna. Genom att gåvelementet i krediten gör leveransen billigare finns det incitament for producenten att höja priset, vilket då helt eller delvis kan absorbera gåvan. Olika studier pekar på att priset påverkas av finansieringsformen. Man har beräknat att blandade krediter i genomsnitt ger upphov till ett prispålägg på 20% utöver vad som kan betecknas som ett marknadspris det framgår dock inte av rapporten varför detta inte uppvägs av den konkurrens som råder bland kreditgivama.
Effekterna på resursallokering.
Blandade krediter används främst för infrastrukturprojekt inom t ex energi, transport och kommunikationer och olika byggprojekt. Dessutom har subventionselementet generellt visat sig vara relativt sett större i sådana projekt än vid finansieringen av andra aktiviteter. Författaren menar att detta inneburit en överexpansion av infrastrukturella projekt till förfång för andra typer av investeringar, t ex i småskalig industri, vilket i sin tur leder till en snedvridning av den ekonomiska strukturen i landet. Effekten förvärras vidare av att infrastrukturinvesteringar i allmänhet är mycket kapitalintensiva. Blandade krediter innebär då en kraftig och artificiell snedvridning av relativpriserna på kapital och arbetskraft kapital blir relativt sett billigare, arbetskraft relativt sett dyrare. Detta resulterar i sin tur i negativa eflfekter på sysselsättningen i u-länderna. Istället för att satsa på arbetskraftsintensiva metoder väljer man att använda kapitalintensiva metoder.
Makroekonomislca effekter.
Resultat från fallstudierna tyder på att utbudet av krediter varit känsligt för räntenivåerna. Detta tyder på att det förekommer hård internationell kunkurrens bland kreditgivama. Denna inbördes tävlan borde teoretiskt sett komma låntagarna tillgodo och ge dessa möjlighet att få flera billiga krediter. Så tycks dock inte vara fallet författaren påpekar att subventionerna inte ökat det totala kapitalflödet till u-länderna. Den samlade
SOU 19931 287
efterfrågan på krediter tycks hos respektive u-land vara relativt jämn, och ökar inte nämvärt även om mer förmånliga villkor erbjuds. Detta borde då innebära att blandade krediter inte utgör ett komplement till kommersiella krediter och vanligt bistånd, utan snarare tycks ersätta dessa former av kapitalöverföringar. Slutligen slår författaren fast att hur stor kreditvolym ett visst givarland har stått för i hög grad berott på inhemska faktorer och alltså inte enbart på behovet i u-länderna. Som exempel ges givarlandets konjunkturer när BNP-tillväxten avmattas ökar utbudet på krediter. Raynauld ägnar slutligen viss eftertanke åt det internationella regelverket för exportkrediter, och hur utvecklingen borde gå i OECDsammanhang. Särskild uppmärksamhet ägnas två aspekter transparens och disciplin. Med transparens avses regler sådana att varje medlemsland måste förmedla all nödvändig information för kontinuerlig genomgång av hur det följer reglerna. Disciplin syftar på varje medlemslands förhållningssätt för att verka för efterföljande av regler som syftar till fri konkurrens. Det framgår att kraven på transparens enligt författarens mening inte satts tillräckligt högt av OECD den information som finns för olika finansieringsprojekt är ofta bristfällig ocheller konfidentiell och därmed inte tillgänglig. Det saknas ännu tillfredsställande harmoniering på global nivå vad gäller statistik om kapitalflöden och skuldsättning. Författaren föreslår en förändrad redovisningsmetod så att man klassificerar projekt efter leveransernas innehåll snarare än, som nu, efter den sektor projektet är destinerat för. Vidare tycks det klart att reglerna för konfidentiell behandling av avtal kring exportkrediter är alltför strikta, särskilt i jämförelse med övrig information kring bistånd. och författaren menar att detta bör åtgärdas. Författaren framhåller vidare att reglerna inom OECD för att bekämpa de negativa effekterna av mjuka krediter ytterligare bör skärpas för att konkurrensen skall kunna verka fullt ut. Raynauld menar att bistånd i princip endast bör ges i form av ren gåva, detta för att undvika snedvridningar i såväl bistânds- som handelsmönster. Blandade krediter riskerar att leda till en omdirigering av biståndet från de mest behövandel till de länder med vilka kommersiella relationer borde vara det naturliga, ett slags aid and trade diversion. Dessa synpunkter är i linje med den nya consensusöverenskommelsen. Bäst vore enligt författaren att gå ännu längre och helt förbjuda blandade krediter. Studien pekar på att det behövs ett utbyggt internationellt regelverk för
exportkrediter. En lämplig åtgärd vore att inbjuda fler länder som fram-
står som potentiella konkurrerenter till medlemsländerna att delta i consensus-överenskommelsen och även att delta i DAC. Författaren understryker att consensus-överenskommelsen bör breddas till att inbegripa även sådana sektorer som hittills utgjort undantag från dess regler, som t ex kraftstationer och flygplan. Av än större betydelse är jordbruksprodukter och försvarsmaterial, vilka, enligt författaren, bör utsättas för genuin internationell konkurrens.
288 SOU 19931
Till sist framhåller författaren att det borde vara möjligt att i regelsystemet inbegripa de nationella regler som gäller för exportgarantierförsäkringar. Dessa system skiljer sig markant åt mellan givarländema vad gäller självriskpremier för företagen, vilken typ av risk som statens garanti omfattar rörelserisk, finansiell risk, valutarisk osv, vilka mottagarländer som omfattas mm. Om staten accepterar att bära en del av risktagandet och täcka eventuella förluster kan detta likställas med en indirekt exportsubvention. Författaren menar att det därför är viktigt att även undersöka och jämföra dessa försäkringssystem för att kunna få en helhetssyn på konkurrensen med blandade krediter mellan givarländerna.
SOU 19931 289
6 Bilaga
Referenslista
AFREPREN 1990. African Energy-Issues in Planning and Practice. London Aktuellt i Biståndspolitiken. Latinamerika. Nr Utrikesdepartementet, 1991 Aktuellt i Biståndspolitiken. EG och Biståndet. Nr Utrikesdepartementet, 1992 Bhagavan, M.R. and Karekezi, ed 1990. Energy for rural development. Proceedings of the UN Group of Experts on the Role of New and Renewable Sources of Energy in Integrated Rural Develpment. Stockholm Bhagavan, M.R. and Karekezi, S. ed 1992. Energy Management in Africa. AFREPREN, London BITS Fördjupande Anslagsframställning 199293 199495 - BITS Förenklade Anslagsframställning 199394, Resultatredovisning 199091, 199192 Civildepartementet 1985. Fakta om statliga myndigheters ledning. DsC 198516 Condron, J and Miquel, Assessment of Road Maintenance by Contract. World Bank, Technical Paper Dec 1991 Caisse Centrale de Cooperation Economique CCCE 1990, Frankrike. Rapport Annuel 1990 De Rive Box, Ruotsi, J and van der Windt, N 1992. Export Credits and Aid. An Evaluation of the Finnish Premixed Concessional Credit Scheme. Helsingfors Edström, L-O 1992. Utredning om Katastroibiståndet. Handläggningsoch beredningsgången European Bank for Reconstruction and Development. Annual Report, 1991
SOU 19931 European Bank for Reconstruction and Development 1992. Workshop on Infrastructure Project Finance. Basic Documents, Budapest Fakta Europa 19913. Biståndet och EG Finansdepartementet 1992. Statsförvaltningens Europakompetens. Ds 199296 Finnida, Finland. Annual Report, 1992 Forss, K. 1988 Biståndsmyndigheternas arbetssätt. En rapport skriven på uppdrag av utrikesdepartementet Forss, K; Hanglin, O and Samset, K 1992. Learning from Experience. A Study of the Feedback from the Evaluation System in the Norwegian Aid Administration. Draft Report, Oct 1992. The Norwegian Ministry for Foreign Affairs. FY 90 Transport Sector Review. Experience with Reform of Transport Enterprises. General operational Review. Dec 1991 FY 91 Transport Sector Review. Reform in Management and Maintenance of Highways. Nov 1991 Glen, J .D. Private Sector Electricity in Developing Countries Supply and - Demand. IFC Discussion Paper 15. Sept 1992 Handelsdepartementet 1980. Blandade krediter. DsH 19803 Heggie, J.G. Improving Management and Charging Policies for Roads An - Agenda for Reform. World Bank, Dec 1991 Heggie, J .G. Selecting Appropriate Instruments for Charging road Users. World Bank Discussion Paper, Feb 1992 lnteramerican Development Bank. 1991 Annual Report Israel, A. Issues for Infrastructure Management in the 1990°s. World Bank, Aug 1992 Manor, J and de Kadt, E 1990. Organizing Development Research. London Nordic Development Fund. Annual Report 1991 Nordiska lnvesteringsbanken. Årsrapport 1991 OECDDAC 1992. DAC Principles for Effective Aid. Development Assistance Manual. Paris OECDDAC 1992. Report. Development Co-operation. Efforts and Policies of the Members of the Development Assistance Committee Overseas Development Assistance ODA, Storbritannien 1992. Briefing for the New Administration Sectoral Programmes and Chief Adviser-s Divisions Raynauld, A 1992. Financing Exports to the Developing Countries. Paris
SOU 19931 291
Riksrevisionsverket 1988. Lär sig SIDA En granskning av SIDAs törmåga att lära sig av erfarenheterna. Riksrevisionsverket 1992. Resultatanalys för omprövning och effekti- visering. SAREC Annual Report 198081. SAREC Annual Report 198586. SAREC Annual Report 199091. SARECs Fördjupade Framställning 199394 199596. - SAREC. Knowledge in the pursuit of change. Achievements in development research supported by SAREC SIDA. Bistånd i siffror och diagram. April 1982 199091. - SIDAs Ekonomiska Årsrapport 199091 SIDAs Fördjupade Anslagsframställning. Bistånd i en föränderlig värld. SIDAs verksamhet 1992 - 1995. SIDAs Förenklade Anslagsframställning 199394 SIDA 1992. En väg ut ur skuldfállan SIDA 1992. På rätt kurs. SIDA 1991. Solidaritet med statsbidrag. SOU 197713. Sveriges samarbete med u-länderna. Betänkande av biståndspolitiska utredningen SOU 197861. Biståndets organisation. Betänkande av biståndspolitiska utredningen SOU 198540. Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Huvudbetänkande från Verksledningskommitten SOU 198728. Bistånd för bättre miljö i u-land. Översyn de biståndspoav litiska målen. Betänkande SOU 198842. Statens roll vid finansiering av export. Betänkande av exportkreditutredningen SOU 198858. Utrikestörvaltningens inriktning och organisation. Betänkande från UD SOU 199017. Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. Betänkande av biståndsorganisationsutredningen SOU 199148. Bistånd genom internationella organisationer. Betänkande kommitten multilateralt utvecklingssamarbete av för översyn av svenskt SOU 199174. Krediter för utveckling. Betänkande av kreditbiståndsutredningen
292 SOU 19931
Statskontoret 1991. Elfektivitetsstudier inom utrikesforvaltningen. Ds 199171 Statskontoret 1992. Biståndets hus. 199214 SwedeC0rps Anslagsframställning 199394. Verksamhetsplan 199293 Udenrigsministeriet, Danida 1991. Danmarks Deltagelse i det Internationale Udviklingssamarbejde Udenrigsministeriet, Danida. Den nillende S-årsplan 1991-1995 Udenrigsministeriet 1990. Udenrigstjenesten mod år 2000. Betaenkning nr 1209. Udenrigskomissionen afl april 1989, Köpenhamn UNDP. Human Development Report, 1991 UNDP. Human Development Report, 1992 USAIDOfñce of Capital Projects and Engineering, USA Capital Projects Issues and Notes No.1. Oct 1991 USAID, USA 1992. Capital Projects Fund Utenriksdepartementet. St. meld. nr.5l 199192. Om utviklingstrekk i Nord-Sör forholdet og Norges samarbeid med utviklingslandene Utrikesdepartementet 1982. Den framtida utrikestjänsten. DsUD 19821 Utrikesdepartementet 1983. U-krediter en del av vårt u-lands- samarbete. DsUD 19832 Utrikesdepartementet 1984. Effektivare biståndsadministration. DsUD 19841 Utrikesdepartementet 1987. Samñnansiering med multilaterala utvecklingsbanker. DsUD 19871 Utrikesdepartementet 1988. Recovery in Africa. A Challenge for Development Cooperation in the 905. GOTAB, Stockholm Utrikesdepartementet 1990. Bra beslut. Om elfektivitet och utvärdering i biståndet. Ds 199063 Utrikesdepartementet 1992. In support of Asian development. Norstedt, Stockholm Worldbank. World Development Report, 1992 Se även referenser till bilaga Till dessa referenser kommer ett stort antal propositioner, utskottsbetänkanden och annat riksdagstryck. Därvid kan särskilt nämnas Proposition 197044 Proposition 19731 Proposition 1977781135
SOU 19931 293
Proposition 19808141 Proposition 19868799 Proposition 1990912100 Proposition 1991922100 Proposition l99293l00 Konstitutionsutskottets betänkande l98687KU29 Utrikesutskottets betänkande l973UU3 Utrikesutskottets betänkande 198081 UU16 Utrikesutskottets betänkande 199091 UU15 Utrikesutskottets betänkande 199192 UU 11 Utrikesutskottets betänkande l99l92UU 15 SFS 1980806. Förordning med instruktion för biståndskontorschef SFS 1984 l 132. Förordning om krediter för vissa utvecklingsändamål u-krediter SFS 198671. Förordning om ändring i Förordningen med instruktion för biståndskontorschef SFS 1987989. Förordning om ändring i Förordning om u-krediter SFS 1991840. Förordning med instruktion för SwedeCorp SFS 1991 1029. Förordning om ändring i budgetförordningen SFS 1992269. Förordning med instruktion för BITS SFS 1992270. Förordning med instruktion för SIDA SFS 1992271. Förordning med instruktion för SAREC Förslag till riksdagen 1991921l. Riksdagens revisorers förslag angående effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd
INTERVJUER
Biståndsmyndigheterna
BITS. Gunilla Olofsson, gen.dir. m.f1. SAREC. Anders Wijkman, gen.dir. m.f1. SIDA. Carl Tham, gen.dir. Lennart Wohlgemuth, avd.chef m.f1. SwedeCorp Lars Ekengren, gen.dir. m.f1.
Utrikesdepartementet
Gun Britt Andersson, Depråd Kjell Anneling, Expeditionschef Frank Belfrage, Statssekr. UDH Inga Björk-Klevby, Depxåd.
294 SOU 19931
Lennart Båge, Dep.råd Hans Corell, Rättschef Karl Göran Engström, Dep.råd Andreas Ekman, Depxåd Ove Heyman, Ambassadör Ruth Jacoby, Dep.rád Lars-Åke Nilsson, Kab.sekr. Anders Oljelund, Ambassadör Mats Ringborg, Dep.råd Alf Samuelsson, Statssekr. UDU Ulf Stange, Kansliråd Alf Svensson, Statsråd Representanter för personalorganisationerna TCO - UPF - Representanter För utlandsmyndigheter m.fl.
Övriga
Hans Alldén, Utrikesutskottets kansli Anders Forsse, Ambassadör Bo Karlström, Konsult Elizabeth Levin, Konsult Ulf Rundin, Konsult Daniel Tarschys, Riksdagsman AB Svensk Exportkredit Asea Brown-Boveri Folkrörelserådet För biståndsfrågor Exportkreditnämnden Exportrådet HIFAB Industriförbundets u-landsgrupp LM Ericsson Nordbanken SE-Banken Skanska Statskontoret Svensk Exportkredit Svenska Handelsbanken SWECO SWEDPOWER SWEDTEL SWEROAD
SOU 19931 295
Utanför Sverige
Bechtel Corporation. Storbritannien Caisse de Coopération Economique. Frankrike EBRD Finnida. Finland IDB Ministére de Coopération et du Développement. Frankrike NDF NIB NORAD. Norge ODA. Storbritannien OECDDAC Trésor. Internationella avd. Frankrike USAlD. USA US Treasury. USA Udenrigsministeriet, inkl. Danida. Danmark Utenriksdepartementet. Norge Världsbanken
Statens 1993
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
Stymings- och samarbetsformer i biståndet.UD
1993 Statens offentliga utredningar Systematisk förteckning Utrikesdepartementet Styrnings- och samarbetsformeri biståndet. [1]