Teknikupphandling

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Teknikupphundling

Betänkande av. o , *reknikupphandImgskommmen

Statens offentliga utredningar 1976:69

*WW

:gå

Industridepartementet

Teknikupphandling

Betänkande av

__t_e_knikupphandlingskommittén

Stockholm 1976

Omslag av Kurt Simons ISBN 9138-D3087-X ISSN 0375-250X Gotab. Stockholm 1976

Till Statsrådet och chefen för industri-

departementet

Genom beslut den 29 juni 1973 bemyndigade Kungl. Majzt chefen för industridepartementet att tillkalla högst fyra sakkunniga för att utreda frågor om offentlig upphandling och teknisk utveckling. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 14 september 1973 som sakkunniga verkställande direktören Bo Aler tillika ordförande, avdelningschefen Åke Gustafsson. kanslirådet Gunnar Ribrant samt planeringsdirektören Jan Uhler. Samtidigt förordnades som experter direktören Lars Bergström, nuvarande tekniske direktören Torsten Larsson, nuvarande verkställande ledamoten Lars Rey, överingenjören Sigvard Smedsfelt, nuvarande kanslirådet Curt Wiik samt avdelningschefen Rolf Wikstrand. Som experter förordnades den 8 februari 1974 civilingenjören Lennart Lübeck och den 20 september 1974 hovrättsassessorn Roland Wallin. De sakkunniga har antagit namnet teknikupphandlingskommittén (TUK). Till sekreterare i TUK förordnades den 28 december 1973 nuvarande överingenjören Harald Haegermark. Till biträdande sekreterare förordnades den 22 april 1974 avdelningsdirektören Folke Lindgren. Efter att Lindgren avlidit i december 1974 förordnades som biträdande sekreterare den 18 februari 1975 nuvarande avdelningsdirektören Ulf Eklund. Wallin entledigades på egen begäran från sitt uppdrag den 16 oktober 1975. Under utredningsarbetet har kommittén till industridepartementet lämnat yttranden över betänkandet Data och näringspolitik 74 (SOU 1974:10) samt till Nordiska rådet angående ett medlemsförslag om enhetliga nordiska regler för offentlig upphandling (A 464/e). Ijuni 1975 genomförde TUK:s sekretariat besök i USA och Kanada för att studera teknikupphandling. TUK får härmed överlämna slutbetänkandet “Teknikupphandling” och har därmed avslutat sitt arbete.

Stockholm i december 1976

Bo A ler

Åke Gustafsson Gunnar Ribrant Jan Uhler / H ara/d H aegermark Ulf Eklund

SOU I976:69

InnehåH

Sammanlámzingz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapitel 1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2l 1.1 Direktiv 2l 1.2 Utredningsarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.3 Upphandlingskommitténs forslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.4 Dataindustriutredningen . . .I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 1.5 Styrelsen for teknisk utveckling, STU . . . . . . . . . . . . . . . . .. 25 1.6 STU-kommitténs direktiv m. m. 27 1.7 Forskningsavgiftskommitténs direktiv m. m. . . . . . . . . . . . . . 28

Kapitel 2 Teknikupphandliizg. Avgränsning och allmänna problem . . 31 2.1 Grundläggande motiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.2 Grundläggande problem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 32 2.3 Den offentliga upphandlingen och teknikupphandlingen .. 33 2.4 Gällande regler av betydelse for teknikupphandling . . . . .. 35 2.5 internationella överenskommelser av betydelse for teknikupphandling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 38 2.6 Utgångspunkter for kartläggning och forslag . . . . . . . . . . . .. 40

Kapitel 3 Karr/äggrzirzyg av Ieknikupp/iand/ing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4l 3.1 Allmän bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4l 3.2 Omfattning av offentlig anskaffning . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 43 3.3 Utvecklingstendenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 3.4 Sektorvisa betingelser for teknikupphandling . . . . . . . . . . .. 47 3.4.l Rätts- och skatteväsen m. m. 47 3.4.2 Offentligt byggande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 49 3.4.3 Kommunikationer 52 3.4.4 Energiförsörjning. va-teknik, renhållning . . . . . . . . .. 54 3.4.5 Undervisning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 56 3.4.6 Hälso- och sjukvård 60

Kapitel 4 .4;iska/fizingsp/ocessen och dess sanzbaml med planer/ng . . 65 4.1 Anskaffningsprocessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 4.2 Schematisk beskrivning av arbetsmoment under en anskaffningsprocess 66 4.3 Expertutnyttjande och samverkan i zmskaffningsprocessen 68 4.4 Anskaffning och planering 7l

4.4.1 Planeringsbegrepp vid långtidsplanering 4.4.2 Samband mellan anskaffningsprocessen och planering 72 4.4.3 Några drag i utvecklingen av planeringssystem inom den offentliga sektorn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Kapitel 5 Den offentliga marknadenfrân teknikupphandlingssvnpzmkt 79 5.1 Upphandlare med ansvar for nationella system . . . . . . . . .. 79 5.2 Upphandlare med myndighetsegna system 83 5.3 Mindre upphandlare med likartade upphandlingsbehov 86 5.4 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

6 . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Kapitel Övetväganden inför kommitténsförs/ag

6.1 Allmänna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 91 överväganden 6.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 93 Vissa grundläggande problem 6.2.1 Utnyttjande av expertkunskap 94 6.2.2 i teknikupphandling . . . . . . . . . . . . . . . .. 95 Risktagande 6.2.3 95 Planering 6.2.4 Samverkan mellan . . . . . . . . . . . . . . . . .. 96 myndigheter 6.2.5 98 Informationsfrågor

Kapitel 7 Rekommendationer ochjörs/ag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 7.1 Förstärkta gemensamma funktioner inom kommunal teknik- 102 upphandling 7.1.1 Allmänna uppgifter for organ med gemensamma funktioner 102 7.1.2 funktioner 103 Befintliga organ med gemensamma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 105

7.1.3 överväganden och forslag

7.2 107 Vissa uppgifter for STU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 7.2.1 av konsulttjänster . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 107 Förmedling 7.2.2 av STU 109 Medfmansiering 7.2.3 Samverkan och information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 110 7.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 110 Utbildning i teknikupphandling 7.3.1 Berörda instanser inom . . . . . . . . . . .. 110 myndigheterna 7.3.2 Nuvarande for vidareutbildning . 111 utbildningsresurser 112

7.3.3 överväganden och forslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

7.4 Sammanfattande kommentarer rörande kostnader och finan- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 siering

Bilaga 1 TUK.s direktiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 2 Undersökningar rörande STUss _/itnkrt0net^ inom teknikupp- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 ltand/ing 2.1 Undersökningar av STU-finansierade projekt med anknytning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 117 till offentlig upphandling 2.1.1 Förstudie 117 2.1.2 Konsultstudie 118 2.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Planeringskonferenser 2.2.1 Uppläggning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 122 2.2.2 Erfarenheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 123 2.2.3 Sammanfattande slutsatser av planeringskonferenserna 124

Bilaga 3 Några åtgärder/ör Ieknikupphandling i USA och Kanada . . 125 3.1 Department of Supply and Services (DSS) . . . . . . . . . . . . .. 125 3.1.1 Science procurement sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ., 126 3.2 Experimental Technology Incentives Program (ETIP) 128

Bilaga 4 Sekroivisa betingelser/ör Ieknikupphand/ing . . . . . . . . . . . . . 131 4.1 Rätts- och skatteväsen m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 131 4.1.1 Produktion och kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 131 4.1.2 Organisation och utvecklingstendenser . . . . . . . . . . .. 132 4.1.3 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 136 4.2 Offentligt byggande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 137 4.2.1 Investeringar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ._ 137 4.2.2 Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 138 4.2.3 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 145 4.3 Kommunikationer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 146 4.3.1 Produktion och kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 146 4.3.2 Organisation och utvecklingstendenser . . . . . . . . . . .. 150 4.3.3 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 161 4.4 Energiförsörjning, va-teknik. renhållning . . . . . . . . . . . . . . .. 162 4.4.1 Produktion och kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 162 4.4.2 Organisation och utvecklingstendenser . . . . . . . . . . .. 166 4.4.3 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 170 4.5 Undervisning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 171 4.5.1 Produktion och kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 171 4.5.2 Organisation och utvecklingstendenser . . . . . . . . . . .. 173 4.5.3 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 176 4.6 Hälso- och sjukvård . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 177 4.6.1 Produktion och kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 178 4.6.2 Utvecklingstendenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 178 4.6.3 Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 180 4.6.4 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 185

Förkortningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I 87

Sammanfattning

Moriv och problemställningar Det finns två huvudmotiv for att undersöka sambanden mellan offentlig upphandling och teknisk utveckling. För det första talar allmänna ralionaliseringsmotiv för att offentliga organ utnyttjar och initierar teknisk utveckling i samband med upphandling i en utsträckning som bestäms av kraven på långsiktig effektivitet och ekonomi i deras verksamhet. För det andra utgör offentlig upphandling en viktig avsättningsmarknad för företagen. Den omfattar också flertalet av de varu- och tjänstegrupper som produceras inom landet. Den offentliga marknadens krav och utvecklingstendenser är därför väsentliga delfaktorer för näringslivets inriktning av Ett vidgat inslag av teknisk utveckling i den

sinlproduktutveckling.

offentliga upphandlingen kan vidare innebära förbättrade möjligheter för producerande företag på exportmarknaden. Det finns därför ett industripo- /iIiSkl motiv att undersöka på vilka vägar offentlig upphandling kan påverka produktförnyelsen i näringslivet. Den offentliga upphandlingen uppgick år 1974 till ca 35 miljarder kronor. Enligt tidigare undersökningar som avsåg budgetåret 1968/69 svarade i runda tal primärkommunerna för hälften, statliga myndigheter för en tredjedel och landstingen för en sjättedel av den offentliga upphandlingen varvid statliga och kommunala bolags upphandling ej medräknades. Betingelser för att teknisk utveckling skall komma till stånd inom den offentliga upphandlingens ram är hänförliga till alla steg i den process som leder fram till en slutlig leverans, dvs. planering, utredningar, utvecklingsarbete, prototypframställning etc. som föregår de egentliga upphandlingsmomenten specifikation, anbudsinfordran och slutbeställning. För att i ett samlat begrepp innefatta hela denna process har TUK använt termen teknikupphandling. Därmed avses alla de steg som ingår enligt ovan och termen begränsas sålunda inte till den egentliga upphandlingen av en slutprodukt. l begreppet ingår vidare att processen skall innehålla moment av tekniskt utvecklingsarbete. Detta har ansetts omfatta såväl tillämpningar av ny teknik som systemutveckling och produktmodifieringar som kan representera även mindre utvecklingssteg. Mot bakgrund av huvudmotiven kan flera delfrågor beträffande teknikupphandling urskiljas. Genomförande av teknikupphandling kräver att myndigheterna dispo-

10 Sammanfattning SOU l976z69

nerar expertkunnande inom olika områden. speciellt teknisk kompetens. En uppgift har därför varit att undersöka behovet av förstärkningar av sådan expertis. Även genomförd på ett successivt sätt innebär teknikupphandling ett visst risktagande som kan. verka återhållande på benägenheten att överväga nya tekniska lösningar vilkas framtida rationaliseringsvinster är troliga men inte helt kan säkerställas. En uppgift har därför varit att undersöka hur olika intressenter ser på denna riskaspekt. Teknikupphandling fordrar ett nära samband med långsiktig planeringsverksamhet inom den upphandlande myndigheten på grund av de ofta långa anskaffningsförloppen. En sådan flerårig planering finns inte alltid uppbyggd. En delfråga har därför varit om brister i dessa avseenden utgör hinder för en effektiv teknikupphandling. De erforderliga ekonomiska och personella insatserna för att genomföra en viss teknikupphandling kan vara för stora för att motsvara den framtida nyttan för en enskild upphandlare. De utvecklingsinsatser som kan ingår dock vara till nytta även för andra upphandlande organ. En fördelning av personella och ekonomiska insatser inom ett organiserat samarbete kan då medföra att den uppdelade insatsen väl motsvarar den förväntade nyttan för var och en. En uppgift har därför varit att undersöka vilka samverkansâtgärdei som är motiverade. Dessa problemställningar har sin utgångspunkt i det ovannämnda rationaliseringsmotivet. Det studeras i det följande under förutsättningen att teknikupphandling bedrivs på ett från de upphandlande organens synpunkt affärsmässigt sätt. Ett sådant agerande torde för den övervägande delen av den offentliga upphandlingen-även ha gynnsamma industripolitiska effekter. l vissa fall kan sådana effekter fordra insatser från upphandlarnas sida som inte ter sig affärsmässiga från deras utgångspunkter om man enbart ser till en viss aktuell anskaffning. l princip är det möjligt att tänka sig ett vidgat ekonomiskt synsätt så att t. ex. den framtida fördelen för upphandlaren av tillgång till en kompetent leverantörskrets kunde vägas in. Ett sådant vidgat synsätt skulle kunna inmedge ytterligare gynnsamma dustripolitiska effekter samtidigt som det kan innebära långsiktiga förde/ar A/?ir upphand/aren. Det problem som uppstår gäller hur långt upphandlarens ansvar för sådana långsiktiga bedömningar skall sträcka sig. Dessa är ofta svåra att göra från ett enskilt organs utgångspunkter. Hänsynstagande från upphandlarens sida till den ovannämnda typen av industriella aspekter inryms inte heller i de svenska upphandlingsreglerna. l vissa fall skulle det också kunna innebära diskriminering av utländska leverantörer. Direktiven påpekar den betydelse som samverkan mel/an zipphanzllande organ och styrelsen för teknisk ttnieck/ing (STU) kan ha. En uppgift har varit att finna områden samt organisatoriska och administrativa former för sådan samverkan. l kapitel 1-5 redovisas kartläggning och analys mot bakgrund av dessa problemställningar. l kapitlen 6 och 7 framläggs överväganden och förslag. Nedan sammanfattas innehållet kapitelvis.

Sammanfattning ll

Kartläggning och analys l kapitel l tecknas bakgrunden till kommitténs arbete. Direktiven sammanfattas. Vissa tidigare utredningars resultat redovisas. Upphand/ingskommitténs arbete ledde till den gällande upphandlingskungörelsen. Utredningen behandlade också frågan om offentlig upphandling som ett medel att främja industrins utveckling på tekniskt avancerade områden. Vid statsmakternas behandling ansågs denna aspekt fordra ytterligare utredning. Dataindustriutredningen framlade vissa rekommendationer beträffande offentlig upphandling, speciellt utvecklingsbeställningar inom dataområdet. Utredningen föreslog också en samarbetsform mellan användare och tillverkare av datasystem, s. k. nationella projekt, vars syfte var att förena användarintressen med det industripolitiska önskemålet om ett ökat tekniskt utvecklingsarbete inom industrin. Direktiven berör på flera sätt styrelsen för teknisk utveckling, STU, vars organisation och verksamhet presenteras kortfattat. Efter TUK:s tillkomst har ytterligare två utredningar tillsatts som berör STU, nämligen STU-kommitten och _/orskningsatgi/tskonmtittén vilkas direktiv sammanfattas. I kapitel 2 anges ramarna för kommitténs arbete. De ovannämnda huvudmotiven och grundläggande problemen anges och utvecklas närmare liksom begreppet teknikupphandling. Den offentliga upphandlingens omfattning och struktur beskrivs översiktligt. Vissa uppskattningar görs av den del som kan hänföras till teknikupphandling. Redan upphandlingen av tekniskt avancerade produktslag uppgår till 2-3 miljarderkronor årligen. Med den vidare definition som kommittén gjort inom begreppet teknikupphandling är en noggrann angivelse av dess omfattning knappast möjlig. storleksordningen torde dock vara 5-10 miljarder kronor årligen. Teknikupphandling torde vidare leda till utvecklingsinsatser inom företag i en omfattning som har åtminstone samma storleksordning som de insatser som finansieras genom statligt stöd till teknisk utveckling via STU. Teknikupphandlingen regleras av upphandlingskungörelsen och dess kommunala motsvarigheter. De senare ansluter i allt väsentligt till de statliga reglerna. Harmonisering av regler för offentlig upphandling spelar en väsentlig roll i internationella handelspolitiska överenskommelser. För svenskt vidkommande gäller detta i första hand EFTA-överenskommelsen. l kapitel 2 diskuteras vad dessa nationella och internationella bestämmelser innebär för teknikupphandling. l kapitel 3 sammanfattas resultaten av kommitténs kartläggning. Sammanfattningen bygger på material som redovisas i bilaga 4. Kartläggningen har genomförts på basis av en uppdelning av offentlig verksamhet i sex delsektorer nämligen rätts- och skatteväsen m. m.. offentligt byggande, kommunikationer. energi-. vatten- och avloppsförsörjning samt renhållning. undervisning samt hälso- och sjukvård. Den nuvarande omfattningen och fördelningen av investeringar och löpande förbrukning av varor och tjänster inom dessa delsektorer redovisas. Vidare diskuteras allmänna utvecklingstendenser beträffande offentlig anskaffning. Efter en snabb ökning av de offentliga bruttoinvesteringarna under 1960-talet har investeringsvolymen stabiliserats under 1970-talet. Långtids-

12 Sammanfattning SOU l976:69

utredningen år 1975 räknar med en fortsatt sådan Stabilisering under 1970talets slut. Detta, liksom den snabba uppbyggnaden av offentliga anläggningar m. m. under 1960-talet. innebär att införandet av ny teknik till stor del endast kan ske inom ramen för befintliga strukturer dvs. inom ramen för rationaliseringsverksamhet och återinvesteringar. I den sektorvisa kartläggningen har i övrigt tonvikten lagts vid ett antal betingelser för teknikupphandling nämligen uppbyggnaden av långsiktig planering, tillgången på teknisk kompetens. samordningsmäi/igheiør samt loveranrörsbi/døn. Uppbyggnaden av former och resurser för teknikupphandling beror dels på dess omfattning inom resp. sektor dels på institutionella eller sektorspecilika faktorer i övrigt. Uppbyggnaden har nått längst inom försvaret och affarsverken. De former som därvid tillämpas och de erfarenheter som gjorts har utgjort en del av bakgrunden för kommitténs analys och överväganden. Sammanfattningsvis visar kartläggningen att planeringssysiem som kan utgöra en utgångspunkt för teknikupphandling är bäst utbyggda inom sektorer med betydande anläggningskapital. Exempel finns inom byggnadsverksamheten, det kommunaltekniska området och undervisningen. Normutformningen i långsiktsplaneringen spelar också stor roll t. ex. inom det kommunaltekniska området. Liknande faktorer bestämmer tillgången på teknisk kompetens. Särskilt inom sektorerna undervisning, sjukvård samt rätts- och skatteväsen m. m. ställer utvecklingen ökade krav på sådan kompetens. Samordningen av specifikationer och krav inom resp. delsektor sker i vissa fall genom gemensamma organ. Sådana saknas dock på flera områden. Viss sådan samordning sker också inom landsting medan samordning dem emellan är mindre vanlig. Samordning förekommer också inom ramen för ett löpande samarbete mellan enskilda myndigheter. Särskilt inom det byggnadstekniska området är det viktigt att upphandlarna stimulerar till ui- VeCk//HgSi/ISOISGI hos leverantörerna genom planering av och sättet att genomföra upphandlingen. lnom sektorn rätts- och skatteväsen m. m. tenderar tekniska system att bli allt mer komplexa. Då samtidigt många leverantörer av ingående delsystem är små ställs ökade krav på upphandlaren att samordna inom och mellan teknikupphandlingsprojekt. l kapitel 4 redovisas vad en typisk anskaffningsprocess av tekniska system innebär för ett upphandlande organ speciellt beträffande behovet av expertis och av samband mellan planerings- och anskaffningsverksamhet. Anskaffningsbehoven hänförs till kategorierna produktion av nya eller starkt förbättrade offentliga tjänster. rationaliseringsmöjligheter samt reguljär reinvestering. En utgångspunkt är att tekniska möjligheter bör prövas inför anskaffningar av samtliga tre typer. Anskaffningsprocessen delas upp i stegen anskaffningsplanering, utredningar och förstudien utvecklingsarbete, specifikation, slutlig upphandling, kontroll och efterkalkyl. Ingående arbetsmoment beskrivs. Expertutnyttjande och samverkan i olika faser av processen diskuteras. Sambanden mellan de tre slagen av anskaffningsbehov och olika former av långsiktig planering beskrivs. En väsentlig synpunkt är att tekniska alternativ bör behandlas redan på tidiga planeringsstadier. Den betydelse. som system för uppföljning av kostnader och drifterfarenheter kan ha för att ställa krav på nya tekniska lösningar. betonas. Kapitlet redogör också för

SOU l976:69 Sammanfattning 13

den pågående uppbyggnaden av planerings- och kostnadsredovisningssystem inom offentlig förvaltning. l kapitel 5 genomförs en analys av den offentliga marknaden från teknikupphandlingssynpunkt. Utgångspunkten är att utvecklingskostnaderna fören ny teknik ofta kräver en betydande marknad för att vara motiverade. Om företagen är säkra på en potentiell efterfrågan kan de finna det lönsamt att själva finansiera utvecklingsarbetet. Om marknaden är osäker sker ingen sådan satsning. Det kan då bli nödvändigt for en köpare eller grupp av köpare att själva finansiera utvecklingsarbetet. Marknadsosäkerheten eller bristande samarbetsformer kan sålunda utgöra hinder för att teknikupphandling skall komma till stånd. Analysen utgår från en uppdelning av den offentliga marknaden i tre undergrupper nämligen upphandlare med ansvar for s. k. nationella system, upphandlare med ansvar för egna system och upphandlare med likartade upphandlingsbehov. Med nationellt system förstås tex ett for landet unikt tekniskt system såsom telefonnätet. järnvägsnätet etc. Med egna system förstås tekniska system som utformats specifikt för en viss myndighet men som har gemensamt tekniskt innehåll med motsvarande system hos andra myndigheter tex sambandssystem och datasystem. lnom varje sådant marknadsfall genomförs en analys som redovisar aspekter på information, ekonomi och marknadsfrågor samt organisation av resurser för teknikupphandling. Sammanfattningsvis kan för de olika beskrivna marknadsformerna följande karakteristika anges. För myndigheter med ansvar för nationella system är förutsättningarna ofta goda for teknikupphandling. Upphandlare och leverantör uppträder i vissa fall i ett tvåpartsforhållande på marknaden vilket underlättar administrationen av teknikupphandling. Upphandlaren har vidare att ta initiativ i teknikupphandlingen och måste därför ha hög utrednings- och utvärderingskompetens samt förhandlingskompetens. Marknaden för upphandling av myndigheter med egna system kännetecknas av att produkt- och marknadssamordning kan ge leverantörerna större manövreringsmöjligheter än vad som gäller det tidigare marknadsfallet. Samordningsvinster skapas genom att utvecklingsbehov hos flera olika upphandlare kan tillgodoses samtidigt. Detta marknadsfall kräver särskilt att upphandlaren lämnar leverantörerna en bred systematisk information med tillräcklig framförhållning om sin verksamhetsutveckling samt att upphandlande myndigheter prövar möjligheterna att genomföra gemensamma lörstudier och utredningar i samarbete. l marknadsfallet med många upphandlare med likartade behov, t. ex. inom den kommunala sektorn, är marknaden decentraliserad. För att främja teknikupphandling inom denna sektor behövs initiativ för att få till stånd samordnade utredningar. studier och utvärderingar hos Ltpphandlzirnzi. Eftersom i detta marknadsfall också leverantörsstrukturen vanligen är mer decentraliserad än i de tidigare marknadsfallen kan vidare en systematiskt organiserad presentation av resultaten till företagen vara värdefull.

l4 Sammanfattning

Överväganden och _förslag

l kapitel 6 anges överväganden inför kommitténs förslag. Teknikupphandling bedriven i de former som närmare beskrivs i betänkandet bedöms vara ett verksamt hjälpmedel för att öka effektiviteten

i den offentliga produktionen och för att möjliggöra nya och förbättrade

offentliga tjänster. Därmed skapas också incitament för teknisk utveckling

inom företagen. Åtgärder för att effektivisera teknikupphandling kan sålunda

tillgodose både ett rationaliseringsmål och ett industripolitiskt mål. Kommittén anser vidare att åtgärder för att främja teknikupphandling kan vidtagas inom ramen för gällande upphandlingsregler. Upphandling och därmed även teknikupphandling är en verksamhet som det enskilda upphandlande organet ansvarar för. Upphandling skall ske under utnyttjande av föreñntliga konkurrensmöjligheter och med iakttagande av affärsmässighet. Begreppet affärsmässighet kan inrymma alla de hänsynstaganden som måste göras för att upphandlingen skall bli så ekonomisk och ändamålsenlig som möjligt för myndigheten. Vid teknikupphandling får avvägningar mellan investerings- och driftskostnader en ökad tyngd. Därtill kommer utvecklings- och utredningskostnader för att värdera olika alternativ under anskaffningsförberedelserna. Det bör betonas att dessa bedömningar avser upphandlingsreglernas principer men inte alltid deras tillämpning i praxis. Reglerna ger sålunda möjligheter att överväga nya tekniska lösningar inom ramen för en anskaffning

men ger inte någon garanti för att så sker. Åtgärder för att främja en sådan

prövning bör dock inte avse ändringar i regelsystemet. TUK anser att ett affärsmässigt agerande från de enskilda myndigheternas sida i allmänhet ligger i linje med det industripolitiska målet enligt ovan. I enskilda fall kan detta dock ha en sådan uppenbar betydelse att det bör väga över vid bedömningen. Den nuvarande beslutsordningen som innebär anmälan från myndigheternas sida om sådana förhållanden och beslut av regeringen anser TUK vara tillfyllest från formella utgångspunkter. Erfarenheten visar dock att anmälningar av sådant slag är sällsynta. Upphandlingskommittén föreslog en anmälningsskyldighet till en speciell delegation inför beställning av tekniskt avancerad utrustning. Flertalet remissinstanser avstyrkte förslaget eller ansåg att ytterligare utredning erfordrades. TUK har prövat frågan och ñnner inte heller skäl föreligga för en sådan delegation. En förbättrad överblick över den offentliga teknikupphandlingen speciellt vad avser utvecklingsbeställningar är dock av stor betydelse bl. a. som underlag för statsmakternas industripolitiska ställningstaganden. Därmed bör också situationer lättare kunna observeras där konflikter mellan skilda mål föreligger. En förbättrad överblick utgör därför ett av syftena bakom TUK:s förslag. Med hänvisning till de grundproblem som beskrivs i inledningen anser TUK att en översyn av den samlade expertkompetensen på myndighetsnivån i många fall kan motiveras mot bakgrund av teknikupphandlingens krav. TUK:s kartläggning har dock inte haft ambitionen att närmare redovisa läget inom enskilda myndigheter. Dessa måste sålunda själv bedöma behovet av förändrad kompetens. TUK anser dock att ett allmänt behov av service finns i samband med förmedling och anskaffning av tjänster som

Sammanfattning 15

erfordras under anskaffningsprocessen. TUK anser vidare att särskilda utbildningsinsatser för teknikupphandling erfordras. Riskaspektema på teknikupphandling kan enligt TUK:s mening motivera att externt finansiellt stöd i vissa fall utgår till myndigheter under utvecklingsarbete och utredningar som föregår en anskaffning. Ett sådant stöd är också tänkbart vid upphandling som avser framtagande av ny utrustning. TUK har däremot inte ansett sig kunna rekommendera ett generellt system för riskavlyft i samband med slutlig upphandling. Leverantörernas risktagande i samband med teknikupphandling hänför sig främst till osäkerheten om den framtida avsättningsmarknaden. En utökad information från offentliga organ framstår därför som angelägen. Den fortsatta uppbyggnaden av planeringssystem inom den offentliga sektorn bör i ökad utsträckning beakta teknikupphandlingsaspekter. l underlaget bör sålunda ingå prognoser rörande teknisk utveckling av betydelse för verksamheten. Utredningar och forstudier rörande tekniska förutsättningar för reformer och nya offentliga tjänster bör i ökad utsträckning bedrivas redan inom kommitteväsendet. l samband med planeringsfrågorna vill TUK erinra om att det inom ramen för riksrevisionsverkets (RRV) förvaltningsrevision finns möjligheter att värdera planeringssystem samt resurser för teknikupphandling inom statliga upphandlande organ. Ökad samverkan har enligt TUK:s mening störst betydelse under anskaffningsförberedelserna. Behovet av förstärka funktioner för dessa syften är störst inom primär- och landstingskommunal upphandling. TUK anser vidare att ett gemensamt utnyttjande av den expertis som finns tillgänglig inom den offentliga sektorn är angeläget. En väg är att myndigheternas möjligheter att utföra experttjänster i form av betalda uppdrag utvidgas. Vid den fortsatta utvecklingen av den offentliga inköpssamordningen bör teknikupphandlingsaspekter beaktas. Information och överblick över förväntad upphandling och utvecklingsbehov inom den offentliga sektorn är som tidigare nämnts av betydelse både för statsmakterna och företagen samt för STU i samband med planering av dess insatser. Myndigheternas planeringsdokument utgör en informationskälla i dessa sammanhang. Delgivning av information till företagen sker inom ramen för deras löpande kontakter med upphandlare. Vissa sammanställningar utarbetas också rörande större statliga myndigheters upphandling. Befintlig dokumentation rörande planer m. m. har ofta en alltför översiktlig karaktär för att t. ex. kunna utgöra incitament för industriellt utvecklingsarbete. lnvesterings- och rationaliseringsplaner redovisar ofta anskaffningsobjekt där utförandet är fixerat och möjligheterna att införa tekniska alternativ är begränsade. TUK anser på basis av erfarenheter från de s. k. planeringskonferenser som anordnats (se bil. 2) att en information av intresse kan erhållas genom att myndigheterna i större utsträckning dokumenterar probleminventeringar som föregår mera definitiva planer. Vidare bör STU i ökad utsträckning kunna svara för Kartläggningar och överblick över offentliga utvecklingsbehov. Förutom ett flenal rekommendationer, ovan återgivna i sammanfattning-

16 Sammanfattning

en av kapitel 6, har TUK:s överväganden föranlett specifika förslag inom följande områden, vilkas redovisas i kapitel 7, nämligenförstärkta_limkriøner inom /Jrimär- 00/1 landsringskommuna/ teknikupphand/ing, vissa uppgf/ierför STU samt utbildningsinsatser berräffanrle reknikupphandling.

Kommunal Ieknikupp/iandling Ett flertal uppgifter i anslutning till kommunal upphandling och upphandlingsförberedelser bör enligt TUK:s mening kunna fyllas av organ med gemensamma funktioner. Dessa uppgifter gäller överblick av kommunal och statlig planering samt bestämmelser av betydelse för kommunal teknikupphandling, sammanställning av behov samt initiering och genomförande av gemensamma utrednings- och utvecklingsinsatser av betydelse för kommunala organs anskaffningsforberedelser. Därtill kommer uppgiften att verka for gemensamma prototyp- och demonstrationsanläggningar. De områden inom kommunaltekniken som närmast avses är sjukvård, vatten och avlopp, kollektivtrafik, avfallshantering samt energiförsörjning, skolväsendet. Gemensamma funktioner av det angivna slaget fylls delvis men inte helt av befintliga organ såsom statliga myndigheter, kommunala centrala kommunaltekniska branschföreningar, speciella institut. statorganisationer, liga och kommunala bolag samt konsultföretag. Staten finansierar främst STU forskning och utveckling av gemensam karaktär inom flera genom kommunaltekniska områden. TUK anser dock att för flera typer av anskaffningsförberedelser såsom förstudier, utredningar och utvecklingsprojekt är möjligheterna otillräckliga att i samarbete formulera gemensamma krav. prioritera mellan olika behov samt att specificera och beställa projekt. Detta gäller också för flera områden inom den kommunaltekniska verksamheten. TUK anser därför att förstärkta funktioner erfordras för att få till stånd gemensamma program för förberedande insatser inför förväntad anskaffning. Med hänsyn till STU:s nuvarande uppgifter bör en sådan gemensam funktion innefatta en form för samverkan med STU. Därmed skulle också syftet att erhålla en ökad behovsanknytning av det statliga stödet till teknisk utveckling inom de kommunaltekniska områdena kunna uppnås. Samverkansfrågor av likartat slag har lösts när det gäller statens stöd till s. k. kollektiv forskning. Detta sker i form av ett samarbete mellan en intressentgrupp och staten. företrädd av STU. Gruppen bildar som regel en stiftelse som företräder dess intressen vid kartläggning av behov av gemensam natur och som utformar förslag till program för forskning och utveckling. Stiftelsen och STU sluter ett ramavtal varvid forskningsprogrammet knyts till avtalet. Avtalet godkänns av regeringen. Verksamheten finansieras gemensamt av parterna. TUK/öreslâr att liknande ramprogramkonstruktioner tillämpas for upphandlingsanknuten teknisk utveckling inom vartdera av de primär- och landstingskommunala områdena. Resp. Samarbetsprogram bör därvid byggas upp av ett antal delprogram som vartdera svarar mot ett avgränsat teknikområde inom den kommunala upphandlingen såsom medicinsk teknik, energiförsörjning, vatten- och avloppsteknik, avfallshantering etc. Varje sådant delprogram bör bestå av ut-

Sammanfattning 17

vecklingsplaner i form av projekt där gemensamma intressen föreligger hos ett antal kommuner. Genomförandet av projekten avses ske genom beställningar till Företag, forskningsinstitutioner m. fl. Särskild FoU-kapacitet avses sålunda inte tillskapas. Parterna bör i avtalen reglera frågor beträffande beställarattsvar, uppföljning, utnyttjande av tekniska resultat m. m. lnom den primärkommzzna/a sektorn bör Svenska kommunförbundet, ev. genom ett särskilt organ, vara den avtalspart som svarar för ramprogrammets behovsanknytning till enskilda delområden samt för den inbördes avvägningen mellan dessa delområden. Inom den landstingskommuna/a sektorn, vars upphandling domineras av sjukvården bör motsvarande funktioner kunna fyllas av sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut, Spri. Med förstärkningar inom sina tekniskt inriktade verksamhetsgrenar bör Spri kunna svara både för programunderlag och för genomlörandet av vissa projekttyper. Med hänsyn till sina nuvarande uppgifter bör STU i båda fallen vara den statliga avta/spatten samt svara för översiktliga aspekter av teknisk och industriell natur under programarbetet. Avtalet mellan STU och Spri bör prövas i samband med de återkommande avtal rörande Spris verksamhet som träffas av staten och sjukvårdshuvudmännen. Avtalen bör löpa i perioder om ca fem år. Båda parter bör svara for finansieringen av resp. program. Fördelningen dem emellan bör ske på basis av förhandlingar. Programmens ekonomiska omfattning kan inte anges exakt. Den beror bl. a. på i vilken utsträckning kommunerna kan överföra verksamheter som nu pågår till denna gemensamma form och hur innehållet kan avpassas till statsmakternas allmänna riktlinjer för STU:s insatser. Den sammanlagda storleksordningen torde dock komma att uppgå till 20-30 miljoner kr. årligen vid slutet av en första avtalspenod.

Vissa uppgifter _för STU Under en anskaffningsprocess behöver en myndighet ha tillgång till tekniska prognoser och alternativa lösningar samt genomföra ev. utvecklingsarbete som erfordras för att värdera dessa i kort- och långsiktiga perspektiv. De flesta myndigheter har därvid behov av att helt eller delvis repliera på externa tjänster. Detta förutsätter en kännedom om det nationella och internationella utbudet av dessa. ofta starkt specialiserade, tjänster. Sådan kännedom finns inte alltid hos den egna personalen. Enligt TUK:s bedömning har STU inom sin nuvarande organisation förutsättningar för att biträda och ge råd inför upphandling av sådana konsulttjänster. TUKföres/âr därför att STU ges möjlighet att på basis av uppdrag från andra offentliga organ biträda vid sådana upphandlingar. Uppdragen bör som regel vara avgiftsfinansierade. Behovet av den föreslagna uppdragsfunktionen liksom dess utveckling på sikt är svårt att exakt beräkna. STU bör dock ha goda möjligheter att göra successiva anpassningar till efterfrågan. Omsättningen kan på sikt uppskattas till ca l miljon kr. årligen. STU bör också ges resurser att under ett inledningsskede informera om dess möjligheter samt utforma taxor m. m. De konsultuppdrag, som STU skulle förmedla på detta sätt, torde i flera avseenden få en karaktär som överensstämmer med innehållet i STU:s nu-

18 Sanzmarifattning SOU l976:69

varande planerings- och projektverksamhet. STU bör därför även kunna med/inansiera sådana uppdrag som är förenliga med inriktning och inten- * tioner i STU:s program. Kriteriet för medfinansiering av STU bör vara att projektets genomförande innebär ett mervärde utöver att tillfredsställa uppdragsgivarens behov dvs. att projektet kan förväntas medföra ett väsentligt kunskapstillskott av allmänt intresse, att resultatet kan förväntas vara av betydelse för upphandlingen inom andra offentliga organ eller att det kan förväntas ha betydelsefulla industriella effekter t. ex. leda till exploaterbara produkter på en större marknad. Möjligheten för STU att på detta sätt medfinansiera utredningar och utvecklingsprojekt som initieras av upphandlande organ torde komma att öka benägenheten hos dessa att pröva nya tekniska alternativ under anskaffningsforberedelser men bibehåller deras ansvar för den slutliga upphandlingen. Till skillnad från de upphandlande organen har STU vidare både möjlighet och skyldighet att beakta de industriella effekterna på kort och lång sikt av ett utvecklingsprojekt vid sina överväganden infor en ev, medfinansiering. Det bör betonas att möjligheterna till sådan medfinansiering inte avses innebära någon förändring i nuvarande möjligheter för myndigheter och offentliga organ att söka anslag hos STU for utvecklingsprojekt eller i STU:s nuvarande möjligheter att initiera och stödja utrednings- och utvecklingsprojekt inriktade på den offentliga sektorns behov. Den föreslagna uppdragsverksamheten bör innebära att STU får en förbättrad överblick över utvecklingsbehov inom den offentliga sektorn. Detta torde i sin tur underlätta bevakningen av samverkansmöjlig/ierøi meloch utvecklingsprojekt anknutna till lan upphandlande organ i utredningsanskaffning. Såväl för statsmakterna som företagen är en förbättrad överblick över och information om Lirvecklingsbehov i anslutning till offentlig anskaffning av betydelse. Den kompetens som STU skulle förvärva genom den föreslagna uppdragsverksamheten torde även kunna utnyttjas för dessa syften. TUK anser det vidare angeläget att STU i ökad utsträckning fortsätter kartläggningar och inventeringar av utvecklingsbehoven och håller sig underrättad om utvecklingsbeställningar som läggs ut av andra myndigheter. Under förutsättning av uppdragsgivarens medgivande bör information som lörvärvas inom ramen för den föreslagna uppdragsverksamheten kunna utgöra ett viktigt komplement till sådana undersökningar. Vidare är betydelsen av offentliga upphandlingsbehov och utvecklingsbeställningar särskilt stor inom vissa teknikomrâden och industribranscher. Med hänvisning till de branschmässiga effekterna synes det därför angeläget att sådana kartläggningar genomförs i nära samarbete med statens industriverk.

Utbildning i teknikupphandling Teknikupphandling berör såväl skilda planeringssituationer hos en myndighet som flera funktioner inom myndigheten. Detta medför i sin tur också att den sannolikt kräver utbildningsinsatser av flera slag och riktade mot olika organisationsenheter inom myndigheterna. Driftorganisationen behö-

Sammanfattning 19

ver t. ex. kännedom om metodik för bedömning av licscykelkostnader. Inköpsorganisationen behöver bl a. kännedom om de speciella kontraktsformer som kan tillämpas. Planerirtgsorgztnisationen behöver viss teknisk kompetens. En genomgång av utbildningsutbudet visar att det f. n. saknas allmänna kurser med en helhetssyn på teknikupphandling. Däremot finns ett flertal exempel på kurser som omfattar intressant metodik for delar av anskaffningsprocessen. Det är därför önskvärt att ett seminarie/kursmaterial tas fram som är särskilt inriktat på förhållanden och tekniska problem inom offentliga organ. TUK/örøs/âr att ett sådant material utarbetas med dels allmänna avsnitt om metoder som kan utnyttjas i skilda faser under en anskaffningsprocess, dels tillämpningar. De förstnämnda avsnitten kan lämpligen hämtas från befintligt kursutbud. Den mer praktiska delen kan bygga på medverkan från externa experter och på deltagarnas egna erfarenheter. Den föreslagna utbildningen riktar sig till befattningshavare med ansvar för planering och anskaffning inom myndigheter samt till personal inom driftsorganisationer. Särskild vikt bör läggas vid frågor kring uppläggning och organisation av teknikupphandlingsverksamhet, analys av driftskostnader, underhållsrationalisering o. d. TUK/öres/âr att statens personalutbildningsnämnd, PUN, får i uppdrag att anordna sådan utbildning i teknikupphandling i samarbete med STU och RRV. l första hand utgörs målgruppen av ett 30-tal myndigheter inom främst kategorin myndigheter med ansvar för egna system (se ovan). Ett motsvarande utbildningsbehov torde finnas även inom den kommunala sektorn. Inför ett genomförande av utbildningen bör därför möjligheten undersökas till närmare samarbete och samordning mellan stat och kommun, vilket också kan bidraga till att bredda erfarenhetsbasen för utbildningen.

Bilagor I bilaga I återges direktiven. I bilaga 2 redogörs för vissa undersökningar rörande STU:s funktioner inom teknikupphandling som TUK utfört i samarbete med STU. Dessa utgjordes dels av studier av STU-finansierade projekt med anknytning till offentlig upphandling dels av genomförandet av tre s. k. planeringskonferenser med deltagande av upphandlande organ m. fl. inom de statliga och primärkommunala områdena. l bilaga 3 redogörs för några speciella åtgärder för teknikupphandling som vidtagits i USA och Kanada, nämligen det s. k. ETIP-programmet (Experimental Technology Incentives Program) i USA samt den form av centraliserad upphandling av FoU som tillämpas i Kanada.

l bilaga 4 redovisas den tidigare omnämnda sektorvisa genomgången av

betingelser för teknikupphandling.

Bakgrund

1.1 Direktiv

Direktiven återges i sin helhet i bilaga l. Uppgiften har varit att finna vägar att främja en starkare och mer behovsinriktad teknisk utveckling inom de varu- och tjänsteområden som omfattas av den offentliga upphandlingen. Detta kan bidra till att tillfredsställa behov inom den offentliga sektorn och kan vara ett sätt att stimulera industrins utveckling av ny teknik. Detta utgör också syften för det statliga stöd till teknisk forskning och utveckling som utgår via styrelsen för teknisk utveckling (STU). l uppgiften har ingått upphandlingen vid statliga myndigheter. primärkommuner och landsting. Upphandlingen av krigsmateriel har inte ingått. Direktiven säger vidare att kommittén 0 bör söka klarlägga på vilka offentliga varu- och tjänsteområden önskvärda och möjliga tekniska förbättringar inte kommit till stånd på grund av bristande samordning mellan upphandlande enheter, för höga utvecklingskostnader för en enda upphandlare eller av andra orsaker o bör göra en översiktlig kartläggning av omfattningen av statliga och kommunala myndigheters upphandling inom sådana områden liksom en uppskattning av den framtida offentliga efterfrågan inom sådana områden. Enligt direktiven bör teknikupphandlingskommittén (TUK) mot denna bakgrund o föreslå låimpligzt former för information från berörda upphandlande myndigheter till STU om talanerztde upphandlingar av betydelse för ev. insatser av STU o söka linna en ordning varigenom STU i samråd med de offentliga upphandlarna kan klarlägga på vilka produktområden väsentliga förbättringar kan uppnås genom tekniskt utvecklingsarbete och utreda frågan om hur STU i samarbete med berörda organ kan utforma utvecklingsprojekt inom dessa områden. TUK har haft att beakta att fördelarna med en särskild handläggningsordning för att stimulera teknisk utveckling i samband med offentlig upphandling bör vägas mot ev. administrativa nackdelar som kan uppkomma. TUK har vidare haft att beakta Sveriges internationella förpliktelser på upphandlingsområdet inom ramen för EFTA-samarbetet samt resultat av överläggningar i olika internationella sammanhang som Sverige deltar i eller

22 Bakgrund SOL 1976:69

kan komma att deltaga i. Slutligen har kommittén haft att beakta vad riksdagen beslutat i fråga om riktlinjer for den offentliga upphandlingen.

1.2 Utredningsarbetet

TUK:s kartläggning av teknikupphandlingens inriktning, omfattning och tendenser har bl. a. baserats på en serie av särskilda redovisningar. Därvid har medverkat ett urval av upphandlande organ, centrala organisationer, samköps-, konsult- och utvecklingsföretag samt tillverkande industri. TUK har under sitt arbete haft löpande kontakter med STU. TUK har vidare enligt sina direktiv haft möjlighet att åt STU uppdraga att genomföra erforderliga utredningar. STU har även haft uppgiften att genomföra forsöksverksamhet i anslutning till TUK:s arbete. STU:s verksamhet har presenterats för TUK i olika former. TUK har vidare låtit genomföra en studie av STU-stödda utvecklingsprojekt för att klarlägga sambanden mellan denna form av utvecklingsstöd och offentlig upphandling (se bilaga 2). TUK arrangerade i samverkan med STU tre s. k. planeringskonferenser under vintern 1974/75. I konferenserna deltog statliga verk samt olika organ på den primärkommunala sidan (se bilaga 2). Material rörande internationella former och tendenser inom teknikupphandling har insamlats genom kontakter med de tekniskt-vetenskapliga attachéerna i Bonn, Paris, Tokyo och Washington. Därutöver har TUK:s sekretariat foretagit en resa till USA och Kanada sommaren 1975 (se bilaga 3).

1.3 Upphandlingskommitténs förslag

I upphandlingskommitténs betänkande (SOU 1971:88) lämnades forslag till riktlinjer för den offentliga upphandlingen. På basis av förslaget framlade Kungl. Majzt sådana riktlinjer i proposition 1973:73. Dessa riktlinjer godkändes av riksdagen under våren 1973. Den statliga upphandlingen regleras sedan 1974-01-01 av upphandlingskungörelsen (SFS 1973:600) och genom de därtill knutna anvisningarna från riksrevisionsverket (RRV) for tillämpningen av kungörelsen. l proposition 1973:73 uttalades också att den kommunala upphandlingen bör anpassas till de riktlinjer och regler som gäller för den statliga upphandlingen. Efter en överenskommelse i november 1971 mellan upphandlingskommittén, riksrevisionsverket samt kommun- och landstingsförbundet utarbetade de båda kommunförbunden ett nytt normalforslag till kommunalt upphandlingsreglemente jämte anvisningar. De båda förbunden beslöt i september 1973 att rekommendera samtliga primär- och landstingskommuner att antaga reglementet och anvisningarna. Detta har i stor utsträckning skett under 1974 och l975 (jfr. 2.4). I allt väsentligt gäller sålunda samma regler for hela den offentliga upphandlingen. Reglerna innebär i huvudsak att affarsmässighetsprincipen liksom tidigare är grundläggande. l reglerna föreskrivs också tre upphand-

SOU l976:69 23 Bakgrund

lingsformer nämligen sluten upphandling, förhandlingsupphandling och direktupphandling. Konsekvenserna av dessa regler för TUK:s arbete redovisas närmare i kapitel 2. l upphandlingskommitténs uppdrag ingick också att studera några situationer där avsteg från en strikt affarsmässighetsprincip skulle kunna tänkas. Upphandlingskommittén studerade sålunda frågan om offentlig upphandling som ett medel att främja industriell utveckling. Kommittén åsyftade närmast de fall då statliga beställningar läggs ut som ett led i strävan att främja den inhemska industrins utveckling på tekniskt avancerade områden med höga utvecklingskostnader. Kommittén konstaterade att oklarhet råder i fråga om beslutsordningen och om metoderna att bestrida de merkostnader som kan uppkomma för den upphandlande myndigheten om man i sådana fall går ifrån den strikta affarsmässighetsprincipen. Som grundval för sina överväganden på denna punkt gjorde kommittén vissa undersökningar av omfattningen av denna typ av upphandling samt beträffande olika former för samarbete mellan upphandlare och industri. Kommittén ansåg sig inte kunna avge något detaljerat förslag i fråga om en beslutsordnings utformning samt merkostnadernas bestridande. Kommittén ansåg att dessa frågor inte kunde avgränsas från en vidare bedömning av den industriella forsknings- och utvecklingspolitiken. Den begränsade sig därför till att skissera vissa riktlinjer och forslag. Kommittén betonade behovet av en fortlöpande och samordnad överblick av den statliga upphandlingen inom tekniskt avancerade områden. Man föreslog därför att en särskild delegation med representanter från såväl myndighets- som forsknings- och tillverkningssidan skulle inrättas vid sidan av den s. k. rådgivande delegationen för upphandlingsfrågor(se nedan). Delegationens arbete skulle i första hand baseras på en anmälningsskyldighet från myndigheternas sida. Anmälningsskyldigheten skulle dock begränsas till anskaffningar av större omfattning. Den tänkta delegationen skulle, om den fann beställningen industripolitiskt betydelsefull, överlämna ärendet till Kungl. Majzt for avgörande. Beträffande behovet av merkostnadstäckning föreslog kommittén att särskilda medel skulle kunna ställas till förfogande vid sidan av dem som STU disponerar. Flertalet remissinstanser ställde sig negativa till förslaget om en särskild delegation för upphandlingsfrågor rörande tekniskt avancerade produkter eller ansåg att ytterligare utredningar erfordrades. Denna uppfattning delades sedan av departementschefen i prop. 1973:73. Upphandlingskommittén föreslog också vidgade uppgifter för den till RRV anknutna samarbetsdelegationen för upphandlingsfrågor. Delegationens nuvarande instruktion är baserad på upphandlingskommitténs förslag och gäller fr. o. m. 73-07-0l. Enligt instruktionen skall delegationen biträda RRV vid behandling av upphandlingsfrågor och till verket inkomma med förslag till samordning och rationalisering av den offentliga upphandlingen. För de särskilda uppgifter som också framhålls i instruktionen och som gäller upphandlingsregler, samordning m. m. betonas att uppgifterna omfattar såväl den statliga som den kommunala upphandlingen. Delegationen skall även följa utvecklingen och tillämpningen av upphandlingstekniska metoder och kontraktsformer samt överväga behovet och

24 Bakgrund SOL” 1976:69

utformningen av statistik för att fortlöpande belysa omfattningen och inriktningen av den offentliga upphandlingen. 1 delegationen ingår representanter för de största upphandlarna bland de statliga myndigheterna, för RRV och STU samt för kommun- och landstingsförbundet.

1.4 Dataindustriutredningen

De delar av dataindustriutredningens betänkande (SOU 1974:10), som är av betydelse för TUK, gäller utredningens förslag beträffande offentlig upphandling och s. k. nationella projekt. Dataindustriutredningen föreslog sålunda med hänvisning till TUK följande åtgärder inom den offentliga upphandlingen

0 att TUK i första hand överväger i vilka former STU (och statens utvecklingsfond) kan stödja offentliga användare som önskar upphandla teknisk utveckling som förberedelse till upphandling av datasystem 0 att TUK i andra hand beaktar de möjligheter som kan behöva skapas för STU att i konkreta upphandlingar bestrida sådana merkostnader för svenska leverantörer som är direkt hänförliga till teknisk utveckling.

Föredraganden konstaterade i budgetpropositionen 1975:1 dels att affarsmässighet bör vara huvudprincipen vid offentlig upphandling, dels att vidare rörande offentlig upphandling inom dataområdet bör anstå överväganden tills TUK:s betänkande föreligger. Den samarbetsform som utredningen kallade nationella projekt innebär ett organiserat utvecklingssamarbete mellan användare och dataindustri kring specifika projekt. Ett sådant projekt innebär att det industripolitiska kravet om ett ökat industriellt utvecklingsarbete tillgodoses med hjälp av samtidigt som användaren får ett datasystem utstatligt utvecklingsstöd vecklat enligt sina krav. Utredningen gav exempel på sju sådana projekt inom den offentliga sektorn bl. a. inom biblioteksområdet, arbetsförmedlingen, miljövården m. ll. Den anförde dock att sådana projekt också kunde avse den privata sektorn. Enligt utredningen borde ansvaret för genomförandet av sådana projekt ligga hos den slutliga användaren. Ansvaret för ev. förprojekt kunde enligt betingade merkostnaderna skulförslaget ligga hos STU. De industripolitiskt le bli föremål för förhandlingar mellan STU och användaren. Användaren skulle svara för kostnaderna för systemutveckling, eventuellt med merkostnadsbidrag från STU. Föredraganden framhöll i budgetpropositionen 1975:1 .. att utvecksom i ett tidigt skede drivs i samarbete med användare bör lingsprojekt förekomma i ökad utsträckning. Detta gäller för såväl dataområdet som för många andra områden. . Han konstaterade vidare att den föreslagna stödformen faller inom ramen för TUK:s uppdrag att från mera allmänna utgångspunkter studera frågan hur den tekniska utvecklingen kan främjas genom den offentliga upphandlingen. Han ansåg också att flera av de föreslagna projekten borde analyseras

Bakgrund 25

närmare med syfte att påvisa möjligheter till utvecklingssamarbete mellan dataindustri och användare. Han ansåg att en sådan analys faller inom ramen för den försöksverksamhet som STU har att bedriva parallellt med TUKzs arbete. Det fortsatta arbete som STU bedrivit enligt dessa linjer har enligt vad TUK erfarit ännu inte lett fram till några projekt av den omfattning som äsyftades i begreppet nationellt projekt. Denna ursprungliga ambition kvarstår dock. Därtill bör fogas att de kontakter som STU haft med offentliga användare förväntas leda fram till intressanta samarbetsprojekt av samma typ men av mindre storleksordning.

1.5 Styrelsen för teknisk utveckling, STU

STU inrättades 1968 och är central förvaltningsmyndighet för statens stöd till tillämpad teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete. I STU:s uppgifter ingår bl. a. att följa den tekniska utvecklingen, att initiera samarbete, att ta initiativ till och stödja tillämpad teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete samt att ge råd och stöd till uppfinnare och att förmedla forskningsresultat till kommersiellt utnyttjande. STU:s organisation är uppdelad på fyra enheter; den administrativa enheten, utvecklingsenheten, internationella enheten samt rådgivnings- och formedlingsenheten. Antalet anställda var den l juli 1976 179 varav 85 utgjorde handläggande personal. STU deltar i utrednings- och försöksverksamheten med programbudgetering. Programindelningen samt programkostnaderna för budgetåret 1976/77 enligt prop. 1975/76:100 bil. 15 är följande: Program 1. Finansiellt stöd till teknisk forskning och utvecklingsverksamhet. (224.6 miljoner kr.) Program 2. Utrednings- och planeringsverksamhet. (1,8 miljoner kr.) Program 3. Rådgivnings- och förmedlingsverksamhet. (l7,9 miljoner kr.) Program 4. Drift av forskningsstationer. (l 000 kr.) STU:s insatser utgör enligt dess anslagsframställning för budgetåret 1976/77 ca 10 % av landets totala insatser i fråga om teknisk utveckling. STU:s verksamhet är därför i första hand inriktad på att komplettera och stödja andra insatser och verksamheter. STU har tre huvuduppgifter nämligen: o att med hjälp av tillgänglig eller ny teknik främja utvecklingen inom vissa samhällssektorer i den mån särskilda organ för stöd till forskning och utveckling inom resp. område inte finns upprättade. Inom områden, där andra resurser finns för planering och ledning av forskning skall STU:s insatser koncentreras till industriellt utvecklingsarbete (samhällssektorrollen) o att främja industrins innovationsnivå och tekniska kvalitet. STU:s resurser skall kunna användas för stöd till sådant utvecklingsarbete, där det tekniska risktagandet är stort utan att direkt samband med omedelbara svenska samhälleliga behov föreligger. men där resultaten bedöms

26 Bakgrund

bli kommersiellt värdefulla i internationell konkurrens inom och utom

landet (industrirollen) o att genom insatser inom den tekniska forskningen höja den vetenskapliga nivån och öka kunnandet inom skilda områden (den forskningsstödjande rollen) Den största delen av STU:s ekonomiska stöd till utvecklingsprojekt faller under delprogram 1 a: “stöd till behovsområden. Anslaget for delprogrammet är enligt regleringsbrevet for budgetåret 1976/77 203.4 miljoner kr. För handläggningen svarar 2-5 personer inom varje område. Till varje behovsområde är knutet en nämnd med representanter för riksdagen. samhälleliga organisationer. industrin och forskningen. Behovsomrädena är:

Materialteknik Transportteknik Produktionsteknik Kemi-. skogs- och träteknik Informationsbehandling samt styr- och komponentteknik Miljövårdsteknik Socialteknik inkl. läkemedelsteknik Livsmedelsteknik Naturresursteknik För budgetåret 1976/77 varierar anslagen till behovsområdena mellan 12.0 miljoner kr. (miljövårdsteknik) och 37,6 miljoner kr. (materialteknik). Projektverksamheten kan belysas med några siffror. Enligt STU:s anslagsframställning för budgetåret 1976/77 beviljades för budgetåret 1974/75 anslag till 1 206 projekt till en sammanlagd kostnad av 149 miljoner kr. medan 395 projektansökningar till en sammanlagd kostnad av 61 miljoner kr. avslogs. Företag/utvecklingsbolag, kollektiva forskningsinstitut samt högskolor och universitet är de största avnämarna av STU-stöd. Budgetåret 1974/75 svarade anslag till dessa mottagarkategorier för 33 %, 31 % resp. 25 % av det totala utgående anslagsbeloppet. Resterande 11 % gick till kategorierna enskilda uppfinnare, branschorganisationer och statliga institut. Denna fördelning uppvisar betydande variationer mellan de olika behovsområdena. Detsamma gäller fördelningen av anslagsbelopp till projekt av olika karaktär. Projektstödet kan också betraktas mot bakgrund av de tre ovannämnda huvuduppgifterna för STU. STU redovisar i anslagsframställningen för budgetåret 1976/77 följande uppskattning av fördelningen på huvuduppgifter för perioden 1974/75: samhällssektorrollen 17 %, industrirollen 53 % (inkl. avtal om kollektiv forskning), och forskningsstödjande rollen 30 %. Samhällsrollen med dess betoning av teknik för samhällssektorernas behov, ansluter närmast till TUK:s uppgifter. Det projektstöd som hänförts till denna roll går väsentligen till företag samt till universitet och högskolor. Däremot förekommer stöd till upphandlande organ for utvecklingsprojekt eller andra förberedelser för upphandling endast i undantagsfall Program 2 omfattar utrednings- och planeringsverksamhet. Däri inbegrips övergripande planering och utredning som underlag for den behovsområdesvisa planerings- och uppföljningsverksamheten. Vidare ingår ut-

Bakgrund 27

redningsverksamhet och metodutveckling avseende betingelserna för teknisk utveckling och industriell Förnyelse samt beträffande formerna för statens stöd till industriellt utvecklingsarbete och teknisk forskning. l STU:s zmslagsfrzimstälIning för 1976/77 föreslås en utökning av den tidigare verksamheten inom programmet, vilket innebär en utbyggd långsiktig planering. Där föreslås flera speciella uppgifter med anknytning till teknikupphandlingens problem. Hit hör en fortsättning av den försöksverksamhet avseende offentlig upphandling som tidigare omnämnts i avsnitt 1.2. Vidare föreslås en intensifierad samverkan med organ inom statsförvaltningen. Program 3: Rådgivnings- och förmedlingsverksamhet syftar dels till att skapa bättre förutsättningar för nyskapande av teknik, dels till effektivare utnyttjande av känd teknik. l programmet inryms stödåtgärder till uppfinnare i form av rådgivning samt ekonomisk och administrativ hjälp. Vidare ingår förmedlingsfunktioner bl. a. for exploatering av forskningsresultat.

1.6 STU-kommitténs direktiv m. m.

Utredningen av styrelsens för teknisk utveckling, organisation och verksamhetsformer (I 1974:06) som antagit namnet STU-kommittén tillsattes med anledning av riksdagens beslut våren 1974 och enligt Kungl. Majzts bemyndigande den 15 november 1974. Riksdagens begäran om en utredning föranleddes av två motioner ( 1974:864, 1974: 1 529)i vilka föreslogs att STU skulle ombildas till en stiftelse. Näringsutskottet förklarade dock i sitt av riksdagen godkända utlåtande att det inte var berett att ta ställning i frågan om en sådan ombildning av STU. STU-kommittén har den allmänna uppgiften att göra en översyn av STU:s organisation och verksamheter. Den tredelning av STU:s uppgifter som redovisades i avsnitt 1.5 dvs. i samhällsrollen, industrirollen och forskningsstödjande rollen bör enligt direktiven vara vägledande för utredningens arbete. STU-kommittén har enligt sina direktiv bl. a. följande uppgifter: 0 att klarlägga ämbetsverksformens och stiftelseformens för- och nackdelar o att, med hänvisning till samhä/Isrol/en, finna former för en sådan samordning mellan STU å ena sidan och sektororgan och övriga berörda

parter å den andra, att behoven av FoU-verksamhet på effektivast möjliga

sätt styr FoU-stödet. STU-kommittén förutsätts därvid på lämpligt sätt följa TUK:s arbete 0 att, med hänvisning till indusrriroI/en, sätta in STU:s verksamhet i ett större industripolitiskt sammanhang. Att i samband dänned överväga på vilket sätt STU:s stöd till teknisk förnyelse inom industrin kan effektiviseras och bättre samordnas med aktiviteter inom andra statliga organ och myndigheter med uppgift att på olika sätt främja industrins utbyggnad. Detta gäller t. ex. fördjupade former för samverkan med industriverket, utvecklingsfonden och investeringsbanken

28 Bakgrund

o att pröva utformningen och graden av samverkan mellan denforskningsstödjande rollens två funktioner. Dessa är dels en forskningsrådsbetonad funktion där bedömningsgrunden främst är inomvetenskaplig och dels funktionen att upprätthålla en sådan teknisk beredskap att en långsiktigt önskvärd förändring av närings- och industristruktur underlättas och påskyndas o att lämna principförslag till programstruktur, arbetsformer och organisation för STU. Förutsättningen är härvid att de tre huvuduppgifterna för STU i ökad utsträckning skall vara vägledande för STU:s programstruktur och organisation. Organisationsforslaget bör vidare beakta vilka interna funktioner som bör finnas vid STU exempelvis för projektbedömning. utredningskapacitet, projektuppföljning, utvärdering och analys av vunna erfarenheter, överblick över FoU-resurser inom landet och över möjligheterna till internationellt FoU-samarbete 0 att undersöka behovet av förändringar av STU:s stödformer både vad avser finansiellt stöd och serviceinsatser för rådgivning och förmedling. Speciellt bör en översyn göras av de villkor som gäller för stödformen lån med villkorlig återbetalningsskyldighet i syfte att skapa klarare regler för i vilka fall denna stödform bör användas o att pröva olika möjligheter att låta STU inrätta funktioner som innebär att STU systematiskt kan förmedla idéer rörande utvecklingsarbete eller tillhandahålla information om var FoU-resurser finns inom och utom landet for uppdragsinsatser eller FoU-samarbete STU-kommittén har avgivit delbetänkandet: “STU:s Organisationsform (Ds I 1975:7). Kommittén anmäler i delbetänkandet att den inte har för avsikt att föreslå någon ändrad Organisationsform för STU. STU-kommittén väntas avge sitt slutbetänkande under år 1977.

1.7 Forskningsavgiftskommitténs direktiv m. m.

Utredningen rörande linansiering av stöd till industriell forskning och utveckling (I 1974:01) som antagit namnet forskningsavgiftskommittén (FAK) tillkallades enligt regeringens bemyndigande den 29 mars 1974. FAKzs uppgift är att utreda hur det statliga stödet till industriellt FoUarbete skall utformas och finansieras. Bakgrunden är att ett flertal former för finansiering av de statliga FoU-insatserna har utvecklats. Enligt FAK:s direktiv kan det finnas anledning att närmare se över dessa olika linansieringsformer med syfte att pröva ändamålsenliga vägar för den framtida finansieringen av de statliga insatserna. En central uppgift för FAK är därvid att överväga i vilken grad finansieringen av industriell FoU bör ske medelst avgifter. I direktiven konstateras att avgiftsfinansiering hittills använts för att stödja sådana aktiviteter som kan förväntas beröra eller komma alla betalande tillgodo på ett eller annat sätt. Som exempel nämns byggnadsforskningsavgiften och arbetarskyddsavgiften. Stora delar av STU:s nuvarande stöd går också till ändamål vilkas resultat är offentliga och användbara ?or stora företagsgrupper. Direktiven hävdar därför att stora delar av STU borde kunna

Bakgrund 29

avgiftslinzinsieras redan med hänvisning till gällande praxis. Vidare anknyter

direktiven till uppfattningar från andra håll att resurser även för övrigt FoUarbete borde kunna åstadkommas genom avgifter på industrin för att öka möjligheterna till långsiktiga satsningar och stärka samhällets inflytande över FoU-satsningarnzis inriktning. l samband med övervägandena om finansiering bör FAK beakta behovet av teknisk utveckling inom de mindre och medelstora företagen. l detta sammanhang hänvisar direktiven till förslag att använda avgiftsñnansiering som alternativ till avtalsmässig finansiering för att få till stånd kollektiv forskning inom branscher med en stor andel mindre och medelstora företag. FAK bör vidare utreda tekniska frågor i samband med ett avgiftssystem såsom avgiftsunderlag och vilka som skall vara avgiftspliktiga samt de administrativa frågorna om uppbörd och förvaltning av avgiftsmedel. FAK:s betänkande har utkommit under hösten 1976, dvs. i slutskedet av TUKrs arbete och har diirfor inte behandlats av TUK.

2 och

Teknikupphandling. Avgränsning

allmänna problem

2.1 Grundläggande motiv för utredningen

Det finns två huvudmotiv för att studera sambandet mellan offentlig upphandling och teknisk utveckling. För det första talar allmänna rationa/iseringsmotiv för att de enskilda offentliga organen utnyttjar och initierar teknisk utveckling i anslutning till upphandling. Detta bör ske i en omfattning som bestäms av kraven på en långsiktig effektivitet och ekonomi i verksamheten. En del av uppdraget består därför i att undersöka om och i så fall hur offentliga organs nyttiggörande av teknisk utveckling kan effektiviseras. För det andra representerar den offentliga upphandlingen en viktig avsättningsmarknad för företagen. Den omfattar också flertalet av de varuoch tjänstegrupper som produceras inom landet. Den offentliga marknadens krav, preferenser och tendenser utgör därför väsentliga för in-

delfaktorer

riktningen av näringslivets produktutveckling. Med produkter förstås här och i fortsättningen såväl varor som tjänster. Ett vidgat inslag av teknisk utveckling i den olfentliga upphandlingen kan vidare innebära förbättrade utvecklingsmöjligheter för de producerande företagen bl. a. på exportmarknaden. Det finns därför också ett industripolitiskr motiv att undersöka på vilka vägar den offentliga upphandlingen kan påverka produktfornyelsen i näringslivet. En bakgrund för båda dessa motiv är den betydande omfattningen av den offentliga upphandlingen. Vid sidan av dessa två huvudmotiv finns ytterligare ett skäl för att studera sambandet mellan offentlig upphandling och teknisk utveckling. Den offentliga upphandlingen leder till betydande utvecklingsinsatser inom industrin. Samhället stöder ocksâ genom ett flertal organ, bl. a. STU, teknisk forskning och utveckling inom industri och forskningsorganisationer. Ett av motiven för detta stöd är de offentliga sektorernas behov av nya produkter. Det finns därför anledning att undersöka på vilka sätt åtgärder inom teknikupphandlingen och allmänna statliga stödåtgärder för teknisk utveckling kan komplettera varandra. Av särskilt intresse är att undersöka hur de insatser som görs via STU kan relateras till de behov av teknisk utveckling som finns inom den offentliga upphandlingen. Motiven for TUK:s arbete kan sammanfattas enligt följande: Teknikupphandling innebär en möjlighet

32 TeknIkLIpphand/ing. Avgränsning och allmänna problem

0 att förbättra teknikanvändning inom de offentliga sektorerna o att stimulera näringslivets produktutveckling särskilt med hänsyn till den offentliga sektorns behov.

2.2 Grundläggande problem

Sambandet mellan offentlig upphandling och teknisk utveckling bör studeras inom ramen för en anskaffningsprocess i flera steg och inte begränsas till själva upphandlingsmomentet. Anskaffningsprocessen omfattar alla de moment som ingår från det att upphandlingsbehovet registreras tills den slutliga upphandlingen är genomförd. Processen anknyter sålunda till planeringsverksamhet inom myndigheten, innehåller utredningar, tekniskt utvecklingsarbete, prototypframställning m. m. samt de direkta upphandlingsmomenten specifikation. kontraktstecknande. leveranskontroll och provning. Denn motiveras av att betingelserna för att teknisk ututgångspunkt veckling skall utnyttjas eller initieras inom upphandlingen är beroende av de individuella myndigheternas agerande i alla dessa faser av en anskaffning. Begreppet “tekniskt utvecklingsarbete” som ingår i processen tänks inte inriktat enbart på tillämpning av avancerad teknik utan även på sådana mindre och produktmodiñeringar, som i direktiven kallas utvecklingssteg “tekniska förbättringar”. För att i ett samlat begrepp innefatta hela den beskrivna processen har TUK använt termen teknikupphandling. Därmed avses alla de steg som ingår enligt ovan och termen begränsas sålunda inte till den egentliga upphandlingen av en slutprodukt. [begreppet ingår vidare att processen skall innehålla moment av tekniskt utvecklingsarbete. En närmare beskrivning av processen ges i kapitel 4. Mot bakgrund av detta synsätt kan flera grundproblem urskiljas. Ett genomförande av teknikupphandling kräver tillgång till experrkunnande inom skilda områden, särskilt teknisk kompetens och kompetens för att genomföra mera komplicerade upphandlingar under processens gång. Många upphandlare har inte tillgång till sådan kompetens. En uppgift är därför att undersöka behovet av och former för att internt eller externt förstärka dessa funktioner. Förstärkt kompetens är förenad med kostnader som hör ställas mot värdet av en ökad effektivitet i teknikupphandlingen. Ett utnyttjande av en ny teknik är lörenat med ett visst risktzigznttle. Riskaspekten leder till att teknikupphandling ofta genomförs pa det successiva sätt som zintytts ovan. De förhcretlttntle stegen i processen syftar då till att minska risktagandet i den slutliga upphandlingen. Anskaffning av ny teknik kan trots detta innebära ett visst risktagande beträffande teknisk funktion, ekonomiskt utfall och leveranstidpunkt vilket kan verka återhållande på benägenheten att pröva och värdera nya tekniska lösningar även om sannolikheten för framtida rationaliseringsvinster är hög. En enskild röner inte nödvändigtvis uppskattning för ett frammyndighet införande av en ny teknik. Däremot är nackdelarna för verksamgångsrikt heten påtagliga vid ett misslyckande. En uppgift är därför att studera hur olika intressenter ser på det riskmomenr som ingår i teknikupphandling.

och allmänna

Teknikupphandling. Avgränsning problem 33

Teknikupphandling innebär ofta långa anskaffningsförberedelser. Den fordrar därför nära samband med myndighetens planering. En sådan utbyggd _flerärig planering finns inte tillgänglig inom alla myndigheter och sektorer. En uppgift är därför att studera om brister i dessa avseenden utgör ett hinder för en effektiv teknikupphandling. De erforderliga ekonomiska och personella insatserna för att genomföra en viss teknikupphandling kan vara för stora för att motsvara den framtida nyttan för en enskild upphandlare. De utvecklingsinsatser som ingår kan dock vara till nytta även för andra upphandlande organ. En fördelning av personella och ekonomiska insatser inom ett organiserat samarbete kan då medföra att den uppdelade insatsen väl motsvarar den förväntade nyttan för var och en. En uppgift är därför att undersöka vilka samverkansâtgärder som är motiverade. Dessa problemställningar har sin utgångspunkt i det ovannämnda rationaliseringsmotivet. De studeras i det följande under förutsättningen att tek-. nikupphandling bedrivs på ett från de upphandlande organens synpunkt affärsmässigt sätt. Ett sådant agerande torde för den övervägande delen av den offentliga upphandlingen även ha gynnsamma industripolitiska effekter. l vissa fall kan sådana effekter i form av kompetensuppbyggnad inom industrin, tillgång till referensanläggningar etc. som i sin tur ger möjligheter till fördelaktiga framtida upphandlingar, fordra insatser från upphandlarnas sida som inte ter sig affärsmässiga från deras utgångspunkter om man enbart ser till en viss aktuell anskaffning. I princip är det möjligt att tänka sig ett vidgat ekonomiskt synsätt så att den framtida fördelen för upphandlaren av tillgång till en kompetent leverantörskrets kunde vägas in. Ett sådant vidgat synsätt på teknikupphandling skulle kunna medge ytterligare gynnsamma industripolitiska effekter samtidigt som det kan innebära långsiktiga /ördeIar/ör upphandlaren. Det problem som uppstår gäller hur långt upphandlarens ansvar för sådana långsiktiga bedömningar skall sträcka sig. Dessa är ofta svåra att göra från ett enskilt organs utgångspunkter. Hänsynstagande från upphandlarens sida till den ovannämnda typen av industriella aspekter inryms inte heller i de svenska upphandlingsreglema. I vissa fall skulle det också kunna innebära diskriminering av utländska leverantörer. Som framhålls i TUK:s direktiv är vidare de statliga insatser som görs för teknisk utveckling via STU av särskild betydelse. Samverkan med STU kan vara nödvändig för att ett upphandlande organ skall välja ett nytt tekniskt alternativ i en anskaffning. Om en sådan utvecklingsinsats kommer till stånd kan den innebära fördelar även för andra upphandlare, ha gynnsamma industriella effekter eller ge en ökad teknisk kunskap inom landet. Dessa faktorer svarar mot STU:s tre huvuduppgifter (jfr avsnitt 1.5.) En uppgift är att finna områden där en sådan samverkan mellan STU och upphandlande organ är betydelsefull samt i vilka organisatoriska och administrativa former som den bör ske.

2.3 Den offentliga upphandlingen och teknikupphandlingen

Upphandlingskommittén (SOU 1971:88) utförde som en del av sitt arbete statistiska undersökningar av den offentliga storlek och inupphandlingens

34 Teknikupphandling. Avgränsning och allmänna problem

riktning. Enligt dessa undersökningar uppgick den statliga upphandlingen av varor, samt byggnads- och anläggningsarbeten för budgetåret 1968/69 till tjänster 7000 miljoner kr., den primärkommunala till 9600 miljoner kr. och den till 2 800 miljoner kr. dvs. totalt 19 400 miljoner kr. landstingskommunala l dessa summor ingår inte den upphandling som skedde i statliga och kommunala upphandlingen omfattade sålunda ca 1/3 bolags regi. Den statliga och den kommunala ca 2/3 av den totala upphandlingen. Det är vidare av intresse att notera att 8 statliga verk svarade för ca 85 % av den totala statliga upphandlingen. TUK har inte vid sin kartläggning (kap. 3 samt bil. 4) funnit anledning företaga egna enkäter av motsvarande slag. Den offentliga upphandlingen för budgetåret 1974/75 kan dock uppskattas till 35-40 miljarder kr. Andra kan också vara av intresse for att belysa upphandlingens storjämförelser För budgetåret 1974/75 utgjorde den sålunda ca 15 % av BNP leksordning. och drygt 50 % av export- eller importvolymen. Hur stor del av den offentliga upphandlingen som kan hänföras till teknikupphandling är svårt att precisera. En utgångspunkt för en uppskattning är inslaget av tekniskt avancerade produkter enligt de upphandlande myndigheternas egna bedömningar. Exempel på den statliga sidan är televerket inom tekniskt avancerade beräknats till 770 där upphandlingen produktslag miljoner kr. (budgetåret 72/73). Statens vattenfallsverks upphandling uppgick samma år till ca 2400 miljoner kr. Undantas de stora investeringar i bl. a. reaktorer som då ingick kvarstår årliga belopp av storleksordningen kr. för anskaffningar av återkommande avan- 300 miljoner slag av tekniskt cerade produkter. Dataområdet är av intresse från teknikupphandlingssynpunkt av flera skäl. Det har tekniskt avancerad karaktär och är ett teknikområde som på ett eller annat sätt berör de flesta aktiviteter inom den offentliga sektorn. Upphandlingen av datautrustning uppskattades grovt av dataindustriutredningen till ca 150 miljoner kr. per år (1971) för hela den offentliga sektorn. Exempel kan också hämtas från de primär- och landstingskommunala verksamheterna. För investeringar i kommunala reningsverk har de statliga bidragen för 6-årsperioden 1968/69-1973/74 uppgått till 1 055 miljoner kr. Därtill kommer direkta kommunala investeringar av åtminstone samma storleksordning. Sjukvårdssektorns upphandling av utrustning med starkt inslag av tekniskt avancerade produkter har storleksordningen 300-500 miljoner kr. årligen. Exempel av detta slag antyder att redan den offentliga upphandlingen av tekniskt avancerade produkter för vilka ett väsentligt teknisk: utveckkan forutsättas ha ägt rum torde ha en årlig omfattning av storlingsarbete leksordningen 2 000-3 000 miljoner kr. Upphandlingen av krigsmateriel som inte omfattas av TUK:s uppdrag är då undantagen. Med den utvidgning även till mindre, tekniska förbättringar som kommittén valt att göra beträffande begreppet teknikupphandling kan omfattningen förväntas vara bestörre. Som en grov uppskattning kan anges 5-10 miljarder kronor. tydligt Det är vidare av intresse att uppskatta de utvecklingskostnader som är förbundna med den nuvarande teknikupphandlingen for att kunna jämföra dessa med statligt stöd till teknisk utveckling, speciellt det stöd 53m utgår

och

Teknikupphandling. Avgränsning allmänna problem 35

genom STU. Parentetiskt kan här tillfogas att en direkt form av teknikupphandling utgör myndigheternas beställningar av forsknings- och utvecklingsarbeten. Enligt upphandlingskommitténs undersökningar har dock sådana beställningar utanför forsvarssektom en förhållandevis ringa omfattning. Av de summor som tidigare angivits för olika delområden av tekniskt avancerad karaktär framgår inte de direkta utvecklingskostnadernas andel. En överslagsmässig uppskattning är att anta en genomsnittlig andel av 5 ln av faktureringsvärdet. Om man vidare antar att den civilt inriktade teknikupphandlingen årligen har en omfattning av storleksordningen 5-10 miljarder kr. skulle de utvecklingsinsatser som sammanhänger med den upphandlingen kunna uppskattas till storleksordningen 250-500 miljoner kr. Anslagen till teknisk utveckling under industridepartementets utbudget gör (prop. 1975/76:100 bil. 15) ca 546 miljoner kr. Däri ingår bl. a. anslag till STU med 238,5 miljoner kr., till energiforskning med 106 miljoner kr., utrustningsanslag till statens provningsanstalt och statens skeppsprovningsanstalt med 44 miljoner kr. resp. 1 miljon kr., anslag till svensk kärnkraftindustri med ca 24 miljoner kr. samt till europeiskt med rymdsamarbete ca 42 miljoner kr. Anslagen till de tekniska fakultetema under utbildningsdepartementets budget for avlöningar till lärarpersonal och driftkostnader utgör för budgetåret 1976/77 ca 218 miljoner kr. (prop. 1975/762100 bil. 10). Baserat på beräkningar som redovisas i samma källa torde ca 80 miljoner kr. därav vara hänforliga till och forskning forskarutbildning. De ovan redovisade uppskattningarna ger sålunda vid handen att de utvecklingsinsatser som finansieras inom ramen for den offentliga upphandlingen har åtminstone samma storleksordning som de mera allmänt inriktade statliga stödåtgärderna for teknisk utveckling som finansieras via STU. Dessa beräknas i sin tur utgöra 10 % av landets totala satsning på teknisk utveckling.

2.4 Gällande regler av betydelse för

teknikupphandling

Enligt direktiven “skall de sakkunniga beakta vad riksdagen beslutat i fråga om riktlinjer for den offentliga upphandlingen”. l avsnittet for innehållet redogörs översiktligt i upphandlingskungörelsen och dess kommunala motsvarigheter. De speciella aspekter som aktualiseras av teknikupphandling betonas därvid. Den statliga upphandlingen regleras sedan 1974-01-01 av upphandlingskungörelsen (SFS 1973:600). Kungörelsen bygger på det forslag som lämnades i upphandlingskommitténs betänkande (SOU 1971:88) vilket i sin tur ledde till Kungl. Majzts proposition angående riktlinjer för den offentliga upphandlingen (prop. 1973:73). Riktlinjerna lämnades utan erinran av riksdagen. l propositionen uttalades också att den kommunala upphandlingen bör anpassas till de riktlinjer och regler som gäller for den statliga upphandlingen. De båda kommunforbunden beslöt i september 1973 att rekommendera samtliga primär- och landstingskommuner att antaga ett nytt normalforslag till kommunalt upphandlingsreglemente avsett att träda i kraft 1974-01-01.

36 Teknikupphandling. Avgränsning och allmänna problem S()U 1976:69

Detta har också successivt ägt rum under 1974 och 1975. Av primärkommunerna hade sålunda ijanuari 1975 70 % av antalet kommuner med 80 % av befolkningen antagit förslaget. Ärendet var under behandling i olika stadier i omkring 25 % av kommunerna varav den övervägande delen ställde sig positiv. Endast ca 3 % av kommunerna avsåg då inte att anta förslaget. På den landstingskommunala sidan hade i början av 1975 18 landsting av 23 antagit förslaget utan avvikelser. Två landsting hade då antagit Förslaget med vissa avvikelser beträffande upphandlingen av konsulttjänster. Ett landsting hade redan tidigare antagit ett reglemente i enlighet med tidigare som nära ansluter till normalförslaget. Resterande två utredningsförslag landsting hade ännu ej fattat beslut i avvaktan på pågående organisationsutredningar av inköpsfunktionen. Det kommunala reglementet ansluter till den statliga kungörelsen. På basis av detta kan man alltså konstatera att den offentliga upphandlingen Grundinom samtliga sektorer i allt väsentligt följer samma regelsystem. principen i dessa regler är att upphandlingen skall ske efter affärsmässiga grunder. Beträffande tolkningen av detta begrepp konstateras i anvisningarna till att det erbjudna vara avgörande för l5§ priset i och för sig inte behöver ett anbuds antagande. Det konstateras vidare att det är väsentligt att väga pris mot kvalitet och prestanda i övrigt. Hänsyn skall också tas till blivande underhålls- och förrådskostnader. Den avvägning mellan investedrifts-, rings- och driftkostnader som detta för med sig kan vara ett väsentligt incitament till teknisk utveckling. För den upphandlande myndigheten innebär detta också en möjlighet att värdera handlingsvägar som innefattar en prövning av nya eller utvecklade tekniska principer och system. Upphandlingskommittén behandlade som tidigare nämnts i 1.3 vissa speciella fall där avsteg från den strikta affärsmässigheten kan vara motiverade i ett vidare samhällsekonomiskt perspektiv. Ett av dessa fall är då upphandlingen används som ett medel att främja den industriella utvecklingen. Betydelsen av denna möjlighet betonades också i propositionen 1973:73. I anvisningarna till l § i kungörelsen konstateras allmänt att om mynfinner att aktualisera avsteg från bestämmelserna, skall dighet anledning frågan underställas regeringens prövning. I anslutning därtill citeras departementschefens uttalande i propositionen:

“Redan nu finns regler för att hänskjuta viss typ av ärenden till Kungl. Majzt. då en avvägning mellan affärsmässiga och andra hänsyn behövs. Det är möjligt att sådana regler i framtiden kan komma att utfärdas även för andra typer av ärenden. Jag anser det emellertid inte praktiskt möjligt att annat än i begränsad utsträckning genom preciserade regler för upphandlande myndighet ange de fall då ärenden bör underställas Kungl. Majzt för sådana avvägningar som jag nyss nämnt. Senare i detta uttalande konstaterar departementschefen vidare:

Enligt min mening är det naturligt att de upphandlande myndigheterna medverkar till att av statsmakterna uppställda mål för samhällets utveckling uppnås. De bör därför, även i fall då Kungl. Majzt inte utfärdat särskilda föreskrifter härom. underställa Kungl. Maj:t sådana upphandlingsärenden som uppenbart är av väsentlig betydelse med hänsyn till av samhället uppställda mål på centrala områden. Jag vill understryker att det skall röra sig om fall av väsentlig betydelse liksom det skall vara uppenbart

Teknikupphandling. Avgränsning och allmänna problem 37

att allärsmässigheten kan behöva vägas mot andra hänsyn. De upphandlande myndigheterna bör med hänsyn härtill utan alltför ingående bedömningar kunna avgöra om en upphandling medför sådana konsekvenser att ärendet bör underställas Kungl. Majzt. l upphandlingskungörelsen och de kommunala reglementena anges tre upphandlingsformer nämligen, sluten zipphandl/ng, /örhandlingsupphandling och (Iirekiuppliand/ing. Sluten upphandling sker genom infordrande av anbud och genom prövning och antagande av anbud utan föregående Förhandling med anbudsgivare. Förhandlingsupphandling innehåller samma moment men beslutet att antaga anbudet får föregås av förhandling med anbudsgivare. Direktupphandling sker genom köp eller beställning i öppna marknaden utan infordrande av anbud i särskild ordning. Samtliga tre former kan förekomma inom teknikupphandling. Det kan noteras att anvisningarna rörande förhand]ingsupphandling anger flera situationer av intresse då en tcknikuptvhzmdliitg genomförs genom successiva upphandlingar t. ex. av tjänster. Formen kan sålunda vara lämplig då en upphandling avser material eller arbete av tekniskt komplicerad eller specialiserad art, vilket innefattar konstruktions- och utvecklingsarbeten samt forskning, försök och prov. Den kan vidare vara lämplig då betydande osäkerheter föreligger om kostnaderna samt vid upphandling av konsulttjänster och totalentreprenader. Det bör betonas att möjligheten till förhandling inte innebär något avsteg från de vid all upphandling primära kraven på konkurrens. objektivitet m. m. Förhandlingsupphandling förutsätter vidare att anbud alltid infordras även om endast en leverantör kan komma i fråga. Vid vissa av TUK:s kontakter har i synnerhet från kommunala organ den uppfattningen framförts att upphandlingsreglerna skulle kunna utgöra ett hinder för teknikupphandling. Affársmässighetskravet, kravet på precision i anbudsunderlaget m. fl. faktorer skulle kunna innebära svårigheter att beakta nya, oprövade och därmed riskfyllda tekniska lösningar under en anskaffningsprocess. Till detta kan sägas att en successiv sådan process har som ett syfte att minska osäkerheter i tekniska och andra avseenden vid det slutliga upphandlingstilllället. Kommunala organ torde vidare ha samma formella möjligheter som statliga att upphandla tekniskt utvecklingsarbete och andra anskaffningsförberedelser. Sålunda är anvisningarna beträffande förhandlingsupphandling som bl. a. behandlar sådana arbeten i allt väsentligt likalydande i upphandlingskungörelsen och de kommunala reglementena. l TUK:s direktiv anges bristande samordning mellan upphandlare som ett tänkbart hinder för teknikupphandling. Såväl kungörelsen som det kommunala reglementet betonar i det sammanhanget vikten av samverkan med andra myndigheter. I anvisningar till 3§ anges att samverkan inte enbart avser möjligheter till konkreta upphandlingar och samköp utan även att utnyttja den tekniska, merkantila och övriga sakkunskap som kan finnas företrädd inom andra myndigheter.

38 Teknikupphandling. Avgränsning och allmänna problem SOU l976:69

2.5 Internationella överenskommelser av betydelse för teknik-

upphandhng

Enligt direktiven bör de sakkunniga beakta Sveriges internationella förpliktelser inom ramen för europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA) samt resultaten av överläggningar i olika internationella sammanhang som Sverige deltar i eller kan komma att delta i”. Allmänt kan konstateras att frågor om harmonisering av reglerna i olika länder beträffande offentlig upphandling, särbehandling av det egna landets industrier i samband med upphandling etc., har kommit att spela stor roll inom de olika internationella handelsöverenskommelserna. Dessa frågor diskuteras förutom inom EFTA även inom den europeiska gemenskapen (EG), inom organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) samt i det nordiska samarbetet. Det allmänna syftet är därvid att främja en ökad internationalisering av den offentliga upphandlingen. Delfrågor av teknikupphandlingskaraktär har därvid medfört särskilda problem och inte sällan lett till att undantagsföreskrifter införts. l upphandlingskommittens betänkande redogörs för innehållet i EFTAoch EG-överenskommelserna beträffande offentlig upphandling och utvecklingen av ingående regelsystem. Följande redogörelse betonar därför endast sådana aspekter som har relevans för teknikupphandling. l EFTA-konventionens artikel 14 stadgas att de offentliga företagen och myndigheterna skall avveckla ev. bestämmelser som ger den inhemska produktionen skydd eller diskriminerar med hänsyn till nationalitet gentemot företag i andra medlemsländer. l begreppet offentliga företag ingår för svenskt vidkommande inte kommuner och landsting. Beträffande den typen av lokala och regionala organ i allmänhet som staten inte direkt kontrollerar stadgas att medlemsstaterna skall “verka för” att också dessa respekterar innehållet i artikel 14. Bestämmelserna äger endast tillämpning för sådana varor som åtnjuter EFTA-behandling. Detta utesluter bl. a. flertalet jordbruksprodukter. Vidare utesluts byggnads- och anläggningsarbeten samt tjänster. Bestämmelserna inskränks vidare av det allmänna undantag till skydd för väsentliga säkerhetsintressen som finns i EFTA-konventionen. Den allmänna konventionen har år 1966 kompletterats med ett beslut i ministerrådet, som mera i detalj reglerar frågorna kring offentlig upphandling. Den allmänna inriktningen är att möjliggöra och underlätta för företag inom EFTA att konkurrera om beställningar på lika villkor oberoende av hemvist. Vissa påpekanden som gjorts i förarbetena till detta beslut berör tekniskt utvecklingsarbete. Man har därvid konstaterat att utvecklingsbeställningar ofta placeras i det egna landet av säkerhetsskäl eller for att främja den tekniska utvecklingen vid inhemska industrier. Sådana beställningar består ofta av två led, dels en utvecklingsfas, dels en produktionsfas. Den arbetsgrupp som studerade dessa frågor ansåg att produktionsledet i en sådan beställning i princip faller under artikel 14 men påpekade även att det i många fall kunde vara svårt eller omöjligt att skilja mellan de båda delarna av beställningen. Upphandlingskommittén tolkade detta så att det inte finns några förpliktelser för upphandlande myndigheter att alltid infordra anbud från kom-

Teknikupphandling. Avgränsning och allmänna problem 39

petenta företag i andra medlemsländer eller att uppdela utvecklingsbeställningen i två delar. Å andra sidan ansåg man inte att bestämmelsen kunde tolkas som ett medgivande att genomgående avstå från att inhämta sådana anbud. l ministerrådets beslut formuleras detta så att medlemsländerna inte skall förbise möjligheterna att inbjuda leverantörer från andra EFTA-länder att konkurrera om utvecklingskontrakt eller däri ingående produktionsdelar, åtminstone efter en skälig tidsperiod. Det är också värt att påpeka att EFTA-överenskommelsen inte utesluter att enskilda medlemsländer tillämpar en utpräglat protektionistisk upphandlingspolitik gentemot parter utanför EFTA. Enligt dataindustriutredningens lägesrapport (SOU 1973:6) var sålunda de engelska upphandlingsreglerna inom dataområdet utformade på ett sätt som favoriserade det inhemska Företaget lCL. Sålunda beräknades ca 65 % av samtliga datasystem inom den engelska offentliga sektorn vara av detta fabrikat. Denna politik riktade sig dock främst mot den amerikanska dominansen på området, England var också det enda västeuropeiska land där lBM:s marknadsandel i början av 70-talet understeg 50 %. Även inom EG diskuteras regelsystemen inom offentlig upphandling i allmänhet och teknikupphandling i synnerhet. Romfördraget innehåller i motsats till EFTA-överenskommelsen inga direkta stadganden om offentlig upphandling. EG-râdet godkände så sent som 1971 två direktiv med denna inriktning. Det första direktivet talar om att avlägsna diskriminerande regler som försvårar för entreprenörer i medlemsländerna att konkurrera om offentliga arbeten. Sådana regler kan bl. a. avse tekniska specifikationer och förmånliga krediter. Det andra direktivet gäller samordning av regler för anbudsförfarandet vid offentliga arbeten. Väsentliga undantag gjordes samtidigt t. ex. avseende anläggningar inom transp0rt-, vatten- och energiområdena, tekniska arbeten som endast kan utföras av ett företag m. fl. Vad gäller samordning av reglerna vid offentlig upphandling utfärdade EG-kommissionen 1969 ett direktiv om vilka nationella diskriminerande åtgärder som inte är tillåtna. I ett förslag till direktiv från 1971 stadgas vidare bl. a. om publiceringsskyldighet rörande offentliga anbud. Utläggning av forsknings- och utvecklingsbeställningar föreslogs därvid bli undantagna från sådan skyldighet. Detta förslag diskuteras fortfarande. l OECD pågår f. n. förhandlingar om gemensamma upphandlingsregler för varuupphandling inom OECD-länderna. Dessa regler avses grundas på ett principiellt förbud mot diskriminering av anbudsgivare inom OECD. Vad gäller upphandling av forskning och utveckling förefaller det sannolikt att medlemsländerna vid sådan upphandling ges möjlighet att direkt vända sig till ett enda företag och således avvika från i övrigt gällande regler om anbudskonkurrens. I det nordiska samarbetet pågår f. n. ett arbete för att uppnå en ökad integration av de nordiska byggmarknaderna. [nom ramen för detta har en genomgång skett av ländernas upphandlingsregler. Vidare diskuteras de kontraktsvillkor och standards som i detta sammanhang används i de nordiska länderna. Till Nordiska rådet har under sommaren 1975 framförts medlemsförslag angående enhetliga nordiska regler för offentlig upphandling.

40 Teknikupphandling. Avgränsning och allmänna problem

Sammanfattningsvis berörs svenska offentliga myndigheters upphandling av EFTA-reglerna som förbjuder diskriminering av företag i medlemsländerna vid upphandling av varor som är underkastade EFTA-behandling. Viss frihet medges dock att placera utvecklingsbeställningar hos inhemsk industri om det efterföljande produktionsledet görs till föremål för ett sedvanligt anbudsförfarande.

2.6 Utgångspunkter för kartläggning och förslag

TUK har haft följande utgångspunkter för sin kartläggning, analys och förslag. - Begreppet teknikupphandling införs som ett sammanfattande namn på en anskaffningsprocess med flera steg och där anskaffningen inbegriper tekniska utvecklingsmoment. - Kommitténs arbete har i första hand inriktats på att finna vägar att underlätta och förbättra ett rationellt utnyttjande av teknik inom enskilda upphandlande organs och gruppers av organ teknikupphandling. Därvid har särskilt beaktats sådana upphandlingsomráden som kan förväntas ge en betydande påverkan på näringslivets produktutveckling av varor och tjänster.

3 Kartläggning av

teknikupphandling

3.1 Allmän bakgrund

Direktiven anvisar flera uppgifter av kartläggande karaktär för kommittén, vilka här återges i sammanfattad form. 0 Söka klarlägga på vilka offentliga varu- och tjänsteområden önskvärda och möjliga tekniska förbättringar inte kommit till stånd på grund av olika tänkbara hinder

o Översiktligt söka kartlägga den offentliga upphandlingens nuvarande om-

fattning inom sådana områden och uppskatta den framtida efterfrågan. Kommittén har i vissa fall ansett sig böra vidga kartläggningen även till sådana teknikområden eller samhällssektorer där formerna för teknikupphandling synes väl uppbyggda och där utrymmet for förslag följaktligen är begränsat. Skälet därför är att undersöka möjligheten att överföra former och erfarenheter av teknikupphandling till andra samhällssektorer. Trots att krigsmaterielupphandlingen undantagits från dess uppdrag har kommittén därför tagit kontakt även med forsvarssektorn. Vid de kontakter som kommittén tagit med olika myndigheter har data erhållits som belyser upphandlingens omfattning och inriktning på olika former av teknik, samstämmigheten i upphandlingsbehov med andra myndigheter m. m. Denna information redovisas i den följande sektorgenomgången. Kommittén har dock funnit det vara svårt att göra en grundlig redovisning av upphandlingen teknikområdesvis. l stället har huvudvikten vid kartläggningen lagts på betingelserna/ör teknikupphandling i ekonomiska, administrativa, planerings-, samarbets- och informationsmässiga avseenden inom olika samhällssektorer. Betingelser av detta slag har en delvis generell karaktär som skär över teknikområdesgränser. Kartläggningen erbjuder åtskilliga problem bl.a. av metod- och statistikkaraktär. Kommittén har valt att presentera resultatet av kartläggningen i en uppdelning i samhällssektorer. Det har bl. a. med hänsyn till befintligt statistikunderlag varit möjligt och lämpligt för TUK:s syften att redovisa den totala offentliga verksamheten efter i stort den kommunala finansstatistikens (och K-planens) indelning i kommunala verksamhetsområden. Följande sektorer har kommittén bedömt vara så viktiga från teknikupphandlingssynpunkt att de motiverar särskilda redogörelser, nämligen rättsoch skatteväsen m. m., offentligt byggande, kommunikationer, energi/vatten och avlopp/renhållningsverksamhet, undervisning samt hälso- och sjuk-

42 Kartläggning av teknikupphand/ing sou 1976:59

vård. Indikatorer på teknikupphandlingsmiljön är den totala omfattningen av respektive myndighets upphandling det upphandlande produktsortimentets bredd inslaget av tekniskt avancerade produkter erfarenhet av upphandling med utvecklingsinslag andelen inom visst produktområde av den totala offentliga eller statliga upphandlingen inom detta område grad av samstämmighet i upphandlingsbehov med andra instanser sätten att utnyttja extern och intern teknisk kompetens o typ av upphandlingsorganisation Inom den statliga sektorn finns stora skillnader mellan de upphandlande organens roller i teknikupphandlingen. Detta gäller redan själva omfattningen där åtta verk svarar för ca 85 % av den totala statliga upphandlingen. I flertalet fall torde de därmed också dominera motsvarande teknikupphandling. En strukturering av statliga myndigheter som tar hänsyn till dessa skillnader och framhäver de olika typer av ansvar som uppstår är följande: ansvar för nationella system ansvar för egna system ansvar för visst teknikområde upphandling som spänner över många olika teknikområden upphandling med ringa tekniskt innehåll

Gruppen av verk med ansvar för nationella system illustreras bäst med exempel. Dit räknas SJ, televerket, Vattenfall, postverket. Samtliga dessa verk tillhör också de upphandlare som har störst upphandlingsvolymer. Till gruppen räknas vidare vissa verk vars upphandling har mindre omfattning såsom luft- och sjöfartsverken. SMHI m. fl. I sådana nationella system inryms ofta en specifik teknik som fordrar uppbyggnad av egna resurser och som endast medger små tänkbara vinster genom samverkan eller samordning. Med ”ansvar för egna system” förstås att flera myndigheter har ansvar för egna system som berör samma teknikomrâde såsom t. ex. datateknik, sambandsteknik och transportteknik. Exempel ur denna grupp är rikspolisstyrelsen, tullverket m. ll. De gemensamma intressen som sålunda finns medför att samverkansmöjligheten framstår som mera betydelsefull. Ansvar för visst teknikomrâde har t. ex. byggnadsstyrelsen, domänverket, lantmäteriverket samt institut och laboratorier med speciell inriktning. En del myndigheter har en upphandling som spänner över ett flertal olika teknikomrâden. Detta aktualiserar särskilt frågan om sätten att utnyttja teknisk kompetens eftersom det ofta inte är möjligt eller lämpligt att inom myndighetens ram uppehålla en sådan som täcker hela den tekniska bredden. En speciell grupp avstatliga myndigheter har ett stort inflytande på upphandling utan att själva ha en stor upphandlingsvolym. Detta sker t. ex. genom att de har ett normerande eller rekommenderande inflytande på upphandlingen inom andra organ. Sådana myndigheter är planverket, skolöverstyrelsen, naturvårdsverket m. ll. De har intresse från teknikupphandlingssynpunkt dels därför att de påverkar upphandlingen hos andra organ och

Kartläggning av teknikupphandling 43

dels därför att själva normsättningen kan fordra ett underlag som ibland måste forvärvas genom teknikupphandling. Kommun- och landstingsområdena kännetecknas av ett stort antal upphandlande organ inom samma produktområden. På den primärkommunala sidan svarar detta enligt ovan mot ett ansvar for egna system inom de lokala organen, såsom elverk, va-verk etc. Upphandlingen inom sjukvårdsområdet omfattar många olika teknikområden. Samverkansmöjligheter blir därmed av stort potentionellt intresse både inom primär- och sekundärkommunerna. Kommittén har mot den bakgrunden också haft kontakt med företag, kommunaltekniska branschföreningar, sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri) m. il. Kartläggningen inom varje sektor gör inte anspråk på en fullständig täckning. Urval av myndigheter m. m. har gjorts med hänsyn till särskilt väsentliga indikatorer på teknikupphandlingsmiljön samt till de olika former för ansvar som ovan beskrivits. Detta kan t. o. m. medföra att upphandlingen inom vissa organ som bedriver teknikupphandling inte behandlas, t. ex. när upphandlingen har måttlig omfattning och avser speciella områden men där den tekniska kompetensen vanligen är hög inom området. Detta gäller t. ex. for särskilda forskningsinstitut och institutioner. Förutom den omfattande genomgången av upphandlingssidan har TUK också tagit kontakt med ett urval leverantörer. Dessa utgjordes av ett antal stora koncerner och ett antal teknikutvecklande mindre företag.

3.2 Omfattning av offentlig anskaffning

Definitionen på teknikupphandling innefattar både upphandlingsfall där stora utvecklingssteg med höga utvecklingskostnader ingår och fall med marginella tekniska utvecklingssteg som kan ha stor ekonomisk betydelse. Den

Tabell 3.1 Offentliga bruttoinvesteringar efter vissa ändamål år 1974. miljarder kr.. avrundade belopp

Kommunikationer inkl. gator och vägar 5.25 Energiförsörjning, va-teknik, renhållning 4.517 Samhällsplanering. rekreation, kultur 1,2 14.9

ü Merparten av de offentliga investeringarna inom försvaret räknas i nationalrâikenskaperna som löpande förbrukning. b lnkl. viss kommunal verksamhet i bolagsform. Källa: Beräkningar från nationalräkenskaper.

44 Kartläggning av teknikupphand/ing SOU l976:69

aktualiseras vanligen vid investeringar i anläggningar och utrustning och i samband med nya metoder och processer. Den kan också bli aktuell vid inköp av förbrukningsmaterial (t. ex. engångsmateriel inom sjukvården). Som en allmän bakgrundsbild till den följande diskussionen redovisas därför i tabell 3.1 bruttoinvesteringar för myndigheter, affársverk och offentliga företag fördelade på vissa ändamål. I tabell 3.2 åskådliggörs på motsvarande sätt inköpen av tjänster och ickevaraktiga varor. Av investeringstablån framgår att kommunikations- och energi/va-sektorerna dominerar investeringsvolymen och svarar för två tredjedelar av de totala investeringarna. Utbildningen och sjukvården svarar för ca 10 % vardera. Beträffande förbrukningen svarar kommunikationerna för ca 20 %, sjukvården ca 15 % och utbildningen 12 96. Huvuddelen av försvarets investeringar räknas i nationalräkenskaperna som konsumtion, därav det låga värdet i tabell 3.1 och det höga i 3.2. För energiförsörjningen ingår inköp av råkraft, vilket bidrar till det höga forbrukningsvärdet. I bilaga 4 redovisas sektorsvis mer detaljerade data. I bilagan har av ovanstående sektorer försvaret och socialvård/socialförsäkringssektorn samt kultursektorn exkluderats, det förstnämnda därför att det inte ingår i kommitténs utredningsuppdrag, de senare därför att TUK inte anser dessa sektorer vara så teknikorienterade att särskilda åtgärder beträffande teknikupphandling är relevanta. Detta gäller också kultursektorn. Därmed inte sagt att teknikupphandling inte förekommer inom dessa områden. De allmänna förslagen att främja teknikupphandling som TUK föreslår i det följande kan givetvis också utnyttjas här.

3.3 Utvecklingstendenser

Bruttoinvesteringarna i byggnader, anläggningar, maskiner och inventarier inom den offentliga sektorn har ökat snabbt under den senaste lO-årsperioden, genomsnittligt knappt 10 % per år i löpande priser. Bruttonationalprodukten till löpande faktorpris har under motsvarande period genom-

Tabell 3.2 Offentlig förbrukning av tjänster samt icke varaktiga varor år 1974. miljarder kr., avrundade belopp

Kommunikationer. inkl. gator och vägar 5,0 Energiförsörjning. va-teknik. renhållning 2.5 Rekreation, kultur 1,0

Källa: Beräkningar från nationalrâikcnskaper,

Kartläggning av rekniktzpp/zandling 45

snittligt ökat med ca 8,5 % per år. I och med att den offentliga sektorn

fått en ökad roll i den svenska ekonomin får den offentliga sektorns tekniska

krav eller brist på sådana krav allt större inverkan på utvecklingen av innovationer i den svenska industrin. samhälleliga reformer utgör en viktig utgångspunkt för framtagande av ny teknik. Exempel på olika reformer som genomförts under senare år finns på miljövårdsområdet, inom skolan och sjukvården (t. ex. decentralisering av den öppna vården). Skilda aspekter på teknikupphandling inom dessa områden behandlas i den sektorvisa genomgången i bilaga 4. Emellertid är en förutsättning att åstadkomma teknisk utveckling i samband med reformer att dessa planeras med sådan framförhållning att utvecklingsarbetet över huvud taget ges chans att resultera i förbättrad teknik. Genomförandet av förbättrad avloppsrening är ett exempel på en reform som genomfördes utan en tillräcklig teknikutveckling. Staten utnyttjade i slutet av 1960-talet och under 1970-talet dels kravnormer och påpekanden från myndigheter (naturvårdsverket och länsstyrelserna), dels stora statliga bidrag för att lå till stånd ett snabbt igångsättande av avloppsprojekt. Den lorcering av utbyggnaden som detta ledde till har medfört att avloppsverken i vissa fall inte kommit att fungera så som från början var avsett eftersom industrin inte hann med att utveckla effektivare teknik. Utvecklingen av offentliga sektorn under 1960-talet kännetecknades av samhällsbyggandet - de “tunga” investeringarna i bostäder, arbetsplatsområden, kommunikationer osv. Denna utveckling har inte fortsatt i samma takt under l970-talet. lnvesteringsvolymen har minskat betydligt inom många områden på den offentliga sektorn liksom också andelen “tunga” investeringar. Detta framgår av/igur 3.1. Långtidsutredningen 1975 räknar med en Stabilisering av investeringsnivån för resten av l970-talet. Den offentliga kapitalstocken antas liksom tidigare öka snabbare än sysselsättningen. “Kapitalintensiteten” räknat per arbetstimme har ökat snabbt under senare år. Detta antas också komma att gälla prognosperioden 1975-80, kraftigast för det prognosalternativ som omfattar en arbetstidsförkortning. Den kortare arbetstiden väntas kompenseras med rationaliseringar så att produktionen inte påverkas. Sådana åtgärder innebär vanligen att man eliminerar onödiga moment och rutiner och bättre utnyttjar anläggnings- och utrustningskapital. Andra åtgärder innebär främst att man genom investeringar i ny teknik kan minska driftskostnader, främst för arbetskraft, i verksamheten. Vanligen skcr detta genom att befintlig personal hinner med att utföra fler tjänster med den nya tekniken än vad som var fallet tidigare. Möjligheterna att införa ny teknik genom att förändra anläggningsstrukturer inom delar av den offentliga sektorn är dock begränsad. Mycket av det nu existerande anläggningskapitalet har tillkommit genom 1960-talets höga investeringstakt och detta anläggningskapital har vanligen lång var- aktighet längre än vad som ofta är fallet med den industriella produktionsapparaten. Införande av ny teknik i den offentliga sektorn framöver kan därför till stor del bara ske inom ramen för befintliga strukturer och därmed avse delsystem och komponenter.

46 Kartläggning av teknikupphandling

Milj. kr 3000 -

° 2500- . - -

2000*

1500-

1000-

_ 5_-----ç

- p ӊ

500-

_ un:Iun:uunuunnll ||IIIIIII|I|||IIIIIII\\| -t i...'.|I.|||.I||IIIIIIl

| I I I I I I I | I I I 1963 G4 65 G6 67 68 69 70 71 72 73 74 År

Figur 3.1 Totala investe- socialvård och 0 a0 0 oo0 ooo Gator och vägar I-_n---i ringar sekiorsvis, sam- socialförsäkring manlagda statliga och -|_I_I_|I Rekreation kommunala investeringar, och kultur miljoner kr., 1974 a°rspri- Rätts- och a Hälsovård IIIIIIIIIIIIIIIIIIII ser.

Kartläggning av teknikupphandling 47

3.4 Sektorvisa betingelser for teknikupphandling

I det Följande redovisas allmänna slutsatser som kan dras av den sektorvisa kartläggningen av teknikupphandlingsbetingelserna. Redovisningen har en generell karaktär, vilket medför att variationer mellan myndigheter inom en sektor inte alltid framgår av texten. En grundligare framställning av respektive sektor återfinns i bilaga 4. l det Följande har presentationen i huvudsak disponerats efter några viktiga huvudbetingelser for teknikupphandling nämligen långsiktig planering. teknisk kompetenssamordning och leverantörsbilden.

3.4.1 Rätrs- och skarteväsen m. m. Till rätts- och skatteväsen har i detta sammanhang hänförts polisväsende, domstolar. kriminalvård, brandväsende, tullväsende samt folkbokforingsoch beskattningsväsende. Polisväsendet omfattar dels den centrala forvaltningsmyndigheten rikspolisstyrelsen. dels den regionala och lokala polisorganisationen. Kriminalvårdsstyrelsen är central forvaltningsmyndighet för kriminalvården. Brandväsendet är huvudsakligen en kommunal angelägenhet. Central myndighet är statens brandnämnd. Tullverket har ansvar för debitering och uppbärande av tullar och vissa andra avgifter samt sjötralik- och gränsövervakning och bekämpning av oljeskador och andra miljöfarliga ämnen i svenska vatten. Det centrala ansvaret för folkbokforing och beskattning vilar på riksskatteverket (RSV). Regionalt svarar länsstyrelserna för motsvarande funktioner.

Långsiktig planering

Flera av myndigheterna inom sektorn har ansvar for olika funktionellt indelade bevaknings- och vårdfunktioner samt administrativa funktioner. Flertalet av myndigheternas uppgifter är väl avgränsade vilket torde underlätta en långsiktig planering av verksamheter som inbegriper tekniska hjälpmedel. Så har t. ex. polisen olika transportfordon, kommunikationsutrustning. övervakningsutrustning, skyddsutrustning samt kriminalteknisk utrustning. För dessa teknikområden, av vilka flera är under snabb förändring har rikspolisstyrelsen utvecklat en särskild S-årsplanering for teknisk utveckling i syfte att stärka sin beredskap. Förutom ett antal myndighetsegna tekniska system finns vissa integrerade system avseende främst informationsbehandlingen inom rättsväsendet. F. n. pågår en utbyggnad av databehandlingen inom rättsväsendet under beteckning RI-projektet (enhetligt och samordnat informationssystem för rättsväsendet). Projektet gäller registerhållning av ett stort antal register samt informationsutbyte mellan berörda myndigheter. Rikspolisstyrelsen (RPS) håller ett person- och bevakningsregister, passregister samt särskilda spaningsregister. Med anknytning till domstolarna finns särskilda rutiner för hantering av ordningsbot- och skatteforelägganden samt domsrutiner. Länsstyrelserna har körkortsregister. kriminalvårdsstyrelsen klientelrutiner och riksskatteverket ett särskilt straffregister for brott i samband med alkohol

48 Kartläggning av teknikupphandling

Utbyggandet av RI-systemet har krävt och kräver ett betydande utredningsarbete. Detta äger rum dels inom Statskontoret. dels hos berörda myndigheter, med egna resurser och genom upphandling av tjänster. Koordinering av RI-projektet har skett genom ett särskilt tillskapat organ, samarbetsorganet för ADB inom rättsväsendet. under justitiedepartementet. En liknande typ av integrerad planering pågår inom skatteväsendet som f. n. är i en omorganisations- och upprustningsprocess. Till 1978 års taxering skall en ny taxeringsorganisation vara genomförd. Denna innebär bl. a. utnyttjandet av ett nytt ADB-system för folkbokföring och uppbörd. Systemstrukturen i detta mycket stora system byggs upp med en blandad regional och central registertöring. Systemet som successivt genomförs fr. 0. m. 1978 kräver ett omfattande utrednings- och utvecklingsarbete. Detta svarar riksskatteverket och Statskontoret för i särskilt organiserade former. Under utredningsarbetet har olika systemlösningar utvärderats. Hittillsvarande erfarenheter av projektet pekar på att flera problem kan uppstå. Kraven på säkerhet i systemet är stora vilket medför att lösningar med känd. beprövad teknik prioriteras. Vidare torde projektets storlek också medföra att man. för att hålla den totala tidsramen för planering, upphandling och testning av systemet. huvudsakligen måste förlita sig på kända. beprövade tekniska lösningar. Myndigheterna inom rätts- och samhällsskyddet är i många fall relativt påpassade från olika intressenter beträffande t. ex. integritetsaspekter på utnyttjande av teknik. Krav ställs på att primära och sekundära effekter av teknik utreds innan man beslutar sig för en viss lösning. Krav ställs också ofta på hur man får utnyttja teknik. l detta sammanhang har teknikupphandling fördelar. som framgår av kapitel 4. genom att den skapar lämpliga former for kravspecifikationer. effektanalyser m. m.

Teknisk kompetens Myndigheterna inom sektorn har, som tidigare nämnts, ofta ansvar för egna specifika system (utrustningar). Dessa utnyttjas vanligen av regionala eller lokala förvaltningar i deras löpande verksamhet. Anskaffningen av utrustningen sker vanligen genom den centrala myndigheten. På flera områden inom sektorn har myndigheterna ställts inför nytillkomna problem som kräver nya tekniska lösningar. Exempel är behovet av nya oljebekämpningsmetoder, kravet att oskadliggöra farliga ämnen samt kravet att släcka bränder där sådana ämnen eller nya material är inblandade m. m. Sannolikt finns det stora potentialer för en behovsstyrd teknisk utveckling på dessa och angränsande områden. Samtidigt som nya uppgifter kommer till och gamla ändrar karaktär är

flertalet myndigheter inom sektorn ändå inte tillräckligt stora för att de

själva skall kunna besitta och underhålla en tillräcklig egen kompetens på alla berörda teknikområden. Exempel finns därför på hur flera myndigheter gemensamt löser olika tekniska problem.

Kartläggning av Ieknikupphandling 49

Samordning Trots att den enskilda l myndigheten ofta har specifika krav på sitt system finns också gemensamma frågor t. ex. mellan polisen och militära myndigheter beträffande kommunikationsutrustning, mellan tullen och brandförsvaret beträffande dykning och beträffande behandling av kemikalier. Tullen har också kontakter med FOA och med statens rymddelegation när det gäller fjärranalys av oljeutsläpp. Möjligheterna till samarbete i teknikupphandling torde kunna vidgas ytterligare. För flera delar inom rätts- och skatteväsendet svarar statliga myndighetsorganisationer med en central myndighet i spetsen. I dessa fall finns en organisatorisk förutsättning för samordning av förekommande teknikupphandling. För gemensamma frågor har de inom brandväsendet verksamma organen bildat Svenska brandförsvarsföreningen. l denna är bl.a. de kommunala brandkårerna (via kommunförbundet) medlemmar liksom industribrandkårerna. Föreningens verksamhet omfattar från samordningssynpunkt viktiga aktiviteter som rådgivning, konsultverksamhet samt standardisering av vissa utrustningar. Det senare är betydelsefullt också från utbildningssynpunkt.

Leverantörsbilden

Enligt uppgifter från myndigheter inom sektorn har framkommit att de tekniska systemen och de upphandlade utrustningarna tenderar att bli mer och mer komplexa. Detta visar sig bl.a. i att det genomsnittliga antalet leverantörer som ingår i en upphandling ökar med tiden. Ett exempel på detta är RPSzs upphandling av teknisk Den utrustning. sker numera ofta i form av hela system, varvid man en tekniskt utnyttjar kunnig konsult för systemutformning, installationsplanering m. m. I flera fall har konsulter med erfarenheter av uppbyggnaden av liknande militära system varit lämpade. Leverantörerna av utrustning till brandförsvaret är mestadels ett fåtal mindre företag med begränsade möjligheter till utvecklingsinsatser.

3.4.2 Ojfentligt byggande

Till byggnadsväsendet räknas i detta sammanhang i form av husbyggnad förvaltningsbyggnader, sjukhus, skolor och kommunala vårdinrättningar etc. Det kommunala bostadsbyggandet ingår sålunda inte. Anläggningsverksamhet, vägbyggnader, va-verk etc. behandlas i andra avsnitt. Ett flertal slutsatser i föreliggande avsnitt är dock generellt giltiga. Byggnadsverksamhet i denna bemärkelse förekommer inom alla sektorer i varierande grad. På den statliga sidan är en stor del centraliserad till byggnadsstyrelsen som har ansvar för lokalanskaffning till statliga myndigheter. lnom kommuner svarar en byggnadskommitté vanligen för anskaffningen medan andra kommunala organ svarar för förvaltningen av lokalerna.

50 Kartläggning av teknikupphandling sou 197659

Långsiktig planering

Inom är kraven på tillgång till långsiktigt planeringsunderlag särbyggandet skilt stora. Flera faktorer samverkar till detta. Anskaffningsprocessen är utsträckt vilket ställer krav på att. den planeras väl. En byggnad har lång livslängd, vilket accentuerar vikten av att de framtida funktioner som byggnaden skall fylla, definieras och analyseras. sidan utarbetat centralförvaltning lo- På den statliga byggnadsstyrelsens kalförsörjningsplaner, samt planer för underhåll och fastighetsinköp. Den utför också utredningar och projektering för nybyggnad. För tekniskt utvecklings- och normeringsarbete samt teknisk service till styrelsens övriga finns inom styrelsen en särskild utvecklingsbyrå. För verksamhetsgrenar statliga förvaltningslokaler har ett generellt programunderlag, GP-KONTOR 75, utarbetats. Det ger vissa riktlinjer för planering vid nybyggnad av kontorslokaler för statlig förvaltning. Tendensen beträffande utvecklingsbehoven i det statliga byggandet är en förskjutning från nyproduktion till upprustning och ombyggnad av befintliga lokaler. Bl. a. kommer riktlinjer/normer för godtagbar standard för sådana lokaler att fastställas. Normer inom byggnadsområdet har en betydande effekt på planeringsverksamheten. Statens planverk är tillsynsmyndighet för planväsendet och meddelar råd och anvisningar för tillämpningen av byggnadsstadgan. Utvecklingen beträffande normer och regler för byggandet är att dessa tenderar bli allt mindre tekniska och detaljreglerande. I stället inriktas de på preciseringar av funktionskrav. Detta bör innebära ökade möjligheter till tekniska förbättringar inom byggandet, men torde också ställa ökade krav infor en byggnadsanskaffning, dvs. förplanering och på planeringen projektering. Beträffande förplaneringen saknas för närvarande i många fall ett lång- (LP-material) som beskriver myndighetens framtida siktsplaneringsmaterial miljö och villkor. Kan sådant LP-material tas fram skulle det ingå som den naturliga utgångspunkten för programskrivningen inför anskaffningen av en byggnad/anläggning. som leder fram till en slags modell för byggnadens ut- Projekteringen, formning och kvalitet, dokumenteras i bygghandlingar som direkt underlag för produktion. Projekteringsfasen utgör en utgångspunkt för teknikuppl denna fas prövas olika material och olika typer av metodik handling. för att lösa problem i det aktuella objektet. Det är därför viktigt att projekteringen ger byggproducenterna utrymme för produktutveckling.

Teknisk kompetens Ett flertal olika är involverade under en byggnadsanskaffning nämparter ligen byggherren, skilda typer av konsulter, entreprenadföretag och byggvaruleverantörer. Därtill kommer det allmänna inflytandet från normsättande och övervakande och kommunala myndigheter. Detta torde statliga innebära att tillgång finns på ett flertal kompetens- och expertkategorier vid byggnadsupphandling, och därmed en kompetensmässig grund för teknikupphandling. Det stora antalet parter kan å andra sidan verka administrativt försvårande.

Karrläggning av reknikupphandling 51

En ytterligare väg att förbättra anskaffning och utnyttjande av byggnader är att organisatoriskt sammanföra anskaffning med förvaltning. Inom förvaltningen samlas t. ex. driftkostnadsdata som kan utgöra en utgångspunkt för teknikupphandling. En sådan samordning sker för civila statliga myndigheter genom byggnadsstyrelsens centrala och regionala verksamhet som också innefattar byggande och underhåll i egen regi. Inom kommunerna är som tidigare nämnts en kombinerad byggherre- och förvaltningsfunktion mindre vanlig.

Samordning På den statliga sidan har byggnadsstyrelsens verksamhet möjliggjort en sam-

ordnad utvecklingsinsats beträffande programmetodik, kalkyl- och prognos-

system, upphandlingsteknik m. m. [nom primärkommunerna sker inga större gemensamma utvecklingssträvanden, t. ex. i form av systemstudier mellan huvudmännen, bortsett från den service som kommunförbundet lämnar, huvudsakligen i form av juridisk och administrativ rådgivning, och som utnyttjas av ett flertal kommuner. Kommunförbundet är ett rådgivande organ och finansierar inte utecklingsprojekt. Man kan genom kontaktförmedling bidra till att sådana projekt kommer till stånd.-Förbundet är också delägare i Svensk Byggtjänst. Företaget, som har ett flertal branschorganisationer som ägare, arbetar med systemfrågor i byggnadsbranschen. För sjukhusbyggandet finns flera organ verksamma, nämligen nämnden för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader (NSB), nämnden för undervisningssjukhusens utbyggnad (NUU) samt Spri. NSB har huvudsakligen till uppgift att pröva byggnadsritningar för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader. Spri lämnar därvid biträde med den byggnadstekniska granskningen m. m. Nämndens verkställande tjänsteman är samtidigt chef för Sprizs byggnadsavdelning. NUU har att följa planeringen och samordna utbyggnaden av de kommunala undervisningssjukhusen samt medverka med samråd vid upprättande av förslag till byggnadsarbeten och utrustningsanskaffningar för sådana objekt vid dessa sjukhus för vilka statlig investeringsersättning utgår. Spri har en rådgivande funktion för landstingen i sjukhusbyggnadsfrågor., Sprizs byggnadsavdelning har sektioner för utveckling och för granskning. Utvecklingssektionen arbetar med utveckling av system och metoder för anskaffning av vårdbyggnader, normbildning, projektering och förvaltning (underhåll). Gransknings- och rådgivningssektionen arbetar huvudsakligen för NSB.

Leverantörsbilden Upphandlingen inom offentlig byggnads- och anläggningsverksamhet sker vanligen i former som tillämpats länge och som kännetecknas av att produktbestämningen sker tidigt i byggprocessen. Som grund för upphandling av entreprenader ligger ofta ett detaljerat anbudsunderlag från en projekteringsfas. Detta medför att entreprenörerna vanligen får tämligen fixa gränser för sina produkter beträffande utförande, materialval och tillverknings-

52 Kartläggning av Ieknikupphandling sou 197659

sätt. Praktiskt taget allt utvecklingsarbete i entreprenörledet har därför inriktats på rationalisering av arbetsprocesser och administrativa förhållanden. På senare tid har en annan upphandlingsform tillkommit, nämligen total-

entreprenad. Denna innebär att producenten åtar sig att genomföra både pro-

och produktion på basis av ett anbudsunderlag som definierar jektering produktens (byggnadens) funktion men lämnar större frihet i dess utförande. Totalentreprenaden ger större möjligheter till system-, metod- och produkti de olika leden i byggprocessen. Å andra sidan har den kriutvecklingar tiserats for att den ofta medför svårigheter vid jämförelser av anbud. Hittills har denna upphandlingsform mest använts vid speciella byggnadstyper t. ex. broprojekt. Betingelserna for teknisk utveckling inom byggnadsindustrin bör också ses mot bakgrund av att den arbetar i en marknad med kraftiga konjunkturella fluktuationer. Detta kan sägas utgöra ett tekniskt utvecklingshinder i så måtto att byggnadsindustrin, som i stort är en hemmaindustri. arbetar i en svårplanerad marknad med små incitament till investeringar i fasta anläggningar. De ovan beskrivna betingelserna pekar på att konsulterna sannolikt spelar den rollen for att introducera teknisk utveckling i flertalet av viktigaste byggprocessens faser. Konsultens möjlighet att utnyttja teknisk utveckling påverkas bl. a. av hur konsulttjänster upphandlas och hur allmänna regler och föreskrifter är utformade. Metodik, ersättningsformer m. m. vid upphandling av konsulttjänster kan få en konserverande inriktning på konsultarbetet, liksom ibland ansvarsförhållandena mellan upphandlare och konsult. En renodlad priskonkurrens torde medföra mindre utvecklingsincitament for konsulten i dennes arbete medan löpande räkning rent allmänt tenderar styra arbetet mot överkvalitet och överarbetning av projektet. För att motverka dessa ogynnsamma effekter har arvodestyper utvecklats som innehåller både en ekonomisk ram och en incitamentsdel. För att underlätta konsultupphandling har upphandlare och leverantörer av konsulttjänster gemensamt utarbetat “Allmänna bestämmelser för konsultuppdrag (ABK 76), vars huvudregel beträffande ansvarsfördelningen är att beställarens godkännande inte befriar konsulten från ansvar allmänna om inte beställaren i särskild ordning godkänt nya material och konstruktioner. Detta torde medföra att konsulten allmänt är försiktig att avvika från beprövad teknik och beprövade lösningar. Det torde också innebära att beställaren aktivt måste medverka vid projektering som fordrar utvecklingsmoment. En ytterligare faktor av betydelse för konsultens möjligheter är att han ofta arbetar under hård tidspress, vilket minskar utrymmet för alternativstudier under Detta sammanhänger med en naturlig amprojekteringen. bition från beställarens sida att pressa den totala byggnadstiden. För offentliga o. d.) är denna ofta betydande, vanligen 4-6 byggnader (sjukhus år.

- 3.4.3 Kommunikationer

Sektorn omfattar väga järnvägs-, sjö- och lufttrafik. telekommunikationer samt postbefordran. Ingående verksamhetsansvariga offentliga organ är SJ,

Kartläggning av teknikupphandling 53

luftfartsverket, Sjöfartsverket, postverket, televerket och kommunala organ for lokaltrafik. Ansvariga for anläggningar är vägverket och de kommunala väg- och gatuforvaltningarna. Myndighetsutövande/normsättande är trafiksäkerhetsverket, i viss mån vägverket. Offentliga organ av servicekaraktär inom sektorn är statens väg- och trañkinstitut (VTI) och statens geotekniska institut samt transportforskningsdelegationen. Lokaltrafikföretagen är sammanslutna i Svenska lokaltrafikforeningen.

Långsiktig planering

Flertalet av myndigheterna inom sektorn har ansvar for enhetliga, nationella system. De är stora, har utvecklingsansvar och har i många fall avancerade planeringssystem. Det sistnämnda krävs bl. a. av att anläggningskapitalet är omfattande, är geografiskt utbrett samt har lång livslängd. Kapitalförnyelse sker successivt, vilket ställer krav på att utrustning av olika årgångar skall kunna samverka. Ändå finns exempel på teknik som måste anskaffas koncentrerat, t. ex. SJ:s lokaltrafiktåg, datorsystem m. m. Detta liksom forhållandet att kommunikationssystemen är kapitaltunga är bakgrunden till att investeringarna varierar kraftigt över tiden. Utbyggnaden av och avväganden mellan de olika transportsystemen sker dels i konkurrens mellan dem, dels genom en politisk styrning. Förändringar i trafikpolitiken får omstruktureringseffekter som vanligen kraftigt ökar sektorns investeringsbehov. Kommunikationssektorns planeringssystem omfattar både övergripande transportpolitiska utredningar och driftsansvariga myndigheters verksamhetsplanering. Exempel på de förra är under senare år den trafikpolitiska utredningen. kollektivtrafikutredningen och periodkortsutredningen. Planeringssystemen är en bas for teknikupphandling. Understundom är dock systemen komplicerade och svårtolkade. Vissa problem uppkommer t. ex. for leverantörer när realiserandet av en investeringsplan avviker från det i planeringen redovisade. Bl. a. har investeringarna i lokaltrafik varierat kraftigt mellan åren.

Teknisk kompetens De offentliga organen inom kommunikationssektorn har en teknisk tradition som bl. a. medfört att en intern teknisk kompetens byggts upp. Denna finns vanligen i organisationen för linjeanläggningar och i driftorganisationen. Dessutom finns i flera fall en särskild övergripande systemkompetens i en teknisk stabsfunktion (SJ, televerket). Dessa olika typer av teknisk kompetens måste vid teknikupphandling samverka. Ett flertal exempel på teknikupphandling finns från senare tid. Sålunda har SJ upphandlat nya loktyper, pendeltåg, centraliserad trafikkontroll m. m. Postverket har upphandlat fordon och postkassemaskiner på liknande sätt. Televerkets upphandling av utvecklingsarbete från ELLEMTEL samt mycket av telematerielupphandlingen är teknikupphandling. Andra exempel är trafikledningssystem, banljus och halkvarnare (luftfartsverket) samt fjärrkontrollutrustning for fyrar (sjöfartsverket). Inom lokaltrafiken är teknikupphandling mindre vanlig. Ett exempel är dock SL:s medverkan vid utvecklingen av ett datorbaserat styrsystem for busstrafik.

S4 Kartläggning av teknikupphandling

Samordning

Flertalet myndigheter inom kommunikationsområdet är så stora att de själva kan hålla teknisk kompetens. Undantag från detta är flertalet lokaltrafikföretag. Vissa gemensamma tekniska frågor kan dessa få belysta genom Svenska lokaltrafikföreningen, som dock har små egna resurser. Föreningen genomför visst normarbete genom framtagandet av s. k. normbussbestämmelser. Ett annat organ, mer allmänt inriktat, är trafiksäkerhetsverket som utfärdar trafik- och fordonsnormer. Särskilt beträffande trafikreglerande anordningar spelar normeringen roll för teknikupphandling. Prov- och försöksverksamheten sker huvudsakligen vid statens väg- och trafikinstitut. Ett för transportområdet gemensamt organ är transportforskningsdelegationen (TFD). Denna lägger ut utrednings- och forskningsarbeten på utomstående experter och organ och fungerar som sektoriellt FoU-styrande organ. Forskning beträffande kollektiva kommunikationer utgör enbart en del av verksamheten.

Leverantörsbilden Leverantörerna på kommunikationsområdet är främst stora, ofta multinationella, företag. De har krav på stora produktionsserier och tillåter därför vanligen endast smärre modifieringar av produkterna i sitt sortiment. Detta kan onekligen vara ett hinder för teknikupphandling, särskilt när det gäller lokaltrafiken. Beträffande de största offentliga organen på övriga kommunikationsområden såsom SJ, post- och televerket, är dessa dock så stora upphandlare att omfattningen av en teknikupphandling i vanligen är tillräcklig för att leverantörerna skall vara intresserade.

3.4.4 Energiförsörjning, va-teknik, renhållning

Sektorn omfattar el-, fjärrvärme- och gasförsörjning, Vattenförsörjning, avloppsrening och renhållning. Staten svarar för en betydande del av elenergiförsörjningen genom statens vattenfallsverk. I övrigt dominerar kommunerna sektorn.

Långsiktig planering

För energiproduktionen pågår uppbyggandet av en övergripande planeringsverksamhet. På den nationella nivån har statens industriverk (SIND) ansvar för prognosverksamhet, säkerhetsföreskrifter och koncessioner. För kommunerna sker framförallt en förändring av den kommunala långsiktiga beredskapen på energiområdet genom en ökad planeringsverksamhet. På elsidan finns vidare särskilda samarbetsformer för utbyggnads- och driftplaneringen under centrala driftledningen (CDL). På va- och renhållningssidan är planeringsformerna mindre utvecklade än på energiområdet. Bl. a. torde detta bero på att eftersom kommunerna är huvudmän, är upphandlarbilden mer splittrad. Statens naturvårdsverk (SNV) är normbildare inom området. SNV koncentrerar sin FoU-verksamhet

Kartläggning av reknikupphandling 55

till effekten av miljöföroreningar, varför verkets verksamhet endast berör va- och renhållningsverken indirekt. Stöd till tekniskt utvecklingsarbete med åtgärdsinriktning finansieras inte av SNV utan av STU. SNV har en viss inverkan på kommunernas va-upphandling, eftersom verket sköter statsbidragsgivningen till kommunernas och industrins investeringar i reningsanläggningar. Bidragen till kommunerna har en viss allmän teknikutvecklingsfrämjande karaktär i och med att bidragen delvis bestäms av reningsgraden på anläggningen (avloppsanläggningar). När det gäller avlopps- och avfallshanteringsanläggningar hos industri ges bidrag med upp till 50 % av kostnaden för försöksanläggningar i fullstor skala som ej är företagsekonomiskt lönsamma. Ett av motiven vid denna bidragskonstruktion har just varit brister på goda tekniska lösningar inom många områden. Normgivningen har successivt skärpts på miljövårdsområdet. Detta har otvivelaktigt ökat benägenheten hos leverantörer att utveckla olika alltmer avancerade lösningar. Osäkerheten om hur de framtida normerna kommer

att utformas torde dock i flera fall ha varit ett hinder för framtagande av

en kostnadsbesparande teknik. Många av de tekniska lösningarna på reningen av t. ex. avloppsvatten har visat sig medföra betydligt större driftkostnader än beräknat.

Teknisk kompetens Liksom samfärdseln har energi- och va-sektorn en teknisk inriktning och tradition som utgör en bas för teknikupphandling. Den tekniska kompetensen är dock ojämnt fördelad och främst koncentrerad till stora energiproducenter och de största kommunerna. I andra fall är den lokala tekniska kompetensen av naturliga skäl lägre, vilket kan medföra problem, då lokala behov ofta kräver speciella lösningar. Olika yttre miljö (recipienter) och skillnader i industristruktur ställer t. ex. olika krav på rening och metodik vid reningen. Ofta berörs flera teknikområden vilket också komplicerar bilden från kompetenssynpunkt. Upphandlarna utnyttjar därför extern kompetens. Vid va-verk utgör anläggningsdelen huvudparten av investeringskostnaden, vilket medför att konsulter/projektörer vanligen får stort inflytande på val av teknik. Dessa lägger ofta huvudvikten vid själva anläggningens utformning och investeringskostnader, mindre på driftskostnader och driftteknikproblem. De är också starkt benägna att förlita sig på traditionell, beprövad teknik. Den vedertagna konsultrollen innebär just att konsulten skall arbeta med ”sedvanlig omsorg och allmän yrkesskicklighet”.

Samordning

Även om skillnader finns mellan lokala behov vid upphandling, är ändå många tekniska problem gemensamma. Erfarenhetsutbyte kring sådana sker i hägn av ett flertal s. k. kommunaltekniska föreningar såsom Svenska elverksföreningen, värmeverksföreningen, gasföreningen, vatten- och avloppsverksföreningen (VAV) och renhållningsverksföreningen. I flertalet för-

eningar finns också en del leverantörer och konsulter som medlemmar.

Föreningarnas kanslier är vanligen små. Utredningsverksamheten sker därför i kommittéer där medlemmarna ingår. Flertalet frågor som föreningarna

56 Kartläggning av teknikupphandling SOU I976:69

tar upp till beredning är därför mindre resurskrävande att bearbeta. Därtill bör dock fogas att VAV utformat ett FoU-program som genomförs med bistånd från STU och BFR. Genom sina medlemsavgifter täcker föreningen själv 1/3 av kostnaderna för programmet. Värmeverksföreningen har inventerat den möjliga utbyggnaden av fjärrvärmebaserad elektrisk mottryckskraft. Prognoser m. m. redovisas i en av SIND och värmeverksföreningen gjord utredning om tätorternas och den tunga industrins energiförsörjning. Utöver samordningsfrågor mellan kommuner finns också en samordnings- /ansvarsfördelningsproblematik mellan kommuner och industri i avvägningen mellan reningsåtgärder inom industrin och av kommunerna. Oklara ansvarsförhållanden medför att långsiktighet och satsningar på ny teknik blir lidande. Här kommer t. ex. frågan in om återvinning och lämpliga långsiktiga samarbetsformer mellan kommuner och industri, långtidskontrakt m. m. Vissa försök har gjorts att i bolagsform driva återvinning inom Stif-

telsen Svensk Återvinning.

Svenska Utvecklingsbolaget (SU) har tillsammans med kommunförbundet och några industrier drivit Svensk Avfallskonvertering AB (SAKAB). Det har visat sig vara svårt att driva sådan verksamhet med kostnadstäckning. Det senare bolaget har rekonstruerats och ägs nu gemensamt av staten, kommunförbundet och Sveriges industriförbund. Förutom ovanstående verksamheter har också gemensamma utvecklingsprojekt av mera allmänt slag startats. Naturvårdsverket, STU och Laxå kommun har gått samman kring uppförande, prov och drift av en försöksanläggning för samkompostering av rötslam och sopor. I Gislaved har uppförts landets första försöksanläggning för pyrolys av sopor.

Leveranrörsbilden Teknikupphandling är sannolikt viktig för den tekniska utvecklingen inom

svenska företag på kommunalteknikområdet. Marknadsbedömningarna för

dessa företag är genomsnittligt mycket svåra eftersom efterfrågan på olika tekniska produkter dels beror på ambitionsnivån i normer och lagar. dels beror på den speciella utformningen av dem. Det är sannolikt att utvecklingsarbete i många fall inte kommer till stånd när det borde göra det. På energiområdet finns dock ett flertal exempel på teknikupphandling (t. ex. mellan Vattenfall - ASEA beträffande likströmsöverföring). Ett särskilt leverantörsproblem beträffande utveckling av reningsverksteknik är att anläggningsprojekterande konsulter enligt konsultpraxis har svårt att engagera sig i utveckling och produktion av tekniska komponenter även i de fall sådana är nödvändiga för systemlösningar men inte finns på marknaden.

3.4.5 Undervisning Sektorn omfattar förskolan, Ungdomsskolan (grund- och gymnasieskolan), den högre undervisningen och vuxenundervisningen. Undervisningsområdet utgör en av de största delsektorerna inom den offentliga sektorn.

SOU 1976269 Kartläggning av Ieknikupphandlmg 57

Långsiktig planering Villkoren för planering, utvecklingsarbete o. d. inom skolområdet är till stor del avhängiga av det delade ansvaret. Kommunerna ansvarar för den operativa verksamheten inom ungdomsskolan, dvs. drift, underhåll och utbyggnad av skolor, medan staten svarar för normering av verksamheten genom utformning av läroplaner. genom läromedelsinformation och genom att man svarar för merparten av det pedagogiska FoU-arbetet. Vidare lämnar man statsbidrag till drift- och investeringskostnader. Genom de olika statsbidragen söker staten främja och normera skolverksamheten. Kommunerna svarar för huvuddelen av kostnaderna för skoladministration, lokaler och inventarier samt olika sociala anordningar som Skolmåltider, Skolskjutsar och inackordering. olika pedagogiska anordningar m. m. Dessa kringkostnader utgör knappt en tredjedel av kostnaderna för ungdomsskolan. Förhållandet att staten huvudsakligen svarar för läroplaner och pedagogisk FoU medan kommunerna svarar för val och inköp av pedagogisk utrustning kan vara ett hinder för teknikupphandling. Särskilt vid teknikupphandling hänger dessa aktiviteter ihop. Samtidigt måste ändå konstateras att det finns en grund för teknikupphandling inom undervisningssektorn. Reformintresset på området i förening med långa omloppstider för förändringar har tvingat fram en planerings- och utredningsverksamhet som är en viktig förutsättning för teknikupphandling. Ett flertal statliga utredningar analyserar och utformar policyförändringar m. m. Aktuella sådana gäller skolans inre arbete och resursanvändningen i skolan samt lärarutbildningen och samspelet mellan stat och kommun i fråga om driften av skolan. Samtidigt innebär detta också problem från teknikupphandlingssynpunkt. Miljö och målsättningar förändras kontinuerligt. Utvecklingsplaneringen måste ske rullande och olika planeringsfaser måste genomföras parallellt. Samtidigt är tidsåtgången betydande för utvecklingsprojekt inom skolområdet. Staten svarar för huvuddelen av den högre utbildningen vilket, i jämförelse med ungdomsskolan, underlättar planeringen väsentligt. Universitetskanslersämbetet (fr. o. m. 76. 10.01 universitets- och högskoleämbetet. UHÄ) svarar för planering och samordning av i flera hänseenden självständiga universitet och högskolor. Upphandlingsfunktionen har i betydande utsträckning centraliserats till utrustningsnämnden för universitet och högskolor (UUH). För att åstadkomma en samordning och planering av universitetens och högskolornas tekniska utrustning verkar på var och en av universitetsorterna s. k. lokalprogram- och utrustningsprogramkommittéer (LUPkommittéer). För gemensamma frågor verkar en särskild samarbetsnämnd (LUP-nämnden).

Riksdagen_ fattade under våren 1975 beslut om reformering av högsko-

leutbildningen. Reformen innebär att huvuddelen av all utbildning efter gymnasieskolan knyts samman till en gemensam högskoleutbildning. Ett nytt centralt ämbetsverk för högskolan, (UHÄ) inrättas. Detta skall ha ett övergripande planeringsansvar för all grundläggande högskoleutbildning. Som en regional organisation för det nya ämbetsverket skall sex högskolekanslier fungera. De skall samordna de lokala högskoleaktiviteterna inom respektive region. Reformen innebär en regionalisering av den högre utbildningen som planeras upprättas vid 14 orter. Detta innebär t. ex. att yr-

58 Kartläggning av teknikupphandling SOU l976:69

kesinriktade högskolelinjer kan tillkomma genom lokala initiativ. Huvudmannaskapet for den nya högskolan delas mellan stat, primärkommuner och landsting. Primärkommunernas högskoleaktiviteter anknyts till gymnasieskolan. Landstingen skall ansvara for delar av utbildningen i vårdyrken. Från teknikupphandlingssynpunkt blir därmed problemen likartade med vad som gäller for ungdomsskolan.

Teknisk kompetens Den pedagogiska utvecklingsverksamheten för grundskolan och gymnasieskolan leds från SÖ, som dock inte har tillskapat egna interna utvecklingsresurser utöver projektlednings- och utvärderingsfunktioner utan i stället utnyttjar universitetsorganisationer och liknande organ. Detta innebär ibland att specialiseringen i institutioner kan göra det svårt att få tillräcklig bredd på projekten och att man saknar forskare på angelägna områden. Det har anförts att brist föreligger på forskare inom områden som yrkespedagogik, vuxenutbildning, relationerna arbetsmarknad och utbildning, utbildningsekonomi m. m. Särskilt det senare torde utgöra en hämmande faktor for teknikupphandling. Man har vidare pekat på att undervisningen är mycket traditionsbunden och att detta kan verka dämpande på incitamenten att utnyttja teknik i undervisningen och att analysera och värdera dess möjligheter. Många av aktiviteterna i en teknikupphandling inom undervisningssektorn kräver tvärfacklighet (t. ex. pedagogik, specifika ämneskunskaper. specifika tekniska kunskaper i datateknik m. m.) och lämpar sig ibland mindre väl för att drivas inom enskilda universitets- och högskoleinstitutioner, BI. a. har det pekats på svårigheter för dessa att hålla tidsramar vid genomförandet av utvecklingsprojekt. Propositionen om skolans inre arbete, som godkändes av riksdagen våren 1976, innebär en ökad delegering och ett ökat ansvar for kommunerna beträffande utformning av skolan. Detta torde innebära ökade krav på kommunerna beträffande planerings- och utvecklingsansvar. Också den nya högskolereformen pekar i samma riktning.

Samordning lnom SÖ finns en särskild byrå för pedagogiskt FoU-arbete. Byrån svarar för samordning av ett stort antal FoU-projekt, övergripande frågor kring läromedelsutvecklingen samt utvärderingsfrågor. För budgetåret 1975/76 utgjorde SÖ:s FoU-budget ca 32 miljoner kronor. En stor del av dessa medel har använts for utvecklingsinsatser på läromedelsomrâdet, t. ex. övergripande läromedelsfrågor och frågor kring utprovlning av läromedel. I samband med utbyggnaden av det svenska skolväsendet under 1960-talet expanderade marknaden för läromedel kraftigt och nya läromedelspaket (system) utvecklades. Genom skolreformer, linjeuppdelningar m. m. har emellertid livslängden och seriestorleken for läromedelsprodukterna sjunkit kraftigt vilket minskat möjligheterna for den enskilda läromedelsproducenten att bära sina utvecklingskostnader. Dock finns for närvarande på yrkesutbildningens område tendenser till

Kartläggning av teknikupphandling 59

färre och mer sammanhållna kurser. Detta ger längre serier inom läromedelsproduktionen vilket bör öka möjligheterna till genomslag av teknisk utveckling när det gäller läromedel. utrustning m. m. Samma effekter torde också de försök med samordnad upphandling av läromedel för kommuner inom samma region ha som pågår genom Kommunsamköp AB. Ett ut-

redningssamarbete har också inletts mellan ett antal kommuner och lä-

romedelsproducenter i syfte att påverka Iäromedelsutvecklingen för vissa ämnesgrupper. På högskoleområdet har UUH och den tidigare nämnda LUP-nämnden en samordnande funktion. Inför den nya högskolereformen skall den nuvarande LUP-organisationen utvärderas.

Leverantörsbilden Teknisk utrustning för undervisning levereras till största delen av stora internationellt verksamma företag. Dessa företag är vanligen hårdvaruinriktade. Ofta är den tekniska utvecklingen snabb; produkterna avlöser varandra i modellserier. Eventuella speciella krav på hårdvaran från det svenska skolväsendet skulle därför i många fall sannolikt inte kunna bli tillgodosedda till rimliga kostnader, även om upphandlarna samordnade sina önskemål. Även bortsett från dessa svårigheter måste en betydande metodutveckling till för att hårdvaran/utrustningen verkligen skall användas. Sådan metodik tar vanligen avsevärd tid att utveckla. Ett problem är också bristen på kompetens beträffande pedagogisk utveckling av teknik på olika undervisningsområden. Här kan svårigheten att kommersiellt skydda sådan mjukvara vara ett hinder, liksom problem och oklarheter när det gäller upphovsmannarätt o. d. Det har också framförts att bristen på teknisk apparatur för systemförsök är stor och att detta bl. a. beror på otillräckliga resurser for att införskaffa sådana hos utbildningsansvariga organ. Den svenska läromedelsmarknaden innehåller ett stort antal små eller mycket små läromedelsproducenter. Ett fåtal producenter är dominerande på marknaden. Vägledande för upphandlingen av läromedel är de informationskataloger som statens institut för läromedelsinformation (SIL) ger ut. Mot avgift för producenten publicerar institutet årligen information om läromedel i katalogerna. Avgifternas storlek uppges i vissa fall ha en viss koncentrerande inverkan på utbudet av läromedel med liten marknad, t. ex. de som är inriktade på mindre undervisningsgrupper på gymnasiets specialiserade yrkeslinjer. För specialiserade undervisningshjälpmedel är marknadsförhållandena besvärliga. Efterfrågan är vanligen svårbestämbar. På produktionssidan passar de ofta inte in i de stora läromedelsproducenternas produktions- och distributionssystem. Staten vidtar därför vissa selektiva åtgärder för att påverka utbudet av undervisningshjälpmedel. Sålunda sköter SIL produktionen av läromedel på bristområden inom skolväsendet. För budgetåret 1975/76 avsattes 2 miljoner kr. för detta ändamål. Exempel på områden för sådant produktionsstöd är specialundervisning, språkliga minoritetsgrupper och små utbildningsgrenar.

60 Kartläggning av teknikupphandling sou 1976:69

Dessutom har staten genom TRU tagit särskilda utvecklings- och produktionsinitiativ. TRU producerar bl. a. audiovisuellt material för förskolebarn. för olika handikappgrupper, för invandrare samt för universitet och högskolor (distansundervisning). För budgetåret 1976/77 är anslaget till TRU ca 25 miljoner kr. Utredningen angående den fortsatta verksamheten med radio och television inom utbildningsväsendet (TRU-kommittén) har i sitt huvudbetänkande: Program för ljud och bild i utbildningen (SOU 1975:28) diskuterat olika möjligheter att använda rörlig bild och ljud samt flermediamaterial inom olika utbildningssektorer. Utredningen föreslår att TRU och Sveriges Radios utbildningsprogramenhet från budgetåret 1977/78 förs samman till en central enhet för produktion av utbildningsprogram som sedan skall få ökade resurser för sin verksamhet. Sveriges Radio producerar genom skolprogramverksamheten program och andra läromedelskomponenter. Anslagen till skolradioverksamheten är för budgetåret 1976/77 ca 30 miljoner kr.

3.4.6 Hälso- och .sjukvård Sektorn täcker hälso- och sjukvårdsverksamheten inom landsting, kommuner som står utanför landsting samt de statliga undervisningssjukhusen. Till sektorn hör också organ med ansvar för handikapphjälpmedel m. m. Verksamheten är utpräglat personalintensiv och sysselsätter upp mot 300 000 anställda. Personalkostnaderna utgör över hälften av de totala utgifterna. Rationaliserings- och planeringsverksamheten har särskilt inriktats på personalfunktionen och tunga basinvesteringar mot bakgrund av att utformningen av byggnader och anläggningar också påverkar personaltätheten. Medicinska skäl och rationaliseringsönskemål kan sammanfalla. Ett exempel utgör förhållandet att man numera söker undvika långa, sängliggande konvalescenser efter allt flera sjukdomstillstånd med hänsyn till att komplikationsrisken då minskar. Detta har tagit sig uttryck i att antalet vårddagar per intagen är ca hälften så många som för 10 år sedan. Ett annat exempel .är njursjukården, som tidigare fordrade betydande vårdinsatser i sjukhusmiljö. BI. a. med den tekniska utvecklingens hjälp (engångsnjure m. m.) kan behandlingen i många fall ske i betydligt enklare former även i hemmiljö.

Långsiktig planering

Verksamheten har i realiteten två olika planerings- och styrsystem med svaga inbördes kopplingar. Det första systemet innebär en styrning via resurser, dvs. det ger ramar för antalet vårdplatser, personalomfattningen och medlen som kan disponeras. De sätter därmed ramar för verksamhetens omfattning (volym) och i viss mån för vårdkvaliteten. Det andra systemet utgörs av en professionell styrning som utövas av de för produktionen (vården) direkt ansvariga läkarna, i synnerhet klinikcheferna. Detta tar sig uttryck i nya behandlingsmetoder och principer för vården. Det professionella systemet tar sig också organisatoriska uttryck. Sjukhusen är indelade i kliniker med var sin överläkare och utan särskilt starka

Kartläggning av teknikupphandling 61

inbördes organisatoriska samband. Den största typen av sjukhus, regionssjukhuset, innehåller åtminstone 30 olika medicinska verksamhetsområden. Centrallasaretten omfattar vanligen 15-20 medicinska områden. Därutöver finns mindre sjukhus och fler- och enläkarstationer. Utvecklingstendensen är en ökning av antalet flerläkarstationer. Det första planeringssystemet som kan karakteriseras som en skalpla-

nering, bedrivs av socialstyrelsen, Iandstingsförbundet m. fl. Övergripande

planeringsfrågor såsom riktlinjer för utbyggnad av sjukvården vilar på socialdepartementets sjukvårdsdelegation, i vilken bl. a. ingår representanter för regering och landsting. Delegationens arbete utmynnar bl. a. i ramar för nyinvesteringar, läkarfördelning o.d. Dessa ramar ligger sedan till grund för socialstyrelsens verksamhet. Denna har därvid tillgång till ett flertal styrmedel av direkt och indirekt karaktär såsom läkartjänsttilldelning av utbildningstjänster på verksamhetsgrenar och specialiteter, bygginvestering, kontroll av läkemedel och dess användning samt allmän informations- och utvecklingsverksamhet. Skalplaneringen tar sig bl. a. uttryck i att man nu bygger upp ett system med likformiga 10-åriga sjukvårdsplaner för hela landet. Dessa lämnas till centrala organ för sammanställning och analys. Syftet med planerna är bl. a. att underlätta informationsutbytet mellan berörda parter samt att ge underlag för utbildnings- och investeringsplaner för hela riket samt att ge incitament till en vidareutveckling av sjukvårdspolitiken. Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut, Spri, bedriver projekt av långsiktigt inriktad karaktär avseende planeringsmetoder, organisation, ekonomi, byggnader och utrustning. Beträffande den del av verksamheten som rör planeringsmetodik kan konstateras att den påverkas av en pågående utveckling och försöksverksamhet i riktning mot införandet av programbudgetering och planering inom sjukvården. Sprizs projekt som omfattar frågeställningar inom sjukvårdssystemets alla nivåer, eftersträvar en allmän tillämplighet även om exemplen ibland hämtas från speciella regioner, vårdformer eller medicinska specialiteter. Medan socialstyrelsen mera inriktat sig på medicinska frågor, har Spri lagt huvudvikten vid rationaliseringsfrågor. När det gäller tekniska hjälpmedel för handikappade gör handikappinstitutet (HI) utredningar för att kartlägga behoven. Resultaten av dessa kartläggningar publiceras bl. a. i särskilda Översikter över situationen på olika hjälpmedelsområden. Ett flertal åtgärder har vidtagits för att få en klarare ansvarsfördelning inom sjukvården. Under 1960-talet överfördes successivt samtliga delar av sjukvården inom den offentliga sektorn till landstingen och i anslutning därtill avvecklades med några undantag tidigare specialdestinerade statsbidrag. Så sent som i år överfördes kostnadsansvaret för tillhandahållande av handikapphjälpmedel från staten till sjukvårdshuvudmännen. Samtidigt har en särskild ersättning härför införts från sjukförsäkringen. Kvar under statligt ansvar är merparten av utbildningen och FoU-verksamheten inom sektorn.

62 Kartläggning av teknikupphandling SOU l976:69

Teknisk kompetens Sjukvårdssektorn skiljer sig från flertalet av de ovan redovisade sektorerna genom att dess tyngdpunkt ligger på insatser riktade direkt från personalen till patienterna. Insatserna kan inte ersättas av tjänster via en avancerad teknik men väl kompletteras. Sektorn är traditionsbunden. Professionellt har medicinsk utbildning och verksamhet hög status. Teknisk utbildning och verksamhet torde ha lägre status liksom också upphandlande verksamhet. Inställningar av denna typ förändras endast långsamt. En vanlig invändning mot teknik inom sjukvården är att utrustning ofta har en låg utnyttjandegrad, något som bl. a. kan sammanhänga med att vissa inköp har gjorts utan att beakta konsekvenser av systemmässig karaktär såsom personalträning och underhåll. På den lokala nivån saknas kompetens att formulera tekniska krav på teknisk utveckling. Sjukhustekniker finns på regionssjukhus och centrallasarett men inte på mindre sjukhus och i den öppna vården. Underhållssituationen i de senare fallen är också ofta bristfällig. Utbildningsmässigt har man sökt stärka tillgången på teknisk kompetens för sjukvården genom att inrätta enheter för medicinsk teknik på högskoleorterna Stockholm, Linköping och Göteborg. För att förbättra tillgången på teknisk kompetens har också ett antal stödfunktioner tillskapats för sjukvårdsstyrelser, sjukvårdsdirektioner m. fl. En sådan funktion har Spri genom sin rådgivnings- och konsultverksamhet. Inom Spri granskar t. ex. byggnadsavdelningen byggnadsplaner och ritningar för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader. En allmän uppföljning av utvecklingen inom området är en viktig del i avdelningens arbete. Utrustningsavdelningen standardiserar och egenskapsredovisar inventarier och förbrukningsartiklar. Den arbetar med utrustningslistor, materialklassificering och andra allmänna utrustningsfrågor samt med rationalisering av underhåll och försörjning inom sjukvården. I nära samarbete med utrustningsavdelningen arbetar sedan år 1972 det av Spri ägda Sjukvårdens materielprovningsinstitut AB (SMP) med provningar och besiktningar av sjukvårdsmateriel och tekniska installationer. Inom handikappområdet svarar handikappinstitutet for bl. a. samordning och initiering av FoU, provning och egenskapsdeklarering av hjälpmedel samt information och utbildning inom hjälpmedelsområdet. Institutet har också uppdragsverksamhet för att biträda med att i individuella fall lösa svårare tekniska rehabiliteringsfrågor. Institutet är organiserat på en teknisk avdelning, en informationsavdelning och en allmän avdelning. Till institutet är även knutna ett utvecklingsråd och olika expertgrupper för skilda hjälpmedelsområden. Tonvikten beträffande den tekniska kompetensen inom sjukvârdssektorn kan i stora drag sägas ligga på Standardisering och kravspecifikationer med utgångspunkt i dagens teknik, Teknisk kompetens med längre framförhållning i tiden är mindre vanlig. För bedömning av existerande och kommande behov av tekniska tjänster och utrustningar är man väsentligen hänvisad till den stora volymen detaljutredningar som är tillgänglig bl. a. genom Sprizs utrednlngsbank. eller till Hlzs utredningsverksamhet. Vidare medverkar socialstyrelsen i vissa projekt av teknisk prognoskaraktär. Även utanför själva sjukvårdssystemet förekommer en långsiktigt syf-

i Kartläggning av reknikupplzandling 63

tande utrednings- och planeringsverksamhet inriktad på sjukvårdens teknis-

ka behov. STU har gjort vissa utredningar bl. a. med syfte att inrikta stödet

inom behovsområdet socialteknik. Televerket har i samråd med STU låtit utföra studier av teleteknik inom sjukvården.

Samordning Själva upphandlingsfunktionen är ofta centraliserad inom ett landsting men de enskilda klinikerna har stort inflytande på utformningen av kravspecifikationer. Samordnade sådana tas dock i ökad utsträckning fram som en grund for upphandlingen inom ett landsting. Undantagandes informationsutbyte på ett allmänt plan är direkt samverkan mellan landsting i utvecklings- och upphandlingssammanhang sällsynt. Exempel finns dock bl.a. i Västsverige. Det gemensamma stödet till Sprizs allmänt inriktade projekt kan också sägas vara en indirekt form av samarbete. lnom landstingsforbundet ñnns ingen funktion som ägnar sig åt upphandlingsfrågor. Man använder sig i många fall av Landstingens inköpscentral (LIC) som upphandlingssakkunnigt organ. LIC, som är en ekonomisk förening, bildades år 1946 av sjukvårdshuvudmännen. Företaget har till uppgift att köpa upp de for medlemmarna lämpligaste varorna till lägsta möjliga pris och sedan vidareförsälja dem till medlemmarna. Medlemmarna och deras institutioner är dock helt fria att själva välja sina leverantörer. LIC måste därför i konkurrens med andra leverantörer sälja sina varor till medlemmarna. LIC är alltså ingen samordnande instans för sjukvårdshuvudmännen beträffande kravspecifikationer o. d. Det är snarare ett distributions-, tillverknings- och serviceföretag. lnom området tekniska hjälpmedel for handikappade har handikappinstitutet vissa samordningsfunktioner, bl. a. provning och egenskapsdeklarering, Beträffande själva upphandlingen har UUH tidigare haft en central funktion. Sedan landstingen övertagit kostnadsansvaret för hjälpmedlen kommer en inköpssamordning på frivillig grund att ske genom ett nybildat bolag, Sjukvârdshuvudmännens upphandlingsbolag (SUB).

Leveranrörsbilden Sjukvårdsupphandlingen innehåller såväl stora volymer basprodukter, t. ex. tekniska artiklar, som tekniskt avancerade produkter, ofta i enstaka exemplar eller korta serier. En väsentlig del av utvecklingen avseende både standardvaror och mera specialiserad medicinsk-teknisk utrustning drivs i den tillverkande industrins regi. I synnerhet för den senare gruppen av produkter fordras en hög exportandel for att återbetalning skall ske av utvecklingskostnaderna. Dessa omständigheter kan å ena sidan innebära en svårighet for en svensk kund att få sina önskemål tillgodosedda. Å andra sidan torde industrins behov av referensanläggningar, den svenska sjukvårdens genomsnittligt höga kvalitet och likformiga karaktär vara faktorer. som gör att intresset för den marknaden kan vara större än vad som motsvarar

64 Kartläggning av teknikupphandling

den direkta försäljningsvolymen. Dessa Fördelar lör upphandlaren skulle knappast minska av ett mera kraftfullt och enhetligt uppträdande från upphandlarnas sida beträffande specifikationer, önskemål 0. d. Hittills har uvecklingsarbetet ofta genomförts i samarbete mellan läkare och leverantörer. En svårighet är ofta att samordna produktkrav och speciñkationer mellan berörda specialister. Ökade insatser för att deñniera tekniska utvecklingsbehov inom sjukvården, t. ex. inom Spri, vore därför väsentliga.

SOU l976:69

4 och

Anskaffningsprocessen dess samband

med

planering

4.1 Anskaffningsprocessen

En schematisk skiss av anskaffningsprocessen visas i fig. 4.1. Där anges tre orsaker till anskaffning nämligen:

o reformer dvs. produktion av nya tjänster eller prestandaökningar inom den befintliga produktionsinriktningen o analys av driftsforhållanden inom myndighetens befintliga produktion samt dess rariønaliseringsmöjligheter 0 reguljär reinvesreriizg som fordras for att upprätthålla produktionen.

En utgångspunkt är att behov av förbättrad eller förändrad teknik torde behöva prövas systematiskt inom samtliga tre typer av anskaffningar. Orsakerna till dessa kan delvis sammanfalla. Sålunda är det ofta lämpligt att en myndighet när den står infor tidtabellsenliga återanskaffningar av utrustning, utför analys av kostnads- och prestationsdata ur redovisningen och prövar olika rationaliseringsvägar i anslutning till investeringen. Synsättet att studera teknikupphandling som en successiv process karakteriseras av o att det betonar betydelsen av att tekniska alternativ tas upp redan i tidiga planeringsstadier som föregår en slutlig upphandling. En sådan öppenhet även for oprövade alternativ är en forsta, nödvändig för förutsättning en rationell teknikanvändning 0 att den slutliga upphandlingen måste kunna baseras på en jämförelse mellan alternativ. Anskaffningsprocessens tidiga stadier syftar till att få fram ett successivrförbättrat värderingsunderlag. Processen skall därför medge att tekniska alternativ till lösningar kommer fram. De oprövade alternativens egenskaper dvs. deras tekniska genomforbarhet och prestanda samt deras effekter och kostnader klarläggs genom utredningar och tekniskt utvecklingsarbete. Vissa alternativ kan successivt sållas bort. Processen medför sålunda att det tekniskt/ekonomiska risktagandet vid själva upphandlingstillfillet minskar o att det illustrerar de tidsaspekter som måste beaktas särskilt då utvecklingsarbetet är krävande eller då anskaffningen avser objekt som måste kunna tas i bruk vid bestämda tidpunkter.

De olika momenten som ingår i processen är aktuella vid teknikupphandling i allmänhet men framstår tydligast vid anskaffning av tekniskt

66 Anskaüningsprøcessen och dess samband med planering

l x l x . i _ x Planering Utredningar x

x x

l

Anskaffniwspla- Värdering

WWW mig?? _ __, ochvalav

_, g -HJ n »Å Ömmedd(Fx praliminara j J. ler I m Va VÄ enen” l Allman f nk * u Om planen avreform ha 43°” Iosningar fleraalter- 9 i Wl enrationa- A Samt men_ 7V nam,§5, u ,/ V |\59_9. V “°5“_°V minava upp- i fortsatt V ämm.. ramarI “ba” vestenng “Wi Figur 4:1 Schematisk skiss av en anskq/fningsprøcess.

avancerade objekt inom upphandlande organ med stora resurser i olika hänseenden såsom Försvarets materielverk (FMV) och affarsverken. l dessa fall är den schematiserade bilden av anskaffningsprocessen också en god bild av hur upphandlingen av sådana objekt faktiskt bedrivs och organiseras.

4.2 Schematisk av arbetsmoment under en an-

beskrivning

skaffningsprocess

I det följande presenteras en skiss av vilka arbetsmoment som behöver utföras i en anskaffningsprocess. Framställningen har sin utgångspunkt i som används vid försvaret. Diskussionen koncende anskaffningsrutiner treras dock på de generella. funktionella elementen i en sådan rutin, vilka torde ha allmän giltighet för hela den offentliga sektorn. Anskaffningsprocessen innehåller följande steg:

anskaffningsplanering utredningar och förstudier av enskilda anskaffningsobjekt

utvecklingsarbete specifikation, slutlig upphandling, kontroll och efterkalkyl.

Anskajfningsplanering

syftar till att definiera vilka funktioner som är Anskaffningsplaneringen aktuella under en planeringsperiod. Funktionerna bör vara att upphandla formulerade generellt och i sådan form att de kan hanteras i en planekan i sådana studier vara rationaliserings- och reringsprocess. Ingångsdata samt eventuella nya verksamheter som kan härledas investeringsprogram information är ur organets allmänna planering (jfr 4.4). En annan viktig över vilken teknisk utveckling som myndigheten/organet kan prognoser bli berörd av även om man inte tar några egna utvecklingsinitiativ. [studierna beskrivs vidare den organisatoriska miljön som omger de upphandlade funktionerna. Funktionerna knyts till den befintliga organisationen, men också den förväntade organisationsutvecklingen beaktas. Anskaffningsplaneringen är sålunda beroende av goda samband med Övrig planeringsverksamhet (jfr

4.4).

Anskaffningsprocessen och dess samband med 67 planering

i Upphandling . och Utveckling g kontroll l.

Aktivitet

I

s ru A a *WC* k , , _, Jämförande __,____ 52:a ,___Jt 335m! väçdeçlng Upphandg Kontroll :e: va.avSim_ nu Etterkalkyl i 1/ alternativ AV avSh. l produkt

Anskaffningsplaneringen resulterar i preliminära funktionskrav och kostnadsramar for de anskaffningsobjekt som är aktuella under planeringsperioden.

Utredningar och förstudier

Utredningar och forstudier utgör de forsta stegen i den egentliga anskaffningsprocessen. De resulterar i ett antal alternativa tekniska för lösningar ett anskaffningsobjekt som man bedömer fylla uppställda funktions- och kostnadskrav. Sådana bedömningar har på detta stadium karaknaturligen tären av uppskattningar. De alternativa lösningarna kan baseras på traditionell teknik eller kräva utvecklingsarbete. Ambitionsnivån i forstudierna behöver inte drivas längre än att de kan användas som underlag för beslut om vilka alternativa utföranden som kräver ytterligare insatser och i vilken form dessa insatser skall göras. Anskaffningsplaneringen kan bl.a. sägas syfta till att klarlägga de myndighetsspecilika bestämmande faktorerna för ett visst anskaffningsobjekt. Med detta material som bakgrund bör det vara möjligt att ut de mera lägga tekniskt inriktade och analyserande delarna av utredningsarbetet på konsulter om inte teknisk finns tillräcklig kompetens hos myndigheten. Förstudier och utredningar avses resultera i ett antal alternativa tekniska lösningar samt preliminära uppskattningar av dessas tekniska prestanda samt totala kostnader och effekter. Utredningarna kan också belysa samarbetsmöjligheter med andra organ. På basis av förstudierna fattas beslut om en ev. vidare utveckling av lämpliga alternativa utföranden.

U tvecklingsarbete

Nästa steg i den schematiska anskaffningsprocessen är specifikation, upphandling och ledning av utvecklingsprojekt. Utvecklingsarbetets allmänna syfte är att klarlägga osäkra faktorer i olika alternativa utföranden. Det kan sålunda avse den rent tekniska genomforbarheten. Detta torde vara ett undantagsfall när utvecklingsarbetet knyts till ett specifikt anskaffningsobjekt, men kan förekomma under långsiktiga upphandlingsforberedelser. Vanligare är att utvecklingsarbetet innebär anpassning av en viss teknik till nya tillämpningsområden, utveckling av nya

68 Anskaffningsprocessen och dess samband med planering

system etc. Utvecklingsarbetet kan vidare syfta till att belysa de osäkerheter i kostnader och effekter som framkommit i förstudierna, speciellt relationen mellan tekniska prestanda och kostnader. Utvecklingsarbetet kan också leda till att fortsatt arbete på vissa alternativ avbryts. Utvecklingsarbetet innehåller vanligen framtagning av prototyp samt försöksverksamhet. Under dessa faser klarläggs egenskaper hos systemet/objektet såsom prestanda, hanterbarhet och underhållslämplighet. Beroende på vilka normer eller principer som myndigheterna har byggt upp kan denna fas se olika ut på skilda områden. Har de upphandlande myndigheterna enats om normer som villkor för upphandling är det inte ovanligt att initiativet till försök och tester tas från leverantörssidan. En stor del av verk› samheten kan ske inom särskilda fristående organ såsom institut och laboratorier, varför den enskilda myndigheten inte behöver bli alltför belastad av denna fas.

Specifikation, upphandling och kontroll Dessa faser av anskaffningsprocessen skiljer sig inte på något avgörande sätt från upphandling i allmänhet. Teknikupphandlingens speciella karaktär kan dock medföra speciella kontrakts- och förhandlingsproblem som behandlas i kap. 5. Utvecklingsarbetets resultat skall möjliggöra att kvarstående alternativ kan värderas och jämföras. Efter beslut om val av alternativ genomförs specifikationsarbete varefter en kommersiell upphandlingsprocess startas. Inköpsskedet omfattar all den kommersiella och juridiska verksamhet som erfordras för slutbeställning och avslutas i princip när varan levererats, godkänts och betalats. samt garantitiden utgått. Vanligen har myndighetens huvudansvaret för verksamheten under detta skede. inköpsavdelningar Kontrollskedet av inköpet omfattar kontroll och övervakning av att leverantören fullgör de åligganden som han åtagit sig samt att lämnade garantier innehålls. Själva provningsförfarandet kan i många fall med fördel läggas ut på särskilda fristående organ. Till anskaffningsprocessen har i denna framställning också hänförts ett moment av efterkalkyl. Detta utgör bl. a. en viktig del av erfarenhetsbakgrunden inför återkommande anskaffningar.

4.3 Expertutnyttjande och samverkan i anskaffningsprocessen

Tidigare har konstaterats att flera viktiga moment i processen syftar till att minska upphandlarens risktagande, att den kräver medverkan av expertis av olika slag främst med teknisk kompetens och kompetens för speciell uppsamt att dess genomförande ofta behöver ske i samverkan med handling andra offentliga organ. I det följande redovisas vissa allmänna aspekter på expertutnyttjandet och på samverkansmöjligheterna i olika stadier av processen. Det kan först konstateras att behovet av expertkompetens vanligen tillgodoses genom en kombination av intern och extern expertis. Detta gäller således för alla myndigheter även om beroendet av extern expertis är större

Anskqflhingsprocessen och dess samband med planering 69

inom mindre myndigheter eller myndigheter som sällan har teknikupphandlingsbehov. Det gäller också anskaffningsprocessens alla stadier. l vissa stadier torde dock tillgång på intern expertis utgöra en förutsättning för att teknikupphandling skall övervägas. För många myndigheter utgör de system eller objekt som skall anskaffas en hjälpfunktion för den egentliga verksamheten. Detta innebär att planering, kostnadsredovisning och rationaliseringsverksamhet inte alltid kan lämna en information som är direkt användbar för att formulera funktionella krav på det tänkta systemet. Ansvaret for att formulera sådana krav vilar dock på myndigheten själv och kräver hög grad av medverkan från dess egen personal. Därtill kommer att även om precisering av funktionella krav i princip kan göras utan närmare kunskaper om tillgängliga eller potentiella möjligheter att realisera kraven medför tillgång till en viss teknisk överblick hos den egna personalen mindre risker för att krav formuleras med Övereller underambition. l praktiken torde det också vara vanligt att formulering av krav görs med stark anknytning till befintlig teknik och att en belysning av alternativa möjligheter aldrig kommer till stånd. l vissa fall kan detta vara rationellt. Detta är dock inte alltid fallet, särskilt som man kan konstatera att kostnaderna for en förstudiefas som syftar till en sådan belysning av alternativ är små jämforda med den planerade investeringens storlek i de fall som är av intresse från teknikupphandlingssynpunkt. l bakgrundsmaterialet vid anskaffningsplanering ingår också prognoser av tekniska utvecklingstendenser av betydelse för myndighetens verksamhet. Primärinformation av detta slag inhämtas i stor utsträckning på extern väg men kan fordra sammanställningsfunktioner inom myndigheter eller gemensamma organ inom sektorer. I förstudiefasen konkretiseras funktionella krav till tekniska lösningar. Det kräver teknisk översikts- och detaljexpertis varav i synnerhet den senare vanligen förvärvas externt. Valsituationen efter forstudiema innebär ofta ett val mellan att utveckla ett alternativt utförande baserat på ny teknik eller att välja ett befintligt utförande. Ett skäl for att välja ett befintligt alternativ är att utvecklingskostnaderna för alternativ baserade på ny teknik är för höga för ett enskilt organ. En väg kan då vara samverkan, vilket som regel ställer krav på interna personella resurser. Ett annat skäl är att kostnadsuppskattningarna är osäkra för de systemalternativ som kräver utveckling. Även om uppskattningarna skulle tala för ett sådant utvecklingsalternativ torde osäkerheten i sig själv vara ett motiv För att välja ett befintligt alternativ. Detta gäller i synnerhet om myndigheten saknar funktioner för att administrera utvecklingsprojekt. Det bör också betonas att utvecklingsfasen i en anskaffningsprocess inte minst syftar till att förbättra precisionen i kostnadsuppskattningarna. Ett ytterligare skäl för beslut att välja ett befintligt alternativ är att det tidskrav som kännetecknar ny- och återanskaffningar inte kan mötas av systemlösningar som kräver utveckling även om kostnadsuppskattningarna i förstudien anger att de är ekonomiskt fördelaktiga. Myndigheten kan då

70 Anskaffningsprøcessen och dess samband med planering

ha anledning att initiera eller följa utveckling med tanke på kommande återanskaffningsbehov. Detta leder till likartade behov av tekniska funktioner som övriga utvecklingsinsatser under en anskaffningsprocess. Specifikation, upphandling och ledning av utvecklingsprojekt kräver extern eller intern projektadministrativ kompetens och teknisk översiktskompetens. Den tekniska specialistkompetens som erfordras för själva utvecklingsarbetet förvärvas som regel externt. Anskaffningsprocessen innefattar värderingsmoment inför flera av stegen. Därvid fordras extern eller intern kompetens inom områden av teknisk- /ekonomisk karaktär såsom Systemanalys, investeringskalkylering, underhålls- och tillförlitlighetsbedöntning m. m. Sådana metoder utgör bl. a. en bas för livscykelbedömningar av produkter. Anskaffningsprocessen syftar bl. a. till att få fram underlag för en kommersiell process i det slutliga upphandlingsskedet. Teknisk kompetens fordras då vid specifikationsarbete och offertbedömning, men kan också fordras som ett komplement till inköpsteknisk, juridisk och forhandlingsteknisk expertis som kommer in i själva inköpsskedet. Myndigheternas olika vägar att tillgodose sina behov av extern kompetens betingas av ett flertal faktorer som närmare belyses i kap. 5. Bl.a. kan detta ske genom samverkan mellan olika organ inom den offentliga sektorn. Inom den offentliga sektorns olika organ finns en avsevärd och i vissa fall för landet unik teknisk kompetens. Detta gälleri första hand universitet och högskolor, Försvaret och de affärsdrivande verken men även mindre myndigheter vilkas uppgifter har speciell teknisk karaktär. Möjligheten för andra organ att utnyttja denna specialistkompetens på konsultbasis är därför av principiellt intresse. UKÃ har utfärdat särskilda bestämmelser för uppdragsverksamhet vid universitet och högskolor. En speciell roll intas av s. k. uppdragsmyndigheter, dvs. myndigheter som har till uppgift att tillhandahålla tjänster mot betalning. Ca 70 sådana myndigheter finns f. n. Däribland ryms flera med uppgifter som anknyter till teknikupphandling såsom forskningsanstalter, statens provningsanstalt m. fl. Det bör betonas att den uppdragsñnansierade andelen av dessa myndigheters totala verksamhet varierar inom vida gränser. Den största statliga forskningsanstalten, FOA, har sålunda endast ca 10 % av verksamheten finansierad på detta sätt. Därav utgörs en stor del av uppdrag från andra organ inom försvarssektorn. Vid sidan av dessa myndigheter finns statliga bolag såsom AB Atomt energi, Statskonsult AB m. fl. som till större delen baserar sin verksamhet på uppdragsbasis. Samordningen av den statliga upphandlingen innebär bl. a. ett gemensamt utnyttjande av kompetens. De s. k. avropsavtalen baseras på att en myndighet som till följd av en stor egen upphandling av en viss produkt förvärvat teknisk och merkantil kompetens på området träffar avtal med leverantörer, på vilka avtal andra myndigheter sedan kan göra avrop. Gemensamt utnyttjande av teknisk kompetens förekommer även inom myndigheter. Inom FMV tillämpas sålunda det s. k. typansvaret. Detta innebär att en viss huvudavdelning inom verket får i uppgift att svara för upphandlingen av vissa materielslag. Detta innefattar också ansvar för sådant tekniskt utvecklingsarbete som kan ingå.

Anskaffningsprocessen och dess samband med planering 71

lnom det kommunaltekniska området finns ett antal branschföreningar som i kommittéform bedriver gemensamma utredningar. Där finns också ett antal bolagsbildningar som syftar till att få fram teknik på speciella områden såsom inom avfallsområdet, larmtjänster, allmänna konsulttjänster m. m. l dessa bolag ingår kommunförbundet och i vissa fall landstingsforbundet eller statliga organ som delägare. lnom landstingsområdet arbetar Spri med gemensamma frågor rörande planeringsmetodik, medicinsk utrustning och byggnader. Verksamheten inom Spri och de kommunaltekniskt inriktade Föreningarna hari huvudsak en indirekt anknytning till teknikupphandlingsfrågor.

4.4 Anskaffning och planering

De tre orsakerna till anskaffning enligt 4.1 ansluter nära till olika planeringsformer inom offentlig förvaltning såsom långsiktig planering, rationaliserings- och investeringsplanering etc. Det är därför av intresse att närmare belysa relationer mellan anskaffningsprocessen och sådana planeringsformer. Planerings-, uppföljnings- och kostnadsredovisningssystemen inom offentlig förvaltning är i flera fall under uppbyggnad. Den begreppsapparat som används är inte alltid helt enhetlig. Avsnittet inleds därför med en redogörelse for de begrepp som TUK utnyttjat (4.4.1). Sambanden mellan anskaffningsprocessen och planering beskrivs principiellt (avsnitt 4.4.2) med utgångspunkt i de tre initierande motiven för anskaffning. [avsnitt 4.4.3 redovisas några drag i den pågående utvecklingen på planeringsområdet. Vidare kommenteras planeringens dokumentationsformer.

4.4.1 Planeringsbegrepp vid lângtidsplanering

Planeringsobjektet, dvs. de resurser som planeringen avser, kan vara ett tvärsnitt genom samhället (sektor- eller funktionsplanering) eller vara sektorövergripande (nivåplanering). Exempel på sektorplanering är planering av försvaret, undervisningsväsendet, hälso- och sjukvårdsplanering, socialvårdsplanering, kriminalvårdsplanering, trafikplanering, planering av bostadsforsörjning, fritids- och naturvårdsplanering m. m. Exempel på sektorövergripande planering är ekonomisk planering, regionalpolitisk planering och fysisk planering. Exempel på sektorplanerande myndigheter är trafiksäkerhetsverket, kriminalvårdsstyrelsen, rikspolisstyrelsen, bostadsstyrelsen och socialstyrelsen. lnom de statliga verksamheterna sammanfaller ofta sektorplanering i denna bemärkelse med den myndighetsvisa planeringen. Exempel på sektorövergripande planerande myndigheter är planverket, länsstyrelserna och kommunerna. Projektverksamheten inom sekretariatet for framtidsstudier är delvis sektorövergripande i denna bemärkelse. En viktig distinktion är om planeringen har strategisk eller operativ karaktär. Strategisk planering eller perspektivp/anering innebär formulerande av mål och delmål för verksamheten, omprövningar av verksamheten i dess helhet eller delar av den samt uppsättande av nya etappmål mot bakgrund

72 Anskaffningsprocessen och dess samband med planering

av studier av relevanta Förändringar i omvärlden. Man brukar också ofta kalla detta policy-formulering. Operativ planering går ut på att förbereda och fastställa vilka åtgärder som skall vidtas under en planeringsperiod, med vilka metoder och resurser samt i vilken ordningsföljd. Inom statsverksamheten har utvecklats en planering på medellång sikt. Denna verksamhetsplanering arbetar med ett tidsperspektiv på 3-6 år. I begreppen strategisk resp. operativ planering brukar man lägga att den förra är obunden av medan den senare är bunden av vid planeringstillfallet befintliga fasta anläggningar. Strategiska beslut har vanligen avgörande betydelse för organisationens hela inriktning och får därför effekter på mycket lång sikt medan operativa beslut gäller val av konkreta åtgärder, definierade i termer av resursinsatser, tid och utförande för att uppnå ett visst mål. Emellertid kan operativ planering också bedrivas i ett mycket långsiktigt perspektiv t. ex. när organisationens produktionscykel tar lång tid. Anskaffningsprocessen i teknikupphandling kan karakteriseras som en operativ planering med god framförhållning.

4.4.2 Samband mellan anskaffningsprocessen och planering De inledande utredningarna i en anskaffningsprocess karakteriseras av inventering, problemdefinition och miljöprognoser m. m. Där ingår t. ex. analys av tekniska utvecklingstendenser inom berörda områden. Eftersom den utredningsverksamheten skall avse framtida tidpunkter och händelseförlopp då den aktuella utrustningen tas i bruk är myndighetens och strategiska operativa långtidsplanering en nödvändig informationskälla. Teknikupphandling aktualiseras inte enbart vid stora upphandlingsprojekt i samband med reformer utan kan också ingå som en väsentlig del i den löpande rationaliseringsverksamheten vid myndigheterna. Den kan vidare aktualiseras vid återanskaffning av befintlig utrustning och befintliga anläggningar. Dessa typer av anskaffningar har ett nära samband med investeringsoch rationaliseringsplanering. Den information som fordras ställer också krav på redovisnings- och uppfoljningssystemen.

Anskaffningar/öranledda av reformer

Med reform förstås i detta sammanhang såväl tillkomsten av nya offentliga tjänster som mera genomgripande krav på prestationshöjningar för redan existerande sådana. Några exempel kan vara belysande för den typ av anskaffningar som avses. Televerkets till slutet av 70-talet planerade utbyggnad av ett separat nät för datatransmission baseras på en stark expansion av behovet av dessa tjänster som sedan 60-talets början tillgodosetts via det ordinarie telefonnätet. I planeringen inför detta nät ingår att televerket 1972 initierade en konsultstudie på internationell basis av den framtida marknaden för datakommunikationstjänster. I förberedelserna ingår vidare ett provnät Stockholm-Göteborg-Malmö som färdigställdes 1975. Systemutvecklingen av det

Anskqlfningsprocessen och dess samband med planering 73

framtida nätet bedrivs av utvecklingsbolaget ELLEMTEL som ägs av televerket och LME. Tullverket har sedan början av 70-talet fått växande uppgifter inom bekämpningen och förebyggandet av olje- och kemikalieskador till havs samt i Vänern och Mälaren. Dessa uppgifter kräver för sitt lösande upphandling av system för övervakning, begränsning av uppkomna oljeutsläpp, samt för uppsamling och destruktion. Dessa system måste i flera fall baseras på nya tekniska komponenter eller på nya kombinationer av befintlig teknik. inom den kommunala sektorn utgör den snabba utbyggnaden under senare år av reningsverk med förbättrade prestanda ett exempel på anskaffningar som bl. a. foranletts av krav på en förbättrad offentlig tjänst. Såväl för uppbyggnaden som för en ekonomisk drift av dessa verk har tekniska utvecklingsinsatser krävts. Reformer av dessa slag baseras ofta på en omfattande utredningsverksamhet antingen i form av offentliga utredningar eller utredningar utförda inom befintliga forvaltningsorgan. De offentliga utredningarna har i regel en mera allmän karaktär där olika övergripande frågor analyseras genom behovsanalyser och avvägningar mot offentliga aktiviteter m. m. Resultatet av den planeringskaraktären är ofta att teknikproblem som uppträder i själva genomförandet av reformerna inte kommer att analyseras och åtgärdas förrän reformen skall genomföras av den myndighet som utses till ansvarig. Denna kan då komma att tvingas till ett betydande mått av risktagande vid utnyttjandet av ny teknik. ldealt borde inför varje sådan reform en teknikupphandlingsprocess övervägas så att när reformen genomförs. sådana utredningar och förstudier har utförts och nödvändigt utvecklingsarbete kommit till stånd, att reformen genomförs med utnyttjande av effektiv och lämplig teknik. Utredningar som arbetat på detta sätt är bilregister- och kilometerskatteutredningarna, där Svenska utvecklingsbolaget genomförde konsultuppdrag beträffande tekniska lösningar under utredningsarbetets gång. Reformkrav kan också härröra från akut uppträdande problem. Som exempel på ett sådant kan nämnas luftfartsverket och rikspolisstyrelsens ansvar för åtgärder för att förhindra flygkapningar. Från teknikupphandlingssynpunkt ger sådana problem upphov till svårigheter eftersom de inte sällan förenar brist på tid med brist på lämplig teknik. Sådana akuta situationer kan också medföra speciella informationsproblem eftersom det organ som görs ansvarigt för genomförandet i allmänhet inte från början har tillgång till en kompetens som täcker alla teknikområden som kan bli aktuella. Genomförandet av reformer inrymmer sålunda både fall där en fullständig anskaffningsförberedelse kan genomföras och fall där endast summariska insatser kan göras i vissa steg i processen. varför det ansvariga organet kan tvingas till ett betydande mått av tekniskt risktagande i sin upphandling. Sambandet mellan anskaffningsprocess och planeringsverksamhet är starkt markerat i det första av dessa två olika fall. Den utredningsverksamhet som ligger till grund för den tänkta reformen utgör en grund för eller är en del av myndighetens planering av perspektivtyp. I de exempel som anförts ovan har själva planeringsobjektet eller den nya tjänsten ett starkt tekniskt inslag. Detta är dock vanligen inte fallet. Inom flertalet samhällssektorer centreras i stället perspektivplanering eller

74 Anskaffningsprøcessen och dess samband med planering SOU l976:69

motsvarande aktiviteter kring väsentligt mera allmänna mål-, medels- och systemfrågor än de som har en direkt teknisk inriktning. Tjänsteproduktionen inom dessa sektorer har också vanligen en personalintensiv servicekaraktär. Den relativa andel av en sådan sektors omsättning som går till utrustnings- och hjälpmedelsinvesteringar blir då också liten, varför det i viss mening kan sägas vara naturligt att tekniska utvecklingsalternativ och tekniska möjligheter inte är primära faktorer och därmed inte upptar ett stort utrymme och intresse inom dessa sektorers långsiktiga planer. Ett sådant synsätt kan å andra sidan verka missvisande av två orsaker. Dels kan inom en sektor, det sammanlagda värdet av utrustnings- och hjälpmedelsinvesteringar omfatta, absolut sett, stora belopp även om den relativa andelen är liten. Dels kan tekniska Förbättringar ha en genomgripande betydelse för stora delar av en sektors verksamhet. Detta illustreras kanske lättast vid tillämpningar av datateknisk utveckling. De direkta och indirekta effekter på kort och lång sikt som införandet av datateknik medför i en verksamhet är sålunda ofta betydligt större än investeringen i själva datasystemet.

Drifts- och rationaliseringsanskqâfningar Drifts- och rationaliseringsmotivet betingar i den valda terminologin sådana anskaffningar som sammanhänger med driften och effektiviseringen av myndighetens ordinarie och löpande verksamhet. Sådana anskaffningar, som är av periodiskt återkommande karaktär, och avser förnyelse av system och systemkomponenter i form av nya utrustningsgenerationer har dock hänförts till gruppen återanskaffning. Till anskaffningar betingade av ordinarie drift hör upphandlingen av flertalet standard- och förbrukningsvaror. Relationen till planering och uppföljning berör därmed system för erfarenhetsuppföljning av tekniska och ekonomiska drlftsdata m. m. System av lagerbokföringskaraktär som indikerar förbruknings- och förslitningstrender inom olika materielslag är då av intresse som instrument för att peka ut behov av tekniska förbättringar. Som exempel kan nämnas att Spri har bedrivit ett projekt med sådan inriktning i samarbete med ett flertal av landstingen. Problem och erfarenheter från den ordinarie driften ger också upphov till behov av nyutveckling av produkter. Ett flertal exempel av den karaktären kom fram vid de planeringskonferenser som omnämndes i avsnitt 1.2. Rationalisering har vissa likheter med vad som tidigare anförts om långsiktig planering i så måtto att myndigheten i båda fallen studerar och beskriver sin verksamhet i mål- och medelstermer som ofta inte i sig har teknisk karaktär eller är omedelbart relaterade till anskaffning. Nyckelorden är snarare kostnader. förändrade rutiner, organisatoriska förändringar. personalâtgärder etc. Av samma skäl som anfördes för långsiktig planering är det från allmänna utgångspunkter och speciellt från teknikupphandlingssynpunkt angeläget att man inom rationaliseringsprojekt ger utrymme for studier och värdering av olika tekniska möjligheter. Upphandlingen av nya fordon för postdistribution samt datorisering av postkassorna är exempel på större anskaffningar som syftade till rationa-

och dess samband Anskaffningsprøcessen med planering 75

lisering av en befintlig offentlig tjänst. Anskaffningarna hade i båda fallen teknikupphandlingskaraktär och krävde nära samband med andra aspekter på rationaliseringsplaneringen.

Å teranskaffning Till återanskaffning har här hänförts periodiskt återkommande anskaffning av nya generationer av system eller komponenter, där återanskaffningsperioden bestäms av teknisk eller ekonomisk livslängd hos objektet. Objektets allmänna funktion kvarstår dock i huvudsak mellan sådana generationer. Bland teknikupphandlingsobjekt av den karaktären finns rikspolisstyrelsens sambandssystem. Den utrustning som nu är i bruk, System 70, skall enligt planerna förnyas inom 10-15 år. Tullverket har deltagit i ett utvecklingsprojekt rörande svävfarkoster tillsammans med marinen och Saab. För tullverket var syftet att undersöka om svävaren kunde utgöra en komplettering till verkets snabbgående båtar. Utvecklingsprojektet måste i det fallet slutföras före en bestämd tidpunkt då ersättningsanskaffning måste ske. Inom statens vattenfallsverks system för överföring av högspänd likström har utbyte skett av de ursprungligajonventilerna till halvledareventiler av tyristortyp. Driftsäkerhetskraven har medfört att detta utbyte skett successivt och att de båda ventiltyperna delvis parallellkörts. Dessa anskaffningar är ofta starkt reglerade i planer. Dessutom är beslutstidpunkterna för anskaffning ofta bestämda långt i förväg och svåra att ändra. Den tekniska utveckling som kommer in vid denna typ av anskaffning kännetecknas vanligen av löpande förbättringar inom en etablerad teknologi. Den situationen erbjuder heller inga större problem från teknikupphandlingssynpunkt, eftersom driftsorganisationer ofta är uppbyggda för att hantera den typen av frågor. I den mån som mera språngvisa förändringar i den tekniska utvecklingen uppträder kan dessa som de ovanstående exemplen utvisar vara svåra att nyttiggöra mot bakgrunden av de hårda tidskraven och kraven på driftsäkerhet som ofta kännetecknar återanskaffningar. Det torde därför förekomma att nya tekniska alternativ förkastas redan på planeringsstadiet, inte därför att deras potentiella prestandaökningar är oväsentliga utan därför att de inte kan möta tids- eller driftsäkerhetskrav. Sådana bedömningar baseras på den nya lösningens tekniska ståndpunkt då beslut måste fattas. Mot bakgrund av den periodiska karaktären av återanskaffning finns det skäl att sådana alternativ bevakas och vidareutvecklas till följande återanskaffningar. Mot den bakgrunden kan anskaffningsprocessen i detta fall ses som ett förlopp i fiera cykler.

4.4.3 Några drag i utvecklingen av planeringssystem inom den offentliga

sektorn En betydande del av den strategiska planeringen sker som tidigare nämnts inom kommittéväsendet. Ofta har utredningarna att belysa de långsiktiga konsekvenserna av skisserade förslag i ett samhällsekonomiskt och i ett statsfinansiellt perspektiv. Effekten av förslagen berör således inte enbart

76 AnskqzTn/ngsprocessen och dess samband med planering

vissa myndigheter utan snarare en funktion i samhället. Ett flertal organ stöder den långsiktiga planeringen i kommittéväsendet genom att ta fram planeringsunderlag. Det gäller främst ett antal forskningsinstitut som sysslar med tillämpad forskning eller riktad grundforskning på för planeringen angelägna områden. lnom försvarssektorn har sedan länge rått en intim koppling mellan forskning och långsiktsplanering. Rent organisatoriskt har detta tidigare kommit till uttryck i att såväl underlag som metodik för Försvarets långsiktsplanering i stor utsträckning tagits fram inom FOA. På det regionalpolitiska området verkar den s. k. expertgruppen för regional utveckling (ERU), vars verksamhet i mångt och mycket är av långsiktsplaneringskaraktär. På arbetsmarknadsområdet finns expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA). lnom arbetsmarknadssektorn arbetar också institutet för social forskning (SOFI). Dess uppgift är att utföra tillämpat forsknings- och utvecklingsarbete rörande sociala problem och arbetsmarknadsfrågor. Inom transportområdet inrättades l97l den s. k. transportforskningsdelegationen (TFD), vars uppgift är att initiera forskning och fördela forskningsmedel men att också medverka vid sammanställning av underlag för långsiktig planering. En grundsyn bakom inrättandet av de nämnda organen är att forsknings- och utvecklingsverksamheten bör bedrivas som ett led i planeringen inom sektorn och som ett led i utvärderingen av olika åtgärder inom denna. Inom myndigheter med sektorplanerande uppgifter såsom inom bostadsplaneringen, hälso- och sjukvårdsplaneringen m. fl. områden förekommer också strategisk planering, t.ex. i form av normbildning. (”God bostad inom bostadssektorn, naturvårdsverkets miljönormer inom miljösektorn). Införandet av speciella planeringssystem såsom de kommunala ekonomiska långtidsplanerna (KELP) som behandlar bostadsbyggandet och kommunala följdinvesteringar under en 5-årsperiod får också normbildande effekter. Liknande system finns inom sjukvårdssektorn, det s. k. LKELP/RUPRO (rullande prognosundersökning). De här nämnda planeringssystemen har karaktären av ram- eller skalplanering. De koncentreras på investeringar och kapacitetsutbyggnad och beaktar inte vad som sker inom de berörda systemen. Operativ planering inom systemen kräver kunskaper av specialistkaraktär samt ofta särskilt utrednings- och analysarbete och de utförs främst av de regionala eller kommunala organ som producerar resp. tjänster. Icke desto mindre producerar vissa av dessa sektorsplanerande myndigheter studier och utredningar som även kan utnyttjas i den operativa planeringen (prioriteringar. teknikval m. m.). lnom den statliga sektorn svarar Statskontoret bl. a. för rådgivning till myndigheterna beträffande långsiktig planering. Riksrevisionsverket (RRV) utvecklar metoder för verksamhetsplanering, budgetering och redovisning inom statsförvaltningen. Statskontoret är sedan år 1961 central förvaltningsmyndighet för rationaliseringsverksamheten inom statsförvaltningen. Enligt sin instruktion skall Statskontoret initiera rationaliseringsåtgärder, svara för behövlig samordning av rationaliseringsverksamheten, verka för förenklingar och kostnadsbesparingar genom upplysning och rådgivning, anordna och medverka vid utbildning av personal för rationaliseringsverksamhet, samordna anskaffning och utnyttjande av datamaskiner och förvalta statens datama-

Anskalfningsprocessen och dess samband med planering 77

skinfond. Som ett led i dessa uppgifter driver Statskontoret sedan några år ett utvecklings- och tillämpningsprojekt kallat verksamhetsformer och hjälpmedel för de statliga organens långsiktiga planering (SOP-projektet). Projektets syfte är att höja effektiviteten i de statliga myndigheternas långsiktsplanering. På metodsidan bedrivs ett projekt som utan att vara inriktat på teknikupphandling ändå har ett visst intresse i detta sammanhang. Projektets syfte är att utvärdera olika slag av planeringsfunktioner (-organisationer) i statliga myndigheter. Vissa slutsatser kan dragas från detta projekt. Sålunda kan man konstatera att myndigheter, som har fått känning av väsentliga miljöförändringar eller som har ställts inför speciella problem, har infört en långtidsplanering tidigare och med högre ambitionsnivåer än vad som gällt övriga myndigheter. Dessa miljöforändringar har inte sällan haft en teknisk bakgrund. Sålunda har skogsbrukets mekanisering ställt domänverket inför ett flertal problem, som man angripit genom strategisk planering. Miljövårdens behov av hydrologisk information har påverkat SMHI:s planeringssystem. Det personalintensiva postverket har påverkats av låglönesatsningar och datorutveckling medan ÖEF påverkats av planeringsutvecklingen inom övriga grenar av totalförsvaret. Vägverkets planering påverkas av trafikutvecklingen. av byggnadsoch projekteringsteknologin, t. ex. inom fotogrammetrin och datatekniken, samt av värderingsförskjutningar avseende biltrafiken. Vidare kan konstateras att långsiktsplanering utanför försvaret ännu är en relativt ny företeelse och att endast ett fåtal civila myndigheter har hunnit att utnyttja sina system under en tillräckligt lång period för att man skall kunna säga att verksamheten stabiliserats. RR Vär central förvaltningsmyndighet för revision och redovisning inom statsförvaltningen. Enligt sin instruktion skall RRV bl. a. granska den statliga verksamheten och tillse att den bedrivs effektivt. RRV utvecklar metoder för verksamhetsplanering, budgetering och redovisning inom statsförvaltningen. RRV meddelar också föreskrifter för den statliga redovisningen. Verksamheterna planering med budgetering, redovisning med resultatanalys och revision samt tillhörande utbildningsinsatser har fått den sammanfattande benämningen SEA, Statens Ekonomi-Administrativa system. Inom redovisningsområdet svarar RRV för genomförandet av den nya statliga redovisnings- och revisionsorganisationen samt utvecklingen av det generella ADB-systemet. System S, som utgör en del därav (se nedan). Utvecklingen av SEA har bl. a. bestått i att RRV utarbetat en handbok i verksamhetsplanering HVS. där RRV framlägger sin syn på hithörande problem samt förslag till allmän uppläggning och nomenklatur. Denna syn innebär bl. a. att verksamhetsplanering bedrivs inför varje budgetårsskifte och att den har ett medelsiktigt perspektiv, vanligen 3-6 år. Den utgår från den strategiska planeringens resultat beträffande övergripande mål samt medel och strategier för att nå dessa mål. Den preciserar målen för produktionsresultat och nyttoeffekter samt anger resursramar för olika delar (program) av verksamheten. För det första året är myndigheten därvid bunden till statsmakternas anvisningar i budgetproposition och regleringsbrev. För övriga år i planeringsperioden finns större utrymme för förändrad

78 Anskaffningsprocessen och dess samband med planering SOU l976:69

Verksamhetsinriktning. Då resursramar anges, undersöks behoven av anskaffning, utveckling och avveckling av olika slags resurser. Verksamhetsplaneringen baseras på underlag i form av utvärderingar av verksamheten under föregående år samt prognoser och utredningar inom myndighetens område. Verksamhetsplaneringen utgör en bas for petitaarbetet inom myndigheten samt for dess kortsiktiga planering, resursplanering och internbudget. lnom den offentliga sektorns olika delar pågår utveckling av redovisningsoch zippföyningssystem. Det statliga redovisningssystemet, System S, som är under införande i statsförvaltningen (exklusive affärsverken) ger ökade möjligheter till en forbättrad kostnadsredovisning. Redovisningen av kostnader på kostnadsslag är enhetlig och obligatorisk för alla myndigheter som använder systemet. Klassificering sker efter ca 80-talet kostnadsslag. De enskilda myndigheterna kan sedan i sin resultatredovisning specificera utfallet på kostnadsbärare och kostnadsställen efter kostnadsslag. Ställs denna information mot gjorda investeringar, tillgänglig organisation m. m., kan basinformation tillskapas som underlag för att initiera upphandlingsprojekt. På kommunsidan finns redovisningssystemen K-planen och L-planen. Kommun- och landstingslörbunden bedriver utveckling av system och svarar for rådgivning. Pâ landstingssidan pågår f. n. en revidering av L-planen. Denna innebär bl. a. en integrering av kostnads- och resultatsredovisningen med förrädsredovisning och andra administrativa delredovisningssystem. Kostnadsslagsredovisningen i det nya systemet omfattar ca 55 kontonummer. Dokumentationen av offentliga organs planering utgör en informationskälla bl. a. för företag beträffande kommande upphandlings- och utvecklingsbehov. Dokumentation för delgivning utanför myndigheterna förekommer i flera former och med olika grader av regelbundenhet. Här skall endast anges några exempel. De offentliga utredningarna har redan berörts. Myndigheternas årliga anslagsframställningar inrymmer ofta element av operativ planeringskaraktär samt fleråriga investeringsplaner. Affársverkens dokumentation av planer kan illustreras av statens vattenfallsverk som bl. a. utarbetar långtidsprogram (10 år), projekt- och byggnadsprogram för produktionsanläggningar samt utvecklingsprogram. Socialstyrelsens ”Hälso- och sjukvård på 80-talet” är ett exempel på ett strategiskt planeringsdokument. Till planeringsdokumenten hör vidare de som huvudsakligen är avsedda för myndighetens interna bruk såsom investerings-. rationaliserings- och anskaffningsplaner. Något enkelt svar på frågan om denna dokumentations värde för att initiera till utveckling inom företagen kan knappast ges. l vissa av de ovannämnda exemplen är sambandet med upphandling uppenbart. I andra fall framgår inte upphandlingsbehov på något konkret sätt. Med hänvisning till anskaffningsprocessens faser kan konstateras att det är ovanligt att myndigheter externt dokumenterar utvecklingsbehov i tidiga faser av processen. De objekt som ingår t. ex. i ett rationaliseringsprogram är sålunda ofta relativt bundna till sitt utförande.

5 Den marknaden från

offentliga teknikupp-

handlingssynpunkt

Utvecklingskostnaden for ny teknik är ofta så hög att den måste fördelas på en betydande marknad for att vara motiverad. Om företagen är säkra på den potentiella efterfrågan kan de finna det lönsamt att själva förskottera utvecklingskostnaderna. Om marknaden är osäker sker ingen sådan satsning. Det kan då vara fördelaktigt for avnämarna att finansiera utvecklingsarbetet direkt. Detta kräver emellertid, om de potentiella köparna är flera och utvecklingskostnaderna höga. ett organiserat samarbete mellan upphandlande organ. En marknad som bedöms som osäker av producenterna eller är i avsaknad av effektiva samarbetsformer mellan upphandlare kan utgöra hinder för teknikupphandling. l det följande redovisas vad som görs och kan göras for att avlägsna sådana hinder. Tre huvudfall av marknadsforhållanden vid teknikupphandling analyseras. Typfallen anknyter till om upphandlaren har ett unikt systemansvar eller om det finns andra organ med liknande eller identiska uppgifter. Jämför redovisningen i avsnitt 3.1! Typfallen gäller o upphandlare med ansvar för “nationella” system 0 upphandlare med ”egna” system (som kan vila på en gemensam teknologisk bas) o upphandlare med likartade upphandlingsbehov

5.1 Upphandlare med ansvar for nationella system

Upphandling inom ramen for ett nationellt system kännetecknas vanligen av att upphandlaren har ansvar för uppbyggnad och underhåll av ett inom landet unikt system. Detta är ofta stort, innehåller många systemkomponenter och en specifik struktur varfor det bara är upphandlaren som har överblick och systemkunskap. Exempel på upphandlare med ansvar for sådana nationella system utgör myndigheterna televerket. FMV, Vattenfall. SJ m. fl. De har också välutvecklade långsiktiga planeringssystem for sina investeringar. vilka ger dem möjligheter att föra in teknisk utveckling i anskaffningsplaneringen. Systemens storlek verkar sannolikt koncentrerande på leverantörsstrukturen där ofta endast ett fåtal företag har leveranskapacitet och teknisk kom-

80 Den offentliga :Marknaden _fiân teknikupphandlingssynpunkt

petens for att uppfylla upphandlarnas krav. Man får då en marknadsform med ett fåtal leverantörer och ett fåtal upphandlare såväl inom som utom landet. Leverantörerna av sådana system och komponenter till dem måste vanligen for sin försäljning ha en större marknad än vad den svenska kunden representerar. De ser därför den svenska upphandlarens önskemål om produktutveckling endast som en del av de samlade utvecklingsbehoven. Det kan därför visa sig svårt for upphandlaren att förmå leverantören till -utvecklingsarbete inriktat på upphandlarens utvecklingsbehov. Detta ökar upphandlarens ansvar för att ett utvecklingsarbete inriktat på dennes behov kommer till stånd. För att undvika att upphandlaren ensam får bära utvecklingskostnaderna kan denne ta initiativ till att vidga marknaden för utnyttjandet av utvecklingsarbetet. Det kan ske genom att den svenska myndigheten samarbetar i de tidiga stadierna av en teknikanskaffning med motsvarande organ i andra länder. Samarbetet kan gälla grundläggande normer, kriterier och standards, gemensam upphandling av prototyper m. m. Ett exempel med sådana inslag är televerkets samarbete med de övriga nordiska teleforvaltningarna beträffande uppbyggnaden av datakommunikationsnät.

Information

Informationsflödet mellan de berörda parterna vid teknikupphandling som genomförs av organ med nationellt systemansvar är rikhaltigt och styrs huvudsakligen av upphandlaren. Denne har som nämnts den bästa systemkunskapen liksom kännedom om den miljö tekniken skall arbeta i. Eftersom myndigheten har ansvar för ett helt nationellt system kan verksamheten sägas ha stor planeringsbarhet. Myndigheten har därför tillfälle och incitament att ur investeringsplanerna extrahera lämpliga objekt for prövning av utvecklingsmöjligheter m. m. Information om krav, specifikationer och målsättningar är viktiga instrument för att initiera och styra anskaffningsprocessen. Det gäller att ge leverantören så stor frihet som möj-

ligt för produktutveckling. Samtidigtfmåste givetvis en koordinering ske

under hela anskaffningsprocessen i relation till det totala systemet.

Ekonomi och komperenjrâgor

Den marknadssituation som gäller teknikupphandlingen från statliga verk med ansvar för nationella system karakteriseras av en eller ett fåtal köpare och ett fåtal säljare. i vissa fall inom ramen för en hård internationell konkurrens. I andra fall är utländska företag mindre intresserade av att medverka i en teknikupphandlingsprocess i Sverige. lbland grundas detta på att den svenska marknaden endast är marginell for dem, ibland beror det på höga kontaktkostnader. Härigenom kan teknikupphandling innebära en viss begränsad konkurrens jämfört med upphandling av en befintlig produkt eller teknik. där den internationella konkurrensen ofta år starkare. Samtidigt är upphandlaren i detta marknadsfall den ende köparen. vilket både kan ha positiva och negativa effekter för honom. Marknadsfallet kännetecknas av uttalade forhandlingssituationer i vilka det är mycket svårt att generellt

SOU l976:69 Den offentliga marknaden

från Ieknikupphandlingssynpunkt 81

göra någon bedömning. Den ekonomiska teorin kan t. ex. inte bidra med någon information om effekterna av dessa förhandlingar beträffande vinstfördelning, pris och kvalitet. Förhandlingssituationen är alltså sådan att upphandlaren, för att hävda sina intressen, behöver ha tillgång till hög teknisk kompetens samt erfarenhet av tidigare teknikupphandlingar. Flertalet myndigheter med ansvar för nationella system har också lång teknisk erfarenhet av sitt område och lång upphandlarerfarenhet, en kompetens som i och for sig är möjlig att överföra till andra upphandlande organ. Kompetens av flera slag är nödvändig vid teknikupphandlingens olika steg (jfr kapitel 4). Vid flertalet av dessa steg krävs hög kompetens när det gäller att göra Förhandsvisa bedömningar och efterhandsvisa utvärderingar. Sådana moment uppkommer vid flera tillfällen under anskaffningsprocessen. Exempel på bedömningar är avvägningen av hur många parallella utvecklingsalternativ man skall undersöka och när man skall övergå till att enbart vidarebearbeta ett av dem. Däremot är det inte nödvändigt att upphandlaren själv utför alla de arbetsuppgifter som ingår i de olika stegen, utan denne kan externt lägga ut ett flertal arbetssteg på leverantörer. Ett vid värderingen särskilt viktigt problemområde är bedömningen av de tekniska alternativens driftkonsekvenser. Driftkostnaderna kan vanligen någorlunda väl bedömas genom utvärdering av funktionsbeskrivningar. Svårare är det att i förväg bedöma utvecklings- och produktionskostnaderna, och hur dessa inverkar på produktpriset, vilket kräver en uppfattning av sannolik seriestorlek. Otvivelaktigt krävs för bedömningar av detta slag information som vanligen endast finns hos leverantörerna. l den marknadsform som här behandlas, en upphandlare och en eller ett fåtal säljare, har dock vanligen upphandlaren så hög kompetens att han någorlunda kan bedöma säljarens uppskattningar av ovanstående storheter. Vid stegvisa beställningar kan det ibland ligga i leverantörens intresse att lämna låga anbud på utvecklingsarbetet i syfte att, om han får beställningen, i senare led kunna kompensera sig. I många fall innebär nämligen en beställning av utvecklingsarbete reellt att kundens bindning till leverantören stärks. Kontraktsfrågor vid upphandling av förstudier, utvecklingsarbete, prototyper o. d. skiljer sig på många sätt från upphandling av serieprodukter. Medan kontrakt med fasta priser ofta anses lämpliga vid upphandling av serieprodukter kan de vara mindre lämpade för upphandling av tjänster. I synnerhet gäller detta i de tidiga skedena, då projekten ofta är mindre exakt formulerade och arbetsinsatserna svåra att värdera. I dessa steg tenderar fasta priser att styra kvaliteten negativt. Upphandling mot löpande räkning tenderar däremot att ofta styra arbetet mot överkvalitet, dvs. mot större insatser från leverantörens sida än vad som är rationellt. En ofta förekommande kompromiss är löpande räkning med kostnadstak. Vid offerter över de tidigare faserna i processen från företag som senare kan få offert på själva serieproduktionen torde risken vara mindre att kontrakt av fastpriskaraktär medför underkvalitet på arbetet. Ytterligare en kontraktsteknik som kan vara aktuell vid teknikupphandling år s. k. incitamentskontrakt. De innebär vanligen att leverantören för sitt arbete ersätts med ett fast belopp plus ett rörligt belopp vars storlek beror av arbetsresultatet t. ex. mätt i produktionens prestandatermer, för-

82 Den offentliga marknaden från teknikupphandlingssynpunkt

bättringar i relation till budget e. d. Beträffande utnyttjandet av sådana kontrakt är dock problemet att man i tidiga faser av anskaffningsprocessen ofta har svårt att kvantitativt mäta arbetsresultatet. I sådana fall får man hålla sig till enklare kontraktsteknik. Däremot kan incitamentskontrakt vara lämpliga att utnyttja när man väl bestämt sig för att driva projektet till prototyp eller slutlig upphandling. Sammanfattningsvis kan konstateras att o möjligheterna att bedriva teknikupphandling för myndigheter med ansvar för nationella system är goda o marknadssituationen i deras Förhandlingar med leverantörer är sådan att den kräver både teknisk och kommersiell professionalism av upphandlaren 0 ett viktigt instrument i denna förhandlingsprocess är val av lämplig kontraktsteknik.

Organisation av resurser för teknikupphandling De myndigheter som ansvarar för nationella system har byggt upp sina resurser för teknikupphandling i olika form och omfattning. Upphandlingen kännetecknas ofta av ett tungt materielinslag samt långa återanskaffningsperioder for anläggningar och utrustning. Betydande utredningsinsatser krävs för att tillgodose kravet på att anpassa nya system och komponenter till befintliga system. Dessa myndigheter har därför ofta en välutvecklad långsiktig planering. De förefaller satsa betydligt mer på teknikupphandling än andra myndigheter, och har också byggt upp större och mera avgränsade resurser för denna. Försvaret utgör det mest utpräglade exemplet. Det har en egen stor forskningsorganisation, FOA. med ca 1500 anställda. egen produktion inom vissa områden och ett särskilt verk för materielanskaffning (FMV). Upphandlingen av försvarsmateriel har varit föremål för en särskild utredning (SOU 1965:69). År 1968 utfärdades i en departementspromemoria särskilda föreskrifter angående upphandling av försvarsmateriel. l promemorian behandlas samarbetsformer och kontraktsformer vid försvarsupphandling. Sammanfattningsvis kan konstateras att försvarsupphandlingen sannolikt utgör det mest avancerade exemplet på teknikupphandling. Bl. a. torde detta sammanhänga med att de svenska leverantörerna av försvarsmateriel har en begränsad marknad för sina produkter på grund av de restriktioner i vapenexport som den svenska utrikespolitiken medför. Effekten av detta blir att de svenska leverantörerna inte är särskilt benägna att utveckla sina produkter i egen regi utan binder utvecklingsarbetet till avtal ned försvaret. Förhandlingssituationen blir då utpräglat en köpare och en säljare. Televerket har också ett tungt materielinslag och långa återanskaffningsperioder för utrustningen. Det har vidtagit flera åtgärder för att underlätta teknikupphandling. Man har också byggt upp en särskild produktion for vissa typer av utrustning bl. a. i avsikt att höja sin kompetensn vä infor förhandlingar med leverantörer. Vidare driver man ett gemensamt utvecklingsbolag, ELLEMTEL, tillsammans med L M Ericsson. ELLEMTEL utför uppdragsarbeten åt sina ägare. Syftet är att dessa skall använda resultaten

Den ojfentliga marknaden från Ieknikupphandlingssynpunkr 83

i sin produktion. Statens vattenfallsverk har också ansvar för ett stort nationellt system. Man avsätter årligen ca 15 miljoner kr. till tekniskt utvecklingsarbete. Detta utgörs till en del av avtalsreglerat samarbete med svensk kraftteknisk industri. Därutöver torde tillgången på Vattenfalls driftskunnande vara till allmän nytta för denna industris exportansträngningar. Vattenfall samarbetar nära med övrig svensk kraftindustri även i utvecklingsfrågor. Den ickestatliga kraftindustrin ägs till en stor del av kommuner. SJ har också ansvar för ett nationellt system. De tekniska frågorna behandlas i ban- och maskinavdelningarna samt i en särskild utvecklingsavdelning, som sysselsätter ca 15 personer. Denna arbetar främst med olika systemfrägor. SJ arbetar med utvecklingsarbete inom flera problemområden i järnvägstrafiken, såsom t. ex. höghastighetståg. Sådan egen verksamhet motiveras bl. a. av att erfarenheter hos leverantörer som härrör från projekt i andra länder vanligen inte är omedelbart användbara i Sverige. Järnvägssystemen och organisationerna kring järnvägssystemen skiljer sig ganska mycket åt mellan länderna.

5.2 Upphandlare med myndighetsegna

system

Dessa myndigheter känntecknas av att de ansvarar för specialiserade system. l många fall utnyttjar man ett flertal tekniska system inom verksamheten, system som dock inte har samma storlek och är av samma grundläggande karaktär för verksamheten som gäller för kategorin myndigheter med nationella system. Exempel på myndighetsegna system är rikspolisstyrelsens ledningssystem och sambandssystem, Iuftfartsverkets olika system för flygplatser och luftövervakning. Radiotralikledningssystem kan t. ex. utnyttjas av många olika myndigheter. Det förekommer också att myndigheter som har nationellt systemansvar inom ett område utnyttjar produkter och system som kan klassas i den här kategorin. Flera av dessa system utnyttjar samma komponenter och är uppbyggda på likartat sätt. Polisen och tullen har t. ex. likartade behov av båtar och olika typer av specialutrustning. Många system karakteriseras av att man kompletterar en basutrustning av standardkaraktär med vissa specialutvecklade produkter. Det gäller t. ex. polisens bilar. Flertalet sådana system torde lämpa sig for internationell marknadsföring. Liknande behov som finns hos svenska myndigheter finns naturligtvis i andra länder. Ett allmänt problem är dock att nationella specifikationer ofta skiljer sig åt vilket medför att internationell marknadsföring av sådana produkter och system kan bli mycket resurskrävnade. Jämfört med kategorin myndigheter med nationella system är marknadsbilden för myndigheter med egna system något annorlunda. Framförallt finns i det här fallet fler köpare med likartade behov. Särskilt gäller detta beträffande utvecklingsarbete och andra upphandlingsförberedelser. Jämfört med den tidigare diskuterade marknadsformen medför möjligheten att sälja till flera kunder större manövreringsmöjligheter för leverantörerna. De kan bl. a. skapa vissa samordningsvinster genom att parallellt i tiden eller med tidsförskjutning bedriva utveckling av nya produkter för olika upphandlare

84 Den offentliga marknaden från Ieknikupphandlingssyrzpunkt

men med likartade utvecklingsbehov. Leverantörernas huvudproblem är därvid, schematiskt sett, att söka undvika alltför avvikande och unika önskemål från den enskilde upphandlaren samt att åstadkomma en lämplig tidsfördelning av produktionen för att uppnå tillräckliga seriestorlekar.

Information

Hur kan samordningsvinster av detta slag komma till stånd? Det i nuläget vanligaste sättet är att leverantörerna står för samordningen vilket kräver att de har en marknadsföringsstrategi som tar tillvara samordningsvinster. En förutsättning för detta är att leverantörerna har tillgång till en “bred” information om olika myndigheters behov av tekniska system eller systemkomponenter. En väg kan vara att information lämnas genom systematiska rutiner från den offentliga sektorns sida. Leverantörerna kan sedan följa upp detta genom att på eget initiativ lämna anbudsförslag på utvecklingsarbete till upphandlare som med viss sannolikhet kan ha intresse av detta. Som framgår av bilaga 3 utnyttjas denna modell för upphandling av utvecklingsarbete bl.a. i Kanada. Ett alternativ till den redovisade metoden är att upphandlarna samordnar sina behov och sin information till leverantörerna på egen hand, samt gemensamt finansierar det nödvändiga utvecklingsarbetet. Detta kräver dock en hög teknisk kompetens och organisatoriska samarbetsresurser hos myndigheterna. Den främsta fördelen med det förra sättet är att företagen ofta har en vidare referensram när det gäller marknaden än vad upphandlande organ har. Fördelen med det senare sättet är att projektet ofta blir kraftigare förankrat i upphandlarens/användarens behov. Däremot innebär det vanligen svårigheter vid fördelningen av utvecklingskostnaderna på i projektet deltagande upphandlare. l en PM från RRV (Statens inköpssamordning utvärdering och förslag, Dnr 1975:1036) föreslås en utveckling av nuvarande former för inköpssamordning mellan statliga myndigheter. Förslaget syftar till att ge myndigheter med stor kunskap inom ett funktionsområde ansvar för att skapa för hela staten förmånliga samordningslösningar med övriga myndigheter. Ett funktionsområde kan avse materiel för kontor, byggnadsmateriel. AV-hjälpmedel etc. Den funktionsansvariga myndigheten skall för brukande myndigheter underlätta anskaffningen av främst frekventa och relativt standardiserade varor genom råd och upplysningar och genom samköpstjänster. En utbyggd uppföljningsverksamhet föreslås också, bl. a. rutiner for avvikelserapportering (i de fall brukande myndigheter inte utnyttjar inköpssamordningen) samt årliga översiktliga kostnads/intäktsanalyser av verksamheten.

Ekonomi och kompetensfrágor

Teknikupphandlingssituationen beträffande de myndighetsegna systemen kännetecknas, som nämnts av större manövreringsmöjligheter för leverantörer än vad som gäller de nationella systemen. vilket bör beaktas av upphandlarna vid planering och genomförande av anskaffningsprocesser.

Den offentliga marknaden från teknikupphand/ingssynpunkl 85

Ger upphandlaren leverantören goda manövreringsmöjligheter t. ex. genom att ge honom stor handlingsfrihet vid lösningen av problemen i systemet, skapas samordningsvinster som kan falla ut i lägre kostnader för själva utvecklingsarbetet och lägre priser på produkten. För att upphandlaren skall få del av dessa vinster är det dock väsentligt att han i kontrakts- och prisförhandlingar agerar aktivt. Detta kan t. ex. ske genom att utnyttja s. k. riktpriskontrakt som syftar till att leverantör och upphandlare enligt någon mall delar på uppkomna ”extra” vinster/mindre-kostnader. Upphandlaren bör också i ett tidigt skede söka bilda sig en uppfattning om de olika offertgivarnas möjligheter att få till stånd samordningsvinster. Vidare bör upphandlaren i anskaffningsprocessens tidiga faser ta kontakt med andra myndigheter som kan väntas ha likartade behov av utredningar och förstudier för att få till stånd samverkan kring sådana insatser. Det ovan nämnda RRV-förslaget, som främst gäller mer standardiserade och frekventa varor och tjänster, föreslår att rutiner tillskapas så att den funktionsansvariga myndigheten får ett samordningsansvar med motsvarande syfte. Vid TUK:s kartläggning har framkommit ett flertal exempel på myndigheter som ställts inför upphandling av helt nya system som myndigheten tidigare inte haft erfarenhet av. Detta hände t. ex. när tullverket år 1970 fick ansvar for oljeskyddet. I sådana lägen är det naturligtvis särskilt besvärligt för en myndighet att bedöma och ta ställning till utvecklings- och produktionskostnader. Den kan då behöva ha tillgång till ett rådgivande organ med särskild kompetens i dessa frågor.

Organisation av resurser för teknikupphandling TUK har genom sina kontakter med statliga verk sökt utröna i vilken form samarbete mellan dem förekommer beträffande de tidiga stadierna i anskaffningsprocessen. Ett exempel på ett av föreskrifter bundet samarbete är det tidigare samarbetet mellan luftfartsverket och televerket kring luftfartsverkets upphandlingar av radarstationer, där televerket har speciell teknisk kompetens. Dessa föreskrifter gäller dock inte längre. Bilateralt samarbete av informell karaktär mellan myndigheter förekommer i ett flertal fall. Sålunda förekommer sådant samarbete mellan och rikspolisstyrelsen tullverket när det gäller anskaffningen av vissa typer av båtar. AMS och DAFA samarbetar om utbyggnad av datasystem för de lokala arbetsformedlingarna. Vidare förekommer samarbete mellan myndigheter på så sätt att informella personliga kontakter tas mellan individuella Kontjänstemän. takterna, särskilt mellan personer inom samma disciplin, är vanligen lätta att ta i ett litet land som Sverige. Ett speciellt sätt att åstadkomma samordningsvinster är att olika myndigheter utnyttjar samma externa konsult för uppdrag. Här och i fortsättningen avses då inte enbart konsultföretag utan också forskningsorgan och institutioner. Särskilt kan detta vara lämpligt för förstudier och utredningar i början av en anskaffningsprocess. Ett särskilt område för konsultutnyttjande är för att få s. k. tekniska prognoser och analyser utförda. Dessa syftar till att ange för en upphandlare vilka tekniska möjligheter som sannolikt kommer att finnas tillgängliga vid olika tidpunkter och hur detta

86 Den offentliga marknaden från leknikupphandlingssynpunkt SOU l976:69

kan påverka dennes ställningstagande till teknikupphandling. Erfarenheter från tekniska problem hos flera myndigheter kan göra en konsult särskilt lämpad for dessa uppgifter. Härigenom uppkommer också spillover-effekter mellan olika tekniska lösningar och olika offentliga behov. TUK:s kontakter har visat på goda sådana erfarenheter. Ett exempel är med myndigheter rikspolisstyrelsen som utnyttjat en telekonsult med erfarenhet av motsvarande problem i försvaret. Samtidigt är det, rent allmänt, väsentligt att sådana här myndighets-konsultkontakter inte blir permanenta. Andra organisatoriska lösningar bör då övervägas.

5.3 Mindre upphandlare med likartade upphandlingsbehov

Denna marknadsform, som kännetecknas av ett stort antal upphandlare, omfattar främst den kommunala upphandlingen. F. n. torde kommunerna upphandla varor och tjänster för över 25 miljarder kr. årligen och svarar därmed för huvuddelen av den offentliga upphandlingen. Effekterna av marknadsförhållandena på den kommunala sektorn är därför viktiga att analysera. Vissa basförutsättningar for offentlig produktion på den kommunala nivån är .väsentliga att beakta när man studerar den kommunala teknikupphandlingen. Å ena sidan är det ett grundläggande motiv för kommunal självstyrelse att varje kommun skall kunna utforma sin verksamhet så att den bäst tillgodoser invånarnas behov. Å andra sidan ställs vissa krav på likvärdighet. Medborgarna i olika delar av landet skall komma i åtnjutande av ungefär samma kommunala service. Särskilt gäller detta tjänster av social karaktär. Även med beaktande av kommunernas självbestämmanderätt borde det ñnnas stora fördelar med att koordinera de kommunala kraven på förbättrade och nya produkter. Beträffande upphandling av standardprodukter förekommer inköpssamverkan genom att inköpsavtal verkställs genom det av kommunförbundet ägda Kommunaktiebolaget Kommunsamköp AB (KAB). Ofta har de här avtalen karaktären av avropsavtal, vilket innebär att den enskilda kommunen kan göra inköp och faktureras enligt de villkor som KAB och leverantören kommit överens om. KAB har också viss egen tillverkning vilket medför att bolaget i vissa fall kan komma i leverantörsställning gentemot kommunerna. Detta gäller också Landstingens inköpscentral (LIC), som från att ha varit ett organ för inköpssamordning alltmer utvecklats till att driva egen produktutveckling och produktion. Kommunerna utgör en mycket decentraliserad marknad och har var för sig som regel begränsad överblick över möjligheterna att utnyttja ny eller förbättrad teknik. Teknikupphandling innebär, som framgått av kapitel 4, nödvändigheten av ett stort antal både formella och informella personkontakter, som är svårare att få till stånd i en decentraliserad marknad.

SOU l976:69 Den offentliga marknaden från teknikupphandlingssynpunkr 87

Information och marknadsrisk

De grundläggande betingelserna för teknikupphandling inom den kommunala sektorn kan illustreras genom en jämförelse med teknikupphandling hos företag. TUK:s kontakter med industrin har visat att leverantörerna till den kommunala sektorn i flera fall upplever marknadsrisken vid teknikupphandling som större än vid motsvarande leveranser till företag. En Förklaring till detta kan vara de skillnader som finns mellan villkoren för privat verksamhet och offentlig (kommunal) verksamhet. Medan ett företag i regel löpande kan påverka sina kostnader och intäkter genom både produktionsvolymoch prisförändringar, haren kommun genom de olika bindningarsom existerar mindre manöverutrymme. Den kommunala verksamhetens volym och kostnader är svåra att påverka i det korta perspektivet. I samma perspektiv är möjligheterna begränsade att justera de ekonomiska ramarna. Det är rimligt att anta att detta kan påverka benägenheten att satsa på ny eller förbättrad teknik. Även om kommunerna ser fördelar i en teknikupphandling kan de påverkas av den vanligen högre investeringskostnaden. Vidare finns ofta möjligheten att uppskjuta upphandlingen med motivering att den tidigare tekniken kan användas ytterligare en tid. Sammanfattningsvis innebär dessa förhållanden att kommunerna får svårigheter att lämna information om inköpstidpunkter och upphandlingsvolymer även om man vid kontakter med leverantörer preciserat behov och önskemål om ny teknik. Försiktigheten att utnyttja teknikupphandling torde också sammanhänga med att kommunala produktionsenheter ofta upplever särskilda krav på att de inte får fallera. Driftstopp på t. ex. vattentillförseln efter en installation av nya pumpkonstruktioner skulle få besvärande konsekvenser och tilldra sig stor uppmärksamhet. Man har därför en benägenhet att satsa på traditionell teknik.

Komperens- och organisationsfrâgor Den typiska kommunala marknadssituationen kännetecknas som nämnts av många köpare och ett flertal säljare. Koordineringen av de olika önskemålen på marknaden kommer därför i regel att ligga hos leverantörerna. För att teknikutveckling skall komma till stånd i den här marknadsformen krävs att konkurrensen mellan leverantörerna tar sig uttryck ijust teknikutveckling. l vilken utsträckning detta sker beror på hur marknaden tar emot förbättrad teknik. Av vad som framgått ovan är marknadsbetingelserna inte alltid sådana att de främjar sådana processer. Det kan därför finnas motiv för att viss information kring och koordinering av gemensamma behov kommer till stånd på respektive upphandlingsområden inom den kommunala sektorn. Det skulle kunna ske genom att kommunerna gemensamt tar initiativ till sådana studier och utredningar som karakteriserar de tidiga faserna i anskaffningsprocessen. Resultaten av dessa aktiviteter kunde sedan värderas av kommunerna och presenteras för industrin, för att påverka dess utvecklingsinsatser. Konkurrensen är på många områden så hård mellan leverantörerna att de säkert skulle beakta denna information. Beträffande den närmare utformningen av ett sådant förslag hänvisas till kapitel 7.

88 Den offentliga marknaden frân teknikupphandlingssynpunkr SOL 1976:69

5.4 Sammanfattning

En marknadsanalys av den offentliga upphandlingen visar att på flera områden förekommer ganska stora skillnader mellan den offentliga och flertalet privata marknader. Det gäller t. ex. upphandlingen från stora upphandlare med ansvar för nationella system. Dessa marknader kännetecknas ofta av utpräglade tvåpartsförhållanden, vid vilka forhandlingsaspekter spelar en

stor roll. Upphandling av olika myndighetsegna system är mera lik de tra-

ditionella marknadsformerna på den privata sektorn. Detta gäller också upphandling från många offentliga organ med likartade behov, vilket främst kännetecknar den kommunala sektorn. Tidsdimensionen i den kommunala marknaden är dock i många fall svårare att bedöma än vad som gäller andra marknader. Sammanfattningsvis kan för de olika beskrivna marknadsformerna följande karakteristika anges. För myndigheter med ansvar för nationella system har konstaterats att 0 förutsättningarna är goda för teknikupphandling därigenom att en upphandlare och en leverantör vanligen uppträder i ett tvåpartsförhållande på marknaden. Administrativt underlättas därmed teknikupphandling. o upphandlaren måste besitta och stimuleras därför till att uppnå hög förhandlingskompetens 0 upphandlaren har att ta initiativ i teknikupphandlingen och måste därför ha hög utrednings- och utvärderingskompetens. Upphandlaren kan pröva samarbete med motsvarande organ i andra länder beträffande grundläggande normer, kriterier och standards vilket vidgar marknaden för produkter med utvecklingsmoment. Den ökade marknaden förbättrar lönsamheten av teknikupphandling genom att den möjliggör större seriestorlekar för berörda produkter Marknaden för upphandling av myndigheter med egna system kännetecknas av att produkt- och marknadssamordning kan ge leverantörerna större manövreringsmöjligheter än vad som gäller det tidigare marknadsfallet. Samordningsvinster skapas genom att utvecklingsbehov hos flera olika upphandlare tillgodoses samtidigt eller vid skilda tidpunkter. Detta marknadsfall kräver särskilt att o upphandlaren lämnar leverantörerna en bred systematisk information om sin verksamhetsutveckling o framförhållningen i denna information är tillräcklig o upphandlande myndigheter prövar möjligheterna att genomföra gemensamma förstudier och utredningar i ett samarbete kring de tidigare stadierna i sina anskaffningsprocesser. o upphandlaren undersöker möjligheten att utnyttja konsulter för vissa arbetsuppgifter i anskaffningsprocessen, t. ex. konsulter med erfarenheter från besläktade teknikupphandlingsprojekt. I marknadsfallet med många upphandlare med likartade behov, som förekommer inom den kommunala sektorn, är marknaden decentraliserad. För att främja teknikupphandling inom denna sektor behövs initiativ för att få till stånd samordnade utredningar, studier och utvärderingar hos upp-

Den offentliga marknaden från reknikupplzand/ingssynpunkl 89

handlarna. Syftet med dessa är att uppnå en tillräcklig konsensus om kommunernas teknikutvecklingsbehov. Eftersom i detta marknadsfall också leverantörsstrukturen vanligen är mer decentraliserad än i de tidigare marknadsfallen skulle vidare en systematiskt organiserad presentation av resultaten till företagen vara värdefull.

överväganden

inför kommitténs

förslag

6.1 Allmänna överväganden

En riktigt bedriven teknikupphandling bedömer TUK vara ett verksamt hjälpmedel för att öka effektiviteten i den offentliga produktionen och för att möjliggöra nya och förbättrade offentliga tjänster (rarionaliseringsmál). Samtidigt initierar en sådan upphandling teknisk utveckling inom industrin (industripolitiskr mål). En förbättrad och utökad teknikupphandling kan uppnås genom åtgärder både på upphandlar- och leverantörssidan. De förslag som TUK framlägger koncentreras dock till upphandlarsidan eftersom möjligheterna till verksamma åtgärder bedöms vara störst där. Det sätt på vilket kommittén ser på förfarandet vid teknikupphandling

har redovisats tidigare (kapitel 4). Öppenhet för nya tekniska alternativ,

ett stegvis förbättrat värderingsunderlag under anskaffningsförberedelserna och ett därigenom minskat risktagande vid själva upphandlingen är väsentliga förutsättningar för en rationell teknikanvändning inom den of-

fentliga sektorn. Ökade möjligheter att pröva nya tekniska lösningar kan

enligt TUK:s mening ha ett värde vare sig resultatet i det enskilda fallet blir att en teknisk utvecklingsinsats kommer till stånd eller inte. För de offentliga upphandlarna ställer teknikupphandling större krav på insatser under anskaffningsförberedelsema än upphandling av standardprodukter. För företagen kan teknikupphandling innebära kontrakterade utvecklingsinsatser med ett aktivt engagemang och styrning från kundens sida. Den begränsning i rörelsefriheten som detta kan innebära i förhållande till utvecklingsinsatser helt bedrivna i egen regi bör dock uppvägas av en ökad säkerhet beträffande framtida avsättningsmöjligheter. Det tekniska utvecklingsarbete som en ökad teknikupphandling kan resultera i torde ofta komma att bestå i utveckling av system för nya tilllämpningsområden inom den offentliga sektorn, varvid systemens komponenter baseras på i huvudsak etablerad teknik. Utvecklingsarbetet kan även innebära mera genomgripande utveckling och modifiering av nya produkter. Betydelsen för företagen av att utveckla ett nytt system eller en ny produkt bestäms av den svenska marknadens storlek och exportmöjlighetema. TUK anser att åtgärder för att främja teknikupphandling kan vidtagas inom ramen för gällande upphandlingsregler. Upphandling och därmed även teknikupphandling är en verksamhet som det enskilda upphandlande or-

92 Övenräganden inför konzmirréns förs/ag

ganet ansvarar for. Upphandling skall ske under utnyttjande av foreñntliga konkurrensmöjligheter och med iakttagande av affärsmässighet. Begreppet affärsmässighet kan inrymma alla de hänsynstaganden som måste göras för att upphandlingen skall bli så ekonomisk och ändamålsenlig som möjligt för myndigheten. Vid teknikupphandling får avvägningar mellan investerings-, drifts- och andra kostnader en ökad tyngd. Under förberedelserna tillkommer utredningskostnader för att värdera olika alternativ. l initialskedet av en anskaffning är osäkerheten om totala kostnader for ett ännu icke utvecklat alternativ naturligtvis stor. Detta motiverar den successiva anskaffningsprocess som tidigare beskrivits och där olika alternativ övervägs. Under dess olika steg kan upphandling av speciella tjänster erfordras. Därvid kan särskilda problem föreligga såsom svårighet att specificera anbudsunderlag för konsulttjänster, begränsad konkurrens, osäkra relationer mellan kvalitet och kostnad, speciella kontraktsfrågor etc. Sådana problem behandlas i upphandlingskungörelsens anvisningar rörande förhandlingsupphandling. Även för dessa speciella upphandlingar utgör de nuvarande upphandlingsreglerna en tillfredsställande fonnell grund for myndigheterna. TUK vill understryka att vad som ovan sagts avser upphandlingsreglernas principer men inte nödvändigtvis deras tillämpning i praxis. Reglerna ger sålunda möjligheter att genomföra en motiverad teknikupphandling. De lämnar å andra sidan inte några garantier för att en prövning av nya tekniska

möjligheter kommer till stånd under anskaffningsförberedelserna. Åtgärder

för att befrämja en sådan prövning behöver dock enligt TUKzs mening inte avse ändringar i regelsystemet. l princip är det möjligt att vidga det ekonomiska synsättet ytterligare. Detta skulle t. ex. kunna innebära att en upphandlare för att säkerställa kompetensutveckling och framtida kapacitet placerade beställningar hos svensk industri även där detta av olika skäl är mindre fördelaktigt i ett kort perspektiv. Vid statsmakternas behandling av de nuvarande upphandlingsreglerna uttalades att hänsyn till bl. a. forsvars-, sysselsättnings- och forsörjningsberedskapsskäl i vissa fall kunde vara motiverade, men att det i så fall ankom på regeringen och inte på den upphandlande myndigheten att bedöma hur hänsyn till sådana mera övergripande målsättningar skulle tas. TUK delar den principiella syn som ligger bakom detta ställningstagande från statsmakterna och anser för sin del att de långsiktiga fördelar som en upphandlare skulle kunna uppnå genom att själv ta vidare industripolitiska hänsyn är svårbedömbara och endast indirekt har anknytning till en speciell anskaffning. TUK:s bedömning utesluter inte att myndigheter kan välja en svensk leverantör på grunder såsom framtida service. reservdelstillgång etc. vilka utgör faktorer i en sådan affärsmässig värdering som upphandlingskungörelsen föreskriver. l allmänhet ligger ett affärsmässigt agerande från de enskilda myndigheternas sida i linje med det industripolitiska målet enligt ovan. l enskilda fall kan det industripolitiska målet ha en sådan uppenbar betydelse att det bör väga över vid bedömningen. Den nuvarande beslutsordningen med anmälan från myndigheternas sida om sådana förhållanden och beslut av regeringen anser TUK vara tillfyllest från formella utgångspunkter. Erfarenheten visar dock att anmälningar av ovannämnt slag är sällsynta,

SOU I976:69 Öve/väganøien in/ör kommitténs _lörslag 93

i synnerhet när motivet är utvecklingsinsatser av betydelse för svensk industri. Särskilda anvisningar och regler från statsmakternas sida till upphandlande organ som förekommer av andra skäl har endast undantagsvis präglats av faktorer som sammanhänger med teknisk utveckling i den inhemska industrin. En huvudorsak till detta är grundprinciperna i gällande upphandlingsregler och i de internationella överenskommelser som Sverige ingått. Ytterligare en orsak är att sådana industripolitiska ställningstaganden från statsmakternas sida i många fall förutsätter ett sammantaget underlag från flera myndigheter som belyser industriella konsekvenser av förväntad upphandling. Detta utgör inte ett regelmässigt inslag i planeringsdokument från myndigheter. En förbättrad överblick över utvecklingsbehov inom den offentliga sektorn liksom över utvecklingsbeställningar som läggs ut av offentliga organ synes angelägen. Upphandlingskommittén föreslog en anmälningsskyldighet till en speciell delegation inför beställningar av tekniskt avancerad utrustning. Flertalet remissinstanser avstyrkte förslaget eller ansåg att ytterligare utredning erfordrades. TUK har prövat frågan och finner inte heller skäl föreligga lör en sådan delegation. TUK anser att den utökade verksamhet i form av utredningar, förstudier etc. som teknikupphandling innebär, bör kunna bidraga till ett förbättrat underlag även för ovannämnda syften. Detta bör också medföra att situationer, där konflikter mellan skilda mål kan föreligga, lättare uppmärksammas. TUK framlägger också vissa förslag som avser att ta hänsyn till kravet på en förbättrad överblick över offentliga utvecklingsbeställningar. Samhället stöder från mera allmänna utgångspunkter teknisk forskning och utveckling inom industri och forskningsorgan. bl. a. via STU. Ett av motiven för detta stöd är den offentliga sektorns behov av ny teknik. Det finns därför anledning att överväga om ett förbättrat utbyte kan uppnås genom en effektivare koppling mellan åtgärder knutna till upphandlingen och allmänna statliga stödåtgärder för teknisk utveckling. Projektstöd från STU till upphandlande organ i samband med deras anskaffningsförberedelser förekommer och har i enskilda projekt inneburit relativt stora insatser från STU:s sida (jfr bil. 2). Antalet sådana projekt är dock litet. Huvuddelen av STU:s samhällsinriktade stöd går till universitet, högskolor och företag. Offentliga upphandlande organs synpunkter på dessa projekt inhämtas i olika former och i varierande utsträckning. TUK framlägger nedan förslag som avser att stärka sambanden mellan STU och upphandlande organ för att främja teknisk utveckling inom olika samhällssektorer genom en ökad behovsanknytning av STU:s insatser.

6.2 Vissa grundläggande problem

I kapitel 2 anges ett antal grundläggande problem som varit utgångspunkten för TUK:s kartläggning. TUK:s överväganden i anslutning till de problem som sammanhänger med utnyttjande av expertkunskap, risktagande, planering och samordning anges i följande avsnitt. Dessutom diskuteras informationsaspekter på teknikupphandling.

94 Överväganden inför kommitténs .förslag

6.2.1 Utnyttjande av expertkunskap Med expertkunnande avses i detta sammanhang den kompetens som en upphandlande myndighet kan behöva disponera for att genomföra en teknikupphandling. Därvid ingår bI.a. teknisk kompetens inom olika fackomrâden, kompetens beträffande utrednings- och värderingsmetoder såsom Systemanalys, tillförlitlighets- och underhållsbedömning, investeringskalkylering etc., administrativ och ekonomisk kompetens beträffande projektledning, särskilt av utvecklingsprojekt, samt upphandlingsteknisk, juridisk och förhandlingsteknisk kompetens för komplicerade upphandlingar. Teknikupphandling genomförs som regel med en kombination av intern expertis inom myndigheten och extern expertis. Tekniskt utvecklingsarbete utförs sålunda inom industri eller forskningsorgan och endast i sällsynta undantagsfall inom myndigheten. Utomstående experter utnyttjas dock i varierande utsträckning även under övriga faser av en anskaffningsprocess. För utvecklande och tillverkande industri är benägenheten att tillhandahålla sådana tjänster bl. a. en fråga om alternativanvändning av de egna utvecklingsresurserna. De flesta industrier torde endast ha ett begränsat intresse av att avsätta knappa sådana resurser i ett projekt även om detta betalas av en kund om man inte anser att det förbättrar de framtida avsättningsmöjlighetema och passar i företagets produkt/marknadsstrategi. För en enskild myndighet betingas avvägningen mellan extern och intern expertis givetvis av hur ofta teknikupphandling i allmänhet eller av en viss inriktning aktualiseras. Även då kraven på expertkunskap i stor utsträckning kan tillgodoses med extern kompetens är betingelsema för att teknikupphandling skall komma till stånd beroende av den enskilda myndighetens ställningstaganden och därmed också av dess egna personella resurser. En fråga av betydelse är därför vilken samlad kompetens som finns på myndighetsnivån. TUK:s kartläggning har inte avsett att uppnå en sådan täckning och detaljeringsgrad att en redovisning kan lämnas om läget inom enskilda myndigheter. Därtill kommer att myndigheternas uppgifter fortlöpande förändras och därmed behovet av förändrad kompetens. Enligt TUK:s mening kan sådana förändringar ofta motiveras men behovet av dem måste lämnas till myndigheternas egna bedömningar. Trots de starkt skiftande betingelser som råder beträffande såväl personella resurser som erfarenhet av teknikupphandling inom olika delar av den offentliga sektorn anser TUK att det finns utrymme for åtgärder av en mera generell inriktning. Utnyttjandet av extern kompetens förutsätter sålunda kännedom om det nationella och internationella utbudet av de ofta starkt specialiserade tjänster som ingår i anskaffningsförberedelser. En sådan kännedom kan vara svår för myndigheter att upprätthålla vilket kan utgöra ett hinder för att teknikupphandling skall komma till stånd. Förslag på denna punkt redovisas nedan (kapitel 7). En bristande spridning av kunskaper om teknikupphandlingsmetodik kan också utgöra ett hinder. För flera av de värderingsmetoder som uppräk nades i inledningen till detta avsnitt gäller vidare att de inte alltid är lätt tillgängliga inom det ordinarie utbildningsutbudet. En förstärkt utbildning framstår som önskvärd (se kapitel 7).

SOU 1970:69 Öveiväganden ill/Öl kommitténs förslag 95

6.2.2 Risktagande i teknikupphandling Anskaffning av ny teknik innebär ett visst risktagande både för upphandlare och leverantör. Teknikupphandling genomförd på det sätt som beskrivits i kapitel 4 syftar bl. a. till att reducera detta. Osäkerheter i olika hänseenden kan ändå utgöra hinder för att en önskvärd teknikupphandling skall komma till stånd. TUK har därför behandlat frågan om eventuella ekonomiska garantier för myndigheter som vill pröva ny teknik. Detta inrymmer ett spektrum av tänkbara åtgärder såsom ekonomiskt stöd för upphandlingsprojekt, låneformer med Villkorlig återbetalningsskyldighet etc. TUK anser att externt finansiellt stöd i vissa fall kan vara motiverat för utvecklingsarbete och utredningar som föregår en anskaffning. Dessa förberedelser syftar till att reducera osäkerheterna innan specifikation och övrigt anbudsunderlag utarbetas. Förslag på denna punkt redovisas nedan (kapitel 7). Om riskavlyft utnyttjas bör dessa begränsas till själva framtagandet av ny utrustning. Däremot finner TUK att riskavlyft inte bör omfatta indirekta följdkostnader vid ev. misslyckanden, även om risken för sådana kostnader ofta kan vara den mest återhållande faktorn för upphandlande myndigheter. Sådana garantier skulle snarare motverka att anskaffningsförberedelser genomförs i erforderlig utsträckning. De skulle också reducera myndigheternas direkta ansvar för upphandlingen. TUK har inte ansett sig kunna rekommendera ett generellt system för riskavlyft genom ekonomiska garantier i samband med slutlig upphandling. Möjligheten till ekonomisk gottgörelse i någon form som motiveras av riskaspekten skulle bl. a. kunna leda till förhandlingsmässiga komplikationer och försvåra för myndigheter att genomdriva tillfredsställande garantiåtaganden från leverantören. Denna bedömning utesluter inte att stöd kan vara motiverat från andra utgångspunkter än riskaspekten. Leveranlörernas risktagande i samband med ett teknikupphandlingsprojekt hänför sig främst till osäkerheten om den framtida marknaden. Enligt TUK:s bedömning är en utökad information från de offentliga organens sida om behov och framtida upphandlingar ett väsentligt inci-

tament för företagens prioritering av utvecklingsinsatser. Denna åtgärd som_

i första hand vänder sig till företagen ligger också i upphandlarnas intresse eftersom den bidrar till att framtida behov kan tillfredsställas.

6.2.3 Planering I kapitel 4 konstateras att teknikupphandling kan aktualiseras i samband med reformer, dvs. nya eller påtagligt förbättrade offentliga tjänster, i samband med drift och rationalisering samt med återanskaiTning. Där konstateras också att anskaffningsprocessen kan karaktäriseras som investeringsplanering på medellång sikt på basis av ett långsiktigt planeringsunderlag. Vidare påpekas att uppföljnings- och redovisningssystem kan användas för att indikera brister i produkter eller utpeka rationaliseringsbehov som kan tillgodoses med tekniska hjälpmedel. Den tekniska överblick och utredningsverksamhet som ingår i anskaff-

96 Öve/väganden inför konznzitléns/örs/ag

ningsförberedelser kan i sin tur utgöra ett underlag for myndighetens allmänna planeringsverksamhet. Likartat beslutsunderlag krävs av statsmakterna i samband med ev. bemyndiganden för teknikupphandling. Det kan här noteras att ettårsbudgeten enligt TUKrs mening inte utgör ett hinder för långsiktiga åtaganden som kan erfordras under en teknikupphandling, särskilt om budgetutredningens förslag om ett utökat bemyndigandesystem genomförs. För leverantörerna utgör planeringsdokument en tänkbar informationskälla beträffande den offentliga marknaden och dess utveckling. De nu förekommande planeringssystemen är som framhållits i kapitel 4 ofta inte tillräckliga som underlag för att bedöma behovet av teknisk utveckling inom olika offentliga områden. Detta beror bl. a. på att planeringssystemen inom stora delar av den offentliga sektorn befinner sig i ett uppbyggnadsskede, att systemen för Iångsikts- och rationaliseringsplanering inom personalintensiva offentliga delsektorer av naturliga skäl är inriktade på att tillfredsställa andra önskemål och på att planeringsverksamhet inte alltid står i nära kontakt med driftsansvariga linjeenheter. TUK vill betona vikten av att teknikupphandlingsaspekter beaktas vid den fortsatta utvecklingen av planeringssystem inom offentlig förvaltning. Detta innebär bl. a. att material av teknisk prognoskaraktär bör utgöra en del av underlaget för långsiktsplanering. Sådant underlag torde i många fall kunna tagas fram gemensamt för flera myndigheter. TUK vill i detta sammanhang också erinra om att det inom ramen för RRvzs förvaltningsrevision finns möjligheter att värdera planeringssystem samt resurser och former för teknikupphandling inom statliga organ. Nya uppgifter för myndigheter som innebär krav på nya eller förbättrade tjänster kommer ofta som ett resultat av offentliga utredningar. För att medge en tillräcklig tid för prövning av tekniska möjligheter är det enligt TUK:s mening av betydelse att sådana förberedelser i ökad utsträckning kan påbörjas redan under utredningsarbetets gång ev. i samarbete med den myndighet som förväntas få i uppdrag att genomföra reformen. I kapitel 4 anges vissa exempel på utredningar vilkas arbete innefattat sådana förberedelser. Anskaffningar förbundna med ordinarie drift kännetecknas ofta av hårda krav på leveranstid och tillförlitlighet som inte alltid kan uppfyllas av en ny teknik vid en tidpunkt då bindande beslut måste fattas. En sådan teknik kan dock komma att bli av betydelse i ett längre tidsperspektiv. TUK anser det viktigt särskilt vid återkommande anskaffningar att utvecklingsplanering inom myndigheter utfonnas så att sådana tekniska möjligheter bevakas.

6.2.4 Samverkan mellan myndigheter Samverkan mellan upphandlande organ m. fl. är ett väsentligt medel för att effektivisera teknikupphandling och är i vissa fall en förutsättning för att den skall komma till stånd. Samverkan kan innebära ett gemensamt utnyttjande av expertsunskap, gemensamma utrednings- och utvecklingsprojekt, gemensam upphandling samt fördelning av kostnader för anskaffning och anskaffningsforberedelser.

Överväganden iir/ör kommitténs _lörslag 97

TUK anser att ett gemensamt utnyttjande av expertis som finns tillgänglig inom den offentliga sektorn är betydelsefullt. Inom den statliga sektorn är ömsesidigtbistånd i och for sig en formell skyldighet for myndigheterna. Bistånd av teknikupphandlingskaraktär torde i många fall fordra mera omfattande insatser. Det kan då vara svårt för en myndighet som har erforderlig

expertis att prioritera sådana tjänster gentemot de egna uppgifterna. En väg

att underlätta ett gemensamt utnyttjande av expertis är enligt TUK:s mening att utvidga myndigheternas möjligheter att utföra sådana tjänster i form av betalda uppdrag. En ökad samordning av den offentliga upphandlingen kan vara gynnsam från llera utgångspunkter. Förutsättningarna för ytterligare effektivitetsvinster inom teknikupphandlingen bedömer TUK allmänt sett vara bättre under dess forberedelseskeden än vid den slutliga upphandlingen. Behov av utredningar och förstudier har ofta en gemensam bakgrund. Specifikationer av en slutprodukt från olika myndigheter skiljer sig däremot inte sällan åt i fråga om prestandakrav, lokalt betingade miljökrav, leveranstid etc. samordnade inköp kan således leda till administrativa svårigheter som inte alltid uppvägs av samordningsvinsterna. Bedömningen betingas också av att en utveckling av samordningen av den offentliga upphandlingen redan pågår om än med delvis andra utgångspunkter än teknikupphandlingens. Sålunda har RRV enligt sin instruktion bl. a. att verka for samordning av den statliga upphandlingen. Till RRV är vidare knuten en rådgivande delegation for upphandlingsfrågor (jfr 1.3) i vars uppgifter bl. a. ingår att verka for ökad upphandlingssamordning mellan staten och kommunerna. Den nuvarande inköpssamordningen tar sig uttryck i centraliserad upphandling och avropsavtal. Den omfattar huvudsakligen standardvaror och vissa tjänster. Det har tidigare konstaterats att även dessa produkter inrymmer en icke oväsentlig utvecklingspotential. TUK rekommenderar därför att teknikupphandlingsaspekter beaktas vid den fortsatta utvecklingen av den offentliga inköpssamordningen. l detta sammanhang kan noteras att RRV utfört en utvärdering av den statliga inköpssamordningen genom avropsavtal m. m. varvid vissa forslag framlagts. Dessa har i korthet följande innebörd. inköpssamordningen bör även fortsättningsvis som huvudprincip bygga på att de brukande myndigheterna skall ha ansvaret för val av upphandlingsalternativ. De varor och tjänster som bör omfattas av inköpssamordning delas in i ett antal funktionsområden. För varje sådant område utses en funktionsansvarig myndighet. Ansvaret innebär att med hjälp av behovsanalyser, totalkostnadskalkyler m. m. utforma en inköpssamordning som tillgodoser olika brukarkategoriers behov inom området ifråga. Funktionsansvaret innefattar således också uppgiften att kanalisera behov av teknisk utveckling etc. till leverantörerna. Samordnad upphandling förekommer också i andra former såväl inom ramen för löpande samarbete mellan myndigheter som i mera reglerade former. Ett exempel på det senare är Statskontorets roll vid statlig upphandling av datorer. Vidare kan nämnas FMV:s typansvarsform som avser samordning inom myndigheten. Formen innebär att en viss huvudavdelning inom FMV svarar for alla upphandlingsforberedelser rörande ett visst materielslag även för

98 Överväganden inför kommitténs förslag

andra huvudavdelningars räkning. FMV tillämpar också s. k. teknisk samordning som bl. a. innebär att en viss enhet åläggs ansvar för att sprida kännedom om nya möjligheter inom ett visst tekniskt tillämpningsområde till övriga huvudavdelningar. TUK anser inte skäl föreligga för en mera långtgående samordning av den statliga upphandlingen än som ryms inom ovanstående former. Behovet av ytterligare samverkan som avser teknikupphandlingens förberedande stadier är enligt TUK:s mening störst inom de primär- och

landstingskommunala sektorerna. överväganden och förslag med denna

inriktning redovisas i kapitel 7.

6.2.5 Informationsfrågor

Myndigheternas behov av information i anslutning till teknikupphandling berörs i avsnitt 6.2.1 och 6.2.3. Detta utgör också en del av motiven för förslag i kapitel 7. En förbättrad information från myndigheterna beträffande framtida behov och förväntad teknikupphandling har utgjort ett samstämmigt önskemål vid de kontakter som TUK haft med industrier m. fl. Som tidigare anförts är detta enligt TUK:s mening en åtgärd som ligger både i upphandlarnas och företagens intresse. Information av detta slag utgör också ett väsentligt underlag för planering av statliga insatser rörande teknisk utveckling via STU. För de större offentliga upphandlande organen utgör delgivning av en sådan information en del av de löpande kontakterna med respektive leverantörskrets. FMV anordnar t. ex. industriorienteringar där bl. a. anskaffningsplaner presenteras. RRV har i samråd med statens industriverk och AMS ombesörjt att sammanställningar utarbetats för de större statliga myndigheternas upphandling beträffande omfattning, inriktning och nuvarande leverantörsstruktur. Dessa sammanställningar har delgivits företagareföreningarna och avser att underlätta för små och medelstora företag att hålla sig underrättade om den statliga upphandlingen och därmed komma i en bättre situation för att erhålla statliga beställningar. Vissa företagareföreningar har upprättat förteckningar över företag inom sitt område för att på detta sätt ge bl. a. de statliga myndighetema information om tänkbara leverantörer bland mindre och medelstora företag. Ovannämnda sammanställningar syftar till att ge företagen en allmän överblick rörande betydelsefulla delar av den offentliga upphandlingen. De torde dock som regel ha en alltför översiktlig karaktär för att kunna utgöra ett direkt incitament till industriellt utvecklingsarbete. Dokumentation från myndigheternas långsiktiga planering ger i många fall inte heller en information om kommande anskaffningar eller teknikbehov som är direkt lämpad för ett sådant syfte. Investerings- och rationaliseringsplaner redovisar ofta anskaffningsobjekt vars utförande är relativt fixerat och där möjligheterna att införa nya tekniska alternativ därför är begränsade. Erfarenheterna från de planeringskonferenser som TUK anordnat tillsammans med STU (se bilaga 2) anger dock att information av intresse för planering av tekniska utvecklingsinsatser kan erhållas ur sådant underlag

Överväganden inför kommitténs förslag 99

med en förhållandevis begränsad insats från myndigheternas sida. lnformationen kan bl. a. baseras på att myndigheterna i större utsträckning dokumenterar probleminventeringar som föregår mera definitiva investeringsoch rationaliseringsplaner. De berörda företagens infonnationsbehov bör i görlig omfattning tillgodoses vid utformningen av dokumentationen. TUK:s förslag i kapitel 7 innebär delvis en komplettering av informationsinsatser från myndigheternas sida. Förslaget om en uppdragsfunktion för STU innebär att STU kan förväntas

få en ökad kännedom om den offentliga sektorns behov av teknisk ut-

veckling. Detta kan utgöra en komplettering av kartläggningar som STU nu utför och ge en vidgad bas för STU:s egen planering. STU bör också kunna svara för förmedling av selektiva informationsinsatser gentemot företagen i fonn av seminarier och konferenser. STU synes därvid ha goda möjligheter att göra lämpliga grupperingar av myndigheter med gemensamma intressen och motsvarande industribranscher.

sou 1976:69 101

7 Rekommendationer och förslag

Bland de rekommendationer som framförts efter överväganden i kapitel 6 vill TUK särskilt peka på följande: o Upphandlande myndigheter bör fortlöpande se över sin samlade kompetens för den teknikupphandling som krävs av befintliga och kommande uppgifter för myndigheten. o Ett gemensamt utnyttjande av expertisen inom den offentliga sektorn

är betydelsefullt. Åtgärder som kan underlätta detta bör övervägas. Ett

sätt är att myndigheternas möjligheter att ställa expertjänster till förfogande i form av betalda uppdrag utvidgas. o Teknikupphandling är nära kopplad till planeringsaktiviteter inom myndigheter och sektorer. Tekniska prognoser bör regelmässigt utgöra ett

underlag vid långsiktig planering. Vid den fortsatta utvecklingen av pla-

neringssystem inom den offentliga sektorn bör teknikupphandlingsaspekter beaktas i ökad utsträckning. o Nya myndighetsuppgifter som kräver teknisk utveckling kommer ofta som ett resultat av offentliga utredningar. Det är angeläget att alternativa tekniska lösningar i sådana fall kan utvärderas genom förberedande studier och utvecklingsarbete redan under själva utredningsarbetet. o Teknikupphandlingsaspekter bör beaktas vid den fortsatta utvecklingen av den offentliga inköpssamordningen. o Information rörande utvecklingsbehov inom den offentliga sektorn utgör ett väsentligt incitament för tekniska utvecklingsinsatser inom industrin. statsmakterna har behov av ett förbättrat underlag i dessa avseenden inför ev. industripolitiskt betingade insatser. Som komplement till direkta insatser från upphandlarnas sida faller dessa informationsuppgifter inom ramen för STU:s verksamhet. Ett antal överväganden föranleder specifika förslag ifrån TUKzs sida enligt följande. o Möjligheterna att genom samordning förbättra betingelserna för teknikupphandling är enligt TUK:s bedömning störst inom de kommunala områdena. TUK föreslår därför samarbetsformer för detta syfte. o Teknikupphandlingens förberedande stadier kräver ofta att extern expertis utnyttjas. Överblick över utbudet av sådana tjänster kan vara svårt att upprätthålla för enskilda myndigheter. TUK anser att STU kan fylla funktioner i detta sammanhang. STU bör också i vissa fall kunna med-

lOZ Rekommendationer och _förslag

finansiera upphandlingsförberedelser samt bidra till ökad samverkan och information. 0 Betingelsema för en rationell teknikanvändning inom de offentliga sektorerna kan enligt TUK:s mening förbättras genom vissa utbildningsinsatser.

7.1 Förstärkta gemensamma funktioner inom kommunal

teknikupphandling

Den kommunala teknikupphandlingen uppgår. inom vart och ett av sina delområden, till betydande sammanlagda belopp över landet. Den enskilda primärkommunen eller landstinget bedriver självständigt upphandlingen. Anskaffningen förbereds och de anskaffade tekniska systemen förvaltas av lokala fackorgan. Den lokala organisationen har en likartad struktur i flertalet kommuner och landsting för varje delområde i form av tekniska verk, energiverk, sjukvårdsförvaltningar etc. och är alltså relaterad till specifika behovsoch teknikområden. Den uppvisar dock betydande storleksskillnader dels mellan enskilda kommuner, dels mellan olika landsting. Enskilda upphandlingsobjekt är vanligen för små för att var för sig motivera utvecklingsinsatser från upphandlarens sida. Vissa upphandlingsbehov uppkommer till följd av statliga beslut eller betingas av statliga normer och föreskrifter. De har därigenom en relativt hög grad av samstämmighet i tiden och kräver likartade funktioner hos tekniska system och komponenter. Enskilda upphandlare ställer inte sällan skilda krav på tekniskt likartad utrustning beroende på olika lokala betingelser som bestämmer utförandet av ett visst tekniskt system/objekt. Sådana lokala skillnader utesluter dock inte att förutsättningar kan finnas för gemensamma utredningar. förstudier och utvecklingsprojekt som avser likartad teknik som ingår i anskaffningsobjekten. [följande avsnitt anges dels uppgifter som enligt TUK:s mening lämpligen fylles av organ med gemensamma funktioner, dels exempel på befintliga organ av denna karaktär. På basis därav framläggs vissa förslag med syfte att förstärka sådana funktioner.

7.1.1 Allmänna uppgifter för organ med gemensamma funktioner

För de tidigare faserna av en anskaffningsprocess kan endast begränsade organisatoriska resurser upprätthållas inom flertalet enskilda primär- och landstingskommuner. Behovet av förstärkningar inom olika delar av den kommunala teknikupphandlingen avser uppgifter, som inom vissa delområden inte helt tillgodoses av befintliga organ. Organ med gemensamma funktioner bör kunna: o svara för överblick över statlig och kommunal planering av betydelse för olika delområden av den kommunala teknikupphandlingen. o bevaka utvecklingen av normer och föreskrifter, o svara för tekniska prognoser och sammanställningar inom aktuella områden samt bevaka forskning och utveckling

SOU 1976:65 Rekommendationer och .förs/ag 103

0 bedriva och vid behov anskaffa gemensamma förstudier och utredningar av den karaktär som tidigare beskrivits d. v. s. studier och värderingar av gemensam teknik. Anknytningen till pågående och förväntad anskaffning är därvid av central betydelse o sammanställa utvecklingsbehov som erhålls ur förstut sr, formulera utvecklingsprojekt och -program o inneha beställarfunktion beträffande sådan gemensam utveckling o verka for att prototyp- och demonstrationsanläggningar av gemensam karaktär kommer till stånd o biträda vid utredningar i anslutning till kravformulering inom lokala upphandlande organ o biträda med service beträffande val och förvärv av speciella konsulttjänster i anslutning till lokala upphandlande organs anskaffning. Uppgiftslistan betonar anskaffningsprocessens tidiga stadier. Detta är ett uttryck for uppfattningen att möjligheterna för samverkan i den slutliga upphandlingen är mera begränsade än vad som är fallet i dessa tidiga stadier. De delområden av den kommunala teknikupphandlingen, som närmast avses är bl. a.

sjukvård energiförsörjning vatten och avlopp kollektivtrafik avfallshantering skolväsendet

7.1.2 Befintliga organ med gemensamma funktioner

Den nuvarande organisationsbilden inrymmer exempel på organ med funktioner inom olika faser av anskaffningsprocessen från planering till gemensam upphandling. Den uppvisar också ett stort antal verksamhetsformer. Båda dessa aspekter exempliñeras i det följande. Vissa statliga verk har ansvar for central planering samt utfärdar föreskrifter och nonner och utbetalar statsbidrag till investeringar och drift av vissa kommunala verksamheter. De offentliga insatserna på FoU inom det kommunaltekniska området finansieras till stor del av statliga forskningsstödjande organ, främst STU. STU:s verksamhet syftar enligt statsmakternas beslut bl. a. till: ”att med hjälp av tillgänglig eller ny teknik främja utvecklingen inom olika samhällssektorer i den mån särskilda organ för sådan verksamhet inte finns upprättade. inom områden. där resurser finns for planering och ledning av FoU skall STU:s insatser koncentreras till industriellt utvecklingsarbete. Kommunala verksamheter och behov berörs också av de organ, som nyligen inrättats på energiforskningsområdet, dvs. delegationen för energiforskning och nämnden för energiproduktionsforskning. l detta organisatoriska system ingår dessutom STU, statens råd for byggnadsforskning och transportforskningsdelegationen. Dessa organ kan komma att fylla vissa gemensamma funktioner med anknytning till anskaffningsprocessens krav inom

104 Rekommendationer och _lörslag sou 197659

energiområdet. l energiprogrammet ingår vidare ett anslag för prototyp- och demonstrationsanläggningar vilket administreras av statens industriverk. Inom den kommunala sektorn svarar kommun- och landstingsförbunden för bl. a. allmän överblick över de kommunala verksamhetsfálten, planeringsmetoder, administrativ utveckling, gemensamma allmänna utredningar etc. Tekniskt inriktad rådgivning förekommeri begränsad utsträckning inom kommunförbundet och då på speciella områden såsom teknisk utrustning för skolan samt idrottsanläggningar. Kommunaltekniska branschföreningar såsom Svenska värmeverksföreningen, elverksföreningen, vatten- och avloppsverksföreningen, gasforeningen, renhållningsverksföreningen, lokaltrafikföreningen m. fl. arbetar med gemensamma utredningar i tekniska frågor och då vanligen i kommittéform. Medlemmar är antingen enbart kommunala organ eller såväl kommunala organ som berörda leverantörer, konsulter och entreprenörer. Föreningarnas sekretariat har små personella resurser och disponerar som regel inte medel för att kunna beställa t. ex. externa utredningar eller utvecklingsprojekt. Spri är ett branschinstitut som ägs av staten och en stiftelse som representerar sjukvårdshuvudmännen. Spri arbetar i projektforrn inom fleråriga ramprogram. Projekten berör sjukvårdens planerings- och rationaliseringsfrågor, byggnadsfrågor samt medicinsk-tekniska utrustnings- och standardiseringsfrågor. Teknisk utveckling av framtida utrustning liksom tekniskt inriktad prognosverksamhet bedrivs dock inte i någon större utsträckning. Konsultföretag svarar för en väsentlig teknisk kompetens inom olika kommunaltekniska fält. Kommunernas konsultbyrå, K-konsult, är en ekonomisk förening där kommunförbundet är den största andelsinnehavaren men där även Iandstingsförbundet har en viss andel. K-konsult arbetar på kommersiell basis men kan genom sin inriktning på den kommunala verksamheten sägas ha en gemensam funktion på det sätt som här åsyftas. Gemensamma funktioner i vid bemärkelse fylls vidare av företag som ägs av staten eller de kommunala organisationerna. Företagen utvecklar och producerar varor och tjänster på kommersiell basis för den kommunala marknadens behov. Dit hör statliga företag inom bl. a. miljövårdsteknik, medicinsk teknik m. m. På den kommunala sektorn finns bl. a. Kommun- Data AB, som ägs av kommun- och landstingsförbunden och som bedriver system- och programutveckling med inriktning på den kommunala sektorn. Kommunförbundet är tillsammans med staten delägare bl. a. i Svensk Avfallskonvertering AB, som arbetar inom området omhändertagande, behandling och återvinning av kemiskt avfall. Kommun- och landstingsförbundet och staten är delägare i SOS Alarmering AB vars arbetsområde är samhällets behov av larmtjänster. lnom byggnadsomrâdet är de båda förbunden delägare i AB Svensk Byggtjänst. Samköpsverksamhet inom kommunala områden bedrivs av Kommunsamköp samt Landstingens Inköpscentral (LIC). LIC bedriver också utveckling inom sina tillverkande företag för delområden inom sjukvårdsupphandlingen. Samköp bedrivs också branschvis, t. ex. genom ELEF, Svenska Elverkens Ekonomiska förening. Sjukvårdshuvudmännens upphandlingsbolag (SUB) har bildats för att fr. o. m. 77-01-01 svara för central upphandling av handikapphjälpmedel.

Rekommendationer och förs/ag 105

Bolaget kommer att samverka med andra berörda organ t. ex. handikappinstitutet. Vid sidan av dessa organisationer på riksplanet bedrivs bl. a. utvecklingssamarbete mellan kommunala organ även på lokal och regional basis.

7.1.3 Överväganden och förslag

Gemensamma organ och samarbetsformer med anknytning till teknikupphandling har av naturliga skäl främst byggts ut inom de sedan länge etablerade kommunala teknikområdena. Organisationsbilden innehåller också exempel på att problemområden, vilkas betydelse ökar eller kan förväntas öka, föranlett projektsamarbete mellan befintliga organisationer eller uppbyggnad av särskilda organ av gemensam natur. Detta gäller t. ex. inom avfallshanteringen. . Trots detta kan konstateras att för flera typer av anskaffningsförberedelser såsom Förstudien utredningar och utvecklingsprojekt är möjligheterna otillräckliga att i samarbete formulera gemensamma krav, prioritera mellan olika behov samt att specificera och beställa projekt. Detta gäller också för flera områden inom den kommunaltekniska verksamheten. TUK anser därför att förstärkta funktioner erfordras för att få till stånd gemensamma program för förberedande insatser inför förväntad anskaffning. TUK vill vidare understryka den inriktning mot framtida behov och nya problemområden, som ligger i sådana program. Dessa torde därigenom också kunna komma att få betydelse som incitament för utvecklingsinsatser inom berörda företag. Ett ytterligare syfte är att uppnå en ökad behovsanknytning av det statliga stödet till teknisk utveckling inom de kommunaltekniska områdena. Detta stöd lämnas i väsentlig grad via STU. Förstärkta gemensamma funktioner bör därför innefatta en form för samverkan med STU. Dess stöd till projekt vilkas resultat har sin huvudsakliga tillämpning inom kommunaltekniken uppgår till ca 15 miljoner kronor årligen (jfr bil. 2). lnom vissa delområden av kommunaltekniken utgör STU också den nämiaste motsvarigheten till det slag av gemensam funktion som åsyftas här. l STU:s nuvarande organisation faller frågor med denna inriktning inom flera av de s. k. behovsområdena, men är starkast markerade inom områdena socialteknik och miljövårdsteknik resp. transportteknik. Handläggningsresurserna inom varje sådant område är 2-3 personer. Samverkansfrågor av Iikanat slag har lösts när det gäller statens stöd till s. k. kollektiv forskning. Detta utgör en samarbetsform mellan en intressentgrupp och staten, företrädd av STU. Gruppen bildar som regel en stiftelse som företräder dess intressen vid kartläggning av behov av gemensam natur och som utformar förslag till program för forskning och utveckling. Stiftelsen och STU sluter ett ramavtal varvid forskningsprogrammet knyts till avtalet. För genomförandet av programmet svarar som regel ett s. k. kollektivt forskningsinstitut såsom träforskningsinstitutet eller korrosionsinstitutet m. fl. Även samarbetsformer där parternas existerande forsknings- och utvecklingsresurser utnyttjas för ett samordnat program förekommer. Ramavtalet kan löpa på upp till fem år och skall godkännas av regeringen.

106 Rekommendationer och förs/ag

Finansieringsformen varierar i detaljer men innebär vanligen att staten genom STU svarar för ca hälften av finansieringen. TUK/öreslâr att en liknande ramprogramkonstruktion tillämpas beträffande utveckling i anslutning till förväntad kommunalteknisk anskaffning dels inom det primär-, dels inom det landstingskommunala omrâdet. Resp. Samarbetsprogram bör därvid byggas upp av ett antal delprogram som vartdera svarar mot ett avgränsat teknikområde inom den kommunala upphandlingen såsom medicinsk teknik, energiförsörjning, vatten- och avloppsteknik, avfallshantering etc. Varje sådant delprogram bör bestå av utvecklingsplaner i form av projekt där gemensamma intressen föreligger hos ett antal kommuner. Projektverksamheten inom programmet förutsätts till stor del komma att innebära att uppdrag läggs ut på befintliga företag och institutioner. För somliga projekt torde sådana uppdrag bli fleråriga. En ramprogramkonstruktion ger möjligheten att förena krav på kontinuitet med möjligheten att med jämna mellanrum förändra programmets inriktning. Inom den primärkommunala sektorn bör Svenska kommunförbundet. ev. genom ett särskilt organ vara den avtalspart som svarar för ramprogrammets behovsanknytning till enskilda delområden samt den inbördes avvägningen mellan dessa delområden. lnom den landstingskommunala sektorn, vars upphandling domineras av sjukvården bör motsvarande funktioner kunna fyllas av Spri. Med förstärkningar inom dess tekniskt inriktade verksamhetsgrenar bör Spri kunna svara både för programunderlag och för genomförandet av vissa projekttyper. Med hänsyn till sina nuvarande uppgifter bör STU i båda fallen vara den statliga avtalsparten samt svara för översiktliga aspekter av teknisk och industriell natur under programarbetet. Avtalet mellan STU och Spri bör prövas i samband med de återkommande avtal rörande Spri:s verksamhet som träffas av staten och sjukvârdshuvudmännen. De föreslagna två ramprogrammen och avtalen är i nu nämnda avseenden analoga med de ovannämnda avtalen rörande kollektiv forskning. Däremot avser förslaget inte att särskild FoU-kapacitet skall tillskapas för dessa ändamål. Ramprogrammen avses sålunda genomföras genom projektvisa beställningar hos företag och institutioner. l resp. avtal bör parterna reglera frågor rörande beställaransvar, uppföljning, utnyttjande av tekniska resultat m. m. Förslaget avser att tillgodose behov som föranletts av primär- och landstingskommunal upphandling och dess framtida utveckling. Programmen kan dock i vissa fall komma att inrymma projekt av en forskningskaraktär som staten har ett ansvar för. Båda parter bör därför svara för finansieringen av resp. program. Fördelningen dem emellan bör ske på basis av förhandlingar. En lämplig avtalsperiod torde vara ca fem år.

Kostnader Kostnader för de två ramprogram som ingår i förslaget är svåra att uppskatta. En bidragande orsak till detta är att resp. programs omfattning beror på med vilken bredd och med vilka prioriteringar man från den kommunala sidan vill gå in i det. Omfattningen beror vidare på i vilken utsträckning det är möjligt att överföra verksamheter som nu pågår i enskilda kommuners

Rekommendationer och _förslag 107

och landstings regi till programmens gemensamma form. Båda dessa aspekter inrymmer kommunala frågor som ligger utanför TUK:s uppgift. TUK har ändå ansett det lämpligt att som en indikation ange en uppskattning. De nuvarande statliga insatserna beträffande sådan verksamhet, som tänkes ingå i programmen, utgörs till stor del av STU:s stöd till liknande projekt. Baserat på de undersökningar som redovisas i bil. 2 kan detta stöd uppskattas till ca 15 miljoner kr. årligen. På grund av den gemensamma finansiering som förslaget förutsätter, beror programmens omfattning också på i vilken mån deras innehåll överensstämmer med statsmakternas övergripande prioritering beträffande STU:s insatser. Med hänsyn till STU:s uppgifter och de föreslagna programmens allmänna syften synes goda förutsättningar föreligga i detta avseende. l det korta perspektivet tillkommer att STU:s åtaganden i många fall är fleråriga. En omfördelning av medel till de föreslagna programmen kräver därför viss övergångstid. Mot ovanstående bakgrund anser TUK en rimlig uppskattning vara en årlig omfattning av 20-30 miljoner kr. sammanlagt för båda programmen vid slutet av en första avtalsperiod som föreslagits vara ca fem år. Fördelningen av kostnaderna mellan parterna får enligt ovan avgöras genom förhandlingar när avtalet ingås. Programkostnaderna tänkes väsentligen utgöras av kostnader för beställningar till forskningsinstitutioner och företag. En mindre del åtgår därutöver för administrativa kostnader hos de avtalsslutande parterna. Med hänsyn till konsekvenserna för dessa synes det vara av intresse att uppskatta omfattningen därav. Det kan då först konstateras att resurser krävs dels för framtagningen av program, dels för administrativa funktioner vid utläggning av beställningar och uppföljning av resultat. Båda ramprogrammen omfattar flera tekniska delområden. Av programframtagningen inom primärkommunområdet berörs i första hand kommunförbundet men sannolikt också enskilda kommuner, kommunaltekniska branschföreningar etc. Inom landstingsområdet har Spri resurser för inventering och programarbete men även organ inom enskilda landsting torde komma att beröras. lnom STU berörs ett antal behovsområden inom utvecklingsenheten såsom transponteknik, miljövârdsteknik, socialteknik samt STU:s planerings- och förmedlingsfunktioner. En uppskattning av administrativa programkostnader fördelade på olika parter som berörs av framtagning av program och beställningsansvar för projekt låter sig inte göras på detta stadium. En total administrativ kostnad om ca 5 % av programkostnaden synes dock vara en rimlig uppskattning. Detta skulle innebära 1-l,5 miljoner kr beräknat på den uppskattade årskostnaden vid den första avtalsperiodens slut. En sådan omfattning torde dock vara erforderlig redan under förberedelserna för ett första avtal.

7.2 Vissa uppgifter för STU

7.2.1 Förmedling av konsulttjänster

I kapitel 4 påpekas att en myndighet under en anskaffningsprocess behöver ha tillgång till tekniska prognoser och alternativa lösningar samt genomföra

108 Rekommendationer och .förslag

ev. utvecklingsarbete som erfordras för att värdera dessa i kort- och långsiktiga perspektiv. De flesta myndigheter har därvid behov av att helt eller delvis repliera på externa tjänster. Detta förutsätter en kännedom om det nationella och internationella utbudet av dessa, ofta starkt specialiserade, tjänster. Sådan kännedom finns inte alltid hos den egna personalen. Enligt TUK:s bedömning har STU inom sin nuvarande organisation förutsättningar att biträda och ge råd inför upphandling av konsulttjänster av detta slag. TUK föreslår därför att STU ges möjligheten att på basis av uppdrag från andra offentliga organ biträda vid sådana upphandlingar. Uppdragen bör som regel vara avgiftsfmansierade. De konsultuppdrag. som STU skulle förmedla på detta sätt, torde ofta komma att få en karaktär som överensstämmer med innehållet i STU:s nuvarande planerings- och projektverksamhet. Den Föreslagna uppdragsfunktionen för STU bör därför även kunna innebära att STU själv deltar i finansieringen av sådana uppdrag som är förenliga med inriktning och intentioner i STU:s program. Förslaget uppvisar vissa principiella likheter med det system för upphandling av FoU som tillämpas i Kanada och närmare beskrivs i bilaga 3. Det bör betonas att förslaget innebär att myndigheterna har full frihet

att välja mellan att lägga sådant uppdrag på STU och att tillgodose sitt

behov av externa tjänster på annat sätt. Det innebär sålunda ingen ändring i den grundläggande principen att teknikupphandling som en del av offentlig upphandling primärt är de upphandlande organens angelägenhet och ansvar. Oavsett om STU är medfinansiär eller inte skall upphandlingen av de tjänster som ingår i uppdragen givetvis ske i enlighet med bestämmelserna i upphandlingskungörelsen och det kommunala upphandlingsreglementet. När uppdraget till STU enbart medför rådgivningsinsatser från STU bör den uppdragsgivande myndigheten ha beställaransvar beträffande det konsultuppdrag som rådgivningen avser. När STU bidrar till finansieringen av sådana uppdrag bör beställaransvaret regleras genom en uppgörelse mellan STU och den uppdragsgivande myndigheten. Förslaget baseras på STU:s överblick över teknisk kompetens inom universitet och högskolor, offentliga organ samt inom företag och på de kontaktnät som utbildats inom de olika behovsområdena inom STU:s planerings- och utredningsverksamhet samt inom dess rådgivnings- och fönnedlingsverksamhet. Förslaget tar dock inte ställning till behovet av organisatoriska förändringar utan förutsätter att STU gör successiva anpassningar till utvecklingen av efterfrågan på den föreslagna uppdragsfunktionen. Denna kan t. ex. komma att motivera ökade insatser inom STU beträffande systematisering och registerföring av teknisk och annan expertis i liknande fonner som beskrivs i bil. 3. Förslagets organisatoriska konsekvenser torde vidare behöva belysas inom ramen för STU-kommitténs uppdrag (se 1.6). STU kan vidare på basis av förvärvade erfarenheter från uppdragsverksamheten ha anledning att initiera utveckling av metodik av allmänt intresse för teknikupphandling såsom värderingsmetoder, Systemanalys, tillförlitlighets- och underhållsbedömning m. m. Eftersom den föreslagna uppdragsfunktionen utgör en ny tjänst bör STU

Rekommendationer och _lörslag 109

ges resurser att i ett initialskede sprida kännedom om dess möjligheter, utforma taxor m. m. Behovet av den föreslagna uppdragsfunktionen vid STU är inte möjligt att exakt beräkna. Detta sammanhänger bl. a. med att efterfrågan inte kan registreras förrän utbudet av tjänsten finns. Som en allmän bedömning torde behov av en sådan tjänst främst föreligga hos medelstora eller relativt små offentliga myndigheter inför deras anskaffning av ny eller alternativ befintlig teknik. Detta torde överslagsvis innebära 20-30 myndigheter. Den kommunala sektorns behov torde till en del komma att täckas av aktiviteter inom de föreslagna ramprogrammen. Utgående från detta uppskattas tjänsten på sikt omsätta ca l miljon kr. per år.

7.2.2 Medfinansiering av STU Som framhållits ovan skulle STU:s medverkan i vissa fall inte enbart innebära att förmedlingstjänster kan ställas till förfogande utan att STU också skall kunna medfinansiera utvecklings- eller utredningsprojekt som initieras av den uppdragsgivande myndigheten. Kriteriet för en sådan medfinansiering bör vara att projektets genomförande innebär ett mervärde utöver att tillfredsställa uppdragsgivarens behov dvs. att projektet kan förväntas medföra ett väsentligt kunskapstillskott av allmänt intresse, att resultatet kan förväntas vara av betydelse för upphandlingen inom andra offentliga organ eller att det kan förväntas ha betydelsefulla industriella effekter t. ex. leda till exploaterbara produkter på en större marknad. Projekt av detta slag har karaktär av anskaffningsförberedelser och avser sålunda tidiga led i en teknikupphandling. Den slutliga upphandlingen bör dock utom i undantagsfall helt finansieras av den ansvariga myndigheten. Undantagsfall kan vara en sådan medfinansiering som i dag sker via STU:s utrustningsanslag. STU har sålunda i vissa fall bidragit till kostnaden för försöksanläggningar vilka under försöken byggts ut till en slutprodukt. Den avtalskonstruktion som då tillämpas innebär att den offentliga användaren av systemet återbetalar kostnaden till STU vid ett permanent utnyttjande av experimentanläggningen. Möjligheten till medfinansiering torde komma att öka benägenheten hos upphandlande organ att pröva nya tekniska alternativ under anskaffningsförberedelser men bibehåller deras ansvar för den slutliga upphandlingen. Till skillnad från de upphandlande organen har STU vidare både möjlighet och skyldighet att beakta de industriella effekterna på kort och lång sikt av ett utvecklingsprojekt vid sina överväganden inför en ev. medfinansiering. STU:s medverkan begränsas till anskaffningsförberedelser. En sådan medfinansiering gör det möjligt att beakta industriella effekter av utvecklingsprojekt som ingår i anskaffningsförberedelser på ett sätt som är förenligt både med nationella upphandlingsregler och internationella överenskommelser. De finansieringsformer som f. n. tillämpas av STU dvs. direkt projektstöd, lån och lån med villkorlig återbetalningsskyldighet synes vara till fyllest även för finansiering av samprojekt som initieras av upphandlande organ.

1,10 Rekommendationer och _förs/ag

Det bör betonas att Förslaget inte avses innebära någon förändring i nuvarande möjligheter för myndigheter och offentliga organ att söka anslag hos STU för utvecklingsprojekt eller i STU:s nuvarande möjligheter att initiera och stödja utrednings- och utvecklingsprojekt inriktade på den offentliga sektorns behov.

7.2.3 Samverkan och information

Utöver den primära avsikten att underlätta för myndigheterna att fä tillgång till expertkompetens för anskaffningsförberedelser torde den föreslagna uppdragsverksamheten innebära att STU får en förbättrad överblick över utvecklingsbehov inom den offentliga sektorn. Detta torde i sin tur underlätta bevakningen av samverkansmojligheter mellan upphandlande organ i utrednings- och utvecklingsprojekt anknutna till anskaffning. Dessa möjligheter förutsätter såväl gemensamma tekniska problem som samtidighet i behov och ömsesidig kännedom om anskaffningsplaner. Bevakningen av sådana aspekter kan medföra praktiska problem för enskilda myndigheter vilket kan leda till att en angelägen samverkan inte kommer till stånd. Betydelsen både för statsmakterna och/äretagen av en förbättrad överblick över och information om utvecklingsbehoven i anslutning till ofentlig anskaffning har tidigare berörts. Den kompetens som STU skulle förvärva genom den föreslagna uppdragsverksamheten torde även kunna nyttiggöras för dessa syften. TUK anser det angeläget att STU i ökad utsträckning fortsätter kartläggningar och inventeringar av utvecklingsbehoven och håller sig underrättad om utvecklingsbeställningar som läggs ut av andra myndigheter. Under förutsättning av uppdragsgivarens medgivande bör information som förvärvas inom ramen för den föreslagna uppdragsverksamheten kunna utgöra ett viktigt komplement till STU:s egna undersökningar. Vidare är betydelsen av offentliga behov och av utvecklingsbeställningar särskilt stor inom vissa teknikområden och industribranscher. Med hänvisning till de branschmässiga effekterna synes det angeläget att sådana kartläggningar genomföres i nära samarbete med statens industriverk.

7.3 Utbildning i teknikupphandling

7.3.1 Berörda instanser inom myndigheterna

Tidigare har konstaterats att teknikupphandling berör såväl skilda plane-

ringssituationer hos en myndighet som flera funktioner inom myndigheten. Detta medför i sin tur också att det sannolikt krävs utbildningsinsatser av flera slag och riktade till olika personalkategorier inom myndigheterna. Schematiskt kan i stort tre olika målgrupper urskiljas. Driftpersonalen svarar för den viktiga återföringen av erfarenhet av olika tekniska lösningar som prövats genom tidigare upphandling eller vid fältförsök o. d. Den kan sålunda bidra till handläggningen av tekniska problem i verksamheten som inte är lösta på ett nöjaktigt sätt. Särskilt viktig är driftenhetens roll vid bedömningen av de förväntade driftkostnaderna för olika tekniska lösningar.

Rekommendationer och/örslag lll

Den måste ta fram data från den löpande verksamheten beträffande driftoch underhållskostnader vilka kan utgöra en stor del av den totala systemkostnaden. Vid investeringar i ny utrustning görs ofta inte tillräckliga sådana studier vilket bl. a. kan sammanhänga med en bristande spridning av kunskaper om lämplig metodik Även inköpspersonalen behöver kunskaper rörande metodik för teknikupphandling med hänsyn till de speciella upphandlingstekniska krav som denna kan ställa. Här ingår t. ex. kontraktsfrågor. Stora delar av anskaffningsförberedelserna såsom utredningar och utvecklingsarbete utförs lämpligen av leverantörer/konsulter. Kontrakten som skall reglera detta samarbete bör dels ge goda incitamentseffekter från utvecklingssynpunkt, dels verka totalkostnadsbesparande. Myndighetens personal _lör Iângridsplaner/ng spelar en roll i teknikupphandlingssammanhang. Teknikupphandling innebär ofta längre tidsutdräkter än upphandling av standardprodukter. Det är väsentligt för realismen i de värderingar som görs under anskaffningsprocessens gång att de tar hänsyn till förändringari myndighetens miljö, Förutsättningar och inriktning. Sådana aspekter måste redovisas och bearbetas under processen. l omvänd riktning gäller att de möjligheter som teknikupphandlingens utredningsverksamhet kan påvisa bör tillföras planeringsverksamheten. Sammanfattningsvis kan noteras att olika kategorier av befattningshavare inom de offentliga myndigheterna berörs av teknikupphandling vilket måste beaktas vid överväganden beträffande utbildningsinsatser. En kursverksamhet för lämpliga befattningshavare bör enligt TUK:s mening syfta i första hand på metoder att kartlägga tekniska alternativ och sedan hantera dem i en teknikupph-andlingsprocess. Behovet torde föreligga hos flertalet myndighetskategorier med undantag av de stora tekniska verken.

7.3.2 Nuvarande utbildningsresurser /ör vidareutbildning En återblick på de i kapitel 4 redovisade aktiviteterna under en teknikupphandlingsprocess indikerar att på vissa punkter finns färdig metodik som kan utnyttjas. Andra aktiviteter måste utföras mera ad hoc. Någon utbildning som innefattar alla dessa aktiviteter finns inte f. n. Nämiast torde försvarets interna utbildnings- och upphandlingsorganisation komma. Försvarets speciella miljö- och arbetsförhållanden, planeringssystem m. m. medför dock att denna interna utbildning inte är direkt tillämplig för den civila offentliga sektorn. FMV har t. ex. en kurs som i huvudsak riktar sig till specialister på utveckling och upphandling av avancerade militära system. Utanför försvaret har televerket vissa avancerade kurser. För den civila statsförvaltningen förekommer f. n. inga allmänna kurser som är inriktade på teknikupphandling i den mening som här avses. Några kortare kurser i upphandlingsteknik bedrivs genom RRV och statens personalutbildningsnämnd (PUN). RRV anordnar även kurser för personalen vid revisionskontoren. Denna utbildning är främst inriktad på tillämpningen av upphandlingskungörelsen m. m. PUN och RRV har också haft vissa endagsseminarier där man behandlat frågor som konsultupphandling, inköpssamordning m. m. En del av den utbildning som gäller t. ex. planering, redovisning, re-

112 Rekommendationer och förslag

sultatanalys etc. har också betydelse för teknikupphandling. Sådan utbildning meddelas bl. a. av Statskontoret, RRV, Statskonsult AB m. fl. I övrigt finns på marknaden bl._a. vissa kurser för ingenjörer som framförallt behandlar objektanalys och projektadministration. Sålunda har Svenska Teknologföreningen ett flertal vidareutbildningskurser som omfattar underhållsteknik, planering, uppföljning 0.d. De olika kurserna har en varaktighet på 3-4 dagar och innehåller delvis överlappande kursavsnitt. Liknande kurser har också SAF:s utbildningsverksamhet, ALI-RATI, även om de oftast är utformade för särskilda yrkeskategorier, exempelvis för produktionsingenjörer, förmän m. il. Dessa kurser gäller produktions- och driftsäkerhet, underhållsadministration o. d. Kurslängden rör sig ofta om en vecka. Man har också en längre kurs för projektledare och liknande befattningshavare i planering, genomförande och utvärdering av utvecklingsprojekt, t. ex. rationaliseringsprojekt. Utbildningen innehåller avsnitt om utredningsmetodik för utvecklingsarbete, driftsäkerhetsteknik, systemteori, ekonomiska analys- och bedömningsmetoder vid utvecklingsarbete, samverkansformer samt utvecklingsarbetets organisation och administration. Sammanfattningsvis kan om kurserna utanför den offentliga sektorn sägas att de i delar är intressanta från teknikupphandlingssynpunkt men att praktisk kursutformning, praktikfall och kursdeltagare är mera inriktade på rent industriella tillämpningar såsom produktions- och arbetsutformning inom industri och byggnadsverksamhet. Inom grundutbildningen vid de tekniska högskolorna förekommer vissa kurser i systemteknik, Systemanalys o. d. som behandlar metoder, lämpliga för de utredande och analyserande delarna av anskaffningsprocessen. Sålunda avser kursen i systemteknik vid KTH att ge grundläggande kunskaper om tekniskt/ekonomiska system och metoder för att studera deras egenskaper. Speciellt studeras systemens användningsskeden och sambanden med anskaffningsskedet. Den första delen av kursen introducerar systemtekniska begrepp och metoder och behandlar systemintegration, utprovnings- och analysmetoder. Den andra delen av kursen gäller underhållsteknik, försörjningsteknik, livstidkostnader samt projekteringslära. Dessa kurser har en relativt teoretisk karaktär och ärjämförelsevis allmänt hållna.

7.3.3 Överväganden och förslag

Genomgången av nuvarande utbildning som berör teknikupphandling visar att det f. n. saknas allmänna kurser med den helhetssyn på anskaffningsprocessen som har redovisats. Däremot ñnns ett flertal exempel på kurser som omfattar intressant metodik för delar av anskaffningsprocessen. Denna metodik tillämpas dock vanligen på områden som ligger utanför den offentliga sektorn. TUK anser det därför angeläget att en ökad utbildning kan komma till stånd om teknikupphandling. Utbildningen bör dels omfatta allmänna avsnitt om metoder som kan utnyttjas i skilda faser under en anskaffningsprocess, dels tillämpningar av metodiken på lämpliga offentliga områden. Delar av de allmänna avsnitten kan sannolikt hämtas från befintligt kursutbud. Den mer praktiska delen kan bygga på medverkan från

SOU 1976269 Rekommendationer och förslag 113

externa experter och på deltagarnas egna erfarenheter. Den föreslagna utbildningen riktar sig till befattningshavare som har ansvar för planering och anskaffning inom myndigheter. Särskilt vikt bör här läggas vid frågor kring organisationen av teknikupphandling. Utbildningen vänder sig också till befattningshavare inom driftorganisationer i syfte att ge dessa kännedom om metoder för kostnadsanalys, investeringskalkyler, sammanställningar av driftdata m. m., vilka i många fall är nödvändiga inslag i en teknikupphandling. TUKföres/âr att PUN får i uppdrag att anordna sådan utbildning i teknikupphandling i samarbete med STU och RRV. l första hand utgörs målgruppen av ett trettiotal myndigheter inom främst kategorin myndigheter med ansvar för egna system (se kapitel 5). Ett motsvarande utbildningsbehov torde finnas även inom den kommunala sektorn. lnför ett genomförande av utbildningen bör därför möjligheterna undersökas till närmare samarbete och samordning mellan stat och kommun, vilket också kan bidraga till att bredda erfarenhetsbasen för utbildningen.

Kostnader och _finansiering Kostnaderna för utbildning i teknikupphandling kan delas upp i två led nämligen dels för utarbetande av ett utbildningsprogram, dels för administration och genomförande av själva kursverksamheten. Utredningar och planering i samband med utarbetandet av en kurs föreslås ske i samarbete mellan PUN, RRV och STU. Kostnaderna för detta bör belasta dessa myndigheters anslag. Kostnaderna för resp. myndighet torde dock bli måttliga. Kostnaderna för genomförandet beror på målgruppens omfattning. Antas denna till en början vara ett trettiotal myndigheter som i genomsnitt sänder två personer till en utbildning skulle den sammanlagda kostnaden för en veckokurs överslagsmässigt komma att uppgå till ca 100 000 kr. Då inräknas inte kostnader för kursdeltagarnas arbetstid. Finansieringen av kursgenomförandet bör följa den praxis som gäller vid statlig internutbildning. Denna innebär f. n. att PUN svarar för kurser i sin egen regi, medan myndigheterna står för rese- och traktamentskostnader. F. n. utreder dock personalutbildningsutredningen bl. a. frågan om utbildningens finansiering, vilket kan komma att medföra förändrade principer.

7.4 Sammanfattande kommentarer rörande kostnader och

finansiering

Kostnader och finansieringssätt har tidigare beskrivits i anslutning till respektive förslag. Förslagen avser att stimulera till en ökad och mera effektivt bedriven teknikupphandling. Finansieringen därav åvilar i huvudsak de myndigheter som ansvarar för upphandlingen. Kostnaderna kan väsentligen förväntas motsvaras av rationaliseringsvinster. Vad beträffar TUK:s ekonomiskt mest omfattande förslag, nämligen pro-

114 Rekommendationer och _fdrslag SOU l976:69

grammen inom den kommunala sektorn, tänkes finansieringen ske genom resp. parter med en Fördelning dem emellan som avgörs efter Förhandlingar. Det är TUK:s bedömning att de statliga medlen i väsentlig grad kan lnansieras genom de anslag som finns för motsvarande ändamål.

sou 1976:69 115

Bilaga 1 TUK:s direktiv

Chefen for industridepartementet, statsrådet Johansson, anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om Iil/särtam/e av en utrczlning _lör QHbnI/ig upphandling och teknisk utveckling och anför. Riksdagen har under våren 1973 godkänt av Kungl. Majzt framlagda riktlinjer for den offentliga upphandlingen (prop. 1973:73, FiU 1973:27, rskr 1973:190). Statsmakternas beslut grundar sig på upphandlingskommitténs betänkande (SOU 1971:88) Offentlig upphandling. Mot bakgrund av den stora betydelse som den offentliga upphandlingen på tekniskt avancerade områden har for den industriella utvecklingen skisserades i betänkandet vissa riktlinjer och forslag för en särskild beslutsordning för upphandling på sådana områden. Kommittén ansåg dock att frågan borde prövas närmare i särskild ordning. Flertalet remissinstanser ansåg i likhet med kommittén att ytterligare utredning behövdes eller ställde sig negativa till förslaget. Föredragande departementschefen anförde i sammanhanget att han delade kommitténs uppfattning att en särskild beslutsordning kunde behövas för att bereda upphandlingsärenden som bedömdes ha en gynnsam effekt på industrins utveckling och att det var önskvärt med ett samarbete mellan staten och kommunerna på detta område. Han var emellertid inte beredd att tillstyrka att det av kommittén skisserade förslaget genomfördes. På grundval av såväl kommitténs som remissinstansernas synpunkter borde frågan ytterligare utredas. Mot denna bakgrund förordar jag att sakkunniga tillkallas för att utreda vissa frågor om offentlig upphandling och teknisk utveckling. Uppdraget bör avse upphandling från hela den offentliga sektorn, dvs. stat, landsting och kommuner. Upphandling av krigsmateriel bör inte inbegripas i utredv ningsuppdraget. De statliga insatserna for teknisk forskning och utveckling görs på flera olika sätt, bl. a. genom styrelsen för teknisk utveckling (STU) som ger stöd till både teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete i skilda former. Även i samband med den statliga upphandlingen kan industrins utveckling av ny teknik stimuleras. Det är angeläget att främja en starkare och mer behovsinriktad teknisk utveckling inom de varu- och tjänsteområden som omfattas av den offentliga upphandlingen bl. a. genom ökad samordning av upphandlingen och genom STU:s finansiella stöd till utvecklingsarbete som har samband med sådan upphandling. De sakkunniga bör söka klarlägga på vilka offentliga varu- och tjänsteområden önskvärda och möjliga tekniska förbättringar inte kommit till stånd på grund av bristande samordning mellan upphandlande enheter, för höga utvecklingskostnader for en enda upphandlare eller av andra orsaker. De

l 16 Bilaga 1

sakkunniga bör även göra en översiktlig kartläggning av omfattningen av statliga och kommunala myndigheters upphandling inom de nämnda varuoch tjänsteområdeita liksom en uppskattning av den framtida offentliga efterfrågan inom dessa områden. Mot denna bakgrund bör de sakkunniga föreslå lämpliga former for information från berörda upphandlande myndigheter till STU om planterade upphandlingar av betydelse för eventuella insatser av STU. STU:s insatser i samband med offentlig upphandling syftar främst till att få en effektiv behovsstyrning av det finansiella stödet till teknisk forskning och utveckling. De sakkunniga bör söka finna en ordning varigenom STU i samråd med de offentliga upphandlarna kan klarlägga på vilka produktområden väsentliga förbättringar kan uppnås genom tekniskt utvecklingsarbete. Även frågan om hur STU i samarbete med berörda organ kan utforma utvecklingsprojekt inom dessa områden bör utredas. l sina överväganden bör de sakkunniga särskilt beakta att fördelar med en särskild handläggningsordning för att stimulera den tekniska utvecklingen i samband med offentlig upphandling bör vägas mot de eventuella administrativa nackdelar som kan uppkomma. De sakkunniga bör beakta Sveriges internationella förpliktelser på upphandlingsområdet inom ramen för europeiska frihandelssammanslutitittgeit (EFTA) samt resultaten av överläggningar i olika internationella sammanhang som Sverige deltar i eller kan komma att delta i. Vidare skall de sakkunniga beakta vad riksdagen beslutat i fråga om riktlinjer för den offentliga upphandlingen. De sakkunnigas uppdrag berör STU på många sätt, varfor det är naturligt

att styrelsen blir företrädd bland de sakkunniga. Vidare bör STU ställa den

personal till de sakkunnigas förfogande som behövs för fullgörande av deras uppdrag. Därutöver bör de sakkunniga kunna uppdra åt STU att utföra särskilda utredningar. Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt. På grundval av det anförda hemställer jag att Kungl Majzt bemyndigar chefen för industridepartementet att tillkalla högst fyra sakkunniga föratt utreda frågor om offentlig upphandling och teknisk utveckling, att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt att besluta om experter, sekreterare och annat arbetsbiträde åt de sakkunniga. Vidare hemställer jag att Kungl. Majzt föreskriver att de sakkunniga får samråda med myndigheter samt begära uppgifter och yttranden från dem, att styrelsen för teknisk utveckling skall ställa resurser till förfogande i den utsträckning som de sakkunniga finner nödvändigt för utredningsarbetet, att ersättning till ledamot, expert och sekreterare skall utgå i form av dagarvode enligt kommittékungörelsen (1946:394), om ej annat föreskrivs, samt att kostnaderna för de sakkunniga skall betalas från trettonde huvudtitelns kommittéanslag.

2 rörande STU:s funk-

Bilaga Undersökningar

tioner inom

teknikupphandling

TUK och STU har i samarbete dels undersökt anknytningen mellan STUlinansierade projekt och planerad offentlig upphandling, dels arrangerat tre s, k. planeringskonferenser med upphandlande organ m. m. inom de statliga och primärkommunala områdena.

2.1 Undersökningar av STU-finansierade projekt med anknyt-

ning till offentlig upphandling

2. l . l Förstudie Undersökningen inleddes med en översiktlig förstudie under hösten 1974, vilken avsåg att uppskatta STU:s stöd till projekt av intresse for framtida offentlig upphandling. I studien bedömdes detta intresse enbart på basis av projektets titel. l studien inräknades därför kunskapsutvecklande projekt med mera indirekt anknytning till upphandling, utvecklingsprojekt rörande produkter avsedda för den offentliga marknaden och projekt för vilkas resultat denna utgör en tänkbar delmarknad. Uppskattat på detta sätt uppgick STU-stödet för budgetåret 1973/74 till 24,5 miljoner kr. varav ll miljoner kr. resp. 13,5 miljoner kr. avsåg projekt av huvudsakligt intresse for statlig resp. kommunal upphandling. Beloppet utgjorde ca 20 % av de medel som samma år utgick for stöd till utvecklingsprojekt. Som jämförelse kan nämnas att STU:s anslagsframställning for budgetåret 1976/77 anger att programkostnader hänförliga till STU:s samhällssektorroll uppgick till 32 miljoner kr för budgetåret 1974/75. Detta belopp utgjorde 17 % av kostnaderna for programmet: ”Finansiellt stöd till teknisk forskning och utveckling?” Mottagarna av projektanslag indelades i tre grupper nämligen universitet och högskolor, företag och övriga. I den sistnämnda gruppen ingick bl. a. sådana institutioner som AB Atomenergi, FOA och statens provningsanstalt. Av den mot statliga intressenter inriktade stödvolymen utgjorde ca 50 % stöd till organ inom denna grupp medan ca 25 % vardera utgick som stöd till övriga grupper. Inom den på motsvarande sätt kommunalt inriktade stödvolymen svarade utvecklingsprojekt hos företag for 66 %. l STU:s nuvarande pla- Ett väntat resultat av studien är att vissa behovsområden hade en liten ner ingår en avsevärd eller obeñntlig andel projekt av intresse for offentlig upphandling. Detta höjning av beloppet och gäller t. ex. materialteknik och kemiteknik medan energiteknik, informa- dess relativa andel.

l 18 Bilaga 2

tionsbehandling, sociaI-. miljövårds- och transportteknik uppvisade en högandel.

2.1.2 Konsu/rsrudie På basis av förstudien genomfördes en konsultstudie som rapporterades till TUK i januari 1975.

Syfte och metod Denna studie avsåg dels att nännare kartlägga inriktning och karaktär hos de STU-projekt som är av intresse för offentlig teknikupphandling, dels att undersöka i vilken utsträckning offentliga behovs- och marknadsaspekter beaktats vid STU:s värdering av projektforslag. Den metodik som då tillämpas utgjorde en utgångspunkt for studien. För att underlätta värdering och prioritering av projekt har STU infört olika kategorier med avseende på projektens karaktär och mål nämligen utredningar, idéprojekt, kunskapsutveckling och utvecklingsprojekt. Utredningar avser insatser som inte utgörs av teknisk FoU men skall ge underlag för det fortsatta valet av satsning på teknisk utveckling. Idel_ projekt avser tekniska utvecklingsinsatser eller forstudier som i första hand behövs för att avgöra en idés bärkraft från teknisk, användnings- eller ekonomisk synpunkt. Kunskapsutveckling avser tekniskt/vetenskapliga insatser vars huvudsyfte är att ta fram baskunskaper inom prioriterade områden. Utvecklingsprojekt avser projekt med sådan konkretisering och underbyggnad att man kan göra bedömningar av projektets genomforbarhet innan beslut fattas om stödet. (I det undersökta projektmaterialet dominerade kunskapsutvecklingsprojekt och industriella utvecklingsprojekt antalsmässigt.) Möjligheterna att beakta behovs- och marknadsaspekter är givetvis olika for dessa projektkategorier. För kunskapsutvecklande projekt är marknaden ofta inte definierad i andra termer än användningsområden såsom sjukvård eller miljövård. Inom de industriella utvecklingsprojekten är resultaten närmare den slutliga tillämpningen och marknadsbilden är därmed tydligare. Ansökningar rörande utvecklingsprojekt liksom underlaget for STU:s beslut om insatser skall innehålla en bedömning av projektets marknadspotential. STU veriñerar, om så bedöms erforderligt, riktigheten av uppgifter som lämnats i ansökningar genom sin egen erfarenhet av vad som krävs for att liknande projekt skall kunna exploateras och nyttiggöras eller genom att yttranden inhämtas från utomstående part t. ex. offentliga avnämare eller normföreskrivande myndigheter. Studien begränsades till fyra behovsområden nämligen informationsteknik samt styr- och komponentteknik, socialteknik, transportteknik och produktionsteknik. Detta urval ansågs vara representativt for behovsområdenas olika karaktär där vissa avser speciella teknikområden medan andra vänder sig till en industribransch eller en samhällssektor. Studien inleddes med en genomgång av projektdokumentation såsom anslagsansökningar, projektvärderingar, yttranden och rapporter for att erhålla en närmare belysning av projektinnehållet. Därefter foretogs intervjuer med ansvariga utvecklingsledare inom STU for resp. område.

g Bilaga 2 ll9

Tabell B 2.1. Graderad skala använd vid undersökning av STU-projekts upphandlingsanknytning

Gradering Projektresultatets anknytning till upphandling

l lnget intresse alls. 2 Av indirekt intresse. - Uppbyggnad av resurs som kan utnyttjas av offentligt organ i dess verksamhet. 3 Av intresse - Kunskapsutveckling. Berör offentlig verksamhet men projektresultat utgörs av ej upphandlingsbart objekt på kort sikt. 4 Av intresse - Kan leda till upphandling. Stat/kommun är endast en av flera tänkbara avnämare. Projektets omfattning och inriktning avgör, d. v. s. for tidigt tekniskt skede for slutgiltig bedömning av samtliga applikationsområden. 5 Av intresse - Upphandling avgörs genom direktiv från normerande 0rgan. (T. ex. naturvårdsverket, arbetarskyddsstyrelsen. socialstyrelsen.) 6 Av intresse - Upphandling styrs av redan gjorda investeringar som begränsar myndigheternas valmöjligheter. d. v. s. upphandling beror på existerande anläggningars/produkters ekonomiska livslängd. 7 Av intresse - Stat/kommun är en intressant avnämargrupp. Starka motiv for olfenligt upphandling finns, men upphandlingssituationen är ej närmare känd. 8 Av intresse - Projektresultat har direkt anknytning till offentlig upp« handling. Beslutsunderlag finns. men beslutstidpunkt okänd. 9 Av direkt intresse - Upphandling planerad till tidpunkt och/eller omfattning. 10 Upphandling pågår.

Utvecklingsledarna ombads att ange tänkbara offentliga intressenter for varje projekt samt att ge en graderad bedömning av projektens intresse och betydelse infor upphandling (se tabell B 2.1). Dessa bedömningar kompletterades for behovsområdet informationsbehandling etc. med en genomgång av vilka myndigheter som mottagaren av projektstödet uppgivit i ansökan och vilken typ av kontakt han då haft. På motsvarande sätt undersöktes vilka myndigheter som STU haft kontakt med under projektvärdering.

Resultat Studien visade att mottagarna av projektstöd i huvudsak är forskningsinstitutioner och företag och endast i undantagsfall upphandlande organ. Beträffande projektens betydelse for offentlig upphandling varierar bilden mellan de olika områdena på följande sätt. Området infbrmarionsbehandling etc. uppvisade den bredaste potentiella offentliga avnämarkretsen. Detta beror bl. a. på att en stor del av projekten faller inom datatekniken. l många fall innebär detta i sin tur att den offentliga marknaden utgör en tänkbar delmarknad. För flera projekt visade det sig svårt att direkt utpeka en specifik intressent bland myndigheterna både på grund av projektens komplicerade karaktär och av att avnämnarens behov av datateknik måstedetaljprövas mot bakgrund av existerande rutiner etc. Området kännetecknas vidare av att flertalet av de totalt 49 undersökta projekten avsåg så tidigare faser av en utvecklingskedja att slutgiltiga bedömningar av samtliga tillämpningsområden inte var möjliga. Hälften av

120 Bilaga 2 SOU l976:69

projekten avsåg också kunskapsutveckling. Området socia/teknik innefattar bl. a. delområdena medicinsk teknik och handikappteknik samt arbetsmiljöteknik. Inom vardera gruppen undersöktes ett 30-tal projekt. För flertalet projekt var landstingen de slutliga avnämarna. Ofta gällde dock att den förväntade upphandlingen inte kunde preciseras. För ett mindre antal men ofta stora projekt fanns en direkt anknytning till och samarbete med offentliga upphandlare. Projekten inom området transportteknik uppvisade liknande drag som socialteknik i så måtto att intresserade avnämare bland myndigheterna direkt kunde utpekas men att den förväntade upphandlingssituationen inte kunde

preciseras väl. l ett fåtal men stora projekt förekom direkt anknytning till

upphandling. Totalt redovisades 16 projekt. Projekten inom produktionsteknik, varav 36 stycken undersöktes, hade i allmänhet en vidare potentiell avsättningsmarknad än den offentliga sektorn. 17 projekt bedömdes vara av intresse for offenligt upphandling varav 7 stycken avsåg skogsmekanisering. Domänverket var därmed en exklusiv offentlig intressent. För övriga projekt uppgavs intresse föreligga i så måtto att olika myndigheter borde vara infonnerade om projekten.

Slutsatser redovisade i konsultstudien I konsultstudien konstateras att STU:s kontakter med avnämare inom den offentliga sektorn är bäst utbyggda med sådana statliga och kommunala organ för vilka det till följd av specifika arbets- och ansvarsområden existerar ett naturligt samband mellan STU-projekt och offentlig upphandling. Där konstateras också på basis av intervjuuttalanden och genomgången av projekt att STU därutöver i relativt liten grad uppmärksammat och tagit hänsyn till den offentliga sektorn som en betydelsefull marknad. Studien framhåller följande faktorer som orsaker till detta: 1. Den totala marknadsöverblicken och direktkontakten med marknaden finns hos exploatören av projektresultatet. 2. I åtskilliga projekt är den offentliga sektorn endast en mindre del av den totala marknaden. 3. STU saknar nödvändig kännedom om myndigheternas arbetsområden och kan därför svårligen bedöma de specifika behoven av teknisk utveckling som finns eller kan komma att finnas. 4. De offentliga organen har i allmänhet ej delgivit STU sina upphandlingsplaner. 5. Den offentliga sektorn har endast i mycket sällsynta och speciella fall framfört önskemål beträffande stöd till utveckling inför upphandling. 6. Brister i internt och externt informationsflöde.

Kommentarer till studiens resultat Det undersökta materialet avser projekt som pågick eller var under beredning vid undersökningstillfállet. Där ingår sålunda även åtskilliga projekt av flerårig typ där de ursprungliga besluten fattades under STU:s uppbyggnadsskede. Det är ytterligare en förklaring till de brister i överblicken över den

Bilaga 2 121

offentliga marknaden och dess behov som studien påtalar. I den löpande utvecklingen av STU:s verksamhetsformer ingår utökad samverkan med andra organ inom den offentliga sektorn som en väsentlig del. Detta uttrycks på flera håll i STU:s anslagsfrztntståillning för 1976/77. Förbättrade sådana kontakter utgör också en del av bakgrunden till TUK:s förslag, En genomgående slutsats från de undersökta behovsområdena är att STUprojekten som regel inte kan baseras på speciellt säkra bedömningar av den Förväntade offentliga upphandlingen. Det bör därvid understrykas att de projekt där ett nära samband föreligger med offentlig upphandling ofta är betydligt större än det genomsnittliga STU-projektet (ca 120 000 kr. per år för 1974/75). De bedrivs också som samarbete mellan flera parter där både levererande industri och offentliga avnämare kan ingå. Av båda dessa skäl kräver projekten ofta betydande administrativa insatser från STU. l följande avsnitt anges några exempel på sådana projekt.

Exempel pá STU-projekt med anknytning till offentlig tzpphand/ing Från anslagsframställningen för 1975/76 kan följande exempel hämtas. STU har bidragit med anslag till projekteringen och finansieringen av en provanläggning för samkompostering i Laxå. Vid denna bedrivs forskning rörande samkompostering av slam och sopor enligt ett program som utarbetats av statens naturvårdsverk. Total insats från STU är 3,1 miljoner kr. på tre år. STU har bidragit till utvecklingen av ett daiørbaserai klinisk! iii/ormaiionssys/em. 1 projektet deltar Stansaab och Göteborgs sjukvårdsförvaltning. I samarbetet ingår vidare Spri samt Karolinska sjukhuset. Total satsning från STU är 7,2 miljoner kr. på fyra år. Stockholms lokaltrafik kommer att i samarbete med tre industriföretag Stansaab. Svenska Storno och Almex genomföra utprovning av ett elekironisk! irq/ik/ødningssysremför bussar. Projektet planeras pågå under tre år. STU bidrager med 6,7 miljoner kr. Ett ytterligare exempel av senare datum är avtalet mellan staten och Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen rörande gemensam finansiering av viss forsknings- och utvecklingsverksamhet inom det kommunala vatten- och avloppsomrâdet. De statliga insatserna finansieras av STU och BFR med 750 000 kr. vardera under tre år. Avtalet godkändes av regeringen i juli 1976.

2.2 Planeringskonferenser

I november 1974 och januari 1975 arrangerade TUK och STU i samarbete tre s. k. planeringskonferenser. Dessa tjänade det dubbla syftet att bidraga till TUK:s kartläggning och att utgöra ett underlag för STU:s planering. Därtill kan också fogas att STU i statsverkspropositionen 1974 (prop. 1974:1 bil. 15 sid. 121) fick uppdraget att parallellt med TUK:s arbete försöksvis pröva olika former av insatser.

1 22 Bilaga 2

2.2.1 Upp/äggning Flera alternativa uppläggningar av konferenserna diskuterades på ett inledande stadium. Den valda formen innebar en uppdelning dels på statliga myndigheter dels på primärkommunala organ. Urvalet av statliga myndigheter baserades på en strukturering av samtliga myndigheter i grupper där varje grupp kunde förväntas uppvisa gemen» samma drag i fråga om sin upphandling och dess inriktning. Urvalet tog också hänsyn till kartläggningsarbete som TUK utfört på annat satt före denna tidpunkt. Där hade bl. a. ingått de stora affärsverken, sjukvårdssektorn, organ verksamma inom offentligt byggande, utbildningssektorn m. fl. Till detta kom givetvis också allmänna bedömningar av teknikupphandlingens inriktning och omfattning hos olika myndigheter. Efter denna genomgång kvarstod ett 10-tal myndigheter. Till det första tillfället inbjöds rikspolisstyrelsen, tullverket, luft- och sjö› fartsverken, trafiksäkerhetsverket samt Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI. SMHI kunde dock inte sända representant. De fyra första verkens upphandling sträcker sig över ett flertal tekniska områden. De kunde också förväntas ha inbördes gemensamma intressen på flera upphandlingsomrâden. Trafiksäkerhetsverket har visserligen ingen större egen upphandling men ingår i vissa samarbetsorgan beträffande den offentliga fordonsupphandlingen där rikspolisstyrelsen svarar för en stor andel, Till den andra konferensen inbjöds AMS, domänverket, krimlnalvårdsstyrelsen och postverket. Även här finns gemensamma drag mellan myndigheterna. AMS och kriminalvårdsstyrelsen bedriver sålunda tillverkning i egen regi bl. a. för avsättning inom den offentliga sektorn. Postverkets roll som centralupphandlare har en delvis likartad karaktär. AMS och domänverket kunde förväntas ha gemensamma intressen inom maskinanskaffning. Planeringskonferensen med de kommunala myndigheterna avsågs täcka de specifika primärkommunala teknikområdena. Inbjudan riktades såväl till centrala organ som till lokala industri-och energiverk m. fl. Inbjudan riktades sålunda till följande organ: Svenska Kommunförbundet. Svenska Värmeverksföreningen, Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen. Göteborgs Gatukontor. Stockholms Energiverk, Gävle Energiverk, Västerås Tekniska verk. Kommundata AB och K-Konsult. Svenska Värmeverksföreningen och Gävle Energiverk hade ej tillfälle sända representanter. Inbjudan utsändes ca en månad före resp. konferens och innehöll en skriftlig orientering som sammanfattade TUK:s direktiv, dess relation till STU, _ omfattningen av STU:s projektstöd inriktat på den offentliga sektorn m. m. De statliga myndigheterna ombads i skrivelsen att vara beredda att lämna en muntlig redogörelse som tänktes omfatta följande punkter:

planerade upphandlingsbehov av teknisk karaktär översiktlig belysning av upphandlingens volym och planerade tidpunkter förekommande dokumentationsformer exemplifiering med viktiga upphandlingsobjekt innefattande tekniskt utvecklingsarbete samt en redogörelse för de former detta bedrives i ett angivande av expert- och referensfunktioner inom de upphandlande organen

Bilaga 2 123

l inbjudan föreslogs också ämnen för gemensam diskussion o värdet av inbördes informationsutbyte för de berörda parternas planering avseende upphandling och dennas inriktning o synpunkter på sätt att underlätta ett sådant utbyte o möjligheter att tillsammans utforma utvecklingsprojekt där såväl STU som en eller flera upphandlande parter ingår. Till den kommunala konferensen inbjöds som framgår ovan även parter som inte svarar för direkt upphandling. Önskemål om redogörelser fick därför utformas mera allmänt. De statliga myndigheterna ombads att låta sig representeras av två personer vardera som tillsammans skulle i huvudsak täcka resp. verks centrala teknikområden samt dess planerings- och upphandlingsfunktioner. Eftersom varje konferens kom att omfatta ett flertal teknikomrâden var STU representerat dels av företrädare för verksledningen, dels av handläggare inom berörda behovsområden. För varje konferens anslogs en hel dag, antalet deltagare vid varje tillfälle var ca 20. Ett skriftligt referat av varje konferens tillställdes deltagarna.

2.2.2 Erfarenheter

De muntliga redogörelserna från myndigheterna refereras inte i detta sammanhang eftersom materialet utnyttjas för exempliñeringar i betänkandets huvudtext och som underlag för de sektorvisa genomgångarna i bilaga 4. Här redovisas därför endast allmänna erfarenheter från konferenserna. Ett genomgående intryck är att redogörelserna från enskilda myndigheter m. fl. trots den korta förberedelsetid som stod dem till buds, gav en väsentlig information både for TUK:s kartläggning och for STU:s planering. Denna och liknande former av utbyte torde därför vara av betydelse även i fortsättningen vid samarbete mellan offentliga organ och STU rörande teknik- . upphandling. Ett annat intryck är att myndigheternas kännedom om STU och möjligheterna att samarbeta med STU som regel var bristande. Det kan här konstateras att bl. a. dessa konferenser medfört ökade kontakter mellan STU och myndigheter. De redogörelser som lämnades beträffande upphandlingens volym och dess planering baserades på investeringsplaner för olika materielslag. I flertalet fall angavs dessa planer i ett femårigt perspektiv. Därutöver kunde återanskaffningsbehov anges för system och tyngre utrustning även i längre perspektiv. investeringsplaner av detta slag återfinnes i myndigheternas anslagsframställningar. Utöver den dokumentationsformen redovisades flera andra former av intresse som informationskällor rörande teknikupphandling. Flera myndigheter redovisade sålunda förteckningar över tekniska utvecklingsbehov som kunde leda till upphandling men som inte inarbetats i investeringsplaner. Domänverket redovisade ett tekniskt prognosmaterial beträffande behovsförändringar inom skogsavverkning och tekniska konsekvenser av detta. Postverket utarbetar årligen en katalog över planerade rationaliseringsprojekt. Trafiksäkerhetsverket har utarbetat ett utvecklingsprogram

124 Bilaga 2 SOU l976:69

inom sitt område. Exempel på beställningar som innefattartekniskt utvecklingsarbete angavs av Flertalet myndigheter. Utvecklingsarbete, förstudier etc. hade som regel utförts med hjälp av företag, utomstående experter och konsulter även om exempel gavs på konstruktionsarbete i egen regi såsom tullverket beträffande vissa egna fartygstyper. Flera myndigheter angav att man inte inom den egna organisationen kunde upprätthålla speciella utvecklingsavdelningar. På den kommunala sidan gällde detta även för de relativt stora tekniska verk som var företrädda vid konferenserna. Olika betingelser för att tekniska utvecklingsbehov skall uppstå redovisades. Från Göteborgs Gatukontor påpekades sålunda betydelsen av uppföljning av driftskostnader. De studier man utfört har bla. utpekat behov av förbättrade gräsklippningsmaskiner för parkunderhåll. Även den allmänna långsiktiga utvecklingen inom en viss verksamhet återspeglar sig ibland i tekniska utvecklingsbehov. Kriminalvårdens nya lokalanstalter ställer sålunda krav på nya former av bevakningsanläggningar. En ytterligare orsak är att flera myndigheter ställts inför nya uppgifter såsom tullverket beträffande oljebekämpning och luftfartsverket beträffande att förhindra flygkapningar varvid teknik inte alltid funnits tillgänglig. Flera exempel på samarbetsformer med större eller mindre anknytning till upphandling redovisades. Sålunda har luftfartsverket och televerket haft ett närmast bundet eller rutinmässigt upphandlingssamarbete rörande radarstationer. Mera “spontana” former förekommer också för enskilda väldefinierade upphandlingsobjekt t. ex. avseende båtar mellan rikspolisstyrelsen och tullverket. Inom det löpande samarbetet mellan myndigheterna förekommer vidare gemensam utredningsverksamhet. På den kommunala sidan angavs regionala samarbetsfonner. Specifikt lokala krav på utrustning försvårar dock ofta ett upphandlingssamarbete. Gemensamma utredningar bedrivs i de kommunaltekniska föreningarnas kommittéer. lnom den kommunala dataverksamheten har samverkan drivits långt genom Kommundata. Diskussionerna berörde bla. samverkansmöjligheter med STU. Därvid kan konstateras att åtskilliga av de tekniska utvecklingsbehov som framfördes hade, om de formulerades som projekt. en storleksordning som överensstämde med ett typiskt STU-projekts. l vissa fall kunde också pågående STU-projekt av intresse anges.

2.2.3 Sammanfattande slutsatser av planeringskonferenserna

En del av TUKzs uppgift rör informationsfrågor mellan upphandlande organ och STU. Planeringskonferenser synes vara ett av sätten att förena ett önskemål om en relevant information om offentliga behov av teknikupphandling med en rimlig arbetsinsats från berörda myndigheters sida. lnformationsutbytet kunde sålunda i stor utsträckning baseras på redan tillgängligt material inom resp. myndighet. Materialet var å andra sidan endast i vissa fall såsom anslagsframställningar m. m. avsett för allmän spridning.

3 för teknikupphandling Bilaga Några åtgärder

i USA och Kanada

l och med att TUK kommit att koncentrera sitt arbete på de tidiga faserna av en teknikupphandling har det varit naturligt att studera motsvarande aktiviteter utomlands inom ramen för teknikupphandlingsprocessen. Särskilt intressanta har kommittén funnit den centralisering av planering och genomförande av teknikupphandling för federala myndigheter i Kanada som sker genom Department of Supply and Services samt den försöksvisa experimentella verksamhet med särskilda fall av teknikupphandling som bedrivs i det s. k. Experimental Technology Incentives Program i USA. TUK:s sekretariat gjorde därför en resa i juni 1975 till Kanada och USA för att bl. a. studera dessa aktiviteter.

3.1 Department of Supply and Services (DSS)

DSS kan betecknas som ett centralt serviceministerium för den federala offentliga verksamheten i Kanada och svarar för en stor del av den federala upphandlingen. Vidare svarar man för offentliga betalningstjänster, pensionsutbetalningar m. m. Upphandlingen av tekniskt specialiserade varor och tjänster, i vilka ingår utvecklingsinsatser, regleras av den s. k. Make-or-Buy-politiken. Enligt denna är den allmänna policyn att öka utkontrakteringen av utvecklingsarbete till industrin från f. n. 10 % av den statliga forsknings- och utvecklingsbudgeten till att på sikt uppnå 50 %. För närvarande utförs nämligen merparten av den federala FoU-verksamheten vid offentliga institutioner. Den bygger vidare på uppfattningen att centraliserad upphandling fungerar väl vid teknikupphandling. En annan fördel med att utkontraktera utvecklingsarbete är att detta arbete då klart redovisas i den federala budgeten. Policyn vid utläggning av kontrakt är att industrin i första hand bör få sådana förutsatt att kompetens och fönnâga till genomförande finns inom aktuella företag. l andra hand vänder man sig till universiteten med projekten och i tredje hand utomlands. För att kunna hålla reda på var lämplig kompetens finns har DSS utvecklat ett särskilt s. k. source information system, där f. n. tretusen företag finns registrerade. Dels är företagen klassificerade på ett sätt som är lämpligt från projektkompetenssynpunkt, dels har man särskilda metoder att ta reda på vilka företag som uppfyller en viss kompetensprofil som härleds från det aktuella projektet Registreringen omfattar olika tekniska och kommersiella

126 Bilaga 3

karaktäristika av kvalitativ karaktär samt också på vilka områden företagen har unik kompetens. Med systemet arbetade vid besökstillfallet ca 10 personer som också svarade för utgivningen av en månatlig publikation rörande tecknade kontrakt.

3.1.1 Science procurement sector Inom DSS finns en särskild avdelning för upphandling av teknisk utveckling. Här sysselsätts ca 100 personer. Omslutningen var år 1975 ca 75 miljoner dollar.

Organisation och arbetsformer

Organisationen är indelad i 36 sektioner, vilka från början var indelade efter vetenskapliga discipliner men sedan har omgrupperats efter departementgrupper. Chefen för varje sektion är ansvarig för upphandlingen inom sitt område. Sektionerna omsätter genomsnittligt ca 2 miljoner dollar och utarbetar ungefär 40 kontrakt per år. Varje sektion består av två personer. Man rekryterar huvudsakligen kvalificerade tekniker och ger dessa internutbildning i upphandlings- och kontraktsteknik. Planeringen av arbetet tillgår så att DSS samarbetar med ett ”kunddepartement. Man är noga med att inte påverka kunddepartementet i behovsspecilikationen. När denna är klar sker ett sökförfarande i DSS kompetenskartotek varigenom de industriföretag som är kompetenta på det speciñka området kan identifieras. Om ingen leverantörskompetens finns får ”kunddepartementet” självt ombesörja sitt eget utvecklingsarbete. Om det däremot finns företag med en lämplig kompetensprofil för ett aktuellt projekt, går DSS ut med en s. k. request for proposals” till de utvalda företagen. Dessa får då veta dels vilka andra som har fått anbudserbjudanden dels vilket värderingssystem som kommer att tillämpas vid val av anbudsgivare. DSS intresserar sig också för att få med små företag i anbudsgivningen vilket ibland kan medföra att man behöver samla flera små anbudsgivare inom ett kontrakt. Flerårskontrakt förekommer vilket ibland är problematiskt eftersom många ”kunddepartement” är intresserade av ettårskontakt for att fullt utnyttja budgeten. l värderingen av sådana anbud utnyttjar DSS ofta en s. k. livscykelkostnadsanalys av hela utvecklingsprojekt. l analysen ingår den slutliga produktens pris, olika resurskostnader inom DSS, kunddepartementets kostnader, kostnader för den operativa verksamheten samt värderingar beträffande företagets kompetens och leveransmöjlighet. Det senare är särskilt viktigt i teknikupphandling. Efter att denna utvärdering har skett liksom också beaktande av tekniska aspekter och (ibland) socio/ekonomiska fördelar som bevakas genom fackministerierna, fattas upphandlingsbeslut. Om konkurrens är för handen är 50000 dollar högsta nivå för att beslutet skall fattas av chefen för sektionen. Om konkurrens inte föreligger är motsvarande gräns 25 000 dollar. Större projekt måste avgöras av högre chefer inom science procurement sector. 10 % av projekten testas speciellt efter godkännandet. Detta fungerar som ett slags kvalitetskontroll på kriterier och system. Efter att ett projekt genomförts och levererats sker en utvärdering. Leverantören får också en rapport från denna eftervärdering.

Bilaga 3 l27

Frivilliga anbud DSS har en särskild budget (år 1975 10 miljoner dollar) för att användas till s. k. frivilliga anbud (unsolicited proposals). Dessa innebär att företag själva kommer in med förslag om utvecklingsarbete man är villig att erbjuda. Kriterier för att sådana projekt skall tas upp är dels att de passar in i ett departements uppgifter, dels att projektet har en vetenskaplig kvalitet och dels att projektet är unikt. Vid dessa frivilliga anbud har vanligen vissa nedskärningar skett av projekten.

Karaktär/slik av projekten Den genomsnittliga projektstorleken för science procurement sector var undet budgetåret 73/74 22 000 dollar och 74/75 31 000 dollar. Projektstorleken är alltså i växande vilket också kan konstateras av utvecklingen under 1975. De flesta kontrakten har gällt studier eller undersökningar av skilda frågor och har i egentlig mening inte varit relaterade till utvecklingen av teknologi. En stor del av kontraktörema är specialiserade och vetenskapligt baserade tjänsteföretag.

Universiteten l de fall då tillräcklig kompetens saknas inom industrin på ett område kan DSS teckna kontrakt med något universitet, som har särskild kompetens på det aktuella kontraktets område. Sådana kontrakt tecknas med universitetsadministrationen som legal motpart varvid såväl direkta projektkostnader som s. k. over-head-costs beaktas. Universitetskontrakten omfattar omkring 25 % av alla teknikutvecklingskontrakt som DSS tecknat. Omkring 60 universitetsinstitutioner har registrerat sin speciella vetenskapliga kapacitet hos DSS. Universitetskontrakten har bedömts få vissa intressanta bieffekter inom universiteten. Kontraktarbetet uppges framförallt stärka universitetsadministratörernas ställning gentemot professorer och forskare. Vidare har kontraktsarbetet lett till en förbättrad kostnadsredovisning inom universiteten och till bättre kunskaper om olika kostnadsslag. Bland annat har detta medfört revideringar av uppfattningen vad som är rimliga over-head-costs. Vidare har man genom universitetskontrakten upptäckt en hel del företag som har speciella kontakter med universitetsinstitutionerna och som utgör en potential för teknikutveckling och ett exempel på s. k. technology-transfer. Man driver också ett särskilt program som skall söka finna förbättringar i den urbana miljön. Programmet leds från Ministry of State for Urban Affairs som policyansvarig myndighet. Programmet, som är ett urban demonstration program”, omsluter 100 milj. dollar under en S-års period. Man kommer i programmet att presentera ett mycket stort antal förbättringsförslag som sedan olika verkställande organ kan ta upp och försöka genomföra. Som projektexempel kan nämnas s. k. solar houses samt förbättrat boende i avlägsna landsändar. Projektet avsågs presenteras vid en UN Conference i Vancouver 1976.

l 28 Bilaga 3

3.2 Experimental Technology Incentives Program (ETIP)

År 1972 inleddes detta program vars syfte är att Förbättra produktiviteten i både den offentliga sektorn och industrin genom att undersöka och pröva nya metoder att främja FoU. ETIP består av ett antal försöksprojekt inom följande kategorier: upphandling som ett FoU-stimulerande verktyg lagstiftnings- och nonneringsinsatser

GDDD

policies att främja forsknings- och utvecklingsinsatser inom industrin metoder att främja produktutveckling i småföretag. ETIP medverkar i projektledningen och svarar för jämförande analys av olika vägar och metoder. Programmets syfte är däremot inte att bestämma behovet av teknisk forskning och utveckling, eller att bestämma hur mycket stöd som behövs för att uppnå näringspolitiska och andra mål.

Verksamhet ETIP administreras av National Bureau of Standards (NBS) som ingår under Department of Commerce. Skälet till denna placering är bl. a. att NBS har en opolitisk karaktär som torde underlätta genomförandet av experimenten, att man samarbetar med ett ston antal myndigheter och har omfattande kontaktnät samt att man är van vid experimentell verksamhet. Projektplaneringen går vanligen till så att ETIP tar kontakt med myndigheter för att utröna förekomsten av utvecklingsbehov. Denna kontakt sker på hög nivå i myndigheten. Därefter följer en förhandlingsfas om utformandet av ett experiment. Villkoren för de deltagande parterna bestäms. Vanligen delas kostnaderna för projekten mellan ETIP och dentde) samarbetande projektdeltagarenma). ETIP står vanligen för kostnaderna för utformning, planering och testning av nya upphandlingsmetoder. Man betalar t. ex. Federal Supply and Services (FSS), som svarar för den federala upphandlingen, för de extra kostnader som utvecklingen av ett nytt slags upphandlingskontrakt medför. FSS svarar däremot själv för inköpen av produkter. En del av ETlP:s kostnader kan avse insatser inom det samarbetande organet medan andra består av överföringar till detta att utnyttjas vid anskaffning av konsulter. ETIP själva lejer också konsulter i vissa fall. ETIP-programmet utgör en helhet och de olika experimenten värderas tillsammans för att man i framtiden skall komma fram till en ny bästa policy. Sålunda finns t. ex. en del samband mellan lagstiftnings-, nominsatser och upphandlingsprojekt. Hittills har man funnit att en del problem uppstår vid utnyttjandet av lagstiftningsinstrumentet, vilket pekar på att olika stimulansmetoder i själva upphandlingen är mer verksamma instrument. För projekten gäller avgränsningen att de måste vara utförda på tre år, vilket torde medföra att man i första hand endast kan åstadkomma vissa mera kortsiktiga utvecklingseffekter, d. v. s. marginella steg i teknikutvecklingen.

Bilaga 3 129

Experiment med upphandling Den nuvarande policyn i amerikansk offentlig upphandling kan karaktäriseras av en betoning av lägsta pris. För att möjliggöra en riktig utvärdering efter pris söker man ange så detaljerade produktspecilikationer som möjligt i offertförfrågan. Detta innebär också att man i den offentliga upphandlingen mestadels håller sig till på marknaden existerande varor. Under ETIP-besöket presenterades ett antal analysverktyg som kan användas i upphandlingsprocessen. Prestationsspeciiikationer är ett sådant verktyg. Härvid gäller det att bestämma vilka prestationsegenskaper som är relevanta i en viss upphandling. Det gäller också att få fram testförfaranden som passar dessa kriterier, samt att bestämma vilka prestationsnivåer som är lämpliga minimikriterier i upphandlingen. Livscykelkalkyler är ett annat hjälpmedel i upphandlingen. Metoden går ut på att, förutom kostnaderna för anskaffningen av en vara, också följdkostnader i driften, underhållskostnader, livslängd samt utrangeringsvärde skall medtagas vid kalkyler inför offertval. Ett annat intressant stimulansverktyg kallat value incentive clause (värdeförändringsförslag) utnyttjas. Det avser att stimulera leverantören att vidareutveckla sin produkt även efter det han har erhållit ett kontrakt. Kan leverantören visa att vidtagna produktförbättringar ger vinster för upphandlaren skall det kapitaliserade värdet av dessa vinster delas mellan leverantör och upphandlare. En annan utvecklingsstimulerande åtgärd är att om en leverantör gör produktförbättringar som påverkar upphandlarens krav och önskemål skall leverantören om han inte fâr ordern under nästkommande upphandlingsperiod fâ en royalty på ordersumman. Värdeförändringsförslag finns i alla kontrakt över 100000 dollar. För att sprida erfarenheter om de ovan nämnda metoderna i upphandlingsplaneringen har stora delar av FSS:s personal blivit kallade som medlemmar i s. k. värdestudiegrupper som har bildats för att förbättra upphandlingsbeteendet. Grupperna erhåller baskunskaper i värdetekniken genom att delta i speciella seminarier. l verksamheten har man såväl en central policyledning inom FSS som regionala styrkommittér. Iden operativa verksamheten finns särskilda grupper som identifierar produkter, projekt och system som behöver utsättas för värdeanalys.

Projekt ETIP-programmet hade vid besöket ännu inte verkat sålänge som det krävs för att helt kunna bedöma dess effekter ur teknikutvecklingssynpunkt. Två projekt har anförts som redan gett goda resultat. Det ena projektet har gällt upphandling av förbättrade luftkonditioneringsaggregat. Projektet utnyttjade bl. a. livscykelkostnadskalkyler. Prisanbuden justerades för nuvärdet av de årliga driftskostnaderna över den förväntade livslängden för utrustningen. Projektet har medfört en 20 %-ig effektivitetshöjning av luftkonditioneringsaggregaten från energisynpunkt och den beräknade energibesparingen antas uppgå till ca 400 000 dollar för hela upphandlingen. Denna omfattar 15 000 luftkonditioneringsaggregat vilket

130 Bilaga 3 SOU l976:69

dock endast utgör ca 3 °/oo av den totala försäljningen av sådana utrustningar i USA. Det totala samhällsvärdet av projektet är därför betydligt större. Ett annat ETIP-projekt, kopplat till upphandling över FSS, utgör gasdrivna hushållsspisar. Också i detta projekt utnyttjar man livscykelkostnadsanalys som ett kriterium för val av leverantör. Genom projektet har uppnåtts en 7 %-ig effektivitetshöjning från energisynpunkt, vilket medfört en energibesparing av storleksordningen 600000 dollar under en 12-årsperiod för de 5000 enheter som upphandlingen gäller. ETIP har i ett projekt för byggnadsområdet finansierat framtagandet av en “space acquisition model”. Projektet äger rum i samarbete med Public Building Service inom General Services Administration (GSA). Det går ut på att sammanföra livscykelkostnadsanalyser, prestationskriterier, energiaspekter och geografiska parametrar i en planeringsmodell för byggnadsplanering såväl federalt som icke-federalt. Det gäller t. ex. att få fram rationella kriterier för beslutsfattande om val bland hyresalternativ, renoveringsalternativ och nybyggnadsalternativ i lokalplaneringen. Projektet skall också leda fram till metoder för att bedöma innovationer som erbjuds av byggnadsindustrin. Projektet belöper totalt på 700000 dollar. Ett annat projektområde, som ETIP driver, gäller upphandling för den federala sjukvårdssektorn. Samarbetet sker med Veterans Administration som driver ca 170 sjukhus och utgör 10 % av sjukvårdsmarknaden. I projektet har ett experimentellt upphandlingskontor inrättats samt koordineringsverksamheter planerats med delstatlig och lokal medicinsk upphandling. ETIP har också på sitt program utbildnings- och informationsaktiviteter. ETIP:s policy och projekt presenteras för leverantörerna under särskilda anbudskonferenser. Man har också särskilda seminarier i livscykelkostnadsanalys. Detta sker i samarbete med FSS. Vidare har en test- och praktikfallsbok i ämnet utgivits. Samarbete förekommer också med delstatsadministrationema i ett samarbetsorgan National Association of State Purchasing Officials (NASPO). ETIP har i samarbete med FSS och NASPO ett projekt kring lokal upphandling. I detta utvecklas bl. a. gemensamma råd och anvisningar. Vid val av produkter för ETIP-projekt med upphandlingsinslag som väsentlig del, ansågs det viktigt att välja produkter så att det finns vissa fördelaktiga externa vinster. Det är dessa som sedan skall beaktas vid den speciella anbudsomräkningen. Det är tveksamt att använda ETIP:s metoder för avancerade projekt bl. a. därför att den tekniska utvecklingen ändå sker i sådana genom verksamheten i berörda forskningsintensiva företag.

sou 1976:69 131

Bilaga 4 Sektorvisa betingelser for teknikupp-

handling

En av TUK:s uppgifter har varit att översiktligt kartlägga den offentliga sektorns teknikupphandling. Detta har skett genom direkta kontakter med myndigheter och genom sammankallande, tillsammans med STU, av ett antal planeringskonferenser kring teknikupphandling. Information från dessa kontakter har sammanställts sektorvis och kompletterats med data från anslagsframställningar, verksamhetsberättelser, propositioner m. m. I det följande presenteras denna kartläggning som omfattar områdena rätts- och skatteväsen m. m., offentligt byggande, kommunikationer, energi/va/renhållningsverksamhet, undervisning samt hälso- och sjukvård. En sammanfattning redovisas i kapitel 3, liksom också intentionerna bakom utformningen av kartläggningen.

4.1 Rätts- och skatteväsen m. m.

Till gruppen rätts- och skatteväsen m. m. har i detta sammanhang hänforts polisväsende. rättsväsende, brandväsende och tullväsende samt folkbokförings- och beskattningsväsende. Polisväsendet omfattar den centrala förvaltningsmyndigheten rikspolisstyrelsen (RPS) samt den regionala och lokala polisorganisationen. Domstolsväsendet omfattar de allmänna domstolarna, kammarrätten och olika andra domstolar. Inom kriminalvården är kriminalvårdsstyrelsen central forvaltningsmyndighet för kriminalvårdsanstalter. Brandväsendet är huvudsakligen en kommunal angelägenhet. Tullverket har ansvar for debitering och uppbörd av tullar och vissa andra avgifter samt sjötrafik- och gränsövervakning och bekämpning av oljeskador och andra miljöfarliga ämnen i svenska vatten. Det centrala ansvaret för folkbokföring och beskattning vilar på riksskatteverket (RSV). Regionalt svarar länsstyrelserna for motsvarande funktioner.

4.1.1 Produktion och kostnader Såsom sektorområdet här har sammanställts finns ingen statistisk redovisning som täcker detta område helt. I nationalräkenskaperna redovisas rätts-, polis- och brandväsende som en grupp medan tull- och beskattningsväsende ingår under allmän förvaltning. Detta innebär att nedanstående uppgifter

132 Bilaga 4

inte är exakta i alla hänseenden. Detta spelar emellertid mindre roll då syftet ar att redovisa indikativa data. Kostnaderna år 1974 för det huvudsakligen statliga polisväsendet. domstolarna och kriminalvården uppgick till ca 2,2 miljarder kr. Kostnaderna för det kommunala brandväsendet utgjorde ca 470 miljoner kr. Driftsanslagen till tullväsendet uppgick till 270 miljoner kr. och till skatteväsendet i storleksordningen 700 miljoner kr. Personalmässigt har på senare år både polisväsendet och skatteväsendet expanderat snabbt. För närvarande finns ca 20 000 anställda inom polisen och över 10000 tjänster inom skattevasendet. Investeringarna inom polisväsende, domstolar och kriminalvård uppgick år 1974 till ca 170 miljoner kr. Investeringarna inom brandväsendet uppgick till knappt 50 miljoner kr. Medan investeringarna i polisväsendet har ökat snabbt och fördubblats, realt sett, sedan slutet av 1960-talet har investeringarna i brandväsendet varit i stort sett oförändrade under denna period.

4.1.2 Organisation och Lnveck/ingsrendenser

Rärrs- och polisväsen Polisväsenl, domstolar och kriminalvård kännetecknas funktionellt i stort av bevakningsfunktioner, administrativa funktioner och vårdfunktioner. Det är främst i de två förstnämnda som tekniska hjälpmedel utnyttjas. För övervakningsverksamhet har polisen bilar, båtar, terrängskotrzir, radaranläggningar, motorcyklar. helikoptrar, utrustningar för ljussignalövervaktning m. m. Fortskaffningsmedel och utrustning är i stort fördelade på lokala enheter efter deras personalstyrkor. F. n. finns ca 30 tekniska rotlar för kriminalpolisverksamhet. Dessa har olika typer av specialutrustning, bl. a. undersökningsbussar för kriminalteknisk apparatur för brottsplatsundersökningar. Åren 1970-74 skedde en successiv övergång till ett nytt radiosystem, bestående av ca 220 fasta basstationer, ett ston antal fordonsstationer och bärbara utrustningar. Ett antal krypteringsutrustningar finns också för att skydda radiotraftk för avlyssning. Administrativa rutiner, registerhållning och registeruttag är arbetskrävande funktioner inom rätts- och polisväsendet. F. n. pågår en utbyggnad av databehandlingen inom rättsväsendet under beteckning RI-projektet (enhetligt och samordnat informationssystem för rättsväsendet). Projektet gäller registerhållning av ett stort antal register samt informationsutbyte mellan berörda myndigheter. Koordinering av Rl-projektet har skett genom ett särskilt tillskapat organ, samarbetsorganet för ADB inom rättsväsendet, under justitiedepartementet. Koordineringen gäller ett flertal delsystem. Rikspolisstyrelsen (RPS) håller ett särskilt person- och bevakningsregister, passregister samt särskilda spaningsregister. Med anknytning till domstolarna finns särskilda rutiner för hantering av ordningsbot- och skatteförelägganden samt domsrutiner. Länsstyrelserna har körkortsregister, kriminalvårdsstyrelsen klientelrutiner och riksskatteverket ett särskilt straffregister för brott i samband med alkohol. Utbyggandet av Rl-systemet har krävt ett betydande utredningsarbete

SOU l976:69 Bilaga 4 133

som ännu pågår. Detta äger rum dels inom Statskontoret, dels hos berörda myndigheter, med egna resurser och genom upphandling av tjänster.

Poliso/ganisalionen Polisväsendet är organiserat i tre nivåer, nämligen i rikspolisstyrelsen (RPS), länsstyrelsen och den lokala polisstyrelsen. Polisorganisationen har ca 20 000 anställda. Operativt kan organisationen karakteriseras som decentraliserad. F. n. finns ca 120 polisdistrikt. RPS har ett normerande och rådgivande ansvar för polisväsendet. RPS anskaffar centralt materiel till polisväsendet och handlägger i samarbete med byggnadsstyrelsen Iokalfrågor. Dessutom har man operativt ansvar for polisiära åtgärder i vissa fall, nämligen vid - brott mot rikets säkerhet trañkövervakning över länsgränserna övervakning till sjöss och från luften - i samband med statsbesök bevakning - i samband efterspaning med vissa grova brott. l alla övriga polisiära fall är den lokala polischefen operativt ansvarig. Vid tralikövervakning inom länet har länspolischefen operativt ansvar samt kan vid behov överta polisledningen också beträffande andra frågor. Då ett flertal teknikområden är av direkt intresse for polisen och är under snabb utveckling har RPS utvecklat en särskilt S-årsplanering för teknisk utveckling i syfte att stärka sin beredskap. Utvecklingen på ADB-området är av intresse både beträffande speciella polisiära system och rena registersystem. På teletekniksidan har man särskilda behov av radioutrustning och kryptering. Också utvecklingen av larmsystem berör polisen. lnom det tekniskt-administrativa området berörs polisens dokumenthantering av mikrolilm. video m. m. Kriminaltekniken spänner över ett stort område och utvecklas snabbt, t. ex. inom mikroskopteknik och olika typer av specialfotografering. RPS:s upphandling av teknisk utrustning har i många fall skett i form av hela system, t. ex. på teleområdet. där man utnyttjat telekonsulter för systemutformning, installationsplanering m. m. Vanligen har ett flertal leverantörer varit engagerade i projektet. Dessa förhållanden tenderar att accentueras. Krav på polisiära system har i flera fall likheter med krav som ställs på motsvarande militära system. Därför har man kontakter med militära myndigheter i olika anskaffnings- och utvecklingsfrågor. Också kopplingar till andra myndigheter finns i teknik/utrustningssammanhang. RPS:s radionät utnyttjas i speciella sammanhang också .av andra instanser. Fjällradionätet används sålunda av rennäringsadministrationen och naturvårdsorganen. Ett särskilt exempel på projekt av teknikupphandlingskaraktär är utvecklingen av personradiosystem. Projektet har långsiktig karaktär och ställer krav på beställningsbemyndiganden från statsmakterna.

134 Bilaga 4 SOU l976:69

Urveck/ingstendenser Långtidsutredningen för vissa resonemang kring utvecklingstendenserna inom rättsväsendet. Resurskraven inom detta bestäms till stor del av brottslighetens utveckling, vilken rent allmänt är svår att prognosera. För polisens del spelar den väntade tralikutvecklingen också en stor roll eftersom en betydande del av polisens resurser används till trañkövervakmng eller verksamhet bunden till trafik. En fortsatt rationalisering av polisens arbete med hjälp av teknisk utrustning kan emellertid motverka den ökade arbetsbelastningen. Emellenid finns också befintliga och nytillkommande uppgifter för polisen som är svåra att rationalisera t. ex. viss brottsförebyggande verksamhet såsom undervisning i skolorna om lag och rätt samt trafikundervisning och ökade kontakter med allmänheten (rådgivning, kvarterspolisverksamhet o. d.). Domstolsväsendets dimensionering påverkas av brottslighetens utveckling, men också av polisens kapacitet att utreda brotten. Brottsligheten tenderar att bli allt mer svårutredd (t. ex. förmögenhetsbrottsligheten). Domstolsväsendet påverkas också av allmänhetens ekonomiska möjligheter att processa. Här torde den under 1973 genomförda reformen om samhällets rättshjälp bli av betydelse. Antalet inkommande inskrivningsärenden ökade

med ca ll % årligen 1970-74. Ökningen väntas fortsätta 1975-80. Som ny

central myndighet för domstolsväsendet tillkom domstolsverket ijuli 1976. Kriminalvården var mellan 1965-70 den snabbast växande delsektorn inom rättsväsendet. Den tidigare ökningen i anstaltsklientelet upphörde efter 1970, varefter antalet intagna successivt minskat. På senare år har också antalet personeri frivård minskat genom förkortade övervakningstider. Den kommande utvecklingen är svår att fömtsäga. Under år 1974 trädde en ny lagstiftning i kraft på kriminalvårdens område. grundad på förslag av kriminalvårdsberedningen. Reformen innebar bl. a. en ny regionindelning och ett nytt anstaltssystem. Enligt det sistnämnda skall korttidsintagna i första hand placeras i lokalanstalt nära hemorten. Härigenom uppstår behov av nya lokalanstalter, främst i storstadsområdena. De av kriminalvårdsberedningen framförda och av riksdagen godkända förslagen har vidare inneburit en ökad satsning på frivård. Nya vårdformer ställer sannolikt krav på nya säkerhets- och alarmutrustningar. Också för närvarande uppges behovet av förbättrade sådana utrustningar vara stort.

Brandväsen Brandväsendet ansvarar för brandbekämpitiitg, räddningstjänst och katastrofberedskap samt förebyggande åtgärder mot brand. Dessa verksamheter vilar främst på kommunerna genom den nya brandlag som trädde i kraft år 1974. Bl. a. föreligger skyldighet för kommunerna att svara for första insatsen vid inträffat oljeutsläpp på land, i insjövatten (utom Vänern och Mälaren där tullverket har ansvaret) och hamnområden. Kommunerna skall också svara för första insatsen för begränsning av skadan och för räddning vid olyckor med “farlig gods“. Central myndighet för brandförsvaret är statens brandnämnd. l nämndens uppgifter ingår dels att genom statens brandskola meddela undervisning

Bilaga 4 135

for brandpersoital och skorstensfejare och lämna råd och anvisningar till olika parter i brandförsvaret. Nämnden har anslag för forsöks- och utvecklingsarbete på 100 000 kr. under budgetåret 1976/77. Exempel på frågor som nämnden särskilt behandlar är transporter av farligt gods. behandling och Förebyggande insatser beträffande oljeskador till lands, Standardisering av komponenter i brandbekämpande utrustningar samt rådgivning t. ex. vid civilförsvarets upphandling av sådan materiel. Här ingår också prövning och besiktning av brandmateriel. Kontakterna med leverantörerna av brandmateriel är vanligen lättadministrerade eftersom företagen är få och relativt små. De har vanligen begränsade resurser för utvecklingsarbete. Detta kan vara en förklaring till att ett flertal materielslag är relativt personalkrävande vid handhavandet. För gemensamma frågor har de inom brandväsendet verksamma organen bildat Svenska brandförsvarsföreningen. I denna är de kommunala brandkårerna (via Kommunförbundet) medlemmar liksom industribrandkårerna. Också riksforsäkringsbolageit är intressenter i föreningen jämte arbetarskyddsnämnden (som gemensamt drivs av LO-SAF). Svenska brandförsvarsföreningen har alltså en vidare intressentkrets än enbart kommuner. Huvuddelen av kostnaderna för verksamheten täcks genom avgifter från medlemmarna. Eventuella underskott täcks genom bidrag från riksförsäkringsbolagen. Föreningen har ett 40-tal anställda. Programmet omfattar utbildning (brandbefäl. materialförvaltaref. rådgivning, konsultverksamhet samt standardisering av vissa utrustningar. Det senare är viktigt bl. a. från utbildningssynpunkt. Föreningen bedriver utveckling av kurspaket för eget bruk, för kommunerna samt för de 23 länsvisa brandförsvarsforbunden.

Tal/väsen Tullverket har ansvar för kustbevakningen i Sverige. Denna innefattar oljeoch kemikaliebekämpning, tullbevakning, skyddsområdestillsyn, tillsyn över jakt och fiske, havsbottenövervakning, sjöräddning samt oceanografisk observationstjänst. Tullverkets traditionella uppgift är annars debitering och uppbörd av tullar. Denna uppgift har minskat i omfattning efter frihandelsavtalen med EG och den successiva avtrappningen av industritullarna. I stället har spanings- och kontrollverksamheten ökat. För spaningsverksamheten disponerar tullverket ca [OO-talet fartyg och båtar. De består av tullkryssar, tulljakter, racerbåtar och oljeskyddsfartyg av varierande storlek. Båtarna är som regel utrustade med radar, allsidig radioutrustning, ekolod, logg och övrig navigeringsutrustning samt anordningar för sjöräddning och bogsering. lnvesteringsbehovet för fanygsmateriel och övrig utrustning är ca 3,5-4 miljoner kr. per år. Kryssare och jakter ritas och projekteras inom tullverkets fartygsbyrå. Verket har vidare tillsammans med marinen, Kockums mekaniska verkstad och Saab-Scania bedrivit utvecklingsarbete rörande svävare. Syftet är att få en ersättning för verkets snabbgående båtar. Tullverket sköter olje- och kemikaliebekämpning i vatten utanför hamnområden för vilka kommunerna ansvarar, vanligen genom sina brandkårer.

136 Bilaga 4 SOU l976:69

Anslaget till anskaffning av bekämpningsanordningar och bekämpningsmedel, tekniskt utvecklingsarbete samt drift och underhåll av teknisk materiel for olje- och kemikaliebekämpningsuppgifterna är anvisat över kommundepartementets budget till skillnad från verksamheten i övrigt som tillhör fmansdepartementets. Detta anslag är for innevarande år ca 7 ntiljoner kr. Anslaget totalt för tullverket är ca 385 miljoner kr. Behoven av ny- och vidareutveckling av medel och metoder for bekämpning av miljöfarliga utsläpp är stora. Det finns varken på svensk eller utländsk marknad tillgång på färdiga system for tillämpning av aktuella bekämpningsmetoder. Verket samarbetar i utvecklingsfrågor bl.a. med statens rymddelegation och FOA rörande ljärranalys samt med AB Atomenergi beträffande system för oljemärkning. Utvecklingsbehov finns beträffande informationssystem, dykeriteknik/-organisation, saneringsmedel, ljärranalyssystem, oljeupptagningssystem samt system for positionsregistrering av fartyg med farlig last.

Skatteväsen m. m. Beskattning, uppbörd. folkbokföring m. m. leds och samordnas av riksskatteverket (RSV). Verket har avdelningar for direkt skatt, indirekt skatt, kontroll av sprittillverkning och -handel, exekutionsväsende, folkbokföring och val samt system- och utvecklingsfrågor. Regionalt och lokalt ansvar inom skatteväsendet har länsstyrelser, taxeringsnämnder och lokala skattemyndigheter. Skatteväsendet är f. n. i en omorganisations- och upprustningsprocess. Till 1978 års taxering skall den nya taxeringsorganisationen vara genomförd. Denna innebär bl. a. utnyttjandet av ett nytt ADB-system för folkbokföring och uppbörd. Detta mycket stora system innebär att en systemstruktur byggs upp med en blandad regional och central registerföring. Systemet som successivt genomförs fr. o. m. år 1978 kräver ett omfattande utrednings- och utvecklingsarbete. Detta svarar riksskatteverket och Statskontoret för i särskilt organiserade former. Utredningsarbetet, som bl. a. bestått i analyser och utvärderingar av några alternativa datasystemstrukturer för det nya systemet, har flera drag av forstudier i en teknikupphandling. I studierna har man jämfört traditionella generella datorer med i flera avseenden oprövade minidatorer. Eftersom utvecklingen på dataomrâdet är snabb måste denna också beaktas vid jämförelsen, vilket innebär att vissa osäkerheter eller risker måste invägas. Ett annat problem från teknikupphandlingssynpunkt är att krav på systemet från olika användare måste vara kända. I det aktuella fallet har uppgetts att så inte helt varit fallet beträffande den regionala samhällsplaneringens utnyttjande av systemet. Vid valet mellan ett systemalternativ med minidatorer och ett med en mer traditionell datasystemstruktur stannade såväl flera remissinstanser som regering och riksdag för det senare.

4.1.3 Sammanfattning

De delområden som redovisats under rätts- och skatteväsen m. m. har en, tekniskt sett, diversifierad karaktär. Olika tekniska system utnyttjas for över-

Bilaga 4 137

vaknings-, informationsbehandlings- och bekämpningsuppgifter. Den enskilda myndigheten har ofta specifika krav på sitt system, vilket kan kräva teknisk utveckling. Trots de specifika kraven finns i fiera fall frågor t. ex. mellan polisen och militära myndigheter rörande gemensamma kommunikationsutrustning, mellan tullen och brandförsvaret beträffande dykning och beträffande behandling av kemikalier. Myndigheterna inom rätts- och samhällsskyddet är relativt pâpassade i på utnyttjandet av teknik. Krav ställs fråga om t. ex. integritetsaspekter på hur man får utnyttja teknik. Detta medför både problem och fördelar från teknikupphandlingssynpunkt. lbland kan det vara svårt att inför en teknikutveckling definiera vilka krav som skall ställas. Fördelarna är att teknikupphandling, enligt den modell som TUK redovisat. skapar lämpliga former för kravspecifikationer. analyser av effekter m. m. Flertalet myndigheter inom sektorn är inte tillräckligt stora för att själva ha en tillräcklig teknisk kompetens. Behoven är i regel inte kontinuerliga utan uppstår vid vissa tidpunkter och skiftar mellan olika områden. Det är därför vanligt att repliera på extern kompetens, i första hand på konsulter, men också på andra myndigheter.

4.2 Offentligt byggande

Byggnads- och anläggningsverksamheten skiljer sig från övriga redovisade områden genom att den förekommer inom varje sektor i större eller mindre grad. l vissa fall svarar myndigheter för sina egna byggnader och anläggningar antingen genom byggande i egen regi eller genom att upphandla entreprenader. Detta gäller särskilt de stora affärsdrivande verken. Vanligast är dock att byggnadsfunktionen och byggnadsförvaltningen är centraliserad. Sålunda har byggnadsstyrelsen ansvar för Iokalanskaffning till statliga myndigheter. lnom kommuner har ofta en byggnadskommitte ansvar för byggnadsupphandling medan andra kommunala organ sköter själva fastighetsförvaltningen. l det följande behandlas främst byggnadsverksamheten för dessa myndighetskategorier vilken främst avser förvaltningsbyggnader. Åldringsvårdsanläggningar liksom sjukhus och skolor ingår också men inte ofproduktion av bostäder. För en bedömning av betingelserna för tekfentlig inom sjukvårds- och undervisningssektorerna bör redovisnikupphandling ningen dock kompletteras med redogörelsen under dessa avsnitt.

4.2.1 Invesrerizzgar I det följande redovisas kortfattat investeringar i byggnader och attläggningzir for statliga och kommunala förvaltningar. Dessa uppgick år 1974 till ca 7 miljarder kr. Av figur B.4.l framgår byggnadsinvesteringsutvecklingen sedan år 1963. Kommunerna dominerar den offentliga byggnadsverksamheten och hade en snabb investeringsexpansion under åren 1963-1970. Därefter sjönk den kommunala investeringsnivån mellan 1970-1974. De statliga investeringarna har daremot ökat något. De kvantitativt största delområdena inom den offentliga byggnadsverk-

l 38 Bilaga 4

Milj. kr 7000 -

6000 e

5000*

4000 -

3000 -

__._.__ O I 2000 f ;----1§.__--i--._--1--./

1000-

l l l l l I I l I I I r Figur 8.4.1 Totala bygg- 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 År nadsinvesteringar, statliga och kommunala myndigheter, exkl. a/iärsvørk och Kommunala byggnadsinv. bostäder. miljoner kr. 1974 års priser. - - - - - Statliga byggnadsinv.

samheten var år 1974 hälso- och sjukvård (1,1 miljarder kr.) utbildning (1,1 miljarder kr.) och rekreation, kultur (0,7 miljarder kr.). Särskilt det sistnämnda området har expanderat snabbt under senare år. I övrigt Fördelar sig byggnadsinvesteringarna relativt jämnt över resterande delsektorer.

4.2.2 Organisation

Anskaffning av byggnader och anläggningar är en komplicerad process vilket sammanhänger med ett antal särdrag som kännetecknar byggande. Särdragen sammanhänger dels med produktens karaktär, dels med den institutionella miljön.

Bilaga 4 139

Byggande och _fönraltning Byggnadens anknytning till marken, dess miljömässiga roll i samhället, dess centrala roll som ram för en verksamhet m. m. innebär egentligen att den är ett system med gränsytor mot flera samhällsfunktioner. Systemet måste också vara mer eller mindre anpassbart till ett behov som förändras under en byggnads mångåriga livstid. Denna kan vara 30 år eller mer. Det betyder också att endast en mindre del av den årliga byggnadsproduktionen har karaktär av ersåttningsproduktion. En väg att höja anpassbarheten är att investera i överkapacitet. Detta accentueras ofta av att stordriftsfördelar föreligger vid dimensioneringen av nybyggnadsinvesteringar. Genom att öka byggnadsvolymen i ett projekt uppnås ofta en större kapacitetshöjning än vad som motsvarar investeringsökningen.

Byggnadssryrelsen Byggnadsstyrelsen har att förvalta av staten ägda fastigheter inom och utom landet. samt att förse civila statliga myndigheter med lokaler. Det senare kan ske genom byggande, köp eller hyra. Till styrelsens uppgifter hör också att svara för viss inredningsverksamhet och att vara statsförvaltningens expertorgan för byggnadsverksamhet, fastighetsförvaltning, inredning och städning m. m. Inom försvaret faller motsvarande uppgift på fortilikationsförvaltningen. Byggnadsstyrelsens organisation består av centralforvaltningen i Stockholm och fem regionala byggnadsförvaltningar. Centralförvaltningen utarbetar lokalförsörjningsplarler. planer för underhåll och fastighetsinköp. Man utför också utredningar och projektering för nybyggnad. Särskilt berörda byråer är utredningsbyrån. två projekteringsbyråer, byggnadsbyrån samt inredningssektionen. Inom byggnadsbyrån har fr. o. m. budgetåret 1975/76 sammanforts sektioner för kalkylering. upphandling. besiktning och planering. Kalkylering vid olika tillfällen under byggprocessen innebär prognosticerirtg av kommande upphandlingsresultat. För att kalkyleringen skall fungera som instrument för kostnadsstyrning krävs att kalkylerna stäms av mot de priser som erhålls vid entreprenadupphandling. Vid bedömning av anbuden vid sådan upphandling kan kalkylen sedan utnyttjas som ett hjälpmedel. Konsulter anlitas i stor utsträckning för kalkyleringen. Kalkyler i tidiga skeden av byggprocessen - s. k. programkalkyler - som skall ge underlag för beslut om kostnadsramar görs dock vanligen av egen personal. Till grund för kalkyleringen ligger kostnadsstatistik avseende styrelsens tidigare byggproduktion och annan information om aktuella kostnader för bl. a. byggnadsmaterial och arbetskraft. F. n. söker man att förbättra underlaget för programkalkyler genom att utnyttja kostnadsdata för olika lokaltyper. Sådana kostnadsdata ger också möjligheter till kontroll av kostnaderna under senare skeden av byggprocessen. En vidareutveckling pågår av beräkningsmetoder för byggprojektens totalekonomi i form av hyreskalkyler. Upphandlingsverksamheten omfattar främst entreprenader för genomförande av byggprojekten. Material till byggnadsverksamheten i egen regi liksom mindre entreprenader upphandlas av regionala byggnadsförvaltningar.

140 Bilaga 4

Projekterings- och utredningsbyrâerna svarar för konsultupphandling vid projektering. lnredningssektionen svarar for upphandling av lokalernas inredning. Den decentraliserade entreprenadupphandlingen har medfört ett ökat krav på central service i fråga om hjälpmedel i upphandlingsarbetet och underlag för bedömning av olika upphandlingssituationer. Besiktningsverksamheten omfattar besiktning av entreprenader. Besiktningsforrättarna medverkar med rådgivning vid projektering och upphandling. Byggnadsstyrelsens regionala Förvaltning svarar för genomförandet av byggproduktion samt underhåll och drift av de av styrelsen forvaltade fastigheterna. Delar av byggandet och underhållet sker i egen regi. Byggnadsstyrelsen har en särskild utvecklingsbyrå, som svarar for tekniskt utvecklings- och normeringsarbete samt teknisk service till styrelsens övriga verksamhetsgrenar. För statliga forvaltningslokaler har ett generellt programunderlag, GP-lçonror 75, utarbetats. Det ger vissa riktlinjer for planering. Utvecklingsarbetet har varit till övervägande del inriktat på nyproduktion av lokaler, tidigare speciellt inom sektorerna Förvaltning och högre utbildning och forskning. men numera i ökad utsträckning även med inriktning på sektorn polis- och åklagarväsende. Ett liknande som for programunderlag förvaltningslokaler har utarbetats for polishus. F. n. sker en förskjutning av huvudintresset från nyproduktion till det lokalbestånd som byggnadsstyrelsen förvaltar, vilket innebär att behovet av utvecklingsarbete avseende befintliga lokaler och ombyggnadsverksamhet ökar. Bl. a. kommer riktlinjer/ normer för godtagbar standard för sådana lokaler att fastställas. För teknisk utveckling på byggnadsstyrelsens område har ett särskilt samarbete etablerats mellan styrelsen och KTH.

Andra organ inom det offentliga bt/ggailde! På sjukhusbyggnadsområdet finns tre organ med speciella uppgifter nämligen nämnden for sjukvårds- och socialvårdsbyggnader (NSB), nämnden för undervisningssjukhusens utbyggnad (NUU) samt Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri). NSB har huvudsakligen till uppgift att pröva byggnadsritningar for sjukvårds- och socialvårdsbyggnader. Spri lämnar därvid biträde med den byggnadstekniska granskningen m. m. Nämndens verkställande tjänsteman är samtidigt chef for Sprizs byggnadsavdelning. NUU har att följa planeringen och samordna utbyggnaden av de kommunala undervisningssjukhusen samt medverka med samråd vid upprättande av forslag till byggnadsarbeten och utrustningsanskaffningar for sådana objekt vid dessa sjukhus för vilka statlig investeringsersättning utgår. Spri har en rådgivande funktion för landstingen i sjukhusbyggnadsfrågor. Sprizs byggnadsavdelning har sektioner för utveckling och för granskning. Utvecklingssektionen arbetar med utveckling av allmänt programunderlag, normer och redovisningssystem. Gransknings- och rådgivningssektionen ar-

betar huvudsakligen for NSB.

SOL 1976:69 Bilaga 4 l4l

Byggprocessen Framgången med att möta problemen kring de tidigare nämnda stelheterna i byggnadskapitalet beror till stor del av forplaneringen i byggherrens programunderlag. l denna måste t. ex. avvägningar ske mellan drift- och investeringskostnader. Efter programfasen vidtar projekteringen och själva byggandet (monteringsfzisen). Projekteringen kan ses som ett slags modell som anger utformning och kvalitet for byggnaden eller byggnadsområdet ifråga. Syftet är att komma fram till den lösning som bäst motsvarar en kombination av funktionella, ekonomiska, estetiska m. fl. krav. Projekteringen leder fram till bygghandlingar som direkt underlag för produktion. Tidsåtgången från början av byggherrens programarbete till inflyttningsfardig byggnad är betydande, vanligen 4-6 år for offentliga byggnader (sjukhus, skolor o. d.) mot cirka 3 år för bostäder och ca 2,5 år for industribyggnader. Enligt cirkulär (SFS 1973:667) skall statliga byggnads- och anläggningsarbeten upphandlas till fast pris. Som regel tillämpas sluten upphandling. Syftet med denna är att uppnå konkurrens i entreprenader och leveranser. lnfor en sluten upphandling måste vanligen en detaljerad projektering ha genomförts.

institutionella _förhâllanden

Utöver upphandlingsregler finns flera grundläggande faktorer som ställer upp ramar för byggandet. Även om dessa förhållanden är generella för allt byggande redovisas de ändå här. De utgör nämligen en viktig miljöbetingelse för teknikupphandling i anslutning till byggnader och anläggningar. Stadsplaneväsendet anger vissa restriktioner på var och hur och ibland när byggandet får ske. Stadsplanen upprättas av kommunen, men fastställs av länsstyrelsen eller ibland av regeringen. Statens planverk är tillsynsmyndighet beträffande planväsendet och lämnar råd och anvisningar om hur detta bör bedrivas. Byggnadslagstiftningen, som utgör basen för stadsplaneringen, är f. n. under omarbetning bl. a. mot mer elastiska och flexibla plantyper. Planverket lämnar i publikationen Svensk byggnorm råd och anvisningar for tillämpningen av byggnadsstadgan. Under år 1975 omarbetades denna bl. a. i syfte att minska detaljregleringen av byggandet. Förändringen har inneburit en förändring av normernas karaktär från en tidigare huvudsakligen teknisk tonvikt till preciseringar av funktionskrav. Där sådana är svåra att ange bibehålls den tekniska formen, som då tjänar som exempel på ett tänkbart utförande. För produkter, som inte finns täckta av normer, kan planverket utfärda ett s. k. typgodkännande. Avsikten med denna form är att den skall ge stimulans till utvecklingen inom byggnadsindustrin, speciellt byggnadsmaterialindustrin. Man bör dock observera att typgodkännandet kan användas även for andra syften, t. ex. att industrin använder det som ett prov på den centrala myndigheten ifråga om hur långt ner i kvalitet man kan gå. Typgodkännande i Sverige är frivilligt. Liknande former tillämpas inom EG. I Frankrike krävs typgodkännande av en statlig myndighet for att pro-

142 Bilaga 4 SOU l976:69

dukten skall få användas i offentligt byggande. En sådan metodik fär en viss spridningseffekt till det privata byggandet. Det grundläggande motivet för existensen av normer är en omsorg om brukarens hälsa och säkerhet. Normerna avser väsentligen förhållanden vid byggnadens uppförande. Däremot ingår ej Föreskrifter om underhållsskyldighet. Sådana torde dock komma att finnas med i förslaget till ny byggnadslag. Normer och regelsystem framkommer också som ett resultat av samarbete mellan producent och konsument inom byggnadsomrâdet. Dit hör AMA (allmän material- och arbetsbeskrivning för husbyggnztdsarbeteit). AMA utgör bl.a. ett kodifierat system för specifikation av byggnader och byggnadsarbeten. Nämnden för egenskapsredovisiting inom byggfacket (ERnämnden) har till uppgift att främja och verka för redovisning av egenskaper hos byggvaror. Den publicerar s. k. ER-översikter och ER-blad. Framtagandet av dessa normer och regelsystcm innebär möjligheter till att innovationer beträffande använd metodik o. d. fåren allmän spridning. Genom sin ofta starkt bundna form kan de dock innebära hinder för att gå utanför ett traditionellt mönster. En viktig utgångspunkt för teknisk utveckling är den för ett byggnadsprojekt vanligen omfattande projekteringen. Det är under denna man väljer lösningar som skall tillgodose ställda krav. Samtidigt är det från teknikutvecklingssynpunkt viktigt att projekteringen ger byggproducenterna utrymme för produktutveckling. Vägar att nå detta är genom Standardisering av projekteringsunderlag, genom grundläggande normer och genom modultänkande. De s. k. ”bygglådorna” för skolor och sjukhus är särskilt utpräglade exempel på detta. Här har kommuner, producenter, projektörer medverkat för att sammanväga generella produktionskrav och konsumentkrav på en viss byggnadstyp. Givetvis har också andra motiv legat bakom dessa aktiviteter såsom önskemål från upphandlare att förenkla projekteringsarbetet och att genom Standardisering uppnå en enhetligare produktion (större serier) m. m. Erfarenheterna av denna verksamhet har varit något blandade. Sålunda har uppgivits att grundläggande förändringar av utgångspunkterna för skolbyggandet (skolreformer, läroplansförändringar) försvårat utnyttjandet av bygglådan. Vidare har den lokala och regionala karaktären hos byggnadsindustrier och entreprenörer ofta varit ett hinder för större serier och stordriftsteknik. Däremot har det här arbetet medfört ett förenklat och förbättrat projekteringsarbete. Bl. a. utnyttjas normerna i “bygglådorna” som checklistor i detta. Eftersom projekteringen är en viktig del av hela byggprocessen kan denna förbättring i sig ses som en utveckling av teknik i vidare mening.

Utnyttjande av extern kompetens Eftersom konsulter vanligen spelar en stor roll vid byggnadsanskaffning torde deras beteende inverka på betingelserna för teknikupphandling på byggområdet. Detta är särskilt accentuerat för offentligt byggande eftersom projekteringsarbetet där i allmänhet är mer omfattande än vid byggande inom andra samhällssektorer. Konsulternet kommer in under flera faser i en anskaffningsprocess. De

SOU l976:69 Bilaga 4 143

kan utnyttjas i rådgivningsfunktioner när program utarbetas, de kan utnyttjas för projektering samt för samordning under själva produktionsstadiet. Konsultens möjligheter att utnyttja teknisk utveckling påverkas bl. a. av hur konsulttjänster upphandlas och hur regler. föreskrifter och praxis är utformade. Flera faktorer pekar på att Förutsättningarna i många fall är mindre goda. En sådan faktor är den ovan nämnda tidsutdräkten under en byggnadsprocess. Den medför en allmän ambition att pressa byggnadstiden vilket vanligen innebär en hård tidspress för konsulten och minskar utrymmet för utarbetandet av alternativa lösningar, sökande efter helt nya lösningar o. d. Också ersättningsformen kan verka i konserverande riktning på konsultarbetet. En renodlad priskonkurrens torde medföra mindre utvecklingsincitament för konsulter i deras arbete. Löpande räkning torde rent allmänt tendera styra arbetet mot överkvalitet och överarbetning av projektet. Därför har olika arvodestyper utvecklats som innehåller en ekonomisk ram och en incitamentsdel, t. ex. tvåstegsarvode. Detta delas upp så att arvode för produktbestämning i form av förslags- och huvudhandlingar sker efter löpande räkning, medan detaljprojektering och framställning av bygghandlingar, vilket utgör huvuddelen (ca 75 %) av projekteringskostnaden, sker till fast pris. För att underlätta konsultupphandling har upphandlare och leverantörer av konsulttjänster gemensamt utarbetat Allmänna bestämmelser för konsultuppdrag”, innehållande allmängiltiga bestämmelser om konsultens ställning. tider, ansv-ar. upphovsmannarätt och uppfinnarrâitt, ersättning, betalning, försäkring och säkerhet. För att underlätta en precisering av uppdragets omfattning har SKlF (Svenska Konsulterande lngenjörers Förening) utarbetat särskilda checklistor. En ifylld checklista kan bifogas kontraktet och således utgöra en del av avtalet. Liknande gemensamma bestämmelser har utformats för entreprenader, (ABK), och för byggnadsmaterial och arbetsutförande (AMA). En ytterligare bakgrundsfaktor som kan inverka på konsultens utvecklingsincitament eller brist på sådana är av yrkesetisk och skadeståndsmässig karaktär. Det nämnda ABK reglerar ansvar beträffande tider, underkonsulter, skadestånd, försening och vite. Bl. a. anges i ABK att beställarens allmänna godkännande inte befriar konsulten från ansvar om inte beställaren i särskild ordning godkänt nya material och konstruktioner. Detta torde dels medföra att konsulten allmänt är försiktig att avvika från beprövad teknik och beprövade lösningar (konsultens omsorg och yrkesskicklighet bedöms vanligen mot bakgrund av sedvana och vad som är allmänt känt). dels att beställaren aktivt måste medverka vid projektering som innehåller utvecklingsmoment, om dessa skall kunna komma till stånd.

incitament Byggnadsstyrelsen har närmare studerat olika fonner för incitament och samlat erfarenheterna i en särskild rapport (KBS-rapport 10, 1970). Tre huvudtyper av incitament kan anges, nämligen o kostnadsincitament 0 tidsincitament o prestationsincitament

144 Bilaga 4 SOU I976:69

Pris A

Figur 8.4.2 Kurva/ör Max presialionsincirament. För I alt premiering överhuvud- l taget skall kamma ifråga | I mäste prestationen ligga l över en viss miniminivá. l Premieringeri ökar med | - I prestationen till m: _las/- Mm Känslighets- i slä/Id nmximinivâ över vilområde

ken ingen premien/Lt: Ingår. i

Källa: Byggforskningens i I informationsblad l _ B 3: 1973. Prestation Min.gräns för god känt

Principen för /msiiiadsiizciiamen! är att man låter vinsten variera med kostnadsutfallet. Till en forkalkylerad kostnad - “riktkostnad” - knyts en “riktvinst. Skillnaden mellan riktkostnaden och den verkliga kostnaden får påverka den slutliga vinsten. Det kan gå så till att beställaren förbinder sig att betala ett visst vinstpålägg om kostnaden hålls inom en viss gräns. Är kostnaden högre sänker man vinstpålägget och höjder det om kostnaden blir lägre än beräknat. Kostnadsincitamenten har tillkommit for att minska de ekonomiska riskerna for leverantörer vid framförallt utvecklingsobjekt. Tidsinciranzenr används i de flesta fall enbart som vite vid försenat fär› digställande. Alternativt kan man utge bonus vid färdigställande i rätt tid. Det har visat sig svårt att införa tidsincitament. Produktionstiden måste på ett tidigt stadium kunna förutses med stor säkerhet och det är sällan möjligt. Dessutom ändras ofta planeringsförutsättningarna under arbetet. Presrationsiizciiairzent är vanliga inom byggnadsbranschen. Det syftar till att ge producenten friare händer att bidra med egna idéer om produktens utformning och tillverkning. Prestationsincitamenten karaktäriseras av ett glidande godkännande där resultatet får påverka priset. En typisk incitamentskurva visas i figur B.4.2.

Tora/entreprenad En särskild form for anskaffning av byggnader/anläggningar, som anses vara utvecklingsstimulerande, är totalentreprenaden. Den omspänner såväl projektering som produktion. Det anbud som lämnas är därför mer omfattande än annars. Anbudsunderlaget definierar produktens (byggnadens) funktion men lämnar stor frihet i dess utförande. Totalentreprenad har tidigare mest tillämpats för speciella byggnadstyper som t. ex. broar. För en hel del egenskaper av främst byggnadsteknisk men också planteknisk (planfunktionell) art är en relativt allsidig anbudsbedömning möjlig. För flera andra egenskaper blir det dock fråga om subjektiva bedömningar. Rekommendationer beträffande totalentreprenad har getts ut från både beställar- och producentleden. Sålunda har byggnadsstyrelsen sedan 1969 bedrivit en försöksverksamhet genom vilken man har utarbetat handlingar

Bilaga 4 145

för upphandling av anbud och värdering av upphandlingsresultat (färdig anläggning i drift). År 1970 utgavs ztllmåinnzt bestämmelser för totalentreprenader. De utarbetades av en arbetsgrupp från byggnadsstyrelsen. Svenska kommunförbundet och Byggherreföreningen.

4.2.3 Samman/ánning Det offentliga byggandet i den bemärkelse som här använts utgör ca en Gärdedel av den sammanlagda byggnads- och anläggningsverksamheten. Av byggandet utanför bostadssektorn är andelen större (nära 50 5%). Den offentliga sektorns agerande vid anskaffning av byggnader och anläggningar torde därför inte oväsentligt kunna påverka den samlade metodik- och teknikutvecklingen inom byggnadsindustrin. Stora delar av det offentliga byggandet sker genom lokalt förankrade byggkonsulter och byggnadsföretag med produktion också utanför den offentliga sektorn. En egenskap som kännetecknar byggandet är att ett flertal paner vanligen är direkt eller indirekt involverade såsom byggherrar, olika typer av konsulter, entreprenadföretag, byggvaruleverantörer samt normsättande och övervakande statliga och kommunala myndigheter. Antalet parter torde ibland inverka försvarande på teknisk utveckling. Arbetsfördelningen i byggprocessen medför att leverantörerna vanligen får tämligen fixa gränser för sina produkter, beträffande utförande, materialval och tillverkningssätt. Som en effekt av detta har praktiskt taget all utveckling i entreprenörledet inriktats på rationalisering av arbetsprocesser och administrativa förhållanden. Betingelserna for teknisk utveckling på byggnadsomrâdet sammanhänger också med de kraftiga konjunkturella fluktuationerna. De kan sägas utgöra ett tekniskt utvecklingshinder i så måtto att byggnadsindustrin, som i stort är en hemmamarknadsindustri, arbetar i en svår-planerad marknad med små incitament till investering i fasta anläggningar. Emellertid bör också konstateras att det vanligen omfattande projekteringsarbetet i en byggprocess utgör en lämplig ram och potential för teknisk utveckling. En förutsättning är dock att projekteringen ger utrymme för lämpliga utvecklingsinsatser. Detta torde i fortsättningen underlättas av en utveckling åt flexiblare normer och därmed ökade möjligheter för produkt- / metodutveckling. Särskilt viktigt förefaller det vara att en sådan utveckling följs upp med en ökad spridning av resultaten av produkt/metodinnovationer. Flera organ spelar här en roll och torde kunna spela en ökad roll, nämligen statens råd för byggnadsforskning, statens institut för byggnadsforskning samt SKlF(Svenska Konsulterande lngenjörers Förening/ Svenska Konsultföreningen). Den senare har t. ex. särskilda fackgrupper för frågor av branschteknisk karaktär. Föreningen har också medverkat vid speciella utvärderingar i samarbete med statliga upphandlare, t. ex. i en försöksverksamhet tillsammans med statens vägverk med exempel på genomförande av förhandlingsupphandling.

146 Bilaga 4 sou 1976:69

4.3 Kommunikationer

Kommunikationssektorn indelas i samfärdsel samt post- och televerk. Samfárdseln omfattar vägg järnvägs-, sjö- och lufttralik. Den offentliga delen av kommunikationssektorn består dels av organ ansvariga för utbyggnad och underhåll av anläggningar, dels av driftansvariga organ och dels av normsättande organ. I flera fall sammanfaller de två forsta kategorierna i samma myndighet, t. ex. i SJ, televerket och postverket. Ansvariga för anläggningar är t. ex. vägverket och de kommunala väg- och gatuforvaltningarna. Driftsansvariga är t. ex. lokaltrafikforetag.

4.3.1 Produktion och kostnader

Tabell B.4.l Bruttoproduktionsvärde för offentliga myndigheter år 1974. Miljoner kronor (avrundade värden) Bransch nr Bransch Produktionsvåirde miljoner kronor 7110 järnväg 2 700 7120 lokaltrafik inkl. ljärr- 1800 busstrafik 7150 + 7160 sjöfart + hamn- och 900 lotsväsen 7170 lufttransport 200 7210 postverket 2 000 7220 televerket 3 800 7300 väg- och gatuhållning 900

Källa: Nationalräkenskaper.

Av tabell B.4.l framgår den offentliga kommunikationssektorns omfatt-

ning. Sammanlagt omsätter den över 12 miljarder kr., varav televerket svarar för en tredjedel och SJ for en fjärdedel. Därefter följer postverket och lokaltrañken.

Tabell 8.4.2 Persontransporter fördelade på trafikmedel år 1973

Källa: Transporter i Sverige (DsK 1975:4) Under perioden 1960-73 foll praktiskt taget hela tillväxten av persontransporterna i landet på personbilarna så att de år 1973 svarade for 82 ”n av det totala transportarbetet. En vändpunkt synes dock ha skett under

sou 1976:69 Bilaga 4 147 Tabell 8.4.3 Inrikes godstransporter fördelade på trafikmedel år 1973, miljarder tonkm

Källa: Transporter i Sverige (DsK 1975:4)

de senaste åren då en viss ökning skett av de kollektiva transportmedlen. Lastbilstrañken har ökat kraftigt under 1960-talet. År 1973 svarade lastbilsgodset för knappt hälften av transportarbetet. Mätt i volym (ton) utgjorde det 86 “u av den samlade godsmängden.

Tabell 3.4.4 Bruttoinvesteringar offentliga myndigheter och företag. miljoner kronor, år 1974

Bransch nr Bransch Bruttoinvesteringar miljoner kronor

7ll0 järnväg 500 7120 lokaltrafik inkl. ljarr- 450 busstrafik 7150 + 7l60 sjöfart. hamn- och Iots- 250 väsen 7170 lufttransport 300 7210 postverket 70 7220 televerket 1 300 7300 väg- och gatuhållning 2 300

Källa: Nationalräkenskaper

Av tabell 8.4.4 framgår att sektorn årligen sammanlagt investerar i anläggningar och utrustning ca 5 miljarder kr. lnvesteringsverksamheten är betydande i proportion till omslutningen. De högsta investeringskvoterna (bruttoinvesteringar/produktionsvärde) uppvisar lufttransportområdet, televerket, sjöfartssektorn och lokaltrañken.

Järnvägar SJ:s investeringar karakteriseras av lång varaktighet, särskilt gäller detta anläggningsinvesteringarna. Livslängden för anläggningskapitalet inom järnvägsverksamheten medför problem när ny teknik skall införas i systemet i anslutning till investeringsverksamheten. då denna ju årligen bara avser \ en mycket liten del av det samlade anläggningskapitalet. Ny teknik införs därför ofta genom modifieringar och förbättringar av rullande materiel samt genom nya metoder att planera och styrajärnvägsverksamheten. Ett exempel

148 Bilaga 4

på detta är införandet av snabbare förbindelser. Visserligen upprustas spåroch kontaktleditittgar på järnvägsnätets huvudlinjer för högre hastigheter men snabbare genomslag erhålls om ny teknik införs på rullande materiel eller Överhuvudtaget inte anknyts till fysiska investeringar utan avser en förbättrad operativ styrning av trafiken. Under den senaste IO-årsperioden (1964-73) har investeringarna: i järnvägar, realt sett, haft en utveckling med ett maximum år 1968. Se figur B.4.3. Under den här perioden har samtidigt det reala produktionsvärdet av järnvägsverksamhetett ökat med ca en fjärdedel. Investeringsprofilen sammanhänger bl. a. med att ett fiertal större projekt genomförts under l960-talet. Sålunda upphandlades mellan 1967-71 pendeltåg for forortstrafik. Nya Iok har utvecklats och inköpts liksom system for centraliserad trafikkontroll. 1 slutet av 1960-talet utvecklades också ett system för datorstyrd bokning med ett stort antal terminaler.

Loka/trafik Lokaltrafik med buss eller spårbana i tätort bedrivs av ca 40-talet företag, vanligen kommunägda. Spårbunden trafik finns f. n. i Stockholmsregionen, i göteborgsregionen och i Norrköping. 1 Stockholmsregionen är lokaltrafiken samordnad under landstinget och drivs av ett bolag, Storstockholms Lokaltrafik AB (SL). Tätortstraliken med buss sker med ca 4000 bussar av vilka över hälften återfinns i de tre storstadsregionerna. lnvesteringariw i lokaltrafik har hittills under 1970-talet ökat kraftigt, realt mellan 15-20 “n årligen. Dock har variationerna varit anmärkningsvärt kraftiga mellan olika år. Antalet årsanställda i lokaltrafiken var år 1974 ca 17000. 0

Sjöfart, hamn- och Iotsväsende

Sektorn omfattar sjökartering, lotsning, Sjösäkerhet, isbrytning samt hamnverksamhet. De fyra första aktiviteterna handhas av Sjöfartsverket medan hamnverksamheten vanligen är kommunal. Av Sjöfartsverkets verksamhet drar isbrytningen ca 50 miljoner kr. i kostnader, övrig farledsverksamhet (inkl. lotsning) över 110 miljoner kr. samt sjöfartsinspektionsverksamheten något över 10 miljoner kr. årligen (1974/75). Investeringarna uppgick 1974/75 till ca 60 miljoner kr. 1 dessa dominerar isbrytarfartygen. Den kommunala hamnverksamheten bedrivs i ca 80-talet hamnar. Sammanlagt svarar dessa för ett produktionsvärde på omkring en 1/2 miljard kr. Investeringarna uppgår till storleksordningen 1/4 miljard.

Lufttransport Bruttoproduktionsvärdet for den offentliga verksamheten på lufttransportsektorn uppgick år 1974 till ca 200 miljoner kr. Luftfartsverket svarar för 13 egna flygplatser. Därutöver används även ett antal militära fält för civilfiyg. Kommunerna svarar för 11 fiygplatser. Luftfartsverket svarar också för trafikledning samt for överinseendet över den civila säkerheten. Investeringarna uppgick år 1974 till ca 300 miljoner kronor. Budgetåret 1975/76 uppgick investeringarna till ca 450 miljoner kr.. huvudsakligen beroende

Bilaga 4 149

Milj. kr

700-

Figur 3.4.3 Bruttøinvesleringar i järnvägar [965-74, miljoner kr.,

19165 6.6 6,7 68 69 70 71 72 713 714 År 1974 års prisnivå.

på utbyggnaden av storflygplatser i Stockholm och Göteborg. Av tabell B.4.5 framgår fördelningen av de statliga luftfartsinvesteringarna under perioden 1970-73. Anläggningsdelen svarar för nära tvâ tredjedelar av investeringssumman.

Tabell B.4.5 Statliga investeringar 1970-73 i luftfart, relativ fördelning på kategorier

150 Bilaga 4

Posrverket Produktionsvärdet för postverket uppgick år 1974 till ca 2 miljarder kr. Realt har produktionen i stort sett varit konstant under den senaste tioårsperioden. Personalinsatsen svarar för en dominerande del av kostnadsbilden i verksamheten. Antalet anställda är ca 55 000. Investeringsnivån år 1974 var ca 70 miljoner kr. Sedan slutet av 1960-talet har investeringsnivån realt höjts ganska markant. Dels upphandlades fr. o. m. 1969 en serie speciella postbefordringsfordon, dels pågår en upphandling av ca 2 800 postkassemaskiner (fram till år 1978).

Televerket Televerkets verksamhet uppdelas i rörelsegrenarna telefonrörelse, telegrafrörelse, telexrörelse, datakommunikation, rundradioverksamhet och övrig radioverksamhet. Därutöver har televerket myndighetsställning bl. a, vid tilldelning av radiofrekvenser. Produktionsvärdet för televerket uppgick år 1974 till nära 4 miljarder kr. Den senaste tioårsperioden har inneburit en genomsnittlig årlig real produktionsutveckling på något under 5 %. Investeringarna uppgick år 1974 till 1,3 miljarder kr. investeringsnivån har varit ungefär oförändrad under den senaste tioårsperioden. Antalet anställda är något över 40 000. Av televerkets inköp svarar stationsutrustningar för ca en tredjedel och radiomateriel, kabel och telefonapparater för vardera ca en sjundedel.

Väghål/ning Väghållningen, dvs. skötseln och utbyggnaden av vägnätet kan betraktas som den viktigaste stödfunktionen till transportsektorn. Det statliga vägnätet uppgår till nära 10 000 mil riks- och länsvägar. Kommunala vägar och gator uppgår till ca 1600 mil. Successivt har en utvidgning av det s. k. tunga vägnätet skett som tillåter trafik med 10 ton axeltryck och 16 ton boggitryck. Ca 90 % av det statliga vägnätet tål f. n. denna belastning mot knappa 40 % år 1970. Vägnätets utbyggnad har i första hand inriktats på en anpassning av de allmänna trafiklederna till trafikarbetets ökning samt på sådana vägar som har särskild betydelse för näringslivets transporter. Investeringarna i det statliga vägnätet har uppgått till 5,1 miljarder kr. under perioden 1969-1973. Här ingår också beredskapsarbeten med 1,7 miljarder kr. För år 1974 uppgick de statliga vägbyggnadsinvesteringarna till ca 1,2 miljarder kr. De statliga vägbyggnadsinvesteringarna har realt sett legat på en ungefär konstant nivå sedan 1963, även om en viss minskning kan noteras for de senaste åren. De kommunala investeringarna i gator och vägar var år 1974 ca 1.1 miljarder kr. Realt har investeringsnivån visat en sjunkande tendens sedan 1970; nedgången mellan 1970-74 var ca 25 lo Den främsta förklaringen till detta är den radikalt sänkta nybyggnadstakten på stadsbyggnadsområdet.

4.3.2 Organisation och mveck/ingstendensez Kommunikationssektorn utgör en av de mest kapitaltunga delarna av den offentliga sektorn. Investeringar i linjenät av typ vägar, järnvägar, telenät

Bilaga 4 151

m. m. har lång varaktighet, ofta 15-30 år. Detta innebär att de årliga nyinvesteringarnzi inom sektorn endast berör en ringa del av transportnätet. Det innebär i sin tur att teknisk utveckling som är knuten till nyinvesteringar endast kan påverka transportsystemet marginellt. Det tar alltså många år innan nyttan av teknisk utveckling realiseras den här vägen. Särskilt gäller detta “tunga” linjeinvesteringar. Vidare uppstår ofta under en utdragen investeringsprocess besvär med anpassningen mellan utrustning av olika årgång i systemet. De här förhållandena ställer specifika krav på transponsektorn ur teknikupphandlingssynpunkt. t. ex. beträffande strategin att införa ny teknik i sektorn. En sådan strategi kan vara att främst satsa på teknikinvesteringar av “lätt” karaktär. Exempel på detta är satsningar på förbättrade planerings- och styrsystem for drift av transportnät samt att anknyta teknikutveckling till materiel som harjämförelsevis kort livslängd. Ett exempel på detta är att åstadkomma höghastighetståg genom utveckling av den rullande materielen snarare än att bygga om banvallar, linjesträckningar 0. d. Vidare ställs särskilda krav på en långsiktig investeringsplanering. Som grund för denna krävs i sin tur en tillräckligt långsiktig strategisk planering, som t. ex. behandlar framtida samband mellan olika transportslag, arbetsfördelning, konkurrens m. m.

En transportstrategisk styrning sker från statens sida dels genom ett antal

avgiftsreglerande åtgärder (t.ex. fordonsskattebestämmelser), dels genom taxeregler för järnvägs- och llygtrafik. Vidare har under senare år ett antal statliga utredningar utrett ett flertal övergripande frågor för trafikpolitiken bl. a. för att skapa en bas för ett nytt trafikpolitiskt program. Trafikplaneringsutredningen har utfomiat modeller for regional trafikplanering. Man har vidare utrett frågor kring planeringsordningen vid utbyggnad av hamnar (DsK 1975:9) och flygplatser (DsK 1975:10). Kollektivtrañkutredningen har utrett olika åtgärder för att främja kollektivtrafiken (Kollektivtrafik i tätort, SOU 1975:47) medan periodkortsutredningen har utrett regionala trafikrabatter (Länskort i kollektivtrafiken, SOU 1976:43). Den pågående trafikdelbetänkandet - behov politiska utredningen, som lämnat Tralikpolitik och möjligheter (SOU 1975:66), utreder bl. a. kostnadsansvaret för landsvägstrafiken, taxeersättningar för jämvägstrafiken, handläggningen av trafiksvaga järnvägslinjer samt åtgärder att påverka godstrafiken på landsväg. Förutom en omfattande övergripande planerings- och utredningsverksamhet på trafikområdet finns också ett övergripande sektorsorgan för initiativ, planläggning, samordning och stöd i fråga om FoU på transportområdet, nämligen transportforskningsdelegationen (TFD). Med ett litet eget kansli replierar man till stor del på utomstående experter för specialutredningar m. m. En särskild perspektivplan för den mer långsiktiga verksamheten är under utarbetande. Anslaget för TFD är ca 10 miljoner kronor för budgetåret 1976/77. Kommunikationsdepanementet har i samarbete med trafikplaneringsutredningen låtit utföra prognoser för det framtida transportarbetet (DsK 1975:4), vilka kan illustrera andelsutvecklingen för de olika trafikslagen. Persontransportarbetet beräknas öka med i genomsnitt ca 1,5 % fram, till 1990, vilket innebär en väsentligt lägre tillväxttakt än under perioden 1960-1970 (5 %). Personbilamas andel av transportarbetet väntas bli något

152 Bilaga 4

lägre. De kollektiva transportmedlen ökar, enligt prognosen, sin andel från ca 18 % år 1973 till drygt 20 % år 1990. Det är främst busstrafiken som expanderar, i synnerhet i tätortstrafiken. Busstrafikens attraktivitet väntas öka bl. a. tack vare tekniskt-operativa förbättringar. Genom att en stor del av bussparken kommer att förnyas under slutet av 1970-talet bör tekniska förbättringar kunna få ett snabbt genomslag. Effektivare utnyttjande av denna medför att antalet bussar inte behöver öka lika snabbt som deras transportarbete. Nytillskottet stannar enligt prognosen på ca 300 per år fram till 1990. För järnvägstrañkeit väntar man en fortsatt positiv trend för den långväga persontraftken. Utvecklingen bestäms till stor del av konkurrensen med flyget och sammanhänger med standardförbättringar beträffande restider och turtäthet. lnförs höghastighetståg pekar prognosen på en ökning av persontransportarbetet på järnväg med ca 20 % per år 1973-1990. lnrikesflyget påverkas gradvis av en sådan utveckling. Flygtrafiken har ökat snabbt under 1960-talet främst genom en kraftig utbyggnad av flygplatssystemet och ökade turfrekvenser. Den framtida trafikhöjningen väntas bli långsammare och främst bestå i en allmän trafikökning på befintliga linjer samt en ökning av antalet matarlinjer. På sikt väntas en utbyggnad av antalet tvärförbindelser. Bl. a. beroende på utvecklingen för järnvägstrañken (höghastighetstågen) väntas flygtraliken öka mellan 5-7 % per år under perioden 1973-1990. Godstransportarbetet med lastbil väntas öka med 3,5-4 % per år fram till 1990, vilket är en lägre ökningstakt än man tidigare räknat med. En stor del av ökningen gäller de långväga lastbilstransporterna (ca 7-8 % per år). För järnvägen pekar prognosen på en årlig ökning kring 3-4 % per år. Här väntas de långväga jämvägstransporterna komma att öka i samma takt som de totala jämvägstransporterna.

Järnvägar SJ är organiserad på åtta avdelningar: ban-, ekon0mi-, maskin-, trafikutvecklings-, administrativa, juridiska och kommersiella avdelningen. De tekniska frågorna behandlas genom ban- och maskinavdelningarna samt därutöver vid den betydligt mindre utvecklingsavdelttingett. Då varje avdelning i princip svarar för sitt eget utvecklingsarbete, faller utvecklingsavdelningens kompetens främst på områden som system- och operationsanalys, tillämpad matematik och databehandling. Utvecklingsavdelningen behandlar dels frågor som berör flera avdelningar, dels frågor där övriga avdelningar saknar egen kompetens. lnom var och en av traftk-, ban- och maskinavdelningarna äger alltså utvecklingsverksamhet rum baserad bl. a. på egen långsiktsplanering. Ett ingående samråd måste dock äga rum mellan avdelningarna, eftersom planerade åtgärder inom en avdelning oftast påverkar övriga avdelningars planer. Samordning av långtidsplaneringen sker inom direktionen, som omfattar generaldirektören och åtta avdelningschefer. Som ovan antytts har Utvecklingsavdelningen en systemteoretisk inriktning. Dess kompetens torde ha betydelse just i de tidigare faserna av en teknikupphandling. Avdelningen har till stor del sysslat med utveckling av informations- och styrsystem för olika ändamål ijärnvägsverksamheten.

Bilaga 4 153

Exempel härpå utgör de platsbokningssystem som nu är i bruk, samt datasystem för central planering och styrning av godstrafiken som bl. a. innebär effektivare vagnsutnyttjande. Exempel ur SJ:s planer utgör test och utveckling av tågorderradio samt utredningar kring automatisk hastighetsövervakning. Under 1960-talet har SJ genomfört ett flertal teknikupphandliitgar. Dels beställde SJ för förortstrafiken en prototyp till ett pendeltåg med vissa funktionella karaktäristika som sedan testades i blandad trafik och modifierades for att upphandlas under åren 1967-1971. Ett annat exempel utgör ett samarbete mellan SJ och LME beträffande utveckling av en ny generation centraliserad trafikkontroll vilken installerades år 1971. Dess aktionsområde har sedan dess successivt byggts ut. Liknande förstudier och prototypupphandling har skett beträffande höghastighetståg. SJ samarbetar internationellt med sina motsvarigheter i andra länder genom UlC (Union lnternationale des Chemins de Fer). Där diskuteras huvudsakligen policyfrågor medan hârdvaruutveckling pågår inom ORE

(Office de Recherches et dEssais). Årsomsättningen är ca 18 miljoner kr.,

varav SJ bidrar med omkring 800 000 kr. Forsknings- och utvecklingsarbetet inom ORE avser i varje enskilt fall ett väldefinierat tekniskt problem. För varje sådant inrättas en arbetsgrupp som sammansätts med experter från de olika järnvägsforvaltningarna. Därtill kan också fogas expertis från universitet och högskolor. När en sådan arbetsgrupp är färdig med sitt arbete rapporterar den till ORE, varefter gruppen vanligen upplöses. Från organisationens tillkomst år 1950 fram till och med augusti 1973 har 139 problem tagits upp på detta sätt. Samarbetet inom ORE stöter ibland på svårigheter, som sammanhänger med att järnvägsförvaltitingarna ofta är hårt bundna till leverantörer i hemlandet. Långtidsutredningen redovisar vissa prognoser förjärnvägsverksamheten. lnvesteringsbehovet för denna under perioden 1976-1980 har bedömts uppgå till i genomsnitt 560 miljoner kr. per år i 1974 års priser. l förhållande till föregående S-årsperiod innebär detta en ökning i investeringsvolymen med i genomsnitt 4,3 “u per år. SJ:s investeringsprogram syftar till stor del till att effektivisera linjekapaciteten på nätet och höja tågföringens säkerhet och kvalitet. Samtidigt minskar behovet av personal. De ökade naturliga avgångarna under resten av 1970-talet kommer att medge en ökad effektiviserings- och rationaliseringstakt.

Loka/trafik Tätortstrafiken bedrivs mestadels genom kommunägda företag, vanligen i aktiebolagsfonn eller i vissa fall som kommunala affársverk. Företagen är av mycket olika storlek. Det största företaget omsätter ca 900 miljoner kr., de minsta ca 300000 kr. Gemensamt organ för de här företagen är Svenska lokaltralikföreningen. Föreningen har ett litet kansli med två heltidsanställda och arbetar mest i kommittéform. Omslutningen för föreningen var år 1974 ca 300000 kr. Föreningens verksamhet är främst inriktad på operativa frågor kring lokaltrafiken såsom t. ex. driftsekonomi och planfrågor. Strategiska trafikpo- Iitiska frågor behandlas inte inom föreningen utan i stället huvudsakligen

154 Bilaga 4

av kommunförbundets trafikdelegation. l Föreningens arbete dominerar planfrågorna. Man har inlett ett samarbete med planverket, vägverket och trafiksäkerhetsverket i ett projekt kallat Stadens trafiknät”, som ersätter SCAFT-normerna från 1968. Ett viktigt inslag på den tekniska sidan är framtagandet av normbussbestämmelser för förortsbussar, stadsbussar, ledbussar och långfärdsbussar. Normbussbestämmelserna används vanligen som anbudsunderlag vid medlemmarnas upphandlingar och har därför fått en normerande effekt på den svenska lokalbussupphandlingen. Även om i många fall alternativ förekommer är ändå normerna mycket detaljerade. I normarbetet har föreningen haft täta kontakter med bussleverantörema. Bestämmelserna revideras med ett par års mellanrum. Ett bakgrundsmaterial för dessa revideringar är den årliga statistik över bussfel, trafikdata, personaldata och över olika ekonomiska data som föreningen utarbetar. Andra frågor som föreningen behandlar är framtagande av handböcker för bussförarpersonal, skyddsfrågor, samt försäkringsfrågor. Man arbetar också med utredningar kring bussforarutbildningen och dess framtida uppläggning i syfte att trygga tralikföretagens I personalrekrytering och minska utbildningskostnaderna. Under 1960-talet ökade den lokala busstrafiken snabbt särskilt som följd av att spårvägstrafiken i många städer ersattes av busstrafik. Tillgängliga prognoser pekar på att även i framtiden busstrafiken kommer att vara expansiv. Detta sammanhänger med tekniskt-operativa förbättringar, dels genom införande av express- och snabbusstrafik i större tätortsområdert och dels genom en separering av busstrafiken från annan trafik. En stor del av bussparken kommer att behöva förnyas under slutet av 1970-talet. Det beror i huvudsak på att betydande nyanskaffning skedde i samband med högertrafikomläggningen år 1967. LU anger att totalt kan behovet av investeringar i bussar beräknas uppgå till 300-400 miljoner kronor per år perioden 1976-1980. uttryckt i 1974 års priser. l beloppet ingår också långfardsbussar. Genom att en stor del av bussparken kommer att förnyas under slutet av 1970-talet bör tekniska förbättringar kunna få snabba genomslag i bussbeståndet.

Sjö/ansa hamn- och lotsväsende Sjöfartsverket har tillsyn över Sjösäkerhet, handhar statlig lots- och farledsverksamhet samt sjökarteverksamhet, leder statens isbrytning samt prövar ekonomiska frågor kring sjöfartsnäringen, t. ex. frågor om sjöfartsavgifter. Vidare har man vissa planerings- och rådgivande funktioner beträffande hamnutbyggnaden i Sverige. Sjöfartsverket har en omfattande regional och lokal organisation. Endast ca 1/5 av personalen är anställd centralt. Den centrala förvaltningen har ett samordnande och planerande ansvar för den regionala och lokala 0rganisationen. lnvesteringsverksamheten är omfattande och fördelad på ett flertal teknikområden. I investeringarna ingår nybyggen av fyrar, fyr- och telemateriel,

radionavigeringsstationer, isbrytare samt lots- och distriktsfartyg. Produkt-

behovet för Sjöfartsverket är ganska speciellt varfor informationsutbyte mel-

Bilaga 4 155

lan verket och andra upphandlande organ är mindre vanligt. En stor del av olika specialföretags ordinarie av inköpen sker genom direktupphandling Upphandling mot teknisk specifikation förekommer ockproduktsortiment. så. sker i huvudsak inom driftavdelningen och där särskilt Upphandlingen under isbrytningssektionen. fyr- och elektrosektionen samt byggnadssektionen. finns inte organisatoriskt avgränsade inom verket. Utvecklingsresurser Utvecklingsbehov finns i alla projektstorlekar. Bland de större kan nämnas av lotsar vintertid för vilket lämpliga farkoster saknas. Mindre utsättning hydrauliska backslag för båtmotorer samt utvecklingsbehov gäller t.ex. vindrutetorkare. Inom navigeringsområdet finns behov av förbättrade pitotrör samt system för positionsregistrering. lnvesteringsbehoven för den närmaste åren är betydande och gäller såväl nybyggen av fyrar som automatisering av befintliga fyrar, inköp av isbrytare, lotsbåtar och distriktsfartyg. Fartygsanskaffningar sker vanligen anpassade till varvskonjunkturen. Kommunernas i hamnar och hamnutrustning bestäms till investeringar stor del av teknikutvecklingen inom godshanteringen. Volymmässigt räknar inte LU med några större förändringar i investeringarna jämfört med perioden l97l-75. Under perioden krävs särskilt investeringar i kajer, kranar i anläggningar för småoch magasin för gods i enhetslaster. Investeringarna båtar ökar.

Luft/ärr Luftfartsverket ansvarar för utbyggnad och drift av statliga flygplatser samt för trafikledning vid flygplatser och i det svenska luftrummet. Vidare har överinseende över flygsäkerheten för den man genom luftfansinspektionen civila luftfarten. Luftfartsverkets organisation är under ombildning på basis av luftfansi verkets nya organisation har varit verksutredningens förslag. Huvuddragen inrättandet av 6 huvudavdelningar nämligen flygplatsavdelningen, med underlydande lokal flygplatsorganisation. trafikavdelningen med underlydande lokala trafikledningsorgan, luftfartsinspektionen med underlydande inspektionsdistrikt, transport- och planeringsavdelningen, ekonomiavdelningen och administrativa avdelningen. Den teletekniska tjänsten har övertagits från televerket, liksom den militära trafikledningsorganisationen och viss del av den teletekniska tjänsten för militär luftfart från försvarets materielverk. De här förändringarna innebär att luftfartsverket har fått ett totalt systemansvar för trafikledning och för civila flygplatser. Detta får givetvis konsekvenser för verkets upphandling. Upphandlingen består dels av stora anläggningsinvesteringar i flygplatser samt anskaffningar av radar-, dator- och presentationsutrustning. En stor del av upphandlingen baseras på operativ-funktionella systembeskrivningar. Från dessa utarbetas kravspecifikationer och systemspecifikationer. Luftfartsverket har också vissa begränsade möjligheter till eget utvecklingsarbete genom de resurser som disponeras på llygledarskolan. Förutom upphandling av tekniska produkter, som ovan nämnts. sker

156 Bilaga 4

också upphandling av tekniska konsulttjänster och FoU-arbeten, främst genom Iuftfartsiitspektioiten. Luftfartsverket har, främst i anslutning till llygplatsdriften, ett flertal tekniska problem och utvecklingsbehov. Dessa gäller landningsbanor, fordon, belysningsfrågor och säkerhetssystem. Verket har relativt små egna resurser för utvecklingsarbete. Man samarbetar med vissa specialistorgan inom landet liksom också med internationella organisationer på flygtrafikområdet såsom ICAO. Investeringarna i flygplatser och lufttrallksystem har ökat snabbare än flygplatsernas omsättning under den senaste tioårsperioden. Anläggningsinvesteringarna dominerar investeringsbildelt; llygfältsbyggett svarar lör nära hälften av investeringssumman. byggnader för ca l/3. Störst av övriga investeringsslag är teleutrustnittgar och belysningsaitläggningar. Under perioden l976-80 domineras luftfansverkets av tre investeringar stora projekt, nämligen Göteborg-Landvetters flygplats, den nya utrikesterminalen på Arlanda samt utbyggnaden av trallkledningssystemet. Tillsammans svarar dessa tre projekt for ca 75 “n av luftfartsverkets investeringar under ifrågavarande period. Därutöver beräknas en fortgående upprustning av luftfartsverkets övriga flygplatser ske for att höja dessas säkerhetsmässiga standard och kapacitet. Det fonsatta llygplatsbyggandet under återstoden av 1970-talet väntas i huvudsak avse mindre projekt. Totalt beräknas investeringarna i flygplatser och utrustningar for dessa komma att utgöra ca 950 miljoner kr. under prognosperioden, uttryckt i 1974 års priser. Häri ingår då både statliga. kommunala och enskilda flygplatser.

Posrverker

Postverket är indelat i tre huvudenheter: driftenheten, ekonomienheten och postgirot. Inom driftenheten är driftbyrån och intendentsbyrån särskilt intressanta ur teknikupphandlingssynpunkt. lnom driftbyråns rationaliseringsavdelning ñnns sektioner for transport- och hanteringsutrustning, sektioner for rationalisering och teknik, en allmän sektion som bl. a. bedriver metodstudier. en sektion for systemutveckling, en for data och en for särskilda utredningar. lnom sektionen for systemutveckling finns också en särskild avdelning for administrativ rationalisering. Beskrivningen ovan indikerar att även om postverksamheten fortfarande är mycket arbetsintensiv har på senare tid teknik införts på ett flertal områden. Exempel på sådana är transportanordningar (inkl. bilar), datateknik, sambandsutrustningar och larmanordttittgar. l flera fall har tekniken införts genom teknikupphandling. Ett exempel är det s. k. Tjorven-projektet från mitten av l960-talet. Fordonet utvecklades för att underlätta försändelsedistribution och brevbäring inom villaområden och framtogs genom en särskild funktionsspeciflceringsprocess. Eftersom tillverkningen av bilen lades ner efter leverans av de första tusen bilarna har posten fått svårigheter att hitta lämpliga ersättare för de bilar som nu behöver ersättas. Man har tvingats gå över till modifierade standardbilar for att klara ersättningsbehovet. Samtidigt har man dock inlett ett utvecklingssamarbete med USA:s postverk på en helt ny postdistributionsbil som i många avseenden liknar Tjorven. Svenska postverkets behov

Bilaga 4 157

är ca 300 bilar per år. För några år sedan lade postverket ut ett särskilt uppdrag beträffande utveckling av postkzlssemaskiner till ett svenskt dataföretag. De tjänster man köpte från företaget sträckte sig fram till utformningen av en specifikation. Därefter vidtog ett normalt anbudsforfztrztnde som slutade med att ett annat företag fick den slutliga ordern. Leveransen som gäller ca 2 800 apparater pågår och beräknas vara slutförd under år 1978. Postverket har också tillsammans med ett svenskt företag utvecklat ett trafikradionät som bl. a. innefattar skydd för chaufförer. Ett samarbete med polisen har också förekommit i anslutning till projektet. Beträffande larmanordningztr har visst samarbete förekommit med televerket i det s. k. Multilarmsystemet som innefattar ett helt system av bevakningstjänster. Förutom upphandling av vissa tekniska system förekommer en betydande upphandling av transporttjänster av postverket. Vidare utför postverket centralupphandliitg av bl. a. kontorsmateriel för det övriga statsverkets behov. lnköpsäreitdeit handläggs av driftenhetens intendentsbyrå som har en särskild inköpsavdelning. Postverket har sedan 1972 arbetat med en särskild organisation for långsiktsplaitering eller perspektivplanerittg. Under den centrala direktionen, som har det överordnade ansvaret för denna planering, har ett särskilt plansekretariat organiserats vilket har det funktionella ansvaret för själva planeringsarbetet. Det leder arbetet, har hand om samordningen av arbetsinsatser och styr projektarbetet. Det egentliga planeringsarbetet (kartläggningar, analysen diskussioner) utförs i första hand av funktionella arbetsgrupper och enskilda funktionella enheter. Vidare finns ett planeringsutskott som fungerar som samrådsgrupp kring frågor om perspektivplaneringens innehåll och utformning. Verket ingår i flera internationella samarbetsorganisationer. Dessa behandlar dock främst regler för postbefordran o. d. och har alltså inte sin tyngdpunkt i tekniska frågor även om sådana ibland diskuteras. Detta har t. ex. skett inom det nordiska samarbetet. För resten av 1970-talet räknar LU med en ökning av den samlade posttraliken med ett par procent per år. Vidare väntas fortsatta rationaliseringsinsatser på flera områden, bl. a. betalningsrutinerna inom postgirot samt maskinell brevsortering. Detta innebär att investeringarna som 1975 låg på ca 120 milj. kr. fram till 1980 beräknas öka realt med ca 10 % per år i förhållande till investeringsnivån 1971-75.

Televerket Televerkets nya organisation som infördes under andra halvåret 1974 och första halvåret 1975 innebär att verksamheten indelas i ett antal resultatenheter. såsom telefon, datakommunikation och nätplztnering av telenätet. Vidare finns ett antal resultatorienterade stabsenheter för t. ex. materielförsörjning t. ex. byggnadsverksamhet. Produktionen av telematerial tTELl) utgör också en resultatorienterad enhet. Organisationen kompletteras med funktionella stabsenheter som ekonomi, administration och utveckling. Den övervägande delen av upphandlingen och även av teknikupphandlingen svarar materieldivisionen för. Teknikupphattdlingeit inom radioom-

158 Bilaga 4

rådet sker dock inom radiodivisionen. lnom projekt av karaktären pilotprojekt, utveckling etc. sker dock en del av upphandlingen inom utvecklingsavdelningen. Televerket arbetar med ett antal långsiktiga prognoser och planer for materiel, marknader och investeringar. De långsiktiga prognoserna uppgörs for en kommande 7-årsperiod samt därutöver for ett antal framtida tidpunkter under en l5-årsperiod. De kortsiktiga prognoserna arbetar med en tidshorisont av 6 år och rullas varje år. Marknadsplaner och investeringsplziner är också ö-åriga. Televerket upphandlar ett stort antal tekniskt avancerade produkter såsom ackumulatorer, automatiska ztboi1iieiitvêixlar, ljâirrskrivmatskincr, kabel, radiomateriel, stationsutrustningar, telefonapparziter, motorfordon och kontorsmaskiner. Man arbetar med flera beställningstyjüer vid upphandlingen såsom engångsbeställningar, l-årsavtal utan zuitztlsupjugift, långtidsavtztl utan antalsuppgift, lângtidsavtal med antalsuppgift och ramavtal med prisklausul. Verket utnyttjar flera olika typer av teknikupphandling. En väg är att televerket självt utvecklar produkter och producerar dem genom den egna tillverkningskapaciteten. Exempel på detta har varit telefonstationssystem, abonnentväxlar och telefonapparater. Ett annat alternativ är att televerket lägger ut utvecklingsuppdrag på det med LME gemensamt ägda utvecklingsföretaget ELLEMTEL. Exempel på detta har gällt ett nytt programminnesstyrt lokalstationssystem, en ny abonnentväxel och systemutveckling för datanät. Produktion av systemet kan sedan ske på olika sätt. Det tredje alternativet är upphandling av anläggningar, definierade genom ramspecifikationer utanför ELLEMTEL-samarbetet. Exempel på denna typ av upphandling har varit 6OMHz - koaxialsystemet som delvis studerades och utreddes inom televerket delvis behandlades internationellt inom CClTT. Delbeställningar på systemet lades sedan ut till olika företag. Andra exempel på upphandling genom ramspeciñkation återfinns på radioområdet, t.ex. mobiltelefon och mobilsökning. Televerkets verksamhet illustrerar också, vad som skulle kunna betecknas som ett specialfall när det gäller teknikupphandling. Televerkets kontaktyta är inte begränsad till enbart den egna branschen utan kännetecknas av vad man skulle kunna kalla en “bred rand”. Man har ett stort antal kontakter med statliga verk som SJ och Vattenfall samt försvaret. Standardiseringsfrågorna inom området kräver omfattande internationella kontakter. Därutöver har man vad som skulle kunna beskrivas som en diffus randmarknad som växer. Behov som kan mötas med teleteknik uppstår både i den offentliga och den privata sektorn. Exempel på detta är det av televerket tillsammans med kommuner och landsting bildade bolaget SOSAB for utveckling och samordning av alanneringstjänster for olika samhällsbehov. Regionala alarmeringscentraler, tillsammans täckande hela landet, skall inrättas. De skall i forsta hand betjäna stat, kommun och landsting, men kan även åta sig uppdrag åt andra intressenter. Centralema skall förmedla vissa grundtjänster såsom brandkårsalarmering, alannering av kommunal jourpersonal för VA, fjärrvärme, el, gas, gator och vägar, socialvård, ambulansalarmering, skogsbrandbevakning, samband mellan polisens och tullens sambandscentraler m. m. Den årliga kostnaden for dessa grundtjänster

Bilaga 4 159

skall fördelas mellan televerket och anslutna primärkommuner och landsting. Televerket har for systemet utvecklat det s. k. Multilarm som tillgodoser ett stort antal alarmeringstjänster. Systemet kan vidareutvecklas genom den planerade introduktionen av knappsatstelefonen. Ur teknikupphztndlingssynpunkt utgör samarbetet mellan televerket och ELLEMTEL en vad LME genom det gemensamt ägda utvecklingsbolaget man skulle kunna kalla extremlöstting. Bolaget bildades år 1970 i syfte att delägarnas utvecklings- och drifterfztreitheter inom telekommunikationsområdet skulle sammanforas. Verksamheten omfattar huvudsakligen utvecklingsarbete som beställs av delägarna. Utöver det här samarbetsavtalet med ELLEMTEL har delägarna också ett betydligt vidare produktionssamverkansavtal som reglerar förhållandet mellan parternas produktionsverksamhet. Avtalet beaktar sådana faktorer som priser, kvalitet, expansionstakt m. m. Som bas för sin långtidsplzttteriitg använder televerket bl. a. ntarkitztdsundersökningar. Det mest omfattande exemplet på sådana utgör den europeiska studie som sjutton teleförvaltttittgar gemensamt liitansierett och genomfört beträffande efterfrågan på datatransmission. Denna studie uppdateras under år 1976. Efter en mycket snabb expansionstakt under perioden 1960-75 har en viss dämpning av den årliga ökningstakten successivt skett för televerket. Prognoserna för perioden 1975-80 pekar på en snabb expansion. Den något stegringstakten i telefontraftken inom landet kompenseras av långsammare en snabb ökning av telefontrafiken med utlandet och en fortsatt snabb ökning av telexrörelsen. Därtill räknar man med att datakommunikation över telenätet kommer att bli en stor rörelsegren vid sidan av telefonrörelsen framöver. Televerket har anlagt ett separat provdatanät för att härigenom erhålla erfarenheter för ett permanent datanät. Provnätet började tas i drift under 1975. Enligt televerkets nu gällande planer avses ett allmänt datanät tas i bruk i slutet av år 1978. Televerkets investeringsbehov är starkt beroende av utvecklingen inom andra samhällssektorer, främst bostadsbyggande och industrialisering, men även av den allmänna standardförbättringen i samhället. Sistnämnda faktor tar sig bl. a. uttryck i att allt fler hushåll efterfrågar mer än en telefon. Den pågående utglesningen av större tätorter ställer stora krav på till- och nybyggnad av stationer och utbyggnad av nya nät. En sammanvägning av effekterna av olika investeringsbehov pekar på sådana i omfattningen 1,3 miljarder kronor per år 1976-80, uttryckt i 1974 års priser. l förhållande till den genomsnittliga nivån 1971-75 innebär detta en minskning i investeringsvolymen med 1 % per år under senare hälften av 1970-talet.

Väghâ/lning Större delen av det allmänna vägnätet sköts av statens vägverk. Verkets uppgifter är alltså vägbyggande och Vägunderhåll. Vidare har man myndighetsfuitktioit beträffande vissa ärenden kring kommunala och enskilda vägar, samt trafiksäkerhetsfrämjande åtgärder vid järnvägskorsniitgar. Man deltar också i trafiksäkerhetsarbetet och vid planering och utförande av beredskapsarbeten. Planläggnings- och underhållningsverksamheten handhas

160 Bilaga 4 SOU l976:69

av verkets driftsavdelning med underställda 24 länsvisa vägförvaltningar och tre projekteringskontor. Inom vägförvaltningarnas egna planeringskontor planläggs och projekteras om- och nybyggnadsåtgärder på vägnätet. Själva vägbyggandet inom verket ombesörjs av byggnadsavdelningen med sina sju regionala enheter, byggnadsdistrikten. Byggnadsarbetena utförs dels i egen regi dels på entreprenad. Nybyggnadsanslaget är ca l miljard kr. per år. Underhållet av det allmänna vägnätet drar en kostnad av ca 1,1 miljard kr. per år. Planerings- och projekteringstiden för vägbyggnadsprojekt överstiger inte sällan tio år. Det är därför naturligt att man har infört en mycket omfattande dimensionerande planering (skalplanering) inom vägverket. Den innehåller dels behovsinvemerande faser dels prioriteringar. Planeringsarbetet samordnas i driftavdelningens långtidsplaneringskontor. lnom den tekniska avdelningen sker utarbetande av tekniska normer inom väg-, bro- och gatuområdet. lnveitterings- och kartläggningszirbetet sker på de regionala planeringskontoren. Merparten av det tekniska metodutvecklingsarbetet sker på de regionala drifts- och byggnadskontoren vilka sköter den operativa verksamheten. Däremot är själva upphandlingen av maskiner centraliserad till centralförvaltningen. Ett flertal särskilda utvecklings-, rationaliserings- och standardiseringsarbeten genomförs av vägverket; av t. ex. mätkaraktär, ADB-karaktär och statistisk karaktär. Dessa äger vanligen rum på den centrala nivån, främst inom den tekniska avdelningen. l anslutning till Vägverkets utvecklingsverksamhet spelar statens vägoch trafikinstitut (VTl) och statens geotekniska institut (SGI) roller som fristående FoU-organ inom Vägverkets arbetsområde. Uppdragsvolymen från vägverket är ca 4-5 miljoner krxper år. Vägverket ger vidare uppdrag till universitet och högskolor. Dessa uppdrag utformas ofta med kostnadstak och rapporteringsskyldighet. Trafiksäkerhetsverket (TSV) är central förvaltningsmyndighet för ärenden som rör säkerheten i vägtrafiken och som inte hör till annan myndighet. Verket är uppdelat på en central förvaltning och en regional organisation om sju distrikt med personal placerad på 35 orter. Verksamheten kan delas upp i fyra huvudområden, nämligen trafikreglering, fordon. körkort och information. Till skillnad från övriga verk som redovisats ovan har trafiksäkerhetsverket ingen direkt upphandling av varor och därtill anknutet utvecklingsarbete. Sammanfattningsvis kan verkets uppgifter sägas vara att utfärda normer och anvisningar. lnom verket svarar trafik- och informationsbyrån för föreskrifter om vägmärken och trafikreglerande anordningar. Fordonsbyrån utfärdar bestämmelser om fordon och fordonsutrustning samt anvisningar om inspektioner m. m. lnom verkets distriktsorganisation ställes konsulter till väghållarnas förfogande. TSV har inga speciella resurser för teknisk utveckling. Däremot kan man disponera sådana resurser tillsammans med vägverket m. fl. i VTI. TSV:s samtliga byråer har behov av arbeten hos institutet. För materialprovningar, utredningsuppdrag m. m. har uppdrag av storleksordningen O,6-1,5 Mkr sammanlagt utlagts under de senaste åren. Samarbetet underlättas av att VTI är uppbyggt på ett sätt som svarar mot TSV:s byråer.

sou l976:69 Bilaga 4 lår

En kontaktman med VTI finns också på varje byrå. Utvecklingsinsatserna rörande fordon omfattar ganska få och stora projekt. De bedrivs ibland i samarbete med billeverantörcr. TSV har också omfattande internationella kontakter. En stor del av TSV:s verksamhet omfattar kontakter med den motsvarande internationella verksamheten. Några exempel på utvecklingsprojekt inom trafiksäkerhetsverkets område är att man på belysningssidan har samarbete med Uppsala universitet. Tankfordons vältningsbenägenhet undersöks, liksom fordonskombinationers manövrerbttrhet. Dessa projekt har till en del utnyttjat matematiska modeller som utvecklats vid VTl och som kunnat jämföras med praktiska prov, t.ex. bromsprov. LU redovisar i sin prognos för väg- och gatuinvesteringarnas utveckling l976-80 material dels från vägverket, dels från kommunerna. Med hänsyn till den antagna utvecklingen för bostadsbyggandet under prognosperioden samt till bedömningar av utvecklingen för det enskilda vägbyggandet samt beredskapsarbetenas omfattning har LU beräknat de totala väg- och gatuiitvesterittgama till genomsnittligt ca 2 miljarder kr. per år 1976-80 uttryckt i 1974 års priser. l förhållande till 1975 års nivå innebär detta en årlig minskning av de totala väg- och gatuinvesteringarna med ca l ”o per år.

4.3.3 Sammanfattning Sammanfattningsvis kan för kommunikationssektorn i flertalet fall konstateras att ett visst organ har ansvar för en väl avgränsad delsektor. Den enhetliga karaktären inom varje delsektor utgör en god utgångspunkt för uppbyggnad av kompetens och utvecklingsansvar för det ansvariga organet. Över delsektorerna finns en övergripande s. k. sektorplanering under uppbyggnad. Den är ganska komplicerad eftersom den skall inbegripa såväl politiska avvägningar som marknadsdata, effektivitetskriterier m. m. Samtidigt ger den möjligheter att med framförhållning indikera förändringar i betingelserna för olika traiikslags utveckling. Så kan t. ex. inriktningen av pågående traftkpolitiska utredning antyda betydande satsningar på kollektiv trafik. vilket sannolikt kommer att medföra ökade upphandlingsbehov. Transportsektorn har en utbyggd planering på FoU-området som bl. a. redovisar gemensamma utvecklingsproblem. Denna verksamhet bidrager till transportsektorns förutsättningar för teknikupphandling. Verksamhetsplanering och driftsansvar inom flertalet av kommunikationssektorns delområden handhas av organ med eget affärsmässigt ansvar och med en historiskt betingad teknisk erfarenhet vilken ger organen goda förutsättningar att kompetensmässigt klara teknikupphandling. lnom vissa delområden av sektorn motsvaras dock inte dessa goda grundbetiiugelser för teknikupphandling helt av tillgängliga personella och organisatoriska resurser. Investeringarna inom de olika delarna i kommunikationssektorn varierar starkt i tiden, vilket ur teknikupphandlingssynpunkt särskilt pekar på värdet av att myndigheternas investeringsplaner har god kvalitet och presenteras för industrin med tillräcklig framförhållning.

ll

F 162 Bilaga 4 sou 1976:69

4.4 Energiförsörjning, va-teknik, renhållning

Verksamheten inom området domineras av kommunerna. Dessa producerar och distribuerar bas-produkter 50m vatten och energi samt svarar för miljövårdande åtgärder som avloppsrening, renhållning o. d. Staten svarar för en betydande del av energitillforseln genom statens vaittenfzillsverk.

4.4.1 Produktion och kostnader En stor del av verksamheten inom det har området är offentlig iivcit om en betydande energiproduktion också sker i privat regi. Stordriftsfördelar vid produktion och distribution av vatten och energi iir betydande, varför kostnadsbesparingar kan uppnås genom att samla verksamheten för ett område under en kommun eller under ett kommunalförbund där flera kommuner ingår. Stordriftsfördelarnzi sammanhänger bl. a. med att anläggningskostnaderna, främst avseende distributionsnät, dominerar kostnadsbilden. Ett annat motiv för att verksamheten drivs offentligt är att tillgången på vatten och energi anses ha infrastruktureffekter på näringslivets utbyggnad och att samhället därför velat ha kontroll över verksamheten lör att främja utvecklingen av försörjningen på dessa områden. Vidare förekommer på t. ex. avloppshanteringsområdet s. k. negativa externa effekter på miljön som kan motverkas genom samhälleliga åtgärder.

Energiförsörjning

Energiproduktion kan ske genom elproduktion, fjärrvärmeproduktion och gasproduktion. Elproduktionen sker genom vattenkraftstationer (f. n. ca 1 000) samt värrnekraftstationer (f. n. ca 300 st.). Värmekraften är vanligen oljebaserad eller kärnkraftbaserad. lett flertal fall produceras fjärrvärme sam-

tidigt med elkraft i oljebaserade kraftstationer (kraftvärmeverk). Övrig fjärr-

värme produceras av oljebaserade fjärrvärmecentraler. År 1974 fanns ca 150 fjärrvärmeverk och -centraler. Dessa producerade fjärrvärme för ca 700 000 normallägenheter (nlgh) i flerfamiljshus, för ca 300000 nlgh i övrig bebyggelse och för ca 20000 småhus. Räknat på hela byggnadsbeståndet betydde detta att fjärrvämie försörjde ca 37 % av flerfamiljshuslägenheterna. ca 20 % av övrig bebyggelse och ca 1,5 ?in av småhusbeståndet. Förädlingsvärdet av produktionen inom kraft-, el- och värrneverken var år 1974 ca 4,5 miljarder kronor; varav 1,1 miljarder utgjorde löner till personal och 3,4 miljarder utgjorde kapitalförbrukning (avskrivningar) och nettodriftöverskott. Produktionen i sektorn är uttalat kapitalintensiv.

Vattenförsörjning

År 1974 fanns i landet ca 160 av stat eller kommun drivna vattenverk med ett avsaluproduktionsvårde på ca 650 miljoner kronor. Liksom för energiförsörjningen utgör kapitalförbrukningen en stor andel av Förädlingsvärdet. Den uppgick till ca 470 miljoner kr. Kostnaderna for råvaror och elenergi har stigit under senare år och uppgick år 1974 till 52 respektive 34 miljoner

Bilaga 4 163

kronor. Sektorerna energi- och Vattenförsörjning har haft en snabb produktionsutveckling under perioden 1963-74, vilket framgår av ñgur B.4.4. Den genomsnittliga årliga tillväxten har varit 7 %. Prisstegringstakten var mycket låg fram till 1973. årligen genomsnittligt ca 3/4 %. Detta avspeglar i viss mån en under perioden måttlig råvaruprisutveckling men främst värdet av genom successiva kapacitetshöjningar ianspråktagna stordriftsfordelar. l ñgur B.4.5 redovisas maskin- och anIäggningsinvesteringarna inom dessa sektorer. Investeringarna har årligen genomsnittligt ökat med knappt ll % mellan 1968-74.

Va-rening, renhållning

De miljövårdande verksamheter som här behandlas omfattar avloppsrening och renhållning, vilka i huvudsak utgör kommunala ansvarsområden. Byggandet av avloppsreningsverk accelererade under den senare delen av 1960-talet samt, ånyo, i början av 1970-talet. Detta sammanhänger med den tekniska utvecklingen. Mellan åren 1965-70 utbyggdes snabbt den biologiska reningen i avloppsverken. Mellan åren 1970-75 skedde en minst lika snabb utbyggnad av den kemiska och den biologisk-kemiska reningen. Utbyggnaden sammanhänger också med införandet av statsbidrag till kommuner ibr investeringar i reningsverk. Bidragens storlek har bestämts med

Milj. kr

5000 -

4000 -

2000-

1000- Figur 8.4.4 Produktion inom sektorn e/-, gasvärme- och vattenverk, förädlingsvärden, miljoner kr. i 1974 árs prisnivå. l I I 1 l 1 I I I Källa: Nationalräkenska-

19163 6|4 615 66 67 68 69 70 71 72 73 74 År per.

164 Bilaga 4 sou 1976:69

Mil j. kr 4000*

3000-

2000*

1000* I g z e F f | | I l I I I 1968 69 70 71 72 73 74 År Figur B. 4.5 I nvesreringar inom sektorn eI-, gasa _i_ Summa investeringar värme- och vattenverk. miljoner kr. i 1974 års .. . ... . _ Byggnader, anläggningar prisnivå. Källa: SOS Industri. -___- Maskiner, inventarier, transportmedel

hänsyn till verkens reningsgrad och utgår normalt med lägst 30 och högst 50 % av investeringskostnaden. Under vissa perioder under lågkonjunkturen i början av 1970-talet har av sysselsättningsskäl utgått förhöjda bidrag upp till 75 %. Under senare år har de lokala kommunala investeringarna i reningsverk varit av storleksordningen 700 miljoner kronor per år. Ändå utgör själva reningsverken endast en mindre del av de totala investeringskostnaderna för en avloppsanläggning. Omkring 3/4 av dessa avser nämligen

ledningsnät och pumpstationer. Den årliga totala investeringen i avloppsy-

stem uppgår till ett par miljarder kronor. Reningsverk är kapitalintensiva anläggningar. Av investeringsvolymen utgör byggnads- och anläggningsdelen vanligen över 95 %. Instrument och reglerutrustning utgör endast några % av den totala anläggningskostnaden. Genomsnittligt kan man räkna med avskrivningstider på 20 år samt genomgripande underhåll och modifieringar vart 10 år. Med en sådan uppbyggnadsstruktur kunde man kanske förvänta sig att reningsverkens höga kapitalkostnader kompenserades av låga driftskostnader. De årliga driftskostnaderna är dock ungefär lika stora som kapitalkostnaderna. Bl. a. är kemikaliekostnaderna höga och förefaller vara i växande. Vidare har på senare år införts ett flertal maskinella utrustningar i reningsverken, bl. a. för att minska behoven av bassäng- och andra utrymmen. Den maskinella driften har dock i flera fall varit ojämn och osäker med åtföljande höga skötselkostnader. Också högre energikostnader har kunnat noteras vid dessa fall. Kostnaderna för avloppsrening räknat per hushåll sjunker med reningsverkets storlek. Detta gäller upp till en storlek motsvarande l5 000-30 000 innevånare. Därefter tenderar reningskostitaden att stiga, bla. beroende på de ökade interna transportsvårigheterna i verken. Avvägningziritzi mellan

SOU l976:69 Bilaga 4 165

investeringar i ledningsnät och storleken (och ekonomin) på reningsverken är väsentliga ur ekonomisk synpunkt. Renhållning och avfallshantering av hushållssopor lyder under det kommunala renhållningsmonopolet. Detta innebär att kommunen är skyldig att svara för bortforsling. tippning eller destruktion av avfallet. Vanligen gäller detta inte industriavfall eller kemiskt avfall. Behandling av hushållsavfall sker vanligen genom deponering eller tippning på kommunala eller regionala tippar. På en del håll Förekommer särskilda förbränningsanläggningar. Omfattningen av hanteringen är svår att bestämma eftersom statistiken över resursforbrukniitgert är mycket osäker, bl. a. beroende på att stora delar av verksamheten bedrivs i olika former; inom särskilda bolag eller på entreprenad. Investeringar i avfallshantering inkl. utrustningar för gaturenhållning linns dock beräknade. De framgår av figur B.4.6. Dessa investeringar utgör endast ca 20 % av investeringarna i avloppsverk. En av flera orsaker till detta torde vara att statsbidrag till avfallshanteringsanläggningar ännu inte hade byggts ut under denna period. De statsbidrag på 770 miljoner kronor som lämnats under budgetåren 1969/70-l974/75 har gällt miljövårdande åtgärder inom industrin. Bl. a. beviljades sedan l juli 1974 bidrag med upp till 50 % av investeringskostnaden lör lörsöksanläggningari fullstor skala. Under budgetåret 1975/76 utökades stödet till att inte enbart gälla industrin. Under år 1975 beslutade riksdagen om en rad åtgärder for ökad

50-

l I I 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73

m Figur B. 4. 6 Invesleringar Summa byggnader/maskiner inom q[fentlig renhållning. - - - - - miljoner kr., 1974 års pri- Byggnader ser. Källa: Nationalräkenska- -- -- Maskiner per.

166 Bilaga 4

återvinning och förbättrat omhändertagande av avfall. Besluten innebär bl. a. att statligt stöd utgår för omhändertagande av hushållsavfall samt att ett särskilt företag har inrättats med i princip ensamrätt att behandla miljöfarligt avfall.

4.4.2 Organisation och urvecklingstendenser

Energiförsörjning

Kapacitetsutbyggnad, transmission och distribution inom energiförsörjningen kräver en omfattande planeringsverksamhet. Flertalet investeringar tar lång tid att färdigställa, varför framförhållningen i investeringsplaneringen är viktig bl. a. beträffande den tekniska utvecklingen. lnom statens vattenfallsverk, som är organiserat i ett antal huvudavdelningar för långsiktig planering, administration, drift och förvaltning, värmekraftproduktion samt byggande verksamhet, upprättas långtidsprogram som sträcker sig mer än 10 år framåt i tiden. För den beslutade byggnadsverksamheten upprättas därefter särskilda byggnadsprogram. Långtidsprognoser och program hos Vattenfall och de enskilda kraftföretagen samordnas inom kraftproducenternas gemensamma organ Centrala driftledningen (CDL). I planeringsarbetet beaktas den tekniska utvecklingen hos såväl företagen själva som hos leverantörerna. Teknisk utveckling bedrivs inom Vattenfall i huvudsak hos de byggande avdelningarna men även inom andra huvudavdelningar förekommer teknisk utveckling rörande t. ex. elenergins användning och elenergibesparande åtgärder. Av denna anledning har ett särskilt FoU-råd organiserats inom Vattenfall för samordning av utvecklingsverksamheten. Verket har löpande S-års och l-års program för utvecklingsverksamheten. Samarbete förekommer mellan elkraftproducenter och tillverkande industri liksom även producenterna emellan. Ett omfattande internationellt samarbete förekommer också t. ex. genom CIGRE (Conference lnternationale des Grands Reseaux Electriques), WEC (World Energy Conference), UNIPEDE (International Union of Producers and Distributors of Electrical Energy) och IERE (International Electric Research Exchange). l USA organiserades för 3 år sedan ett särskilt institut. Electric Power Research Institute (EPRI), med f. n. en årsomsättning på ca 150 miljoner dollar. Vattenfall har tecknat ett särskilt avtal med EPRI för utbyte av informationer och även personalutbyte. Inom energiförsörjningen finns flera intresseorganisationer med hög anslutning från kommuner och kommunaltekniska verk. Energiproducenter kan vara medlemmar i två föreningar, Svenska kraftverksföreningen och Svenska värmeverksföreningen. Eldistributionsfrågor behandlas i Svenska elverksföreningen i vilken såväl elproducenter som eldistributörer ingår. Värmeverksföreningen och elverksföreningen har ett antal konsulterande ingenjörsbyråer som medlemmar. Dessa föreningar är alltså s. k. blandade föreningar. Statlig tillsyningsmyndighet för energiproduktionen och -distributionen är statens industriverk. Verket har en särskild energibyrå, som är indelad i sektioner för säkerhets- och behörighetsfrågor, koncessions- och bidrags-

SOU l976:69 Bilaga 4 167

frågor samt för energiprognoser. På kärnenergiområdet har statens kärnkraftinspektion ett särskilt ansvar för säkerhetsfrågor och utövar tillsyn över kärnenergianläggningar. Administrativt knutet till statens industriverk och med ansvar för att främja utvecklingen av nya produktionsmetoder för energi är den nyinrättade nämnden för energiproduktionsforskning. Exempel på sådana metoder är utveckling av produktion och distribution av metanol, utnyttjande av industrin som leverantör av lågtemperaturvärme och som kraftvärmeverk, utveckling av kärnenergi m. m. Ca 200 miljoner kr. avses att satsas på forskning inom dessa områden under treårsperioden 1976-78. Förutom att det sistnämnda organet tillkom som ett resultat av energipropositionen 1975:30 bildades också ett organ för övergripande analys och samordning av FoU-insatser på energiområdet, delegationen för energiforskning. Denna har också ansvar för att energisystemstudier kommer till stånd, t. ex. beträffande samhällsplanerings- och lokaliseringsfrågor analyserade från energisynpunkt. Delegationen är anknuten till industridepartementet. Det allmänna intrycket av organisationsbilden på energiområdet är att sektorn är välorganiserad, vilket bör säkerställa att frågor på olika nivåer och av olika karaktär kan utredas och analyseras. Sålunda behandlas prognosproblem inom flera av organen. lnvesteringsfrågor, t. ex. utnyttjande av ny teknik, behandlas också. Ett exempel är en studie av dieselkraftvärme som sammanställts av en samarbetsgrupp mellan Svenska värmeverksföreningen och en leverantör. Också standardiseringsfrågor och driftfrågor behandlas i löreningarita. Vissa nackdelar kan naturligtvis också finnas med denna sammansatta organisationsbild. Gränsdragningsproblem kan uppstå mellan flera organ, personella och finansiella resurser splittras osv. Det förefaller dock som om de här problemen inte är så stora att den tekniska utvecklingsverksamheten inom sektorn hämmas. Därtill kommer att leverantörerna har som starka motparter ett flertal kompetenta köpare som har tillgång till specialiserad kompetens på ett flertal områden.

Va - teknik Huvudkomponenterna på va-området utgörs av linjesystem och reningsaitlâiggnittgar. Linjesystemeit drar huvudparten av investeringskostnaderna och kräver långa planeringstider. Detta medför att standardförbättringar i linjesystentett tar lång tid att genomföra, något som bl. a. försvårar utbyggnaden av lämplig behandling och rening av förorenat dagvatten. Beträffande reningsanläggitingar har både den tekniska utvecklingen och investeringsvolymutvecklingen varit mycket snabb. Den snabba investeringsutvecklingeit har bl. a. stimulerats av betydande statsbidrag till kommunerna för byggande av reningsverk. Både sysselsättningsmässiga skäl och miljövårdsskäl har föranlett bidragen, som under vissa perioder uppgått till 75 “o av investeringsbeloppet. Efter den snabba expansionstaktetx under den senaste tioårsperioden (l965-75) kan man räkna med en lugnare utveckling framöver. Även om expansionstakteit blir lägre kan man dock förvänta att en del förändringar inom sektorn kommer till stånd, sammanhängande med de problem som

168 Bilaga 4

sektorn har att lösa. Va-verksamhet bedrivs av kommunerna, antingen enskilda eller i form av kommunalförbund eller i bolagsform. Många enheter är små, vilket bl. a. medför vissa svårigheter att möta de driftsproblem inom avloppsverken som blivit ganska vanliga. Problemen sammanhänger bl. a. med den på många håll komplicerade sammansättningen av avloppsvattnet, vilket ofta sammanhänger med industriutsläpp. Intresset för att sätta in reningsåtgärder redan vid källan för föroreningen har ökat och stimulansåtgärder för att främja denna utveckling har satts in. Statsbidrag lämnas till industri med upp till 50 “n av investeringskostnaden för forsöksanlåggningzir för vattenrening i full skala. Dessa åtgärder liksom teknikutvecklingen juåverkar Förhållandet mellan lokala reningsåtgärder och centrala i kommunens reningsverk. Avvägningsproblemen är svåra. Resultatet av :avvägningen bestäms till stor del av normsättningen i miljövården. Den praktiska avvägningen sker dock i koncessionsnämnden när enskilda koncessionsärenden avgörs. Tillstånd krävs från nämnden för allt industriellt utsläpp som kan vara miljöfarligt. Vissa åtgärder har vidtagits för att förbättra situationen. Institutet för vatten- och luftvårdsforskning, som till lika del ägs av staten och industrin, bedriver forskning om industrins vatten- och luftvårdsproblem. Vidare lämnar STU och statens naturvårdsverk (SNV) bidrag till en forskningsstation för reningsteknik i Malmö kommun i regi av LTH. En systematisk analys av driftsdata från reningsverk och lämpliga driftsåtgärder saknas vanligen i dag varför en sådan centralt organiserad verksamhet är betydelsefull. SNV är tillsynsmyndighet för miljöfrågor. Verkets uppgifter är att ge tillstånd (dispenser), att fördela statsbidrag och att öva allmän tillsyn på miljöoch naturvårdsomrâdet. Statsbidragen lämnas bl. a. till investeringar för att hejda vatten- och luftföroreningar samt buller och avfallsproblem. Vatten- och avloppsverksföreningen (VAV) är en kommunalteknisk förening med över 150 kommuner som medlemmar. Medlemskommunerna täcker över 80 n av den kommunala vattenförbrukningen. Föreningen söker främja samarbete mellan de kommunala va-verken i tekniska, ekonomiska och administrativa frågor. Bl. a. vill man främja den tekniska utvecklingen på va-området. Man har i samarbete med STU och statens råd för byggnadsforskning (BFR) utformat ett ramprogram lör FoU-insatser på va-området. Programmet, som uppgår till ca 2 miljoner kronor för en treårsperiod, finansieras till lika delar av VAV, STU och BFR. VAV täcker sina kostnader med en särskild avgift från medlemmarna, baserat på vattenförbrukningen. Av vad som framgått av redogörelsen ñnns ett flertal faktorer som försvårar utvecklingen av ny teknik inom va-området. Särskilt dynamiken i normsättningen liksom komplexiteten i driften av de avancerade reningsverken ökar osäkerheten att satsa på ny teknik. Dessutom är flertalet kommuner för små för att själva kunna orka med att lösa utvecklingsproblemen.

Renhållning/ avfallshantering

Avfallsvolymen har under den senaste femtonårsperioden ökat snabbt. Hushållssoporna har t. ex. tillväxt med ca 5 % per år. Dänill har volymerna handels- och industriavfall ökat snabbt. Behovet av att utveckla lämpliga

Bilaga 4 169

metoder för omhändertagande och behandling av avfall har därför accentuerats. Förutom volymtillvâixteit har renhållningssektorn också påverkats av miljöpolitikens allt ambitiösare målsättningar. Ett flertal lagar och organ sätter upp normer för renhållningsverksamheten, t. ex. naturvårdslagen, miljöskyddslagen, miljödatanämndens verksamhet, byggnadslagen och expropriationslagen. Ansvarig För huvudparten av renhållningen år kommunerna. Deras skyldigheter och rättigheter regleras i den kommunala renhållningslagen. Lagen gäller främst hushållssopor, men den ger kommunerna viss rätt att själva besluta om utvidgningar av det kommunala renhållningsansvaret. Kommunerna kan själva ombesörja renhållningen eller utnyttja entreprenadtjänster. Gemensamt intresseorgan för kommuner, entreprenörer, konsulter och andra SDEClilIlSlFÖFClUg på renhållningsområdet är Svenska renhållningsverksföreningen. Man har ca 75 kommuner och 15-20 privata Företag som medlemmar. Inom föreningen behandlas olika gemensamma frågor av allmän karaktär, vanligen dock inte med en speciellt teknisk inriktning. Den tidigare nämnda volym- och ambitionsnivåökniitgeit på renhållningsområdet ställer krav på Förbättrade metoder och system För avfallshantering. Tyvärr försvåras metod-, system- och teknikutvecklingen av ett flertal strukturer och sektorsspecilika Förhållanden på renhållningsområdet. För upphandlarna (de enskilda kom ntutterital kännetecknas området av stor Föränderlighet och komplexitet. För leverantörerna är ntarkmtdsriskeritzt betydandc. Till en del beror detta just på att renhållningen/avfallshanteringen påverkas av ett flertal lagar och bestämmelser som också förändras över tiden. Ironiskt nog är det inte osannolikt att den komplicerade normsättningen medför en försiktighet beträffande investeringar i utveckling och i nya anläggningar. Ett exempel på den legislativa, reglerande karaktären på va- och avfallsområdet utgör avvägningen mellan reningsåtgärder inom industrin och av kommunen. Oklara ansvarsförhållanden medför att långsiktighet och satsningar på ny teknik blir lidande. Samtidigt är den kommunala renhållningstekniken beroende av samarbete med industrin För att få till stånd lämpliga återvinningsprocesser. Sådana kräver investeringar i berörda industrier samt långtidskontrakt med kommunerna för att säkra utnyttjandet av de tillskapade anläggningarna. Som tidigare nämnts förefaller den komplexa behovsstrukturen och den osäkra marknadsbilden hämma metod- och systemutvecklingen inom den till renhållningssektorn levererande industrin. En möjlighet vore då att i stället kommunerna själva koncentrerar sina resurser För att utveckla och samordna renhållnings/avfallshanteringen. Ett antal länsvisa utredningar har gjorts för att åstadkomma regional samverkan, dock utan större resultat. Vissa insatser av något annat slag har dock uppnåtts. Sålunda bildade Svenska kommunförbundet och ett antal storföretag år 1972 Stiftelsen Svensk

Återvinning för att utveckla system för återvinning av hushållsopor.

Verksamheten bedrivs dels inom själva stiftelsen dels inom ett dotterbolag,

Återvinnings System AB. Laxå kommun, SNV och STU har låtit uppföra

en försöksanläggning för samkompostering av rötslam och hushållssopor. l Gislaved har uppförts landets första anläggning för pyrolys av sopor. Py-

l 70 Bilaga 4 SOU l976:6()

rolysen innebär att man ur hushållsavfall genom förgasning utvinner bränn» bar gas. tjära och olja. Behovet av försöksanläggningar är stort, varför statsbidrag med ltögst 50 n av investeringskostnaderita utgår till sådana zinläggningar. Slillsbldrttget har vidare utsträckts till att också gälla andra ttnläggniitgttr för återvinning eller annat nyttiggörande av ltushållsavfall än försöksaitläggitingar. Till anläggning för konventionell behandling av sådant avfall utgår i vissa fall bidrag med högst 25 m Bidrag kan även utgå till :inläggning för bchzintlling av annat avfall än hushållsavfall med högst 50 m För budgetåret l*)76/77 har avsatts l5 miljoner kr. för dessa ändamål. Dessa utvidgningar av statsbidragsgivningen för att fråimjzi ökad fitervinning och ett bättre omhändertagande av avfall föreslogs i en proposition l975:32. l denna föreslogs också att det kommunala rcnhållningsmoi1›polet vidgades till att gälla ntiljöfztrligt avfall samt att ett särskilt bolag successivt byggdes upp med principiell ensamrätt att behandla och låingtitlslörvarzt så dant avfall. Efter att riksdagen antagit propositionen skedde en ombildning av företaget Svenska Avfallskonverteriitg AB (SAKAB) till att bilda stommen i det nya företaget. l detta svarar staten genom jordbrukstlepartementct för ca 86 % medan kommunförbundet och industriforbundet vartdera svarar för ca 7 % av aktiekapitalet. SAKAB återvinner f. n. genom dotterföretaget AB lndustridestillation eldningsolja ur avfallsolja och rena lösningsmedel ur förorenade lösningsmedel. Vidare sker destruktion av kemiskt avfall genom förbränning.

4.4.3 Sammarz/ánzzirrg

Sammanfattningsvis kan konstateras att förutsättningarna för att åstadkomma en långsiktig teknikupphandling inom sektorn energiförsörjning. vateknik och renhållning är ganska goda. Sektorn har en teknisk grundton som återspeglas i en teknisk tradition och en hög teknisk kompetens inom landet även om vissa skillnader föreligger mellan de olika delområdena.

Enmçgj/ii/sörjzz/Izg 0 Sektorn karaktäriseras av en mycket stor producent samt ett llertal mindre producenter och en mångfald ännu mindre distributörer (elverk). Den största upphandlaren på området har resurser att driva egna utvecklingsprojekt och standardiseringsprojekt i samarbete med industrin och kan genom dessa spela en roll för den tekniska utvecklingen inom sektorn. Den här producentstrukturen torde också till en del förklara att intressentföreningarna inom energisektorn inte har någon särskilt ledande ställning frân utvecklingssynpunkt. 0 Väl utbyggda samarbetsformer for driftfrågor m. m. linns mellan producenternzt inom sektorn. 0 Som ett stöd för sektorns utveckling och dess planering finns en viss itationell ;alzinering som ställer upp yttre ramar för verksamheten från vilka sektorns utvecklingsbehov delvis kan Itärledzts. bla. ur teknisk synvinkel.

Bilaga 4 l7l

Va-rekni/c, »ril/(Fitârd 0 Upphandlingsstrukturen kännetecknas av att kommunerna i allt väsentligt svarar för den offentliga upphandlingen på området. Statens roll är att fungera som normbildare och finansiär av viss gemensam forskning och utveckling. O Normsättningen på miljöområdet har blivit ganska rörlig över tiden i takt med att förbättrade mätmetoder givit en allt exaktare bild av mil- Den rörliga normsâittningen medför marknadsrisker för jösituationen. den levererande industrin vilket sannolikt inverkar negativt på investeringar i ny teknik inom området. De allt strängare normkraven uppnås därför oftast genom allt fler kompletteringar med befintlig teknik vilket kan vara kostsamt. Noteras bör dock att den normsättande myndigheten i flera fall offentliggör normerna i god tid, vanligen ett antal år innan de träder i kraft. 0 Kunskaperna om och möjligheterna att åstadkomma nya prestationer (tjänster) på miljövårdsområdet ökar snabbt över tiden, men ett flertal restriktioner försvårar utnyttjandet av de vidgade rönen på området. Sådana restriktioner är t. ex. osäkerheten om hur stor efterfrågan på nya miljövårdsförbättrande system är, hur systemen skall sammansättas m. m. Svårigheterna sammanhänger med att vanligen flera parter är berörda och att därför lämpliga samarbetsformer måste tillskapas t. ex. mellan kommuner och industri. för att marknadsbilden skall klarna. Erfarenheterna från tidigare försök att stärka den organisatoriska bilden t. ex. i en regional samordning av avfallshanteringen är mindre goda.

O Sektorns behov spänner över ett flertal teknikområden. Vidare kan lokalt betingade krav skilja sig åt beroende på skillnader i t. ex. industristruktur och yttre miljö (recipienter). Detta leder i sin tur till olika utföranden av samma huvudtyp av anläggning. O Detta förhållande. samt förhållandet att anläggningsandelen i investeringarna på miljövårdsområdet är stor, indikerar projektöreritzis stora roll i den realiserade teknikutvecklingen på området. l många fall kan konsulter/projektörer sägas vara starkt benägna att förlita sig på traditionell beprövad teknik. Det förefaller därför vara viktigt att utvecklingsarbetet stimuleras på eller i zinknytning till konsultnivån. En lämpligt utformad kontraktsteknik kan härvid spela en viss roll, som redovisats i avsnitt 4.2.2 i denna bilaga.

4.5 Undervisning

Sektorn undervisning omfattar förskolan. Ungdomsskolan (grund- och gymnasieskolan), den högre undervisningen och vuxenundervisningen.

4.5.1 Prodzi/(Iion och /\0SIIl(1(/(*l År 1974 producerade stat och kommun undervisningstjänster för över l3 ntiljarder kr. Av detta belopp utgjorde över 7 H41 personalkostnader llii›

l 72 Bilaga 4

rarlöncr m. m.). Av de ttämndzt l3 miljarderna avser ca 2 miljarder den högre undervisningen. Vuxenutbildningen. som ar i snabb tillväxt. svarar for ca l miljard kr. Till dessa belopp skall läggas kostnaderna for lörskolzm, också den en verksamhet i snabb tillväxt. Kommunerna har ansvaret for Ungdomsskolan sotn utgör huvudparteit av undervisningssektorn. Staten låimnar dock bidrag till låirzxrlöncr och vissa andra personalkostnader samt till skolbyggnader och vissa driftkostnader i övrigt. Kommunerna har att täcka huvuddelen av kostnaderna for skoladministrationen, lokaler och inventarier samt olika sociala anordningar som Skolmåltider, Skolskjutsar och inackordering, olika pedagogiska anordningar m. m. Dessa “kring”-kostnader utgör knappt en tredjedel av kostnaderna for Ungdomsskolan. De santmanlttgdzi investeringarna inom undervisningsomrâdet uppgick år 1974 till ca 1,4 miljarder kr. Drygt 80 “n av investeringsvolj/nteit utgjorde byggnader och ainláiggningztr medan resten ztvsåg utrustning. inventarier o, d. Av figur B.4.7 framgår hur undervisningssektorns investeringar har utvecklats. Under l960-talet ökade skolbyggandet kraftigt, varefter investeringsnivån mellan 1970-75 årligen har sjunkit med ca 5 m År l975 var ca 230 000 personer sysselsatta inom utbildningsvâisendet. Enligt långtidsutredningen väntas under resten av 1970-talet en stabilisering och t. o. m. minskning ske av antalet elever i grundskolan. För gymnasieskolan räknar man med en smärre ökning av intagningsplatserna (inkl. specialkurser) från f. n. ca 100000 till ca lll 000 år 1980. Sammanlagt

Milj. kr 2000*

Figur B.4.7 Ojfenr/iga brulroirltvøsleringai inom 1000 imdervisningsonzrâdel. miljoner kr.. /974 års pri- ? l I I I I l I l

ser. 19|63 6|4 6I5 66 67 68 69 70 71 72 73

Bilaga 4 173

väntas detta innebära en kommunal real bruttokostnadshöjning på ca 2 % per år för skolväsendet. Kalkylen för den högre utbildningen pekar på en årlig real driftkostnadsökning på ca 4 %. För vuxenutbildningen väntas en årlig kostnadsökning kring 6 % i fasta priser.

4.5.2 Organisation och utvecklingsrendenser

Ungdomsskolan Stat och kommun delar ansvaret för grundskolan och gymnasieskolan. Staten svarar bl. a. för normering av verksamheten genom utformning av läroplaner, genom läromedelsinformation och genom att man svarar för merparten av det pedagogiska FoU-arbetet. Vidare lämnar man statsbidrag till vissa driftkostnader. Driftbidrag utgår till en viss procent av lärarlönerna för grundskolan samt till lOO % av lärarlönerna i gymnasieskolan. Statsbidrag utgår också för Skolmåltider och vissa lokalhyror. Investeringsbidrag lämnas till investeringar i skollokaler enligt en viss statsbidragsprocent i proportion till investeringskostnaden. Statsbidragsprocenten sjunker vid ökad skattekraft i kommunen. Genom läroplaner och bidragsregler m. m., söker staten främja och normera skolverksamheten. Kommunerna svarar för utbyggnadsplanering, underhåll av skollokaler m. m. (s. k. skalplanering). Pedagogisk planering i form av pedagogisk forskning och utredningsverksamhet, svarar skolöverstyrelsen för. Dess anslag till pedagogisk FoU är för budgetåret 1976/77 ca 34 miljoner kr. Här ingår då också FoU beträffande förskole- och vuxenundervisning samt lärarutbildning. Av FoU-anslaget går ca hälften till projekt vid forskningsinstitutioner och hälften till projekt inom verket, dock ofta med anlitande av extern kompetens. Skolområdet har präglats av en omfattande reformverksamhet. Flera offentliga utredningar arbetar inom området. Dessa gäller t. ex. resursanvändningen i skolan. lärarutbildningen och samspelet mellan stat och kommun i fråga om driften av skolan. Miljö- och målsättningar förändras alltså kontinuerligt. Samtidigt är tidsåtgången för utvecklingsprojekt inom skolområdet ofta betydande. Ett exempel som ofta anförts gäller de självinstruerande metod-/materielsystem som utvecklades i slutet av 1960-talet och som ibland anfördes skulle vara lärarersättande. De krävde lång utvecklingstid och testtid. När systemen var färdiga hade opinionen svängt och de framstod som alltför låsta. Den pedagogiska FoU-verksamheten utföres till stor del vid universitetsinstitutioner. l vissa fall kan detta medföra problem genom att specialiseringen i institutioner kan medföra svårigheter att få tillräcklig bredd på projekten och att man saknar forskare på angelägna områden. Från SÖ:s sida har man pekat på brist på forskare när det gäller yrkespedagogik, vuxenutbildning samt relationerna arbetsmarknad och utbildning. området utbildningsekonomi m. m. Utbyggnaden av det svenska skolväsendet under 1960-talet åtföljdes av ett ökat utbud av läromedel och en utveckling av nya läromedelspaket (system) som kännetecknades av ett flertal komponenter. Utvecklingen under 1970-talet blev dock ofördelaktig för denna typ av läromedel. Skolreformer.

l 74 Bilaga 4

kursreformer och andra Förändringar gjorde att livslängden och seriestorleken sjönk för dem vilket har medfört ett försiktigare agerande från leverantörernas sida från utvecklingssynpunkt. Därtill torde det på senare år trånga utrymmet i den kommunala ekonomin ha inverkat begränsande på produktion och utveckling av läromedel. Även om läromedelskostnaderna bara utgör en liten del av skolans kostnader är de i betydligt större utsträckning än andra kostnadsposter påverkbara. En viss effekt på utbudet av hjälpmedel har verksamheten vid statens institut för läromedelsinformation (SlL). Institutet har två huvuduppgifter. Det skall informera om vilka läromedel som finns för i första hand ungdomsskolan. Pedagogiska. tekniska och ekonomiska data om läromedel redovisas i kataloger som skickats ut gratis i ca 15 000 exemplar till alla kommuner och skolor. Vidare skall SlL främja produktionen av läromedel på bristområden inom skolväsendet. Man har särskilda medel (f. n. 2 miljoner kr. per år) för ekonomiska bidrag till företag för detta ändamål. Exempel på områden för sådant produktionsstöd gäller specialundervisning, språkliga minoritetsgrupper och små utbildningsgrenar. Om ett läromedel bedöms som centralt, dvs. stoffmässigt stämmer med vad undervisningen enligt läroplanen skall innehålla och är pedagogiskt utformat kan det registreras i SlL-katalogen. SlL gör inte någon särskild pedagogisk granskning eller objektivitetsgranskning av registrerade läromedel. Dock granskar sedan 1974 den s. k. läromedelsnämnden inom SÖ läromedel i de samhällsorienterade ämnena och läromedel som av olika skäl särskilt anmälts till granskning. Förutom tryckta läromedel utgör laboratorationsmaterial och AV-utrustning betydande belopp av kommunernas anskaffningar. Teknisk utrustning såsom t. ex. AV-utrustning levereras huvudsakligen av stora internationella företag. De begränsar sig ofta till att leverera hårdvaran. Framtagande av pedagogiskt intressant mjukvara är tids- och resurskrävande och uppges därför ofta inte komma till stånd i tillräcklig omfattning. Detta gäller särskilt inom omrâdet datorstödd undervisning. STU och under senare år SÖ stöder forskningsverksamhet inom detta område i syfte att utröna lämpliga sätt att ta i anspråk flexiblaste möjliga datateknik som undervisningshjälpmedel. Vad gäller kompletta datorsystem för skolan har en arbetsgrupp inom SÖ varit verksam under 1976 med att utarbeta rekommendationer om prestandakrav m. m. F. n. pekar utvecklingen på skolområdet (bl.a. illustrerad i SIA och i betänkanden av utredningen om skolan, staten och kommunerna, SOU 1975:9 och SOU 1976:10) på en ökad delegering och ett ökat ansvar för kommunerna beträffande utfomming av skolan. Samtidigt finns på läroplansområdet för yrkesinriktad utbildning tendenser till mindre uppsplittring och mer sammanhållna kurser. Det förstnämnda skärper behoven av samordning i kravspecifikationer m. m. vid teknikupphandling. Det senare ger längre serier inom läromedelsproduktionen vilket bör öka möjligheterna till genomslag av teknisk utveckling när det gäller läromedel, utrustning m. m. Genom kommunförbundets försorg pågår f. n. utrednings- och utvecklingsprojekt i samarbete med vissa kommuner inom områdena läromedelsutveckling. läromedelsorganisation och läromedelsdistribution. Beträffande läromedelsutveckling har ett antal kommuner, kommunförbundet och SÖ samt ett antal läromedelsproducenter påbörjat studier kring kravformulering

Bilaga 4 175

på läromedel inom vissa amnesgrupper. På organisationsområdet har kommunförbundet utarbetat modeller för inventariesystem. utformning av läromcdelsceittrziler, inrättande av läromedelskomntitteer o. d. På distributionsontråtlet pågår bla. försök med samordnad upphandling av läromedel för kommuner inom sztmma region genom Kommunsamköp AB.

Den högre undervisningen Riksdagen fattade under våren 1975 beslut om reformering av högskoleutbildningen. Reformen innebär att huvuddelen av all utbildning efter gymnasieskolan knyts samman till en gemensam högskoleutbildning. Realt innebär detta en expansion av högskoleutbildningen. Genomförandet av reformen som börjar den l juni 1977 förbereds av en central och sex regionala organisationskommittéer. Den l oktober 1976 stanade ett nytt centralt ämbetsverk för högskolan, det s. k. universitetsoch högskoleämbetet. Detta har ett övergripande planeringsansvar för all grundläggande högskoleutbildning. Det nya ämbetet är indelat i byråer för olika yrkessektorer, nämligen tekniska yrken, administrativa/ekonomiska- /sociala yrken, vårdyrken, undervisningsyrken och kultur/informati0nsyrken. Syftet är att respektive byrå skall ha framträdande planeringsuppgifter inom respektive område. Som en regional organisation för det nya ämbetsverket skall sex högskolekanslier fungera. De skall samordna de lokala högskoleaktiviteterna inom respektive region. Reformen innebär en regionalisering av den högre utbildningen. Man tänker sig upprätta sådan vid 14 orter. Utvecklingsarbetet inom denna avses bli lokalt förankrat i intim kontakt med arbetslivet. Detta innebär t. ex. att yrkesinriktade högskolelinjer kan tillkomma genom lokala initiativ. Huvudmän för den nya högskolan är staten, primärkommunerna och landstingen. De sistnämnda driver t. ex. vårdskolor. Primärkommunernas högskoleaktiviteter är på flera sätt anknutna till gymnasieskolan. Ansvarig för dessa blir sannolikt kommunens skolstyrelse. På landstingssidan torde utbildningsnämnden få motsvarande ansvar.. En av de större förändringarna med högskolereformen utgör framväxandet av den yrkestekniska högskolan som är en helt ny eftergymnasial utbildning. Den kännetecknas av att vara yrkesinriktad, tvärfacklig och att den skall ge problemorienterade kunskaper i syfte att lösa konkreta problem i yrkeslivet. Dessa faktorer pekar på att den nya yrkestekniska högskolan kommer att medföra särskilda behov av undervisningsmetodik och utrustning. Utrustningsnämnden för universitet och högskolor (UUH) fungerar som ett fristående upphandlingsorgan med uppgift att anskaffa utrustning för universitet m. fl. läroanstalter och de övriga institutioner som regeringen bestämmer. Man träffar också centrala avropsavtal för hela statsförvaltningen för vissa förbrukningsartiklar. För att åstadkomma en samordning och planering av universitetens och högskolornas tekniska utrustning verkar på var och en av universitetsorterna s. k. lokalprogram- och utrustningsprogramkommittéer(LUP-kommittéer). Kommittéerna skall även beakta lokaloch utrustningsbehov för forskningsrådens verksamhet. Kommittéernas uppgifter är att för berörda universitet och högskolor utarbeta lokalprogram

l 76 Bilaga 4

och utrustningsprogram. De skall också utreda lokala utrustningsbehov som föranleds av förslag från lokala eller centrala universitets och högskolemyndigheter inom det område som omfattas av kommittéernas verksamhet. För att behandla frågor som är gemensamma för kommittéerna finns en särskild samarbetsnämnd (LUP-nämnden). Samarbetsnämnden driver bl. a. ett utvecklingsarbete vad avser lokaler och utrustning i samarbete med UKÄ, byggnadsstyrelsen och UUH. Av UUHzs upphandlingsverksamhet dominerar laboratorie- och liknande utrustning. Denna svarar för ca 75 miljoner kr. av 125 miljoner kr. som är UUHzs årliga upphandlingsinsatser för den högre undervisningen. Någon särskild behandling av betingelserna for teknikupphandling för forskningsändamål sker inte här av flera skäl. Ett flertal sektorsanknutna FoU-institutioner beskrivs under respektive sektor. Vidare är förhållandena ofta speciella vid forskningsinstitutioner, varför slutsatser om deras teknikupphandling inte är tillämpliga på andra organ. Upphandlingen sker i regel i små volymer. Samtidigt är ofta den tekniska kompetensen hög.

Vuxenutbildningen

Huvudman för vuxenutbildningen är kommunerna och bildningsförbunden. Den kommunala vuxenutbildningen är främst anknuten till grundskolan och gymnasiet. Vuxenutbildningen är ett område som har expanderat snabbt på senare år. Reformarbetet på området prioriterar åtgärder riktade mot grupper med bristfällig utbildning. Särskilda studiestöd för vuxna för både längre och kortare studier har införts, liksom bidrag till uppsökande verksamhet på arbetsplatser och bostadsområden. Förutom alla dessa åtgärder på efterfrågesidan har också insatser gjorts på produktionssidan. Utredningen angående den fortsatta verksamheten med radio och television inom utbildningsväsendet (TRU-kommittén) diskuterade i sitt huvudbetänkande SOU 1975:28, Program för ljud och bild i utbildningen, olika möjligheter att använda rörlig bild och ljud samt flermediamaterial inom olika utbildningssektorer. Utredningen föreslår att TRU och Sveriges Radios utbildningsprogramenhet från budgetåret 1977/78 förs samman till en central enhet för produktion av utbildningsprogram som sedan skall få ökade resurser för sin verksamhet. Ärendet är under behandling av statsmakterna. TRU producerar bl. a. audiovisuellt material for Förskolebarn, för olika handikappgrupper, för invandrare, för universitet och högskolor (distansunden visning). För budgetåret 1976/77 är anslaget till TRU ca 25 miljoner kr. Sveriges Radio producerar genom skolprogramverksamheten program och andra läromedelskomponenter. Programmen mottas av skolorna dels som direkt utnyttjande av etersändningar, dels som uppspelningar av band som spelats in i AV-centraler eller i skolorna. Anslaget till skolradioverksamheten är budgetåret 1976/77 ca 30 miljoner kr.

4.5.3 Sammanfattning Undervisningssektorn utgör en av de största delsektorerna inom den offentliga sektorn. Under TUK:s kartläggning av sektorn har framkommit

Bilaga 4 177

faktorer som verkar hindrande på teknikupphandling. Ett stort antal produkter bjuds ut på marknaden för undervisningsmateriel. Merparten består av produkter från multinationella företag med en världsmarknadstäckning. Dessa företag koncentrerar sig vanligen på hårdvaran. Ofta är den tekniska utvecklingen snabb: produkterna avlöser varandra i modellserier. Eventuella särkrav på hårdvaran från det svenska skolväsendet kan, även om detta kunde samordna sina önskemål, ofta ändå inte bli tillgodosedda till rimliga kostnader. Även bortsett från dessa svårigheter måste vanligen en betydande metodikutveckling till for att utrustningen skall användas. Sådan “mjukvara” tar vanligen avsevärd tid att utveckla. Detta leder till att den ofta blir för “stel” i Förhållande till behoven som successivt förändras. Ett problem torde också vara att det är ont om kompetens på pedagogisk utveckling av teknik. Här kan svårigheten att skydda sådan mjukvara vara ett hinder, liksom problem och oklarheter när det gäller upphovsmannarätt o. d. Det har också framförts att brist på teknisk testapparatur för systemtest förekommer. En ytterligare faktor som kan ligga bakom svårigheterna med teknikupphandling inom undervisningsområdet kan vara det delade huvudman-

naskapet för undervisningen som gäller grundskolan och gymnasieskolan.

Arbets- och ansvarsfördelning mellan stat och kommun i dessa frågor är f. n. under utredning. Ytterligare en grundläggande faktor som torde inverka på teknikupphandlingsbenägenheten inom undervisningssektorn är att denna på många områden är traditionsbunden vilket sannolikt verkar dämpande på incitamenten att utnyttja teknik i undervisningen. Samtidigt finns en bas for teknikupphandling inom undervisningssektorn genom att refonnintresset på området har tvingat fram en omfattande planerings- och utredningsverksamhet. Sålunda sammanställs inom SÖ årliga nulägesrapponer om skolan bl. a. baserade på gymnasieinspektörernas kontaktverksamhet och erfarenhetsåterföring. Vidare sammanställs forskningsöversikter över olika ämnesområden, såsom matematik, moderna språk, invandrarundervisning m. m. För FoU-verksamhet på undervisningsområdet replierar planeringsorgan och huvudmän främst på universitets- och högskoleinstitutioner. Fördelar med detta torde vara att man härigenom får tillgång till vanligen obundna forskare och en flexibilitet i utnyttjandet av olika resurser. Vissa nackdelar torde dock finnas med detta ur teknikupphandlingssynpunkt. Många av aktiviteterna i en teknikupphandling inom undervisningssektorn kräver tvärfacklighet: specifika ämneskunskaper, pedagogiska kunskaper, specifika tekniska kunskaper (datateknik) m. m.

4.6 Hälso- och sjukvård

Sektorn täcker hälso- och sjukvårdsverksamheten inom landsting. kommuner som står utanför landsting samt statliga undervisningssjukhus. Till sektorn hör också organ för handikapphjälpmedel.

l 78 Bilaga 4

4.6.1 Proz/zr/ction och least/rader Av tabell 3.4.6 framgår att landstingens drift- och kapitalutgifter for sjukvårdsverksamhet uppgick till upp mot 12 miljarder kronor för år 1974. Dartill kommer utgifterna for de statliga sjukhusen, ca 550 miljoner kr. budgetåret 74/75, som delvis betalas av landstingen, samt utgifterna för handikapphjälpmedel (statsbidrag ca 135 miljoner kr. för år 1974). I den sjukhusanknutna hälso- och sjukvården utgör byggnader och anläggningar en stor utgiftsmst, ttåirzt l miljard kronor för år 1974. Av utgiftstablån framgår också att materialforbrukningen är betydande i sjukhusbudgeten medan utgifterna för inventarier. apparater 0. d. i relation till omslutningen är ganska blygsamma. Dock bör beaktas att intern transportutrustning inom sjukhusen i ntårtgzt fall räknas som anläggningar och ingår i byggnadsvärdet. l kostnaderna för sjukvården utanför sjukhusen är zindelen fråimmztnde tjänster betydande, vilket sztmmanhâinger med att den öppna vården på många sätt replierar på tjänster från sjukhusen.

Tabell 8.4.6 landstingens sjukvårdsverksamhet år 1974, miljarder kronor

Sjukhusansluten håilso- Håilso- och sjukvård och sjukvård utanför sjukhus

Miljarder Procent Miljarder Procent kronor av totala kronor av totala utgifter utgifter Kostnader Personal 5.5 56 0.9 50 Material l.3 l3 0.2 ll Främmande tjänster 0.6 6 0.3 l7 Vårdavgifter. bidrag. ersättningar 1.3 l3 0.3 l7 KapiIa/uIgi/iel* Byggnader och an-

Källa: Kommunernas linanser 1974. Anm: l tabellen ingår ej motsvarande kommunal verksamhet i Gotlands. Malmö och Göteborgs kommun. lnköp av material och utrustning omfattar bl. a. medicinskt förbrukningsmaterial. röntgenutrustning, livsuppehållzntde ziptaztrzttur, steriliserings- och rengöringsapparatur, transportmedel på sjukhus samt ambulanser och bilar.

4.6.2 U rveck/ingsrenderzser De senaste årtiondena har kännetecknals av en stark smciztlisering pâ det ntedicirtskt-kliitiska omrâdet. Särskilt galler detta kirurgin. dar fortlöpande nya specialiteter utvecklats. Det ökade utbudet av specialiteter med nya möjligheter till att bota sjukdomstillstånd medförde en snabb expansion

Bilaga 4 179

och breddning av sjukhusens kapacitet. För närvarande finns nio stora regionssjukhus med fler an l 000 vårdplatser och med fler än 30 olika medicinska verksamhetsområden samt 24 centrallasarett med 500-1000 vårdplatser och 15-20 verksamhetsområden. Dessutom finns ca 70 mindre sjukhus (normallasarett) med högst 500 vårdplatser. Flertalet av dessa har de medicinska verksamhetsområdena invärtesmedicin, kirurgi, långtidssjukvård, anestesi och röntgen. Trots en mycket kraftig ökning av den slutna somatiskzi vården finns fortfarande köer till kirurgikliniker. Det torde också fortfarande finnas rationaliseringsmöjligheter kvar att tillvarata inom kirurgiverksamheten. Vid en internationell jämförelse med andra sjukvårdsmässigt välutrustade

MiU.kr 2100.

2000-

1900-

1800-

1700-

1600-

1500-

1400-

1300-

1200-

1100-

1000-

900-

800-

700-

600- Figur 8.4.8 Brutroinvesteringar i hälso- och sjuk- 500värd, miljoner kronor. 1974 års priser. | | | l T I I l _ I 1 I l Källa: Nationalräkenska- 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 År per.

180 Bilaga 4

Tabell 8.4.7 sammanlagda kostnader år 1974 för olika produktionsenheter inom hâlso- och sjukvård, miljarder kronor

Regionssjukhus, lasarett 8.4 Sjukhem för långvarigt sjuka och kottvalescenthem 1.3 Öppen vård 2,l

Kåillzt: Kommunernas linanser 1974 (SOS).

länder, t. ex. England och USA. har Sverige en hög slutenvårtlskatjiacitet men en låg öppenvårdskapacitet. Resursutgåitgcn lör olika sjukvårdsformcr. mätt i driftskostnader, redovisas i tabell 8.4.7. De sjukvårdsplanerande myndigheterna arbetar på en viss omfördelning av sjukvårdsresurserna för sluten vård till öppen vård. Höga investeringar i sjukhus i slutet av 1960-talet och i början av 1970-talet (se figur 8.4.8) har dock inneburit en kvantitets- och kvalitetshöjning inom den slutna vården vilken rimligen måste utnyttjas. En omfördelning ställer vidare krav på investeringar i tekniskt och personellt välutrustade lokala vårdcentraler. Förutom förändrade resursbehov kräver den skisserade utvecklingen nya former for samarbete mellan distriktsvård, allmänläkarvård och specialistvård. Det är en komplicerad process.

4.6.3 Organisation Det finns flera skäl till att sjukvårdsområdet är särskilt intressant ur teknikupphandlingssynpunkt. Sektorn är mycket stor. konsumtionen av offentliga sjukvårdstjänster utgör över 6 % av BNP och antalet sysselsatta inom sektorn omfattar ca 7 “n av totala zmtalet sysselsatta. Räknat i antalet arbetstimmar svarar sjukvården for en tredjedel av hela den offentliga sysselsättningen. Storleken, samt Förhållandet att den svenska sjukvården organisatoriskt ärjämforelsevis homogen. bör rimligen underlätta utnyttjandet av teknik i verksamheten. Möjligheterna att tillvarata stordriftslördelar samt den ökade specialiseringen inom den medicinska vetenskapen. som bl. a. beror på att betydande FoU-medel satsas på sjukvården, bör vara teknikutvecklingsstimulerande faktorer. Organisationsbilden på sjukvårdsområdet är dock i vissa hänseenden splittrad. Långtidssjukvården, som sorterar under landstingen har vissa samordningsproblem gentemot den primärkommunala åldringsvården. I den mån sjukvården inte har haft tillräckliga resurser för långtidsvården har den kommunala åldringsvården fått ställa sina resurser till förfogande. Gränsdagningsproblem förekommer också mellan psykiatrisk vård och omhändertagande av missbrukare av alkohol, narkotika och andra beroendeframkallande medel. Av statens tidigare relativt stora ansvar for sjukvården återstår i stort sett bara ansvaret for undervisningssjukhuset Karolinska sjukhuset. Staten är dock huvudman för den medicinska forskningen. Man delñnansierar den kliniska forskningen som sker genom sjukvårdshuvudmännens personal på undervisningssjukhusen. Denna forskning uppgick till 220

Bilaga 4 181

miljoner kronor år 1973. Motsvarande belopp för de statliga undervisningssjukhusen var ca 90 miljoner kronor. Kostnaderna för övrig statligt finansierad forskning kan för samma år uppskattas till 175 miljoner kronor. Uppgifterna om hur mycket som satsas på utvecklingsarbete inom sjukvården är osäkra. En undersökning av läkares arbetstider och tjänster år 1972 pekar på att i genomsnitt 2 n av läkarnas arbetstid åtgår till medicinskt utvecklingsarbete. Det motsvarar ca 50 miljoner per år i 1973 års pris- och

lönenivå. Övriga utvecklingsinszttser inom Spri. Iandstingsforbundet m. fl.

samt utvecklingskostnader i huvudmännens sjukvårdsplanering kan uppskattas till ca 40 miljoner kronor. Sammantaget uppgick de offentliga FoUutgifterna for sjukvården till ca 575 miljoner kronor år 1973. Av detta belopp utgjorde den icke-medicinska delen bara ca 7 n vilket inte är mycket mot bakgrund av att sjukvården består av ett flertal stora, komplicerade system. Ur teknikupphandIingssynpunkl kan det vara lämpligt att diskutera några sådana system.

System för administration av sjukvårdsresursema

Socialstyrelsen har ett allmänt överinseende över sjukvården i riket, ur medi-

cinsk synpunkt. Övergripande planeringsfrågor såsom riktlinjer för utbygg-

naden av sjukvården vilar på socialdepanementets sjukvårdsdelegation, i vilken ingår representanter bl. a. for regering och landsting. Delegationens arbete utmynnar bl. a. i ramar för nyinvesteringar, läkartilldelning o. d. Dessa ramar ligger sedan till grund för olika åtgärder på verksplanet främst genom socialstyrelsen. Denna har därvid tillgång till ett flertal medel såsom läkartilldelning, tilldelning av utbildningstjänster på verksamhetsgrenar och specialiteter, byggprioritering, kontroll av läkemedel och dess användning samt allmän infonnations- och upplysningsverksamhet. Eftersom dessa styrmöjligheter främst är av indirekt karaktär eller normkaraktär, är styrelsens studie- och forskningsverksamhet, som ligger till grund för nonnsättningen, viktig. För att möjliggöra utnyttjande av ny teknik är det också viktigt att denna beaktas vid utfonnning av nya reformer och vidhängande organisationer. Som tidigare nämnts är emellertid kostnadsandelen för teknisk utrustning mycket liten i den samlade sjukvårdsbudgeten, vilket kan medföra att den ägnas mindre intresse i sjukvårdsplaneringen i jämförelse med de tunga personalkostnaderna och byggnadskostnaderna. Emellertid kan ny utrustning och ny teknik, även om den endast medför smärre kapitalkostnader, få såväl kostnadshöjande som kostnadssänkande effekter på andra kostnadsslag som personal och lokaler. Tekniska hjälpmedel kan t. ex. lösa upp bindningar i existerande strukturer inom resursbehoven i sjukvården och möjliggöra att sjukvårdsresurserna används på ett annorlunda och effektivare sätt. Detta gäller t.ex. nya informationssystem. En förutsättning för att detta skall kunna ske är dels att den nuvarande resursåtgången inom berörda verksamheter finns statistiskt redovisad kring de tjänster som presteras dels att man bevakar eller aktivt söker påverka utvecklingen i sammanhanget. Med hjälp av sådana data kan sedan ny teknik sättas in i sitt sammanhang och såväl positiva som negativa kostnadsoch prestandaeffekter utvärderas.

182 Bilaga 4

En genomgång av de nuvarande förhållandena inom sjukvårdssektorn visar att statistik utformad på ovan nämnda sätt saknas beträffande öppenvården utanför sjukvården, och är otillräcklig på många områden inom sjukhusvården. Vidare tar översiktligt planmaterial inte upp utvecklingstendenser beträffande teknik som är intressant för sjukvårdssektorer eller behovet av teknik för vissa angelägna behov. Sådant planmaterial skulle kunna styra teknikutvecklingen på ett behovsinriktat sätt. Förutom socialstyrelsen arbetar även Spri med planeringsfrågor inom sjukvården. Institutet, som år 1975 omslöt 24 miljoner kronor finansieras till en tredjedel av staten och två tredjedelar av en stiftelse som ägs av landstingen och de landstingsfria kommunerna. Spri insamlar och sprider information om sjukvårdsrationaliseringsfrågor samt verkar fbr samordning mellan hälso- och sjukvård. Spris verksamhet är indelad i sex huvudprogramområden, nämligen administration, långsiktsplanering, vårdarbete inkl. medicinsk service, teknisk service, byggnader och utrustning. Långsiktsplaneringen bär naturligtvis direkt hän på resursfördelningen inom sjukvår-

den. Övriga områden innehåller emellertid också infomiation för resurs-

planeringen inom sjukvården.

S/ukhusadministrarion Förutom de rent medicinska behandlingssystemen i sjukvården finns också stora servicesystem av typ hotell- och restaurangverksamhet. Sjukhusen köper t. ex. livsmedel till patientmåltider för ca 600 miljoner per år. Marknadsvärdet För den samlade sjukhusrestaurationen (inkl. personalmåltider) har uppskattats till över 2 miljarder kronor per år. Utvecklingen av rationella system för denna ”hotellverksamhet” har kommit att spela en framskjuten roll i Sprizs verksamhet. Sprizs arbete har inneburit uppbyggnaden av en svensk sjukhusstandard. Granskning, rådgivning och information i byggnadsfrågor utgör ca en fjärdedel av institutets verksamhet. Resten avser projektverksamhet inom förvaltnings-, personal- och ekonomiadministration. En stor del av rationaliseringsverksamheten gäller funktioner som städning, avfallshantering, transporter och förråd. Sprirs verksamhet inriktas på frågor av allmänt intresse för sjukvårdshuvudmännen och staten. Arbetet skall vara utvecklingsinriktat. För att tillgodose enskilda huvudmäns behov av konsulttjänster beträffande sjukvårdsplanering, sjukhusplanering, organisation och rationalisering. ADButveckling m. m. har Spri bildat dotterbolaget Spri-Konsult AB. Detta företag omsatte 3,2 miljoner kronor år 1975. Medeltalet anställda under året var 21 personer.

Handikapplzjä/pmedel

Inom hälso- och sjukvården utgör området handikapphjälpmedel en särskilt intressant sektor ur teknikupphandlingssynpunkt. Tekniskt sett har utvecklingen här varit mycket snabb. Området karaktäriseras av en god teknisk framförhållning. Produktion och produktionsekonomi hämmas dock till viss del av att seriestorlekarna är små. Organisationsbilden på området har förändrats från ett tidigare statligt ansvar till att sjukvårdshuvudmiimteit den

Bilaga 4 183

l januari 1976 övertog detta. En ny ersåittningsform för handikapphjälpmedcl infördes från sjukförsäkringeit till sjukvårdshuvudmännen på 22 kronor per invånare och år. Handikappinstitutet (HI) är centralt organ när det gäller handikapphjälpmedel. Institutets verksamhet grundas på ett avtal mellan staten och Svenska Centralkommittén för Rehabilitering (SVCR). Syftet med institutets verksamhet är att främja tillkomsten av tekniska hjälpmedel och verka för andra åtgärder för olika grupper av handikappade. Detta sker främst genom att institutet gör utredningar för att kartlägga behovet av hjälpmedel, initierar och samordnar forsknings- och utvecklingsarbete inom hjälpmedelsområdet, provar hjälpmedel för att bedöma deras lämplighet för handikappade samt bedriver informations- och dokumentationsverksamhet inom hjälpmedelsområdet. Institutets arbete sker i nära samverkan med andra samhällsorgan, handikapporganisationer samt medicinsk och teknisk expertis inom området. Utredningsverksamheten utgör en bas för samordningen av FoU-verksamheten. Huvuddelen av denna bedrivs utanför institutet på olika forskningsinstitutioner och sjukhuskliniker. Statliga bidrag till FoU på området utgår främst från STU men bidrag lämnas också från allmänna arvsfonden och statens råd för byggnadsforskning. Bidragen går i regel direkt till forskningsinstitutionerna. Sjukvårdshuvudmännen svarar för distributionen av hjälpmedel samt anpassning och träning i anslutning därtill. Landstingsförbundet och Landstingens inköpscentral har tillsammans bildat ett särskilt bolag, Sjukvårdshuvudmännens upphandlingsbolag (SUB), för själva upphandlingen av hjälpmedlen. Något tvingande krav på det individuella landstinget att utnyttja denna centralupphandling finns dock inte. Förutom de ovan nämnda insatserna finansieras kostnaderna för arbetstekniska hjälpmedel för handikappade genom anslag som disponeras av arbetsmarknadsstyrelsen. Utgifterna för dessa ändamål uppgick till ca 16 miljoner kronor budgetåret 1975/76. Kostnaderna för Hlzs verksamhet uppgick till ca 8 miljoner kronor samma budgetår. Marknadsbilden för handikapphjälpmedel är svårbedömbar. Det är t. ex. till stor del en definitionsfråga hur stor en behovskategori är för ett hjälpmedel. Bedömningen av lämpliga seriestorlekar är besvärlig och medför ofta svårigheter för ett företag att satsa på utveckling och produktion av ett hjälpmedel. Samhället har för att motverka effekterna av den svåra marknadsbilden tillskapat medel för att klara initialsvârigheterna dels under utvecklingsfasen, dels i produktionens initialskeden. Ett särskilt anslag har anvisats för att underlätta produktion av sådana hjälpmedel som inte kan framställas på gängse marknadsmässiga villkor. Dessa medel ingår numera i anslaget till HI.

Teknikupphand/ingso/ganisation

Upphandlingsorganisationen inom sjukvården har både centrala och decentrala drag. Flertalet landsting har centraliserat inköpsverksamheten till särskilda inköpsavdelningar. Förslag om inköp kommer från distriktstyrelserna som ansvarsmässigt oftast följer lasarettsindelningen. Förslagen initieras vanligen i de relativt små organisatoriska enheter, kliniker, som sjukhusen

184 Bilaga 4 SOU l976:69

är indelade i. Klinikföreståndaren, överläkaren har vanligen ett avgörande inflytande på upphandlingsbesluten. Samarbete mellan klinikerna inom sjukhus eller mellan sjukhus i upphandlingsbeslut är inte särskilt vanligt. Detta medför att kravspecifikationer vanligen fastställs av “det professionella systemet”, långt ute i organisationen och utan större samordning. Särskilt i teknikupphandlingssammanhang spelar detta stor roll eftersom kravspecifikationen i sådana sammanhang ofta är starkt styrande på själva upphandlingen. Brist på samordning i kravspecifikationen splittrar marknaden för tekniska produkter inom sjukvårdsområdet och ger kortare serier vilket kan motverka nyutveckling av teknik. Särskilt gäller detta teknik som har karaktär av systemteknik. Ett annat för teknikupphandling viktigt Förhållande inom sjukvården är att basteknologikunskaper ofta saknas i organisationen vilket medför att ny teknik överhuvudtaget sällan beaktas i upphandlingsprocessen. Det är alltså flera faktorer som inom sjukvården motverkar en behovsstyrd teknisk utveckling. Utvecklingsinitiativet ligger mera på den industri som levererar till sjukvården. Denna måste dock beakta den osäkra och splittrade marknadsbilden som alltså har vissa utvecklingsdämpande karakteristikza. Under senare år har vissa Förändringar börjat att skönjas beträffande beslutsfattandet i upphandlingssammanhattg. Allt fler tekniker och administratörer medverkar i upphandlingsbesluten. Enligt industrin fördyrar detta marknadsbearbetningen. Det är emellertid troligt att denna utveckling forbättrar förutsättningarna för teknikupphandling om samordning och standardisering av specifikationer inom och mellan landstingen kan komma till stånd. Vissa samordnings- och standardiseringsinsatser har gjorts från huvudmännens sida. Man har valt en indirekt väg som har en frivillig karaktär. Sprizs inriktning på generella planerings- och rationaliserirtgsfrågor för hälsooch sjukvården innebär en metodikuppbyggnad som får en viss normativ karaktär. Vidare innebar bildandet år 1972 av Sjukvårdens Materielprovningsinstitut AB (SMP), ett dotterbolag till Spri, att huvudmännen fick ett organ för typprovning och leverantörsbesiktning av utrustning. Företaget omsatte för ca 0,7 miljoner kr. år 1975 och har for närvarande 4 anställda. Huvuddelen av uppdragen utförs genom utomstående experter och laboratorier. l flera fall kräver upphandlande organ att testresultat skall ingå i en offert. Merparten av SMP:s uppdragsgivare är leverantörer av utrustning. Verksamheten har i ett flertal fall medfön att leverantörerna förändrat produkter som en följd av testresultaten. För att allmänt stärka sin upphandlareposition bildade sjukvårdshuvudmännen redan år 1946 en ekonomisk förening, Landstingens inköpscentral (LIC). Denna har till uppgift att köpa upp lämpliga varor till lägsta möjliga pris och sedan vidareförsälja dem till medlemmarna. Medlemmarna och deras institutioner är dock helt fria att själva välja sina leverantörer. LlC måste därför i konkurrens med andra leverantörer sälja sina varor till medlemmarna. LIC är alltså ingen samordnande instans för sjukvårdshuvudmännen beträffande kravspecifikationer o. d. Det är snarare ett distributionsu tillverknings- och serviceföretag fristående från huvudmännen. Större delen av rörelseöverskottet från verksamheten återgår dock till medlemmarna i

Bilaga 4 185

form av återbäring på gjorda inköp, vilket verkar för köptrohet mot LlC. LIC har funktioner för stora centrala inköp, varudistribution (lagerhållning), och egen produktutveckling samt teknisk service. Produktvaruprovning utvecklingen har kommit att accentueras medan den rena distributionsfunktionen minskar i betydelse. Ca 35 % av den totala Försäljningen representeras av produkter som utvecklas eller tillverkas i egen regi. Omkronor. Förbrukningsvaror inom sättningen uppgick år 1975 till 481 miljoner ett stort antal förbrukningsområden inom sjukvården dominerar försäljningen. Experten, som på senare tid ökat snabbt, uppgick till ca 30 miljoner kronor år 1975.

4.6.4 Sammanfattning inom I det föregående har ramen för och karaktären av teknikupphandlingen skisserats. Av kartläggningen kan kortfattat hälso- och sjukvårdssektom följande allmänna bedömningar göras.

o God samstämmighet kan i stort sett sägas råda mellan skilda sjukvårds- Ändå är samordning i kravorgan beträffande upphandlingsbehoven. specifikationer o. d. mellan sjukvårdsorgan mindre vanlig. o Det tekniska innehållet i sjukvårdens upphandling är ganska mångskiftande. 9 innehåller ett stort antal tekniskt avancerade Sjukvårdsupphattdlingen produkter. o Ett omfattande framtagande sker av nya tekniska komponenter inom medicinsk teknik och annan teknik för sjukvård. 0 Däremot är teknikupphandling i bemärkelsen upphandling av tekniskt utvecklingsarbete mindre vanlig inom sjukvårdssektorn. Vissa exempel ñnns dock inom handikappområdet. Möjligheterna till större samarbetsprojekt mellan industri och svensk sjukvård försvåras av marknadsbilden som är ganska decentraliserad. För sådana projekt torde tvåpartsförhållanden mellan industri och ett sektoransvarigt organ som t. ex. kännetecknar vissa energi- och kommunikationssektorer, vara den lämpligaste marknadsformen. o För närvarande saknas planerings- och styrsystem av sjukvårdsverksamheten ur vilka kan härledas aktuella och framtida behov av ny utrustning i vid mening. Problemet har både organisatoriska och prognostekniska aspekter. 0 Vissa standardiseringsbehov finns inom sjukvårdstekniken, t. ex. i utnyttjande av datateknik integrerad med annan teknik. En sådan standardisering skulle bl. a. kunna medföra besparingar i utvecklingsarbetet i sjukvården. Som jämförelse förekommeri Västtyskland ett aktivt samarbete på detta område mellan sjukvården, instrumentfabrikanterna och datorproducenterna.

sou 1976:69

Förkortningar

ABK Allmänna bestämmelser for konsultuppdrag ALI-RATI SAF:s utbildningsenhet. Sammanslagning av Arbetsledareinstitutet och Rationaliseringstekniska institutet AMS Arbetsmarknadsstyrelsen BFR Statens råd för byggnadsforskning BNP Bruttonationalprodukt CCITT Internationella teleunionens telegraf- och telefonkommitté CDL Centrala driftledningen CIGRE Conference Intemationale des Grands Réseaux Electriques DAFA Datamaskincentralen för administrativ databehandling

DSS Department of Supply and Services (DSS). federalt upphandlingsorgan i Kanada EFA Expertgruppen for utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor. ELEF Svenska Elverkens Ekonomiska förening EPRI Electric Power Research Institute ERU Expertgruppen För regional utveckling ETIP Experimental Technology Incentives Program FAK Forskningsavgiftskommittén FMV Försvarets materielverk FOA Försvarets forskningsanstalt FoU Forskning och utveckling FSS Federal Supply and Services GSA General Services Administration I-II Handikappinstitutet lERE International Electric Research Exchange KAB Kommunaktiebolaget Kommunsamköp AB KELP Kommunala ekonomiska långsiktsplaner K-planen Normalkontoplan för kommuner KTH Tekniska högskolan i Stockholm LIC Landstingens inköpscentral ekonomisk förening LKELP Landstingens kommunalekonomiska långsiktsplanering LTH Lunds tekniska högskola LU Långtidsutredningen

188 Förkortningar

LUP-kommitté Lokalprogram- och utrustningsprogramkommitté NSB Nämnden lör sjukvårdsoch socialvårdsbyggnader NUU Nämnden for undervisningssjukhusens utbyggnad ORE Oflice de Recherches et d”Essais PUN Statens personalutbildningsnämnd Rl-projekt Enhetligt och samordnat informationssystem för rättsväsendet RPS Rikspolisstyrelsen RRV Riksrevisionsverket RUPRO Rullande prognosundersökning SAKAB Svensk Avfallskonvenering AB SCAFT Stadsbyggnad Chalmers för trafiksäkerhet arbetsgrupp

SEA Statens ekonomi-administrativa system SGI Statens geotekniska institut SlL Statens institut för läromedelsinformation SIND Statens industriverk SJ Statens järnvägar SKIF Svenska konsulterande

ingenjörers förening/Svenska

konsulttöreningen SMHI Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut SMP Sjukvårdens AB materielprovningsinstitut SNV Statens naturvårdsverk SOFl Institutet lör social forskning SOSAB SOS Alarmering AB Spri Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut STU Styrelsen för teknisk utveckling su Svenska Utvecklings AB SUB Sjukvårdshuvudmännens upphandlingsbolag SVCR Svenska centralkommittén lör rehabilitering sö Skolöverstyrelsen TFD

Transportforskningsdelegationen

rsv Traliksäkerhetsverket TUK Teknikupphandlingskommittén UHÄ Universitets- och högskoleämbetet UIC Union lnternationale des Chemins de Fer UNlPEDE International Union of Producers and Distributors of Electrical Energi UUH För universitet Utrustningsnämnden och högskolor VAV Svenska vattenoch avloppsverkslöreningen VTI Statens väg- och tralikinstitut

ÖEF Överstyrelsen lör ekonomisk

lörsvarsberedskap

Statens offentliga utredningar 1976

Kronologisk förteckning

. Arbetsmiliölag. A 60. Hyresrätt 1. Ju. . Bakgrund till förslag om arbetsmiljölag. A. 61. Statlig personalutbildning. Fi. . Rapport i psykosociala frågor. A. 62. Progressiv utgiftsskatt - ett alternativ? Fi. . lnternationella konventioner inom arbetarskyddet. A. 63. Reklamen för alkohol och tobak. H.

(DWNOÖUTÄKJN-n

. Säkerhetspolitik och totalförsvar. Fö. 64. Försvarsmaktens centrala ledning. Fö. . Deltidsanställdas villkor. Ju. 65. Finansiering av forskningsstöd. l. . Deltidsarbete 1974. Ju. 66. Köplag. Ju, . Regionala trafikplaner - länsvisa sammanfattningar. K 67. Beredskapslagring av olja, kol och uran. H. Sexuella övergrepp. Ju. 68. Moderna arkivmedier, U. . Skolans ekonomi. U. 69, Teknikupphandling. I, . Bostadsbeskattning ll. Fi. . Företagens uppgiftslämnande. Fi. . Byggnadsindex för husbyggnader och anläggningar. Fi. . Kårobligatorium? U. . Utbildning I förvaltning inom försvaret. Del 3. Fö. . Folkhögskolan. U. . Skador i arbetet. A. . Lokala trafikföreskrifter rn. m. K . Den militära underrättelsetiänsten. FÖ. . Kultur åt alla. U. . Trafikbuller. Del 3. Buller från fritidsbåtar. K . Sveriges export 1975-1980. Bilaga 2 till 1975 års långtidsutredning, Fi. . Produktansvar l. Ersättning för läkemedelsskada. Ju. . Internationellt patentsamarbete ll. H. . Internationellt patentsamarbete ll. Bilagor. H. . Bostadsverket. Samordningdecentralisering. B. . Den internationella bakgrunden. Bilaga l till 1975 års långtidsutredning. Fi. . Vattenkraft och miljö 3. B. . Verkstadsindustrins arbetsmarknad. l. . Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Del I. l. . Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Del ll. l. . spent nuclear fuel and radioactive waste. I. . Musiken-människan-samhälleL U. . Arbetstidslörkortning - när? hur? A. , Drvckesförpackningar och miljö. Jo. . Anonvmitet och tvångsmedel. Ju. . Smugglingsbrott och tulltillägg. Fi. . Yrkesinriktad rehabilitering. A. . Hemvist. Fi. . Kommunal utveckling. Fi. . Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, Bilagor. l. . Långtidsutredningens modellsystem. Bilaga 8 till 1975 års lángtidsutredning. Fi. . Länskort i kollektivtrafiken. K. . Sjöfart och flagg. K. . Kommunernas ekonomi 1960-1972. Fi. . Skolhälsovården, U. . Färre brottmål. Ju. . Reklam och integritet. Ju. . Offentligt utredningsväsende. Fi. . Statligt personskadeskydd. S. . Modeller för samhällsekonomisk perspektivplanering. Bilaga 7 till 1975 års Iångtidsutredning. Fi. . Utbildning för konstvård och konservering vid konsthögskolans institut för materialkunskap. U. . Försäkringsrätt och försäkringsöverdomstol. S. . Om fondkommissionsrörelse m. m. Fi. . Kommunal energiplanering. l. . Fastighetsdata. Ju. . Fastighetsdata. Bilagor. Ju. , ADB och samordning. Fi. , Petroindustrin i Sverige - petrokemisk industri. l.

Statens »

offentliga utredningar 1976

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Jordbruksdepartementet Delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor 1, Deltids- Dryckesförpackningar och miljö. [35] anställdas villkor. [6] 2. Deltidsarbete 1974. [7] Sexuella övergrepp, [9] Handelsdepartementet Produktansvar l. Ersättning för läkemedelsskada. [23] Patentpolicykommittén. 1.lnternationellt patentsamarbete II. [24] Anonymitet och tvångsmedel. [36] 2, Internationellt patentsamarbete ll. Bilagor. [25] Färrebrottmål. [47] Reklamen för alkohol och tobak, [63] Reklam och integritet. [48] Beredskapslagring av olja, kol och uran. [67] Fastighetsdatakommittén. 1, Fastighetsdata. [56] 2. Fastighetsdata. Bilagor, [57] Hyresrätt 1. [60] Arbetsmarknadsdepartementet Köblagr [66] Arbetsmiljöutredningen. 1.Arbetsmiljölag. [1] 2. Bakgrund till förslag om arbetsmiljölag. [2] 3. Rapport i psykosociala frågor. [3] Försvarsdepartementet 4. Internationella konventioner inom arbetarskyddet. [4] Skador i arbetet. [17] Säkerhetspolitik och totalförsvar. [5] - när? hur? [34] Arbetstidsförkortning Utbildning i forvaltning inom försvaret. Del 3, [15] Yrkesinriktad rehabilitering. [38] Den militära underrättelsetiânsten. [19] Försvarsmaktens centrala ledning. [G4]

Bostadsdepartementet

Socialdepartementet Bostadsverket. samordning-deoentralisering. [26] Vattenkraft och miljö 3. [28] Statligt personskadeskydd. [50] Försäkringsrätt och försäkringsöverdomstol. [53] lndustridepartementet Kommunikationsdepartementet Verkstadsindustrins arbetsmarknad. [29] Alta-utredningen. 1.Använt kärnbränsle ochradioaktivt avfall. Del Regionala trafikplaner - länsvisa sammanfattningar, [8] l. [30] 2. Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Del ll. [31] 3, Lokala trafikföreskrifter. [18] Spent nuclear fuel and radioactlve waste. [32] 4, Använt kärn- Trafikbuller. Del 3. Buller från fritidsbåtar. [21] Länskort i kollektivtrafiken. [43] brånsle och radioaktivt avfall. Bilagor. [41] Kommunal energiplanering. [55] Sjöfart och flagg. [44] Petroindustrin i Sverige - petrokemisk industri. [59] Finansiering av forskningsstöd. [65] Finansdepartementet [69] Teknikupphandling. Bostadsbeskattning ll. [11] Företagens uppgiftslämnande. [12] Byggnadsindex för husbyggnader och anläggningar. [13] 1975års långtldsutredning. 1.Sveriges export 1975-1980.Bilaga 2 [Il] 1975 års lángtidsutredning. [22] 2. Den internationella bakgrunden. Bilaga l till 1975 års lângtidsutredning. [27] 3. Långtidsutredningens modellsvstem. Bilaga 8 till 1975 års långtidsutredning. [42] 4. Modeller för samhällsekonomisk perspektivplanermg. Bilaga 7 till 1975 års långtidsutredning. [51] Smugglingsbrott och tulltillägg. [37] Hemvist. [39] Kommunal utveckling, [40] Kommunernas ekonomi 1969-1972, [45] Offentligt utredningsväsende. [49] Om fondkommissionsrörelse m. m. [54] ADB och samordning. [58] Progressiv utgiftsskalt - ett alternativ? [62] Statlig personalutbildning. [61]

Utbildningsdepartementet Skolans ekonomi. [10] Károbligatorium? [14] Folkhögskolan. [16] Kultur át alla. [20] Musiken-människan-samhället. [33] Skolhälsovården. [46] Utbildning för konstvârd och konservering vid konsthögskolans institut för materialkunskap. [52] Moderna arkivmedier. [68]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer l den kronologiska förteckningen

Nordisk utredningsserie (NU) 1976

Kronologisk förteckning

. Nordiskenaturgasudredninger . Maktstruktureroch styrelsetormerinom teatern . Adult Education Nordisksamarbeideom energisparingi byggesektoren Nordenoch lackpressen |L0 og kvinneri arbeidslivet . AikuiskasvaturPohjoismaissa

:55;G§:5øw\ig›mpum_

. CooperationAgreementsbetweenthe NordicCountries . Medborgarskapför barn och jämlikhetvid naturalisation . Nordisk konventionom gränskommunaltsamarbete . Siøtartsmedisinsk forskning . Seminariumför iorunalistlärare . Nabospråkstorstâelse i Skandinavia . Offentligautredningari Norden- katalog 1975 . FoU om engelskundervisning . FoU om specialundervisning . Flygtörbindelsermellande norradelarnaav Norge,Sverige och Finland . Specialundervisningens elever . Bilmekanikerutbildningen i Norden . Glesbygdenoch kulturutbudet . NORDKOLT.Arbetsrapportför etapp ll 4Utkasttil nordiskekontraktsbesternmelser for bygge-og anleggsarbeider . Produktsäkerhet. Rapport 1 4Produktsäkerhet. Rapport2 . Nordiskmiljörätt.En översikt . Nordiskrávare-og ressursutredning . Det politiskedemokratii søkelyset.Konferens

nberForla › .usautøi-Vaaêoeøsr-x Allmänna Förlaget xunéiiáiâl”