Byråkratin i backspegeln : femtio år av förändring på sex förvaltningsområden : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Byråkratin

i backspegeln

Femtio år förändring av på sex fdrvaltnin gsømråden

RAPPORT FÖRVALTNINGSPOLITISKA TILL KOMMISSIONEN

,

mama

0a Sajt G3

m

Statens offentliga utredningar

mm 1997:7

w Finansdepartementet

i

Byråkratin backspegeln

Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, pâ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 91-38-20490-8 Tryck: Gotab, Stockholm 1997 ISSN 0375-25OX

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analysera nuvarande former för organisation och styrning statlig om av förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna synpunkter hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i förvaltningen bör bedrivas. Dir: 1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor.

Uppdragen redovisas i rapporter i vissa fall publiceras som separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet / april. Avsikten härmed är att tillfälle till debatt mars ge som kan tjäna till ledning för kommissionens arbete.

I denna rapport analyseras organisatoriska och politiska förändringar sex förvaltningsområden under efterkrigstiden. Författarna har valts ut för att kunna ett inifrånperspektiv ge historien, och de har alla gedigen erfarenhet arbete inom det av område de beskriver. Richard Murray, sekreterare i kommissionen, står för ett inledande kapitel där några övergripande iakttagelser sammanfattas. Författarna själva för innehållet i sina avsnitt. ansvarar

Stockholm i januari 1997

Siten Wickbom Ordförande i kommissionen

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Inledning 4

Några iakttagelser från sex förvaltningsområden Richard Murray

Samhällsplanering och bostadspolitik 29

Lennart Holm

Universitets- och

högskoleväsendet 49

Håkan Westling, Göran Angsmark, Göran Blomqvist

Arbetsmiljö och arbetarskydd 115

Ingemar Källberg

U-landsbiståndet från SIDA till Sida 191

Sten Johansson

Lantmäteriväsendet 235 Sture Norberg

Civilförsvaret och

freds- 313

räddningstjänsten

Key Hedström, Carl-Axel Hermansson, Åke Lindström, Roland Nilsson, Per-Olof Wikström, Gun Zachrisson

Inledning

Några iakttagelser från sex förvaltningsomrâden

Förvaltningspolitiska kommissionen författare eller gav sex författare med förstahandskännedom sitt grupper av om var förvaltningsområde i uppdrag att skriva sin monografi över var utvecklingen organisation och styrning inom området. av Politiken står inte i fokus utan tjänar bara flera som en av tänkbara förklaringar till hur den statliga förvaltningen inom området utformats. I fokus står däremot just organisation och styrning. Kommissionens syfte med monografierna har varit att söka belysa och skilda drag i den organisatoriska gemensamma utvecklingen för bättre förstå principer bakom och bevekelatt segrunder till förvaltningens nuvarande utformning. En sådan förståelse är nödvändig vill föreslå generell förvaltom man en ningspolitik för framtiden. Resultatet har blivit ganska olika berättelser. Gemensamt sex är att de sträcker sig tillbaka till 1945 ibland med några tillba- kablickar ännu längre. Gemensamt är också att förfatsom givits möjlighet att skriva personligt, utan alltför strikta tarna krav belägg. Tillsammans utgör monografierna rik källa en att ösa när det gäller iakttagelser rörande statsförvaltningens ur utveckling under efterkrigstiden. Inledningsvis skall här några sådana iakttagelser lyftas fram. Det finns att hämta i de mer sex monografierna och iakttagelserna bör jämföras med andra Översikter av förvaltningsutvecklingen. Det finns skäl att betona att också denna inledning är personligt hållen och snarare skall ses som en "aptitretare" än som en vetenskaplig analys. Förhoppningsvis skall den stimulera läsaren söka sig vidare i de monografierna och att därvid att sex pröva de inledningsvis gjorda iakttagelserna mot erfarenegna heter.

Reformbehoven lade grunden

Flera monografierna vittnar att uppdämda reformbehov av om vällde fram efter kriget och krävde organisation. Av de sex en förvaltningsområdena gäller detta främst bostadspolitiken, arbetarskyddet, räddningstjänsten och den högre utbildningen.

SOU 199727 5

Lantmäteriet berördes indirekt reformpolitiken dels av genom behovet att bilda fastigheter i samband med bostadsbyggandet, dels behovet att medverka i jordbrukets rationalisering. genom U-landshjälpen, den hette 50-talet, växte fram ur en som internationell tendens att bistå fattiga länder, inspirerad av Marshall-hjälpen efter kriget. Håkan Westling, Göran Angsmark och Göran Blomqvist har gjort en intressant sammanställning över viktigare utredningar och beslut universitets- och högskoleområdet från 1852 fram till i dag. Detta kalendarium visar med all önskvärd tydlighet med vilken frenesi reformverksamheten drogs igång efter andra världskriget. Den glesa förteckningen från tiden 1852- 1945 har måhända luckor. Även med denna reservation några är intrycket bedövande. Redan i juni 1945 månad efter den - en tyska kapitulationen tillsätts universitetsutredning. Under - en de följande decennierna kommer utredningarna i allt snaben bare takt. Lennart Holm berättar hur en organisation för att bygga om bostäder successivt skapades. Till slut tog denna organisation hand om alla olika delprocesser i bostadsproduktionen. Långivningen till bostadsbyggandet stod i centrum. En särskild myndighet Bostadsstyrelsen tillskapades för att förmedla de - förmånliga statliga lånen. Men de statliga lånen ändå bara var en del den totala finansieringen. Därför krävdes det överläggav ningar med andra kreditgivare, främst bankerna. Kreditregleringen utnyttjades för att prioritera bankernas innehav boav stadsobligationer. Staten engagerade sig också i själva byggandet, dels att såväl Bostadsstyrelsen den dåvarande genom som Byggnadsstyrelsen intresserade sig för den byggnadstekniska utvecklingen och förmedlade kunskap området till byggbranschen, 50-talet bestod många små byggföretag, som av dels att staten bildade både ett särskilt forskningsråd genom och ett institut för byggnadsfrågor och dels att staten genom inrättade särskild fond för lån till byggnadsindustrins basinen vesteringar i maskiner och utrustning. För att till stånd tillräckligt stora och rationella byggnadsprojekt inrättades en särskild statlig delegation med uppgift att befordra samverkan mellan byggherrar. När byggandet började ta fart upptäcktes andra flaskhalsar. En sådan var den fysiska planeringen. Byggandet förutsatte stadsplaner och byggnadsplaner. Följaktligen reformerades planväsendet i flera steg. Kulmen tillskapandet särvar av en

skild myndighet för den fysiska planeringen, Planverket, som tillkom två år efter lanseringen programmet för bygga av att en miljon bostäder i Sverige tio år. Planeringen krävde i sin tur fastighetsbildning, som i stor utsträckning hade skötts av en privat kår av lantmätare ända till år 1948. Dessa förstatligades detta år och gick i Lantmäteristyrelsen. upp En annan flaskhals var byggarbetskraften. Samverkan mellan staten, kommunerna och parterna den lokala byggarbetsmarknaden organiserades i länsbostadsnämnderna. Arbetsmarknadspolitjken drogs också i bostadspolitiken. Igångsättningen av bostadsbyggen och annat byggande styrdes med hänsyn till den lokala byggarbetsmarknaden och för att prioritera bostadsbyggandet. Kommunerna ett huvudansvar för genomförandet gavs av den ambitiösa bostadspolitiken. Antalet kommuner i början var 50-talet 2500 och många små. Därför det osäkert av var var om de alla gånger kunde axla det stora ansvaret, krävde både som finansiella och kompetens. Kommunsammanläggningresurser arna under S0-, 60- och 70-talen skall i detta ljus. På mark ses som ägdes av kommuner gick planering och fastighetsbildning mycket snabbare. För att underlätta för kommunerna att planeför bostäder och tillhörande gator, vägar, skolor ra m.m. gavs kommunerna från 1965 förmånliga lån till markförvärv. Kommunerna även andra instrument för att kunna genomföra gavs bostadspolitiken, såsom en förstärkt expropriationslagstiftning. Denna historia visar med all önskvärd tydlighet att genomförandet av bostadspolitiken kom att beröra många delar av samhället, att den fick konsekvenser för kreditmarknad, fastighetslagstiftning och kommunindelning. Flera statliga myndigheter bildades. Historien visar också att politiken och organisationen för att genomföra den inte var uttänkt från början. Den växte fram successivt i takt med erfarenheter gjordes. En styrande att nya princip förefaller dock ha funnits med från början därtill kan- ske inspirerad av krigsekonomins erfarenheter. Politiken just detta område vittnar ett mycket tydligt planekonomiskt om tänkande: alla delar bostadsbyggnadsprocessen skulle styras. av Vad som är märkvärdigt är att hela denna organisation växte fram och verkade utan någon stark samordnande organisation. Flera olika, självständiga myndigheter med olika funktioner skulle samverka, alltifrån Statens institut för byggnadsforskning till Riksbanken som skötte diskussionerna med bankerna. Flera

departement skulle samverka: bl.a. inrikesdepartementet, som hade huvudansvaret för bostadspolitiken, arbetsmarknadsdepartementet, justitiedepartementet och finansdepartementet. Stat och kommun skulle samverka. Varken inom regeringen eller mellan departementen bildades någon särskild organisation för samordning eller genomförande politiken. De enda av exemplen samordningsorgan är delegation för byggherresamverkan inrättades "mellan bostadsstyrelsen och departesom mentet" och de regionala länsbostadsnämnderna. Ett bostadsdepartement bildades först efter det att miljonprogrammet var genomfört Hur gick samordningen då till Man tycks ha pratat sig samman. Självklart bör ett starkt sammansvetsat socialdemokratiskt ledarskikt inom såväl. myndighetsledningar departement ha som underlättat samordningen. I verksförordningen stod att "myndighetema skola räcka varandra handen". Och det tycks ha gjort. Att hade ett överordnat, starkt man man gemensamt, prioriterat och tydligt mål 1 miljon bostäder 10 år tycks - ha räckt för att alla aktörer att dra åt håll. Kanske kan samma man se bostadspolitiken som ett lyckat exempel mål- och resultatstyrning innan dessa begrepp ens var uppfunna. Analogiema med krigsekonomin är starka: då gällde det försvarsmateriel: stridsvagnar, flygplan, båtar... Efter kriget gällde det bostäder.

En enhetlig förvaltning

Strävan efter enhetlig, statlig förvaltning och enhetlig en en lagstiftning var mycket stark och igen flera områden. På lagstiftningsområdet nämns i de sex monografierna enhetliga bygg- och fastighetslagar, en enhetlig civilförsvarslag och en enhetlig högskolelag. Inom universitets- och högskoleområdet kom strävan bit en 1960-talet att mycket markant inriktning enhetligen mot het. De nya universitetsstatutema 1964 innefattade utöver universiteten i Lund, Uppsala, Stockholm och Göteborg även Karolinska institutet, de tekniska högskolorna, Handelshögskolan i Göteborg och Farmaceutiska institutet, dvs. all akademisk utbildning utom Handelshögskolan i Stockholm och jordbrukets högskolor. 1969 lades en ny studieorganisation fast med fasta studiegångar linjer. Och 1977 togs den stora högskolereformen som likställde all eftergymnasial utbildning och inrättade

centra antagning. Strävan efter likforrnighet inom den högre utbildningen fanns vid denna tid i många andra länder, däribland USA. Skapandet SIDA och dess föregångare NIB i början av av 1960-talet innebar att ett mycket stort antal olika biståndsverksamheter inom olika myndigheter i två steg lades in i enda en

organisation. Upphovet till u-landshjälpen var ett omfattande

ideellt Det främst kyrkor men också andra engagemang. var ideella organisationer såsom konsumentkooperationen, som bedrev insamlingar och hjälpverksamhet. skapandet av en stat- Centralorganisation innebar samtidigt att vad tidigare som varit ideella verksamheter över staten. Syftet med den togs av centralorganisationen skapa rationell admistatliga var att en nistration och samordna alltför splittrad verksamhet. När att en verksamheten sedan under 60- och 70-talen, med statliga medel, expanderade mycket kraftigt, kunde detta ske samordnat. Arbetarskyddsstyrelsen skapades 1948 som en centralmyndighet för vad då kallades arbetarskyddet och som utövasom antal Även efter viss des av ett separata yrkesinspektioner. en sammanläggning fanns vid denna tidpunkt förutom den allmänna yrkesinspektionen och den kommunala tillsynen, som lydde under yrkesinspektionen, några specialinspektioner. Nästa 1973 då specialinspektioner inordnades i den allsteg togs tre männa yrkesinspektionen. Ett viktigt steg togs 1987 då den kommunala tillsynen förstatligades. Andra steg vågen hade också varit vidga tillämpningen arbetsmiljölagen till att att av omfatta även offentliganställda 1963 och att successivt ge starkare roll yrkesinspektionen; 1985 fick styrelsen en gentemot styrelsen möjlighet att fördela medel mellan yrkesinspektionererhålla enda anslag för styrelsen och inspekna genom att ett tionerna och 1992 betonade regeringen vikten att styrelsen av skulle fungera chefsmyndighet för yrkesinspektionen. Det som år intressant att det alltså tagit hela tiden från andra att notera världskriget till idag att skapa sammanhållen organisation för en arbetarskyddet. Varför Darom ger Ingemar Kallberg inga svar, kan inte undgå spekulera i ett intresse från men man att arbetsmarknadens parter att behålla ett starkt lokalt inflytande. Att det, långvarig kritik den kommunala tillsynen, dröjtrots av de innan denna förstatligades kanske får tillskrivas vaktslåendet den kommunala självstyrelsen. Idag, just som den sammanom hållna organisationen skapats, kan man skönja en ny organisasektorsansvar. Den innebär varje sektor skall tionsprincip: att ta

ansvar för arbetsmiljön. En tillämpning den nya organisaav tionsprincipen är att tillsynen över vägtrafikens arbetsmiljö bröts ut och överfördes till Vägverket år 1986. Sektorsansvarsprincipen tillämpas ifråga om andra miljöfrågor, som hanteras genom att ge varje sektor ansvar för dessa, medan Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och andra miljömyndigheter har ett samordnande ansvar. En utveckling av systemtillsynen ifråga om arbetarskyddet kan leda vidare i denna riktning. 1948 "förstatligades" lantrnätarna. Med undantag för en central administration var lantmätarna tidigare inte fast anställda. De arbetade uppdrag av staten och villkor som staten fastställde, däribland lantmäteritaxan. De avlönades med intjänade taxeinkomster. "Distriktslantmätaren arbetade i princip företagare med ekonomiskt för de anställda som egen ansvar vid distriktet", skriver Sture Norberg. Denna modell, för som en nutida betraktare förefaller mycket modern, var mycket gammal och gick tillbaka systemet med s.k. sportler. Av flera skäl fungerade det inte, främst att staten inte höjde lantp.g.a. mäteritaxan. Långvarig kritik lantmäteriets bristande kapaciav tet att motsvara behoven vad gällde jordbrukets rationalisering ledde till krav sammanhållen statlig organisation. Det en var detta som genomfördes 1948. Men trots ambitionerna att skapa en slagkraftig och sammanhållen organisation för lantmäteriet innefattades kommunernas mämingsväsende bara delvis. Främst de större kommunerna slog vakt sin rätt att sköta om fastighetsbildningen inom sitt område. Denna dragkamp mellan Lantmäteriverket och kommunerna har sedan böljat fram och tillbaka utan att nå något avgörande. Det senaste beslutet 1996 lämnar de kommuner som så önskar och som uppfyller vissa villkor frihet att inrätta kommunala lantmäterimyndigheter. Den kommunala självstyrelsen har påverkat organisationsutvecklingen även detta område.

Politik och förvaltning

Bostadspoliüken vittnar om politikens starka grepp om förvaltningen. Initiativen till den organisatoriska uppbyggnaden kom i strid ström från riksdag och regering. Det är också den bild en man får från de andra politikområdena. Erfarenheterna från andra världskriget lägger grunden till de politiska besluten för civilförsvarets uppbyggnad. I takt med att den militärstrategiska

situationen förändras fattas, inom för försvarsutredningramen arna, politiska beslut om en förändrad organisation. Utvecklingsbiståndet, som u-hjälpen numera heter, har genomgått tre organisatoriska faser, som år helt och hållet politiskt styrda. Från början biståndet enhetlig organisation, gavs en därefter splittrades det fem olika upp organisationer för att slutligen åter föras i organisation. samman en Organisationsförändringarna kan ses som uttryck för statsmakternas ambition att styra verksamheten. När den sammanhållna biståndsorganisationen SIDA hade vuxit till mycket en omfattande verksamhet fann statsmakterna det i stor politisk enighet nödvändigt att dela upp organisationen i fem mindre för att kunna styra verksamheten. Utbrytningen av Arbetsmiljöinstitutet är ett annat intressant exempel ett politiskt ingripande i förvaltningen. Diskussionerna, som ledde fram till utbrytningen, hade att döma - av Ingemar Källbergs beskrivning förts av departementet med personal Arbetarskyddsstyrelsen utan verksledningens vetskap. Något sådant vore otänkbart idag med det stora ansvar och de befogenheter är lagda Verkschef. som en De stora organisatoriska förändringarna inom lantmäteriet har också varit politiskt dirigerade. Men Sture Norberg berättar också att Lantrnäteristyrelsen under långa perioder lämnaom des att reda sina problem själv. Under 1950-talet ställdes upp den nybildade Lantmäteristyrelsen, nämnts, inför som ovan stora uppgifter. Balanserna växte och myndigheten äskade flera tjänster. I avsaknad gensvar utvecklade Lantmäteristyrelsen sin organisation för att fungera flexibelt. För dåtida förmer hållanden detta närmast unikt. Myndigheter väntade var normalt att riksdag och regering skulle låta utreda förhållandena och därefter fatta beslut innan förändringar i organisationen kunde vidtas. Lantmäteristyrelsen tidigt med axla vad var ute att som idag anses vara en myndighets självklara ansvar. Inget våra exempel dock tydligare bild politikens av ger en av starkt styrande inverkan förvaltningens organisation än högskoleväsendet. Dels är det uppenbart att det är politikerna som bestämt hur universitet och högskolor skall organiseras ofta i skarp konflikt med professorerna. Därtill har universitet och högskolor organiserats ett sådant sätt att den politiska styrningen skall underlättas. Dels är sambandet mellan utbildningspolitiken och organisationsförändringarna uppenbart.

Det ovan nämnda planekonomiska tänkandet gjorde sig gällande inom högskolan inrättandet s.k. fasta studiegenom av gångar 1969. Liksom i så många andra länder eftersträvade man av såväl ideologiska rättviseskäl önskan tillvarata som av en att begåvningsreserven att vidga tillträdet till högre utbildning och att jämställa olika eftergymnasiala utbildningar. 1977 genomförde borgerlig regering vad socialdemokratisk en en regering förberett: sammanhållen högskola. en Från 1964 och framåt gjordes organisatoriska reformer ägnade att ge politiken makt över vad tidigare varit sektor som en "stått under Kungl. Majzts som beskydd". Universiteten har från den tiden genomgått revolutionerande en förändring: från att ha varit självstyrande vad gäller utseende dekaner, konav sistorium och rektor till likställda med andra att vara statliga myndigheter, vilket innebär att regeringen utser styrelse och rektor. Genom inrättandet institutionsstyrelser med studeav randerepresentaüon, linjenämnder, utbildningssektorer, regionstyrelser med representanter för olika allmänintressen och en överordnad central myndighet, Universitetskanslersärnbetet UKÄ, den traditionella sattes organisationen i institutioner, fakulteter och universitet eller mindre spel under tid. mer ur en Syftet var att göra universiteten mer samhällstillvända. Man kan säga att detta lyckades över förväntan, inte om nu universitets och högskolors intensiva samverkan med samhället idag externfinansierad forskning, uppdragsutbildning, kon- sultbolag, utvecklingsbolag tillsammans med kommuner och företag m.m. bara ska ses som frukten av en allmän - samhällsutveckling. Under slutet av 80-talet och början 90-talet av avvecklades 70-talets organisatoriska påbyggnad i akt och mening att värna om den akademiska friheten. Idag finns det paradoxalt strömningar samhällstillvändheten nog som menar att gått får långt och som vill använda den statliga styrningen för att Värna universitets och högskolors kärnuppgifter: om grundläggande högre utbildning och grundforskning.

Styra mer och styra mindre

Under parollen "styra och mindre" framlade Verksmer styra ledningskommittén sina förslag till förvaltningspolitik år 1985. Med detta avsåg dels att politikerna skulle verkman styra samheten ifråga mål och inriktning och mindre mer om ifråga om själva genomförandet. Som ovan framgått hade strävan att

redan då lång tradition att bygga på. Det hade styra mer en varit ledstjärnoma i förvaltningsutvecklingen flera omen av råden. Men också strävan att styra genomförandet mindre hade verkat under längre tid. en Universitet och högskolor fick redan i samband med högskolereformen 1977 rätt att inrätta och tillsätta flertalet tjänster utom professurer och att själva bestämma institutionsindelning. Tidigare hade regeringen bestämt detta. denna Ända På andra områden gick utveckling långsammare. riksdagen ställning till varje tjänst och dess intill 1980 tog ny riktning Arbetarskyddsstyrelsen. Verket fick med undantag för vissa extra tjänster och arvodestjänster fortfarande i slutet - 80-talet inte inrätta tjänster utöver dem som regeringen av nya inrättat. Den s.k. programbudgeteringen medförde i början av 70-talet att antalet anslag och antalet anslagsposter minskade kraftigt. Inom u-landsbiståndet styrde anslagen till och med budgetåret 1970/ 71 de enskilda biståndsprojekten. Därefter har riksdagen beslutat för hela mottagarländer, med stor frihet för om ramar SIDA att påverka innehållet, dvs. att välja och utforma projekt. 1995 när det sammanslagna Sida bildades hade man funnya nit andra vägar att styra verksamheten. Genom tydliga prioriteringar och länderstrategier, utarbetade inom UD, samt en omfattande uppföljning resultaten tycker man sig nu kunna av styra den omfattande verksamheten. Fortfarande ska dock åtskilliga Sida-beslut underställas regeringens prövning, t.ex. samtliga beslut insatser som överstiger 35 miljoner kr. Att om styrningen ändrat karaktär vittnar också avveckling av uavdelningen UD Kort efter bildandet av det nya samom. manslagna Sida avvecklades denna avdelning i samband med en omorganisation UD. Avdelningen hade sedan 1970 i praktiav ken fungerat slags överprövningsinstans ända ned som en projektnivå. Denna detaljstyming anser sig regeringen numera inte behöva. VLK byggde alltså vidare stark tendens hade en en som ganska lång historia. Vad VLK lade till ett nytt sätt att styra, var den s.k. mål- och resultatstyrningen. Tidigare hade riksdag och regering styrt myndigheterna att styra insatserna. Riksgenom dag och regering inrättade och tillsatte tjänster, bestämde organisation ända ned avdelningsnivå, anslog medel för löner för sig, för lokaler, för och för olika slag expenser var för resor av sig och prövade varje investering, hur liten den än kunde synas.

Visst statsmakterna samtidigt mål och prioriteringar. angav Men de var många gånger ganska allmänt hållna. Inom arbetarskyddet hade statsmakterna i många år försökt förmå yrkesinspektionen att prioritera de återkommande inspektionema av de farligaste arbetsställena utan att lyckas. Förutom att uttala detta mål klart och tydligt styrde Arbeman tarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen mycket detaljerat. Först i början 90-talet, när man lämnat detaljstymingen och av givit Arbetarskyddsstyrelsen två övergripande mål och sju verksamhetsmål samt utrustat Arbetarskyddsstyrelsens chef med större befogenheter över yrkesinspektionen, lyckades detta. Arbetarskyddsstyrelsen hade då i samförstånd med departementet infört ett system som helt enkelt gick ut att följa upp antalet inspektioner och kräva ett visst antal förelägganden i förhållande till antalet inspektioner. Även i mål- och hade det funnits fråga om resultatstyming föregångare. Ett exempel har nämnts miljon bostäder ovan - en tio år, från 1965 till 1975. Universiteten fick redan från 1958

anslagi förhållande till det antal studieplatser som de inrättade,

den s.k. automatiken. Idag har universitet och högskolor en mycket långtgående form av resultatstyming: anslagen till grundutbildning erhålls grundval dels av antalet närvarande studerande, dels av antalet helårsprestationer. Försvarets planerings- och ekonomisystem, som började utvecklas i slutet av 60talet var också mycket tidigt ute med mål- och resultatstyming. Sättet att styra myndigheterna har således förändrats i grunden under efterkrigstiden. Därmed inte sagt att alla problem är lösta. Räddningsverkets skribenter talar om att målstyming och uppföljning passar det civila försvarets och räddningstjänstens Verksamheter sämre än det militära försvarets. Universitets- och högskoleväsendets författare ser risker med alltför kvantitativ styrning. Balansen mellan resultatstyming och detaljstyrning skiftar redan idag mellan olika områden och kommer i framtiden säkert också att göra det, liksom balansen kommer att skifta över tiden. Men den mycket omfattande avreglering som skett kan knappast tas tillbaka igen.

Vad ska höra ihop

En återkommande fråga har varit vilka verksamheter som skall organiseras ihop och vilka som skall organiseras var för sig. Olika principer har tillämpats.

Olika verksamheter hör till eller politiksom samma program område kan inrymmas i och organisation i syfte att en samma samordnas. Ett exempel år arbetsmiljöforskning inryms i som samma organisation som skall sköta tillsynen av arbetsmiljön. Verksamheter med likartade funktioner hör till olika som program eller politikområden kan också inrymmas i samma organisation, men då för att utvinna skalfördelar eller synergieffekter i produktionen. Ett exempel år arbetsmiljöforskning som samorganiseras med forskning rörande arbetslivet. Frågan år annan vilken princip som skall våga tyngst: samordningen inom ett program eller inom en funktion Samordningen kan ske andra samorganisesätt än genom ring. Samordning mellan arbetsmiljöforskning och arbetsmiljötillsyn, som bedrivs i två separata organisationer, kan skötas av en överordnad myndighet eller av ett departement. Myndigheter kan ibland också lämnas att samordna sig med varandra av egen kraft. En särorganisering dvs. att verksamheterna bedrivs i - separata organisationer kan att föredra eftersom stora organi- - vara sationer lätt blir byråkratiska. Inom stora organisationer år det lätt att dölja kostnader genom s.k. korssubventionering. Det gör det svårt att se vad verksamheterna egentligen kostar. En fördel med sårorganisering år att den lilla, specialiserade annan organisationen får större frihet och motivation att utveckla sin kompetens. Ytterligare en fördel år att den lilla specialorganisationen kan samverka med många andra organisationer, vilket blir viktigt när samhällets komplexitet ökar. Den lilla enheten kan samtidigt ges i uppgift att konkurrera med vissa andra enheter. Exempel sådana små, relativt fristående och högt specialiserade enheter med mångfald samarbetspartners och konkurrenter en år universitetsinstitutionen och forskningsinstitutet. Särorganiseringen har senare tid ofta betecknats "renodling". Detta begrepp understryker specialisering och förtydligande av organisationens roll. Man har önskat skilja bl.a. rådgivande en roll och en tillsynsroll, myndighetsutövning och service, konsultverksamhet och att utföra regeringens uppdrag, kommersiell verksamhet och myndighetsuppgifter, beställaroch producentroller. Renodlingen innebär också att organisationen bara inrymmer eller ett fåtal likartade funktioner. en

Klassificeringen av de organisationsförändringar som kan iaktta på våra myndighetsområden följer nedanstående

sex schema.

Samorganisering Samorganisering Särorganisering programsam- funktionellt renodling

- - band samband

sammanslagning sammanslagning Uppdelning av olika funktio- likartade funk- organisation i

av av en ner för ett och tioner för olika olika funktioner samma program program

Slopande av en

viss roll och därmed sam-

manhängande uppgift

Etablering av or- Etablering av organisation med ganisation med

olika funktioner enstaka funktion för ett och samma för ett eller flera program program

Låt oss nu se hur organiseringen skett de olika politikområ-

dena.

Samhällsplanering och bostadspolitik

Semorgenisering Samorganisering Sirorganisering programsamband funktionellt samband renodling - - -

Före1.960 OStatens byggnadslânebyrå1933 OStatensegnahemsstyrelseSD-talet ostatens kommitté sedemera nämndför byggnadsforskning 1942

oBostadsstyrelsen bildas genom sammanslagning av Byggnadslånebyrån Eg- och nahemsstyrelsen 1947

7.960och70-talet: OStatensnämndför bygg nadsforskning delas upp i Statens rådför byggnadsforskningochStatensinstitut för byggnadsforskning 1960

oPlanverket bildas genom tKulturbyrån brytsut ur utbrytning ur Byggnadssty- Byggnadsstyrelsen ochförs relsen 1967 till Rksantiwarieämbetet 1967

olänsarkitekterförstill länsstyrelsen 1971

I 980-oe/I .90-te/en ostatens bostadsfinansieringsbolag SPAB bildas genom utbrytningur Bostadsstyrelsen 1985

oBoverketbildasgenom sammanslagningPlanver- av ket och Bostadsstyrelsen 1988

Detta område samhällsplanering och bostadspolitik präglas i

- -

hög grad inrättandet specialiserade myndigheter och fort-

av av

skridande renodling ända fram till bildandet Boverket. Samav organiseringen tar i huvudsak hand om funktionella samband bostadslånegivningen förs samman i en organisation. Två mindre undantag år Byggnadsstyrelsens "kulturbyrå" som bryts ut och läggs samman med Riksantikvarieämbetet och lansarkitektema som förs till länsstyrelserna. Båda dessa organisationsföråndringar år exempel samorganisering för att samordna olika funktioner under ett gemensamt kulturprogram minnesvården respektive den regionala utvecklingen. Den programmåssiga samordningen fick myndigheterna i stor utsträckning sköta egen hand. Lennart Holm beskriver hur myndigheterna under "rekordåren" arbetade med olika arbetsgrupper, delegationer och flexibel organisation för att klara detta. Först när bostadsbyggandet avtagit och samhällsplanerarambitionema avklingat kom en organiserad samordning till stånd genom inrättandet av Boverket.

Universitet och högskolor

Före7.960 oForskningsrådsorganisationen1942

I 960-øclr70-te/en Ouniversitetskanslersämbetet, UKÃ 1964

Oüniversitets- ochhöysko- Ollegionstyrelser 1977 leämlietet, UHÃ 1977

1980 och90-talet: ollegionstyrelsema läggs ned1987

-uHÄ läggsned,istället skapas Kamlersimhetet1992, Verketför högskoleservice 1992 och Överklagandenämnden för högskolan oHögskolevediet bildasoch 1992 övertar Kanslersimbetet1995

Universitets- och högskoleväsendet har alltid varit starkt en decentraliserad organisation. Från tid till har statsmakannan terna sökt styra verksamheten starkare och har då samorganiserat centrala funktioner dimensionering antal studieplatsom av ser, utformning av studievägar, antagning, resursfördelning, 1964 inrättades UKÄ och 1977 förstärktes samordningen m.m. utökade befogenheter till det nyinrättade UHÄ. 1992 genom lades emellertid UHÄ ned och myndigheter med tre separata specialiserade funktioner inrättades Kanslersämbetet för ut- värdering, Verket för högskoleservice förantagning och m.m.

Överklagandenämnden.

Denna organisationsförändring ingick i en strävan att ge universitet och högskolor ökat svängrum. När pendeln sedan svängde tillbaka och Högskoleverket inrättades bibehölls emel-

lertid både Verket för högskoleservice och Överklagande-

nämnden. Dessa två myndigheter är således exempel en renodling som stått sig när verksamheten i övrigt samordnats. Särorganiseringen avser dels en stödverksamhet, dels en myndighetsutövning av dömande karaktär. Regionstyrelsema samlade under tio år all universitets- och högskoleutbildning i sex regioner en samordning av en funk- tion. Regionstyrelsema lades sedan särorganisering. ner - en En intressant iakttagelse är när UHÄ lades ned utvecklades att den akademiska rektorskonferensen för att ta hand den om samordning UHÄ tidigare skött exempel som - ett gott myndigheternas förmåga att egen hand lösa samordningsproblem.

Arbetarskydd

Samorganisering Semorganisering Sirorganisering -programsamhand funktionellt samband -renorlling -

Föra7.960 oArbatarskyddet organiserasiSocialstyrelsen 1913 oArbetsrådet1919 OArbetarskyrldet organiserasiRksförsäkringsenstalten 1938

oArbetarskyddsstyrelsen, ASS,inrättas,1948

7.960-øc/rmulen oArlsetsmodicinskt institut bildas genom sammanslagning fleremindre,litartade av verksamheter 1966

oArhatsmedicinska institutet infogasi ASS1972

19m- ochgata/an -Vägtrafirinspektionen bryts ut ochförstill Vägverket 1986 oArbatsrniljöinstitutet hildas genom uthrytning ur ASS1987 osammanslegning Ar- av lietsmiliöinstitutet,Institutet för arbetslivsforskning och Arlaetsmiljöfonden till Arbetslivsinstitutet1995

Tillsynen av arbetarskyddet, dvs. av yrkesinspektjonerna, organiserades först inom Kommerskollegium, sedan inom Socialstyrelsen och därefter inom Riksförsäkringsanstalten, allti syfte att ta vara olika programmässiga samband. Vikten de oli-

av

ka programmässiga sambanden växlade över tiden att döma

av

organisationsförändringama först näringslivsutveckling, sedan

-

socialpolitik och därefter rehabilitering.

När den yrkesmässiga rehabiliteringen 1980-talet växte mycket starkt samorganiserades den inom Försäkringskassan, vilket kan återgång till tänkandet år 1938. ses som en av 1948 bröts arbetarskyddet ut och gavs en egen organisation. Trots att arbetarskyddet innehöll såväl tillsyn som rådgivning sammanslagning med Arbetsrådet mindre verk-

och en - en

samhet sysslade med arbetsüdsfrågor ägde motive-

som - rum

utbrytningen ur Riksförsåkringsanstalten beteckningen särrar organisering. Därefter har organisationsförändringarna mest handlat om den arbetsmedicinska forskningen. Ett arbetsmedicinskt institut bildades först sammanslagning några mindre enheter genom av samorganisering för att tillvarata ett funktionellt samband. Därefter integrerades den arbetsmedicinska forskningen i Arbetarskyddsstyrelsen samorganisering för att tillvarata ett programmässigt samband, varpå den bröts ut särorganisering för att skilja forskning från myndighetsutövning. Slutligen samorganiserades denna och arbetslivsforskning annan samorganisering för att ta tillvara funktionella samband. Tillsynen vägtrafikens arbetsplatser bröts ut, vilket innebar av att det funktionella sambandet fick vika för ett annat funktionellt samband.

Utvecklingsbistånd

Föra7.960

ocentrakommitténför svensktbistånd1952

7.960och70te/en

ONämnden för inter- OUppbyggnad andra av nationellt bistånd 1962 bistånds- och samarbetsfomer Exportkreditnåmnden,Finansdepartementet, UDm.tl. oNordiskaAirkainstitutet 1962 OStyrelsen för internationell utveckling,SIDA,bildasgenom sammanläggningNIB av ochandra biståndsverksamheter 1965 oBtåndsutbildningsnämnden, sedermera Sandö U-centrum1971 olmportkontoretför u- Iandsproddtter 1975 oBeredningen sedermera styrelsenlör ulandsforskning 1975 oütbildningsbaredningen sedermeraBeredningen för internationelltteknisktbistånd,BITS,1975 oFlyktingberedningen 1975, sedermera Beredningenför humanitärtbistånd oswedfund 1978 I saa oc/IHate/en OSvvedecorp bildasgenom sammanslagning|MPOD av och del av SIDA1991

oNyaSidatillförsBITS, oExpertgruppen ut- fiir Swedecorp,SAREC, Sandö vecklingsfrågor 1 995 Ucentrum1995

Organisationsutvecklingen detta område karaktäriseras att av nya specialiserade funktioner uppstår och särorganiseras till en början. Efter tid sker konsolidering varvid de olika funken en tionerna samorganiseras grundval det programmässiga av sambandet utvecklingspolitik. Se skedde när Centralkommit- tén bildades 1952, när NIB bildades 1962, när SIDA bildades 1965 och när det nya Sida konsoliderades 1995. Mot slutet perioden är således huvuddelen biståndsav av verksamheten sarnorganiserad i Sida. Några mindre funktioner

är särorganiserade, Nordiska afrikainstiutet en kunskapsorgani-

sation, Swedfund finansiering av joint ventures och Expert-

för utvecklingsfrågor utvärdering. Denna särorganigruppen sering är uttryck för strävan att renodla, t.ex. utvärderingen, från verksamheten. När, vad Sten johansson kallar, "svamparna" bildades inrättade UD en särskild U-avdelning 1970. Denna avdelning var uttryck för behovet att samordna de specialiserade myndighetema. Genom Sten Johanssons text lyser det fram att myndigheterna detta område inte verkade särskilt duktiga att vara samordna sig egen kraft utan ofta konkurrerade inom samav mottagarland. När det konsoliderade Sida bildats 1995 lades ma denna avdelning ned. Konsolideringen 1995 sammanfaller i detta fall liksom området planväsende och bostadspolitik med en neddragning av verksamheten.

Lantmäteriet

FöraI 9617 oöverinseendet överstädernasmätning:verksamhetförs till Lantmäteristyrelsen 1936

oFörstatligande lantmä- av tama 1948

7.960-ac/r70ta/en ocentralnâmnden för fasoöverlantmätama ochfas- tighetsdata,CFD1968 tighetsregistrering placeras oBegränsatförstatligande länsstyrelsen 1971 av kommunala fastighetsbildningsmyndigheter 1972

OSammanIäggning av LantmäterietochRitets allmännakartverk1974

1.980øc/I.MM/en oLantmäterietköperolika OBiIdande Swedsurvey av företaginomkarterings- ABsom dotterbolag till verksamheten Lantmäteriet1993

OBiIdande Svenskfas- av tighetsvärdering AB SVEFA genom uthrytning ur Lantmäteriet1995

OBiIdande av Metria, upp- 0 CFDintegrerasiLantmä- dragsdivision inomLantmäteriet 1 996 teriet 1996

Oöverlantmätare, Fastighetsregistrerings- ochFastighetshildningsmyndigheter sammanföra till en Lantmäterimyndighet per län1996

Lantmäteri är en produktionsverksamhet med betydande teknikstöd. Därför är det inte konstigt att samorganiseringen präglats av att ta till vara funktionella samband. Så har varit fallet när den halvprivata kåren lantmätare förstatligades av 1948, när kommunernas mätningsverksamhet inordnades under Lantmäteriet, när Kartverket lades ihop med Lantmäteriet, när CFD integrerades i Lantmäteriet och slutligen när Överlantmätare, Fastighetsregistrerings- och fastighetsbildnmgsmyndigheter lades samman till en Lantmäterimyndighet län. per Exemplen samorganisering för att lösa samordningsproblem inom ett politikområde är inte många. 1970-talets mycket starka betoning av regionalpolitiken medförde en överföring Överlantmätarna till länsstyrelserna länsar-

av liksom av

kitekterna. Men det funktionella sambandet har 1996 tagit över detta programmässiga samband. Särorganiseringen är två slag. När CFD inrättas är det av som ett projekt, för att genomföra dataregistrering alla fastigen av hetsuppgifter. Var särorganiseringen uttryck för en misstro mot att Lantmäteriet skulle i land med uppgiften Särorganiseringen 1990-talet har syftat till att avskilja kommersiella verksamheter renodling kommersiell roll från myndig- - av en en hetsroll.

Räddningstjänst

Samorganisoring Samoranisoring Sirorganisaring -programsamhand funktionellt samband -ronodling - Föra1.960 OStatansIuftskyddsinspektion1937 oUtrymningskommsionon 1940

sammanslagningav Luftskyddsinspektionon och Utrymningskommissionon till Civilförsvarsstyralsan 1944 oFörstatligande kommu- av mmas civilförsvarsverksamhet 1948 Ocivilförsvarssoktioner inrättas Iänsstyralsama 1959

7960-ocli 70ta/an OStatons hrandinspektion 1962 osammanslagning Sta- av tens hrandskola ochStatens hrandinspoktion till Statens Brandnämnd 1974

1.980ac/rgata/an oKommunalisaringcivil- av försvarsuppgiftar 1982 Osammanslagning av CivilförsvamtyrolsonochStatens Brandnämnd till Riddningsvorkot1985

Organisationsförändringama är med några undantag lätta att

klassificera.

Inom såväl den militära den civila räddningstjänsten ska-

som

pas först specialiserade organisationer. Därefter slås dessa

samman de militära oavsett funktion och de civila oavsett -

funktion allt i syfte att stärka den programmässiga samord-

-

ningen inom respektive Detta liknar i hög grad ut-

program.

vecklingen inom biståndsförvalmingen.

Förstatligandet av det kommunala civilförsvaret alldeles efter kriget avsåg att samla alla funktioner under en hatt Civilför- svarsstyrelsen. Inrättandet civilförsvarssektioner inom länsstyrelserna inav nebar att andra funktioner inom länsstyrelsen såsom tillsyn av brandväsende, polis m.m. samordnades med civilförsvarsuppgiften en programmässig samordning av olika funktioner. - Bildandet Statens räddningsverk utgjorde integration av en av flera för sig likartade civila och militära funktioner i syfte var att dessa att samverka i räddningstjänst, oavsett denna skulle om äga i krig eller i fred. Tanken att ta till samordrum var vara ningsvinster inom respektive funktion. En motsvarande sammanläggning av civila och militära funktioner ägde samtidigt rum andra områden. Kommunaliseringen civilförsvaret av föregick denna sammanläggning och syftade också till att utnyttja civila verksamheter för räddningstjänst i krig och omvänt.

fammaryättning

Från detta urval förvaltningsområden det onekligen av ser ut som om den funktionella samordningen och renodlingen dominerar över den programmässiga samordningen här även om också finns exempel den sortens organisationsförsenare ändringar. Samorganisering för att ta tillvara programmässiga samband förekommer både under 60- och 70-talen och under 1980- och 90-talen, exempelvis bildandet SIDA 1965 och av av Sida 1995. Det är ändå påtagligt i vilken stor utsträckning områdena organiserats genom ett flertal fristående myndigheter. I andra länder ligger myndigheterna inom ministerier, där ministern har direkt befälsrätt över alla tjänstemän. Där är det lätt att föreställa sig hur samordningen kan till. Men hur sköts samordningen i den svenska statsförvaltningen, där myndigheterna är i hög grad självständiga I fallet biståndsförvalmingen komplicerades samordningen att flera myndigheter periodvis låg av under olika departement. I detta fall vi: stark u-avdelning vet en UD skötte samordningen. I andra fall, inom bostadst.ex. politikens område, vet inte mer än att en betydande del av samordningen lämnades myndigheterna själva att klara ut.

Samverkan med samhället

1945 var förvaltningsorganisationen inom de sex politikområdena väsentligt mindre än den är idag. Det var också myndigheternas kontakter med samhället. Och det har inte bara att göra med myndigheternas storlek och antal utan med att det idag krävs en omfattande samverkan med andra organisationer, myndigheter, kommuner, företag, intresseorganisationer m.fl. för att fullgöra uppgiften. Detta framgår också mycket tydligt de myndighetsmonografiema. av sex Den ökade samverkan med samhället har yttrat sig i att myndigheterna har fått många fler roller än de tidigare hade. En myndighet som tidigare fungerade enbart som "domstol" har med tiden fått uppgiften att samtidigt råd, ha viktiga ge produktionsuppgifter, bedriva eller stödja forskning, lämna viktig service, konkurrera med andra myndigheter och med företag m.m. Här finner möjligen anledningen till att myndigheterna i allt högre grad tycks organiseras efter funktionella och tekniska samband och efter olika renodlade roller. Dels år samverkan med andra organisationer så mångfaldig, växlande och komplicerad att den sker bäst utifrån specialiserade organisationer. Dels år det viktigt att myndigheterna uppträder i tydliga roller när samverkan år så komplicerad och skiftande. pass

m

A-:::i%:;

19:25

zgagasrázââáexága

:s: J {

§;g§vséêétft. i .måga

Samhällsplanering

och

bostadspolitik

Lennart Holm

född 1926, chef för Statens institut för byggnadsforskning 1960-69, generaldirektör vid Statens planverk 1969-88. Därefter professor vid KTH till pensioneringen. Holm är i dag aktiv debattör i plan- och bostadspolitik samt pressen om om myndigheternas relation till regering och riksdag.

INNEHÅLL

Bakgrund

Krigsslutet 1945 innebar att beredskapspolitiken kunde lämnas och att krafterna kunde inriktas fredlig förkovran lanen av det. Krigsåren hade dämt stora behov förnyelse och upp av expansion av välfärd, omsorg och materiell standard. Men åren hade också kunnat användas som en "skapande paus" för utredningsarbete och politisk förberedelse för en expansiv fredsperiod. Även landet förskonats från om ödeläggelse var deti stort behov återuppbyggnad. Trettiotalets ekonomiska kris, av som lättade först mot slutet decenniet, och krigsårens ställeav stånd hade lämnat ett byggnadsbestånd och teknisk inen frastruktur både otillräckliga och fellokaliserade. De som var bostadssociala initiativen under trettiotalets hälft nådde senare bara de allra sämst ställda. Samhällsbyggandet i stort hade inte mer än anat den omvandling och folkvandring industrialisom sering och urbanisering skulle medföra. Som förgrening de befolkningspolitiska övervägandena en av "kris i befolkningsfrågan" tillsatte regeringen 1933 Bostads- - sociala utredningen. Dess tidiga betänkanden ledde bl.a. till offentliga insatser för barnrika familjer och till stöd för byggandet landsbygden. Verksamheterna administrerades den av för ändamålet inrättade Staten: êyggnaøirlânelyrå. På den lades också ansvaret för förvaltningen det offentliga lånestödet till av bostadsbyggande infördes 1942 i syfte att igång den som totalhavererade bostadsproduktionen. Byggnadslånebyrån utvecklade även kvalitetsregler för de projekt som genomfördes med de offentliga lånen. Bostadssociala utredningens huvudbetänkanden redovisades 1945 och 1947. De föreslog ett generellt kommunalt för ansvar bostadsförsörjningen. Ur statsbudgeten skulle medel ställas till förfogande för toppbelåningen nyproducerade bostadshus. av Genom att samhället härmed tog den yttersta finansiella risken kunde de underliggande lånen från den ordinarie kreditmarknaden garanteras till låg, bunden ränta. De statliga tertiärlånen skulle ha förmånliga ränte- och amorteringsvillkor. Till lånen skulle knytas krav god planering tillkommande bostadsav bebyggelse och god kvalitet i bostädernas utformning och utrustning. Den generella statliga toppfinansieringen skulle garantera rimlig hyresnivå denna skulle hållas under kontroll en -

genom en hyresreglering. Nytillkomna bostäder skulle fördelas till de bostadssökande genom kommunala bostadsförmedlingar. För hushåll ändå hade svårt att klara utgifterna för en rimsom bostad skulle finnas ett selektivt stöd till barnfamiljer: familjebostadsbidrag. Parallellt med den bostadssociala utredningen och med viss personkoppling till denna arbetade man med en revidering av 1931 års plan- och byggnadslagstifming. Denna utredning ville kommunerna stärkta befogenheter att styra markanvändge ningen och bebyggelsens tillkomst i och tid. För ändamålet rum föreslog laginstitut för kommunal och regional översiktsman planering med statlig fastställelse kunde rättslig verkan som fastighetsbildning och expropriationsrätt. Regeringen förelade riksdagen propositioner i enlighet med utredningarnas förslag och de antogs av riksdagarna 1945 -48. Förvaltningen av den nya byggnadslagen och byggnadsstadgan 1947 ställde krav kommunerna att hålla byggnadsnämnder med teknisk och arkitektonisk kompetens och politiskt ansvar. Statens uppdrag kunde, som hittills, bäras av Kunglzggalgggmzdrsgl- 721m: och den organisation länsarkitektkontor under av som var uppbyggnad. Förvaltningen av den nya bostadspolitiken krävde betydligt större resurser än Statens byggnadslånebyrå förfogade över. Ett nytt ämbetsverk bildades 1948 med byggnadslånebyrån som stomme Kung/agg kalkning/mitten. Det centrala verket skulle ha en regional organisation, länsbostadsnämnder, och en kommunal kontaktyta i förmedlingsorgan, i allmänhet de kommunala drätselkontoren. I de följande avsnitten ska i stora drag tecknas hur dessa två förvaltningsgrenar förändrades under tiden från det de nya uppgifterna beslutades till dess de sammanfördes i ett gemensamt organ, Boverket, 1988. Därvid ska de förändringar i uppgifternas innehåll och omfattning som betingades av samhällsutveckling och politiska beslut de "exogena krafterna - ställas mot de "endogena" förutsättningar hade i som organen direktiv, anslag och personal; det inre strategiska resursutnyttjandet är en viktig faktor inom de stela ramar som under denna period kännetecknade statliga verk.

SOU 199727 33

Pengar till bostäder

Drivkraften i byggandet och den fysiska samhållsförandringen under de första efterkrigsåren naturligtvis den kapitaltillgång var som skapades genom de bostadspolitiska besluten 1945-48. Kung/egt:boxtadrsg/mlren, som inrättades 1948, fick en nyckelroll och under tiden för lånsbostadsnämndernas uppbyggnad - ett intensivt och nåra samarbete med de expansiva kommunerna. Styrelsen övertog helt byggnadslånebyråns uppgifter och personal. Den övertog också det administrativa för bostaansvar der landsbygden tidigare legat statens egnahemsstysom relse. Bostadsstyrelsen organiserades i fyra byråer: kanslibyrån, planeringsbyrån, tekniska byrån och lånebyrån. Till detta kom en social sektion som handlade de selektiva bidragen till hushåll. Inom verkets organisation uppstod tveksamhet hur den om sjålvpåtagna "offensiva rollen med rådgivning och utvecklingsarbete skulle förhålla sig till den i lag givna rollen av handläggning lån- och bidragsärenden. Verket hade samlat skara av en experter tekniker och arkitekter som såg stora utvecklingsav möjligheter i verkets nära kontakter med byggandet. Det fanns också intresse från fältet att ta vara dessa erfarenheter. Byggnadsbranschen var vid denna tid starkt splittrad i många och små företag med i huvudsak lokal verksamhet. Något utrymme för långsiktigt utvecklingsarbete fanns inte i dessa företag, inte heller för grundligt internt erfarenhetsutbyte. Inom bostadsstyrelsen fann att rådgivning och ibland ganska man långtgående medverkan i faktiska projekt knappast kunde administreras del årendeprövningen. Redan efter tre år, som en av 1951, bröt ut sådana funktioner till särskild byrå för man en teknisk-ekonomiska utredningar. Det kan nog inte uteslutas att även yrkesmässiga skiljaktigheter mellan administrativ personal och tekniker, och mellan tekniker och arkitekter, bidrog till att ledningen valde denna organisationsföråndring alla kategori- erna hade starka personliga företrädare med behov av egna spelplaner. Under detta uppbyggnadsskede hade verket nåra kontakt med regeringen och Socialdepartementet under vilket det sorterade bostadspolitiken var ett av de stora sociala reforrnområdena. Vidare samverkan med arbetsmarknadsmyndighetema nödvar

våndig. Bygektorn i alla dess led är en stor del i den totala sysselsättningen som nu, med det finansiella beroende som skapats, kunde styras av statsmakterna. Med de årliga riksdagsbevillningarna till låneverksamhetens totala omfattning och till medlens kvotering regioner fick ett starkt centralt styman rinstrument bostadspolitiken blev sysselsattningspolitikens - "dragspel. Till verkets arbetsmiljö hörde givetvis också den svenska kreditmarknaden vars förtroende för den statliga terüärlåneverksamheten måste hållas orubbad och kapacitet att kunna vars för måste svara bottenbeläningen av bostadsfastigheter följas och ibland förstärkas. I byggnadstekniska frågor hade verket behov samverkan av med byggnadsstyrelsens tekniska expertis och den normering tekniska utföranden där hade ansvaret för. Under av som man perioden förstärktes också den svenska byggnadsforskningen. Staten; /eonzrnilléfär byggnaøiforiéning hade bildats 1942. Med hänvisning till den splittrade byggnadsbranschens behov av gemensamt utvecklingsarbete ombildades kommittén till Statens nämnd för byggnaøiforiêning 1954 i styrelse såväl byggnadsstyrelsen vars som bostadsstyrelsen var representerade. Nämnden ombildades åter 1960 då dess ekonomi förstärktes punktskatt genom en byggnadsarbete. Den delades då också i ett anslagsbeviljande forskningsråd Stateny râdför lpggnaøijhryéning och ett forsk- - ningsinstitut Stateni inititutför byggnadaforxkning. örstärkningen F byggforskningens ekonomi och administration ledde till av ökad omfattning högskoleforskning och till företagsinternt av utvecklingsarbete. Det avlastade därigenom byggnads- och bostadstyrelserna från utvecklingsansvaret. Under perioden skedde successiv uppbyggnad bostadsen av styrelsens regionala organisation med länsbostadsnämnder. Varje nämnd bestod företrädare för länets kommuner, för av länsstyrelse och landsting samt för den lokala byggarbetsmarknadens parter. Nämndens kansli leddes länsbostadsdiav en rektör. Nämnden hade att följa och rapportera bostadsbyggnadsbehovet i länet, att granska och bedöma låneansökningar och, så småningom, att inom länets lånekvot bevilja lån mot erforderliga säkerheter.

Planera framtiden

Den lagstiftningen i 1947 års byggnadslag och byggnadsnya stadga fick utan organisatoriska förändringar Kungliga lyggrzadrgl- Miten som tillsynsmyndighet. Byggnadsstyrelsens huvuduppgift att planera, bygga och förvalta statens byggnader men var egna också att ha hand tillsynen det allmänna plan- och byggom av nadsväsendet. Styrelsen hade för detta ändamål stadsplaneen byrå som granskade och yttrade sig över kommunala detaljplaskulle fastställas Kungl. Majzt Byrån kunde också ner som av . utfärda råd och anvisningar. Vidare fanns kulturhistorisk en byrå som vakade över statens byggnadsminnen och engagerades i prövningen av ny- och ombyggnader av kyrkor. Tillsynen byggnadsväsendet skedde inom byggnadsbyrå parallellt av en med ledningen statens byggnadsverksamhet; här utfärav egen dades bl.a. normalförslag till lokala tekniska byggnadsordningar. Under mellankrigsåren hade påbörjats en uppbyggnad av länsarkitektlçontor under byggnadsstyrelsen. Denna organisation täckte samtliga län och hade uppgifter såväl inom nu verkets byggande och fastighetsförvaltande verksamhet som inom dess tillsyn gentemot kommunerna. Kommunerna vid var denna tid många och små vilket reform

ca 2400 genom en

1952 minskades till 800 och lånsarkitekterna fick i hög grad ca tjänstgöra kommunernas konsulter i planläggningsfrågor. som Den lagen lade vidgade uppgifter verket och dess länsnya arkitektkontor. Framför allt gällde det att stimulera kommuneratt ta fram generalplaner och föra dem vidare till antagande i na kommunen och fastställelse hos Kungl. Majzt det ute- - senare blev nästan helt då i kommunerna oroade sig för de låsman ningar långsiktigt bindande plan kunde innebära. Vidare som en uppmanade till användning det nya regionplaneinstituman av tet för samordning de många små kommunernas maren av kanvändnings- och infrastrukturproblem. Här kunde man locka med statsbidrag. Byggnadsstyrelsens roll myndighet för plan- och byggsom nadsväsendet ökade, och blev tydligare skild från dess byggande och fastighetsförvaltande uppgifter, under femtiotalet. Frågan verkets organisation och en eventuell utbrytning av mynom dighetsuppgifterna aktualiserades och ledde till att en offentlig utredning tillsattes 1960. I dess direktiv förutsattes dock att styrelsen alltjämt skulle det centrala organet för planväsenvara

det. Omorganisationen genomfördes 1962 och innebar för myndighetsdelen att en planbyrå fick ett samlat ansvar för den kommunala planeringens alla nivåer, och att byggnadsväsendets tekniska frågor skildes från den byggande verksamheten och lades en teknisk byrå. På denna kom uppgiften att utfärda riksgiltiga anvisningar till den byggnadsstadga som utfärdats 1959 och tagit bort de lokala byggnadsordningarna. Gesom de statliga byggnadsbestämmelsema fick utvecklingsarbenom tet inom svensk byggnadsforskning snabb och effektiv väg en ut till byggnadsbranschens alla parter. Inom plan-och byggnadsväsendet hade den centrala myndigheten inga Verkställande befogenheter remissorgan till utan var regeringen och överprövande domstolar. Fastställande instani planfrågor länsstyrelse och Kungl. Maj:t. Byggnadsstyser var relsen skulle framför allt verka råd och anvisningar; desgenom sa kunde fastställelse förordnings juridiska status. genom

Miljonprogrammet

det stora språnget

-

Trots den höga takten i bostadsbyggandet under femtiotalet ökade bostadsbristen, och trångboddheten ville inte vika. ge Regeringen tillsatte utredningar för att uppskatta det långsiktiga bostadsbyggnadsbehovet och för att studera byggbranschens rationaliseringsmöjligheter. Dessa utredningar svarade mot ett ökande politiskt tryck för ökad bostadsproduktjon. Detta tryck, inte minst från de väljarnas sida, ledde till riksdagens beunga slut 1965 att under tio år framåt försöka hålla produktionsen nivå 100 000 lägenheter år det s.k. miljonproom ca per grammet. Finansieringsmöjligheter för denna satsning hade skapats genom AP-fondema säkerheter i bostadsfastigheter ansågs be- tryggande för denna skuld till arbetstagarna. Det vidgade bostadsbyggnadsprogrammet sågs inte från början som ett eget projekt, endast förstärkning den redan förda bosom en av stadspolitiken. Någon särskild organisation krävde inte programmet. Dess genomförande sköttes inrikesdepartementet av och bostadsstyrelsen vilka ansågs väl rustade för uppgiften. Sedan bostadsstyrelsens låne- och bidragsverksamhet helt hade överförts till länsbostadsnämnderna kunde det centrala ver-

ket få organisation. En sådan hade beslutats av riksdagen en ny 1962. låne- och bidragsbyrån svarade för ledningen En ny enhet - dessa verksamheter i juridiskt och administrativt avseende, av inte minst handläggningen besvär över länsbostadsgenom av nämndernas beslut. Härifrån leddes också förändringen 1967 av det bostadspoliüska systemet då de generella subventionerna till bostadsproduktionen ersattes s.k. paritetslån. En annan enav het det för verksamheterna viktivärderingsbyrån tog över arbetet med byggnadskostnadsindex och driftskosmadsunga dersökningar samt med markvärderingsfrågor. Indexarbetet överfördes till SCB. senare Kanslibyrån, planeringsbyrån och den tekniska byrån berördes i mindre omfattning konsekvenserna låne- och biav av dragsverksamheternas decentralisering.

Styrelsens engagemangi det tekniska utvecklingsarbetet som

framför allt fick formen monteringsbyggeri med förtillverkaav de blev omfattande. Elementfabriker startades i

stomelement

de städerna och arbetade med tillverknings- och montestora tekniska konsekvenser okända. En ringssystem vars var omgranskning måste ske innan kunde sorgsfull systemen accepteför den offentliga långivningen. Stora belopp utgick från ras s.k.maskinlånefond inrättad redan 1952 för grundstyrelsens finansieringen dessa fabriker och för maskinutrusming av styrelsen samlades erfarenheter kunde byggplatsema. Hos som användas i byggföretagens tekniska rationalisering. forcerade arbetstakt kom ställa Miljonprogrammets snart att krav både arbetsmarknad och finansmarknad. För att styra

bostadsbyggandet till sammanhållna och långsiktiga projekt om

minst 1000 lägenheter med utrymme för produktivitetshöjning serietillverkning bildades "mellan" regeringen och bogenom särskild delegation "ad hoc". Den hade till stadsstyrelsen en förhandla med de byggherrarna och de alluppgift att större

männa kreditinstituten sådana projekt och lämna förhands-

om besked projektens plats och företräde -inom de årliga om lånekvotema. Gruppens verksamhet flyttades 1972, sedan miljonprogrammet fullföljts, i verket en "konsulentgrupp" som med byggherresamverkan, rationalisering och uppgift att främja effektiv upphandling. Arbetet utfördes i samverkan med läns-

bostadsnämnderna.

Brådskans

planering

Den höga takten i bostadsbyggandet satte den kommunala planeringskapaciteten prov. Stora markförvärv måste göras för dem kunde bostadsstyrelsen från 1965 bistå med mark- förvärvslån och marken måste planläggas för - bebyggelse. Vägar, vatten och avlopp måste anläggas innan husbyggandet kunde ta sin början. De traditionella stadsplaneringsprocesserna tidskrävande och inte den flexibilitet krävdes för var gav som upphandlingen av stora projekt och deras anpassning till alternativa tekniska system. I den planlagstifmingen saknades nya en mellanplan" som kunde styra denna stadsdelsvisa utbyggnad. Kommunerna fick själva utveckla och informellt följa "dispositionsplaner för dessa ändamål och göra dem "flexibla så långt den rättsliga säkerheten kunde medge. Påfrestningarna plansystemet föranledde regeringen att tillsätta utredning en för revision av plan- och bygglagen från 1947/ 59 återsamt att igen överväga om planväsendet kunde rymmas inom samma förvaltning som den statliga lokalförsörjningen. Till frågan den statliga och kommunala planeringens ställom ning kom också alltmer tydliga konflikter mellan å sidan ena samhällenas och näringslivets expansion och å andra sidan skyddet av naturmiljön en våg av ekologisk medvetenhet växte upp i västvärlden i början sextiotalet. I vårt land aktuaav liserades dessa konflikter intresse för av omlokaliseringar av våra basindustrier till västkusten och i sökandet av lägen för petroleum- och kärnkrafthantering till stora "vattenrecipienter". Behovet av en kraftfull administration av naturskydd och miljövård ledde till en sammanläggning tidiav gare organ till ett nytt Naturvårdsverk 1967 och, som en motsvarighet till detta bebyggelsesidan, ett nytt Staterzsp/anøer/ê samma år. Behovet ett nära samarbete mellan dessa av nya orbetonades i riksdagsbehandlingen. Samtidigt startades inom gan regeringskansliet förstudier till en nationell planläggning till skydd av unika geografiska tillgångar som havskust, älvar, skogar och odlingsmark, zonering" markanvändningen efter en av mönster från Danmark. Till det planverket fördes från byggnadsstyrelsen nya planbyrån och den tekniska byrån medan kulturbyrån "preliminärt" fördes till riksantikvarieämbetet. Verket fick också utvecken lingsbyrå vars främsta uppgifter skulle vara en aktiv rådgivning

till kommunerna i översikts- och detaljplanläggning. Konkret såg man framför sig en motsvarighet till bostadsstyrelsens manual God bostad. Till det Verket fördes också de tjugofynya lansarkitektlçontoren

ra deras tidigare befattning med den stat-

liga lokalförsörjningen samlades i en ny regional organisation inom byggnadsstyrelsen. Planverkets arbete och inre organisation präglades under de första åren de ansträngningar miljonprogrammets plaav som nering och byggande innebar någon aktiv styrande roll för programmets genomförande hade dock inte det nya verket. I avvaktan en ny planlagstiftning sökte via lånsarkitektorman ganisationen och i samråd med de aktiva kommunerna finna former för den områdesvisa styrande planläggningen jungav frulig mark. Inom den tekniska byrån utvecklades på grunderna av byggnadsstyrelsens anvisningar till byggnadsstadgan den riksgiltiga Svensk Byggnorm, SBN. Till stöd för byggmaterialtillverkningen infördes också riksgiltiga typgodkännanden som utfärdades verket samarbete med bl.a. provningsanav statens stalt. Ett nära samarbete upprätthölls också med bostadsstyrel-

sen. De ambitioner som fött planverket det stora bostadspro- grammet och den samhällsplanering detta krävde klingsom ade hastigt redan några år efter verkets tillkomst. Några djuav pare spår i denna produktion hann verket knappast sätta. Inte heller hann lagrevisionen med att skapa planinstrument för nya kommunala storexploateringar. Utredningens arbete fick starta nytt och identifiera nya problem, i hög grad knutna till nu förvaltning, vård och förnyelse av bebyggelse samt till hushållningen med naturens och bebyggelsemiljöns Ökad resurser. medborgarinsyn var ett starkt krav som borde gehör i en ny lag. Planverket råd sådana arbetsformer i den kommugav om nala planeringen. På begäran fick verket också lekmanegen en nastyrelse 1970.

Planering

Överblick och

som samordning

Under sextiotalet genomgick begreppet "planering" betydelen sefull förändring. Det politiskt kontroversiella innebörden av plan som en färdig ritning för framtiden ersattes av innebörden beredskap och insikt om att förändringar kommer att ske. Pla-

nering handlade nu om att studera möjliga handlingsalternativ och gällande restriktioner bl.a. i markanvändningen. Den ekonomiska tillväxten bröts i början sjuttiotalet, i flera kommuner försvann verksamheter och sysselsättning. Länsstyrelsemas uppgift blev att bevaka sådana förändringar och att hjälpa kommunerna att parera de svårigheter som uppstod. Planering i denna bemärkelse blev huvuduppgift i länsnya en styrelserna, så småningom för de länsråd som inrättades som befattning närmast landshövdingen. Till denna verksamhet en drogs länsarkitektema 1971 skildes från planverket och som inordnades i länsstyrelserna, bl.a. tillsammans med naturvårdsenheterna och de länsantikvarietjänsterna. Lantmäteriverknya samhetema infogades delvis i länsstyrelsernas planeringsavdelningar bibehöll delvis självständig ställning. Länsmen en bostadsnämnderna hade lokal politisk styrning och som egen ett eget ekonomiskt lämnades utanför länsstyrelsereforansvar Deras medverkan i den översiktliga och kommunala plamen. neringen fick ske samråd. Därvid kunde de stödja sig genom det centrala verket tillsammans med SCB utvecklade forsom för kommunernas ekonomiska långtidsplanering, KELP, mer och för planeringen bostadsbyggandet, KBP. av Den ekonomiska återgång bl.a. avspeglade sigi som "energikrisen" 1973-74 och definitivt satte stopp för milsom jonprogrammet och andra stora investeringar inte den enda var orsaken till sjuttiotalets paradigmskifte i samhällsplaneringen. Oron för konsumtionssamhällets återverkan mark, luft och vatten och valet mellan två onda ting olja eller kärnkraft - fick politisk aktualitet. Ansvaret för den gurka ri/esp/arzering som kommunikationsdepartementet startat försök i mitten av sextiotalet och fick sitt första offentliga uttryck i betänsom kandet "Hushållning med mark och vatten" 1971 överfördes i stor omfattning planverket. Denna planering utvecklades till en dialog mellan staten, länsstyrelserna och kommunerna. "Riksplaneormen" blev ett stort och krävande informationsprojekt i vilket fackmyndigheternas, länsstyrelsemas och komroller kom att definieras. Underlagen för denna diamunernas log togs fram i nära samarbete mellan naturvårdsverk, riksantikvarieämbete, vägverk, militären och myndigheterna för jordoch skogsbruk, fiske och sjöfart, samt efter enkäter och samråd med näringslivets organisationer. Planverket samordnade allt detta och svarade för redovisningen i text och kartor, samt utvecklade formerna för länsstyrelsernas och kommunernas

redovisningar. Planeringsdialogen och fick efter några sådana rundor sitt uttryck i s.k.kommunöversikter. I dessa redovisade kommunerna på vilka sätt och i vilken omfattning ville man säkerställa "riksintressen" och hur detta skulle förenas med kommunens egna intentioner för markanvändningen.

Kommunemas handlingskraft hade ökats genom en andra

kommunreform 1974 då antalet minskades från 800 till 284 ca kommuner. Den självfinansierade uppdragsverksamhet som planverket enligt sin första instruktion hade rått att bedriva inom den översiktliga planeringen avvecklades, då den kunde komma i konflikt med samordningsansvaret. 1975 års statsverksproposition gav uttryck för det nya läget i bostadsförsörjning och planering. Ett särskilt bostadsdepartement hade bildats för att samla krafterna och samordna uppgifterna inom lantmäteri-, bostads-, plan- och byggmyndighetema. Byggnadskostnaderna skenade når de stora projekten försvann regeringen blev tvungen att återinföra räntesubven- tioner. Hyresregleringen ersattes ett bmksvårdessystem som av hanterades hyresmarknadens parter. Hyresgästerna fick ett av reglerat inflytande vid ombyggnad bostäder. Miljöförbättav ringslån kunde till torftiga bostadsområden. 1975 också ges var internationellt byggnadsvårdsår, vilket ytterligare riktade uppmärksamheten på det befintliga bostadsbeståndet.

Sverige fárdigbyggt

Regeringsskiftet 1976 innebar början till en avveckling av den sociala bostadspolitik det borgerliga blocket länge som opponerat mot. Men akuta problem tog över, det administrativa reformarbetet fick dröja. Behovet att minska landets beroende av energiimport samt att minska luft- och vattenföroreningar ledde till intensiva kampanjer för energisparande. Då 40procent ca av landets totala energiförbrukning avsåg byggnadsuppvärmning blev det angelägna uppgifter för planverk, bostadsstyrelse och byggforskning att främja energisparandet i bebyggelsen genom skärpta nybyggnadsnormer och genom krav och bidrag till energisparåtgärder i den befintliga bebyggelsen. Verkens sakkunniga personal engagerades hårt i den stora mängd av offentliga utredningar som bearbetade energihushållningens problem. I utkanten av energiproblematiken, vilken

bl.a. ledde till krav bättre isolering och minskad luftomsättning för ventilation, blev tidigare förbisedda miljöfrågor akuta: radon, asbest, färg, och spackel m.m. allt krävde nya insatser verken och gjorde samarbete med andra sakkunniga av myndigheter och organ nödvändigt. På samma sätt engagerades verken för politisk strävan att öka tillgängligheten i offentlig en och privat miljö för de handikappade. Turbulensen efter rekordåren i problem, problemformuleringar och politiska initiativ kom alltså att beröra de båda verken och de myndigheter de samarbetade med. Några "stora" frågor och ålades myndigheterna i statsverkspropositogs upp tioner och regleringsbrev, andra förväntades myndigheterna själva reagera på. I allmänhet gällde det inte lagändringar eller beslutsuppgifter för myndigheterna utan utredningsuppnya drag med samråd och rådgivningsverksamhet myndighetssom uttryck "avreglering" blev ett ledmoüv när den offentliga ekonomin ställde krav budgetnedskärningar. Samtidigt krävde byggbranschen, hårt ansatt av kritiken mot de stegrande byggnadskostnaderna, att den nya regeringen skulle avreglera större delen kvalitetskraven bostäder och byggnader för av att möjliggöra kosmadssänkningar. Det ledde till att regeringen medgav ett antal "fribyggen inom bostadsfinansieringens experimentkvot. Ett särskilt kapitel utgjorde internationaliseringen. Båda myndigheterna hade fasta förbindelser med sina motsvarigheter i de nordiska länderna. För planverkets del behövdes två nordiska forum eftersom plan- och byggverksamheterna hade skilda organ i några av länderna. Samarbetet om byggnormer hade särskild status: här var målet att harmonisera bestämmelserna så att de möjliggjorde nordisk byggmarknad. I dessa en gemensam tekniska harmoniseringsfrågor i syfte att reducera handelshinder kunde den nordiska samordningen fungera med samlad styrka när ECE och sedermera EG och GATT vidgade harmoniseringens omfattning därmed var de nordiska länderna väl rustade för det handfasta arbetet i EU:s tekniska kommer missioner. Till det internationella engagemanget hörde det av statsmakterna uppmuntrade initiativen att "sälja tjänster grundade den långa svenska förvaltningstraditionen och den höga tekniska nivån i myndigheternas kompetens. Både bostadsstyrelsen och planverket organiserade sig för tjänsteexport, framför allt till utvecklingsländer. De samarbetade inbördes, med SIDA

och BITS och med andra verks motsvarigheter, t.ex. lantmäteriverkets. Verksamheterna siktade till självfinansiering och måste därför organiseras i från verket i övrigt klart avgränsade enheter köpte tjänster" från de ordinarie verksamhetssom grenarna. De många och varierande uppgifterna, i sig speglade som de många omprövningar i den offentliga sektorn sjuttiosom och åttiotalen innebar, tog sigi båda verken utryck i flexibla organisationsförändringar inom för den fasta struktur ramarna verksinstmktionerna Man bildade sektioner, delegasom gav. tioner och arbetsgrupper med väldefinierade arbetsuppgifter och ofta med externa samrådsskyldigheter. De saknade dock sådan beständighet att de kunde underlag för stabila befattge ningsbeskrivningar och genomgripande löneförändringar. För verksledningarna blev denna rörlighet, med behov att optimalt utnyttja de personella och personalens kompetens, resurserna ett angeläget och insatskrävande avvägningsproblem. I båda verken inrättades därför verkssekretariaf med uppgift att hålla verkets mångfaldiga delar och ledningen råd samman nu ge om bästa möjliga personal- och resursfördelning uppgifter som bl.a. fordrade god personkännedom och goda kontakter med de fackliga organisationerna. Verkssekretariaten hade också till uppgift att förbereda och protokollföra styrelsernas sammanträden -i båda verken var verkschefen styrelseordförande. Sekretariaten skulle också följa och bevaka utredningsväsendet, riksdagens propositioner och motioner, debatter och beslut samt "det offentliga samtalet inom och kring myndighetens verksamhetsfält.

Nedrustning och sammanläggning

Bostadsstyrelsen och planverket fick 1982 gemensamma lokaler i ämbetsbyggnaden vid Västerbroplan. Av många uppfattades detta början till sammanslagning de båda versom en av ken; sådana planer hade redovisats och stod inför förverkligande före regeringsskiftet 1976. Under åttiotalet tog tankarna åter form. Likheter i arbetsuppgifter den rådgivande och normerande sidan ett skäl, behovet återkoppling ekonomisk var av av erfarenhet från bostadsbyggandet ratio-

ett annat, administrativ

nalisering ett tredje. Bakom beslutet låg naturligtvis också det faktum att landets bostadsförsörjning väl tillgodosedd nu var

och inte längre utgjorde ett akut politiskt problem nu gällde de snarast att ett för hushållen och finansmarknaden skonsamt sätt befria staten från dess ekonomiska i boansvar År bostadsfinansiestadskapitalet. 1985 bildades SBAB, statens ringsaktiebolag, för att finansiera de statliga bostadslånen.

Dessa avskaffades definitivt 1992, varför sBABzs uppgift nu är

att förvalta de äldre lånen samt att marknadens villkor fungera som bostadskreditinstitut. Det Boverkets uppgift är att nya successivt besluta den räntenivå vilken räntebidragen ska om grundas. På plan- och byggsidan ställdes krav avregleringar enligt europakontexten och med ett fördjupat ansvar för kommunerna och byggherrarna. Efter tjugo års utredande, med successiv anpassning till förändrade politiska verkligheter, antog riksda-

1987 plan- och bygglagi denna anda den kom där-

gen en ny efter snart att revideras med ytterligare överföring av kvalitetsansvaret byggherrarna. Vid sammanläggningen hade båda verken, efter omorganisationer under åttiotalets början, åter stabiliserat sina strukturer. Den flexibla organisationen varken nödvändig eller lättvar hanterlig. Mot organisation "platt" struktur med självstyen av rande enheter direkt under verksledningen ställdes nu inifrån krav en väldefinierad beslutsordning och en tjänstestruktur som kunde grund för differentierad lönesättge en ning. Den politiska kampanjen för avreglering och "frihet" hade starkt rubbat det gamla förtroendet för statstjänstemänstatus och trygghet. Skulle verken kunna behålla sina mest nens kompetenta krafter och rekrytera nya blev det nu lönerna och pensionsvillkoren som gällde. En organisation med klara chefsbefattningar gav utrymme för en löneskala som var någorlunda konkurrenskraftig mot yttervärlden och som visade en möjlig karriär inom myndigheten. Vid övergången till den myndigheten Boverket hade bonya stadsstyrelsen fyra byråer indelade i sektioner boendebyrån, byggnadsekonomibyrån, rättsbyrån och administrativa byrån samt därutöver ett personalkontor, ett verkssekretariat och en informationsenhet. Planverket hade sedan 1979 två avdelningar plan- respektive bygg-frågor, indelade i tillsammans i sju byråer, en administrativ byrå och ett verkssekretariat.. I båda verkenhade tidigare arbetsgrupper m.m.inordnats i dessa fastaorganisationer. Kvar fanns några väletablerade råd för re nu

överläggningar med kommuner, organisationer och näringsliv. Råden leddes av verkschefema. Under bostadsstyrelsen sorterade fortfarande länsbostadsnämnder chefer hade regelbundna överläggningar med det vars centrala verket. Länsarkitektema i länsstyrelserna hade motsvarande sätt regelbundna möten med planverket planbyrån. De nordiska samarbetsorganen kvarstod. Samarbetet med andmyndigheter hade informella former fast etablerat. ra men var

Boverket

Sammanslagningen av Bostadsstyrelsen och Planverket beslutades ske den 1 juli 1988 då den dåvarande planverkschefens tredje sexårsperiod slutade. I riksdagsbeslutet om sammanläggningen intogs också beslutet att det nya verket skulle lokaliseras till Karlskrona. Flyttningen skulle ske 1989. Flyttningsbeskedet innebar att flertalet anställda under hösten 1987 och våren 1988 sökte andra anställningar i Stockholmsområdet -i myndigheter, hos länsstyrelse och kommuner eller i byggnadsföretag och konsultbyråer. Några kunde ta förtidspension med hyggliga villkor. Sannolikt var det lättare för planverkets tekniska personal att finna nya anställningar då byggbranschen delvis hade återhämtat sig och utrymme för gav nyanställningar. De fick svårast att finna nya arbetsmarksom nader var den personal bostadsstyrelsen som var specialiserad lån- och bidragsadministration. Medflyttare till Karlskrona blev också betydligt fler från bostadstyrelsen än från planverket från det senare flyttade bara ett tiotal av de ca 170 anställda. Det Boverket, inte ska skildras här, övertog självnya som av klara sakskäl mycket de tidigare verkens organisationsstrukav tur Samtidigt var man angelägen om att tillgodogöra sig de . rationaliseringsvinster sammanslagningen likartade som av verksamheter från de två verken medgav. Boverket är organu niserat i fem avdelningar:

boendeavdelningen för administrationen av statens bostads- stöd byggavdelningen för samhällets krav byggnader och bo- städer planavdelningen för tillsynen av plan- och bygglagen -

samt naturresurslagen stadsmiljöavdelningen för detaljplane- och stadsmiljöfrågor administrativa avdelningen för ekonomi och personaladmi- nistration

Till dessa avdelningar kommer ett verkssekretariat och ett rättssekretariat. I Swedeplan har de tidigare verkens tjänsteexport samlats. Ett stadsmiljöråd tillsätts regeringen adsom av ministreras Boverket. Länsbostadsnämnderna, uppgifter av vars övertagits av SBAB, har avvecklats. Boverkets myndighetsuppgifter är administration stanu av tens ränte- och bostadsbidrag, tillsyn byggnadsväsendet med av bestämmelser och typgodkännanden remissorgan samt att vara vid överprövning detaljplaner och lovärenden. I övrigt är det av utvecklingsarbete, kunskapsinsamling och information som är de dominerande uppgifterna. Därmed kan säga att den man förändring från styrning till rådgivning påbörjades efter de som ansträngda rekordåren har fullföljts i det nya sammanslagna verket. En

summering

Sett i efterhand och i stora drag kan säga att bostads-, man plan- och byggmyndigheterna skapats för att tillgodose akuta behov och genomföra uppgifter varit reformkaraktär. som av Sedan reformerna fullföljts, framför allt målet att förse landet med goda bostäder, har behovet statlig styrning och stödav jande ingrepp minskat. Kommunerna, blivit färre och som mer kompetenta, har kunnat anförtros ansvaret för samhällets medverkan; för övrigt har ansvaret för kvalitet och fördelning i hög grad överlämnats åt marknadskrafterna. Myndigheternas inre organisation har, under de femtio år som här behandlas, av regeringen givits ganska enkla strukturer som medgivit en viss flexibilitet inom givna personalramar. Organisationerna har kunnat till förändringar fältet och till anpassas förändringar i de politiska prioriteringarna. Behovet av sådana inre förändringar har verken fått avläsa själva för att successivt genomföra, ibland efter samråd med sitt departement. Statskontoret och RRV har gjort punktvisa studier som snarast visat resursbrister i verkens anvisade budgetår. Vid några tillfällen har den organisatoriska utvecklingen stabiliserats gebeslut i statsverkspropositjoner och riksdag reviderad nom om

organisation. För verksledningarna har det i hög grad gällt att väl utnyttja de personella resurser man förfogar över och att noga överväga sina nyrekryteringar. Detta har krävt omsorgsfulla överläggningar med de fackliga organisationerna inom verken och uppmärksam hantering lönefrågorna. en av På grund den ekonomiska restriktiviteten för den offentliga av sektorn under sjuttio- och åttiotalen har risken varit liten för att myndigheter fått överleva sig själva". Verken har årligen fått argumentera för att bibehålla sina och deras ledningar resurser, har omfattande chefskurser manats till lojalitet med en ny syn service och avreglering. I de här behandlade myndigheterna har de verkställande och beslutande uppgifterna successivt minskat och tyngdpunktema förskjutits mot rådgivning och information Boverket försöker t.o.m. sig själv lansera - om begreppet "kunskapsverket". Hur länge statsbudgeten kan rymma sådana mjuka program är väl osäkert, men Boverket torde ha viss trygghet i att som utlokaliserad myndighet motsysselsåtmingspolitjska ambitioner. Dock föreslår den svara bostadspolitiska utredningen 1996 att den bostadsfinansiella organisationen ska ses över.

Källor

Som källor för denna uppsats har framför allt använts redoen görelse utarbetad för Boverket f.d. byråchefen vid bostadsav styrelsen Magnus Elison med rubriken Bostadsstyrelsen, organisation och arbetsuppgifter

samt skrift utgavs i samband med sammanslagningen av en som verken 1988 under redaktion dåvarande byråchefen vid av planverket Tomas Lindencrona Vision och perspektiv en bok om Planverket och Len- nart Holm.

En Överblick den svenska samhällsplaneringens utveckling av och organisation fram till 1985 Eva Rudbergi ges av Från mönsterplan till kommunöversikt. Den fysiska över-

siktsplaneringens framväxt i Sverige. Statens råd för

byggnadsforskning G7:1985

l 2213446

§64 .z33t§$ffåx..zi:;{I-.3

s

mi gif; n;

i xçggikiz"

3;;§§§:: sån

r ;

iår áêáätfåfáfiuâftâzüff

a såå-R ñanøçz

Universitet och

högskolor

Håkan Westling

född 1928, professor emeritus, ordförande i Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning samt i Lunds universitetshistoriska sällskap. Tidigare professor i klinisk fysiologi i Lund 1967-1993, dekanus vid medicinska fakulteten 1977-82, rektor för Lunds universitet 1983-92. Westling har varit UHÄ ordförande i års även styrelseledamot i och 1989 högskoleutredning.

Göran Angsmark

född 1932, fillic. i statistik, akademisekreterare vid Lunds universitet. Tidigare lärare vid Statistiska institutionen i Lund och ett flertal administrativa tjänster vid Lunds universitet. Angsmark har haft ett flertal utredningsuppdrag inom utbildningsvasendet för UHÄ och Lunds universitet.

Göran Blomqvist

född 1951, fil.dr. och forskarassistent i historia vid Lunds universitet. Blomqvist har forskat relationerna mellan univerom siteten och staten under 1800- och 1900talen, och arbetar för närvarande med en komparativ studie kring universiteten i de nordiska länderna under efterkrigstiden.

INNEHÅLL

Högskolan i dag 53

-

7 procent av den vuxna befolkningen

Grundläggande utbildning

Universitet och högskolor år 1945 54

tid 55 En ny

det övriga samhället Högskolan och näringslivet 99 Samverkan med andra organisationer, 101 främst landsting och kommuner

Värderingar och förslag 103 Högskolornas offentligrättsliga ställning 103 och den politiska styrningen bör ändras Lärarnas arbetssituation måste förbättras 106

och beslut

i 7% den

Högskolan dag - av vuxna

befolkningen

Den högskolesektom består tio universitet och högstatliga av skolor med fasta forskningsresurser. Därtill kommer sju fristående högskolor 16 andra mindre och medelkonstnärliga samt stora högskoleenheter. Vidare finns tre privata högskolor: Handelshögskolan i Stockholm, Chalmers tekniska högskola och Högskolan ijönköping. Bland vårdhögskoloma år 26 och enskilda. Ett begränsat antal andlandstingskommunala tre inrättningar har också viss examensrätt. ra Det finns ungefär 270 000 studenter vid svenska universitet och Under de åren har intresset ökat för högskolor. senaste högre utbildning. Antalet nybörjare under ett läsår ligger kring 63 000. Läsåret 1994/95 andelen ungdomar före 21 års var som ålder hade påbörjat högskolestudier 24procent, vilket innebär andelen nästan fördubblats fem år. Trots att utbildatt under 90-talet har ökat med 50 räckningskapaciteten procent, för alla söker; räknar med er inte studieplatsema till som man tredjedel dem inte Till de 270 000 studenterna att en av antas. kommer 18 000 svenskar studerar utomlands samt 16 ca som 000 doktorander. 1994/ 95 avlades 33 500 examina i grundutbildningen, 1 520 doktorsexamina och 725 licentiatexamina. Dessa tal Ökar, antalet doktorsexamina med nästan 70 procent under de senaste tio

aren. De anställda inom högskolesektom gjorde 1994/ 95 43 000 ca årsverken. Av dessa svarade lärarna och forskarna för 20 000, medan innehavarna av doktorandtjånster gjorde 6 000 årsverken. Det är oklart hur många människor som sammanlagt är anställda, eftersom många arbetar deltid, har timanställmen omfattar personalen åtminstone 55 000 Det ning etc, personer. innebär att 3 60 000 människorpå olika .rätt är verksamma m1 urzluenrloø/J boggskolor; du: mm 7 procent .Yz/erzgey befolkning z åldern 18-65 tel av ar. Statens totala utgifter för högskolesektorn uppskattas till 31,5 kronor för budgetåret 1994/ 95. Då är kostnaderna miljarder för studiestödet till de studerande inräknat. Sektom är den tredje i storlek statliga verksamheter. Forskningen och forsav karutbildningen erhöll sammanlagt 13,9 miljarder kronor, varav direkt till lärosätena i form statliga fakul- 55 procent gick av

tetsanslag och andra statliga FoU-anslag. Återstoden kom från forskningsråd, andra statliga myndigheter, kommuner, landsting, företag 0.s.v. Ett intensivt arbete pågår med att utveckla för kvalisystem tetskontroll för grundutbildningen. Utformningen dessa av system varierar mellan olika lärosäten, vilket mångsidiga och ger intressanta erfarenheter för det fortsatta kvalitetsarbetet. Effektiviteten i grundutbildningen är sådan än 80 att mer procent av studenterna gör godtagbar helårsinsats. en Internationella utvärderingar visar att svensk forskning i allmänhet har hög kvalitet och produktivitet. Svenska forskares vetenskapliga publicering har ökat under det senaste decenniet. Forskningens kvalitet kontrolleras vid doktorsdisputationerna, i de särskilda nationella utvärderingarna, när vetenskapliga arbeten publiceras i internationella tidskrifter, men också när svenska forskare i internationella engageras samprojekt. Kvalitetskontrollen utförs oberoende ämnesspecialister och med av en kontinuerlig och öppen diskussion av kriterierna. Något mindre än 2 procent alla vetenskapliga artiklar i världen kommer av från Sverige. I publicerade artiklar per miljon invånare ligger Sverige tvåa efter Schweiz och med god marginal före Danmark, Kanada och England. Dagens svenska högskolesystem är således en stor, expanderande och framtidsinriktad del den offentliga sektorn, med av en omfattande och ständigt pågående kvalitets- och produktivitetskontroll.

Grundläggande utbildning

Universitet och högskolor år 1945

Vid andra världskrigets slut antalet närvarande studerande var vid universitet och högskolor i Sverige knappt 14 000. Av dessa

deltog ca 9 300 i traditionell akademisk utbildning vid univer-

siteten i Uppsala och Lund, Stockholms och Göteborgs högskolor samt Karolinska institutet. Ca 4 600 läste vid fackhög-

skolor, bl.a. handelshögskolor och tekniska

högskolor. Antalet nyinskrivna höstterminen 1946 var knappt 2 600, vilket utgjorde 2-3 procent av motsvarade ärskull. Studenterna vid universiteten och högskolorna utgjorde ett strängt begränsat urval, en elit om man så vill. Majoriteten av

dem tillhörde samhällets högre klasser i social och ekonomisk mening. Den avgörande formella behörighetsgrunden var avlagd studentexamen. Tillträdet var fritt till de filosofiska, juridis-

ka och teologiska fakulteterna med undantag för några labora-

tiva ämnen. Vid fackhögskolorna och för medicinsk utbildning fanns antagningsbegränsning. Den i egentlig mening akademiska utbildningen ägde inrum om de fyra traditionella fakultetema, den filosofiska, den teologiska, den juridiska och den medicinska. De tekniska högskolorna, handelshögskolorna och övriga fackhögskolor hade tillkommit för att tillgodose utbildningsbehov specificerat av mera Även slag. utbildningen vid de teologiska, juridiska och medicinska fakulteterna kännetecknades en uttalad yrkesinriktav ning. Det förbises ofta att detsamma i betydande utsträckning också gällde utbildningen vid de filosofiska fakultetema, till som stor del avsedd att förse realskolor och läroverk med lärare var och därutöver -liksom utbildningen vid övriga fakulteter skulle för nyrekryteringen akademiska lärare och forssvara av kare. Den akademiska världen sluten och avgränsad. Även var om högre utbildning och forskning hade en strategisk betydelse inom många samhällsområden, de flesta människor föga var informerade vad hände inom dessa verksamheter och om som opåverkade av dem i sina dagliga liv, såväl arbetsmarknaden fritiden. Studentexamenskompetens ovanlig för som var personer i arbetslivet och akademisk utbildning hade endast ett fåtal. Så hade det varit under lång tid.

En ny tid

Andra världskriget utgör den stora vattendelaren, inom den högre utbildningen liksom inom samhället övrigt. Sveriges ställning i världen förändrades, ett nytt och växande internationellt beroende och samarbete kom till stånd. Den industriella utvecklingen tog fart och näringslivet kom efter hand att expandera i en takt som få initierade förutsåg under de första efterkrigsåren. Samtidigt påbörjades ett omfattande inre omvandlingsarbete. Folkhemstanken hade sitt ursprung i erfarenheterna från 1920- och 1930-talen och från krigsåren och utvecklades till vad kom att kallas den svenska modellen. som Inte minst inom utbildningsområdet korn utvecklingen att

präglas av begrepp som social förändring, välfärdsutveckling och jämlikhet. Efter krigets slut tillsatte Kungl. Majzt 1945 års universitetsberedning. Det den första i strid ström utredningar, var en av beredningar, arbetsgrupper, expertgrupper, enmansutredningar etc. som haft i uppgift att beskriva, analysera, värdera och lägga förslag den högre utbildningen och forskningen i Sverige. om Utbildningsområdet har väl i dessa avseenden inte avvikit från övriga samhällssektorer i landet, är måhända ett särskilt men gott exempel det svenska utredningssystemet med dess grundlighet, allsidighet, noggrannhet och ofta långsamhet. - - Samtidigt är det uppenbart att svensk utbildningspolitik efter andra världskriget kom att präglas av starka ideologiska synsätt och ambitioner. Detta förhållande mindre påtagligt under var den första tiden, förstärktes efter hand. De omfattande men utredningarna med sina breda kartläggningar och statistiska dokumentationer har fått motivera och rättfärdiggöra den fastlagda inriktningen och haft direkt betydelse väsentligen i fråga utformningen de planerade reformema. Detta behöver om av inte innebära att utredningsmaterialet ett otillbörligt sätt pressats statsmakterna, det politiska perspektivet har av men varit överordnat och styrande för beslutens övergripande innehåll. De utbildningspolitiska ställningstagandena har inte alltid varit självklara konsekvenser förvärvade erfarenheter och av av de utredningar som gjorts.

Några huvuddrag i svensk utbildningspolitik

Låt först några huvuddragen i högskoleutbildoss ange av ningens utveckling efter andra världskriget och därefter mera kronologiskt kommentera de viktigaste utredningarna och reforrnbesluten. Utbyggnaden gymnasiet har varit styrande för det växande av antalet studenter vid universiteten och högskolorna. Genomgående har det dessutom funnits strävan att i övrigt vidga tillen träder till högre studier. Ursprungligen krävdes studentexamen från allmänt läroverk. Tekniskt gymnasium och handelsgymnasium dock tillträde till vissa utbildningar. Dispenser, där gav bortsåg från vissa krav eller byggde studentbetyg i ett man begränsat antal ämnen, började införas. Folkskollärare fick under SO-talet möjlighet att komplettera med akademiska betyg i vissa ämnen för att kunna öka sin kompetens och bli behöriga

för lärartjänster i realskolan. Under år har utvidgningen senare den behörighetsgivande utbildningen till att omfatta flertalet av gymnasieskolans linjer lett till ett växande antal sökande till av högre studier. Motiven för uppluckringen de tidigare behörighetskraven av var både arbetsmarknadsmässiga och sociala, liksom de var präglade ett ideologiskt rättvise- och jämlikhetstänkande. av Begreppet "begåvningsreserv" blev från slutet 1950-talet ett av nytt inslag i utbildningsdebatten, så det tidigare varit i dissom kussionen kring gymnasiets utbyggnad. Från många håll framfördes uppfattningen att universiteten måste demokratiseras, förändras från elitinstitutioner till utbildningsanstalter för hela folket. Ensidigt teoretisk skolning måste kompletteras med det praktiska livets erfarenheter, menade kritikerna. En våg att hävda att den allmänna behörighet var bör krävas för universitets- och högskolestudier skulle som kunna erhållas och kanske väl så bra genom yrkeslivserfa- - renhet och den mognad följer högre ålder. Så tillkom som av kriteriet att den är 25 år och har 5 års yrkeslivserfarenhet som utan närmare specifikation är behörig för högre studier. Från att från början ha varit försöksverksamhet inom vissa uten bildningsområden blev denna behörighetsgrund så småningom allmän inom den högskolan sänkt till 4

nya med yrkeslivskravet

Allmän, Ospecificerad arbetslivserfarenhet blev vidare ett urvalskriterium vid antagning till utbildning med fler sökande än antalet platser. Begreppet "återkommande utbildning" kom från 1970-talet att spela en viktig roll. Att varva studier och yrkesverksamhet blir naturligt då den snabba kunskapsmässiga, industriella och samhälleliga utvecklingen gör tidigare utbildning föråldrad. Fort- och vidareutbildning blir angelägna uppgifter för det allmänna utbildningsväsendet och inte endast för yrkeslivets organisationer. Dessa förändringar får konsekvenser för studieorganisationen och utbildningsinnehållet. Under 1970-talet fördes allvarliga diskussioner att göra arom betslivserfarenhet till ett krav för att påbörja universitetsoch högskolestudier. Motivet härför skulle vara att studenterna behövde insyn i det praktiska arbetslivets villkor som grund för sina teoretiska studier och att detta också väsentligt ur allvar män demokratisk och social synvinkel. För några utbildningar gjordes försök med krav obligatorisk arbetslivserfarenhet, det hela taget föll förslagen härom. Det kan noteras att men

när arbetslivserfarenhet kommit att tillgodoräknas har det nära nog undantagsvis varit Ospecificerad sådan och inte gällt yrkeskunnande med direkt relevans för de avsedda studierna. För det vidgade tillträdet till högre utbildning har geografisk spridning och inrättandet av nya högskolor varit viktigt. Närheten till utbildningsorten har erfarenhetsmässigt stor betydelse för presumtiva studenter. Den geografiska utbyggnaden av högskoleväsendet avgörs inte uteslutande utbildningspolitis-

ka premisser. Övergripande politiska motiv av skilda slag spelar

stor roll. Det pågår ständig diskussion det från rent uten om bildningspolitisk synpunkt är motiverat med utbyggnaden av universitet och högskolor. Det gäller att väga fördelarna av en koncentration intellektuella och materiella vilket av resurser, ger högre effektivitet och slagkraft, mot önskemålen om mångfald, som ger upphov till fler impulser, skapar ett större kontaktnät utanför högskolan och fler Spridningen engagerar personer. av forskningsresurser och sambandet mellan utbildning och forskning är viktiga faktorer i dessa överväganden. De formella möjligheterna att påbörja högre studier utnyttjas inte lika alla Även av medborgare. om åtgärder av det slag som angetts ovan är betydelsefulla är valet att läsa universitet eller högskola för många människor ett svårt beslut. De ekonomiska konsekvenserna är en viktig faktor. Det gäller både bortfallet av inkomster från alternativ sysselsättning och de direkta levnadsoch utbildningskostnader, är förknippade med studierna som även om själva utbildningen kostnadsfri. Studiefinansieringen har varit och viktig och livligt diskuterad Olika är en fråga. modeller har tillämpats och statens utgifter har vuxit kraftigt under efterkrigstiden. Särskilda, mera gynnsamma arrangemang har prövats för vissa kategorier studerande, vilka gör uppehåll i av sin yrkesverksamhet. En acceptabel studiefinansiering nödvändig inte är en men alltid tillräcklig förutsättning för studier universitet eller högskola. Detta är en riskabel investering, ungdomar från hem som utan studietradition ofta inte vågar göra. Det innebär också ett slags klassöverskridande som många inte är psykologiskt förberedda för. Snedméglleringen till bogska/extudfer är ett z/âáêäntyürbâllande. På det hela taget har de åtgärder vidtagits för att som komma till rätta med den kommit skam. Efter minskning en fram till mitten 1970-talet har någon ytterligare social utjämav ning inte inträffat: utjämningen tycks sammanfalla med en expansion inom den högre utbildningen möjligen sker en ut-

jämning också under 90-talet. En bidragande faktor är sannolikt att det ekonomiska värdet slutförda högskolestudier är av mindre påtagligt till följd den svenska löne- och skattepoav litiken. Personer, för vilka högre studier inte är naturligt eller självklart, är mindre benägna för det risktagande som dessa innebär. Parallellt med vidgningen tillträdet till den högre utbildav ningen och integrerat i denna process har under efterkrigstiden bedrivits aktiv politik för likställighet mellan olika former en en av eftergymnasial utbildning. Det avgörande steget härvidlag togs genom 1977 års högskolereform, då all sådan utbildning sammanfördes i begreppet högskolan och fick en gemensam reglering. De akademiska kvaliteterna och den allmänna bildningssynen sköts i bakgrunden i avsikt att arbetsmarknadsanpassa högskoleutbildningen. Reformen innebar emellertid också att all högre utbildning enligt den nya definitionen skulle vila vetenskaplig grund eller det ofta kom att kallas vara - som forskningsanknuten. Det är uppenbart att för många av medlemmarna i den vidgade högskolefamiljen blev detta till - en början programförklaring eller uppfordrande ambi- - mera en tion än en verklighet. Vi sammanfattar efterkrigstidens tillväxt av grundutbildningen med några siffror.

Tabell. Antal rtudemfer 7945-7995

var skolereformen 1977. Politikerna valde att ut/øka/ixera högre utbildning geografiskt för att ta emot de växande skarorna inom de filosofiska fakultetema. I övrigt expanderade de etablerade

lärosätena fritt. Antalet studenter än tredubblades under mer 1960-talet, sedan följde avmattning. Upp-gången melmen en lan 1975 och 1980 beror att det högskolebegrepp trädsom de i kraft 1977 även omfattade en rad utbildningar som var kortare än tre år. Under 80- och 90-talen har den svenska politiken förenat föreställningen om ett massuniversitet med en antagningsbegränsning. Under 1980-talet ökade antalet sökande till akademiska studier. Antalet utbildningsplatser steg dock inte i samma takt, så systemet blev mera selektivt än tidigare, dvs. den enskildes möjlighet att få studera minskade statistiskt sett. Staten har dock ökat antalet platser under 90-talet. Antalet studenter 1994/95 är praktiskt taget 20 gånger så stort 50 år tidigare. som Sedan 80-talets mitt är ökningen 50 procent.

Utbildningsreformer under det gångna halvseklet

I det följande gör kronologisk genomgång viktigare en av förslag och beslut grundutbildningens område under senaste femtio åren. Det blir därvid även tillfälle att belysa reaktionerna inom universiteten och högskolorna och beslutens konsekvenser för arbetet inom dessa. Tillströmningen till högre studier var ingen central fråga för 1945 års universitetsberedning. Tanken spärr till högre studier uppmärksammades, avvisades. Antalet elever i realmen skolor och gymnasier kunde förväntas öka följd 1940som av talets växande födelsekullar och efter hand större benägenen het att fortsätta med gymnasiestudier. Detta krävde insatser inom lärarutbildningarna. Bland de åtgärder vidtogs att som var på vissa villkor ge nya grupper folkskollärare, läroverksingen- jörer, med partiell gymnasieutbildning tillträde till personer universitet och högskolor. Det kunde goda grunder antas att många som tillhörde dessa grupper var väl lämpade för högre studier. Detta viktiga och välmotiverade vidgningar tillvar av trädet till akademisk utbildning kunde genomföras utan som egentliga förändringar av den högre utbildningens innehåll och organisation. Efterkrigstidens Sverige kom att präglas av en snabb utveckling alla samhällslivets områden. Produktionen och handeln växte och landets befolkning kunde glädjas ett kraftigt ekonomiskt uppsving. Optimismen inför framtiden stor. Samvar

tidigt fanns många brister, inte minst infrastrukturellt slag. av Bl.a. framstod utbildningskapaciteten i landet som otillräcklig.

Utbildning jâr det starka samhället

En framtida lyckosam utveckling krävde allmän höjning en av kunskapsnivån hos befolkningen: detta förutsättningvar en av för det starka samhälle ville bygga i Sverige. Industarna som rin och förvaltningen behövde i ökad utsträckning akademiskt utbildad personal, både grundutbildade och forskarutbildade. Med det ökade välståndet kunde berättigade krav en mera allmän bildningshöjning tillgodoses. Utbyggnaden det allav männa skolväsendet förutsatte ett ökat antal lärare på olika nivåer. Till detta kom den kraftiga ökningen av antalet gymnasister och presumtiva universitets- och högskolestuderande skulle bli följden 1940-talets stora födelsekullar. som av Med denna verklighetsbild bakgrund tillsattes 1955 år: som uniuersitetmtmdniøzg. Dess uppdrag omfattande. Med den var reformering den högre utbildningen och forskningen som av förutsågs fullständig översyn densamma angelägen. var en av Utredningen överlämnade sitt första betänkande 1957 och sitt sjunde och sista 1963. Beslut med anledning utredningens av förslag fattades successivt av riksdagen. Till de viktiga frågorna för universitetsutredningen hörde grundutbildningens tillväxt och finansiering samt dess bedrivande. Därvidlag stod de filosofiska fakulteterna i centrum. Flera de yrkesinriktade akademiska utbildningarna hade av mera varit föremål för särskilda utredningar. Som ett exempel hur svårt det är att i skeden av stora förändringar göra tillförlitliga kan citeras följande utredningens direktiv: "Mot prognoser ur bakgrunden det siffermaterial, föreligger, samt med av som beaktande de ökande ungdomskullarna, väntad fortsatt av en expansion skolans område och olika rekryteringsfrämjande åtgärder torde på 1960-talet kunna räkna med ett studentman antal minst 30.000 omkring 1965 förmodligen betydligt högre." Det faktiska antalet närvarande studerande vid universitet och högskolor kom att bli drygt 37 000 höstterminen 1960 och drygt 68 000 höstterminen 1965. Bland utredningens förslag och dessa grundade beslut vill nämna följande. Trots prognoserna om en kraftig ökning av antal behöriga sökande avvisade regeringen och riksdagen liksom utredningen tankarna generell spärr till de filo- - en

sofiska fakulteterna flera naturvetenskapliga ämnen hade dock

sedan tidigare antagningsbegränsning grund sin laborativa av karaktär. Behovet av människor med kvalificerad utbildning ökade, "det växande intresset för utbildning har även men en rent allmänmänsklig bakgrund, som det hette i regeringens proposition år 1960 i frågan, där det också slogs fast: "Det framstår något självklart att alla människor utan hänsyn till som skiftande ekonomiska förutsättningar ska ha rätt och samma samma yttre möjligheter till utbildning." För att möta de resursmässiga konsekvenserna av detta ställningstagande infördes vid de filosofiska fakulteterna från och med 1958 den s.k. automati/aen, ett system enligt vilket tilldelningen medel till instiav tutionerna styrdes det faktiska antalet studenter. av Automatiken medförde förändring det administrativa en av arbetet vid institutionerna och i kontakterna mellan dessa och den centrala universitetsadministrationen. Man kan kanske säga att den innebar ett avgörande steg den institutionernas byråkratisering som efter hand blivit allt mer omfattande. Utan att närmare in den tekniska utformningen kan sägas att automatiken under sin tillvaro genomgick en väsentlig förenkling, genom vilken ett komplicerat samspel med universitetskanslersämbetet ersattes ett decentraliserat system med lokala av mera beslutsbefogenheter. Automatiken var en utmärkt lösning ett stort problem; tilldelningen av resurser skedde åtminstone sedan systemet genomgått förenklingar smidigt och antag- ningsbegränsningar kunde undvikas. En rimlig bedömning är vidare att de tilldelade medlen det hela taget kunde tillanses räckliga för ändamålen. Ett allvarligt problem som var följden av det fria tillträder och automatiken länge bristen kompetenta lärare i de - var ämnen, under andra hälften 1960-talet och under 1970som av talet fick ta emot de stora mängdema studenter. På förslag av av 1955 års universitetsutredning inrättades från 1958 ordinarie tjänster som universitetslektor med ansvar för den grundläggande utbildningen, samtidigt som professorerna inom de berörda fakulteterna i huvudsak frigjordes för forskning och forskarutbildning. Konsekvenserna av denna tudelning har diskuterats alltsedan dess, även dess karaktär efter hand förändrats. om Tillsammans med anslagssystemets utformning har den inneburit en gränsdragning mellan universitetets och högskolornas två huvuduppgifter, som har motsvarigheter i den internationella akademiska världen. Men för grundutbildningen innebar uni-

versitetslektoraten en kvalitetsgaranti, även verkligheten om inte alltid kunde leva upp till ambitionerna. Förekomsten tjänster garanterade inte alltid kompetenta av sökande. De nya universitetslektoraten fick ofta tillsättas med icke Även behöriga personer tidsbegränsade förordnanden. andra provisoriska lösningar fick tillgripasNär undervisningsläget var som mest pressat kunde det inträffa att studenter som läste eller just klarat två betyg undervisade ettbetygsstudenter av och att trebetygsstudenter motsvarande sätt undervisade tvåbetygare, medan de som just börjat sina forskarstudier gav kurser trebetygsnivån. Föreläsningar anordnades i biografer och samlingslokaler. På något sätt fungerade det, entusiasmen bland studenter och lärare ofta stor och de yngre var ogynnsamma förutsättningarna inspirerade till stordåd. Det sätt vilket universiteten och högskolorna klarade den väldiga studentexpansionen 1960- och 1970-talen är ett gott exempel på den flexibilitet och kompetens som de besitter. Det är intressant att notera att när utbildningsministem 1963 i en proposition återkom till utbildningen vid de filosofiska fakulteterna avvisades ånyo tanken spärr till dessa. Trots en den oro som den kraftiga tillströmningen kunde medföra underströks värdet valfrihet för den enskilde i välfärdssamhälav let. Samma år tillsattes ytterligare utredning, 1963 års univeren sitets- och högskolekommitté U 63 med uppgift att lägga förslag till det fortsatta utbyggnadsprogrammet inom utbildningsområdet. Dess arbete ledde till inrättandet medicinsk och av teknisk utbildning och forskning i Linköping samt till fyra universitetsfilialer i Örebro, Växjö, Karlstad och Linköping, knutna till universiteten i Uppsala, Lund, Göteborg och Stockholm respektive. Härigenom tillskapades ytterligare kapacitet för utbildning vid de filosofiska fakulteterna, samtidigt som den geografiska spridningen reellt innebar ett vidgat tillträde för nya studentgrupper. Besluten med anledning förslagen från U 63 innebar att inav förande spärr till de filosofiska fakulteterna ännu gång av en kunde undvikas. Däremot diskuterades i kommittén olika åtgärder för att effektivisera utbildningen och öka genomströmningen. Till dessa hörde införande av treterminssystem och skiftutbildning, skärpning av reglerna för deltagande i undervisning och examination samt införande av en spärregel vid otillräckliga studieresultat eller en maximal tidsgräns för avläggande av examen. Departementschefen togi propositionen fasta

tankarna om en fastare organisation av den grundläggande utbildningen inom de filosofiska fakultetema. Hur detta skulle genomföras överlämnades till universitetskanslersämbetet, som våren 1966 tillsatte arbetsgrupp UKAS, Univeren sitetskanslersämbetets arbetsgrupp för fasta studiegångar. UKAS tjänstemannaberedning, arbete till en börvar en vars jan skedde under begränsad kontakt med universiteten och högskolorna. För den detaljerade utformningen av studieplaner och undervisningsplaner engagerades efter någon tid ett 70-tal ämnesexperter. Arbetsgruppens förslag, som presenterades i februari 1968 med avsikt att förverkligas nästföljande hösttermin, innebar i korthet följande. Utbildningen vid de filosofiska fakulteterna skulle organiseras i 35 olika utbildningslinjer, och bestående två avdelvar en av ningar, normalt omfattande fyra respektive två terminers studi- Varje utbildningslinje skulle innehålla studiekurser inom er. minst två ämnesområden. Den första avdelningen föreslogs för alla studerande linjen, medan den andra vara gemensam avdelningen skulle möjlighet till valfrihet. Den studerande ge skulle följa linjens olika delar i en fast studiegång. Den som avslutat sin linje skulle kunna tillstånd att läsa ytterligare en ges eller flera kurser. Ett komplicerat system föreslogs för att garantera att den påbörjade studiekurs hade klarat av som en ny större delen tidigare påbörjade studier. Vidare skulle stuav denter med otillfredsställande studieresultat kunna avstångas från studierna. Universitetskanslersämbetet skulle fastställa utbildningsplaner för alla linjer och studieplaner för alla studiekurser i de föreliggande ämnena. Dessa planer skulle sålunda för alla berörda universitet och högskolor. vara gemensamma Reaktionen mot förslagen från UKAS blev kraftfull inom universitet och högskolor, bland lärare och studenter. Ersättandet de tidigare fria studierna vid de filosofiska fakulteterna med av långtgående detaljreglering samt formerna för förslagens en presenterande innebar ett uppseendeväckande avsteg från det traditionella sättet att bedriva reformarbete den högre utbildningens område. Institutioner och lärare fick kännedom om planerna först då ämnesexpertema presenterade de färdiga förslagen. Skulle dessa avsett genomföras till läsåret 1968/69 som liten tid till diskussion. gavs UKAS förslag kom i tiden att sammanfalla med studentrevolten. Det blev idealisk måltavla för attackerna mot samen hällets styrning och byråkratisering utbildningen. Den våldav

SOU 199727 65

debatten ledde till att genomförandet sköts ett år samma upp och att utformningen systemet med fasta studiegångar sågs av över under tiden. Den studieorganisation som genomfördes från läsåret 1969 korn att informellt kallas PUKAS P i som Palme. 1969 års studieorganisation vid de filosofiska fakulteterna föll i tillbaka förslagen från UKAS. Regleringen blev dock mycket mindre långtgående och större lokalt inflytande utbildett ningens innehåll möjliggjordes. Antalet utbildningslinjer begränsades till 18 och uppbyggnaden dem blev mindre fast. av Efter ansökan från enskild student kunde s.k. särskild uten bildningslinje med visst fastställt innehåll inrättas. Ett uttryck nationell nivå UKÄ fastför utbildningsplaneringen var att ställde s.k. normalstudieplaner för alla studiekurser inom filosofiska fakulteternas ämnen. De tidigare betygsnivåema avskaffades och ett poängsystem infördes, innebärande att ett läsårs heltidsstudier motsvarade 40 poäng. Ett kontrollsystem för att motverka studenter med rester från tidigare studiekurser att studiekurser inrättades tröskelregler, liksom påbörjade nya en skyldighet för utbildningsnämnden att pröva rätten till fortsatt för studenter med otillfredsställande studieresulundervisning

tat. Nya tjänster utbildningsledare och studievägledare inrätsom tades med uppgift att planera och kontrollera utbildningen, studieresultat, bistå och Ämnesfölja upp rådge studenter etc. konferenser anordnades i UKÄ för den regi av att garantera nationella samordningen när normalstudieplanerna fastställdes. Universitetens utbildningsnämnder, förvaltningar och institutioner, för inte tala studenterna, pålades ett enormt adatt om ministrativt arbete i samband med kontrollen att tröskelav och avstängningsreglernas följdes. En omfattande byråkratisk apparat byggdes upp för infordrande av handlingar, granskning studieresultat, prövning dispensansökningar m.m., vilket av av krävde ständiga sammanträden i för ändamålet tillskapade utskott. Till detta korn inrättandet särskilda utbildningslinjer av och kontrollen de följdes. Det är ingen överdrift att säga av att allt detta arbete hade föga värde och att resultaten inte stod i att någon rimlig proportion till insatsen. De uppföljningar som lokalt UKÄ Visade få studenter blev gjordes och genom att avstängda i praktiken hade begränsad och att tröskelreglema ökade studiedisciplin måhända åstadkoms betydelse. Den som kunde ha stimulerats annat sätt och bestämmelsernas för-

budskaraktär rimmade dåligt med det samtidiga understrykandet av studievägledningens betydelse.

U niumileten i det kollektiva ram/Jä//et

Ungefär samtidigt som UKAS lade fram sina förslag och den våldsamma utbildningsdebatten började tillsatte chefen för rasa utbildningsdepartementet 1968 års utbildningsutredning U 68. Tillströmningen av studenter till universiteten hade fortsatt att växa under 1960-talet. Det blev svårare attislå vakt princiom att det skulle finnas stor sektor med fritt tillträde. Men pen en det var väsentligen andra motiv kom att styra den som utbildningspolitik som nu tog form. Under 1960- och 1970-talen ökade politikens betydelse och samhällets makt. Frarnstegsoptimismen också var stor, men tron möjligheterna att genom långsiktig planering skapa den framtid människorna förutsattes eftersträva. Samhällets som institutioner och de stora organisationerna skulle gemensamt se till att medborgarnas ambitioner och ideal förverkligades. Demokratisering, välfärdsutveckling och verklig jämställdhet skulle garanteras. Detta kunde endast åstadkommas lösningar, genom som var politiskt beslutade och planmässigt genomförda. Det blev de stora systemens tid. Utbildningspolitiken blev ett viktigt instrument i omdaningen samhället. Den kunde påverka utvecklingen för lång tid av framåt och sågs ett medel för aktiv förändring. U 68:5 som uppdrag var att göra en allsidig utredning av det eftergymnasiala utbildningssystemet. Direktiven var omfattande. Värt att notera år att uppdraget avsåg den grundläggande utbildningen i dess helhet, medan forskning och forskarutbildning inte skulle behandlas. Som ledamöter utsågs fyra högre statstjänstemän, nämligen statssekreteraren i utbildningsdepartementet och tre generaldirektören Vidare tillsattes tre referensgrupper, varar en med företrädare för utbildningsväsendet. Formen för utredningsarbetet innebar ett brott mot tidigare praxis. Detta var uppseendeväckande och väckte stark kritik från många håll, inte minst från universiteten och högskolorna, från lärare och studenter. U 68:5 huvudbetänkande i januari 1973. Under arbetets avgavs gång hade publicerats ett antal delutredningar och debattskrifter, och en del utredningen initierade försöksverksamheter av hade satts i gång. Efter remissbehandlingen sågs ärendet över

av en ny utredning, U 68-beredningen. Regeringen lade en principproposition i frågan våren 1975, varefter en organisationskommitté fick i uppdrag att konkretisera rad frågor och en skriva förslag till författningstexter. Den slutliga propositionen i frågan lades fram i februari 1977. Då hade ett regeringsskifte ägt En borgerlig utbildningsrum. minister fick uppgiften att signera det dokument för den framtida utbildningsplaneringen, i så hög grad präglades som av socialdemokratisk ideologi och grundsyn. Men den partipolitiska debatten hade inte varit särskilt hård, det fanns även om en betydande olust inom stora delar av borgerligheten. Den starka kritiken kom från den akademiska världen. Vi här sammanfattning huvuddragen i 1977 års högger en av skolereform. All eftergymnasial utbildning likställdes i formell mening och inordnades under ett gemensamt begrepp, Hägyøéø/an.Beslutet byggde önskemålet att kunna utforma och kontrollera ett nationellt system för högre utbildning, att åstadkomma ett slags intellektuell pärmar/räkning. Detta system omfattade utbildningsstrukturen, arbetsformema, utbildningarnas innehåll, antagningen men även kvalitetsbegreppet, vilket i stor utsträckning definierades som samhällsrelevans. Utbildningspolitikens ställning underströks att riksdagen stiftade genom en högskolelag, som bl. a. angav en rad allmänna samhällsmål för verksamheten. En lång rad högskolor enbart för grundlägnya gande utbildning inrättades; bl.a. blev de tidigare universitetsfilialerna självständiga högskolor. I princip skulle all grundläggande högskoleutbildning yrkesinriktas och utbildningen ske utbildningslinjer, tillhörande någon av fem yrkesutbildningssektorer, vilket blev den indelningsprincipen. Fakultetsnya anknytningen försvann, vilket ytterligare försvagade sambandet mellan utbildning och forskning. Allmän antagningsbegränsning infördes till högre studier med centrala detaljerade beslut antagningstal för olika orter och om utbildningar. Sverige fick en nära nog unik kombination av massuniversitet och antagningsbegränsning. Studenternas medelålder ökade, och för vissa gymnasiets årskullar minskade av möjligheterna att studera vidare. Det senare var ett avsteg från den tidigare centrala principen att chanserna till högre utbildning över tid ska vara lika. Nya och vidgade antagnings- och

urvalsregler infördes dessa frågor hade utretts i särskild 0rd-

ning parallellt med arbetet i U 68. Den institutionella organisationen förändrades i grunden. För linje eller linjer en grupp av

inrättades planerings- och ledningsorgan kallade linjenämnder med representation för lärare, studenter och yrkeslivet. Fakulteterna och deras fick endast för forskning och organ ansvar forskarutbildning. I högskolestyrelserna ingick bl.a. representanter för kommuner och landsting. Landet indelades i sex högskoleregioner, ledda av regionstyrelser, i vilka företrädarna för s.k. allmänna intressen var ungefär två tredjedelar. Vi har konstaterat att reformen trots allt tillkom under jämförelsevis bred politisk enighet. Det missnöje fanns kanalisesom rades inte i högljudd opinion. Kritiken tydligast bland en var lärare och studenter, men inte heller bland dessa var bilden entydig. Reformens jämställdhetsprofil kunde tänkas appellera till revolutionärt sinnade studenter, dessa såg den mera men främst ett uttryck för det korporativa samhällets som sammansmältning av maktintressen för att effektivt kunna styra massorna. Studenterna i allmänhet vände sig mot tvånget i studieuppläggningen och mot att tillträdet till de filosofiska fakulteterna inte längre var fritt. För många professorer kunde det lockande att helt kunna ägna sig åt forskningen och slippa vara ansvaret för den allt kaotiska grundutbildningen. Universimer tetslektorer och studierektorer för grundutbildningen kunde höja sin status genom att de fick ett ökat inflytande utbildningen. Genom att de kunde hävda sina och sina institutioners intressen växte deras och förändrades måhända engagemang deras allmänna inställning till reformen. Stämningarna universiteten under de första åren av 1980-talet präglades i överraskande grad av acceptans eller anpassning, och endast delvis av uppgivenhet.

Reaktiørz oc omm/ning

Den livligast diskuterade frågan -inte minst bland studenterna kanske utbildningens organisation i utbildningslinjer samt - var dessas yrkesinrikming och dimensionering. Det var därvid utbildningen inom de tidigare filosofiska Fakulteternas område som avsågs. Inom övriga fakulteter, liksom inom tidigare ickeakademiska utbildningar, yrkeskaraktären eller mindre var mer självklar. En uppluckring kom så småningom till stånd genom att lokala linjer inrättades och genom att studenterna i större utsträckning komponerade utbildningar kombinaegna genom tioner s.k. fristående kurser. De formella förutsättningarna av för en mera flexibel studieorganisation förbättrades efter hand.

Stor väckte artikel den socialdemokrauppmärksamhet en av tiske idédebattören och Uppsaladocenten i statsvetenskap Sverker Gustavsson i tidskriften Tiden 1982. Han talade om "den avintellektualisering av grundutbildningen som fortgår" och vände "vägledande för arbetet med högskoleutsig mot att bildningens innehåll inom humanistisk, natur- och samhällsvefakultet har under är varit sikt de tenskaplig senare att utrota internationellt etablerade ämnena och ersätta dem med inen delning grundad samhälleliga behov." När Sverker Gustavsblev statssekreterare i utbildningsdepartementet son senare fanns anledning förvänta snabb översyn den rådande att en av denna blev försiktig och längstudieorganisationen, men mera Dock äterinrättades filosofie kandidatexamen år 1986 och sam. i 1990 års budgetproposition framhölls behovet av förbättringi detta bedömdes i huvudsak ar linjesystemet, även om som ändamålsenligt. Därefter gick det snabbt. Nästa är beslöts bl.a. att linjesystemet skulle upphöra den 1 juli 1993 och att en ny examensordning skulle inrättas. Yrkesutbildningssektorerna skulle försvinna och gemensamt anslag för all grundläggande ett tilldelas de enskilda universiteten och högskolorna, utbildning vilka därtill skulle ett vidgat ansvar för utbildningsplanering-

en. 1977 hade det varit nytillträdd borgerlig regering fick en som sjösätta socialdemokratisk grund utformad högskolereen form. Efter 1991 års val fick borgerlig regering ta över och en fortsätta förändringsarbete de politiska motståndarna ett som inlett, även det i mycket i konflikt med tidigare socialom var demokratisk Arbetet bedrevs i huvudsak inom uppfattning. och eller mindre formella kontakter departementet genom mer

med högskolevärlden. En departementspromemoria, "Fria uni-

och presenterades i januari 1992, remissbeversitet högskolor, handlades och låg till grund för propositionen "Universitet och för kvalitet" i juni 1992. Därmed högskolor frihet var grun- - den lagd för 1993 års högskolereform.

Några avslutande bedömningar

Vi har sett hur utvecklingen inom den högre utbildningen under samhällsutvecklingen i Under efterkrigstiden speglat stort. 1950- och 1960-talen skedde snabb tillväxt inom i allt en en organisatorisk Nya enheter tillkom väsentligt oförändrad ram. och byggdes allt skedde inom i befintliga ut, men stort sett

samma regelverk, som det kom till uttryck i gällande universitetsstatuter och examensstadgor. Satsningen högre utbildning och forskning var en viktig förutsättning för landets tillväxt och med ökningen antalet av utbildningsplatser fick nya grupper av kompetenta ungdomar tillträde till gymnasium och högskola. Inom det politiska livet talade det starka man om samhället, skulle lika möjligheter för som ge medborgarna att inom för sin ramen förmåga förverkliga sina ambitioner. 1977 års högskolereforrn och utredningsarbetet som föregick denna är, uttryck för som sett, ett förskjutningar i samhällsvärderingama åren före 1970 och under det följande årtiondet. Det starka samhället övergick till, så vill, det kollektiva om man samhället. Vid bedömning 1977 års högskolereforrn är det en av viktigt att hålla isär dess olika delar. Många utbildningar utanför det akademiska området har sedan 1977 genomgått en väsentlig kvalitativ förnyelse. Kontakterna mellan olika utbildningsområden har ökat. Begreppet forskningsanknytning har etablerats och även det ofta stått för ganska diffusa tankar har det om så småningom i många fall kunnat fyllas med ett konkret innehåll. Ett fördjupat samarbete har kommit till stånd mellan högskolan och närings- och samhällslivet. En väsentlig komponent är det vidgade studentinflytandet med representation för studenterna i högskolans Genom de organ. nya högskolornas tillkomst har utbildningsmöjligheterna spritts till nya medborgargrupper. Fort- och vidareutbildning har stimulerats. Det är uppenbart det vid att övergången mellan 60- och 70talen fanns ett behov bred översyn den av en av högre utbildningens innehåll och organisation i framtiden. Om detta råder ingen oenighet. Men kunde inte detta arbete ha åstadkommits med flexibla och differentierade medel i stället för i form av en total, allt omfattande omdaning De rådande politiska förhållandena tillät måhända ingen våg. Den traditionella uniannan versitets- och högskolevärlden akademisk utbildning och forskning, om man så vill skulle tvingas i "demokratisk" - en organisation, präglad av likrikming. Regionstyrelserna kanvar ske i många avseende stöd vid ett uppbyggnaden av de nya högskolorna, men när deras uppgift var att planera och samordna den grundläggande högskoleutbildningen inom hela högskoleregionen, alltså även för det i regionen befintliga universitet som svarade för den helt dominerande delen, blev konsekvenserna parodiska, såväl innehållsmässigt med tanke som

den sanslösa byråkrati byggdes för ändamålet. Ett som upp annat exempel är avskaffandet de traditionella examensbeav greppen inom de filosofiska fakulteterna. Filosofie kandidatexersattes sålunda med uppsjö examina typen arnen en av av högskoleexamen x-linjen". Benämningen universitet var för Över många suspekt. huvud taget kan bristen förståelse för de traditionellt akademiska utbildningarnas särdrag och för de skador de åsamkades i efterhand förvånande. som synas Högskolereformen 1977 innebar att svensk högre utbildning, med ett regleringssystem unikt, avlägsnade sig från som var flertalet andra västländers. Paradoxalt fanns utomlands nog bland många akademiska lärare och andra ansvariga nästan en avundsjuka mot den svenska förmågan att genomföra och tolerera ett totalreglerat system, vilket åtminstone vid första påseendet verkade ändamålsenligt. Avregleringen inom högskolan under de senaste tio åren var återigen ett led i en pågående samhällsförändring. Det har vuxit fram misstro mot de stora systemen och mot de allomfaten tande lösningarna. Mångfald har blivit ett nyckelord. Samhällets utveckling anses bäst främjas genom att stödja kompetens och initiativförmåga med differentierade åtgärder. Decentralisering och lokal beslutanderätt är därvid viktiga medel. 1993 års reform genomfördes under betydande politisk enighet. Det finns inslag i dagens utbildningspolitik där det råder starka motsättningar, och det finns efter det regeringsnya skiftet tecken återgång till tidigare centralistiska synsätt en liksom inom andra delar politiken. De nuvarande principerav för grundutbildningen ligger dock förhoppningsvis fast. na

Forskarutbildningen

Relationen mellan staten och forskarsarnhället har förändrats från grunden sedan 1945. Man brukar säga samhället har att förvetenskapligats, och vetenskapen församhålleligats. Antalet publicerade forskningsresultat har vuxit exponentiellt, och nästan lika starkt har antalet forskare ökat. Forskningen har kommit att betraktas som den dynamiska faktorn i samhällsförändringarna. I och med att forskningen blev ett viktigt politiskt

område, blev också forskarutbildningen och forskarkarriären

ett område där staten för utformning och finansietog ansvar ring.

En kort tillbakablick Under me//ankrzggstiden var inte tzttgåøggen till, eller brirten på, førykan: en paüttt/efåga. Den "forskarutbildning" fanns informell och en personlig angelägenhet för som var professorn; ett mästare-lärlingsförhâllande rådde. Det var inte aktuellt att skapa formell forskarutbildning med kurser, en handledning och ett "övervakat avhandlingsarbete. Den utbildning forskare fanns skulle förse universiteten med av som nya lärare, därnäst förse bestämda yrkesområden läroverkslektorer, överläkare med kvalificerad arbetskraft. Statens aktiva intresse kom till uttryck i besluten att inrätta professurer, förhållandevis många inom det humanistiska området. Førténing tppfattadex t :tor utsträckning som en kulturell aktivitet, knuten till professorernas verksamhet.

Forskning samhällsförändrande faktor som

Nedslag ett förändrat synsätt möter i 1945 års univerav oss sitetsberedning, talade att professorerna borde få som om mera tid för att handleda sina doktorander. Debattläget förändrades: föreställningarna det vetenskapsbaserade samhället blev om utomordentligt starka. Ett citat från 1955 års universitetsutredning belyser stämningsläget:

Om vi får leva i fred, lovar teknikens män ett oss nästan nytt samhälle inom loppet av några decennier. Nationalekonomerna räknar samtidigt med att i detta samhälle standarden mycket väl kan bli dubbelt nya så hög den vi har. som nu

Hixtørzlréfort/eniøzg om detta .r/eede visar att uniz/erritetemforykamjiø/e bett .rambä/Årøgápgzflfen Det inte längre tillräckligt att hålla igya var den internationella nivån i något vagt kulturellt syfte. uppe Forskarna hade ansvar för att produktionen av ny kunskap blev förändringsfaktor, inte enbart åstadkom ett rikare, utan en som ett lyckligare samhälle. Genom att öka andelen forskarutbildade skulle Sverige kunna hävda sig i den internationella konkurren-

sen. Eftersom svensk forskning ansågs ha halkat efter intemationellt sett blev universitetens kapacitet kärnfråga: hur kunde en rekrytera forskarbegåvningarna Eftersom antalet studenman ter ökade, minskade professoremas möjligheter att forska. 1955 års universitetsutredning föreslog att professorerna skulle kon-

sin undervisning till de högre stadierna, förändring centrera en utredningen räknade med skulle stärka forskarutbildsom Rekryteringsbasen skulle vidgas förbättrade ningen. genom assistent- och amanuenstjånster samt licentiand- och doktorandstipendier. U niuerxiteten tog defärxta stegen på ungen mot kalle/etiz/aforyøêningsznifäer. 1964 års universitetsstadga gav för första gången "institutionen" formell ställning samlingsplats för lärare en som och doktorander. I början 60-talet började forskarutbildningens innehåll att av behandlas som en politisk fråga och ett samhällsproblem. Att granska forskarutbildningen och forskarkarriären blev huvuduppgiften för 1963 års forskarutredning. Frågorna hade debatterats flitigt, och också vid universiteten fanns stark en opinion för ny, förkortad och enhetligt utformad forskaruten bildning. Avsikten att effektivisera forskarutbildningen var ett sådant sätt att den inte enbart tillgodosåg universitetens behov av nya lärare, utan också producerade vetenskapliga exproblemlösare, redo att ta itu med olika konperter, som var kreta uppgifter i samhället. De problem utredningen beband/ade, 00/2 sornfraøn/Jällr i de politis- Joni ka bexluten 7969, uargenanøstrürnnáng 05/2 çjiaktivátet. Liksom inom grundutbildningen räknade man med att genom organisatoriska åtgärder kunna bemästra problemen: handledning och lagarbete Odéns undervar nyckelorden i den nya utbildningen. Birgitta sökningar visar statsmakterna frångick utredningen två att båda delvis eftergifter åt opinionen i remissväsentliga punkter, Forskarutbildningen dimensionerades inte, utan institusvaren. tionerna fick fortsätta fritt doktorander. Inte heller att antaga byggdes aspirantstadiet i form tjänster forskarav som assistenter ut. Utuärderingarna visar att nfonnznålen 7 969 inte bar nåm.

flera av

Studietiderna är fortsatt långa inom flertalet fakulteter, och examensåldern i slutet 80-talet högre än 15 år tidigare. I av var reformbeslutet 1969 fastslogs att de kvantitativa fordringarna doktorsexamen skulle minska: avhandlingarna skulle vara en inte Det synsättet in i gesällarbeten, mästarprov. nya grep veoch har haft svårigheter vinna gehör. En kontenskapen att sekvens aspirantstadiet inte har byggts ut är att avhandav att kvalitet forskarens utsikter inom den akademiska lingens avgör karriären. Forskarutbildningen har också förändrats till följd av den i åtskilliga ämnen inte enbart rekryterar studenter att som

nyligen avlagt grundexamen, utan också personer som redan är inne eller har avslutat, yrkeskarriär. en

Forskarutbildningens omfattning blir en politisk fråga

Dimensioneringen har fortsatt att intressera de politiska beslutsfattarna. Forskarutbildningsutredningen FUN, 1977 hade i uppdrag utarbeta för total att ett system dimen-sionering. Man oroade sig för överbefolkning inom forskarutbildningen. en Antalet doktorander hade nämligen ökat "under 60-talet från 3 200 till 12 400. FUN trodde intellektuell att en planhushållning var möjlig, en dimensionering som skulle skapa balans mellan tillgången forskarutbildade, arbetsmarknadens behov samt de studerandes önskemål att igenom utbildningen. Förhållandena ändrades emellertid snabbt. I den första forskningspolitiska propositionen 1979 fruktade regeringen för en framtida brist forskarutbildade. Under 70-talet hade det dessutom blivit alltmera uppenbart att doktoranderna svarade för been tydande del svensk forskning, och de hade central av att en uppgift för att förnya forskningen.

Dimensioneringsresonemangen återkommer under 90-talet,

i samband med statsmakternas beslut fördubbla examinu att nationen till år 2000. Föreskrifterna antagningsbegräns-ning om ändrades 1988. Tidigare hade antalet fått begränsas om det var "oundgängligen nödvändigt, men från 1988 får endast så många antas som "kan erbjudas godtagbara villkor i fråga om handledning och studievillkor i övrigt." Våren 7996färw/0g rvgeringenx utredare attpo/rtixka ber/nt ;ka azgäm den lata/a dirnenrioneringen forskarutbildning, uäsent/zgl av ett inr/ag z en mera femønpø/ilzlê på nniuerrrtetxørnrâdet. Tidigare under 90-talet hade även möjligheten använda ekonomisk att styrning diskuterats, t.ex. i form aktivitetsrelaterade av fakultetsanslag. Politikerna avstår dock fortfarande från att styra forskarutbildningen till vissa institutioner. 1993 års beslut försöksverksamhet om med forskarskolor är dock ett exempel en mera bunden forskarutbildning.

Finansiering av högre utbildning och forskning

Statsmakterna styr högre utbildning och forskning många sätt: genom lagar, förordningar, propositioner och regleringsbrev samt resurstilldelning. Det är tilldelningen genom av resurden statliga styrningen får sin mest konkreta utformser som ning. Det är också här som de mest dramatiska förändringarna skett under de senaste 50 åren för forskningens del så drama- tiska att den politiska styrningen delvis satts ur spel. Mindre uppmärksammat är att villkoren för universitet och högskolor också påverkas kraftigt genom generella regler för statsförvaltningen, dess personalpolitik och ekonomiska redovisningssystem. Ofta har dessa generella regler haft större inverkan förhållandena inom universitetet än de för högskolan specifika föreskrifterna. Inte minst gäller detta reglerna arbetsmarknaden. Hänsyn har inte tagits till att undervisning och forskning ställer annorlunda krav än övriga delar av statsförvaltningen. Styrsvårigheterna inom denna del av statsförvaltningen har alltid varit stora att forskning, liksom i någon mån höggenom re utbildning, vägleds av helt andra normer än de politisktadministrativa. Såväl vad kvalitetskriterier etiska och avser som andra spelregler är det internationella och inomprofessionella normer som styr. Forskningen är i detta avseende besläktad med konstnärlig eller idrottslig verksamhet. Svenska staten kan bidra till förutsättningarna, det är de personliga prestatiomen nerna och hur de accepteras den globala avgör scenen som graden av framgång.

Statsliggama för 1944/45 och 1994/95

Ett samlat mått förändringarna fås jämförelse genom en av statsliggarna vid början och slutet av SO-årsperioden. Vi väljer för enkelhetens skull beskrivningen Lunds universitet. av

1944/45

Det sista krigsårets Lundauniversitet hade ungefär 2 500 studenter och 52 professorer i 4 fakulteter. 1940-talets universitet styrdes genom noga specificerad tilldelning av lönegrads-

placerade tjänster, förtecknade arvoden, omkostnadsänslag institutioner fördelade Även vikariatssamt materielanslag. besättning lägre tjänster prövades högre myndighet. Nåav av gon redovisning av produktionen i form av avlagda examina förekom inte utöver att universitetet själv publicerade en årsberättelse.

1994/95

50 år har Lunds universitet 37 000 studenter, 400 senare professorer i 8 fakulteter och därtill en lärarhögskola, samt tre högskolor för konstnärlig utbildning. 1994/95 års statsliggare inleder med att tala universitetets om åtagande i grundutbildningen under en treårsperiod. Minst 8 400 examina ska avläggas, minst 1 520 st ska civilinvarav avse genjörsexarnen, minst 500 läkarexamen Universitetet ska 0.s.v. även redovisa studenternas resultat uttryckt i helårsprestationer. Ekonomisk ersättning erhålles för antal närvarande studenter samt för redovisade helårsprestationer. För forskning och forskarutbildning finns särskilda anslagsposter för och de 8 fakulteterna. Någon särskild var en av prestationsnivå inte här, utöver att antalet doktorsanges examina ska öka. I stort sett står det universitetet fritt att disponera tilldelade resurser sätt som främjar verksamheten i riktning mot de angivna målen. Universitetet kan inrätta eller dra alla tjänster inklusive professorer, och även för tillsättningen. Dock svarar utses rektor regeringen liksom flertalet ledamöter i universiav tets styrelse. Gmw räknat bar universitetet blivit 70 gånger :töms på 50 år- men .rtatyâggamnx az/xnnft Luna bar däremot minxéat till 7 /3. Det är om minskad detaáxg/rning

Utvecklingen under 50 år

Utvecklingen har gått stegvis. Till början huvuddelen en var av inte uppdelade utbildning och forskning; den resurserna dominerande lärartjänsten, professorn, förutsattes syssla med bådadera. Mindre och öronmärkta anslag disponerades för särskilda undervisningsmoment.

Efter hand ökade den separata medelstilldelningen för undervisning, både fler särskilda lärartjänster och genom genom kursanslag avsedda för timarvodering och materiel. Som nämnts tidigare fick denna medelstilldelning en särskild utformning, "automatiken". Enligt denna erhöll institutioner inom humanistiska, samhällsvetenskapliga och naturvetenskapliga fakulteterna en resursförstärkning som grundade sig antalet studenter registrerade. Automatikanslaget den som var gav ekonomiska grunden för ett stort antal lektorstjänster. Efter 1977 års reform separerades universitetens anslagi tre delar vilka fick separat styrning. Det faknltetsanslag, sektorxanvar :lag och LIE-anrlageljör lokala och individuella liryer samt enxtaka kurser. De gamla fakulteterna, sitt sätt hade varit en som verksamhet, impotenta. garanti för en sammanhållen gjordes De fakultetsnämndema hanterade fakultetsanslaget, avsett nya för forskning och forskarutbildning. Linjenämnderna hade det övergripande ansvaret för utbildningsplaneringen och utövade stort inflytande fördelningen av utbildningsresursema, även förhållandena varierade mellan lärosäten och utbildningsom områden. De största anslagen för utbildning, sektorsanslagen, avsåg fem utbildningxsektorer: Som särskild parentetisk inen inrättades regionsgmelrerna. Dessa hade över utbildstans ansvar ningen vid alla högskolor inom region, och till del en var en överordnade universiteten. Regionstyrelsema hade inget inflytande över fakultetsanslagen fördelade LIE-anslagen melmen lan regionens högskolor. Den organisationen innebar en konstlad uppdelning av nya universitetens inre verksamhet, eftersom utbildnings-sektorema med fakulteterna. inte var kongruenta Den organisatoriska och ekonomiska skilsmässan mellan utbildning och forskning det lokala planet fick en motsvarighet inom utbildningsdepartementet. Snart kom en separat forskningsproposition, ibland vid tidpunkt än den ordiannan narie statsverkspropositionen innehöll grundutbildningssom delen av utbildningsdepartementets budgetförslag. Det ministeriella ansvaret för forskningen togs från fackdeparte-mentet och lades vice statsministern, och under flera år företräddes utbildning och forskning två statssekreterare. av

Denna indelning au ansvaret utbildning oc/Jforxkning kopplades pa-

radaxalt med stark plâdering fär førrkningyankrgztning an nøg .rar/zman en all bágnz utbildning. Ejêkten ,kan något Jtilixeral .vägar lya blivit att - nndervirningen j/"ännades från forskningen vid uniuenitet 00/7 bogykølor

xøm bade erzjñttfmkningyøganfiøtiørø, .ramtidzggt den vid de mindre :om /Jágrkø/een/Jetema :kulle fzraüêningrarzkqytax Under de kommande åren utvecklades högskoleanslagen mer och mer mot ramanslag, från vilka den ansvariga instansen inom högskolan kunde bestrida olika utgifter. Begreppet ramanslag innebär anslagi form av en klumpsumma från vilken i princip alla utgifter ska bestridas. I dessa anslag bakades efterhand in tidigare separata anslagsposter; de viktigaste gällde förvaltning och bibliotek. Den gamla rätten till tjänstepost drogs in; även portokosmader skulle bestridas inom ramanslag. Det sista steget i ombildningen till ramanslag att även lokalkostvar nader i form hyra bakades in. av Under 1980-talet markerades högskolestyrelsernas samlade ekonomiska för utbildning och forskning. Motsvarande ansvar skedde mellannivå möjligheten inrätta s.k. utbildgenom att nings- och forskningsnämnder som fördelade resurserna för både undervisning och forskning. 1993 års reform slutligen innebar att högskolorna inte längre fick sina utbildningsanslag efter antalet studieplatser; fordranu des att studenterna skulle närvarande l, dvs. registrerade. vara Därtill kom del anslaget dimensionerades efter antalet att en av helårsprestationer. Högskolan fick därtill åta sig att över en treårsperiod examinera ett visst antal studenter. 1993 års reform innebar revolutionerande förändring budgeteringen; högen av skolesystemet har ännu inte anpassat sig. En fördel med det prestationsbaserade anslagssystemet är att det tvingar fram kontroll kvaliteten i utbildning och en av examination. En kvalitetssäkring är ännu inte fullt i genomförd

svensk högskola goda ansatser finns många ställen.

men

Extern finansiering av forskningen

En mycket stor ekonomisk förändring under 50-årsperioden är den tilltagande externa finansieringen forskningen, dvs. tillav komst utanför de tidigare nämnda anslagen av resurser som från regering och riksdag ställs till universitetens förfogande. Tyvärr är det svårt att skildra den löpande utvecklingen eftersom statistiken för olika år inte är jämförbar. Vi ska därför koncentrera dagens situation. oss Men även under första delen SO-årsperioden finns goda av exempel att extern finansiering förekom och ansågs vara av värde. I den rektor avgivna Årsberättelsen för Lunds univerav

sitet år 1944/45 redogörs sålunda med glädje och tacksamhet för finansieringen det elektronmikroskop universitetet av som satts i stånd att köpa tack frikostiga donationer och ett vare anslag av statsmedel. Donatorerna var Wallenbergska stiftelsen

60 000 kr Helsingborgs gummifabriks AB 10 000 kr, AB

, Åkerlund och Rausing 6 kr, AB 5

000 Ferrosan 000 kr

,

Reymersholms Gamla Industri AB 5 000 kr och Svenska

Sockerfabriksab 5 000 kr. Därtill kom ett statsanslag 7 000 om kronor. Denna typ av blandfinansiering år karakteristisk även för dagens universitet; i dag hade förmodligen antalet företag varit mindre och i gengäld hade forskningsråd och andra stiftelvarit inblandade. ser De externa källorna var till en början väsentligen en del privata stiftelser. Knut och Alice Wallenbergs stiftelse och del en stiftelser med medicinsk inriktning de viktigaste. Under ett var par decennier var Wallenbergsstiftelsen dominerande. Många framstående forskargrupper fick också stöd från den amerikanska Rockefeller Foundation. Under åren 1942-1947 kom den första utbyggnaden av en forskningsrådsorganisation, senast kompletterad vid 80-talets slut. Forskningsrådens till början blygsamma, resurser var en men de växte i storlek och betydelse. Att forskningsråden innebar förändrad maktbalans blev tidigt uppenbart: många en professorer protesterade över att makten försköts från fakulteterna till råden. Utvecklingen av statliga externa resurser accentuerades 1960-talet. Nästan alla sektorer inom statsförvaltningen skulle ha sina forskningsresurser. Så fick t.ex. byggforskning, teknisk utveckling, energi- och miljöforskning mycket stora resurser. Man slog fast att högskolan var "samhällets forskningsinstitut" och i de flesta fallen blev det också universitet och högskolor fick utföra forskningen "på kontrakt". som En bra översikt över den externa finansieringen i SOU ges 1996:29 "Forskning och Pengar", tabell nedan. Den samlade se effekten för ett blandat universitet Lunds typ är att univerav sitetets totala kan beskrivas 1 3 / grundutbildningsresurser som anslag, 1 3 / fakultetsanslag för forskning och 1 3 / extemfinansierad forskning. Det innebär att forskningen till 50 procent år ca extemfinansierad. Utvecklingen mot denna nivå har skett successivt. Den externa finansieringen fortsätter att öka, framför allt tillkomst två stora ñnansieringskällor, Eurogenom av nya peiska Unionen och de s.k. löntagarfondsstiftelsema.

Tabell. Pmcentue//Jñrde/náng aufon/eniøzgxanx/ag 7 992/ 93

Den som tycker att 50 procent inte är anmärkningsvärd

en siffra bör minnas att detta är medelvärdet för alla fakultetsområden. Variationema år stora, bland de största fakultetema från 30 procent för humanister till 63 procent för tekniker. Till detta kommer att variationerna mellan de olika institutioinom fakultet år stora. Det innebär att vissa ämnen nerna en inom t.ex. teknisk, medicinsk och matematisk-naturveten-

skaplig fakultet kan ha 70-80 procent av sina resurser utifrån. Tillkomsten rikliga externa år naturligtvis utomor-

av resurser

dentligt tacknåmlig utan dem hade svensk forskning varit säm-

både kvantitativt och kvalitativt. Kvaliteten garanteras att re av

de externa anslagen, särskilt från råden och vissa stiftelser,

er-

hålles i hård konkurrens där varje sökandes åskanden vägs mot

andrai en sakkunnigbedömning. Men alltför rikliga externa också del problem

resurser ger en

och svårförutsågbara effekter. Den principiellt viktigaste frågan gäller forskningens styrning. En riklig extemfinansiering från många källor gör att den konventionella statliga styrningen

av

forskning genom fakultetsanslag blir illusorisk. Likaså har fa-

kultetsnåmndema mindre att säga till om det blir i själva ver-

-

ket den enskilde forskaren eller rättare forskningsgruppsledaren styr forskningen, inte bara innehållsligt utan också

som

ekonomiskt-administrativt. Det blir sade inlednings-

- som

vis de enskilda forskarnas prestationer den nationella och

-

internationella vådjobanan avgör.

som

Men de anslagen till viss institution får effekter externa en även utanför denna. Externa finansiärer kan kräva "motfinananslagsmottagaren ställer till försiering" dvs. att egna resurser fogande för projektet. Likaså fördelar ofta fakultetsnämndema sina anslag till institutionerna så att externa anslagsmottagare mekanismer kan leda till "anti-Robinpremieras. Dessa en Hood-effekt" dvs. tas från fattiga institutioner och att resurser till dem som får stora anslag. Motiveringen är naturligtvis ges att externa anslag betyder hög kvalitet forskningen. Nackdelen med detta institutioner, kanske tillsystem är att genom falligheter, kan råka in i skadlig cirkel, till nackdel för ämnet. en En ämnesinstitution kan ha stor betydelse inom fakultet, en både för och forskarutbildning, dess läragrund- även om re /forskare för tillfället inte erhåller stora externa anslag. lätt nackdel med anslag är de En förutsägbar stora externa att ställer krav infrastrukturen inom universitetet det gäller bibliotek, data-och telefonnät, städning Därtill kommer o.s.v. gällande regler ålagts arbetsgivaransvar för att högskolan enligt all sådan finansierad. Detta personal, även som är externt genekostnader, framför allt knutna till anställningstrygghet. De rerar ökande anslagens utnyttjande universitetets externa av infrastruktuf framtvingade 80-talet att också de måste

bidra kostnaderna. till de gemensamma Man får räkna med att problemen med externfinansiering kommer öka, dels tillkomsten de källorna i att genom av nya EU och löntagarfondsstiftelser, dels och kanske framför allt - bristande ökning eller rent minskning fakultetsangenom av av slagen. "Forskning och SOU 1996:29 stude-

I utredningen pengar

rades tidsåtgången för hanteringen externa medel. Den av ojämförligt största tiden går för forskare att söka pengar; en enkät 5-9 normalarbetstiden till tyder att procent av detta. inte detta orimlig siffra. Fors- Utredningen anser vara en kartid även för granskningen i anslagsbeviljande organ, främst dä Även denna tidsåtgång bedöms forskningsråden. som utredningen. Men det måste framhållas siffrorna är rimlig av att medelvärden; det innebär belastningen aktiva forskare att inom del områden blir avsevärd. Särskilt bör noteras att det en ofta är de bästa forskarna belastas ytterligare genom saksom för forskningsrådens och andra fmansiärers kunniguppdrag räkning. Det Jføzm egfama bedömare som menar att extemyânansieringen

nu är så bag att den :praktiken allvarligt beskär de bästaforykamax arbetsmálág/Jetøn

Högskolans ekonomiadministration

Ovan skildrade förhållanden med totalt decentraliserad en hantering av en klumpsumma pengar rambudget och en stor extern finansiering med redovisningsansvar till alla finansiärer har tvingat fram komplicerad ekonomisk förvaltning alla en nivåer i högskolan. Den reella beslutsnivån har förskjutits till institutionerna, där nödvändigt och aktuellt beslutsunderlag alltid måste finnas. Trots detta förhållande har inte centralt sammanhållna besluts- och kontrollfunktioner kunnat undvikas. Inom de större högskoleenhetema blir de datoriserade ekonomisystemen med nödvändighet komplicerade. Av statsfinansiella och ekonomiadministrativa skäl har dessutom högskolans ekonomiadministration och regelverk knutits samman med övrig statsförvaltnings. Detta inte högskopassar lans verksamhet. Det reella, ansvaret för ekonomin ska av många skäl ligga institutionerna. Detta kräver en ökad administrativ kompetens där. Samtidigt är det oacceptabelt med så svårgenomskådliga ekonomiadministrativa system att institutionerna parallellt tvingas ha en egen, lätthanterlig bokföring.

Styrning och organisation

Maktstrukturen är osedvanligt komplicerad

Vi behandlar tre komplex delvis överlappar varandra som men som ger olika aspekter den osedvanligt komplicerade maktstruktur gäller för universiteten: som

universitetens och högskolornas relation till statsmakterna regering och riksdag och till statsförvaltningen ifråga om styrning, ansvarsfördelning, uppföljning och kontroll det centrala ämbetsverkets förändrade roller den lokala beslutsorganisationen och förvaltningen vid uni- versiteten handlingsfrihet och självbestämmande för den enskilde uni- versitetsläraren.

Den första och andra punkten handlar naturligtvis om centralisering och decentralisering, också om hur universitetens men ställning myndigheter förenas med viss suveränitet eller som en autonomi för dem. Den tredje punkten gäller hur makten fördelas inom lärosätena, och den fjärde handlar om sådant som brukar räknas till den akademiska friheten, dvs. möjlig-heterna för den enskilde universitetsläraren att forska och undervisa utan yttre inblandning.

Bakgrund

7900-talelyfärsla 5 0 ;labila år var

Under 1900-talets första 50 år expanderade det högre utbildningssystemet i Sverige successivt och utan att följa någon plan. Några de existerande högskolorna integrerades i den akaav demiska världen och förstatligades. Regelverket var mycket stabilt: 1916 års universitetsstatuter gällde ända till 1956. Då gjorde regeringen vissa smärre förändringar universitetens av lokala beslutsorganisation, bl. så att studenterna fick rätt att a. i undervisningsnämnderna. Ännu utse representanter mera långlivad 1907 års examensstadga för filosofisk fakultet, var också förändrades 1956. som Sedan ökade förändringstakten och regeringen ersatte redan 1964 universitetsstatuterna med stadga. Fortfarande en ny fanns många de gamla bestämmelserna kvar, men en viktig av nyhet att universitetens lokala förvaltning fullständigt omvar organiserades i enlighet med föreskrifter regeringen hade som utfärdat. "Den idylliska tiden vid universiteten är slut, konstaterade prorektom i Lund. På sätt och vis får man ge honom rätt. Som ett resultat studenttillströmningen universiteav var ten inte längre små och billiga institutioner utbildade yrsom keskårer vilka tillhörde samhällets elit. U niuerráteten: formel/a yäløbestämmanderätt begränsad Men de var hade stort inflytande över sina inre angelägenheter genom anslagsframställningar, utredningar, remisser och personliga kontakter inom statsförvaltningen. Staten oftast regeringen, mera sällan riksdagen styrde genom direktiv, förordningar o.dyl. - Innehållet i besluten var mestadels resultatet av förhandlingar och omsorgsfulla kompromisser mellan statsmakter och professorer. Verksamheten hade och diffusa mål, men de handlade att universiteten skulle bedriva vetenskap för dess egen om

skull. Staten skulle skydda Verksamheter relativt som var svaga men angelägna för hela samhället. Tanken var att de successiva framsteg som universiteten gjorde skulle förnya den grundval av kunskaper som samhället behövde för sin utveckling.

Trefaxeri utvecklingenefter 1945

Genom att bestämma huvuddragen i utvecklingen från 40-tal till 90-tal får indikationer på /Jurjñrva/tningspo/itiken bur förändrats. Under 1940-talet börjar forskningen motor i det man se som moderna samhällets utveckling och spjutspets som en mot framtiden. I konsekvens därmed börjar staten betrakta högre utbildning mera som en inueitering än som en allmänkulturell kostnad, det synsätt hade dominerat dittills. Under 1950som talet förstärks föreställningen universiteten instrument om som för samhället: de ska tillgodose arbetsmarknadens behov av akademiker, särskilt inom den växande offentliga sektorn. 1960-talet kännetecknas stark tilltro till storskalig utbildning:av oøb arbetxmarknadplanering utförs experter, till politikens som av möjligheter att styra och till att likformighet är ett viktig mål. 1970-talet är de :tara politiska tid då dels den allomprvgrammens fattande Högskolan skapas, dels forskningspolitisk doktrin en utformas. Samhällsperspektzivet dominerar. 1980- och -90-talen: Partiella den decentralisering

reformen som

inletts under 70-talet fortsätter, grundutbildningens villkor hamnar i centrum och utrymmet för olikheter inom systemet växer. Tankar om att universiteten inte enbart är statliga myndigheter utan också aktörer en fri marknad gör sig gällande. Antalet utredningar bar tillrattr decennium sedan 40-talet

.rom mye ger

ett ,gmut mått på :åuäZprvb/emenjör högreutbildning øtbforxkning som på politikernas ambitionen Kalendariet i kapitel 8 ger en god uppfattning om den strida strömmen genom åren. Möjligheterna för universiteten och högskolorna att påverka det egentliga utredningsarbetet har varierat. 1945 års universitetsberedning leddes av professor Georg Andrén och hade en god förankringi den akademiska världen. Motsvarande gällde 1955 års universitetsberedning. Motsatsen fallet för 1960- och 1970-talens stora utredvar ningskomplex, den s.k. U 68, där ledamöterna utgjordes fyra av

högre statstjänstemän se vidare s. 11-12. Det sin tid mycket

uppmärksammade UKAS-betänkandet avgavs av en arbetsgrupp inom dåvarande universitetskanslersämbetet enbart som

bestod tjänstemän. Förändringen under 60-talet innebar att av studenter, och andra intresseorganisationer fick fackföreningar ökad representation, liksom politiker och statsförvaltning. Bakförändringen låg anspråk insyn och medinflytande. om Dessutom är det inget tvivel misstron vid den tiden om att växte den akademiska republiken "vänder taggarna mot som

utåt" Olof Palme.

sammansättning bild statsmak- Utredningarnas ger en av var terna ansåg sig kunna finna sådan kunskap och förmåga som skulle resultera i kreativitet och förnyelse. Förvaltningsuniversitetsområdet förändrades således med politiken inom den betoningen demokratisk kontroll och organisatorisk nya av effektivitet. En för den tiden antalet departementsutnyhet senaste är att redningar ökar, vilket tecken politikerna vill

DsU är ett att

förenkla beslutsgången och höja förändringstempot. Förändringen z g/nen på bogne utbildning oc/Jjêørxkning återspegla: z de 00/2 andra /ñgfattningar bar reglerat ueréxanzbeten. 1916 års ytatnter :an: universitetsstatuter för Uppsala och Lund ersattes 1956 - med universitetsstatuter, gällande Uppsala, Lund Kungl. Majzts och Göteborg. Till sin principiella utformning var de två dokumenten tämligen lika. De reglerade universitetens inre liv. Uppgiften "vetenskaplig forskning och undervisning sades vara examination". Förhållandet till samhället i övrigt berördes samt inte. Målen för verksamheten förutsattes så självklara att de var inte behövde explicit. Filosofiska fakulteten delades i uttryckas humanistisk och en matematisk naturvetenskaplig fakultet, en och den förra delades i sin tur i två sektioner historisk-filosofiska och språkvetenskapliga. förändringen beträffande ansvarsområdet i Den viktigaste 1964 års universitetsstadga att denna utöver universiteten var även skulle gälla för Karolinska institutet, de tekniska högskolorna, handelshögskolan i Göteborg och farmaceutiska institu- Detta innebar samordning all akademisk utbildning tet. en av Handelshögskolan i Stockholm och jordbrukets hög-

utom

skolor. Samhällsvetenskapliga fakulteter avskildes från de humanistiska. Det större akademiska konsistoriet, med samtliga dekaner, blev universitetens lokala styrelser samtidigt som en rad äldre avskaffades. organ års innebar radikal förändring. Sveri- 1977 högskolereform en fick Hágyéole/ag med övergripande föreskrifter för den nya ge en och Högskoleförordning med gemensamma högskolan en reg-

ler för all högre utbildning och forskning, såväl statlig som

kommunal liksom tidigare med

Handelshögskolan i Stockholm och lantbruksuniversitetet undantagna. Högskolelagen innehöll rad allmänna och politiska mål: kontakt med arbets- och en samhällsliv, de studerandes personliga utveckling, förståelse för andra länder och internationella förhållanden, forskningens frihet betydelsen sprida kännedom samt av att om forskning och utvecklingsarbete. Högskoleförordningen ersatte alla tidigare examensstadgor respektive utbildningskungörelser. De förändringar genomfördes 1991 innebar de som punkter som här uppmärksammas inga större principiella förändringar. Vi har fortfarande en övergripande högskolelag med bl.a. allmänna målbeskrivningar och en högskoleför-ordning med gemensamma bestämmelser för organisationen utbildav ning och forskning. Bland de allmänna målen att anges ställdhet mellan kvinnor och män ska iakttas. 1991 års reform innebar däremot fortsatt decentralisering och mindre en ett detaljerat regelsystem. Organisationsförändringarna var under lång tid mera ett resultat de snabba kvantitativa ökningarna i av fråga om studenter än av en sammanhållen politik. Detta förhållande förstärktes av att en hävdvunnen princip fortfarande gällde: universiteten skulle växa och förändras utan övergripande politisk en styrning. Högskolereformen 1977 avvek radikalt från denna tradition och sammankopplade universitetens utbildning och organisation med rad olika politiska mål. en Universitetsfrågorna fick inte längre avgöras regering och statsförvalming, av utan för första gången stiftade riksdagen en Högskolelag.

Relationen mellan statsmakter och universitet

Detta komplex behandlas med hjälp tre konkreta illustratioav ner: A uppföljningen under 60-talet massiva ekonomiska av statens satsningar B de stora politiska under 70-talet programmen C decentraliseringspolitiken under 80- och 90-talen.

A Uppföljningen under 60-talet massiva ekonomiska av statens satsningar Under 50-talet rådde enig/Jet den om :farliga finansieringen: över/äger:bet. Akademiska lärare och politiker samarbetade flera om prin-

cipiellt viktiga beslut för att klara av ytterligare studenttillströmning. Det viktigaste resultatet var en ny typ av anslag, aulømalzlêen, som infördes inom de filosofiska fakulteterna. Principiellt sett gav automatiken universiteten en unik position i statsförvaltningen, där i övrigt alla nya anslag prövades i en omsorgsfull petitaprocess. Politikerna avstod från möjligheten att kontrollera universitetens anslagsvolym, ett faktum som illustrerar deras starka samhällsposition. Detta emellertid var en temporär framgång för uppfattningen att statens inblandning i första hand skulle stödjande. Universiteten bidrog förvara modligen till att politikernas attityder successivt förändrades, bl.a. att negligera att stor del studen-terna aldrig genom en av avlade någon examen. Detta hade varit ett litet problem så länge studenterna var få, men det växte med studenttillströmningen och riktade uppmärksamheten mot studiekursernas omfång och lärarnas krav. Med itatens växande ugzfterföáde under 60-talet ökade /êraupå ggffekláz/itet 00/1 /eontm/Z. Staten krävde en modern och rationell arbetsfördelning, ett besked om att den akademii/ea yä/zyüma/lningen inte längre ansågs fungera. Enligt 1956 års stadga utgjorde rektor, den akademiska församlingen, det större konsistoriet, det mindre konsistoriet och drätselnämnden de styrande organen vid universitetet. Här rensade 1964 års statuter radikalt i en struktur som delvis hade sina rötter i universitetens äldsta historia: konsistoriet blev det styrande organet Dessutom skulle ett rektorsämbete RÅ, finnas.

se nedan Riksdagen omorganise-

rade och byggde ut universitetens lokala administration. Universitetens nyskapade centrala förvaltningar fick rad viktiga en uppgifter. Den indelades i byråer och sektioner efter ett fastställt schema. Universiteten hade motsatt sig att politikerna detta sätt ville skapa fristående centralförvaltningar vid varje universitet. Förvaltningschefen blev nämligen rektors närmaste medarbetare, och han självskriven ledamot konsisvar som av toriet där tidigare enbart professorerna hade varit representerade.

lagar oøbjâmrdniøzgar beskriver inte uerk/zgbeten, men de attacker 01/-

jeinriklningen box .rtatxma/êzema. Riksdagen gav förvaltningschefen en stark formell position, med omfattande förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Förvaltningschefen ingick i rektorsärnbetet, i stadgan övertog flertalet de uppgifter som av som rektor tidigare hade haft. RÄ skulle "förestås" rektor, ensam av som fattade besluti förvaltningschefens närvaro. Fort-farande

betraktades rektor universitetets främste företrädare. som Rektors ansvarsområde skulle ligga i de rent akademiska angelägenhetema. Inåt skulle han medlande och försnarare vara medlande än styrande, kvarleva från äldre tid då rektor var en den främste bland likar.

Bextämmelrema 795 6 och 7964 aktier åtpåflera andra wlêtzga

punkter. Portalparagrafen 1956 fastslog att universitetens uppgifter var vetenskaplig forskning, undervisning samt examination. l paragrafernas hierarki flyttades den bestämmelsen ner 1964. Vidare: paragraf 2 i 1956 års statuter fastslog att universiteten stod under Kungl. Maj:ts beskydd och att de skulle "åtnjuta oförkränkt den egendom samt de inkomster, rättigheter, förmåner och friheter lagligen tillkomma dem." Den som bestämmelsen strök regeringen 1964, ett uttryck för att universiteten inte skulle ha någon särställning utan likställas med andra statliga myndigheter. Politiker och administratörer inriktade sig under 60-talet att çjâêtiøisera det Jz/enréa maisuniøerxitetet, särskilt att förkorta studietidema. Utbildningarna skulle likformiga över landet, vilket vara Universitetskanslersämbetet styrde att fast-ställa genom norrnalstudieplaner för varje ämne. Nu togs de första stegen mot de fasta yrkesinriktade utbildningslinjer domi-nerade som utbildningspolitiken från 60-talet. Detta var emellertid inte nog. En tendens att började förneka att universiteten skilde var man sig från andra samhällsinstitutioner, att de hade egenart och en ett särskilt berättigande. Redan under 50-talet liknades universiteten i stället vid den rationella utbildningsfabriken. Då blev det konsekvent att efter hand införa produktionsmått som liknade industrins: årsstudieplatser produktionsapparatens

storlek, normalstudietid, genomströmning antalet studenter

som blir klara under en bestämd tidsrymd, poäng mått studentens arbete under vecka. I Sverige har industrimetaen foriken haft säregen styrka, och den nådde höjdpunkt en en under 60-talet. De centralförvaltningarna hade organisation för år/zg nya en kvantitativ kantin studieresultat och studietider. Från 1964 av och 20 år framåt ökade universitetens administrativa personal starkt. I början rekryterades förhållandevis många yngre lärare och forskare, ett förhållande inte självklart resulterade i som goda relationer mellan institutioner och förvaltning. Förändringarna kan placeras in i ett större sammanhang som innebar .rkärptjämaltningipø/itik. De traditionella styrforen

avvecklades. Utvecklingen gick från självskrivenhet till merna val och representativitet, t.ex. i statuterna 1956 bestämde som fakulteterna skulle väva sina dekaner. Det blev viktigt med att kontinuitet i uppdragen och sådan egenskap administen som rativ kompetens hos dem valdes. De administrativa arsom betsuppgifterna till den tradiblev en prestigefull sidokarriär tionellt akademiska, vilket har resulterat i att likställdheten inom professorskåren nedtonades. Det finns således en rad exempel politiska beslut i mitten 60-talet visar att universitetet; sarnbâllpøsitiøn hade förändav som rats. Professorema förlorade t.ex. också det inflytande över gymnasieutbildningen censorsinstitutet hade givit dem. som

B De stora politiska under 70-talet programmen

Riksdagens beslut 7977 att för första gången i Sverige stifta en högskolelag gang illustration till att /Jágre utbildning bade blivit ett viktigt

var en politiskt sakornråde, inte längre kunde överlåtas åt departement ocb som statjörvaltning. Under 60-talet utgjorde svensk högre utbildning inget system, utan den historiskt fram-vuxen och mycket var heterogen. Främst studentökningen hade påverkat utformningen, i andra hand den geografiska lokaliseringspolitiken. På sätt och vis var den nya politiken en följd av att universiteten bade förlorat sin självklara legitimitet, och att det under 60- och 70talen fanns utbredd misstro mot vetenskap och expertis. en Högskolereforrnen byggde föreställningar om att valet av organisatorisk form och utformningen av en policy var viktigaån frågor universitetens funktionssätt. En tydlig illustrare om tion till att förvalmingspolitiken förändrades är att de traditionella kollegiala beslutgñrrnerna fortsatte att minska i betydelse. En representativ princip institutionaliserade medinflytandet för studenter och andra anställda än ordinarie lärare. De akademiska lärarna förlorade sin gamla välja rektor. Istället rätt att ensamma skulle valförsamling förbereda universitetsstyrelsens förslag en till regeringen, utnämnde rektor. Styrelsen skulle bestå som av representanter för olika korporationer och intressegrupper, lärarna Den stora nyheten de externa revarav var en. var presentantema, 1987 fick majoritet i styrel-sema samtidigt som de regionstyrelserna avskaffades. som sex Förändringen av högskolestyrelsernas sammansättning -liktillkomsten regionstyrelsemas sammankopplades med som av begränsaddecentralisering bestärnrnanderatten till respektive unien av versitet. Regeringen och centrala myndigheter hade tidigare

fattat flertalet väsentliga beslut, inklusive alla lärarumämningar. Efter 1977 ökade den institutionella autonomin i betydelsen att universiteten fick rätt att fatta beslut i fler frågor än tidigare, bl.a. att inrätta flertalet tjänster och att bestämma över institutionsindelning. De externa represen-tantema i nämnder och styrelser skulle garantera att det fanns en överensstämmelse mellan universitetens verksamhet och vad samhället ville. Ett nytt budgetsystem med reservations-anslag gav högskolorna större möjligheter att bestämma hur de utnyttjade anslagen.

5 talen bade hittat former för att genomföra :in roll, där den

rg/a 73:a :om /Juvnøjinansáär bade kvar det vzlêtzgaxte rglrinstrumentet. Bakom decentraliseringen, som var en generell företeelse inom den statliga förvaltningen, låg således ingen misstro mot centrums förmåga att fatta riktiga beslut, utan den var ett utslag av önskan att förenkla beslutsfattandet. Bilden 70- och 80-talen är av emellertid mycket oklar: i nuvarande forskningsläge kan man ifrågasätta om staten verkligen utnyttjade sin makt eller om det snarare blev så att särintressen inom politik, förvaltning, företag, fackföreningar, studentorganisationer och kommuner övertog en del av statens makt. Remltaten av detentraliseringen är dock annorlunda oe/J långt portmer tiva än vad xtatxmakternajörutyåg z Jina ävervaganden. Det finns flera framgångsrika lokalt initierade utbildningslinjer. Antalet lokalt inrättade professurer har ökat starkt. Lokala initiativ har varit helt avgörande för tillkomsten forskningscentra, liksom för av samverkan med näringslivet från 80-talets början.

Den omfattande utvärdering 7977 ån bogskolertjorm gjorda

av som

genom UH/lxjörsog vixar att de politiska målen bade zzppnâttx z mycket

olika utxträc/ening. Försöken att prognostisera arbetsmarknadens behov utbildningar misslyckades: det visade sig planerarav att na hade byggt gårdagens erfarenheter.

Det fnnx rad illuxtrationer till att .rtatiförvaltningenx relationer till

en universiteten förändrades. 1984 ökade universitetens inflytande över hur de utformade sin lokala beslutsorganisation. Riksdagen omstrukturerade 1984-86 de akademiska låtar-tjänsterna. Antalet statliga regler minskade ytterligare, och det blev möjligt att lokalt inrätta och tillsätta alla tjänster utom ordinarie professurer. Regionstyrelsema avskaffades efter långvarig kritik mot onödig byråkrati. Under 7980-talet blev olikbeterna inom

systemet fler oe/J g/dlzgare, utan

att detta var ett politiskt mål Olika faktorer drev denna utveckling riktning mot ökad differentiering. Forskningens prestige

och den externa forskningsfinansieringen gynnade universiteten. Utbildningssystemet blev selektivt till följd att det mera av tidvis fanns många fler sökande än utbildningsplatser. Det finns tydliga tecken att studenterna rangordnade utbildningarna, främst att antagningspoängen vid universiteten låg högre än vid högskolorna. Sverige är således inget undantag från regeln att skillnaderna i anseende mellan olika utbildningar ökar i massuniversitetet, detta oberoende politikens mål. av

C Decentraliseringspolitiken under 80- och 90-talen Reformerna under 1980-talet partiella, och politikerna slog var fortfarande vakt det enhetliga systemet. Institu-tionerna om var i många fall obenägna att utnyttja sitt handlingsutrymme. Dessutom satte den arbetsrättsliga lagstiftningen gränser för möjligheterna förändra högskolan vidare

att se s 19.

Under 7990-talet beg/der diuerxüering 00/2konkurrent frärnrt mera, som medel att långsiktigt stärka utbildningarna: kvalitet. Ett nytt resurstilldelningssystem för grundutbildningen med enhetliga prislappar har resulterat i att regionala skillnader i anslagens storlek inom samma utbildningsområde kunnat elimineras. De formella relationerna mellan stat och högskola har förändrats ytterligare. Högskolorna får nu inrätta och tillsätta alla tjänster, inklusive professurer. Det yrkesinriktade linjesystemet har avvecklats till förmån för grundexamina med stor valfrihet, och antalet regler för verksamheten har minskat. H ágskolørna erhåller enligt 7993433" ytudieordning ett ttlbpdrag ett kontrakt rned .rtaten att utbilda ett bestämt antal studenter. De - nya, treåriga budgetperiodema, med färre och större anslagsposter, är en del av decentraliseringen. Staten ska enbart dimensionera den högre utbildningen. Varje högskola bestämmer hur utbildningen ska organiseras, och den har ansvar för antag-ningen. Dittills hade de fått anslag i direkt proportion till antalet inrättade studieplatser. Den anslagsmodellen är selektiv: nya mera anslagen beror antalet registrerade studenter och vad de presterat. Regering oeb riksdag övergav de gamla kontrollrnekaniynzerna. "Frihet är normen. Varje reglering kräver sin egen motivering." Prop. 1992/ 93:1 Den relationen bygger förhandlingar nya om ett kontrakt och att performance indicators" prestationsfinns. Universiteten

kriterier får själva fastställa strategiska pla-

ner för sin verksamhet, en ersättning för 60-talets makroplaner. Det förs en diskussion om huruvida förändringarna ger

lärarna verkligt inflytande eller innebär former administnya av rativa kontroller. Risken finns dessutom att lärarna tvingas sänka sina kursfordringar för att inte försämra institutionens finan- Samtidigt högskolan enligt 1993 års reform skulle bygser. som nerifrån, införde politikerna ordning för att styra den gas en ny från Studenterna beskrivs kompetens-konsumenter. ovan. som Universitetslärarna blir följaktligen producenter, med en press

att öka produktiviteten eller i varje fall att hålla oförändrad

nivå, minskar inkomsterna. annars Har .råledex stegvis utveckling innebär högskolor oeb

finner en :om att

univerritet blir betraktade som, 00/2,det är viktigt, betraktar galna, rfänföretag. Omvärlden år den jungfruliga marknaden. Uni- :om versiteten, fakultetema och institutionerna använder marknadsföring och lobbying för att del de externa pengarna: av marknadsinrikmingen har genererat en ny byråkrati inom universiteten. Sammantaget bar nniveriiteten blivit experimentomrâdeför en ry gp av statlig oganisation mellan ojentlzg oo/J

;om växer fram nu, när gränsen

privat går bållerpâ att födéittay. Mål- och resultatstyming har redan fått viss tradition inom den högre utbildningen. Svårigen heten är att bryta de övergripande målen till konkreta anner visningar för det vill åstadkomma, förutsättning för man en arbetet med utvärdering. Om enbart arbetar med målsättman ningar blir alltför generell och därmed ointressant. Alltför man stor konkretion å andra sidan leder till inblandning i det löpande arbetet. Utomlands växer universitetens "kvalitetsbyrålcrati i omfång. Här hemma finns tendens: kvalitet och utvärsamma dering är modeord. Problemet har visat sig vara att kvalitet nya i samband med utbildning och forskning är svår att standardisera, eftersom den hör nära samman med undervisningens och forskningens stoff. Hår finns risker för framtida kollisioner mellan olika organisationskulturer.

Utvärdering revision oeb kontroll i olika former äkari omfång oc är förmodligen mera omfattande än inom någon annan g/fentlzg verksam/Jet. I

exempelvis USA är utvärdering fortlöpande inomakademisk en process, som har föga att göra med byråkratiskt eller politiskt formulerade performance indicators prestationskriterier. Utvärderingens uppgift är inte att förbättra den politiska styrningbefrämja innovationskraften och höja den intelleken, utan att tuella nivån. Så länge former för kvalitativ utvärdering inte till fullo har genomförts i Sverige, kan den nya sammankopplingen genomströmning och anslag resultera i att akademiska av

studier ånyo betraktas i kvantitativa termer. Då återvänder till läge i slutet 1960-talet, då enbart institutionernas samma som av produktivitet intressant. Risken i ett system med skärpt var konkurrens och studenter år att opportunismen om pengar tilltar. B n föád au äuegången från regel- till ;nål øe/J reiultatsg/ming är att statmzakterna under 90-talet bar ä/éat fordringarna på revixionen, den interna såväl RRl/zs. Budgetpropositionen 1993 / 94 diskute- .ro/n rade utförligt behovet förstärkt intern kontroll och rådgivav ning: det är nödvändigt universiteten förfogar över tillräckatt liga instrument för samlad planering och uppföljning en av både verksamhet och ekonomi." Revisionen ska dock enligt

propositionen inte enbart kontrollera årlig revision utan vara

inriktad effektiviteten: "påtagligt medverka till att stärka ledningen och förbättra dess möjligheter att styra organisationen och att genomföra förändringar." Regeringen betonar att den ska "arbeta direkt åt styrelsen." Till saken hör att RRV hade framhållit "brister i kopplingen mellan befogenhet, ansvar, kompetens och kontroll. Detta är ett exempel att univer-

sitetens relation till andra statliga myndigheter har förändrats. I

andra fall fortlever gamla förhållanden opåverkade av utveck-

lingen: trots att SAV Statens Arbetsgivarverk numera år en

uppdragsmyndighet förefaller maktrelationen till universiteten oförändrad. vara Relationen mellan itat 00/7 universitet illurtrerar bur igápfezttningama om politiken: znájdg/Jeter barjörändratx under de renaste 3 0 åren. Debatten under 90-talet handlar utbildningsresultat, kvalitet och inom ternationella perspektiv, inte den högre utbildningens sociom ala funktioner. Visionerna har vandrat från den stora Reformens möjligheter till lösningar som ska kunna hantera successiva, snabba förändringar. Politikerna ville "ersätta tron värdet detaljerad central planering med ett klart erkänav en nande att universitet och högskolor bäst utvecklas i ett sysav dem inre frihet." Prop. 1992/ 93:1 tem som garanterar stor Det är inte säkert att detta ynrâtt blir bestående. Vi just nu flera ser tecken återgång till äldre tids förhållanden, innebäranen en de att universitetens frihet och självbestämmanderätt beskärs: Högskolornas möjligheter att påverka antagningen av stu- den-ter har begränsats Det år 1995 inrättade Högskoleverket ska kontrollera ut- formningen examina av Politikerna har återinträtt i universitetsstyrelserna -

Regeringen och riksdagen inrättar åter professurer - -I fråga om lokalplaneringen ska Statens lokalförsörjningsverk godkänna kontrakt större omfattning av -I betänkandet den högsta utbildningen, forskarutbildom ningen, fastslår utredaren att forskarutbildningens dimensionering år en fråga för utbildningspolitik och -planering Den frågan har hittills ansetts ligga utanför den politiska domänen. Tendenserna till detaljstyming mycket tydliga. Unianses vara versitet och högskolor tvingas således 1996 att arbeta utifrån två delvis motstridiga synsätt. Det innebär tungrodd och en otydlig situation som sikt är demoraliserande. De nämnda exemplen en skärpt maktutövning från politikernas sida kan dessutom komma att mycket allvarliga konsekvenser i ett system där kan utkrävas rektorerna såsom myndigansvar av hetschefer.

Det centrala ämbetsverkets förändrade roller

Först under 1930-talet blev kanxlemjör riket: avlöuniversitet ett nat ämbete; dessförinnan hade det haft karaktären heav dersuppdrag för en ekonomiskt oberoende och högt ansedd person. Personalen hos kanslem fåtalig, och kanslerns var personliga styrka och engagemang avgjorde myndighetens inflytande över verksamheten. 1964 skapades Uniz/erxitetx/eanrlerzrâmbetet som den högsta administrativa myndigheten för universiteten. Men politikerna avsåg något än ett traditionellt åmbetsverk: UKÄ mera skulle för "rullande framtidsplanering" och svara en vara en "permanent universitetsutredning". För sin tid var strävan uttalat modern i ett ämbetsverks uppgifter: UKÄ skulle synen initiera, utreda, planera, kontrollera och informera. Universiteten förlorade sitt hävdvunna inflytande över valet universiav tetskansler. Riksdagen fråntog honom ställningen universom sitetens förtroendeman och likställde universitetskanslem med övriga statliga verkschefer. I samband med högskolereforrnen 1977 ombildades UKÄ till U niuerxitets- 00/7 bággrkoleämbetet U och fick utvidgat ansvar som central myndighet för all statlig högskoleutbildning med undantag för UHÄ jordbrukets högskolor. övertog funktioner från flera andra statliga myndigheter. Till de uppgifterna nya hörde den samordnande planeringen utbildningen och av antagningen studenter. Liksom föregångaren UHÄ petita av avgav

för hela högskoleområdet och yttrade sig i eller avgjorde besvärsärenden. UHÄ blev under 70-talet uttrycket för den byrå-

kratiserade centralismen. Ett betydelsefullt resultat den utveckling under 80-talet av har diskuterats UHÃzs förändsom tidigare var att ställning rades, följd dels kritiken mot de många beslutssom en av nivåerna, dels visionerna fria universitet. UHÄ förlorade om övergripande kontrolluppgifter, och utvärdering framhölls som viktigare uppgift än centralplanering. Det blev allt svårare en för de överordnade myndigheterna att hävda att de besatt tillräcklig kunskap de interna förhållandena inom utbildningom Samma sak gällde arbetsmarknadens behov utbildade. arna. av

E ty/Jet under det Jenaxle decenniet är de immella maøêtxtmkluremay

växande UHÄ försvagades, fyllde den akademiska begzdelre. När rektorskonferensen, utan att ha formell auktorisation, del en av det vakuum uppstod. Sedan några år finns Sveriges universom sitets- och högskoleförbund, en intressesammansluming för landets universitet och högskolor. Universiteten har vid sidan styrelserna inrättat direktioner eller dekanmöten, som samav råder med rektor inför viktigare beslut. Det ännu inte att avgöra beslutsfattandet har blivit eller mindre öppet om mera än tidigare. Ytterligare synpunkt: det formella förfaringssäten tet, att tjänstevägen, har successivt minskat i betydelse till förmån för uppvaktningar, lobbying eller aktioner tillsammans med lokala politiker och näringsliv. 1992 avskaffades UHÄ, och dess funktioner uppdelades ett utvårderingssekreteriat kanslersämbetet, en överklagandemyndighet verket för högskoleservice. Tre år återsamt senare kom ett nytt centralt ämbetsverk, Högskoleverket, samtidigt kanslersämbetet avskaffades. Verket för högskoleservice som omvandlades med uppgift till en renodlad uppdragsmyndighet att biträda universitet och högskolor med bl.a. antagningen av studenter med juridisk rådgivning och service. Vissa andra samt berördes förändringarna under dessa år. Det är ännu organ av för tidigt att uttala sig bestämt den organisationens om nya arbetssätt och uppgifter, men det är redan uppenbart att Högskoleverket har ålagts att för del den styrning och svara en av kontroll UHÄ utövade i slutet 70-talet. som av

Lokal beslutsorganisation

Fram till bägkm 50-talet urzluerxrteterzsmå orgartzlratlorzer. Ledarav var skap varken efterfrågades eller premierades, utan den individuella och professionella insatsen avgörande för vetenskapsvar mannens status. Den akademiska professionen saknade traditioner att leda organisationer. Mål och medel svåra att av var bestämma, och den kollegiala organisationen inriktade sig att fatta konsensusbeslut. Enligt 1964 års universitetsstadga svarade fakulteter och sektioner för det vetenskapliga samarbetet och för organisationen

av utbildning och examination. Inom varje fakultet och sektion inom filosofisk fakultet fanns utbildningsnämnd

en som var fakultetens särskilda för utbildningsfrågor. I samband organ med utbildningsreformen 1969 PUKAS erhöll utbildningsnämnderna vidgade uppgifter och förändrad sammansätten ning, bl. a. med fler studenter. Inom universiteten hade studenterna under 60-talet ifrågasatt de rådande maktförhållandena. Den svenska studentrörelsen lyckades vinna ett betydande gehör hos statsmakterna, som i slutet av 60-talet gav studenterna säte och stämma i institutionsstyrelse, utbildningsnämnd och konsistorium. Fortfarande dock systemet i huvar vudsak intakt. Under 7970-talet Lêqfade staten ett ttarzétgrqbp den lo/eala beom .rlut.r0garzzratz0rrerr. Den kollegiala principen förlorade i betydelse till förmån både för byråkratisk princip experter styr med en stöd i krav legal och rationell

effektivitet och en represen-

tativ styrning medverkan motstridiga intressen. I genom av fråga om universitetsstyrelsens sammansättning hämtade reformatorerna sina intryck från USA. Den styrelsen blev nya dock inte den samhälleligt förankrade skyddsmur de som arnerikanska motsvarigheterna utgör, utan ledamöterna agerade som representanter för skilda intressen. Det kollegiala perspektivet bar emellertid visat ltz/xkrzftzgt. vara Efter 1993 finns det anledning att tala professorernas återom komst till makten. De senaste årens lagstiftning stöd för att ger utse i första hand dem till prefekter, institutionschefer. Profeshar dessutom avgörande inflytande över fördelningen sorema fakulteternas forskningsresurser till lektorema, liksom över av besluten i forskningsråd och andra fonder. .

1993 år: reform balanserar dock det professionella irybtarzdet mot ett

marzagemertttärzkarzde :om ger rektor oeb :girelre all lag/tg beslutrkørrpe-

tens. Avsikten är att göra universiteten effektivare i kontakterna med omgivningen, med uppdragsgivare, kunder och konkur- Rektor är lokal chef än akademisk ledare och utrenter. mera nämnd regeringen. Till skillnad från tidigare avgör varje uniav versitet om det vill ha en tjänst som förvaltningschef. En betydelsefull nyhet är att styrelsen avgör basenheter, institutioom ska inrättas och hur de ska organiseras. Till skillnad från ner, har inte institutionerna längre juridiskt säker ställtidigare en Universitetsledningen hari stället ning som självständiga organ. full frihet delegationer överföra beslutanderätt till att genom nämnder, institutioner och prefekter. Vilka följder i praktiken

förändringarna får är för tidigt att säga. Frågan den verkliga makten barjâ/trat nedåt, inte enbart arbete är an: oeb Decentraliseringen innebär att en ökande mängd ansvar. beslut har flyttats närmare lärare och forskare. Många upp-lever förändringen illusorisk eller att det administrativa som som arbetet växer. Decentraliseringen kan visa sig ett bekvämt vara sätt för staten att slippa besluta obehagliga ned-skärningar, om lägga politiska beslut professionens medlemmar. att Genom aztfdregnpapø/jtikenx beslut :ätter universiteten den öuegnpande spel Högskolorna forskbqgykølezbo/átiken ur utan permanent ning verkar de mest har utnyttjat de möjligheter som vara som decentraliseringen De inrättar professurer, deras lärare ger. söker forskningsmedel och de får tillgång till nyskapade lokala forskningsstiftelser. Som nämnts tycks differentiering mellan en olika enheter i fråga och arbetsfördelning oundom status vara viklig när forskning elit- och massutbildning ska i samt samsas nationella Det integrerade, enhetliga svenska samma system. har här punkt, kan leda till högskolesystemet en svag som snart dess upplösning i många typer enheter, och en med sin av var profil. En sådan utveckling har redan påbörjats, och den är

många avseenden bra.

Den enskilda universitetsläraren

Professorerna har tradition haft vidsträckt handlingsfriav en het, trots att de är statliga ämbetsmän. Fullmaktsumämningen sågs länge garantin för detta. Den föll i och med att unisom år sina Även versiteten sedan några själv utnämner professorer. svenska universitet inte har legalt autonoma ställom samma ning engelska eller amerikanska, så har staten garanterat som dem viss frihet. Sz/enxka akademiker barföfaktlzgen betraktat en

:tat/ggn regler som .rkydd Inøtgødgleke. Här kan de senaste årens

förvaltningspolitik betydande återverkningar. En sida universitetsledningens ställning är den av nya att ett annat sätt än tidigare kan komma att krävas Uniansvar. verxlteten: .yälubertänzønande kan z Jåfallgå nt över de enLéilda lärarna fri/yet. Enligt traditionell svensk förvaltningsrätt har den som söker tjänst bestämda rättigheter, bland sina en annat att meriter prövade ett visst sätt och överklaga beslutet, i att sista hand till regeringen. Dessa rättigheter har de åren senaste minskat i betydelse till förmån för renodlade arbetsgivaraspekter, innebär att inte enbart de sökandes skicklighet som som forskare och lärare ska prövas, deras lämplighet i vidare utan mening. I sammanhanget bör också nämnas att många innehavare av professurer numera i realiteten handplockas" genom att tjänsterna inrättas inom snävt avgränsade ämnesområden.

Här finns intreimnt ,êønzplákatiøn är resultatet nypa/fliken

en .torn nnder 90-talet: den enJ/eildes rätt kan komma z éorylákt med universitetet; bandlingifribet. Universiteten har varit individuella organisationer, där målen utvecklats successivt. Förhållandena blir helt annorlunda när universiteten är integrerade organi-sationer, med tydlig ledning och med verksamhetsidé kan en en som ut över pluralismen, det kollegiala samarbetet och diskussionen institutionerna. De otillräckliga befordringsmöjlighetema och den låga rörligheten är två strukturella problem. Den låga rörligheten är delvis en

folk avforxénlngipølátt/een. Permanenta tjänster som ledig-kungörs

i öppen konkurrens lockar sökande från andra lärosäten. Under 1980-talet har dock de externa forskningsanslagen expanderar relativt sett, och de söks naturligt dem redan finns nog av som en institution. Rörligheten minskas också till följd av att staten inte längre garanterar forskningens meritvärde inom vissa karriärer utanför högskolesystemet främst gymnasieskolan, och av att den svenska arbetsmarknaden totalt sett efterfrågar forskare. Fribetygradenjär enskilda nniuerxitetslärare otbfonéagnqâper bar ökat tillfdád au expansionenför de externa anslagen. Forskarna har fått inflytande över intäkterna, till priset av en mycket stor arbetsinsats för att söka Externfinansieringen gör universiteten pengar. svåra att styra både från den politiska nivån och för universitetsledningen. Statsmakternas enda möjlighet att påverka intäktssidan är att efter bokslutet dra in överskott, vilket får till

följd att forskare och institutioner tappar lusten att söka pengar

och att planera för längre tid.

Samverkan mellan högskolan och det

samhället

övriga

Högskolan och näringslivet

I Lunds universitets ärsredogörelse för 1944/45 står följande att läsa angående inköp ett elektronmikroskop:

av

"Förvärvandet av detta dyrbara, men för forskningen

utomordentligt viktiga mikroskop utgör ett vackert

exempel ett fruktbärande ekonomiskt samarbete mellan det allmänna å sidan och enskilda persoena

ner och företag å den andra, till den vetenskapliga

forskningens fromma. Mikroskopet skall få sin plats den histologiska institutionen, men kommer att användas flitigt av fackmän även vid en rad andra medicinska och naturvetenskapliga inrättningar. De bolag som tillskjutit medel, ha till donationema knutit det villkoret att det skola få ha tillgång till instrumentet för sina undersökningar. Universitetet gläder sig detta nya samband mellan universitet och industri och hoppas en allt starkare utveckling av relationerna dem emellan.

De goda, närmast platonska relationerna mellan universitet och

näringsliv fortsatte helt säkert under ett par årtionden. Mot slutet 1960- och början 70-talet skärskädades sambanden

av av

mellan universitet och näringsliv ett nytt och brutalt sätt. I

vänsterrörelsen kom samarbete med industrin att betraktas som

kapitalistisk utsugning och man försökte alla sätt misstänkliggöra de forskare och institutioner som bedrev forskning i näringslivets tjänst. l Lund fick kontakt-konferens mellan

en

företrädare för forskning och näringsliv avbrytas under drama-

tiska former 1969.

Utredning av universitetsforskares samröre med näringsliv och universitet Visade inga anmärkningsvärda missförhållanden

och de revolutionära tendenserna hade ytterst konkreta effekter. Däremot de stor halo-effekt att under gav en genom

än ett decennium förgifta samarbetsklimatet mellan forska-

mer

och näringsliv. De tvehågsna forskarna skrämdes bort från re samverkan med näringslivet och förblev rädda för industriella kontakter. Näringslivets företrädare hade också långt minne, vilket märktes när klimatet inom universitetet ändrades. Klimatväxlingen började 1980-talet. Nu skulle näringslivskontakterna förbättras. 1978 tillsätts Forsérzingmamverøêaøirkommittén FOX/JM. Som resultat dess arbete bildades av enheter vid universiteten med specifik uppgift stimulera att samverkan med näringslivet och andra organisationer i universitetens omvärld. Inom näringslivet hade redan 50-talet haft klart för sig man att intima kontakter med universitetsvärlden värde. var av stort Ett talande exempel är Astra-koncernen från sitt huvudsom kontor i Södertälje planterade ut självständiga forskningsintensiva enheter i nära anslutning till universiteten i Göteborg AB

Hässle, Lund AB Draco och Umeå AB Tika, numera upp-

hört. Under 1980-talets början utvecklades också det kallades som avknoppningsföretag från universiteten. Baserade en specifik uppfinning eller en unik forskarkompetens kunde dessa företag blomstra i den intellektuellt miljön nära stor gynnsamma en högskola, exempelvis Chalmers i Göteborg. Därtill utvecklades olika sätt, med eller utan statligt, landstingskommunalt eller kommunalt stöd, s.k. forskningsbyar vilka

research parks,

erbjöd en effektiv infrastruktur för de små företagen eller för utvecklingsavknoppningar från större företag. Det mest kända exemplet är Ideon i Lund. På några ställen har den fortsatta utvecklingen skett helt vid sidan universitetet, utan ekonomiskt sarnröre, med uniav men versitetets goda minne. På andra ställen har universitetet direkt eller indirekt engagerat sig kraftfullt och kanaliserat ekonomiska resurser i utvecklingsbolag. Utvecklingen har förstärkts de sista åren bildande statligt finansierade holdingbolag, genom av där universitet direkt påtar sig för exploatering ett ansvar av forskningens rön. De svenska universiteten och högskolorna börjar i detta avseende alltmer påminna om de nordamerikanska. Utvecklingen är gott och ont. Av godo är i första hand att högskolans folk får direkta kontakter med näringslivet, till gagn för utbildningens ändamålsenlighet. Naturligtvis är det också av stort värde att rön snabbt kanaliseras ut i näringslivet till nya

för sysselsättning och välfärd, för den lokala regionen gagn helhet. såväl som för landet i sin De nackdelarna med det intima samarbetet mellan potentiella näringsliv många olika slag. I första hand högskola och är av bör nämnas de är relaterade till den enskilde forskaren. som Det industriella engagemanget har karaktären av en bisyssla, en emellertid lätt kan överhand. Regler för detta syssla som ta finns är svåra att kontrollera i ett system måste bygga men som förtroende. Bisysslorna kan skadliga olika anledning; vara av det enklaste problemet är kvantjtativt. Vederbörande måste kunna ägna tillräckligt med tid sin huvudsyssla inom högskolan. Bekymmersammare är bisysslor kan skada förtroendet som för forskaren, hans institutionen eller högskola. En forskare i exploateringen upp-fmning, kansom är engagerad av en egen ske i honom närstående företag, måste givetvis betraktas ett jävig andra företag inom branschen. Likaledes kan ett som av intimt samarbete mellan en viss industri och en högskoleinstitution innebära andra företag säger bekantskapen med att upp institutionen. Problemen med den enskilde forskarens bisysslor kan till stor del undvikas anmälningsplikt. Svårare är att undvika den genom målkonflikt kan drabba universitetet självt, när det försom vandlas från långsiktig kunskapssökare till marknadsorien en enterad särskilt det får ekonomiska inorganisation, om egna i företag amerikansk universitetsrektor har tressen o.dyl. En poängterar universiteten egentligen bara är bra underatt och forskning han för universitet visning varnar som business makers.

Samverkan med andra organisationer, främst landsting och kommuner

Efterkrigstidens universitet hade inte några formaliserade kontakter med andra samhälleliga organisationer, undantar om man de landsting och kommuner som var sjukvårds-huvudmän. Med dessa hade de medicinska fakulteterna ett formaliserat samarbete, bland annat förutsatte att fakul-tetema hade att som

ledamöter i direküoner motsvarande för de sjukhus utse eller

kunde utnyttjas för läkarutbildning. som universitet och kännetecknas rikt Dagens högskolor av ett nätverk kontakter med omvärlden i sina närregioner. De av intimaste kontakterna torde fortfarande gälla sjukvårds-

huvudmännen. Ett centralt avtal med föreskriver forstaten merna för samverkan när det gäller medicinsk utbildning och forskning. De båda parterna fakultet och sjukvårdshuvudman har det lokala planet ofta gått mycket längre, - t.ex. genom att sjukvårdshuvudmannen direkt bekostar professurer vid fakulteten. Det centralavtalet föreskriver också sam-verkan i nya fördelningen av den statliga "hyran för den fakultets-ledda verksamheten inom sjukhusets lokaler. Denna sam-verkan har lett till ökad ömsesidig förståelse mellan Sannolikt har parterna. den för Sverige unika symbiosen mellan medi-cinsk utbildning, forskning och sjukvård också bidragit till vårt land att ge en framstående ställning inom biomedicinsk forskning och läkemedelsindustri. Även kommuner har åtagit sig olika typer av forskningsfinansiering och i samverkan med universiteten stimulerat t.ex. kommunalekonomisk forskning. Kring de mindre högskolorna har det lokala nätverket med kommunerna blivit särskilt starkt. Gemensamma stiftelser och bolagsbildningar har förbättrat förutsättningarna för högskolans verksamhet samtidigt som klimatet för nyföretagande i dess närområde förbättrats. Samverkan har naturligt också varit intim med kommunalt eller nog landstingskommunalt drivna utbildningsanstalter. Samhällsutvecklingen sker snabbast i regioner som ligger nära ett stort universitet eller högskola. Särskilt tydlig har effekten varit i Norrland, där Umeå universitet och Högskolan i Luleå visat sig framgångsrika regionalpolitiska vara satsningar. Detsamma torde gälla andra delar Sverige, sistone har av utvecklingen i Karlskrona-Ronneby-området väckt störst uppmärksamhet. För Göteborgsregionens del har visat att de man summan av arbetstillfällen skapas som av avknoppningsföretag från Chal- Tekniska Högskola är i paritet med de mers som skapas av Volvo med sina underleverantörer, och de i tal ersätatt grova ter de arbetstillfällen försvunnit i och med som nedläggningen av varvsindustrin. I nordvästra Kanada har gjorts högskolesatsningar av samma karaktär i Norrland. Men i Kanada har inte som man sett samma goda effekt samhällsutvecklingen i Norrland. Som som förklaring har anförts att den kanadensiska utbyggnaden enbart gällde högre utbildning, och inte var kombinerad med en fast forskningsorganisation som i Norrland. Om detta är riktigt är

det ett starkt skäl för att ett större antal högskolor i Sverige ska få fasta forskningsresurser.

Värderingar och förslag

Under den 50-årsperiod har studerat kan urskilja som man tydliga faser i en utveckling som utgår från ett universitetssystem med stort kollegialt inflytande över undervisning, examination och forskning, samtidigt den statliga regleringen i och som för sig omfattande och detaljerad inte interventionisvar men tisk. Nästa fas kännetecknades beslutsorganisation med olika av en samhälleliga intressegrupper, däribland lärare och studenter, samt omfattande politisk styrning. I den följande fasen been tonades frihet och incitament för utveckling och kvalitet, samt nödvändigheten fasta och entydiga regler för relationerna av mellan staten och universiteten och högskolorna. I linje härmed öppnades möjligheten till icke-statligt huvudmannaskap. Vår genomgång universitets- och högskolepolitiken leder av fram till några reflexioner och förslag, vilka här framför i fyra punkter.

Högskolomas offentligrättsliga ställning och formerna för den politiska styrningen bör ändras

Historiskt sett är svenska universitet inordnade i statsförvaltningen och det regelverk gäller där. fall har statlisom I ett par högskolor omstöpts till stiftelser. I 90-talets debatter och ga beslut universiteten än statliga myndigheter, än som ses som aktörer fri marknad. Det har blivit vanligare att prefekter en känner sig företagare. Diskussionen "fria universitet" som om är påverkad av den ställning som framstående amerikanska universitet har, kanske också att de äldsta europeiska universiav teten har ett förflutet relativt fristående korporationer. som Friheten diskuteras endast i relation till staten, inte till andra aktörer, t.ex. marknaden. Otydligheten i universitetens offentligrättsliga ställning har lyfts fram RUT exemplifierar av 93, som med att universiteten betraktar sig och blir betraktade - - som självständiga motparter mera än som delar av staten. Partnerskapet blir tydligast i de lokala och regionala sammanhangen.

Det finn: radför/Jå//anden mom/erat" att utreder den emmzen J07 nian ággrättx/zgga rtällningen. Sedan gammalt verksamheten från pressas två håll: från universitetslärare begär frihetszon och som en från samhället kräver insyn i den generella färdriktningen som och att verksamheten visar sitt värde. Innehållet i forskningen och utbildningen styrs inte. Forskningen och forskarna har t.0.m. lagstadgat skydd att fritt välja problem och redovisa resultat, vilket knappast gäller statlig verksamhet. annan Numera påverkas relationen mellan universitet och stat av en rad omständigheter: nya Som ,éunréapyoganisatiøner avviker universiteten väsentliga punkter från andra myndigheter och näringslivet. Vid jämförelmed dessa överbetonar gärna den organisatoriska forser man bekostnad innehållet och funktionen. Styrelsen för men av ett universitet kan bara delvis göra anspråk att företräda de åsikter och stämningar finns inom verksamhetens olika som Verksamheten är starkt heterogen och uppdelad grenar. en rad i många avseenden fristående områden. Ett universitet består sätt och vis ett antal "småföretag" med ekonoav egen mi. Den finansiella bilden är komplex, och en b/anøyfnansimng har ersatt den äldre anslagstilldelningen. Universiteten marknadsorienteras i den meningen att de konkurrerar anslag och om själva genererar en del av sina resurser; det senaste inslaget är EU-fmansierade projekt. Universiteten har blivit zgränsarganzl xationer balanserar mellan marknadsorientering och ofsom fentligt ägarintresse. Universiteten är utpräglat personberoende och inriktade yânrtqâmduktiøn. De bygger värdeskalor, och regler normer är resultaten ständigt pågående omprövning, och som av en som i stor utsträckning gäller över statsgränser: de ingår i ett internationellt kommunikationryxtenø. I forskningsprojekten, och även inom utbildningen, finns klar tendens att grännumera en ser mellan ämnen, institutioner och länder upplöses. Detta innebär att den enskilda forskargruppen kommer i centrum mera än myndigheten universitetet. - Tidipenpektiz/en är annorlunda än för myndigheter och företag: värdet pågående utbildning och forskning är svårberäkneligt av och kan i stor utsträckning inte bestämmas förrän efter lång tid. Universiteten bidrar med allmängiltigt, obundet, kvalificerat vetande. Till sin karaktär måste forskningen och undervisningen delvis vara självgående. Universiteten har till skillnad från

myndigheter och företag ett institutionalzterat anszøarfår kritik. Det råder bred enighet att alla universitetslärare har rätt och om skyldighet med utgångspunkt i sitt expertkunnande utan risk att för sanktioner kritiskt pröva etablerade sanningar och rådande samhällsförhållanden. De har rätt att fritt skapa och förmedla kunskaper, värderingar och attityder. De förändrade förhållandena för universiteten kräver en genomlysning deras offentligrättsliga ställning. Relationen till av statsmakterna måste utformas långsiktigt och bygga dialog, förhandlingar och kontrakt ömsesidiga rättigheter och skylom digheter. Enligt vår mening kan de nödvändiga förändringarna inte åstadkommas inom ramen för den nuvarande myndighetsstrukturen. för universitet och högskolor ska En ny ställning innebära att de får frihet att skapa fruktbärande symbioser nya

av likartat slag som de med sjukvårdshuvudmännen se kapitlet

"Samverkan mellan högskolan och det övriga samhället". Det finns andra exempel gynnsamma symbioser: intim sarnverkan mellan svensk växtförädlingsindustri och genetiska institutionen vid Lunds universitet hade under många år stor nationell betydelse. Samma goda effekter borde kunna komma fram genom nya associationer med statliga myndigheter domstolar, vägverk, försvar, företagsgrupperingar eller kommuner. Samarbetet mellan högskoleenheter och andra organisationer bör vår mening bedrivas under "samverkan över defienligt mottot nierade gränser än att högskoleenhetema blir företag. snarare Hur bör då den politiska styrningen högskolan utövas För av att undvika missförstånd vill understryka att högskolan självklart ska del samhället, även vid förändring den vara en av en av offentligrättsliga ställningen. Att ge högskolan en särställning till den bättre möjligheter fullgöra sina samhälsyftar att ge att leliga funktioner, inte att undandra den från politisk styrning. Planeringen utbildningssystemet, både i dess kvantitativa och av kvalitativa dimensioner, bör ske i dialog mellan högskolan och de politiska instanserna. Styrningen kan t.o.m. bli effektivare om den koncentreras till väsentliga frågor och den generella, "automatiska", statliga myndighetsstyrningen för-svinner. Regelsystemet är så omfattande att ingen har överblick numera och kan bedöma de samlade konsekvenserna de beslut av som fattas. Den politiska styrningen måste dock utformas med vissa hän- För det första krävs långsiktighet, därnäst tydlighet och syn. konsekvens. Snabba förändringar skapar problem för högsko-

lan, där utbildningar och forskningsprogram har minst 3-5-åriga planeringsperioder. Den politiska styrningen måste mera än i dag utgå i från verksamhetens speciella förutsättningar. Principen bör "målstyrning med dialog. vara Enligt vår uppfattning börjar nuvarande anslagssystem för utbildningen, med resurser efter presterade resultat, fungera bra. Högskolan bör uppmuntras till att bli lyhörd för kommera mande behov kunskap och kompetens i samhället. av

Lärarnas arbetssituation måste förbättras

Den väldiga expansionen grundutbildning och forskning de av senaste åren har inte följts av en motsvarande ökning lärarav stabernas storlek och kompetens. Antalet helårsstudenter har mellan 1987/88 och 1994/95 ökat med nästan 70 procent. Antalet lärare adjunkter, lektorer och professorer - w har endast ökat med 33 procent under period. Det betyder samma att antalet studenter lärare har ökat från 12 till 16 eller med 33 per procent. Alltför många tjänster de mindre enheterna uppehålls av lärare utan forskarutbildning, samtidigt kraven forsksom ningsanknyming av utbildningen kvarstår. Antalet professurer har inte ökat i takt med forskarutbildningens omfattning, vilket är anmärkningsvärt med tanke planerna på utökning och effektivisering av denna. Vi kan heller inte underlåta understryka de ökade krav att som ställs lärarnas kompetens och arbetsinsats. Därtill kommer i utvärdering utbildningen. Inom nya engagemang av grundutbildningen finns skärpta krav pedagogisk kompetens och förnyelse. Det anses också självklart att lärarna ska ta hand om ett växande antal utländska studenter med mycket skiftande bakgrund och studieförutsätmingar. Detta innebär undervisning och examination främmande språk. Kraven ökar insatser inom forskningsinformation och samverkan med näringsliv och andra myndigheter, samtidigt den tidigare nämnda multifinansieringen som av forskning tar allt tid i anspråk. mer Inom de flesta högskolor söker premiera goda lärare man med pedagogiska priser. Detta är långt ifrån ex. tillräckligt. Oroande är lärarkårens lojalitet kan svikta att om politiken från regering och riksdag är ryckig och innehåller motstridiga element.

Högskolans ekonomiadministrativa system måste ändras

Högskolan är inpassad i ett för statsförvaltningen gemensamt ekonomiadministrativt Även främmande begrepp och system. tänkesätt har tvingats högskolan. Framför allt tre förhållanden gör systemet mindre lämpligt för högskolan: Decentraliseringen av ekonomiskt ansvar och ekonomihan- tering till institutioner Multifinansieringen av forskningen - Forskningsprojekt finansieras och drivs alltmer över alla gränser, såväl mellan institutioner, högskoleenheter och företag som mellan länder. En högskola består i dag ett antal eller mindre självav mer ständiga enheter, institutioner, var och en med sin ekonomi. Stora delar av forskningen dessa institutioner finansieras från många olika håll institution kan erhålla flera hundra - en anslag. De statliga ekonomiadministrativa systemen är inte konstruerade för sådan verksamhet. Många anpassningar har en gjorts men systemet är och förblir svårt att genomskåda och otillräckligt anpassat till högskolan. Det är därigenom orationellt och blir belastning än ett stöd för verksamheen snarare ten. Det finns många symtom på detta. Ett är svårigheten för en högskoleenhet att balansera sina anslag och utgifter. Genom att man institutionerna inte kan en säker upp-fattning om hur mycket har att röra sig med, och inte heller pengar man långsiktigt kan överblicka finansieringen, tenderar man att hellre spara till ett litet överskott än att riskera ett underskott. Detta är en viktig förklaring till att hela högskoleenheter tenderar att visa stora överskott. Skälen att tvinga in högskolan i ett enhetligt system är uniformitetskrav samt önskan att ha bättre kontroll över ekonomin. Man kan ifrågasätta behovet härav med tanke det omfattande revisionsarbete bedrivs inom högskolan. De som sammanlagda kostnaderna i tid och arbete måste också beaktas. Den beskrivna utvecklingen talar starkt för att högskolans ekonomiadministration måste ändras, oavsett offentom en ny ligrättslig ställning införs eller inte. Principen bör vara ett till basenheterna, institutionerna, distribuerat och flexibelt ekonomisystem, med obligatorisk rapportering vissa uppgifter, av kopplat till regelbunden revision.

Planhushållning passar inte i högskolan

Prognoser för antalet studerande har fortlöpande gjorts, både totalt och för olika studieinriktningar. Vi har återgett några siffror för 1960-talets expansion, där uppskattningarna slog kraftigt fel trots att tillväxten väsentligen berodde stats-maktemas beslut utbyggnad gymnasieskolan. Det finns många exom av empel prognoser som slagit fel. Ironiskt nog har detta också gällt utbildningar för skola och barnomsorg, kan där man tycka att ett gott underlag skulle finnas. 1977 års reform innebar, som framhållit, höjdpunkten tilltron till utbildningsplanering Framskrivningar avseende arbetsgenom prognoser. marknadens tillväxt och förändringar blev utslagsgivande för antalet utbildningsplatser olika linjer och orter. Totalspärren från 1977 slog mycket hårt. I slutet 1960-talet av låg Sverige i topp vad gäller övergången till högskolestudier i västerlandet, i mitten 1980-talet hade landet till följd men av av antagningsbegränsningen och reglemas utformning sjunkit till en bottenplacering. Den förda politiken ledde således dels till felslagna prognoser, dels till allvarliga resursförluster genom att flera ungdomskullar erbjöds otillräckliga möjligheter till högskoleutbildning. Efter hand växte insikten att ett system 1977 års slag om av inte fungerar i vår snabbt föränderliga tid. Inom utbildningsplaneringen betonas alltmer allmänna teori- och metodkunskaper, kommunikationsförrnåga och träning i kritiskt tänkande. Bredd och flexibilitet har ersatt specifika kunskaper för

en tänkt framtida yrkesstruktur. Ånyo satsas de ungdoms-

studerande, samtidigt som behoven av återkommande utbildning fortsatt beaktas. Det planerings- och anslagssystem som nu gäller för grundutbildningen är bättre anpassat till dagens verklighet. Det sagda hindrar inte att en planering måste ske, nationellt och lokalt. Därvid är de totala tillgängliga resurserna en avgörande utgångspunkt, tillgången personella och materimen ella vissa slag kan också utgöra begränsningar. Samresurser av hället måste vidare tillgodose behov kvalificerad personal av inom vissa bestämda områden. Det här sagts grundutbildningen gäller i än högre som om grad om forskarutbildningen. De yttre förutsättningarna utgörs den vetenskapliga utvecklingen och de problem och beav av hov som finns i samhället och som måste lösas genom veten-

skapligt arbete. En begränsande faktor är de skilda resurser av slag som universiteten kan erbjuda. Studenterna fattar sina beslut utifrån personliga intressen och engagemang kombinerat med bedömningar värdet eller nyttan forskarstudier. Det av av finns tendenser att göra forskarutbildningen alltmer nu "skolifierad. Risken misstag inom denna är att man gör samma under 60-och 80-talet gjorde inom olika utbildningssom man sektorer, dvs. att kvantitativt dimensionera forskarskolor inom olika ämnesområden efter samhällets beräknade behov av forskarutbildade 3-5 år framåt i tiden. Det finns också anledning att erinra tidigare misslyckanden att göra för forsom prognoser karutbildningen. Val utbildning tillhör livets viktigare beslut och de bör förav behållas den enskilde individen, kommer att ta konseksom I samhällen med stark styrning människornas venserna. av handlande tar beslutsfattarna sig ett stort som emelansvar, lertid aldrig utkräves. Slutsatsen är att planhushâllning inte fungerar inom högre utbildning och forskning.

Kalendarium över viktigare utredningar och

beslut

1852 Universiteten fick de första gemensamma statutema

1876 Universitetens statuter förnyades.

Filosofiska fakulteten delades i humanistisk en

och naturvetenskaplig sektion

en

1907 Examensstadga för filosofisk fakultet

1908 Universitetsstatutema reviderades 1916

1942- Forskningsrådsorganisationen tog form

1945 juni 1945 års universitetsberedning tillsattes U 45

1952 september Folke Schmidts rapport villkoren för till-

om

träde till högre utbildning SOU 1952:29

överlämnades

1955 juni 1955 års universitetsutredning tillsattes U 55

1956 april Nya universitetsstatuter

Filosofiska fakulteten delades i humanistisk en

och matemaüsk-naturvetenskaplig fakultet

en

1957 juni U 55:s betänkande "Den akademiska under-

visningen. Forskarrekryteringen" SOU

1957:24 överlämnades

1958 juli De första universitetslektoraten inrättades Ett nytt anslagssystem, automatiken, infördes

inom de filosofiska fakulteterna

1959 december U 55:s betänkande VI Universitet och hög-

skolori 1960-talets samhälle" överlämnades

SOU 1959:45

1960 juni 1960 års gymnasieutredning tillsattes

1962 november Ecklesiastikdepartementets och pla-

prognos-

neringsgrupp P- gruppen presenterade

"Tendensema akademikernas arbetsmarknad fram till mitten 1970-talet SOU av

1962:55

1963 januari U 55:s betänkande VII. Universitetens och

högskolornas organisation och förvaltning

överlämnades SOU 1963:9

maj 1963 års universitets- och högskolekommitté tillsattes U 63 Gymnasieutredningens huvudbetänkande Ett juli SOU 1963:42 överlämnanytt gymnasium" des Studiesociala utredningen betänkanseptember- avgav tre november den SOU 1963:44, 53 och 74 oktober 1963:172 med förslag till riktlinjer Proposition för fortsatt utbyggnad universitet och högav skolor 1964 juni Ny universitetsstadga Samhällsvetenskapliga fakulteter bildades Universitetens centralförvalmingar omorganiserades och byggdes ut Universitets- och kanslersämbetet in- 1964 juli rättades 1965 februari U 63:s huvudbetänkande "Utbyggnaden av universitet och högskolor. Lokalisering och kostnader" SOU 1965:11-12 överlämnades oktober Kompetensutredningen tillsattes 1966 februari Universitetskanslersämbetets arbetsgrupp för fasta studiegångar, UKAS tillsattes m.m. 1968 februari UKAS huvudbetänkande Utbildningslinjer vid filosofisk fakultet"överlämnades års utbildningsutredning U 68 tillsattes april 1968 1969 hösten 1969 års forskarutbildningsreform genomfördes efter förslag från 1963 års forskarutbildningsutredning SOU 1966:67-68 hösten PUKAS-reformen avseende utbildning vid de filosofiska fakulteterna genomfördes / Kompetensutredningens huvudbetänkande 1970 juni augusti "Vägar till högre utbildning" SOU 1970:21 och 1970:55 överlämnades 1972 maj F orskningsrådsutredningen tillsattes juni Kompetenskommittén tillsattes 1973 januari U 68:s huvudbetänkande Högskolan" SOU 1973:2 överlämnades 1974 mars U 68-beredningen tillsattes Forskarutbildningsutredningen tillsatapril tes augusti U 68-beredningen överlämnade sin promemoria "Högskolereform"

september Kompetenskommitténs betänkande "Om behörighet och antagning till högskolan" SOU 1974:71 överlämnades 1975 februari Regeringens principproposition 1975:9 "Reformering av högskoleutbildningen" avgavs våren Den centrala organisationskommittén för högskolereformen H 75 tillsattes december H 75:5 förslag till högskolelag och andra författningar för högskolan överlämnades 1976 oktober UKÄ omorganiserades som Universitets- och högskoleämbetet 1977 februari Regeringens proposition "Om utbildning och forskning inom högskolan m.m. avgavs mars Forskningsrådsreformen SFS 1977:34 hösten 1977 års högskolereform genomfördes augusti Forskningsrådsutredningens betänkande "Forskningspolitik" SOU 1977:52 överlämnades oktober FUN:s betänkande "Fortsatt högskoleutbildning" SOU 1977:63 överlämnades 1978 februari Forskningssamverkanskommittén FOSAM tillsattes 1979 Den första Forskningspolitiska propositionen 1978/79:119 1980 oktober FOSAMzs huvudbetänkande Högskolan i FoU-samverkan" SOU 1980:46 överlämnades 1981 Utredningen forskningens och forskarutom bildningens situation publicerade betänkandena Forskningens framtid" SOU 1981:29 och "Forskarutbildningens metitvärde" SOU 1981:30 1982 hösten Sverker Gustavsson publicerade artikeln "1985 års forskningsproposition i tidskriften Tiden 1983 september Tillträdesuüedningen tillsattes 1984 januari-feb- Högskolelagen och högskoleförordningen ruari reviderades SFS 1984:13 och 100 1985 hösten Lärartjänstrefonnen genomfördes SFS 1985:702 november Tillträdesuüedningens betänkande "Tillträde till högskolan" SOU 1985:57 överlämnades

1986 Fil kand-examen återinfördes prop

1985/86:100 1989 februari Högskoleutredningen tillsattes 1990 våren Principproposition formerna för anslagsom och linjesystemets avskafframställningar om

fande prop 90/91:150

Teknikvetenskapliga forskningsrådet inrättades december proposition 1991 / 92:76 vissa 1991 Regeringens om

förändringar myndighetsstrukturen inom

av högskole- och studiestödsområdena, m.m. "Fria universitet

1992 januari Departementspromemorian

och högskolor presenterades februari Högskoleutredningens huvudbetänkande Frihet Ansvar Kompetens" SOU 1992:1 överlämnades Högskoleutredningens betänkande "Resurser maj för högskolans grundutbildning" SOU 1992:44 överlämnades proposition "Universitet och juni Regeringens frihet för kvalitet" 1 992/ 93:1 högskolor avgavs UI-LÄ avskaffades och ett Kanslerjuli ersattes av sämbete och Verket för Högskoleservice 1993 hösten 1993 års universitets- och högskolerefonn genomfördes SFS 1993:100 Linjesystemet avskaffades i stor utsträckning Forskningsrådsorganisatzionen reviderades december RUT -93 tillsattes februari Kommittén för förberedelser för inrättande 1995 av ett högskoleverk tillsattes m.m. Tilläggsdirektiv till RUT -93 lämnades mars Högskoleverket inrättades SFS 1995:945 juni februari RUT -93 överlämnade sitt slutbetänkande 1996 Reform och förändring"

Forskningsñnansieringsutredningen överläm-

1996 mars nade sitt slutbetänkande "Forskning och pengar" SOU 1996:29

och

Arbetsmiljö arbetarskydd

Ingemar Källberg

född 1934, är Överdirektör i Arbetarskyddsstyrelsen, där han tidigare under många år varit administrativ chef Han har arbetat i central statsförvaltning och departement sedan 1960talet, exempelvis som departementssekreterare i-Inrikesdepartementet 1963-69 och som huvudsekreterare i Invandrarpolidska kommittén.

INNEHÅLL

yrkesinspektionen

-

proposition följde 1956

effektivitet

ställning

tillämpningsområde

omorga-

nisation yrkesinspektionen

av

Detaljstymingen

1981, 146

Budgetpropositionen

dess för- och efterspel

Riksrevisionsverket lämnade 146 en rapport ASSÖ 148

Översynen av Arbetarskyddsstyrelsen

tioner samt med Statskontoret

Budgetåren 1982/83 1988/89 155 - 155 Budgetfrågor Regelarbetet 156 Tillsynen enligt vägtrañklagens regler 157 om arbetstid Företagshälsovården 157 Verksamhetsinriktad budgetering 158 159 Arbetsmiljöinstitutet Några andra organisationsfrågor 161 Den kommunala tillsynen 162 Inriktningen tillsynen 164 av m.m.

rehabilitering m.m.

behandlade tidsperioden Från regelstyrning med inriktning teknik 177 till mål/ resultatstyming med helhetssyn

efterkrigstiden Ett styrningsproblem 186 Myndigheter och arbetsmiljö finns det något 187 gemensamt organisationstänkande

Arbetarskyddsverket och dess uppgifter

Det finns betydande antal myndigheter verksamhet har ett vars inverkan arbetsmiljön det inte är deras huvuduppäven om gift. Här kan t.ex. nämnas Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftsinspektion, Elsäkerhetsverket och Sprängämnesinspektionen. I första hand siktar nämnda myndigheters verksamhet till att förhindra skador människor och egendom i allmänhet. Detta kommer naturligtvis även de anställda till del, t.ex. vid arbetet i ett kärnkraftverk. Ett enda verk har uppgiften att bevaka alla anställdas arbetsmiljö. Det är Arbetarskyddsverket, består Arbetarsom av skyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen. Arbetarskyddsstyrelsen år den centrala förvaltningsmyndigheten för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor och chefsmyndighet för yrkesinspek-donen. I Arbetarskyddsstyrelsens uppgifter ingår förutom ledning, samordning och information bl.a. ut föreskrifter och allmänatt ge råd innebär krav arbets-givarna i deras för att na som ansvar arbetsmiljön för de anställda är säker. Yrkes-inspektionen, som är indelad i elva distrikt, har till huvud-uppgift att kontrollera efterlevnaden arbetsmiljölagstift-ningen och de föreskrifter av som Arbetarskyddsstyrelsen ger ut. jag har tolkat uppdraget så att utvecklingen av Arbetarskyddsverkets organisation och orsakerna härtill är de centrala frågorna.

Källor och arbetssätt

Framställningen gäller alltså i huvudsak Arbetarskyddsverkets organisatoriska utveckling i förhållande till de faktorer som anges i uppdraget. jag har gjort en genomgång av statsverks- /budgetpropositioner sedan 1950 samt därutöver de flesta propositioner handlar arbetsmiljöpolitiken och alla sedan som om 1948 handlar verkets organisation. Därtill har jag gått som om igenom ett antal regleringsbrev. Därutöver har jag studerat dokument inom verket jag bedömt kunna ge ledning, t.ex. som interna utredningar verkets organisation och annat utveckom lingsarbete samt styrelsens planeringsanvisningar m.m. Genomgången materialet har lett till fokusering styrav en ningsfrågor och berör därför i hög grad förhållandet mellan

riksdagen, regeringen, Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen. Hur den inre organisationen utvecklats upptar också ett betydande utrymme. Förhållandet till Vissa andra myndigheter och organisationer berörs. Den särskilda informationsverksamhet styrelsen bedriver och är helt som som avgiftsfinansierad har jag inte tagit med i redovisningen. Den omorganisation gjordes 1995 behandlas mycket som kortfattat. När jag redovisar förslagi proposition utan riksdaatt ange gens ställningstagande har förslaget bifallits.

Bakgrund tiden före 1949

-

Arbetarskyddslagstiftningen och yrkesinspektionen

Den 1 juli 1890 trädde den första mera allmängiltiga författningen arbetarskyddets område i kraft. Det var 1889 års lag angående skydd mot yrkesfara. Samtidigt började den nyinrättade yrkesinspektionen sin verksamhet. Den bestod tre diav strikt med yrkesinspektör i varje distrikt. en Den nämnda lagen och lag år 1900 minderårigas och en om kvinnors användande till arbete i industriellt yrke ersattes 1912 med samlad lag arbetarskydd. Lagen förändrades sedan en om successivt och yrkesinspektionen byggdes ut. Bl.a. inrättades en särskild yrkesinspektion avsåg kvinnors arbete och som som leddes yrkesinspektris. Vidare infördes specialinspekav en tioner, t.ex. det elektriska området och avseende skogs- och flotmingsarbete. Antalet distrikt var vid utgången av 1948 elva. Innan jag in utvecklingen efter 1945, kan det vara lämpligt att kort redogöra för hur den dittillsvarande centrala ledningen av yrkesinspektionen utvecklats. Yrkesinspektionen ställdes till en början under "inseende av" Kommerskollegium, närmare bestämt under dess industribyrå. Kommerskollegium hade dock inte befogenhet att meddela bindande föreskrifter för yrkesinspektionen. Den kommitté som avgav förslag till 1912 års arbetarskyddslag fann att tillsynen över skyddslagstiftningens efterlevnad var bristfällig och att detta bl.a. berodde att yrkesinspektionen saknade verklig en chefsmyndighet. Från och med 1913 flyttades överinseendet och ledningen yrkesinspektionen samt handläggningen av av arbetarskyddsärenden över till den nyinrättade Socialstyrelsen.

Som skäl för denna organisatoriska lösning i 1912 års angavs proposition om inrättande av Socialstyrelsen att arbetarskyddsärendena inte borde tillhöra näringsförvalmingen utan hade sin riktiga plats tillsammans med övriga arbetarfrågor i ett förvaltningsorgan för de sociala ärendena. År 1938 ledningen yrkesinspektionen över till flyttades av Förslaget överflyttning avstyrktes i Riksförsäkringsanstalten. om flera motioner vid 1937 års riksdag. Enligt det betänkande som till grund för omorganisationen skälen till förslaget i låg var huvudsak följande. Den utomordentliga utveckling skett som det sociala området de senaste årtiondena hade medfört att flertal ämbetsverk social natur hade tillkommit. Societt nya av alstyrelsen framstod därför inte det enda ämbetsverket som med uppgift tillvarata sociala intressen. Ett önskemål att att var Socialstyrelsens verksamhet begränsades skilde genom att man sådant inte hade samband med styrelsens övriga uppav som gifter. Dit hörde arbetarskyddsärendena.

Kommentar till bakgrund

tiden före 1949

-

Organisationsändringen 1913 hänger ihop med det ökade intresset för de sociala förhållandena som 1912 års lagstiftning innebar. Man hade konstaterat att det behövdes starkare en central myndighet för frågorna. Den myndighet hanterade som andra "arbetarfrågor" befanns då lämpad för uppgiften. Annorlunda det 1937. Att flyttade frågorna från Sovar man cialstyrelsen i första hand för att begränsa styrelsens uppvar gifter område för att bereda plats frågor, i det här ett nya fallet fattigvårds- och barnavårdsärenden. Det framgår av prosamband mellan arbetarskyddet och positionen, även om anstaltens verksamhet nämndes. En likhet mellan förändringen av huvudmannaskapet 1912 och 1937 emellertid att socialpolivar tiska motiv anfördes för hur ledningen centralt för yrkesinspektionen skulle organiseras.

Organisations- och regelförändringar 1949

Ny arbetarskyddslag

En omfattande förändring skedde både i fråga regler och om organisation 1949. Redan 1938 hade en utredning tillsätts för att göra en allmän översyn arbetarskyddslagstiftzningen. I av slutet 1939 beslutade regeringen i utredningsarav om en paus betet kom till i början 1942. År 1946 avlämnade som att vara av kommittén ett betänkande med förslag till lag skydd om mot ohälsa och olycksfall i arbete SOU 1946:60 och bem.m. ett tänkande med förslag till organisation för tillsyn arbetarav skyddslagstiftningen SOU 1946:88. Förslaget till arbetarskyddslag innehöll bl.a. utökad ny en exemplifiering av skyddsåtgärder i enlighet med den teknik som använts i 1912 års lag. I huvudsak accepterade departements-

chefen Gustav Möller i Prop. 1948:298 inriktningen försla-

av gen. Däremot borde endast grunderna för arbetarskyddets utformning tas upp i lagtexten och exemplifieringen ske genom administrativa tillämpningsföreskrifter. Den lagtekniska bearbetning som måste ske i departementet medförde att propositionen lag inte kunde läggas fram förrän hösten 1948. om ny Förslaget om en ny förvaltningsmyndighet lämnades redan under vårriksdagen år. samma

Arbetarskyddsstyrelsen inrättas

I propositionen inrättande Arbetarskyddsstyrelsen, om av Prop. 1948:184, uttalade departementschefen att han i likhet med kommittén fann de växande uppgifterna området motivera ett särskilt ämbetsverk. Han erinrade han redan om att vid överflyttningen arbetarskyddsbyrån till Riksförsäkringsav anstalten 1937 hade uttalat i riksdagen att det fanns tillräckliga motiv för att göra byrån till ett särskilt ämbetsverk. Kommittén hade i sitt förslag uttalat att de fördelar Rikssom försäkringsanstalten möjligen vunnit av att vara chefsmyndighet för yrkesinspektionen inte uppvägdes den arbetsbelastning av anstalten fått vidkännas. Yrkesinspektionen hade inte haft någon uppenbar fördel att underställd ett ämbetsverk av vara vars huvuduppgift var att handlägga ärenden rörande den efter-

hjälpande verksamheten grund av inträffade sjukdoms- och olycksfall i arbete". Grundstommen i den myndigheten det 1919 inrättade nya var Arbetsrådet, som handlade arbetstidsärenden, samt Riksförsäkringsanstaltens arbetarskyddsbyrå. Tre byråer inrättades, en arbetstidsbyrå, en teknisk byrå och en kanslibyrå. Därtill inrättades tre fristående avdelningar, nämligen social avdelning, en en skogsavdelning och en trafikavdelning. Skogsavdelningen fick en dubbel funktion. Den skulle dels handlägga ärenden i styrelsen som gällde skog och flottning, dels inspektionsorgan specialinspektion -i ett de två vara - av distrikt denna inspektion delades in som Genom inrättandet trafikavdelningen tillfördes den centav rala myndigheten uppgift tidigare främst hade legat en ny som på järnvägsstyrelsen. Det gällde tillsynen över ban-, maskin-, säkerhets- och trafiktjänsten vid järnvägarna. Den kallades specialinspektionen för landtrafiken. Arbetarskyddsstyrelsen organiserades kollegialt, dvs. dess styrelse bestod av generaldirektören och cheferna för de tre byråer som var kärnan i myndigheten. Utöver tidigare nämnda tre fristående avdelningar fanns tjänster Överläkare och biträsom dande läkare, vilka timanställda. Cheferna för avdelningarna var samt överläkaren adjungerades till verksstyrelsen vid handläggning ärende tillhörde avdelningen respektive hänskjutits av som till överläkaren. I handläggningen av framför allt arbetstidsärenden även t.ex. skyddstekniska, yrkeshygieniska, men av yrkesmedicinska och sociala ärenden av principiell betydelse eller större vikt samt ärenden om utfärdande, ändring eller upphävande föreskrifter skulle ledamöter också delta partsreav som presentanter, i huvudsak efter modell hade gällt vid en som Arbetsrådet. I rådet hade funnits, förutom tre opartiska ledamöter, maximalt två arbetstagar- och två arbetsgivarrepresentanter. De opartiska ledamöterna var generaldirektören i rådet, ordförande, och två andra tjänstemän.

Yrkesinspektionen omorganiseras

Den kvinnliga yrkesinspeküonens fristående ställning upphörde. Denna inspektion skulle framdeles fullgöras att genom man varje yrkesinspektionsdistrikt stationerade tjänsteman för en de uppgifter som legat på den kvinnliga inspektionen. Befattningen kallades socialinspektör.

Åtta tjänster socialinspektör inrättades och distnya som tre riktsinspektristjänster omvandlades till socialinspektörstjänster. Verksamheten ställdes grund sin speciella karaktär under av ledning den nyinrättade sociala avdelningen i styrelsen. Sociav alinspektörernas uppgifter vidgades till en tillsyn också från allmänt social synpunkt, fortfarande kvinnors mera även om och minderårigas arbetsmiljöer stod i fokus. Vidare skulle befattningen som socialinspektör inte förbehållas kvinnor såsom varit fallet inom den kvinnliga yrkesinspektionen. Departementschefen ansåg dock att det "syntes ett önskemål att vara ha åtminstone kvinna bland den inspekterande personalen. en Det kan tilläggas att någon man aldrig utsågs till socialinspektör. Vid sidan den allmänna yrkesinspektionen, uppdelad i elva av distrikt, den kommunala tillsynen, lydde under yrkesinsom spektionen, och nämnda två specialinspektioner fanns vid utgången av 1949 ytterligare ett antal specialinspektioner. Det var bergmästarna, som hade tillsynen över gruvor, Specialinspektionen för luftfartstjänsten, Sprängämnesinspektjonen, Specialinspektionen för elektriska starkströmsanläggningar Elinspektionen och Specialinspektionen för stuveriarbete. I fråga om tillsyn enligt arbetarskyddslagstjftningen lydde specialinspektjonerna under chefsmyndigheten för yrkesinspektiodvs. från 1949 Arbetarskyddsstyrelsen, medan de i övrigt nen, lydde under eller hörde till andra myndigheter. Den kommunala tilllsyn som fanns behölls vid 1949 års reform. jag återkommer till frågorna om specialinspektioner och den kommunala tillsynen. Frågan att inrätta styrelser för yrkesinspektionsdistrikten om med partsrepresentation aktualiserades motioner i riksgenom dagen. Riksdagen beslöt i enlighet med statsutskottets utlåtande att argumenten i motionen var värda beaktande och att frågan skulle utredas. Dock gällde det enligt riksdagen inte styrelser i vedertagen mening utan ett rådgivande organ som chefen för distriktet kunde rådgöra med i större frågor och i ärenden av principiell innebörd.

Kommentar till organisations- och regelför-

ändringar

Först ska nämnas något motiven för att tillsätta 1938 års om

utredning. I departementschefens Gustav Möller direktiv

nämndes först behovet modernisering, bl.a. därför att av en Sverige nödgats underlåta att ratificera "icke mindre än sex vid de internationella arbetskonferenserna antagna konventionsförslag som gällde frågor som reglerades i arbetarskyddslagen. De gällde i fem fall kvinnors och barns arbete. Vidare borde övervägas det fanns värdefulla anvisningar i om rekommendationer från nämnda arbetskonferenser. Den första nämnda arbetskonferensen hade hållits 1919. Därefter räknades ett antal frågor olika slag i direktiven. av upp Direktiven tyder alltså att det fanns eftersläpning interen nationellt sett i arbetarskyddslagstiftningen. Utredningen torde bortser från den internationella aspekten få även om man ses som ett led i det sociala reformarbete som igångsattes under 1930-talets andra hälft. Arbetarskyddslagen 1949 var inte en ramlagi den betydelse begreppet nu har, dvs. en lag som i likhet med 1977 års arbetsmiljölag gav en ram för den reglering som det ankom Arbetarskyddsstyrelsen att utforma. Karakteristiskt för 1949 års lag var visserligen att den bara tog upp grunderna för arbetarskyddets utformning, medan exemplifieringen av skyddsåtgärder ankom Kungl. Maj:t att utforma i administrativ väg. Lagen och den kungörelse med exemplifiering utfärdades som var sedan utgångspunkt för den anvisningsverksamhet från Arbetarskyddsstyrelsen som växte fram under lagens giltighetstid. Att centralmyndigheten inrättades kan del ses som en av en reform arbetarskyddet, där dock den ändrade lagstiftningen av det primära. Det kan noteras att Arbetarskyddsstyrelsen var inrättades och den allmänna yrkesinspektionen förstärktes och omorganiserades innan lagförslaget lades fram för riksdagen. Departementschefen nämnde särskilt en önskvärd ökad effektivitet hos tillsynsorganen i propositionen motiv för denna som

tågordning. När propositionen om den nya myndigheten lades

fram lagförslaget klart för remiss till lagrådet. Departevar mentschefen såg det fördel att särskild centralmynsom en en dighet inrättades innan lagen trädde i kraft. Man kan hålla i

minnet att samma statsråd nio år tidigare i riksdagen hade uttalat att det redan då funnits motiv att inrätta en centralmyndighet. Skälen för att inrätta myndigheten alltså i sig starka. var I motionerna om att inrätta styrelser i distrikten låg ett konstaterande 21 motionärer i andra kammaren av riksdaav och 6 i första kammaren att förtroende för yrkesinspektiogen nen saknades i vidsträckta kretsar. Genom partssammansatta styrelser skulle förtroende skapas. jag återkommer till frågan i nästa avsnitt.

Budgetåren 1949/50 1961/62

-

En parlamentarisk utredning tillsattes proposition följde 1956 -

Hur upplevdes den organisationen intressenterna Renya av dan 1953 tillkallades parlamentarisk utredning för att underen söka Arbetarskyddsstyrelsens och yrkesinspektionens organisation och Verksamhet. I bakgrunden finns en interpellationsdebatt där interpellanterna herrar Gustafsson i Stockholm och

s

Gustafsson i Skellefteå fp gick hårt åt både styrelsen och inspektionen. Vidare hade stark kritik förts fram från LO-sidan. I

interpellationssvaret utlovade socialministern Gunnar Sträng

översyn. Han sade att frågan hade sedan länge varit aktuell i en departementet samt att översynen i första hand skulle gälla den

praktiska tillämpningen arbetarskyddslagen.Nedan anges vad

av kritiken i interpellationerna främst gick ut på. Herr Gustafsson i Stockholm sade bl.a. del yrkesinatt en spektörer chef för yrkesinspektionen i dag hyste

motsvarar

en närmast panisk förskräckelse " mot att tillämpa befogenheterna enligt lagen att ålägga tredskande arbetsgivare att utföra skyddsanordningar. Samarbetet mellan styrelsen och befattningshavarna fältet inte tillfredsställande. Inom arbevar tarskyddet verksamma hade ifrågasatt inte det personer om var ett skälen till de dåliga förhållandena. Vidare påtalades avav saknaden direkt inflytande från parterna arbetsmarknaden av i yrkesinspektionsdistrikten. Herr Gustafsson i Skellefteå redovisade bl.a. synpunkter från LO-konferens där det gjordes gällande att yrkesinspektionen en släpphänt och att inledda ärenden inte fullföljdes, vilket var medförde att det förtroende krävs för framgång riskerasom

des. Frågan hade gång gång tagits i dagspressen och i upp fackförbundens utan att märkt någon reaktion från organ man styrelsens sida. Klagomål mot styrelsen gällde bl.a. långsam handläggning av ärenden och ett ifrågasättande av om de partsrepresentanter som fanns i styrelsen fick tillfälle att i praktiken behandla viktiga problem principiell räckvidd. Olycksfallens av antal hade ökat från 200 000 till 300 000 sedan 1940-talets början. Är styrelsens År organisation ändamålsenlig resurserna tillräckligt för verksamheten ska bli effektiv Är stora att samarbetet mellan styrelsen och yrkesinspektionen å ena sidan och arbetstagarnas organ å den andra tillfredsställande Det var några frågor som interpellanten ställde. Det kan tilläggas att Arbetarskyddsstyrelsen i yttrande till socialdepartementet medgett att lagens bestämmelse tvångsom åtgärder inte utnyttjats särskilt mycket. Anledningen till att förbud och förelägganden inte utfärdats i större omfattning sammanhängde enligt yttrandet med den allmänna inställningen att "övertygelsens väg" den riktiga i yrkesinspektionens verkvar samhet. Därtill kom att det ringa bötesbelopp som kunde utdömas gjorde ett föreläggande eller förbud mindre effektivt och inte lämpligt att använda. Styrelsen pekade också resursbrist förklaring. Detta ett par de punkter statsråsom en var av som det redovisade i interpellationssvaret. De tvångsåtgärder fanns föreläggande att vidta viss som var åtgärd eller förbud att bedriva visst arbete. Förbudsinstitutet infördes redan i 1912 års lag medan föreläggandeinstimtet infördes 1949. Underlåtelse att efterkomma föreläggande eller förbud var straffbelagt. Den vanliga åtgärden vid inspektionsbesök var att lämna anvisningar och råd muntligt eller skriftligt i ett inspektionsmeddelande. Följande siffror ur verksamhetsberättelser för den allmänna yrkesinspektionen visar antalet arbetsställebesök, skriftliga inspektionsmeddelanden samt förelägganden och förbud 1953 och 1960.

Den utredning som tillsattes, arbetarskyddsutredningen, lämnade sina förslagi november 1955 i betänkandet Arbetarskydds-

styrelsen och yrkesinspektionen SOU 1955:41. Efter remissbehandling lades förslag till riksdagen i Prop. 1956:98. I propositionen behandlades först frågan tjllsynsverksamom hetens inriktning och sättet för dess bedrivande. Den skulle i högre grad inriktas arbetsställen med större yrkesskaderisker. Rutininspektioner kunde dock "inte helt undvaras". Vikten av samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare är ett genomgående tema i propositionen lika väl i utredningsförslaget. som Departementschefen nämnde därvid bl.a. att i den mån som detta samarbete utvecklades kunde tillsynsorganens rent kontrollerande verksamhet minskas till förmån för konen mera sulterande expertverksamhet. Å andra sidan nämnde departementschefen också att de befogenheter i form tvångsmedel av som fanns i arbetarskyddslagen "verkligen bör" tillgripas när rättelse inte kan erhållas annat sätt. Det sades också att yrkesinspektionen måste kontrollera att meddelade anvisningar, förelägganden och förbud verkligen iakttogs. Vidare behandlades frågor om kontakten mellan yrkesinspektionens tjänstemän och skyddsombuden och tillsättande om av regionala skyddsombud. Gränsdragningen mellan de statliga och kommunala tillsynsorganens verksamhet föreslogs oförändrad. Den kommunala tillsynen redovisas i avsnitt. ett senare Inom vart och de elva distrikten föreslogs inrättande ett av av ett förtroenderåd med företrädare för arbetsmarknadens partsorganisationer och kommunerna samt en läkare. I övrigt innehåller propositionen relativt detaljerad en genomgång av personalorganisationen i verket. En avsevärd förstärkning av yrkesinspektionen och styrelsen föreslogs. Syftet med att förstärka yrkesinspektionen bl.a. att åstadkomma var en förbättring av samarbetet mellan de statliga och kommunala tillsynsorganen och av tillsynen över byggnadsverksamheten samt att knyta vissa specialister till yrkesinspektionen. Det nämns särskilt att utredningen inte penetrerat frågor rörande arbetsrutiner vid inspektionen sådan genomgång utan att en skulle styrelsen. Detta enligt departementschefen göras av var en viktig angelägenhet. Vid riksdagsbehandlingen bifölls förslagen, dock med ett undantag som gällde en mera positiv skrivning men ändå avslag motion att dela den tekniska byrån i styrelsen i två en om upp byråer. Frågan om partsorgan knutna till distrikten hade redan tidigare utretts utan att leda till beslut.

Styrelsen och samtliga 11 yrkesinspektörer hade ställt sig avvisande till ett utredningsförslag 1950 att inrätta sådana om partsorgan.

Arbetarskyddsverkets organisationsutredning

Det stod inte förrän nästa utredning tillsattes, riksdagsbeslut 1961. I juni 1956 tillkallades tre utredningsmän för att inom Socialdepartementet biträda med en utredning om vissa organisationsfrågor rörande Arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen. Ordförande i utredningen generaldirektören i styrelvar

sen. Övriga ledamöter var en tjänsteman från departementet

och en från statens organisationsnämnd. Utredningen antog Arbetarskyddsverkets organisationsutredning. Utrednamnet ningen resulterade i två betänkanden, Lokala skyddstjänstemän Arbetarskyddsstyrelsens organisation SOU 1959:9 och samt Allmänna yrkesinspektionen SOU 1960:20. I direktiven finns bl.a. hänvisning till propositionen 1956 i en riktlinjerna för det statliga tillsynsarbetets bedrivande fråga om dels i fråga uppdelning arbetsstållena efter inspekom av tionsbehovet, dels om fördelning av arbetsuppgifterna efter den inspekterande personalens kvalifikationer. Resursema borde sättas in där faran för de anställda kunde bedömas vara störst. Vad utredningen ledde till kan utläsa i riksdagshandlingman

för 1961. Departementschefen Torsten Nilsson inledde

arna sina förslag i budgetpropositionen med att de tekniska resurhos styrelsen måste förstärkas. Detta föreslogs ske både serna ett tillskott teknisk personal och genom delning av genom av den tekniska byrån i två byråer, det sistnämnda något som Statskontoret avstyrkt. Ytterligare personaltillskott föreslogs. bl.a. ytterligare skedde två specialister det Något som var att kemiska området som hade anställts inom yrkesinspektionen 1956 med hela landet arbetsfält föreslogs flytta till styrelsom för att i huvudsak syssla med anvisningsarbete. Härigenom sen uppkom kemi/ teknisk avdelning inom de tekniska en en av byråerna. I fråga yrkesinspektionens tillsynsverksamhet anslöt sig om departementschefen till utredningens uppfattning att den även i borde organiserad efter i huvudsak fortsättningen vara en geografisk indelning med möjligheter till specialisering i vissa men fall.

Departementschefen hade heller "inga väsentliga invändningar mot utredningens synpunkter verksamhetens inriktning", men underströk samtidigt vikten att verksamheten av anpassades efter de aktuella kraven. I fråga verksamhetens inriktom ning redovisades i propositionen bl.a. utredningens uttalande om att rutininspektioner var nödvändiga och borde betraktas som yrkesinspektionens huvuduppgift. Detta betydde dock inte att vare sig specialbesök eller propagandaverksarnhet i form av ex. föreläsningar skulle utgå från yrkesinspektionens program. Det var enligt utredningen önskvärt att inspektionsintervallet, som låg mellan två och tre år, kunde förkortas, dvs. att antalet inspektionsbesök ökades. Möjligheten att göra detta utan förstärkning var enligt utredningen i praktiken beroende av om de inspekterandes expeditionsarbete kunde minskas, reseplaneringen förbättras och fler förstagångsbesök ske bekostnad av s.k. specialbesök. Utredningen hade också föreslagit vissa förenklingar av expeditionsarbetet samt utarbetat normer för beräkningen av inspektionsintervall. Det ankom enligt departementschefen Arbetarskyddsstyrelsen att överväga dessa förslag.

Kommentar till budgetåren

1949/50 1961/62

-

Samverkan mellan parterna på arbetsmarknaden

Något som kännetecknar både arbetarskyddsutredningen och statsmakternas ställningstagande 1956 är att vikten av samverkan med parterna arbetsmarknaden underströks. Det skedde ett mycket tydligare sätt än tidigare och gällde samverkan både centralt, regionalt och lokalt. Centralt hade då sedan länge en samverkan skett mellan SAF och LO. De träffade 1942 en överenskommelse om regler för lokal skyddsverksamhet och tillsatte ett gemensamt kontaktorgan för arbetarskyddsfrågor fick namnet Arbetarskyddssom nämnden. I samband med att den nya arbetarskyddslagen trädde i kraft ingick dessa huvudorganisationer överenskomen ny melse samverkan det lokala planet inom arbetarskyddet. om Arbetsmarknadsparterna utgick då från att möjligheten att genom enbart lagstiftning uppnå effektivisering det lokala en av

skyddsarbetet begränsad och att del frågor bättre lämpavar en de sig för frivilliga överenskommelser. Som framgått har LO varit pådrivande kraft när det gällde en att i gång den utredning ledde till 1956 års beslut i arsom betarskyddsfrågan. Ordförande i utredningen landshövvar dingen Ragnar Casparsson, som tidigare varit pressombudsman i LO. I efterhand är det lätt att beklaga att tillsynsorganisationen inte särskilt lyhörd för hur i den största arbetstagarorvar man

ganisationen såg dess verksamhet. En positiv markering

hade kunnat visa omgivningen beredd att ytterligare att man var öppna den slutna ämbetsmannavärld som tillsynsorganisationen troligen uppfattades vara.

Budgetstymingen

Ytterligare reflektion över arbetarskyddsutredningens betänen kande 1955 samt propositionen 1956. En redovisning av den allmänna yrkesinspektionen och specialinspektionerna samt Arbetarskyddsstyrelsen gjordes med resultat att fördelningen mellan de olika aktörerna vari stort sett rationell. Smärre justeringar förutsattes ske i samförstånd mellan berörda. Genomgången vidare till en mycket stor del ut att granska om människor och i detalj var tillräckliga. resurserna - expenser - Utredningen fann att de inte tillräckliga och lade förslag var om fler tjänster och ökade anslag. Departementschefen gick i detalj igenom förslaget och prutade tjänster, lönegrader och Genom att följa tjänstetillskotten kan man i grova drag pengar. följa prioriteringen olika områden. Så systemet den av var tiden. Också i statsverkspropositionen 1961 innehöll departementschefens förslag till stor del en detaljerad genomgång av den förstärkning styrelsen förslaget främst innebar. När av som det gällde inriktningen av inspektionsverksamheten hade departementschefen redan framgått "inga väsentliga erinsom ringar mot utredningens synpunkter .". I själva verket redovisade han ingen invändning alls. För att förstå inriktningens innebörd får läsa den redovisning utredningsförslaget som man av finns i propositionen. Men letar förgäves efter ordet inman rikmingi den del av förslaget som redovisas i propositionen. Vad finns är i huvudsak det angelägna att minska inspeksom tionsintervall och prioritera rutininspektioner.

Syftet med förstärkningen yrkesinspektionen 1956 sades av vara bl.a. att förbättra samarbetet mellan de statliga och kommunala tillsynsorganen. Det är ett talande exempel att de flesta problem enligt den tidens tänkande skulle kunna lösas genom en personalförstärkning. Den synnerligen detaljerade budgetstyming som gällde från regerings och riksdags sida var fokuserad tjänster och lönegrader och styrning till organisatorisk enhet, åtminstone i styrelsen. Effektivitetshöjande åtgärder och omprioriteringsaspekter omnämndes inte i samband med budgettilldelningen. En ny uppgift eller ökad efterfrågan myndighetens tjänster medförde önskemål om personalförstärkning. Utgångspunkten tycks många gånger ha varit att all efterfrågan inom verksamhetsområdet måste tillgodoses. Kännetecknande för utvecklingen organisationen under av hela den redovisade perioden att den tekniska byrån fick var förstärkning.

Inriktningen av verksamheten, tvângsmedlens effektivitet

Både i den sår-proposition riksdagsbehandlades 1956 och i som direktiven till den utredningen hade pekats att nya resurserna borde sättas in där faran störst. Utredningen hade var som svarat detta med att rutininspektioner skulle prioriteras och med att lägga fram förslag till normvärden för inspektionsintervall inom olika näringsgrenar, baserat den officiella yrkesskadestatistikens svårighetstal för respektive näringsgrenar. sistnämnda fråga överlämnade departementschefen till styrelsen att överväga. Man kan fråga sig om en policyändring avsedd i och med var att departementschefen inte erinrade om att riksdagsbeslutet 1956 att insatserna skulle ske där faran störst. Det kanvar som ske kan bero att utredningens principiella synpunkt huatt vuduppgiften skulle vara rutininspektioner i allmänhet tillstyrkts eller lämnats utan erinran remissinstanserna. Det kan också av vara olika språkbruk, där rutininspektioner 1961 nämndes i motsats till specialinspektioner, vilka skedde när yrkesskada en eller ett tillbud hade hänt eller när yrkesinspektionens närvaro av något annat skäl var efterfrågad. I 1956 års proposition synes rutininspektion ha nämnts som motsats till inspektion inriktad arbetsställen där faran bedömdes störst. Inom Arbevara tarskyddsverket har begreppet rutininspektion stått för inspek-

tion i planerade intervall. Och avsikten både i propositionema 1956 och 1961 med största sannolikhet skulle var att man arbetsställena i intervall efter inspektionsbehov. gruppera Om inriktning verkligen skedde mot arbetsställen där faran en bedömdes störst har jag inte kunnat utläsa. Man redovisavara de under lång tidsperiod besöksfrekvensen i genomsnittsinen tervall för arbetsställen. Av de sifferuppgifter avseende samtliga frekvensen tvångsmedel jag redovisat för åren 1953, då av som den första tillsattes och 1960 den andra utredutredningen när redovisade sina förslag, framgår det låga antalet beningen att sammanlagt 59, hade minskat till 33 slut om tvångsmedel 1953, år 1960. Siffrorna skulle kunna betyda antingen att man i hög grad rättade sig efter de anvisningar som yrkesinspektionen beslutade om eller att uppföljningen av anvisningarna fungerade mindre bra. Systemet skulle alltså fungera så att om en anvisning om åtgärder inte följdes av arbetsgivaren ägde yrkesinspektionen rått att ta till tvångsmedel. Det finns dock en annan förklaring till att yrkesinspektionen sällan tog till tvångsmedel och i stället tillämpade övertygelsens väg. jag har redan den och fått den bekräftad sekantytt nu av reteraren i Arbetarskyddsverkets organisationsutredning, sedermera kanslibyråchefen i styrelsen, Veronika Nissen. Enligt henne möjligheterna dåliga att ett förbud åtlytt av en var tredskande arbetsgivare. Vägen till ett straff lång och opålitvar och föga respekt. Tiden från polisanmälan till dom ingav var kom så långt till domstol. Sedan det lång, när frågan som var och låta åren Under tiden såg arbetsgivarbara att överklaga hur föga makt yrkesinspektionen hade. Om arbetsgivaren na slutligt fälldes blev det låga böter. I praktiken kunde det vara bättre yrkesinspektionen varnade tredskande arbetsgivare att en för de skadeståndsanspråk som kunde resas om en olycka i framtiden skulle ske hade kunnat undvikas genom som skyddsåtgärder. Det kan tilläggas att styrelsens inställning enligt Nissen var att efterfrågestyrda besök skulle minskas till förmån för planerade besök rutininspektioner.

Misstro mot verket

En slutsats i fall kan dra är det redovisade är att det man vart av i början 1950-talet fanns en utbredd misstro mot yrkesinav På kan inte förklara uttalandena i spektionen. annat sätt man

riksdagen. Även styrelsen fick en släng av sleven i interpellationssvaret 1953. Fyra år efter styrelsens inrättande och arbetarskyddslagens tillkomst sade alltså departementschefen att det länge varit aktuellt i departementet att göra en Översyn och att den i första hand skulle gälla den praktiska tillämpningen av lagen. Man kan i efterhand fråga sig varför inte styrelsen fick ta ett fullt eget ansvar för att arbeta vidare med utvecklingen tillav synsverksamheten basis av 1956 års riksdagsbeslut. Den sannolika förklaringen är enligt Nissen den enklaste att vägen att se över en organisation 1950-talet var att tillsätta uten redning. Något notabelt var avslutningen av riksdagsdebatten 1956 där fröken Elmén, tjänstledig socialinspektör från i Göteborgs yrkesinspektionsdistrikt och riksdagsledamot, uttalade att det var sorgligt med den misstänksamhet som hade vuxit upp mot yrkesinspektionen. Kunde man genom en översyn och omorganisation förstärka kontaktmöjligheterna och bort misstänksamheten kolossalt mycket vunnet för att större förvar ett troende för arbetat-skyddet.

Budgetåren 1962/63 1969/70

-

Riksdagsbeslut om bl.a. oüentliganställdas ställning

En betydelsefull utvidgning arbetarskyddslagens tillämpav ningsområde skedde genom riksdagsbeslut 1963 grundval av Prop. 1963:126. Härigenom blev lagen tillämplig i princip all verksamhet där arbetstagare användes till arbete för arbetsen givares räkning. Dittills hade tillämpningsområdet varit begränsat till rörelse. Lagändringen betydde i huvudsak att offentliganställda kom att omfattas. Den föranledde ingen organisationsförändring. Påföljande år fick yrkesinspektionen, i avvaktan erfarenheter det vidgade tillämpningsområdet, förstärkning med av ett par tjänster. Förslaget om utvidgning av tillämpningsområdet hade arbetarskyddsstyrelsen lagt fram uppdrag av regeringen. Initiativet hade emellertid kommit från riksdagen, 1958 hade som hemställt förslag till ändring

om av arbetarskyddslagen i den

angivna riktningen.

Några andra reformer

En aktuell fråga under 1963 var en ändring av arbeannan tarskyddslagen med sikte att söka förhindra uppkomsten av silikos. Lagändringen föranledde bl.a. förstärkning med någen tjänster hos Arbetarskyddsstyrelsen. Frågan hade aktualisera motioner vid 1962 års riksdag, resulterade i att rats genom som riksdagen förordade en närmare utredning av frågan. Nästa organisatoriska förändring beslutades statsmakterna av 1966. Då bröts skogssektionens tidigare skogsavdelningen ut styrelsen och förlades i ett särskilt distrikt. Härigenom kom ur denna inspektionsverksamhet att bedrivas i två från styrelsen fristående distrikt fortfarande underställda styrelsen. Samtidigt förstärktes skogsyrkesinspektionen. En skogssektion för bl.a. samordnande uppgifter behölls styrelsen. Förslaget om denna utbyggnad av skogsyrkesinspektionen lades fram i 1966 års statsverksproposition. Det baserades en utredning Arbetarskyddsstyrelsen lagt fram uppdrag som av regeringen. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att mekaniseringen skogs- och flottningsarbetet syntes ha lett till att arav

betsskadomas svårighetsgrad invaliditet och dödsfall ökat

"icke ovåsentligt". Detta motiverade ökade insatser i förebyggande syfte från skogsyrkesinspektionens sida. Det gällde också att tillförsäkra skogs- och flottningsarbetarna tillfreds-ställande personalbodar och raststugor. statsmakterna beslutade år 1966 vidare att ett arbetsmedicinskt institut skulle inrättas. Det innebar väsentligen att dåvarande resurser inom arbetshygien, arbetsfysiologi och yrkesmedicin i Stockholmsområdet samordnades genom att yrkeshygieniska avdelningen vid dåvarande Folkhälsoinstitutet, vissa delar yrkesmedicinska och yrkesdermatologiska enheterna vid av Karolinska sjukhuset och det privat drivna Arbetsfysiologiska institutet i Stockholm fördes i ett statligt institut. samman

1962 / 63

Kommentar till budgetåren

-

1969/70

Vidgning av arbetarskyddslagens tillämpningsområde

Man kan fråga sig varför det dröjde till 1963 innan arbetarskyddslagen kom att gälla annat än rörelse. Frågan om lagen

skulle gälla generellt i arbetslivet emellertid redan i var uppe samband med 1912 års lag. Efter uttalanden i utlåtande lagav rådet lades ett sådant tänkt förslag inte fram för Riksdagen. Motivet att vidgning lagens område angavs vara en av var att utanför gränsen för ett verkligt och påvisbart behov. Den statliga och kommunala verksamheten nämndes därvid som exempel verksamhet som saknade behov av särskilda skyddsföreskrifter. Vid tillkomsten av 1949 års lag avvisades en utvidgning med i stort sett samma motivering som 1912. För att förstå detta får hålla i minnet att arbetarskyddslaman i likhet med den tidigare lagen yrkesfara tillkommit för gen om att inom "industriella och andra rörelser, vari arbetstagare användes ull arbete för arbetsgivarens räkning skydda de anställda. Vad är särskilt intressant är emellertid att frågan som om arbetarskyddslagens tillämpningsområde kom att beröras av lagrådet 1912. Bl.a. så här uttalade sig de tre justitieråden i lagrådet i frågan:

Visserligen böra stadgandena i en lag af förevarande art blifva tillämpliga, då staten drifver rörelse, ändå att den idkas såsom näring, eller uppträder såsom utöfvare af särskildt arbetsföretag, detta ord taget i dess vanliga betydelse af företag, däri användes hufvudsakligen kroppsarbetare. Men annorlunda ställer det sig, då fråga om sådan statens verksamhet, som utöfvas för uppfyllandet af statens ändamål, dvs. den egentliga tjänstemannaverksamheten. Vid denna verksamhet lära i regel icke förekomma missförhållanden af den art hvarå förslaget har afseende, särskildt icke beträffande minderårigas och kvinnors användande i arbete; och i allt fall bör uppenbarligen behofvet af skydd till förekommande af tänkbara sådana missförhållanden, t.ex. ohälsa till följd af arbetslokalers osundhet, tillgodoses i helt andra former än genom kontrollforeskrifter i en författning av allmän civillags natur".

När vidgningen lagens tillämpningsområde väl föreslogs i av tidigare nämnda proposition framstod den som självklar, enligt de uttalanden departementschefen gjorde. som

Några andra reflexioner

En viktig arbetsmiljöfråga i ett vidare perspektiv var att ett arbetsmedicinskt forskningsinstitut inrättades. jag återkommer till detta, eftersom den arbetsmedicinska verksamheten infogades i Arbetarskyddsstyrelsen särskild avdelning 1972 och att som en den åter bröts styrelsen 1987 samt slogs ihop med Instiut ur för arbetslivsforskning och del Arbetsmiljöfonden tutet en av 1995. I riksdagen slog vakt arbetarskyddet och man låg, man om 1950-talet, steget före i flera viktiga frågor. Ett exempel som inte nämnts motioner 1969 ledde till beslut rikssom är att av dagen hos regeringen beställa allmän översyn av arbeatt en tarskyddslagstifmingen. Mer dettai nästa avsnitt. om Karakteristiskt i övrigt för utvecklingen av Arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspeküonen under 1960-talet stabil var en ökning nästan varje år med några tjänster. Inspektionens personalstat ökade från 162 år 1961 till 217 år 1969. Styrelsens personalstat ökade från 76 är 1960 till 94 år 1969. Fortfarande skedde relativt genomgång varje är tjänster för en detaljerad om olika ändamål och med angivande olika sätt lönenivåer. av Inrikmingsfrågor berördes inte annat sätt än att tjänster inrättades för vissa ändamål. Tillskotten tjänster gäller för av styrelsens del också detta decennium nästan genomgående tjänster till de tekniska byråerna.

Budgetåren 1970/71 1980/ 81

-

Arbetsmiljöutredningen

I statsverkspropositionen 1970 angav departementschefen att en utredning skulle tillsättas för att göra en genomgripande översyn av arbetsmiljölagstifmingen. Som bakgrund anförde han bl.a. att den gällande arbetarskyddslagen främst syftade till teknisk riskbekämpning av en Även successiv förolycksfall och vissa yrkessjukdomar. om en nyelse skett i lagstiftningen återspeglade lagen alltjämt de produktions- och arbetsmiljöförhållaxiden rådde när lagen som kom till. Den snabba tekniska utvecklingen, väsentliga strukturförändringar och ökad rationaliseringstakt inom näringslivet en hade sedan dess skapat förändrad risksituation. Arbeen

tarskyddet skulle i ökad utsträckning arbetskraftens hälsoavse situation i vidsträckt mening och arbetsmiljöns en mera anpassning till människans förutsättningar. Detta skedde i kombination med kraftigt ökade för Arbetarskyddsverket. resurser I februari 1970 tillsattes arbetsmiljöutredningen. Den leddes av dåvarande rättschefen i Socialdepartementet Gunnar Danielblev den första generaldirektören i den son, som sammanslagna myndigheten från och med den 1 juli 1972. I utredningen ingick vidare representanter för arbetsmarknadens parter och den dåvarande generaldirektören Otto Westling. Också Danielsons kommande efterträdare Sivert Andersson i satt utredningen. Utredningen lade fram ett delbetänkande i december 1972; Bättre Arbetsmiljö SOU 1972:86. Det innehöll förslagi några prioriterade frågor. Det gällde ett antal ändringar i arbetarskyddslagen och en förstärkt organisation för arbetarskyddet. Bl.a. föreslogs att ett vitesförfarande skulle införas för råda att bot det tvångsmedelssystem gällde, i bästa svaga som som fall innebar låga böter efter läng tid föreläggande när ett om åtgärder inte följdes av en arbetsgivare. I betänkandet fanns även förslag att tillföra Arbetarskyddsverket ett betydande antal tjänster. En framskjuten plats fick partsmedverkan i arbetarskyddsverksamheten lokalt, regionalt och centralt.

Ny organisation för styrelsen

Arbetsmedicinska institutet integrerades i styrelsen 1972. Bakgrunden till sammanslagningen angavs vara det samordningsbehov påvisats i Prop. 1971:29 som angående omlokalisering av viss statlig verksamhet. Den kraftiga satsningen arbetsmiljöfrågorna och integrationen den arbetsmedicinska forskningen medförde enligt av departementschefen också att ledningen av verksamheten måste förstärkas. Den kollegiala verksstyrelsen i Arbetarskyddsstyrelsen samt Arbetsmedicinska institutets styrelse ersattes med styrelse där arbetsmarknaden en ny gemensam parterna var representerade. I ledningen skulle förutom generaldirektören finnas överdirektör. Institutet bildade avdelning en en egen i styrelsen. Ytterligare två avdelningar inrättades, varav en för verkets anvisnings- och granskningsarbete tillsynsavdelningen och en administrativ avdelning omfattade den med personal från som

institutet utökade kanslibyrån, arbetstidsbyrån samt utbildningsoch informationsfunktioner. I nyssnämnda proposition 1971:29 hade lagts fram förslag om utlokalisering ett antal myndigheter och institutioner i stockav holmsområdet till ett antal orter ute i landet. Förslagen baserades förslag 1969 års lokaliseringsutredning. Enligt förslaav get skulle arbetsmedicinska institutet utlokaliseras till Umeå. Efter kraftig remissopinion gick ut att det fanns ett en som starkt intresse att samordna verksamheterna i institutet med av dem i Arbetarskyddsstyrelsen frångick regeringen utlokaliseringsförslaget. Principbeslut fattades emellertid att inrätta om arbetsmedicinsk filial i Umeå. en För s.k. partsärenden om arbetstid inrättades en partssam-

mansatt arbetstidsnämnd, där generaldirektören i praktiken

överdirektören ordförande och chefen för arbetstidsbyrån var och ytterligare tjänsteman i styrelsen ingick som ledamöter. en Nämnden tillkom för att verksstyrelsen inte skulle tyngas av ett stort antal ärenden.

Förstärkning av verket 1973

I statsverkspropositionen 1973 kom vissa ställningstaganden till arbetsmiljöutredningens förslag. Vad som bl.a. hände var att verket fick ett stort antal tjänster, styrelsen fler tjänster än man hade begärt och yrkesinspektionen fick tjänster utan att några begärts. Utredningen hade lagt förslag betydande förom en stärkning. Vidare fick styrelsen organisation inom ramen för de en ny tre avdelningarna. Tillsynsavdelningen organiserades i en allmän byrå, maskinbyrå, byggnadsbyrå, kemibyrå och en en en en enhet för sociala och medicinska frågor. Den administrativa avdelningen byggdes ut med en lagbyrå och en planeringsenhet. För utbildning och information inrättades sektioner. Arbetsmiljöutredningens betänkande hade nätt och jämnt hunnit ut remiss när 1973 års statsverksproposition med de redovisade förslagen till förstärkning lades fram i januari nu

1973. Departementschefen Sven Aspling anförde att han

skulle återkomma till en väsentliga punkter reformerad arbetarskyddslagstifming, närmare behandla vissa frågor yrom kesinspektionens organisation samt en höjning av arbetarskyddsavgiften för att tillföra Arbetarskyddsfonden ytterligamedel för utbildning skyddsombud. Han uttalade vidare re av

bl.a. att anslagsberäkningen borde göras så att det fanns möjlighet att inom ramen för anslaget genomföra en ny distriktsorganisation i huvudsak enligt utredningens förslag, som innebar en ökning från elva till 18 distrikt. Han föreslog vidare bl.a. att den del Bergsstatens bergmästarnas verksamhet avsåg av som arbetarskydd skulle föras över till den allmänna yrkesinspektionen. Motsvarande gällde för skogsyrkesinspektionen och den särskilda inspektionen för landtrafiken.

Ändringar i arbetarskyddslagen

och omorganisation av yrkesinspektionen

I Prop. 1973:130 om åtgärder för bättre arbetsmiljö en som lades efter remissförfarandet ligger tonvikten förstärkning en av skyddsombudens ställning och utökad utbildning av skyddsombud m.fl. skärpta regler förhandsprövning lokaler om av och effektivare påföljdsbestämmelser. Det sistnämnda innebar att systemet med vite genomfördes. Därmed kunde yrkesinspektionen i samband med ett föreläggande och/ eller förbud utsatta ett vitesbelopp som var anpassat till vad som behövdes för att åtgärderna skulle vidtas. Vidare uttrycktes grundval av en enig uppfattning hos arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna bl.a. att kostnaderna för arbetsmiljöförbättrande åtgärder var en del av företagens produktionskostnad. I propositionen lades som väntat också fram förslag om ökning av antalet yrkesinspektionsdistrikt. Antalet distrikt ökade till 19, dvs. ett distrikt än utredningen hade föreslagit. Demer partementschefen fann att det fanns övertygande skäl i remissför att Uppsala län skulle bilda ett eget distrikt i stället svaren för att tillsammans med Gävleborgs län bilda distrikt. ett Vidare omvandlades det partssammansatta rådgivande organ som fanns i distrikten, förtroenderådet, till beslutande en nämnd, yrkesinspektionsnämnden. Nämnden fick beslutsfunktioner när det gällde tillämpning arbetarskyddslagstiftningens av sanktionssystem. juristtjänster inrättades vid varje distrikt.

Ny lag arbetsmiljölagen -

Förslaget till lag basis arbetsmiljöutredningen lades efter av valet 1976 fram den tidigare oppositionen, då i regeringsav ställning. Det skedde i maj 1977 med Per Ahlmark som depar-

tementschef och föredragande statsråd med 1976/ 772149 prop om arbetsmiljölag m.m. Förslaget till lag överensstämde det stora hela taget med utredningens lagförslag. Det innebar i väsentliga delar helt en reglering i förhållande till vad gällde. Några grunddragi ny som sammanfattning är följande. En utgångspunkt och är fortfarande, att lagen skulle vara var, allmängiltig. Bl.a. blev skyddsföreskrifter tekniska anordom ningar och farliga ämnen tillämpliga ensamföretagare. Lagen fick en starkare inriktning kemiska hälsorisker än tidigare lag. Även den psykiska sidan arbetsmiljön skulle uppmärksamav Strävan skulle bl.a. att anordna arbetet så att den enmas. vara skilde själv kunde påverka sin arbetssituation. Alla åtgärder som behövdes för att förebygga ohälsa eller olycksfall skulle vidtas. Lagen utgick från att det arbetsgivaren hade ett huvudvar som ansvar för arbetsmiljön. Skyddsregler för en del kategorier skärptes, t.ex. avseende arbetstid för minderåriga. Lagen karakteriserades som en ramlag. Arbetarskyddsstyreluppgift utarbeta föreskrifter komplement till sens blev att som lagens allmänt hållna regler. Styrelsen skulle kunna utfärda även straffsanktionerade föreskrifter. All tillsyn enligt arbetsmiljölaskulle utövas yrkesinspektionen. Det innebar att kvarvagen av rande specialinspektioner upphörde. Skyddskommittéemas och skyddsombudens ställning stärktes ytterligare. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1978 och fick namnet arbetsmiljölagen. Arbetsmiljölagen blev övergripande i fråga om skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbetet och täckte även områden där det fanns särskild säkerhetslagstiftning. All löpande arbetsmiljötillsamlades hos yrkesinspektionen och återstående specialinsyn spektioner upphörde. Sprängämnes- och Elinspektionema upphörde därmed att vara specialinspektioner enligt arbetsmiljölagen. De skulle dock även i fortsättningen beakta säkerhetsfrågor arbetsplatserna inom ramen för sin särskilda lagstiftning, något yrkesinspektionen borde kunna utgå från. Nåsom större förändring i myndigheternas tzillsynsuppgifter innegon bar denna ändring inte enligt föredragande statsrådet.

Några andra förändringar

År infördes och inrättades 1971 en arbetarskyddsavgift en arbetarskyddsfond inrättades, för att bidra till kostnaderna för Arbetarskyddsverket och Arbetsmedicinska institutet samt för

att öka insatserna i fråga forskning, utbildning och inforom mation på arbetsmiljöområdet. Generaldirektören i Arbetarskyddsstyrelsen kom att sitta i fondens styrelse där parterna arbetsmarknaden hade dominerande ställning. en Under samtliga år under 1970-talet lade regeringen fram förslag om kraftiga förstärkningar både avseende styrelsen, inte minst den arbetsmedicinska filialen i Umeå, och yrkesinspektio-

nen. Ökningen från 1949 till 1980 redovisas i ett kommande

avsnitt.

Kommentar till budgetåren

1970/71 1980/ 81

-

Stora tjänstetillskott legitimt

Sambandet mellan år 1970 tänkt omarbetning arbeen av tarskyddslagen samt förstärkningen och omorganisationen de följande åren är klart. Man kan av den redovisning jag gjort av utbyggnaden från och med 1970 dra slutsatsen att när regeringen begäran av riksdagen va bestämt sig att tillsätta utreden ning för översyn av arbetarskyddslagen var det legitimt att successivt starta en mycket stor utbyggnad den statliga arbeav tarskyddsorganisationen och att göra en omorganisation, låt vara provisorisk, i samband med att Arbetsmedicinska institutet inlemmades i styrelsen. Man vari regeringen fast besluten att dessa åtgärder rusta och utveckla tillsynen över genom upp arbetsmiljön. Som framgått hade arbetarskyddsfrågoma ett mycket starkt stöd i riksdagen också under 1970-talet. Ett exempel detta år att departementschefen kunde lägga fram förslag 1972 om hur ledningen av Arbetarskyddsstyrelsen skulle se ut utan föregående utredning samt förslag viss omorganisation och mycket om kraftig personalförstärkning i januari 1973 cirka en månad efter det att arbetsmiljöutredningen lagt fram förslag. Remissomgång behövdes inte. Departementschefen kunde säker att vara han hade gehör i riksdagen. Och han fast besluten att var reformera arbetsmiljöområdet. Genom 1973 års reformer blev parternas möjlighet till aktiv medverkan alla arbetarskyddsnivåer arbetsplatsen, yrkesin- speküonen och Arbetarskyddsstyrelsen tryggade genom lag- -

stiftning. I arbetsmiljöutredningen var t.ex. partsrepresentanterna ense om vikten av att förstärka Arbetarskyddsverket. I Arbetarskyddsstyrelsens kollegiala styrelse skulle ingå representanter för arbetsmarknadens parter i ärenden som avsåg bl.a. rättstillämpning s.k. partsärenden. Den nya verksstyrel- bestod generaldirektören, överdirektören och nio andra sen av ledamöter, alla två representanter för parterna arbetsutom marknaden. Tre styrelseledamöterna redan framgått av var som också ledamöter i arbetsmiljöutredningen. Partsdeltagande i centrala verks lekmannastyrelser åtvar minstone alltsedan 1960-talet vanligt i ett antal centrala myndigheter t.ex. Arbetsmarknadsstyrelsen och Socialstyrelsen. som I Arbetsmarknadsstyrelsens fall gällde det för övrig redan enligt dess första instruktion 1948. Partsinslagi centrala myndigheters i Verksledningskommitténs betänkande Regeringstyrelser sägs myndigheterna och myndigheternas ledning SOU 1985:40 en, ha första hand myndigheter där det ansågs värdefullt eller gällt i nödvändigt berörda intressen gemensamt med t.o.m. att var och delade ansvaret för utvecklingen inom sektorn. År 1978 lämnade regeringen allmänna anvisningar för verkens innebar skulle huvudalternativ petitaarbete som att man som ett redovisa en besparing schablonmässigt två procent, om man inte kunde precisera en besparing. Enligt särskilda anvisningar skulle därutöver redovisa både minimialternativ styrelsen ett och för tillsynsavdelningen anslagsnivå motsvarande 90 proen anslaget 1978/79. I anslagsframställningen fann styrelcent av bakgrund särskild genomgång av tillsynsavdelsen mot av en ningen sistnämnda två alternativ vara meningslösa. När förslag lades i 1979 års statsverksproposition innebar det som tidigare under 1970-talet en stor förstärkning av Arbetarskyddsverket. Förstärkning blev det också påföljande år, trots det enligt föredragande statsrådet utomordentligt svåra budgetläget. Fortfarande verket prioriterat. var Ledamöterna i utredningen utgjorde stark kraft i arbetsen avgående, tillträdande och kommande miljöarbetet. En en en generaldirektör fanns där: Otto Westling, Gunnar Danielson och Sivert Andersson, den sistnämnde riksdagsledamot från 1973 och ombudsman i Metallindustriarbetarförbundet. Att verket tillfördes ett stort antal tjänster utan att ha yrkat några har ibland framställts som brist initiativförmåga hos Arbetarskyddsverket. Det må dock erinras den nya ledningen i om att ordföranden i arbetsmiljöutredningen som begärt en

kraftig förstärkning var identisk med den nya generaldirektören och de övriga ledamöterna två från att tre av sex arbetsgivarsidan och från arbetstagarsidan satt den en nybildade Arbetarskyddsstyrelsens styrelse när anslagsframställningen gjordes hösten 1972. Ett par slutsatser man kan dra det anförda är att berörda av departementschefer var handlingskraftiga och att den nye generaldirektören och samtidigt ordföranden i arbetsmiljökommittén tidigare rättschef hos socialminister - Aspling åtnjöt ett stort förtroende i kanslihuset när omorganisationen skedde.

Några organisatoriska aspekter

Genom att en kemibyrå inrättades och många de tjänster av som tillfördes särskilt styrelsen även inspektionen gäll- - men de kemisidan kunde verksamheten in bekämpa kestyra att miska hälsorisker i mycket större omfattning en än tidigare. Vikten bekämpningen kemiska risker bekräftades i den av av nya lagen och dess förarbeten. Under andra hälften av 1970talet nära tredubblades den kemitekniska nog personal om tolv personer fanns de två kemisektioner jämte som som ett par andra sektioner kom att ingå i kemibyrån när den inrättades 1973. Inrättandet lagbyrå i kombination med av en en förstärkning av yrkesinspektionen med jurister som skedde i mitten av 1970talet låg väl i linje med den nya typ av arbetsmiljölag som höll att utarbetas. Den innebar att styrelsen skulle utfärda föreskrifter, en del t.o.m. straffsanktionerade, komplement till som lagens allmänt hållna regler. Yrkesinspektionen bedömdes behöva åtminstone jurist i varje distrikt för bistå med tillen att lämpningen av reglerna. En lika intressant ovanlig grund för omorganisation som en var när Arbetsmedicinska institutet hotades utlokalisering till av Umeå. Efter remissomgången fann departementschefen

Gunnar Sträng efter samråd med socialministern Sven

Aspling att sambandet mellan Arbetarskyddsstyrelsen och institutet så starkt integrering institutet i var att en av styrelsen borde ske. Tilläggsuppdrag lades samma dag till arbetsmiljöutredningen att lägga fram förslag om de närmare formerna för integreringen. Departementschefen avvaktade dock inte något förslag utan fann redan i 1972 års statsverksproposition att starka skäl talade för att snarast möjligt till stånd förstärkt en

för de statliga arbetarskyddsorganen och att gemensam ledning det borde led i den pågående översynen arbeses som ett av tarskyddets organisation. Som redan framgått kunde departementschefen därefter i statsverkspropositionen 1973 ta ställning till det förslag lades fram i december 1972 om hur som styrelsen skulle organiseras. fort och nämnvärd utredarmöda att Det gick verkligen utan slå ihop dessa myndigheter. Lika fort och utredningsfritt gick budgetåret 1986/87. jag det att splittra upp myndigheterna igen återkommer till det.

Detaljstymingen och dess konsekvenser

För förstärkningarna under perioden 1970 -1980 gäller något detaljstyrde i

mindre än tidigare att departementschefen var

skulle hamna. I del styrelsens organisation förstärkningen en fall ett så grovt mått som avdelning som mottagare av angavs flertalet fall preciseras dock till byrå. Ofta den nya tjänsten. I också inriktningen för den tjänsten, ibland övergriangavs nya så här detaljerat: "en förste forskpande men någon gång t.ex. ningsingenjör för att förstärka tekniska enhetens kapacitet när det eliminaüonsarbetet rörande buller och vibrationer". gäller Styrelsen hade dock förtroendet att fördela yrkesinspektionens tjänster distrikten. nya Detta fortfarande det traditionella i statsförvaltsystem var ningen. Regeringen inrättade efter riksdagsbeslut tjänster som destinerade till arbetsenheter olika dignitet i de centrala var av Sedan tjänsterna inrättats kan fråga sig myndigheterna. man vilken frihet hade omdispositioner anmäla man att göra utan att till i sin skulle underställa riksdagen frådet regeringen som tur

gan. Inte förrän i 1981 års statsverksproposition tas frågan om att statsrådet. Även disponera om resurser upp av föredragande hårda prioriteringar nämns då för första gången. Men styrelsens fortfarande reglerad i instruktionen och det organisation var fanns åtminstone till 1980-talets slut restriktioner för generellt ha ytterligare tjänster utöver dem regeringen myndigheterna att Viss dock inrätta tjänster och inrättat. möjlighet fanns att extra arvodestjänster. innebar tröghet önskade Denna detaljreglering en när man anmäla i anslagsprioritera om. Man skulle då egentligen frågan för den prövad regering och riksdag. I framställningen att av

stället kunde enligt min erfarenhet välja hålla man egen att en tjänst som man ansåg mindre viktig eller obehövlig vara rent av vakant och i stället inrätta tjänst eller en extra arvodestjänst, om det uppkom brådskande behov förstärkning av något annat håll i myndigheten. Frågan underställdes inte alltid regeringen. Alternativt underställdes den regeringen och det kunde bli nej till fast tjänst. Detta ledde till en att många myndigheter hade ett betydande antal icke fasta tjänster. Arbetarskyddsstyrelsen var därvidlag inget undantag. Några högre tjänster gällde detta dock inte. Att detaljregleringen bidrog till konservera organisationen i att Arbetarskyddsstyrelsen anser jag ställt utom allt tvivel. Jag ska ge ett exempel. Under 1970-talet ökade antalet sektioner i tillsynsavdelningen avsevärt. De uppgick 1980 till 21. Bakom detta låg att styrelsen inte ansåg sig kunna med framgång begära avdelningsdirektörstjänster om man inte inrättade sektion. en

Åtskilliga av sektionerna hade i storleksordningen 3-5 handläg-

gare. Dugliga handläggare som man önskade behålla inom verket blev sektionschefer, inte generellt grund visade chefsav egenskaper eller för att det behövdes en chef för tre till fem personer utan därför att det ett sätt att höja lönen syfte var att förhindra övergång till verksamhet. annan

Budgetpropositionen 1981,

dess för- och

efterspel

Riksrevisionsverket RRV lämnade en rapport

RRV lämnade 1978 revisionsrapport verksamheten vid en om

yrkesinspektionen Dnr 1976:1209. Revisionen hade bedrivits

parallellt med en utredning inom verket benämnd Yrkesinspekdonens arbetsformer Y AF, i februari 1977 hade som lämnat en rapport. RRV uttalade inledningsvis i sin sammanfattning bl.a. att antalet inspektionsbesök förblivit i huvudsak oförändrad en nivå trots att antalet tjänster ökat väsentligt. I stället hade rådgivnings-, informations- och förhandsgranskningsverksamheten ökat kraftigt. RRV ansåg detta positivt samtidigt som det enligt RRV fanns krav flera håll att inspektionsverksamheten skulle öka. För att möta dessa och andra krav det nödvänvar

digt att utveckla befintliga arbetsrutiner inom yrkesinspektio-

nen. Styrelsen hade gjort uttalanden avvägningen mellan om yrkesinspektionens olika sätt att arbeta information för- - handsgranskning företagsbesök konsultation etc". Detta - hade lett till stor frihet för distrikten. Handlingsfriheten ekonomiskt däremot begränsad. Endast mindre del var en av yrkesinspektionens totala anslag fördelades ut i form av ramar för distrikten. Den enskilde inspektören hade stor frihet att utföra inspektionen enligt sin bedömning. Varje arbetsställe hade egen en ansvarig inspektör. RRV berörde vidare frågor om planering och uppföljning, yrkesinspektjonsnämndemas funktion, uppläggningen av inspektionsverksamheten, förhandsgranskning, informations- och rådgivningsverksamhet samt samordningen av den kommunala tillsynen. Förbättringar efterlystes i samtliga nämnda frågor. Om dialogen mellan styrelsen och distrikten anfördes att den dittills varit envägskaraktär. Styrelsen hade samlat in omfatav tande material och responsen detta material hade huvudsakligen varit uttalanden i verkets anslagsframställning. I sitt yttrande över revisionsrapporten i november 1978 anförde styrelsen att frågan om en översyn av verkets arbetsformer hade aktualiserats inom styrelsen. Sedan Statskontoret inte längre kunde delta i en översyn som det var planerat, avsåg styrelsen att arbeta vidare med en genomgång av arbetsformerinom för det löpande rationaliseringsarbetet. Yttranna ramen det begränsades i övrigt i huvudsak till redovisning viden av tagna åtgärder. I fråga om rapporten avseende yrkesinspektionen uttalade styrelsen bl.a. att den kunde till stora delar ansluta sig till vad RRV anfört om behovet av vissa förändringar, även om det för tidigt att ta ställning i rad detaljfrågor. Provar en blemet snarast i vilken takt förändringarna skulle ske. Vidavar det angeläget att så stor enighet möjligt lämpre var som om liga framkomstvägar. Bl.a. nämndes några tjänsteföreskrifter som styrelsen gett ut. En av dessa gällde inspektionsverksamheten och ut 1978. gavs Olika typer inspektion strukturerades. Det gällde områdesav bransch- och specialinspektion. Inriktningen att göra så var många arbetsställebesök som möjligt. Fältverksamheten skulle prioriteras så långt det var möjligt i förhållande till annan verksamhet i syfte att nå följande intervallmål. Flertalet arbetsställen borde normalt besökas minst vart annat år och arbetsställen

inom uttalade riskbranscher eller med speciella problem i övrigt varje år. Inget arbetsställe borde än fem år mellan besömer ken. Dessa riktlinjer ersattes 1981 med detaljerade riktlinmera jer om inspektionsintervall för olika branscher. I en kommentar till styrelsens den 22 januari 1979 uttalasvar de RRV att styrelsen enligt RRV:s uppfattning instämde i allt väsentligt i de påpekanden och förslag till åtgärder som RRV fört fram i revisionen. Det dock svårt att få uppfattning var en vad styrelsen avsåg att göra i fråga avvägningen om om t.ex. mellan resurser för olika arbetsuppgifter. RRV ansåg det angeläget att styrelsen såg över de delar som inte berördes av det pågående utvecklingsarbetet.

Översynen av Arbetarskyddsstyrelsen ASSÖ

Jag återgår nu till skeendet inom styrelsen efter YAF-

utredningen och redovisar kort ASSÖ-utredningens tillkomst.

Kort efter det att YAF-studien hade redovisats togs under våren 1977 initiativ inom styrelsen till systematisk översyn en av Arbetarskyddsstyrelsens organisation. Styrelsen fick i enlighet med löfte från Statskontoret konsultstöd därifrån. Utredningsarbetet resulterade i januari 1978 i en förstudierapport med förslag till ett antal utvecklingsprojekt berörde som merparten av styrelsens verksamhet och inte minst dess administration. Utredare från Statskontoret deltog livligt i arbetet med förstudien i hög grad baserades intervjuer som som utredarna från Statskontoret genomförde med chefer och annan personal i styrelsen. I en PM i april 1978 finns generaldirektörens det fortsyn satta utredningsarbetet i form preliminära direktiv till fortsatt av utredningsarbete. Enligt hans uppfattning var styrelsens organisation väl lämpad för sin uppgift. Däremot fanns det anledning att vidare med ett utvecklingsarbete rörde planering, som arbetsmetoder, administrativa system och rutiner som var av avgörande betydelse för verkets effektivitet. Utredningsarbetet korn emellertid inte igång som planerat under 1978, bl.a. beroende att formerna för Statskontorets medverkan oklara. Enligt PM från Statskontoret lade var en verksledningen där stor vikt vid att formerna för dess medverkan i projektarbete inom myndighet klart Det annan angavs. var angeläget att Statskontorets roll preciserades så att det som myndighet med ansvar för effektivitet i statsförvaltningen kun-

de utöva sin myndighetsroll. Efter Sammanträffande mellan ett de båda chefer, där jagi egenskap administmyndigheternas av rativ chef deltog, blev det klart att Statskontoret inte skulle komma medverka i fortsatt utredning. Det fick därmed anatt stå att vidare med översynen. Därefter skedde uppvaktning från TCO och det lokala STen facket i Arbetarskyddsverket hos arbetsmarknadsministern med krav att regeringen skulle besluta om en översyn. I juni 1979 fick Arbetarskyddsstyrelsen ett regeringsuppdrag. Arbetet skulle bedrivas i samarbete med Statskontoret och berörda personal-

organisationer. Översynen skulle tills vidare inte omfatta den

direkta verksamhetsutövningen. Det viktigt sades det i regevar ringsbeslutet att pågående utvecklingsarbete ett smidigt sätt inordnades i den förordade översynen.

Budgetpropositionen 1981

Styrelsen redovisade i augusti 1980 regeringsuppdraget att i samarbete med Statskontoret och berörda personalorganisatio-

ner se över verkets administrativa funktioner; Översyn av Ar-

administrativa funktioner ASSÖ. Resultabetarskyddsverkets tjugotal projekt föreslogs bli genomförda tet var bl.a. att ett kortare och längre sikt. De mera långsiktiga projekten avsåg verksamhetsplanering, författningsarbete, administration och ledning inom yrkesinspektionen, chefsutveckling, personalutveckling, regional utbildning samt registrators- och arkivfrågor Vidare förem.m. slogs omorganisation i huvudsak inom den administrativa en avdelningen bl.a. innebar att antalet tjänster kunde minskas som med ett tiotal. Samtidigt föreslogs att ett 40-tal extra tjänster sig nödsakad inrätta skulle bli fasta. som styrelsen ansett att

Föredragande statsrådet Ingemar Eliasson redovisade

Statskontorets samrådsyttrande hade två alternativa samsom rådslinjer enligt följande. I första hand förordade Statskontoret totalöversyn Arbetarskyddsverket, framför allt med hänen av syn till de nya och ändrade arbetsuppgifter som styrelsen fått eller skulle komma att samt med hänsyn till att styrelsen ställdes inför i väsentligt större omfattning ta ADB-tekniken att i borde enligt Statskontoret behandla fölanspråk. En översyn jande frågor.

I Tillsynsavdelningens arbetsformer, i första hand författningsarbetet. I Yrkesinspektionens faltverksamhet. I Arbetarskyddsstyrelsens roll chefsmyndighet åt yrkesinsom spektionen. I Den arbetsmedicinska forskningens organisation.

Som alternativ hade Statskontoret ett förslag syftade till som ett samlat planeringssystem, bl.a. programbudgetering och genom ökad delegering. Vidare uttalade Statskontoret ändrad inriktning borde att en ske så att verksamhetsinriktade frågor fördes över till tillsynsavdelningen. Det gällde lagbyrån och arbetstidsbyrån. Vidare underströk Statskontoret vikten de olika enheterna inom av att verket svarade för planeringen den verksamheten av egna samt att planeringsbyrån borde avskaffas och en planeringssektion inrättas inom för kanslibyrån. Det fördes också fram ramen några ytterligare synpunkter, bl.a. att värdet av översynen var begränsat eftersom den skedde med utgångspunkt i de administrativa funktionerna. Normalt vid organisationsöversyner togs utgångspunkten i de operativa funktionerna. Styrelsen yrkade, i likhet med vad den gjort sedan 1973, i sin anslagsframställning inför budgetåret 1981/82 ett stort antal tjänster, nämligen 60 till styrelsen och ett tjugotal till yrkesinspektionen. Föredragande statsrådet inledde avsnittet om Arbetarskyddsstyrelsen i budgetpropositionen 1981 med en tabell som innehöll bl.a. följande personalstatens utveckling sedan 1949. om

År Tjänster Tjänster enligt

varav

avdelningen inkl. central

administration

1974 360 385

1980 566 229 arbetsmedicinska 617

varav

avdelningen och externutbildningen,

exkl. central administration

Den kraftiga utbyggnaden som syftat till att tillgodose den ökade efterfrågan verkets tjänster enligt propositionen var tillgodosedd med den utveckling personalstaten sålunda av som skett. En ytterligare utbyggnad visserligen försvarbar, men var även Arbetarskyddsverket måste genomföra besparingar och omprioriteringar uttalade föredragande statsrådet. Han anförde, sammanfattat här, ytterligare bl.a. följande. Hårda prioriteringar verksamheten och omdisponeringar av nödvändiga för att möta och ökad efterfråav resurser var ny gan insatser från verket. Både styrelsens översynsrapport och Statskontorets yttrande pekade behovet av en förbättrad verksamhetsplanering. Under en period då inga eller mycket små resursförstärkningar att vänta måste det vara synnerlivar angeläget att myndigheterna avväger hur befintliga gen noga ska användas mest ändamålsenliga sätt. En verkresurser samhetsinriktad budgetering borde införas och kunna tillämpas från och med budgetåret 1983/84. Ett uppdrag skulle läggas ut styrelsen att komma in med förslagi frågan. Huvudansvaret för administrationen måste läggas ut i linjen och den centrala administrationens roll ändras i riktning mot

samordning och expertkunnande. Den pågående utvecklingen i den riktningen positiv måste påskyndas. ADBvar men verksamheten skulle byggas ut. Med hänsyn till det ansträngda budgetläget kunde en del av kostnaderna för ADB-utbyggnaden bestridas från fonden för arbetsmiljöförbättringar. Regeringen tog inte ställning till organisationsförslaget avseende administrativa avdelningen. Med stöd ett särskilt beav myndigande från regeringen kunde det ändå genomföras provisoriskt. Det skedde också. I anslutning till det utvecklingsarbete skulle ske inom stysom relsen det enligt departementschefen angeläget ägna var att stor uppmärksamhet åt policyfrågor och gemensamma riktlinjer för yrkesinspektionen, som Riksrevisionsverket hade framhållit i revisionsrapporten 1978.

Översynens resultat

Översynen resulterade som framgått i att 20 projekt skulle ge-

nomföras. Det projekt låg sist avslutades 1984. Arbetet som resulterade bl.a. i ett antal föreskrifter och riktlinjer rörande yrkesinspektionen. Det gällde distriktsledning, yrkesinspektionens organisation, arbetsformer/ arbetsfördelning, administratifunktioner och hjälprutiner. va Ett projekt vid sidan de 20 projekten uppdrag av var ett att se över den administrativa avdelningen hade fått provisosom en risk organisation fr.o.m. den 1 juli 1981. Uppdraget resulterade i förslag i samband med anslagsframställningen 1984 att omvandla personalenheten till personalbyrå med byråen en chefstjänst samt att omvandla en ADB-samordnartjänst som styrelsen inrättat till en arvodestjänsti en högre lönegrad. I övrigt var organisationsfrågan beträffande administrationen fortfarande föremål för överväganden. Framställningen ledde inte till något regeringsbeslut.

Kommentar till budgetpropositionen 1981,

dess för- och efterspel

Regeringens ställningstagande

Den hastigt återhållsamheten verket får påkomna mot ses mot proposition besparingar i statsverkbakgrund bl.a. av en om samheten lades fram hösten 1980 och riksdagen då som som tog ställning till. Det år ett trendbrott inte bara för att personalförstärkningar uteblev också att hård prioriteutan genom en omdisposition ansågs nödvändiga för ring och av resurser att möta efterfrågan insatser. ny Detta hade inte sagts förut, åtminstone inte i så klara ordalag. Beskedet verket inte skulle fortsatt förstärkning fick näsatt chockverkan inom verket. jag tror att utvecklingen under tan 1970-talet hade gjort Arbetarskyddsverket fartblint. i budgetpropositionen innebar i huvudsak Ställningstagandet statsrådet sin tillit till Verksamhetsinatt föredragande satte en riktad budgetering styrmedel. Styrelsen skulle till uppsom föreslå sådan. Det innebar vidare den administdrag att en att rativa avdelningen skulle en provisorisk organisation och vidareutredas. innebär skrivningarna i budgetpropositionen ba- I övrigt en Statskontorets radikala förstahandsalternativ lansgång mellan med totalöversyn och styrelsens egna planer att genomen

föra ett antal projekt som en följd av ASSÖ-utredningen. Sty-

relsen värjde sig i det längsta och med framgång mot att se över verksamheten med utgångspunkt i sakverksamheten, något betydande utvecklingsarbete bedrevs dock många beklagat. Ett

både före ASSÖ-utredningen och vid sidan den, som fram-

av gått i det föregående.

Kontakterna med verkets personalorganisationer samt med Statskontoret

Kännetecknande för ASSÖ-tiden motsättning mellan var en ledningen och de lokala fackliga organisationerna om hur organisationen skulle och verksamheten bedrivas. I rapporten se ut 1980 finns det ett stort antal särskrivningar från personalorganisationema PO kan sågas den avvikande uppsom summera fattning de hade under den aktuella perioden.

En väsentlig fråga gällde ledningen verket. PO önskade bli av representerade i de ledningsmöten generaldirektören, som överdirektören och de tre avdelningschefema hade Varje vecka. En av särskrivningarna gällde detta. Vidare skulle representanter för yrkesinspektionen delta i mötena enligt former som distriktschefema gemensamt bestämde. Mötena skulle enligt PO hållas i formella former mera som direktionsmöten och dokumenteras med beslutsprotokoll samt diskussionsprotokoll eller minnesanteckningar, vilka skulle spridas i verket. Särskrivningar finns på de flesta förslag som har med organisation, ledning verksamheten och av delegering att göra. Viss föreslagen delegering genomfördes så småningom. Totalt sett vittnar PO:s inställning ett mycket seriöst i hur om engagemang verket skulle organiseras och drivas. Jag uppfattar att det samtidigt rörde sig om en kraftig övertolkning av PO:s befogenheter även med beaktande andan i den då relativt medbeav nya stämmandelagen. Det framgår inte tydligt redovisningen i det föregående, av som är tagen från budgetpropositionen, att Statskontoret fullkomligt sablade ned verkets organisation och då särskilfstyrelsens ledningi sitt samrådsyttrande hösten 1980. Planeringssystemet outvecklat, verket toppstyrt, organisationen kring föreskriftsarbetet hade stora brister, oklar ansvarsfördelning den administrativa avdelningen, rad problem avseende en yrkesinspektionen, bl.a. bristande delegering av administrativa frågor. Det är ett axplock ur yttrandet. Förhållandet mellan de två myndigheterna verkligen inte var gott, om man ser till de skrivna orden. Det kan belysas med bl.a. följande. Genom ett beslut i verksstyrelsen i oktober 1980 begärde styrelsen att få yttra sig över Statskontorets yttrande. Arbetet skulle enligt uppdraget bedrivas i samråd med Statskontoret. Det hade dock inte skett något formellt samråd om den slutliga skrivningen. Så här står det i styrelsens nyssnämnda skrivelse till regeringen: "Tyvärr kunde något slutligt samråd med Statskontoret inte komma till stånd innan styrelsen redovisat sina uppdrag." I en föredragningspromemoria inför nämnda verksstyrelsemöte står det i slutvinjett att styrelsen vid underhandsöveren läggningar med Statskontoret fått ett bestämt intryck att av enighet rådde i de mest väsentliga avseendena. Det står också:

Hur många timmar som t.ex. gått åt för att diskutera former för utredningsarbetet och andra procedurfrågor i stället för sakfrågor vet ingen. Statskontoristema har drivit fram en tung och byråkratiserad arbetsmetod, där utredningsteorier i stället för praktiska behov varit styrande."

Enligt min mening var det ohållbart med Statskontorets dubbla roll i den meningen att utredarna där avsågs samtidigt både myndighetsutövande och konsulter. Under förstudivara 1977 1978 konsultrollen den gällde. Därefter doen - var som minerade i förhållande till styrelsen myndighetsrollen. ASSÖ-arbetet och de projekt det ledde till varade från våren 1977 till någon gång under 1984. Dessförinnan hade YAFutredningen bedrivits inom verket under ca ett år. Projekten valbemannade. Man kan fråga sig det rimligt att var om var satsa så betydande gjordes dessa utredningar. resurser som Ett tillmötesgående direkt 1978 från verksledningens sida i fråga om en total översyn med egna krafter och konsulthjålp hade kanske kunnat vara både sparbefråmjande och ett bidrag till arbetsro. Sammanfattningsvis år det uppenbart att både Statskontoret och de fackliga organisationerna särskilt ST-facket i verket - ansåg att ledningen inte klarade av att möta de krav som den nya lagen medförde, medan regeringen i budgetpropositionen 1981 förlitade sig det pågående utvecklingsarbetet inom verket samt form budgetering. Vad det sistnämnda en ny av gav av styrning ska jag kommentera efter nästa avsnitt.

Budgetåren 1982/83 1988/89

-

Budgetfrågor

Under perioden 1982/83 1988/ 89 gällde det s.k. huvudalter- nativet för Arbetarskyddsverkets del i budgetpropositionerna. Det innebar i regel minskning anslaget med två procenten av om året men för den avslutande treårsperioden minskning en med totalt fem procent. Nästan samtliga år yrkesinspektionens bemanning, värmas om antingen genom påbud om omprioritering eller genom "åter-

lägg av ett belopp som destinerades till i första hand yrkesinspektionen. Som framgått styrdes inte prioritering av olika områden genom inrättande av nya tjänster fr.o.m. 1981 års budgetproposition. I stället nämndes områden viktiga. Kvinnors som var arbetsmiljö nämndes i 1983 års budgetproposition och då särskilt tekniska åtgärder för att underlätta tunga lyft. Bättre kunskaper de hälsorisker är förenade med arbete vid bildskärm om som efterlystes i 1987 års budgetproposition. En åtgärd för att möta kvinnors därvid att medge rätt till omplacering i oro var samband med graviditet. Vidare nämndes det året att det var av största vikt att de ergonomiska kraven baserade forskningsresultat och som var beprövad erfarenhet inte fick stå tillbaka. Det kan nämnas att ett projekt för att motverka belastningsskador startades i verket 1987. Vidare poängterades arbetsgivaransvaret i slutet 1980av talet.

Regelarbetet

I budgetpropositionen 1984 tog föredragande statsrådet upp frågan takten i regelarbetet enligt den ordningen. Minst om nya lika viktigt som att reglera nya områden var det att se över äldre författningar och anpassa dessa till de nya förhållanden som följde bl.a. den tekniska utvecklingen. Föråldrade och onöav digt detaljerade eller komplicerade regler borde tas bort i syfte att underlätta tillämpningen ute i arbetslivet och förbättra möjligheterna för de arbetsmiljöansvariga att styra insatserna mot de allvarligare problemen. Arbetet beräknades i budgetpropositionen kunna avslutat vara inom tre år, dvs. vid utgången 1986. Det angeläget enligt av var statsrådet att tidplanen kunde hållas. I budgetpropositionen 1987 konstaterade statsrådet att tids-planen för omarbetning inte höll. Hon uttalade att det var angeläget att äldre regler omarbetades snarast möjligt så att ytterligare resurser kunde sättas in angelägna områden. I följande års budgetproposition berördes inte frågan och den hade heller inte nämnts i styrelsens anslagsframställning. Däri uttalades bl.a. att föreskriftsarbetet måste avvägas med hänsyn till rad olika intressen, ställde allt större krav regelen som systemets utformning. Formuleringen kommenterades inte i budgetpropositionen.

Tillsynen enligt Vägtrañklagens regler om arbetstid

Denna tillsyn togs över av vägverket från och med den 1 juli 1986. Det innebar bl.a. att fjorton vägtrafikinspektörer från sju yrkesinspektionsdistrikt fördes över till vägverket. Bakgrunden var följande. Arbetarskyddsstyrelsen hade 1968 fått uppgiften att utöva tillenligt vägtrafiklagstiftningen. Tanken att tillsynen skulle syn var ske företagen ett led i yrkesinspektionens allmänna som verksamhet och integreras i denna. Kontrollen skulle alltså göras när en transport väg avslutats. I praktiken blev det inte så. Kontrollen sköttes av särskilda vägtrafikinspektörer. Bestämmelserna i vägarbetstidslagstiftningen syftar främst till att öka trafiksäkerheten genom att man till att förare inte kör uttröttade. Denna tillsyn bedömdes ha ser nära samband med det trafiksäkerhetsarbete som bedrevs av trafiksäkerhetsverket och polisen. Trafiksäkerhetsverkets inspektörer eller särskilt förordnade poliser svarade för kontroll fordons beskaffenhet och utrustning. Genom överföringen av av ansvaret för arbetstidskontrollen till Trafiksäkerhetsverket avsåg man att uppnå en samtidig kontroll av fordonen, viktbestämmelsema och arbetstiden. Några reformer och andra policyfrågor arbetsmiljöområdet under den aktuella perioden korn att inverka Arbesom tarskyddsverkets arbetsuppgifter och organisation berörs i det följande.

Företagshälsovården

Företagshälsovården reformerades. Regler om ersättning till arbetsgivare för företagshälsovård har funnits inom för ramen lagen om allmän sjukförsäkring sedan 1953. Föreskrifter om tillämpningen av reglerna utfärdades 1955. Dessa styrde fortfarande tillämpningen reglerna när 1976 års företagshälsoav vårdsutredning lade fram betänkandet Företagshälsovård för alla SOU 1983:32. Utredningen ansåg reglerna föråldrade och administrativt omständliga. Sedan en arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet tillsätts för att se över formerna för och finansieringen samhällets stöd till företagshälsovården kunde förslag läggas i av proposition 1984/85 företagshälsovård och arbetsanpassom

ning. Det gällde riktlinjer för företagshälsovårdens framtida inriktning och utbyggnad samt ett nytt ersättningssystem. För yrkesinspektionens del innebar reformen att deras styrelser, yrkesinspektionsnämnderna, fick uppgiften att pröva att bidragsvillkoren uppfylldes. Beslut överklagades lades som Arbetarskyddsstyrelsens styrelse att avgöra. Bl.a. skulle prövas om villkoren i förekommande avtal mellan parterna var uppfyllda. För styrelsens del kom detta t.ex. att innebära en ökning av antalet ärenden i verksstyrelsen som i början var betydande. År 1989 gällde 23 av 56 överklagningsärenden bidrag till företagshälsovård. Stödet togs bort fr.0.m. 1993.

Verksamhetsinriktad budgetering

ASSÖ-tiden Ytterligare en styrfråga som varit aktuell sedan och fick teknisk lösningi budgetpropositionen 1985 gällde som en verksamhetsinriktad budgetering. Sedan styrelsen redovisat ett uppdrag att lägga fram ett förslag till lösning hösten 1983 arbetade en arbetsgrupp inom Arbetsmarknadsdepartementet fram ett förslag till verksamhetsstruktur, anslagskonstruktion och ny inkomstredovisning för Arbetarskyddsverket samt förslag till ny konstruktion för Arbetarskyddsfondens bidragsgivning till Arbetarskyddsstyrelsen. Jag tar här bara den förstnämnda upp frågan. I budgetpropositionen anslöt sig föredragande statsrådet till förslaget, som i sammandrag innebar följande i den fråga tagit Verksamheten indelades i två Tillsyn reupp. program, spektive Forskning och utbildning. Till programmet Tillsyn hänfördes all verksamhet vid styrelsens tillsynsavdelning och yrkesinspektionen samt lagbyrån och arbetstidsbyrån inom den administrativa avdelningen. Programmet Forskning och utbildning omfattade all forsknings- och utbildningsverksamhet inom styrelsens forskningsavdelning inklusive avdelningens medverkan i företagshälsovårdsutbildningen, utbildning inom högskolan, forskarutbildning och extern utbildning. Det omfattade även tillsynsavdelningens och den administrativa avdelningens medverkan i företagshälsovårdsutbildningen samt utbildningsadministrationen vid utbildningssektionen inom den administrativa avdelningen. De administrativa funktionerna i övrigt administrativa avdelningen samt informationsverksamheten sågs som stödfunktioner vilkas kostnader skulle fördelas respektive program.

Sammanfattningsvis innebar förslaget till ny verksarnhetsstruktur, enligt föredragande statsrådet, att Arbetarskyddsverkets två huvuduppgifter blev tydligare markerade och att en klarare åtskillnad uppnåddes mellan verkets myndighetsutövande funktion och dess övriga uppgifter. Vidare föreslogs i budgetpropositionen att medel skulle anvii form ett enda anslag i stället för dittills ett för stysas av som relsen och ett för yrkesinspektionen. För att underlätta prioriteringen av resurser mellan programmen avsåg regeringen att fastställa ekonomisk plan för Arbetarskyddsverket med uten gifter/ kostnader för respektive program samt de samlade medel, anslag, intäkter och bidrag från Arbetsmiljöfonden som beräknades kunna tas i anspråk för finansieringen. En minskad detaljreglering medelanvandningen i kombinaav tion med ökade krav resursanvändningen skulle eftersträvas. Det fick ankomma regeringen att närmare föreskriva hur medlen skulle få användas. I regleringsbrevet för 1985/86 fullföljde regeringen intentionerna med ekonomisk plan och en krav redovisning utgifter fördelade både och av program delprogram, organisatoriska enheter och den interna administrationen.

Arbetsmiliöinstitutet

Nar budgetpropositionen vanligt behandlades i Socialutsom skottet i februari/ 1987 lades forskningsproposition mars en riksdagens bord. Det brukar ske vart tredje år. I propositionen föreslogs att Arbetarskyddsstyrelsens forskningsavdelning samt dess övriga verksamhet inom ramen för programmet Forskning och utbildning skulle brytas ut till en myndighet. Dit hörde också styrelsens bibliotek med egen nationellt ansvar för vetenskaplig och teknisk informationsförsörjning i arbetsmiljöfrågor. Frågan om att bryta ut forskningen hade inte berörts i budgetpropositionen i januari. I forskningspropositionen erinrade föredragande statsrådet att anslagskonstruktion för Arbetarskyddsverket inom en ny förts som innebar att verket tilldelades anslag i programterrner bl.a. för att åstadkomma en klarare åtskillnad mellan verkets myndighetsutövande funktion och övrig verksamhet. Tiden att ytterligare markera forskningens fria var nu mogen ställning. Forskarna skulle bedriva sitt arbete under eget ansvar. När de dragit slutsatser och publicerat resultaten upphörde

deras kompetens och ansvarsområde. Det utomordentligt var betydelsefullt att ansvarsfördelningen mellan myndighetsfunktionen och forskningen framstod klar för omgivningen. som Missförstånd i den frågan hade uppkommit. Forskarnas integritet kunde ifrågasättas rollfördelningen inte klar. Det om var var t.ex. väsentligt att forskarna kunde utföra undersökningar arbetsplatserna utan att uppfattas som företrädare för tillsynsmyndigheten. Förslaget att bryta ut Forskning och utbildning m.m. fick enligt föredragande statsrådet ses mot bakgrund av överläggningar mellan Arbetsmarknadsdepartementet och arbetsmarknadens parter. I den styrelse för det institutet skulle tillsättas nya som fr.o.m. den 1 juli 1987 skulle Arbetarskyddsstyrelsen vara representerad. Aven arbetsmarknadens skulle ingå. parter Arbetarskyddsstyrelsens styrelse hade kommit att ägna forskningsfrågoma alltför liten tid i relation till tillsyns- och föreskriftsfrågoma. Vidare betonades vikten av ett fortsatt nära samarbete och informationsutbyte mellan institutet och Arbetarskyddsverket. Institutsbildningen, inrättande av en chefsbefattning samt organisationsförändringar med anledning härav borde kunna genomföras inom för de beräknades för Arramen resurser som betarskyddsverket för 1987/ 88. Särskilda bestämmelser om fördelningen skulle komma att lämnas. Fr.o.m. 1988/89 skulle institutet ett eget anslag. Administrativ samverkan förutsattes mellan institutet och Arbetarskyddsstyrelsen beroende att myndigheterna var samlokaliserade. Ett uppdrag lades ut till styrelsen i 1987 att utreda dels mars vissa organisatoriska och administrativa frågor i samband med bildandet forskningsinstitutet, dels Arbetarskyddsstyrelsens av organisation sedan institutet bildats. Uppdraget redovisades i april samma år i vad avser anslagstekniska och administrativa samverkansfrågor i samband med institutsbildandet. I regleringsbrevet för 1987/ 88 bestämdes sedan hur anslaget skulle disponeras de två myndigheterna. Det ankom Arav betarskyddsstyrelsen att göra ett för de två myndigheterna gemensamt årsbokslut för det året, medan de fick lämna sin var verksamhetsberättelse. Institutets organisation vid starten i bilaga till ett deanges en partementsprotokoll i maj 1987. Av detta framgår att institutet skulle tillföras fyra tjänster för administration och information, två assistenttjänster. Merparten tjänster den administvarav

rativa sidan skulle tillhandahållas av styrelsen. Det gällde enligt nämnda PM lokaler inklusive drift och underhåll, ekonot.ex. mi- och personaladministration, kontorsdrift, produktion av informationsmaterial. Efter tids intensiva och livliga detaljdiskussioner mellan inen stitutet och styrelsen om konsekvenserna av utbrytningen gav i Statskontoret i uppdrag utreda admiregeringen april 1988 att nistrationen vid institutet. Successivt har institutet kunnat bygga personal-, ekonomi-, ADB- och informationsupp fullständiga funktioner.

Några andra organisationsfrågor

övervägande aktuellt under Ett organisationsteoretiskt som var perioden hur verken skulle styras. Sedan verksledningsvar kommittén lagt fram förslag de centrala verkens styrelseom fram förslag baserat härpå i sammansättning lade regeringen proposition 1986/ 87:99. En huvudprinciperna att partsrepresentanter inte skulle av var sitta i vissa speciella undantagsfall, där det låg styrelserna. I stofördelar intresseavvägningar och samförstånd kunde ra i att myndighetsnivån, fanns det emellertid enligt uppnås propositionstexten skäl sätta styrelserna så att intressena att samman balanserade. Detta gällde bl.a. Arbetarskyddsstyrelsen, som därigenom kunde behålla den ordning som gällde. styrfråga i nämnda proposition gällde myndigheter- En annan inre organisation. Fortfarande gällde enligt Arbetarskyddsnas instruktion den reglerade vilka enheter/ byråer styrelsens att fick och det fick finnas informations-

som finnas även att en

utbildningssektion. Genom propositionen och riksoch en blev det möjligt låta regeringen besluta dagsbeslut i frågan att grundstruktur och att överlämna till myndigheterna att om en inom den själva besluta om organisationen. ramen till styrelsen i 1987 redovisades i den del Uppdraget mars som Arbetarskyddsstyrelsens organisation till Arbetsmarkgällde i september 1987. Av redovisningen framnadsdepartementet gick att styrelsen startat ett mera långsiktigt översynsarbete än uppdraget gällde. Vad redovisades till regeringen var etapp som gällde ledningen verket nivån 1 av översynsarbetet som av under verksstyrelsen, styrelsens ledning av yrkesinspektionens

verksamhet samt instruktionsändringar.

Resultatet den första utredningsetappen blev verksav att en ledning direktionsform inrättades. Detta möjliggjordes av en instruktionsändring 1988 varvid avdelningarna avskaffades. Ledningen kom att bestå generaldirektören, överdirektören av och nyinrättad tjänst tillsynschef med samordningsen som och utvecklingsansvar för tillsynsverksamheten. I övrigt fick styrelsen bestämma organisationen. Det resulterade i tillsynsenheter rapporterade till tillsex som synschefen, fyra allmänna enheter, varav rätts- och informationsenhetema samt internationella sekretariatet rapporterade i sakfrågor till generaldirektören och i administrativa frågor till överdirektören. Den fjärde allmänna enheten, hanterade som informationssystemet om arbetsskador, samt de administrativa enheterna rapporterade till överdirektören. En beslutsordning infördes innebar att tyngdpunkten när det gällde beslut som skulle ligga enhetschefsnivå. Ett av syftena med ledningsorganisationen i praktiken att var avlasta generaldirektören verksledningsnivå. Ställningstaganden på den nivån skulle i många fall komma att göras överdiav rektören och tillsynschefen inom deras respektive områden.

Tanken var att de tre i verksledningen i princip skulle vara en

beslutsnivå. Till stöd för verksledningen och för att tillgodose behovet av sakkunskap från olika områden förstärktes genom beslut av generaldirektören en verksledningsgrupp för ett internt samrådsförfarande redan fanns. Den hade dittills bestått som av verksledningen samt cheferna för verksledningssekretariatet och informationsenheten. Gruppen skulle i fortsättningen få sin tyngdpunkt i tillsynsverksamheten. Gruppen utökades därför med tre chefer inom tillsynsenhetema och med disten riktschef.

Den kommunala tillsynen

Från och med 1987 tog yrkesinspektionen över den kommunala tillsynen över vissa arbetsställen. Det medförde tillskott ett av medel och av tjänster övertogs från kommunerna efter som riksdagsbeslut med anledning av Prop 1985/ 86:40 om samlad tillsyn över arbetsmiljön. Bestämmelser om skyldighet för kommunerna att medverka vid tillsynen arbetsmiljön fanns redan i 1881 års förordning av om minderårigas användande i arbete vid fabrik m.m. Däri an-

skyldighet för hälsovårds- eller kommunalnämnd att gavs en övervaka förordningens efterlevnad. Regler den kommunala tillsynen fanns när den upphörde i om arbetsmiljölagen, i instruktionen för yrkesinspektionen och i Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter för kommunala tillsynsmän utfärdade år 1980. Reglerna hade förts över från tidigare lagstiftning och hade i stort sett varit oförändrade sedan 1912. Enligt instruktionen för yrkesinspektionen biträddes yrkesinspektionen inom varje kommun eller flera enligt arbetsav en miljölagen utsedda kommunala tillsynsmän vid tillsyn arbete av bedrevs utan användande maskinella hjälpmedel eller som av ångpannor, kokare eller andra tryckkärl och i vilket i regel användes mindre än tio arbetstagare. Yrkesinspektionen kunde med stöd instruktionen ingripa av mot kommunal tillsynsman inte ett tillfredsställande som sätt fullgjorde sina åligganden. Däremot hade yrkesinspektionen inte några sanktionsmedel mot kommun inte fullgjorde sin som tillsynsskyldighet. Grunden för fördelningen arbetsställen mellan yrkesinav spektionen och den kommunala tillsynen den skillnad som var ansetts råda mellan olika arbetsställen vad gäller risken för arbetsskador. Den kommunala tillsynen tilldelades därvid arbetsställen där det bedömts föreligga liten risk för traditionella en arbetsskador. Den vidgning arbetsmiljöbegreppet har av som skett års lagstiftning har inte kommit att beaktas genom senare vid fördelningen tillsynsansvaret mellan yrkesinspektionen av och den kommunala tillsynen. Det fanns när propositionen lades fram 800 kommunala tillsynsmän i landet. Flertalet eller drygt 700 hade kommunal tilldeluppgift kombinerad med annan tillsynsverksamhet syn som inom främst miljö- och hälsoskyddsområdet eller byggnadsverksamheten. Kostnaderna för den kommunala tillsynsverksamheten bestreds kommunerna själva. av Frågan förstatligande den kommunala tillsynen har beom av rörts i flertalet de arbetarskyddsutredningar redovisats i av som det föregående och förslag har lagts att inlemma verksamom heten i yrkesinspektionen. Frågan har också diskuterats i riksdagen ett antal gånger. Genomgående för diskussionen den kommunala tillsynen om är kritik över dess bristande effektivitet. Samtliga utredningar hade ifrågasatt inte den kommunala tillsynen borde om avvecklas och tillsynen flyttas över till yrkesinspektionen men

hade likväl kommit fram till att tillsynen borde bestå förmen bättras. Efter det att riksdagen 1981 uttalat att tillsynen borde föras över till yrkesinspektionen och gjort uttalanden i den riktningen även 1982 och 1983 tillsattes 1983 utredningssommaren en man, kallad YKT-utredningen, med uppgift över både att se yrkesinspektionen och huvudmannaskapsfrågan. Med hänsyn till det samhällsekonomiska läget ansåg föredragande statsrådet det inte riktigt att genomföra så genomgripande reform en utan att den belysts inom för översyn den totala tillramen en av synsverksamheten. Förslag lämnades i februari 1985 i betänkandet Samlad tillsyn

av arbetsmiljön Ds A 1985:1 och förslag lades som nämnts i

Prop. 1985/ 86:40. Föredragande statsrådet uttalade utredatt ningen på ett övertygande sätt visat att ett grundläggande problem i tillsynen arbetsställen just det dubbla huvudmanvar naskapet. Uppdelningen mellan statlig och kommunal tillsyn byggde vidare föråldrade förutsättningar, nämligen risken för ohälatt sa och olycksfall mindre små än stora arbetsställen. var Den snabba tekniska utvecklingen samt den ökade användningen av t.ex. maskinella hjälpmedel och kemiska produkter hade medfört att företagsstorleken inte avgörande för riskbilden. var Skaderiskerna skilde sig inte mellan små och arbetsplatser stora i bransch. samma Beslutet innebar att antalet arbetsställen inspektera föratt dubblades. Antalet anställda i företag som yrkesinspektionen därmed fick tillsynsansvaret för ökade dock bara med tio procent. Ett 40-tal arbetstagare med tzillsynsuppgifter hos kommunerna övertogs av yrkesinspektionen och ytterligare ett mindre antal kunde anställas med anlitande medel tillfördes av som verket.

Inriktningen av tillsynen m.m.

I budgetpropositionen 1987 slutbehandlades YKT-utredningens betänkande om den samlade tillsynen. Föredragande statsrådet inledde med att konstatera att de förslag från utredningen som kvarstod obehandlade inte krävde något beslut av riksdagen. De flesta frågorna kunde genomföras av tillsynsmyndigheterna själva. Ett utredningsarbete i linje med det son föreslogs i betänkandet pågick inom Arbetarskyddsstyrelsen

Bland de statsrådet ska först nämnas förslag som togs upp av systemtillsyn. Kort beskrivet innebar den tillsynsmodellen att i högre grad dittills inriktade sitt tillsynsmyndigheterna än arbete att kontrollera att arbetsgivaren hade den organisation, de och det uppföljningssystem fordrades för att resurser som företagen skulle kunna leva upp till arbetsmiljölagstiftningens krav. helhetsbedömning arbetsmiljön in- Betydelsen av en av riktad hela betonades. Besöken hos företag med företaget utvecklad kunde minska och besök vid väl skyddsverksamhet med utvecklad skyddsverksamhet, t.ex. de företag svagt som saknade företagshälsovård, kunde öka. Helt kunde systemtillsyn dock inte ersätta den mer traditionella inspektionsverksamheten i de mest välorganiserade företagen. ens och också i 1987 års bud- Stymings- ledningsforrner togs upp styrning yrkesinspektionen borde getproposition. Styrelsens av utvecklas till målinriktad styrning. Styrelsen borde en mer regelbundet peka ut de mest angelägna insatsområdena. Uppföljmåste samtidigt inriktas finna former för ningen att en mera kvalitativ värdering av tillsynsverksamheten. också distrikten fick disponera sina Det var angeläget att refritt. Instruktionerna för styrelsen och yrkesinsurser mera skulle i bl.a. den riktningen. T.ex. skulle spektionen ses över överlämna distriktschef tillsätta Arbetarskyddsstyrelsen att tjänster den begränsning till då gällde. utan som

Kommentar till budgetåren

1982/83 1988/89

-

Allmänt

klarade verket förhållandevis väl under den Resursmässigt sig fredades i viss utsträckaktuella perioden. Yrkesinspektionen och verket fick medel för bl.a. upprustning med tekning extra niska hjälpmedel. Som framgått ökade friheten för centralmynbestämma sin organisation. Den öppning för digheten att ompkom i 1981 års budgetproposition utvecklades rioriteringar som till självklarhet i det strama budgetläge som gällde. en i anslagsframställningen hösten 1987 före- Skrivningen om med hänsyn till rad olika intressen skriftsarbetets avvägning en omarbetningen gamla regler inte var ett sätt att uttrycka att av avvägning med hänutan vidare var högprioriterad, utan att en

syn till skyddsintresset skulle göras. Att föredragande statsrådet inte tog omarbemingsfrågan torde ha inneburit till upp accept detta. Vad sades i statsrådets överväganden väl funsom var att en gerande tillsynsverksamhet hade utomordentligt stor betydelse och att tillsynen i högre grad än dittills skulle sikte arbetsta givarnas ansvar för att upprätthålla god arbetsmiljö. Jag återen kommer till frågan regelstrukturen i det sista avsnittet. om Grundtanken tillsynen över vägtrafiken skulle att integreras i yrkesinspektionens verksamhet kom inte att fullföljas. I stället sköttes tillsynen vägarna med ute polisutbildade personer som anställts yrkesinspektörer. Byråchefen arbetstidssom byrån var den som i praktiken ledde vägtrafiktillsynen och han styrde verksamheten nämnda spår i början 1970-talet. av

Utbrytningen av forskningsfrågoma

Man hade länge inom Arbetarskyddsstyrelsen och särskilt inom

forskningsavdelningen i informella sammanhang ifrågasatt om

forskningen skulle ligga kvar inom styrelsen. Frågan i togs upp Arbetsmarknadsdepartementet någon gång under det andra halvåret 1986. Generaldirektören Gunnar Danielson, skulle som avgå med pension vid årsskiftet, erfor någon gång senhösten 1986 att ett möte i frågan skulle hållas i Arbetsmarknadsdepartementet med deltagande från styrelsen enbart från forskningsavdelningen. Generaldirektören tog kontakt med departementet och det bestämdes att administrativ chef och tillsynschefen som skulle delta i mötet. Ett antal arbetssammantråden hölls sedan i departementet med deltagande från alla tre avdelningarna i styrelsen. Utgångspunkten var när jag kom i bilden att en separering av forskningen skulle ske. Under hand klarades konsekvenserna ut i drag. I efterhand har erfarit grova jag att flera möten hade hållits mellan företrädare för

forskningsavdelningen i styrelsen

och departementet före det möte som jag nämnde i det föregående och propåer då förts fram till att departementet om en utbrytning av forskningen. Den utnämnde generaldirektören Sivert Andersson informerades departementet i frågan innan han tillträdde tjänsten av den 1 januari 1987. Han gjorde inga invändningar.

Min uppfattning är att en bidragande orsak till utbrytningen, utöver de redovisades i propositionen, bl.a. vikten av som forskningens fria ställning, att ledningen forskningsavdelvar ningen tidigare inte varit nöjd med hur anslaget fördelades mellan den centrala tillsynen och forskningen. I vart fall hade från avdelningen tagit den frågan under hand i deman upp partementet. Tiden med ett gemensamt anslag för de två myndigheterna, dvs. under budgetåret 1987/88, medförde en hel del problem när det gällde ekonomiska och administrativa samverkansfrågor, t.ex. "bodelningen" merai detalj och vilken service styrelskulle institutet och villkoren för denna service. Mot sen ge bl.a. den bakgrunden får uppdraget 1988 att utreda adman se ministrationen vid institutet. Sivert Andersson uttryckte i efterhand att om han anat hur krånglig uppdelningen skulle bli så hade han begärt att en organisationskommitté tillsattes. En erfarenhet styrelsen fått är att det är förenat med stora svårigheter att två så stora myndigheter som det gällde har geinformations-, ekonomi- och personalfunktioner. mensamma Avsikten vid sammanslagningen att det skulle vara så. Det var år ofrånkomligt att varje enskild myndighet utvecklar en egen kultur. Det därför rationellt att institutet fick bygga var upp funktioner nämnda viktiga områden, trots att det från egna början inte ingick i förutsättningama. Någon administrativ vinst blev det knappast som slutresultat. Men det år givet att man inte kunde ha administrativ chef utan egen personal en en myndighet institutets storlek. av Vad uppnåddes med uppdelningen i de två programmen som var i första hand att uppdelningen av resurser mellan Arbetarskyddsverket och institutet underlättades både 1987/88, när hade ett gemensamt anslag, och 1988/ 89, när anslagen man separerades. I regleringsbrevet för 1988/ för Arbe- 89 var man tarskyddsverkets del tillbaka igen till de tre anslagsposter som gällde före programuppdelningen, nämligen förvaltningskostnader, lokalkostnader och avgiftsbelagd verksamhet. Någon styrning av tillsynsarbetet ledde alltså den verksamhetsinriktade budgeteringen inte till.

Budgetåren 1989/90 1995/96

-

Inriktningen av tillsynsverksamheten

Arbetsgivaransvaret för arbetsmiljön betonades i budgetpropositionerna både 1989 och 1990. Detsamma gällde också att tillsynen skulle koncentreras till de arbetsställen hade många som arbetsskador eller andra skäl bedömdes ha dåliga arbetsförav hållanden. Genom 1989 års kompletteringsproposition tillfördes styrelsen medel för ökade kostnader för standardiseringsarbete i anslutning till EG-direkdven. Vikten av standardiseringsarbete nämns i 1990 års budgetproposition liksom att EFTA-EGsamarbetet skulle komma att ställa ökade krav uppföljning av tidigare meddelade regler och bevakningen av direktivarbetet inom EG. I budgetpropositionen 1990 uttalade föredragande statsrådet att brister iakttogs vid inspektionsbesök alltid måste leda som till skriftliga krav i inspektionsmeddelanden samt att uppföljningen att kraven uppfylldes måste bli effektiva. Vidare av mera skulle den psykiska belastningen i arbetet, arbetsinnehållet och arbetsorganisatoriska frågor beaktas och påverka tillsynens inriktning. Det sades att det framstod som alltmer uppenbart att det fanns ett starkt samband mellan dåligt arbetsinnehåll och risk för belasmingsskador och att arbetsorganisatoriska insatser i syfte att skapa ett bättre arbetsinnehåll och ökat handlingsutrymme för de anställda kunde i många fall minska denna risk. Vidare nämndes stress, isolering, utbrändhet, hot och våld som viktiga att bekämpa. I styrelsens planeringsdirektiv för yrkesinspektionen för 1989/ 90 hänvisades till regeringens uttalande att koncentrera insatserna till de mest utsatta områdena:

Besök bör i större utsträckning göras sådana arbetsställen där det finns anledning att ställa krav arbetsmiljöförbättringar och där besöken således dokumenteras i skriftliga inspektionsmeddelanden. Med andra ord: Andelen besök som enbart motiveras av ett allmänt "kontaktbehov" eller avser konsultation bör begränsas. För närvarande leder mindre än en fjärdedel av alla inspektionsbesök till ett

skriftligt inspektionsmeddelande. Det alltför är en låg andel"

En nyhet som en följd av uttalandena i budgetpropositionen 1990 gällde styrningen Arbetarskyddsverkets verksamhet. I av regleringsbrevet för 1990/91 riktlinjer i huvudsak angavs som överensstämde med redovisade uttalanden i nämnda budovan huvudsak motsvarande riktlinjer upprepades i getproposition. I regleringsbrevet för 1991 / 92. I planeringsdirektiv till yrkesinspektionen för styrelsens 1990/ 91 skärptes kravet kontroll och skriftliga krav. Vidare anfördes yrkesinspektionens inte i onödan skulle tas att resurser i anspråk för upprepade anmaningar till frivillig rättelse när andra åtgärder krävdes för att åtgärderna skulle bli genomförda. Tvångsmedel i form förelägganden och förbud måste anav vändas.

Proposition arbetsmiljö och rehabilitering m.m. om

Under slutet 1980-talet tillsattes ett antal utredningar arav betsmiljöns område och bl.a. arbetsmiljökommission. Det en resulterade bl.a. i 1990/91:140 arbetsmiljö och rehabiprop om litering. Lagenförstärktes i ett antal hänseenden. det här ska frågan samverkan I sammanhanget nämnas att om mellan arbetsgivare behandlades och att arbetsgivaransvaret särskilt underströks. Arbetsgivaren skulle planera, leda och kontrollera arbetsmiljöarbetet. Bestämmelsen innefattade krav fortlöpande undersöka riskerna i verksamarbetsgivaren att heten och genomföra de åtgärder behövdes. Arbetsmiljösom frågorna skulle integreras med övriga frågor rörande verksamheten i dess helhet. Skyddskommittéernas och skyddsombudens uppgifter skulle renodlas. Som en följd av att arbetsgivahuvudansvar utvecklades skulle skyddskommittéema ha till rens delta i planeringen arbetsmiljö- och rehabiliteuppgift att av ringsarbetet samt bevaka och följa detta arbete. Begreppet upp "Det goda arbetet" kom i fokus. Med denna proposition lades grunden till kungörelse med närmare bestämmelser om att en arbetsgivarens kunde utfärdas styrelsen 1992, Internansvar av kontrollkungörelsen. Arbetsmiljökommissionen hade uttalat att den problemlösande "konsultrollen" hade tagit för stor del och att av resurserna

starka skäl talade för att den borde stå tillbaka för renoden lad inspektionsverksamhet. I en revisionsrapport i november 1990 redovisade RRV en granskning av yrkesinspektionens besöksverksamhet. I rapporten föreslogs att inspektionsverksamheten skulle renodlas till en kontrollerande verksamhet, organisations- och arbetsatt nya modeller skulle prövas och Arbetarskyddsstyrelsens roll som chefsmyndighet skulle utvecklas. Föredragande statsrådet konstaterade i Prop. 1990/ 912140 att RRV:s uppfattning låg i linje med de i regleringsbrevet för 1990/91 lämnade riktlinjerna för tillsynsverksamheten. Riktlinjerna innebar enligt statsrådet att inspektionsverksamheten måste renodlas till kontrollerande verksamhet en mer och att rådgivning inte fick vara ett alternativ till tydliga och uppföljbakrav beslut tvångsmedel eller ra samt om annat utnyttjande av sanktionssystemet. Råd och upplysningar skulle dock kunna lämnas i enskilda fall när det skedde i samband med och som ett stöd till den kontrollerande uppgiften. Företagshälsovården borde i ökad utsträckning den kunde bidra vara resurs som med tekniska lösningar i enskilda fall. Den kontrollerande rollen skulle också på ett tydligare sätt framgå instruktionen. av I budgetpropositionen 1991 att den inledda offensiven anges för förnyelse arbetslivet och mot de dåliga arbetsmiljöema av skulle fortsätta. Ökade skulle tillföras resurser arbetar-skyddsmyndighetema. Vid budgetprövningen tillfördes yrkesinspek-

tionen 50 nya yrkesinspektörstjänster. Arbetsmiljökommissio-

hade föreslagit 350 tjänster för att kunna fördubbla besöksnen frekvensen. De insatsområden särskilt nämndes i 1991 års budgetsom proposition är bl.a. biologiska risker till följd av bioteknikutveckling och smittspridning, den mycket oroande utvecklingen av belastningsskador och skador som hänger samman med organisatoriska, sociala och psykologiska faktorer samt ställdhetsaspekter detta områden. Den växande tjänstesektorn med alltmer automatiserad produktion samt utbyggnaden av sjukvården och äldreomsorgen i hemmen är exempel förändringar i samhället som medfört delvis nya arbetsmiljöproblem. Styrelsen hade beslutat ett tillsynsprogram för tiden 1989/90 - 1991 / 92. Mot bakgrund att verksamheten inom yrkesinav spektionen skulle inriktas kontroll ändrades programmet i planeringsdirektiven för 1991/92 så att man inte längre skulle

hålla avsevärda för efterfrågestyrd verksamhet. Besöresurser ken skulle koncentreras till arbetsställen/ branscher med stora risker. Risken för belastningsskador skulle beaktas och småföretagen tas i den samlade prioriteringen. Helhetsperspektivet betonades och kraven uppföljning och dokumentation samt vid behov tvångsmedel skärptes.

Utvecklingen av den offentliga sektorn

I budgetpropositionen 1991 tog regeringen bl.a. frågan upp om utveckling den offentliga sektorn. Reformarbetet skulle gälla av omprövning av verksamhet, nya finansieringsformer, ökad konkurrens, minskad byråkrati och ökad valfrihet för medbor- Målen för verksamheterna skulle preciseras och uppföljgarna. nings- och utvärderingssystem utvecklas. De innebar att byråkratin kunde minska, administrationen skäras ned, beslutsväkortas och antalet styrande regler minskas. gama En konklusion var att den statliga administrationen skulle reduceras med tio procent under en treårsperiod. Detta gällde också för Arbetarskyddsverkets del. Nedskärningen gällde alltså inte sakverksamheten. Vid årsskiftet 1991/92 lämnade SAF verksstyrelsen och yrkesinspektionsnämnderna. Motivet var att den korporativism som man ansåg att en partssammansatt styrelse innebar suddade ut rågången mellan det politiska systemet och organisatio- Utträdet myndighetsstyrelser gällde generellt. Utträdet nerna. ur kom att leda till att en lekmannastyrelse tillsattes fr.o.m. hösten 1992. Denna typ styrelse, med inslag representanter för av av politiska partier, har överlevt den förvaltningspolitiska reform beslutades riksdagen 1995. Inför varje styrelsemöte sker som av samråd med parterna arbetsmarknaden. I yrkesinspektionsnämnderna sitter nu ledamöter som styrelsen har utsett förslag av tillsynsdirektören. del den reformen En annan av förvaltningspolitiska 1995 var att verkschefema i regel skulle bestämma organisation och samtliga övriga tjänster jämte tillsättning av dessa i centralmyndigheterna och även bestämma organisation och tjänster/ tjänstetillsättningar i länsomfattande regionalmyndigheter med undantag för chefstjänstema. Dessa principer effektuerades för Arbetarskyddsverkets del genom instruktionsändring våren 1995.

Arbetarskyddsstyrelsens organisation

Det utredningsarbete avseende styrelsens organisation som betecknades som etapp 2 avslutades under budgetåret 1990/91. Arbetet bedrevs separat för tillsynssidan respektive administrationen och delarna fogades i rapport i december samman en 1990 som betecknades som preliminär. Beslut den organisationen fattades i juni 1991 om nya grundval den preliminära rapporten. Bara mindre avvikelav en se gjordes. I den nya organisationen fanns det på tillsynssidan

tre avdelningar för respektive teknik, yrkeshygien vari ingick

förutom kemifrågor bl.a. fysikaliska faktorer i arbetsmiljön samt medicinska och sociala frågor och enhet för utredning en och planering. På de tre avdelningarna fanns 11 enheter. Tidigare fanns enheter med 18 sektioner. sex Beträffande enheter rapporterade till generaldirektören som och överdirektören skedde endast den ändringen att internationella sekretariatet överfördes till tillsynschefens kansli. Verksledningsgruppen behölls med oförändrad sammansättning. Varför skulle omorganisation ske Om detta stod bl.a. följande i den preliminära rapporten över etapp Styrelsens organisation hade varit praktiskt taget oförändrad under många år. Genom förändringar i omfattning och inriktning insatser av olika områden har organisationens uppbyggnad inte ett optimalt sätt tagit till de totala stod till buds. vara resurser som Exempel härpå var att det fanns ett antal sektioner tillsynsenhetema bestående av endast några personer och att överlappande eller mycket närbesläktade sakfrågor behandlades på mer än ett ställe i organisationen. Som grund för omorganisationen nämndes bl.a. platt en 0rganisation och långtgående delegering som önskvärd. Kopplat till frågan antalet beslutsnivåer nämns det s.k. kontrollom spannet, dvs. hur många direkt underställda en chef lämpligen har. I en kvalificerad verksamhet den aktuella tillsynsom sområdet idealet ligga kring sju handläggare inte angavs men fler än tio. Vidare avfärdades tanken matrisorganisation, en bl.a. grund erfarenheter inom Arbetarskyddsverket att av av projekt som styrs utanför linjeorganisationen lätt får så stark ställning att annan verksamhet, speciellt icke projektplanerad, blir lidande.

Om de centraladministrativa enheterna kom under översynsarbetet fram synpunkter gick ut att i någon form som införa chefsnivå för de centraladministrativa funktionerna en mellan enhetschefer och verksledning. Det har också kommit fram förslag att föra ihop personalenheten och organisaom tionsenheten. I rapporten kom fram till att det inte fanns man anledning att införa ytterligare ett beslutsled. Vidare att erforderlig samordning av t.ex. personalförsörjning, personalutveckling och budgetarbete borde även fortsättningsvis ske genom överdirektören.

Övergripande mål och Verksamhetsmål m.m.

Budgetprocessen för Arbetarskyddsverket lades om fr.o.m. budgetåret 1992/ 93 enligt riktlinjer i Prop. 1986/ 87:99 och Prop. 1987/88:150. Det innebar bl.a. fördjupad prövning att en verksamheten skulle ske vart tredje år. Regeringen hade gett av styrelsen särskilda direktiv inför anslagsframställningen för 1992/ 93 1994/95 där särskilda krav analys och redovisning verksamheten ställdes. av I budgetpropositionen 1992 gjorde regeringen en fördjupad prövning och nämnde i sina slutsatser vikten att styrelsen var av chefsmyndighet för yrkesinspektionen och bl.a. såg till att kontroll och krav gällde samt pekade kravet att arbetsgivarna och hade en organisation för arbetsanpassning rehabilitering, kravet dokumentation, helhetsperspektivet, den kontrollerande rollen och prioriteringen av tillsyn i de sämsta miljöerna. För att öka möjligheterna att utvärdera verksamheten måste system och metoder utvecklas vidare. Någon ytterligare fördjupad prövning har inte varit aktuell. Under treårsperioden 1992/ 93 1994/ 95 förde regeringen ut till verket de riktlinjer som lämnats i de senaste budgetpropositionema i form än under de föregående åren. Det skedannan de i regleringsbrevet i form två övergripande mål och sju av Verksamhetsmål. De övergripande målen och är att var - riskerna för ohälsa och olycksfall i arbetslivet ska minska och att arbetslivet i sin helhet ska förbättras, dvs. från såväl fysisk, psykisk social och arbetsorganisatorisk synpunkt. som Exempel Verksamhetsmål är att verket ska stärka den kontrollerande rollen och till att brister blir åtgärdade så fort se möjligt samt prioritera tillsynen de arbetsställen som som från hälso- och olycksfallssynpunkt är mest belastade. Vidare

t.ex. att Arbetarskyddsverket ska se till att arbetsmiljöarbetet arbetsställena ökad inriktning mot frågor arbetsorges en om ganisation, arbetets innehåll samt den fysiska och psykiska belastningen i arbetet samt att kvinnors arbetsmiljö särskilt uppmärksammas. Samma mål för 1992/ 93 gäller med som - undantag för ett Verksamhetsmål till och med utgången av 1996. - Ett nytt tillsynsprogram fastställdes av styrelsen för tiden 1992/93 1994/95. Det har förlängts och gäller till och med utgången av 1996. Programmet är indelat i tre huvudavsnitt:

Övergripande inriktning av tillsynen, Central tillsyn och Regio-

nal tillsyn. sistnämnda avsnitt innehåller följande rubriker: Tillmål, Prioritering, Arbetssätt och Yrkesinspektionens synens utveckling. Uppläggningen med verksarnhetsmål får ses i kombination med form årsredovisning infördes i statsförvaltatt en ny av ningen. Utöver bokslutshandlingar ingår i denna en resultatredovisning. Där ska redovisas bl.a. hur långt verksamhetsmålen uppfyllts och kostnaderna för prestationerna. Sedan RRV granskat årsredovisningen och därvid bedömt resultatredovisningen har regeringen att bedöma hur verket levt upp till statsmakternas krav. För att kunna följa yrkesinspektionens upp måluppfyllelse införde styrelsen vissa resultatindikatorer. Mera om detta nämns i den avslutande kommentaren.

Några andra frågor

Personalutvecklingsinsatserna har under senare år varit omfattande. Här ska nämnas ett projekt Modern tillsyn", ett utvecklingsprogram styrelsen fick extra medel till fr.o.m. som 1989/90. Det har slutförts och kompetensen i organisationu nen har höjts avsevärt. Det gäller områdena systemtillsyn, riskanalys, belastningsergonomi, organisatoriska och psykologiska tillsynsfrågor, chefsutveckling och datorisering. Projektet har bl.a. möjliggjort utbildning av sakansvariga i distrikten för frågor som gäller psykiska och sociala aspekter arbetsmiljön. Sakansvariga för ergonomi i distrikten har funnits sedan 1983, följd att föreskrift arbetsställsom en av en om ningar och arbetsrörelser utkom samma år. Yrkesinspektionernas tjllsynsdirektörer har successivt fått ökade befogenheter den administrativa sidan. Nu tillsätter tillsynsdirektörema samtliga tjänster distrikten och har ett

större både personaladministrativt i övrigt och ekonoansvar miskt handlingsutrymme än tidigare. Arbetarskyddsstyrelsen fick avsevärda medelstillskott också genom 1989 och 1990 års budgetpropositionen Under treårsperioden 1992/ 93 1994/95 hade verket ett sparbeting fem procent samt skulle därutöver spara 5 milj kr administrationen i enlighet med riksdagsbeslutet 1991. Sparbetinget fem procent i verkligheten lägre, beroende var att medel återfördes till förmån för yrkesinspektionen och att medel dessutom lades in i den ordinarie budgeten för att bekosta deltagande i det europeiska standardiseringsarbetet. Det generella statsbidraget till företagshälsovården avvecklades fr.o.m. 1993. Det kom att innebära stor minskning en av företagshälsovårdsorganisaüonen och ett minskat antal ärenden hos yrkesinspektionen och styrelsen.

Budgetprövningen 1995 och dess konsekvenser

En arbetslivsorganisation föreslogs inrättad i Prop. ny 1994/95:158. Däri föreslogs att de verksamhetsutförande delarna Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning av och Arbetsmiljöfonden skulle samorganiseras i en ny forsknings- och utvecklingsmyndighet Arbetslivsinstitutet och - att Arbetsmiljöfondens medelsbeviljande funktion skulle föras över till ett råd för forskning och utveckling. I det nybildade Arbetslivsinstitutets styrelse finns ingen representant från Arbetarskyddsverket, till skillnad mot vad som gällde i Arbetsmiljöinstitutet, t.o.m. juni 1995. I dess styrelse var Arbetarskyddsstyrelsens generaldirektör och tillsynschef ledamöter från institutets start, sedermera enbart generaldirektören. I propositionen behandlades också budgeten för 18månadersperioden 1995/ 96 för Arbetarskyddsverket. I proposiüonen konstaterades bl.a. hög måluppfyllelse och att verkets insatser för att förebygga och minska riskerna för ohälsa och olycksfall och förbättra arbetsmiljön utifrån ett helhetsperspektiv varit omfattande. Vid medelsberälmingen anförde föredragande statsrådet att verket omfattades av det generella sparkrav som gällde 11 procent t.o.m. 1998. I praktiken gäller ett ytterligare sparbeting fem procent, om beroende att täckning av merkostnader för löneavtal skett med bara tre procentandelar åtta. Besparingskravet ställde av krav ett omfattande förändringsarbete, något regeringsom

inhämtat hade startats inom verket och innebar att en som organisationen och dess struktur sågs över. Sedan generaldirektören Sivert Andersson avlidit i april 1994 tillsattes i oktober samma år generaldirektör, Bo Bylund. en ny I februari 1995 lade generaldirektören ut 13 uppdrag avseende verkets organisation och arbetsformer bl.a. gällde yrkesinsom spektionens organisation och såg själv över styrelsens organisation. Bakgrunden till organisationsöversynema sparbetinget var 11 procent. I maj 1995 fanns efter en omfattande rernissomgång underlag för att fatta beslut yrkesinspektionens organisation. De 19 om distrikt fanns blev sammanslagningar elva den som genom per 1 juli 1995. Sparbetinget motsvarade 66 årsarbetskrafter 606. av Neddragningen gällde helt chefer, jurister och kanslier. Genom att ett antal yrkesinspektörer inte önskade omlokaliseras och därmed utlöste gällande trygghetsavtal kom uppsägningarna att galla ca 100 tjänstemän, varav ca 30 inspektörer. Inspektörstjänsterna har återbesatts eller håller att återbesättas. Antalet chefer olika nivåer minskades från 57 till 30. Styrelsen omorganiserades per den 1 oktober 1995. Den organiserades i sex avdelningar, och ett GD-sekretariat direkt under generaldirektören samt ett råttssekretariat under ledning av en chefsjurist som rapporter till generaldirektören. Systemet med en verksledning bestående de tre högsta cheferna förav svann dårmed. En ledningsgrupp bestående avdelningscheav ferna och överdirektör ingår i GD-sekretariatet inrät- - som tades. Styrelsens anslagsfinansierade personalram minskar genom omorganisationen med ett trettiotal årsarbetskrafter, varav åtta chefstjänster. Det innebär minskning med drygt 12 en procent.

Övriga uppdrag redovisades under 1995. De har resulterat i

principiella ställningstaganden i en del fall och i utvecklingsprojekt, med utgångspunkt bl.a. i en vision om det goda arbetet som generaldirektören håller att förankra i organisationen. Ett dessa projekt gäller översyn den regelmassa styav av som relsen utfardat. Däri ingår fortfarande ett antal anvisningar och meddelanden utfärdades innan arbetsmiljölagen började som gälla den 1 juli 1978. Efter en förstudie har ett projekt startats ut att förenkla och minska regelmassan. Frågan som diskuteras bred bas i verket. En diskussion förs bl.a. nu om når det är prioriteringsmåssigt lämpligt att upphäva de gamla reglerna.

Ett uppdragen har resulterat i diskussion om formerna av en för styrningen tillsynsverksamheten. Grunden för styrelsens av styrning yrkesinspektionen är i dag det i princip treåriga tillav synsprogrammet. Därtill kommer enligt diskussionspromemorians redovisning årliga planeringsdirektiv, möten med tillsynsdirektörema, arbetskonferenser centralt med olika grupper av metodhandledningar och tjänsteföreskrifter, viss inspektörer, central centralt samordnande tillsynsprojekt och utbildning, kampanjer, besök distrikten för att följa verksamheten, upp prestationsdata, tidsenkäter, årsrapporter från granskning av yrkesinspektionen och återkopplingsbrev, överklagningsärenden, författningar utfärdade av styrelsen samt chefspolicy.

Sammanfattande kommentar för hela den

behandlade tidsperioden

Först kan konstateras tiden 1989/ 90 -1995/ 96 präglas en att av yrkesinspektionens verksamhet till konomställning av en mer trollerande och kravställande verksamhet baserad helen hetssyn och att arbetsgivarna har ansvaret för arbetsmiljön. Tiden präglas också omorganisationer särskilt för yrav som kesinspektionen varit synnerligen genomgripande.

Från regelstyming med inriktning på teknik till mâl/resultatstyming med helhetssyn

Faktorer tidigare haft stor inverkan vilken typ av arsom betsmiljörisker som kom att bekämpas var styrelsens organisation enligt instruktionen med angivande vilka enheter som av ska finnas och kompetensområdet för de tjänster tilldelasom des styrelsen. Tjänsterna styrdes framgått till de olika enheterna och som sektionerna några gånger till avdelning genom riksdagsbe- - slut och detsamma gällde tjänsteinnehållet och under lång tid till och med lönen. Indirekt bör detta ha inverkat också yrkesinspektionens verksamhet, eftersom den centrala tillsynspersonalens ämnesinriktning och kompetens måste ha haft en viss inverkan inriktningen utfärdade anvisningar/ meddelanav den, från 1978 föreskrifter och allmänna råd. Det har redovisats planer för vilket regelarbete skulle som i anslagsframställningarna, planerna har inte prioriteras men

förrän under andra hälften 1980-talet grundats av på en prioritering från statsmakterna över vilka arbetsmiljörisker skulle som bekämpas. Riktlinjerna kom dessförinnan att ligga i den typ av tjänstetillskott som budgetbehandlingen i departement och riksdag resulterade Ända till 1980, det året senaste som styreltilldelades tjänster, riksdagen i de flesta fall sen tog ställning tjänst för tjänst några särskilda riktlinjer först hade utan att lagts fram. Fr.0.m. 1981 gällde det för myndigheten omprioritera att om ytterligare insatser skulle ske något område. En slutsats det anförda är att så länge organisationens inav riktning styrdes genom tillskott av tjänster kan man knappast särskilja frågan om politikens inriktning från hur organisationen byggdes upp. Ett exempel utvecklingen inrättande genom av tjänster är bekämpningen av de kemiska hälsoriskerna. Regelarbeteti styrelsen fram till i början 1970-talet var av väsentligen inriktat teknik i vidsträckt betydelse. En kemibyrå inrättades 1973 och bestod då antal sektioner från de tekniska av ett byråerna, varav två kemisektioner. Den första hade tillkommit 1961 och hade vid starten två handläggare, den andra kom 1972.

Kemisektionernas handläggande personal bestod vid byråstar-

ten 1973 av 12 personer. Den personalen än fördubblades mer under 1970-talet. Regelproduktionen ökade också väsentligt. Upprustningen startade utan att det fanns särskilda direktiv om insatser. Det helt styrde innan arbetsmiljölagen trädde i som kraft 1978 att styrelsen begärde och fick tjänster. Kemifråvar gor låg i tiden. Ett annat exempel utvecklingen organisationen gäller av den sociala sektionen. Sedan 1985 har antalet tjänster för handläggare fördubblats. I bakgrunden finns policyuttalanden i budgetpropositioner i slutet av 1980-talet och i början 1990av talet i frågor t.ex. kvinnors arbetsmiljö, ergonomiska om problem, stress, isolering, utbrändhet, hot och våld. Det var frågor som hörde till den sociala sektionen. Vidare poängterades helhetssynen som en grund mer än tidigare när verket fick övergripande mål och verksamhetsmål 1992. Det ledde till ökade krav den sociala sektionen, 1991 blivit enhet för som en psykologiska och sociala frågor. Ett antal aktiviteter kom igång, till stor del utbildning yrkesinspektionspersonal av samt produktion föreskrifter och allmänna råd. av Här styrde en av statsmakterna uttalad inriktning politiken av den sociala sektionen / byråns utveckling och arbetsuppgifter.

Det kan tilläggas att verket har lyckats att styra över inspektionsverksamheten från de traditionella områdena teknik och yrkeshygien, helt dominerade i mitten 1980-talet, till som av en balanserad situation där "nya områden ägnas lika mycket mera intresse de traditionella. De "nya områdena rör främst som psykosociala frågor, belastningsergonomi, arbetsorganisation och internkonüoll arbetsmiljön. Resultatet leder i riktning av mot det övergripande målet att arbetsmiljön förbättras sedd ur ett helhetsperspektiv. Förändringen beror inte bara att uppdraget till yrkesinspektionen blivit tydligare. Resultatet får i hög grad också tillskrivas de stora insatser metod- och kompetensutvecklingsområdet som kunnat ske. Naturligtvis har intresse eller brist intresse hos ansvariga politiker ytterst styrt när arbetsmiljöpolitiken skulle prioriteras eller inte prioriteras. Man kan konstatera att det särskilt 1970-talet, i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet var högkonjunktur för arbetsmiljöpolitiken. En generös tid var också 1960-talet. Naturligtvis har förändringar i samhället, t.ex. den tekniska utvecklingen och forskningsresultat haft stort inflytande den redovisade utvecklingen, inverkan bl.a. riksdag, degenom partement och verkets ledning. Intresseorganisationernas inflytande måste också nämnas. En styrande faktor jag snuddat vid i ett tidigare avsnitt är som det system för fördelning inspektionsarbetet tradiav som av tion gällt och fortfarande gäller ett antal distrikt. Systemet innebär att varje inspektör har "ansvaret för ett visst antal närmare preciserade arbetsställen. Det har åtminstone tidigare inneburit att varje inspektör i hög grad har kunnat sätta sin prägel hur tillsynen skulle utövas. En utveckling pågår i riktning mot att slopa denna arbetsställeanknytning eller i vart fall ändra den till att mera innebära ett bevakningsansvar. Man har av tradition inom yrkesinspektiokänt sig "äga" sitt arbetsställe och talat "mitt arbetsnen om ställe". Det har naturligtvis haft positiv betydelse att en man känt ett särskilt har också lett till ett revirtänkande ansvar men som varit negativt. Något av sistnämnda effekt finns fortfarande kvar.

Yrkesinspektionens kontrollerande uppgift

En grundläggande inställning till yrkesinspektionens verksamhet har under hela tidsperioden från och med 1949 års lag varit att besöken skulle efter inspektionsbehovet. Det utanpassas trycktes t.ex. i direktiven till 1953 års utredning att tillsynen skulle inriktas arbetsställen med större yrkesskaderisker. Sedermera tillkom regler inspektionsintervall för olika branom scher gällde till slutet 1980-talet. Dessa regler som av var statsmakterna tillskyndare till uttalanden i 1961 års genom statsverkspropositáon. I början av 1980-talet korn prioriteringen till uttryck i budgetpropositionema, t.ex. i 1984 års budgetproposition där det uttalades att det angeläget att yrkesinspektionens insatser var koncentrerades till områden där behovet arbetsmiljöförbättav rande åtgärder störst. Sedan har detta varit ett genomgåenvar de tema i uttalanden föredragande statsrådet. Under slutet av av 1980-talet började specifika områden nämnas prioriterade. som Detta ledde 1992 till att statsmakternas uppdrag till Arbetarskyddsverket uttrycktes i övergripande mål och verksamhetsmål kom att gälla under ett antal år och där helhetssyn som och inriktning kontroll arbetsställen med stora hälsorisker av och kravställande mot arbetsgivaren varit och fortfarande är grundläggande. Hur har statsmakternas riktlinjer prioritering arbetsom av ställen med stora hälsorisker effektuerats Styrelsen har under större delen 1980-talet pekat prioriteringen av av de mest utsatta områdena men först i planeringsanvisningarna 1989/90 står att läsa att besöken i högre utsträckning borde göras arbetsställen där det fanns anledning att ställa krav. Man får se uttalandet mot bakgrund att kravfrekvensen kontinuerav var ligt låg trots att prioriteringsregeln länge hade gällt. En ny tillsynschef hade tillträtt i slutet 1988 och det rådde av en samstämmighet mellan generaldirektören och den tillsynschenya fen att det kontrollinjen skulle gälla. Stöd för denna var som uppfattning kom i RRV:s revisionsrapport 1990. Kontroll har så länge lagstiftningen funnits varit central en uppgift för yrkesinspektionen. Men som styrelsen uttalade redan i remissvaret över 1953 års utredning har det i hög grad varit övertygelsens väg gällt. En förklaring till detta har som jag redovisat i ett tidigare avsnitt. Den gick ut att tvångsåtgärderna före 1974 inte var särskilt kraftfulla. Man får också

hålla i minnet att RRV år 1977 hade ansett att det var positivt att rådgivnings-, informations och förhandsgranskningen ökat, låt det samtidigt enligt RRV fanns krav att invara att skulle ökas. Inga klara bud den gången spektionsverksamheten alltså. Det fanns vidare utbredd motvilja inom yrkesinspektionen en ofta det, fungera polis i stället mot att, som man uttryckte som Motviljan hade sannolikt delvis för att komma som rådgivare. sin grund i erfarenheter från de före 1974 gällande reglerna om tvångsmedel. Genom riksdagsbeslut med anledning av tidigare redovisade Prop. 1990/912140 slogs emellertid fast att inspektionsverksamheten måste renodlas till kontrollerande en mer verksamhet. räckte inte med riksdagsbeslut och ett effektuerande i Det styrning alla chefer inom yrkesinregleringsbrev som gentemot blev bl.a. därför nödvändigt justera verkets spektionen. Det att instruktion. Det tillades i 31 § yrkesinspektionen i sin inatt skulle meddela förelägganden och förbud spektionsverksamhet enligt vad stadgas i arbetsmiljölagen, något som egentligen som var självklart. förrän efter generaldirektörens rundresa i distrikten 1992, Inte träffade all kan de flesta innär han personal, man säga att den kontrollerande myndighetsrolspektörerna insåg att mera len måste tas allvar. En lösning tillkom för att följa upp att kontroll skedde prioriterade arbetsställen. Lösningen var en resultatindikatorer innebörd viss procentandel beav att en av söken skulle resultera i krav samt att uppföljning skedde genom bl.a. stickprovskontroll kraven riktades mot svår arbetsatt en Stickprov har bl.a. skett i samband med besök från stymiljö. distrikten i följa distriktens verksamhet. relsen syfte att upp Nämnda resultatindikator väckte starka känslor. Många uppfattade den i första hand kvantitetsmått. Den har dock som ett med bidragit till de resultillika övriga indikatorer att styra mot tatmål verket haft sedan budgetåret 1992/ 93. Fortfarande som finns det emellertid yrkesinspektörer har svårigheter att som till den kontrollerande rollen. helt ta sig

Organisatorisk och annan styrning

vidtogs inom yrkesinspektionen i En organisatorisk åtgärd som slutet 1980-talet och i början 1990-talet att Öka dess av av var chefstäthet. I storstadsdistrikten med 40-50 inspektörer fanns

det utöver tillsynsdirektören först två biträdande chefer i ledningen, så småningom bara en, och i övriga distrikt biträen dande chef. I slutet 1980-talet ändrades av organisationen i storstadsdistrikten att ett gruppchefssystem infördes. Med de genom skärpta krav styrning av verksamheten utvecklats besom dömdes det för tungt verksamheten med vara att styra en traditionell ledning två om personer. Gruppchefssystem kom att inrättas också mindre distrikt, med styrelsens goda minne eller tillskyndan av styrelsen. I ett distrikt med 12 inspektörer kunde det därmed i extremfallet finnas chef och två en gruppchefer. Denna chefstäthet, tänktes temporär, som vara syftade alltså till styrelsens intentioner att ge genomslagskraft. jag anser att gruppchefsorganisationen hade berättigande som styrmedel sin tid. Som framgått den avsedd bivar som ett drag till att den kontrollerande rollen att slå igenom bland yrkesinspektörema. Någon gång rörde det sig också i om en och för sig nödvändig förstärkning av distriktsledningen. På de större distrikten behövdes fler än två chefer för över huvud att taget leda verksamheten. En radikal förändring yrkesinspektionens av ledning skedde vid omorganisationen 1995. Av 19 tillsynsdirektörer och 38 biträdande chefer eller gruppchefer blev det 11 tillsynsdirektöoch 19 biträdande chefer. Den generaldirektören rer nye ansåg tiden både för mogen ett tydligare chefskap och ett större personligt ansvarstagande i inspektörskåren. Med tillämpning fr.o.m. 1997 har nu tagits fram ett planeringssystem som ersätter den ordning infördes 1989/90 som

medstreårsprogram och som vidareutvecklades 1992/93. Det

har följande beståndsdelar: ett treårigt verksamhetsprogram för hela verket där vissa områden prioriteras och operativa mål sätts, ett förslag till årsprogram som tas fram inom varje avdelning och distrikt samt verksamhetsöverenskommelser för det kommande budgetåret mellan generaldirektören och respektive avdelnings- och distriktschef basis av det framtagna årspro-

grammet. Jag bedömer att det finns utbredd inom nu en acceptans yrkesinspektionen att dess huvuduppgift är kontrollerande. Mot bakgrund bl.a. härav och med den personalutveckling skett som under år har den ledningen bedömt det finns senare nya att förutsättningar för att det numera mindre antalet chefer ska kunna leda verksamheten i avsedd riktning.

Omorganisationen av styrelsen 1991, som främst gällde dess tillsynsorganisation, berodde i första hand att den gamla organisationen otidsenlig med ett stort antal ofta små sekvar tioner, inom för enheter. Den organisationen ramen sex nya 1991 med tre avdelningar som innehöll elva enheter samt en fristående enhet för utredning och planering kom till förslag den avgående tillsynschefen. Det konstellation som av var en dåvarande generaldirektör ansåg starkare och mera tidsenvara lig. Tillsynschefen korn med organisationsåndringen att ha fyra rapporterade till honom mot tidigare personer som sex. Verksledningen ansågs enda beslutsnivå i den meningen vara en att man kan såga att gereraldirektören i betydande grad styrde genom tillsynschefen och överdirektören. Annorlunda är det styrsystem som gäller sedan hösten 1995. I den organisationen rapporterar i linjen avdelningschenya sex fer och elva tillsynsdirektörer direkt till generaldirektören. Dartill kommer chefsjurist och ett sekretariat ca tio personer. en Det betyder att generaldirektören har ett direkt personalansvar för 28 Den förre generaldirektören hade motsvaranpersoner. de för 19 tillsynsdirektörer, överdirektören och tillsynansvar schefen. Å andra sidan 17 chefer i linjen till rapporterar nuvarande verkschef mot 21 till den föregående. Det finns ledningsgrupp består generaldirektör, en som av överdirektör och avdelningschefer. Den behandlar viktiga strategiska frågor olika områden. Den verksledningsgrupp som tidigare fanns dog sotdöden grund bristande intresse att av ta viktiga frågor i upp gruppen. En skillnad mellan den omorganisation av styrelsen som skedde i olika etapper mellan 1987 och 1991 och den som genomfördes 1995 att den generaldirektören själv utredde var nye hur han önskade att styrelsens organisation skulle ut och se därmed direkt kunde styra in den väg han ansåg optisom mal. Omorganisationen kom så sätt mycket fort till stånd med god acceptans. Genom tidigare utredningar framför allt av tillsynsorganisationen centralt och förberedelser till dimensionering och översyn de dåvarande administrativa funktionerav fanns redan hel del underlag när generaldirektören startana en de sin utredning. Den organisationen verket med bl.a. minskad chefståtnya av het hänger lika litet 1991 års organisation ihop med några som förändringar arbetsmiljöpolitiken. Den år ett uttryck för att av generaldirektören såg det effektivast att inte ha något melsom

lanled till linjechefema i styrelsen och att man inom yrkesinspektionens kunde ha riktmärket 15 inspektörer per chef. En förutsättning för minskningen av antalet chefer alla nivåer och systemet med direktkontakt med ett stort antal linjechefer är att alla målstyrning stor självständighet i sitt genom avses arbete.

Många och långa utredningar under efterkrigstiden

Om till tidsperioden från 1945 har det under stora man ser delar den tiden pågått utredningar, både regeringen beav av slutade och egeninitierade, verket och dess verksamhet. Två om av utredningsperiodema, först under 1940-talet till 1946 och sedan tiden 1970 till 1976, har gällt översyn både arbetarav skyddslagstifmingen och av organisationen. Utredningarna var regeringstillsatta. Genom regerings- och riksdagsbesluten med anledning av dessa utredningar gavs avsevärt förbättrade förutsättningar för att bygga vidare arbetsmiljöområdet. Därutöver har del likaså regeringstillsatta utredningar, någen ra gånger initiativ av styrelsen, lagt fram förslag till komplettering av arbetsmiljölagen. De har i regel och särskilt under senare år snabbt lett till lagstiftning. De reformer som skett av reglerna om arbetsmiljön har ofta varit efterlängtade av verksledning och berörd personal. De har inte inneburit andra påfrestningar för organisationen under utredningsarbetet än att resurser har fått sättas in från verkets sida för att ta fram underlag. Samstämmighet i sakpolitiken mellan regering och verk har genomgående präglat verksamheten. Det rör sig alltså två genomgripande och sammanhänganom de förändringar politik och organisation under 50av en årsperiod. Däremellan har successiva förstärkningar av arbetsmiljölagen och en successiv Stabilisering av organisationen skett. Verket fick under lång tid mycket stora personaltillskott för att sedan, under ekonomiskt svåra år, ofta fredas från alltför stora nedskärningar i ordinarie budget. När styrelsen inte längre tillfördes medel till nya tjänster förde det med sig nytänkande och omprioriteringar. Detta välbehövligt. Vidare har utvar vecklingen av organisationen både i fråga om sakkompetens, ADB-teknik, teknisk utrustning och administrativa system i mycket hög grad underlättats av de stora tillskott verket fått

från fonden för arbetsmiljöförbättringar under delen senare av 1980-talet och början av 1990-talet. Det finns exempel utredningar åtminstone i efterhand som kan uppfattas ett mindre positivt sätt. Det har gällt såväl tillämpningen av regelsystemet som organisatoriska frågor och arbetsformer. Under år 1950-talet arbetade tidigare sex som redovisats två sådana utredningar. När tillbaka frågar man ser sig de resultat redovisades var värda insatsen, man om som med beaktande också den störning ett långvarigt utredav som ningsarbete inriktning och arbetsformer medför. Man om måste fråga sig vilka fel ett verk har det måste utredas så om

mycket. Även den s.k. ASSÖ-utredningen i slutet 1970-talet

av och dess fortsättningi början 1980-talet tog mycken tid och av kraft. Perioden 1977 1984 det kom att totalt gälla inklu - som sive den förstudie styrelsen initierat medförde som jag minns det en stor utredningströtthet. jag har tidigare framgått ställt några frågor till sekreterasom i 1956 års organisationsutredning. Hon att den utredren anser ningen ledde till stor, med tidens mått, rationalisering som en innebar att man inom yrkesinspektionen tvingades mer ut fältet och mindre att arbeta med olika granskningsfrågor kontoret. Utredningen skedde till stor del i form genomen av gångar distrikten och dem deltog från styrelsen gav som kontakter och kunskaper de hade stor glädje av många som sätt. Nämnda sekreterare i egenskap byråchef också som av ASSÖ-arbetet 20 år instämmer däremot min deltog senare slutsats just den utredningsperioden. om Den organisationsöversyn skedde mellan 1987 -1991, som första fas initierad regeringen, blev olika orsaker vars var av av också utdragen historia. Bl.a. fanns delade meningar om en inriktningen utredningsarbetet mellan ledningen och den av först fick uppdraget att ta fram förslag. grupp som Sedan resultatet från gruppen förkastats av generaldirektören 1988 lade generaldirektören 1990 utredningsuppdraget avseende tillsynsorganisationen den tillsynschef hade tillträtt som på hösten 1988. Uppdraget genomfördes under 1990 och omorganisationen kunde genomföras den 1 juli 1991, alltså relativt snabbt från det att uppdraget lades ut. Det berodde bl.a. att tillsynschefens uppfattning om lämplig organisation överensstämde med generaldirektörens. Men hela hade likväl processen i olika turer pågått sedan 1987.

Min slutsats grundval både det genomgångna materialet av och eget deltagande i skeendena sedan 1976, med visst ett avbrott, år att en långdragen översyn organisation, av inriktning, arbetsmetoder och samverkan till varje pris måste undvikas. Kan inte komma mål inom rimlig tid med organiman en en sationsöversyn är det tecken något grundfel som i första hand måste klaras ut. Vikten förståelsefull relation mellan av en myndighet och departement alla relevanta nivåer kan i det sammanhanget inte överskattas. I kontrast till dessa tidigare omorganisationer av styrelsen kan nämnas den senaste som genomfördes mycket snabbt och med god acceptans i en organisationen.

Ett stymingsproblem

Ett generellt problem sett över tiden har varit verkatt styra en samhet med sådana uttalanden i propositioner efter rikssom dagsbeslut inte effektueras i form av författning eller särskilda riktlinjer från regeringen. Genom årens lopp har som framgått i det föregående åtskilliga uttalanden gjorts av föredragande statsråd, t.ex. att prioritera inspektionsbesök arbetsstälom len där risken för ohälsa år störst. Det har åren genom uttryckts olika sätt. Erfarenheterna visar styrelsen måste direktiv för att ge att uttalanden i propositioner ska bli verklighet. Även när styrelsen genom planeringsdirektiv har gett riktlinjer har det varit svårt att få genomslagskraft för dem. I studie 1988 gjordes en som av två anställda i styrelsen, Eva Maria Forsberg och Bertil Larsson, som baserades intervjuer distrikt kom bl.a. följande sex fram. Direktiven till yrkesinspektionen hade visserligen blivit tydligare men upplevdes fortfarande som oklara, vilket gjorde det svårt för distrikten formulera operativa mål. att Tolkningen i distrikten blev därför skiftande. Därtill kom att signaler från branschkonferenser i styrelsens regi inte alltid överensstämde med direktiven. Distrikten önskade sammanfattningsvis att styrelsens förväntningar var resurserna skulle läggas i tillsynsarbetet skulle komma till ett tydligare uttryck i planeringsanvisningarna. Begreppet "dubbelt budskap" användes både före och efter den nämnda studien frekvent inom yrkesinspektionen när från styrelsens sida hade man gått ut med ett bud-

1 87

skap och i distrikten uppfattat att tjänstemän i styrelsen man sagt något motstridande i ett annat sammanhang. Under 1990-talet har styrelsen successivt trappat kraven upp prioritering och kontroll. Min slutsats av denna utveckling är att mål- / resultatstyrning med prioriteringar samt uppföljen ning med hjälp av någon form av resultatindikatorer/ resultatmått krävs för att Arbetarskyddsstyrelsen ska kunna styra yrkesinspektionen i avsedd riktning.

Myndigheter och arbetsmiljö finns det något gemensamt organisationstänkande

Frågor som diskuterats inom den förvaltningspolitiska kommissionen är organisationstänkandet rört sig från betoning om av samordning och tillvaratagande av synergieffekter i stora gemensamma organisationer till en betoning av renodling och konkurrens mellan separata organisationer och myndigheom ter tidigt kompletterat sin myndighetsroll med rådgivning, men sedermera betonat kontrollfunktionen. Viktiga statliga aktörer inom arbetsmiljöområdet var tidigare, förutom den allmänna yrkesinspektionen och Arbetarskyddsstyrelsen, ett antal specialinspektioner, de sista försvann i varav och med 1978 års lag samt kommunala inspektörer, funkvars tion togs över av yrkesinspektionen 1987. År 1966 inrättades det Arbetsmedicinska institutet, 1972 som inlemmades i Arbetarskyddsstyrelsen forskningsavdelsom en ning och bröts ut 1987 till ett självständigt Arbetsmiljöinstitut, vilket i sin tur 1995 slogs med del den 1971 insamman en av rättade Arbetsmiljöfonden då Arbetarskyddsfonden och Institutet för arbetslivsforskning. Samtidigt bildades 1995 ett råd för arbetslivsforskning tog. över Arbetsmiljöfondens som uppgift att bevilja anslag till forskning och utveckling arbetslivsområdet. Arbetsmiljöinstitutets uppgift var forskning inom de klassiska arbetsmiljöfrågorna, allt från yrkesmedicin till belastningsskador. Institutet för arbetslivsforskning, tidigare hette Arsom betslivscentrum, forskade kring frågor om arbetsrätt, medinflytande och arbetsorganisation m.m. Arbetsmiljöfondens uppgifter var, utöver fördelning av forskningsmedel, bl.a. finansiering av de regionala skyddsombuden och kunskapsspridning. De nu uppräknade arbetsområdena utgör stommen i det nya institutet för arbetslivsforskning.

Utvecklingen Arbetarskyddsverket har inneburit att verkav samheten renodlats till tillsynsverksarnhet, alltmer inriktats som kontroll och därmed myndighetsutövning. Under många år hade rådgivning utvecklats till ett stort inslag i tillsynsarbetet, ursprungligen beroende att arbetarskydds-lagen tillhandahöll maktmedel och sedermera grund tradition från den svaga av tiden. Det har varit ett tungt arbete att lägga kursen. Verkom samhet som inte gäller tillsyn av arbetsmiljön har förts bort från styrelsen. Det gäller främst forskning arbetsmiljöområdet. All kontroll arbetsmiljön har successivt förts till yrkesinav spektionen. Det har framgått att ett betydande antal myndigheter har uppgifter berör arbetsmiljön. Arbetarskyddsstyrelsen och som yrkesinspektionen är emellertid de enda myndigheter har som en myndighetsfunktion som rör hela arbetsmiljöområdet. Styrelsens inställning har under de senaste tio åren varit att det är den unika befogenheten och kompetensen att kontrollera arbetsmiljön som är grunden för verkets existens. I fråga om rådgivning däremot finns det många aktörer. Samtidigt är det givet att goda råd också kan ges inom ramen för den kontrollerande rollen. När det gäller frågan synergieffekter får hålla i minom man net att forskningen fördes över från ett självständigt institut till styrelsen för att rädda institutet från utlokalisering. Tror någon att sammanslagningen 1972 hade skett om institutet inte varit hotat av omlokalisering När det sedan gäller det nya sammanslagna forskningsinstitutet är det ett exempel att man 1995 önskade en synergieffekt, samtidigt önskade som man renodla fördelningen forskningsmedel till myndighet. av en Något generellt giltigt organisationstänkande som innebär renodling av verksamhet kan jag inte "se i fråga om utvecklingen av arbetsmiljömyndighetema. Snarast verkar en sarnmanslagning av tillsynsmyndigheter finnas i regeringens tankebanor. Det kan belysas med följande. I 1994/95:158 nämns att det finns typ tillprop en av synsmyndigheter som ska förebygga skada både person och egendom och att utvecklingen för myndigheterna under regeringen gått i riktning mot att göra rationaliseringar, omstruktureringar eller sammanslagningar. Avsnittet avslutas med att regeringen avser att ta initiativ till en översyn av organisationen för den offentliga tillsynen inom det aktuella området.

Detta uttalande är kryptiskt. Elinspektionen och sprängämnemyndigheter det nämnda slaget. Nåsinspektionen är t.ex. av myndighet utpekas dock inte i propositionen. Den översyn gon

annonserades har ännu inte satts igång november 1996.

som

U-landsbiståndet

från SIDA

till Sida

Sten Johansson

född 1953, under många år verksam utredare, handläggare som och sakkunnig i regeringskansliet, bl. vid UD:s biståndsavdela. ning åren 1992-95. Johansson sekreterare i Biståndsförvaltvar ningsutredningen SOU 1994:19 och är för närvarande experti Miljövårdsberedningen.

INNEHÅLL

organisatoriska omgivning

svamparnas

- Lärdomar de första åren 212 av

Pubertet och ungdomstid åren 1979-1995 214

i korthet 214

Biståndspolitiken

1978 års biståndspolitiska beslut 214

"Svamparna permanentas

styrformer - "maktkampen mellan UD och SIDA

debatt vid 1990-talets början 223 Biståndspolitisk

och interna organisation Andra förändringar 231 av biståndsmyndigheternas instruktioner

Några sammanfattande kommentarer 231

SOU 199727 195

Inledning

Introduktion och några utgångspunkter

1 Vo-målet, Bai Bang och SIDA är tre begrepp vilka mer än några andra förknippas med svenskt u-landsbistånd, eller internationellt utvecklingssamarbete vilken är dess officiella

numer

benämning. Ingen tidningsartikel, debatt, utredning eller riksdagsbeslut med anknytning till ämnet undgår begreppen eller

det de representerar.

I mening har begreppen blivit egendom.

en annan var mans

Sannolikt alla medborgare känner till dem och har

vuxna en

eller mindre uttalad uppfattning deras innebörd. Själv

mer om

är jag fascinerad av begreppens närmast reklamkampanjlika genomslag och i dem nyckelfrågoma för all offentlig verk-

ser samhet; Målen, resultaten och vägen dit.

1 °/o-målet har sedan början 1960-talet varit det mest kärn-

av

fulla uttrycket för den grundläggande solidaritet vilken biståndspolitiken och det internationella utvecklingssamarbetet vilar. Som politiskt mål och ambition fungerar 1 Va-målet utmärkt, grund för styrning förvaltningen är det med

men som av

sin avsaknad krav verksamhetens inriktning, kvalitet eller

av

resultat omöjligt att tillämpa. Målet har mot den bakgrunden kritiserats för att ett utbetalningsmål.

vara

Uppförandet pappersbruket Bai Bang i provinsen Vinh

av Phu i Vietnam är i svenskt folkmedvetande u-landsnorra

biståndets största misstag. I efterhand må det hur det vill

vara

med den saken. Här hemma blev Bai Bang symbol, både för

en u-landsbiståndets kritiker och för de krav resultat vilka måste ställas de med bistånd finansierade insatserna. I Vietnam

minns pappersbruket för att det blev möjligt att framställa

man och barnen skolböcker. ge

SIDA, Styrelsen för internationell utveckling, är för många

svenskar lika med svenskt u-landsbistånd och svensk bistånds-

politik. Att SIDA under 30 år den statliga myndighet som

var

hade till uppgift att omvandla anslagsmiljardema till effektiva insatser och även hade tongivande roll inom verksarnhets-

en

området är klart, politiken har, liksom inom andra sam-

men

hällsområden, styrts riksdag och regering. Den statliga bi-

av

ståndsförvaltningens framträdande och politikbärande roll är

trots detta biståndets kännetecken. Betecknande är därett av

för att 1995 års genomgripande förändring biståndsförvaltav ningens struktur inte förmådde rubba benämningen SIDA annat än marginellt. Den nybildade myndighetens namn är Styrelför internationellt utvecklingssamarbete, förkortat Sida. sen

Uppsatsens syfte, avgränsningar och disposition

Denna uppsats ska behandla den statliga biståndsförvaltningens organisatoriska historia och utveckling. Utgångspunkt för studien är den förvaltningsstruktur statsmakterna formerat för som att förvalta den biståndspolitik beslutat Politiken, man om. som den kommer till uttryck beslut mål, inriktning och genom om resurser, är den grund från vilken jag försöker förklara förvaltningens framväxt och utveckling. Min ansats är därmed förvaltningspolitisk, inte biståndspolitisk. jag gör ingen analys biståndspolitiken sådan, jag av som redovisar ett antal biståndspolitiska beslut och låter citat ur riksdagstryck och Stockholms morgontidningar tala. jag har heller inte trängt närmare in i formerna för den biståndspolitiska idéutvecklingen. Den läsare söker ingående bisom mer ståndspolitiska utgångspunkter bör därför söka sig andra källor, t.ex. Lennart Wohlgemuths båda antologier, Bistånd mottavillkor 1974 och Bistånd utvecklingens villkor garens 1994. Med risk för att underskatta mitt ämnes komplexitet vill jag ändå påstå att biståndspolitikens och -förvaltningens historia är förhållandevis överblickbar. De organisatoriska strukturerna och tidsmässiga avgränsningarna är tydliga. Min analys behöver därför inte bli eller kännas särskilt sofistikerad. Tillgången till källor, främst i form av riksdagstryck, vilka belyser verksamheten och besluten biståndspoliüken och dess om förvaltning är god. Något samlat arbete som behandlar hela ämnet för denna uppsats finns dock veterligt inte. En utförlig redovisning av den tidiga historien finns dock i betänkandet SOU 1978:61 Biståndets organisation.

Biståndsförvaltningens tre åldrar

Redan detta stadium i uppsatsen vill jag översiktligt redovisa det jag skulle vilja kalla biståndsförvalmingens tre åldrar", vilka också bildar yttre för min fortsatta redovisning. en ram

De båda första åldrarna har sina utgångspunkter i riksdagsbesluten år 1962 och 1978 biståndspolitikens inriktning och om ett antal därpå följande beslut om biståndsförvaltningens organisation. 1995 års sammanslagning fem biståndsmyndigheter av jag inledningen till biståndsförvaltningens tredje och ser som nuvarande ålder. Den statliga biståndsförvaltningens "födelse" daterar jag till den 1 juli 1965 då Styrelsen för internationell utveckling SIDA inledde sin verksamhet. Med viss rätt skulle tillkomsten av Nämnden för internationellt bistånd N IB tre och ett halvt år tidigare också kunna sägas vara den officiella födelsedagen. Skälet för mitt val den förra tidpunkten är att NIB:s verkav samhetsområde avsevärt snävare än det SIDA kom att tillvar delas. NIB under sin tid bara flera statliga myndighevar en av ter med uppgifter biståndsområdet. Biståndsförvaltningens övergång från barndom till ungdom, puberteten", ägde år 1979. Verksamheten hade vid denna rum tid nått sådan omfattning och spände över så många en pass olika verksamhetsfält att statsmakterna ansåg det nödvändigt att den bedrevs i flera olika organisatoriska former. Antalet myndigheter därefter konstant fram till år 1995. var Inträdet i medelåldem" ägde 1995, när fem rum sommaren statliga myndigheter sammanfördes i det "konsoliderade" nya biståndsverket Sida. Tidpunkten sammanfaller även med vårt lands inträde i den Europeiska gemenskapen och beslutet om betydande minskning biståndets volym. en av Med en viss förenkling kan således de stora förändringarna av biståndets förvaltningsstruktur med ungefär 15 sägas äga rum års mellanrum.

Biståndsförvaltningens ständiga organisationsproblem

Två principiella organisationsfrågor har följt biståndsförvaltningen dess 30-åriga historia, utan att ha något direkt genom samband med de tre åldrarna. Den första gäller om mottagarländer eller sektorer ska styrande kriterium vid utformvara myndigheternas interna organisation. Den andra ningen av gäller fördelningen uppgifter och befogenheter mellan av av hemmamyndigheter och fältrepresentatzion. Biståndsförvaltningens barndom präglades uttalat sektoav och stark hemmamyndighet. Motsatsen, dvs. ransvar en en stark s.k. landlinje och betydande delegering till faltrepreen

sentationen, har princip gällt sedan är 1986. I det Sidazs nya organisation förefaller sektorernas ställning åter ha stärkts, medan fältrepresentationen behållit sin roll.

Min bedömning är att biståndsförvaltningens tillämpningar av de båda principerna är universell karaktär än hänförsnarare av bara till statsmakternas beslut biståndspolitikens inriktning om och utformning. För detta talar särskilt att samtliga intemationella biständsaktörer givarländer och internationella organisa-

tioner frän tid till annan omprövar sina organisationer med

avseende dessa båda principer.

Biståndsmyndighetema en översikt -

De statliga myndigheter vilka behandlas i är följande uppsatsen

med angivande av den tid under vilken de bedrivit sin verk-

samhet:

Nämnden för internationellt bistånd, NIB 1 januari 1962 30 juni 1965.

Nordiska afrikainstitutet, NAI 1962/1 juli 1964

Styrelsen för internationell utveckling, SIDA 1 juli 1965 30 juni 1995.

Biståndsutbildningsnämnden, BUN 1 juli 1971 30 juni 1981, - Nämnden för u-landsutbildning 1 juli 1981 30 juni 1987 och - Styrelsen för u-landsutbildningi Sandö, Sandö U-centrum 1

juli 1987 30 juni 1995. -

Importkontoret för u-landsprodukter, IMPOD 1 januari 1975

30 juni 1991. -

Utbildningsberedningen 1975/1 november 1979 25 maj

- 1981, Beredningen för internationellt tekniskt samarbete, BITS

26 maj 1981 22 januari 1985 och Beredningen för interna- tionellt tekniskt-ekonomiskt samarbete, BITS 23 januari 1985 - 30 juni 1995.

Styrelsen för u-landsforskning, SAREC 1975/1 november

1979 30 juni 1995. -

Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd, SWEDECORP 1 juli 1991 30 juni 1995. -

Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, Sida från den 1 juli 1995.

Till myndigheternas skara bör även räknas Utrikesdepartemenför internationellt utvecklingssamarbete

tets avdelning mer

känd U-avdelningen. Avdelningen bildades år 1970 och som upplöstes i samband med UD:s omorganisation den 1 juli 1996. Även stiftelsen Swedfund 1978-1991 respektive bolaget Swedfund International AB 1991- har haft uppgifter vilka varit näraliggande dem som legat myndigheterna. Organens roller i och betydelse för biståndspolitiken är mycket varierande. SIDA intar självklar särställning sin 30en genom åriga existens, verksamhetens stora omfattning och det mycket breda uppgiftsområdet. NAI:s och Sandö U-centrums verksamheter med inriktning forskning, utbildning och dokumentation i ett biståndspolitiskt perspektiv den representerar andra ytterligheten. jag ska inte här närmare in de olika myndigheternas uppgifter, utan kommer i texten att senare redovisa dessa.

Biståndsförvaltningen och dess organisatoriska omgivning

U-landsbiståndet och dess statliga förvaltning kan inte beskrioch jag börjar inse att de heller inte kan förstås, utan att ett vas, antal andra organisationer nämns. Kyrkornas yttre mission och hjälpverksamhet, representerad den Svenska såväl andra trossamfund, kanske den av som var viktigaste basen för framväxten den statliga biståndspolitiken av och och 1960-talen. Även andra förvaltningen under 1950delar Folkrörelsesverige visade ett tidigt internationellt av engaoch deltog i den tidiga biståndspolitiska debatten. gemang Kyrkor och övriga ideella organisationer N GO:s Non Go- vernmental Organisations har åren behållit sin framträgenom dande plats. De har gjort det i debatten, vilket inte minst visat sig när statsmakterna under tid beslutat minskade senare om anslag, information och opinionsbildning samt i genomgenom förande av biståndsinsatser.

Ideella organisationer med statligt stöd i dag för svarar en betydande del av biståndsverksamheten i fält. Inom vissa verksamhetsområden organisationerna för merparten svarar av verksamheten. Det är kanske tydligast i samband med katastrofer och andra humanitära insatser, där organisationer Röda som Korset och Rädda Barnen ofta är de är först plats. som Även i fråga insatser stöd till demokratisk samhällsutom en veckling i olika u-länder har bl.a. fackliga organisationer och politiska partier tilldelats viktiga uppgifter. Svenskt näringsliv och svenska företag har genomgående spelat en mer tillbakadragen roll i biståndet. Biståndsmyndigheterna har från tid till kritiserats för inte tillräcklig annan att ta hänsyn till näringslivets exportintressen och svenska företags möjligheter att föra över sitt kunnande till u-landsföretag. Statliga myndigheter och andra offentliga institutioner har sedan 1980-talet i allt större omfattning involverats i kunskapsöverföring tekniskt och institutionellt samarbete s.k. genom resursbasutveckling. Ett flertal statliga myndigheter, bl.a. Fiskeriverket, Riksrevisionsverket och Sveriges lantbruksuniversitet först

som var ut området har i dag enheter för bistånds-

verksamhet. Från andra myndigheter och affärsverk har det gjorts avknoppningar", de s.k. Swed-bolagen, för tjänsteexport. Dessa konkurrerar med privata konsultföretag bl.a. om statligt finansierade u-landsuppdrag.

Den organisatoriska förhistorien

åren 1952-1965

Centralkommittén 1952-61

Centralkommittén för svenskt bistånd CK, vilken bildades år 1952, representerade 44 organisationer och ett halvstatligt var organ för samordning biståndsinsatser. Svenska institutets av SI avdelning för tekniskt bistånd utgjorde CK:s sekretariat. Verksamheten finansierades både med statliga och andra medel, bl.a. den stora insamlingen Sverige Hjälper. Pakistan och Etiopien i slutet 1950-talet CK:s främsta var av mottagarlander. Verksamhetens tonvikt låg insatser inom hälso-, jordbruks- och livsmedelsområdena. I början 1960av talet föreslog CK utvidgning inom områdena praktisk yrkesen utbildning, teknisk skolning och familjeplanering. Så skedde

också och insatser inom de nämnda områdena blev den verksamhetsmässiga kärnan i den första statliga biståndsförvalming-

en.

En statlig bistándsförvaltning tar form

tillsatte den s.k. Administrationsutred- I maj 1960 Kungl. Majzt med uppdrag granska administrationen Sveriges ningen att av insatser i det tekniska biståndet och föreslå rationaliseringar av denna. byggde förutsättningarna avsevärt Uppdraget om en ökad biståndsverksamheten och detta skulle omfattning av att ske främst statlig finansiering. I Danmark och Norge, genom liksom i Storbritannien, USA och Västtyskland, tillsattes utredmed likartade uppdrag vid tid. ningar samma redovisade sina överväganden i Administrationsutredningen två betänkanden, SOU 1961:22 biståndets förvaltning och om SOU 1961:50 rekrytering svenska fackmän och mottaom av Utredningens uppfattning verkgandet av stipendiater. var att samheten och administrationen, att den i huvudsak genom olika fackorgan, allt för splittrad. Ett återspeglade FN:s var antal svenska och organisationer inblanstort myndigheter var dade. identifierade 16, vad kallade, "dörrar Utredningen man vilka slussades från Sverige till u-länder och 22 genom experter "dörrar vilka u-landsstipendiater kom in. genom den handläggning för- Utredningen fann att löpande som var enad med och stipendier mycket tidskräexpertrekrytering var vande, vilket gjorde planeringen blev lidande. Ett annat att det bilaterala samarbetet fältet visat sig ta problem var att en avsevärd tid, med till förvaltningsmässiga olikheter" i hänsyn berörda länder. Administrationsutredningen föreslog inrättandet av en nytt Svenska utvecklingshjälpen Administrastatligt organ, tionskosmaderna borde enligt utredningen begränsas till 5-6

procent av hjälpvolymen. I Kungl. Maj:ts proposition 1961:174 angående organisatioför tekniskt bistånd till undernen handläggning av frågor om inrättandet "ett statligt centralutvecklade länder föreslogs av för det officiella tekniska biståndet till u-länderna". Ororgan borde enligt föredragande statsråd ha en ställning ganet med med representativ styrelse, dvs.

förbar statliga myndigheter

centralt ämbetsverk. Även statsrådet ansåg att admivara ett nistrationskosmademas andel av hjälpvolymen 5-6 procent

var en rimlig tumregel, även om ingen formell bindning gjordes, varken då eller i något sammanhang. senare

Nämnden för internationellt bistånd NIB 1962-65

Den nya myndigheten, Nämnden för internationellt bistånd NIB, inledde sin verksamhet den 1 januari 1962. NIB övertog CK:s och Svenska institutets uppgifter inom det bilaterala tekniska samarbetet och i fråga rekrytering om av experter samt placering i Sverige av FN-sdpendiater. NIB:s organisation utgjordes styrelse, råd bestående av en ett av de 44 "CK-organisaüonema", generalsekreterare och en ett sekretariat. sekretariatet hade fyra

senare fem byråer; för pla-

nering och budgetering, expertrekrytering, stipendiatsfrågor och information. Antalet anställda från början 30-tal var ett personer. Tre år senare hade antalet ökat till drygt 100. Vid sidan NIB skedde uppbyggnad andra biståndsom en av och samarbetsformer, de olika även om verksamheternas omfattning ånnu var mycket begränsade. Frågor kommersiellt om bistånd handlades Handelsdepartementet och Exportkreditav nämnden EKN, bilateralt finansiellt bistånd Finansdeparav tementet och multilateralt finansiellt bistånd Världsbangenom ken / IDA Finansdepartementet och Riksbanken. Inom Utriav kesdepartementet UD handlades frågor om FN-bidrag, gemensamt nordiskt bistånd, katastrof- och flyktinghjälp samt stöd till de enskilda organisationernas biståndsverksamheter.

NIB-affären

NIB:s verksamhet och ledning utsattes under hösten 1963 för kraftig kritik, vilken resulterade i den s.k. NIB-affären. Klippet ur Svenska Dagbladets årsbok för 1963 belyser skeendet, vilket för övrigt i tiden direkt sammanföll med den s.k. Wennerström-affären.

KRITIKEN MOT NIB

n av de statliga, mer eller mindre tillfälliga L institutionerna blev under året föremål för cn rätt ingående kritik från olika håll. Saken gällde Institutionen för internationellt bistånd, i förkortning kallad Nib. Den har haft till uppgift att hjälpa de underutvecklade länderna, icke i första hand genom kontanta bidrag hithörande frågor behandlade regeringen själv utan genom organisatoriskt bistånd på skil- da sätt. Kritiken gällde det sätt på vilket Nib utförde sina uppdrag. En av anmärkningarna avsåg Nibs förhållande till offentlighetsprincipen. En tillfällig föreståndare för en av Nib inrättad mönstergård i Algeriet hade i ett utförligt brev klagat över läget och begärde ökad hjälp hemifrån. En liten notis, uppenbart missvisande, sändesut, och när från tidningshåll utförligare uppgifter begärdes, förklarades det från Nibs sida, att rapporten var hemligstämplad. Nibs generalsekreterare, Arne Björnberg, vidhöll påståen- Arne Björnberg. det om hemligstämplingen, och ordföranden i Nib, landshövding Valter Åman, vidarebeford- hänt att beslut hade ändrats, att handlingar rade upplysningen om sekretessbeslutet. I själ- kommit bort m. m. Även statsrådet Ulla Lindva verket fick en sådan handling icke hemlig- ströms ingripanden påtalades. I ett fall hade stämplas, och den blev sedermera offentlig- Nib avslagit en stipendieframställning från en gjord med undantag för några få rader, som marockan men statsrådet Lindström lät övergällde förhållandet till en främmande makt. sända promemoria, vilken ledde till att stien Kvar stod emellertid att handlingen lagstridigt pendiet förlängdes. Enligt uppgift hade då det trade hemiigstämplats. första beslutet helt enkelt förkommit Även handläggningen av en rad andra ären- Kritiken ledde till att interpellationer framden blev föremål för kritik. I en del fall gällde ställdes i riksdagen, dels hrr Palm h, Fällav det företag utomlands. Men även administratio- din cp och Hermansson k, dels också i gannen här hemma påtalades. Det hade sålunda ska prononcerad fonn fru Sjövall s. Hon av var mycket kritisk mot planeringen av u-hjälpen och angav ett par olyckliga projekt som exempel. Hon kritiserade också att generalsekreteraren hade lovat en expert 92 000 kr. i lön utan att först ha tagit kontakt med styrelsen men väl med statsrådet Lindström. Debatten varade i fyra timmar, och svar avgavs av såväl statsrådet Lindström som av statsministern. Genom statskontorets försorg påbörjades sedemera en utredning om Nibs organisation. Hr Arne Björnberg begärde vid årsskiftet at.t bli entledigad från befattningen som Nibs generalsekreterare. Hans efterträdare blir statssekreterare Ernst. Michanek, och hr Björnberg har utsetts till svenskt sändebud i Guatemala. Tidigare, när han fick avgå från posten som chef för partiförlaget Tiden, skickades han ut som FN:s expert till Bolivia, Tunisien och Colombia. Hans vistelse där har betecknats som "sex Ernst M ichanek. år i exil", och nu får han tydligen fortsätta

Biståndet får en politisk plattform - "biståndsbibeln"

I ett historiskt perspektiv framstår åren 1960-62 som en synnerligen aktiv period det biståndspolitiska området. Den internationella u-lands- och biståndsdebatten satte tydliga spår. Ett viktigt bidrag var FN:s generalförsamlings beslut hösten 1960 om att göra 1960-talet till FN:s utvecklingsårtzionde. I beslutet ingick det s.k. 1 Va-målet för i-ländemas bistånd och målet 5 procentig årlig tillväxt i u-ländema. om en Den 10 februari 1961 tillsatte Kungl. Maj:t den s.k. Uberedningen under statsministerns ordförandeskap. Ytterligare tre statsråd och representanter för näringslivet, folkrörelser, missionen m.fl. deltog i arbetet, vilket mycket intensivt. var

Beredningen hade ett särskilt sekretariat vilket leddes av Olof

och den februari

Palme 23 1962 presenterades resultatet av

arbetet, den proposition 1962:100 vilken kommit att kallas biständspoliükens "bibel". I propositionen föreslogs ett övergripande mål för bistånds-

politiken att höja de fattiga folkens levnadsnivå", fyra delmål

resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomiskt och politiskt oberoende samt demokratisk samhällsutveckling och inriktning för de olika då aktuella biståndsformerna handelspolitiskt, kommersiellt, tekniskt, finansiellt, multilateralt och bilateralt bistånd. Yrkesutbildning och familjeplanering särskilt angelägna verksamheter. angavs som Riksdagens beslut med anledning av "biståndsbibeln" korn att bli grund för betydande ökningar de finansiella en av resurserna, framför allt avseende det finansiella, humanitära och multilaterala biståndet. Ett organisatoriskt resultat av "biståndsbibeln" bildandet var Nordiska afrikainstitutet NAI är 1962. NAI:s uppgifter, av vilka i stort sett varit oförändrade sedan bildandet, är att främja och driva forskning,

att vara ett dokumentationscentrum och

att sprida information om Afrika och aktuella afrikanska förhållanden. Fram till år 1988 ingick även undervisning med anknytning till forskningen och att stödja utbildning av personal inför u-landsuppdrag i Afrika. Institutets bibliotek är Nordens största inom sitt område och bedriver även publikaman tionsverksamhet.

Födelsen och barndomen

åren 1965-1979

Biståndspolitiken i korthet

1962 års biståndspolitiska beslut innebar både mycket snabb en biståndspolitjsk utveckling och att biståndet i allt väsentligt blev en statlig angelägenhet, finansiellt och organisatoriskt. Biståndet vid denna tid främst inriktat insatser inom var hälso-, jordbruks- och livsmedelsomrâdena. Från mitten av 1960-talet tillkom yrkesutbildning och familjeplanering som viktiga delar i nybildade den statliga biståndsförvalmingens verksamhet. År 1968 beslutade riksdagen det s.k. 1 °/o-målet, vilket att anta gjorde att biståndets omfattning ökade mycket snabbt. Volymexpansionen gjorde att förvaltningen och dess arbetsformer ställdes inför stora krav. Under början och mitten av 1970-talet genomfördes ett stort antal utredningar införandet nya om av biståndsformer.

NIB blir SIDA

"Biståndsbibelns" plattform i förening med NIBerfarenheterna gjorde tiden politiskt för samlad mogen en mer och kraftfull statlig organisation. Något organisatoriskt alternativ till den redan inslagna vägen med ett centralt ämbetsverk tycks inte ha övervägts. Vid denna tid eller ombildades även nyett flertal andra statliga "profilverk", t.ex. Naturvårdsverket, Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen. Statskontoret hade ett resultat NIB-affären fått som av regeringens uppdrag över NIB:s inre organisation och dess att se relationer till övriga biståndsformer. Statskontoret kritiserade bl.a. NIB:s centraliserade administration av faltprojekten och förordade en långt driven decentralisering projektadministav rationen till fältet". Detta skulle enligt Statskontoret medge en bättre organisatorisk anpassning till mottagarländemas förvaltning. Statskontoret föreslog också att myndigheten borde utkontraktera planering och administration till andra organ, bl.a. fackmyndigheter och institutioner, med "särskilda förutsättningar".

I propositionen 1 965163 om det statliga utvecklingsbiståndets administration gick regeringen ett steg längre än vad Statskontoret föreslagit och föreslog inrättandet ett helt nytt av åmbetsverk, Styrelsen för internationell utveckling SIDA, med ett samlat biståndsadministrativt Det föredragande ansvar. statsrådet anförde bl.a. följande:

"Upprättandet av NIB var första etappen vägen mot en total samordning av den svenska biståndsadministrationen. Därigenom skapades ett centralt organ för i första hand det bilaterala tekniska biståndet. Denna samordning föreslås nu ytterligare utbyggd. Främst sker detta att den bilaterala figenom nansiella biståndsgivningen överförs till biståndsmyndigheten. Härtill kommer tidigare nämnda tekniska och humanitära biståndstyper för närvasom rande administreras i annan ordning. Därmed sammanförs praktiskt taget all biståndsadministration till en enda myndighet."

Statsutskottet diskuterade i sitt betänkande 1965:125 om namnet Swedish Authority for International Development, med förkortningen SAID, borde vara att föredra, stannamen de slutligen vid regeringens förslag. Riksdagens beslutade den 25 juni 1965 i enlighet med propositionen och SIDA inledde sin verksamhet dagar sex senare. SIDA:s organisation bestod styrelse med nio ledamöter, av en en generaldirektör som även var styrelsens ordförande och tre avdelningar. Avdelningarna svarade för tekniskt och humanitärt bistånd, finansiellt bistånd respektive ekonomi, personal, information och stipendier. Uppgifter och personal tillfördes huvudsakligen från NIB, men även från andra organ, bl.a. Finansdepartementet. SIDA fick från starten omkring 150 anställda, ett 40-tal fler än NIB hade haft. Antalet ökade därefter snabbt och uppgick budgetåret 1971/72 till drygt biståndskonto- 400 personer inkl.

ren. Ökningen fortsatte, i långsammare takt än biståndsansla-

gen, och omkring år 1990 knappt 600 Fram till år var personer. 1995 minskade antalet med 100

ca. personer. Siffrorna ut-

trycker relationer än exakta tal. snarare Biståndsverksamhetens omfattning och bredd ökade också snabbt. År 1966 SIDA:s verksamhet var geografiskt koncentrerad till s.k. huvudrnottagarländer Tunisien, Kenya, Tanzasex

nia, Etiopien, Pakistan och och ämnesmässigt inriktad

Indien

lårar- och yrkesutbildning, livsmedelsförsörjning, "community development", hälsovård och familjeplanering. Under den följande tioårsperioden tillkom i genomsnitt ett nytt s.k. programland per år. I 1967 års statsverksproposition Prop. 1967:1 bil. 5 lyfte regeringen för första gången ett varningens finger inför verksamhetens snabba expansion. Av i anslagsframställningen begärda 164 miljoner kronor för s.k. faltverksamhet tilldelades SIDA 99 miljoner kronor. Föredragande statsråd sade bl.a. . sovring en och prioritering blir nödvändig. Familjeplaneringsbiståndet bör i första hand prioriteras" 41. Trots den tydliga prioriteringgjorde SIDA budgetåret 1967/68 sitt troligen största relativa en överskridande någonsin av löne-/förvalmingsanslaget I proposition nämns även för första gången begreppet samma resultatbedömningi samband med bistånd. SIDA sägs under det gångna året ha inlett "evaluering" av konkreta biståndsprojekt.

Ytterligare biståndspolitiska steg

Det utan tvekan viktigaste biståndspolitjska steget under barndomen regeringens förslag Prop. 1968:101 år 1968 var betydande höjning ambitionsnivån i u-landsbiståndet, om en av eller det uttrycks i propositionen: som

Förutsättningar synes nu föreligga för att Sverige skall kunna öka sin medverkan i de internationella ansträngningarna till förmån för u-ländema, såväl inom ramen för FN:s verksamhet som i olika former av direkt samarbete med dessa länder" 15.

Förslaget innebar en anslutning till FN:s 1 Va-mål och en plan för hur målet skulle uppnås fram till budgetåret 1974/75. Detta ställde enligt regeringens bedömningar krav 25 procendga anslagshöjningar under den kommande sjuårsperioden. Riksdabiföll regeringens förslag. gen Riksdagen hade år 1967 begärt en översyn syftande till en an- Även slagsteknisk samordning biståndsområdet. om SIDA vid denna tid disponerade större delen anslagen så redovisaav des de annu under ett flera olika huvudtitlar. Föredragande statsråd säger i Prop. 1968:101 bl.a.:

"På samma sätt som anslagstekniken anpassats till biståndsgivningens erfarenheter och behov har biståndsförvalmmgen successivt rationaliserats. Denna process är inte avslutad, och organisationen bör även framgent vara så flexibel, att den med ett minimum av svårigheter kan anpassas till utvecklingens krav" 106.

Fr.o.m. budgetåret 1970/ 71 redovisades samtliga biståndsanslag under tredje huvudtiteln Utrikesdepartementet. Ett i mina ögon underskattat stegi såväl den biståndspolitiska som biståndsadministrativa utvecklingen är medlemskapet i OECD:s biståndskommitté DAC. Det svenska medlemskapet dröjde, trots flera riksdagsmotioner, till år 1965. DACsamarbetet har successivt utvecklats och gäller i dag bl.a. villkor för u-krediter, riktlinjer för bra bistånd och utvärdering, statistik samt viss kompetensutveckling. I historisk belysning måste DAC-medlemskapet och det deltagande i den internationella biståndspolinska dialogen ett de viktigaste bidragen ses som av till förnyelsen den svenska biståndets innehåll och arbetsav former.

Biståndsförvaltningens kapacitetsproblem

De snabba ökningarna av biståndets volym och verksamhetsmässiga omfattning under åren omkring 1970 gjorde att kraven och arbetsbelastningen SIDA ökade mycket kraftigt. En åtgärd för att möta detta var regeringens beslut i januari 1970 att tillsätta Ledningsgruppen för översyn SIDA:s organisaav tion LÖSO med representanter för Utrikes- och Finansdepartementen, SIDA och Statskontoret. En annan var inrättandet av den s.k. U-avdelningen inom UD. En tredje var införandet ett nytt planerings- och styrsystem, den s.k. landproav grammeringen. År 1971, innan LÖSO:s regeringen tagit ställning till förslag, beslutade SIDA:s generaldirektör omorganisation om en av myndigheten i enlighet med förslaget. Beslutet om den nya organisationen, den s.k. Frälsarkransen, innebar att de tre avdelningarna ersattes tio byråer för länder, lantbruk, industri, av undervisning, befolkning, utredningar, ekonomi, rekrytering och utbildning, personaladministration samt information, direkt underställda generaldirektören.

Organisationsförändringen manifesterades regeringsenare av i ny instruktion SFS 1973:687. Den byråbaserade orgaen en nisationen stod sig, med vissa justeringar i sektorbyråindelningfram till år 1986 då en återgång till avdelningsorganisation en, genomfördes. LÖSO, vilka Regeringens överväganden med anledning av redovisades i budgetpropositionema år 1972 och 1973, var att de formerna för planering, i förening med en större betoning nya programbiståndets roll, borde göra att SIDA:s personalvoav lym fortsättningsvis skulle komma att öka väsentligt långsammare än biståndsanslagen. Bildandet avdelningen för internationellt utvecklingsav samarbete U-avdelningen inom UD innebar att det departementala för biståndsfrågoma samlades. Avsikten var ansvaret att rollfördelningen mellan departement och förvaltningsmyndighet skulle bli principiellt densamma som tidigare Prop. 1970:44. I realiteten kom emellertid U-avdelningen att svara för vissa främst rörande de internationella organisauppgifter, tionerna, vilka då eller med fördel skulle ha kunnat lägsenare lämplig myndighet, i första hand SIDA. gas på en

Utvecklingen och införandet av landprogrammeringsmodellen

från år 1970 hade sannolikt flera utgångspunkter, även om den akuta kravet SIDA att klara den snabbt ökande mest var av verksamheten. Vid denna tid pågick inom flera andra statliga försök med programbudgetering, något ockmyndigheter som så bidrog. Även i internationellt biståndsperspektiv pågick, ett både givar- och mottagarsidan, utveckling av förvaltningarplanerings- och styrsystem. Utveckling ansågs i mycket vara nas planeringsfråga. Sist, men inte minst, passade landprogramen meringen väl i det vid denna tid förhärskande synsättet "bistånd villkor" vilket bl.a. framkommer i nedmottagarnas anstående citat. Landprogrammeringen definieras i olika dokument bl.a. SOU 1977:13 och Prop. 1977/782135 som

en metod för att planera utvecklingsbistånd som utgår ifrån dels given finansiell dels det enen ram, skilda u-landets behov och prioriteringar. Genom landprogrammeringen får mottagarländema ett avgörande inflytande över biståndets inriktning och innehåll. Målsättningen är bl.a. att göra möjligt for mot-

tagarlandet att inordna det svenska biståndet i landets totala utvecklingsplanerixig.

Fram till och med budgetåret 1970/71 all styrning och var redovisning byggd de enskilda biståndsprojekten. Landprogrammeringen medförde en övergång till en indelning efter mottagarländer. "Landram" användes för att beteckna den ekonomiska riksdagen årligen fastställde för biståndet ram som till de s.k. programländema. Principerna för bestämma vilka att länder skulle ingå i kretsen lades fast år 1970. De första som landprogrammen utarbetades av SIDA under budgetåret 1971 / 72. Under 1970-talet innefattade landramarna det totala biståndet till de aktuella länderna, med undantag för bidragen till de enskilda organisationernas insatser. Framväxten från mitten av 1970-talet biståndsformer och -myndigheter samt ett av nya ökande antal insatser i länder utanför programlandskretsen gjorde att landramama allt förlorade sin betydelse mer som riksdagens främsta styrinstrurnent. Trots detta har landprogrammeringskonceptet fortlevt, främst i SlDAzs samarbete med programländerna.

1970-talet svamparnas" och utredningamas årtionde -

Under 1970-talets början tillsatte regeringen ett flertal utredningar om biståndets inriktning och arbetsformer. Viktigast av dessa var den i 1972 års budgetproposition aviserade och i december 1972 tillsatta parlamentariska utredningen biståndsom politikens inriktning m.m. Den kallade sig Biståndspolitiska utredningen BPU och dess arbete pågick under en handfull år. Utredningens överväganden och förslag ledde fram till det andra principiellt viktiga riksdagsbeslutet om biståndspolitiken och biståndsförvalmingens struktur år 1978. År 1971 tillsatte regeringen en utredning med uppgift att "utreda frågor rörande inriktning och organisation forskning av med anknytning till u-landsproblem". Behovet öronmärka att resurser för stöd till u-låndemas forskningsinstitutioner hade blivit uppenbart, bl.a. begreppet "brain-drain". Problegenom men var även betingade av synsättet "bistånd mottagarens villkor", vilket u-ländemas regeringar för fördelgav ansvaret ningen av de internationella biståndsresursema.

I avvaktan BPU:s överväganden inrättade regeringen Beredningen för u-landsforskning allmänt kallad SAREC. Denna hade under åren 1975-79 "rådgivande och initierande ställen ning" och "av administrativa skäl och för att kravet om uvar landscentrering forskningen lättare skulle kunna uppfyllas" av knuten till SIDA. År 1975 inrättades dessutom Importkontoret för u-landsprodukter IMPOD under Handelsdepartementet. Verksamheten, vilken inleddes försöksbasis, syftade till att hjälpa uländerna öka sin export till Sverige. Detta skulle bl.a. ske att förmedling kontakter med svenska företag och olika genom av marknadsföringsinsatser. Under är 1975 inleddes även försöksverksamhet med uten bildningssamarbete och annat s.k. bredare samarbete med vissa u-länder. För ändamålet inrättades den s.k. Utbildningsberedningen, kommitté knuten till Utbildningsdepartementet. en De tre försöksvis inrättade SAREC, IMPOD och organen Utbildningsberedningen biståndsförvalmingens första var "svampar". Fyra år senare gavs de permanent myndighetsställning. Gemensamt för dem att verksamheterna till stor del var möjliggjordes genom tillgången "friska" resurser, utredningar om nya biståndsformer och att SIDA inte ansågs vara frågorlämpligaste organisatoriska hemvist. nas Även andra halvpermanent karaktär inrättaett par organ av des vid denna tid. Ett dessa Flyktingberedningen, vilken av var år 1978 ombildades till Beredningen för humanitärt bistånd. Beredningen hade bl.a. i uppgift att föreslå fördelning medel av för flyktingar och befrielserörelser i södra Afrika. Beredningen fortsatte sin allt minskande verksamhet till i början av mer 1990-talet. Två utredningar om industribistånd tillsattes av regeringen under 1970-talet. Den första SOU 1972:90 ledde inte till några organisatoriska förändringar. Den andra utredningen föreslog SOU 1977:77 inrättandet fond för industriellt samarbeav en Förslaget ledde fram till bildandet stiftelsen Swedfund i te. av december 1978.

Lärdomar av de första åren

Förvånansvärt tidigt framstod några de stymingsproblem

av

vilka följt biståndsverksamheten ända fram till våra dagar. Deskan belysas med några citat 1966 års statsverksproposition

sa ur

Prop. 1966:1 bil. s. 55.

"Kravet omsorgsfull planering biståndsinsat-

av sema och effektivitet i biståndsarbetet medför, att

mottagarländemas behov och möjligheter att tillgodogöra sig hjälpen måste utrönas, innan en bi-

ståndsinsats initieras, med åtföljande varsamhet i in-

ledningsskedet. Detta återspeglas i sin tur på

anslagssidan, där medel inte tas i anspråk i den takt

som har förutsatts. Ansenliga reservationer på

u-

hjälpsanslagen år också en vanlig företeelse i andra

biståndsadministrationer med ambition samma som den svenska, nämligen att biståndet skall vara effektlVt.

"Dess SIDA:s strävan till en större geografisk kon-

centration av biståndet överensstämmer med riksdagens uttalande 1964 att våra biståndsinsatser inte bör splittras på alltför många länder och ämnesområden och att riktpunkten viss koncentration om en

bör fasthållas. Koncentration är vidare betingad

av . det praktiska önskemålet att göra den centrala biståndsadministrationen så enkel möjligt." som

Flera försök har åren gjorts att analysera varför det gick

genom

som det gick under dessa år; dvs. varför den snabba utveckling-

en i u-låndema uteblev trots de resursinsatserna. stora

Några menar att bristerna i det tidiga u-landsbiståndet att

var

man hämtade sin modell från efterkrigstidens Marshall-hjälp. Framgången i denna massiva resursöverföring till det sönderslagna Europa byggde att mottagarländema var mycket välorganiserade och att de därför kunde ta hand hjälpen. Att

om

motsvarande framgångar uteblev i det stora flertalet u-lånder

eller "mjuka länder" som Gunnar Myrdal kallade dem berod-

de att denna grundläggande faktor inte förelåg. Carl Tham SIDA:s generaldirektör år 1985-94 gjorde ett inlägg i denna fråga i Svenska Dagbladet den 11 juli 1994.

"Den svenska Afrika- och biståndspolitiken som den utformades redan under 60-talet vägrade att anpassa

sig efter det kalla krigets mönster och utgick främst

från olika FN-principer för biståndet. Det farms också från början en stark länk till kyr-

korna och de frivilliga rörelserna. Därför stödde Sve-

rige i decennier det feodalt styrda Etiopien under

Haile Selassie trots vissa protester från vänster - och fortsatte med stödet efter revolutionen 1974, vissa protester från höger. Det svenska och trots nordiska engagemanget i t.ex. Tanzania kan förstås

den bakgrunden. Nyerere kristen och socia-

mot var

list och hade brett stöd i alla svenska partier, kyrkor och andra grupperingar, liksom för övrigt också in-

ternationellt t.ex. Världsbanken. Det år lätt med facit i hand både hans och de att se många biståndsgivamas misstag, då under 60men och 70-talen rådde det bred internationell enig- - en het att Tanzania förde ambitiös och i huvudom en

sak riktig utvecklingspolitik bl.a. undervisningens

område. Det först i början 80-talet som det stod klart var av

politiken inte höll. De nordiska länderna förkla-

att rade gemensamt 1984 att förändring måste ske. en

När Nyerere avgick president hade han lyckats

som skapa nation i fred inte ekonomisk utvecken men ling."

Anledningen att jag tar frågorna år att en av RRV:s fåtaliga

upp

u-landsbiståndet just behandlar detta

förvaltningsrevisioner av ämne. I den i mitt tycke utmärkta rapporten Lär sig SIDA

1988 SIDA lärande organisation. RRV:s slutanalyseras som satser ar mycket kritiska, bl.a. framhålls det s.k. utbetalnings-

målet inofficiellt ändå överordnat mål för mynsom ett men

dighetens verksamhet.

Pubertet och ungdomstid

åren 1979-1995

Biståndspolitiken i korthet

Från mitten 1970-talet och omkring tio år framåt av pågick, med relativt stor optimism, diskussionen ekonomisk en om Ny världsordning och den s.k. Nord-syd-dialogen. Vid mitten av 1980-talet skedde grundläggande omprövning det interen av nationella utvecklingssamarbetet. Biståndets effektivitet och kvalitet ställdes i centrum. Synen förhållandena mellan de olika aktörerna i biståndsprocessen, liksom den ditintills kritiska inställningen till de internationella finansieringsinstitutionerna, omprövades. Från slutet 1980-talet präglades biståndsdebatten av av frågor om miljö och utveckling, betydelsen demokrati och mänskliav ga rättigheter samt u-landskvinnomas villkor. I Sverige konsoliderades biståndet nivån 1 BNP procent av

sedermera BNI och med 1978 års riksdagsbeslut som grund

vad gällde dess inriktning. Biståndet utvecklades inom seknya torer bl.a. offentlig förvaltning, miljö, demokrati och privat näringsliv och i nya samarbetsländer. Tydligast kom detta till uttryck i det omfattande samarbete från år 1990 inleddes som

med de demokratierna andra sidan Östersjön.

nya Riksdagen beslutade år 1988 om ett femte mål för biståndspolitiken "framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön, år 1989 om riktlinjer för det svenska afrikabiståndet och år 1991 biståndet till Latinamerika. om

1978 års biståndspolitiska beslut

BPU:s huvudbetänkande SOU 1977:13 Sveriges samarbete med u-ländema överlämnades våren 1977. Betänkandet låg, efter sedvanligt mycket omfattande en remissbehandling, till grund för regeringens proposition 1977/78:135 om riktlinjer för internationellt utvecklingssamarbete vilken överlämm.m. nades till riksdagen i 1978. mars I denna proposition lades inga organisatoriska förslag utan regeringen hänvisade till BPU:s fortsatta arbete. Detta resulterade iytterligare två betänkanden, SOU 1977:73 U-landsinformation och internationell solidaritet SOU samt 1978:61 Bi-

ståndets organisation. Det fick särskild betydelse för den

senare

fortsatta utformningen biståndsförvalmingens struktur.

av

"Svamparna permanentas

De främsta resultaten i organisatoriskt hänseende proposi-

av

tionen 1978/792113 riktlinjer för u-landsinformation och

om

biståndets organisation m.m. i mars 1979 var föreslagen om permanentande Utbildningsberedningen, SAREC och

av

IMPOD. Statsrådet sade bl.a. följande:

jag delar utredningens bedömning att det nu, det

hela taget, existerar en lämplig rollfördelning mellan de i utvecklingssamarbetet medverkande departe-

menten och myndigheterna. Samtidigt delar jag uppfattningen att arbetsfördelningen och samordningen mellan berörda organ bör göras till föremål för en fortlöpande diskussion och översyn. Inte minst gäller detta i fråga institutionella arrangemang och om nya arbetsuppgifter. nya Tillkomsten av nya organ under de senaste åren - SAREC för forskning, IMPOD för u-landsimport, SWEDFUND för industrisamarbete samt organ för tjänsteförsaljning och bredare samarbete har för- bättrat våra möjligheter till samarbete med uländema. Jag finner det sannolikt att det under de närmaste åren inte skall behöva inrättas några nya institutioner. Det gäller i första hand att utveckla nu och förstärka dem har så att de i samverkan kan

genomföra den u-landspolitik som statsmakterna

fastställer." 30-31

I fråga arbetsfördelningen mellan UD och SIDA sägs i

om

propositionen att det inte finns anledning till omprövning. De styrningsfrågor och ytterligare samordningsbehov de

nya som

nybildade myndigheterna skulle kunna medföra för regeringen uppmärksammades inte alls i detta sammanhang. Tio år senare, omkring år 1990, framstod dessa frågor som några av de främsta biståndsorganisatoriska problemen.

Försök att hitta kanaler vid sidan av staten

En insikt som successivt väcktes var att svårigheterna i uländernas sociala och ekonomiska utveckling intimt förvar knippade med statens problem. Statsapparatens funktionssätt eller brist sådant konstaterades i sig utgöra ett utvecklingshinder. Biståndsgivarna har sökt möta detta problem två olika sätt biståndsinsatser inriktade utveckling förvalt- - av ningen å sidan, samarbetsformer vid sidan mottagarlänena av dernas officiella institutioner å den andra. Organisatoriskt tog sig det förra bl.a. i uttryck genom bildandet förvaltningsbiståndsbyrå inom SIDA år 1982. Inriktav en ningen var tidigt att stödja uppbyggandet av finansministerier, statistikmyndigheter och institutioner för personalutbildning. Idémässigt kom dessa verksamheter att från omkring år 1990 tillsammans vid insatser till stöd för utveckling olika rättsinav stitutioner att sammanfattas under rubriken "good governance". Samarbete med icke-statliga institutioner och organ har en gammal tradition. Svensk mission och olika folkrörelser har länge arbetat detta sätt i många u-lånder. Det statliga stödet till denna verksamhet ökade under olika perioder mycket kraftigt. Biståndsförvalmingen försökte också hitta andra samarbetspartners än mottagarlåndemas myndigheter. Sist, men inte minst, utvecklades stödet och formerna för nåringslivsutveckling. Från att ha varit inriktat industristöd inriktades det från slutet av 1980-talet allt mer utveckling den konkurrensutav satta sektorn i vid mening. Bildandet SWEDECORP år 1991 av kan med fördel ett organisatoriskt uttryck för detta. ses som De förändrade synsåtten kom också till andra uttryck. Med Rollutredningen 1988-89 och den åtföljande debatten bidrog SIDA till att klargöra relationerna mellan givare, mottagare och genomförare. I Staten, marknaden och biståndet 1994 klargjordes, som framgår av namnet, det ömsesidiga beroendet i ulåndernas utvecklingsprocess mellan statens och marknadens institutioner. För utanförstående kan det kanske tyckas en märkligt att det bara år två år sedan som SIDA första gången insåg betydelsen av två århundradens ekonomiska teorier.

Från bredare samarbete till brett bistånd

sedermera BITS, första uppgift blev Utbildningsberedningens,

för det s.k. bredare samarbetet. Det innebar i ett första att svara skede för det tekniska samarbete återstod när ansvar som

SIDA:s långsiktiga samarbete med vissa programländer bl.a.

Tunisien och avslutades vid mitten 1970-talet.

Pakistan av

Successivt kom bredare samarbete allt att stå för det mer som

SIDA inte gjorde, dvs. insatser utanför landprogrammen. Skillnaderna i och roller gjorde BITS och SIDA med styrning att tiden i allt större omfattning kom verka i länder, i

att samma vissa fall inom sektorer. Dessa förhållanden, som t.0.m. samma

redan tidigare många håll väckt undran, redovisas i betänkandet SOU 1993:1 Styrnings- och samarbetsformer i bistån-

det.

Östeuropa

Öst- och Centraleuropas utveckling mot oberoende och demokrati, vilken så plötsligt inleddes år 1989 möttes redan i december år treårigt bistånds"paket" omfattande

samma av ett en kronor. framstod detta bistånd ställde

miljard Tidigt även att

helt andra krav samarbetsformer än de tillämpats i det

som

traditionella u-landsbiståndet. En stor del miljarden kom

av därför kanaliseras multilaterala kanaler. att genom

Daniel denna tid ordförande i riksdagens utri-

Tarschys vid

beskrev i Dagens Nyheter den 23 december 1992

kesutskott kraven insatser i Östeuropa följande sätt:

"En gång bistånd enbart fråga om solidaritet.

var en

Nu upptäcker vi alltmer hur också våra nationella

egenintressen driver fram insatser långt utanför våra

gränser. Att lägga eller ordning de pysande

ner

kärnkraftverken i Ryssland och Baltikum är ett svenskt förstarangsintresse. Vill vi ha renare miljö

här hemma kan det också vara bättre att sätta in

första filtret i några polska fabriksskorstenar än

femte filtret i några svenska."

Det således tidigt uppenbart att östsamarbetet var annor-

var lunda under årtionden bedrivits i Afrika och Asien. det som

Här fanns nationella egenintressen, inte bara vad gällde miljö

utan även inom säkerhetspolitiken och ifråga flyktingmotom tagning och organiserad brottslighet. Bara för att nämna några områden. Bildandet SWEDECORP sammanföll i tiden, vilket gjorde av att denna myndighet redan från början fick viktig roll, en främst samarbetet med de baltiska Även BITS fick staterna. tidigt i uppdrag att söka sig österut, vilket bl.a. kom till uttryck i 1992 års instruktion för myndigheten. SIDA fick i uppdrag nya

att stödja enskilda organisationers insatser i Östeuropa och

Balkan. SAREC kom dock hållas helt utanför det svenska att östsamarbetet. Biståndsmyndighetemas nya uppgifter till trots var det utmärkande draget i förvaltningen samarbetet med Öst- och Centav raleuropa den starka operativa roll som lågi regeringskansliet.

Inom UD byggdes det s.k. Östeuropasekretariatet ÖSEK upp

för samordning insatserna. Även inom andra av departement

bildades olika funktioner för samarbetet med Östeuropa.

Sammantaget ledde detta till principiella och verksamhetsmässiga oklarheter beträffande departementens respektive myndigheternas roller. Det fanns t.ex. ingen samordning mellan

"ÖSEK-styrningen" och övrig regeringsstyming av bistånds-

myndighetema. Olika berednings- och redovisningsformer användes. En utredningsman tillkallades med uppgift att de över inriktningen och samordningen utvecklingssamarbetet med Östav och Centraleuropa. Utredarens förslag

Ds 1993:79 föranledde

dock inga åtgärder. Från år 1994 har uppgifterna allt delegerats till myndigmer heterna. De uppgifter vilka legat BITS, SWEDECORP och SIDA överfördes den 1 juli 1995 till det nybildade Sida, där en

särskild avdelning för Östeuropa organiserades.

Diskussion EU-medlemskap om

De bistånds- och u-landspolitiska konsekvenserna det av svenska EU-medlemskapet knappast något förstarangvar av sintresse inför 1994 års folkomröstning. Visserligen nämndes effekter banan- och tekoimport, liksom EU:s fördjupade utrikespolitiska samarbete. Mycket litet diskuterades dock om de omprioriteringar vilka föranleddes 10 av att ca. procent av biståndsbudgeten överfördes till EU:s bistånd eller att svenska företag fick möjlighet att konkurrera med företag i övriga EU-

Ännu mindre disländer om biståndsuppdrag och -leveranser. kuterades vilket anseende vårt land skulle komma att om bland u-ländema när blev ett 15 eller att står av numera bakom den största biståndsgivaren och handelsparmern till länder Togo och Surinam. som

Myndighetsspeciñk eller gemensam fáltrepresentarion

Biståndsmyndigheternas behov representation det s.k. av fältet har alltid varit uppenbart, vilket redan Statskontorets påpekade i sin översyn NIB. Kort efter SIDA:s bildande år av 1965 inrättades s.k. administrativa samordningskontor. Benämningen ändrades år 1968 till biståndskontor och kontoren blev organisatoriska enheter inom SIDA. SIDA svarade för kontostyrning och bemanning. I förhållande till värdländerna rens skulle kontoren formellt utgöra enhet inom den svenska en ambassaden. I praktiken dock den dubbla svenska representationen var otydlig. År 1973 fastställdes principen att "biståndskontoren skulle bli enheter inom beskickningarna även gentemot svenska myndigheter och ställas under beskickningschefens ledning. Detta beslut kom under de följande 20 åren i realiteten aldrig att genomföras. SIDA fick behålla sin instruktionsrätt och uppgiften att bemanna biståndskontoren. Först år 1993 inleddes en formell och praktisk integration, i mycket framtvingad ur kraven kostnadsbesparingar i UD:s och SIDA:s förvaltning. USA därefter det enda land upprätthöll tvåhövdad var som en u-landsrepresentation.

Stymingsfrågor

U-landsbistånd är troligen de offentliga verksamheter en av vilka år mest utvärderade. Utvärderingar och andra granskningprojekt- och insatsnivå har systematiskt genomförts sedan ar 30 år. Samtidigt har det Varit svårt att samlad bild bien av ståndets utvecklingseffekter. Ett betydande steg i denna riktning gjordes R Cassen m.fl. i studien Does Aid Work av 1986, vilken fick ett stort internationellt genomslag. Mellan åren 1989 och 1994 bedrevs i biståndsförvalmingen ett brett upplagt effektivitetsarbete under U-avdelningens ledning. Arbetet bestod flera delar och bedrevs i olika former av

kommittéer, departementsgrupper och uppdrag till myndigheter. En utgångspunkt för effektivitetsarbetet självfallet de var brister och problem i det internationella utvecklingssamarbetet vilka börjat uppmärksammats vid mitten 1980-talet. Förenkav lat kan säga att insatserna inriktades mot tre olika nivåer. man Den första var att finna vägar att stödja hållfast utvecknya en ling i u-ländema. Detta skedde bl.a. genom stöd i syfte att utveckla marknadens roll och funktion. Den andra att utvar veckla nya metoder och instrument för att analysera u-ländernas utveckling och biståndets roll i denna. Den tredje var att utveckla regeringens styrning och arbetsformerna inom biav ståndsförvalmingen. Bl.a. gjordes försök att närmare koppla regeringens verksamhetsstyrning av biståndsförvaltningen till budgetprocessen. Ett inslag i effektivitetsarbetet tillsättandet i februari 1989 var av Biståndsorganisationsutredningen för övrigt den andra med

samma namn. Dess uppdrag var att utreda organisation och

arbetsformer i det bilaterala biståndet, med huvudsaklig inriktning stödet till icke programländer. Utredningens betänkande SOU 1990:17 innehöll bl.a. förslag om bildandet ett bolag SITCO, Swedish Industrial and Traav de Development Corporation med uppgift att främja det konkurrensutsatta näringslivets utveckling i u-ländema. Bolaget skulle enligt förslaget bestå Swedfund, IMPOD, SIDA:s av industribyrå och vissa näraliggande BITS-funktioner. SIDA borde enligt utredningen fortsatt för det djupa och svara långsiktiga samarbetet, stöd genom enskilda organisationer, katastrofbistånd etc. I 1991 års budgetproposition bil.

1990/91:1OO 5 föreslog re-

geringen att en ny myndighet, Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd SWEDECORP, skulle bildas. Arbetet med näringslivets utveckling skulle, som det sågs i propositionen, bedrivas i ett "nerifrån och upp"-perspektiv och verksamheten skulle bestå utbildningsinsatser och managementstöd. av SWEDECORP övertog den 1 juli 1991 IMPOD:s och SIDA:s industribyrås uppgifter samt fick ett 50-tal anställda. Stiftelsen Swedfund ombildades vid tid till Swedfund Internatiosamma nal AB och fick bl.a. i uppgift att utöva ägarñmktionerna i s.k. joint venture-företag.

Departementspromemorian Ds 1990:63 Bra Beslut om ef-

fektivitet och utvärdering i biståndet, var ett annat inslag i U-

avdelningens effektivitetsarbete. Förslagen i denna PM låg till grund för inrättandet av Kommittén för analys av utvecklingssamarbete KAU, vilken tillsammans med sitt sekretariat SAU under åren 1993-95 genomförde ett stort antal analyser med inriktning effektivitet i och effekter det svenska utav vecklingssamarbetet. Av flera skäl blev inte KAU/SAU:s arbete riktigt vad som förväntats av det. Kommittéformen, som inspirerats av Exför studier offentlig ekonomi ESO, den vepertgruppen om tenskapliga profilen och arbetets tillfälliga karaktär gjorde att arbetsformer och resultat ifrågasattes, inte minst från biståndsförvaltningen. Regeringen, under tiden i opposition tillhört kritikerna som av KAU/SAU, inrättade 1995 i stället Expertgruppen för utvecklingsfrågor EGDI. Denna ett annorlunda mandat grupp gavs än KAU:s, ambitionsnivån ifråga delstudiernas antal sattes om lägre och fick internationell sammansättning. gruppen en Ett i effektivitetsarbetet den s.k. Engytterligare steg var

blom-ska utredningen efter utredaren ambassadör Göran

Engblom. Dess betänkande SOU 1993:1 Stymings- och samarbetsformer biståndet resulterade i en proposition 1992/93z244 våren 1993 vilken bl.a. föreslog införande s.k. av landstrategier regeringens viktigaste instrument i styrningsom det bilaterala utvecklingssamarbetet. Ett mycket tydligt en av ställningstagande för tillämpning av resultatstyming är annars, i mitt tycke, propositionens viktigaste bidrag. Landstrategierna föreslogs bli brygga mellan riksdagens been slut om biståndets inriktning region-/landnivå, regeringens politik i övrigt när det gällde området och styrningen av myndigheternas verksamhet. Landstrategierna avsågs spänna över tidsperiod tre till fem år och formen regeringsuppen av drag till berörda myndigheter. De första landstrategierna började, med stöd från berörda myndigheter, att utarbetas inom UD under hösten 1993. Relationen mellan regeringen och riksdagen nämndes i propositionen föreslogs bli föremål för fortsatta överväganmen den. En "knäckfråga" i detta sammanhang vilken vilken var anslags- och redovisningsmässig ledd skärningen borde göras; regioner/ länder eller ändamål/ sektorer. Från riksdagens sida skiftar önskemålen. Engblomska utredningens och den följande propositionens förslag utgjorde också en grund för regeringens uppdrag till

Biståndsförvalmingsutredningen BIFU, vilket bl.a. innebar krav fortsatt utveckling regeringens resultatstyming av av biståndet. BIFU:s förslag redovisades i betänkandet SOU 1994:19 Rena roller i biståndet.

Kriterier för bistånd

Den borgerliga fyrpartiregeringen 1991-94 försökte också olika sätt tydliggöra och profilera sin biståndspolitik. Detta skedde bl.a. fastställandet fem s.k. kriterier, för genom av främst det bilaterala biståndet. Något större genomslag i styrningen av biståndsmyndigheterna fick kriterierna knappast. Veterligt var det dock första gången en regering valde att ge uttryck för en precisering av de av riksdagens fastställda målen för biståndspolitiken.

Nya styrformer maktkampen" mellan UD och SIDA

Biståndsförvaltningens struktur och regeringens styrning av dess verksamhet har åren varit frågor omkring vilka det genom i allt Väsentligt förelegat politisk enighet. Visserligen har det en mellan regeringskansliet och främst SIDA under olika perioder rått spånt förhållande, detta har inte varit ett men betingat av parü- eller biståndspolitiska motsättningar. Betydande skiljaktigheter i synen biståndsförvalmingen och dess förhållande till regeringen framkom dock under åren 1993-94. Uppfattningarna redovisades i stor utsträckning morgontidningarna debattsidor. En tändande gnista" den Engblomska utredningens bevar tänkande, vilket Dagens Nyheter i ledare den 9 februari 1993 en kommenterade följande sätt.

"Mer än ett kuvande SIDA handlar det om av om tydligare rollfördelning. Regering och riksdag ska lägga ned större möda att formulera mål och riktlinjer, mindre detaljfrågor. SIDA och andra myndigheter ska liksom tidigare ha ansvaret för verkställandet. Utredningen pläderar för att riksdagen måste få en bättre och överskådlig information, mer såväl själva biståndet situationen i om som om mottagarländema. Det behövs. Indirekt kan det också

leda till att SIDA:s manöverutrymme begränsas och att riksdagen får bättre kontroll över verksamheen ten."

Gruppen av före detta och dåvarande SIDA-generaldirektörer

Ernst Michanek, Anders Forsse och Carl Tham gjorde följan-

de inlägg i Dagens Nyheter den 22 februari 1993.

"En klar boskillnad behövs mellan beslut av princi-

piell, politisk innebörd och sådana ställningstaganden och åtgärder har att göra med genomföran-

som det statsmakternas intentioner. Man kan gott säga av att samarbetet mellan vederbörande enhet inom departementet, den s.k. u-avdelningen, och SIDA inte i alla avseenden kännetecknas av en sådan klar boskillnad.

För SIDA:s del tydlig rollfördelningi förhål-

är en

lande till regeringen/ departementet angelägen,

bland annat för att ministerstyre eller styre av de- partementstjänstemän ska kunna förebyggas i frå- för vilka ämbetsverket fått ansvaret." gor

Biståndspolitisk debatt vid 1990-talets början

Under antal månader 1992-93 pågick intensiv bistånds-

ett en

politisk mediedebatt. Denna hade dels sin grund i den s.k. Engblomska utredningens överväganden, dels i ett antal påstådda missförhållanden vilka presenterats i kvällstidningen Expressen. Debatterna, vilka hos vissa debattörer gjordes till

hade båda sitt fokus SIDA:s verksamhet. Av denna anen,

ledning fanns inom SIDA utbredd känsla att myndighe-

en av

dubbelt trängd.

ten var

Politiska och personliga orsaker säkert inblandade, likaväl

var

historiskt och formellt oklar och uppgiftsför-

som en ansvars-

delning mellan departement och myndighet. Flera debattörer kände sig manade att vädra sina åsikter om biståndet. dessa, Ingrid Björkman, skrev i Svenska Dag-

En av bladet den 15 december 1992:

"Frågan om riksdagens och regeringens styrning och kontroll av biståndsförvaltningens verksamhet var således aspekt i debatten. Anledningen till att den

en

tog sig uttryck i öppen och ömsesidig misstro

en

mellan UD:s och SIDA:s ledningar är sannolikt fler-

faldig. "Det statliga bilaterala utvecklingsbiståndet är i själ-

va verket ett gigantiskt slöseri, som i mottagarländerna bidrar till att hålla företrädesvis socialistiska

diktaturregimer vid makten, gynnar korrumperade

makthavare olika nivåer samt permanentar och fördjupar de sociala klyftorna. I givarlandet försörjer det en dyr biståndsbyråkrati och svällande marken

nad av konsultbolag. Att en ytterst ringa del av detta

bistånd fungerar enligt planerna och kommer de fat tiga och behövande till godo är ett tragiskt och väldokumenterat faktum."

Alf T Samuelsson vid denna tid statssekreterare i UD svarade

i Svenska Dagbladet den 29 januari 1993 bl.a. denna kritik:

Vi som engagerar oss i biståndsarbete antingen vi gör det ideellt, politiskt eller rent yrkesmässigt är väl medvetna om att bistånd i alla dess olika former inte alltid fungerar optimalt. Bistånd ska fungera i skilda delar av världen, i olika traditioner, kulturer och miljöer. I den komplexitet görs naturligtvis misstag och fel, detta är ofrånkomligt.

och Carl Tham i Dagens Nyheter den 26 1993:

mars

"Vi vet i dag hur ett bra och effektivt bistånd ska utformas. Det finns till exempel sammanfattat i OECD-ländemas riktlinjer för effektivt biegna

stånd. Problemet är att givama också Sverige

- - av

politiska eller kommersiella skäl ofta bryter mot de principer man själv i princip hyllar. Samtidigt som

man således vill främja marknadsekonomi binds ofta bistånd ett sätt som direkt snedvrider marknaden och gör det mindre effektivt. Givare älskar att tala om behovet samordning, i fält styrs biståndet av men inte sällan av nationella särintressen. Alla vet att bistånd för att vara framgångsrikt måste långsikvara

tigt och förutsägbart men i praktiken blir det ofta

dagspolitik i givarlandet som får styra."

Jag har återgett dessa klipp inte för de är att speciellt uttömmande, utan för att de säger något det tonläge och de

mer om

uppfattningar gällde i fråga biståndspolitiken vid 1990som om talets början. Debatten var fragmentiserad och ståndpunkterna föreföll låsta.

Medelåldern -

tiden efter den 1 1995

en korta juli

Biståndspolitiken i korthet

Det årets biståndspolitik präglas, förutom bildandet senaste av den biståndsmyndigheten, det svenska EU-medlemav nya av gången 30 år, beslutet avsevärd skapet och, för första om en minskning biståndsanslagen 1992 hade beslut fattats om av frysning nivån. Uppfyllandet 1 Vu-målet har för tillfälen av av let skrinlagts. Omprövning ett stort antal biståndsinsatser av har inletts. En biståndspolitisk debatt med dessa och -program utgångspunkter kan väntas. Riksdagen beslutade våren 1996 att bifalla regeringens förslag Prop. 1995/95:153 om ett sjätte biståndspolitiskt mål skall utformas så det främjar jämställdhet mellan "biståndet att kvinnor och män".

SIDA och fyra andra myndigheter blir Sida

Utgångspunktema för en förändring av biståndsförvalmingens struktur framstod därmed år 1994 tämligen givna. som Socialdemokraterna hade i sin motion 1993/94:U212 med anledning 1994 års budgetproposition klargjort sin ideoloav inställning "säkerhets- och solidaritetspolitik handlar allt giska frågor" och kraftigt kritiserat den borgerliga mer om samma regeringens förslag förändrade formerna för styrning av om biståndsförvaltningen. SIDA:s generaldirektör blev hösten 1994 utnämnd till statsråd i den socialdemokratiska regeringen. nya BIFU:s betänkande SOU 1994:19 Rena roller i biståndet, vilket överlämnades i februari 1994, innehöll bl.a. förslag var en ombildning biståndsförvaltningen i riktning mot två organ, av myndighet för långsiktigt bilateralt samarbete och ett annat en för näringslivsutveckling och u-krediter. Remissbehandorgan lingen betänkandet sammanställd i Ds 1994:84 gav en av blandad bild. Ett flertal myndigheter, bl.a. Riksrevisionsverket

och SIDA, menade att den biståndsförvalmingen borde sammanföras i enda myndighet. en Kort efter regeringsskiftet hösten 1994 aviserade regeringen sin avsikt att välja "enmyndighetslinjen bärande struktur som för biståndsförvaltningen. SIDA:s nytillträdde generaldirektör Bo Göransson gavs uppdrag att leda samordningen, eller "konsolideringen" som den inledningsvis kallades. Göranssons förslag om den nya myndighetens uppgifter och principer för hur den borde organiseras, vilka delades regeringen, redoviav sades i 1995 års budgetproposition 1994/ 952100 bilaga 60s. 62. Endast spridda invändningar och synpunkter restes av oppositionen och riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag i maj 1995. Invåndningama mot den nya biståndsmyndigheten var inför dess bildande den 1 juli 1995 över huvud och taget sparsamma egentligen ingen öppen kritik har heller redovisats efter dess bildande. En de fåtaliga kritikerna i medierna, Rolf Rising, av sade så här i Svenska Dagbladet den 4 januari 1995:

"De små kunskapsinriktade biståndsorganisationema SwedeCorp, Sarec och Bits arbetar i dag med en sådan inriktning insatser byggda Sveriges internationella konkurrensbas, förf:s

anm och här finns er-

farenheter att bygga vidare på. Nu ska dessa organisationer försvinna och uppgå i ett nytt Sida. I-Iur ska vi tolka sådan utveckling Borde inte det en näringslivsiiariktade biståndet bli angeläget i mer en värld som nu är helt underkastad marknadsekonomin Borde inte u-ländernas behov avancerad av kunskap öka i en värld där i-länderna redan har gått in i kunskapssamhället Borde vi inte i första hand bistå u-länder med de kunskaper har, som snarare än med de pengar vi inte har"

Sida i instruktionen SFS 1995:869 organisation med gavs en en styrelse med elva ledamöter och ett samlat ansvar för verksamheten, en forskningsnämnd, samrådsgrupp för kaen tastrofbistånd, generaldirektör och eller flera överdirektöen en rer. Verket gavs rätten att själv besluta den interna organisaom tionen. De 650 anställda fördelades elva avdelningar och tre staber. Fyra avdelningarna tilldelades ansvarsområden av motsvarande de SIDA:s regionavdelningar hade haft. En ny regio-

navdelning för Östeuropa inrättades och fem ämnesavdelningar

övertog främst de uppgifter tidigare åvilat SIDA:s sektorsom byråer BITS, SAREC och SWEDECORP. Den administsamt rativa avdelningen fick även ansvaret för verksamheten vid Sandö U-centrum. De tre stabema bl.a. för utvärdering svarar och intemrevision samt information. Några uppsägningar av de tidigare fem myndigheternas personal skedde inte i samband med ombildandet, samtliga tidigare anställda erbjöds anställning i Sida. Till avdelningschefer utsågs i första hand de i de tidigare myndigheterna vilka innepersoner hade regeringstillsatta befattningar. En viktig uppgift för den nya myndigheten är att anpassa verksamheten till minskande resurser och kraven ämnesmässig och geografisk koncentration. Myndigheten övertog ca. 2.000 insatser, antal under de närmaste åren ska minsett som kas med Kraven prioriteringar har förstärkts 25 procent. ytterligare till följd riksdagens beslut våren 1996 att minska av u-landsbiståndet till nivå motsvarande 0,7 procent av BNI. I en budgetpropositionen hösten vissa riktlinjer 1996 gav regeringen för hur detta ska ske, men sade samtidigt att anslagsreservatiofrån tidigare år är så stora att minskningar och nerna pass avvecklingar kan ske successivt. Att minska Verksamhet med i storleksordningen en tredjeen del sker dock under inga förhållanden smärtfritt. Debatten om prioriteringar och hur Sida ska sin verksamhet har först anpassa nyligen inletts bl.a. i DN den 10 oktober 1996 artigenom en kel Björn Ahrén. När detta skrivs pågår ännu riksdagens av budgetpropositionsbehandling. En aktuell och framåtblickande beskrivning av förändringarna är följande citat från artikel biståndsminister Pierre Schori en av i Svenska Dagbladet den 5 juli 1996:

Komplexiteten i dagens värld kräver att i allt större utsträckning koordinerar våra ansträngningar. Bistånd, utrikespolitik, handels- och säkerhetspolitik måste samverka och förstärka varandra. Den socialdemokratiska regeringen har påbörjat detta arbete genom sammanslagningen av våra biståndsmyndigheter till ett enda verk, Sida, och genom omorganidär bistånd och sationen av Utrikesdepartementet handelspolitik, utrikes- och säkerhetspolitik, asyloch migrationspolitik ett helt nytt sätt samverkar.

Vi arbetar för en liknande utveckling den av europeiska unionens biståndsinsatser.

Vilka organisatoriska strukturer och styrformer månde nya detta leda till

särskilda

Några förvaltningspolitiska

frågor

Biståndsmyndighetemas styrelser

Samtliga biståndsmyndigheter har letts av en styrelse. I några fall har myndigheterna under ett inledningsskede letts av en nämnd IMPOD och BUN eller beredning Utbildningsberedningen och SAREC. Styrelsernas sammansättning och beslutsmandat har dock varierat, mellan myndigheterna liksom över tiden. Generellt sett har de mindre myndigheternas styrelser sedan haft ett omfattande mandat än det SIDA:s mer styrelse haft. SIDA:s styrelse framför allt under 1970-talets var, del, överordnat biståndspolitiskt forum

senare ett i förhållande

till riksdagsutskottet och regeringen. NIB:s styrelse bestod representanter för myndigheter, näav ringsliv, fackliga och ideella organisationer samt utbildningsinstitutioner. Enligt myndighetens instruktion fick även representanter för övriga nordiska länder rätt att närvara vid styrelsens sammanträden. I SIDA:s styrelse har särskilt det parlamentariska inslaget Varit tydligt. Där har alltid funnits representanter för partierna i riksdagens utrikesutskott och ett flertal utskottsledamöter var också

samtidigt styrelseledamöter. Övriga styrelseledamöter företräd-

de olika folkrörelser bl.a. frikyrkor och fackföreningsrörelse. Någon företrädare för regeringskansliet har dock aldrig ingått i styrelsen. Antalet ledamöter var från början nio och ökade sedan successivt för att från år 1983 tolv. Generaldirektören vara har alltid varit styrelsens ordförande. Departementstjänstemännens andel i BITS styrelse har alltid varit högre än i andra biståndsmyndigheter. Omkring tredjeen del ledamöterna har företrätt olika departement. av Enligt SAREC:s instruktion skulle styrelsen vara sammansatt så att nära kontakt med forskningen säkerställs". Av detta skäl har flertalet ledamöter varit forskare eller med personer

anknytning till forskningsinstitutioner. I styrelsen har alltid ingått företrädare för SIDA från början dess generaldirektör en tjänstemän, vanligen två företrädare för rikssenare annan dagspartierna och UD-tjänsteman. en NAI, med dess speciella styrelseproblem vilka behandlats har alltid haft nära koppling till övriga nordiska länder ovan, en och till Uppsala universitet. Universitetets rektor var också under lång tid styrelsens ordförande. En företrädare för vardera UD och SIDA har också alltid ingått i styrelsen. Styrelsema i IMPOD, Sandö U-centrum och SWEDECORP har haft en blandad sammansättning. Vanligen har en UDtjänsteman ingått i var och en av styrelserna. I ingen annan biståndsmyndighet än SIDA har myndighetschefen även varit styrelsens ordförande. Däremot har han /hon alltid varit ledamot "sin" styrelse. av

Nordiska afrikainstitutets särskilda ledningsform

Nordiska afrikainstitutet NAI, biståndsförvaltningens i dag äldsta myndighet, hade under ett antal år ställning som gemennordisk institution inom för Nordiska rådet. Detta sam ramen de fem deltagande länderna insyn i och inflytande över gav verksamheten samt bidrog till att finansieringsansvaret var relativt jämnt fördelat. När NAI år 1981 ombildades till "vanlig" svensk statlig myndighet visade sig .frågan ledningsforrnen inte vara utan om komplikationer. Enligt regeringsformen RF får nämligen inga andra än svenska medborgare vara myndighetschefer eller sitta i statliga myndigheters styrelser. För NAI:s del löstes detta åren 1989-95 inrättandet ett program- och forskningsråd, i genom av vilket bl.a. de nordiska ländernas representanter ingick, vid sidan den förhållandevis lilla "svenska styrelsen. Rådet yttraav de sig bl.a. över forskningsverksamhetens inriktning och tillsättande av NAI:s forskartjänster. I ett försök att hitta styrform vilken tillgodosåg kraven en fördjupat nordiskt inflytande och borgade för fortsatt samnordisk finansiering forskningsverksamheten gav regeringen av NAI år 1993 i uppdrag att föreslå alternativ associationsen form. NAI:s förslag ombildande till stiftelse avvisades dock om med hänvisning till allmänt restriktiv statlig verkav en syn samhet i stiftelseforrn. Fr.o.m. år 1996 har NAI inte längre nåstyrelse utan och forskningsrådet tjänar både gon program-

som insyns- och rådgivande organ, ger förord vid anställning av forskare och bereder andra viktiga frågor.

Biståndsmyndighetemas ledning och interna organisation

SIDA:s byråbaserade organisation från år 1971 stod sigi huvudsak fram till år 1986 då avdelningsbaserad organisaen ny tion infördes. Förslagi denna riktning hade framförts BPU, av men avvisats i 1979 års proposition efter invändningar från SIDA. 1986 års SIDA-organisation innebar inrättandet fem avdelav ningar tre fyra från år 1992 med regionansvar -

Asien / Mellanöstern, Latinamerika, östra respektive södra Af-

rika, en med ett varierande antal byråer med sektoransvar och en med intemadministrativa uppgifter. Organisationen byggde

förslaget Ds UD 1984:1 från Biståndsorganisationsutred-

ningen, vilken leddes av SIDA:s då nytillträdande generaldirektör. Förändringarna av sektorbyråemas uppgifter avspeglar tillkomsten prioriterade verksamheter. Detta gäller insatser av nya till stöd för bl.a. offentlig förvaltning, demokrati och mänskliga rättigheter samt kultur och massmedier. Andra biståndspolitiskt prioriterade frågor, som stöd för u-landskvinnornas situation och miljöaspekter, avspeglades inte främst i sektorbyråorganisationen inrättandet särskilda stabsfunktioner. utan genom av I fråga övriga biståndsmyndigheters interna organisation om sade respektive instruktion endast att de hade ett sekretariat eller kansli under ledning chef. För BITS del inav en angav struktionen under åren 1988-92 att myndigheten bestod två av enheter, för tekniskt samarbete och för u-krediter. Från en en år 1992 fick dock BITS själv bestämma sin Även organisation. SWEDECORP fick själv fastställa sin organisation, enligt men instruktionen skulle det finnas särskild enhet för främjandet en av import från u-länder dvs. ett organisatoriskt skydd för den tidigare IMPOD-verksamheten. Under åren 1988-95 SARECrs instruktion angav att myndigheten skulle bestå programavdelning och administrativ av en en avdelning, med en prograrnchef respektive en kanslichef från år 1993 administrativ

chef som chef. SAREC hade, som enda

myndighet förutom SIDA, ett regionkontor, i Harare under åren 1988-94

Zimbabwe

.

Myndighetscheferna fick med tiden titeln direktör IMPOD redan från år 1971, BITS år 1988 och NAI år 1993 eller starten rektor Sandö U-centrum år 1987. SwEDECORPzs chef fick titeln redan vid myndighetens bildande år 1991, generaldirektör medan BITS och SAREC:s myndighetschefer "uppgraderades" till generaldirektörer år 1992.

Andra förändringar av biståndsmyndigheternas instruktioner

Under år 1988 genomfördes en genomgång myndigheternas instruktioner. Genomgången gällde alla departementsområden och föranledd riksdagens s.k. verksledningsbeslut år var av 1987. Samtliga biståndsmyndigheter fick följd härav nya som instruktioner vilka trädde i kraft mellan den 1 juli 1988 och den 1 januari 1989. För biståndsmyndighetemas del avsåg de sakliga förändringi första hand styrelsernas uppgifter och formerna för utarna nämning vissa chefer. Endast för NAlzs del genomfördes av vissa mindre förändringar av myndighetens uppgifter. Ett led i arbetet med denna studie har bestått samlad av en genomgång biståndsmyndighetemas instruktioner. Denna av genomgång myndigheternas instruktiovisar bl.a. att någon av liknande 1988 års inte gjorts. Endast ett fåtal förändringar ner av instruktionemas mål- och uppgiftsparagrafer har gjorts geåren. nom

Övriga styrinstrument och då i första hand regleringsbreven

är sig påfallande lika genom åren. En modernisering vad gäller deras utformning har gjorts under år, innehållet har senare dock fortfarande kvar hög detaljeringsgrad. Många Sidaen beslut ska också underställas regeringens prövning, t.ex. samtliga beslut om insatser överstigande 35 miljoner kronor.

Några sammanfattande kommentarer

Det finns myndigheter och det finns andra myndigheter. Vissa statliga myndigheter framlever sitt liv årtiondena utan genom att utsättas för kritik eller ifrågasättande. Andra myndigheter förefaller att ständigt ligga under kritikens och omprövningens eld. I denna uppsats har jag redovisat drygt 30 års organisato-

risk utveckling inom ett politikområde vilket myndigrymmer heter av båda dessa slag. En studie biståndsförvaltningens organisatoriska historia av kan läggas och genomföras flera olika sätt. Min upp utgångspunkt i den av riksdag och regering fastställda myndighetsstrukturen och dess kopplingar till den biståndspolitik samma organ beslutat visar i mitt tycke att "den hanom ena den är medveten vad den andra gör". Det visar sig inte om minst under den snabba volymexpansionen under början och mitten 1970-talet samt under de båda senaste åren. av Statsmakternas beslut det s.k. 1 Va-målet och utvecklandet om av nya biståndsformer kopplade till besluten att bilda var nya biståndsmyndigheter. Samtidigt är det tydligt att besluten om volymökningarna alltid föregick besluten om vad resurserna skulle användas till. Under denna tid etablerades det tidigasom re i uppsatsen kallats biståndspolitikens "utbetalningsmål", i mycket framtvingat statsmakterna. Utbetalningsmålef försatte myndigheterna i en svår sits, man kunde inte vägra ta emot nya resurser och samtidigt professionella organisatioman var som ner tvungna att redovisa vad som var praktiskt möjligt att genomföra. Effekten blev ökade anslagsreservationer alternativt extern kritik för resursslöseri och ineffektivitet. Å andra sidan är beslutet att konsolidera biståndsförvaltningen till det nya Sida år 1995, också intressant eftersom det i tiden så tydligt sammanfaller med beslutet att tillfälligt överge 1 °/o-målet. Hår har statsmakterna uppenbarligen gjort bedömningen att förutsättningarna för att minska resursutflödet ökar om man samtidigt minskar antalet kranar. Den svenska EUanslutningen och den därav föranledda omallokeringen av biståndsresurser sannolikt ytterligare faktor spelade var en som in. En övergripande fråga för denna uppsats gäller den statliga förvaltningens styrbarhet. Frågan har dock flera innebörder. En, som varit det främsta föremålet för studien, är biom ståndsförvaltningens struktur återspeglar biståndspolitikens inriktning. En annan, som endast tangerats i det föregående, gäller om biståndsförvalmingen sett ur statsmaktemas perspektiv gör rätt saker. En tredje fråga gäller biståndsförvalmingens förmåga att anpassa sig till förändringar i sin omvärld. Den första frågan, om förvaltningsstrukturen, vill jag utan större reservationer besvara med att det råder tydlig koppen

ling mellan biståndspolitiken och utformningen av dess statliga myndighetsorganisation. Den andra frågan, förvaltningens förmåga att verkställa de om uppdragen, komplex. Frågor detta har politiska är mer tema inom biståndet återkommit med jämna mellanrum. Ett spänt förhållande har under olika perioder rått mellan departement och myndighet. Regeringen har konsekvent behållit ansvaret för vissa myndighetsliknande uppgifter exempelvis inom multioch katastrofbiståndsområdena. Sammantaget kan detta tolkas som en bristande tilltro till myndigheternas förutsättningar att utföra uppgifterna och /eller möjligheterna att styra förvaltningverksamhet. Samtidigt finns det inget talar för att biens som skulle i något avseende skulle ståndsförvalmingens tjänstemän mindre lojala politiska signaler än tjänstemän inom vara mot andra samhällsområden. Biståndsförvaltningens förmåga att följa och dra verksamförändringar sannolikt väl så hetsmässiga konsekvenser av är eller större än inom andra sektorer. I denna del är min stora inflödet till biståndsförvalmingen och bedömning att av synarbetssätt huvudsakligen kommer från andra internationella och multilaterala. Ett antal internatio-

biståndsorgan bilaterala

nella fora för erfarenhetsutbyte har också byggts upp. De svenska myndigheterna har också tillhört de aktiva i dessa mer sammanhang. biståndsförvalmingen dåi första hand SIDA kan

Om och

kritiseras för något i detta sammanhang så är det för en överdriven i fråga formerna för verksamhetens beförsiktighet om drivande. Berednings- och beslutsformer har varit långdragna har mycket låg grad risktagande. Rädslan och präglats av en av för fel och eventuellt utsättas för offentlig kritik har att göra bland biståndsförvaltningens tjänstemän gjort att beredningskunnande utsträckning premierats framför sakmässig i stor kompetens. samarbetsfrågoma inom biståndet har under Styrnings- och de tio åren och förändrats ett flertal gånger. Den senaste utretts förändring som år 1995 genomfördes av förvalmingsstrukturen innefattade endast mycket litet förändrade styrforrner i relaav tionerna mellan regering och myndighet. Regeringens gamla

detaljstyrning kvarstår i väsentliga delar. Regeringens UDzs

för huvuddelen det multilaterala eget förvaltningsansvar av samarbetet med FN och Världsbanksgruppen, kvarstår också i allt Väsentligt.

En fråga jag ofta ställt mig är varför det är så svårt att diskuteoch än genomföra förändringar relationerna mellan ra mer av departement och myndigheter biståndsområdet. Ett skäl är troligen att UD:s traditionella roll är att förmedla och tolka av budskap vilka utväxlas mellan vårt lands och andra länders regeringar. UD:s uppgift har aldrig varit att utöva politisk ledning inom landets gränser eller mot förvaltningsmyndigheter utom inom biståndsområdet under SO-årsperiod. UD är till en stora delar, och sig självt i första hand myndighet och ser som, en inte del regeringens kansli. som en av Den närmaste tidens arbete att inom Sida omprioritera och avveckla verksamheter till följd den långsiktigt minskade av tillgången resurser blir ett viktigt test" i vilken utsträckning de gångna årens investeringar i metod- och kompetensutveckling använts rätt. En sista fråga är i vilken utsträckning regeringar med olika partifarg haft olika biståndsförvaltningspolitik". Några entydiga linjer i detta kan dock knappast skönjas. De s.k. försöksvisa tillkomst vid mitten 1970svamparnas av talet skedde under socialdemokratisk regering. Deras en permanentande några år senare under borgerlig. Såväl den boren gerliga regeringen 1991-94 som den socialdemokratiska efter 1994 ville minska antalet myndigheter. Tillkomsten både av SIDA och Sida har dock tydlig socialdemokratisk prägel. Båda myndigheterna har, med vissa tydliga begränsningar, givits en självständig ställningi förhållande till regeringen.

Lantmäteriväsendet

Sture Norberg

född 1931, har arbetat inom lantmäteriet sedan 1963, bland annat planeringsdirektör 1983, stf generaldirektör som 1990 och generaldirektör 1993. Norberg har också varit anställd som sakkunnig i Miljödepartementet.

INNEHÅLL

en organisationsfråga av stor betydelse -

Utredning om huvudmannaskapet för fastighetsbildning Proposition om finansiering Organisationsutredning i ny tappning Riksdagsbeslut om fastighetsbildningen

Avslutning

Källor

Introduktion

Denna promemoria gör inte anspråk att vara en fullständig historisk belysning lantrnäteriverksarnheten under de senaste av 50 åren, utan är mer en personlig förstahandserfarenhet av verksamheten inom myndigheten. Därför blir denna myndighetsmonografi inte vetenskaplig uppsats det har jag Varken en haft tid eller förutsättningar att utarbeta. Lantmäteriet är Sveriges näst äldsta myndighet. Den tillkom statlig organisation den 4 april 1628 efter beslut som en av Gustaf II Adolf innebärande att en instruktion meddelades för generalmatematikern Anders Bure att utbilda lantmätare samt göra systematisk kartläggning landet. Efter snart uppnåden av da 370 år så har naturligtvis lantmäteriet genomgått många stoförändringar och dess roll i det svenska samhället har också ra varierat under tidernas Även huvuduppgiflopp. en av dagens ter, nämligen för försörjning med landskaps och fasatt svara tighetsinformation, lyftes fram i Gustaf II Adolfs instruktion till Anders Bure.

Utdrag instiuktionen: ur

lViZZe H: K: M giârna befua ynopxis, der Utbinnan H: K Mn

een alla Landnêeçâer: och Städer: lagen/net yzgbfär Ögonen ;tel/a kunne, der

g H: K Mzt sedan dexto hellre kan cyverxe, 00/3 begrunda, Ut/n Hn/ad,

00/7Hum Hwanf 00/2 ett stod/Je til att reparera øebfáMättra. Hgêzer H: K: M

FärdenJku/db nåeügartpâ/agdt 00/2 beyZz/Zadt Andrea Bzmeø, att ban detta

wer/eet .rzgbfäretagaacbjörrâtta ska. " Utdrag av riksregistraturets koncept.

I denna myndighetsmonografi ska jag försöka beskriva hur Lantmäteriet förändrats organisatoriskt under tidsperioden 1945-1995. I första hand kommer jag att beskriva utvecklingen inom lantmäteriet och analysera organisationsförändringar och politikförändringar och då speciellt titta intressanta förändringar i organisation och styrformer samt särskilt försöka beskriva varifrån initiativ till organisationsförändring uppkommit.

Bakgrund

Det statliga lantmäteriet i stort behov förändring och var av uppryckning åren efter andra världskrigets slut. Det var en statmyndighetsorganisation som inte fungerade särskilt väl och många både nyttjare av lantmäteriets tjänster och de som arbetade inom lantmäteriet hade under lång tid framställt önskemål ökade och organisationsförändringar. om resurser Man kan nog säga att det svenska lantmäteriet djupt var nergånget och i stort behov av omorganisation. Lantmäteriets organisation i mitten 1940-talet grundades av ett riksdagsbeslut 1920. Ledningen utövades av lantmäteristyrelsen bestående av generaldirektören och cheferna för administrativa byrån, lantmäteribyrån och utredningsbyrån. I varje län fanns ett länslantmäterikontor med Överlantmätare en chef. Sverige indelat i 210 lantmäteridisitrikt där försom var rättningsverksamhet bedrevs med en disfriktslanunätare som chef inkomst till ungefär lika delar skulle bestå lön från vars av

staten och ersättningar enligt lantmäteritaxan. Övriga tjänstgö-

rande vid distriktet skulle avlönas med intjänade taxeinkomster. Man kan generellt säga att distriktslantmätaren i princip arbetade företagare med ekonomiskt för de som en egen ansvar anställda vid distriktet. Distriktslantmätare och extra lantmätare hade att själva hålla sig med instrument och redskap, skriv- och ritmateriel samt arbetsrum stationeringsorten. I regel avdelades del distriktslantmätarens bostad till arbetslokaler en av och expedition för honom och hans bitråden. En vanlig företeelse att distriktets skrivarbete, kartritning och telefonpassvar ning sköttes av familjemedlemmar. Arbetsförhållandena inom lantmäteriet under perioden 1928 - 1948 var sett med nutidens ögon rätt förvånande. Tiden fram till 1948 års omorganisation korn att präglas ett ständigt lapav pande med detaljer i det bestående systemet. Lantmätarnas omkostnader i tjänsten steg, medan lantmäteritaxan, skulle som ge halva inkomsten, låg stilla 1928 års nivå med bl.a. dagarvodet tolv kronor och avstyckningsarvodet 35 kronor. Framställningar om taxehöjning gjordes gång gång utan resultat. Om man gör en jämförelse med dagens kostnad för en avstyckning som uppgår till ca 13000 kronor så förstår man bättre den situation dåtidens lantmäteripersonal hade att jobba som under.

Syftet med denna promemoria

En förändring myndighets organisation kan ibland härleav en das från tillsatt utredpolitikförändringar som gjort att man en ning för att arbeta fram förslag organisationsförändringar. Förslag organisationsförändringar kan också uppstå inom en myndighet själv både arbetar fram förslag till förändringar som och tredje alternativ kan innebära flera genomför dem. Ett att myndigheter verkar inom sånär sakområde och att man samma gemensamt kommit fram till att lösa samordningsproblemen, ibland med organisatoriska förändringar. kommer i denna promemoria försöka belysa såväl den jag att den inre organisationen hos Lantmäteriet under den yttre som aktuella perioden. Syftet har varit att belysa uppgiftsfördelningmellan angränsande organisationer inom sakområdet, orgaen nisatoriska uppdelningar flera myndigheter och hur samordningen fungerat dem emellan. Jag beskriver och analyserar myndigheter, verksamhetsformer och den sammanslagning av yttre styrningen av myndigheten. Exempel inomorganisatoriska förhållanden kommer att belysas är hur uppgifter som fördelats inom lantrnäteriet, vilken karaktär myndighetens organisation haft, vilka interna styrforrner som tillämpats, graden delegering beslutsfunktioner m.m. av av

Historien fram till 1974

1948 års omorganisation

Situationen inom det statliga lantmäteriet oroade många i det svenska samhället. I fastighetsbildningssakkunnigas betänkande den 1 september 1944, SOU 1944:46, påpekades att den jordpolitiska kontrollen fastighetsbildningen behövde skärpas av och sättas redan vid förrättningen, eller kanske t.o.m. dessförinnan, och inte i verkligheten ofta skedde först vid som överlantmätarens granskning redan fullbordad förrättav en ning. De sakkunniga hemställde att särskilda utredningsmän måtte uppdragas utarbeta detaljerat förslag till ändringar i att lantmäteriets organisation. En utredning tillsattes genast 1945 års lantmäteriutredstor redan året därpå sitt betänkande den 19 dening som avgav cember 1946, SOU 1947:7. Utredningen fann lantmäteriperso-

nalens anställnings- och avlöningsförhållanden föråldrade och otillfredsställande. Man hade i den svenska statsförvaltningen och lämnat sportlersystemet. Det orättvist mer mer var genom de stora variationer i inkomster det mellan olika lantmäterigav distrikt. Biträdespersonalen hade anställning. Det en otrygg var olämpligt, enär lantmätarna vid tillämpning av jorddelningslaoch dess jordpolitiska villkor borde oberoende gen vara av taxeinkomster från sakägare. Utredningen förordade därför att distriktslantmätarna, liksom deras lantmäteriutbildade tjänstemedhjälpare och övrig biträdespersonal, skulle inordnas under avlöningsbestämmelserna för statens befattningshavare i allmänhet och sålunda helt avlönas av statsmedel. Med andra 0rd förordade utredningen ett förstatligande av lantmäteriet. Man ville göra om en föråldrad halvprivat organisation till en professionell helstatlig organisation.

Politiska motiv

till

I Sverige hade folkökningen under delen 1800-talet senare av skapat stor jordhunger hos landsbygdsbefolkningen. Detta hade mötts liberal politik när det gällde rätten av en att stycka jord. Man sökte dels underlätta för den icke jordägande landsbygdsbefolkningen att anskaffa jord till egna hem, dels hindra de stora skogsbolagens förvärv jordbruksegendomar, allt i av syfte att åt landet bevara en självägande, jordbrukande samhällsklass. Den 1 januari 1948 inrättades lantbruksnämndema i Sverige som till sin huvuduppgift fick att handha jordbrukets rationalisering, prövningen av jordförvärven samt verka för att jordbrukspolitiken produktionsinriktades. jordpolitiken fick därför en viss social inriktning med följd att den i omfattning kom till uttryck i egnahemsrörelsen, stor jordförvärvslagstiftningen och ensittarlagstiftningen. Planpolitiken fick en ökad betydelse i det svenska samhället den 1 januari 1948 då fick byggnadslag även en ny som omfattade byggnadsverksamheten landsbygden. Dessa politiska ambitioner korn att påverka fastighetsbildningslagstifmingen och berörde naturligtvis lantmäteriets verksamhet i hög grad. Frågan om förstatligande av lantmäteriet kom upp i riksdagen den 20 juni 1947 dag riktlinjerna för den framtida - samma som

jordbrukspolitiken debatterades -i Kungl. Majzts proposition nr 210 till riksdagen angående lantmäteripersonalens organisation och avlöningsförhållanden m.m. Propositionen följde i allt väsentligt förslagen lämnats 1945 års lantmäteriutredsom av ning. Den 1 januari 1948 förstatligades således lantmäteriet i Sveri- Detta årtal utgör därför de viktigaste hörnstenarna i ge. en av lantmäteriets historia.

Ri/erdagrbey/utetx genomförande

Förstatligandet lantmåteriet medförde stora organisatoriska av förändringar. Tillsättningen de nya tjänsterna, slutspurten av med avslutande författningar och inventeringarna gjorde av åren 1947 och 1948 till oroliga och arbetsamma år inom lantmäteriet. Såsom framgått kan säga att det fanns ett samovan man nog ordnande intresse att lantmäteriet omorganiserades. Det av blev politiker styrd förändring handlades ett en av som skickligt och konstruktivt sätt. När politikerna fann att man i Sverige behövde jordpolitik och delvis planen ny även en ny politik så steget inte långt att även tänka genomförandet var den politiken inom angivna områden. av nya Den politik regeringen ville föra inom flera områden som medförde ett behov av en omorganisation lantmäteriet. Man kan också regeav nog ge ringen rätt i ställningstagandet att det helt nödvändigt att var lantmäteriet förstatligades vid denna tidpunkt. Det är svårt att föreställa sig hur lösningen skulle ha inte lantmäterisett ut om et hade förstatligats. Arbetsbalansen för distriktsorganisationen hade från 1928 till 1945 fördubblats och blivit synnerligen besvärande. Den främsta orsaken var brist personal och övriga resurser. Nu när lantmåteriet skulle förstatligas så var det nödvändigt att bygga organisation ett bättre sätt kunde ge det upp en som svenska samhället den service hade rätt att kräva. Det som man gällde att storlek lantmäteridistrikten möjliggjorde en som personalsammansätming så att personalens kvalifikationer en utnyttjades bästa sätt. De tidigare distriktsenhetema hade varit alltför små för skulle rationell arbetsfördelatt man en ning mellan de olika personalkategorierna.

Med utgångspunkt från att ett distrikt inte borde innehålla mindre än två befattningshavare varje kategori, och inte ur borde vara större än att lantmätama kunde skaffa sig ingåen ende kännedom om fastighetsförhållandena inom distriktet och om bygdens näringsliv och andra faktorer av betydelse för fastighetsbildningens inriktning, stannade man för en indelningi så långt möjligt likvärdiga och naturligt avgränsade distrikt. Antalet distrikt minskades från 210 till 148 med ett personalbehov beräknat till sammanlagt 960 befattningshavare. Den nya indelningen i lantmäteridisttikt fastställdes att gälla från och med år 1948. Utbildningsbehovet var stort i det nya statliga lantmäteriet.

Övergången till en ny organisation och ett nytt lönesystem

krävde en översyn kompetenskrav och utbildning. Lantmäav tama fick sin utbildning Tekniska högskolan i Stockholm. Den mätningstekniska personalen hade fått sin utbildning genom praktik hos lantrnätare. Kontorspersonalen hade vanligen, förutom praktik, fått sin specialutbildning prigenom genom vata kvällskurser vid lantmäterikontor. Kursverksamheten för den mätningstekniska personalen och kontorspersonalen måste byggas ut. Lantmäteristyrelsen vari förhållande till den totala personalstyrkan i lantmäteriet påtagligt liten och personalknapp. För att ta hand lantmäteriets hela taxeuppbörd och distriktspersoom nalens reseräkningar förstärktes styrelsens kassakontor och ombildades till kamrerarkontor från och med den 1 januari 1948. Överlantmätaren fick den 1 januari 1948 delvis arbetsnya uppgifter. När lantbruksnämndsorganisationen tillskapades förutsattes det att länslantmäterikontoren skulle önskvärd ge service i arbetet med den yttre rationaliseringen. En tredjedel av överlantmätarens tid beräknades åtgå till denna service åt lantbruksnämnden. Genom riksdagsbeslutet omorganisation lantmäteriet om av kom både kompetensen och tekniken att förbättras inom lantmäteriet. Samhället kunde ett bättre sätt tillgodogöra sig det kunnande fanns inom lantmäteriet. Eftersom lantmäteriet som hade rollen genomförandeorgan så det viktigt få som var att till stånd ett omorganiserat lantmäteri kunde hand som ta om genomförandefrågorna och ge samhället en fullgod service. Slutligen kan konstateras att den genomförda förändringen av lantmäteriet stöddes lantrnäteristyrelsen och lantmäteriets av av

personal fick igenom många de önskemål man tidigare som av hade framfört.

Åren efter 1948

Åren efter 1948 kännetecknades att det omorganiserade av lantmäteriet hade en hel del svårigheter i starten. Det gällde tidigare nästan privat utförd verksamhet att börja nu att en fungera som en helstatlig myndighetsverksamhet. Lantrnäteristyrelsen hade svårigheter att fylla personalramarna med kvalificerad personal. I riksdagsrevisorernas berättelse för år 1948 fann de att den redan tidigare stora arbetsbalansen ytökat och den oktober 1948 kommit till terligare hade 1 upp ca 1000 arbetsår. Med tanke att 1948 års omorganisation inneförväntningar ökade insatser från bar att samhället hade lantmäteriets sida inom jordbruks- och byggnadssektom så måste säga att situationen kunde betecknas som lite man nog kritisk. Lantrnäteristyrelsen kände sitt och förklarade att ansvar orsaken till den arbetsbalansen, förutom omställningen till stora organisation, främst att finna i den föråldrade fastigen ny var hetsbildningslagstifmingen. Man pekade frågor handlades inom lantmäteriatt som en förrättning även prövades inom flera andra myndigheter och instanser, överlantmätare, länsarkitekter, länsstyrelser t.ex. av och ägodelningsrätter. Man kan konstatera att förrättningslantmätaren, tidigare i de flesta fall kunde besluta som ensam lokalisering och utformning av t.ex. en ny byggnadstomt, om numera skulle inhämta andra berörda myndigheters synpunkter innan han kunde fatta sitt avgörande tillståndsbeslut. Förrättningslantmätaren blev och samordnare av olika mynmer mer digheters synpunkter. LMS Lantrnäteristyrelsen föreslog att - lättnader borde kunna införas i handläggningen utan för men rättssäkerheten. LMS arbetade ihärdigt under 1950-talet med att ytterligare

medel för öka personalstyrkan samt motverka avgång från

att lantrnäteriet allt i syfte att därmed den besvärande ner ar- betsbalansen. Man fick ofta stöd för dessa tankar genom riksdagsmotioner utifrån landet där påtalade de långa väntetiman dema för att få en lantmäteriförrätming gjord. I anslagsäskandena för budgetåret 1956/57 framhöll LMS att synnerligen kraftiga åtgärder måste vidtas för att förbättra arbetskraftslägeti distriktsorganisationen. Man föreslog inrättan-

de fem lantmäteridistrikt, sju av nya nya förfogandeorganisationer samt en ökad rekrytering ytterligare arbetskraft. av LMS hade begränsad framgångi sina äskanden, vilket bl.a. en berodde bristen lantmätare inte att gjorde det lönt att inrätta tjänster för lantmätare. Man fick försöka lösa nya problemen omflyttningar personalen mellan de olika genom av organisationsenheterna.

M yndzgbetxxglrdförändring øgarziyatiønen av

LMS fick under 1950-talet inget större stöd från politiker och regering, så man fick själv se till att råda bot på de problem som fanns. Ett flertal organisationsförändringar inom lantmäteriet initierades och genomfördes lantmäteriets av ledning under denna tid. Detta är exempel organisationsförändringar som inte föregåtts någon parlamentarisk av utredning eller någon ändring i politiken. Man kan konstatera att detta kan indikation vara en att organisationsfrågor ibland kan leva ett liv oberoende politikens av innehåll. Organisationsförändringar genomdrivs internt grund av att samhället ställer krav eller när myndigheten nya

själv ser rationaliseringsmöjligheter verksamheten.

av Lantmäteristyrelsens insatser kom i hög grad under 1950- och 1960-talen att fokuseras rollen medverkande vid som genomförandet den jordbrukspolitiken. Man ville av nya verkligen visa att kunde lantbruksnämnderna den service de man ge som förväntade från lantmäteriet. Det fanns bakom denna attityd en farhåga att lantmäteriet kunde tappa genomförandefrågorna till lantbruksnämnderna inte levde till om man upp jordbruksnäringens förväntningar.. Ett annat område under de två aktuella decennierna besom rörde lantmäteriet och mer mer var samhällsplaneringen. Planering blev högsta mode. Vi fick en omfattande riksplanering också efterföljdes översiktliga kommunala som av planer. Satsningen nybyggnation av bostäder krävde även stora insatser från lantmäteriets sida. I den situationen krävdes det från lantmäteriets ledning att organisationen flexibel och kunde var anpassas till samhällets krav. LMS ägde rätt att inom ett län eller i visst eller vissa distrikt ställa lantmätare till överlantmätarens förfogande för handläggning av förråttningar och uppdrag hanns med distsom av riktspersonalen inom rimlig tid. Sådan lantinätare benämndes

förfogandelantmätare. Personalen förfogandeenheter ingick i distriktsorganisationen hade självständig organisatomen en risk ställning. Den 1 juli 1959 hade det inrättats hela 29 enheter under förfogandelantmätare. Av dessa enheter fem avsedda för skifvar tesverksamhet, åtta för fastighetsregleringsverksamhet, annan huvudsakligen för planeringsuppgifter, väsentligen för tre en grundkarteuppdrag samt fyra för vägförrättningar och därmed sammanhängande uppgifter- Endast åtta avsedda för allmän var verksamhet. Man kan konstatera att LMS dessa organisationsförgenom ändringar ett bra sätt försökt samhället den service ge som förväntades från lantmäteriet. Man gick alltmer mot en specialisering Verksamheten inom lantmäteriet och dessa förfoganav delantmätare ofta duktiga lantmätare som gärna gav var yngre sigi kast med nya svåra problem. Detta uppmärksammades och förfogandeenhetema rönte stor uppskattning. En annan intern organisationsförändring var tillkomsten av distriktsorganisationens centralkontor". Vid detta kontor, som beläget i Stockholm, bistod lantmäteridistrikten med var man kvalificerade beräknings- och karteringsarbeten. Centralimera sering sådana uppgifter till specialister rationell och beav var räknades kostnader. År 1959 uppgick arbetsstyrkan vid spara detta kontor till 25 befattningshavare. Ute i länen försökte också samordna länslantmäterikonman torens och distriktsorganisationens arbeten. En fråga man arbetade med att länslantmäterikontoren skulle kvalificerad var ge arkivservice till förrättningsmännen, så att de .slapp åka till länslantmäterikontoret och bedriva arkivforskning i gamla lantmäteriakter. Ovan redovisade organisationsförändringar är goda exempel vad myndighet kan företa sig utan styrning från regering en och riksdag. Myndigheten har fått övergripande uppgift i det en svenska samhället. Sedan gäller det att inom lagens ramar genomföra uppdraget så snabbt och kostnadseffektivt som möjligt. I dagens samhälle betecknas detta självklarhet, som en ren under 1950-talet fanns det utan tvekan myndigheter som men utan regeringens godkännande genomförde några större interna organisationsförändringar.

1961 års omorganisation

Det blev alltmer klart under 1950-talet att den lantmäteriorganisation som skapades 1948 inte till alla delar kunde uppfylla de mål hade ställt för det statliga lantmäteriet. som man upp nya Det gällde särskilt de insatser förväntat från lantmätesom man riets sida inom jordpolitikens, planpolitikens och bostadspolitikens områden. Det visade sig att de lantmäteridistrikt bildades 1948 blev som för små och sårbara. Man kunde åta sig större uppgifter i fråga om jordbruksrationalisering, laga skiften, planeringsuppdrag, plangenomförande mm. Detta var också skälet till att LMS tillskapade de s.k. förfogandeenhetema. Den 29 juni 1956 tillkallades därför sakkunniga 1956 års lantrnäterikommitté för utredning rörande organisationen - av den verksamhet bedrevs lantrnäteriväseridet och kartsom av verket. Den ökade satsningen ekonomisk karta över en ny riket, där lantmäteriet hade tillhandahålla uppgifterna att om fastighetsindelningen, hade nämligen dragit in lantmäteriet i kartverkets verksamhet. Man kan här att när det gäller samordning olika se av myndigheters verksamhet så blir det nästan en nödvändighet att frågan förs till en statlig utredning där sakkunniga kan lyssna till representanter från de båda myndigheterna och därefter kommed förslag hur viss delvis verksamhet bör ma gemensam organiseras i framtiden. Kommittén avlämnade 1959 betänkandet "Lantmäteriväsendets och kartverkets organisation". Det intressant i som var senare tids perspektiv att kommittén hade funnit var att en sammanslagning av de båda verken endast skulle ge obetydliga organisatoriska fördelar. Fördelarna skulle uppstå bara central administrativ nivå och inom den fotogrammetrisk- geodetiska verksamheten. Mot sammanslagning talade verkens en olika målsättningar. Därför föreslog kommittén inte någon sammanslagning. När det gällde lantmäteriet så föreslog egentligen inte man någon större ändring av organisationen utan underströk vikten den påbörjade integreringen mellan länslantmäterikontoren av och förråtmingsorganisationen. Däremot gränstog man upp dragningen mellan tjänsteåligganden och icke obligatoriska åligganden. Man framhöll att planuppdrag enskilda samt tekniska uppdrag såsom upprättande grundkartor, mätnings- och av

lämpade för privat verkutstakningsarbeten m.m. syntes vara samhet. Det intressanta med detta förslag försökte var att man få lantmäteriets balans avslutade ärenden genom att ner av överlåta vissa arbetsuppgifter till den privata sektorn.

Antalet lantmäteridistrikt föreslogs minskas till 110, medan

borde avvecklas. I stället skulle högst 35 förfogandeenheterna s.k. specialenheter inrättas för särskilda arbetsuppgifter.

Lantmäterikommitténs förslag togs i stort sett välvilligt emot

remissinstanserna. Riksdagen fattade beslut den nya orav om ganisationen den 4 maj 1960 för att gälla fr.o.m. 1 januari 1961.

I beslutet fanns också uppmaning att länslantmäterikontoen för arkivservice kraftigt skulle förstärkas, och att rens resurser i rationaliseringssyfte borde delegeras från arbetsuppgifter till och från mätningstekniker till lantmätare mätningstekniker biträdespersonal. Dessutom skulle distriktsorganisatioannan centralkontor införlivas med lantmäteristyrelsen för att nens där utgöra fristående avdelning benämnd mätningstekniska en avdelningen. Man kan politikerna i 1956 års lantmäterikomnog säga att mitté ställde särskilda krav lantmäteriet att med befintliga

rationalisera verksamheten. Genom förslagen som resurser sedan så uppdrogs åt LMS göra lantmäteriets riksdagen tog att och effektiv. Eftersom fann organisation smidigare mera man det inte med någon omorganisation inatt var lämpligt större nebärande sammanslagning lantmäteriet och kartverket, gav av själv i uppdrag genomföra önskvärd man myndigheten att omkunde eftersom LMS sedan 1948 organisation. Detta man göra initiativ, vilket har redovisats, vid olika tillfällen egna ovan hade omorganisation verksamheten inom vissa genomfört av

områden. Detta intressant iakttagelse. Vid 1948 års omorganisaär en hade regering och riksdag krafttion politikerna genom agerat fullt. Här överlåter man nu med förtroende till myndigheten att

de organisationsförändringar är nödvänsjälv genomföra som

diga. Denna skyldighet för LMS att kontinuerligt till att lantmäse teriet har rationell organisation framkom också i den nya en lantmäteriinstruktionen av de 28 oktober 1960 att gälla fr.o.m. 1

januari 1961. SFS 596-598 /1960. nr

I 3 § infördes bl.a. dessa nyheter:

"I utövandet av sin ämbetsbefattning har lantmäteristyrelsen bland annat att fortlöpande tillse att lantmäteriverksamhetens organisation är rationell; att för tjänstemän inom styrelsens förvaltningsområde utfärda sådana allmänna eller för särskilt fall gällande föreskrifter, anvisningar och råd som erfordras för riktig och såvitt möjligt en enhetlig utövning dem åliggande göromål i av samt övrigt för en effektivt bedriven verksamhet"

Lantmåteristyrelsen utgjordes av en generaldirektör och chef samt såsom ledamöter fyra byråchefer. Byråchefema förestod sin byrå, nämligen adminirtratiøa @/m°n, var Zandragøirlyrån, rtaafrlyrån 00/1 utredøzárzgylyrårz.

Genom riksdagsbeslut samt en ny lantmäteriinstruktion hade

man nu gett lantmäteristyrelsen förutsättningar att styra och leda lantrnäteriet operativt ett mera sätt än tidigare. Jag arbetade själv vid LMS administrativa byrå i början och i mitten 1960-talet, och kan därför intyga det av att var en engagerad och kunnig ledning lantmäteriet försökte av som förverkliga de mål angivits för lantmäteriet i samband med 1961 års som omorganisation.

Lantmäteriet och kommunerna

Det finns ingen fråga indirekt har nog som påverkat lantmäteri ets organisation så mycket som relationen mellan lantmäteriet och städerna/ kommunerna. Under nära 100 år har det funnits en kamp mellan staten och de större städerna/ kommunerna om Vem som ska styra och sköta lantmäteriverksamheten i städerna. Huvudmannaskapsfrågan den under de 30 - som senaste åren har kallats har Varit under - ständig utredning och diskussion. Nu senast hösten 1995 beslutade riksdagen om en lag om

kommunal lantmäterimyndighet troligen kommer få

som att mycket stora organisatoriska konsekvenser för lantmäteriet

Bakgrund

Historiskt brukat benämna lantmäteriverksamheten i har man städerna "Städemas mätningsväsende. Denna verksamhet som mycket nära lierad med byggnadsverksamheten i städerna. var Genom 1874 års byggnadsstadga ställdes stads mätningsväsende under byggnadsnämndens tillsyn. Mätningsverksamheten sköttes i regel stadsingenjör anställd byggav en som var av nadsnämnden. Någon särskild kompetens för mätningsmannabefattningen fanns inte inskriven i byggnadsstadgan. De fria formerna för städernas lantmäteri medförde brister i fastighetsredovisningen, vilka uppmärksammades i samband med att lantmäteriet byggde jordregistret i riket i Övrigt. upp Efter ett långvarigt utredningsarbete tillkom 1917 års lag om fastighetsbildning i stad med tillhörande bestämmelser fasom tighetsregister för stad. Genom att den lagen även kom att nya gälla köpingar och municipalsamhällen utsträcktes städernas speciella lantmäteri till områden landet. Där förordnades i regel lantmätare, oftast distriktslantmätaren, till förrätten ningsman för tomtmätzning och avstyckning. Han blev där underställd byggnadsnämnden. Man kan säga att det blev uppdelning lantmäterinu en av verksamheten i Sverige stat och stad beroende stads en eller köpings storlek och ekonomi. Stora städer hade både råd till och intresse ha stadsingenjör, medan mindre av att en egen städer och köpingar anlitade lantmäteriet för att sköta mätningsmannajobbet. Oftast jobbet stadsingenjör i större var som städer inte ett heltidsjobb utan en bisyssla för t.ex. byggnadschefen i staden.

7711917237: över städernas mätningwäyende

Vid 1920 års riksdag framlades en proposition enligt vilken tillsynen över städernas mätningsväsende skulle utövas lantav mäteristyrelsen. Efter kraftiga reaktioner mot förslaget kom riksdagen till mening, innebar att lantrnäteristyrelannan som tillsynsroll blev mycket ringa. sens Under hela 1920-talet debatterades tillsynsfrågan häftigt. Fråhur tillsynen städernas mätnings- och fastighetsregan var av gisterväsende skulle organiseras. Flera organisationsförslag förekom, nämligen:

inordning under byggnadsstyrelsen inordning under lantmäteristyrelsen inordning under avdelning inom justitiedepartementet inordning under avdelning inom kammarkollegiet inrättande särskild myndighet - av

1934 presenterades ett förslag att inrätta ett särskilt ämbetsverk för ändamålet, rikets jorddelningsverk, skulle bildas som genom en sammanslagning av lantrnäteristyrelsen och fastighetsregisterkommissionen. Flertalet rikets byggnadsnämnder av avstyrkte dock förslaget. Man föredrog i stället byggnadsstyrelsen som tillsynsmyndighet. Byggnadsstyrelsen hade tidigare starkt hävdat att fastighetsbildning och mätningsväsende intimt hörde samman med stadsplaneväsendet, och därför borde höra till samma centrala myndighet. Nu framhöll byggnadsstyrelsen dock att förhållandena hade ändrats genom den nya byggnadslagstjftningen och den beslutade utvidgade länsarkitektorganisationen. Man framhöll att tiden inne att äntligen avfärda talet fastignu var om hetsbildnings- och mämingsväsendets oupplösliga samband med stadsplaneväsendet.

Detta är ett mycket intressant ställningstagande, eftersom

detta samband också har varit lite grunden för den kommuav nala huvudmannaskapsfrågan under de 30 synen senaste åren. År 1936 avgjordes sedan den stora och långa striden. I en proposition den 6 föreslogs att Överinseendet över stämars dernas och de stadsliknande samhällenas mämings-, jorddelnings- och fastighetsregisterväsende skulle förläggas till lantmäteristyrelsen, medan Överinseendet över stadsplaneväsendet bibehölls under byggnadsstyrelsen. Detta fick också till följd att byråindelningen vid LMS förändrades. Antalet byråer utökades till fyra lantmäteribygenom att rån ersattes landsbyrå och stadsbyrä. av en en I riksdagsdebatten framhöll jordbruksministern denna att organisationsfråga hade varit synnerligen svår. Under en mansålder hade frågan utretts och debatterats kommit till utan att man något beslut. Hela gånger hade frågan underställts riksdasex gens prövning, och varje gång hade riksdagen avslagit förslaget till omorganisation. Motståndarna framhöll även denna gång energiskt sambandet mellan stadsplanerande och fastighetsbildning. Man menade att fastighetsbildningen i stad tjänade helt

andra ändamål än landet och därför mäste bedömas ur synför vilka lantrnätare i stod främmande. punkter en stort sett Riksdagens beslut blev sedan bifall till propositionen. Den 1 juli 1936 trädde kungörelsen med vissa föreskrifter om mätningsväsendet och fastighetsregisterväsendet i rikets städer i kraft. LMS nybildade stadsbyrå hade sedan i uppdrag att ge rikets städer service och rådgivning.

Mätningwärendet z de Jz/emka kommunerna

Grunden för det kommunala mämingsväsendet i de svenska städerna tidigare framförts 1917 års lag om fastighetsvar som bildning i stad Oftast det en i kommunens tjänst var anställd mätningsman som utförde författningar enligt FBLS, inte bara skulle i de svenska städerna också i som tillämpas utan köpingar och vissa samhällen och områden med stadsmässig bebyggelse. I de medelstora och större städerna svarade stadsingenjörskontor under en stadsingenjör för det kommunala mätnings- och fastighetsregisterväsendet. Stadsingenjören var regelmässigt mämingsman och registerförare enligt FBLS. I Övriga där FBLS skulle tillämpas det lantmäteriet eller orter var privata konsulter som svarade för behövlig förrätmingsverksamhet. Lantmäteristyrelsen, enligt 1936 års kungörelse hade som överinseende över mätningsväsendet och fastighetsregisterväsendet i rikets städer, fullgjorde denna uppgift huvudsakligen service- och rädgivningsverksamhet. genom Under 1940- och 1950-talen det vanligt att stadens mätvar nings- och fastighetsregisterväsende sammanfördes med byggnadsväsendet till ett kombinerat kommunaltekniskt förvaltningsorgan under civilingenjör -i regel väg- och vattenbygen chef. Vid ett flertal tillfällen anförde lantrnäteristygare - som relsen synpunkter vikten att mämingsman i stad av en en och obunden ställning inom staden/ komhade en självständig munen eftersom förrätmingsverksamhet var myndighetsutövning och kommunen ibland uppträdde sakägare. som När byggnadsexplosionen kom under 1960-talet det s.k. miljonprogrammet startade, dvs. man planerade att bygga 100.000 lägenheter är under tio år så kom detta i hög grad per påverka lantmäteriet och dess organisation. Lantmäteriet att begärde Ökade för att bättre tillmötesgå de ökade kraresurser frän samhället. ven

När nu politikerna ville satsa stora att under tio år resurser bort bostadsbristen i samhället det naturligtvis var utomordentligt nödvändigt att alla agerande hade erforderliga resurser i denna omdanande Lantmäteriets medverkan bestod i process. första hand att framställa grund- och primärkartor, upprätta av nybyggnadskartor och verkställa fastighetsbildningsförrättningar. Om detta inte fungerade så kunde hela byggnadsprocessen försenas. Om t.ex. den byggande inte fick lagfart tillräckligt snabbt den tomt inköpts, kunde det till följd bosom att stadslånen inte kunde erhållas enligt den upprättade tidsplanen. Trots stora insatser från lantmäteriets personal kunde det uppstå långa väntetider lantmäteriets service.Därför ansåg sig lantmäteriets ledning inte kunna klara problemet intern genom omorganisation, utan statsmakterna måste ställa ytterligare resurser till lantmäteriets förfogande. Regering och riksdag gav dock inte lantmäteriet behövliga resurser. Detta medförde att många kommuner byggde upp egna resurser för att klara servicen inom lantmäterisektorn. Man anställde oftast lantmätare hade arbetat 5-6 år inom lantsom mäteriet med uppgift att bygga ett stadsingenjörskontor upp inom kommunen. Denna åderlåtning välutbildade och dukav tiga lantmätare gjorde lantmäteriet ytterst sårbart. Vidare började konsulterande ingenjörsföretag, anställt lantmätare med som mätningsmannakompetens, låta dessa också ta tjänst som kommunens tjänst anställd mätningsman". Man kan säga att konsultföretaget i realiteten blev förrättningsorgan enligt FBLS. Denna resursuppbyggnad inom den kommunala sektorn får ses som en nödvändighet, då inte lantmäteriet kunde skaffa erforderliga resurser eller omorganisera sin verksamhet så att man klarade av vissa kommuners krav snabb och god service. Lantmäteristyrelsen och dess stadsbyrå hade också små resurser för att leda uppbyggnad lantrnäteriverksamheten en av i de delar Sverige där den största av byggnadsverksamheten ägde rum. Lantmäteriet satsade som tidigare nämnts stor kraft att leva till de krav den sektorn ställde. upp som agrara Lantbruksnämndemas behov service ökade hela tiden, och av det fanns i lantmäteristyrelsens ledning farhåga lantnog en att bruksnämndema själva skulle hand genomförandefråta om gorna om inte lantmäteriet klarade servicen inom jord- och av skogsbrukssektom. Detta betecknades som ett stort hot mot det verksamhetsområde historiskt hade varit som sett en av lantmäteriets kärnverksamheter. Denna prioritering medförde

dock att lantmäteriets roll i många kommuner kom att föränd- Man tappade helt enkelt både förtroende och arbetsuppras. gifter i de kommuner som hade blivit tvungna att bygga upp eller utöka verksamheter inom lantmäteriområdet. Man satsade landsbygden och tappade tätortsutvecklingen. Åter till två kommunindelningsrekommunfrågorna. De stora formerna 1952 och 1962 drev också utvecklingen mot att förstora det kommunala mätningsväsendets verksamhetsområden. Kommunerna stod vid mitten 1900-talet inför en av mängd svårbemästrade frågor. Många små kommuner hade ett för ringa invånarantal och ett för obetydligt skatteunderlag för kunna bära förvaltning svarade mot tidens att upp en egen som fordringar. Vid 1952 års kommunreform minskade antalet kommuner i Sverige därför från 2498 till 1037. Detta blev dock inte tillräckligt. 1962 kom ett nytt förslag som innebar att antalet kommuner skulle minskas ytterligare. Sammanslagningar skedde gradvis så att i mitten 1970-talet av hade 277 kommuner. En sammanläggning av en landskommun med stad eller köping betecknades i praxis en ökning av en som staden eller köpingen inkorporering. Stora ytor kom därför att bli överförda från landsbygd till stad eller stadssamhälle i och med att de stora kommunerna bildades. Med tanke nya att hade skilda lagar för fastighetsbildning i stad och landsbygd fick detta stora och bland annat organisatoriska konsekvenser. Denna skillnad i lagtillämpning när det gällde fastighetsbildning ansåg de flesta olämplig, varför utredning var en tillsattes 1954 för att verkställa en total revision av fastighetsbildningslagstiftningen. Utredningen antog benämningen "1954 års fastighetsbildningskommitté". I samband med kommunindelningsändringama splittrades organisationsbilden så sätt att skilda delar kommun kunav en de komma att höra under olika lagar för fastighetsbildning och olika förrättningsorgan. Därvid framträdde ytterligare komen plikation i det att kommunens mätningsman inte alltid hade bemyndigande att handlägga förrättningar för jordbruks- och skogsbruksändamål. Vidare förekom att lantmäteristyrelsen inte ansåg mätningsmannen ha tillräckliga kunskaper och erfarenhet att handlägga ägoutbyten och laga skiften enligt jorddelningsla- Detta uppfattades ofta negativt lantmätarna, kangen. av som ske tidigare hade tjänstgjort under flera år inom lantmäteriet utan att sin kompetens ifrågasatt.

Den organisatoriska förbistringen beträffande lantmäteriorganen framträdde i ett dussintal olika kombinationer statliga av och kommunala lantmäteriorgan. Helt klart att den yttersta var orsaken till denna situation de olika regelsystemen för fasvar tighetsbildning och fastighetsregistrering för städer och samhällen och för landsbygdsområden. Beträfffande det kommunala mätningsväsendet under 1950och 1960-talen så skapades grund kommunsammanslagav ningarna större förutsättningar för de nya stora kommunerna att bygga upp egna lantmäteriorgan. Lantmäteriet hade tidigare alltid varit lite "allround-konsult de små kommunerna av och rönt både uppskattning och tillit i sin serviceroll. När fick större kommuner låg det nära till hands de komatt nya munalpolitikema även ville ha lantmäterifrågoma inom sitt fögderi. När dessutom lantmåterieti situation brist både en av personella och ekonomiska prioriterade servicen inom resurser jord- och skogsbrukssektorn var det rätt naturligt att de stora kommunerna mer och gled ifrån lantmäteriet. Såsom mer ovan har beskrivits kännetecknades denna period inom lantmäteriet av ständiga små organisatoriska förändringar som innebar att lantmäteriet fick släppa ifrån sig verksamhetsområden till de och större kommunerna. Man kan organisationsnya säga att förändringarna orsakades av andra förändringar i det svenska samhället det blev en anpassning lantmäteriverksamheten - av till en ny situation.

Utredning om en ny organisation

Det var inte bara inom det lantmåteriområdet det rena som skedde förändringar utan även inom områden hade viss som anknytning till lantmäteriet. Från slutet av 1950-talet och in på 1960-talet pågick ett omfattande utredningsarbete länsstyom relseorganisationen och hela den regionala samhällsförvaltningen. Utredningen berörde även lantmäteriets ställningi länsförvaltningen. Man kom alltmer fram till att tiden var inne för en allmän översyn rikets lantrnäteriväsen. av Regeringen beslöt den 3 januari 1966 att tillkalla sju sakkunniga under ledning av landshövding Hjalmar Nilsson, Härnösand, med uppgift att utreda fastighetsbildnings- och mätningsväsendets framtida organisation i Sverige. Nu startade period en av intensivt utredningsarbete, stort från de berörda engagemang både inom stat och kommun, samt efterföljande parlamentsbe-

handling och riksdagsbeslut, kan betecknas som en av som nog de perioderna i lantmäteriets historia. viktigaste I direktiven för utredningen erinrades om att organisationen inom lantmateriområdet starkt splittrad och att en utvar om mellan land och stad i fråga lagstiftning och förjämning om valtning var gång. En för hela riket gemensam fastighets- FBL och enhetligt för fastighetsregistbildningslag ett system rering höll att tas fram. Reformen av kommunindelningen förutsättningar. Samtidigt kunde samhällsutveckskapade nya ställa ökade krav kompetens i skilda hänseenlingen väntas den, vilket borde mötas genom samverkan inom organisatio-

nen. De dåvarande arbetsenhetema statliga liksom kommunala - ofta för små för att personal och teknisk utrustning skulle var kunna effektivt. Kommittén borde därför sträva efter utnyttjas samordning Verksamheten i sin helhet, en organisatorisk av till och omställning för möta skilmed möjligheter rörlighet att

da behov i olika delar av landet. Överväganden om statligt eller

kommunalt huvudmannaskap eller uppdelning mellan dessa en måste därvid göras. Utredningsuppdraget omfattade hela lantmäterisektom. Det berörde sålunda både fastighetsbildning, och den härifrån principiellt fristående fastighetsregistrering mätningstekniska verksamheten. Efter 3,5 år kunde utredningsgruppen i oktober 1969 drygt överlämna sitt betänkande "Nytt lantmäteri till regeringen. för den lokala organisationen blev den helt Huvudmannaskapet dominerande inom utredningen. Det skulle Visa sig frågan att inom kommittén i fråga de principiella motsättningama om inte gick förena eller överbrygga med bedömningarna att en Vid den slutliga omröstningen inom kommittén kompromiss. så förordade fyra ledamöter inklusive ordföranden, majoriteten, det alternativet, medan minoriteten, ledamöter, helstatliga tre bl.a. förordade att en kommun skulle få rått att organisera egen Utredningen majoriteten föfastighetsbildningsmyndighet. reslog därför statlig organisation för fastighetsbildning och en fastighetsregistrering, och såg den från fastighetsbildningen fristående mätningsverksamheten kommunal uppgift som en med lantmäteriet service inom skyldighet för det statliga att ge sistnämnda område åt de kommuner så önskade. Komsom skulle möjlighet att medverka med tekniska inslag munerna ges och förberedande arbete i förrättningar. För ledning av annat

arbetet inom länen skulle länsorgan inrättas. Hit skulle också ett fastighetsregistreringen förläggas. Minoritetens förslag

reservationen byggde principen att

staten har ansvaret för fastighetsbildningen lokal nivå. En kommun skulle emellertid ha eller i rätt att, själv förening med annan kommun, organisera fastighetsbildningsmyndighet. egen Även fastighetsregistreringen skulle en kommun som kunde visa särskilda skäl härför ha möjlighet hand Staten att ta om. skulle då för uppgifterna inom de kommuner saknasvara som de egen organisation. Vidare hävdade de att deras förslag till lösning Väl skulle tillgodose de krav opartiskhet, kompetens och erfarenhet som kunde ställas. Utredningen föreslog också lantmäteristyrelatt skulle få styrelse med lekmannainslag, riketskulle sen en att indelas i 88 lantmäteriregioner, regionkontoren skulle att kompletteras med lokalkontor, att specialenheter för verksamhet med jord- och skogsbrukets rationalisering hittills som skulle inrättas nära knutna till länslantmäterikontoren och att genomförandet avsågs ske samtidigt med ikraftträdandet av den nya fastighetsbildningslagen den 1 januari 1972. I propositionen den 30 oktober 1970 föreslogs riktlinjer för omorganisationen. Förslaget i princippropositionen utgick från vissa grundläggande teser:

Fastighetsbildningslagen skulle ställa ökade krav samverkan med andra myndigheter, hög kompetens hos förrätmingslantmätaren, på en opartisk ställning för fastighetsbildningsmyndigheten och på förutsättningar för enhetlig lagtillämpning hos denna. en Lantmåteristyrelsen skulle ledas av en lekmannastyrelse.

För att tilltron till myndighetens opartiskhet inte skulle rubbas krävdes att förrättningslantmätaren anställd i allmän tjänst var och att myndigheten organisatoriskt fristående. var På grund kommunernas motstånd av stora mot förstatligande deras fastighetsbildningsväsende så kom i av propositionen efter uppvaktning ansvarigt statsråd och överläggningar av ett kompromissförslag som delvis innebar ett tillmötesgående av de berörda kommunernas krav. Mot denna bakgrund tecknades statlig "grundorganisation" en med territoriellt avgränsade enheter, distriktsenheter, och som skulle täcka hela landet. Denna organisation skulle kompletteras

med enheter med funktionellt avgränsade uppgifter. Sådana "specialenheter" kunde inrättas såväl för verksamhet som hängde med jord- och skogsbrukets rationalisering samman och liknande för insatser för bebyggelseutveckling m.m. som inom tätorterna. Frågan huvudmannaskapet tonades därför i proposiom ner tionen. Om det lämpligt att inrätta specialenhet för tätvar en ortsförrätmingar inom kommun och kommunen önskade en huvudman skulle detta emellertid medges. Däremot avvivara sades den framförda tanken att flera kommuner tillsammans skulle kunna för uppgiften. I den kommunala modellen svara förutsattes då att enheten skulle inordnas i den kommunala förvaltningen ett sådant sätt att opartiskheten inte kunde sättas i fråga. Den kunde sålunda exempelvis inte underordnas kommunstyrelsen eller annat fastighetsförvaltande organ.

Eftersom denna proposition var en principproposition så

skulle frågan dessa specialenheter skulle inrättas ytterliom var utredas. Länsstyrelserna fick därför i uppdrag att i samråd gare med kommunerna och lantmäteristyrelsen göra upp detaljförslag till lokala lantmäteriorgan. För länsorganisadonen innehöll propositionen den överraskande nyheten att överlantmätaren och länslantmäterikontoret inklusive fastighetsregistreringen länsar- - samma sätt som kitekten och länsarkitektkontoret skulle införlivas med sam- hällsplaneringsavdelningen i den nya omorganiserade länsstyrel- Ledningen lantmäteriets lokala organisation skulle dock sen. av ankomma fristående under överlantmätarens ledett organ nlng. Riksdagen följde i principbeslut den 10 december 1970 propositionens förslag.

Genomförandet av 1971-72 års omorganisation

Trots riksdagens principbeslut blev det fortsatta utredningsarbetet svårt. Det skulle bedrivas mycket snabbt. I Sverige fanns över 100 kommuner hade egen fastighetsbildningsorganisom sation, och de yrkade alla att motsvarande specialenhet en under eget huvudmannaskap, oftast med hela kommunen som verksamhetsområde. Länsstyrelserna hade fått i uppdrag som leda utredningsarbetet kom fram till att det totalt i landet att borde tillskapas ett 40-tal specialenheter. Orsaken till att man prutade antalet i förhållande till kommunernas önskemål var,

skulle ha tillmötesgått de hundra kommunerna så att om man skulle det statliga lantmäteriet ha fått organisation i en som stort skulle omfatta osammanhängande rester och som inte hade bildat funktionsdugliga enheter. Under utredningsarbetet blev debatten mycket frän och präglad i vilket läger kontraav hentema hörde hemma. Kungl. Majzt utfärdade den 26 februari 1971 kungörelse en om lantmäteridistrikt och specialenheter för fastighetsbildning Riket skulle fr.o.m. den 1 januari 1972 indelas i 87 lantm m. mäteridistrikt. Därtill korn 71 specialenheter, 29 för ärenvarav den rörande jord- och skogsbruksrationalisering och 42 för fastighetsbildningsuppgifter rörande utvecklingen av tätbebyggelse dvs enheter under kommunalt huvudmannaskap. 14 av dessa omfattade hela kommunen, medan resterande 28 komkom att både statlig och kommunal fastighetsmuner en en bildningsmyndighet. Oftast skulle då den kommunala enheten ha hand verkom samheten i kommunens huvudtätort, dvs. i de flesta fall tidien stad hade haft ett stadsingenjörskontor medan restegare som , rande del kommunen skulle ligga under det statliga lantmäteav ridistriktet orten. Denna uppdelning verksamheten var av dock inte tillräcklig. Om det förekom författningar avseende jord- och skogsbrukets rationalisering inom den kommunala specialenhetens område så skulle dessa förrättningar utföras av den statliga specialenhet inrättats i länet för just jord- och som skogsbrukets rationalisering. En särskild lag utfärdades för de kommunala fastighetsnya bildnings- och fastighetsregistermyndighetema att gälla fr.o.m. 1 januari 1972. I den lagen berördes också den kommenovan terade frågan om opartiskhet. I lagen underströks att specialenheter under kommunalt huvudmannaskap måste inordnas i den kommunala förvaltningen sådant sätt att deras opartiskhet inte kunde sättas i Med beaktande tidigare beslutade riktlinjer föreslogs i proav position den 5 1971 att lantmäteristyrelsen skulle organimars seras fem byråer: administrativ byrå, fastighetsbildningsbyrå, värderingsbyrå, registerbyrå, teknisk byrå, jämte en stabsenhet och utvecklingsenhet. en På länsnivån inordnades överlantmätaren och lånslantmäterikontoret i länsstyrelsens planeringsavdelning. Denna omorganisation lantmäteriets regionala och länsstyrelsen trädde av organ i kraft den 1 juli 1971. Detta medförde stora organisatoriska

förändringar för lantmäteriets länskontor. Det blev en märklig förändring. Vi fick således länsplanet två lantmäteriorgan, lantmäterienheten och tillhörande länsstyreldet ena benämnt med överlantmätaren chef det sens planeringsavdelning som , andra benämnt "Förrätmingsorganisatzionens serviceenhet"

sedermera ändrad till "Överlanünätarmyndighet" med över-

lantrnätaren chef och med arbetsuppgift att leda och ge som service åt lantmäteriets lokala organisation inom länet. Trots den sålunda genomförda klyvningen förblev lantmäterilänskontor sammanhållna enheter under ets organisatoriskt överlantmätarens ledning. Personalen kunde oavsett placering arbetsuppgifter inom lantmäteriet eller inom länsstyrelsen. ges innebar totalt 334 tjänstemän fördes Denna omorganisation att över från lantmäteriets länskontor till länsstyrelsernas plane-

ringsavdelningar. Ett område återstod omorganisera, nämligen den lokala att lantmäteriorganisationen. Ovan har redovisats att det totalt var 100 kommuner som bedrev egen fastighetsbildningsverkca samhet. Riksdagens beslut blev att 42 kommuner skulle få etablera kommunala fastighetsbildningsmyndigheter. Vad egna skulle hända med den förrättningsverksamhet bedrevs i de som resterande 58 kommunerna Riksdagsbeslutet innebar att stadvs. lantmäteriet, skulle överta ansvaret för fastighetsbildten, i kommuner. Detta krävde snabba och rätt så ningen dessa omfattande utredningar. Frågorna hur mätningsverksamvar heten skulle organiseras, t.ex. om det var lämpligt att inrätta lokalkontor för lantmäteriets distriktsorganisation hos de

kommuner som blivit av med sin fastighetsbildningsmyndighet

och inte fått någon motsvarande specialenhet. Dessa utredför det överlantmätarna i respektive ningar gjordes mesta av län. Huvudfrågan ofta i vad mån de kommunala mätningsvar skulle utföra tekniska arbeten och förbereda förrättorganen

ningar de statliga fastighetsbildningsmyndigheterna.

rådde Överlantmätarna bemyndigades den Det stor tidspress. 14 december 1971 träffa avtal mellan lantmäteriet och att kommun mätningsteknisk verksamhet och fastighetsbildom skulle förfara med personalfrågor i anledning samt hur man omorganisationen. Det bråttom eftersom den ning av var organisationen inom lantmäteriområdet i Sverige skulle nya och från och med årsskiftet 1971 / 72. börja gälla fungera i samband med omorganisationen hade För tillsättningsfrågor inrättats en särskild nämnd, tzillsättningsnämnden för lantmäte-

riet, i vilken ingick representanter för statliga och kommunala

organ. Vidare ledigförklarades alla tjänster i den lantmäterinya

organisationen. Överföringen av fastighetsbildningsverksamhet,

och i del fall mätningsverksamhet, från kommunal till en statlig huvudman i kommuner fr.o.m. den 1 januari 1972 som läng-

re hade fastighetsbildningsmyndighet medförde

egen att ett antal befattningshavare inom kommunala förvaltningsorgan måste överföras från kommunal till statlig tjänst. Tillsättningen gjordes i omgångar och pågick på år 1972.

En av de mest genomgripande och även påfrestande omorganisationer av lantmäteriet genomförd. Man kan var nu nu efteråt konstatera att mycket positivt med den var genomförda omorganisationen. En annan viktig faktor de stora lagändvar ringar inom fastighetsområdet och fastighetsbildningsområdet

som också genomfördes den 1 januari 1972. De ålder skilda av regelsystemen för land och stad hade ersatts av en gemensam

fastighetsbildningslag som gav större möjligheter och åt

ansvar förrättningsmännen.

Genom en omfattande kursverksamhet och Väl utarbetade

anvisningar kunde nu tjänstemännen inom både statliga och

kommunala fastighetsbildningsmyndigheter börja arbeta

ett mera enhetligt och kreativt sätt för att lösa samhällets krav

rationellt plangenomförande.

Omorganisationer är alltid jobbiga för personalen. Speciellt är de jobbiga viss personal dessutom blir om tvingade att byta huvudman, t.ex. att övergå från att arbeta i kommun till en att börja arbeta i en statlig myndighet. Vad hände vid 1971/72 som års omorganisationer bekräftelse

var en detta. Överflyttad

personal hade ofta svårt att smälta in i den miljön. Samma nya konstaterande kunde göras efter de många förändringar som gjordes under 1960-talet, då kommunerna tog över viss personal från lantmäteriet i samband med deorganisationsföränd-

ringar som följde kommunsammanslagningarna. Personalen

som måste byta till huvudman får ofta den känslan de annan att är inte tillräckligt duktiga för arbetsgivaren ska att anstränga sig för behålla dem kvar.

Man kan säga initiativet till denna nog att stora omorganisation kom från politikerhåll, och därmed från regering och riksdag.

Politikerna kunde konstatera följande: man måste en rationellare lagstiftning fastighetsbildningsområdet, lantmäteri-

verksamheten borde integreras bättre med planeringsverksam-

heten inom ett län, och servicen från statens sida till kommunerna inom fastighetsbildningsområdet fungerade inte så väl. Om dessutom kommunernas uppbyggnad av egna organisatioskulle fortsätta så skulle staten det mycket svårt att ner ge service till resterande små kommuner inte hade behövlig som råd att bygga organisation. En annan sak som politiupp egen kerna tydligt kunde konstatera att det nödvändigt att var var kunniga och opartiska förrätmingsmän kunde handlägga som allt svårare förråtmingar i den komplicerade plangenomförandeprocessen. En bidragande faktor till att denna stora omorganisaannan tion genomfördes också den strid hela tiden hade var nog som mellan och kommunerna för lantpågått staten om ansvaret mäteriverksamheten i samhället. Det var egentligen inte någon strid, den hade, jag tidigare redovisat ovan, pågått ny utan som hela tiden alltsedan början 1920-talet. Utöver politiker har av aktörerna i denna strid ofta varit lantmätare olika som grunder kämpat för sin huvudmans intressen. I betänkandet Nytt lantmäteri" trodde majoriteten av utredarna att de funnit en lösning problemet,då de föreslog att själva det juridiska förfarandet i fastighetsbildningsförrätten ning skulle handläggas det statliga lantmäteriet, medan av kommunerna de så önskade skulle ta ansvar för det mätom ningstekniska inslaget i förrättningen. Det gick inte kommunalpolitikerna med och fick den kompromisslösning som jag redovisat Detta medförde dock att omorganisationen ovan. 1971/72 inte löste alla problem, utan den gamla striden har fortsatt med följd att 1996 står inför en ny omorganisanu tion. Pendeln kommer den här gången mera att svänga nog kommunhållet. Mera därom i slutet denna promemoria.

Lantmäteriet och

Omorganisationen av

Kartverket

Bakgrund

Tidigare i denna PM har redovisats innehållet i det betänkande 1956 års lantmäterikommitté avlämnade år 1959 benämnt som "Lantmäteriväsendets och kartverkets organisation". Där behandlade man bl.a. frågan om sammanslagning av de båda verken. Man kom dock fram till att sammanslagning verken en av

skulle endast obetydliga organisatoriska fördelar, varför ge kommittén beslöt att inte föreslå någon sammanslagning. I början av 1970-talet kom dock den gamla frågan att åter bli aktuell. Under senare delen 1960-talet kom den statliga kartpolitiav ken att bli föremål för analyser i ett antal utredningar. 1965 tillsattes USAF "Utredningen statens affärsmässigt be- - om drivna fotogrammetriska verksamhet" med uppgift underatt .söka förutsättningarna för samordning verksamheten. Ett en av mål skulle därvid att koncentrera ifrågavarande verksamhet vara hos RAK rikets allmänna kartverk och SRA Svenska Re- - - -

produkdons-AB till ett organ.

- 1967 tillsattes kartprisutredningen för över prissättningatt se en allmänna kartor och därmed sammanhängande frågor. Utredningen avlämnade ett delbetänkande hösten 1967 och slutbetänkande i oktober 1970. 1968 framlade RAK en långtidsplan behandlades som av statsmakterna. Efter remiss till många kartanvändare utarbetades sedan Perspektivplan 1970 med förslag hur den långsiktiga planeringen av den allmänna kartläggningen borde utfor-

mas. CFD Centralnämnden för fastighetsdata - - hade fått i uppgift att såsom ett led i arbetet med att utveckla det nya fastighetsregistret även belysa hur den framtida registerkartan borde utformas och framställas. Samtliga dessa utredningar remissbehandlades och en stor mängd myndigheter, organisationer och privata företag fick möjlighet att säga sin mening om förslagen i utredningarna. Remissutfallen blev i många avseenden mycket blandade, varför man inte kunde fram någon enhetlig och samlande från syn remissinstanserna hur långsiktig statlig kartpolitik borde en utformas. I syfte att främja effektiviteten inom lantmäteriet blev lantmäteriet programbudgetmyndighet 1967. Detta innebar att verksamheten indelades i skulle uttryck för program som ge vilka uppgifter mål lantmäteriet har. De prestationer tjänster lantmäteriet tillhandahåller skulle preciseras och redovisas. Kosmadsredovisning infördes. Inom civildepartementet började år bereda allt man 1972 att det material framkommit i de fyra utredningarna och som remissutfallen. Beredningens huvudsyfte behandla frågor var att den statliga kartverksamhetens inriktning sikt och forom

för denna verksamhet. Möjligheterna att bättre samordmerna skilda uppgifter i samband med den statliga kartproduktiona skulle därvid övervägas. En fråga särskilt skulle nen som man uppmärksamma möjligheterna om en närmare samordning var

kartverkets och lantmäteriets verksamhet.

av I maj 1972 presenterades sedan promemorian "Statlig kart-

verksamhet" utarbetats inom civildepartementet I den som . redovisades vissa utgångspunkter för den statliga kartpolitiken.

Man konstaterar det primära ansvaret för den grundlägganatt de i landet delat mellan och kommukartläggningen är staten Staten för skalområdena 1:10.000 och mindre nerna. svarar skalor, kommunerna för kartläggningen i större skalor än

1:10.000. Kommunerna har för bl.a. den översiktliga planering-

intressen i den allmänna kartläggningen, medan staten en stora har intressen i den storskaliga kartläggningen för bl.a. fastig-

hetsbildnings- och fastighetsregistreringsverksamhet.

Man konstaterar vidare att den allmänna kartläggningen nu alltmer in i revideringsskede. Sammantaget så finner ett det inte finns anledning att nu föreslå någon ändringi man att kartverksamheten mellan och ansvarsfördelningen i staten kommunerna. Vidare framgår det alla utredningar och reav misser det finns nära samband mellan de kartverksamatt ett heter lantmäteriet och RAK bedriver, och att kraven som samordning dessa verksamheter är stora. av

Skäl för sammanslagning lantmäteriet av och rikets allmänna kartverk

det statliga för planering- I promemorian fann man att ansvaret och den grundläggande kartläggningen i en samordningen av huvudsak delat mellan lantmäteriet och RAK. Därför var var all den och samordnande verksamdet lämpligt att planerande heten i grundläggande kartläggning fördes in under fråga om en I remissvaren hade påtalats vikten att kunna ha organisation. av direktkontakter mellan kartavnämarna och kartproducenten.

Detta skulle tala för inte bara planeringen utan också den att statliga produktionen kartor förenades i en organisation. av Vid skulle möjligheterna till rationellt ett samgående ett utpersonal och utrustning öka. Den interna nyttjande av persoskulle kunna Dubbelarbeten nalutbildningen göras gemensam. med utvecklande metoder och arbetsteknik, dataprogram av för skulle kunna undvikas. För RAK:s m.m. kartframställningen

del skulle tillgång till regionala och lokala lantrnäteriorgan underlätta verksamheten med den allmänna kartläggningen. Lokalorgan skulle också kunna utnyttjas för ajourföring av uppgifter på redan framtagna kartor, särskilt beträffande sådana uppgifter om ändringar i fastighetsindelning, vägars sträckning, byggnadsbestånd m.m. som samlas kartor eller annat sätt regionalt och lokalt. Vidare framfördes att lantmäteriet också skulle vinna fördelar att i sin kartverksamhet utnyttja genom RAK:s större tekniska utrustning. Promemorian behandlar lantmäteriets fastighetsbildningsverksamhet. heller finns någon analys konsekvenserna för av fastighetsbildningsverksamheten av en sammanslagning av lantmäteristyrelsen och kartverket. Slutsatsen i promemorian är skälen för nära samordatt en ning av lantmäteriet och kartverket så starka att de båda synes verken bör föras till organisation benämnd kartsamman en myndigheten Promemorian remissbehandlades. Den föreslagna sammanslagningen av lantmäteriet och kartverket godtogs i det närav maste samtliga remissinstanser, bl.a. lantmäteristyrelsen och kartverket. I statsverkspropositionen 1973 hemställde chefen för civildepartementet att Kungl. Majzt skulle föreslå riksdagen att "godkänna de i det föregående förordade riktlinjerna för omorganisation av kartverksamheten m.m. 1973 års vårriksdag godkände de föreslagna riktlinjerna för omorganisation och beslöt att den organisationen skulle träda i funktion den 1 nya juli 1974. Det kan tyckas anmärkningsvärt ordet lantmäteri föreatt kommer i departementschefens hemställan. Ärendet betraktades tydligen omorganisation kartverksamheten. Försom en av slag till detaljorganisation m.m. för centralorganet utarbetades under våren 1973 inom civildepartementet. I arbetsgruppen ingick företrädare för lantmäteristyrelsen och kartverket. Konsulter från Statskonsult AB biträdde utredningsgruppen. Vägen fram till ett beslut om sammanslagning lantmäteriet av och kartverket kan sägas ha varit lite annorlunda än tidigare

organisationsförändringar av lantmäteriet. Vid förändringen

den 1 juli 1971, då större delen länslantmäterikontoren överav flyttades till de nya planeringsavdelningarna inom länsstyrelserna, föregicks riksdagsbeslutet av en utredning som remissbehandlades och därefter bereddes i regeringen innan propositio-

presenterades. Tillvägagångssättet likadant vid den stora nen var organisationsförändringen den 1 januari 1972, då den lokala organisationen lantmäteriverksamheten i Sverige delades upp av statligt och kommunalt huvudmannaskap. De senare besluten omfattades, jag tidigare har redovisat, ett mycket som av stort de inblandade parterna, det blev till engagemang av men slut blev ett politiskt beslut en kompromisslösning som - egentligen sedan legat fast fram till år 1995. När det gäller beslutet sammanslagning lantmäteristyom av relsen och kartverket kan konstatera att tillvägagångssättet man lite annorlunda. Man hade under slutet 1960-talet utrett var av vissa frågor inom kartområdet i fyra helt skilda utredningar, jag har gett kort information Dessa utredsom ovan en om. ningar hade sedan remissbehandlats var för sig. Det pågick samtidigt verksamhet när det gällde staten annan liga fanns i Stockholm. År hade tillsätts myndigheter som 1969 utredning, "Delegationen för lokalisering statlig verksamen av het" avlämnade ett förslagi betänkandet som senare Decentralisering statlig verksamhet ett led i regionalpoliav tiken" innebärande att 27 centrala statliga myndigheter, däribland lantmäteristyrelsen och rikets allmänna kartverk, skulle flyttas ut från Stockholmsregionen och fördelas mellan nio olika orter ute i landet. Riksdagen beslöt den 26 maj 1971 att utflyttningarna skulle ske enligt förslaget. Enligt beslutet skulle lantmäteristyrelsen och rikets allmänna kartverk utlokaliseras till Gävle och där lokaler. Denna stora utflyttgemensamma ningsvåg av statliga myndigheter upprörde naturligtvis många anställda i de berörda myndigheterna, inte minst inom LMS och RAK. Man kan således konstatera att situationen följande inom var lantmäteriområdet i början 1972: av Lantmäteriet hade den 1 juli 1971 fått en ny regional orga- -

nisation, senare benämnd Överlantmätarmyndigheten,

Lantmäteriet hade den 1 januari 1972 fått en helt ny och omorganiserad lokal organisation Fastighetsbildningsmyndigheter samt lagar inom fastignya hetsområdet förändrade arbetssätt och arbetsinnehåll hade som tillkommit, Ett riksdagsbeslut förelåg innebar att lantrnäteristyrelsom och rikets allmänna kartverk skulle utlokaliseras till Gävle sen för att där lokalmässigt samordna sin verksamhet,

Fyra remissbehandlade utredningar som rörde statliga kart- frågor låg civildepartementet för vidare åtgärder. Med detta materia samt nyligen fattade beslut underlag som fann sedan regeringen att man via departementspromemoria en kunde de överväganden och förslag behövdes för att som i proposition föra frågan bl.a. lantmäteriets framsenare en om tida organisation till riksdagen för beslut. Man kan såga att nog regeringen handlade mycket pragmatiskt. Det var praktiskt att slå ihop de två myndigheterna båda skulle utlokaliseras till som Gävle och som dessutom i ett tidigare riksdagsbeslut uppmanats att samordna sina verksamheter. Dessutom påbörjades redan våren 1973 utredningsarbetet med frågan hur detaljorganisationen för centralorganet om skulle utformas, samtidigt frågan sammanslagningen som om av de båda verken processades fram i riksdagen. Man kan här klar och målinriktad linje från politikernas se en sida. De båda verken skulle utlokaliseras till Gävle. Det var lämpligt att direkt i detta sammanhang slå ihop verksamheterna och bilda helt myndighet Statens lantmäteriverk. Trots en ny stort motstånd från personalens sida genomdrevs de fattade besluten. Nu, över 20 år efteråt, kan konstatera att det man nog riktiga beslut politikerna fattade, och den positiva utvar som veckling som lantmäteriverksamheten i Sverige genomgick efter sammanslagningen ger belägg för detta påstående.

Utlokaliseringen till Gävle en organisationsfråga av stor betydelse

Skälet till att så många statliga verk utlokaliserades från Stockholm att ville dämpa tillväxten i huvudstaden, och i var man stället låta vissa andra områden i landet ökad expansion. en Det låg regionalpolitiska tankar bakom besluten. Lantmäteristyrelsen hade att överge ämbetslokaler vid Lantmäteribacken där hade residerat sedan år 1689, medan man kartverket måste flytta från ett nybyggt hus i Hässelby som man bara tio år tidigare hade tagit i besittning. Gävle kommun gjorde allt för att det nya utflyttade verket skulle goda verksamhetsvillkor och för att personalen skulle bra möjligheter att ordna sina bostadsfrågor. Även om planeringen av byggnaderna hade påbörjats med målet att de skulle inrymma två olika myndigheter, så kunde

man snart ändra inriktningen lokalplaneringen för att byggnaderna skulle passa den nya hopslagna myndigheten. "Det första spadtaget" togs den 16 augusti 1973, och den 12 maj 1975 gick den första flyttbilen från Stockholm till Gävle. Hela den omfattande flyttningen genomförd den 1 septemvar ber 1975. Jag har tidigare nämnt att omlokaliseringen orsakade stor oro bland personalen. Många hade make/ maka som kunde följa med till Gävle eftersom de inte kunde arbete där inom den bransch de tillhörde. Därför det många sökte annat var som arbete i Stockholm. Under perioden 1 juli 1974 -1 juli 1975 avgick hela 45 procent av arbetsstyrkan, mot vanligen 10 proår. Detta fick naturligtvis stora konsekvenser för den cent per nya myndigheten. Den största avgången hade skett inom kategorierna ingenjörer och karttekniker. Därför blev det stor uppgift att så snabbt en möjligt nyrekrytera nyutbildad personal till LMV i Gävle. som Vidare blev det nödvändigt att starta utbildningsverksamhet i Gävle. Mycken kompetens hade förlorats grund omlokaav liseringen, vilket även fick till följd att de erfarna medarbetarna flyttat med från Stockholm fick beordras att arbeta som övertid i stor omfattning. Första året i Gävle präglades därför en produktionsnedav gång och uppbyggnad av en ny organisation med stor mängd och oerfaren personal. Redan andra året i Gävle hade dock ny förhållandena blivit bättre, vilket visar att det att snabbt bemanna organisation det finns utarbetade planer en ny om hur den organisationen ska byggas upp. nya

Lantmäteriet

Nya

Inledning

Den myndigheten Statens lantmäteriverk jämte dess regionya nala och lokala organisation kom under 20 år att Verka och utveckla sin organisation utan större förändringar i de politiskt beslutade grundförutsättningarna för verksamheten. Det blev två decennier med stark expansion verksamheten och kontiav nuerlig förnyelse både den interna organisationen och synen av medinflytande och styrning verksamheten. Vidare kom av perioden att kännetecknas att lantmäteriet fick allt viktiav en

gare roll i det informationssamhälle under uppbyggnad som var i Sverige. När Statens lantmäteriverk bildades sammanslagning genom LMS och RAK den 1 juli 1974 så det två helt skilda kulav var turer som skulle förenas och verka tillsammans. Det gällde att snabbt till stånd integrering de olika verksamheterna så en av att man erhöll de förväntade positiva effekterna av sammanslagningen.

Integrering av den tekniska verksamheten

I propositionen som låg till grund för sammanslagningen framhölls att ett viktigt skäl för sammanslagningen LMS och av RAK var möjligheterna till samordning de tekniska verkav samheterna inom de båda myndigheterna. I praktiken berörde samordningen också i hög grad lantmäteriets regionala och lokala verksamhet inom de mätnings- och karttekniska områdena, vilket helt naturligt eftersom huvar vuddelen lantmäteriets tekniska arbeten gällde förrätmingsav och uppdragsverksamhet i landets alla delar. Genom en integrering -i viss mån också en förstärkning av de tekniska resur- serna strävade att nå bl.a. man nu :

förbättrad service, särskilt till kommunerna ökad möjlighet för organisationens olika delar att åtaga sig tekniskt kvalificerade arbeten vidgar utnyttjande av de allmänna kartorna samt olika följd- produkter till dessa.

För att utreda hur denna integrering inom de tekniska verksamheterna skulle genomföras tillsattes projektgrupp den 2 en juli 1974 dvs. redan andra dagen som det nya verket formellt existerade. I kom benämningen gruppen, som att Integreringsgruppen, ingick deltagare från såväl den centrala som de regionala och lokala delarna av organisationen. Den 10 april 1975 lämnade Integreringsgruppen förslag till åtgärder. I fråga om den lokala och regionala organisationen föreslog Integreringsgruppen att:

för varje lantmäteridisnikt skulle s.k. - utses en karthandlågga-

re,

inom varje överlantmätarmyndighet skulle finnas teknisk en sektion, med teknisk länslantrnätare chef, en som -landet geografiskt skulle indelas i s.k. samverkansområsex den för de tekniska sektionernas samarbete.

Vidare lämnade förslag på åtgärder inom LMV som gruppen skulle öka integreringen, liksom investeringsplan för en en kraftig upprustning lantrnäteriets instrument- och andra utav rustningsresurser regional och lokal nivå. Slutligen presenterade ett omfattande utbildningsprogram. gruppen Med Integreringsgruppens rapport grund beslutade som sedan LMV i ett särskilt meddelande, 1975:6, att ange "föreskrifter, anvisningar och upplysningar för åtgärder för ökad samordning inom lantmåteriorganisationens mätningsoch karttekniska verksamhet. I oktober 1976 tillsattes arbetsgrupp nästan identisk en ny med den tidigare Integreringsgruppen skulle följa upp - som integreringens utveckling inom den nya organisationen. Gruppen framförde sina förslagi två rapporter, 1977.12.3O respekti- 1978.05.30. Den 1 december 1978 utgav LMV ett andra inve tegreringsmeddelande 1978:4 med titeln Samordning inom - lantmäteriets tekniska verksamhet. Meddelandet anslöt sig nära till arbetsgruppens förslag och innehöll bl.a. de föreslagna klarläggandena vilka organisationsenheter skulle ha om som ansvaret för att olika integreringsåtgärder genomfördes. Man kan konstatera att den lantmäterimyndigheten nog nya initiativ organiserade verksamheten och fick genom egna om till stånd ökad integrering och höjning både kompetensen en av och inom den tekniska verksamheten. Detta helt resurserna var nödvändigt eftersom det i samhället fanns ett stort behov av kvalificerad teknisk service inom kartområdet. Nya Lantmäteriet kunde nu efter interna organisationsförändringar stå till tjänst med önskad service. Detta är återigen ett exempel att organisationsförändringar kan ske inom en förvaltning när en verksledning sig ha befogenhet och skyldighet att besluta anser förändringar, och trycket förändringar från kunderom na/ sakägama dessutom motiverar att myndigheten blir mer kundanpassad.

PersonalPolitiskaPi-ogrammet

Personalpolitiken vid lantmäteriet och kartverket präglades vid tiden för sammanslagningen ett synnerligen auktoritärt leav darskap. Allting skulle komma uppifrån och något medinflytande från personalen fanns knappast. Därför fann den nya verksledningen snabbt att man måste försöka till stånd en utveckling mot en mer modern personalpolitik där personalens inflytande stärktes. Personalutveckling och personalutbildning var andra frågor måste tacklas ett nytt sätt. som En attitydundersökning verkställdes alla regionala och lokala myndigheter. Denna visade att det fanns ett stort missnöje med det införda tidredovisningssystemet samt att det fanns stora behov förändringar inom områdena information och av arbetsfördelning. Våren 1975 startade arbetet med PersonalPolitiskaProgrammet PPP -inom det Lantmäteriet. Följande sju områden - nya skulle samtliga arbetsplatser diskuteras och Inpenetreras: formation, samverkan och medinflytande, personalplanering, fysisk arbetsmiljö, företagshälsovård samt tidredovisning. Som en direkt följd det personalpolitiska av programmet samt den medbestämmandelagen utvecklades samarbetsavtal nya nya som inte minst stärkte de fackliga organisationernas och personalens ställning. Under åren 1975 1977 utvecklades förhållandet mellan - arbetsgivare och personal mot ett betydligt mognare och öppnare förhållande. Det auktoritära synsättet fick vika för dialogen, ge där det togs och från båda sidor med bibehållen respekt gavs för varandras bevekelsegrunder. Man kan konstatera att den anda rådde inom det nog nya som omorganiserade lantmäteriet förutsättningar för införande gav av nya tankar inom det personalpolitiska området. På grund av sammanslagningen av LMS och RAK blev personalen och de nya yngre cheferna föråndringsbenägna, vilket gjorde det mer möjligt att snabbare få det nya MBL-tänkandet i organisatio-

nen.

Uppdragsverksamhetens utveckling 1974 1995. -

På grund sammanslagningen LMS och RAK de av av samt ökade satsningar direkt gjordes inom det tekniska områsom det, redovisats skapades helt förutsättningar som ovan, nya att

kunnande och utrustning för göra utnyttja organisationens att beställning. Uppdragsverksamheten har därför uppdrag under 1995 haft mycket positiv och spännanperioden 1974 en de utveckling. Direkt efter sammanslagningen ökade omfattningen av uppdragsverksamheten: Antalet årsarbetskrafter som arbetade med uppdrag ökade från 340 1973/74 till 420 1974/75. Huvudskälet till ökningen den tekniska organisation som tillskapats var nya vid överlantmätarmyndigheterna och redogjorts för som ovan under avsnittet ökad integrering inom det tekniska områom det. Den inledda ökningen fortsatte sedan i rask takt under i prinmed några språng uppåt under de år cip hela perioden som förberedelsearbeten för allmän fastighetstaxering gjordes Riksskatteverket. Under slutet 1970-talet kom uppdrag av av öka med 15 år. An-

uppdragsverksamheten att ca procent per

talet årsarbetare fördubblades i relation till antalet 1974/ 75. Under första delen 80-talet planade den tidigare snabba ökav ningen ut något, främst beroende konjunkturnedgången. nåddes under de första åren nittiotalet. Därefter har Toppen av bl.a. det kraftigt minskade byggandet inneburit viss nedgång. en har ökat kraftigt under perioden från Omsättningen mycket cirka 40 mkr 1974/ 75 till 500 mkr 1994/95 mätt i löpande ca annorlunda uttryckt, 13 gånger utfallet budgetåret priser, eller, 1974/ 75. kan jämföras med utfallet för för- Den kraftiga ökningen att ökat gånger under period. På rättningsverksamheten 7 samma motsvarande sätt har tilldelade anslag ökat 7 gånger. En annan jämförelse kan vara att konsumentprisindex ökat 4,6 gånger under samma period. Den kraftiga expansionen bör ses mot bakgrund av statsmakternas allmänna styrning mot en effektivisering och större kostnadsmedvetenhet i statsförvaltningen. Inom lantmäteriet infördes alltmer "företagsliknande" kultur. Denna föränden ring kommer jag längre fram i min promemoria att redogöra för. De produkter som lantmäteriet hade i sin uppdragsverksamhet Var till mycket stor del avsedda som underlag för den kunder-

offentliga sektorns" planeringsverksamhet. De största

kommuner, statliga myndigheter och affärsdrivande Verk na var med i någon form, Naturvårdsverplaneringsansvar som t.ex. ket, Banverket, Vattenfall, Televerket och Riksskat- Vägverket,

teverket. Hit kan i vid tolkning även inräknas den mycket en betydelsefulla kunden Försvarsmakten. Större skogsbolag har också tillhört de viktiga kunderna. Totalt rörde det sig om cirka 1 500 återkommande kunder och därutöver antal ett stort engångskunder. Fastighetsvärdering utvecklades under perioden från att ha en mycket ringa omfattning till att bli en mycket omfattande verksamhet. Metodutveckling kombination med erfarenheter från den allmänna fastighetstaxeringen utgjorde bra en grund. Verksamheten växte kontinuerligt. Man fann det nödsnart att var vändigt att avskilja verksamheten p g a svårigheten att förena en omfattande fastighetsekonomisk uppdragsverksamhet med en förstärkning av myndighetsprofilen. Verksamheten övergick därför till ett eget statsägt bolag, SVEFA, 1995. Då sommaren kom över 100 att lämna Lantmäteriet för arbeta i personer att det bolaget. nya Totalt omfattade Lantmäteriets produktförteckning över 1000 olika produkter inom uppdragsverksamheten. En övergång från ett produktionsinriktat till marknadsinett riktat synsätt inleddes ett tidigt stadium. En ändring den av interna kulturen ledde till något kundorienterad inställen mer ning. Det vore dock fel att påstå att denna process helt lyckats. Även periodens sista del präglades mer av visst "myndighetstänkande" än att tillgodose kundens behov i första hand, av trots att bl.a. särskild marknadsavdelning verkat under en några år för att ändra attityder m.m. Lantmäteriverket blev den utan jämförelse största konsulten inom sitt område totalt sett. Däremot dominerade Lantmäteriet inte marknaden än inom några områden. Konkurrensen mer var och är hård de enskilda delmarknadema. För - - att utöka sitt utbud och skaffa än bättre kompetens förvärvade lantmäteriverket ett antal företag lämplig karaktär. av Först i raden kom LIBER kartor. LIBER hade under många år haft monopol att utföra följdproduktion från de allmänna kartorna i samband med de också hade att statens uppdrag att förlägga de allmänna kartorna. När monopolet upphörde visade det sig att LIBER-koncernen villig verksamhevar att avyttra ten, bl.a. eftersom den inte gett tillräckligt ekonomiskt resultat. 1983 togs verksamheten över lantrnäteriverket. Kartförlaget av med cirka 30 000 artiklar

olika kartor flyttades till Gävle. Re-

dan från början lyckades den ledningen och nya personalen delvis

som från LIBER

togs över driva verksamheten med

full kostnadstäckning. Därefter har resultatenheten, som numekallas KartCentrum, successivt Ökat omfattningen av verkra samheten. 1987 inköptes Allmänna ingenjörsbyråns verksamhet Kartteknik i Norrköping. Den omfattade dels flygfotografering och dels fotogrammetri. Senare köptes också Gavelingruppen i Umeå. Den arbetade med fotogrammetri för storskaliga kartor men också med fotogrammetri för speciella ändamål inom gruvbranschen. Avenagruppen var ett annat mindre företag som togs över. De arbetade med storskaliga kartor framställda med mycket modern teknologi. I utvecklingen av uppdragsverksamheten har utlandsverksamheten spelat betydande roll, inte minst väckarklocka en som och påtryckare i den svenska verksamheten. Från starten av Swedsurvey år 1979 utvecklades verksamheten så bra att den i slutet perioden omorganiserades till ett bolag, Swedsurvey av AB, för marknadsföring och försäljning lantmäteriets tjänsav ter utomlands. Från att ha haft omsättning 10 mkr/ år i början en ca av 80-talet hade bolaget vid periodens slut ökat omsättningen till

ca 100 mkr/ år. I första hand Verkar bolaget i Östeuropa med

den stora uppgiften att inom fastighetsområdet hjälpa till att bilda fastigheter samt bygga ett fungerande fastighetsmupp gister. Bolaget har vidare alltsedan starten varit verksam i uländer med bl.a. kartläggning. Lantmäteriets satsningar en ökad uppdragsverksamhet grundades ett policydokument redovisades till och godsom kändes regeringen 1982. I budgetpropositionen av 1982/ 83zl00, bil 13, konstaterar föredragande statsråd att

"Lantmäteriverkets förslag till riktlinjer för uppdragsverksamheten inom landet innebär att de regler som statsmakterna har ställt upp för verksamheten förtydligas utan att ändras. Något särskilt ställningstagande från statsmakterna krävs således inte."

Under år har verksamheten kritiserats från konkurrenssenare synpunkt, bl.a. i riksdagsmotioner. jag därför positivt de ser förtydliganden lantmäteriverket redovisar och som bl.a. som innebär att ökade krav ställs att organisationens olika delar för sig ska uppnå ekonomisk balans i verksamheten. var

i

Av redogörelsen framgår att antalet årsarbetskrafter inovan om uppdragssektom fördubblats under perioden, medan omsättningen i löpande priser ökat hela 13 gånger. Detta var en utveckling ingen hade räknat med. I slutet perioden som av omfattade lantmäteriets budget 1 500 mkr, fördelade i ca grova drag så att 1 /3 föll vardera avgiftsfinansierad myndighetsutövning fastighetsbildning, uppdragsverksamhet och anslag. Detta gjorde det nödvändigt att ägna rollfrågan särskild uppmärksamhet. Resultatet blev att Lantmäteriet skulle värna om sin myndighetsroll ha aktiv inriktning mot kunderna. men en Man skulle utföra tjänster och ta betalt för dem ett vanligt som privat företag. Däremot styrdes verksamheten av de regler som gäller för myndighet, bl.a. oväld, objektjvitet, insyn i verken samheten, kontroll produkter noggrann av m.m.

Fastighetsbildning och fastighetsregistrering

Lantmäteriet har under århundraden haft sina husom en av vuduppgifter att handha fastighetsbildningsverksamheten landsbygden och i mindre tätorter och städer. Fastighetsbildning, fastighetsregistrering, inskrivningsverksamhet och fastighetsdatasystem är alla viktiga verksamheter för att kunna underhålla och utveckla fastighetsindelningen grund för som en dels samhällets redovisning äganderätten till mark, dels av samhällets styrning markanvändningen. Att verksamheterna av bedrivs rationellt och ändamålsenligt och med iakttagande av höga krav rättssäkerhet och enhetlighet över landet är en förutsättning för att fastighetsindelningen ska fungera som en del samhällets grundläggande infrastruktur. Verksamheten är av därför starkt statligt intresse. av Ett väl fungerande fastighetsindelningssystem grundlägär av gande betydelse för många samhällsfunktioner. Som exempel kan nämnas fysisk planering, markanvändning, fastighetsomsättning, kreditmarknaden med fastigheter som pant, fastighetstaxering och fastighetsbeskattning, folkbokföring och statistik. De samlade kostnaderna för dessa verksamheter fördelas i dag främst staten, kommunerna och fastighetsägarna. Samhällets behov mark för olika ändamål, bostäder, av anläggningar kan tillgodoses tre olika sätt genom avtal, ge- nom domstolsförfarande eller förrättningsförfarande. I genom många avseenden är förrättningsförfarandet det mest ändamålsenliga för hantering av markägarinforrnation, mark- och

SOU 199727 277

rättighetsåtlçomst, värdering, förhandling, medling och ersättpraktiken väljer dock i hög grad lösa ning. I parterna att markåtkomst- och ersätmingsfrågorna själva avtal innan genom förrättning söks. Ett effektivt förfarande för att lösa markåtlçomst och ersättkännetecknas inte enbart enkelhet, snabbhet och ningsfrågor av låga kostnader. Det är också i väsentlig grad en fråga om rättssäkerhet för och likabehandling de enskilda markägama. av ställer särskilda krav förfarandet, vil- Dessa omständigheter ket är beaktat i fastighetsbildningslagstiftningen. Fastighetsbildningsförrätmingar handläggs av fastighetsbildningsmyndigheten enligt, i första hand, fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen. Den principiella uppläggningen författningar är densamma i de tre av lagarna. F örrättningsförfarandet bygger att en förrättningslanünätahandhar ärendet efter ansökan från den som önskar en re åtgärd genomförd, t.ex. överföring ett markområde från en av fastighet till eller uttag ledningsrätt. Förrätmingsen annan av lantmätaren har utredningsplikt och måste hålla överläggningar eller sammanträden med berörda sakägare under ärendets handläggning. När ärendet är färdiguüett prövar förrätmingslantmätaren framställda yrkanden och eventuella överenskommelser mot lagstiftningens materiella regler och fattar beslut. Förrättningslanünätaren beslutar tillträdestidpunkt, ersättom ningar Förrättningsbeslutet kan överklagas till fastighetsm.m. domstol och vidare till hovrätt och Högsta domstolen. Kommunalt medgivande kan i vissa lägen krävas till förrättningsåtgården. Föreligger antagen detaljplan måste åtgärden överensstämma med vad i planen. Det medför att ett admisom anges nistrativt beslut utgör förutsättning för förrättningen. en Fastighetsbildning är en åtgärd genom vilken fastighetsindelningen ändras eller servitut bildas, ändras eller upphävs. Fastighetsbildning sker såsom fastighetsreglering, om den avser ombildning fastigheter, och såsom avstyckning, klyvning eller av

sammanläggning, om den avser nybildning av fastighet. Genom

fastighetsbestämning avgörs frågor beskaffenheten gälom av lande fastighetsindelning samt frågor rörande beståndet eller omfånget ledningsrätt eller vissa servitut. av Fastighetsbildningsverksamheten omsatte ca 422 miljoner under budgetåret 1994/95. Statliga fastighetsbildningsmyndigheter SFBM svarade för 370 mkr och kommunala KFBM för om-

kring 52 mkr. Av omsättningen svarade sakägarnas avgifter för 406 mkr. Återstoden, 16,2 mkr. tillfördes verksamheten i form anslag för nedsättning sakägamas avgifter. Under av av budgetåret 1994/95 avslutade SFBM 14 600 och KFBM 3 200 förca rättningsåtgärder. Antalet sökta förrättningar minskade under perioden 1972- 1985 med 45 procent. Från budgetåret 1986/87 ökade ca antalet sökta förrättningar. Under 90-talets första år minskade åter efterfrågan. Antalet nybildade fastigheter per år har minskat väsentligt under perioden. Under budgetåret 1972/73 nybildades 70 000 fastigheter. Motsvarande antal ca var budgetåret 1994/ 95 12 800. Av dessa handlades 10 400 SFBM och ca ca av ca 2 400 av KFBM.

Samarbetmz/ta/ mellan lantmäteriet 05/2kommuner

Till lantmäteriverksamhet räknas bl.a. sådan kommunal mätning, beräkning och kartframställning MBK-verksamhet som utförs delvis samband med utan fastighetsbildningen. Många kommuner inte har fastighetsbildningsmyndighet har som egen särskilda mämingskontor utför MBK-verksamheten. Unsom gefar hälften av landets kommuner, främst de små och medelstora, saknar dock helt mämingsorganisatjon. egen På grund det delade verksamhetsansvaret mellan och av stat kommun och de faktiska skillnaderna mellan kommunerna vad avser lokal lantmäteriverksamhet finns ofta behov ett av att reglera samarbetet mellan enskilda kommuner och det statliga lantmäteriet. Samarbetsavtal finns därför mellan det statliga lantmäteriet och kommuner enligt två olika huvudalternativ. Dessa benämns normalavtal A respektive C. Norrnalavtalen har utformats i samarbete mellan LMV och Svenska Kommunförbundet. A-avtal, som är den vanligast förekommande avtalstypen, innebär att det statliga lantmäteriet för delar eller hela svarar av den fristående mätningsverksamheten och oftast också annan fastighetsrättslig och fastighetsekonomisk service i kommunen. A-avtal tecknas i allmänhet med kommuner där kommunal mätningsorganisation saknas. Ca 120 kommuner i dag har Aavtal. C-avtal innebär den kommunala att mätningsorganisatjonen medverkar med förrättningsförberedelser, t.ex. mätningsteknis-

ka moment i den statliga förrättningsverksamheten. Ett sjuttiotal kommuner har C-avtal. Fastighetsregistreringen statlig angelägenhet med möjär en lighet till kommunalt huvudmannaskap. Statliga fastighetsregisden juli i det statliga

termyndigheterSFRM ingick 1 1990

lantrnäteriets organisation. Registreringsverksamheten, den som 1 juli 1971 fördes över från lantmäteriet till länsstyrelsernas nybildade planeringsavdelningar, hade återvänt till lantmätenu riet. Verksamheten sköts sedan den 1 januari 1996 av en lantmäterimyndighet i Varje län. Till fastighetsregistret hör registerkarta ska föras i en som omedelbar anslutning till registret. Denna karta förs för närvarande fortfarande analogt. ADB-stöd vid i stor utsträckning produktion och åjourhållning blir dock och vanligt. mer mer Formell digital registerkarta förs för närvarande endast ett fall efter särskilt medgivande från LMV. för fastighetsbildningsverksamheten i Frågan om ansvaret lade regeringen fram i proposition den 12 oktober Sverige en 1995. Förslagen innebar att detta liksom hittills i princip ansvar ska vila En kommun ska dock, efter särskild ansökan staten. och vissa krav är uppfyllda, kunna tillstånd att inrätta en om kommunal lantmäterimyndighet. Riksdagen beslutade enligt regeringens förslag. I slutet denna promemoria redovisas av i detalj hur denna stora omorganisationsfråga utretts, bemera handlats samt beslutats.

1980 års lantmäteritaxeutredning

I inledningen avsnittet "Nya Lantmäteriet" skrev jag att av Lantmäteriet efter sammanslagningen fick "verka och utveckla sin organisation utan alltför stor påverkan från politiker". Dock förekom i början 1980-talet två regeringen initierade utav av redningar berörde Lantmäteriets verksamhet. Den ena som berörde lantmäteritaxan och den andra lantmäteriverksamheten och dess lokala organisation. jag vill i detta sammanhang ge ett kort referat de två utredningarna. av Genom beslut den 30 april 1980 bemyndigade regeringen statsrådet Danell att tillkalla särskild utredare med uppdrag en över lantmäteritaxan. Utredningsman blev generaldirektöatt se Carl Olof Ternryd. Utredningen antog namnet "1980 års ren lantmäteritaxeutredning". I november 1982 överlämnade utredningen till regeringen sitt betänkande Ny lantmäteritaxa".

Den då gällande taxan hade trätt i tillämpning den 1 januari 1972. Bland grunderna för lantmäteritaxan märks taxeintäktema att i princip ska täcka statens kostnader för lantmäteriets förrättningsverksamhet. Vidare ska avgifterna i möjligaste mån anpastill berörda fastigheters nytta åtgärderna nyttosas av principen. Någon övervältring av kostnader mellan olika sektorer ska dock ske. Kritik hade i olika sammanhang framförts lantmäteritaxmot an, bl..a. mot att den höjts än vad kostmer som motsvarar nadsutvecklingen i samhället i övrigt, samt att den ansetts krånglig och svår att tillämpa. Utredningen föreslog att regeringen borde överlåta till LMV och till kommun med kommunal FBM att, inom den ram grunderna medger, besluta taxa och avgifter. Vidare föreom slogs att tidersätmingar borde förekomma mer än tidigare, samt att det skulle öppnas möjligheter träffa Överenskommelse att mellan FBM och sökanden ersättningen under bestämda om förutsättningar. Slutligen föreslogs att möjligheterna för enskilda sakägare med ekonomi att statsbidrag till förrättsvag ningskostnader borde upphöra. Regeringen tog till sig förslagen, utom det som gällde att den skulle överlåta beslutanderätten LMV och komom taxan mun med kommunal FBM. Man kan här principiellt se ett ställningstagande från regeringens sida att rätten för en myndighet att själv besluta om avgifter för sin myndighetsutövning inte kan accepteras.

Lantmäteri på lokal nivå

Såsom tidigare har redovisats fattade riksdagen år 1970 prinett cipbeslut om lantmäteriverksamhetens organisation. Beslutet innebar kompromiss mellan staten och kommunerna när en det gällde huvudmannaskapet för lantrnäteriverksamheten. Den lokala lantmäteriorganisationen vid flera tillfällen i sattes fråga under den delen 1970-talet. Det gällde i första hand senare av fördelning av arbetsuppgifterna mellan staten och kommuner- Önskemål hade framförts från 20-tal kommuner na. ett att

inrätta eller utvidga fastighetsbildningsmyndighet under kom-

munalt huvudmannaskap. Samtidigt hade under 1970-talet medelstora och mindre kommuner i ökad utsträckning anlitat det statliga lantmäteriet

för inom lantmäteriområdet. Avtal sådant uppgifter om samar-

bete fanns 1980 för 125 kommuner. ca Efter det erhållit flertal skrivelser från att regeringen ett

Kommunförbundet med krav översyn den lokala en av lantmäteriverksamheten, sedan lantmäteriverksamhetens samt blivit föremål för viss behandling i riksdagen vid organisation tillfällen, beslöt 1980-04-30 tillkalla särskild tre regeringen att en

utredare. Denne skulle "kartlägga rådande förutsättningar för

verksamheten i och belysa vissa förändringar kan stort att som

förutses inträffa för den under 1980-talet".

LU 80, publicerade två betänkanden: Lantmäteriutredningen,

lantmåteriorganisationen" Bo 1982:1 och

"Den lokala Ds Lantmäteriverksamheten och dess lokala organisation" Ds Bo

1983:3.

LU 80 sammanställde under åtta punkter det resultat utsom kommit fram till när det gällde de direkta erfaredningen mera

renheterna den organisationslösning gällde vid tidav som utredningens arbete. I det följande redovisas kortpunkten för

fattat de fortfarande kan ha aktualitet. punkter som anses

för fastighetsbildningen fun- Det delade huvudmannaskapet inte fullt med den funktionella samverkan mellan gerade ut

och kommunala enheter avsedd. Vidare präglastatliga som var

des situationen intresset ordna verksamheten ett av att av att möjligheterna ordna verksätt i en kommun vägdes mot att

samheten lämpligt sätt i omkringliggande kommuner.

Liknande med intresseavvägningar och samverkansproblem förhållanden fanns i C-avtalskommunerna.

MBK-verksamhet hade medfört del frå- Satsning en nya och motsättningarna centralt mellan geställningar accentuerat

företrädarna för statligt och kommunalt lantmäteri.

betonade lantmäteri-

Vad avsåg fastighetsbildningsområdet

verket i grad kommunförbundet verksamhetens långt högre än

med krav bl.a. relativt verksamhetsjudiciella karaktär stort

för Från den kommunala underlag förrättningslantmätarna.

sidan ansåg att möjligheterna att kunna integrera fastigman hetsbildningen i kommunal organisation var en viktigare en

fråga.

Regler att fastighetsregistermyndigheten ska vara organi-

- om ansågs inte

satoriskt skild från fastighetsbildningsmyndigheten

nödvändiga.

Den statliga organisationen uppträdde dels - som myndighet, dels uppdragstagare. Detta inte problemfritt. Särskild som var kritik riktades mot att organisationen i olika egenskaper kunde delta i hela kedjan åtgärder, från av programskrivning och anbudsinfordran till kontroll arbeten, när det gällde av mätningsarbeten upphandlades. som

Omorganisationer vid LMV

1982 tog generaldirektören vid LMV initiativ till en utredning skulle belysa LMV behov för som :s av resurser strategisk planering, externa kontakter, försäljningsverksamhet och viss teknisk

utvecklingsverksamhet. Efter ett antal månaders utredning be-

slöts att intern omorganisation skulle verkställas. Därvid en skapades en särskild stabsavdelning Planeringssekretariatet - och Kartavdelningen och Produktionsavdelningen omorganise-

rades. Denna omorganisation kan praktisk tillnog ses som en lämpning av hur en snabb ökning av verksamheten vid en myndighet även kräver förändring av organisationen. Vad man kan konstatera i detta fall myndigheten kraftfullt själv var att tog initiativ till analys situationen därefter av samt genomförde en omorganisation som även sanktionerades det deav egna partementet. Senare gjordes ytterligare smärre interna omorganisationer

som innebar att administrativa avdelningen omorganiserades

och att en marknadsavdelning bildades. Dessa förändringar hade svårt att erhålla regeringens stöd i form ändrad av en lanrmäteriinstruktion. Det är intressant konstatera att att av myndigheten själv initierade förändringar inte till alla delar alltid

vann gehör hos vederbörande departement.

Kartpolitik

I de anslagsframställningar LMV lämnade åren 1975 1979 förde verket principiell diskussion lantmäteriets befatten om ning med allmän landskapsinformation. Vissa förslag till fram-

tida inriktning lantmäteriets produktion lades också fram. En av bakgrund till detta var att den mycket långsiktigt och konsek-

vent planerade förstagångsframställningen huvudprodukter-

av den ekonomiska kartan och den na - topografiska kartan stod inför sitt slutförande. Till bakgrunden hörde även bildan-

det lantmäteriverket 1974 och förestående av en uppordning av

och uppgiftsfördelningen mellan LMV och Liber Graansvarsfiska AB. 1978 tillsatte regeringen särskild utredare skulle studeen som vilka åtgärder kunde behövas för att effektivisera arbetsra som former och organisation för insamling och bearbetning av landskapsinformation. Direktiven för denna utredning, Linfoutredningen, kom att ligga ganska väl i linje med vad LMV självt hade anfört framtida svensk kartpolitik. om en Linfo-utredningens förslag redovisades i oktober 1981 i betänkandet Landskapsinformation under 1980-talet" SOU 1981:73. Utredningen hade bland sina direktiv att förslag inte fick innebära ökade utgifter i statsbudgeten. Utredningen föreslog att samhället via LMV skulle svara för framställningen av vissa basprodukter allmän landskapsinformation. Utredningen föreslog att den allmänna landskapsinformatioskulle kunna utnyttjas endera självständigt eller som unnen derlag för följdproduktion. Utredningen tänkte sig ett system med permanenta följdprodukter, skulle framställas genom som avtal mellan LMV eller annat statligt producentorgan och en användare. eller flera grupper av Remissyttranden 1982 över utredningen visade att stödet bland kartanvändare stort för fortsatt hög takt i allmän var en kartläggning. Förslagen begränsning verksamom t.ex. en av heten till ett basutbud accepterades inte bland remissinstanseri allmänhet. Hösten 1982 lämnade LMV till regeringen en na till långsiktig plan för arbetena med kartor och stomme en anlandskapsinformation. LMV begärde också att i uppdrag nan att fullfölja arbetet med långsiktig plan. Regeringen lämnade en ett sådant uppdrag till LMV i februari 1983, och i juni lämnade LMV rapporten Kart-politik 85, Lantmäteriverkets förslag till verksamhet åren 1985 1994. - Enligt uppdraget skulle alternativa ambitionsnivåer redovisas, och planeringen skulle ske i samråd med de myndigheter och företrädda i kartrådet.. LMV menade att man organ som var inte kunde grunda verksamheten uppfattningen att kartförsörjningen skulle bli godtagbar revideringar de nyligenom av slutförda kartserierna. Åren 1979 -80 hade alla kartblad gen givits den topografiska kartserien och översiktskartan, ut av vilka därmed rikstäckande. På vis hade 1978 den var samma ekonomiska kartan uppnått den avsedda täckningen landet. av Under 1970-talet hade de statliga anslagen minskat i stort sett årligen.

"Kartpolitik 85" bred analys kartläggningen, behovar en av ven av landskapsinforrnation inom olika sektorer och den tekniska utvecklingen, och den förslag till inriktning för olika gav produktomräden. En nyhet för tioårsperioden 1985 94 var att databaser och digitala kartor skulle komma produktomsom råden. LMV hade påbörjat uppbyggnaden rikstäckande av en höjddatabas. En digital Sverigekarta och digitala länskartor behövdes t.ex. inom samhällsplaneringen. Över huvud taget pågick i början av 1980-talet en omställning till produkter och tekniska förutsättningar. Ett bra nya nya utgångsmaterial för "Kartpolitik 85" var även att LMV något år tidigare lagt om de allmänna kartorna till fyra huvudserier med

nya namn. Syftet med "Kartpolitik 85" var att med en grundlig beskrivning av behov, teknik och ekonomiska förhållanden lägga grunden för en stabil verksamhet över en flerårsperiod. Liknande genomgångar hade skett tidigare. Bl.a. hade ekonomiska kartan framställts enligt ett långsiktsprogram, och tioåriga tidshorisonter hade också använts för verksamheten 1960- och 1970-talen. Omräknat för en tzioårsperiod innebar de år 1993 aktuella anslagen ett belopp av drygt 1 miljard kronor. LMV lämnade ett huvudalternanv 20 procent över denna nivå och ett utökat ca alternativ för ytterligare 15 procent. ca LMV :s utredning 1983 innebar en betydande vändpunkt i synen engagemanget för landskapsinformation. I samrådet med kartrådskretsen framkom att nyttoeffekterna landskapav sinformation var mycket stora inom olika sektorer. Helt nya produktområden beslutades, som omdrevet från 13 200 meter, vegetationskarteringen och Blå kartan, samt de begynnande inslagen av digital teknik i form av bl.a. höjddatabas och digital Sverigekarta. Riksdagen godkände inriktningen och den avsevärt höjda anslagsnivån enligt LMV :s huvudaltemativ. Genom detta beslut fick verksamheten statsmakterna godkänd en av inriktning för 1980-talet, som därmed blev ett uppbyggnadsskede för dels det nya kartsortimentet, dels den datorstödnya da och digitala tekniken. Detta riksdagsbeslut blev ett de mest positiva beslut av som fattades under den redovisade aktuella perioden. Beslutet nu fick klart positiva organisatoriska konsekvenser. LMV kunde för en tioårsperiod bygga organisation för produktion upp en

landskapsinformation i enligt med riksdagens tioåriga beav ställning.

Lednings- och styrningsfrágor

Lantmäteriet genomgick under åren 1974 -95 stora förändring- Det gällde bl.a. sättet att leda organisationen och dess relaar. tion till marknaden. Såsom tidigare har framförts i denna promemoria låg 1960-talet och befogenheter koncentrerade högt upp i ansvar hierarkin. Detaljstyming skedde ofta direkt ordergivning genom till enskilda tjänstemän. jag minns personligen hur det gick till när jag 1962 uppmanades att flytta från min stationeringsort Norrtälje för att nästa vecka börja arbeta lantmäteristyrelsen i Stockholm. All personalhantering skedde i realiteten från LMS i Stockholm. Överlantmätarna hade egentligen ingen personalledande roll inom försitt län utan var mer av slutliga granskare av gjorda rättningar. Sedan dess har organisationen vuxit och förändrats. Styrmekanismema för denna större organisation förändrades. Från detaljstyming övergick stegvis till mål- och resultatstyrning 1981 i kombination med långtgående delegering och decentralisering. Det innebar att hela organisationen arbetade med mål i sikte. Vägen att ta sig dit bestämdes gemensamma av varje resultatansvarig, dvs de 24 överlantmätama i respektive av län de fem avdelningscheferna vid LMV i Gävle. samt av Resultatstymingen innebar också att en viss verksamhet skulle leverera ett visst täckningsbidrag till den totala verksamheten. Den resultatansvarige skulle till att resultatet nåddes var se men fri att med vissa begränsningar forma verksamheten. - -

M å/dixkussiøn

Flyttningen till Gävle innebar del påfrestningar, samtidigt en sammansmältningen LMS och RAK skulle ske. Men som av här skapades också förutsättningarna för det Lantmäteriet, nya med det gamla lantmäteriets vitt förgrenade organisation och kartverkets högteknologiska Verksamhet. Det visade sig vara en bra kombination som omfattade plangenomförande och landskapsinformation. samspelet mellan dessa delar ökade i samhället och vår lantmätetiorganisation blev mycket väl lämpad att arbeta med aktuella problem i samhället.

För att få hela denna organisation att arbeta mot mål samma införde måldiskussioner inom hela lantmäteriorganisationen som en logisk följd av att mål- och resultatstyrningen genomförts. Diskussionerna genomfördes hösten, fritt från vårens budgetarbete och den låsning siffror som skedde där. I måldiskussionen kunde verksledningen rikta uppmärksamheten del frågor då diskuterades alla nivåer. Naturligtvis en som diskuterades också andra frågor sedan kunde föras vidare som inom organisationen och nå verksledning, länsledning eller vem de berörde. Genom måldiskussionen utvecklades policyn inom organisationen löpande, efter beslut enhets/avdelnings/länsnivå, i verksledning eller regering, beroende frågans dignitet.

RexuZtatsg/ming

I budgetavstämningen våren träffade verksledningen och de resultatansvariga i dialogform överenskommelse om vilka resultat skulle uppnås, uttryckt lite olika sätt beroende som av Verksamhetsgren. Generaldirektören arbetade normalt enbart mot de 29 resultatansvariga; avdelningschefema och de 24 överlantmätarna. På detta sätt styrdes det decentraliserade Lantmäteriet med kontor cirka 120 platser i landet.

Beføgenbeter

Ett viktigt inslag i organisationen och befogenhetsvar ansvarsfördelningen. De resultatansvariga fick alla de befogenheter behövdes för att klara målen i överenssom som satts upp kommelse med verksledningen. Uppgifterna i överenskommelsema liksom resultatansvaret bröts sedan mellan olika nivåner er inom avdelningarna och lånen. Vissa undantag fanns i befogenhetema, kunde inte t.ex. sätta lantmäteritaxan själva tidigare redogjorts för det som gjorde regeringen vilket band oss till en del i vår verksamhet. -

Aktiv rzyrzdzggbet

För att vår organisation, med dess delegerade och befoansvar genheter, skulle kunna fungera bra, var det viktigt att alla hade samma uppfattning målen för verksamheten. Det om gällde såväl alla chefer inbördes som i relationerna mellan che-

ferna och övrig personal. Det gällde att få med sig hela organisationen, vilket särskilt viktigt, med vår allt marknadsovar mer rienterade organisation. När Lantmäteriet under 80-talet växlade från att ha en traditionell myndighetsroll till att bli kundorienterad uppdragsoren ganisation, så framfördes vissa negativa reaktioner. Betoningen uppdrag blev stark samtidigt som stora delar av personalen inte hann med i omställningen. Traditionen att förlita sig att jobben droppade in brevlådan sig själva satt djupt genom av rotad. Ja, även våra konkurrenter hade svårt att smälta Lantmäteriets höjda effektivitet. Det blev nödvändigt att ägna rollfrågan särskild uppmärksamhet. Resultatet blev att Lantmäteriet skulle ha myndigen hetsroll med aktiv inriktning mot kunderna. Vi tog ett men stort steg mot att organisationens olika delar att fungera bra tillsammans när inledde ett ledningsutvecklingsarbete inom Lantmäteriet år 1983.

lxdningyutøeøk/ing

Det första steget i ledningsutvecklingen togs i januari 1983. Generaldirektören, avdelningscheferna och överlantmätarna samlades under hel vecka för att diskutera hur skulle kunen hela organisationen att arbeta med samma mål i sikte, hur na skulle utveckla chefskapet och hur skulle förbättra samarbetet mellan de olika organisationsnivåema. Vid denna träff formades också de övriga stegen i ledningsutvecklingsarbetet. Vi enades att alla anställda skulle delta i om detta arbete. Dessutom skulle alla anställda få tillfälle att delta i s.k. servicekurs, allt i syfte att förbättra arbetet inom organien sationen och bli medvetna vår situation och kundernas mer om behov. Detaljerna i förändringsarbetet utarbetades i samråd mellan verksdirektionen och ett s.k.ledningsråd, bestående fyra av överlantmätare som den tiden förstärkte direktionen vid behandling viktiga frågor för lantmäteriet. av

Tn steg

Inför det fortsatta ledningsutvecklingsarbetet togs ett antal budord fram under namnet Visare. Syftet med dem att var med korta slagord peka vad alla inom Lantmäteriet borde

göra för att förbättra vårt arbete, internt och externt. Under ledningsutvecklingens gång diskuterades sedan dessa Visare och omformades i viss mån för levande idékälla. att vara en Det andra steget av tre i utvecklingen inom Lantmäteriet innebar att samtliga chefer inom olika områden träffades och diskuterade sitt arbete, sina chefsroller, vilka möjligheter hade och vad behövde förbättra. Skälen till att behövde förändra stod klart för de flesta oss rekordbyggandets tid var över vilket gjorde att nu hade resurser att ge god service också inom delar av samhällsbyggandet som tidigare inte orkat med. Men detta krävde att vi marknadsförde och att verkligen försökte till kundens oss se olika behov. Denna breddning våra produkter och tjänster av krävde att också breddade individer, att lärde oss som oss marknadsföring och att verkligen satte kunden i centrum. Myndighetsrollen ställde också krav Även speciella oss. när arbetade uppdragsbasis, i konkurrens med andra, det var viktigt att använde de grundprinciper som gäller vid myndighetsutövning. Vi jobbade den öppna marknaden, men gav oss själva begränsade ramar. Dessa krav som vi ställde oss, var en viktig förutsättning för den roll som aktiv myndighet ville spela. Självklart drog också tydlig gräns mellan som en de icke konkurrensutsatta och de konkurrensutsatta delarna av vår verksamhet. Vi hade myndighet också stor öp- - som - en penhet som gjorde att vår verksamhet var lätt att granska, vilket såg som en styrka och gav kunderna ett gott förtroende för oss. Vår situation, beskrivits viktig att förmedla till som ovan, var alla cheferna vid de olika chefskonferenserna. Men lika viktigt att all personal fick bilden klar för sig. Detta gjordes i det var tredje steget i ledningsutvecklingen.

.Si/agord

De tidigare nämnda "budorden" Visare användes i det tredje steget som hjälpmedel när målen diskuterades. De innehöll också goda råd och tankeväckare hur skulle klara den omställning som framtiden krävde. Dessa Visare diskuterades vid varje sammankomst, i alla län och distrikt såväl som vid centralmyndigheten. Begrepp som diskuterades och omsattes till den vardagen t.ex. Sätt egna var fart organisationenl", "Var rädd myndighetsrollenl", om

"Tänk ekonomiskt" och "Bjud Dig självl. Visarna kom att fungera tankeväckare och stimulans i vardagen. som

Peryon/zg utueøk/ing

Vi prövade såväl de s.k. SAS-kurserna som en annan typ av servicekurs för personalen. Efter utvärdering och anpassning till vårt område fick all lantmäteripersonal aktivera sig i en servicekurs. genomfördes under 1983 och Hela ledningsutvecklingsarbetet 1984. Tiden därefter arbetade med uppföljningar för att säkerställa att det verkligen skedde förändringar i organisationen. Utbudet inom personalutbildningen färgades den ändrade av inom Lantmäteriet. Det skedde också framöver. inriktningen ledde under 1986 och 1987 serie T.ex. generaldirektören en kurser "Chef i Lantmäteriet". Även andra idéer i detta viktiga arbete genomfördes, t.ex. genom att stimulera förslagsverksamheten.

StratqgiJ/e planering

Varje organisations existens är beroende dess förmåga att av utveckla och sig så den kan möta de växande krav anpassa att omvärlden ställer. För klara dessa anpassningar med som att framförhållning infördes under andra hälften 80-talet god av en strategisk planering i Lantmäteriet ett mer organiserat sätt än tidigare. Vi fångade in och beskrev behoven Lantmäteriets tjänster av lång sikt belyste utvecklingsmöjligheter, beskrev altersamt nativa handlingsmöjligheter och konsekvenser dessa. Vi finav slipade vår verksamhetsidé så att den blev lättförståelig, logisk och kommunikationsvänlig med målet alla i Lantmäteriet att med ryggmärgen skulle känna till den grundläggande meningen med sina arbetsuppgifter och varför Lantmäteriet fanns veta till.

lxdningmganisationen

Sedan länen i lantmäteriavseende helt fristående från länge var varandra, låt samarbete i eller annat projekt kunde vara att ett förekomma. 1978 beslöt LMV, efter beredning den s.k. Inav organisera fastare och permanent tegreringsgruppen, att en mer

samverkan mellan län för den tekniska Verksamheten. Länen grupperades i 8 samverkansområden. Inom dessa skulle de stödja varandra och dra nytta varandras i t.ex. utav resurser rustning och kompetens. Det skulle inte vara nödvändigt för alla län att bygga tillräckliga Inom upp egna resurser. samverkansområdena skulle regelbundna överläggningar hållas mellan överlantmätarna och de tekniska länslantmätarna. Någon sammankallande eller annat sätt särskilt ansvarig för att samverkan korn till stånd utsågs inte. En sådan nominering bedömdes antagligen kunna bli alltför kontroversiell. Man kan knappast säga samverkansområdena att gjorde succé. Varje län fortfarande ett eget resultatområde och hade var ett ganska måttligt intresse att släppa inkomstmöjligheter från det egna länet till ett annat. Det fanns f.ö. inte några bra modeller för att dela kostnader och intäkter. Men behovet samverkan mellan län förstärktes undan för av undan. Det gällde inte bara i fråga tekniska verksamheter om och förväntade stora investeringar teknik, utan även för ny t.ex. fastighetsvärdering och för förrättningar åt kunder med en Iänsövergripande organisation. Inom överlantmätarkretsen väcktes därför 1985 frågan organisation om en annan typ av som bl.a. inbegrep resultatansvaret. LMV tillsatte till följd av överlantmätarnas initiativ arbetsgrupp för över organien att se sationsstrategin. Gruppen framlade ett diskussionsunderlag som bl.a. innehöll tankar indelning landet i regioner, om av var och omfattande flera län. Arbetet fortsatte i en en projektgrupp med representanter bl.a. för länen och för facken. En utgångspunkt för detta arbete att regionindelning var en borde genomföras. Men meningarna hur detta skulle ske om delade. En ståndpunkt att i stort bibehålla den gälvar var sett lande organisationen, således med överlantmätarna länsom schefer. Den andra ståndpunkten, bl.a. biträddes facksom av en, åsyftade en plattare organisation i vilken enhetscheferna, distriktslantmätarna m.fl. skulle sortera direkt under regionchefen, medan överlantmätarna enbart skulle för vissa besvara stämda länsfunktioner och därvid fungera nivå samma som enhetschefema. I båda alternativen skulle det finnas regionen chef med resultatansvar för regionen och med möjlighet att organisera gemensamma resurser. De olika ståndpunkterna naturligt kopplade till frågan var nog om regionernas storlek. I stora regioner var det svårare att tilllämpa den platta organisationen eftersom antalet enhetschefer

där skulle bli stort. I grunden representerade de båda ståndpunkterna också olika enhetschefernas betydelse för nog syn och roll i verksamheten. Företrädarna för de båda ståndpunkterna stridbara och var det visade sig svårt för generaldirektören att ge någondera sidan rätt". Resultatet blev därför att båda modellerna skulle tillämallt efter de blivande regionchefernas eget val. pas, Regionindelningen blev slutligen följande: Region Nordsverige W, X, Y, AC och BD län, region Mellansverige E, U

och S län, region Östsverige AB, D och I län, region

Västsverige N, O, P och R län, region Sydsverige G, H, K, L och M län. Den platta" organisationen kom att tillämpas i regionerna Mellan, Öst och Väst och den andra, den med överlantmätarna länschefer, i de stora regionerna Nord och Syd. som Det visade sig svårt att få politiskt för den organigensvar nya sationen. flera landshövdingar detta. Det blev Bl.a. motsatte sig heller aldrig någon officiell sanktionering, t.ex. i lantmäteriinstruktionen. För att i någon mån avdramatisera frågan bestämde sig generaldirektören för att döpa regionerna till divisioom Divisionschefer tillsattes, formellt som avdelningschefer ner. hos LMV, från den 1 juli 1990. Till divisionschefema delegerades i princip de befogenheter erfordrades för att genomföra den verksamhetsplan som som fastställts GD, med ett fåtal närmare angivna undantag. av Bland undantagen må nämnas beslut anställning överom av lantmätare och enhetschefer samt inrättande enheter. av nya Genom regionaliseringen minskades generaldirektörens kontrollspann från 29 till 10, dvs. 5 avdelningschefer och 5 divisionschefer. Att detta innebar avsevärd och efterlängen tad rationalisering för verksledningen är uppenbart. Divi- sionsindelningen gällde fram till 1995 års reformer.

Lantmäteriets verkram/Jetxidé

Ovan har beskrivits utvecklingen av lednings- och stymingsfråinom Lantmäteriet och hur policyn processats fram. gorna nya Nedan vill jagi form sammanfattning redovisa den verkav en samhetsidé kom att gälla under hälften aktuell som senare av nu period. Lantmäteriet är serviceinriktad myndighet med för en ansvar kartproduktion och markfrågor. Vi arbetar med anslagsfinansie-

rad Verksamhet och avgiftsfinansierad förrättningsoch uppdragsverksamhet. När det gäller marknadsföring och ekonomisk redovisning görs dock klar åtskillnad mellan de olika en verksamhetsformerna. Lantmäteriet arbetar i all sin verksamhet oavsett finansie- ringsform marknadsorienterat och samtidigt opartiskt. Lant- mäteriet har en decentraliserad och lokalt förankrad organisation som genom samverkan kan förstärkas den regionala av eller centrala organisationen med tekniska och personella resurser. Organisationen är anpassningsbar och tillåter rörlighet. Lantmäteriet arbetar med en utvecklad mål- och resultatstyrning. Lantmäteriet har beredskap för att i samverkan med kunderna eller, då så är lämpligt, med myndighet eller föreannan tag, utveckla systemlösningar tillgodoser kundernas behov som service inom områden där de lantmäteritekniska uppgifterna av utgör en väsentlig del i helhetslösningen.

De senaste tjugo årens utveckling

Inledning

Man kan dela in Lantmäteriets utvecklingsverksamhet i två huvudområden landskapsinformationsområdet och fastighets- området. Omfattningen denna verksamhet ökade kontinuerav ligt under den nu aktuella perioden, vilket fick till följd att interna omorganisationer behövde göras för de att ta vara rationaliseringsmöjligheter som var möjliga grund av de resultat utvecklingsverksamheten arbetat fram.

Landrkøriryömatáønxømrâdet

Vid organiserandet LMV inför sammanslagningen av 1974 togs greppet att föra ansvaret för utvecklingen inom landskapsinformationsområdet till verkets Kartavdelning. Grundtanken var att FoU-arbetet skulle kunna bedrivas effektivt berörd mer om personal var frikopplad från de ordinarie produktionsuppgiftema. I ett inledande skede satsades förhållandevis blygsamma resurser utvecklingen. Efter hand, särskilt i takt med att det framstod som möjligt att rationalisera åtskilliga arbetsmoment i den tekniska verksamheten olika typer datorstöd, genom av utvidgades emellertid insatserna. Sålunda satsades i början av

årsarbetskrafter teknisk FoU medan perioden drygt 50 motsvarande siffra för slutet av perioden var ca 100. FoU-verksamheten styrdes genom årliga verksamhetsplaner, utarbetades i nära samverkan med avnämarna, särskilt versom kets produktionsavdelning. Under den hälften tidspesenare av rioden tillkom treåriga utvecklingsplaner. I styrningen ingick också under större delen av perioden ett speciellt utvecklingsråd, som dock småningom avvecklades. Utvecklingsarbetet genomfördes i stor utsträckning i projektform. Resultaten från utvecklingsverksamheten Lantmäteriet gav både produkter och rationaliseringar av produktionen. Ett nya område som klart dominerat utvecklingsverksamheten är övertill digital teknik. Exempel resultat gången från analog av verksamheten vid utvecklingsavdelningen är följande:

1986 tillsattes arbetsgrupp med uppgift att utreda en sam- hällets behov grundläggande geografisk information i digital av form. Denna utredning fick stora organisatoriska konsekvenser på LMV vid produktion allmän landskapsinformation. av

började levereras kompaktskiva, CD-ROM. Digitala data -

inom det fotogrammetzriska området ledde till Utvecklingen produktionsmässig uppbyggnad rikstäckande höjddaen av en tabank liksom datorstyrd ortofotoframställning. Denna utveck-

ling fick också organisatoriska konsekvenser.

AutoKa-systemet för automatisk beräkning och kartfram- har varit under kontinuerlig utveckling under hela den ställning aktuella 20-årsperioden. AutoKa-utvecklingen har varit det omfattande utvecklingsprojektet bedrivits under pemest som rioden, med utvecklingsinsats omfattat gott och väl 100 en som årsarbetskrafter. Utvecklingen i kombination med marknadsföledde till kom användas för ringsinsatsema att systemet att all mätning och kartläggning inom Lantmäteriet och praktiskt också fick till användare, särskilt bland stor spridning externa kommunala myndigheter. Utvecklingen har även lett till att arbetstillfällen tillkommit inom Lantmäteriet för markmånga nadsföring, utbildning, underhåll och support.

1986 etablerades kartutvecklingsgrupp i Kiruna med - en uppgift att utveckla tekniken att producera tematiska kartor med hjälp av datorkartografi.

Faytzg/Jetxømrâdet

Utvecklingsverksamheten inom fastighetsområdet har under hela perioden bedrivits vid LMV :s fastighetsavdelning. Många utvecklingsprojekt har genomförts, ofta även med deltagare verksamma inom Lantmäteriets regionala och lokala organisaüOn. Det gäller att föra rön och idéer rationellare ut nya om en hantering av fastighetsbildnings- och fastighetsregisterverksamheten till alla 120 kontor ute i landet. Detta är inte alltid lätt, eftersom det tar sin tid att förankra teorier hos de nya ute praktiskt verksamma. Några större förändringar har inte skett inom fastighetsområdet sedan fick jordabalk och fasen ny tighetsbildningslag den 1 januari 1972. Den modell för hantering av fastighetsbildningsverksamheten då infördes i som Lantmäteriet har använts hela tiden och inte blivit föremål för några större förändringar. I slutet av perioden 1995 påbör- - jades ett projekt som om några år troligen kommer helt att förändra sättet och organisationen vid fastighetsbildning. Man tror att det kommer möjligt erhålla att vara att en SO-procentig rationalisering genom utnyttjande information i uppbyggda av databaser teknik. samt ny

Lantmäteriet och kulturen

N aliamz/atlalprtyeklet

Den första nationalatlasen över "Atlas Sverige över Sverige" färdigställdes 1971 efter det att arbetet påbörjades 1953. Hösten 1984 tog LMV initiativ till ett möte där frågan ställdes det om inte dags nationalatlas i var att utge en ny Sverige. Stort intresse visades för frågan. Man fann tidigt stadiett um att det lämpligt med tre huvudmän för nationalatvar ett lasprojekt, nämligen LMV, som skulle tillhandahålla erforderligt underlag av baskartor, Statistiska Centralbyrån -SCB - som skulle kunna för det statistiska ansvara underlaget samt Svenska sällskapet för antropologi och geografi SSAG - - som var en

intresseorganisation för geograferna i Sverige och hade en som mycket viktig roll vid framtagandet nationalatlas. av en 1985 påbörjades förstudie med representanter från en ovannämnda LMV, SCB, och SSAG samt länsstyrelsen i Norrbottens län. LMV Karträd med företrädare för 13 myndigheter :s och organ följde utredningsarbetet. Förstudien presenterades för regeringen fattade intresse som för frågan. Riksdagen beslöt att avsätta 600.000 kronor till en fördjupningsstudie för att fram ytterligare underlag framom ställning av en ny atlas över Sverige. Fördjupningsarbetet bedrevs under 1986 i projektform av LMV, SCB och SSAG i samarbete med en mängd övriga in-

tressenter. Den 20 augusti 1986 lämnades utredningen till regeringen med förslag svensk nationalatlas skulle framställas att en ny samt information att LMV, SCB och SSAG hade förklarat om sig villiga att gemensamt åta sig huvudmannaskapet för ett sådant projekt. I fördjupningsstudien hade projektet kostnadsberäknats till 75 mkr staten skulle svara för 40 mkr. varav I 1987 års budgetproposition förklarade bostadsministern Hans Gustafsson: "Jag ställer mig positiv till det förslag till framställning nationalatlas har utarbetats". Riksdagen av som beslöt den 29 april 1987 att bifalla regeringens förslag. LMV, SCB och SSAG träffade sedan den 1 juni 1987 avtal samverkan i ett projekt med målet att framställa en ny om svensk nationalatlas. I avtalet konstaterades att LMV grundval regeringsbeslutet hade ansvaret inför regeringen av för projektet drevs inom givna ekonomiska

programansvar att

och tidsmässiga ramar. Projektet startade den 1 juli 1987 och avslutas under hösnu 1996. Den fortsatta verksamheten kommer att övergå till ten att bli ett myndighetsansvar för LMV. Man kan utan tvekan säga att projektet är ett bra exempel en lyckad samordning mellan olika intressenter. Många myndigheter, organisationer och kunniga personer har varit engagerade i projektet med att framställa 17 band och PC-version en atlasen. Totalt har över 300 arbetat inom projektet. av personer I IT-propositionen våren 1996 uppmärksammades projektet. Projektet innebar organisatoriska förändringar. I Stockholm tillskapade LMV huvudredaktion med anställda, medan en sex i Kiruna byggde produktionsenhet med ett 10-tal man upp en

anställda som med hjälp datorkartografi producerade av en av världens modernaste nationalatlaser. Ur organisationssynpunkt är nationalatlasprojektet intressant. Via avtal myndighet eller institution vid ett univergavs en en sitet i uppdrag att temavärd för ett band. Förslag till vara temaband togs därefter hand huvudredaktionen och produkom av tionsenheten i Kiruna. Genom särskilt avtal svarade sedan Bra Böcker för tryckning, marknadsföring samt försäljning av böckerna. Många samordningsprojekt inom det kulturella området har misslyckats. Projektet Sveriges nationalatlas blev ett lyckat statligt projekt som kan vara av intresse för många att studera.

Karteømçányeøêtel

I Sverige finns ett unikt material historiska kartor, dvs. kartor av framtagna före är 1900. Dessa kartor förvaras bl.a. iLantmäteriets olika arkiv. Här kan studera vilka förändringar man som skett frän 1600-talet fram till våra Kartorna utgör ett värdefullt kulturarv och outtömlig källa för forskning. är en Lantmäteriverket kunde under slutet 1970-talet konstatera av att intresset för Lantmäteriets historiska kartor ökade kontinuerligt. Sverige saknade dock ett centrum för historiska kartor och flygbilder kunde stå till forskares och allmänhetens som tjänst. I de tidigare omnämnda utredningarna "Linfoutredningen" och Kartpolitik 85" väcktes frågan om att skapa ett riksmuseum för landskapsinforrnation. Regeringen inga gav medel till ett förverkligande idéerna. av LMV tillsatte i slutet 1988 arbetsgrupp fick i av en som uppdrag att ta fram en studie som skulle ligga till grund för en ny framställning till regeringen. I denna arbetsgrupp fanns representanter från Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Statens institut för byggnadsforskning, Sveriges geologiska undersökning, Centralnämnden för fastighetsdata, Riksarkivet, Högskolan Gävle/ Sandviken, Länsmuseet i Gävleborgs län, Projekt Gävle Samhällsbyggarstaden, Stockholms universitet, kulturgeografiska institutionen samt Gävle kom-

mun. Slutrapporten "Karteum ett fönster mot Sverige" presente- rades i början år 1992. Karteum föreslogs bli ett centrum för av svenska kartor. Verksamheten skulle enligt planen framför allt bygga källmaterialet i LMV :s olika arkiv, som innehåller

300 000 äldre handritade kartor, tryckta kartblad, flygbilder och

snedbilder. Det är tänkt flerdelad verksamhet ska kunna förekomma i att Karteum. Museet ska i sig innefatta flera funktioner ett stort arkiv, med modern multimediateknik, konfeutställningsdel rensdel, forsknings- och undervisningsdel. Till Karteum är också tänkt läggas turistinformation och geologisk park. I att en Karteum skulle delarna samverka; där skulle publika utställningdär skulle den lägesbundna informationen utnyttjas ar rymmas; minst skulle det kunna bli i samhällsplaneringens tjänst. Inte ett där världsunik information finns tillgänglig data för centrum och allmänhet. Karteum även funmyndigheter, forskare avses arkiv för lagring det omfattande kart- och flyggera som ett av bildmaterialet. Man skulle i Karteum kunna arkivera all produktion kartor, data och flygbilder under de närmaste 75 åren. av En hemställan medel för förverkliga Karteum i Gävle om att översändes den 30 juni 1992 till statsrådet Birgit Friggebo, Kulturdepartementet, samt statsrådet Görel Thurdin, Miljöoch naturresursdepartementet. Vidare uppvaktades de två statsråden för ytterligare information om projektet samt att ges tankarna bakom karteumidén. På grund det statsfmansiella av läget kunde regeringen inte ge stöd för projektet. Karteumidén levde dock vidare. Ett etappmål var att digitaliäldre kartmaterial LMV arkiv. Man skulle därigenom sera ur :s kunna göra materialet lättare tillgängligt och reducera förslit- Genom medel i första hand från länsarbetsnämnden ningen. arbete vid den s.k. Telestugan i Segersta, mil igångsattes ett en från Bollnäs. Efter omfattande utbildning och utvecklingsinsatsamt investeringar i datorer och digitaliseringsutrustning ser kom verksamheten igång 1993. 10 i Segersta, och det Projektet sysselsätter ca personer scannade materialet kommer tvekan stor användning i att utan en ett framtida Karteum. För liten vision vad skulle kunna uppleva i att ge en om man kommande Karteum tillskapade LMV 1995 ett ett "Minikarteum" -litet lantmäterimuseum -inom sina förvaltförankra karteumidén hos besökande ningslokaler allt för att allmänhet och beslutfattare.

De senaste tjugo årens regionalpolitiska satsningar

Inledning

Lantmäteriet har under perioden 1974-1995 deltagit i regionalpolitiska satsningar olika orter i Sverige. Eftersom Lantrnäteriet är representerat på 120 orter i landet har det varit ca naturligt att politiker när de velat etablera viss verksamhet en ort frågat Lantmäteriet om de haft några idéer lämpliga projekt. Man kan nog säga att Lantmäteriet haft handlingsberedstor skap för nya satsningar och har därför snabbt kunnat förse politiker med förslag. Eftersom det i samhället under perioden funnits stark tryck ökad produktion av landskapsinformation har etableringar produktionsställen olika nya av platser i landet även varit till stor nytta för Lantmäteriet. Redan Lantmäteriets etablering antal från ett stort orter starten 1974 har regionalpolitisk bakgrund. Det bedömdes en vara viktigt med en lokal representation så att olika frågor om fastigheter och kartor kunde hanteras nära källan. Därför kände lokala politiker väl till Lantmäteriet. Nedan redovisas gjorda regionalpolitiska satsningar inom Lantmäteriet olika i Sverige under orter perioden 1974-1995.

Norrbotten: än

Inom Lantmäteriet har de största regionalpolitiska satsningarna skett i Norrbottens län. I syfte stärka att sysselsättningen i Norrbotten beslutade riksdagen 1983 att förlägga en produktionsenhet för ekonomiska kartan till Luleå. Samtidigt inrättades en enhet i Kiruna med uppgift att modernisera landets storskaliga registerkartor. Beslutet innehöll också resurstillskott till den redan då påbörjade vegetationskarteringen i Luleå. Som motiv för regeringens proposition till riksdagen anförde departementschefen bl.a. följande:

" De åtgärder jag lämnar förslag har goda som om möjligheter att utvecklas vidare på sikt. De kan bidra till att göra Luleå och Kiruna till för sådan centra högteknologisk verksamhet produktion landsom av skapsinformation utgör. jag vill därvid särskilt peka den möjlighet till samarbete ifråga om nya typer av kartprodukter m.m. mellan Lantmäteriet och det

nybildade företaget Satellitbild AB som mina förslag

Dessa regionalpolitiska ambitioner konfirmerades senare genom riksdagens beslut 1986 att i Kiruna inrätta en utvecklingsenhet med inriktning mot datorstödd tematisk kartografi. Enheten avsågs bl.a. arbeta med framställning den nationalav nya atlasen riksdagen beslutade 1987. Samlokaliserad med som om utvecklingsenheten inrättades samtidigt en utvecklings- och produktionsenhet för Centralnämnden för fastighetsdata, CFD. Satsningarna i Norrbotten inom lantmäteri- och fastighetsdataområdet ansågs så pass lyckosamma att regeringen sevara dermera föreslog att lantmäteriverket skulle tillföras särskilda medel för att i Kiruna även etablera enhet för produktion av en Geografiska Sverige Data. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget i juni 1988. Lantmäteriet har alltsedan enheterna etablerats arbetat för att befästa och vidareutveckla verksamheterna. Idag ger de sysselsättning ät ett 75-tal nära 50 i Kiruna. personer, Varav De regionalpolitiska besluten har förstärkt Norrbottens tekniska och kompetens inom lantmäteriområdet. De har resurser därigenom direkt och indirekt bidragit till att utveckla nya verksamheter och kompetens såväl inom utanför länets ny som lantmäteriorganisation. Besluten har möjliggjort en mängd nya utvecklingsinsatser:

KarÅr/êmrza

1987 gjorde LMV en utvärdering av de regionalpolitiska satsningarna inom Norrbottens län. I denna rapport föreslogs att närmare utredning borde göras förutsättningarna för att i en av södra Sverige bygga upp ytterligare ett regionalt produktionsställe. LMV tillsatte omedelbart projektgrupp. en Gruppen presenterade hösten 1987 utredning där man en konstaterar att etablering produktionsenhet i Karlsen av en krona medför stora fördelar, dels för Karlskrona lokalisesom ringsort i och med att ett tjugofemtal arbetstillfällen skapasoch att hög teknisk kompetens byggs vid enheten, dels för en upp regionen får ett kraftfullt resurstillskott för produktion av som landskapsinformation och därmed bl.a. fär ökade förutsättningför att ytterligare utveckla samarbetet med kartanvändarna ar inom regionen. Men utredningen konstaterar också att etable-

ringen kan innebära vissa störningar i LMV :s nuvarande planer för genomförande den långsiktiga planen för produktion av av allmän landskapsinformation "Kartpolitik 85" . En förutsättning för att en ny produktionsenhet ska kunna etableras att regionalpolitiska medel storleksordningen 28 av mkr ställs till förfogande för investerings- och övriga uppbyggnadskosmader vid enheten. Utredningen förutsatte vidare att Lantmäteriet efter den föreslagna uppbyggnadsperioden tog över det totala ansvaret för finansieringen av verksamheten vid enheten. Utredningen bedömde personalbehovet vid enheten till ca 25 personer efter uppbyggnadsskedet. Vidare gjorde Riksantikvarieämbetet bedömningen 5 helårsanställda behövatt ca des för verksamheten med fornminnesdokumentationen. Förslaget i utredningen vann gehör och regionalpolitiska medel satsades för att i Karlskrona bygga regional enhet upp en - Kartproduktion Syd för bl.a. produktion av ekonomiska kartor inom de sydligaste länen. sex

Å Kartz/årdrmztra/ nga

I Ånge etablerades i mitten av 80-talet en kartvårdscentral med

hjälp av regionalpolitiska medel. Verksamheten är till 90 procent inriktad kvalificerad kartvärd åt Lantmäteriets förrättningsarkiv. Därutöver förekommer viss uppdragsverksamhet åt museer, riksantikvarieämbetet, kommuner m.fl.

Kartvårdscentralen är en betydande arbetsplats i Ånge, inte

minst för kvinnor. Man har i dag 22 anställda, 4 är män. varav

Man har i Ånge lyckats bygga upp en unik kompetens inom

området och hari dag gott anseende inom konserverings- och arkivvärlden.

Undesbeg GS D

1988 etablerades, efter ett omfattande förberedelsearbete av överlantmätaren i Örebro län, särskild enhet i en Lindesberg. Syftet med satsningen var dels att påskynda uppbyggnaden av geografiska databaser dels att skapa ytterligare arbetstillfällen i Bergslagen. Etableringen möjliggjordes av omfattande regionalpolitiska satsningar från ett antal olika intressenter, som totalt satsade 4,5 mkr fördelade enligt följande:

Industridepartementet 2 000 kkr

Länsstyrelsen 1 200 kkr

AMS 600 kkr

Bergslagsdelegatzionen 500 kkr Lindesbergs kommun 200 kkr

Kontoret har för närvarande totalt anställda, fem kartteknisex

ker i huvudsak utför digitaliseringsarbeten samt en kontor-

som schef.

Organisatoriskt har kontoret alltsedan starten legat inom

Lantmäteriet i Örebro län. Kontorschefen är direkt underställd

överlantmätaren och har för kontorets budget.

eget ansvar

Lycksele

Vid produktion den ekonomiska kartan i Luleå över de två

av

nordligaste länen fann att det lämpligt att inrätta en

man var särskild arbetsenhet inom Västerbottens län.

Särskilda regionalpolitiska satsades därvid vid inrättandet

pengar

arbetsfilial till Luleå i Lycksele. Cirka fem har

av en personer

under år arbetat med den ekonomiska kartläggningen

senare

vid arbetsenheten i Lycksele.

Siegenta

De regionalpolitiska satsningar i Segersta har beskrivits

ovan

under presentationen Karteumprojektet.

av

Avslutande kommentar

Under perioden 1974-1995 har de regionalpolitiska satsningarna

inom Lantmäteriets verksamhetsområde varit omfattande.

Skälet till detta har varit att Lantmäteriet haft god framför-

en

hållning med eller mindre färdiga förslag etableringar

mer

orter där sysselsättningsbehov funnits. För Lantmäteriet har dessa regionalpolitiska satsningar haft mycket stor betydelse. Vi

har snabbare kunnat ta till teknik och dessutom snabbaoss ny

kunnat förse samhället med önskvärda digitala produkter.

re

Ännu

en sammanslagning

Bakgrund till förändringsprocessen

Uppdragweréxambetens utveckling

Lantmäteriets uppdragsverksamhet växte såsom tidigare har redovisats kraftigt under1980-talet. En - anledning till detta var att den sammanslagning skett 1974 den dåvarande som av lantmåteriorganisationen och Rikets allmänna kartverk RAK efterhand visade sig betydande integrationsfördelar. De ge centrala resurserna för utveckling och produktion stärktes samtidigt som den verksamhet som tidigare bedrivits vid RAK fick en lokal och regional organisation för känna marknaden att av och föra produkter och tjänster. En ut annan anledning till att uppdragsverksamheten ökade var medvetna satsningar inom organisationen att ersätta en vikande efterfrågan inom fastighetsbildningen med breddad uppdragsverksamhet. I dessa satsningar ingick även Övertagande av verksamhet från vissa privata företag. Vid 1990-talets början genomförde Riksrevisionsverket RRV utredningar om myndigheter med mer omfattande uppdragsverksamhet. Lantmäteriet ingick i dessa studier. RRV presenterade vissa bolagiseringsförslag, även inga verksamheter men om inom lantmäteriet vid detta tillfälle bedömdes lämpliga för bolagisering visade aktiviteterna från statsmakternas sida att den omfattande uppdragsverksamheten kunde ifrågasättas. Detta både utifrån intresset att värna myndighetsrollen, dvs. undom vika risken för kritik mot att statliga myndigheter skulle blanda samman skilda roller, och utifrån intresset konkuratt garantera rensneutralitet i förhållande till andra aktörer. Till detta kom en politisk omorientering mot att koncentrera den statliga förvaltningsorganisationen till kämverksamhet och att bolagisera och sälja ut annan verksamhet.

FaJtzQg/Jetxregáttrvringenxframtid

Fastighetsregistreringen fördes 1990 över från länsstyrelserna till lantmäteriorganisationen. Den bedrevs vid de länsvisa fas-

tighetsregistreringsmyndigheterna därutöver hade cirka 30

kommuner för fastighetsregisteringen inom sitt områansvar

de, som organisatoriskt var kopplade till överlantmätarmyndigheterna. Tanken att effektivisera fastighetsregistreringen att föra över uppgiften till fastighetsbildningsmyndiggenom heterna började diskuteras. Detta ledde till att regeringen gav Lantmäteriverket i uppdrag att utreda frågan om fastighetsregistretingens framtid. Uppbyggnaden av fastighetsdatasystemet började också att

närma sig sitt slut de sista delarna landet sattes i drift i

av september 1995. Centralnämnden för fasüghetsdata CFD hade primärt inrättats för att medverka i genomförandet av fastighetsdatareformen och frågan om organisationens framtid efter reformens genomförande hade diskuterats från tid till annan. Samtidigt hade CFD utvecklat nya tjänster och tillförts nya uppgifter, bl.a. inom kreditmarknadsområdet.

H umdmannayêqbel för fastzggbetrbildning

Frågan huvudmannaskapet för fastighetsbildningen fick, om tidigare nämnts, lösningi början 1970-talet insom en av som nebar en statlig rikstäckande basorganisation kompletterad med specialenheter för tätortsutvecklingi ett 40-tal kommuner. Denna gränsdragning kom dock att prövas vid flera tillfällen, både i 1980 års lantrnäteriutredning och i ett stort antal ärenden där kommuner begärde utökning sitt verksamhetsområde av eller tillstånd att inrätta specialenhet. Det fanns således i vissa kommuner ett intresse att att ett ökat för fastigav ansvar hetsbildningen. Samtidigt fanns, främst från vissa intresseorganisationer, en ökande kritik mot att kommuner över huvud taget skulle hantera fastighetsbildningsfrågor. Denna kritik grundade sig uppfattningen att det är olämpligt ur rättssäkerhetssynpunkt att en kommun kan uppträda i olika roller vid en förrättning, dvs. markägare, företrädare för planesom som ringsintressena och som fastighetsbildare.

Lantmäteriverkets idépromemoria

Som regeringens uppdrag att utreda frågan fassvar om om tighetsregistreringens framtid presenterade Lantmäteriverket i april 1992 en idépromemoria, som innebar att ett större grepp togs frågan än vad uppdraget avsåg. Förslagen berörde delar av den befintliga lantmäteriorganisationen, CFD, inskrivnings-

verksamheten vid tingsrätterna samt åsättandet taxeringsvärav den vid skattemyndighetema. I promemorian föreslogs att en helt och betydligt enklare ny myndighetsstruktur skulle införas. Genom att lägga samman de fastighetsanknutna uppgifterna till en centralmyndighet och en myndighet per län redovisade man möjligheter till betydande besparingar. Som skäl för förslaget fanns även ett "helhetskundstänkande, gick ut att skulle avstyckning, som man lagfart och taxeringsvärde i en och samma myndighetskontakt. Dessutom led arbetet med att införa ett nytt fastighetsdatanu system mot sitt slut, varför det ansågs lämpligt att föra samman CFD och Lantmäteriverket till centralmyndighet och till en ny denna även föra vissa utvecklings- och ledningsfunktioner för

inskrivningsverksamheten från Domstolsverket och för arbe-

tet med åsättande taxeringsvärden från Riksskatteverket. av Idépromemorian fick ett blandat mottagande. De organisationer som berördes förslagen inte helt oväntat, kritiska, av var, medan användarna tjänsterna oftast uttalade sig positivt av om förslagen.

Lantmäteri- och inskrivningsutredningen

Regeringen, främst Miljö- och naturresursdepartementet, funderade en stund idépromemorians innehåll, i slutet men av januari 1993 hade tanke- och förankringsarbetet gått så långt att regeringen kunde fatta beslut om direktiv till en utredning om översyn lantmäteri-, fastighetsdata- och inskrivningsverkav samhetema. Direktivtexten blev förhållandevis omfattande. Utredningen skulle hantera alla de frågeställningar som tagits upp i Lantmäteriverkets idépromemoria, utom frågorna om fastighetstaxeringens organisation. Därutöver skulle utredningen undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land- och sjökarteverksamheterna. I mars 1993 tillsattes Kjell Larsson enmansutredare. Till som sin hjälp fick han ett sekretariat tre och ett stort personer antal experter. Enligt direktiven skulle utredaren först presentera ett principbetänkande med organisationsförslag och därefter arbeta med frågor finansiering, samordning och författom ningsreglering. I oktober 1993 presenterade utredningen sitt första förslag, som var rätt omvälvande. I varje län skulle finnas myndighet en för att hantera fastighetsbildning och inskrivning samt samord-

ningsuppgifter vad avsåg hanteringen av landskaps- och fastighetsinformation. De nya myndigheterna föreslogs benämnas Myndigheten för kartor och fastigheter. Till stöd för dessa myndigheter skulle centralmyndighet en ny inrättas, Kart- och fastighetsverket, med för de myndigansvar hetsuppgifter hanterats Lantmäteriverket, CFD och som av berörda delar inom Domstolsverket. särskilt bolag, arbetsnamnet Svenskt Lantmäte- I ett som gavs AB SLAB skulle uppdragsverksamhet inrymmas. Denna - uppdragsverksamhet skulle dels bestå den typ av tjänster av lantmäteriet och CFD tidigare erbjudit till externa kunder, som dels produktion vissa förrättningsförberedelser och allmänna av kartor Den verksamheten skulle upphandlas, unm.m. senare der konkurrens, av Kart- och fastighetsverket. Myndigheten fick enligt förslaget inte bedriva uppdragsverksamhet och skulle handla i storleksordningen 70 procent upp allmänna kartor Myndigheten skulle av produktionen av m.m. således koncentrera sig de renodlade myndighetsuppgifterna. Samtidigt avsåg den föreslagna organisationen att tydliggöra rollerna och skapa förutsättningar för en effektivisering av produktionsuppgifterna upphandling i konkurrens. Dessgenom byggde förslaget att bolaget kombination av utom genom en traditionell uppdragsverksamhet och produktion vissa förav rätmingsförberedelser och uppgifter inom den allmänna kartläggningen skulle skapa förutsättningar för att bibehålla en lokalt förankrad lantmäteriservice. I utredningen föreslogs vidare att de kommunala fastighetsbildningsmyndigheterna skulle läggas ned, att man samtimen digt skulle införa ett administrativt förfarande för det fastighetsrättsliga genomförandet inom detaljplan. Förslaget att infastighetsbildningsorganisation motiverades rätta en helstatlig med behovet att ett optimalt sätt kunna tillämpa gällande av fastighetsbildningslagstiftning ett så rättsenligt, aktivt, opartiskt och effektivt sätt som möjligt. Det administrativa förfarandet motiverades främst med att det skulle leda till förenklingar i det fastighetsrättsliga plangenomförandet. Förfarandet skulle endast tillämpas inom detaljoch där berörda I tvistiga frågor skulle plan parter var överens. fastighetsbildningen hanteras av den statliga myndigheten, som också skulle ha för fastighetsregistrering och inskrivning ansvar i hela landet.. Verksamheten inom Swedsurvey AB föreslogs knytas till myndighetsorganisationen med motivet att verksam-

heten främst är inriktad att sälja svenskt myndighetskunnande inom lantrnäteriområdet. Betänkandet gick ut bred remiss. Intresset mycket en var stort och betydligt fler än de fanns remisslistan yttrade som sig många kommuner redovisade dock helt identiska yttranden. Synpunkterna gick många olika håll. Samtidigt fortsatte utredningen att behandla finansieringsoch samordningsfrågor samt förslag den författningsregleom ring som erfordrades för att genomföra den nya organisationen och den föreslagna formen administrativt förfarande vid av fastighetsbildning. En viss osäkerhet fanns emellertid, då det ganska tidigt kom signaler om att regeringen inte tänkte följa utredningens principförslag, utan ta fasta delar av den kritik som framförts remissinstanserna och i den politiska beredav ningen. Detta gällde främst frågan om överföringen av inskrivningsverksamheten, omfattningen av och takten i bolagiseringsamt det framtida huvudmannaskapet för fastighetsbildningen en.

Regeringens proposition

Regeringen lämnade sin proposition med förslag om den framtida organisationen i april 1994. Därvid föreslogs de tidigare att överlantmätarmyndigheterna, fastighetsregistermyndigheterna och fastighetsbildningsmyndigheterna fr.o.m. den 1 juli 1995 skulle föras till lantrnäterimyndigheter med samman en myndighet per län. Fastighetsregistreringen skulle integreras i fastighetsbildningen och myndigheterna skulle ges utökade uppgifter när det gällde samordning landskaps- och fastighetsinformaav tion. Myndigheterna skulle även kunna fortsätta att bedriva viss uppdragsverksamhet, benämnd myndighetsservice, med nära anknytning till förrättningsverksamheten. En ny centralmyndighet skulle bildas sammanslagning genom av det tidigare Lantmäteriverket och CFD. Den skulle benämnas Lantrnäteriverket. De renodlade myndighetsuppgifterna skulle organiseras med tydlig åtskillnad från uppdragsverksamheten. Regeringen föreslog en betydligt mindre omfattande bolagisering än vad utredningen gjort. Först och främst föreslogs att den fastighetsekonomiska uppdragsverksamhet bedrevs som inom Lantmäteriet skulle avskiljas. Huvudmotivet för detta var att verksamheten kunde uppfattas förtroendeskadlig för som

myndighetsutövningen. Vidare föreslogs bolagisering kartav förlagsverksamheten och den fristående kartografiska uppdragsverksamheten. Regeringens förslag väckte rätt stor opposition, både politiskt och från vissa berördes direkt eller indirekt av grupper som förslaget. Det framför allt CFD och deras största användare var kreditinstituten ogillade förslaget och aktivt motarbe- - - som tade det. Detta resulterade i att ett antal motioner väcktes, bl.a. om att inte fullfölja förslaget om sammanslagning av CFD och Lantmäteriverket. Rätt länge, faktiskt ända fram till för Bostadsutmorgonen skottets slutjustering sitt utlåtande, såg det ut som om regeav ringen till följd socialdemokratisk partimotion och av en en motion från Ny demokrati inte skulle igenom sitt förslag. Riksdagsman Bo jenevall från Ny demokrati hade dock innan justeringstillfallet anledning att bättre sätta sig in i sakfråsett och bad bl.a. generaldirektörerna för Lantmäteriverket gorna och CFD att redogöra för för- och nackdelarna med en sammanslagning. Detta ledde till att partiet bytte åsikt och stödde regeringens förslag. Riksdagen biföll därefter regeringens förslag i början juni av 1994. Strax därefter lämnade utredaren Kjell Larsson sitt slutbetänkande, främst innehöll förslag rörande finansiering som verksamheten. av Nu inträdde sommarstiltje. Inte förrän strax före riksdagsvalet i september 1994 fattade regeringen ett beslut som följde upp riksdagens beslut från juni.

Organisationsutredningen

I september 1994 tillsattes organisationsutredning med uppen drag att förbereda skapandet den nya organisationen. Som av utredare utsågs förre landshövdingen i Gävleborgs län Lars-Ivar Hising. Utredningen tog sig namnet Organisationsutredningen för lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten OLoF-

utredningen. Utredaren fick tre sekreterare till sin hjälp.

Uppgiften givetvis inte lätt, särskilt inte riksdagsvalet var som innebar ett regeringsskifte och osäkerhet kunde råda om huruvida den regeringen skulle ändra förutsättningarna för nya arbetet. Socialdemokraterna hade gått emot den borgerliga regeringens förslag. Det framstod dock rätt snart att ledande socialdemokrater i riksdagen inte ville riva beslutet. Därupp

emot ledde påtryckningarna regeringen från CFD och kreditinstituten till att OLoF-utredningen fick tilläggsdirektiv som innebar att även skulle titta möjligheterna att bolagisera man hela eller delar fastighetsdataverksamheten. av Under vintern och våren 1995 lämnade organisationsutredningen tre betänkanden med mer detaljerade förslag om hur organisationen skulle utformas, hur övergången skulle till, hur Verksamheten skulle finansieras m.m.

Utredning om huvudmannaskapet för fastighetsbildning

I januari 1995 tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att bereda frågan om huvudmannaskapet för fastighetsbildning och att lämna förslag till rättssäkerhet grundad, en ändamålsenlig och väl fungerande organisation för fastighetsbildning och fastighetsregistzrering. I direktiven lyftes särskilt fram att sambandet mellan fastighetsbildning och angränsande statlig och kommunal verksamhet ska uppmärksammas liksom sakågarnas behov av och tillgång till lokal service m.m. Till utredare utsågs landshövdingen i Västmanlands län jan Rydh som till sin hjälp fick en sekreterare och ett stort antal

sakkunniga varav fyra riksdagsmän och fyra kommunalpoliti-

ker samt experter.

Utredningen presenterade sitt förslag i maj 1995. Förslaget innebar att ansvaret för fastighetsbildningen åvilar staten via Lantmäteriverket, med möjlighet att delegera uppgiften till men kommun vissa villkor är uppfyllda. De villkor ställdes om som upp avsåg främst kompetenskrav, uttryckta dels i behörighetskrav chef för kommunal lantmäterimyndighet, dels i erforderlig volym verksamheten för att långsiktigt kunna upprätthålla kompetens inom området. Vidare ställdes villkor att verksamheten ska inordnas i som den kommunala organisationen sådant den inte ställs sätt att under nämnd med för mark- och exploateringsfrågor en ansvar och /eller inordnas i förvaltning verksamheter har sådan en vars karaktär. Ytterligare ett villkor ska uppfyllt är att den som vara kommunala myndighetens informationssystem ska ha sådan en teknisk standard säkerställer det informationsutbyte mellan som stat och kommun behövs inom lantmäteriområdet. som Villkoret om myndighetens fristående ställning syftade till att så långt möjligt minska risken för jävssituationer eller misstan-

i myndighetsutövningen, särskilt i fall där kar om partiskhet kommun är sakägare i förrättning. För att ytterligare minska en dessa risker föreslogs rätt för sakägare att begära att förrättska överlämnas från den kommunala till ningshandläggningen den statliga lantmäterimyndigheten. I förhållande till tidigare princip från 1971 års omorganisadär vissa kommuner kunde erhålla rätt inrätta fastig-

tion att

hetsbildningsmyndighet i form specialenhet för tätortsutav utredningen de kommunala lantmäteveckling föreslog att ska verka hela kommunens De förerimyndighetema över yta. slogs således ta emot alla fastighetsbildningsärenden samt anför förrättningsarkivet inom sitt verksamhetsområde. svara utredningen viss fastighetsbildning även i Samtidigt ansåg att fortsättningen skulle hanteras av den statliga lantmäterimyndigheten, även inom områden med delegerat ansvar för fastighetsbildningsverksarnheten. Detta gäller främst förrättningar knuttill infrastruktursatsningar, till jord- och skogsbruket samt na vissa specialförrättningar som regelmässigt bör handläggas av

statliga lantmäterimyndigheten Ärendeuppdelningen i övrigt

mellan statliga och kommunala myndigheter borde, enligt utsamråd och informella överenskommelredningen, grundas

ser.

Proposition om finansiering

I februari 1995 lämnade regeringen sin proposition finansiom ering Därvid föreslogs bland annat att lantmäteritaxan m.m. helt skulle utformas tidersättningstaxa, men med möjlighet som för sakägare att begära uppgift fast pris. Vidare föreslogs att om principerna för finansiering och prissättning landskaps- och av fastighetsinformation skulle göras enhetliga, vilket innebar att ersättningen för att utnyttja information ur fastighetsdatasystehöjdes medan ersättningen för att utnyttja geografiska damet tabaser sänktes. I propositionen föreslogs vidare att bolagiseringen av kartverksamheten skulle skjutas framtiden. I övrigt låg det tidigabeslutet fast med den skillnaden att den nya organisationens re bildande sköts upp till den 1 januari 1996. Det fastighetsekonomiska bolaget, namnet Svensk Fastighetsvärdering som gavs AB SVEFA, skulle dock bildas redan den 1 juli 1995. beslutade i enlighet med regeringens förslag i Riksdagen propositionen.

Organisationsutredning i ny tappning

I maj 1995 utsåg regeringen Gunilla Olofsson över att ta orga-

nisationsutredningen. Hon erhöll därvid tilläggsdirektiv som

gav de nödvändiga befogenhetema tillsätta tjänster och vidta att övriga åtgärder för att en ny organisation plats och i funktion den I januari 1996. Hon utsågs samtidigt till ny generaldirektör för både Lantmäteriverket och CFD med tillträde den 1 juli. En fråga tidigt behövde klaras som ut gällde avgränsningen mot det fastighetsekonomiska bolaget skulle bildas den 1 som juli 1995. Regeringen utsåg styrelse för bolaget i maj, varefter styrelsen kort tid därefter utsåg VD. Bemanningen bolaget av följde principen att personer som till övervägande del arbetat med fastighetsekonomisk uppdragsverksamhet inom Lantrnäteriet erbjöds anställningi bolaget. Någon enstaka person avböjde erbjudandet och valde kvar inom att stanna lantmäteriorganisationen. Bolaget kom vid sitt bildande ha cirka 100 att peranställda och med etableringar antal soner ett stort platser i landet. Huvudkontoret förlades till Stockholm. Tiden för att hantera alla övriga förberedelser inför den nya organisationen var också knapp. Bland annat det skälet valav des ett processinriktat arbetssätt innebar beslut först som att fattades huvuddragen i

om organisationsstrukturen i juni.

Därefter tillsattes chefsnivån närmast under generaldirektören samt vissa andra nyckelpersoner

stabsbefattzningar m.m. i

juli. Dessa chefer klarade ut gränsdragnings- och samordningsfrågor mellan sina ansvarsområden samt redovisade förslag till hur verksamheten i detalj skulle organiseras inom mer respektive område. Efter generaldirektörens beslut denna om organisationsstruktur utsågs nästa chefsnivå i september. Därefter följde ett intensivt arbete med dimensionering, lokalisering och bemanning under oktober och november. Därvid konstaterades övertalighet cirka 130 Besked en personer. om var personalen inplacerats i den organisationen nya respektive varsel om uppsägning till de övertaliga lämnades i december. Den nya organisationen kom från den 1 januari 1996 att vara uppbyggd utifrån tre verksamhetsområden Fastighetsbild- ning, Landskaps- och fastighetsdata samt Metria med vissa gemensamma resurser i FoU-avdelning och serviceavdelen en ning. Vidare inrättades en stab under generaldirektören för arbete med övergripande och strategiska frågor, bl.a. ekonomi,

juridik, personal, omvärldsbevakning, uppföljning och information.

Riksdagsbeslut om fastighetsbildningen

Regeringen redovisade sin proposition om ansvaret för fastighetsbildningen i oktober 1995. Regeringen gick i huvudsak utredningsmannen Rydhs förslag, vilket innebar att regeringen föreslog att ansvaret för fastighetsbildningsverksamheten i princip ska vila staten, att kommun, efter särskild men en ansökan och vissa villkor är uppfyllda, ska kunna tillstånd om att inrätta kommunal lantmäterimyndighet. en I propositionen redovisades vidare förslag vissa författom ningsändringar med anledning av omorganisationen av lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten. Riksdagen beslutade den 14 december i enlighet med regeringens förslag. Förutsättningarna för inrättande kommunal lantmäteav rimyndighet regleras i särskild lag, trädde i kraft den 1 en som

januari 1996. Övergångsbestämmelserna innebär att kommuner

som tidigare har fastighetsbildningsmyndighet specialenhet för tätortsutveckling får fortsätta sin verksamhet till utgången - 1997. Om dessa uppfyller villkoren i lagen får de rätt att inav rätta lantmäterimyndighet för hela kommunens område från den 1 januari 1998. Denna tidpunkt kan dock tidigareläggas ett år Lantmäteriverket och kommunen är överens detta. om om Kommuner inte redan har egen fastighetsbildningsmynsom dighet fär inrätta kommunal lantmäterimyndighet tidigast en den 1 januari 1999, inte Lantmäteriverket medger annat. om

Avslutning

Trots den utdragna under tre är med ett flertal utprocessen redningar, propositioner och riksdagsbeslut, och det merarbete och de osäkerheter därmed skapades för personalen, bör som framhållas att verksamheten inom både det dåvarande Lantmäteriet och CFD fungerade väl under perioden. Detta gällde såväl produktionsmässigt som ekonomiskt. Vid slutet 1995 också är slutet för denna myndigav - som hetsmonografi omfattade det statliga lantmäteriet Statens lantmäteriverk, överlantmätarmyndighet och fastighetsreen en

gistermyndighet i varje län samt 81 fastighetsbildningsmyndigheter. Totalt sysselsattes den 1 juli 1995 ca 3000 personer, varav 900 vid LMV i Gävle och 2100 fördelade det statlipersoner lantmäteriet i övrigt ga Verksamheten omsatte budgetåret 1994/95 totalt 1.300 ca mkr, varav 420 mkr i anslag och 880 mkr i fakturering och övrig finansiering. Av den avgiftsfinansierade delen omsatte fastighetsbildningsverksamheten 370 mkr och uppdragsverksamheten 470 mkr. I den sistnämnda ingår försäljning till summan Swedsurvey med 20 mkr och fastighetstaxeringsverksarnheten med 40 mkr.

Källor

I promemorian Omnämnda: officiella utredningar propositioner departementspromemorior

Lantmäteriets verksamhetsberättelser och årsredovisningar

Lantmäteriet och kartväsendet i samhällsbyggandet 1928 1978 - Kartverksminnen -

Nordiska Museets minnesbok "Mått och steg" Verksamma inom lantmäterisektom skriver sina minnen.

Arbetsmaterial till kommande minnesbok "Lantmäteriet 1974-1995".

Alfred Örback: Ett flertal minnesartjklar.

Wolfgang Her-ting "Lantmätare modell äldre".

Åke Gustafsson: "Riksgränshistoria Gränsöversyner".

Lantmäteriet i Norrbotten minnesbok med anledning - av Norrbottens Läns Lantmätareförenings 120 års jubileum.

Civilförsvaret och

fredsräddningstjänsten

Författare från Räddningsverket Key Hedström Verksjurist Carl-Axel Hermansson Planeringsdirektör Åke Lindström Teknisk chef Roland Nilsson Avdelningschef Per-Olof Wikström Biträdande verksjurist Gun Zachrisson

Tidigare planeringsdirektör vid Räddningsverket,

för närvarande försvarsdirektör vid Gotlands länsstyrelse

INNEHÅLL

Allmänt 316

-

Förändringar i verksamhet och organisation

ett sammansatt reformarbete

Bakgrund

Inledning

I denna framställning har valt att behandla hel samhällsen sektor, nämligen civilförsvaret och fredsräddningstjänsten. Detta har gjort eftersom det inte framstått fruktbart att som perspektivet till någon viss organisatorisk enhet inom begränsa dessa verksamheter. civilförsvaret och fredsräddningstjänsten från Utvecklingen av andra världskriget och fram till i dag uppvisar rad reformer en inneburit förändringar såväl verksamheternas inriktning som av organisation. Ett kan följas hela utvecksom tema som genom ansvarsfördelningen mellan och lingen rör frågan om staten kommunerna. Ett annat angränsande tema gäller frågan om integration eller separation mellan åtgärder för freds- respektive krigsförhållanden. Den följande redovisningen består olika avsnitt. Närmast av redogörs nedan kortfattat för dagens verksamhetsstruktur och inom den berörda sektorn. Nästföljande avsnitt organisation innehåller beskrivning hur säkerhetspolitiska hot en av synen samt fredstida riskbilder har påverkat systemutformning och systemförändringar alltifrån andra världskriget. Det därpå följande avsnittet utgörs historisk beskrivning de utredav en av lag- och organisationsförändringar inom tiningar, som ryms den från före andra världskriget fram till Framställningen nu. avslutas med avsnitt försöker sammanfatta förändett som ringsprocessen och dra vissa slutsatser framtiden. om

Nuvarande organisation och verksamhetsstruktur

Räddningsverket tillhör Försvarsdepartementets verksamhetsområde och är central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor räddningstjänst, olycks- och skadeförebyggande åtgärder om enligt räddningstjänstlagen samt landtransporter av farligt gods. Verket är också s.k. funktionsansvarig myndighet för totalförsvarsfunktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst, en funktion under beredskap och krig kan sägas motsvara det som tidigare kallats civilförsvar. Dessa uppgifter regleras i lagen som höjd beredskap och lagen civilt försvar. om om

I normalfallet har Räddningsverket inte något operativt ansvar inom räddningstjänsten. Det åvilar andra statliga myndigheter samt kommunerna att planera och genomföra räddningsinsatser. Verket svarar däremot för såväl normgivning som tillsyn inom olika delar verksamhetsområdet. I förhållande till den av kommunala räddningstjänsten är Räddningsverkets roll till stor del rådgivande och stödjande. Verket utbildar personalen för den kommunala räddningstjänsten i fred och i krig, dvs. anställd personal och totalförsvarspliktiga. Verket ska också genomföra metod- och teknikutveckling inom sitt område, inklusive materielanskaffning för räddningstjänstens krigsorganisation. Räddningsverket ska hålla beredskap för att kunna en genomföra räddningsinsatser utomlands och genomför också regeringens särskilda uppdrag olika former av hjälpinsatser i samband med katastrofer och krigshändelser i andra länder. Räddningsverket samverkar särskilt med länsstyrelserna, som är regional tillsynsmyndighet inom räddningstjänstområdet, och med de andra statliga myndigheter som ansvarar för olika greden statliga räddningstjänsten, dvs. Sjöfartsverket, Luftnar av fartsverket, Kustbevakningen och Polisen. En väsentlig del av Räddningsverkets är att samordna ett stort antal andra ansvar aktörers verksamhet. Detta sker bl.a. med hjälp fem delegaav tioner. Organisationen består i huvudsak central förvaltningi av en Karlstad samt fyra räddningsskolor ute i landet. Verksamheten vid Räddningsverket omsätter ca 1,5 miljarder kr. år, 1,2 miljarder finansieras anslag över per varav genom statsbudgeten budgetåret 1994/ 95 och resten genom avgifter och intäkter.

Hot, risker och systemutfonnning

Allmänt

Synen de säkerhetspolitiska hoten aktuella såväl som framtida, tänkbara hot är naturliga skäl de viktigaste - av en av faktorerna påverkar utformningen totalförsvaret och som av därmed civilförsvaret. På samma sätt är synen samhällets riskbild och förändringari denna grundläggande faktor för en förändringar i samhällets räddningstjänst och förebyggande arbete mot olyckor. Synen freds- respektive krigsriskema är

också ett uttryck för samhällets efterfrågan tjänsterna inom sektorn. Dessa bilder krigsrisker och olycksrisker är komplex av en blandning av upplevda sannolikheter för och konsekvenser av tänkbara händelser. För de mera frekventa olyckorna erhålls en successiv korrigering bilden verkligheten, medan av genom planerings- och beslutsunderlaget vad väpnade avser angrepp och stora olyckor måste bygga hypoteser. I det följande ges en mycket översiktlig beskrivning av hur främst synen de säkerhetspolitiska hotbildema har utvecklats under tiden efter det andra världskriget och hur förändringar i hot- och riskbildema har påverkat struktur och systemutformning för civilförsvaret och fredsräddningstjänsten.

Andra världskrigets erfarenheter

Världskriget medförde ett brutalt uppvaknande ur flera aspekter. Krigshotet blev realt genom närheten till krigsarenan. Hotets karaktär och innebörd förändrades radikalt. Den militärtekniska och militärstrategiska utvecklingen innebar att kriget inte längre var en i huvudsak militär angelägenhet. Kriget hade blivit totalt i den meningen att hela samhället och inte minst civilbefolkningen berördes ett annat sätt än tidigare. Flygbombning blev ett tungt inslag där även ytbombning av försörjningscentra och befolkningscentra i terrorsyfte kunde förekomma. Rörligheten i militära förband medförde att strider kunde drabba stora delar landet. av Erfarenheterna och dessa hotbilder skapade ett behov nya av att från i stort sett ingenting bygga upp ett starkt civilförsvar som en grundsten i Sveriges totalförsvar. Det gällde system för såväl varning och skydd för befolkningen undsättningssom styrkor och ledning i drabbade områden. Inledningsvis fanns en naturlig strävan att utgå från samhällets ordinarie resurser, bl.a. brandväsendet, och samordna verksamheten med dessa. Efterhand utredningar genomfördes och som uppbyggnaden av civilförsvarsresurser tog fart, drogs emellertid slutsatsen att storskaligheten i resursuppbyggnad och ledningi fred och krig förutsatte ett statligt Civilförsvaret blev ansvar. en statlig angelägenhet. Detta manifesterades slutligen i 1960 års civilförsvarslag som under hela den resterande uppbyggnadsperioden kom att styra verksamheten.

Efterkrigstidens kämvapenfrågor

Andra världskriget hade skapat bilden massförstörelse och av terror enbart genom utvecklingen konventionella och av vapen system för dessa. Därtill kom risken för och konsekvenserna av icke-konventionella huvudsakligen då kärnvapen vapen, men även kemiska stridsmedel. Kapprustningen mellan stormakterna främst kärnvapensidan tog fart allvar under 50- och 60-talen. Risken för kärnvapeninsats mot Sverige bedömdes som ett reellt hot i händelse av krig. Man måste i detta sammanhang komma ihåg att det pågick en debatt inom Sverige huruvida skulle skaffa kämvaoss egna pen i vedergällnings- och avskräckningssyfte. Våra möjligheter att skydda befolkningen skulle i ett fall med egna kärnvapen en ännu tydligare strategisk roll. Denna nationella diskussion om egna kärnvapen avslutades inte slutgiltigt förrän mot slutet av 60-talet. Dessa föreställningar om hotbildema kom att starkt påverka civilförsvarets utveckling från mitten 50-talet fram till 60av talets slut. De 14 största städerna planlades för utrymning. Innerområdena undantogs därför från produktion normalav skyddsrum. Ett antal större s.k. befolkningsskyddsrum i berg byggdes i stället för den begränsade andel av befolkningen som skulle stanna kvar för att sköta vissa viktiga totalförsvarsverksamheter. Vidare organiserades och grupperades undsättningsorganisationen med hänsyn till risken för kärnvapenangrepp i terrorsyfte. Ledningen och undsättningsstyrkorna lokaliserades till områden utanför tätorterna. Särskilda regionala undsättningskårer byggdes upp som förstärkningsresurser för att kunna hantemasskadesituationer. En kraftfull organisation för ledning ra byggdes upp flera nivåer, alltifrån distriktkommun, civilförsvarsområdeflera Även

kommuner till län. civilbefälhavaren

tillkom som ledningsnivå i krig och krigsfara, vilket även det kan ett uttryck för behovet storskalig ledning. ses som av Den angivna utvecklingen medförde att civilförsvaret i flera avseenden kom att fjärma sig från i fredssamhället normalt förekommande funktioner. för verksamhe- Förutsättningarna unika i förhållande till andra samhällsverksamheter. ten var Detta medförde i sin tur att verksamheten blev allt centramer liserad och detaljreglerad. Verksamheten sköttes nästan uteslu-

tande statliga civilförsvarsstyrelsen, civilbefälhaav organ som kansli och länsstyrelserna. Så småningom centraliserades varnas också civilförsvarsutbildningen och förrådshanteringen till civil-

försvarsstyrelsens skolor motsvarande nuvarande räddnings-

skolor.

Det kalla krigets terrorbalans

Sverige övergav i slutet av 60-talet tanken egna kärnvapen. Om det var detta eller omvärldsutvecklingen som ledde till en ny försvarspolitisk doktrin är oklart. Storrnaktsblockens upprustning, både konventionellt i Europa och kärnvapenområdet, kom att leda till makt- och teren rorbalans i sin abnormitet trots allt säkerhetspolisom gav en tisk kontinuitet och stabilitet. Parternas styrkor och kärnvapen tog något sätt ut varandra. Endast smärre delar av resurserna ansågs vid en stormaktskonflikt i Europa kunna "spilla över och hota Sverige. Den s.k. marginaldoktrinen korn att prägla totalförsvarets planering. Risken för insats ABC-vapen mot av Sverige tonades ned. Vi skulle ha förmåga att hantera begränsade insatser av icke-konventionella vapen. Vidare skulle skydd kunna mot radioaktivt nedfall vid kärnvapenkrig i vår ges omvärld. Vi skulle också ha viss handlingsberedskap för att kunna möta hot insats kärnvapen i terrorsyfte. om av Det konventionella krigets hotbild korn att dominera planering och systemutformning. Ett krig mot Sverige bedömdes som ett led i en större stormaktskonflikt, där rimligen kunde få en god militär förvarning. Hotföreställningen omfatvar en tande land- och /eller sjöinvasion med stora styrkor, föregripen omfattande förbekärnpning. Stora delar landet kunde av en av beröras relativt långvariga strider. Den doktrinen kom av nya bl.a. till uttryck i 1972 års försvarsbeslut. För civilförsvarets del medförde doktrinändringen att beredskapen mot kärnvapen och kemiska stridsmedel successivt urholkades, även tidigare principer för bl.a. ledning och om gruppering levde kvar under lång tid. Ett omfattande förändringsarbete startade i mitten 70-talet så småningom ledde till av som en ny undsättningsorganisation, Org 80. Denna var anpassad till den hotbilden, och bestod man,

nya av mindreca 100 en-

hetliga och rörliga undsättningsenheter. De regionala kårerna avskaffades.

Vidare förändrades synen skydd och utrymning. Efter en tids utredande kom skyddsrumsproduktion i gång igen i de större städernas innerområden för sent eftersom merparten stadskärnorna färdigbyggda och synen utrymav var ningar förändrades mot ett mera flexibelt utnyttjande, bl.a. i syfte att kunna hålla samhället och dess produktion i gång för att stärka samhällets uthållighet i krigsansträngningarna. Beroendet mellan civilförsvaret och andra samhällsfunktioner började uppmärksammas allt mer.

Överraskningens tid

1970-talet fortskred utan några radikala yttre eller inre trendbrott. En förändring, kom till uttryck i 1977 års försvarssom beslut, kan dock ha fått ett avgörande inflytande den efterföljande utvecklingen. Det gällde risken för ett överraskande inlett angrepp. Bakgrunden var huvudsakligen den tekniska utvecklingen, särskilt vad luft- och sjötransporter, medgav att en poavser som tentiell angripare, utan omfattande och röjande militära förberedelser kunde inleda ett militärt angrepp med begränsade styrkor. Försvarsbeslutet framhöll betydelsen av beredskap mot denna angreppstyp. Detta kom att fokusera intresset vårt mobiliseringssystem och vårt fredstida samhälles sårbarhet ett annat sätt än tidigare. Totalförsvarstanken och samverkansoch samordningsfrågoma lyftes fram. Den angivna utvecklingen medförde att den s.k. ansvarsprincipen blev central. Bakgrunden förstås att den civila beredvar skapen måste bygga de fredstida i ökad grad och resurserna också utgå från de fredstida ledningsprincipema för att undvika tidsödande omställningar och därmed bättre kunna möta överraskande angrepp. Under denna tid ökade civilförsvarets integration med samhället i övrigt. Kommunerna fick en ökad roll vad avser skyddsrumsplanering och skyddsrumsproduktion. Diskussioner och studier tog fart rollfördelningen, särskilt kommunernas roll, om i förberedelserna och i ledningen civilförsvaret. Kommunaliav sering civilförsvaret blev framtidsbild. Ett bättre sambruk av en inom civilförsvaret respektive den kommunala av resurserna räddningstjänsten sågs bonus. Förslag till s.k. yttäcksom en en ande hemskyddsorganisation togs fram komplement till som övriga civilförsvarsresurser för att täcka behovet av en kontakt-

yta mellan myndigheterna och allmänheten under beredskap och krig. 1982 års Försvarsbeslut konfirmerade den beskrivna utvecklingen. Det militärt överraskande angreppet betonades i än högre grad. En tydlig inriktning för arbetet med att lämna gavs förberedelse- och ledningsansvar för civilförsvaret till kommu- En grund lades också för den kommande förändringen nerna. central nivå, nämligen att civilförsvarsstyrelsen, statens brandnämnd lades samman till Räddningsverket. m.m. I övrigt innebar försvarsbeslutet 1982 ett förnyat hänsynstagande till ABC-vapen, särskilt kemiska stridsmedel. Politikerna frångick denna punkt myndigheternas avvägningar och beslutade att hela civilbefolkningen skulle förses med andningsskydd.

Hotkrympningens och doktrinsammanbrottens tid

Från 1987 års försvarsbeslut över försvarsbeslutet 1992 och nu 1996 har utvecklingen gått mot minskade krigsrisker och militähot i vårt närområde. Av en händelse sammanfaller denna ra utveckling med drastiskt försämrade statsfinanser. Inledningsvis var förändringsfaktorema hänförbara till den vapentekniska utvecklingen, där större precision i navigering och bombfallning förväntades mindre indirekta skador ge samhälle och civilbefolkning än tidigare. Så småningom bidrog också nedrustningen i omvärlden att mindre styrkor kunde bedömas sättas in mot Sverige i stormaktskonflikt och att en därför bara delar landet kunde beröras av krigshandlingar av och att krigsförloppet blir relativt kortvarigt. Möjligheterna till militär överraskning kvarstod dock för angripare och fören bättrades snarast av den tekniska utvecklingen. För det civila försvaret innebar förändringarna kraftigt minskade ekonomiska särskilt för skyddsrumsbyggandet. resurser, Möjligheterna att göra prioriteringar mellan geografiska områden ansågs väsentligt förbättrade. En rikstäckande analys och kartläggning totalförsvarsmål och risker för stridshandlingar av utvecklades grund för prioriteringar åtgärder, inte minst som av

skyddsrumsproduktionen.

Utvecklingen förstärkte betydelsen den inriktning som av lagts fast i form kommunalt för förberedelser och av ansvar ledning. Även produktionsansvaret för personalförsörjning t.ex. och materielhantering överfördes till kommunerna. Kommu-

nernas vidgade ansvar har slutligen reglerats i 1994 års lag om civilt försvar. Sovjetunionens fall innebar också slutet alla tidigare, mer eller mindre stabila försvarsdoktriner. I den säkerhetspolitiska röra som nu föreligger är det kanske för tidigt att uttala sig om vilken doktrin ska gälla i framtiden. som I grova drag gäller för närvarande att totalförsvaret ska hålla en handlingsberedskap för framtiden, där resurserna kan vara begränsade i utgångsläget, men hålla en sådan kvalitet och förmåga att de kan anpassas till tänkbara hot i en framtid. Så långt möjligt ska resurserna utformas så att de kan utnyttjas vid fredstida påfrestningar och störningar i samhället liksom vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. De åtgärder som Räddningsverket vidtagit tidigare, och den planering gäller för framtiden, är väl anpassade till sådan som en doktrin. I det senare fallet kan lite tillspetsat fråga sig man om doktrinen har resulterat i åtgärder, eller det är åtgärderna om skapat doktrinen. som

Olycksriskema i fred

Som tidigare nämnts de frekventa, vardagliga olyckorna ger successiva erfarenheter och möjligheter till anpassning. Dessa risker utgör också basen för samhällets olycksförebyggande arbete och räddningstjänst. Koncentration, storskaligheti transporter och produktion i förening med tekniskt komplexa system har emellertid ökat samhällets sårbarhet över tiden, och risken för stora olyckor med allvarliga konsekvenser har efter hand allt uppmärksammats. mer

Vi har i Sverige varit relativt sett förskonade från katastrofer.

Men även katastrofer utomlands påverkar såväl opinioner och tänkande kring risker och säkerhet i samhället. Man törs nog påstå att frågor kring livskvalitet, innefattande sådana områden som miljö och säkerhet, fått ökad betydelse i det allmänna en medvetandet och därmed i den politiska processen. Stora olyckor förekommer mycket sällan. Planeringen mot dem måste bygga hypoteser. Det är därför inte onaturligt att inträffade storolyckor får väldig uppmärksamhet och en en mycket stark påverkan åtgärder och systemutformning. De inträffade händelserna blir i någon mening fasta punkter i i en övrigt osäker riskbild. Självfallet finns här risk för överreaken tioner och överfokusering det inträffade.

Bland de nationella och internationella storolyckor kan som antas haft inflytande verksamheten kan nämnas Tuveskredet, Tjernobylkatastrofen, färjeolyckoma Scandinavian Star och Estonia, större oljeutsläpp Exxon Valdez samt ett som antal internationella storolyckor med transporter farligt gods av och hantering kemikalier. Över huvud har av taget utvecklingen lett till ökade krav samlad riskanalyser och risken syn hantering i samhället. Man kan att denna utveckling har bidragit till den integreana ring av civilförsvaret respektive fredsräddningstjänsten som genomfördes under 80-talet och nu fullföljs. Nedtoningen av krigshotet och dess unika karaktär, kraven beredskap mot överraskande angrepp samt uppmärksamheten på de storskaliga olycksriskema samverkade till att skapa förutsättningar för gemensamma principer, organisation och resurser. I efterhand kan konstatera att integrationen förbättrat samhällets beman redskap i alla väsentliga avseenden inom berörda ansvarsområden. I detta sammanhang bör också nämnas det verksamhetsnya området internationella humanitära insatser Räddningsversom ket engagerats Det började med katastrofinsats vid jorden bävningen i Armenien 1988, och har därefter fortsatt med en rad räddnings- och hjälpinsatser, särskilt i samband med flyktingkatastrofer. Vi kan konstatera att även denna verksamhet har bidragit till ökad integration i tänkande och vad en resurser avser freds- och krigsrisker, samt erfarenheterna genom en ökad beredskap, kompetens och förmåga att hantera onormala situationer även inom landet.

Historik förändringar i verksamhet och

-

organisation

Tiden före andra världskriget

Genom 1923 års brandstadga, gällde till utgången 1944, som av meddelades för första gången bestämmelser brandförsvar om gällde alla kommuner. För landskommunernas del gällde som dock skyldigheten att hålla ett brandförsvar endast länsstyom relsen särskilt förordnade detta. om Någon lagreglering av civila försvarsåtgärder fanns inte förrän vid slutet 1930-talet. Redan i mitten decenniet vidtogs av av

emellertid enskilt initiativ de första åtgärderna för att upprätta ett civilt försvar. Samtidigt som inbördeskriget i Spanien pågick, bildades luftförsvarsföreningar olika håll i Sverige. Detta ledde till bildandet av "Sveriges riksförbund för civilt luftskydd", 1937 ombildat till Sveriges Civilförsvarsförbund. Samma år trädde den första lagstiftningen åtgärder till om skydd för befolkningen i krigi kraft. 1937 års luftskyddslag ålade kommunerna då drygt 2 500 till antalet - som var - ett omfattande ansvar för verksamheten. Luftskyddets uppbyggnad baserades kommunernas resurser och de också det gavs ekonomiska ansvaret för administration m.m. lokal nivå. Staten utövade den centrala ledningen verksamheten av genom Luftskyddsinspektionen och tillsatte luftskyddscheferna. I allmänhet gavs uppdraget åt polischeferna. Eftersom kommunervid denna tid huvudmän för polisväsendet, hade de na var därmed ett stort inflytande även över ledningen lokal nivå. Inom Luftskyddsinspektionen blev brandtjänsten redan från början en mycket tung Verksamhetsgren.

Utvecklingen under andra världskriget

Under intrycket andra världskriget tillmättes utrymningsfråav stor betydelse. 1940 kompletterades därför den statliga gorna ledningen av luftskyddet genom tillsättandet av Utrymningskommissionen. En utrymningslag utfärdades året därpå. 1940 tillkom också en lag om skyldighet för ägare av anläggningar och byggnader att anordna skyddsrum. Efter att 1941 års Hemortsförsvarssakkunniga lagt fram ett förslag om en gemensam organisation för militärt och civilt lokalförsvar, valde Kungl Maj:t att tillsätta utredning, en ny 1943 års civilförsvarsutredning. Utredningens arbete låg till

grund för 1944 års civilförsvarslag som bl.a. ersatte luftskydds-

lagen, utrymningslagen och 1940 års lag om skyldighet för ägare anläggningar och byggnader att anordna skyddsrum av m.m. Genom 1944 års civilförsvarslag samordnades Luftskyddsinspektionen och Utrymningskommissionen och Civilförsvarsstyrelsen bildades. En regional ledningsnivå tillskapades hos länsstyrelserna, där särskild försvarsavdelning inrättades. På lokal en nivå bibehölls i allt väsentligt den dittillsvarande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Den nya lagen innehöll bl.a. också nya bestämmelser om allmän civilförsvarsplikt.

1941 tillsattes en utredning om åtgärder för att stärka rikets brandförsvar. Utredningen motiverades främst brandskaav domas storlek samt vikten ett starkt brandförsvar med hänav till det moderna luftkrigets utveckling. Genom 1944 års syn brandlag och brandstadga ålades inte bara städer och därmed likställda samhällen utan även landskommunema en ovillkorlig skyldighet att upprätthålla ett betryggande brandförsvar. I varje kommun skulle det finnas brandchef och en brandstyrka. en Kommunen blev skyldig att anskaffa materiel, byggnader och andra anordningar behövdes för kommunens brandförsom För tillsynen över brandväsendet tillsattes riksbrandinsvar. en spektör. Denne också föredragande i krigsbrandsläckningsvar frågor i Civilförsvarsstyrelsen. Riksbrandinspektörens kansli kallades för Statens brandinspektion, ingick, både vad gällde krigsorganisation och men medelsförvaltning, som en del av Civilförsvarsstyrelsen. Av särskilt intresse är att det under andra världskriget byggdes upp en stor hemskyddsorganisation. Denna upphörde först 1960. Uppgifterna för organisationen motsvarade i stort de uppgifter den hemskyddsorganisationen skulle lösa som nya enligt 1982 års totalförsvarsbeslut.

Utvecklingen fram till 1960

Efter kriget tillsattes civilförsvarsutredning som ledde till att en civilförsvarslag antogs redan 1948. Genom 1948 års civilen ny försvarslag övertog staten ansvaret från kommunerna för civilförsvarsverksamheten och kom därmed för även att svara kostnaderna för den lokala administrationen och materielen. Kommunernas medverkan behölls emellertid. Länsstyrelsemas försvarsavdelningar ändrades om till civilförsvarssektioner. 1948 års civilförsvarslag innebar att staten under 1950-talet kom att ansvara för planläggning, administration och personalförsörjning för civilförsvarsorganisationen. Det fredstida förberedelsearbetet genomfördes decentraliserat i 352 civilförsvarsområden under ledning av civilförsvarschefer. Dessa chefer utgjorde lokala civilförsvarsmyndigheter som till sitt förfogande hade civilförsvarsbyrå med administrativ personal, ofta en som deltidsanställd. Civilförsvarscheferna biträddes därutöver var av civilförsvarsorganisationens krigsplacerade tjänstegrenschefer samt hemskydds- och verkskyddsinspektörer. Länsstyrelserna utövade tillsynsverksamhet civilförsvarssektionema. genom

Mot bakgrund av den krigstekniska utvecklingen under andra världskriget tillkallades 1953 års civilförsvarsutredning med uppgift att bl.a. närmare se över civilförsvarets verksamhet och att upprätta tids- och kostnadsplan för civilförsvarsorganisaen tionens uppbyggnad. Samma år tillkallades utbildningsäven en utredning för att se över planerna för obligatorisk civilförsvarsutbildning. Dessutom utredde Statens organisationsnärnnd civilförsvarets organisation alla nivåer. 1956 beslutade riksdagen riktlinjer för utrymningsplanom läggningen och det fortsatta skyddsrumsbyggandet. Beslutet präglades av den då rådande kärnvapenstrategien. Detta innebar bl.a. att fastighetsägarna i de 14 största städernas innerområden undantogs från skyldigheten att anordna enskilda skyddsrum. I stället skulle staten och kommunerna för befolksvara ningsskyddsrum i dessa städer. Beslutet innebar också krav omfattande planläggning för utrymning och inkvartering. en 1953 års civilförsvarsutredning lämnade 1958 sitt huvudbetänkande Civilförsvarets organisation. Förslaget behandlade omfattningen och utformningen av civilförsvarsorganisationen i krig, Civilförsvarsstyrelsens organisation samt den fredstida civilförsvarsorganisatjonen i länen. Genom riksdagsbeslut 1959 fastställdes huvuddragen civilförsvarsverksamheten i fråga av om skadeförebyggande och skadeavhjälpande åtgärder. Samtidigt beslutades om utbildningens omfattning och ändringar i civilförsvarets krigsorganisation. På regional nivå erhöll länsstyrelsemas civilförsvarssektioner och förstärkt organisation. en ny Med anledning de omfattande förändringar beslutats av som föregående år förelades riksdagen 1960 ett förslag till en ny civilförsvarslag. 1960 års civilförsvarslag kom att gälla i 35 år. Under dessa år gjordes emellertid talrika och omfattande ändringar i lagen. Den civilförsvarslagen innebar centralisering de nya en av fredstida beredskapsförberedelserna. Civilförsvarsbyråerna upphörde och ansvaret för planläggning, administration och personalförsörjning övergick till länsstyrelserna. Territoriellt indelades landet fortfarande med drygt 1 000 kommuner -i - 124 civilförsvarsområden. Civilförsvaret i princip var nu en rent statlig angelägenhet.

1960-talet

Många kommuner ansåg att förhållandena under krigsåren hade kommit att överdriva kraven brandförsvaret i fredstid. På begäran av riksdagen tillsattes därför 1954 brandlagsrevien sion för över brandlagstiftningen. Ett syftena med att se av revisionen var att minska kostnaderna för brandskyddet.

Översynen ledde till införandet av en ny brandlag och

brandstadga 1962. Jämfört med den tidigare regleringen innebar den brandlagen bl.a. att införde benya man gemensamma stämmelser för hela landet, skilde således inte längre melman lan städer och landsbygd. Vidare utmönstrades begreppen borgarbrandkår och yrkesbrandkår. Brandförsvaret fortsatte att vara en kommunal uppgift. Länsstyrelserna skulle fortsätta att utöva tillsyn över brandförsvaret. Statens brandinspektion blev central myndighet. ny 1960 års civilförsvarslag och 1962 års brandlag markerade den nu tydliga boskillnaden mellan brandförsvar och civilförsvar eller med dagens terminologi freds- respektive krigsrädd- ningstjänst. Civilförsvaret under hela 1960-talet inne i ett intensivt var uppbyggnadsskede. Enligt 1959 års riksdagsbeslut skulle civilförsvarets undsättande organisation bestå ett allmänt civilav försvar 225 000 samt 65 000 om personer ca personer som skulle ingå i verkskydd vid större företag och anläggningar. Till detta kom det regionala civilförsvaret med bl.a. 20 undsättningskårer om ca 500 personer vardera. 1965 minskades antalet civilförsvarsområden till 100. Vid 1960-talets slut den var nya krigsorganisationen organisation 60 uppbyggd till ca 75 procent. I mitten av 1960-talet omorganiserades Civilförsvarsstyrelsen, för att bättre kunna leda och fullfölja uppbyggnaden den av nya civilförsvarsorganisationen. Den 1959 års riksdagsbeslut grundade planeringen och den under 1960-talet uppbyggda civilförsvarsorganisationen utgick primärt från att befolkningen löpte risk att direkt bekämpas i terrorsyfte och att kärnvapen kunde komma att användas. Denna uppfattning ledde bl.a. till att utrymning i hög grad sattes i förgrunden bland de skadeförebyggande åtgärderna. Det ansågs inte möjligt att till rimliga kostnader åstadkomma ett till kärnvapenrisken anpassat skydd för befolkningen i de större städernas innerområden.

Under denna tid avtog det stora allmänna intresse för civilförsvaret som funnits alltsedan 1930-talet. Förstatligandet reducerade helt naturligt kommunernas engagemang i civilförsvarsfråoch måhända därmed också kommuninnevånarnas ingorna tresse för dessa. 1959 års beslut civilförsvarets uppgifter innebar att vissa om uppgifter överfördes från civilförsvaret till de ordinarie samhällsorganen. Detta innebar att kommunerna fick ansvaret för rad uppgifter de tidigare inte haft. 1959 tillkallades dären som för kommunalrättskommitté för att bl.a. undersöka behovet en författningsmässig reglering kommunernas skyldigheter av av detta område. Kommittén överlämnade i januari 1962 sitt betänkande Kommunal beredskap. På grundval kommitténs av förslag förelade regeringen riksdagen vissa författningsförslag. Riksdagen beslutade därefter lagen 1 964:63 kommunal om beredskap. Samtidigt beslutades också lagen 1964265 skylom dighet att upplåta inkvarteringsbostad i krig m.m. Dessa båda lagar kom att gälla ända till dess att den nya lagen om civilt försvar trädde i kraft den 1 juli 1995. Genom lagen kommunal beredskap reglerades de om uppgifter inom totalförsvaret skulle fullgöras kommunerna som av och inte fanns specialreglerade i särskild lagstiftning. Dit som hänfördes omhändertagande i olika hänseenden utrymd eller av krigsdrabbad befolkning efter det att inkvartering genomförts av civilförsvaret. Kommunerna skulle också vara skyldiga att under civilförsvarsberedskap lämna varandra bistånd för att underlätta omhändertagandet utrymd och inkvarterad beav folkning. Kommunerna blev skyldiga att redan i fredstid planlägga och annat sätt förbereda verksamheten i krig eller vid krigsfara. Planläggningsskyldigheten gällde generellt och för alla verksamhetsområden betydelse för totalförsvaret. Särskilda av regler också för den kommunala organisationen i krig eller gavs vid krigsfara.

1970-talet Nya målsättningar och nya metoder -

Efter 1960-talets intensiva uppbyggnads- och utvecklingsarbete inom civilförsvaret inträdde under 1970-talet en fas av uppbromsning men också stora förändringar. 1971 togs beslutet att Civilförsvarsstyrelsen skulle förläggas till Karlstad under 1978. Detta ledde till generationsväxling då flertalet äldre tjänsteen män vid myndigheten valde att stanna i Stockholm.

I slutet 1960-talet hade staten börjat förbereda ett nytt plaav neringssystem med femåriga försvarsbeslut. Det första femåriga försvarsbeslutet i enlighet med det nya FPE-systemet försvarets planerings- och ekonomisystem togs 1972. Införandet FPE-systemet skapade också behov ny kompetens av av hos Civilförsvarsstyrelsens personal. Detta förstärkte de förändringar i fråga sammansättningen personalen och om av därmed också myndighetens arbetssätt som hängde samman med omlokaliseringen till Karlstad. 1975 efterträddes generaldirektör Åke Sundelin efter 27 år chef för Civilförsvarssty- - som relsen Gunnar Gustafsson. För denne Civilförsvarsav var verksamhetens folkliga förankring ett väsentligt mål. 1972 års försvarsbeslut innebar delvis inriktning för cien ny vilförsvaret. Grundläggande för planeringen var att befolkningi första hand skulle skyddas mot verkningarna konventioen av nella stridsmedel vid bekämpning mål i samband med invaav sion och vid markstrider. Befolkningen sådan skulle inte som primärt mål för angripare. Planeringen inriktades ses som ett en mot att skydd i möjlig mån skulle beredas befolkningen i skyddsrum och att utrymning skulle ses som en kompletterande åtgärd i skadeförebyggande syfte. 1970-talet ägnades att och bygga civilförsvaret anpassa upp de mål 1972 och också bekräftades mot som angavs som ge- 1977 års försvarsbeslut. nom Under perioden tillkom bl.a. lednings- och undsättningsorganisation, som var mer en ny enhetlig och rörlig än den föregående organisationen Org 72, ett nytt system för planering och produktion skyddsrum, i av vilket kommunerna fick en framträdande roll, organisation för Civilförsvarsstyrelsen med bl.a. fem en ny utbildnings- och förrådsanläggningar CUFA, organisation för länsstyrelsernas försvarsenheter i vilka en ny ansvaret för all civil totalförsvarsverksamhet och för tillsynen över räddningstjänsten i fred länsnivå samlades. Antalet civilförsvarsområden reducerades också ytterligare. 1977 års försvarsbeslut innebar ett fullföljande och vidareutvecklande 1972 års beslut. Fredssamhällets roll för totalförav svaret började framhållas. För civilförsvarets del innebar beslutet att skulle övergå till enhetlig, rörlig och uthållig man en mer organisation, Org 80. 1974 trädde brandlagi kraft. Genom den nya lagstiften ny ningen skapades vidare och fastare omkring kommuen ram

nemas skyldighet att ingripa vid andra nödlägen än brand. Det moderna räddningstjänstbegreppet etablerades. I stället för att tidigare ha varit skyldiga att ingripa endast vid brand, ålasom des kommunerna att för all den räddningstjänst nu svara som inte reglerades lagstiftning. I praktiken inte förav annan var ändringen så stor, eftersom många brandkårer även före 1974 ingrep vid andra nödlägen än brand. De obligatoriska nya uppgifterna för de kommunala brandförsvaren ansågs inte heller föranleda något ändrat huvudmannaskap för verksamheten. Samtidigt med att den brandlagen trädde i kraft förenades nya också Statens brandskola och Statens brandinspektion till den nya myndigheten Statens brandnämnd. Brandnämnden skulle utöva den centrala tillsynen över kommunernas räddningstjänst och den regionala nivån blev länsstyrelsen ansvarig för tillsynen. Organisationen med länsbrandinspektörer avskaffades.

1980-talet Decentraliseringen påbörjas -

Mot slutet 1970-talet började Civilförsvarsstyrelsen driva av frågan om hur det lokala engagemanget för civilförsvarsfrågor skulle återuppväckas. Tankarna ett kommunanknutet civilförsvar fick gehör hos 1978 års försvarskommitté skulle som förbereda 1982 års försvarsbeslut. Inom Civilförsvarsstyrelsen väcktes även tankar att återinföra den hemskyddsorganisation funnits under andra världskriget och då fungerat som som kontaktlänk mellan kommunen och allmänheten. som en 1982 års försvarsbeslut innebar stora förändringar för civilförsvarsverksamheten. Strävan skulle vara att åstadkomma en stark samhällsanknytning och att skapa förutsättningar för befolkningen att aktivt delta i civilförsvarsverksamheten. Riksdagen beslutade att kommunerna skulle ta över ansvaret för att nu leda civilförsvaret lokal nivå i krig och för den plansvara läggning i fred som detta krävde. Vidare skulle en hemskyddsorganisation införas. Huvudinriktningen för civilförsvaret skulle att befolkvara ge ningen skydd mot verkningarna av konventionella stridsmedel men att samtidigt ökad uppmärksamhet måste ges skyddet mot kärnvapen och kemiska stridsmedel. Vidare skulle förmågan att möta verkningarna av ett överraskande angrepp ökas. Detta medförde ökade krav civilförsvarsorganisationens beredskap.

För att genomföra riksdagens principbeslut från 1982 det om nya kommunala ansvaret för civilförsvarsverksamheten lade regeringen hösten 1984 fram en proposition med förslag till de nödvändiga ändringarna i civilförsvarslagen. Till detta hörde också att reglera kommunernas rätt till ersättning staten för av sina uppgifter. I enlighet med riksdagens beslut nya samma höst trädde bestämmelserna kommunernas ledningsansvari om kraft den 1 januari 1987. Bestämmelserna kommunernas om planläggning för civilförsvarsverksamheten och om deras rätt till ersättning för detta arbete skulle emellertid börja tillämpas redan den 1 januari 1985. Planerna skulle upprättade och vara antagna senast vid utgången av år 1986. Den lagstiftning som beslutades 1984 innebar omfattande förändringar i civilförsvarslagen, varvid tämligen detaljerade bestämmelser kommunernas skyldigheter infördes. om nya Samtidigt definierades civilförsvarsverksamheten ett nytt sätt. Kommunernas skyldighet att leda civilförsvarsverksamheten i krig kompletterades med bestämmelse att staten till en om varje kommuns förfogande skulle ställa civilförsvarschef en med en civilförsvarsstab och de övriga redovisaresurser som des i en organisationsplan länsstyrelsen fastställde för Varje som kommun.

Utvecklingen fram till 1995 - Ett sammansatt reformarbete

Redan i propositionen med förslaget till 1984 års lagstiftning noterades det att den lagtekniska lösning valdes måste som ses som en lösning övergångsvis i avvaktan ställningstaganden till rad olika utredningsförslag nyligen framlagts och en som som berörde civilförsvarsverksamheten. Till dessa utredningsförslag hörde räddningstjänstkommitténs under 1983 framlagda förslag till ny räddningstjänstlag samt CESAM-kommitténs förslag om tillskapandet av en ny central myndighet för den statliga ledningen av fredsräddningstjänsten och civilförsvarsverksamheten Räddningsverket. I början 1985 tillkallade regeringen därför särskild utreav en dare för att göra författningsteknisk översyn civilfören av svarslagen, lagen om kommunal beredskap samt de andra författningar somreglerade de frågor som behandlades i dessa lagar. I direktiven anfördes att den lagstiftning som berör civilförsvaret är splittrad ett antal olika lagar. Brister rådde i

harmoniseringen mellan de olika lagarna. utredarens En av uppgifter borde därför att skapa ett regelsystem bättre vara som skulle hänga ihop systematiskt och begreppsmässigt. Utredaren fick fritt pröva huruvida civilförsvarsbestämmelsema skulle eller flera Direktiven innefattade inte något samlas i en lagar. uppdrag att ompröva den då beslutade ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna i fråga civilförsvarsverkom samheten. 1979 efter Tuve-skredet hade kommitté tillsätts för att - - en utreda frågan ersättning för skador grund av naturkatastom rofer samt frågan om geotekniska undersökningar och förebyggande åtgärder mot jordskred. Riksdagen aktualiserade samma år två andra frågor kommittén fick i uppdrag att utreda; som dels förutsättningarna för inrättandet statlig kommission av en för undersökning allvarliga olyckor, dels frågan om huvudav mannaskapet med nuvarande och möjför en räddningstjänst liga uppgifter. Nya uppdrag lades kommittén efterhand, nya föreslå riktlinjer för dimensioneringen den kommubl.a. att av nala räddningstjänstens styrkor i beredskap m.m. Sammantaget innebar alla de uppgifter lades kommittén att den i som princip fick i uppdrag över hela den statliga och kommuatt se nala räddningstjänsten. I sitt slutbetänkande 1983 föreslog Räddningstjänstkommittén samlad lagstiftning samhälen om lets räddningstjänst. I frågan ett ändrat huvudmannaskap om för räddningstjänsten utredde kommittén ett statligt och ett landstingskommunalt alternativ. Man fann dock att nackdelarna större än fördelarna i båda fallen och förordade i stället en var utökad kommunal samverkan. 1986 framlade regeringen sin proposition med förslag till ny räddningstjänstlag. Den lagen, ersatte 1974 års brandnya som lag, beslutades riksdagen år och trädde i kraft av senare samma den 1 januari 1987. De två sista paragrafema i den nya lagen behandlade räddningstjänst under krig. Där föreskrevs att under krig eller när det råder civilförsvarsberedskap ska annars räddningsnämnden uppgifter övertas kommunstyrelsen och av räddningskårens uppgifter övertas av civilförsvarsorganisatioi kommunen. Vidare delegerades det regeringen att i nen händelse krig eller krigsfara meddela sådana från lagen avviav kande föreskrifter betydelse för totalförsvaret eller som var av behövdes för att nödvändig räddningstjänst skulle som annars kunna genomföras.

1978 års försvarskommitté hade ansett att det borde bildas en central myndighet med för räddningstjänst och föreny ansvar byggande åtgärder både i fred och i krig. Efter att riksdagen fattat sitt Försvarsbeslut 1982 tillsattes därför CESAMkommittén för att utreda frågan samordning den centom av rala ledningen räddningstjänsten i fred och civilförsvarsverkav samheten. I tilläggsdirektiv fick kommittén även uppdraget att göra översyn utbildningen i allmän räddningstjänst. CEen av SAM-kommittén avlämnade 1984 sitt betänkande Räddningsverkef . I regeringens proposition år ledningen befolksamma om av ningsskyddet och räddningstjänsten föreslogs att en ny central myndighet, Statens räddningsverk, med sin centrala del förlagd till Karlstad, skulle ersätta Civilförsvarsstyrelsen och Statens brandnämnd. Vidare föreslogs utbildning för rädden ny ningstjänst som skulle integrerad med civilförsvarsutbildningen och förläggas till Civilförsvarsstyrelsens dittillsvarande CUFAanläggningar, i fortsättningen Räddningsverkets skolor. Deltidsanställda brandmän skulle skrivas i civilförsvarsorganisationen och utbildas med civilförsvarsplikt. Samtidigt med denna proposition föreslog regeringen i en annan proposition om ledningen av de civila delarna av totalför-

svaret att dåvarande Överstyrelsen för ekonomiskt försvar skulle ombildas till Överstyrelsen för civil beredskap med vid-

gade arbetsuppgifter. Hela den civila delen av totalförsvaret skulle indelas efter samhällssektorer i funktioner med en ansvarig central myndighet för varje funktion. Enligt riksdagens beslut började de nya myndigheterna Sta-

tens räddningsverk och Överstyrelsen för civil beredskap sin

verksamhet vid halvårsskiftet 1986. Sedan också den räddnya ningstjänstlagen trätt i kraft den 1 januari 1987 inträdde ett skede utan beslut reformer och utan att några tunga om nya nya utredningar tillsattes berörde civilförsvarets eller fredssom räddningstjänstens verksamhet eller organisation. Den sittande civilförsvarslagsutredningen fick 1987 tilläggsdirektiv som innebar att utredningen skulle överväga och lämna förslag till en ny terminologi inom det som då benämndes civilförsvar, se över lagstiftningen om beredskapstillstånd samt överväga behovet av ytterligare lednings- och samordningsbestämmelser för totalförsvarets civila del. och uppgiftsfördelom ansvarsningen mellan staten och kommunerna när det gällde civilförsvarsverksamheten berördes inte heller Enligt riksdagens nu.

beslut med anledning propositionen om ledningen de av av civila delarna totalförsvaret skulle dock kommunstyrelsen av högsta civila totalförsvarsmyndighet lokal nivå. Beslutet vara förenades emellertid inte med någon lagstiftning precisesom rade kommunstyrelsens befogenheter eller åligganden i detta sammanhang. För att civilförsvarslagsutredningen skulle kunna lösa sitt uppdrag att föreslå lagstiftning bättre än den dåvarande en som hängde ihop systematiskt och begreppsmässigt blev det emellertid nödvändigt att även föreslå väsentliga sakliga förändringar. I det betänkande som utredningen lade fram 1989 föreslogs en ny lag om civilt försvar som bl.a. skulle ersätta civilförsvarslagen och lagen kommunal beredskap. Lagförslaget om innebar att civilförsvarsbegreppet utmönstrades. Motsvarande verksamhet i krig föreslogs benämnas befolkningsskydd och nu räddningstjänst. Ansvaret för verksamheten skulle ligga kommunerna och deras räddningskårer. Räddningskåremas personal förutsågs i krig bli utökad med personal som kallats för tjänstgöring med plikt och som för detta ändamål genomgått pliktutbildning i fred. Detta väsentligt förändrade koncept för genomförandet civilförsvarsverksamheten räddningstjänsten under

av numera

höjd beredskap krävde emellertid att frågan om kommunernas ersättning från staten för de beredskapsuppgifterna kunde nya lösas. Utredningensförslag i den delen inte acceptans, vann varför beredningsarbetet i regeringskansliet stoppades upp. I 1992 års försvarsproposition föreslog emellertid regeringen en överföring av uppgifter från staten till kommunerna för att uppnå ett samlat ansvar för genomförandet befolkningsav skyddet och räddningstjänsten hos kommunerna. Detta föranledde ett påpekande från riksdagen att staten vill ålägga om om kommunerna arbetsuppgift så måste det ske lagen ny genom stiftning. I 8 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs nämligen att kommunernas befogenheter och åligganden ska regleras i lag. Eftersom propositionen inte innehöll något förslag till ändrad lagstiftning området måste som finansutskottet anförde - ett definitivt ställningstagande till regeringens förslag anstå till dess ett lagförslag förelagts riksdagen. Först 1994 uppnåddes en formel för hur ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna för den dittillsvarande civilförsvarsverksamheten skulle utformas merai detalj och för hur kommunerna skulle kompenseras staten för sina samlade av

uppgifter inom totalförsvaret. Lösningen uppnåddes efter det att regeringen uppdragit åt f.d. generaldirektören Gunnar Nordbeck att ta upp överläggningar med Svenska Kommunförbundet dessa frågor. Nordbeck träffade därefter om en skriftlig överenskommelse med Kommunförbundet om ett detaljerat förslagi fråga om bl.a. kommunernas skyldigheter inom totalförsvaret och den ekonomiska ersättningen för des-

sa. I den nya lag om civilt försvar som riksdagen beslutade i slutet 1994 har kommunernas skyldigheter beskrivits mycket överav gripande. För att uppkommande konkreta frågor om ansvaret för olika delar den tidigare civilförsvarsverksamheten ska av kunna besvaras får därför överenskommelsen mellan Nordbeck och Kommunförbundet ibland tjäna underlag och komsom plement till lagstiftningen. Den nya lagen om civilt försvar innebär i huvudsak att komövertar ansvaret för den tidigare civilförsvarsverkmunerna samheten och att denna blir integrerad del kommunens en av räddningstjänst. Redan innan denna förändring formellt trädde i kraft vid halvårsskiftet 1995 hade emellertid staten låtit komöverta del sin roll. Lokala civilförsvarsövmunerna en av nya ningar genomfördes under kommunal ledning i flera år utan lagstöd. Likaså påbörjades en överföring av ansvaret till kommunerna för hanteringen av civilförsvarsmaterielen. Här träffades avtal mellan Räddningsverket och de enskilda kommunerna om detta.

Cirkeln är sluten

Vi har skildrat samhällsverksamhet civilförsvarsnu en

verksamheten som först bedrivits mycket decentraliserat

det lokala planet, med utnyttjande lokala av gemensamma reoch med ett betydande stöd i form enskilda initiativ. surser av Denna verksamhet har därefter förstatligats och centraliserats, för att sedan återigen decentraliseras och överföras till kommunerna. Utvecklingen har också inneburit att den från början resursbasen för civilförsvar och fredsräddgemensamma ningstjänst först brutits för att återigen tillskapas det upp nu lokala planet. Man kan således ana att en cirkel har slutits. För framtiden kan spekulera i liknande cirkelrörelse kommer man om en ny att påbörjas.

Förändringar i organisation och styrformer

Förändringar i myndighetsorganisation

I föregående avsnitt har redovisats historik och faktorer som har påverkat utvecklingen. Vi kan konstatera att verksamheten har genomgått ett antal större förändringar. Förändringstakten synes också ha accelererat under år. senare Den centrala myndighetens dvs. Civilförsvarsstyrel- sens /Statens brandnämnds och sedermera Räddningsverkets organisationsstruktur och ledningsprinciper har efter hand förändrats och anpassats till de stegvis nya förutsättningama. Ett noterbart och generellt drag i denna förändringsprocess är att de större förändringarna initierats studier och utredgenom ningar, de ofta parlamentariskt sammansatta komsenare som mittéer, för planeras och förberedas i särskilt tillsatta att senare projektorganisationer som efter det inledande genomförandet förvandlas till mera permanent organisationsförändring. en Exempel sådana förändringar är införandet nytt skyddsav rumssystem i slutet 1970-talet, övergången till kommunal av ledning under mitten av 1980-talet, samt inte minst bildandet av Räddningsverket 1986. Samma process kan urskiljas när det gäller organisationsförändringar under senare år som avser nya prioriteringar av risk- och miljöfrågor samt internationell verksamhet. Den största och mest genomgripande förändringen hittills har varit bildandet Räddningsverket för drygt 10 år sedan. I av princip var förändringen en sammanslagning av verksamheterna vid dåvarande Statens brandnämnd och Civilförsvarsstyrelsamt delar Statens strålskyddsinstitut och Sjöfartsverket sen av avseende kärnkraftsberedskapen respektive transporter farav ligt gods. Grundtanken var i korthet att bättre samordna dels säkerhetsarbetet i fred avseende samhällets förebyggande arbete mot olyckor och räddningstjänst; dels åtgärderna för att skydda och rädda liv, egendom och miljö i både fred och krig och därvid till stånd en integrering och effektivare resursutnyttjande. Den nya myndighetens första och största uppgift blev att väva samman två helt skilda myndighetskulturer. Detta var en förutsättning för att den tilltänkta integrationen skulle lyckas. Utbildningen vid verkets fyra räddningsskolor härvid var en

nyckelfaktor den stora kontaktyta denna verksamhet genom har gentemot svensk räddningstjänst. Även till sammanslagen och integrerad om övergången en verksamhet inte varit helt problemfri, kan konstateras att nog de förväntade resultaten har uppnåtts. De synsätten och nya arbetsforrnema har relativt snabbt genomsyrat organisationen. Ett antal "hearings" med verkets "kunder", dvs. kommuner och andra samverkande myndigheter och organisationer, har bidragit omvärldens förväntningar i verksamheten till att sprida och kvalitetsmedvetandet inom myndigheten. Även de till höja verket knutna delegationerna för vissa samordningsfrågor har här betydelse för kontakter och "feedback" från berörda "kunder". Den Organisationsform valdes var traditionellt slag, som av hade relativt platt ledningsstruktur. Redan från början men en organisationen produktions- och resultatorienterad med var små stabsresurser för planering och intern samgemensamma ordning. Det decentraliserade ansvaret har sedermera blivit än uttalat i den omorganisation verket genomförde unmer som der 1994. I denna anpassades organisationen till krav nya hanteringen av risk- och miljöfrågor m.m. Även behovet integration mellan det förebyggande arbetet av och räddningstjänsten fick ett organisatoriskt uttryck. De ökande internationella uppgifterna i forrn bl.a. EU-samverkan, av internationella hjälpinsatser och tjänsteexport fördelades i linjeorganisationen. En överdirektörstjänst inrättades för att bättre kunna möta de alltmer ökande kraven externa kontakter, inte minst internationellt. Principen "ax- till limpa" infördes i så måtto att avdelningarna fått för verksamheten inom sitt område allt från utansvaret veckling över planering och genomförande samt uppföljning. Den planering och samordning behövs adgemensamma som ministreras mindre stab stöds särskilt utsedda av en som av avdelningschefer som förutom sin produktionsledningsuppgift har tillikauppgift att i planeringen inrikta och samordna som verksamheten inom vissa avdelningsövergripande verksamhets- Organisationen kan således karakteriseras som produkgrenar. tions- och resultatorienterad där samordningsbehoven löses med matrisformad ansvarsfördelning. Kompetensförsörjningen, främst inom fredsräddningstjänstsidan, inledningsvis ett problem vid verkets bildande. Provar blemen har dock kunnat lösas ett acceptabelt sätt. Utrymme

har efter hand kunnat skapas för nyrekrytering brandingenav jörer m.m. Särskilda utbildningsprogram har genomförts för befintlig personal. Den rationalisering som genomförts av s.k. kontorspersonal, främst kvinnor, har genom särskild kompetensutveckling skapat personalresurser som kunnat fylla nytillkomna uppgifter. På central myndighetsnivå har och kompetens i stort resurser kunnat till behoven över tiden, även dessa behov anpassas om ständigt förändras. På den regionala nivån, där länsstyrelserna är ansvarig för samordning och tillsyn inom sektorn, har däremot större svårigheter förelegat inom kompetensförsörjning- Förändrade uppgifter och återkommande besparingar, i en. förening med varierande nedprioriteringar inom länsstyrelserna, har gjort att utrymmet för att rekrytera eller utveckla komny petens för främst räddningstjänsten varit ytterst begränsat. Utvecklingen har genom dels mindre anpassningar, dels större förändringar av organisationen lett fram till dagens organisationsstruktur och arbetsformer. Till det yttre har organisationen fast form traditionellt snitt. Det bör dock noteras att en av mycket arbete även sker i projektforrn, där projekten sker med personal från olika avdelningar men också med personal från andra myndigheter och organisationer. Attitydundersökningar enkäter bland verkets personal visar god vilja att ta genom sig an nya eller förändrade uppgifter. Arbetsformerna har efter hand utvecklats mot större flexibilitet.

Förändringarnas kraftfält poler och motpoler -

Mot bakgrund av historiken och de beskrivna förändringarna kan fråga sig vad eller vilka faktorer påverkat utveckman som lingsmönstret, och med detta som grund försöka dra slutsatser den framtida utvecklingen. Som framgått de tidigare om av beskrivningarna är det inte helt enkelt att dra entydiga slutsatser; det finns ett antal faktorer, aktörer och intressen i ett som komplicerat samspel driver fram förändringar. Kanske kan det hela ett sammansatt kraftfält där olika kraft och motses som krafter påverkar rörelserikmingen. När ett flertal sådana krafter tids- och riktningsmässigt råkar sammanfalla kan större strukturella förändringar ske. Inom den berörda verksamheten kan några väsentliga sådana motsatspar av krafter urskiljas. Stat/gg: kontra kommunalt ann/ar är, som tidigare framgått, en huvudfråga för avvägningar inom fredsräddningstjänst och ci-

vilt försvar. Det är givetvis fråga lämplig och rationell en om fördelning uppgifterna inom verksamheten, men också en av maktpolitisk fråga i mer övergripande mening. Frågorna rör såväl inflytande ska betala. som vem som Ansvarsfördelningen rymmer frågor om nationellt respektive lokalt perspektiv, nationell samordning inklusive likhets- och rättvisekrav kontra lokalt självbestämmande, samt inte minst frågan om statlig eller kommunal finansiering. Efter förstatligandet civilförsvaret har rörelseriktningen sedan slutet 70av talet varit mot ett ökat kommunalt där dock nuläget ansvar fortfarande komplicerad blandning inte minst finansieär en av ringsansvaret för de olika uppgifterna inom verksamheten. Centralixering kontra decentra/áxering år en fråga som givetvis har stark koppling till ansvarsfördelningen stat-kommun. Histoen rien visar här rörelse från ett decentraliserat system under en 40-talet till ett starkt centraliserat civilförsvar under 50-, 60- och 70-talen. Samtidigt separerades civilförsvaret och fredsräddningstjänsten, där den bibehölls decentraliserat i komsenare munerna. Från och med slutet 70-talet har utvecklingen i sin helhet av gått mot decentralisering uppgifter och till kommuav ansvar Denna sammanfaller med den allmänna decentralisenerna. ringspolitik då rådande i samhället, och bl.a. fick till som var uttryck ett antal omlokaliseringar av statliga centrala myndigheter, t.ex. civilförsvarsstyrelsen till Karlstad. En faktor som möjliggjorde dessa decentraliseringar de stegvisa kommunvar reformema under perioden 1952 till 1974 minskade antalet som kommuner från 2 500 till 288. Rörelseriktningen är för närca varande en fortsatt decentralisering av uppgifter och ansvar, men samtidigt kan urskiljas tendenser till samordning och önskemål starkare styrning, inte minst genom kraven om en tydliga nationella mål samt uppföljning. Reglering kontra avreglering kan följd den förra fråses som en av gan om decentralisering. En detaljerad reglering av det statliga civilförsvaret har följts avreglering och övergång till av ett system med målstyrning. I samband med Övergången från Civilförsvarsstyrelsen till Räddningsverket och allmänna

den avreg-

leringspolitik som bedrevs i mitten av 80- talet gjordes en kraftfull rensning i den regelflora som då fanns. Det kan nämnas att det i Civilförsvarsstyrelsens publikationsförteckning fanns flera tusen detaljreglerande dokument. I samband med den lagen nya civilt försvar, trädde i kraft 1995, har hela regelverket om som

från civilförsvarsstyrelsens tid avvecklats. Utvecklingen synes för närvarande mot en fortsatt avreglering, möjligen beroende de statsfinansema. De uttalade kraven styrning svaga genom tydliga mål och uppföljning från statsmakterna kan dock komma att medföra motkrafter kräver någon form som av reglering. Toppxyrning kontra weáågeyg/ming är mera en fråga om myndighetskultur, där olika intressenters behov och intressen måste avvägas. Sedan Räddningsverkets bildande har märkbar fören ändring skett mot en ökad och breddad kundorientering. I frågorna ligger dock en inbyggd konflikt så till vida att uppdragsgivare och "kunder" som riksdag och regering samt kommuner, näringsliv och enskilda i många frågor har delvis motstridiga intressen måste balanseras i myndighetsarbetet. I botten som dessa frågeställningar ligger grundfrågan: "För Vad och för Vem är egentligen till för" Planering /eantrapmduktion rör frågor om myndighetsarbetets inriktning mot bakgrund av bl.a. synen styrning och ansvarsfördelning. I Räddningsverket har skett tydlig förändring en mot ökad resultatorientering och därmed minskade planeringsinsatser. De kraftiga och oförutsägbara omvärldsförändringar skett kan också ett skäl till varför planeringen som vara har reducerats till förmån för ökad handlingsberedskap att en oväntade händelser. Även möta om en grundplanering år nödvändig inom verksamheten är det måhända en del av räddningstjänstens själ att vara reaktiv det som inte är planeringsbart. Militärt kontra civilt perspektiv är en annan aspekt verksamheten. Integreringen civilförsvar och fredsräddningstjänsten av innebar med nödvändighet förskjutning till det civila en perspektivet och de värderingar och ledningsprinciper gäller som inom fredsräddningstjänsten. Synen hot- och riskbildema har också förändrats så att betoningen alltmer lagts fredsriskema i förhållande till krigsriskerna. Även fredsräddom ningstjänsten utgör grunden i verksamheten måste dock beredskapsfrågoma beaktas inom de system gäller för totalförsom svaret. Denna samordning av freds- och krigsaspekter med respektive skillnader i synsätt måste hanteras i verksamheten. Gränsdragningen mellan totalförsvarets uppgifter i fred i förhållande till berörda samhällssektorers har diskuterats ansvar inför försvarsbeslutet 1996. Bl.a. har förslag tagits fram om en tydligare gränsdragning mellan samhällets säkerhetsarbete i fred

och de kompletteringsåtgårder vidtas för säkerhetspolitiska som kriser och krig. Nationellt kontra internationellt perspektiv, där de intemationella frågorna fått ett starkt ökat utrymme under år. senare Detta gäller såväl internationell samordning och utveckling som beredskap för och genomförande insatser vid katastrofer. av Även tjänsteexporten och utvecklingsstöd till andra länder har ökat. Det vidgade perspektivet får konsekvenser också för styrformerna i det nationella samordningsarbetet och för samarbetet mellan stat och kommun. Anslags- kontra avgiftsfinansiering, där tendens finns till en ökade krav och utökat utrymme för att finansiera verksamheten andra vägar än statliga anslag. Detta kan ett utgenom vara slag besparingskraven inom staten, också ett teckav men vara att myndighetsarbetet mot en ökad efterfrågestyming. en Det finns också påbörjad diskussion om i framtiden de som en för riskkälloma, industrin, i ökad utsträckning ska svarar t.ex. stå för kostnaderna inom samhällets räddningstjänst.

Styrformernas utveckling några reñexioner -

Räddningsverket tillhör, som tidigare nämnts, Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Det innebär att den verksamhet verket för har hanterats inom det system för plasom svarar nering och uppföljning tillämpas för totalförsvaret, nämlisom försvarets planerings- och ekonomisystem, tidigare kallat gen FPE-systemet. Systemet har, från det det infördes under slutet av 60-talet fram till början av 90-talet, tillämpats mycket ambitiöst. Planerings- och uppföljningsunderlag har varit strikt reglerat i återkommande där huvudsyftena varit en process, ett av att skapa dialog mellan myndigheterna och statsmakterna, en inte minst för den politiska nivån ökad insyn och påveratt ge kan. Syftet har också varit att ökad längsiktighet i underlag en och beslut, bl.a. de femåriga försvarsbesluten. genom Systemet för planering, styrning och uppföljning inom totalförsvaret har varit omfattande, formaliserad som en process, haft den fördelen att strukturerat beslutsunderlag tagits fram grund med de politiska instansersom för en fördjupad dialog Systemet, bygger idéer målstyrning, decentralina. som om sering, uppdrag och uppföljning, är dock i första hand utvecklat för militära strukturer. Erfarenheterna har visat att det civila

försvarets och räddningstjänstens frågor sämre in i passar systemet, och att dessa frågor därför ofta blir marginaliserade i den

politiska processen. På 90-talet har också planeringssystemet

inom totalförsvarssektom eller mindre hamnat i kris, mer främst till följd dynamiken och osäkerheten i omvärldsutav vecklingen. Tiden före 70-talets slut civilförsvaret statlig var en rent organisation, där försvarets styrprinciper tillämpbara och också var tillämpades. I och med kommunernas ökande roll, och så småningom också integrationen mellan freds- och krigsräddningstjänst, blev förutsättningarna för styrningen starkt förändrade. Delegeringen medför naturligen större av ansvar ett utrymme för lokala lösningar och Val ambitioner. av Den uppdragsstyming tillämpades olika nivåer inom som rent statliga totalförsvarsverksamheter kunde inte direkt översättas på umgänget mellan statliga myndigheter och kommunala verksamheter. I princip måste de uppgifter som staten ålägger kommunerna regleras lagstifmingsvägen. Förutsättningarna för styrningen" förändrades i grunden. Styrningen blev mera komplex. Förändringar i verksamhet förutsätter många gånger ändringar i lagstiftning, med utredningar och trögheter som följd. Under senare år har en rad utredningar tillsätts, bland vilka kan nämnas LEMO- och CI- CU-utredningarna samt Hot- och riskutredningen. Även forför räddningstjänst och sotning har Hittills har merna utretts. de mest konkreta följderna utredningarna blivit direktiv för av nya utredningar. En grundtanke med bildandet Räddningsverket av var att bättre samordna verksamheterna; dels olika räddningstjänstverksamheter i fred, dels verksamheterna för fred och krig. Samordningsuppgiften var och är ett genomgående tema i verkets instruktion. Betoningen samordning har också ökat av under de 10 år Räddningsverket funnits. Även de internasom tionella frågorna kan betraktas i ett sådant samordningsperspektiv. Samordningsuppgifter kan många gånger vara diffusa och svåra att lösa. Befogenheterna och instrumenten är ofta få. För Räddningsverket gäller att befogenheterna i form av föreskriftsrätt är begränsade till ett fåtal områden. Däremot kan ett antal, mer eller mindre direkta, instrument urskiljas betydelse för av sarnordningen. Bland dessa kan nämnas

ansvaret och för yrkes- och pliktutbildningen - resurserna inom sektorn,

och för metod- och materielutveckling samt - ansvar resurser den samordnade anskaffningen materiel för höjd beredskap, av

resurser för viss forskning och kunskapsutveckling, erfaren- hetsåterföring och kunskapsförmedling,

information, samt -

de fem delegationer är inskrivna i Räddningsverkets - som instruktion för samordning räddningstjänst, utbildning, beav redskap för kämenergiolyckor, riskfrägor, samt transporter av farligt gods.

Det är alldeles uppenbart att styrningen under de senaste decennierna har förskjutits från regler och direktiv till information och kunskapsförrnedling. Regelstymingen har blivit rådgivning och påverkan. Den formella styrningen har blivit inmera av formation, utbildning och kontakter i dialog. Denna förändring styrningen har också inneburit föränden ring av arbetsformer och kompetens i den centrala förvaltningen. Utbildningen av yrkespersonalen inom samhällets räddningstjänst har fått ökad betydelse som samordningsinstrument. Informationsverksamheten har blivit central. Kontaktytorna har breddats och intensifierats. Projektarbeten med deltagande från många aktörer har blivit en vanlig arbetsform. Det har också inneburit ökade krav kompetens och självständigt agerande från verkets personal. I avsaknad av formella befogenheter blir en samordningsuppgift starkt beroende av tilltron till och förtroendet för den kompetens den centrala som myndigheten kan visa upp. Myndighetsledningens roll har därvid förändrats från regelutformning och ärendebeslut till att vara inriktande i mål- och principfrågor samt att prioritera och samordna verksamheten. Myndigheten har utvecklats till kunen skapsorganisation. Sammanfattningsvis har en positiv utveckling skett vad avser samordningsarbetet mellan central och kommunal nivå inom räddningstjänsten. De produktionsuppgifter i form av utbildning, information, materielutveckling och -anskaffning som bibehållits Räddningsverket har också bidragit till att skapa

kontaktvägar och nätverk i en sådan övergripande samordning. En annan bidragande faktor kan vara den medvetenhet om behovet samordning och samverkan som har utvecklats av inom samhällets räddningstjänstorgan. Styrningen från riksdag och regering gentemot de centrala myndigheterna har under år eftersträvat ökad grad senare en av mål- och resultatstyrning. Förutsättningarna är att målen kan göras tydliga och uppföljningsbara. En svårighet då visat som sig inom Räddningsverkets ansvarsområde är att den verksamhet bedrivs, och de resultat ska uppnås, är beroende som som också andra aktörer än statliga, inte minst då kommunerna. av De mål i riksdagsbeslut och regleringsbrev är riktade som anges mot myndigheternas statliga produktion, medan de resultat är relevanta för verksamheten visar sig i ett sammansatt som system av åtgärder med flera aktörer. En annan svårighet är att den lagstiftning som finns och som reglerar bl.a. kommunernas uppgifter inom sektorn endast i mycket begränsad utsträckning är uttryckt i målorienterade termer, vilket försvårar resultatuppföljning och utvärdering. En viss grad uppgivenhet kan just märkas i regeringsarav nu betet vad möjligheterna att formulera tydliga, nationella avser mål. Däremot är den aktuella trenden att lägga stor vikt vid återrapportering och resultatredovisning. För Räddningsverkets del kan sådan resultatanalys uppdelas i två delar. En första en del de prestationer uppnås i den statliga produkavser som tionen, dvs. produktionsmått, vilka är relativt enkla att följa Den andra delen, är svårare och intressantare, upp. som avser de samhällseffekter i form bl.a. minskat antal olyckor och av minskade skadekostnader som olika åtgärder har resulterat Här pågår inom verket ett utvecklingsarbete avseende statistiksystem och samhälleliga cost/benefit-analyser. IT-utvecklingen kan här bli ett viktigt hjälpmedel för uppföljning, liksom den har betydelse för kunskapsförrnedling, bl.a. i form den inav forrnationsbank för räddningstjänsten, RIB, verket tillhansom dahåller.

Går utvecklingen i cirkel eller spiral

Avslutningsvis kan frågan ställas varthän utvecklingen

i

framtiden. Historien för fredsräddningstjänsten och Civilförsvaret belyser ett antal utvecklingssteg där vissa mönster kan urskiljas. Vissa förändringar ha logiska grunder, bl.a. berosynes

ende samhällsbehoven uttryckta säkerhetspolitiska hot av som samt som olycksrisker i samhället. Andra synes vara en följd av allmänna samhällsförändringanvärderingar och trender. Några kan utslag inneboende strävan att åstadkomma povara av en tentiella förbättringar genom förändring, mera grundat tro än vetande i verklighetens experimentverkstad. Varje försök till i sådan miljö blir med nödvändighet starkt spekulaprognos en tiv. Frågan är således hur samhället i framtiden kommer att forma sin basala uppgift att skydda och rädda liv, egendom och miljö mot risker i fredstid och krigstid. För närvarande pågår inom räddningstjänsten och civilt försvar en fortsatt rörelse mot ökad decentralisering och avreglering samt därmed ökat kommunalt Det finns sakskäl för ansvar. detta, även den finansiella situationen kan drivande men vara en faktor. Man kan fråga sig denna rörelse är pendelrörelse om en och hur långt denna rörelse kommer att innan utvecklingen vänder eller rent av slår över i sin motsats. Ty det finns tecken antyder framväxande som en annan framtidsbild. Besparingskrav och rationaliseringstiyck i komleder till effektiviseringar som förutsätter en samvermunerna kan inom räddningstjänsten över kommungränserna den kommunala räddningstjänsten regionaliseras. En alltmer resultatinriktad verksamhet kräver samlade lösningar med stordriftsfördelar. Nationella mål att kunna hantera storskaliga olyckor kräver starkare nationell styrning. Allmänt kan nog påstås att en trend växer fram innebär återgång till "ordning och som en reda i samhällsinsatsema. Även de internationella samordningssträvandena, inte minst inom EU, kan komma att kräva starkare nationell styrning. Vissa intressen och röster även en lokal nivå uttalar sig för en starkare statlig styrning och reglering i syfte att få enhetligare nivåer och att inte kortsiktiga budgetfrågor får äventyra säkerheten och höja samhällets totala olyckskostnader. Vart utvecklingen bär hän vet inte. Måhända ligger det i utvecklingens natur att olika alternativa lösningar måste prövas i verkligheten; att idéer och förändringar har ett egenvärde och att den inneboende kraften i dem leder till att de förr eller senare förverkligas. Vad kan är utveckling där tecken finns återgång till se en tidigare lösningar. Över längre tidsperiod gamla en synes strukturer återkomma, än i delvis skepnad. En proom annan

vocerande tanke kan därvid att utvecklingen i cirkel

vara det är bara takten varierar. som

En mera realistisk tanke kan dock att utvecklingen är dy-

vara

namisk och hela tiden sig till förutsättningar. Vissa

anpassar nya

drag kan ha återkommande natur, medan andra innebär oåterkalleliga förändringar. En filosofisk beskrivning detta skulle

av

kunna vara att utvecklingen rör sig i spiralform, mentrots allt

framåt

Elm/o

Pc. LaÃJä

, r.

°c1r103 l

Statens offentliga

utredningar

i

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg för steg. U. . lnkomstskattelag,del I-III. Fi. . Fastighetsdataregister. Ju. . Förbättradmiljöinfomation. M. . Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stöd för . arbetshandikappade. A.

Uinsstyrelsemas roll i trañk- och fordonsfrágor. K. . Byrákratin i backspegeln.Femtio âr av förändring . sex förvaltningsomrâden.Fi.

offentliga utredningar

Statens 1997

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Fastighetsdataregister. 3 Utbildningsdepartementet Den nya gymnasieskolan steg för steg. 1 -

Finansdepartementet

lnkomstskattelag,del I-III. 2 Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring sex förvaltningsområden.7

Kommunikationsdepartementet

Länsstyrelsernasroll i trañk- och fordonsfrágor. 6

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stödför arbetshandikappade. 5 Miljödepartementet Förbättrad miljöinfomation. 4