Livsmedelstillsyn i Sverige betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Livsmedelstillsyn

i

Svenge

Sic

/áfKG

Sou

/"2"fl¢eE

min

w Statens offentligautredningar WE! 1998:61

W Jordbruksdepartementet

Livsmedelstillsyn

i

Sverige

Betänkande Utredningen livsmedelstillsynen

av om Stockholm 1998

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E—post:fritzes 0rder@liber se

. . Internet: www.fritzes.se

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara pâ remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20923-3 Stockholm 1998 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Jordbruksdepartementet

Regeringen bemyndigade den 6 februari 1997 chefen för Jordbruksdepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att göra översyn

en av livsmedelstillsynen.

Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 10 april 1997 leda-

som möter riksdagsledamöterna Birgitta Carlsson och Michael Hagberg samt docenten Örjan Nilsson och f.d. kommunalrådet Kerstin Svenson. Till kommitténs ordförande utsågs f.d. generaldirektören Lars Ag.

Till experter förordnades den 30 april 1997 ombudsmannen Lars Amundsson, kvalitetschefen Rolf Brattström, direktören Bo Ericsson, länsrådet Ulf Henricsson, generalsekreteraren Bengt Ingerstam, enhetschefen Börje Karlsson, direktören Rein Karm, kanslichefen Anders Lindström, utredaren Irene Lindström, direktören Jan Movitz, civilingenjören Arm-Christine Nordstrand, förste stadsveterinären Sven Rydberg och departementssekreteraren Ann-Jeanette von Zweigbergk.

Den 20 augusti 1997 förordnades som expert direktören Allan Nyrén. Den 19 januari 1998 entledigades departementssekreteraren Ann-Jeanette von Zweigbergk och samma dag förordnades hovrättsassessorn Kerstin Löfroth att vara expert i utredningen.

Till sekreterare förordnades fr.o.m. den 1 april 1997 organisationsdirektören Erik Lindgren och fr.o.m. den 9 juni 1997 avdelningsdirektören Göran Sandbäck. Juristen Gunilla Henrysdotter har varit förordnad som sekreterare i utredningen fr.o.m. den 7 januari t.o.m. den 7 april 1998.

Enligt kommitténs direktiv dir. 1997:25 skulle uppdraget redovisas senast den 31 december 1997. Regeringen beslöt den 16 oktober 1997 att tiden for redovisningen av uppdraget skulle förlängas till den 30 april 1998.

Utredningen om livsmedelstillsynen överlämnar härmed betänkandet Livsmedelstillsyn i Sverige. Kommitténs ställningstagande är enhälligt.

Kommitténs uppdrag är därmed slutfört. Stockholm den 30 april 1998 Lars Ag Birgitta Carlsson Örjan Nilsson Michael Hagberg Kerstin Svenson

/Erik Lindgren

Göran Sandbäck

Sammanfattning

Senast riksdagen tog ett mer omfattande beslut om livsmedelskontrollen 1989. Den förstärkning då beslutades av den

var som centrala tillsynen och av Livsmedelsverkets styrande funktion motiverades behovet att förbättra kontrollen det centraliserade

av av hanteringssystem hade vuxit fram inom industri och handel. Andra

som utvecklingstendenser betydelse för utformningen av livsmedels-

av kontrollen var användningen av nya råvaror, tillsatser och konserverings- och förpackningsmetoder för att öka livsmedlens hållbarhet i de allt längre distributionskedjoma. Vidare ansågs att kontrollen mer borde inriktas på livsmedlens sammansättning och på innehållsdeklarationer och märkning. Behovet av en skärpt livsmedelskontroll som utförs på ett likartat sätt över hela landet var ett viktigt motiv för det avgiftssystem som infördes 1990.

Under l990-talet har koncentrationstendenserna inom livsmedelssektom fortsatt i långsammare takt. I industrin även livsme-

men delsindustrin har Sverige jämfört med andra länder liten andel

- en småföretag, även de stora svenska livsmedelsindustrierna är med

men internationella mått relativt små. Parti- och detaljhandeln har koncentrerats och antalet butiker har minskat kraftigt. Antalet storhushåll har ökat något relativt mindre än antalet serverade måltider, som är

men närmare 5 miljoner/dag.

De uppgifter finns sjukdomsutbrott till följd av dåliga

som om livsmedel eller bristfällig livsmedelshantering tyder inte på några överhängande brister i lagstiftning eller tillsyn. Kommittén har mot den bakgrunden inte sett anledning överväga några mer genomgripande förändringar i livsmedelslagen eller i livsmedelstillsynens inriktning. Utredningen har därför inriktats mot de frågor som enligt regeringens direktiv särskilt ska uppmärksammas:

ansvarsfördelningen mellan stat och kommun .

den regionala nivåns roll förutsättningarna för interkommunal samverkan systemet med obligatorisk egentillsyn

10 Sammanfattning

avgiftssystemet och - ansvaret för vissa frågor om EGs marlcnadsanordningar. - -

Ansvarsfördelningen stat kommun har under lång tid präglats av strävan att decentralisera uppgifter till kommunerna. Det är en viktig

del idén med resultatstyrning, som under 1990-talet har kommit att av tillämpas i den offentliga sektorn. Den innebär att riksdag och regering

har gått över från detaljerad resursstyrning till att mål och följa ange resultat. En konsekvens denna inriktning är att kommunerna har upp av fått ökad frihet att välja organisation och arbetssätt, senast uttryckt i

den möjlighet kommunallagen erbjuder att samverka över som nu i nämnd Vid sidan denna kømmungränserna en gemensam av generella möjlighet att samverka har det inom fyra lagområden däribland miljöskydd och hälsoskydd skapats förutsättningar för en kommun att avtal utnyttja de resurser som kan finnas i en annan genom kommun. Kommittén föreslår att motsvarande ändring görs i en livsmedelslagen, så att det blir möjligt att anlita en annan kommun för

viss uppgift eller uppdra anställd i kommun att fatta en en annan beslut i ärende enligt livsmedelslagen. 1989 års beslut livsmedelskontrollen syftade till att stärka den om centrala verksamheten. Det beslutet är de ganska få undantagen ett av från den decentraliseringstendens, har präglat utvecklingen inom som den offentliga sektorn sedan 1980-talets början. Livsmedelsverket

för direkt tillsyn 430 slakterier och större produksvarar nu av ca tionsanläggningar kräver specialiserad kompetens hos tillsynssom myndigheten. För närmare 200 anläggningar, inte är småskaliga, som har tillsynen förts över till kommuner: i Stockholm står nu alla anlägg-

ningar under kommunal tillsyn, i Göteborg de flesta.

I fråga ansvarsfördelningen stat kommun skulle en utveckom lingslinje kunna total kommunalisering, i enlighet med strävan vara en decentralisera. Det motsatta alternativet är att föra över hela livsatt medelstillsynen till statlig organisation med regionala enheter, så en sker i Danmark. som nu I flertalet landets 288 kommuner fanns 1996 högst en årsav arbetskraft för livsmedelstillsyn. Detta är inte god grund för utvecken ling verksamhet och personal. Kommittén utgår från att det finns av nu legala förutsättningar för att utveckla verksamheten i större enheter och

det kommer att finnas incitament hos personalen att göra det. att Kommittén att grunderna för ansvarsfördelningen mellan stat och anser

Redan i samband med 1989 års beslut livsmedelskontrollen framhöll Jordom bruksutskottet att möjligheterna till mellankommunal samverkanborde kunna prövas i

ökad omfattning.

kommun i prövning och tillsyn bör bestå. En fortsatt decentralisering till kommunerna bör successivt ske, när det finns förutsättningar att upprätthålla erforderlig kompetens, kontinuitet och tillgänglighet i verksamheten. Tillsynsansvar bör också hittills kunna flyttas i

som motsatt riktning, när det finns särskilda skäl. Om Livsmedelsverket och en kommun har olika uppfattning om var tillsynsansvaret ska ligga, bör regeringen besluta i ärendet. Regeringen bör också kunna besluta att Livsmedelsverket ska ta över, det finns allvarliga brister i

om en kommuns tillsyn.

Livsmedelsverkets uppgifter omfattar nu dels direkt tillsyn, dels normgivning, uppföljning och utvärdering av tillsynssystemet. Principiella skäl talar för att Livsmedelsverkets uppgifter central

som myndighet renodlas. Kommittén föreslår att verkets organisation över i

ses syfte att tydligare skilja de centrala myndighetsuppgiftema från den operativa tillsynen. För organisationen av den direkta tillsyn, som inte bör föras över till kommunerna, kan fyra alternativ urskilj

as:

en "resultatenhet" inom verket -

en helt fristående central myndighet -

en fristående sektorsorganisation med regionala enheter och -

att länsstyrelserna tar över uppgifter och personal. -

Kommittén tar inte ställning till anslagsfrågor. De bör behandlas i

organisationsöversynen. Denna bör behandla även den verksamhet som inte har berörts av kommitténs uppdrag.

Länsstyrelserna utövar enligt livsmedelslagenden närmare tillsynen i länet och beslutar i överklagningsärenden.

Utredningsdirektiven säger att kommittén ska beakta vad som anförts i Lagutskottets betänkande 1994/95:LU20. Utskottet hänvisade där till vad Riksdagens revisorer anfört i granskning länssty-

en av relsemas ansvar och arbete på livsmedelsområdet. Revisorerna menade att länsstyrelserna har "ett indirekt och oprecist för livsmedels-

ansvar tillsynen i länet.

Kommittén anser att länsstyrelsemas tillsynsuppgift enligt livsmedelslagen 24 § bör utgå. Därmed påverkas inte länsstyrelsemas generella uppgift att ta de initiativ som behövs för att fastställda nationella mål får genomslag. Behovet att utnyttja länsstyrelsemas sak-

av kunskap i livsmedelstillsynen består och kan som hittills komma till uttryck i regeringens regleringsbrev.

statsmakterna har tidigare avvisat tanken att ge länsstyrelserna direkta tillsynsuppgifter enligt livsmedelslagen. Förutsättningarna för

länsstyrelsemas medverkan i livsmedelstillsynen har enligt kommitténs

uppfattning inte på något avgörande sätt förändrats under 1990-talet.

12 Sammanfattning

Frågan hur den nuvarande centrala operativa tillsynen kan organiom bör emellertid behandlas i den översyn av Livsmedelsverkets seras organisation, kommittén anser bör göras. som Gränskøntrøllen mot tredje land är en kommunal uppgift. Den nu i hög grad föreskrifter och allmänna råd från Livsmedelsstyrs av verket, också förordnar gränskontrollveterinärer och andra gränssom kontrollörer. Kommunerna får ta betalt enligt kommunal taxa. Kommittén att gränskontrollen bör ses som ett statligt åtagananser de. För detta talar också praktiska skäl, har sin grund bl.a. i EUsom medlemskapets krav på likformi g hantering av gränskontrollfrågor. Det finns enligt regeringen ett behov att ytterligare utreda ansav varet för kvalitetskontrollen enligt vissa av EGs marknadsordningar. Kommittén att den princip gäller for ansvarsfördelningen anser som enligt livsmedelsförordningen dvs. typ av anläggning bör gälla även - -

i den kontroll grundas på EGs jordbruksförordningar. Vad gäller

som kontrollen enligt de ofta detaljerade regler har sin grund i som jordbruksförordningama kommittén att det offentliga åtagandet i anser första hand bör begränsas till myndighetsutövning, rådgivning och information. Uppgiften att ta fram underlag för myndighetens bedömning bestämmelserna efterlevs bör så långt möjligt överlämnas av om till s.k. oberoende organ. Finansieringssystemet är ett svåröverskådligt lappverk av skatt och avgifter med olika principer för avgiftsuttag, otydlig redovisning av bakomliggande kostnader och varierande avgiftsuttag. De kostnadsuppgifter kommunerna rapporterar till Livsmedelsverket är så som osäkra de i praktiken är oanvändbara. Avgiftssystemet otillräckatt ger liga förutsättningar för kommunernas tillsyn till varierande att anpassa behov. Allt fler offentliga uppgifter även myndighetsutövning har med - åren blivit avgiftsñnansierade enligt principen att den förorsakar som tillsyn, särskilda säkerhetskontroller eller liknande också bör bära kostnaderna. Kommittén föreslår att uppgiften att bestämma avgifter för prövning och tillsyn enligt livsmedelslagen decentraliseras till kom- Utgångspunkten bör att kommunerna får ta ut avgifter munerna. vara täcker i stort sett alla kostnader, så att verksamheten får den omsom fattning och inriktning livsmedelshanteringens risker och redlighet som kräver. Ett andra syfte bör att skapa incitament för bättre eftervara levnad reglerna. Det blir också enhetligt avgiftssystem inom av ett mer miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhetsområde, mot bakgrund de principer regeringen har angivit för arbetet med miljöbalken. av som Livsmedelsverket bör få motsvarande befogenheter avseende

verkets direkta tillsyn.

Sammanfattning 13

Vissa tillsynsaktiviteter måste även i fortsättningen vara skattefinansierade. Kommittén har preciserat vilka kostnader bör redovisas i

som den kommunala livsmedelstillsynen och vilka aktiviteter som bör vara skatte- avgiftsfinansierade. I nuläget betalas vissa centrala myn-

resp dighetsuppgifter genom att kommunerna överför 15 % av sina tillsynsintäkter till Livsmedelsverket. Dessa uppgifter bör enligt kommitténs mening anslagsfinansieras. Likaså kommittén att bl.a. vissa till-

anser kommande kostnader för s.k. normerande inspektioner och för restsubstanskontroll bör anslagsfinansieras.

Med stöd kostnadsuppgifter som inhämtats från Kommunför-

av bundet beräknar kommittén att kommunernas avgiftsintäkter kan öka i storleksordningen 100 140 miljoner kronor, om kommunernas totala

livsmedelstillsyn antas bli 400 000 timmar. Exakta uppgifter om avgiftsintäkterna kan erhållas först i efterhand.

Inom livsmedelsindustrin har det sedan länge pågått ett systematiskt arbete med att införa kvalitetssäkring för att företagen ska kunna leva

till det har för sina produkter. Bland de många upp ansvar som man mindre företagen är föremål för kommunal livsmedelstillsyn har

som under 1990-talet betydande insatser gjorts för att höja ambitionsnivån i egenkontrollen. Genomförandet den obligatoriska egentillsynen har

av i betydande grad handlat att göra företagen medvetna om behovet

om

egenkontroll. Myndigheterna har i detta arbete haft starkt stöd av av föreskriften att myndigheterna ska fastställa egenkontrollprogram.

De insatser har gjorts för att höja medvetandet om behovet av

som

fungerande egenkontroll har varit motiverade i ett skede, när det en varit fråga att höja ambitionsnivån. Men det är i princip företagens

om

att ha den egenkontroll behövs och myndigheternas uppgift ansvar som att kontrollera detta. Kommittén anser att tillsynsmyndigheterna inte bör fastställa egenkontrollprogram. Fastställelsen riskerar att låsa företaget vid myndighetens beslut och att skapa oklarhet om vem som har ansvaret för egenkontrollen.

Under övriga frågor föreslår kommittén att omfattningen av regelverket på livsmedelsområdet begränsas att allmänna råd tas

genom bort från författningssamlingen, att en handledning för tillsynsarbetet tas fram liksom metod för att förmedla aktuell information till

en "fältet" och att möjligheterna att förenkla reglerna inventeras.

Redovisningen livsmedelstillsynen behöver förbättras. Ökad

av avgiftsfinansiering och former för styrning offentlig verksamhet

nya av ställer ökade krav på redovisningen prestationer och kostnader.

av Kommittén föreslår att regeringen Livsmedelsverket i uppdrag att i

ger samarbete med Svenska Kommunförbundet utarbeta förslag om fortlöpande uppföljning och utvärdering av livsmedelstillsynen.

14 Sammanfattning

I genomförandet kan kommitténs förslag om ökad avgiftsfinansiering väntas leda till att den som betalar kommer att ställa tydligare krav på myndighetens prestation. Företagen kan ha anledning att tydligare formulera sina behov information från myndigheterna underlag for

av som arbetet med att förbättra egenkontrollen och höja kvaliteten på livsmedelshanteringen. För myndigheternas del leder det till att dels organisation och samverkansformer behöver utvecklas, dels kompetensen behöver höjas. F.n. tillhör rättssäkerhet och allmän juridik de mest prioriterade områdena i fortbildningen.

Kommittén föreslår att 25 miljoner kronor ställs till förfogande för att höja kunskapsnivån hos tillsynsmyndigheter, företag inom livsmedelssektom och konsumenterna. Det är fråga om åtgärder med större bredd normalt i Livsmedelsverkets för utbildning

än som ryms program och infonnation. Genomförandet har inslag av kartläggning vad gäller behovet av utbildning och information, av utredning för att utveckla arbetsmetodik och praktiska försök med samarbetsformer. Det

av nya är fråga om en kunskapsinvestering som i princip kan jämföras med det program till stöd för investeringar för en ekologiskt hållbar samhällsutveckling som håller på att genomföras.

De ekonomiska konsekvenserna är i första hand att kommunernas avgiftsintäkter ökar med i storleksordningen 100 140 miljoner kronor.

- Det innebär en minskad ekonomisk beelastning för kommunerna. Motsvarande minskning kan enligt ñnansieringsprincipen göras i statsbidragsramen, dvs. inkomstökningen räknas av från statsbidragsramen.

Summary

The Swedish parliament last made a more comprehensive decision on the controls foodstuffs in 1989. The strengthening of central on supervision and of the National Food Administration’s governing role which then decided prompted by the need to improve were upon were controls the centralised systems of operation which had grown up over within the industry and trade. Other development tendencies significant to controls foodstuffs the application of raw materials, on were new additives and preservation and packing methods to increase their shelf life in longer distribution chains. further considered that ever was additional controls the composition of foodstuffs and on declarations on of contents and marking should be set The need for more stringent up. controls foodstuffs implemented in consistent across the over a manner whole country important motive for the charging system was an introduced in 1990. During the 1990s the centralising tendencies within the food sector have continued but at slower In industry even the food a pace. industry Sweden compared to other countries has only few small a firms, but the big Swedish food manufacturers by international even are standards relatively small. The wholesale and retail trades have been concentrated and the number of small shops has diminished greatly. The number of catering establishments has increased somewhat but relatively less than the number of meals served which almost 5

million/day. Existing information outbreaks of illness resulting from bad on foodstuffs defective food treatment does not indicate pressing or any defects in the law in supervision. Against this background, the or committee has not fit consider sweeping changes in the seen any more Food Act in the direction of supervision. The committee has or therefore concentrated those matters to which especial attention to on be paid under the govemment’s terms of reference:

division of responsibility between national and local authorities the role of the regional tier prerequisites for co-operation between local authorities -

16 Summary

the system of compulsory self-monitoring -

the payment system -

responsibility for certain matters on EC market provisions. -

The division between national and local responsibilities has for a long time been characterised by efforts to devolve duties to local authorities. This an important part of the idea of performance related management which has been put into effect in the public sector during the 1990s. means that Parliament and the Government have gone away from detailed control of resources in favour of setting goal and

a monitoring the result. A consequence of this trend that the local authorities have acquired increased freedom in choosing their organisation and working methods, most recently exemplified by the opportunity which local government law now offers of co-operation across local authority boundaries through joint boards. Alongside these general opportunities for co-operation, conditions have been established in four areas of the law among them environmental

protection and health care whereby one local authority may Contract

to use resources which exist within another authority. The Committee recommends that an equivalent amendment be made to the Food Act, to make possible to turn to another authority for certain tasks or to commission an employee of another authority to make decisions in matters involving Food Act.

The 1989 decision on controls on foodstuffs served to increase activity at the centre. This decision one of the very few exceptions to the tendency towards decentralisation which has characterised developments within the public sector since the beginning of the 1980s. The National Food Administration now responsible for direct supervision of about 430 abattoirs and large production establishments which require specialised skills of the supervisory authorities. Supervision of almost 200 establishments which are not small scale

- has been transferred to the local authority: in Stockholm all establishments are now under local authority supervision, in Gothenburg most of them.

In the matter of the division between national and local responsibility, one line of development would be total devolution to the local authorities in line with the efforts to decentralise. The converse would be to transfer all supervision of foodstuffs to a central government organisation with regional divisions as now being done in Denmark.

In the majority on the countrys 288 local authorities there was in 1996 at most one whole time equivalent for food supervision. This not a good basis for developing activities and staff. The Committee

Summary 17

starts from the premise that there legal conditions for

are now developing activity in larger units and that there will be incentives for the staff to do this. The Committee considers that the reasons for the division of responsibility for testing and supervision between national and local authorities remain. Continued devolution to local authorities should take place gradually when conditions for maintaining the required skills, continuity and accessibility to the work exist. Responsibility for supervision should also be able to transferred, as hitherto, in the opposite direction when there a special reason. If the National Food Administration and a local authority have different views where supervisory responsibility should lie, the government

on should decide the matter. The government should also be able to decree that the National Food Administration should take over serious defects in a local authority’s supervision are discovered.

The National Food Administration’s duties consist in part of

now direct supervision, in part of the establishment of standards, monitoring and evaluation of the system of supervision. There are points of principle in favour of isolating the National Food Administration’s duties. The Committee recommends that the administration’s organisation be reviewed with view to a clearer separation of the

a duties of the central authority from operational supervision. For the organisation of direct supervision which should not be transferred to the local authorities, four alternatives can be distinguished:

‘profit centre’ within the administration — a

totally independent central authority — a

independent sector based organisation with regional divisions — an

and

for the county councils to take the duties and the staff. — over

The Committee has not taken definite stance on the appropriations

a questions. They should be dealt with during the organisational review. The latter should also such activity as does not fall within the

cover committee’s mandate.

Under the Food Act, the county councils exercise ‘immediate supervision within the county’ and decide upon matters of appeal.

Our terms of reference say that the Committee should take into account what put forward in the Law Commission’s report 1994/95:LU20. The commission referred there to what the parliamentary auditors put forward in review of the county councils’

a responsibility and work in the of foodstuffs. The auditors thought

area that the county councils had ‘an indirect and imprecise responsibility for the supervision of foodstuffs in the county’.

18 Summary

The Committee considers that the county councils’ duty of supervision in accordance with the Food Act s.24 should be abolished. This does not effect the county councils’ general duty to take the initiative where

to ensure the success of established national goals. The need to necessary use the county councils’ specialised knowledge of foodstuffs supervision remains and hitherto, be expressed in the govemment’s approval

can, as document.

The government has previously rejected the notion of giving the county councils direct supervisory responsibility under the Food Act. The conditions for the county councils’ contribution to the supervision of foodstuffs have not in the committee’s estimation changed in any crucial respect during the 1990s. The question of how the current central operational supervision be organised should, however, be

can dealt with in the review of the National Food Administration’s organisation which the committee consider should be undertaken.

Border controls in respect of non-EU countries are a local authority duty. They governed to a high degree by regulations and general

are advice from the National Food Administration which also appoints veterinary and other border control functionaries. Local

surgeons authorities receive payment in accordance with the local government tariff.

The Committee considers that border controls should be viewed as a national undertaking. This also has the practical point in its favour that EU membership requires that border control matters be handled in a uniform manner.

According to the government, there a need for further discussion of responsibility for quality control under certain EC market provisions. The Committee considers that the principle which applies to the division of responsibilities under the foodstuffs regulations i.e. type of establishment should apply equally to controls based on the EC’s agricultural regulations. As far controls under the often detailed rules

as based the agricultural regulations are concerned, the committee

on considers that the official commitment should in the first instance be confined to the exercise of authority, guidance and information. The task of developing the bases of the authority’s judgement on whether the regulations have been confonned to should, so far as possible, be left to so—called independent agencies.

The system of finance incomprehensible patchwork of tax and

an charges with different principles for charging, accounting of the

vague underlying costs and varying charges. The costing information which the local authorities return to the National Food Administration so uncertain to be practically unusable. The charging system provides

as

Summary 19

an inadequate basis for adapting the local authorities’ supervision to differing requirements.

More and more official tasks even the exercise of authority have

- over the years become financed out of charges on the principle that whoever occasions the supervision, special safety checks or the like should also bear their cost. The Committee recommends that the duty of fixing charges for testing and supervision under the Food Act should be devolved to the local authorities. The premise should be that the local authorities should levy charges which broadly speaking cover all costs so that the activity acquires the scope and direction which the risks of food treatment and good practice demand. Another object should be to create incentive for better adherence to the rules. There

an is, in fact, a more uniform system within the Environmental Health Protection Committee spheres of activity against a background of the principles laid down by the government for work under the environmental code.

The National Food Administration should acquire equivalent powers in respect of the administration’s direct supervision.

Certain supervisory activities will still need to be financed out of taxes in the future. The Committee has specified what costs should be accounted for in the local authority supervision of foodstuffs and what activities should be tax or charge financed. In the current state of affairs, certain central authority duties paid for by the local

are authorities transferring 15% of their supervisory receipts to the National Food Administration. These tasks should in the committee’s opinion be paid for from a central appropriation. Similarly the Committee considers that, among other things, certain additional costs for so-called normative inspections and for controls on residual substances should be centrally funded.

With the help of cost information obtained from the Swedish Association of Local Authorities, the Committee estimates that the local authorities’ fee income by something in the order of

can grow 100-140 million kronor the local authorities’ total foodstuffs supervision assumed to take 400,000 hours. Precise information on fee income can only be obtained retrospectively.

Within the foodstuffs industry there has long been a systematic effort to introduce quality so that companies‘ can satisfy the

assurance responsibilities one has for ones products. During the 1990s, considerable efforts have been made among the many smaller companies which the subject of local authority foodstuff

are supervision to increase their level of ambition in the matter of selfmonitoring. Implementation of compulsory self-supervision has to a significant extent served to make companies aware of the need for self-

20 Summary

monitoring. In this effort the authorities have had solid support from the regulation that the authorities should lay down a self-monitoring programme.

The efforts which have been made to increase consciousness of the need for functioning system of self-monitoring were justiñed at one

a time when was a matter of raising the level of ambition. But as a matter of principle the companies responsibility to have such selfmonitoring needed and the authorities duty to check on it. The

as Committee considers that the supervisory authorities should not determine the self-monitoring This risks locking the

programme.

in to the authority’s decision and creating ambiguity about company who has the responsibility for self-monitoring.

Under other matters the Committee recommends that the scope of the body of rules in the foodstuffs should be restricted by

area removing general advice from the statute book, producing guidance on supervisory work well as a method of conveying current information

as into the field and that the possibility of simplifying the rules should be evaluated.

Accounting in foodstuff supervision needs to be improved. Increased charge financing and forms of control of official activity

new place increased demands the measurement of both performance and

on costs. The Committee recommends that the government should give the National Food Administration, in co-operation with the Swedish Association of Local Authorities, the job of drawing up recommendations for on-going monitoring and evaluation of foodstuffs supervision.

When put into effect, the committee’s recommendation on increased charge financing might be expected to lead to the people who are paying placing obvious demands the authority’s performance.

more on Companies have occasion to formulate their needs for information

may from the authorities clearly as a basis for the work of improving

more self-monitoring and increasing the quality of food treatment. On the authorities side, this partly that the organisation and forms of co-

means operation need to be developed, in part that skills need increasing. For the present observance of the law and general legal aspects are among the highest priority areas for in service training.

The Committee recommends that 25 million kronor be made available in order to improve the level of knowledge in the supervisory authorities, companies within the foodstuffs sector, and consumers.

matter of of greater breadth than are usually contained in a measures the National Food Administration’s program of education and information. Implementation will contribute to mapping out what requirements there for education and information, for discussions to

are

Summary 21

develop working methods and for practical trials of new forms of work and co-operation. matter of investing in knowledge which can in

a principle be compared with the programme in support of investments in ecologically sustainable social development which on the point of

being implemented.

The economic in the first instance that the local

consequences are authorities’ fee income will by something in the order of 100-140

grow million kronor. This reduced economic burden on the local

means a authorities. On the budget-capping principle, corresponding reductions

be made in the central government contribution, i.e. the increase in can income subtracted from the central government contribution.

1 Uppdraget

1.1 och avgränsningar Inriktning

I regeringens uppdrag Dir. 1997:25, bilaga l att göra en översyn av livsmedelstillsynen vissa frågor särskilt ska uppmärk-

anges som sammas. De är

ansvarsfördelningen mellan stat och kommun -

den regionala nivåns roll -

förutsättningarna för interkommunal samverkan -

systemet med obligatorisk egentillsyn -

avgiftssystemet och -

ansvaret för vissa frågor EGs marknadsanordningar. - om

Mål och inriktning livsmedelstillsynen styrs ett omfattande

av av regelsystem. Tillgängliga uppgifter om sjukdomsutbrott till följd av dåliga livsmedel eller bristfällig livsmedelshantering tyder inte på några allvarliga och överhängande brister i lagstiftning eller tillsyn. Där man har gjort försök att belysa riskerna med bristfällig livsmedelshantering brukar antydas att mörkertalet är mycket stort. Det pågår ett projekt i

nu Uppsala med syftet att belysa omfattningen de matförgiftningar, som

av f.n. inte kommer in i statistiken.

Den allmänna "hotbilden" inte grund för att ifrågasätta den

ger svenska livsmedelstillsynens inriktning och omfattning. Samma grundläggande krav gäller i hela den Europeiska unionen, men det är svårt att få fram uppgifter kan uppfattning ambitionsnivån eller

som ge en som intensiteten i livsmedelskontroller i de olika länderna. Verksamheten kan organiseras på olika sätt och det saknas jämförbara kvantitativa uppgifter livsmedelskontrollens kostnader och resultat.

om

Inget har kommit fram kommittén anledning ifrågasätta mer

som ger grundläggande förändringar i den svenska livsmedelstillsynens organisation och arbetsätt, följaktligen inte heller i regelverket. Det senare låter sig för övrigt inte så lätt göras, eftersom livsmedelslagstiftningen

24 Uppdraget

är harmoniserad inom EU Även i övrigt har det internationella

samarbetet om regler inom livsmedelsområdet utvecklats under l990-talet.

Kommittén finner således inte anledning att gå in på regelsystemet som sådant, utom i ett avseende. Det gäller de s k allmänna råden, som utgör en stor del regelmängden inom livsmedelsområdet. Kommittén

av behandlar avslutningsvis den frågan bland övriga frågor.

Kommittén tar också upp behovet av att dra en tydligare gräns mellan Livsmedelsverkets direkta tillsyn och uppgifterna som central myndighet inom livsmedelsområdet. Kommittén föreslår att en översyn görs av regelsystemet som närmast rör verkets funktioner för norrngivning och informationsförmedling. I övrigt har Livsmedelsverkets uppgifter avseende kunskapsuppbyggnad och -förmedling inom området livsmedel-kost-hälsa inte ansetts ligga inom kommitténs uppdrag.

I uppdraget ingår att belysa ansvarsfördelningen centralt-lokalt i uppgifter som grundas på EGs jordbruksförordningar. Däremot har kommittén inte haft anledning gå in på gränsdragningen mellan primärproduktion av råvaror och livsmedel, som har varit föremål för utredning i annat sammanhang.

1 Utredningsarbetet

Underlag för utredningsarbetet har tillhandahållits av i första hand Livsmedelsverket. På kommitténs begäran har verket också i en särskild skrivelse redovisat sin på livsmedelstillsynens resultat, prob-

syn lem som har uppmärksammats och krav som kommer att ställas på livsmedelstillsynen. Svenska Kommunförbundet har genom intervjuer i 15 kommuner inhämtat synpunkter från politiker och tjänstemän på frågor som ingår i kommitténs uppdrag. Förbundet har också i december 1997 redovisat en enkätundersökning med fakta om verksamheten inom miljö- och hälsoskyddsområdet samt bidragit med uppgifter om kostnader i livsmedelstillsynen. Experterna från näringslivets organisationer har redogjort för synpunkter från medlemsföretagen på livsmedelstillsynen. Experterna från konsumentorganisationema har redovisat problem med att få märkningen att fungera i praktiken.

Utredningens ledamöter har gjort studiebesök hos ett större livsmedelsföretag och i en kommun. Ett tiotal kommunala förvaltningar har besökts av utredningens sekretariat, som också har haft kontakter med länsstyrelser och branschorgan.

2Gemenskapenslivsmedelslagstifining tillämpas ocksåi Norge och Island, enlighet medi

EES-avtalet.

Europeiska gemenskapernas kommission har i februari 1998 gjort en första redovisning av de besök som kommissionens tjänstemän genomfört i medlemsstaterna för att utvärdera de nationella systemen för offentlig kontroll livsmedel inom EU, i enlighet med rådets direktiv

av 93/99/EEG.

2 Livsmedelssektom

Livsmedelsförsörjningen kan ses som en process i fyra led. Livsmedelssektom kan delas in efter dessa led. Man brukar tala om primärprodution av råvaror, förädling inom livsmedelsindustrin och i småskalig fonn, distribution, handel och service, t.ex. genom storhushåll samt konsumtion. Primärproduktionen faller i huvudsak utanför den livsmedelstillsyn som utredningen avser. Livsmedelslagen 1971:511 börjar gälla först när en råvara eller produkt är att uppfatta som livsmedel. Med livsmedel avses enligt livsmedelslagen matvara, dryckesvara, njutningsmedel eller annan vara, med undantag av läkemedel, som är avsedd att förtäras av människor. Livsmedel är således definitionsmässigt endast avsett för human konsumtion. Enligt förarbetena till livsmedelslagen bör en råvara ur livsmedelshygienisk synpunkt bedömas som livsmedel på ett så tidigt stadium i beredningsproceduren som möjligt. Några exakta regler för när så är fallet finns intef men i enlighet med praxis bör i huvudsak den egentliga råvaruproduktionen i jordbruksledet falla utanför.

Den svenska livsmedelsmarknaden kännetecknas av en stark företagskoncentration i alla led av förädlingskedjan. Primärförädlingen domineras i hög grad lantbrukskooperativa företag. Även övriga del-

av marknader och sekundärförädlingen är i hög grad dominerade av ett eller ett par företag. Det gäller t.ex. marknaden för fiskkonserver, glass, choklad, läskedrycker och ölf

Livsmedelssektom är hemmamarknadsorienterad; import plus export motsvarar ungefär en femtedel av livsmedelsproduktionen. Motsvarande för Tyskland är ungefär en tredjedel och för Danmark nära tre fjärdedelar.

Det största antalet sysselsatta finns inom handeln. Där var år 1996 enligt Statistiska Centralbyrån SCB närmare 116 000 personer syssel-

3 Spannmål ansestex som livsmedel när det kommer till kvamanläggningen och där

bedömssom kvamgillt. Kött betraktassom livsmedel då det levande djuret kommer till

slakteriet och där besiktigasav veterinär. Mjölk ansesvara livsmedel då det tappasöver

i bondens mjölktank för avhämtning. 4 "Ökad konkurrens i handeln med livsmedel SOU 1996:144, bl.a.s. 28, 29.

28 Livsmedelssektorn

satta Hotell och restaurangverksamhet sysselsatte samma år omkring

68 000 personer

1 Livsmedelsindustrin

Livsmedelsindustrin är mycket heterogen industri som i Sverige

en kännetecknas stark koncentration. I en internationell jämförelse

av en har Sverige liten andel små företag i livsmedelsindustrin. I andra

en länder är förhållandena oftast de omvända med stor andel små företag inom livsmedelsbranschen. I ett internationellt perspektiv är dock samtliga svenska livsmedelsföretag att beteckna små. I vissa del-

som branscher, t.ex. bagerier och gårdsslakterier, finns många företag som även i ett svenskt perspektiv kan betecknas som små.

På slutna marknader eller marknader med liten tillväxt sker ofta en koncentration produktionen till färre och större produktionsenheter

av och företag. Expansion kan i huvudsak endast ske genom uppköp av andra företag. En påtaglig sådan utveckling har skett inom livsmedelsindustrin i Sverige. Antalet arbetsställen har halverats sedan år 1970,

antalet anställda har endast minskat med knappt en femtedel. men Antalet sysselsatta arbetsställe har därmed ökat från 45 till 72 an-

per ställda mellan åren 1970 och 1995. Parallellt med utvecklingen mot ökad koncentration har motgående tendens mot ökad lokal produk-

en tion nära konsumenten kunnat noteras under senare år inom vissa delbranscher, t.ex. bagerier, bryggerier och s.k. gårdsföretag; de senare ofta integrerade med primärproduktionen.

Det har också skett ökad regional koncentration livsmedels-

en av industrin. Livsmedelsindustrin tillhör visserligen de mest spridda

en av industriema i landet, den har i allt högre grad koncentrerats till

men befolkningstäta regioner. Charkuteri- och bageriindustriema har flest arbetsställen. I många fall är de små och finns över hela landet. Mejeriindustrin är likaså regionalt väl företrädd.

År 1995 sysselsattes, enligt centrala företagsregistret, drygt 63 000 inom livsmedelsindustrin. Detta motsvarade cirka 10 procent av den totala sysselsättningen inom tillverkningsindustrin. Av totalt 43 600 företag i Sverige inom tillverkningsindustrin fanns 2 700 inom livsmedelsindustrin.

Enligt statistiska indelningen Svensk Näringsgrensindelning

den nya SNI, är den branschklassiñceringsstandard tillämpas i den

som som

5 SCB, Regional arbetsmarknadsstatistik,svensknäringsgrensindelning SNI

Kod 52:11 + 52:2 + 52:3 nov 1996. ° SCB, Statistiskameddelanden,serie AM 63.

Li vsmedelssektorn 29

offentliga statistiken, delas livsmedelsindustrin in i nio delbranscher, Tablån 2.1 ger en översikt över livsmedelsindustrins sammansättning och storlek.

Tablå 2.1 Arbetsställen, sysselsatta, saluvärde och förädlingsvärde i livsmedelsindustrins delbranscher 1995, miljoner kronor.

Delbransch Antal Antal Saluvärde Förädlings-

arbets syssel satta värde

ställen Slakteri- och

Mineral- och läskedrycksindustri 12 l 654 4 404 1 374 Livsmedelsindustrin totalt 829 59 363 116 469 23 823

Källa: SCB Industristatistik samt "Livsmedelsåret 1996 rapport från Livsmedelsindustrierna.

Endast företag med minst 10anställdaingår industristatistiken.i Detta innebäratt antalet

företag liksom antalet sysselsatta underskattas i industristatistiken. Centrala

företagsregistret, som inkluderar de mindre företagen, anger antalet anställda i

livsmedelsindustrin till 63 296 år 1995.

I Sverige är livsmedelsindustrin den näst största av tillverkningsindustrins delbranscher, mätt efter produktionsvärde och den tredje största, mätt efter antal sysselsatta. Produktionens värde motsvarar cirka 14 procent tillverkningsindustrins totala produktionsvärde och den

av sysselsätter, nämnts, cirka 10 procent av antalet sysselsatta i till-

som

verkningsindustrin

7 "Svensk mat EU-fat" SOU 1997:25 60, 61.

ss

30 Livsmedelssektorn

Livsmedelsindustrins samlade förädlingsvärde uppgår till cirka 25 miljarder kronor. Slakteri- och charlcuteriindustrin är den största av livsmedelsindustrins delbranscher i Sverige. Den sysselsätter fjärdedel av en livsmedelsindustrins sysselsatta och svarar för nära en tredjedel av livsmedelsindustrins saluvärde och drygt femtedel livsmedelsindusten av rins förädlingsvärde. Slakteri-, bageri- och mejeriindustriema svarar tillsammans för än hälften eller 54 % den svenska livsmedelsmer av produktionen 1995. I dessa delbranscher arbetade detta år 62 % av samtliga anställda inom livsmedelsindustrin. sysselsatta inom livsmedelsindustrin har gått ned. År 1985 Antalet var antalet anställda drygt 65 000 och år 1995 motsvarande siffra knappt var 60 000. I Skåne, Stockholmsområdet och Västsverige finns sammanlagt drygt hälften de sysselsatta inom livsmedelsindustrin. Under senare av år har det skett ökad koncentration antalet sysselsatta till dessa en av områden. Inslaget utländskt ägande är förhållandevis stort. År 1995 hade av de utlandsägda företagen 31 respektive 35 procent livsmedelsav industrins saluvärde och förädlingsvärde, men endast cirka 20 procent de sysselsatta i livsmedelsindustrin anställda i utländska företag. av var De utlandsägda företagen återfinns således främst i de senare leden i förädlingskedjan med produkter har ett högt förädlingsvärde och som producerade relativt få anställda. av I EU är livsmedelsindustrin den största industrin mätt efter produktionsvärde och näst största mätt efter antalet sysselsatta. Livsmedelsindustrin för 15,5 procent industrins totala produktionssvarar ca av värde i EU och den har ll procent totala antalet industrisysselca av satta inom den europeiska gemenskapen

2.2 Parti- och detaljhandel

Dagligvaruhandeln med livsmedel består två led, partihandel och av detaljhandel. Med partihandel försäljning till andra än slutkonsuavses huvudsakligen till detaljhandel även till storhushåll. Till menter, men detaljhandeln räknas försäljning i butik, kiosker, torghandel och ambulerande försäljning. I den svenska dagligvaruhandeln drivs dessa båda led i stor utsträckning integrerat.

8 "Livsmedelsåret 1996. Översikt och siffersammanställningar", Livsmedelsindustriema, april 1997.

Li vsmedelssektorn 31

Dagligvaruhandelns båda led domineras av tre block ICA, Konsu-

mentkooperationen och det tredje blocket bestående av grossisten Dagab, detaljistkedjor och fristående dagligvarubutiker. Den svenska dagligvaruhandeln är en i hög grad nationell bransch.

Under efterkrigstiden har den svenska dagligvaruhandeln genomgått en snabb strukturomvandling. Antalet företag har blivit färre och antalet butiker och distributionsanläggningar större. Antalet dagligvarubutiker har minskat kraftigt. Butikernas karaktär har också förändrats. Det har blivit vanligt med dels stora butiker, belägna i mindre centrala lägen, dels nya typer av mindre service- och trafikbutiker.

Strukturutvecklingen inom dagligvaruhandeln sedan 1976 har inneburit att antalet butiker mer än halverats. Antalet servicebutiker ökade kraftigt i slutet av 1970-talet och i början av 1980-talet, främst genom de k trafikbutikema Totalt sett ligger minskningen antalet mindre

s av butiker på nännare 40 procent medan antalet stormarknader supermarkets ökat med ungefär lika mycket. Av dagligvarubutikernas totala omsättning svarade supermarkets för 75 procent år 1994. År 1976

var supermarkets andel 57 procent. Småbutikerna minskade sin andel från 43 till 25 procent under period. Även när det gäller omsätt-

samma ningen visar statistiken de mindre butikernas minskade betydelse under senare år.°

I löpande priser ökade livsmedelsdetaljhandeln sin omsättning med 9 procent mellan 1990 och 1995. Omsättningen i fasta priser, som uttrycker den volymmässiga omsättningen, dvs. i princip kvantiteter, gick däremot ned med 3 procent. För detaljhandeln totalt redovisas en volymmässig nedgång med 3 procent. Det kan noteras att omsättningen i hotell- och restaurangbranschen minskade med 20 procent i fasta priser mellan 1990 och 1995."

De tre största partihandelsföretagen står sammantaget för 90 procent utbudet på marknaden. Även detaljhandeln med livsmedel är starkt

av koncentrerad. I tablån nedan beräknas kedjomas respektive andel i förhållande till hela dagligvarumarknaden i detaljistledet.

9Med servicebutiker livsmedelsbutiker med dagligvarusortiment och högst 250 m2

avses säljyta, öppna söndagar och minst 70 timmar/vecka. Servicebutik i anslutning till bensinstationbenämestrañkbutik.

Källaz När mat kommer på tal. En livsmedelsstatistisk översikt 1996. SCB och Livs-

medelsekonomiskasamarbetsnämndens.73.

Källa: SCBs inrikeshandelsstatistik.

gruppemas rade de senaste fem åren.

Nästa tablå redovisar de olika kedjomas och antal butiker,

gruppemas omsättning och andel omsättningen åren 1985 och 1994.

av

Tablå 2.3 Antal dagligvarubutiker och omsättning per grupp åren 1985 och 1994 i Sverige

Antal Omsättning Andel i

HER; EEE pr0¢gnt Grupp 1985 1994 1985 1994 1985 1994 ICA handlama 3705 2600 36,6 59,8 43,1 44,3 Konsument- 1959 1434 23,0 35,8 27,1 26,5 kooperationen

gruppen Övriga 2088 1909 8,1 5,8 9,5 4,3 Totalt 9000 7380 85 134,9 100 100

Källa: Handelns Utredningsinstitut, redovisad i SOU 1996:144.

Under 1996 uppvisade dagligvaruhandeln ovanligt kraftig tillväxt

en med 2,5 mätt i fasta priser. Den kraftiga tillväxten beror till stor

procent

Livsmedelssektorn 33

del på att momsen på livsmedel sänktes från 21 till 12 procent vid årsskiftet 1995/96. Sammantaget uppvisade dock detaljhandeln totalt i genomsnitt ett något sämre resultat år 1996 jämfört med 1995. Under 1997 har tillväxttakten i dagligvaruhandeln enligt Svensk Handel sjunkit under det att fackhandeln uppvisar ökade försäljningsvolymer.

2.3 Konsumtion

Konsumtionen av livsmedel har ett särdrag som skiljer den från all annan konsumtion. Den enskilde konsumenten kan inte konsumera mer än en viss volym. Denna volym uppnås relativt tidigt i ett lands ekonomiska utveckling. Den totala konsumtionen av livsmedel i Sverige uppvisar därför mycket små förändringar över tiden; ökningen motsvarar i stort sett folkmängdens svaga ökning. Däremot har det skett och sker förändringar i utbuds- och konsumtionsmönstret. Antalet livsmedelsartiklar i dagligvarubutikema har ökat från i genomsnitt cirka 2 500 artiklar år 1970 till drygt 4 000 artiklar år 1995 genom att nya produk-

produktvarianter och varumärken har tillkommit. ter, nya nya

Konsumenternas totalutgifter för livsmedel och drycker var 183,4 miljarder kronor år 1996, jämfört med 189,7 miljarder under 1995. Motsvarande belopp år 1990 var 158 miljarder. I denna förändring ligger både penningvärdeförsämringen sedan 1990 och matmomsens förändring under perioden. Sålunda sänktes på mat 1992 från

momsen 25 procent till 18 procent. Matmomsen höjdes sedan till 21 procent år 1993, för att åter sänkas till 12 procent den första januari 1996.

Den största varuposten i konsumenternas utgifter för livsmedel inklusive drycker är drycker, som svarar för runt 21 procent av de totala livsmedelsutgiftema, vilket är ungefär samma andel som 1990. Kött och köttvaror är den näst största varuposten, 17 procent. Även den andelen är i stort oförändrad sedan 1990. Bröd och spannmålsprodukter svarade för tio procent livsmedelsutgiftema 1996, vilket innebär en

av obetydlig nedgång sedan 1990. Fisk svarade för fem procent, också en mindre nedgång sedan 1990.

Konsumtionsmönstret per person bedöms ha varit tämligen stabilt under de senaste 15 åren, men med smärre förskjutningar mellan olika varuslag. Således har konsumtionen av kött, framförallt fjäderfäkött och nötkött samt fläsk ökat något sedan 1990. Konsumtionen av standardmjölk och lättmjölk har minskat sedan 1990.

2 sou 1997:25 s63. 3 Jordbruksverketsrapport 1997:15,Livsmedelskonsumtionen 1993-1996, bl.a. 13.

s

2 18-0904

34 Livsmedelssektorn

Viss totalökning konsumtionen kan dock konstateras. År 1996 ökade

av köttkonsumtionen i Sverige enligt Slakteriförbundet för sjätte året i följd. Från 1990 t.0.m. år 1996 har den svenska köttkonsumtionen, enligt förbundet, ökat med omkring 15 %, vilket i huvudsak förklaras av sänkta relativpriser på kött. Även konsumtionen kyckling har ökat

av efter en bottennivå under campylobakterkrisen 1987.

År 1995 konsumerades bröd och konditorivaror till ett värde 15,7

av miljarder kronor, dvs. närmare 11 procent av den totala livsmedelskonsumtionen. Mjukt matbröd utgjorde 46 % konsumtionsvärdet.

av Konsumtionen knäckebröd och mjukt kaffebröd har minskat sedan

av år 1980.

Enligt Livsmedelsindustriemas översikt över 1996 ökade hushållens livsmedelskonsumtion under året med 1,5 procent till följd en kraftig

av uppgång under andra halvåret. Hushållens disponibla inkomster var dock oförändrade under året.

Livsmedelskvalitet är ett sammansatt begrepp. Det avser dels födans sammansättning näringsämnen, tillsatser och eventuella främmande

av ämnen och dels födans biologiska status, dvs. innehållet av hälsovådliga mikroorganismer. Man tar också hänsyn till fárskhet, fräschhet och liknande egenskaper. Den statistik finns livsmedelskvalitet

som om har tonvikt på icke önskvärda ämnen i livsmedel. Sedan mitten av 1960-talet har färska frukter och grönsaker systematiskt stickprovskontrollerats på rester bekämpningsmedel och sedan slutet av 1980-

av talet på halten bekämpningsmedel i cerealier. Även frukt- och grön-

av sakskonserver ingår i dessa kontroller. Resultaten av 1994 års

numera mätningar indikerar att den högsta frekvensen partier med bekämpningsmedelsrester hade färsk frukt och grönsaker, där närmare hälften

de undersökta partierna innehöll rester bekämpningsmedel. Anav av delen partier innehöll halter överstigande gränsvärdet var dock

som betydligt mindre. I spannmål var motsvarande andel något lägre.

"När mat kommer tal, 1997, Statistiska centralbyrån, Livsmedelsekonomiska

samarbetsnämnden. 5"Livsmedelsåret 1996.Översikt och siffersammanställningar".

Livsmedelsindustriema, april 1997.

Livsmedelssektom 35

2.4 Storhushåll

Med storhushåll avses kök som producerar måltider i någon form för konsumtion utanför hemmet. För att klassificeras storhushåll har

som en nedre gräns satts vid 30 dagliga gäster.

Storhushåll finns dels inom den offentliga sektorn med staten, landstingen och kommunerna som huvudmän, dels i den enskilda sektorn som privata restaurangföretag. Offentliga storhushåll återfinns inom vård och omsorg, dvs. bamdaghem, sjukhus och andra vårdinrättningar samt inom skolan, försvaret och kriminalvården.

Mellan åren 1967 och 1995 beräknas det totala antalet storhushåll ha ökat med 24,9 procent och antalet måltider dag med 6,1 procent.

per Den totala livsmedelskostnaden i grossistledet beräknas ha ökat under samma period med 15,2 procent.

6 storhushåll avser här kök och serveringslokal för att tillhandahålla måltider utanför

hemmet. I praxis har den nedre gränsen vid 30 gäster satts för att i samband med

statistiska belysningar och liknande göra storheten storhushåll mer entydig och

hanterlig. Begreppet storkök förekommer även och avser då i regel produktionsdelen i

ett storhushåll. Delfi Storhushållsguide 96 13.

s

36 Livsmedelssektorn

Nedanstående tablå sammanfattande bild över storhushålls-

ger en marknaden i Sverige år 1995.

Tablå 2.4 Storhushåll 1995 Kategori Antal Mål/dag Mål/år Livsmedel

enheter 1000-tal milj kr

exkl moms Offentlig sektor

Privat sektor

Jämfört med 1994 Förändr absolut + 129 + 140 200 + 43 717 + 651,7 Förändr rel % + 0,5 + 3,0 + 3,6 + 4,0

Källa: Delñ Storhushållsguide 96.

Antalet enheter är ungefär oförändrat jämfört med 1994. Inom barn-

har dock viss ökning med 200 enheter skett. En viss omsorgen en

Livsmedelssektorn 37

ökning har även skett inom den privata sektorn vad gäller fast food. Det totala antalet måltider som serverades under 1995 har ökat med 3,6 procent. Sjukvården står för en minskning med 5,9 milj måltider per år. Äldre- och omsorgsvård har ökat med 7,9 milj måltider år.

per

Storhushållen sysselsatte 125 000 minskning med

personer en l 000, varav 89 000 årssysselsatta.

Storhushållens andel av den totala livsmedelsförbrukningen mätt i grossistledet beräknas till 18,8 procent 1995.

Enskilda restaurangforetag finns av skiftande storlek och karaktär. Följande tablå ger en översikt över restaurangföretagens struktur år 1994:

Tablå 2.5 Restaurangföretagens struktur 1994

Källa: Sveriges Hotell- och Restaurangforetagare SHR. Fakta om svenska hotell- och restaurangbranschen 1995.

Totalmarknaden för restaurangerna hade enligt SHR en svag utveckling under hela 1996. SHRs Restaurangpanel, som månadsvis mäter omsättningsförändringama bland 150 rapporterande anläggningar, visar på en nedgång på 3 procent. Den totala restaurangmarknaden bedöms sammantaget ha haft omsättning på 26 miljarder kronor.

en

Sveriges Hotell RestaurangfdretagareSHR, Verksamhetsberättelse1996, ls

38 Livsmedelssektorn

2.5 Livsmedelssektoms

utveckling

Mellan åren 1972 och 1983 minskade antalet produktionsställen i livsmedelsindustrin med 40 procent. Denna koncentration möjliggjordes bl.a. genom att företagen utnyttjade processteknik samt förpackny ny nings- och distributionsteknik. Dagligvaruhandeln inom såväl partisom detaljhandel kännetecknades under motsvarande tid mycket av en stark koncentration. År 1972 fanns det knappt 21 000 storhushåll som tillsammans serverade drygt 4 000 000 måltider dag. Tio år per senare var antalet drygt 27 000 storhushåll som serverade drygt 4400 000 måltider per dag. Storhushållsektom uppvisade således under denna period ett avvikande mönster jämfört med livsmedelssektom i övrigt. Kännetecknande för livsmedelssektom för tiden fram till slutet av 1980-talet angavs i propositionen 1988/89:68 livsmedelskontrollen om vara en utveckling mot mer storskaliga och komplicerade produktionsprocesser och produktionssystem. Denna utveckling kan i viss mån sägas ha fortgått även därefter. Livsmedelsindustrin består av ett tiotal branscher sinsemellan har som mycket olika struktur och arbetsförhållanden, från små hantverksforetag till stora processindustrier. Under år har företagen blivit färre och senare större och dessutom förekommer ett starkt inslag internationalisering. av Livsmedelsindustrier slås samman inom Norden, samgående sker men också med företag i andra länder. Under 1990-talet har utvecklingen inom dagligvaruhandeln inneburit effektivisering och pressade priser där satsar på stora centrala man enheter. Det blir färre lager och längre transporter transporter är billigare än lagerhållning. Följden blir att mindre kvantiteter transporteras oftare. En motsatt tendens kan också iakttagas där den lokala marknaden får ökad betydelse torghandel, gårdsbutiker och enskilda butiker säljer - som varor producerade i trakten. Det förekommer också att detaljister bryter kedjetroheten och handlar frukt och grönsaker lokala handlare. av Under 1970-talet kom de offentliga storhushållen allt att präglas mer av en industriell syn. Varm kantinmat vanligt förekommande. Redan var under slutet 1970-talet svängde emellertid pendeln och många ansåg av det vara bäst att laga maten så nära serveringen möjligt. som Decentraliseringen tog fart under l980-talet, men under 1990-talet tycks en ny våg av centralisering och personalnedskämingar karaktärisera de offentliga storhushållen. För storhushållsbranschen totalt gäller att drygt

9 År 1960 fanns det 449 mejerier varav 414 kooperativt ägda. De hade 1990minskat till 83 stycken. 2°"Kontroll livsmedel sou 1986:25. av 2 Fakta ommatsverige" 1995 SLU, LRF, UR.

Livsmedelssektorn 39

28 500 enheter serverar mer än 4 800 000 måltider per dag; drygt 10 år tidigare, serverade drygt 27 000 storhushåll än4 400 000 måltider

mer per dag. Dessa siffror tyder på att den totala storhushållssektom i huvudsak har likartad struktur för tio år sedan.

som

Sammanfattningsvis har koncentrationstendensen från delen

senare av 1980-talet fortgått, i långsammare takt. Samtidigt kan marginell

men en motsatt tendens iakttas där produktionen börjar decentraliseras. Närproducenter börjar dyka upp t.ex. beträffande bagerier, slakterier, ysterier, bryggerier och i viss mån storhushåll.

Vid tiden för 1989 års beslut om livsmedelstillsynen fokuserades problemen inom den storskaliga livsmedelsindustrin. Problemen inom livsmedelsförsörjningen och livsmedelskontrollen har därefter flyttats närmare konsumenten. Idag återfinns de dominerande problemen inom storhushåll och mindre livsmedelsbutiker.

3 Livsmedelstillsynen

1 Tillsynsbegreppet

Den samlande benämningen på statliga och kommunala myndigheters åligganden att se till att livsmedelslagstiftningen efterlevs har omväxlande varit livsmedelskontroll och livsmedelstillsyn. Efter 1989 års beslut livsmedelskontrollen har livsmedelstillsyn blivit den domine-

om rande benämningen. Tillsyn är det ord som används i livsmedelslagen.

Livsmedelslagen ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer befogenhet att meddela föreskrifter om livsmedels beskaffenhet, hantering, märkning Under regeringen har endast

m.m. Livsmedelsverket norrngivningsuppgifter enligt livsmedelslagen och generalläkaren i fråga om lagens tillämpning på försvarsmakten.

En annan myndighetsuppgifl enligt livsmedelslagen är att godkänna livsmedelslokal och att pröva ansökan om tillstånd enligt livsmedelsförordningen 16 En grundtanke i livsmedelslagen och -förordningen är att livsmedel så långt möjligt ska hanteras i godkänd livsmedelslokal. Försäljning på annat ställe än i livsmedelslokal kräver särskilt tillstånd.

Uppgiften att pröva godkännande av livsmedelslokal har enligt livsmedelsförordningen 38 § fördelats mellan Livsmedelsverket, som

för 400 slakterier och större anläggningar samt vissa mobila svarar ca lokaler, och kommunerna, som godkänner övriga livsmedelslokaler, nu

50 000 till antalet. I kommunerna är det enligt livsmedelslagen ca den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljöoch hälsoskyddsområdet som har till uppgift att pröva godkännandet av livsmedelslokal.

Vidare har Livsmedelsverket vissa ärenden om dispenser, godkännande av livsmedel m.m. Sammanfattningsvis kan uppgiften benämnas prövning i enlighet med den terminologi som regeringen föreslår ska

22 Närmare uppgifter ansvarsfördelningenredovisasnedan i tablå 6.1.

om

42 Livsmedelstillsynen

användas i livsmedelslagen 29 a §. Ändringen förtydliga inne-

avses börden i riksdagens bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter.

Den närmare tillsynen inom länet utförs enligt livsmedelslagen av länsstyrelsen, som dock inte har fått några beslutsbefogenheter enligt livsmedelsförordningen. Beslut av en kommunal nämnd eller av en besiktningsveterinär får överklagas till länsstyrelsen.

Den myndighet som prövar godkännande av livsmedelslokal utövar också tillsynen där. Tillsyn, den tredje myndighetsuppgiften vid sidan av norrngivning och prövning, är således den aktivitet som normalt tar vid, när en lokal har godkänts och hantering av livsmedel börjar i lokalen. Tillsyn innebär att se till att de regler följs som anges i livsmedelslagstiftningen inklusive de bestämmelser som har angivits för den lokal där livsmedelshanteringen sker. En konsekvens av definitionen är att ordet tillsyn bör förbehållas myndigheternas verksamhet, medan företagen bedriver egenkontroll.

Grundbetydelsen av tillsyn är således kontroll i efterhand av att bo stämmelser följs. Tillsyn i denna mening är myndighetsutövning, vars kärna är att bedöma om bestämmelserna följs. Om en överträdelse konstateras, ska myndigheten ta ställning till vilken sanktion som ska tillgripas. En tillsynsmyndighet förfogar enligt livsmedelslagen LL eller -förordningen LF över följ ande administrativa sanktioner:

föreläggande eller förbud, ev med vite LL 25 § —

omhändertagande av vara LL 27 § -

förordnande om rättelse LL 25 § -

återkallelse av godkännande av livsmedelslokal LF 44 § och av —

tillstånd LF 16 §, om det finns ett förbehåll om återkallelse.

Om en överträdelse inte är så allvarlig att ett omedelbart ingripande krävs, kan det finnas visst utrymme att ge råd för att ge företagaren möjlighet att vidta förändringar. Denna tillsynsaktivitet, kallad rådgivning, är knuten till ett visst ärende och ett visst problem men är inte myndighetsutövning. Det återgår åtgärden till att bli, om det konstateras att rådgivningen inte har lett till önskat resultat.

Tillsynsmyndighetema ska Verka för att överträdelser av lagen beivras livsmedelslagen 25 a §. Regeln är att en överträdelse ska polisanmälas vid misstanke brott. Anmälan utesluter inte att administrativa ingri

om panden samtidigt företas enligt livsmedelslagen. I praktiken torde annälan aktualiseras vid brottsmisstanke, när administrativa ingripanden inte kan eller bör användas eller inte leder någon vart.

23Prop 1997/98:48Ändringar i livsmedelslagen fl lagar.

m

Livsmedelstillsynen 43

Vid sidan av rådgivning, som föranleds av en preciserad frågeställning, kan myndigheter på eget initiativ eller efter förfrågan lämna information av mer allmän karaktär till företagarna. Varken rådgivning eller information är myndighetsutövning utan s.k. faktisk förvaltningsverksamhet, som här syftar till att underlätta tillsynsarbetet.

Enligt det språkbruk som Livsmedelsverket har, delas tillsynsverksamheten upp i direkt och indirekt tillsyn. Den direkta tillsynen utövas dels av de kommunala närrmdema, dels av Livsmedelsverket. Det som benämns indirekt tillsyn är Livsmedelsverkets uppgift att utöva tillsyn över kommunernas direkta tillsynsverksamhet. Även länsstyrelsen,

som utövar den nännare tillsynen inom länet, får med den tenninologin anses bedriva indirekt tillsyn som innebär att lämna expertstöd i den direkta tillsynen genom rådgivning och infonnation.

Myndighet, som enligt lag eller förordning har ansvar för att t.ex. kontrollera viss verksamhet, kan inte utan bemyndigande i lag överlåta den del av denna uppgift, som utgör myndighetsutövning, till någon annan. Däremot bör det i princip vara möjligt att uppdra annan

myndighet eller enskild att ta fram underlag för beslut som innebär

myndighetsutövning eller att utföra preciserade förvaltningsuppgifter

t.ex. information eller utbildning.

3.2 Lagstiftningen

3.2.1 och

Syfte grunder

Huvudsyftena i livsmedelslagstiftningen är att dels skydda konsument-

hälsa att till att de erhåller säkra livsmedel, dels sörja ernas genom se för redlighet i handeln, dvs att konsumenterna får den vara de har rätt att förvänta sig med ledning av märkningen på produkten. Förutom de regler som fastställer detaljnivån för skyddet finns regler för hur kontrollen av reglerna ska till.

EGs inre marknad etablerades den l januari 1993 med fri rörlighet for tjänster, och kapital. Ett år senare trädde EES-

varor, personer avtalet i kraft. Den 1 januari 1995 blev Sverige medlem i EU. Som en följd av EES-avtalet och EU-medlemskapet har EG-direktiven på området införlivats i den svenska livsmedelslagstiftningen. Det är medlemsstaternas ansvar att se till att direktiven införlivas. I allmänhet har det varit fråga om detaljjusteringar, eftersom en harmonisering på internationell nivå ägt rum under många år inom ramen för Codex Alimentarius.

44 Livsmedelstillsynen

Då EES-avtalet började gälla den l januari 1994 tog Sverige i princip över EGs bestämmelser på livsmedelsområdet. Harrnoniseringen, dvs. utarbetandet bestämmelser, är långt framskriden inom

av gemensamma livsmedelsområdet. Som medlem i EU kommer Sverige fortlöpande

nu att införliva de bestämmelser gemensamt antas av medlems-

som statema.

Sedan EES-avtalet började gälla den l januari 1994 har över 100 EG-direktiv berör livsmedelsområdet överförts till svensk lag-

som stiftning i form Livsmedelsverkets kungörelser. Direktiv anger vilka

av resultat ska uppnås; medlemsländerna har frihet att själva

som bestämma hur det ska gå till. Därutöver gäller ett stort antal EGförordningar gäller sådana. Detta innebär att texten inte får

som som skrivas i nationell lagstiftning. Dessa förordningar publiceras i

om Europeiska gemenskapernas officiella tidning EGT.

Som följd regeringens proposition prop. 1988/89:68, JoU 14,

en av rskr. 263 livsmedelskontrollen gjordes en genomgripande

om förändring livsmedelslagstiftningen med avsikt att skärpa

av livsmedelskontrollen och göra den enhetlig. Därvid förstärktes bl.a.

mer Livsmedelsverkets roll central tillsynsmyndighet med ett uttalat

som uppdrag att i högre grad än dittills meddela föreskrifter som styr livsmedelstillsynen. På livsmedelsområdet återfinns således den absoluta majoriteten alla EG-regler i föreskrifter som har utfärdats

av

Livsmedelsverket. De grundläggande reglerna för livsmedel finns av dock förr i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen men

- nu som också i ett antal andra lagar och förordningar.

Förutom reglerna Livsmedelsverkets kungörelser, som införlivat bestämmelser i EG-direktiv och i EG-förordningar, tilllämpas också regler finns i Romfördraget. Dessa regler syftar till att skydda den

som fria rörligheten för Denna princip brukar kallas Cassis de Dijon-

varor. principen efter det rättsfall i EG-domstolen där den först korn till uttryck, och den gäller på det område där EG inte har utfärdat gemen-

regler, dvs. på det icke harmoniserade området. Principen innesamma bär i korthet tillverkas och saluhålls i ett EU-land

att att Varor som med vissa undantag också får säljas fritt i andra EU-länder.

-

241november 1993 skapades Unionsfördraget. Sedandessomfattar samarbetet

EU genom

tre huvudsakliga delar. Det brukar sägasatt EU bygger tre pelare. EG Europeiska

gemenskapen finns kvar som en del av EU. Första pelaren består huvudsaki av det

ursprungliga EG-samarbetet.Inom första pelaren antarmedlemsländernaregler somde

är skyldiga att följa. EG kallas för en rättsgemenskapoch reglerna för EG-rätt. EU kan

inte stifta lagar det kan bara EG göra. EU betecknar däremot helheten och används i

-

frågor rör t.ex. utrikespolitik och asylfrågor. I enlighet med EES-avtalet tillämpas

som

gemenskapenslivsmedelslagstifining ocksåi Norge och Island.

Livsmedelstillsynen 45

3.2.2 Livsmedelslagstiftningen

Livsmedelslagen 1971:51lär ramlag innehåller de grundlägen som gande bestämmelserna livsmedel och livsmedelshantering samt om om myndigheternas tillsyn och sanktioner, när föreskriftema inte följs. om Riksdagen har till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer" delegerat befogenheter att meddela närmare bestämmelser om lagens tillämpning och hantering, märkning, saluhållande, hygien, om lokaler, tillsyn och avgifter för tillsyn. Regeringens föreskrifter finns i första hand i livsmedelsförordningen 1971:807. Den har rubrikindelning lagen. Regeringens samma som föreskrifter avgifter finns i förordningen 1989:1110 om avgift för om livsmedelstillsyn m.m. Regeringen har i sin tur gett Livsmedelsverket befogenhet att meddela detaljerade regler livsmedelslagens tillämpning. Livsmedelsom verket har med stöd dessa bemyndiganden beslutat rad kungörav en elser med föreskrifter och allmänna råd, publiceras i Livsmedelssom verkets författningssamling SLV FS. Det samlade regelverket innehåller hundratal kungörelser. Föreskrifterna är bindande, medan de ett allmänna råden ska rekommendationer hur en föreskrift ses som om bör tillämpas. Livsmedelsverket offentliggör varje år förteckning en över de författningar verket har utfärdat med stöd av riksdagens som och regeringens bemyndiganden senast SLV FS 1998:1.

I den förtecknas följande gällande SFS-författningar antal gällande

ändringar inom parentes:

livsmedelslagen 1971:511, omtryck 1989:461 5 — livsmedelsförordningen 1971:807, omtryck 1990:310 17 förordning 1989:1110 avgift för livsmedelstillsyn m.m. 6 om förordning 1994: 1717 kontroll livsmedel som importeras om av — från tredje land kungörelse 1974:271 kontroll vid utförsel livsmedel 4 om av förordning 1996: 147 med instruktion för Statens livsmedelsverk. -

Några volumuppgifter regelmängden redovisas i kapitel om Livsmedelslagen kompletterar uttryckligen sådana EGnumera förordningar, faller inom lagens tillämpningsområde. Detta kan som gälla förordning i dess helhet eller enbart vissa delar. De förorden

25De viktigaste förarbetena finns i sou 1970:6 och sou 1970:7, prop. 1971:61 och propl97l:62, JoU 1971:41 och JoU 1971:42, SOU 1986:25, prop. 1988/89:68, 1988/89:JoUl4 samt prop 1992/93:119och 1992/93:LUl1.

46 Livsmedelstillsynen

ningar som avses är främst vissa förordningar faller inom

som ramen för EGs gemensamma jordbruks- eller fiskepolitik, t.ex. förordningama om fjäderfä och ägg. Dessutom omfattas förordningar som, för att skydda folkhälsan, fastställer gränsvärden för högsta tillåtna halter

av olika ämnen i livsmedel. Andra förordningar lägger fast vilka

procedurer som ska tillämpas när kommissionen utfärdar godkännanden, t.ex. av nya livsmedel.

3.2.3 Övrig med till

lagstiftning anknytning

livsmedelsområdet

Livsmedelslagen är den centrala lagen på området, det finns också

men ett antal andra lagar som i större eller mindre utsträckning berör livsmedel. Även dessa har till syfte att skydda konsumenternas hälsa, sörja för redlighet i handeln och fastställa regler för kontrollen.

Regler som syftar till att skydda hälsan finns bl.a. i smittskyddslagen, hälsoskyddslagen och lagen om genetiskt modifierade organismer med kompletterande regeringsförordningar. Smittskyddslagstiftningen reglerar samhällets skydd mot smittsamma sjukdomar. I lagen framgår vid vilka sjukdomar samhället får vidta åtgärder mot den enskildes vilja och vilket intrång i den enskildes integritet som får göras. Miljö- och hälsoskyddsnämndema ansvarar för att åtgärder vidtas mot bl.a. livsmedel som sprider eller kan misstänkas sprida smittsamma sjukdomar. Hälsoskyddslagstiftningen reglerar de åtgärder som kan vidtas för att förhindra uppkomsten och undanröja Sanitära

av olägenheter. Bl.a. anges att bostäder särskilt ska ha tillgång till vatten i erforderlig mängd till dryck och matlagning m.m. Lagstiftningen om genetiskt modifierade organismer avser att genom ett noggrant reglerat tillståndsförfarande säkerställa att människor och djurs hälsa samt miljön skyddas. Betydelsen denna lagstiftning på livsmedelsområdet

av har minskat sedan nyare regler för "nya livsmedel trätt i kraft inom EU. Även lagen kemiska produkter är ramlag syftar till att

om en som förebygga skador på människor och miljö; den konkretiseras genom föreskrifter utfärdade av regering och myndigheter. Inom livsmedelsområdet kommer den till tillämpning i fråga om material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. I förslaget till miljöbalk inkluderas dessa områden.

senare

Av bestämmelser i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen följer att det annat än medicinska skäl är förbjudet att tillföra djur

av

2° En parlamentarisk kommitté utvärderar f.n. det svenska smittskyddet Dir.

1996:68.

Livsmedelstillsynen 47

hormoner eller andra ämnen för att påverka djurets egenskaper. Kontrollbestämmelser finns i lagstiftningen provtagning på djur m.m.,

om

även provtagning på livsmedel av animaliskt ursprung som avser

Regler syftar till att tillgodose kravet på redlighet återfinns i ett

som

flertal lagar, bl.a. lagen ekologiskt framställda produkter, lagen om

om skydd för beteckningar jordbruksprodukter och livsmedel, marknadsföringslagen och lagen måttenheter, mätningar och mätdon.

om Reglerna i lagstiftningen ekologiskt framställda produkter komplet-

om terar EG-förordning på området utförligare beskrivning av inne-

en en

hållet finns i samband med redogörelsen för EG-förordningar i kapitel 6. Reglerna fastställer vissa minimikrav för alla stadier av produktion och för märkning. Dessa regler måste tillämpas i fråga om produkter

märkta med uppgift de är ekologiskt framställda. Även som är om att reglerna skydd för beteckningar på jordbruksprodukter och

om livsmedel, baseras på EG-förordningar och beskrivs närmare i

som

sammanhang, förutsätter att produkter följer noggrant fastställda annat specifikationer för produkterna.

Marknadsföringslagen, tillämpas av Konsumentverket/KO,

som kompletterar Livsmedelsverkets bestämmelser om märkning på produkter när det är fråga reklam och marknadsföring. En

om annan huvudprincip är att marknadsföring inte får vilseledande vare sig i

vara fråga produktens art, mängd, kvalitet eller andra egenskaper. Lagen

om tillämpas bl.a. på reklam i TV och tidningar. Lagstiftningen måtten-

om heter, mätningar och mätdon krav på redlighet när det gäller för-

anger

packningsstorlekar och vikt, bl.a. för färdigpackade livsmedel.

Sekretesslagen och sekretessförordningen innehåller regler om sekretess vid tillsyn. Huvudregeln är att uppgifter rör enskildas

som affärs- och driftförhållanden inte ska lämnas ut, om man kan anta att den enskilde skulle skadas detta. Det har införts ett undantag

av numera

rör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Myndigheten som ska i varje enskilt fall göra avvägning det finns ett "allmän-

en av om intresse få tillgång till uppgifter bedöms större än före-

av att som vara

intresse att uppgifterna sekretessbeläggs; så är fallet ska tagets om uppgifterna lämnas ut.

3.2.4 Kontrollbestämmelser

För att säkerställa att reglerna efterlevs finns det även omfattande regler

hur kontrollen bestämmelserna till skydd för hälsa och redlighet om av ska gå till. Vissa EG-förordningar och EG-direktiv innehåller mycket detaljerade regler, både hur ofta kontrollen ska ske och hur den ska

om utföras. Vissa kontrolluppgifter utförs av myndigheterna

som annars

48 Livsmedelstillsynen

kan enligt vissa EG-förordningar jordbruksprodukter överlämnas

om till enskilda organ. Denna uppgift ska inte förväxlas med den kontroll som organ, t.ex. laboratorier, kan utföra på uppdrag näringsidkaren

av som ett led i företagets egenkontroll.

Bakom huvuddelen av all lagstiftning med syftet att skydda konsumenterna från skadliga produkter ligger ansvarsprincip i de

en som flesta länder har kommit allt tydligare till uttryck under de senaste decennierna. Den innebär att det i första hand är tillverkarens att

ansvar se till att marknadsförda produkter uppfyller de krav ställs på

som säkerhet och kvalitet. Principen gäller inte bara livsmedel utan också andra områden. Den är en särskild grund för det system för teknisk provning och kontroll som utvecklades inom EG för att åstadkomma den inre marknaden. Principen om producentansvar har också slagit igenom i skadeståndslagstiftningen. Strikt ansvar har införts vilket innebär att skadeståndsskyldighet kan föreligga utan att det behöver visas att en skada har uppkommit vårdslöshet.

genom

EGs system för teknisk provning och kontroll. Inrättandet av den fria marknaden föregicks av ett långvarigt förberedelsearbete. Redan innan den inre marknaden etablerades förekom samarbete mellan EG och EFTA för att hannonisera regler inom olika områden. En förutsättning för den fria rörligheten var att tekniska och andra slag av handelshinder kunde undanröjas. En stor del av dessa avsåg säkerhetskrav på

produkter. Mycken möda har lagts ned på att utforma enhetliga krav och metoder för kontroll av att kraven är uppfyllda. I EG-tenninologin kallas denna kontroll bedömning överensstämmelse. Väsentliga

av säkerhetskrav anges i rättsligt bindande direktiv, riktade till medlemsländerna. Direktiven är allmänt hållna och anger vilka resultat som ska uppnås. För produkterna utarbetar sedan de europeiska standardiseringsorganen harmoniserade frivilliga standarder med tekniska specifikationer. En standard är inte formellt bindande den får rätts-

men verkan genom att en produkt som tillverkas i överensstämmelse med standarden ska uppfylla direktivens krav. CE-märkning visar att tillverkaren garanterar att produkten uppfyller direktivens säkerhetskrav och att den har genomgått det förfarande som är föreskrivet för bedömning överensstämmelse.

av

Det systern för teknisk provning och kontroll som har skapat förutsättningar för utvecklingen EGs inre marknad beskrivs i kapitel 5.2,

av Allmänna utvecklingstendenser. EG-modellen står privaträttslig grund. Det är tillverkaren sin egenkontroll för att

som genom svarar produkter som släpps ut på marknaden uppfyller direktivens kvalitetsoch säkerhetskrav. Bedömningen överensstämmelse kan på tillverk-

av

SOU 1998 :61 Livsmedelstillsynen 49

arens uppdrag göras av ett fristående s.k. anmält organ, som uppfyller preciserade kompetenskrav.

Den tidigare svenska riksprovplatsmodellen var offentligrättsligt grundad. Den statliga kontrollen var en obligatorisk förhandskontroll. I EG-modellen är det statens ansvar att kontrollera att produkter i omlopp på marknaden uppfyller direktivens krav. Denna s.k. marknadskontroll har byggts inom EES-området under l990-talet.

upp

Myndigheter med ansvar för marknadskontroll ska utses av medlemsstaterna. I Sverige har sektorsmyndigheterna inom sina verksamhetsområden fått ansvar för marknadskontrollen. Det har uttalats att finansieringen av kontrollen så långt som möjligt ska ske genom

avgifter."

Livsmedelskontrollen. EGs generella modell för teknisk provning och kontroll avviker starkt från de kontrollordningar gäller på livs-

som medelsområdet. Här har myndighetskontrollen sin tyngdpunkt inte på den färdiga produkten utan på produktionen och dess förutsättningar

råvaror, lokaler, utrustning, hygien och förpackningsmaterial. Hygienkraven är särskilt detaljerade för slakt och kötthantering liksom

annan för hantering animaliska livsmedel i övrigt. Vidare finns detaljerade

av bestämmelser märkning livsmedel. När det gäller vad som

om av kontrolleras har anpassningen de svenska bestämmelserna till EGs

av skett successivt under flera år innan anslutningen och har inte inneburit några påtagliga förändringar.

Uppfattningama hur livsmedelskontrollen bör genomföras före-

om faller däremot skilja sig åt. EGs direktiv 89/397/EEG offentlig

om kontroll livsmedel med kontro11 att myndighet genom in-

av avser spektion- kontrollerar efterlevnaden bestämmelserna om livsmedel.

av Det sägs bl.a. att kontroller ska genomföras regelbundet och vid misstanke och regel "utan föregående varning". Kontrollen är inriktad

som på inspektioner; inget sägs i direktivet om rådgivning och information från myndigheterna.

27Prop. 1993/94:l6l, NU21, rskr. 328.

50 Livsmedelstillsynen

Lokaler omfattas inspektionerna men inget sägs om att lokalerna ska

av prövas för godkännande. Myndigheterna

"ska utarbeta program som fastställer vad de inspektioner som regelbundet ska

utföras under en bestämd period ska omfatta och hur ofta de ska genomföras

artikel 14.

Medlemsstaterna ska årligen rapportera till kommissionen vilka kriterier har tillämpats när programmen utarbetats samt antalet och

som arten av kontrollerna och av konstaterade överträdelser.

Med hänvisning till 1989 års kontrolldirektiv föreskriver ett direktiv från 1993 93/43/EEG allmänna regler för livsmedelshygien samt förfaranden för kontroll av att reglerna följs. Långtgående krav ställs på företagen:

"Personer somdriver livsmedelsföretag skall identifiera de steg i verksamheten

som är kritiska för livsmedlens säkerhet och säkerställa att tillräckliga säker-

hetsförfaranden fastställs, tillämpas, upprätthålls och sesöver på grundval av

principer, vilka använts vid utarbetandet av HACCP-systemet riskbedöm-

ning och kritiska kontrol1punkter.

Företagen åläggs bl.a. att identifiera livsmedelsfaror och de kritiska punkterna" i produktionen samt ordna effektiv kontroll och övervakning vid dessa kritiska punkter artikel 3.

Behöriga myndigheter ska kontrollera att bestämmelserna följs och ägna särskild uppmärksamhet de kritiska styrpunktema för att bedöma nödvändig övervakning och kontroll äger rum artikel 8.

om I bilaga anges detaljerade hygienkrav på lokaler, utrustning mm.

en

I ett kompletterande direktiv av den 29 oktober 1993 93/99/EEG

ytterligare föreskrifter för att säkerställa en enhetlig tillämpning av ges kontrolldirektivet från 1989. Kompletteringen handlar om kvalitetsstandarder för laboratorier och ackreditering. Vidare inrättas en särskild funktion för övervakning och utvärdering:

"Kommissionen skall utse särskilda tjänstemän som ska samarbeta med behö-

riga myndigheter i medlemsstatema för att övervaka och utvärdera likvärdig-

heten och effektiviteten i de system för offentlig kontroll av livsmedel som

drivs av behöriga myndigheter i medelemsstatema art 5.

En utvärdering den svenska livsmedelskontrollen gjordes 1996 av

av kommissionen DG III, redovisades i rapport daterad den

som en 27 november 1996, "Resultat utvärdering gjord av Europeiska

av en kommissionens grupp för utvärdering av livsmedelskontroll: Systemet för offentlig livsmedelskontroll i Sverige". Underlag för rapporten in-

Livsmedelstillsynen 51

hämtades från Livsmedelsverket, vid besök hos kommunala myndigheter och kontakter med några länsveterinärer och företrädare för företag och personalorganisationer. Utvärderingsgmppens sammanfattande slutsats var att systemet för livsmedelskontroll i Sverige kan effektivt och i linje med anses vara huvudbestämmelsema i direktivet 89/397/EEG om kontroll av livsmedel. Gruppens intryck att tillsynsmyndigheter på alla nivåer har var tillräckliga befogenheter för att kunna genomföra livsmedelskontroll:

"Lagen verkar också medge, denna möjlighet inte används fullt ut, även om styrning av tillsynsmyndigheter beträffande hur och i vilken omfattning de skall bedriva den livsmedelskontroll för vilken de äransvariga.

Enligt behövs ytterligare initiativ gruppen

"för fortbildning rörande tillämpning av principerna i HACCP samtde praktiska aspekterna vid inspektion av livsmedelsanläggningar med system för egenkontroll. Detta behövs för att forordningarna om livsmedelshygien i direktiv 93/94 ska kunna kontrolleras effektivt Det stod inte klart for utvärderingstillräcklig prioritet ges, varje i varje kommun, till livsmedelsgruppen om kontroll och dessfinansiering. Utvärderingsgruppen stödjer en utveckling mot ökat användande system for egenkontroll om dessa motsvarar kraven i av direktiven livsmedelshygien, 93/43 EEG. Svårighetemasom man stöttpå för om att småföretagatt förstå och tillämpa egenkontrollkonceptet ärett problem".

I Livsmedelsförordningen har 46 § lagts till 1997:48 med anledning a Sveriges medlemskap i EU: av

Livsmedelsverket ska utföra de inspektioner som behövs för att övervaka att Sverige livsmedelsområdet fullgör de förpliktelser som föranleds av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen."

Sanktioner. Tillsynsmyndigheter är enligt 25 § livsmedelslagen skylda iga att verka för att överträdelser lagen beivras. Det är även av straffbart att inte följa ett fastställt egenkontrollprogram. Ringa överträdelser bestämmelserna är inte straffbelagda. I straffskalan av ingår böter och fängelse i högst ett år. Om förpliktelse av betydelse en från hälsosynpunkt eller för konsumentintresset avsiktligen åsidosatts i större omfattning eller på ett allvarligt sätt, kan också fängelse i annars högst två år utdömas. Normalstraffet är relativt låga bötesbelopp; fängelse är mycket sällsynt.

Utvecklingen. Livsmedelsområdet är detaljreglerat. Inte minst genom anpassningen till EGs regelverk har antalet regler ökat. Det finns en strävan till förenkling och avreglering inom EGs arbete på livsmedels-

52 Livsmedelstillsynen

området, arbetet går långsamt. Även på nationell basis pågår visst

men arbete med avreglering och förenkling.

Även vissa andra tendenser kan iakttas på lagstiftningsområdet. Framför allt betonas numera producentens ansvar för sin produkt. Näringsidkaren ska indentifiera kritiska styrpunkter och utarbeta kontrollprogram. Den offentliga tillsynen ska bygga på företagens egentillsyn.

Tillsynsmyndighetema ska se till att överträdelser beivras; straffbestämmelserna har skärpts. Fortfarande avkunnas dock endast ett relativt litet antal domar i mål om brott mot livsmedelslagstiftningen varje år.

Parallellt med betoningen av producentemas ansvar för sina produkter har det ekonomiska ansvaret för skador som uppkommit genom brister i produkterna utvecklats. Sedan principen för skadeståndsansvar slogs fast på 1980-talet saknas närmare rättspraxis.

Aven bestämmelserna om offentlighet och sekretess har ändrats i riktning mot ökad öppenhet. Grundprincipen i sekretesslagen är att ett företags affars- och driftsförhållanden ska vara sekretessbelagda. I slutet på 1980-talet ändrades bestämmelserna så till vida, att myndigheten ska väga allmänhetens intresse av insyn mot företagens intressen. En vanlig situation där allmänhetens intresse kan väga tyngre än företagens är, när brister i hygien eller redlighet har konstaterats vid inspektioner. Genom att resultaten kan ges offentlighet ökar företagens intresse av en hantering som uppfyller lagstiftningens krav.

3.2.5 Produktsäkerhet och

produktansvar

Det system för teknisk provning och kontroll som funnit sin form i arbetet med att utveckla EGs inre marknad har sin tyngdpunkt i tillverkarens egenkontroll av att det inte kommer ut farliga produkter på marknaden. Enligt ett EG-direktiv om produktansvar som genomfördes i medlemsländerna 1988 är den som tillverkar eller importerar en produkt strikt ansvarig för skador som orsakas av en defekt i produkten.

Principen att ansvaret för produktsäkerheten i första hand vilar på företagen själva vann insteg i den svenska lagstiftningen redan innan EES-avtalet träffades. Produktsäkerhetslagen 1988:1604 bygger på detta synsätt.

Lagen syftar till att motverka att varor eller tjänster orsakar skada på person eller egendom. Så kan till exempel näringsidkare förbjudas

en att tillhandahålla varor som medför risk för skada. Genom den detaljreglering som finns inom ramen för livsmedelslagstiftningen behöver

Livsmedelstillsynen 53

denna lag normalt inte tillämpas på livsmedel. Det EG-direktiv som lagen grundar sig på förutsätter dock att det finns ett behov av snabb information till andra medlemsländer inom EU, när livsmedel påträffats

kan orsaka allvarlig eller akut fara för konsumenternas hälsa och som säkerhet. Därför har ett särskilt system för snabbt informationsutbyte inom EU byggts upp RAPEX; Rapid Exchange.

På det skadeståndsrättsliga området har utvecklingen gått i samma riktning. I Sverige livsmedelsområdet det första där ett strikt ansvar

var fastslogs för personskador, orsakats av skadebringande egenskaper

som hos produkt. Det skedde HD-dom 1989.28

en genom en

Den 1 januari 1993 trädde produktansvarslagen l992:18 i kraft. Den lägger ett strikt för produktskador på tillverkaren eller på

ansvar den har marknadsfört skadegörande produkt. Ett grundläggande

som en krav är att produkten inte har varit så säker kunnat förvänta

som man sig. skadeståndsansvar föreligger sig någon har varit vårdslös eller

vare inte. Med det utbud produkter finns på marknaden måste

av som konsumenten kunna lita på att produkterna inte är farliga. Lagen motiverades inte bara behovet att ersätta skada kan uppstå. Ett

av som strängt produktansvar ansågs också kunna verka preventivt eller skadeförebyggande. Lagen dock hittills inte ha tillämpats i särskilt

synes stor utsträckning i domstolarna.

3 Verksamhet och organisation

3 .3. 1 Tillsynsverksamheten

Livsmedelstillsyn innebär till att livsmedelslagstiftningens regler

att se följs. Tillsynsmyndigheternas uppgift är att i konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel god kvalitet och för att konsumenterna får

av korrekt information de livsmedel finns på marknaden. Livs-

om som medelsverket har också uppgiften att verka för bra matvanor. Livsmedelslagen omfattar inte hantering av livsmedel i hemmet.

Vid statsmaktemas beslut livsmedelskontroll 1989 ersattes den

om dittillsvarande köttbesiktningslagen med föreskrifter meddelade med stöd livsmedelslagen. Avsikten att åstadkomma for hela

av var en landet enhetlig och effektiv köttkontroll genom att i princip samma

2 NJA 1989 389.

s 2°Prop 1990/91 197

:

regler kom att gälla för alla slakterier. Enligt beslutet 1989 skulle vidare till grund för den löpande tillsynen läggas företagens egentillsyn

som gjordes obligatorisk. För företagen skulle det finnas tillsyns-

ett av myndigheten fastställt egenkontrollprogram.

Karaktäristiskt för arbetsättet vid livsmedelstillsyn i Sverige till

skillnad mot övriga EU har varit förebyggande inriktning med

- en inslag av information och rådgivning. Arbetsformer inom livsmedelstillsynen i Sverige har bl.a. varit lokalgodkännande och fastställande

av egenkontrollprogram för företagen. Som en följd av Sveriges mer förebyggande inriktning har inspektioner vid uppföljning egentillsynen i

av regel gjorts efter överenskommelse med den inspektionen avsett.

som Inom övriga EU har man mer betonat marknadskontroll och företagens producentansvar. Myndighetskontroller har i enlighet med detta synsätt företagits oanmälda och i efterhand. Denna praxis återspeglas i kontrolldirektivet som säger att kontrollerna i regel ska utföras utan föregående vaming 89/397/EEG artikel 4.

3.3.2 Direkt

tillsyn

Den direkta tillsynen omfattar, enligt Livsmedelsverket, följande moment

Godkännande av livsmedelslokal -

Fastställande av egenkontrollprogram -

Inspektion -

Provtagning -

Uppföljning av åtgärder. -

Totalt fanns det år 1996 i landet drygt 50 100 livsmedelsanläggningar, som är föremål för kommunal tillsyn. Tillsynsobjekten utgörs av 14 200 butiker, 31 300 storhushåll, 2 600 industrier och 2 000 vattenverk.

De flesta anläggningarna, 39 000 eller drygt 78 procent, är små och sysselsätter mindre än fyra årsarbetskrafter.

Livsmedelsverket har direkt tillsyn över totalt ca 430 anläggningar. Sedan 1991 har antalet anläggningar i landet ökat med drygt 10procent. Det är främst storhushållen ökar. Ökningen är 16 procent sedan

som 1991. Industrigruppen däremot minskar något.

Godkännande av livsmedelslokal. En huvudprincip i livsmedelslagen är att livsmedel normalt ska hanteras i livsmedelslokal; den ska god-

vara

3°Den nuvarande livsmedelstillsynen, Livsmedelsverket PM 1997-06-09.

Livsmedelstillsynen 55

känd för ändamålet tillsynsmyndighet innan verksamheten får sättas

av igång. Om väsentliga förändringar utförts lokalerna ska tidigare god-

av kännande kompletteras.

Fastställande egenkontrollprogram. Efter 1989 års beslut om livs-

av medelskontroll ställdes skärpta krav på företagens s.k. egentillsyn och på utarbetande egenkontrollprogram. Alla livsmedelshanterande

av företag måste kontrollera den verksamheten genom obligatorisk

egna egentillsyn, betraktades "en del av den offentliga kontrollen.

som som Med vissa undantag ska företagen på eget initiativ och på egen bekostnad utarbeta förslag till egenkontrollprogram och de är vid tillsynsmyndighetens anfordran skyldiga att lämna förslag till sådant egenkontrollprogram. Tillsynsmyndigheten har sedan att fastställa egenkontrollprogram för de verksamheter bedrivs i livsmedelslokal.

som

Reglerna obligatorisk egentillsyn från 1990 innebär att livsme-

om delsföretaget måste ha kvalitetssäkring av verksamheten.

en egen Företagen ska identifiera vilka risker som finns i hanteringen samt var och hur dessa risker kan reduceras eller elimineras. De ska redovisa

för bl.a. personalhygien, rengöring och kontrollmätningsina program

Det ska även framgå i ett egenkontrollprogram hur tillsynen går till ar. för att uppfylla livsmedelslagstiftningens krav. Tillsynsmyndigheten ska, enligt gällande anvisningar, fastställa ett egenkontrollprogram för varje företag, såvida inte verksamheten är mycket enkel eller sker i mycket liten omfattning. Egenkontrollprogram ska kontinuerligt anpassas till verksamheten.

Inom EU har, enligt Livsmedelsverket, kraven på egentillsynsåtgärder utvecklats i riktning mot de svenska. Inom alla livsmedelsområden utom dricksvatten finns krav på s.k. HACCP-system Hazard Analysis and Critical Control Points. HACCP innebär att alla faror och risker inom verksamheten ska identifieras och analyseras. Det ska även

i produktionsprocessen dessa faror kan bemästras och hur de anges var kontrolleras.

Inspektioner. Företagen är skyldiga att följa fastställda kontrollprogram. Myndigheterna ska övervaka företagens egenkontroll, dvs. utföra offentlig revision egentillsynen. Detta bör, enligt Livsmedelsverkets

av allmänna råd, göras gång året. Revisionen av egenkontrollprog-

en om

s.k. systemrevision. På många produktionsanläggrammen ska avse ningar, särskilt sådana producerar animaliska livsmedel, krävs

som tillsyn mycket oftare. På slakterier ska t.ex. alla djur besiktigas före och efter slakt.

Enligt EGs direktiv 89/397/EEG offentlig kontroll livsmedel,

om av artikel ska inspektioner genomföras regelbundet och vid misstanke

56 Livsmedelstillsynen

om att gällande regler inte följs. Som allmän regel gäller därvid att kontrollen ska utföras utan föregående varning. I Sverige faster man stort avseende vid information och rådgivning. Inspektioner har därför vanligen utförts efter överenskommelse. Detta gäller särskilt vid revision av egenkontrollprogram.

Vid export kan speciella krav på tillsyn ställas av importlandet, s.k. exportkontroll.

Provtagning kompletterar inspektioner. Provtagning används bl.a. för att kontrollera de i företagens egentillsyn utpekade kritiska styrpunkterna och att kontrollåtgärdema har avsedd effekt. Provtagningen kan även användas för godkännande av partier, t.ex. vid importkontroll av livsmedel från tredje land. Ett annat användningsområde är att verifiera överensstämmelse med gällande regler eller sambandet mellan sammansättning och märkning.

Provtagningen utnyttjas även för att få underlag för vidare tillsynsåtgärder, t.ex. s.k. projektinriktad kontroll PIK. Detta innebär att en viss fråga inom livsmedelsområdet undersöks samtidigt vid ett större antal tillsynsobjekt inom eller flera kommuner. Det finns uttalat att Läns-

en styrelsen bör medverka till rådgivande inspektioner av tillsynsobjekten samt delta i organiserandet av projektinriktad kontroll.

Prov som tas i offentlig kontroll ska undersökas på ackrediterat laboratorium.

Provtagning äger också enligt lagstiftningen om provtagning på

rum djur. Denna syftar till att kontrollera att inga otillåtna substanser såsom hormoner har använts i djuruppfödningen och provtagning äger rum såväl i djurbesättningar som på produkter kött, mjölk, ägg m.m..

Kontroll livsmedel, förs över nationsgränsen. Kontroll i samband

av som med att livsmedel förs över nationsgränsen in till Sverige kan avse import av

animaliska livsmedel från tredje land -

icke animaliska livsmedel från tredje land, samt -

införsel av animaliska livsmedel från EU. -

Av 4 § förordningen 1994: 1717 om kontroll av livsmedel som importeras från tredje land framgår bl.a. att den eller de kommunala nämnder

fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet i den ort där som livsmedel anmäls till fri omsättning ska ombesörja undersökning m.m. i den omfattning Livsmedelsverket föreskriver.

3l Kontroll importeradelivsmedel, Livsmedelsverkets PM 1997-06-25

av

Livsmedelstillsynen 57

Livsmedel av animaliskt ursprung får endast införas över en gränskontrollstation godkänd Livsmedelsverket och EG-kommissionen.

av Livsmedelsverkets kungörelse SLV FS 1994:59 med föreskrifter och allmänna råd om kontroll av animaliska livsmedel som importeras från tredje land bygger på rådets direktiv 90/675/EEG regler för anord-

om nande av veterinärkontroller av produkter som förs in i gemenskapen från tredje land. Av denna kungörelse framgår hur kontrollen ska ske. I princip gäller att varje parti livsmedel av animaliskt ursprung ska bli föremål för kontroll vid gränsen. Kontrollen delas upp i dokument-, identitets- och fysisk kontroll.

Två gånger år ska gränskontrollstationerna rapportera utförda

per kontroller till Livsmedelsverket, i sin tur rapporterar vidare till

som kommissionen.

För ett fåtal icke animaliska livsmedel gäller, med stöd av Livsmedelsverkets kungörelse SLV FS 1987:20 med föreskrifter om kontroll vid införsel livsmedel, nationell regel med krav på införsel-

av en tillstånd från Livsmedelsverket. Tillstånd kan vara förknippat med vissa villkor för importen. Livsmedlen behöver inte tas in via en gränskontrollstation.

Vid införsel animaliska livsmedel från annat EU-land gäller

av Livsmedelsverkets kungörelse SLV FS 1995:20. Kungörelsen bygger på rådets direktiv 89/662/EEG om veterinära kontroller vid handel inom gemenskapen. Den stora skillnaden gentemot varor från tredje land är att ingen kontroll ska ske vid gränsen. Kontrollen i

av varorna Sverige sker regel i egentillsynen den först i landet tar

som av som emot Den först i landet mottar ett parti med animaliska

varan. som livsmedel från ett annat EU-land ska innan partiet hanteras vidare kontrollera att partiet åtföljs av ett handelsdokument eller ett sundhetsintyg

ska innehålla vissa uppgifter, att dokumentet eller intyget och som livsmedlet stämmer överens samt att livsmedlet är kontrollmärkt på ett visst sätt.

När det gäller införsel nöt-, svin- eller fjäderfäkött har Sverige

av fått tilläggsgarantier innebär att nämnda varuslag i princip ska bli

som föremål för salmonellakontroll i avsändarlandet för att få sändas till Sverige. För får-, get-, och hästkött gäller för närvarande. att köttet

-

ett led i egenkontrollen ska bli föremål för salmonellakontroll av som den som först tar emot köttet i landet.

Regelrätt gränskontroll finns således bara för sådana livsmedel av animaliskt ursprung som importeras från tredje land. Enligt Livsmedelsverket saknas i Sverige för närvarande ett effektivt system för att

32 livsmedelstillsynen den 1997-08-08

Livsmedelsverkets yttrande till Utredningen om

Dnr 2249/97, s.

58 Livsmedelstillsynen

spåra andra slag livsmedel som härrör från andra EU-länder. När en

av tillsynsmyndighet får kännedom om en otjänlig vara är det svårt att härleda varan till importören. Ett effektivt och aktuellt importregister saknas i dagsläget.

Livsmedelsverket har i en ny kungörelse tagit fram förslag till skärpta bestämmelser för införsel av animaliska livsmedel från EU. Enligt förslaget, remissbehandlas, måste alla importörer varje år

som nu registrera sig på Livsmedelsverket. Gamla register förstörs och det nya importörregistret ska hållas aktuellt. Vid registrering måste importören

vad ska importeras och från vilka länder varorna kommer. uppge som Indirekt kommer även import från tredje land att beröras genom registreringen importörer. Importörema måste registreras på

av besöksadress och inte postadress for att de snabbt ska kunna nås vid problem. Enligt förslaget ska en registerhållningsavgift tas ut av importören vid registrering.

Avslutningsvis kan här nämnas att kommunerna har en uppgift avseende kontroll internationella transporter av lättfördärvliga livs-

av medel ligger utanför EU-systemet och inte heller redovisas i

som som rapporteringen till Livsmedelsverket. Kontrolluppgiften grundas på en internationell överenskommelse transporter lättfördärvliga livs-

om av medel och specialutrustning för sådan transport ATP. Reglerna omfattar vissa frysta och kylda livsmedel, och den kommunala kontrollen i samband med undersökning och andra åtgärder ska ersättas av importören enligt taxa som fastställs av kommunen.

Kommittén återkommer inte vidare till denna kontroll, även i

som fortsättningen förutsätts kommunal uppgift.

vara en

Uppföljande åtgärder. Inspektioner och andra tillsynsaktiviteter ska dokumenteras i protokoll. Avvikelser som konstateras vid tillsyn ska åtgärdas näringsidkaren eller huvudmannen för vattenverk och följ as

av

av tillsynsmyndigheten. upp

Samtidigt livsmedelstillsynen skärptes 1990 beslutades också

som att ett rapporteringssystem skulle införas. Sedan 1 januari 1993 finns rapporteringsskyldigheten till innehåll och omfattning reglerad i kungörelse SLV FS 1992:14 om rapporteringsskyldighet för tillsynsmyndigheter. Syftet med rapporteringssystemet är att Livsmedelsverket ska få kunskap hur den lokala livsmedelskontrollen bedrivs och hur

om livsmedelslagstiftningen efterlevs.

Enligt kontrolldirektivet 89/397/EEG ska medlemsstaterna årligen rapportera till EG-kommissionen om hur de regelbundna inspektioner-

enligt livsmedelslagstiftningen har genomförts. na

33SLV Dnr 915/98

Livsmedelstillsynen 59

Sanktioner vid överträdelser livsmedelslagstiftningen. Enligt 25 a §

av livsmedelslagen ska tillsynsmyndighetema verka för att överträdelser av lagen beivras.

Livsmedelsverket får löpande kopior av domar i brottmål som rör livsmedelslagen. Däremot får verket inte regelmässigt uppgift om polisanmälningar som inte leder till åtal. Sådana uppgifter meddelas inte heller polisanmälningar leder till strafförelägganden, dvs. fall

om som där den tilltalade bötfalls av åklagaren utan att fallet går till domstol. De lokala tillsynsmyndighetemas beslut om ingripanden följs upp genom kommunernas årliga rapportering.

Från åren 1992 till 1997 finns totalt 116 domar, varav 10 frikännande, förtecknade hos Livsmedelsverket. Av det totala antalet förtecknade domar avsåg sex brott mot föreskrift om egentillsyn. En av dessa helt frikännande. En innebar fallande dom vad gäller egen-

var kontrollen, frikännande beträffande hantering, dvs. fällande domar

men har avkunnats i åtminstone fem fall för bristande egentillsyn.

Det har således förekommit, i bl.a. Värmland och Norrbotten, att företagare fällts i domstol för bristande egenkontroll. En företagsledare i Värmland dömdes till 30 dagsböter för att egentillsynen inte bedrevs enligt fastställt kontrollprogram. Vid tingsrätten i Boden har under senare tid tre fallande domar för underlåtenhet att följa krav i egenkontrollprogrammen avkunnats. Även i Skövde har fallande dom för brister i egenkontrollen registrerats. De utdömda straffen på 30 och

var 40 dagsböter.

3.3.3 Indirekt tillsyn

Livsmedelsverkets verksamhet gentemot lokala tillsynsmyndigheter benämner verket indirekt tillsyn. Denna verksamhet avser främst samordning och uppföljning av tillsynen i landet.

Målgrupper för verkets indirekta tillsyn är kommunernas nämnder,

har for livsmedelstillsyn, samt länsstyrelserna. Länsstyrelsersom ansvar nas uppgifter i livsmedelstillsynen behandlas i kapitel

34 Kommunernas årliga rapportering till Livsmedelsverket förbud, saluförbud,

avser

omhändertagandenoch åtalsprövning.

60 Livsmedelstillsynen

Följande aktiviteter ingår, enligt Livsmedelsverket, i den indirekta tillsynen:

information och utbildning lokala och regionala tillsynsmyndig- - av heter livsmedelsbestämmelser samt tillsyn och tillsynsmetodik om rådgivning vid förfrågan från tillsynsmyndigheter uppföljning och utvärdering av lokal tillsyn samordning den nationella livsmedelstillsynen närmare om - av dessa uppgifter i kapitel 7.

3.4 Organisationen

Statens livsmedelsverk är central tillsynsmyndighet inom livsmedelstillsynen, länsstyrelserna regionala och kommunerna lokala tillsynsmyndigheter. Enligt 24 § livsmedelslagen Livsmedelsverket för svarar den centrala tillsynen över efterlevnaden lagen och de föreskrifter av har meddelats med stöd lagen. Länsstyrelserna ska utöva den som av närmare tillsynen inom länet, främst att följa och stödja kommugenom verksamhet. Den eller de kommunala nämnder som fullgör uppnens gifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet i regel miljö- och hälso- skyddsnämnd utövar tillsynen inom kommunen, såvida regeringen inte har föreskrivit att tillsyn ska utövas Livsmedelsverket. av Ansvaret för den s.k. direkta livsmedelstillsynen är uppdelat mellan Livsmedelsverket och kommunerna. Livsmedelshanteringens risknivå, storskalighet, komplexitet och omsättning är avgörande för om verket

eller kommunerna ska ha tillsynsansvaret.

3.4. l Statens livsmedelsverk

Statens livsmedelsverk är den centrala myndighet som leder och centralt samordnar livsmedelstillsynen bl.a. genom att utfärda tillämpningsföreskrifter till livsmedelslagen. Livsmedelsverket ska följa den kommunala tillsynsverksamheten och till att kontrollen är effektiv se och likartad i hela landet. Verket ska även bistå länsstyrelser och kommuner med rådgivning. Livsmedelslagen 28 § stadgar att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter hur tillsynen som om ska bedrivas och undersökning och kontroll behövs för om annan som att livsmedelslagen ska följas. Enligt livsmedelsförordningen 48 § får Livsmedelsverket meddela sådana föreskrifter. Livsmedelsverket får också meddela föreskrifter om skyldighet för övriga tillsynsmyndig-

Livsmedelstillsynen 61

heter att underrätta Livsmedelsverket om den tillsynsverksamhet som bedrivs och resultatet av verksamheten.

Proposition 1988/89:68 livsmedelskontroll anger de generella

om riktlinjerna för uppdelningen det direkta tillsynsansvaret mellan

av Livsmedelsverket och kommunema. Propositionen fastslår emellertid också att Livsmedelsverket har rätt att i enskilda fall vid behov utföra kontroll även vid sådana anläggningar där kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder har det direkta tillsynsansvaret. Livsmedelslagen 25 § stadgar att tillsynsmyndighet får meddela föreläggande eller förbud uppenbart behövs för att lagen eller föreskrifter som

som meddelats med stöd av lagen efterlevs. Enligt ordalydelsen i lagen kan ingripanden vidtas tillsynsmyndighet utan att det i lagtexten preci-

av

vilken tillsynsmyndighet. I första hand är det den myndighet som seras har det direkta ansvaret för den aktuella verksamheten, oftast den lokala myndigheten. Om flera kommuner berörs är det oftast Livsmedelsverket central myndighet som vidtar åtgärder. Så sker t.ex. i

som fråga saluförbud för livsmedel kan finnas spridda över hela

om som landet.

I samband med 1989 års beslut skärpt livsmedelskontroll ut-

om talades att Livsmedelsverket på central nivå skulle policyskapande

vara och normgivande samt aktivt följa godkännande- och tillsynsverksamheten bl.a. för till att kontrollen genomförs likartat och effektivt i

att se hela landet.

Enligt instruktionen för Livsmedelsverket gäller speciellt för livsmedelstillsynen att bevaka konsumentintresset inom livsmedelsområdet, utöva tillsyn enligt livsmedelslagen samt leda och samordna livsmedelskontrollen. Livsmedelsverket har således både normgivande och normbevakande uppgifter.

Livsmedelsverket har också i uppgift att följa tillsynsverksam-

upp heten i landet för att kunna ansvara för Sveriges åtaganden som medlemsland i EU samt svara för tillsyn enligt vissa EG-förordningar.

Statens livsmedelsverk har direkt tillsynsansvar för totalt drygt 400 större livsmedelsföretag och anläggningar. En översikt över hur tillsynsansvaret fördelas finns i tablå 6.1. Här ingår slakterier, mejerier, tillverkare äggprodukter och exportkontrollanläggningar samt vissa

av andra större livsmedelsindustrier. Därtill kommer ca 140 äggpackerier. Livsmedelsverket har vidare tillsynsansvar över anläggningar som tillverkar förpackningsmaterial och hushållsgods. Verket har även ansvar

för kontroll bekämpningsmedelsrester i inhemskt producerade och

av importerade livsmedel samt för kontroll av veterinärmedicinska preparat och främmande ämnen i animaliska livsmedel.

Livsmedelsverket har tre tillsynsenheter, Tillsynsenhetema l och 2 samt Dricksvattenenheten. Organisationstablå över livsmedelsverket

62 Livsmedelstillsynen

återges på sidan 23. Tillsynsenhetema 1 och 2 har båda såväl direkt

indirekt tillsynsansvar. Dricksvattenenheten svarar för den indireksom ta tillsynen inom dricksvattenområdet. För den direkta veterinära tillsynen 12 veterinärinspektörer, Varav fyra är regionalt

svarar placerade. Inom Tillsynsenhetl finns även besiktningsveterinärorganisationen BVO. Tillsynsenhet 2 svarar för direkt tillsyn av mejerier, äggproduktanläggningar stora livsmedelsindustrier samt för den

mm, indirekta tillsynen, dvs. service och råd till kommunerna samt uppföljning den lokala tillsynen. Dessa uppgifter åvilar 16 statsinspektörer,

av

två är regionalt placerade. Livsmedelsverket prövar också frågor varav

godkännande livsmedelslokalcr beträffande sådana livsmeom av delsanläggningar över vilka verket utövar den direkta tillsynen samt alla storskaliga kött-, fisk-, mjölk- och äggproduktanläggningar.

Livsmedelstillsynen 63

Organisationstablå över Livsmedelsverket

Juridiska enheten —

Norrnenheten —

Tillsynsenheten 1

I

Besiktningsveterinärorg. — Styrelse Internt veten skapligt råd Tillsynsenheten 2 . och övriga experter Dricksvattenenheten —

Informationsenheten Generaldrrektor —

Verksledning Kansli Kvalitets-

Nanngsenheten samordnare —

Toxikologiska enheten Kvalitets- — Laboratriesäkringsgruppen Biologiska enheten — gruppen Externt veten-

Kemiska enheten 1 skapligt råd

Kemiska enheten 2 —

Kemiska enheten 3 —

Ekonomi- och dataenheten —

Personalenheten —

Serviceenheten —

Källa: Livsmedelsverket Fastställd: 1996-12-20

64 Livsmedelstillsynen

Livsmedelsverket får efter samråd med den kommunala nämnden i det enskilda fallet besluta att tillsynen över viss verksamhet ska flyttas

en över från verket till nämnden. Ansvar kan även överföras i motsatt riktning, verksamheten har särskilt stor omfattning, är komplicerad

om eller det finns andra särskilda skäl.

om

Livsmedelsverket har även direkt tillsynsansvar över småskalig slakteriverksamhet, s.k. gårdsslakterier. Den löpande kontrollen utförs dock här regel andra veterinärer på uppdrag verket.

som av av

Livsmedelsverket är chefsmyndighet för besiktningsveterinärorganisationen.

Besiktningsveterinärorganisationen består av besiktningsveterinärer och besiktningsassistenter vid slakterier samt av besiktningsveterinärer

vid exportkontrollerade anläggningar. Till besiktningsveterinärorgani-

sationen hör även viss administrativ personal vid Livsmedelsverket. Inom besiktningsveterinärorganisationen tjänstgör dessutom i viss utsträckning andra veterinärer, främst distriktsveterinärer, vilka förordnats besiktningsveterinärer. Detta är vanligt beträffande

som småskaliga slakterier och renslakterier.

Totalt finns omkring 135 slakterier, 34 storskaliga slakterier för

varav tamdjur och vilt, 49 småskaliga slakterier för tamboskap och vilt, 27 renslakterier samt 13 storskaliga och 12 småskaliga fjäderfäslakterier.

Besiktningsveterinärema ska övervaka verksamheten vid slakterier-

och till att gällande bestämmelser följs, utföra besiktning av djur na se före slakt, utföra köttbesiktning samt i övrigt utföra de arbetsuppgifter

lämpligen kan förenas med besiktningsveterinärverksamheten vid

som slakteriet och vilka överenskommelse träffats mellan Livsme-

om delsverket och berört företag.

Besiktningsveterinärer har även till uppgift att utöva besiktning och kontroll vid exportkontrollerade anläggningar. Livsmedelsverket har tillsynsansvar för sådana anläggningar enligt såväl livsmedelsförordningen den särskilda kungörelsen 1974:271 kontroll vid ut-

som om försel livsmedel. Enligt livsmedelsförordningen godkänner Livsme-

av delsverket exportkontrollerade anläggningar och även för den

ansvarar löpande tillsynen över anläggningen sådan. Enligt 3 § utförselkun-

som görelsen förordnar Livsmedelsverket särskild besiktningsman för besiktning och kontroll i övrigt vid exportkontrollerad anläggning. Livsmedel härrör från sådan anläggning ska ha godkänts före

som utförseln och när förs ut ska sändningen åtföljas av ett

varorna exportintyg utfärdats av besiktningsveterinären.

som

Besiktningsveterinärer och besiktningsmän inom besiktningsveterinärorganisationen utövar även tillsyn över EG-godkända styckningsoch köttproduktanläggningar. Denna verksamhet omfattar tillsammans

Livsmedelstillsynen 65

med tillsynen av de exportkontrollerade anläggningarna 131 anläggningar.

Besiktningsveterinärorganisationen består av 70 fast anställda besiktningsveterinärer och 110 besiktningsassistenter. Härtill kommer omkring 200 vikarier samt 33 timanställda veterinärer för besiktning vid småskaliga slakterier.

De flesta besiktningsmän är veterinärer. I en del fall utnyttjas stadsveterinärer som besiktningsmän, i andra fall distriktsveterinärer, privatpraktiserande veterinärer eller verkets egna besiktningsveterinärer. I något fall gäller det veterinär anställd hos Svelab.

Miljöförvaltningens stadsveterinärer svarar för tillsynen av anläggningar i Stockholm och Göteborg.

3.4.2 Länsstyrelserna

På regional nivå ska länsstyrelsen enligt livsmedelslagen utöva den närmare tillsynen inom länet. Länsstyrelsen ska fungera som stödj ande och rådgivande gentemot miljö- och hälsoskyddsnämndema och är be-

organ svärsmyndighet i frågor om livsmedelstillsyn.

I varje län finns länsveterinär fullgör länsstyrelsens upp-

en som gifter inom livsmedelsområdet. I några län finns även en biträdande länsveterinär. Livsmedelsfrågor flera uppgifter för länsvete-

är en av rinären som också har uppgifter avseende smittskydd, djurskydd, djursjukvård och allmänna veterinära frågor.

Länsstyrelsemas uppgifter behandlas i kapitel

3.4.3 Kommunerna

Under delen av 1980-talet och under 1990-talet har organisa-

senare tionen miljö- och hälsoskyddsfrågoma förändrats från fristående

av miljö- och hälsoskyddsnämnder till nämnder med flera verksamhetsområden. Från och med 1januari 1992 får kommunerna fritt bestämma vilka nämnder som ska finnas inom kommunen. Utvecklingen har därefter gått snabbt.

Sommaren 1997 gjorde Kommunförbundet en enkät om miljö- och hälsoskyddsnämndemas verksamhet. Resultatet enkäten illustrerar

av

35Fråga överföring tillsynsansvaret i vissafall",

om av

Livsmedelsverket PM 1997-06-27, 36Miljö- och hälsoskydd kommunerna,i enkätundersökning,

en

Svenska kommunförbundet 1997. Kommunförbundet bedömer Svarsfrekvensenvara så

hög att man i redovisningenräknat upp svarentill att gälla samtliga kommuner.

3 18-0904

66 Livsmedelstillsynen

den utveckling som ägt rum under perioden 1992- 1996. Den 1 januari 1992 hade 229 av landets dåvarande 286 kommuner en separat miljö- och hälsoskyddsnämnd. År 1996 hade antalet kommuner med separat nämnd minskat till 166 stycken.

Enligt den s.k. KLIV-utredningen år 1992 modellen med sär-

var skild förvaltning den helt dominerande i de störrre kommunerna, medan 37 % av de kommuner som har färre än 45 000 invånare har en förvaltningsorganisation innebär att miljö- och hälsoskydds-

som frågoma handläggs tillsammans med andra frågor. I de kommuner där det finns miljö- och hälsoskyddsnämnd fullgör den kommunernas

en tillsynsuppgifter inom livsmedelsområdet. KLIV-utredningen kritiserade att det i flera kommuner förekom en förvaltningsorgaisation som inte skilde på driftsansvar och tillsynsansvar. Utredningen ansåg att

princip om att skilja på drifts- och tillsynsansvar bör tillämpas samma på förvaltningsnivå som i den politiska organisationen.

Tablå 3.1 Nämndorganisation enligt Kommunförbundets enkät

nämndorganisation, 1992, 286 svarande, 1995, Jämförelse mellan kommunernas 272 svarande.uppgift saknas.

I tablå 3.1 redovisar Kommunförbundet jämförande översikt över

en nämndorganisationen vid tre olika år. Uppgifterna för de två första åren är hämtade från tidigare offentlig utredning samt offentlig statistik.

en Det sista året bygger på Kommunförbundets enkät 1997. Enligt denna

37Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen kommunernas arbete for en god livs-

om

miljö KLIV. Miljö- och naturresursdepanementet,SOU 1993:19. 33Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen kommunernasarbete för en god livs-

om

miljö KLIV. Miljö- och naturresursdepartementet,SOU 1993:19. 39Hälsoskyddslagenstillämpning 1995.Socialstyrelsenoch Statistiskacentralbyrån,1997.

Livsmedelstillsynen 67

tablå var det endast i en kommun som miljö- och hälsoskyddsnämnden var sammanslagen med teknisk nämnd.

Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet MHTF gjorde också en enkät under samma period, sommaren 1997, som Kommunförbundet till landets kommuner om deras resurser och organisation i miljö- och hälsoskyddsarbetet. Resultatet av enkätema skiljer sig något. Framförallt är det uppgiften i MHTFs enkät om att miljö- och hälsoskyddsfrågoma i sju landets kommuner ligger under teknisk

av nämnd som avviker.

Utredningen om livsmedelstillsynen har följt upp Kommunförbundets och MHTFs enkäter genom att bl.a. ta del av visst grundmaterial och att ta telefonkontakt med de sju kommuner som i

genom MHTFs enkät angivit att MHN är sammanslagen med teknisk nämnd. Uppföljningen ger vid handen att i åtminstone fem av dessa kommuner är MHN sammanslagen med teknisk nämnd eller motsvarande så att den sammanslagna nämnden har både drifts- och ti11synsansvar.° I två av de sju kommunerna har man antagit en särskild beslutsordning med syfte att undvika att en jävsituation kan inträffa. Några kommuner anger att nämndorganisationen ska ses över.

Tablå 3.2 Nämndorganisation enligt MHTFs enkät Nämndorganisation 1996 Antal

Övriga

Det är vanligast med en separat miljö- och hälsoskyddsnämnd. Av 223 kommuner har 144 65 % den organisationen. Det finns en tydlig skillnad mellan kommuner av olika storlek: 90 % av de 50 största

w Att Kommunförbundet i sin enkät kommit till avvikande resultat kan förklaras att i

av

dess enkät är frågan om nämndorganisationen annorlunda formulerad än i MHTFs

enkät och att svarsaltemativet Annat organ i kommunförbundets enkät är öppet for

tolkningar. 4 Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundetMHTF: Resurseroch organisation for

ett effektivt miljö- och hälsoskyddsarbete".Resultatav en enkätundersökning

68 Livsmedelstillsynen

kommunerna har en miljö- och hälsoskyddsnämnd; endast 48 % 24 st av de 50 minsta har en separat nämnd.

"Teknisk nämnd har ett driftsansvar för sådan verksamhet som miljö- och hälsoskyddskontoret ska utöva tillsyn över enligt miljöskydds lagen, hälsoskyddslagen eller lagen om kemiska produkter. Enligt MHTFs enkät sommaren 1997 finns det således minst sju kommuner i landet har organisation inte är tillåten enligt kommunallagen

som en som 3 kap 5

En nämnd får inte bestämma om rättigheter eller skyldigheter för kommunen eller landstinget ärendeni där nämnden företräder kommunen eller landstinget som part. En nämnd får inte heller utöva i lag eller annanförfattning föreskriven tillsyn över sådanverksamhet somnämnden själv bedriver.

Enligt den s.k. KLIV-utredningens enkät till kommunerna, redovisad i SOU 1993:19, hade 11 kommuner en förvaltningsorganisation som innebär att den är ansvarig för drift av verksamhet där miljö- och

som hälsoskyddsnämnden har tillsyn också är ansvarig förvaltningschef för denna tillsyn.

Enligt Kommunförbundets rapport är det formellt inget som enligt kommunallagen hindrar att miljö- och hälsoskyddsfrågoma ingår i den tekniska nämnden lyfter ut de frågor gäller kontrollen av

om man som kommunens verksamhet till en annan nämnd eller till kommun-

egen styrelsen.

Det finns 288 lokala tillsynsmyndigheter som 1996 sysselsatte 338 årsarbetskrafter inkl assistenter. Totalt är cza 1 000 inspektörer involverade i den lokala livsmedelstillsynen.

I förvaltningsorganisationen på förvaltningssidan kan man urskilja

trend har gällt för nämndorganisationen. Sammanslagsamma som ningar olika förvaltningar blir allt vanligare. År 1996 antalet

av var kommuner med separata förvaltningar för miljö- och hälsoskydd 163 stycken, vilket kan jämföras med 201 stycken 1992.

‘ZUtredningen kommunernas arbeteför engod livsmiljö KLIV.

om 43Miljö- ochhälsoskydd i kommunema, en enkätundersökning,

Kommunförbundet 1997.

Livsmedelstillsynen Tablå 3.3 Förvaltningsorganisation enligt Kommunförbundets enkät

Miljö-, bygg-, och räddnings- /trafikförvaltning 4 7

svar

Uppgift saknas.

Enligt Kommunförbundets enkät handlades 1996 frågor miljö- och

om livsmedelstillsynen teknisk förvaltning i 16 kommuner.

av

Tablå 3.4 Förvaltningsorganisation enligt MHTFs enkät Förvaltningsorganisation Antal

44Kommunerna och miljöarbetet, KLIV. 5 Hälsoskyddslagenstillämpning 1995. 4°Myndigheternas arbeteenligt miljöskyddslagen 1995.

70 Livsmedelstillsynen

Källa: MHTF

Det är något vanligare med sammanslagna kontor än sammanslagna nämnder. 144 kommuner har särskilda Miljö- och hälsoskyddsnämnder,

endast 133 har separata miljö- och hälsoskyddskontor. I 20 av kommen munerna finns en organisation, där miljö- och hälsoskyddskontoret utgör en del av ett tekniskt kontor.

Personalresurser och kostnader i kommunernas livsmedelstillsyn enligt rapporteringen till Livsmedelsverket och enligt enkät 1997 redovisas i kapitel

Inspektionerna har, enligt kommunernas årliga rapportering till Livsmedelsverket," minskat under år 1996: 1996 gjorde kommunerna 54 242 inspektioner 1,08 inspektioner per anläggning. Motsvarande siffror för 1995 55 600 inspektioner l,13 inspektioner per anläggning

var och för 1994 drygt 58 000 inspektioner, 1,22 inspektioner per anläggning. Siffran för 1993 var 63 000 inspektioner 1,36 inspektioner

anläggning. Inspektionsfrekvensen har ökat inom gruppen industrier, per

minskat både i butiks- och storhushållsgmppema. Siffrorna för men respektive är 1,34 inspektioner för industrier, 0,98 för butiker och

grupp 0,96 per anläggning för storhushåll.

Livsmedelsverket vet inte säkert varför inspektionsfrekvensen minskar. En trolig anledning till den minskade inpektionsfrekvensen har tidigare ansetts att kommunernas satsning på egenkontroll-

vara verksamheten har tagit mycket stor del av resurserna i anspråk och att

viss omfördelning av resurserna därför varit nödvändig. Eftersom en inspektionsfrekvensen stadigt minskat de senaste tre åren kan man inte utesluta att det är fråga reell minskning av kommunernas

om en tillsynsaktiviteter. Alla företag har inte fått lika mycket tillsyn beroende på att vissa anläggningar kräver mer tillsyn har tagit mer av

som tillsynsresurserna. Genomsnittssiffroma för länen visar samma tendens. Fem länen ligger under inspektion anläggning, 1994 låg

av en per endast ett län på den nivån.

I tillsynen vattenverk rapporterade 40% av kommunerna år 1996

av att man inte utfört några inspektioner.

Provtagningarna har legat på ungefär samma nivå under perioden 1991-1994. Därefter har minskning skett från totalt 46 000 prov

en 1994 till 41 000 två år Det är de kemiska proverna som minskat

senare. stort. Antalet mikrobiologiska ligger på ungefär samma nivå som

prov tidigare.

47 Iivsmedelstillsynen 1996.Livmedelsverket, Rapport 31/97.

Rapportering om 48 dricksvattentillsynen 1996, SLV-Rapport 1/98.

Rapportering av

Livsmedelstillsynen 71

Det är stora skillnader i provtagningsfrekvens mellan kommunerna. Femton kommuner tog ut än två prov per anläggning, medan

mera 42 kommuner hade en mycket låg provtagningsfrekvens, under 0,3 prov per anläggning. Fyra kommuner tog inte ut några livsmedelsprov alls. Andelen kommuner med mycket låg provtagningsfrekvens har ökat jämfört med 1995. Då hade sex kommuner motsvarande låga provtagningsfrekvens per anläggning. Den minskade provtagningen kan hänga samman med att livsmedelstillsynen som följd av kommu-

satsning på egenkontrollen ändrat karaktär. Rapporteringsnernas systemet redovisar antal prov men som framgår av kapitel 7 inte kostnader för provtagning och undersökning.

Andelen otjänliga prov vid den offentliga kontrollen visar ingen större förändring. Antalet otjänliga uppgick 1996 till 413 mikrobiologiska

prov och 23 kemiska, vilket tillsammans motsvarar en andel 1,09pr0cent.

Det innebär att andelen ligger kvar vid drygt lprocent. År 1995 var andelen otjänliga prov 1,06 procent och 1994 1,14 procent.

Egenkontrollprogram bör enligt miljö- och hälsoskyddsnämndernas bedömningar fastställas för 32 000 anläggningar i landet. Enligt kommunernas uppgifter för verksamhetsåret 1996 hade 91 procent av dessa anläggningar eller 29 226 företag, fastställda program, vilket ligger över en målsättning på 80 procent.

3.5 Finansiering av tillsynen

Livsmedelstillsynen i Sverige är dels skattefinansierad, dels finansierad genom avgifter.

En närmare redovisning av hur livsmedelstillsynen finansieras lämnas i kapitel Tillsynens finansiering.

3.6 Resultat av tillsynen

3.6. 1 Livsmedelsverket

De företag Livsmedelsverket utövar tillsyn över har under 1995

som inspekterats 1 2 gånger. Med inspektion Livsmedelsverket därvid

- avser

grundlig genomgång av företagens verksamhet. Därtill kommer att en

"9 SLV—Rapport31/97

72 Livsmedelstillsynen

Vissa anläggningar besöks av särskilt utsedda besiktningsmän flera gånger per år.

Livsmedelsverket att bemanningen har varit tillräcklig i

anser verkets köttbesiktning. På alla anläggningar har varje djurkropp besiktigats för fjäderfä endast de kroppar som är avvikande. Antalet prov

tas i den kontinuerliga salmonellakontrollen på slakterier och som styckningsanläggningar uppfyller inte helt målet. Livsmedelsverket bedömer dock att säkerheten är stor och visar att svenskproducerat kött är salmonellafritt till 99,9 %.

I den centrala tillsynen de större, tekniskt mer komplicerade

av företagen bedömer Livsmedelsverket att målet likvärdig tillsyn i

om en landet har uppnåtts. Enligt Livsmedelsverket gäller angivna förhållanden och bedömningar även verksamhetsåret 1996.

3.6.2 Kommunerna

Resultat tillsynen 1996 följande sammanfattande bild. I 56 kom-

av ger

har brister i livsmedelshanteringen resulterat i saluförbud eller muner motsvarande. Tjugofyra kommuner har angett att de utfärdat vitesföreläggande och i 32 kommuner har bristerna resulterat i åtalsprövning. År 1995 59 kommuner att saluförbud eller motsvarande före-

angav kommit, vitesförelägganden hade lagts i 32 kommuner och åtalsprövning rapporterades från 33 kommuner.

Fyrtioåtta kommuner har angett att sjukdomsutbrott förekommit

kan sättas i samband med livsmedelsanläggningar inom kommunsom

År 1995 59 kommuner att verifierade fall av sjukdomsutbrott en. angav förekommit, kunde sättas i samband med andra anläggningar inom

som kommunen än vattenverk.

50 Livsmedelsverkets yttrande till Utredningen om livsmedelstillsynen 1997-09-08

Dnr 2249/97

4 EU-

Livsmedelskontrollen i andra

länder, m.m.

1 Författningsgrund

Bestämmelser offentlig kontroll livsmedel inom EU finns bl.a. i

om av Rådets

direktiv 89/397/EEG offentlig kontroll av livsmedel - om direktiv 93/43/EEG om livsmedelshygien direktiv 93/99/EEG ytterligare åtgärder för offentlig kontroll av - om livsmedel direktiv 90/675/EEG principerna för organisering av veterinär- - om kontroller produkter förs i gemenskapen från tredje landsI

av som direktiv 85/73/EEG finansieringen vetereinärkontroller och - om av kontroller produkter omfattas bilaga A till direktiv

av som av 89/662/EEG och direktiv 90/875/EEG om principer för uttagande

av

avgift för dessa kontroller av direktiv 80/778/EEG kvaliteten på dricksvatten - om direktiv 96/23/EG införande kontrollåtgärder för vissa ämnen - om av och restsubstanser dessa i levande djur och i produkter fram-

av ställda därav.

Dessutom finns i skilda direktiv anvisningar för provtagning och analys, t.ex. rörande bekämpningsmedel. Det finns vidare detaljerade tillsynsbestämmelser i ett stort antal direktiv på det veterinära området. Dessa rör flertalet produkter animaliskt ursprung.

av Därutöver finns ett antal rådsförordningar med kompletterande tillämpningsförordningar är direkt tillämpliga när det gäller livsmedelstillsyn

som Dessa behandlas på annan plats i betänkandet Avsnitt 9.4.

5 Dettadirektiv ersättsfr.0.m. 1999-07-01av ett nytt direktiv, 97/78/EG.

74 Livsmedelskontrollen i andra E U-länder SOU 1989:61

även internationella konventioner, är specifika för

som

Detsfinns

EU.

Oaktat att EU omger området livsmedelstillsyn med ett omfattande regelverk finns det likväl stort utrymme för olika nationella organisatoriska lösningar. Krav finns på att det ska finnas offentlig kontroll,

en men inte hur den skall organiseras. Enligt Kommissionens grönbok sid XI är gemenskapens huvuduppgift när det gäller livsmedelskontroll att säkerställa att nödvändiga kontroller utförs på ett effektivt och likartat sätt inom hela den inre marknaden. Kontrollen skall syfta till att åstadkomma en hög skyddsnivå med hänsyn till proportionalitetsprincipen. Kontrollåtgärdema skall inriktas på den verksamhet innebär

som störst risk. Grundläggande principer är producentansvar i förening med egenkontroll.

4.2 EU-kommissionens av de

utvärdering

nationella för kont-

systemen offentlig

roll av livsmedel

Genom artikel 5 i Direktiv 93/99/EEChar kommissionen i uppdrag att övervaka och utvärdera likvärdigheten och effektiviteten i de systern för offentlig kontroll av livsmedel upprätthålls behöriga

som av myndigheter i medlemsländerna.

EU-kommissionen har företagit inspektioner livsmedelskontroll-

av en i medlemsländerna under perioden februari 1995 till juni 1997. Inspektionema har avrapporterats genom ländervisa rapporter och i

en

52 Tex internationell konvention tillämpning 1970 års överenskommelse

om av om

internationell transport av lättfördärvliga livsmedel och om specialutrustningfor sådana

transport ATP, implementerad i förordning SLV FS 1980:4. Konventionen inne-

håller även avgiñsbemyndigande implementerad i Livsmedelsverkets tillämpningskun-

görelse SLV FS 1980:6. Konventionen gäller specifikt EU. 53Allmänna principer för livsmedelslagstifiningen europeiskai unionen, Kommissionens

grönbok. Bryssel den 30.04.1997. KOM97 176slutlig. 5" Rådets direktiv 93/99/EEG om ytterligare åtgärder for offentlig kontroll av livsmedel

Artikel 5 Kommissionen skall utse särskilda tjänstemän som skall samarbetamed

behöriga myndigheter i medlemsstaternaför att övervaka och utvärdera likvärdigheten

och effektiviteten i de systemfor offentlig kontroll av livsmedel som drivs av behöriga

myndigheter i medlemsstaterna. Kommissionen skall regelbundet rapportera till de

berörda medlemsstaternaomde särskildatjänstemännensarbete.

SOU 1989:61 Livsmedelskontrollen i andra E U-länder 75

sammanfattande rapport. Här redovisas den senare i förkortat version. I bilaga 2 redovisas som exempel livsmedelstillsynen i Danmark.

De livsmedel som produceras inom Gemenskapen är föremål för offentlig kontroll för att tillförsäkra skydd för den allmänna hälsan, konsumentintresset och konkurrens på lika villkor. Livsmedelskontroll säkerställs i medlemsstaterna oberoende av livsmedlets ursprungsort inom gemenskapen. Kontroll utförs under alla stadier av produktion, lagring och distribution. Det finns principiellt två olika kontrollstrukturer:

lBefogenheten att föreskriva regler för samt att utföra livsmedels-

kontroll finns hos ett eller flera ministeriet med kontrollenheter på

regional eller departemental nivå; 2befogenheten att meddela föreskrifter finns hos ett eller flera

ministeriet eller hos en nationell myndighet och befogenhet att ut-

föra kontroller hos regionala eller kommunala myndigheter, varvid den eller de centrala myndigheterna har samordnande roll.

en Befogenhet att utföra vissa kontroller, särskilt sådana som avser import, behålls ibland av de centrala myndigheterna.

I några medlemsstater förändras f n tillsynsstrukturen och ansvarsfördelningen. I de fall satsar på lokala eller regionala myndigheter

man med kontrollansvar så blir behovet av samordning genom centralmyndi gheten mer påtagligt.

Resurser tillhandahålls av nationella, regionala eller lokala myndigheter. Inte sällan personalkader ansvarig för både livsmedels-

är samma och miljötillsyn hos de myndigheter som utför kontrollen.

Kontrollen är i regel avgiftsfri, men några länder tar ut avgift för hälsogodkännanden, för stickprovskontroller och analyser samt för inspektioner eller för en kombination av dessa aktiviteter.

Enligt EU-kommissionen är det svårt att göra kostnadsjämförelser mellan olika länder, då man inte alltid tar samma kostnadsfaktorer i beaktande och då livsmedelskontroll inte alltid renodlad funktion

är en utan utförs parallellt med andra funktioner, t.ex. milj ökontroll. I de flesta länder är det de centrala myndigheterna som fastställer vilka prioriteringar som skall göras i livsmedelskontrollen. Därvid beaktas bl.a. de kontrollresultat som utförande myndigheter rapporterat, samordnade europeiska program samt uppfattningar inom vetenskapliga organ. Den betydelse de utförande myndigheterna därvid har varierar

55 Report the initial visits by the Commissions servicesto the member statespursuant

on

to articles 5 of Council Directive 93/99/EEC with a view to evaluating the national

systemsfor the official control of foodstuffs PDW/2016-97/Orig FR.

76 Livsmedelskontrollen i andra E U-länder SOU 1989:61

mellan olika länder. Det är inte ovanligt att rapporteringen av kontrollresultaten släpar efter, vilket kan påverka den centralt fastställda kontrollpolicyn. Eftersläpningen påverkar också ländernas rapportering till Kommissionen.

Riskbedömning är prioriteringsgrund tillämpas mer kon-

en som sekvent i några medlemsstater än i andra. Prioriteringama tar formen av årliga inspektioner och urvalsstrategier, målinriktade aktioner, månadsvisa kampanjer och samordnade europeiska program.

Det är notabelt att cateringföretag, särskilt i samband med barndaghem, skolor och äldreomsorg är ett prioriterat kontrollobjekt hos medlemsstaterna.

Några länder har utvecklat och antagit riskbedömningssystem som underlag för planering kontrollaktioner på basis av ett flertal kriteria

av för att bestämma risknivån och kontrollfrekvensen. Detta system kräver sofistikerad informationsteknologi och förhandsregistering av alla anläggningar. Det tycks som om systemet kommer att utvecklas även i alla andra medlemsstater inom mer eller mindre avlägsen framtid

en och då ersätta de traditionella och mer subjektiva systern som baserar sig på kontrollanternas egna erfarenheter av företagen.

Det är påtagliga skillnader mellan medlemsländerna när det gäller registrering och auktorisation företag. I de flesta länder krävs det

av godkännande hälsosynpunkt agrément sanitaire för industriföretag

ur eller för vissa kategorier under det att hälsoauktorisation autorisation sanitaire utfärdas kontrollmyndigheten krävs för detaljhandel

som av stationär eller kringvandrande för cateringföretag, importföretag etc. Sådana krav tycks dock inte finnas i alla länder eller så är de just på väg att införas.

Beroende på landets administrativa struktur

lutfárdas godkännandet hälsosynpunkt av centrala ett minis-

ur

terium eller regionala myndigheter, vilket möjliggör större enhet-

lighet, eller så 2 utfärdas tillstånden ur hälsosynpunkt, och i vissa länder godkännan-

den hälsosynpunkt, lokala myndigheter däribland kommu-

ur av

ner, vilket kan leda till mindre enhetlighet.

Kommissionen har noterat vissa framsteg i några länder och lokala enheter där informationsteknologi har utnyttjats i kontrollen före-

av tagen och deras förhållanden, för inspektionsrapporter och även för att överföra listor till andra kontrollmyndigheter.

Livsmedelskontrollen i andra E U-länder 77 SOU 1989:61

Riskbedömning är ett de kriterier tillämpas för att bestämma av som Detta kriterium är mest utvecklat i de länder som

kontrollfrekvenser.

introducerat datorstödda planeringssystem för sina kontroller. har I de flesta länder rekommenderar eller föreskriver den centrala myndigheten frekvens varierar från gång månad för produken som en per lättfördärvliga livsmedel till gång vartannat år när det tionen av en gäller lagring konserverade livsmedel. av Kommissionens besök och kontrollstatistiken tyder dock på att det i flera länder inte varit möjligt att nå till den önskvärda målsättupp följd detta är det betydande skillnader ikontro11ningen. Som en av tryck mellan medlemsländerna. besök i medlemsländerna visar att i samtliga länder Kommissionens ansvariga för kontrollen tillräckliga befo-

har de myndigheter som är genheter for kunna upprätthålla regelkontrollen och vidta lämpliga

att åtgärder vid uppkomsten hälsorisker, i vissa länder med

adekvata av

polisiära befogenheter. stöd av Kontrollmyndigheterna har inte alltid befogenheten att konfiskera livsmedel och ibland måste hälsomyndigheten först ge sitt otjänliga utlåtande. länder kan överträdelser beroende på hur allvarliga de är I alla - tillrättavisningar eller medföra administrativa eller leda till varningar, Några länder tenderar att ha ett bestrafjudiciella bestraffningar. mer under det andra fokuserar information och fande förhållningssätt att utbildning, med undantag för de fall förseelserna är allvarlig art. Det av informerande förhållningssättet är ägnat rätta till fel, något som återstatistiken förseelser. Den allmänna tendensen tycks speglas i över mot ökad information och utbildning. kommit Kommissionen till del förefaller Enligt de uppgifter som kontrollpersonal med avseende på kompetens och utrekryteringen av bildning ske på två nivåer, beroende på vilken typ av kontrolluppgifter

det är fråga om.

med universitetsexamen: Ingenjörer, läkare, fannaceuter

lPersoner

vilka i regel har inspektionsansvar i företag på och veterinärer, industrinivå.

2 med på mellannivå kompletterad med yrkesmässig

Personer examen olika längd, beroende på vilket land det gäller. Sådan träning av tillhandahålls institut eller universitet eller administträning av av själv och följs praktisk träning. Denna utbildningsbakrationen av grund har i regel inspektörer med för tillsyn av detaljhandel ansvar och provtagare. I åtminstone tre länder som har en restauranger samt livsmedelpoliser rekryteras även polisbefäl. kår av

78 Livsmedelskontrollen i andra E U-länder SOU 1989:61

I ett flertal länder tycks rekiyteringsnivån ha varit densamma under ett antal år, nämligen gymnasial utbildning följts miljövårdssom av en examen som erhållits efter tre eller fyra års studier vid något universitet

med speciell miljövårdsinriktning.

Detta utbildningsmönster förklarar varför i regel personal med ansvar för livsmedelskontroll ofta inte har för bara detta område ansvar utan också för andra milj öområden. Det förefaller som om inte alla länder har några preciserade krav på grundutbildning. Kontinuerlig fortbildning är i regel tillgänglig i alla medlemsländer, men sådan utbildning är vanligare i några länder än i andra. Den tillhandahålls både ministerier och regionala myndigheter. Det viktiav av gaste fortbildningsområdet tycks HACCP i företagen, där vissa vara länder har varit mer framgångsrika än andra. I ett flertal länder har inspektörema uttalat att hittills varit otillräckligt utbildade inom man detta område. I likhet med vad fallet är när det gäller inspektöremas utbildning i HACCP släpar introduktionen detta system i företagen efter i varieav rande grad i alla medlemsländer. Mindre företag, cateringföretag och framförallt detaljhandel där HACCP knappast alls förekommer inom EU släpar långt efter de industriella företagen. Vissa medlemsländer överväger att utfärda riktlinjer i form av checklistor för god styrning i stället för HACCP för detaljhandeln. Emellertid har inte hunnit lika långt med sådana man ledningsguider i alla medlemsländer. I vissa medlemsländer med ett rådgivnings- och informationsinriktat förhållningssätt till kontrollen är myndigheterna behjälpliga med förberedelserna för att ta fram HACCP-system i mindre företag och affairer. Emellertid kan sådana hjälpinsatser komma i konflikt med deras roll som kontrollanter och övervakare. Eftersläpningen vid implementeringen HACCP betyder de facto av att man inte lyckats leva till de krav på livsmedelshygien upp som uttrycks i direktiven 93/43/EEC. Det föreligger betydande skillnader mellan medlemsländerna när det gäller importkontroll icke-animaliska livsmedel. I huvudsak beror av detta på att de tillämpar olika systern, nämligen:

lKontrollen utförs vid gemenskapens gränskontrollstationer, varvid omfattningen av samordningen med tullmyndigheterna varierar från land till land; det kan fråga systematiska dokumentvara om kontroller eller kontroller begränsas till vissa livsmedel, där som livsmedelspartierna slumpmässigt analyseras eller endast vid miss-

SOU 1989:61 Livsmedelskontrollen i andra E U-länder 79

tanke oegentligheter, varvid alla sorters livsmedel kan beaktas

om

eller endast vissa sorter; 2 kontroll livsmedel när det gång har kommit ut på marknaden,

av en

enligt grunder som livsmedel producerat inom EU;

samma 3tillämpning principen att ansvaret primärt ligger på importören

av

med bestyrkande genom det internationella kontrollsystemet i

synnerhet HACCP konstaterad av importören i syfte att kontrollera

huruvida livsmedlen överensstämmer med Gemenskapens och

nationella livsmedelskrav.

Följden blir att k0ntro1ltrycket när det gäller importerade livsmedel varierar från land till land och i vissa fall leder till lindrigare kontroll

en

importerade livsmedel Gemenskapens livsmedel. av än av

Hur mycket information tjänstemännen får i synnerhet när det

gäller lagstiftning och förändringar i lagen, rättsfall, inspektions- och urvalsprocesser varierar från land till land. Detsamma gäller

information livsmedelsrisker och säkerhet till konsumenter.

om

I vissa länder finns det krav på att personal i livsmedelsbranschen måste ha yrkesmässig utbildning. I några länder är kontrollmyndighe-

engagerade i utbildning inom livsmedelshygienområdet, särskilt terna

att organisera sådan utbildning och konferenser eller genom arrangera

ut informationsmaterial. ge

Under det att centralmyndigheternas uppföljning av kontrollverksamheten i vissa länder är begränsad ibland konstitutionella skäl

- av till att sammanställa och analysera den kontrollstatistik som kontroll-

levererar, har andra länder infört interna gransknings- och organen revisionssystem. Sådana system har utvecklats parallellt med att man har kvalitetssäkrat kontrolladministrationen.

Den offentliga kontrollen utnyttjar i allmänhet offentliga laboratorier, även privata laboratorier förekommer.

men

Den för ackreditering laboratorier som föreskrivs i

process av Direktiv 93/99/EEC har kommit olika långt i medlemsstaterna med det resultatet att det i några fall är tveksamt den utsatta tidsgränsen den

om 1 november 1998 kommer att kunna hållas. Ackrediteringsorganen är i regel privata organisationer och i många fall blir laboratorier ackrediterade för ett verksamhetsområde i taget. Några länder har valt att godkänna enstaka tester, andra hela uppsättningar av tester. I många länder utför laboratoriema tester för såväl privata offent-

som liga uppdragsgivare, vilket kan betyda att intressekonflikter inte helt kan uteslutas.

Den roll provtagning och laboratorietester spelar när det gäller

som att prioritera bland olika typer kontrollobjekt varierar från land till

av land.

80 Livsmedelskontrollen i andra E U-länder SOU 1989:61

4.3 av i EU

Finansiering livsmedelstillsyn

och EFTA

Livsmedelsverket har enkät kartlagt hur livsmedeltillsynen genom finansieras i ett urval EU- och EFTA-länder. Kartläggningen delades in i fyra tillsynsområden: köttbesiktning slakterier m.fl., livsmedels-

tillsyn vid övriga livsmedelsanläggningar industriell tillverkning, parti-

och detaljhandel, storhushåll m.fl., kontroll bekämpningsmedelsav rester i vegetabilier och kontroll främmande ämnen i animalier. av Frågorna avsåg myndighetsstruktur, finansiering tillsyn och metodav utveckling samt planerade förändringar finansieringen. Det ansågs av inte möjligt att uppgifter tillsynens omfattning. om I EFTA-ländema finansierades köttbesiktningen huvudsakligen med avgifter. Tillsynen av övriga livsmedelsanläggningar i stort sett helt var skattefinansierad i tre länder, Finland, Schweiz och Österrike, i övriga länder blandfinansierad. Kontrollen av bekämpningsmedelsrester i övriga undersökta var EFTA-länder, utom Sverige, blandfinansierad. Inom EU har avgifter för livsmedelstillsynen tagits ut på olika sätt i olika länder, vilket kan påverka konkurrensvillkoren. Mot denna bakgrund är det ambitionen inom EU att harmonisera reglerna finanom siering hygienundersölcningar och kontroller. År 1994 endast det av var veterinära området reglerat genom direktiv. För livsmedelstillsyn annan än den som sker direkt inom det veterinära området f°ar länderna själva

bestämma finansieringsformen.

Enligt EU-direktiv 96/43/EEG skall k gemenskapsavgift tas utfiSr en s kostnader som orsakas av hälsoinspektioner och köttkontroller inklusive kostnader för provtagningsprogrammet för restsubstanskontro11.’7 Högre avgift än minimiavgift får den får inte överstiga tas ut, men kontrollkostnadema. Systemet med minimiavgifter bedöms i rapporten vara statiskt utformat i den meningen att det inte incitament att ger effektivisera kontrollverksamheten för att sänka kostnaderna under minimiavgiften. Frågan anpassning till EG regler om en - om en gemenskapsavgift är föremål för utredning avsnitt 7.5.

5° SLVs rapport 51/94. Kartläggningen avser de förhållanden gällde innan EG som utvidgadesmed de tidigare EFTA-ländema Finland, Sverige och Österrike. open s.27.

SOU 1989:61 Livsmedelskontrollen i andra E U-länder 81

Tillsynen av övriga livsmedelsanläggningar är blandñnansierad i flertalet av de EFTA- och EU-länder som besvarat enkäten.

SOU 1989:61 83

5 Ansvarsfördelningen stat kommun

-

5.1 Det offentliga åtagandet

Enligt de generella direktiv Dir. 1994:23 som gäller för samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden skall varje kommitté de bakomliggande egentliga målen för den verksamhet

ange

utreds och förutsättningslöst pröva om åtagandet bör vara en som offentlig angelägenhet. Utgångspunkten för analysen skall vara en antagen situation 11t3r1ett offentligt åtagande. För- och nackdelar med och utan ett offentligt åtagande skall bedömas:

I det fall ett nytt eller fortsatt offentligt åtagande förordas, får bevisbördan för

att detta är nödvändigt ligga den som lägger fram ett sådantförslag.

anses

Till ledning för den analys, enligt direktiven bör göras, sägs att

som vissa kollektiva nyttigheter måste garanteras genom offentliga åtaganden försvaret, rättsväsendet, naturskyddet, infrastrukturinvesteringar

och vård kulturarvet exempel. Även s.k. externa effekter kan

av är motivera offentliga åtaganden t.ex. i fråga miljöskadlig verksam-

- om het, när det finns stordriftsfördelar inte tas till vara eller när det

som saknas konkurrens eller förekommer andra brister på marknaden.

Vad karaktäriserar livsmedelstillsynen och hur den in i de

passar beskrivna kategorierna

Livsmedelslagstiftningens syften är att skydda konsumenterna mot hälsorisker och mot oredliga förfaranden. Uppgiften för den offentliga livsmedelskontrollen är till att denna lagstiftning följs.

att se

Livsmedelslagstiftningens krav på hygienisk livsmedelshantering

en för att skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt från hälsosynpunkt otjänliga livsmedel är säkerhetskrav i både samhällets och den individuella konsumentens intresse. Det offentliga åtagandet i livsmedelstillsynen kan motiveras på det samhälleliga

samma sätt som ansvaret för räddningstjänsten, smittskyddet, trafikövervakningen och andra åtgärder till skydd for medborgarnas hälsa och säkerhet.

84 Utgångspunkter

Synen på statens ansvar för livsmedelssäkerheten och på behovet att reglera livsmedelshanteringen har kommit till uttryck i ett omfattande mellanstatligt samarbete sedan 1960-talet i regelverket Codex Alimentarius. FN-organen FAO och WHO är huvudmän för detta arbete. Det har resulterat i standarder, gränsvärden och hanteringsregler som stöd för den nationella lagstiftningen liksom för EGs regler.

Genom det internationella samarbetet och inför EES-avtalet har successivt en anpassning skett av de svenska reglerna inom livsmedelsområdet. Sverige har genom sitt medlemskap i EU tagit på sig att genomföra den lagstiftning som gäller inom unionen. Enligt Romfördragets artikel 129 a ska gemenskapen bidra till en hög konsumentskyddsnivå genom harmonisering lagstiftningen. Kommissio-

av nen ska därvid i sina förslag hälsa, säkerhet, miljö- och konsument-

om skydd utgå från en hög skyddsnivå artikel 100 a.

Överträdelser ska beivras. Det behöver finnas kontrollorganisa-

en tion som ska se till att bestämmelserna följs. Huvuddelen

av bestämmelserna livsmedel omfattades redan EES-avtalet,

om av som trädde i kraft 1994. För de grundläggande reglerna innebar därför medlemskapet inte så stora förändringar, men inom vissa områden har detaljregler krävt en mer omfattande anpassning.

Det andra huvudsyftet, det ekonomiska, kan betraktas som en blandning av ett samhälls- och ett individuellt konsumentintresse. Att konsumenten har tillräcklig information för att kunna göra rationella val i utbudet på marknaden är inte bara ett individuellt konsumentintresse utan en förutsättning för fungerande konkurrens. Kon-

en kurrens- och marknadsföringslagstiftningen syftar till att skapa grundläggande marknadsekonomiska förutsättningar genom att främja valfrihet för konsumenterna och ge tillförlitlig information om de varor och tjänster som bjuds ut på marknaden. Detta allmänna samhällsintresse finns också i redlighetskravet i livsmedelslagen. Märkningsbestämmelserna, som är totalharrnoniserade i EU, utgör en stor del av de regler som syftar till att upprätthålla redlighetskravet.

Det offentliga åtagandet inom livsmedelstillsynen kan mot denna bakgrund inte ifrågasättas. Livsmedelskontrollens mål bör även i fortsättningen vara att skydda konsumenterna mot hälsorisker på kort och lång sikt det hygieniska syftet och mot oredlighet i handeln med

- livsmedel det ekonomiska syftet. Kommitténs uppdrag gäller närmast

ansvarsfördelningen stat kommun och hur tillsynen bör vara

utformad.

58 FAO Food andAgriculture Organization of the United Nations; WHO World

- -

Health Organization

SOU 1988:61 Utgångspunkter 85

5.2 Allmänna

utvecklingstendenser

5.2.1 Staten

samhällsutvecklingen har från 1960-talet kännetecknats av att det offentliga åtagandet ökat och att den offentliga sektorn har haft en

av stark tillväxt, främst genom att kommuner och landsting har ålagts eller tagit på sig uppgifter. Tillväxten, mätt i sysselsättning, bröts inom

nya den statliga sektorn omkring 1980 och i den kommunala ca 10 år senare.

Under den långa tillväxtperioden tillämpades inom många områden

teknik med s.k. ramlagstiftning. Den förutsatte, eller fick i varje fall en till följd, att lagstiftaren delegerade stor del arbetet med att

en av utforma reglerna till verkställighetsnivån, där de centrala myndigheter-

bemyndigades att fylla ut lagregler med tillämpningsförena vaga skrifter. Under denna expansiva epok

"var det i hög grad hos de stora centrala sektorsmyndighetema som den

nödvändiga kompetensen fanns för att driva utvecklingen. Ramlagstiñningen

bidrog också till att politikskapandet i viss mån kom att flyttas till

myndigheternas tillämpning. Med tiden växte det fram kritik från näringsliv

och kommuner mot i första hand de onödiga kostnader som myndigheternas

föreskrifter i många fall ansågsleda till. En kritik av mer principiell natur från

kommunalt håll grundades ett ifrågasättandeav statliga myndigheters rätt att

ge folkvalda organ föreskrifter om tillämpningen av de lagar som riksdagen

beslutar." 5’

Ett trendbrott i denna utveckling de beslut omkring 1980 vid

var som tiden för den lilla statsfmansiella krisen" fattades omorganisation

- om

två de tunga centrala sektorsmyndighetema. Verksamheten i av av Socialstyrelsen och Skolöverstyrelsen ändrades med inriktning mot decentralisering och minskad statlig detaljreglering. De båda centralmyndighetema fick karaktär s.k. stabsmyndigheter till

mer av regeringen med uppgifterna att ta fram uppf61jnings- och utvärderingsunderlag för statsmakternas beslut samt att förmedla information till stöd för verksamheten.

Under 1980-talets högkonjunktur blev det inga fler sådana "svåra" strukturbeslut. Förändringsarbetet i staten inriktades på att försöka förenkla det statliga regelsystemet och på att effektivisera den politiska styrningen förvaltningen. Mål- och resultatstyrning infördes som

av innebar att regering och riksdag övergick från att styra resurserna med

59Flexibelförvaltning,Rapportti1lF6rva1tningspolitiskakommissionenSOU 1997:9 55.s.

detaljerade anslag till mål, granska måluppfyllelse och utkräva att ange ansvar för verksamhetens resultat. I resultatstymingen ligger att ansvar och befogenheter delegeras. Decentralisering är således en viktig del idén med resultatav styrning. Det kan sägas att decentralisering för den offentliga sektorn motsvarar vad kundorientering är för näringslivet. Mellan staten och kommuner/landsting har det från början 1980av talet gjorts ett drygt tiotal förändringar huvudmannaskap, dvs det av offentligrättsliga åliggandet att svara för vissa uppgifter har flyttats mellan huvudmännen i den offentliga sektorn. Riktningen förändav ringarna är inte helt entydig, de flesta förändringarna innebär men decentralisering att kommuner/landsting har tagit över genom ansvar från staten. Det gäller bl inom skolan, det civila försvaret, miljöa vården, sjukvården och riksfårdtjänsten. Från länsstyrelserna har kommunerna också nyligen tagit över ansvaret för alkoholutskänkningsfrågor. Ett belysande exempel på decentralisering är civilförsvaret, statlig organisation, ledd centrala och regiosom var en av nala statliga myndigheter. Den upphörde formellt 1995 när kommunerna tog över huvudmannaskapet för det civila försvaret. Inom två tillsynsområden genomfördes strukturförändringar under perioden från början av 1980-talet inte gick i decentraliserande som riktning. Tillsynen arbetsmiljön samlades 1987 till den statliga av myndigheten, Yrkesinspektionen, när den kommunala tillsynen av mindre arbetsställen upphörde. Motivet att kommit till insikt var man om att skaderiskema i arbetsmiljön mer beror på verksamhetens art än på arbetsställets storlek och att effektiviteten i den kommunala tillsynen var dålig. Inriktningen inspektionsverksamheten måste enligt av regeringen renodlas till en mer kontrollerande verksamhet, vilket innebär att relativt mindre vikt läggs vid rådgivning och annan påverkan "på övertygelsens väg".°° Det andra området livsmedelstillsynen. Den l januari 1990 var ändrades livsmedelslagen för att göra det möjligt för Statens livsmedelsverk som central myndighet att spela större roll och i högre en grad styra livsmedelskontrollen med föreskrifter för inspektionsverksamheten. En långtgående decentralisering skulle enligt Jordbruksutskottets mening kunna äventyra i hela landet likartad offentlig en livsmedelstillsyn.° Samtidigt betonade utskottet "vikten att komav munernas kompetens på området upprätthålls. I sammanhanget finns även anledning understryka att möjligheterna till mellankommunal samverkan bör kunna prövas i ökad omfattning."

°°En redogörelseför törändiingamabeträffandeYrkesinspektionensuppgifteroch inriktning har redovisatsi FörvaltningspolitiskakommissionensrapportByråkratini backspegelnSOU 1997:7. l 1988/89:JoUl4 28.s.

SOU 1988:61 Utgångspunkter 87

I övrigt det decentraliseringsidén, vid sidan strävan att förenkla

var av det statliga regelsystemet, som under 1980-talet präglade föreställning-

vad som borde göras för att komma till rätta med "byråkratin" en om och minska avståndet mellan det allmännas företrädare och medborgarna. De strukturbeslut bör konsekvens av decent-

som vara en ralisering uteblev emellertid under den långa högkonjunkturen och aktualiserades först i samband med den stora statsfinansiella krisen efter 1990.

Därefter har den offentliga sektorn under 1990-talet gått igenom stora förändringar led i åtgärderna för att förbättra samhälls-

som ekonomin och de offentliga finanserna. Förändringarna av statsmakt-

styrning den statliga verksamheten har genomförts och omemas av fattande strukturförändringar har beslutats för att uppfylla krav på effektivisering och på konkreta resultat i form besparingar och

av höjningar produktiviteten. Strävan att begränsa det statliga regel-

av systemet har levt kvar, än med varierande intensitet över åren.

om Senast har Förvalmingspolitiska kommissionen ansett att tillväxten av myndighetsföreskrifter är ett centralt förvaltningspolitiskt problem:

"Regler som är alltför omfattande och detaljerade för att kunna bli allmänt

efterlevda skapar farhågor beträffande statsmaktens legitimitet. Utgångs-

punkten bör vara att de av statsmakternautfärdade reglerna i störstamöjliga ut-

sträckning skall kunna tillämpas av myndigheterna utan tillämpningsföreskrifter

Strukturflmindringarna efter 1990 har följt två huvudlinjer i syfte att renodla den statliga verksamheten. Den har varit att bolagisera

ena affärsverksamheten för att effektivisera verksamheten resp att skilja

den från myndighetsutövningen. Den andra huvudlinjen har varit att av

rättssäkerhetsskäl skilja förvaltning och rättskipning/rättsprövning. Dessa båda huvudlinjer också in den verksamhet som blir kvar,

ramar förvaltningsmyndighetemas "kämverksamhet, i sin mest renod-

som lade form utgörs av myndighetsutövning.

I den proposition med förslag den regionala samhällsorganisa-

om tionen behandlades riksdagen hösten 1996 har regeringen

som av gjort vissa uttalanden om vad som är statens grundläggande uppgifter. Där säger regeringen i sina överväganden om ansvarsfördelningen

‘ZFörvaltningspolitiska kommissionens slutbetänkandeI medborgarnastjänst En samlad

-

förvaltningspolitik för statenSOU 1997:57s26 och 94. 63Staten i omvandling, Statskontoret 1996:15. Prop 1996/97:36, KU4, rskr 77: I den försöksverksamhet skall bedrivas till ut-

som

gången år 2002 förs länsstyrelsemas regionala utvecklingsansvar över till nya

av

regionala självstyrelseorgan. Länsstyrelsemashuvuduppgift ska renodlas till att vara

statensföreträdare i länenoch setill att denationella målen får genomslag.

mellan stat, kommun och landsting att det är två slag av verksamhet bör anförtros statliga myndigheter. Det gäller uppgifter som kräver som centraliserat beslutsfattande och enhetlig ledning militärt ett en försvar, säkerhets- och utrikespolitik samt frågor om nationella kom- munikationer och liknande. Den andra gruppen av uppgifter som anses renodlat statliga innehåller rättsvården och fiskala angelägenheter vara polis, åklagarväsende och domstolar samt tull-, skatte- och exeku- tionsväsende. Strukturförändringama påbörjades 1980 inom Socialstyrelsens som och Skolöverstyrelsens områden har fullföljts. Sedan uppgifterna renodlats har i båda fallen koncentration skett den regionala verken av samheten, har organiserats inom för centralmyndigheten. som ramen Inom åtskilliga statliga verksamhetsområden har tendensen varit att av

effektivitetsskäl minska antalet regionala enheter. Statens regionala verksamhet har koncentrerats dels samordnad statsförvaltgenom en ning och sammanslagning län, dels genom att sektorsmyndighetav regionala enheter har blivit färre, dvs. regionerna omfattar ofta emas flera län. Det finns vidare under 1990-talet några undantag från den lång-

siktiga tendensen att förskjuta till den kommunala nivån. Staten ansvar således 1994 tillbaka ansvaret för tvångsvården, l0 år tidigare tog som fördes över till kommuner och landsting. De alltför små upptagningsområdena gjorde att riksdagen på eget initiativ fattade beslut om ett förstatligande. Vidare har staten tagit över administrationen bostadsav bidragen och ansvaret för fastighetsbildningen. Drivkraften bakom de flesta strukturförändringama inom statsförvaltningen har varit krav på effektivisering och förutsättningslös

prövning det offentliga åtagandet. Under 1990-talet har också av skäl, närmast jävsargument, anförts för att skilja affärs-

principiella

verksamhet och rättskipning från den politiskt styrda förvaltningen, kärnverksamhet är myndighetsutövning. Ett exempel inom förvaltvars ningsrättskipningen är införandet i förvaltningsprocessen av en obligatorisk tvåpartsprocess. Den lägger utredningsansvaret på parterna i stället för på domstolen, därmed står friare att bedöma materialet som än den själv har för att ett tillräckligt bra beslutsunderlag tas om ansvar fram. Inom den utpräglade förvaltningsverksamheten har frågan mer sambandet mellan tillsyn och tillståndsprövning uppmärksammats, om senast i arbetet med miljöbalken:

"Tillstånd och tillsyn bör helst inte ligga hos myndighet."°5 samma

65Betänkandet SOU 1996:103s.484.

SOU 1988:61 Utgångspunkter

Med denna utgångspunkt har regeringen föreslagit att en miljö-

prövningsmyndighet inrättas vid länsstyrelsenf

Även anpassningen till EU har varit betydelse för synen på av särskilt det statliga åtagandet. Det framgår tydligt inom området teknisk provning och kontroll. Den ursprungliga svenska modellen var en obligatorisk förhandskontroll innan produkt släpptes ut på marken naden. Den utfördes offentliga monopol riksprovplatsema som av - drevs i form myndighet eller bolag. Beslut om godkännande fattades av vanligen i direkt anslutning till provningen/kontrollen och hela förfarandet kunde därför lätt uppfattas som myndighetsutövning. I EUsystemet bygger på egenkontroll och med tredjepartsbedömning, som när särskilda krav ställs på produktsäkerhet, står det däremot fullt klart att den tekniska bedömningen produkt uppfyller gällande av om en krav inte utgör myndighetsutövning. Provningsorganen utför uppdrag på civilrättslig grund. Den statliga myndighetsutövningen består i att utarbeta föreskrifter och för den marknadskontroll som i EUsvara modellen är ett otvivelaktigt statligt åtagande. Staten svarar också för den infrastruktur oberoende tredjepartsorgan som kontrollsystemet av förutsätter och prövar kompetensen hos dessa Denna prövning organ. leder till beslut ackreditering, som är myndighetsutövning. om SWEDAC svensk ackrediteringsmyndighet också Livsmedelsär men verket har sådana uppgifter gäller godkännande laboratorier för som av livsmedelsundersölcningar.

5.2.2 Kommunerna

En självklar utgångspunkt för överväganden arbetsfördelningen stat om kommun är regeringsformens bestämmelser den kommunala om självstyrelsen. Kommittén den kommunala självstyrelsens grundom lagsskydd har haft till uppgift att analysera innebörden den kommuav nala självstyrelsen och beskattningsrätten. Enligt kommittén är det första gången detta gjorts. I betänkandet Den kommunala självsom styrelsen och grundlagen SOU 1996:129 beskrivs den kommunala

självstyrelsen på följ ande sätt:

Den kommunala självstyrelsen är grundläggande och allomfattande princip en för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själv skall dvs besluta inom sitt område beträffande de styra,

Prop 1997/85:45,Del l s. 471. ‘7Svenska Kommunförbundet tog i rapporten Kommunal självstyrelse 1994 fram underlag för att belysaförutsättningarna för den kommunala självstyrelsen och föreslå klarare och långsiktiga spelregler i relationenmellan statoch kommun. mer

90 Utgångspunkter

kommunala angelägenhetema. Vilka dessaangelägenheter är bestäms genom lag. Några dem är specialreglerade En förutsättning för den kommunala av självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten.

Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte total. Frihetsgraden varierar efter angevara lägenhetemas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas.

Följande beskrivning ansvarsfördelningen mellan stat och kommun av i betänkandet: ges

"Statlig förvaltning har framför allt kommit att användas för uppgifter som kräver stor enhetlighet eller överblick över hela landet medan kommuner och landsting utnyttjats for sådanauppgifter där det ansettsangelägetatt låta lokala eller regionala önskemål få genomslag eller där närhetsfaktorer varit av betydelse."

Beskrivningen liknar den finns i propositionen om den regionala som samhällsorganisationen. Välfärdspolitiken anges där som ett gemenför staten och för den kommunala självstyrelsen. Kommusamt ansvar och landsting har det praktiska ansvaret for produktion av dels välner färdstjänster utbildning, barn- och äldreomsorg samt hälso- och sjuk- vård dels teknisk service vatten och avlopp, renhållning och energi. - - I övrigt är uttalanden vilka principer bör vägledande om som vara för det kommunala åtagandet sparsamt förekommande. I direktiven Dir. 1991:20 till Utredningen kommunernas arbete för en god om livsmiljö KLIV sägs att särskilt

"uppgiften att göra avvägningar i lokala miljöfrågor och mellan skilda samhällsintressen är väl ägnad att skötas av de politiskt ansvariga organen i k0mmunema."68

Sverige tillträdde 1989 den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse. En dess grundläggande principer är att offentliga av uppgifter bör utövas de myndigheter ligger närmast medborgav som inte uppgiftens omfattning och natur eller kraven på effekaren, om tivitet och ekonomi motiverar lösning. Enligt konventionens en annan principer för administrativ tillsyn över kommunernas verksamhet ska tillsynen ha lagstöd samt i första hand avse laglighetskontroll:

6 BetänkandetKommunernaochmiljöarbetetSOU 1993:10 211.s.

SOU 1988:61 Utgångspunkter 91

Administrativ tillsyn i fråga om lämpligheten får dock utövas av högre

myndigheter när det gäller uppgifter som delegerats till myndighetema

srtikel 8.

Ett resultat av 1980-talets ansträngningar att få kontroll över regelmängden var den s.k. begränsningsförordningen. Dess syfte var att begränsa i första hand de statliga centralmyndighetemas regelproduktion genom att ställa krav på konsekvensutredningar av förslag till regler föreskrifter och allmänna råd och på att förslagen kommu-

- nicerades med de berörda. Begränsningsforordningen upphävdes 1994. I verksförordningen 1995:1322 finns en bestämmelse som manar statliga myndigheter att noga överväga om föreskrifter är den mest ändamålsenliga åtgärden.

Svenska Kommunförbundet har i olika sammanhang riktat kritik mot den statliga styrningen av kommunerna. Förbundets synpunkter har sammanfattats i rapporten Kommunal älvstyrelse 1994. Där sägs att utvecklingen under det senaste decenniet oftast har inneburit mindre kontroll och detalj styrning:

"Den fria nämndorganisationen, det nya statsbidragssystemetmed pengarna i

en påse och avregleringen inom skolområdet är exempel på att staten velat ge

kommunerna ökad självstyrelse."

Men det finns områden där detaljstymingen fortfarande dominerar, enligt förbundet:

Inom livsmedelsområdet fungerar t ex kommunerna i praktiken som enstatlig

lokalförvaltning utan några större möjligheter för en enskild kommun att

anpassaverksamheten till lokala behov och förutsättningar. Inom skolområdet

har skolverket en mer allmän uppgift att stödja kommunerna och att följa upp

och utvärdera kommunernas verksamhet. Myndigheternas uppgifter varierar

således beroende områdets karaktär men också beroende om området

nyligen har varit föremål för någon genomgripande översyn.

I rapporten dras slutsatsen att Kommunförbundet bör

föreslå regeringen att den statliga regleringen av livsmedelstillsynen radikalt

förändras så att kommunerna får möjligheter att anpassaverksamheten till de

egna förutsättningarna och behoven. Om detta krav inte tillgodoses bör staten

ta över det fulla ansvaret för livsmedelstillsynen eller kommunerna ges

möjlighet att bedriva verksamheten entreprenadmot full kostnadstäckning."

Behovet av att se över den statliga regelgivningen och tillsynen gentemot kommunerna har framförts i olika sammanhang. I den överenskommelse regeringen i mars 1996 slöt med Svenska Kommun-

som förbundet och Landstingsförbundet om den kommunala ekonomin har

92 Utgångspunkter

regeringen åtagit sig att tillämpa finansieringsprincipen och bl a att genomföra avregleringar i syfte att minska trycket på de kommunala kostnaderna. Med hänvisning till denna utfästelse har regeringen nyligen beslutat tillkalla en särskild utredare vars uppdrag i direktiven Dir. 1997:81 beskrivs under rubriken Minskad statlig reglering av och effektivare tillsyn över kommunal verksamhet. Förvaltningspolitiska kommissionens uppfattning om behovet av att se över dessa frågor anförs också i motiven för utredningsuppdraget.

Enligt regeringsformen och kommunallagen kan förvaltningsuppgzft överlämnas till enskild, dvs till bolag, förening, stiftelse eller enskild individ. Om det är fråga om myndighetsutövning, krävs stöd i lag.

Jordbruksutskottet betonade i sitt ställningstagande till 1989 års ändringar i livsmedelslagen att möjligheterna till mellankommunal samverkan bör kunna prövas i ökad omfattning.

Den l juli 1996 blev det inom fyra kommunala verksamhetsområden möjligt för kommun att dels anlita en annan kommun för att

en utföra vissa kommunala uppgifter det är dock inte möjligt att över-

lämna befogenheten att avgöra ärenden dels uppdra en anställd i en

annan kommun att besluta på kommunens vägnar. Lagändringama avsåg miljöskydds-, renhållnings- och hälsoskyddslagama samt lagen om kemiska produkter.

Bakgrunden till att vidgade möjligheter för kommunal samverkan således har öppnats är att det har satts i fråga, det är rationellt att

om alla kommuner och landsting bygger upp och driver alla typer av kommunal verksamhet. Enligt propositionen gäller detta både serviceoch tjänsteproduktion och vissa typer av myndighetsutövning.

Kommuner och landsting samverkar sedan tidigare i både offentligrättslig form kommunalförbund och i civilrättslig form genom

genom samarbetsavtal. Det är enligt propositionen

"ett känt faktum att många kommuner och landsting i dag bedriver upp-

dragsverksamhet som utifrån nu gällande rätt kan ifrågasättas. 7°

Denna situation har uppkommit till följd av behovet att utnyttja stordriftsfördelar i fonn kostnadsbesparingar och ökad flexibilitet i

av resursutnyttjandet.

69Den närmareinnebörden finansieringsprincipen behandlasi kapitel

av 7°Pr0p 1995/962167, KU34, rskr 242. De lagändringar föreslogs i propositionen

som

motiverades av önskemål att få bort onödiga rättsliga begränsningar i kommunernas

möjligheter att samverka över kommungränsema. Regeringenpekade inte ut vilka fall

som avsågs det citerade uttalandet, med deti framhölls att kommunaltekniken är ett

område där extem försäljning förekommer i stor utsträckning prop s. 19. Tjänste-

utbyte förekommer också inom miljö- och hälsoskyddsområdet, a inom livsmedels-

kontrollen s 43, enligt utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö KLIV.

SOU 1988:61 Utgångspunkter 93

Lokal försöksverksamhet har sedan 1994 kunnat bedrivas mellan kom-

landsting och allmän försäkringskassa avseende socialförmun, en säkring m.m. En försöksverksamhet med samtjänstavtal vid lokala s.k. medborgarkontor kan omfatta statliga myndigheter, kommuner,

som landsting eller en allmän försäkringskassa har nyligen utvidgats."

En lag 1995:1285 om försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting trädde i kraft den l januari 1996.

Innan denna försöksverksamhet blev utvärderad, beslutade riksdagen våren 1997 om ändringar i kommunallagen från den 1 augusti 1997, innebär att det blir möjligt för kommuner och landsting att

som samverka med andra kommuner och landsting i en gemensam nämnd. Genom att frågan regleras i kommunallagen markeras dels att den

nämnden i huvudsak ska vilken kommunal gemensamma ses som nämnd helst, dels att avsikten är att denna offentligrättsliga sam-

som arbetsform ska bestå så att flera kommuner och landsting kan lockas att inleda samverkan.

Den nämnden tillsätts i någon av de samverkande

gemensamma kommunerna och ingår i den kommunens organisation. Nämnden företräder alla de samverkande huvudmännen och ingår avtal för deras räkning.

7‘Prop 1996/97:90, KU9, rskr 241 72Prop 1996/97:105,KU20, rskr 242

94 Utgångspunkter

Den gemensamma nämnden är egen myndighet men inte egen juridisk person. Den

"kan inte fatta beslut, ingå avtal eller anställa personal i eget namn. Beslut

fattas formellt av den kommunen eller det landstinget som tillsatt nämnden.

Avtal träffas dock på samtliga huvudmäns vägnar, och personalen måste

formellt vara anställd av någon av huvudmännen. Nämnden ansvarar gentemot

respektive huvudman för den verksamhet och de uppgifter somdenna lägger

nämnden. För den gemensammanämnden skall det utfärdas ett reglemente.

Reglementet skall antas av samtliga fullmäktige i de samverkandekommunerna

eller landstingen. Den gemensamma nämndens behörighet och befogenhet

skall närmare preciseras i en överenskommelse mellan de samverkande

kommunerna och landstingen."

Alla kommunala verksamheter utom civilt försvar kan bli föremål för samverkan nämnd.

i en gemensam

5.3 Förslag

Kommunerna kan numera samverka i en gemensam nämnd kommunallagen 3 kap 3 a §. Inom fyra lagområden har vidare möjligheter skapats att underlätta samverkan genom avtal. Kommittén anser att det också enligt livsmedelslagen bör finnas en möjlighet för en kommun att avtala med en annan kommun om att utföra sådana uppgifter som inte innebär beslut i ärenden eller att uppdra en anställd i en annan kommun att fatta beslut i vissa ärenden:

§ förslag:

Livsmedelslagen 24 a -

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgift som

kommunen har enligt denna lag skall ombesörjas helt eller delvis av den andra

kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheter att avgöra ärenden.

Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra

en anställd i den kommunen att fatta beslut kommunens vägnar i ett visst

ärende eller i en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap 34 §

kommunallagen 1991:900. Föreskrifterna i 6 kap 24-27 och 35

kommunallagen omjäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den

som fattar sådanabeslut.

Möjligheterna att samverka mellan kommunerna har förbättrats genom de nyligen genomförda ändringarna i kommunallagen. Det är enligt kommitténs mening en förutsättning för en effektiv kommunal livsmedelstillsyn att möjligheterna till samverkan utnyttjas.

SOU 1988:61 Utgångspunkter 95

De samverkansforrner, som kommunallagen kan erbjuda

numera genom att en gemensam nämnd inrättas, kräver relativt omfattande

anpassning av organisation och arbetsformer och precisering uppgifter

av och befogenheter. I kommuner med mindre antal ärenden

kan det vara lättare att utnyttja lämplig kompetens finns på annat håll

som genom att uppdra åt en annan kommun att utföra vissa uppgifter eller att

genom delegera beslutanderätt till anställd i kommun. Dessa

en annan avtalsmöjligheter finns i speciallagstiftning inom fyra områden.

Kommittén föreslår att det också inom livsmedelsområdet ska finnas möjlighet för kommun att anlita kommun för uppdrag eller

en en annan att uppdra åt en anställd i kommun att fatta beslut i ärende

en annan enligt livsmedelslagen.

SOU 1988:61 97

6 Organisation

6.1 er för ansvarsfördelningen

Huvudlinj

Kommittén att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i

anser prövning och tillsyn livsmedelsförordningen 38 och 46 §§ i huvudsak bör bestå. En fortsatt decentralisering bör ske genom att tillsynsuppgifter förs över från Livsmedelsverket till en miljö- och hälsoskyddsnämnd, i samråd och på initiativ verket eller nämnden. Till-

av

bör också, hittills, kunna flyttas i motsatt riktning, när synsansvar som det finns särskilda skäl. Om Livsmedelsverket och kommun har

en olika uppfattning, bör ärendet avgöras av regeringen.

Livsmedelsfiirordningen 46 § förslag

- Livsmedelsverket får i samråd med den kommunala nämnden besluta

att tillsyn över viss verksamhet som Livsmedelsverket har ska flyttas över -

till nämnden eller

att tillsyn över viss verksamhet somnämnden annarshar skaflyttas över till -

Livsmedelsverket, om verksamheten har särskilt stor omfattning, är

komplicerad eller det finns andra skäl för det.

Den kommunala nämnden kan hos Livsmedelsverket begära att verket till nämnden ska flytta över tillsyn tillkommer verket. Om Livsmedels-

som annars verket finner att framställningen inte bör bifallas, ska verket med eget yttrande överlämna ärendettill regeringen för avgörande, om nämnden begärdet. Motsvarande ska gälla, nämnden motsätter sig att Livsmedelsverket flyttar över

om tillsyn över viss verksamhet till verket.

Livsmedelsverket har för att livsmedelstillsynen i landet fun-

ett ansvar

det är tänkt och för att påpeka brister i den lokala tillsynen. gerar som Om problemen kvarstår efter information och rådgivning, bör regeringen uppmärksammas, eventuellt med konsekvensen att beslut fattas att föra över tillsynen till Livsmedelsverket. om

4 l 8-0904

98 Organisation

Livsmedelslagen 24 b § förslag

-

Regeringen får, om en kommun grovt eller under längre tid har åsidosatt sina

skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd

av lagen, besluta att Livsmedelsverket ska fullgöra de uppgifter som åvilar

kommunen enligt denna lag, enligt föreskrifter som meddelats med stöd av

lagen eller enligt de EG-forordningar som kompletteras av lagen.

Vidare föreslår kommittén att Livsmedelsverkets organisation ses över i syfte att skilja den operativa tillsynen från verkets centrala myndighetsuppgifter avseende styrning, uppföljning och utvärdering av livsmedelstillsynen i Sverige.

1 1 Bakgrund

. I kapitel 5 har konstaterats att förändringar inom den offentliga sektorn sedan 1980-talets början har präglats av decentralisering. Kommunerna har fått fler uppgifter. 1989 års beslut om livsmedelskontrollen är ett av undantagen från denna tendens. Den förstärkning som då beslutades av den centrala tillsynen och av Livsmedelsverkets styrande funktion motiverades behovet att förbättra kontrollen av det centraliserade

av hanteringssystem vuxit fram inom industri och handel. Andra skäl

som

användningen råvaror, tillsatser och konserverings- och förvar av nya paclcningsmetoder för att öka hållbarheten i längre distributionskedjor. Vidare ansågs att kontrollen borde inriktas på livsmedlens

mer sammansättning och på innehållsdeklarationer och märkning.

Behovet skärpt livsmedelskontroll utförs på ett likartat

av en som sätt över hela landet ett viktigt motiv för det nya avgiftssystemet.

var

Den ansvarsfördelning gjordes mellan Livsmedelsverket och

som kommunerna byggde på riskbedömning. Livsmedelsverket behöll

en ansvaret för köttkontrollen, eftersom kött medför de största riskerna för överföring till människor livsmedelsbuma sjukdomar. Livsmedels-

av verket fick också ansvaret för större produktionsanläggningar, som kräver specialiserad kompetens hos tillsynsmyndigheten. Att produkterna har stor spridning på marknaden också skäl för att centralisera

var tillsynen.

Enligt livsmedelsförordningens uppdelning ansvaret för prövning

av och tillsyn Livsmedelsverket för godkännande och tillsyn av

svarar 590 livsmedelsanläggningar. Ändringar görs fortlöpande. För närvarande har Livsmedelsverket den direkta tillsynen över ca 430 anläggningar och 140 äggpackerier:

Organisation 99

Tablå 6.1 Tillsynsmyndigheter enligt LF 38 och 46 §§

Typ av anläggning Antal l Livsmedelsverket Slakterier och fristående sanitetsslaktavdelningar 136 Styckningsanläggningar, kyl- och fryshus for köttvaror, köttproduktanläggningar och anläggningar for malet kött som inte är

Äggpackerier omfattas rådets förordning EEG nr 1907/90

som av

handelsnormer for ägg 140 om

Ãggproduktanläggningar 4

Livsmedelslokaler i jämvägsvagnar, luftfartyg och fabriksfartyg samt kyltankbåtar for fisk 10 Tillverkningsanläggningar för spritdrycker, vin, aromatiserade viner, aromatiserade drycker baserade vinprodukter 10 Exportkontrollerade anläggningar som avses i kungörelsen

livsmedel 7 1974:271 om kontroll vid utförsel av Totalt 730

2 Kommunal nämnd Andra livsmedelslokaler 50 000 5

ca

l Nämnd som utför uppgifter inom miljö- och häls0skyddsområdet": MHN. 2 Uppgifter överflyttningar not 3-5 och 8 avser läget i mars 1988.

om 3 Varav l 12har flyttats över från SLV till MHN. 4 Varav 10 har flyttats över från SLV till MHN. 5 Varav 75 har flyttats över från SLV till MHN. 6 Torde komma att flyttas över från SLV till MHN. 7 Ca 200; ingår i ovan angivna siffror slakterier och styckningsanläggningar. 8 Ca 40 har flyttats över från MHN till SLV. Det rör sig om 2-4 av vardera

bryggerier, bageriet, chipsanläggningar, anläggningar för produktion av fetter och oljor, djupfryst ärtor, bönor och liknande, kryddor, färdiglagad mat, choklad samt 8 saft/sylt och 12 catering flygkök och liknande.

Enligt livsmedelsförordningen 46 § får Livsmedelsverket besluta att tillsynen över viss verksamhet ska flyttas över till en kommunal

en

100 Organisation

nämnd från verket, efter samråd med nämnden; av tablån framgår att 197 anläggningar har flyttats till kommun. I Stockholm står alla livsmedelsanläggningar under kommunal tillsyn, i Göteborg de flesta. Ansvaret kan också flyttas i andra riktningen, till verket från nämnden, om verksamheten har särskilt stor omfattning, är komplicerad eller om det finns andra särskilda skäl. Tillsynen över ett 40-tal anläggningar har flyttats till verket. Besluten överflyttning kan överklagas.

om

Enligt livsmedelsforordningen 46 trädde i kraft 1997-03-01,

a som ska Livsmedelsverket utföra de inspektioner behövs för att över-

som vaka att Sveriges förpliktelser gentemot EU fullgörs. Livsmedelsverket har börjat genomföra s.k. normerande inspektioner för att kontrollera att lagstiftningen tillämpas korrekt och likfonnigt. Verksamheten avser främst de 200 animalieanläggningar, där tillsynsansvaret har förts

ca över från Livsmedelsverket till kommuner, men också verkets egna köttanläggningar samt större livsmedelsindustrier, importörer och cateringföretag. Med längre tidsintervall ska också tillsynen kontrolleras i 240 småskaliga köttanläggningar. Enligt Livsmedelsverket ska årligen närmare 800 normerande inspektioner göras i syfte att ta fram underlag for att bedöma Livsmedelsverket behöver vidta

om någon åtgärd. En sådan normerande inspektion på anläggning under

en kommunal tillsyn är således för Livsmedelsverkets del inte myndighetsutövning denna är kommunens Det kan inträffa att verket

- ansvar. och den tillsynsansvariga kommunala nämnden kommer till olika uppfattning behovet att vidta åtgärd enligt livsmedelslagen. I den situa-

om tionen kan Livsmedelsverket återta tillsynen.

I den hittills huvudsakligen skattefinansierade kommunala tillsynen varierar ambitionsnivån. I ett fall fattade kommun ett formellt beslut

en

inte bedriva någon livsmedelstillsyn. Beslutet ändrades, sedan det att väckt JOs uppmärksamhet. JO konstaterade vid sin granskning att det saknades effektiva medel för att ingripa mot åsidosättande av tillsynsuppgiften och gjorde framställning till regeringen i saken. Den lagändring gjordes i livsmedelslagen 28 § torde inte i sak ha förändrat

som förutsättningarna att ingripa mot alltför låg ambitionsnivå i livs-

en medelstillsynen.

I den detaljreglerade köttkontrollen styrs ambitionsnivån regel-

av systemet. Likaså är det beträffande de föreskrivna stickprovskontroll-

tämligen klart, vad verksamheten behöver få kosta. I exportkontema rollen kan det sägas efterfrågan från mottagarlandet som avgör.

vara

Organisation 101

1 överväganden

Livsmedelssektoms struktur och huvuddragen i produktionen har inte ändrats på något grundläggande sätt under 1990-talet. Tillsynen av slakterier och andra anläggningar som hanterar riskkänsliga livsmedel eller har särskilt komplicerad produktion, ofta med stor spridning på marknaden, ställer krav som tidigare på specialiserad kompe-

samma tens. Lagstiftningen avseende främst de veterinära bestämmelserna och jordbruksförordningama med sina regler om kvalitetsmärkning m.m. har efter harmoniseringen med EUs regler snarast blivit mer komplicerad.

Under 1990-talet har det tillsynsmyndigheter, branschorganisa-

av tioner och enskilda företag gjorts betydande insatser för att utveckla företagens egenkontroll ett led i den offentliga tillsynen. De större

som produktionsföretagen har sedan tidigare arbetat systematiskt med prog-

för kvalitetssäkring, för det stora flertalet restauranger, butiker ram men och andra småföretag har det inneburit något nytt att upprätta och dokumentera egenkontroll. Att företagen har det primära ansvaret för att deras produkter inte är farliga för människors hälsa har också understrukits lagstiftning säkerhet och skadestånd. I linje med

genom om denna utveckling mot ett tydligare företagaransvar kan ifrågasättas om myndigheterna ska fastställa egenkontrollprogram; den frågan behandlas i kapitel

Som framgår kapitel 5 har förändringarna inom den offentliga

av sektorn sedan början 1980-talet präglats decentralisering. Från

av av denna allmänna tendens avviker beslutet om livsmedelstillsynen 1989. Inom den kommunala sektorn har strävan varit att begränsa den statliga regelstymingen och kommunerna ökade möjligheter att anpassa sin

ge verksamhet till varierande förutsättningar, bl. a. genom olika former av samverkan. Frågan är nu om det finns anledning att överväga en decentralisering även inom livsmedelstillsynen. Förslaget att införa avgiftsñnansiering till full kostnadstäclcning, redovisas i kapitel

som är uttryck för denna inriktning. Här diskuteras möjligheten att kommu-

tar över även den direkta tillsyn som nu bedrivs centralt, dvs. en nerna organisatorisk decentralisering, och alternativet som är en statlig regional organisation.

I den mest långtgående decentraliseringslösningen som kan kallas den kommunala utvecklingslinjen skulle all tillsyn föras över från Livsmedelsverket till kommunerna:

Idag finns enligt kommitténs mening inte förutsättningar för en sådan förändring. Livsmedelsverkets ca 430 tillsynsobjekt förutom 140 äggpackerier utgör visserligen mindre än 1 % av samtliga livsmedelsanläggningar, det är de största anläggningarna som ställer sär-

men

102 Organisation

skilda krav på kompetensen hos den utövar tillsynen. En korrekt

som och likformig tillämpning av livsmedelslagen måste grundas på sakkunskap om livsmedel och livsmedelshantering i komplicerade processer och dessutom på ingående kännedom om ett mycket omfattande och ovanligt svåröverskådligt regelverk, hela tiden förändras. Ju

som mindre organisationer, desto större är i allmänhet svårigheterna att under sådana arbetsförutsättningar upprätthålla kompetens, kontinuitet och tillgänglighet.

Enligt uppgift från Kommunförbundet hade 1996 fem kommuner mindre än en årsarbetskraft för alla uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet och 29 mindre än två. Större kommuner har i allmänhet en särskild livsmedelsenhet, men i ca 2/3 av landets 288 kommuner finns för livsmedelstillsyn högst en årsarbetskraft, dvs "bråkdelar

av personer disponeras för uppgifterna i många kommuner. Att detta inte är en god grund för verksamhetens utveckling och för personalutvecklande verksamhet bestyrks av uppgifter om livsmedelstillsynens bristande dragningskraft på nyanställda. Enligt de slutsatser som Miljöoch hälsoskyddstjänstemannaförbundet dragit av en enkätundersökning hösten 1997 måste det föreligga ett systemfel, när majoritet en

en av yrkeskår inte sig klara att bevaka att lagar följ 5"." Det har från

anser av näringslivets experter i utredningen framförts att tillsynen inte ärlikforrnig mellan olika kommuner såtillvida att dels liknande frågor bedöms på olika sätt i tillämpningen, dels ambitionsnivån inspektionsfrekvensen varierar. Också Livsmedelsverket har pekat på att livsmedelstillsynen varierar mellan kommunerna i både omfattning och innehåll. Dessa förhållanden, sammanfattningsvis kan kallas effek-

som tivitetsskäl, talar starkt emot en total kommunalisering.

Tillämpningen livsmedelslagen ger mycket begränsat utrymme,

av om ens något, för politiska överväganden; sådana aktualiseras främst i resurs-/budgetfrågor, som har samband med verksamhetens inriktning och ambitionsnivå. En avgiftsfinansiering med full kostnadstäckning ger förvaltningsorganisationen möjlighet att planera verksamheten med utgångspunkt i riskbedömning och intäkter. Därmed torde verksamheten bli än mindre beroende av politiska beslut än nu är fallet, vilket bör öka incitamenten internt i förvaltningsorganisationen att bilda sådana större förvaltningsenheter som kan tillgodose professionella krav på utveckling, särskilt kompetensutveckling.

Som framgår kapitel 5 kan decentralisering motiveras där det är

av angeläget att låta lokala eller regionala önskemål slå igenom eller av

73Resurseroch organisation for ett effektivt miljö- och hälsoskyddsarbete,Resultat

av en

enkätundersökning 1997.

Organisation 103

närhetsfaktorer. I livsmedelstillsynen har närhetsfaktom varit avgörande för verksamhetens förankring i den kommunala organisationen. Om effektivitets- och kompetenskraven kan tillgodoses talar decentraliseringsprincipen för att fortsätter att föras över från central

ansvar till kommunal tillsyn.

Den legala grunden torde nu finnas att förändra förvaltningsorganisationen i riktning mot samverkan i större enheter. Det blir en stor utvecklingsuppgift att genomföra samverkansidéema, som här vid

sidan den ändrade finansieringen har antagits vara en förutsättning

av för att höja ambitionsnivån inom livsmedelstillsynen.

Om å andra sidan den kommunala självständigheten eller andra skäl gör att det inte blir något med den kommunala samverkan, kan ett

av annat alternativ övervägas som bygger på en regional statlig tillsyn.

Organisationsförändringen som beslutades 1989 kännetecknades av centralisering. Om den utvecklingslinjen fullföljs, finns redan nu förutsättningar besiktningsveterinärorganisationen BVO, bygga

att, genom upp regionala enheter i en mer fristående tillsynsorganisation. I Danmark har regeringen föreslagit att ett 30-tal kommunala tillsynsenheter ska övergå till statlig organisation med ett IO-tal enheter. Som

en framgår den redovisning som i bilaga 2 lämnats om förhållandena i

av Danmark där inte att kommunerna på frivillig väg kan bilda

tror man färre och effektivare tillsynsenheter.

Kommittén att förutsättningarna för livsmedelstillsynen är i

anser stort sett desamma nu som när riktlinjerna för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun drogs 1989. Företagens primära ansvar

upp har emellertid på olika sätt förtydligats. Vidare har kommunerna successivt byggt sin förmåga att ta ansvar även för tillsynen av mer

upp komplicerad produktion och ett stort antal tillsynsobjekt har flyttats över från den centrala myndigheten." Kommunerna har idag tillsynsansvaret för alla anläggningar utom de största med den mest komplicererade produktionen och största spridningen på marknaden. Kommunallagen erbjuder nu kommunerna möjligheter att samverka i

nämnd. Kommittén har i kapitel 5 föreslagit vidgade en gemensam möjligheter att träffa avtal över kommungränsema för att bättre utnyttja tillgängliga I kombination med ökad kostnadstäckning, som

resurser. kommittén behandlar i det närmast följande kapitel bör kommunerna ha både legala och finansiella förutsättningar att skaffa sig de resurser

74Efter det Sverige blivit medlem i EU, bestämderegeringen att Livsmedelsverket

att

under övergångsperioden skulle återta tillsynsansvaret avseende de storskaliga ani-

malieanläggningarna för godkännande enligt EG-bestänrmelsema,som trädde i kraft

1997.

104 Organisation

som behövs för att bedriva en effektiv tillsyn. Det kommer sedan an på den politiska viljan att utnyttja dessa möjligheter.

Decentralisering leder till olikheter det är en konsekvens som kan

sägas ligga i sakens natur det är givetvis möjligt att på olika sätt

- men styra hur långt olikhetema får gå. Likforrnigheten måste garanteras

dels tydliga regler, minskar utrymmet för varierande laggenom som tolkning, dels utbildning och information samt genom den uppföljning

åligger Livsmedelsverket. Verket håller nu på att ta fram en metosom dik flit norrnerande inspektioner", som är avsedda att ge kommunerna råd och stöd i den praktiska tillämpningen av livsmedelslagstiftningen. Slutligen kan beslut överklagas.

Vad gäller den stora mängden små företag under kommunal till-

av

kommittén att avgiftsfinansiering som ger kostnadssyn menar en täckning gör det möjligt kommunerna de finansiella medlen för

att ge att utföra den tillsyn behövs.

som

Det kan likväl inte bortses från att det kan uppstå brister i tillsynen

kan komma till Livsmedelsverkets kännedom genom rapportesom ringssystemet, vid kommunbesök eller i samband med nonnerande inspektioner. I dag kan verket ett törvaltningsbeslut överta till-

genom

enskild anläggning. En sådan åtgärd är otillräcklig om synen av en bristerna i tillsynen är allmänna inom kommunen. Verket behöver då ta in underlag för att bedöma vad behöver göras och föreslå åtgärder.

som Det kan i sista hand bli fråga om att uppmärksamma regeringen på problemet. Regeringen beslutar därefter vad ska göras för att av-

som hjälpa konstaterade brister. Sådana åtgärder skulle kunna innebära att Livsmedelsverket får i uppdrag att under tid överta tillsynen inom

en kommunen. I så fall bör Livsmedelsverket i stället för kommunen ha möjlighet att ta ut avgifter för tillsynen.

Sammanfattningsvis kommittén att ansvarsfördelningen mellan

anser stat och kommun i huvudsak bör bestå med fortsatt decentralisering

en till kommunerna, när de sig ha förutsättningar att ta över ansva-

anser ret. Om den berörda kommunen och Livsmedelsverket är ense, kan verket besluta i frågan. Vid oenighet bör däremot frågan hän-

som nu skjutas till regeringen.

Att kommun inte lever till de krav som ställs på tillsynen

en upp kan, med hänsyn bl.a. till Sveriges åtaganden gentemot EU, motivera att centralmyndigheten på kommunens bekostnad för en tid tar över

ansvaret för tillsynen.

Livsmedelsverket har dels direkt tillsyn över 400-500 tillsyns-

nu objekt, dels uppgifter avseende normgivning samt uppföljning och utvärdering tillsynssystemet. Principiella skäl talar för att Livsmedels-

av verkets uppgifter central myndighet renodlas. Enligt kommitténs

som

Organisation 105

mening bör verkets organisation över i syfte att tydligare skilja de ses centrala myndighetsuppgiftema från den operativa tillsynen. Frågan är då hur den direkta tillsynen, inte under överskådlig tid kan eller som bör föras över till kommunerna, bör organiseras. Det finns fyra altema-

tiv: resu1tatenhet inom verkets organisation - en helt fristående avgiftsfmansierad centralmyndighet - en fristående sektorsorganisation med regionala enheter och - en att länsstyrelserna tar över uppgifter och personal. —

Kommittén tar inte ställning till anslagsfrågor. De bör behandlas i orga-

nisationsutredningen.

6.2 Gränskontroll

Gränskontrollen livsmedel bör enligt kommittén en statlig av vara uppgift. Staten har ett för de åtaganden som följer av Sveriges ansvar medlemskap i EU. Praktiska skäl talar för att staten genom ett samlat centralt har bättre förutsättningar för att tillmötesgå EGs krav ansvar

på likfonnighet i gränskontrollen än vad ett antal självständiga

kommuner har. Genom att staten tar över ansvaret ges dessutom förutsättningar för samordning den fysiska kontrollen av livsmedel av med motsvarande kontroll levande djur och djurprodukter samt av utnyttjande EU-gemensamma databaser och annat IT-baserat stöd av för kontrollarbetet.

6.2.1 Några begrepp

Termen import i samband med EU förs in i den euroavser varor som peiska gemenskapen från länder utanför gemenskapen, s.k. tredje land. Inom EU gäller i princip fri rörlighet för varor och tennen införsel används förs in i Sverige från något annat EU-land. om varor som

Det finns både gränspasseringsstationer och gränskontrollstationer.

Med gränspasseringsstation tullkontor som är beläget vid Sveriges avses gräns. Gränskontrollstation är kontrollstation som är belägen i yttre en närheten Sveriges yttre gräns och vid vilken kan utföras dokumentav och identitetskontroll samt fysisk kontroll.

75Tullen övervakar att livsmedel animaliskt ursprung inte importerasövernågon annan av ort än där gränskontrollstation finns.

106 Organisation SOU 1998:6l

Bakgrund

Sveriges livsmedelshandel med andra länder sker till stor del med andra västeuropeiska länder. Före Sveriges inträde i den europeiska gemenskapen skedde kontroll av livsmedel som fördes över gränsen i form av traditionell importkontroll. Denna kontroll var att betrakta som en nationell angelägenhet och den utfördes i enlighet med ett jämförelsevis enkelt och stabilt regelverk. Sveriges medlemskap i EU har inneburit genomgripande förändringar. Inom den gemensamma marknaden råder i princip fri rörlighet för varor och gränskontroller har i huvudsak avskaffats inom EUs marknad.76 Däremot sker kontroll

gemensamma av livsmedel som importeras till EU från tredje land. Det innebär att den gränskontroll tidigare en nationell angelägenhet nu är en

som var gemensam fråga för hela EU. Det regelverk som reglerar denna kontroll är betydligt mer komplext och omfattande än vad den tidigare svenska lagstiftningen var. Vidare sker det kontinuerligt förändringar och tillägg i EUs regler. Det görs t.ex. frekventa ändringar i EUs lista över länder och anläggningar. Vidare publicerar kommissionen inte sällan förbud mot import vissa från vissa angivna länder, bero-

av varor ende på t.ex. sjukdomsutbrott eller av andra skäl. Dessa förbud kan senare upphävas.

Sverige övertog redan genom EES-avtalet större delen av EU:s livsmedelslagstiftning och inträdet i EU har inneburit att Sverige anpassat sig till EUs regler genom ändringar i den svenska livsmedelslagstiftningen.

Livsmedelsverket tillsatte i oktober 1994 en projektgrupp med uppgift att vid ett svenskt EU-inträde lägga fram förslag till nya importbestämmelser för import animaliska livsmedel från tredje land. För-

av slaget blev att i största möjliga utsträckning behålla tidigare importrutiner även efter den 1 januari 1995. Kommunerna föreslogs alltså även framdeles i likhet med den ordning som gällt sedan 1974 vara

- huvudman för kontroll av livsmedel som importeras från tredje land.

Motivet för att lägga kontrollen på kommunerna är enligt Livsmedelsverket dels att det enligt tidigare gällande bestämmelser varit en kommunal uppgift, dels att i flera fall kommunalt ägda hamnar har haft intresse av att upprätta en gränskontrollstation.

I förordningen 1994:1717 om kontroll av livsmedel som importe-

från tredje land meddelas föreskrifter kontroll av sådan import. ras om Av 4 § förordningen framgår bl.a. att den eller de kommunala nämnder

76Kontroll vid införsel från andraEU-länder behandlas bilagai "Livsmedelsverket, Tillsynsenheten l PM 1997-06-25, "Kontroll importerade livs-

av

medel.

Organisation 107

fullgör uppgifter inom milj ö- och hälsoskyddsområdet i den ort där som livsmedel anmäls till fri omsättning ska ombesörja undersökning, provtagning och kontroll i den omfattning Livsmedelsverket föreannan skriver. Livsmedel animaliskt får endast importeras över av ursprung orter där det finns godkänd kontrollstation. Livsmedelsverket en utfärdar behörighet för den eller de inom kommun som ska personer en

utföra gränskontrollen.

Livsmedelsverkets kungörelse SLV FS 1994:59 med föreskrifter och allmänna råd kontroll animaliska livsmedel som importeras om av från tredje land bygger på ministerrådets direktiv 90/675/EEG om regler för anordnande veterinärkontroller produkter som förs in i av av gemenskapen från tredje land. Av kungörelsen framgår hur kontrollen ska ske. Endast animaliska livsmedel härrör från anläggning, som vilken återfinns i förteckning över anläggningar godkända av EUkommissionen eller Livsmedelsverket får importeras för fri omsättav ning inom EU. Förteckningen tillhandahålls av Livsmedelsverket. Livsmedelsverkets regler kontroll animaliska livsmedel som om av importeras från tredje land SLV FS 1994:59 omfattar inte fisk som är föremål för s.k. landningskontroll enligt EG-förordningar med handelsför fisk. Landningskontroll sker vid landning fisk från nationormer av nella fiskefaityg, från fiskefartyg från EU-land eller från ñskefartyg från tredje land. Denna landningskontroll regleras föreskrifter besluav Fiskeriverket och utförs i Fiskeriverkets regi. tade av

6.2.3 Verksamheten

I princip gäller att varje parti livsmedel animaliskt ursprung som av importeras från tredje land ska bli föremål for kontroll vid gränsen. identitets- och fysisk kontroll. Kontrollen uppdelas i dokument-, Dokument- och identitetskontroll får utföras vid den gränspasseringsstation partiet innan det når en gränskontrollstation. som passerar Dokument- och identitetskontroll utförs därvid tullmyndigheten. av Fysisk kontroll, innebär kontroll själva livsmedlet, eventuellt i som av kombination med provtagning och laboratorieundersökning, sker där-

emot vid gränskontrollstation där den utförs av en gränskontrollveteri-

när eller Livsmedelsverket förklarats vara behörig att en person som av

utföra gränskontroll. Importkontrollens närmare utformning anges i

Dokumentkontrollz Kontroll de veterinärintyg eller motsvarandedokument somföljer av med livsmedlen. Identitetskontroll: Kontroll genom okulärbesiktning att dokumenten eller intygen och livsmedlen stämmer överens samt att livsmedlen har de stämplar och märken föreskrivs. Fysisk kontroll: Kontroll själva livsmedlet, eventuellt i som av kombination med provtagning och laboratorieundersökning.

108 Organisation

Livsmedelsverkets kungörelse SLV FS 1994:59 med föreskrifter och allmänna råd kontroll animaliska livsmedel som importeras från

om av tredje land.

SLV FS 1993:5 med föreskrifter och allmänna råd om undersökning vid införsel av livsmedel gäller vid import från tredje land. Den mest omfattande kontrollen sker kött där varje parti ska bli föremål för

av salmonellakontroll. Samma kungörelse SLVFS 1993:5 ger även Livsmedelsverket möjlighet att begränsa kontrollen, exempelvis genom att ett land förbinder sig att utföra salmonellakontroll i ursprungslandet under samma villkor som när kontroll sker i Sverige. Dessutom kan Livsmedelsverket under förutsättning att vissa angivna villkor är uppfyllda, t.ex. att några anmärkningar inte gjorts under en längre följd av år, reducera omfattningen av kontrollen.

Den förordnade veterinären ska förfoga över aktuella förteckningar över anläggningar godkända för export till EU, specifika förteckningar på vad gäller för varje land exporterar till EU och ha aktuella

som som upplysningar och journaler sändningar. Kommunikationsutbytet

om med tullen bedöms vara av stor vikt.

Två gånger år ska gränskontrollstationema rapportera utförda

per kontroller partier importerade från tredje land till Livsmedelsverket.

av Verket gör sammanställning av rapporterna som sänds till kommissionen.

Livsmedelsverkets uppgifter i importkontrollen är därutöver bl.a. att

inspektioner se till att gränskontrollstationema fungerar på ett genom tillfredsställande sätt, att förse dessa med information baserad på rådsdirektiv och kommissionsbeslut är betydelse vid kontroll av

som av

från tredje land, utbilda personalen vid gränskontrollstationema varor samt att medverka i kommissionens arbete med omarbetning av olika direktiv och beslut.

För att godkännas gränskontrollstation krävs bl.a. lokalisering i

som nära anslutning till gränspasseringen i lämpliga lokaler med kylutrym-

och lämplig utrustning samt tillgång till laboratorium. Vidare ställs men krav på särskilda arbetsrutiner. Först efter det att en station inspekterats och godkänts EU-kommissionen, förs den in i den officiella förteck-

av ningen över gränskontrollstationer. Förteckning över dessa publiceras i Livsmedelsverkets författningssamling. Se bilaga

Det finns således både gränspasseringsstationer och gränskontrollstationer.

Organisation 109

medlem i EU uppgick antalet införselorter till ett Innan Sverige blev finns det 14 gränskontrollstationen Vid dessa finns av trettiotal. Idag

förordnade gränskontrollveterinärer och kont-

Livsmedelsverket annan Totalt finns idag, enligt Livsmedelsverket, ungefär 100

rollpersonal.

förklarats behöriga gränskontrollörer av verket. personer som har som allra flesta arbetar mindre än heltid. Av dessa gränskontrollörer är De

ungefär hälften veterinärer. Livsmedelsverket har upprättat ett register över registrerade impor-

omfattar ungefär 6 000 importörer, inklusive sådana törer. Registret inför livsmedel från andra EU-länder. Av dessa totalt 6 000 företag som eller mindre aktiva företag uppskattas ungefär hälften avse - mer det animala området. Bedömningen antalet importörer import inom av med viss osäkerhet, beroende på att knappast några imporär förenad Livsmedelsverket förbereder för närvarande en törer avförs ur registret. med tillämpning nya regler. Se

revidering av importörregistret av

vidare bilaga fjorton kontrollstationer ligger stycken vid Av landets totalt sex huvudsak förs fisk och fiskprodukter vid dessa gränsen mot Norge. I Omfattningen denna införsel anges variera stort över stationer. av

dygnet och veckan. omfattas EES-avtalet. Sedan snart två år Norge, liksom Island, av förhandlingar mellan EU, Norge och Island om att Norge tillbaka pågår tredje land vad kontroll av ska få fungera som yttre gräns mot avser livsmedel, levande djur och att Island ska fungera som animaliska m.m. fiskvaror. Om sådan ändring kommer till yttre gräns när det gäller en försvinner de fem gränskontrollstationema vid gränsen mot stånd,

endast är godkänd för fiskprodukter från

Norge och den i Lysekil som

Norge. Vid mot Norge finns dessutom två gränspasseringsstationer. gränsen kommissionen när gränsen ligger vid en väg Sådana kan accepteras av förgreningar innan den når den plats där gränskontrollstationen är utan Som exempel kan nämnas att Storlien är gränspasseringsbelägen.

station och Järpen gränskontrollstation.

upprustning gränskontrollstationema mot Norge som Kom- Den av påtalat behovet kan anstå till dess förhandlingarna om munförbundet av

79 gränskontroller inom EU innebär att kontrollen av livsmedel som fors Borttagandet av bygger den livsmedelskontroll sker i utförsellandet. Huvudregeln är i landet som fri rörlighet for varor. 8° associationsavtal, syñe är att upprätta ett frihandelsområdesom EES-avtalet är ett vars tullområde och tullområdena för de EFTA-stater som ingår i samarbetet. omfattar EU:s Norge, Island och Liechtenstein. I EES-avtalets Från 1995 återstårbaraEFTA-statema avtalet omfattar. Fisk och jordbruksvaror ingår artikel 8 specificeras vilka varor som generellt i EES-avtalet.Dock görs vissaundantagi avtaletsprotokoll inte

1 10 Organisation

en eventuell utvidgning av EUs yttre gräns är slutförda. EU-kommissionen har uttalat att i avvaktan på detta kan acceptera

man nuvarande kontrollstationer som ett provisorium.

Den kommunala nämndens kostnader för kontroll i samband med import av livsmedel ska ersättas enligt taxa fastställs kom-

som av munenf Taxan ska så utformad att den full kostnadstäckning.

Vara ger Detta krav grundar sig på EG-direktivet 90/675/EEG principerna

om för organisering av veterinärkontroller produkter förs in i

av som gemenskapen från tredje land. Kommunerna har därvid rätt att gottgöra sig även för fasta kostnader. För livsmedel tas ut vid

som som prov kontrollen lämnas inte någon ersättning till importören. Kostnaden för föreskrivna stickprovsundersökningar ska täckas avgift enligt

genom en taxa som Livsmedelsverket fastställer efter samråd med Riksrevisionsverket.

Enligt kommunernas rapportering till Livsmedelsverket avseende livsmedelstillsynen 1996 uppgick kostnaden för importkontroll inklusive laboratorieanalyser till totalt 5 844 525 kr.

För uppbyggande gränskontrollstationer finns möjlighet att

av erhålla bidrag från EU-kommissionen till 50 % anläggningskost-

upp av nadema. Denna möjlighet har de flesta kommuner, låtit uppföra

som gränskontrollanläggningar, utnyttjat.

Importkontrollen inom övriga EU är övervägande statlig. Detta tycks gälla oavsett landet ifråga har centraliserad Frankrike

om en eller federal Tyskland struktur, eller om det har Irland veterinär-

en myndighet eller två Belgien.

6.2.4 Problem

I EG-direktivet 90/675/EEG anges att varor som föraviserats på föreskrivet sätt ska kontrolleras utan dröjsmål. Enligt Kommunförbundet är tolkningen av detta att direktivet i princip innebär krav på dygnetrunt beredskap. Denna beredskap i förening med de investeringar krävs

som för lokaler och utrustning gör, enligt Kommunförbundet, att kommu-

8 Förordning 1994:l 717om kontroll av livsmedel somimporteras från tredje land, 10 82Rådets direktiv 90/675/EEG om principerna för organisering av veterinärkontroller av

produkter som förs i gemenskapenfrån tredje land, Artikel punkt7. Avgifter för

veterinära gränskontroller fastställs direktivi 96/43/EG. Medlemsstaternaska ta ut en

fastställd minimiavgift för varje typ av produkt; det är emellertid tillåtet att ta ut högre

avgiñ upp till full kostnadstäckning. Sverige har ännuinte implementeratdetta direktiv. 83Siffran for den totala kostnaden baserarsig uppgift från 20 kommuner som uppgivit

att de har haft kostnader för importkontroll under 1996. Det finns 14gränskontroll-

stationer landet.i

Organisation 111

inte har möjlighet att uppnå full kostnadstäckning for sin importnema kontroll. EG-kommissionen inspekterade under hösten 1995 samtliga svenska gränskontrollstationer. I den rapport då upprättades konstaterades som att ingen de svenska gränskontrollstationema då kunde godkännas i av befintligt skick. Kommissionen hade anmärkningar på såväl statiolokalisering deras utformning, utrustning och arbetsrutiner. nemas som Att upprätta gränskontrollstationer i enlighet med de bestämmelnya medför, enligt Kommunförbundet, avsevärda kostnader för komserna Sedan kommissionens inspektion har de svenska kontrollmunerna. stationema med undantag för dem ligger vid gränsen mot Norge som rustats upp och blivit godkända. Det råder osäkerhet gränskontrollen mot Norge kommer att om bestå. Därför är det, enligt Kommunförbundet, inte rimligt att några investeringar görs i kontrollstationer vid norska gränsen i dagsläget. Inte heller det rimligt att kontroll livsmedlen ska ske vid anses av gränsen, EU-kommissionen kräver, då flera införselorter är lokalisom serade flera mil från närmaste befolkade ort. Inom EU krävs veterinärkompetens vid importkontroll. Kommunförbundet påpekar att det i små kommuner med gränskontrollstation kan bli ett problem att upprätthålla sådan kompetens.

6.2.5 Kommunförbundets skrivelser

Svenska kommunförbundet har i olika sammanhang i skrivelser till regeringen tagit frågor rör fördelningen tillsynsansvaret upp som av mellan staten och kommunerna samt avgifterna för livsmedelstillsynen. Bl.a. gäller det kommunernas för gränskontrollen vid import av ansvar livsmedel från tredje land. I hemställan till regeringen den 1995-12-15 Dnr 1995/2737 hemställer Svenska Kommunförbundet att kontroll av animaliska livsmedel importeras från tredje land fortsättningsvis som ska statlig uppgift. Enligt hemställan ska kommunerna ha vara en möjlighet att genomföra verksamheten på uppdrag ansvarig central av myndighet mot full kostnadstäckning. Det bör även vara möjligt för kommuner att på frivillig basis upprätta gränskontrollstation på ort där staten inte har för avsikt att upprätta sådan. I skrivelse till Jordbruksdepartementet 1996-02-05 Dnr 1995/737 redovisar Kommunförbundet följande utgångspunkter och ställningstaganden:

Det är ett nationellt intresse och därmed en statlig angelägenhet att det finns fungerande gränskontroll mot tredje land. Vårt medlemen

112 Organisation

skap i EU har inneburit förändringar i förutsättningarna för gränskontrollen.

Staten bör ta ställning till vilka orter i Sverige ska importsom vara orter. Staten bör kunna uppdra åt kommun att utföra importkontrollen. Om en sådan ordning kräver författningsändringar är det angeläget att sådana förbereds snarast.

Staten bör ha det fulla finansiella ansvaret för importkontrollen och därmed vara garant för att kommunen, i det fall kommun utför en kontrollen, får full kostnadstäckning för sin verksamhet. Staten bör även gå in som garant för kostnader som uppstår i de fall import vid en ort upphör vilket kan få aktualitet när det gäller Norge eller - förändras, t.ex. om EU träffar avtal med vissa länder lättnader i om importkontroll.

Kommunförbundet det inte rimligt att kommunerna ska stå för anser uppkomna kostnader när det gäller bl.a. lokalinvesteringar, utrustning och personalkostnader för dygnetrunt beredskap. Kommunförbundet anser att kommunerna inte har möjlighet att genom nuvarande finansieringssystem kostnadstäckning för importkontrollen.

Utöver de av staten fastställda importorterna, bör det vara möjligt för en kommun eller part att med finansiering upprätta annan egen gränskontrollstation.

Samordning, avseende gränskontrollen, mellan Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Generaltullstyrelsen är nödvändig. Kommunförbundet påpekar att Jordbruksverket för importkontroll ansvarar av djur och djurprodukter. Reglerna inom EU förutsätter att det finns en ansvarig myndighet off1cial veterinarian. För att kunna bedriva effektiv importkontroll både livsmedel, djur och djuren av produkter krävs samordning mellan Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Fiskeriverket och Generaltullstyrelsen. Samordningen fungerar, enligt Kommunförbundet, idag inte tillfredsställande.

6.2.6 och slutsatser

överväganden

I annat sammanhang har kommittén för livsmedelstillsynen i sina bedömningar anslutit sig till ett ökat decentraliserat för livsmeansvar delstillsynen, när det är lämpligt och möjligt. För den livsmedelstillsyn

Organisation l 13

med undantag för större industrier och företag med hela landet som verksamhetsbas inte är importkontroll finns en närhetsprincip av

- som intresse och betydelse för kommunerna. Detta gäller däremot inte importkontrollen avser landets gräns i den del denna utgör EUs

som yttre gräns. Importkontroll före Sveriges inträde i EU var att betrakta

nationell angelägenhet. Efter inträdet görs sådan kontroll för som en hela EUs räkning.

EU-kommissionen betraktar importkontroll som ett strategiskt instrument stor betydelse för hela gemenskapen och fäster stor vikt

av vid att denna kontroll är likvärdig och sker likformigt vid gemenskapens yttre gräns. Detta förhållande talar för att det bör vara ett samlat centralt statligt för importkontrollen.

ansvar

Den statliga myndigheten Jordbruksverket ansvarar för importkontrollen djur och djurprodukter. Jordbruksverket har genom att vara

av chefsmyndighet för distriktsveterinärorganisationen tillgång till en regionalt förgrenad organisation med veterinärkompetens gör det

som möjligt och lämpligt att ta ett direkt ansvar för kontroll av djur och djurprodukter vid import från tredje land. På några platser, t.ex. i Göteborgs hamn och på Landvetter, sker dock djurkontrollen genom ett

samarbetsavtal med den kommunala gränskontrollveterinärpersonal

en Enligt Jordbruksverket skulle ett vidgat samarbete i gränskontrollen underlättas även kontrollen av livsmedel var ett statligt ans-

om

Ett sådant samarbete finns etablerat i den veterinära kontrollen vid var. slakterier.

Enligt EGs direktiv 90/675/EEG artikel ll ska de behöriga myndigheter utför dokument- och identitetskontroller underrätta den

som officiella veterinären vid kontrollstället på bestämmelseorten om produkternas och trolig ankomstdag. Möjlighet finns att göra detta

passage via det datoriserade nätverk, Animo, inom EU länkar samman

som veterinärmyndigheter. Jordbruksverket är anslutet till Animo och en anslutning förbereds även inom Livsmedelsverket. En sådan anslutning kan tala för att praktiska hanteringsvinster skulle stå att vinna vid ett statligt för kontrollen livsmedelsimport.

ansvar av

84Statensjordbruksverk SJV får enligt förordningen 1994: l 830 om införsel avlevande

djur förordna officiell veterinär att utföra kontroller av djur och vissaandravaror.

m.m.

Veterinärkontroll vid imponanläggning utförs normalt av läns- eller distriktsveterinär

har arbetsgivare. l Göteborg i Skandiahamnen och vid Landvetters

som SJV som

flygplats anlitar SJV stadsveterinärsomär anställd av Göteborgs kommun fönatt utföra

kontrollarbete SJV Ansvaret för importkontrollen ärstatligt och SJV kan förordna en

.

officiell veterinär, däremot ärbedömningenatt SJV kan träffa avtal med

person som

kommunen att svaraför importkontrollen. När stadsveterinärenutför uppgifter för SJVs

räkning är han därför formellt anställd av SJV och kommunen har förbundit sig att

fortlöpande justera veterinärenstjänstgöringsgradeller bevilja veterinärentjänstledighet

i sådanomfattning svararmot veterinärensanställning hos SJV

som .

114 Organisation

Importkontroll utförs enligt komplicerade och föränderliga regler. Det EU-gemensamma systemet innehåller en gemensam lista, vilken ständigt måste uppdateras. I det gemensamma systemet ingår vidare en gemensam databas och ett gemensamt nätverk.

Importkontrollen kräver visst specialistkunnande och det åvilar ett uttalat likhetskrav på denna kontroll från kommissionens sida.

Sammanfattningsvis anser kommittén att övervägande principiella och praktiska skäl talar för att ansvaret för importkontrollen av livsmedel tas över av staten. Gränskontroll kan betraktas som ett nationellt ansvar som bör åvila staten, vilken även genom ett samlat centralt ansvar bör ha bättre förutsättningar att tillmötesgå EG-kommissionens likhetskrav än ett antal självständiga kommuner.

Statligt huvudmannaskap innebär att staten bestämmer var gränskontrollverksamhet ska bedrivas och kontrollstationer finnas. Det hindrar inte kommun eller ett transportföretag att ta initiativ till

en investeringar i byggnader och utrustning som behövs.

Om staten vill utnyttja kommunal personal för att utföra gränskontroll är det ur kommunernas synpunkt önskvärt att avtal sluts med kommunen istället för att staten temporärt anställer den enskilde tjänstemännen. Sådant avtal bör vara möjligt att träffa när det gäller uppgifter i gränskontrollen som inte innebär myndighetsutövning. Med ett statligt ansvar för gränskontrollen följer att ansvaret för myndighetsutövning som innebär beslut också blir statligt och därmed inte möjligt att överlåta genom avtal.

Kommunförbundet har påtalat att det i små avlägset liggande kom-

kan bli problem att upprätthålla den veterinärkompetens som muner krävs inom EU. Detta problem torde inte påverkas av huvudmannaskapet utan kommer att bestå även vid ett statligt ansvar för importkontrollen.

Organisation 115

6.3 Länsstyrelsernas uppgifter i livsmedelstillsynen

Länsstyrelsens uppgift att utöva "den närmare tillsynen inom länet har, trots ordalagen, inga inslag myndighetsutövning. Syftet är att

av stödja och påverka miljö- och hälsovårdsnämndema. De ökade samverkansmöjligheter lagstiftningen nu medger gör det möjligt

som för kommunerna att ta ett ökat ansvar för samarbetet mellan kommuner.

Kommittén att länsstyrelsens tillsynsuppgift enligt livsmedels-

anser lagen 24 § bör utgå. Behovet att utnyttja länsstyrelsemas sakkun-

av skap i livsmedelstillsynen består och kan som hittills komma till uttryck i regleringsbrev

Kommittén har tidigare föreslagit annan organisation av Livsmedelsverkets operativa tillsyn. Frågan ansvarsfördelningen i staten

om mellan central och regional nivå bör behandlas i det sammanhanget.

Livsmedelslagen 24 § förslag

-

"Livsmedelsverket utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av denna

lag, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EG-

förordningar kompletteras av lagen. Den eller de kommunala nämnder som

som

fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsornrådet utövar tillsynen inom

kommunen om regeringen inte har föreskrivit att tillsynen skall utövas av

Livsmedelsverket.

Regeringen eller den myndighet somregeringen bestämmer får överlämna vissa

tillsynsuppgifter till ett enskilt kontrollorgan somärjuridisk person.

6.3.1 Bakgrund

En de särskilda uppgifter i regeringens direktiv är att se

av som anges över den regionala nivåns roll. Enligt direktiven ska i översynen beaktas

anförts i lagutskottets betänkande 1994/95:LU20. vad som

Lagutskottet refererar i sitt betänkande Riksdagens revisorers granskning livsmedelskontrollen och förslag till riksdagen. Granskningen

av visade att länsstyrelsemas kunskaper och kompetens i flera län har stor betydelse, särskilt för de mindre kommunerna. Men revisorerna ansåg

85l994/95zRR8.

l 16 Organisation

också, att länsstyrelsen har ett indirekt och oprecist ansvar for livsmedelstillsynen i länet.

Den formella grunden för ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndighetema finns i livsmedelslagens 24 säger att Livsmedels-

som verket utövar den centrala tillsynen, länsstyrelsen "den närmare tillsynen inom länet" och miljö- och hälsoskyddsnämnden tillsynen inom kommunen.

Regeringens regleringsbrev till länsstyrelserna anger mål och uppdrag för tillsynen inom livsmedelsområdet under rubriken Livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor.

Länsstyrelsemas övergripande mål är att medverka till

att upprätthålla och om möjligt förbättra djurhälsan, djurskyddet och livsmedelskvaliteten.

I regleringsbrevet för 1997 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att upprätta en regional samverkansgrupp för distriktsveterinärorganisationen:

"Syftet med gruppen är att under länsveterinärens ledning åstadkomma en

effektiv samverkan mellan distriktsveterinärorganisationen och berörda orga-

nisationer/myndigheter avseende djursjukvård, djurhälsovård, djurskydd och

livsmedelskontroll."

På livsmedelsområdet ska länsstyrelserna medverka till branschvisa genomgångar av tillsynsobjekt samt delta i organiserandet av projektinriktad kontroll och upprättande av kontrollprogram för egentillsyn.

Uppgifter om kostnader och årsarbetskrafter finns i årsredovisningen. Den andel som sakområdet Livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor tog av länsstyrelsemas verksamhetskostnader under treårsperioden fr.o.m. 1993/94 varierar mellan l och 4 %. Det första året var det bara två län i l %-gmppen men 9 län det sista året. Det innebär att snittkostnaden för sakområdet minskade från 3 till 2 % under perioden.

Inom verksamhetsgrenen redovisades 1997-12-31 58 årsarbetskrafter, varav 6 ägnades livsmedelstillsyn 0,2-0,3 årsarbetskrafter per länsstyrelse.

Verksamheten är i sin helhet anslagsfinansierad. Organisatoriskt ingår den vanligen i lantbruksenhet där sådan/motsvarande finns

en en eller i särskild enhet Veterinärenhet, Länsveterinär.

86Det kan i sammanhangetnämnas att revisorernas granskning livsmedelskontrollen

av

också var del av underlaget för en bredare granskning av den statliga tillsynen. Riks-

dagensrevisorer påpekadedärvid att etttillsynsansvar somdelatsupp olika organisa-

tionsnivâer har visat sig kunna leda till oklarheter, särskilt i de fall länsstyrelsernafått

tillsynsansvar 1994/95:RR9 s 14.

Organisation 117

Vad gäller verksamhetens inriktning ville Livsmedelskontrollutredningen länsstyrelserna aktiv roll i den offentliga livsmege en mer delstillsynen. Grundtanken i utredningens förslag var decentralisering till kommunerna, skulle ha ett helhetsansvar för godkännande och som tillsyn alla anläggningar och all livsmedelshantering. Enligt utredav ningen skulle flera län i samverkan tilldelas livsmedelstekniker för att

stöd till kommunerna. Förslaget innebar således att tillsynsansvaret ge skulle finnas i organisation och den expertis behövdes för att en som leva till ansvaret i Regeringen gick emellertid emot upp en annan. förslaget och föreslog i stället utbyggnad Livsmedelsverkets konen av blev också riksdagens beslut. trollfunktioner och normgivning. Det Länsstyrelsen fick således 1989 inte några kontrolluppgifter på nya livsmedelsområdet. Den beskrivning av de regionala uppgifterna som departementschefen lämnade i propositionen utgick från att

länsstyrelsema även i fortsättningen bör fungera stödjande och rådsom givande gentemot miljö- och hälsoskyddsnämndema. Bl.a. bör länsstyorgan relserna medverka till branschvisa genomgångar av tillsynsobjekten. De bör också delta i organiserandet projektinriktad kontroll och upprättandet av av kontrollprogram för egentillsynen. Det är angeläget att länsstyrelserna i sin verksamhet beaktar kravet på likformighet i kontrollen och anlägger en helhetspå kvalitetsfrågoma inbegriper samtliga led i livsmedelskedjan. syn som bevaka sambandet mellan föda och förebyggande hälsovård. Jag vill också länsstyrelsens skyldighet enligt sin instruktion att vaka över att det erinra om enligt lag åligger bl.a. kommuner blir fullgjort." som

Ett år kom ytterligare ett förslag decentralisering av den par senare om direkta tillsynen. Det Veterinärutredningen som ansåg att tillsynen var över de större livsmedelsanläggningama borde föras över från Livs-

medelsverket till länsstyrelserna. Besiktningsveterinärorganisationen

berördes inte förslaget. Även detta förslag förutsatte att samav verkande län skulle förstärkas med livsmedelstekniker, som ansågs

behövas till stöd för de lokala tillsynsorganen, bl.a. för erforderlig kontroll redligheten i livsmedelshanteringen. Den centrala verksamheten av skulle renodlas till norrngivning och samordning och med samtliga

centrala veterinära myndighetsuppgifter samlade i ett verk. Länsstyrelserna handlägger också överklaganden. Statskontoret har på uppdrag den parlamentariska regionskommittén PARK9° karlagt av överklagningsverksamheten vid länsstyrelserna. Där avgjordes 1997

Betänkandet livsmedel sou l986:25. Kontroll av Prop 1988/89:68, JoU14,rskr. 263 89Betänkandet Veterinär verksamhet behov, organisation och finansiering sou 1992:88. 9°Dir. 1997280.

1 18 Organisation

totalt 8 000 överklagningsärenden, 50 st 0,6 % avsåg livsme-

varav delslagstiftningen. Ur Statskontorets rapport 1998-03-31 har följande uppgifter om överklaganden enligt livsmedelslagstiftningen hämtats:

Tablå 6.2 Länsstyrelsernas överklagningsärenden 1997 Författning § Första instans ÅVtal

Livsmedelslag 1971:511 33 § Kommunal nämnd 23

Besiktningsveterinär 7 Livsmedelsförordning 1971:807 57 § Kommunal nämnd 7

Kungörelse 1974:271 om kontroll 10 § Besiktningsman förordnad

av vid utförsel av livsmedel Livsmedelsverket Förordning 1989:1110 om avgift 12 § Kommunal nämnd 13 for livsmedelstillsyn m.m. Förordning 1994: 1717 om kont- 12 § Kommunal nämnd roll av livsmedel som importeras från tredje land Förordning 1995:702 om EGs 7 § Kommunal nämnd f dn k l kt

Enskilt. kontrollorgan

fggtfstaifliiiriguitgfls

Förordning 1995: 1345 om skydd 6 § Kommunal nämnd for beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel m.m.

De vanligaste överklagandena avser således beslut av kommunal nämnd enligt livsmedelslagen, dämäst enligt förordningen om avgift för livsmedelstillsyn. Ett fåtal ärenden går vidare till allmän förvaltningsdomstol. 1997 var det 8 ärenden som avgjordes i domstol.

I tillämpningen av livsmedelslagstiftningen har länsstyrelserna

nu två uppgifter av olika karaktär. Det är dels, med livsmedelslagens ordalag, den nämnare tillsynen i länet av att reglerna följs, dels myndighetsutövning vid beslut inom för överklagningsförfarandet.

ramen

Den förra verksamheten skulle i enlighet med sin ordalydelse, kunna tolkas så att den ger länsstyrelsen befogenhet att ingripa i den livsmedelstillsyn som utförs enligt livsmedelslagen av Livsmedelsverket och kommunerna. Den befogenheten har emellertid inte länsstyrelsen. Verksamheten är inte myndighetsutövning utan får hänföras till övriga myndighetsuppgifter, s.k.faktisk förvaltningsverksamhet den typ

av som kan exemplifieras med uppgifterna utbildning, rådgivning, infor-

Organisation l 19

mation, planering och utredning. I 1989 års beslut talades om medverkan, råd och stöd i kommunernas tillsyn. 1989 års ställningstagande till ansvarsfördelningen i livsmedelstillsynen skedde mot bakgrund pågående överväganden om ändrad av inriktning länsstyrelsemas verksamhet, talade emot att tillföra av som kontrolluppgifter. Regeringen fann då att frågor som rörde länsnya styrelsemas organisation borde lösas i annat sammanhang. Statsmaktema avvisade, närmast effektivitetsskäl, förslag om att av förstärka samverkande länsstyrelser med livsmedelsteknisk kompetens, till stöd för den kommunala tillsynen. Förutsättningarna för länsstyrelsemas medverkan i livsmedelstillsynen har inte på något avgörande sätt förändrats under 1990-talet. Länsstyrelsemas kompetens främst livsmedelshygien, mindre avser livsmedelsteknik, märkning och andra redlighetsaspekter på livsmedelshantering.

6.3.2 överväganden

Det finns ingen utförligare beskrivning länsstyrelsemas uppgifter av inom livsmedelstillsynen än den lämnades i 1989 års proposition. som Sammanfattningsvis kan den sägas innebära att länsstyrelserna förutsätts delta i och följa den kommunala verksamheten. Ordalagen i livsmedelslagen 24 § antyder fortlöpande och nära kontakt med en tillämpningen livsmedelslagen, emellertid inte står i överensav som stämmelse med verkligheten. Bristande konkretion i uppgiftsbeskrivningen det svårt bedöma måluppfyllelsen. Livsmedelsverket har gör att inte visat något större intresse för att länsstyrelserna en aktiv roll, ge sannolikt beroende på att det är svårt att påverka vad som kan göras inom livsmedelsområdet i konkurrrenssituationer, när olika verksamhetsgrenar anspråk på länsstyrelsernas Länsstyrelserna har gör resurser. därför i stor utsträckning kunnat söka vägar för sin verksamhet egna inom livsmedelsområdet. Kommittén har i det föregående ansett det önskvärt att kommunerna får tydligare för sina uppgifter inom livsmedelstillsynen. ett ansvar Med utgångspunkt i decentraliserad kommunal tillsyn blir ansvarsen fördelningen otydligare statliga åläggs samordningsuppgifter om organ i den operativa verksamheten. Uppgiften att åstadkomma samverkan mellan kommunerna är en kommunal uppgift. I det avseendet får kommunerna bättre förutnu sättningar att ta de initiativ till samverkan kan behövas. som

120 Organisation

I den utveckling som beskrivs för den statliga förvaltningen på regional nivå"° sägs att länsstyrelsen har en samordningsroll och en uppgift att stå för avvägningen mellan olika samhällssektorer: Staten

"måste se till att de mål som anges i den nationella politiken genomförs i

landets alla delar. Likaså måste statenta ett ansvar for att säkra en samordning

av offentlig verksamhet som kan tillgodose samhällets helhetssyn. På läns-

planet har båda uppgifterna anförtrotts länsstyrelsen. I detta ligger bl.a. att

sammanvägaskilda nationella statliga intressenoch att uppträda på ett enhetligt

sätt i hela landet".

Vad gäller behovet att sammanväga skilda nationella intressen kan konstateras att livsmedelslagen inte är en "avvägningslagstiftning av den typ som t.ex. miljö- och plan- och bygglagstiftningen representerar, där enskilda intressen står emot allmänna. I tillämpningen av livsmedelslagen är det allmänna säkerhetsintresset helt avgörande och det finns inget utrymme för sammanvägningar med andra intressen. Däremot finns det i livsmedelstillsynen ett behov av att ta vara på den kunskap finns inom olika samhällssektorer bl.a. smittsamma sjuk-

som om domar. Här har länsveterinären en viktig samordnande och kunskapsförmedlande uppgift.

I övrigt är det, med hänsyn till företagsstrukturen inom livsmedelssektom, svårt att något behov att samordna livsmedelstillsynen

se av just på länsnivå. Det finns ett statligt intresse av att följa upp att tillsynen fungerar effektivt och det finns ett rapporteringskrav gentemot EU, det behovet avser riksnivån och är Livsmedelsverkets ansvar.

men

Livsmedelsverket har uppgiften att både utöva direkt operativ

nu tillsyn och att svara för styrning och utvärdering av samma verksamhet. Principiella skäl talar för att den direkta tillsynen tydligare skiljs organisatoriskt från Livsmedelsverkets övriga myndighetsuppgifter till en fristående resultatenhet inom verkets organisation eller till en separat tillsynsmyndighet, kan arbeta med regionala enheter. En mer

som långtgående organisationsförändring än den aktualiserades av

som Veterinärutredningen är att länsstyrelserna tillförs de tillsynsresurser

finns i Livsmedelsverket/besiktningsveterinärorganisationen. I så som fall kan övervägas uppgiften att handlägga överklaganden avseende

om tillämpningen av livsmedelslagstiftningen behöver flyttas till länsrätter-

Vilken dessa båda uppgifter direkt tillsyn och överklaganden na. av - -

bäst in i den roll länsstyrelserna förutsätts ha i framsom passar som tiden kan inte framgå av statsmakternas beslut om den regionala

anses statsförvaltningen.

9 Prop 1996/97:36 33.s.

Organisation 121

Kommittén har föreslagit att en översyn görs Livsmedelsverkets

av organisation. Det finns därför inte anledning att här ta ställning till fördelningen de statliga tillsynsuppgiftema. Frågan om organisationen

av

den direkta tillsyn är centraliserad bör behandlas i samband av som nu med organisationsöversynen.

Sammanfattningsvis kommittén att länsstyrelsens tillsynsuppgift

anser enligt livsmedelslagen 24 § bör utgå. Därmed påverkas inte länsstyrelsens generella uppdrag att ta de initiativ som behövs för att fastställda nationella mål får genomslag Om länsstyrelse i sin verk-

en samhet avseende jordbruksproduktionen eller djurskyddet får kännedom risker för sjukdomsspridning livsmedel, måste myndig-

om genom heten givetvis under alla omständigheter vidta de åtgärder behövs

som för att begränsa riskerna.

Behovet att utnyttja länsstyrelsens kompetens finns kvar.

av Regeringen kan som hittills ge direktiv i regleringsbrevet.

6.4 Kontrollen enligt EGs förordningar om

livsmedel

Enligt livsmedelsförordningen fördelas tillsynsansvaret mellan central och lokal nivå med utgångspunkt i riskbedömning. Livsmedels-

en verket har ansvaret för ett litet antal stora anläggningar med komplicerad produktion och stor spridning produkterna. Kontrollen enligt

av EGs ofta detaljreglerade jordbruksförordningar har hittills inte berört kommunerna. Livsmedelsförordningens ansvarsfördelning, som utgår från anläggning, bör enligt kommittén i princip gälla all livs-

typ av medelstillsyn.

Kommittén vidare att det offentliga åtagandet bör begränsas till i

anser första hand myndighetsutövning och därtill knuten rådgivning och information. Uppgiften att ta fram underlag för tillsynsmyndighetens bedömning bestämmelserna efterlevs bör så långt möjligt över-

av om lämnas till s.k. oberoende så att tillsynsmyndigheten får ökat

organ, utrymme för sina huvuduppgifter.

Regeringen har i sina direktiv till Utredningen livsmedelstillsynen

om bl.a. pekat på gränsdragningsfrågor i kvalitetskontrollen enligt EGs marknadsordningar och ansett att det finns ett behov att ytterligare

av utreda frågan tillsynsansvaret i detta avseende. De principiella

om organisationsfrågor i detta avsnitt behandlas av kommittén avser

som

122 Organisation

dels ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndighetema enligt EGs jordbruksförordningar, dels förutsättningarna att utnyttja enskilda organ för preciserade kontrollåtgärder. Slutligen går kommittén igenom de områden där dessa frågeställningar aktualiseras.

6.4.1 Förändringar i lagstiftningen

När Sverige den 1 januari 1995 blev medlem i den Europeiska unionen, var lagstiftningen om livsmedel i stort sett redan anpassad genom EESavtalet som hade trätt i kraft året dessförinnan. En särskild lagstiftning beslutades dock med bestämmelser som behövdes för genomförande av EGs pris- och marknadsreglering för jordbruks- och fiskeprodukter. Regleringen innebar ett avsevärt utökat statligt åtagande inom primär produktionen Jordbruksverkets ansvarsområde men påverkade också

- hanteringen av livsmedel inom det ansvarsområde som följer av bestäm melsema i livsmedelslagen Livsmedelsverkets ansvarsområde.

-

Fram till Sveriges EU-inträde reglerades frågan om vilken myndighet som utövar tillsyn inom livsmedelsområdet samt frågor om befogenheter och sanktionsmöjligheter i huvudsak genom livsmedelslagen och genom bestämmelser i livsmedelsförordningen. 1995 började ett antal EG-förordningar med anknytning till livsmedelsornrådet att gälla, bl.a. sådana som innehåller handelsnorrner för vissa jordbruks- eller fiskeprodukter. Vissa av dessa förordningar ägg, fjäderfä trädde dock i krafi först vid en senare tidpunkt. EG-förordningama gäller omedelbart i medlemsländerna utan att några ytterligare åtgärder behöver vidtas för införlivande; tillämp ningsföresloifter kan dock behöva beslutas på nationell nivå. För att tillgodose behovet av särskild nationell reglering, bl.a. i fråga om befogen heter, sanktionsmöjligheter, tillsynsorganisation och avgifter, utfärdades särskilda lagar och förordningar på några områden. Dessa lagar och förordningar är

lag 1994:1710 EGs förordningar jordbruksprodukter och - om om

förordning 1994: 1715 om EGs förordningar om jordbruksprodukter

lag 1995:551 EGs förordning om ekologiskt framställda pro- - om

dukter och förordning 1995:702 om EGs förordning om ekologiskt framställda produkter lag 1995:1336 om skydd för beteckningar på jordbruksprodukter

-

och livsmedel, och förordning 1995:1345 skydd för

m.m. om

beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, m.m. och

92Förordningen 1994:1715 EGs förordningar jordbruksprodukter, 26 Denna

om om a

ändring trädde krafti 1997-03-01.

Organisation 123

lag 1994:1709 EGs förordningar om den gemensamma fiskeri- - om politiken och förordning 1994:1716 fisket, vattenbruket och om fiskerinäringen.

Dessutom finns särskilda regler i lagen 1994:900 och i förordningen 1994:901 genetiskt modifierade organismer. Den lagen och forom ordningen har dock endast begränsad betydelse sedan EGs förordning om nya livsmedel börjat gälla. Utöver dessa jordbruks- och fiskeförordningar finns ett mindre antal förordningar saknar anknytning till jordbruks- eller fiskeområdet, som t.ex. förordningama om nya livsmedel, om aromämnen och om veterinännedicinska läkemedel i livsmedel. Regeringen lade den 29 januari 1998 fram ett förslag om att livsmedelslagen ska få bredare tillämpning för att vissa EG-fören ordningar livsmedel ska kunna verkställas. Lagens tillsyns-, sankom tions, avgifts- och överklagandebestämmelser föreslås komplettera EGförordningama dock inte förordningama om ekologisk produktion eller skydd för beteckningar för jordbruksprodukter: De om befogenheter tillsynsmyndighet således inte enskilt organ har som en ska inte bara lagar och föreslcrifter till denna utan även EGavse förordningama. Andra tillägg till livsmedelslagen innebär att Livsmedelsverket utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden ~ även de EG-förordningar helt eller delvis faller inom lagens av som tillämpningsområde 24 § regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får — överlämna till ett enskilt kontrollorgan som är juridisk person att utöva vissa tillsynsuppgifter 24 § föreläggande eller förbud får meddelas även för att EG-förordningar — ska efterlevas 25 § enskilt kontrollorgan får rätt till tillträde till lokaler och tillgång till handlingar 26 § regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela — föreskrifter tillsyn även i fråga om EG-förordningarna om m.m. samt avgifter för enskilt kontrollorgans verksamhet 29 a § om överträdelser regler i EG-förordningama straffbeläggs. - av I den omfattning livsmedelslagen således enligt förslaget ska tillsom lämpas på förordningama bortfaller tillämpningen lagarna om av jordbruksprodukter och fisket. Dessutom kommer livsmedelslagen om att bli tillämplig på ett antal förordningar som hittills inte uttryckligen omfattats någon de nämnda lagarna, t.ex. förordningama om nya av livsmedel och livsmedelsingredienser 258/97, aromer 2232/96,

nr

93Prop 1997/98:48,Ändringar i livsmedelslagen m.fl. lagar.

124 Organisation

högsta tillåtna halt för vissa främmande ämnen i livsmedel 315/93 och om gränsvärden för högsta tillåtna restrnängder veterinärmedicinska

av läkemedel i livsmedel animaliskt

av ursprung.

Kommitténs överväganden i dessa avseenden dels principer för

kontrollens organisation, dels förslag inom olika områden redovisas i

det följ ande.

6.4.2 för

Principer ansvarsfördelningen

Statens jordbruksverk och Livsmedelsverket har i särskild utredning

en behandlat gränsdragningsfrågor avseende bl.a. ägg, fjäderfä, vin och sprit och ekologisk produktion. Enligt verkens rapport 1996-02-09 till regeringen bör huvudprincipen i ansvarsfördelningen på central nivå följas, dvs. Jordbruksverket bör svara for frågor rör primärpro-

som duktionen och Livsmedelsverket för frågor som rör livsmedel enligt bestämmelserna i livsmedelslagen.

Genom de föreslagna ändringarna i livsmedelslagen och jordbruksoch fiskelagama preciseras hur ansvar och befogenheter fördelas mellan de centrala myndigheterna.

I uppdraget ingick inte att komma med förslag till fördelningen av tillsynsansvar mellan central och lokal myndighet. Även denna fråga berördes dock översiktligt i rapporterna. Frågan har därefter överlämnats till denna utredning.

Nedan behandlas dels ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna centralt lokalt, dels möjligheterna att utnyttja oberoende organ

för preciserade kontrollåtgärder.

Vad först gäller frågan hur de direkta tillsynsuppgiftema bör

om fördelas mellan central och lokal nivå kan konstateras att ansvarsfördelningen i den svenska livsmedelslagstiftningen sedan länge bygger på att kommunerna för tillsynen de flesta drygt 99 %

svarar av - - av tillsynsobjekten enligt livsmedelslagen och livsmedelsförordningen. Livsmedelsverket har tillsynen över de större anläggningarna som har komplicerad verksamhet och säljer sina produkter på en bredare marknad än den lokala. I det följande diskuteras det finns anledning att

om välja en annan ordning för tillsynen av de produktgmpper och särskilda märkningar regleras i EGs jordbruksförordningaf samt för-

som ordningama om ekologisk produktion och om skydd för beteckningar.

Livsmedelsförordningen respektive förordningen om EGs förordningar har fördelat tillsynsansvaret enligt olika principer. Livsmedels förordningen 38 och 46 har pekat ut vilken myndighet som har ansvar för tillsyn vid en viss typ anläggning: Livsmedelsverket vid slakterier,

av äggpackerier etc., den kommunala nämnden vid övriga anläggningar. Det

Organisation 125

finns möjlighet att flytta över ansvar mellan Livsmedelsverket och kommunen. Förordningen om EGs förordningar 26 a § är ett avsteg från denna princip i och med att Livsmedelsverket har ansvar för all tillsyn över efterlevnaden av förordningarnas regler, oavsett vilken anläggning det gäller.

Inga kommunala nämnder har således hittills varit involverade i denna kontroll, bl.a. på grund motstånd från Kommunförbundet. Huvud-

av skälet för detta motstånd var att kommunerna inte önskade bli ålagda ytterligare detaljstyrda arbetsuppgifter som inte lämnade något utrymme för prioriteringar på det kommunala planet och inte heller medförde någon möjlighet till ekonomisk kompensation.

De föreslagna ändringarna i livsmedelslagen innebär att livsmedelslagen ska få bredare tillämpning och lagen om EGs förordningar

en i motsvarande mån upphöra att gälla. Därmed kommer också livsmedelsförordningens ansvarsfördelning beträffande tillsynen att börja gälla dessa EG-förordningar inga justeringar sker i livsmedelsför-

- om ordningen med anledning detta utvidgade tillämpningsområde.

av Regeringen har i propositionen ändringar i livsmedelslagen m.fl.

om lagar gjort bedömningen att de uppgifter som tillkommer för kommunernas del bara i mycket liten i någon utsträckning

om ens kommer att påverka omfattningen av kommunernas tillsynsarbete.

I vissa fall har fördelningen tillsynsansvar enligt livsmedelsför-

av ordningen sammanfallit med ansvaret enligt förordningen om EGs förordningar. Detta är fallet då Livsmedelsverket haft tillsynsansvar vid vissa anläggningar där EG-förordningama haft stor betydelse. Detta gäller t.ex. vid äggpackerier, tillverlcningsanläggningar inom vin- och spritområdet och vid fjäderfäslakterier. I andra fall innebär fördelning-

att den kommunala nämnden har för t.ex. hygienfrågor och en ansvar lokalgodkärmanden och att Livsmedelsverket bl.a. svarar för kontroll

att förordningarna efterlevs. Detta är fallet vid småskaliga mejerier i av fråga reglerna fetthalter för mjölk eller vid vissa anläggningar

om om

producerar bredbara fetter baserade på vegetabiliska oljor. Därtill som kommer att ansvaret för förordningama i senare led, t.ex. detaljhandeln, tillkommer Livsmedelsverket i fråga om alla förordningar.

Det kan ifrågasättas det finns anledning att fortsättningsvis sär-

om behandla vissa regler, beroende på att dessa återfinns i EG-förordningar. Om bestämmelserna i stället hade utfärdats i form av EG-direktiv, hade de införlivats i det nationella regelverket av Livsmedelsverket och den myndighet utövat tillsyn enligt livsmedelsförordningens

som ansvarsfördelning hade haft i uppgift att utöva tillsyn även över dem. Vidare kan det finnas behov att en och samma vara samtidigt blir

av

9‘Prop 1997/98:48 21.

s.

126 Organisation

föremål för åtgärder både med avseende på regler i EG-förordningar och regler utfärdade med stöd av livsmedelslagen. Det är då angeläget att en och samma myndighet är behörig att vidta sådana åtgärder. Enligt grundläggande tillsynsprinciper bör tillsynen produkt ske

som avser en så tidigt som möjligt. Detta innebär att den i första hand bör koncentreras till den anläggning där tillverkningen sker. Det är alltså möjligt att i livsmedelsförordningen särskilt ange att ansvaret för dessa anläggningar där tillverkning sker ska tillkomma Livsmedelsverket,

så som har skett på vin- och spritområdet och i fråga om äggpackerier. Samtidigt torde det vara orealistiskt att verket utövar tillsyn över reglerna i detaljhandelsledet runt om i hela landet. Behovet av myndighetsinsatser minskas dock preciserade kontrolluppgifter kan lämnas över till

om enskilda organ.

Sammanfattningsvis anser kommittén att livsmedelsförordningens system för ansvarsfördelning dvs. att tillsynsansvaret är kopplat till

typ anläggning bör tillämpas även i fråga om tillsynen över EG-

av förordningens regler.

Vad därefter gäller utförandet kontrollåtgärder kan det finnas skäl att

av använda specialiserade kontrollorgan oberoende organ för vissa

- kontroller. EG-förordningama har en annan karaktär än livsmedelslagen. Syftet att skydda konsumenternas hälsa är detsamma men regler med ett tydligt ekonomiskt syfte överväger. Det är då fråga om märkningsbestämmelser, bl.a. avseende varumärkesliknande beteckningar, med inslag av kvalitetsangivelser:

Kvalitetsklassning är ett framträdande moment i kontrollen enligt förordningama ägg och fjäderfä. Detaljerade regler finns vidare om

om hur mjölk och bredbara fetter smör och margarin ska klassas med hänsyn till fetthalt. Reglerna om kontroll av kvalitet, ursprung, märkning m.m. är särskilt omfattande avseende vin och sprit. Det är ett område som hittills i Sverige inte har varit föremål för någon särreglering och inte har krävt några större kontrollinsatser. Det

som har inte heller kontrollen av ursprungsbeteckningar, som företag kan begära att få skyddade.

Större kontrollinsatser torde däremot reglerna om märkning av nötkött komma att kräva, träda i kraft den l juli 1998. Denna reglering

som avses till följd av debatten om galna kosjukan kan ses som ett uttryck for ett marknadsmisslyckande, som har påverkat värderingarna om var gränsen bör gå för statliga ingripanden och har lett till utökat offentligt åtagande till följd av EG-lagstiftning.

Dessa EG-förordningar, som har sin grund i marknadsregleringama inom jordbruket, är vanligen djupa och smala, dvs. de reglerar detal-

Organisation 127

jerat ett relativt begränsat produktområde. Det är ett förhållande

som kan tala för specialiserad och centraliserad kontrollorganisation.

en

En annan aspekt på kontrollen av jordbruksförordningama är att de ofta handlar om en kvalitetsmärkning, som kan bli ett medel i konkurrensen för de företag som tillämpar bestämmelserna, det finns andra

om produktaltemativ. Detta är en relativt ny företeelse i den svenska livsmedelstillsynen. Den väcker frågan om hur långt det offentliga kontrollåtagandet bör framgår kapitel 5 ska varje kommitté

som av

förutsättningslöst pröva offentliga åtaganden.:

Det statliga åtagande som kommit till uttryck i livsmedelslagstiftningen har syftat till att skydda konsumentema från riskerna med farliga livsmedel, dålig hygien och bristande redlighet i livsmedelshanteringen. Den senare aspekten handlar till stor del om hur produkter presenteras gentemot konsumenten, dvs om märkning som kan ge konsumenten värdefull information om innehåll och kvalitet.

Frågor om kvalitet, utöver grundläggande säkerhets- och redlighetskrav, behöver i en marknadsekonomi inte föranleda statliga ingripanden utan bör i fungerande marknad kunna hanteras ett led i

en som normala köpar/säljarrelationer. När den svenska jordbruksregleringen avvecklades den 1 juli 1991, upphörde statens engagemang i den livsmedelskontroll, som hade skötts av Svenska kontrollanstalten för mejeriprodukter och ägg KMÄ, och blev helt angelägenhet för

en branschen. Likaså upphörde statens åtagande i kvalitetskontrollen av matpotatis SMAK och fiskkonserver.

När märkningen och kontrollsystemet fungerar som ett konkurrensmedel på marknaden, kan det offentliga tillsynsåtagandet ifrågasättas. Det gäller i första hand frivillig märkning och kontroll, som bör skötas av enskilda organ. Från den principen kan undantag göras för det fallet att lagstiftningen förutsätts komma att omvandla frivillig kontroll till

en obligatorisk. Den utvecklingen förutses beträffande ursprungsmärkningen av nötkött. Myndighetsutövningen måste i allmänhet förbehållas myndigheter, medan enskilda organ som uppfyller föreskrivna krav kan sköta provtagning, analys, klassificering enligt måttkriterier, dokumentkontroll, kontroll märkning och liknande åtgärder,

av som syftar till att ta fram underlag för myndigheternas bedömning av om bestämmelserna efterlevs. Förutsättningen är att lagstiftningen gör det möjligt att precisera det oberoende organets uppgifter tydligt, avgränsade från myndighetsutövning. Tillsynsmyndighetemas uppgifter kan därvid begränsas till att ange kontrollens inriktning och ambitionsnivå och till myndighetsutövning beslut om åtgärder, när det underlag som

-

95Enligt RF l 1:6kan forvaltningsuppgift överlämnas till enskild. Det skaskemed stödav

lag, om uppgiften innefattar myndighetsutövning.

128 Organisation

redovisas ett oberoende visar att bestämmelserna inte följs

av organ samt till rådgivning och information.

Sammanfattningsvis anser kommittén att det offentliga åtagandet i första hand bör begränsas till myndighetsutövning. Uppgiften att ta fram underlag för myndighetens bedömning av om bestämmelserna efterlevs kan i många fall överlämnas till specialiserade oberoende organ, som utför preciserade åtgärder avseende dokumentkontroll, märkning, kvalitetsklassificering etc. Det är enligt kommitténs mening önskvärt att oberoende i sådana fall anlitas, så att tillsynsmyndigheten kan

organ ägna sig åt sina huvuduppgifter myndighetsutövning, rådgivning och

information.

För ackreditering eller godkännande av sådana kontrollorgan bör så långt möjligt de allmänna regler tillämpas, gäller för anmälan av

som kontrollorgan i EG. Frågan ansvarsfördelningen mellan Jordbruks-

om verket, Livsmedelsverket och SWEDAC avseende ekologiskt framställda produkter är föremål för utredning i särskild ordning.

I det följande diskuterar kommittén vilka kontrollforrner som är lämpliga inom områden som berörs av EG-förordningar om handelsnormer och märkningsregler m.m.

6.4.3 Förslag om ansvarsfördelningen

Ägg

Aktuella EG-regler om hönsägg återfinns i

rådets förordning EEG 1907/90 vissa handelsnormer för ägg - nr om

och kommissionens förordning EEG 1274/90 om tillämpningsföre-

- nr

skrifter för förordning EEG nr 1907/90 om vissa handelsnormer för ägg.

Förordningarna trädde för svenskt vidkommande i kraft den 1 januari 1998. Vissa funktioner med betydelse för handel med andra EU-länder har dock tillämpats redan från medlemskapsdatum.

Organisation 129

Vissa regler i förordningama rör primärproduktionen produktions-

system, dvs Jordbruksverkets ansvarsområde, men huvuddelen av reg-

lerna är att hänföra till Livsmedelslagens tillämpningsområde. Dessa

rör bl.a.

definitioner villkor för att få saluföra ägg klassificering ägg i kvalitetsklasser klasserna A, B och C och - av viktklasser stämplings- och märkningsvarianter, krav på märkningens utform- ning frivillig märkning produktionssystem såsom burhöns, utehöns - av tillstånd att använda vissa märkningsuppgifter såsom om produk- tionssystem, kvalitetsklass A eller ursprung

registerhållning

krav på lokaler och teknisk utrustning ansvarigt kontrollorgan kontrollförfarande stickprovsvis, antal ägg ska kontrolleras, som — alla försäljningsled samt under transport och vid import.

Det uttryckligen att kontrollfcirfarandet måste enhetligt". sägs vara Kontrollen förordningama följs ska utövas de som i av att av organ respektive medlemsstat utsetts för detta ändamål. En lista över sådana

ska tillställas övriga medlemsstater och kommissionen. De organ produkter omfattas denna förordning ska kontrolleras genom som av

stickprovskontroller i alla försäljningsled samt under transporten. För

importeras från tredje land ska kontroll genom sådan stickägg som ske vid tidpunkten för tullklarering. Efter kontroll

provskontroll även

kontrollanten på förpackningen fästa banderoll är försedd ska en som officiell stämpel med vissa uppgifter. Om värpdag anges på med en enligt ett särskilt godkännande ska kontroll ske minst en gång äggen varannan månad. Vad gäller krav på lokaler och utrustning och de hygieniska kraven på

dessa de regler gällt redan tidigare. Bestämmeläggen motsvarar som bl.a. märkning och registerhållning är dock avsevärt mycket serna om mer detaljerade. Livsmedelsverket har sedan tidigare enligt livsmedelslagen varit

central tillsynsmyndighet. Det har dock varit de lokala miljö- och

hälsoskyddsnämndema i första hand har haft det direkta tillsom för att reglerna har efterlevts. Uppgiften har inbegripit synsansvaret godkännande livsmedelslokaler för packeriverksamhet, fastställande av egenkontrollprogram samt provtagning och inspektion. För provtagav ning och undersökning sorterade partier ägg uppfyller de av orn

130 Organisation

kvalitetskrav följer bestämmelserna har kommunerna i viss

som av utsträckning använt sig av särskilda äggkontrollanter anställda

av laboratorieföretaget SGS. För en person utan specialkunskaper är

en kvalitetskontroll svår att genomföra och det krävs viss träning för

en upprätthålla färdigheten att objektivt bedöma äggkvaliteten. Under 1997 hade 23 kommuner avtal med SGS, genomförde kontroller

som av förpackade ägg på 31 packerier. Under år anlitade Livs-

samma medelsverket företaget SGS för undersökning 10 packerier

av som Livsmedelsverket med stöd exportförordningen har tillsynsansvar

av för. Med beaktande att det i Sverige finns 140 äggpackerier

av ca denna uppgift är preliminär och bygger de ansökningar

som inkommit till Livsmedelsverket för tillstånd att bedriva packeriverksamhet enligt de handelsnonnema motsvarar detta ungefär

nya en tredjedel av tillsynsobjekten. I denna kontroll ingår i regel större packerier som har en betydande andel marknaden. En försiktig

av uppskattning är att minst två tredjedelar de ägg säljs via handels-

av som ledet kommer från anläggningar där kommunen eller Livsmedelsverket har anlitat SGS för stickprovsmässig kvalitetsbedömning äggen. I

en av övriga handelsled utför tillsynsmyndighetema de kontroller

som behöver göras.

Handelsnormerna innefattar vissa delar berör producentledet. I

som de delar inte berör producentledet utövar Livsmedelsverkettillsyn

som och annan kontroll över efterlevnaden. Som framgår föregående

av avsnitt har regeringen föreslagit ändringar i livsmedelslagen inne-

som bär att endast denna lag ska tillämpas tillsyns-, sanktions- och avgiftsbestämmelser m.m. och inte lagen EG:s förordningar jord-

om om bruksprodukter.

Vid gränsdragningen mellan de centrala myndigheterna faller ansvaret för producentledet på Jordbruksverket. De frivilliga varianterna

av märkningen i förordningama förutsätter även granskning och kontroll ute hos berörda äggproducenter, t.ex. bedömning produktionssystem och

av bursystem och om producenten märker äggen med värpdag. Jordbruksverket har delvis erfarenhet vissa dessa regler eftersom de är

av av kopplade till regler för djurhållning, och på lokal nivå fullgör kommunala nämnder tillsyn enligt djurskyddslagen. Förutom kontroll av producen temas anläggningar ska den som utför denna kontrolldel också hålla aktuellt register över producentema och genomföra kontroller regis-

av terhållningen hos producentema.

Förordningama innehåller i princip alla regler specifikt behand-

som lar ägg. Det finns dock ett separat kommissionsbeslut 94/371/EEG som reglerar bl.a. försäljningsperiodens längd för hönsägg samt regler som berör program för kontroll av restsubstanser i äggproduktionen

Organisation 131

96/23/EEG. Därutöver gäller även generella nationella regler om

dir

t.ex. lokalgodkännande och personalhygien.

Kvalitetskontrollen enligt förordningarna kräver att företagen som hanterar ägg själva har utbyggd egenkontroll. Den offentliga tillen producenter, packerier och led, måste ha kompetens att synen av senare provtagning och revision obligatoriskt förda uppgifter i genom av register kunna kontrollera denna del. Det torde vara nödvändigt att specialiserad personal genomför denna del. Erfarenheten från anlitande laboratorium för kvalitetsbedömning av ägg tyder på att av externt denna del har fungerar väl och kompletterar tillsynsmyndighetens eller kommunens övriga kontroller. Problemet har

Livsmedelsverkets

varit denna tjänst bara i ringa grad utnyttjats kommunerna. Ett att av skäl till detta är priset på tjänsten vilken varierar mellan 2000-10000 kronor/kontrollbesök beroende på i landet packeriet ligger. Kostvar naderna for denna kontroll täcks inte nuvarande tillsynsavgift som av för de flesta packerier är l 750 kronor. Resekostnadernas andel i kostnaden för specialistkontroll är hög och kan hållas nere om flera kontroller på närbelägna packerier kan göras dag. När en myndigper het utför tillsynen på det lokala planet finns samordningsvinster att göra vid offentlig kontroll inbegriper provtagning; provtagning av som salmonella i hönsbesättningar hos producenter, revision av uppgifter ska föras producenter och förpackare, genomlysning och kontsom av roll förpackade ägg och restsubstanskontroll. Vissa producenter av driver även eget äggpackeri.

Sammanfattningsvis bör livsmedelsförordningens principer for fördeltillsynsansvar kunna tillämpas på äggförordningen, dvs de ning av kommunala nämnderna utövar tillsyn över äggförordningens och livsmedelslagens regler vid olika typer anläggningar. Tillsynsansav i fråga äggpackerier kan på sikt överföras från Livsmevaret om delsverket till kommunerna. Det finns behov att utse är oberoende av de berörda av organ som producentema och uppfyller kraven i EN/450l1. Enligt bestämsom melserna kraft fr.o.m. den l maj 1998 ska dessa organ godkännas

i

och övervakas de behöriga myndigheterna i medlemsstaten. av

132 Organisation

2. Fjäderfákött

Aktuella EG-regler handelsnormer för fjäderfä återfinns i

om

rådets förordning EEG nr 1906/90 vissa handelsnormer för - om

fjäderfákött och

kommissionens förordning 1538/91 tillämpningsföreskrifter - nr om

för förordning EEG nr 1906/90 för fjäderfäkött.

Dessutom innehåller EGs direktiv 92/116/EEG, införlivats

som genom Livsmedelsverkets kungörelse SLV FS 1994:11 med föreskrifter och allmänna råd om slakt m m av fjäderfä, hygienregler för fjäderfäkött. Vissa regler i förordningama rör primärproduktionen, dvs Jordbruksverkets ansvarsområde, men huvuddelen av reglerna är att hänföra till livsmedelslagens tillämpningsområde. Dessa rör bl.a.

klassificering av slaktlcroppar och styckningsdetaljer, kvalitets- -

bedömning

klassificering efter viktkategori, regler för viktangivelser på -

konsumentförpackningar

uppgifter på handelsdokument -

beteckningar under vilka försäljning får ske —

villkor att uppfylla vad gäller märkning och presentation -

gränser för och kontroll av vattenupptagning —

behörigt kontrollorgan -

kontrollförfarande alla handelsled samt under transport; kontroll - av

konsumentförpackningar inkl provtagningsregler och toleransgränser frivillig märkning av produktionssystem

-

krav på organ för kontroll av produktionssystem -

regler vid import. -

Enligt grundförordningen ska varje medlemsstat utse behöriga myndigheter ska för kontroll att förordningens regler efterlevs

som ansvara av artikel 8. Dessa myndigheter ska bl.a. företa stickprovskontroll i alla handelsled och under transport samt i fråga om import vid ticpunkten för tullklarering.

Livsmedelsverket kungörelse om slakt innehåller bl.a. regler om godkännande lokaler, besiktning, hygien hantering, personal, lokaler och

av tillsyn.

Organisation 133

förordningama Jordbruksverket för produ- I den del som rör ansvarar centledet. Med stöd 26 § förordningen 1994:1715 om EG:s av a förordningar jordbruksprodukter har Livsmedelsverket hittills utövat om kontroll efterlevnaden förordningama, i den mån de tillsyn och över av regler inom det ansvarsområde följer bestämmelinnehåller som av livsmedelslagen. Regeringens förslag ändringar i livsmeserna i om delslagen m.fl. lagar innebär att endast denna lag ska tillämpas. Livsmedelsverkets tillsynsansvar över efterlevnaden av förordninghittills således formellt sträckt sig över alla led efter produama har idag endast vid de anläggningar där verket enligt centledet men utövas och 46 livsmedelsförordningen utövar tillsyn över regler som 38 stöd livsmedelslagen dvs. verkets kungörelse om utfärdats med av I övriga anläggningar har kommunen tillsynsansvaret.

slakt av fjäderfä.

det gäller Livsmedelsverkets kungörelse om slakt av fjäderfä När Livsmedelsverket tillsyn över slakterier, storskaliga styckningsutövar anläggningar och Vissa småskaliga styckningsanläggningar som är

integrerade med slakteri. landet 26 fjäderfäslakterier, hälften är storska- Totalt finns i varav hälften småskaliga. Vid dessa krävs tillsyn veterinär. Det liga och av storskalig styckningsanläggning för fjäderfäkött även finns endast en där veterinär tillsyn samt ett antal småskaliga styckningsanläggningar veterinär kompetens; vissa dock integrerade med slakteri inget krav på finns. Samtliga anläggningar är lokaliserade där veterinär kompetens till södra Sverige Mälardalen och söderut. förordningamas och slaktkungörelsens regler är väl Tillsynen över anläggningar där Livsmedelsverket utövar tillsyn.

integrerad vid de

basen för denna. Huvuddelen kontroll- Företagets egenkontroll utgör av avseende förordningens regler ligger i slakt- och styckningsbehovet

ledet.

kontroll frivillig märkning med produktionssystem finns en

För av använda utses medlemsstaten, under förutmöjlighet att organ som av nödvändiga garantier för att dessa är oberoende gentsättning att organ kan 5.6 i 1906/90. Enligt emot producenterna uppfyllas artikel 12 ska sådana uppfylla de

tillämpningsförordningen artikel organ

fastställs i europeisk standard 45011. Organen ska godkriterier som kontrolleras den behöriga myndigheten. Hittills har inte kännas och av någon diskussion förts anlitande av organ. om

bör livsmedelsförordningens principer för fördel-

Sammanfattningsvis

kunna tillämpas på förordningen, dvs olika tillning av tillsynsansvar för tillsyn enligt förordningen vid olika typer

synsmyndigheter ansvarar

Livsmedelsverket kommer därmed att utöva tillsyn anläggningar. av reglerna i förordningen och livsmedelslagen över efterlevnaden av

134 Organisation

vid slakterier och större styckningsanläggningar och kommunerna i övrigt. Behov att utse för vissa uppgifter bedömer kommittén för av organ närvarande inte föreligga.

3. Mjölk

Aktuella regler finns i rådets förordning EG 2597/97. Denna nr innehåller regler bl.a. tillåtna beteckningar på mjölk och om om fetthalter lättmjölk högst 0,5 % fett m. Förordningen gäller i alla m handelsled. Huvuddelen av kontrollen förordningens regler bör äga i av rum samband med att mjölken förpackas vid mejeriema. Där kontrolleras även regler som utfärdats med stöd livsmedelslagen, t.ex. hygienav regler och regler berilming. om Livsmedelsverket har enligt livsmedelsförordningen tillsyn över ett åttiotal storskaliga mejerier, de kommunala nämnderna över småskaliga mejerier och alla verksamheter som saluhåller mjölk i led. senare Tidigare gällde liknande regler utfärdade med stöd livsmedelsav lagen. Ansvaret för kontrollen mjölkförordningens regler kan av fördelas i enlighet med livsmedelsförordningens principer, dvs fördelas mellan myndigheterna beroende på vilket slag anläggning det är av frågan Livsmedelsverket kommer därmed att utöva tillsyn över om. förordningens och livsmedelslagens regler vid större mejerier och kommunen vid övriga verksamheter. Mjölkförordningen saknar bestämmelser överlämnande tillom av synsuppgifter till särskilda kontrollen tillåtna beteckorgan, men av ningar och fetthalter liknar den kontroll på andra områden kan som utföras av oberoende organ.

4. Bredbara fetter

Aktuella regler finns i kommissionens förordning EG 2991/94. nr Förordningen innehåller detaljerade regler för smör och margarin i olika fetthaltsklasser. Förordningen gäller i alla handelsled. Förordningens regler liknar närmast reglerna i livsmedelsstandard, dvs den en anger vilka krav som gäller för med viss beteckning. Regen vara en lerna är dock betydligt detaljerade än de nationella regler mer som tidigare gällde för produkterna. Produkter tillverkas idag både vid anläggningar där Livsmedelsverket har tillsyn inom mejeriområdet och anläggningar för större

1998:61 Organisation 135 SOU

vegetabiliebaserade produkter och anläggningar där kommunerna

utövar tillsyn. för kontrollen reglerna i förordningen bredbara fetter Ansvaret av om kan fördelas i enlighet med livsmedelsförordningens principer dvs

beroende på slag anläggning. Detta innebär att Livsmedelsansvar av verket tillsyn över förordningens och livsmedelslagens regler utövar vid större mjölkproduktanläggningar och vissa större anläggningar som

tillverkar vegetabiliebaserade produkter, medan kommunerna utövar

tillsyn vid övriga anläggningar. Kontroll nationella regler kvalitetsnivåer vilka saknas i av om - Sverige kan överlämnas till särskilda organ. - Rådet och kommissionen har även utfärdat detalj erade tillämpnings-

förordningar skydd för vissa beteckningar på mjölkprodukter. om Reglerna liknar förbehållna beteckningar beslutas med stöd av livs som medelslagen. Även i dessa fall bör den myndighet utövar tillsyn som viss anläggning för tillsyn över förordningamas regler, över en ansvara dvs. normalt den kommunala nämnden.

Vin- och spritområdet

Grundläggande EG-regler finns i ett stort antal förordningar om vin,

mousserande vin, aromatiserade viner, likörviner och spritdrycker med

alkoholhalt över 15 volymprocent. en Förordningama mycket omfattande och detaljerade och innehåller är

regler om bl.a.

metoder för vinframställning krav på sammansättning tillsatser alkoholhalt analyser/intyg märkning och presentation -

ursprungsbeteckningar

kvalitetskontroll tillsyn tillverkningsanläggningar - av

redlighetskontroll.

-

EG-förordningama saknar regler avgifter och överlämnade av om om

tillsynsuppgifter till organ.

förordningarnas regler måste i varje verksamhet tillverknings- Utöver grossist, detaljist och restaurang även sådana regler kontanläggning,

136 Organisation

rolleras som har utfärdats med stöd livsmedelslagen, t.ex. ytterligare

av märknings- och tillsatsbestämmelser och lokalkrav. Enligt förordningen om EG:s jordbruksförordningar har Livsmedelsverket hittills utövat tillsyn över att reglerna i sådana förordningar följs. Enligt förslaget till ändring i livsmedelslagen fl lagar ska enbart livs-

m medelslagens regelverk bli tillämpligt.

I fråga om tillsyn över regler utfärdade med stöd av livsmedelslagen har Livsmedelsverket enligt livsmedelsförordningen för tillsyn

ansvar dels vid tillverkningsanläggningar för bl.a. vin och spritdrycker ett tiotal, dels över den hantering som bedrivs av Systembolaget AB. De kommunala nämnderna utövar tillsyn över övriga verksamheter, dvs bl.a. grossister något hundratal; flertalet i de största städerna och restauranger.

Inom EU finns inte gemensamma bestämmelser för andra alkoholdrycker såsom öl, cider och fruktvin. För dessa produkter gäller de generella livsmedelsbestämmelsema.

Ansvarsfördelningen kan anges i livsmedelsförordningen i enlighet med nuvarande principer, dvs. tillsynsansvaret fördelas mellan myndigheterna beroende på vilken typ av anläggning det gäller. Tillsynsbehovet bedöms störst vid tillverkningsanläggningar och hos

vara sådana grossister som förpackar och märker vin och spritdrycker och bör i denna del ligga på Livsmedelsverket. De kommunala nämnderna bör ansvara för övrig tillsyn.

Frukt och grönsaker

Inom ramen för organisationen av den gemensamma marknaden för frukt och grönsaker har EG beslutat ett stort antal förordningar med handelsnormer för frukt och grönsaker. Förordningarna innehåller främst kvalitetslcriterier produkterna måste uppfylla, t.ex. i fråga

som om klassificering i klass A eller B storlek, färg etc. och ska kontrolleras i alla handelsled, således även vid försäljning till konsument. Avsikten med tillämpningen av normerna är att hålla undermåliga kvaliteter borta från marknaden, att produktionen ska styras av konsumenternas krav och att handelsförbindelser ska underlättas.

I dessa handelsnormer ingår även sådana uppgifter som förekommer i andra sammanhang inom livsmedelslagstiftningen, t.ex. uppgift om ursprung. Det kan därför vara av intresse att diskutera i vilket sammanhang dessa uppgifter ska kontrolleras: inom ramen för kontrollen av kvalitetslcriteriema Jordbruksverkets ansvarsområde eller inom ramen för kontrollen av livsmedelslagens bestämmelser.

Organisation 137

I dagens läge kontrolleras reglerna i förordningama Jordbruksav detta gäller regler Även denna typ verket; även om ursprung m.m. av uppgifter är dock att betrakta led i kvalitetsklassiñceringen. Under som hand har inhämtats att kontrollen i Jordbruksverkets regi hittills kon-

centrerats på producent- och grossistledet är på väg att utvidgas men även till detaljhandelsledet. Därmed torde kraven i förordningama vara uppfyllda i sin helhet. Något behov kontroll inom för livsav ramen medelslagstiftningen i Livsmedelsverkets eller de kommunala nämn- dernas regi torde inte föreligga. Detta synsätt överensstämmer med det har på frågan kontroll i t.ex. Danmark. Frågan som man om behöver därmed inte föranleda några andra ställningstaganden i denna

utredning.

Ekologisk produktion

Aktuella EG-regler finns i rådets förordning EEG nr 2092/91 om ekologisk produktion jordbruksprodukter och uppgifter därom på av jordbruksprodukter och livsmedel. Förordningen innehåller detaljerade

regler hittills endast på vegetabilieområdet för

produktion, bl.a. tillåtna råvaror och tillsatser märkning import från tredje land kontrollsystem och minimikrav på kontrollåtgärder. -

Enligt EG-förordningen ska alla, producerar, bereder eller imporsom terar försedda med uppgifter hänvisar till ekologisk produkvaror, som tion, underkastas ett system för regelbunden kontroll. Denna ska uppfylla gemenskapens minimikrav och utföras särskilt utsedda kontav rollmyndigheter och/eller godkända övervakade kontrollorgan. av Organen ska uppfylla kraven i EN 45011. Alla stadier av produktion

och marknadsföring ska kontrolleras. Det bör dock särskilt påpekas att förordningen bygger på frivillig märkningsuppgift lämnas som att en går utöver ordinarie krav enligt livsmedelslagstiftningen. Förordningen kompletteras lagen 1995:551 om EG:s förordning av ekologiskt framställda produkter och förordningen 1995:702 om om EG:s förordning ekologiskt framställda produkter. om Lagen innehåller bl.a. regler rätt till tillträde, föreläggande och om förbud och straff och medger även att vissa tillsynsuppgifter dock

myndighetsutövande överlämnas till enskilt kontrollorgan som är juridisk Avsikten är att särregleringen i denna lag ska bestå och person.

138 Organisation

inte fallet är för andra EG-förordningar integreras i livsmedels-

- som lagen.

Jordbruksverket ansvarar enligt regeringsförordningen för de delar som hänför sig till primärproduktionen. Konsumentverket utövar tillsyn i fråga om marknadsföring. Livsmedelsverket och kommunal nämnd utövar tillsyn inom det ansvarsområde som följer av bestämmelserna i livsmedelslagen.

Omfattande förändringar i regeringsförordningen har beslutats i december 1997. Förordningen innebär numera inom livsmedelsområdet

att verket utför uppgiften som behörig myndighet -

att Livsmedelsverket får meddela föreskrifter som komplettering till -

EG-förordningen

att tillsyn får överlämnas till ett godkänt enskilt kontrollorgan som -

är juridisk person beslut av Livsmedelsverket att verket utövar tillsyn över sådant kontrollorgan.

—

Livsmedelsverket har i februari 1998 beslutat bl.a. regler för ansökan om godkännande kontrollorgan för ekologiskt framställda livsmedel och

som att godkänt kontrollorgan får ta ut avgifter för sin tillsyn enligt taxa som efter förslag av kontrollorganet fastställs av verket.

I praktiken innebär detta att godkända organ på uppdrag av Livsmedelsverket kontrollerar att produkter uppfyller kraven i EG-förordningen om ekologiska produkter. Detta ska ske även på anläggningar

de kommunala nämnderna har tillsyn över i fråga om livsmedelssom lagens regler, t.ex. lokalgodkännande och allmänna märkningsföreskrifter. Den kommunala nämnden ansvarar dock för att kontroll av att det inte säljs livsmedel som uppges vara ekologiskt producerade men som inte omfattas av kontrollsystemet.

Frågan om fördelning av tillsynsuppgifter och anlitande av enskilt

har diskuterats ingående berörda organisationer och den lösorgan av ning framgår vara väl förankrad. Bl.a. finns sedan

som ovan synes längre väl inarbetade för kontroll KRAV, Demeterförbundet

organ som under lång tid bedrivit kontroll enligt organisationemas regler, även inom primärproduktionen. Förordningen om ekologisk produktion föranleder inte något ytterligare ställningstagande.

Geografiska beteckningar, ursprungsbeteckningar och särartsskydd.

Regler finns i rådets förordningar EEG nr 2081/92 och 2082/92. Förordningama kompletteras på nationell lagen 1995:1336

nivå genom

Organisation 139

och förordningen 1995:1345 skydd för beteckningar på jordbruks-

om produkter och livsmedel, m.m.

Lagen innehåller sanktionsmöjligheter som livsmedelslagen.

samma Avgifter får tas ut för tillsyn. Avsikten är att särregleringen i denna lag ska bestå och inte fallet är för vissa andra EG-förordningar inte-

- som greras i livsmedelslagen.

F örordningama innebär att vissa beteckningar kan få ett särskilt skydd efter ansökan till kommissionen. Detta innebär att endast produkter uppfyller den registrerade kravspeciñkationen får säljas.

som Beteckningama kan t.ex. innehålla namnet på en region eller en ort eller speciell särart hos ett livsmedel.

ange en

För kontrollen kan särskilda privata utses. Organen ska upp-

organ fylla kraven i standarden EN 45011

Kostnaderna för kontrollen ska bäras av de producenter som använder de skyddade beteckningama.

EG-förordningarna förutsätter kontroll inte bara av framställningen

produkterna också märkningen. Både Livsmedelsverket och av utan av de kommunala nämnderna ska ha tillsyn över att reglerna i förordning-

följs. Lagen möjlighet att överlämna tillsyn till annan myndigarna ger het närmast Jordbruksverket eller länsstyrelserna för vissa produkter

inte är livsmedel eller till ett enskilt kontrollorgan. Denna möjligsom het har dock inte utnyttj ats i regeringsförordningen.

Systemen med skydd for geografiska beteckningar och särart har inte fått genomslag i Sverige. Totalt har hittills 440 produkter skyddats

kommissionen, enda svensk produkt Svecia. Med tanke av varav en på det låga antalet produkter har det hittills inte bedömts finnas anledning att överväga ansvarsfördelning i fråga om tillsynen

annan eller att överlämna vissa uppgifter till enskilt organ.

Fisk

Grunden för kontrollen på fiskets område står att finna i rådets förordning EEG 2847/93 införande ett kontrollsystem för den

nr om av

fiskeripolitiken. Enligt denna ska kontroll utföras som gemensamma bl.a. innefattar bedömning fiskens kvalitet samt storlekssortering. Ett

av antal förordningar har utfärdats med detaljerade kvalitetsstandarder. Enligt den utredning gjorts gränsdragningen mellan Fiskeri-

som om verkets och Livsmedelsverkets ansvarsområden faller två av dessa inom Livsmedelsverkets ansvarsområde. De är:

förordning EEG 2136/89 handelsnormer för

nr om gemensamma -

konserverade sardiner, och

140 Organisation

förordning EEG 1536/92 handelsnormer för - nr om gemensamma

konserverad tonfisk och bonitto.

Förordningama innehåller bl.a. definitioner och märkningsregler. Liknande regler utfärdas inom landet med stöd av livsmedelslagen och hör hemma i den normala livsmedelskontrollen. Enligt de ändringar i livsmedelslagen m.fl. lagar initierats ska kontrollen av dessa förord-

som ningar ske enligt livsmedelslagens regelverk.

För närvarande tillverkas produkter omfattas av förordningama

som endast vid anläggning i Sverige. Livsmedelsverket utövar enligt

en reglerna i livsmedelsförordningen tillsyn vid denna anläggning. Denna ansvarsfördelning bör bestå.

De två nämnda förordningama rör konserverade produkter.

ovan För produktion och övrig hantering av fiskvaror finns hygienbestämmeler grundar sig på EG-direktiv i kungörelse som beslutats av

som en Livsmedelsverket. Enligt denna kungörelse ska fiskvaror genomgå en organoleptisk undersökning vid landning eller före första saluhållande. Kravet på organoleptisk kontroll ska dock anses uppfyllt om fiskvaroma utan anmärkning genomgått den landningskontroll som ska utföras enligt rådets förordningar den organisationen för fiskeri- och

om gemensamma vattenbruksprodukter och handelsnonner.

om gemensamma

Landningskontroll sker vid landning fisk från nationella fiske-

av fartyg, från fiskefartyg från EU-land eller från tredje land. Denna landningskontroll regleras i föreskrifter beslutats av Fiskeriverket och

som utförs i Fiskeriverkets regi. Några problem med ansvarsfördelningen har inte aktualiserats.

10. Ursprungsmärkning av nötkött

Rådets förordning EG 820/97 märkning nötkött syftar

nr om av m.m. till att förbättra insynen i villkoren för produktionen och saluföringen

nötkött och därigenom "återupprätta balansen på marknaden för av nötkött och nötköttsprodukter. Förordningen är tillämplig på försäljning

nötkött till konsument. av

Förordningen är indelad i avdelningar. Avdelning I innehåller bestämmelser identifiering och registrering nötkreatur i djurhåll-

om av ningen/primärproduktionen. Avdelning behandlar märkning av nötkött och nötköttsprodukter, dvs. Livsmedelsverkets ansvarsområde.

Kommissionen har utfärdat förordningar med tillämpningsföreskrifter bl.a. kontroller och sanktioner. Enligt Kommissionens för-

om ordning EG 2406/97 får nötkött har märkts i enlighet med

nr som

Organisation 141

tidigare system saluföras tills den ordningen börjar tillämpas utan nya ändring den tidigare märkningen. av Det system för frivillig märkning och kontroll nötkött som föreav skrivs i förordningen ska tillämpas fr.o.m. den 1 juli 1998. Från denna tidpunkt ska kontroll ske att märkningsbestämmelsema efterlevs. av Märknings- och kontrollsystemet gäller t.o.m. utgången av 1999, medlemsstaterna är inte tvingade att införa det under denna tid. men Medlemsländema kan dock göra förordningens regler obligatoriska för kött är producerat inom det landet fr.o.m. den 1 juli 1998. som egna Om aktörerna på marknaden fr.o.m. den 1 juli 1998 väljer att frivilligt använda sig den typ märlcningsuppgifter förordningen av av som måste också förordningens regler följas, även medlemsstaten avser om inte har fattat beslut om att göra reglerna obligatoriska. Märkning med uppgift köttets ursprung enligt förordningen avom bli obligatorisk inom hela EU fr.o.m. den l januari 2000. Dessförses innan ska förordningens regler utvärderas och ett nytt förslag lämnas av kommissionen. Detta förslag till slutliga regler ska notifieras i enlighet med internationella förpliktelser. Regeringen har utsett Livsmedelsverket att fr.o.m. den l augusti 1997 behörig myndighet för godkännande märknings- och kontrollvara av system. Den vill märka konsumentforpackat nötkött med vissa kännesom tecken, exempelvis eller produktionsförhållanden, måste först ursprung lämna in specifikation ska godkännas Livsmedelsverket. En en som av sådan specifikation kan lämnas in t.ex. butikskedja eller av en av en organisation, dvs. samverkande aktörer i nötköttsbranschen. I en grupp specifikationen ska anges

uppgifter ska finnas på etiketten - som åtgärder ska vidtas för att garantera att dessa uppgifter är — som korrekta, t.ex. att svenskt kött verkligen är svenskt kontrollsystem ska tillämpas i alla produktions- och försälj- — som ningsled, däri inbegripet de kontroller ska utföras ett oberosom av ende organ sanktioner organisation kommer att vidta mot en medlem - som en inte följer specifikationen. som

Samma regler gäller för nötkött kommer från andra EU-länder och som märks här, dvs aktör/organisation ska få en specifikation godkänd som kan att köttets kan spåras. Det förutsätter att Livsgarantera ursprung medelsverket har fått information och erkänt den specifikation, som om godkänts det andra landet. På villkor får konsumentförpackav samma ningar med nötkött, märkts i ett annat land, säljas här: Specifikasom

142 Organisation

tionen ska godkänd i utförsellandet och Livsmedelsverket ska i

vara förväg ha fått tillräcklig information om att ett betryggande märkningsförfarande har använts.

Vad gäller kontrollens organisation är huvudregeln enligt förordningen, att kontrollåtgärdema ska utföras ett oberoende

av organ som sökanden har utsett och är godkänt Livsmedelsverket. Ett

som av sådant organ ska senast den 31 december 1999 uppfylla de kriterier som anges i den europeiska normen EN/45011. Det organisationsalternativ som anvisas i förordningen är att regeringen beslutar att det oberoende organets kontroller ersätts av en behörig myndighets kontroller.

Kostnaden för de kontroller som föreskrivs i förordningen ska bäras av den aktör/organisation som använder märkningssystemet.

I Sverige märks huvuddelen av allt nötkött i butikerna. Till skillnad från vad som gäller i många andra länder behöver därför kontrollen ha sin tyngdpunkt i butiksledet. Underlag för märkningen hämtas i den dokumentation som lämnas i tidigare led styckningsanläggningar och slakterier.

Kommittén förordar att kontrollen organiseras enligt förordningens huvudaltemativ:

Märkning av nötkött är tills vidare frivillig och beroende av initiativ från branschens aktörer/organisationer. Vid frivillig märkning ska dock dessa enligt förordningen utforma specifikationer avseende märkningsuppgifter och kontrollåtgärder. Visserligen öppnar förordningen också en möjlighet för behörig myndighet Livsmedelsverket att utforma specifikationer, men de får inte vara obligatoriska att använda. Det kan därför sägas att efterfrågan på kontroll genereras av marknadens aktörer/organisationer. Dessa har fördel av att märkningen fungerar som ett konkurrensmedel på marknaden och bör inom föreskrifternas

ram avgöra vilka kostnader som ska läggas ner på kontrollen enligt

förordningen. Dessa förhållanden talar för att den direkta kontrollen enligt de specifikationer som har utformats av aktörer/organisationer

för godkännande Livsmedelsverket inte betraktas ett offentligt

av - som åtagande. En grundtanke i förordningen är att så långt möjligt begränsa myndighetsinsatsema. Huvudansvaret för märknings- och kontrollsystemet läggs på marknadens aktörer/organisationer.

Detaljerat specificerade kontrollåtgärder förekommer inom flera områden och kan sägas vara karaktäristiska för EGs jordbruksförordningar, som i flera fall möjliggör att enskilda organ genomför föreskrivna kontroller. Utredningen ser inga nackdelar med att provtagning, analys dokumentkontroll och liknande åtgärder som syftar till att ta fram underlag för att bedöma om bestämmelserna efterlevs sköts av enskilda organ, förutsatt att de är oberoende och uppfyller före-

Organisation 143

skrivna kvalitetskrav EN/45011. Det finns fördelar med att specialiserad kunskap kan byggas för sådana kontrollåtgärder utanför

upp tillsynsmyndigheterna, därmed kan koncentrera sin verksamhet på

som myndighetsutövning, rådgivning och information. I det perspektivet är det önskvärt att kontrollen ursprungsmärkning nötkött

av av organiseras så, att utvecklingen oberoende organ underlättas.

av

Huvudaltemativet i förordningens kontrollsystem kan betecknas

organisation "på marknadens villkor, men den begränsar inte som en tillsynsmyndighetemas för att kontrollera märkning i andra

ansvar avseenden. Förordningen förutsätter att marknadens aktörer/organisationer vidtar sanktioner mot varje medlem inte följer specifika-

som tionema för kontroll ursprungsmärkning. Vid behov kan även

av tillsynsmymdigheten besluta om åtgärder vid överträdelser.

Det kan emellertid också förekomma kött, märkt med förordningens märkningsuppgifter, trots att någon specifikation inte har godkänts. Sanktioner mot andra företag än de är medlemmar i branschorga-

som nisationer är uppgift för den nomiala tillsynen, när det gäller

en som butikerna är kommunal uppgift. Livsmedelsverket har i det avseen-

en det även i fortsättningen direkt tillsyn över slakterier och större anläggningar och dessutom för att godkända organ fullgör sina upp-

ansvar gifter.

Regeringen beslutade i mars 1998 att 24 § 3 stycket i förordningen 1994:1715 EG:s förordningar om jordbruksprodukter ska ha

om följande lydelse:

Livsmedelsverket skall utföra de uppgifter som enligt avdelning i rådets

förordning EG 820/97 ankommer en behörig myndighet eller, enligt

nr

artikel 17 i förordningen, en medlemsstat. Livsmedelsverket skall vid anlägg-

ningar som står under verkets direkta tillsyn även utföra de uppgifter som

ankommer på ett sådant oberoende kontrollorgan som avses i artikel 14 i

nämnda förordning.

7 finansiering Tillsynens

Det nuvarande avgiftssystemet har många brister. Kommittén föreslår att

uppgiften bestämma avgifterna för anläggningar under kommunal tillsyn att decentraliseras till kommunerna. Utgångspunkten bör att kommunerna får vara avgifter för täcka kostnader för prövning och tillsyn, så att ta ut att verksamheten får den omfattning och inriktning livsmedelshanteringens som risker och redlighet kräver. Ett andra syfte med avgifterna bör vara att skapa

incitament för bättre efterlevnad reglerna. Motsvarande befogenhet bör ges av Livsmedelsverket avseende verkets direkta tillsyn.

Livsmedelslagen 29 a § förslag: - Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela som föreskrifter avgifter för myndighets och ett enskilt kontrollorgans kostom en nader för tillsyn enligt lagen, enligt föreskrifter meddelats med stöd av som lagen eller enligt de EG-förordningar kompletteras av lagen. Sådana avsom gifter får också myndighets kostnader för prövning enligt lagen, foreavse en skrifterna eller förordningmna. Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter sådanaavgifter när det gäller om kommunal myndighets verksamhet. en Ytterligare revideringar behöver göras i förordningen 1989:1110 om avgift

för livsmedelstillsyn.

Kommittén utgår från att vissa uppgifter i samband med tillämpningen av i fortsättningen kommer att skattefinansierade. livsmedelslagen även vara Kommittén beräknar att avgiftsuttaget för den tillsyn som kan avgiftsfinansieras

vid full kostnadstäckning för 400 000 tillsynstimmar behöver öka med närmare

miljoner kronor. Avgiftsintäkterna minskar belastningen på kommunernas 140 det innebär den s.k. ñnansieringsprincipen kan tillämpas och att budget; att statsbidragsramen kan minskas med motsvarande belopp. överför 15 % sina avgiftsintäkter 14 miljoner Kommunerna nu av ca till Livsmedelsverket för att finansiera centrala myndighetsuppgifter.

kronor

bör enligt kommitténs mening betraktas statliga åtaganden

Dessa uppgifter som

Stickprovskontroller bör liksom i huvudsak anslagsoch anslagsñnansieras. nu

finansieras.

146 Tillsynens finansiering

1 Bakgrund

Under 1980-talet gällde den s.k. kontrollkungörelsen miljö-

som gav och hälsoskyddsnämndema rätt att ta ut avgifter för provtagning och undersökning, till högsta tillåten årskostnad anläggning.

upp en per Andra uppgifter som en kommun utförde inom livsmedelstillsynen

t.ex. godkännande av livsmedelslokal och inspektioner livsmedels-

av anläggningar betalades av skattemedel.

-

Kontrollkungörelsen delade in livsmedelsanläggningar i fyra grupper efter behovet av kontroll. Till de båda grupperna med den ur livsmedelshygienisk synpunkt mest känsliga verksamheten hänfördes bl.a. charkuterifabriker, slakterier och anläggningar för industriell tillverkning av färdiglagad mat. Inom de fyra grupperna fanns tre storleksklasser, beroende på antal anställda.

Riksdagen beslutade våren 1989 om ändringar i livsmedelslagen. Under den nya rubriken Avgifter för myndighets verksamhet lämnades i 29 § ett bemyndigande att besluta avgifter 1989:461:

a om

"Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fâr föreskriva om

avgifter för en myndighets verksamhet enligt denna lag eller enligt föreskrifter

som meddelats med stöd av lagen.

Regeringen får föreskriva att kommun skall ombesörja uppbörden av avgifter

för den statliga tillsynen".

I regeringens proposition 1988/89:68 om livsmedelskontroll bedömdes att de avgiftsnivåer som då gällde enligt kontrollkungörelsen gjorde det möjligt att ta ut totalt 60 miljoner kronor per år i avgifter för provtagning och undersökning. Det faktiska uttaget uppskattades emellertid till bara 25 miljoner kronor. I propositionen föreslogs förändringar i avgiftssystemet för att bättre anpassa avgiften efter kontrollbehovet och undersökningskostnaden. Mer avgifter skulle tas ut för att bl.a. intensifiera redlighetskontrollen genom fler kemiska analyser. Med hänsyn till behovet skärpt och likartad livsmedelskontroll över hela

av en landet ansågs det inte lämpligt att överlåta till kommunerna att bestämma finansieringen. Riksdagen tillstyrkte förslagen men ville ha en särskild redovisning av den närmare utformningen av avgiftsfinansieringen.

Regeringen gav Livsmedelsverket i uppdrag att utforma avgiftssystemet i samråd med RRV med sikte på att 60 miljoner kronor/år skulle tas ut i avgifter. Vid bedömningen av nivån på de nya avgifterna vägde departementschefen in det stöd för tillsynsmyndighetema som utnyttj andet av egentillsynen i den offentliga kontrollen innebär.

En principiell nyhet var att kommunerna ålades att sköta uppbörden av avgiftsmedel som avsågs täcka kostnaderna för vidgade centrala

Tillsynens finansiering 147

uppgifter i livsmedelstillsynen. 15 % kommunernas avgiftsintäkter av skulle enligt riksdagsbeslutet överföras till Livsmedelsverket för att bygga Livsmedelsverkets personalresurser med ytterligare livsut medelstekniker förstärka den centrala samordningen bl.a. genom samt rapporteringssystem och stödet till kommunerna genom rådett givning, information och metodutveckling.

7.2 av livsmedels-

Nuvarande finansiering

tillsynen

7.2.1 Avgifter

redovisade i juni 1989 for regeringen rapport med Livsmedelsverket en till avgiftssystem rapport 1989:10. Sedan hänsyn tagits till förslag nytt ökade kostnader till följd inflation, och kontrollprogram 6, 10 av moms 5 miljoner kronor räknades den samlade möjliga avgiftsintäkten upp resp till 81 miljoner kronor. Det innebar i stort sett tredubbling av från 60 en motsvarande den ambitionsnivå möjlig enligt det intäkterna, som var Intäkterna skulle även fortsättningsvis användas gamla avgiftssystemet. for provtagning och undersökning. för indelningen i lades inte bara bedöm- Till grund grupper nu en den hygieniska risken utan också redlighet. Verksamhetens ning av av riskkaraktär bedömdes med hänsyn till komplexitet och produkternas spridning. Inom de fyra riskgruppema kunde sedan av-

geografiska

på grundval omsättning och i vissa fall antal anställda. gifterna sättas av framhöll den obligatoriska egenkontrollen har Livsmedelsverket att omfattning inom den industriella tillverkningen, vilket får störst behovet myndighetstillsyn. Därför behövde den årliga betydelse för av inte differentieras mellan i utsträckning som avgiften grupperna samma hade blivit fallet utan obligatorisk egentillsyn. förordningen 1989:1110 avgift för livsmedelstillsyn Enligt om trädde i kraft den l juli 1990, ska tillsynsmyndighetema m.m., som och miljö- och hälsoskyddsnämnden ta ut en årlig Livsmedelsverket den driver verksamhet i godkänd livsmedels-

tillsynsavgift av som en

mellan l 500 kronor för detaljhandel sälj er lokal. Avgiften varierar som produkter och 36 000 kronor för de största företagen

färdigpaketerade

charkuteri, mejerivaror, glass, färdiglagad mat och inom styckning, Avgiften ska miljö- och hälsoskyddsnämnden använda för liknande. undersökning. Denna begränsning hur avgiften får provtagning och av

148 Tillsynens finansiering

användas gäller inte Livsmedelsverket, verket har hittills följt

men samma princip. Årsavgiften ska också täcka kostnaden for fastställande och fortlöpande anpassning kontrollprogram. Tillsynsmyndigheten

av kan sätta avgiften för verksamhet har högst två årsarbetskrafter

ner som och ringa tillsynsbehov.

15 % av de årliga tillsynsavgifterna ska kommunerna överföra till Livsmedelsverket för att bekosta verkets samordnande tillsynsaktiviteter och vissa specialister i den centrala tillsynen.

Tillsynsmyndigheten bestämmer vilken avgift som enligt Livsmedelsverkets förekrifter skall tas ut för varje avgiftspliktig verksamhet. En kommuns beslut avgift får överklagas till länstyrelsen

om och därefter till länsrätt, som också är första instans för överklaganden

Livsmedelsverkets avgiftsbeslut. De överklaganden som görs avser av ofta beslut om inplacering i avgiftsgrupp.

Första gången livsmedelslokal godkänns får en avgift tas ut som

en högst motsvarar årlig tillsynsavgift. Om verksamheten eller lokalen

en ändras väsentligt och ett förnyat godkännande krävs, får en avgift tas ut

högst motsvarar halv tillsynsavgift. För tillstånd till livsmedelssom en hantering utanför godkänd livsmedelslokal t ex marknaden beslutar varj e kommun om en administrativ avgift. I den nonnala livsmedelstill-

förekommer i alla kommuner är det endast i ett fall vid synen som uppföljande provtagning möjligt att ta ut ersättning för de verkliga

kostnadema. Begreppet är oklart men torde tillämpas med en snävare innebörd än full kostnadstäckning".

Kontrollen animaliska livsmedel importeras från länder

av som utanför EU sker vid 14 gränskontrollstationer. Kommunen får ersättning för kontrollen enligt de villkor Livsmedelsverket

som föreskriver. Avgiften bestäms i taxa som fastställs av kommunen. Enligt EG-direktiv 90/675/EEG skall alla kostnader betalas av den som för in varorna.

96Livsmedelsforordningen 16 97Förordning 1994: 717l kontroll livsmedel importerasfrån tredje land.

om av som

Tillsynens finansiering 149

7.2.2 Uppgifter om kommunala kostnader och

intäkter

I riksdagsbeslutet 1989 livsmedelskontrollen konstaterades att det

om fanns behov ett rapporteringssystem som ger tillsynsmyndighetema

av information tillståndet inom livsmedelshanteringen. Livsmedels-

om verket fick i uppdrag att utforma rapporteringen, i vilken läns-

styrelserna sågs viktig länk. Kommunernas rapportering ska,

som en enligt Livsmedelsverkets anvisningar, grundas på uppgifter i bokslutet.

Den information Livsmedelsverket har inhämtat innehåller bl.a.

som

kostnader för tillsyn och laboratorieanalyser och om

uppgifter om m.m.

hur mycket avgifter tas in. Redovisningen nedan grundas på dessa

som uppgifter, har hämtats från Livsmedelsverkets årliga rapporter om

som kommunernas livsmedelstillsyn, främst avseende de fyra senaste åren.

Enligt Livsmedelsverkets sammanställning av de uppgifter som kommunerna har redovisat livsmedelstillsynen tog kommunerna in

om

73 miljoner kronor i avgifter de tre åren 1996, 1995 och 80, 79 resp 1994, motsvarande 54 %, 52 % och 54 % de totala kostnaderna

resp av för livsmedelstillsynen. Av tillsynsavgiftema redovisades de tre åren 30, 31 37 % under rubriken Ana1ysk. kostnader för analyser" i

resp Livsmedelsverkets rapport. I vad mån tillsynsavgiftema används för

ändamål provtagning och undersökning framgår således inte avsett -

-

den rapportering kommunerna lämnar till Livsmedelsverket. av som

9 Prop 1988/89:68 49.

s.

150 Tillsynens finansiering

Sedan det nuvarande avgiftssystemet trädde i kraft har kommunerna redovisat följ ande uppgifter i sin rapportering till livsmedelsverket:

Tablå 7.1 Kommunernas avgiftsintäkter och tillsynskostnader År Års- Analys- Tillsyns- Kostnader Avgifter Avgifter

arbeten kostnader avgifter for livs- för lokal- för § 16-

medels- god- tillstånd

tillsynen kännande

Antal Milj kr Milj kr Milj kr Milj kr Milj kr 1990 284 1991 3 13 1992 328

Exkl. 15 %

Uppgift lämnades inte

Rapporteringssystemets uppgifter kommunernas tillsynskostnader

om ska grundas på bokslut. Uppgifterna är emellertid osäkra, eftersom gmndmaterialet som hämtats från den kommunala redovisningen inte är anpassat till inforrnationsbehovet i livsmedelstillsynen. För att få fram mer tillförlitliga uppgifter har Kommunförbundet hösten 1997 gjort enkätundersökning. Enligt denna var 1996 avgiftsintäkterna

en inom livsmedelstillsynen 44 % av totalt 235,5 miljoner för miljö- och hälsoskyddsområdet 104 miljoner, dvs. 10 miljoner kronor mer än som för det året, enligt tablå 7:1, rapporterades till Livsmedelsverket 94 miljoner kronor 15 % 80 miljoner kronor. Kostnadstäckningen

beräknades 1996 47 % bruttokostnadema, således skulle

vara av som

220 miljoner kronor 47% av 220 miljoner kronor 104 vara ca miljoner kronor; denna bruttosiffra får antas innefatta analyskostnader.

Med utgångspunkt i de tillförlitliga uppgifterna om personal-

mer resurser har Kommunförbundet gjort en beräkning av kommunernas totala kostnader för livsmedelstillsynen, som inbegriper hyror och andra omkostnader bilaga 5. Enligt denna beräkning kan de totala kostnaderna uppskattas till ca 250 miljoner kronor per år inklusive analyskostnader.

99 Miljö- och hälsoskydd i kommunerna, enkätundersökning 1997.

en

Tillsynens finansiering 151

7.2.3 Uppgifter om Livsmedelsverkets tillsyn

En detaljerad beskrivning Kostnader för och finansiering Livs-

av av medelsverkets arbete med livsmedelstillsyn" finns i bilaga Av den sammanställning där redovisas framgår att köttbesiktningen är den

som helt dominerande delen verkets direkta tillsyn.

av

Livsmedelsverkets direkta tillsyn har bättre kostnadstäckning än kommunernas. Det beror framför allt på att Livsmedelsverket har tillsyn över alla slakterier och att full kostnadstäckning har gällt för köttbesiktningen sedan många år. Även Livsmedelsverkets övriga tillsyn har i allt högre grad avgiftsbelagts. Tillsynen över övriga större livsmedelsanläggningar och livsmedelshantering i transportmedel avgiftsñnansieras till drygt 70 %.

Kostnaderna för Livsmedelsverkets direkta tillsyn 1997 enligt

var nedanstående sammanställning 142 miljoner kronor, intäkterna ca

ca 125 och anslagsmedlen 20 miljoner kronor.

Tablå 7.2 Livsmedelsverkets direkta tillsyn 1997 Tillsynsområde Kostnader Intäkter Anslag

Milj kr Milj kr Milj kr

Restsubstanskontrollens intäkter redovisas både under köttbesiktning och under

kontroll främmande ämnen i animalier, 4,8 miljoner kronor, men har justerats

av

för i summeringen.

Avgifter i köttbesiktningen täcka även kostnader för

som tas ut avses central administration och kontroll restsubstanser m.m. 1996 var

av avgiften för besiktning i slakteriema 400 kronor/timme, motsvarande

besiktningskostnad i storskaliga slakterier för nöt och svin på 17 en öre/kilo kött. Kostnadema/enhet varierar starkt; i småskaliga slakterier

kostnaden mellan 100 och 500 öre/kilo, i renslakt 124 och i är fjäderfáslakt 5,8 öre/kilo kött.

livsmedel exporteras ställs i vissa fall särskilda krav på till-

För som

Exportkontrollen finansieras helt med avgifter till full kostnadssynen. täckning. Avgiften i form dels grundavgift med olika nivåer

tas ut av en för USA-, EU- övriga exportgodkända anläggningar, dels en

resp

152 Iillsynens finansiering

timtaxa som är 400 kronor/timme för kött och 575 kronor/timme för fisk. För exportkontroll av köttanläggningar, t.ex. styckning och chark, utnyttjas i huvudsak personal i Livsmedelsverkets besiktningsveterinärorganisation, medan kommunalt anställda anlitas personer för exportkontrollen av fiskanläggningar. Skälet till den högre taxan för fiskanläggningar är att den kommunala timtaxan är högre än den som

besiktningsveterinärorganisationen tar ut för att täcka sina personal-

kostnader. Sannolikt beror detta på att kommunerna räknar med högre

pålägg för t.ex. lokaler. Besiktningsveterinärorganisationen räknar inte

med några lokalkostnader eftersom exportkontrollpersonalen tillhanda-

hålls lokaler av det köttexporterande företaget.

Införselavgiftema minskade kraftigt, när Sverige blev medlem i EU. Dessförinnan endast kontrollen inhemskt producerade var av vegetabilier med undantag för spannmål anslagsñnansierad. Livsmedelsverket lämnade 1995 ett förslag till regeringen avgiftsfinansiering om av bl.a. hela vegetabiliekontrollen. Regeringen beslutade emellertid att anslagsfinansiera kontrollen såväl vegetabilier animalier, av som som införs från andra EU-länder. Därmed ökade Livsmedelsverkets anslag 1997 med 8,5 miljoner kronor, varav ca 8 miljoner kronor används för vegetabiliekontrollen. Idag är endast kontrollen inhemskt produav cerad spannmål finansierad avgift viktbaserad från de genom en större kvamanläggningama. Kostnaden är 700 000 kronor år. per Kontrollen av främmande ämnen i animalier, restsubstanskontrollen, var t.0.m. 1996 helt avgiftsfinansierad. Från 1997 anslagsfinansieras kontrollen av animalier, införs från andra EU-länder. Avgifterna som för kontrollen av inhemskt producerat kött utgör del köttbesikten av ningens grundavgift, "där producenten betalar avgift efter djurslag och antal slaktade djur bilaga 6 10. Detta avgiftssystem har gett full s. kostnadstäckning för Livsmedelsverkets kontroll slakt och styckning av samt av främmande ämnen i animalier. Det har därmed, enligt svensk bedömning, ansetts uppfylla kraven i Rådets direktiv 96/43/EEG om finansiering av veterinära besiktningar och kontroller. Enligt generella principer är EU-direktiv inte bindande utan lämnar normalt till medlemsländerna att finna lämpliga vägar att uppnå önskade resultat. Europeiska kommissionen DG VI hävdar emellertid i en skrivelse 1997-01-14 att Sverige inte korrekt tillämpar direktiv 96/43/EEG. Enligt direktivet skall full kostnadstäckning föreligga och subventionering är förbjuden. Detta skall uppnås att s.k. genom en gemenskapsavgift tas ut, som täcker myndighetens utgifter för löner och administrationskostnader vid besiktning och kontroller i samband med bl.a. slakt och styckning samt kontroll främmande ämnen i animaav lier. Avgiften för köttbesiktning tas ut med ett visst belopp slaktat per

Tillsynens finansiering 153

djur t.ex. 4,5 ecu/vuxna nötkreatur, medan den svenska avgiften grundas på bemanningen på slakteriet, dvs antalet besiktningsveterinärer och assistenter, antalet slakterianställda", enligt Kommissionens skrivelse.

Livsmedelsverket förbereder för närvarande införlivandet av direktiv 96/43/EEG. Beslut om nya avgifter för slakterier och styckningsanläggningar ska fattas under hösten 1998. Dessa avgifter innefattar kontroll av restsubstanser i levande djur och kött. Därefter kommer beslut att fattas beträffande nya avgifter för andra animalieproducerande anläggningar och restsubstanskontroll.

Kontrollen av import av vegetabilier och animalier från tredje land är avgiftsñnansierad, liksom kontrollen av inhemskt odlad spannmål.

En utvidgad avgiftsfinansiering har fr.o.m. den 1 januari 1997 införts för tillsyn av anläggningar som regleras av EG-direktiv för produktion av animaliska livsmedel. Kött-, fisk-, mjölk- och äggproduktanläggningar betalar en särskild avgift för den löpande tillsynen, utöver den årliga tillsynsavgiften enligt de generella reglerna i förordningen 1989:1110 tillsynsavgifter. Avgiften tas ut enligt

om reglerna för exportkontroll timtaxa 400 resp. 575 kronor för tillsynen av animalieproducerande anläggningar vare sig de står under statlig eller kommunal tillsyn. Det innebär att full kostnadstäckning nu gäller för ca 210 anläggningar under Livsmedelsverkets tillsyn och för ca 200 icke småskaliga kött- och fiskanläggningar ungefär hälften av vardera beträffande vilka Livsmedelsverket har fört över tillsynsansvaret till kommunerna.

Genom Livsmedelsverkets försorg har undersökts om det är möjligt att visa vilka avgiftshöjningar för tillsynen som övergången från de generella avgiftsbestämmelsema till exportkontrollavgiftema har inneburit. Uppgifter avgiftsförändringar har tagits stickprov

om in genom från sex anläggningar, för vilka Stockholms stad och Livsmedelsverket har tillsynsansvaret. Avgifter för anläggningar som tidigare varit exportkontrollerade har inte höjts, medan avgifterna i övriga anläggningar har blivit ungefär tre gånger högre än de var enligt de generella avgiftsbestämmelsema.

Livsmedelsverket bedömer bilaga 6 s 12 att de intäktsmedel 13- 14 miljoner kronor som kommunerna årligen betalar in till Livsmedelsverket i stort sett täcker kostnaderna för verkets s.k. indirekta tillsyn. Denna omfattar i första hand samordning av den offentliga livs-

°° Som animalieproducerande anläggningar räknas styckningsanläggningar, kyl- och

fryshus för köttvaror, köttproduktanläggningar, anläggningar för malet kött och

köttberedningar mejerier och andra mjölk- och mjölkproduktanläggningar, fisk-

anläggningar samtfabriksfartyg och kyltankbåtar för fisk SFS 1997:1263.

154 Tillsynens finansiering

medelstillsynen innefattar bl.a. rådgivande inspektioner på företag,

som projektinriktad kontroll, temamöten och information bl.a. tidningen Livstecknet samt uppföljning, däribland arbetet med rapporteringssystemet. Till information hänför Livsmedelsverket också den hjälp att tolka bestämmelser i enskilda fall, lämnas på förfrågan. Förutom

som dessa samordnande uppgifter finansierar medlen från kommunerna också centrala laboratorieuppgifter och viss metodutveckling.

Ovan har finansieringen Livsmedelsverkets direkta tillsyn 1997

av redovisats. Uppgiften ingår del av nedanstående samman-

som en ställning Livsmedelsverkets hela verksamhet.

av

Tablå 7.3 Livsmedelsverkets kostnader och intäkter 1997

Verksamhet Kostnader Intäkter Anslag

Milj kr Milj kr Milj kr

av livsmedelstillsynen

Kostnaderna for denna verksamhet finns även inom verksamhetsgrenama normgivning, kunskapsuppbyggnad, påverkan och information men också direkt

tillsyn. Omfattar bl.a. bidrag, projekt, beredskapsverksamhet och räntor från

externa anslag. *Inkl de 15 % kommunens avgiftsintäkter inlevererastill Livsmedelsverket.

av som

Tillsynens finansiering 155

7.2.4 Skatter

Den kommunala verksamheten finansieras med både skatter

och avgifter. För obligatorisk verksamhet kommunerna är ålagda, t.ex.

som enligt livsmedelslagen, får kommunerna ta ut avgift det finns ett

om bemyndigande från riksdagen.

I enlighet med riksdagens beslut om den kommunala livsmedelstillsynen har de grundläggande avgiftsbestämmelserna haft till syfte att finansiera provtagningar och undersökningarfm Med de undantag

som har redovisats ovan gränskontroll och animalieproduktion är de uppgifter som kommunerna har ålagts inom livsmedelstillsynen idag skattefinansierade. De omfattar tidigare främst inspektio-

- nu som nema som görs på produktionsställena, dvs lönekostnader. Andra skattefinansierade uppgifter är rapportering till Livsmedelsverket, rättsliga åtgärder vid överträdelser av livsmedelslagstiftningen, remissärenden och medverkan i utbildning och information samt arbetet med uppbörd av tillsynsavgifter och överföring av 15 % av dessa till Livsmedelsverket. Som framgår rapporteringen livsmedels-

av om tillsynen har avgifter tagits ut i större omfattning än som använts för att betala analyskostnader, men det är oklart hur stor del tillsynsav-

av giftema har använts för provtagning och undersökning".

som

I prop 1988/89:68 om livsmedelskontroll exempel på insatser

gavs från Livsmedelsverkets sida där avgift vid den tidpunkten inte kunde tas ut. Det gällde

tillstånd av olika slag, godkännande av tillsatser, medgivande av undantagfrån

gällande bestämmelser om märkning och livsmedelsstandard, godkännande av

Iivsmedelslokal inkl ritningsgranskning förväg, godkännandei av fartyg som livs-

medelslokal, godkännande och tillsyn av laboratorium, toxikologisk bedömning

veterinärmedicinska preparatoch utfärdande intyg.°2

av av

Verksamheten blev enligt riksdagens beslut avgiftsbelagd.

I mitten av 1980-talet finansierades 36 % av Livsmedelsverkets livsmedelskontroll 30 miljoner kronor av 84 med anslag. 1997

var anslagsfinansieringen 19,5 miljoner kronor, motsvarande 14%

ca av

0‘ I 1988/89:68 sadesatt den årliga avgiften "till största delen" avsedd

prop. nya var

för att bekosta kommunernas provtagningar och undersökningar 51. Vidare för-

utsattes en mindre del, ca 5 miljoner kronor, användas för att godkänna egenkont-

rollprogram. ‘°’ Prop 1988/89:68 50.

s.

156 Tillsynens finansiering

verkets kostnader för den direkta livsmedelstillsynen tablål 7.2. Livsmedelsverkets anslagsñnansierade direkttillsyn omfattar fr.o.m. 1997 kontroll vegetabilier samt kött och fisk från EU-länder och i av Sverige odlade frukter och grönsaker. Den del livsmedelsverkets av direkta tillsyn kräver mest anslagsmedel är kontrollen av bekämpsom ningsmedelsrester i vegetabilier spannmål samt frukt och grönsaker. En mindre del skattefinansieras kostnaderna för den tillsyn av av övriga livsmedelsanläggningar görs enligt förordningen om tillsom synsavgifter. tidigare påpekats gäller föreskriftenm att

Som om

avgiften skall användas till provtagning och undersökning inte

Livsmedelsverkets tillsyn.

7.3 Problem och behov av förändringar

I det avgiftssystem gällde enligt kontrollkungörelsen under som 1980-talet kommunerna ut betydligt mindre än hälften av de avgifttog möjliga att ta ut. Det förklarades i regeringens proposition er som var 1988/ 89:68 livsmedelskontroll att kommunerna bara kunde ta ut om av bestämt belopp för varje enskilt företag. Vidare ansågs avgiftssysett insatserna mot hygienkontrollens mikrobiologiska analyser, temet styra billigare de kemiska analyser behöver göras i redligsom är än som hetskontrollen. När det nuvarande avgiftssystemet infördes, uttalade regering och riksdag‘°" den fasta årliga avgiften till största delen skulle användas att för bekosta kommunernas provtagningar och undersökningar. att Regeringens föreskrift med anledning detta ställningstagande finns i av förordning 1989:1110 avgift för livsmedelstillsyn m.m.: om

"Avgiften för miljö- och hälsoskyddsnämndens tillsyn skall användas för att bekosta nämndensprovtagning och undersökning."

Skillnaden mellan de totala avgiftsintäkterna och analyskostnadema 25 miljoner kronor har, enligt kommunernas rapportering, drygt 75 resp under de fyra åren t.o.m. 1996 varit drygt 50 miljoner kronor per senaste år. Rapporteringssystemet ingen redovisning kostnaderna för ger om provtagning och undersökning. I den fortlöpande tillsynen är det in-

°3 Förordningen 1989:1110 avgift för livsmedelstillsyn mm, 1 om 0 Prop 1988/89:68, JoU14, rskr 263 och Skr 1989/90:45, J0U8, rskr 83. m5 RRV påpekade i sitt yttrande 1989-06-20 över Livsmedelsverkets förslag till nytt avgiftssystem det borde klargöras vilka kostnader som innefattas i begreppet att provtagningar och undersökningar.

Tillsynens finansiering 157

spektionema som utgör basen.°° En utgångspunkt i förarbetena till 1989 års proposition har varit att provtagning kompletterar inspektionen, dvs. denna kompletteras vid behov med provtagning. Arbetsinsatsen för provtagning i inspektionen är marginell; kostnaden för en provtagning och undersökning begränsas i stort sett till vad laboratoriet debiterar. En alternativ arbetsmetodik är att särskilda provtagare tar in prov, som i så fall kan belastas också med provtagarnas löne- och resekostnader. En sådan tillsynsmetodik, där provtagning själv-

är en ständig aktivitet för att ta fram underlag för eventuell inspektion, är

en sällan förekommande.

Aktiviteten provtagning och undersökning är ett nyckelbegrepp i avgiftsföreskriftema men är inte entydigt preciserad.

Livsmedelsverket säger i sina allmänna råd°7 beträffande uppföljning av prov som har lett till anmärkning, att det i motsats till vad

som tidigare gällt är tillåtet att ta ut ersättning för de verkliga kost-

naderna, bl a för inspektions- och resekostnader. Motsatsvis bör den slutsatsen kunna dras att det enligt Livsmedelsverkets tolkning inte har varit och inte är tillåtet att ta ut ersättning för dessa kostnader i andra sammanhang än vid uppföljning av prov som har lett till anmärkning.

Det förefaller dock som om provtagning och undersökning i flertalet kommuner har givits en mer vidsträckt tolkning, som gjort det möjligt att använda avgiften för inspektioner, dvs främst för löner. Skillnaden mellan Tillsavg och Ana1ysk har under de fyra år för vilka uppgifter redovisats varit i genomsnitt ca 53 miljoner kronor, som har lättat belastningen på kommunalskatten. I den mån skillnaden speglar att för mycket avgifter har tagits ut i förhållande till kostnaderna för provtagning och undersökning, får beloppet betraktas som en skatt, som lagts på företagen, utan riksdagens bemyndigande.

Oavsett bristerna i redovisningen kan konstateras att relationen kostnader/avgifter varierar kraftigt mellan enskilda kommuner, vilket antyder att kommunerna har olika syn på möjligheterna att ta ut avgifter. Stockholm, Göteborg och Malmö tar in 45, 61 resp 33 % av redovisade kostnader. Ett trettiotal kommuner tog åren 1995 och 1996 in avgifter, överstigande de kostnader som redovisades för livsmedelstillsynen; 8 resp 5 av dessa kommuner tog in mer än dubbelt så mycket avgifter som redovisade kostnader. Om dessa uppgifter om överuttag skulle avspegla verkligheten korrekt, blir slutsatsen att avgiftsmedel som tagits in för att bekosta provtagning och undersökning har använts för andra ändamål än för tillsyn enligt livsmedelslagen.

m6 Prop 1988/89:68 s.4l. 07 Kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om livsmedelstillsyn m.m., SLV FS-

1996:15, 13

1995 redovisade 12 kommuner 5 % samtliga inte några kostnader av alls för livsmedelstillsyn liknande siffror redovisas för 1996. Dessa

kommuner hade samtliga tagit in tillsynsavgifter, sammanlagt 1,1 miljon kronor. I dessa kommuner fanns 758 anläggningar, motsvarande

endast 1,5 % samtliga 49 000 anläggningar under kommunal tillsyn, av dvs O-tillsynen förekom bland några kommuner har relativt få som livsmedelsanläggningar. Alla utom två hade dock kostnader för analy-

vilket föranleder tvivel kostnadsredovisningens tillförlitlighet. ser, om framgår också personalredovisningen, att har avsatts för Det av resurser livmedelstillsyn, dvs. kostnadsredovisningen har i dessa fall varit helt

otillförlitlig. Uppemot 20 kommuner redovisade 1995 analyskostnader som

ungefär motsvarade intäkten tillsynsavgiften. 1996 har gruppen av krympt. Att döma uppgiften i rapporteringssystemet är det medelav av kommuner båda åren endast Lund och Sundsvall som kommer i stora närheten den användning avgiftsmedlen får antas ha varit av av som avsedd med förordningen. avgifter ansågs i 1989 års proposition ett viktigt

Obligatoriska vara

för uppnå målsättningen skärpt och flexibel medel att om en mer livsmedelskontroll, där all livsmedelshantering blir föremål för enlik-

artad offentlig livsmedelstillsyn över hela landet. Målsättningen kan

tolkas krav på att olika slag tillsyn bör ha ungefär samma som ett av resursinsatser, uttryckt t.ex. i antal inspektioner eller prov per anläggtolkning är att risk bör få uppmärkning. En annan samma samma vilket bör kunna leda till stor variation mellan olika slag av samhet, verksamhet och kommuner. Tillsynsbehovet kan bedömas vara mindre företag, kan ha utvecklade system för kvalitetssäkring. i stora som mer kan företag med begränsad och stabil marknad i På samma sätt ett en liten kommun ha starka incitament att hålla en hög kvalitet. en är ñnansieringssystemet ett svåröverskådligt

Sammanfattningsvis

lappverk skatt och avgifter med olika principer för avgiftsuttag, av otydlig redovisning bakomliggande kostnader och varierande avav kostnadsuppgifter kommunerna redovisar till giftsuttag. De som rapporteringssystemet är så osäkra, att de i praktiken är oanvändbara.

Avgiftssystemet otillräckliga förutsättningar för att anpassa ger tillsyn till varierande behov. Nuvarande riktlinjer för kommunernas användningen de kommunala avgifterna styr verksamheten mot av provtagning problemorienterad tillsyn. Mot denna snarare än mot en inriktning kan kritik riktas, å andra sidan verkar inte styrningen men mot provtagning ha slagit igenom.

Tillsynens finansiering 159

7.4 och

Avgifter - överväganden förslag

7.4.1 Rättsliga

förutsättningar

Livsmedelstillsynen är ett offentligt åtagande har sin grund i som samhällsintresset att dels skydda konsumenterna mot hälsorisker, av dels ge konsumenterna underlag för att bedöma de livsmedelsprodukter som erbjuds, vilket i sin tur bidrar till att skapa förutsättningar för en fungerande konkurrens på livsmedelsmarknaden. Ett offentligt åtagande kan finansieras med skatter eller avgifter. Skatter går in i statens eller kommunens budget utan att knytas till viss användning. Offentligrättsliga avgifter kan i likhet med skatter tas ut tvångsvis men förutsätter motprestation. En offentligrättslig avgift en utgör vederlag för en prestation som påtvingas den enskilde. En erlagd offentligrättslig avgift grundar dock inte uteslutande individuell rätt en till viss motprestation för enskild; motprestationen kan också till vara nytta för en hel näringsgren. Livsmedelstillsynen tillgodoser både enskilda och kollektiva intressen. När hanteringen livsmedel inte av uppfyller lagstiftningens krav, kan tillsyn leda till myndighetsutövning. Det ligger i karaktären av sådan myndighetsutövning att den inte får vara styrd av enskild. Behovet av en tillsynsåtgärd kan påtalas av enskild, men det är myndigheten avgör hur tillsynen ska utföras. som Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Annars är det bara riksdagen som kan besluta om skatter. Riksdagen kan delegera till regeringen eller kommun att besluta föreskrifter betungande om offentligrättsliga avgifter för vilka lämnas viss motprestation. Den kan vara av kollektiv natur. Andra beslut om obligatorisk betalningsskyldighet till det allmänna är beslut skatt, inte kan delegeras. om som I all avgiftssättning i kommunal verksamhet gäller, inte uttryckom ligt lagstöd finns för annat, den s.k. självkostnadsprincipen kommunallagen 8 kap. 3 b §. Den innebär att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än mot kostnaderna for de tjänster eller som svarar nyttigheter som tillhandahålls. Principen gäller bl. vid avgiftssättning a. för viss prövning och tillsyn kommunerna utför enligt lagstiftsom ningen på miljöområdet. När kommunerna själva fastställer sådana avgifter innebär det att de totala uppburna avgifterna högst får motsvara den totala kostnaden för verksamheten avgiften ska finansiera. som Vad som kan ingå i begreppet kostnad har bestämts rättsgenom praxis. Om högre avgifter tas ut än som motsvarar självkostnaden, har sådana överuttag med stöd äldre rättspraxis betraktats form av som en av olaga särbeskattning. Beslut avgiftstaxor kan överklagas till om

160 Tillsynens finansiering

allmän förvaltningsdomstol med hjälp laglighetsprövning enligt av kommunallagen 10 kap. Domstolen kan upphäva en taxa som över-

skrider självkostnaden för verksamheten. Under självkostnadstaket be-

kommunerna fritt vilken grad avgiftsfinansiering de vill ha stämmer av för olika verksamheter. Resterande del kostnaderna för verksamav heten täcks då skattemedel. genom Förutom att bestämma avgiftsfinansieringsgraden får kommunerna

också inom vida bestämma taxekonstruktionen, t.ex. genom att ramar ha olika fasta avgifter obj ekt eller timavgifter. Vid konstrukper genom tion är kommunerna dock bundna likställighetsprincipen i av en taxa av kommunallagen 2 kap. 2 Bestämmelsen innebär att kommuner och

landsting ska behandla sina medlemmar lika, det inte finns sakliga om skäl för något annat.

7.4.2 Skatter avgifter

-

När proposition 1988/89:48 livsmedelskontroll lades fram hade om Lagrådet inte några synpunkter på författningsförslaget om bemyndi-

föreskriva avgifter för myndighets verksamhet enligt gande att om en livsmedelslagen 7.1 ovan. Emellertid har Lagrådet numera, i

avsnitt

lagförslag till 1997/98:48 vissa ändringar i ett yttrande över prop om kommit fram till denna lydelse står i strid med livsmedelslagen, att regeringsformen RF: Delegationsbestämmelsen i 29 a §

synes enligt sin lydelse möjlighet att föreskriva en generell avgift för ge livsmedelsföretag, dvs avgift utgår även företaget inte varit föremål en som om någon direkt åtgärd från myndigheternas sida. En sådan avgift har enligt för Lagrådets mening karaktären skatt jfr RÅ 1991 ref. 87 och Lagrådets av yttrande i l993/94zl98 162 Det anförda innebär att delegationsprop s. bestämmelsen i både nuvarande och föreslagen lydelse står i strid med RF. Grunderna för finansieringen myndigheternas verksamhet måste enligt av Lagrådets uppfattning preciseras."

I proposition 1997/98:45, Miljöbalk, finns följande författningsförslag

under rubriken Avgift för myndigheters verksamhet 27 kap. l §:

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela som avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn föreskrifter om enligt denna balk. Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller kommunal myndighets verksamhet. en

Tillsynens finansiering 161

I fråga gränsdragningen mellan skatt och avgift redovisar rege-

om ringen i specialmotiveringen till bestämmelsen bl uttalanden från

a Lagrådet enligt vilka det stod klart

"att avgiftsbegreppet sedan länge ansettskunna inbegripa även vissa fall där vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgörs av en sk kollektiv motprestation. Kemikalieavgiften uppfyllde inte avgiftskriteriet men Regeringsrätten hade funnit att författningsregleringen av kemikalieavgiften i vart fall inte var uppenbart felaktig. Beträffande avgiften i förslaget till lag om genetisk modifierade organismer fann Lagrådet att den får anses ha karaktären av skatt i strid med RF.

Sammanfattningsvis konstaterar regeringen

att rättsläget är oklart när det gäller gränsdragningen mellan skatter och avgifter. Avgifterna skall enligt regeringens bedömning omfatta myndigheternas kostnader i samband med prövning och tillsyn och kostnader i anmälningsärenden. Det är särskilt viktigt att beakta de begränsningar som finns i RF när det gäller bedömningen av vilka kostnader för verksamhet av förebyggande och stödjande karaktär tex rådgivning, information och

liknande verksamhet som kan finansieras genom avgifter, dvs verksamhet

som inte direkt kan hänföras till direkt myndighetsutövning. En viss schablonisering vid utformningen av avgiftsförordningen är nödvändig. Förordningen måste dock utformas så att avgifterna kommer att stå i rimlig proportion till de kostnader somden avgiftsbetalande åsamkarmyndigheterna."

Nuvarande bemyndiganden inom milj ö- och livsmedelstillsynen avser l miljöskyddslagen, 69 avgifter för myndighets verksamhet och - 2 livsmedelslagen, 29 avgifter för en myndighets verksamhet". - a

Riksdagen tar våren 1998 ställning till förslag om bemyndiganden i 3 miljöbalken 27 kap. l § avseende "avgift för myndigheters kost- — nader för prövning och tillsyn och befogenhet för kommunfullmäktige att meddela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller kommunal myndighets verksamhet samt 4 livsmedelslagen m. fl. författningar avseende avgifter för en myndighets och ett enskilt kontrollorgans kostnader för tillsyn samt myndighets kostnader för prövning.

en

Det äldsta bemyndigandena, 69 § 1988:924, avser enligt special-

av motiven endast tillstånd, anmälan och tillsyn. Naturvårdsverket har i allmänna råd till 69 § gett uttryck för vid tolkning av vad bestäm-

en melsen ska täcka: inte bara direkt tillsyn och prövning utan också

° Prop 1997/98:45 Del 2 287-288.

s.

6 18-0904

162 Tillsynens finansiering

arbete med regler, informationssystem, kampanjer, ledning, påföljds frågor, faktablad och avgiftsdebitering. En restriktiv tolkning har tillämpats i ett mål i Regeringsrätten 1995 ref. 53, som gällde kommuns anspråk på att ta ut avgift för remissarbete i ett miljöärende.

Gällande föreskrift enligt livsmedelslagen 2 och förslaget be-

- träffande miljöbalken 3 har inte mött några invändningar från

- p. ovan - Lagrådets sida. Det skärpta kravet på precisering av riksdagens bemyndigande att föreskriva om avgifter kan enligt regeringens förslag prop. 1997/98:48 tillgodoses genom att ordet verksamhet ersätts med prövning och tillsyn.

7.4.3 Avgiftsñnansiering

Med ett kommunalt för den livsmedelstillsyn måste utföras

ansvar som lokalt är det på den kommunala självstyrelsens grund naturligt att hävda att det inom de ramar som lagstiftningen anger bör ges resurs-

- mässiga förutsättningar att anpassa verksamheten till varierande behov. Den kommunala utgångspunkten är att avgifterna bör medge full kostnadstäclcning.

Som exempel på områden där tillsyn och tillståndsprövning sedan länge har finansierats med avgifter kan nämnas läkemedelskontrollen med Läkemedelsverket ansvarig myndighet, finans- och försäk-

som ringsmarknadema/Finansinspektionen, databehandling av personuppgifter/Datainspektionen och kämteknisk verksamhet/Statens kämlcraftinspektion. Bilamas trafikfarlighet kontrolleras av ett bolag, Statens bilprovning.

Allt fler offentliga uppgifter även myndighetsutövning har med

- åren blivit avgiftsfinansierade enligt principen att den förorsakar

som tillsyn, särskilda säkerhetskontroller eller liknande också bör bära kostnaderna. Även inom den kommunala verksamheten har avgiftsfmansieringen vidgats. Det gäller bl a inom miljö- och hälsoskyddsnämndens område, där avgifter ska eller får tas ut för livsmedels- samt för miljö-, hälso- och djurskyddstillsyn. För tillsyn enligt lagen om kemiska produkter tas avgifter ut endast av den statliga centralmyndigheten. Olika avgiftssystem har vuxit fram på grund av bristande

som enhetlighet har blivit svåröverskådliga och administrativt tungrodda.

I miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet är hälsoskyddet, miljöskyddet och livsmedelstillsynen de mest resurskrävande områdena. Principen att den förorsakar tillsyn också ska stå för dess

som kostnader ligger särskilt nära till hands inom miljöområdet, där den

förorenar tar i anspråk. I betänkandet som gemensamma resurser

Tillsynens finansiering 163

Kommunerna och miljöarbetet föreslogs att i princip all lagbunden tillsyn som utövas av kommunerna bör bekostas av dem som driver verksamheten i enlighet med principen att förorenaren betalar". I regeringens proposition med förslag till miljöbalk gjorde regeringen uttalandet att kommunerna så långt möjligt själva ska bestämma den taxa ska gälla för kommunal verksamhet. En avgift för en som en myndighets verksamhet bör enligt förslaget fullt täcka myndighetens kostnader. "Vid prövning frågor gällande tillstånd, godkännande och av tillsyn regeringen att systemet med k saktaxa för det mesta kan anser s tillämpas Propositionen drogs tillbaka för fortsatt beredning. Prop 1997/98:45, Miljöbalken, behandlas i riksdagen våren 1998, följer i sitt förslag som beträffande avgifter den linje mot full kostnadstäckning som regeringen tidigare angivit. Det uttalandet överensstämmer i sin tur med den uppfattning Kommunförbundet har framfört i arbetet för att samordna som taxesättningen inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Kommunförbundets policy har redovisats i skrift oktober 1994, Kommunala avgifen ter inom miljö- och hälsoskyddsornrådet underlag för taxesättning. - Enligt de principer Kommunförbundet har angivit för konstruksom tionen taxoma bör fasta avgifter användas för tillstånd och fasta av årsavgifter för stora industriföretag och andra verksamheter, där regelbundna tillsynsbesök planeras med intervaller på ett till tre år. Timavgifter handläggningstillfälle lämpliga för små företag och per anses verksamheter, där tillsynen sker med längre mellanrum. Full kostnadstäckning är således ett kommunalt krav på avgiftssystemet. Regeringen har i samband med arbetet på miljöbalken uttalat att kommunerna så långt möjligt själva skall bestämma taxa för verksamheten. Att den livsmedelstillsyn, är ett kollektivt intresse, i huvudsak som eller i sin helhet finansieras med avgifter ligger i linje med principen att den betalar förorsakar tillsynen. En sådan ordning skulle underlätta som anpassning verksamheten till varierande behov och stämma väl en av överens med ett decentraliserat ansvar för tillsynen. Det är enligt kommitténs uppfattning huvudskälet för förändring. Dessutom ger den en förutsättningar för enhetligt avgiftssystem inom miljö- och ett mer hälsokyddsnämndens verksamhetsområde, mot bakgrund av de principer regeringen har angivit för arbetet med miljöbalken. som Kommittén föreslår att uppgiften att bestämma avgifterna för den kommunala tillsynen decentraliseras till kommunerna. Utgångspunkten

09 Utredningen kommunernas arbete för god livsmiljö KLIV, SOU 1993:19 om en 5.178. "° Prop 1994/95:10 219. s.

164 Tillsynens finansiering

bör att kommunerna får ta ut avgifter for att täcka kostnader för vara prövning och tillsyn, så att verksamheten får den omfattning och inriktning livsmedelshanteringens hälsorisker och risker för oredliga som förfaranden kräver. Ett andra syfte med avgifterna bör vara att skapa incitament för bättre efterlevnad av reglerna. Kommunerna har tillsynen över drygt 110 stora köttanläggnu ningar, förts över från Livsmedelsverket, och 75 ñskanläggningar. som

För kött och fiskeriprodukter ska avgifter ta ut enligt avgiftsdirektivet

96/43/EEG. Dessa avgifter behöver fastställas av Livsmedelsverket. Kommittén diskuterar i det följande vilka kostnader och aktiviteter kravet på full kostnadstäckning bör omfatta och redovisar sin syn som på vilken verksamhet som bör vara skatte- resp. avgiftsfinansierad. Uttrycket full kostnadsersättning" kan inte tolkas bokstavligt, efteralla uppgifter har sin grund i tillämpningen livsmedelssom som av

lagen inte kan avgiftsfinansieras.

Den kommunala livsmedelstillsynens kostnader omfattar

dels direkta kostnader för tillsynsarbete: direkt lön inkl sociala avgifter för den personal utför tillsynen, som

livsmedelsinspektörer, provtagare, assistenter

konsultation juridisk, ekonomisk inköp tjänster för provtagning, analys och undersökning av kostnader för resor

dels kostnader för tillsynsadministration:

chef och kansli, dels omkostnader för lokaler och utrustning hyra av utbildning, facklitteratur och dels kostnader för ledning och stödfunktioner, fördelas mellan som olika kommunala verksamhetsgrenar

ekonomi- och personalfunktioner inkl generell personalutbildning

IT-stöd bibliotek, registrator, vaktmästare utanför livsmedelsenhetens kansli, telefon, porto, m.m.

Kommunernas livsmedelstillsyn förutsätts i nuläget huvudsakligen vara skatteñnansierad. Följ ande tillsynsaktiviteter är skattefinansierade:

inspektioner exkl uppföljning vid överträdelse

åtgärder vid överträdelser

Tillsynens finansiering 165

beredning beslut i milj och hälsoskyddsnämnden som avser - av förelägganden och förbud

begäran utdömande av vite - om rådgivning efter förfrågan samt information till företagare uppbörd avgifter inkl. kostnader till följd kundförluster - av av rapportering till Livsmedelsverket och -

samverkan med andra tillsynsmyndigheter.

-

Den fasta årsavgift tas ut i den löpande tillsynen av livsmedelslokal som får användas för provtagningar och undersökningar inkl. projektinriktad -

kontroll PIK samt upprättande av egenkontrollprogram.

Särskild avgift tas ut för

godkännande livsmedelslokal - av uppföljning har lett till anmärkning - av prov som utfärdande tillstånd enligt livsmedelsförordningen 16 § - av tillsyn kött-, fisk-, mjölk- och äggproduktanläggningar som - av regleras EG-direktiv avgift tas ut fr.o.m. den 1 januari 1998 av motsvarande vad gäller för exportkontroll samt som

importkontroll gränskontroll.

-

Samtliga uppräknade aktiviteterna kan hänföras till kommunernas de nu direkta livsmedelstillsyn, enligt kommitténs förslag skulle omfattas som ett krav på full kostnadstäclcning. Nedan diskuteras undantagen. Det är av två slag aktiviteter motiverar skattefinansiering: Dels kontakter av som med allmänheten, dels verksamhet har sin grund i kommunens som ställning och uppgifter som myndighet. De anmälningar misstänkta överträdelser livsmedelslagen om av kommer in från allmänheten kan medföra viss belastning på som en tillsynsresursema, inte är förutsebar. Utgångspunkten måste vara som företag inte ska behöva betala för utökad tillsyn till följd av en att ett anmälan från allmänheten, den inspektion därefter görs inte om som visar på några brister. Okynnesanmälningar kan förekomma. Det är

därför angeläget att kommunen tvingas avväga hur mycket egna

skattemedel ska användas för att följa upp anmälningar. Om en som anmälan visar sig ha grund, ska företaget däremot betala den

provtagning och andra åtgärder iakttagna brister föranleder. Ibland som kan det också förekomma företagskontakter, t.ex. förfrågningar inför

köp och inredning livsmedelslokal, det kan vara svårt att ta av som betalt för inte förfrågan leder till ansökan om om senare

lokalgodkännande.

166 Tillsynens finansiering

En typ kontakter med allmänheten gäller andra livsmedels-

annan av frågor utan att direkt avse tillämpning av livsmedelslagen

livsmedelshantering i hemmen, kost och hälsa och allmänna hälsofrågor. En grundläggande bestämmelse i hälsoskyddslagen 1982:1080 säger att den nämnd som fullgör kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet skall lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor rör ansvarsområdet 4 §. Enligt smittskyddslagen

som 1988:1472‘ är kommunen skyldig att vidta smittskyddsåtgärder mot bl livsmedel och vattentäkter som antas sprida smittsamma sjukdomar

a 9 §. Här förutsätts skattefinansiering liksom när en myndighet tar initiativ till åtgärder för att förbättra kost och hälsa.

Skattefinansiering förutsätts också för verksamhet som har sin grund i kommunens ställning och uppgifter som myndighet, ex. när kommunen fattar ett normbeslut om taxa. Hit hör även samverkan med andra myndigheter och remissarbete den typ har prövats i

av som Regeringsrätten. Slutligen också åtgärder för lagföring när det inte

går att komma längre med rådgivning och information, övergår kontakterna mellan myndighet och enskild till skattefinansierad myndighetsutövning. Även ärenden viten och förbud kan, liksom

om nu, skattefinansieras.

Finansieringen vissa centrala uppgifter återstår att behandla:

av Livsmedelsverket bemyndiganden från riksdag och regering

har genom omfattande uppgifter avseende regelsystemets underhåll och utveckling. Den särskilda form av myndighetsutövning som benämns normgivning bör även i fortsättningen vara anslagsfinansierad.

Livsmedelslaboratorier anlitas i offentlig kontroll ska enligt

som 50-51 livsmedelsförordningen vara ackrediterade; tillsynen över dessa utövas Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll

av SWEDAC. Som ett alternativ kan Livsmedelsverket godkänna sådana laboratorier och svara även för tillsynen. EG-förordningarna om jordbruksprodukter innehåller ofta detaljerade handelsnonner och märkningsbestämmelser.

En parlamentarisk kommitté ser för närvarande över smittskyddet i Sverige och

smittskyddslagen Dir. 1996:68. Z I mål 13216-1992, RÅ 1995 ref. 53, fann Regeringsrätten att en kommun inte

nr

hade rätt enligt miljöskyddslagen 69 § att ta ut avgift för remissyttrande i ett

tillståndsärende. Enligt domen borde avgiftsbestämmelser av denna typ tolkas rest-

riktivt. Remissarbetet ärendet, däri Koncessionsnämnden var tillståndsmyndighet,

ansågs inte vara ett led miljö- ochi hälsoskyddsnämndens tillsyn.

Jordbruksverket har regeringens uppdrag att utreda om godkännande av organ även

skall innefatta prövning av om organen uppfyller EN/450ll eller om denna pröv-

ning är en uppgift för SWEDAC.

Tillsynens finansiering 167

Riksdagen har nyligen beslutat att livsmedelslagens bestämmelser om tillsyn, sanktioner, avgifter och överklagande ska komplettera förordningarna. Vidare ska vissa tillsynsuppgifter kunna överlämnas till enskilda kontrollorgan. Kommittén har i en särskild skrivelse till regeringen förordat sådan lösning för kontrollen av ursprungs-

en märkning nötkött. Kontrollen ekologiska produkter och

av av kvalitetskontrollen ägg är andra områden där det är möjligt att, för

av preciserade tillsynsuppgifter, anlita ett privat organ, som uppfyller kraven i EN 45011.

Godkännandet oberoende organ för livsmedelskontroll kan

av skötas antingen SWEDAC eller Livsmedelsverket. SWEDACs verk-

av samhet är helt avgiftsfinansierad i likhet med Livsmedelsverkets laboratorietillsyn. Oavsett vilken lösning statsmakterna väljer för

som livsmedelskontrollen, bör kostnaderna för godkännandet betalas med

avgifter.

Den anslagsñnansierade stickprovskontrollen av produkter som införs från EU-länder kan betraktas som en marknadskontroll, som är ett statligt åtagande gentemot EU att bevaka att kontrollsystemet fungerar innan produkt förs ut på marknaden, oavsett varifrån

en produkten kommer. En fortsatt anslagsfinansiering är därför motiverad. Vad gäller kontrollen inhemsk spannmål nu avgiftsfinansierad

av intäkt 700 000 kronor/år finns utrymme att välja ambitionsnivå och

finansieringsform. Om mindre eller ingen avgift tas ut i andra EU-

en länder, kan kontrollavgift som vi tar ut medföra en viss, om än

en obetydlig merkostnad och konkurrensnackdel för den svenska kvarnindustrin. Kontrollen spannmål kan enligt kommitténs mening

av betraktas på stickprovskontrollema och anslagsfinan-

samma sätt som sieras.

Situationen är såtillvida annorlunda animaliesidan, att detaljerade regler för finansiering kräver alla EU-länder att veterinära besikt-

av ningar och kontroller avgiftsfinansieras. Detta gäller även kontrollen

av vissa ämnen hormoner och andra ämnen i levande djur och i animaliska produkter, enligt lagstiftningen om provtagning på djur. Hittills har denna kontroll varit helt avgiftsfinansierad i Sverige. Direktiv 96/23/EG kontrollåtgärder för vissa ämnen och rest-

om substanser förutsätter avgift tas ut för att täcka kostnaderna för

att en kontrollen enligt direktiv artikel 31. Regler om avgifter finns i direktiv 96/43/EG 85/73/EEG finansieringen veterinära besiktningar

om av och kontroller levande djur och vissa animaliska produkter. Där sägs

av inledningsvis att det allmänna ska ha ansvaret för dessa besiktningar

"4 Prop 1997/98:48, JoU21, rskr. 179.

168 Tillsynens finansiering

och kontroller. Avgiften är s.k. gemenskapsavgift. Den tas ut som ett

en schablonbelopp som ska täcka utgifter för

löner och sociala kostnader för besiktningsenheten,

-

administrativa kostnader i samband med genomförande av besiktningar och

-

kontroller; till detta kan hänföras nödvändiga kostnader för fortbildning av

inspektörer".

Den avgift får tas ut täcker enligt Livsmedelsverket inte hela

som kostnaden för kontrollen restsubstanser. Införlivande av detta

av direktiv innebär enligt Livsmedelsverket att ca 4 miljoner kronor av anslagsmedel måste skjutas till.

Av de tillsynsavgifter kommunerna tar in ska 15 % för

som närvarande 13-14 miljoner kronor föras över till Livsmedelsverket för att finansiera centrala myndighetsuppgifter. När denna ordning kom till

det för att bekosta den förstärkning med livsmedelstekniker, som var riksdagen beslutade 1989."° Överföringen av medel skulle också

om täcka kostnader för Livsmedelsverkets rådgivning till kommuner och samordning den offentliga livsmedelstillsynen, centrala laboratorie-

av uppgifter och metodutveckling. Som framgår av bilaga 6 beskrivs dessa uppgifter under rubriken Samordning den nationella livs-

numera av medelstillsynen omfattar

som

branschinspektioner på företag tillsammans med tillsynsansvarig -

miljö- och hälsoskyddsinspektör och länsveterinär

projektinriktad kontroll på regional eller lokal nivå -

temamöten för politiker, tjänstemän och i vissa fall representanter —

för näringslivet

rådgivning och information, tolkning av bestämmelser -

uppföljning den kommunala livsmedelstillsynen genom ett - av

särskilt rapporteringssystem.

Målgrupper är miljöförvaltningama och kommunernas nämnder, som har för livsmedelstillsyn, samt länsstyrelserna. Syftet med denna

ansvar indirekta tillsyn är att åstadkomma enhetlig och korrekt tillämp-

en

livsmedelslagen. ning av

Denna ordning med kommunal uppbörd har visat sig tungarbetad, eftersom det ofta är svårt för kommunerna att få in avgifterna från företagen, vilket leder till försenade överföringar till Livsmedelsverket.

"5 Restsubstanser:rester ämnenmed farmakologisk verkan deras nedbrytnings-

av av

produkter samt av andraämnen som överförs till animaliska produkter och somkan

skada människors hälsa Dir. 96/23/EEG. 6 Prop 1988/89:68 51, JoUl4.

s.

Tillsynens finansiering 169

Finansieringsmodellen kan motiveras att Verksamhetens kostnader av belastar i första ledet orsakar dem. Men avgiften kan ifrågaden som både principiell och praktisk synpunkt: Principiellt därför att sättas ur har ett grundläggande åtagande att till att lagstiftningen staten se efterlevs; har Sverige också ett åtagande gentemot EU. Praknumera tiskt innebär uppbördsordningen rundgång pengar, som kostar en av pengar. Kommittén att de centrala myndighetsuppgifter, som nu finananser sieras överföring till Livsmedelsverket av 15 % av kommunergenom avgifter, bör betraktas ett statligt åtagande och anslagsfinansienas som ras över statsbudgeten. Behovet samordnande insatser har förstärkts till följd av att ca av 200 anläggningar har förts över från Livsmedelsverket till kommu- För denna anläggningar med animalieproduktion gäller nerna. typ av betydligt detaljerade regler än för andra tillsynsobjekt. Vidare har mer kravet på enhetlig tillämpning EGs direktiv offentlig kontroll lett av om till ökade krav på rapportering och medverkan i kommissionens arbete med utvärdera likvärdigheten och effektiviteten i den offentliga att kontrollen. Bl.a. ska medlemsstatemas behöriga myndigheter årligen redovisa till kommissionen vad de inspektioner ska utföras enligt som kontrolldirektivet artikel 4 och 14 ska omfatta och hur

89/397/EEG

ofta de ska genomföras. Vidare kräver EGs direktiv om livsmedelshygien 93/43/EEG, artikel 8 att de behöriga myndigheterna ska utföra inspektioner för att kontrollera bl.a. att principerna för riskbedömning och kritiska kontrollpunkter HACCP tillämpas. En föreskrift om s.k. norrnerande inspektioner har infogats i livsmedelsförordningen 46 a §, trädde i kraft den l mars 1997: som

Livsmedelsverket skall utföra de inspektioner som behövs för att övervaka att Sverige på livsmedelsornrådet fullgör de förpliktelser som föranleds av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen".

En jämförelse med andra länder i unionen visar att den här typen av centrala myndighetsuppgifter, representerar ett nationellt åtagande som

gentemot EU, normalt är anslagsfinansierade.

Kommitténs förslag anslagsfinansiering Livsmedelsverkets om av centrala myndighetsuppgifter ökar belastningen på statsbudgeten med 13-14 miljoner kronor. Spannmålskontrollen kostar för närvarande 0,7 miljoner kronor. anslagsmedel för s.k. normerande

Behovet av

inspektioner, enligt livsmedelsförordningen 46 och för restsubsa tanskontroller har inte beaktats här. Frågan förslagens budgetom konsekvenser behandlas sist i kapitel

170 Tillsynens finansiering

Sammanfattningsvis utgår kommittén således från att den direkta tillsynen av livsmedelsanläggningar ska vara avgiftsfinansierad. Stickprovskontroller av gränsvärden i livsmedel är i allmänhet anslagsfmansieradef samma finansieringsform bör övervägas för den likartade kontrollen av i Sverige odlad spannmål som nu är avgiftsfinansierad. I övrigt ifrågasätts inte ñnansieringsformen för kontrollen av förpackningsmaterial och av import/export.

En sammanställning kommitténs ställningstaganden till frågan

av om anslags- eller avgiftsñnansiering finns i tablå 7:4. Myndighetsuppgifterna har där delats in i de två huvudgrupper som kan betecknas som den offentliga förvaltningens gwndelement myndighetsutövning och

övrig verksamhet eller s.k. faktisk förvaltningsverksamhet. I denna uppdelning anslags-/skatteñnansieras uppgifterna:

normgivning centralt och lokalt -

viss uppföljning, lagföring m.m. -

de flesta stickprovskontroller samt -

generella informationsinsatser som görs myndigheternas initiativ -

för att underlätta arbetet med direkt tillsyn riktad information kan

det däremot finnas skäl att ta betalt för:

7 Av kostnaderna för kontroll restsubstanser svenska animalieri är dock bara

av en

del anslagsñnansierad 4 miljoner kronor. stickprovskontroller av produkter från

tredje land är helt avgiflsfmansierade.

Tillsynens finansiering 171

Tablå 7.4 Livsmedelstillsynens finansiering Typ av uppgift Skatt Avgift MYNDIGHETSUTÖVNING Normgivning X Tillsyn vid anläggningar Prövning och godkännande Inspektioner och besiktning Uppföljning av anmärkningar Uppföljning av anmälningar som leder till anmärkningar Uppföljning anmälningar som inte leder till anmärkningar X

av Lagforing och andra ingripanden X

Särskilda kontroller Stickprovskontroller animaliska och vegetabiliska produkter X

av som förs in från andra EU-länder Stickprovskontroller av inhemska frukt- och grönsaksprodukter Stickprovskontroller av inhemsk spannmål Stickprovskontroller av inhemskt producerade animalier Stickprovskontroller av animalier och vegetabilier från tredje land Importkontroll av animaliska livsmedel Exportkontroll Kontroll förpackningsmaterial

av

Övrig tillsyn Godkännande och tillsyn av laboratorier

FAKTISK FÖRVALTNINGSVERKSAMHET Rådgivning och information inkl utbildning Vid myndighetsutövning Enligt ovan I övrigt

efter förfrågan X -

myndighets initiativ* X X - Myndighetsutövning: Åtgärder syftar till eller innebär rättsverkande beslut.

som Normgivning: Beslut om generella föreskrifter som ärbindande för myndigheter och enskilda. *Livsmedelsverkets centrala myndighetsuppgifter och information till de företag som är föremål för verkets direkta tillsyn samt Ml-lNs initiativ att informera företag i syfte att underlätta den direkta tillsynen.

172 Tillsynens finansiering

7.5 Allmänna överväganden om

taxeprinciper

Det nuvarande avgiftssystemet bygger på saktaxa i form årsavgift

av

sätts med hänsyn till typ anläggning och storlek, egentligen en som av schabloniserad riskbedömning. Saktaxan ligger också till grund för den avgift tas ut för godkännande av livsmedelslokal, medan det

som för uppföljning av prov som har lett till anmärkning är möjligt att ta ut

avgift motsvarar myndighetens kostnader. en som

Timtaxa förekommer enligt exportkontrollbestämmelsema, som tills vidare tillämpas för ca 200 anläggningar under kommunal tillsyn med produktion av animaliska livsmedel.

Saktaxa beräknas schablonmässigt på genomsnittlig tidsåtgång. Sådan taxa brukar anses lämplig för prestationer som är rutin- eller likartade och när kostnaderna inte varierar så mycket från ett fall till ett annat. Den stora fördelen med saktaxa är förutsägbarheten, både för företaget och för myndigheten. Den är också i allmänhet lätt att administrera, även det i livsmedelstillsynen krävs en klassificering

om som

livsmedelsföretagen och arbete med registrering. Det är dock en av liten del den betydligt mer omfattande registrering som måste göras i

av samband med själva tillsynen. Fakturerings- och uppbördsrutiner är också ofrånkomlig del av alla avgiftssystem.

en

Att taxan är känd och beräknad på genomsnittskostnad kan bidra till en upplevelse av rättssäkerhet i och med att alla kan vara säkra på att betala efter grunder. Det torde annars vara en mer påtaglig

samma nackdel med schablonmässigt beräknad saktaxa att den i det en-

en skilda fallet kan upplevas som felaktig och orättvis, vilket kan få till följd att den avgiftsskyldige vägrar betala. Den enskildes krav på rättssäkerhet garanteras i det här avseendet att beslut om en offent-

genom ligrättslig avgift kan överklagas.

En aspekt på rättvisa hänger med viljan att följa

annan samman reglerna för livsmedelshanteringen. Regelsystemet är omfattande och berör 50 000 företag. I så är det ofrånkomligt att både

en stor grupp inställningen till reglerna och förmågan att följa dem varierar. I ett system med strikt tillämpad taxa kan det upplevas som orättvist att den

följer reglerna får betala avgifter för tillsyn som den som som samma tar lättare på reglerna. Rättvisan kräver att det blir dyrare för den som inte lever till kraven på hygien och redlighet och därigenom fordrar

upp mer tillsyn.

g Den avgift, tas ut enligt livsmedelsförordningen 16 avviker från riskbedöm-

som

ningsprincipen såtillvida som avgiften grundas tid.

Tillsynens finansiering 173

beräknad på tidsåtgång och kostnader för det enskil-

Tidtaxa timtaxa,

rättvisa avgiften i den meningen att den da ärendet, är den mest

de faktiska kostnaderna. Osäkerhet vad kostnaden kommer närmast om

nackdel med tidtaxa, kan skapa känsla av

blir påfallande som en

är en myndighetens godtycke. En helt genomförd tidutlämnad att vara hänför varje kostnad till viss kostnadsbärare, ställer högre taxa, som saktaxan på fortlöpande tid- och kostnadsredovisning krav än en -

den det kan göra det svårt att få betalt för de ibland så till grad att

faktiska kostnaderna.

för planeringen livsmedelstillsynen bör vara att

En utgångspunkt av

omfattning på myndighetens riskbedömning och inriktning och grundas

brister i livsmedelshanteringen hygien och redlighet. på iakttagna

planering verksamheten måste styras av långsiktiga Myndighetens av

överväganden och grundas på god överblick över hela behov och en

förutsätter myndigheten fortlöpande håller sig

ansvarsområdet. Det att

hur livsmedelshanteringen sköts i de företag som står informerad om

Livsmedelsverkets allmänna råd att varje företag under tillsyn. I anges

minst gång år. Beträffande bör bli föremål för inspektion en per

anläggningar, omfattas särskilda krav,

animalieproducerande som av

erfordras betydligt tätare inspektioner.

tillsynsuppgift kan basorganisation dimen-

För denna planerade en

med avgifter i nuläget. Den fasta sioneras och finansieras fasta som

den också för särskilda avgiften kan beräknas så att ger utrymme

projekt proj ektinriktade kontroller, PIK.

ligger närmare till hands för andra tillsynsaktiviteter, som Timtaxa förhållanden eller efterfrågan från företagen, har sin grund i externa

utökad i förhållande till den schablonmässigt dvs. för tillsyn som är en tillsynen. Det gäller i första hand aktivikostnadsberälcnade planerade

konstaterade brister, t.ex. i egentillsynen, som kan teter till följd av

företags verksamhet. Sådana iakttagelser bör antas öka riskerna i ett

den situationen bör avgifterna täcka de leda till intensifierad tillsyn. I en

faktiska kostnaderna för uppföljningen.

kan intäkterna och anpassas efter be- Med en timtaxa resurserna

enskilt fall motiveras särskilt. Efter anmärkning tas hovet, som i varje

i form återbesök, information och avgift ut vid utökad tillsyn av

anledning de iakttagelser görs samt förnyad rådgivning med av som ev

En avgift täcker hela kostnaden för uppföljning

provtagning. som

medför väsentligt vidgade möjligheter att ta ut ersättning.

den kommunala livsmedelstillsynen får behovet att anpassa I varje särskilt fall vägas mot önskemålet

avgiften till självkostnaden i

administrativt lätthanterlig, schabloniserad avgift. om en mer föreslagit kommunerna själva får be- Kommittén har tidigare att

Ett bemyndigande kan meddelas för kommunernas stämma sina taxor.

174 Tillsynens finansiering

prövning och tillsyn enligt livsmedelslagen överensstämmer med

som den ordning regeringen har föreslagit för miljöområdet.

som Vidare bör bestämmelsen om kommunernas uppbörd avgiften för

av "den statliga tillsynen tas bort.

Livsmedelslagen 29 a § föreslås få denna lydelse:

"Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela

föreskrifter om avgifter för en myndighets och ett enskilt kontrollorgans

kostnader for tillsyn enligt lagen, enligt föreskrifter som meddelats med stöd av

lagen eller enligt de EG-förordningar som kompletteras av lagen. Sådana

avgifter får också avse en myndighets kostnader för prövning enligt lagen,

föreskrifterna eller förordningama.

Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller

en kommunal myndighets verksamhet".

Livsmedelsverkets direkta tillsyn är redan i huvudsak avgiftsfmansierad, som tidigare redovisats. Tillsynsområdenas olika karaktär har lett till att varierande taxeprinciper kommit att tillämpas. Således har exportkontrollen två delavgifter fast grundavgift och timtaxa, fjäderfátaxan tre och slakteritaxan fyra delavgifter.

I det nuvarande generella avgiftssystemet tar Livsmedelsverket enligt förordningen 1989:1110 om avgift för livsmedelstillsyn ut

m.m. en avgift för tillsyn av större industrianläggningar och av vissa mobila livsmedelslokaler. Här tillämpar verket samma regler kom-

som munerna. Om dessa bestämmelser för den kommunala tillsynens del ersätts av ett bemyndigande att bestämma avgiften, bör Livsmedelsverket fá motsvarande befogenhet. Därmed skulle behovet anslags-

av medel för denna tillsyn minska. Enligt tablå 7.2 är skillnaden mellan kostnader och intäkter i nuvarande generella avgiftssystem 3,6 miljoner kronor. Kommitténs förslag om full kostnadstäclcning innebär således motsvarande minskning av anslagsbehovet.

7.6 Avgiftsuttag - beräkningsexempel

Syftet med detta avsnitt är att ge en uppfattning om hur mycket avgifterna behöver höjas vid en övergång från nuvarande i princip skattefinansierade system till en i huvudsak avgiftsfinansierad kommunal tillsyn.

Enligt det allmänna direktivet om livsmedelshygien 93/43/EEG artikel 8 ska alla livsmedelsanläggningar inspekteras med en regelbundenhet som är anpassad till riskerna med anläggningen. Kött anses medföra de största riskerna. För slakterierna gäller därför särskilt strikta krav i köttbesiktningen, som sker fortlöpande. Men i övrigt finns

Tillsynens finansiering 175

det inte några krav på tillsynens omfattning för den stora mängden av

tillsynsobjekt, för vilka kommunerna har ansvaret. Livsmedelsverket

i allmänt råd att varje verksamhet bör bli föremål för säger ett inspektion minst gång per år. en Av tvâ skäl behöver det finnas ett riktmärke för miniminivâ på en tillsynen: Dels krävs viss kontinuitet i kontakterna med företagen för en ansvariga myndigheter ska kunna bedöma risker i de konkreta att fallen; dels förutsätter den betalar offentligrättslig avgift att en som en motprestation lämnas. Kommittén att denna miniminivâ kan anser till inspektion/år och tillsynsobjekt och att färre kontakter i anges en allmänhet behöver motiveras särskilt t.ex. att verksamheten är ofarlig eller det finns ett beprövat och väl fungerande system för att egentillsyn. Den basorganisation varje kommun behöver för den planerade som tillsynen kan kostnadsberäknas i detalj på grundval den kännedom av finns lokalt varje företag. Här är det intresse att med stöd av som om av några räkneexempel bedöma

vilken basorganisation behövs för en inspektion/år, som vilka avgiftsintäkter behövs för denna basorganisation och som vilka förändringar det blir i avgiftsuttaget. -

samlade ekonomiska konsekvenserna att kommunerna tar ut full De av kostnadstäckning för livsmedelstillsynen går inte att beräkna entydigt,

eftersom ingångsvärdena är osäkra. Följande uppgifter finns för åren

1995 och 1996: bokslutsuppgifter har kommunerna till Livsmedelsverket På basis av de totala kostnaderna Lm.kostn uppgår till ca 150 redovisat att - miljoner kronor och 332 338 årsarbetskrafter har disponerats att resp för livsmedelstillsyn de båda åren enligt anvisningarna för rapporskall alla kategorier räknas in, exempelvis inspektör, chef, teringen sekreterare, provtagare ". den enkätundersökning gjordes Svenska Kommunför- Enligt som av bundet hösten 1997 används 16,6 % personalresursema inom miljöav för livsmedelstillsyn, motsvarande 299 års-

och hälsoskyddsområdet

arbeten chefer och inspektörer inte assistenter. För hela

avser men

redovisas totalkostnaden till 1 349 milj kronor,° vilket är området oner drygt 20 % 290 miljoner kronor än vad för 1996, på grundmer som

"9 Kungörelsen SLV FS 1990:10 med föreskrifter och allmänna råd om

livsmedelstillsyn m.m. m Enligt kommunernas redovisning till nationalräkenskapema SCB: Kommunernas finanser 1996, räkenskapssammandrag

176 Tillsynens finansiering SOU 1998261

val av bokslut, redovisades MHNzs totala kostnader i kommu-

vara nernas rapportering till Livsmedelsverket. Med utgångspunkt i andelen personalresurser beräknar förbundet att totala kostnaden för livsmedelstillsynen 1996 var 16,6 % x l 349 224 miljoner kronor bilaga 5. Därtill kommer kostnaderna för provtagning 26 miljoner kronor. Den verkliga kostnaden för den kommunala livsmedelstillsynen skulle således vara 50 % högre än som har framgått av kommunernas rapportering till Livsmedelsverket.

Det skiljer ca 30 årsarbetskrafter mellan uppgifterna i Livsmedelsverkets sammanställning av kommunernas rapportering och enkätundersökningen, beroende på att den senare inte tar med assis-

gruppen tenter. Beräkningsexemplet utgår i fortsättningen från de siffror för personal och kostnader som har tagits fram i enkätundersökningen. Kommunförbundet räknar med att produktiv tid per månad är 110 timmar 1 320 timmar/årsarbetskraft. Det blir, med utgångspunkt i 299 årsarbetskrafter, totalt ca 400 000 timmar som är disponibla för livsmedelstillsyn.

Tidsåtgången för en inspektion per år kan med stöd av tidredovisning från en kommunm uppskattas till en timme för besöket på företaget och något längre tid för planering och efterarbete. Om tidsramen vidgas till exempelvis 1,5 timme för besöket och 2,5 timmar för planering och efterarbete, totalt 4 timmar/inspektionstillfålle, skulle det åt 200 000 timmar för samtliga 50 000 livsmedelsföretag. Det motsvarar således ungefär hälften av disponibla timmar hos 299 årsarbetskrafter.

Nedan redovisas beräkningar av hur mycket avgifterna behöver öka under angivna förutsättningar:

a 50 000 inspektioner/år

Intäkterna av nuvarande årsavgifter är ca 90 miljoner kronor, varav 15 % 13-14 miljoner kronor överlämnas till Livsmedelsverket, enligt verkets sammanställning av kommunernas rapportering. Kostnaderna är enligt Kommunförbundet 224 miljoner kronor, vartill kommer 26

ca miljoner kronor för provtagning och analys. Med utgångspunkt i dessa siffror innebär full kostnadstäckning för 400 000 tillsynstimmar att avgiftsuttaget behöver öka med 250 90 160 miljoner kronor, dvs.

med ca 75 % i förhållande till nuläget. För att klara normen ett årsbesök/totalt 200 000 timmar behövs en intäktsökning med 22422 + 26

- 90 48 miljoner kronor.

m Livsmedelsföretagen kommuneni ärnågot mindre än riksgenomsnittet.

Tillsynens finansiering 177

En bedömning hur mycket mer avgifter som behöver tas ut för en

av planerad tillsyn med ett besök/år måste också ta hänsyn till att del av

en kostnaden behöver betalas av skattemedel även i fortsättningen. Det gäller främst information till och kontakter med allmänheten. Omfattningen sådan verksamhet är okänd. Vidare finns nu andra intäkter än

av årsavgifterna: För kommunal tillsyn av ca 200 anläggningar med produktion animaliska livsmedel betalar företagen fr.o.m. den

av l januari 1997 vad tillsynen kostar i form av en särskild avgift; denna intäkt är f.n. okänd. I beräkningen bortses här från kostnaderna för importkontroll, 6 miljoner kronor, som ersätts i särskild ordning

ca enligt taxa fastställs av kommunen.

som

b Övriga 200 000 tillsynstimmar

Det blir ett större behov ökat avgiftsuttag för den övriga tillsynen,

av utanför den planerade tillsynen, i huvudsak finansieras med

som nu kommunalskattemedel. Vid oförändrade personalresurser rör det sig om ytterligare 200 OOO tillsynstimmar som i ett system med full

ca kostnadstäckning skall avgiftsñnansieras. Även här finns det vissa

nu avgiftsintäkter behöver räknas för att få fram det ökade

som av avgiftsuttaget. Det gäller avgifter för godkännande livsmedelslokaler

av 4,9 miljoner kronor/270 kommuner och 16 §-tillstånd 3,3 miljoner kronor/238 kommuner, totalt drygt 8 miljoner lqonor, och för uppföljning anmärkningar till okänd storlek.

av

Denna avgiftsfinansierade verksamhet, utanför den planerade till-

omfattar dels prövning tillstånd, dels andra åtgärder till följd synen, av

ett specifikt behov eller efterfrågan/uppdrag från Livsmedelsverket av eller annan myndighet.

Särskilt viktigt är det att avgift tas ut för den uppföljning som görs till följd konstaterade brister eller bedömd risk i livsmedels-

av hanteringen. Att försumliga företag får betala för nödvändig tillsyn

mer än de följer bestämmelserna kan i praktiken bli ett mer verksamt

som stöd för tillsynsarbetet än de rättsliga påföljdema.

c Totalt

Det finns flera frågetecken i den sammanställning, som nu kan göras av hur mycket avgiftsuttaget behöver öka för att täcka kostnaderna för 400 000 tillsynstimmar. Ökningen begränsasi första hand av att avgifter tas ut även idag också att vissa uppgifter även i fortsätt-

men av ningen kommer att skattefmansieras:

178 Tillsynens finansiering

Tablå 7.5 Avgiftsuttag och bibehållen skatteñnansiering Årsavgifter 1996 90 miljoner kronor

Andra avgiftsintäkter 1996 lokalgodkännanden 4,9 270 kommuner - 16 §-tillstånd 3,3 238 kommuner uppföljning av anmärkningar animalieproduktion -

Bibehållen skattefinansiering information till allmänheten anmälningar från allmänheten hälsoskyddsåtgärder -

Totalt 98+ miljoner kronor

Exportkontrollregler tillämpas fr.o.m. den l januari 1997 för finansieringen av tillsyner anläggningar somregleras av EG-direktiv för produktion av animaav liska livsmedel.

Med utgångspunkt i Kommunförbundets beräkningsexempel behöver totalt 250 miljoner kronor tas in för full kostnadstäckning i livsmeca delstillsynen. Om frågetecknen i sammanställningen ovan tablå 7.5 nu antas till drygt 10 miljoner kronor, blir det totalt ca 110 milsummera joner kronor inte behöver föranleda ökade avgifter Avgiftssom uttaget behöver öka med totalt 140 miljoner kronor för 400 000 till-

synstimmar. Beräkningen är ett genomsnitt för hela landet. Lokalt varierar den planerade tillsynen mellan företagen med hänsyn till den standard som egentillsynen har, lokalemas utformning, personalens kompetens, varusortiment De totalt 200 000 inspektionstimmarna, beräknade mm. på genomsnittligt 4 timmar/inspektion, fördelas med hänsyn till den kännedom finns risk och kontrollbehov i varje enskilt företag. som om Den exportkontrolltaxa tillämpas i den statliga tillsynen är 400 som kronor/timme för kött och 575 kronor för fisk. Den avgiftsintäkt som behöver tas ut för att betala 200 000 tillsynstimmar är bortsett från ana1yskostnader, 112 miljoner kronor, enligt ovan antagna förutca

m l drag styrks detta antagandeav den beräkning som Kommunförbundet har grova gjort i enkätundersökningen 1997 om miljö- och hälsoskydd i kommunerna. Där redovisas 104 miljoner kronor i intäkter; dessa torde inbegripa intäkter för importkontroll, inte har beaktats i räkneexemplen ovan. Kostnadstäckningen som beräknas bruttokostnadema 250 miljoner kronor, vilket skulle vara 47 % av betyda att 117miljoner kronor av kostnaderna täcksmed avgifter.

Tillsynens finansiering 179

sättningar. Det blir för 50 000 inspektionsbesök 560 kronor per timme exkl. kostnader för ana1yser. Den timkostnad i verkligheten

som behöver tas ut för den behovs- och efterfrågestyrda kommunala tillsynen kommer att variera mellan kommunerna, beroende på dels hur mycket varje kommun vill skjuta till av skattemedel för att täcka kostnaderna, dels skillnader i kostnader för löner, lokaler

m.m.

Kommitténs förslag leder till motsvarande effekter för den direkta tillsyn som Livsmedelsverket utövar enligt nuvarande generella avgiftsregler se avsnitt 7.5 ovan.

Med utgångspunkt i de siffror som har använts i beräkningsexemplen kan följ ande sammanställning göras exkl. försvaret:

Om avgifter tas ut till full kostnadstäclcning för den kommunala livsmedelstillsynen, påverkas den kommunala ekonomin genom att finansieringsbördan omfördelas från skattebetalarkollektivet till företagen. Enligt det generella direktiv Dir. 1994:23 som gäller för kommittén om att pröva offentliga åtaganden skall i en sådan situation en bedömning göras av de kommunalekonomiska effekterna och om den s.k. finansieringsprincipen är tillämplig:

Finansieringsprincipen innebär att kommuner och landsting inte skall åläggas

nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessamed annat

än höjda skatter. Om riksdagen, regeringen eller en myndighet fattar beslut som

gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare, skall det ekono-

miska utrymmet for kommuner och landsting minskas i motsvarande mån."

Det generella kommittédirektivet med kravet att förutsättningslöst pröva offentliga åtaganden motiverades av den långsiktiga strategi, som riksdagen beslutade om för fem år sedan för att avskaffa det struktu-

180 Tillsynens finansiering

rella underskottet i de offentliga finansema. Finansieringsprincipen är

led i denna långsiktiga ekonomiska politik. Dess tillämpning innebär ett att statsbidragsramen ökas eller minskas.

Finansieringsprincipen har bekräftats vid överläggningar om

riktlinjer för den kommunala ekonomin, senast hölls 1996 mellan som regeringen och de båda kommunförbunden.

Riksdagen fick våren 1994 redovisning finansieringsprinen av cipens bakgrund, syfte och tillämpning Riktlinjerna för principens

tillämpning utvecklades Kommunalekonomiska kommittén i betänav kandet Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans statsbidrag handlingsutrymme och samarbetsfonner SOU 1991:98. för ökat nya Enligt riktlinjerna skall staten minska statsbidraget om riksdag och

fattar beslut gör att den obligatoriska verksamheten kan regering som

bedrivas billigare:

"Bidraget bör också kunna minskas staten genom att upphäva en om avgiftsrestriktion möjligheter till avgiftsñnansiering av en viss ger nya verksamhet."

Riksdagen godkände regeringens förslag till riktlinjer för tillämpningen

fmansieringsprincipen. av Vad gäller livsmedelstillsynen skall således finansieringsnu tillämpas, riksdagen enligt kommitténs förslag till nytt principen om kommunerna möjlighet att öka avgiftsintäkterna så avgiftssystem ger budgetbelastning minskar. Uppgifterna verkatt kommunernas om kostnader visserligen osäkra, med utgångspunkt i samhetens är men Kommunförbundets kostnadsuppgifter har avsnitt 7.6 beräknats ovan miljoner kronor behöver tas in för full kostnadstäckning. I att 250 in ungefär l00 miljoner kronor i avgifter för nuläget tar kommunerna och tillsyn inbegripet de 15 % förs över till Livsprövning som Vidare har kommittén ansett att vissa delar tillmedelsverket. av synskostnadema i fortsättningen behöver skattefinansieras; det rör även drygt 10 miljoner kronor, inte kan

sig om uppskattningsvis som

Med dessa utgångspunkter har i beräkningen anta-

avgiftsñnansieras.

gits vid oförändrade personalresurser 400 000 tillsynstimmar, att, kostnader för totalt 110 miljoner kronor inte behöver föranleda ökaca de avgifter och således full kostnadstäckning kan leda till en minsatt kad skattebelastning för kommunerna med l40 miljoner kronor. ca själva hur stor del kostnaderna för livs- Kommunerna avgör av ska skatteñnansieras. Det är därför först i eftermedelstillsynen som hand möjligt vad det ändrade avgiftssystemet har inneburit för att se

"3 Prop 1993/94:1o0 och 150,FiUl9.

Tillsynens finansiering 181

den kommunala ekonomin. En utvärdering de ekonomiska effekav terna bör göras underlag för de återkommande förhandlingarna om som statsbidraget mellan regeringen och företrädare för kommunerna. Tillämpningen finansieringsprincipen torde komma att innebära att av statsbidragsramen minskas med de ökade avgiftsintäkter, sannolikt 100 140 miljoner kronor, de föreslagna avgiftsreglema gör möjliga. - som För företagen innebär de föreslagna finansieringsprincipema att ökade avgifter måste betalas motsvarar den minskade skattesom belastningen för kommunerna. 140 miljoner kronor är ungefär l promille den totala livsmedelskonsumtionen 1996 var drygt av som 140 miljarder kronor exkl. alkoholhaltiga drycker. Kommunernas riskbedömning avgör hur kostnaderna fördelas på tillsynsobjekten, vilket avgör hur kostnadsökningen, i den mån den tas ut på priset, i sista hand drabbar konsumenten.

7.7.2 Belastningen på statsbudgeten

Belastningen på statsbudgeten blir i den mån mindre statsbidragssom minskas till följd kommunernas ökade avgiftsintäkter. ramen av

Vad gäller anslagen till Livsmedelsverket gör kommittén inga egna bedömningar utan redovisar de uppgifter finns om nuvarande som anslag och beräknade anslagsbehov. Kommitténs förslag till nytt finansieringssystem innebär att också Livsmedelsverket kan ta ut avgifter för den direkta tillsyn som nu finansieras enligt generella regler gäller för den samma som kommunala tillsynen. Däremot minskar anslagsbehovet med 3,6 miljoner kronor. Livsmedelsverkets s.k. indirekta tillsyn till stöd för kommunerna är uttryck för ett statligt åtagande, som enligt kommittén bör finansieras över statsbudgeten. Därmed ökar budgetbelastningen med ca 14miljoner kronor. Vidare kommittén att stickprovskontroller av spannmål anser också bör anslagsfmansieras; kostnaden är för närvarande ca 0,7 miljoner kronor år. Totalt ökar anslagsbehovet med 14+O,7per 3,6 11,1 miljoner kronor. Tillkommande kostnader för två likartade centrala uppgifter normerande inspektioner enligt livsmedelsförord- ningen 46 trädde i kraft den l mars 1997, och restsubstansa som kontroll till följd att avgiftsdirektivet 96/43/EEG införlivas har av - Livsmedelsverket beräknat till 6,5 resp. 4 miljoner kronor. Enligt de beräkningar redovisats ovan kan de ökade avgiftssom intäkterna göra det möjligt att minska statsbidragsramen med i stor-

182 Tillsynens finansiering

leksordningen 100 140 miljoner kronor. Exakta uppgifter avgift-

- om

intäkterna kan erhållas först i efterhand

8 Tillsynsverksamheten

Enligt Livsmedelsverkets kungörelse SLV FS 1990:10 ska tillsynsmyndigheten fastställa kontrollprogram för alla verksamheter som bedrivs i livsmedelslokal. Sådana verksamheter är dock föränderliga över tiden och ansvaret för egenkontrollen åvilar primärt företagen. Tillsyns myndighetens fastställande egenkontrollprogram innebär en låsning

av vid verksamhetens utformning vid given tidpunkt och fastställandet

en kan även leda till oklara uppfattningar om ansvarsförhållanden. Kommittén därför att tillsynsmyndighetema inte bör fastställa

anser företagens egenkontrollprogram. Något sådant krav finns inte heller uttalat i EUs regelverk.

8.1 Utvärdering av den obligatoriska

egentillsynen

l Allmänt, metod och underlag

I våra direktiv sägs bl.a. att kommittén skall utvärdera systemet med obligatorisk egentillsyn för företagen. Termen utvärdering kan ha olika innebörd. Den kan t.ex. innebära att företeelse eller vara utvärderas

en utifrån den uppfyller ett antal bestämda kriterier i en given

om kravspecifikation; den kan också innebära att ställer utfallet av en

man förändring mot given målsättning med förändringen, man talar

en ibland grad måluppfyllelse; den kan också innebära en mer

om av allmän beskrivning konsekvenserna av en förändring utan att ställa

av dem mot några kvantitativa mål eller given målsättning, man talar

en ibland lägesbeskrivning eller med en engelsk term om att

om en beskriva state of the art. Den utvärdering som beskrivs i avsnittet är snarast exempel på den sista innebörden termen utvärdering.

av Beskrivningen avser såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter.

184 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

Underlag för utvärderingen har varit bl.a. kommunernas årliga rapportering till Livsmedelsverket, några ytterligare rapporter och PM från Livsmedelsverket samt rapporter från uppföljningar av egenkontrollen inom restaurangsektorn i Lund och Stockholm som gjorts på initiativ av miljöförvaltningarna där. Utvärderingen grundar sig även på iakttagelser gjorts vid studiebesök vid miljöförvaltningama i Stockholm,

som Göteborg, Malmö, Lund, Västerås, Gävle och Nora samt fakta och synpunkter inhämtats vid dessa tillfällen.

som

Utöver dessa studiebesök har intervjuer gjorts med företrädare för branschorgan och forskningsinstitut.

Några de experter i kommittén företräder olika bransch-

av som organisationer har skriftligen till kommittén delgivit sina erfarenheter av och synpunkter på företagens obligatoriska egentillsyn.

8.1.2 Bakgrund

Tanken att införa egentillsyn inom livsmedelsområdet i Sverige

om framfördes ursprungligen i den s.k. Livsmedelsstadgekommitténs betänkande år 1970.1" Kommittén föreslog bl.a. att Innehavare verk-

av samhet, där livsmedel hanteras, skall sörja för att verksamheten bedrivs

överensstämmelse med livsmedelsstadgan och dess tillämpi noggrann ningskungörelse. I sådant syfte skall han anordna en med hänsyn till livsmedelshanteringens art ändamålsenlig fortlöpande tillsyn av verksamheten egenti11syn. Kommittén framhöll även det ansvar som de enskilda företagarna själva måste ha för sina produkter och verksamheter. Enligt kommittén skulle myndigheterna offentlig kontroll

genom övervaka att företagen utövade egentillsyn. Däremot föreslog inte kommittén att tillsynsmyndigheten skulle fastställa egenkontroll-

programmen.

I den prop0sition,5 följde på Livsmedelsstadgekommitténs

som betänkande lämnades inte något förslag till föreskrift om obligatorisk egentillsyn. Däremot riksdagen regeringen befogenhet att före-

gav skriva egentillsyn i vissa fall. I 29§ livsmedelslagen föreskrevs:

om Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva att näringsidkare inom livsmedelshanteringen skall utöva en efter

en verksamhetens art lämpad särskild tillsyn hanteringen. Regeringen

av bemyndigade Livsmedelsverket att föreskriva om sådan tillsyn.

m "Ny livsmedelsstadga m.m", SOU 1970:6 och 7 Livsmedelsstadgekommitténs

betänkande 25 Proposition 1971:61, Förslag till livsmedelslag

m.m

Tillsynsverksamheten 185

I kraft detta bemyndigande föreskrev Livsmedelsverket om egen-

av tillsyn vid leverans av dricksvatten samt framställnig av mögelgifter i nötter och fikon. Livsmedelsverket föreskrev även att tillsynsmyndighet skulle göra sig underrättad omfattning och inriktning av frivillig

om egentillsyn den offentliga tillsynen däreftenm

samt anpassa

År 1983 tillsatte regeringen utredning livsmedelskontrollen

en ny av med direktiv att bl.a. redovisa möjligheter till minskad resursförbrukning. Den s.k. Livsmedelskontrollutredningen LKU tog ånyo upp frågan egentillsyn. LKU bedömde att livsmedelskontrollen borde

om kunna förstärkas samordning befintliga resurser och därvid

genom av bl.a. utnyttja företagens egenkontrollm. I LKUs betänkande, SOU 1986:25, vilket låg till grund för 1989 års beslut livsmedelskontroll, sägs att

om det finns skäl att utnyttja företagens egentillsyn på ett systematiskt

mer sätt inom den offentliga kontrollen. Enligt LKUs uppfattning borde samhället ta aktiv del egentillsynen för att tillgodogöra sig

en mera av dennna verksamhet i den offentliga kontrollen. LKU ansåg att den ordning finns inom miljöskyddet med obligatorisk egentillsyn och

som fastställda kontrollprogram borde prövas även inom livsmedelskontrollen 28Utredningen föreslog

att för i princip varje anläggning med livsmedelsproduktion före- -

skrivs obligatorisk egentillsyn av verksamheten.

en

att för varje anläggning med föreskriven egentillsyn fastställs ett -

kontrollprogram.

Genom 1989 års beslut prop 1988/ 89:68, JoU14, rskr 263 avsåg statsmakterna att ställa skärpta krav på livsmedelstillsynen i Sverige, bl.a.

egentillsyn och egenkontrollprograrn. I propositionen sägs att genom alla livsmedelshanterande företag måste ha någon form av egenkontrollprogram och att företaget på bekostnad skall utarbeta för-

egen slag till sådant Företagen är vid anfordran från tillsyns-

program. myndigheten skyldiga att lämna förslag till egenkontrollprograrn. Tillsynsmyndigheten har sedan att med vissa undantag fastställa

- kontrollprogram för alla verksamheter bedrivs i livsmedelslokal.

som Att tillsynsmyndigheten i analogi med vad som gjordes inom miljö-

området skulle fastställa egenkontrollprogrammen var något nytt.

-

26 Egentillsyn och egenkontrollprogram, PM 1997-08-04. Livsmedelsverket, Tillsyns-

enheten Per Mattsson. 27 Beträffande det växlande språkbruket egenkontroll och egentillsyn.

av

Se Bilaga 3 Egentillsyn egenkontroll egenkontrollprograrn.

- - 128 livsmedelskontrollutredningen, SOU 1986:25, sid 158.

Betänkande av

186 Ti llsynsverksamheten SOU 198 8:61

Enligt riksdagens beslut omfattar egentillsynen både hygien och redlighet. Livsmedelsverket skulle central tillsynsmyndighet administ-

som

genomförandet de förändringar krävdes för en ökad rera av som egentillsyn i den offentliga livsmedelskontrollen. Med stöd av befintli-

regler i 28 29 § livsmedelslagen och 53 § livsmedelsförordningen ga fick Livsmedelsverket befogenhet att meddela föreskrifter om obligatorisk egenkontroll och företagens skyldighet att upprätta och

om inkomma med förslag till kontrollprogram. I Livsmedelsverkets kungörelse med allmänna råd om livsmedelstillsyn SLV FS 1990:10, ändrad 1996:15 det bl.a. att den som yrkesmässigt driver verk-

anges samhet i vilken livsmedel hanteras är skyldig att utöva egentillsyn.m

8.1.3 Genomförande av egenkontroll och nuläge

Enligt Livsmedelsverket den ursprungliga målsättningen att egen-

var kontrollprogram hos alla berörda företag skulle ha införts inom en period

år räknat från den l juli 1990.130 av tre

Livsmedelsverket har utfärdat fem kungörelser med allmänna råd

egenkontrollprogram för några olika livsmedelsverksamheter, t.ex. om styckning, charkuterivarutillverkning, bagerier storhushåll, livsme-

, delsbutiker, hantering fisk och kräftdjur till ledning för

av m.m. företagen när de utarbetar förslag till egenkontrollprogram. De allmänna råden kan ett slags standardförslag till egenkontroll-

ses som

och i råden sägs att eftersom riskerna varierar i olika verkprogram samheter måste kontrollprogrammen anpassas efter verksamhetens inriktning och omfattning. Enligt de allmänna råden bör i tillämpliga delar t.ex. följande områden ingå i kontrollprogram för bagerier och konditorier:

Rutiner för rengöring lokaler och utrustning

av Kontroll av rengöring Temperaturkontroll Kontroll av mikrobiologisk kvalitet Kontroll av sammansättning och märkning Kontroll av vatten

Specialdestinerade livsmedel m.m.

29 Bilaga Den legala grunden för egentillsyn". ° Riksdagen 1994/95. 2 saml RR8, Bilaga, sid 14. 131SLV FS 1991:2, SLV FS 1991:3, SLV FS 1991:4, SLV FS 1991:18 och SLV FS

1992:5.

Tillsynsverksamheten 187

De allmännna råden preciserar sedan för varje område vilka konkreta kontrollåtgärder som bör göras, t.ex. att kontroll rengöringen bör ske

av genom att antalet aeroba mikroorganismer kontrolleras tryck-

genom platta eller liknande metodik. Metoder för temperaturkontroll i kyl- och frysutrymmen även, liksom frekvensen for provtagning

anges etc. De allmänna råden för övriga livsmedelsverksamheter är uppbyggda på likartat sätt.

Kommunförbundet har utarbetat typprogram för storhushållen. Vissa branschorganisationer har även tagit fram motsvarande förslag till typ program för egenkontroll samt utbildningspaket i anslutning till dessa. Så har t.ex. Sveriges Livsmedelshandlareförbund SSLF utarbetat ett digert material om omfattning och genomförande egenkontroll.

av

Sveriges Hotell Restaurangföretagare SHR tillhandahåller

en s.k. lathund för god hygien i restaurangköket.

Reglerna om obligatorisk egenkontroll från 1990, ändrades år

som 1996 innebär således att livsmedelsföretagen måste ha kvali-

en egen tetssälcring av verksamheten. Företagen skall identifiera vilka risker som finns i hanteringen samt och hur dessa risker kan reduceras

var eller elimineras bilaga 7. Detta bör göras enligt den s.k. HACCP-

se

principen. Företagen ska redovisa sina för bl.a. personal-

program hygien, rengöring och kontrollmätningar. Det ska även framgå i ett egenkontrollprogram hur tillsynen går till för att uppfylla livsmedelslagstiftningens krav. Tillsynsmyndigheten ska, såvida inte verksamheten är mycket enkel eller sker i mycket liten omfattning, således fastställa ett egenkontrollprogram för varje företag. Egenkontrollprogramen ska vidare, primärt på företagens initiativ, kontinuerligt

anpassas till verksamheten. Livsmedelsförordningen 42 § föreslqiver: Innan

en livsmedelslokal med dess inredning eller verksamheten i lokalen ändras väsentligt skall anmälan göras till den myndighet utövar tillsyn

som över verksamheten i 1oka1en.2 Tillsynsmyndigheten kan sedan med stöd av tillsynskungörelsen 2 §1 företagaren att inkomma

uppmana med ett nytt och uppdaterat förslag till egenkontrollprogram.

Företagen är således skyldiga att följa fastställda kontrollprogram och myndigheterna skall övervaka företagens egenkontroll, dvs. utföra offentlig revision av egentillsynen. Detta bör, enligt Livsmedelsverkets allmänna råd, göras gång året och besöket bör lämpligen för-

en om anmälas. På många produktionsanläggningar, särskilt

sådana som producerar animaliska livsmedel, krävs tillsyn mycket oftare. På slakterier skall t.ex. alla djur besiktigas före och efter slakt. Dessutom skall

Z Förordning 1993:1376. 33 SLV FS 1996:15.

SOU 1988:61

l 88 Tillsynsverksamheten

tidigare, kontinuerligt göra oanmälda inspektioner

myndigheterna, som

och provtagningar hos företagen.

Förberedelsetiden för miljö- och hälsoskyddsförvaltningama för att

efter statsmaktemas beslut i början av 1990-talet

genomföra egentillsynen

och osäkerhet rådde den konkreta innebörden av reformen. var kort om

arbetsformer varierade vid introduktionen av

Tillsynsmyndighetemas egentillsynen. Vissa miljö- och hälsoskyddsförvaltningar uppmanade

brev inkomma med förslag. Andra besökte företagen enbart per att

diskuterade varje enskilt kontrollprogram. Ytterligare företagen och

mallar för vad tillsynsmyndigheterna ansåg borde andra gjorde färdiga

kontrollprogrammen, vilka förelades företagen för synpunkter. ingå i några synpunkter fastställde sedan Om det inte kom

tillsynsmyndigheterna programmen.

Livsmedelsverkets fördjupade anslagsframställning 1995/96 I -

134 verkets stöd till kommunernas miljö- och hälso- 1997/78 sägs att

den inledande fasen uppbyggnaden av den

skyddsnämnder under av

livsmedelstillsynen visat sig otillräckligt. skärpta vara

livsmedelslagstiftningen. Enligt 25 a §

Sanktioner vid överträdelser av

skall tillsynsmyndigheterna verka för att överträdelser livsmedelslagen Bestämmelsen infördes 1989. Motivet önskemål lagen beivras. var av

tillsynsmyndigheterna på kraftfullt

från statsmakterna om att ett mer

tidigare skulle beivra överträdelser. sätt än 30 § stadgar straffansvar för näringsidkare som Livsmedelslagen om bryter föreskrift meddelats med med uppsåt eller oaktsamhet mot som av livsmedelslagen att utöva efter verksamhetens art stöd av 29 § om en

lämpad tillsyn hanteringen, dvs egentillsyn. av 25 § livsmedelslagen gör att domstolarna

Uppenbarhetsrekvisitet i

vitesförelägganden och förbud ställer höga krav på bevisning vid

Livsmedelsverket får löpande kopior domar i brottmål som rör av

får verket inte regelmässigt uppgift om polis-

livsmedelslagen. Däremot

leder till åtal. Uppgifter meddelas inte heller om anmälningar som inte

leder till strafförelägganden, dvs fall där den

polisanmälningar som

åklagaren fallet går till domstol. De lokala tilltalade bötfalls av utan att

beslut ingripanden följs upp genom kommu-

tillsynsmyndighetemas om

årliga rapportering

nernas

B Fördjupad anslagsframställning 1995/96 1997/98. SLV Rapport 7/94. - S Livsmedelsverket, Juridiska enheten underlag till livsmedels- PM 1997-06-11 ang

tillsynsutredningen. 36 rapportering till Livsmedelsverket anges: Förbud, saluför- I kommunernas årliga

bud, omhändertaganden samt åtalsprövning.

Tillsynsverksamheten 189

Från åren 1992 till 1997 finns, enligt den statistik utredningen tagit del av, totalt 116 domar, varav 10 frikännande förtecknade hos Livsmedelsverket. Av det totala antalet förtecknade domar avsåg brott mot

sex föreskrift om egentillsyn. En av dessa var helt frikännande. En innebar fällande dom vad gäller egenkontrollen, frikännande beträffande

men hantering, dvs fallande domar har avkunnats i åtminstone fem fall för bristande egentillsyn.

Det har således förekommit, i bl.a. Värmland och Norrbotten, att företagare fällts i domstol för bristande egenkontroll. En företagsledare i Värmland dömdes till 30 dagsböter för att egentillsynen inte bedrevs enligt fastställt kontrollprogram. Vid tingsrätten i Boden har under senare tid tre fällande domar för underlåtenhet att följa krav i egenkontrollprogrammen avkunnats. Även i Skövde har fällande dom för brister i egenkontrollen registrerats. De utdömda straffen var på 30 eller 40 dagsböter.

8.1.4 Granskningar egenkontrollen

av

Riksdagens revisorer gjorde 1993/94 en särskild granskning av Livsmedelsverkets styrning och uppföljning av livsmedelstillsynen på lokal nivå samt kommunernas och länsstyrelsemas ansvar och arbete på livsmedelsområdetm. Revisorerna påpekar att Jordbruksutskottet inför riksdagsbeslutet om egenkontroll särskilt underströk att egentillsynen som en del av den offentliga kontrollen inte fick inkräkta på en aktiv tillsyn från myndigheternas sida. I rapporten konstaterar revisorerna att granskningen tyder på att så har blivit fallet.

I yttrande över Riksdagens Revisorers rapport framhöll Kommunförbundet bl.a. att egenkontrollen infördes med stöd av allmänna råd och speciella temadagar för kommunerna. Innebörden av egenkontrollen utvecklades aldrig tillräckligt. Kriterier för de enskilda kontrollmomenten gavs inte, enligt Kommunförbundet, från Livsmedelsverket.

Revisorerna ansåg att en utvärdering bör göras av kommunernas insatser för egenkontrollen respektive direkt tillsyn med avseende på den risk som föreligger att den direkta oanmälda tillsynen och de egna mätningarna inte ges tillräcklig prioritet. I rapporten sägs vidare att

37 Riksdagen 1994/95 Protokoll Bihang, Saml 2 Riksdagensrevisorers Förslag Del 33 Svenska Kommunförbundet. Yttrande 1994-05-17. Dnr. 1993:67. Kontroll livs-

av

medel. Rapport 1993/94:9.

190 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

utvärderingen bör omfatta såväl kommunernas Livsmedelsverkets, som länsstyrelsemas och branschens insatser för egenkontroll. Tidigare, innan Riksdagens revisorer gjorde sin granskning, hade Riksrevisionsverket RRV granskat den statliga tillsynen inom livs medels- och miljöornrådena. RRV konstaterar i sin rapport ‘° beträffande egentillsynen bl.a. att ingen de kommuner som verket besökt tror att av egentillsyn kommer att fungera det tänkt, framförallt inte i som var många de små företag enligt bestämmelserna skall ha av som egenkontrollprogram. RRV säger att införandet egentillsyn i livsmeav delskontrollen är förknippat med en rad problem. Att företagens personal till att vid vissa tider mäta temperatur, att ta bakteriologiska och rengöringsprover samt att dokumentera mätvärden på en prover blankett har visat sig svårt även i de fall Vilja att genomföra vara egenkontroll finns. Enligt RRV vidare många kommuner att det anser är svårt att kontrollera efterlevnaden av egentillsynen. Det uppges exempelvis svårt för myndigheten att verifiera företagen har vara om vid rätt tillfälle noterat rätt uppgifter Företagens problem med eller ovilja till att själva ta fram förslag till egenkontrollprogeam har, enligt RRV, lett till att många miljö- och hälsoskyddsnämnder själva upprättat förslag till egenkontrollprogram de skickat ut för synpunkter. Om de inte fått in några synpunkter har som fastställts. Livsmedelsverkets allmänna råd om att programmen myndigheterna kan fastställa ett även företaget inte program om inkommit med förslag tänkt ett undantag. RRV konstaterar dock var som detta förfaringssätt i vissa kommuner blivit regel istället för ett att undantag. Livsmedelskontrollens inriktning och intensitet varierar enligt RRV mellan landets kommuner. RRV gör bedömningen att införandet av egentillsyn inte undanröjer dessa skillnader.

1 Problem

Det material legat till grund för föreliggande utvärdering indikerar som att det största problemet med systemet med egentillsyn och egenkontrollprogram har gällt och fortfarande gäller information, utbildning - och de mindre företagens svaga incitament till egenkontroll.

39 Riksdagen 1994/95. 2 saml RR8, Bilaga, sid 14°Företagens egenkontroll och myndigheters tillsyn granskning av den statliga - en tillsynen inom livsmedels- och miljöornrådena. F 1993:7 RRV dnr. 23-91-0804. 4 RRV:s intervjuer med kommunerna genomfördes under åren 1991 och 1992, dvs. under den period då systemetmed egentillsyn började byggas upp.

Tillsynsverksamheten 191

För såväl tillsynsmyndigheterna for de flesta dem drev som av som livsmedelsverksamhet egentillsyn något nytt när införandet var beslutades. Den stora majoriteten företag oförberedda på reforav var men om egentillsyn och kravet på ett fastställt egenkontrollprogram. Många företagare begrep inte alltid nyttan egentillsyn den av av egna verksamheten och inte varför kontrollen skulle dokumenteras. Statsmakternas beslut inte heller så förberett att det från början fanns var en beredskap hos myndigheterna för att kunna tillräcklig information. ge Enligt Livsmedelsverketm kunskaperna hos tillsynsmyndighetemas var personal mycket varierande. Som följd detta rådde inledningsvis av en situation av stor osäkerhet Många företag kom till början att inta negativ attityd till en en egenkontrollen. En bidragande orsak till detta kan ha varit att tillsynsavgifter infördes samtidigt. En uppfattning vissa företagare framsom förde enligt Livsmedelsverkenm att först ska vi betala för kontvar, rollen och sen göra den själva. För flertalet industrier innebar däremot, enligt Livsmedelsverket, kravet på egentillsyn inte någon större förändring. Företagens kvalitets säkring var ofta vida omfattande än de krav egenkontrollen mer som medförde. Offentligheten egenkontrollprogrammen väckte emellertid av viss opposition bland industriföretagen då fastställande kontrollav program och de handlingar som ingick i beslutet korn att bli offentliga. Som följd den situation rådde kom det att krävas extraordinära av som infonnations- och rådgivningsinsatser från tillsynsmyndighetema för att etablera en fungerande egenkontroll hos i första hand de mindre företagen. Spännvidden i livsmedelsföretagen vad gäller deras storlek och karaktär och därvid i synnerhet förekomsten många små enheter av utgör i sig ett problem när det gäller egentillsynen. Den katesenare gorin uppgår till i storleksordningen 38 000 företag och utgör därmed den klart dominerande andelen tillsynsobjekt. v Tillsynsmyndighetema anger som orsak till att egenkontrollen idag inte fungerar tillfredsställande den ofta mycket låga kunskapsnivån hos personalen vid många livsmedelsanläggningar. Personalen inser inte behovet kontroll då de inte har kunskap riskerna i livsmedelsav om hanteringen.

Z Egentillsyn och egenkontrollprogram, PM 1997-08-04 Livsmedelsverket, Tillsynsenheten Per Mattsson. 43 I sitt yttrande över Riksdagens Revisorers rapport anser Kommunförbundet att Livsmedelsverkets kritik är motsägelsefull och Kommunförbundet vänder sig mot att Livsmedelsverket frånsäger sig allt eget ansvar. ‘ 126. senot

192 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

1 Utvärdering

Miljö- och hälsoskyddsnämndema beräknar att egenkontrollprogram behöver fastställas för 32 000 anläggningar i landet. Av dessa hade år 1996 91 eller 29 161 anläggningar fastställda program, vilket procent, ligger över målsättningen 80 procent. Andelen fastställda program 1993 65 %, 1994 75% och 1995 84 %. var Arbetet med att fastställa och revidera egenkontrollprogram upplevs kommunerna mycket arbetskrävande och även om om en stor av som del anläggningarna har ett kontrollprogram måste mycket tid av nu läggas ned på att få företagen att följa de fastställda programmen. arbetet med egenkontrollen är mycket tids- Kommunerna anger att ödande. Storstadsregionema har dessutom problem med täta ägarbyten. Kommunernas arbete med fastställandet är mycket ojämnt fördelat mellan olika kommuner. I många kommuner har nästan alla företag kontrollprogram, medan andra kommuner fortfarande inte fastställt mer än ett fåtal. I 13 landets kommuner har mindre än 10 procent av av företagen fastställda program. kan också konstateras att egenkontrollprogrammen, enligt till- Det synsmyndighetema, inte revideras tillräckligt ofta. Vad som framkomvid de revisioner egentillsynen tillsynsmyndighetema gjort mit av som fastställda kontrollprogram inte alltid följs. Det förefaller är bl.a. att främst butiker, mindre storhushåll och restauranger samt mindre vara tillverkande företag inte följ er sina kontrollprogram. som Hygienen i skolmåltidsköken bedöms i allmänhet vara bra. Däremot kunde egenkontrollen fungera bättre. Det visar t.ex. undersökning en gjordes våren 1997 miljökontoret i Kalmar. Egenkontrollen som av skiftade. Några följde fastställda fullt ut och åtgärdade konstaprogram Andra följde programmet utan att riktigt förstå varför, terade brister. medan några överhuvudtaget inte uförde några kontroller. Det förhållandet att ett företag har fått ett fastställt egenkontrollprogaranti för egenkontrollen kommer till utförande. gram utgör ingen att Enskilda studier bl.a. Stockholm och Lund tyder på att utförandet i

i

många fall är behäftat med brister och att inte minst dokumentationen åtgärder och mätresultat kan bristfällig. Miljö- och av utförda vara hälsoskyddsförvaltningama tycks väl medvetna detta förvara om hållande och har i regel uppfattning i hur stor andel av företagen en om egentillsynen kan sägas fungera tillfredsställande. Några av de som förvaltningar utredningen varit i kontakt med har angivit andelen som väl fungerande egentillsyn i företagen från några få procent till i stor-

leksordningen 30 å 35 procent.

S livsmedelstillsyn 1996. SLV-Rapport 321/97. Rapportering om

Tillsynsverksamheten 193

Bedömningen är att läget idag är gott inom de större livsmedelsindustriema och ganska tillfredsställande inom de större offentliga storhushållen. De helt dominerande problemen tycks finnas bland de privata mindre storhushållen och mindre detaljhandelsföretag.

Som nämnts under avsnitt 8.1.3. Genomförande egenkontroll och

av nuläge, har Livsmedelsverket utfärdat ett antal kungörelser med allmänna råd egenkontrollprogram i form av typprogram för olika

om livsmedelsverksamheter. Vilken betydelse dessa allmänna råd om egenkontrollprogram har haft för företagens utarbetande av förslag till egenkontrollprogram är svårt att bedöma, men enligt de kontakter utredningen haft med ett antal miljö- och hälsoskyddsförvaltningar har ytterst få förslag till egenkontrollprogram spontant kommit in från företagen, så sannolikt har betydelsen varit marginell i det avseendet. Däremot kan inte inforrnations- och utbildningseffekt uteslutas i det

en i att frågorna blivit uppmärksammade och medvetandegjorda.

En konsekvens Livsmedelsverkets allmänna råd är att

annan av vissa miljö- och hälsoskyddsförvaltningar, vilket bl.a. nämns i RRVs rapport, tagit dessa typprogram till utgångspunkt för att förelägga

företagen egenkontrollprogram för synpunkter. Om tillsynsmyndig-

heterna sedan inte fått in några synpunkter har de förelagda programmen fastställts. Vilket i sin tur medfört att dessa företag ålagts att följa ett typprogram sannolikt inte är helt anpassat till verksamheten. Inom

som

för den utvärdering nu gjorts har det inte prövats hur väl de ramen som egenkontrollprogram på detta sätt förelagts företagen de facto är

som anpassade till verkligheten. En konsekvens av situtionen är emellertid att företagen kan komma att egenkontrollprogrammet som ett myndig-

se hetspåfund upprättas fonnella skäl för att myndigheten kräver det,

som av inte för att det ligger i företagets intresse. I och med att insikten om egenintresset saknas finns risk för att företaget inte heller är särskilt motiverat att följa programmet. Som följd av detta kan egentillsynen komma att uppfattas ett myndighetsansvar. Ett förhållande som

som bedöms den allvarligaste olägenheten med nuvarande ordning för

vara egenkontroll och egenkontrollprogram.

Enligt Kommunförbundet är det svårt att motivera många företag för egenkontrollprogram. De förstår inte vikten detta. Ett annat problem är

av att många företag ofta byter ägare.

Ett generellt utformat egenkontrollprogram som inte är anpassat till verkligheten kan göra det svårare för livsmedelsinspektörema att följa

egentillsynen, då t.ex. behövliga åtgärder och mätningar mycket upp väl kan ha gjorts, det fastställda programmet passar inte riktigt för

men att dokumentera åtgärderna.

46 Jfr not 130.

7 18-0904

194 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

En tanke bakom att bygga den offentliga livsmedelstillynen på företaegentillsyn är att det förväntas finnas en intressegemenskap gens mellan företagens kvalitetssträvanden bl.a. genom att etablera system för kvalitetssälcring och egenkontrollprogram. Intervjuer tyder emel- lertid på att så inte är fallet, utan företag som inför system för kvalitetssäkring i regel enligt HACCP-principen tenderar att betrakta - kvalitetssäkringsprogrammen separerade från egenkontrollprogsom och att egenkontrollprogrammen upprättas främst för att rammen tillmötesgå tillsynsmyndighetemas krav. Vilka effekter har den obligatoriska egentillsynen haft på förekomsten matförgiftningar Livsmedelsverket har ställt samman av statistik över registrerade matförgiftningar under 1990-talets fyra första år" Utifrån denna sammanställning förefaller antalet inträffade matförgiftningar ganska konstant och ligga omkring 30 stycken per år. vara I varje fall inte någon tendens till vare sig minskning eller ökning i syns antalet under denna tid. Inte heller i antalet drabbade personer kan någon tendens spåras. Siffran varierar från lägst 733 till som högst som personer 1 807, sifferserien visar inte något klart mönster. Möjligen kan man men minskande trend med det högsta värdet det första året och det spåra en lägsta det näst sista. Dessa siffror får tolkas med den största försiktighet då mörkertalet när det gäller matförgiftningar vara mycket stort och vida överanses stiga den officiella statistiken. Slutsatsen blir att det knappast går att uttala sig effektiviteten i tillsynssystemet i detta avseende, men att om det inte finns något påtagligt tyder på att antalet matförgiftningar som minskat under 1990-talet. Andelen otjänliga visar inte heller någon trendmässig ändring. prov Så inte heller utifrån det kan uttala sig kvalitetseffekter av man om egentillsynen.

8.1.7 överväganden och slutsatser

I Livsmedelskontrollutredningens betänkande, SOU 1986125148 föreslår

utredningen att den ordning finns inom miljöskyddet med obligasom torisk egentillsyn och fastställda kontrollprogram bör prövas även inom livsmedelskontrollen. Inom miljöskyddsområdet gäller alltsedan miljöskyddslagen trädde ikraft 1969 att företag med miljöfarlig verksamhet har varit skyldiga att kontrollera sina verksamheter så att kraven i de tillstånd beviljats uppfylls. Kravet på egenkontroll riktar sig prisom

47 Matförgiftningar i Sverige resultat av intervjuundersökning, SLV Rapport 41/94. - B 158. SOU 1986:25, s.

Tillsynsverksamheten 195

märt mot tillståndspliktiga anläggningar. Egenkontroll skall ske även om kontrollprogram saknas.

I likhet med inom livsmedelstillsynen utgör egenkontrollen även inom miljöområdet grunden för den offentliga tillsynen. Av tillsynsmyndighetema godkända eller förelagda kontrollprogram är basen för denna kontroll.

Miljöskyddet, skyddet av den gemensamma miljön kan ses som ett vämande av en kollektiv nyttighet. Detsamma kan sägas om livsmedelstillsynen som är ett skydd i första hand för konsumentkollektivet men också har syftet att bidra till att skapa likartade konkurrensförutsättningar.

Det som skiljer är att det i livsmedelstillsynen finns ett tydligt individuellt intresse. Det representeras av den enskilde konsumenten, som, när han drabbas av dålig matkvalitet blir en motpart till företaget med motivation och förutsättningar att presentera bevis. I miljötillsynen är motparten ett mer diffust kollektiv med varierande intressen. I realiteten är det där myndigheten med sina tillståndsvillkor och mätningskrav som är motparten. Där är det uppenbart att dokumentationen enligt det egenkontrollprogram som krävs måste tillämpas. Armars finns det inte underlag för tillsynen. När däremot egenkontrollrutinema inte följs i livsmedelshanteringen är det en indikation på ökad risk som bör ge myndigheten anledning att skärpa sin kontroll genom inspektioner och provtagningar och därigenom tillrätta med de brister som kommer till uttryck i dokumentationen.

En brist i efterlevnaden av ett egenkontrollprogram i livsmedelshanteringen behöver därför inte bedömas lika allvarligt som när det är fråga om att följa tillståndsvillkor avseende egenkontrollprogram enligt miljölagstiftningen. Därmed blir det svårt dels att hävda behovet av sanktioner mot den som avviker från fastställda egenkontrollrutiner, g att överhuvudtaget genom myndighetsbeslut fastställa sådana rutiner.

Det förhållandet att egentillsyn inom livsmedelstillsynen till skillnad från inom miljökontrollen inte är kopplad till ett tillstånd att bedriva miljöstörande verksamhet inom miljöskyddet utgör utsläppsvillkoren

grunden för egenkontrollprogrammen utan mer avser en potentiell

risk vid bristande livsmedelshantering gör att man kan ifrågasätta om inte egentillsyn med fastställande av egenkontrollprogram inom livsmedelstillsynen medför s.a.s. större våld än nöden kräver. Det finns därför skäl att ompröva kravet på att kontrollmyndigheten ska fastställa egenkontrollprogram i samband med livsmedelstillsynen. Tillsynsmyndigheten bör istället i högre grad fokusera sin tillsyn på företagens egna systern för att säkerställa de krav i fråga om hygien och redlighet som ställs på slutprodukten.

196 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

Ställer Sverige andra krav än övriga EU Kommunernas tillsyn sägs under de senaste åren i hög grad ha påverkats av införandet av egentillsynen. Enligt SLV-Rapport 31/97 var arbetet med fastställandet av egenkontrollprogram vid slutet av verksamhetsåret 1996 ännu klart i alla kommuner. Fastställandet sägs ha upplevts som mycket arbetskrävande.

Enligt produktansvarslagen, som trädde i kraft den l januari 1993, är det tillverkaren av en produkt som är ansvarig om en produkt orsakar skada. Produktansvarslagen stadgar s.k. strikt ansvar för produkter som vållar eller sakskador, oberoende av vårdslöshet.

person- dvs. ett ansvar Produktansvarslagen gäller även livsmedel. En restaurang är exempelvis ansvarig för de produkter som tillverkas, dvs. maträtter. Om det förekommer flera led i framställningen av en produkt ligger ansvaret i det led där bristen uppstod.

Egentillsyn och egenkontrollprogram i enlighet med principen för HACCP är primärt ett privaträttsligt ansvar för företagen eller produ centema. I EGs s.k. hygiendirektiv, 93/43/EEG, Artikel 3 sägs bl.a. att

driver livsmedelsföretag skall identifiera de steg i verk personer som samheten som är kritiska för livsmedlens säkerhet och säkerställa att tillräckliga säkerhetsförfaranden fastställs, tillämpas, upprätthålls och ses över på grundval av de principer som utarbetats i HACCP-systemet. I Artikel 5 sägs vidare att medlemsstaterna skall uppmuntra utvecklingen av de riktlinjer för god hygienpraxis, vilka livsmedelsföretagen frivilligt kan använda som hjälpmedel för att följa bestämmelserna i artikel

EG-direktiven kräver i praktiken egenkontrollprogram, men inte att myndigheten skall fastställa dessa, dvs. svensk lagstiftning går här utöver de krav som gäller inom EU.

Vid intervjuer har det påpekats att företagen, särskilt de mindre, tenderar att uppfatta egenkontrollprogrammen som ett myndighetens dokument, för vilket företagen inte riktigt känner något eget ansvar

Något krav på att tillsynsmyndigheten skall fastställa företagens egenkontrollprogram finns således uttalat i regelverket inom den europeiska gemenskapen. Att den offentliga livsmedelstillsynen i Sverige fastställer företagens egenkontrollprogram kan leda till uppfattningar om oklara ansvarförhållanden och risk finns att myndighetens fastställande

företagen tolkas som att myndigheten ikläder sig ett ansvar för av företagens livsmedelshantering. Kommittén bedömer detta vara olämpligt och det finns inte med beaktande av EUs regelverk något skäl för myndigheten att fortsättningsvis fastställa egenkontrollprogram.

"9 Jfr.även t.ex. Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR8, Bilaga, 22 och Riksrevisions-

s.

verkets rapport F 1993:7, s.30.

Tillsynsverksamheten 197

Information, utbildning och de mindre företagens incitament. En preliminär problembild företagens egentillsyn och egenkontrollav pekar mot att införandet egentillsyn till stor del har varit program av och är ett informations-, utbildnings- och incitamentsproblem. De kontakter utredningen haft med Livsmedelsverket och ett antal miljö-

och hälsoskyddsförvaltningar indikerar att läget är tillfredsställande inom de större livsmedelsindustriema och i huvudsak även inom de

större offentliga storhushållen. Bland remissvaren över Livsmedelsstadgekommitténs betänkande, i vilket förslag egenkontroll presenterades för första gången, framom fördes kritiska farhågor obligatorisk egentillsyn skulle inneom att en bära risk för mindre och medelstora företag skulle slås ut på markatt naden. Dessa farhågor kan knappast sägas ha besannats, men däremot förefaller det dessa företagskategorier och då framförallt de vara mindre företagen har de största problemen med att kunna leva upp som till de krav följer med obligatorisk egentillsyn efter ett fastställt som en

egenkontrollprogram.

De dominerande problemen tycks finnas bland de privata mindre

storhushållen och mindre handelsföretag. De små företagen saknar ofta

kompetens och för att upprätta och följa egenkontrollprogram. resurser Dessutom är de små företagen ofta svåra att nå med information och med pressade lönsamhetsmarginaler är därtill ägare och personal lågt

motiverade till att delta i kurser och utbildning. annan En viss skyldighet kan gälla för staten att informera om anses lagstiftningens krav, det kan diskuteras hur långt denna skyldighet men sträcker sig. Ovedersägligen det så att den stora majoriteten av var företag oförberedda på reformen egentillsyn och kravet på ett var om fastställt genomförandet inleddes. Statsmakternas beslut program när inte heller förberett så att det fanns beredskap hos myndigvar en heterna att kunna tillräcklig information från början. ge Däremot kan det idag knappast uppgift för det anses vara en offentliga söka övertyga företagen att fungerande egentillsyn att om en ligger i företagens eget intresse. Därmed kan det ifrågasättas om myndigheternas prioritering information och rådgivning om egenkontav rollen är välmotiverad. Antalet utförda inspektioner visar sjunkande trend. Under åren en 1993 1996 har i storleksordningen tioprocentig årlig minskning - en SLV-Rapport 31/97. Även provtagningsfrekvensen visar registrerats vikande tendens. En förklaring till det minskande antalet kan en svagt tillsynsmyndighetema gör färre omfattande inspekvara att men mer tioner, troligen är det fråga reell minskning. Livsmedelsmen om en verket gör bedömningen att minskningen delvis hänger samman med kommunernas satsning egenkontrollverksamheten, vilket lett till en

l 98 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

omfördelning av resurserna. En tolkning av detta mer

är att resurserna ägnas åt den rådgivning och information som visat sig vara nödvändigt för att få till stånd en fungerande egentillsyn.

Kommunförbundet framhåller att de totala i landet för

resurserna livsmedelstillsynen inte har minskat de senaste åren.

Det kan ifrågasättas om det är rimligt att många tillsynsförvaltningar förbrukar en stor del av sina resurser på att problemkategorin mindre företag att inse deras eget intresse att få en fungerande egenkontroll till stånd. Denna prioritering innebär risk för att aktiva kontrollåtgärder

en såsom inspektioner och oanmälda kontroller inte kan utföras i tillräcklig omfattning. Det kan å andra sidan hävdas att en prioritering av råd och information speciellt riktat till små företag litet längre sikt kan höja den allmänna kvalitetsnivån i livsmedelshanteringen. Emellertid är det primärt företagens eget ansvar att leva upp till lagstiftningens krav. Myndigheternas uppgift är att övervaka att företagen gör detta. Det är därför rimligt att myndigheterna i högre grad överlåter åt företagen älva och i förekommande fall deras organisationer att ta ett ökat ansvar för sin försörjning med råd och information i samband med företagens egentillsyn.

Sammanfattningsvis kan följ ande slutsatser dras:

Redovisade skillnader mellan livsmedelstillsyn och miljötillsyn gör att det inte finns någon anledning till att myndigheterna skall fastställa företagens egenkontrollprogram när det gäller livsmedelstillsyn. Inte heller finns stöd för ett sådant förfarande i regelverket inom den europeiska gemenskapen.

Det ingår inte primärt i det offentliga åtagandet att genom rådgivning och information övertyga företagen om deras skyldighet att se till att producerade uppfyller livsmedelslagstiftningens krav.

varor

I genomförandefas bör Livsmedelsverket utarbeta en vägledning - en om egentillsyn.

Ett större bör läggas på livsmedelsbranschen och dess - ansvar organisationer för utvecklingen av en effektiv egenkontroll.

Tillsynsverksamheten 199

8.2 Kontrollen av märkning

Ett flertal kartläggningar indikerar att kunskapen reglerna för

om märkning av varor många gånger är bristfällig hos dem som förpackar eller saluhåller livsmedel. Enligt kommitténs bedömning krävs mer information och fler kontroller for att förbättra märkningen i butikerna.

Kommittén föreslår att det i de företag där märkning av livsmedel sker ska finnas en särskild utpekad och namngiven märkningsansvarig person. Uppgift om märlmingsansvarig skulle t.ex kunna ingå som en punkt i företagens egenkontrollprogram.

8.2.1 EES-avtalet

Bakgrund,

EES-avtalet kan sägas vara grunden för gällande märkningsregler. Det viktigaste direktivet är direktivet 79/112/EEG om tillnärmning av medlemsstatemas lagstiftning märkning, presentation och reklam ifråga

om om livsmedel. Direktivet är ett s.k. ramdirektiv.

Ändringar i livsmedelslagen hade gjorts 1989 i syfte att skärpa livsmedelskontrollen. Därvid sades bl.a. i prop 1989/90:68 om livsmedelskontrollens mål, omfattning och inriktning att kontrollen i ökad utsträckning bör inriktas mot att undersöka livsmedlens sammansättning och att innehållsdeklarationen är riktig. Märkningen i övrigt, bl.a. datummärkningen, sades också behöva kontrolleras bättre. Ett ökat inslag av kemiska analyser förordades.

Fram till att EES-avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994 reglerades märkningen livsmedel livsmedelslagen, livsmedelsförord-

av genom ningen och Livsmedelsverkets kungörelse SLV FS 1984:11. I livsmedelslagen 13-15 fanns de grundläggande bestämmelserna. I 13§ fanns en uppräkning av de uppgifter som skulle anges på färdigförpackade livsmedel. Vissa närmare föreskrifter fanns i livsmedelsförordningen 21-26 §§. Dessa märkningsbestämmelser ersattes prop 1992/932119 med ett bemyndigande i livsmedelslagen 13 § om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela

som föreskrifter om märkning av livsmedel. Departementschefen gjorde bedömningen att märkningsbestämmelsema är utpräglat tekniska och inte sällan mycket detaljerade. Det dåvarande systemet med detaljerade bestämmelser på tre norrnnivåer ansågs göra att regelmassan blev svår att överblicka och därmed svår att efterleva för företagen och svår att tillämpa för miljö- och hälsoskyddsnämndema. Också konsumenterna bedömdes ha svårt att få klarhet i vilka regler som gällde. Med hänsyn

200 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

till detta ansåg departementschefen det angeläget att begränsa

vara antalet nivåer i regelgivningenf

Den tidigare svenska lagstiftningen tillgodosåg i stort sett märkningsdirektivets krav, men vissa justeringar var nödvändiga. Delvis

nya bestämmelser om märkning livsmedel infördes således i och med

av EES-avtalet. Under en övergångsperiod t.0.m. utgången av juni 1995 fick de äldre bestämmelserna tillämpas. Dessa fick saluhâllas

varor inom landet t.0.m. utgången 1996. Från den första januari 1997

av gäller emellertid de nya reglerna fullt ut och från denna tidpunkt skall livsmedel säljs förpackade märkta i enlighet med den s.k.

som vara

märkningskungörelsen SLV FS 1993: 19.

Den som förpackar livsmedel är ansvarig för att märkningen är riktig. Livsmedelslagen stadgar ansvar för att livsmedel märks i enlighet med de föreskrifter Livsmedelsverket meddelat. Det föreligger för den

ansvar som driver en verksamhet att vidta åtgärder så att livsmedelslagen följs vad gäller märkning och straffrättsligt ansvar föreligger enligt 30 § livsmedelslagen om ett livsmedel märks på felaktigt eller bristfälligt sätt.

Som grund för märkning i butik krävs att varorna åtföljs av information från leverantören. Vid butiksmärkning är butiksägaren ansvarig för att varorna är korrekt märkta. Området är tota1harmoniserat,"‘ dvs. Sverige kan inte lagstifta om vare sig strängare eller mildare bestämmelser. Märkningsdirektiven tillåter således inte några avvikande bestämmelser. Under förutsättning att konsumenterna inte vilseleds finns det emellertid inte något som hindrar en svensk livsmedelsproducent från att frivilligt och som ett konkurrensmedel märka sina produkter även med uppgifter inte

som omfattas av EES-avtalets krav och inte införlivats i det svenska regelverket. En sådan uppgift är t.ex. balcningsdatum på färdigförpackat bröd.

EES-avtalet och EU-inträdet har inneburit en större gemensam marknad med ett större antal produkter och aktörer. Detta ökar behovet av en utförlig märkning vad gäller t.ex. och tillsatser.

ursprung

Från den l juli 1998 gäller nya EG-regler om märkning av nötkött. Hårdare krav ställs på den som vill ursprungsmärka färskt och fryst nötkött med t.ex. ursprung och uppfödningssätt. För att sätta en svensk flagga på förpackningen måste man genom dokumentation kunna bevisa att köttet verkligen är svenskt.

5 Prop 1992/93:1 19 23-25.

ss. 5 I Sverige gäller dock speciella krav på obligatorisk kötthalts- och fetthaltsangiv-

ning på charkuteriprodukter. 52 EU, konsumenterna och maten, SOU 1996:62, 99.

s.

8.2.2 Märkningens syfte

Märkningens syfte är att konsumenterna den information om varan

ge

behövs för att kunna avgöra om den motsvarar konsumentens som behov och krav, hur lämpligen hanteras samt dess ursprung. Bra

varan märkning underlättar även för konsumenterna att sätta samman en näringsriktig kost.

De flesta livsmedel köps färdigförpackade i självbetjäningsbutiker, där det kan svårt att få på frågor. Möjligheterna att bedöma

vara svar livsmedlens egenskaper och kvalitet med hjälp och lukt är ganska

av syn små. Utbudet är stort och det kan vara svårt att välja mellan olika

av varor fabrikat och förpackningsstorlekar. De viktigaste uppgifterna konsumenterna behöver för att kunna göra ett bra val måste därför finnas på förpackningen. Syftet med att kräva vissa märkningsuppgifter är både att därigenom tillförsäkra konsumenterna viss redlighet och att garantera viss säkerhet beträffande den aktuella produkten. Det är viktigt att det

på förpackningen är ansvarig för märkningen så att den anges vem som konsument har behov av ytterligare upplysningar om varan vet vart

som han skall vända sig.

En konsument kan inte förväntas känna till vilka risker som kan

förknippade med ett visst livsmedel, t.ex. behöver vara om en vara särskild förvaring eller särskild behandling i övrigt för att inte bli hälsovådlig.

För allergikem är det viktigt att ingrediensförteclcningen är korrekt och fullständig för att kunna undvika sådant han är allergisk mot. I Sverige räknar med att allergi eller överkänslighet mot livsmedel

man förekommer hos tionde För dessa personer är det av allra

var person. största vikt att ingrediensförteclcningen är korrekt och stämmer med innehållet och ingen ingrediens eller tillsats tillförts livsmedlet eller

att bytts utan att detta framgår på förpackningen. Ingredienser som kan

ut orsaka överkänslighetsreaktioner är t.ex. mjölk, ägg, fisk, skaldjur, nötter, baljväxter, spannmål, vissa konserveringsmedel och antioxidanter.

Som konsument får märkningen reda på om ett livs-

man genom medel har den kvalitet förväntar sig, så får valuta för

man att man

Med korrekt information om livsmedlen kan konsumenterna pengarna. undvika att bli lurade.

Det är stort värde att känna till behov särskild förvaring och

av av hållbarheten hos ett livsmedel, inte enbart säkerhetsskäl utan även för

av att livsmedlet ska kunna konsumeras medan det fortfarande är av god

kvalitet. Ingrediensförteckning, mängddeklaration av vissa ingredienser,

uppgift t.ex. fetthalt och näringsvärdesdeklaration är exempel på

om uppgifter kan ha relevans i detta sammanhang.

som

202 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

8.2.3 form och innehåll

Märkningens

Märkningen ska anges på själva förpackningen eller på en etikett som fästs på förpackningen. Märkningen skall vara väl synlig, lätt att förstå, läsbar och beständig och får inte vara vilseledande, vilket t.ex. innebär att prislappar inte får placeras över texten. Huvudregeln är att märkningen ska vara på svenska.

Ingredienser som har använts för att tillverka livsmedel skall anges i en ingrediensförteckning. För livsmedel som inte är sammansatta, t.ex. kött och organ räcker det med att varans beteckning anges och i förekommande fall skall alltid djurslaget ingå om det inte är uppenbart vilket djur som avses. Ingrediensema skall anges i fallande skala efter ingående mängd. Även vatten skall deklareras det har tillförts och

om finns kvar till mer än 5 % i den färdiga varan.

Vissa livsmedel är mycket lättfördärvliga, t.ex. färsk fiskvara, färsk kyckling, köttfärs, organ och råkorv. Sådana livsmedel skall märkas med sista förbrukningsdag" och får inte säljas efter denna dag. Livsmedel som inte är att anse som mycket lättfördärvliga får inte märkas med sista förbrukningsdag utan skall märkas bäst före". Så märkta livsmedel får säljas även efter angivet datum så länge butiken kan garantera att de under rimlig tid därefter fullt tillfredsställande beskaffenhet. För

har en ägg anges sista försäljningsdag.

I princip skall alla livsmedel vara identifikationsmärkta vid saluhållandet. Med hjälp av sådan märkning skall ett parti kunna identifieras. Syftet med denna märkning är att det skall vara möjligt att spåra felaktiga partier. Alla slag förpackade livsmedel omfattas av kun-

av görelsen om identifikationsmärlcning och kungörelsen om märkning och presentation livsmedel samt i förekommande fall av kungörelsen

av om djupfrysta livsmedel.

Ytterligare märkningslqav som mängddeklaration, fetthalt, upptiningsanvisning och spädningsanvisning finns för vissa livsmedel. Bestrålade livsmedel måste alltid t.ex. märkas.

Vid försäljning till konsument skall i regel alla obligatoriska uppgifter finnas på varans förpackning.

53 Andra språk än svenska kan informationen är förståelig för

accepteras om

svensktalande. I praktiken torde det innebära att det i stort sett bara är svenska

språket som kan komma ifråga.

Tillsynsverksamheten 203

8.2.4 Märkning och egenkontroll

Enligt de allmänna råden till Livsmedelsverkets kungörelse SLV FS 1990:10 bör egentillsynen omfatta bl.a. märkning. Det ankommer på den driver livsmedelsverksamhet att vidta åtgärder

som en så att livsmedelslagen följs vad gäller märkning. Verket har tidigare gett ut allmänna råd egenkontrollprogram för vissa slag av verk-

om samheter. I dessa s.k. typprogram rekommenderas egentillsyn av märkning för verksamheter omfattar bl.a. styckning och charkuteri-

som tillverkning, livsmedelsbutiker, fisk och ñskprodukter samt bagerier och konditorier. Egenkontrollen omfattar t.ex. att beteckning och ingrediensförteclqiing överensstämmer med produktens sammansättning, att datummärkning motsvarar produktens hållbarhet och att uppgiften om

nettokvantitet är korrekt. varans

Kontroll märkning ett vanligt förekommande inslag i före-

av tagens egenkontrollprogram. Om märkningsreglerna inte följs får tillsynsmyndigheten meddela föreläggande eller förbud uppenbart behövs för att rätta till brister i

som märkningshänseende och få till stånd korrekt märkning.

8.2.5 Straffansvar

För att utkräva straffrättsligt krävs dels att någon handlat med

ansvar uppsåt eller oaktsamhet, dels att gämingen inte är ringa. Personer i flera handelsled kan ställas till straffansvar. Varje led som säljer ett livsmedel har således för korrekt märkning. Det innebär att flera

ett ansvar har ansvaret, t.ex. tillverkare, förpackare, importör, införare, grossist och detaljist. Huvudansvaret åvilar den som har bästa förutsättningarna att uppfylla märkningen. Tillverkaren eller förpackaren och för importerade eller införda livsmedel importören eller införaren är den som bäst känner till livsmedlets innehåll och den som i första hand bör bära ansvaret. Även i led kan dock bli ansvarig särskilt

person senare - om

misstänker felaktig märkning. Straffansvar föreskrivs i 30 § man livsmedelslagen. Sådant vid märkning finns i två typsituationer:

ansvar

Livsmedel får inte saluhållas om det inte är märkt enligt Livsmedelsverkets bestämmelser.

Livsmedel får inte märkas med oriktiga uppgifter. Det innebär att

ansvaret åvilar den aktivt märkt ett livsmedel. Något salu-

som

hållande behöver inte ha skett. A

204 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

8.2.6 Problem och brister

Sveriges Konsumentråd har uttryckt farhågor för att anpassningen

av livsmedelsmärkningen till det europeiska regelsystemet i vissa fall kan medföra en försämring av tidigare märkningsregler. Det gäller bl.a. sådana uppgifter som inte är lagstadgade t.ex. bakdag på bröd, förpackningsdag för kylvaror samt ursprungsland för kött, frukt och grönsaker.

Under oktober 1996 genomförde 15 17 miljö- och hälsoskydds-

av förvaltningar eller motsvarande i Skaraborgs län en projektinriktad livsmedelsundersökning om märkningskontroll av livsmedel paketerade i livsmedelsbutiker. Enligt rapporten av undersökningen måste resultatet betecknas som dåligt. Brister noterades i alla de undersökta butikerna och på alla typer av livsmedel som butikerna själva förpackar och märker. Det bedömdes i rapporten vara anmärkningsvärt att inte en enda produkt i någon varugrupp var helt rätt märkt i enlighet med märkningsbestämmelsema.

Under vintern 1996-97 genomfördes i Östergötlands län en projektinriktad kontroll av märkningen av butiksförpackade livsmedel. Sammanlagt kontrollerades 276 produkter som hade förpackats i butik. Resultatet visar att ungefär 70 % av varorna inte var märkta enligt bestämmelserna. Flertalet förpackningar saknade godtagbar ingrediensförteckning, riktig datummärkning eller korrekt förvaringsanvisning. Dessutom var förvaringstemperaturen i butiken för hög i många fall. Det ansågs förvånande att proverna på charkuteriprodukter var tjänliga med anmärkning i mer än en tredjedel av fallen.

Kommunerna i Gävleborgs län har under våren 1997 genomfört ett projekt där märkning av butiksförpackade varor undersökts. Sammanlagt besöktes 94 butiker. Trots att butikerna förvamats om projektet och fått information märkningsreglema så bristerna många. Resul-

om var tatet av projektet visade att det fanns brister inom alla de undersökta varugmppema. Vanligast förekommande fel var ofullständig eller avsaknad av ingrediensförteclming, brister i märkningen av djupfrysta varor samt ofullständiga uppgifter om firmans namn och adress.

En liknande märkningskontroll har genomförts av miljö- och hälsoskyddsförvaltningama i Sörmlands läns nio kommuner. Fyra varuslag granskades: Majonnäsbaserade sallader, charkprodukter, färdiglagad mat och blandfärs/köttfärs. För samtliga varor kontrollerades om tio uppgifter, som enligt gällande EG-regler skall finnas angivna i märkningen, hade lämnats korrekt. Av 368 varor blev det anmärkning på 317, vilket motsvarar 86 procent. Resultatet beskrivs som närmast katastrofalt. Ingen av de 100 butiker som ingick i undersökningen blev godkänd.

Tillsynsverksamheten 205

En kontroll märkningen importerade livsmedel hos grossister som av av livsmedelshygieniska avdelningen vid miljöförvaltningen i gjorts av tyder på brister. En möjlig förklaring kan, enligt livs- Malmö stora medelshygieniska avdelningen, missuppfattningar av konsekvenvara Sveriges medlemskap i EU. Importörema tycks tro att varor serna av kommer från annat EU-land fritt kan omsättas i Sverige utan att som ett Livsmedelsavdelningen konstaterar vidare i sin märkningen anpassas. från februari 1997 att kunskapen hur märkningen ska vara rapport om utformad och vilka regler gäller är mindre god bland kommunens som näringsidkare. sammanfattning de fem relaterade studierna av märkning I ger ovan livsmedel entydig bild att efterlevnaden märkningsreglema av en av av praktiken visar betydande brister beträffande livsmedel som förpackas i i butik eller importeras. Vid flertal tillfällen har Livsmedelsverket kunnat konstatera att ett märkta livsmedel funnits på marknaden. Som exempel på felfelaktigt ingredienser hasselnötter, mandel, mjölk aktigheter kan nämnas att som

glömts bort i ingrediensförteckningar. Genom slarv och

och ägg har kontroll har på så sätt flera allvarliga och livshotande bristande reaktioner inträffat hos allergiker och överkänsliga. livsmedelsbutiker har utredningen livsmedels- Vid besök i om konstatera allvarliga brister, inte minst vad det tillsynen även kunnat eller frånvaro ingrediensförteckning, inte sällan i gäller ofullständig av förening med s.k. fantasinamn på produkter. från den projektinriktade kontrollen och Livsmedels- Av resultaten den lokala tillsynen framgår tydligt att föreverkets uppföljning av märkning mycket bristfällig trots att kontroll

tagens egenkontroll av är märkningen skall ingå i egenkontrollprogrammen. Detta gäller

av särskilt butiksförpackade livsmedel.

8.2.7 överväganden och slutsatser

märkning livsmedel är ett viktigt steg mot bättre Kravet på korrekt av varuinforrnation. Informationen skall underlätta för konsumenterna att slag med olika tillverkare. De flesta livsjämföra varor av samma men köps fárdigförpackade och ligger i självbetj äningsdiskar. medel som är allergiska skall kunna välja rätt produkter med hjälp Kunder som är information innehållet. För att konsumenterna ska kunna korrekt om av information livsmedlet måste föreskrivna märkningsfå nödvändig om Med korrekt information om livs-

uppgifter finnas på förpackningen.

medlen kan konsumenterna dessutom undvika att bli lurade.

206 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

Märkningskungörelsen innehåller många detaljerade föreskrifter

om vilka uppgifter som skall finnas på olika typer livsmedel. Att märk-

av ningen utformas på sätt för likartade produkter är viktigt för att

samma konkurrensneutralitet skall upprätthållas mellan olika livsmedelstillverkare och -försäljare.

Märkning av butiksförpackade livsmedel är ingenting genuint nytt. Regler för sådan märkning har funnits sedan 1970-talet och märkningsfrågorna uppmärksammades i statsmaktemas beslut 1989 livs-

om medelskontrollen. Trots detta verkar kunskapen reglerna hos dem

om som förpackar eller saluhåller livsmedel vara bristfälliga. Detta tyder på att mer information och fler kontroller behövs för att förbättra märkningen i butikema. Kommittén föreslår att det därutöver i de företag där märkning av livsmedel sker ska finnas särskild utpekad och

en namngiven märkningsansvarig person. Uppgift om märkningsansvarig skulle t.ex. kunna ingå som en punkt i företagens egenkontrollprogram.

Det är vidare önskvärt att det skapas former för ett löpande

samarbete mellan konsumentorganisationer och och tillsynsmyndigheter. Konsumentberedningenm har uppmärksammat möjligheten till ett aktivt deltagande av konsumentorganisationema och föreslår bl.a. att aktuella myndigheter inrättar referensgrupper för konsumenternas representanter på viktiga områden samt ökar konsumentrepresentationen i befintliga råd, arbets- och referensgmpper.

Att i enlighet med konsumentberedningen i ökad utsträckning skapa möjligheter för konsumentorganisationemas medverkan på den lokala nivån ligger väl i linje med ett decentraliserat för livs-

ansvar medelstillsynen. En sådan medverkan förutsätter dock att frågan

om finansieringen av de kostnader som medföljer kan lösas.

54 SOU 1996:62 EU, konsumenterna och maten, 21

8.3 Kompetensutveckling

Kommittén gör den bedömningen att risknivån vid livsmedelshantering för närvarande inte motiverar kostnader för att införa ett obligatoriskt

kompetensbevis för dem hanterar oförpackade livsmedel. En som måste att det är företagens att personalen har

utgångspunkt vara ansvar

den kompetens krävs. Ett behov höjning kompetensen har som av av konstaterats. Kommittén föreslår avsnitt 7.9.2 att särskild insats en görs under ett års tid för att höja ktmskapsnivån i främst par och andra mindre företag inom livsmedelsområdet, där restauranger behovet bedöms störst. Skulle denna insats inte visa sig vara vara tillfyllest, får på nytt överväga behovet av att införa ett system man

med formellt kompetensbevis.

8.3.1 Allmänt, bakgrund

Kapitlet behandlar kompetens- och utbildningsfrågor både med avse-

ende på tillsynspersonal och personal i sin yrkesutövning hanterar

som livsmedel. I kapitlet översiktlig beskrivning nuvarande kompetens ges en av och utbildningsnivåer hos berörd personal. Beskrivningen baseras till

dels på det fåtal kartläggningar tidigare gjorts, men framförallt på som bedömningar gjorts vid intervjuer med företrädare för berörda som intressenter, t.ex. bransch-, arbetsgivar- och fackliga organisationer, olika livsmedelskedjor och storhushåll, utbildningsverksamma kon- Livsmedelsverket, m.fl. Även frågor sulter, Kommunförbundet, om och utbildningsbehov har tagits vid dessa önskvärd kompetens upp

intervjuer. Livsmedelsverket utarbetade under 1995 i samband med förslag borttagandet friskintyg och obligatorisk hygieninformation vid om av nyanställning förslag till kungörelse med föreskrifter och allett mm råd personalhygienf Författningstexten avsåg bl.a. att regmänna om frivillig personalutbildning i bl.a. livsmedelshygien. Förslaget lera en sändes ut på remiss. De remissvar därvid inkom har tjänat som ett som underlag för i föreliggande avsnitt beskriva önskvärd komav flera att

och utbildningsbehov hos den personal som yrkesmässigt

petens hanterar livsmedel bilaga 8.

55 Förslag till kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om personalhygien"

SLV Dnr. 2088/96, Saknr. 245.

208 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

En exemplifierande översikt befintligt utbud livsmedelsutbildning av av inom det reguljära skol- och utbildningssystemet samt speciella kurser m.m. redovisas i bilaga Sambandet mellan egentillsyn och kompetens tas Problem relaterade till bristande kompetens redoupp. visas i bilaga.

Författningsgrund

Den europeiska gemenskapens råd antog den 29 okt 1993 ett direktiv om åtgärder för kontroll livsmedel, 93/99 EEG. Direktivets artikel 2 av har följande lydelse:

Artikel 2

Medlemsstaterna skall se till att behöriga myndigheter har, eller har tillgång till, tillräckligt stor, väl kvalificerad och erfaren personal, särskilt inom områden kemi, som livsmedelskemi, veterinärmedicin, medicin, livsmedelsmikrobiologi, livsmedelshygien, livsmedelsteknik och lagstiftning, så att de kontroller som anges i artikel 5 i direktiv 89/397/EEG kan utföras på ett adekvat sätt.

Artikelns krav har inte uttryckligen införlivats i den svenska livsmedelslagstiftningen. Regeln har ansetts tillgodosedd den genom generella möjlighet tillsynsmyndighetema har att vid behov anlita som utomstående kompetent personal för vissa särskilda uppdrag, såsom t.ex. provtagning och analys. Livsmedelslagen ställer krav på att livsmedelshanteringen sker under betryggande hygieniska former och att märkningen livsmedel av sker på ett korrekt sätt. Däremot ställer lagen inga krav på speciell kompetens hos den personal yrkesmässigt hanterar livsmedel. I som livsmedelsförordningen 1971:807 kommer emellertid sådana krav i viss mån till uttryck. Förordningen 30 § har följande lydelse:

56 Relevanta svenska författningar avseendedirektiv 93/99/EEG: Livsmedelsverkets kungörelse SLV FS 1994:16 med föreskrifter och allmänna råd om laboratorier som anlitas vid tillsyn enligt livsmedelslagen. Livsmedelslag 1971 :51 1 och Livsmedelsförordning 1994:56 Förordningen med instruktion för Livsmedelsverket 1988:857 Styrelsen för teknisk ackreditering; allmänna föreskrifter för ackrediterade laboratorier STAFS 1994:1 Sekretesslag1980: 100 och sekretessförordning 1980:657 Lagen 1992:1119 om teknisk kontroll samt förordning 1993:1065 om teknisk kontroll Arbetsmiljölag 1977:1160 och Arbetsmiljöförordningl977:1166

Tillsynsverksamheten 209

30 § Den som driver verksamhet där livsmedel hanteras skall sörja för att hans

arbetstagarefår erforderliga anvisningar om personalhygien.

I Statens livsmedelsverks kungörelse SLV FS 1996:37 ändring i

om kungörelsen med föreskrifter och allmänna livsmedelstillsyn

råd om mm, som trädde i kraft den 1 januari 1997, återfinns ett något mer långtgående krav i 3a med följande lydelse:

3a § Den som bedriver verksamhet i vilken livsmedel hanteras skall se till att

de som hanterar livsmedel i verksamheten får handledning och instruktion eller

utbildning i rimlig proportion till det arbete deutför.

Inom det veterinära området av livsmedelstillsynen finns krav på utbildning i produktionshygien. I Statens livsmedelsverks kungörelse SLV FS 1996:32 med föreskrifter och allmänna råd om slakt av tamboskap och vilt, punkt 16.13 sägs:

16.13 Den som ansvarar for verksamheten vid anläggningen skall utarbeta och

genomföra utbildningsprogram i produktionshygien för sina anställda. Tillsyns-

myndigheten skall medverka vid utarbetandet av programmen samt vid genom-

utbildningen skall dokumenterasm

förande av som

För de personalkategorier som hanterar animala produkter finns krav om nyanställningsintyg. Det gäller enligt SLV FS 1996:36, 8 § per-

- soner som i anläggning för tillverkning av livsmedel hanterar oförpackade livsmedel följande slag: Kött och köttråvara, mjölk och

av mjölkbaserade produkter, äggprodukter samt fisk och fiskvara. Kungörelsens 9 § stadgar att person, som omfattas 8 innan han börjar

av syssla med livsmedelshantering skall uppvisa nyanställningsintyg, vilket bl.a. skall innehålla uppgift om erhållen hygieninfonnation enligt ll I bilaga till 11 § anges mycket detaljerat vad denna hygieninformation bör innehålla samt i vilken form den bör meddelas

.

Frågan om krav på mer formellt kompetensbevis för företagare har behandlats riksdagen. En motion om sådana villkor avslogs på

av näringsutskottets hemställan av riksdagen våren 1982.

NU 198l/82:25 Enligt den näringsfrihetsprincip som tillämpas i Sverige har

relativt få inskränkningar gjorts i rätten att etableraföretag. Sådanainskränkningar

har varit betingade av bl.a. ordnings-, säkerhets-, hälsovårds- och arbetar-

57 Liknande bestämmelser finns även i SLV FS 1994:12 slakt SLV FS

om av ren,

1994:13 om hantering av mjölk och mjölkbaserade produkter, SLV FS 1994:4 om

slakt av kanin, SLV FS 1996:17 om malet kött och köttberedningar. Samtliga dessa

regler är baserade EG-direktiv.

210 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

skyddshänsyn. Enligt utskottets mening bör de hittillsvarande riktlinjerna följas

även framgent."

8.3.3 Nuvarande och

kompetens utbildningsnivåer

Antalet sysselsatta inom livsmedelssektorn var år 1995 totalt omkring 285 000 med följande ungefärliga fördelning: 58

personer

Enligt en kartläggningsrapportm från Livsmedelsbranschemas Yrkesnämnd i januari 1996 hör livsmedelsindustrin till de branscher som har en låg genomsnittlig utbildningsnivå bland de anställda. Detta anses bl.a. bero på att många arbetsuppgifter har en låg kvalifikationsgrad. Enligt rapporten rör sig de utbildningsinsatser som görs i mångt och mycket att klara de kortsiktiga kompetensbehoven att hantera en

om ny maskin, en ändrad produktionslinje eller att leva upp till nya hygienkrav. En pågående förnyelse av arbetsorganisationen sägs förutsätta en höjning av kompetensen i livsmedelsindustrin. Därför satsar företagen för närvarande mer på utbildning och utveckling av de anställda än tidigare. Det finns dock enligt rapporten företrädare för branschen som menar att kompetensfrågan ligger långt ned på dagordningen.

Som i de flesta branscher satsar livmedelsindustriföretagen på ITutbildning, liksom utbildning i el-, styr- och reglerteknik mm. För livsmedelsföretagen tillkommer också utbildning i hygien och råvarukunskap.

I yttrande över Livsmedelsverkets Förslag till kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om personalhygien" säger Sveriges lantbruksuniversitet bl.a. följande: Man måste ta i beaktande att allt fler livsmedelsbutiker börjat laga och sälja ätfárdig mat antingen varm-

hållen eller kylförvarad. Utbildningen i livsmedelshygien hos butiksanställda naturliga skäl många gånger bristfällig.

är av

153Källor: "Livsmedelsåret 1996 Livsmedelsindustriema, "Fakta matSverige

om

SLU och LRF och Fakta om svenska hotell- och restaurangbranschen 1995

Sveriges Hotell- Restaurangföretagare. 59 Livsmedelsindustrins framtida kompetensbehov". En kartläggning. En rapport

från livsmedelsbranschemas Yrkesnämnd i januari 1996.

Tillsynsverksamheten 21 l

Vid intervjuer med företrädare för de större livsmedelskedjoma har uppfattningen framförts att utbildnings- och kunskapsnivån bland butikspersonalen allmänt sett är låg.

Under hösten 1994 tillsatte Livsmedelsverket en projektgrupp med uppdrag att bl.a. utreda vilka åtgärder som kan vidtas för att minska de många matförgiftningar som inträffar i landet. Resultatet av projektgruppens arbete redovisades i Livsmedelsverkets rapport 19/95. Under utredningsarbetet intervjuades ett stort antal personer verksamma i livsmedelsbranschen: kockar, utbildare, representanter för fack och arbetsgivare, tillsynspersonal på miljö- och hälsoskyddsförvaltningar m.fl. Livsmedelsverket konstaterar att många yrkesverksamma i restaurang och storhushåll saknar grundutbildning i livsmedelshygien.

De som är nyexaminerade från gymnasieskolans livsmedels- och restauranglinjer ska ha fått undervisning enligt Skolverkets utbildningsprogram Livsmedelshygien A och B. Yrkesverksamma som avlagt Utbildningsrådets för hotell och restauranger gesällprov har motsvarande kompetens. Dessa två grupper bedöms därför ha en acceptabel kompetens. Problemet är att det stora flertalet yrkesverksamma i storhushållen saknar adekvat utbildning inte minst inom hygienområdet.

8.3.4 Livsmedelsinspektörer

Antalet individer som har befattning med offentlig livsmedelsinspektion i kommunerna, huvudsakligen livsmedelsinspektörer, beräknas till ungefär

l 000 personer

EUs direktiv 93/99 EEG anger krav för behöriga myndigheter, som har att svara för livsmedelstillsynen, men det finns idag inga generella individuella krav på utbildning för att få arbeta som miljö- och hälsoskyddsinspektör. Bakgrunden är därför varierande men merparten av dem som är inspektörer har genomgått högskoleutbildning på miljöoch hälsoskyddslinjen vid Umeå universitet. Denna utbildning är av generell karaktär och ger grundkompetens.

Livsmedelsverket gör bedömningen att ungefär 85 procent av landets livsmedelsinspektörer har någon form av högskoleutbildning inom miljöoch hälsoskyddsområdet; ungefär 10 procent har någon annan form av akademisk utbildning och resterande fem procent saknar grundutbildning inom området, men har i regel genomgått någon form av fortbildning eller särskilda kurser antingen i Livsmedelsverkets regi eller på annat sätt.

°° Rapportering livsmedelstillsynen 1996, SLV Rapport 31/97.

om

212 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

De inspektörer som genomgått miljö- och hälsoskyddslinjen eller liknande utbildningar har, enligt Livsmedelsverket‘, tillräckliga kunskaper för tillsynen av restauranger och storhushåll. För tillsynen

av större, mer komplicerade livsmedelsindustrier krävs ytterligare kompetens. Därför har vissa kommuner för att bredda kompetensen på livsmedelsteknikområdet inspektörer anställt med utbildning

som personer

från livsmedelsteknikutbildningama i Kalmar och Lund.

Under senare år har vissa indragningar och omplaceringar i samband med ekonomiska problem skett i kommunerna. Det har t ex. förekommit att administrativ personal har fått överta tillsynsuppgifter inom livsmedelsornrådet. Vidare har, enligt Livsmedelsverket, en viss tendens iakttagits att intresset för miljötillsyn är större hos inspektörema. En markant förflyttning erfarna inspektörer från livsmedels-

av till miljötillsyn har noterats. Effekten blir att många nyutbildade och mindre erfarna inspektörer placeras som livsmedelsinspektörer. Denna personalrörlighet medför, enligt Livsmedelsverket, svårigheter att upprätthålla kompetensen på livsmedelsområdet. Kommunförbundet anser att det blivit allt svårare att rekrytera kompetent personal och påpekar att det totala antalet årsarbetskrafter för livsmedelstillsynen ökat under de senaste åren.

Företrädare för KF har vid intervju framhållit att företagens och butikernas egentillsyn kräver en modem kompetens hos livsmedelsinspektörema. Företagen har behov av en kvalificerad lokal samtalspartner för att få en systeminriktad egentillsyn att bli ändamålsenlig och fungera väl. Det är inte alltid denna kompetens, enligt KF:s uppfattning, finns hos de lokala inspektörema. Det förekommer att livsmedelsinspektörema är ganska oerfama och saknar branschkännedom. Det är emellertid, enligt Kommunförbundet, rimligt att nyutbildade inspektörer är oerfama och att de ges möjlighet att skaffa sig erfarenhet.

Inom EU finns ett antal specifika direktiv om hantering av animaliska livsmedel och tillsyn av sådana anläggningar. Denna tillsyn är således författningsmässigt reglerad och ställer därmed krav på specifika kunskaper hos livsmedelsinspektörema. 63

Den Europeiska kommissionens grupp för utvärdering av livsmedelskontroll har gjort en utvärdering av systemet för offentlig livsmedelskontroll i Sverige, vilken sammanställts i en rapport 1996-11-27354

ö Livsmedelsverkets yttrande 1997-09-08 till Utredningen livsmedelstillsynen

om

Dnr 2249/97 sid 62 Op cit, sid 6’ Op cit sid 11.

Resultat av utvärdering gjord av Europeiska kommissionens grupp för utvärdering

av livsmedelskontroll: Systemet för offentlig livsmedelskontroll i Sverige. Bryssel

den 27.XI.l996. DGIlI/E/ 1/CM D96, III/5967/96-Or.EN.

Gruppen konstaterar att systemet för livsmedelskontroll i Sverige i allmänhet kan effektivt och i linje med huvudbestämanses vara melsema i direktivet kontroll livsmedel, 89/397/EEG. Den om av geografiska indelningen ansvaret för livsmedelskontrollen på av kommunal nivå gör dock att det kan finnas stora skillnader i tillämpningen livsmedelslagstiftningen. Särskilt i små kommuner, där det av finns få tjänstemän tillgängliga för att utöva lokala myndighetsfunktioner, kan kunskapsnivån vad gäller livsmedelskontroll vara låg. Det enligt tydligt att ytterligare initiativ, centralt eller var gruppen lokalt, behövs för fortbildning rörande tillämpning av principerna i HACCP samt de praktiska aspekterna vid inspektion livsmedelsav anläggningar med systern för egenkontroll. Detta behövs för att reglerna livsmedelshygien i direktiv 93/43 ska kunna kontrolleras om effektivt. Utvärderingsgruppen bedömer vidare att standarden på fortbildningen tillsynsansvariga förefaller än tillfredsställande. av vara mer Fortbildningskursen på universitetet tillfredsställer behoven. som ges Dock noterades det inte finns något krav i lagstiftningen på en lägsta att utbildningsnivå. Emellertid att fortbildningen av anser gruppen tillsynsansvariga med avseende på regler om tillsatser, färgämnen, nya sötningsmedel och näringspåståenden bör över så att man försäkrar ses sig att tjänstemännen är fullt medvetna om sina skyldigheter. om

8.3.5 Önskvärd kompetens

Under och förhösten 1996 sände Livsmedelsverket sitt sommaren förslag till kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om perom sonalhygien på remiss till berörda intressenter. Kungörelsen omfattar yrkesmässigt hanterar livsmedel I remissvaren finns synpunkalla som . på önskvärd kompetens. Sådana synpunkter har även kommit ter utredingen till del brev och direkta kontraktet. Ganska genomgenom gående efterlyses ökat hygienkunnande och många förordar krav på obligatoriska kunskaper i livsmedelshygien hos den personal som hanterar oförpackade livsmedel. Utdrag remissvaren m.m. redovisas ur i bilaga De kompetenskrav avseende tillsynsmyndighetema som anges i EGs direktiv 93/99 EEG kan mål för kompetenshöjning hos ses som en de individer verkar livsmedelsinspektörer. Direktivet anger att som som medlemsstaterna bör vidta de åtgärder krävs för att säkerställa att som

65 Något sådant krav finns heller, enligt Kommunförbundets påpekande, angivet i något EG-direktiv.

214 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

personalen vid behöriga myndigheter har tillräcklig teknisk och administrativ kompetens. Artikel 2 säger att medlemsstaterna skall till att

se behöriga myndigheter har eller har tillgång till tillräckligt stor, väl kvalificerad och erfaren personal, särskilt inom områden kemi, livs-

som medelskemi, veterinärmedicin, medicin, livsmedelsmikrobiologi, livsmedelshygien, livsmedelsteknik och lagstiftning.

Utbildningsbehov

Livsmedelslagen ställer krav på att livsmedelshanteringen sker under betryggande hygieniska former och att märkningen livsmedel sker

av på ett korrekt sätt. En förutsättning för att detta skall kunna ske är att den berörda personalen i livsmedelsproduktionen, handeln och storhushållen har tillräckliga kunskaper inom dessa områden. I föregående avsnitt återgivna bedömningar och önskemål indikerar att utbildningsbehovet är betydande inte minst vad det gäller livsmedelshygien och märkning hos den personal som i sin yrkesverksamhet hanterar livsmedel.

ICA-skolan bedömer utbildningsbehovet vara stort bland de butiksanställda. KF gör också bedömning. Inte minst saknas grund-

samma läggande kunskap i livsmedelshygien. KF anser att utbildning

av personalen bör ske kontinuerligt.

Den offentliga livsmedelstillsynen förutsätter att även livsmedelsinspektörema har adekvat kompetens. Centralmyndigheten Livsmedelsverket och de regionalt placerade statsinspektörerna har kontakter med landets flesta kommuner. Livsmedelsverket har utifrån dessa kontakter gjort bedömningen att kompetensen bland livsmedelsinspektörema är ojämn och att det föreligger ett behov fortbildning.

av Livsmedelsverket har inom projektet TUG 2000°° gjort enkät till

en landets miljö- och hälsoskyddsförvaltningar och fått detta utbildningsbehov närmare preciserat. Utifrån de preciserade utbildningsbehoven genomför sedan Livsmedelsverket bl anpassad utbildningssatsning

a en på sju orter i landet under våren 1998. Denna riktar sig, förutom till livsmedelsinpektörema, även till länsveterinärer och personal

som arbetar inom besiktningsveterinärorganistionen.

66 Tillsyns- och utbildningsgruppen TUG.

8.3.7 Utbildningsutbudet

I bilaga 9 redovisas översikt över befintliga gymnasie- och hög-

en skoleutbildningar. Därutöver beskrivs i bilagan ett antal särskilda

kurser och motsvarande.

8.3.8 Kompetens och egentillsyn

Tyresö kommun beslöt, enligt protokoll från miljö- och hälsoskyddsnämnden 1994-09-19, att utbildning personal har det över-

av som gripande ansvaret för livsmedelshanteringen i ett företag ska genomgå utbildning i livsmedelshygienm Regelbundet återkommande utbildning ska, enligt kommunens beslut, ingå punkt i de egenkontroll-

som en

fastställs miljö- och hälsoskyddsnämnden. Nämnden program som av ansåg alltså utbildning ska obligatorisk för innehavare av god-

att vara känd livsmedelslokal med egenkontrollprogram och att utbildningen ska bekostas innehavaren. Nämnden antog även en bilaga som

av beskriver vad utbildningen bör innehålla.

Livsmedelsverket yttrade sig över Tyresö kommuns beslut och uttalade då att egenkontrollprogrammen skall avse tillsyn av hanteringen och att krav på utbildning personalen, generellt sett, inte kan

av

ingå i detta begrepp. Bedömningen blev därför att det saknas stöd anses i lagstiftningen för egenkontrollprogrammen ålägga företag

att genom

skyldighet att utbilda personalen. en

Detta förhållande ändrades något den 1 januari 1997. Då trädde

kungörelse ändring i kungörelsen SLV FS 1990:10 med statens om föreskrifter och allmänna råd livsmedelstillsyn SLV FS 1996:37 i

om kraft.I kungörelsens allmänna råd sägs bl.a. att utbildningsprogram i regel kan ingå ett moment i det tillsynsmyndigheten fastställda

som av egenkontrollprogrammet för den aktuella anläggningen. Viktigt är också att genomgången utbildning dokumenteras

Denna ändring miljö- och hälsoskyddsnämnderna visst legalt

ger stöd för med krav på organiserad handledning och utbildning,

att ta inklusive krav på dokumentation genomförd utbildning i samband

av med egenkontrollprogram. Sådant stöd har, med undantag för det ani-

mala området tidigare saknats.

67 Enligt skrivelse inkommit till Statens Livsmedelsverk den 1995-10-31,

som

Dnr. ad 459/95, saknr. 331. ö Livsmedelsfdrordningen 30 § SFS:1990:310 ställde dock redan tidigare krav

att arbetstagare skall erhålla erforderliga anvisningar om personalhygien. W" SLV FS:1996:36, paragraferna s§, 9§ och 11§ inkl. bilaga.

216 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

8.3.9 Problem, brister

För att få en uppskattning av det årliga antalet matförgiftningar i Sverige genomförde Livsmedelsverket under våren 1994 med hjälp av SIFO en stickprovsundersökning bland allmänheten. Resultatet indikerade att omkring 750 000 personer matförgiftas i landet varje år. Ungefär 500 000 av dessa matförgiftningar bedömdes vara orsakade av mat som äts i hemmen eller på restauranger eller motsvarande i Sverige. Risken att drabbas av matförgiftning uppskattades vara tre till fyra gånger större när man äter ute än i hemmen. En anledning till det stora antalet matiörgiftningar angavs vara brister i den personliga hygienen vid hanteringen av livsmedel.

I Livsmedelsverkets rapport 19/95, görs med hänvisning till en omfattande intervjuomgång konstaterandet: Alla är rörande överens. När det gäller livsmedelshygien behövs en kompetenshöjning i branschen.

Bristfällig kompetens och utbildning hos den personal som yrkesmässigt hanterar livsmedel ställer ökade krav på den offentliga livsmedelstillsynen och därmed ökade krav på kompetens hos livsmedelsinspektörema.

Livsmedelstillsynen i Sverige bedöms vara ojämn Resurserna och kompetensen hos personalen varierar mellan landets 288 kommuner. Enligt Livsmedelsverkets bedömning saknar många livsmedelsinspektörer utbildning på den nivå som EU kräver för specialiserade livsmedelsinspektörer vid större livsmedelsanläggningar.

I Yttrande till Utredningen livsmedelstillsynen den 13 oktober

om 1997 säger branschorganisationen Livsmedelsindustrierna om tillsynsorganisationens kompetens bl.a. följande:

"Vad beträffar den kommunala tillsynen anservi att kompetensenär ojämn och i

många fall bristfällig eller t 0 m mycket bristfällig, bl.a. vad gäller bransch-

kunnande. Detta anser vara förståeligt då MHN-inspektörema, speciellt i mindre

kommuner, har en omöjlig arbetssituation vad gäller arbetets bredd."

Grossistförbundet, Svensk Handel anför tveksamhet om rätt kompetens finns eller utnyttjas i den kommunala tillsynen.

Enligt stickprovsenkät Sveriges Livsmedelshandlareförbund

en som låtit göra till ett urval sina medlemsföretag 50 procent de

av anser av tillfrågade att miljöförvaltningamas inspektörer har rätt kompetens,

° Livsmedelsverkets yttrande till Utredningen livsmedelstillsynen 1997-09-08,

om

Dnr 2249/97. l Bl.a. enligt ett uttalande verkets generaldirektör i ett tal vid Föreningens för

av

allmän hälsovård höstmöte i Kalmar 1997.

Tillsynsverksamheten 217

20 procent att de inte har det och de återstående 30 procenten är antingen tveksamma eller saknar åsikt.

Företrädare för ICA:s centrala organisation anser att inspektörema på grund bristande praktisk erfarenhet och branschkunskap inte

av alltid uppfattas som kompetenta. Detta kan leda till undfallenhet hos vissa inspektörer, vilket gör att den offentliga kontrollen blir mindre slagkraftig. ICA säger sig vara måna om en väl fungerande egentillsyn och skulle bl.a. det skälet välkomna litet hårdare tag i uppföljningen

av och kontrollen.

Alla kommuner förefaller inte ha tid och resurser att avsätta for fortbildning de yrkesverksamma livsmedelsinspektörema. Åtminstone

av är intresset för sådan fortbildning svalt. Vid Umeå universitets miljöoch hälsoskyddsutbildning möjlighet till fortbildning av yrkesverk-

ges

livsmedelsinspektörer men på grund av bristande efterfrågan är samma det flera år sedan universitet kunnat genomföra dessa kurser.

Enligt Livsmedelsverket förefaller det vara uppenbart att de stora kommunerna har bättre resurser att vidareutbilda sina inspektörer, vilket leder till avsevärda skillnader i kompetens mellan små och stora kommuner. I det s.k. kontrolldirektivet 93/99 EEG anges krav på en mycket bred kompetens för de behöriga kontrollmyndighetema. Dessa krav ställer sig naturliga skäl mycket svåra att tillsmötesgå för små

av kommuner med en ensam inspektör som dessutom inte sällan har ansvar för milj ötillsynen.

8.3.10 överväganden och slutsatser

Bristfållig livsmedelshygien och bristande kunskaper ökar riskerna i livsmedelshanteringen och leder därmed till ökat behov av livsmedelstillsyn.

En samlad bedömning av de punktvisa kartläggningar av nuvarande kompetens och utbildningsnivå, som varit tillgängliga, vissa skriftliga yttranden samt bedömningar och uttalanden av initierade personer ger

bild att det finns brister i den grundläggande kompetensen och en av kunskapen livsmedelshygien hos en stor del av den personal som i

om sin yrkesutövning har att hantera livsmedel. Framförallt finns bristerna i mindre företag till fyra anställda och företag i restaurang-

- upp branschen. Problemet i den privata storhushållssektom hänger till inte oväsentlig del med ett relativt stort nyföretagande i branschen.

samman

72 Livsmedelsverkets yttrande 1997-09-08 till Utredningen livsmedelstillsynen

om

Dnr 2249/97, Sid.8.

2 8l Tillsynsverksamheten SOU 1988:61

Det finns formella möjligheter till tilläggskurser i livsmedelsteknik och livsmedelshygien inom gymnasieskolan, men enligt vad som uppgivits, har dessa möjligheter utnyttjats dåligt.

Kravet på kompetens inom det animala området är författningsmässigt reglerat och blir därmed bättre tillgodosett

En sammanfattning studier från hela världen över utbildning av

av personal hanterar livsmedel publicerades i England hösten 1996.7

som Denna sammanställning visar att det bästa resultatet vid utbildning av personal uppnås när utbildning genomförs på arbetsplatsen och är anpassad till de speciella förhållanden som där råder. Sammanställningen

vidare stöd för slutsatsen att endast utbildning av operativ personal i ger sig inte är tillräckligt resultat vill uppnå förbättrad hygien

om man som vid hanteringen livsmedel. Det är mycket mer sannolikt att en

av önskvärd förändring i beteendet inträffar utbildar personal i

om man ledande ställning. Studierna visar att det är av avgörande betydelse att kunskapen om livsmedelshygien finns hos den som har det ledande ansvaret för verksamhet och att det krävs stöd och förståelse från

en ledningshåll för att hygienen skall förbättras.

Forskningsresultaten indikerar att effekterna av enskilda utbildningssatsningar riskerar att bli kortsiktiga och att mer långsiktiga förändringar i attityder och beteende kräver mer.

Resultaten i annan internationell rapport från utbildning i livs-

en medelshygien i Skottland stöd för slutsatsen att sådan utbildning

ger för att bli effektiv måste sättas in i ett infrastrukturellt och socialt sammanhang.

Frågan om krav på ett obligatoriskt kompetensbevis, s.k. körkort för dem hanterar livsmedel och då främst i restaurangsammanhang

som har förts fram ett flertal gånger under senare år. Frågan har även diskuterats i riksdagen.° Man har bl.a. jämfört med behörighetskrav i andra yrken, t.ex. optiker och elektriker.

Ett införande ett sådant obligatoriskt kompetenskrav i förening

av med ett kompetensbevis, kräver ändring livsmedelslagen. Ett krav

en av på obligatoriskt kompetensbevis skulle vidare medföra kostnader, administrativt merarbete och viss inskränkning av näringsfriheten. Frågan

en

73 Avsnitt 8.3.2 Författningsgrund, samt noterna 28 och 30. 74 food hygiene training really effective En sammanställning studier och forsk-

av

ningsresultat från hela världen under de senaste20 åren av Dr Enice Taylor vid

University of Bradford, Food Policy Research Unit, publicerad i Environmental

Health, September 1996, sid. 275 ff. 75 "Evaluation of food hygiene training Scotland J E Ehiri, G P Morris and

course

J McEwen Departement of Public Health, University of Glasgow. 1997 Elsevier

ScienceLtd. Publicerad i Food Control 1997Volume 8 Number sid.l37 ff. 17° Avsnitt 8.3.2 Författningsgrund.

Tillsynsverksamheten 2 l 9

är ytterst om en sådan reform skulle medföra fördelar för konsumenterna som är tillräckligt stora för att uppväga dess nackdelar. Man kan jämföra med alkohollagstiftningen. Av förarbetena till alkohollagen framgår att kravet på serveringstillstånd motiveras av ett starkt skyddsintresse eftersom användningen av alkohol är förknippad med risker för människors hälsa samt risker för våld och andra störningar av allmän ordning. Frågan är om det föreligger ett lika starkt intresse vad det gäller hanteringen av livsmedel.

Sammanfattningsvis gör kommittén den bedömningen att risknivån vid livsmedelshantering för närvarande inte motiverar kostnader för att nu införa ett obligatoriskt kompetensbevis för dem som hanterar oförpackade livsmedel. En utgångspunkt måste vara att det är företagens ansvar att se till att personlen har den kompetens som krävs. En självsanering i branschen är att föredra framför ett lagstiftat obligatorium. En utveckling av någon form av kompetensbevis bör i första hand och tills vidare ske på frivillig väg.

Då ett behov av höjning av kompetensen har konstaterats föreslår kommittén avslutningsvis i betänkandet kapitel 10 att en särskild insats görs under en treårsperiod för att höja kunskapsnivån hos personalen inom livsmedelsområdet. Skulle det inte räcka till, får man nytt över väga behovet av att införa ett system med formellt kompetensbevis.

Kontrollen av kompetensen bör ses som ett led i den ordinarie livsmedelskontrollen och uppmärksammas i företagens egenkontrollprogram. För storhushållens del pågår betydande utbildningsinsatser.

Även beträffande kompetensen hos livsmedelsinspektörema har brister påtalats. Kompetensen hos livsmedelsinspektörema bedöms dock i huvudsak vara tillfredsställande, men inte alltid tillräcklig. Den samlade kompetensen i en kommun kan mycket väl vara god även om den formella utbildningen hos enskilda inspektörer inte är hög. En förutsättning år dock i regel att kommunen är så stor att det finns inspektörer som kan komplettera och stödja varandra. För de minsta kommunerna finns möjligheten att genom interkommunal samverkan få tillgång till bredare kompetens.

Kommittén gör bedömningen att det inte heller för livsmedelsinspektörema finns anledning att införa någon form obligatoriskt

av kompetensbevis. Behovet av kunskapsmässig bakgrund och kompetens varierar mellan kommuner och enligt Kommunförbundet bör bedömningen av kravet på kompetens hos livsmedelsinspektörema göras av varje enskild kommun. Kommittén delar denna uppfattning.

1 ,§: MW f I Q.w;5-1YmK; f" gn

figsgw

Pgffiégqiif I

9 Övriga frågor

1 Regelsystemet

Kommittén föreslår att omfattningen regelverket på livsmedelsom-

av rådet begränsas genom att allmänna råd tas bort från författningssamlingen, att handledning för tillsynsarbetet tas fram liksom en metod

en för att förmedla aktuell information till "fältet och att möjligheten att förenkla reglerna inventeras.

Kraven på säker livsmedelshantering har föranlett omfattande lag-

en stiftning i Sverige liksom i andra länder. Enligt Livsmedelsverkets förteckning över författningar inom verkets ansvarsområde finns det fem SFS-författningar livsmedelslagen och livmedelsförordningen främst bland dessa med ett 30-tal ändringar inom livsmedelslagstiftningens område. Livsmedelsverket har beslutat ett hundratal kungörelser, av vilka flertalet har ändrats särskilda kungörelser. Totalt omfattar

genom kungörelsema 1500 sidor text över 300 000 0rd. De fördelar sig på

ca följ ande områden:

Område Antal gcag Tillsyn, undersökning 20 Hantering 10 Gränsvärden 12 Märkning 5 Animaliska produkter 15 Varustandarder 25 Avgifter 4

Övrigt 10

Livsmedelshygienutredningen, hade i uppdrag att se över livsme-

som delshygieniska bestämmelser betydelse för den småskaliga produk-

av

222 Övriga frågor

tionen, kom i sitt slutbetänkande in på frågan om den livsmedelshygieniska regleringen från mer allmänna synpunkter:

"Även mycket framstående experter med ingående kunskaper området har

framhållit för utredningen, att det knappast finns någon möjlighet ens för en

expert, än mindre för en småföretagare, att behärska systemet. Denna

iakttagelse är varken originell eller förvånande, uttalar utredningen, utan

förhållandena är likartade på andra områden."

Som framgår kapitel 5 har näringsliv och kommuner under lång tid

av kritiserat kostnadsdrivande detaljregleringar, som administreras av centrala myndigheter med stöd s.k. ramlagstiftning. Kommunför-

av bundet har speciellt riktat kritik mot detaljstyrningen inom livsmedelsområdet.

Direktiven till utredningen om livsmedelstillsynen tar inte upp behovet över regelsystemet generellt. En sådan inriktning skulle

att se likväl kunna motiverad, det under arbetets gång korn fram

vara om uppgifter tyder på grundläggande brister i reglerna. Så är inte fallet

som och kommittén har därför utgått från att de författningsfrågor ska

som

i denna utredning har samband med de specifika utredningstas upp uppgifter, som anges i direktiven.

Till saken hör också särskild utredare har tillsatts för att göra

att en

översyn den statliga regleringen och tillsynen över kommunal en av av verksamhet Dir. 1997:81. I den särskilda utredarens direktiv hänvisas bl.a. till Förvaltningspolitiska kommissionens slutsats att"tillväxten av myndighetsföreskrifter är ett centralt förvaltningspolitiskt pr0b1em37‘ Förvaltningspolitiska kommissionen framhåller också att de regler som statsmakterna utfärdar i största möjliga utsträckning ska kunna tillämpas av myndigheterna utan tillämpningsföreskrifter.

Inom regeltunga områden t.ex. livsmedelsområdet kan det vara

- svårt att hänga med i strömmen ändringar i den svenska lagstift-

av ningen. EG-rätten är inte lättingänglig. För den som vill skaffa sig

mer förstahandskunskap innehållet i författning räcker det inte med

om en att läsa lagtexten. Rättsaktema direktiv, förordningar och beslut förtecknar ofta rad åberopade rättsakter, både generella och specifika,

en och ändringar kan kräva ett omfattande letande för att komma

som fram till författnings aktuella lydelse. Det finns inte heller någon

en motsvarighet till de svenska lagförarbetena.

Det kan noteras att problem med lcrångligaeller svårförståeliga regler har uppmärksammats även av Europeiska kommissionen. I en s.k. grönbok allmänna principer för livsmedelslagstiftningen

1997 om

77 Livsmedelshygien och småskalig produktion, SOU 1993:6. 78 Betänkandet I medborgarnas tjänst SOU 1977:57, 94.

s.

Övriga frågor 223

inom EU konstateras att det finns kritik mot att livsmedelslagstiftningen är komplicerad, fragmenterad och inkonsekvent."°

Regelsystemet måste emellertid förändras fortlöpande och kommittén anser att det finns anledning att göra bredare översyn det i

en av anslutning till genomförandet av de förändringar i riktning mot decentralisering, som kommittén föreslår. Visserligen är det materiella innehållet i regelverket knutet till EG-bestämmelsema, men det finns också andra aspekter att beakta, t ex hur information om ändringar i reglerna ska förmedlas till myndigheter och enskilda.

En stor del av kungörelsema i Livsmedelsverkets författningssamling innehåller allmänna råd. De har i allmänhet tagits fram

som svar på en efterfrågan från de lokala myndigheterna på närmare vägledning i tillsynsarbetet, dvs. stöd i lagtolkning.

som

Allmänna råd betecknas reg1er de är inte rättsligt bindan-

som men de, dvs. till skillnad från "föreskrifter är de inte rättsregler utan endast

en myndighets åsikt om hur lagbestämmelser bör tolkas. En myndighets föreskrifter vilar på riksdags- eller regeringsbemyndigande. Det krävs inte beträffande allmänna råd, som dock enligt författningssamlingsförordningen 1976:725 § 18 c ska tas in i en regelutfärdande myndighets författningssamling.

Problemet med allmänna råd är att de definitionsmässigt ärregler och därmed lätt kan uppfattas bindande än de har avsetts

som mer vara. T.ex. kan en regel om att provtagning kan utföras av särskilda provtagare som är anställda hos kommunen få innebörden att särskilda

provtagare ska vara anställda hos kommunen, vilket inte har Varit avsikten.

Kommittén anser att allmänna råd bör tas ut ur Livsmedelsverkets författningssamling Det behov av vägledning som otvivelaktigt finns får tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom författningskommentarer den

av typ som finns på många områden, handböcker och liknande. Genom att allmänna råd ingår i en författningssamling får de karaktären av aukto riserade uttalanden som monopoliserar den marknad som skulle kunna finnas för att utarbeta vägledande lagtolkningar.

I samband därmed är det enligt kommitténs mening lämpligt att

dels Livsmedelsverket får i uppdrag att ta fram en handledning för tillsynsarbetet och en metod för att fortlöpande förmedla regeländringar och aktuell information till myndigheter och företag

dels inventera vilka möjligheter som finns att förenkla både de regler som Sverige förfogar över och de följ EU-medlemskapet.

som er av

179Allmänna principer för livsmedelslagstiftningen i Europeiska Unionen,

Kommissionens grönbok KOM 97 176 slutlig, Bryssel den 30.04.1997 5.22. 18°I betänkandet Ändrad organisation för det statliga plan-, bygg- och bostadsväsendet

SOU 1997:90 har motsvarande förslag lagts fram.

224 Övriga frågor

9.2 Redovisning och rapportering

Kommittén föreslår att Livsmedelsverket i samarbete med Svenska Kommunförbundet får i uppdrag att utarbeta förslag fortlöpande om uppföljning och utvärdering livsmedelstillsynen. av

Avgifter används när det lämnas motprestation. Definitionen föruten sätter att avgift betalas för livsmedelstillsyn också används för just som det ändamålet. Det innebär ett konstitutionellt hinder mot att avgiftsmedel flyttas mellan olika avgiftsområden, som behöver garanteras av

redovisningssystemet. Den betalar offentligrättslig avgift har rätt till en motprestasom en tion. Den kan kollektiv natur och kan här sägas medföra ett vara av krav på den ansvariga myndigheten till att livsmedelslagen följs. att se Syftet med livsmedelstillsynen är att dels trygga konsumentens säkerhet, dels skapa förutsättningar för likvärdig konkurrens mellan en livsmedelsföretagen. Avgifterna betalas företagen som i sista hand av kan ut kostnaderna på konsumentpriserna. Mot den bakgrunden har ta såväl konsumenter företag rätt att ställa krav på en effektiv som livsmedelstillsyn, dvs. på att tillsynsorganisationen når sina mål till rimlig kostnad. Det blir givetvis viktigare i framtiden, full kostom nadstäckning tas ut, än när stor del tillsynskostnaderna betalas en av med skattemedel, är fallet. som nu Avgiften för livsmedelstillsyn tas ut tvångsvis, dvs företagen har inget göra än att betala, när ett avgiftsbeslut har vunnit laga annat att kraft. Ett problem med sådana offentligrättsliga avgifter kan vara att det för myndigheten kan framstå enklare att höja avgiften än att hålla som tillbaka kostnaderna. Jämförelser kostnader och prestationer/resultat av i olika kommuner kan bidra till att främja effektiviteten. Sådana jamförelser förutsätter det finns enhetlig på vilka aktiviteter och att en syn kostnader ingår i verksamheten. som I de flesta sammanhang när kostnadsdata från flera kommuner utnyttjas för jämförelser uppstår emellertid problem på grund av att olika redovisningsprinciper tillämpas i olika kommuner Den uppfattningen bestyrks erfarenheterna från rapporteringen inom livsmedelsav området. Inte heller redovisningen till SCB uppgifter verksamhetsav och kostnadsdata är idag anpassad till behoven inom livsmedels-

tillsynen.

m I Statskontorets utredning l996:20 Organisation och kostnader i kommunerna konstateras sammanfattningsvis att data om kostnader är såbristfälliga att endast osäkra slutsatserkan dras beräkningar som gjorts med dem somgrund". av

Övriga frågor 225

Den allmänna utvecklingen inom den offentliga sektorn både den stat-

liga och den kommunala ändrar förutsättningarna i dessa avseenden.

- Verksamhetsgrenar som av tradition har fungerat som monopol blir av effektivitetsskäl utsatta för jämförelser av prestationer och kostnader. Redan den teknik för styrning av offentlig verksamhet mål- och

resultatstyrning som tillämpas i många kommuner ställer krav på att

resultat och kostnader preciseras mer än tidigare varit fallet. Det är också följden av att nya organisationsfonner har prövats i stor omfattning, bl a upphandling för att öppna för extern konkurrens och beställar-/utförarorganisation för att åstadkomma en marknadslilmande situation internt.

Denna allmänna utveckling inom tjänsteproduktionen kräver att redovisningen av kostnader anpassas till de nya stymingsmodeller som används.

Inom livsmedelstillsynen har de uppgifter som kommunerna rapporterar till Livsmedelsverket främst använts för analys och återföring av slutsatser till kommunerna beträffande prestationer och uppbörd av tillsynsavgifter. Det har däremot varit svårare att dra slutsatser om de totala kostnaderna för livsmedelstillsynen beroende på att de uppgifter som hämtas från kommunernas ekonomiska redovisning har låg kvalitet. Kraven förändras, om avgiftsñnansiering med full kostnadstäckning genomförs.

EUs krav på medlemsländernas redovisning av livsmedelskontroll avser mer prestationer än ekonomi. Det finns behov av att visa att kontrollen bedrivs enligt de regler som gäller, vilket hittills har inneburit att uppgifter har lämnats om t.ex. antalet inspektioner och prov.

Med ett tydligare kommunalt ansvar för livsmedelstillsynen blir insamling och analys av underlag som visar verksamhetens ekonomi och prestationer en gemensam uppgift för Livsmedelsverket och kommunerna Svenska Kommunförbundet. Det finns ett grundläggande behov av en redovisning som entydigt preciserar kostnader och prestationer. En samlad modell för uppföljning och utvärdering behöver utvecklas som underlag för överväganden om behovet av förändringar i verksamheten eller lagstiftningen och för rapporteringen till EU.

Regeringen bör ge Livsmedelsverket i uppdrag att i samarbete med Kommunförbundet utarbeta förslag om fortlöpande uppföljning och utvärdering av livsmedelstillsynen.

9.3 Indrivningsförfarandet

Kommittén föreslår att kartläggning görs myndigheters problem en av med att få in debiterade offentligrättsliga avgifter.

När det nuvarande avgiftssystemet kom till, redovisades en beräkning

intäktsförluster på grund obetalda avgifter. Bedömningen var att av av kundförlustema skulle kunna begränsas till 2 %, förutsatt

"att den skärpta livsmedelskontrollen med hjälp av bred information accepteras i sarnh§1let.m

Det saknas uppgifter hur stora de samlade kundförlustema är inom om livsmedelstillsynen. Förutsättningarna att få in debiterade avgifter

varierar avsevärt mellan olika branscher och kommuner. I restaurangbranschen i Stockholm är ägaromsättningen 20-25 % årligen, vilket kan medföra svårigheter att delge rätt beslut åläggande att stora person om betala avgift. Dessa svårigheter har ökat med åren. Tillämpningen avgiftsbestämmelsema innebär ibland besvärliga av juridiska ställningstaganden till frågor ska täcka ett brett fält från som och kommunalrätt t.ex. skatter avgifter till förvaltningsrätt stats- t.ex. regler kommunikation och exekutionsrätt. om Regeringen beslutade 1997, efter hemställan Livsmedelsverket, om av ändring i l kap 2 § utsökningsförordningen 1981:981, trädde i en som kraft den 1juli 1997 1997:374. Ändringen innebär att mål om uttagande avgifter enligt förordningen 1989: 1110 avgifter för livsmedels av om tillsyn skall behandlas allmänna mål A-mål hos kronofogdemynsom dighetema. Innan denna ändring beslutades, behandlade lcronofogdemyndig-

heterna i regel 1ivsmedelstillsynsavgifter enskilda mål, för vilka en som grundavgift 500 till 1 000 kronor togs ut av nämnderna. Genom att om indrivningen avgift för livsmedelstillsyn är allmänt mål begränsas av nu kommunens kostnad till 500 kronor ärende. Det innebär en viss per kostnadsminslming betydligt större vikt ur rättssäkerhetssynmen av punkt ändringen markerar tillsynsavgiftens offentligrättsliga är att status. Denna har tidigare inte varit självklar i den praktiska tillämpningen. Således har indrivningen avgiftsfordringar i många komav regelmässigt överlämnats till centrala indrivningsorgan inom muner kommunen, behandlat tillsynsavgiftema på samma sätt som onesom konsumtionsavgifter för t.ex. vatten, och sophämtning. Det blir i rösa sådana fall i princip fråga att tillämpa ett civilrättsligt förfarande, om

m Livsmedelsverkets rapport Livsmedelskontroll 1989:10 s2

Övriga frågor 227

som inte kräver delgivning av åläggandebeslut enligt 10 § i förordningen 1989:1110 om avgift för livsmedelstillsyn m.m. Förfarandet medger uttag av inkassoavgifter och dröjsmålsräntor och ger utrymme för betalningsinvändningar om att tillsyn inte har levererats. Med en civilrättslig ordning kan kostnaderna begränsas och kompenseras på ett annat sätt än när den offentligrättsliga besluts- och indrivningsordningen tillämpas.

För att komma till rätta med de, som det förefaller, tilltagande svårigheterna att in debiterade tillsynsavgifter kan övervägas att göra tillståndet att använda lokal för livsmedelshantering beroende av att avgift erläggs i rätt tid. De iakttagelser som har gjorts av svårigheter att

in avgifter i livsmedelstillsynen avser Stockholm. Ett bredare underlag behövs också omfattar kronofogdemyndighetema och andra

som myndigheter med erfarenheter att företag undviker att betala

av beslutade offentligrättsliga avgifter. Kommittén föreslår att frågan blir föremål för kartläggning.

en

9.4 Generella direktiven

Utredningen om livsmedelstillsynen ska enligt generella direktiv för alla kommittéer och särskilda utredare

redovisa regionalpolitiska konsekvenser Dir. 1992:50 -

pröva offentliga åtaganden Dir. 1994:23 -

redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser Dir. 1994: 124 -

redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande -

arbetet Dir. 1996:49.

9.4.1 Regionalpolitiska konsekvenser

I den mest arbetskrävande livsmedelskontrollen, köttbesiktningen, syns skalfördelama tydligt. Av redovisningen i kapitel 7 framgår att besiktningskostnadema kan variera mycket kraftigt, mellan 17 öre/kilo i de stora slakterierna och upp till 500 öre/kilo i småskaliga.

Kommittén föreslår nu ett avgiftssystem som sannolikt kommer att leda till ökade kostnader för flertalet företag bl.a. restauranger och

detaljhandel i den mån företagen väljer att ta ut den ökade kostnaden

på priset. I princip kommer samma skaleffekter att uppstå som i köttbesiktningen. Det innebär att små företag får lägga på mer per såld enhet än företag med stor omsättning.

228 Övriga frågor

Skaleffekten kommer att påverka bl.a. glesbygdsbutiker, som har liten omsättning. Inom för de generella principer gäller för ramen som kommunernas taxesättning kapitel 7 kan finnas möjligheter att andet finns sakliga skäl. I övrigt kommittén att passa taxan, om anser generella ändringar i de statliga avgiftsreglema inte bör komma ifråga. Stöd för att upprätthålla service i glesbygd eller för andra liknande ändamål bör lämnas och redovisas i särskild ordning. Omfattningen problemet ska också mot bakgrund att den toav ses tala möjliga avgiftshöjningen motsvarar 1 %o av livsmedelskonsumtionen i landet.

9.4.2 Pröva offentliga åtaganden

Frågan har behandlats i kapitel 5 samt, vad gäller finansieringen med skatter eller avgifter, i kapitel

9.4.3 J ämställdhetspolitiska konsekvenser

Länsstyrelsen har ålagts att redovisa hur många kommunernas livsav medelsinpektörer är kvinnor. Av årsredovisningen framgår att som könsfördelningen 1997-12-31 jämn i stort sett 50/50. Kommittén var har inga synpunkter med anledning kravet "att redovisa jämställdav hetspolitiska konsekvenser.

9.4.4 Brottsligheten och det brottsförebyggande

arbetet

Ansvarsbestämmelsema i livsmedelslagen ändrades 1989. Kravet att vissa överträdelser förutsatte skada eller annan olägenhet upphävdes, ringa gärningar undantogs från det straffbara området och straffsatsen höjdes till högst två års fängelse i fall. Samtidigt infördes en grova allmän skyldighet att verka för att överträdelser beivras. Syftet med dessa regeländringar att öka respekten för livsmedelsvar lagstiftningen. Den förstärkning tillsynsresursema samtidigt av som föreslogs i 1989 års proposition livsmedelskontroll borde enligt om departementschefen ökade möjligheter till kontroll som leder till ge en ökad risk för upptäckt. Brott borde därmed beivras i väsentligt större utsträckning än tidigare hade skett. Sedan några år alla domar rör brott mot livsrapporteras som medelslagen till Livsmedelsverket. Sedan 1993 har ca 120 domar

Övriga frågor 229

Åren 1993 och 1994 rapporterades det högsta antalet rapporterats. domar 31 resp 34, därefter har antalet domar minskat. Det största antalet domar, ca en tredjedel, rör lokalgodkännande. Ett tjugotal vardera rör 16 §-tillstånd och otillåten slakt, något fler domar rör märkning. Övriga fördelas på överträdelser av bestämmelser om egenkontroll, personalhygien samt övriga. Några domar är friande. Ett fåtal domar har meddelats av hovrätt. Med tanke på omfattningen av livsmedelslagstiftningen och det stora antalet verksamheter på området får antas att endast liten del alla överträdelser beivras. Sannolikt

en av prioriteras inte heller målen enligt livsmedelslagstiftningen högt av polis och åklagare som är hårt belastade.

Det finns andra sätt att åstadkomma att lagen följs än att utdöma straff. Viktigast är att höja kompetensen hos näringsidkama. Det är också viktigt att företagen har ekonomiska incitament att följa bestämmelsema om hygien och redlighet.

Ofta beror överträdelser på att näringsidkaren inte känner till lagstiftningens innehåll eller syfte eller inte förstår konsekvenserna av att reglerna inte följs. Detta kan motverkas genom information och kompetenshöjande utbildning. På vissa områden, framför allt i verksamhet framställer animaliska produkter, finns även uttryckliga

som krav på handledning eller utbildning. Utbildning kan ske genom branschens egna organisationer eller i myndigheternas regi.

Om näringsidkare åsamkas ökade kostnader vid överträdelser kan det skäl att bättre uppmärksamma och följa reglerna. När en

vara tillsynsmyndighet konstaterar att bestämmelserna inte följs och att det finns risk att konsumenterna drabbas, blir det nödvändigt att inspektera

Hela kostnaden för sådan utökad tillsyn ska enligt kommitténs mera. en förslag betalas av företaget.

Förelägganden och förbud kan enligt livsmedelslagen förenas med viten. Denna möjlighet används dock som regel endast vid upprepad försumlighet. Vidare kan konsumenter utnyttja produktansvarslagen,

de råkar ut för skador på grund av en produkts skadebringande om egenskaper. Denna lag är avsedd att fungera även förebyggande. En förutsättning är dock att konsumenterna känner till vad gäller, både

som i fråga vilka krav kan ställas på produkterna och möjligheterna

om som att kräva skadestånd. Traditionen att begära skadestånd är dåligt utvecklad i Sverige jämfört med t.ex. USA.

Negativ publicitet för näringsidkarna kan också ekonomiska konsekvenser. Den konsument som drabbas av en produkt som inte håller måttet sprider ofta det budskapet vidare. Myndigheterna har nu större möjligheter än tidigare att ge offentlighet resultat från tillsynen. Tidigare fick inte uppgifter från tillsynen rörde enskildas affärs-

som förhållanden lämnas ut, om det kunde antas att detta skulle medföra

230 Övriga frågor

skada för näringsidkaren. Numera görs en avvägning mot allmänhetens intresse att få ta del uppgifterna. En vanlig situation där allmän-

av hetens intresse kan väga tyngre än ett företags är då brister i hygien eller redlighet kunnat konstateras vid inspektion. Genom att resultaten kan offentlighet ökar företagens intresse av en hantering som fyller

ges de krav som ställs i lagstiftningen. Detta har lett till att vissa tillsynsmyndigheter regelbundet lämnar ut listor över resultaten från inspektio-

bl.a. pâ restauranger och i detaljhandeln. ner

Samtliga dessa faktorer bör öka företagens motivation att följa gällande lagstiftning. Kvar kommer sannolikt ändå att finnas några företagare inte lever till lagstiftningens krav. I sådana fall

som upp måste det i sista hand finnas sanktioner att ta till, när informationen inte visar sig ha effekt.

Sammanfattningsvis kommittén det viktigt att framhålla som ut-

anser gångspunkt för livsmedelstillsynen att det är ett gemensamt intresse för myndigheter och näringsidkare att konsumenterna erbjuds bra livsmedel och att reglerna för hanteringen livsmedel följs. Företagen har

av det primära ansvaret för att lagstiftningens krav på hygien och redlighet i handeln iakttas. Avgörande för reglerna följs är att företagen har

om kännedom vilka krav ställs. Myndigheterna har ett ansvar for

om som att information reglerna förmedlas till företagen inom livsmedels-

om ornrådet, där mängden regler gör det svårare än på många andra områden att få överblick och följa med i strömmen av ändringar.

I det här perspektivet är information viktigare än sanktionsmedlen i livsmedelstillsynen, sanktioner måste finnas att ta till, när in-

även om formation inte visar sig ha effekt.

10 Genomförande

Kommittén föreslår att 25 miljoner kronor anslås för särskilda insatser under treårsperiod i syfte att höja kunskapsnivån hos tillsyns-

en myndigheter, företag inom livsmedelssektom och konsumenterna. Insatserna bör omfatta kartläggning fortbildningsbehov, utveckling

av

metoder för förmedling av information, arbetsformer och resultatav värdering samt utbildning.

Kostnaderna för den föreslagna utvecklingsinsatsen, som motsvarar ca 5 % livsmedelstillsynens årliga kostnader, finansieras genom det

av ökade avgiftsuttaget i de kommunala tillsynen enligt den s.k. finansieringsprincipen.

10.1 Åtgärder

Kommitténs förslag till nytt avgiftssystem syftar till en effektivare livsmedelstillsyn kan till de resursbehov följer av

som anpassas som riskerna i livsmedelshanteringen. Syftet är att höja ambitionsnivån i livsmedelstillsynen. Sambandet mellan betalning och prestation kom-

att bli tydligare med den föreslagna finansieringen den som bemer talar kommer att ställa tydligare krav på myndigheterna att informera

de krav lagstiftningen ställer och att i sista hand vidta om som sanktioner mot den illojalt överträder bestämmelserna. Det nya

som finansieringssystemet kan därför komma att leda till att företagen tydligare formulerar sina krav på att genomföra inspektioner samt på information och stöd från myndigheterna för att förbättra egenkontrollen och höja kvaliteten på livsmedelshanteringen.

I nuläget bedrivs den kommunala tillsynen under mycket varierande förutsättningar. De större kommunerna har olika slag av specialiserad livsmedelskunskap och tillräckliga personalresurser för att upprätthålla planerad verksamhet när sjukdom eller något annat oförutsett inträffar. Det kan svårare i de mindre kommunerna. I flertalet kommuner

vara finns högst årsarbetskraft för livsmedelstillsyn. En höjd ambitions-

en

232 Genomförande

nivå kräver enligt kommitténs mening särskilda insatser för fortbildning av kommunernas personal och för utveckling av arbetsformer som

på de möjligheterna till samverkan mellan kommunerna. I tar vara nya annat fall finns det risk för att övergångsperioden för anpassning till ett finansieringssystem med full kostnadstäckning och utbyggd kommunal samverkan blir onödigt utdragen och därmed kostsam.

Den omfattande lagstiftningen på livsmedelsområdet ställer särskilda krav på kännedom ofta detaljerade föreskrifter men också

om att tillämpningen sker inom de generella rättsliga ramarna. Av rättssäkerhetsskäl kringgärdas användningen offentligrättsliga avgifter,

av

tas ut tvångsvis, strikta regler med grund i regeringsformen. som av Viktig lagstiftning är bl.a. förvaltningslagen och bestämmelserna om uppbörd.

I på enkät i början 1998 till kommunernas livs-

svaren en av medelsinspektörer utbildningsbehov efterlystes främst kunskap om

om rättssäkerhetskrav och allmän juridik. Dämäst prioriterades tre generella aspekter på tillsynsarbetet: kvalitetssäkring/egenkontroll/HACCP,

riskanalys och tillsynsmetodik/dokumentation/kommunikation.

Metodik för kvalitetssäkring finns sedan länge för provtagning och analys, medan det utgör tillsynens kärna inspektionema är

som - svårare att precisera i kontrollrutiner som garanterar att en viss kvalitet på livsmedelshanteringen uppnås. Tillsynsmyndigheter, företag och konsumenter har intresse hög och jämn säkerhetsnivå.

samma av en Det är också det mål har angivits för lagstiftningen inom EU om

som hälsa, säkerhet och miljö- och konsumentskydd.

För företagen är det viktigt att lika behandlas lika, dvs. att myndigheterna har grunder för att bedöma risk och att riskbedömningar

samma leder till likartade åtgärder. För myndigheterna och konsumenterna är det viktigt att företagens egenkontroll är tillförlitlig, med hänsyn till både hygien och redlighet.

Konstaterade brister leder till fler inspektioner och ökade kostnader. Kommittén utgår från att det bör finnas ett gemensamt intresse hos tillsynsmyndighetema och näringslivets branschorganisationer att medverka till att tillsyns- och kontrollmetoder utvecklas, som ger företagen incitament att eftersträva god livsmedelshantering. Offentlig tillsyn

en bör så långt möjligt ske systemtillsyn. I företag med en väl

genom fungerande egenkontroll enligt mätbara kriterier kan behovet minska av myndighetsutövning i form inspektioner och av offentlig prov-

av tagning. Tillsynen kan i högre grad inriktas på information och vägledning.

Till stöd för genomförandet kommitténs förslag föreslås att

av 25 miljoner kronor i anslagsmedel ställs till förfogande för att höja kunskapsnivån hos tillsynsmyndigheter, företag inom livsmedelssektom

Genomförande 233

och konsumenterna. Det är fråga åtgärder med större bredd än

om som normalt ryms i Livsmedelsverkets program för utbildning och information. Genomförandet har inslag av kartläggning vad gäller behovet av utbildning och information, av utredning för att utveckla arbetsmetodik och av praktiska försök med nya samarbetsfonner. Åtgärderna för genomförande bör syfta till

att fortbilda kommunernas personal inom livsmedelsområdet och att -

skapa förutsättningar för en enhetlig resultat- och kostnadsredovis-

ning

ät kartlägga företagens behov av stöd för fortbildning eller andra åt- -

gärder för att stärka egenkontrollen som underlag för den offentliga tillsynen

gt ta fram metoder för kontinuerlig förmedling information från - av

forskningsorgan och myndigheter till företag och konsumenter om

livsmedel, lagstiftning och tillämpning

att utveckla former för samarbete mellan näringslivets organisatio- -

ner och myndigheterna för uppföljning och utvärdering av livsme-

delstillsynen.

Den senare uppgiften bör syfta till att mäta resultat inom den svenska livsmedelstillsynen, så att det blir möjligt att jämföra mellan olika kommuner och med andra länder. Det sammanfattande målet med utvecklingsinsatsema bör vara att åstadkomma ökad livsmedelssäkerhet och ökad redlighet i handeln med livsmedel.

Efter en engångsinsats över en treårsperiod bör arbetet utvärderas och kvarvarande medel tillföras statsbudgeten. När det står klart vilka medel kommer att stå till förfogande för det fortsatta föränd-

som ringsarbetet, bör i ett första steg de utgångspunkter och mål fastställas, mot vilka utvärderingen efter treårsperioden ska ske.

Kommittén har förordat en ansvarsfördelning som bygger på att den kommunala tillsynsorganisationen utvecklas så att den kan ta tillvara de vidgade möjligheterna till samverkan.

Det ankommer givetvis på kommunerna själva att finna lämpliga former för samverkan.

Kommittén har i kapitel 6 föreslagit att Livsmedelsverkets direkta tillsyn tydligt skiljs från normgivning, uppföljning och utvärdering. En särskild organisationsutredning bör se över verkets organisation och därvid behandla hela verksamheten, inbegripet de delar som inte har berörts av kommitténs uppdrag. Frågan om en kartläggning av möjligheterna att förenkla regelsystemet, som tagits upp i kapitel kan behandlas i anslutning till organisationsutredningen eller i en särskild utredning.

234 Genomförande

10.2 Ekonomiska konsekvenser

Kostnaderna för livsmedelstillsynen i Sverige har i kapitel 7 beräknats vara drygt 500 miljoner kronor.

Kommitténs förslag till nytt finansieringssystem medför att belastningen på kommunerna minskar med 100- 140 miljoner kronor årligen.

Belastningen på statsbudgeten förändras både positivt och negativt:

ökade kommunala avgiftsintäkter till full kostnadstäckning innebär att den s.k. finansieringsprincipen kan tillämpas vilket minskar belastningen på statsbudgeten med motsvarande 100-140 miljoner kronor samma tillämpning av principen full kostnadstäckning i Livs-

—

medelsverkets direkta tillsyn innebär en minskad belastning på stats-

budgeten med 3,6 miljoner kronor

anslagsfinansiering Livsmedelsverkets s.k. indirekta tillsyn, som - av

finansieras medel överförs från kommunerna till verket,

nu av som

ökar anslagsbehovet med 14 miljoner kronor

anslagsfinansiering spannmålskontrollen i likhet med andra - av

stickprovskontroller ökar anslagsbehovet med 0,7 miljoner kronor.

Dessa kostnader avser verksamhet som har bedrivits under hela 1990talet. Nu har Livsmedelsverket också börjat beräkna kostnader för s.k. normerande inspektioner enligt livsmedelsförordningen 46 a § och för restsubstanskontroll, totalt 6,5 resp. 4,0 10,5 miljoner kronor. Dessa kostnader är den arten att de bör anslagsfinansieras. Kommittén tar

av inte ställning till storleken anslagsbehovet frågan om anslagsbe-

av hovet för de centrala myndighetsuppgiftema inom livsmedelsornrådet bör behandlas i organisationsutredningen.

Förslaget att förstatliga gränskontrollen medför inte några konsek-

för statsbudgeten: Livsmedelsverket har redan idag uppgifter venser inom sitt ansvarsområde som avser gränskontrollen, bl.a. registrering och rapportering till Europeiska kommissionen samt utbildning och förordnande gränskontrollpersonal. Avgifter för gränskontrollen

av kommer även i fortsättningen att tas ut som täcker den operativa verksamhetens kostnader.

Åtgärderna för att under treårsperiod genomföra en höjning av

en ambitionsnivån i livsmedelstillsynen har kommittén föreslagits få

av kosta 25 milj oner kronor. Det är fråga om en kunskapsinvestering som i den delen i princip kan jämföras med det program till stöd för

Genomförande 235

investeringar för en ekologiskt hållbar samhällsutveckling håller

som på att genomföras. Det syftar till att påverka investeringar i kunnande och realkapital.

Ökade avgiftsintäkter leder till minskad ekonomisk för

belastning

kommunerna i storleksordningen 100-140 miljoner kronor. Motsvarande minskning i statsbidragsramen kan göras enligt finansieringsprincipen kapitel 7, vilket innebär att kommitténs förslag stats-

ur budgetsynpunkt är finansierade med råge.

83 Riksdagen beslutade sambandi med budgetpropositionen 1998 om lokala inves-

teringsprogram for att främja en ekologiskt hållbar utveckling. Totalt har 5,4 mil-

jarder kronor avsatts för perioden 1998-2000. En lägesbeskrivning lämnadeshösten

1997 regeringens skrivelse 1997/98:13. Vidare har regeringen nyligen föreslagit

att stödet utökas med 2 miljarder kronor for år 2001 prop. 1997/98: 150s. 28.

1989:61 237 SOU

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Livsmedelstillsynen Dir

1997:25

Beslut vid regeringssammanträde den 6 februari 1997.

Sammanfattning av uppdraget

tillkallas med uppgift att göra översyn livs- En kommitté en av medelstillsynen. Kommittén skall särskilt utreda fördelningen mellan stat vad gäller för livsmedelstillsynen, föreslå lämpliga och kommun ansvaret former för tillsynen liksom för systemet med tillsynsavgifter.

Bakgrund

nuvarande den allmänna livsmedelstillsynen

Den organisationen av

fastställdes riksdagen år 1989 prop. 1988/89:68, bet. 1988/89:JoUl4, av Beslutet till skärpt livsmedelskontroll och rslcr. 1988/891263. syftade en ändringar i livsmedelslagen 1971:511 Vilka innebar bl.a. vissa genom livsmedelsverks roll central tillsynsmyndighet stärktes. Statens som målet för Livsmedelsverkets verksamhet ingår att i

I det övergripande

konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel av god kvalitet. livsmedelslagen Livsmedelsverket den centrala Enligt 24 § utövar efterlevnaden lagen och de föreskrifter har meddelats tillsynen över av som med stöd lagen. Verket har vidare tillsyn över efterlevnaden av vissa av EG-förordningar med följ dförfattningar. Länsstyrelsen utövar den närmare länet. Den eller de kommunala nämnder fullgör upptillsynen inom som miljö- och hälsoskyddsområdet utövar tillsynen inom

gifter inom

238 Bilaga 1 SOU 1989:61

kommunen om regeringen inte har föreskrivit att tillsynen skall utövas av Livsmedelsverket.

Enligt 53 § livsmedelsförordningen 1971:807 får Livsmedelsverket meddela föreskrifter egentillsyn och kontrollprogram för näringsidkare

om inom livsmedelshanteringen.

För att finansiera den skärpta livsmedelskontrollen infördes genom 1989 års riksdagsbeslut ett nytt avgiftssystem, som bl.a. innebär att en årlig avgift tas ut av den som hanterar livsmedel i en livsmedelslokal. I 29

§ livsmedelslagen att regeringen eller den myndighet som a anges regeringen bestämmer får föreskriva avgifter för en myndighets

om verksamhet enligt livsmedelslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd lagen. Regeringen får enligt bestämmelsen också föreskriva

av att kommunen skall ombesörja uppbörden av avgiften för den statliga tillsynen. Enligt ll § förordningen 1989:1110 om avgift för livsmedelstillsyn skall kommunerna årligen till Livsmedelsverket betala in

m.m. i 15 % de årliga tillsynsavgiftema kommunerna uppbär.

av som

Svenska kommunförbundet har i olika sammanhang i skrivelser till regeringen tagit frågor rör fördelningen av tillsynsansvaret

upp som mellan staten och kommunerna samt avgifterna för livsmedelstillsynen. Bl.a. gäller det kommunernas ansvar för gränskontrollen vid införsel av livsmedel från tredje land. Regeringen beslutade i februari 1996 att inte vidta någon åtgärd med anledning framställning från Kommun-

av en förbundet att kontrollen animaliska livsmedel som importeras från

om av tredje land i fortsättningen skall vara en statlig uppgift. I beslutet hänvisade regeringen bl.a. till att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun kommer att behandlas i den nu aktuella utredningen.

Också i andra hänseenden än i frågor gränskontrollen ställer EU-

om medlemskapet särskilda krav på livsmedelstillsynen. Exempelvis har omfattningen tillsynen över kött- och fiskanläggningar ökat samtidigt

av

kompetenskraven för denna tillsyn har skärpts. Det är visserligen så som att det i EG:s regelverk inte regleras hur strukturen av livsmedelstillsynen skall utformad i medlemsländerna. Ett medlemsland är dock gentemot

vara EG-kommissionen och övriga medlemsländer skyldigt att se till att livsmedelstillsynen fullgörs på ett tillfredsställande sätt. När staten, som är fallet i Sverige, i stor utsträckning har delegerat tillsynen till kommunerna, måste staten ha medel att kontinuerligt följa kommunernas verksamhet

upp och att rätta till eventuella brister.

I detta sammanhang kan nämnas att EG-kommissionen iaugusti 1996 gjort utvärdering det svenska systemet för offentlig livsmedelskontroll

en av i den del det s.k. icke-veterinära området. I kommissionens

som avser rapport bl.a. att systemet för livsmedelskontroll i Sverige kan anses

anges

Bilaga I 239 SOU 1989:61

effektivt och i linje med huvudbestämmelsema i rådets direktiv vara 89/397/EEG den 14 juni 1989 offentlig kontroll livsmedel. av om av bakgrund Sveriges medlemskap i EU uppdrog regeringen i Mot av oktober 1995 Livsmedelsverket, Statens jordbruksverk och Fiskeri-

verket precisera vissa skyldigheter följer medlemskapet. Uppatt som av draget omfattade bl.a. att lämna förslag till hur problemen med gränsdrag-

mellan Jordbruksverkets och Livsmedelsverkets ansvarsområden i ningen kvalitetskontrollen enligt EG:s marknadsordningar för ägg och fråga om EG:s bestämmelser vin och sprit skall lösas. Jord-

fjäderfäkött samt om

och Livsmedelsverket redovisade uppdraget i den delen den 29 bruksverket februari 1996. Enligt regeringens uppfattning finns dock ett behov av att

ytterligare utreda frågan tillsynsansvaret i detta avseende. om avgifterna för livsmedelstillsynen har Kommunförbundet Vad gäller vid flera tillfällen begärt att kommunerna själva skall få besluta om

utformning och avgifterna skall beslutas kommunerna inom taxomas att av för självkostnadsprincipen. Vidare har begärts att bestämmelsen att ramen till Livsmedelsverket skall leverera in 15 % av de årliga kommunerna tillsynsavgifter kommunerna uppbär skall slopas. som Livsmedelsverket har i skrivelse till regeringen föreslagit bl.a. att en ändras så det blir möjligt att överföra tillsyn mellan livsmedelslagen att Syftet med sådan ändring skulle att göra det möjligt kommuner. en vara effektivt kunna utnyttja tillsynsresurserna. Frågan för kommunerna att mer samverkan det gäller livsmedelstillsynen bör därför om interkommunal när

utredas närmare. revisorer har i sitt förslag till riksdagen, förs. 1994/95:RR8 Riksdagens livsmedel, granskat Livsmedelsverkets styrning och uppföljning Kontroll av på lokal nivå kommunernas och länsstyrelav livsmedelstillsynen samt och arbete på livsmedelsområdet. Revisorernas granskning semas ansvar egentillsynen del den offentliga kontrollen inkräktar tyder på att som en av aktiva tillsyn. Revisorerna föreslår därför utvärdering på myndigheternas en för respektive direkt tillsyn med kommunernas insatser egentillsynen av på den risk finns för att den direkta oanmälda tillsynen och avseende som mätningarna inte tillräcklig prioritet. Vidare anför revisorerna de egna ges visat länsstyrelsemas kunskaper och kompetens i att deras granskning att flera län har stor betydelse särskilt för de mindre kommunerna men att för livsmedelstillsynen i länet är indirekt och länsstyrelsemas ansvar Revisorerna översyn bör göras vilken roll den oprecist. anser att en av skall spela i livsmedelstillsynen och vilken ansvarsförregionala nivån delning bör gälla mellan Livsmedelsverket och länsstyrelserna. som Slutligen anför revisorerna att översyn det svenska avgiftssystemet en av bör på basis det Livsmedelsverket redovisade regeringsuppgöras av av

240 Bilaga 1 SOU 1989:61

draget att kartlägga hur livsmedelstillsynen finansieras i ett urval EU- och EFTA-länder Livsmedelsverkets rapport nr 51/94.

Riksdagen uttalade med anledning av revisorernas förslag bet. l994/95zLU20, rskr. 1994/952268 att det, med hänsyn till vad fram-

som kommit vid revisorernas granskning samt till den tid förflutit sedan

som riksdagen beslutade om den nuvarande ordningen för kontroll livs-

av medel, är befogat att ett utvärderings- och översynsarbete kommer till

nu stånd.

Uppdraget

Kommittén skall, med beaktande av vad som anförts i bet. 1994/95:LU20, göra en översyn av livsmedelstillsynen. Kommittén skall därvid särskilt

utreda fördelningen mellan stat och kommun vad gäller ansvaret -

för livsmedelstillsynen,

se över den regionala nivåns roll i livsmedelstillsynen,

-

utreda förutsättningarna för interkommunal samverkan när det -

gäller livsmedelstillsynen,

utvärdera systemet med obligatorisk egentillsyn för företagen,

-

göra översyn avgiftssystemet inom livsmedelstillsynen.

—— en av

Kommittén skall föreslå lämpliga former för tillsynen liksom för systemet med tillsynsavgifter. Vid översynen av avgiftssystemet skall finansieringsprincipen beaktas. Även effekterna för små och medelstora företag samt intresset av konkurrensneutralitet bör uppmärksammas.

Kommittén skall vidare särskilt redovisa hur dess förslag förhåller sig till EG:s bestämmelser på området.

Övrigt

Kommittén skall samråda med berörda myndigheter och organisationer under utredningens gång.

För kommittén gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23, att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, att redovisa järnställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124 och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49.

SOU 1989:61 Bilaga 1 241

Redovisning av uppdraget Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 1997.

Jordbruksdepartementet

SOU 1989:61 243

Bilaga 2

Exemplet Danmark

Livsmedelssektorn iDanmark

I början 1990-talet hade livsmedelsindustrin i Danmark en omsätt-

av ning på 120 miljarder DKK, vilket motsvarade 34 procent den totala

av omsättningen i alla momsregistrerade företag i livsmedelssektom. Omkring 50 procent industrins omsättning exporterades och denna

av export på 56 miljarder motsvarar ca 25 procent av landets samlade

ca industiiexport. Produktionsvärdet på 108 miljarder DKK i livsmedelsindustrin motsvarar tredjedel värdet på den samlade

en av industnproduktionen. De omsättningsmässigt största grenarna inom livsmedelsindustrin är kött, mejeri, fisk, drycker och bageri, vilka till-

utgör knappt 3A omsättningen. Räknat efter storlek är de sammans av exportmässigt viktigaste varugruppema griskött, mejeriprodukter, fisk, köttkonserver och säd, vilka sammantaget utgör 78 procent av exporten

viktigaste marknaderna EU, Japan och USA.‘ De är

Bakgrund, allmänt

Syftet med livsmedelskontrollsystemet i Danmark är att:

undgå hälsorisker -

undvika att vilseleda konsumenterna motverka bedrägligt förfarande -

tillförsäkra en lojal konkurrens fair competition -

Det finns tre nivåer i det danska kontrollsystemet. Den översta nivån utgörs den nationella lagstiftningen samt EG-direktiv och EG-

av förordningar. Därunder följer den statliga livsmedelsadministrationen, vilken utgörs ett ministerium och därtill hörande fyra direktorat eller

av styrelser. Slutligen finns den tredje nivån, där huvudparten av den praktiska livsmedelskontrollen utförs. Denna nivå omfattar 32 kommunala livsmedelskontrollenheter levnedsmiddelkontrolenheder, olika distriktsenheter och inspektorat samt överveterinärämbeten 0verdyrlaegeembeder.

Mål middler i fremtidens kontrol med levnedsmidler, December1995.Akademict for

og

de tekniske Videnskaber. ISBN 87-783-0022-6. Sid 74 ff.

244 Bilaga 2 SOU 1989:61

Regelverket består idag 8 lagar, 125 kungörelser samt omkring 600 av cirkulär och Vägledningar, totalt knappt 800 föreskrifter. Därtill komett ökande antal EU-regler med varierande snabbhet omsätts mer som till dansk lagstiftning. Med beaktande de nationella bestämmelserna och EUs regler av genomför de offentliga myndigheterna kontroll produktion, tillav verkning, beredning, försäljning, import och export livsmedel. De av offentliga myndigheterna utför därutöver vissa kvalitetskontroller och serviceuppgifter för enskilda och privata företags räkning. personers

Policy

I rapport från den danska regeringen i januari 1998 Regeringens en födevarepolitiske redegörelse, Ministeriet for Födevarer, Landbrug og Fiskeri, januari 1998 beskrivs regeringens politik inom området och planer för framtiden. Regeringen vill både nationellt och internationellt arbeta för höjd en skyddsnivå och önskar konkret bl.a. förstärka insatserna mot sjukdomsframkallande mikroorganismer t.ex. salmonella och hindra förekomsten förorenande ämnen i livsmedlen. En restriktiv hållning till av användningen livsmedelstillsatser och läkemedel skall vidare uppav rätthållas. Enligt regeringens uppfattning är det avgörande för livsmedelssäkerheten att kontrollresursema används optimalt både kompetensmässigt och i ekonomiskt avseende. Det är därför regeringens avsikt att fortsätta den inslagna vägen med organisatorisk förenkling som har inletts tillkomsten ett nytt livsmedelsministerium Ministeriet genom av for Födevarer, Lanbrug Fiskeri. Det skall ske etablerandet og genom enhetlig kontrollstruktur för hela livsmedelskedjan. av en

En ny kontrollstruktur

Under tid har strukturförändringar gjorts den offentliga senare av danska livsmedels- och jordbruksadminstrationen. Ett nytt ministerium för livsmedel, lantbruk och fiske Ministeriet for Födevarer, Landbrug har inrättats. Den danska regeringen har genom etableringen

og Fiskeri

detta livsmedelsministerium bl.a. velat stärka insatserna med av avseende på livsmedelssäkerhet och livsmedelskvalitet. Samtidigt är avsikten uppnå rad administrativa, kontrollmässiga och lagatt en stiftningsmässiga förenklingar.

Inom det ministeriet har centralmyndighet för livsmedel, nya en ny Veterinaer Födevaredirektoratet, inrättats. Den centralmyndigog nya heten innebär sammanslagning de tidigare två centralmyndigen av

SOU 1989:61 Bilaga 2 245

heterna Levnedsmiddelstyrelsen och Veterinaerdirektoratet. Direktocentral myndighet inom livsmedelslagens område. Arbetet ratet är består både administration och forskning och utveckling. Veterinaerav födevaredirektoratet är således både styrelse och sektorsforskog ningsorgan inom och organisatoriska enhet. Det betyder att en samma inte håller nonngivningen organisatoriskt åtskild från forskning man och utveckling i t.ex. toxikologi och livsmedelskemi samma sätt - inom andra ministerier, t.ex. Miljö- Energiministeriet, där man som og dock betonar sektorforskningen skall ha viss frihet i förhållande till att den administrativa styrningen. Veterinaer- födevaredirektoratet har ansvaret för de generella og livsmedelsförfattningarna. De omfattar bl.a. horisontella regler om livmedelstillsatser, föroreningar och märkning; Produktion och parti-

försäljning icke-animaliska livsmedel; Produktion och partiförsälav

jning livsmedelstillsatser; Detaljhandel Detailforhandling.

av Direktoratet central myndighet inom livsmedelslagens område. är Arbetet består både administration och forskning och utveckling. av Direktoratet har i uppdrag samordna de kommunala kontrollenhetatt arbete. Därutöver auktoriserar direktoratet de företag som produemas livsmedelstillsatser, samt de producerar livsmedel av ickecerar som animaliskt t.ex. bryggerier och rågbrödfabriker. Den löpande ursprung, tillsynen dessa företag utförs livsmedelskontrollenhetema. Dessav av har direktoratet ett centralt för de offentliga insatserna utom ansvar inom näringsområdet. Direktoratet har även ansvaret för livsmedelskontrollen med avseende på köttlagen, mjölkproduktlagen, ägglagen samt tillståndsgivning

för beredning och tillverkning livsmedel med ekologiskt ursprung. av Huvudregeln direktoratet auktoriserar och godkänner företag med är att verksamhet inom dessa områden. En rad kontrolluppgifter har emelleavtal från 1992 lagts ut från dåvarande Veterinärdirekrtid genom ett till de lokala livsmedelskontrollenhetema. Det gäller bl.a. konttoratet roll besättningar producerar mjölk och ägg samt företag som av som bereder, framställer och försäljer mejeriprodukter, margarin, ägg och äggprodukter Direktoratet har fullständig befogenhet att utfärda rn m. instruktioner för enheternas verksamhet inom dessa områden. Direktoratet har dessutom ansvaret för den överordnade regelgiv-

ningen for och styrningen kvalitetskontrollen av fisk. av Den centralmyndigheten Veterinaer Födevaredirektoratet har nya og för de flesta livsmedelsfrågor, från jord till bord eller "from ansvar table". Till ansvarsområdet hör även smittskyddsfrågor på det stable to veterinära området. På sikt kan även växtskyddsfrågor komma att

innefattas. På den centrala myndigheten arbetar ungefär 300 personer,

246 Bilaga 2 SOU 1989:61

vartill kommer 800 personer i den statliga köttkontrollen, placerade på 90 enheter.

Den nya centralmyndigheten leds av en direktör. Verksamheten är fördelad på fyra olika avdelningar vilka leds av en veterinaerdirektör och tre vicedirektörer. Avdelningama är underindelade i kontor, totalt ll stycken. Inom avdelningen för födevarekontroll finns tre kontor:

Det s.k. Kontor 7 har för kontroll av företag med industriell

ansvar produktion, inklusive sådana som tillverkar livsmedelstillsatser, mm.

Kontor 8 har ansvar för kontrollen av parti- och detaljhandel, kontroll av livsmedelsimport från tredjeland samt av införsel från andra EU-länder, mm. Ansvaret för importkontroll av animalier är således statligt i Danmark. Kontrollen av importörer är en systemkontroll, dvs.

till att importören har ett system säkrar att produkterna man ser som följer lagstiftningens krav. Man tror inte att provtagning av importerade varor fyller någon större funktion.

Kontor 9 är" utvecklings- och utbildningskontor med ansvar för att utarbeta och genomföra utbildningsaktiviteter inom livsmedelskontrollens område samt att ta initiativ till kontrollkampanjer, dvs. nationella kontrollprojekt.

Kontor 9 svarar även för att ta fram modeller för egenkontroll samt systern för riskanalys.

Livsmedelshantering får bara ske vid auktoriserade eller godkända anläggningar. Anläggningar med industriell produktion auktoriseras av den centrala myndigheten som också godkänner egenkontrollprog-

Samtidigt läggs den årliga inspektions- och provtagningsrammen. frekvensen fast. Efter auktorisation och godkännande övertas ansvaret för den löpande tillsynen en lokal kontrollenhet. Revidering eller

av förnyelse auktorisation är dock ett centralt ansvar. Den centrala

av en myndigheten alltid för tillsynen animalieproducerande

ansvarar av anläggningar men kan därvid lokal kontrollenhet på uppdrag

låta en utföra den löpande tillsynen sådana anläggningar. Normalt finns

av veterinärkompetens vid de lokala kontrollenhetema.

Övriga anläggningar godkänns av de lokala kontrollenhetema vilka även godkänner egenkontrollprogrammen och ansvarar för tillsynen av dessa anläggningar. Den centrala myndigheten har i form av ett cirkulär lagt fast hur ofta dessa anläggningar ska besökas av tillsynsmyndigheten.

Centralmyndigheten Veterinaer og Födevaredirektoratet samman-

- ställer, analyserar och följer upp de lokala enheternas årliga rapporter. Myndigheten arbetar idag med vad man benämner övertillsyn, dvs. uppföljning och styrning av den lokala tillsynen. Syftet är en likvärdig tillsyn i hela landet. I övertillsynen ingår utarbetandet av Vägledningar det finns livsmedelstillsyn egenkontroll, informa-

en om och en om

SOU 1989:61 Bilaga 2 247

tion, samordning kampanjer kan jämställas med de svenska

av som

PIK-proj ekten och uppföljning. Man tillskriver den lokala enheten i de fall tillsynen bedöms ligga på alltför låg nivå. När den centrala konten rollmyndigheten att den lokala enhetens prestationer har alltför anser liten omfattning eller gör bedömningen att den lokala tillsynen om man inte är tillfyllest i något annat avseende så reagerar man genom att tillskriva den lokala enheten med påpekanden det centralom som myndigheten bedömer brister i den lokala tillsynen. Den lokala vara tillsynsenheten förväntas då inkomma med godtagbar förklaring om en varför myndigheten agerat den gjort. Ytterligare påpekanden kan som sedan följa från centralmyndigheten. Den statliga köttkontrollen är inriktad på de exporterande köttföreoch de privata slakteriema. Den helt övervägande delen av den tagen praktiska köttkontrollen är decentraliserad, i det att 97 procent av personalen utför sina uppgifter på enskilda företag. På 58 företag utförs kontrollen överveterinärstjänster overdyrlaegestillinger. genom Distriktsveterinärfunktionen Kredsdyrlaegefunktionen inom direkhar inga direkta uppgifter inom livsmedelskontrollen, men har toratet likväl betydelse för exporten animaliska livsmedel. Distriktsveteriav närerna utövar tillsyn och kontroll över djurhälsa och djursjukdomar. En god status inom detta område har avgörande betydelse för företagens framgångar på exportmarknadema. När man anlägger ett from stable table"-synsätt på livsmedelskontrollen kommer en del av to distriksveterinäremas uppgifter att betraktas del livsmedelssom en av kontrollen. Gränskontrollveterinärema har etableringen av den inre genom marknaden fått sitt arbetsfält utvidgat från kontroll levande djur till av också omfatta animaliska livsmedel från alla icke-EU-länder. Det att har i det sammanhanget upprättats rad gränskontrollstationer i de en större hamnama och på de större flygplatserna. Centralmyndigheter inom Ministeriet for Födevarer, Landbrug og Fiskeri vid sidan den livsmedelsmyndigheten, Veterinaer- og om nya Fedevaredirektoratet, är Plantedirektoratet och Fiskeridirektoratet. Växtodlingsdirektoratet Plantedirektoratet har en rad uppgifter när det gäller kvalitet och märkning av frukt, grönt och potatis. Därutöver kontrolleras foder och gödningsämnen, frö och sädeskom, ekologisk

jordbruksproduktion samt grönområden grönne marker, växtföljder

och gödningsplaner. Aktiviteterna inom livsmedelskontrollen utgör endast några få procent de totala uppgifterna, men här finns ett av samband med de kommunala livsmedelskontrollenhetema. Plantedirektoratet offentliggör resultaten kontrollen av fodermeav del, salmonellafria fodermedel och matpotatis och påverkar därmed före-

248 Bilaga 2 SOU 1989:61

tagens avsättningsmöjligheter med sikte på att skärpa intresset för att uppnå bästa möjliga kvalitet i produktionen.

Fiskeridirektoratets uppgifter består dels av kontrollen fiskeri-

av verksamheten/näringen, dels kvalitetskontroll fisken på dess väg

av av till detaljhandeln. Slutligen utför Fiskeridirektoratet även importkontroll av fisk med avseende på EUs regler. Endast mellan fjärde-

en del och en tredjedel inspektoratens verksamhet berör kvalitets-

av kontroll fisk. Kontrollen omfattar löpande tillsyn företag och

av av omlastningsställen för att kontrollera produktionshygien och produktkvalitet.

Den lokala tillsynen

Danmarks 275 kommuner har ansvaret för kontrollen efterlevnaden

av av livsmedelslagstiftningen. Kommunerna samverkar med de 32 livsmedelskontrollenheterna, vilka registrerar, godkänner och utför tillsyn över detaljhandel, restauranger och storhushåll. Det finns totalt mellan 40 000 och 45 000 sådana livsmedelsföretag i Danmark.

På det lokala planet finns det i princip två olika konstruktioner för den lokala tillsynen i Danmark. I den modellen är den lokala

ena kontrollenheten knuten till kommunerna och utför på entreprenad

en av livsmedelskontroll även i andra kommuner inom viss geografisk

en räjong. I den andra modellen har den lokala kontrollenheten

en mer självständig organisatorisk ställning och utför livsmedelskontroll på ett gemensamt uppdrag från alla de kommuner som ingår i det geografiska område som utgör basen for kontrollenheten.

Idag finns 32 lokala kontrollenheter under kommunalt Där

ansvar. arbetar totalt 300 personer, hälften med tillsyn och hälften på de anknutna offentliga laboratoriema. Till detta kommer tre lokala statliga enheter för fiskkontroll, åtta för växtskyddskontroll samt 14 för veterinära frågor.

Utredningen om livsmedelstillsynen besökte de lokala kon-

en av trollenhetema i Köpenhamns-området. Vid denna kontrollenhet finns en chef och fyra livsmedelsinspektörer utövar tillsyn över l 000

som ca anläggningar. I området bor c a 140 000 Man att

personer. anser området bör vara c a 25 % större för att uppnå optimal organisation, 5 inspektörer. Vid besöket angav personalen vid enheten dock att

man ansåg de nuvarande lokala kontrollenhetemas förhållandevis stora organisatoriska storlek fördel, då den utrymme för ett antal

vara en gav heltidstjänster som odelat kunde ägna sig livsmedelskontroll. Genom denna specialisering ansåg att effektivitet och professionalism

man uppnåddes i tillsynen. Det ansågs också värdefullt med det erfarenhetsutbyte med specialistkollegor som denna organisation medger.

SOU 1989:61 Bilaga 2 249

Det är enligt den danska regeringens uppfattning mycket väsentlig

av betydelse för såväl konsumenterna företagen att det säkerställs ett

som enhetligt, enkelt och likvärdigt kontrollsystem över hela landet. Samtidigt fastlägger regeringen att kontrollen skall vara öppen för insyn och trovärdig samt att hänsyn till tredjelandsexport skall beaktas.

Det är regeringens uppfattning att den existerande strukturen, där livsmedelskontrollen är uppdelad mellan 32 kommunala och kommun-

livsmedelskontrollenheter mycket varierande storlek gemensamma av och flera olika statliga myndigheter inte i tillräcklig grad kan leva upp till dessa krav. Ett de problem angivits med den existerande

av som organisationen är den bristande enhetlighet och mycket varierande aktivitetsgrad i tillsynen råder. Detta framgår bl.a. av den årliga

som rapporteringen från de lokala kontrollenhetema till den centrala myndigheten.

Det den danska regeringens avsikt att vidare med den

är nu organisatoriska förenkling har inletts genom tillskapandet av

som Livsmedelsministeriet och Veterinaer- Födevaredirektoratet även på

og det lokala planet, så att det inrättas enhetlig kontrollstruktur för hela

en livsmedelskedjan.

För närvarande diskuteras ett förslag att minska antalet kontrollenheter till i storleksordningen 8 till l4 stycken. De föreslås således bli statliga och regionalt placerade. Bättre kompetens och tydligare styrning är de främsta motiven för ett förstatligande. Man tror inte att kommunerna på frivillig väg kan bilda färre och effektivare lokala kontrollenheter. Varje lokal kontrollenhet ska för alla tillsyns-

ansvara frågor och veterinära frågor. Dessutom skall vid varje regional enhet

liksom idag finnas ett laboratorium.

-

Informationsverksamhet

Välinformerade konsumenter och företagare förutsättning för att

är en konsumenterna skall kunna göra ett reellt val, och därmed för att marknaden skall kunna fungera och för att skall få meningsfull

man en debatt inom livsmedelsområdet.

Veterinaer- Födevaredirektoratet har startat ett försök i samarbete

og med detaljhandeln med konsumentinformation direkt i butikerna.

Regeringen att information livsmedel är helt nödvändig

menar om för att konsumenterna skall kunna göra tillräckligt kvalificerade konsumentval. Det är därför regeringens avsikt att fortsätta att stärka det offentliga engagemanget i konsumentupplysningen.

250 Bilaga 2 SOU 1989:61

Egenkontroll

Enligt EUs regler skall varje auktoriserat företag ha ett egenkontrollsystem, i första hand baserat på HACCP-principen. Systemen utarbetas företagen i dialog med kontrollmyndighetema och godav känns dessa. Den godkända egenkontrollen är således en del av av företagens kvalitetssäkring, har bedömts och godkänts av myndigsom heterna och ingår i den offentliga kontrollen. som Som ett led i den offentliga kontrollen utförs egenkontroll i de större producerande företagen, i grossist- och detaljhandeln samt i restau- Krav finns på att alla auktoriserade verksamheter för att erhålla ranger. auktorisation skall ett egenkontrollsystem. De auktoriserade privata livsmedelsproducerande företagen utför på eget initiativ betydande kontroll för att säkra att livsmedelslagen stiftningens regler efterlevs. Denna kvalitetssäkring gäller både råvaror, produktionsprocessen och fárdigvaroma. Det är vanskligt att uppskatta omfånget av livsmedelssektoms egenkontroll. Det råder ingen tvekan att det regelmässigt utförs kontroll om i den egentliga livsmedelsindustrin och då i allmänhet i de teknologiskt avancerade företagen ca 2 000, medan det i huvuddelen av landet ca 40 000 små och medelstora företag ca 37 000 butiker och restauranger och 3 000 i partiledet endast utför blygsam eller ingen alls ca en - egentlig egenkontroll. Omfattningen vilka enskilda element och krav på dokumentation av ingår i ett godkänt egenkontrollprogram är avhängigt verksamhetsom storlek, produktionens art och bearbetningsgrad. ens För att hjälpa företagen och försäkra sig en likartad och samom stämmig tolkning och tillämpning reglerna har det branschvis utarav betats riktlinjer för god hygienpraxis kallas branschkoder. Dessa som utarbetas branscherna själva i samarbete med berörda parter t.ex. av relevanta myndigheter och konsumentorganisationer. Branschkodema skickas in till de centrala myndigheterna för godkännande. På något längre sikt har de centrala myndigheterna efter behov och i samarbete med branscherna möjlighet att reglera och korrigera dessa riktlinjer så att egenkontrollen blir ett flexibelt systern, som hela tiden

kan motsvara aktuella krav. I det etablerade egenkontrollsystemet har den överordnade ledningkontrollprogrammen möjlighet att snabbt planlägga och genomen av extraordinär kontrollinsats på specifika områden, där eventuella föra en hygienproblem kan visa sig. Etableringen godkända egenkontrollsystem ändrar huvudsakligen av inte på ansvarsförhållandet mellan offentlig myndighet och företag. Det är även i fortsättningen företaget utifrån lagstiftningsmässig, som

SOU 1989:61 Bilaga 2 251

hälsomässig och hygienisk synpunkt har det fulla ansvaret för att företagets produkter är ändamålsenliga som människoföda.

Sanktionsmöjlighetema gentemot auktoriserade livsmedelsföretag innebär att kontrollmyndighetema, för den händelse det skulle konstateras oegentligheter i egenkontrollen, i svårartade fall kan frånta ett företag dess auktorisation och därmed framtvinga ett produktionsstopp eller stängning intill dessa konstaterade fel eller brister har blivit tillrättade och en eV ny auktorisation föreligger.

Provtagning

Från den centrala myndighetens håll försöker man att styra mikrobiologiska undersökningar mot undersökning av patogena bakterier på bekostnad av undersökning av totalantalet bakterier.

Krav på kompetensbevis för personer som hanterar livsmedel

Kompetenskrav gäller all personal som hanterar oförpackade lättfördärvliga livsmedel. Alla berörda personer skall inom tre månader efter anställningen ha genomgått en tre dagars utbildning i livsmedelshygien och egenkontroll samt kunna förete -ett bevis på genomgången utbildning. Utbildningen är gratis och utebliven lön ersätts genom ett statligt system för arbetsmarknadsutbildning. Detta utbildningskrav gäller sedan den l januari 1997 efter ett politiskt beslut om detta. Bestämmelsen har ett starkt stöd från de lokala tillsynsenheterna. Någon uppföljning hur många som hittills genomgått utbildningen är ännu

av inte gjord. Under den inledande fasen är de lokala myndigheterna försiktiga i kontrollen av utbildningskravet. Alla måste få en rimlig chans att genomgå utbildningen innan man kan börja en mer rigorös kontroll av efterlevnaden av bestämmelsen om kompetensbevis. Den centrala myndigheten har gjort en lista över andra, alternativa utbildningar som minst motsvarar den obligatoriska tredagarsutbildningen.

Kostnader

Den offentliga kontrollen av livsmedel i statlig och kommunal regi kostar drygt 600 miljoner danska kronor DKK om året. Den sysselsätter l 600 medarbetare. Dessa siffror är skönsmässigt beräknade,

ca då det i vissa sammanhang kan vara svårt att avgränsa livsmedelskontroll från veterinärkontroll, kommunal miljötillsyn, kontroll av fångstkvoter etc.2

2 Mål middler i fremtidens kontrol med levnedsmidler, December 1995.Akademiet for

og

de tekniske Videnskaber. ISBN 87-783-0022-6. Sid 74 ff.

252 Bilaga 2 SOU 1989:61

De 32 kommunala livsmedelskontrollenheterna hade 1995 tillsammans budget för livsmedelskontroll på drygt 200 miljoner DKK, vilka en av då 65 procent finansieras företagen och 35 procent av kommunerna. av Anslaget i antal årsverk uppgår till totalt 450 för tillsyn och laboratorier Enligt senaste verksamhetsstatistiken utfördes 79 000 kontrollbesök på 41 000 företag, dvs. i medeltal nästan två besök företag. Kontrollerper resulterade i 1 840 förbud och påbud, vilka 44 procent avsåg na av otillfredsställande hygieniska förhållanden. Det togs och analyserades 76 000 På 90 procent dessa, eller något företogs endast prov. av mer, mikrobiologiska analyser. Plantedirektoratets utgifter för kvalitetskontroll av färsk frukt, grönt och potatis belöper sig till 5 miljoner DKR per år. Under det senaste verksamhetsåret utfördes 2 700 kontroller hos växtförädlare, grosca sister och detaljhandelsföretag. Fiskeridirektoratets utgifter för kvalitetskontroll fisk och fiskvaav belöper sig till 25 milj DKK årligen, 5 miljoner avser den ror ca varv ca importkontroll följer den inre marknaden. Under det senaste som av verksamhetsåret utfördes 4 854 kontrollbesök på företagen. För verksamheten budgeteras ca 65 årsverken. Det kan konstateras att utgifterna för den offentliga livsmedelskontrollen är beskedliga i förhållande till produktionsvärdet i livsmedelsindustrin. De motsvarar 6 promille, vilket invånare räknat blir per 115 DKK år. Av detta belopp är endast 40 DKK skattefinansierat, per resten betalas av näringen.

Finansiering

Idag finansieras all tillsyn animalieproducerande anläggningar med av avgifter på berörda områden följer EUs avgiftsdirektiv. Avgifterna som täcker den löpande tillsynen inte den centrala administrationen. men Mellan år 1992 och 1996 finansierades övrig tillsyn till två tredjedelar med avgifter och återstoden skattefinansierades. De årliga avgifterna varierade mellan 500 och 40 000 DKK. Även auktoriseringar och godkännanden avgiftsbelagda. Förnyad inspektion och provtagning var anmärkningar betalas helt företagen timtaxa om 550 DKK/tim p g a av plus analyskostnader. De årliga avgifterna det icke-animaliska området inbringade 150 miljoner DKIUår. Numera är denna tillsyn i ca princip helt skattefinansierad. Endast avgiften för uppföljning vid anmärkning finns kvar på det icke-animaliska området. Samtidigt har fört över medel till de lokala tillsynsenheterna för att täcka staten nya de avgifter bortföll den finansieringsprincipen. Skälet som genom nya till att det tidigare avgiftssystemet är slopat är att de administnumera rativa kostnaderna för att hantera de årliga avgifterna blev alltför höga.

SOU 1989:61 Bilaga 2 253

Kontrollen nötköttsmärkning skall finansieras genom en timtaxa.

av Kontrollen av ekologiska produkter är däremot skattefinansierad.

Miljätillsyn och genomförande

Den nya kontrollstrukturen kommer att innebära att de livsmedelskontrollerande funktionerna som idag utövas av den kommunala livsmedelskontrollen, Veterinär och Livsmedelsdirektoratet Veterinaer- og Födevaredirektoratet Växtordlingsdirektoratet Plantedirektoratet och Fiskeridirektoratet, samlas i en enda regional statlig struktur. Denna skall baseras på ett färre antal kontrollenheter varigenom man enligt regeringens rapport säkrar ett optimalt utnyttjande kontrollresurser-

av

både kompetensmässigt och ekonomiskt. På detta sätt garanteras na enligt den danska regeringen entydig kontroll över hela landet,

- en

uppnår därutöver en fullständig enhetlighet i kontrollstrukturen för man hela livsmedelskedjan, från hav eller jord till bord, samt en förenkling i auktorisations- och kontrollförhållandena för en rad företag.

Dessa regionala kontrollenheter kommer samtidigt att kunna få en sådan storlek att de utöver själva kontrollfunktionen också kommer att kunna spela roll ett regionalt kunskapscentrum på hög nivå och

en som därmed kunna fungera som en kvalificerad samtalspartner för de berörda företagen. Kontrollenhetema skall ha tillsynsansvaret för i stort sett alla anläggningar i regionen, dvs. även sådana idag står under

som centralt tillsynsansvar. För särskilt tekniskt komplicerade verksamheter skall specialisering ske så kontrollenhet kan komma att ha

en att en tillsynsansvaret även för vissa större anläggningar utanför regionen.

Omläggningen kontrollstrukturen kommer att ingå som en del i

av regeringens kommande förslag till ny livsmedelslag.

De nuvarande kommunala livsmedelskontrollenhetema är oftast organiserade i kommunala eller kommungemensamma enheter, vilka också har uppgifter inom miljöområdet. En ändrad organisation av livsmedelskontrollen kommer därför också att få konsekvenser för organisationen av milj

Regeringen har därför tillsatt utredning skall belysa konsek-

en som

för det kommunala miljökontrollarbetet av genomförandet av venserna regeringens förslag livsmedelstillsynen med syfte att lägga fram

om förslag om hur miljökontrollen framgent skall handhas. Regeringens förslag ändrad kontrollstruktur inom livsmedelsområdet kommer att

om sättas i verket först efter det att resultatet utredningen om miljö-

av kontrollen föreligger.

254 Bilaga 2 SOU 1989:61

utvärdering av livsmedelskontrollen

EU-kommissionens

1 Danmark

EU-kommissionen gjorde under maj 1997 ett utvärderande besök vid livsmedelskontrollen i Danmark3 Besöket gjordes med tillämpning av artikel 5 i rådets direktiv 93/99/EEG ytterligare åtgärder för offentom lig kontroll livsmedel, för att utvärdera de nationella systemen för av sådan kontroll

Legal kompetens och infrastruktur

Central nivå

Livsmedelsstyrelsen är den centrala myndigheten med ansvar för administrationen direktiv 89/397/EEC att omsätta och implementera av europeiska livsmedelsdirektiv samt ledningen och samordningen av de 32 kommunala livsmedelskontrollenhetema. Av särskilt betydelse för den offentliga kontrollen är vägledningen till de lokala livsmedelskontrollenhetema, vilken utgörs Vejledning av Kontroll af Levnedsmidler. Den detaljerade råd hur lagstiftom ger om ningen skall tillämpas i Danmark. Vissa av dessa råd har funnits under de senaste åtta åren, det är först helt nyligen som råden har sammen manställts i bok, vilken är tänkt att uppdateras ofta. Varje inspektör en har försetts med sådan bok. en

Andra uppgifter Livsmedelsstyrelsen har är t.ex. att

som

övervaka kontrollstatistik, följa där noterat bristande kontupp man rollverksamhet; ansatsen är rådgivande och samverkansinriktad, kan det visar sig nödvändigt bli formellt tillrättavisande. men om mer för databaser över livsmedelsimporten till Danmark, aukto- - ansvara risation livsmedelstillverkare och -förpackare samt åtgärda enav skilda överträdelser överlämnats de lokala kontrollenhetema. som av

Fler än 500 lokaler auktoriseras den nationella livsmedelsmyndigav heten i samverkan med de lokala livsmedelskontrollenhetema. Detal-

3Commission of the European Communities, Directorate-General lll. Results of the evaluation of the official food control system Denmark but the European Commission foodstuffs assessmentteam. 4 Artikel 5.1. Kommissionen skall utse särskilda tjänstemän som skall samarbetamed behöriga myndigheter i medlemsstaternaför att övervaka och utvärdera likvärdigheten och effektiviteten i de systemfor offentlig kontroll av livsmedel som drivs av behöriga myndigheter i medlemsstaterna. Kommissionen skall regelbundet rapportera till de berördamedlemsstaternaom de särskildatjänstemännensarbete.

SOU 1989:61 Bilaga 2 255

jerad information som beskriver lokaler, utrustning, produktionsprocesser, egenkontroll auto-control, kontroller av råvaror, kontroller av färdig mat, rengöringsprocesser och de anställdas hygien måste skickas in till den centrala myndigheten, när ett livsmedelsföretag ansöker om auktorisation. Auktorisation krävs för sådana livsmedelsföretag som hanterar eller tillverkar livsmedel, men inte säljer direkt till konsumenterna. Innan en auktorisation beviljas företar den centrala myndigheten tillsammans med den lokala myndigheten besök vid dessa företag. När auktorisationen väl är beviljad så vilar ansvaret för den dagliga tillsynen företaget på den lokala myndigheten. Förnyelse av aukto-

av risationen av lokalerna krävs så snart mer betydande förändringar har inträffat. Sådan förnyelse ansvarar den centrala myndigheten även för. Åter-auktorisation av livsmedelslokaler företas av den centrala myndighetens personal med möjlighet fastställa den lokala myndighetens inspektionsstandards.

Det slutgiltiga auktorisationsdokumentet från den centrala myndigheten är detaljerat och inkluderar den godkända HACCP-planen, detaljerade instruktioner till kontrollfunktionärema om vid vilka kontrollpunkter de ska notera mätvärden vid sina inspektioner, inspektions- och urvalsfrekvenser för de lokala tjänstemännen, som sedan ligger till grund för de avgifter livsmedelsföretaget. Den centrala

som tas ut av myndigheten kontrollerar att dessa besöks- och att urvalsfrekvenser iakttas med de fastställda intervallen.

Företagaren har rätt att besvära sig till hälsoministeriet över de villkor fastställts i auktorisationen. Det är även möjligt att besvära sig

som över varje enskild kontrollaktion den kommunala livsmedelskont-

som rollmyndigheten vidtagit. Den nationella livsmedelsmyndigheten skall utreda sådana besvär. l regel medför ett besvär att ett beslut inte sätts i verket såvida inte kontrollmyndigheten har begärt annat.

Centralmyndigheten har rätt att erhålla fullständig information om arbetet vid en lokal kontrollenhet.

Kommissionens slutsatser

1 Livsmedelskontroll

. Generellt sett får systemet för livsmedelskontroll i Danmark sägas vara effektivt och i linje med direktiv 89/397/EEC. Det främsta regelverket för det danska livsmedelskontrollsystemet är den danska livsmedelslagen från 1973. Förordningar har utfärdats för att implementera de europeiska direktiven om livsmedel. Sådana förordningar har utfärdats såväl Hälsoministeriet den nationella

av som centrala livsmedelsmyndigheten.

256 Bilaga 2 SOU 1989:61

Struktur

Den Nationella livsmedelsstyrelsen är den centrala myndigheten med för bl.a. implementeringen av europeiska direktiv om livsmedel ansvar samt för ledning, samordning och övervakning av de 32 lokala kommunala livsmedelskontrollenhetema. Det lokala ansvaret för kontrollen efterlevnaden den danska av av livsmedelslagen The Food Act samt författningar i enlighet med denna lag ligger på Danmarks 275 kommuner. Denna kontroll samordnas kommunala livsmedelskontrollenheter genom 32 gemensamma med tillhörande laboratorier. Den nationella livsmedelsmyndigheten har inget direkt verkställande för den lokala kontrollen vid de ansvar kommunala myndigheterna, dess roll är primärt rådgivande, vägledande och övervakande. Den nationella myndigheten tillhandahåller ett betydande antal Vägledningar och andra publikationer för kontrollenheterindustrins och konsumenternas räkning. Kommissionen bedömer nas, detta stor betydelse för kontrollsystemet då det inte finns någon vara av central exekutiv maktbefogenhet att råda över de lokala kontrollenhetema. Den nationella livsmedelsmyndigheten måste på central nivå " upprätthålla samverkan mellan de lokala enheterna om denna typ av system skall kunna fungera effektivt.

Medel och resurser

Den centrala myndigheten sysselsätter ungefär 300 personer, motsvarande ungefär 270 helårsarbetskrafter. På den lokala nivån finns det uppskattningsvis 100 akademiskt utbildade i kontrollorganisationen, 35 vid laboratoriema och 24 i förvaltningsorganisationen. Det finns uppskattningsvis 90 icke-akademiker i kontrollapparaten, 150 vid laboratoriema och 58 i administrationen. Den centrala myndigheten och de två lokala myndigheter som kommissionen har besökt förefaller ändamålsenligt rustade för livsvara medelskontroll både vad det laboratorier och kontrollfunktion. avser Personalen vid såväl centralmyndigheten de lokala myndigheterna som både akademiskt och praktiskt kvalificerade för att utföra en balanvar serad och effektiv livsmedelskontroll. Forskarna vid laboratoriema hade utvecklat en hög nivå av engageoch expertnivån på personalen i laboratoriema var mycket hög mang och definitivt adekvat för livsmedelskontrolländamål. Emellertid det uppenbart att fortsatta initiativ krävs när det gäller var utbildning i HACCP-principerna och de praktiska aspekterna av att kontrollera företagens systern för egenkontroll för att de ska vara effektiva med avseende på hygien- och livsmedelsdirektiven.

SOU 1989:61 Bilaga 2 257

Avgifter finansierar 65 % av kostnaderna för de lokala kontrollenheterna och 35 % finansieras av kommunema, vilket visar sig ge de lokala myndigheterna tillräckliga medel för att upprätthålla den dagliga aktiviteten.

Allmän inriktning policy

Principema för den allmänna inriktningen av kontrollsystemet visar sig

väl anpassade till kontrolldirektivet Rådets direktiv 89/397/EEG vara om offentlig kontroll av livsmedel.

Då kommunerna inte står under direkt kontroll av den centrala tillsynsmyndigheten är det viktigt för likformig tillämpning livs-

en av medelslagstiftningen att vägledningen för inspektioner och andra kontrollaktiviteter upprätthålls, kontrollen och kollationeringen av tillförlitliga provtagningsresultat och laboratorieanalyser följs.

Lokalt fanns uppfattningen att ytterligare vägledning för denna typ av fysiologiska och kemiska analyser skulle kunna vara till nytta.

Tyngdpunken i kontrollsystemet bör dock fortvara att ligga på inspektion tillförlitlig hantering dvs. när det gäller tillsatser etc, sna-

av

,

än att alltför mycket fokusera på urval produkter. Toxikologirare av institutet uppmuntrar de lokala myndigheterna att satsa mer på målinriktat urval istället för slumpmässigt.

Systemet med auktorisation av större livsmedelstillverkare ger ett betydelsefullt instrument för kontrollen av livsmedelssäkerheten i de större livsmedelsanläggningama. En viss överbyråkratisering med ut-

för ett förenklat förfarande ansågs föreligga av de lokala mynrymme dighetema.

Den förhärskande filosofin att inrikta sig mot ett reaktivt kontrollsystem livsmedelssäkerheten baserad på egentillsyn ligger väl i

av linje med Direktiv 93/43/EEG om livsmedelshygien. Hygiendirektivet. Emellertid krävs det ytterligare koncentrerade insatser för att säkerställa att egentillsynprincipema är effektiva i alla de typer av livsmedelsföretag omfattas direktiv 93/94/EEC.

som av

9 18-0904

SOU 1989:61 259

Bilaga 3

Gränskøntrollstationer

Arlanda Eda

Göteborg

Helsingborg

Hån

Järpen

Karlskrona Kiruna

Lysekil

Stockholm Svinesund Wallhamn Ystad

Gränspasseringsstationer

Bj ömt äll Karlshamn Landvetter Storlien

SOU 1989:61 261

Bilaga 4

Införsel från andra EU-länder

Salmonellagarantier

Införsel livsmedel från andra EU-länder är ett annat frågekomplex

av än import från tredje land, men det har fått aktualitet i samband med gränskontroll under senare tid.

Den tidigare kontrollen nöt-, svin- och fjäderfåkött vid import

av från EU-länder har efter Sveriges medlemskap ersatts av salmonellagarantier. När det gäller införsel sådant kött från andra EU-länder

av har Sverige fått tilläggsgarantier som innebär att nämnda varuslag i princip ska bli föremål för salmonellakontroll iavsändarlandet för att få sändas till Sverige. För får-, get-, och hästkött gäller att köttet som ett

led i egenkontrollen ska bli föremål för salmonellakontroll av den som

först tar emot köttet i landet.

Den först i landet mottar ett parti med animaliska livsmedel

som från ett annat EU-land ska innan partiet hanteras vidare kontrollera att partiet åtföljs ett handelsdokument eller ett sundhetsintyg som ska

av innehålla vissa uppgifter, att dokumentet eller intyget och livsmedlet stämmer överens samt att livsmedlet är kontrollmärkt på ett visst sätt. Den först i landet mottar kött av nötkreatur, svin eller fjäderfä från

som ett annat EU-land ska efter mottagandet kontrollera att handlingar medföljer vilka det framgår att salmonella inte påvisats i köttet med

av användande en av EG fastställd undersökningsmetod.

av

Salmonellagarantiema har i praktiken visat sig ha begränsat värde. Inte sällan har partier som uppgivits ha undersökts med avseende på salmonella visat sig innehålla sådana bakterier. Konstaterade brister har gjort det nödvändigt att vid införsel till Sverige företa ytterligare kontroller. Som följd detta har bl.a. frågan aktualiserats om

en av finansieringen den salmonellakontroll, vilken, en konsekvens

av som

de bristfälliga garantiema, dessa till trots, måst utföras. av

Regelrätt gränskontroll finns således bara för sådana livsmedel av animaliskt importeras från tredje land, för pistagemand-

ursprung som lar från Iran samt frukt och grönsaker från vissa afrikanska länder. Enligt Livsmedelsverkets saknas i Sverige för närvarande ett effektivt

5 Livsmedelsverkets yttrande till Utredningen livsmedelstillsynen den 1997-09-08

om

Dnr 2249/97, sid 7

262 Bilaga 4 SOU 1989:

system för att spåra andra slag livsmedel härrör från andra EU-

av som länder. När en tillsynsmyndighet får kännedom om en otjänlig vara är det svårt att härleda varan till importören. Ett effektivt och aktuellt importörregister saknas för närvarande och istället utnyttjas ofta massmedia för att sprida information.

Livsmedelsverket genomförde 1997 det s.k. garantiprojektet vars syfte var att ge en bild av hur salmonellagarantiema för nöt-, svin- och fjäderfäkött från EU fungerar i praktiken. Resultatet visade på tydliga brister i certifiering och kontroll av försändelser. Bl.a. fann Livsmedelsverket att drygt en fjärdedel av de kontrollerade partierna hade bristfälliga eller saknade salmonellaintyg. Vidare så hittades salmonella i ca en femtedel av de certifierade partierna. Resultatet av detta visade att en omarbetning av den nu gällande kungörelsen SLV FS 1995:20, H 7 med föreskrifter och allmänna råd om tillsyn vid införsel av animaliska livsmedel från annat EU-land behöver påskyndas.

Mot bakgrund det angivna omarbetar Livsmedelsverket för

av ovan närvarande kungörelsen om handel av animaliska livsmedel inom EU. Avsikten med omarbetningen är bl.a. att tydliggöra nuvarande regler, förbättra möjligheten till kontroll, effektivisera kontrollen samt att ge tillsynsmyndighetema ökad kännedom om aktörerna och handeln inom EU. Omarbetningen av nu gällande kungörelse innebär ett införlivande

reglerna i rådets direktiv 89/662/EEG. Nyheterna jämfört med nu av gällande kungörelse är: utförsel från Sverige till annat EU-land, årlig registrering för importörer, skyldighet för importörer att dokumentera vissa uppgifter, skyldighet att rapportera införda varor till Livsmedelsverket, skyldighet att föranmäla vissa animaliska livsmedel samt ett tydliggörande av myndigheternas befogenheter och rapportering. I Livsmedelsverkets förslag flyttas huvudansvaret för att reglerna följs från förste mottagarentill importören. Förslaget remissbehandlas under våren 1998.

SOU 1989:61 263

Bilaga 5

SLSVENSKA

KOMMUNFORBUNDET PM 1 2

1997- l 2-04 Plan- och miljösektionen

Linda F idjeland Irene Lindström

Kommunernas kostnader för livsmedelstillsynen

De uppgifter som finns om kostnaderna för miljö- och hälsoskyddsområdet gäller alla verksamheter sammantaget. Det är dock inte möjligt att få fram några säkra uppgifter uppdelade livsmedelstillsyn, miljötillsyn och djurskydd för kommunerna. Kommunerna rapporterar årligen in rad uppgifter till

en Livsmedelsverket som sammanställs och redovisas i Livsmedelsverkets årliga rapport om livsmedelstillsynen. Både Livsmedelsverket och Kommunförbundet bedömer dock att uppgifterna kostnaderna inte tillförlitliga.

om

En svårighet är att de uppgifter som Livsmedelsverket samlar in inte går att stämma av med de uppgifter som kommunerna lämnar till SCB i räkenskapssammandraget och efter vilket kommunerna har anpassat sin redovisning. Ytterligare ett problem är att miljö- och hälsoskyddsverksamheten är så integrerad

särskilt i de mindre kommunerna att det är svårt att fördela kostnaderna mellan - de olika verksamhetsområdena.

Kommunförbundet har bl a därför under hösten 1997 gjort en enkätundersökning bland alla kommuner för att ett personal, taxor Utifrån denna

grepp om m.m. undersökning har vi schablomnässigt försökt att skatta kostnaderna för livsmedelstillsynen. Frågorna har avsett förhållandena 1996. Enkäten har

en svarsfrekvens på 95 procent. En sammanställning enkätsvaren visar bl.a. att i

av genomsnitt 16,6 % av miljö- och hälsoskyddsnänmdemas totala personalresurser används för livsmedelstillsyn.

264 Bilaga 5 SOU 1989:61

Räkneexempel I SCB:s årliga sammanställning av kommunernas bokslut SCBs räkenskapssammandrag anges att den totala kostnaden för 1996 for hela miljö- och hälsoskyddsornrådet uppgick till 1.349 miljoner kronor. Detta skulle innebära att kostnaderna for livsmedelstillsynen var 224 miljoner kronor 16,6 % x 1.349 miljoner kronor. Vi kan anta att den verkliga kostnaden dock är något högre g.a. att vi gjort våra beräkningar utifrån personalresurserna och att kostnaderna för livsmedelstillsynen bör högre än Övriga områden inom miljö- och hälsoskydd

vara

externa kostnader for provtagning och analys. Summan stämmer dock p.g.a. av tämligen väl med den uppskattning Livsmedelsverket gjort och lämnat till

som utredningen.

Räkneexempel 2: I Livsmedelsverkets att kommunerna hade 333 årsarbetare För

rapport anges livsmedelstillsyn under 1996. I antalet årsarbetare inkluderas förutom inspektörer del chefer och assistenter. Av Kon-trnunforbundets enkät framgår att antalet

av årsarbeten 1996 uppgick till 299 Summan avsåg inspektörer och chefer

personer. men inte assistenter. Enligt schablonberäkning tagits fram i Svenska Konununforbundets

en som underlag for taxesättning kan 1320 timmarlår debiteras.

kostnad på 568 kr/debiterbar timme. 1 .349 miljoner delat med Vi antar en 1800 årsarbetare inom hela miljö- och hälsoskydd 750.000 kr/årsarbetare/år som delas med 1320 debiterbara timmar

Vi får då 299 årsarbetare x41.32Odebiterbara timmar/år 568 kr

x

224 miljoner kronor.

Till detta tillkommer analyskostnadema 26,5 miljoner SLVs rapport

Kostnaderna bygger på fördelning personal och gäller därför bara dessa

en av kostnader. Detta innebär troligen en underskattning bland annat p.g.a. att livsmedelstillsynen omfattar provtagning och analyser än miljötillsynen.

mer

SUMMAN blir 250,5 miljoner kronor.

Dessa två exempel samt Livsmedelsverkets beräkningar stämmer relativt väl överens.

Slutsats:Det är rimligt att anta att kostnaderna fär livsmedelstillsynen inklusive analyskøstnader ligger mellan 225 och 250 miljoner kronorför 1996.

SOU 1989:61 265

Bilaga 6

PM W’

EsMznIaLs

1997-10-21

I~b‘aT0NA.LFOOD /|D1r1TN|$WAlON Ekonomi- ochdataenheten K Nordquist

Kostnader för och finansiering av Livsmedelsverkets arbete med

livsmedelstillsyn

Inledning

Denna PM beskriver kostnader för och finansieringen av den tillsyn Livsmedelsverket är ålagd att utföra. Indelningen promemorian följer

av verkets organisatoriska struktur. För varje område redovisas avgiftens utformning och omfattning, utfall för 1996 samt de eventuella förändringar

förväntas ske under 1997. Den utveckling analysmetoder som är som av kopplad till tillsynsområdet och som finansieras på annat sätt än genom anslag redovisas tilläggsinformation. Sist redovisas i två bilagor

som sammanställning verkets avgiftskungörelser för tillsynsverksamheten

av samt kostnader och intäkter för livsmedelstillsynen under 1996.

Av promemorian och den bilagda sammanställningen framgår att avgifterna är enhetligt konstruerade. Verket utarbetade dock under hösten 1995, på uppdrag regeringen, ett förslag och avgifter

av om normer

anläggningar producerar livsmedel med animaliskt innehåll av som veterinära anläggningar. Syftet med utredningen just att ästakomma

var

heltäckande avgiftssystem med full kostnadstäclming för tillsynen av de ett berörda anläggningarna.

Jordbruksdepartementet har sedan lämnat beskedet att det är önskvärt med ett avgiftssystem för veterinära anläggningar närmare anknyter till

som bestämmelserna i EG:s direktiv avgifter 93/43. Det nedan beskrivna

om avgiftssystemet för de veterinära anläggningarna skall ses som en

266 Bilaga 6 SOU 1989:61

preliminär lösning i avvaktan på att ett nytt förslag till avgiftssystem hinner utarbetas.

Kättkontroll

Verket har direkt tillsynsansvar över alla slakterier. Tillsynen utförs av personal anställd i verkets fältorganisation, besiktningsveterinärorganisationen BVO, levandedjurbesiktning, besiktning av organ

genom och slaktkroppar, hygienövervakning och provtagning. Prover tas ut bl.a. enligt för salmonellakontroll och restsubstanskontroll.

programmen Köttkontrollens syfte är att tillförsäkra att köttet är säkert ur folkhälsosynpunkt, att registrering av sjukliga förändringar sker samt att slakten och övrig hantering utförs på ett hygieniskt sätt.

Verksamheten för köttkontroll avgiftsfinansieras helt. Kostnaderna består främst av

personalkostnader ex. löne-, rese-, kompetensutvecklings- och I

avvecklingskostnader 0 provtagningskostnader restsubstanskontroll, nationella

salmonellaprogrammet och konfirmering av antibiotika 0 administrativa kostnader

Avgifterna är olika för olika verksamheter. Skillnaden i avgiftemas utformning har tillkommit för att anpassa avgifterna till de aktuella verksamheterna. Framför allt skiljer sig avgifterna för slakterier och småskaliga slakterier åt. För slakterier finansieras samtliga ovan nämnda kostnader med avgifter för den bemanning med kontrollpersonal som fastställts för slakteriet. Avgiften är uppdelad efter BVO:s två personalkategorier, besiktningsveterinärer och besiktningsassistenter.

Småskaliga slakterier, där verksamheten i många fall inte är lika regelbunden vid slakterier, betalas rörlig avgift för att finansiera

som en besiktningsveterinärens arbete utförs på deltid och grundavgift för

som en att finansiera övriga kostnader. Vilka beräknas utifrån omfattningen på slakteriets verksamhet.

Underskottet för köttkontrollverksamheten 5,6 miljoner kronor under

var 1995/96. Verksamheten har ett ackumulerat negativt sparande om 369 000 kronor. Orsaken till detta är främst ökade vikariekostnader med anledning av förändring i vikariesystemet. Verket har inför 1997 justerat köttkontroll-avgifterna för att komma i ekonomisk balans.

SOU 1989:61 Bilaga 6 267

Tillsyn av köttanläggningar sker också genom inspektioner utförda av verkets centralt och regionalt placerade veterinärinspektörer. Syftet är att tillse att den direkta tillsynen sker likartat och att anläggningarna uppfyller lcraven i verkets bestämmelser. Vissa inspektioner sker tillsammans med EG-kommissionen och även tillsammans med inspektörer från andra länder, t.ex. USA. Denna tillsyn redovisas under avsnittet om Livsmedelsverkets livsmedelstillsyn av anläggningar.

Nedan redogörs för de olika avgifterna. Se även bilaga

Avgifternas konstruktion

Slakterier Bestämmelserna finns i bilaga 15 Statens livsmedelsverks kungörelse SLV FS 1996:32 med föreslqifter och allmänna råd om slakt av tamboskap och hägnat vilt. Slakteriernas avgift beräknas utifrån den bemanning av besiktningsveterinärer och besiktningsassistenter som beslutats av Livsmedelsverket; 590 000 lcr respektive 430 000 kr per år och person för respektive personalgrupp. Under 1997 har avgiften för slakterier ändrats, för att ökad följ samhet mellan avgifter och kostnader, vilket innebär att avgiften har delats i fyra olika delavgifter, se SLV FS 1997:5 och

upp SLV FS 1997:24.

avgift för besiktningspersonal besiktningsveterinär och 0

besiktningsassistent

avgift för besiktningspersonalens övertid övertiden har ökat kraftigt 0

under 1997 avgifter för vissa kontroller restsubstanskontroll, nationella

salmonellaprogrammet och konfirmering av antibiotika 0 avgift för central administration

Småskaliga slakterier

Bestämmelserna finns i bilaga 15 Statens livsmedelsverks kungörelse SLV FS 1996:32 med föreskrifter och allmänna råd om slakt av tamboskap och hägnat vilt. Slakterierna ska betala dels en grundavgift och dels en rörlig avgift. Grundavgiften beräknas antingen utifrån antalet fyra-veckors perioder som slakt bedrivs eller i förhållande till antalet vid slakteriet slaktade djur. Den rörliga avgiften utgörs Livsmedelsverkets kostnad för

av besiktningsveterinärens arbete.

268 Bilaga 6 SOU 1989:61

Renslakterier Bestämmelserna finns i bilaga 2 Statens livsmedelsverks kungörelse SLV FS 1994: 12 med föreskrifter och allmänna råd om slakt och annan hantering av färskt kött av ren. Slakteriema ska betala dels grundavgift och dels en avgift för den

en löpande köttbesiktningen. Grundavgiften beräknas utifrån antalet fyraveckorsperioder anläggningen är i bruk. Avgiften för den löpande

som köttkontrollen utgörs av Livsmedelsverkets kostnad för besiktningsveterinärens arbete.

Fjäderfáslakterier

Bestämmelserna finns i bilaga 10 Statens livsmedelsverks kungörelse SLV FS1994:11 med föreskrifter och allmänna råd om slakt m. m. av fjäderfä. Slakteriernas avgift beräknas utifrån den bemanning av besiktningsveterinärer och besiktningsassistenter som beslutats av Livsmedelsverket. 590 000 kr respektive 430 000 kr år och person för

per respektive personalgrupp.

Under 1997 har avgiften för fjäderfaslakterier ändrats så att avgiften har delats i tre olika delavgifter SLV FS 1997:4. Åtgärderna har

upp se vidtagits för att ökad följ samhet mellan avgifter och kostnader.

avgift för besiktningspersonal besiktningsveterinär och 0

besiktningsassistent

avgifter för vissa kontroller restsubstanskontroll, nationella 0

salmonellaprogmmmet 0 avgift för central administration

Småskaliga fjäderfáslakterier: Slakteriema ska betala dels grundavgift och dels en rörlig avgift.

en Grundavgiften beräknas i förhållande till antalet vid slakteriet slaktade djur. Den rörliga avgiften utgörs av Livsmedelsverkets kostnad för besiktningsveterinärens arbete.

Exportkontrollanläggningar Vissa länder, bl USA, ställer speciella tillsynskrav på vissa animaliska

a livsmedel importeras till dem. De livsmedelsanläggningar som

som exporterar till dessa länder behöver därför extra tillsyn och kontroll. Särskild avgift tas ut för denna tillsyn. Bestämmelserna finns i bilaga 3 Statens livsmedelsverks kungörelse SLV FS 1991:11 med föreskrifter och allmänna råd för verksamheter med slakt, styckning,

SOU 1989:61 Bilaga 6 269

charkuterivarutillverkning vid exportkontrollerade anläggningar m. m.

samt i kungörelsen SLV FS 1994:26 om avgifter för exportkontrollerade

fisk-, mjölk, mjölkprodukt eller äggproduktanläggningar.

För slakterier, liksom de flesta övriga köttproducerande anläggningar, innebär exportkontrollen utökade antal inspektioner är. För övriga per köttproducerande anläggningar tillkommer även utökad löpande tillsyn. en Alla slakterier, dock småskaliga slakterier, är fr. 0. m. den 1januari för hela EU. Den tidigare särskilda exportkontrollen för

1997 godkända

EU-länder har därmed tagits bort. Dock kvarstår avgiñsbestämmelsema för de tredj eländer kräver särskild kontroll för att Sverige skall kunna som sina produkter. Bestämmelser den särskilda avgiften finns i exportera om förordningen 1989: 1l 10, ändring 1996: 1566 avgift för om livsmedelstillsyn i Livsmedelsverkets bestämmelser avgifter m m samt om anläggningar SLV FS 1991:11, ändring 1997: 12

för exportkontrollerade

SLV FS 1994:26 ändring 1997:13, jfr även l0a§ SLV FS 1990:10. samt årliga tillsynsavgiften sid 5 skall vid köttanläggningar sättas ned Den se

till 25%. För övriga exportkontrollanläggningar har tillsynsmyndigheten

möjlighet att nedsätta avgiften.

Avgiften skall täcka tillsynsmyndighetens hela kostnad för Exportkontrollen för animaliska produkter är likartad

exportkontrollen.

varför avgifterna är utformade på ett likartat sätt. Avgiften består av en fast grundavgift för bl inspektioner samt rörlig avgift för a en besiktningsman.

Fristående sanitetsanläggninLar

beräknas antingen enligt avgiften för småskaliga slakterier Avgiften kan eller enligt avgiften för slakterier ovan.

se

Livsmedelsverkets tillsyn livsmedelsanläggningar av Verket tillsynsansvar för större livsmedelsanläggningar inom har eget industriell tillverkning, livsmedelslokaler i vissa ñskefartyg, järnvägsvagnar och trañkflygplan.

Den direkta tillsynen omfattar:

Godkännande livsmedelslokal av

Fastställande av egenkontrollprogram

Inspektion

Provtagning Uppfölj ande åtgärder Information

270 Bilaga 6 SOU 1989:61

Livsmedelsverket har även ansvar för tillsynen vid utförsel av livsmedel exportkontroll enligt såväl livsmedelslagstiftningen som utförselkungörelsen 1974:271. Eftersom denna verksamhet berör både slakteriema och övriga anläggningar redovisas båda områden mer utförlig under avsnittet köttbesiktning sid Enligt livsmedelsförordningen godkänner Livsmedelsverket exportkontrollerade anläggningar och har därigenom även den löpande tillsynen över anläggningen som sådan, se även under avsnittet köttkontroll sidan 4. Tillsynsansvaret kan dock överflyttas till en kommunal nämnd enligt 46§ livsmedelsförordningen. Livsmedelsverkets intäkter för verkets direkta livsmedelstillsyn för 1996 var ca 9,7 milj kr, och kostnaderna ca 13,5 milj kr, 3,8 milj kr av kostnaderna täcks anslagsmedel. Det kan tilläggas att en del egentligen

av kan hänföras till verksamhet för samordning av den nationella livsmedelstillsynen sidan 9 för förklaring.

se

Avgifternas konstruktion

Årlig tillsflsavgift

Med stöd förordningen avgift för livsmedelstillsyn m.m. SFS

av om 1989:1110 och verkets tillsynskungörelse, SLV FS 1990: 10, tar Livsmedelsverket årlig tillsynsavgift för de anläggningar, där verket

ut en har eget tillsynsansvar. Avgifterna är beräknade för att täcka kostnaderna för provtagning, undersökning samt arbetet med egenkontrollprogram. Avgiftens storlek grundar sig på företagens verksamhetsområde, omfång och genomsnittligt beräknad provtagningsfrekvens. Tillsynsavgiften finansierar därför inte hela tillsynen utan en relativt stor del är anslagsfinansierad. Livsmedelsverkets styrelse har tagit beslut om att inga förändringar av tillsynsavgiftema skall göras utan verket inväntar pågående utredning

Den årliga tillsynsavgiften varierar mellan 1 500 kr för små anläggningar med mindre än 4 årsarbetskrafter och 36.000 kr for vissa stora industrier. Livsmedelsverket kan medge nedsättning av avgiften för små anläggningar med ringa tillsynsbehov.

Godkännande av livsmedelslokal En särskild avgift betalas den ansöker om godkännande av

av som livsmedelslokal. Avgiftens storlek motsvarar högst den årliga tillsynsavgift

den ansökande skall betala. Även redan godkänd som när en livsmedelslokal väsentligt ändrar i lokalens inredning eller Verksamhetsinriktning skall förnyad ansökan dess ägare.

en göras av

SOU 1989:61 Bilaga 6 271

Avgiften för förnyat godkännande är högst hälften den årliga en av

tillsynsavgiften.

Uppfolj ande prov För uppföljning lett till anmärkning i livsmedelstillsynen tas av prov som avgift motsvarar verkets faktiska kostnader. ut som

Expørtkøntrøll

under köttkontroll sidan där även exportkontroll andra livsmedel Se av med animaliskt ursprung har berörts.

F ärpackningsmaterial och husgeråd m.m.

Livsmedelsverket har tillsynsansvar för kontroll material och produkter av avsedda komma i kontakt med livsmedel enligt livsmedelsforordningen att 1971:807 och förordningen 1985:835 kemiska produkter. Avgift tas om med stöd sistnämnda förordning och skall täcka provtagning och ut av undersökning vid tillsyn förpackningsmaterial och husgeråd m.m. av Avgiften tillsynen utförs och skall täcka förutom kostnaden för tas ut när provtagningen kan omkostnader kopplat till provtagningen även avse såsom personal- och resekostnader och fraktkostnader. Eftersom avgiften relativt infördes 1996, samt att Livsmedelsverket hittills bedrivit är ny, verksamheten i form orienterande undersökningar har verket ännu av tagit ut någon avgift.

Tillsyn godkända laboratorier av

Livsmedelsverket föreskriver regler för laboratorier skall anlitas vid som offentlig tillsyn enligt livsmedelslagen 1971:511 för undersökning av och övriga livsmedel. Det innebär att Livsmedelsverket dricksvatten meddelar föreskrifter provtagning, provberedning, undersökning, om och bedömning analysresultat vid offentlig kontroll dels metoder av m.m. föreskrifter särskilda krav för laboratorier ansluts vid offentlig om som livsmedelstillsyn.

Livsmedelsverket dispens från reglerna. kan även ge

Livsmedelsverket har föreskrivit att laboratorium som anlitas vid tillsyn enligt livsmedelslagen l juli 1996 skall vara ackrediterat av o m för ackreditering och teknisk kontroll, SWEDAC avseende en Styrelsen eller flera undersökningar på dricksvatten och övriga livsmedel av prov

272 Bilaga 6 SOU 1989:61

samt på de analysmetoder och övriga krav som Livsmedelsverket töreskrivit. I särskilda fall kan ett laboratorium godkänt

vara av Livsmedelsverket i stället för att vara ackrediterat.

Ackrediterat eller godkänt livsmedelslaboratorium skall även delta i tre årli ga interkalibreringar. Interkalibreringsverksamheten fyller viktig

en funktion för laboratoriet kvalitetssäkring och är därför central funktion i

en verkets laboratorietillsyn. Interkalibreringsverksamheten är helt avgiftsñnansierad och räknas som en uppdragsverksamhet och redovisas därför inte här. Kostnaden för en interkalibrering är f.n. 1700 kr per deltagande laboratorium.

Det övergripande tillsynen och samordningen tillhör tillsynsverksamheten och är anslagsñnansierad, men den har en nära samhörighet med verkets kunskapsuppbyggnad och normerande verksamhet. Som nämns ovan kan ett laboratorium godkänt Livsmedelsverket.

vara av För närvarande år endast ett fåtal laboratorier slakteriemas trikinlaboratorier godkända. Denna verksamhet är helt avgiftsfinansierad. I arbetet med dessa berörda laboratorier ingår:

Inspektioner

Godkännande

Information och rådgivning

1996 var kostnaderna för tillsynen av godkända laboratorier drygt l milj kr och intäkter från avgifter drygt 300 tkr. Kostnaderna för den anslagsñnansierade delen, samordning och övergripande laboratorietillsyn, har dock minskat i samma omfattning som den avgiftsfinansierade laboratorietillsynen. Detta beror på att förändringen i strukturen

av verksamheten har kostat mer i bl a ökad information och ändrade rutiner. År 1997 beräknas dock kostnaderna för den anslagsfinansierade verksamheten vara i balans. De ovannämnda nya förutsättningarna för verksamheten under 1997 innebär att kostnaderna och intäkterna minskar ytterligare. Kostnaderna för laboratorietillsynen beräknas vara 250 tkr och intäkterna 35 tkr under 1997. Intäkterna beräknas täcka kostnaderna för direkt tillsyn av trikinlaboratoriema. Den anslagsñnansierade delen förväntas bli drygt en tredjedel så omfattande i jämförelse med föregående ar.

Avgiftens konstruktion

SOU 1989:61 Bilaga 6 273

Avgiften under 1996 tredelad. Först betalar laboratoriet en var engångsavgift 12 410 kr för att bli ett godkänt laboratorium. Därefter om betalar det godkända laboratoriet 8 050 kr i en årlig grundavgift samt 3 050 i årlig tillsynsavgift. Grundavgiften skall täcka verkets kostnader en för information, rådgivning, interkalibreringar Den årliga m.m.. tillsynsavgiften skall täcka kostnader for inspektionsverksamheten samt resekostnader. Ytterligare avgifter kan tillkomma för laboratoriet är som godkännande vid ombyggnad om 5 020 kr.

I början 1997 ändrades avgiftsutformningen helt av av godkännandeprövning och löpande tillsyn för de få kvarvarande trikinlaboratorierna. Avgiften rörlig timersättning för nedlagt är numera en arbete samt i förekommande fall tas det ut avgift motsvarar verkets en som och traktamentskostnader. Man ändrade avgiften och dess resekonstruktion tvâ skäl. Olika laboratorier behöver olika mycket tillsyn, av varför det är rättvist att och bär sina kostnader för sin tillsyn. mer var en Vidare är behovet tillsyn lägre för denna typ laboratorium än vad av var av den tidigare avgiften avsåg. Den avgiften beräknas därför bli billigare nya för de berörda laboratoriema. Kostnader för deltagande i interkalibrering tillkommer, se ovan.

Kontroll bekämpningsmedelsrester i vegetabilier av

Livsmedelsverket för kontroll bekämpningsmedelsrester i ansvarar av inhemska och importerade vegetabilier med stöd av livsmedelsförordningen 1971 :807. Till bekämpningsmedel räknas även vissa nedbrytnings- eller omvandlingsprodukter dessa. Kontrollen av grundar sig på bestämmelser gränsvärden som anger de högsta om halterna bekämpningsmedel tillåts i eller på ett livsmedel. av som

Verksamheten bedrivs stickprovstagning och analys. genom Provtagningen följer ett provtagningsprogram och ombesörjs av Jordbruksverkets växtinspektörer. Antalet uttagna prov är i stort sett proportionellt fördelat mellan vegetabiliema i relation till konsumtionen av livsmedlen. Proven färska frukter och grönsaker uttas i första av grossistled. Merparten provtagning av konserver och av spannmälsprodukter sker i butiksledet. Spannmålen provtas i kvamanläggningar.

Kontrollen delas in i inhemsk kontroll, kontroll övriga EU-länder och av importkontroll. Sveriges medlemskap i EU har bl a inneburit en betydande minskning införselavgiftema på vegetabilier från tredje land. av

274 Bilaga 6 SOU 1989:61

Underskott i verksamheten uppgick till 13, 6 milj kr för perioden 1995/96. Det ackumulerade överskottet för verksamheten har försvunnit och resultatet blev att 1,6 milj kr måste tillskjutas från verkets anslagsmedel 1995 lämnade Livsmedelsverket ett förslag till regeringen om finansiering kontroll bekämpningsmedelsrester i vegetabilier och även för av av marknadskontroll och tredj elandskontrollen främmande ämnen i av animalier och animaliska produkter. Regeringen beslutade för 1996 att tills vidare anslagsfinansiera de verksamheter hade löst finansieringen. som Antalet analyser för den totala stickprovskontrollen minskar från 5 022

prov 1996 till 3 710 prov 1997.

Avgifternas konstruktion samt ekonomiska resultat

Kontroll inhemskt odlade vegetabilier av Regeringen beslutade avskaffande prisregleringsavgiftema på om av handelsgödsel från den 2 december 1992. Med anledning av detta anslagsfinansieras kontrollen inhemskt odlade frukter och grönsaker av från juli 1993. 1996 anslaget knappt 3,7 milj kr var Under 1996 hade verksamheten ett planenligt överskott på ca 124 tkr. För 1997 förväntas kontrollbehovet i stort sett samma som föregående år. vara

Kontroll inhemskt odlade spannmål av Kontroll inhemskt odlad spannmål och spannmålsprodukter finansieras av med avgifter från de större kvamanläggningarna. Verksamhetens omsättning är knappt l milj kr år. Avgiften är dels fast från 1 500 kr per till 34 000 kr år beroende på hur många ton spannmål som förmals i per kvamanläggningen. Därtill tillkommer rörlig avgift på 1 kr/ton förrnald en spannmål. Anledning till att verket valde rörlig och fast avgift var för en få så rättvis betalning möjligt. Hade verket t ex. enbart valt att att en som ha rörlig avgift hade de stora kvarnarna betalt alltför stor andel av en en avgiften i förhållande till deras andel kontrollen. av Under 1996 hade verksamheten ett underskott på 83 tkr. Underskottet ca täcktes tidigare överskott. Verksamheten för den inhemska kontrollen av spannmål och spannmålsprodukter beräknas oförändrad för 1997. av vara

Kontroll vegetabilier från övriga EU-länder av Stickprovskontrollen vegetabilier från annat EU-land och tredje land av har fram till den l januari 1995 varit helt avgiftsfinansierad. Från 1januari avgiften enbart på direktimporten från tredje land. Införseln 1995 uttas från EU-ländema har 1995 och 1996 finansierats med överskottsmedel från tidigare år. För 1996 underskottet för kontrollen av vegetabilier var

SOU 1989:61 Bilaga 6 275

från övriga EU samt tredje landsimporten drygt 9 milj kr vilka täcktes med överskottsmedel och verkets anslagsmedel, se ovan.

Från och med 1997 finansieras kontrollen av vegetabilier från övriga EU med anslagsmedel om ca 7,8 milj kr vilket innebär en minskning av verksamheten från 2 180 1996 till beräknade l 570 prover 1997.

prover

Importerade vegetabilier

Kontrollen av importerade vegetabilier från tredje land är helt avgiftsñnansierad. Avgiften på importerade frukter, grönsaker, juicer, konserver, spannmål och spannmålsprodukter är mellan 0,75 1,45

öre/kg. Avgiften tar tullverket ut när företaget förtullar sina varor

Verksamheten är i stort sett i ekonomisk balans. Men eftersom provtagningsprogrammet, som görs ett halvår innan budgetåret börjar, baserar förväntad importvolym kan kraftiga förändringar i

sig på en importvolymen påverka utfallet. Även intrastatstatistiken från SCB varit oregelbunden och haft stora eftersläpningar så har möjligheten att göra korrekta i materialet försvårats ytterligare.

prognoser

Metodutveckling

Kostnaderna för metodutveckling till största delen med anslag men även med avgifter, del därav kommer från de indirekta tillsynsavgiftema.

en

Kontroll av främmande ämnen i animalier

Livsmedelsverket för och genomför kontroll av främmande

ansvarar ämnen i animalier och animaliska produkter i enlighet med livsmedelsförordningen 1971:807 och EG:s krav direktiv 96/23. För närvarande omfattar kontrollen analys läkemedelsrester, metaller och

av organiska klorföreningar i kött och köttprodukter. Under 1998 kommer verksamheten att utvidgas till att omfatta övriga animaliska produkter som mejerivaror, fisk och fiskprodukter, ägg, kyckling och kycklingprodukter, viltkött och honung. Kontrollen planeras årsvis centralt från Livsmedelsverket och baseras på ett stickprovsinriktat analysprogram. Kontrollen omfattar såväl inhemskt producerade livsmedel produkter importerade eller införda från annat

som land. Verksamheten syftar dels till att ta fram underlag för intagsberäkningar främmande ämnen dels att följa upp och övervaka att

av karenstider följs och att gränsvärden överskrids samt att spåra eventuell

276 Bilaga 6 SOU 1989:61

användning förbjudna preparat hormoner. Kontrollen utförs i första av hand Livsmedelsverkets personal också av kontrakterad personal. av men

Avgifternas konstruktion och ekonomiska resultat.

Inhemsk kontroll Finansieringen den inhemska kött- och kycklingkontrollen är helt av avgiftsbaserad och uppgår totalt för 1996 till 5 milj kr ca 1 milj kr ca varav utgör överskottsmedel från tidigare år. Avgifterna är formade som en del i köttkontrollsavgiftens giundavgift även avsnittet köttkontroll där

se om

producenten betalar avgift efter djurslag och antal slaktade djur.

Underskottet planenligt beror på tvâ faktorer. EU-medlemskapet som var har inneburit bl att kontrollen svenska produkter utökats. Vidare har a av arbete påbörjats med att förbereda inför den övriga kontrollverksamhet av inhemskt producerade som skall påbörjas under 1998. varor, Finansieringen denna kontrollverksamhet har ännu inte lösts. En av grundförutsättning för verksamheten är att den helt skall bära sina egna

kostnader.

Som ett fortsatt resultat utökade kontrollkrav från EU kommer den av inhemska kontrollen utökas ytterligare under 1997 och uppgå till 6,4 milj

kr.

Kontroll kött och köttprodukter från annat EU-land av Stickprovskontrollen kött och köttprodukter, fisk och fiskprodukter av mejeriprodukter från EU-land till den 1januari 1995 helt avgiftssamt var finaniserad. Därefter har verksamheten finansierats med överskottsmedel från tidigare år. Från och med l/l 97 finansieras kontrollen med anslagsmedel. För 1997 anslaget 500 tkr. var

Importerade kött och köttprodukter från tredje land

Stickprovskontrollen kött och köttprodukter, fisk och fiskprodukter

av

samt mejeriprodukter från 3dje land är helt avgiftsfinaniserad. En avgift

2,70 öre/kg tas ut för kött och mejerivaror av det importerande om företaget medan lägre avgift på 0,90öre/kg tas ut för fisk och en fiskprodukter. Avgiften Tullverket i samband med att företaget tas ut av förtullar sina varor.

Under 1996 intäkterna 1,1 milj kr och kostnaderna ca 1,8 milj kr var ca för kontroll importkontrollen samt annat EU-land avseende främmande av ämnen i animalier.

SOU 1989:61 Bilaga 6 277

Samordning av den nationella livsmedelstillsynen

Livsmedelsverket har det övergripande ansvaret och samordningsansvaret för livsmedelstillsynen av övriga livsmedelsanläggningar enligt verksets instruktion SFS 1992:754. Livsmedelsverket ansvarar för tillsynen med

livsmedelsförordningen 1971 2807. Livsmedelsverkets stöd av verksamhet gentemot lokala tillsynsmyndigheter benämns av verket som indirekt tillsyn.

-

Livsmedelsverket verkar för att all livsmedelstillsyn utförs enhetligt och korrekt att följa tillsynsverksamheten i landet. Målgrupper för

genom upp den indirekta tillsynen är milj öförvaltningama och kommunernas nämnder, har för livsmedelstillsyn samt länsstyrelserna.

som ansvar

Denna form av tillsyn omfattar:

branschvisa inspektioner på företag tillsammans med tillsynsansvarig 0

miljö- och hälsoskyddsinspektör och länsveterinär

projektinriktad kontroll på regional eller lokal nivå 0

temamöten för politiker, tjänstemän och i vissa fall representanter för o

näringslivet rådgivning och information, tolkning bestämmelser

0 av

uppföljning den kommunala livsmedelstillsynen genom ett särskilt

av rapporteringssystem

O Avgiftens konstruktion samt ekonomiska resultat

Kommunerna ska betala till Livsmedelsverket 15 % av de årliga tillsynsavgifterna, senast den 30 april, för att finansiera verkets samordnade tillsynsaktiviteter. Verket får på detta sätt 13 -14 milj kr

ca årligen från kommunerna. Intäkterna finansierar samordning av den offentliga livsmedelstillsynen och rådgivningen till kommunerna samt centrala laboratorieuppgifter och metodutveckling för bl a vetemännedicinska preparat och pesticider.

Livsmedelsverket bedömer att verkets kostnader för den indirekta tillsynen i stort sett täcks av intäkterna verket får från de årliga tillsynsavgifterna. Verket har haft problem med att få in avgifterna i tid från kommunerna. Den 30 april 1996 hade 66 kommuner 288 betalat avgifterna i tid. Vid

av halvårskiftet, två månader hade 109 kommuner fortfarande inte

senare, betalat total skuld på 4,5 milj kr. Livsmedelsverket uppskattar att

med en

årlig ränteförlust på mellan 150-180 tkr på de försent man gör en

278 Bilaga 6 SOU 1989:61

inkommna avgifterna. Vissa kommuner tycks ha satt det i system att komma in sent med betalningen. Ty det är ett sätt för kommunerna att spara pengar på och detta besparingssätt uppmuntras i vissa fall internt av nämnden. Livsmedelsverket har svårt att komma tillrätta med detta förhållande eftersom det inte finns möjlighet att ta ut dröjsmålsränta eller förelägga vite vid försenade inbetalningar.

SOU 1989:61 Bilaga 6 279

Sammanställning över Livsmedelsverkets tillsynsavgifter 1996

Verksamhet Kungörelse Avgift Slakterier SLV FS 1996:32, Avgift för besiktningspersonal

0 besiktningsveterinär

0 besiktningsassistent Småskaliga slakterier SLV FS 1996:32, Grundavgift

Rörlig avgift Renslakterier SLV FS 1994:12, Grundavgift

Avgift for den löpande

köttbesiktningen Fjäderfaslakterier SLV FS 1994:11, Avgift för besiktningspersonal

0 besikmingsveterinär

0 besiktningsassistent Småskaliga fjäderfáslakterier SLV FS 1994:11, Gmndavgift

Rörlig avgift Exportkontrollerade anläggningar SLV FS 1991:11, Grundavgift för verksamheter med slakt, Avgift för besiktningspersonal styckning, charkuteritillverkning Reducerad årlig tillsynsavgift m.m. Exportkontrollerade anläggninga SLV FS 1994:26 Grundavgift för verksamheter med fisk, mjöl Avgift för besiktningspersonal

a mjölkprodukt och äggprodukter. Friståendesanitetsslaktavdelning SLV FS 1996:32, Avgift för besiktningspersonal

ar 0 besiktningsveterinär 0 besiktningsassistent se slakterier alt. Grundavgift Rörlig avgift se småskaliga slakterier

Livsmedelsanläggningar med SLV FS 1990:10 Tillsyn av livsmdelsanläggning industriell tillverkning, parti- och Godkännande av livsmedelslok detaljhandel och storhushåll Tillstånd

Förpackningsindustrier, livs- SLV FS 1996:9 Förpackningsmaterial och husgeråd medelsindustrin, parti- och detaljhandel, keramiker m.m. Livsmedelslaboratorier SLV FS 1990:10 Tillsyn av godkända laboratorie Kvamanläggningar SLV FS 1991:29 Inhemsk kontroll av spannmål 0

spannmålsprodukter Livsmedelsimportörer SLV FS 1994:24 Stickprovskontroll av vegetabili

animalier och animalisk

och av

produkter från tredje land

280 Bilaga 6 SOU 1989:61

Sammanställning av finansiering av Livsmedelsverkets direkta livsmedelstillsyn 1996 tkr

Verksamhet Kostnad Intäkt Anslag Köttbesiktning 101 011 97 272

därav l

-

småskaliga

- 0 exportkontrollanläggningar 8 000 9 222

- -

slakterier

- 0 sanitetsslakterier l 024 942

- 0 uppdragsverksamhet 1061 1061

varav köttbesiktningens kostnader för analyser

programmet

1 inkl analyskostnader Tillsyn övriga 13 504 9 646 3 858

av livsmedelsanläggningar - tillsyn varav

provtagning och analys 3 232 -

lokalgodkännande och tillstånd 499 övriga exportkontrollerade 3 640 anläggningar Tillsyn godkända laboratorier 1 052 335 717

av

Kontroll bekämpningsmedel i 19 900 7 127 5 383

av vegetabilier

varav

-

importkontroll Kontroll avfrämmande ämnen i 6 863 5 126 animalier varav -

inhemsk kontroll se även 5 000 4 000 köttbesiktningen

kontroll av övriga EU-länder 1 863 1 126 -

importkontroll

Totalt direkt tillsyn 142 330 119 506 9 958 Kostnaderna samt intäkterna är uppskattade efter 1995/96 års verksamhet.

SOU 1989:61 Bilaga 6 281

Finansiering av samordningen av den nationella

livsmedelstillsynen 1996

tkr

Verksamhet Kostnad Intäkt Anslag Intäkter från kommunerna 7 007 13 575

Kostnaderna samt intäkterna är uppskattade efter 1995/96 års verksamhet.

SOU 1989:61 283

Bilaga 7

Den för

legala grunden egenkontroll

Livsmedelslagen

29 § Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att näringsidkare inom livsmedelshanteringen sak utöva en efter verksamhetens art lämpad särskild tillsyn av hanteringen Lag 1975:733

Livsmedelsförordningen

53 § Livsmedelsverket får meddela föreskrifter att näringsidkare inom om livsmedelshanteringen är skyldig att utöva tillsyn över verksamheten egentillsyn och närmare reglerar hur kontrollen ska om program som utövas kontrollprogram. Förordning 1989:462.

Statens livsmedelsverks kungörelse ändringar i kungörelsen SLV om FS 1990:10 med föreskrifter och allmänna råd livsmedelstillsyn om mm. SLV FS 1996:15

1b yrkesmässigt bedriver verksamhet i vilken livsmedel hanteras skall som identifiera de steg i verksamheten som är kritiska från livsmedelshygienisk synpunkt och tillämpa erforderliga säkerhetsförfaranden för att eliminera eventuella risker. Detta förebyggande arbete skall ha sin utgångspunkt i följande principer: identifiering av de led i hanteringen där livsmedelshygieniska risker kan uppstå och envärdering av dessarisker, bedömning vilka av dessa led som kan styras kritiska styrpunkter, så - av att tänkbara risker kan elimineras eller reduceras, effektiv övervakning vid dessakritiska styrpunkter, fastställande âtgärdsgränser vid de kritiska styrpunktema och vilka - av åtgärder som skall vidtas om avvikelser kan konstateras. En översyn skall fortlöpande ske av tänkbara livsmedelshygieniska risker, kritiska styrpunkter och övervakningen vid dessa punkter. Sådan översyn skall också görasnär verksamheten ändras.

284 Bilaga 7 SOU 1989:61

2 § yrkesmässigt bedriver verksamhet i vilken livsmedel hanteras är Den som skyldig att utöva egentillsyn som är anpassadefter verksamhetens omfattning och art. Den yrkesmässigt bedriver verksamhet i vilken livsmedel som hanteras är vidare skyldig att efter uppmaning från tillsynsmyndigheten komma in med förslag till för egentillsyn kontrollprogram, program att följa fastställt kontrollprogram och att dokumentera sådanaresultat i egentillsynen som följer av provtagning, mätning, registrering, avläsning eller annan kontroll.

3 § Tillsynsmyndigheten skall fastställa kontrollprogram för alla verksamheter som bedrivs i livsmedelslokal. I programmet skall även fastställas i vilken utsträckning resultatet egentillsynen skall dokumenteras och hur länge av dokumentationen skall sparas. Om det finns särskilda skäl, får tillsynsmyndigheten underlåta att fastställa kontrollprogram för viss verksamhet, eller fastställa kontrollprogram även för verksamhet som inte bedrivs i livs- medelslokal.

Begreppet HA C CP

En särskild metod, HACCP, har utvecklats för att minimera hälsoriskema med livsmedel. Begreppet HACCP står för Hazard Analysis and Critical Control Points. Det kan översättas med faroanalys och kritiska styrpunkter. Metoden har ursprungligen utvecklats inom ramen för det amerikanska rymdprogrammet för att undvika matförgiftningar hos astronauter. Metoden syftar till att reducera eller eliminera hygieniska risker. Med sådana risker såväl fysikaliska och kemiska avses mikrobiologiska risker. HACCP används allt flitigare intematiosom nellt modell för produktsäkerhetsarbete. HACCP omnämns freksom vent i den regelstruktur byggs för livsmedel inom EU.6 Intemasom tionaliseringen inom livsmedelshanteringen och betoningen av kvalitetsfrågor har gjort att HACCP spridits snabbt, inte minst i de nordiska länderna. En beskrivning HACCP finns publicerad i Codex av Alimentarius. Innebörden är att den producerar eller bereder eller som hanterar ett livsmedel går igenom verksamheten utgående från följ ande

principer:

Analys av alla faror i processen Bestämning kritiska styrpunkter av Fastställande kritiska gränser vid styrpunktema av

6Jouve, Food Control 3 1994 nr

SOU 1989:61 Bilaga 7 285

Fastställande av ett systern för att övervaka styrningen av de kritiska styrpunkterna

Faställande vilka åtgärder som ska vidtas när övervakningen indikerar att

en styrpunkt inte är under kontroll Fastställande av verifieringsprocedur för att bekräfta att HACCP-systemet arbetar effektivt Bestämning hur dokumentationen ska ske.

Krav på HACCP-system finns dels i EG:s speciella hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung slakt, kött-, fisk-, mjölk- och äggprodukter, dels i det generella hygiendirektivet 93/43/EEG, vilket reglerar övriga livsmedel. I det generella hygiendirektivet omfattar inte kravet alla de sju principer som tillsammans utgör HACCP. De första fem av dessa principer är införlivade med gemenskapslagstifitningen. Inom kommunissionen diskuteras för närvarande att även införliva de återstående principerna.

Det har hittils inte ansetts nödvändigt att ange formella krav beträffande dokumentation. Varje livsmedelsföretag får självt under den behöriga myndighetens överinseende avgöra vilka krav som är nödvändiga. Det kan alltså noteras att det finns utrymme för en viss flexibilitet i det sätt på vilket HACCP-principema uppfattas och tillämpas. På grund de berörda livsmedlens karaktär innefattar å andra sidan de

av grundläggande principerna för självkontroll som anges i veterinärhygiendirektivet detaljerade bestämmelser om skriftlig dokumentation som skall uppvisas för den berörda myndigheten.

EG:s regler om HACCP avser endast hygien. I EG-direktiven finns inget krav på att den egentillsyn som ska finnas på varje företag ska vara fastställd eller godkänd av myndighet. För animalieproducerande anläggningar ingår egentillsyn bland de hygienkrav skall bedömas

som innan anläggningen kan godkännas.

Gemensamt för dessa direktiv är att tillverkarens ansvar betonas mycket starkt. Tillsynsmyndigheten skall i sin tillsyn följa upp att den HACCP-plan företaget infört fyller avsedd funktion. Det finns

som dock, nämnts, inget krav på att kontrollprogram ska vara fastställt.

som I direktiven för livsmedel animaliskt ursprung finns ett krav på att

av myndigheterna måste få viss information om kritiska styrpunkter i verksamheten och hur de övervakas, men inte heller här tycks man förutsätta att myndigheterna godkänner varj e enskildhet i programmet.

ISO-9000

Reglerna för handelsutbyte inom EES vilar på några fundamentala krav, varav produktsäkerhet är ett.

286 Bilaga 7 SOU 1989:61

Företagens kvalitetsarbete har intensiñerats under de senaste åren. I det allmänna hygiendirektivet uppmanas tillsynsmyndigheter att stödja införande av ISO-9000-system hos företagen. ISO-9000, eller EN 29000 kallas, serie kvalitetssäkrings-

som europanormen är en system standarder eller modeller för verksamhetsstyrning. Standar-

dema beskriver vad som skall ingå i ett kvalitetssystem. ISO-9000 har vunnit stor utbredning under år. I ISO-system utvecklas för

senare som företag måste även tas upp hur legala krav säkerställs. ISO-system är främst avsedda för tillverkande företag.

SOU 1989:61 287

Bilaga 8

Önskvärd kompetens hos i livsmedelsbranschen verk-

sam personal

Inom Handelsanställdas förbund har man efterlyst kvalificerad

en mer utbildning inom b1.a. livsmedelsornrådet i gymnasieskolan. 7

Den principiella syn som vi har på gymnasieutbildningen och då närmast Handels- och administrationsprogrammet och vi framfört i

som olika sammanhang är: Eleverna ska entusiasmeras att under tredje året välja sådan utbildning som förstärker yrkeskunnandet inom de varuområden t.ex. livsmedel man planerar att bli säljare/biträde. Gymnasie-

- skolan har möjlighet att lägga in sådana kurser, men enligt vår uppfattning sker det i otillräcklig omfattning.

Det är rimligt att företagen använder gymnasieskolans kompetens på att ge företagens anställda ofta ungdomar den spetskompetens som

- är tillgänglig.

Handelns arbetgivarorganisation, Svensk handel och tjänsteföretagen, har önskemål om förbättrad färskvarukompetens och ökat hygienkunnande.

I yttrande över Livsmedelsverkets Förslag till kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om personalhygien anför Social styrelsen att krav på elementär hygienkunskap bör utformas för den personal som är sysselsatt med livsmedel, t.ex. restaurangpersonal.

SVe1ab9 sin uppfattning kunskapskrav inom livsme-

anger vara att delshygien självklart skall ställas på personal som hanterar oförpackade livsmedel. Kravet på obligatoriska kunskaper i livsmedelshygien bör ses mot livsmedelslagens målsättning att skydda konsumenterna mot skadliga och ohälsosamma livsmedel.

Folkhälsoinstitutet anser att det inte borde få förekomma att outbildad personal arbetar med mat och hygien i restauranger och storkök. Inslaget av mat- och hälsofrågor i olika yrkesutbildningar bör profileras

7 Handelsanställdasförbunds principiella uppfattning har framförts i brev till utredningen

om livsmedelstillsynen den 1997-11-24. 8 Socialstyrelsen Smittskyddssektionen 1996-10-09, Dnr:33-6802/96. Ang "förslag till

kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om personalhygien SLV Dnr 2088/96,

Saknr 245.

v 9 Svelab Miljölaboratorer AB. Skrivelse den l995-l l-l °Folkhälsoinstitutet, Enhetenför Hälsaoch miljö. REMISSYTTRANDE1995-11-14,

dnr 21-95-1379 till StatensLivsmedelsverk.

288 Bilaga 8 SOU 1989:61

och förstärkas, inte minst inom lärarutbildningen. Framtida kursplaner måste, enligt Folkhälsoinstitutet, ta hänsyn till behovet av utbildning i

dessa frågor. Arbetslivsinstitutet" det angeläget att betona vikten utbildanser av ning all personal hanterar livsmedel, trots att institutet är medav som de svårigheter kan föreligga i form korttidsanställvetet om som av ningar. Anticimex framhåller vikten av att utbildningen av personal som hanterar livsmedel görs obligatorisk. Om den är frivillig kommer den sannolikt inte omfatta alla verkligen behöver utbildning. att som Anticimex krav på obligatorisk utbildning råder i en del

påpekar att

EU-länder och även utanför EU, bl.a. några delstater i USA. Råvaror och livsmedel kommer troligen, enligt Anticimex bedömning, i utökad utsträckning komma från många fler länder och Världsdelar än att hittills och då bör såväl kontrollforrner utbildning harmoniseras. som

Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundetanser att ett krav på

utbildning bör införas avseende innehavare och/eller föreståndare för verksamhet där livsmedel hanteras. Det är viktigt att utbildning inom livsmedelshygien finns för förstå innebörden risker i samband att av eventuell och övrig hantering oförpackade livsmedel.

med sjukdom av

Husmodersförbundet Hem och Samhälle det vara precis lika anser viktigt kräva bevisade kunskaper i livsmedelshantering för dem som att

handskas yrkesmässigt med att ha behörighetskrav för optiker

mat som och elektriker. Åre kommun krav på utbildning med åtföljande utbildanser att ningsbevis bör införas åtminstone vad verksamhetsinnehavaren. avser Östersunds kommun har liknande uppfattning och säger5att om hygieninformationen försvinner så borde nyanställningsintyget ersättas med "körkort för livsmedelsarbetare. Länsstyrelserna i Jämtlands och ett Kalmar län har likartad mening. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser krav på utbildning dem utför yrkesmässig livsmedelshantering av som och matlagning krav på någon form kompetens helt nödsamt av vara vändig. Länsstyrelsen i Kalmar län anför följande: Länsstyrelsen har i samtal med kommunernas livsmedelsinspektörer diskuterat dethygie-

I Arbetslivsinstitutet i yttrande till Livsmedelsverket, dnr 384/96 Sak 18. Inkom Livsmedelsverket 1995-09-1l . Z 1skrivelsetill StatensLivsmedelsverk den 1995-11-08.Beteckning KGL/TH/LS. 3 Miljö- och hälsoskyddstjänstemarmaförbundetden 1996-09-17. Åre kommun. Remissyttrande1996-09-23,dnr 102/96. 5 Östersundskommun, Miljö- och hälsoskyddsnämnden.Yttrande 1996-09-10, dnr l9964.960937. 6 Länsstyrelsen Jämtlands län Lantbruks- och veterinärenheten,Yttrande 1995-10-26, dnr 36-8880-95.

SOU 1989:61 Bilaga 8 289

niska tänkandet hos personer som är yrkesverksamma i restaurang och storhushåll samt också i annan livsmedelshantering. Vi har alla, om än subjektivt, en uppfattning av att de hygieniska omständigheterna har försämrats. Därför känns kurser till framförallt outbildade mycket angeläget. Det torde också finnas ett behov av kompetensbevis. Sannolikt måste det bli obligatoriskt det skall en funktion av betydelse.

om

Miljönämnden i Malmö anser att det stora flertalet näringsidkare inte kan göra en korrekt bedömning av sina utbildningsbehov och borde ha ett obligatoriskt tvång kopplat till driften av verksamheten. Förvaltningen anför sammanfattningsvis att det bör krävas kompetensbevis av alla näringsidkare i branschen. Kompetensbeviset ges efter en obligatorisk utbildning, vida skall överstiga 8 timmar i utbildningslängd.

som

Miljökontoret i Sundsvalls kommun säger att vår erfarenhet är att en del personer som driver livsmedelsföretag inte har tillräcklig kunskap för att ens kunna bedöma behovet av information till personalen.

Jönköpings kommun konstaterar Att kunskaperna i livsmedelshygien behöver ökas är något som vi på miljö- och hälsoskydd ute i landet har önskat länge. Helst skulle det vara ett certifikat för att få bedriva livsmedelsverksamhet. Alltså ett körkort. Ett vanligt körkort

en kräver ganska omfattande utbildning och ett godkänt prov. Man kan också bli av med körkortet om man missköter sig. Detsamma skulle gälla för ett certifikat för livsmedelsverksamhet.

Ystads kommun det vara ett krav att alla yrkesverksamma

anser inom livsmedelsbranschen även butikspersonal skall ha en grundutbildning i livsmedelshygien. Grundutbildningen skall utgöra en grund för fortsatt verksamhet och bör, enligt Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Ystad, vara på minst 40 timmar.

Länsstyrelsen Kalmar län. YTTRANDE 1995-10-26,dnr 36-8880-95. 18Malmö stadMiljönärrmden. Yttrande 1996-08-26 dnr 709:5-96. 9 Sundsvalls kommun Miljökontoret. Delegationsbeslut 1996-09-06. 2°Jönköpings kommun, Miljö- och hälsoskyddsförvalmingen 1995-1l-l4, dnr 95-2352. 2 Ystads kommun, Miljö- och hälsoskyddsnämnden.BESLUTden 1995-11-13, D468/95,

Ärende: 1995.404.460.

r:‘t‘’f—§ v-."11:zk,;§4få: i’i92‘’.‘Y"i. "x

"a - 3‘ . , -.

SOU 1989:61 291

Bilaga 9

Utbildningsutbud

Befintliga gymnasieutbildningar

Fler och fler landets gymnasieskolor utbildning inom livs-

av ger medels- eller hotell- och restaurangprogrammet. Hösten 1996 läste 859 elever första året på livsmedelsprogrammet mot 5 239 på hotell- och restaurangprogrammet. På de flesta av de 26 skolor som har livsmedelsprogrammet finns inriktningen bageri och konditori samt kött och chark. Hotell- och restaurangprogrammet finns i dag på 125 svenska gymnasieskolor. Inom detta program kan man välja på inriktningarna restaurang 84 skolor, hotell 44 skolor och storhushåll 17 skolor. En jämförelse mellan åren 1997 och 1995 visar ökning i andelen

en skolor som ger dessa program, utom vad gäller inriktningen mot storhushåll inom hotell- och restaurangprogrammet.

Antalet elever på dessa utbildningar ökar. Drygt 10 % fler elever läste första årskursen på dessa två program år 1996 än under år 1994. Andelen förstahandssökningar till dessa har varit ungefär

program konstant de senaste åren, vilket kan tyda på att den låga status dessa utbildningar sägs ha inte år på väg att förbättras.

Att storhushållsutbildningens ställning är svagare bekräftas av att nästan 40 procent färre elever läste denna inriktning i årskurs två år 1996 jämfört med år 1994. Hotellinriktningen får också färre elever, medan restauranginriktningen ökar.

Den livsmedelstekniska gymnasieutbildningen anses i allmänhet

bäst för de hantverksinriktade yrkena som konditor och passa mer styckare: "Processoperatör blir man inte".

Befintliga högskoleutbildningar

Utbildning av veterinärer sker vid Sveriges Lantbruksuniversitet SLU. Veterinärprogrammet finns endast vid SLU iUltuna, men vissa kurser kan vara förlagda till andra orter bl.a. till SLU i Skara. Veterinärprogrammet är en medicinsk högskoleutbildning och samtidigt en yrkesutbildning som ger legitimation att utöva veterinäryrket. Veterinärprogrammet innebär fem och ett halvt års heltidsstudier och omfattar 220 poäng.Veterinärprogrammet leder fram till en yrkesexamen. Som veterinär har man kompetens att bl.a. besiktiga kött, övervaka

292 Bilaga 9 SOU 1989:61

slakt- och livsmedelshygien samt svara för rådgivning inom dessa områden. En studieordning för veterinärprogrammet är under utar-

ny betande och kommer att införas med början hösten 1997. Normalt antas varje år 65 studerande till veterinärprogrammet.

Vid veterinärmedicinska fakulteten finns två professurer i livsmedelshygien, varav den ena med toxikologisk inriktning.

Miljö- och hälsoskyddsprogrammet i Umeå, har ett visst obligatoriskt inslag av livsmedelskunskap och en påbyggnadskurs med livsmedelsteknologi och näringslära. Utbildningen är en s k generalistutbildning och omfattar miljöskydd, hälsoskydd, djurskydd och livsmedel. Utbildningen har hittills varit treårig men har nu ändrats till fyraårig. Inga har hittills examinerats från den fyraåriga utbildningen. Det fjärde året innebär att de studerande kan fördjupa sig inom ett visst område, t.ex. livsmedelskunskap.

Grundutbildningen vid Umeå universitet har relativt litet obligatoriskt inslag dricksvattenkunskap, särskilt vad gäller de tekniska

av områdena. Dessa är, enligt Livsmedelsverket, väsentliga för att inspektörema skall kunna kommunicera med personal på vattenverk och fastställa egenkontrollprogram. Tidigare fanns en påbyggnadskurs för yrkesverksamma inspektörer som bl.a. tog upp dessa frågor. Livsmedelsverket deltog i undervisningen. Denna utbildning har inte genomförts under år. Livsmedelsverket har istället låtit inspek-

senare törer delta i s.k. teoriutbildningar för ansvariga vattenundersökare.

En utbildningar med inriktning mot livsmedels-

annan grupp branschen är kostekonomer, dietister och gastronomer. De får också kunskaper tillagning mat i stora kvantiteter och kan därmed vara

om av meriterade för att arbeta mot storhushållssektom. Ungefär 140 studenter/år börjar på någon av dessa utbildningar.

Civilingenjörsutbildningar, med kemiteknik med livsmedelsinriktningar på två ställen i landet: Göteborg och Lund. Utbildningarna

ges täcker områden livsmedelskemi, livsmedelstelcnik och näringslära.

som Tillsammans utbildar de 30 civilingenjörer per år.

ca

Naturvetenskapliga utbildningar finns bl.a. i Göteborg, där det matematisk-naturvetenskapliga programmet har inriktning mot livs-

en medelskemi. Även vid högskolan i Kalmar finns naturvetenskapligt

en inriktad utbildning; biotelcnologi med livsmedelskemi. Denna utbildning täcker även näringslära. Agronomprogrammet på SLU i Uppsala inbegriper studier i mjölk-, kött- och växtproduktlära, kemi och mikrobiologi. Totalt utbildar dessa 25 fil. kand. och ca 30 agronomer med

ca livsmedelsinriktning per år.

På det eftergymnasiala stadiet börjar det utvecklas flera program

överbrygger gapet mellan praktik och teori. Yrkestekniska Högsom skolan YTH i Lund och de Kvalificerade Yrkesutbildningama KY i

SOU 1989:61 Bilaga 9 293

Skara och Falkenberg har en praktisk profil. De premierar eller kräver yrkeserfarenhet hos de sökande och delar av utbildningen sker i företag. Dessa utbildningars kurser indelas efter klassiska ämnesindelningar utan utgår från problemställningar i industrin. KY-utbildningarna omfattar även en del ekonomiska studier. YTH-utbildningen har en mera teoretisk inriktning där det praktiska inslaget beror av att de som tas in skall ha flerårig erfarenhet av att arbeta i livsmedelsindustrin. Från YTH examineras 30 elever per år. KY-utbildningama kommer att examinera ca 25 elever per år.

Kemiingenjörsutbildningen i Helsingborg och Livsmedelsingenjörsutbildningen i Skara är högskoleingenjörsutbildningar och har en mera teoretisk utbildning. Den senare har ett bredare fokus som inkluderar både ekonomi och transporter. Kemiingenjörsutbildningen i Helsingborg bygger på den tidigare utbildningen av livsmedelstekniker vid Tycho Brahe gymnasieskola.

Den geografiska fördelningen av utbildade från livsmedelsinriktade utbildningar överensstämmer i stort med livsmedelsindustrins regionala

fördelning.

Företagsekonomiska institutionen vid Lunds universitet erbjuder en kurs på C-nivå som syftar till att ge studenterna kunskaper om olika teoretiska perspektiv för att analysera livsmedelsföretagens situationer och marknadsstrategier, kunskaper om dagens strategiska frågeställningar inom industrin överbryggande förståelse för förädlings-

samt en kedjans marknadsinriktade aktiviteter som också inbegriper produktionsteknologi- och förpackningsfrågor. Vid Lunds universitet finns även ett mindre antal pedagoger och sociologer forskar om livs-

som medel och tar upp området i undervisningen.

Såväl Institutet för livsmedelsforslming SIK som Sveriges lantbruksuniversitet SLU har mångåriga erfarenheter av kompetens- och andra utvecklingsinsatser riktade till små livsmedelsföretag och gårdsbaserade småskaliga företag. Under hösten 1997 påbörjades ett kompetensutvecklings- och rådgivningsprogram inom det så kallade KLIVprojektet Kompetensutveckling för Livsmedelsindustrin i Västsverige där SIK och SLU gemensamt ansvarar för genomförandet.

Speciella kurser mm

Vissa branschorganisationer, livsmedelskedjor och offentliga organ har engagerat sig i utbildnings- och kompetensfrågor och även tagit fram kurser och s.k. utbildningspaket inom livsmedelsornrådet.

Livsmedelsverket har en särskild enhet för extern utbildning, som anordnar mellan 30 och 40 kurser per år. Av dessa genomförs ett tiotal ute i landet. Kurserna samlar mellan l 500 och 2 200 deltagare. Kurs-

294 Bilaga 9 SOU 1989:61

längden varierar från till 14 dagar. Deltagarkostnaden ligger en omkring l 200 kr per dag. Livsmedelsverket har t.ex. tillsammans med Samarbetsgmppen i storhushållsfrågor SAMS utarbetat en grundkurs i livsmedelshygien. Kursen vänder sig till alla arbetar i restaurang- och storkök samt som saknar relevant och aktuell hygienutbildning. Kursens mål är att ge grundläggande kunskaper livsmedelshygien. Kursen förmedlas av om ett 20-tal kursansvariga, t.ex. AMU-gruppen och Svelab. För att utveckla kompetensen hos kommunala inspektörer för tillanimalieproducerande anläggningar planerar Livsmedelssynen av verket stor utbildningssatsning under de två kommande åren. Inom en Livsmedelsverket fanns utredningsgrupp för tillsyns- och utbilden ningsfrågor, den s.k. TUG-gruppen. För att höja kompetensen hos livsmedelsinspektörer med inriktning på kontrollen animalieproduav cerande anläggningar satsar Livsmedelsverket under de två nu kommande åren stora på utbildning sådana inspektörer. resurser av Denna utbildningssatsning går under namnet "TUG 2000. Kommunförbundet har kurs- och konferensverksamhet i anslutning till sin nionde helt omarbetade upplaga skriften "Livsmedelslagav stiftningen för storhushåll och restauranger. Utöver den tidigare nämnda kursen i livsmedelshygien har AMUi sitt kursutbud ett flertal kurser med inriktning mot livsgruppen medelssektom. Där finns bl.a. bas- och fortsättningsutbildning för restaurang och storhushåll samt bageri- och konditorutbildning. ICA och KF samt i någon mån Dagab bedriver utbildning och kursverksamhet innefattar bl.a. livsmedelshygien. som En utgångspunkt för KF:s utbildninginsatser KF vara föreanger tagens egenkontroll. KFs stabsfunktion Konsument och miljö förser kooperationens två affärskedjor med underlag för att utarbeta utbildningsmaterial. Respektive affárskedja svarar för personalutbildningen inom sina områden och genomför kurser i hela landet. Affárskedjan Gröna Konsum tillämpar utbildning i två steg, där butiksgmppsansvariga instruktörer och chefer utbildas direkt i ett första steg. Instruktörer och chefer utbildar sedan i sin tur den butikspersonal som finns inom respektive butiksgrupp. Egenkontroll, hygien och märkning är viktiga inslag i denna utbildning. I utbildningen av t.ex. charkpersonal ingår både hygien och märkningsfrågor. KF har även gjort utbildningssatsningar tillsammans med miljö- och hälsoskyddsnämndema.

Livsmedelsverket tillhandahåller förteckning över kursanordnare som följer en kursplanen.

SOU 1989:61 Bilaga 9 295

En kvalificerad ettårig gesällutbildning butikspersonal ingår

mer av även i KFs utbildningsutbud.

Dagab har inte någon omfattande egen stycknings- eller förpackningsverksamhet. Dagabs utbildning i första hand lagerarbetare

avser och berör ett hundratal Dagab hade tidigare utbildning av

personer. butikspersonal, den verksamheten har avvecklats.

men

Inom ICA-blocket finns bl.a. ICA-skolan, som är Sveriges största företagsskola. Den totala utbildningsverksamheten omfattar ungefär 2 000 kursdagar år, i vilka mellan 6 000 och 10 000 butiksanställda

per deltar årligen. I ICA-skolans färskvaruutbildning ingår bl.a. livsmedelshygien och märkning. ICA planerar att under år 1998 utbilda all personal i avdelningar med manuell betjäning. Kurserna i fárskvaruutbildning samlar årligen 1 300 deltagare.

cza

ICA skolan vänder sig även speciellt till butikschefer/handledare så att dessa i sin tur kan utbilda sin personal. Utgångspunkten är de krav

ställs i Livsmedelsverkets kungörelse om att alla som hanterar som livsmedel måste ha tagit del handledning, instruktion eller utbildning

av i livsmedelshygien. Dessa kurser omfattar bl.a. personlig hygien, regler för tillagning, varmhållning, förvaringstemperatur, rengöring och inred-

ning.

Svelab har lång erfarenhet utbildningsinsatser inom sina verk-

av samhetsområden. Detta innefattar både kundanpassad utbildning och föreskrivna utbildningar. Svelab medverkar även vid högskoleutbildning blivande hälsoskyddsinspektörer och vidareutbildning av

av vattenverks- och reningsverkspersonal i Kommunförbundets regi. Den kundanpassade utbildningen kan t.ex. avse den ovan nämnda hygienutbildningen personal inom livsmedelsindustrin.

av

Livsmedelsverkets kungörelse med föreskrifter och allmänna råd

hantering fiskvaror SLV FS 1997:14 ställer speciella krav om av mm vid beredning fisk. Fiskbranschens riksförbund avser att tillsammans

av med Livsmedelsverket utbilda den personal i medlemsföretagen som hanterar ñskvaror.

4515755 ;VJK

Jr i;4::esu:;:{. 1;§i‘-5~aI§'..r

.;:;;31wir§-I

31-’:

åáints/

ÖIÄ;5.5

;lYif-WJ m:w ä‘nléfl wt3;fi"ffi~§t§-‘J 34:a:

:.r€a‘ffsr:2‘.H¢;:’~a :’Sb:’u;3§

SOU 1989:61 297

Bilaga

NÅGRA BEGREPP OCH FÖRKORTNINGAR

ANIMO Animal movement. Ett datoriserat nätverk som sammanlänkar veterinännyndigheter inom EU, i huvudsak avsett för att anmäla förflyttningar av djur mellan olika länder.

BVO Besiktningsveterinärorganisationen

Codex Alimentaris Det regelverk för livsmedel arbetats fram under som FAOs och WHOs för standargemensamma program disering livsmedel, Food Standard Programme. av Beslut inom Codex ligger oña till grund for EUs och

Sveriges regler. WTO stadgar att Codex standarder

ska utgöra grund för den livsmedelslagstiftning som

reglerar handeln mellan länder.

DG Directorate general. Generaldirektorat inom EG- kommissionen

Ecu European unit

currency

DKK Danska kronor

EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet

EG Europeiska gemenskaperna

EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning

EU Europeiska unionen

298 Bilaga 10 SOU 1989:61 FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations HACCP Hazard Analysis and Critical Control Points. Kan översättas med faroanalys och kritiska styrpunkter. En särskild metod utvecklats för att minimera hälsosom riskerna vid hantering livsmedel av

HUI Handelns Utredningsinstitut

ICA Inköpscentralemas Aktiebolag

ISO International Standardization Organization

KF Kooperativa förbundet

KMÄ Svenska kontrollanstalten för mej eriprodukter och ägg

KRAV Kontrollföreningen för ekologisk odling

LF Livsmedelsförordningen

LKU Livsmedelskontrollutredningen

LL Livsmedelslagen

LRF Lantbrukarnas Riksförbund

LU Lagutskottet

MHN Miljö- och hälsoskyddsnämnd

MHTF Miljö- och hälsoskyddstj änstemannaforbundet PIK Proj ektinriktad kontroll

prop. Proposition

SOU 1989:61 Bilaga 10 299

RAPEX Rapid Exchange. Ett särskilt system för snabbt

informationsutbyte som byggts upp inom EU

Regeringsformen

RRV Riksrevisionsverket

rskr. Riksdagsskrivelse

SAMS Samarbetsgruppen i storhushållsfrågor

SCB Statistiska centralbyrån

SFS Svensk författningssamling

SGS Société Générale de Surveillance A.

SHR Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare

SIK Institutet för livsmedelsforskning

SJV Statens jordbruksverk

SLU Sveriges lantbruksuniversitet SLV Statens livsmedelsverk SLV FS Statens livsmedelsverks författningssamling

SMAK Svensk Matpotatiskontroll AB

SNI Svensk näringsgrensindelning

SSLF Sveriges Livsmedelshandlareförbund

300 Bilaga 10 SOU 1989:61 SWEDAC Swedish Board for Accreditation and Conformity

Assessment Styrelsen för ackreditering och teknisk

kontroll

Svensk Handel är sedan juni 1997 sammanslagen organisation de

en av

tidigare organisationerna Köpmannaförbundet, Grossist-

förbundet och Handelsarbetsgivama

TUG Livsmedelsverkets utredningsgrupp för tillsyns- och

utbildningsfrågor

UHR Utbildningsrådet för hotell och restauranger YTH Yrkestekniska Högskolan i Lund

UR Utbildningsradion

WHO World Health Organization WTO World Trade Organization

V.3‘Bl/O

mäta "

Marios

Statens 1998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Omstruktureringarochbeskattning.Fi. 29. 1976årslagomimmunitetochprivilegier i vissa . Tänderhelalivet fall enöversyn.UD.

-

nytt ersättningssystemfor vuxentandvård. 30.Utlandsstyrkan.Fö. — välfärdensgenusansikte.A. 31. Det gällerlivet. Stödochvård till barnoch

Män passaralltid Nivå- ochorganisationsspecifika ungdomarmedpsykiskaproblem.+Bilaga.S. . processermedexempelfrån handeln.A. 32.Rättssäkerhet,vårdbehovochsamhällsskyddvid

Vårt liv somkön. Kärlek,ekonomiskaresurseroch psykiatrisktvångsvård. . maktdiskurser.A. 33.Historia,ekonomiochforskning.

Ty makten dinär Mytenomdetrationella Femrapporteromidrott.In. . arbetslivetochdetjämställdaSverige.A. 34 Företagaremedrestarbetsförmåga.

. I Översynavrörelse-ochtillsynsreglerför kollektiva 35.Förordningartill miljöbalken.+ Bilagor.M. . försäkringar.Fi 36.Identifieringoch identiteti digitala miljöer

%Alkoholreklam.Marknadsföringavalkoholdrycker Referatfrånenhearingden12november1997. . och Systembolagetsprodukturval.S. IT-kommissionensrapport4/98.K.

Integritet- Effektivitet- Skattebrott.Fi. 37.Denframtidaarbetsskadeforsäkringen. . 10.Campusforkonst.U. 38. Vad får vi för pengarna Resultatstymingav

l Friståendeutbildningarmedstatligtillsyn statsbidragtill vissaorganisationerinom det sociala

inom olika områden.U. området.

12.Självdeklarationoch kontrolluppgifter 39.Detfinsk-svenskagränsälvssammbetet.M.

förenkladeförfaranden.Fi. 40. BROTTSOFFER. - 13.Säkrarekemikaliehantering.Fö Vad har gjorts Vad bör göras Ju.

14.E-pengar näringsrättsligafrågor.Fi. 4l. Läkemedelsinformationfor alla.

- 15.Grönanyckeltal Indikatorerför ettekologiskt 42.Försvarsmaktsgemensamutbildning for

hållbartsamhälle.M. framtidakrav.Fö.

När åsikterblir handling.Enkunskapsöversiktom 43. Hur skall Sverigemåbättre . bemötandeav personermedfunktionshinder.S. förstastegetmotnationellafolkhälsomål.S.

- 17.Samordningavdigital marksändTV. Ku. 44.Ensamladvapenlagstiftning.Ju.

18.Engräns enmyndighet Fi. 45.Sotningi framtiden.Fö.

l9. IT ochregionalutveckling. 46. Om buggningochandrahemligatvångsmedel.Ju.

120exempelfrånSverigeslän.K. 47. Bulvanerochannat.Ju.

20.IT-kommisionenshearingominfrastrukturen 48 Kontrolleradoch ifrågasatt

. for digitalamedier.Andrakammarsalen, intervjuermedpersonermedfunktionshinder.

- Riksdagen1997-10-24.K. 49.Konsekvenseravatttaxfreeforsäljningenavvecklas

2 Problemmedinbäddadesysteminför ZOOO-skiftet. inomEU. K. . HearinganordnadavIT kommissioneni 50.De39stegen.Läkemedelsutredningarunder

samverkanmedIndustriforbundetoch Statskontoret 1900-taletochannatunderlagsmaterialtill

1997-11-14.K. Läkemedeli vårdochhandel,SOU 1998:28.S.

22.Försäkringsgaranti. 5 Vuxenutbildningochlivslångt lärande.

. Ettgarantisystemför forsäkringsersättningar.Fi. Situationeninför ochunderförstaåretmed

23.Statenochexportfinansieringen.N. kunskapslyñet.U.

24. Fiskeriadministrationeniett EU-perspektiv. 52.Utstationeringavarbetstagare.A. Översynavfiskeriadministrationenm.m.Jo. 53.Ta vara möjligheternai Östersjöregionen.N.

25. Tre städer.Enstorstadspolitikfor helalandet. 54.Hur offensiv IT-användningkan skapatillväxt

+ st4 bilagor.S. för mindreföretag.Ettrådslaganordnatav

26.Frånhembränttill Mariakliniken. IT-kommissionen uppdragavKommunikations-

faktaomungdomarochsvartsprit. departementet,Närings-och handelsdepartementet - 27.Nya ledningsreglerför bankaktiebolagoch och Industriforbundet.

försäkringsbolag.Fi. Rotundan,Rosenbad1997-11-l8.K.

28.Läkemedeli vårdochhandel.Omensäker,flexibel 55.Demokratinsräckvidd.Dokumentationfrån ett

och samordnadläkemedelsforsörjning. seminarium.Demokratiutredningensskriftserie.SB.

56.Avdrag for ökadelevnadskostnadervid tjänsteresa

och tillfälligt arbete.Fi

Statens 1998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

57.DUKOM Distansutbildningskommittén.

Utvärderingavdistansutbildningsprojektmed

IT-stöd.U. 58.IT och nationalstaten.Fyraframtidsscenarier.

IT-kommissionensrapport6/98.K. 59.Räddningstjänsteni Sverige

RäddaochSkydda.Fö.

- 60. Kring Hallandsåsen.M. 61. Livsmedelstillsyni Sverige.Jo.

1998 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kontrolleradoch ifrågasatt

intervjuermedpersonermedfunktionshinder.48 Demokratinsräckvidd.Dokumentationfrånett - De 39stegen.Läkemedelsutredningarunder seminarium.Demokratiutredningensskriftserie.55 1900-taletoch annatunderlagsmaterialtill

Justitiedepartementet Läkemedeli vårdochhandel,SOU 1998:28.50

BROTTSOFFER. Kommunikationsdepartementet

Vad hargjorts Vadbör göras 40 IT ochregionalutveckling. Ensamladvapenlagstiftning.44 120exempelfrån Sverigeslän.19 Ombuggningochandrahemligatvångsmedel.46 IT-kommisionenshearingominfrastrukturen Bulvanerochannat.47 för digitalamedier.Andrakammarsalen,

Utrikesdepartementet Riksdagen1997-10-24.20

Problemmed inbäddadesysteminför 2000-skifiet. 1976årslagomimmunitetochprivilegier i vissafall HearinganordnadavIT kommissioneni enöversyn.29 - samverkanmedIndustriförbundetoch Statskontoret

1997-11-14.21 Försvarsdepartementet Identifiering ochidentiteti digitalamiljöer. Säkrarekemikaliehantering.13 Referatfrånenhearingden 12november1997. Utlandsstyrkan.30 - IT-kommissionensrapport4/98.36 Försvarsmaktsgemensamutbildning for Konsekvenser attav taxfreeförsäljningenavvecklas framtidakrav. 42 inomEU. 49 Sotningi framtiden.45 Hur offensivIT-användningkanskapatillväxt Räddningstjänsteni Sverige för mindreföretag.Ettrådslaganordnatav RäddaochSkydda.59 - Kommunikations- IT-kommissionenpå uppdragav

Socialdepartementet departementet,Närings-och handelsdepartementet

ochIndustritörbundet.Rotundan,Rosenbad1997-11-18. Tänderhelalivet 54 nytt ersättningssystemför vuxentandvård.2 - IT ochnationalstaten.Fyraframtidsscenarier. Alkoholreklam.Marknadsföringavalkoholdryckeroch IT-kommissionensrapport6/98.58 Systembolagetsprodukturval.8

När åsikterblir handling.Enkunskapsöversiktom Finansdepartementet

bemötandeav personermedfunktionshinder.16 Omstruktureringarochbeskattning.l Trestäder.Enstorstadspolitikför helalandet. Översynavrörelse-ochtillsynsreglerför kollektiva + 4 stbilagor. 25 försäkringar.7 Frånhembränttill Mariakliniken. Effektivitet- Skattebrott.9 fakta ungdomarochsvartsprit.26 Integritet- — om ochkontrolluppgiñer Självdeklaration Läkemedeli vårdochhandel.Om ensäker,flexibel förenkladeförfaranden.12 och samordnadläkemedelsförsörjning.28 näringsrättsligafrågor.14 Detgäller livet.Stödochvårdtill bamoch E-pengar-

En gräns enmyndighet 18 ungdomarmedpsykiskaproblem.+ Bilaga.31 —- Försäkringsgaranti. Rättssäkerhet,vårdbehovochsamhällsskyddvid Ettgarantisystemför försäkringsersättningar.22 psykiatrisktvångsvård.32 Nya ledningsreglerför bankaktiebolagoch Företagaremedrestarbetstörmåga.34 försäkringsbolag.27 Denframtidaarbetsskadeförsälcingen.37 Avdragfor ökadelevnadskostnadervid tjänsteresa Vad får vi för pengarna Resultatstymingav - ochtillfälligt arbete.56 statsbidragtill vissaorganisationerinom detsociala

området.38

Läkemedelsinfonnationför alla. 41

Hur skall Sverigemå bättre

forstastegetmotnationellafolkhälsomål.43 -

Statens 1998

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utbildningsdepartementet Campusför konst 10 Friståendeutbildningarmedstatligtillsyn inom olika områden.ll Vuxenutbildning och livslångtlärande. Situationeninför ochunderförstaåretmed kunskapslyftet.51 DUKOM Distansutbildningskommittén. Utvärderingav distansutbildningsprojektmed IT-stöd. 57

Jordbruksdepartementet Fiskeriadministrationeni ettEU-perspektiv. Översynavñskeriadministrationen 24

m.m. Livsmedelstillsyni Sverige.61

Arbetsmarknadsdepartementet Välfärdensgenusansikte.3 Mänpassaralltid Nivå-ochorganisationsspeciñka processermed exempelfrånhandeln.4 Vårt liv somkön. Kärlek,ekonomiskaresurseroch maktdiskurser.5 Ty maktenärdin Mytenomdetrationella arbetslivetoch detjämställdaSverige.6 Utstationeringavarbetstagare.52

Kulturdepartementet Samordningavdigital marksändTV. 17

Närings- och handelsdepartementet Statenoch exportñnansieringen.23 Ta varapå möjligheternaiÖstersjöregionen.53

Inrikesdepartementet Historia, ekonomiochforskning. Femrapporteromidrott.In. 33

Miljödepartementet Grönanyckeltal- Indikatorerför ettekologiskthållbart samhälle.15 Förordningartill miljöbalken. Bilagor. 35+ Det finsk-svenskagränsälvssamarbetet.39 Kring Hallandsåsen.60