Forskningspolitik

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

/zcâáåwsllzeøåml/ am_ %ámot::§i8

Statens offentliga utredningar WW 1977:52 @] Utbildningsdepartementet

F

orskningspolitik

Betänkande av

Forskningsrådsutredningen

Stockholm 1977

Omslag Jan Boman Jernström Offsettryck AB

ISBN 91-38-03540-5 ISSN 0375-250X Gotab. Stockholm 1977

Omslaget (från en målning av Guiseppe Bertini, 1897) visar Allesandro Volta. som vid ett möte i den franska Vetenskapsakademien hösten 1801 demonstrerar sin elektriska stapel lör förste konsuln Napoleon Bonapane. Voltastapeln (det elektriska batteriet), konstruerad nyåret 1800, var sensationen För dagen i Europas vetenskapliga värld och ñck omvälvande verkningar både för elektricitetsläran, kemien - och samhället.

Till Statsrådet och chefen för

utbildningsdepartementet

Forskningsrådsutredningen (U 1972:02) tillkallades den 30 maj 1972 för att utreda frågor rörande forskningsråden inom utbildningsdepartementets område. Utredningen överlämnade den 29 april 1975 betänkandet Forskningsråd (SOU 1975:26) vari framlades förslag till ny forskningsrådsorganisation. Den 10 april 1975 gavs utredningen ett nytt uppdrag genom direktiv som bl. a. innefattar uppgiften att undersöka och bedöma förutsättningarna för en långsiktig forskningsplanering (direktiven, bilaga s. 351.) Kommittén utökades i samband med de nya direktiven med fyra ledamöter, representerande riksdagen, och har under den andra utredningsetappen bestått av f. universitetskanslern Nils Gustav Rosén, ordförande, riksdagsledamoten Ulla Ekelund, professorn Bengt Gustafsson, riksdagsledamoten Lars Gustafsson, professorn Lars lngelstam, f. riksdagsledamoten, redaktören Kerstin Jordan, professorn Kerstin Lindahl-Kiessling, riksdagsledamoten Ove Nordstrandh, riksdagsledamoten Gunnar Richardson, professorn Torgny Segerstedt samt riksdagsledamoten Roland Sundgren. Utredningens sekreterare har varit docenten Hans Landberg. Som biträdande sekreterare har tjänstgjort avdelningsdirektören Börje Holmborn (t. o. m. den 31 december 1975), numera revisionsdirektören Nils Aittamaa (fr. o. m. den 15 april 1976 t. o. m. den 31 maj 1976) och byrâdirektören Olle Thylander (fr. o. m. den 15 juni 1976). Experter åt utredningen har varit avdelningsdirektören Börje Holmborn (fr. o. m. den ljanuari 1976) och docenten Eric Dyring (fr. o. m. den 15 mars 1976). Som biträde vid sekretariatet har tjänstgjort fru Aina Lemne. För vissa specialstudier har utredningen anlitat Statskonsult AB. Delegationer från utredningen har studerat forskningspolitiska frågor under studiebesök i USA och Canada (1975-1 1-30-1975-12-09) samt Nederländerna (1976-03-29-31). Vissa frågor rörande riksdagens arbetsförhållanden och beröring med FoU-frågor har inom utredningen förberedande behandlats av en arbetsgrupp bestående av ordföranden och de ledamöter som representerar riksdagen. 1 samarbete med sekretariatet for framtidsstudier har utredningen i april

1976 arrangerat ett seminarium angående s. k. teknikvärdering. Överlägg-

ningarna har redovisats i en gemensam rapport, Att upptäcka konsekvenser. Utredningen har under hela utredningsarbetet avgivit ett trettiotal remiss-

yttranden över utredningar inom FoU-området till departement. UHÄ och andra myndigheter. l en rad kontakter med Företrädare för riksdagsutskott. andra utredningar, myndigheter m. fl. organ har utredningen kunnat inhämta upplysningar och synpunkter av värde för arbetet. Bl. a. har utredningen haft överläggningar med de tre stora löntagarorganisationerna. Utredningens överväganden och förslag redovisas i Föreliggande betänkande vartill fogats tre separata expertbilagor (SOU l977:53-55). För expertbilaga l, “Sektorsanknuten forskning och utveckling. Sex fallstudier”, svarar Statskonsult AB, för expertbilaga 2. “Information om pågående forskning. Registrering av svensk FoU“, avdelningsdirektören Börje Holmborn samt för expertbilaga 3, Forskning i kontakt med samhället, docenten Eric Dyring. Arten och omfattningen av utredningens huvuduppgift har gjort det nödvändigt att översiktligt redovisa forskningspolitiska planeringsproblem inom en rad områden. Genomgången har i denna del blivit relativt omfattande men det är utredningens förhoppning att därmed också ett visst underlag givits för de ökade planeringsinsatser som föreslås. En reservation har avgivits av ledamöterna Lars Gustafsson, Jordan, Lindahl-Kiessling och Sundgren. Vidare har ledamöterna Lars Gustafsson, Ingelstam, Jordan, Lindahl-Kiessling och Sundgren avgivit ett särskilt yttrande. Utredningen har med detta betänkande fullgjort sitt uppdrag.

Stockholm den l8 augusti 1977

Nils Gustav Rosén Ulla Ekelund Bengt GUSPQ/SSOH Lars Gustafsson Lars Ingelstam Kerstin Jordan Kerstin Lindahl-Kiess/ing

Ove Nordstrandh Gunnar Richardson Torgny Segerstedt

Roland Sundgren /Hans Landberg Olle Th ylander

Innehåll

1 Bakgrund och utgångspunkter

Kapitel 1 Urredningsuppdragets bakgrund och inriktning 17 l.l Bakgrunden . . 17 1.2 Flankerande utredningar . . . . . . . . . . 20 1.3 Utredningsarbetets inriktning och betänkandets 20 disposition

Kapitel 2 Förutsättningar /ör en långsiktig _forskningsplanering Forskningspolitiska utgångspunkter . . . . . . 23 2.1 Forskning och utveckling. Innebörd och villkor 23 2.1.1 Forskningsprocessen . . . . . . . . 23 2.1.2 Inomvetenskaplig betydelse och samhällsrelevans 25 2.2 Forskningspolitik och forskningspolitikens 29 uppgifter 2.3 Forskningens egenvärde eller forskningen som medel 31 2.3.1 Två olika synsätt 31 2.3.2 Forskningens egenvärde 31 2.3.3 Forskningen som medel 33 2.4 inflytande och påverkan på forskningen . . . . . 35 2.4.1 lnflytandefrågorna och doktrinen om forskningens egenvärde 35 2.4.2 lnflytandefrågorna och doktrinen om forskningen som medel 36 2.5 Avslutande synpunkter 38

Kapitel 3 Sektoriserad och sammanhållen FoU-politik. Några internationella exempel . . . . . . . . . . 41 3.1 Samordning av federal FoU-planering i USA . . . 42 3.2 Samordning av federal FoU-planering i Förbundsrepubliken Tyskland 43 3.3 Samordning av FoU-planering i Nederländerna 45 3.4 Samordning av federal FoU-planering i Canada 47 3.5 Samordning av FoU-planering i Norge 49

H Långsiktig forskningsplanering i Sverige

Kapitel 4 Översikt över de! svenska FoU -sysremet 51 4.1 Innebörden av begreppet FoU-system 51

6 Innehåll sou 1977:52

4.2 Olika funktioner i FoU-systemet . . . . . . . . . . 53 4.2.1 Finansiering . . . . . . . . . . . . . . . 54 4.2.2 Utförande . . . . . . . . . . . . . . . 57 4.2.3 Organisation for initiering, planering och samordning av FoU . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Kapitel5 Riksdagen och FoU-frågorna . . . . . . . . 67 5.1 Riksdagens arbetsformer. Utgångspunkter for en bedömning. 67 5.2 Utskottens behov av FoU-information . . . . . . . . 69 5.3 Riksdagens behandling av FoU-frågor . . . . . . . . . 70 5.3.1 Utskottens arbetsvolym . . . . . . . . . . . 70 5.3.2 Utskottens handläggning av FoU-frågor . . . . . 71 5.4 lnformationsmöjligheter inom riksdagen . . . . . . . . 73 5.4.1 Riksdagens upplysningstjänst . . . . . . . . . 73 5.4.2 Sällskapet riksdagsmän och forskare . . . . . . 75 5.4.3 Riksdagsbiblioteket . . . . . . . . . . . . 76 5.5 Synpunkter och önskemål från utskotten . . . . . . . 77 5.6 Sammanfattande synpunkter . . . . . . . . . . . . 77

Kapitel 6 Regeringens och regeringskans/iets FoU -planering . . . 79 6.1 Principerna för regeringsarbetet . . . . . . . . . . . 79 6.2 FoU-frågornas ställning i regeringsarbetet . . . . . . . 80 6.2.1 Kunskapsunderlag . . . . . . . . . . . . . 80 6.2.2 Det löpande samarbetet mellan departementen i FoUfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 6.2.3 Budgetarbetet . . . . . . . . . . . . . . 83 6.2.4 Budgetdepartementet och fackdepartementen . . . 84 6.3 Forskningsberedningen . . . . . . . . . . . . . . 86 6.3.1 Forskningsberedningens tillkomst . . . . . . . 86 6.3.2 Forskningsberedningens arbete och utveckling . . . 87 6.3.3 Forskningsberedningens roll . . . . . . . . . 90 6.4 Utredningsväsendet . . . . . . . . . . . . . . . 91 6.4.1 Utredningsväsendet som regeringens instrument . . 91 6.4.2 Forskningspolitiska utredningar och FoU inom utredningsväsendet . . . . . . . . . . . . . . 92 6.5 Avslutande synpunkter . . . . . . . . . . . . . . 92

7 Den sektoriella FoU-organisationen . . . . . . . . 95 Kapitel 7.1 Utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . 95 7.2 behandling av området . . . . . . . . . 98 Utredningens 7.3 Den sektoriella FoU-organisationen - en översikt . . . . 99 7.3.1 Staten . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 7.3.2 Kommuner och landsting . . . . . . . . . . 104 7.4 Sektoriella FoU-problem av långsiktig betydelse . . . . . 106 7.4.1 Myndighetsanknytning eller fristående ställning . . 106 7.4.2 De sektoriella FoU-organens ställning i förhållande till departementen . . . . . . . . . . . . . . 111 7.4.3 mellan och inom olika sektorer . . . . 114 Samordning 7.4.4 Ansvarsfordelning stat-kommun-landsting . . . . 120

Innehåll 7

7.4.5 Sektoriell FoU och sektoriell planering . . . . 121 7.4.6 Initiering och prioritering av sektorsanknuten FoU 125 7.4.7 Finansiering av sektoriell FoU . . . 127 7.5 Sammanfattande synpunkter och bedömningar . . . . . 129 7.5.1 Den sektoriella FoU-organisationen och sektorsprin-

7.5.2 Behovet av strategier for de sektoriella FoU-organens administrativa anknytning och finansiering 130 7.5.3 Kompetens- och inflytandefrågor 132 7.5.4 Behov av samordning 133 7.5.5 Synpunkternas karaktär 137

Kapitel 8 Farskningsrädsorganisationen 139 8.1 Den nya rådsorganisationen . . . . . . . 139 8.2 Principerna för den nya forskningsrådsorganisationen 140 8.2.1 Forskningsrådens ansvarsområde 140 8.2.2 Samarbete och rörlighet . . . . . . . . . 140 8.2.3 Samñnansiering och samarbete med sektorsorgan 141 8.3 Problem i den nya rådsorganisationen 141 8.3.1 Ärvda problem 141 8.3.2 lnflytandefrågorna . . . 142 8.3.3 Forskningsrådsnämndens ställning 143

Kapitel 9 Universitetens och högskolornas planeringssituarion 145 9.1 Grundläggande förutsättningar . . . . . . . 145 9.1.1 Universitetens och högskolornas expansion 145 9.1.2 Forskargruppernas tillväxt och differentiering 147 9.1.3 Organisation och planeringsorgan . . . . . . . 148 9.2 Forskarutbildningsutredningens och forskningsrådsutredningens beröringspunkter . . . . . . . . . . . . . . 152 9.3 Utvecklingen av de fasta resurserna for forskning vid universitet och högskolor . . . . . . . . . . . . . 153 9.3.1 Samhällets forskningsberoende . . . . . . . . 153 9.3.2 Förnyelse och utveckling av universitetens och högskolornas FoU-organisation 154 9.3.3 Samspel med olika intressenter 155 9.3.4 Den politiska aspekten . . . . . 157 9.4 Avvägningen mellan fasta och rörliga resurser 158 9.4.1 Systemets innebörd 158 9.4.2 Kostnadsfördelningsproblemet 161 9.4.3 Institutsfrågan . . . . . . . . . . . 163 9.5 Systemet för styrning av universitetens och högskolornas forskning 166

Kapitel 10 Stiftelser och fonder, akademier m. m. 169 10.1 Stiftelser och fonder 169 l0.1.1 Begreppet stiftelse . . . . . . . . . . 169 10.1.2 Privata fonder och stiftelser - roll och påverkan i FoUsystemet 170

8 Innehåll sou 1977:52

l0.1.3 Ideella organisationer och stiftelser av offentligliknande karaktär . . . . . . . . . . . . . . . . 174 10.1.4 Riksbankens jubileumsfond . . . . . . . . . 175 10.2 Akademier . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 10.3 Andra organisationer . . . . . . . . . . . . . . 178 10.4 Utländska anslagsgivare . . . . . . . . . . . . . 179

Kapitel ll Forskning och ittveckling inom näringslivet i ettforskningspolitiskt perspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 11.1 Forskning och utveckling inom industrin . . . . . . . 181 11.2 Industrins FoU i statistisk belysning . . . . . . . . . 183 ll.2.l SCB:s FoU-statistik . . . . . . . . . . . . 183 ll.2.2 Utförande och finansiering av utvecklingsarbete respektive forskning inom industrin . . . . . . . . . 184 ll.2.3 Personalstruktur . . . . . . . . . . . . . 185 ll.2.4 Kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . 189 1l.2.5 Inriktning på produktgrupper . . . . . . . . . 189 1l.2.6 FoU-arbetets ändamål . . . . . . . . . . . 190 11.2.7 Fördelning på forskningsdiscipliner . . . . . . . 190 11.2.8 Forskningsuppdrag och forskningsunderstöd . . . 190 1l.2.9 Licenser, patent, royalties och “know-how” . . . . 190 11.3 Företagens behov av sekretess kring FoU-verksamheten . . 191 11.4 Betydelsen av FoU för företagsutveckling och ekonomisk till-

11.5 Effekten av forsvarsbeställningarna enligt IVA . . . . . 194 11.6 Näringslivets forskningspolitiska betydelse och forskningsbero-

11.6.1 Industrin och forskarutbildningen . . . . . . . 196 1l.6.2 Utrustning for forskning och utveckling . . . . . 197 ll.6.3 Kollektiva institut (branschforskningsinstitut) . . . 197 11.6.4 Uppdrag och anslag från näringslivet till universitet och högskolor . . . . . . . . . . . . . . . . 197 1l.6.5 Utnyttjande av forskningsresultat från universitet och högskolor m. m. inom näringslivet . . . . . . . 199 11.7 Forskningspolitiska överväganden . . . . . . . . . . 199 l 1.7.1 Information om företagens FoU-verksamhet som underlag for en FoU-politik . . . . . 200 11.7.2 Möjligheterna att påverka FoU-beslut inom företagen 200 1l.7.3 Utnyttjande av forskningsresultat och utveckling av beställarkompetens i fråga om civil FoU . . . . . 202 ll.7.4 Rollfordelning och ansvarsförhållanden i forskningspolitiskt avseende . . . . . . . . . . . . . . 204

Kapitel 12 Internationellt FoU-samarbete . . . . . . . . . . 207 12.1 Forskningens internationella karaktär . . . . . . . . . 207 12.2 Motiv for ett internationellt organiserat FoU-samarbete . . 208 12.3 Former lör samarbete . . . . . . . . . . . 209

12.3.l Utbyteav forskningsinformation . . . . . . . . 209

Innehåll 9

123.2 Samarbete kring forskningsprojekt och forskningsprogram . . . . . . . 210 l2.3.3 Samordning av forskningsinsatser 210 l2.3.4 Samarbete i frågor om forskarutbildning 211 12.35 Gemensam finansiering 211 12.3.6 Gemensamma institutioner 212 12.3.7 Samarbetets utbredning 212 l2.3.8 Internationella nätverk . . . . . . . . . 213 12.4 Engagemang i internationellt FoU-samarbete på några olika områden . . . . . . 213 l2.4.l Universitet och högskolor . 214 l2.4.2 Forskningsrådsorganisationen . . . . . . . . . 214 124.3 Akademier och stiftelser, ideella organisationer m. m. 215 124.4 Den sektoriella FoU-organisationen 215 l2.4.5 lndustriforetagen . . . . . . . . . . . . . 216 12.5 Nordiskt FoU-samarbete och FoU-samarbete inom internationella organisationer . . . . . . . . . . . . . . . 216 12.6 Viktiga problem och avvägningsfrâgor i det internationella FoUsamarbetet-utredningens bedömningar . . . . . 221 12.6.1 Resurser för forskarutbyte, studieresor, deltagande i kongresser, konferenser m. m. . . . . . . . . 222 l2.6.2 Urval och finansiering av internationella FoU-projekt 224 l2.6.3 Beslutsprocessen vid internationella FoU-projekt 225 l2.6.4 Forskningsrådsnämndens potentiella roll 226 l2.6.5 Planering för programsamarbete . . . . . 226 126.6 Lângsiktiga bindningar vid deltagande i gemensamma internationella institutioner för FoU . . . 227 126.7 Samarbete inom ramen for mellanstatliga organisationer 227 12.6.8 Avvägningen mellan internationella och nationella FoUinsatser 228

Kapitel 13 Sektorisering och överblick. Utredningens bedömning, överväganden 0c/1 huvud/örslag . . . . . . 231 13.1 Behovet av överblick och samordning 231 13.2 Förutsättningarna 234 13.3 Inriktning och omfattning . . 235 13.4 FoU-planering på regeringsnivå . . . . . . . . 235

l3.4.4 Regeringens FoU-program . . . . . . . . 239 13.4.5 FoU-programmets anpassning till övrig planering 240 13.5 Riksdagen och FoU-frågorna . . . . . . . . . 243 l3.5.l Utskottsorganisationen och förslaget om ett riksdagens forskningssekretariat . . . . . . . . . . 243 l3.5.2 Riksdagens upplysningstjänst. partigrupperna och RIFO . . 245 13.6 Information och inflytande 247

10 Innehåll sou 1977:52

l3.6.l FoU-statistik och registrering av forskning. Information för planering och debatt . . . . . . . . . . . 247 13.6.2 Inflytandefrágorna . . . . . . . . . . . . . 252 13.7 Kostnader för utredningens förslag . . . . . . . . . . 254

Särskilda frågor

Kapitel 14 Behovet av FoU-srarisrik . . . . . . . . . . . . 257 14.1 Omfattning av nuvarande FoU-statistik . . . . . . . . 257 l4.l.1 Återkommande undersökningar . . . . . . . . 258 l4.1.2 Undersökningar av engångskaraktär och försöksverksamhet . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 14.1.3 SCB:s utbyggnadsprogram och prioriteringar . . . 259 14.2 Brister i nuvarande statistik . . . . . . . . . . . . 260 14.3 Definitionsproblem och tekniska svårigheter . . . . . . 262 l4.3.l Tolkning av begrepp . . . . . . . . . . . . 262 l4.3.2 Underlag for uppgiftslämnand . . . . . . . . 262 14.3.3 Gränsdragningsproblem . . . . . . . . . . . 263 143.4 Insamlingssvårigheter . . . . . . . . . . . . 264 14.4 Utredningens syn på behovet av FoU-statistik . . . . . 264 14.5 Kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

Kapitel 15 Forskningsinformation,.fbrskningsregisrrering ochforsknings-

15.1 Utredningens syn på och behandling av informationsfrågorna 269 15.l.1 Olika slags information . . . . . . . . . . . 269 l5.l.2 lnformationsforsörjning och informationsspridning . 270 15.l.3 Forskningsinformation och forskningsplanering . . 271 15.2 Forskningsregistrering . . . . 272 l5.2.l Information - m. m. 273 om pågående forskning kataloger 15.2.2 Utredningens överväganden och förslag om registrering av FoU . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 15.3 Samhällsriktad forskningsinformation . . . . . . . . . 278 l5.3.l samhällsriktad forskningsinformation på olika områden . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 l5.3.2 Utredningens överväganden och förslag beträffande samhällsriktad forskningsinformation . . . . . . 280

Kapitel 16 Lönragarin/Iyrande och lönIagarorgan/sarionernas möjligheter att initiera forskning . . . . . . . . . . . . . . . 283 16.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 16.2 Löntagarorganisationernas syn på forskningsfrågorna . . . 283 16.2.1 LO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 16.22 TCO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 16.2.3 SACO/SR . . . . . . . . . . . . . . . . 285 16.3 Löntagarorganisationernas nuvarande inflytande på forskning och utveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 163.1 Universitet och högskolor . . . . . . . . . . 285 16.3.2 Forskningsrådsorganisationen . . . . . . . . 288

Innehåll 11

16.3.3 De sektoriella forskningsorganen . . . . . . 288 l6.3.4 Inflytande i FoU med anknytning till företagen 291 16.4 Löntagarnas nuvarande möjligheter att initiera forskning 293 16.5 Löntagarorganisationernas forskningsbehov och samhällets

ansvar. överväganden och förslag . . . . . . . 295

l7.2.2 FramtidsstudieriSverige . . . . . . . . . . 304 l7.2.3 Utgångspunkter for en bedömning av framtidsstudiernas organisation . . . . . . 310

IV Sammanfattning samt reservation och särskilt yttrande Kapitel 18 Sammanfattning . 329

Figurer och tabeller

Figurer

2:1 Forskningsprocessen . . . . . . . . . . . . . . 24 2:2 Inomvetenskaplig betydelse och samhällsrelevans . . . . 27 2:3 Utvecklingstendenser utifrån två forskningspolitiska doktriner 34 2:4 Tänkbara forskningspolitiska strategier vid resursminskning 35 4:l Det svenska FoU-systemet i Förenklad framställning 52 4:2 Innehållet i vissa sektorsbegrepp som används i SCB:s FoUstatistik. 4:3 Statliga FoU-anslag (riksstatsanslag) avseende universitet och högskolor. forskningsrådsorganisationen samt övriga statliga

4:4 Utvecklingen av den aktiva FoU-verksamhetens kostnader 58 4:5 Förhållandet mellan forskning och utvecklingsarbete i den aktiva FoU-verksamheten inom resp. näringsliwoffentlig sektor samt universitet och högskolor år 1973 enligt SCB 60 4:6 Exempel på uppbyggnad av kollektiv forskning . . . 61 4:7 Exempel pâ organisationsmönster för sektoriell forskning 62 4:8 Den nya rådsorganisationen . . . . . . . . . . 63 4:9 Organisation av forskning vid universitet och högskolor 65 5:1 Upplysningstjänstens organisation 74 7:1 Miljövårdens FoU-organisation . . . . . . . 103 7:2 FoU-organisationen inom arbetsmarknadssektorn 114 7:3 Energisektorn i förhållande till andra samhällssektorer ll8 7:4 Budgetmässig samordning av energiforskning . . . . . . 119 9:1 Totala driftmedelsomslutningen 1970/71-1975/76. Universiteten och högskolorna inom UKÄ:s verksamhetsområde 146 9:2 Antal professurer med särskild ämnesavgränsning fördelade på fakulteter 1940-1975 . . . . . . . . . . . . 147 9:3 Uppskattad medelsförbrukning för FoU 1970/71-1975/76. Universiteten och högskolorna inom UHÄzs verksamhetsområde 9:4 Universitets- och högskoleorganisationens FoU-styrnings-

11:1 Driftkostnaderna för FoU-verksamheten 1975 för främjande av industriell verksamhet procentuellt fördelade på produkt- och processforskning 183

Figurer och tabeller 13

11:2 Fördelningen av kostnaderna for FoU-arbete (drift- och kapitalkostnader) på egen, offentlig och övrig kostnadstäckning i procent . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 11:3 Kostnader for och intäkter av licenser, patent, royalties och “know-how” enligt SCB samt fördelningen på Sverige och utlandet . . . . . . . . . . . . . . . . 191 12:1 Schematisk framställning av det nordiska kultursamarbetets organisation . . . . . . . . . . . . . . 217 13:1 Tidsplan för framläggandet av regeringsprogram för FoU 241

Tabeller 4:1 FoU-medel anvisade över statsbudgeten 1976/77 fördelade på samhällssektorer . . . . . . . . . . . . . . 54 4:2 Finansiering av FoU år 1973 inklusive FoU utförd i utlandet 57 4:3 Utförande av FoU år 1973 med angivande av finansieringskälla . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 4:4 Driftkostnader 1973 for FoU inom näringsliv, den offentliga sektorn m. m. fördelat på forskning och utveckling . 60 6:1 Sammanträden och antal närvarande statsråd i forskningsberedningen 1963-1976 . . . . . . . . . . . . 89 7:1 Organ med nära anknytning till respektive departement och deras verksamhet inom FoU-området . . . . . 7:2 Myndigheter (motsv.) med verkställighetsansvar under respektive departement och deras verksamhet inom FoU-området 101 7:3 Myndigheter (motsv.) utan verkställighetsansvar under något departement och deras verksamhet inom FoU-området 102 9:1 Ekonomisk omslutning budgetåret 1975/76 för jordbrukets högskolor och statens veterinärmedicinska anstalt . 160 Årsverken och kostnader (drift- och kapitalkostnader) for FoUverksamheten 1973 i relation till totala årsverken, omsättning och forädlingsvärde. Fördelning på storleksgrupper efter antal anställda 182 11:2 Kostnader for FoU-verksamheten inom industrin 1973 185 11:3 Utvecklingen av antalet FoU-årsverken inom industrin 1969-1973 . . . . . . . . . . . . . . . 186 11:4 Antal personer helt eller delvis sysselsatta inom FoU-verksamheten 1973. Fördelning på bransch . . . . . . . . 187 11:5 Driftkostnader for forskning och utvecklingsarbete 1973. Fördelning på bransch . . . . . . . . . . . . . . 188 14:1 Forskningsstatistikens utbyggnad inom olika näringar (ej samhällsvetenskaplig och humanistisk FoU) . . 260 16:1 Löntagarorganisationernas representation i ett urval sektoriella organ 289 16:2 Styrelserepresentation i vissa forskningsinstitut . . . 290 16:3 Löntagarrepresentation i vissa styrelser for institut for kollektiv forskning 292

Förkortningar

A Arbetsmarknadsdepartementet AC Action concertée ACAST Advisory Committee on the Application ofScience and Technology to Development ACC Administrative Committee on Coordination AFR Statens råd För atomforskning AMS Arbetsmarknadsstyrelsen ASF Arbetarskyddsfonden B Budgetdepartementet BFR Statens råd för byggnadsforskning BIDOK Biblioteks- och dokumentationssamverkanskommittén BMBW Bundesministerium Für Bildung und Wissenschaft BMFT Bundesministerium Für Forschung und Technologie Bo Bostadsdepartementet BRÅ Brottsförebyggande rådet CERN Conseil Européen pour la Recherche Nucléaire COST European Cooperation in the field of Science and Technology CSTP Committee for Scientific and Technological Policy DAVOR Datenbanksystem Für Förderungsvorhaben DFE Delegationen för energiforskning DFG Deutsche Forschungsgemeinschaft Dir. Direktiv Ds Departementsserien E Ekonomidepanementet ECE Economic Commission for Europe EEC European Community

Economic

EFA Expertgruppen lör utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrâgor EG De europeiska gemenskaperna EIFO Expertgruppen För invandrarforskning EMBC European Molecular Biology Conference EMBO European Molecular Biology Organisation ERU Expertgruppen for regional utredningsverksamhet ESA European Space Agency ESF European Science Foundation ESK Europeiska säkerhetskonferensen ESRC West European Science Research Counçils ESRO European Space Research Organization FAO Food and Agriculture Organization FB Forskningsberedningen FEK Kommittén för forskningsorganisation och forskningsekonomi Fi Finansdepartementet

F örkormingar 15

FOA Försvarets forskningsanstalt FoU Forskning och utveckling FRN Forskningsrådsnämnden FUN Forskarutbildningsutredningen Fö Försvarsdepartementet H Handelsdepartementet HSFR Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet I Industridepartementet [AEA International Atomic Energy Agency ICC International Computation Centre ICSU International Council of Scientific Unions IEA International Energy Agency IIASA The International Institute for Applied Systems Analysis ILO International Labour Organization IMCO Intergovernmental Maritime Consultative Organization InU Inrikesutskottet IOC Intergovernmental Oceanographic Commission IoD Information och dokumentation ITU International Telecommunication Union [UI Industrins utredningsinstitut IVA Ingenjörsvetenskapsakademien IVL Institutet for vatten- och Iuftvårdsforskning Jo Jordbruksdepartementet Ju Justititedepartementet K Kommunikationsdepartementet KELP Kommunala ekonomiska långsiktsplaner Kkr Kilokronor (I kkr = l 000 kr) Kn Kommundepartementet KTH Kungl. Tekniska Högskolan KU Konstitutionsutskottet KVA Kungl. Vetenskapsakademien LO Landsorganisationen MFR Statens medicinska forskningsråd wire omorganisationen år 1977) Medicinska forskningsrådet (efter omorganisationen år 1977) Mkr Miljoner kronor MOSST Ministry of State for Science and Technology NEP Nämnden for energiproduktionsforskning NEPA National Environmental Policy Act NFR Statens naturvetenskapliga forskningsråd (före omorganisationen år 1977) Naturvetenskapliga forskningsrådet (efter omorganisationen år 1977) NORDFORSK Nordiska samarbetsorganet for teknisk-naturvetenskaplig forskning NSF National Science Foundation NU Näringsutskottet OECD Organization for Economic Cooperation and Development OMB Office of Management and Budget OSTP Office of Science and Technology Policy OTA Office of Technology Assessment Prop. Proposition PSAC The Presidents Science Advisory Committee RbJ Riksbankens jubileumsfond RIFO Sällskapet riksdagsman och forskare RKF Rådgivande kommittén för forskning RmC Riksföreningen mot cancer RRV Riksrevisionsverket

16 Förkortningar

S Socialdepartementet SACO/SR Sveriges akademikers Centralorganisation/Statstjänstemännens Riksförbund SALFO Samarbetskommittén för långsiktsmotiverad forskning SAMSS Projektet Samordnad medicinsk och social service SCB Statistiska centralbyrån SEV Rådet för ömsesidig ekonomisk hjälp SFR Statens råd for samhällsforskning SFS Svensk författningssamling SGU Sveriges geologiska undersökningar SlB Statens institut för byggnadsforskning SIDA Swedish international Development Authority (Styrelsen for internationell utveckling) SINFDOK Statens råd for vetenskaplig information och dokumentation SJFR Statens råd för skogs- och jordbruksforskning SLU Sveriges Lantbruksuniversitet SM Statistiskt meddelande SMHI Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut SMP Sjukvårdens materialprovningsinstitut SMU Statistiskt meddelande - undervisnings- och forskningsstatistik SNV Statens naturvårdsverk SOU Statens offentliga utredningar Spn Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut SSLP Sekretariatet for säkerhetspolitik och långsiktsplanering STU Styrelsen for teknisk utveckling SVA Statens veterinärmedicinska anstalt SÖ Skolöverstyrelsen TA Technology Assessment TCO Tjänstemännens Centralorganisation TFD Transportforskningsdelegationen TUK Teknikupphandlingskommittén U Utbildningsdepartementet UD Utrikesdepartementet UbU Utbildningsutskottet UHÄ Universitets- och högskoleämbetet UKÄ Universitetskanslersämbetet UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development UNDP United Nations Development Programme UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization UNIDO United Nations Industrial Development Organization UNITAR United Nations Institute for Training and Research UPU Universal Postal Union WHO World Health Organization WMO World Meteorological Organization

I och Bakgrund utgångspunkter

1 Utredningsuppdragets bakgrund

och

inriktning

1.1 Bakgrunden

Forskningsrådsutredningens nu aktuella uppdrag att undersöka och bedöma förutsättningarna för en långsiktig forskningsplanering har sin upprinnelse i en forskningspolitisk debatt i riksdagen som med vissa avbrott pågått sedan 1960-talets början. År 1959 behandlades i en proposition, baserad på universitetsutredningens förslag, forskningsrådens organisationsfrågor och året därpå föreslog riksdagens revisorer insatser för att öka samordningen mellan forskningsråden. Mot bakgrunden av internationell debatt inrättades år 1962 en forskningsberedning och en till beredningen hörande mindre arbetsgrupp, vilka knöts till statsrådsberedningen. Syftet var att öka möjligheten till en samlad planering av den långsiktiga inriktningen av den svenska forskningspolitiken (jfr avsnitt 6.3) och att skapa ett forum för informella överläggningar mellan regeringen och olika forskningsintressenter. 1 samband med inrättandet förekom ordet “forskningspolitik” för första gången i svensk press. Frågan om en ökad samordning mellan forskningsråden aktualiserades återigen år 1963 - denna gång genom en rapport om den svenska forskningspolitiken (Scientific Policy in Sweden), avgiven av en expertgrupp inom OECD. Bl. a. forskningsberedningens diskussioner av denna fråga resulterade i en proposition om forskningsfrågor till 1965 års riksdag. I anslutning härtill väcktes en rad större och mindre motioner i forskningspolitiska frågor och 1965 års riksdag innebar en kulmen i 1960-talets parlamentariska FoU-debatt. Diskussionen berörde bl. a. den centrala forskningsplaneringens departementala och interdepartementala organisation, forskningsrådsorganisationen och anslagspolitiken till forskningsråden, det internationella FoU-samarbetet. FoU-statistikfrågor m. m. De krav på samlad utredning av dessa frågor som framfördes föll dock genom att kamrarna stannade i skiljaktiga beslut. Den riksdagsdebatt som fördes år 1965 om tillsättandet av en utredning om de forskningsorganisatoriska frågorna återkom år 1966, och även vid 1968, 1970 och 1971 års riksdagar behandlades forskningspolitiska frågor av det slag som här berörts. Debatten i riksdagen har stimulerats av flera inlägg utanför den, både från organisationer och från enskilda -främst forskare. Av särskild betydelse var en 1970 utgiven rapport- Forskning och utveckling - från TCO:s forskningsdelegation. Bl. a. har frågorna om vidgat inflytande över forskningen

och inriktning 18 Utredningsuppdragets bakgrund

härigenom starkt aktualiserats. År 1971 beslöt riksdagen med anledning av ett antal motioner om de centrala forskningspolitiska frågorna att fororda i forsta hand en utredning om forskningsrådens sammansättning och organisation. deras befogenheter och ställning i relation till andra myndigheter och organ med forskningsansvar m. m. (UbU 1971:31). Efter diskussion i bl. a. forskningsberedningen tillkallades forskningsrådsden 30 maj 1972 med uppdrag att göra den av riksdagen utredningen förordade Även om utredningens uppdrag var inriktat på översynen. under var det självklart att i forskningsråden utbildningsdepartementet arbetet också uppmärksamma övriga delar av det offentliga FoU-systemet och förhållandet mellan rådsorganisationen och den organisation för forsksom vuxit fram i anslutning till verksamheten inom olika ning och utveckling samhällsområden (den sektorsanknutna forskningen). diskussionen om forskningsfrågorna fortsatte under utred- Den politiska ningens arbete. Genom det betänkande som avgavs av arbetsgruppen för framtidsforskning (SOU 1972:59) aktualiserades framtidsstudiefrågorna och kopplingen framtidsstudier och forskning. 1 samband med att ett sekretariat för mellan framtidsstudier år 1973 inrättades och från den l juli 1974 gavs en fastare genom ett särskilt anslag for framtidsstudier i statsbudgeten ställning också en särskild samarbetskommitté för långsiktsmotiverad upprättades forskning, nära knuten till forskningsrådsorganisationen. Forskningsrådsut- 1974 tilläggsdirektiv att vid sina överväganden om redningen fick den 7juni forskningsrådsorganisationen beakta hur framtidsstudier i fortsättningen skulle kopplas till rådsc-rganisationen (jfr avsnitt 17.2.2). Informationsfråsom berörts redan i utredningens första direktiv, betonades gorna, särskilt. U-landsfrågornas världspolitiska betydelse och Sveriges starka engagei denna ledde till en offentlig utredning - u-landsforskmang problematik ningsutredningen - om forskning med anknytning till u-landsproblemen. Utredningen hade att pröva vilken typ av insatser som borde komma i fråga från svensk sida och föreslå en organisation for svensk u-landsforskning. verksamhet, och u- Problemen berörde i hög grad bl. a. forskningsrådens betänkande (SOU 1973:41) framlades efter landsforskningsutredningens samråd med forskningsrådsutredningen. På grundval av utredningens inrättades år 1975 en beredning för u-landsforskning (SAREC). förslag 1 den fortsatta politiska diskussionen kom möjligheterna att få till stånd en och sammanhållen forskningsplanering, kraven på ett på olika fortlöpande sätt breddat på forskningen och informationsfrågorna att alltmer inflytande stå i centrum. revisorer redovisade i en skrivelse till riksdagen den 29 Riksdagens november 1973 resultatet av en undersökning om den statliga forskningsverksamheten som revisorerna låtit företa (Granskningspromemoria 1972:8) de efter en remissbehandling av undersökningen dragit. I och de slutsatser skrivelsen diskuterades möjligheten att utforma en övergripande forskningsnivån -främst i politik och hur dessa frågor borde hanteras på den politiska riksdagen. Revisorerna tillstyrkte bl. a. i granskningspromemorian framlagda om ökade insatser för av FoU-arbetet och om ökad forslag planering

Urredningsuppdragers bakgrund och inriktning 19

information till riksdagen i FoU-frågor. Under år 1974 aktualiserades även i övrigt motionsvis i riksdagen olika frågor rörande forskningsplanering, framtidsstudiernas organisation, s. k. teknikvärdering, Iöntagarorganisationernas möjligheter att beställa forskning etc. (19742169, 186. 235, 297,1055, 1372, 1374. 1485). 1 motionerna framlades forslag beträffande organisatoriska frågor liksom krav på utredningar for att få fram konkreta och detaljerade forskningspolitiska handlingsprogram. Vid sin beredning av dessa frågor konstaterade utbildningsutskottet (UbU 1974:37) att riksdagen saknade tillräckligt underlag for att ta ställning till flera av revisorernas och motionärernas förslag. Utskottet förordade bl.a. att revisorernas förslag om ökade insatser for en långsiktig planering av den statliga satsningen på forskning och utveckling och det (i motion 1974:1372) framförda förslaget om ett forskningspolitiskt handlingsprogram borde bli föremål for en samlad bedömning i forskningsrådsutredningen eller i annan ordning. Vidare ansåg utskottet att frågan om framtidsstudier och teknikvärdering samt frågan om ekonomiskt stöd till löntagarorganisationerna för forskningsuppdrag borde ingå i ett sådant utredningsuppdrag. Om utredningsuppdraget gavs till forskningsrådsutredningen borde enligt utskottets mening det parlamentariska inslaget i den ökas. Riksdagen behandlade i december 1974 frågan och beslöt i enlighet med utbildningsutskottets förslag. Utredningen avgav år 1975 betänkandet Forskningsråd (SOU 1975:26),och en reform av rådsorganisationen. grundad på utredningens forslag, genomfördes från den 1 mars 1977 (ifr kapitel 8). Regeringen gav den 10 april 1975 forskningsrådsutredningen de nya direktiv som utgör basen för det i detta betänkande redovisade arbetet. Samtidigt utökades utredningen med fyra parlamentariska ledamöter. 1 direktiven betonade regeringen bl. a. att det självfallet är angeläget att forskningsresurserna utnyttjas så effektivt som möjligt och att information om forskningsresultat så snabbt som sprids till allmänheten och möjligt myndigheter m. fl. som är verksamma inom olika samhällsområden. För att åstadkomma detta krävs, framhölls det, att de statliga insatserna inom forskningsområdet planeras och organiseras på ett ändamålsenligt sätt. Utredningens huvuduppdrag blev mot den ovan redovisade bakgrunden (jfr direktiven, bilaga s. 351) D att undersöka och bedöma förutsättningarna for en långsiktig forskningsplanering. Till denna uppgift lades också frågor angående

D framtidsstudier och teknikvärdering 1] riksdagsledamöternas behov av information i forskningsfrågor D löntagarorganisationernas möjligheter att initiera forskning. Från att ha avsett huvudsakligen de under utbildningsdepartementet arbetande forskningsrådens förhållanden (vilket inte hindrade utredningen från att i sitt första betänkande diskutera också universitetsväsendets och den sektoriella forskningsorganisationens förhållanden) kom det nya uppdraget alltså att avse en granskning av samverkan och planeringsforutsättningar i svensk forskningsorganisation i stort.

20 och inriktning

Utredningsuppdragers bakgrund

1.2 Flankerande utredningar

Forskningsplaneringsfrågorna har aktualiserats även på andra sätt i regering och riksdag och föranlett offentliga utredningar på flera områden. Forskningsrådsutredningens uppdrag har därför nära samband med andra pågående eller nyligen avslutade utredningars arbete. Forskarutbi/dningsurredningen, FUN (U 1974:06) som tillkallades är 1974, har till uppgift att behandla flera viktiga problem av betydelse fören långsiktig forskningsplanering. Utredningen skall ge förslag om forskarutbildningens dimensionering och inriktning, forskarkarriärens uppbyggnad och vidare om en ny planerings- och ledningsorganisation för forskningen inom den nya högskolan. FUN:s betänkande avlämnas hösten 1977. STU-kommirrén (1 1974:06), som även den tillsattes innan forskningsrådsutredningen fick sitt senaste uppdrag, har till uppgift att studera inriktning och organisation av STU:s verksamhet. Centrala frågor är därvid bl. a. det samarbete mellan staten och näringslivet som sker genom de s. k. kollektiva forskningsprogrammen och branschforskningsinstituten. STU-kommitténs arbete avslutas under hösten 1977. Forskningsavgi/iskommirrén (1 1974:01) har haft till uppgift att undersöka att finansiera statens stöd till näringslivets forskning via möjligheterna särskilda forskningsavgifter. Kommittén har avgivit sitt betänkande (SOU 1976:65) hösten 1976. Biblioreks- och døkumenrariønssamverkanskommirrén. BIDOK. (U 1975:06) och SINFDOK-utredningen (I 1975:04) behandlar båda frågor som rör dokumentation av forskning och lagring och spridning av forskningsresultat. Utredningarna, som arbetar i nära kontakt. beräknas vara fardiga under hösten 1977. Organisationskommirrénför havsresursfrâgorü 1975:06). som på riksdagens frågan om uppdrag och organisatorisk ställning för ett begäran behandlat samordnande organ inom havsresursområdet. kommer även den in på frågor av betydelse för de sammanhang forskningsrådsutredningen behandlar. Utredningen har lämnat sitt betänkande (DsJ 1977:5) sommaren 1977. har i olika former haft kontakt med dessa Forskningsrådsutredningen utredningar.

1.3 Utredningsarbetets inriktning och betänkandets

disposition

De utredningsarbeten som ovan berörts avgränsar självfallet i vissa avseenden forskningsrådsutredningens arbete. Genom direktivens utformning ges också en annan grundläggande huvuduppdrag gäller _förursämiingarna för en avgränsning. Utredningens långsiktig forskningsplanering. Utredningens uppgift kan inte vara att göra hela enfbrskningsplan. en planering som avser innehåller ieller resurserna/ör eller delar av den FoU-verksamhet som utförs i Sverige med offentliga och/ eller privata medel. Utredningen har ingen sådan kompetens och dess grundsyn är att en sådan planering måste ske löpande. successivt och under medverkan från en rad organ på olika nivåer och med olika roller i FoU-

SOU |977:52

Utredningsuppdragets bakgrund och inriktning 21

processen. Utredningen kan inte heller se som sin uppgift att gå igenom område för område med utgångspunkt i samhällsproblem eller discipliner och for vart och ett göra detaljerade analyser och rekommendationer angående deras särskilda planeringsforhållanden och FoU-organisation. Inte heller härför har utredningen kompetens eller mandat. Utredningens huvuduppgift måste i stället vara att belysa olika aspekter av forskningsplaneringen som den bedömer viktiga for den långsiktiga utvecklingen. Denna koncentration på långsiktigheten innebär samtidigt en inriktning på övergripande frågor och framför allt på planering, styrning och ansvarsfördelning snarare än på de organ där FoU-arbetet till slut utförs. Betänkandet har givits följande uppläggning. 1 avdelning l (kapitel 1-3) redovisas - förutom den här givna bakgrunden till utredningens uppdrag utredningens syn på vissa grundläggande aspekter av FoU-planläggningsfrågorna och några internationella exempel som belyser de grundläggande planeringsfrågorna på politisk nivå. 1 avdelning 11 (kapitel 4-13) beskriver och analyserar utredningen det svenska FoU-systemet, redovisar sina synpunkter och på olika delproblem ger (i kapitel 13) sin sammanfattande syn och sina huvudförslag. 1 avdelning llI (kapitel 14-17) behandlar utredningen frågor om FoUinformation, löntagarorganisationernas möjligheter att initiera forskning samt framtidsstudier och teknikvärdering med utgångspunkt i direktiven eller den i avdelning 11 redovisade analysen.

2 för

Förutsättningar en långsiktig

forskningsplanering. Forskningspolitiska utgångspunkter

Innan utredningen mer konkret behandlar FoU-planeringsfrågorna på olika områden och nivåer måste vissa grundläggande frågor beröras. Diskussionen syftar till att ge en föreställning om utredningens utgångspunkter när det gäller synen på forskningsplanering. Inledningsvis (avsnitt 2.1) skall kortfattat diskuteras begreppen forskning och utveckling. Detta sker i nära anslutning till den syn på dessa frågor som utredningen tidigare redovisat och till vilken hänvisas (SOU 1975:26, kap. l). Utredningens nya uppdrag gör det emellertid nödvändigt att i vissa avseenden komplettera denna redovisning. I två avsnitt (2.2 och 2.3) diskuteras begreppet forskningspolitik och analyseras två grundåskådningar när det gäller forskningens plats i samhället. De är enligt utredningens uppfattning styrande för de forskningspolitiska ställningstagandena och dänned för den långsiktiga forskningsplaneringen. Alltmer för all långsiktig grundläggande FoU-planering blir frågor om inflytandet i planerings- och initieringsprocessen. Vissa principiella utgångspunkter for bedömningen av dessa frågor redovisas i avsnitt 2.4 i anslutning till redogörelsen för de grundläggande forskningspolitiska åskådningarna.

2.1 Forskning och utveckling. Innebörd och villkor

2. l . 1 F orskningsprocessen Forskning och utveckling, FoU, bedrivs för att frambringa ny kunskap om fakta och förhållandet mellan fakta, åstadkomma nya idéer och synsätt, ta fram nya produkter, processer och system. Forskning och utveckling sker i många olika former och i en rad olika sammanhang och miljöer. En generellt giltig beskrivning av verksamheterna måste därför med nödvändighet bli allmänt hållen. Det i detta sammanhang väsentliga är att peka på vissa komponenter som har särskild betydelse för planeringsfrågorna och förståelsen av sambandet mellan samhällsplanering och FoU. Forskning kan allmänt beskrivas som en process där flera olika verksamheter, olika delkomponenter i växelverkan med varandra, leder fram mot de nya resultaten och de nya kunskaperna. Utgångspunkten är ofta problem som skall lösas. Problemen kan vara av alla slag, från utpräglat praktiska och/eller produktionsinriktade frågor till utpräglat teoretiska och övergripande. De kan

24 Förutsättningar för en långsiktigforskningsplanering

ha formulerats av forskaren själv eller av någon annan i form av en beställning eller förfrågan. lnte sällan tar de sin utgångspunkt i de teorier och metoder som är aktuella inom respektive forskningsområde, i nyvunna resultat hos andra forskare etc. I andra fall är utgångspunkten ett påtagligt men ofta vagt definierat problem. I en första fas av verksamheten söker man precisera och avgränsa de problem som skall behandlas och lösas. l samband med att problemformuleringen sker inventeras den information som finns tillgänglig genom tidigare forskning etc. Nästa fas av FoU-processen innebär i allmänhet att man sta/ler problemet i relation till de teoretiska tttgângspztnkterna och de metod/ska /ösniizgstrzbf//ig/ieterna. Problemet studeras ur olika synvinklar för att man skall skapa sig en uppfattning om hur det skall angripas och hur forskningsarbetet skall fullföljas. I denna fas sker också ofta en försöksvis formulerad lösning av problemet, dvs. hypoteser, förutfattade lösningar, som sedan kan vara styrande för arbetet, ställs upp. I en tredje fas sker en insamling, sammanställning och analys av information, av data, som har betydelse för belysningen av problemet. Det kan ske genom experiment, där forskaren kan kontrollera vissa försök, eller genom insamling och bearbetning av olika data som finns tillgängliga, ofta utan att vara direkt avpassade till den frågeställning som skall belysas. Det tidigare nämnda grundläggande kravet att forskning och utveckling skall ge ny kunskap, ger en särprägel åt processen. Den kännetecknas i hög grad av upprepning och omtagning: forskaren måste ständigt vara beredd att gå tillbaka och ompröva arbetet och förutsättningarna i de tidigare faserna. Denna omtagning av arbetsmoment innebär inte främst en korrigering av misstag i det tidigare arbetet utan är en del av själva huvuduppgiften att frambringa ny kunskap. Processens förlopp har mycket schematiskt illustrerats i figur 2.1. De egenskaper hos forskningsprocessen som här betonats innebär i planeringssammanhang en viss särprägel. Av dem som bedriver FoU krävs en stark rörlighet i planeringen av arbetet som ger möjlighet att snabbt upptäcka förändrade förutsättningar och anpassa arbetsformer eller målsättning. Det krävs rörlighet i medelsdisposition och arbetsuppläggning. För de organ som beställer, finansierar och stöder FoU måste forskningsprocessens särprägel bl.a. få leda till djärvhet i satsningarna och till att ett visst mått av misslyckanden accepteras. Det är ofrånkomligt att de förväntningar man ställeri vissa fall slår fel och att FoU-verksamheten inte leder till åsyftade eller förväntade resultat. Figur 2:1 Forskningspro- Problemfor- Insamling cessen . mulering 00h Hypotesfor- och analys bearbetning mulering i av data, ResulaV Tillgång relation prövning tatlig infof- till teori av hypote- redomation och metod ser visning

Primära frågeställningar. Beställning av J Ä

Q,_g:::::_Q_L

forskning etc.

en 25

Förutsättningar/ör långsiktig_forskningsplanering

2.1.2 lnwnverenskaplig betydelse och sam/räl/srelevans

Sammankopplingen av /orsknirzg och utveckling i ett uttryck, FoU, hänger samman med den internationellt använda indelningen av FoU-verksamheten i en serie av aktiviteter: från ett allmänt och grundläggande kunskapssökande till ett allt mer målinriktat och preciserat. De definitioner som man enats om inom OECD och som bl. a. används för forskningsstatistiska ändamål talar om:

D Grund/brsknirzg. Systematiskt och metodiskt sökande efter ny kunskap och nya idéer utan någon bestämd tillämpning i sikte. D Tillämpad jorskrzing. Systematiskt och metodiskt sökande efter ny kunskap och nya idéer med en bestämd tillämpning i sikte. D Urvecklingsarbere. Systematiskt utnyttjande av forskningsresultat och vetenskaplig kunskap för att åstadkomma nya produkter, nya processer, nya system eller väsentliga förbättringar av redan existerande sådana.

Allmänt kan sägas att den redovisade indelningen bygger på Föreställningen att det går en tydlig och enhetlig utvecklingslinje från grundforskningen till utvecklandet av nya processer, produkter etc. och att resultaten från grundforskningens resultat successivt- som länkarna i en kedja -förs fram mot ökad grad av tillämpning. l den vetenskapsteoretiska och den forskningspolitiska diskussionen har i många sammanhang betonats att denna indelning är stel och schematisk och att den inte fångar in de mångskiftande och oberäkneliga former i vilka ny kunskap och nya produkter etc. kommer fram. För att komma åt något av variationsrikedomen i FoU-processen har man med bibehållande av grundsynen försökt dela upp begreppet grundforskning i autonom (självstyrande) och riktad grundforskning. Den autonoma avser då sådan forskning där den vetenskapliga utvecklingen av teorier och metoder skall vara dominerande och också styra inriktningen. Riktad grundforskning betecknar sådan grundforskning som väntas få betydelse inom ett eller flera områden av samhällslivet. Som ytterligare en dimension i denna skala brukar också ofta anges den grad av frihet som forskaren åtnjuter. Inom den autonoma grundfbrskningen anses denna frihet i princip total; forskaren väljer både forskningsområde, forskningsprogram och metod. Denna frihet att välja inskränks enligt denna schematiska beskrivning successivt med ökad grad av ”inriktning”. Som forskningsrådsutredningen framhållit i sitt föregående betänkande är uppdelningen i grundforskning-tillämpad forskning inte alltid klargörande och det kan ifrågasättas om den alls är det lämpligaste sättet att klassificera forskning. Visserligen har skalan grundforskning-tillämpad forskning utvecklats med hänsyn främst till den naturvetenskapliga forskningen men varken för naturvetenskapen eller - än mindre - de samhällsvetenskapliga och humanistiska vetenskaperna är detta sätt att klassificera forskning särskilt vägledande. Genom att klassificeringen kopplas till frågan om vem som styr, initierar eller inriktar forskning har denna klassifikation ofta skapat mer oklarhet än klarhet. Utredningen har därför som ett alternativ förordat att forskningsverksamhet i första hand klassificeras enligt två andra aspekter (SOU 1975:26,

26 Förutsättningar för en /ângsikrigjbrskningsplanering

avsnitt 1.5.4). Den ena aspekten gäller i hur hög grad forskningen kan förmodas påverka förhållandena i samhället - samhället då fattat i vidaste mening. Denna aspekt vill utredningen kalla forskningens sam/iä/lsre/evans. Den andra aspekten gäller forskningens betydelse för vetenskapens egen utveckling, dess inomvereriskap/iga betydelse. Beträffande forskningens sam/iä/lsre/evans är följande preciseringar av innebörden viktiga. D Eftersom all forskning på något sätt är kopplad till det samhälle där den bedrivs finns det principiellt sett ingen forskning som inte på något sätt påverkar samhället. När man talar om samhällsrelevans är det alltså fråga om en skala där den ena ytterligheten representeras av en hög samhällsrelevans, den andra ytterligheten inte av obefintlig men av osiktbar eller låg samhällsrelevans - åtminstone i nuläget. samhällsrelevans är i sig inte värderande. som D Begreppet Forskning bedöms ha en hög samhällsrelevans är alltså inte automatisk! angelägen. Bedömningen avser endast att forskningen i hög grad kan få konsekvenser - - Olika i samhället, negativa eller positiva for samhället. grupper politiska instanser, företrädare för myndigheter eller andra kan prioritera forskningen olika högt eller finna anledning att motarbeta den. En rad konkreta exempel kan ges för att belysa detta. Forskning rörande har otvivelaktigt hög samhällsrelevans men hjärttransplantationsteknik har ifrågasatts av t. ex. etiska skäl eller med hänvisning till påfrestningarna på sjukvårdssektorn. Forskning rörande atomenergins fredliga eller krigiska användning har i båda fallen hög samhällsrelevans men kan likaledes bedömas som mer eller mindre angelägen eller olämplig av olika grupper. D Samhällsrelevansbegreppet får inte uppfattas som parallellt med den skala från ”grundforskning” till “utvecklingsarbete” som tidigare diskuterats och där tidsrelationen mellan forskningsarbetet och dess konsekvenser i samhället är den viktigaste måttstocken. Samhällsrelevansen måste bedömas i ett större perspektiv och hänsyn måste tas också till hur . omfattande eller genomgripande effekter som forskningen kan medföra eller skapa. Samhällsrelevansen blir en sammanvägning av dessa faktorer. Vid sidan av bedömningen av samhällsrelevansen måste en inomvetenskaplig bedömning ske och även här är ett par preciseringar angelägna. D lnte heller den inomvetenskapliga betydelsen kan karakteriseras som ett absolut en egenskap som finns eller inte finns hos den begrepp. ifrågavarande forskningen. Också i detta sammanhang nödgas man arbeta med en skala från mindre till större. De kriterier som avgör graden av inomvetenskaplig betydelse är bl. a. huruvida forskningen kan öppna nya vetenskapliga falt, ge nya frågeställningar kring gamla problem. bekräfta osäkra resultat, förfina eller skapa nya metodiska redskap. påverka utvecklingen inom andra vetenskaper etc. Hit får också räknas möjligheterna att tillvarata speciell kompetens. D Till skillnad från vad som gäller vid bedömningen av samhällsrelevansen medför stor inomvetenskaplig betydelse i sig själv en positiv värdering av

Förutsättningar/ör en

långsiktig_forskningsplanering 27

stor Ål

lnomvetenskaplig betydelse

osiktbar eller liten ll 4 á g 7 Figur 2:2 Inomvelenosiktbar eller låg hög skaplig betydelse och sam- Samhällsrelevans Irä/Isrelevans.

forskningen; den blir från strikt inomvetenskaplig synpunkt angelägen och detta motiverar åtskillnaden i ordparet relevans - betydelse. E] Liten eller måttlig inomvetenskaplig betydelse innebär inte att viss forskning bedöms som dålig. Faktaredovisning och slutsatser kan vara korrekta och forskningen i denna mening av god kvalité och dessutom väsentlig med hänsyn till samhällsrelevans.

Utredningen vill alltså for sin strukturering av begreppen i första hand arbeta med detta sammankopplade begreppspar. Figur 2.2 belyser synsättet. Både inomvetenskaplig betydelse och samhällsrelevans karakteriserar i varierande grad all forskning. Detta sätt att klassificera forskning understryker alltså att det inte finns någon motsättning mellan inomvetenskapligt betydelsefull forskning och forskning med hög samhällsrelevans; det är i stället fråga om två aspekter som samtidig! kan och bör anläggas på a/l forskning. Det är viktigt att framhålla att även detta schema, som alla modeller, utgör en förenkling av verkligheten. Det ligger i sakens natur att bedömningen av var enstaka forskningsprojekt eller forskningsområden skall placeras in i schemat kan växla över tiden. Nya upptäckter, nytt forskningsmaterial - över huvud ny kunskap - kan t. ex. ändra förutsättningen för en bedömning av både den inomvetenskapliga betydelsen och samhällsrelevansen. Modellen torde dock vara användbar vid bedömningen av både enskilda projekt och läget inom olika forskningsområden. Den industriella forskningen liksom den forskning som är anknuten till verksamheten inom olika samhällsområden (s. k. sektoriell FoU, se kapitel 7) brukar i allmänhet beskrivas i samband med utvecklingsarbete och med betoning av detta. Betoningen understryker att den sektoriella och industriella verksamheten syftar till påtagliga effekter av FoU-ansträngningarna och att resultaten måste uppnås inom bestämda tidsramar. Utvecklingsarbete utgör merparten av FoU-arbetet inom industrin. l anslutning till den ovan redovisade karakteristiken kan sägas att utvecklingsarbetet inte motiveras av någon inomveterlskaplig betydelse. Utvecklingsarbetet innebär att vetenskapligt grundade kunskaper används i nya sammanhang eller nya kombinationer tillsammans med andra kunskaper och att

28 Förutsätmingarför en längs/krigforskningsp/anering

kunskaperna i sig inte är nya. Motiven för att hålla samman begreppsparet FoU i stället för att särredovisa de båda aktiviteterna och driva dem finansiellt och organisatoriskt åtskilda kan diskuteras. Oklarhet kan råda om vilka krav som av forskningsråd eller andra finansiärer skall ställas på det arbete som bedrivs för FoU-medel. Utvecklingsarbete kan i många fall, såväl inom näringslivet som i övrigt, bedrivas utan egentlig forskningskontakt eller med endast ytlig sådan och ändå leda till betydelsefulla innovationer, kedjan grundforskning-utvecklingsarbete kan på goda grunder ifrågasättas etc. Det har också förts en omfattande diskussion om forskningens betydelse över huvud för skapandet av nya tekniska produkter och for den tekniska och ekonomiska utvecklingen. Hela detta frågekomplex som innefattar den tekniska utvecklingens forskningsberoende och forskningens betydelse för den ekonomiska utvecklingen är komplicerat och föremål för en forskning som ännu inte kommit till entydiga resultat. En litteraturgenomgång inriktad på dessa frågor redovisas för den tekniska forskningens vidkommande i STUkommitténs betänkande. Det står emellertid klart att mönstret inte är enhetligt och att det inte går några tydliga och raka linjer från grundläggande forskning till utveckling. Skälen för att bibehålla den nuvarande kopplingen FoUär emellertid enligt utredningens uppfattning övervägande. Även om det i många fall står helt klart vilket slags aktivitet det gäller - forskning eller utveckling - finns en grå zon där gränserna flyter och där verksamheten kan ha än den ena än den andra karaktären. En sådan sammankoppling kan också vara önskvärd som en markering av att utvecklingsarbete bör ske på hög kunskapsnivå, dvs. att tillgängliga och relevanta vetenskapliga resultat utnyttjas eller beaktas. Vid sidan av kunskapsöverföring från forskning till utveckling är också möjligheterna att genom utvecklingsarbete identifiera kunskapsbehov som måste mötas med forskningsinsatser ett motiv för nära förbindelser mellan forskning och utveckling. Häri ligger också ett viktigt motiv för ett FoUansvar anknutet till olika samhällssektorer (s. k. sektoriell forskning, se kapitel 7). Det är enligt utredningens syn inte önskvärt att göra alltför strikta uppdelningar; tvärtom är det angeläget att både forskning och utveckling är gentemot varandra ”öppna” verksamheter. Härigenom motverkas tendenser till trångsyn och stagnation både inom forskning och utveckling. Det bör i sammanhanget erinras om att hela området forskning och utveckling är svåravgränsat. Den konventionella uppfattningen om forskning som enbart ett rent intellektuellt, starkt metodiskt arbete kan ifrågasättas. Det intuitiva inslaget i all forskning, skapandet av ny kunskap på andra vägar, konstnärligt arbete, uppfinningar och olika slag av s. k. aktionsforskning ( där forskarna själva deltar i arbetet på att förändra och påverka de förhållanden de studerar) gör gränserna flytande och ger ytterligare skäl mot försök till snäva gränsdragningar.

Förutsättningar/ör en långsiktig.forskningsplanering 29

2.2 Forskningspolitik och forskningspolitikens uppgifter

Den snabba och kraftiga ökningen av forskningens omfattning i hela den rika världen sedan tiden for andra världskriget uttrycker växande forskningsberoende. Parallellt därmed har frågorna om forskningens och forskarens roll i samhällslivet, i vilka former forskning skall bedrivas, hur samhällets stöd till och behov av forskning skall hanteras politiskt och organisatoriskt etc. fått ökad aktualitet och betydelse. Frågor av detta slag aktualiseras inom en rad områden och på olika nivåer. Det kan gälla utbildningen av forskare, sambandet mellan forskning och grundutbildning, överforandet av forskningsresultat till näringsliv och samhälle, universitetens styresformer, formerna för rörligt stöd .till näringslivets och det statliga forskningssystemets forskning, avvägning av anslag mellan olika forskningsområden, prioriteringar och prioriteringstekniker i olika forskningssammanhang, forskarkarriärens utformning, tillvaratagande av innovativa begåvningar etc. Mängden och betydelsen av de beslut som det allmänna måste fatta rörande forskningens finansiering, dess institutionella uppbyggnad och utnyttjandet av dess resultat i samhället m. m. har i flertalet utvecklade länder skapat behov av en genomtänkt grundval for sådana avgöranden; behov av en sammanhängande _lbrskningspo/itik har uppstått. Betecknande är alltså att det gäller samlade och medvetna strategier for hur forskning och utveckling skall användas och främjas i samhället. Summan av alla de faktiska förhållanden som råder beträffande FoU i ett samhälle kan naturligtvis sägas utgöra samhällets forskningspolitik även om någon genomarbetad helhetssyn ej är formulerad, men begreppet forskningspolitik ges då en mer inskränkt betydelse. Utvecklingen mot en forskningspolitik i egentlig mening har naturligtvis pågått under lång tid och i olika takt i olika länder. Ser man på utvecklingen i OECD-länderna kan det hävdas att utvecklingen under 1960-talet haft avgörande betydelse. Alexander King, f. d. huvudansvarig inom OECD för forskningsfrågor, har påpekat att under första hälften av 1960-talet inrättades särskilda ministerposter för forskningsfrågor i merparten av OECD-länderna (The Dilemma of Science Policy. The Round Table. Commonwealth Journal of International Affairs. July 1972). Även i Sverige har en viss utveckling mot en helhetssyn på FoU-frågorna ägt rum. Viktiga moment i den tidigare utvecklingen kan sägas vara forskningsrådsorganisationens tillkomst under och närmast efter andra världskriget och universitetsutredningens arbete med forskningsfrågoma under 1950-talets slut. Med inrättandet 1962 av en forskningsberedning knuten till statsrådsberedningen togs ett tydligt steg i denna riktning och med den snabba utvecklingen av den sektorsanknutna forskningen under 1960talets slut och 1970-talets början har den politiska debatten kring forskningsfrågorna i ökad utsträckning kommit att kretsa kring forskningspolitik i mer egentlig mening. Forskningsrådsutredningens uppdrag är, som framhållits, en direkt följd av denna debatt. Behovet av forskningspolitisk överblick och helhetsbedömningar av de forskningspolitiska frågorna har - som påpekats - samband med samhällets inom alla områden ökande beroende av forskning och utvecklingsarbete.

30 Förutsättningar/ör en långsiktig_lbrskningsp/anering

Delvis på grund av detta ökande forskningsberoende och delvis på grund av inom många forskningsområden stegrade krav på metodisk förfining och exklusiv teknisk utrustning har FoU-kostnaderna nått tidigare okända nivåer. Kostnadsutvecklingen har varit en av de grundläggande orsakerna till kraven på mer medvetna prioriteringar på nationell nivå och med politiska utgångspunkter. Tillgänglig statistik upprättad inom OECD visar att för OECD-ländernas vidkommande FoU-insatserna under perioden 1965-1975 i huvudsak ligger på nivåer motsvarande l á 2 “o av bruttonationalprodukten. Sverige befinner sig i mitten av detta fält. Med någon förenkling kan sägas att de forskningspolitiska frågorna aktualiseras på tre olika administrativa och/eller konstitutionella nivåer inom den offentliga sektorn (jfr King, anfört arbete). D Den ävergripalidø (strategiska) nivån, som rör de nationella prioriteringarna på lång sikt, sambandet mellan samhällets olika mål och forskningsfrågorna samt principerna för forskningens inriktning, dimensionering, organisation och finansiering. De viktigaste beslutande och planerande organen i Sverige på denna nivå är riksdagen, regeringen och regeringskansliet (departementen) samt vissa ämbetsverk med ansvar för forskningsfrågor. D Den/brskningsp/alz?rande nivârz. som rör fördelningen av resurser till FoUprogram och projekt, former för och innehåll i forskningsverksamheter inom de skiftande FoU-områdena. På denna nivå finns en rad aktörer: anslagsfördelande och prioriterande forskningsråd och fonder, myndigheter med FoU-ansvar, universitet och högskolor, centrala myndigheter inom högskoleområdet etc. D Uzlörandenivân, där genomförandet av individuella program och projekt och formerna härför aktualiserar frågor om fördelning av resurser, personalpolitik etc. De forskningsutförande organen, forskningsinstitut, högskoleinstitutioner, industrilaboratorier, FoU-avdelningar inom myndigheterna liksom vederbörande myndigheter och högskoleorgan är här närmast berörda. Betecknande är att forskningspolitiska frågeställningar på de angivna nivåerna inte strikt kan hållas isär från varandra. Inte heller kan aktörerna renodlat hänföras till olika nivåer. Men mot alla dessa nivåer måste uppmärksamheten riktas när en forskningspolitisk helhetssyn skall nås. När det gäller det privata näringslivets FoU finns naturligtvis en motsvarande problematik. Den strategiska nivån ligger även i detta fall i viss utsträckning inom den offentliga sektorn. Så påverkar t. ex. den offentliga utbildningspolitiken både när det gäller grundutbildning och forskarutbildning förutsättningarna för näringslivets FoU. De övriga grovt angivna nivåerna tenderar att i näringslivets FoUsammanhang flyta samman inom respektive FoU-utförande företag eller företagsgrupp. l ett samhälle baserat på marknadsekonomi ger också konkurrensförhållandena andra förutsättningar än inom den offentliga sektorn. Samarbete och samplanering försvåras. Även på dessa nivåer förekommer dock ett beroende av den offentliga sektorn genom särskilda stödformer till näringslivets FoU, genom av stat och industri gemensamt finansierade FoU-utförande branschforskningsinstitut etc.

Förutsättningar/ör en långsiktig _forskningsplanering 31

l den typ av länder som här berörts - och till vilka Sverige hör - är FoUfrågorna närvarande i snart sagt varje politiskt och samhälleligt sammanhang. Detta innebär att frågorna om hur de personella och materiella forskningsresurserna skall fördelas och omfördelas mellan olika områden ständigt aktualiseras på nytt. Problemen och lösningarna har dock alltid nationella särdrag, beroende på samhällsekonomiska. politiska och konstitutionella Förutsättningar, näringslivets struktur. högskoleundervisningens och forskningens organisation och traditioner etc. Vissa grundläggande uppfattningar kan dock skönjas bakom de olika forskningspolitiska strategierna, och dessa grundsyner - doktriner kan om de renodlas tjäna som ett verktyg för en analys av de nuvarande svenska förhållandena, även om de inte får fullt genomslag i det verkliga livet.

2.3 Forskningens egenvärde eller forskningen som medel

2.3.1 Två olika synsätt I detta avsnitt skall kortfattat belysas två principiellt sett motsatta forskningspolitiska grunduppfattningar, här betecknade som/orskningens egenvärde och _fbrskningen som medel. Båda synsätten påverkar enligt utredningens uppfattning FoU-systemets faktiska utformning och något skall också diskuteras i vilken riktning denna påverkan sker.

2.3.2 Forskningens egenvärde Forskning - och ofta även utveckling - är långsiktiga processer där effekterna i samhället inte alltid kan klart fixeras och ibland är helt okända. Forskning har vidare ofta bedrivits i miljöer som varit avskilda åtminstone i den meningen att de i stor utsträckning varit självstyrande och inte utsatta för preciserade krav på avkastning eller resultat. Forskningen har genom det vetenskapliga språkets och de vetenskapliga regelsystemens svårtillgänglighet varit svår att bedöma för andra än vetenskapsmän skolade inom samma områden. Kraven på objektivitet och frihet från partsintressen, som kan påverka forskarens integritet och minska tilltron till hans resultat, har medfört krav på obundenhet och en fri ställning. Dessa och andra skäl har medfört attf0rskning(men knappast utvecklingsarbete) enligt en renodlad syn kan betraktas som en verksamhet nödvändig och angelägen [sig själv. som en verksamhet som inte bör motiveras eller styras från några andra utgångspunkter än dem som de vetenskapliga framstegen själva uppställer. Forskningen är med detta synsätt en avgränsad verksamhet och forskningssynen baseras påjbrskningens egenvärde. Denna uppfattning om forskningen som ett egenvärde innebär dock inte på något sätt uppfattningen att resultaten av forskningen skulle vara utan betydelse för samhället eller att samhället skulle kunna vara utan forskning. Den innebär endast att forskningsinsatsernas storlek och inriktning inte på ett meningsfullt sätt kan styras och motiveras utifrån förhoppningar eller beräkningar av dess effekter utan bör ske med ledning av forskningens egna utvecklingstendenser. Uppfattningen av forskningen som ett egenvärde kan

32 Förutsättningar/ör en långsiktig.forskningsplanering

föras tillbaka till 1800-talets i romantikens filosofi bottnande kultursyn. Den ges i sin tur relief av den föregående upplysningstidens mer nyttoinriktade syn. Uppfattningen om vetenskapen och forskningen som ett egenvärde har emellertid knappast någonsin kunnat renodlas. Inte heller har avvägningar mellan resursbehov och insatser för olika forskningsområden i det praktiskpolitiska arbetet kunnat ske på grundval av enbart bedömningar av vad forskningen krävt och utan hänsynstagande till inom vilka samhällsområden och vilket slags effekter forskningen kan tänkas få. Det är sannolikt ingen överdrift att påstå att i modern tid perioden kring andra världskriget i detta avseende blev en vattendelare. Mängden av de insatser som då gjordes i form av forsknings- och utvecklingsarbete för krigsansträngningarna. för beredskap och folkhushållning i olika länder och den planmässighet med vilken detta skedde drog i stor utsträckning bort basen för synen på forskningen som ett egenvärde. som någonting som väl kunde bidra till att förverkliga samhällets mål men som endast kunde göra det på sina egna villkor och utan att ansträngningarna kunde dirigeras utifrån. Förändringarna i attityderna går emellertid långsamt och synsättet har även genom 1960-talet och även i de högindustrialiserade länderna levt kvar i flera avseenden. De ovan berörda beräkningarna av FoU-insatserna uttryckta i procent av bruttonationalprodukterna och jämförelsen mellan länderna grundade på dessa beräkningar är snarast ett uttryck för denna syn: insatsernas samlade storlek ses som avgörande för den potentiella samhällsnyttan utan att stort avseende fästs vid hur FoU-insatserna fördelas och hur de förhåller sig till samhälleliga målsättningar. innan den snabba forskningsexpansionen under efterkrigstiden satte in var grundinställningen att forskningen så långt möjligt skulle få utvecklas fritt efter sina egna förutsättningar och att staten huvudsakligen skulle nöja sig med att anpassa sin anslagspolitik efter utvecklingen och de finansiella möjligheterna. Detta karakteriseras ibland som en politik där forskningen lämnas i fred - för att kunna utvecklas efter sina egna förutsättningar. Närdet gäller synen pá s. k. grundforskning, dvs. den forskning där det rent vetenskapliga värdet tillmäts särskilt stor vikt och den långsiktiga allmänna kompetens- och kunskapsuppbyggnaden står i centrum mer än en planmässig strävan efter tillämpning och konkret utnyttjande, är uppfattningen om forskningens egenvärde naturligt nog särskilt stark. Uppfattningen att FoU så långt möjligt måste behandlas som en aktivitet för sig vid sidan av övriga samhällsaktiviteter behöver dock inte innebära att man från samhällets sida förhåller sig passiv till forskningspolitiska frågor. De faktiska erfarenheterna av forskningens betydelse i samhällsutvecklingen och expansionen av forskningen kan ändå skapa en strävan att genom starka och planmässiga insatser främja dess utveckling och ge den bästa möjliga arbetsbetingelser. En sådan forskningspolitik politik för forskning (eng. policy for science) - kan genomföras på flera sätt. inrättandet av särskilda forskningsministerier låter sig t. ex. väl förena med en sådan syn.

Förutsättningar för en långsiktig forskningsp/anering 33

2.3.3 Forskningen som medel Den andra grundläggande forskningspolitiska doktrinen kan enklast betecknas med uttrycket forskningen som medel. Positivt uttryckt kan det anses självklart att samhällets resurser används for att eftersträva att dess säkerhetspolitiska, kulturella, sociala, ekonomiska etc. mål uppnås och att samhällets forskningsansträngningar är en del av dessa resurser. En annan komponent i denna grundsyn är uppfattningen att forskningen inte kan vara strikt objektiv, att den under alla förhållanden påverkas av den politiska, sociala, ekonomiska och kulturella miljö där den bedrivs. Ett mer eller mindre totalt accepterande av den syn på forskningen och forskningens möjligheter, som innebär att den främst eller enbart betraktas som Pri :nade/att nå de olika samhällsmål som ställs upp inom olika områden, kan också det få sina särskilda forskningspolitiska och organisatoriska konsekvenser. I praktiken innebär det ofta att resurserna för forskning och utveckling hänförs till olika sektorer av samhället för att där fördelas på olika FoU-uppgifter. Inriktningen och dimensioneringen av denna sektorsanknutna eller sektoriella forskning skall då ske utifrån de värderingar och mål som gäller för verksamheten och planeringen inom sektorn. Anknytningen mellan sektoriell FoU och sektoriell planering är över huvud ett nyckelbegrepp; genom denna anknytning, där FoU och planering ömsesidigt påverkar varandra, skall kopplingen till de politiska samhällsmâlen åstadkommas. Samtidigt är det uppenbart att forskningen kring sektoriella problem också kan ge underlag för nytänkande och omprövning av sektoriella mål. Generellt står klart att en sektorisering av FoU-politiken leder till en spridning av ansvaret för FoU-frågor och FoU-planering till många intressenter i statsapparaten och att medlen för FoU når sin slutliga destination -de FoU-utförande organen, institut, universitetsinstitutioner, industri- och konsultföretag etc. - på flera vägar. Sett från de FoU-utförande institutionernas och personernas synpunkt innebär en utspridning av FoU-ansvaret inom rimliga gränser att det ges fler möjligheter att få FoU-projekt finansierade. Detta kan ge ökad säkerhet för att värdefulla och intressanta FoU-projekt finner sin finansiering. Denna spridning kan betecknas som en horisontell decentralisering - en utspridning på bredden - och bidrar till mångfald eller pluralism i forskningssystemet. Detta slags decentralisering med åtföljande pluralism bör i klarhetens intresse skiljas från en decentralisering som kan betecknas som vertikal och som innebär att inflytandet över anslagsfrågor och prioriteringar flyttas ner på administrativt sett lägre nivåer och därigenom kommer närmare den FoU-utförande nivån. Givetvis kan dessa decentraliseringsprinciper förenas och detta kan ske i skiftande grad inom olika områden. Långtgående vertikal decentralisering blir dock mest naturlig i ett system som präglas av doktrinen om forskningens egenvärde. Sektoriseringen av FoU, som tar sin utgångspunkt i samhällsproblemen och statsmakternas och myndigheternas ansvar för att lösa dem, måste rent administrativt komma att anknyta till det sätt på vilket statsapparaten är uppbyggd och arbetar. Förhållanden av administrativ natur, över tiden skiftande tyngdpunkter i de politiska värderingarna och nationella traditio-

34 Förutsättningar för en långsiktig_forskningsp/anering

ner, som påverkar regeringsarbetets organisation och uppbyggnaden av myndighetsstrukturen i ett land, styr också indelningen av sektoriell FoU. Långt driven innebär sektoriseringen givetvis att uppdelningen på sektorer och delområden blir mycket stor, och pluralismen kan också medföra splittring. De problem som i administrationen uppstår vid gränsdragningen mellan olika departements och myndigheters ansvarsområden överförs till det sektoriella FoU-systemet. Forskningens kunskapsutvidgande och gränsöverskridande karaktär gör denna problematik särskilt aktuell lör sektoriell FoU. Samhällsproblem som kan angripas med FoU-insatser respekterar inte alltid vare sig gränser mellan vetenskapliga discipliner eller gränser mellan myndighetsområden. Även i ett forskningspolitiskt system uppbyggt i klar anslutning till de sektoriella principerna uppkommer sålunda ofta behov av överblick och samordning för att lösa såväl praktiska som teoretiska problem. All FoU - såväl strikt tillämpningsinriktad som mer allmänt och långsiktigt kunskapsuppbyggande - stöder sig på i stort sett gemensamma resurser. Det gäller det existerande utbildningssystemet. den existerande forskningsorganisationen och den FoU-verksamma personalen. Dessa resurser måste successivt och med optimalt utnyttjande anpassas till rådande behov av forskning, de för tillfället tillgängliga materiella och personella resurserna måste fördelas på olika sektorer etc. Internationellt har detta problem angripits på olika sätt. Samordningsuppgiften har på det politiska planet kunnat läggas på en särskild minister med endast denna uppgift eller på en minister med även andra uppgifter, på olika slags samordnande kommittéer etc. (några internationella exempel på olika lösningar av samordningsproblemen redovisas i kapitel 3). Den förda diskussionen om de renodlade doktrinerna och deras tänkbara konsekvenseri form av praktisk-politiska strategier kan illustreras som i figur 2:3. Figuren illustrerar också hur i varje fall på ytan likartade planerings- och

Teoretiska

mfgsifnmg- Forskningens Forskningen

politiska egenvärde som mean doktriner

Forskningen skall så långt Forskningen skall inriktas möjligt utvecklas av sin egen mot viktiga samhällsomräkraft inom olika områden. den. Sektorisering och försök Vertikal decentralisering. att aktivt initiera forskning. Horisontell decentralisering. Forsknings- .. _ __ _ Okning av samhallets FoU-beroende och expansion av FoUpoünska verksamheten leder till Strategier

i

Planmässiga insatser för att Strävan efter decentralise- Figur 2:3 Urvecklingsten- främja och effektivisera ring och Överblick. Tvär- och denser utifrân tvâ/ursk- forskning över hela fältet. mångvetenskap främjas. ningspoliriska doktrinen Politik för forskning.

Förutsättningar för en Iângsikrigforskningsplanering 35

Forsk- Doktrin ningens egenvärde

Stagnerande eller minskande resurser och fortsatt forskningsberoende kan leda till

l

Koncentration av resurser till Inriktning pä kortsiktiga reområden som redan är fram- sultat inom politiskt högpriogångsrika. Minskade sats- riterade områden. Strategi ningar pä nya och outvecklade fält. Enbart bevaknings- Figur 2:4 Tänkbara _ñzrskforskning på oprioriterade ningspøliliska strategier vid fält. resursminskning.

beslutstekniker kan tillgripas på den politiska nivån även med olika grundläggande utgångspunkter. Figuren illustrerar utvecklingen under tillväxt av FoU-resurserna, något som i stort sett gällt under hela efterkrigstiden. En motsatt utveckling - minskande eller stagnerande resurser- kan dock inte uteslutas och frågan kan ställas hur de båda doktrinerna då kommer att påverka det forskningspolitiska handlandet. En tänkbar utveckling kan sammanfattas som i figur 2:4.

2.4 Inflytande och påverkan på forskningen

Frågor om inflytandet for olika grupper på forskningens dimensionering, organisation och inriktning har varit aktuella under hela 1900-talet. Frågorna har nära samband med den syn på forskningens roll och möjligheter som ovan diskuterats. Inllytandefrågorna är enligt utredningens bedömning av grundläggande betydelse vid långsiktig forskningsplanering. Den vikt som måste läggas vid inflytandefrågorna hänger naturligtvis samman med forskningens speciella funktion i samhället, med den genuina osäkerheten om vilka resultat forskningsarbetet kommer att ge och med forskningens särskilda förmåga att frambringa ny kunskap om förhållanden i vår omvärld, kunskap som på lång eller kort sikt kan förändra villkoren för samhällslivet. Även detta problem kan ses i ljuset av de båda ovan beskrivna grundläggande synsätten.

2.4.1 lnflyrandefrâgorna och doktrinen om forskningens egenvärde

Iden mån det forskningspolitiska handlandet främst utgår från den grundsyn som ovan beskrivits med uttrycketforskningens egenvärde ges inflytandeproblematiken sin särskilda karaktär. Den grundläggande synen på Förhållandet mellan forskningen och samhället enligt denna doktrin är alltså att samhället skall utnyttja de resultat

36 Färutsättningarjör en långsiktig_forskningsplanering

som forskningen frambringar men att forskningen bör stödjas med ledning av den rent inomvetenskapliga utvecklingskraften hos olika discipliner och att just härigenom skapas garantier för att nya för samhället användbara resultat kommer fram. Denna syn ger utgångspunkterna när det gäller inflytandefrågorna. Det kan vara fråga om prioritering av FoU-projekt, utveckling av resurser för FoU inom olika områden m. m. Kraven på kvalitet och kreativitet och på motivation hos forskarna som en viktig förutsättning härför talar med denna utgångspunkt för att forskarna själva som de mest sakkunniga när det gäller inomvetenskapliga frågor bör ges ett starkt inflytande över prioriteringarna mellan näraliggande forskningsområden och finansieringen och inriktningen av enskilda projekt inom egna eller nära besläktade falt. I princip inskränks enligt detta synsätt uppgiften för de forskningsprioriterande organen, forskningsråd etc., till att inom det utbud som forskarsamhället kan erbjuda främja och stödja den forskning som kvalitativt är mest lovande. I praktiken är uppgiften, även med en mycket uttalad anslutning till denna doktrin, mer komplicerad. De samhälleliga värderingarna måste ändå komma in på olika nivåer: det kan t. ex. gälla valet mellan från inomvetenskaplig synpunkt lika högstående projekt. Framförallt gäller det emellertid att göra avvägningar mellan större områden utifrån en uppfattning om var de största och viktigaste forskningsresultaten kan tänkas komma fram. Det gäller att fördela resurser mellan medicinsk, naturvetenskaplig. teknisk. samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning etc. Detta kan aldrig ske utan att politiska bedömningar kommer in. Även om inflytandet på forskningens planering enligt denna tanketradition på både kort och lång sikt bör vara koncentrerat till forskarsamhället

självt behöver detta, varken i teorin eller praktiken, innebära att forskningen

är isolerad från samhällets problem. Forskarna får genom ett fritt utbyte av idéer, deltagandet i samhällsdebatt och politiskt arbete, genom kontakter med näringsliv, folkrörelser och på andra sätt impulser och problemmedvetenhet som påverkar deras intresseinriktning och val av forskningsobjekt. Frånvaron av uttalad samhällelig och yttre styrning annat än på mycket överordnad nivå och den betoning av inomvetenskapliga bedömningsgrunder denna grundsyn frammanar kopplas i debatten också till frågan om forskningens frihet. Genom forskarsamhällets fristående ställning och långtgående självstyre inom givna ekonomiska ramar ges enligt denna grundsyn starkast möjliga garantier för att forskningsresultaten inte anpassas till från vetenskaplig synpunkt ovidkommande faktorer och att forskarens integritet bevaras. (Forskningsrådsutredningen har i sitt tidigare betänkande något utförligare berört frihetsbegreppet. SOU 1975:26, avsnitt 1.3.)

2.4.2 Inflytandefrâgorna och doktrinen om _forskningen 50m medel

Från den andra principiella utgångspunkten -forskningen som ett medel- ges inflytandeproblematiken andra dimensioner. Med denna grundsyn bör forskningen så långt det är möjligt inriktas och styras mot de samhällsbehov som på kort och lång sikt är de mest centrala. För den med offentliga medel finansierade forskningen blir styrningen en

SOU I977:52 Förutsättningar för en långsiktig forskningsp/anering 37

klart politisk fråga. Samhällets komplicerade struktur, mängden av problem och intressenter gör dock även denna princip svår att enhetligt och praktiskt förverkliga. Om ett mål för statens stöd till FoU är att skapa helt ny kunskap, identifiera helt nya problem etc., innebär detta definitionsmässigt också att avsteg måste göras från en enhetlig och genomförd styrning. Utrymme måste då lämnas for forskning som bryter mot vedertagna uppfattningar, går emot på kort sikt uppsatta mål etc. Vidare ställer forskningens villkor - av nödvändigheten motivation, kreativitet och självständighet hos forskaren - stora krav på styrningens teknik. Det är uppenbart att inga forskningsresultat kan skapas enbart genom beslut i medelsbeviljande organ. Även om man ser bara till den med offentliga medel finansierade FoUverksamheten och bortser från näringslivets, blir frågan om medinflytande på bredden och djupet särskilt påträngande när det gäller forskning. En strikt politisk-parlamentarisk styrning av en aktivitet som i så hög grad gäller att skapa underlag för ,framtida beslut blir med den pågående debatten om breddning och fördjupning av demokratin alltmer problematisk. En rad intressenter kan alltså ställa krav på ett nära och direkt inflytande i fråga om både forskning och utveckling. Ett självklart men inte sällan forbisett faktum i sammanhanget är att ett enskilt land - och då särskilt ett litet land - bara i begränsad grad självt avgör inriktningen av sin forskning. Den nationella forskningens internationella beroende både när det gäller resultatöverforingar och metodutveckling är så stort att en viss anpassning till den internationella utvecklingen i de flesta fall är oundviklig på lång sikt. Sveriges insatser inom FoU, som relativt sett är betydande, brukar schablonmässigt uppskattas till 1 % av de globala. Ett direkt inflytande sker också utifrân genom finansiering via utländska fonder och beställare, stipendiering, utbildning och forskarutbyte (jfr kapitel 12). Statens möjligheter att styra forskning är utomordentligt stora dels genom dess dominerande ställning som finansiär, dels genom den mångfald statliga organ som är eller kan bli inlemmade i forskningsstyrning och forskningsutförande. Denna styrning kan ske på alla statsapparatens nivåer. Regering, riksdag och myndigheter och andra statliga organ kan påverka forskningsinriktningen på både kort och lång sikt. Detta sker genom makten över den statliga forskningsorganisationens utformning och dimensionering och genom möjligheten att inom de givna ramarna initiera och beställa forskning. Utformningen av den statliga FoU-apparaten och inflytandet inom denna för olika intressentgrupper blir då en kärnfråga i all FoU-politik. Till problemet hör inflytandet for arbetstagarna inom olika statliga organ och avgränsningen av detta. Inom den offentliga sektorn finns även andra intressenter - kommuner och landsting - med stora FoU-behov och också vissa möjligheter att beställa, initiera eller i egen regi bedriva FoU. Det marknadsberoende privata och offentligt ägda näringslivet är vid sidan av den offentliga sektorn den stora finansiären av FoU. Tonvikten ligger praktiskt taget genomgående på utvecklingsledet, vilket ger verksamheten en speciellt påtaglig effekt och givetvis stor betydelse för den materiella välfárdsutvecklingen. Beträffande industrins FoU är inflytandefrågorna komplicerade. Dels är industrin beroende av att inom den statligt stödda

38 forskningsp/anering SOU |977:52

Förutsättningar jör en långsiktig

FoU-apparaten sker en forskning som skapar kompetens och kunskapstillväxt inom for näringslivet viktiga områden, dels har staten genom sitt stöd till industriellt FoU-arbete ett intresse och ansvar for inriktningen även av industrins utvecklingsarbete. när det gäller näringslivets FoU gäller emellertid inte lnflytandefrågorna bara förhållandet till staten. Arbetslivets demokratisering kan inte undgå att beröra också FoU-frågorna och inriktningen av näringslivets FoU. Det räcker alltså inte att i detta sammanhang fråga sig vilket samspel som skall råda mellan samhället, representerat av staten, å ena sidan och näringslivet å den andra. Samhället fattat i vidare mening, arbetstagarna som grupp, konsumenterna som grupp liksom andra intressenter kan ställa anspråk på insyn och inflytande. De villkor näringslivet arbetar under i en internationell marknadsekonomi med sekretessproblematik, risktagande och konkurrens som dominerande inslag gör dessa inflytandefrågor särskilt komplicerade. Viktiga grupper i det demokratiska samhällsarbetet utgör - i varje fall i Sverige -folkrörelserna, inrresseorganisarionerna och _förenings/ivet. Genom dessa organisationer formuleras och kanaliseras människornas behov längs delvis andra linjer än de partipolitiska. Särintressen, nya behov och minoritetsproblem kan på dessa vägar lyftas fram och påverka den politiska verksamheten. Även för dessa organ är inflytandefrågorna när det gäller samhällets FoU av största betydelse. l centrum för intresset står i dag de stora löntagarkollektivens möjligheter att initiera FoU som är av betydelse för deras medlemmar. Det kan gälla arbetsmiljöfrågor, arbetsplatsdemokrati etc. Löntagarorganisationernas engagemang i dessa frågor har ökat starkt och statliga insatser har också gjorts för att åstadkomma en ökning av FoU-insatser med utgångspunkt i intressen. Vid sidan av löntagarorganisationerna har emellertid löntagarnas en rad andra grupper likartade behov, t. ex. religiösa och etniska grupper, idrottsrörelsen, nykterhetsrörelsen, naturvårdsfolkbildningsorganisationer, och andra. Även när det gäller de ideella folkrörelserna har vissa grupper statliga insatser gjorts för att förbättra möjligheterna till inflytande på forskningen. i uppfattningen om forskningen som ett medel blir Med utgångspunkt inflytandeproblematiken i alla dess här berörda aspekter till sist en fråga alla de enskilda behov och önskemål. Alla om att tillgodose medborgarnas vägar att bredda inflytandet över FoU-verksamheten syftar då mot detta mål.

2.5 Avslutande synpunkter

De redovisade forskningspolitiska doktrinerna kan var for sig inte få ett fullständigt och enhetligt genomslag i praktisk forskningspolitik. Samhällets - och den politiska beslutsprocessens - komplicerade struktur liksom forskningens egna villkor och mángskiftande roll har här, som inom många andra samhällsområden, medfört att system och tekniker med förankring i klart åtskilda (och teoretiskt oforenliga) grundsyner används jämsides med varandra och under ömsesidig påverkan. Förskjutningar som innebär en i riktning mot den ena eller den andra grundsynen sker successivt anpassning

Förutsättningar för en långsiktig forskningsplanering 39

inom systemen, men dessa förskjutningar sker ofta med eftersläpningar, positionsförskjutningar, pendelrörelser och ständiga kompromisser mellan synsätten. Den i forskningssammanhang vanliga klara uppdelningen mellan grundforskning och tillämpad forskning är en illustration. Genom en sådan strikt uppdelning - som forskningsrådsutredningen ovan och i sitt Föregående betänkande ifrågasatt värdet av - har man lättare kunnat motivera kombinationen av två grundsyner, två olika doktriner i samma system. Genom att, som bl. a. i Sverige, ha två system för rörlig forskningsfinansiering (det sektoriella systemet och ett forskningsrådssystem för grundforskning) har man kunnat låta de båda grundsynerna finnas sida vid sida och kunnat dra nytta av dem bägge. Självfallet har i detta dubbla system forskningsråden under utbildningsdepartementet uppfattats som ett uttryck för doktrinen om forskningens egenvärde medan uppbyggnaden av det sektoriella systemet varit ett utflöde av forskning-som-medel-doktrinen. En skenbar paradox, och i själva verket ett tecken på utvecklingens kast och positionsförskjutningar, är att i Sverige inrättandet av forskningsråden, med början på det tekniska området, innebar ett försiktigt stegfrân en politik som bottnade i doktrinen om forskningens egenvärde. Rådsorganisationen kom också till, som forskningsrådsutredningen visat i sitt föregående betänkande, under viss misstänksamhet eller motstånd från grupper av forskare. Med den nya forskningsrådsorganisationen, som började arbeta den l mars 1977, har ett nytt steg i utvecklingen tagits genom inrättandet av forskningsrådsnämnden. Organisationen präglas av ökad tonvikt på en forskningen-som-medel-syn, och forskningsrådsorganisationen har fått ett mer uttalat ansvar för att forskning inriktas mot för samhället - i vidaste mening relevanta områden. Detta skall ske under ett samtidigt starkt ansvar för forskningens inomvetenskapliga utveckling och den vetenskapliga kvalitén och med tydligt bevarade möjligheter att prioritera ocksâforskning utan klar relation till andra mål än utvecklingen av ny kunskap. Någon motsättning mellan dessa aspekter bör inte frammanas. Denna grundinställning ligger också bakom utredningens i det följande redovisade analys av förutsättningarna för en långsiktig forskningsplanering.

SOU l977z52

3 Sektoriserad och sammanhållen FoU-politik.

Några internationella exempel

Även om den sektoriserade FoU-politiken fått en speciell framtoning i Sverige på grund av det administrativa systemets uppbyggnad är spänningen mellan en sektoriserad och olika former av mer sammanhållen FoU-politik en internationell företeelse. I många länder har under senare år diskuterats och genomförts reformer inom det forskningspolitiska området som direkt berör dessa problem. Utredningen vill kortfattat belysa denna frågeställning med exempel från några olika länder. Som alltid i sådana sammanhang måste inskärpas att de politiska, konstitutionella och kulturella skillnaderna mellan länderna gör det orimligt att tro att detaljerade mönster, färdiga att överföra till det egna landet, står att finna. Skillnaderna mellan förbundsstater och enhetsstater och mellan parlamentariskt och icke-parlamentariskt styrelseskick ger t. ex. helt olika förutsättningar för de grundläggande mönstren. En belysning av internationella förhållanden måste i stället ha syftet att skärpa blicken för den egna problematikens särdrag och ge information om tänkbara för- och nackdelar med olika lösningar. Urvalet länder måste bli subjektivt; här har valts att rikta uppmärksamheten mot några av de OECD-länder där diskussionen under senare tid varit livlig och berört den för forskningsrådsutredningen aktuella frågeställningen. l 0ECD:s FoU-statistik indelas medlemsländerna vanligen i grupper i förhållande till storleken av de resurser som de lägger ner på FoU, både absolut och relativt sett. (Se OECD/DSTl Science Resources/Newsletter nr l 1976.) Grupp 1 omfattar Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland, Förenta staterna, Japan och Storbritannien. Grupp 2 består av Nederländerna, Schweiz och Sverige. Grupp 3 innefattar Australien, Belgien, Canada och Italien. Grupp 4 utgörs av Danmark, Finland, Irland. Norge och Nya Zeeland. Grupp 5 slutligen inrymmer Grekland, Island, Jugoslavien, Portugal, Spanien och Turkiet. De valda exemplen hänför sig till grupperna l t. o. m. 4 och problematiken kan alltså belysas med exempel såväl från länder med mycket stor FoUvolym som från länder vilka anvisar absolut och relativt måttliga resurser till sådan verksamhet.

42 Några internationella exempel

3.1 Samordning av federal FoU-planering i USA

En bakgrund till den under senare tid intensiva forskningspolitiska debatten i USA är den klara nedgången (i fast penningvärde) av de federala insatserna för FoU från mitten av 1960-talet fram t. o. m. 1975. Trots att ökningarna under 1976 och 1977 varit större än inflationen är de federala insatserna (i fast penningvärde) för FoU lägre 1977 än för tio år sedan. På det administrativa planet fick denna utveckling ett uppseendeväckande uttryck då president Nixon 1973 avskaffade det till Vita Huset knutna Office for Science and Technology, vars chefvar officiell vetenskaplig rådgivare åt presidenten. Uppgiften att vara rådgivare i vetenskapliga frågor lades på chefen för National Science Foundation (NSF) som hade att fullgöra den vid sidan av sina övriga plikter. Eftersom den verkställande makten inte utgår från kongressen har denna anledning att i princip på samma nivå som regeringen bevaka FoU-frågor. lnom kongressen har ansvaret för FoU successivt kommit att koncentreras till ett särskilt utskott för Science and Technology i representanthuset. Detta utskott har under åren 1973-1975 med hjälp av kongressens betydande utredningsresurser genomfört utredningar och hearings om FoUfrågorna. På grundval av detta arbete utformades ett lagförslag som syftade till att ge nya utgångspunkter för den federala FoU-politiken. Under förhandlingar med Vita Huset utformades alternativa och nya förslag och genom beslut av representanthuset hösten 1975 och senaten våren 1976 en “National Science and Technology Policy, Organization and antogs Priorities Act of 1976”, som undertecknades av presidenten i maj 1976. Lagen innebär i korthet följande. I presidentens kansli inrättas ett Office for Science and Technology Policy (OSTP) vars chef skall vara presidentens rådgivare i dessa frågor. Utnämningen av chefen för kontoret skall godkännas av senaten. Detta innebär att får högre status än tidigare. Själva lagstiftandet innebär den nye innehavaren vidare att presidenten inte utan kongressens godkännande kan avskaffa rådgivarinstitutionen. OSTP och dess chef skall bl. a.

D informera presidenten om teknisk-vetenskapliga frågor av nationell betydelse D värdera de federala FoU›insatsernas omfattning, kvalitet och effektivitet och föreslå erforderliga åtgärder D biträda presidentens budgetberedande organ (Office of Management and Budget, OMB) med analys av alla federala organs äskanden av FoUmedel D biträda presidenten när det gäller ledning och samordning av federala FoU-program. OSTP skall årligen delta i utarbetandet av en Science and Technology Report (vars motsvarighet f. n. utges av National Science Board, som är styrelse for National Science Foundation). Rapporten skall bl. a. behandla den tekniskvetenskapliga utvecklingens betydelse för olika samhällsområden och de teknisk-vetenskapliga resurserna. OSTP skall vidare delta i framtagandet av en rullande prognos med fem års sikt. Under de år som reformen förberetts har en av huvudfrågorna varit den

Några internationella exempel 43

i den politiska beslutsprocessen och då föreslagna rådgivarens ställning l tidigare förslag från kongresshåll lanserades bl. a. främst budgetprocessen. i vilket skulle sammanföras ett antal tanken på ett särskilt FoU-departement nu existerande FoU-organ. Detta innebar i viss mån ett avsteg från sektoriella Från Vita Huset framfördes å princ per och förslaget mötte också motstånd. andra sidan förslag som visserligen återupprättade posten som vetenskaplig rådgivare åt presidenten men utrustade dess innehavare med mycket vaga befogenheter. Den kompromiss som nåtts innebär att garantier skapas for att enhetliga perspektiv i budgetberedningen kan läggas på hela FoU-området även när det men att det slutliga ansvaret för Vita Husets budgetberedning gäller FoU oförändrat åvilar OMB. Den rådgivande kommitté för FoU som tidigare fanns i Vita Huset (The Presidenfs Science Advisory Committee) har inte återupprättats genom den men en tillfällig kommitté har tillkallats för att under nya lagstiftningen av chefen för OSTP göra en översyn av federala FoUordförandeskap program. Bl. a. skall studeras uppgiftsfördelningen mellan olika departement samt budget- och organisationsfrågor. l uppdraget ingår också att överväga behovet av förbättrade system för förmedling av teknisk-vetenskaplig information och behovet av förbättrad teknikbedömning inom departement och myndigheter. Även om debatten och organisationen for planering av federala FoUkongressen och den insatser präglas av en spänning mellan den lagstiftande verkställande presidentmakten, typisk för USA:s icke-parlamentariska demokrati, är det uppenbart att det också finns en spänning som kan föras tillbaka till doktrinerna forskningen som mål och forskningen som medel. Den nu tagna lagstiftningen bekräftar att FoU-politiken inte utgör en sluten till överblick och samlade enhet men lägger ökad vikt vid möjligheterna perspektiv.

av i Förbunds-

3.2 Samordning federal FoU-planering

republiken Tyskland

l Förbundsrepubliken Tyskland präglas det forskningspolitiska systemet starkt av att landet är en förbundsstat. En uppdelning av ansvaret för FoU måste ske inte bara mellan offentligt och privat utan på den offentliga sidan även mellan de enskilda delstaterna och förbundet. En från FoU-synpunkt avgörande skiljelinje mellan delstaternas och förbundets ansvar går vid universiteten: de är delstaternas ansvarsområde. I förbundsregeringen vilar ett huvudansvar för FoU-frågor på två departement. Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft (BMBW) och främst- Bundesministerium für Forschung und Technologie (BMFT). Dessa inrättades 1972 av ett departement där båda departement genom en delning såväl utbildnings- som forskningsfrågorna hölls samman. Vid sidan av BMBW och BMFT har de olika fackministerierna ansvar för separata sektorsanknutna FoU-program, institut etc. Dessa är emellertid förhållandevis små och BMFT har, till skillnad från motsvarande organ i t. ex. Canada och Nederländerna, ett ansvar inte bara för samordningsfrågor och planering i stort utan också för ett stort antal betydande FoU-program,

44 Några internationella exempel

företrädesvis sådana som är sektorsövergripande och/ eller speciellt kostnadskrävande. Som exempel kan nämnas Energiforskning Atomforskning Havsforskning och havsteknik Rymdforskning Lokaltrafik Kommunala teknologier.

Under BMBW sorterar Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) som motsvarar den svenska forskningsrådsorganisationen under utbildningsdepartementet. DFG finansieras i princip till lika delar av förbundet och delstaterna. För vissa nya aktiviteter bär dock det federala ministeriet huvudkostnaderna. Samordningsfrågorna har även i Tyskland aktualiserats i takt med starkt ökade ekonomiska insatser för FoU och en ökad medvetenhet om FoUarbetets betydelse for samhällsutvecklingen. l förbundsdagen har kraven på samplanering förts fram i flera sammanhang, främst när det gäller den sektorsanknutna forskningen. Från forskningsministeriets sida har möjligheterna till överblick också betonats och insatser gjorts for att främja samarbete och samplanering. Bl. a. har introducerats ett datorbaserat informationssystem (DAVOR) i vilket alla federala genom ministerierna ñnansierade FoU-projekt skall registreras. Regelbundet - vartannat till vart tredje år - avger förbundsregeringen till förbundsdagen forskningsrapporter (Forschungsberichte) i vilka dels diskuteras olika forskningspolitiska frågor och dels ges en fyllig och relativt djupgående statistisk analys av förbundets, delstaternas och industrins FoU-insatser. Inom förbundsregeringen har inrättats dels interministeriella ämbetsmannakommittéer. dels ett regeringsutskott for FoU-frågor med uppgift att löpande handlägga samordningsfrågor. Svårigheter att åstadkomma en koordinering som tillfredsställde förbundsdagens önskemål ledde 1975 till att en viss del av de for ministeriernas FoU avsedda medlen innehölls av förbundsdagen i avvaktan på en godtagbar plan for samordning av forbundsregeringens FoU-politik. Inom förbundsregeringen träffades då en överenskommelse om ökade samordningsinsatser som ledde till att BMFT ñck en starkare ställning. Samordningssträvandena avser en rad åtgärder som skall genomföras under en treårsperiod. l planen ingår bl. a.: ökade insatser för information och en utvidgning av det ovannämnda DAVOR-systemet, fasta rutiner för samråd mellan olika ministerier for projekt som kan bedömas vara av intresse for flera ministerier (for större projekt under medverkan av BMFT) samt en successiv samstämning även av rutiner för medelsfördelning och kriterier för utvärdering. Vid sidan av regeringsmaskineriet existerar i Förbundsrepubliken nivå - Tyskland också ett rådgivande FoU-politiskt organ på federal Wissenschaftsrat. Vetenskapsrådet inrättades 1957 och har bl. a. uppgiften att avge offentliga rekommendationer om FoU-politiska frågor. Det är sammansatt av företrädare för delstaterna, förbundet och forskningen. Vetenskapsrådet har i april 1975 offentliggjort en omfattande rapport “Empfehlungen zu Organisation, Planung und Förderung der Forschung”,

Nâgra internationella exempel 45

vari rådet gör en genomgång av FoU-systemet och redovisar till förslag åtgärder. Rekommendationen gäller organisatoriska och forskningsadministrativa frågor och tar inte sikte på inriktningen eller dimensioneringen av FoU-insatserna.

3.3 Samordning av i Nederländerna

FoU-planering

l Nederländerna har sedan 1973 funnits en minister för FoU-politik. Ministern har främst samordningsuppgifter. Det direkta ansvaret för den statliga FoU-verksamheten är uppdelat på fackdepartementen, som i stor utsträckning utnyttjar fristående institut för den sektoriella forskningen. Universitetsväsendet äri Nederländerna endast i ringa utsträckning engagerat i detta slags forskning. Organisatoriskt är forskningsministern anknuten till ministeriet för Onderwijs en Wettenschappen” men hans ställning i förhållande till detta departement är f. n. inte principiellt annorlunda än till övriga fackdepartement. Forskningsministerns fristående ställning innebär också att han inte har någon makt att i förhållande till övriga ministrar dirigera eller dimensionera FoU-insatser. En förutsättning för forskningsministerns arbete är att samordningsbehovet känns också inom de FoU-ansvariga fackdepartementen. Det f. n. viktigaste redskapet för forskningsministerns arbete är den årliga forskningsbudget som presenteras för parlamentet. Denna forskningsbudget innehåller, förutom sammanställningar av anslagsbehovet för det aktuella budgetåret och prognoser över anslagsbehoven under framförliggande femårsperiod totalt och sektorsvis, dels vissa allmänna Översikter över aktuella forskningspolitiska dels Översikter frågor, över forskningsläget inom olika sektorer. Det bör dock observeras att forskningsbudgeten inte omfattar alla FoU-medel. Universiteten ligger helt utanför och även i övrigt undantas vissa FoU-anslag. Forskningsbudgeten, som presenteras av forskningsministern, arbetas fram i nära kontakt mellan dennes stab och fackdepartementen. Fackministrarna skall samråda med forskningsministern om sina respektive delar av denna forskningsbudget, och i den mån inte överenskommelse träffas dem emellan hänskjuts frågan till regeringen i dess helhet. Som mellaninstans finns ett regeringsurskorr_ø/;forsknings/râgor där olika problem kan detaljdiskuteras innan de avgörs i regeringen. I detta regeringsutskott, där forskningsministern är ordförande, kan även vissa tjänstemän utanför delta. regeringen För löpande samråd mellan departementen i FoU-frågor finns en särskild tjänstemannagrupp som sammanträder regelbundet. Forskningsbudgeten läggs fram för parlamentets andra kammare, där ett särskilt utskott för forskningspolitik förbereder av parlamentsbehandlingen den. Detta är utskottets enda betydande uppgift. diskuteras i sin Budgeten helhet i parlamentet innan budgetforslagen för de berörda sektorerna behandlas. Beslut om FoU-anslagen fattas dock inte i samband med behandlingen av forskningsbudgeten. Det sker i samband med att respektive sektors totala anslagsbehov behandlas, och sektorsprincipen upprätthålls alltså också formellt. För att ytterligare utveckla möjligheterna att inom ramen för en sektori-

46 Na°gra internationella exempel

serad FoU-politik åstadkomma ökad integration har framlagts forslag om ett system av sektorsrâdförFoü. Förslaget innebär att för 10-15 samhällssektorer skall inrättas särskilda FoU-planerande organ med företrädare inte bara for forskningsinstitut och forskare inom respektive sektor utan också för regeringen och intressenter utanför forskarsamhället och regeringsmaskineriet. Genom dessa råd. som skall verka for en koordinering och långsiktsplanering, avser man att skapa en motvikt mot tendenser till snävt departementsinriktad sektorisering. Ett inflytande från forskningsministeriet inom en löpande sektoriell FoU-planering kan vidare uppnås - här bör uppmärksammas att det sektoriella FoU-planeringsansvaret vilar på ministerierna, som samtidigt fullgör myndighetsuppgifter i svensk betydelse av ordet. Inom forskningsministerns stab drivs också utvecklingen av ett system för registrering av pågående FoU som ett viktigt instrument for samordning och överblick. I forsta hand skall registreras all statligt finansierad FoU, men även möjligheterna att registrera industriell FoU prövas. l samband med denna kortfattade beskrivning av strävandena att åstadkomma en balans mellan sektorisering och helhetssyn i den nederländska FoU-politiken bör också beröras det forskningspolitiska rådet. som närmast motsvarar den svenska forskningsberedningen. Till skillnad från den svenska forskningsberedningen har dock det forskningspolitiska rådet en ställning som fristående och självständigt rådgivande organ till regeringen och innehåller inga regeringsledamöter. Rådet, som inrättades i mitten av 1960talet, har under en period spelat en relativt undanskymd roll. Det har dock efter en reorganisation nu aktiverat sin verksamhet som fristående rådgivare till regeringen. Rådet består av 9 ledamöter utsedda av regeringen på personliga meriter. Rådets arbete tar bl. a. sikte på att årligen avge en rapport som skall beröra i princip likartade frågor som de som behandlas i regeringens forskningsbudget. Av den diskussion och det material kring dessa frågor, som forskningsrådsutredningen kunnat ta del av, framgår att forskningsministerns arbete inte är utan problem. Den politiska plattformen for hans arbete är liten. Genom forskningsfrågornas indirekta betydelse för de grundläggande samhällsfrågorna och genom sektorsorganens starka ställning blir hans möjligheter att skapa en egen politisk profil begränsade. Forskningsbudgeten, som inte är heltäckande, har fortfarande klara - och uttalade drag av sammanläggning av delbudgetar. Den bedöms dock på flera håll kunna successivt utvecklas till ett mer sammanhållet planeringsdokument. Bl. a. betonas vikten av att forskningsministeriet utvecklar tillräcklig kompetens for egna planeringsinsatser. Svårigheterna att göra de föreslagna sektorsråden till ett enhetligt och allomfattande instrument for tvärdepartemental samordning har också framhållits i debatten om dem. Från vissa håll har betonats att de kan bli maktlösa om de inte ges en roll i budgetprocessen. De har å andra sidan mötts med skepsis t. ex. från fackdepartement, där behoven av koordinering med andra områden bedömts som små. Trots de svårigheter av politisk och annan natur som samordningsarbetet möter innebär det ökade möjligheter till planmässiga och samstämda reformer inom olika delar av FoU-systemet. Genom de årliga forsknings-

Några internationella exempel 47

budgeterna har informationsnivån inom parlamentet när det gäller FoUfrågor kunnat väsentligt förbättras.

3.4 Samordning av federal FoU-planering i Canada

l Canada har under senare delen av 1960-talet och under 1970-talet förts en omfattande diskussion om forskningspolitiska frågor. Bakgrunden är inte minst det mångåriga utredningsarbete som bedrivits av en speciell senatskommitté under ledning av senator Maurice Lamontagne och de reformer på det forskningspolitiska området som under tiden skett. Under trycket av krav på ökade insatser från den federala regeringen för att främja och koordinera FoU-insatserna i Canada inrättades 1971 ett ministerium för forskning och teknologi (MOSST). Dess uppgifter var bl. a. att E] utveckla metoder för samordning av program rörande FoU med andra regeringsprogram El bistå regeringen, departement och federala organ beträffande organisationen av vetenskaplig verksamhet i den offentliga sektorn, fördelningen av finansiella. och andra resurser på olika forskningsfält samt personella beträffande Canadas deltagande i internationellt forskningssamarbete och samordningen av berört nationellt forskningsarbete E] initiera och genomföra angelägna forskningar och studier rörande FOU:s inflytande på samhället El främja utvärdering av effektiviteten i forsknings- och forskningspolitiska program. MOSST har självt blivit föremål för debatt och utvärderingsförsök som givit belysning åt frågan om möjligheter till FoU-samordning i ett sektoriellt system. Lamontagne-kommittén karakteriserade i ett 1973 avgivet betänkande den dåvarande konstruktionen som en samrâdsmodel/ inom en i grunden pluralistisk ram (jfr SOU 1975:26, kap. 6 s. 208 ff.) och fann den otillräcklig eftersom den endast gav en rådgivande roll till ministeriet. Det alternativ som framlades innebar att MOSST skulle få en stärkt ställning i flera avseenden en utveckling från samrådsmodell till samordningsmode/l. Främst borde MOSST, enligt Lamontagne-kommitténs förslag, stärkas genom att ges en auktoritativ roll i budgetarbetet. Ministeriet borde ha uppgiften att granska och bearbeta förslag till alla federala FoU-utgifter. I ett regeringsurskørt, bestående av de ministrar som ansvarar för större forskningsbudgetar (och under ordförandeskap av ministern för forskning och teknologi), borde en samlad forskningsbudget sammanställas. Denna borde i

sin helhet göras till föremål för den finansiella bedömningen. Eventuella

jämkningar i budgeten borde ankomma på forskningsutskottet, ej på ”the Treasury Board” (ung. = finansdepartementet). MOSST föreslogs vidare få uppgiften att följa och värdera de olika departementens forskningsprogram. Denna uppfattning hänger nära samman med den grundsyn som Lamontagne-kommittén redovisat när det gäller budgetfrågorna. Kraven på en forskningsbudget innebär för Lamontagne-kommittén inte bara önskemål

48 imemationella

Några exempel

om att federala FoU-kostnader skall redovisas samlat och i tillämpliga delar vara relaterade till varandra utan också att forskningsbudgeten skall ta sikte andel av den federala budgeten, bruttonationalpå en bestämd procentuell produkten e. d. Även i övrigt har MOSST:s svårigheter att finna sin roll uppmärksammats (se t. ex. Peter Aucoin & Richard French: Knowledge, Power and Public Policy./Science Council of Canada. Background Study 3, 1974). Bl. a. har hävdats att MOSST:s ställning som departement utan egna program och underställda myndigheter (Ministry ofState) ger en grundläggande svaghetoch egna kontrollmöjligheter är en förutsättning för eget programansvar Det har också ifrågasätts om de analytiska redskapen finns för en framgång. FoU-planering som skulle kunna ge ett forskningsdepartement möjligheter att driva sina speciella synpunkter gentemot FoU-ansvariga fackdepartement med stor egen kompetens. Det är vidare uppenbart att MOSST tidigare inte fått det stöd inom som det behövt för att kunna utveckla sin kompetens. Å andra regeringen sidan anses MOSST ha haft mycket stora ambitioner att snabbt påverka FoUpolitiken över hela fältet. Under trycket av den kritik som riktats mot MOSST. såväl från dem som att påverka den federala FoU-politiken som önskat ge det större möjligheter från dem som ansett MOSST:s roll förfelad. har den federala regeringen ånyo övervägt dess ställning. l ett memorandum presenterat i samband med att den nyssnämnda senatskommittén i december 1975 inledde en ny serie hearings om FoU-politiken har regeringen framlagt sin förnyade bedömning av MOSST:s ställning och uppgifter. Regeringen tog klart ställning mot tanken att betrakta forskningsbudgeten och forskningspolitiken som en odelbar enhet och mot att de totala FoUinsatsernas storlek systematiskt skulle relateras till budgetens omslutning e. d. Detta innebär också ett avvisande av tanken att ge MOSST något slutligt ansvar för avvägningen av FoU-insatserna inom olika sektorer. lnte heller tanken på en interministeriell FoU-kommitté accepterades. Enligt regeringens memorandum bör FoU-politiken definieras som summan av de politiska åtgärderna inom tre områden som kan definieras som

El Allmänt stöd till forskning inkluderande bl. a. stöd av universitetsforskinternationellt forskningssamarbete samt forskarutbildning och ningen, forskningsinformation El Sektorsanknuten FoU

Cl Åtgärder för att introducera vetenskapliga metoder och använda veten-

skapligt skolad personal i det långsiktiga nationella planeringsarbetet.

Också en rad andra organ än MOSST har ansvar för dessa processer och MOSST bör inte söka påverka alla löpande FoU-frågor. Någon utbrytning av FoU-budgetar och separatbehandling av dem under fackdepanementens MOSST:s är inte aktuell. MOSST:s roll i budgetprocessen kommer ledning dock att stärkas genom att det ges uppgiften att granska och värdera av olika departement föreslagna FoU-utgifter och yttra sig över förslag till Treasury Board, som löpande fattar beslut om federala utgifter. Principiellt står också öppen för MOSST att utvärdera FoU-program hos olika möjligheten ministerier.

Några internationella exempel 49

Någon samlad forskningsbudget presenteras alltså inte för parlamentet men Statistics Canada gör en årlig redovisning av de federala insatserna for FoU. Rapporten ger en relativt fyllig och, genom bearbetning av det statistiska materialet i politiskt relevanta termer. åskådlig bild av de federala FoU-insatserna. Det fristående forskningspolitiska organet Science Council of Canada inrättades 1966 som rådgivande forskningspolitiskt organ av då gängse typ. Det har till sitt förfogande haft sekretariats- och finansiella resurser som gjort det möjligt for det att genomföra egna utredningar, beställa studier etc. Ett betydande antal rapporter har publicerats. Science Council of Canada har dock trots detta inte undgått svårigheter av det slag som många av l960-talets rådgivande forskningspolitiska organ fått erfara: en oklar ställning och rolluppfattning. Med tillkomsten av MOSST aktualiserades rådets uppgifter och organisation och i samförstånd mellan rådet och regeringen pågår nu en omstrukturering. Rådets sammansättning breddas så att utöver de tekniska och naturvetenskapliga intressena. som tidigare helt dominerade rådet, även samhällsvetenskaperna i vid mening blir representerade. Rådets verksamhet inriktas mer mot allmänheten än mot regeringen och dess nationella roll betonas mer än den federala. En huvuduppgift for rådet blir att sprida information om och öka medvetenheten om förhållandet mellan forskning, teknik och samhälle.

3.5 Samordning av FoU-planering i Norge

Den upprustning av den norska FoU-organisationen, som skedde efter andra världskriget, byggde - som den svenska -till stor del på forskningsrådsmodellen, dvs. på fristående organ utan myndighetsansvar inom någon samhällssektor men med uppgift att svara for rörligt stöd till forskning inom olika ansvarsområden. Vid sidan av de fasta anslagen till universiteten skapades därmed en budget nr 2” for norsk FoU. På i princip samma sätt som i Sverige (som dock haft en mer varierad utveckling) har denna Organisationsform utnyttjats inte bara for stöd till mer disciplininriktad, grundläggande och kunskapsuppbyggande forskning utan också for att tillgodose behov av sektoriellt inriktad forskning. Vid sidan av Norges Almenvitenskapelige forskningsråd (som närmast svarar mot forskningsråden under utbildningsdepartementet i Sverige) har inrättats forskningsråd for teknisk-naturvetenskaplig och lantbruksvetenskaplig forskning samt for fiskeriforskning. Sedan slutet av 1960-talet disponerar därutöver flera regeringsdepartement medel för uppdragsforskning, vilket innebär en betoning av FoU-medlens sektorsanknytning. År 1965 inrättades Hovedkomitéen for norsk forskning, motsvarande den svenska forskningsberedningen men med en från regeringen mer fristående ställning regeringsledamöter deltar inte. Den har som rådgivande organ haft ett ansvar for hela forskningsfáltet med uppgift bl. a. att bevaka frågor om forskningspersonal. uppmärksamma nya forskningsbehov, främja samordning av forskning etc. Hovedkomitéens sekretariat har också betjänat ett i samband med kommitténs tillkomst inrättat forskningsutskott inom rege-

50 internationella

Några exempel

ringen med statsministern som ordförande. l utskottet har därutöver ingått kirke- og undervisningsministern, jordbruksministern, industriministern och finansministern. Regeringsutskottets verksamhet har enligt tillgängliga uppgifter tidigare varit begränsad. 1 samband med ökad FoU-volym och ökade krav pâ koppling mellan FoU och samhällsplanering inom olika områden har också diskussionen om en sammanhållen och långsiktig FoU-politisk planering ökat. Hovedkomitéen har i en serie offentliga rapporter behandlat frågor av detta slag (särskilt kan observeras Melding nr 4, 1971 jämte Tillegg til melding nr 4, 1972). Hovedkomitéen föreslog 1971 inrättandet av ett särskilt departement för högre undervisning och forskning, men detta förslag avvisades av regeringen och Hovedkomitéen tog i sitt fortsatta utredningsarbete fasta härpå. 1 en proposition till stortinget framlagd i november 1975 av kirke- og undervisningsdepartementet (St. Meld. nr 35 1975-76 Om forskningens organisering og finansiering) behandlade regeringen i ett sammanhang en rad forskningspolitiska frågor. Propositionen behandlades av stortinget i maj 1976 (Innst. S. nr. 290). Någon ändrad inställning till frågan om ett samlat departementalt ansvar för forskning redovisades inte i propositionen men ökade insatser från sida regeringens forskningsutskott förutskickades. I regeringens genom utskottet skall dock fortsättningsvis inte statsministern utan ministern for kirke- og undervisningsdepartementet vara ordförande. I utskottet skall sitta de ministrar under vilka sorterar forskningsråd och i övrigt de ministrar regeringen bestämmer. Utskottets uppgifter är kortfattat att D utforma forslag till forskningspolitiska riktlinjer bl. a. rörande forskningsinsatsernas fördelning på huvudområden D utarbeta till med sikte stortinget kan propositioner stortinget på att diskutera FoU-frågor samlat D ta initiativ till forskningsinsatser av nationell betydelse och som berör flera departement D bidra till samordning mellan och avvägning av forskningsrådens verksamhet D värdera, främja och samordna norskt deltagande i internationellt samarbete om forskning och forskningspolitik. Vid kirke- og undervisningsdepartementet har inrättats en särskild departememsavdelning som tjänar som regeringsurskorrers sekretariat. Hovedkomitéen for norsk forskning skall enligt stortingets behandling bevaras som ett fristående rådgivande organ med egna sekretariatsresurser. I regeringspropositionen föreslogs också inrättandet av ett nytt fristående _førskningsrâd för samhällsplanering, som genom ett brett ansvarsområde skulle svara för D långsiktiga forskningsuppgifter på tvärs över departementens ansvarsområden D forskning av intresse for grupper som inte har kompetens eller resurser att formulera eller finansiera forskningsuppgifter D forskning av intresse för kommuner och fylker (län). Stortinget avvisade dock tanken på ett fristående råd av detta slag och begärde i stället att rådet skulle inrättas som ett delråd inom Norges Almenvitenskapelige forskningsråd.

H Långsiktig forskningsplanering i Sverige

4 Översikt över det svenska FoU-systemet

4.1 Innebörden av begreppet FoU-system

Forskning och utvecklingsarbete bedrivs i olika miljöer och under skilda förutsättningar, men oavsett sådana skillnader bidrar FoU-aktiviteterna till kunskapsutvecklingen i samhället och präglar genom sin inriktning utnyttjandet av kunskap. Alla de enskilda FoU-aktiviteterna tillsammans med formerna for styrning och påverkan av FoU-verksamheten i landet kan med ett sammanfattande begrepp betecknas som det svenska FoU-systemet. Det består således inte bara av dem som direkt utför forskning och utvecklingsarbete utan också av personer, grupper och organisationer som i någon mening påverkar verksamheten genom att t. ex. besluta om, långsiktigt planera, finansiera eller administrera FoU-verksamhet. l avsnitt 2.2 ovan har beskrivits hur man kan söka urskilja flera nivåer i detta system med hänsyn till aktiviteternas långsiktiga och strategiska betydelse. l ett helhetsperspektiv på FoU-frågorna kan man i det större systemet urskilja olika delsystem med egna karakteristika. Särskilt viktiga sådana delsystem är forskningen vid universitet och högskolor, forskningsrådsorganisationen, FoU inom näringslivet och den sektoriella FoU-organisationen. Inom varje sådant delsystem kan man i sin tur urskilja mindre system. Vad som här kallas “den sektoriella FoU-organisationen” t. ex. är inte någon enhetligt uppbyggd organisation utan består av FoU-verksamhet inom en rad samhällssektorer med olika organisationsmönster för FoU inom sektorn. Vad som gör det berättigat att tala om en sektoriell FoU-organisation är att motivet för sektorernas engagemang i forskning och utveckling i princip är gemensamt: FoU-aktiviteterna skall direkt eller indirekt kunna ge ledning för verksamheten inom respektive sektor. I den följande framställningen (kapitel 5-1 l) beskrivs och analyseras olika delsystem inom det svenska FoU-systemet med tonvikten lagd på organisation och planering. Beskrivningen kompletteras i kapitel 12 med en diskussion av det internationella FoU-samarbetet och Sveriges beroende av FoU-aktiviteterna i andra länder. statsmakterna griper in i och påverkar varje delsystem liksom förhållandet mellan delsystem inom FoU-organisationen. Framställningen inleds med en granskning av riksdagens och regeringens behandling av FoU-frågorna (kapitel 5 och 6). I fortsättningen redogörs kort for den sektoriella FoU-organisationen (kapitel 7), varvid olika organisationsprinciper blir belysta med exempel från

52 Översikt över det svenska F oU-systemer

.

O

O

-moåmmom zmobmm

O

O

_

.

.wñzmauczxc .mcozmmmgmo

zoo

ammamm

mmzaååov_ ozzmozñ

_mucemz

zmzo_»m_z<omo-3om

Ãxiemobüm

ica.:

_

.mmc_c_mvmwmc_cv_w.ou_

SEmcñmc_:v_w._o*

..:E._.a

_

E8

_

zmo

:a:

_ _ _ u . |

-wVSmmES

I

Ecmmmäz:

.o:0:3:wc_

l

...tzugmzuxm

I I I

-moøemozåzwmom zwzo:m_z<omo

I I

mus; Ez

I

_ V _ _ II_

-_55

u.=..=:m.m==t,\,tal=mgmxEE),

#241_

zwmdmim ;Zamzbmm 5:2?

mo; www

såå

.. ..

I D

.ocozzåmê Ezrzøzøwbck

.QIZÃKIZ

O

-

uüzuå

.to

-mmzê

O

Nuih

mmöommobc_ .waasöacmw

EQ

O

.mcozmgc

:CT

måcm

Tv

.Suck

Översikt över det svenska FoU-systemet 53

ett antal sektorer. Därefter beskrivs två mer enhetligt uppbyggda delsystem, forskningsrådsorganisationen (kapitel 8) respektive universitets- och högskoleväsendet (kapitel 9). Ytterligare ett viktigt delsystem, nämligen näringslivets FoU-organisation, behandlas i kapitel ll. Självfallet är det inte heller här fråga om någon samlad organisation med enhetlig struktur. De fyra nämnda delsystemen täcker in större delen av den svenska FoUorganisationen. Det finns dock en del viktiga aktörer utanför dessa system, t. ex. akademier, stiftelser och fonder. De behandlas i kapitel l0› Ett försök att åskådliggöra det svenska FoU-systemet eller den svenska FoU-organisationen återges i figur 4:1. Det finns inte någon gemensam. enhetlig planerings- och ledningsorganisation för de olika delsystemen inom FoU-organisationen. Riksdagens och regeringens inflytande skiftar i styrka inom de olika delsystemen. Större delen av företagen inom näringslivet liksom stiftelserna tillhör den privata sektorn. Planeringsförutsättningarna är i detta fall väsentligt annorlunda än de som gäller beträffande t. ex. forskningsrádsorganisationen och universitet och högskolor. Det vore emellertid också fel att se de olika delsystemen som självständiga och oberoende av varandra. Tillsammans utgör de ett system i den meningen

att de i olika avseenden samverkar och utnyttjar varandras tjänster.

Universitet och högskolor utför t. ex. forskning som finansieras av de andra delsystemen. Utvecklingsuppdrag från försvaret spelar en viktig roll för utvecklingstakten inom delar av den svenska industrin. Forskningsrådsorganisationen är intimt förbunden med högskoleorganisationen och samarbetar med organ inom den sektoriella FoU-organisationen. Riksdagen och regeringen kan påverka möjligheterna till och formerna för en sådan samverkan genom bl. a. utformningen av FoU-organisationen, resurstilldelningen till FoU-organen och särskilda bestämmelser och direktiv för deras verksamhet. Detta kapitel syftar till att ge en allmän översikt över det svenska systemet som en bakgrund till den mer detaljerade beskrivningen i de följande kapitlen.

4.2 Olika funktioner i FoU-systemet

Den betydelse och vikt olika delsystem får vid en beskrivning av den svenska FoU-organisationen är beroende av vilken funktion man väljer att studera. Viktiga funktioner är utförande, finansiering och initiering, planering och samordning av FoU. Forskningsrádsorganisationen t. ex. spelaren viktig roll när det gäller att finansiera forskning men kan endast undantagsvis sägas vara engagerad i själva utförandet. De olika delsystemens betydelse beror också pá hur nyanserat FoUbegreppet används. Om man, som oftast i detta betänkande, utgår från de samlade FoU-insatserna, får man ett helt annat resultat än om man försöker dela upp FoU-begreppet i en forskningskomponent och en utvecklingskomponent och diskuterar forskningsorganisation respektive utvecklingsarbete var för sig. Industriföretagen svarar för en dominerande del av FoUinsatserna i landet men spelar inte alls samma roll om man bara ser till rena forskningsinsatser.

54 Översikt över det svenska F oU-systemer

4.2.1 Finansiering Forskning och utvecklingsarbete finansieras på flera olika sätt: genom direkta statsanslag till organ som har utförande av FoU som huvuduppgift. genom statsanslag till organ av forskningsrådstyp som i sin tur fördelar anslagen vidare till de enheter som utför FoU, genom bidrag och uppdrag till de FoUutförande enheterna från fonder och stiftelser eller från företag osv. 1 många fall täcks emellertid kostnaderna för en faktisk FoU-verksamhet utan att detta registreras genom särskilda överföringar av medel för FoU. De interna resurser som en myndighet disponerar i form av t. ex. ett programanslag eller myndighetsanslag används t. ex. ofta för utvecklingsarbete. FoUarbetet inom industrin är oftast “självfinansierat” och bedrivs helt inom det med egna resurser. l sådana fall kan uppgifter om FoUegna företaget verksamhetens omfattning vanligen erhållas bara från den interna redovisningen eller genom enkäter. Närmare hälften av all FoU-verksamhet och större delen av forskningen i landet torde finansieras över statsbudgeten. Fr. o. m. budgetåret 1974/75 har redovisats en sammanställning över FoU-medel som i budgetpropositionen anvisats över statsbudgeten. Detta budgetår redovisades 2,3 miljarder kronor. För budgetåret 1975/76 redovisades 3,2 miljarder kronor fördelade på samhällssektorer. Motsvarande fördelning för budgetåret 1976/77 framgår av tabell 4:1. På uppdrag av styrelsen för teknisk utveckling har statistiska centralbyrån genomfört en analys av 1977 års budgetproposition med avseende på anslagen till FoU (Statliga anslag till forskning och utveckling 1977/78. En analys av 1977 års budgetproposition. SCB 1977-07-22). l denna undersökning, som f. n. är den mest aktuella. anges de statliga utgifterna för FoU budgetåret 1977/78 till 4,45 miljarder kronor eller 3,6 % av totalbudgeten. l enjämförbar

Tabell 4:1 FoU-medel anvisade över statsbudgeten 1976/77 fördelade på samhällssektorer

234 Energiförsörjning Kommunikationer 69

Jordbruk och skogsbruk m. m. 347

155 Näringslivsutveckling 172 Sociala ändamål: insatser för barnfamiljer och ungdom,

konsumentpolitiska åtgärder. hälso- och socialvård,

åtgärder mot brott 107 Miljövård Allmän forskning l 458

52 Utbildning

Källa: Budgetpropositionen 1977.

Översikt över det svenska FoU-systemet 55

analys avseende budgetåret 1975/76 beräknades motsvarande värden till 3,075 miljarder kronor och 3.3 %. Direkta jämförelser mellan den av STU beställda undersökningen och sammanställningarna i budgetpropositionen är inte möjliga, eftersom ändamålsindelningen inte är densamma och eftersom STU:s undersökning i vissa fall tagit hänsyn till FoU-medel utanför den egentliga statsbudgeten. l budgetpropositionen brukar framhållas att de där presenterade sammanställningarna endast ger en grov uppfattning om storleken av de anslagsfinansierade FoU-resurserna. Det hänger bl. a. samman med svårigheterna att ange det belopp som används för FoU från anslag som även avser andra ändamål. Vidare bör noteras att sammanställningarna anger storleken av stats/inansierad FoU endast i mycket begränsad mening. FoU inom statlig verksamhet som finansieras pá annat sätt än över statsbudgeten ingår inte, t.ex.

F o R E TAG ss E KTO R N (Näringslivet) BUSINESS ENTERPRISE SECTOR industriföretag (även statliga) Andra företag Institut m m som huvudsakligen betjänar företag Affärsdrivande verk (post-, tele-etc.)

OFFENTLIG SEKTOR GENERAL GOVERNMENT SECTOR

Statliga myndigheter Kommunala myndigheter institut m m som huvudsakligen betjänar statliga eller kommunala myndigheter etc.

PRIVAT ICKE-VINSTDRIVANDE SEKTOR PRlVATE NON-PROFIT SECTOR

Privata, ideella organisationer Vetenskapliga sammanslutningar Medicinska, humanitära hjälporgan m rn

UNlVEFlSlTETS- OCH HÖGSKOLESEKTORN HIGHER EDUCATION SECTOR

Universitet och högskolor Forskningsinstitut och -stationer knutna till och admini- Figur 4:2 Innehåller i vissa strerade av universitet eller seklorsbegrepp som anhögskola vänds i SCBJSFoU-sraristik K älIa:SCB.

56 Översikt över det svenska FoU -systemet

affärsverkens och de statliga företagens FoU-kostnader. En sannolikt minst lika omfattande FoU-verksamhet som den som far medel över statsbudgeten finansieras av det svenska näringslivet. l detta begrepp - som det används här - ingår privata, kooperativa, kommunala och statliga företag inom skilda näringsgrenar liksom privata, kooperativa och halvstatliga institut och organisationer samt de statliga och kommunala affärsdrivande verken. Det ansluter sig därmed till SCB:s företagssektorbegrepp (jfr figur 4:2). En mindre del av FoU-verksamheten finansieras av privata fonder och stiftelser av olika slag, av enskilda personer och - inom den offentliga sektorn - av kommuner och landsting över budgeten. Någon heltäckande sammanställning över den del av FoU-verksamheten som inte finansieras över statsbudgeten finns inte, men en grov uppfattning om storleken av dessa resurser kan man få genom uppgifter i SCB:s FoUstatistik. Den mest allsidiga belysningen ger SCB:s uppgifter avseende år 1973 respektive budgetåret 1973/74, eftersom det finns ett ovanligt brett statistiskt material för denna period (materialet inkluderar även humanistisk och samhällsvetenskaplig FoU). Sammanställningen i tabell 4:2 bygger på SCB:s rapportering till den internationella FoU-statistiken. Underlaget är SCB:s enkäter till företag, industri, myndigheter, institut, organisationer och fonder. Siffrorna för universitet och högskolor bygger på uppskattningar av SCB. l tabell 4:2 har

Al

STU 1 500 -

m

SJFR

Övriga sektorer 1 000-

Försvars- 500 “ sektorn

Figur 4:3 Statliga FoU- Univ. 0. FOFSK- Övriga anslag (riksslatsanslag) avseende universitet och högsk. IHQS- statliga råden organ högskolor, forskningsrâdsorganisationen samt övriga L - F s:

statliga organ 1974/75. sååå???

Mkr. §\\\

Översikt över de! svenska FoU-systemet 57

universitet och högskolor i sin helhet förts till den offentliga sektorn. Siffrorna har avrundats till närmaste 10-tal Mkr. Siffran för den offentliga sektorn i SCB:s statistik (1,7 miljarder kronor) år 1973 kan jämföras med de forsta uppgifterna i budgetpropositionen om FoUmedel över statsbudgeten (2,3 miljarder kronor) avseende budgetåret 1974/ 75. Skillnaden förklaras dels av penningvärdesförsämringen, dels av att SCB:s statistik inte är heltäckande (se kapitel l4). När det gäller offentligt finansierad FoU är särskilt fördelningen mellan universitet och högskolor, forskningsrådsorganisationen samt den sektoriella FoU-organisationen av intresse. Figur 4:3 visar riksstatsanslagen budgetåret 1974/75 till FoU fördelade på universitet och högskolor (inkl. jordbrukets högskolor), forskningsråden och övriga statliga organ, bland dem skogs- och jordbruksforskningsrådet (SJFR) samt STU. Av figuren framgår klart

Tabell 4:2 Finansiering av FoU år 1973 inklusive FoU utförd i utlandet (MkL, avrundade värden)

Finansieringskälla Teknisk o. na- Samhällsve- Totalt turvetenskap- tenskaplig o. lig FoU humanistisk FoU

Näringslivet l 990 10 2000 Den offentliga sektorn (FoU som finansieras över statsbudgeten) 1 570 170 l 740 Privata, ideella organisationer, vetenskapliga sammanslutningar. medicinska, humanitära hjälporgan m. fi. 80 20 100

Totalt 3 640 200 3 840

Källa: SCB (International Survey of the Resources Devoted to Research and Experimental Development in 1973).

sektorsforskningens dominans, liksom försvarssektorns dominans inom sektorsforskningen. En skillnad mellan universitets- och högskoleväsendet och forskningsrådsorganisationen respektive den sektoriella FoU-organisationen vid finansiering av FoU förtjänar att framhållas. Genom anslagen till universitet och högskolor finansieras i huvudsak en _fásr organisation för forskning och utveckling, medan det rörliga stödet, som ofta är av avgörande betydelse for projektinriktningen, kanaliseras via rådsorganisationen och andra myndigheter. Innebörden av detta utvecklas närmare i kapitel 9.

4.2.2 Utförande

Enbart siffror om finansiering av FoU säger ingenting om var forskningen och utvecklingsarbetet utförs och vilken den faktiska FoU-volymen är uttryckt i t. ex. årsverken. Sådana uppgifter kan man emellertid få från SCB:s FoU-statistik. som dock inte täcker in alla näringsgrenar (se kapitel l4) och som än sålänge arbetar med uppskattningar när det gäller FoU vid universitet

58 Översikt över det svenska FoU-systemet

oom

-sus oomv- 000..- 00mm. ooom- 00mm- ooom- com.- oooT

-

:oo

nmE

\\

mmmmm

I?

A05

xx R9

.wcozmwcmm._ommc_cxmöfomcm._n

x._mw._mtm

-E

Søcmc_wmc_cv_m._o_comcm.m

mozooma

xöäñtm

cozxsvoâ_

AmmjmO2_mZV

.IE

xmxmv

mån_

0B_

E.

mm

_zmznc_ :mrzm mmco

H

mmm_

ASS:

wocmoi

\\

zmobmmwoåwmou_

5a

xutâm_

mmm_

.nuvê

mumum

-ä

-OOI

mcEzmxmaaz

Don_

axåxsuâb

-cs mmm_

;åxå

-E

_to_ 5:3 u_ :oo

-mmEcmSön

.må

wscxiw

n

.Kimi

Don_ .mm

_mtmmuzza mvmzmxmaaa,

mmm_

moäxm

N.E:

:åuånox

»tämeäuågyfbak

mmm_

ä..

mo

Z

:muta

O

Don_ -man :v m mmm_ :EE:

220x305

n_

mtêae_

S.:

.ges

onmcEm_

å

zmobmm

.§3

mozooE

:oo

mmm_

_xmif

=mu_..:«.:s:b

:§8 öêm .bok

.m:m._o_c:

u u

.mmm

,öwczmto

vs

åmaxwzmv:

mmm_

.Smak

.Exä :EE

Översikt över det svenska FoU-systemet 59

och högskolor. Tabell 4:2, som visar finansieringen av FoU 1973 enligt SCB, har i tabell 4:3 kompletterats med uppgifter om utförande sektor genom bearbetning av material från SCB. För teknisk och naturvetenskaplig FoU finns uppgifter från SCB om kostnaderna för faktiskt utförd FoU (aktiv FoU-verksamheoockså avseende år 1975. l figur 4:4 åskådliggörs den aktiva FoU-verksamhetens utveckling sedan år 1973 med prognoser för åren 1976 och 1977. Forskning och utveckling i Sverige bedrivs, som framgår av tabell 4:3 och figur 4:4, främst vid universitet och högskolor och inom näringslivet. Också inom den sektorsanknutna FoU-organisationen utförs forskning och utveckling, antingen som ett led i en myndighets arbete eller mer fristående, t. ex. vid särskilda forskningsinstitut. Här måste återigen betonas att FoU-insatserna inom näringslivet till mycket stor del består av utvecklingsarbete, medan FoU-verksamheten vid universiteten klart domineras av utpräglade forskningsaktiviteter. Uppgifter om fördelningen mellan forskning och utvecklingsarbete kan hämtas från SCB:s statistik (tabell 4:4). Fördelningen åskådliggörs i figur 4:5. Mycket grovt kan forskningsandelen inom industriföretagens FoU anges till 10 %, och för FoU inom myndigheter, institut m. m. kan forskningsandelen med utgångspunkt i SCB:s uppgifter beräknas vara ca 60 %. För universitet och högskolor har forskningsandelen antagits vara 90 %. Eftersom tillgänglig statistik inte täcker alla områden där FoU-arbete förekommer (se kapitel 14) kan de verkliga kostnaderna för aktiv FoUverksamhet beräknas vara högre än vad som framgår av detta avsnitt. Vad gäller utvecklingsarbete är de antagligen betydligt högre då ju mer eller mindre kvalificerat utvecklingsarbete förekommer inom alla sektorer i samhället och vid ett stort antal organisatoriska enheter som nu inte omfattas av FoU-statistiken.

Tabell 4:3 Utförande av FoU år 1973 med angivande av finansieringskälla (Mkr.. avrundade värden)

Finansieringskälla Utförande sektor

Närings- Offentliga Universitet Utlandet Totalt livet sektorn o högskolor exkl. univ. (uppskattao. högsk. de värden)

Näringslivet l 930 20 lO 45 2 005 Offentliga sektorn 445 340 895 65 l 745 Privata, ideella organisationer m. fl. - 5 85 - 90

Summa 2 375 365 990 110 3 840

Utländsk finansieringskälla 30 5 10

Summa totalt 2 405 370 l 000

Källa: SCB (International Survey ofthe Resources Devoted to Research and Experimental Development in 1973).

60 Översikt över det svenska FoU-systemet SOU l977z52

2400 Forskning 2200-

2000- - 1 800 - Utvecklingsarbete

1 600 n

1 400 -

1 200

1 OOO

800 1

600 - Figur 4:5 Förhållande! 400 mellanjbltskning och u!-

s

vecklingsarbere i den akti-

es

va FoU-verksamheten inom resp. näringsliv, offentlig sektor samt univer- Näringslivet Den Universitet silel och högskolor a°r offentliga och (företags. 1973 enligt SCB. Mkr. sektorn) sektorn högskolor

Tabell 4:4 Driftkostnader 1973 för FoU inom näringsliv. den offentliga sektorn m. m. fördelat på forskning och utveckling (Mkr.. avrundade värden)

Utförande sektor Typ av arbete

Forskning Utvecklings- Totalt arbete

Näringslivet (Företagssektorn i SCB:s terminologi 335 1 880 2 235 Den offentliga sektorn (exkl. univ. 0. högsk.) 230 120 350 Universitet och högskolor (uppskattade värden) 785 85 870 Privata, ideella organisationer. vetenskapliga sammanslutningar. medi- - 5 5 cinska. humanitära rhjälporgan m. fl.

Totalt 1 370 2 090 3 460

Källa: SCB.

4.2.3 Organisation för initiering, planering och samordning av FoU

I avsnitt 4.1 har översiktligt visats hur det svenska FoU-systemet består av flera eller grupper av organisationer, mer eller mindre organisationer betydelsefulla som aktörer eller intressenter. Kärnan i systemet utgörs av de

Översikt över det svenska 61

FoU-systemet

RIKSDAG och REGERING

Branschorganisation

Företag Figur 4:6 Exempel på |NST|TUT zlppåyggnad av kollektiv forskning.

fyra viktiga delsystemen universitets- och högskoleväsendet (med Sveriges lantbruksuniversitet), forskningsrådsorganisationen, den sektoriella FoUorganisationen (inklusive kommuner och landsting) samt näringslivets FoUorganisation.

Näringslivets FoU -organisation

Området är stort och svårt att täcka in i detta sammanhang. FoU-statistiken ger belägg för industriföretagens beroende av FoU - särskilt av utvecklingsarbete - och visar tydligt de stora företagens dominerande roll. Variationerna är stora mellan olika branscher, och FoU-satsningarna inom påverkas företagssektorn av sådana faktorer som konjunkturläget, vinstmarginaler och framtidsutsikter. lndustriföretagen utnyttjar universitet och högskolor och särskilda forskningsinstitut för att lösa vissa forskningsuppgifter. Institut med särskild anknytning till företagen och deras organisationer brukar i FoU-statistiken räknas in i näringslivets eller företagssektorns FoU-organisation. Sådana institut är ofta kollektivt finansierade av företagen, varvid staten i många fall skjuter till ett lika stort bidrag. Det statliga stödet kanaliseras via STU (jfr figur 4:6). Som kontaktorgan mellan industriföretagen och universitet och högskolor fungerari viss mån Ingenjörsvetenskapsakademien, IVA, som tillsammans med STU och UD också byggt upp ett internationellt kontaktnät för information om vetenskap och teknik. Också STU söker främja industriföretagens kontakter med universitet och högskolor och har för detta ändamål byggt upp en organisation med kontaktsekretariat vid vissa högskolor. Staten har sedan slutet av 60-talet alltmer engagerat sig i en aktiv industripolitik i syfte att främja de svenska företagens utvecklingsförmåga och konkurrenskraft på den internationella marknaden. Stöd till forskning och utveckling inom industrin är ett led i denna politik. Satsningen på ett aktivt samarbete på FoU-området mellan staten och industriföretagen har gett upphov till en rad myndigheter och andra organ. Styrelsen för teknisk utveckling (STU) och arbetarskyddsfonden (ASF) kan nämnas som exempel.

62 Översikt över det svenska FoU-systemet SOU l977z52

Departement Departement Departement

I Delegation

l : i

I i

l l l I

l l | l ;

Fristående Myndig- Central Myndig- Myndige het myndighet het het forskningsråd (motsvarande)

Universitet och E99” E99” Universitet och högsko- Egen högskolor, fri- FOU- FOU- lor, fristående institut FoU stående institut enhet avd.

---- -- = Samordning, utfärdande av rikt- = Forskningsanslag och forsklinjer i FoU-frågor ningsuppdrag

FoU-verksamheten inom andra näringsgrenar än industrin är inte särskilt Figur 4:7 Exempel pa organisariønsnzönsler/ör väl belyst i tillgänglig statistik (ifr kapitel 14). I vissa fall bedrivs en starkt sekloriel/ _forskning. och utveckling vid universitet och högskolor, näringslivsorienterad forskning t. ex. på jordbrukets område, eller vid särskilda institut, som t. ex. institutet för byggnadsforskning. Gränserna mot särskilt den sektoriella FoU-organisationen är flytande.

Den sektoriella FoU -organisationen

Framväxten av en aktiv statlig industripolitik med satsning på forskning och utveckling som framträdande inslag är ett exempel på hur FoU medvetet utnyttjas som medel inom en sektor. Det finns gott om andra exempel (jfr kapitel 7 och expertbilaga 1). Flera modeller av sektorsanknuten FoU har kommit till för organisation Sektorsforskning kan exempelvis organiseras under departeanvändning. mentets direkta överinseende, fristående genom särskilda forskningsråd o. d. eller i direkt anknytning till verksamheten vid en eller fiera myndigheter (figur 4:7). Utredningen diskuterar olika mönster i kapitel 7 och bygger därvid till stor del på de studier som för utredningens räkning utförts av Statskonsult AB och som redovisas i expertbilaga l (SOU 1977:53). Ett mönster behöver inte renodlas - kombinationer och mellanformer är förekommande. Stora variationer förekommer också i fråga om vanligt uppgifter och kompetensområde. Målformulering, samordning, initiering, resursfördelning och utförande kan hållas samman vid ett organ planering, eller bli speciella funktioner vid olika organ. En specialisering innebär inte att dessa funktioner renodlas och monopoliseras - man kan t. ex. inte fördela resurser på eget ansvar utan att samtidigt planera och ta ställning i målfrågor men en specialisering innebär vissa restriktioner i de olika organens kompetensområden. De sektoriella FoU-organen kan ha ställning som kommitté, myndighet,

Översikt över det svenska FoU -syslemer 63

stiftelse eller bolag och ha benämningar som nämnd, delegation, (forsknings-) råd, styrelse, fond, verk, anstalt, institut, centrum etc. Benämningen ger som regel inte någon större ledning i fråga om organets kompetens och uppgifter. Normalt finansieras forskning och utveckling inom en sektor över statsbudgeten, men det finns också exempel på finansiering genom avgifter som tas ut från företagen. Både arbetarskyddsfondens och byggforskningsrådets verksamhet finansieras huvudsakligen genom avgifter men delvis också genom anslag över budgeten. Frågan om principerna för linansering tas upp närmare i avsnitt 7.4.7. En uppfattning om de sektoriella FoU-insatsernas fördelning på olika områden får man genom att studera den sammanställning över beräknade anslag till FoU över statsbudgeten som publicerades i budgetpropositionen 1977 och avser budgetåret 1976/77 (tabell 4:1).

F orskningsrâdsorganisarionen

Fr. o. m. budgetåret l977/78 börjar en ny forskningsrådsorganisation under utbildningsdepartementet fungera fullt ut. Det innebär att tre forskningsråd, ett naturvetenskapligt, ett medicinskt och ett humanistisk-samhällsvetenskapligt, ansvarar för rörligt stöd åt forskning med utgångspunkt i överväganden om både inomvetenskaplig betydelse och samhällsrelevans. Jämfört med organ inom den sektoriella FoU-organisationen arbetar forskningsråden inom ett bredare intresseområde och stöder särskilt allmänt kunskapssökande forskning. Figur 4:8 Den nya rädsor- Den viktigaste nyheten iden nya organisationen är att forskningsråden vid ganisalionen. Källa SOU sin sida fått ett nytt organ, forskningsrådsnämnden, med uppgift att initiera 1975:26. (Bilden gör inte och ekonomiskt anspråk på an varajir/lstödja samarbetsprojekt särskilt inom forskningsområden av sländig man visar den stor samhällelig betydelse. Nämnden har också planerande och samordnande principiella uppbyggnauppgifter och skall verka för ett ökat samarbete mellan rådsorganisationen den.)

RÄDSORGANISATIONEN r l | Beslutande nivå HSFR MFR NFR FRN Sektors- “*-\_\ *\\ \\\ organ g\_\\\\\\ \\ \\\\ l “ \ - d * \ g g / \ \ _ I \:\ \\ \ s S_ g* \ I ?g \\ \ / *xüg / F Beredande nivå

l n L | L r r l I l Gransknings- och initieringsgrupper lnltierings- Delega- Samrådsgrupper tioner grupper Grupper utsedda av och/eller knutna till resp beslutande organ ---- Grupper med deltagande från resp beslutande organ

64 Översikt

över det svenska FoU-systemet

med forsknings- eller verkställighetsuppgifter vid och andra samhällsorgan bedömning, initiering och finansiering av forskning. En skiss av vetenskaplig den nya rådsorganisationen återges i figur 4:8. Förutom med olika sektorsorgan måste forskningsrådsorganisationen samarbeta med universitet och högskolor i flera viktiga avseenden. Universitet och högskolor är mottagare av större delen av forskningsanslagen från rådsorganisationen och tillhandahåller lokaler och nödvändig basutrustning. Verksamhet behöver ibland föras över från rådsorganisationen till verksamhet i mer permanent form vid universitet och högskolor. Samarbete måste till för att planera och genomföra större investeringar i tung och extratung utrustning osv. Dessa frågor har analyserats i utredningens tidigare betänkande (SOU 1975:26, kapitel 14) och berörs i detta sammanhang mer översiktligt. Den nya forskningsrådsorganisationen erhöll för sitt första riktiga verksamhetsår följande tilldelning av medel:

HSFR 37 Mkr. MFR 77,5 Mkr. NFR 136 Mkr. FRN l2 Mkr.

Summa 262,5 Mkr.

Härtill kommer 7,5 Mkr. som i budgetpropositionen 1977 upptagits under ett särskilt anslag betecknat “Vissa resurser för forskning och som senare fördelats mellan råden så att HSFR erhöll 1,66 Mkr., MFR 2,09 Mkr. och NFR Totalt därmed erhållit 270 Mkr för 3,75 Mkr. har rådsorganisationen budgetåret 1977/78.

Universitet och högskolor Fr. o. m. budgetåret 1977/78 gäller också en ny högskoleorganisation. Högskolereformen berör i första hand grundutbildningen men organisatoriskt påverkas även forskning och forskarutbildning. Forskarutbildningsutredningen (FUN) har som ovan anförts (kapitel l) uppdrag att ge förslag om

en ny planerings- och ledningsorganisation för forskning och forskarutbild-

ning inom högskolan. Regionsstyrelserna i de sex högskoleregionerna får i den nya organisationen ett särskilt ansvar för forskningsanknytningen i utbildningen. Vid fakultetskollegiet och varje högskola har i olika avseenden högskolestyrelsen, fakultetsnämnden samt institutionsstyrelsen att avgöra frågor som har betydelse för inriktningen av forskningen vid högskolan. Självfallet påverkas denna inriktning på ett avgörande sätt också av beslut som fattas inom institutioner av forskargrupper och enskilda forskare. Omfattrespektive ningen och inriktningen av forskningen påverkas vidare av de resurser som ställs till förfogande för forskning och utveckling vid universiteten av aktörer intressenter är utanför den egentliga universitetsorganisationen. Viktiga bl.a. myndigheter och andra organ i den forskningsrådsorganisationen, sektoriella FoU-organisationen samt näringslivet. Innebörden av detta

Översikt över det svenska 65

FoU-systemet

Utbildningsdepartementet Jordbruksdepartementet

Planerings- 5 planeringsberedningar beredning

Styrelsen 6 högskoleregioner

A fåjeriges Fâtrâkar

Iantbruks- nämnd

L REGION STYRELSE

I universitet

Hög HÖQ- Högskoleenhet skole- skoleermet *mhet Högskolestyrelse . . O Fakulteter Fakul- O O

Sâi)

teter Fakultetskollegium Fakultetskollegium Forskn_ Kouegie_ Fakultetsnämnd ämnd nämnd

L

i*

$ å $ å 4

Institutioner ns l u ioner Å Institutionsstyrelse lnstitutionsstyrelse Forskare, forskarstuderande Forskare, forskarstuderande

HÖGSKOLEREGION

utvecklas närmare i kapitel 9. Figur 4:9 Organisation av Figur 4:9 visar en skiss över den nya universitets- och högskoleorgani- fors/Wim! Vid LWVWVW sationen. och högskolor.

Till skillnad från är ansvaret forskningen för högre utbildning och forskarutbildning normalt inte sektoriserat utan hålls samman inom ett departement. Ett undantag är jordbrukssektorn, som har en sektorsanknuten högre utbildning i form av Sveriges lantbruksuniversitet. Lantbruksuniversitetet är den nya benämningen på jordbrukets högskolor, som också fått en ny organisation från budgetåret 1977/78.

66 Översikt över det svenska FoU-systemet

Förhållandet mel/an delsysremen De fyra system som spelar huvudroller i den svenska FoU-organisationen (universitets- och högskoleväsendet, forskningsrâdsorganisationen, den sektoriella FoU-organisationen och företagssektorn, särskilt industriföretagen) kompletterar varandra i olika avseenden och konkurrerar i viss mån också med varandra, framför allt om resurser. En rad former för samarbete har växt fram samtidigt som systemens olika intressen och konkurrerande principer i vissa fall skapar anpassningsproblem. Behovet av forskningspolitisk överblick och helhetsbedömningar av forskningspolitiska frågor har berörts ovan (avsnitt 2.2). Riksdag och regering har att göra avvägningar mellan bl. a. olika former av stöd till FoU-verksamhet och påverkar även fördelningen av FoU-insatser mellan olika problemområden respektive ämnesområden. l närmast följande kapitel behandlas deras förutsättningar att träffa forskningspolitiska avgöranden av detta slag.

5 Riksdagen och FoU-frågorna

5.1 Riksdagens arbetsformer. Utgångspunkter för

en bedömning

Genom forfattningsreformen har riksdagens arbetsformer radikalt förändrats. Väl så betydelsefullt som det till det yttre synligare enkammarsystemet är de nya principer för riksdagens utskottsorganisation som fastställdes 1970-71 och som gäller från 1971 års riksdag. Den tidigare utskottsorganisationen tog sin utgångspunkt i statsrättsliga principer. Indelningen i utskott speglade i stort riksdagens tre huvuduppgifrer: lagstiftning, beskattning och utgiftsreglering. Den nya utskottsorganisationen byggdes upp efter en helt annan princip: indelningen i utskott skedde med hänsyn till de sakømrâden i samhället som riksdagens arbete berörde. Härigenom kunde på ett helt annat sätt än tidigare samlade bedömningar ske inom riksdagens viktigaste arbetsorgan av både budgetfrâgor och andra frågor tillhörande samma sakområden och samhällssektorer. Genom denna konstruktion av riksdagens utskottsorganisation blev det också möjligt att i stort anknyta utskottsindelningen till regeringskansliets indelning i departement. I den nuvarande utskottsorganisationen finns följande ständiga utskott:

Konstitutionsutskottet Socialutskottet Finansutskottet Kulturutskottet Skatteutskottet Utbildningsutskottet Justitieutskottet Trafikutskottet Lagutskottet Jordbruksutskottet Utrikesutskottet Näringsutskottet Försvarsutskottet Arbetsmarknadsutskottet Socialforsäkringsutskottet Civilutskottet Riksdagen kan under pågående riksmöte tillsätta ytterligare utskott (särskilda utskott) för längst tiden fram till nästa lagtima riksmötes början. Under författningsarbetet uppmärksammades emellertid i flera sammanhang att även i en utskottsorganisation byggd på sakområdesprincipen uppstår samordningsproblem mellan utskotten. Särskilt kännbart ansågs detta problem vara i den for riksdagen helt centrala frågan om statsbudgeten. En utskottsorganisation helt uppbyggd efter sakomrâdesprincipen ansågs resultera i bristande överblick över och splittrad bedömning av de statsfinan-

68 och

Riksdagen FoU-frågorna

inrättades i den nya siella frågorna. Som ett resultat av sådana överväganden utskottsorganisationen ett/inansutskott. Utskottets uppgift är inte att vara ett överutskott över de övriga utskotten. Dess huvuduppgift är att ta ställning till riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Detta sker genom att finansutskottet yttrar sig över den till budgetpropositionen fogade finansplanen (och över motioner i anslutning till den), som behandlar de mer allmänna statsfinansiella Finansutskottets behandling av finansplanen kan frågorna. då bli vägledande för fackutskotten vid deras behandling av sina respektive sakområden. Även i andra sammanhang står enligt gällande riksdagsordning möjligheter till buds för att åstadkomma kontakt och samarbete mellan utskotten. Förutom den ovan nämnda möjligheten att tillsätta ett eller flera särskilda utskott under ett riksmöte för frågor som kräver speciell beredning kan sammansatta utskott etableras genom representanter från två eller flera inhämtas av utskotten sinsemellan och utskott. Härutöver kan yttranden ärenden med eller utan yttranden överlämnas från ett utskott till ett annat under att överenskommelse träffas mellan utskotten om förutsättning detta. Delvis som en direkt följd av författningsarbetet har ytterligare utredningar 1 november 1973 tillsattes gjorts inom riksdagen som berör dess arbetsformer. arbetsforen utredning inom riksdagen för en allmän översyn av riksdagens mer. Bl. a. betonades i direktiven till utredningen att den ökade arbetsbekrävde en sådan bred översyn. Utredningen avlämnade i februari lastningen 1976 ett betänkande om riksdagsarbetets planering (Förslag 1975/76:15) i av riksdagsarbetet. devilket behandlades bl. a. årsrytm och Veckoplanering utredningens bedömning fanns battregler och utskottsorganisation. Enligt inte anledning att genomgripande ändra utskottsorganisationen; utredningen i fördelningen av uppgifter mellan utföreslog endast smärre justeringar skotten. Benämningen på det dåvarande inrikesutskottet föreslogs. med hänbli arbetsmarknadsutskottet. syn till den gällande departementsindelningen, framhöll dock att behov senare kan uppkomma att se över Utredningen utskottsorganisationen i stort. Konstitutionsutskottet anslöt sig till utredfattade år 1976 beslut i enlighet härmed (KU ningens syn och riksdagen 1975/76:45). arbete är vidare det utred- Av betydelse för forskningsrådsutredningens som skett inom riksdagens informationsutredning och de beslut ningsarbete som fattats på grundval av dess förslag. informationsutredning tillsattes år 1972 med uppgiften att be- Riksdagens handla dels frågorna om utåtriktad information från riksdagen, dels frågan om riksdagens eget informationsbehov. Om det senare frågekomplexet som är det i detta sammanhang aktuella - överlämnade utredningen i november 1975 betänkandet Riksdagens sakinformation (Förslag 1975/76:3). Utredningen behandlade bl. a. riksdagens behov av forskningsinformation. Särskilt framhölls behov. 1 utredningens betänoppositionspartiernas kande föreslogs att ett nytt partigruppstöd, utöver det allmänna partistödet, skulle utgå för att göra det möjligt för riksdagsgrupperna själva att förbättra sin information efter egna önskemål. Härigenom ansåg utredningen att en kunde Stödet 1 Kkr står för kilokronor, viktig del av forskningsinformationsbehovet tillgodoses. (l Kkr= 1000 kr). föreslogs utgå med ca 750 kkr. per år att fördelas på partierna på ett sådant

och

Riksdagen F0U%âg0rna 69

sätt att ett oppositionsparti får en proportionellt större andel av det än ett parti i regeringsställning. Konstruktionen innebar att partigrupperna skulle erhålla dels ett grundbidrag på 75 kkr., dels ett bidrag per mandat. Detta senare bidrag föreslogs utgå med S00 kr. per mandat för parti i regeringsställning och l 500 kr. per mandat för parti i oppositionsställning. Utredningen behandlade även den verksamhet som bedrivs av det från både riksdagen och partigrupperna fristående Sällskapet riksdagsmän och forskare, RIFO. Utredningen föreslog att det statsbidrag som utgått till RIFO skulle höjas för att möjliggöra en vidgad och utökad verksamhet från sällskapets sida. Bl. a. skulle härigenom sekretariatet kunna förstärkas. Det vore med ett ökat stöd till RIFO också möjligt att etablera ett nät av vetenskapliga kontaktmän inom olika områden som skulle kunna bidra till RlFO:s forskningsinformationsservice åt riksdagsledamöterna. På förslag av konstitutionsutskottet, som behandlade informationsutredningens betänkande (KU 1975/7635), beslöt riksdagen år 1976 att anta dessa förslag. Det statliga bidraget till RIFO höjdes därmed till 140 kkr. Ett partigruppstöd infördes i enlighet med informationsutredningens förslag. På förslag av informationsutredningen förstärktes också upplysningstjänstens resurser (jfr avsnitt 5.4.1). Under informationsutredningens arbete aktualiserades i riksdagen flera frågor som inte bara har samband med riksdagens sakinformationsbehov utan också berör forskningspolitiska frågor av mer allmän art. Det gäller dels riksdagsrevisorernas skrivelse till riksdagen med anledning av den genomförda granskningen av den statliga forskningsverksamheten, innefattande bl. a. förslag om att inrätta ett särskilt forskningssekretariat inom riksdagen, dels motioner som berör förslag om ett forskningspolitiskt handlingsprogram, framtidsstudiernas organisation och frågor om teknikvärdering (jfr ovan kapitel l). Som framgår av utredningens direktiv (bilaga s. 35l) har dessa frågor hänskjutits till forskningsrådsutredningen. Efter samråd har forskningsrådsutredningen och riksdagens informationsutredning enats om att informationsutredningens behandling av dessa förslag skulle inskränkas till de aspekter som berör riksdagens sakinformation och att forskningsrådsutredningen mer allsidigt skulle belysa frågorna och framlägga eventuella förslag.

5.2 Utskottens behov av FoU-information

I riksdagens arbete är utskotten det centrala instrumentet för beredning. Utskotten bearbetar de förslag och det material som läggs fram för riksdagen genom propositioner och motioner och formulerar förslag till riksdagens beslut. l den nya författningen har utskottens centrala ställning ytterligare markerats genom att de givits rättighet att självständigt ta initiativ och framlägga förslag för riksdagen inom sitt ämnesområde. Forskningsrådsutredningens bedömning av riksdagens behandling av FoU-frågor och riksdagens behov av FoU-information lägger därför stor vikt vid utskottsorganisationen, dess arbetsvillkor och arbetsformer, resurser och behov. Detta hänger samman med tyngdpunkten i utredningens uppdrag, som rör den långsiktiga forskningsplaneringen. I den mån en sådan sker i

70 och FoU-frågorna

Riksdagen

riksdagen måste den ske med utskottsorganisationen som redskap. Utskottens behov av forskningsinformation kan - som också riksdagens informationsutredning framhållit - i klarhetens intresse delas i två slag av information. Det gäller för det första: Sakinformation, dvs. information om och bedömning av aktuella forskningsresultat, information om pågående forskning och verksamma forskare inom utskottets ansvarsområde och i frågor som är föremål för beredning. Riksdagens informationsutrednings intresse har varit inriktat mot detta slags information. Vidare har utskotten i skiftande omfattning behov av vad som lämpligen bör kallas: Forskningspolitisk information, dvs. information som är av betydelse för behandlingen av frågor om forskningens organisation, resurser för forskning inom olika områden och inriktningen av forskning. Det kan gälla inrättandet - eller icke inrättandet - av forskningsinstitut inom olika områden, dimensionering av forskarutbildning, utbyggnaden av den fasta basorganisationen för forskning vid universitet och högskolor, avvägningen av hur stora anslag som skall ställas till förfogande för rörligt forskningsstöd via forskningsråd och sektoriella FoU-organ etc. Det gäller med andra ord forskningspolitiska beslut på statsmaktsnivå och beslut som har långsiktiga effekter inom hela forskningssystemet. Formerna för dessa beslut och det informationsunderlag som står till buds utgör alltså för riksdagens del förutsättningarna för en långsiktig forskningsplanering. Tyngdpunkten i forskningsrådsutredningens uppdrag avser denna senare problematik och utgångspunkten för analysen tas alltså här. Detta får dock inte innebära att forskningsaspekterna på riksdagens behov av sakinformation försummas. Frågorna kan inte helt särskiljas och informationskanalerna kan delvis vara desamma. Utredningen kommer därför att i ett helhetsperspektiv beröra också frågorna om riksdagens sakinformation. Frågan om forskningsinformation i allmänhet och ur ett vidare perspektiv än det som rör riksdagens speciella behov behandlar utredningen i kapitel 15 samt i två separata expertbilagor till detta betänkande, SOU 1977:54 och SOU 1977:55.

5.3 Riksdagens behandling av FoU-frågor

5.3.1 Utskottens arbetsvolym av den sektoriella FoU-organisationen i Sverige - som Utvecklingen utredningen beskrivit i sitt föregående betänkande (SOU 1975:26, kapitel 4) och även behandlar nedan i kapitel 7 - har medfört att frågor som berör den inriktningen och planeringen av forskning aktualiseras inom snart långsiktiga sagt alla samhällsområden som är föremål för politiska beslut. 1 riksdagen har på motsvarande sätt inneburit att detta slags FoU-frågor i det utvecklingen nya utskottssystemet kommit att behandlas i alla fackutskott som berörs. strategiska betydelse för utvecklingen inom olika områden i Frågornas kombination med den organisatoriska mångfalden inom den sektoriella FoUorganisationen och de många kopplingarna, personellt och organisatoriskt, till universitets- och högskoleväsendet kan då skapa svårigheter att över-

Riksdagen och 71

FoU-frågorna

blicka helheten. De olika utskottens beröring med FoU-frågor kan visas på olika sätt. En belysning ges indirekt genom de sedan 1975 i utbildningsdepartementets bilaga till budgetpropositionen redovisade sammanställningarna av FoUmedel till olika områden. De för budgetåret 1976/77 aktuella siffrorna har redovisats ovan i tabell 4:1. De FoU-områden som återspeglas i tabell 4:1 aktualiseras för de olika utskotten genom budgetpropositionen, men det är karakteristiskt för svärigheterna att överblicka situationen på FoU-området att det bakomliggande materialet inte tillåter en exakt redovisning av de anslagsposter i statsbudgeten som innehåller FoU-medel. Utöver de FoU-frågor som kommer på utskottens bord genom budgetpropositionen aktualiseras sådana också i skiftande omfattning genom andra propositioner. De i detta sammanhang tunga utskotten är forsvars-, utbildnings-, jordbruks- och näringsutskotten samt i viss mån utrikes- och socialutskotten. Utskottens arbete med FoU-frågor styrs emellertid inte enbart av regeringspropositioner. En del motioner behandlar FoU-politiska frågor. En genomgång av motionerna under åren 1973-1975 och en fördelning på utskott

av motioner vilka helt eller delvis behandlar FoU-politiska som har

frågor utförts inom riksdagens upplysningstjänst bekräftar bilden. Bilden av utskottens beröring med FoU-frågor får dock inte ses isolerad från deras arbetsförhållanden i övrigt. Som bl. a. belysts i den inom riksdagen gjorda utredningen om riksdagsarbetets planering (Förslag l975/76:15) har arbetsvolymen inom riksdagen ökat sedan enkammarriksdagens tillkomst. Särskilt tycks detta gälla utskottsarbetet. Det bör emellertid observeras att arbetsvolymen mätt i t. ex. antalet motioner är beroende av den parlamentariska situationen. Antalet partier i regerings- respektive oppositionsställning samt tidpunkt inom valperioden har härvid betydelse. En belysning av de frågor, där utskottens behov av sakinformation kan motivera redovisningar av aktuella forskningsresultat eller forskningsläget inom olika områden, kan inte ske i kvantitativa termer. l princip är detta behov mycket stort och begränsningarna av betingas möjligheterna att få fram information av det slag det gäller och, som nedan berörs, av möjligheterna att ta emot den.

5.3.2 Utskottens av

handläggning FoU-_jfrâgor

För att få del av erfarenheter och synpunkter när det gäller behandlingen av forskningspolitiska frågor liksom behoven av forskningsinformation i sakfrågor har informella intervjuer skett med företrädare för presidium och kansli i ett antal utskott. Urvalet har från utredningens sida skett så att såväl de utskott som har en omfattande beröring med FoU-frågor som utskott där dessa frågor är av mer begränsad volym skulle vara representerade. Intervjuer har skett med företrädare for J ustitieutskottet Försvarsutskottet Socialutskottet

72 Riksdagen och FoU-frågorna

Utbildningsutskottet Jordbruksutskottet Näringsutskottet samt Arbetsmarknadsutskottet (f. d. Inrikesutskottet). Intervjuerna berörde följande huvudfrågor: El Utskottens allmänna kontakt med FoU-frågor El Utskottens behov av forskningspolitisk information och sakinformation av forskningskaraktär El Utskottens metoder för informationsinhämtande Under kontakterna med utskotten vitsordades i flera fall ett starkt behov av ökad information både när det gäller forskningspolitiska frågor och när det gäller sakinformation. Svårigheter redovisades i vissa fall att få fram uppgifter om vilken forskning som utförs liksom också svårigheter att bedöma värdet av forskning och forskningsresultat. Även svårigheterna for det enskilda utskottet att få överblick och helhetssyn över FoU-frågorna i stort framkom. Behovet av bearbetad FoU-information betonades. Av intervjuerna framgick även att utskotten arbetar mycket självständigt. De möjligheter till samarbete mellan utskotten i sektorövergripande frågor, som riksdagsordningen ger möjligheter till - remisser, sammansatta utskott etc. - används endast i begränsad omfattning, sammansatt utskott i praktiken knappast alls. När fördelningen av ärendena på utskott skett, något som i tveksamma fall kan betingas av hänsyn till utskottens arbetsbelastning. är det i allmänhet en strävan hos utskotten att självständigt lösa beredningsuppgifterna. Risken för en alltför långt gående specialisering hos utskotten och närvaron av revirproblematik berördes också under samtalen. Dessa förhållanden innebär inte att kontakt mellan utskotten saknas. På kansliplanet och givetvis även mellan enskilda ledamöter sker ett löpande informellt informationsutbyte. Inte heller innebär det att utskotten utåt isolerar sig från möjligheterna att ta in information. Med variationer mellan utskotten är en ofta vald metod att inkalla experter till hearings inför utskottet. Självfallet kan även remisser till utanför riksdagen stående organ förekomma. Kanslierna inhämtar också informellt informationer för beredningen av ärendena. Genom studiebesök och hearings utan direkt samband med aktuella ärenden sker en löpande fortbildning inom utskotten. I det här aktuella sammanhanget måste dock följande förhållanden uppmärksammas. För det första framgår av intervjuerna att FoU-frågorna inte på något avgörande sätt kan få en annan behandling än övriga frågor utskotten har att bereda. Utskottens möjligheter att göra inträngande analyser och skaffa sig vidgad överblick över ett frågekomplex begränsas allmänt sett bl. a. av tidsfakrorn. Utskottens - och riksdagens - roll som beslmsorgan präglar verksamheten starkt. Detta beslursrvâng gör att kravet på en allsidig belysning och redovisning av problemen riktas mot de tidigare leden i beslutsprocessen. När det gäller regeringens propositioner är dessa tidigare led självklart regeringskansliet och eventuella utredningar och remissorgan. I fråga om motioner är emellertid situationen delvis en annan. I de fall motionerna berör

Riksdagen och FoU-frågorna 73

frågor som aktualiserats i propositioner kan de vanligtvis bedömas mot samma bakgrund. l andra fall har den föregående beredningen skett med mindre resurser avsevärt till förfogande än när det gäller propositioner beredningsprocessen blir alltså starkt förkortad och begränsas av utskottens arbetsbelastning och tidsfaktorn. Även ett positivt ställningstagande till en motion innebär ofta att riksdagen uttalar önskemål om ytterligare utredningsinsatser. Detta aktualiserar särskilt oppositionspartiernas och enskilda ledamöters begränsade möjligheter att lägga fylligt underbyggda förslag på riksdagens bord. De svårigheter utskotten kan uppleva att få tillräcklig överblick över forskningspolitiska eller andra frågor ställer alltså olika krav på förbättrad beredning, krav som kan riktas mot olika håll och måste tillgodoses med olika medel.

5.4 Informationsmöjligheter inom riksdagen

Vid sidan av utskottens och partigruppernas kanslier finns inom riksdagen ytterligare instrument för att tillgodose informationsbehov såväl i utskottsarbetet som allmänt för riksdagsledamöternas arbete och som är av betydelse både när det gäller forskningspolitisk information och forskningsinformation i sakfrågor.

5.4.1 Riksdagens upplysningsyänst Riksdagens upplysningstjänst, vars roll och organisation senast belysts av riksdagens informationsutredning, är ett serviceorgan inom riksdagen. Dess uppgift är att “tillhandagå riksdagens ledamöter, utskott och riksdagens övriga organ med sakinformation i ämnen som angår ledamöterna eller organens arbetsuppgifter”. Upplysningstjänsten, som under riksdagens forvaltningsstyrelse leds av en byråchef, omfattar förutom biträdespersonal och en arbetsgrupp med uppgifter inom ADB och riksdagens registerföring två detaljer som svarar for upplysningsarbetet rörandejuridiska och allmänna respektive ekonomiskstatistiska frågor. Organisationen har nyligen forstärkts på förslag av riksdagens informationsutredning genom inrättandet av ytterligare en utredartjänst och genom att medel (100 kkr.) ställts till förfogande för extra insatser för att möta tillfälliga höga arbetsbelastningar. Upplysningstjänsten omfattar 25 tjänster år 1977. Organisationen framgår av figur 5:1. De uppdrag som upplysningstjänsten erhåller har av riksdagens informationsutredning karakteriserats som önskemål om D punkrinformariøn, t. ex. statistiska data, uppgifter om gällande författningar, D sammanfattande information, dvs. deskriptiva redogörelser om förhållanden inom olika samhällsområden, t. ex. rörande sparandets utveckling, systemet for statligt forskningsstöd i Frankrike, D ana/yserande information, dvs. i egentlig mening utredande uppgifter, t. ex. konsekvenser av indexreglerad inkomstskatt för olika kategorier skattebetalare, effekter av formögenhets- och arvsbeskattningar av familjeforetag.

74 Riksdagen och FoU :frågorna SOU l977z52

Riksdagens upplysningstjänst

Byråchef

Juridisk- Ekonomiskt allmänna statistiska detaien detaljer»

Figur 5:! Upp/ysnings- (jänsrens organisation.

l upplysningstjänstens arbete har uppdrag av de båda förstnämnda kategorierna prioriterats. Större utredningsuppdrag kan endast mottas när arbetssituationen så tillåter. På forslag av riksdagens informationsutredning har prioriteringsregeln formulerats så att “företräde skall ges informationsuppdrag av begränsad omfattning. De uppdrag upplysningstjänsten får redovisas i allmänhet i promemorior till uppdragsgivarna. Kopior av promemorior eller anteckningar om lämnade upplysningar arkiveras och är efter avslutat uppdrag offentliga handlingar. Riksdagens informationsutredning framhåller, och det bekräftas också av forskningsrådsutredningens kontakter med utskottsföreträdarna, att upplysningstjänsten i första hand utnyttjas av enskilda riksdagsledamöter. Utskotten har endast i begränsad omfattning utnyttjat upplysningstjänsten och då ofta för att få informationer om utländska förhållanden. För sådana uppgifter bedöms upplysningstjänsten av utskotten ha särskilt goda förutsättningar genom ett väl upparbetat kontaktnät med utländska systerorganisationer. Av upplysningstjänstens totala antal uppdrag år 1974 kom 96,6 % från enskilda ledamöter. Motsvarande siffror for år 1975 var 97,1 %. Antalet uppdrag under 1975 var 2 327 i vilken summa ej inräknas sådana uppdrag som kan handläggas i omedelbar anslutning till mottagandet eller endast består i att ta fram dokumentationsmaterial. Upplysningstjänsten har haft störst betydelse för oppositionspartiernas riksdagsledamöter. Av de enskilda ledamöternas uppdrag kom år 1974 79 % från de fyra oppositionspartierna. Motsvarande andel 1975 var 74 %. Upplysningstjänstens möjligheter att lämna forskningsinformation i sakfrågor eller göra kvalificerade forskningspolitiska utredningar måste i dagsläget bedömas som begränsade. De resurstillskott som tillkommit på forslag av riksdagens informationsutredning har i detta avseende inte inneburit någon avgörande förändring.

Riksdagen och FoU-frågorna 75

5.4.2 Sällskapet riksdagsmän och forskare

En unik ställning inom riksdagen har det 1959 efter engelsk förebild stiftade Sällskapet riksdagsmän och forskare, RIFO, som är en med statliga medel stödd förening med syfte att vara ett kontaktorgan mellan parlamentariker och forskare. Föreningen har ca 650 medlemmar varav drygt 60 % är forskare. RIFO:s verksamhet finansieras genom medlemsavgifter och ett anslag via statsbudgeten. Detta anslag har, som ovan berörts, pá förslag av riksdagens informationsutredning höjts och uppgår från budgetåret 1976/77 till 140 kkr. RIFO har arbetat längs flera linjer. En har varit allmänna möten med information och diskussion kring något aktuellt forskningsområde eller forskningspolitiskt problem. En annan har varit studiegrupper sammansatta av forskare och parlamentariker som under en längre period studerat ett större frágekomplex. RIFO anordnar också studieresor till forskningsinstitut, industriforskningslaboratorier etc. Ett informationsblad distribueras regelbundet till medlemmarna. Detta informationsblad innehåller nyheter i notisform företrädesvis från de tekniska, naturvetenskapliga och medicinska områdena. R[F0:s sekretariatsfunktion bestrids pá kontraktbasis av lngenjörsvetenskapsakademien, IVA, och RlFO:s verksamhet har haft en klar tyngdpunkt i teknisk-naturvetenskaplig forskning. Genom det ökade stöd, som pá informationsutredningens förslag nu lämnas RIFO, möjliggörs en av RIFO:s styrelse planerad utvidgning och breddning av föreningens verksamhet. Den planerade nyorienteringen av RlFO:s verksamhet innebär i huvudsak att D de kontaktskapande möjligheterna stärks genom en kontaktsekreterare, regelbundet tillgänglig i riksdagen D ett kontaktnät byggs upp i forskarsamhället av personer som kan bevaka och informera om sina respektive vetenskapsområden, delta i arbetet med studiegrupper, rapportera till RIFO:s informationsblad etc. -en breddning av bevakningen är planerad D studiegruppsarbetet bedrivs med arvoderad ledning så att större krav kan ställas på skriftlig information från gruppernas arbete D ytterligare resurser satsas på de allmänna mötena för att få fram bakgrundsmaterial, bredda utbudet etc. D möjligheterna till organiserade kontakter med utskottskanslier och upplysningstjänsten prövas. Denna utvidgning av RlFOzs arbete har ännu endast delvis kunnat genomföras. En 1/3-tjänst som kontaktsekreterare har försöksvis inrättats formellt genom anställning på IVA. Uppgiften för kontaktsekreteraren är främst att förmedla frågor från riksdagsledamöterna och bidra till personliga kontakter. Från utskottens arbetssynpunkt har RlFO:s verksamhet knappast varit av direkt intresse. Vid forskningsrådsutredningens kontakter med utskottsföreträdarna betonades att föreningens främsta uppgifter ligger på ett allmänt kontaktskapande plan och är av betydelse för enskilda ledamöter men att även i detta sammanhang riksdagsledamöternas begränsade tid utgör en

76 Riksdagen och FoU-jiâgorna sou 1977:52

återhållande faktor. En viktig men svårbedömd aspekt på RIFO:s verksamhet måste dock framhållas. Genom de studiegrupper och de kontakter som på den vägen upprättas ges underlag eller skapas beredskap för ett forskningspolitiskt eller allmänpolitiskt agerande i riksdagen, t. ex. genom motioner. En lista på ett antal av de studiegrupper RIFO arrangerat under senare år ger en Föreställning om de politiskt viktiga frågeställningar som i dessa arbetsgrupper belysts genom diskussioner mellan riksdagsledamöter och forskare. Datorerna och den mänskliga integriteten Arbetsplatsernas olycksrisker och miljöproblem Kan urbaniseringen vändas? - Energikris miljökris Abortfrågan Kemikalierna i miljön Ekonomisk tillväxt - ett hot mot vår överlevnad? Långsiktig energiförsörjning Handikapproblem Lågenergisamhälle Framtidsstudier Kollektivtrafik Synpunkter på vägar till ett nytt kulturmönster Den globala livsmedelsförsörjningen Användningen av vår mark - konflikt mellan olika behov Åldrandets problem Detta innebär naturligtvis att RIFO:s verksamhet kan ses som en plattform inte bara för studier utan också för påverkan - lobbying. Därigenom blir verksamheten ibland politiskt känslig.

5.4.3 Riksdagsbiblioteket Riksdagsbiblioteket, som från den l januari 1977 inte längre är ett riksdagen underställt verk utan ingår i den inre riksdagsförvaltningen, fungerar trots detta som ett centralt Forvaltningsbibliotek. Det betjänar Förutom riksdagens ledamöter och organ även departement och ämbetsverk, forskningen och, i mån av möjligheter, andra kunder. Bibliotekets bestånd är koncentrerat till de samhällsvetenskapliga och juridiska fackområdena. Inom dessa områden är dess samlingar betydande och har biblioteket goda möjligheter att löpande skaffa nyutkommen litteratur. På det naturvetenskaplig-tekniska området sker en bevakning genom viss tidskriftsprenumeration o. d. Bibliotekets möjligheter att annat än genom inlåning från andra bibliotek tillfredsställa lånebehov inom dessa områden är begränsade. Riksdagsbiblioteket har goda möjligheter att inom sina specialområden ge service åt riksdagens ledamöter och organ. Förutom den utlåning och litteratursökning som sker till ledamöter och utskottskanslier etc. bör uppmärksammas att biblioteket tjänar som ett viktigt redskap åt riksdagens upplysningstjänst. Inom riksdagens informationsutredning uppmärksammades behovet av utökad service vid det referensbibliotek som står till förfogande för riksdagens

Riksdagen och FoU-frågorna 77

ledamöter. Genom en placering av bibliotekspersonal i detta referensbibliotek skulle, enligt informationsutredningens bedömning, ledamöternas möjligheter att få snabb sakinformation förbättras. En sådan bemanning förbereds.

5.5 Synpunkter och önskemål från utskotten

Vid utredningens kontakter med företrädare för utskotten berördes även olika möjligheter att Förbättra utskottens och riksdagens/riksdagsledamöternas FoU-information när det gäller både FoU-politisk och sakinriktad information. En väg angavs vara att förstärka utskottens kanslier och genom ökade fortbildningsinsatser under de perioder riksdagen inte sammanträder förbättra kansliernas möjligheter att betjäna utskotten. En förstärkning av utskottskanslierna bedömdes i flera fall som möjlig och önskvärd men det saknades inte heller påpekanden att utskottens kanslier kunde bli för stora. Det av riksdagens revisorer föreslagna forskningssekretariatet för mer sammanhållen beredning av FoU-frågor möttes företrädesvis med skepsis. Risken för en alltför frisvävande ställning för ett sekretariat framhölls liksom även svårigheter av teknisk natur - sned arbetsbelastning etc. Möjligheten att genom en årlig forskningsberättelse från regeringen förbättra utskottens informationsläge berördes med från vissa håll positivt intresse men mötte också i något fall skepsis. Det framkom bl. a. att en förutsättning för att tid skall kunna avsättas för en reell behandling är att ett sådant dokument innehåller ställningstaganden som kräver riksdagens beslut. För ökade insatser att skaffa fram lättillgänglig information om pågående forskning och forskningsresultat uttrycktes intresse med tanke på både utskottens arbetsmöjligheter och de enskilda riksdagsledamöternas behov.

5.6 Sammanfattande synpunkter

Riksdagen har i och med författningsreformen organiserat sitt arbete efter sektorsprincipen. Detta innebär att FoU-frågorna kommit att behandlas i flera olika utskott och att möjligheterna till överblick minskat och minskar ytterligare i takt med den sektorsanknutna FoU-politikens utveckling. Riksdagens roll i en parlamentarisk demokrati är att fatta beslut som i det väsentligaste förbereds av en regering med stöd i riksdagen. Detta gör det naturligt att rikta kraven på en förbättrad möjlighet till beredning och överblick inte bara mot riksdagens egna organ utan även mot regeringen och regeringskansliet. Utskottens möjligheter att avstämma sina beslut för olika sektorer mot en helhetsbild av FoU-politiken kan alltså inte ses isolerade från regeringens arbete med FoU-frågorna. De enskilda riksdagsledamöternas och oppositionens möjligheter att inom riksdagsarbetets ram få FoU-politiska frågor belysta eller få tillgång till på aktuell forskning baserad information i sakfrågor är i dag knappast tillfredsställande.

6 och

Regeringens regeringskansliets FoU-planering

6.1 Principerna för regeringsarbetet

l en fungerande parlamentarisk demokrati är regeringen och regeringens kansli ett centrum för den politiska planeringen av samhällsverksamheten på längre och kortare sikt. Genom sin parlamentariska förankring har regeringen möjlighet - och skyldighet - att gentemot riksdagen spela en ledande och initiativtagande roll. Genom propositioner till riksdagen - där den årliga budgetpropositionen givetvis spelar en huvudroll - kommer regeringens planering till politisk! uttryck och gentemot den statliga förvaltningen har regeringen att genom bestämmelser om statsbudgetens användning och på andra vägar svara för planering och styrning i administrativa termer. Frågan om avvägningen mellan helhetssyn och specialisering. som ovan diskuterats beträffande riksdagens arbete. gäller i hög grad även regeringens arbetsvillkor. Som ovan påpekats innebär den nya författningen i detta avseende en anpassning av riksdagsarbetets organisation till regeringsarbetets. Regeringens arbetsformer präglas av indelningen i departement och flertalet statsråds koncentration till arbetsuppgifterna som departementschef eller eljest som huvudansvarig för frågorna inom ett visst sakområde. Regeringsarbetet bygger i Sverige på principen att regeringen har ett kollektivt ansvar för de beslut som utgår från den: regeringen, inte det enskilda statsrådet, svarar for besluten som fattas vid officiella regeringssammanträden. Den stora mängden ärenden som avgörs på regeringsnivå och som bereds inom regeringskansliet, departementens specialisering och även statsrådens politiska roller gör dock att flertalet av regeringens beslut i realiteten fattas av vederbörande statsråd. I vissa specificerade fall (vissa ärenden inom forsvarsdepartementets område. beslut som berör utrikesdepartementet i dess egenskap av myndighet inom utrikesforvaltningen och ärenden som rör interna departementala frågor) har ansvaret även formellt lagts på berört statsråd. På flera sätt söker man praktiskt åstadkomma möjligheter till samordning och en av helhetssyn präglad politik från regeringens sida. Statsministern och det under det senaste decenniet förstärkta statsministerkansliet - -sratsrådsberedningen har här ett huvudansvar. Budgetdepartementet och budgetministern har, efter finansdepartementets uppdelning i samband med regeringsskiftet 1976, i budgetbehandlingen och i det löpande arbete som berör budgetfrågor en i praktiken avgörande

80 Regeringens och regeringskansliets FoU-planering

samordningsroll. l övrigt är beslutssystemet i regeringskansliet uppbyggt så att samstämda beslut skall underlättas. Regeringen kan i allmänna beredningar- sammanträden där hela regeringen deltar - diskutera viktigare frågor. Vid s. k. lunchberedningar av mer informellt slag kan likaledes for enskilda departement aktuella problem stämmas av mot regeringens allmänna syn. Genom ”gemensam beredning” i form av formella föredragningar for berörda statsråd eller informella samtal i regeringskretsen kan en mängd frågor som inte kommer upp till diskussion i möten med hela regeringen avgöras i samråd mellan departementen. Propositioner till riksdagen, utredningsdirektiv, författningar etc. delges alla departement innan det närmast ansvariga statsrådet tar slutlig ställning. Sammanträden sker regelbundet mellan samtliga statssekreterare för informella överläggningar kring frågor av principiell natur eller av gemensamt intresse. Att kontakter i olika sakfrågor äger rum mellan befattningshavare på olika nivåer inom regeringskansliet är självklart.

6.2 FoU-frågornas ställning i regeringsarbetet

6. 2. 1 K unskapsunderlag FoU-verksamhetens delvis strategiska karaktär, dess närhet till långsiktig planering och till politiskt betydelsefull utveckling gör det nödvändigt att regeringens och regeringskansliets arbete med dessa frågor tas in i utredningens överväganden rörande förutsättningarna för en långsiktig forskningsplanering. Som ovan visats och som också framgår av kapitel 7 har praktiskt taget samtliga departement beröring med FoU-frågor inom sitt ansvarsområde. Mer omfattande är FoU-frågorna inom en mindre grupp där försvarsdepartementet, utbildningsdepartementet. Jordbruksdepartementet och industridepartementet ingår, vart och ett av dessa med egna särdrag. Försvarsdepartementets FoU-problematik präglas av insatsernas volym och den relativa avskildhet från civil FoU som särskilt tidigare kännetecknade försvarssektom. lndustridepartementet har genom ansvaret for industripolitiken också huvudkontakten med det privata näringslivets (industrins) FoU-problematik. Jordbruks- och - främst utbildningsdepartementet har genom ansvaret for universitet och högskolor med bl. a. forskarutbildning ett FoU-ansvar av övergripande slag. En rad konkreta frågor inom FoU-området bör vara av gemensamt intresse för flertalet departement. Det gäller bl. a. den institutionella organisationen på den FoU-utförande nivån, principerna för sektoriell FoU-styrning över huvud, forskarutbildningsfrågor och fördelningen av personella och materiella resurser mellan olika områden. I detta sammanhang blir möjligheterna till helhetsperspektiv viktiga att uppmärksamma. En genomlysning av regeringskansliets arbete med FoU-frågorna stöter på flera svårigheter. Redan uppdelningen av ansvaret på flera departement komplicerar bilden. Regeringsarbetets relativa slutenhet under beredningsfasen gör att information om regeringskansliets arbetsrutiner och om

Regeringens och regeringskans/iets FoU-planering 81

principiella uppfattningar inom olika departement är svår att komma åt. Delvis sammanhänger detta med det politiska kravet på ett enhetligt uppträdande utåt från regeringens sida. Bl. a. frånvaron av formellt ministerstyre skärper dessa krav på enhetlighet och gör det svårare att redovisa särdrag och variationer i praxis eller synsätt. Utredningens i det följande redovisade iakttagelser och bedömningar grundar sig, förutom på mer allmänt tillgängligt informationsunderlag, på en serie intervjuer med statssekreterarna och/eller andra ansvariga för FoU-frågorna inom ett antal i sammanhanget särskilt intressanta departement. Intervjuerna genomfördes kring årskiftet 1975/76 och berörde Socialdepartementet, kommunikationsdepartementet, finansdepartementet, utbildningsdepartementet, jordbruksdepartementet, arbetsmarknadsdepartemenetet, bostadsdepartementet och industridepartementet. Härigenom kunde dels vinnas en allmän överblick över hur vissa FoU-tunga departement ser på och hanterar dessa frågor inom sig och i samspel med andra, dels aktualiseras ett antal speciella frågor av intresse för utredningen. Intervjuerna koncentrerades till tre huvudfrågor:

El Behov, möjligheter och former för det löpande samarbetet och samplaneringen mellan departementen i FoU-frågor El Den sektoriella FoU-organisationen och formerna för sektoriell FoU-planering och styrning inom respektive departements område Cl FoU-frågornas behandling i budgetarbetet.

De uppfattningar och det arbetssätt som redovisats är naturligtvis inte

statiska. Uppfattningarna påverkas fortlöpande av den utveckling som pågår både inom FoU-verksamheten själv och i samhällsarbetet i övrigt. Dynamiken i utvecklingen får dock inte överdrivas. De bindningar som föreligger genom institutionell organisation, genom arbetssätten inom förvaltningen och departementsorganisationen är betydande och skapar en viss tröghet i alla förändringar. Ett regeringsskifte kan skapa andra förutsättningar även på detta område och bana väg för en omprövning av praxis men bindningarna finns istor utsträckning kvar och några dramatiska förändringar i handläggningsordningen har inte skett, varför utredningen har bedömt att de allmänna iakttagelser den gjort inte förlorat sin giltighet.

6.2.2 Det löpande samarbetet mel/an departementen i FoU-frågor

Samarbetet mellan departementen i FoU-frågor sker, när behov därav uppkommer, löpande och börjar i allmänhet på handläggarplanet. l vissa fall, men uppenbarligen inte ofta, lyfts frågorna upp till det politiska planet med statssekreterarna som agerande. l sällsynta fall sker överläggningar på statsrådsnivå. Att en renodlad FoU-fråga förs upp i allmän beredning torde tillhöra undantagsfallen. Att kontaktmönstret ser ut på detta sätt måste sättas i samband med de villkor under vilka samarbetet och handläggningen sker. En viktig aspekt på samarbetet är enkelt och lite förgrovat uttryckt att arbetet på de lägre nivåerna syftar till att skydda nivån närmast ovanför från frågor som

82 Regeringens och regeringskansliets FoU-planering

kan lösas på lägre nivåer, att så långt möjligt hålla nere antalet frågor som måste lösas av statssekreterare och statsråd. Uppenbart är vidare att kontakterna i alldeles övervägande grad är bilaterala, dvs. sker mellan två departement i taget. Ett uttryck för de praktiska svårigheterna över huvud när det gäller samarbetsrutinerna inom kanslihuset är dessutom att kontakterna ofta är så sena, dvs. de sker så nära inpå den tidpunkt då beslutet måste fattas, att möjligheterna att påverka är mycket små. Positivt kan detta dock också innebära att kompromisser uppnås som annars inte skulle kommit till stånd. Något klart mönster för samrådsvägar och samrådsbehov mellan departementen kan inte friläggas på grundval av de studier som gjorts. Särskilt behover av samråd och infbrmarionsöverföring om FoU-organisatoriska och FoU-planeringsfrågor upplevs starkt skiftande inom olika departement. Detta hänger till en del samman med FoU-frågornas olikartade karaktär och i vissa fall begränsade volym. Samrådets tillfälliga karaktär har gjort att systematiska och formaliserade samrådssystem för FoU-frågor över hela departementsområdet inte drivits fram. Man kan i detta sammanhang heller inte blunda för att revirproblematik finns inom kanslihuset; en alltför bred och förutsättningslös samrådsprocedur kan fördröja arbetet inom det närmast ansvariga departementet och försvåra lösningar som utifrån det enskilda departementets utgångspunkter bedöms angelägna eller nödvändiga. Av avgörande betydelse för möjligheterna till ett effektivt samarbete är att man i de olika departementen arbetar med identiska eller i varje fall likartade referensramar när det gäller FoU-frågorna. Det måste med andra ord finnas en någorlunda samstämmig uppfattning inom kanslihuset om hur sektoriell FoU skall användas i den politiska och administrativa planeringen inom olika sektorer, hur den sektoriella FoU-planeringen skall gå till och hur den institutionellt skall bedrivas. Detta innebär inte nödvändigtvis krav på fullständig enhetlighet i tänkandet eller enhetliga organisatoriska lösningar för olika områden; vad saken gäller är snarast en genomtänkt och politiskt medvetandegjord uppfattning om FoU:s betydelse som hjälpmedel och om vad som är mer eller mindre grundläggande och viktigt vid val av lösningar av de FoU-politiska problem som skall behandlas. inom vissa departement har kunnat konstateras en deciderad uppfattning att den sektoriella FoU-planeringen bör anknytas till myndighetsnivån medan på andra håll den redovisade grunduppfattningen varit att ökade planeringsinsatser och planeringsresurser -inklusive FoU - bör ligga på den departementala nivån och att myndigheternas planeringsinsatser med anknytning till FoU-arbete i motsvarande mån bör tonas ned. Även när det gäller samordning mellan olika områden har de redovisade uppfattningarna -delvis som en följd av den nyss redovisade synen - varit präglade av olika grundinställningar. Å ena sidan finns uppfattningen att en samordning inom och mellan sektorer åstadkommes via organ som är administrativt överordnade dem vars verksamhet skall samordnas. Å andra sidan har redovisats synsätt som mer tar sikte på myndighetsorganens eget ansvar för samarbete och samordning. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 7.där den faktiska sektoriella FoU-organisationen belyses. Skiljaktigheter i synen på irzformarionsbehovet för FoU-området kan också iakttas. Beträffande FoU-statistik växlade önskemålen från behov av starkt

Regeringens och regeringskansliels FoU-planering 83

ökad FoU-statistik,brett inriktad mot behovsområdemtill ett mera begränsat behov av underlag för det löpande budgetarbetet.

6.2.3 Budgerarberet

Den redovisade bilden av regeringens/kanslihusets löpande handläggning av FoU-politiska frågor är ingalunda fullständig. Det finns anledning att särskilt uppmärksamma dels budgerprocessen, dvs. det arbete inom regeringen och regeringskansliet som leder fram till den årliga budgetpropositionen till riksdagen, dels också arbetet i/brskningsberedningen. FB, som är regeringens organ för samråd och diskussion om långsiktiga forskningsfråg0r(avsnitt 6.3). Vid sidan härav måste urredningsväsenders betydelse uppmärksammas (avsnitt 6.4). Budgetprocessen är ett centralt instrument för samordningsarbetet inom regeringen över huvud. l detta arbete sker en årlig avstämning av de olika delarna av statsverksamheten mot varandra. Nya verksamheter introduceras och får sin betydelse och form genom den resursfördelning som regeringen föreslår riksdagen. Budgetprocessen är ett naturligt instrument för en sammanhållen och enhetlig bedömning av FoU-frågorna, och förhållandet mellan centraliserad och decentraliserad FoU-politik måste där återspeglas. Budgetprocessens allmänna förlopp ger Förutsättningarna för en bedömning. Det kan beskrivas på följande sätt. (Framställningen utgår från den praxis som gällde fram till regeringsskiftet 1976. Av tydlighetsskäl används dock termen budgetdepartementet. Från hösten 1977 gäller vissa ändringar i tidsschemat.

Tidsperiod Aktivitet

1 september Myndigheternas förslag till anslagsframställning inlämnas till respektive fackdepartement. Början av september Fackdepartementen bearbetar myndigheternas förslag och ger utan eget ställningstagande sammanställningar härav till budgetdepartementet. Under september Myndigheternas förslag bearbetas i sakfrågorna och fackdepartementen utarbetar efter föredragning för respektive statsråd ett första förslag -ett preliminärt bud - som upptar de anslagsbehov som prioriteras av respektive departement. Sista veckan av septem- De preliminära buden lämnas från fackdepartementen ber till budgetdepanementet. Omkring lO oktober Budgetdepartementet svarar på fackdepartementens preliminära bud. Mitten och slutet av okto- Fackdepartementen bearbetar anslagsframställningama ber och budgetdepartementets svar på de preliminära buden och gör ett andra förslag till anslagsframställning till riksdagen, de s. k. definitiva buden, som efter föredragning för respektive statsråd lämnas till budgetdepanementet. Omkring 10 november Budgetdepartementet redovisar sina specificerade ställningstaganden till fackdepartementens definitiva bud. I samband härmed görs i respektive fackdepartement en bedömning av vilka krav som måste släppas och vilka som skall drivas ytterligare.

84 Regeringens och regeringskansliets FoU -planering

Tidsperiod Aktivitet

Slutet av november I de punkter där enighet inte nåtts mellan budgetdepartementet och fackdepartement fors ytterligare förhandlingar. Dessa inleds på tjänstemannanivå inom respektive sakområden och avslutas med direkta överläggningar mellan budgetministern och samtliga fackministrar var för sig. Början av december Budgetpropositionens anslagsbelopp läggs fast och kan därefter inte ändras. Ca 8 december Budgetpropositionens olika delar delges samtliga departement och vissa verkschefer (motsv.) för synpunkter. Delgivningstiden är ungefär en vecka. Mitten av december Efter delgivning sker inrättning och finjusteringar av textavsnitt och motiveringar i de olika fackdepartementen. Början av januari Tryckning av budgetpropositionen med bilagorna för respektive departement.

Redan den här givna redogörelsen gör klart att tidspressen ger begränsade möjligheter till samlade överväganden under själva budgetprocessen över områden som skär över departementsgränserna. Budgetdepartementets är också uppbyggd så att den svarar mot

budgetgranskningsorganisation

departementsindelningen. För varje departement finns i budgetdepartementet särskilda kontaktmän som har till uppgift att följa utvecklingen inom respektive departementsområde. På högre tjänstemannanivå finns s. k. huvudmän som svarar for ett eller flera departementsområden. De sammanhållande bedömningama sker först på hög nivå inom departementet. Det är också klart att varje fackdepartement under budgetprocessen som regel agerar ensamt i förhandlingar med budgetdepartementet. Endast undantagsvis förekommer att departement i FoU-frågor argumenterar gemensamt vid överläggningar med budgetdepartementet. Endast i undantagsfall förekommer vidare att fackdepartementen tar in bedömningar av äskanden i FoU-frågor från andra myndigheter än de som avgivit dem.

6.2.4 Budgerdeparrementer och _láckdepartementen De praktiskt taget enbart bilaterala kontakterna och den sena delgivningen av budgetpropositionen till samtliga departement gör att endast budgetdepartementet har praktiska möjligheter till total överblick över äskanden och resultat. Utbildningsdepartementet, vars FoU-organisation berörs av samtliga FoU-anslag inom övriga departements områden, utgör härvidlag inget undantag och har alltså ingen överblick över de totala äskandena inom FoUområdet förrän budgetbeloppen har lagts fast. Endast budgetdepartementet har i dagsläget de reella möjligheterna att kunna fungera som ett forskningsdepartement med penningmässig överblick över alla forskningsfrågor inom den offentliga sektorn. Också vid sidan av den direkta budgetberedningen spelar budgetdepartementet en viktig roll i FoU-frågor. I organisatoriska spörsmål med budgeteffekter, när det gäller anslagstekniska frågor etc. har budgetdepartementet som regel haft ett avgörande inflytande. Som frågor av detta slag kan nämnas t. ex. organisationen av kanslier och sekretariat vid forskningsstödjande

Regeringens och regeringskansliets FoU-planering 85

organ och den från forskningsplaneringssynpunkt viktiga frågan om möjligheterna att via s. k. täckningsanslag få automatisk kompensation for merkostnader till följd av löneavtal for personal avlönad med medel från forskningsråd och sektoriella FoU-anslag. En annan fråga av denna typ är tekniker for utspridning av kostnader över flera budgetår för t. ex. särskilt dyrbar vetenskaplig utrustning. Om budgetdepartementets uppfattning i frågor av detta slag i regel är utslagsgivande bör det dock samtidigt betonas att departementet när det gäller FoU-programmens innehåll inte kan sägas ha detaljstyrt fackdepartementen i särskilt hög grad. Fördelningen av anslag t. ex. mellan forskningsråden under utbildningsdepartementet, mellan sektionen for skogs- respektive jordbruksforskning inom SJFR, fördelningen av medel på STU:s olika programområden har i stort sett ankommit på respektive fackdepartement. När det gäller utbyggnaden av den fasta basorganisationen för forskning vid universitet och högskolor har dock budgetdepartementet ibland gått in också i realdiskussioner, t. ex. om inrättande av nya professurer. Budgetdepartementets samspel med fackdepartementen när det gäller anslagsbeloppen kan här inte i detalj följas utöver den översiktliga redovisning som nyss givits. Utredningen lämnar också åt sidan det ekonomiskpolitiska förlopp som utmynnar i regeringens ställningstaganden om det finansiella utrymmet över huvud och om den allmänna profil som budgeten skall ges. När det gäller den årliga avvägningen i budgetberedningen av rörliga *forskningsmedel (dvs. sådana medel som används för att finansiera olika mer eller mindre tillfälliga FoU-projekt) såväl till forskningsråden under utbildningsdepartementet som till olika sektoriella ändamål. har framkommit att ett slags samordning trots allt förekommer. Under budgetberedningen görs i utbildningsdepartementet varje år en analys av kostnadsutvecklingen för forskningsråden inom departementets verksamhetsområde. Detta sker med utgångspunkt i uppgifter från råden och i syfte att klarlägga hur löner och priser ändrats under föregående budgetperiod och hur rådets anslagssituation påverkats härav. Anledningen till de särskilda insatserna är att verksamhet finansierad från anslag av denna typ ej omfattas av en automatisk kompensation för oförutsedda lönestegringar som inträffar under budgetåret. (Jfr SOU 1975:26, avsnitt l2.3.3.) I en förhandling mellan utbildningsdepartementet och budgetdepartementet. där i förekommande fall även till sin storlek okända lönekostnadsstegringar måste så storleken slutgiltigt uppskattas, fastläggs av de anslagshöjningar betingade av kostnadsutvecklingen eller eljest motiverade - som skall föreslås för forskningsråden under utbildningsdepartementet. Forskningsråden behandlas från budgetdepartementets sida därvid som en helhet, och fördelningen mellan råden överlämnas, som påpekats, i regel till utbildningsdepartementets avgörande. Den procentuella anslagsökning, som på detta sätt uppnåtts för forskningsråden som grupp, har använts också som schablon för en rad sektoriella FoUanslag om inte särskilda skäl förelegat som motiverat en annan handläggning. Exempel på sådana andra bedömningar är den relativt snabba uppbyggnaden av STU:s anslag efter dess tillkomst 1968 till nuvarande anslagsnivå och den treåriga fastläggning som skett av det särskilda energiforskningsanslaget för

86 Regeringens och regeringskansliets FoU-planering

åren 1975/76-1977/78. Schablonregelns tillämpning bör snarast ses som ett tecken på en utplaning, dvs. att respektive FoU-område är politiskt ”normalprioriterat”. Fackdepartementens argumentation gentemot budgetdepartementet när det gäller rörliga medel för sektoriell FoU anses när denna schablonregel tillämpas inte vara sakligt intressant. FoU-anslagen fixeras då utan att särskild hänsyn tas till de samhällsbehov och politiska prioriteringar som gäller for respektive samhällssektor. Forskningsrådens under utbildningsdepartementet - låt vara indirekta roll som “prisledare för vissa sektoriella FoU-anslag redovisas inte i budgetpropositionen och inte heller vilka avsteg som görs från regeln. lnte heller anges hur stor del av anslagsökningarna som betraktas som nettoökning och hur stor del som utgör täckning för inträffade eller väntade kostnadsstegringar. Informationen i budgetpropositionen om regeringens överväganden måste över huvud betecknas som knapp i frågor av den art som berörts här.

6.3 Forskningsberedningen

6.3.1 F orskningsberedningens tillkomst Under slutet av 50-talet och början av 60-talet utvecklades, som tidigare påpekats (avsnitt 2.2), i en rad länder organ för samordning på politisk nivå av forsknings- och utvecklingsarbete. Pådrivande för denna utveckling var det arbete som bedrevs inom OECD. Utvecklingen var ett uttryck for en ökande insikt om att forskningens inflytande på samhällsutvecklingen nu var så starkt och att forskningen nu tog så stor del av samhällets resurser i anspråk, att de långsiktiga, i sista hand politiskt präglade, planeringsfrågorna måste hanteras. g Tanken på ett svenskt organ med uppgifter av detta slag och nära kopplat till regeringen föddes i Sverige hos en rad forskare med anknytning till regeringen. I början av 1960-talet fördes i olika former och i olika sammanhang diskussioner kring dessa frågor. Regeringen inbjöd bl. a. till en konferens på Harpsund i augusti 1962 med företrädare för både industrin,

universitetsväsendet och forskningsråden. överläggningar av betydelse for

frågans utveckling anordnades bl. a. också av universitetskanslern och Ingenjörsvetenskapsakademien. Under dessa diskussioner framfördes mycket starkt från flera håll nödvändigheten av en formulerad och medveten forskningspolitik från regeringens sida och behovet av en koordination inom regeringens kansli bl. a. av frågor om anslag till FoU. Bland de uppgifter som diskuterades för det tänkta organet var att ge regeringen ordentliga informationer om forskningsinsatserna inom olika sektorer i samhället och på basis av dessa informationer medverka vid utarbetandet av en forskningspolitik och en prioritering av de offentliga anslagen. Ytterligare en i diskussionerna aktuell uppgift rörde möjligheterna for detta nya organ att behandla de stora internationella samarbetsfrågorna inom forskningen. Det betonades i diskussionerna att organet inte skulle behandla detaljfrågor utan koncentrera sig på principiella avvägningsfrågor och frågor om långsiktig inriktning. Inom regeringen fanns, åtminstone till en början, en viss tvekan inför en

Regeringens och regeringskansliets FoU-planering 87

organisation av detta slag. Bl. a. utgjorde det inom den pågående universitetsutredningen då aktuella förslaget om inrättandet av ett universitetskanslersämbete med anknutna fakultetsberedningar med särskilda planeringsuppgifter en grund for tvekan. Det ifrågasattes också till en början på regeringshåll vilka informationer ett organ av detta slag skulle kunna tillföra regeringen utöver dem som framkom i anslagsframställningar och liknande. Behovet av kontakt mellan regeringen och forskningen vitsordades men det ifrågasattes om det föreslagna organet skulle kunna få en verklig funktion. Det betonades från regeringens sida att budgetbehandlingen måste vara forbehållen regeringen själv och inte kunde delegeras till en grupp av detta slag. Under hösten 1962 beslutades emellertid att ett samråds- och samordningsorgan skulle inrättas. Den organisatoriska lösning som valdes innebar att en särskild arbetsgrupp inom sratsrådsberedningen inrättades för att förberedande behandla frågor som ansågs vara av betydelse for regeringen vid utformningen av forskningspolitiken. Arbetsgruppen fick uppgiften att mot bakgrund av den svenska forskningens omfattning, inriktning och organisation följa den internationella vetenskapliga utvecklingen och behandla avvägningsproblem av principiell räckvidd. För mera ingående analys skulle den ta upp problem, som hade särskild aktualitet. Vid sidan härav inrättades en _f0rskningsberedning. i vilken forskare och företrädare for näringslivet och annan viktig samhällsverksamhet skulle ingå. Beredningen skulle vara ett forum för samråd om den långsiktiga inrikt-

ningen av den svenska forskningspolitiken och för överläggningar 061 viktiga

forskningsfrågor. Arbetsgruppen inom statsrådsberedningen lick uppgiften att förbereda överläggningarna inom forskningsberedningen. Dess sekreterare skulle också vara forskningsberedningens sekreterare. Antalet ledamöteri forskningsberedningen skulle vara högst 30 och antalet ledamöter i arbetsgruppen högst 5, hämtade ur beredningen. Härutöver skulle vissa företrädare för de dåvarande ecklesiastik- och handelsdepartementen vara ledamöter av arbetsgruppen. Statsministern skulle leda såväl arbetsgruppen som den stora forskningsberedningens arbete. Till sekreterare i forskningsberedningen utsågs dåvarande professorn Bror Rexed. Han förordnades också senare - frånjuni 1964 - som sakkunnig i forskningsfrågor i statsrådsberedningen.

6.3.2 Forskningsberedningens arbete och utveckling Forskningsberedningens och arbetsgruppens arbete under de första åren inriktades dels på att genom Översikter över speciella forskningsområden och principiella forskningsproblem skapa en ökad överblick över utvecklingstendenser och problemområden inom forskningen, dels på en diskussion av forskningsplaneringen i sig och forskningsberedningens egna uppgifter och ställning. Den förra uppgiften ålades ofta särskilda arbetsgrupper. Under perioden 1964-1966 nedlades inom beredningens sekretariat ett betydande arbete på att utforma en långsiktsplan for utvecklingen av den statligt stödda forskningen. Arbetet fördes fram till en preliminär version som diskuterades i beredningen och remitterades för korrigeringar och synpunkter till ett stort

88 Regeringens och regeringskansliets FoU-planering

antal organ och enskilda. Promemorian innehöll ett stort deskriptivt material. diskuterade en rad FoU-politiska frågor av bl.a. organisatorisk art och redovisade ett förslag till anslagsutveckling inom olika områden for tiden fram till budgetåret 1972/73. När det gäller forskningsberedningens och arbetsgruppens arbetsformer var det utsagt redan i de direktiv som utfärdades vid inrättandet år 1962 att de skulle omprövas på grundval av erfarenheterna. Under arbetet stod det tidigt klart och underströks vid upprepade tillfällen att beredningen skulle utgöra ett forum för diskussioner i forskningspolitiska frågor mellan regeringen och representanter för forskningen och näringslivet utan nâgra befogenheter av administrativ karaktär eller beslutandefunktioner. Arbetsgruppens annorlunda uppgift och ställning gjorde att den bedömdes ha större möjligheter att delta i det interdepartementala samarbetet i FoU-frågor. Erfarenheterna av arbetet visade emellertid snart att även arbetsgruppens möjligheter att reellt deltaga i kanslihusets beslutsprocess var begränsade. lnte minst ansågs detta inom beredningen bero på att man från departementens sida inte spontant utnyttjade arbetsgruppen i tillräcklig utsträckning. I början av år 1966 diskuterades inom forskningsberedningen de gångna årens erfarenheter. Härvid framkom önskemål om möjligheter for beredningen att göra mer konkreta ställningstaganden. Bl.a. framfördes den .synpunkten att regeringen borde rikta fler direkta frågor till beredningen. Forskningsorganisatoriska frågor, frågor om samordning av departementens arbete, internationellt FoU-samarbete framhölls som särskilt lämpliga områden för forskningsberedningen. I en promemoria av sekreteraren om den centrala forskningsplaneringen (januari 1966) diskuterades särskilt olika möjligheter att ge arbetsgruppen inom statsrådsberedningen konkretare uppgifter och en klarare ställning. Bl. a. berördes möjligheterna att särskilja forskarrepresentanterna och kanslihustjänstemän och skapa dels ett renodlat arbetsutskott inom forskningsberedningen, dels en interdepartemental tjänstemannakommitté med enbart företrädare för departementen. Ett annat alternativ som belystes var att förvandla arbetsgruppen till en statsrådsberedningens forskningsdelegation där ledamöterna skulle vara representanter för olika departement, vissa representanter for statliga forskningsinstitut, såsom FOA, universitetskanslern, representanter för IVA och forskningsråden samt ett mindre antal ur den större forskningsberedningen; totalt ll ledamöter inklusive ordföranden. De uppgifter som diskuterades for gruppen innebar att den skulle ägna särskild uppmärksamhet åt

forskningsorganisatoriska frågor strategiska forskningsfrågor

ElElElElEl

samordning mellan departementen internationellt forskningssamarbete budgetfrågor (särskilt skulle uppmärksammas forskningsutgifternas långsiktiga utveckling, medelsiktiga planer samt årliga budgetfrågor av principiell betydelse) El förberedelser for forskningsberedningens överläggningar. Någon reform genomfördes inte och beredningen och arbetsgruppen fortsatte sitt arbete efter ungefärligen samma linjer som tidigare. De

Regeringens och regeringskansliets 89

FoU-planering

svårigheter som hade märkts i beredningens arbete upphörde inte och diskussionerna om beredningens arbetsformer och uppgifter fortsatte. l samband med att beredningens sekreterare 1967 ñck andra uppgifter aktualiserades frågorna på nytt och i maj 1968 diskuterades i forskningsberedningen ett förslag till en eventuell omorganisation av beredningen. Förslaget innebar att antalet ledamöter skulle minskas och arbetsgruppen avskaffas. Statsministern skulle liksom hittills vara ordförande. Det poängterades att forskningsberedningen även i fortsättningen skulle fungera som ett organ för samråd mellan regeringen, forskningen och näringslivet om den långsiktiga utvecklingen av den svenska forskningspolitiken. För att få underlag till diskussionerna borde man använda redan befintlig forskningsorganisation som utredningsresurs. Diskussionen hade förberetts av forskningsberedningens nye sekreterare, dåvarande professorn Arne Engström, som tillträtt sin post den 1 mars 1968. Den 28 februari 1969 genomfördes en reform i huvudsaklig överensstämmelse med det förslag som diskuterats i forskningsberedningen. Arbetsgruppen avskaffades och antalet ledamöter i beredningen blev högst 20. Beredningens arbete skulle liksom dittills ledas av statsministern eller vid hans frånvaro av chefen för utbildningsdepartementet eller industridepartementet. Från regeringshåll betonades att beredningen även i fortsättningen skulle vara ett forum för informellt samråd och att en viktig uppgift för beredningen borde vara att kontinuerligt initiera utredningar om nuläge och utvecklingstendenser på skilda forskningsområden och på grundval av bl. a. sådant material behandla avvägningsfrågor av mera principiell räckvidd och problem rörande forskningsverksamhetens organisation. Omorganisationen innebar såtillvida en förändring i ambitionsnivån som det nu stod klart att beredningen inte skulle spela en roll i det löpande samordningsarbetet inom regeringskansliet. Genom sekreterarens ställning som sakkunnig i forskningsfrågor i statsrådsberedningen bevarades dock en

Tabell 6:1 Sammanträden och antal närvarande statsråd i forskningsberedningen 1963-1976

År Antal sammanträden Antal närvarande statsråd inkl. j?ordf. vid beredningens sammanträden Beredn. Arbetsgr.

90 och regeringskansliers FoU-planering Regeringens

möjlighet till kontakt och samråd över departementsgränserna. Även i det internationella forskningssamarbetet har sekreteraren kunnat göra betydande insatser. Under forskningsberedningens senare tid har anknytningen till utbildningsdepartementet successivt stärkts. sekretariatet överfördes redan 1968 i samband med omorganisationen till utbildningsdepartementet. Ytterligare ett steg i denna riktning togs 1976 då ledningen av beredningens arbete överfördes från statsministern till utbildningsministern. 1 tabell 6:1 återges sammanträdesfrekvensen for forskningsberedningen och dess arbetsgrupp under åren 1963-1976. Redovisningen av antalet närvarande statsråd utgör ett indicium på att beredningen under senare tid fått en svagare förankring inom regeringen. Det bör dock betonas att olika departement i stor utsträckning hållit sig informerade om beredningens arbete genom att tjänstemän ansvariga för FoU-frågor närvarit vid beredningens sammanträden.

6. 3.3 F orskningsberedningens roll Forskningsberedningens inrättande innebar första steget i en utveckling som i flera andra länder lett till inrättandet av forskningsministerier eller liknande organisationer för interdepartemental samordning. Så har inte blivit fallet i Sverige. Forskningsberedningens arbete, som under den inledande perioden hade klara inslag av aktiva samordningssträvanden, har alltmer kommit att inriktas mot vad som under hela dess verksamhetstid varit en grundläggande uppgift för den: att vara ett kontaktforum där idéer och synpunkter i forskningsfrågor mycket fritt kan kommuniceras direkt mellan företrädare för regeringen och företrädare för forskoch av forskningen nära berörda samhällsorgan och intressenter. 1 ningen beredningen har också initierats zuredningsinsarser av väsentlig betydelse för den forskningspolitiska utvecklingen. Beredningen har emellertid inte -trots att önskemål därom ofta framförts inom den - fått rollen av officiell regeringens rådgivare i olika konkreta FoUfrågor. Den rådgivande roll som beredningens sekreterare i egenskap av sakkunnig i statsrådsberedningen kunnat spela har inget klart samband med beredningens eget arbete. Att utvecklingen blivit denna är egentligen inte förvånande. Att i den politiskt och administrativt komplicerade process, som kanslihusarbetet och inte minst den årliga budgetberedningen utgör, kunna annat än i vissa frågor anlägga vägande synpunkter är svårligen möjligt för ett organ av forskningsberedningens typ. Dessa svårigheter var akuta även för den arbetsgrupp som under forskningsberedningens första tid var knuten till statsrådsbered- De kvantitativt begränsade sekretariatsresurser, som ställts till ningen. förfogande, har inte heller varit tillräckliga för så forskningsberedningens arbetskrävande uppgifter vid sidan av andra uppgifter för beredningen. är att den mycket ambitiöst anlagda långtidsplan för forsk- Symptomatiskt ningen som bearbetades fram till 1966 inte kunde föras fram till en slutlig - forskningsplan. produkt en_fbrskningsberedningens Forskningsberedningens utveckling ger fog för påståendet att en forskningspolitisk samordning på regeringsnivå inte kan åstadkommas om inte

Regeringens och regeringskansliels FoU-planering 91

kraven på samordning kommer från de politiska organen själva och sker på deras villkor. Det sagda innebär inte att forskningsberedningen varit utan betydelse för den forskningspolitiska utvecklingen sådan den faktiskt skett. Ovedersägligen har beredningen inom regeringen och dess kansli skapat ökad förståelse for forskningens betydelse och problematik. Ovedersägligt är också att den varit en kanal for impulser och idéer i betydelsefulla forskningsfrågor och att beredningens sekreterare med beredningen och sakkunniguppdraget som plattform och i sin personliga kapacitet har kunnat göra insatser av betydelse. Beredningens inflytande kan närmast jämställas med det som ofta brukar tillskrivas forskningen själv; det har varit av främst indirekt, långsiktig natur. Av särskild betydelse i detta sammanhang har under senare år varit de diskussioner som berört eller initierat utredningar inom FoU-området. Miljövårdsforskning. u-landsforskning, framtidsstudier, social och samhällsvetenskaplig forskning, humanistisk forskning kan nämnas som exempel härpå.

6.4 Utredningsväsendet

6.4.1 Urredningsväsender som regeringens instrument Utredningsväsendet utgör ett betydelsefullt verktyg i regeringens planeringsarbete. Även om regeringen inte sällan utsätts for tryck från riksdagen eller olika intressegrupper att tillsätta utredningar inom for oppositionen eller respektive grupper angelägna områden - och såtillvida inte suveränt avgör utredningsuppdragen - har den, genom att precisera utredningarnas direktiv och arbetsvillkor och möjligheten att själv ta alla de initiativ den önskar, ett fast grepp över utredningsapparaten. Utredningsväsendet är av stor omfattning (de totala kostnaderna for på departementens kommittéanslag finansierade utredningar uppgick budgetåret 1975/76 till ca 128 Mkr) och genom att så stor del av regeringens förslag förbereds där kan den fasta departements- och även förvaltningsorganisationen i motsvarande mån hållas begränsad. Som beredningsinstrument för regeringen har utredningsväsendet viktiga särdrag. Genom att de offentliga utredningarna ofta har en parlamentariskt bred sammansättning och även innehåller representanter för olika intressentgrupper sker ofta redan på detta stadium i beslutsprocessen en avvägning av olika intressesynpunkter och träffas politiska kompromisser. Den remissbehandling som regelmässigt sker innan regeringen tar ställning till utredningarnas förslag kan tillföra ytterligare aspekter. Utredningsväsendet kan även verka som ett instrument for samordning i regeringsarbetet. När det gäller FoU bör utredningsväsendet betraktas från två utgångspunkter. Den ena gäller utredningsväsendet som instrument för forskningspolitiska bedömningar. Den andra aspekten är att via utredningsväsendet initieras FoU inom olika sakområden.

92 Regeringens och regeringskansliers FoU-planering SOU |977:52

6.4.2 Forskningspolitiska utredningar och FoU inom utredningsväsendet Utredningsväsendet som ett instrument för forskningspolitiska bedömningar och reformer har använts i stor omfattning under senare år. Den sektoriella forskningens utveckling återspeglas här dels genom att FoU-frågorna ofta beaktas i de utredningar som berör respektive samhällsområde men dels även genom att ett betydande antal utredningar är direkt inriktade på FoUorganisatoriska problem eller forskningsproblem av allmännare art. Under femårsperioden 1971-1975 har ett femtiotal utredningar inklusive delutredningar, som publicerats i SOU-serien eller i den s. k. departementsserien, varit inriktade mot FoU-problem i vid mening. De berör tiotalet departementsområden. Som exempel på betydelsefulla forskningspolitiska utredningar från de senaste åren kan nämnas betänkanden rörande kriminologisk forskning. u-landsforskning, framtidsstudier. försvarsforskning, arbetslivsforskning, social forskning, miljövårdsforskning, energiforskning. finansieringen av industriell forskning och massmedieforskning. Den sektoriserade FoU-politikens problem påverkar dock även möjligheterna att använda utredningsväsendet som FoU-politiskt instrument. Nar det gäller direktiven och den departementala beredningen av de slutliga ställningstagandena är det viktigt att det interdepartementala samarbetet fungerar, att samrådsbehoven identifieras och att en rimlig avvägning av givna synpunkter sker. För remissorganen är uppgiften att bidra med synpunkter och önskemål utifrån egna utgångspunkter, och en totalbedömning av förslagen kan ofta inte förväntas. Möjligheterna att göra relevanta bedömningar av utredningsforslagens konsekvenser för den egna organisationen liksom att formulera alternativa förslag ökar dock starkt med ökad överblick över FoU-organisation och FoU-problematik i stort. [detta sammanhang bör också kort beröras den forskning som initieras och finansieras via det offentliga utredningsväsendet. Regeringen kan genom utredningsväsendet initieraforskning genom direkta uppdrag till forskningsinstitut, forskargrupper eller enskilda forskare och i begänsad utsträckning kan utredningsväsendet i sig karakteriseras som utvecklingsarbete i regeringens regi. Utredningarna kan också själva ta initiativ till FoU-insatser som bedöms nödvändiga for att fullgöra utredningsuppgiften och efter tillstånd från regeringen lägga ut uppdrag. Tillsammantaget utgör de via utredningsväsendet finansierade FoU-projekten en inte försumbar del av det totala sektorsanknutna FoU-arbetet. Dess exakta omfattning går inte att fastställa med f. n. tillgänglig FoU-statistik. SCB:s undersökningar av offentligt finansierad FoU innefattar ännu inte denna sektor. Inom besparingsutredningen (Fi 1975:01) har förutsättningarna undersökts att via det statliga bokforingsmaterialet få ett grepp om omfattningen men detta har inte visat sig möjligt.

6.5 Avslutande synpunkter

Utvecklingen av sektorsanknuten FoU i Sverige har skett under lång tid men under det senaste decenniet mycket snabbt. Samtidigt har FoU-verksamhe-

Regeringens och regeringskansliets FoU-planering 93

tens omfång, både i absoluta termer och i förhållande till våra samlade resurser. ökat starkt. På regeringsplanet har utvecklingen inneburit att flertalet departement inom sitt område nu har ett eller flera organ för FoU. Frågorna om inriktning och dimensionering av dessa organs verksamhet måste hanteras i regeringens arbete. Genom att verksamheten omfattar stora belopp och berör strategiska problem har dessa frågor successivt blivit politiskt allt viktigare. Samtidigt måste konstateras att utvecklingen också inneburit starkt minskade möjligheter för regeringen att på detta område föra en sammanhållen politik där de olika sektorernas FoU-frågor kan passas in i ett sammanhängande mönster, som ger överblick och förbättrade möjligheter att bedöma de enskilda komponenterna var för sig och mot varandra. Anledningarna är flera. Olika sektorer kan på grund av arten av det FoUarbete som behövs eller på grund av olikheter i den administrativa strukturen kräva skiftande organisatoriska lösningar. Tvärs över sådana olikheter borde dock finnas en enhetlig uppfattning om de grundläggande villkoren och principerna för FoU-arbetet och om vilka skillnader mellan olika områden som kan motiveras utifrån dessa. Enligt utredningens uppfattning har en sådan gemensam referensram inte utvecklats inom regeringskansliet i takt med utvecklingen av den sektoriella FoU-organisationen. Den årliga budgetprocessen kan inte fungera som ett samordningsinstrument i detta sammanhang. Budgetarbetet sker under för stark tidspress och har i allt väsentligt andra syften än att åstadkomma det slags samsyn det här gäller. De enskilda fackdepartementen arbetar under budgetprocessen i stor utsträckning enbart mot budgetdepartementet och utan systematiskt samarbete inbördes. Budgetdepartementet påverkar emellertid i sin centrala roll även de forskningspolitiska frågornas lösning. Detta sker dock huvudsakligen från linansiella eller rent av budgettekniska och inte utifrånjbrskningspoliiiska utgångspunkter. Kopplingen. i varje fall som tumregel, mellan anslagen till forskningsråden under utbildningsdepartementet och olika sektoriella FOU-anslag innebär i verkligheten ett avsteg från principen om sektoriell FoU-planering. Forskningsberedningen, som tillkom som ett instrument för samordning och långsiktig inriktning av FoU-politiken. har inte utvecklats i denna riktning. Enligt utredningens bedömning ger den konstruktion beredningen fått inte heller förutsättningar härför. Internationella exempel tyder på att svårigheter likartade dem som den svenska forskningsberedningen mött är vanliga även när rollen som fristående rådgivare betonats mer än vad som skett i Sverige. De offentliga utredningarna, som är ett instrument for regeringens planering, har under den intensiva utveckling som skett på FoU-området det

senaste decenniet i hög grad utnyttjats for FoU-politiska uppgifter. Trots

de möjligheter som utredningsväsendet har att skapa samlande lösningar har inte heller härigenom skapats överblick och löpande samstämning. Regeringen har enligt utredningens bedömning f. n. inte redskapen for att skapa den överblick och samsyn som är en grundläggande förutsättning för en långsiktigt syftande forskningspolitik på statsmaktsnivå. Mekanismer för en sådan bör därför skapas.

7 Den sektoriella

FoU-organisationen

7.1 Utgångspunkter

Innebörden i begreppet sektoriell FoU har berörts ovan i avsnittet 2.3.3 om forskningen som medel. Sektorsanknuten forskning syftar till att

El ge underlag för formulering av mål inom en samhällssektor l] identifiera och analysera alternativa vägar att uppnå målen samt El utveckla de metoder och redskap som behövs för att nå målen.

Sektoriell forskning och utveckling brukar karakteriseras som beslutsinriktad och handlingsinriktad till skillnad från allmänt kunskapssökande forskning. Begreppet sektoriell FoU är dock inte särskilt enhetligt utan kan rymma allt från kunskapsuppbyggande, kanske kritiskt nyskapande forskning om grundläggande förhållanden i samhället till ett mycket handfast och ibland i detalj planlagt utvecklingsarbete. Det gemensamma är att utgångspunkten oftast är problem som fomiulerats inom en viss samhällssektor av offentliga samhällsorgan som är verksamma inom sektorn, departement, beredningar, delegationer och nämnder, särskilda sektorsforskningsråd, statliga verk och kommunala myndigheter etc. Gemensamt är också att sektoriell FoU konsekvent betraktas som ett medel att belysa och behandla dessa problem. Naturligtvis är också forskning och utveckling inom t. ex. industriföretagen klart handlingsinriktad och ses liksom Sektoriell FoU som ett medel i en mer brett definierad verksamhet. Utgångspunkten är dock i detta fall inte primärt det samhällsintresse FoU-resultaten kan ha utan brett accepterade företagsmål som överlevnad, tillväxt, vinst, bättre arbetsmiljö i det egna företaget osv. Olika samhällsmål kan emellertid vara det yttersta upphovet även till FoU-satsningar som företagen gör. Exempelvis kan miljölagstiftning stimulera fram miljöforskning inom företag. Allmänna samhällsproblem spelar en viktig roll också för den forskning som stöds av t. ex. forskningsrådsorganisationen eller finansieras via basanslag till universitet och högskolor. Till skillnad från sektoiiell FoU har emellertid denna forskning ofta inte någon klar anknytning till en definierad sektor i samhället. Detta faster uppmärksamheten på avgränsningen av och innebörden i själva sektorsbegreppet, definitionen av de problemområden som skall vara styrande för den sektoriella forskningens inriktning. Dessa områden bestäms och avgränsas i en process där politiska, admini-

96 Den sektoriella FoU-organisationen

strativa och vetenskapliga komponenter samspelar (jfr avsnitt 2.3.3). FoU har systematiskt tagits i bruk vid olika tidpunkter för olika samhällsområden inte bara beroende på problemens art och samhällets krav på utveckling och säkerhet utan också beroende på forskningens möjligheter att bidra med metodiskt.kunnande och relevanta resultat. Av betydelse har också varit möjligheterna att knyta ansvaret för FoU-frågor till ett lämpligt samhällsorgan liksom intresset för FoU hos olika aktörer. Det sker en kontinuerlig förskjutning och nyorientering när det gäller vilka samhällsproblem som kommer i förgrunden för den politiska debatten och det samhälleliga reformarbetet. Detta innebär att även den sektoriella organisationens struktur förändras; nya myndigheter och samhällsorgan kommer till och gamla får nya eller omformulerade uppgifter. Också på politisk nivå sker en organisation av riksdags- och regeringsarbetet genom bl. a. indelningen i departement och utskott, som så långt möjligt svarar mot den aktuella uppfattningen av samhällsfrågornas betydelse och avgränsning från varandra. Detta innebär också nya organisatoriska förutsättningar för och nya uppgifter för sektoriell FoU. Genom de trögheter som gör sig gällande vid alla förändringar av politiska och administrativa system kan eftersläpningar uppstå mellan problemstruktur och samhällets apparat för att hantera problemen. För FoU-verksamheten, som ofta bidrar till att dra fram och aktualisera nya samhällsfrågor, har detta en särskild betydelse. Expansionen och den systematiska organisatoriska utbyggnaden av sektoriell FoU under 1960- och 1970-talen i Sverige har kortfattat belysts i utredningens tidigare betänkande (SOU 1975:26, kapitel 4 och 6). Den sektoriella FoU-organisationens tillväxt har nära samband med strävan att åstadkomma en mer ambitiös långsiktig planering inom statsverksamheten, med det ökade intresset för planeringstekniker och med ökade krav på samband mellan forskning och långsiktig planering inom olika sektorer av samhället. Av betydelse för den organisatoriska uppbyggnaden har på senare tid bl.a. varit programbudgetidéernas betoning av funktionsuppdelning mellan olika organisatoriska enheter, mellan resursbeviljande nivå och programansvariga respektive FoU-utförande nivåer. En verkligt inträngande analys i ett längre perspektiv av hur det svenska systemet för forskningsstyrning utfrån samhälleliga synpunkter vuxit fram och hur det nuvarande sektoriella FoU-systemet fått sin form kan inte redovisas i detta sammanhang, men vissa utgångspunkter kan anges och vissa allmänt grundade iakttagelser återges. Det måste understrykas att behovet av FoU-insatser för särskilda, från varandra avgränsade samhällsområden uppmärksammats och tillgodosetts långt innan termen sektorsanknuten eller sektoriell FoU myntades och problemen i samband med sektorsforskningen preciserades. Detta innebär att valet av organisatoriska former for denna samhällsbehovsmotiverade forskning skett under intryck av olika sätt att se på forskning och samhällsplanering och på kopplingen däremellan. lett tidigare skede var den naturliga vägen att främja sektorsanknuten FoU att inrätta fristående institut med egna fasta resurser. I samband med forskningsrådssystemets tillkomst under 1940-talet blev det naturligt att organisera samhälleligt stöd och styrning av t. ex. teknisk forskning, byggnadsforskning och jordbruksforskning i former som motsvarar forsk-

Den sektoriella FoU-organisarionen 97

ningsråden under utbildningsdepartementet, dvs. genom att inrätta fristående organ med huvuduppgiften att/inansiera forskningsprojekt och inte att själva utföra forskning. Nya mönster för organisationen av samhällsmotiverad forskning har senare uppkommit parallellt med förskjutningar i synen på forskningen och forskningens roll. Ett sådant mönster är att forskning och utveckling knyts till ämbetsverk, som naturvårdsverket och skolöverstyrelsen. Dessa nya mönster har i viss omfattning förändrat tidigare existerande organisation och arbetssätt (tekniska forskningsrådets omvandling till en styrelse för teknisk utveckling är ett exempel). Inte något organisationsmönster har haft full genomslagskraft ens under en begränsad tidsperiod och även inom ett och samma område förekommer olika mönster. samtidigt En faktor som haft stor betydelse för utvecklingen av sektoriell FoU är ämbetsverkens tillväxt och förändringen av deras arbetsuppgifter. Vid sidan av traditionellt regeltillämpande och kontrollerande funktioner har moderna myndigheter ofta uppgifter som kräver långsiktig planering och en egen kunskapsutveckling. I SOU 1975:26 (s. 90) framhöll utredningen att tillämpningsinriktad statligt stödd FoU i större skala kom att utvecklas från tiden för andra världskriget. (Tillämpad forskning och utveckling inom industrin hade fått sitt uppsving långt tidigare.) Man kan i detta sammanhang mycket grovt urskilja tre utvecklingsfaser; faser som har flytande gränser och delvis täcker varandra. Varje fas kännetecknas av att nya samhällsmål utöver de tidigare kommer i fråga för förstärkta FoU-insatser. Liknande iakttagelser om en sådan fasvis utveckling har gjorts även i andra länder. Under denjärsra utvecklingsfasen, som kan hänföras till en period från början av 1940-talet till 1950-talets början, skedde den statliga nysatsningen inom tillämpningsområdet huvudsakligen på teknisk-naturvetenskaplig forskning för försvarsändamål. Under den andra fasen satsades allt större forskningsresurser på forskning för ekonomisk utveckling. Den första fasen kombinerades successivt med den andra fasen, och teknisk-naturvetenskaplig forskning för civila ändamål kom till en del att bygga på resultat från försvarsforskningen. Redan tidigare fanns ansatser till sektoriell forskning med inriktning på det brett definierade forskningsmålet social utveckling (bl. a. inom utbildningsområdet). Detta forskningsmål har fått allt större betydelse under en tredje utvecklingsfas, som inleddes under 1960-talet och som pågår under 1970talet. Försvarsforskningen och även den civila teknisk-naturvetenskapliga forskningen, som hade sina uppbyggnadsperioder under de två första faserna, har på olika sätt skiftat karaktär och även varit föremål för genomgripande utredningar under den tredje fasen. Försvarsforskningen och olika typer av forskning och utvecklingsarbete för teknisk och ekonomisk utveckling har trots minskade relativa andelar av de totala forskningsanslagen fortfarande de största forskningsresursema och anslagen inom sektoriell forskning och utveckling. Totalt sett innebär utvecklingen från en huvudsaklig satsning på försvar och ekonomisk tillväxt till en uppbyggnad även av den sektoriella forsk-

98 Den sektoriella FoU-organisationen

ningen för social utveckling inte bara en volymmässig ökning utan också att målen för den sektoriella forskningen blivit alltmer sammansatta och dess problem mer komplicerade och övergripande. för social utveckling kan eventuellt rymma också Begreppet forskning forskning om den fysiska och biologiska miljön. Alternativt kan man se en fjärde fas i och med uppsvinget för miljövårdsforskningen. Ibland talar man om “forskning för överlevande”. Förutom forskning för att rädda den naturliga miljön skulle bl. a. forskning om jordens resurser i ett internationellt perspektiv och forskning för att förebygga internationella konflikter kunna räknas hit. Också på dessa områden har en svensk sektorsanknuten forskning växt fram. Forskning om människans fysiska, kulturella och sociala miljö kan inte klart avgränsas från sådan allmänt kunskapssökande forskning som universitet och högskolor eller forskningsråden främjar. Insikten om detta har lett fram till förslaget att den nya forskningsrådsorganisationen i ökad grad skall söka samarbeta med den sektoriella FoU-organisationen. Som framgått utförs redan en stor del av sektorsforskningen vid universitet och tidigare högskolor.

7.2 Utredningens behandling av området

Det måste betonas att man vid en undersökning av sektorsanknuten forskning och utveckling har att göra med en verksamhet med flera nivåer och av flera olika slag. En fråga gäller var och hur de i sista hand politiskt betingade besluten om av sektoriell FoU i stort och om enskilda forskningsprojekt fattas. inriktning En annan fråga rör själva utförandet av FoU-arbetet. l båda fallen finns en mångfald former. Beslut om sektoriell forskning fattas bl. a. i departement, centrala ämbetsverk och andra myndigheter, kommunala organ, fristående forskningsinstitut och universitetsinstitutioner. Sektoriellt FoU-arbete utförs inom bl. a. ämbetsverken, i kommunala organ, universitet och utredningsväsendet, högskolor, statliga forskningsinstitut och i företagen. När det gäller sektoriell FoU och uppdraget att undersöka och bedöma förutsättningarna för en långsiktig forskningsplanering har forskningsrådsutredningens uppmärksamhet koncentrerats till de frågor som rör organisation, initiering och inriktning av forskning och utveckling samt kopplingen mellan sektorsanknuten FoU och den sektoriella planeringen. De organisatoriska formerna är därvid av avgörande betydelse för möjligheterna att långsiktigt påverka denna alltmer betydelsefulla del av svensk FoU. Utredningen syftar i detta sammanhang inte till en detaljerad redovisning av enskildheter och en fullständig kartläggning av alla variationer. Av både principiella och arbetsmässiga skäl avser utredningen inte heller att ge några inom olika detaljerade förslag som beaktar speciella planeringsförutsättningar sektoriella FoU-organ. Utredningens målsättning är i detta sammanhang i stället att skapa en bättre överblick över den sektoriella FoU-organisationen i stort och att belysa några principiellt viktiga skillnader mellan olika sekrorers och sekrorsoreans

Den sektoriella FoU-organisationen 99

behandling av FoU-frågorna som underlag för överväganden beträffande sektorsanknuten forskning och utveckling i ett långsiktigt perspektiv. En utgångspunkt för arbetet är de undersökningar och den strukturering av den sektoriella FoU-organisationen som i den utredningen genomförde första utredningsetappen och som redovisats i SOU 1975:26. kapitel 4 och 6. Det fortsatta arbetet har inriktats på att fördjupa denna och analys identifiera olika generella långsiktiga planeringsproblem inom den sektoriella organisationen. Bl. a. har utredningen som nämnts låtit Statskonsult AB genomföra en studie av forskningsstyrning och forskningsorganisation inom den sektoriella FoU-organisationen. Arbetet har bedrivits i nära samarbete med utredningens sekretariat. Utgångspunkten har varit sex fallstudier av sektoriella FoU-organ, av utredningen valda så att olika principiellt viktiga organisationsprinciper belyses. Dessa fallstudier, som tillsammans med de i Statskonsults studie i övrigt redovisade Synpunkterna ingått i underlaget till utredningens överväganden beträffande den sektoriella FoU-organisationen, redovisas i expertbilaga l (SOU 1977:53). En överblick både över det totala systemet och över förhållandena inom respektive sektor behövs för att kunna vidareutveckla de organisatoriska redskapen och för att möjliggöra ett bättre samarbete kring FoU-problem. Möjligheterna till överblick och samverkan är enligt utredningens bedömning av intresse både för regering och riksdag, för den forskningsorganisation som har att utföra det sektorsanknutna forsknings- och utvecklingsarbetet och för en stor grupp andra intressenter i den sektoriella FoU-verksamheten. Utredningen ger i nästa avsnitt en kortfattad översikt över den sektoriella FoU-organisationen och behandlar därefter vissa frågeställningar som den bedömer vara särskilt viktiga, nämligen Cl de FoU-finansierande - fristående sektorsorganens ställning eller myndighetsanknuten (avsnitt 7.4.1) El de sektoriella FoU-organens ställning i förhållande till departementen (avsnitt 7.4.2) samordning mellan och inom olika sektorer (avsnitt 7.4.3) ansvarsfördelning stat-kommun-landsting (avsnitt 7.4.4)

DDEIDU

sektoriell FoU och sektoriell planering (avsnitt 7.4.5) initiering och prioritering av sektorsanknuten FoU (avsnitt 7.4.6) finansiering av sektoriell FoU (avsnitt 7.4.7).

Avslutningsvis (avsnitt 7.5) redovisar utredningen en del överväganden och förslag som berör den sektoriella FoU-organisationen.

7.3 Den sektoriella - en översikt FoU-organisationen

7.3.1 Staten I SOU 1975:26 (avsnitt 4.3, s. 93-128) redovisades departementsvis organ verksamma inom sektoriell FoU. För att underlätta överblicken över den sektoriella variationsrikedomen placerades de olika organen in i ett analys-

100 Den sektor/ella FoU-organisationen

schema där de klassificerades efter dels verksam/iers- och ansvarsområde när det gäller FoU, dels ställning i förhållande till andra organ och till respektive departement. Ett nyckelbegrepp vid klassificeringen var iwksräl/ighøtsansxrai, varmed ungefär avses myndighetens (motsv.) möjligheter och befogenheter att direkt påverka förutsättningarna for verksamheten inom hela eller delar Ofta är detta ansvar kombinerat med av sektorn genom direkta ingripanden. direktivrätt inom vissa områden. När det gäller verksamhet och ansvarsområde i fråga om FoU gjordes en i dels allmänt planerande, samordnande och rådgivande verkuppdelning samhet, dels anslagsfordelande, forskningsbeställande och initierande verksamhet samt slutligen forskningsutforande verksamhet. Samma organ kan ha uppgifter av flera slag och alltså återfinnas på flera platser i schemat. Det är uppenbart att gränserna i vissa fall är flytande och att uppfattningarna om ansvarsområdets utsträckning kan skifta. Beträffande organens ställning gjordes en uppdelning på (a) myndigheter (motsv.), vilka inte har ett direkt verkställighetsansvar för verksamhet inom sektorn (hit hör t. ex. forskningsrådsliknande organ som STU och SJFR), (b) myndigheter som har ett direkt verkställighetsansvar inom sektorn (hit hör UHÄ, SNV m. fl.) samt (c) organ med nära anknytning till respektive departement (som exempel kan nämnas delegationen for social forskning). Resultatet av denna sammanfattas i tabellerna 7:1-7:3. I genomgång förhållande till redovisningen i SOU 1975:26 har vissa justeringar gjorts. En del bedömningari tabellerna kan diskuteras. Utan att vara heltäckande eller absolut korrekt i alla avseenden ger sammanställningen dock en bild av det stora antalet organ med uppgifter inom sektorsforskningen och var olika uppgifter avseende FoU inom en sektor närmast hör hemma. Den belyser därvid skillnader mellan olika departement.

Tabell 7:1 Organ med nära anknytning till respektive departement och deras verksamhet inom FoU-omrâdet

Allmän plane- Anslagsfördel- FoU- Dep. ring, samord- ning och/eller utföning och rád- initiering rande givning

J u Brottsförebyggande rådet x x UD x x Beredningen för U-Iandsforskning Fö sekretariatet för säkerhetspolitiska studier och x långsiktsplanering S X X Delegationen for social forskning K X X Transportforskningsdelegationen Jo Miljövårdsberedningen X A Expertgruppen for utredningsverksamhet i arbetsx marknadsfrågor X Expertgruppen for invandrarforskning Bo Expertgruppen for fysisk planering och bebyggelse X Delegationen för energiforskning Expertgruppen för regional utredningsverksamhet

Den sektoriella F oU-organisarionen lOl

Tabell 7:2 Myndigheter (motsv.) med verkställighetsansvar under respektive departement och deras verksamhet inom FoU-området

Dep. Organ Allmän plane- Anslagsfördel- FoUring, samord- ning och/eller utlöning och råd- initiering rande givning

Ju Kriminalvårdsstyrelsen UD SlDA X

XXXX

Fö Försvarets forskningsanstalt X Försvarets materielverk X Fortifikationsforvaltningen S Socialstyrelsen X X

XXXX

Statens strålskyddsinstitut K Vägverket Trafiksäkerhetsverket

XXX*

Luftfartsverket Statens järnvägar Televerket Sjöfartsverket

><><><><><><><><><

B Riksrevisionsverket X Statistiska centralbyrån X Statskontoret X Generaltullstyrelsen U Skolöverstyrelsen Universitets- och högskoleämbetet

><><><

Kulturrådet .lo Statens naturvårdsverk Statens veterinärmedicinska anstalt

><><><><

Fiskeristyrelsen X Livsmedelsverket Statens jordbruksnämnd H Konsumentverket X A Arbetarskyddsstyrelsen X Arbetsmarknadsverket Bo Bostadsstyrelsen

XXXXXXXX

Statens planverk Statens lantmäteriverk l Kärnkraftsinspektionen Statens industriverk Statens provningsanstalt X Sveriges geologiska undersökning x Kn Statens brandnämnd X

För att demonstrera mångfalden och komplexiteten i den sektoriella FoUorganisationen kompletteras den departementala genomgången med en redovisning av det organisatoriska mönstret för sektoriell FoU inom miljövårdsområdet (figur 7:1). Av figuren framgår att kontakterna och kopplingarna sträcker sig över departementsgränserna. En viss uppfattning om storleken av de statliga FoU-insatserna inom olika sektorer får man av sammanställningen i budgetpropositionen (se tabell 4:1). Enligt denna sammanställning har totalt (inkl. allmän forskning) 3,6 miljarder kronor anvisats för FoU, varav 2,2 miljarder kronor kunnat fördelas på olika samhällsområden (budgetåret 1976/77).

102 Den sektoriella F oU-organisationen

Tabell 7:3 Myndigheter (motsv.) utan verkställighetsansvar under något departement och deras verksamhet inom FoU-området

Dep. Organ Allmän plane- Anslagsfördel- FoUring, samord- ning och /eller utfoning och råd- initiering rande givning

Ju Statens kriminaltekniska lab. X UD Utrikespolitiska institutet X Sthlmzs internationella fredsforskningsinstitut X Fö Delegationen for militärhistorisk forskning x Flygtekniska forsöksanstalten X X Militärhögskolan S Statens rättskemiska lab. X Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut Handikappinstitutet K Statens väg- och trañkinstitut Statens meteorologisk-hydrologiska institut

››<<›<›<›<›<x›<><

Statens geotekniska institut E Konjunkturinstitutet U Institutet for social forskning Universitet och högskolor Forskningsinstitut Bibliotek, museer etc. Jo Statens råd för skogs- och jordbruksforskning X X Nämnden för skogsteknisk forskning X Institutet for skogsforbättring Lantbrukshögskolan

››<›<<

Veterinärhögskolan Skogshögskolan A Arbetarskyddsfonden X X Centrum for arbetslivsfrågor X Bo X X Statens råd for byggnadsforskning Statens institut för byggnadsforskning X l Rymddelegationen X Styrelsen för teknisk utveckling Statens råd för vetenskaplig inf. o. dok. X

XXXXXX

Norrlandsfonden Statens utvecklingsfond Nämnden för energiproduktionsforskning Skeppsprovningsanstalten X Branschforskningsinstitut X

Härtill kommer medel som anvisas vid sidan av statsbudgeten. För en viss del av statsverksamheten tillämpas s. k. nettoredovisning, vilket innebär att t. ex. intäkterna i en affärsdrivande verksamhet används för att finansiera verksamheten och endast till staten inbetalda vinstmedel eller särskilda bidrag till verksamheten redovisas över budgeten. l andra fall finansieras forskning och utveckling från särskilda fonder, som byggts upp genom avgifter eller på annat sätt utan att medel löpande anslås över driftbudgeten. l vissa fall har man i budgetpropositionen sökt uppskatta också dessa FoUkostnader.

Den sektorie//a FoU-organisationen 103

MÄL- 1 RIKSDAGEN FOR- [ MU-

|||||n|

äfiN|Fo||s[øJ[u]Jo|]A||s

DE rD-l-*mw Deleg I Deleg

Riksdag, f soc fin?? lov 5:991 V93 f ener-

regering forsk 3 l |an 0 › forsk l P guforsk departement | L-- _ __| bebygg

?Seif

| fhavs- I I resurs- |

:Eigiâl

ANSLAGSFÖR- SNV;$ _ Rk b _ A b NFR BFR STU

DELANDE . fqrsk- slfygå: kén: ijbi_

Centrala m d - “W195- leumsfonden “ämm

heter forskxr/:rjnlgs- 9 fond

ra , on er etc. _d d Vw” IVIFR SJFR fall

Norrlandsfonden

Strål- Univer- Arbetar- Statens General- FOU: sveriges SGU FOA SMH

UTFO- sätet o Iantbruks- skvdds- institut tullstyrel-

skydds- RAN- universitet stvrel- fO “V99 sen° insti- högsko- g

DE une! b, sen nadS- _ l0llekt|va

f°$k“9 InSUtUt Undersöknings- SNV_ S laboratorier, institut etc A3

:Egáer

Atom-

enag Fiskeristyrelsen

Livsmedelsverket

|VL

Jägareförbundet

(Se förkortningslista) _ Exasterande . . . 0793 3 Forslag av mnlgoforsknungsutredmngen.

Förslag av för havsresursfrågor.

i

organisationskommitten i-l- ge-çäilarag:

Generaltullstyrelsen hor under budgetdepartementet. ,euer Drop, , Anslaget till den miljövårdsforskning verket bedriver Iföreslagna : utgår från kommundepartementet. ,organ |

Figur 7:/ Miliövärdens FoU-organisation. Källa: Samordnad mil/ä/orskning (Ds/o 1974:08) med vissa tillägg av _forskningsrådsInredningen.

104 Den sektor/ella FoU-organisationen

Enligt beräkningar i budgetpropositionen 1976 uppgick postverkets, televerkets, statens järnvägars och luftfartsverkets FoU-kostnader 1975/76 till ca 37 Mkr. (Någon beräkning av dessa medel för 1976/77 har inte redovisats.) Statens vattenfallsverk lade 1975/76 ned ca 26 Mkr på FoU. Allmänna arvsfonden finansierade samma år FoU för drygt 3 Mkr. Från fonden for byggnadsforskning tillfördes statens råd för byggnadsforskning ca 60 Mkr. Norrlandsfonden disponerar årligen ca 10 Mkr för FoU. Arbetarskyddsfonden beräknades budgetåret 1975/76 anslå ca 30 Mkr till FoU. Härutöver kan nämnas statens utvecklingsfond, som med lån stöder kommersiellt riskfyllda utvecklingsprojekt inom industrin. Fonden beräknades 1975/76 låna ut drygt 35 Mkr. En jämförelse mellan sammanställningarna för de två senaste åren (budgetpropositionema 1976 och 1977) visar att relativt normala ökningar av de nominella beloppen till olika ändamål ägt rum. Den mest anmärkningsvärda Förändringen är att FoU för energiförsörjning ökat från 143 till 234 Mkr samtidigt som insatserna för näringslivsutveckling minskat från 207 till 155 Mkr. Sannolikt innebär detta att vissa projekt för vilka tidigare andra ändamål angetts numera betraktas som FoU för energiförsörjning.

7.3.2 Kommuner och landsting I en översikt över den sektoriella FoU-organisationen har också kommuner och landsting en plats. Att dessa gör vissa forskningsinsatser och på åtskilliga områden bedriver utvecklingsarbete är annars lätt att glömma bort. När det i FoU-sammanhang talas om den offentliga sektorn kan detta begrepp ofta lika gärna läsas staten. Bl. a. saknas viktiga uppgifter från kommuner och landsting i SCB:s forskningsstatistik (jfr kapitel 14). Den forskningspolitiska diskussionen gäller ofta statens ansvar för och inflytande över forskningen. De statliga myndigheternas växande forskningsberoende har uppmärksammats, och myndigheternas forskningsmitiativ framkallar ibland debatt. Motsvarande diskussioner beträffande kommuner och landsting förs mera sällan. Den relativa tystnaden avspeglar det förhållandet att kommuner och landsting inte på samma sätt som staten engagerat sig i utförande och finansiering av forskning. Osäkerhet om i vad mån forskning kan anses vara en kommunal uppgift tycks ha verkat hämmande på initiativ inom sektorn. En annan (och kanske viktigare) förklaring är att hänsyn till kommunernas ekonomi avhållit kommunerna från att engagera sig i forskningsverksamhet. Svenska kommunförbundets styrelse företräder principiellt uppfattningen att det ankommer på staten att inom det offentliga området svara för forskning. Samtidigt är det uppenbart att kommuner och landsting blivit alltmer beroende av forskning och utveckling och att de själva i allt högre grad måste syssla med olika former av utvecklingsarbete i direkt anslutning till sin verksamhet. insatserna för FoU över statsbudgeten kan som nämnts uppskattas till 3,6 miljarder kronor budgetåret 1977/78, varav över 2 miljarder avser sektoriell FoU. Närmare hälften av detta belopp kan beräknas avse rent utvecklingsarbete inom olika myndigheter. Någon motsvarande uppskattning av kommunala och landstingskommunala FoU-satsningar finns inte. Av uppgifter från institut, organisationer, företag och myndigheter framgår

Den sekroriella FoU-organisationen 105

att kommunerna uppträder som finansieringskällor i olika FoU-sammanhang. Det är inte fråga om några större belopp, men det visar att kommunerna har behov av att lägga ut uppdrag av detta slag. Kommuner svarar även fören del av de uppdragsmedel som redovisas av universitet och högskolor. Vissa kommuner ger också bidrag i form av forskningsanslag till forskningsprojekt vid högskolorna och en del kommuner delar ut stipendier för bl. a. forskning. Större kommuner bedriver egen FoU-verksamhet på olika områden. Som exempel kan nämnas att Stockholms kommun har ett pedagogiskt centrum för forsknings- och utvecklingsarbete. Verksamheten är uppdelad på 5 sektioner, var och en under ledning av en laborator. Vid centrum finns forskningsassistenter, experter och assistenter., Ett annat exempel är det utvecklingsarbete kommunen bedriver med speciell inriktning på arbets- och behandlingsmetoder inom den öppna socialvården vid bl. a. Barnbyn Skå. Arbete av utvecklingskaraktär bedrivs också vid kommunens tekniska och administrativa avdelningar. De flesta kommuner är för små för att kunna satsa lika ambitiöst som Stockholms kommun på eget FoU-arbete. De har emellertid möjlighet att utnyttja resurser gemensamt. Alla kommuner är anslutna till Svenska kommunförbundet, som kan betraktas som en gemensam forhandlings-, utrednings- och utvecklingsresurs. Förbundet kanaliserar en del av sin verksamhet genom företag som Kommun-Data AB, Kommunernas Konsultbyrå (teknisk konsultservice) och Kommunsamköp (upphandlingsverksamhet). Flertalet landsting ger utom ramen för avtalet med staten om finansiering av forskning vid undervisningssjukhusen (se avsnitt 7.4.4) smärre bidrag till vetenskaplig forskning, som bedrivs av läkare anställda vid landstingens sjukhus. År 1976 anslogs på detta sätt sammanlagt något över 1 Mkr. Härav svarade Stockholms läns landsting för 1/2 Mkr. En större och mer systematisk FoU-satsning är landstingens engagemang i Spri, sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut. Staten svarar för 1/3 av insatsen och 2/3 kommer från en stiftelse bestående av Landstingsförbundet samt de kommuner som står utanför landsting. Spri startade 1968 och övertog då uppgifter från vissa andra organ. Omslutningen år 1976 utgjorde ca 26 Mkr. Statens bidrag samma år var 8 Mkr och Stiftelsens 16 Mkr. Spri hade i början av sin verksamhet intäkter också från försäljning av konsulttjänster, men denna verksamhet bedrivs sedan år 1972 genom ett särskilt bolag, Spri-Konsult AB, som omsatte ca 4 Mkr år 1976. Spri har vidare ett helägt dotterbolag för provning av sjukvårdsmateriel, SMP. Omkring 70 av Spris resurser används for aktiviteter som kan betecknas som utvecklingsarbete. Något mer än 50 % avser eget utvecklingsarbete och ca 20 % externa projekt. 1 övrigt består verksamheten av granskning, rådgivning och information samt egna projekt. Tyngdpunkten i verksamheten ligger på organisation, planering och rationalisering samt frågor om byggnader och utrustning. Spri ger också viss biblioteksservice. Spri är ett exempel på ett samarbete mellan en kommunal organisation och staten i FoU-frågor av stor betydelse för båda parter. Ett sådant samarbete kan i vissa fall försvåras av olikheter och övertäckning i fråga om organisation och

106 Den sektoriella FoU -organisationen

ansvarsområden. Problem av detta slag diskuteras av utredningen i avsnitt 7.4.4.

7.4 Sektoriella FoU-problem av långsiktig betydelse

7.4.1 Myndighetsanknyrning e/lenfrisrâende ställning

De sektoriella FoU-organens organisatoriska ställning är av betydelse särskilt för kopplingen till planeringen inom sektorn och möjligheten för forskningen att fylla en kritisk funktion (jfr den principiella diskussionen i kapitel 2). Forskningens kritiska funktion garanteras sannolikt bäst om en från den egentliga verksamheten inom sektorn fristående organisation har ansvaret för forskningen. Omvänt gäller att en god koppling till sektorns planering sannolikt bäst främjas av en organisation där forskning och utveckling integreras i den övriga verksamheten. I det svenska FoU-systemet förekommer - förutom olika mellanformer både sektorer med helt fristående FoU-organ och sektorer, där FoUuppgifterna hárt integreras med verksamheten inom de organ som har ett verkställighetsansvar inom sektorn (jfr avsnitt 7.3.1). Exempel ges i detta avsnitt. l avsnitt 7.4.2 diskuteras fördelningen av ansvar för planering. initiering och finansiering av FoU-projekt mellan departementen och departementsanknutna organ å ena sidan och organ på myndighetsnivå å andra sidan. l båda fallen kan sägas att frågorna har en specifik svensk accent. Det svenska ämbetsverkssystemet - dvs. systemet med relativt sett små departement och ofta stora och i sin myndighetsutövning självständiga ämbetsverk - har givit särskilda förutsättningar för den sektoriella FoU-organisationens uppkomst och utveckling i Sverige. Ämbetsverken har i många fall kunnat utgöra en naturlig organisatorisk bas för sektoriell forskning och kunnat tjänstgöra som beställande, anslagsbeviljande och resultatutnyttjande organ. Forskningsinsatserna skall enligt sektorsprincipen kunna avvägas till sin storlek gentemot andra medel för att uppnå de mål, som på politisk nivå formulerats av statsmakterna för

respektive samhällssektor. Eftersom det i det svenska systemet får anses vara

en myndighetsuppgift att välja medel, vore det naturligt att låta ämbetsverken svara for den avvägningen. I praktiken har dock myndigheterna ofta inte haft frihet att göra sådana avvägningar. Detta kan ha bidragit till att en konsekvent utveckling i riktning mot en generell ämbetsverksanknytning av forskningen inte har kommit till stånd. Andra viktigare faktorer har sannolikt också medverkat. Krav på självstyre för forskningen har påverkat uppbyggnaden av den sektoriella forskningens organisation. Även olika administrativa förhållanden och särdrag inom sektorerna har bidragit. Inom vissa sektorer har myndighetsstrukturen inte varit sådan att en myndighetsanknytning av forskning och utveckling varit naturlig. Ibland ligger också huvuddelen av verksamheten inom en sektor utanför ansvariga statliga sektorsmyndigheters kompetensområde och sker t. ex. vid företag eller inom den kommunala sektorn. Även möjligheterna att

Den sektoriella FoU-organisationen 107

finansiera verksamheten pá olika sätt har påverkat organisationsbilden. Som redan nämnts (avsnitt 7.1) har ämbetsverkens tillväxt drivit fram ett ökat FoU-engagemang vid myndigheterna, som också försökt att koppla FoU-verksamheten till sin planering och därvid ofta eftersträvar en samverkan med universitet och högskolor och andra FoU-organ. Karakteristiskt för utvecklingen är att bedömningarna i fråga om FoUorganisation synes ha grundats på än den ena än den andra principiella uppfattningen. Det gäller dels frågan om graden av oberoende respektive myndighetsanknytning men också - och kanske i ännu högre grad frågan om departementens Förhållande till FoU-uppgifterna. Även här har flera faktorer spelat in. Bl. a. har olika uppfattningar om uppgiftsfordelningen mellan ämbetsverk och regeringskansli när det gäller sektoriell planering påverkat valet av lösning. Ytterligare en faktor av betydelse har varit behoven att samordna olika sektoriella FoU-organs verksamhet inom - och på senare tid över - departementsgränserna. Det faktum att flera faktorer i skiftande grad fatt påverka den sektoriella FoU-organisationens utveckling, liksom att inga försök gjorts att samtidigt överblicka de organisatoriska alternativen inom alla sektorer och formulera ledande principer för inom vilka ramar utvecklingen bör ske, har lett till en stor rikedom på organisatoriska former och särdrag. Organisationen är i dag svåröverblickbar för de politiska samhällsorgan som skall besluta om medel och målsättningar för verksamheten. för andra myndigheter som skall kunna samarbeta och i samverkan lösa gränsdragningsproblem och hämta information liksom också för dem, som skall utföra de FoU-uppdrag som bedöms angelägna ur samhällelig synpunkt. När det gäller problemet myndighetsanknytning eller fristående organ kan skalan av variationer åskådliggöras genom några exempel. För en mer ingående belysning av hur olika principer tillämpats i den sektoriella FoUorganisationen hänvisas till Statskonsults ovannämnda studier av några myndigheter i expertbilaga l (SOU 1977:53).

Det konsumenrpo/iriska omrâdet Inom konsumentpolitikens område representerar konsumentverket och dess FoU en lösning där verksanknytningen är fullständig. Konsumentverket har till sitt förfogande ett reservationsanslag för “Forskning m. mf”. Det omfattade 1977/78 ca 2 Mkr. Därutöver har verket möjligheter att budgetåret med medel från sitt verksanslag beställa undersökningar från konsulter eller forskningsinstitutioner. Denna form används när verket mer aktivt behöver styra projektens inriktning och innehåll (uppdragsforskning), medan reservationsanslaget används för att finansiera “fri forskning. Frågor om FoU handläggs i båda fallen helt inom verket. Generaldirektören beslutar ensam om beviljande av ansökningar om FoU-medel från det särskilda reservationsanslaget. Beredningen av ansökningar sker inom verket genom särskilt ansvariga handläggare i samarbete med berörda enheter. Verkets styrelse godkänner planer för arbetet med forskningsanslaget. De av konsumentverket initierade eller stödda FoU-projekten utförs till övervägande delen vid universitet och högskolor. Där bedrivs också från sektorsintressen fristående konsumentforskning med medel från t. ex.

108 Den sektorie/Ia FoU-organisationen

forskningsråden eller Riksbankensjubileumsfond. len utredning har nyligen föreslagits en Förstärkning av denna oberoende forskning, främst genom en förstärkning av basorganisationen vid samhällsvetenskaplig fakultet (UHÄrapport 197622), men även genom att forskningsrádsnämnden ges ett särskilt ansvar för konsumentforskningen.

Utbi/dningssekrorn Ett annat exempel på nära koppling mellan en sektorsansvarig myndighet och sektoriell FoU kan hämtas från utbildningsområdet. Sko/Överstyrelsen (SÖ) disponerar för budgetåret 1977/78 ett reservationsanslag om ca 36 Mkr för pedagogiskt utvecklingsarbete inom skolväsendet. Beredningen av FoU-projekt sker - liksom i konsumentverket - i nära anslutning till arbetet inom verket och beslut om anslag träffas av generaldirektören. En särskild byrå för pedagogiskt forsknings- och utvecklingsarbete med sektioner för FoU-planering, läromedelsutveckling och utvärderingsfrågor har inrättats inom verket. SÖ:s styrelse fastställer mål, riktlinjer och ramar för SÖ:s anslagsframställning. Till SÖ finns emellertid även kopplat ett organ, pedagogiska nämnden, med särskilda uppgifter inom FoU-området. Nämndemsom tillkom 1971 för att tillmötesgå önskemål om en mer ingående och allsidig bedömning av de senare skolreformerna, är rådgivande organ till SÖ i frågor som rör FoU. I nämnden, som utses av regeringen, har riksdagen stark representation. Pedagogiska nämnden yttrar sig över förslag till anslagsframställningar från SÖ och internt över förslag till medelsfördelning på olika forskningsprogram. Nämnden har på delegation från SÖ:s styrelse rätt att inrätta s. k. pedagogiska utvecklingsblock men är eljest i huvudsak rådgivande. Beredningen av nämndens ärenden sker inom skolöverstyrelsen, och tjänstemän från sektionen för FoU-planering är föredragande i nämnden. De pedagogiska zirveckIingsb/ocken är ett intressant exempel på hur kommunerna engagerats i FoU-arbetet inom en sektor. Utvecklingsblocken är kommunalt förankrade och finansieras på delad basis av kommunen och SÖ. 1 dag finns sådana block i 5 kommuner. För verksamheten i blocken svarar en planeringsgrupp eller en nämnd med en underställd verkställande grupp i vilken försöksledaren ingår. Ytterst ansvarig är skolstyrelsen. I planeringsgrupperna representeras olika intressenter och genom deras medlemmar får blocken en bred förankring. Exempel på intressenter som kan vara representerade är: skolöverstyrelsen, Skolstyrelsen, skolförvaltningen, lärarhögskolor, länsskolnämnden, universitet och högskolor, hem/skolaförening, social centralnämnd, fackliga organisationer etc. SÖ:s pedagogiska nämnd har i anslutning till sin verksamhetsberättelse för 1974/75 värderat verksamheten inom de pedagogiska utvecklingsblocken. Enligt nämnden bör blocken bestå som modell för en väsentlig del av det pedagogiska utvecklingsarbetet. Fortsatt utvärdering av arbetet föreslås. Inom området for högre utbildning finns på motsvarande sätt som inom SÖ:s område resurser for pedagogiskt utvecklingsarbete (reservationsanslaget “Forskning och utvecklingsarbete för högskoleutbildningen m. m.“). En del av dessa resurser (ca 14 Mkr 1976/77) hålls samman centralt medan resten fördelas på de olika högskolorna av UHÄ.

Den sekloriella FoU-organisationen 109

M iljövárdssektorn

Inom miljövårdssektorn tillkommer ansvaret för sektorsanknuten forskning och utveckling i huvudsak en myndighet, statens narurvårdsverk (SNV). Naturvårdsverkets organisation för extern FoU ligger i jämförelse med konsumentverkets och SÖ:s ytterligare ett steg närmare en frikoppling från myndighetens övriga verksamhet. Till verket är knuten enjorskningsnämnd. som självständigt disponerar ett särskilt anslag för miljövårdsforskning a (budgetåret 1977/78 ca 33 Mkr). Nämnden avger förslag till verkets styrelse om anslagsframställning och Fördelar självständigt anslagna medel. Representerade i nämnden är, förutom naturvårdsverket, även livsmedelsverket, arbetarskyddsstyrelsen och produktkontrollnämnden. En majoritet av nämndens ledamöter är forskare. Nämndens anknytning till naturvårdsverket markeras genom att verkets chef är nämndens ordförande och genom att naturvårdsverkets forsknings- och undersökningsavdelning genom sitt forskningssekretariat utgör nämndens sekretariat. Lösningen innebär en kompromiss mellan en mer strikt verksanknytning och ett fristående organ. Nämnden arbetar med ett antal forskardominerade forskningskommittéer som beredande organ. Det bör framhållas att naturvårdsverket disponerar medel från andra anslag till sina undersökningslaboratorier, till undersökningar av hälso- och miljöfarliga varor samt till särskilda undersökningar inom miljövårdsområdet. Som pâpekades i föregående avsnitt sträcker sig kontakterna och kopplingarna inom miljöforskningsområdet över departementsgränserna (fig. 7:1). Samordningsforsök på bl. a. miljövårdsforskningens område redovisas nedan i avsnitt 7.4.3.

A rbetsmiljöomrâdet

Inom andra områden har olika former av fristående forskningsresurser föredragits framför myndighetsanknytning. l fråga om arbetarskydd hade en möjlighet varit att tilldela arbetarskyddsstyrelsen ökade anslag eller särskilda FoU-resurser. I stället har man med arbe/arskyddsfiønden (ASF) valt en organisatorisk lösning som starkt understryker forskningsresursernas fristående ställning. Arbetarskyddsstyrelsen, den myndighet som inom sektorn svarar for statens insatser i form av anvisningar, kontroll etc. och som i egna laboratorier bedriver forskning med inriktning på bl. a. kemiska miljöfaktorer, fysikaliska och fysiologiska arbetsfaktorer. har personsamband med ASF genom att den besätter posten som vice ordförande. Av de medel ASF disponerar avsätts vidare genom särskilda regeringsbeslut medel till FoU-projekt hos arbetarskyddsstyrelsen (1975 12 Mkr). Forskarna vid arbetarskyddsstyrelsen utnyttjas som sakkunniga vid beredningen inom ASF. Anmärkningsvärd är också fondens finansiering. Den sker inte över statsbudgeten utan genom en särskild arbetarskyddsavgift som betalas av alla arbetsgivare (jfr avsnitt 7.4.7). Den starka representationen för arbetsmarknadens parteri fondens styrelse kan sättas i samband med finansieringssättet men är motiverad också av andra skäl. Efter beslut av riksdagen år 1976 har ett särskilt institut inrättats for

110 Den sekroriella FoU-organisationen

beteendevetenskaplig arbetslivsforskning och utveckling till stöd for arbetsrättsreformen - Centrum för arbetslivsfrågor. Institutet, som skall vara inriktat mot praktiska problem och styras av arbetsmarknadens parter, finansieras via arbetarskyddsfonden.

Byggnadssekrorn

En med ASF i flera avseenden likartad ställning har statens råd _för byggnads/brskning (BFR) som planerar, initierar och finansierar forskning och utveckling om den byggda miljön. l båda fallen avser den forskning och utveckling man stöder till stor del verksamhet inom företagssektorn, som också bidrar till finansieringen och har inflytande på FoU-satsningarna. l båda fallen finns också statliga myndigheter med centrala uppgifter inom området, som teoretiskt hade kunnat spela roller liknande naturvårdsverkets på miljöskyddssidan. BFR i sin nuvarande form tillkom år 1960 då den dåvarande nämnden för byggnadsforskning delades i BFR och statens institut för byggnadsforskning (SlB). BFR finansieras dels genom bidrag över statsbudgeten, dels. och främsngenom en särskild byggforskningsavgift om f. n. 0,7 % av utbetalade löner inom byggnadsindustrin. För budgetåret 1976/77 beräknas rådet disponera 85 Mkr, varav ll Mkr utgör statsanslag. Rådet har en viss anknytning till de statliga myndigheterna inom bostadsdepartementets område, bostadsstyrelsen och planverket. bl. a. genom att planverkets chef är ordförande i BFR. l övrigt präglas dock sammansättningen av rådet och de till rådet knutna rådgivande organen starkare av anknytningen till byggnadsbranschen. Av betydelse vid beskrivningen av BFR:s ställning är det finansieringsansvar rådet har för den verksamhet som bedrivs vid SlB, som är landets största institution inom byggnadsforskningsomrádet. Av BFR:s anslag till FoU går ca 30 % till SlB. SlB är för sin verksamhet praktiskt taget helt beroende av anslagen från BFR. Andra exempel på självständiga FoU-organ, frikopplade från myndighetsutövning inom sakområdet, är transportforskningsdelegationen och statens råd för skogs- och jordbruksforskning.

Tra nsporrsekrorn Transporz/brskningsde/egationen (TFD) finansieras helt över statsbudgeten och disponerar för budgetåret 1977/78 ett anslag på runt ll Mkr(att avräknas mot automobilskattemedlen). Delegationen har till uppgift dels att samordna, initiera och stödja FoU, dels att ta fram underlag för den långsiktiga planeringen inom transportforskningsområdet. Inom området finns flera myndigheter. affarsverk och statliga företag, som har representation i TFD och dess expertgrupper vid sidan av privata intressen. Bland TFD:s avnämare märks således statens trafiksäkerhetsverk, statens vägverk, SJ, luftfartsverket och Sjöfartsverket. En självklar anknytning till en myndighet inom transportområdet med ansvar över hela fältet finns i detta fall inte,och uppgiften att ta fram underlag för den långsiktiga planering som berör fiera myndighetsområden är ett

Den sektoriella FoU-organisationen 111

särdrag i TFD:s organisation. Det har påverkat TFD:s anknytning till det ansvariga departementet - denna beskrivs i avsnitt 7.4.2. Vid delegationen finns inrättad en professur i trafiksäkerhet med placering vid Chalmers tekniska högskola. Kostnaderna för professuren och därtill knuten forskningsverksamhet bestrids av AB Volvo. En forskningsproducerande organisation av stort intresse för TFD är statens väg- och trañkinstitut. som for budgetåret 1977/78 beviljats ca 13 Mkr i statsanslag för egen FoU. Institutet beräknas dessutom disponera ca 15 Mkr for FoU på uppdrag.

Skogs- och _jordbrukssektorn Statens råd _för skogs- och 4jordbruks/orskrzing (SJFR) påminner i vissa avseenden om forskningsråden under Utbildningsdepartementet men måste betecknas som sektoriellt FoU-organ. Det har en självständig ställning och dess uppgift är att ñnansiellt stödja forskning och utveckling av betydelse for skogs- och jordbruksnäringen utan annat myndighetsansvar inom området. Rådets stöd riktar sig i främsta rummet till FoU som bedrivs vidjordbrukets högskolor, och dess arbetsmetoder och ställning, liksom samarbetet med forskningsråden under utbildningsdepartementet, gör att rådet ofta fors till samma kategori av organ som råden i forskningsrádsorganisationen. Dess sammansättning, som präglas starkt av avnämare och intressenter, liksom rådets stöd till klart tillämpningsinriktad forskning och utvecklingsarbete. understryker dock den sektoriella karaktären. För 1977/78 har anslagits närmare 14 Mkr till jordbruksforskning, vilka medel disponeras av rådet. På motsvarande sätt har for skoglig forskning anslagits runt 7 Mkr 1977/78. T. o. m. 1976/77 anslogs medel till skogsforskning även vid sidan av statsbudgeten från en särskild fond, som dock numera är förbrukad. Statligt stöd till jord- och skogsbruksforskning ges också i form av stöd till kollektiv forskning enligt avtal mellan staten och särskilda stiftelser. 1977/78 anslås över statsbudgeten för detta ändamål över 8 Mkr, vartill kommer bidrag med 12 Mkr till Sveriges utsädesförening.

7.4.2 De sektoriella FoU-organens ställning ifárhällande

till departementen Frågan om de sektoriella FoU-resursernas styrningseffekt har starka politiska accenter. Inte minst den sektoriella FoU-organisationens ställning i förvaltningen och dess förhållande till departement och regering blir mot den bakgrunden en viktig forskningspolitisk fråga. När forskningsrådsinstitutionen - och därmed systemet med särskilda rörliga medel för FoU - tillkom i Sverige under 1940-talet prövades inledningsvis ett system där råden var rådgivande och besluten om forskningsanslag fattades i det ansvariga departementet. Denna linje kom emellertid inte att fullföljas, och råden utvecklades till självständiga organ. I och med den sektoriella forskningens expansion har frågan om anknytningen till den departementala niván åter aktualiserats. Motiven för olika i dag förekommande former av departementsanknytning kan vara flera:

112 Den sektoriella FoU-organisationen

D l vissa fall kan en anknytning till departementet ses som ett effektivt sätt att snabbt få igång en ny verksamhet. D Ofta finns ingen självklar myndighetsanknytning för FoU-frågorna inom en sektor. D Forskningsomrádet kan bedömas vara så betydelsefullt för den politiska verksamheten att en departementsanknytning är angelägen. D Ibland kan en departementsanknytning motiveras med önskan om en lämplig arbetsfördelning mellan departement och myndigheter (FoUfrågorna ses i detta fall som strategiska och politiska frågor). D Det kan finnas ett behov av samordning av FoU-politiken inom sektorn, som inte kan lösas genom att ett samlat FoU-ansvar läggs på en viss myndighet. D Det kan finnas ett behov av samordning med andra sektorer som anses kräva departementets direkta medverkan. Uppmärksamheten riktas i det följande främst mot de organisatoriska formerna för departementsanknytning. Inledningsvis måste dock påpekas att man från den politiska nivån genom :ma/anden ibudgelprapositionen eller i andra sammanhang kan ge riktlinjer över hela fältet för inriktningen av sektoriell FoU. Detta sker också i skiftande omfattning och med olika grad av styrning. l något fall förekommer regelmässigt direktiv i form av anvisningar i regleringsbrev om dimensionering av olika insatsområden. Så är fallet när det gäller styrelsen för teknisk utveckling. l andra fall förekommer i budgetpropositionen allmänna uttalanden om områden som enligt regeringens uppfattning bör prioriteras eller särskilt uppmärksammas i en myndighets FoU-arbete. Exempel härpá kan hämtas från behandlingen av skolöverstyrelsens FoU-anslag. Ofta innebär sådana uttalanden en reaktion på förslag som framförts av myndigheten själv. Statsmakternas riktlinjer för FoU-politiken har vanligen formen av mer allmänna uttalanden om t. ex. den lämpliga avgränsningen av ett sektoriellt FoU-organs ansvarsområde. Det är vid beslut om enskilda projekt eller större forskningsprogram som frågorna om styrningen av forskningen konkretiseras. En hård styrning av sådana beslut från regeringens eller ett enskilt departements sida skulle stå i strid med svensk förvaltningstradition. Med en strikt tillämpning av principen om myndigheternas självständiga ställning sker beslut om enskilda projekt och avgörs val av forskare etc. av respektive FoU-organ på myndighetsnivå utan att vederbörande departement är inkopplat. Departementet är ej delaktigt i de beslut som den självständiga myndigheten fattar inom de ramar som ges av statsmakterna i samband med medelsanvisning etc. Normalt är det också denna arbetsfördelning som råder, även om regeringens medverkan ibland av närmast praktiska skäl kan vara nödvändig vid t. ex. beslut som rör investeringar och internationellt samarbete. En närmare anknytning till regeringen även vid normal projektñnansiering har emellertid upprättats i några fall. Uppmärksamheten riktas mot inflytandet över de särskilda sektorsmedlen för FoU - olika mönster kan iakttas. Ett ökat inflytande för berörda departement kan åstadkommas genom

Den sektoriella F oU-organisationen 113

representation ,för regeringskanslier i de mede/s/ördelande organen, som fortfarande fungerar som självständiga myndigheter. Denna lösning har valts när det gäller Brottsförebyggande rådet (BRÅ), som förutom ett förvaltningspá runt 3 Mkr disponerar något över 3 Mkr budgetåret 1977/78 för anslag kriminologisk FoU. l BRÅzs styrelse sitter Företrädare för departementen tillsammans med representanter for riksdagspartierna, landstings- och kommunförbunden, försäkringsbolag och parterna på arbetsmarknaden. En liknande lösning har valts för den tidigare berörda transportforskningsdelegationen, vars ordförande har varit statssekreteraren i kommunikationsdepartementet. En närmare och direktare anknytning till departementsniván har delegationen for social forskning genom att de för FoU-insatser tillgängliga medlen har samlats i ett anslag som disponeras av departementet. För 1977/ 78 har anslagits 18,5 Mkr. Delegationen, som formellt har ställning som permanent kommitté, har till uppgift att svara för bedömning och samordning av pågående och planerade FoU-projekt samt att initiera sådana projekt av betydelse för socialpolitiken. Ordförande i delegationen är en tjänsteman inom departementet (tidigare statssekreteraren). I delegationen ingår representanter för kommuner och landsting, socialvárdspersonal samt närmast berörda ämbetsverk och forskningsinstitutioner. Den valda lösningen innebär bl.a. att den centrala myndigheten inom omrâdet, socialstyrelsen, inte självständigt disponerar särskilda FoU-medel. Styrelsen är emellertid representerad i delegationen och en betydande del av delegationens medel kanaliseras till av socialstyrelsen förordade och planerade projekt. Inom arbetsmarknadsdepartementet har detta synsätt tillämpats så att ett system av permanenta komminéerfir FoU-planering och iniriering byggts upp: expertgruppen för regional utredningsverksamhet, ERU, som senare överförts till industridepartementet, expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrâgor, EFA, samt expertgruppen för invandrarforskning, ElFO. l dessa grupper är representerade berörda myndigheter, andra intressenter och forskare. Genom sin ordförande har varje grupp anknytning till ämbetsverk eller forskningsorgan med intressen i arbetsområdet. inom departementet finns en särskild arbetsgrupp_förforsknings/râgor med uppgift att följa det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs inom arbetsmarkverksamhetsområde. Arbetsgruppen skall därvid nadsdepartementets särskilt D medverka till att program (delprogram) för forskning och utveckling upprättas och fortlöpande förnyas D vid behov verka for en samordning av planläggning och genomförande av projekt D identifiera outforskade fält, lämna förslag till prioritering mellan dessa och initiera projekt D verka för att forskningsresultat kommer till nytta i det politiska arbetet. Ordförande i denna arbetsgrupp är statssekreteraren i arbetsmarknadsdepartementet. Beslut om FoU-insatser fattas av departementschefen. Organisationen

114 Den sekroriella FoU-organisationen

framgår av figur 7:2. Inom departementsanslaget för “Kommittéer m. m.” har de senaste åren anvisats ca 4 Mkr till FoU. Inklusive vissa medel från anslagsposten För kommittéer har för budgetåret 1976/77 närmare 8 Mkr kunnat disponeras for FoU. De myndigheter inom departementets område som närmast berörs av EFA:s och EIFO:s FoU-planering, arbetsmarknadsverket och invandrarverket,disponerar inte egna FoU-anslag. Den närmaste motsvarigheten till ERU på myndighetsplanet är de olika länsstyrelserna. När det gäller arbetarskyddsfrågorna, vilka också hör till departementets ansvarsområde, har konstruktionen med en fond (jfr avsnitt 7.4.1) givit särskilda förutsättningar och någon departementsanknuten grupp har inte skapats. FoU-organisationen inom arbetsmarknadsdepartementets omrâde kan ses som en illustration av hur olika mönster vid organisation av sektorsforskningen tillämpas samtidigt inom en och samma sektor. Den utgör delvis också ett exempel på en långtgående departementsanknytning av sektoriell FoU.

7.4.3 Samordning mellan och inom olika sektorer

Behovet av samarbete och samplanering

Ofta kan samhällsproblem inte lösas genom insatser inom en enda sektor. Arbetsmarknadsproblem. sociala problem och kriminalvårdsproblem har t. ex. klara beröringspunkter och kan inte lösas isolerat. Det får konsekvenser för sektoriell FoU och sektoriell planering. Problemorienterad forskning och utveckling måste kunna arbeta utan hinder av både disciplingränser och administrativa gränser. Figur 7:2 FoU-organisationen inom arbetsmark- Bristande överensstämmelse mellan problem och administrativ sektorsinnadssektorn. delning leder bl. a. till svårigheter att göra riktiga problemformuleringar inom

Depehef Arbetsgr. fö F°U Departemental nivå F - - _ _ |

i

ERU i EFA EIFO

_ _ _ _ __J

Myndighets- Centrum AMS SlV ASS ASF nivå för arbets_ livsfrågor ERU = Expertgruppen för regional utredningsverksamhet EFA = Expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrägor EIFO = Expertgruppen för invandrarforskning AMS = Arbetsmarknadsstyrelsen SIV = Statens invandrarverk ASS = Arbetarskyddsstyrelsen ASF = Arbetarskyddsfonden

ERU har sedermera överförts till industridepartementet.

Den sektoriella FoU-organisationen 115

sektorsorganen, svårigheter att åstadkomma en forskningsinsats som svarar mot en vidare eller förändrad problemformulering och svårigheter att åstadkomma ett samtidigt finansiellt ansvarstagande hos flera berörda organ. Det är också ofta svårt att åstadkomma en genomtänkt Fördelning av FoUresurser över ett större område och få en tillräcklig täckning utan onödigt dubbelarbete. Sist men inte minst är det ett stort problem att ta till vara information från alla relevanta FoU-områden. Exemplen på svårigheterna att dra gränser mellan olika sektorer inom FoU kan mångfaldigas:transportforskning måste ha kontakt med forskning om regionalpolitik, miljövårdsforskning kan inte ses isolerad från energiforskning, pedagogisk forskning måste i ökande utsträckning uppmärksamma praktiskt arbetsliv etc. Miljöfrågor (jfr figur 7:1) och sociala frågor berör praktiskt taget hela samhället. Energiområdet är ett annat sådant område. En viktig uppgift i den sektorie/Iafarskningen är i själva verket att identi/iera och analysera de problem och effekter som gär utöver allt/ör snävt satta gränser. En samordning, vars grundläggande betydelse inte får undanskymmas, sker på forskarnivå. l det utförande FoU-arbetet identifieras kanske lättast det samarbete. som måste till mellan olika FoU-insatser för att en allsidig belysning av det aktuella problemet skall kunna ske. l forsknings- och utvecklingsarbetet kan ofta informella kontakter tas och samarbetsformer skapas som ger en breddad problembild och bidrar till att FoU-resultaten får ökad relevans. Ett samarbete på forskarnivå är emellertid inte tillräckligt för att hantera sammansatta samhällsproblem. Det måste till en samordning också mellan de FoU-finansierande och FoU-planerande organen och - framför allt - en anpassning av den långsiktiga planeringen inom olika sektorer. Det krävs i många fall en samordning även på regerings- och riksdagsnivâ inom FoUpolitiken och vid utnyttjande av FoU-resultaten i reformarbete.

Exempel pâ lösningar Behovet av samarbete och omprövning av sektorsgränserna tar sig olika uttryck. Ibland flyttas ansvaret för viss sektoriell forskning och sektoriella FoU-organ från ett område till ett annat. Ett exempel härpâ är överföringen av ERU från arbetsmarknadsdepartementet till industridepartementet i samband med att ansvaret för de regionalpolitiska frågorna bytte departement. Ibland leder en ny, vidgad eller mer sammansatt problemsyn till inrättandet av särskilda nya sektorsprogram som inbegriper eller nära berör FoU inom flera olika områden; de mest iögonenfallande exemplen utgör tillkomsten av nya program och nya organ för miljövårdsforskning, utvecklingsforskning och senast energiforskning. Behoven av sektorsövergripande samordning måste dock normalt kunna tillfredsställas på annat sätt än genom omdefiniering av sektorsområden eller inrättande av nya program. Härför krävs ett samarbete direkt mellan de berörda organen, t. ex. genom personsamband och genom samråd kring konkreta projekt mellan organ med samma uppgifter. Samarbete krävs som nämnts bl. a. vid planering och finansiering av FoU-projekt. Möjligheterna till framgång är beroende av flera faktorer, bl. a. medelstillgång och

116 Den sektoriella FoU-organisationen

beslutsprocess. arbetsomrádenas avgränsning. vanan vid och viljan till samarbete kring FoU-frågor etc. Som exempel på samarbetssträvanden kan nämnas att STU och FOA träffat överenskommelse om ett samarbete som syftar till ett bättre utnyttjande av landets FoU-resurser och långsiktig utveckling av forskningskapacitet inom områden av gemensamt intresse. Önskemålet att öka utsikterna att på detta plan åstadkomma konkreta resultat i form av integrerade tvärsektoriella och mångvetenskapliga projekt har motiverat inrättandet av forskningsrådsnämnden. En huvuduppgift för FRN är att i samarbete med forskningsråd och sektoriella FoU-organ identifiera, initiera och finansiera forskning av stor samhällelig betydelse. FRN skall också kunna fungera som kontaktorgan mellan de sektoriellt och de icke-sektoriellt organiserade FoU-organen, något som har stor betydelse eftersom sektorsövergripande forskning ofta innebär metodiska och inomvetenskapliga problem.

Samordning inom sektorn Samordningsbehov i FoU-frågor kan också finnas inom en viss samhällssektor. Uttryck härför är den ovan berörda arbetsgruppen inom arbetsmarknadsdepartementet, transportforskningsdelegationen inom kommunikationsdepartementet och delegationen för social forskning (jfr expertbilaga 1).

Sektorsövergripande samarbete

l andra fall har ett samarbete som även griper över sektorsgränserna institutionaliserats. Ett exempel är miljövârdsberedningen, som inom ramen för uppgiften att vara ett brett förankrat samrådsorgan om naturvård och vissa delar av den fysiska samhällsplaneringen också kan behandla FoU-frågor. Inom bostadsdepartementet har 1975 inrättats en expertgrupp för .fysisk planering och bebyggelse, som utan att själv ha medelsfördelande uppgifter skall verka för samordning inom det område, som dess benämning anger. Företrädda i gruppen är berörda myndigheter och organ inom bostadsdepartementets område, men gruppen innehåller även representanter för andra departementsomrâden.

Interdepartementalt samarbete Samordning på myndighetsnivån gör en samordning också på departementsnivån naturlig, bl. a. inom ramen för budgetarbetet. Förslag om ökad interdepartemental samordning har förts fram i olika sammanhang. I det utredningsarbete. som foregick inrättandet av delegationen för social forskning, visade inventeringen av det sociala FoU-fältet på en mångfald aktiviteter och intressenter. Därvid diskuterades möjligheten att åstadkomma en samordning av FoU-arbetet inom en brett definierad social sektor genom dels en förstärkning av FoU-funktionen inom verksorganisationen. dels inrättandet av en central delegation för forskning och utveckling inom socialsektorn. Delegationen tänktes få en ställning som rådgivande och beredande organ

Den sekroriella FoU-organisationen 117

direkt under berörda departement och avsâgs bl. a. få uppgiften att över hela fältet initiera angelägna FoU-projekt och fungera som remissinstans till berörda departement for anslagsframställningar från olika FoU-organ inom den sociala sektorn oavsett deparrementstillhörigher. Delegationen skulle dock inte ha anslagsfördelande uppgifter. Utredningens slutliga forslag tog emellertid sikte på en mer begränsad lösning, innebärande den delegation för social forskning med anslagsfördelande uppgifter inom socialdepartementets område, som redan nämnts. Liknande tankegångar inom miljövárdsområdet har lett till ett forslag om en delegation for miljövårdsforskning. En utredning om miljövårdsforskningens samordningsfrågor tillsattes av regeringen år 1972 pá riksdagens begäran. Riksdagen konstaterade i sitt uttalande att ansvaret for miljövårdsforskningen är splittrat på många organ och att en samordning borde eftersträvas for att den mest ändamålsenliga användningen av lör forskningen tillgängliga ekonomiska och personella resurser skulle komma till stånd. Utredningen gjorde en omfattande kartläggning av befintlig miljövárdsforskning och berörda organ inom olika departements områden (jfr figur 7:1). l sitt betänkande (DsJo 1974:8) föreslog utredningen inrättandet av en till jordbruksdepartementet nära knuten delegation för miljövårdsforskning. Delegationen skulle ledas av statssekreteraren i jordbruksdepartementet och svara för planering och samordningsuppgifter. Delegationen skulle utforma ett rota/t program for miljövårdsforskning, som efter ställningstagande från regering och riksdag skulle vara vägledande för olika forskningsorgan inom miljövårdsområdet. Programmen borde enligt utredningen vara av översiktlig karaktär och ange till vilka delområden miljövårdsforskningen borde koncentreras och vilka problem som bedömdes angelägna att studera. Anslagsramar for delområden borde anges i planen. Utredningen framhöll att det centrala samordningsorganet knappast torde kunna få formella möjligheter att ge direktiv till olika myndigheter om den miljövårdsforskning de skulle stödja. Genom att delegationens program “i någon form” förutsattes bli godkänt av regering och riksdag skulle dock indirekt anvisningar ges till olika organ om deras Verksamhetsinriktning.

E nergiforskningsprogrammer De nyss berörda exemplen på planer eller förslag till en tvärsektoriell samordning genom inrättandet av till departementen knutna delegationer kan sägas vara försök att “underifrån” åstadkomma en departemental FoUsamordning. De representerar dock _försök som ännu inte rea/iserars (utredningen om miljövårdsforskning har bl. a. med hänsyn till pågående utredningsarbete inom FoU-området tillsvidare inte lett till några konkreta forslag från regeringens sida). På ett område har emellertid en lösning av detta slag genomförts, nämligen inom enelgifarskningsømrâder. 1 samband med energikrisens utbrott år 1973 tillsattes en energiprogramkommitté som inventerade behovet av energiforskning och gav förslag till inriktning och dimensionering av starkt utökade insatser inom energiforskningen (SOU 1974:72-76 samt Dsl 1974:8). lnom industridepartementet, som fick det politiska ansvaret for energifrå-

118 Den sektoriella F oU-organisationen

gorna, gjordes en kompletterande utredning om de organisatoriska problemen i samband med energiforskningens etablering som ett nytt självständigt FoU-område (DsI 1974:10). Riksdagen fattade år 1975 pá grundval av en proposition (l975:30) beslut om ett energiforskningsprogram för en tid av tre är till en sammanlagd kostnad av 360 Mkr. Energiforskningsprogrammet berör ett flertal samhällssektorer och flera etablerade FoU-planerande organ med bl.a. sektoriell anknytning. Sá berörs - vid sidan av STU - bl. a. TFD och BFR liksom NFR inom rádsorganisationen. Riksdagens beslut innebar att industridepartementet erhöll det fulla budgetmässiga ansvaret för energiforskningsprogrammet och att en central delegation for energiforskning inrättades. Därutöver inrättades ett nytt programansvarigt organ - nämnden for energiproduktionsforskning (NEP). Delegationen for energiforskning (DFE) inrättades år 1975 for övergripande analys och uppföljning av FoU-insatser på energiområdet i enlighet med energiprogramkommitténs förslag. Senare har delegationens uppgifter preciserats. En huvuduppgift för delegationen är att ta fram underlag for ett regeringens och riksdagens ställningstagande till energiforskningsprogrammets dimensionering och inriktning efter den forsta treårsperioden. Detta beslutsunderlag kommer att föreligga hösten 1977. Delegationen disponerar även egna medel för forskning och har programansvar for en mindre del av energiforskningsprogrammet, nämligen allmänna energistudier. Av särskilt intresse i detta sammanhang är delegationens uppgift att vara ett planeringsoch samordningsorgan inom energiforskningens område. Genom samråd skall den verka för att behovet av samordning mellan de olika programanorganens arbete tillgodoses. Ett led i detta arbete är att vara svariga remissorgan till regeringen (industridepartementet) över de programansvariga organens anslagsframställningar inom energiforskningsprogrammet. Hur denna samordningsuppgift skall lösas for tiden efter 1978 är ännu inte avgjort. I slutet av år 1976 fattade regeringen beslut om att tillkalla en energikommission med uppgift att förbereda 1978 års energipolitiska beslut. Kommis-

Miljövård

Kommunika- Figur 7 :3 Energiseklorn tioner i förhållande lill andra V Energisektorn samhällssekrorer.

Den sektoriella FoU-organisationen 119

sionens arbete skall vara slutredovlsat senast den l juli 1978. Redovisningen bör ske i form av alternativa energiprogram för tiden fram till omkring år 1990. Behovet av samordning mellan energikommissionen och delegationen för energiforskning har tillgodosetts bl. a. genom att delegationen fått ställning som expertgrupp till kommissionen. lnrättandet av ett nytt sektoriellt forskningsområde, i realiteten även avgränsningen av en “ny sektor energisektorn - har möjliggjort ett reellt samordningsförsök även budgetmässigt över fackdepartementsgränserna. I Förhållande till andra samhällssektorer kan energisektorn âskâdliggöras som i figur 7:3. Inom huvudprogrammet energiforskning tilldelas även de programansvariga organen under andra departement (transportforskningsdelegationen och byggforskningsrádet under kommunikations- resp. bostadsdepartementet) medel via industridepartementets huvudtitel. Vid sidan av huvudprogrammet tilldelas också bl. a. naturvetenskapliga forskningsrådet medel för energiforskning frán industridepartementet. Samordningen via budgetprocessen illustreras i figur 7:4.

,-- l K B U --l l I | l -J : - - j l I I DFE - 1- - - - - T - - - - - - - - 1 I l I I I

: , l l

I l | I_ _ ä I 4 STU TFD BFR NFR

i l

| l l l =

4 NEP , : » : l l I I- - AB AToM--J - ENERGI

Anslag för energiforskning Statens --kämkrafts_ - - Anslagsäskande avseende energiforskning inspektion a B = Bostadsdepartementet l = Industridepartementet _ K = Kommunikationsdepartementet ETOQFSWWÖG* U = Utbildningsdepartementet

fofradm BFR = Statens råd för byggnadsforskning

DFE = Delegationen för energiforskning

3k?”

av a a NEP = Nämnden för energiproduktionsforskning NFR = Naturvetenskapliga forskningsrådet STU = Styrelsen för teknisk utveckling TFD = Transportforskningsdelegationen Figur 7:4 Budgetmässig i samordning av energid Forskningen finansieras av kárnkraftproducenterna via avgifter. forskning_

120 Den sektoriella FoU-organisationen

7.4.4 Ansvars/örde/ning star-kommun-Iandsting Med en samhällssektor, t. ex. den sociala sektorn, avser man normalt hela den verksamhet som utgår från samhällets mål på det sociala området, oavsett om verksamheten drivs i statlig eller kommunal regi eller på annat sätt med samhällsstöd. Samordning inom en samhällssektor ställer följaktligen krav på samordning också mellan olika huvudmän inom den offentliga sektorn. Eftersom diskussionen om sektorsanknuten forskning och utveckling i det föregående så gott som uteslutande tagit exempel från det statliga FoU-systemet (jfr dock avsnitt 7.3.2) behandlas i detta avsnitt kommunernas och landstingens roll, samordningsbehov och de samordningsproblem som kan uppstå i skarven gentemot den statliga sektoriella FoU-organisationen. Kommunerna är ofta viktiga intressenter i de statliga sektoriella FoUorganens arbete. Organ som BFR, STU. SNV och socialstyrelsen är i sin verksamhet beroende av kontakter med kommunerna. Via Svenska kommunförbundet är kommunerna representerade i styrelser och nämnder vid organ inom den statliga sektoriella FoU-organisationen och kan därigenom påverka sektorsforskningen. Kommunerna medverkari vissa fall direkt i statliga FoU-projekt genom att vara värdar for olika projekt. En del forsknings- och utvecklingsprojekt kräver att kommunerna ställer sin organisation. personal eller mark till förfogande och således sanktionerar projektet. lbland har därvid vissa kompetens- och ansvarsfrågor aktualiserats. Vid projekt inom t. ex. den sociala sektorn och naturvârdssektorn kan både sektorsorgan som socialstyrelsen eller naturvårdsverket, landstinget och kommunen i fråga vilja stå som huvudman for projektet. Landstingen berörs i likhet med kommunerna av forsknings- och utvecklingsarbete på en rad olika områden. I synnerhet gäller detta de landsting som förutom ansvaret för hälso- och sjukvård har tagit på sig uppgifter i samband med den regionala planeringen. inom Landstingsförbundet försöker man f. n. skaffa sig en mer medveten strategi för hur förbundet skall kunna bevaka landstingens intressen i olika FoU-sammanhang. Detta förutsätter bl. a. att man har överblick över den statliga FoU-organisationen. framför allt sektorsorganemoch en uppfattning om vilken verksamhet som är av särskilt intresse för landstingen och vilka organ man behöver ha kontinuerliga kontakter med. Liksom Svenska kommunförbundet har Landstingsförbundet representanter i flera organ av intresse ur FoU-synpunkt. Ett betydande forsknings- och utvecklingsarbete utförs inom sjukvården. l princip finansieras det medicinska Luvecklingsarberer av landstingen medan _forskningen finansieras av staten, som enligt särskilt avtal ger landstingen ersättning för den forskning som bedrivs vid undervisningssjukhusen. Gränsen mellan statens och landstingens ansvar för FoU-verksamheten vid sjukhusen är vag. Forskning och läkarutbildning är starkt integrerad med sjukvården och det är mycket vanskligt att utifrån tillgängligt material analysera hur stor andel i resursförbrukningen som faller på läkarutbildning och forskning. Kostnaderna härför särredovisas inte. Det delade ansvaret för FoU-verksamheten och verksamhetens integre-

Den sekroriella FoU-organisationen 121

rade karaktär har visat sig skapa problem vid avtalen om finansiering på grund av osäkerhet om den faktiska resursåtgángen och resursanvändningen vid resp. forskning, forskarutbildning, medicinskt utvecklingsarbete och normal vård vid undervisningssjukhusen. Till en del beror svårigheterna på den ofullständiga redovisningen på forskningssidan. [en utredning från 1972 om samarbetet mellan stat och kommun beträffande de kommunala undervisningssjukhusen (DsS 1972:11) sägs:

”Den naturliga utgångspunkten for att fâ ett grepp över denna sida synes vara en utvidgning av nuvarande uppgiftsskyldighet till att omfatta alla forskningsprojekt och i samband därmed en registrering av vissa grundläggande uppgifter. De senare bör t. ex. omfatta projektets syfte och beräknade totalkostnader samt dess finansiering och tidsmässiga förläggning. Samma utredning föreslog också ett samarbetsorgan, där sjukvårds-, utbildnings› och forskningsintressenter gemensamt skulle kunna behandla frågor om organisation, planering, budget och löpande drift med bibehållet ansvar för resp. funktioner. Sjukvården är ett exempel på en komplicerad verksamhet, som på ett avgörande sätt kan påverkas av forskning och utveckling inom en rad områden som medicin, teknik, ekonomi och socialt arbete. Sjukvården betraktas alltmer i ett större samhälleligt perspektiv och relateras till förebyggande verksamhet (”friskvâr ), sambanden mellan sjukdom och olika sociala faktorer etc. Därvid kan snäva administrativa indelningar och en snäv tolkning av sektorsansvaret bli till hinder. Samhällets utveckling gör det allt svårare att dra klara gränser mellan statens, landstingens och kommunernas resp. ansvarsområden. Det visar på nödvändigheten av ett samarbete stat-kommun-landsting vid forskning kring sammansatta problem av betydelse för långsiktig samhällsplanering. I det s. k. Tierpsprojektet i Uppland medverkar alla dessa tre parter. Arbetet i detta projekt har inriktats på att med utgångspunkt i en helhetssyn på människan och hennes behov bygga upp en modell for samordning av socialvård, hälso- och sjukvård samt skolans elevvård. Samordningsproblemen på olika områden har föranlett landsting och kommuner att initiera ett utvecklingsarbete för att finna lösningar. Ett exempel är projektet Samordnad medicinsk och social service (”SAMSSprojektet”), som är ett gemensamt projekt mellan Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Även socialstyrelsen deltar i utvecklingsarbetet med bl. a. ett projekt avseende samverkan mellan socialvården, försäkringskassan och sjukvården. Också den kommunala och landstingskommunala sidan erbjuder således exempel på att svårigheterna att hantera samhällsproblem lett till arbete för att finna modeller för samordning.

7.4.5 Sektorie/l FoU och sektoriell planering En viktig tanke i all sektoriell FoU-verksamhet är som nämnts att resultaten skall kunna utnyttjas i verksamheten, ge ett förbättrat beslutsunderlag, leda till nya och förbättrade metoder etc. I samband med FoU-arbetet krävs betydande ansträngningar av både de tänkta användarna och de forskningsutförande enheterna for att dessa effekter skall uppnås.

122 Den sektor/ella FoU-organisationen

De sekrorsansvariga organen måste å ena sidan identifiera och formulera sina behov av FoU i termer som kan bilda grundval för ett motiverat FoUarbete. De måste å andra sidan också aktivt bevaka den FoU som pågår, vare sig beställd eller spontan, för att identifiera resultat av betydelse för den egna verksamheten. Beredskap, kompetens och kapacitet måste också finnas för att när så krävs genom utvecklingsarbete bearbeta forskningsresultat från olika områden för praktisk användning. Dejör FoU-arbetet ansvariga måste å sin sida aktivt inrikta sitt arbete mot problem som är relevanta för respektive samhällsområde och presentera dem i en sådan form att deras relevans framgår. I praktiken torde kopplingen mellan FoU och sektoriell planering vara en av de besvärligaste frågor som den sektoriella FoU-verksamheten har att hantera. Det finns många exempel på ömsesidig besvikelse och irritation i förhållandet mellan forskare och dem som i sektorsorgan har att tillämpa FoU-resultat. Praktikerna upplever ofta att resultaten inte passar in i den verklighet som måste hanteras medan forskarna å sin sida känner besvikelse över att FoU-resultaten inte används eller att kraven på forskningen är orealistiska. Svårigheterna är många. Några exempel:

D FoU-resultaten är inte tidsmässigt anpassade till den aktuella verksamheten och planeringssituationen eller handlar om ”fel saker”, beroende på att dialogen mellan beställare och FoU-utförare inte fungerat tillfredsställande och att forskningen fått en inriktning som inte var planerad. D Forskare och praktiker har inte samma referensramar och ser därför olika problem. Kommunikationen och förståelsen dem emellan försvåras av att de ofta också använder olika ”språk”. D En vanlig svårighet vid sektoriell FoU är att forskningen avkrävs alltför snabba svar eller svar av en exakthet som den inte kan åstadkomma. Det kan bottna i oförståelse för villkoren för vetenskapligt arbete eller dålig kunskap om det forskningsområde som berörs. Pâ samma sätt kan kunskaper saknas hos forskare om villkoren för administrativt arbete, myndigheternas beslutssituation eller de politiska arbetsvillkoren. D De sektoriella organen saknar i många fall resurser för det tidskrävande och kvalificerade arbete som en kontinuerlig bevakning och uppföljning av FoU-verksamheten kräver. Utan att tillräckliga resurser satsas på mottagarsidan finns små förutsättningar för en framgångsrik koppling mellan FoU och sektoriell planering. Detta gäller alla nivåer inom sektorn. D Beredskapen vid de FoU-utförande enheterna att sätta sig in i och arbeta med praktikemas problem är ofta otillräcklig. Institut och universitet och högskolor har inte alltid resurser tillgängliga för att åta sig FoU-uppdrag och de har ibland svårigheter att mobilisera resurser i en lämplig kombination. Det kan också finnas ett bristande intresse att fördjupa sig i praktikemas - ur forskarnas synvinkel - ofta banala problem. D Det satsas för sent på att vid FoU-utförande enheter bygga upp basresurser som ökar enhetens beredskap att ta upp viktiga FoU-problem miljö- och energisektorerna är akuta exempel. D Myndigheternas egen långsiktiga är i många fall inte särskilt planering utvecklad och därmed saknas en grundläggande förutsättning för en

Den sektor/ella FoU-organisationen 123

fungerande koppling mellan FoU och planeringen. El Politiska kan förekomma som gör att tillgängliga och väl svårigheter etablerade FoU-resultat inte tillåts få konkreta genomslag. Det gäller inte bara kontroversiella frågor där forskningen uppfattas som obekväm, eller ”kritisk” utan även när en existerande struktur eller partisk ekonomiska hinder gör det svårt att utnyttja forskningsresultat.

Planering i offentlig verksamhet är enligt planeringsarbetet och En nyckelfråga utredningens uppfattning planeringskapaciieren inom de sekrorsansvariga myndigheterna. Inom statsförvaltningen pågår sedan lång tid ett arbete för att förstärka och förbättra planeringen för att vinna ökad effektivitet i vid mening. Budgetutredningen (SOU 1973:43-46) föreslog en utbyggnad av den systematiska planeringen på alla nivåer. Ett framträdande inslag i den utvecklings-, som bedrivs av riksrevisionsverket och försöks- och utbildningsverksamhet, Statskontoret, gäller planeringen i statsförvaltningen. Som forskningsrådsutredningen framhöll i SOU 1975:26 (s. 274 f.) får åtgärdsprogram för planering inte likställas med centralt uppsatta fullständiga synsätt i SOU en lång tidsrymd. Långsiktig planering enligt utredningens 1975:26 innebär att systematiskt förbereda och överväga åtgärder med långsiktiga och vittgående konsekvenser. Planeringen tar sig många uttryck och motiven för och behovet av planering varierar starkt mellan olika typer av verksamheter och olika myndigheter (se t. ex. Statskontorets nyligen utgivna rapport Om Planering vid Statliga myndigheter - metoder, organisation, erfarenheter, synpunkter). Inom det kommunala området ägnas framför allt den ekonomiska planeringen stor uppmärksamhet. Kommunerna gör upp kommunala ekonomiska långsiktsplaner (KELP). Landstingen utarbetar i en del fall långsiktiga regionplaner och har även visat intresse för framtidsstudier. Motiven för de offentliga planeringsinsatserna betingas bl. a. av verksamhetens art, ekonomiska struktur och miljö. Kapitalintensiv eller personalintensiv verksamhet, verksamhet med särskilt långsiktiga samhällseffekter och verksamhet som är starkt beroende av utvecklingen i myndigheternas har stora och skiftande planeringsbehov. Myndigheterna har omgivning också olika möjligheter att påverka sin omgivning. Viktiga motiv för planering är t. ex. strävan att bibehålla handlingsfrihet, anpassa sig till väntade förändringar och nå insikt om konsekvenser av olika samt behov av att samordna verksamheten när flera handlingsalternativ organ arbetar med likartade uppgifter. Med olika sätt att se på planeringen följer olika betoning av de skilda behoven och olika inriktning av planeringsinsatserna. lformella planeringssysrem syftar planeringsarbetet till att ta fram struktuplaner och planeringsdokument med rerade, mer eller mindre detaljerade olika tidsperspektiv och detaljeringsgrad som ledning för verksamheten. Styrningsmotivet är ofta dominerande. Det gäller att fastställa vad man vill uppnå och sedan se till att olika åtgärder samordnas så att målet nås. kan emellertid ha en betydligt vidare innebörd. Planeringsbegreppet betraktas då främst som ett sätt att nå höjd medvetenhet om Planeringen

124 Den sektoriella

FoU-organisationen

långsiktiga problem; planeringsarbetet som sådant blir medel härför medan formaliserade planer tillmäts mindre betydelse. Särskild vikt vid läggs motivet att behålla handlingsfrihet i situationer där osäkerhet om föreligger framtida utveckling. Frågor om verksamhetens inriktning och organisationens relationer till andra organ ägnas också särskild uppmärksamhet. Planeringshorisonten i den långsiktiga planeringen är olika i olika verksamheter. Femårig planering kan uppfattas som långsiktig för myndigheter som konsumentverket och pris- och kartellnämnden, som bl. a. har att prioritera mellan olika utredningsobjekt, medan den långsiktiga planeringen för investeringar inom t. ex. statens vattenfallsverk kan innebära tidshorisonter på 20-30 år. Tidsperspektivet blir då detsamma som används vid sektorsan knutna framtidsstudier-sådana studier kanske krävs som underlag för planeringen. Vad som bestämmer om planeringen är långsiktig eller kortsiktig är sålunda inte ett för alla situationer fixerat antal år. Med ett annat betraktelsesätt är planeringen kortsiktig när den till största delen sker inom ramen för fasta resurseri vid bemärkelse, dvs. har bindningar i fasta anläggningar och personal. Långsiktig blir den med detta synsätt först då den har sådant tidsperspektiv att man inte är bunden av sådana restriktioner. Långsiktig planering används ibland synonymt med strategisk planering. Strategisk planering innebär att förbereda åtgärder som kan ha avgörande betydelse för organisationens framtid, att förbereda beslut som gäller t. ex. myndighetens hela roll och funktion. lnom företagssektorn kan sådana beslut behöva fattas med ett relativt kon tidsperspektiv. Viktiga inslag i strategisk planering är omgivnings- och behovsstudier och studier av utvecklingstendenser. Som komplement till strategisk planering behövs en operativ planering för att förbereda åtgärder som skall vidtas under en överblickbar period. I ett något längre tidsperspektiv behövs också olika former av resursplanering, ibland kallad verksamhetsplanering eller taktisk planering. Även om strategisk respektive operativ planering täcker olika tidsperspektiv gäller skillnaden mellan begreppen främst innebörden av de beslut som respektive planeringsinsatser leder till. Strategisk planering kan som nämnts ha avgörande betydelse för organisationens hela inriktning och kan därvid avse såväl verksamhetens innehåll som dess form, medan operativ planering gäller val av konkreta, mer begränsade åtgärder.

FoU - Samspel planering Forskningsrådsutredningen saknar möjligheter att bedöma vilket behov av planering och vilka speciella planeringsforutsättningar som finns inom olika sektorer. Uppenbart är dock att en sektor och myndigheterna inom en sektor genom strategisk planering kan förbättra sina förutsättningar att systematiskt ta lärdom av FoU-resultat och inrikta den sektorsanknutna forskningen mot på lång sikt väsentliga frågeställningar. Att en myndighet har en ambitiös planering är dock ingen garanti för att ett fruktbart samspel mellan FoUverksamhet och planering kommer till stånd. lnom flera av de sektoriella FoU-organ, som utredningen på olika sätt studerat, förefaller man också starkt medveten om detta.

Den sektoriella FoU-organisationen 125

Inom försvarets forskningsanstalt, FOA, har, med försvarsväsendets pionjärroll när det gäller långsiktig planering som bakgrund, problemet om kopplingen mellan FoU och sektorsplanering särskilt uppmärksammats (se t. ex. FOA:s skrift Kopplingen mellan forskning och långsiktig planering, PT 1972:3). FOA har utvecklat ett system för att integrera FoU-arbetet i verksamheten som innebär att stor vikt läggs vid direkt samverkan mellan forskare och avnämare genom forskares medverkan i arbetsgrupper o. d. FOA:s roll som centralt FoU-utförande, FoU-planerande och FoU-beställande organ inom försvarsväsendet har gjort det möjligt att permanent placera till FOA knutna operationsanalytiker/kontaktmän vid olika myndigheter inom försvarsväsendet. Härigenom skapas enligt FOA:s bedömning goda förutsättningar för ett effektivt samspel mellan FoU och myndigheternas planering.

7.4.6 Initiering och prioritering av sektorsanknuten FoU En erfarenhet som till synes alla sektoriella FoU-organ gör- liksom förvisso disciplinorienterade forskningsråd - är att det inte är någon enkel sak att beställa och initiera forskning. I teorin väntas ofta de sektoriella myndighe› terna eller eljest FoU-ansvariga samhällsorganen först formulera sina och samhällets problem varefter lämpliga forskargrupper på begäran åtar sig att lösa problemen och presentera resultat som snabbt kan tillämpas. Denna förenklade bild har kanske någon giltighet när det gäller rent utvecklingsarbete. Även sådant arbete visar sig emellertid ofta vara oberäkneligt och kräva nya kunskaper, som man inte kunde förutse behovet av, när utvecklingsuppdraget formulerades och arbetsplanerna fastlades. När det gäller forskning stämmer modellen ytterst sällan. Att initiera forskning är vanligtvis en komplicerad process. För de sektoriella FoU-organen är detta problem grundläggande. I själva begreppet sektoriell FoU ligger att forskningsinriktningen skall påverkas av samhällets frågeställningar mer än av rena inomvetenskapliga bedömningar om var forskningsfronten snabbast kan drivas framåt och de största metodiska landvinningarna kan göras. Det finns emellertid en tendens att de rörliga sektoriella forskningsmedlen i realiteten disponeras av forskare som genom ansökningar och egna initiativ

styr inriktningen av forskningen. Det sker då inte i någon särskilt intensiv

dialog med de sektoriella organen. l den rapport som Statskonsult redovisat för utredningen som ett led i uppdraget att granska den sektoriella FoU-organisationen har på basis av de fallstudier som publiceras i expertbilaga 1 identifierats fyra huvudmodeller eller strategier för hur sektoriella FoU-organ, som disponerar rörliga FoUresurser, förhåller sig till de forskningsutförande organen - främst universitet och högskolor. Man kan enligt Statskonsults rapport urskilja fyra strategier som används var för sig eller i kombination med varandra: D organisationsstrategien D förankringsstrategien D projektmodellstrategien D programmodellstrategien.

126 Den sektoriella FoU-organisationen

Ozganisationssrraregien innebär att man på olika sätt söker institutionalisera forskningen, antingen genom särskilda fristående institut eller genom att skapa institutsliknande förhållanden vid högskolorna, t. ex. genom att få till stånd permanenta kontakter med fasta forskargrupper. För sådana sektoriella FoU-organ som bedriver FoU inom egna laboratorier eller forskningsavdelningar är organisationsmodellen givetvis långt genomförd. Livsmedelsverket kan nämnas som exempel på det senare, medan exempelvis naturvårdsverket dels gör egna undersökningar, dels delar ut betydande resurser till bl. a. universitet och högskolor och därigenom har möjlighet att knyta fasta kontakter. Förankringssrralegien innebär att man från sektorsorganens sida bedriver ett uppsökande arbete for att få fram ett intresse inom universitets- och högskoleomrâdet att starta forskning och formulera projekt inom området. Denna strategi kan sägas ha följts av bl. a. konsumentverket, som i början av sin verksamhet inte haft någon etablerad forskning inom området att stödja sig på. Projektmodel/strategien svarar mot ett system där sektorsorganet fungerar som mottagare av ansökningar om medel for FoU-projekt och beviljar anslag till ett urval av de ansökningar som kommer in. Initiativet ligger i denna strategi i stor utsträckning hos forskaren. Denna modell kan sannolikt bäst tillämpas när kunskapen om sektorsorganets forskningsstödjande verksamhet är god och forskningsbehoven kan tillgodoses inom ramen for etablerade discipliner. Programmode/lstrategien slutligen innebär att sektorsorganet formulerar ett forskningsprogram inom vars ram forskare får komma med forslag till projekt, vilka organet sedan kan stödja finansiellt och på annat sätt. Denna och en strategi innebär en högre grad av styrning än projektmodellstrategien mer aktivt initierande verksamhet. Det är uppenbart att olika strategier måste användas för att få till stånd önskvärd forskning och utveckling. Olika strategival kan bero på sådana faktorer som tillgång på kompetent personal, storleken av de medel som står till förfogande for projektfinansiering, forskningsområdets utveckling inom etc. l detta strategival måste också uppmärksammas att högskolan utrymme behövs for helt nya, helt spontana och helt oplanerade forskningsinsatser. Inom ramen för alla mer grundläggande strategier eller mönster för initiering av forskning måste dock ske en prioritering, en bedömning av vilka forskningsinsatser som skall utföras före andra och hur resurser skall fördelas mellan de forskningsinsatser som väljs. l föregående avsnitt har understrukits betydelsen av att den sektoriella FoU-verksamheten i förekommande fall kopplas till den sektoriella planeringen och att sektorsorganen bevakar och söker utnyttja de resultat som kommer fram av forskning och utveckling, oavsett initieringsform och fmansieringsansvar. När det kommer till frågan om initiering och prioritering av insatser genom sektorsorganen berörs viktiga frågor om samhällets intresse av kritisk forskning och sektorsorganens intresse av ifrågasättande och alternativskapande FoU på området. Vidare berörs sektorsorganens egen styrning och beslutsprocessen inom dem. Vare sig den sektoriella FoUstyrningen är myndighetsanknuten eller inte påverkar prioriteringen inom

Den sektoriella FoU-organisationen 127

sektorsforskningen den framtida kompetensen och därmed det framtida handlingsutrymmet inom myndigheterna eller sektorsomrádet. Genom inriktningen av FoU-insatserna avgränsas indirekt de områden där i framtiden reformer kan genomföras. Valet avforskningsinriktning måste där/ör ses som en centra/fråga om denframtida verksamheten inom respektive sektor och därmed vid enskilda myndigheter. Denna grundsyn kommer till uttryck i ÖB:s rekommendationer för försvarsforskningenl, som enligt ÖB bl. a. har till uppgift att D bidra till beskrivningar av omvärlden. hotbildsunderlag och synteser som allmän planeringsbakgrund för försvarsutvecklingen D producera grundvetenskaplig kunskap som bakgrund för den tillämpade verksamheten och upprätthålla en kunskapsberedskap som gör det möjligt att tidigt slå larm när nya eller förändrade vetenskapliga rön eller andra förändringar kan påverka försvarets framtida utformning eller dispositioner på relativt kort sikt El vara ett idégenererande element i den långsiktiga planeringen. Särskilt bör här observeras ”larmklocks-funktionen. som förutsätter ett självständigt ansvar, en egen kritikerroll för FOA. l urvalsprocessen måste således skapas möjligheter att prioritera en omvärderande forskning som ifrågasätter fastlagda sektoriella handlingslinjer och resulterar i kritiska bedömningar av statsmakternas eller berörda samhällsorgans politik och handlande. Självklart reser detta frågan om en sådan omvärderande forskning kan ske i direkt anslutning till den verksamhet som forskningen måste kunna omvärdera eller bör bedrivas vid ett fristående FoU-organ. Variationsrikedomen när det gäller beredningen av beslut om sektoriella FoU-insatser är stor och detta är inte bara beroende av vilken organisatorisk ram eller administrativ anknytning verksamheten fått. Som bl. a. belysts i Statskonsults studier av sektorsanknuten FoU är forskare inom sektorn och företrädare for allmänna intressen verksamma i skiftande omfattning i beslutande och beredande organ. Besluten fattas i olika slags församlingar eller av enskilda personer med eller utan ett beredningssystem inom respektive myndighet. Sektorsorganens strategi vid initiering av FoU och lösning av prioriteringsproblemen vid val mellan möjliga FoU-insatser påverkar i flera olika tidsperspektiv och på olika sätt utvecklingen inom sektorn. I extrema fall kan FoU-resurser användas uteslutande som stöd för löpande styrning och kortsiktiga lösningar av akuta problem respektive huvudsakligen för forskning kring stort anlagda, utpräglat teoretiska problem med stora svårigheter att koppla resultaten till den praktiska verksamheten.

1 Sådana rekommenda- 7.4.7 Finansiering av sektoriell FoU tioner avges ungefär vart 5:e år i samråd med ci- Jämfört med mångfalden av organisatoriska mönster är formerna för vilförsvarsstyrelsen, socifinansiering av sektorsanknuten FoU relativt få. Bilden är dock inte entydig alstyrelsen och Överstyrelsen för ekonomiskt och även här finns principiellt olika synsätt representerade. försvar. De nu gällande Finansiering genom ärliga ans/ag över statsbudgeten är den helt domine- rekommendationerna rande metoden. oavsett om FoU-medlen går till fristående organ, till gavs ut i maj 1976.

128 Den sektor/ella FoU-organisationen

sektorsansvariga myndigheter i form av särskilda anslag eller inbakade i generella myndighetsanslag och programanslag. Till den FoU-utförande nivån kommer FoU-medlen dels direkt i form av anslag över budgeten (till större fristående. forskningsutförande institut eller myndigheter av typ FOA), dels indirekt över budgeten genom att andra myndigheter fördelar FoU-medel vidare eller ger FoU-uppdrag av medel från sina ordinarie anslag till den FoU-utförande nivån. Principiellt intressant är den avgifrsfinansiering som förekommer på några områden. Som nämnts finansieras både arbetarskyddsfonden och byggforskningsrådet huvudsakligen via avgifter på produktionen. Avgiftsfmansiering förekommer också i fråga om forskning kring kärnkraftens säkerhetsproblem. Intresset för att pröva avgiftsfinansiering på ytterligare områden och därvid se över förekommande finansieringsformer inom industridepartementets område (bland ytterligare former kan nämnas engångsbidrag över budgeten och bidrag från statliga företag till fonder av olika slag) ledde till att chefen för industridepartementet år 1974 tillkallade en utredning, forskningsavgiftskommittén. Kommitténs betänkande Finansiering av forskningsstöd (SOU 1976:65) har nyligen remissbehandlats. Forskningsavgiftskommittén har prövat två alternativ for avgiftsfinansierat stöd till industriell FoU, dels ett generellt avgiftssystem och dels ett selektivt. Kommittén fann icke tillräckliga skäl att generellt gå in for ett avgiftssystem men fann, utan att närmare ange några områden, att selektiva avgiftssystem kunde vara motiverade i vissa fall. Tankegången bakom användning av avgiftsfinansiering är i allmänhet att vissa tjänster bör betalas av dem som främst utnyttjar tjänsterna. Sektoriellt forsknings- och utvecklingsarbete är definitionsmässigt avsett att komma en viss samhällssektor till godo. Teoretiskt kan man tänka sig att beakta detta vid finansieringen av FoU så att t. ex. konsumentforskningen betalas genom konsumtionsavgifter, transponforskningen genom avgifter från olika trafikantgrupper och trafikföretag, den medicinska kliniska forskningen genom patientavgifter etc. Den huvudregel man i stället valt är att finansiera FoUarbete liksom större delen av den offentliga verksamheten skattevägen, varvid avvägningen mellan olika samhällssektorer kan göras inom ramen for budgetarbetet. Undantagen är intressanta och ett par av dem skall här kort beröras. Statens råd för byggnadsforskning (BFR) får medel dels genom en särskild byggnadsforskningsavgift, dels genom årliga bidrag över statsbudgeten. Avgiften är f. n. 0,7 % på lönesumman för husbyggnad, anläggningsverksamhet och byggnadshantverk och inkomsten från avgiften uppgick 1974/75 till ca 50 Mkr. Statsanslaget är ca 10 Mkr. Avgiftsfinansieringen ger rådet ett visst inliationsskydd och leder till expansion av verksamheten vid högkonjunktur i byggbranschen. l samband med att bostadsbyggandet minskade för några år sedan fick rådet ekonomiska problem och avgiften höjdes. Arbetarskyddsfonden har en betydligt vidare krets av intressenter än BFR, eftersom verksamheten har betydelse för hela arbetslivet. Fonden tillförs medel genom en särskild arbetarskyddsavgift, som betalas av enskilda, kommunala och statliga arbetsgivare och uppgår till 0,1 % av lönekostnaderna. Till konstruktionen påminner den om den allmänna arbetsgivaravgiften och skillnaden mot skattefinansiering är diffus. Avgifter av detta slag

Den sektoriella FoU-organisationen 129

kan ju ses som en form av skatt på produktionen. Vad som tillkommer är medlens specialdestination. De avgiftsfinansierade bidragen till arbetarskyddsfonden kan inte avvägas gentemot andra ändamål inom ramen för budgetarbetet. l samband med att lagen om medbestämmande i arbetslivet antogs våren 1976 hade i propositionen (1975/76:l82) föreslagits en höjning av arbetarskyddsavgiften från 0,10 till 0,17 procentenheter för att stödja information, utbildning och forskning. Riksdagen avslog dock förslaget om höjd arbetarskyddsavgift och anvisade i stället ett belopp över statsbudgeten för att täcka medelsbehovet. Av beloppet avser 3 Mkr bidrag till forskningsprojekt, varav 1,5 Mkr skall avdelas för de fasta kostnaderna vid Centrum för arbetslivsfrågor (jfr beskrivningen av arbetsmiljöområdet i avsnitt 7.4.1). Varken på byggnadsforskningsområdet eller i fråga om arbetarskyddsfondens verksamhet tillämpas således konsekvent avgiftslinansiering. En annan aspekt av finansieringen ärjördelningen av/inansieringsbördan mellan den statliga och kommunala sektorn. (Avgiftsfrågorna såsom de aktualiserats inom industridepartementets område kan i viss mån sägas handla om fördelningen mellan företagssektorn och den offentliga sektorn.) Många har menat att det är rimligt att kommunerna i sin egenskap av intressenter är med och finansierar viss sektoriell FoU. l undantagsfall har detta skett via Kommunförbundet, men den dominerande inställningen inom förbundet är att staten bör svara för finansieringen. Enskilda kommuner bidrar i vissa fall, t. ex. i fråga om de kommunala utvecklingsblocken inom skolväsendet. F. n. bidrar dock kommunerna finansiellt till de statliga sektorsorganens projekt huvudsakligen genom det stöd de ger BFR via den obligatoriska byggnadsforskningsavgiften och genom bidragen till arbetarskyddsfonden via den särskilda arbetarskyddsavgiften. Som framgått ovan bidrar landstingen genom Spri till sektorsforskningen inom sjukvårdsområdet enligt en modell som påminner om finansieringen av de kollektiva instituten inom industrisektorn. Samarbetet äger således rum enligt ett särskilt avtal där den icke-statliga parten är en särskild stiftelse (fr. o. m. 1978 inträder dock Landstingsförbundet som avtalspart i Stiftelsens ställe vad gäller Spri). Statens bidrag går direkt till Spri, men kanaliseras via STU när det gäller den kollektiva forskningen. l de fall kommuner och landsting finansierar ett eget FoU-arbete kan detta både vara skattefinansierat och finansieras av t. ex. kommunala verk och bolag via intäkter i verksamheten. Förhållandena kan jämföras med statens verksamhet där förutom budget- och avgiftslinansiering viss självfinansiering av FoU-arbete förekommer, bl. a. inom affärsverken.

7.5 Sammanfattande synpunkter och bedömningar

7.5.1 Den sektoriella FoU-organisationen och sekrorsprincipen Den sektoriella FoU-organisationen kännetecknas av en stor variationsrikedom, vilket som nämnts förklaras av att den växt fram successivt under lång tid område för område inom sektorer med olika förutsättningar.

130 Den sektoriella FoU-organisationen

statsmakterna har hittills aldrig samlat prövat de allmänna principerna för sektoriell FoU och i vad mån generella krav eller önskemål kan formuleras beträffande den samlade organisationen eller FoU-organisationen inom olika sektorer. Man kan uttrycka förhållandet så att utvecklingen präglats av en brist på överblick och även av en brist på genomtänkt strategi. l den principiella frågan om vi bör ha ett system med sektorsanknuten forskning och utveckling har dock statsmakterna i teori och handling tagit ställning. Det är också utredningens grundläggande uppfattning att sektorsprincipen inte bör överges. [detta avsnitt skall diskuteras ett antal punkter som mer specifikt berör den sektoriella FoU-organisationen. Enligt utredningens bedömning bör bl. a. mer genomtänkta mönster for sektorsforskningen kunna utvecklas. Det är också viktigt att finna lämpliga former för samarbete och samplanering över sektorsgränserna. Utredningen vill här framhålla vissa förhållanden, som bör ägnas särskild uppmärksamhet när olika sektorers FoU-verksamhet vidareutvecklas eller eljest blir föremål för överväganden inom sektorn eller genom övergripande beslut.

7.5.2 Behovet av strategier_ för de sektoriella F 0 U -organens administrativa anknytning och finansiering I det föregående har påvisats hur den administrativa anknytningen av sektoriell FoU växlar starkt mellan olika sektorer. Myndighetsanknytning, fristående delegationer och nämnder, anknytning till departement förekommer sida vid sida. I vissa fall kan den valda lösningen förklaras utifrån den existerande myndighetsstrukturen, i andra fall tycks den bottna i olika syn på rollfördelningen mellan departement och myndigheter inom olika områden. En tredje forklaringsgrund kan vara krav på speciell kompetens och fristående ställning hos organ som handlägger forskningsfrågor. Enligt utredningens uppfattning bör FoU-organisationen inom varje sektor bygga pa° en medveten strategi för hur sektorns behov av FoU skall kunna tillgodoses. De organisationsformer som väljs bör kunna motiveras utifrån en sådan samlad syn under hänvisning till de särskilda förutsättningarna inom sektorn och vid behov ses över. Självfallet måste kopplingar till och behov av samarbete med andra sektorer beaktas i varje sektorsstrategi for FoU. Till ledning för organisationen av FoU-arbetet inom respektive sektor bör eftersträvas klarare principer/ör den samlade FoU -organisationen ifråga om t. ex. departementens och myndigheternas roll, formerna jförfinansiering etc. Självklart får dessa principer sedan prövas mot speciella förhållanden som kan råda inom olika områden. Utredningen eftersträvar inte någon starkt centraliserad organisation för sektoriell FoU. FoU skall vara ett hjälpmedel i sektorns verksamhet och bör organiseras med utgångspunkt i de krav som verksamheten inom sektorn och behovet av samarbete med andra sektorer ställer. Enligt utredningens mening är det naturligt att i forsta hand eftersträva en anknytning av den sektoriella FoU-verksamheten till ansvariga myndigheter inom sektorn. Skälen härför är att en koppling till planeringen och därmed utnyttjandet av FoU-resultat liksom förståelsen för FoU som hjälpmedel främjas av en sådan anknytning. Sektoriell forskning behöver också den

Den sektoriella FoU-organisationen 131

stimulans som kontakten med utvecklingsarbete vid bl. a. myndigheterna ger. [det fall flera myndigheter inom eller utanför sektorn berörs kan en modell med programansvar for en av myndigheterna eller ett särskilt samordningsorgan och delprogramansvar för berörda myndigheter (motsv.) prövas. En sådan modell används i energiforskningsprogram met. Ett alternativ till myndighetsanknytning är fristående organ av olika slag med FoU-verksamhet som huvudsaklig uppgift. Ett organ med en fristående ställning har fördelen att mer fritt och obundet av myndighetsintressen kunna ifrågasätta etablerad verksamhet och hävda för myndigheterna inom området obekväma forskningsresultat. l regel kräver dock behovet av kontakt med verksamheten inom sektorn att olika intressenter inom sektorn ges ett starkt inflytande även i fristående organ. Utredningen anser attfristâende sektoriella F 0 U -organ normalt bör undvikas med hänsyn till de nackdelar som ligger i en sämre kontakt mellan forskning och sektorsp/anering, splittringen avforsknings- och utveck/ingsresurser och den mer sväröverskädliga organisation som blirföljden av en satsning på nya och ofta sma fristående enheter/ör FoU. För att garantera FoU-arbetet ett större mått av oberoende inom ramen for en myndighetsanknytning kan väljas lösningar som ger allmänna intressen och olika sektorsintressen ett stort inflytande på FoU-verksamheten vid en myndighet. SÖ:s pedagogiska nämnd är ett försök i den riktningen. Enligt utredningen är det viktigt att den F o U -planerande och F o U -initierande verksamheten vid myndigheterna tillförs kompetens utifrân och inte ensidigt präglas av den ansvariga organisationens _löreställningsramar och dagliga verksamhet (i/r avsnitt 7.5.3). Ett annat alternativ till myndighetsanknytning är en anknytning till fackdepartementen. För en sådan anknytning talar departementets strategiska roll inom sektorn, dess behov av överblick, förmåga till samordning och dess jämfört med myndigheterna överlägsna möjligheter att förändra strukturer och institutionella förhållanden inom sin sektor. Liksom myndigheterna behöver också departementen planera långsiktigt med underlag från forskning och utveckling. Regeringen och de olika departementen disponerar över ett utredningsväsende, och inom ramen for dessa resurser finns stora möjligheter att finansiera forskning, som bedöms angelägen for pågående och planerat reformarbete. Ett exempel på hur utredningsresurserna kan utnyttjas är de permanenta expertgrupperna inom arbetsmarknadsdepartementet. Genom direktiv i samband med medelstilldelningen kan regering och riksdag också i allmänna termer inrikta och dimensionera den FoU som myndigheterna har det operativa ansvaret for. Utredningen anser det både motiverat och önskvärt att regeringen utnyttjar denna möjlighet att allmänt initiera och inrikta sektoriell FoU mot områden av betydelse för regeringens politik. Enligt utredningens uppfattning kan dock inte behovet av en praktiskt förankrad sekroriell FoU tillgodoses utan de berörda myndigheternas medverkan. Regeringen riskerar att försämra sina egna beslutsförutsättningar om den tar över myndigheternas ansvar för FoU. Härtill kommer att en nära anknytning av projektbeslut till regeringsnivån kan ge upphov till farhågor

132 Den sektoriella FoU-organisationen

om en alltför snäv partipolitisk styrning av forskningsarbetet. Ansvaret/ör initiering och prioritering av* forskningsprojekt bör därför i princip inte lyftas upp frân myndighetsniván till den departementala nivån. Avsteg från denna huvudprincip bör kopplas till mer genomgripande överväganden om rollfördelningen mellan departement och myndigheter och möjligheterna att på andra vägar öka kompetensen inom departementet. Vad gäller finansiering av sektorsanknuten forskning och utveckling behöver främst två former diskuteras:

El finansiering över budgeten, E] finansiering via avgifter. Finansiering via avgifter bygger på en intresseprincip och en rättviseprincip, som är svår att tillämpa på FoU-insatser som tar sin utgångspunkt i olika samhällsmål och som oftast har betydelse för en bred krets intressenter. Avgiftsfinansiering har också andra nackdelar. Bl. a. påpekar den senaste budgetutredningen (SOU 1973:43) att statsmakternas handlingsfrihet minskar vid specialdestination genom att rationella avvägningar mellan olika handlingsalternativ försvåras. Vidfinansiering över budgeten kan forskningens angelägenhet regelbundet prövas och olika insatser vägas mot varandra. Forskningsrâdsutredningen anser att budget/inansiering av statens utgifter bör vara det normala och att sär/ösningar för exempelvis FoU-området eller delar av FoU-omrâdet bör undvikas. Enligt utredningens uppfattning måste sektorsanknuten forskning och utveckling kunna finansieras även över kommunernas och landstingens budgetar. Genom Kommun- och Landstingsförbunden borde kommuner och landsting i högre grad kunna bidra till finansiering av forsknings- och utvecklingsprojekt. Visserligen kan de. om de integreras i den statliga organisationen för planering och initiering av FoU-insatser, spela sin intressentroll utan att bidra till själva finansieringen. Tillämpades en samfinansieringsprincip skulle dock de kommunala prioriteringarna tydligare och klarare komma till uttryck samtidigt som primär- och landstingskommunernas möjligheter att få gehör för sina idéer och synpunkter skulle förbättras ytterligare.

7.5.3 Kompetens- och in/Iytandefrâgor

Problemen kring styrning av forskning och utveckling är akuta i alla organisationsalternativ. Departementsanknuten sektoriell FoU kan öka risken för en ensidig politisk styrning, som försvårar utvärderande forskning. Myndighetsanknytning å andra sidan kan medföra en koncentration till kortsiktiga frågor och motsvarande försummelse av långsiktiga, principiella, utvärderande och övergripande problem. l debatten om myndighetsanknytning har också redovisats uppfattningen att kravet på forskningskompetens inte tillräckligt väl tillgodoses inom ämbetsverken. Dessa farhågor får varken nonchaleras eller överdrivas. När det först gäller forskningskompetens är det uppenbart att man inom de departement och sektorsorgan som vill utnyttja FoU som ett medel för den sektoriella utvecklingen måste skaffa sig kompetens inom de forskningsområden som

Den sektoriella FoU-organisationen 133

berör verksamheten. Detta är nödvändigt både for att bevaka den utveckling som sker inom FoU-området och för att överföra resultat från FoU till den egna verksamheten och den egna planeringen. I den mån den vetenskapligt skolade personalen ges tillräckliga möjligheter att kontinuerligt följa den vetenskapliga utvecklingen inom sina områden kan deras kompetens vidmakthållas och de har därmed goda möjligheter att medverka i den vetenskapliga bedömningen av FoU-frågor. Utredningen/inner det därutöver angeläget att man när det gäller sektoriell forskning ställer höga vetenskapliga krav och att en reell bedömning avforskningens kvalitet kommer till stånd. Det bör vara angeläget att aktivajbrskare utanför sektorsverksamheten regelmässigt kopplas in i denna bedömning. Inilytandeproblematiken sträcker sig vidare än till garantier för en kompetent vetenskaplig granskning. Ett inflytande på FoU-program och valav FoU-projekt bör enligt utredningens uppfattning till/örsäkras en bred krets intressenter. Prioritering av forskningsinsatser får inte ske i en sluten administrativ miljö. FoU-planeringsfrågor måste betraktas som strategiskt viktiga och behandlas på styrelsenivå inte bara inom fristående FoU-organ utan även inom myndigheterna. Alla realistiska möjligheter bör därutöver tillvaratas att vid beredningen av dessa frågor använda sig av brett förankrade beredningsorgan i form av referensgrupper etc., som ges ett reellt inflytande i konkreta frågor, rätt att ta initiativ till FoU-insatser etc. l sådana referensgrupper eller beredningsorgan bör enligt utredningen ingå företrädare för de verksamma inom sektorn, for närliggande sektorer och andra som på olika sätt är särskilt berörda av verksamheten. Är frågorna av den naturen att regelrätta beredningsorgan inte är befogade bör i ärendenas beredning ingå samråd med organ inom närliggande sektorer, intressegrupper etc. Utredningen återkommer till dessa frågor ur löntagarorganisationernas perspektiv i kapitel 16. En kärn/râga i sammanhanget är möjligheterna att i den sektorsstyrda /brskningenfâ rumför och _främja en utvärderande. kritiserande och ifrågasättande FoU. Sådana insatser möjliggörs inom den sektoriella forskningen sannolikt lättast genom en öppen och brett förankrad beslutsprocess. l de sektoriella FoU-organen, oavsett om de är myndighetsanknutna eller fristående och oavsett ledningsstrukturen. är dock svårigheter att utföra mer grundläggande omvärderingar och kritiska studier alltid for handen. Forskningsrådsorganisationens möjligheter att stödja sådana forskningsinsatser kan i många fall vara större. Dess från sektoriella bindningar fria ställning och uppgift att stödja forskning av betydelse för samhället ger den i detta sammanhang särskilda möjligheter. Samtidigt är det klart att rådsorganisationens kapacitet och kompetens att på ett stort antal områden ta initiativ till kritiska sektorsstudier begränsas av de krav på resurser och inlärningsförmåga en sådan uppgift ställer. Den bästa kännedomen om problem och FoU-möjligheter finns som regel inom sektorn i fråga.

7.5.4 Behov av samordning Även om utredningen - som framhållits ovan (avsnitt 7.5. 1)- vill ansluta sig till den sektoriella organisationsprincipen for FoU får sektorssystemets

134 Den sektoriella - FoU-organisationen

grundläggande problem inte undanskymmas. Det gäller frågan om hur långt sektoriseringen skall drivas. Problemet har två aspekter. Det gäller

El hur uppdelad eller sammanhållen skall den sektoriella FoU-organisationen vara? El vilket förhållande skall råda mellan de FoU-resurser som kanaliseras genom sektorsorganen å ena sidan och å andra sidan de resurser för forskning som ställs till förfogande i form av fasta resurser eller via ickesektoriella rörliga resurser? Den första frågan skall diskuteras här medan utredningen återkommer till den andra frågan i samband med diskussionen av universitets- och högskoleorganisationens långsiktiga planeringsproblem i kapitel 9.

Nackdelar med splittring l den sektoriella forskningen uppstår lätt ett organisatoriskt problem av i princip samma slag som det som vidlåder den disciplinorienterade universitetsforskningen. På samma sätt som en alltför långt driven disciplinuppdelning och specialisering skapar resurssplittring och svårigheter att samarbeta över ämnesgränser. på samma sätt kan en långt driven sektorisering medföra samordningsproblem och orsaka att angelägna FoU-uppgifter inte utförs eller ens formuleras. En uppdelning av sektorsforskningen i alltför många och alltför små sektorer leder till svårigheter på flera sätt. Genom att resurserna öronmärks och avsätts för snävt avgränsade ändamål minskar möjligheterna att göra löpande reella avvägningar om i vilka FoU-projekt pengarna kommer till bäst användning. Detaljerade öronmärkningar kan leda till att den för allt FoUarbete väsentliga kvalitetsprövningen känns mindre angelägen. Härtill kommer att små självständiga FoU-organ får svårare att bära upp de administrativa, forskningsplanerande och beredande resurser som måste till för att den sektoriella FoU-organisationen inte skall bli passiviserad. Utan att kunna ta ställning till effektivitet och kompetens i det enskilda fal/et vill utredningen varna för den tendens till långtgående resursuppdelning som. finns i det svenska FoU-systemet.

Alternativet större, fristående FoU-organ

Den princip om myndighetsanknytning som utredningen ansluter sig till kan leda till en målkonflikt om en konsekvent myndighetsanknytning skapar resurssplittring. Ett alternativ, som aktualiseras i sådana fall, är fristående sektoriella FoU-organ som svarar för forskning och utveckling inom ett brett område. Exempelvis skulle allt forsknings- och utvecklingsarbete inom utbildningsområdet kunna samlas till en stor resurs. Myndighetsanknytning ger å andra sidan i allmänhet bättre förutsättningar för en tillräcklig beredningskapacitet och administrativ service än en lösning med fristående FoU-organ. Skulle detta slags resurser inte vara tillräckliga och FoU-resurserna vara splittrade inom viktiga samhällsområden finner utredningen det naturligt att överväga större fristående FoU-enheter som en lösning.

Den sektoriella FoU-organisationen 135

Vilka avvägningar man än gör kommer samordningsproblem att uppstå. som alltid över sektoriella gränser, skilda Sektorsproblem går så gott sektorsorgan måste ständigt uppmärksamma FoU-resultat från andra närlig- Fristående FoU-organ måste bevaka utvecklingen vid de gande områden. ansvariga sektorsmyndigheterna etc.

samordnande roll

Forskningsrâdsnämndens

Den har till uppgift att i samarbete med nya forskningsrådsnämnden och få forskningsråd och sektorsorgan hjälpa till att lösa samordningsproblem till stånd integrerade projekt. Samtidigt mäste en samordning inom sektorsorsjälv ske fortlöpande genom en upprensning bland existerande ganisationen organisationsmänster inom sektorerna och genom introduktion av nya organisationsmönster som underlättar samarbete över sektorsgränserna. FRN kan inte ersätta ett sådant arbete. l det föregående har belysts olika former i vilka man sökt åstadkomma sådan samordning.

Energiforskningsmode//en

Den lösning som nu prövas inom det tidsbegränsade energiforskningsprogrammet och som innebär en budgetmässig samordning över departementsoch ett särskilt samrådsorgan, nära knutet till ett for hela gränserna ansvarigt departement, anser utredningen vara av stort intresse programmet även for andra områden. Genom konstruktionen markeras den politiska vikt som läggs vid samordningen och FoU-området över huvud. Det är enligt utredningens bedömning tveksamt om en verkligt effektiv samordning över ett helt/alt kan åstadkommas utan att ocksa det genomgripande budgetmässiga ansvaret samlas i ett departement. Genom den lösning som nu har industridepartementet fått rollen prövas för energiforskningsprogrammet avforskningsdepartement inom ett område som griper över flera sektorer. Om sociala sektorn) systemet prövas också inom andra områden (t. ex. miljövård, kan skapas ett alternativ till systemet med ett allmänt forskningsdepartement med ansvar for stora men inbördes kanske disparata satsningar. Självfallet måste sådana konstruktioner kunna omprövas när sektorsbegreppet i fråga förlorar sin aktualitet liksom fallet är med alla sektorskonstruktioner; lösningarna skulle inte behöva permanentas. Att modellen kan erbjuda svårigheter är uppenbart. De programansvariga inom redan etablerade områden får dubbel - eller om organ som arbetar - till olika departement och kan systemet utvidgas flerfaldigad anknytning tvingas till omläggning av sina planeringssystem till forfång for andra delar av verksamheten. Erfarenheterna av det nu pågående energiforskningsprogrammet kan ännu inte summeras men svårigheter av detta slag har antytts. En uppföljning och utvärdering av energi/orskningsprogrammet urforskningsadministrativ synpunkt bedömer utredningen som angelägen. En sådan utvärdering skulle kunna vara en uppgift for FRN.

Samordning stat-kommun-landsting m. m.

Frågan om sektoriell samordning berör i hög grad också kommuner och landsting. Eftersom föreställningar om vad som är kommunernas ansvar och

136 Den sektoriella F oU-organisationen

uppgifter kan verka hindrande på kommunalt engagemang i FoU-planering och FoU-finansiering anser utredningen att staten, landstingen och kommunerna bör söka enas om formerna för samarbete i FoU-frågor inom olika samhällssektorer och ifråga om forskning som griper över sektorsgränserna. Målet bör inte vara att få till stånd skarpt avgränsade ansvarsområden utan att finna former för hur alla berörda intressenter kan engageras i betydelsefulla forskningsprojekt och så långt möjligt söka hindra att angelägen forskning försvåras av inskränkningar till följd av olika bestämmelser, indelningar och synsätt. Även industri/öretagen kan bli en viktig samarbetspartnerjför kommuner och landsting när det gäller att Lttveckla ny teknik och nya system som kan införas i kommunal verksamhet. Utvecklingsuppdrag till industrin skulle kunna kombineras med samordnade inköp via kommunernas och landstingens centrala upphandlingsorganisationer. Samtidigt som sådana projekt skulle gagna kommunerna skulle de kunna stimulera den tekniska utvecklingen och kompetensen inom industriföretagen. Utredningen diskuterar dessa tankar närmare i kapitel ll. Det finns många exempel på komplicerad och tekniskt avancerad verksamhet som kommuner och landsting ägnar sig åt och där forskning respektive utvecklingsarbete av olika slag kan få stor betydelse. I samarbete med bl. a. naturvårdsverket behöver t. ex. kommunerna studera miljöproblem och vidta åtgärder för att rädda och skydda den egna miljön. Kommunerna har ansvar för reningsverk. planering av avloppssystem. m. m. avfallshantering Via eget bostadsbyggande och planering av boendemiljön har kommunerna ett intresse också av forskning som rör boende och byggande. Socialvården är till övervägande del ett primärkommunalt ansvarsområde och sjukvården ett landstingskommunalt. I många fall har kommuner och landsting också tagit på sig ansvaret för den lokala tralikförsörjningen och är således potentiella intressenter i nya trafiksystem och nya metoder för tralikplanering. Även energiforskning är något som berör kommunernas och landstingens planering. Av allt att döma har varken kommuner eller landsting varit särskilt aktiva, när det gäller att initiera större FoU-insatser. Det kan delvis förklaras med att de i många fall harjämförelsevis små resurser att på egen hand ta initiativ till forskning av betydelse. Inställningen att forskning är en angelägenhet för staten inverkar också. Kommunerna liksom landstingen har dock möjlighet att kollektivt ta initiativ till forskning och utveckling. I fråga om många problem som är gemensamma för flera kommuner och/eller landsting kan sannolikt Kommunförbundet resp. Landstingsförbundet spela en viktig roll som samordnare av utvecklingsansträngningarna. De insatser som forskningsråden, de statliga myndigheterna, delegationer och nämnder etc. gör styrs i viss mån av den bild man har av FoUsatsningarnas omfattning och antalet intressenter inom området. Det finns därför anledning för kommuner och landsting både som intressenter i FoU och som initiativtagare till egen FoU-verksamhet att göra sina intressen gällande. Det bör således vara viktigt för kommuner och landsting att fortsätta sina strävanden att överblicka den statliga FoU-organisationen och hålla sig underrättade om pågående och planerad FoU-verksamhet som kan beröra

Den sektoriella FoU-organisationen 137

dem. Sådan information kan utnyttjas för att gå in och ge impulser till pågående forskning. Utredningen lägger i kapitel 15 fram förslag om registrering av forskning och information om forskning, som är av intresse i detta sammanhang. Som samordnande och kontaktskapande organ mellan bl. a. statliga myndig-

heter, kommuner och landsting kan FRN väntas fa betydelse. Om den

samfinansieringsprincip som FRN enligt sin instruktion skall arbeta efter skall kunna tillämpas också beträffande kommuner och landsting måste deras möjligheter att även kollektivt finansiera forskning starkt beaktas.

7.5.5 Synpunkternas karaktär De bedömningar, som redovisats ovan, kan endast undantagsvis tas till för omedelbara åtgärder av typ förändringar i existerande utgångspunkt organisation, ny lagstiftning etc. Det hänger samman med utredningens uppdrag att granska/örutsättningar snarare än att föreslå konkreta åtgärder för långsiktig planering av forskning, men det är också en konsekvens av utredningens principiella syn att konkreta förändringar av FoU-organisationen inom en viss samhällssektor ankommer på för sektorn ansvariga departement och myndigheter i samarbete med intressenter utanför sektorn. Sådana förändringar måste föregås av detaljerade studier av samband och andra förutsättningar av den typ som t. ex. miljöforskningsutredningen utfört. Utredningen har emellertid i det föregående angett vissa principer som kan tjäna som ledning för sådana utredningsinsatser liksom vissa problem som måste beaktas. Utredningen har också pekat på behovet av ytterligare utredningsarbete och utvärdering av nya organisationsmodeller. Självfallet kan inte frågan om den sektorsanknutna forskningens organisation lösas en gå ng för alla. De principer utredningen här talar_ för måste kunna omprövas efter hand som nya organisationsmodeller utvecklas och kunskapen om existerande modeller förbättras. Att främja forskning kring dessa frågor och bevaka nya utvecklingsten- * och denser är en uppgift för bl. a. FRN. Initiativen till förändringar nyutveckling måste dock komma från de berörda sektorerna själva. När besluten härom fattas måste det emellertid ske i ett helhetsperspektiv och konsekvenserna för andra berörda områden tas i beaktande. De förslag som utredningen lägger fram i kapitel 13 om nya former för de större forskningspolitiska besluten på regeringsnivå torde ge konkreta förutsättningar för en allsidig bedömning av sådana initiativ.

8 Forskningsrådsorganisationen

Utredningen har i föregående betänkande (SOU 1975:26) i detalj analyserat forskningsråden under utbildningsdepartementet och avgivit förslag till ny forskningsrådsorganisation. Utredningen begränsar sig här till en mycket översiktlig redovisning för att sätta in rådsorganisationen i det större sammanhang som är aktuellt i detta betänkande. Inledningsvis rekapituleras den konstruktion som rådsorganisationen erhållit och huvudmotiven bakom utredningens Förslag och riksdagens och regeringens beslut. Därefter redovisas kortfattat vissa problem av långsiktig natur som den nya rådsorganisationen har att möta. I ett sista avsnitt berörs forskningsrádsnämnden, FRN, som är ett principiellt nytt inslag i FoUsystemet.

8.1 Den nya rådsorganisationen

Riksdagen beslöt år 1976 om en reformerad forskningsrådsorganisation inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde från den 1 mars 1977. Reformen genomfördes i allt väsentligt i enlighet med forskningsrådsutredningens förslag. De fem förutvarande råden - statens råd for atomforskning, statens humanistiska forskningsråd, statens medicinska forskningsråd, statens naturvetenskapliga forskningsråd och statens råd för samhällsforskning ersattes då med tre: D Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet, HSFR D Medicinska forskningsrådet, MFR D Naturvetenskapliga forskningsrådet, NFR. Vart och ett av råden består av elva ledamöter inklusive ordförande. Ordföranden och tre ledamöter utses av regeringen och de senare representerar samhällssektorer med anknytning till de forskningsområden som råden svarar för. De sju återstående ledamöterna utses av forskarna vid universitet och högskolor och vissa forskningsinstitut genom ett tvåstegs valförfarande. som ger brett inflytande för olika kategorier forskare. Vid sidan av dessa tre forskningsråd inrättades från samma tidpunkt en ny myndighet: D Forskningsrådsnämnden, FRN. Nämnden har en annan sammansättning och även en annan funktion än forskningsråden. Dess huvuduppgift är inte att utdela forskningsmedel efter

140 F orskningsrâdsorganisationen

ansökan utan att aktivt initiera och i samarbete med forskningsråd och sektorsorgan finansiera forskning av betydelse från samhällelig synpunkt. Till nämnden är f. n. på olika sätt knutna samarbetskommittén för långsiktsmotiverad forskning, forskningsrådens nämnd för forskningsinformation, delegationen för folkrörelseforskning, kommittén för forskningsorganisation och forskningsekonomi samt kommittén för det svenska medlemskapet i Internationella Institutet för Tillämpad Systemanalys (IIASA) i Wien. Forskningsrådsnämnden är också svenskt samarbetsorgan för European Science Foundation (ESF). FRN består av tretton ledamöter inklusive ordföranden. Regeringen utser ordföranden och sju andra ledamöter, varav fyra företräder riksdagen och tre de fackliga organisationerna. De övriga fem ledamöterna i FRN utses av de tre råden under utbildningsdepartementet, styrelsen för teknisk utveckling (STU)och statens råd för skogs- ochjordbruksforskning (SJFR). En skiss över den nya rådsorganisationen har återgivits ovan (figur 4:8).

8.2 Principerna för den nya forskningsrådsorganisationen

8.2.1 Forskningsrâdens ansvarsområde Den syn på forskningsbegreppet som redovisades redan i utredningens första betänkande (SOU 1975:26, kapitel l)och för vilken redogjorts ovan (kapitel 2) innebäratt all forskning så långt möjligt bör bedömas både med hänsyn till sin samhällsrelevans och sin inomvetenskapliga betydelse. Konstaterandet innebär samtidigt en principiell anslutning till synsättet att forskningen är ett medel för samhällsutveckling i dess vidaste mening - materiellt. socialt, kulturellt. Forskningsråden under utbildningsdepartementet har ett huvudansvar för att forskningsprojekt med hög inomvetenskaplig betydelse kan få finansiellt stöd. Detta skall dock ske under beaktande också av samhällsrelevansen hos den forskning råden stöder (jfr ovan avsnitt 2.1.2). Med tanke på forskningsrådens särskilda ansvar för inomvetenskapliga kvalitetsaspekter och på att den forskning råden stöder i helt dominerande omfattning utförs inom universitets- och högskoleorganisationen har forskningsråden också fått en sammansättning som ger ett starkt inflytande åt forskarna.

8.2.2 Samarbete och rörlighet Den fortgående specialiseringen av det vetenskapliga arbetet - i sig ofta nödvändig - har samtidigt medfört ökade krav på samarbete över disciplingränserna och flexibla former för stöd till mång/tvärvetenskapliga forskningsprojekt. För att underlätta forskningsrådens arbete i denna nya situation har en viss koncentration av rådsorganisationen företagits och antalet forskningsråd genom sammanslagningar minskats från fem till tre. Genom att sektionsindelning av råden, innebärande att varje sektion agerade som ett självständigt råd, inte längre förekommer, har möjligheterna att göra prioriteringar inom större ramar ökats. Enhetliga arbetsformer för rådsorganisationen skall eftersträvas för att därigenom organisatoriskt och praktiskt

F orskningsrâdsørganisationen 141

underlätta samarbete mellan råden. l detta senare sammanhang har forskningsrådsnämnden viktiga uppgifter.

8.2.3 Samfinansiering och samarbete med sekrorsorgan Samhällets ökade forskningsberoende och den sektoriella FoU-organisationens utveckling har skapat en ny situation för forskningsråden. Samtidigt som råden självständigt och med eget ansvar skall kunna agera för att fritt från sektorsintressen stödja ur olika synvinklar betydelsefull forskning finns ett ökande behov av samarbete mellan forskningsråden och de sektorsanknutna FoU-organen när det gäller initiering. planering och finansiering av forskning. Behovet av kontakt och samarbete mellan råden och sektorsorganen och mellan råden inbördes har motiverat inrättandet av den nya/brskningsrâdsnämnden, som sidostä/ld råden med stöd av egna resurser skall ta initiativ till och stödja forskning främst inom områden som är angelägna från samhällelig synpunkt. Så långt möjligt skall detta stöd ges till projekt som kan sam/inansieras med råd och sektorsorgan. Härigenom kan bl. a. sådana problem som griper över flera samhällssektorer lättare angripas med forskning och rörligheten i FoU-systemet ökas. Nämnden skall också vara samarbetsorgan för råden i administrativa och andra frågor av gemensamt intresse. Tyngdpunkten i forskningsrådsnämndens uppgifter och dess inriktning mot Samhällsrelevant forskning utan begränsningar till vissa samhällssektorer, problem- eller disciplinområden har motiverat att företrädare för allmänna intressen getts en dominerande ställning i nämnden.

8.3 Problem i den nya rådsorganisationen

8.3. 1 Ärvda problem En detaljerad diskussion om olika konkreta problem som forskningsrådsorganisationen möter redovisas i SOU 1975:26. Problemen är till stor del sådana som även berör andra delar av FoU-systemet, t. ex. universitet och högskolor eller andra forskningsfinansierande organ, och är därför av generellt intresse. Några av dem skall här kort beröras. D Förhållandet mellan råden och högskolesystemet är förhållandet mellan rörliga och fasta resurser. Som diskuteras i kapitel 9 i detta betänkande bör sådan verksamhet som initierats och finansierats genom råden och som visat sig svara mot permanenta behov beredas plats i den fasta forskningsorganisationen i högskolan eller ges annan permanent finansiering. Formerna härför. som utredningen diskuterade i SOU 1975:26 (avsnitt 13.2), bör vara sådana att rådens möjligheter att initiera ny forskning inte minskas. Cl Råden svarar via sina anslag för en stor del av kostnaderna för den vetenskapliga utrustning som tillförs högskolan. Finansieringen av särskilt dyrbar utrustning förorsakar påtagliga planeringsproblem för

142 Forskningsrádsorganisationen

råden och högskolan. Detta gäller både budgetmässiga svårigheter. prioriteringsproblem och samplanering med högskoleorganisationen. Framför allt orsakas svårigheterna av att råden då de befinner sig i en trängd anslagssituation i första hand strävar efter att tillfredsställa kraven på medel för avlöning av personal. Forskningsrådsutredningens förslag om ett särskilt investeringsanslag (SOU 1975:26, avsnitt l7.4.2) för finansiering av sådan utrustning har inte genomförts i samband med forskningsrådsreformen. l budgetpropositionen 1977 anmäldes att FRN skall få uppdraget att ytterligare utreda dessa frågor. Enligt utredningens uppfattning bör ett sådant uppdrag då inte begränsas till forskningsrådens anslagsgivning utan avse även samspelet mellan råden och övriga källor för finansiering av utrustning, främst de medel som anvisas via UHÄ. En lösning av dessa problem som ger reella möjligheter att prioritera dyrbar utrustning är nödvändig för att upprätthålla en hög vetenskaplig standard inom berörda områden. Av betydelse for rådens planeringssituation är också möligheterna att få automatisk täckning för stegrade lönekostnader under löpande budgetår till följd av avtal. Utredningen föreslog (SOU 1975:26 avsnitt 123.3) att forskningsråden skulle få samma möjligheter härvidlag som myndigheter med programanslag. Förslaget på denna punkt accepterades inte av regering och riksdag och problemet kvarstår. Det berör inte bara forskningsråden under Utbildningsdepartementet utan är aktuellt även för vissa sektoriella FoU-organ. För råden liksom andra finansierande FoU-organ är frågan om kostnadsfördelningen mellan dem och universitet och högskolor aktuell. Frågan gäller för rådens del om de skall betala den fulla kostnaden för de projekt de stöder eller om de som hittills skall kunna ge anslag som kompletterar och mobiliserar de fasta resurserna i högskolan (jfr avsnitt 9.4.2). Problem av dessa slag har inget omedelbart samband med den reform som genomförts. De är problem som förs med från den gamla till den nya organisationen. I den nya organisationen måste dessa och andra problem attackeras utifrån den nya förutsättning som ges genom omorganisationen. Samtidigt måste tidigt uppmärksammas de planeringsproblem som aktualiseras i den nya organisationen. Utredningen vill peka på två områden.

8.3.2 Inflytande/frågorna

Bakom den metod för att utse de vetenskapliga representanterna i forskningsråden, som forskningsrådsutredningens föreslog, låg fyra huvudsyften. Dessa var att D ge inflytande på personvalen till en större grupp forskare än tidigare El framhäva rådens karaktär av rikstäckande organ El skapa större kontaktyta mellan råden och högskolan och göra rådens arbetsmetoder och arbetsvillkor till en angelägenhet för större grupper forskare än tidigare och därigenom öka möjligheterna till inflytande skapa möjligheter för och stimulera till debatt mellan bl. a. råden och deras klienter om rådens prioriteringar. arbetsformer och allmänna policy.

SOU 1977: 52 F orskningsrâdsorganisationen 143

Det principförslag som forskningsrådsutredningen lade fram och som innebar ett tvåstegsförfarande med lokala val av elektorertill en rikstäckande elektorsförsamling for vart och ett av råden, antogs av regering och riksdag. Detaljerat förslag till valsystem utformades av en organisationskommitté med bl. a. företrädare för forskningsråden. Regeringen utfärdade provisoriska bestämmelser. De första valen till den nya rådsorganisationen genomfördes vintern 1976/ 77 under stark tidspress. Till följd bl.a. härav blev de administrativa svårigheterna på några håll påtagliga. Regeringen kommer att utfärda definitiva bestämmelser efter att förslag härtill avgivits av organisationskommitten för forskningsråden på grundval av erfarenheterna från den första valomgången och de nya förutsättningar som den nya högskoleorganisationen ger. Nästa val till forskningsråden kommer att ske våren 1980. Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att de motiv som låg bakom utformningen av valförfarandet beaktas även vid den översyn som nu skall ske och som senare kan komma att aktualiseras. Självfallet bör alla tänkbara administrativa förenklingar göras och valen genomföras så att valberedningen både för elektorsvalen och valen av rådsledamöter kan ske utan tidspress. Det är ett ansvar för råden i samarbete med högskolan att valen fungerar väl och att möjligheterna till diskussion av rådens verksamhet tillvaratas. De rådskonferenser som skall anordnas i samband med valen och de tillfällen till samlad debatt de erbjuder kommer, enligt utredningens bedömning. att bli mycket viktiga instrument för utvärderingen av rådens arbete. Vid sidan av valförfarandet och inflytandet för forskarna måste från början uppmärksammas möjligheter och metoder att i rådsorganisationens beredningsarbete dra in också andra än forskarna själva. I viss utsträckning har detta skett redan tidigare men det är angeläget att det sker i ökad utsträckning. l vissa fall är - som också berördes i propositionen om forskningsrådsorganisationen - (1975/76:129) forskningsområdena av så speciell karaktär att ett deltagande av icke-fackmän inte blir ändamålsenligt. Det är emellertid angeläget att råden aktivt prövar olika vägar att låta prioriteringarna ske under intryck och inflytande från intressen även utanför forskarkollektivet. (Jfr SOU 1975:26. avsnitt 1l.3.3.)

8.3.3 Forskningsrâdsnämndens ställning

Genom FRN har ett organ av helt nytt slag tillförts det svenska FoUsystemet. Erfarenheter från likartade konstruktioner saknas praktiskt taget helt. Det blir därför särskilt viktigt att följa FRN:s utveckling och successivt anpassa verksamheten till de erfarenheter som nås och efter de nya förhållanden som uppstår. Förväntningarna på FRN har visat sig vara stora och det finns därför anledning betona att nämnden kommer att behöva tid för att utveckla sina redskap och pröva sig fram till de lämpligaste arbetsformerna i olika avseenden. Utredningen vill i detta sammanhang endast peka på två saker som enligt dess bedömning redan tidigt måste uppmärksammas. Som utredningen uppmärksammade i SOU l975:26(kapitel 8 samt bilaga 5) kommer principen att FRN så långt möjligt skall stödja forskning genom

144 F orskningsrâdsorganisationen

samfinansering med andra forskningsstödjande organ att i varierande omfattning engagera även dessa organs resurser. Det är viktigt att erfarenheterna av FRN:s arbete i detta avseende tidigt uppmärksammas. Både FRN och de samverkande organen måste utveckla en planeringsprocess som gör det möjligt att successivt frigöra resurser till nya samverkansprojekt. Proportionerna mellan FRNzs, rådens och andra FoU-organs resurser måste observeras. Om samñnansieringsprincipen inte kan genomföras i rimlig utsträckning och långtidsbindningar av medel blir vanliga för FRN föreligger en klar risk att nämnden endast blir ett nytt självständigt f/“orskningsråd/ör Samhällsrelevant forskning. Det blir då fristående och utan det stöd som rådens och sektorsorganens prioriteringar och ansvarstagande innebär. Självfallet måste i detta sammanhang återigen betonas att FRN inte kan ha kompetens och resurser att lösa alla de samverkansproblem som föreligger; ett ansvar härför kan inte lyftas av de direkt berörda organen. Med tanke på FRN:s möjligheter att verka över hela forskningsfältet och över olika samhällsområden är det viktigt att nämnden kan disponera sina resurser med stor frihet. Den tendens till fast uppdelning av resurser som lätt uppstår t. ex. inom forskningsråden. och som forskningsrådsutredningen genom sina förslag velat motverka, kan av andra skäl bli ett problem även för FRN. De möjligheter som genom FRN öppnats för att tillgodose av samhället prioriterade forskningsbehov har medfört att förslag framförts att öronmärkta resurser för särskilda forskningsområden skall kana/iseras genom nämnden eller att delegationer administrativt skall knytas till FRN men i övrigt fungera helt självständigt och med egna resurser. Delegationen for folkrörelseforskning är från starten knuten till FRN på detta sätt och i forslag, framförda av massmedieforskningsutredningen (SOU 1977:1 l)och från en av UHÄ tillsatt

grupp for konsumentforskning (UHÄ-rapport 1976:2), diskuteras liknande

arrangemang. Skiftande lösningar på detta problem kan givetvis tänkas, beroende på vilka forskningsområden det gäller, och en stelhet i val av Organisationsform bör - särskilt när det gäller FRN - undvikas. Utredningen vill dock framhålla risken för att FRN kan komma att utvecklas mot att bli främst en administrativt sammanhållande ram for ett antal olika öronmärkta forskningsanslag. Härigenom skulle FRN:s samlade resurser kunna splittras och låsas, vilket vore att motverka FRN:s syfte. Även samñnansieringsprincipen kommer i ett sådant system att vara betydligt svårare att upprätthålla. Den princip som lagts fast som huvudregel for FRN:s verksamhet - att insatserna skall ske i samarbete och under samfinansiering med andra berörda organ - måste innebära att FRN under en stor grad av frihet och efter gemensamma bedömningar med forskningsråd och sektorsorgan får avväga storleken och inriktningen av sina insatser.

sou 1977:52 145

9 Universitetens och högskolornas

planeringssituation

9.1 Grundläggande förutsättningar

Universitets- och högskolesystemet svarar för en dominerande del av forskningsarbetet i landet och har huvudansvaret för utbildningen av forskare. Högskolans förutsättningar att bedriva en långsiktig forskningsplanering är därför en bestämmande faktor i utvecklingen och inriktningen av landets samlade FoU-förmåga. l detta avsnitt lyfter utredningen fram vissa långsiktiga problem inom högskoleområdet som den bedömer vara avgörande för denna organisations möjligheter att genom forskning bidra till samhällets utveckling. Med tanke på den nära anknytningen mellan rådsorganisationen och högskoleväsendet belystes i utredningens tidigare betänkande (SOU 1975:26, kapitel 3 och 6)en del förändringar som skett inom högskoleväsendets område under den tid rådsorganisationen fungerat. Även med det bredare perspektiv utredningen nu har måste dessa förändrade förhållanden inom högskoleorganisationen beaktas. Det gäller bl. a. El forskningens expansion El forskarpersonalens ökning och differentiering El organisatorisk uppbyggnad och planeringssystem. Inledningsvis kommer dessa tre frågor att beröras. Eftersom de också tas upp av forskarutbildningsutredningen (FUN), begränsar sig forskningsrâdsutredningen till vissa aspekter av särskilt intresse för en bred långsiktig planering av forskning. Förhållandet mellan de båda utredningarnas arbete behandlas i avsnitt 9.2.

9.1.1 Universirerens och högskolornas expansion Ett grundläggande drag i efterkrigstidens utveckling av forskningen vid universitet och högskolor är dess expansion. även om en avmattning skett under senare år. Denna expansion sammanhänger delvis med den ökade tillströmningen till den högre utbildningen. En beräkning av riksdagens revisorer för perioden 1950-1970 tyder på att universitet och högskolor under denna tid i stort sett bevarat sin andel av de statliga forskningsanslagen exklusive utvecklingsarbete (ca 42-44 %). Anslagen direkt över statsbudgeten till forskning och forskarutbildning vid

146 Universitetens och högskolornas planeringssituation

universitet och högskolor (inkl. jordbrukets högskolor) kan för budgetåret 1976/77 beräknas till något över 1 miljard kronor eller ca 1/3 av riksstatsanslagen till forskning och utveckling. Forskningen inom universitet och högskolor får emellertid del av ökningar också i t. ex. forskningsrådens FoU-anslag och anslagen till sektoriell FoU. Utvecklingen av den rota/a mede/s/örbrukningerz vid universitet och högskolor under utbildningsdepartementel redovisas varje år av UHÃ (figur 9:1). Relationerna mellan direkta anslag till universitet och högskolor och andra typer av medel har i stort sett bevarats under perioden 1971-1976. I löpande priser har driftmedelsomslutningen under perioden ökat från ca 1 100 Mkr till ca 2 250 Mkr.

Miljarder kr ll

2,0-

- 1,5

1,0-

- O,5

Figur 9:] Tora/a dri/imedelsomslurningen 1970/ _ 71-1975/76. Universiteten - ; m ° ð35k°°'” 70/71 71/72 72/73 73/74 74/75 75/76 UKA :s verlcsamhelsom- __ _ _ Forbrukning av medel fran råde_ Källa; uHÄzs samman- = riksstats_ = gåvor o. = övriga \§ _ ä anslag donationer medel ställningar över den eko-

nomiska omslutningen = forsknings_ = ersättning för

a

Vld läroanstalterna. råd o_ STU arbete m_ m_

Universiretens och högskolornas planeringssiruation 147

Fr. 0. m. budgetåret 1977/78 görs en åtskillnad anslagsmässigt och i

högskolornas redovisning mellan grundläggande utbildning respektive forsk-

ning/forskarutbildning. Även om uppdelningen till en början av allt att döma

blir relativt schablonartad förbättras därmed överblicken över FOU-resur-

serna.

9.1.2 Forskargruppernas tillväxt och ditferenriering

Antalet forskarstuderande har under perioden 1950-1970 ökat med ca 15 %

per år. Efter 1970 har en nedgång eller stagnation skett såväl av antalet

A Antal T k e n 130 professurer med särskild ämnesinriktning g Med 120_ I I n I 1 10 : I I 100-

.I

0 I

90- .

80_ Mat-Nat ,

I 0 Hum

79_

I 3

I 0 j 60- .

OO0O0 .°°

40- J Samh vet

v

v J

0 o I

, 30- 0 .° O , 0

- z

0 0 0 0 09

20- I t: JU 000000000 i 0 x 0 x 0 1 0 Teol Figur 9:2 Antal professurer med särskild ämnesavgränsning/ördelade pa fakulreler 1 940-] 975. l T Källa: Statsliggaren för T I I I I l 39/40 44/45 49/50 54/55 59/60 64/65 69/70 74/75 Ä, resp. år.

148 Universitetens och högskolornas planeringssituation

närvarande studerande totalt som av antalet studerande i forskarutbildning. Underen övergångsperiod har detta lett till att de forskarstuderandes andel av studerandegruppen ökat. Antalet aktiva (närvarande) forskarstuderande enligt SCB utgjorde vårterminen 1976 ca 12 600. motsvarande ungefär 12 % av samtliga studerande vid universitet och högskolor. Utredningen hänvisar till forskarutbildningsutredningens betänkande for en mer utförlig behandling av dessa frågor. Den utveckling som skett i fråga om den vid läroanstalterna anställda personalen och främst personal med forskningsskyldighet i tjänsten måste också framhållas. Antalet befattningar inom de tjänstekategorier som här avses - professorer, bitr. professorer, docenter och forskarassistenter - har under perioden 1970-1975 ökat med ca 200 % och uppgick år 1975 till 2 150 (jfr SOU 1975:26, avsnitt 3.3). Dessa tjänster och fördelningen av dem på olika forskningsområden är avgörande för vilken forskning som initieras vid universitet och högskolor men också för t. ex. forskningsrådens möjligheter att rikta sitt stöd till universitetsforskningen och for högskolornas möjligheter att ta emot FoUuppdrag från samhällsorgan och näringsliv. Den expansion som skett har samtidigt inneburit en på så gott som alla områden märkbar specialisering och en ökning av anta/er ämnesområden för forskning och forskarutbildning. En viss uppfattning om denna ämnesdifferentiering ger antalet professurer med särskilda ämnesavgränsningar. En sammanställning baserad på uppgifteri statsliggaren om sådana professurer vid universitet och högskolor inom UKÄ:s område redovisas i figur 9:2. . Utbyggnaden och specialiseringen mätt i antalet professurer har gått olika snabbt inom skilda ämnesområden. Inom de juridiska och teologiska fakulteterna förekommer sålunda inte fler ämnesområden med professurer i dag än i början av 1950-talet eller t. 0. m. i början av l940-talet. Däremot har antalet ämnesområden med professurer v och därmed specialiseringen -ökat mycket starkt inom de tekniska och medicinska områdena. Utvecklingen mot specialisering har emellertid inte heller inom dessa expansiva områden varit enhetlig. Inom det tekniska området har teknisk fysik och kemi nått den största differentieringen medan differentieringen inom andra ämnen varit ganska liten. På det medicinska området har specialiseringen drivits långt inom främst de kliniskt inriktade ämnesområdena. Vid alla jämförelser av detta slag mellan ämnesområden bör stor försiktighet iakttas också av den anledningen att utvecklingen bara visar en yttre, i benämningen av professurer synlig sida av forskningens specialisering.

9.1.3 Organisation och planeringsorgan Mot bakgrund av dessa långsiktiga utvecklingstendenser och strukturella förändringar inom universitets- och högskoleorganisationen belyste utredningen i SOU 1975:26 (avsnitt 3.5 och 3.6) de planeringssystem och organisatoriska verksamhetsformer som universitets- och högskoleorganisationen arbetar med. Utredningen konstaterade att de behov av sammanhållande krafter i universitetens forskningssystem, som påtalades redan av 1955 års universitetsutredning i dess år 1963 framlagda betänkande om universi-

Universitetens och högskolornas p/aneringssituarion 149

tetens och högskolornas organisation och förvaltning (SOU 1963:9), ytterligare accentuerats under tiden därefter. Dessa behov blir alltmer påtagliga i ett disciplinorienterat och starkt differentierat system som dagens högskoleorganisation. Enskilda, starkt specialiserade forskare har svårt att överblicka mer än begränsade vetenskapliga fält. Problemens natur kräver allt oftare samarbete över disciplinernas, sektionernas och fakulteternas gränser. Den sektoriella FoU-organisationens framväxt och behov av samarbete med universitet och högskolor liksom näringslivets kontaktbehov ställer också krav på bättre överblick och planering och möjligheter att organisera samarbete över disciplingränser. Utredningen har i sitt föregående betänkande berört en rad vägar som i detta syfte prövats inom den tidigare universitetsorganisationen och de möjligheter som där gällande system för planering. budgetering och prioritering gav i dessa avseenden (SOU 1975:26, avsnitt 3.5 och 3.6).

Högskolereformen inom utbildningsdepartementets omrâde

Genom den nya högskoleorganisationen inom urbildningsdeparrementets omrâde gäller fr. o. m. budgetåret 1977/78 delvis nya förutsättningar för behandling av dessa problem. Högskolereformen är i forsta hand en utbildningsreform. men genom olika samband med den högre utbildningen påverkas också forskning och forskarutbildning. Det blir dock en utveckling på relativt lång sikt. Organisationen beträffande ledning och planering av forskning och forskarutbildning får betecknas som provisorisk innan ställning tagits till de förslag som läggs fram av FUN. Följande drag i den nuvarande organisationen kan särskilt framhållas.

lnstitutionsnivå “lnstitutionernas självständiga ställning inom universiteten och högskolorna är särskilt i forskningsfrågor framträdande”, konstateras det i utredningens förra betänkande (SOU 1975:26). Någon avgörande förändring på den punkten innebär knappast den nya högskolan även om betoningen av utbildningslinjerna i det nya resurstilldelningssystemet kan påverka institutionernas ställning totalt sett.

Fakultetsnivå För forskarutbildningen och forskningen vid högskolan (inom utbildningsdepartementets område) skall finnas fakultetsnämnder och eventuellt också sektionsnämnder och forskarutbildningsnämnder. De skall inom sitt verksamhetsområde planera forskarutbildningen, handlägga övriga frågor om vad forskarutbildningen skall innehålla och om hur forskarutbildningen skall organiseras samt handlägga vissa_ frågor om planering av_ forskningen. Bl. a. skall fakultets/sektionsnämnd avge anslagsframställningar för forskningen och forskarutbildningen och lämna högskolestyrelsen underlag för en plan for fördelning och användning av högskoleenhetens resurser.

150 Universitetens och högskolornas planeringssituation

Styrelsenivå Styrelsen för högskoleenheten skall årligen fastställa en plan för Fördelning och användning av enhetens samlade resurser samt förvalta till enhetens förfogande ställda statsmedel och övriga medel som anvisats för verksamhet vid högskolan. Styrelsen skall vidare svara för samordnande planering i fråga om resurser som är gemensamma för verksamheten inom högskolan. Via fördelningen av resurser utövar organ av typ fakultetsnämnd och högskolestyrelse ett inflytande och påverkar prioriteringen mellan olika discipliner och forskningsområden.

Regional nivå Iden nya högskolan införs genom de s. k. regionstyrelserna en helt ny nivå. Ur forskningens synvinkel är regionstyrelserna av intresse genom sitt sammanhållande ansvar for anknytningen mellan enheter med och enheter utan fasta forskningsresurser. I övrigt ansvarar de för viss samordnande planering avseende den grundläggande utbildningen och vissa organisationsoch förvaltningsfrågor.

Central nivå Den centrala universitets- och högskolemyndigheten, UHÄ, har nu som tidigare ett ansvar for sammanhållande planering av universitetens forskning på riksnivå. Dessa frågor bereds inom fem planeringsberedningar, som bevakar forskningens och utbildningens utveckling, villkor och behov. En viktig uppgift för UHÄ är att avge anslagsframställning för hela högskoleorganisationen inom utbiIdningsdepartementets område.

Statsmaktsnivå Riksdag och regering har inflytande över forskning och forskarutbildning vid högskolorna dels genom sin tilldelning av resurser, dels genom att bestämma i vilka ämnen professurer får inrättas. En viktig faktor för inriktningen av forskningen är också personval vid tillsättning av professorstjänster.

Sveriges lantbruksuniversitet Även inom jordbrukets högskolor har en förändring av formerna för planering av forskning och utvecklingsarbete skett. Reformerna ansluter sig till utvecklingen inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde. Den nya organisationen for jordbrukets högskolor innebär i korthet följande. Jordbrukets högskolor, som också i fortsättningen kommer att sortera underjordbruksdepartementet, sammanförs till Sveriges lantbruksuniversitet. I propositionen (1976/77:67) framhåller departementschefen: “När det gäller verksamheten på institutionsnivå bör erinras om att den i hög grad är inriktad på experimentell forskning, som erfordrar dyrbar teknisk utrustning och kapitalkrävande anläggningar. Sådana resurser har också tilldelats högskolorna. ofta i gemensamma lokaler, s. k. centra. Vissa gemensamma institutioner har också bildats.

Universitetens och högskolornas planeringssituation 151

Högskolornas arbetsuppgifter kräver dessutom i stor utsträckning tvärvetenskapliga insatser för att tillfredsställande lösningar skall kunna erhållas.” Eftersom någon motsvarighet till UHÄ inte finns inom Jordbruksdepartementets område (jfr figur 4:9) har styrelsen för lantbruksuniversitetet uppgifter som inom den övriga högskoleorganisationen ligger på fiera nivåer (enhetsstyrelse - regionstyrelse - UHÄ). Anslagsärenden vid lantbruksuniversitetet bereds inom den s. k. planeringsberedningen (tidigare kollegieberedningen). En ny forskarutbildningsnämnd som skall handha frågor rörande forskarutbildningen har inrättats. De enskilda högskolorna kommer att bestå som läro- och forskningsenheter inom lantbruksuniversitetet. Forsknings- och forskarutbildningsområdena vid de tidigare högskolorna definieras som lantbruksvetenskaplig, skogsvetenskaplig resp. veterinärmedicinsk fakultet. Liksom vid den övriga högskolan finns fakultetskollegier. De nyligen inrättade tjänsteförslagsnämnderna består. Vid lantbruksuniversitetet bedrivs en omfattande programbundenjbrskning ochjörsöksverksamher under ledning av forskningsnämnder och ett försökskollegium. Under forskningsnämnden finns i vissa fall programkommittéer inrättade. Vidare finns planerings- och ledningsorgan i form av kollegienämnder. institutionerna slutligen leds på i princip samma sätt som i den övriga högskoleorganisationen.

Temainrikraa _forskningsorganisation l detta sammanhang måste också beröras det förslag till planeringsorganisation för forskning som på regeringens uppdrag utformats vid Linköpings universitet och som tar sikte på att åstadkomma en temainriktad/brskningsorganisation som inte följer de normala fakultets- eller disciplinavgränsningarna. Som ett komplement till den disciplinorienterade universitetsforskningen har for Linköpings universitet föreslagits en forskningsorganisation som tar sin utgångspunkt i ett antal teman, som skall fastställas av riksdagen. Med tema avses ett vitt definierat problemområde, t. ex. “Vatten i natur och samhälle”. Till den temaorienterade forskningen bör enligt förslaget knytas forskarutbildning. Temaorganisationen byggs kring en kärna av fasta tjänster. Organisationen föreslås vara uppbyggd på i princip samma sätt som en konventionell universitetsorganisation, när inte verksamhetens särdrag kräver andra lösningar. Det skall t. ex. finnas temainstitutioner och en universitetsstyrelse liksom fakultetskollegium och fakultetsnämnd. Fakultetsnämndens uppgifter som planerings- och ledningsorgan för forskningen vid institutionerna tillkommer dock i förslaget till organisation ett nytt organ, temarådet, med en sammansättning som ger intressen utanför universitetet god insyn och inflytande i verksamheten. Temarådets viktigaste uppgift är att svara för den långsiktiga planeringen inom varje tema. Härför krävs att forskarna och temarådet i samverkan kontinuerligt utarbetar långsiktiga planer. Temarådet anvisar temainstitutionerna budgetramar. utarbetar förslag till petita och verksamhetsberättelser.

152 Universilelens och högskolornas planeringssiluarion

Temarådet skall också ha ansvar lör information i forskningsfrågor. En detaljerad budget omfattande samtliga projekt och resurser skall enligt förslaget årligen fastställas av universitetets styrelse på förslag av temainstitutionerna och efter beredning i temarådet. Sedan budgeten fastställts bör varken styrelsen eller temarådet ingripa i institutionernas forskningsplanering under budgetåret. Steget från ett tema till ett enskilt forskningsprojekt är långt. En viktig del av forskningsplaneringen blir därför val av områden inom temat, s. k. subteman, som genom bl. a. problemöversikter utvecklas så att de kan bilda underlag för projektplaneringen.

9.2 Forskarutbildningsutredningens och forskningsråds-

utredningens beröringspunkter

Forskarutbildningsutredningen (FUN), vars huvuduppdrag avser den grundläggande frågan om dimensionering och inriktning m. m. av högskolans forskarutbildning. har också att inom den nya organisationens ram föreslå en planerings- och ledningsorganisation för forskningen inom högskolan och utformning av tjänstestruktur m. m. (direktiv den 19 april 1974 och den 14 augusti 1975). FUN arbetar alltså med frågor av central betydelse för den långsiktiga utvecklingen av svensk forskning. Utredningsarbetet har tidsmässigt bedrivits parallellt med forskningsrådsutredningen, och FUN:s betänkande publiceras i tiden nära forskningsrådsutredningens här redovisade förslag och bedömningar. Forskningsrådsutredningen har mot den bakgrunden funnit det obefogat att nära gå in på de lör utredningens uppdrag i och lör sig grundläggande frågorna om forskarutbildningens dimensionering och inriktning, rekrytering, studiefinansiering etc. lnte heller har utredningen funnit det rimligt att jämsides med FUN behandla frågor om t. ex. forskarkarriären och därmed sammanhängande frågor. När det gäller frågorna om lednings- och planeringsorganisation för universiteten och högskolorna kommer utredningen inte heller att diskutera de problem rörande forskningsorganisationen inom själva högskolan, som FUN behandlar. Det är emellertid uppenbart att de frågor om forskningsplaneringen på statsmaktsnivå som forskningsrådsutredningen behandlar måste kopplas till den planerings- och ledningsorganisation som skall gälla inom högskoleorganisationen. På denna punkt möts de båda utredningarnas arbete mycket konkret. Utredningarna har haft en gemensam ledamot och även kontakt i andra former. Efter samråd har forskningsrådsutredningen beslutat att i detta sammanhang för sin del diskutera vissa generella, till varandra delvis kopplade problem, som den har bedömt vara särskilt betydelsefulla. Dessa har i vissa fall nära anknytning till problem som FUN behandlar, och forskningsrådsutredningens överväganden bör i tillämpliga delar bedömas under hänsynstagande också till FUN:s förslag. Utredningen ser inte som sin uppgift att ge precisa förslag till lösningar i alla aktualiserade frågor. Det gäller i detta sammanhang snarare att identifiera och beskriva de problem som måste lösas och peka pá kopplingar till forskningsrâdsutredningens tidigare förslag och den problematik som FUN behandlar.

SOU I977:52 Universiretens och högskolornas planeringssitualion 153

Forskningsrådsutredningen vill i detta sammanhang diskutera tre problemområden: [j] utvecklingen av de fasta resurserna för forskning inom universitet och högskolor, E] avvägningen mellan fasta och rörliga resurser och universitetsorganisationen som bas för sektorsanknuten FoU, D systemet för styrning av universitetens och högskolornas forskning.

9.3 Utvecklingen av de fasta resurserna för forskning vid

universitet och högskolor

9. 3. 1 Samhällets .fbrskningsberoentle Den snabba tillväxten av de fasta resurserna inom högskoleväsendet under efterkrigstiden har under senare år mattats. De faktorer som ligger bakom den utvecklingen och förhållandet mellan dem är inte fullständigt kända. l och för sig är det naturligt att en period av snabb tillväxt inom vilket samhällsområde som helst följs av en period av avmattning under vilken andra samhällsbehov träder i förgrunden. De politiska bedömningarna härav måste växla. Den långsammare ekonomiska tillväxt det svenska samhället nu lever underjämfört med 1960-talet kan också medföra att en verksamhet av så långsiktig natur som allmänt kunskapssökande forskning inte kan hävda sig på samma sätt som under samhällsekonomiskt mer gynnsamma tider. Bakom utvecklingen kan emellertid också ligga en viss skepsis mot forskningens och särskilt universitetsforskningens möjligheter att möta samhällets behov. Å ena sidan finns en inte alldeles ovanlig uppfattning om universitetsforskningen som en samhällets lyxkonsumtion. Å andra sidan har sent uppmärksammade negativa drag hos dagens teknologi på många håll lett inte bara till ett ifrågasättande av den tekniska utvecklingens inriktning utan till en skepsis mot vetenskap och teknik över huvud taget. Det kan få konsekvenser för i första hand teknisk forskning men även för naturvetenskaplig och annan forskning. Bilden är dock inte på något sätt entydig. En nyligen redovisad undersökning - som visserligen gäller amerikanska förhållanden -tyder på att tilltron hos allmänheten till forskning och teknologi snarast ökat under perioden 1972-1974. Graden av förtroende påverkas av flera faktorer och kan skifta mellan olika områden. Det måste dock påpekas att samhället inte sällan hyst orealistiska förhoppningar om snabba lösningar på samhällsproblem genom ökade forskningsinsatser samtidigt som forskarna ibland ställt upp eller accepterat alltför optimistiska antaganden om forskningens utveckling. Som utredningen tidigare framhållit (SOU 1975:26. s. 195) finns en spänning mellan å ena sidan forskningens villkor, som innebär att forskning är en osäker och ofta långsam process,och å andra sidan människornas krav på snabba insatser för att lösa trängande problem. Den spänningen kommer att bestå och kanske skärpas.

154 Universitetens och högskolornas planeringssituation

Enligt utredningens uppfattning måste även i fortsättningen en kraftig satsning på forskning och utveckling ske inom flera viktiga områden for att främja samhällets utveckling och tillgodose människornas krav. Den starka satsningen på uppbyggandet av resurser for sektorsanknuten forskning som t. ex. Sverige uppvisat under senare år är ett uttryck for detta och speglar önskemålen om att forskningen direkt och snabbt skall bidra till att lösa samhällsfrågor. I denna process blir utvecklingen av universitets- och högskoleväsendets forskningsorganisation av avgörande betydelse. Oavsett i vilka former den sektorsanknutna FoU-verksamheten företrädesvis bedrivs - vid universiteten, inom fristående institut eller forskningsavdelningar och institut med till olika - måste en vital över vida anknytning myndigheter forskning områden bedrivas vid universiteten och högskolorna. Detta behövs både för att trygga tillgången på kompetent. forskarutbildad eller i forskningsanknuten grundutbildning utbildad personal och för att tillforsäkra den sektorsanknutna forskningen ett tillflöde av ny och successivt forfinad teoribildning, nya metoder och ny kunskap genom en inomvetenskapligt betydelsefull forskning.

9.3.2 Förnyelse och utveckling av universitetens och högskolornas FoU-organisation hos samhälle och människor - Ett successivt ökande forskningsberoende varpå bl. a. kravet att all högskoleundervisning skall vara forskningsbaserad är ett konkret tecken - kommer enligt utredningens bedömning att kräva både en fortsatt utbyggnad av högskoleväsendets forskningsorganisation och en fortsatt utveckling och förändring inom den befintliga organisationen. Uppgiften att inom ramen för befintliga resurser tillgodose nya forskningsbehov och skapa permanenta resurser inom nya ämnesområden kommer i resursknapphetens tecken att få ökad vikt. Samtidigt måste en förnyelse äga rum inom etablerade områden i takt med den vetenskapliga utvecklingen. Inom forskningsfält som är beroende av dyrbar vetenskaplig utrustning ställer en sådan förnyelse krav pá ofta mycket stora resurser (jfr avsnitt 8.3. l). Dessa problem kommer sannolikt att aktualisera krav på ökad koncentration av FoU-resurser när det gäller vissa specialiteter. En successiv förändring av den vetenskapliga inriktningen sker kontinuerligt inom de flesta ämnesområden. En justering av ämnesinriktningen for tjänster i den fasta organisationen kan ofta ske utan större svårigheter genom smärre successiva förskjutningar vid nybesättningen av de fasta tjänsterna. Problem uppstår främst när större förändringar aktualiseras; när helt nya ämnen behöver beredas plats på bekostnad av redan befintliga. Ett instrument därvidlag är den s. k. §69-prövningen benämningen syftar på en bestämmelse i 1964 års universitetsstadga - som innebär att för varje gång en befintlig tjänst som professor och biträdande professor tillsätts skall i särskild ordning prövas huruvida tjänsten skall

El besättas med oförändrat ämnesinnehåll El ges förändrat ämnesinnehåll El utbytas mot annan lärartjänst eller D indragas.

Universitetens och högskolornas planeringssituation 155

Som ofta framhållits har denna mekanism inte visat sig vara ett effektivt redskap för en radikalare förnyelse inom givna ramar. Framväxten av nya forskningsspecialiteter eller nya forskningsbehov gör i och för sig inte redan etablerad forskning mindre angelägen. Förfarandet vid § 69-prövningen innebär dessutom att möjligheten av en av den prövade tjänsten åtminstone formellt aktualiseras om en indragning föreslås. Därigenom skapas lätt ett psykologiskt motstånd mot ändring sådana forslag. Vad som i stället krävs är positiva incitament. som kan öka att göra radikala omprövningar av den befintliga verksamhebenägenheten tens innehåll. Önskvärt vore att sådana incitament kunde skapa förbättrade förutsättningar för en aktiv långsiktig planering som tar hänsyn till behovet av specialiserad vetenskaplig utrustning och som också innefattar ifrågasättande av existerande verksamhet från fakulteternas sida. En ökad profilering och konkurrens mellan universiteten och högskolorna skulle kunna verka i denna riktning men kan också medföra problem i form av utarmning av vissa forskningsmiljöer och oönskad konkurrens. Universiteten och högskolorna bör inte ses som statiska organisationer utan forändringsbenägenhet. Tvärtom har de visat prov på stark utvecklingssärskilt i tider av expansion - universitetsförmåga och vilja till förnyelse forskningens tillväxt och specialisering är ett uttryck för förändringsbenägenheten - men också under tryck av minskande studerandetillströmning och medelstilldelning. Vad som saknas är verkningsfulla - men sannolikt allt mer nödvändiga - incitament till förnyelse vid frånvaro av både yttre tryck och stimulans i form av ökade resurser. har med tanke på FUN:s arbete och de möjligheter till en Utredningen vidare omprövning av dessa spörsmål som den nya universitetsorganisationen kan inte ansett mer än nu skett beröra dessa erbjuda sig kunna problem.

9.3.3 Samspel med olika intressenter

Behovet av både utbyggnad och omstöpning av högskolans basorganisation för forskning aktualiserar en väsentlig fråga. nämligen hur olika intressenter skall dras in i förnyelse- och utbyggnadsprocessen. Det vore orimligt att föreställa sig att frågan om högskolans förnyelse när bara vore en fråga för dess egna organ. Samspelet med det gäller basresurser det samhälle i vilket den befinner sig kommer på många sätt att påverka behov och möjligheter till förnyelsen och utbyggnaden. Det är viktigt att här identifiera och mot varandra väga de olika intressen som måste få göra sig gällande. Man kan från utgångspunkt urskilja olika slags behov som högskolans måste tillgodoses. Det gäller för det första grundutbi/dningens behov. Inriktav universitetens forskningsorganisation har alltid i stor utsträckning ningen Detta gäller såväl de fakulteter som har haft en styrts av utbildningsbehoven. som de fria fakulteternas bredare utbildningsutbud. I den klar yrkesinriktning nya breddade högskolan har slagits fast att all grundläggande utbildning (inklusive sådan utbildning som tidigare inte hade högskolestatus) i princip skall vara dvs. baserad på aktuell forskning. Detta forskningsanknuten, innebär praktisk-organisatoriskt främst att all undervisande personal i någon

156 Universirerens och högskolornas p/aneringssituarion

form skall ha möjlighet till kontakt med pågående forskning och att allt slags grundutbildning skall kunna leda vidare till forskarutbildning. Det gäller for det andra/orskaruzbildningens och/orskningens egna behov, som inte helt kan skiljas från varandra men inte heller är identiska. Nytillskott i universitets- och högskoleväsendets basorganisation för forskning och utbildning kan t. ex. vara behövliga även inom områden där forskarutbildningen av olika skäl bör minska. Det är viktigt att grundutbildningens och forskarutbildningens behov inte blir tillgodosedda på bekostnad av forskningens behov. Det kan finnas en risk att så sker eftersom utbildningsbehov är jämförelsevis påtagliga och ofta har en stark ställning i organisationen. En rad intressenter med eller utan nära anknytning till forskning och utbildning kan identifieras i den process som skall leda fram till en dimensionering och inriktning av den fasta organisationen för forskning. D Universiteten och högskolorna och själva med sina organ för planering styrning är självfallet en huvudintressent. D Forskningsrådsorganisationen inom utbildningsdepartementets område har genom sina intima relationer med den forskning som bedrivs inom högskolan och genom sin uppgift att främja forskning av hög inomvetenskaplig betydelse och över huvud utveckla nyskapande forskning ett ansvar även for utvecklingen av basorganisationen vid universitet och högskolor. D Samhällsorgan inom olika områden, inte minst de sektoriella forskningsorganen, har for att lösa sina uppgifter behov av forskning inom en rad olika ämnesområden för kunskaps- och kompetensutveckling. Inte minst gäller det i den mån högskolan skall utnyttjas som FoU-utförande organ för sektoriella behov. D Näringslivets (det privata och statliga) behov liknar de samhälleliga organens. Näringslivet behöver kompetensutveckling och grundläggande forskning inom områden av betydelse for sitt FoU-arbete och olika slags kompetens inom högskolan för att kunna lägga forskningsuppdrag där. Utvecklingen av medbestämmande för de anställda kommer att påverka näringslivets behov. Forskningsrådens uppgift äratt stödja forskning av betydelse for vetenskapen och samhällsutvecklingen. Deras uppgift att hjälpa fram ny forskning och ta tillvara det utvecklingsbara gör dem särskilt lämpade att utgöra en bas för universitetsforskningens förnyelse och tillväxt. Forskningsrådsutredningen diskuterade i sitt tidigare betänkande (SOU 1975:26. avsnitt l3.2.l) denna fråga utifrån två renodlade alternativ. l de! ena av dessa skulle från råden till den fasta universitetsorganisationen successivt överföras all sådan verksamhet som fått vetenskaplig och organisatorisk stadga och bedöms svara mot permanenta forsknings- och forskarutbildningsbehov. Råden får i detta alternativ renodlat en roll som plantskola för forskning, som, i den mån den visar sig fruktbar. skall kunna införlivas med den fasta organisationen. Der andra renodlade alternativet, som utredningen berörde, skulle innebära att råden inte alls strävade efter att till den fasta organisationen föra över den forskning de drivit fram. Det skulle i ett sådant alternativ vara naturligt om råden vid sidan av eller kanske inom

Universitetens och högskolornas planeringssiruation 157

universiteten byggde upp egna forskningsinstitut eller andra fasta resurser för forskning. Forskningsrådsutredningen betonade i sin diskussion rådens uppgift att vara en rörlig resurs for den basorganisation som läroanstalterna och liknande institutioner utgör och framhöll också uppgiften för råden att vara en källa för den långsiktiga utvecklingen och förnyelsen av denna basorganisation. Någon renodling av endera av de båda principerna ansåg utredningen däremot inte vara möjlig. Den bedömde det som orimligt att högskolans långsiktiga forskningsexpansion skulle bindas helt till de prioriteringar som görs av forskningsråden. På samma sätt vore det olämpligt att råden i realiteten strävade efter att maximera sitt eget ansvarsområde och bygga upp en egen fast forskningsorganisation jämsides med högskolesystemets (jfr avsnitt 9.4.1). Med det vidgade perspektiv utredningen nu har blir det självklart att också framhålla samspelet mellan sektorsorgan. näringsliv och högskoleorganisationen vid förnyelsen av dess basorganisation. Universitet och högskolor står genom FoU-uppdrag och på andra sätt i kontakt med sektoriella organ och näringslivets organisationer. Genom representation för allmänna intressen i högskoleenheternas och högskoleregionernas organ kan ytterligare en väg för ömsesidig påverkan öppnas. Ett samarbete kring basorganisationens utveckling, forskningsinriktning och kompetensutveckling bör enligt utredningens uppfattning främjas. Men det blir då av avgörande betydelse att i samspelet hänsyn tas till högskolans speciella uppgift att också vara en bas för och utveckla inomvetenskapligt betydelsefull forskning. Samspelet måste präglas av en ömsesidig insikt att det inte finns någon självklar motsättning mellan “universitetens” och “samhällets” intressen, men att balansproblemen kräver stark uppmärksamhet. Bl.a. måste uppmärksammas att behov av sektoriell forskning som successivt aktualiseras inom viktiga områden inte bara får leda till en satsning på sektorsorganens FoU-resurser utan måste motsvaras av en utbyggnad av den fasta, kunskapsfornyande basorganisationen vid universitet och högskolor. Sektorsanknuten forskning behöver stimulansen från en vital universitetsforskning inom för sektorn relevanta områden, något som mycket påtagligt bekräftas av erfarenheterna från bl. a. miljövårdsforskningen och energiforskningen.

9.3.4 Den politiska aspekten Prioritering mellan forskningsområden och utformningen av högskolans forskningsorganisation är ,forskningspolitiska frågor av forsta ordningen. Resurser för nytillskott kommer att vara begränsade och utbyggnad och omprövning måste i ett litet land som Sverige ses i ett riksperspektiv. Kraven på högskolans forskningsorganisation blir även i framtiden så stora och mångskiftande att en rad beslut om inriktning, prioriteter och tyngdpunkter måste tas av de politiska organen och med perspektiv som ger vidast möjliga överblick över behov, vetenskaplig utvecklingspotential och ekonomiska och personella resurser. Få ställningstaganden på denna nivå kommer att vara renodlade, “rent” vetenskapligt motiverade eller helt betingade av samhällsbehov. Besluten kommer att kräva avvägningar mellan ämnesområden och

158 Universirerens och högskolornas planeringssituarion

behov som inte är självklartjämförbara, avvägningar som därför måste bygga på någon form av politisk bedömning. Det är uppenbart att det centrala ämbetsverket, UHÄ, i detta sammanhang kommer att spela en central roll. Forskningsrådsutredningen vill med hänvisning till vad som ovan sagts om bl. a. intressentbildens sammansatthet understryka betydelsen av att forskningsfrågorna tillräckligt beaktas i det system av planeringsberedningar som knutits till UHÄ. Den diskussion som förts i samband med högskolereformen om dessa beredningars sammansättning och uppgifter har bl. a. gällt riskerna för att grundutbildningsaspekterna kommer alltför mycket i förgrunden. Frågan om särskilda åtgärder behövs för att garantera en relevant beredning inom UHÄ av forskningsfrågorna måste från början uppmärksammas. Att forskningsråden, forskningsrådsnämnden, en rad sektoriella organ liksom näringslivets och arbetsmarknadens organisationer mâste engageras i planeringsarbetet är i än högre grad än tidigare uppenbart. Dessa frågors politiska innebörd har betydelse även for beredningen på statsmaktsnivå. Utredningen återkommer härtill i kapitel 13.

9.4 Avvägningen mellan fasta och rörliga resurser

9.4.1 Systemers innebörd

I det svenska högskolesystemet är forskningssystemet uppbyggt så att läroanstalterna tilldelas vissa fasta resurser i form av tjänster. lokaler och utrustning etc. Dessa resurser utgör basen för deras forskningsverksamhet och har normalt inriktats endast mot forskning och forskarutbildning inom vissa av regering och riksdag grovt definierade områden. Högskolornas institutioner och forskare har inom dessa ramar mycket fritt kunnat utveckla och ge konkret form åt forskningen. Utöver dessa fasta resurser tillförs emellertid medel för forskning även på andra vägar. Dessa resurser är till skillnad från de nyssnämnda rörliga och i allmänhet inriktade mot mer avgränsade forskningsproblem eller specifika projekt. Inrättandet av forskningsrâdsorganisorionen i samband med den allmänna upprustningen av det svenska universitetsväsendet efter andra världskriget innebar för Sveriges del att detta system för forskningsfinansiering vid universiteten introducerades. Systemet med rörliga forskningsresurser, avsedda främst att mobilisera högskolans fasta resurser, har blivit en integrerad och uppskattad del av FoU- Skälen för en kombination av fasta och rörliga resurser är systemet. fortfarande starka - utredningen hänvisar här till betänkandet SOU 1975:26, särskilt avsnitt 7.1. Denna kombination av fasta och rörliga resurser skapar emellertid planeringsproblem på både kort och lång sikt. Huvudproblemet gäller hur avvägningen mellan fasta och rörliga resurser skall se ut. Hur stor andel av den FoU som utförs vid universitet och högskolor skall vara beroende av tillfälliga anslag via forskningsråd, sektoriella FoU-organ. företagen och andra externa källor? Problemet har fått ökad aktualitet genom den sektoriella F0U-organisatio-

Universitetens och högskolornas planeringssituation 159

nens tillväxt och av strävan att i så hög grad som möjligt utnyttja högskoleväsendet som bas också för sektorsanknuten FoU. Att den sektorsanknutna forskningen särskilt aktualiserar frågan om resursavvägningen beror bl.a. på att denna forskning genom sitt intresse för näraliggande konkreta problem ofta har en inriktning som skiljer sig från den traditionella universitetsforskningens. Forskningsrådens stöd har genom sin inriktning mot problem av stor inomvetenskaplig betydelse ofta en tyngdpunkt i mer långsiktiga och teoretiska problem som har varit universitetsforskningens s. a. s. normala intresseområde. Genom att ande/en sektoriel/_forskning ökar sker alltså en viss _lörskjulning av_lorskningsinriktningen vid universitet och högskolor. En utveckling mot en ökad samhällsrelevans i denna mening i forskningen är naturligtvis positiv och utesluter inte att forskningen kan vara av högt vetenskapligt intresse. Av vikt är dock att högskolans uppgifter att svara för inomvetenskapligt betydelsefull forskning - med dess långsiktiga betydelse för samhället - inte kommer på undantag. (Detta problem har diskuterats i flera sammanhang och spelar en viktig roll i forskarutbildningsutredningens arbete.) Det sagda aktualiserar dels frågan om avvägningen mellan fasta och rörliga resurser för den forskning som skall utföras vid universitet och högskolor, dels förhållandet mellan de medel som ställs till förfogande via de sektoriella FoU-organen och de medel som via forskningsrádens anslag finansierar universitetens forskning. Med utgångspunkt i UHÄ:s uppgifter om den ekonomiska omslutningen vid universitet och högskolor inom utbildningsdepartementets omrâde kan förhållandet mellan olika typer avjorskningsmedel sammanfattas som i figur 9:3. Redovisningen bygger på läroanstalternas bokföring. I figuren har schablonmässigt 50 % av de totala riksstatsanslagen hänförts till forskning och forskarutbildning. Att döma av undersökningar som gjorts bl. a. av SCB av fördelningen ger detta snarast en viss överskattning av riksstatsanslagens

roll för forskningsfinansieringen. Övriga medelstyper har i sin helhet ansetts

finansiera forskning och forskarutbildning. Det bör i sammanhanget påpekas att de sektoriella medlen på grund av underlagets utformning inte klart kan hänföras till gruppen ”ersättning för arbete m. m. utan också finns i varje fall inom gruppen övriga medel”. Inte heller grupperingen “Statliga forskningsråd och STU” är ägnad att belysa balansen mellan sektoriell FoU och rådsfinansierad forskning. Det kan också finnas medel som inte kommer till synes i redovisningen men som ändå finansierar forskning vid universitets- och högskoleinstitutionerna. I samband med pågående projektarbete inom RRV avseende redovisningen av externa medel vid universitet och högskolor har det framkommit att klassiñkationen av olika slags externa medel i många fall är tveksam och att redovisningen i vissa fall inte är helt tillfredsställande. Frågan om storleken av de fasta resurserna generellt i förhållande till de externa medlen har uppmärksammats bl. a. av UKÄ i förslaget till anslags-

äskanden för budgetåret 1976/77 (UKÄ-rapport nr 15 1975. avsnitt 3.4).

lin redovisning av den ekonomiska omslutningen motsvarande UHA:s görs också för jordbrukets högskolor (tabell 9:1). Av de sammanlagda resurserna vid högskolorna beräknar styrelsen för

160 Universiretens och högskolornas p/aneringssiluarion

Miljarder kr. ll

1,5

Figur 9:3 Uppskattad medeIs/ärbrztkning _för FoU 1970/71-/975/76. Universileren och högskolorna inom UHÄ.s verksamhersomräde. ll 70/71 71/72 72/73 73/74 74/75 75/76 Källa: UHÄzs samman- Förbrukning av medel från: ställningar över den ekonomiska omslutningen = riksstats- gåvor 0. vid läroanstalterna i = anslag donationer forskningsrådsutredning- = forsknings- = elsättning = övriga medel

ens bearbetning. G råd och STU för arbete

m. m.

Tabell 9:1 Ekonomisk omslutning budgetåret 1975/76 för jordbrukets högskolor och statens veterinärmedicinska anstalt (Mkr.)

Summa %

Högskoleanslag 247.2 84 Övriga medel över statsbudgeten (kostnader för datamaskintid och ersättning till sakkunniga) 1,5 0,5 Medel från statens forskningsråd och STU 24.8 8.5 Övriga medel (Lex. forskningsanslag från andra myndigheter) 20.5” 7

Summa 294.017 100

ü Av dessa utgör 5.7 Mkr medel från AMS. b Härav svarar SVA for 23 Mkr.

Universiterens och högskolornas planeringssituation 161

högskolor att ca 15 % disponeras för utbildning och ca 80 % för jordbrukets forskning och försök (jfr budgetpropositionen 1977, bilaga 13, s. 95-96). År 1970 framlade svenska nationalkommittén för fysik en utredning om svensk fysik infor 1970-talet. Bl. a. framhöll utredningen att antalet forskartjänster borde fördubblas under 1970-talet. År 1973 redovisade humanistiska forskningsrådet med stöd av UKÃ en översikt över det humanistiska och teologiska forskningsområdet i Sverige och framförde mot av internationella jämförelser forslag om bakgrund utökning av antalet fasta tjänster för forskning inom olika delar av dessa forskningsområden. En direkt koppling mellan rörliga och fasta resurser för forskning gjordes i en rapport från samhällsvetenskapliga fakultetsberedningen (UKÄ-rapport 1975:5). 1 rapporten framhölls starkt behovet av ökningar av de fasta resurserna för de samhällsvetenskapliga fakulteterna. Utredningen finner det angeläget att ett fortlöpande planeringsarbete avseende balansen mellan fasta och rörliga resurser sker. Det förutsätter bl. a. förbättrad av forskningsvolym och forskningsfinansiering inom redovisning inom universitet och högskolor. Genom intensifierad analys av förhållanden olika ämnesområden med deras skiftande behov bör förutsättningarna för en sådan planering kunna förbättras. mellan fasta och rörliga forskningsresurser inom När det gäller förhållandet intar forskningsråden och den forskning de stöder en högskolesystemet Genom rådens stöd till ny forskning utvecklas successivt nyckelställning. verksamheter som kan komma i fråga för ett införlivande med den fasta organisationen - företrädesvis inom högskolan men även inom andra organ. Forskningsrâdsutredningen diskuterade dessa frågor i detalj i SOU 1975:26 (kapitel 13) och framhöll där behovet av samlade bedömningar och en planering på lång sikt i ett nationellt perspektiv. En långsiktig planering och en bedömning från ett riksperspektiv kan enligt åstadkommas genom att rådsorganisationen och utredningens uppfattning högskolan av regeringen får i uppdrag att regelbundet- förslagsvis vart tredje år - översyn av dessa överflyttningsbehov och i sina göra en samlad anslagsframställningar redovisa ett gemensamt förslag. Därmed markeras att sådana åtgärder för att förstärka basorganisationen kommer att prioriteras och genomföras regelbundet. Samtidigt bevaras regeringens och riksdagens och omfattningen av de möjligheter att pröva varje enskild överföring insatser som bör göras. Utredningens förslag innebär att råden tillåts av ansvaret frigjorda anslagsmedlen och disponera de genom överflyttningen på så sätt får en förnyad rörelsefrihet utan nettoökning av anslagen.

9.4.2 Kosmadsförde/ningsprob/emet En annan aspekt av detta planeringsproblem, som har nära anknytning till möjligheter att vara en bas för rådsstödd respektive sektoriellt högskolans finansierad forskning, gäller vilka kostnader som skall bestridas med de rörliga externa medlen. 1 korthet (för detaljer hänvisas till SOU 1975:26, avsnitt 13.1) innebär gällande ñnansieringssystem att forskningsråden normalt inte betalar lokalkostnader och därmed sammanhängande kostnader. För central administra-

ioz universitetens och högskolornas planeringssiruarion

tion av anslagen debiteras råden schablonmässigt en avgift (f. n. 1-2 % ), men kostnaderna för såväl den forskande som den tekniska och administrativa personalen bestrids i växlande utsträckning av råden eller från läroanstalternas anslag. lnte heller när det gäller kostnaderna för utrustning har en fastlagd uppdelning av kostnadsansvaret eftersträvats. När det gäller universitetens och högskolornas uppdragsverksamhet. som innebär att institutionerna mot ersättning utför FoU-arbete åt företag, statliga myndigheter, kommuner och enskilda. skall enligt gällande bestämmelser i princip tas ut full kostnadstäckning (Regleringsbrev 1969-06-27). Denna bestämmelse inskränks dock genom att högskolestyrelserna (motsv.) får medge att full kostnadstäckning ej tas ut om forskningen har synnerlig betydelse för den forskning och utbildning som bedrivs vid läroanstalten och om dessutom ett krav på full medför att sådant kostnadstäckning uppdrag eljest måste avvisas. Kostnader för löner och lönekostnadspålägg skall dock alltid ersättas. Medel för forskning som tillförs från nyssnämnda finansiärer utan att särskilda krav ställs (om t. ex. förhandsinformation om gjorda rön, förhandsrätt till utnyttjande av framkomna resultat etc.) betraktas som gåva, och då gäller inte principen om full kostnadstäckning. UKÄ har 1973-1975 utrett om uppdragsverksamhet reglerna vid högskolorna och hos regeringen föreslagit dels att grundprincipen om full kostnadstäckning i ovannämnda fall skall stå fast, dels att möjligheten till nedsättning skall utsträckas. Högskolestyrelsen (motsv.) skall enligt kunna förslaget besluta om icke begränsad nedsättning när ett uppdrag är av särskilt intresse för läroanstalten. UKÄ konstaterade bl. a. också att uppdrag från sektoriella forskningsorgan enligt en utbredd praxis likställs med forskningsrådsfinansierade projekt, dvs. att full kostnadstäckning inte kommer i fråga. UKÄ föreslog att frågan om uppdragsbestämmelsernas tillämpning på statliga forskningsfinansierande myndigheter borde ytterligare utredas (UKÄrapport 1975:9). Problemet är av fundamental betydelse för högskolans möjligheter att fylla sina uppgifter och för den långsiktiga utvecklingen av svensk forskning och forskningsorganisation över huvud. Genom lagstiftningen om anställningstrygghet har dessa frågor blivit alltmer akuta. Möjligheterna att tillgodose rimliga krav på anställningstrygghet för de forskare som, utan att inneha en tjänst vid universitet och högskolor, engageras i externt finansierad FoU är inte tillfredsställande. Detta problem uppmärksammas också av forskarutbildningsutredningen och har samband med de tjänsteorganisatoriska frågorna vid högskolan och med forskarkarriärfrågorna. De alternativ som närmast erbjuder sig är att de externa finansierande organen i förekommande fall svarar för de kostnader som uppstår till följd av trygghetslagarna utan att därför vara anställningsmyndighet eller att ansvaret åläggs universiteten som anställningsmyndigheter och att medel härför generellt sett tillförs från de finansierande organen genom på rimligt sätt beräknad kostnadstäckning. Forskningsrådsutredningen diskuterade i SOU 1975:26 (kapitel 14) frågan om forskningsrådens kostnadsansvar och fann ur det då aktuella perspektivet inte anledning föreslå någon ändring i de gällande principerna för kostnadsfördelning mellan forskningsråden och universiteten och högskolorna. Bl. a.

Universirerens och högskolornas planeringssiruarion 163

bedömde utredningen att en överföring i statsbudgeten av resurser från universiteten till forskningsråden - vilket skulle bli följden av en reform i denna riktning - skulle kunna negativt påverka universitetens möjligheter att och göra egna prioriteringar. Den tendens till uppdelning i ta egna initiativ starka och svaga universitet, som redan i dag är märkbar, skulle sannolikt stärkas genom att medel från externa källor i första hand söker sig till läroanstalter med stark ställning. Att de bestämmelser som gäller för forskningsuppdrag från sektorsorgan m. fl. inte resulterar i att full kostnadstäckning tas ut i avsedd omfattning åskådliggör i sig ett problem. Uppenbart är att varken de FoU-beställande eller de FoU-utförande organen generellt har tillräckligt starka motiv for att betala respektive kräva full kostnadstäckning. Även om starkare skäl än när det gäller råden talar for att full kostnadstäckning bör tas ut från företag, sektorsmyndigheter m. fl. organ som utnyttjar högskoleväsendet för FoUuppgifter, måste också i detta fall konsekvenserna av en strikt tillämpning av kostnadstäckningskravet noga övervägas. Sannolikt skulle även i detta fall en koncentration av uppdrag till vissa särskilt välutrustade institutioner ske. Eftersom en överföring av resurser frân högskoleorganisationen till sektoriella FoU-organ inte ter sig naturlig i samband med krav på en konsekvent genomförd fullständig kostnadstäckning (formellt gällerju redan ett sådant krav för sektorsmyndigheterna) skulle mer tvingande bestämmelser om full minska möjligheterna för sektorsorganen att kostnadstäckning påtagligt lägga ut forskningsuppdrag i de fall inte radikala omprioriteringar är möjliga inom myndigheten. Andra möjliga effekter - med både positiva och negativa drag - är ökad konkurrens mellan högskoleinstitutioner och privata och statliga forskningsinstitut och en ökad strävan hos de sektoriella FoU-organen att bygga upp egna laboratorier eller institut eller på annat sätt knyta de forskare man behöver direkt till sig. Enligt utredningens bedömning bör dessa frågor, såsom UHÄ föreslagit, utredas samlat och underlag skapas för klarare principer. l diskussionen måste högskoleorganisationens speciella uppgifter och möjligheter beaktas. En viktig fråga är också om samma eller skilda principer bör gälla för forskningsråden under Utbildningsdepartementet respektive sektoriella forskningsorgan och näringslivet.

9.4.3 Institursfrâgan

I detta sammanhang kan utredningen inte underlåta att beröra institutsproblematiken. Det är viktigt -som utredningen framhållit i SOU 1975:26 (avsnitt l3.1.2)att statliga institut, som bedriver uppdragsforskning och som är álagda att for ta ut full kostnadstäckning, fâr möjligheter att sin forskningsverksamhet konkurrera på lika villkor med högskoleforskningen om anslag från forskningsråd och uppdrag från sektoriella FoU-organ etc. Ett genomförande av ett konsekvent kostnadstäckningssystem även för högskolan skulle i detta avseende skapa likartade förhållanden för högskola och institut. Ett annat sätt som kan övervägas är att anvisa särskilda medel härför som kan användas i kombination med externa medel eller tillsammans med respektive instituts

164 Universitetens och högskolornas p/aneringssituarion

egna resurser. Det större, generella problemet huruvida särskilda forskningsbehov skall tillgodoses genom att inrätta speciella forskningsinstitut eller genom att utnyttja universitets- och högskoleorganisationen är grundläggande i svensk forskningspolitik. I skiftande sammanhang har framhállits att en forskningspolitisk målsättning bör vara att inte upprätta nya självständiga institut för olika specialomráden. Universitets- och högskoleorganisationen skall istället ses som en samlad forskningsinstitutsresurs. Skälen för ett sådant ställningstagande är i huvudsak: D i ett litet land skulle uppbyggnaden av dubbla forskningssystem splittra resurser och därmed försvaga forskningen D institutsbildningen kan leda till en forskningsmässig isolering och stagnation och instituten kan lätt tappa förmågan till förnyelse och kontakten med aktuell forskning D högskolemiljön skapar genom sin större genomströmning en vitalare forskningsatmosfar och högskolan vitaliseras genom variationen av forskningsuppgifter och nytillkommande forskning.

Forskningsrådsutredningen kommer som framhållits inledningsvis (avsnitt 1.3) inte att söka bedöma de existerande forskningsinstitutens arbetsvillkor, forskningsinriktning och prestationer. Utredningens intresse för de långsiktiga forskningspolitiska frågorna motiverar dock att vissa generella problem lyfts fram. Bland de institut där staten eller det allmänna helt eller delvis är huvudman -och som härär i fråga - kan särskiljas åtminstone tre olika institutstyper som ofta behandlas som en enhet.

D Branschforskningsinstitut, dvs. av staten och näringslivet gemensamt finansierade institut för industriell FoU, s. k. kollektiv forskning. D Ämbetsverksanknutna institut eller forskningsavdelningar. D Fristående institut.

Bransch/brskningsinsriruten och deras verksamhet har nära beröring med styrelsen för teknisk utveckling (STU). Problem som rör branschforskningsinstituten har följaktligen utretts av STU-kommittén, som lägger fram sitt betänkande hösten 1977. Forskningsrädsutredningen går inte närmare in på dessa problem. De _lbrskningsavdelningar som är knutna ril/ vissa ämbetsverk (t. ex. naturvårdsverket, livsmedelsverket) och utgör en integrerad del av deras verksamhet är knappast problematiska i de avseenden som berörts ovan. Det arbete som bedrivs vid dessa institut eller laboratorier är i viss utsträckning löpande kontrollarbete, provtagning etc. som är nödvändig för fullgörandet av myndighetens uppgifter. Det äri stor utsträckning uppgifter som inte är av intresse för högskoleinstitutionerna och inte sällan uppgifter som måste utföras med mycket kort tidsvarsel. Att det inom dessa institut i mån av möjligheter också bedrivs metodutveckling och kompetensutvecklande forskning måste givetvis betraktas som positivt. Härigenom ökar möjligheten till kontakt med universitetsforskningen både när det gäller forskarutbildning och gemensamma projekt. De _fiisräende instituten har ofta en verksamhet motsvarande den vid

Uriiversitetens och högskolornas planeringssituation 165

myndigheternas forskningsavdelningar men de sysslar i många fall också med FoU av ett slag som starkt intresserar högskoleinstitutionerna. l de fall då institutsformen valts för offentligt finansierad forskning av traditionell universitetsforskningskaraktär har detta främst motiverats av t. ex. behovet av en särskild utrustning eller av särskild lokalisering i kombination med uppgifter av speciell natur. I andra fall har redan existerande privata institut inlemmats i den statliga forskningsorganisationen. Genom en universitetsanknytning i olika former har man inom alla de tre grupperna av institut i vissa fall sökt eliminera effekten av resurssplittring och minska riskerna för en vetenskaplig isolering. (Sådana anknytningar forekommer även när det gäller privata institut.) Risken för vetenskaplig isolering fâr därför inte överdrivas. Som exempel på högskoleanknutna institut kan nämnas institutet för internationell ekonomi, Kiruna geofysiska institut, institutet for optisk forskning. Universitetsanknytningen. som bl. a. består i viss undervisningsskyldighet för institutets personal och/eller lokalmässig samordning. ger många fördelar. Den ger även underlag för framtida beslut huruvida ett fullständigt överförande till högskoleväsendet bör ske. Trots allmänna målsättningar att undvika en onödig splittring av FoUresurserna har även under senare år inrättats institut utanför högskoleorganisationen även inom forskningsområden där denna skulle kunna tjäna som bas. Exempel härpå är institutet för social forskning och det från den l januari 1977 inrättade centrum för arbetslivsfrágor. I båda fallen har dock en viss universitetsanknytning eftersträvats genom t. ex. viss undervisningsskyldighet för institutsforskarna och i fråga om institutet för social forskning även lokalmässigt. Anledningarna till att en institutsbildning valts är otvivelaktigt flera men det syns vara uppenbart att ett motiv är en skepsis inför möjligheten att inom högskolesystemet få till stånd den efterfrågade forskningen och utvecklingsarbetet. De nyligen fattade besluten om nyssnämnda institut aktualiserar den _förskningspolitiskaj/râgan vilka kriterier som skall gälla/ör institutsbildning och hur dessa beslut skal/fattas. Utvärderingar av existerande instituts arbete liksom av högskoleorganisationens sätt att arbeta bör vara av betydelse i sammanhanget och bör genomföras i större utsträckning. Strävan att inom högskoleorganisationen kunna härbärgera merparten av samhällets forskningsaktiviteter bör även i fortsättningen vara ledande. Den nu genomförda forskningsrådsreformen och de ökade möjligheterna att med stöd av FRN skapa större, långsiktiga och mångvetenskapliga projekt inom högskolan genom gemensam finansiering och under påverkan av flera intressenter bör göra institutsbildningar mindre intressanta. Det finns emellertid anledning framhålla att varken universitet och högskolor eller samhället i övrigt har anledning att inta en stelt negativ inställning mot institut. Vissa FoU-uppgifter är inte utan vidare lämpade för universitetsforskning. Vid sidan av försvarsforskning med dess sekretesskrav och särskilda koppling till försvarsplaneringen kan framhållas mycket långvariga och/eller delvis rutinartade undersökningar där den stabilitet som ett institut kan erbjuda utgör en klar fördel. Det finns därför anledning att studera hur den institutsforskning som bedöms erforderlig kan vitaliseras och riskerna för dess stagnation minskas.

166 Universitetens och högskolornas planeringssituation

Enligt utredningens bedömning bör särskilt uppmärksammas möjligheten att genom att skapa tillräckligt stora enheter förbättra institutens förutsättningar för förnyelse och omorientering. Att inrätta nya små institut under hänvisning till att andra existerande organ inte har en likartad inriktning kan visa sig vara förlorade möjligheter till förnyelse av etablerade institut. Dessa frågor måste i en långsiktig forskningsplanering ges ökad uppmärksamhet inom samtliga berörda samhällssektorer.

9.5 Systemet för styrning av universitetens och

högskolornas forskning

Det i Sverige tillämpade systemet för inriktning och styrning av forskningen inom universitets- och högskoleområdet är, som framgått, inte okomplicerat. lntressenterna i den forskning som där bedrivs är många och representerar hela samhället. Det är sannolikt att intresset för att delta i eller eljest påverka inriktningen av universitetens och högskolornas forskning och ta del av dess resultat kommer att öka. Det gäller inte minst alla de grupper av människor vars livsmiljö forskningen på olika sätt berör och som genom en höjd utbildningsnivå, ökat medbestämmande i arbetslivet och ökade insikter om forskningens strategiska betydelse för samhällsutvecklingen inom alla områden har möjligheter att organisera en samlad opinion. Härtill kommer ökade krav från en rad traditionella avnämargrupper som statliga och kommunala myndigheter och företag av olika slag. Frågan om högskolans roll i detta samspel innefattar då en rad problem som rör inte bara sambandet mellan och inflytandet för dessa intressenter utan också den grundläggande frågan om universitetens självständighet och forskarnas möjligheter att forska på ett sätt som kanske rentav strider mot eller i varje fall inte överensstämmer med olika intressentgruppers prioriteringar. Vid uppbyggnaden av lednings- och planeringsorganisationen for högskolesystemet måste alla dessa aspekter beaktas. Den planeringssituation som råder kan illustreras med figur 9:4. Figuren söker illustrera hur fyra grupper av organ utanför universiteten och högskolorna i dag inverkar på forskningsplaneringen och hur djupgående (pilarnas längd anger graden av djupgående) denna inverkan är. Karakteristiskt är att såväl forskningsrådens och sektorsorganens som näringslivets inflytande är djupgående, dvs. deras prioriteringar och finansiering påverkar universitetens och högskolornas forskning i allmänhet ända ned till de enskilda projekten och de enskilda personerna: såväl forskare som teknisk och administrativ personal. Detta djupgående inflytande har däremot inte styrorganen inom själva högskolesektorn. Beträffande det inflytande som kan utövas av rådsliknande fonder och stiftelser liksom från utlandet hänvisas till kapitel 10. Det är emellertid viktigt att påpeka att ett betydande inflytande vid så gott som all forskning och utveckling utövas av forskarna själva. De enskilda forskarna och forskargrupperna vid institutionerna står ofta i direkt kontakt med de medelsbeviljande organen och har i realiteten stora, ofta avgörande, möjligheter att påverka inriktning och uppläggning av projekten därför att deras kompetens behövs också för att utforma projekt där initiativen kommer

Universiretens och högskolornas p/aneringssituarion 167

Forskningråden -_› F R N -_ Sektorsorgan

UNiVERSITETS-

FORS;KNING

Näringslivet Centrala och regionala

l

l högskoleorgan Figur 9:4 Universitetsoch högskoleorganisariønens FoU-styrningssysrem.

utifrân. I manga fall kommer också initiativet till projekten frán forskarna via ansökningar till medelsbeviljande organ. Institutionernas roll får inte överdrivas. Som bl. a. belysts av en rapport från RRV (Forskargrupper vid de matematisk-naturvetenskapliga och tekniska fakulteterna - och intern några aspekter på styrning, finansiering organisation. RRV Dnr 1975:312) utgör forskargrupperna i stor utsträckning autonoma eller semiautonoma enheter inom institutionerna. Dessa senare fungerar i forskningssammanhang i stor utsträckning enbart som paraplyorganisation for självständiga forskare och forskargrupper. Rapporten har i anslutning till ett större UNESCO-projekt tagits fram i samarbete mellan

RRV, kommittén for forskningsorganisation och forskningsekonomi och

under medverkan av forskningspolitiska programmet i Lund. Rapporten visar bl. a. att möjligheterna till tvärvetenskapliga kontakter finns pá forskargruppsnivá och att sådana kontakter i stor utsträckning borde kunna etableras utan särskilda organisatoriska grepp. Den direktkontakt som nyss berördes har en särskild betydelse när det gäller forskningsråden under utbildningsdepartementet. Genom den nu genomförda forskningsrådsreformen har inflytandet for de aktiva forskarna vid högskolan breddats. Råden kommer även fortsättningsvis att vara dominerade av företrädare för högskolesystemets forskare. Den fjärde intressenten i det i figur 9:4 illustrerade styrningssystemet universitets- och högskoleväsendets centrala och regionala styrorgan och bakom dem riksdagen och regeringen i egenskap av ansvariga for högskolesystemet - befinner sig i en annan styrningssituation. Genom ämnesindelningen och genom organisationens utformning har statsmakterna lagt fast en struktur för universitets- och högskoleorganisationen, men inom den ger statsmakterna mycket vida ramar for verksamhetens utformning. Styrningen sker i huvudsak genom dimensioneringen av resurser till olika fakultetsområden (motsv.) och genom att inriktningen av de fasta forskartjänsterna

168 Universitetens och högskolornas planeringssiruarion

fastställs. l verkligheten innebär dock denna senare inriktning mycket litet för den enskilde forskaren; möjligheten att inrikta forskningen mot olika områden begränsas inte av benämningen på t. ex. en professur. lnom universitet och högskolor har en mer sammanhållen styrning av forskningen varit begränsad (jfr SOU 1975:26, avsnitt 3.5.2). l ett avseende är figuren 9:4 ofullständig. De externa intressenterna forskningsråd, sektorsorgan och näringsliv styr i själva verket inte bara sina “egna” sektorer. De styr också i hög grad användningen av de resurser som formellt kontrolleras av högskoleorganen. En undersökning som utförts för forskarutbildningsutredningens räkning tyder på att de externa medlen kan styra användningen av samtliga resurser vid en institution. även om de från ñnansieringssynpunkt bara uppgår till hälften av de totala resurserna. Förklaringen är att de icke-externa medlen i stor utsträckning finansierar fasta resurser som tjänster. lokaler och basutrustning. Härutöver krävs for en stor del av forskningen rörliga resurser för särskild materiel och utrustning samt för tillfälliga tjänster. Dessa resurser ställs till förfogande av externa intressenter som däremot ej svarar för kostnaderna för de fasta resurserna. Detta kan innebära att forskarna for att över huvud taget kunna forska, måste söka medel utifrån, oberoende av om de är anställda som “grundforskare” eller inte. Följaktligen kan den externa finansieringskällan i vissa fall vara helt avgörande för vad de skall syssla med. Det är därför viktigt att i detta sammanhang också fästa uppmärksamheten på nya tendenser som kan komma att ändra förutsättningarna för universitetens och högskolornas FoU-planering. Genom tillkomsten av FRN har möjligheten ökat att skapa integrerade forskningsprogram som tillgodoser både krav på en distinkt inriktning mot för sektorsorganen relevanta problem och behovet att bevaka metodutveckling och teoribildning inom forskningen. Detta kommer att kräva en anpassning och organisatoriska åtgärder inom det eller de universitet/högskolor som berörs. åtgärder som måste vidtagas främst inom och av de engagerade högskolorna. Samtidigt har, delvis av praktiska skäl. en tendens till omprövning av de nuvarande anslagsteknikerna visat sig. På flera områden övervägs olika möjligheter att genom blockbeviljningar över lång tid mer allmänt inrikta eller främja forskningen inom angelägna områden. lnom ramen for sådana större program och med den kompetens som därvid byggs upp som bas kan även fortsättningsvis enskilda projekt läggas ut. Sådana överväganden sker t. ex. inom naturvårdsforskningsområdet och när det gäller teknisk och pedagogisk forskning. Även dessa utvecklingslinjer kräver ökad beredskap för planering och resursavvägning inom högskoleområdet.

sou 1977:52 169

10 Stiftelser och fonder, akademier m. m.

l detta kapitel behandlas sådan FoU som inte brukar hänföras till vare sig “den offentliga sektorn” eller ”näringslivet”. Till aktörerna hör främst privata stiftelser och ideella organisationer samt de vetenskapliga akademierna. Akademierna är viktiga kontaktskapande organ, som också gör stora insatser på forskningsinformationens område, medan de privata stiftelserna är betydelsefulla främst som finansiärer av forskning och utveckling. Stiftelsernas bidrag till forskningsfinansieringen är visserligen marginellt jämfört med statens och de privata företagens satsningar (jfr tabell 4:2). men inom begränsade områden och i enskilda fall kan sådana insatser ha stor betydelse. Den helt övervägande delen av de privata stiftelsernas forskningsstöd går exempelvis till mottagare vid universitet och högskolor och utgör ett icke oväsentligt bidrag till universitetsforskningen, särskilt den medicinska.

10.1 Stiftelser och fonder

10. l .1 Begreppet stiftelse

Termen stiftelse används för att beteckna en rad olika företeelser med en gemensam juridisk organisationsform. Man brukar skilja mellan självständiga och osjälvständiga stiftelser. En självständig stiftelse anses uppkomma genom att egendom ställs under särskild förvaltning. Någon registrering behövs inte i något fall och antalet stiftelser är i dag okänt. Många stiftelser har mycket begränsade tillgångar medan ett mindre antal har betydande förmögenheter. Förvaltningen är ibland fristående och i andra fall anförtrodd kommuner, utbildningsanstalter eller liknande. Begreppet fond kan i detta sammanhang betraktas som synonymt med stiftelse. En del av de privata forskningsstiftelserna benämns fond, andra stiftelse. I båda fallen gäller att en kapitalfond används för utdelning av forskningsbidrag enligt särskilt angivna regler. Stiftelseformen används också för verksamhet som staten bedriver i samarbete med enskilda. t. ex. Stiftelsen Norrlandsfonden, som har till uppgift att tillgodose forskningsändamål och behov av ekonomiskt stöd till näringslivet i de nordligaste länen. Även helt statlig verksamhet bedrivs i stiftelseform, t. ex. på kulturområdet. Det finns även ett stort antal kommunala stiftelser. Viktigare ur FoUsynpunkt är dock stiftelser som har anknytning till ägarintressen inom det

170 Stiftelser och fonder, akademier m. m.

enskilda näringslivet och som ofta har betydande förmögenheter. Det mest kända exemplet är Knut och Alice Wallenbergs stiftelse som i sin verksamhet huvudsakligen ger stöd åt forskning av olika slag. l en del fall har formellt privata stiftelser en närmast offentlig karaktär. Riksbankensjubileumsfond kan nämnas som exempel. I några fall har staten insyn även i de privata stiftelsernas verksamhet genom att en eller flera av ledamöterna i styrelsen utses av regeringen eller av statliga myndigheter. l fråga om vissa större stiftelser gäller en lag (lagen om offentliga styrelseledamöter i vissa aktiebolag och stiftelser) som ger regeringen rätt att förordna en offentlig styrelseledamot. Stiftelsen som Organisationsform utreds av stiftelseutredningen (Ju 1975:01). Det är ännu för tidigt att säga hur detta kommer att påverka stiftelserna.

l0.l.2 Privara/onder och stiftelser - roll och påverkan i FoU-systemet

De flesta privata stiftelser som stöder FoU utdelar årligen jämförelsevis små belopp- 10 000 kronor och mindre. Antalet fonder är betydande. len bok som ges ut till tjänst för stipendiesökande, (Kurt Lehsmann, Wilhelm Odelberg: Svenska kulturfonder, l977) och har ambitionen att utgöra en relativt fullständig sammanställning beskrivs ca 700 olika fonder och stiftelser av skiftande karaktär. De belopp som utdelas redovisas i vissa fall i boken och de varierar avsevärt. Siffran 700 kan ge en överdriven föreställning om det resurstillskott forskningen får från fonder och stiftelser. l många fall är nämligen forskning och utveckling bara en aktivitet som får stöd av fonden vid sidan av andra aktiviteter som utbildning, främjande av näringsliv, kulturella aktiviteter, religionsutövning, social omvårdnad. Många av fonderna är som nämnts också små och i en del fall gör föråldrade bestämmelser det svårt att finna tänkbara mottagare av medlen. Flera fonder delar dock årligen ut hundratusentals kronor vardera i forskningsstöd och i ett fall - Knut och Alice Wallenbergs stiftelse - har utdelningen de två senaste åren uppgått till ca 19,3 resp. 23,5 Mkr. Nedan redovisas några av de viktigaste privata stiftelserna och deras senaste årliga utdelning enligt de uppgifter som fanns tillgängliga i januari 1977 (utdelningstillfállet varierar). Beloppen är ungefärliga och avser endast utdelning for forskningsändamål. l vissa fall är fondens totala utdelning större.

och fonder, akademier m. m. 171

Stiftelser

De stora fonderna och stiftelserna,särskilt Wallenberg-stiftelsen, har spelat en viktig roll även för många statliga FoU-beslut genom bidrag till investeringar i anläggningar och utrustning för forskning. Bidrag från privata fonder har ibland verkat pådrivande vid investeringar av detta slag. När ett bidrag utlovas av en stiftelse blir detta självfallet en viktig faktor vid forskningsrådens och regeringens beslut i frågor om FoU-investeringar. Om regeringen inte vill avvisa det erbjudna bidraget kan den tvingas att själv bidra till investeringen, och i många fall får staten åta sig följdkostnader och ansvar for verksamheten. Uppenbarligen kan i så fall andra FoU-satsningar komma att påverkas. Av stiftelserna är det endast Wallenberg-stiftelsen som i kraft av sin stora utdelning självständigt skulle kunna driva en egen forskningspolitisk linje. Denna stiftelse har gjort en programförklaring som innebär att stiftelsen principiellt inte tar initiativ som medför kostnader för det allmänna annat än efter framställning från universitet och högskolor och att beslut inte fattas utan föregående samråd med vederbörande myndighet. En stiftelse som vill stödja forskning vid universitet och högskolor måste rimligen i hög grad inrikta sig på att genom punktinsatser förstärka och komplettera den forskningsstruktur som finns i stället for att bygga upp egna forskningsprogram. Man bör dock inte bortse från att stiftelsernas insatser sammantagna i vissa fall kan åstadkomma tyngdpunktsförskjutningar inom universitetsforskningen och att stiftelser inom mer begränsade områden kan utöva en reell påverkan. Stiftelserna arbetar ofta över ett mycket brett område men de följer inte sällan en viss linje i sin anslagsgivning. Vissa forskningsområden eller vissa typer av forskning kan därigenom gynnas. En stor stiftelse kan koncentrera sig på stora projekt, där den kan göra en verklig insats och t. ex. möjliggöra en ny typ av forskning. [andra fall söker stiftelserna sprida sina insatser och spela en kompletterande roll i förhållande till de satsningar, som görs av staten. Vissa stiftelser föredrar att ge bidrag till institutioner, andra hjälper främst enskilda forskare. Det är svårt att urskilja något dominerande mönster i floran av stiftelser. Stiftelserna har i allmänhet mycket små kanslier och andra administrativa resurser. De har dock ofta tillgång till vetenskaplig kompetens på skilda områden. I stiftelsernas styrelser finns ofta personer med hög kompetens inom olika vetenskapsområden och med en överblick som underlättar beredningen av ansökningar. En del av Stiftelserna fungerar i mångt och mycket som små forskningsråd. För att bedöma ansökningar från vetenskaplig synpunkt anlitas vid behov experter från universitet och högskolor. De större privata stiftelserna har också löpande kontakter och ett visst inbördes samarbete eller samråd, delvis föranlett av att forskare ofta söker bidrag från flera stiftelser samtidigt. l många fall har två eller flera stiftelser finansierat olika delar av samma projekt. Samarbete med forskningsråden tycks vara relativt ovanligt när det gäller de stora stiftelserna - Knut och Alice Wallenbergs stiftelse förefaller här vara ett undantag. Även om privata fonder och stiftelser i sin verksamhet inom FoU-området i stort sett måste anpassa sig till rådande forskningsorganisation och forskningspolitik kan de i vissa konkreta fall påverka samhällets prioriteringar mellan forskningsområden genom att ställa medel till förfogande for

172 Stiftelser och fonder, akademier m. m.

ett visst slags forskning. Från forskningspolitisk synpunkt kan detta vara problematiskt med tanke på att tillgången på vissa FoU-resurserär begränsad på kort sikt. Det gäller främst personella resurser och i någon mån medel för investeringar i utrustning. Det har också framförts krav på ett avgörande samhällsinflytande över de större stiftelserna och en samordning med forskningsrådens anslagsgivning. Kraven motiveras ibland med att fonderna tillkommit tack vare att samhället beviljat skattelättnader för dessa förmögenheter. Det finns i dag inte någon information så sammanställd, att det går att bedöma hur väl fondernas utdelningspolitik är samordnad med t. ex. forskningsrådens anslagsgivning. För en god överensstämmelse talar att det i båda fallen är i hög grad inomvetenskapliga värderingar som är avgörande. l många fall vänder man sig till samma krets av experter. Samhället har dessutom insyn i flera av dessa fonder och stiftelser genom styrelserepresentanter. Det bör dock framhållas att informationen om stiftelsens verksamhet - bortsett från information genom personliga kontakter - i de flesta fall inskränker sig till knapphändiga förteckningar över vilka projekt som fått bidrag ett visst år och med vilket belopp. l synnerhet vid de större Stiftelsernas tillkomst torde ofta det främsta motivet ha varit att kapital på detta sätt kan hållas samman och kontrolleras under fördelaktiga villkor. Härav följer att motivet att stödja forskning kan komma att spela en underordnad roll, liksom att information om denna verksamhet inte alltid ses som någon högt prioriterad uppgift. Många av fonderna, i synnerhet mindre sådana, avser donationer till universitet och högskolor och förvaltas av universiteten. l detta fall torde finnas goda förutsättningar för en samordning med universitetets/högskolans verksamhet vid utdelningen inom ramen för bestämmelserna i donationsvillkoren. (När det gäller småfonder med mycket speciella villkor för användningen av avkastningen har permutationer i vissa fall ökat möjligheterna att använda avkastningen rationellt.) Som exempel kan nämnas att Karolinska institutet anförtrotts förvaltningen av över 100 fonder med en sammanlagd utdelning som överstiger 4 Mkr årligen. Stadgarna är ofta knapphändiga. l många fall anger de ett ganska snävt användningsområde för medlen. l andra fall ger stadgarna stor frihet. Många av fonderna avser resebidrag. Bland forskningsfonderna är de flesta avsedda för Cancerforskning, medicin samt allmänna forskningsändamål. Om utdelning av bidrag beslutar fakulteten sedan ärendena beretts av en forskningsnämnd elleri vissa fall en särskild prövningsnämnd. Beredningen sker till stor del samlat och genom fakultetens inflytande på fördelningen av medlen kan utdelningen, i den mån stadgarna så medger, användas som en kompletterande resurs i institutets verksamhet. Sådana medel kan ge högskolorna möjlighet till breddning och fördjupning av verksamheten i förhållande till vad de över statsbudgeten anvisade medlen medger. Därför är det viktigt att också fondmedlens bidrag till forskningen redovisas och i informationssammanhang får påverka bilden av högskolornas forskning. Stiftelsernas funktion och betydelse för forskningen vid universitet och högskolor belyses i en rapport från riksrevisionsverket om forskargrupperfjfr avsnitt 9.5). De i rapporten studerade forskargrupperna fick nästan uteslutande sina medel från två typer av källor, nämligen dels universiteten och dels

Stiftelser och fonder, akademier m. m. 173

forskningsråd respektive stiftelser. 1 absoluta termer var forskningsråden/ stiftelserna de viktigaste anslagsgivarna. En tredjedel av grupperna fick sina medel från två eller flera anslag och ll % av grupperna hade fem eller fler anslag/kontrakt. 1 rapporten konstateras att detta väcker frågan om samordning av finansieringen av forskning. Av det totala antalet anslagskällor utgjorde stiftelserna 24 % attjämföra med forskningsråden 53 %, statliga myndigheter 15 %, industriföretag 5 % och utländska källor 1 %. I rapporten sägs ingenting om stiftelsernas eventuella inflytande, men det bör rimligen vara betydligt mindre än forskningsrådens (jfr avsnitt 9.5). Dels är deras andel i finansieringen mindre, dels hänför sig denna andel till ett stort antal stiftelser utan inbördes samordning. Enligt UHÄ:s årliga redovisningar av den ekonomiska omslutningen vid universitet och högskolor (figur 9:1) svarar s. k. gåvo- och donationsmedel. dit stiftelsemedlen fors, för endast 5 % av läroanstalternas driftmedelsomslutning (medel från forskningsråden och STU svarar for 10 %). Sätts gåvomedlen (huvudsakligen forskningsmedel)i relation till läroanstalternas totala resurser forforskning kan ca 10 % av forskningen vid universitet och högskolor sägas vara finansierad av gåvo- och donationsmedel (figur 9:4). l dessa medel ingår dock inte bara medel från stiftelser utan också från statliga och kommunala myndigheter. industriföretag m. fi. Stiftelsernas betydelse är enligt dessa siffror inte fullt så stor som antyds av uppgifterna i RRVrapportemsom dock bara avser FoU-arbete som bedrivs i grupper och bara ett urval forskargrupper vid endast två fakulteter.

Överväganden

Uppenbarligen kan stiftelsemedel vara av stor betydelse för en institution eller en viss forskargrupp. Frågan är i vad mån medlen har betydelse också i ett större forskningspolitiskt perspektiv. En stiftelse, Wallenberg-stiftelsen, har tillräcklig tyngd for att ensam på ett avgörande sätt påverka prioriteringsbilden inom svensk forskning. Det är däri/ör väsentligt att denna stiftelse agerar i ett samspel med forskningsråden och att _/brskningsrâdsorganisalionen _följer Stiftelsens verksamhet. De övriga stiftelserna har betydelse för större forskningspolitiska beslut endast om de samlar sina resurser. Spridningen i fråga om intresseområden är dock stor och en och samma stiftelse verkar ofta inom ett brett område. Stiftelserna fyller snarast funktionen att genom sina anslag stödja och komplettera forskningen på alla områden. Denna kompletterande funktion är viktig och olika förekommande fondmedel måste därför beaktas vid bedömningen av behov inom ett forskningsområde eller en forskningsinstitution. Enligt SCB:s statistik från 1975 gav fonder och stiftelser år 1973 bidrag till teknisk och naturvetenskaplig (inkl. medicinsk) forskning med ca 47 Mkr(37 Mkr till universitet och högskolor, 8.5 Mkr till privata institutioner). Härtill kommer 23 Mkr från universitetsfonderna, alltså sammanlagt 70 Mkr. Av bidragen från de privata stiftelserna avsåg ca hälften (23 Mkr) medicin och 13,5 Mkr naturvetenskap. Av bidragen från universitetsfonderna (23 Mkr) avsåg hela 18 Mkr medicin och 3,4 Mkr naturvetenskap. Dessa siffror

174 Stiftelser och fonder, akademier m. m.

förtjänar att beaktas vid en analys av de svenska FoU-satsningarna. Eftersom stiftelserna som nämnts vanligen inte satsar särskilt stora resurser för att effektivt informera om sin verksamhet är kunskapen om vilken typ av forskning de stöder inte stor. (En del annonserar i dagspress och i några fall även via anslagstavlor vid ansökningstillfállena. Dessutom finns de flesta upptagna i boken “Svenska kulturfonder” som nämndes inledningsvis. Meddelanden om utdelningar lämnas till massmedia men publiceras oregelbundet.) Den knappa informationen kan upplevas som en nackdel inte minst av aktiva forskare som letar efter finansieringskällor. Strukturen med ett stort antal mindre fonder som förvaltas på olika håll ger ett övertag åt forskare och forskarstuderande med goda personkontakter och skicklighet i konkurrensen om forskningsmedel. Att antalet tänkbara fmansieringskällor är stort kan samtidigt ses som en fördel för de forskare som får avslag på sina ansökningar av de mest betydande finansieringskällorna av typ forskningsråden. Stiftelsernas bidrag till pluralism i FoU-systemet bör dock inte överskattas. eftersom antalet personer som anlitas for bedömning av idéer till forskningsprojekt är begränsat och informella kontakter betyder mycket i ett litet land som Sverige. Eftersom stiftelserna i ringa mån ägnar sig åt aktiv marknadsföring finns det en risk att de kommer i kontakt med bara en mindre del av de forskare som har från stiftelsens synpunkt angelägna projekt. Både stiftelserna och de aktiva forskarna har således intresse av en bättre information om stiftelsernas möjligheter att finansiera FoU. Att svara för en sådan information skulle kunna vara en uppgift för något offentligt eller officiöst FoU-organ. Utredningen anser att denna möjlighet bör undersökas inom ramen/ör F RN:s verksamhet. Förutom information som service till forskarna och de stiftelser som finansierar FoU-verksamhet är mer övergripande information om stiftelsernas verksamhet på FoU-området av intresse för en rad organ med FoUplanerande och FoU-initierande uppgifter som UHÄ och FRN.

10.1.3 Ideella organisationer och stiftelser av otlentligliknande

karaktär I många fall har föreningar och stiftelser som byggts upp kring syftet att främja forskning och utveckling genom bl. a. medlemsavgifter och insamlingar lyckats få till stånd en ökad FoU inom utvalda områden. Särskilt forskning som ytterst syftar till att bota sjukdomar har kunnat främjas. Att det ibland också utgår statsbidrag till en sådan forskningsstödjande verksamhet understryker forankringen i samhället och ger vederbörande organisation en halvt offentlig ställning. Det mest iögonenfallande exemplet på en betydelsefull organisation av detta slag är Riksföreningen mot Cancer (RmC), som år 1976 delade ut

20.5 Mkr i forskningsanslag. Föreningen uppbär ett årligt statsanslag om

3 Mkr - huvuddelen av verksamheten finansieras med gåvomedel och fonderade medel. Samarbetet mellan RmC och forskningsråden har beskrivits i utredningens förra betänkande. Bl. a. konstateras att RmC inom cancer-

Stiftelser och fonder, akademier m. m. 175

området fungerar som ett forskningsråd med totalansvar för såväl finansiering som planering av forskning. Den helt avgörande delen av stödet till forskning över ett helt medicinskt område utgår av frivilligt insamlade medel, medan statens insatser relativt sett minskat i betydelse under en lång följd av år. RmC har därför verkat för en höjning av statsanslaget och bl. a. föreslagit att statsanslaget till Föreningen skall ställas i fast relation till anslaget till MFR. Utredningen invände i sitt förra betänkande (avsnitt 9.3) mot denna princip och föreslog i stället en uppräkning av statens stöd till Cancerforskning inom ramen för anslagen till forskningsråden (främst MFR). Forskningsrâden skulle således åläggas såväl planerings- som initieringsansvar för cancerforskningen, somju är en del av den medicinska forskningen. RmC:s verksamhet borde enligt utredningen ses som ett komplement och inte institutionellt samordnas med statens stöd till forskning på området. Utredningen fann däremot ett stöd från samhället till RmC:s upplysningarbete och insamlingsverksamhet med ett mindre anslag naturligt. Departementschefen uttalade i propositionen om forskningsrådsorganisationen (prop. 1975/76: 129) att de berörda forskningsråden iprincip bör svara för avvägningarna mellan Cancerforskning oçh annan forskning. l propositionen föreslogs dock inte någon ändring av nuvarande ordning för medelsanvisning till cancerforskning med hänvisning till att samarbetet mellan RmC och berörda forskningsråd fungerat väl. Från RmC:s sida hade vid remissbehandlingen också framförts farhågor att viljan att ge gåvor och donationer till föreningen skulle minska om det särskilda bidraget togs bort. Utredningen har inte anledning att i samband med sitt nya uppdrag föra någon fördjupad diskussion kring utformningen av stödet till cancerforskningen. De i SOU 1975:26 angivna skälen/ör en över/öring av huvudansvaret/ör cancerforskningen till_/orskningsrâdsorganisationen/inner utredningen bärande. Under alla _lörhällanden är det angeläget att åstadkomma en lösning av de problem som cancerforskningen står inför i _form av en successiv avtappning av RmC :s _londmede/ och statens oklara ansvar/ör denna forskning. En annan betydande organisation av detta slag är Svenska nationalföreningen mot hjärt- och kärlsjukdomar, vars verksamhet dock helt finansierats av medlemsavgifter, räntor på fonderade medel, försäljning och gåvor. År 1976 anslog föreningen ca 3 Mkr för forskningsändamål.

Övriga liknande föreningar bidrar till forskning och utveckling med mindre

belopp. I vissa fall, t. ex. i fråga om Riksförbundet mot reumatism, är stödet till vetenskaplig forskning blott en mindre del av verksamheten. Exempel på fonder som bygger på insamlade medel är de s. k. kungafonderna. Konung Gustaf Vzs jubileumsfond stöder forskning över kräftsjukdomarna och Konung Gustaf Vzs åttioårsfond utdelar anslag för utforskande och bekämpande av de invalidiserande folksjukdomarna.

10. 1.4 Riksbankens jubileumsfond Riksbankensjubileumsfond har en särställning som ett riksdagens organ för stöd till forskning. Verksamheten har beskrivits översiktligt redan i utredningens förra betänkande (avsnitt 4.5.2). Fonden har som forskningsfinansiär

176 och fonder, akademier m. m.

Stiftelser

en betydelse som kan jämföras med forskningsrådens. Fr. o. m. år 1976 utdelas årligen ca 25 Mkr i forskningsanslag. Anknytningen till riksdagen ger fonden en utpräglat samhällelig förankring. Riksbankens jubileumsfond och andra fonder, som har en fri ställning i förhållande till såväl myndighets- som företagsintressen, är av särskilt intresse som alternativ till forskningsråden när det gäller stöd åt forskning kring angelägna samhällsproblem ur ett brett perspektiv. I stadgarna för stiftelsen Riksbankens jubileumsfond heter det bl. a. att D företräde skall ges åt forskningsområden, vilkas medelsbehov inte är så väl tillgodosedda på annat sätt D fondens medel speciellt skall användas för att stödja stora och långsiktiga forskningsprojekt D nya forskningsuppgifter, som kräver snabba och kraftiga insatser, därvid skall uppmärksammas D fonden skall söka främja kontakter med internationell forskning. Som exempel på initiativ som fondstyrelsen tagit under senare tid kan nämnas att två s. k. områdesgrupper tillsatts med uppgift att kartlägga forskningsbehov och Föreslå åtgärder i syfte att främja vetenskaplig forskning inom angelägna områden som enligt fondstyrelsens åsikt inte uppmärksammats tillräckligt. Grupperna. benämnda “Människan och arbetslivet” resp. “Människan och kommunikationsteknologin, har fått en sådan sammansättning att kunskapsbehov bland grupper utanför forskarnas krets kan beaktas.

10.2 Akademier

De vetenskapliga akademierna är fristående organ i förhållande till den offentliga FoU-organisationen men har ofta en officiell prägel. Vid sidan av de mer kända akademierna finns en rad vittra och lärda samfund (sällskap, samhäIlen,societeter) med liknande funktioner. Bland akademierna är främst Kungliga Vetenskapsakademien, Ingenjörsvetenskapsakademien, Kungliga Vitterhets-, Historie- och Antikvitetsakademien samt Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien av intresse från FoU-synpunkt. I synnerhet Kungliga Vetenskapsakademien och Ingenjörsvetenskapsakademien, som får de största statliga bidragen och har den mest omfattande verksamheten, gör insatser inom ett brett fält. Deras verksamhet beskrivs översiktligt i det följande. Ingen/årsverenskapsakademien (IVA) är formellt ett samfund, som består av invalda svenska och även utländska ledamöter. Akademiens stadgar fastställs av regeringen. Ledamöterna, som är tekniker, forskare, ekonomer och samhällsvetare (ofta ledande personer inom industrier, verk och myndigheter), väljs in i någon av akademiens elva avdelningar, som motsvarar olika verksamhetsfält. Hela akademien har regelbundna sammankomster men huvuddelen av arbetet sker inom avdelningarna, som tar initiativ till utredningar och kommittéverksamhet och ger uppslag till ämnen för konferenser och föredrag.

Stiftelser och fonder, akademier m. m. 177

IVA:s ekonomi bygger på både statliga och privata medel. Akademien finansieras genom ett anslag direkt över statsbudgeten (1977/78 ca l Mkr), genom bidrag från näringslivet (via IVA:s industriella råd), genom projektbundna bidrag från bl. a. STU och forskningsråden, genom intäkter i verksamheten och genom avkastning från egna fonder (huvuddelen av den privata finansieringen). De statliga bidragen iolika former motsvarar närmare hälften av IVA:s omslutning. IVA :s industriella råd består av representanter för ca 225 företag, verk och myndigheter som utnyttjar teknik och forskning i sin verksamhet. Rådet skall främja kontakterna mellan akademien och näringslivet- man diskuterar t. ex. frågor som gäller den industriella forskningen och aktuella tekniska problem. Akademien har tagit initiativ till samordning av forskning på olika områden i gemensamma organisationer. Företag och statliga verk kan tillsammans med [VA bilda en kommission med ett långsiktigt forskningsprogram. Exempel på sådana organisationer är IVA:s svetskommission och transportforskningskommission. Kommirtéerna inom lVA har i regel till uppgift att allmänt stimulera forskningen inom ett visst omrâde, förbättra kontaktvägarna mellan forskare och institutioner på området, vidga samverkan mellan industrier och universitet och högskolor och följa den internationella utvecklingen. Exempel är kommittén för havsteknik och kommittén för biologiska effekter av elektromagnetiska fält. Framtidsstudier och teknikvärdering är ett annat av IVA:s intresseområden. Sedan slutet av 1960-talet följer och avrapporterar IVA framtidsstudie-

projekt i Sverige och utomlands. Genom ett särskilt bolag, Förmedlings-

centralen för framtidsstudier, ger lVA abonnenter löpande information om framtidsstudier. Bolaget åtar sig även uppdrag inom området framtidsstudier-teknikvärdering. IVA förtjänar också uppmärksamhet för sitt internationella kontaktnät. IVA är bl. a. huvudman för verksamheten med teknisk-vetenskapliga attachéer som finansieras i särskild ordning. För den långsiktiga planeringen svarar en grupp med representanter för IVA, STU samt industri- och utrikesdepartementen. Cirka 1/3 av kostnaderna för verksamheten täcks av medel från IVA medan 2/3 betalas av statsmedel via STU. Attachéernas tjänster utnyttjas mot viss ersättning av företag, verk och myndigheter som önskar information om viss teknik och forskning i utlandet. IVA samarbetar med svenska och utländska organisationer och har initierat bilaterala forskningsföreningar. Akademien har samarbetsavtal med motsvarande organ i nästan alla östeuropeiska länder. Akademien bedriver också informationsverksamhet genom rapporter, nyhetsblad, årsböcker etc. Kungliga Vetenskapsakademien har enligt sina stadgar till uppgift att främja vetenskaperna, företrädesvis matematik och naturvetenskap. Akademien har ca 200 svenska ledamöter indelade i tolv klasser efter vetenskaplig tillhörighet. Till akademien hör ett sekretariat med ett tjugotal tjänstemän och med akademiens ständige sekreterare som chef. Akademien är huvudman för sju forskningsinstitutioner. nämligen Kungl. Vetenskapsakademiens bibliotek, Forskningsstationen för Astrofysik i

l2

178 Stiftelser och fonder, akademier m. m.

Anacapri, Bergianska stiftelsen, Kristinebergs marinbiologiska station, Makarna Mittag-Lefflers matematiska stiftelse, Abisko naturvetenskapliga station och Sareks naturvetenskapliga anläggningar. För att stimulera forskningsarbete nationellt delar akademien ut stipendier och forskningsbidrag. Internationellt uppmärksammad är akademien bl. a. genom sin uppgift att utse nobelpristagare i fysik och kemi samt pristagare i ekonomisk vetenskap till Alfred Nobels minne. Akademien bedriver en omfattande forskarutbytesverksamhet med akademier i andra länder och representerar ofta Sverige i internationella FoU-sammanhang. Bl. a. är akademien huvudman för de svenska nationalkommittéerna som sköter kontakterna med internationella vetenskapliga fackunioner. Akademien sprider vetenskaplig information i olika former och utger den internationellt uppmärksammade miljötidskriften AMBlO. Utgivningen finansieras genom bidrag från forskningsråden, naturvårdsverket m. fl. Förutom genom direkta statsanslag (ca 8 Mkr varav huvudparten finansierar akademiens institutioner) finansieras akademiens verksamhet genom bidrag från fonder och stiftelser samt anslag från myndigheter m. fl. Akademierna har, som framgår av ovanstående redogörelser, viktiga stimulerande. kontaktskøpande och in/brmerande funktioner. De spelar också en viktig roll i det internationella FoU-samarbetet. Deras forskningsfinansierande betydelse är inte lika stor och de är för sin egen verksamhet ofta beroende av anslag och bidrag från flera olika håll (myndigheter, stiftelser. företag).

10.3 Andra organisationer

En grupp organisationer som särskilt uppmärksammats i forskningspolitiska sammanhang är de idee/Iafo/kröre/serna. Intresset för folkrörelserna ledde till att ett särskilt anslag enligt förslag i 1975 års budgetproposition anvisades för forskning av särskilt intresse för de ideella folkrörelserna. Forskningsrådsutredningen fann i sitt förra betänkande syftet angeläget, men utredningen ställde sig kritisk till det särskilda anslaget och till den delegation för folkrörelseforskning, som samtidigt föreslogs i propositionen. Utredningen ville se forskning av intresse för folkrörelserna som en angelägenhet för samtliga forskningsråd och pekade på risken för att rådens intresse skulle försvagas, om särskilda “öronmärkta” medel anslogs. I stället för att disponeras av en särskild delegation skulle anslaget till folkrörelseforskning kunna kanaliseras genom FRN under aktiv medverkan i initiering och prioritering från folkrörelsernas sida, ansåg utredningen. Det skulle öka möjligheterna att sprida insatserna till fler områden och skapa samverkan med råden. Utredningen vann dock inte gehör för denna uppfattning när förslaget till ny forskningsrådsorganisation behandlades i regering och riksdag. Visserligen anvisas medel för folkrörelseforskning fr. o. m. budgetåret 1977/78 under anslaget till FRN, men medlen skall enligt riksdagens beslut fortfarande disponeras av en särskild delegation för folkrörelseforskning. Principie//t har utredningen även isin nya sammansättning upp/lutningen att en låsning

Stiftelser och fonder, akademier m. m. 179

i fasta ekonomiska ramar inom alltför små, avgränsade områden bär undvi-

kas. De stora löntagarorganisationernas förhållande till forskning och utveckling diskuteras i kapitel 16.

10.4 Utländska anslagsgivare

Utländska anslagsgivare spelar inte någon stor roll för finansieringen av FoU i Sverige att döma av SCB:s statistik (jfr tabell 4:3). En reservation måste dock göras för uppgifterna beträffande näringslivet med tanke på de multinationella företagens roll. Uppgifterna beträffande universitet och högskolor bygger på uppskattningar och är också relativt osäkra, men av allt att döma är inte heller de utländska bidragen till universitetsforskningen särskilt omfat-

tande. Under vissa perioder har dock utländska bidrag inom begränsade områden, främst medicin. haft en påtaglig betydelse för svensk forskning. Statistiken inte heller på något stort utflöde av FoU-medel till tyder utlandet, även om denna ström numera tycks vara något större och i den senaste FoU-statistiken (gällande år 1975) ökat markant. Även om anslag från utlandet spelar en relativt obetydlig roll kan siffror som belyser den utländska FoU-finansieringen respektive svensk finansiei utlandet ge upphov till en rad forskningspolitiskt intressanta ring av FoU under förutsättning att statistiken över betalningsströmmarna kan frågor förbättras. l hur hög grad avspeglar statistiken över utländska anslag respekten och förtroendet utomlands för svensk forskning och utveckling? Kan sådant utläsas ur siffrorna eller är dessa snarare ett resultat av något nationella och internationella handlingsmönster, utvecklingen av vedertagna och andra faktorer, som inte direkt sammanhänger med den konjunkturerna svenska förmåga att hävda sig internationellt? Skall man se forskningens andel FoU som finansieras från utländska källor eller positivt på en växande skall man se det som ett hot mot den nationella forskningens oberoende? Bör man eftersträva ett betalningsbalans på FoU-området? Är det ett slags att svenska företag tycks investera mer i FoU utomlands än svaghetstecken de själva får in i form av beställningar av FoU-uppdrag? Det finns svar på sådana frågor. Dels vet vi för litet om inga givna orsakssambanden, dels blir svaren beroende av synen på I

forskningspolitik_

vissa fall bör en mer fullständig statistik dock kunna användas för att pröva olika Om t. ex. svenska företag säger sig vara tvingade att uppfattningar. allt fler FoU-uppdrag utomlands, såvida inte sekretesskyddet för placera förbättras vid uppdrag till svenska universitet och högskolor, så bör företagen FoU-statistiken kunna användas för att bedöma allvaret i sådana uttalan-

den.

sou 1977:52 181

11 och inom

Forskning utveckling näringslivet i ett forskningspolitiskt perspektiv

Det är inte utredningens ambition att i ett forskningspolitiskt perspektiv genomlysa hela den rikt varierade verksamheten i små och stora, privata, kommunala och statliga företag inom industri,j0rd- och skogsbruk, handel och servicenäringar av olika slag. l själva verket är användningen av FoU inom många näringsgrenar relativt ofullständigt känd och föga uppmärksammad (jfr tabell 14:1), medan det på andra områden - främst FoU inom tillverkningsindustrin - finns en hel del litteratur i ämnet och en rikhaltig statistik. [avsnitt 11.1 och ll.2 ges med hjälp av statistik en översiktlig beskrivning av FoU-insatserna inom industrin, som förutom att de är bäst kartlagda sannolikt också är de mest betydande. Den senare diskussionen i kapitlet (fr. 0. m. avsnitt 11.3) tar sin utgångspunkt i industriföretagens situation men är i flera avseenden giltig också för de företag inom andra näringsgrenar som arbetar under konkurrens på en marknad.

11.1 Forskning och utveckling inom industrin

Utvecklingsarbetets betydelse i modern industri framgår klart av FoUstatistiken, som tyder på att mer än hälften av FoU-arbetet i Sverige utförs inom industrin. Verksamheten är i allmänhet starkt målinriktad och präglas av industriföretagens marknadsberoende, konkurrenssituation, krav på lönsamhet och överlevnad. Skillnaderna i FoU-intensitet mellan olika branscher är betydande. Utvecklingsarbetet dominerar stort och inslaget av forskning är i de flesta branscher obetydligt (jfr avsnitt 4.2.2). Det är främst de större företagen som satsar resurser på forskning och utveckling (se tabell 11:1). Koncentrationen av FoU till företag med l 000 eller fler anställda var något större 1975 än 1973 (85 resp. 83 % räknat på kostnaderna). FoU-verksamheten inom industrin syftar främst till att få fram nya eller bättre produkter. En stor del av FoU-arbetet har också till mål att få fram nya eller bättre processer och arbetsmetoder, som gör produktionen effektivare. Figur 11:1 visar fördelningen på dessa syften av den FoU-verksamhet som har främjande av industriell verksamhet till huvudändamål. (Större delen av FoU-arbetet inom industrin har till uppgift att främja industriell verksamhet.) Förbättring av existerande produkter eller metoder spelar en lika stor roll som utveckling av helt nya produkter och processer (jfr figur 11:1).

182 Forskning och utveckling inom näringslivet S()U I977:52

1 det större perspektivet påverkar den tekniska utvecklingen i vid bemärkelse och innovationstakten inom industrin ett lands förmåga att hävda sig på världsmarknaden och är en av drivkrafterna bakom den ekonomiska tillväxten. FoU är emellertid bara en led i teknisk utveckling i vid bemärkelse (se avsnitt 11.4) och det är därför svårt att dra klara slutsatser om betydelsen av FoU for den ekonomiska tillväxten. En omfattande litteratur belyser olika aspekter av detta problem (jfr även avsnitt 2.1.2). Intresset for FoU och teknisk utveckling har i Sverige bl.a. lett till inrättandet av ett tekniskt forskningsråd, som senare omvandlats till styrelsen för teknisk utveckling (STU) med ökad inriktning på utvecklingsarbete. Riksdag och regering har på olika sätt sökt stödja och uppmuntra tekniskt utvecklingsarbete inom industrin, bl. a. genom fonder som Statens utvecklingsfond, Norrlandsfonden och Nordisk fond for teknologi och industriell utveckling. Ett exempel på en annan stödform är det år 1973 införda särskilda forskningsavdraget vid företagsbeskattningen. Att SCB sedan 1963 regelbundet samlar in statistik över teknisk och naturvetenskaplig forsknings- och utvecklingsverksamhet inom industrin är också ett uttryck för intresset för den tekniska utvecklingen. FoU-verksamheten inom industrin och angränsande frågor har behandlats av ett stort antal offentliga utredningar. Aktuella utredningar är STUkommittén med uppgift att utreda STU:s organisation och verksamhetsformer, forskningsavgiftskommittén, som nyligen avgivit ett betänkande om finansiering av forskningsstöd (SOU 1976:65), och teknikupphandlingskom» mitten, som avgivit betänkandet Teknikupphandling (SOU 1976:69). Industrins forsknings- och utvecklingsverksamhet har analyserats av industristrukturutredningen ien delrapport (SOU 1974:14). 1 vissa fall kan information hämtas även från olika branschutredningar. FoU-verksamheten inom industrin bevakas också av industrins intresse-

Tabell 11:1 Årsverken och kostnader (drift- och kapitalkostnader) för FoU-verksamheten 1973 i relation till totala ârsverken. omsättning och förädlingsvärde. Fördelning på storleksgrupper efter antal anställda. Mkr

Antal anställda FoU- FoU- FoU- FoU-kostnader års- årsver- kostna- i % av verken ken i 43 der av tota- (drift- Omsätt- Föräd-

Källa: SCB.

Forskning och utveckling inom näringslivet 183

PRODUKTFRÄMJANDE VERKSAMHET 79,0 %

Förbättring av existerande produkter PROCESS- OCH SYSTEMFRÄMJANDE VERKSAMHET 16,9 % Framtagning av nya processer, system m. m.

Framtagning Förbättring av existe- av för markrande processer, system naden nya m. m. produkter

.. ”t ALLMAN KUNSKAPSUPPBYGGNAD 4,1 % Framtagning av för företaget nya men på marknaden existerande ( l Siffrorna inom parentes anger 1973 års fördelning. produkter

organisationer, fristående forskningsinstitut, universitet och högskolor. Figur I I :l Dri/tkostnaderna _för FoU -verksam akademier som IVA m. m. Som exempel kan nämnas att en aktuell utredning heten I 975 _lötj/rärn/“ande från industrins utredningsinstitut söker belysa FoU-investeringarnas räntaav industriell verksamhet. bilitet (Anita du Rietz: Industriforskningens utveckling och avkastning, procentuellt _fördelade pa 1975). Utvecklingen av teknisk och naturvetenskaplig FoU följs regelbundet produkt- och process/årskav bl. a. NORDFORSK, som arbetar fram en nordisk FoU-statistik, och IVA ning. Källa: SCB. (jfr avsnitt 10.2). En förutsättning för att kunna göra forskningspolitiska bedömningar är tillgång till grundläggande information i form av bl. a. FoU-statistik.

11.2 Industrins FoU i statistisk belysning

11.2.l SCB:s FoU-statistik SCB:s FoU-statistik bygger på återkommande undersökningar vartannat år av teknisk och naturvetenskaplig FoU inom gruv- och tillverkningsindustrin (näring 2 och 3 - jfr tabell 14:1). Statistiken belyser personalstruktur, kostnader, inriktning på produktgrupper, ändamål med FoU-verksamheten. finansiering m. m. I dessa avseenden är FoU-verksamheten inom industrin ofta bättre kartlagd än motsvarande verksamhet inom universitet och högskolor, som dock karakteriseras av en större öppenhet i fråga om projektinnehåll och konkreta upplysningar i enskilda fall. FoU-statistiken bör användas med en viss försiktighet, eftersom den inte är fullständig och underlaget i vissa fall kan vara osäkert. Företag med mindre än 20 anställda ingår inte i undersökningarna (tidigare undersökningar tyder på att dessa företags andel av FoU-verksamheten inom industrin är obetydlig

184 Forskning och utveckling inom näringslivet

- mindre än 1 %). Företagens uppgifter till SCB bygger normalt på företagets ordinarie redovisning, som inte alltid är anpassad till FoU-statistikens avgränsningar. Omgrupperingar och omklassificeringar av företag kan få stor genomslagskraft i statistiken eftersom FoU-verksamheten inom en bransch ofta är koncentrerad till ett fåtal större företag. Uppmärksammas bör att bl. a. el-, gas-, värme- och vattenverk liksom byggnadsföretag inte omfattas av statistiken samt att utvecklingsbolag med anknytning till industrin inte heller ingår i den mån de inte sysslar med industriell tillverkning. SCB:s program för utbyggnad av FoU-statistiken behandlas i avsnitt l4.l.3. Jämfört med många andra områden är dock industrins FoU ganska väl täckt i statistiken. Genom att material insamlats efter i stort sett samma principer under en längre period går det att följa utvecklingen över tiden. Genom utvecklings- och standardiseringsarbete har FoU-statistiken successivt förbättrats, såväl i Sverige som internationellt. Numera används i FoU-statistiken samma branschklassificering som inom finansstatistiken, vilket ger ökad jämförbarhet. Härtill kommer att SCB fått tillgång till ett aktuellt företagsregister. I 1973 års undersökning ombads industriföretagen för första gången att relativt summariskt redovisa också eventuella insatser för samhällsvetenskaplig och humanistisk FoU (totalt redovisades bara 4.5 Mkr). l följande avsnitt återges en del uppgifter som hämtats från senast tillgängliga SCB-statistik, som avser år 1973. I vissa fall harockså uppgifter för 1975 funnits tillgängliga. Därvid avses med industrins FoU-verksamhet endast teknisk och naturvetenskaplig FoU, såvida inte något annat sägs.

112.2 Utförande och finansiering av utvecklingsarbete respektive forskning inom industrin Med industrins FoU-verksamhet kan man avse dels sådan forskning och utveckling som utförs inom industriföretagen för egen räkning eller på uppdrag, dels forskning och utveckling som industriföretagen på något sätt finansierar. Förutom självfinansierad egen FoU-verksamhet ingår i det senare begreppet forskning som utförs av någon annan på uppdrag av ett industriföretag liksom stöd industriföretagen lämnar åt en viss forskning utan att själva göra anspråk på ensamrätt till resultat. Även sådan forskning som finansieras via avgifter från industriföretagen brukar tas med i begreppet “av industrin finansierad forskning”. Med utgångspunkt i SCB:s FoU-statistik kan industrin beräknas finansiera idet närmaste 50 % av FoU-verksamheten i landet. Ännu större (ca 60 %)är den andel av FoU-verksamheten som utförs inom industrin (inklusive statliga och halvstatliga industriföretag och industriella affársverk). 85 % av allt FoU-arbete som utförs inom industrin finansierar industriföretagen själva med egna medel. Resten finansieras nästan helt med offentliga medel (13 % år 1975), främst i form av militära beställningar med koncentration till ett fåtal branscher. Den helt dominerande delen av industrins FoU kan betecknas som utvecklingsarbete (i genomsnitt 89 96 år 1975). Variationerna mellan olika branscher är dock stora. l den mest FoU-intensiva branschen. läkemedelsin-

Forskning och utveckling inom näringslivet 185

kan ca 50 % av FoU-arbetet karakteriseras som forskning, medan dustrin, motsvarande andel i de två absolut sett största FoU-branscherna, transportmedels- och elektroindustri, är 5 96. 1 andra branscher är andelen ännu mindre. Verkstadsindustrin svarade 1975 for 74 % av industrins totala FoU jämfört med 71 % 1973. Kostnaderna for FoU-verksamheten inom industrin år 1973 har i tabell 11:2 fördelats på branscher och FoU-kostnadernas andel i % av omsättning angetts. Tabell 11:3 visar på motsvarande sätt utveckresp. forädlingsvärde lingen av antalet årsverkemsom är det mått som ger den bästa informationen om de volymmässiga förändringarna.

l 1.2.3 Persona/struktur Enligt SCB sysselsattes ca 25 000 personer med FoU-verksamhet inom gruvoch industriföretag 1973. Av dessa hade endast 21 % akademisk utbildning varmed avses forskarutbildning och eftergymnasial utbildning längre än tvâ år.

Tabell 11:2 Kostnader för FoU-verksamheten inom industrin 1973. Mkr

Bransch FoU- FoU-kostn. i 96 av kostnader :we- (drift- och Omsätt- Förädkapital-) ning lingsvärde

Kemikalie-, gödselmedels, plastindustri samt annan kemisk industri utom läkemedelsindustri 47,8 0,8 2,6 Läkemedelsindustri 150,1 13,3 34,0 Petroleumraflinaderier, smörjmedels-, asfalt-

Transponmedelsindustri utom skeppsvarv

Källa: SCB.

186 Forskning och utveckling inom näringslivet Tabell 11:3 Utvecklingen av antalet FoU-årsverken inom industrin 1969-1973

Kemikalie-, gödse1medeIs-. plastindustri samt annan kemisk industri utom läkemedelsindustri 601 502 477 -99 -25 Läkemedelsindustri l 143 1 257 1 231 114 -26 Petroleumraffinaderier, smörjmedels, asfalt- o.

Transportmedelsindustri utom skeppsvarv och båt-

+15.6% +13.3% Källa: SCB.

Antalet ârsverken utförda av/brskarurbildad personal år 1973 var 520 enligt SCB:s statistik. Det totala antalet årsverken 1975 utgjorde 20 600. Härav utfördes 23 % av personer med akademisk utbildning. Forsknings- och utvecklingsarbete inom industrin sysselsätter således i stor omfattning personal utan vare sig forskarutbildning eller akademisk utbildning (tabell 11:4). En fjärdedel av antalet sysselsatta med FoU-verksamhet inom industrin återfinns inom branschen transportmedelsindustri, en knapp fjärdedel inom elektroindustri och 15 96 inom maskinindustri. Av det totala antalet ársverken år 1973 (19 253) avser 90 % utvecklingsarbete och bara 10 % forskning. Också här varierar andelarna starkt från bransch till bransch. En exceptionellt stor andel forskning (43 %) uppvisar läkemedelsindustrin.

Forskning och urvecklmg inom näringslivet 187

ed o... md md m.m md om o.m md »d md å od m... d.m i_ md

Qvm

_d m.: _.mm

s.. odd_

mv vm

omm mom

m..

mom mmm mom Em mvm

xEEam

_v_ m: mm_ mm_ m3 _m_ m_m E_ _v_ _mm mo_ ...um

_mE

_ _ m _ m m o mm

m,

od E. md md _.m md .mm 3 md »d _d md :w md E. _ v._ E.

tm_ .mmm ...om

.ms odd_

»Easits mm mm om

Z_ emo mo_ od_ emo os. mmm å_ om_ t: mm_ _mo ao mom _dm m_m omm vm_ S_

M50 __2:

_ m v m

._0255

dm

m..

md å md md _..m md mm E md md _d v; md 0._ om mm m._ md

m.m_ ...mm md_

?E255

odd_

u:_:_o=.:x.,._

m.

m5_

xmêoosxø.

m_ mm dm m_ m_ m_ v» .m mo mm

mä wc_ om_ 0:. om.. _o_ å omm _dm voo då

_§: _ _ m

:oäsiamvvöTbom

E2:

§88_

.ocomwâdmø

.oEBx

88208.? :scen :ao .5

:oo

Elov

.E3

-..amma

_:m:u:::m_m._o:_E

...Esåêno

Eâocaxsne.

_bmzdczzmâmü

?zäwdaoxm

3=»

_.__m=_.::m_.._d

_.:m_...U:_:_mm._oaQä

..m_0U®E_.._©Em

:o: .to

:oo

_å=_.=_=.xas_g

:oo E9: -28

xöâmccømgoâw_

_5522_

;oo :scan

-msm

.ozuøcmbuzåz

.Eåmoxobc

:oB_m._uEE rmñcuøzomvow

»så

Eân=aw=_=v_s____

.ocowäñzmg ,EoE::m:_

;oo

_uguøcag

:oo

_.:m:n:_m_ouoE:oam:sF

.to

3.5...

rmdowö_

-âmcumsayg

gocuvnccátEsnxozua_

-mödaå .EäcE

.to

.EuEou

E05

Em=u=_m_ouo=_uxm_

Eâdszoøosoxmd x._o__x_oE:._m.muv_u_ Em=_.:::m__s.o2

.mom

Emsucwzszxm

5,_

vä_ .to

Emzdczzmmå Eäcczzdâz

-au

Eäucisd

amEEsm

mcomsscon_ xzuuosäs ruzmvzEov_ .axzesao .Emäaaoxm

_bmsvc_

52:0 .._:xo._. sååå xmceo rmczmön_ 5.0.2..: cscc

så!

:aaah Jumoh :EE

188 Forskning och urveckl ing inom narings livet SOU l977z52

m,

Q. S_ 3 om md 2

0.0» _do 03 e.: _m_ f... En

mmm_ 9%_ §2 nä

MEEDW

S;

å: å? :z 38

_

_ä_ En _áo 0.00_ wow :om ma wéo mdo WE 0.3_ Em ?w .so mä 0,3_ 3.0 §0 2a

m8 Go

:x: ...ä

-mwczxuuåa

Nm 3 0.0 o.m mm

oda

i

?m oem

E_

men

WE 0.00 ñm_ Qv_ w: 06m o.:

E895

md:

_ä_ S; å?

_

:uo

3.3_

o.: mm 3 mmm m.m wa. vw

04m ma_ 0.0

,ä o...

:s _s_ m,...

å_ QX. _k_ o.:

...units

.uvxEmoxwED

m..

mcExüon_

|

_,_ md 3 mä od _._

m.: 0.3 5.0 _.o _.m Wo_ 0.0 we_ Qom ?N E» o.mm m_ m_

04mm

u=_=_2:__.._

_m5_

83._amw=__v_uu›.=

.ocuwmbüwø

.carl

, :scan .o S

:u: :oo

.Emm

...min

_§=s:_=.x:us..

Emaucñsgo_

_.:m:_.:::smu_m

_:m:u:::m_m.o:_E

Exåmauxm

Emacccwxw_

Emsvcñövøêuxm_

_.=m:o:__.:smbaama

rzoøoêsxyøcm

.E :oo

.o .o

:_m=v:_:_m_mm_a

:oo E9: 5.0._

üo›mm=_bmo_o:o_

0.03_

.ovaåmøxåhc

.osumcmLnuzåz

-måm

azämoxubo

:zuvuczumvom

Mato_ E9: :scan

.o

zoêmwøss .uzowmäaø

_._.m:v:_mm:_cfo____

.EuE=:mc_

.o

_.:m:u:_m_ucoE:oam:m_H

:âncomcsn

._00

rmcowö_

EmsvE 202.2..

.._u_._ovm:c._EE:u_o:om

-Eäaä

.o

.Emzuê

EmscEzouuEoxwm_

E0500

v:o__möE.:m§_,.._ _:m:_.:::x__n_o2

mä_ 50 _oz_

_zwzvczzsâuzh

Emsuczxsu

;Em .mom

Eâsssxâ: _:m=o:_o§_o_m

mcuwmêou_ .§20 :answer: :Exuh rmmmnå xmcEO ruzmvzEov_ ›:.:u._EE:Ö .-m:__m._o._ .âåmaaoxm mwEEsm

VEES_

_zmsvc_

:aaah ...amok :E3 .Smak

SE=

Forskning och utveckling inom näringslivet 189

112.4 Kostnader

Av kostnaderna för s. k. aktivt FoU-arbete (FoU-arbete utfört med egen personal) inom industrin 1975 utgör 2 840 Mkr(93 %) driftkostnader och 220 Mkr kapitalkostnader. Driftkostnaderna har i SCB:s statistik delats upp på forskning och utveckling (tabell 11:5). Driftkostnaderna för forskning år 1973 utgjorde for industrin som helhet 224 Mkr eller 12 %, driftkostnaderna for utveckling

l 711 Mkr eller 88 %. Återigen måste betonas att de branschvisa variatio-

nerna är stora. Medelvärden ger en delvis missvisande bild. Jämförelser över åren på grundval av uppgifter om utvecklingen av driftoch kapitalkostnader är vanskliga, eftersom hänsyn måste tagas till prisstegringar på varor och tjänster. SCB söker genom utvecklingsarbete få fram lämpliga omräkningstal (deflatorer). Som nämnts är FoU-verksamheten inom industrin i huvudsak självfinansierad. Figur 11:2 visar utvecklingen av egen. offentlig och övrig kostnadstäckning de senaste åren.

11.2.5 Inriktning pâ produktgrupper

Många företag bedriver FoU-verksamhet med inriktning mot andra produktgrupper än de som bestämmer företagets branschtillhörighet vid klassificeringen. Därför inhämtar SCB uppgifter också om FoU-verksamhetens inriktning på produktgrupper. De största FoU-kostnaderna läggs ner på grupperna teleprodukter, bilar och bilmotorer, övriga transportmedel. övriga Figur 11;) Fördelnfpygep] maskinprodukter samt läkemedel. av køslnadørnüföl FoU- ”be”

Uppgifter av detta slag visar t. ex. att inte bara maskinindustrin utvecklar (d°l7,“d kaplkal

utan att sådan FoU-verksamhet bedrivs också inom

Zzâgigélzçds_

maskinprodukter branscher som massa-, pappers- och pappersvaruindustrin, transportmedels-

jäckning i p,.m.(,,,,_

industrin, industrin för instrument, foto- och optikvaror m. fl. Källa: SCB.

1969 1971 1973 1975

1,1 12,8 Offentlig kostnadstäckning

ll Egen kostnadstäckning

- = Övrig kostnadstäckning

190 Forskning och utveckling inom näringslivet

11.2.6 FoU-arbetets ändamål - - är vilket En forskningspolitiskt intressant fråga något redan berörd ändamål FoU-verksamheten tjänar. Syftar den till att utveckla nya produkter eller är målet i stället att förbättra produktionsprocessen eller att Förbättra arbetsmiljön? Eftersom FoU-arbetet kan ha flera olika syften får Företagen redovisa både ett primärt och ett sekundärt ändamål. Som redan nämnts (avsnitt 11.1) kan större delen av industriföretagens FoU-arbete primärt föras in under rubriken “Främjande av industriell verksamhet. Fördelningen av insatserna for detta ändamål framgår av figur 11:1. Det därnäst viktigaste primära ändamålet är förbättring av försvar. De största kostnaderna härför redovisas av metallindustrin.

11.2.7 Fördelning pâforskningsdiscipliner

Teknologiska discipliner svarade år 1973 för 57 % av industrins totala driftkostnader för forskning (grundforskning och tillämpad forskning). Näst största huvuddisciplin var naturvetenskap med 26 %. Medicin, i synnerhet farmaci, svarade också för en betydande del. l 1975 års undersökning har uppgifterna om fördelning på forskningsdiscipliner utgått ur SCB:s statistik p. g. a. företagens svårigheter att hänföra sina forskningskostnader till en särskild disciplin.

11.2.8 F orskningsuppdrag och forskningsundersröd SCB samlar också in uppgifter om industriföretagens engagemang i s. k. ”fördelande FoU-verksamhet, dvs. kostnader som företagen haft för FoUverksamhet som utförts utanför det egna företaget. Den fördelande FoUverksamheten uppgick år 1973 till ca 156 Mkr, varav forskningsuppdragen utgjorde 122 Mkr. Branschen elektroindustri svarade för 33 % av kostnaderna för forskningsuppdragen. Mottagare av forskningsuppdrag var i första hand andra svenska företag (57,4 Mkr), privata enheter i utlandet (44 Mkr, varav de nordiska länderna 3,1 Mkr) och branschforskningsinstitut m. m. (18,l Mkr). Till universitet och högskolor gick enligt statistiken för år 1973 9,6 Mkr varav 6,4 Mkr i form av kontraktsbundna uppdrag och 3,2 Mkr i form av gåvor och donationer. Detta kan jämföras med UKÄ:s uppgifter om den ekonomiska omslutningen vid läroanstalterna för budgetåret 1973-74. Enligt UKÄzs redovisning har universitet och högskolor detta budgetår mottagit ersättning för arbete med 45 Mkr och gåvo- och donationsmedel för 87 Mkr. Härav svarar industrin alltså bara för en mindre del. För år 1975 uppgick den fördelande FoU-verksamheten inom industrin till 223 Mkr i löpande priser, en uppgång från 1973 med 43 %.

11.2.9 Licenser, patent, royalties och know-how Kostnaderna för licenser m. m. år 1973 har uppgivits vara 119 Mkr och intäkterna 114 Mkr. Ser man till länderfordelningen är utbytet med USA

sou 1977:52 Forskning och utveckling inom näringslivet 191

KOSTNADER lNTÄKTER Är

= Utlandet 1967 [j

= Sverige 1969 | |

1971 Figur 11:3 K ostnader/ör och intäkter av licenser. patent. royalties och 1973 known/row ert/lg! SCB samt fördelningen pa Sverige och irl/andel. 1975 Mkr. löpande prisar.

störst och uppgår på kostnadssidan till 35 Mkr och på intäktssidan till 21 Mkr. _ Utvecklingen de senaste åren framgår av figur 11:3. Siffrorna i figuren anger de totala kostnaderna resp. intäkterna (Sverige + utlandet). Den relativa fördelningen Sverige-utlandet i procent var följande.

Genom uppgifter av denna typ kan man ibland följa intressanta förändringar i ett lands vetenskapliga och teknologiska nivå. Japan hade t. ex. länge ett kraftigt underskott i sin handel med licenser men har under senare år mer och mer börjat uppträda som säljare av avancerad teknologi. Detta avspeglas också i den svenska FoU-statistiken.

11.3 Företagens behov av sekretess kring

FoU-verksamheten

SCB:s FoU-statistik och andra källor ger en mängd uppgifter om FoUverksamheten inom industriforetagen i form av totalsummor for en hel bransch eller för en grupp företag av en viss storlek. När det gäller detaljerade uppgifter på foretagsnivå om inriktningen av FoU-arbetet och forskningens bedrivande är industriforskningens företrädare dock traditionellt angelägna om sekretess. Avgörande här är konkurrenssituationen och det faktum att FoU-arbetet inom industrin och det övriga näringslivet syftar till kommer-

siellt utnyttjande av resultaten. Ägarforhållandena innebär därvid knappast

någon avgörande skillnad.

192 Forskning och utveckling inom näringslivet

Redan vetskapen om inom vilka områden ett företag bedriver forskningsoch utvecklingsarbete kan vara värdefull för konkurrenterna, eftersom detta arbete kan vara ett forsta steg i utvecklingen av nya produkter. T. 0. m. en uppgift om vilka tidskrifter ett företag prenumererar på kan vara intressant information för en konkurrent, eftersom den säger något om företagets intresseprofil. Mot företagens intresse av sekretess står det övriga samhällets behov av information for att kunna påverka utvecklingen i olika avseenden. Staten har t. ex. genom olika stimulansåtgärder sökt få till stånd en ökning av FoUverksamheten inom industrin, när denna enligt tillgänglig statistik tenderat att stagnera. Samhällsekonomiska motiv för en statlig industriell FoU-politik har behandlats av industristrukturutredningen (delrapport 4. SOU 1974:14). Utredningen diskuterar möjligheterna att använda samhällsekonomiska lönsamhetsanalyser för att bedöma var, hur och hur mycket man skall stimulera FoU-verksamhet. Ett eventuellt beslut om FoU-stöd till en viss bransch skulle t. ex. kunna fattas efter en samhällsekonomisk analys av de FoU-projekt som väntas bli realiserade om åtgärden kommer till stånd. För sådana analyser krävs relativt detaljerad kunskap om industrins FoUstruktur. Fördelningen på forskningsdiscipliner och inriktningen på produktgrupper går att utläsa ur statistiken för industrin som helhet och för olika branscher. Vill man gå vidare och ta reda på var (inom vilka företag) en viss forskning bedrivs eller söker man bilda sig en mer exakt uppfattning om innehållet iden forskning och utveckling företagen inom en bransch ägnar sig åt kan sekretesshänsyn lägga hinder i vägen. (Jfr avsnitt l5.2.2.) Behovet av sekretess kan väntas öka ju närmare utvecklingsledet man kommer. När det gäller mer grundläggande forskning inom ett område där ett företag redan är etablerat bör företagen kunna tillåta sig en större öppenhet. Sekretessanspråken blir i viss mån avgörande för ett företags vilja och möjligheter att lägga ut forskningsuppgifter på andra. Forskning och utveckling av mycket känslig natur kan kanske inte alls ske utanför företagen. medan man i andra fall kan lägga ut uppdrag under förutsättning att sekretess kan garanteras. Frågan har intresse inte minst för universitetens och högskolornas uppdragsverksamhet. Kravet på sekretess kommeri konflikt med principen att forskningen vid högskolan skall bedrivas öppet och resultaten öppet

redovisas. Detta problem belyses bl. a. i UKÄ-rapport 1975:9 om universite-

tens och högskolornas uppdragsverksamhet.

11.4 Betydelsen av FoU för foretagsutveckling och

ekonomisk tillväxt

Uppfattningen att teknisk forskning och utveckling kanske är den viktigaste drivkraften bakom ökningar i produktivitet och ekonomisk tillväxt förklarar varför i synnerhet den tekniska utvecklingen i många länder kraftigt stöds i olika former. Denna föreställning präglade särskilt starkt tiden närmast efter andra världskriget. Under senare år har teorierna om sambanden mellan FoU-satsningar och produktivitet resp. tillväxt nyanserats under intryck av

Forskning och utveckling inom näringslivet 193

forskningsresultat. Det står numera klart att ökningar i produktivitet bara till viss del kan förklaras med tekniska framsteg. Förbättringar i organisation och styrning av ekonomin och produktionsprocessen, bättre utbildning, bättre utnyttjande av produktionsapparaten, Förändringar i industristrukturen, förändrad arbetsmiljö m. fl. faktorer kan betyda lika mycket eller mer. Även sådana förändringar är emellertid i många fall resultat av FoU i en vidare mening. En nedgång i insatserna för forskning och utveckling inom industrin och det övriga näringslivet betraktas som ett oroande tecken i de flesta stater. Ekonomiska experter och politiker letar vid sådana tillfällen efter lämpliga metoder att “vända kurvan rätt” utan att åtgärderna får negativa konsekvenser i olika avseenden. Forskningsavgiftskommitténs betänkande (SOU 1976:25) ger en provkana på stimulans- och stödåtgärder, som prövats i skilda länder. På senare år har ökad uppmärksamhet ägats åt forskning kring s. k. innovationer. FoU-aktiviteterna inom näringslivet är ett led i den process som leder till en innovation i vid bemärkelse. Andra led är marknadsföring, produktionsanpassning m. m. Enligt undersökningar i USA svarar FoU för mellan l/2O och l/lO av kostnaderna för en framgångsrik innovation. För en närmare diskussion av innovationsbegreppet hänvisas till STUutredningen. SCB har nyligen bedrivit försöksverksamhet för att söka beräkna innovationskostnaderna i den svenska industrin (jfr avsnitt 14.1.2). För att en innovation skall bli framgångsrik krävs bla. tillgång till kapital och en potentiell marknad. Innovationer är möjliga utan att nya tekniska rön används och långt ifrån alla nya tekniska lösningar leder till innovationer. Förutsättningen för att företagen skall våga satsa på vidareutveckling av nya tekniska möjligheter är att de kan se en marknad. Investeringar i FoU kan ge hög utdelning men de innebär samtidigt ett risktagande, som verkar avhållande på företagen. En annan avhållande faktor är att FoU-investeringar ofta ger avkastning först efter lång tid. Härtill kommer att företag som i hög grad ägnar sig åt forskning och utveckling ibland får relativt låg utdelning för sitt arbete, medan samhället som helhet genom spridningseffekter kan göra stora vinster. Det finns alltså faktorer i företagens situation som kan hindra dem från att satsa på FoU i den utsträckning som ur samhällsekonomisk synvinkel ter sig önskvärd. Problem av detta slag diskuteras bl. a. av LO och SAP i en rapport till den socialdemokratiska partikongressen 1972, av industristrukturutredningen (SOU 1974: 14) och av Anita du Rietz i IUI:s rapport om industriforskningens utveckling och avkastning från 1975. Ett speciellt intresse i detta hänseende har den militära forskningen och _försvarsbeslällningarna som av tradition anses ha stor betydelse för den tekniska utvecklingen. Härmed sammanhängande frågor har nyligen studerats inom ingenjörsvetenskapsakademien (Försvaret och den tekniska utvecklingen, IVA-rapport 97). En del av tankegångarna från IVA:s studie refereras i avsnitt 11.5.

194 Forskning och utveckling inom näringslivet

11.5 Effekten av försvarsbeställningarna enligt IVA

Enligt lVA skiljer sig försvarsmaterielbeställningar på ett avgörande sätt från normala forsknings- och utvecklingsuppgifter inom industrin genom att de inblandade Företagen inte på samma sätt som vid utveckling av kommersiella produkter tar en risk. Det är visserligen inte helt riskfritt för ett företag att åta sig militära utvecklingsuppdrag (kalkylerna kan visa sig vara felaktiga, politiska förändringar kan få konsekvenser för uppdraget). Men den största risken, marknadsrisken, är eliminerad. Beställaren av uppdraget uppträderju samtidigt som köpare. Därmed kan företagen våga satsa mer på teknisk utveckling och det byggs upp en teknisk-vetenskaplig kompetens. som annars inte skulle ha kommit till stånd. Den kompetenshöjande effekten begränsar sig inte till enbart försvarsindustrin utan nyförvärvad kunskap och kompetens sprids med några års eftersläpning till övrig industri. Mest effektivt sker detta genom rörligheten på arbetsmarknaden. Genom att anställa personal med tidigare erfarenhet från annan industri kan ett företag lådel av nytt kunnande och kännedom om nya metoder och tekniker. IVA skiljer mellan baskompetens (dvs. den kompetens som fordras för att upptäcka tekniska genombrott eller nya möjligheter), utvecklingskompetens, produktionsteknisk kompetens och administrativ kompetens hos företagen. De militära utvecklingsuppdragens påverkan på baskompetensen kan generellt beskrivas som måttlig. även om den inom vissa teknikområden är betydande. Vad gäller utvecklingskompetensen har försvarsbeställningarna betytt mycket inom en rad områden och den produktionstekniska kompetensen har påverkats i ungefär samma omfattning. Stor påverkan kan noteras inom områden som kräver hög kvalitet och precision. kontroll och testteknik. Den administrativa kompetensen slutligen har påverkats i betydande grad inom de ganska få företag som är huvudleverantörer av komplicerade system. insatsen av personal för leveranser av materiel till försvaret beräknas år 1972 ha motsvarat ca 30 000 manår hos huvudleverantörerna samt ytterligare 8 000-10 000 manår hos underleverantörerna, dvs. totalt ca 40 000 manår. Andelen forsknings- och utvecklingsarbete är svår att beräkna men kan antas

motsvara ca 5 000 manår och beröra 6 000-8 000 personen Genom perso-

nalomsättning bland dessa överförs militärsektorernas kompetens både inom företagen och från företagen till omvärlden. Inom försvaret spelar personalomsättningen vid försvarets myndigheter en motsvarande roll för att hålla försvarets beställarkompetens på en hög nivå. Vid FOA t. ex. har den externa omsättningen av personal med akademisk examen perioden 1965-1975 varit 30-40 tjänstemän per år. Den externa personalomsättningen mellan olika försvarsindustrier resp. mellan försvarsindustrin och övrig industri är svårare att lå grepp om. Personalomsättning är dock inte det enda sättet att ge spridning åt kompetens. Kontakter med underleverantörer och kunder betyder också mycket. Särskilt underleverantörerna har en viktig roll i nyttiggörande och 1Det totala antalet FoU- spridning av kompetens. årsverken irom industrin En väsentlig fråga är om man inte kan tänka sig samma typ av år 1973 var ca 19 000. kompetenshöjande uppdrag från andra sektorer än just försvarssektorn.

Forskning och utveckling inom näringslivet 195

Försvarsbeställningarnas roll som pådrivande kraft i den tekniska utvecklingen får ju ibland tillsammans med hänvisningar till den fulla sysselsättningen tjäna som argument för ökning av försvarsanslagen eller bibehållande av en viss nivå. Det finns givetvis andra företag än de inom försvarsindustrin som uppnått en mycket hög teknisk kompetens. IVA menar att det också inom deras områden i regel funnits pådrivande faktorer som kan jämföras med de militära beställningarna. Framför allt pekar man på samarbetet med en kompetent kund och garanti för avsättning om vissa prestanda uppfylls. För s. k. stora utvecklingssteg har risktagandet primärt legat hos statliga beställare. Uppenbarligen är hög teknisk kompetens inte något som bara går att uppnå inom industri med anknytning till försvaret och rimligen är spridningseffekterna lika stora från annan industri med hög teknisk och vetenskaplig kompetens. Statsmakterna söker som nämnts också stimulera den tekniska utvecklingen inom industrin och det gäller alla typer av industri. Det stöd som ges inskränks dock som regel just till FoU-ledet. Risken med produktutveckling och marknadsföring förväntas de enskilda företagen själva bära. Därmed blir sådan utveckling enligt IVA handikappad jämförd med motsvarande militära utveckling. Om positiva effekter på kompetensnivån inom industrin kan åstadkommas med antingen militära eller civila projekt är syftet inte på samma sätt ett användbart argument i fördelningen av resurser mellan militära och civila program. De resurser som avsätts med syftet att höja den tekniska kompetensen bör fördelas till de områden där utbytet av resurserna i form av nyttig kompetens blir störst. För att en förvärvad kompetens skall kunna nyttiggöras bör det också vara balans mellan de olika kompetensområdena: baskompetens, utvecklingskompetens samt produktionsteknisk och administrativ kompetens. IVA understryker att understöd från anslagsbeviljande myndigheter till enbart forskning och utveckling inom industrin ur kompetenssynpunkt inte är en fullgod ersättning för militära beställningar. Försvarets kompetens för anskaffning av materiel med lång utvecklingstid och höga krav på tekniska prestanda bör inte avvecklas förrän det skapats någon annan organisation med motsvarande kompetens. Industrin kan inte själv ställa upp målen för stora projekt av väsentlig nytta för samhället. När det gäller spridning av kompetensen framhåller IVA att kompetensutvecklingen till följd av försvarsbeställningarna i dag inte till fullo nyttiggörs av den civila sektorn. Här krävs en målmedveten policy och en satsning från företagens sida IVA menar också att vi borde ha tillgång till en kvalificerad prognos över

l Strävan att sprida kompetensen från försvarsforskningen till den civila sektorn har tagit sig många uttryck. Ett aktuellt exempel är det samarbetsavtal som tecknats mellan FOA och STU och som bl. a. syftar till att de kunskaper som FOA besitter och de resultat som dess forskare kommer fram till kan tillgodogöras av det civila samhället. Detta skall ske bl. a. genom att STU:s kännedom om efterfrågan på forskningsresultat utnyttjas och genom att systematiskt sammanföra dem som har behov av tekniskvetenskaplig forskning med etablerade organ för sådan verksamhet. Härtill kommer en kraftig satsning på information.

196 Forskning och utveckling inom näringslivet SOL 1977:52

vilka områden inom svensk industri som det är mest angeläget att utveckla. En sådan prognos borde kunna utvecklas, framför allt inom de statliga och kommunala sektorerna, där det finns beställare av dominerande snrlek.

11.6 Näringslivets forskningspolitiska betydelse och

forskningsberoende

Sveriges industri och övriga näringsliv är av utomordentligt stor betydelse i ett forskningspolitiskt perspektiv, inte bara genom det betydande FoL -arbete som utförs där utan också och kanske främst genom näringslivets r)ll som avnämare av forskningsresultat. Näringslivet är dessutom finansiär av forskning inom andra samhällssektorer och en potentiellt viktig avnämare av forskarutbildad personal. För utvecklingen av näringslivet i Sverige är FoU-politiken i sanhället betydelsefull. Ett uttryck for detta är att intresseorganisationer som Sveriges industriförbund. LO och TCO aktivt formulerat sin syn i forskningspolitiska frågor. (Se t.ex. LO:s handlingsprogram från 1976, TCO-rapporten om forskning och utveckling från 1970 och Sveriges industriförbund; skrift “Industrin och forskningspolitiken” från 1974). I det följande diskuteras dels näringslivets - främst industrins - r)ll som avnämare av forskarpersonal och forskningsresultat från andra dalar av samhället, dels möjligheterna till samutnyttjande och samplaneiing av forskningskapacitet och forskarkompetens.

l 1.6.1 Industrin och _forskarutbildningen Forskarutbildningen är av stort intresse for industrin på flera sätt. Dels är utbildningen väsentlig för möjligheterna att rekrytera forskare med ämplig utbildning,dels verkar dimensioneringen av forskarutbildningen styrande på utvecklingen av svensk forskning inom för svensk industri strategiska områden, dels har utbildningen ett icke obetydligt inflytande på näringslivets förmåga till strukturförändring. Det finns också ett samband mellan forskarutbildning och annan högre utbildning som är intressant för incustrin. En fråga av intresse för de verksamma inom industrin är även möjligheterna till fortbildning för industriforskarna. Samtliga dessa frågor torde ligga inom ramen för uppdraget till forskarutbildningsutredningen (FUN). Forskarutbildning bedrivs också inom industrin i andra former än vid universitet och högskolor vanligen utan att leda till någon typ av formell kompetens. Många forskningsuppgifter inom industrin lämpar sig väl som avhandlingsarbeten for forskarstuderande vid universiteten. Omvänt kan industriforskare med eller utan formell forskarkompetens ha stort utbyte av vissa av universitetens teoretiska kurser. insikten om detta har lett till att industrins medverkan i forskarutbildningen utretts i olika sammanhang (se t.ex. en undersökning av IVA och Sveriges industriförbund i IVA-rapport 30). Genom timarvodering. specialläranjänster och tjänster som adjungerad professor kan personer från organisationer utanför högskolan engageras i forskarutbildningen, bl. a. som handledare för de studerande.

Forskning och utveckling inom näringslivet 197

ll.6.2 Utrustning_förforskning och utveckling Tillgång till FoU-resurser som laboratorier och utrustning för provtagning 0. d. är vid sidan av den personella resursen en väsentlig förutsättning för både industriforskning och annan forskning. Här kan man tänka sig ett samutnyttjande och sådant Förekommer också via uppdrag från industriföretagen till institutionerna vid universitet och högskolor, till de s. k. kollektiva instituten och till andra specialinstitut. Ett samarbete i motsatt riktning så att industriföretagen ställer avancerad utrustning till förfogande för universitetsforskning torde vara mindre vanligt men är tänkbart t. ex. i samband med att forskarstuderande väljer avhandlingsuppgifter som utförs inom industrin. Sekretesskäl kan verka hämmande på lndustriföretagens vilja och förmåga att ställa utrustning till förfogande. För många forskningsuppgifter är det inte någon avancerad vetenskaplig utrustning som behövs. Istället kan syftet vara att studera vissa fenomen som uppträder under en normal industriell produktionsprocess. Forskningsuppgifter av detta slag fordrar att industriföretagen medverkar genom att ställa

sin produktionsapparat till förfogande. För många tekniska institutioner är

det intressanta vad som händer vid övergång från modell till produktion i full skala. Små experiment är då inte tillfyllest och samarbete med industriföretag en nödvändighet.

l 1.6.3 Kollektiva institut (branschforskningsinstitut) Ett exempel på samarbete mellan industriföretagen och offentligt finansierad FoU-verksamhet är de s. k. kollektiva instituten. Dessa institut, som vanligen har inriktning på en viss bransch, erhåller uppdrag huvudsakligen från industriföretag, men de kan också få anslag från t. ex. forskningsråd och FoU-beroende myndigheter för vissa forskningsuppgifter. Instituten finansieras gemensamt av staten via styrelsen för teknisk utveckling och industriföretagen inom en bransch (varav en del naturligtvis kan vara helt eller delvis statsägda). De disponerar utrustning för forskning och sysselsätter i hög grad forskarutbildad personal. För en närmare analys av de kollektiva institutens funktion hänvisas till forskningsavgiftskommitténs betänkande (SOU 1976:65). De kollektiva institutens framtida verksamhet utreds av STU-utredningen.

11.6.4 Uppdrag och anslagfrân näringslivet till universitet

och högskolor Möjligheten för industrin och det övriga näringslivet att få forskningsuppgifter utförda vid universitet och högskolor är kanske den form av samarbete mellan näringslivet och FoU-organisationen i övrigt som uppmärksammats mest i den forskningspolitiska debatten. Verksamheten har dock knappast fått den omfattning som anhängarna väntat och motståndarna befarat, om man ser till uppgifterna i FoU-statistiken (jfr avsnitt 112.8) och till högskolornas redovisning av externt finansierad forskning. lndustriföretagens finansiella bidrag till universitet och högskolor återfinns i UKÄzs sammanställning över den ekonomiska omslutningen (jfr figur 9:1)

198 Forskning och utveckling inom näringslivet

huvudsakligen under rubrikerna “gåvo- och donationsmedel samt “ersättning for arbete. Den senare rubriken avser uppdragsforskning enligt kontrakt. Totalt svarar ”gåvo- och donationsmedel” för 5 % av omslutningen och “ersättning för arbete” för 4 %. Långt ifrån alla dessa medel är bidrag från industriföretagen - större delen utgörs av anslag och bidrag från andra organisationer. statliga myndigheter och kommuner. Medlens betydelse för forskningen är dock större än siffrorna ovan antyder (jfr avsnitt 9.4 och 9.5 samt figur 9:3). Andelen uppdragsmedel visar en svag tendens att öka, men den relativa fördelningen mellan de olika typerna av medel i universitetens verksamhet har varit anmärkningsvärt stabil (se kapitel 9). Med utgångspunkt i SCB:s FoU-statistik för 1973 och UHÃzs redovisning av externa medel för närmast motsvarande år kan industrins bidrag till finansieringen av FoU-verksamheten vid universitet och högskolor beräknas till högst ett par procent av de totala FoU-resurserna och mindre än 4 % av de rörliga resurserna för FoU. Det kan finnas flera förklaringar till att industriföretagen inte i högre grad anlitar universitet och högskolor för forskningsuppdrag. En förklaring, som ibland anförs av industrins branschorganisationer, industriförbundet, IVA m. fl. sakkunniga, är behovet av sekretess. Ett annat skäl kan vara bristande tilltro till högskolornas kompetens, i synnerhet när det gäller uppgifter av utvecklingskaraktär där industrin själv antagligen har överlägsen kompetens. Högskolorna kan däremot spela en viktig roll vid forskning liksom vid produktkontroll och produktutprovning, analys etc. Slutligen kan en förklaring vara att universiteten inte är vana vid projektarbete. som ofta ställer stora krav på samordning och förmåga att följa tidplaner. Undersökningar i USA tyder på att universiteten där anlitas för uppdrag främst när det bara krävs ett fåtal forskare för att genomföra projektet och när tidsfaktorn inte spelar någon större roll. Kvaliteten på det arbete som utförs vid universiteten anses enligt dessa undersökningar vara hög och kostnaderna per arbetad tid lägre jämförda med fristående organisationer. Möjligheterna till samarbete är också i hög grad en fråga om attityder. För många företag, i synnerhet då mindre företag, är det inte naturligt att samarbeta med högskolorna p. g. a. brist på kontakter och upparbetade kanaler. Möjligheten kanske inte ens är känd. Detta är en del av bakgrunden till att särskilda kontaktsekretariat upprättas vid en del högskolor på initiativ av bl. a. STU. Problemet att initiera forskning är inte bara ett problem för myndigheter och organisationer utan också för många företag, i synnerhet mindre företag. Däremot har vissa företag, särskilt FoU-intensiva storföretag, uppenbarligen goda kontakter med universitetsinstitutioner och därigenom en möjlighet att via enskilda forskare fasta uppmärksamheten på forskningsbara problem av intresse för företaget. Indirekt kan detta i praktiken leda till att företaget har ett större inflytande på forskning och forskarutbildning vid en institution än vad som framgår av de finansiella bidragen till institutionens verksamhet.

Forskning och utveckling inom näringslivet 199

l 1.6.5 Utnyttjande avforskningsresultat/rån universitet och högskolor

* m. m. inom näringslivet Det inte bara den del av verksamheten vid universitet och är självfallet högskolor som i en eller annan form initierats av företagen själva som är av intresse för dem. Forskningen vid universitet och högskolor är omfattande och rikt specialiserad, och en del av forskningsresultaten kan ofta direkt och nyttiggöras av uppmärksamma företag. Särskilt intressanta är utnyttjas naturligtvis sådana resultat som kan utnyttjas i företagets produktutveckling eller för utveckling och förbättring av produktionsprocessen. Men också resultat från forskning kring t. ex. organisation, lednings- och styrsystem, psykologisk forskning och miljöforskning kan vara av intresse för företagen. För ett effektivt utnyttjande av resultaten krävs en bevakningsfunktion inom och tillfredsställande information om forskningsresultat från företaget högskolorna. Företagets bevakning av forskningsresultat kan självfallet inte begränsas enbart till inom Sverige bedriven forskning utan måste i varje fall inom vissa specialområden gälla andra länders eller internationellt bedriven forskning. Genom tillkomsten av tekniskt avancerade informations- och dokumentationssystem har denna typ av bevakning underlättats. Hur pass systematiskt pågående forskning följs och forskningsresultat inhämtas och studeras är okänt - intresset skiftar antagligen starkt mellan olika företag. Synnerligen FoU-intensiva och FoU-beroende företag kan förväntas ha utvecklat avancerade system och rutiner. medan mindre företag och företag i stagnerande branscher knappast har resurser för en sådan Branschorganisationer, IVA m. fl. intresserar sig starkt för dessa bevakning. frågor. Exempel på ett medvetet och systematiskt letande efter nya forskningsresultat kan i Sverige hämtas från läkemedelsindustrin. Det är där inte ovanligt med särskilda enheter för bevakning av detta slag. Förutom att vissa resultat direkt kan utnyttjas eller föras vidare i företagets FoU-verksamhet kan ett forskningsresultat eller en rapport från ett projekt inom något. område till kontakter mellan läkemedelsföretaget och de forskare som ge upphov initierat Företaget får därmed möjlighet att ge impulser till en projektet. vidareutveckling av forskningen som ligger i linje med företagets specialintressen. På sikt kan företaget ha skaffat sig ett visst inflytande över en del forskning och en insyn som ger ett försteg om och när forskningen ger kommersiellt användbara resultat. Stora delar av i offentlig regi bedriven sektor/ell FoU kan vara av starkt industriellt intresse. Med den öppenhet som kännetecknar svensk förvaltning kan som regel rön från sådan FoU utnyttjas av den som så önskar.

11.7 Forskningspolitiska överväganden

Sveriges industri och övriga näringsliv är i ett forskningspolitiskt perspektiv betydelsefullt på minst två sätt: El Företagen är viktiga FoU-intressenter genom sitt beroende av forskning och utveckling och sin förmåga att nyttiggöra FoU-resultat.

Forsknng och utveckling inom näringslivet

El Företagen svarar själva för större delen av utvecklingsarbetet och även en del forskning. De fattar därigenom forskningspolitiska beslut.

Intressentaspekten kan exemplifieras med industriforetagens roll som avnämare av forskarutbildad och akademiskt utbildad personal och - framföralltav forskningsreultat. Industrin är vidare en viktig beställare och finansiär av forskning. I en övergripande FoU-planering måste näringslivets behov i olika avseenden spela en viktig roll. Genom sin omfattande självfinansierade FoUverksamhet och genom beställning av forskning är företagen med om att utforma svensk FoU-politik. Information om FoU-verksamhet som sker eller planeras inom företagssektorn bör utgöra ett väsentligt underlag vid diskussioner om framtida inriktning av forskning och utveckling liksom vid val av forskningspolitiska handlingslinjer.

1 1.7.1 Information FoU-verksamhet

omföretagens som Linder/ag _för en FoU-po/itik Nuvarande FoU-statistik omfattar som nämnts inte alla företag utan enbart företag inom ”gruv- och tillverkningsindustrin. Statistiken ger i Hera avseenden en detaljerad bild av FoU-verksamheten inom denna sektor. En nackdel är dock bristen på aktuell information (jfr kapitel 14). Information från FoU-statistiken kan - under förutsättning att den uppdateras och analyseras och tolkas försiktigt - tas till utgångspunkt for industripolitiska och forskningspolitiska åtgärder av olika slag. I den mån statsmakterna eller forskningspolitiska intressenter vill ha mer ingående analyser och mer detaljerade upplysningar kan särskilda undersökningar behövas. Att ta initiativ till sådana undersökningar kan bli av intresse för bl. a. den interdepartementala arbetsgrupp som utredningen föreslår i kapitel 13. Om statsmakterna önskar mer information om t. ex. pågående utvecklingsprojekt och industriforskarnas kompetens och arbetsuppgifter. kan detta intresse i vissa fall kollidera med företagens intresse av sekretess kring sina framtidsplaner. Detta behöver dock inte vara något oöverstigligt problem så länge känslig information inte publiceras. Offentlighetsfrågorna aktualiseras i utredningens förslag i kapitel 15 om ett system för redovisning av pågående forskning och utveckling.

I1.7.2 Möjligheterna att påverka FoU-beslut inom _firetagen

Ur samhällssynpunkt kommer det alltid att finnas ett behov av att på olika sätt påverka FoU-besluten inom företagen för att bl. a. bevara det tekniska kunnandet i landet på en hög nivå. bevaka att forskning och utveckling kommer till stånd på nya eller försummade områden och se till att vårt land inte hamnar på efterkälken internationellt vid utveckling av ny teknologi. På samma sätt som man i den sektoriella FoU-organisationen eftersträvar en koppling mellan FoU och olika samhä/Ismål har FoU inom företagen en klar koppling till/öretagsmâ/ av olika slag. Dessa är emellertid utsatta för påverkan från samhällsmål i olika avseenden.

Forskning och utveckling inom näringslivet 201

Ovan (avsnitt 11.5) har berörts vissa betingelser för ett företags verksamhet som kan leda till underinvesteringar i FoU inom företagen. Samhället kan i sin FoU-politik och industripolitik söka motverka sådana faktorer. Därvid står flera vägar öppna för statsmakterna. Det är inte bara fråga om FoU-satsningarnas storlek utan också om deras innehåll. Avancerade projekt som innebär ett stort risktagande konkurrerar med projekt som innebär mindre utvecklingssteg och ger en säkrare utdelning på kort sikt. Lönsamhetsintresset och hänsynen till företagens nationella och internationella konkurrenskraft och stabilitet tvingar fram en satsning på främst företagsekonomiskt motiverade utvecklingsinsatser, medan samhällsekonomiska och politiska mål sannolikt oftast betyder mindre när företagen väljer FoU-strategi. FoU-besluten inom företagen kan komma att påverkas av att de anställda i allt högre grad engageras i beslut som rör företagens forskning och utveckling, bl. a. genom att nya former för medinflytande utvecklats. Framtida utvärderingar får visa vilken inverkan de senaste förändringarna i lagstiftningen i praktiken får på FoU-besluten i företagen. Även de anställda utgör en del av företaget och de kan i sitt agerande inom ett företag komma att styras mer av företagsmål än av samhällsmål. En viss del av FoU-besluten inom industriföretagen är beroende av föregående beslut inom den offentliga sektorn. FoU för försvarets räkning är det kanske viktigaste exemplet. Statsmakterna och de statliga myndigheterna påverkar således inriktningen av forskning och utveckling inom företagen bl. a. genom direkta beställningar och beslut om större utvecklingsprojekt. Förutom försvarspolitiska motiv spelar ofta industripolitiska och arbetsmarknadspolitiska överväganden en viktig roll vid dessa beslut. Vidare påverkas FoU-beslut i företagen i vissa fall av statliga bidrag till finansieringen av företagsprojekt. Så sker inte minst genom styrelsen för teknisk utveckling (STU) som genom att bevilja eller avslå ansökningar om stöd av forskningsprojekt kan ha ett inflytande på vilken forskning och utveckling som kommer till utförande. En grov uppfattning om STU-medlens betydelse för den tekniska utvecklingen kan man få genom att relatera dem till FoU-insatserna i industrin. STU:s rota/a ekonomiska resurser svarar mot en ca IO-procentig andel av svensk industris insatser på FoU-området. Motsvarande andel för STU:s insatser inom den s. k. l-rollen (insatser för att särskilt främja industrins utvecklings- och innovationsförmåga) rör sig kring 3-4 96. Genom att fördela sina insatser strategiskt kan STU dock ha ett större inflytande än vad dessa siffror tycks ange. Den roll som STU spelar inom olika program och projekt varierar starkt med den samarbetspartner det är fråga om liksom med samarbetsformerna. STU kan t. ex. finansiera hela kostnaden för ett projekt eller bara skjuta till en del av kostnaderna beroende på projekttyp. Mindre direkt är den påverkan som innebär att statsmakterna generellt söker stimulera forskning och utveckling inom företagen t. ex. genom att

bevilja särskilda forskningsavdrag vid beskattning. Åtgärder av detta slag kan

påverka volymen av FoU-arbete men verkar inte styrande på forskningens inriktning.

Forskning och utveckling inom näringslivet

11.7.3 Utnyttjande avforskningsresultat och utveckling av

bestäl/arkompetens ifråga om civil FoU Det är långt ifrån alla forskningsresultat och som utvecklingsmöjligheter finner användning inom näringsliveLäven om möjligheterna till framgångsrikt utnyttjande förefaller goda. Det finns exempel svensk på att särklassig forskarkompetens i förening med insatser från STU lett fram till forskningsresultat som, trots att de är unika i världen, inte utvecklats vidare av svenskt näringsliv. Förklaringen till detta får sökas i de förhållanden som näringslivet arbetar under. lVA:s studier av de militära beställningarnas betydelse för forskning och utveckling inom industrin fäster uppmärksamheten på några viktiga faktorer

som ger den militära industrin överlägsna förutsättningar att utveckla nya

avancerade system och produkter (jfr avsnitt 11.5). Försvarets materielanskaffning innebär i allmänhet att även studier och utveckling beställs separat eller i ett paket inkluderande serieproduktion. Utvecklingssteget bestäms av försvarets myndigheter, som gör riskbedömningen och som i många fall i allt väsentligt står för riskerna. Vid civilt utvecklingsarbete väljer företaget utvecklingssteg med hänsyn till den förväntade marknadsmässiga lönsamheten. [detta fall löper företaget så gott som alltid en marknadsrisk. Risken att misslyckas på marknaden kan tvinga företaget till en försiktig utvecklingspolitik med tonvikt på konventionella produkter för en känd marknad. Det finns givetvis även utanför försvarsindustrin som bedriver företag avancerat utvecklingsarbete och som uppnått en hög teknisk-vetenskaplig kompetens. l regel har det inom dessa områden funnits pådrivande faktorer liknande dem som finns vid militära beställningar. IVA pekar här framför allt på betydelsen av samarbete med en kompetent kund och möjligheterna att garantera avsättning vid uppfyllda prestanda. För stora utvecklingssteg har risktagandet primärt hos legat statliga beställare. Som exempel på icke-militär utveckling som drivits fram på detta sätt kan nämnas utveckling av datasystem för användning inom den civila sektorn, utvecklingen av kärnkraftsindustrin samt den teletekniska industrin. Om IVA:s analys av problemet är riktig -och mycket talar för det - innebär detta att en viktig sida ofta förbisetts i hittillsvarande försök att stimulera teknisk utveckling inom industrin (jfr avsnitt 11.5). Den offentliga upphandlingens stora betydelse för den tekniska utvecklingen på tekniskt avancerade områden har uppmärksammats även i andra sammanhang, bl. a. i direktiven till teknikupphandlingskommittén (TUK), som studerat anskaffningsprocessen vid upphandling av tekniskt avancerad utrustning teknikupphandling. Begreppet teknikupphandling. som det definieras av kommittén, innefattar samtliga steg i anskaffningsprocessen: planering, utredningar, tekniskt utvecklingsarbete. prototypframställning m. m., vid sidan av direkta upphandlingsmoment som specifikation, kontraktstecknande. leveranskontroll och provning. I teknikupphandlingskommitténs betänkande (SOU 1976:69) rekommenderas upphandlande myndigheter att fortlöpande se över sin kompetens för teknikupphandling. Teknikupphandlingen ses som nära kopplad till plane-

Forskning och utveckling inom näringslivet 203

inom myndigheter och sektorer och till utredningsarbete. ringsaktiviteter Information rörande utvecklingsbehov inom den offentliga sektorn betraktas incitament för tekniska utvecklingsinsatser inom indusom ett väsentligt och det betonas att statsmakterna har behov av förbättrat underlag i strin, dessa avseenden för bl. a. industripolitiskt motiverade insatser. Möjligheterna att genom samordning förbättra betingelserna för teknikupphandling är TUK:s störst inom de kommunala områdena. Tänkbara enligt bedömning storkunder”, som kan utveckla en kompetens för beställning av utveck- Iingsprojekt, är - förutom statliga myndigheter - Landstingsförbundet och Kommunförbundet. En förutsättning för kommunala utvecklingsuppdrag av detta slag är att kommuner resp. landsting kan enas om vilka krav som skall ställas på den nya utrustningen, den nya tekniken eller det nya systemet. l viss utsträckning har denna idé redan prövats. Den ökade komplexiteten i den kommunala och statliga verksamheten liksom det ökade medvetandet om av forskning och utveckling motiverar dock enligt utredbetydelsen ningens uppfattning att idén tas upp till förnyad prövning. Som exempel på projekt som lämpar sig för större utvecklingsuppdrag till svensk industri inom områden för civil teknik kan nämnas kommunala tekniker för miljöskydd (avloppsrening, återställande av transportsystem, balans etc.), uppbyggnad av datanät och informationssystem. ekologisk metoder för rationellt och samtidigt miljövänligt skogsbruk, utveckling av system för distribution av post, hjälpmedel för handijärnvägstransporter, kappade, utrustning för sjukhus och skolor etc. Enligt forskningsrådsutredningens uppfattning är en satsning på avancerade civila projekt en av de vägar man bör pröva när det gäller att främja den tekniska utvecklingen i vårt land. Sådana projekt borde kunna ge samma stimulanseffekt för industriell teknik som de militära beställningarna. Utvecklingssteg i projekten bör väljas utifrån en bedömning av samhällsbehov, varvid den marknadsrisk företagen normalt måste ta hänsyn till bör kunna reduceras genom att samhällets organ svarar för efterfrågan. Bestältorde redan finnas eller kunna utvecklas inom rimlig tid när det

larkompetens

gäller flera tänkbara storkunder som t. ex. affársverken. l andra fall måste man långsiktigt söka bygga upp en sådan kompetens. Kommunerna har först på senare tid börjat uppträda som beställare av - främst och endast sällan mera forskningsprojekt på miljövårdssidan samordnat. I kraft av gemensamma intressen och med gemensamma resurser borde kommunerna kunna investera betydligt meri forskning och utveckling för sina behov, t. ex. via Kommunförbundet, och ge denna satsning formen av utvecklingsuppdrag kopplade till beställningar för flera kommuners räkning. En satsning på avancerade civila projekt kan, om den blir framgångsrik, ge kunnande på områden, där de stora länderna traditionellt inte satsat Sverige några större resurser. Utvecklingen inom industrin skulle enligt utredningens bedömning också stimuleras om det fanns en långsiktig, kvalificerad prognos över vilka områden inom svensk industri som det är mest angeläget att utveckla med hänsyn till möjligheten att upprätthålla internationell konkurrenskraft och med utgångspunkt i samhällets behov. En vanlig åsikt är att t. ex. verkstads-

204 Forskning och utveckling inom

näringslivet

industrins inriktning bör ske mot områden med hög teknisk nivå där vi trots en liten hemmamarknad kan uppnå en stor export. För vissa branscher som t. ex. stålindustrin har statliga utredningar kunnat ge en viss ledning för den framtida utvecklingen. En annan möjlighet är att industrin själv genom egna utredningsinstitut och liknande söker förutse framtida möjligheter och områden där svensk industri kan göra sig gällande genom sina produktionsförutsättningar eller sin tekniska kompetens. Oavsett hur sådana prognoser kommer till skulle de kunna bli väsentliga delar i underlaget för ett FoU-program eller en FoU-plan. som läggs fram av regeringen för riksdagens ställningstagande (jfr kapitel 13).

1l.7.4 Rolifördelning och ansvarsförhâilanden i *forskningspo/iiiskt avseende

Vad gäller ansvarsfördelningen mellan företagen och det övriga samhället brukar det mera kortsiktiga utvecklingsarbetet ofta betecknas som företagens ansvarsområde. medan ansvaret för den grundläggande, långsiktiga forskningen och för forskarutbildningen främst anses ligga på ”staten”. Hänsyn till den typ av kompetens som byggts upp inom industrin resp. inom universitets- och högskoleväsendet och stöder en forskningsrådsorganisationen sådan argumentering. En rollfördelning av detta slag behöver emellertid kompletteras av övergripande planering och samverkan i olika former. Liksom forskningsberoende myndigheter med egna utvecklingsprojekt behöver industriföretagen kontakter och samarbete med den forskning och utveckling som sker vid universitet och högskolor, statliga specialinstitut och forskningsanstalter och de kollektiva instituten. Som utredningen tidigare framhållit kan inte heller gränsen mellan s. k. grundforskning och mer tillämpad forskning dras alltför skarp. Ett effektivt samarbete förutsätter tillgång till information om planer och pågående aktiviteter. Ett informationssystem av det slag som prövats på miljövårdsområdet skulle väsentligt förbättra överblicken över den FoUverksamhet som universitet och högskolor, institut, myndigheter m. m. ägnar sig ât och visa på sammanfallande intressen liksom vita fläckar inom olika forskningsområden. Utredningen återkommer till dessa frågori kapitel 15 och i expertbilaga 2 (SOU 1977:54). Även om det är alltför tidigt att göra en utvärdering av miljövårdens informationssystem vore det intressant att studera hur systemet kan utnyttjas av företagen. lndustriföretagen skulle sannolikt i högre grad själva kunna bidra med information om sina miljövårdsprojekt (nu återfinns huvudsakligen industriprojekt som har statligt stöd i systemet). Här aktualiseras återigen sekretessproblematiken. Information omforskningsresuirar är väsentlig för företagen. Utredningen anser att forskningsresultaten bör vara bl. a. för att kunna lättillgängliga utnyttjas ekonomiskt. Ett system för projektregistrering, information om publicerade rapporter och ett välutvecklat kontaktsystem i kombination med en aktiv bevakning av pågående forskning och från forskningsresultat industriföretagens sida skulle ge förbättrade förutsättningar för ett nyttiggörande av forskningsresultat inom industrin.

Forskning och utveckling inom näringslivet 205

För att å sin sida bättre kunna följa inriktningen av FoU-insatserna inom företagssektorn behöver statsmakterna och FoU-planerande organ ha tillgång till aktuell och tillförlitlig statistik över FoU-verksamheten inom hela företagssektorn. Sådan statistik är av intresse bl. a. vid planeringen av forskarutbildningen och vid prioriteringen mellan olika forskningsområden. Utredningen återkommer till dessa frågor i kapitel 13. Ett resultat av en övergripande planering i FoU-frågor skulle kunna vara att olika samarbetsmöjligheter identiñerades och utnyttjades, t. ex. avseende forskarutbildning och gemensamt utnyttjande av viss utrustning. Därvid behöver frågor om principer för ersättning, rätt till uppkomna resultat etc. lösas. Många av de stora och principiella forskningspolitiska frågor som tas upp i kapitel 13 berör Förhållandet mellan förelagssektorn och den offentliga sektorn. Hit hör frågorna om finansiering av offentligt initierad eller stödd FoU, som inom industridepartementets område nyligen utretts av forskningsavgiftskommittén. En annan är frågan om inflytandet över forskning och utveckling. Företagen med sin väldiga utvecklingspotential styr i hög grad den tekniska utvecklingen med konsekvenser för konsumtionsmönster och de produktionsprocesser som används. De svenska företagen svarar dock bara för en liten del av den styrning, som når oss genom världshandeln. Detta problem behandlas ytterligare i avsnittet om teknikvärdering i kapitel 17.

sou 1977:52 207

12 Internationellt FoU-samarbete

12.1 Forskningens internationella karaktär

Sverige med sina 8 miljoner invånare svarar enligt vissa beräkningar for l % av världens samlade forskning. Detta kan synas mycket men påminner också om att vi får större delen av vår vetenskapligt grundade kunskap utifrån. All forskning är internationell i den meningen att den bygger på forskningsresultat från skilda länder och att viktiga resultat av forskningen i allmänhet snabbt blir tillgängliga för andra nationers forskare. Forskare i olika länder arbetar i stor utsträckning med gemensamma regelsystem och påverkas i sin forskning ofta av samma, internationellt studerade litteratur. Den internationellt dominerande, i litteraturen mest uppmärksammade forskningen styr i viss mån forskningen i varje enskilt land. Inom de flesta vetenskaper är det berättigat att tala om en internationell forskningsfront. En forskning som arbetar inom snäva nationella gränser riskerar att förlora kontakten med den aktuella forskningsfronten. Den internationella utvecklingen påverkar i stor utsträckning förutsättningarna for våra egna insatser. Ett litet land som Sverige kan bara i begränsad utsträckning föra en FoU-politik på tvärs mot den internationella utvecklingen. En förutsättning for forskning och utveckling i Sverige är tillgång till informationsflödet från FoU-verksamheten i andra länder och beredskap att ta emot och utnyttja detta flöde. Det finns en stark tradition inom den vetenskapliga världen att fritt och öppet offentliggöra forskningsresultat. Undantag är främst forskningsresultat som tagits fram för militära ändamål eller for att utnyttjas kommersiellt. Svårigheten när det gäller resultatinformation är snarast att kunna fånga upp floden av ny infonnation och att hitta tekniker for att söka sig fram till de resultat man är särskilt intresserad av. Mot bakgrund härav är det väsentligt att ha väl fungerande biblioteks- och dokumentationssystem med internationella kontakter och att följa med i utvecklingen på informationssökningsområdet. Vad gäller internationella informationssökningstjänster och utvecklingen på bibliotekssidan och inom loD-området hänvisar utredningen till BIDOK och SlNFDOK-utredningen. Dessa frågor tas således inte upp här. Det internationella informationsutbytet på FoU-området inskränker sig dock inte till information om forskningsresultat. För det internationella forskningssamarbetet blir även information om pågående forskning allt

208 Internationellt F 0U -samarbete

angelägnare. En förutsättning för internationellt samarbete här är att nationella system för information om pågående forskning etableras. Utredningen behandlar dessa frågor i kapitel 15 och expertbilaga 2 (SOU 1977:54). Det internationella forskningssamarbetet - som allt vetenskapligt samarbete - bygger på personliga kontakter och personligt samarbete, som till stor del växt fram utan nämnvärda organisatoriska eller administrativa åtgärder. Denna typ av samarbete är grundläggande och underlättar mer väsentligt systematiserat, planerat samarbete som kräver större administrativa insatser och organisation. Även bakom informellt samarbete måste dock finnas resurser och en forskningsorganisation. I vissa fall har forskarna eller de forskningspolitiska organen i två eller flera länder funnit skäl att samordna sina insatser inom ett större forskningsområde eller bygga upp gemensamma forskningsinstitutioner. Bland motiv för ett sådant systematiserat samarbete kan nämnas viljan att få till stånd en bredare forskning kring ett visst problem, strävan att öka forskningens effektivitet, önskan att undvika onödigt dubbelarbete samt, när det gäller gemensamma institutioner, möjligheten att få tillgång till avancerad utrustning och få till stånd en forskningsmiljö, som är överlägsen vad ett ensamt land kan åstadkomma. Avsikten är att i detta kapitel behandla främst inte/nationellt organiserat FoU-samarbete i relation till den svenska FoU-organisationen och i ett forskningspolitiskt perspektiv.

12.2 Motiv för ett internationellt FoU-samarbete organiserat

En rad motiv för organiserat FoU-samarbete på internationell bas kan framhållas. En minsta gemensam nämnare bör vara att samarbetet förväntas ge bättre resultat än separata insatser i varje land. Detta torde vara fallet när någon eller några av följande förutsättningar föreligger: D Det finns forskning som är extremt dyrbar och som ett enskilt land har svårt att bygga upp egna resurser för, även om forskningen bedöms som angelägen. Det gäller främst forskningsgrenar som kräver dyrbar och specialiserad utrustning, t. ex. elementarpartikelfysik. D Unika resurser för en viss typ av forskning kan finnas i ett visst land och flera länder har intresse av att utnyttja dessa resurser. (Exempel är de nordiska ländernas vulkanologiska institut i Reykjavik och det observatorium som europeiska stater driver i Chile.) D Flera länder kan ha gemensamma problem eller gemensamma förhållanden som lämpar sig för samordnade eller gemensamma forskningsin-

satser. (Östersjöländerna har ett gemensamt intresse av forskning kring föroreningen av Östersjön. Samernas levnadsförhållanden är ett gemen-

samt nordiskt forskningsintresse.) D Genom samverkan kan en bättre forskningsmiljö skapas inom volymmässigt små, starkt specialiserade eller exklusiva forskningsområden. Genom samverkan kan man också skapa utrymme för forskningsområden som ännu inte fått en fast plats i de enskilda ländernas forskningsorganisation.

Internationellt F o U -samarbete 209

l de nordiska länderna har betydande insatser gjorts för att främja forskningssamarbetet dem emellan. Som särskilda skäl för ett nordiskt samarbete anförs i Nordisk utredningsserie nr 8/1972 (Planer för kultursamarbetet för åren 1973-1975) bl. a.: D Ett nordiskt samarbete kan vara en förutsättning för eller en inledning till ett vidare internationellt samarbete. El Genom att uppträda gemensamt kan de nordiska länderna få större tyngd och inflytande inom ramen för ett vidare internationellt samarbete. lnternationellt samarbete motiveras oftast med att nationella intressen sammanfaller. Det är också vanligt att de enskilda länderna även i det internationella samarbetet i huvudsak utgår från nationella prioriteringar. Ett etablerat internationellt samarbete påverkar dock i sin tur de nationella värderingarna. l vissa fall kan också internationella prioriteringar eller ena partens prioriteringar vara utgångspunkten för ett samarbete, t. ex. inom ulandsforskning. När internationella samarbetsprojekt lanseras och ekonomiska bidrag krävs av de länder som vill medverka, uppkommer ibland ett slags spelsituation. Projektet kan komma till stånd även om ett enstaka land drar sig ur, och icke medverkande länder kan få del av fördelarna utan att göra någon uppofTring.

12.3 Former för samarbete

Som antytts i det föregående kan internationellt forskningssamarbete äga rum i olika former och vara mer eller mindre systematiskt och organiserat. Exempel på samarbete är:

utbyte av information samarbete kring enskilda projekt eller större forskningsprogram

ElElDDElEl

samordning av forskningsinsatser samarbete i fråga om forskarutbildning gemensam finansiering av forskning gemensamma forskningsinstitutioner.

l2.3.l Urbyre av_fbrskningsinfbrmation Utbyte av forskningsinformation kan ske genom forskningsrapporter och facktidskrifter, genom symposier, konferenser och kongresser, genom studiebesök, gästlöreläsningar osv. Internationella stipendier, gästprofessurer och forskarutbyte bidrar till att skapa personliga kontakter. Ett internationellt utbyte av information äger naturligtvis också rum inom ramen för samarbetsprojekt av olika slag och genom verksamheten vid för flera länder gemensamma institutioner. Information och vetande är inom den akademiska forskningen i anmärkningsvärd hög grad fritt tillgängligt för varje intresserad forskare, men det förekommer också att FoU-information måste köpas och säljas. Det är regeln när det gäller forskning och utveckling inom industrin, där FoU-resultaten

210 Internationellt F 0 U -samarbete

till stor del utnyttjas kommersiellt och sprids mellan olika länder genom köp av patent och licenser. För utbyte av information och för att effektivt bevaka den tekniska och vetenskapliga utvecklingen i andra länder använder vissa stater, däribland Sverige, teknisk-vetenskapliga attachéer (motsvarande). En stor del av det mer informella forskningssamarbetet avser just byte av information. Men också många organiserade och systematiska samarbetssträvanden syftar till ett förbättrat informationsutbyte. Som exempel kan nämnas fasta samarbetsformer mellan bibliotek, större utbytesprogram för forskare och föreläsare, internationella informationssystem etc.

12.3.2 Samarbete kring_forskningsprojekt ochforskningsprogram Samarbete kring forskningsprojekt kan initieras av enskilda forskare och forskargrupper, av forskande institutioner eller av organ med forskningsfinansierande och forskningssamordnande uppgifter. samarbetsprojekt kan även ha sitt ursprung i initiativ på regeringsnivå eller vara ett led i samarbetet inom internationella organ som UNESCO och OECD. Från forskarhåll brukar framhållas, att det är viktigt att samarbetsprojekt inte kommer till för sin egen skull. Projekten bör vara motiverade av de vetenskapliga vinster som ett samarbete kan ge och vetenskaplig expertis konsulteras på alla stadier i samarbetet. Mindre projekt handhas bäst av forskarna själva på den FoU-utförande nivån. När det gäller större projekt eller ett samarbete där flera projekt ingår kan bl. a. de nationella forskningsråden spela en viktig roll som initiativtagare och sammanhållande organ. Vid mycket stora och resurskrävande projekt med intemationellt deltagande medverkar normalt de politiska organen i beslutsprocessen. Vid mindre projekt kan ett internationellt samarbete utvecklas som en följd av informella kontakter och utan att någon särskild organisation av samarbetet krävs. När det gäller s. k. storprojekt och projekt som ingår i större forskningsprogram krävs redan på det nationella planet en samordning. Ingår projekten resp. programmen i ett större internationellt samarbete ökar samordningsbehoven och kraven på projektadministration.

12.3.3 Samordning avforskningsinsatser Samordning av forskningsinsatser i flera länder- dvs. ett samplanerat system av projekt som drivs separat i respektive land och forskningsinstitution kräver former för samarbete mellan de nationella organ som har inflytande över och ansvar för forskningspolitiken inom området i fråga. En konsekvent genomförd samordning skulle kunna innebära att varje land satsade sina forskningsresurser på de specialområden där förutsättningarna för en fortsatt utveckling av forskningen bedöms som gynnsamma. På områden där landet i fråga hävdat sig sämre skulle det i stället utnyttja forskningsresursema i något annat land. Av flera skäl är en sådan total samordning otänkbar. Konkurrensskäl, nödvändigheten att upprätthålla kompetens genom egen forskning på skilda områden, kommunikationsproblem och givetvis olikartade specifika forskningsbehov utgör hinder för en sådan total samordning.

Internationellt FoU-samarbete 21 1

Samordning kan emellertid också - och oftare - innebära att flera länder samlar sina forskningsinsatser till gemensamma områden för att gemensamt nå resultat. Som exempel kan nämnas att forskningsråden i olika länder i flera fall startat gemensamma projekt kring ett visst tema (det UNESCO-anknutna projektet Människan i biosfáren, som stöds av både NFR och MFR, är ett exempel, liksom Intergovernmental Oceanographic Commission (IOC), som tillkommit för att samordna forskningsinsatserna inom den fysiska oceanografins område), varvid varje land inom ramen för det gemensamma temat genomför olika projekt eller serier av projekt, som kan fogas in i en helhet. Förutom att samordna sina forskningsprogram kan enskilda länder söka samordna uppbyggandet av olika slags forskningsresurser. När det gäller specialiserade anläggningar för forskning kan en samordningspolitik gå ut på att bredda variationsrikedomen och undvika att samma slags starkt specialiserade anläggning uppförs i flera länder. En samordningspolitik kan naturligtvis också gå ut på motsatsen, dvs. en bred satsning på samma typ av forskning genom samtidigt uppförande av anläggningar av en viss typ. Samordning av investeringar i anläggning och utrustning har dock inte praktiserats särskilt systematiskt, även om överväganden av detta slag görs när större investeringar i nya anläggningar för forskning diskuteras.

12.3.4 Samarbete ifrâgor om forskarutbildning

Investeringar i forskarutbildning är av avgörande betydelse för ett lands möjligheter att medverka i det intemationella forskningssamarbetet. Internationellt samarbete i forskarutbildningsfrågor är inte ovanligt, även om detta motiv kan vara mer eller mindre uttalat. Forskarutbildningsfrågorna har t. ex. spelat en viktig roll for samarbetet inom EMBC (European Molecular Biology Conference). Olika former av stipendieprogram och forskarutbytesverksamhet administrerade av forskningsråd och akademier etc. är andra exempel. En form av samarbete syftar till att nå fram till ett slags internationell standard i fråga om krav på vetenskaplig kompetens. En större överensstämmelse därvidlag underlättar internationellt utbyte och samarbete kring gemensamma internationella projekt eller i gemensamma institutioner. Omvänt kan ett ökat internationellt utbyte ses som ett sätt att skapa gemensamma referensramar. Genom studier vid utländska forskningsinstitutioner kan forskarstuderande få kontakt med avancerad forskning och senare sprida nya synsätt, metoder och begrepp vidare i sitt hemland.

12.3.5 Gemensam _finansiering Gemensam internationell finansiering av forskning kan vara, men behöver inte vara, ett led i en samordningsstrategi. En sådan består ju ofta i att de deltagande länderna samordnar utnyttjandet av nationella resurser. Gemensam finansiering av dyrbara internationella projekt förekommer också inom forskningsområden, som inte utmärks av någon högre grad av internationell samordning. Motivet är vanligen resursknapphet. Vissa typer av forskning är alltför resurskrävande för att ett land ensamt skall kunna bära

212 Internationellt FoU-samarbete

kostnaden. Gemensam finansiering torde vara vanligast i fråga om forskning som kräver dyrbar utrustning. Det europeiska kärnforskningssamarbetet inom ramen för CERN är ett exempel. Man kan dock också tänka sig att flera länder gemensamt finansierar en internationell forskargrupp eller en forskargrupp i ett av länderna, trots att gruppens arbete inte kräver särskild utrustning. Det kan bli aktuellt t. ex. inom ramen för u-landsbistånd, där medverkan av forskare från i-världen krävs. Utländsk finansiering kan förekomma också i projekt som inte brukar betecknas som internationella samarbetsprojekt. Det är t. ex. inte ovanligt att en svensk forskargrupp får bidrag från en amerikansk stiftelse. Finansiering från flera (in-och utländska) källor förekommeri många projekt utan att man bör tala om ett direkt samarbete.

l2.3.6 Gemensamma institutioner Gemensamma forskningsinstitutioner av typ CERN utanför Geneve är i vissa avseenden den mest långtgående formen av internationellt forskningssamarbete. Här bedrivs forskningen inom en internationell organisation vid internationellt finansierade anläggningar av forskare från flera länder i samarbete. Självfallet kan samtliga deltagande och även icke deltagande länder utnyttja forskningsresultat från CERN. Internationella forskningsinstitutioner av detta slag har kritiserats därför att de binder resurser och är svåra att avveckla sedan de en gång kommit till. Ett samarbete kring enskilda projekt är mer flexibelt och förändringsbart. Internationella forskningsinstitutioner har emellertid ofta byggts upp kring sådan tung och resurskrävande forskning som ett enskilt land inte har resurser att ensamt engagera sig i. Det är svårt att se vad alternativet till en gemensam institution skulle ha varit i t. ex. CERN:s fall. Vad gäller vetenskaplig utrustning kan man tänka sig en utveckling av det internationella samarbetet i riktning mot en världsomfattande eller regional instrument-pool. som kan utnyttjas av flera länder. Flera sådana förslag har väckts inom de västeuropeiska naturvetenskapliga forskningsrådens samarbetsdelegation ESRC.

12.3.7 Samarbeters utbredning Det internationella samarbetet kan vara mer eller mindre omfattande. Det kan vara öppet för världens alla stater, regionalt (t. ex. europasamarbetet eller det nordiska samarbetet), eller avse två eller flera stater genom multilaterala eller bilaterala avtal. Aktörerna är när det gäller större projekt ofta regeringarna eller FoU-organ med offentlig karaktär som forskningsråd och akademier. Men internationellt FoU-samarbete förekommer också mellan företag i olika länder eller inom ramen för multinationella företag. Exempel även på internationellt FoU-samarbete kan hämtas från sektoriell forskning och utveckling. Ofta är då myndigheter aktörer i samarbete med regeringar och FoU-organ. Vidare förekommer samarbete mellan olika slags organisationer, föreningar. fonder, stiftelser etc. i flera länder. Exempel på världsomfattande vetenskapligt samarbete är FN-samarbetet

Internationellt F 0U-samarbete 213

med organ som UNESCO, WHO, FAO och WMO. Vidare samarbetar olika länders vetenskapliga organisationer internationellt, främst genom lCSU (lnternational Council of Scientilic Unions). Sverige deltar på ett eller annat sätt i en stor del av detta samarbete. Regionalt 4forskningssamarbete bedrivs t. ex. inom ramen för OECD, Europarådet, den europeiska gemenskapen EG och organisationer av typ CERN, rymdorganisationen ESRO och ICC (International Computation Centre). De europeiska forskningsråden och vetenskapsakademierna har byggt upp en särskild samarbetsorganisation, ESF. Ett särskilt intimt samarbete äger i Europa rum dels inom den europeiska gemenskapen och inom dess östeuropeiska motsvarighet, SEV, dels mellan länder som ingår i en nära språklig och kulturell gemenskap som t. ex. de nordiska länderna. FoU-samarbete inom ramen för internationella organisationer är så gott som alltid multilateralt (flera länder deltar). Det finns också samarbete som bygger på överenskommelser mellan endast två sidor - bilateralt samarbete. Sverige har träffat en rad bilaterala avtal om forskarutbyte med bl. a. östeuropeiska stater. Det finns också bilaterala forskarforeningar och bilateralt samarbete mellan akademier.

12.3.8 Internationella nätverk Vid sidan av det officiella samarbetet genom politiska och vetenskapliga organ har under efterkrigstiden växt fram en form av “anti-organisationer” med ambitionen att utan byråkrati och utan politiska bindningar arbeta fram lösningar på viktiga internationella problem, ofta på vetenskaplig grund och med ett vetenskapligt tillvägagångssätt. l dessa internationella nätverk samlas forskare och administratörer, i vissa fall också politiker och affärsmän, verksamma på ett nationellt eller internationellt plan. Som exempel på starkt forskningsbetonade nätverk kan nämnas Pugwashrörelsen, The International Federation oflnstitutes for Advanced Studies (lFlAS) och International Foundation for Science (IFS). Till de mera kända allmänpolitiska nätverken hör den s. k. Romklubben. Nätverken bygger i hög grad på samarbete genom åsiktsutbyte och personliga kontakter. De hari många fall tagit initiativet till forskningsprojekt och forskningsprogram och en del av dem, t. ex. IFIAS, har ambitionen att samordna verksamheten vid forskningsinstitutioner i olika länder.

12.4 Engagemang i internationellt FoU-samarbete på några

olika områden

Förutsättningarna for internationellt FoU-samarbete är inte desamma inom alla sektorer och inte heller inom olika discipliner. Gynnsammast är sannolikt förutsättningarna när det gäller den forskning som bedrivs vid universitet och högskolor och som till stor del finansieras av forskningsråd och motsvarande organ. Här finns en lång tradition av internationellt samarbete och upparbetade kontakter. Till forskningstraditionen hör att forskaren gör sina resultat tillgängliga för en internationell

214 Internationellt FoU-samarbete sou 1977:52

publik och att han får sina resultat bedömda och prövade av internationell sakkunskap. Det finns etablerade internationella tidskrifter för informationsutbyte, och att bli publicerad i en erkänd internationellt spridd tidskrift har ett meriteringsvärde för forskaren. Inom den sektoriella FoU-organisationen finns inte alltid motsvarande tradition, och ibland saknas ännu inarbetade kanaler och kontaktvägar. Behovet och värdet av internationellt samarbete är emellertid uppenbart också när det gäller sektorsanknuten FoU. Kommersiella hänsyn försvårar möjligheterna till FoU-samarbete inom industrin och det övriga näringslivet. I det följande beskrivs mycket kortfattat situationen inom några olika områden.

l2.4.1 Universitet och högskolor

Universitetens verksamhet är som nämnts starkt präglad av det internationella samarbetet på forskningsområdet. Tonvikten ligger på personliga kontakter och enskilda forskares utlandsstudier, korrespondens, deltagande i internationella kongresser, konferenser, seminarier etc. Universiteten, enskilda institutioner och forskningsinstitut som organisationer har däremot inte engagerat sig särskilt mycket i ett internationellt samarbete. Större delen av de internationella aktiviteterna vid universiteten har formen av kontakter för utbyte av information och finansieras ofta genom bidrag från olika forskningsñnansierande organ uran/ör universiteten.

UKÄ:s internationaliseringsutredning (UKÄ-rapport nr 21 1974) har

föreslagit en rad åtgärder för att långsiktigt bygga upp en organisation vid universitet och högskolor for systematiskt internationellt samarbete på den högre utbildningens och forskningens område och UHÄ har i sina anslagsframställningar ansökt om och i vissa fall fått medel härför enligt ett särskilt internationaliseringsprogram. Fortfarande är dock forskarna vid universitet och högskolor beroende av medel från andra kanaler för att kunna delta i internationellt FoU-samarbete. Området har inte tillhört de högst prioriterade vid fördelningen av resurser inom högskolan.

12.4.2 F orskningsrâdsorganisationen

Forskningsrådens aktiviteter i fråga om internationellt FoU-samarbete har beskrivits kortfattat i utredningens förra betänkande (SOU 1975:26, avsnitt 5.5.2). Där föreslogs också att den nya forskningsrådsnämnden skulle få rollen som fokusorgan för övergripande internationella samarbetsfrågor (SOU 1975:26, s. 234). I instruktionen både för råden och FRN nämns särskilt uppgiften att främja internationellt forskningssamarbete. Forskningsrådsorganisationen har i hög grad tagit initiativ till medverkan i internationellt FoU-samarbete i många olika former. Särskilt gäller detta inom det naturvetenskapliga området. Som exempel kan nämnas att 22 96 av NF Rzs budget år 1976 avsåg internationellt FoU-samarbete. I vissa fall är forskningsråden kontaktorgan för Sveriges deltagande i internationellt samarbete på grundval av regeringsavtal. Rådens medverkan är ofta nödvändig för att stimulera fram initiativ inom ramen för ett

sou 1977:52 Internationellt FoU-samarbete 215

Överenskommet FoU-samarbete och för att bedöma det vetenskapliga värdet av samarbetsprojekt.

l2.4.3 A kademier och stiftelser, ideella organisationer m. m. Av tradition spelar de flesta akademier en viktig roll som internationella kontaktorgan och det gäller också de svenska vetenskapsakademierna. I vissa fall har akademierna deltagit i direkta samarbetsprojekt, men deras viktigaste uppgift har varit att initiera och förmedla kontakter och söka få till stånd ett konkret vetenskapligt samarbete på områden där det finns förutsättningar för detta. Akademierna uppträder ofta som avtalsslutande part i de vetenskapliga kontakterna med andra länder och är tillsammans med forskningsråden representerade i internationella organ för samarbete på grundforskningsområdet. l Sverige hanterar IVA och KVA tekniskt bl. a. avtalen om forskarutbyte med de östeuropeiska staterna. Också vissa stiftelser stöder forskarutbyte och utlandsstudier genom bidrag och resestipendier. Ibland är denna verksamhet något av en huvuduppgift för stiftelsen i fråga. Det gäller t. ex. Sverige-Amerika-stiftelsen.

12.4.4 Den sektoriella FoU -organisationen

På samma sätt som organisationen, inriktningen och omfattningen av FoUinsatserna varierar starkt mellan olika sektorer uppvisar sektorsorganens engagemang i internationellt FoU-samarbete stora skillnader. STU med sitt breda ansvarsområde har ett omfattande kontaktnät och är också engagerat i projektsamverkan, bl. a. inom ramen för NORDFORSK. Andra exempel på sektoriella FoU-organ med ett utbyggt internationellt samarbete är byggforskningsrådet (BFR) och statens råd för skogs- och jordbruksforskning (SJFR). Ofta tar det internationella FoU-samarbetet inom den sektoriella FoUorganisationen sikte på utbyte av information inom gemensamma organisationer eller vid kongresser, konferenser och symposier. Internationellt organiserat prqjektsamarbete och internationell samordning av forskningen av den typ som förekommer inom det område där forskningsråden företrädesvis arbetar tycks vara relativt sällsynt. En förklaring kan vara att det är lättare att gemensamt angripa problem av mer grundläggande karaktär än att samarbeta i fråga om utpräglat målinriktad forskning och utvecklingsarbete som är de sektoriella FoU-organens huvuduppgift. En annan förklaring är att sektorsforskningen ofta är relativt ny och sysselsatt med att bygga upp grundläggande kontakter inom området. Ser man till de olika departementsområdena har stora satsningar på internationellt FoU-samarbete gjorts framför allt på industridepartementets område. Det internationella samarbetet på miljövårdssidan är också väl utvecklat och har ett viktigt inslag av FoU. Den svenska satsningen på arbetslivsforskning har väckt internationell uppmärksamhet. lnsatserna för u-landsforskning bygger av naturliga skäl på internationellt FoU-samarbete.

216 Internationellt F 0U -samarbere

12.4. 5 Industri/öreragen Internationellt FoU-samarbete inom industrin försvåras som nämnts av konkurrenssituationen och företagens önskan att ensamma kunna utnyttja FoU-resultat kommersiellt. Internationellt FoU-samarbete utanför de multinationella företagen förekommer trots detta. Den bilmotor som gemensamt utvecklats av Volvo och de franska företagen Peugeot och Renault är ett sådant exempel. Internationellt FoU-samarbete av industriell betydelse förekommeri viss utsträckning bl. a. inom atom- och rymdområdet. För attgynna nordiskt FoU-samarbete av industriellt värde inrättades 1973 en nordisk fond for teknologi och industriell utveckling. Den skall kunna lämna stöd till projekt av gemensamt intresse för två eller flera nordiska länder. Enighet har uppnåtts om att fonden totalt bör tillföras 50 Mkr, varav 40 Mkr hittills anvisats. Sverige har de senaste åren bidragit med 4,5 Mkr årligen. Internationellt vetenskapligt samarbete som initieras av t. ex. forskningsråden kan vara av intresse för den svenska industrin genom de möjligheter till beställningar av tekniskt avancerad utrustning som internationella samarbetsprojekt i vissa fall ger.

12.5 Nordiskt FoU-samarbete och FoU-samarbete inom

internationella organisationer

Den språkliga och kulturella gemenskapen mellan de nordiska länderna har främjat framväxten av ett väl utvecklat samarbete inom forskning och utveckling såväl som på andra områden. Från början var detta samarbete föga institutionaliserat och byggde i hög grad på spontana kontakter mellan enskilda och mellan t. ex. vetenskapliga institutioner. Särskilda samarbetsorgan har så småningom byggts upp för samarbetet mellan bl. a. forskningsråden ide nordiska länderna. Starkast utvecklat är samarbetet på den tekniska forskningens område genom organisationen NORDFORSK. För att rationellt utnyttja gemensamma resurser har inom åtskilliga vetenskapsgrenar organiserats ett samarbete, antingen så att man har en gemensam institution för hela Norden(exempelvis Nordiska institutet för teoretisk fysik i Köpenhamn, Nordiska Afrikainstitutet i Uppsala eller Nordiska institutet för sjörätt i Oslo) eller så att forskningsuppgifterna koordineras och fördelas mellan länderna. Det nordiska samarbetet fick fastare former genom det s. k. Helsingforsavtalet år 1962 och i synnerhet genom revisionen av detta år 1971, varigenom samarbetet organisatoriskt reformerades. Bl. a. inrättades ett Samnordiskt sekretariat under Nordiska rådets presidium. Samma år ingicks det Nordiska kulturavtalet, som trädde i kraft 1972 och som bl. a. syftar till att öka den samlade effekten av ländernas insatser inom utbildning, forskning och annan kulturell verksamhet. Det enda politiska samarbetsorganet var länge det enbart rådgivande och parlamentariskt baserade Nordiska råder. Regeringarna deltar i Nordiska rådets arbete framför allt genom regelbundna minisrermöten. För viktigare

Internationellt F0 U -samarbete 21 7

fackområden, bl. a. kulturlivet, har på initiativ av Nordiska rådet skapats pennanertra kommittéer. Vid revisionen av Helsingforsavtalet år 1971 förstärktes samarbetet på regeringsplanet genom tillkomsten av Nordiska ministerrådet med hela det nordiska samarbetsfáltet som verksamhetsområde. En viktig arbetsuppgift för ministerrådet är kulturellt samarbete inom ramen för det nordiska kulturavtalet. Under Nordiska ministerrådet har en särskild ämbetsmannakommitté det direkta ansvaret for nordiskt kulturellt samarbete. Ett gemensamt nordiskt kultursekrerariat arbetar sedan den l januari 1972 i Köpenhamn. Vidare finns rådgivande organ som t. ex. rådgivande kommittén för forskning, RKF (jfr figur 12:1). Det nordiska samarbetet inom ministerrådets ram finansieras efter en bestämd fördelningsnyckel av de deltagande länderna. Sverige betalade tidigare 45 % men andelen har nu sänkts till 42,9 %. År 1976 utgjorde totalbudgeten ca 75 MNkr. Större delen av de medel som används för nordiskt samarbete går dock inte över ministerrådets budget utan finansieras direkt över respektive lands statsbudget. Den särskilda nordiska kulturbudgeten omfattade 1975 ca 35 MDkr. Härav användes 25 MDkr for att finansiera gemensamma nordiska institutioner. Resurserna forjbrskning inom ramen

REGERINGARNA PARLAMENTEN

ip cv

Beslutande

Danmark

E

Svenge

C

Island Norge

:u D

Nordiska

Nordiska _ _ Presidiet : ,.. minister_ I

rådet l

Ämbets- . . Presidie-

Verkställande

_i mama_ sekr. kommittén

Kultur- _ sekretariatet

RKF

Rådgivande

RKU Kommittéer Figur 12:1 Srhenzatisk och framsIä//nüIg av de! nor» arbets- (fiska kitllztrsama/bele/s RKK grupper oigganisaliørt. RKF = Rådgivande kommittén för forskning Källa: Sekretarialel _för RKU = Rådgivande kommittén för undervisning nordisk! kitIIure/II samar- RKK = Rådgivande kommittén för allmänkultur bete.

218 Internationellt F oU-samarbete

för budgeten har av kultursekretariatet beräknats till ca 17 MDkr, varav 14 MDkr avsåg finansiering av gemensamma institutioner. De belopp som går till nordiskt FoU-samarbete utanför kulturbudgeten är svåra att beräkna. Enbart NORDFORSK-projekten hade 1976 en omsättning på ca 15 MSkr, varav 1/3 finansierades med medlemsavgifter från forskningsråden (motsv.) och återstoden tillsköts av olika deltagare i NORD- FORsKzs program. Genom att det nordiska samarbetet byggts upp organisatoriskt efter flera olika principer finns en rad olika organ med i stort sett samma kompetensområde, t. ex. inom Nordiska rådets resp. Nordiska ministerrådets organisation. Nordiska ministerrådets rådgivande kommitté för forskning har nyligen diskuterat riktlinjer för rollfördelningen mellan kulturavtalets och organ forskningsråden när det gäller forskningssamarbetet i Norden och lagt fram ett förslag till handlingsprogram för inriktningen av den nordiska kulturbudgetens resurser för forskningssamarbete. I programmet föreslås en arbetsfördelning som innebär att det direkta stödet till forskningsprojekt i huvudsak skall vara en angelägenhet för forskningsråden, varigenom nordiska projekt kommer att vägas mot andra projekt i rådens verksamhet. Råden svarar redan i dag för större delen av projektfinansieringen, medan större delen av den nordiska kulturbudgeten används för att finansiera gemensamma institutioner av typ Nordiska institutet för samhällsplanering. I rapporten till kultursekretariatet (ämbetsmannakommittén) föreslås ett bibehållande av denna uppgiftsfördelning samtidigt som en mer flexibel användning av den nordiska kulturbudgeten eftersträvas. l den mån nytt utrymme skapas bör detta användas för att stimulera och initiera nordiskt projektsamarbete (medel för själva projektarbetet får sökas från forskningsråden) samt till resurser för att i högre grad samordna FoU-insatserna genom programsamarbete. Förslaget från RKF har ännu inte fárdigbehandlats. Förslag som får konsekvenser för den nordiska kulturbudgeten kan tas upp i samband med kommande budgetarbete. Här är det på sin plats att nämna något om arbetsformerna i det nordiska FoU-samarbetet. Förutom samarbete i fråga om forskarutbildning, forskarutbyte och allmän kontaktverksamhet (nordiska forskarkurser, stipendieverksamhet, seminarier, symposier, konferenser) och samarbetet vid de gemensamma institutionerna bedrivs projektsamarbete i olika former. Man kan söka medel för enskilda projekt med inslag av nordiskt samarbete hos forskningsråden i de olika länderna eller hos något nordiskt organ som t. ex. kultursekretariatet eller nordiska kulturfonden. (Av kulturfondens budget, ca 5 MDkr, används 20-25 % till forskningsstöd. Medlen fördelas av fondens styrelse, som är fristående från kulturavtalets organ.) En speciell form av projektsamarbete har växt fram vid NORDFORSK efter franskt mönster, den s. k. action cancertée-verksamheten eller AC-modellen. (Svenska medlemmar i NORDFORSK är IVA och STU.) Med AC-modellen som plattform kopplas resurser ihop för att lösa avgränsade nationella problem som är gemensamma för två eller flera av de nordiska länderna. Ett AC-program har som komponenter nationella delprojekt. NORDFORSK samordnar dessa inom ramen för ett förpliktande, nordiskt programavtal. Delprojekten

Internarione/lt FoU-samarbete 2 l 9

finansieras med medel från resp. land i tävlan med andra nationella FoUsamarbetskostnader“ aktiviteter. NORDFORSK svarar for programmets kostnader för projektledning och kommunikation.

Utom Norden deltar Sverige i FoU-samarbete inom ramen for bl. a. FNorganisationen. Europarådet och OECD. Antalet organisationer är stort och området svåröverskådligt. Följande framställning bygger på en PM som utarbetats av STU:s internationella enhet (Internationella organisationer for tekniskt-vetenskapligt samarbete, september 1976). FoU-frågor handläggs inom ett stort antal organ inom FN-,famil/en. Sverige deltar aktivt inom många av dessa och har även arbetat for en bättre samordning och effektivitet i verksamheten. Inom FN har företrädesvis det ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC) arbetat med FoU-samordningsfrågor. Bland FN-organ med forskning på sitt program kan nämnas ACAST, ACC. ECE (en regional kommission for Europa som har motsvarigheter i andra Världsdelar). UNIDO, UNDP, UNCTAD och UNITAR. Vidare ingår FoU-frågor bland uppgifterna för ett flertal av FN:s fackorgan som FAO, WHO, ILO, UPU. ITU, WMO, IMCO och IAEA. Hit hör också UNESCO som är den FN-organisation som bedriver den mest omfattande verksamheten inom vetenskap och teknik. UNESCO har regionala centra i flera u-länder. Organisationen finansieras liksom övriga fackorgan genom direkta bidrag från medlemsstaterna. Bland uppgifterna kan nämnas: formulerande av nationella “science policies” samt insamling och spridning av information om dessa, etablerande av statistiska standards inom vetenskap och teknik, främjande och spridning av know-how (bl. a. genom centra for teknisk-vetenskaplig dokumentation) och främjande av internationell forskningssamverkan (UNESCO har bl. a. stött CERN och IOC). Enligt UNESCO:s stadgar skall i varje land ett nationellt organ. en nationalkommission, hålla kontakten med UNESCO. Detta uppdrag tillkommer i Sverige Svenska UNESCO-râder. en statlig institution med uppgift att bl. a. vara rådgivande till regeringen i frågor som rör UNESCO, informera om UNESCO och i allmänhet hålla kontakt med organisationen. UNESCOrådet fungerar också som forum _för diskussion av förslag och initiativ från svenska myndigheter, organisationer och enskilda om verksamhet på det internationella planet inom områdena utbildning, vetenskap, kultur och kommunikation. Rådet diskuterar och bereder genom remisser till andra svenska myndigheter och organisationer svenska ställningstaganden till förslag från UNESCO. Rådets sekretariat är inrymt i utbildningsdepartementet. Ett relativt nytt initiativ inom ramen för FN›samarbetet är det år 1974 upprättade FN-universitetet, vars verksamhet ännu håller på att byggas upp. Universitetet har sitt högkvarter i Japan, som också är det land som gått i spetsen när det gäller att ställa medel till förfogande. Till skillnad från de flesta andra FN-organ är universitetet tänkt att finansieras inte genom medlemsavgifter utan genom avkastningen från en fond uppbyggd genom frivilliga bidrag och genom särskilda projektmedel från intresserade stater och organisationer. FN-universitetet skall enligt planerna vara ett världsomspän-

220 Inrernationel/r FoU-samarbete

nande universitet genom att institutioner i flera länder och världsdelar knyts till universitetet. Ett viktigt FoU-samarbete äger rum inom de tre europeiska gemenskaperna (EG) EEC, Kol- och stålunionen och Euratom. Forskningspolitik inom EG bedrivs inom ramen för alla tre gemenskapsfordragen. Sverige är inte medlem i någon av gemenskaperna men deltar i samarbetet inom Euratom liksom i en del av Kol- och stålunionens forskningsverksamhet. EG har etablerat samarbete på ett flertal områden med stater utanför gemenskaperna, bl. a. i fråga om vetenskaplig och teknisk forskning. För denna samverkan har inrättats ett särskilt organ, COST eller European Cooperation in the field of Science and Technology. Bland de deltagande staterna är Sverige, som bl. a. anslutit sig till projekt som rör material for gasturbiner, vågutbredning och antenner, behandling av avloppssystem och medellånga väderprognoser. För att samordna FoU-verksamheten i de nio EG-länderna bildades år 1974 ett särskilt organ, CREST, som ur EG:s synpunkt skall bedöma projekt inklusive dem som behandlas inom COST. OECD, från början ett rent europeiskt organ, är i dag ett organ for ekonomisk samverkan och utveckling mellan 24 av världens ledande industriländer. FoU-frågor behandlas inom OECD bl. a. av CSTP (bl. a. frågor rörande information och datateknik, FoU-statistik, teknologiöverforing samt FoU-policy i medlemsstaterna), Industry Committee (produktionsteknik och nya produkter), Energy och Oil Committees. Sverige deltar intensivt i OECD-samarbetet. Europarådet är i första hand ett samarbetsorgan för samordning av lagstiftningen på främst de rättsliga och kulturella områdena. Organisationen arbetar med ett flertal specialkommittéer, bl. a. för brottsproblem, mänskliga rättigheter och kulturellt samarbete, och har i vissa fall gjort insatser också inom FoU-området. Bland andra europeiska organisationer med FoU-samarbete på sitt program är särskilt CERN och ESA viktiga ur svensk synpunkt. De utomnordiska organisationer som nämnts hittills har samtliga varit multilaterala, mellanstatliga organisationer på regeringsnivå. Bland s. k. non-governmøma/ organizations bör nämnas ICSU som är en sammanslutning av vetenskapliga akademier och forskningsråd och som har ekonomiskt stöd från UNESCO, samt den relativt nybildade European Science Foundation (ESF), som är ett organ för europasamarbete på forskningsrådsnivå. ESF skall enligt sina stadgar främja grundforskning inom såväl det humanistiska, juridiska, samhällsvetenskapliga, ekonomiska, naturvetenskapliga, medicinska som det tekniska forskningsområdet och därvid främja rörligheten bland forskarna och det fria flödet av information och idéer. ESF har också till uppgift att underlätta samordning av medlemsländernas grundforskningsaktiviteter. FoU-samarbete som ett led i det kulturella samarbetet inom Europa har också diskuterats inom ramen för den Europeiska säkerhetskonferensen (ESK). I Helsingforskonferensens slutdokument föreslogs bl. a. tillskapandet av ett Scientific Forum” för att främja och utveckla samarbetet bl. a. på FoUområdet. En av de frågor som också aktualiserats inom arbetet med den europeiska säkerhetskonferensen är behovet av särskilda bilaterala överens-

Internationellt FoU-samarbete 221

kommelser och samarbetsavtal inom FoU-området. Särskilt de östeuropeiska staterna och många u-länder värdesätter denna samarbetsform. Sverige har sådana avtal med en rad länder. Avtalen administreras för hela ingått forskningsfaltet av de båda akademierna KVA och lVA. Avtal om s. k. kulturprogram tecknas av Svenska institutet. l direktiven till den nyligen tillsatta utredningen om det svenska kultur- och informationsutbytet med utlandet (SIK-utredningen, UD 1977:01) sägs att utredningen bl.a. bör redovisa vilka motiv som eventuellt kan anföras för att Sverige bör ingå kulturavtal på regeringsnivå. Sverige har bilaterala avtal om FoU-samarbete med så gott som samtliga länder i Östeuropa. Avtalen gäller främst forskarutbyte. Detta finansieras till största delen genom ett särskilt anslag från utrikesdepartementet. En annan form av bilateralt FoU-samarbete är de aktiviteter som bedrivs av bilaterala forskningsföreningar som Svensk-franska forskningsföreningen, Svensk-tyska forskningskommittén och Svensk-japanska stiftelsen för forskning och utveckling. Deras verksamhet finansieras i regel med bidrag från intressenter som IVA, STU och NFR, Däremot utgår inte något stöd direkt över statsbudgeten. Finansieringen genom anslag från flera håll som kan variera från år till år har i vissa fall gjort föreningarnas ekonomi osäker och försvårat den långsiktiga planeringen. Detta problem har aktualiserats bl. a. av IVA och i motioner i riksdagen (se t. ex. motion 1976/77:878 om de svensk-japanska kontakterna inom vetenskap och teknik). Näringsutskottet har därvid uttalat att det är angeläget att medel ställs till förfogande så att i synnerhet Svensk-japanska stiftelsens fortsatta verksamhet säkras (NU 1976/77:26 och 1975:15). Utskottet har dock inte varit berett att föreslå en finansiering i form av ett särskilt anslag på statsbudgeten, vilket föreslagits i motionen 1975:1633. Nyligen har uppdragits åt STU att utreda frågan om fortsatt stöd till Svenskjapanska stiftelsens verksamhet. STU skall enligt uppdraget bl. a. analysera möjligheterna att stimulera till ett ökat engagemang från icke-statliga linansiärers sida. STU skall också utreda i vilken mån den för Svenskjapanska stiftelsen lämpligen samarbetsformen kan tillämpas på motsvarande kontaktorganisationer med andra stater, främst Frankrike och Västtyskland.

12.6 Viktiga problem och avvägningsfrågor i det internatio-

nella FoU-samarbetet -

utredningens bedömningar

Det internationella FoU-samarbetet har i olika sammanhang utvärderats varvid främst de allmänna principerna för samarbetet tagits upp men också konkreta erfarenheter från olika samarbetsprojekt redovisats. Som exempel kan nämnas diskussioner inom forskningsberedningen 1965, 1970 och 1976 (jfr forskningsberedningens protokoll), diskussioner inom de naturvetenskapliga forskningsrådens europeiska organisation (se Science Research Councils in Europe, Report of the Conference of West European Science Research Councils held on 9-11 February 1972) och ett seminarium som anordnades av Nordisk kontaktgrupp för studier av forskning och forsk-

222 Internationellt FoU-samarbete

ningsorganisation i december 1976 och som dokumenterats av Norges almenvitenskapelige forskningsråds utredningsinstitutt i rapporten De nordiske land og internasjonalt organisert forskningssamarbeid (197722). Det linns också rapporter som rör enskilda samarbetsprojekt, t. ex. AFR:s utvärderingsstudier av CERN-satsningen (Svensk partikelfysik och CERN 1960-1975) och FEK:s fallstudier beträffande CERN och EMBO. l några fall har man också på grundval av erfarenheterna sökt utforma allmänna riktlinjer for deltagandet i internationellt FoU-samarbete. Ett tidigt exempel är en PM av Bror Rexed for forskningsberedningen från år 1965. Rexed skiljer i sin PM mellan informellt samarbete (allt samarbete utan statligt engagemang betraktar han som informellt), kooperativt samarbete (hit räknar han samarbete inom FN-organen och OECD) samt institutionellt samarbete (samarbete som kräver gemensamma institutioner, t. ex, CERN, ESRO). Det kooperativa samarbetet ansåg Rexed ha givit lovande resultat, medan han ställde sig tveksam till behovet av nya fristående institut eller laboratorier. Däremot borde det informella samarbetet enligt synpunkterna i promemorian förstärkas. Ett aktuellt nordiskt exempel är det pågående arbetet i Finland med att komplettera de redan antagna riktlinjerna för forskningspolitiken med särskilda rekommendationer beträffande det internationella samarbetet. Bland de frågor som brukar aktualiseras vid utvärderingsdiskussioner märks D valet mellan olika samarbetsformer, D avvägningen mellan resurser for internationellt FoU-samarbete respektive nationell FoU, D värdet av internationellt FoU-samarbete, D faran for byrákratisering och långsiktiga bindningar, D principerna för finansiering, berednings- och beslutsprocessen, D konflikten mellan politiska värderingar och vetenskapsmännens prioriteringar samt D behovet av balans mellan nationella och internationella insatser. Frågorna har inte samma aktualitet i fråga om alla samarbetstyper. En problemdiskussion kan därför delvis knyta an till de olika formerna för FoUsamarbete.

12.6.l Resurserjör/brskarurbyte, studieresor, deltagande i kongresser, konferenser m. m.

Värdet av samarbete i form av personliga forskningskontakter genom t. ex. forskarutbyte, studieresor, forskningsföreningar, gästforeläsningar, symposier, konferenser och kongresser vitsordas i regel starkt. Ett genomgående och ofta redovisat problem i detta sammanhang är bristen på resurser for ett utbyte av detta slag, i synnerhet brist på permanenta resurser i form av basanslag o. d. Andra problem är bl. a. svårigheter till följd av byråkrati i samband med viseringar, lönefrágor och krav på ömsesidighet och balans i utbytet. Problem av denna senare typ diskuteras inom ramen för den europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen. Det har ofta visat sig vara svårt att inom ramen for t. ex. rádsresurserna och

Internationellt F 0U-samarbete 223

inom universitetens egna ramar prioritera medelstilldelning till personliga internationella kontakter utan att dessa har varit direkt kopplade till forskningsprojekt etc. Värdet av ökade internationella vetenskapliga kontakter av detta slag och ökad erfarenhet av internationella forskningsmiljöer inte minst för unga forskare är odisputabelt och det är därför angeläget att resurser härför skapas. Två vägar står i princip öppna. Antingen måste forskningsråd och motsvarande organ, universitet och forskningsinstitut själva begära och avsätta medel för sådana insatser eller måste medel anvisas genom särskilda anslag över statsbudgeten eller särskilda anslagsposter - en form av öronmärkning. Man máste vara medveten om att vilken lösning man än väljer pâverkas resursramarna för andra insatser. Enligt utredningens bedömning är det önskvärt att de FoU-ansvariga organen pâ myndighetsnivâ själva prioriterar och avväger dessa insatser. Problemet hur den internationella kontaktverksamheten inom FoUom rådet skall finansieras berör också den verksamhet som bedrivs av stiftelser øchjöreningar av typ Svensk-japanska stiftelsen för forskning och utveckling, Svensk-franska forskningsföreningen och Svensk-tyska forskningskommitten. För närvarande stöds denna verksamhet av STU. IVA, forskningsråden, svenska industriföretag och genom bidrag från det land som verksamheten gäller. I samtliga fall utgår detta stöd inom resp. organisations ramar för internationell kontaktverksamhet i konkurrens med andra aktiviteter. Genom ändrade prioriteringar kan anslagen skäras ner radikalt från ett år till ett annat, när nya behov ställer krav på resurser. För många av de finansierande organen är det med hänsyn till deras övriga verksamhet naturligt att stödja kontaktorgan av detta slag i ett uppbyggnadsskede, varefter resurserna behöver föras över till nya aktiviteter (jfr diskussionen om forskningsrådens överföringsbehov i avsnitt 8.3.1). Ur forsknlngslöreningarnas synpunkt är självfallet beroendet av mer eller mindre tillfälliga ñnansieringskällor till nackdel, eftersom det försvårar möjligheterna att bygga upp en fast basorganisation och en permanent verksamhet. En fördel med nuvarande finansieringssätt är å andra sidan att verksamhetens angelägenhet regelbundet blir utsatt för en prövning av de närmast berörda intressenterna (STU, IVA, forskningsråden och industriföretagen). Denna prövning sker dock inte samlat utan genom avvägningar inom respektive intresseorganisation. För att minska olägenheterna för föreningarna med en relativt kortsiktig och osäker resurstilldelning borde exempelvis STU efter kontakt med övriga finansiärer kunna besluta om storleken av sin resursinsats för en längre period än ett år, exempelvis 3 eller 5 år, för att ge föreningen tillfälle att under denna tid planera verksamheten. l god tid inför periodens slut skulle STU fatta beslut om storleken av ett eventuellt fortsatt stöd för en ny period av samma längd sedan verksamheten utvärderats och vägts mot andra behov. Riksdag och regering skulle i ett särskilt FoUprogram eller på annat sätt kunna ge sina intentioner beträffande föreningarnas verksamhet till känna. Besluten om stöd till forskningsstiftelser och forskningsföreningar skulle också kunna föras upp direkt på den politiska nivån genom att en avvägning av behovet av stöd till olika typer av internationell kontaktverksamhet inom

224 Internationell! FoU-samarbere

FoU-omrâdet gjordes i statsbudgeten. Exempelvis skulle STU:s delprogram för internationell kontaktverksamhet kunna delas upp i flera poster eller skulle ett särskilt anslag for internationell kontaktverksamhet inom FoUomrádet kunna föras upp på statsbudgeten och anvisningar ges för användningen. För det senare talar att kontakter av denna typ ofta har flera intressenter (t. ex. STU, lVA och forskningsråden i fallet med forskningsföreningarna). Eftersom intressenterna också i vissa fall sorterar under flera departement och internationella kontakter av intresse för FoU-verksamheten stöds av flera departement aktualiseras här den typ av samordningsfrägor som diskuteras i kapitel 13. Enligt utredningens uppfattning står valet mellan de tre alternativ som redovisats ovan, nämligen D finansiering genom samverkan mellan olika intressenter utan övergripande samordning. varvid de enskilda besluten om stöd fattas för ett år i taget (nuläget), E] finansiering efter samma principer (samfinansiering) med ett större inslag av långsiktighet genom att vissa tilldelningsbeslut fattas for längre perioder, varvid behovet av samråd med övriga intressenter starkt betonas (modifierat nuläge). El finansiering genom särskilt anvisade medel på statsbudgeten, varvid avvägningarna mellan olika former av internationell kontaktverksamhet inom FoU-området i sista hand måste göras av regeringen efter hörande av berörda intressenter.

Principiellt anser utredningen att beslut i detaljerade fördelningsfrägor inom FoU-området bör fattas av de FoU-finansierande organen själva som i de två första alternativen. För det tredje alternativet talar dock att organ av forskningsrådskaraktär så långt möjligt bör avlyftas ansvaret för finansiering av löpande verksamhet, liksom att detta forslag ger större möjligheter att beakta andra hänsyn än de som direkt motiveras av forskningens och den tekniska utvecklingens behov vid avvägningen mellan olika kontaktformer.

l2.6.2 Urval och finansiering av internationella FoU -projekr Vid projekrsamarbete aktualiseras framför allt principerna för urval och bedömning samt finansiering av projekt. Internationella samarbetsprojekt konkurrerar ibland med nationella FoUprojekt. l andra fall behandlas de enligt en särskild beslutsprocess. l båda fallen uppstår problem. Vid konkurrens “på lika villkor med nationella projekt beaktas inte att man i ett internationellt samarbetsprojekt har att kämpa med särskilda kontaktsvärigheter och svårigheter av administrativ och teknisk natur. F. n. finns ofta inte tillräckliga incitament för att övervinna detta motstånd. Vid en isolerad bedömning av ett internationellt forskningsprojekt förlorar man möjligheten att direkt jämföra projektet med nationella alternativ.. Urvalsprocessen har ofta samband med linansieringssättet. Finansieras internationella projekt for sig ur en särskild budget (t. ex. medel från den nordiska kulturbudgeten) uppnås inte jämförbarhet med nationella projekt.

Internationellt FoU-samarbete 225

Det gör man däremot vid tillämpning av den s. k. AC-modellen (jfr avsnitt 12.5), enligt vilken projekten bedöms och finansieras på normalt sätt men särskilda medel utgår för samordning, övergripande planering och för samarbetskostnaderna i enskilda projekt. Större internationella projekt, samarbete genom samordnade program och inrättandet av internationella forskningsinstitut aktualiserar ofta krav på en finansiering med särskilda medel, som ställs till förfogande utöver de ordinarie anslagen. Diskussionen kring sådana projekt tenderar erfarenhetsmässigt att i hög grad handla om att finansiera projektet och om tekniska, administrativa och möjligheterna i samband med genomförandet. Om finansieringen inte juridiska problem kan lösas inom ramen för de forskningsfinansierande myndigheternas egna automatiskt till regeringsnivå. Argumentationen kan anslag lyfts frågan därvid bli ekonomisk och politisk mer än vetenskaplig. och beslut kan fattas på delvis andra grunder än vad som är regel i fråga om nationella projekt. Genom att beslutssituationen kring större internationella projekt är så speciell är det svårt att se kopplingarna till annan forskning inom samma och andra forskningsfält. Icke desto mindre påverkar större internationella projekt utan tvivel villkoren för annan forskning genom att de, även om de finansieras i särskild ordning, har betydelse för resursutvecklingen för olika näraliggande forskningsområden. Trots att konsekvenserna av ett beslut således kan vara stora är det ofta en krets specialister som förbereder och deltar i besluten. l de fall begränsad riksdagen kan ta ställning till finansieringsbesluten har den begränsade möjligheter att ställa projektet i relation till andra aktiviteter på FoU-området och kan i realiteten i viss mån redan vara bunden av preliminära överenskommelser med andra länder. hur stora kostnadskrävande internationella En enkel lösning av problemet samarbetsprojekt skall finansieras finns knappast. Från allmän synpunkt måste en strävan vara att de FoU-ansvariga organen skall göra avvägningarna Helt kommer dock denna och själva inom sina anslag svara för kostnaderna. linje inte att kunna genomföras; det kommer ständigt att aktualiseras projekt som inte rimligen kan finansieras med de medel som står till förfogande utan en alltför radikal nedskärning av annan väsentlig verksamhet. Dessa projekt kan vara angelägna både ur den synvinkel som respektive organ har att beakta och av andra skäl. t. ex. utrikes- eller industripolitiska.

12.6.3 Beslutsprocessen vid internationella FoU-projekt En rad beslut rörande internationellt FoU-samarbete kommer alltså även fortsättningsvis att behöva fattas på regeringsnivå. Planeringsförutsättningarna är emellertid f. n. knappast helt tillfredsställande. Utredningen vill här peka på två förhållanden. De FoU-finansierande organens möjligheter att planera sina insatser långsiktigt mäste i/lerafal/förbättras. Som ett exempel kan nämnas tekniker för finansieringen av särskilt dyrbar utrustning som ofta ingår som en komponent i internationella samarbetsprojekt (jfr avsnitt 8.3.1). Ett annat förhållande som bör understrykas är att beslut om internationella storsatsningar, där den nationella handlingsfriheten regelmässigt inskränks de internationella överenskommelserna, måste förberedas så att genom

l5

226 Internationellt FoU-samarbete sou 1977:52

konsekvenserna pâ kort och lång sikt belyses. Det gäller här inte bara kostnadsutveckling och avvecklingsmöjligheter etc. för det aktuella projektet utan i minst lika hög grad dess konsekvenser för annan Det kan forskning. t. ex.vara fråga om hur det ekonomiska utrymmet för andra forskningsområden påverkas på sikt (t. ex. inom ramen för rådsorganisationens samlade anslag) och vilka positiva kunskapsutvecklande effekter eller negativa effekter genom överströmning av forskare som kan förutses. Att ta fram sådana underlag för ställningstaganden måste i stor utsträckning åvila FoU-organen: forskningsråd, sektorsorgan. UHÄ, universiteten. akademier etc. Det är viktigt att detta anslagsarbete sker under bred medverkan av berörda parter. En snäv avgränsning av intressenter är i detta sammanhang orimlig.

l2.6.4 Forskningsrâdsnämndens potentiella roll

Forskningsrådsnämnden, FRN, har enligt sin instruktion till uppgift att främja internationellt forskningssamarbete på sådana områden där detta inte ankommer på annan myndighet (SFS 1977:37). Dess allmänna att uppgift främja samarbetet mellan forskningsråden och andra myndigheter och organ genom initiativ och finansiering av forskning gäller också på det internationella området. [denna uppgift ligger ett bevakningsansvar och FRN bör kunna tjäna som bas for den breda analys som måste föregå engagemang i internationella storprojekt av antytt slag. FRN:s bevakningsuppgifter och rollen som samarbetsorgan åt forskningsråden kan göra det lämpligt att FRN inrättar ett internationellt sekretariat e. d. av det slag som redan finns vid t. ex. STU eller BFR och till sig knyter kompetens i övrigt genom att i en samrådsgrupp samla olika slags specialister och representanter för sektorsintressen med erfarenhet av internationellt samarbete. l en sådan grupp borde bl. a. en företrädare för UD ingå - det internationella FoU-samarbetet har ofta en utrikespolitisk aspekt. FRN skall inte överta de direkta internationella kontakterna och inte heller samordningsuppgifter inom specialområden. Ett väl utbyggt internationellt samarbete kräver antagligen internationella sekretariat (motsv.) med uppgifter inom avgränsade områden. FRN bör kunna rollen av spela kontaktorgan i ett sådant nät av informationscentraler och serviceorgan för områden där resurser ännu inte skapats.

12.6. 5 Planering för programsamarbete

Den samarbetsform som här kallats programsamarbete - och som innebär att enskilda länder ömsesidigt anpassar sina FoU-aktiviteter till varandra med hjälp av ett gemensamt FoU-program för ett eller flera forskningsfält ger möjlighet att undvika en rad av de svårigheter som följer med ett samarbete som kräver internationell finansiering och internationell administration av verksamheten. I gengäld ställer programsamarbetet krav på en ökad samordning av den nationella forskningen i varje deltagarland. En sådan samordning kan ibland vara svår att åstadkomma, vilket sannolikt är en del av förklaringen till att

SOU 1977-.52 Internationellt F oU -samarbete 227

programsamarbete ännu prövats på relativt få områden. Traditionellt harju forskningen i de flesta länder utvecklats genom enskilda initiativ från olika forskare utan att krav ställts på deras inpassning i större system. Om programsamarbetet skall fylla kraven på systematisk samplanering av projekt måste de nationella FoU-organen genom medvetna, klart uttalade prioriteringar och aktivt initieringsarbete söka få till stånd den forskning som programmet förutsätter. Ökade insatser för forskningsplanering och forskningsadministration krävs. Den omläggning av den svenska forskningsrådsorganisationen och dess arbetsformer, som nyss genomförts, liksom ett antagande av de förslag om forskningsplanering. som läggs fram i detta betänkande, torde skapa förbättrade förutsättningar för programsamarbete.

12.6.6 Ldngsiktiga bindningar vid deltagande i gemensamma internationella institutioner för FoU Till skillnad från projekt- och programsamarbetet, som har relativt flexibla samarbetsformer, skapar engagemang i gemensamma internationella institutioner bindningar på lång sikt. I anslutning till sådana institutioner måste som regel också en internationell organisation byggas upp, som i likhet med de flesta andra organisationer kommer att sträva att överleva och expandera. Ur den nationella forskningens synpunkt kan det vara en oroväckande utveckling om FoU-resurser successivt förs över från den nationella forskningen och långsiktigt binds i internationellt FoU-samarbete. En sådan utveckling kan leda till att forskningen inom landet får otillräckliga resurser, och den kan minska möjligheterna att bedriva en nationell forskningspolitik i den mån besluten över FoU-resursernas användning i allt högre grad fattas i internationella organ. Programsamarbetet är här ett alternativ som ger större utrymme för nationella prioriteringar.

12.6.7 Samarbete inom ramen _för mellanstatliga organisationer Ett FoU-samarbete inom ramen för stora mellanstatliga organisationer av den typ FN:s fackorgan representerar ses av många stater som särskilt eftersträvansvärt, eftersom det oftast karakteriseras av öppenhet och bred medverkan inte minst från den tredje världens stater. När det gäller att t. ex. bekämpa epidemiska sjukdomar är ett världsomfattande samarbete en nödvändighet. På sikt rymmer också ett brett, mellanstatligt FoU-samarbete stora möjligheter. Härtill kommer att allmänna utrikespolitiska skäl ofta talar for ett aktivt deltagande i de mellanstatliga samarbetsorganisationernas program. FoU är ett område där sådana allmänna samarbetssträvanden är naturliga. Samtidigt är det uppenbart att de risker för tungroddhet och överadministration, som alltid måste beaktas i det internationella FoU-samarbetet, accentueras i takt med att antalet deltagare ökar och hänsyn måste tas till ett stort antal länders ofta starkt varierande värderingar och regelsystem. Ur FoU-planeringssynpunkt är det viktigt att vara medveten om dessa risker, samtidigt som det krävs förståelse för de arbetsvillkor som gäller i en

228 Internationellt FoU -samarbete SOU l977:52

mellanstatlig organisation. l många fall är säkert ett mycket brett FoUsamarbete, t. ex. inom ramen för FN-arbetet, den form som bäst tillgodoser aktuella syften och långsiktiga mål. Byråkratiseringstendenser och andra likartade svårigheter får då mötas inom ramen for samarbetet. Ur ren forskningssynpunkt bör det dock inte vara en målsättning i sig att knyta FoUsamarbetet till organisationer av detta slag.

12.6.8 Avvägningen mellan internationella och nationella FoU-insatser Ett genomgående planeringsproblem vid alla större, organiserade insatser i internationellt FoU-samarbete är avvägningen mellan internationella och nationella insatser. En omfattande satsning på deltagande i ett resurskrävande internationellt FoU-samarbete kring t. ex. gemensamma institutioner motiveras med det utbyte satsningen ger de deltagande länderna. Vissa former av utbyte kan spela en roll vid beslutsfattandet, även om de ur strikt forskningssynpunkt är ovidkommande - t. ex. kontrakt på leveranser av avancerad utrustning till internationella objekt. Att exempelvis forsvarspolitiska, industripolitiska och lokaliseringspolitiska bedömningar spelar en roll vid beslut i FoU-frågor är inte något ovanligt eller särskilt anmärkningsvärt. l det internationella FoU-samarbetet tillkommer aspekten att också olika utrikespolitiska motiv kan påverka FoUbesluten. lnsikten om detta präglar starkt bl. a. det ovannämnda förslaget till riktlinjer för internationellt FoU-samarbete som utarbetats inom Finlands akademi. l förslaget slås fast att det internationella samarbetet. också forskningssamarbetet, är en del av den internationella politiken och en del av varje lands utrikespolitik. För Finlands del innebär detta att det internationella forskningssamarbetet förutsätts bidra till Finlands neutralitetspolitik. Ur vetenskaplig synpunkt är det bl. a. väsentligt att kunna placera kompetent personal vid internationella institutioner. att kunna utnyttja institutionerna for projektidéer från egen forskning och att kunna tillgodogöra sig och vidareutveckla forskningsresultat från dem i den nationella forskningen. Allt detta ställer krav på en kvalificerad och bred forskning inom landet på det relevanta forskningsfältet. Innebörden av detta är att ett deltagande i ett internationellt FoUsamarbete inom ett område och den nationella forskningen inom området måste tas in i ett och samma perspektiv. Det måste självklart vara möjligt att utan prestigehänsyn stå utanför ett organiserat internationellt FoU-samarbete om förutsättningar av detta slag inte föreligger. För de organ som svarar for avvägningarna mellan olika forskningsfält kan det vara naturligt att inta en restriktiv hållning till den nationella forskningen på ett område, som får betydande resurser for att finansiera internationella åtaganden. Detta är dock inte något självklart handlingssätt och har heller inte varit regel i Sverige. Skall ett av forskning starkt beroende land kunna nyttiggöra forskningsresultat som kommer fram genom forskning i andra länder och internationellt organiserad forskning krävs tillgång till personer inom landet som förstår och snabbt kan utveckla rön som gjorts. En satsning på ett internationellt FoU-samarbete måste av ovannämnda

Internationellt FoU-samarbete 229

skäl kompletteras med en satsning på motsvarande forskning inom landet. l ett läge med knapphet på resurser måste denna nationella forskning bedömas ha relativt hög prioritet, om den forskning som det internationella engagemanget gäller fortfarande bedöms som angelägen. Det kan i så fall innebära att den nationella forskningen på andra fält måste stå tillbaka. Sannolikt måste mycket resurskrävande forskningssatsningar på sikt i ett litet land som Sverige koncentreras till vissa områden där den vetenskapliga standarden är hög eller som bedöms vara så viktiga for samhället att en utveckling av kompetens krävs. Problemet om avvägningen mellan nationella satsningar och finansiering av internationellt FoU-samarbete är en del av detta generella problem och därför en forskningspolitisk kärnfråga.

sou 1977:52 231

13 Sektorisering och överblick.

Utredningens bedömning, överväganden och huvudförslag

13.1 Behovet av överblick och samordning

Diskussionen i kapitel 2-12 har berört FoU-planeringsfrågor i ett tämligen brett perspektiv och i flera dimensioner. Dels har diskuterats FoU-frågornas behandling på olika nivåer i den statliga beslutsapparaten, dels har berörts olika omrâdens FoU-problematik. Perspektivet har varit sambandet mellan FoU-politikens olika delar och möjligheterna att skapa sammanhang och integration i de forskningspolitiska bedömningarna. När det gäller riksdagens och regeringskansliets behandling av FoU-frågorna har bl. a. diskuterats de uppenbara svårigheterna att, med den omfattning och som FoU numera har i samhället, få till stånd en överblick och spridning sammanhållna bedömningar av behov, inriktning och arbetsformer etc. inom olika FoU-sektorer. l fråga om den sektoriella FoU-organisationen har främst uppmärksammats den starkt splittrade organisatoriska bilden när det gäller styrning, initiering och finansiering. en splittring som illustrerar att olika principiella synsätt fått och att detta skett utan alltid klara samband med prägla olika sektorer speciella faktorer inom respektive sektor. I analysen har identifierats och diskuterats en rad FoU-organisatoriska problem som rör näringslivetsforskning.iforskningsrâdsorganisationen, högskoleomrädet, det internationella samarbetet, de privata _forskningsfonderna etc., som har en långsiktig betydelse och vars lösningar också har problem betydelse för hela FoU-systemet. Anledningarna till den splittrade bilden och svårigheterna att skapa överblick är flera och ligger på flera plan. Redan tillväxten i FoU-volym och den långa tid varunder den organisatoriska utvecklingen ägt rum inom skilda sektorer förklaring. Successivt framväxande nya ger en grundläggande planeringstekniker och administrativa system har givit olika organisatoriska som lagrats på varandra. Skiftande förutsättningar i form av t. ex. lösningar, myndighetsstruktur inom olika samhällssektorer tillsammans med det faktum att samhällets uppgifter och traditioner inom olika områden varierar till sin karaktär ger i sin mån förklaringar. De skilda doktriner som i renodlad form kan betecknas som forskningen som medel “forskningens egenvärde” (och som diskuterats i respektive kapitel 2) har också i olika grad påverkat uppbyggnaden av FoU-systemet. Den sektoriella forskningspolitiken och den allt mer omfattande utbygg-

232 Bedömning, överväganden och huvud/örslag

naden av en sektorsanknuten FoU-organisation under 1960- och 1970-talen är ett klart uttryck för den grundläggande uppfattningen att forskningen kan och bör tjäna som ett medel för att nå de mål som samhället ställer upp för sig inom olika områden. Dess huvudsakliga syfte måste vara att garantera ett nära samband mellan FoU och verksamheten inom sektorn och den planering som där sker. En sådan sektorisering. som är en direkt följd av att samhällets forskningsberoende ökar, innebär självsagt en uppdelning också av resurser. en uppdelning av FoU-planeringen på många olika organ och i viss utsträckning också en uppdelning av forskningsverksamheten. Denna uppdelning ökar i samma mån som särskilda institut 0. d. inrättas. Denna uppdelning av resurser och i planeringsorganisationen kan utvecklas till en splittring som tar sig uttryck främst i att forskningsresurser öronmärks i små poster for mycket specialiserade samhälleliga ansvarsområden. Detta kan i sin tur medföra att den planerings- och initieringsorganisation som byggs upp i anslutning till dessa resurser bli så varierad och svag att den blir ur stånd att genomföra den planering som oundgängligen krävs for att sektoriell FoU skall tjäna sitt syfte. Sektoriseringen, som genomgående - och inte bara i FoU-sammanhang präglar samhällsapparaten, skapar gränsdragningsproblem och svårigheter att ta hänsyn till att många samhällsoch forskningsproblem inte respekterar administrativa eller andra gränser. Denna svårighet är sannolikt särskilt märkbar inom FoU -i varje fall måste den bedömas som särskilt angelägen att övervinna inom en verksamhet där en väsentlig uppgift är att skapa nya lösningar och identifiera nya problem. Därför blir också tendenser till långtgående uppsplittring inom den sektoriella FoU-organisationen angelägna att i tid uppmärksamma och begränsa. Sektoriseringen skapanäven om en långtgående splittring inte skett, behov av överblick och ofta reella samordningsproblem att uppmärksamma och hantera. Behovet av överblick och samordning i den samhälleliga beslutsprocessen for FoU kan grovt anges i följande huvudpunkter. D Fördelningen av resurser till olika sektorer och till icke sektorsanknuten FoU och avvägningen totalt mellan fasta och rörliga medel for forskning inom olika sektorer och for högskolesystemets forskningsorganisation måste ske i ett helhetsperspektiv. Uppfattningen att varje sektor inom sig och självständigt kan avväga hur stora resurser som skall avsättas till FoU är i sin renodlade form en fiktion i den politiskt administrativa struktur och med det FoU-system som i övrigt råder i Sverige. De komplexa FoUbehoven gör en strikt saklig gränsdragning mellan sektorerna omöjlig och rentav skadlig och de sektoriella insatserna måste relateras till den samlade FoU-potential som står till förfogande både i fråga om materiel och de människor med vars hjälp FoU-arbetet skall genomföras. D Frågan om _forskarurbildningens inriktning och dimensionering måste avgöras i ett helhetsperspektiv där samhällets alla skönjbara framtida FoU-behov så långt möjligt vägs samman mot tillgängliga och utvecklingsbara utbildningsresurser och individuella utbildningsönskemål. D En mängd organisatoriska frågor måste lösas under hänsynstagande till helhetsmönstret. Det gäller t. ex. avgränsningen av sektorsansvariga FoU-

Bedömning, överväganden och huvudförslag 233

otgans ansvarsområden mot varandra. Den sektoriella FoU-organisationens och utbyggnad inom olika områden har betydelse både för dess uppbyggnad att fungera kopplad till verksamhet och planering inom möjligheter respektive sektor och till planeringen inom andra områden. Till de organisatoriska frågor som måste bedömas mot bakgrund av det totala FoU-systemets behov, inriktning. dimensionering och organisation hör Itägskolornas FoU-organisation och sambandet mel/an denna och den sektoriella FoU-organisationen. Till frågan om högskolesystemets möjligheter att utgöra en bas for sektoriell forskning hör avvägningen mellan institutsbaserad och högskolebaserad FoU. Cl Inriktning, initiering och planering av sektoriell FoU måste i väsentlig grad ske områdesvis om sektorsprincipens fördelar skall kunna upprätthållas. Utformningen av den process i vilken allt detta sker, dvs. hur och av vem frågorna till forskningen ställs. måste dock uppmärksammas även ur helhetsperspektivet. In/Iytandefrâgorna är ett grundläggande forskningspolitiskt problem. Dessa utredningens bedömningar får - som framhållits -inte uppfattas så att en centraliserad och likriktad FoU-organisation kan uppfylla alla dessa krav och önskemål och därför bör eftersträvas, eller att en administrativ samordning i sig själv skulle ha ett plusvärde. lnte heller bör målsättningen vara att skapa en heltäckande forskningsbudget som betraktas som en sammanhållen enhet och vars storlek ses som det avgörande måttet på forskningspolitikens effektivitet och resultat. FoU-systemet skall täcka så många skiftande behov och måste vara så nära kopplat till den planering som sker inom olika samhällsområden att den sektoriella FoU-politiken inte bör överges. Nyckelbegreppet är ökad överblick. Utredningens bestämda slutsats är att den sektoriella FoU-politiken måste kompletteras med i ordets egentliga mening övergripande F oU-politiska beslut som bl. a. motverkar tendenser till splittring och ger möjligheter att bättre utnyttja de FoU-resurser som samhället kan uppbringa och ställa till förfogande. Denna överblick måste åstadkommas på politisk nivå; det är frågor som inte kan hanteras enbart av myndigheter och FoU-organ. En anledning härtill är närmast konstitutionell: den politiska styrning det är fråga om måste i stor utsträckning ske i form av en resursdimensionering och resursstyrning liksom genom beslut om myndigheters och samhällsorgans organisation. arbetsformer och uppgifter. Dessa beslut måste i allt väsentligt fattas av regering och riksdag. En annan anledning, som mer markerar beslutens politiska karaktär, är deras långsiktighet och det förhållandet att de är grundade på värderingar. Forskning är i allt väsentligt ett medel för någonting annat än forskning. Forskning kan vara ett instrument i socialpolitik, försvarspolitik, kulturpolitik, jordbrukspolitik, energipolitik etc. men är inte i sig själv allt detta. Genom de långsiktiga besluten om den sektoriella FoU-politikens inriktning, dimensionering etc. påverkas starkt de framtida möjligheterna för utveckling och kommande reformarbete inom olika sektorer. Utvecklingen av kompetens. möjligheterna att följa och dra nytta av den internationella utvecklingen etc. bestämmer vid sidan av den faktiska FoU-verksamheten i stor utsträck-

234 Bedömning, överväganden och huvud/örslag

ning utvecklingspotentialen inom olika områden. I och med att de långsiktiga besluten påverkar samhällsutvecklingen på sikt genom att sätta ramar för utvecklingsmöjligheterna och påverka balansen mellan samhällsinsatser på olika samhällsområden får dessa beslut sin politiska vikt och sin laddning av politiska värderingar.

13.2 Förutsättningarna

Den föregående analysen (företrädesvis i kapitel 5-7)har visat att sektorsprincipens genomslagskraft i Sverige försvårat en beslutsprocess som tar sikte på helhetsperspektiv och sammanhållna bedömningar. Enligt utredningens bedömning finns i dag inte heller tillräckliga förutsättningar för en sådan beslutsprocess. Utredningen vill betona Följande förhållanden. El Den sektoriella FoU-principen och den underliggande doktrinen om forskningen som ett medel har medfört att de Forskningspolitiska frågorna handläggs så att deras verkliga politiska betydelse lätt undanskyms. Handläggningen splittras i riksdagen på alla de utskott som handlägger sektoriella FoU-frågor och i regeringens kansli sker en motsvarande splittring - de övergripande forskningsfrågorna kommer genom sektoriseringen inte till sin rätt vid behandlingen i regering och riksdag och de politiska beslut som detta utmynnar i. El För att en långsiktig forskningsplanering i politiska termer skall kunna genomföras och de sektorsövergripande FoU-frågorna verkligen skall kunna behandlas meningsfullt och effektivt krävs dock inte bara enform for politisk debatt och politiska beslut. Enligt utredningens bedömning behövs också ett starkt förbättrat beslutsunderlag for den mängd FoUfrågor som de politiska organen har att ta ställning till dels när det gäller helhetsperspektivet. dels också inom vissa sektorer särskilt. Det gäller statistisk och annan systematiserad information om bl. a. FoU-finansiering, pågående FoU och dess relation till olika sektorer och ämnesområden, olika FoU-utförande organs arbete, FoU-resurser i form av personal och materiel etc. Detta slags information är av betydelse inte bara i den rent politiska beslutsprocessen. Den är av stort värde även for FoUplanering hos t. ex. anslagsfördelande och FoU-utförande organ. El Samhällets ökade forskningsberoende och de planeringsproblem, som de alltmer sammansatta kopplingarna mellan FoU och samhällslivet medför, innebär att alla människor berörs av forskningens och utvecklingsarbetets resultat och att allt fler människor och grupper kommer i direkt kontakt med FoU-verksamhet. Det blir nödvändigt att allt fler människor inom olika samhällsområden ges möjligheter att kunna delta i diskussioner och beslut om initiering och finansiering av forskning och i bedömningar av FoU-resultatens innebörd, räckvidd och relevans. El Forskning och utveckling bedrivs ofta -och måste ofta bedrivas -i starkt specialiserad miljö och under former som mer befordrar koncentration och forñnad analys än utåtriktad information och öppen diskussion om verksamhetens villkor. Härigenom försvåras väsentligt kontakten mellan forskare och övriga grupper i samhället.

Bedömning, överväganden och huvud/örslag 235

Det vetenskapliga fackspråket, som visserligen ofta kan göras klarare, är ett nödvändigt redskap i forskningsarbetet men utgör samtidigt ett väsentligt hinder för Förståelsen av forskningens resultat och betydelse. svårigheterna gör sig f. ö. kända inte blott i förhållandet forskare-icke forskare; de är ofta lika påtagliga i förhållandet mellan forskare från olika disciplinområden. Dessa språksvårigheter gör det ofta omöjligt för andra än specialister att förstå vissa forskningsfrågor. Kunskaperna om forsknings- och utvecklingsarbetets villkor. dess och begränsningar och forskningens utvecklingsläge inom möjligheter olika områden måste göras mer allmänt spridda för att ett långsiktigt och brett förankrat planeringsarbete skall kunna utvecklas med full kraft. Ökade insatser för en allmän, brett samhällsinriktad information om forskning och forskningsverksamhet utgör enligt utredningens bedömning även det en förutsättning för långsiktig forskningsplanering i ett brett samhälleligt perspektiv.

13.3 Inriktning och omfattning

l det föregående har utredningen sökt belysa FoU-planeringsproblemen från olika utgångspunkter och på olika nivåer. Det har varit naturligt och nödvändigt att inrikta undersökningen mot i första hand principiella frågor och frågor på nivåerna ovanför de FoU-utförande organens. De bedömningar och slutsatser som utredningen i det följande redovisar måste ligga på samma nivå. Det gäller att söka anvisa vägar för att åstadkomma att de principiella och genomgripande FoU-planeringsbesluten fattas med största möjliga överblick över deras förutsättningar, räckvidd och konsekvenser. Förslagen och Synpunkterna kan sägas gälla planering/ör FoUplanering. Självfallet får de avgörande betydelse också för de FoU-utförande organens möjligheter att planera sin verksamhet och utföra sitt egentliga FoU-arbete.

13.4 FoU-planering på regeringsnivå

Som framhållits står det för utredningen klart att det sektoriserade svenska FoU-politiska systemet inte bör överges men behöver kompletteras så att ett mått av överblick skapas och de löpande besluten rörande olika rimligt sektorer och på olika nivåer kan ske mot en förbättrad bakgrund av politiskt relevant information om förhållanden inom hela FoU-området och mot bakgrund av mer genomtänkta principer för hela FoU-systemets organisation och utformning. De beslut det här gäller måste - som ovan framhållits -i stor utsträckning fattas av regering och riksdag. Konsekvenserna av bristande överblick särskilt starkt i riksdagen. som har att fatta de stora besluten om upplevs finansiella resurser, om FoU-programmens allmänna inriktning och om - FoU-systemets organisation i stort. Det kan ifrågasättas -och har ifrågasatts om inte riksdagen själv skulle svara för att det breda beslutsunderlag tas fram

236 Bedömning, överväganden och huvud/örslag

som den behöver för att fatta sina sektorsvis uppspaltade beslut i FoUfrågor. När man bedömer den frågan måste dock stor hänsyn tas till det politiskkonstitutionella systemets uppbyggnad och arbetsfördelningen i det. En utgångspunkt för utredningens bedömning måste då vara riksdagens roll som beslutsfattande organ i en parlamentarisk demokrati. Detta innebär (jfr kapitel 5) att kraven på tillräcklig beredning av FoU-frågorna -som andra - hand måste riktas mot frågor i/örsta regeringen. som i de underställda sektoriella organen, i sitt kansli och i utredningsväsendet har eller kan skaffa redskapen härför. De parlamentariska principerna är viktiga för ställningstagandet. Det kan inte vara rimligt att i detta och andra liknande sammanhang utan särskilda skäl överföra mönster från ett icke-parlamentariskt system -av USA-typ - där folkrepresentationen har helt andra behov att bygga upp en egen, från den verkställande makten fristående utredningsorganisation. Det svenska utredningsväsendet, som ger utrymme för ett brett parlamentariskt deltagande i tidiga faser av beslutsprocessen, skapar också en särprägel åt svenska förhållanden. Härigenom minskar behoven av en utbyggnad av en riksdagens egen utredningsorganisation vid sidan av regeringens.

l3.4.l Regeringens sammanhâllande FoU-planering

[utredningens uppdrag ingår naturligtvis inte någon klart angiven uppgift att diskutera regeringsarbetets organisation, uppgiftsfördelningen mellan olika departement etc. Frågorna om den långsiktiga FoU-planeringen leder dock oundgängligen också till frågor som rör regeringens och regeringskansliets arbetsformer och uppgifter och utredningen har därför att från sina utgångspunkter ge sin bedömning även av dessa.

1 3.4.2 Forskningsdepa rtementsfrâgan

En näraliggande tanke, om man önskar åstadkomma en mer samhällen forskningspolitik på statsmaktsnivå, är att inrätta ett särskilt departement eller i varje fall en särskild ministerpost för övergripande FoU-frågor (jfr kapitel 6). Härigenom skulle samordningsfrågorna föras upp på högsta politiska nivå och den betydelse som forskning och utveckling har för samhällsutvecklingen kraftigt markeras. Ett FoU-departement i den meningen att alla FoU-frågor skulle brytas ut ur de olika fackdepartementen och samlas i ett enda departement betraktar utredningen som en i detta sammanhang helt orealistisk tanke. Detta skulle innebära att de sektoriella FoU-politiska principerna helt övergavs och att ansvaret för delvis mycket disparata verksamheter sammanfördes till ett organ som skulle få stora svårigheter att skapa kompetens på djupet inom alla dessa områden. Samtidigt skulle intresset och ansvaret för forskning kunna minska hos ett stort antal andra organ. Flera alternativa möjligheter kan dock tänkas inom ramen för ett fortfarande sektoriellt system: El Ett alternativ utgörs av ett forskningsdepartement, som, förutom uppgiften att svara för samordning och gemensam planering, ges ansvaret

Bedömning, överväganden och huvudförslag 237

for vissa utvalda FoU-organ och/eller utpräglat tvärsektoriella eller eljest speciella FoU-program. Tänkbara underställda organ/program vore t. ex. forskningsråden under utbildningsdepartementet, forskningsrådsnämnden, STU, SCB, sekretariatet for framtidsstudier, rymd-, miljö- och energiforskningsprogram etc. El Ett alternativ representeras av ett forskningsdepartement som enbart ges att svara för gemensamma frågor och samordning och inte binds uppgiften den upp till någon speciell FoU. Detta innebär en lösning av ungefarligen modell som valts i Nederländerna och Canada (jfr kap. 3). El Den enklaste och minst ambitiösa formen av samordnad FoU-politik genom forskningsminister är en minister utan eget departement men med att bevaka FoU-samordningen inom hela regeringskansliet och uppgift stora forskningspolitiska I denna lösning blir en anknytning till frågor. statsrådsberedningen naturlig för att markera en från fackdepartement och sektorer fristående ställning. I alla dessa alternativ kan kombinationer med särskilda regeringsutskott för samrådsgrupper på ämbetsmannanivå tänkas (jfr FoU-frågor respektive kapitel 3). Även om uppenbart ökade möjligheter till samlad planering skulle åstadkommas med vart och ett av de ovan antydda alternativen måste emellertid också de svårigheter som är förknippade med dem uppmärksammas. En svårighet hänger samman med själva sektorsprincipen och det politiska arbetets villkor. Varje statsråd har att inom sitt ansvarsområde primärt svara for de politiska bedömningarna och måste ha en motsvarande handlingsfrihet. Härigenom uppstår. trots det kollektiva ansvaret hos regeringen, avgränsningar mellan departementen som förstärks av den specialkom petens som utvecklas inom regeringskansliets olika delar. Forskningssamordnande med ansvar for hela FoU-området möter lätt organ på departementsnivå motstånd från de enskilda ansvarsområdena och får inte minst därigenom svårigheter att bygga upp nödvändig kompetens. Vidare är forskningsfrågornas politiska betydelse ofta indirekt; FoU är i forsta hand en medel for forskningsfrågorna och ett renodlat FoUnågot annat och därmed förlorar departement lätt politisk attraktivitet. En logisk uppdelning av ansvaret mellan ett FoU-departement och fackdepartement är knappast möjlig. Risken måste sektorsansvariga bedömas stor att ett departement med direkt ansvar for vissa aktiviteter och i samordningsansvar kommer till korta inom områden som övrigt ett allmänt det inte har primärt ansvar for och kommer att inskränka sina insatser till de “egna” ansvarsområdena. En annan för svensk del viktig fråga gäller volymen angelägna samordningsinsatser. Sverige är även i forskningssammanhang ett litet land och det kan ifrågasättas om inte den kritiska gränsen for när ett FoU-departement blir rimligt går över den svenska nivån. Jämförelser med utländska förhållanden blir i detta sammanhang lätt missvisande, eftersom där i allmänhet även myndighetsuppgifter är kopplade till ministerierna. l samma mån som ett programansvar för sektoriell FoU även fortsättningsvis ligger kvar på från departementen skilda myndigheter måste en samordning kunna ske även på

238 Bedömning, överväganden och huvud/förslag

myndighetsnivå och behovet av ett forskningsdepartement minskar. Omvänt torde gälla att ökat fackdepartementalt ansvar för konkreta FoUprogram och FoU-projekt medför ökade samordningsbehov på departementsnivå. Mot denna bakgrund står det klart att inrättandet av ettforskningsdepartement eller en forskningsminister utan eget departement i sig inte löser samordningsfrågorna eller skapar större överblick. Utredningen kan inte rekommendera en sådan konstruktion.

13.4.3 Forskningsberedningens roll

I detta sammanhang vill utredningen också beröra forskningsberedningen och dess möjligheter att genom sitt arbete tillgodose de planeringsbehov som ovan berörts. Som framgått av redogörelsen för beredningens arbete (avsnitt 6.3) har beredningen alltmer kommit att tjäna enbart som ett forum för informella kontakter mellan företrädare för regeringen och olika intressenter for forskningen. Genom dessa kontakter har information kunnat överföras direkt till de regeringsledamöter och kanslihustjänstemän som deltagit i beredningens sammanträden och olika forskningspolitiskt angelägna frågor har kunnat diskuteras fritt och utan förbindelse. I forskningsberedningen har aktualiserats och initierats utredningsinsatser av väsentlig betydelse för den forskningspolitiska utvecklingen. Av den konstruktion som forskningsberedningen fått och det arbetssätt som till följd härav utvecklats följer enligt utredningens uppfattning emellertid också en klar begränsning av dess möjligheter (jfr avsnitt 6.3.3). De långsiktiga planeringsbehoven utredningen anser bör tillgodoses är av klart politisk karaktär och regeringens ansvar för dessa frågor kan inte bäras av beredningen. Även för rollen som enbart rådgivande organ innebär konstruktionen svårigheter. För en ansvarig minister-statsministern eller som från år 1976 utbildningsministern - är det orimligt att delta i beslut om råd till regeringen, råd som efter den politiska behandlingen inom regeringen kanske sedan inte kan följas. Detta har också upplevts inom beredningen och bidragit till en vaghet i dess rolluppfattning. Ett bevarande av forskningsberedningen i dess nuvarande form kan enligt utredningens bedömning inte grundas på uppgiften att vara samordningsinstrument för FoU-politiken eller rådgivare till regeringen i FoU-politiska frågor. Detta hindrar självfallet inte att ett bevarande av forskningsberedningen kan motiveras av andra skäl, t. ex. ett fortsatt behov av informella diskussioner. Det ankommer inte på forskningsrådsutredningen att bedöma om detta är ett tillräckligt motiv men utredningen vill i sammanhanget också peka på möjligheterna att pröva flexiblare och därför mer ändamålsenliga former för ett sådant samråd, t. ex. genom för varje särskilt ändamål sammansatta grupper. Det är dock viktigt att en bevarad forskningsberedning inte tas till intäkt för att underlåta en reell samplanering inom regeringskansliet i FoUfrågor.

Bedömning, överväganden och huvud/örslag 239

13.4.4 Regeringens F 0 U -program Att i ett genomfört sektoriserat system åstadkomma en samordning och möjligheter till bedömningar grundade på överblick av helheten genom rent yttre organisatoriska åtgärder torde inte vara möjligt. Uppmärksamheten måste i stället i första hand riktas mot den process och den information som leder fram till större överblick och kan ge ökade möjligheter for regering och riksdag att fatta väl underbyggda forskningspolitiska beslut. Möjligheterna till långsiktig forskningsplanering på statsmaktsnivå tillvaratas därför enligt utredningens uppfattning bäst genom att regeringen regelbundet lägger_fram princippropositioner/ör riksdagen om den samlade Fo Ul sådana - benämnda politiken. princippropositioner förslagsvis regeringens FoU-program - kan regeringen samlat redovisa sin syn på FoU-politiken inom olika områden och sektorer och på sambanden mellan de olika frågorna. Ambitionsnivån i FoU-programmen kommer sist och slutligen att bestämmas av regeringens insikt och intresse,av den politiska behandlingen i riksdagen och den allmänna debatten i anslutning härtill, av de erfarenheter som planeringsarbetet ger och av möjligheterna att få fram relevant information. Det är emellertid nödvändigt att här ange hur ett regeringsprogram för FoU kan tänkas vara uppbyggt för att en konkretare utgångspunkt for diskussioner skall ges. Ett regeringsprogram med följande huvuddelar utgör ett exempel: D l regeringens forskningsprogram bör redovisas ställningstaganden i aktuella forskningspolitiska frågor av principiell räckvidd. Frågeställningar där utredningen bedömer det angeläget att principiella riktlinjer ges har belysts i det föregående. Som exempel kan nämnas principerna för kostnadstäckning av inom högskolan bedriven men externt finansierad FoU, inrättandet av fristående institut, inflytandefrågor etc. El Förslag till riksdagen om konkreta åtgärder inom det forskningspolitiska området. som är aktuella vid tidpunkten. bör föreläggas riksdagen i regeringens FoU-program och redovisas i relation till FoU-systemet i övrigt. Större internationella samarbetsprojekt bör därvid också redovisas. El Regeringen bör i FoU-programmet redogöra for viktigare aktuellt utredningsarbete inom FoU-området och så långt möjligt ange inriktning på kommande forslag. El I regeringsprogrammet bör ges enfy/Iig redovisning av FoU-arbetets omfång och inriktningi Sverige. Redovisningen bör avse såväl offentligt som privat finansierad FoU och grunda sig på en utbyggd och bearbetad FoUstatistik. Utvecklingen bör visas i ett tidsperspektiv. Förutom den information som är direkt relevant för de förslag som samtidigt läggs fram för riksdagen bör redovisningen innehålla uppgifter som regeringen allmänt bedömer angelägna för den politiska diskussionen. Förutom inriktningen av näringslivets FoU bör t. ex. kunna belysas förhållandet mellan den FoU som bedrivs inom myndigheter och institut och högskolans forskning. regionala skillnader beträffande FoU-insatsers storlek och fördelning. insatser inom speciella områden. personalstatistik etc.

240 Bedömning, överväganden och huvud/örslag

Redovisningen bör göras i en bearbetad och åskådlig form så att den underlättar analys och debatt. Exempel på sådana redovisningar kan hämtas från t. ex. Canada och Förbundsrepubliken Tyskland. l] En viktig del av regeringens FoU-program bör vara en samlad redogörelse .för den ans/agsurveck/ingför olika områden som regeringen räknar med under den periodprogrammet avser. Redogörelsen bör omfatta i princip alla statliga anslag över statsbudgeten för FoU och i tillämpliga fall innehålla också den inriktning inom viktigare områden som regeringen anser önskvärd. Förutom inriktning av FoU bör inriktning och dimensionering av forskarutbildning behandlas. Genom att prioriteringar för olika områden görs synliga och jämförbara samt motiveras underlättas den forskningspolitiska diskussionen och stimuleras de FoU-ansvariga myndigheternas llerårsplanering. En bindning till absoluta belopp torde inte vara möjlig. däremot att ange planeringsramar. l den årliga budgetprocessen får anslagen därefter fixeras på vanligt sätt med hänsyn till det statslinansiella läget. inträffade prisstegringar etc.

13.4.5 FoU-programmets anpassning till övrig planering En viktig fråga i samband med ett regeringsprogram för FoU av det här skisserade slaget gäller givetvis hur ofta det bör läggas fram och hur det kan passas in i det löpande planeringsarbetet i myndigheterna och FoU-organen. i det årliga budgetarbetet i regering och riksdag etc. Utredningen finner det rimligt att riksdagen en gång per valperiod_ fâr tillfälle att diskutera FoU-politiken i dess helhet och ta ställning till riktningar och principfrågor. Den period framåt FoU-programmet omfattar bör dock vara längre än tre år och förslagsvis ansluta sig till den i statsförvaltningen gängse femårsplaneringen. Det måste dock understrykas att framtagandet av dessa - som blir en krävande - inte får innebära en FoU-program uppgift tvångströja; en flexibilitet både när det gäller tidpunkt och periodicitet för FoU-programmet och när det gäller anpassningen av den övriga mer kortsiktiga eller sektoriellt begränsade FoU-planeringen är önskvärd. Successivajusteringar i olika delar av planen måste kunna ske -t. ex. isamband med de årliga budgetpropositionerna. l figur 13:1 visas hur olika aktiviteter skulle kunna samverka i en sådan planeringsprocess. Förslaget innebär att årliga heltäckande FoU-program eller FoU-budgetar inte skall läggas fram. För detta ställningstagande finns två huvudskäl, ett

negativt och ett positivt. Årliga FoU-program skulle riskera att for starkt

underbygga centraliseringstendenser; det sektoriella ansvaret skulle kunna undanskymmas. Det positiva skälet är att den långsiktiga planeringen drivs fram lättare av vetskapen om att planen kommer att påverka utvecklingen mer än ett budgetår. Det måste också förstås att ett FoU-program av den typ som här diskuterats inte kan vara ett hårt formaliserat planeringsdokument som arbetar med precisa målbeskrivningar och tidsangivelser, Det komplicerade och rikt förgrenade FoU-systemet kan och bör. enligt utredningens bestämda uppfattning, inte styras på ett sådant sätt. Ansvar och förmåga att ta vara på nya och oförutsedda möjligheter och angripa nyupptäckta problem måste även fortsättningsvis spridas på djupet i FoU-systemet och är en förutsätt-

Bedömning, överväganden och huvudjörslag 241

Budgetâr 3 4 1 2

g

O Aktivitet O 1

Regeringens FoU-program Myndigheternas anslagsframställningar Budgetproposition

Myndigheternas underlag för FoU-program, utredningar, framtidsstudier etc. FRN:s och rädsorganisationens râdskonferenser Riksdagsval

O

ning för att detta skall fungera. l förslaget om treårsintervaller för regerings- Figur l 3.I Tidsplan för programmen ligger också en markering av att samordningsbehovet inte på _lramläggandet av rege- Sektorsvis måste även fortsätt- ringsprogram för F0 U. något sätt är totalt. gjorda bedömningar ningsvis utgöra en hörnsten i FoU-politiken. FoU-programmets inverkan kommer också att ske successivt; år l kommer det sannolikt främst att påverka de FoU-ansvariga organens budgetplanering för att därefter få ökad effekt även i medelsfördelning och FoU-verksamhet.

Ett regeringens FoU-program måste, som ovan framhållits, vara ett uttryck för regeringens politik och måste därför som andra uttryck för denna arbetas fram inom regeringskansliet. Eftersom ett syfte med FoU-programmet är att öka integrationen i departementens arbete är frågan om hur arbetet på att ta fram programmet skall bedrivas viktig. Härigenom aktualiseras återigen - men denna gång inifrån - de organisatoriska problem. som berördes i avsnitt l3.4.2 ovan. Inom regeringskansliet totalt mäste byggas upp tillräcklig kompetens för att klara den nya uppgift, som detta integrationsarbete innebär. Inte inom något enskilt departement finns idag tillräckliga kunskaper om hela FoU-systemet. En huvudprincip bör också vara att ett regeringsprogram av detta slag skall arbetas fram genom insatser från alla berörda departement. Det är angeläget att fackdepartementen *får tillgång till expertis inom sina respektive FoUømrâden - önskemål om ökade möjligheter att bevaka FoU-frågorna har också framkommit under de kontakter utredningen haft med olika departement. Ett planeringsarbete som syftar till de föreslagna regelbundna FoU-

242 Bedömning, överväganden och huvudfdrs/ag

programmen måste dock bedrivas kontinuerligt och ansvaret för att hålla samman planeringsarbetet och utan avbrott följa samordningsaspekterna på FoU-frågorna måste ges en organisatorisk bas inom regeringskansliet. Enligt utredningens bedömning bör ett sådant ansvar knytas till ett departement som redan har en bred erfarenhet av FoU-frågor. De departement som i första hand kommer i fråga torde vara utbi/dningsdepartementet och industridepartementet. Industridepartementet har ansvaret för betydande offentliga FoU-program (bl. a. STU och energiforskning) och ansvar också for statens bevakning av industrins FoU, vilket är av betydelse i sammanhanget. Industridepartementct har också viss erfarenhet av interdepartemental FoUsamordning genom ansvaret for det nu löpande energiforskningsprogrammet (jfr avsnitt 7.4.3). Utbildningsdepartementet har ansvaret för den största samlade offentliga FoU-resursen högskolan - och har genom högskolesystemets omfattning beröring med FoU inom hela samhället. Genom forskarutbildningsansvaret - utom inom lantbruksuniversitetets område - understryks bredden i utbiIdningsdepartementets ansvar. Med hänsyn till sist anförda skäl anser utredningen att utbildningsdepartementet i första hand bör utgöra administrativ bas och bygga upp kompetens for planeringsarbetet. För att skapa garantier för att arbetet ständigt bedrivs i nära kontakt med berörda departementsledningar och för att undvika att någon slagsida uppstår i arbetet/öres/âr utredningen vidare inrättandet av en interdepartementa/ arbetsgrupp av tjänstemän i ansvarig ställning som kontinuerligt följer och leder arbetet. Som ovan framhållits bör departementens resurser for att följa FoU och FoU-politik utökas. Vid arbetet med programmet kommer regeringen givetvis att vara starkt beroende av den planering som sker inom myndigheter och organ med ansvar for FoU och kännedom om den forskning och utveckling som sker internationellt och nationellt. Utöver det underlag,som regelbundet kommer fram via anslagsframställningar. utredningar inom speciella områden etc.. kommer särskilda insatser att krävas vid framtagandet av programmet i form av utvärderingar av pågående verksamheter. framtidsstudier och annat långsiktigt planeringsunderlag. Det bör vara möjligt att successivt anpassa olika organs planeringsaktiviteter så att rimlig tidsmässig överensstämmelse med arbetet med regeringens FoU-program nås. Särskilt betydelsefullt blir givetvis det underlag som tas fram av de FoU-organ. som i sitt arbete har behov av överblick över dessa problem: medelsfordelande organ, högskolan med UHÄ och styrelsen för lantbruksuniversitetet etc. Forskarutbildningsutredningen, som har till uppgift att ge förslag om en planeringsorganisation för högskolans forskning och forskarutbildning, kommer. enligt vad utredningen erfarit. att starkt betona UHÃzs långsiktsplanerande uppgifter och inom lantbruksuniversitetet har denna funktion utvecklats kraftigt under senare år.

Om det här f ramlagda förslaget genom förs måste en positiv/olja bli att bl. a. myndigheternas planering och _framförhâllning aktiveras liksom kontakterna mellan dem och fackdepartementen. Systemet torde göra det möjligt att än ytterligare dra nytta av den decentralisering av förvaltningen från departement till myndigheter som så markant skiljer svensk forvaltningstradition från yttervärldens. .

Bedömning, överväganden och huvud/örslag 243

13.5 Riksdagen och FoU-frågorna

Det i föregående avsnitt presenterade förslaget om en vart tredje år framlagd principproposition - ett regeringens FoU-program - aktualiserar i full skala också riksdagens behandling av FoU-frågorna. Förslaget syftar bl. a. till att åstadkomma en politisk debatt i riksdagen om de övergripande forskningspolitiska frågorna och till att underlätta de sektorsvisa bedömningarna där. Av den ovan (kapitel 5) givna redogörelsen för riksdagens behandling av FoU-frågorna framgår att riksdagen i dag har svårigheter att överblicka förhållandena på FoU-området. svårigheterna gäller både den forskningspolitiska planeringen och den sakinformation i forskningsfrågor, som i skiftande omfattning behövs vid ställningstagandena till olika frågor som riksdagen behandlar.

Som ovan redovisats har vid överläggningar med riksdagens informations-

utredning överenskommits att forskningsrådsutredningen vid sina överväganden skall kunna behandla hela denna problematik. I debatten om riksdagens möjligheter att spela en större roll när det gäller planering och inriktning av FoU har bl. a. diskuterats huruvida riksdagen borde inrätta ett särskilt forskningssekretariat för att bereda FoU-frågor och ge service åt fackutskotten liksom om en motsvarighet till forskningsberedningen knuten till riksdagen borde inrättas etc. Ovan har som en utgångspunkt för förslaget om regelbundna regeringsprogram för FoU betonats att kraven att skapa överblick och förbättrat beslutsunderlag i första hand bör inriktas mot regeringen och dess kansli. Utredningen vill också i detta sammanhang betona riksdagens roll som beslutsfattande organ och anser det därför vara naturligt att riksdagen så långt möjligt är återhållsam med att inrätta en egen utredningsorganisation som dubblerar kanslihusets. Utredningen måste dock konstatera att det här också gäller om oppositionspartiernas krav på information och utredningsresurser skall kunna tillgodoses inom riksdagen eller i till riksdagen knutna organ.

13.5.1 Utskottsorganisationen och _förslaget om ett riksdagens _forskningssekretariat En utgångspunkt för bedömningarna måste emellertid vara hur regeringens FoU-program skall hanteras i riksdagens beslutsprocess. Som betonades ovan bör regeringens FoU-program utformas som en proposition med förslag som riksdagen har att fatta beslut om. Skulle propositionen ha karaktären av enbart en rapport är risken stor att en väsentlig funktion hos FoUprogrammet faller bort: att stimulera till forskningspolitisk debatt och lyfta fram de långsiktiga FoU-frågorna. Kan utskottsorganisationens möjligheter att behandla de forskningspolitiska frågorna förbättras? Utredningen vill se även denna fråga i ett sammanhållet perspektiv. Den princip som varit vägledande vid utskottsindelningen i riksdagen är att utskottsorganisationen i möjligaste mån skall svara mot den sektorsindelning som återkommer i departementsindelningen och att alla frågor inom ett område skall behandlas inom ett och samma utskott. Ett inrättande av ett ständigt utskott för FoU-frågor skulle på samma

Bedömning, överväganden och huvud/förslag

sätt som inrättandet av ett forskningsdepartement starkt framhäva dessa frågors betydelse. Pâ delvis samma grunder som anförts mot tanken pâ ett j/orskningsdepartement vill emellertid utredningen inte rekommendera att ett ständigt FoU-utskott skapas. Den sektoriella FoU-principen bör även fortsättningsvis vara bestämmande för den löpande beredningen av FoU-frågor i riksdagen. Enligt utredningens uppfattning vore det olyckligt om de fackutskott. som i dag behandlar FoU-frågor, skulle avskärmas härifrån och finna sig inte ha ansvar för en viktig del av bedömningsunderlaget. Detta skulle bli följden om ett ständigt utskott för FoU inrättades. Behandlingen av regeringens FoU-program kommer dock sannolikt att kräva särskilda åtgärder för att kraven på allsidig beredning skall tillgodoses. Den mest näraliggande lösningen syns då vara att utnyttja möjligheterna att tillsätta ett särskilt utskott eller bilda ett sammansatt utskott av representanter från de i sammanhanget mest berörda utskotten. Till detta sammanhang hör frågan om inrättandet av ett särskiltforskningssekretariat. Förslaget, som framförts av riksdagens revisorer (skrivelse till regeringen l973-l l-29). syftar till att skapa en mer samlad beredning av frågor med FoU-anknytning liksom till att riksdagens och riksdagsledamöternas möjligheter till information om och insyn i den aktuella forskningssituationen ökas. sekretariatet skulle enligt revisorernas förslag knytas till utbildningsutskottet och få till uppgift att följa, förbereda och föredra forskningsfrågor i utbildningsutskottet och i andra utskott som handlägger forskningsfrågor. Utredningen ställer sig av olika skäl avvisande inför denna lösning. Inrättandet av ett forskningssekretariat skulle luckra upp fackutskottsprincipen och avskärma övriga utskottskanslier från FoU-frågorna. Snarare finns anledning önska att utskottskanslierna ges ökade möjligheter att följa FoUfrågorna. Vid utredningens kontakter med utskotten har också arbetsfördelningen och en sannolikt ojämn arbetsbelastning ansetts innebära problem vid en lösning efter de linjer riksdagens revisorer angivit. Om utredningens forslag om regelbundna regeringsprogram för FoU genomförs torde detta komma att underlätta fackutskottens arbete med forskningspolitiska frågor. Den information och överblick som regeringsprogrammen förutsätts förmedla kommer att av utskottskanslierna och utskotten kunna utnyttjas tillsammans med den information som hämtas in genom remisser, hearings etc. Därmed bortfaller en motivering för förslaget. Utskottskanslierna har, genom att de kontinuerligt följer frågorna inom respektive områden, goda möjligheter att lära känna även de FoU-frågor som aktualiseras. Möjligheterna att vidareutveckla kompetensen hos utskottens personal uppmärksammas inom riksdagen. Utskottens studiebesök, hearings etc. är led i en sådan kompetensutveckling. Vid beredningen av FoU-frågor bör en målsättning vara att även på kansliplanet främja ett löpande och flexibelt samarbete mellan utskotten. Utredningen har inte möjlighet att bedöma behoven av permanenta förstärkningar vid utskottens kansliet. När det gäller FoU-frågor, t. ex. i samband med behandlingen av regeringens FoU-program, kan specialföredragande eller andra tillfälliga förstärkningar av kansliresurserna bli påkallade. I sammanhanget bör observeras de nya möjligheter som den nedan föreslagna förstärkningen av riksdagens upplysningstjänst kan komma att medföra.

Bedömning, överväganden och huvud/örslag 245

l3.5.2 Riksdagens upp/wningst/änst, partigrupperna och RIFO Som framhållits ovan har problemet om riksdagens information i forskningsfrågor flera sidor. Förutom den information riksdagen som sådan behöver för att fatta forskningspolitiska beslut gäller det också möjligheterna att få information av forskningskaraktär i sakfrågor och möjligheterna för enskilda riksdagsledamöter från alla partier och särskilt partier i oppositionsställning att få rimliga krav på speciell och/eller kompletterande information tillgodosedda. Riksdagens informationsutrednings förslag till förstärkning av riksdagens möjligheter till sakinformation (jfr avsnitt 5.1-2) avsåg dels ett nytt partigruppstöd, dels en viss höjning av anslaget till riksdagens upplysningstjänst (100 kkr) och slutligen ökat anslag till RlFOzs verksamhet. Möjligheterna för enskilda ledamöter att få fram forskningsbaserad information i sakfrågor. t. ex. i form av bearbetade Översikter över det aktuella forskningsläget i olika frågor, bedömningar av pågående FoUarbetens inriktning och omfattning inom olika områden, granskningar av forskningsrapporter etc., är dock fortfarande otillräckliga. För att tillgodose sådana behov viktiga både ur forskningspolitisk och sakinformationssynpunkt -föreslâr utredningen att nya insatser görs. Riksdagens upplysningstjänst. för vars organisation och uppgifter redogjorts i kapitel 5, utgör enligt utredningens bedömning den naturliga basen för en utbyggd service av detta slag. En sådan bör åstadkommas genom att zipplysningstjänstens kompetens och möjligheter att rita sig även sådana mer kvalificerade uppgifter ökas. Tills erfarenheter successivt kunnat vinnas av hur omfattande krav en sådan service frammanar, föreslår utredningen att upplysningstjänsten på konsultbasis eller deltid knyter till sig personal med kompetens dels att lägga ut uppdrag av den typ som nyss berörts, dels att i lämpliga fall själva genomföra studier. Det kan också bli nödvändigt att språkligt bearbeta material som tagits fram så att det blir tillgängligt även för icke-fackmän. Ett viktigt redskap vid en sådan service blir det register över pågående forskning, som utredningen föreslår i kapitel l5. Avsikten är givetvis inte att denna verksamhet skall utvecklas till en ny kanal för finansiering av forskning. l den mån uppdragen läggs ut på forskare inom högskolan bör reglerna om uppdragsverksamhet tillämpas. En förmedling av denna service via upplysningstjänsten ger några väsentliga fördelar. Genom att bästa tillgängliga expertis engageras tillfälligt kan svårigheten att i en fast stab täcka in tillräckligt bred kompetens avhjälpas. Genom att uppdragen läggs ut av upplysningstjänsten förmedlas för de politiska beslutsfattarna relevanta frågeställningar på ett påtagligt sätt till forskarna utan att dessa blir knutna till någon partipolitisk ståndpunkt. I enlighet med upplysningstjänstens handläggningsregler blir de rapporter som forskare eller andra avger offentlig handling då uppdraget slutredovisas till den beställande riksdagsledamoten. Forskarna måste alltså vara beredda att offentligt svara för de analyser och omdömen som de redovisar. Kostnaderna för en utbyggd service av detta slag är svåra att beräkna även i ett inledningsskede. Efter kontakter med riksdagens upplysningstjänst föreslår utredningen att 500 kkr anvisas för verksamheten under ett första år. Beloppet bör läggas samman med de medel (100 kkr) som f. n. står till förfogande för upplysningstjänsten för tillfälliga extra insatser och anvisas

246 Bedömning, överväganden och huvud/örslag

som ett särskilt anslag. Härigenom markeras att kvalificerade informationsinsatser av detta slag är en uppgift för upplysningstjänsten. som då också ges möjligheter att marknadsföra dem. Genom en förstärkning av upplysningstjänsten enligt utredningens förslag ges både riksdagens egna organ (utskotten, riksdagens inre förvaltning) och representanter för samtliga i riksdagen representerade partier ökade möjligheter till information i FoU-frågor. Genom _förbätrrad FoU-statistik och en sammanhållen registrering avforskning i enlighet med utredningens forslag i kapitel 14 och 15 komme, informationsmöjligheterna beträffande FoU allmänt att förbättras och den forskningspolitiska debatten att underlättas för alla deltagande parter. Den förstärkning av regeringskansliets planeringskapacitet. som utredningens förslag innebär, aktualiserar dock frågan om de partier som befinner sig i oppositionsställning bör ges särskilda resurser för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter i den politiska processen. Från utredningens utgångspunkter är det uppenbart att oppositionspanierna och över huvud riksdagspartierna i ökande grad behöver tillgång till information om aktuellt forskningsläge inom olika områden och forskningspolitisk information. Som en del av insatserna för att förbättra möjligheten till långsiktig forskningsplanering och partiernas tillgång till kvalificerad, forskningsbaserad information anser utredningen en ökning av parrigruppsiöder vara motiverad. Genom en anknytning till det nya panigruppstödet (jfr avsnitt 5.1) gynnas partier i oppositionsställning. Utredningen anser sig inte böra föreslå storleken av de resurser som bör tillföras partierna via partigruppstödet. Denna avvägning ankommer på riksdagens egna organ. Vid avvägningen bör erfarenheterna av det nu utgående partistödets konstruktion - bl. a. proportionerna mellan stöde- till regerings- respektive oppositionspartierna - och det samlade stödbehovet beaktas. Någon formell bindning av resurser till vissa typer av informationsinhämtande torde inte kunna ifrågakomma - däremot en markering att det avser kvalificerad information av det slag som ovan berörts. RIFO:s verksamhet, som har belysts i kapitel 5 ovan, har utredningen inte anledning att i detalj beröra men sällskapets officiösa ställning gör det nödvändigt att något beröra dess faktiska och möjliga roll. Den breddning av RIFO:s intresseinriktning och utökning av verksamheten, som inletts och som delvis möjliggjorts genom ökat bidrag från staten, finner utredningen angelägen. Genom en fortsatt breddning ökar möjligheterna att via RIFO få till stånd ett informationsflöde med betydelse för en bred FoU-problematik och den tidigare koncentrationen till teknisk-naturvetenskapliga frågeställningar kan upphävas. Det är otvivelaktigt så att RIFO inom ramen för sinstadgeenliga uppgift att vara ett forum för kontakt mellan riksdagsman och forskare också är en plattform för politiskt arbete. Det gäller både riksdagsledamöternas möjligheter att via RIFO-kontakter och arbetet inom RIFO:s studiegrupper få uppslag, underlag och stöd för motioner och andra politiska aktioner och forskares eller forskargruppers möjligheter att agera för sina speciella vetenskapsområden eller för speciella forskningspolitiska åtgärder. Inom RIFO är man naturligtvis väl medveten om detta. Utredningen ser ingenting felaktigt häri -snarast är det en fördel att sådana

Bedömning, överväganden och huvudförslag 247

kontakter och påverkan kan ske i denna form - men vill peka på att kraven på en allsidig bevakning från RlFO:s sida härigenom skärps. Det innebär också att varsamhet måste iakttas när RlFO:s verksamhet utvecklas. Det kan t. ex. att knyta resurser till RIFO för en sådan verksamhet som inte vara riktigt ovan föreslagits för upplysningstjänsten. RlFO har inte heller i dag några att utföra sådant arbete. Den kontaktsekreterarverksamhet som möjligheter RIFO driver inom riksdagen arbetar med mindre resurser och ambitioner. Om utredningens förslag om utveckling av upplysningstjänstens servicemöjligheter inom FoU-området fullföljes bör övervägas om RlFO:s kontaktsekreterarverksamhet bör knytas närmare till upplysningstjänsten.

13.6 Information och inflytande

Även andra förutsättningar än de i de Föregående avsnitten angivna måste för att en planeringsprocess på djupet och bredden skall kunna uppfyllas utvecklas. Utredningen vill - som framgått - särskilt betona informations- och inflytandefrågorna. av det huvudförslag om ett regeringens FoU-program som Mot bakgrund här framlagts vill utredningen i detta kapitel samlat beröra ytterligare ett antal som direkt angår möjligheterna till långsiktig och övergripande frågor forskningsplanering. Det gäller frågor om

D FoU-statistik, D registrering av pågående forskning, D allmän, brett samhällsriktad information om forskning och forskningsresultat samt D breddade möjligheter att initiera forskning.

eller preciserad diskussion och l kapitel 14-16 tas de sedan upp för utförligare konkreta förslag.

13.6.l FoU-statistik och registrering av _forskning_ Information for

planering och debatt En grundläggande förutsättning för all planering är tillgång till information om behov och resurser, om utvecklingstendenser och restriktioner. Behoven måste definieras utifrån olika slags mål som i sin tur är beroende av olika värderingar. Samhällsmålen definieras i den politiska processen. Önskar vi t. ex. en snabb tillväxt av energiforskningen och energiforskning av visst slag för att nå vissa energipolitiska mål måste det finnas forskare som kan åstadkomma en ökad forskningsvolym. På kort sikt innebär detta att forskare med lämplig bakgrund måste föra över hela eller en del av sin tid från andra områden till olika slags energiforskning. För att kunna bedöma hur en sådan överföring är måste man bl. a. studera effekterna för pass rimlig annan forskning. Detta kräver kunskap om denna forsknings sätt att fungera. Men det kräver också kunskap om hur många forskare som behövs och inom vilka områden de bör sökas. Vi måste också beakta forskarutbildningens sannolika liksom behovet av tekniker för bidrag till en ökad energiforskning

248 Bedömning, överväganden och huvudförslag

en expanderande energiforskning. Exemplet är aktuellt och ovanligt tydligt. Det visar att för forskningspolitiska överväganden krävs dels en bred kunskap om forskningens arbetsvillkor, dels tillgång till kvantitativ och kvalitativ information om den forskning som bedrivs i vårt land. Vilken struktur har den? Hur fördelar sig forskarna på ämnesområden och problemområden ? Vilka är relationerna forskare-tekniker-övrig personal inom olika typer av forskning? Vad är syftet med den forskning som bedrivs vid våra institutioner, primärt och i andra hand? Vilka förändringar kan man iaktta i form av t. ex. överströmningar till nya forskningsområden? Vilka är relationerna forskning-utvecklingsarbete vid våra forskningsinstitutioner? Vilken relativ betydelse har olika finansieringskällor och hur fördelar sig medlen från en viss linansieringskälla på olika typer av forskning resp. forskningsinstitutioner? Var bedrivs en viss av typ forskning?

FoU -statisrik

För tillgång till information av sådant slag krävs bl. a. en löpande FoUstatistik, som bör vara någorlunda heltäckande. Ansvarig för utformning och insamling av FoU-statistiken är statistiska centralbyån, SCB. Statistiska centralbyrån svarar för insamling och publicering av statistik inom en rad olika områden. Detta ger SCB en bland svenska myndigheter unik kompetens i frågor som gäller statistisk metodik och tekniska aspekter på statistikinsamling. Det ställer också stora krav på SCB:s förmåga att fånga upp krav som olika intressenter ställer på statistiken och få gehör hos regering och riksdag eller intressenterna för en finansiering av statistikproduktionen. Den svenska FoU-statistiken är f. n. långt ifrån heltäckande. Av allt att döma har SCB lyckats relativt väl att belysa industriföretagens FoU men hela universitets- och högskolesektorn ligger utanför forskningsstatistiken. Bl. a. härigenom har den en påtaglig slagsida åt teknisk och naturvetenskaplig forskning. SCB:s uppgifter om universitet och högskolor gäller huvudsakligen utbildningsstatistik. Det finns många sannolika förklaringar till denna obalans. En är att utbildningsfrågorna dominerat över forskningsfrågorna inom utbildningssektorn. intresset har koncentrerats till en statistisk uppföljning av de stora utbildningsreformerna. En annan är en viss motvilja mot uppgiftslämnande vid universitet och högskolor. lnom industrisektorn finns det, trots klagomål över betungande uppgiftslämnande från i synnerhet de små företagens sida, en förståelse för värdet av en information som belyser struktur och utvecklingstendenser för olika industribranscher. Statistiken kan ge enskilda företag och branschorganisationer i den ledning egna verksamheten. Uppgifterna är självfallet av stort intresse också för samhällsorganen. Krav måste alltså riktas mot SCB från forskningsintressenterms sida om den statistiska informationen om forskning och utveckling skall förbättras. En annan förutsättning är att statsmakterna uppfattar FoU-frågorna som betydelsefulla. Den relativt splittrade svenska FoU-organisationen har sannolikt medverkat till att efterfrågan på övergripande information varit svag. (SCB begär dock f. n. medel för löpande FoU-statistik inom universi-

Bedömning, överväganden och huvud/örslag 249

tets- och högskoleområdet.) Erfarenhetsmässigt är det också mycket svårt att från en position utanför ett verksamhetsområde uppfatta behov, önskemål och tänkbara användningsområden när det gäller information inom området. Samtidigt är de potentiella användarna - i avsaknad av ett eget ansvar och egna resurser för utveckling - ofta inte tillräckligt motiverade att ställa väl genomtänkta krav. En ny statistik kan ju inte grundas på ett tillfälligt missnöje med att en viss uppgift inte kan hämtas från existerande statistik. Med nuvarande ordning ankommer det på SCB att utveckla ny statistik. Självfallet måste detta ske i samarbete med de viktigaste intressenterna. En annan möjlighet är att det inom varje viktigt samhällsområde finns ett organ med centrala uppgifter inom omrâdet som har ansvar för att bygga upp en statistik, som ger relevant information till de viktigaste intressenterna. Statistikmyndigheter kan självfallet medverka i det arbetet med synpunkter på lämplig metodik och tekniska möjligheter. Kraven i fråga om innehåll och utformning formuleras dock helt av användarsidan. Finns ett speciellt statistikorgan kan detta svara för insamling och teknisk bearbetning. Fördelen med ett sådant arbetssätt är att användarna själva får ta ansvar för statistiken och utforma den så att den passar deras intressen. Enligt utredningens bedömning borde en sådan modell prövas i Sverige när det gäller FoU-statistiken. Utveckling av statistik, som belyser forskning och utveckling. bör alltså ske i direkt anslutning till det långsiktiga planeringsarbete som rör FoU-frågor. SCB:s roll bör vara att, förutom att medverka i utvecklingsarbetet, svara för insamlingsarbete och teknisk bearbetning. Resurser härför kan som nu ställas till SCB:s förfogande via direkta anslag till SCB eller genom att SCB får särskild ersättning från beställarna, i detta fall organ med forskningsplanerande uppgifter. När det gäller särskilda undersökningar, utöver den statistik som SCB svarar för löpande, tillämpas redan i dag i många fall ett uppdragsförfarande - SCB debiterar beställarna kostnaderna för undersökningen. l den mån SCB har särskilda uppdrag inom ramen för det internationella statistiksamarbetet och uppgifterna inte efterfrågas av de svenska intressenterna bör regeringen kunna ställa medel till förfogande för verksamheten. Normalt bör det dock ligga i statistikbeställarnas intresse att utforma statistiken så att internationella jämförelser underlättas även om de egna kraven är utgångspunkten. Frågan är då vilket eller vilka organ som bör få sammanhållande ansvar på FoU-statistikens område. Ett alternativ är en myndighet med bred verksamhet inom FoU-området, t. ex. UHÄ, FRN eller STU. Alla dessa organ - och flera andra - har otvivelaktigt behov av kontinuerlig och kvalificerad FoUstatistik. Frågan bör dock ses i bredaste möjliga perspektiv och kan inte frikopplas från frågan om regeringens FoU-program. FoU-statistiken måste vara ett grundläggande arbetsredskap åt det organ på regeringsnivå, som enligt utredningens förslag får uppgiften att hålla samman detta arbete. Utredningenjörordar alt den interdepartementala arbetsgrupp som_ föreslagits i avsnitt 134.5 fâr ett samordnande ansvar/ör utvecklingen av den reguljära svenska FoU-statistiken. Arbetsgruppen bör genom kontakter med forskningsråden, FRN, olika sektorsorgan, universitets- och högskoleväsendet och näringslivet få en god överblick och förståelse för kraven inom olika

250 Bedömning, överväganden och huvud/örslag

sektorer. Arbetsgruppen måste formulera de övergripande kraven på statistiken, men en stor del av detta arbete bör kunna delegeras till bl. a. olika myndigheter. När det gäller det mer specialiserade utvecklingsarbetet bör detta ankomma på UHÄ inom högskolesektorn och på STU i samarbete med industriverket i fråga om industriforetagens FoU. Det bör vara en uppgift för arbetsgruppen att bevaka att också myndigheternas, kommunernas och ickeindustriföretagens FoU-insatser beaktas i statistiken. Som komplement till den mer löpande statististiken bör arbetsgruppen eller berörda myndigheter vid behov kunna initiera och beställa specialundersökningar med SCB:s hjälp. Särskilt viktigt är det att snabbt bygga upp en ändamålsenlig statistik för FoU inom universitet och högskolor. Det ställer krav på UHÄ, som for sin planering av forskning och forskarutbildning torde ha stor användning av en bättre FoU-statistik. Eftersom utvecklingsarbete och långsiktigt planerande uppgifter betonas kraftigare i det nya högskoleverket än i det tidigare UKÄ har frågan fått ökad aktualitet.

Registrering av _forskning Självfallet har inte all information som utnyttjas i långsiktig planering av forskning karaktär av statistik. Uppgifter måste hämtas från den ekonomiska redovisningen, budgeten, verksamhetsplaner och verksamhetsberättelser, sammanställningar och kunskapsöversikter av olika slag, projektkataloger m. m. liksom självfallet genom muntlig information. Gränserna mellan olika typer av information kan också vara flytande. l detta sammanhang bör nämnas att den ekonomi-administrativa informationen om verksamheten vid universitet och kommer att högskolor avsevärt förbättras, om forskarutbildningsutredningens forslag till planerings- och ledningsorganisation genomförs. Redovisningssystemet kommer då också att kunna ge information om bl. a. grova kategorier av ändamål i forskningsverksamheten. Enligt forskningsrådsutredningens bedömning behövs för att skapa förutsättningar for en långsiktig forskningsplanering systematiserade och ökade insatser också när det gäller registrering av pågâende/brskning. Uppgifter om pågående forskningsprojekt, deras inriktning, omfattning, lokalisering, finansiering, tidsplan etc. är av betydelse för många grupper och i flera sammanhang. Forskare och specialister inom näringsliv och förvaltning och forskningsplanerande organ har behov både av detaljerad punktinformation och av översiktlig information om vad som pågår inom olika forskningsområden, om finansieringskällor, projektkostnader etc. För en allmän forskningspolitisk debatt, t. ex. när det gäller prioritering och initiering av forskningsinsatser, och for allmän information om forskning är vetskap om vilken forskning som pågår och om var och hos vem man kan finna kompetens inom olika forskningsområden nödvändig. Den kunskap som finns hos enskilda forskare eller specialister om det FoUarbete som bedrivs inom det egna området är i detta sammanhang inte tillräcklig. FoU-volymen är, även om man inskränker sig till i Sverige bedriven FoU, så stor att en enskild forskare i allmänhet inte överblickar mer än en liten del - den egna specialiteten. För forskarna själva blir det allt

överväganden och huvudförslag 251 Bedömning,

nödvändigare att få fram hjälpmedel som ger ökad och säkrare kunskap om och angränsande områvad som pågår både inom den egna specialiteten den. För de grupper som har stora och växande behov att få kontakt med och initiera men inte själva har direkta kontaktytor till den är en forskning systematiserad information angelägen. Betydande insatser görs också for att på olika sätt samla och sprida information om pågående forskning. Utredningen har genom en särskild undersökning kunnat konstatera att antalet register (allt ifrån enkla stencilerade listor till omfattande tryckta kataloger eller databaser)i Sverige av detta slag är så stort att en registrering bara av dem är en betydande uppgift. De kataloger som finns är till dels varandra övertäckande, till dels ofullständiga. Problemet är alltså att den registrering av pågående forskning överblick för planering. Forskarna besväras i som görs inte ger tillräcklig många fall med uppgiftslämnande åt flera olika håll. Läsningen måste enligt utredningens uppfattning vara att skapa err sammandiskuterar i kapitel hål/er system/ör registering av pågående FoU. Utredningen av ett 15 denna fråga mer ingående och lägger fram forslag om uppbyggnad sammanhållet system för en sådan registrering. l expertbilaga 2. information om forskning. Registrering av svensk FoU (SOU 1977:54), pågående diskuteras problematiken i detalj. Genom ett sådant system, som bör innefatta i princip all statligt stödd FoU och så långt möjligt även den FoU som det privata och offentligt ägda näringslivet bedriver, ges starkt förbättrade förutsättningar for forskningsoch för den allmänna planering på alla nivåer. för aktiva informationsinsatser debatten om forskningsfrågor men även förbättrat läge vid internationellt FoU-samarbete.

Allmän information om .forskning

som kommer fram genom forskning skall Frågan om hur den nya kunskap föras ut i samhället och nyttiggöras där är gammal. Insatser har också sedan länge gjorts av enskilda forskare, av vetenskapliga samfund och akademier, av forskningsråd, av folkbildningsorganisationer, av museer, inom skolan, i massmedia etc. för att förmedla resultat och nya synsätt grundade på vetenskapligt arbete. Även på detta område har samhällsutvecklingen givit nya förutsättningar. Kraven på snabb information om nya rön har ökat; genom den höjda allmänna utbildningsnivån har allt fler människor givits möjligheter att tillgodogöra sig även mer kvalificerad forskningsinformation etc. att tillvarata á-J huiturvärden som forskningen bjuder har Möjligheten ökat. svårigheterna att överbrygga skillnaderna i informationshänseende mellan specialister och icke-specialister är dock ett av de stora problemen när samhällets forsknings- och teknikberoende ökar. Alla ställningstaganden i t. ex. miljöfrågor. energipolitiska frågor, sociala frågor är i hög grad beroende av forskningens aktuella resultat. och informationsuppgifterna är självfallet enorma. Det gäller dels att föra ut bearbetad sakinformation inom vida fält och sprida intresse for detta slag av kunskapinhämtande, dels att informera om forskningens villkor och arbetsmetoder. Detta senare är viktigt inte minst

252 Bedömning, överväganden och huvud/örslag

för umgänget mellan specialister och icke-specialister; det är betydelsefullt att kunna ställa rätt sorts frågor till specialisterna och bedöma deras svar. Att helt tillfredsställa detta totala informationsbehov är givetvis inte möjligt; både våra begränsade möjligheter att ta emot information och otillräckliga informationsresurser hindrar detta. De krav på vidgat inflytande över forskningens inriktning som samhällets forskningsberoende medför -och som tar sig uttryck bl. a. i forskningspolitisk debatt och ökad uppmärksamhet för forskningsfrågor från intresseorganisationer - innebär även de informationsproblem. En viktig informationsuppgift är också i det sammanhanget att vidga kunskaperna om vad forskningsarbete innebär, om vad som kan och inte kan åstadkommas med forskning, om de tidsperspektiv som i allmänhet gäller innan forskningsinsatser resulterar i ny och tillämpbar kunskap etc. En annan, lika viktig, uppgift är att skapa informationsvägar som går inte bara från den som utför forskning till dem som har behov av resultat och kunskaper utan också tillbaka till forskarna och de forskningsinitierande organen. lnom delar av den sektoriella FoU-organisationen har byggts upp omfattande och effektiva system for forskningsinformation, främst avsedda för specialister men i vissa fall även för en bredare allmänhet. Det är viktigt att även på detta område en mångfald och ett spritt ansvar bevaras. Den nya högskolan får som en lagfást uppgift att sprida kännedom om forskning och utvecklingsarbete och om de kunskaper och erfarenheter som detta arbete ger. Härigenom skapas nya möjligheter att ge forskningsinformation över hela det vetenskapliga fältet och utan restriktioner betingade av gränser mellan samhällssektorer. Resurser och utvecklingsarbete måste dock till for att denna nya uppgift skall kunna fullgöras väl. l den nya forskningsrådsorganisationen har såväl de tre forskningsråden som forskningsrådsnämnden ansvar for att information om forskning och forskningsresultat sprids. Forskningsrådsnämnden skall särskilt svara för en allmän och övergripande information. Utredningens förslag på detta område är begränsat och tar främst sikte på FRN:s roll. UIredningenjöres/âr arr FRN ges resurser arr ge stöd till in/ørmariønsprøjekt över hela det vetenskapliga_ fäller. Härigenom kan även på forskningsinformationsområdet skapas ett system av samma slag som gäller for forskningsrådens stöd till forskning. Genom anslag kan fruktbara och intressanta projekt ges kraftigt stöd och rörlighet skapas över hela området. Det bör betonas att högskoleorganisationens ansvar och egna resurser, som påpekats, är en förutsättning for att FRN:s insatser skall bäras upp på ett effektivt sätt av forskarna själva. Utredningen behandlar dessa frågor utförligare i kapitel 15 samt i expertbilaga 3, Forskning i kontakt med samhället (SOU 1977:55).

13.6.2 Inflytande/frågorna

Information och kunskapsspridning om FoU-arbetets villkor är av grundläggande betydelse för att ett breddat och fördjupat inflytande på forskningen skall komma till stånd. Information i sig själv skapar emellertid inte möjligheter t. ex. att initiera forskning eller att påverka prioriteringar när val skall träffas mellan olika projekt i organ som finansierar forskning. Frågan om ett breddat inflytande i forskningsfrågor är alltså större än frågan om allmän

Bedömning, överväganden och huvudjörslag 253

och specialiserad forskningsinformation, kunskapsunderlag for forskningspolitisk debatt etc. Problemets svårighetsgrad lår inte underskattas. Forskning är ibland så teoretiskt avancerad och befinner sig så nära de yttersta kunskapsgränserna att endast ett fåtal personer utöver den eller dem som sysslar med den alls har möjligheter att bedöma dess betydelse ur vetenskaplig eller samhällelig synpunkt. Forskningens möjligheter att fylla en kritisk funktion, att skapa och identifiera obeaktade eller dolda problem kräver att stort nya alternativ spelrum lämnas för helt fritt sanningssökande forskning inom alla områden. Redan formulerandet av de problem som kan attackeras med forskning kräver i många fall aktiv medverkan från forskare, och möjligheterna att i denna process verkligen föra en dialog med och fånga forskarnas intresse kan vara begränsade av t. ex. kunskapsskäl. Hit hör också det faktum att god kreativ forskning kräver stark motivation hos forskarna. En sådan motivation kan inre administreras eller beställas_ fram. Den kräver atrjbrskarna själva lär sig de problem som skall angripas och blir engagerade/ör dem. Problemet måste dock mötas och lösningar sökas som både tillgodoser kraven på medinflytande och respekterar de arbetsbetingelser som är nödvändiga för kvalitativt högtstående forskning. Internationellt har problemet uppmärksammats, t. ex. inom OECD, inom FN-universitetets arbete och inom forskningen for utvecklingsländerna, men detta har skett sent och några verkliga strategier för att angripa dessa frågor har knappast utvecklats. Ser man till den svenska utvecklingen har problemet aktualiserats kraftigt under de senaste åren. lnte heller i Sverige har något enhetligt mönster utvecklats men genom en rad punktvis gjorda insatser har nya vägar att initiera forskning prövats. lnom det sektoriella FoU-systemet görs på vissa håll aktiva försök att bredda t. ex. genom olika slag av referensgrupper och aktiva inflytandet insatser för att fånga upp forskningsbehov som de upplevs ute i samhället medan på andra håll prioriteringsbesluten fattas i en mer sluten miljö. I den nya forskningsrådsorganisationen har FRN:s tillkomst givit nya möjligheter att initiera och finansiera Samhällsrelevant forskning och forskningsrådsutredningen har starkt understrukit att rådens prioriteringsarbete bör ske under medverkan också av andra grupper än forskarna själva. Nya former för att initiera forskning genom kunskapsöversikter, framtagna av brett sammansatta studiegrupper, prövas av FRN:s delegation för långsiktsmotiverad forskning. Likaledes knuten till FRN är delegationen för folkrösom självständigt disponerar medel för forskning med relseforskning, i de ideella organisationernas intressen. Inom sekretariatet för utgångspunkt framtidsstudier förbereds försök med anslagsutdelning till s. k. autonoma framtidsstudier, dvs. sådana som t. ex. anknyter till en folkrörelse eller annan och utförs fristående från politiska och ekonomiska maktcentra. grupp Inom högskolan förekommer på olika håll verksamhet som syftar till att åstadkomma den direkta kontakten mellan forskarna i högskolan och olika utanför den. De fackliga rörelserna har tagit olika initiativ för att grupper forskning och knyta fasta kontakter med forskare.som kan lära själva initiera känna de problem medlemmarna har. Av avgörande betydelse for möjligheterna att sprida inflytandet är enligt

254 Bedömning, överväganden och huvud/örslag

utredningens uppfattning att den direkta kontakten mellan forskare och olika intressentgrupper främjas. Härigenom kan den inlärning ske från forskarnas sida som är nödvändig för att deras engagemang skall komma till stånd och för att en motsvarande kunskap om forskningens möjligheter och begränsningar skall spridas. Självfallet måste därutöver sammansättningen av prioriterande och forskningsplanerande organ uppmärksammas liksom de stora forskningspolitiska frågorna om linansieringsformer och de finansiella resursernas storlek och fördelning. lnflytandefrågorna kan när det gäller FoU inte skiljas från de grundläggande frågorna om demokratins arbetsformer. Kraven på inflytande gäller sist och slutligen alla de enskilda människorna och detta inflytande måste - i varje fall när det kommer till och val mellan olika prioriteringar projekt kanaliseras genom representation i någon form. Som utredningen betonade i föregående betänkande måste i en parlamentarisk demokrati de politiskt förtroendevalda vara de som representerar det allmänna intresset i vidaste mening. Genom samhällsgrupper av olika slag -de fackliga organisationerna, ideella organisationer, konsumentkooperationen, etniska och religiösa grupper etc. - kan särintressen av större eller mindre bredd formuleras och göra sitt inflytande gällande i den demokratiska processen. Breddningen av inflytandet när det gäller FoU måste i hög grad gälla intressegruppernas möjligheter att formulera och kanalisera sina behov. Olika organisationer kan ha olika stora behov riktade åt olika håll. I centrum för denna problematik står utan tvivel de fackliga rörelserna som med sina stora medlemsgrupper har breda bevaknings- och intresseområden. Utredningen behandlari kapitel 16 närmare löntagarorganisationernas möjligheter att initiera forskning och lägger där bl. a. fram förslag som syftar till att förbättra kontakterna mellan dessa och forskningen. Utredningen ser här två vägar att gå fram. Dels kan man genom ökad representation i organ som har att besluta om FoU-insatser ge dessa och andra berörda organisationer ökade möjligheter att direkt påverka anslagsfördelning och initiativtagande. Dels kan också insatser göras för att öka organisarionernas närkonrakter med jorskningsprøb/em och forskarna själva. Båda dessa vägar bör beträdas. Beträffande löntagarorganisationerna har utredningen bedömt möjligheterna till ökade närkontakter vara goda genom den nya struktur som byggts upp för FoU inom arbetsmiljö- och arbetslivsområdet.

13.7 Kostnader för utredningens förslag

Utredningens förslag är inte genomgående av sådan karaktär att de kan kostnadsberäknas på ett meningsfyllt sätt. Samordning och långsiktig planering, forskningsinformation och breddning av inflytandet över forskningen kräver självfallet resurser - hur stora beror på ambitionsnivån hos intressenterna. Det är också svårt att kvantifiera de fördelar som står att vinna genom bättre överblick, mer medvetna prioriteringar, minskat dubbelarbete, bättre resursutnyttjande etc. Ett konsekvent genomförande av utredningens förslag kräver icke obetydliga resurser för planering, samordning och information men bör också ge påtagliga positiva effekter för FoU-organisationen och den forskningspoli-

Bedömning, överväganden och huvudförslag 255

tiska debatten. Resurserna behöver inte alltid vara nytillskott utan kan i existerande verksannolikt i många fall erhållas genom omprioriteringar samhet. En förstärkning av planeringsresurserna torde kunna åstadkommas med en mycket rimlig resursökning. Utredningens förslag berör intressenter på flera nivåer. Därvid är självfallet nivån den mest FoU-frågornas behandling i den politiska strategiska. regering och riksdag påverkar ofrånkomligen övriga intressenters inställning till behovet och värdet av långsiktig planering och samordning på forskningens område. Utredningen föreslår att både regeringens och riksdagens resurser för att följa FoU och FoU-politik ökas. dock utan att kunna ange de totala kostnaderna. Valet av ambitionsnivå ser utredningen som en fråga för regering och riksdag. Vad regeringen beträffar bör en första uppgift för den förutnämnda arbetsgruppen (avsnitt 13.4) vara att lägga fram förslag till förbättring av regeringskansliets arbetsorganisation för FoU-frågor. l vissa fall föreslår utredningen konkreta åtgärder vars ekonomiska konsekvenser åtminstone delvis låter sig beräknas. D Efter kontakter med riksdagens upplysningstjänst föreslår utredningen en förstärkning av upplysningstjänsten med 0.5 Mkr. av FoU-statistiken till D En utbyggnad (jfr kapitel 14) kan kostnadsberäknas ca 0.7 Mkr budgetåret 1978/79. Härtill kommer de svårberäknade kostnaderna för uppgiftslämnarna. D l kapitel 15 föreslår utredningen ett system för registrering av pågående för detta system kan beräknas till forskning. Hanreringskosmaderna mellan 1,5 och 2 Mkr. Såväl kostnaderna för uppgiftslämnarna som de besparingar som kan uppstå genom rationaliseringsvinster är vanskliga att beräkna. D Utredningen föreslår vidare (kapitel l5) att ett belopp av inledningsvis ca 4 Mkr årligen ställs till förfogande för forskningsinformation i form av bl. a. informations- och kontaktprojekt. tidskriftsstöd och stipendier. D De insatser som utredningen föreslår i kapitel 16 för att förbättra möjligheter att initiera forskning beräknas i ett löntagarorganisationernas inledningsskede kräva l.5-2 Mkr i ökade kostnader. representerar dessa beräkningar i konkreta fall kostnadsök- Sammantaget ningar motsvarande 8-9 Mkr. l ett par fall där förslagen avser ny verksamhet har beloppen beräknats för ett inledningsskede - verksamheten kan växa och kräva större resurser i framtiden. l de flesta fall är de resursbehov som utredningen aktualiserar av sådan karaktär att de på ett eller annat sätt regelbundet kommer att bli föremål för prövning i budgetarbetet.

HI Särskilda frågor

14 Behovet av FoU-statistik

Behovet av en FoU-statistik som täcker in fler områden än for närvarande har framhållits i flera sammanhang i det föregående. Andra krav som har ställts på FoU-statistiken är att den på ett rimligt sätt skall täcka det område statistiken gäller och att den skall ge någorlunda aktuell information. Krav på en utbyggnad och Förbättring av FoU-statistiken har förts fram i flera andra sammanhang. bl. a. av forskningsrådens samarbetsdelegation, kommittén for forskningsorganisation och forskningsekonomi, i debatter i riksdagen och i den allmänna debatten om FoU (se t. ex. artikel i Forskning och Framsteg nr 2 1977). Behovet av en mer fullständig FoU-statistik har också framhållits av riksdagens revisorer (granskningspromemoria nr 8/ 1972). Frågan aktualiserades även i utredningens förra betänkande (SOU 1975:26, s. 300). SCB,s0m är det for statistiken främst ansvariga organet. har under en följd av år i sina anslagsframställningar föreslagit en utbyggd FoU-statistik med olika prioritet för olika områden (se avsnitt l4.1.3). Önskemål i ämnet har enligt SCB framförts av bl. a. socialforskningsutredningen, industristrukturutredningen, forskningsavgiftskommittén och STU-utredningen. Härtill kommer efterfrågan från planerande organ som statens industriverk och STU samt från internationella organ som OECD, UNESCO och NORDFORSK. Bland ytterligare intressenter kan nämnas Sveriges lndustriförbund och IVA. För att fånga upp synpunkter från tänkbara intressenter använder sig SCB av en löst sammansatt referensgrupp. I gruppen diskuteras bl. a. utformningen av statistiken och behovet av ytterligare statistik. Frågan om var ansvaret för FoU-statistiken bör ligga och hur nya undersökningar bör initieras har diskuterats idet föregående (avsnitt 13.6.1).I detta kapitel skall bristerna i dagens FoU-statistik analyseras närmare. Kapitlet syftar också till att belysa vissa svårigheter vid insamling och sammanställning av statistik kring forskning och utveckling.

14.1 Omfattning av nuvarande FoU-statistik

Statistiska metoder används ofta for att ge information om en verksamhet. Ibland kan analyser ske med utgångspunkt från ett redan tillgängligt siffermateriaLibland krävs först insamling av uppgifter av olika slag. Det kan

258 Behovet av FoU-statistik sou 1977:52

röra sig om totalundersökningar eller undersökningar av lämpliga urval. Undersökningar av detta slag kan vara regelbundet återkommande. l andra fall är det fråga om engångsundersökningar eller tillfälliga undersökningar, som sedan kan tas till utgångspunkt för prognoser och uppskattningar.

14. 1 . l Återkommande undersökningar När information skall användas i planeringssyfte är det ofta av vikt att kunna iaktta/örändringar över tiden. [hållande förändringar kan vara ett tecken på en fortgående strukturomvandling och sådana signaler är av betydelse för bedömningen av framtiden. För att man skall kunna iaktta förändringar i ett statistiskt material krävs ett jämförelsematerial. Det förutsätter att information samlas in regelbundet med vissa mellanrum efter samma principer. På FoU-området finns ett fylligt jämforelsematerial från återkommande undersökningar bara inom det teknisk-naturvetenskapliga området, där undersökningar sedan mitten av 1960-talet foretagits av SCB regelbundet vartannat år. Sedan 1973 utgår reguljära medel for detta ändamål. För år 1973 finns en kompletterande undersökning avseende också samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning och utveckling. men inga medel har beviljats for återkommande undersökningar på detta område. FoU-statistiken for 1973 ger alltså en unikt bred täckning av de svenska FoUinsatserna. Det är dock inte fråga om någon fullständig bild. I SCB:s löpande undersökningar ingår nämligen inte den viktiga universitetssektorn vare sig på det teknisk-naturvetenskapliga eller humanistisk-samhällsvetenskapliga området. Värdet av uppgifterna minskar därigenom väsentligt. Visserligen kan SCB:s statistik i vissa fall kompletteras med uppgifter från universitetens och högskolornas redovisning, men ofta ger inte redovisningen motsvarande information - materialet är inte jämförbart. l det av SCB publicerade materialet saknas också helt uppgifter om universitet och högskolor frånsett vissa grova uppskattningar i sammanställningar över den totala FoUverksamheten. Återkommande information om utvecklingen på FoU-området kan förutom i SCB:s reguljära statistik erhållas genom systematiska studier av statsbudgeten. Sådana studier har bl. a. gjorts av NORDFORSK och av SCB på uppdrag av STU (se avsnitt 4.2.1). Som nämnts redovisas sedan ett antal år också i budgetpropositionen en totalsammanställning över FoU-kostnader över statsbudgeten. Studier av material från forskningsansvariga organ. t. ex. forskningsrådens verksamhetsberättelser. kan ge kompletterande information.

14. 1.2 Undersökningar av engângskarakrär ochförsöksverksamher

Ett exempel på en undersökning som än så länge är en engångsforeteelse är den nämnda undersökningen av humanistisk-samhällsvetenskaplig FoU år 1973. En undersökning som genomförts en gång kan självfallet vid ändrade prioriteringar upprepas och tas upp i ett permanent program. Undersökningar av samhällsvetenskaplig och humanistisk FoU ingår på sikt i SCB:s utbyggnadsprogram för statistiken.

Behovet av FoU-statistik 259

Ibland är enstaka undersökningar ett led i en försöksverksamhet. Ett exempel är SCB:s undersökningar av FoU-verksamheten vid Lunds universitet resp. Chalmers tekniska högskola. En tidigare försöksundersökning har gjorts vid Uppsala universitet och lantbrukshögskolan i Ultuna. Denna försöksverksamhet skulle kunna vara början till ett inlemmande av också universitet och högskolor i SCB:s reguljära FoU-statistik. Enligt ett uttalande av departementschefen i 1976 års budgetproposition beviljades SCB medel för försöksverksamheten “för att framdeles möjliggöra utbyggnad av forskningsstatistiken med resursstatistik för universitet och högskolor”. För budgetåret 1977/78 har SCB beviljats medel för en motsvarande undersökning vid ytterligare universitet och högskolor. Vid analyser av den industriella utvecklingen är det av stort intresse att kunna studera de totala kostnaderna för framtagning och introduktion av nya eller förbättrade produkter, processer och metoder. För utveckling av en innovationskoslnadssrarisiik bedrevs under 1976 en försöksverksamhet i begränsad skala i syfte att testa definitioner och anvisningar samt ge information om företagens möjligheter att lämna uppgifter om sin innovationsverksamhet. (Förutom FoU-kostnader ingår här kostnader för marknadsundersökningar. patentering, provning och kontroll, produktionsanpassning, försöksproduktion, marknadsföring etc.) Undersökningar av engångskaraktär kan inte som tidsserierna utnyttjas för att avläsa trender, men de kan ändå vara värdefulla genom att ge en uppfattning om FoU-insatsernas absoluta nivå vid ett givet tillfälle och genom att bidra till utvecklingen av ny statistik.

14.1.3 SCB:s urbyggnadsprogram och prioriteringar SCB:s utveckling av forskningsstatistik siktar till att bygga upp ett forskningsstatistiskt system som skall ge kvantitativt underlag för planering och beslut i forskningsfrågor (jfr avsnitt 15.2). Statistiken skall bl. a. ge underlag för erforderliga avvägningar och prioriteringar av olika forskningsområden på ett centralt plan men även tjäna som vägledning för enskilda forskningsenheters planering av sin forsknings- och utvecklingsverksamhet. l SCB:s program för SCB-statistiken har teknisk och naturvetenskaplig FoU kommit i första rummet, men inte heller detta område har kunnat täckas in helt. Av tabell 14:1 framgår hur väl olika näringar täcks. F. n. har en utvidgning av statistiken till högre utbildningsanstalter den högsta prioriteten. Därigenom skulle också en stor del av den samhällsvetenskapliga och humanistiska forskningen täckas in. Enligt SCB:s anslagsframställning för 1977/78 innebär denna prioritering en senareläggning i förhållande till tidigare planer av utvecklingen av forskningsstatistiken för återstående näringsgrenar, nämligen vissa delar av samfárdsel, bank- och försäkringsverksamhet samt allmän förvaltning och andra tjänster. Näst efter utbyggnaden av högskolestatistiken ger SCB för närvarande högsta prioritet åt en utvidgning av statistiken över samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning till att omfatta också myndigheter, institut, organisationer och fonder.

260 Behovet av FoU-statistik

Tabell 14:1 Forskningsstatistikens utbyggnad inom olika näringar (ej samhällsvetenskaplig och humanistisk FoU)

Näring (SCBs kod) Helt Delvis Ej utbyggd utbyggd utbyggd

l Jordbruk, skogsbruk,jakt och fiske x 2 Gruvor och mineralbrott x 3 Tillverkningsindustri x 4 EI-, gas-, värme- och vattenverk 5 Byggnadsindustri x 6 Varuhandel, restaurang- och hotellrörelse x 7 Samfardsel, post och telekommunikationer x 8 Bank- och forsäkringsverksamhet, fastighetsförvaltning, uppdragsverksamhet x 9 Offentlig förvaltning och andra tjänster x Därav bl. a. 9310 Universitet och högskolor x 9320 Forsknings- och utvecklingsverksamhet x 9331 Hälso- och sjukvård x

Källa: SCB,

14.2 Brister i nuvarande statistik

Den främsta svagheten i nuvarande FoU-statistik är den otillräckliga täckningen. Att regelbundna undersökningar görs bara beträffande teknisk och naturvetenskaplig FoU ger statistiken en besvärande slagsida. Vidare omfattar SCB:s löpande FoU-statistik, som nämnts, f. n. inte alls universitet och högskolor. En del återstår också att göra innan företagssektorn kan anses helt täckt. Förutom el-, gas-, värme- och vattenverk saknas för närvarande bl.a. byggnadsföretag och konsultföretag. Företag med mindre än 20 anställda ingår inte heller i nuvarande statistik oavsett branschtillhörighet. Däremot anses statistiken beträffande den offentliga sektorn (myndigheter, forskningsråd, forskningsinstitut etc.) i SCB:s program vara helt utbyggd, frånsett högre utbildningsanstalter (jfr tabell 14:1). Detta är dock inte helt riktigt, eftersom den kommunala sektorn inte finns med. Till detta har enligt SCB bidragit en låg svarsbenägenhet från primär- och sekundärkommunernas sida. Exempelvis saknas undervisningssjukhusen i FoU-statistiken. Begreppet offentlig sektor i SCB:s statistik avser i praktiken så gott som uteslutande den statliga sektorn. Allt detta sammantaget ger fog for antagandet att den nuvarande FoUstatistiken påtagligt underskanar insatserna _för/brskning och utveckling. Att uppskatta storleken av denna underskattning skulle kräva särskilda undersökningar inom de områden som i dag inte täcks av statistiken. En svårighet därvidlag är låg svarsbenägenhet i vissa fall och det faktum att begreppen forskning och utveckling inte används på samma sätt inom alla sektorer (jfr avsnitt 14.3). I vissa fall har SCB gjort enklare undersökningar som ger en viss uppfattning om FoU-volymen på ännu ej intäckta områden. Så kallade populationskartläggningar har genomförts for el-, gas-, värme- och vattenverk, för byggnadsforetag och konsultföretag. l andra fall finns inte något sådant underlag, och en bedömning av FoU-volymen måste då grundas på

sou 1977:52 Behovel av FoU-statistik 261

grova uppskattningar av de närmaste intressenterna. Att uppgifterna om volymen är relativt osäkra gör att allmännajämförelser mellan t. ex. sektorer kan bli något missvisande. Härtill kommer att olika definitioner och avgränsningar används i olika sammanhang. När t. ex. SCB i sin internationella rapportering jämför företagssektorn och den offentliga sektorn räknas branschforskningsinstituten enligt den internationellt vedertagna indelningen till företagssektorn, trots att verksamheten i vissa fall till minst hälften finansieras av offentliga medel och verksamheten inte bedrivs i företagsform. l rapporteringen till de svenska avnämarna redovisas däremot de renodlade företagen för sig och myndigheter, institut. organisationer och fonder för sig. Statistiken måste dårförtolkas med försiktighet och innehålleti använda begrepp analyseras närmare. SCB:s beskrivningar av vad som ingåri olika sammanfattande begrepp är ibland ganska knapphändiga. Presentationen av uppgifterna i statistiken är viktig, eftersom det finns många olika användargrupper med varierande förutsättningar att tolka materialet. Det gäller för läsaren bl. a. att hålla isär olika sätt att beskriva FoUinsatserna. Det sannolikt vanligaste sättet att beskriva FoU-satsningarna i ett land är att utgå f rån/inansieringskäI/an och ange de belopp som uttryckligen avdelats för FoU. En annan typ av beskrivning försöker fånga in det FoU-arbete som faktiskt zir/örs. l SCB:s statistik ligger tyngdpunkten på verksamheten vid de FoU-utförande organen. men också uppgifter om finansiering samlas in. (En risk med att främst se till finansieringssidan är att vissa belopp, som fördelas vidare på nivå efter nivå, kan komma att dubbelräknas.) Statistikens informationsvärde och tillförlitlighet och förtroendet för statistiken skulle öka, om det fanns möjligheter att göra jämförelser mellan dessa två uttryck för FoU-insatserna. Så länge både den FoU-utförande och den FoUfinansierande nivån bara delvis täcks av tillgänglig statistik är inte sådana jämförelser möjliga. När det gäller statligt finansierad FoU utgör den årliga sammanställningen i budgetpropositionen ett försök att ge en relativt heltäckande beskrivning av FoU-satsningarna (jfr tabell 4:1 i avsnitt 4.2.! samt avsnitt 7.3). Uppgifterna bygger dock på underlag av relativt ojämn kvalitet och avser i forsta hand FoU-kostnader som kommer till direkt uttryck i statsbudgeten. Med nuvarande budgetprinciper hamnar t. ex. FoU inom affärsverken, olika former av avgiftsfinansierad FoU och FoU som finansieras av statliga fondmedel utanför sammanställningen. En svårighet är också att uppgifterna om förekommande utvecklingsarbete inom myndigheterna i många fall är relativt osäkra. Sådana uppgifter går sällan att hämta ur myndigheternas redovisning. Som nämnts har bl. a. NORDFORSK och STU tagit initiativ till analyser av statsbudgeten med avseende på FoU-innehållet. Därvid har uppmärksammats en rad metodiska svårigheter och en del oklarheter beträffande vissa anslag som t. ex. anslaget till undervisningssjukhusen. Precisionen i statistiken påverkas kraftigt negativt av att anslag som omfattar IOO-tals miljoner kronor är otillräckligt analyserade med avseende på FoU-innehållet. På motsvarande sätt är SCB:s statistik över FoU inom företagen kraftigt beroende av att korrekta uppgifter erhålls för ett antal stora och forskningstunga företag. Den senaste undersökningen avseende år 1975 gav ett ovanligt stort bortfall.

262 Behovet av FoU-statislik SOl 1977:52

14.3 Definitionsproblem och tekniska svårigheter

En del problem och svårigheter i FoU-statistiken har redan berörts i det föregående. De hänför sig bl.a. till insamlingen och presentatimen av statistiken. Andra svårigheter är bristen på lämpligt underlag och defnitionsoch gränsdragningsproblem av olika slag.

l4.3.1 Tolkning av begrepp I det Föregående (avsnitt 2.1.2) har redovisats de definitioner av FoU som arbetats fram inom OECD och som används allmänt i FoU-sutistiska sammanhang, bl. a. av SCB. De bör ses som lovvärda försök till precseringar av begrepp som är svårfångade och ofrånkomligen flyter in i varandra. Aktiviteter som forskning och utveckling kan också vara svåra att skilja ut från annan verksamhet. Det gäller i synnerhet FoU inom företag och myndigheter, där dessa aktiviteter inte bedrivs isolerat i en särskilc organisation utan intimt samverkar med den övriga verksamheten. I en mängd olika sammanhang är det befogat att tala om ett sökande efter kunskap. Huruvida den sökta kunskapen är “ny” och sökandet bedrivs “metodiskt och systematiskt” är många gånger en bedömningsfrågi. Ännu vanligare än ett systematiskt sökande efter ny kunskap är sannolikt ett systematiskt utnyttjande av (nya eller sedan länge kända) forskningsresultat och vetenskaplig kunskap. Sannolikt påverkas bedömningen av vad som är forsknings- eller utvecklingsarbete många gånger av faktorer som inte nämns i de allmänt använda definitionerna, t. ex. de formella kvalifikationerna hos dem som utforen viss aktivitet eller beteckningar inom en organisation på ett visst slag ax arbete. Det ärjämförelsevis lätt att beteckna en forskarutbildad persons arbete som forskning, eftersom det stämmer väl med de förväntningar man har på en person med en sådan utbildning. Om en organisation håller sig med en utvecklingsavdelning eller utvecklingsenhet är det på motsvarande sätt naturligt att betrakta en del av arbetet i organisationen som utvecklingsarbete. I andra fall, t.ex. i organisationer där personalen som regel saknar akademisk utbildning och där man inte använder begrepp som utvecklingsarbete, ligger det nära till hands att bortse från FoU som dessa organisationer eventuellt sysslar med. Här ligger en svåråtkomlig felkälla. Också finansieringen av verksamheten inverkar. Aktiviteter som finansieras med FoU-anslag i någon form kommer sannolikt att betraktas som FoU-verksamhet redan p. g. a. finansieringen.

14.3.2 Underlag/ör uppgifrslämnande Det är inte rimligt att eftersträva perfektionism i FoU-statistiken. Däremot bör man söka få användbara närmevärden. Statistiken kan inte bli bättre än det underlag den bygger på. I praktiken hämtas uppgifter till FoU-statistiken från ett existerande underlag,t. ex. den ekonomiska redovisningen. Här möter man problemetatt FoU-aktiviteterna ibland särredovisas, ibland inte. l de fall det finns särskilda FoU-enheter redovisas ofta hela verksamheten inom enheten som FoU i

Behovet av FoU-statistik 263

statistiken, vilket sannolikt många gånger leder till en överskattning. l andra fall finns ingen särredovisning av FoU-arbetet inom organisationen. l sådana fall står valet mellan att avstå från att redovisa något FoU-arbete eller att göra en mycket osäker uppskattning. Under sådana Förutsättningar bör man inte förvänta sig någon större precision i FoU-statistiken. Det torde också vara vanligt att endast särkostnaderna för FoUverksamhet redovisas. Om verksamhetens del i de gemensamma kostnaderna inte beräknas, blir resultatet en systematisk underskattning av FoUkostnaderna. Erfarenheterna från SCB:s insamling av uppgifter bekräftar att problem av det slag som nämnts i detta och föregående avsnitt är en realitet. SCB söker förebygga fel och missuppfattningar genom preciserade anvisningar till uppgiftslämnarna. [något fall har man också följt upp undersökningarna genom intervjuer. På grundval av uppföljningen har man sedan kunnat ge preciserade anvisningar som beaktar de speciella förhållandena inom respektive bransch.

l 4.3. 3 Gränsdragningsproblem Problemet att avgränsa forskning och utveckling från varandra och från övrig verksamhet har redan berörts. Andra uppgiftskrav i statistiken leder till liknande problem. Att hänföra ett FoU-projekt till en viss forskningsdisciplin eller ange ett huvudändamål för verksamheten bland llera tänkbara låter sig inte alltid göra. Också här gäller att man inte bör vänta sig någon perfektionism, bara närmevärden. Ett speciellt problem här är om det ursprungliga syftet med arbetet eller resultatet skall avgöra vilket ändamål ett projekt hänför sig till. Klassificeringen blir inte alltid densamma. Gränsdragningsproblem kan uppstå när det gäller att t. ex. hänföra ett företag med flera produktionsgrenar till en viss bransch eller en organisation med blandad finansiering till antingen den offentliga eller privata sektorn. I fråga om företag och andra enheter som har stor tyngd inom ett område kan en omklassiñcering leda till skenbart drastiska förändringar i den bild som tecknas av FoU-statistiken. Ett problem är att olika avgränsningar ibland tillämpas på olika nivåer och i skilda organisationer. Vad som av en myndighet betraktas som kostnader för forskning och utveckling i form av ett uppdrag till ett företag betraktas inte alltid på samma sätt av företaget, om detta tillämpar en snävare definition vad gäller rena utvecklingskostnader. Jämförelser mellan utlagda och mottagna uppdrag blir då motsägelsefulla. Problemet har varit aktuellt i fråga om utvecklingsuppdrag från den militära sektorn och hänger samman med valet av infallsvinkel vid uppgiftslämnandet. Utgår man från ñnansieringskällan är det naturligt att främst betrakta finansiärens syfte med uppdraget. Hämtar man i stället in uppgifter från den som erhållit uppdraget är det naturligt att se till den faktiska användningen av anslaget varvid bilden kan bli en annan.

264 Behovet av FoU-statistik

l4.3.4 Insam/ingssvärigherer

För FoU-statistiken måste uppgifter samlas in om ett mycket start antal enheter. Att kartlägga alla dessa enheter och göra lämpliga urval är redan det ett omfattande arbete. Härtill kommer arbetet med utsändning och bearbetning av enkäter. Ingen del av FoU-statistiken bygger på obligatorisk uppgiftsplikt och Svarsfrekvensen beträffande den reguljära FoU-statistiken visar en sjunkande tendens. Skulle denna tendens fortsätta och obligatorisk uppgiftsplikt ej införs, minskar självfallet tillförlitligheten och därmed värdet av statistiken ytterligare. Nämnas kan att SCB gjort en framställning om att göra uppgiftslämnandet obligatoriskt Av flera skäl drar insamling och bearbetning av uppgifter för FoUstatistiken ut på tiden. Uppgifter beträffande t. ex. faktiskt nedlagda kostnader ett visst år kan insamlas först året efter. Uppgiftslämnarna måste få en väl tilltagen tid på sig att besvara enkäterna, och ytterligare tid krävs för att genom påminnelser och påstötningar höja svarsfrekvensen. Först därefter kan själva bearbetningen börja. Härtill kommer att ett stort antal organisationer har ett verksamhetsår som avviker från kalenderåret. Det gäller inte minst hela den offentliga sektorn, vars budgetår avviker från kalenderåret. Av praktiska skäl hämtar SCB i sådana fall in uppgifter avseende det mest näraliggande året, för den offentliga sektorn budgetåret närmast efter kalenderåret i fråga. Även om detta arbete måste ta sin tid är det inte helt tillfredsställande att den senaste FoU-statistik som är tillgänglig exempelvis våren l977 avser år 1973. Genom att pressa tidsschemat för bearbetningen kan man vinna ett halvår, men det får i så fall en del negativa konsekvenser. Bl. a. måste man då utnyttja ett äldre material för den offentliga sektorn. Enda möjligheten att få tillgång till en generellt sett bättre uppdaterad statistik tycks vara att minska intervallet mellan insamlingstillfällena.

14.4 Utredningens syn på behovet av FoU-statistik

Enligt utredningens uppfattning (jfr kapitel l3) kräver den forskningspolitiska diskussionen och utredningens förslag i det föregående om ett regeringens FoU-program ett underlag i form av en FoU-statistik som fyller rimliga krav på fullständighet och tillförlitlighet och som presenteras på ett lättillgängligt sätt. Detta innebär att FoU-statistiken snarast möjligt måste *SCB:s insamling av utvecklas till att täcka hela FoU-området. Utredningen bedömer detta vara uppgifter från företagen viktigare än att uppnå ökad precision på delområden. har behandlats i utred- Av presentationen bör klart framgå vad statistiken gör anspråk på att täcka. ningen om företagens Sifferuppgifter och tabeller bör förklaras och statistiken om möjligt kompletuppgiftsplikt (SOU 1976:12) och kommer teras med en analys av innehållet. som pekar ut intressanta förändringar och att utredas ytterligare i viktigare utvecklingstendenser. SCB:s presentation av teknisk och naturvesamverkan med den tenskaplig forskning i Statistiska meddelanden vartannat år kan vara en nyligen tillsatta delegautgångspunkt, men presentationsmetoderna behöver utvecklas. tionen för underlättande av företagens uppgifts- I anslutning till presentationen av FoU-statistiken bör om möjligt anges i lämnande (Dir. 1977:46). vad mån värden som publiceras ger en korrekt och fullständig bild.

Behovet av FoU-statistik 265 sou 1977:52

Reservation bör göras för t. ex. bristande täckning av de områden statistiken Vidare bör om möjligt anges inom vilka avser eller osäkra underlag. ett korrekt värde kan väntas ligga i de fall uppgifterna är osäkra marginaler verkar snedeller underlag saknas. Kända faktorer som erfarenhetsmässigt vridande bör framhållas. så att tolkningen av statistiken underlättas. för att statistiken skall byggas ut och produktionen av En förutsättning existerande statistik fortsätta bör vara att en godtagbar kvalitet kan uppnås.

När det gäller ny statistik får detta prövas inom ramen för utvecklingsarbetet. När det gäller den etablerade produktionen bör stickprov, intervjuundersök-

ningar och särskilda analyser i utvärderande syfte kunna tjäna som kontroll att statistiken ger tillförlitlig information. som en tillförlitlighetskontroll är en anpassning av Minst lika viktig och en kontinuerlig omprövning av statistiken till olika användares önskemål Detta ställer krav på ett väl utvecklat nät av behovet av olika typer av statistik. användarkontakter hos det för statistiken ansvariga organet. Som nämnts är SCB:s referensgrupper ett försök att långa in användarsynpunkter. som görs Den reguljära FoU-statistiken bygger f. n. på undersökningar vartannat år. Självfallet skulle ännu tätare undersökningar ha gett ännu bättre för FoU-planering, men ur utredningens synpunkt är det väsentliga underlag att FoU-statistik produceras regelbundet över hela fältet. Det FoU-program kunna bygga som regeringen föreslås presentera vart tredje år bör varje gång material. som uppdaterats sedan det förra programmet lades på ett statistiskt fram. Genomslagskraften i den förda FoU-politiken bör då kunna avläsas i i form av successiva förändringar över en 6-årsperiod. Ett FoU-statistiken kan alternativ till vartannatårsundersökningar på en del av forskningsfältet därvid vara undersökningar vart tredje år av hela FoU-området. För många användare framstår dock en statistik som bygger på uppgifter som är två år eller äldre som otillfredsställande. För att öka användbarheten borde man därför söka komplettera den reguljära statistiken genom att med tätare intervall publicera intressanta och lättillgängliga data om utvecklingen på FoU-området under förutsättning att detta låter sig göras till en rimlig kostnad. l många fall kan man sannolikt utnyttja uppgifter som regelbundet samlas in eller ställs samman i andra sammanhang och för andra ända-

mål. Vid akuta behov av uppdatering bör man dessutom kunna göra kompletterande undersökningar mellan de återkommande undersökningstillfallena. Sådana undersökningar kan bygga på den basinformation som regelbundet avse särskilt insamlad information och mindre urval. samlas in eller m. fl. bör kunna ta initiativ till Ansvariga FoU-planerande organ, utredningar av vissa områden eller särskilda problem. Den reguljära FoUspecialstudier statistiken bör vara en stomme som ger grundläggande information. sektorn allt mer På sikt bör man i varje fall för stora delar av den offentliga kunna på grundläggande data som samlas in och lagras bygga statistiken kontinuerligt med användning av modern datateknik enligt väl genomtänkta sektorns behov. Ett exempel är samarbetet mellan SCB och planer utifrån datastruktur på utbildningens område UHÄ för att få fram en grundläggande strukturen i ett sådant informationsnät bör (STUDOK). Den grundläggande fram under bred medverkan ligga fast under ganska lång tid och bör arbetas av berörda intressenter. Förutom att svara mot sektorns egna krav på

266 Behovet av FoU-statistik SOL 1977:52

information bör strukturen tillfredsställa sektorövergripande infornationsbehov och möjliggöra jämförelser mellan sektorerna. Utredningen går här inte närmare in på innehållet i FoU-Statistiker. Detta bör utformas av eller i nära samverkan med de organ som har plaieringsansvar på FoU-området (jfr kapitel 13). De bör också ta ställning tll vilka uppgifter som behöver samlas in löpande och hur insamlingsorganisationen bör vara utformad. Sannolikt blir en resursstatistik av det slag SCB uvecklat for bl. a. foretagssektorn och - försöksvis -för universitet och högslolor ett viktigt inslag. De närmare kraven på innehållet måste dock formuleas med beaktande av vilka andra informationskällor som står till buds eller år under utveckling i form av ekonomi-administrativ information. system for :rojektregistrering etc. Enligt utredningens uppfattning bör FoU-statistiken också i högre grad än f. n. kunna användas för förutsägelser om framtiden.

14.5 Kostnader

Kostnaderna for en så långt möjligt heltäckande FoU-statistik blir sjävfallet beroende av kraven på innehåll. kontinuitet. redovisning, uppdater ng och insamlingsmetoder. De påverkas bl. a. av möjligheterna att direkt Ltnyttja information från källor som kontinuerligt lämnar vissa uppgifter for primärt andra syften. Ett exempel på en sådan informationskälla är den ekonomiska redovisningen inom den offentliga sektormsärskilt UHÄ-området. Et: annat skulle kunna vara ett system för forskningsregistrering enligt utredringens förslag (se kapitel 15). Uppgifter från SCB om kostnaderna for existerande statistik och en utbyggnad av denna enligt gällande planer kan emellertid som tjäm utgångspunkt för ungefärliga kostnadsberäkningar. Enligt SCB:s resursberäkning kan verkets kostnader for den reguljära FoUstatistiken (alltså teknisk och naturvetenskaplig FoU inom industri. myndigheter. organisationer, institut m. m.) for år 1976/77 beräknas till ca 460 kkr. mot budgeterade 505 kkr. Genom att statistiken insamlas endast vartannat år sjunker kostnaderna för 1977/78 med ca 170 kkrjämfort med det budgeterade beloppet. För 1978/79 krävs enligt en aktuell resursberäkning inom SCB ca 655 kkr. Beräkningar av kostnaden för en fullständig utbyggnad av FoUstatistiken kan hämtas från arbetet med SCB:s anslagsframställning for 1978/ 79:

Utvidgning av företagsstatistiken 75 000 kr Utvidgning av statistiken för myndigheter, organisationer. institut m. m. till att omfatta även samhällsvetenskaplig och humanistisk FoU 75 0()O kr Resursstatistik för universitet och högskolorlfullskaleundersökning) 472 000 kr Härtill kommer: Analyser av FoU-anslagen iden statliga budgeten 45 000 kr

Summa 667 000 kr

Behovet av FoU-statistik 267

Tillsammans med den beräknade kostnaden för den nuvarande löpande statistiken (=655 kkr) gör detta l 322 000 kr, vilket skulle räcka till en fullt FoU-statistik SCB:s utbyggnadsprogram. Beloppet kan genomförd enligt med kostnaderna för ett centralt FoU-registreringssystem (se jämföras avsnitt insamlingsarbete. datarel5.3.2 och expertbilaga 2), som för centralt gistrering och databearbetning kan beräknas till mellan 1,5 och 2 Mkr. Genom att begränsa insamling och uttag av statistik till vartannat eller vart tredje år kan kostnaderna for FoU-statistiken reduceras. De besparingar man endast vissa år bör dock inte överskattas. Av kan göra genom bearbetning beräkningarna i SCB:s förslag till anslagsframställning att döma (jfr ovan) reduceras verkets kostnader for den löpande FoU-statistiken bara med ungefär 1/3 av den totala kostnaden vid s. k. intermittent bearbetning vartannat år. vid universitet och högskolor har som När det gäller resursstatistiken alternativ till “fullskaleundersökningar” omfattande samtliga läroanstalter vid varje insamlingstillfalle föreslagits alternerande undersökningar omfatvid varje tillfälle. För de läroanstalter som tande endast ett par läroanstalter inte deltar i den aktuella undersökningen kan då uppskattningar göras med Förutom att förfaringssättet medför en viss stöd av tidigare undersökningar). for statsverket kan det minska den arbetsinsats och de kostnader besparing som undersökningarna vållar uppgiftslämnarna. Å andra sidan måste man göra avkall på statistikens kvalitet. Med kostnadsfrågorna sammanhänger problemet hur FoU-statistiken skall _/inansieras. Större delen av FoU-statistiken finansieras f. n. genom direkta anslag över statsbudgeten. Vid sidan av sina reguljära program bedriver SCB emellertid En myndighet eller en utredning som har också uppdragsverksamhet. speciella behov av statistikinsamling eller statistisk bearbetning kan vända sig Genom att beställaren i detta till SCB för att få tjänster utförda mot betalning. fall också får stå for kostnaden får man en garanti för att statistiktjänsterna upplevs som angelägna. samtidigt som användaren genom beställningen direkt påverkar utformningen. Denna form är enligt utredningens uppfattning lämplig i de fall då det är önskemål eller gäller statistiktyper som har fråga om mycket speciella begränsat intresse for andra användare än beställaren. l fråga om mer statistik där det finns ett väl dokumenterat behov från flera grundläggande användares sida förefaller dock en finansiering direkt över statsbudgeten som har rimligare. Hänsyn bör därvid tas även till sådana grupper i samhället små förutsättningar att beställa egna undersökningar hos SCB.

15 Forskningsinformation, forskningsoch forskningspolitik registrering

15.1 Utredningens syn på och behandling av

informationsfrågorna

Information om forskning och forskningsresultat är av avgörande betydelse för forskningens utveckling och dess möjligheter att spela sin samhällsroll. Av särskilt intresse ur utredningens synpunkt är sådan forskningsinformation som på olika sätt möjliggör eller underlättar en långsiktig forskningsplanering och ökar förutsättningarna för grupper och enskilda även utanför skiktet forskare/specialister att delta i samhällsarbete som berör forskningsoch att diskutera samhällsfrågor där lösningarna är beroende av frågor forskningsresultat. När det gäller frågorna om forskningsinformation inriktar sig utredningen främst mot två områden som har särskild betydelse för utredningens huvudproblem. Det gäller - som framhållits i avsnitt l3.6.1 - dels möjligheterna att få detaljerad information och överblick över den forskning som att aktivt men pågår inom landet, dels möjligheten sprida populariserad kvalificerad information om forskning och forskningens resultat. Dessa frågor har på olika sätt berörts i utredningens direktiv. Redan i de första direktiven (1972-04-07) aktualiserades frågorna om registrering av och i de tilläggsdirektiv, som utfärdades 1974-06-07, berördes forskning frågan om spridningen av forskningsresultat som kan ha särskild betydelse som underlag för samhällsdebatt och politiska beslut med konsekvenser på lång sikt (jfr direktiven i SOU 1975:26. bilaga la och lb). Under utredningsarbetet har problembilden delvis förändrats och sambandet mellan planeringsfrågorna och dessa informationsfrågor har kommit att framstå allt klarare.

l5.1.1 Olika slags information

lnformationsaktiviteternas syfte, utformning och innehåll varierar beroende gäller vetenskaplig information till andra forskare, på om informationen information till “praktiken” inom ett yrkesområde. information som beslutsoch tjänstemän eller information till en bred allmänhet i underlag till politiker upplysande eller intresseväckande syfte. Förutom och innehållet i pågående FoU-aktiviteter är forskningsresultat ekonomiska och administrativa aspekter på FoU-verksamheten av intresse. särskilt för de växande grupper som har att fatta beslut i forskningspolitiska

270 Forskningsinførmation och

_forskningsregistrering SOU I977:52

och forskningsorganisatoriska frågor och som deltar i prioriteringsarbete i olika FoU-ansvariga organ. För att dokumentera forskning eller informera om den krävs kännedom om den forskning som pågår. Frågan om registrering av pågående FoU-projekt diskuteras i expertbilaga 2 (SOU 1977:54). Dokumentationssystem eller informationstjänster av den typ som nämns i utredningens ursprungliga direktiv ger f. n. teknisk och vetenskaplig information främst till forskare och specialister. Sådana tjänster kan dock aldrig helt ersätta informationsutbytet genom direkta kontakter mellan forskare och specialister och de lämpar sig mindre väl for forskningsinformation som vänder sig till en bred allmänhet. När det gäller information och dokumentation om forskningsresultat till nytta för andra forskare och specialister är detta traditionellt en uppgift för de vetenskapliga biblioteken, som i dag också har moderna informationssökningssystem till sin hjälp. Utredningen har inte funnit anledning att gå närmare in på detta område. Såväl Biblioteks- och dokumentationssamverkanskommittén (BIDOK) som SINFDOK-utredningen behandlar centrala problem på detta område. Med avseende på syfte, innehåll och utformning kan man skilja mellan å ena sidan vetenskaplig_forskningsinformation, som vänder sig till forskare och experter genom bl. a. traditionell vetenskaplig och å resultatpublicering, andra sidan sådan forskningsinformation, som vänder sig till politiker, yrkesmän och allmänhet och är anpassad till dessa gruppers behov. För denna senare typ av forskningsinformation använder utredningen, i brist på bättre, beteckningen samhä/lsriktad _forskningsinformatiorn l den samhällsriktade forskningsinformationen kan i sin tur särskiljas nytt/arirtformatiøn, beslutsirtformation och allmän iforskrtingsirzformation. En l del av den samhällsriktade forskningsinformationen är relativt specialiserad och vänder sig till de verksamma nyttjarna“ inom en viss samhällssektor, t. ex. jordbruksområdet. Sådan information kan leda till förändringar i de metoder och tekniker som används inom sektorn. En annan typ av information efterfrågas av beslutsfattare, som utan detaljerade teoretiska eller , praktiska kunskaper på ett område måste fatta beslut. som påverkas av l vetenskapliga bedömningari komplicerade sakfrågor. Sådan information kan

l

vara mer eller mindre speciell beroende Allmän

på beslutssituationen. l

forskningsinformation slutligen är också av betydelse för beslutsfattandet i

i

samhället genom att den påverkar synen på viktiga samhällsproblem, men , den kan också ha ett allmännare syfte: att ge intellektuell stimulans, roa och underhålla. Den har i allmänhet ett relativt brett perspektiv. Det måste betonas att vilken inledning man än gör finns gränsomrâden där de olika typerna av information inte klart kan föras till den ena eller andra kategorin. Den samhällsriktade forskningsinformationen behandlas mer utförligt i expertbilaga 3 (SOU 1977:55).

15.l.2 lrzformationsjörsörjning och irtformationsspridning

Information kan vara mer eller mindre aktiv, neutral eller övertygande. SINFDOK-utredningen och BIDOK skiljer i en gemensam intern diskussions-PM mellan irtformationsspridning respektive l irt/brmations/örsödning.

SOU 1977: 52 F orskningsinformation och .forskningsregisrrering 271

det senare begreppet ryms traditionell biblioteksverksamhet och olika slags loD-tjänster. Ambitionen vid informationsförsörjning är att på förfrågan från den sökande kunna stå till tjänst med den information som efterfrågas. Vid informationsspridning däremot är det inte tillräckligt att nå ut till de redan intresserade. Ambitionen är här att väcka intresse, att nå ut med ett vetande till en större krets. Forskningsinformation i denna mening kan inte bara finnas till hands utan måste tävla med andra “budskap” om allmänhetens eller särskilda målgruppers intresse. Med en grov generalisering kan hävdas att vad forskaren/experten/ vetenskapsmannen i allmänhet behöver är en god informationsförsörjning. Vill man däremot nå ut till grupper som inte har förutsättningar att utnyttja de systematiska loD-system som byggts upp, ofta utifrån en vetenskaplig referensram, krävs i allmänhet en mer aktiv informationsspridning. I en ofta använd uttolkning av begreppet Information och Dokumentation (loD) har ordet information en relativt snäv innebörd (ungefär = information i ett dokumentationssystem). Det informationsbegrepp som används här är betydligt vidare.

l5.l.3 F orskningsirz/brmarion ochforskningsplanering Både en god informationsförsörjning och en effektiv informationsspridning är angelägna sett ur ett FoU-planeringsperspektiv. Forskare, forskningsadministratörer och andra avnämare av forskningsinformation behöver ha tillgång till system for tillförlitlig, enkel, snabb och någorlunda fullständig information om pågående forskningsprojekt vad gäller syfte, innehåll, omfattning, kostnader, delresultat, tillgänglig dokumentation osv. I direktiven till utredningen påpekas att det är angeläget att information om forskningsresultat så snabbt som möjligt sprids till allmänheten och myndigheter m. fl. som är verksamma inom olika samhällsområden”. För att så skall kunna ske krävs att de statliga insatserna inom forskningsområdet planeras och organiseras ändamålsenligt. En god planering och organisation är en förutsättning för god information, samordning och undvikande av dubbelarbete. Samtidigt är en ändamålsenlig forskningsinformation en viktig förutsättning för en långsiktig planering av forskning och en systematisk inventering av forskningsbehov som grund för medvetna prioriteringar. Strävan att förbättra planeringsförutsättningarna ligger bakom utredningens forslag om en registrering av pågående forskning (se avsnitt 15.2 och expertbilaga 2). Samtidigt som en sådan registrering bör underlätta en övergripande planering och rent administrativa beslut kan den ge värdefull information till olika användare av forskningsresultat och vara till hjälp för forskarna vid val av projekt och uppföljning av pågående forskning inom specialområden. Behovet av en specialiserad användarinformation är ett ledmotiv även i avsnittet om samhällsriktad forskningsinformation, men här betonas också värdet av en bredare information,som vänder sig till bl. a. politiker och direkt till en större allmänhet (avsnitt 15.3 och expertbilaga 3). Forskningsinformation av denna typ kan användas direkt eller indirekt i den politiska

272 F orskningsinførmation och

_forskningsregisrrering

beslutsprocessen och påverkar därigenom alla typer av politiska beslut. Av särskilt intresse i detta sammanhang är beslut om vilka typer av forskning som bör prioriteras och andra forskningspolitiska avvägningar. Här bör medborgarnas synpunkter kunna göra sig gällande, men det förutsätter inte bara tillgång på forskningspolitisk information utan också intresse for sådana frågor och vilja och förmåga att förstå dem. En forskningspolitisk debatt är inte tänkbar utan en aktiv informationsspridning om forskning. Avsnittet 15.3 om samhällsriktad forskningsinformation har därför en direkt koppling till inflytandefrågorna (_ifr avsnitt 13.6). Riksdagsledamöternas behov av information i forskningsfrågor kan ses som en aspekt av den samhällsriktade forskningsinformationen. Hithörande frågor behandlas huvudsakligen i kapitel 5 samt i avsnitt 13.5.

15.2 Forskningsregistrering

I utredningens forsta direktiv ingick bl. a. att pröva värdet av den mer systematiska dokumentationsverksamhet som bedrivs inom vissa områden liksom skälen att for ytterligare någon forskningssektor upprätta ett system för fortlöpande registrering av pågående forskning och forskningsresultat. Utredningens översyn av forskningsrådsorganisationens verksamhet fäste i hög grad uppmärksamheten på behovet av Översikter av forskningsläget liksom behovet av en mer systematisk och sammanhållen redovisning, rapportering och registrering av pågående och avslutade forskningsprojekt (SOU 1975:26. s. 301). Utredningens nuvarande uppdrag att behandla förutsättningarna för en långsiktig planering av forskning. de förslag som utredningen for fram i kapitel 13 om bl. a. ett regeringens FoU-program och återkommande forskningsdebatter i riksdagen understryker ytterligare detta behov. samtidigt som perspektivet vidgats. Det gäller nu möjligheterna att ta fram ett underlag som kan ge ett helhetsperpektiv över forsknings- och utvecklingsprojekt i landet. I ett sådant underlag är olika typer av FoU-statistik (jfr kapitel 14)en viktig del, liksom ekonomi-administrativ information av olika slag. Ytterligare information kan i vissa fall erhållas från rapport- och projektregistreringssystem, som täcker vissa sektorer, t. ex. miljövårdsområdet. Förutom relativt detaljerad information om innehållet i pågående forskning kan sådana system också ge information om kostnader och resursanvändning ända ner på projektnivån. De kompletterar därigenom FoU-statistiken och den ekonomiadministrativa informationen, som ofta arbetar med grövre kategorier. l högre grad än FoU-statistiken och den ekonomi-administrativa informationen ger projektregistrering värdefull information till användare av forskningsresultat och underlättar bevakning av specialområden. Genom att de innehåller uppgifter om forskningsinstitution och för projekten ansvariga forskare kan man via sådana system effektivt leta sig fram till dem som sysslar med ett visst problem eller en viss typ av forskning och utveckling. Frågan om systematisk registrering av FoU-projekt har i Sverige diskuterats vid flera tillfällen sedan mitten av 1960-talet. En kort översikt över olika

F orskningsinformation och .forskningsregisrrering 273

initiativ och deras behandling ges i expertbilaga 2, SOU 1977:54 (kapitel 2).

l Olika nationella och internationella informationssystem på FoU-området

beskrivs också (SOU l977z54, kapitel 3).

15.2.l om - m. m.

Information pâgâendeforskning kataloger

Behovet av information om pågående forskning som redovisas systematiskt med utgångspunkt i ämnesindelning eller särskilda problemområden har lett till en omfattande men föga överskådlig produktion av kataloger med uppgifter om forskningsprojekt. En inventering som utredningen gjorde sommaren 1974 och som avsåg FoU-verksamhet med statligt stöd visade på existensen av närmare 200 kataloger och listor sammanställda efter skiftande principer. För resultatet av inventeringen redogörs närmare i SOU 1977:54 (avsnitt 3.1).

Sektorsanknuren F oU De sektoriella FoU-organen har ofta ett uttryckligt ansvar för information och dokumentation. Eftersom sektoriell FoU skall tjäna sektorns planering och utveckling är det också naturligt att stor vikt läggs vid sammanställning och spridning av information. Variationerna mellan olika samhällssektorer är dock stora och någon mer sammanhållen registrering och redovisning som syftar till en fullständig översikt av FoU-projekt i landet förekommer inte. Det växande antalet sektoriella FoU-organ har tillsammans med forskningens tillväxt och differentiering inneburit en utspridning av informationsaktiviteterna och lett till växande svårigheter att få överblick över vilken forskning som bedrivs.

F orskningsrâdsorganisationen

Forskningsråden inom utbildningsdepartementets område bedriver på olika sätt utåtriktad information om sin verksamhet och den forskning de stöder. På flera håll pågår inom rådsorganisationen - liksom inom den sektoriella - och försöksverksamhet inom infor- FoU-organisationen utvecklingsarbete mationsområdet. Självfallet ankommer det på FRN att i sin egenskap av rådens samarbetsorgan uppmärksamt följa detta arbete i den nya forskningsrådsorganisationen.

Universitet och högskolor Många av forskningsprojekten vid universitet och högskolor har flera finansiärer och finns då ofta upptagna i flera olika anslagsgivares projektregister. Upplysningar om pågående forskning vid universitet och högskolor kan delvis erhållas ur högskolornas redovisning. Projektredovisning har dock ännu inte genomförts konsekvent, vilket försvårar överblicken. Redovisningen är utformad för att tillgodose främst ekonomi-administrativa behov och ger inte detaljerade upplysningar om projektinnehåll.

l8

274 Forskningsinformation och forskningsregistrering S(-U 1977:52

UHÄ bedriver försöksverksamhet med verksamhetsvärderng inom

högskolan (se UHÄ-rapport 1976:3). Ett medel i en sådan verksanhetsvär-

dering är verksamhetsberättelser på olika nivåer. Hittills har försöken med verksamhetsberättelser främst gällt institutionsnivån. lnom verlsamhetsvärderingsprojektet har föreslagits att verksamhetsberättelserna b. a. borde innehålla uppgifter om forskningsprojekt som varit i gång under året. Uppföljningsarbetet har dock ännu inte funnit fasta former. Kataloger över pågående forskningsprojekt skulle kunna ingå iverksamhetsberättelser från universitet och högskolor liksom de i vissa lill ingår i forskningsrådens veksamhetsberättelser. Detta skulle avsevärt förbättra överblicken över det stora antalet externt finansierade projekt son bedrivs vid universitet och högskolor liksom över sådana forskningsprojekt som finansieras helt av universitetens egna resurser. ibland med hjälp av insatser från forskarstuderande. och som inte finns registrerade någon amanstans. De projektkataloger som hittills publicerats vid universitet och iögskolor har främst avsett avgränsade områden och ibland enskilda institutoner. För att underlätta bl.a. företagens kontakter med högskolorna har STU tagit initiativ till mer heltäckande redovisningar av verksamheten. Det har resulterat i ett antal resurs- och projektkataloger, som beskriver verksamheten vid enskilda universitet och högskolor.

Industriföretagen Konkurrenshänsyn och marknadskrafter skapar svårigheter när Jet gäller registrering av företagens FoU. Särskilt gäller detta utvecklingsprojekten, där ofta mycket sträng sekretess eftersträvas. Samtidigt har företagen ezt intresse av att kunna följa utvecklingen vid universitet och högskoior m. fl. forskningsinstitutioner. särskilt på det tekniska och naturvetenskapliga området. Ett uttryck för detta är STU:s resurs- och projektkataloger. Ett annat exempel på företagens intresse är Sveriges lndustriförbunds ansträngningar att ställa samman information om universitetsforskningen på det samhällsvetenskapliga området.

l5.2.2 Utredningens överväganden och _förslag om registrering av FoU Situationen i dag präglas i hög grad av att informationen om pågående forskning har ojämn kvalitet och är utspridd på många organ. Samtidigt karakteriseras utvecklingen internationellt av att allt fler register över forskning upprättas. Både nationellt och på det internationella planet kommer nödvändigheten av bättre överblick och behovet att minska dubbleringar att kräva en ökad samordning och en anpassning till gemensamma regler. Ett nationellt system för registrering av forskning skulle ge bättre förutsättningar för forskning och utveckling inom landet och förbättra Sveriges möjligheter att delta i det internationella forskningssamarbetet. l expertbilaga 2 (SOU 1977:54) diskuteras mer ingående hur ett sådant system kan användas av olika avnämargrupper som forskare och specialister i förvaltning. näringsliv och organisationer, anslagsgivande och forskningsplanerande organ, utredare och planeringsansvariga inom departementen samt

Forskningsinformation och forskningsregistrering 275

politiker i kommuner, riksdag och regering. Andra grupper kommer att kunna använda registerinformationen för vidareförmedling av uppgifter till olika användare. Därigenom kan informationen nyttiggöras i den forskningspolitiska debatten. Sådana förmedlare är bibliotekarier, dokumentalister, journalister, lärare m. fl. Utredningen anser det vara en viktig förutsättning för en långsiktig av forskning att det finns en samlad. aktuell information som så planering långt möjligt omfattar all pågående forskning och utveckling i landet oberoende av vem som är anslagsgivare och vem som utför arbetet. Behovet av en sådan information understryks av att vissa typer av forskning, som rymmer stora möjligheter men också stora risker (jfr avsnitt 2.1.2), måste kunna snabbt identifieras av samhällsorgan. En sammanhållen registrering bör kunna leda till rationaliseringar i insamlingsarbete, uttag och distribution av informauppgiftslämnande, tion. Utredningen ansluter sig till der. förslag till principlösning som skisseras i SOU 1977:54, avsnitt 4.2, och som bl.. a. innebär at! all offentlig _linansierad FoUverksamhet i princip skall registreras. En utvidgning även till företagssektorns FoU skall vara möjlig. För varje projekt skall en bestämd uppsättning av data insamlas och informationen skall för olika objekt normalt ha samma kvalitet så att jämförelser blir möjliga. Registreringen skall utformas så att nationellt och internationellt utbyte av information underlättas och internationell standard bör om möjligt följas. Insamlingen skall så långt möjligt förenklas. Enligt förslaget skall systemet ge möjlighet att registrera också sekretessbelagda projekt genom att detaljerade uppgifter om projektets innehåll i sådana fall kan utelämnas. För dem som skall lämna uppgifter kommer en samlad registrering i många fall att innebära ett minskat arbete med uppgiftslämning. Inom åtskilliga områden efterfrågas uppgifter om pågående forskning regelbundet från flera håll. Särskilda problem föreligger i fråga om indusrrins och det övriga näringslivets FoU. Denna är av intresse inte bara för det enskilda företaget utan måste ses i ett större samhälleligt perspektiv. En utbyggd registrering av FoU-projekt inom näringslivet är därför klart angelägen ur forskningspolitisk synpunkt. Som nämnts bör den föreslagna principlösningen medge en utvidgning av registreringen också till företagssektorn. Projekt inom näringslivet som helt eller delvis finansieras med offentliga medel kommer automatiskt att ingå i systemet. svårigheterna att införa obligatorisk registrering av all FoU inom näringslivet (det statliga såväl som det privata) är emellertid uppenbara. Konkurrenshänsyn internationellt och nationellt gör det nödvändigt för företagen oavsett ägarförhållanden - att i vissa fall hemlighålla sina utvecklingsprojekt, och en registrering som skulle försvaga de FoU-intensiva företagens konkurrenskraft kan inte vara rimlig. I större företag skulle en effekt av en FoU-registrering på projektnivå kunna bli en utflyttning av FoUobligatorisk verksamheten till utländska dotterbolag etc. Inte heller en sådan konsekvens är önskvärd. Här föreligger en målkonflikt mellan krav på insyn och information å ena sidan och omsorgen om företagens konkurrensförmåga och den del av det

276 Forskningsinformation och

forskningsregisrrering

i

tekniska utvecklingsarbetet i landet som sker vid företagen å andra sidan. Problemet behöver dock nyanseras i ett par avseenden.

Bl. a. bör observeras att t. ex. industriföretagens FoU till ca 90 % består av 1

utvecklingsarbete och att stora delar av detta utvecklingsarbete ur allmän

i

FoU-synpunkt är av mindre betydelse - det kan t. ex. röra sig om smärre j förändringar av existerande produkter eller processer. Information om hur näringslivets FoU fördelar sig på olika slags insatser är en i sammanhanget -viktig information men behovet av registrering av enskilda utvecklingsprojekt är ingalunda totalt. Information om fördelningen av industriföretagens FoU-insatser på olika slag av FoU kan man redan nu få genom SCB:s FoU-statistik. Möjligheterna att på nivåerna ovanför de enskilda projekten få uppgifter om industriforskningens inriktning och industriforskarnas kompetens bör således vara stora. ä En förfinad och mer heltäckande FoU-statistik när det gäller FoU-arbetet inom näringslivet i kombination med projektregistrering för offentligt (helt eller delvis) finansierad FoU skulle för många syften ge en acceptabel inforrnationsnivå.

l

Emellertid bör även projektinformation kunna lämnas i vissa fall. Redan nu offentliggörs uppgifter om pågående industriella FoU-projekt som erhåller j stöd från STU, ASF eller andra statliga FoU-finansiärer. i Det bör vara möjligt för företagen att utan nackdelar lämna detaljerad information även i andra fall. Det kan t. ex. gälla arbetsmiljöprojekt, organisationsutveckling etc. iden mån det kunnande sådana projekt ger inte utgör företagens försäljningsprodukt. Det förhållandet att företagens utvecklingsarbete ur allmänvetenskaplig synpunkt ofta har mindre betydelse får inte dölja att utveckling av ny teknik och nya metoder inom företagen kan ha ett väsentligt samhällsintresse och även vara intressant för forskning och utveckling utanför företagen. (Jfr diskussionen i avsnitt 17.3.3.) Det går därför inte att lösa målkonflikten genom att t. ex. kräva registrering av företagsprojekt som gäller allmän kunskapsuppbyggnad och lämna utvecklingsprojekten därhän. Som nämnts kan forskning innebära risker för samhället. Exempel på detta är forskning som syftar till att med biokemisk teknik sammankoppla arvsanlag från helt skilda arter, åstadkomma minnesöverföring eller artificiellt liv. Avancerad forskning av detta slag bedrivs, i den mån den förekommer i Sverige, sannolikt främst vid universitet och högskolor och statliga institut. I princip kan dock även företag med tillräckliga resurser ägna sig åt liknande forskning. I så fall aktualiseras starkt krav på information. Frågan om insyn i företagens verksamhet är aktuell också ur konsument-

politisk synpunkt. Den s. k. insynsutredningen(H 1976:03) har till uppgift att

belysa förutsättningarna för ett informationsutbyte mellan företag och myndigheter på ett tidigare stadium i företagens verksamhet än som hittills varit vanligt. Möjligheten att med eller utan ett obligatorium ge utförligare information om FoU-projekt inom näringslivet bör prövas senare mot bakgrund av insynsutredningens arbete. För en närmare diskussion av regisrerinnehâ/l och reg/srerzzppgi/ier, insamlingsorganisarion samt val av tekniska lösningar i det föreslagna registreringssystemet hänvisas till expertbilaga 2 (SOU 1977:54, kapitel 5 och 6). Av tabell l iexpertbilagan framgår i detalj vilka uppgifter registret föreslås innehålla. I

F orskningsinformation och _forskningsregistrering 277

expertbilagan diskuteras avslutningsvis tre alternativa organisatoriska lösningar för en systematisk och så långt möjligt heltäckande forskningsregistrering. Alternativ I utgår från existerande register och innebär att dessa enligt en särskild plan för samordning av insamlingsarbetet kompletteras med nya register för ytterligare ämnesområden eller problemområden. Problem som dubbleringar och otillräcklig överblick torde inte helt kunna elimineras i detta alternativ, som kräver relativt begränsade förändringar och insatser på kort sikt. l alternativ2 byggs sex olika register upp, ett i varje högskoleregion. Sådana regionala register skulle inom respektive region omfatta i princip all forskning och utveckling, och tillsammans skulle de sex registren, om de byggs upp efter enhetliga principer, ge en god överblick även på det nationella planet. Man kan dock fråga sig om regionen är en naturlig gräns i forskningssammanhang. En nackdel med alternativet är att sex skilda register och registerorganisationer måste byggas upp och att ändringar i regionindelningen kan komma att ske. Alternativ 3 innebär att ett nationellt forskningsregister byggs upp för information om pågående forsknings- och utvecklingsarbete samt avhandlingsämnen. Fullständighet eftersträvas. l många fall kan ett sådant register använda information från redan existerande informationssystem, liksom det kan förse sådana system med ny information och nya, specialiserade register kan byggas upp med det nationella forskningsregistret som grund. Detta alternativ fyller väl de krav på överblick över hela forskningsfaltet, som är en förutsättning för forskningsplanering på nationell nivå. Förslaget är det som förordas i expertbilaga 2 (SOU 1977:54) och även av utredningen. Därvid förutsätter utredningen att information i andra former, t. ex. verksamhetsberättelser, kompletterar registret och hämtar uppgifter från det. varvid informationen kan ges en mer lättillgänglig och till ämne och målgrupp särskilt anpassad utformning. Ans varet/öt registrets principiella ttppbyggttad och löpande attpassning till nya - - bör krav genom förändringar i innehåll och inriktning programansvaret läggas på ett organ med centralt ansvar för planering av forskning och utveckling, t. ex. den interdepartementala arbetsgrupp som utredningen föreslår i kapitel 13 eller en central myndighet som UHÄ. Ett annat alternativ är att lägga ansvaret på ett centralt biblioteksorgan (organisationsfrâgorna på biblioteks- och dokumentationsomrâdet utreds f. n. av BIDOK). En knytning till FRN vore också naturlig med tanke på att forskningsrådsorganisationen kommer att vara en viktig avnämare av information från registret och FRNzs uppgifter förutsätter en bevakning också av utvecklingen inom den sektoriella FoU-organisationen. Driftansvaret. ansvaret _för den löpande registreringen och intagen ur registret bör vid en knytning till den interdepartementala arbetsgruppen, ett centralt biblioteksorgan eller FRN åvila ett annat organ. Ett tänkbart sådant organ med uppbyggd kompetens på området är enligt utredningens uppfattning miljödatanämnden. U i/“édillllgfil föreslår att en systematisk_ forskningsregistrering byggs upp i/orm av ett ttatiottel/I system enligt alternativ 3 oelt att den interdepartementala arbetsgruppen eller FRNg/är det övergripande ansvaret för verksamheten. De årliga kostnaderna för själva driften (kostnader för centralt insamlingsarbete,

278 F orskningsinformation och forskningsregistrering

bearbetning för registrering, dataregistrering och databearbetning) kan med utgångspunkt i ett antagande om 20000 registreringsposter (projekt eller avhandlingsämnen) beräknas till mellan 1,5 och 2 Mkr (jfr kapitel 9 i expertbilaga 2). Detta belopp är inte stort, ställt i relation till de totala kostnaderna för offentligt stödd forskning och utveckling. Även om tekniska lösningar i dag finns färdiga och erfarenhet från liknande system kan utnyttjas vid uppbyggnaden finner utredningen att det slutliga valet av teknik och organisatorisk utformning i detaljer bör ske först efter en tids försöksverksamhet. Utredningen föreslår att möjliga tekniska lösningar bör prövas under denna tid och förordar att Statskontoret får i uppdrag att närmare studera olika lösningar inför en uppbyggnad i större skala. Därvid bör möjligheterna att utnyttja existerande register beaktas. En strävan bör vara att undvika dubbelregistrering. En osäkerhetsfaktor är bl. a. den möjliga otri/attningen av registreringen. Antalet forskningsprojekt låter sig uppskattas med någon säkerhet, medan det är betydligt svårare att uppskatta antalet utvecklingsprojekt i landet. Sannolikt är dock många utvecklingsprojekt av relativt begränsat intresse i detta sammanhang. Efter hand som erfarenheter vinns genom försöksverksamheten bör det vara möjligt att finna kriterier för de krav som bör ställas på utvecklingsprojekt som skall registreras i systemet och att bättre kunna bedöma volymen.

15.3 Samhällsriktad forskningsinformation

Forskning och utveckling påverkas av och påverkar det omgivande samhället - i en helt sluten värld. forskning har aldrig bedrivits Detta ömsesidiga inflytande förstärks i samma mån som kontakterna mellan forskarvärlden och det övriga samhället blir tätare och informationskanalerna fler och effektivare. Den dominerande formen av forskningsinformation är i dag resultatpublicering i böcker och tidskrifter som vänder sig till en starkt specialiserad läsekrets. En del av resultaten kan stimulera till ny forskning eller ge viktiga bidrag till pågående utvecklingsarbete och kan då så småningom få en påtaglig betydelse för en större allmänhet genom att utnyttjas i nya produkter eller metoder. l andra fall kan forskningsresultatet ge upphov till en ny samhällsdebatt och prägla nya begrepp, som efter popularisering allmänt används för att tolka och beskriva verkligheten. När resultaten först publiceras är de emellertid oftast inte tillgängliga för en bredare publik. Ofta är det bara en liten krets vetenskapsmän och andra experter som förstår innebörden och kan se viktiga utvecklingsmöjligheter eller möjliga risker med en fortsatt forskning. Forskningsreszt/tat måste översättas/ör att bli/attbara man/ör specialisternas krets. Utan vägledning av specialister kan lekmannen heller inte alltid förstå syftet med pågående /brskning och vilka utvecklingsmöjligheter som ligger i dess förlängning. På något sätt måste kunskap om forskning och forskningsresultat förmedlas till det omgivande samhället, oavsett om informationen är av intresse främst för de yrkesverksamma inom en viss sam/täl/ssektor (nyttjarinformation), beslutsfattare med behov av mer eller mindre specialiserad

F orskningsinformation och _forskningsregistrering 279

information i komplicerade sakfrågor (beslutsinformation) eller en intres- ? serad allmän/tet (allmäninformation). På motsvarande sätt måste information om de yrkesverksammas problem, och beslutsfattares informationsbehov och allmänhetens intressepolitikers kunna förmedlas till dem som aktivt sysslar med forskning och inriktning utveckling och med information om FoU. Av expertbilaga 3, SOU 1977:55 (kapitel 2), framgår att en rad olika medel kan och bör utnyttjas för att sprida information om forskning och få till stånd en dialog mellan nyttjare/allmänhet och de aktiva forskarna.

15.3.l Santhä//sriktad_forskningsinlbrmation på olika områden

I kapitel 3 i expertbilaga 3 (SOU 1977:55) behandlas universitet och högskolor, forskningsråd, forskningsrådsliknande organ som Riksbankens jubileumsfond och Riksföreningen mot Cancer, akademier och vetenskapliga samfund, museer, olika föreningar m. m. samt näringslivet och den sektoriella FoUorganisationen med avseende på informationsaktiviteter. Universitet och Itögsko/or har i den nya högskolelagen uttryckligen tilldelats ett informationsansvar: till verksamheten hör att sprida kännedom om och utvecklingsarbete, om erfarenheter och kunskaper som forskning vunnits genom sådant arbete samt om tillämpningar som dessa erfarenheter och kunskaper kan få. Någon mer omfattande informationsverksamhet har ännu inte hunnit byggas upp vid universiteten - här spelar även resursfrågor in - och endast en mindre del av informationen från universitet och högskolor är att karakterisera som samhällsriktad forskningsinformation. Däremot speglas FoU-verksamheten vid universitet och högskolor i en omfattande vetenskaplig resultatpublicering. F orskningsrâden stöder i varierande grad olika typer av forskningsinformation och inom forskningsrâdsorganisationen har tagits initiativ för att främja såväl populärvetenskaplig information som traditionell resultatpublicering. lnfonnationsverksamhet av olika slag blir sannolikt en viktig uppgift för den nya forskningsrådsnämnden (jfr nästa avsnitt). Akademierna spelaren viktig roll för forskningsinformationen och har bl. a. engagerat sig i tidskriftsutgivning och IoD-tjänster. Museerna har en särskild kompetens när det gäller att informera i utställningsform. Föreningar som Unga Forskare är även de viktiga kanaler för FoUinformation. Även företag gör insatser för att sprida information om forskning och utveckling. Särskilt utförligt behandlas i expertbilaga 3 FoU-informationen i den sektor/ella FoU-organisationen, som i hög grad är beroende av väl fungerande kontakter med samhällssektor. Ofta har infonnationen där respektive karaktären av specialiserad användarinformation eller nyttjarinfbrmation. Särskilda förhållanden inom olika sektorer gör att informationsinsatsernas tyngd och inriktning varierar. I flera fall förekommer också samarbete mellan olika organisationer och sektorer kring informationsaktiviteter.

280 Forskningsinformation och

forskningsregistrering

15.3.2 Utredningens överväganden och förs/ag betraf/iaitde samhälls-

riktad forskningsinformation

Genomgången av olika områden i expettbilaga 3(SOU 1977:55) tyder på atten effektiv nyttjarinformation kunnat utvecklas inom flera sektorer, t. ex. jordbrukssektorn, byggforskningsområdet och skolsektorn. Inom andra områden har det visat sig svårt att nå ut med specialiserad information till en del av användarna. Det gäller bl.a. små och medelstora inom företag industrisektorn. Den specifikt sektarinriktade FoU-in/“ormationezzs problem behandlas inte närmare av utredningen. Dessa frågor måste lösas sektor for sektor med beaktande av for området speciella förhållanden. Av expertbilaga 3 framgår vidare att den a//tnämla_/ÖrS/(I7iIIgSlI1/ÖI777alionün ofta är mindre väl tillgodosedd. Denna typ av information är ett ansvar i synnerhet för universitet och högskolor respektive forskningsrådsorganisationen, men även for andra aktörer på FoU-området. Enligt utredningens bedömning är det for att stimulera och bredda samhällsdebatten angeläget att främja en bred, samhällsriktad forskningsinformation och kontaktverksamhet. Med hänsyn till forskningens betydelse for medborgare och samhälle är det enligt utredningens syn otillfredsställande att forskningens resultat inte mer än som är fallet blivit normala inslag i kulturell information och allmän folkbildning. Dett/brtlöpattde registrering av_forskning, som inredningen_ föreslår (j/r avsnitt 15.2). är en av,förutsättningarna_lör en mer allsidig information ont/orskning. Även andra åtgärder synes erforderliga. Utredningen har funnit att särskilt den allmänna forskningsinformationen f. n. inte prioriteras av FoU-organen p. g. a. otillräckliga resurser eller frånvaron av en uttalad efterfrågan från viktiga grupper i samhället. Detta aktualiserar behovet av stimulans och eventuellt en bevakningsfunktion for särskilt denna typ av forskningsinformation. För närvarande saknas ett samhällsorgan som bevakar området i dess helhet service till eftersatta sektorer genom och som vid behov också genom finansiellt stöd kan främja information om forskning. Nämnden for samhällsinformation har ett ansvar for allmän samhällsinformation, men dess arbetsuppgifter och kunnande tillgodoser inte de behov det här är fråga om. Ett serviceorgan på detta område måste ha direkt anknytning till det fält varifrån information skall spridas. Informationen kan i hög grad väntas komma från högskolan resp. forskningsråden. En väg att gå vore således att i synnerhet betona högskolans och forskningsrådsorganisationens ansvar och allmänt öka deras resurser för forskningsinformation. Enligt utredningens åsikt bör dock ansvar och resurser for de särskilda åtgärder det här är fråga om (jfr SOU 1977:55) inte

splittras alltför mycket. Åtgärderna skall inte ses som ett alternativ till

exempelvis högskoleorganisationens egen satsning på allmän forskningsinformation utan måste syfta till att öka medvetenheten om värdet av samhällsriktad forskningsinformation över hela linjen. Ett medel kan vara att stödja Lttvecklingsarbete och intressanta projekt inom omrâdet och ta nya initiativ som ökar efterfrågan pa°forslmittgsirt/orination och visar pâ/iamkomliga ttägar. Det är alltså fråga om ett slags katalysfunktion av den typ som forsknings-

Forskningsinformarion och_forskningsregisrrering 281

rådsnämnden är tänkt att utöva när det gäller samarbete mellan de olika forskningsråden och sektorsorganen. Liknande uppgifter också på informationsområdet passar väl in i FRN:s verksamhet. Utredningen finner det därför naturligt att FRN bär detta ansvar och därvid använder sig av en delegation _fÖr_/ÖIS/(I1iIlgS/I1/ÖII71(1tion. En av grundtankarna i utredningens forslag i SOU 1975:26 var att FRN skulle kunna arbeta med delegationer som redskap. En sådan delegation bör enligt utredningen i princip ha hela FoU-området som verksamhetsområde men måste självfallet prioritera insatser som bedöms vara särskilt angelägna och områden med särskilda problem. Givetvis kan delegationen inte själv ta på sig ansvaret for den samhällsriktade forskningsinformationen. l stället skall den kunna stödja och initiera aktiviteter som avser allmän forskningsinformation och utgöra en plattform för samarbetsprojekt. En viktig uppgift för delegationen måste vara att öka kunskapen om olika /iimler for en väl fungerande forskningsinformation och for kommunikationen mellan forskare och det omgivande samhället. Den bör söka bidra till att avlägsna sådana hinder. Bland de hinder och svårigheter for forskningsinformationen som uppmärksammas i expenbilaga 3 bör nämnas följande. D Massmedia (tidningar, radio, TV) är en viktig samarbetspartner, men massmedias bevakning av FoU-frågor försvåras av frågornas komplexitet. Långsiktiga och svåra frågor har dessutom svårt att hävda sig i konkurrensen med lättillgängliga ämnen som bedöms ha stort nyhetsvärde. D Myndigheter och andra organ måste därför göra egna insatser för att nå ut till allmänheten med information i forskningsfrågor. l myndigheternas informationsverksamhet kommer dock oftast en relativt målinriktad och specialiserad avnämaririfbrniation i första hand. Vid universitet och högskolor dominerar den vetenskapliga resultatpubliceringen. och bristen försvårar utarbetande av D Specialiseringen på generalister kunskapsöversikter och möjligheterna att sätta in informationen i ett sammanhang. D All kvalificerad forskningsinformation bygger på medverkan från /orskarnas sida. Men en forskare som ägnar sig åt allmän information om forskning saknar ofta incitament och belöningar. l synnerhet är den akademiska meritvärderingen ett hinder. D Den forskare som trots allt vill arbeta med allmäninformation saknar ofta lämplig utbildning och ekonomiska möjligheter. Stödet från de etablerade institutionernas sida är ofta svagt. D Samspelet och samarbetet med journalister hämmas av bristen på journalister och informatörer med vetenskaplig bakgrund och vetenskaplig bevakning som specialitet. D Information via effektiva kanaler som skolor och folkbibliotek, som når ut till många, kräver aktiv medverkan från dem som leder verksamheten där. Men de som arbetar i skolor och bibliotek är ofta otillräckligt motiverade och förberedda. I expertbilaga 3 (SOU 1977:55) ges forslag på en informationsstrategi for att om möjligt överbrygga dessa hinder. Urreziningen ans/zirer sig Ii/l de rekom-

282 Forskningsinformation och _forskningsregistrering

mendationet som dätg/ram/ö/s i avsnitt 6.2. I expertbilagan diskuteras också ingående FRN:s roll inom forskningsinformationen. Av särskilt intresse i detta sammanhang är den nämnda delegationenför_/brskningsin/ormatiøn. Denna föreslås få medel for att bl. a. stödja informations- och kontaktprojekt, stödja populärvetenskapliga tidskrifter och facklitteratur, initiera informations- och kontaktprojekt samt eventuellt också utdela stipendier. Utred/ringer: bedömer attföt dessa ändamål ett belopp pá inledningsvis ca 4 Mkr årligen bör ställas till fRNzs/ötj/iogande för delegationens verksamhet. I regleringsbrevet bör anges att det gäller medel for forskningsinformation. I expertbilaga 3 (avsnitt 6.4.3) visas hur denna summa skulle kunna fördelas på olika ändamål med hänsyn till behov, kostnader för respektive aktiviteter och tillgången till kompetent personal och andra resurser för informationsverksamhet. Det angivna beloppet är lågt i förhållande till informationsbehov och vad som redan läggs ner på olika typer av forskningsinformation. Delegationens verksam/tetförutsätter att ansvaretIför_lbrskitingsiti/brination liksom hittills vilar på en rad olika otgan som delegationen i vissa/all kan stöd/a och samarbeta med. Härvid kan bl. a. rekommendationerna i avsnitt 6.2 i expertbilaga 3 vara vägledande. Utredningen utgår vidare från att delegationen snabbt får en sådan överblick över behoven att en säkrare bedömning av kostnaderna blir möjlig. I expertpromemorian lämnas inte något detaljerat forslag till hur delegationen for forskningsinformation bör vara sammansatt. Detta torde närmast bli en fråga for FRN. Verksamhetsområdets natur och omfattning gör det enligt utredningens uppfattning naturligt att i delegationen låta ingå personer med erfarenhet från bl. a. informationsforsörjningsområdet (jfr avsnitt 5.1.2), universitet och högskolor, forskningsrådsorganisationen, sektorsanknuten forskning, akademier, skolväsendet, kulturinstitutioner, massmedia, löntagarorganisationer, folkrörelser, studieförbund och fria grupper m. ll. organisationer. Antalet ledamöter bör dock inte vara så stort att delegationens verksamhet försvåras. Enligt utredningens bedömning torde ett 15-tal ledamöter vara lämpligt. Det bör ankomma på FRN att tillsätta delegationen.

sou 1977:52

16 och löntagarorganisatio- Löntagarinflytande

nernas att initiera forskning möjligheter

16.1 Bakgrund

Det är - som berörts i avsnitt l3.6.l - en central forskningspolitisk fråga

och påverka inriktningen hur olika grupper i samhället skall kunna stimulera och utveckling och hur FoU-organisationen skall fånga upp av forskning och prioritera bland olika FoU-behov. Det uppdrag utredningen har - att studera löntagarorganisationernas att initiera forskning - är alltså en del av ett större problem. möjligheter och engagemang i samhällsarbetet gör Löntagarorganisationernas ställning det motiverat att särskilt uppmärksamma problemet ur deras synvinkel. utvecklingen inom Frågan om löntagarnas inflytande på den tekniska forskning har vid flera tillfällen uppmärkföretagen och av staten finansierad sammats i riksdagen, bl. a. i motion 1974:1055 om stöd till löntagarorganitill universitet m. fi. samt motion 1975/ sationerna för forskningsuppdrag 7611497 om inflytande för löntagarorganisationerna på av staten finansierad framhäver att löntagarnas inflytande är otillforskning m. m. Motionerna till att forskning och utveckling ofta får viktiga räckligt med hänsyn och konsekvenser for stora grupper anställda genom att t. ex. sysselsättning l motionerna aktualiseras frågan om att ge organisaarbetsmiljö påverkas. tionerna såväl ekonomiskt stöd for att beställa forskning som större insyn och

inflytande i statliga organ som beslutar om forskning. har vid överläggningar med LO, TCO och SACO/SR Utredningen synpunkter på behovet av särskilda diskuterat dessa frågor och inhämtat möjligheter att initiera forskning. åtgärder for att förbättra organisationernas som kom fram under överläggningarna redovisas Vissa huvudsynpunkter kortfattat nedan.

16.2 Löntagarorganisationernas syn på forskningsfrågorna

har intresset för forskning och utveckling Under den senaste IO-årsperioden ökat starkt. TCO presenterade 1970 bland de stora löntagarorganisationerna och utveckling. LO sin syn på forskningspolitiken i rapporten “Forskning delvis under intryck av har alltmer kommit att intressera sig for FoU-frågor, 1976 fick landssekretariatet i debatten om arbetsmiljön. Vid LO-kongressen skapa underlag for en uppdrag att under den kommande kongressperioden SACO/SR slutligen har varit aktivt främst samlad facklig forskningspolitik.

284 LönIagarirz/Iyrande

SOU I977:52

när det gäller att initiera forskning som belyser medlemmarnas arbetssituation.

16.2.l LO

Vid överläggningarna med forskningsrådsutredningen betonade LO-repre-

sentanterna arbetsgivarsidans övertag när det gäller att initiera forskning genom överlägsen tillgång till och kontroll av resurser. Utbildningsbakgrund och personliga kontakter är viktiga faktorer vid initiering av forskning. LOmedlemmarna har ofta, framhölls det, brister i teoretisk som är utbildning besvärande i detta sammanhang eller saknar kontakter med forskare. Med en hänvisning till LO-kongressen hävdade LO-representanterna att fackföreningsrörelsen måste få ökat inflytande vid styrning och prioritering av forskning, bl. a. genom representation i viktigare FoU-organ. LO vill vidare skapa ett system som gör att de fackliga organisationerna kan initiera forskning utifrån människornas erfarenheter på arbetsplatserna. Ett viktigt led i detta arbete måste vara att förbättra kontakterna med forskarna, särskilt forskarna vid universitet och högskolor. Bland de yrkanden, som antogs vid LO-kongressen 1976, kan också nämnas kraven på bättre information om forskningsresultat och pågående forskning samt rätt till tillträde till arbetsplatserna for sådana forskare och experter som engageras eller godkänns av den fackliga organisationen. Finansiering av forskningsinsatser via medlemsavgifter betecknades som en mindre realistisk utveckling, och statligt stöd till organisationerna för FoU-arbete vore därför naturligt.

16.2.2 TCO TCO:s rapport Forskning och utveckling (1970) gav en översikt över den svenska forskningens organisation och omfattning och diskuterade en rad forskningspolitiska frågor. Den delegation inom TCO som utarbetat rapporten tar ställning för en medveten övergri pande styrning av forskningen och for en medveten knytning av forskningen till tillämpningsområden. Den vill också skapa mer debatt kring forskningsfrågorna. Vid överläggningarna med utredningen påpekade TCO-representanterna att TCO kontinuerligt och aktivt bevakar forskningsfrågorna. Forskningsdelegationens aktivitet har emellertid varit något ojämn eftersom periodvis andra frågor prioriterats. TCO anser att det finns starka motiv för ett arbetstagar- och löntagarinflytande över forskningsplaneringen. Löntagarna betraktas av TCO som en part i gruppen allmänna samhällsintressenter. TCO-representanterna pekade även på olika typer av forskning som är av särskilt intresse for löntagarorganisationerna, t. ex. forskning som berör arbetsmiljöfrågor. Också TCO for fram kravet på representation i viktiga FoU-organ. TCO-representanterna redovisade besvikelse över kontakterna mellan de fackliga organisationerna och forskarvärlden. Kommunikationerna fungerar enligt dem så dåligt att man kan tala om ett misstroende. Forskningsorganisationen vid universitet och högskolor kan inte tillgodose de forskningsbehov som TCO har. TCO-representanterna var positiva till tanken att löntagarorganisationerna skulle erhålla särskilda medel for att finansiera och beställa forskning. l forsta hand angeläget är resurser för att

Lömagarirgflytande 285

kunna föra fram idéer till projektformulering. TCO skulle vilja ha forskning utförd på en rad områden men förmår i dag inte föra fram sina uppslag till konkreta projekt. Finansiering av forskningsarbete: kräver stora resurser och bör enligt TCO primärt vara samhällets sak.

16.2.3 SACO/SR SACO/SR framhöll vid överläggningarna med utredningen att löntagarorganisationernas intresse för forskning med direkt tillämpning på frågor som rör de anställda har växt kraftigt under l970-talet. Samtidigt har kraven på organisationernas utredningsresurser ökat starkt i takt med att samhällsfrågorna blivit allt mer komplicerade. SACO/SR:s grundläggande inställning är att forskningsresurserna bör hållas samman så långt som möjligt och att forskningen skall ske så oberoende av “beställarna” som möjligt. Liksom de andra löntagarorganisationerna betonade SACO/SR-representanterna vikten av kontakter mellan de institutioner som utför forskning och organisationerna. För att kunna initiera forskning krävs en kompetens inom organisationen. Enligt SACO/SR:s representanter saknar i varje fall SACO/SR f. n. resurser att bygga upp en sådan kompetens. Resurser för att genomföra förstudier skulle därför vara välkomna.

16.3 nuvarande inflytande på

Löntagarorganisationernas

forskning och utveckling

Löntagarorganisationerna själva ser en viktig möjlighet till inflytande i rätten till representation i olika organ. Det är därför av intresse att se i vilken mån organisationerna kan sägas vara representerade i FoU-organ av olika slag. När det gäller att kartlägga inflytandet för löntagarorganisationerna i olika statliga FoU-organ måste vissa förhållanden uppmärksammas. Löntagarorganisationerna kan vara representerade på olika sätt, dels just som löntagarorganisaliolzm inom ramen for systemet med lekmannastyrelser inom statsförvaltningen, dels genom representanter för de anställda inom ramen för systemet med personalföreträdare i statliga myndigheters styrelse. Löntagarorganisationerna själva skiljer starkt mellan dessa båda typer av representation. Uppgifterna liksom inflytandet och mandaten är olika för dessa olika löntagarrepresentanter. Viktigt är att den förra kategorier kategorin representerar ett brett löntagarkollektiv medan den senare endast representerar de anställda vid en bestämd arbetsplats. Det är vidare viktigt att observera att ledamöter i de styrelser och organ det kan samtidigt representera en gäller kan ha dubbla roller; en riksdagsledamot löntagarorganisation etc. Detta innebär att man vid alla försök till redovisning i förhållande till andra gruppers måste av löntagarinilytandet inflytande arbeta med förenklingar.

16.3.1 Universitet och högskolor I arbetet på den nya högskoleorganisationen inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde har lagts stor vikt vid ett samspel mellan högskolan

286 Löntagarin/Iyrande

och arbetslivet och vid de organisatoriska formerna härför. Löntagarorganisationerna kommer i den nya högskolan att ha ett inflytande på olika nivåer både när det gäller grundläggande utbildning och forskning/forskarutbildning. De organ inom högskolan som i första hand utövar inflytande i forskningsfrågor är UHÃ:s styrelse och planeringsberedningar, regionsstyrelserna, enhetsstyrelserna, fakultets/sektionskollegier och -nämnder samt institutionsstyrelserna. UHÄzs styrelse består förutom universitetskanslern och planeringschefen av ordförandena i de 5 planeringsberedningarna samt 4 andra ledamöter, totalt ll ledamöter. l den av regeringen tillsatta styrelsen har 3 ledamöter nominerats av löntagarorganisationerna. Härutöver kan de anställda inom UHÃ beredas plats i styrelsen enligt kungörelsen om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse. Planeringsberednirzgarrza består av vardera högst 16 ledamöter utöver ordförande. I beredningarna skall ingå företrädare för de delar av samhällslivet som har anknytning till beredningarnas ansvarsområde samt for lärare, andra anställda och studerande inom ansvarsområdet. De centrala planerings- och samordningsuppgifter som skall åvila UHÄ kommer i väsentlig grad att bedrivas i de fem permanenta planeringsberedningarna. Av ledamöterna i de nuvarande planeringsberedningarna har i var och en mellan 3 och 5 utsetts på förslag av löntagarorganisationerna. Regionstyrelserna har i forskningsfrågor främst ansvaret för att främja samarbetet mellan högskoleenheter med fasta forskningsresurser och andra läroanstalter för högskoleutbildning. De består av 21 ledamöter (inkl. ordf.) varav 14 företräder allmänna intressen och 7 verksamheten inom högskolan. Samtliga utses av regeringen. Tre företrädare för de anställda utses av berörda personalorganisationer. Bland företrädarna för allmänna intressen i de nuvarande regionstyrelserna har i var och en tre ledamöter utsetts på förslag av löntagarorganisationerna. I högskolestyrelserna ingår dels företrädare för allmänna intressen, dels företrädare för verksamheten. De anställda och de studerande inom styrelsens verksamhetsområde har rätt att ingå i styrelsen. Företrädare för allmänintressen skall utgöra 1/3 av respektive styrelse. De utses av kommuner och landstingskommuner inom vilka högskoleenheten bedriver sin verksamhet. Det förutsätts att dessa tar hänsyn till kraven på representation för såväl arbetstagare som arbetsgivare. I praktiken innebär detta att allmänintresset i högskolestyrelserna representeras av politiker, varav någon eller några kan ha anknytning till arbetstagarorganisationerna. Företrädare för de anställda utses av regionstyrelsen på förslag av personalorganisationema. Regionstyrelsen utser också representanter för verksamheten. Högskolestyrelsen skall fastställa plan för fördelning och användning av resurser för forskning och forskarutbildning. skall Högskolestyrelsen därutöver verka för goda villkor för forskning, avge anslagsframställningar i fråga om för forskning/forskarutbildning och grundutbildning gemensamma resurser samt yttra sig över anslagsframställningar från fakultets- eller sektionsnämnd. De organ som närmast ovanför institutionsnivån kommer att ha inflytande på forskning och forskarutbildning i den nya högskolan är _fä/\ll/I(I5-/

Lömagarin/Iyrande 287

och_láktrllers-/søkl/orzsnänzrzdør. Kollegiernas uppgift är att seklionskol/egier vara samrådsorgan och att utse ledamöter i vissa organ inom högskolan. Nämnda/via skall inom sina respektive områden bl. a. avge anslagsframställoch forskarutbildning, besluta om forskarutbildningar i fråga om forskning ningens innehåll och organisation samt lämna underlag för högskolestyrelsens beslut om fördelningen och användningen av resurser för forskning och saknar, enligt riksdagens nu forskarutbildning. Löntagarorganisationerna beslut, representation i fakultetskollegierna men får föreslå två föreliggande företrädare i fakultetsnämnderna för de anställda inom högskolan som medverkar i forskning och forskarutbildning. Högskolestyrelsen får, efter besluta att en ledamot i fakultetsnämnd kan förslag från fakultetskollegium, hämtas utanför Denna ledamot, som skall vara verksam i FoUhögskolan. arbete med anknytning till nämndens verksamhetsområde, ersätter då en av de ledamöter som utses av fakultetskollegiet. På samma sätt får en för de anställda på förslag av arbetstagarorganisationen hämtas representant från FoU-verksamhet utanför högskolan. skall bestå av företrädare för verksamheten, de lnslirurionssivrelserz anställda och de studerande inom institutionen respektive arbetsenheten. Styrelsens medlemmar utom prefekten skall utses genom val inom institutionen. Högskolestyrelsen meddelar närmare föreskrifter. Av särskilt intresse ur arbetstagarorganisationernas synvinkel torde vara den basorganisation för arbetslivsforskning som under senare tid börjat främst med anknytning till ämnen som byggas upp inom högskolan, och pedagogik. Inom UKÄ har sociologi, psykologi, företagsekonomi arbetats fram ett långsiktigt utbyggnadsprogram baserat på förslag från en

arbetsgrupp (UKÄ-rapport 3, 1975). Arbetsgruppen föreslog bl. a. att inom

varje högskoleregion skulle inrättas ett arbersvetenskapligt råd med uppgift att vara kontaktorgan och samordningsinstrument för den arbetsvetenskapliga forskningen inom regionen. UHÄ har starkt prioriterat insatser inom denna sektor i sina anslagsframställningar. Jordbrukets högskolor - lantbrukshögskolan, skogshögskolan och veterinärhögskolan - sammanförs fr. o. m. l juli 1977 till Sveriges lantbruksuniversitet med en styrelse och ett rektorsämbete. I styrelsen kommer att finnas representanter för löntagarorganisationerna. sker en långsiktsplanering som Inom jord- och skogsbruksforskningen inbegriper också områden för framtida forskningsinsatser. Via styrelsen kan löntagarorganisationerna öva ett inflytande på denna övergripande planering. Vid universitetet finns också en planeringsberedning (tidigare benämnd kollegieberedning) som utgör en motsvarighet till planeringsberedningarna vid UHÃ, en _fbrskarurbildzzirzgsrzämml med representanter för lärare och studerande, samt fakultetskollegier, kol/egiørzärøzzzzler(motsvarighet till fakultetsnämnd) och institutionsstyrelser av samma slag som vid högskolan inom utbildningsdepartementets område.

288 Löntagarin/Iyrande

SOU l977z52

16.3.2 Forskningsrâdso/ganisationen

De tregforskningsråden under Utbildningsdepartementet (jfr ovan kapitel 8) får iden nya organisationen l0 ledamöter utöver ordföranden. Av ledamöterna skall 7 representera universitetens och högskolornas forskning och 3 sektoriella eller motsvarande organ. Dessa 3 ledamöter utses liksom ordföranden av regeringen. Representanter för universitetsforskningen har med hänsyn till rådens ansvar för den vetenskapliga förnyelsen och den inomvetenskapliga kunskapsutvecklingen getts majoritet i råden. inflytandet for allmänna intressen kanaliseras i forskningsråden genom representanter för sektoriella och motsvarande organ och löntagarorganisationerna har inte någon direkt representation i råden. Forskningsrådsutredningen förordade (SOU 1975:26, s. 287)- och förordar - att i den gransknings- och beredningsorganisation som råden bygger upp åstadkommes representation for bl. a. intresseorganisationer och arbetsmarknadens parter. I propositionen (1975/76:129) underströks att det vore önskvärt med en så utbredd som möjligt representation av detta slag. I

anslutning till forskningsrådsutredningens forslag framhölls emellertid att

råden själva skulle ges rätten att besluta om sina arbetsformer. Riksdagen beslutade i enlighet härmed. Forskningsrâdsnärnuden. FRN, har till huvuduppgift att i samarbete med forskningsråden och sektoriella organ initiera och stödja forskningsprojekt inom områden som är angelägna från samhällets synpunkt. Som huvudregel gäller att FRN skall samfinansiera de projekt den vill stödja tillsammans med råden eller andra intressenter. FRN föreslogs av utredningen få en majoritet av politiskt utsedda samhällsrepresentanter, i forsta hand riksdagsledamöter. och Regering riksdag har beslutat om ytterligare av nämnden ett breddning genom inflytande for bl. a. löntagarorganisationerna. I FRN ingår en representant för var och av de stora löntagarorganisationerna.

en

16. 3. 3 De sektoriella *forskningso/ganerz

Den sektoriella forskningens ofta starkt tillämpningsinriktade karaktär och inriktning på samhällsfrågor gör att dess betydelse for löntagaroganisationer och andra intressegrupper blir stor. Den organisatoriska variationsrikedomen inom det sektoriella FoUområdet är, som framgått, och formerna betydande for planering och initiering av FoU-projekt skiftar starkt från område till område (jfr kapitel 7 samt expertbilaga 1, SOU 1977:53). Med denna organisatoriska mångfald i minnet kan dock löntagarorganisationernas inflytande i sektoriella FoUorgan genom representation belysas via sammanställningen i tabell 16:1. Sammanställningen, som avser läget ijuni 1976, bör ses som en exemplifiering av representationen i ett urval sektoriella organ som kan bedömas vara av särskilt intresse for löntagarorganisationerna. Den grundar sig på uppgifter från löntagarorganisationerna, en genomgång av tillgängliga forteckningar över ledamöter i de redovisade organen samt i vissa fall muntliga uppgifter från dessa. Bl. a. på grund av förekomsten av dubbla roller kan fullständig exakthet i redovisningen inte garanteras. Den olika karaktären hos de organ

sou 1977:52 Löntagarinflytande 289

som listats bör också beaktas, särskilt när det gäller representationen för de anställda. Av tabell 16:1 framgår dels totala antalet styrelseledamöter, dels det antal av dessa som kan sägas representera någon av löntagarorganisationerna. 1 sju av styrelserna finns varken representanter för löntagarorganisationerna eller särskilda personalforeträdare. l det följande lämnas kompletterande kommentarer till ett par av organen. Som framgår av tabellen finns ingen löntagarorganisation representerad i S TUss styrelse. Eftersom flertalet av de behovsområden som STU stöder kan bedömas vara av intresse för löntagarorganisationerna bör representationen år 1976 i STU:s elva behovsområdesnämnder också redovisas. (Nämnderna är primärt planerande organ och fattar inte - åtminstone inte formellt- beslut i enstaka ärenden.) Representation for löntagarorganisationerna finns i

Tabell 16:1 Löntagarorganisationernas representation i ett urval sektoriella organ (juni 1976) styrelseledamöter Totalt Därav

Lönta- Personalgarorg. företr.

Expertgruppen för forskning om fysisk planering och bebyggelse 13 0 0 Expertgruppen för regional utredningsverksamhet 8 l 0 Expertgruppen för utredningsverksamhet i arbets-

Rådgivande expertgrupper för fysisk riksplanering 15 0 0

Statens råd for skogs- och jordbruksforskning

290 Löntagarinflytande sou 1977:52

följande nämnder: D Produktionsteknik D Socialteknik El Uppfinnarnämnden.

Arbetars/iydds/onden är av särskilt intresse ur löntagarsynpunkt. I instruktionen för fonden (SFS 1971:803) har stadgats att av styrelsens högst ll ledamöter skall tvâ utses efter förslag av LO, en efter forslag av TCO och en efter förslag av SACO. Arbetarskyddsfondens uppgift är att stödja information, utbildning och forskning som syftar till att motverka yrkesskador och annan ohälsa som orsakas av arbetsmiljön samt att få till stånd en allmänt bättre arbetsmiljö. Fondens inriktning har successivt utvecklats till att omfatta inte bara fysiska olycksfallsrisker etc. utan även psykiska och sociala effekter av arbetsmiljön och arbetsorganisationen. Genom den nu pågående reformverksamheten inom arbetslivsområdet breddas fondens ansvar ytterligare. Fondens uppgift har gjort att den också intresserat sig för att stödja fackföreningsrörelsens initiering av FoU. Fonden kan ställa resurser till förfogande för arbetet att formulera och initiera FoU-projekt och för att återföra resultaten till de berörda. Enligt riksdagens intentioner bör fonden även pröva nya vägar för att förstärka kontakterna mellan specialisterna och arbetslivet. Bl. a. aktualiseras möjligheten att ASF ställer medel till förfogande för att möjliggöra för fackliga organisationer att knyta forskare till sig för att initiera projekt på angelägna områden (InU 1975/ 76:46). l tabell 16:2 redovisas också representationen i vissa statligt finansierade forskningsinstitut med forskningsutforande uppgifter som kan vara av intresse för löntagarorganisationerna. Tabellen avser läget i juni 1976. Sedan dess har ytterligare ett institut av särskilt intresse ur löntagarorganisationernas synvinkel inrättats, nämligen Centrum för arbetslivsfrågor, som började sin verksamhet ijanuari 1977. Bakgrunden till inrättandet av institutet är det arbetsrättsliga reformarbetet under senare år och fackliga önskemål. Institutet är inte tänkt som ett alternativ till högskoleforskningen

Tabell 16:2 Styrelserepresentation i vissa forskningsinstitut

styrelseledamöter Totalt Därav

Lönta- Personalgarorg. löretr.

Inst. för social forskning ll 3 0 Institutet för skogsförbättring 10 0 0 Jordbrukstekniska institutet ll l 0

Löntagarin/Iyrande 291

utan skall ses som ett komplement till denna forskning med inriktning på praktiska problem, styrt av arbetsmarknadens parter. Centrum för arbetslivsfrågor skall vara ett fristående institut med staten ensam som huvudman men under statens och arbetsmarknadsparternas ledning. Inriktningen av arbetet liksom avrapporteringen skall göras med hänsyn till avnämarnas behov. Enligt prop. 1975/762182, som godkändes av riksdagen (InU l975/76:46), kommer verksamheten i stor utsträckning att vara av mång- och tvärvetenskaplig karaktär och ofta bedrivas som s. k. aktionsforskning, vilket innebär att forskarna engageras i förändringsprocesser där utvecklingen i hög grad styrs av lokala parter. Tyngdpunkten i institutets verksamhet skall ligga på forskning och utvecklingsarbete kring problem som rör individer och grupper i arbetslivet, arbetsmarknadsparternas relationer, inllytandefrågor samt arbetsorganisationen och dess funktionssâtt. Institutets verksamhet avses i huvudsak finansieras via Arbetarskyddsfonden, som genom reformen fått ett vidgat programansvar avseende forskning om medbestämmande i arbetslivet och arbetslivsfrågor i övrigt. Det nyinrättade institutet är avsett att fungera som en central referenspunkt för det tillämpade forsknings- och utvecklingsarbetet på arbetslivets område. Enligt prop. 1975/76: 182 är det i första hand de anställda som genom sina fackliga organisationer har att avgöra vilka förändringar som bör genomföras och vilken typ av forsknings- och utvecklingsarbete som behövs för att bana väg för de önskade förändringarna. Centrum för arbetslivsfrågor leds av en styrelse som utses av regeringen. Av styrelsens 12 ledamöter utöver personalföreträdare representerar ordföranden och ytterligare fyra ledamöter arbetstagarorganisationerna och fyra ledamöter arbetsgivare inom den offentliga och privata sektorn. Vid Centrum kommer att tillsättas tre professurer med inriktning mot arbetsorganisatoriska frågor. Professorerna kommer att vara knutna också till Stockholms universitet och fullgöra en del av sin tjänstgöring där. Ett utvecklingsarbete pågår f. n. i samarbete mellan ASF och Centrum for att dra upp riktlinjer för verksamheten.

163.4 Inflytande i FoU med anknytning til/företagen

Som framgår av figur 4:4 är forskning och utveckling inom företagen av större omfattning än motsvarande aktiviteter inom den offentliga sektorn. Tonvikten inom företagens FoU ligger emellertid på utvecklingsledet. Ganska ofta rör det sig om mindre förändringar av konventionella produkter och processer, men i många fall leder utvecklingsarbetet till att helt nya produkter introduceras och till att nya metoder och processer tas i bruk. Nyheter av detta slag kan snabbt få konsekvenser för de anställda liksom för stora grupper av medborgare. Ur de anställdas och löntagarorganisationemas synpunkt är särskilt förändringar som påverkar arbetsmiljön och sysselsättningen av intresse. Dessa hänsyn ger löntagarna anledning att genomgående intressera sig för hur företagens FoU-resurser används. Den nya lagstiftningen om medbestämmande i arbetslivet (SFS l976:580) öppnar nya perspektiv även i detta sammanhang. Såväl den vida avgränsningen av det förhandlingsbara området som rätten till information inom områden, som är av betydelse för löntagarorganisationernas möjligheter till

292 Lönragarinjlytande sou 1977:52

inflytande i företagens verksamhet, synes ge en bas för facklig aktivitet även när det gäller Företagens FoU. Det är dock ännu svårt att veta hur lagen i en rad avseenden faktiskt kommer att tillämpas. Det bör också konstateras att en viss försiktighet av sekretesskäl förordas i propositionen när det gäller rätten till information om FoU-frågor. Riksdagen har understrukit detta uttalande. Av betydelse blir i detta sammanhang också den lagregel som tar sikte på att arbetsgivarna i skälig omfattning biträder med sammanställning av material och med annat utredningsarbete som arbetstagarparten behöver for att följa och bedöma utvecklingen i arbetsgivarens verksamhet. Lagregeln aktualiserar frågan om arbetstagarnas möjligheter att förstå innebörden och förutse konsekvenserna av olika FoU-projekt och om kompetensutveckling inom FoU-området hos arbetstagarna och deras organisationer. Av betydelse för löntagarorganisationernas möjligheter att påverka näringslivets forskning ar de forskningsinstitut eller forskningsprogram som upprättas genom samarbetsavtal mellan staten och näringslivet, s. k. kollektiv forskning. Från statens sida finansieras dessa institut med något undantag via STU som också i sådana fall utser det allmännas representation i institutens styrelse. I tabell 16:3 redovisas löntagarrepresentationen i dessa institut. Uppgifterna avserjuni 1976.

Tabell 16:3 Löntagarrepresentation i vissa styrelser för institut för kollektiv forskning Kollektiva institut styrelseledamöter

Totalt Därav

Utsedda Lönta- Personalav STU garorg. foretr.

Institutet for vatten- och luft- 5 - l 0 vårdsforskning

sou 1977:52 Löntagarin/Iyrande 293

Genom att staten bidrar till finansieringen och har ett betydande inflytande i denna verksamhet kan krav på inflytande från de anställdas och löntagarorganisationernas sida här också riktas till staten.

16.4 Löntagarnas nuvarande möjligheter att

initiera forskning

Som framgår av nännast Föregående avsnitt är löntagarorganisationerna svagt representerade i en rad for dem uppenbart viktiga styrelser och . planeringsorgan för FoU. En representation i styrelser ger möjligheter att initiera forskning och ta ställning till olika alternativ, även om den noggrannare beredningen skett på andra nivåer inom organisationen. Planeringsfrågor, i synnerhet mer långsiktig planering, hör normalt till det som en styrelse ägnar särskild uppmärksamhet. I den mån FoU-frågorna tas upp i planeringen kan en styrelseledamot både ta ställning till den tänkta inriktningen av FoU-insatserna och söka få styrelsen att ta initiativ för att stimulera fram FoU på andra områden. En representation i styrelser och liknande organ är dock inte tillräcklig. Många gånger är det en mer effektiv väg att söka förståelse for olika initiativ direkt hos dem som utför forskning och formulerar konkreta forskningsprojekt. Detta synsätt ligger bakom forskningsrådsutredningens förslag (SOU 1975:26, s. 287) att löntagarorganisationerna och andra intressenter bör samverka direkt med forskarna i beredningsgrupper och referensgrupper av olika slag. Självfallet krävs initiativ och intresse på båda sidor om ett sådant samarbete skall komma till stånd. Ett hinder har här dock varit att löntagarorganisationerna i vissa fall genom brist på forskarutbildade i de egna leden haft svårigheter att formulera medlemmarnas problem i vetenskapliga termer. Detta, liksom att forskargrupperna i stor utsträckning har haft en annan social bakgrund och typ av erfarenhet än stora grupper löntagare, har bidragit till att kontaktytorna varit otillräckliga eller obefintliga. Att få till stånd forskning inom avgränsade och väldefinierade problemområden är ofta en komplicerad och långvarig process. Som utredningen berört i betänkandet om forskningsråden under utbildningsdepartementet (SOU 1975:26, 5.179 ff.) sker forskningsinitiering i flera former och på flera nivåer, från ren beställning av konkreta projekt till mer brett inriktade insatser i form av t. ex. konferenser för att informera om problem som behöver belysas, inrättande av forskartjänster med en viss fastlagd forskningsinriktning, fastställande av breda ramprogram inom vilka forskningsanslag kan beviljas etc. l denna vida mening är även uppbyggnaden och inriktningen av den fasta organisationen för forskning, institutioner vid universitet och högskolor och inrättandet av fristående institut att betrakta som metoder for att initiera forskning. Generellt kan hävdas att ju mer initieringsarbetet avser att få till stånd konkreta avgränsade/orskningsprojekr med sikte på att ge underlag för beslut och åtgärder inom olika områden, desto mer behöver processen tillföras kompetens inom de vetenskapsområden som berörs. Det kan gälla bl. a. att

294 Löntagarin/Iyrande SOU l977:52

El formulera forskningsbara och forskningsvärda problem, dvs. frågor som det är meningsfyllt och intressant att angripa med forskningsinsatser och som inte redan gjorts till föremål för forskning etc. D bedöma vetenskapliga arbetsmetoder och kompetens hos forskningspersonal för att ge garantier for ett bra arbete.

De svårigheter som bl. a. av dessa skäl är förenade med initiering av konkreta forskningsprojekt upplevs inom alla organ som har ansvar för forskningsfinansiering. Detta gäller såväl organ dominerade av forskare, t. ex. forskningsråden under utbildningsdepartementet, som sektorsansvariga FoU-organ med en annan sammansättning. svårigheterna är alltså i viss utsträckning generella. Sannolikt ökar de i samma mån som forskarna saknar egna erfarenheter av de problem som skall lösas och/eller de som skall initiera forskning saknar erfarenhet av forskningsfrågor. Härav följer att ett nära samarbete mellan praktiker med probleminsikt och forskare med bred vetenskaplig skolning är nödvändigt i denna process. Av allt att döma har löntagarorganisationerna inte lyckats särskilt väl när det gäller att initiera forskning vid universitet och högskolor (jfr löntagarorganisationernas synpunkter i avsnitt 16.2). Erfarenheterna av samarbete med olika forskningsinstitut är blandade. Vid överläggningama med de centrala löntagarorganisationerna framgick klan de ekonomiska resursfrågornas betydelse och att organisationerna bedömer en mer omfattande finansiering av forskning via medlemsavgifter som orealistisk. Uppenbarligen har inte heller någon av organisationerna byggt upp FoU-resurser utöver sina utredningsavdelningar. Då bör man komma ihåg att de olika förbunden inom organisationerna har egna resurser, och i några fall har de också utnyttjat dessa för att anställa forskare. Varken denna metod eller metoden att beställa forskning genom torde uppdrag emellertid vara särskilt vanlig bland förbunden. Ett särskilt problem som har stor betydelse for löntagarorganisationernas möjligheter att initiera forskning men som också berör annan forskning är svårigheterna i vissa fall for forskare att få tillträde till arbetsplatserna. Forskning som löntagarna anser angelägen och som kräver studier på arbetsplatsen i omedelbar kontakt med arbetsprocessen och kanske med de anställdas medverkan kan omöjliggöras om tillträde till en arbetsplats ej erhålls. Hithörande frågor studeras av nya arbetsrättskommittén (A 1976:02). En lösning av denna fråga som garanterar friast möjliga tillträde till arbetsplatserna for all seriös forskning oavsett finansiär eller initiativtagare är angelägen. Det utgör en grundläggande förutsättning for ökade FoU-insatser om problem som rör arbetstagarna. En principlösning som därvid bör kunna övervägas är att rätt till arbetsplatstillträde ges för sådana projekt som godkänts (genom anslagstilldelning eller på annat sätt) antingen av arbetsgivarorganisation, av arbetstagarorganisation eller av statliga FoU-finansierande organ.

Läntagarinjlytande 295

16.5 forskningsbehov och sam- Löntagarorganisationernas

hällets ansvar. Overväganden och förslag

Frågan om löntagarorganisationernas inflytande på forskning och utveckling är uppenbart en del av utredningens huvudproblem om hur de personella och ekonomiska forskningsresurser som står till förfogande i samhället skall utnyttjas och inriktas. har i betänkandet Forskningsråd liksom i Forskningsrådsutredningen detta sammanhang framhållit att samhällsintressen måste tydligare artikuleras i FoU-planeringen med hänsyn till FoU-frågornas vikt och samhällets ökade forskningsberoende. Olika grupperingar inom samhället har olika behov av forskningsinsatser som stöd eller underlag för sin verksamhet; olika både till omfattning och När det gäller arbetstagarorganisationerna har dessa numera en inriktning. bredd i sin verksamhet och bevakning av samhällsutvecklingen i stort som få andra intresseorganisationer och representerar inom sina områden stora grupper medborgare.

16.5.1 Forskning i löntagarorganisarionernas egen regi för löntagarorganisationerna att tillgodose sina behov av En möjlighet forskningsinsatser är att organisationerna själva i egen regi driver forskning. Detta kan ske antingen så att FoU-uppdrag läggs ut som direkta beställningar till universitet, institut eller konsultföretag eller genom att organisationerna själva anställer forskare som inom organisationen permanent eller tillfälligt utför forskningsarbete. Om forskningsarbetet sker inom organisationerna i permanenta grupper nås rimligen en maximal anknytning till den problembild som organisationerna har, och en överföring av resultaten underlättas. En annan fördel är att organisationernas allmänna kompetens inom FoU-området ökar, vilket ger större möjligheter till aktivt och verkningsfullt agerande i andra FoUinitierande måste dock beaktas de svårigheter som organ. I sammanhanget brukar kunna uppstå i alltför små forskningsmiljöer: viss erfarenhetsmässigt vetenskaplig isolering och svårigheter att vidmakthålla hög forskningsmässig Av betydelse är självfallet också finansieringsfrågorna för den kompetens. forskning som organisationerna själva betalar. Även om ökande insatser från löntagarorganisationernas egen sida med att visa sig möjliga och nödvändiga med ökande FoUegna medel kommer behov. är det inte realistiskt att tänka sig att organisationerna själva skulle helt svara för kostnaderna för den forskning de kan förorda eller dra nytta av. skulle ett sådant krav vara rimligt. Det lnte heller ur principiell synvinkel ansvar staten påtagit sig för FoU-verksamhet inom alla samhällsområden kan inte upphöra när det kommer till frågor av det slag som särskilt intresserar arbetstagarorganisationerna. De resurser och redskap som av samhället byggts upp för FoU måste kunna utnyttjas för att främja också sådan som är av speciellt intresse för arbetstagarorganisationerna och forskning andra intresseorganisationer.

296 Löntagarinjlyrande

16.5.2 Representation i FoU -organ När det kommer till problemet hur arbetstagarorganisationernas behov skall göra sig gällande i de prioriterings- och urvalsprocesser, där det avgörs vilka FoU-insatser som skall få resurser, blir frågan om representation i FoUorganen aktuell. Utredningen har ovan (kapitel 7 och 12) betonat att den sektorsanknutna FoU-verksamhetens inflytandeproblem bör uppmärksammas i ökad utsträckning. Därvid bör inriktningen vara både att stärka anknytningen till den sektoriella planeringen och att skapa en initierings- och urvalsprocess som ger inflytande för en bred krets intressenter. lnom en rad områden är självfallet arbetstagarorganisationerna på olika nivåer nära berörda och därför viktiga intressenter. Den bild av löntagarrepresentationen i ett antal FoUorgan som sammanställts ovan ger underlag för påståendet att organisationerna ännu inte deltar i FoU-arbetet i de sektoriella organen i rimlig utsträckning. E rr ökar inflytande_ för /öntaga:organisationerna genom representation i dessa är angelägen. Utredningen, som alltså finner att en ökad representation måste komma till stånd, anser sig dock inte böra utforma ett preciserat förslag till i vilka organ och i vilken form sådan representation skall förekomma. Enligt utredningens uppfattning är en representation för löntagarorganisationerna självklar i sektoriella FoU-organ som har att behandla organisationernas normala bevakningsområden, t. ex. sysselsättning, arbetsmiljö, inkomstbildning, arbetsmarknad, teknikutveckling och utbildning. Frågorna måste emellertid bedömas utifrån de förhållanden som råder inom varje särskild sektor och under hänsynstagande både till övriga intressenter och till löntagarorganisationernas egna bedömningar av inom vilka områden och i vilken utsträckning de önskar ta på sig de uppgifter det gäller. Det är självklart att balansen mellan olika intressenters inflytande blir viktig att uppmärksamma. Både av praktiska skäl och för att klara eventuella problem av detta slag bör ett samarbete mellan de stora löntagarorganisationerna genom gemensam representation i olika organ i vissa fall kunna prövas. Utredningen föreslår att dessa frågor övervägs i särskild ordning och att de förändringar som vidtas redovisas och diskuteras samlat t. ex. i ett regeringens FoU-program. Utredningen vill återigen erinra om att även forskningsråden bör engagera intressenter utanför forskargrupperna i sitt beredningsarbete. Forskning och utveckling med anknytning till företagen är i regel starkt tillämpningsinriktad och får i minst lika hög grad som den sektoriella forskningen direkta konsekvenser för stora grupper av löntagare (ifr avsnitt l6.3.4). Staten kan här göra sitt inflytande gällande i fråga om den s. k. kollektiva forskningen. För de kollektiva instituten bör samma principer beträffande inflytande för löntagarorganisationerna kunna gälla som för de sektoriella FoU-organen. När det gäller FoU inom företagen ger den nya medbestämmandelagen löntagarorganisationerna möjligheter att stärka sitt inflytande även på detta område.

Lömagarin/Iytande 297

sou 197752

16.5.3 Kunskap och kontakt eller En representation ide olika organ som fattar beslut om forskningsanslag av FoU är emellertid inte ett tillräckligt medel för på annat sätt om inriktning att få till stånd forskning. För att kunna tillvarata de möjligheter som en representation av detta slag erbjuder måste arbetstagarna ha möjligheter att själva ta initiativ till, själva avgränsa och beskriva problem eller problemområden som bör angripas. Detta kan bara åstadkommas genom en ökad kunskap om forskningsarbeoch villkor inom organisationerna och en tets möjligheter på djupet motsvarande ökning av kunskaperna bland forskarna om de problem som är aktuella i arbetslivet och som organisationerna via sina medlemmar möter. Härför krävs kontinuerliga och nära kontakter mellan aktiva forskare och I sammanhanget vill utredningen också organisationerna på olika nivåer. peka på de ökade möjligheter till kontakt och kunskap om pågående forskning som ett sammanhållet system för registrering av forskning skulle medföra också för löntagarorganisationerna. (Jfr förslag härom i kapitel 15). Önskemål om ökade informationsinsatser av detta slag framfördes vid utredningens överläggningar med organisationerna. Utan ett aktivt arbete på att skapa sådan ömsesidig kompetensutveckling och kontakt kan enligt utredningens bedömning en forskning som utgår från problem inte komma till stånd i önskvärd arbetstagarorganisationernas omfattning. Särskilt är sådana ökade kontakter mellan forskarna vid angelägna universitet och högskolor och de fackliga organisationerna - universitetssamlade FoU-resursen i samhället. forskningen utgör den dominerande Kontakterna är f. n. uppenbart inte tillräckliga men vid högskolan pågår eller förbereds för tvärvetenskap i på olika håll försök att öka dem. Centrum och den i samarbete med Lunds universitet verksamma Arbetar- Göteborg och forskning arbetar med rörelsens arbetsgrupp för högskoleutbildning dessa frågor. Det förslag som framlagts av en arbetsgrupp inom UKÄ att regionala arbetsvetenskapliga råd skall inrättas för detta forskningsområde på sådana strävanden. Den

(UKÄ-rapport 1975:3) är ett annat exempel

i socialt arbete som föreslagits av nämnden för lösning beträffande forskning socionomutbildning, innebärande att en referensgrupp för forskning och med omfattande rådgivande uppgifter skulle knytas till forskarutbildning socialhögskoloma, utgör ytterligare ett exempel. Lokala och regionala kontaktorgan och referensgrupper av detta slag kan visa sig vara värdefulla finner det att olika vägar prövas i detta och utredningen angeläget avseende. Ytterligare åtgärder behövs dock för att öka löntagarorganisationernas möjligheter att själva initiera forskning. Iden motion som ligger bakom direktiven i denna punkt (1974:1055) och i de diskussioner som utredningen fört med företrädare för löntagarorganisationerna har diskuterats möjligheten av statligt ekonomiskt stöd i form av bidrag till organisationerna. Härigenom skulle de ges möjligheter att själva beställa forskning vid universitet och högskolor eller genom egna utredningar formulera och initiera forskningsuppdrag. I motion 1974:1055 framfördes

298 Löntagarin/Iytande SOU l977:52

tanken att bidraget skulle utgå med ett visst belopp per medlem till varje huvudorganisation på löntagarsidan. Det är uppenbart att förbättrade möjligheter för arbetstagarorganisationerna att identifiera och formulera sina forskningsbehov är förenade med kostnader. Någon skillnad Föreligger inte i det avseendet mellan forskning som initieras från arbetstagarorganisationerna och sådan vartill initiativet kommer från annat håll. Kostnaderna bärs på olika sätt, av industrin inom ramen för företagens utvecklingskostnader, inom det statliga FoU-systemet i allmänhet via de basresurser, som är knutna till högskoleinstitutioner och institut eller - och i ökande utsträckning genom anslag till projektplanläggning och insatser för utveckling av forskningsprogram från de FoU-organ som disponerar rörliga medel. Utredningen ställer sig emellertid tveksam till en lösning som innebär att statsbidrag - beräknade i proportion till antalet medlemmar eller efter annan schablon - utdelas i form av anslag till de olika huvudorganisationerna för detta ändamål. Skälen härför är av två slag: dels ett mer allmänt forskningspolitiskt, dels ett som rör möjligheterna att på sikt nå en bestående förbättring av kontakterna mellan forskarna och det existerande och FoU-systemet arbetstagarorganisationerna. Ett systern med direkta statsbidrag för FoU till löntagarorganisationerna skulle i praktiken innebära att tre nya men resursmässigt små permanenta FoU-organ av sektorskaraktär inrättades och medföra en motsvarande uppsplittring av FoU-resurser. En fortsatt uppdelning av resurser genom att de fast hänförs till intressentgrupper i stället för till problemområden skulle kunna förutses. Därigenom skulle det svenska sektoriella FoU-systemet kompliceras ytterligare. Ett alternativ, som skulle innebära en mindre uttalad resursuppdelning, är att de tre stora löntagarorganisationerna bildade ett gemensamt organ för FoU-frågor som erhöll ett samlat statsbidrag. Härigenom skulle givetvis också den fördelen kunna uppnås att gemensamma FoU-behov lättare kunde tillgodoses. Utredningen vill dock inte heller förorda denna lösning; en strävan bör i stället vara att inom ramen för existerande FoU-system tillgodose de uppenbara behov av stöd som föreligger för olika intressentgrupper att få identifiera och formulera sina forskningsbehov och förankra dem bland de aktiva forskarna. Utredningen anser vidare att möjligheterna att nå långsiktiga resultat, dvs. en successivt växande kunskap och insikt om arbetstagarorganisationernas - bl. a. vid universitet och högskolor- FoU-problem i hela forskarkollektivet bäst främjas genom lösningar som tar sikte på FoU-organisationens egen roll och eget ansvar för dessa frågor. Lösningar bör därför sökas i denna riktning.

16.5 .4 Centrum _/ör

arbers/ivsfrâgor

Enligt utredningens bedömning finns genom tillkomsten av Arbetarskyddsfonden och det från den 1 januari 1977 inrättade C enrrumA/ör arbeIs/ivs/iâgor i Stockholm nya förutsättningar att möta löntagarorganisationernas behov när det gäller forskningsinitiering. Utredningen föreslår att Centrum_ lör arbeIs/ivs/iägol ges ert uttalar ansvar_ för

Lönragarin/Iyrande 299

av /brsknings- och at! ,förmedla stöd till lönIagarorganisalionemas iniriering utvecklingsprojekt. Genom en rad åtgärder: rådgivning, kontaktförmedling, granskning av konferenser, publicering av Översikter över kunskapsforskningsuppslag, etc. kan Centrum allmänt stödja löntagarläget inom olika problemområden organisationerna och förmedla information till forskare om problem som är angelägna från organisationernas synpunkt. Genom att ett forskningsorgan med i sammanhanget central ställning tar på sig denna uppgift kan goda och fasta kontakter upparbetas åt olika håll, en överblick över forskningsbehoven åstadkommas och en naturlig samplanering underlättas. För att fylla denna uppgift bör inte bara forskare som är fast knutna till Centrum Det bör tvärtom vara en målsättning att utnyttja även utnyttjas. forskare inom högskolorna och vid andra forskningsinstitut. Härigenom sprids aktivt kunskap inom forskarkollektivet om de aktuella problemområdena. Det kan antas att en stor del av de serviceuppgifter som blir aktuella området för Centrums kommer att ligga inom det redan nu brett definierade eget forskningsarbete men det bör betonas att några ämnesmässiga begränsinte bör gälla i detta sammanhang. Centrum bör söka förmedla ningar kontakter och ta in kompetens inom i princip alla de vetenskapliga områden Anförtros Centrum dessa särskilda uppgifter inom där sådan efterfrågas. detta område innebär det självfallet inte att andra forskningsstödjande och

forskningsplanerande organ fritas från ansvaret att inom sina områden beakta och främja löntagarorganisationernas forskningsfrågor. För att öka arbetstagarorganisationernas möjligheter att ytterligare utveckla sina FoU-behov och förbättra forskarnas kunskaper om deras frågeställningar föreslår utredningen att ett kontaktsystem mellan löntagarorganisationerna och forskarsamhället skapas och att resurser härför anvisas Centrum för arbetslivsfrågor. Dessa medel kan utnyttjas för flera slag av uppgifter. Som exempel kan nämnas:

D Avlöning för arbetslivsfrågor av kontaktforskare, som genom Centrum står till en organisations huvudsakliga disposition under längre eller kortare tid. av forskare för utarbetande av forskningsprogram i D Tillfälligt engagemang direkt samverkan med funktionärer och medlemmar inom en organisation. D engagemang av forskare för självständigt sökande efter obeak- Tillfälligt tade FoU-uppgifter. Utarbetande av kunskapsöversikter, kursverksamhet etc. inom områden som berör vetenskapliga frågor.

DDD

Stöd till remissarbete Stöd till förberedelser för en organisations ställningstaganden i FoU-organ där organisationen är representerad.

Möjligheterna till nära och växlande kontakter torde genom detta anslag öka. liksom forskarnas att arbeta i miljöer utanför högskolan. möjligheter väsentligt ökade Anordningen synes kunna tillföra löntagarorganisationerna möjligheter att aktivt arbeta med FoU-frågoma. Finansieringen av Centrums verksamhet sker, som påpekats ovan (avsnitt även 7.4.7), via Arbetarskyddsfonden, ASF. För Centrums l6.3.3, jfr

300 Löntagarirgflytande

basorganisation och andra uppgifter i samband med arbetsrättsreformen har ASF anvisats medel över statsbudgeten. Utöver kostnader för basorganisationen skall Centrum kunna erhålla medel för projekt. Utredningen anser att de nya uppgifter som föreslagits skall finansieras med statsmedel. Detta kan ske antingen genom en uppräkning av statsbidraget till ASF eller genom separat anvisning av medel till Centrum. Det är enligt utredningens mening väsentligt att behoven i samband med de årliga anslagsframställningama kan ses i förhållande till andra för löntagarorganisationerna angelägna behov och smidigt anpassas till över tiden skiftande behov. Storleken av de resurser som måste sättas in bör beräknas av Centrum och ASF men det står klart att relativt betydande insatser behövs för att arbetet skall kunna bedrivas på bred front. En rimlig insats under ett inledningsskede kan bedömas röra sig kring l,5-2 Mkr.

sou 1977:52

17 Framtidsstudier och teknikvärdering

17.1 Bakgrund

som utredningen fick den 7 juni 1974 - under det att 1 de tilläggsdirektiv arbetet med utredningens första betänkande pågick - erhöll den uppdraget att i samband med sina då aktuella överväganden även behandla frågan om och medelstilldelning beträffande framtidsmotiverad planering. prioritering (långsiktsmotiverad) forskning. Bakgrunden var att ett sekretariat_för/ram- Iicisstudier inrättats den 1 februari 1973 och att detta sekretariat från den 1 juli 1974 fått en fastare form genom att riksdagen beviljade 4 Mkr till framtidsstudier. Av dessa avsattes 2 Mkr till sekretariatets arbete och 2 Mkr till en från sommaren 1974 inrättad samarbetskommitté för långsiktsmotiverad forsktill forskningsrådsorganisationen. Denna kommitté fick ning, nära anknuten en provisorisk organisation och utredningen gavs de ovan berörda direktiven. l utredningens förslag till reforrnerad rådsorganisation, som avgavs i april 1975, föreslogs att samarbetskommitténs verksamhet skulle knytas till den (FRN) som utredningen föreslog skulle inrättas. forskningsrådsnämnd Denna förändring genomfördes i och med att den nya forskningsrâdsorganisationen trädde i kraft den 1 mars 1977. fick i samband med överlämnandet av det första betänkandet Utredningen de nya tilläggsdirektiv som utgör basen för dess i detta betänkande redovisade arbete. 1 dessa direktiv (1975-05-10) berördes vid sidan av huvuduppdraget både framtidsstudiernas organisation och frågan om teknikvärdering. Riksdagen har senare, med bifall till utbildningsutskottets förslag (UbU 1975:18), framhållit att den väntar sig förslag från forskningsrådsutredningen om hur skall vara organiserad. Den utveckling som föranledde framtidsforskningen och utskottets uttalanden berörs närmare nedan. tilläggsdirektiven som skett av frågorna om framtidsstudier och Den sammankoppling teknikvärdering i utredningens direktiv anser utredningen vara sakligt motiverad. sekretariatet för framtidsstudier och samarbetskommittén för har båda på olika sätt bevakat frågor om långsiktsmotiverad forskning och över huvud samspelet mellan teknik och samhälle. teknikvärdering Utredningen finner det därför naturligt att behandla framtidsstudiefrågorna och teknikvärderingsfrågorna samlat.

302 Framlidssrudier och

reknikvärdering

17.2 Framtidsstudier

17.2.1 Framridsstudiernas_fiamväxr och innebörd

Självklart kan man spåra arbeten som kan karakteriseras som framtidsstudier mycket långt tillbaka i tiden: utopiska samhällsskildringar, Science tidig Fiction, militärstrategiska visioner. På ett annat plan kan man peka på befolkningsprognoser som, med växlande framgång, utförts ganska länge. För framtidsstudier i modern“ form är det dock naturligt att härleda ursprunget till andra världskriget. Särskilt i USA och England hade man då engagerat icke-militära specialister (fysiker, matematiker, ekonomer) för att arbeta med taktiska och strategiska problem. Detta till en gav upphov teoritradition - - som sedan utvecklat operationsanalys sig i ett par olika riktningar. En av dessa kan förknippas med orden Systemanalys -långsiktig planering - framtidsstudier. Den arbetsmetod som hade skapats under kriget fick sin fortsättning vid en rad institut (“think-tanks”, ”tankefabriker“) med stark koppling till den militära planeringen: RAND Corporation, Institute for Defence Analysis, Hudson Institute för att nämna några exempel. De utvecklade kompetens för att teckna säkerhetspolitiska men framtidsbilder, också för förutsägelser av framtida teknik (technological forecasting). Under 1950-talet lyckades en del av dessa organ gradvis etablera sig på den civila marknaden, huvudsakligen som stöd för de allra största företagen. Parallellt med denna militärt anknutna eller storföretagscentrerade framtidsstudietradition levde, företrädesvis i Europa, en mera humanistisk och samhällsvetenskaplig tradition: exempelvis kring Bertrand de Jouvenel i Paris (som år 1960 grundade organisationen Futuribles) och Ossip F lechtheim i Berlin. För att återvända till USA kan man under 1960-talet notera ett växande intresse från forskarvärlden för ”framtidsforskning”. Det klaraste uttrycket för detta är det arbete i Commission on the Year 2000” som startades av Academy of Arts and Sciences 1965 och som täckte praktiskt taget alla akademiska ämnen. Någon framtidsstudieverksamhet med politisk anknytning har utanför försvarssektorn däremot aldrig funnits i USA, om man undantar tillfälliga kommittéer (t. ex. National Goals Research Staff 1969-1970) och begränsade initiativ i kongressen så sent som år 1975. 1 Europa har i några länder funnits en tydligare länk mellan politisk planering och framtidsstudier. I Frankrike har man, i anslutning till den återkommande femårsplaneringen, initierat specialstudier av den långsiktigare (15-30 år) utvecklingen. Nederländerna är förmodligen det land i Västeuropa som starkast utvecklat redskap för planering på den nationella nivån. Som en logisk överbyggnad på en tredelad (ekonomisk, fysisk, social) planering är det inte helt överraskande att man finner ett organ, Vetenskapliga rådet för regeringspolitiken. som påminner en hel del om det

svenska sekretariatet för framtidsstudier. I Östeuropa har bilden varit i viss

mån parallell till USA i den meningen att studier till tjänst för tunga och tekniska samhällssektorer länge bedrivits (men självklart i statlig regi). Parallellt därmed har funnits verksamhet vid universiteten i mindre skala men mera orienterad mot sociala frågor (social prognostics). Det förtjänar att nämnas att under den korta men intensiva liberaliseringsperioden i Tjecko-

Framtidsstudier och teknikvärdering 303

Slovakien före år 1968 rådde en stor entusiasm för framtidsforskning inriktad på en ”socialism med mänskligt ansikte” (Richta, Sik m. fl.). Situationen inom området framtidsstudier under senare delen av 1960talet då en viss svensk debatt kom i gång kan grovt tecknas på följande sätt: bilden domineras kraftigt av verksamheter som hade militärt och storindustriellt ursprung, i synnerhet i USA, forskarvärlden har börjat “upptäcka” framtidsstudier,

DDEJD

en löst sammanhållen men entusiastisk internationell “framtidsrörelse” kan urskiljas (en första världskonferens hölls i Oslo år 1967), intresset från politiskt håll är fortfarande svagt och i förekommande fall knutet till existerande formell planering. Framtidsstudier innebär både kunskapsproduktion, insamlande av kunskap och sammanställning härav till sammanhängande Föreställningar om framtida tillstånd. Framtidsstudieverksamhet har klara kopplingar till åtminstone tre olika samhälleliga verksamheter eller problemområden, enkelt sammanfattade under begreppen D planering och beslutsfattande, El forskning, El politisk samhällsdebatt. Den planering och långsiktiga verksamhet i vidare eller mer inskränkt - och mening som sker inom de politiska organen regering, riksdag, landsting kommuner - inom myndigheter, organisationer, företag etc. måste i regel utföras under osäkerhet och med ofullständig kunskap. Osäkerheten och den bristande kunskapsbasen hänför sig vid varje mer långsiktigt beslut till flera förhållanden. Grundläggande är att den omgivning, i vilken t. ex. det egna landet, den egna organisationen eller företaget skall verka, förändras på ett sätt som inte kan förutses. Härigenom kan förutsättningarna för den verksamhet som planeras bli så förändrade att de åsyftade målen inte kan nås eller målen själva bli meningslösa. Härtill kommer olika slags trögheter eller hämningar. De kan t. ex. bestå i att vissa delar av omgivningen kan vara svårare att förändra eller påverka än andra eller i att den egna organisationen, företaget eller gruppen är oenig eller måste söka uppnå mot varandra stridande mål. Framtidsstudier syftar enkelt uttryckt till att om inte undanröja så i varje fall minska den osäkerhet som präglar den långsiktiga planeringen och till att i ökad utsträckning medvetandegöra de målkonflikter och andra restriktioner som påverkar möjligheterna att fatta långsiktiga beslut. En verksamhet av detta slag, som syftar till ett förbättrat beslutsunderlag och ökad medvetenhet, måste självklart få nära anknytning till forskning. En av de svåra restriktionema i långsiktigt planeringsarbete är givetvis kunskapsbrister och osäkerhet om den nya kunskap som pågående eller kommande forskning kan komma att ge. Framtidsstudier är inre i sig själv forskning och kan inre ersätta eller ersärras av forskning. Forskning och forskningsresultat måste emellertid anknytas till framtidsstudier och i framtidsstudier kan ingå rena forskningsmoment. Det gäller emellertid inte bara speciella kunskapstillskott inom det aktuella planeringsområdet. Som

304 Framtidsstudier och teknikvärdering

bl. a. betonats i ”Att välja framtid (SOU 1972:59) utgör generella resultat inom t.ex. samhällsvetenskaperna rörande samhällsorganisation, förändringsmekanismer och grundläggande strukturella Förhållanden ofta ett mera relevant kunskapsunderlag än ”framtidsforskning” i en mer inskränkt mening. Kopplingen mellan framtidsstudier och forskning ärtydlig också i ett annat ur forskningssynpunkt viktigt avseende. Genom framtidsstudier kan kunskapsluckor identifieras och framtida problem som måste mötas med forskningsinsatser förutses. Framtidsstudier kan på detta sätt bli ett viktigt redskap för initiering och prioritering av forskning. Genom att framtidsstudier berör planering för framtiden såväl i företag och organisationer som på nationell nivå får de en betydelse for samhällsdebatten i allmänhet och för den politiska debatten, som kan fördjupa frågeställningar och ändra perspektiv. l detta som i andra sammanhang vid framtidsstudier är det viktigt att stryka under att de inte kan vara i någon rimlig mening objektiva, dvs. fria från värderingar. Det är knappast heller avsikten; vad det gäller är snarare att göra klart vilka värderingar som varit styrande för studierna så att de kan bedömas inte bara från metodiska utan också utifrån olika ideologiska utgångspunkter. De funktioner för framtidsstudier som här kortfattat berörts (for en utförligare diskussion hänvisas till Att välja framtid”, särskilt kapitel 2) aktualiserar även andra aspekter på framtidsstudiema som mer berör deras systematik, organisation och teknik. Kravet att framtidsstudier skall kunna tjäna som redskap for en samhällsdebatt och utgöra ett fullvärdigt underlag for nationell planering innebär också krav på att alternativa _fiamtidsbi/der skall tas fram i alla sådana framtidsstudier som berör förhållanden som fortfarande kan påverkas. Det finns alltså en skillnad mellan styrande (normativa) och Lmdersökande (explorativa) framtidsstudier som måste beaktas. Värderingarnas betydelse och problemet med valen av alternativ aktualiserar också frågor om vem som skall initiera och utföra framtidsstudier. Krav kan resas på att framtidsstudier måste ske också vid sidan av t. ex. de multinationella företagen, dvs. i former som svarar mot i demokratisk ordning formulerade samhällsbehov. De politiska organens värderingar och frågor måste vara en viktig källa för framtidsstudier. Men inte nog härmed. l ett öppet samhälle finns också kravet att de värderingar som inte är etablerade i det politiska systemet eller de stora organisationerna skall få komma fram. Detta leder till önskemål att också kritiska, udda och från samhället helt ostyrda framtidsstudier skall kunna tas fram och påverka debatt och beslutsunderlag.

17.2.2 F ramtidsstudier i Sverige Sedan framtidsstudier började introduceras och debatteras på allvar i Sverige under 1960-talets senare hälft har en relativt snabb utveckling skett. Inom näringslivet- främst i större företag - och i näringslivets organisationer, t. ex. lndustriforbundet och Svenska Arbetsgivareföreningen, sker som ett led i planeringsarbetet framtidsstudier inriktade på t. ex. branschutsikter, näringspolitiskt klimat, konjunkturutveckling.

Framtidssrudier och reknikvärdering 305

Ingenjörsvetenskapsakademien, IVA, har engagerat sig starkt i framtidsstudier. [inom akademien finns ett framtidsstudiesekretariat med uppgift att följa och delta i utvecklingen inom området. Knutet till akademien är också ett bolag, Förmedlingscentralen för framtidsstudier AB. Bolagets grundläggande verksamhet är informationsservice inom framtidsstudieområdet till ett 70-tal fasta abonnenter. Förmedlingscentralen utför också på konsultbasis studier åt företag, myndigheter och organisationer. År 1976 inleddes en framtidsstudie “Sverige 2000”, finansierad av ett femtontal enskilda företag och offentliga myndigheter. Föreningen for framtidsstudier, som bildades år 1971 (på bl. a. lVA:s initiativ), är ett tvärfackligt forum för information om framtidsstudier och deras an vändning. Även inom folkrörelserna förekommer organiserade framtidsstudier. Som ett exempel kan nämnas projektet “Idé på sikt - folkrörelserna infor framtiden”, ett samarbete mellan nykterhetsrörelsen och frikyrkorna, som igångsattes år 1970 och avslutades år 1976. Inom det offentliga området förekommer också framtidsstudieverksamhet på olika nivåer och for olika sektorer. Till försvarsdepartementet är knutet ett särskilt sekretariat med bl. a. uppgifter inom detta område - sekretariatet for säkerhetspolitik och långsiktsplanering (SSLP) - och inom forsvarsdepartementets område har också FOA kompetens for och bedriver framtidsstudier. Inom utrikesdepartementets säkerhetspolitiska byrå (Pol V) kan väntas växa fram ett arbete kring långsiktiga studier. Ekonomi- och budgetdepartementen har i det ekonomiska sekretariatet och genom långtidsutredningarna instrument for framtidsstudier. Expertgruppen for regional utveckling - numera knuten till industridepartementet - och energiforskningsdelegationen är andra exempel på departementsanknutna organ med framtidsstudieorienterad verksamhet. När det gäller prognoser över t. ex. befolkning och arbetskraft är SCB ansvarigt organ. Inom Landstingsförbundet finns en avdelning for framtidsstudier. Utredningen har inte anledning att närmare diskutera omfattning, inriktning och finansiering av dessa sektoriella framtidsstudier av olika slag men vill endast konstatera att sådana sektoriella behov måste väntas öka och måste tillgodoses i samma mån som ambitionerna att genomföra en långsiktig och kringsynt sektoriell planering tilltar. Det år emellertid mot bakgrunden av sektorsvisa eller sektorsanknutna framtidsstudier som behovet av integrerade framtidsstudier måste ses. Sekretariatets for framtidsstudier uppgifter och ställning utgör utredningens huvudproblem i detta sammanhang.

Sekretariatets tillkomst och ställning Under 1960-talets slut intensifierades som nämnts diskussionen om framtidsstudier i Sverige genom insatser från flera håll. Inom IVA tillsattes 1967 en utredning med uppgift att överväga åtgärder för att förstärka framtidsstudieverksamheten i Sverige. I maj 1969 avlämnade utredningen en rapport “Svenskt institut för framtidsstudier (IVA-rapport 20). Det förslag som kommittén redovisade innebar dels att IVA som akademi skulle förstärka

306 Framtidsstudier och Ieknikvärdering

sina insatser rörande teknisk-vetenskapliga prognoser, dels att ett svenskt institut för framtidsstudier skulle upprättas. Institutet skulle ha till uppgift att följa och bidra till metodutvecklingen inom området, förmedla information och befordra samarbete mellan engagerade svenska organisationer och till brett upplagda framtidsstudier. Institutet skulle företag samt ta initiativ också kunna medverka i utbildning på området. lVA:s förslag innebar att institutet skulle finansieras till lika delar av staten och en intressentstiftelse företrädande näringslivet. Förslaget blev föremål för livlig debatt. Kritiken tog sikte på att förslaget var alltför inriktat mot industrins behov och gav för lite utrymme åt den sektorns problematik. Från TCO-håll framfördes kritik av detta offentliga slag i den 1970 utgivna skriften Forskning och utveckling. TCO:s forskningsatt ett rent statligt institut för framtidsdelegation föreslog som alternativ studier och forskningspolitik skulle knytas till statsrådsberedningen. Samtidigt togs frågan om framtidsstudier upp inom kanslihuset - även där på olika håll. Inom industridepartementet föranledde lVA:s förslag överväganden inte bara om hur staten skulle förhålla sig till förslaget utan också om hur behoven av integrerad långsiktig planering och framtidsstudieverksamhet skulle hanteras inom departementen. På initiativ av industridepartementet tillsattes en arbetsgrupp med representanter för ett flertal departement. Gruppen leddes av Carl Lidbom, konsultativt statsråd inom statsrådsberedningen. Parallellt med denna interdepartementala grupps arbete inleddes diskussioner om framtidsstudier även i forskningsberedningen. Under dessa diskussioner framkom tanken att tillsätta en arbetsgrupp knuten till beredningen för att behandla frågan. Regeringen beslöt i maj 1971 att tillsätta en sådan grupp under ledning av statsrådet Alva Myrdal. Gruppen fick officiell ställning genom ett beslut av regeringen den 30juni 1971. I samband härmed upphörde verksamheten i den interdepartementala arbetsgruppen. för framtidsforskning presenterade sina överväganden i Arbetsgruppen augusti 1972 i betänkandet “Att välja framtid” (SOU 1972:59). Till betänkandet var fogat ett antal specialarbeten som närmare belyste vissa aspekter av de problem gruppen diskuterade. Betänkandet hade karaktären av en genomgång av området i syfte att skapa överblick och ge utgångspunkter för fördjupade och mer detaljerade överväganden om framtidsstudier för olika behov i samhället. l betänkandet koncentrerades intresset till problem gemensamma för hela samhället och betonades att en förstärkt framtidsforskning och ökad uppmärksamhet mot långsiktiga samhällsproblem måste åstadkommas genom samordnade beslut i en rad olika organ på både departements- och myndighetsnivå. Vid sidan av kopplingen mellan framtidsstudier och planering betonades starkt och utredningen redovisade översiktligt en rad forskningsaspekterna forskningsbehov relaterade till framtidsstudiefrågorna. avvisade tanken med l organisationsfrågan utredningen på ett institut ansvar över hela fältet; behoven inom området bedömdes vara så skiftande att detta inte vore ändamålsenligt. Samtidigt som utredningen i linje härmed betonade det sektoriella ansvaret för att åstadkomma ett långsiktigt för den sektoriella planeringen betonade utredningen det kunskapsunderlag faktiska beroende som råder mellan olika sektorer och planeringsområden

F ramtidsstudier och teknikvärdering 307

och framhöll behovet av övergripande och gemensamma framtidsstudier. Arbetsgruppen föreslog att ett tillfälligt sekretariat, knutet till statsrådsberedningen, skulle inrättas med uppgift att föra arbetet vidare. Bland uppgifterna för sekretariatet nämndes särskilt att bearbeta remissvaren över utredningens betänkande, arrangera symposier och undersöka förutsättningarna för övergripande framtidsstudier. Utredningen föreslog vidare att till sekretariatet skulle knytas en referensgrupp med företrädare för olika samhällsfunktioner, personer med planeringserfarenhet samt forskare. Efter remissbehandling av arbetsgruppens betänkande inrättades den 1 februari 1973 ett tillfälligt sekretariatförframtidsstudier knutet till statsrådsberedningen i enlighet med arbetsgruppens förslag. Formellt utgjorde sekretariatet en k0mmitté(u nderjustitiedepartementet) i vilken dess chefvar sakkunnig och övriga handläggare experter enligt den då gällande kommittéförordningens terminologi. l inledningsskedet av sekretariatets verksamhet dominerade uppgiften att bearbeta remissmaterialet och, på grundval bl. a. av synpunkter i detta, arrangera symposier kring forskningsproblem av långsiktig betydelse. Under perioden bearbetades också ytterligare frågan om hur framtidsstudieverksamheten skulle organiseras. l statsverkspropositionen 1974 föreslog regeringen att riksdagen skulle anvisa 4 Mkr till framtidsstudier. sekretariatet frck till uppgift att i samarbete med berörda departement genomföra ett antal framtidsstudier inom olika problemområden till en kostnad av 2 Mkr. Till arbetet skulle knytas en parlamentariskt sammansatt referensgrupp för kontakt och information rörande projektverksamheten. Med hänvisning till arbetsgruppens betoning av behoven av långsiktsmotiverad forskning föreslog regeringen att 2 Mkr skulle anvisas för detta ändamål. För att i nära samverkan med forskningsråden och motsvarande organ planera sådan forskning anmälde regeringen att en samarbetskommitté skulle inrättas. Regeringen tog i propositionen inte definitivt ställning till i vilken fonn framtidsstudierna skulle bedrivas och inte heller till formerna för planering och finansiering av den s. k. långsiktsmotiverade forskningen. Föredragande statsrådet anförde att ställning till framtidsstudiernas organisationsfråga borde tas först när de planerade framtidsstudieprojekten genomförts och anmälde samtidigt att forskningsrådsutredningen skulle få direktiv att behandla samarbetskommitténs uppgifteri samband med övervägandena om forskningsrådens organisation. I samband med behandlingen av denna fråga framfördes i riksdagen motionsvis förslag som berörde framtidsstudiernas organisation och sekretariatets ställning. Från folkpartihåll föreslogs (motion 1974: 169) att riksdagen skulle fatta ett principbeslut om att inrätta ett institut för framtidsstudier underställt riksdagen. Det av regeringen föreslagna anslaget till framtidsstudier ville motionärerna ställa till förfogande för en av riksdagen tillsatt arbetsgrupp med uppgift att närmare utforma ett förslag. Från företrädare för moderata samlingspartiet kom likaledes ett förslag om 1 En sammanställning att inrätta ett riksdagens framtidsstudieinstitut och tillsätta en arbetsgrupp för av remissvaren är tillden detaljerade utformningen. Denna motion (1974:186) berörde dock inte gänglig som rapport från anslagsfrågan. Motionerna avvisades av riksdagen som dock begärde att sekretariatet.

308 Framtidsstudier och teknikvärdering

frågan om framtidsstudiernas organisation skulle utredas av forskningsrådsutredningen eller i annan ordning (UbU 1974:37). Regeringen tillgodosåg genom sina tilläggsdirektiv till forskningsrådsut- i redningen den 10 april 1975 detta krav. Våren 1975 väcktes ånyo motioner om framtidsstudiernas organisation. Från folkparti- och centerhåll framkom krav på att sekretariatet skulle omvandlas till ett fristående organ (respektive institut) lett av en parlamentariskt sammansatt styrelse. 1 folkpartimotionen föreslogs att 1 Mkr av anslaget till framtidsstudier skulle anvisas för s. k. kritiska studier vid universitet och högskolor (motion 1975:1347 och 1432). 1 en moderatmotion (1975: 1428) föreslogs att sekretariatet skulle underställas den parlamentariska referensgruppen och att denna skulle ombildas till en styrelse. Utbildningsutskottet, som i betänkandet 1975: 18 behandlade dessa frågor, föreslog att sekretariatets referensgrupp i avvaktan på forskningsrådsutredningens forslag och statsmakternas ställningstagande härtill skulle ombildas till en styrelse. Utskottet ansåg det också nödvändigt att sekretariatet for framtidsstudier gavs en från statsrådsberedningen fristående ställning. I ett särskilt yttrande betonade de socialdemokratiska av utskottet

ledamöterna

att detta ställningstagande innebar ett avsteg från den överenskommelse som träffats i utskottet 1974 och framhöll att de föreslagna åtgärderna skulle innebära ett föregripande av forskningsrådsutredningens arbete. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag och hösten 1975 ombildade regeringen referensgruppen till en styrelse för sekretariatet för framtidsstudier. Formellt blev styrelsen en kommitté under utbildningsdepartementet, varigenom kravet att sekretariatet skulle få en från statsrådsberedningen fristående ställning tillgodosågs.

Sekretariatets verksamhet Basen i den verksamhet sekretariatet bedrivit efter den 1 juli 1974 har varit ansvaret för fyra framtidsstudieprojekt med samlingsrubrikerna: D Resurser och råvaror D Arbetslivet i framtiden D Sveriges internationella villkor D Energi och samhälle. Av dessa framtidsstudier har de tre förstnämnda helt åvilat sekretariatet. Den sistnämnda har fram till september 1975 varit ett samarbetsprojekt med energipolitiska delegationen och därefter enbart sekretariatets. Ämnena for de fyra studierna har som bakgrund dels remissmaterialet i anslutning till “Att välja framtid”, dels ingående diskussioner med representanter för olika departement. Den till sekretariatet knutna referensgruppen medverkade också i arbetet. Arbetet i framtidsstudierna har bedrivits i projektgrupper som fungerat som självständiga enheter med anknytning till en eller flera universitetsinstitutioner. Sekretariatet har i samråd med de olika projektgrupperna haft ansvaret for skrivning av program för projekten men i övrigt fungerat stödjande, kontaktförmedlande etc. För att underlätta kontakterna med berörda departement har departementala referensgrupper inrättats.

Framtidsstudier och teknikvärdering 309

De studier som ovan berörts kommer att vara avslutade under budgetåret 1977/78 och en slutlig bedömning av deras resultat liksom av sekretariatets arbete måste därför anstå. Under arbetet har dock studier av sekretariatets verksarrhet bedrivits av en fristående forskare, fil. dr Björn Wittrock. Forsknhgsrådsutredningen har kunnat ta del av vissa iakttagelser och prelimirära slutsatser som härvid gjorts. Då temata för framtidsstudier lades fast var referensgruppernas arbete betydelsefullt - det gäller både de interdepartementala grupperna, den parlamentariska gruppen och vissa vetenskapliga referensgrupper.

har av allt att döma kunnat arbeta mycket fritt i Projektgrupperna förhålla1de till sekretariatet; den uttalade principen från sekretariatets sida har också varit att projekten är självständiga och kan agera på egen hand. Urvalet av projektmedarbetare har inte skett i någon formaliserad procedur. lnom gruppen projektmedarbetare finns en spännvidd både när det gäller vetenskapliga synsätt och samhällssyn. Den parlamentariska referensgruppens omvandling till styrelse har inom projektgrupperna snarast uppfattats som ett stärkande av dessas oberoende ställning. Mellan de departementala referensgrupperna och projektgrupperna har kunnat konstateras viss osäkerhet i uppfattning av roller och funktioner. Hos de departementala grupperna tycks ha förekommit alltför starka förväntningar på direkt avpassat beslutsunderlag och inom projektgrupperna en viss osäkerhet om referensgruppernas uppgifter. Vid sidan av initiering, planläggning och olika slags kvalificerad service åt projektgrupperna har sekretariatets arbete varit inriktat dels mot att inom regeringskansli och utredningsväsendet bistå med information, förmedla material och delta i beredningsarbete,dels mot att utåt sprida information och stimulera debatt om framtidsforskning i allmänhet och om de pågående projekten. Bl. a. har ett system för bred spridning av projektens under arbetet rapporter byggts upp. Den normala upplagan av rapporterna från färdigställda projekten är f. n. ca 3 000. sekretariatet står under ledning av en chefsom samtidigt är ledamot av och huvudsekreterare i styrelsen för sekretariatet. F. n. är därutöver fem personer, varav tre handläggare. anställda vid sekretariatet. Sekretariatets formella ställning som kommittésekretariat innebär att personalen är anställd på samma villkor som annan kommittépersonal. dvs. utan fast ställning. Anslaget direkt via statsbudgeten för sekretariatets verksamhet har under budgetåren 1974/75-76/77 varit oförändrat 2 Mkr. Därutöver har vissa medel disponerats via olika kommittéanslag både for kostnaderna för sekretariatets personal o:h viss projektverksamhet. För budgetåret 1977/78 har totalt anvisats 3,4 Mkr, avsett att täcka hela verksamheten.

Verksamheten inom samarbetskommittén för Iângsiktsmotiverad _ forskning samarbetskommittén inrättades samtidigt som sekretariatet för framtidsstudier genorr anslag över budgeten fick en fastare ställning. Den organiserades som kommitté under justitiedepartementet (statsrådsberedningen) men överfördesi början av år 1976 till utbildningsdepartementet. I kommitténs

310 Framtidssrudier och teknikvärdering

direktiv betonades att den forskning kommittén skulle stödja borde planeras i nära anknytning till forskningsrådens och motsvarande organs verksamhet. Kommittén har letts av en forskare. Forskningsråden under utbildningsdepartementet, BFR, SJFR, STU, Arbetarskyddsfonden och Riksbankens jubileumsfond har också genom ledamöter eller experter varit representerade i kommittén som emellertid också innehållit företrädare för allmänna intressen. Arbetskontakter har upprätthållits med sekretariatet for framtidsstudier och dess huvudsekreterare har varit knuten till kommittén som expert. samarbetskommittén har disponerat hälften av det anslag som anvisats for framtidsstudier i statsbudgeten, dvs. 2 Mkr/budgetår. Kommitténs uppgifter och inriktning måste ses i relation till sekretariatets. Genom samarbetskommittén kunde skapas en bas för framtidsstudieverksamhet koncentrerad till forskning under det att sekretariatets ansvar mer inriktades mot framtagande av planeringsunderlag och alternativ. Samtidigt innebar samarbetskommittén att ansvar och resurser for initiering av framtidsstudieinriktad verksamhet forlades också utanför kanslihusmiljön. samarbetskommittén, som inledde sitt arbete hösten 1974, har hittills koncentrerat sina insatser till s. k. kunskapsöversikter. Dessa har till uppgift att inventera, sammanställa. strukturera och kritiskt granska kunskap inom större mångvetenskapliga forskningsfält. De har normalt en utsträckning av två år och leds av en kvalificerad, mångvetenskapligt sammansatt grupp forskare. Den grundläggande ambitionen är att dessa kunskapsöversikter skall skapa grundval for forskningsprojekt av mer reguljär typ. samarbetskommittén har initierat kunskapsöversikter inom följande brett definierade områden: Människan i informations- och kommunikationssamhället Befolkningens hälsoförhållanden

FPE/PS-Nt

Riskgenerering och riskbedömning i ett samhälleligt perspektiv Data av intresse för långsiktsmotiverad forskning Medborgarna, politikerna och den offentliga sektorn Kulturlandskapets/den byggda miljöns utveckling Vatten i U-landsperspektiv 8. Framtidsstudiernas roll i samhällsutvecklingen. I delvis andra former har ett omfattande arbete inletts för att initiera forskning inom ett område avgränsat som ”Teknik och samhällsforändring. Forskningsrådsutredningen föreslog i betänkandet Forskningsråd (SOU 1975:26) att samarbetskommittén for långsiktsmotiverad forskning skulle knytas till den av utredningen föreslagna forskningsrådsnämnden. Riksdagen beslöt i enlighet härmed och från den l mars 1977 är samarbetskommitténs verksamhet knuten till FRN. FRN har tillsatt en delegation med samma sammansättning och uppgifter som samarbetskommittén.

17.2.3 Utgångspunkten/ör en bedömning avframridssrudiernas

organisation Inom det offentliga området måste behovet av långsiktig planering och, som underlag for sådan, framtidsstudier beaktas inom flertalet samhällssektorer.

SOU l977z52 Framridssrudier och teknikvärdering 311

Den ökade betoningen av planeringsuppgifterna inom den statliga och kommunala förvaltningen motiverar att sektorsvisa framtidsstudier i ökad utsträckning kommer till stånd och att organisation och kompetens byggs upp härför inom olika områden. l framtidsstudiernas karaktär ligger emellertid också att de syftar till överblick och betonar betydelsen av omgivningsstudier. Ju längre fram man söker rikta blicken desto orimligare blir det att begränsa synfältet till ett problem eller renodla studierna till ett snävt begränsat samhällsområde. Denna strävan efter helhetsperspektiv, eller i varje fall ökad överblick, i kombination med kopplingen till planering och beslutsfattande gör att framtidsstudier kan tjäna som ett instrument just för att åstadkomma sektoröverskridande beslut. Härigenom kan framtidsstudierna bli ett viktigt redskap i det politiska arbetet när det gäller att skapa helhetsbedömningar och en enhetlig, sammanhängande politik. Ett användande av framtidsstudier i anknytning till de organ och den miljö som utformar den nationella politiken regering och riksdag - är därför naturlig. Det är viktigt att konstatera att härigenom också skapas ett potentiellt instrument för allmän samordning av regeringsarbetet. Utländska erfarenheter visar att framtidsstudier ofta kopplas till centralt placerade politiska planeringsorgan. Det politiska arbetet i en demokrati är emellertid inte bara beslutsfattande och arbete i de politisk-parlamentariska organen. Grundläggande är att den politiska debatten måste föras öppet och under medverkan av många olika grupper i samhället. Att denna debatt kommer till stånd är inte minst viktigt när det gäller långsiktiga frågor som för längre tidsperioder drar upp gränser för handlingsfriheten och för människornas möjligheter att påverka samhällsutvecklingen. Framtidsstudier kan få en stor uppgift både när det gäller att lyfta fram detta slag av frågor och initiera debatt om dem och när det gäller att göra debatten så välinformerad och medveten som möjligt. Även i detta sammanhang måste inflytandefrågorna bevakas från demokratiska utgångspunkter. Redan genom inriktningen av framtidsstudier och valet av framtidsalternativ som belyses kan förutsättningarna för framtida politiska beslut påverkas. Myndighetsperspektivet, näringslivsperspektivet och det parlamentarisk-politiska perspektivet kan vart och ett ge viktiga och delvis olikartade belysningar av problemen. Vid sidan därav måste även icke-etablerade och i detta samman-

hang av ekonomiska eller andra skäl resurssvaga grupper ges rimliga

möjligheter att få sina bilder av framtiden exponerade och framkallade Det finns i den svenska utvecklingen av framtidsstudiefrâgorna som de ovan skisserats klara tecken på att dessa roller kan kombineras, men även att det finns en spänning mellan dem. I det arbete inom kanslihuset, som inleddes år 1970 och som utlöstes av IVA:s initiativ på omrâdet, var den interna departementala samordningen ett näraliggande motiv for insatser på framtidsstudieområdet. Genom forskningsberedningens och den Myrdalska gruppens (se föregående avsnitt) l Inom styrelsen för sekengagemang och i betänkandet Att välja framtid” betonades visserligen retariatet för framtidsstudier har inletts en forskningsaspekterna och de brett demokratiska perspektiven starkt, men det utredning om lämpliga konkreta organisatoriska förslaget- ett sekretariat knutet till statsrådsberedformer för stöd ät s. k. ningen - kunde uppfattas som en förstärkning av den politiska samordnings- autonoma framtidsstumekanismen inom regeringskansliet. När medel till framtidsstudier anvi- dier.

312 Framtidsstudier och reknikvärdering

sades över statsbudgeten ñck sekretariatet en fastare ställning. Genom att en del av anslaget reserverades för samarbetskommittén för långsiktsmotiverad forskning markerades att framtidsstudier totalt hade en stor spännvidd, men för sekretariatets del innebar uppdelningen snarast en markering av planeringsaspekterna och anknytningen till statsmakternas beslutsfattande. Den referensgrupp som redan enligt förslaget i Att välja framtid borde knytas till sekretariatet kom. under intryck av den debatt som fördes om framtidsstudiernas organisation, att bestå av parlamentariker frân olika partier. Härigenom,och genom referensgruppens omvandling till styrelse och sekretariatets formella koppling till Utbildningsdepartementet i stället för till statsrådsberedningen, har återigen en markering skett som innebär en starkare betoning av sekretariatets roll som bas för hela samhällets framtidsstudier och en motsvarande nedtoning av rollen som stabsorgan i regeringskansliet. Det bör betonas att sekretariatets utåt synliga arbete oavsett organisationsformen klan präglats av den förra rollen. Den uttalade strävan att få fram alternativa framtidsbilder, projektens uppläggning, den öppna och fortlöpande redovisningen av arbetet liksom intresset för att främja helt autonoma framtidsstudier är tecken härpå. Samtidigt står det klart att regeringens mäj/igheter att utnyttja sekretariatets kompetens i det interna kanslihusarbetet inte egentligen påverkats av att sekretariatet som kommittésekretariat knutits till utbildningsdepartementet. Debatten om framtidsstudiernas organisation och det problem som utredningen alltså bör behandla gäller möjligheterna att i det specifikt svenska systemet för beslutsfattande, utredande och forskningsinitiering etc. passa in denna nya verksamhet.

17.2.4 Huvudproblem och alternativ Utredningen finner det naturligt att framtidsstudieverksamhet bedrivs på flera håll i samhället. Framtidsstudier initierade och bedrivna av näringsliv, organisationer och intressegrupper som uttryck för deras egna behov och verklighetsuppfattningar måste vara angelägna underlag både i planeringsarbetet inom respektive organisation och för den offentliga debatten. Även inom det statliga och kommunala området är sektorsvisa framtidsstudier naturliga inslag i planeringsarbetet, och utredningens bedömning är att en stegvis utbyggnad av sektorsanknuten framtidsstudieverksamhet kommer att ske. Denna sektorsvisa kompetensuppbyggnad för långsiktig policyinriktad planering ersätter dock inte framtidsstudier nära det beslutscentrum som utgörs av regering och riksdag. Sektorövergripande bedömningar av samhällsfrågorna, vilket med ökande komplexitet i samhällsorganisationen blir allt svårare och allt nödvändigare, är en regeringens och riksdagens huvuduppgift. Såväl departementsorganisationen som riksdagens arbetsformer präglas av sektorsprincipen (jfr kapitel 5 och 6), och framtidsstudier kan visa sig vara ett värdefullt redskap för att förbättra riksdagens och regeringens överblick och beslutsunderlag. Genom en sådan anknytning framhävs också de politiska aspekterna på framtidsstudier; dessa kan och bör inte framställas som objektiva eller politiskt neutrala “expertprodukter“. Genom framtidsstudier kan den politiska debatten i hela samhället tillföras relevant material.

Framtidsstudier och teknikvärdering 313

För utredningens överväganden är den grundläggandefrâgan Sekretariatets existens. ställning och uppgifter. Utredningen kommer inte /örframtidsstudier att behandla former och organisation för sektorsvisa framtidsstudier; dessa måste växa fram eller anpassas efter de skiftande förhållanden som råder inom olika sektorer. inte heller har utredningen anledning att söka avgränsa, eller inrikta framtidsstudier hos från staten fristående organisaorganisera tioner och grupper eller hos näringslivet. Vad statens ansvar i det avseendet gäller är, här som på andra motsvarande områden, att stödja de grupper som saknar tillräckliga egna resurser. Självklart är det ena systemet inte oberoende av det andra. Sektorsvisa eller från staten fristående enskilda organs framtidsstudier ökar behoven av breddade eller övergripande studier och omvänt måste de framtidsbilder som tas fram genom t. ex. sekretariatet för framtidsstudier kunna påverka de bedömningar som görs på andra håll om angelägenheten eller inriktningen av egna insatser. När det gäller den verksamhet sekretariatet för framtidsstudier representerar kan två alternativa huvudlösningar aktualiseras: en där sekretariatet finns kvar och eventuellt omformat inpassas i ett nytt helhetsperspektiv, en där sekretariatet läggs ned och helt andra lösningar söks. Utredningen diskuterar dessa alternativ var för sig i avsnitten l7.2.5 och l7.2.6, varefter en sammanvägning och forslag redovisas i avsnitt 17.2.7.

l7.2.5 Ett bevarat sekretariat_lörframtidsstudier

Ett bevarat sekretariat for framtidsstudier är ett närliggande alternativ. Sekretariatets arbete har redan visat sig fruktbart och flera framtidsstudier av stor betydelse har inletts. De har redan under arbetets gång potentiellt avkastat rapporter som uppmärksammats i samhällsdebatten. Slutrapporter framtidsstudier kommer att publiceras under från den forsta omgången innevarande år. Alternativet bevarat sekretariat innebär dock också att ställning måste tas till hur det skall vara placerat, i vilka former sekretariatets arbete skall ledas etc. Även här måste alternativ uppställas.

Politiskt profilerat sekretariat Framtidsstudiernas samtidiga anknytning till planering och politik gör det naturligt att överväga en roll för sekretariatet där det uttryckligen infogas i beredningsprocess. Organisatoriskt skulle detta få sitt regeringens politiska naturliga uttryck i en anknytning till statsrådsberedningen. Valet av en sådan lösning ger framtidsstudierna en klar politisk profil. Det blir legitimt och till och med önskvärt att de ideologiska grundvärderingarna får slå igenom i de framtidsstudier som bedrivs. Genom en anknytning till statsrådsberedningen betonas också rollen som ett redskap for integration inom genom sektorövergripande framtidsstudier och regeringskansliet; genom relevans för den politiska planeringen inom regeringen kan skapas eller förstärkas den gemensamma referensramen inom vilken departementen och regeringen har att arbeta. Rollen som politisk integrationsresurs uppfattas som naturlig for organ knutna till statsrådsberedningen, men möjligheterna att spela den får inte överdrivas (jfr t. ex. forskningsberedningen ovan.avsnitt

314 Framtidsstudier och teknikvärdering

6.3). Det är oklart om sekretariatet från 1973 avsågs få en sådan roll och det fick i varje fall knappast möjligheter att utveckla den innan det överfördes till utbildningsdepartementet. Däremot är det naturligtvis rimligt att en regering. om den så önskar. skaffar sig en egen kapacitet inom framtidsstudieområdet och placerar den i statsministerns kansli. Även om man betonar andra aspekter mer än den politiska samordningsaspekten ger anknytningen till statsrådsberedningen status och vind i ryggen vid Förhandlingar om insatser och projekt med departement och myndigheter. Sekretariatet självt undgår en del revirproblematik. En klar politisk anknytning utgör i sig inget hinder för stor öppenhet i arbetet gentemot allmänheten. I kombinationen öppenhet och politisk debatt och en anknytning till statsrådsberedningen ligger dock uppenbarligen ett problem. Genom denna resurs får regeringen ett betydelsefullt opinionsbildande instrument i sin hand som oppositionen saknar. Genom att regeringen/regeringspartierna ges bättre möjligheter att ställa frågorna till framtidsforskare kommer den också att ha bättre möjligheter än alla andra grupper att formulera alternativa politiska mål och strategienatt utveckla sin politik. Även om öppenhet är uttryck for strävan att föra ut diskussionen om långsiktiga problem till bred demokratisk debatt och framtidsstudierna planeras så att alternativa framtidsbilder presenteras ökar otvivelaktigt en ensidig anknytning till regeringskansliets politiska centrum möjligheterna for en sådan “kolonisering av framtiden”. som ovan antytts. Det omvända problemet måste också uppmärksammas. En direkt koppling till regeringskansliets planeringsarbete kan gradvis minska möjligheterna att föra ut kortsiktigt obekväma idéer och alternativ i den offentliga debatten. Framtidsstudiernas betydelse gör det, om ett strikt politiskt proñlerat alternativ väljs för sekretariatets konstruktion, rimligt att kompletterande resurser på samma nivå skapas. Syftet är då att garantera pluralism och goda möjligheter även for andra politiska åsiktsriktningar att initiera framtidsstudier. Även här kan olika vägar prövas och utredningen vill diskutera följande huvudalternativ.

El E rr parallell! sekrerariatförframtidsstudier underställ! riksdagen. Genom ännu ett sekretariat skulle givetvis en breddning komma till stånd helt enkelt därigenom att framtidsstudier initierades på ytterligare ett ställe. Poängen med denna lösning kan dock knappast vara att skapa en medveten motforskning eller polariserade ideologiska alternativ. Ett sekretariat under riksdagen kommer, i varje fall under en klarare parlamentarisk situation än då förslaget härom väcktes, att styras av en styrelse dominerad av regeringens partimässiga underlag. En breddning kommer att kunna ske och möjligheterna att tillgodose olika önskemål kommer att öka. men fortfarande kommer vissa projekt, som t. ex. en minoritet i riksdagen vill driva fram, att kunna få träda åt sidan. Ett sekretariat underställt riksdagen men förbehållet oppositionen kan knappast tänkas. Om oppositionspartierna skall ha särskilda medel for “motforskning” inom framtidsstudieområdet måste detta sannolikt ske genom direkta. öronmärkta bidrag till partigrupperna.

Framtidsstudier och teknikvärdering 315

D Ett sekretariat av nyss antytt slag kan växa till ett institut med allmänna serviceuppgifrer inom framtidsstudieområdet (litteraturservice, förmedling av uppdrag, rådgivning etc.) eller till ett institut som därutöver med sin egen personal utför framtidsstudier. Beträffande ett framridssrudieur/örande institut kan alla de tidigare anförda (avsnitt 9.4.3) invändningarna mot institut resas; kanske är det ett rimligt påstående att de beträffande framtidsstudier, som behöver tillgång till kompetens från snart sagt alla forsknings- och samhällsområden, är särskilt drabbande. Risken för stagnation eller för smal kompetens är uppenbar i all synnerhet i ett så litet land som Sverige. Beträffande alla alternativ som innebär en direkt anknytning till riksdagen måste också diskuteras hur långt en utbyggnad i ett riksdagens eget skall drivas. Den nya grundlagen är visserligen inte förvaltningssystem präglad av de gamla maktdelningsprinciperna och riksdagen har givetvis suverän rätt att inrätta egna organ, men skälen för riksdagen att bygga ut den egna förvaltningen bör vara mycket tunga för att inte rollfördelningen mellan riksdag och regering skall suddas ut. Även från riksdagen fristående kompletteringar av ett politiskt profilerat sekretariat för framtidsstudier i statsrådsberedningen bör därför övervägas. D Ett nytt_ från regerings- och riksdagsmiljönfristâende statligt sekretariat eller en nämnd för framtidsstudier kan tänkas. Ett sådant sekretariat skulle innebära ett medvetet försök till pluralism genom dubblering. Givetvis skulle även ett fristående sekretariat på något sätt präglas av de politiska maktförhållandena men det kunde ändå systematiskt utformas som ett alternativ. Problemet är naturligtvis att det inte finns bara två alternativ och detta gäller alla polariseringsmodeller. Ett fristående sekretariat som komplement till ett regeringsanknutet blir också lätt frisvävande i sämre mening i brist på anknytning till någon organisation som frågar - eller åtminstone lyssnar. Varje dubblering innebär dessutom en resurssplittring, såväl ekonomiskt som personellt. Det senare förhållandet är kanske det svåraste: antalet personer som kan engageras i framtidsstudier som experter på olika specialområden är inte stort. En dubblering. innebärande att samma personer arbetar åt två arbetsgivare som ställer samma fråga på olika sätt, xerkar inte utan vidare genomförbar i en så liten miljö som den svenska. De helt nödvändiga kontakterna med departement, utredningar och myndigheter skulle bli ungefär desamma för båda organen och leda till dubbelarbete. Som änni en möjlighet framstår att lägga ansvaret för alternativa framtidsstudier h)s ett existerande organ som kunde anknyta denna uppgift till sin ordinarie verksamhet. D FRN och dess delegarionför Iângsikrsmotiveradforskning (SALFO) utgör då ett alternativ. En fördel med en sådan lösning är att delegationen redan nu genon sina s. k. kunskapsöversikter driver en verksamhet som i varje fall nära anknyter till framtidsstudier. Dessa kunskapsöversikter kan väntas tjäna ;om ett viktigt initierings- och prioriteringsinstrument för FRN:s forskringsinitiering. En anknytning till FRN är under de givna förutsätt-

316 Framtidsstudier och teknikvärdering

ningarna alltså ganska logisk men innebär en utvidgning av delegationens uppgift. som f. n. klart vetter åt forskning. För att ge framtidsstudieunderlag av mera direkt betydelse for den politiska beslutsprocessen skulle kontakterna med de politiska organen dock behöva byggas ut ytterligare. Risk finns därför att man saa. s. överanstränger FRN-organisationen genom att lägga på även denna uppgift. Den kan möjligen växa fram successivt hos FRN men då närmast som en utvidgning av den forskningsinitierande funktionen. El En anknytning till Riksbankens _jubileumsfond är ett annat tänkbart alternativ inom denna kategori. En viss riksdagsanknytning ger en sådan lösning - liksom FRN-lösningen - automatiskt. Fonden har dessutom en gentemot regeringen unikt fri ställning genom stiftelseformen och genom att finansieringen av dess verksamhet sker genom avsättningar från riksbankens vinstmedel. Ledamöterna utses av riksdagen. Även jubileumsfonden är ett organ inriktat mot forskning och forskningsfinansiering, och framtidsstudier som ett direkt ansvarsområde skulle innebära en påtaglig utvidgning av fondens ansvarsområde. El lVA:s forslag från år 1969 om inrättandet av ett svenskt institut för framtidsstudier, finansierat av staten och näringslivsintressenter gemensamt och efter samma principer som gäller for institut for kollektiv forskning, ledde inte till resultat men utgjorde ett viktigt incitament till den Myrdalska arbetsgmppen och dess forslag. lVA:s intresse for framtidsstudier är väl dokumenterat även efter denna utredning och en anknytning till IVA genom stiftelse av typ bransch/orskningsinstitut skulle sannolikt få effekt genom starkt ökad aktivitet på framtidsstudieområdet. Samtidigt skulle en anknytning dit innebära en inriktning mot for industrin-näringslivet särskilt närliggande frågeställningar och värderingar och sannolikt en viss överbetoning av tekniska frågeställningar. En IVA-anknytning skulle knappast räcka som komplettering av ett politiserat framtidsstudiesekretariat nära knutet till regeringen.

Permanentad organisation Den förändring av sekretariatets ställning som regeringen på riksdagens begäran gjorde hösten 1975 innebar att det flyttades från statsrådsberedningen och formellt blev en kommitté under utbildningsdepartementet och att den forna referensgruppen ersattes av en parlamentariskt sammansatt styrelse. Härigenom har skapats ett nytt läge. Förändringen skedde under hänvisning till forskningsrådsutredningens arbete och i avvaktan på dess forslag, men i realiteten har ett nytt alternativ även for en mer permanent organisation skapats. Genom att permanenta - eller i varje fall förlänga - den nuvarande organisationsformen skulle man kunna uppnå vissa klara fördelar. En bred politisk förankring kan åstadkommas for de framtidsstudieprojekt - kanske flertalet - som inte är i sig kontroversiella. lnom ramen för ett projekt kan sedan alternativ utformas som betonar olika aspekter. Genom att sekretariatet leds av en kommitté med bred parlamentarisk sammansättning och arbetar inom kommittésystemet kommer också publicitetsfrågorna i ett annat läge än om den politiska profileringen är tydligare.

Framtidsstudier och teknikvärdering 317

En koppling skulle vidmakthållas till regeringsmaskineriet genom kommittékonstruktionen och knytningen till kanslihuset. Skillnaden i detta avseende mellan den tidigare och den nuvarande konstruktionen bör inte överdrivas. Möjligheterna for sekretariatets personal och ledning att medverka i t. ex. politisk beredning inom regeringen är i båda fallen starkt beroende av regeringsledningens bedömningar och eventuella stöd. Viktigare än denna möjlighet torde vara möjligheten att få informationer från och stå i dialog med övriga delar av kanslihusets beredningsapparat och kommittéväsendet. Anknytningen till just Utbildningsdepartementet markerar en naturlig närhet till forskningsfrågorna men kan naturligtvis diskuteras. Ett alternativ är kanske i dag ekonomidepartementet. som harjust övergripande planeringsuppgifter. En anknytning dit skulle å andra sidan kunna ge en inte avsedd nationalekonomisk framtoning. A vgörande är att studierna intefâr ges någon innehâllslig särpräge/ genom en administrativ anknytning till ett departement. Kommittéformen, som i det svenska systemet samtidigt ger utrymme för bred parlamentarisk representation och en anknytning till regeringens beredningsarbete, har erfarenhetsmässigt givit stora möjligheter att agera i olika former. Detta bekräftas också av sekretariatets hittillsvarande arbete. Som redovisats i styrelsens för sekretariatet anslagsframställning for budgetåret 1977/78 har möjligheten att vid sidan av större studier också lägga ut mindre uppdrag beaktats. Enligt styrelsens i anslagsframställningenjpreseni

terade planer skall också s. k. autonoma framtidsstudier främjas.

Härmed avses med sekretariatets definition sådana framtidsstudier som utförs fristående från ekonomiska och politiska maktcentra och dessutom har en eller flera av följande egenskaper: a) anknyter till en folkrörelse eller annan grupp och dess specifika idéer och synsätt b) tjänar som komplement. alternativ eller motvikt till något “etableraf” lângsiktstänkande inom stat eller näringsliv (alternativa framtidsstudier, motutredningar) c) utförs av författare, konstnärer eller andra kulturarbetare och därigenom tillför debatten nya erfarenheter eller ett annorlunda formspråk. Regeringen har i budgetpropositionen år 1977 tillstyrkt att vissa medel används för detta ändamål. Genom en permanentning av den nuvarande modellen skulle behovet av särskilda åtgärder for alternativa framtidsstudier minska och motsvarande resurssplittring kunna undvikas. Å andra sidan hindras inte tillfälliga insatser från andra tänkbara organ: FRN, Riksbankens jubileumsfond, akademier etc. Permanenta kommittéer betraktas vanligen som en mindre lämplig Organisationsform då de innebär en hybrid mellan myndighet och kommitté. Denna närmast formella fråga synes vara av mindre vikt. Betraktar man framtidsstudier som en speciell verksamhet kan detta motivera speciella organisatoriska lösningar.

318 Framtidsstudier och teknikvärdering

l7.2.6 Sekrerariaret _ för fram ridsstudler avskaffas

Det andra alternativet som skall diskuteras innebär att det nuvarande sekretariatet och dess styrelse avskaffas och att från kanslihusmiljön helt fristående lösningar söks. Motivet skulle närmast vara att en anknytning till kanslihuset över huvud taget är olämplig och bör undvikas för att inte politisk styrning skall kunna ske eller misstankar om politisk styrning uppkomma. En konsekevens av en sådan åtgärd bör då bli att kraftfulla insatser sker på annat håll för att hävda framtidsstudiernas ställning. Även här kan olika lösningar aktualiseras. Om detta huvudalternativ väljs Ökar kraven på ettfristâende inst/tur starkt. Den kontaktförmedling och bevakning av metodutveckling och internationella aktiviteter inom området som är nödvändig och som sekretariatet- vid för framtidsstudier sidan av bl. a. den IVA-anknutna förmedlingscentralen nu har ett ansvar för måste på något sätt ordnas. De svagheter som institutslösningen kan antas ha och som ovan berörts gäller dock självfallet även här. Ett av de rimligaste alternativen till institut torde i detta fall vara FRN, som kan tänkas bygga upp den bevakning och service som erfordras, t. ex. genom samarbetskommittén för långsiktsmotiverad forskning. som numera är en till FRN hörande delegation. Även här måste dock observeras att FRN är delvis politiskt sammansatt. Kommitténs ställning inom FRN kan om denna lösning väljs komma att behöva ändras liksom dess uppgifter. Ett helt självständigt forskningsråd *för _framtidsstudieW är knappast realistiskt, Det kommer att ligga mycket nära FRN men utan dess koppling till ett större FoU-sammanhang. ?åtar det sig en mer allmän service- och bevakningsuPDgift innebär det i själva verket att ett icke-utförande framtidsstudleinstitut inrättas.

17.2.7 Bedömning och _förslag Den förda diskussionen om lösningar av framtidsstudiernas organisatoriska problem har lett till att tre huvudalternativ och deras konsekvenser identifierats. Diskussionen kan sammanfattas på följande sätt:

Alternativ 1 Alternativ 2 Alternativ 3 nu-

Politisktprofilerat Sekretariatnmed sekretariatet av_

sekretariat l stats- varande stallmng skaffas rådsberedningen och typ av styrelse

Behov .av från rege- Minskat behov av Ökade behov av en ringen frustaende dubblering ener nere nya organ med annan vär- organ deringsgrundval

Ett ställningstagande beträffande sekretariatets för framtidsstudier ställning oçh uppgifter måste ske efter en bedömning av behovet av politisk polarisering respektive pluralism och öppenhet i verksamheten. Vid sidan

Framtidsstudier och teknikvärdering 319

härav måste rimlig hänsyn tas till Förhållanden närmast av allmän forskningsorganisatorisk art. Att särskilda insatser från statens sida bör göras for att även fortsättningsvis åstadkomma och stödja framtidsstudier är en utgångspunkt. Utredningen anser den koppling av framtidsstudier till miljön riksdag-regeringwutredningsväsende som åstadkommits genom sekretariatet for framtidsstudier vara värdefull och angelägen. Framtidsstudiernas betydelse både för det politiska beslutsfattandet och den politiska debatten understryks genom en sådan anknytning. Möjligheten att åstadkomma tydliga markeringar av de ideologiska och politiska skiljelinjerna genom en klart partipolitisk profilering av ett sekretariat knutet direkt till regeringen i kombination med andra, från regeringen mer fristående. resurser har en pedagogisk Iockelse. Alternativet är dock enligt utredningens bedömning svårhanterligt både ur praktisk och saklig synpunkt. Att systematiskt genomföra en dubblering av en for överskådlig tid permanent verksamhet av detta specialiserade slag i en så liten forskningsoch utredningsmiljö som den svenska kan knappast vara rimligt. Behovet av mångfald och spridning i värderingshânseende bör tillgodoses så långt möjligt inom det system man väljer. När det gäller framtidsstudier är framtagandet av alternativa framtidsbilder en integrerad del av själva uppgiften och möjligheterna att inom de olika projekten få kraven på pluralism tillgodosedda måste anses goda. Utredningen anser det alltså angeläget att framtidsstudier sker med anknytning till den beslutsmiljö som utgörs av regering och riksdag. Det är samtidigt viktigt att studierna kan planeras och genomföras under stor

självständighet och att resultaten kan helt fritt offentliggöras. l verksamheten

bör ingå ett ansvar for att framtidsfrågorna fors ut till allmän debatt. Dessa krav synes enligt utredningens uppfattning bäst kunna tillgodoses genom en lösning i enlighet med alternativ 2. dvs. att sekretariatet bevaras med i huvudsak den ställning och de uppgifter som det erhöll efter omorganisationen år 1975. En delegationjörfiamtidsstudier bör inrättas som ges endast allmänna direktiv av regeringen - en lösning som. såsom framhållits, inte hindrar andra initiativ. Delegationen kan i likhet med vad som skett beträffande andra motsvarande organ ha formell ställning som kommitté och ges en bred parlamentarisk representation. Anslagen för delegationens verksamhet bör dock, med hänsyn till verksamhetens art, liksom f. n. anvisas över ett särskilt anslag i statsbudgeten och därmed direkt underställas riksdagens prövning. Utredningen anser sig inte behöva ge förslag om till vilket departement delegationen rent administrativt skall knytas. Det bör dock upprepas att den departementsanknytning som väljs inte får innebära någon begränsning eller inriktning av sekretariatets arbete.

17.3 assessment -

Technology konsekvensanalys

l7.3.1 Internationell och svensk bakgrund Framtidsstudier och kravet på ökad medvetenhet kring frågorna om åt vilket håll samhällsutvecklingen går bottnar i en oro för framtiden. Kravet på

320 Framlidssludier och teknikvärdering

technology assessment, teknikvärdering. teknikbedömning, konsekvensbedömning -benämningarna skiftar - har sin grund i ett annat slags oro, om än nära besläktad. Det gäller en oro for att tekniken och de teknologiska systemen i vid mening - som har utgjort det viktigaste redskapet för den materiella välståndsutvecklingen - inte längre kan kontrolleras och att konsekvenserna av en alltmer sofistikerad och/eller storskalig teknologi inte längre är övervägande positiva. Den under de senaste åren allt intensivare debatten om tekniken och samhället har också inneburit en breddning. Nya grupper av forskare och specialister har deltagit i debatten men framför allt har allmänheten mer än tidigare kommit att uppmärksamma tekniksamhällets problemsidor. Ett förhärskande drag i diskussionen är att 1950- och 1960talens utvecklingsoptimism dämpats eller i vissa fall förbytts i sin motsats. Som ett sammanfattande uttryck för dessa nya tankemönster och som en viktig startpunkt för 1970-talets diskussion i dessa frågor kan den l97l publicerade OECD-rapporten Science, Growth and Society, A New Perspective ses. Denna. den s. k. Brooksrapporten (efter ordföranden i den arbetsgrupp som utarbetade den för OECD:s räkning), betonar att vetenskapen i framtiden måste få som en viktig uppgift att skapa en bredare intellektuell bas for kontroll och inriktning av teknologin.

Diskussionen om teknikens roll i samhällsutvecklingen har naturligt nog

till att gälla industriländerna och den rika världen. Med

i .iñtebegränsats

igutgângspunkt i U-ländernas situation har teknikfrågorna diskuterats med ”siktet inriktat på att få fram småskaliga och överblickbara tekniska system

anpassade till andra sociala, utbildningsmässiga och ekonomiska förhål-

landen än de som vanligen råderi l-länderna. Det är emellertid karakteristiskt

-n u for diskussionen att behovet av “anpassad teknologi , mjuk teknologi” etc. även l-länderna själva.

. gäller

denna nya syn på villkoren for teknologisk utveckling har vuxit fram

Med

- . metoder och ökade insatser for att förstå och förutse

önskemålom förbättrade

konsekvenser av nya system - technology assessment, TA. Framväxten av TA eller krav på TA har varit parallell med framtidsstudiernas utveckling och har ofta och på goda grunder ansetts vara en del av det vidare begreppet framtidsstudier. Ett grundläggande problem, som man velat möta med TA, har varit att beslut om införandet av nya tekniska system grundats - oavsett på vilken nivå i samhället de träffats - snävt beslutsunderlag. Ett på alltför begränsat huvudsyfte med TA har alltså varit att .förbättra má//igç/zereriza arr fatta insikrs/lllla bes/ul. Som en bakgrund till utredningens överväganden och förslag i avsnitt 17.3.4 skall i korthet beröras den internationella utvecklingen av teknikvärdering och den svenska diskussionen. 1 detta sammanhang kan generellt hänvisas till den av sekretariatet för framtidsstudier avgivna rapporten Teknikbedömning (DsJu 1975:12) samt till den av sekretariatet och forskningsrådsutredningen gemensamt publicerade rapporten Att upptäcka konsekvenser (föredrag och diskussioner vid ett seminarium om teknikbedömning. Norrtälje den 5-6 april 1976). Av stor betydelse for den internationella debatten om teknikvärdering har l Rapporten kan erhållas varit den verksamhet som i USA byggts upp inom det till kongressen knutna från sekretariatet för framtidsstudier. Office of Technology Assessment (OTA). Förslaget att inrätta ett särskilt

Framtidsszudier och teknikvärdering 321

organ for teknikvärdering kom 1967 men genomfördes först 1972 då OTA inrättades. Förutom behovet av ökad uppmärksamhet på de tekniska utvecklingsfrågorna fanns i bakgrunden också den i amerikansk politik grundläggande frågan om balansen mellan kongressen och den verkställande makten. OTA startade sin verksamhet 1974 och dess uppgift är att - under stor öppenhet - betjäna kongressen och dess utskott. En mycket bred definition av begreppet teknikvärdering har gjort att OTA inriktat sin verksamhet mot en rad huvudområden där olika teknikvärderingsprojekt satts in. Följande huvudområden och exempel kan redovisas.

E nergiømrâder D möjligheterna att småskalig solenergiproduktion kan bli en betydelsefull del av USA:s energiproduktion D analys av USA:s energiforskningsprogram D energibesparingsmöjligheter i offentliga och kommersiella lokaler.

Livsmede/somrâdet D informationssystem inom jordbruket D alternativa livsmedelspolitiska handlingslinjer i USA.

Hälsovärdsomrâdet D konsekvenser av ny medicinsk teknik D medicinska informationssystem D utnyttjandet av droger i medicinsk terapi.

Râvaruomrâder D alternativ vid råvarubrist D återvinning, återanvändning.

FoU -omrâder D beslutsprocesser for prioritering av FoU D tillämpning av FoU-resultat.

H avsomrâder D fiskeriteknik D effekter av energiproduktion till havs D oljetankers.

Transporzomrâder

D kommunal planering för kollektivtrafik D upprustning av järnvägstrafiken D bilens roll i framtiden.

322 Framtidssludier och teknikvärdering

En stor del av de studier OTA gör kan karakteriseras som allmänt utredningsarbete för kongressens räkning, och det har visat sig svårt att göra avgränsningar mellan teknikvärdering i någon precis mening och annat utredningsarbete. 0TA:s budget för budgetåret 1976 kan beräknas till ca 6,5 M S. Av speciella insatser av teknikvärderingskaraktär i USA kan också nämnas den s. k. National Environmental Policy Act 1969, NEPA. Genom denna lagstiftning introducerades ett system för systematisk och obligatorisk redovisning av miljöeffekter av alla förslag om större tekniska projekt. Inom National Science Foundation, som, tillsammans med National Institute of Health, närmast motsvarar den svenska forskningsrådsorganisationen, har likaledes flera program för teknikvärdering introducerats och vid en rad universitet i USA har teknikvärdering införts som en del av undervisningsutbudet. Utan/ör USA har teknikvärderingsfrågorna givetvis uppmärksammats i flera länder. I länder som Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland, Nederländerna och Sverige prövas eller har prövats förslag om att inrätta motsvarigheter till OTA. Något parlamentsanknutet organ liknande OTA har dock inte inrättats. Inom OECD har intresset för teknikvärdering varit påfallande. lnom OECD:s kommitté för forsknings- och teknologipolitik (CSTP) bildades 1973 en rådgivande grupp för “Control and Management of Technology”, och en omfattande diskussion har inom OECD förts över lämpliga områden för teknikvärdering genom samarbete mellan OECD-länderna. 1974 startades teknikvärderingsprojekt rörande D nya transportsystem för stadstraftk D arbetsmiljön D telekommunikationer som instrument för regional utveckling. Bl. a. av ekonomiska orsaker har 0ECD:s program dock kraftigt skurits ned, och som OECD-program drivs f. n. endast projektet rörande transportsystem för stadstrafik. l Site/ige har- som i andra länder- teknikvärdering, oavsett benämningen, kunnat ingå i verksamheten hos olika myndigheter eller som moment i utredningsarbete och dylikt. l den ovan omnämnda rapporten från sekretariatet för framtidsstudier redovisas ett antal exempel på insatser av teknikvärderingskaraktär i Sverige under senare år. Bland dessa kan nämnas D läkemedelsindustriutredningens undersökning av branschens FoUverksamhet (SOU 1969:36) D Stekenjokksutredningen (DsI 1972:5) D den till FN:s miljövârdskonferens redovisade rapporten ang. miljöeffekterna av svavelutsläpp D den s. k. närförläggningsutredningens betänkande ang. förläggningen av kärnkraftverk (SOU 1974:56). I motioner till riksdagen 1973, 1974 och 1975/76 har teknikvärderingsfrågorna aktualiserats. I anknytning till de amerikanska förebilderna har föreslagits ett riksdagens kontor för teknikvärdering och bestämmelser om att teknikvärdering skall föregå större statliga projekt. Då riksdagen 1974

Framtidsstudier och teknikvärdering 323

behandlade dessa frågor infogades teknikvärderingsfrågorna tillsammans med framtidsstudier i det utredningsarbete, som riksdagen ansåg borde ske och som forskningsrådsutredningen senare fått i uppdrag att utföra. Sekretariatet för framtidsstudier har i den nyss berörda rapporten (DsJu 1975:12) betonat, att teknikvärdering inte bör betraktas som en starkt särpräglad aktivitet utan mer som ett synsätt och en ambition. Sekretariatet framhåller bl. a. att teknikvärdering måste utformas i nära anslutning till den organisatoriska miljö där den skall användas och ta sikte på att Förbättra beslutsfattares möjligheter att fatta insiktsfulla beslut. Detta kan åstadkommas genom att alternativ presenteras där värderingar och valmöjligheter klart framgår. sekretariatet anser att ett centralt organ (institut e. d.) med fasta resurser för teknikvärdering inte är ändamålsenligt och framhåller att teknikvärderingsinsatser i anslutning till de sektoriella FoU-principerna bör bedrivas av de myndigheter och organisationer som i sin verksamhet fattar beslut om tekniska investeringar och system. Sekretariatet rekommenderar att försöksverksamhet med teknikvärdering fortsätts och framhåller att behovet av kompetens i frågor som rör samspelet teknik-samhälle måste beaktas vid personalrekrytering, personalutbildning och grundutbildning inom högskolan. Sekretariatets rapport har remissbehandlats och jämte remissmaterialet överlämnats till forskningsrådsutredningen. Den organisatoriska frågan huruvida ett centralt organ eller på annat sätt sammanhållna resurser för teknikvärdering bör skapas uppmärksammades starkt i remissvaren. Flertalet avvisade tanken på ett institut for teknikvärdering men det betonades från flera håll att sektorsprincipen inte är tillräcklig som underlag för en verksamhet som har till huvuduppgift att identifiera konsekvenser av tekniska system inom andra områden än det där tekniken sätts in. Frågeställningen var aktuell även på Sekretariatets och forskningsrådsutredningens seminarium.

l7.3.2 Innebörd och avgränsning. Ny terminologi

En omfattande internationell diskussion har forts om innebörden i begreppet teknikvärdering, om de metodiska frågorna, om värderingsfrågor och organisatoriska frågor, om studierna skall ta sin utgångspunkt i problem eller tekniska metoder etc.; en diskussion som inte kan refereras här. Vissa grundläggande sakfrågor måste dock beröras som utgångspunkt for utredningens ställningstagande. El Den forsta mycket grundläggande frågan gäller vad teknikvärdering egentligen skall avse. Ordet technology har en avsevän vidare betydelse än det svenska ordet (ingenjörs) teknik och en begränsning till teknik i inskränkt mening är inte på något sätt självklar. Behovet av fördjupad konsekvensanalys av reformer och system inom t. ex. de sociala och pedagogiska områdena utan att specifikt tekniska aspekter kommer i förgrunden är uppenbart, och bl. a. i USA uppfattas teknikvärdering också på detta vidare sätt. Motiven för att begränsa teknikvärdering till att avse ingenjörstekniska system kan knappast heller vara betingade av metodfrågor utan är snarast att tekniken som samhälls-

324 Framtidsstudier och reknikvärdering SOU t977:52

företeelse och förhållandet mellan teknik och samhälle tidigare varit ett i forskning och politisk debatt försummat område. I den svenska diskussionen har denna fråga aktualiserats bl. a. via en diskussion om vilken benämning som bör användas i Sverige. Sekretariatet för framtidsstudier har föreslagit benämningen mknikbcdiimning och därvid velat markera att verksamheten inte gäller en värdering av de tekniska egenskaperna. sekretariatet har också velat reservera benämningen för den analys som tar i varje fall sin utgångspunkt i ingenjörsteknik. För forskningsrådsutredningen är det angeläget att betona att namnfrågan inte i. sig själv är det avgörande; det viktiga är självfallet det faktiska innehållet i verksamheten och den riktning den utvecklas i. Utredningen vill dock för sin del framhålla att verksamheten bör diskuteras inom den vidare ramen. Teknik och samhälle är f. ö. så sammanvävda att en inskränkning till i snäv mening tekniska frågeställningar torde vara omöjlig. El En annan linje i diskussionen har gällt verksamhetens utgångspunkter. skall analyserna i första hand ta sin utgångspunkt i Enligt en uppfattning administrativa, tekniska eller andra system och syfta till att tidigt identifiera tidigare obeaktade konsekvenser av dem inom så vida områden och för så många grupper i samhället som möjligt. Enligt en annan uppfattning skall i TA inbegripas också försöken att med utgångspunkt i givna mål eller problem söka finna ut lämpliga lösningar. Härigenom framkommer en annan vaghet i avgränsningen av technology assessment. nämligen gentemot utredningsverksamhet och planering över huvud. Som framhållits av sekretariatet för framtidsstudier (DsJu 1975:12) leder detta bredare angreppssätt in på övergripande politiska bedömningar som det i svenska sammanhang inte verkar rimligt att inordna under begreppet technology assessment. El Technology assessment har som en av sina förutsättningar utvecklingen av metodiska redskap for att studera samband och konsekvenser över tiden: system- och operationsanalys, cost/benefit-analys och flera andra. är det från teoretisk synpunkt klart att all verksamhet av detta Samtidigt slag sker under en fundamental osäkerhet. Varje försök att diskutera tekniska, organisatoriska eller andra delaspekter av samhället under den förutsättningen att omgivningen inte förändras leder till avgörande felbedömningar, och att samtidigt behärska alla variabler och samspelet mellan dem är inte och kommer inte att bli möjligt. Konstaterandet leder till övertygelsen att technology assessment måste ske i växelverkan med ökade forskningsinsatser. Det gäller både att utveckla nya prognos- och analystekniker och att i ett brett empiriskt perspektiv undersöka sambanden mellan teknik och samhälle. Det står samtidigt klart att assessment inte -lika lite som övriga framtidsstudier - kan ske technology i ett värderingsmässigt tomrum utan hänsyn till samhällssyn och olika gruppers behov och intressen. Mot av den här förda diskussionen vill utredningen for att bakgrund underlätta en rättvisande uppfattning förorda att begreppet KOIISEÄTGHSGIIKI/_VS används som svensk benämning for technology assessment. En beskrivning av konsekvensanalysens innebörd kan då formuleras så att den är en strävan

SOU l97:52 Framridsstudier och teknikvärdering 325

att skapa Förbättrade Förutsättningar for beslut om tekniska och samhällsorganisatoriska system genom att El tidigt söka identifiera och varna för negativa följder av dessa system D identifiera och beskriva konsekvenserna även i andra och tredje led av sådana system inom alla samhällsområden och för alla grupper i samhället.

17.3.3 Konse/otcnsanaiyts och bes/tus/árlande Den Föregående diskussionen har berört innebörden och avgränsningen av konsekvensanalysen och betonat att den endast kan vara ett redskap och skapa bättre underlag for beslut. svårigheterna att åstadkomma en konsekvensanalys som tjänar detta syfte är uppenbara. Utredningen kan dock inte underlåta att beröra också andra svårigheter som rör just beslutsfattandet. Som bl. a. diskuterades på forskningsrådsutredningens och sekretariatets for framtidsstudier seminarium om konsekvensanalys är svårigheten - sedd ur samhällets synpunkt- att kanske största delen av den utveckling som skapat behovet av konsekvensanalys sker utan att samhällsorganen alls fattar några beslut. Vid sidan av stora reformer på t. ex. det sociala området eller när det gäller stora beslut om investeringar från samhällets sida i tekniska system sker en successiv utveckling genom en rad små beslut fattade av enskilda människor som konsumenter, enskilda företag som importörer och fabrikanter, genom utvecklingen av administrativa rutiner inom enskilda myndigheter och företag och inte minst genom en internationell utveckling opåverkbar på ett nationellt plan. Vad det här gäller är alltså inte bara att identifiera långsiktiga konsekvenser av olika system utan också att skapa beslutspunkter och beslutsmekanismer så att åtgärder kan vidtas om konsekvensanalys ger anledning härtill. Detta är i sig en första rangens politisk fråga som rör grundläggande ideologiska och samhällsorganisatoriska problem. Det gäller här inte bara samhällets rätt och skyldighet att ingripa mot t. ex. direkt skadliga produkter eller processer, hälsovådliga hanteringssystem för livsmedel etc. För detta slags ingripande har samhället vissa, låt vara inte alltid tillräckliga, redskap genom t. ex. produktkontrollnämnden, koncessionsnämnden, naturvårdsverket. livsmedelsverket, konsumentverket, de kommunala hälsovårdsnämnderna och den lagstiftning som dessa och liknande organ grundar sin verksamhet på. Eftersom det här är fråga om långsiktiga konsekvenser i andra och tredje led uppkommer också frågan i vilka former och hur långt samhället skall kunna ingripa i enskilda företags och enskilda medborgares produktion, marknadsföring och konsumtion när det gäller t. ex. produkter som inte i sig är skadliga men som ensamma eller i kombination har klart negativa verkningar genom det sätt på vilket de används. Som ett enkelt exempel kan nämnas sötsaker som inte i sig är skadliga men som genom den mängd i vilken de konsumeras har klan belagda skadeverkningar. Svårigheterna stannar emellertid inte vid frågan om vilka befogenheter statsmakterna skall ha. De berör också de politiska ;möjligheterna att verkligen fatta de beslut som en konsekvensanalys kan ge anledning till även om

326 Framtidssrudier och reknikvärdering

befogenheterna och instrumenten finns tillgängliga. Målkonflikter, väljarberoende och helt enkelt olika politiska bedömningar av konsekvensanalysens resultat kommer ständigt att försvåra ett bestämt och långtgående beslutsfattande i frågor av detta slag - man kan enkelt peka på alkoholpolitiken, storstadsbilismen, kärnkraftsteknologin för att problemens svårighetsgrad skall framstå klar. Utredningen vill med dessa påpekanden varken avråda från eller miss› tänkliggöra ökade insatser för systematisk konsekvensanalys - däremot varna för en övertro på dess effekter. Konsekvensanalys löser inte de problem den identifierar. Utredningen kan inte föreslå generella åtgärder för att skapa nya beslutspunkter; sådana måste skapas av statsmakterna i varje särskilt fall och under hänsyn till förhållandena inom de områden som berörs. Det konstaterandet kan emellertid göras, att en ambitiös konsekvensanalys för att bli meningsfylld kräverökad beredskap från samhällets sida att på olika sätt aktivt hindra, förändra eller prioritera olika teknologiska eller organisatoriska system i samhället. När det gäller näringslivet vill utredningen peka på två förhållanden av betydelse i sammanhanget. Den nya lagstiftningen på arbetslivets område ger ökade möjligheter för de fackliga organisationerna att påverka företagens Verksamhetsinriktning, och detta bör också få betydelse för utvecklingsarbete och forskning. Härigenom skapas en ny kanal för inflytande och påverkan med utgångspunkt i konsekvensanalys. Det måste dock framhållas att ett inflytande via löntagarorganisationerna på t. ex. produktutveckling inom ett enskilt företag inte kan avlasta statsmakterna ansvaret för dessa frågor. De målkonflikter som kan uppstå t. ex. mellan krav på bevarad sysselsättning och önskemål om en nedläggning av en viss tillverkning gör att samhället i stort måste ha ett slutligt ansvar. l en decentraliserad ekonomi med marknadskonkurrens och under starkt internationellt inflytande är dock även möjligheterna för samhället att utöva detta ansvar både principiellt och rent praktiskt begränsade. Hithörande frågor berör direkt det arbete som bedrivs inom den s. k. insynsutredningen (H 1976:03) som tillkallades i april 1976 och ijanuari 1977 fick tilläggsdirektiv och ett utökat parlamentariskt inslag. Utredningen har till uppgift att utreda frågan om insyn i företagens marknads- och produktpla-

nering. Övervägandena skall ta sikte på att tillförsäkra de konsumentpolitiskt

verksamma organen, i första hand det nya konsumentverket, möjligheter att från företagen eller eventuellt deras organisationer i mån av behov erhålla sådana uppgifter om företagens verksamhet, som är av betydelse i det konsumentpolitiska arbetet. Särskilt skall uppmärksammas behovet av att få del av uppgifter som möjliggör en påverkan på företagen redan i deras planeringsstadium. (Jfr ovan avsnitt l5.2.2.)

17.3.4 K onsekvensazza/ys. Utredningens* förslag Konsekvensanalysens innebörd och de villkor under vilka den sker måste prägla alla förslag om de organisatoriska former i vilka den skall bedrivas och främjas.

Framridssrudier och reknikvärdering 327

D Mot den bakgrund som tecknats ovan är det uppenbart att om konsekvensanalys skall kunna utvecklas till ett verksamt medel i samhällsutvecklingen, måste samspelet mellan teknologisk och organisatorisk utveckling och samhällsförhållanden och mänskliga livsvillkor starkare betonas i utbildningen. D Ökade forskningsinsatser både när det gäller möjligheterna att utveckla analysmetoder för konsekvensanalys och för att få fram grundläggande kunskap om förhållandet mellan teknik och samhälle är likaledes en förutsättning. Forskningsrådsorganisationen och STU har här särskilt stora möjligheter genom sin tvärsektoriella organisation och genom de nya samarbetsformer som bl. a. FRN kan bidra till. Genom sin samarbetsdelegation för långsiktsmotiverad forskning har FRN kopplats in på ett brett upplagt arbete inom området teknik och samhälle. Utredningen vill här peka på att ett temaområde inom den föreslagna nya forskningsorganisationen vid Linköpings universitet avses omfatta detta område. Även i övrigt, bl. a. inom ämnesområden som vetenskapsteori och Statskunskap, har konsekvensanalysproblematiken uppmärksammats. Naturligtvis är även denna forskning för att kunna utvecklas beroende av att forskningsresurserna ökar, men utredningen vill inte förorda att en öronmärkning av medel till detta område sker. Den bör kunna prioriteras inom de ämnesmässigt vida ramar som rådsorganisationen erbjuder. D När det gäller utförandet av konsekvensanalyser uppkommer frågan om ett särskilt institut - eventuellt efter mönster av det amerikanska kongressanknutna Office of Technology Assessment - bör inrättas. Mot bakgrunden av bredden och komplexiteten ide problem som berörs och de tidigare berörda (avsnitt 9.4.3) olägenheterna som är förknippade med institut är det utredningens bestämda uppfattning, att ett statligt institut med uppgift att iir/öra konse/ntwzsarza/ysei icke bör inrättas. D Krav på konsekvensanalys och på sådan grundade ställningstaganden om produktutveckling, marknadsföring etc. måste riktas också mot offentligt och enskilt näringsliv. I en marknadsstyrd och på privat företagande grundad ekonomi kan staten inte ensam svara för sådan verksamhet. Näringslivets organisationer och stora företag har här ett särskilt ansvar. Konsekvensanalyser gjorda inom näringslivet bör offentliggöras för att stämmas av i en öppen debatt. D Konsekvensanalyser utförs i skiftande omfattning som en normal del av statliga myndigheters arbete. Det sker dels inom ramen för den egna verksamheten, dels genom remissarbetet då utredningsförslag bedöms med hänsyn till effekter inom det egna ansvarsområdet. Möjligheterna att

inom de egna ansvarsområdena göra fördjupade konsekvensanalyser bör

så långt möjligt förstärkas. Som framhållits av sekretariatet för framtidsstudier (DsJu 1975:12, s. 45) har personalutbildning och personalrekrytering här stor betydelse. Utredningen vill dock framhålla att den sektoriellt bedrivna konsekvensanalysen, om målet skall vara att söka identifiera andra och tredje ordningens konsekvenser, måste kunna överskrida sektorsgränserna. Enligt utredningens uppfattning bör renzissväsonder kunna utgöra en bas för fortsatt utveckling av sektorsanknuten konsekvensanalys. I samband med vissa betydelsefulla remisser bör kunna prövas ett system

328 Framtidssrudier och teknikvärdering

där regeringen anmodar ett antal remissinstanser att tillsammans Lirforma ett större och mer djupgående remissvar med krav pâ sammanhållen _för flera samhällssekrorer. Särskilda resurser måste konsekvensanalys åtlölja ett sådant uppdrag. Statskontoret och riksrevisionsvernaturligtvis ket, som är sektorövergripande myndigheter, bör kunna utveckla expertis för att bistå i sådana projekt. Dessa storremisser kan utvecklas till en form av motutredningar. Förslag om storremisser kan väckas i den politiska debatten eller ske på regeringens eget initiativ. CI Konsekvensanalys har nära samband med och kan snarast ses som en del av framtidsstudierna. Det är därför naturligt att delegationenA/örji-amriclsel! allmänt ansvar/ör al! bevaka och ra initiativ till konsekvenssIudier/är anaLvser/iisiâende_från sektorerna. lnom ramen för de resurser som ställs lör delegationen bör medel kunna disponeras härför. Den till förfogande ställning delegationen lör framtidsstudier föreslås få innebär goda möjligheter till informationsspridning och debatt även kring dessa framtidsstudiefrågor.

sou 1977:52 329

IV Sammanfattning samt reservation

och särskilt yttrande

18 Sammanfattning

Uppdraget och dess bakgrund redovisar i detta betänkande rör Det uppdrag som forskningsrådsutredningen grundläggande_ forskningspolitiska frågor och närmast principerna /örhztr bes/ut i jorsknings/râgor skall träffas på ett nationellt plan. Direktiven (bilaga s. 351) huvuduppdrag att anger som utredningens D undersöka och bedöma_ /örutsättningarnag för en långsiktig_lorskningsplanering. Till nära sammanhängande uppdrag. Det detta knyts ett antal därmed gäller D riksdagsledamöternas behov av information i forskningsfrågor D framtidsstudier och teknikvärdering och deras organisation D löntagarnas möjligheter att initiera forskning. Redan under det tidigare utredningsarbetet - som rörde forskningsråden under utbildningsdepartementet och redovisades i SOU 1975:26 - hade frågorna om information omforskning aktualiserats i ett brett perspektiv. Från att ha avsett huvudsakligen forskningsråden under utbildningsdepartementet har utredningens uppdrag genom de senaste direktiven vidgats till av samverkan och planeringsforutsättningarna inom svensk en granskning forskningsorganisation i stort. Det nya uppdraget har tillkommit på initiativ från riksdagen och i kapitel] redogörs konfattat för hur den forskningspolitiska debatten. som forts i och i anslutning till riksdagen, 1974 utmynnade i en begäran om den utredning som nu föreligger. Utredningen betonar också i detta kapitel att dess insats inte avser en plan som berör innehåll i eller resurser till olika delar av den svenska FoU-verksamheten utan tar sikte på att belysa aspekter av forsksom är betydelsefulla på lång sikt. Det innebär samtidigt en ningsplaneringen på övergripande frågor och på planering, styrning och ansvarsförinriktning delning.

U tgângspunkter förutsättningar för en I kapitel 2 och 3 anges närmare vissa grundläggande långsiktig forskningsplanering. I en kortfattad genomgång av begreppen och utveckling betonas - i nära anslutning till vad som framfördes i forskning

330 Sammanfattning

utredningens första betänkande (SOU 1975:26) - att all forskning så långt möjligt bör bedömas både med hänsyn till sin inomvetenskapliga betydelse och sin samhällsrelevans -egenskaper som all forskning hari varierande grad. - riktad grundforskning Begreppskedjan - forskgrundforskning tillämpad ning är enligt utredningens uppfattning inte särskilt klargörande. Starka skäl talar emellertid för att hålla samman begreppsparet forskning och utveckling, FoU. Detta är viktigt som en markering av att utvecklingsarbete bör ske på hög kunskapsnivå. for att via utvecklingsarbete kunna identifiera kunskapsbehov som måste mötas med forskningsinsatser etc. Utredningen betonar starkt att försök till avgränsningar av FoU bör göras med stor försiktighet. Det intuitiva inslaget i all forskning, skapandet av kunskap på andra vägar än enbart intellektuella och också andra faktorer gör alla avgränsningsförsök vanskliga. Utredningen diskuterar också begreppet _lbrskningspo/ilik och konstaterar att samhällets ökande forskningsberoende och forskningens volymtillväxt under tiden efter andra världskriget skapat behov av en genomtänkt och sammanhängande grundval for alla de beslut som måste fattas av skilda samhällsorgan om forskningens finansiering, dess organisation. forskarutbildning. överförande av forskningsresultat till näringsliv och samhälle etc. Summan av alla faktiska förhållanden på detta område kan naturligtvis också - men då i mer inskränkt mening - betecknas som samhällets forskningspolitik. l Sverige har en viss utveckling mot en helhetssyn på FoU-politiken ägt rum, ehuru förhållandevis sakta. Som utgångspunkt för analysen av FoUsystemet i Sverige pekar utredningen på två grunduppfattningar -doktrinerom förhållandet mellan forskningen och samhället. Dessa synsätt är ana/ysredskap - de påverkar FoU-systemets uppbyggnad men kan knappast tänkas helt renodlade i det verkliga livet. Forskningens egenvärde innebär att forskningen ses som angelägen i sig själv och att den, även om den är betydelsefull for samhället, inte bör styras annat än inifrån. Den motsatta doktrinen kan betecknas som/brskningen som medel, dvs. forskningen ses som ett medel bland andra för att nå samhällsmål inom de sociala, ekonomiska och kulturella områdena etc. Dessa båda doktriner påverkar i olika blandningar och i skiftande grad FoU-systemets utformning men knappast någonsin med fullt genomslag. Den svenska situationen under de senaste decennierna präglas allmänt av en utveckling mot enforskningen-som-medel-syn. Den sektorsanknutna FoUorganisationen - dvs. den FoU-organisation som anknyter till samhällsorganen inom olika områden och den planering för samhällsverksamheten som där sker- är präglad av denna syn men har inslag också av det andra synsättet. Utredningen påpekar att den nya rådsorganisationen genom forskningsrådsnämnden präglas av ökad tonvikt på “forskningen som medel men framhåller att båda synsätten utnyttjas i svensk FoU-politik. Som ett avgörande problem i sammanhanget framhåller utredningen inflytandefrågorna, som får ett väsentligt olika innehåll beroende på vilken doktrin som präglar synsättet. Av kapitel 3 framgår att utredningens frågeställningar i hög grad varit aktuella även i andra länder. Exempel anförs från några OECD-länder där

Sammanfattning 331

diskussionen på senare tid varit livlig i dessa frågor. På många håll arbetar mellan en mer sammanhållen och man med problemen att finna avvägningar en mer sektoriserad och med frågorna om hur forskningen skall FoU-politik inriktas mot viktiga samhällsområden. och formerna skiftar. Forskningsrådsutredningen betonar att Lösningarna det är omöjligt att överföra färdiga mönster från utlandet till Sverige - Förutsättningarna politiskt, konstitutionellt och kulturellt är starkt skiftande och det svenska administrativa systemet unikt.

Det svenska FoU -systemet I kapitel 4-12 sker en genomgång av det svenska FoU-systemet i syfte att inom olika områden peka på problem som har betydelse ur planeringssynpunkt. Början görs i kapitel4 med en översikt över det svenska FoU-systemet. Avsikten är att presentera olika delsystem och vissa basdata så som de kan tas fram ur bl. a. tillgänglig FoU-statistik. och FoU-frågorna. diskuterar hur l kapitel 5, Riksdagen utredningen riksdagen behandlar FoU-frågorna och dess möjligheter dels att skapa sig överblick över forskningspolitiska problem, dels att få tillgång till forskningsbaserad sakinformation. kan inte strikt skiljas från varandra. Utskottsorganisationen och Frågorna dess arbetsförhållanden är av centralt intresse. I kapitlet redovisas en serie intervjuer med företrädare for olika riksdagsutskott. Riksdagens upplysningstjänst. riksdagsbiblioteket, Sällskapet riksdagsmän och forskare (RIFO), och deras roller i fråga om information och forskningspolitisk information behandlas. Utredningen konstaterar att riksdagens arbete genom författningsreformen och den därvid införda utskottsorganisationen blivit starkt sektoriserat och att till följd härav FoU-frågor kommit att behandlas i flera olika utskott. Möjligheterna till överblick över FoU-frågorna är enligt utredningens bedömning inte tillräckliga. Även möjligheterna att få fram kvalificerad men bearbetad forskningsinformation som rör sakfrågor är begränsade. Utredningen betonar att riksdagens roll i det parlamentariska systemet gör det nödvändigt att rikta kraven på tillräcklig information inte bara mot och regeringskansliet. I riksdagens egna organ utan även mot regeringen sammanhanget måste också uppmärksammas de enskilda ledamöternas och oppositionens särskilda behov. För att belysa regeringens och regeringskansliets FoU-planering (som behandlas i kapiIe/ö) diskuterar utredningen främst det löpande samarbetet mellan departementen. budgetprocessen och forskningsberedningens roll. Det sker delvis på basis av intervjuer med statssekreterarna och/eller andra för FoU-frågor inom ett antal i sammanhanget särskilt viktiga ansvariga är vilka möjligheter till samplanering som departement. Frågeställningen finns och i vad mån en inom kanslihuset gemensam syn på dessa frågor utvecklats. av en sektoriell FoU-organisation har inneburit att flertalet Utvecklingen departement inom sitt område har ett eller flera organ för FoU och i motsvarande mån har att hantera frågor av detta slag. Utredningen anser sig

332 Sammanfattning SOU [977252

kunna konstatera att den sektoriella forskningens medfört starkt utveckling minskade möjligheter för regeringen att för hela området föra en sammanhållen politik där de olika sektorernas FoU-frågor kan passas in i ett sammanhängande mönster. Det finns knappast en enhetlig uppfattning om de grundläggande villkoren och principerna för det sektoriella FoU-arbetet och om vilka skillnader mellan olika områden som är motiverade. t. ex. av olikheter i den administrativa strukturen. Forskningsberedningen tillkom 1962 och sågs då som ett instrument for samordning och långsiktig inriktning av forskningspolitiken. Den har dock inte utvecklats i denna riktning och utredningen anser att den med den konstruktion den fått inte heller har Förutsättningar för en sådan roll. Redskap för att skapa en överblick och samsyn som är grundläggande for långsiktigt syftande forskningspolitik på statsmaktsnivå måste skapas inom regeringsapparaten. l kapitel 7 behandlas den sektoriella FoU-organisationen. Med utgångspunkt i en diskussion av begreppet sektoriell FoU - dvs. sådan FoU som tar sin utgångspunkt i samhällsbehov inom olika områden - ger utredningen inledningsvis en kort översikt av den sektoriella FoU-organisationens framväxt och en överblick över dagens organisation. Utredningen tar därefter upp en del långsiktigt betydelsefulla problem till behandling, nämligen sektoriell FoU i förhållande till myndigheter och departement. samordningen mellan och inom sektorer. ansvarsfördelningen stat-kommun-landsting, kopplingen mellan sektoriell FoU och sektoriell planering samt finansieringen av sektorsanknuten forskning. Därvid diskuterar utredningen med exempel från olika samhällsområden alternativen myndighetsanknytning av sektoriell FoU respektive fristående FoU-organ för sektorsforskning, olika departementsroller och olika sätt att lösa samordningsproblemen. Bl. a. hämtas exempel från energisektorn. Utredningen pekar på hinder och svårigheter i kopplingen mellan FoU och planering och diskuterar i anslutning därtill planeringsbegreppet. Med stöd i en av Statskonsult AB för utredningen utförd studie av vissa sektoriella FoUorgan anger utredningen olika former för initiering av sektorsanknuten FoU. Slutligen ger utredningen en kort översikt över finansieringen av sektorsforskning. Utredningens synpunkter och bedömningar kan sammanfattas så att sekrorsprincipen inte bör överges. Till ledning för arbetet inom sektorerna bör emellertid finnas klarare principer för den samlade FoU-organisationen vad gäller t. ex. myndigheternas och departementens roll. formerna för finansiering m. m. En anknytning av sektoriell FoU till ansvariga myndigheter bör eftersträvas i första hand. Härigenom ges en säkrare koppling till planering och utnyttjande än om de sektoriella FoU-organen är fristående. Ett alternativ till myndighetsanknytning är en anknytning till fackdepartement. Enligt utredningens uppfattning kan dock inte behovet av en praktiskt förankrad sektoriell FoU tillgodoses utan myndighetsmedverkan. ifråga om finansiering anser utredningen att budgetfinansiering av statens utgifter bör vara det normala även for sektoriell FoU. Även kommuner och landsting bör kollektivt kunna finansiera FoU.

Sammanfattning 333

Utredningen understryker forskningsrådsnämndens samordnande roll och ser energiforskningsmodellen som en intressant lösning på samordningsbehoven över departementsgränserna. Bl. a. med hänsyn till de svårigheter som tycks följa med lösningen önskar utredningen en uppföljning och utvärdering av denna modell. Både kommunala och statliga myndigheter bör i ökad utsträckning samarbeta inbördes och med näringslivet (det statliga och privata) för att utveckla ny teknik och ny utrustning. framhåller utredningen att beslut i t. ex. planerings- och Avslutningsvis organisationsfrågor vad gäller sektoriell FoU i konkreta fall måste föregås av De principer utredningen talar noggrann analys av de speciella förhållandena. för måste kunna omprövas efterhand som nya organisationsmodeller utvecklas och kunskapen om existerande modeller förbättras. Som en separat expertpromemoria har publicerats sex fallstudier från den undersökning Statskonsult AB utfört för utredningens räkning (SOU 1977:53). Forskningsrådsorganisationen (kapire/R) behandlas endast kortfattat eftersom den ingående genomlysts i utredningens första betänkande (SOU 1975:26) och efter omorganisationen nu står inför ett nytt utvecklingsskede. Huvuddrag och huvudprinciper i organisationen redovisas men främst läggs vikt vid långsiktigt betydelsefulla planeringsproblem som den nya rådsorganisationen kommer att möta. Utredningen pekar på vissa problem som inte Iösts i samband med omorganisationen och som alltså ärvs. Det gäller bl. a. av dyrbar vetenskaplig utrustning och frågan om täckning av finansieringen under budgetåret stegrade lönekostnader. Av de planeringsproblem som betingas av den nya organisationen pekar utredningen på två. Det ena gäller inflytandefrågorna, dvs. hur det nya ledamöter i råden skall utvecklas till att bli systemet för att utse vetenskapliga det avsedda instrumentet för nära kontakt med forskarna vid universiteten. Det andra gäller den nya forskningsrådsnämndens (FRN) ställning. Det är också viktigt att observera den fastlagda huvudprincipen att FRN skall så långt möjligt samfmansiera sina insatser med andra FoU-organ; risken - om detta inte lyckas - är att FRN endast blir ett nytt självständigt forskningsråd för Samhällsrelevant forskning. Samtidigt måste uppmärksammas det problem som kan uppstå om till FRN knyts ett ansvar för vissa forskningsområden på så sätt att vissa preciserade belopp för insatser läggs fast av statsmakterna. Nämnden måste kunna avväga storleken av sina insatser under fri samverkan med andra organ. fram som berör tmiversirerens och I kapiIe/O tar utredningen problem Inledningsvis konstaterar och beskrihögskolornas planerings/örursärrningar. ver utredningen de förändringar som skett när det gäller

D forskningens expansion El forskarpersonalens ökning och differentiering samt D den organisatoriska uppbyggnaden och planeringssystemet.

[detta kapitel kommer utredningen in på det område som direkt behandlas av forskarutbildningsutredningen. FUN. och en avgränsning görs gentemot denna utredning. Forskningsrådsutredningen diskuterar för sin del tre problemområden:

334 Sammanfattning

El utvecklingen av de fasta resurserna för forskning inom högskolan D avvägningen mellan fasta och rörliga resurser och högskoleorganisationen som bas för sektorsanknuten FoU El systemet för styrning av högskolans forskning.

Utredningen utgår från att även fortsättningsvis stora insatser av forskning och utveckling måste ske inom fiera viktiga nya områden för att tillgodose människornas krav. Ett successivt ökande forskningsberoende kommer då i tecknet av rådande och förutsebar resursknapphet att ställa ökade krav på forskningsorganen att inom ramen för befintliga resurser tillgodose nya forskningsbehov. De redskap som i dag finns för denna omprioritering och utan stimulans av ökade resurser - främst den nyorientering s. k. §69- prövningen är knappast tillräckliga. En viktig uppgift i en långsiktig forskningsplanering är att finna positiva incitament för denna förändring. Oavsett hur förnyelsen av högskolans forskning skall ske aktualiseras frågan om hur olika intressen samspelar i denna process. Utredningen betonar vid diskussionen av denna fråga att ett brett samarbete med intressenter utanför högskolan kring frågor som rör basorganisationens utveckling måste främjas. Det måste dock i detta samspel betonas att universitetsforskningens uppgift också är att vara en bas för och utveckla inomvetenskapligt betydelsefull forskning. Det balansproblem som föreligger här är viktigt att uppmärksamma, men det får inte förväxlas med en motsättning mellan universitetens och samhällets intressen. Genom intressebildens sammansatthet och de långsiktiga konsekvenserna blir utformningen av högskolans fasta organisation för forskning en i högsta grad _farskningspa/irisk fråga. Den andra huvudfrågan som berörs gäller också den ett balansproblem. Genom forskningsråden och via de sektorsanknutna forskningsfinansierande organen tillförs högskolan tillfälliga projektanslag som kompletterar basresurserna och ofta är nödvändiga för att effektiv forskning över huvud skall kunna bedrivas. Avvägningen mellan fasta och rörliga resurser totalt och inom skilda områden är ett problem som aktualiseras i takt med att andelen rörliga resurser ökar. Utredningen finner det angeläget att detta problem uppmärksammas men konstaterar bl. a. att det förutsätter förbättrad redovisning av forskningsvolym och forskningsfinansiering inom högskolan. Utredningen upprepar sitt tidigare redovisade förslag att överföringen från till fast finansiering skall samlat rörlig prövas förslagsvis vart tredje år genom gemensamma förslag av forskningsråden och högskolan. En annan aspekt av balansproblemet fasta-rörliga resurser uppmärksammas också. Det gäller hur kostnaderna skall fördelas mellan högskolan och de externa finansierande FoU-organen. Läget är på detta område oklart och i kapitlet understryks behovet av en samlad utredning av dessa frågor. l sammanhanget bör både forskningsrådens och den sektorsanknutna forskningens speciella roller i samband med universitetsforskningen uppmärksammas. l detta avsnitt kommer utredningen också in på frågan om när särskilda /orskningsinsrirur skall inrättas respektive när högskolesystemet skall utnyttjas för att tillgodose nya eller speciella forskningsbehov. Trots att en viss enighet tycks råda om att institutsbildning bör undvikas och högskolan

SOU l977:52 Sammanfattning 335

så långt möjligt utnyttjas inrättas då och då nya institut. Utredningen efterlyser kriterier för bedömningen av dessa frågor. Även om en strävan bör vara att även fortsättningsvis utnyttja högskolan bör också institutens möjligheter att bedriva en vital forskning uppmärksammas. Särskilt understryker utredningen möjligheten att genom att skapa tillräckligt stora enheter få till stånd den rörlighet som anses vara ett av institutsforskningens mer svårbemästrade problem. Kapitlet avslutas med en belysning av hela systemet för styrning av universitetens och högskolornas forskning. l anslutning till figur 9:4 diskuterar utredningen den principiellt viktiga skillnaden mellan den styrning som sker via externa (rörliga) medel och den som sker via basresurser. Den förra är djupgående, dvs. styr enskilda forskare och forskningsprojekt, den senare ytligare men långsiktigt betydelsefull. Tendenser till nytänkande när det gäller den externa styrningen. innebärande att mer långsiktiga ramprogram ersätter projektstyrning, bör uppmärksammas. l kapitel /0 behandlas den roll som stiftelser, _fonder och akademier m. fl. spelar i det svenska FoU-systemet. Utredningen konstaterar att de privata stiftelsernas och fondernas anslagsgivning endast i något fall är av den storleksordningen att ett mer avgörande inflytande på FoU-systemet kan utövas av en enskild stiftelse. Tillsammantagna betyder dock tillskotten från stiftelser och fonder, vars medel till övervägande del går till mottagare inom högskolan, ett inte oväsentligt bidrag till universitetsforskningen och särskilt den medicinska. Informationen om stiftelsernas forskningsstödjande verksamhet är enligt utredningens bedömning knappast tillräcklig; både stiftelserna själva och forskarna torde ha intresse av en förbättrad information om deras möjligheter och intresseprofil. Av de offentliga eller officiösa organen av stiftelsekaraktär eller liknande berörs Riksbankens jubileumsfond (RbJ) och Riksföreningen mot Cancer (RmC). Utredningen understryker sin tidigare redovisade uppfattning att huvudansvaret för cancerforskningen bör ligga hos forskningsrådsorganisationen. De vetenskapliga akademiernas viktiga uppgifter som stimulerande, kontaktskapande och informerande organ och deras betydelsefulla roll som internationella samarbetsorgan betonas. I detta sammanhang berör utredningen också den forskning för ideella .folkrörelser som genom riksdagsbeslut 1975 får särskilt stöd via en särskild delegation, som från 1977 administrativt knutits till FRN. Utredningen framhåller i anslutning till det synsätt som redovisades i SOU 1975:26 att en låsning av medel i små ekonomiska ramar såsom skett inom detta område bör undvikas. Kapitel ll om forskning och utveckling inom näringslivet i ett forskningspolitiskt perspektiv inleds med en på befintlig statistik baserad beskrivning av FoU-insatserna inom industrin, som förutom att de är de statistiskt bäst kartlagda också är de mest betydande. Viktigt att framhålla är utvecklingsarbetets totala dominans över forskningen och det förhållandet att FoU-arbetet i hög grad är koncentrerat till de stora företagen. l kapitlet diskuteras vidare företagens behov av sekretess kring FoU-

336 Sammanfattning SOU l977z52

arbetet. Avgörande är här den konkurrenssituation Företagen arbetar i -olika ägarförhållanden innebär därvid knappast någon avgörande skillnad. Frågan har emellertid stor principiell betydelse både för möjligheterna att påverka inriktningen av företagens FoU, för Företagens möjligheter att lägga ut FoUuppdrag till universitet och högskolor och inte minst för uppbyggnaden av det offentliga FoU-systemet. Utredningen pekar på ett antal områden där näringslivets - främst industrins - har nära samband med allmänna FoU-problematik forskningspolitiska problem. Det gäller bl. a. El industrin och forskarutbildningen El gemensamt bruk av avancerad utrustning El branschforskningsinstituten El forskningsuppdrag till högskolan. En grundfråga när det gäller näringslivets FoU är dess betydelse för ekonomisk tillväxt och företagsutveckling. Utredningen diskuterar dessa frågor bl. a. i anslutning till en studie av IVA om försvaret och den tekniska utvecklingen (IVA-rapport 97). En viktig tes i lVA:s rapport är att försvarets materielanskaffning när den innefattar utvecklingsuppdrag till näringslivet har en stark pådrivande effekt i utvecklingen av teknisk och annan kompetens inom företagen. Försvarets materielanskaffning innebär i allmänhet att studier och utveckling beställs separat eller i ett paket inkluderande serieproduktion. Det äri allt väsentligt försvarets myndigheter som gör riskbedömningen och står för riskerna. Ofta elimineras härigenom den största risken - marknadsrisken. Här finns en väsentlig skillnad gentemot utvecklingsarbete för civila ändamål. Vid beställningar av försvarsmateriel kan en avsättning för produkter garanteras och utvecklingsinsatser som annars inte skulle kommit till stånd har därigenom kunnat genomföras. Som IVA framhållit är en liknande teknisk kompetensutveckling möjlig även vid motsvarande civila beställningar. Utredningen understryker att satsningar på avancerad civil teknologi är en av de vägar som bör prövas när det gäller att främja den tekniska utvecklingen. I sammanhanget pekas på den betydelse som potentiella beställare som kommuner och landsting har. Näringslivets FoU måste enligt utredningen ses i sitt samband med de insatser som görs på det offentliga området. Information om företagens FoUansträngningar och behov av kompetens inom det offentliga FoU-området är nödvändig för att en planering och rimlig rollfordelning skall kunna komma till stånd. lnllytandet från samhällets sida och från de anställda på företagens FoU både när det gäller volym och inriktning är frågor vars långsiktiga betydelse utredningen framhåller. Det internationella FoU-samarbetet griper in i all slags forskning och på alla de områden som utredningen behandlar. De speciella villkor under vilka en stor del av detta samarbete sker och de problem som kan vara förknippade med det motiverar att de internationella frågorna särskilt uppmärksammas i kapitel 12. Givetvis är grunden för internationellt vetenskapligt samarbete ett fritt informationsflöde och informella personliga kontakter mellan forskare.

.Samman/áttning 337

Utredningen understryker detta men inriktar sig på en belysning av det organiserade internationella FoU-arbetets former och problem. Bland de motiv för organiserat samarbete som särskilt framhålls är

D dyrbar forskning D unika resurser D gemensamma problem D förbättrad forskningsmiljö. Vid sidan av dessa faktorer - som är direkt relaterade till forskningsverksamheten - är allmänpolitiskt betingade önskemål om närmare förbindelser mellan olika länder en viktig och pådrivande faktor. Utredningen gör i kapitlet en genomgång av olika former för internationellt organiserat samarbete och behandlar

informationsutbyte samarbete kring projekt och program samordning av nationella forskningsprogram

DDDDDD

samarbete beträffande forskarutbildning gemensam finansiering gemensamma forskningsinstitutioner. I kapitlets senare del diskuteras planeringsproblem inom det internationella forskningssamarbetet. Ett sådant problem rör4/inansier/ngsprinciperna. Det kan aktualiseras på fiera sätt, t. ex. vid finansiering av stipendieprogram, av s. k. forskningsföreningar eller motsvarande eller vid finansieringen av mycket stora internationella FoU-projekt. När det gäller den förra frågan handlar problemet ofta om på vilken nivå prioriteringarna skall göras; om t. ex. medel för forskoch stipendier skall avsättas på myndighetsnivå - av ningsföreningar forskningsråd och andra sådana organ - eller om medel skall öronmärkas i statsbudget eller regleringsbrev. Utredningens principiella inställning är att dessa frågor så långt möjligt bör hanteras på myndighetsnivå. När det gäller stora internationella FoU-projekt - ofta i samband med investeringar i tung utrustning uppkommer ett annat slags finansieringsproblem: kan och bör sådana finansieras inom ramen för de forskningsfinansierande organens normala anslag eller skall särskilda medel ställas till förfogande? Från allmän synpunkt bör strävan vara att de FoU-ansvariga organen även här skall göra avvägningen. Helt kommer denna princip dock inte att kunna genomföras; det kommer regelbundet att aktualiseras projekt som inte rimligen kan finansieras på detta sätt utan att en alltför radikal nedskärning på andra områden sker. Detta innebär också att internationell samarbetsplanering hänger samman med de forskningsfinansierande organens allmänna planering. Även i detta sammanhang har utredningen anledning framhålla att dessa organs möjligheter att planera långsiktigt i fiera fall måste förbättras. Inte minst gäller detta om den viktiga frågan om balansen mellan internationella engagemang och nationella satsningar skall kunna hanteras. Ett samarbete måste även i dessa frågor ske mellan olika svenska organ med ansvar inom området, och utredningen uppmärksammar FRN:s roll i sammanhanget.

338 .Sammanfattning

Överväganden och huvudförslag

Mot bakgrund av den genomgång som redovisats i kapitel 1-12 ger utredningen i kapire/13 sin sammanfattande bedömning och redovisar sina huvudförs/ag rörande förutsättningarna för en långsiktig forskningsplanering. Kapitel 13 inleds med konstaterandet att den sektoriserade FoU-organisationen och forskningsfrågornas betydelse inom alla samhällsområden kan medföra en splittring av resurser och gränsdragningsproblem som måste uppmärksammas och motverkas. De sektoriella FoU-principerna bör enligt utredningens uppfattning inte överges men det är utredningens bestämda slutsats att den sektoriella FoUpolitiken måste komp/erteras med i ordets egentliga mening övergripande FoU-politiska beslut. Ett nyckelbegrepp är ökad överblick och utredningen exempliñerar med följande områden där sådan är nödvändig för insiktsfulla beslut: E] Fördelningen av FoU-resurser på olika områden E] forskarutbildningens inriktning och dimensionering El avvägningen av FoU-organens ansvarsområden och F0U-organisati0nens uppbyggnad D inflytandefrågorna. Denna överblick och samordning måste åstadkommas på politisk niva° och utredningen framhåller att uppgiften i första hand är regeringens ansvar. Frågan om förutsättningarna för långsiktig forskningsplanering leder alltså oundgängligen in på frågan om regeringsarbetets organisation och utredningen behandlar i detta sammanhang såväl frågan om ett forskningsdepartement som forskningsberedningens roll. Ett forskningsdepartement i den meningen att alla FoU-frågor skulle brytas ut ur de olika fackdepartementen betraktar utredningen som en orealistisk tanke och inte heller andra varianter av forskningsdepartement anser sig utredningen kunna rekommendera. Forskningsberedningen i dess nuvarande form kan enligt utredningens bedömning inte tjäna som samordningsinstrument för FoU-politiken eller som rådgivare till regeringen i forskningspolitiska frågor-om den bevaras bör andra motiv ligga till grund härför. Uppmärksamheten bör i första hand riktas mot processer och information som skapar större överblick. Utredningens huvudförslag är därför att regeringen regelbundei läggerfram principproposirionerför riksdagen om den samlade FoU-politiken. Dessa propositioner, regeringens FoU-program, kan innehålla t. ex. ställningstagande i aktuella principfrågor, forslag till konkreta åtgärder och beslut,

DDDUD

redovisning av aktuellt utredningsarbete, bearbetad statistisk redovisning av svensk FoU, samlad redogörelse för den framtida anslagsutvecklingen inom det statliga FoU-området i form av planeringsramar utan bindningar till exakta belopp.

Sammanfattning 339

Regeringens FoU-program bör avges en gång per valperiod - varje nyvald riksdag får därigenom tillfälle diskutera FoU-politiken i dess helhet. Programmen bör avse en femårsperiod, varigenom planeringen blir rullande. Anknytningen till övrigt planeringsarbete illustreras i figur 13:1. Utredningen understryker att planeringsarbetet måste ske med stor flexibilitet och att samordningsbehovet inte på något sätt är totalt. Ansvar och initieringsförmåga måste alltfort spridas på djupet i FoU-systemet om detta skall fungera väl. Inom regeringskansliet måste byggas upp ett kunnande for denna nya uppgift. Utredningen framhåller att fackdepartementen i llera fall behöver tillgång till ökad expertis inom sina respektive FoU-områden. Ett sammanhdllande ansvar _för planeringsarbetet inom regeringskansliet anser utredningen i första hand bör åläggas utbildningsdepartementet som bör bygga upp kompetens härför. Utredningen/öres/âi* att en interdepartetnenta/ arbetsgrupp av tjänstemän i ansvarig SIÖ//HlITHAfÖI/PI och leder det löpande arbetet med regeringens FoU-program. 1 kapitel 13 redovisar utredningen även en bedömning och sina forslag rörande riksdagen och FoU-frågorna. l diskussionen kring dessa frågor har aktualiserats förslag om ett särskilt forskningsutskott liksom om ett/biskningssekretariat med uppgift att betjäna samtliga utskott i forskningsärenden. Utredningen ställer sig avvisande till ba°da dessa förslag. Om utredningens förslag om regelbundna regeringsprogram för FoU genomförs torde detta komma att i tillräcklig grad underlätta även fackutskottens arbete med forskningspolitiska frågor. UIIEdI7iIIgPI7_fÖIPS/G°I' dock att nya insatser görs för att Förbättra möjligheten till både forskningspolitisk information och forskningsbaserad sakinformation för de enskilda riksdagsledamöterna och _lör partigrupperna. Riksdagens upplysningst/“änst bör få ökad möjlighet att _lörse riksdagens ledamöter med bearbetad information om aktuellt forskningsläge inom olika områden genom Översikter. granskning av forskningsrapporter etc. Utredningen _föreslâr att 0,5 Mkr anvisas upp/ysn/ngstjänsten för denna serviceverksamhet, varav även utskotten och riksdagens inre förvaltning i övrigt kan dra nytta. Den förstärkning av regeringskansliets planeringskapacitet på ett strategiskt omrâde som utredningens forslag medför aktualiserar frågan om oppositionspartiernas behov av särskilt stöd for att fullgöra sina uppgifter i den politiska processen. Utredningen anser att en ökning av partigruppstödet är befogad för att ge partigrupperna och särskilt de av stödets konstruktion gynnade oppositionspartierna möjligheter att inhämta kvalificerad information av det slag som här diskuteras. Utredningen anser sig dock inte böra föreslå det belopp med vilket stödet bör öka. Denna avvägning bör göras av riksdagens egna organ. Vid avvägningen bör bl. a. prövas om proportionen mellan stödet till regerings- respektive oppositionspartierna är den rimliga. 1 kapitel 13 redovisas också. samlat och kopplat till huvudförslaget, utredningens grundinställning i vissa frågor som mer utförligt behandlas i kapitel 14, 15 och 16 samt i de separata expertbilagorna SOU 1977:54 och 1977:55. Det gäller FoU-statistik (kapitel 14), registrering av forskning, allmän forskningsinformation (kapitel 15) samt löntagarorganisationernas möjligheter att initiera forskning (kapitel 16).

340 Sammanfattning

FoU-statistik (kapitel 14) är av grundläggande betydelse för möjligheterna att upptäcka Förändringar i utvecklingen. Utredningen föreslår att ökade insatser görs/ör att skapa en heltäckande FoU-statistik. Särskilt viktigt anser utredningen det vara att en reguljär (löpande) FoU-statistik över forskningen inom högskolan kommer till stånd. Utredningen förordar att den interdepartementala arbetsgrupp som föreslagits få ansvar för samordningsarbetet för regeringens FoU-program får ett samordnande ansvar även för utveckling av den reguljära svenska FoUstatistiken. Detta motiveras av att FoU-statistik är ett redskap av avgörande vikt vid de forskningspolitiska överväganden som måste ske inom regeringen. Olika myndigheter bör som nu bevaka sina speciella intresseområden, medverka med sin kompetens vid utformningen av statistiken, beställa speciella undersökningar för sina egna behov etc. SCB bör som hittills medverka i utredningsarbetet och svara för insamlingsarbete och teknisk bearbetning. Registrering av pågáendeforskning och allmän samhällsriktad_forskningsinformation behandlas detaljerat i kapitel 15. Registrering av pågående forskning framstår som ett allt viktigare redskap for att skapa överblick. Uppgifter om pågående forskningsprojekts inriktning, omfattning. finansiering etc. är av betydelse både för forskarna själva och för specialister inom förvaltning och forskningsplanerande organ. För en allmän forskningspolitisk debatt och för initiering av forskning är det nödvändigt att kunna få vetskap om var kompetens inom olika områden finns. Redan i dag görs betydande insatser på en rad håll för registrering av forskning men i brist på samordning finns ingen överblick över området. Utredningen/öreslâi-att ett sammanhållet datoriserat register över pågående FoU skapas som bör innefatta i princip all statligt stödd FoU och så långt det visar sig möjligt även FoU som det privata och offentligt ägda näringslivet stöder och bedriver. svårigheterna att införa en obligatorisk registrering av all FoU inom näringslivet är uppenbara; målkonflikten mellan önskemål om information och omsorgen om företagens konkurrensförmåga ger här begränsat utrymme. Ansvaret för registrets uppbyggnad och löpande anpassning till nya krav (programansvaret) bör ligga på ett organ med centralt ansvar for planering av FoU, t. ex. den föreslagna interdepartementala arbetsgruppen. UHÄ eller FRN. Även en knytning till ett centralt biblioteksorgan är tänkbar. Dri/tsansvaret kan eventuellt läggas på miljödatanämnden. Det slutliga valet av teknik och organisation bör ske först efter enfdrsöksverksamhet. Utredningen _föreslâr att en sådan inleds. Som underlag for ställningstagandet beträffande registrering av forskning har utredningen kunnat utnyttja en expertrapport som publiceras samtidigt med betänkandet (SOU 1977:54). Det krav på vidgat inflytande över forskningens inriktning, som samhällets forskningsberoende medför och som tar sig uttryck i breddad forskningspolitisk debatt och ökad uppmärksamhet på forskningsfrågor över huvud t. ex. inom intresseorganisationer och ideella folkrörelser, innebär också betydande behov av information till mycket breda grupper av mottagare. Inom flera olika sektorer har en effektiv nyttjarinformation kunnat . utvecklas men utredningen kan konstatera att den allmänna/brskningsinfor-

sou 1977:52 Sammanfattning 341

mationen inte är väl tillgodosedd. Till den nya högskolans uppgifter har uttryckligen nu lagts att informera om forskning och utveckling och resultaten härav. Resurser och utvecklingsarbete måste dock till för att denna uppgift skall kunna fullgöras. Forskningsrådsutredningens förslag tar sikte på att för allmän och samhällsriktad forskningsinformation få till stånd ett system av samma slag som gäller för forskningsrådens stöd till forskning. Utredningen _föres/âr at! FRN ges ett ansvar för och resurser till stöd för informationsprojekt, populärvetenskapliga publikationer, stipendier etc. inom detta område. Det förutsätts att ansvar för forskningsinformation liksom hittills vilar på en rad olika organ som FRN kan stödja och samarbeta med. Inledningsvis bör 4 Mkr årligen ställas till FRN:s förfogande för detta ändamål. FRN bör inrätta en delegation för att hantera dessa frågor med representation från olika intressenter inom området. Som underlag för sitt ställningstagande i denna fråga har utredningen en samtidigt med betänkandet publicerad expertrapport (SOU 1977:55). Utredningen har ett direkt uppdrag att behandla löntagarorganisationernas :nä/ligheter att initiera forskning. l kapitel 13 diskuteras inllytandeproblematiken allmänt som en del av det stora FoU-planeringsproblemet, varefteri kapitel 16 görs en detaljerad genomgång av löntagarotganisationernas problem ochframläggs konkreta/örslag. Utredningen kan konstatera att löntagarorganisationernas intresse för forskningsfrågor ökat starkt under senare år. Som bl. a. framgått av utredningens överläggningar med företrädare för de tre stora löntagarorganisationerna har de dock betydande svårigheter att formulera sina forskningsbehov och initiera forskningsinsatser. Utredningen angriper problemet längs två vägar. Mot bakgrund av en redovisning av organisationernas representation i FoU-ansvariga organ föreslås att arbetstagarorganisationerna skall ges ökat in/lytande i de sektor/ella FoU-organen. Utredningen upprepar också sin uppfattning att forskningsråden i ökad utsträckning bör låta intressenter utanför fackmännens krets delta i beredningen av forskningsärenden. Representation i FoU-organ är emellertid inte tillräckligt for att skapa goda möjligheter att initiera forskning. Utredningen föreslår därför särskilda åtgärder för att skapa förbättrade kontakter mellan arbetstagarorganisationerna och forskningen och öka kunskaperna om forskningens möjligheter och arbetsvillkor och om de problem som organisationerna behöver få belysta med forskningsinsatser. Utredningenföres/âr att det nyinrättade C entrumför arbetslivs/rågør ges ett samlat ansvar/ör attförmedla stöd till löntagarorganisationernas initiering av FoU och att medel ställs til/förfogande här/ör. Bland de insatser utredningen föreslår skall kunna finansieras via dessa medel är: D kontaktforskare till disposition for organisationerna, D engagemang av forskare för utarbetande av forskningsprogram, D kunskapsöversikter, kursverksamhet. D remissarbete inom områden som rör vetenskapliga frågor, D stöd till förberedelser för ställningstaganden i FoU-organ. insatserna bör bekostas av statsmedel som ställs till Centrums förfogande antingen via ASF eller genom en separat anvisning till Centrum. Kostnaderna beräknar utredningen till l,5-2 Mkr i ett inledningsskede. 23

342 Sammanfattning

F ramtidsstudier och konsekvensanalys I ett separat avsnitt (kapitel 17) behandlar utredningen frågorna omjramtidsstudiernas organisation och s. k. teknikvärclering. En koppling mellan dessa båda frågor finner utredningen vara sakligt motiverad: teknikvärdering eller, med den benämning utredningen föreslår, konsekvensanalys är närmast en del av framtidsstudierna. Utredningen beskriver framväxten av _li-amtidsstudier och karakteriserar dem som ett medel att minska den osäkerhet som präglar långsiktig planering och medvetandegöra de målkonflikter och andra restriktioner som påverkar möjligheten att fatta långsiktiga beslut. Utredningen betonar den tydliga kopplingen mellan framtidsstudier och forskning, dels när det gäller metoder, arbetssätt och kunskapsinhämtande, dels för att identifiera angelägna forskningsinsatser. Samtidigt understryks att framtidsstudier inte är detsamma som forskning. Syftet är inte att åstadkomma forskningsresultat. Utredningen konstaterar att framtidsstudier kan behöva ske både sektorsvis och medvetet sektorsövergripande. Dessa senare kommer då att behöva anknyta till den beslutsmiljö som utgörs av regering och riksdag. Det är detta slags framtidsstudier som står i centrum for utredningens intresse och den centrala frågan i utredningens uppdrag angående framtidsstudier gäller sekretariatets/öigtiamtidsstudier ställning. Utredningen redogör för dess tillkomst och verksamhet och berör den debatt som forts om sekretariatet i riksdagen. [kapitlet diskuteras tre huvudalternativ for sekretariatets ställning. Två av dem innebär att sekretariatet bevaras i någon form, ett att sekretariatet avskaffas och helt andra lösningar söks. Alternativen redovisas summariskt i figur 17:1. Ett alternativ är att sekretariatet ges en uttalad politisk profilering och, knutet till statsrådsberedningen. också blir ett instrument för integration i regeringsarbetet. Utredningen finner att en sådan lösning är tänkbar men konstaterar att den, som ett komplement, reser krav på från regeringen helt fristående organ for framtidsstudier av likartat slag men med andra värderingsgrundvalar. Olika möjligheter till sådana dubblerade framtidsstudiesekretariat diskuteras. Det andra alternativet är i huvudsak det som uppkommit genom den förändring av sekretariatets ställning som genomfördes 1975. Då flyttades sekretariatet från statsrådsberedningen och den till sekretariatet knutna referensgruppen av parlamentariker ombildades till en styrelse. Administrativt gavs arrangemanget formen av en kommitté. Genom denna lösning minskar behovet av dubblering. Ett avskaffande av sekretariatet (alternativ 3) ökar givetvis kraven på ett eller flera nya organ - bl. a. blir frågan om ett institut för framtidsstudier då aktuell. Utredningen stannar for en lösning i enlighet med alternativ 2. En delegation_förframtidsstudier bör inrättas med i huvudsak den ställning och de uppgifter som sekretariatet _förf/amtidsstudiei erhöll efter omorganisationen l 975. Oron för att teknik och teknologiska system i vid mening inte längre kan kontrolleras och att konsekvenserna av storskalig och sofistikerad teknologi inte längre är övervägande positiva har varit grogrund for önskemål om förbättrade metoder att förutse konsekvenser av nya system technology

Sammanfattning 343

assessment eller Ieknikvärdering. Härigenom skulle skapas förbättrade möjligheter att fatta insiktsfulla beslut. Området är svåravgränsat och metodiskt instabilt och utredningen diskuterar bl. a. avgränsningsfrågan. Diskussionen har bl. a. gällt om teknikvärdering skall avse endast (ingenjörs-) teknik eller inbegripa också samhällsorganisatoriska system i vidaste mening. Utredningen förordar att termen konsekvensanalys används som svensk benämning och markerar därmed att den avser en strävan att Cl tidigt identifiera och varna för negativa följder av tekniska och samhällsorganisatoriska system, El identifiera och beskriva konsekvenserna även i andra och tredje led av sådana system inom alla samhällsområden och för alla grupper i samhället. Utredningen diskuterar även konsekvensanalys och dess relation till beslutsfattande och understryker att konsekvensanalys i sig själv inte alls löser frågan om hur resultaten skall kunna omsättas i beslut av t. ex. Samhällsorgan. Bl. a. framhålles att beslutspunkter ofta saknas (den tekniska eller organisatoriska utvecklingen sker oberoende av politiska beslut) och att målkonflikter, väljarberoende och helt enkelt olika politiska bedömningar av analysresultaten ständigt kommer att försvåra ett bestämt och långtgående beslutsfattande i frågor av detta slag. Utredningens förslag och rekommendationer när det rör konsekvensanalys innebär att D ökade insatser bör göras i fråga om utbildning och forskning om förhållandet mellan teknik och samhälle D konsekvensanalys bör ske såväl inom näringslivet som inom den offentliga sektorns olika grenar. Konsekvensanalyser inom näringslivet bör offentliggöras när det gäller statliga myndigheter m. fl. bör remissväsendet kunna utgöra en bas för ökade insatser - bör prövas genom att konsekvensanalys aktuella frågor remitteras till flera remissorgan från olika samhällssektorer med uppdrag åt dessa organ att gemensamt avge utlåtande (storremisser) något institut för konsekvensanalys bör inte inrättas. Den föreslagna delegationen för framtidsstudier bör ha ett allmänt ansvar för att bevaka och ta initiativ till konsekvensanalyser fristående från sektorsorgan. En kostnadsberäkning redovisas samlat i avsnitt 13.7. De beräkningsbara kostnaderna för utredningens förslag uppgår i ett inledningsskede till ca 9 Mkr.

Utredningens huvud/örslag i starkt sammandrag Utredningens betänkande är till stor del problemidentifrerande och resonerande. Det syftar härigenom till att skapa förståelse för behovet av en överblickande FoU-planering som komplement till den sektorsanknutna. I texten görs en rad rekommendationer och påpekanden som enligt utredningens mening bör beaktas i långsiktigt och övergripande planeringsarbete

344 Sammanfattning

på FoU-området. Utredningensjörs/ag gäller främst planeringsarbetet och direkta förutsättningar för detta. De innebär i korthet att regeringen en gång per valperiod i proposition till riksdagen lägger fram samlade riktlinjer för hela FoU-området (regeringens FoU-program) att framtagandet av dessa program leds av en interdepartemental arbetsgrupp och det sammanhållande arbetet åläggs utbildningsdepartementet att riksdagens upplysningstjänst ges ökade möjligheter att förse riksdagens ledamöter med bearbetad forskningsinformation att stödet till partigrupperna i riksdagen ökas for att ge förbättrade möjligheter att inhämta kvalificerad information att ökade insatser görs for att åstadkomma en heltäckande FoU-statistik att ett sammanhållet register skapas för all pågående offentligt stödd FoU innefattande så långt möjligt även näringslivets FoU att forskningsrådsnämnden ges ansvar och resurser for stöd till en allmän och samhällsriktad information om forskning och forskningsresultat att löntagarorganisationernas möjligheter att initiera forskning förbättras genom ökad representation i sektoriella FoU-organ och genom särskilt stöd till forskningsinitiering förmedlat via Centrum for arbetslivsfrågor att en delegation for framtidsstudier inrättas med i huvudsak den ställning och de uppgifter som det nuvarande sekretariatet för framtidsstudier har. Delegationen ges ett bevakningsansvar även for konsekvensanalys (technology assessment) att konsekvensanalys genom sektorsövergripande remissarbete (storremisser) prövas i samarbete mellan flera remissinstanser.

sou 1977:52 345

Reservation

Av ledamöterna Gustafsson Lars, Jordan, Lindahl-Kiess/ing

och Sundgren l kapitel 17, avsnitt 17.2 behandlas framtidsstudierna. Efter att i avsnitten l7.2.3-17.2.6 ha gått igenom olika lösningar För hur framtidsstudierna skall organiseras, kommer utredningens majoritet i avsnitt l7.2.7 fram till att förorda i huvudsak en permanentning av den nuvarande organisationen. Detta skulle innebära att en delegation för framtidsstudier inrättas, att delegationen får formell ställning som kommitté och ges en bred parlamentarisk representation samt att delegationen får medel för sin verksamhet genom ett särskilt anslag i statsbudgeten. Däremot läggs inget förslag om till vilket departement delegationen skall knytas, men man betonar att den departementsanknytning som väljs inte får innebära någon begränsning eller inriktning av sekretariatets arbete. Vi anser för vår del,att den ställning delegationen för framtidsstudier avses få blir oklar i åtminstone några viktiga avseenden. Den skall enligt majoriteten ha ställning som kommitté. men delegationen avses ju bli permanent. Denna sammanblandning av kommitté och myndighet anser vi olämplig för mer permanenta lösningar och förordar därför att delegationen får ställning som myndighet. Delegationen skall vidare, enligt majoriteten, vara knuten till ett departement men ha en bred parlamentarisk sammansättning. Också detta anser vi olämpligt i ett parlamentariskt system. Antingen skall delegationen vara ett regeringens beredningsorgan (knutet till statsrådsberedningen eller något enskilt departement) och då självfallet inte ha några representanter för oppositionen eller så skall delegationen vara en fristående myndighet och då givetvis kunna ha representanter löroppositionspartierna. Vi för vår del anser att den senare lösningen är att föredra och förordar därvid en sammansättning av delegationens styrelse med representanter för såväl regerings- som oppositionspartier. Vårt förslag om en delegation som en myndighet och med en styrelse med bred parlamentarisk sammansättning anser vi ger delegationen en klarare ställning i den berednings- och beslutsmiljö som utgörs av riksdag, regering, kommittéer och myndigheter. Utredningens majoritet har tre krav på den verksamhet som en delegation “ lör framtidsstudier skall utföra: 1. Det är angeläget att framtidsstudierna sker med anknytning till den beslutsmiljö som utgörs av regering och riksdag.

346 Reservation

2. Det är viktigt att framtidsstudierna kan planeras och genomföras under stor självständighet och att resultaten kan helt fritt offentliggöras. 3. Det bör i verksamheten ingå ett ansvar för att framtidsfrågorna fors ut till allmän debatt. innebörden av det första kravet beror helt och hållet på vad man lägger i uttrycket “med anknytning till den beslutsmiljö som utgörs av regering och riksdag”. Vi har tolkat innebörden av majoritetens formulering så. att anknytningen till riksdagen sker genom att ge styrelsen för delegationen “en bred parlamentarisk representation. Bred parlamentarisk representation utgår vi från betyder att såväl regering som opposition skall vara foreträdda. l detta avseende blir därför majoritetens och vårt forslag identiska. Anknytningen till riksdagen kan också. vilket majoriteten föreslår. sägas bestå i att medel skall anvisas under särskilt anslag i statsbudgeten (trots att delegationen skulle ha ställning av kommitté) och således direkt kunna prövas av riksdagen. Vårt forslag med delegationen som en myndighet ger med avseende på riksdagens medelsprövning samma möjlighet som majoritetens. l anslutning till diskussionen om kommittékonstruktionen vill vi särskilt framhålla att vi med valet av myndighetskonstruktionen inte avser en myndighet med en stor fast personalstab. Genom bestämmelser i instruktion och anvisningar vid medelstilldelningen i statsbudgeten kan samma flexibilitet garanteras som med kommittékonstruktionen. Anknytningen till regeringen åter menar majoriteten skall ta sig uttryck i “endast allmänna direktiv av regeringen -en lösning som. såsom framhållits, inte hindrar andra initiativ”. Denna formulering, liksom också krav nr 2 ovan. tyder på att majoriteten avser att anknytningen i det avseendet inte får vara for stark och detaljerad. Avser majoriteten endast detta, blir skillnaden mellan deras förslag och vårt inte stort. Även vi förutsätter nämligen att delegationen som en fristående myndighet får allmänna direktiv för sin verksamhet som inte detaljbinder delegationen. Vi har nu uppehållit oss vid vad majoriteten skriver i sitt förslagsavsnitt l7.2.7, men det finns i detta avsnitt också en hänvisning tillbaka till avsnitt l7.2.5 rubriken “Permanentad organisation” och här ges ytterligare formuleringar med avseende på anknytningen till regeringen. Där sägs bl. a.: “En koppling skulle vidmakthållas till regeringsmaskineriet genom kommittékonstruktionen och knytningen till kanslihuset.” Bortsett från att ordet regeringsmaskineriet är tvetydigt, så anser majoriteten uppenbarligen att kommittékonstruktionen som sådan ger en koppling till regeringen. Vad då först beträffar kopplingen till regeringsmaskineriet via kommittékonstruktionen, så uppkommer denna genom direktiven och genom valet av ledamöter. l båda dessa avseenden önskar majoriteten så lösa kopplingar som möjligt. När det gäller direktiven säger majoriteten i sitt förslagsavsnitt. att de skall vara “endast allmänna”, vilket går att uppnå lika bra. om man väljer att låta delegationen vara myndighet. l direktivavseendet finns alltså, med majoritetens grundinställning om endast allmänt hållna direktiv, inget att vinna på en koppling till regeringen via kommittékonstruktionen. Återstår så personsammansättningen i delegationen. den andra väg på vilken regeringen kan inverka. Men här betonarju majoriteten att delegationen skall ha en bred

Reservation 347

parlamentarisk representation och då kan inte heller den aspekten av kommittékonstruktionen ha någon särskild betydelse for kopplingen till re- V geringen. Vad sedan beträffar kopplingen li// regeringsmaskineriet via knytningen ri/Ikanslihuser har det inte varit möjligt för oss att lä innebörden av uttrycket “knytningen till kanslihusef helt klarlagd under utredningsarbetet. Det kan i varje fall inte avse ställningen som kommitté, för den aspekten av koppling till regeringen nämns särskilt i samma mening. Däremot talar majoriteten i en senare mening om dels möjligheten for sekretariatets personal och ledning att medverka i politisk beredning inom regeringen, dels möjligheten att få informationer från och stå i dialog med övriga delar av kanslihusets beredningsapparat, så som viktiga och gör därvid den graderingen, att den sistnämnda möjligheten anses viktigare än den förstnämnda. Vi tolkar formuleringen av dessa möjligheter såsom konkretiseringar av vad majoriteten faktiskt önskar sig av knytningen till kanslihuset”. Vi konstaterar alltså. att majoriteten anser det viktigt for delegationen dels att medverka i regeringens politiska beredning, dels att vara en del av kanslihusets beredningsapparat. Den tillämnade ställningen för delegationen anser vi inte förenlig vare sig med ställningen som kommitté eller med arrangemanget att oppositionen skall vara med i delegationens styrelse. l ett parlamentariskt system skall oppositionen inte delta i regeringens politiska beredning och inte heller sitta i organ som betraktas såsom regeringens beredningsapparat. I det svenska parlamentariska systemet finns. som vi ser det, i detta fall endast två vägar. Det ena är att göra delegationen till ett regeringens organ och sedan ge oppositionen och övriga s. k. fria grupper egna resurser för framtidsstudier. Det har, som majoriteten skriver, en lockelse men blir av resursskäl knappast rimligt i en så liten forsknings- och utredningsmiljö som den svenska. Vi delar härvidlag majoritetens uppfattning. Återstår då den andra vägen, med en delegation som myndighet och med endast mycket allmänt hållna direktiv och stor öppenhet i val av projekt och val av alternativ inom projekten. Det blir i en sådan delegations styrelse naturligt med en bred parlamentarisk representation. Der andra kravet som majoriteten anser viktigt är att framtidsstudierna kan planeras och genomföras under stor självständighet och att resultaten kan helt fritt publiceras. Detta instämmer vi i. På denna punkt måste självfallet vårt förslag med delegationen som myndighet ge samma, for att inte säga bättre, garanti for självständighet och fri publicering. Anses det att myndighetsformen i vanlig mening skulle vara till nackdel ur de nu diskuterade aspekterna kan ju lätt instruktionen för myndigheten utformas så att självständighet och fri publicering redan däri uttryckligen garanteras. Det tredje kravet som majoriteten anser viktigt är att i delegationens verksamhet bör ingå ett ansvar for att framtidsfrågorna förs ut till allmän debatt. Det kravet kan vi instämma i och det tillgodoses lika bra om

delegationen, som vi föreslår. blir en myndighet.

Sammanfattningsvis föreslår vi alltså an en delegation för framtidsstudier inrättas samt arr delegationen får ställningen som myndighet med en styrelse med bred parlamentarisk representation.

sou 1977:52 349

Särskilt yttrande

Av ledamöterna Gustafsson Lars, Jordan, Lindahl-Kiess/ing

och Sundgren l anslutning till kapitel 15. Forskningsinformation. forskningsregistrering och forskningspolitik, avsnitt 15.22, Utredningens överväganden förslag om registrering av FoU, vill vi anföra följande: Principiellt anser vi att också privata företag som driver FoU helt med egna medel borde vara ålagda skyldighet att registrera och offentligt redovisa detta FoU-arbete. En sådan skyldighet skulle emellertid sannolikt innebära

behov av stora förändringar i nu gällande lagstiftning även i andra viktiga

avseenden. Vi anser att en dylik förändring bör göras utifrân vidare aspekter än de forskningsrådsutredningen har haft att behandla. Mot den bakgrunden har vi avstått från att reservera oss mot utredningens förslag att inte i detta betänkande föreslå uppgiftsplikt för privata företag beträffande deras FoU-arbete.

sou 1977:52

Utredningens direktiv Bilaga

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanrräde den 10 april 1975

Chefen för utbildningsdepartementet. statsrådet Zachrisson. anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om tilläggsdirektiv till forskningsrådsutredningen. Med stöd av Kungl. Majzts bemyndigande den 7 april 1972 tillkallade dåvarande statsrådet Moberg sakkunniga för utredning rörande forskningsråden inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde (forskningsrådsutredningen, U 1972:02). Enligt sina direktiv skall de sakkunniga se över bl. a. forskningsrådens verksamhet, beslutsformer och sammansättning. Med stöd av Kungl. Majzts bemyndigande den 7 juni 1974 har jag uppdragit åt forskningsrådsutredningen att i samband med sina överväganden även behandla bl. a. frågan om planering. prioritering och medelstilldelning avseende framtidsmotiverad grundforskning. Under år 1974 aktualiserades en rad forskningsfrågor i riksdagen. Förslag lades sålunda fram bl. a. om den långsiktiga forskningsplaneringen. organisation m. m. av framtidsforskning resp. teknikvärdering. forskningsinformation till riksdagen samt ekonomiskt stöd till forskning for löntagarorganisationer, Förslagen hade förts fram dels av riksdagens revisorer. dels i flera m0ti0ner(l974:l69. 235, 297. 1055. 1372. 1374 och 1485). Utbildningsutskottet (UbU 1974:37) framhöll med anledning härav att revisorernas synpunkter i fråga om en mera aktiv och långsiktig planering av de statliga insatserna for forskning och utvecklingsarbete samt förslaget i motionen 1974:1372 om ett forskningspolitiskt handlingsprogram borde bli föremål for en samlad bedömning i forskningsrådsutredningen eller i annan ordning, Vid denna bedömning borde också prövas revisorernas forslag om att regeringen årligen till riksdagen skall avge särskild berättelse över utvecklingen på forskningsområdet. Utskottet fann vidare vissa skäl tala för att även frågan om framtidsstudier - inklusive teknikvärdering -innefattas i samma utredningsarbete. Utskottet förutsatte att forskningsrådsutredningens parlamentariska inslag skulle vidgas om uppdraget lämnades till denna utredning och att arbetet även i annat fall skulle komma att ske under medverkan av parlamentariker. Enligt utskottet borde också frågan om ekonomiskt stöd till löntagarorganisationerna för forskningsuppdrag ingå i utredningsuppdraget, Utskottet hemställde att riksdagen som sin mening skulle ge Kungl. Majzt till känna vad utbildningsutskottet hade anfört. Riksdagen beslutade i enlighet med hemställan (rskr 1974:337). Stora belopp satsas årligen på forsknings- och utvecklingsarbete i Sverige. Innevarande budgetâr kan storleken av de medel som for detta ändamål anvisas över statsbudgeten beräknas uppgå till ca 2.3 miljarder kr. Det är självfallet angeläget att forskningsresurserna utnyttjas så effektivt som möjligt och att information om forskningsresultat så snabbt som möjligt sprids till allmänheten och till myndigheter

352 Utredningens direktiv

m. fl. som är verksamma inom olika samhällssektorer. För att så skall kunna ske krävs att de statliga insatserna inom forskningsområdet planeras och organiseras på ett ändamålsenligt sätt. Flera statliga utredningar arbetar f. n. med frågor som ytterst gäller möjligheterna att förbättra planering och organisation av forskningsresurserna. BI. a. forskningsrådsutredningen,STU-utredningen (l l974:O6) och forskarutbildningsutredningen (U 1974:06) arbetar med dessa frågor. De frågor angående bl. a. den långsiktiga forskningsplaneringen som enligt riksdagen bör prövas närmare har anknytning bl, a. till det arbete som bedrivs av dessa utredningar. Frågorna torde till största delen höra samman med forskningsrådsutredningens uppgifter. Forskningsrådsutredningen bör därför få i uppdrag att pröva nämnda frågor. Detta innebär enligt min mening inte någon inskränkning i de övriga ifrågavarande utredningarnas uppdrag. Forskningsrådsutredningen bör således undersöka och bedöma förutsättningarna för en långsiktig forskningsplanering. l tilläggsdirektiv den 7juni 1974 har forskningsrådsutredningen, som jag redovisat inledningsvis. fått i uppdrag att vid sina överväganden även behandla bl. a. frågor om planering, prioritering och medelstilldelning avseende framtidsmotiverad grundforskning. Forskningsrådsutredningen bör i samband härmed även kunna överväga frågor rörande organisatorisk form för framtidsstudier samt frågor rörande s. k. teknikvärdering. Utredningen bör härvid särskilt belysa forskningsrådsorganisationens roll i dessa sammanhang. Enligt sina direktiv skall forskningsrådsutredningen behandla vissa frågor rörande information om forskning. l sitt fortsatta arbete bör utredningen även behandla frågor rörande riksdagsledamöternas behov av information i forskningsfrågor. Vidare bör utredningen behandla löntagarorganisationernas möjligheter att initiera forskning. Forskningsrådsutredningen bör samråda med STU-utredningen och forskarutbildningsutredningen i frågor som har anknytning till dessa utredningars uppdrag och -i frågor om information om forskning - med riksdagens informationsutredning. Med hänvisning till vadjag nu har anfört hemställerjag att regeringen bemyndigar mig att uppdra åt forskningsrådsutredningen att även behandla de frågorjag har redovisat i det föregående samt att tillkalla ytterligare högst fyra sakkunniga med uppdrag att utreda frågor rörande forskningsråden inom utbildningsdepartementets område m. m.

Statens offentliga utredningar 1977

Kronologisk förteckning

. Totalförsvaret 1977-BZ. Fö. 4 Bilarbetstid. K. Utbyggd regional näringspolitik. A. Siukvârdsavfall. Jo. Kvinnlig tronföljd. Ju. Översyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet l. B. Rätten till vapenfri tjänst. Fö. Folkhögskolan 2. U. Betvgen i skolan. U. . Utrikeshandelsstatistiken. E. . Forskning om massmedier. U. . Kommunal och enskild väghållning. K . Sveriges samarbete med u-länderna. Ud. . Sveriges samarbete med u-länderna. Bilagor. Ud. , Handelsstålsindustrin inför 1980-talet. l. , Handelsstálsindustrin inför 1980-talet. Bilagor. I. . Översyn av ;ordbrukspolitikem Jo. , Inflationsskyddad skatteskala. B. . Radio och tv 1978-1985. U. . Kommunernas ekonomi 1975-1985. B. . Svensk undervisning I utlandet. U. , Arbete med nänngshjälp. A. . Psykiskt störda Iagöverträdare. Ju. . Näringsidkares avbetalningsköp m. m. Ju. . Båtliv 2. Registerfrágan. Jo. . Kvinnan och försvarets yrken. Fö. . Revision av vattenlagen. Del 4. Förslag till ny vattenlag. Ju. . Kortare väntetider i utlänningsärenden. A. . Konkursförvaltning. Ju. . Elektronmusiki Sverige. U. . Studiestöd. U. . Konsumentskydd vid köp av begagnad personbil. Ju. , AIImänfIygpIats-Stockholm. K. . Inrikesflygplats-Stockholm, K, . Inrikesflvgplats-Stockholm. Bilagor. K. . Ersättning för brottsskador. Ju. . Underhåll till barn och frånskilda. Ju, . Folkbildningen i framtiden. U. A . Företagsdemokrati i kommuner och Iandstingskommuner. Kn. . Socialtjänst och socialförsäkringstillägg. S. . Socialtjänst och socialförsâkringstillägg. Sammanfattning. S. Kronofogdemvndigheterna. Kn. . Koncentrationstendenser inom byggnadsmaterialindustrin. I. . Skyddad verkstad-halvskyddad verksamhet. A. . Information vid kriser. H. . Pensionstrågor m. m. S. . Billingen. |. . Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna. B. . Översyn av rättshjälpssystemet. Ju, . Häktning och anhâllande, Ju. . Fusioner och förvärv i svenskt näringsliv 1969-73. H. . Forskningspolitik. U.

Statens offentliga utredningar 1977

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Handelsdepartementet Kvinnligtronföljd,[5] Informationvid kriser.[45] PsykisktstördaIagöverträdare. [23] Fusionerochförvärvi svensktnäringsliv1969-73.[51] Näringsidkares avbetalningsköp m.m.[24] Revisionav vattenlagen.Del4. Förslagtill ny vattenlag.[27] Arbetsmarknadsdepartementet Konkursförvaltning. [29] Utbvggdregionalnäringspolitik. [3] Konsumentskydd vid köpav begagnadpersonbil.[32] Arbetemednärlngshjälp. [22] Ersättningför brotrsskador.[36] Kortareväntetideri utlänningsârenden. [28] Underhålltill barnochfránskilda.[37] Skyddadverkstad-halvskyddad verksamhet. [44] Översynav rättshjälpssystemet. [49] Häktningochanhållande. [50] lndustridepartementet Handelsstålsutredningen, l. Handelsstâlsindustnn inför 1980-talet. Utrikesdepartementet [15] 2. Handelsstálsindustrin inför 1980›taIet.Bilagor.[16] Biståndspolitiskautredningen.l. Sverigessamarbetemed u- Koncentrationstendenser inombyggnadsmaterialindustrin. [43] Iänderna.[13] 2, Sverigessamarbetemed u-Iånderna.Bilagor, [14] Billingen.[47]

Kommundepartementet Försvarsdepartementet Företagsdemokrati i kommunerochlandstingskommuner, [39] Totalförsvaret1977-82.[1] Kronofogdemyndigheterna. [42] Rättentill vapenfritjänst.[7] Kvinnanochförsvaretsyrken.[26]

Socialdepartementet Socialutredningen. 1.Socialtjänstochsocialförsäkringstillägg. [40] Z. Socialtjänstochsocialförsäkringstillägg. Sammanfattning. [41] Pensionsfrågor rn.m.[46]

Kommunikationsdepartementet Bilarbetstid.[2] Kommunalochenskildväghållning. [12] AlImänfIygpIats-Stockholm. [33] Brommautredningen. 1.lnrikesfIygpIats-Stockholm. [34] 2.inrikesflygplats-Stockholm. Bilagor,[35]

Ekonomidepartementet Uuikeshandelsstetistiken. [10]

Budgetdepartementet Översynav det skatteadministrativa sanktlonssystemet 1.[6] Inflationsskvddad skatteskala, [18] Kommunernas ekonomi1975-1985.[20] Översynav despeciellastatsbidragentill kommunerna. [48]

Utbildningsdepartementet Folkhögskolan 2. [8] Betygeni skolan.[9] Forskningom massmedier. [11] Radioochtv 1978-1985.[19] Svenskundervisningiutlandet.[21] Elektronmusik i Sverige,[30] Studiestöd.[31] Folkbildningen i framtiden.[38] Forskningsrådsutredningen, 1.Forskningspolitik, [52]

Jordbruksdepartementet Sjukvårdsavfall. [4] Översynav jordbrukspolitiken. [17] Båtliv2. Registerfrågan. [25]

Anm,Siffrornainomklammerbetecknarutredningarnasnummeri denkronologiskaförteckningen

x.l.l;;§LTEøL

2 N .n v 1977 STOCKHOLM

v - -- . ISBN 91-38-03540-5

u» LlberForlaa