Kommunerna och miljöarbetet

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Kommunerna

och

miljöarbetet

©

m z

0a

E

o - 4

Betänkande av Utredningen kommunernas om arbete för god

en IivsmiIiöKLIV

Statens offentliga utredningar 1993 19 Miljö- och naturresursdepartementet

Kommunerna och

miljöarbetet

Betänkande

av utredningen om kommunernas arbete

för en god livsmiljö Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax 08-20 50 21 Telefon 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13302-4 Stockholm 1993 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Miljö- och naturresursdepartementet

Regeringen bemyndigade den 21 mars 1991 chefen för dåvarande miljödepartementet att tillkalla särskild utredare med uppgift att utreda kommuen nernas miljöarbete. Med stöd bemyndigandet tillkallade departementschefen av kommunalrådet Kerstin Svenson särskild utredare t.0.m. den 17 att vara december 1991. Den 18 december 1991 förordnades landshövdingen Kjell A Mattsson att vara särskild utredare. Den 14 maj 1991 förordnades följande personer att sakkunniga vara avdelningschefen Bengt Bucht t.0.m. den 26 november 1991, hovrättsassessorn Eva Ekström t.0.m. den 31 maj 1992, avdelningschefen Ulla-Britta Fallenius, miljöskyddschefen Peter Gavelin, departementsrådet Sören Häggroth, departementssekreteraren Carin Lyckéus, miljö- och hälsoskyddsinspektören Kia Regnér, förbundsjuristen Håkan Torngren t.0.m. den 18 februari 1991, kanslirâdet Ulla Weigelt t.0.m. den 17 december 1991. Senare förordnades följande personer att sakkunniga byråchefen Karin Thorán fr.o.m. den 26 vara november 1991, departementssekreteraren Pernilla Knutsson fr.o.m. den 18 december 1991, miljövårdsdirektören Göran Bengtsson, avdelningschefen Carl- Johan Engström och sekreteraren Lars Fladvad fr.o.m. den 19 februari 1992 samt departementsrådet Dag von Schantz fr.o.m. den l juni 1992. En referensgrupp för tillsynsfrágor bestående Mats Bothén, Ronald av Bergman, Kia Regnér, Peter Sörngård och Martin Linnman har knutits till utredningen. Till huvudsekreterare förordnades den 15 maj 1991 miljö- och hälsoskyddschefen Guldbrand Skjönberg. Till sekreterare förordnades den 15 juni 1991 stadssekreteraren Mats Lindqvist t.0.m. den 1 februari 1992 och den l september 1991 byrådirektören Kristina Feldhusen. Informatören Jan Johansson har varit knuten till utredningens sekretariat fr.o.m. den 1 november 1992. Härmed överlämnas slutbetänkandet Kommunerna och miljöarbetet.

4 Till betänkandet fogas särskilda yttranden Ulla-Britta Fallenius och Kia av Regnet, samt gemensamt Lars Fladvad, Peter Gavelin, Sören Häggroth och av Kia Regnér.

Kjell A Mattsson

Guldbrand Skjönberg

Kristina Feldhusen

Jan Johansson

Innehåll

Sammanfattning 11

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l Utredningens uppdrag och arbete 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.l Direktiven 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Utredningsarbetet 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

BAKGRUND

2 Från kolerabekämpning till hållbar utveckling 25

. . . . . . . 2.1 Det kommunala hälsoskyddets framväxt 25 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Miljöskyddets framväxt 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Naturvården 28 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Några märkesár 28 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Mot en hållbar utveckling 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Kommunerna och det samlade miljöarbetet 31

. . . . . . . . . 3.1 Utredningens underlag 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Centralt, regionalt och lokalt 32 ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Ansvarsområden inom kommunen 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Planeringsansvaret och miljön 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Informationsansvaret och miljön 36 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Utbildningsansvaret och miljön 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4 Driftansvaret och miljön 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.5 Ansvaret för och tjänster 38 varor . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.6 Tillsynsansvaret och miljön 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Organisation av kommunens samlade miljöarbete 39 . . . . . . . . . . . 3.4.1 Kommunfullmäktige ytterst ansvarigt 39 . . . . . . . . . . . . . 3.4.2 Krav i speciallagar organisatorisk frihet 39 - . . . . . . . . . . . 3.4.3 Kommunstyrelsen leder och samordnar 40 . . . . . . . . . . . . 3.4.4 Miljö- och hälsoskyddsnämnden 40 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.5 Miljöansvar i andra nämnder 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.6 Tjänstemannaorganisation 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.7 Kommunala bolag 44 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.8 Sammanvägning och samordning miljöaspekter 44 av . . . . .

6 Innehåll SOU 199319

3.5 Dagens situation 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.1 Miljö- och hälsoskyddschefers det samlade svar om

miljöarbetet 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.2 Tillämpning av luft- och bullerriktvärden i

detaljplan 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.3 Miljöhänsyn i upphandling 52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.4 Samarbete och samordning mellan kommuner 53 . . . . . . . . 3.5.5. Vad kostar det samlade miljöarbetet 54 . . . . . . . . . . . . . 3.5.6 Erfarenheter från de regionala miljödelegationerna 55 . . . . .

Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagen 59

. . . . . . 4.1 Utredningens underlag 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Miljö- och hälsoskyddslagama 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Inledning 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Statens styrning 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.3 De centrala tillsynsmyndigheternas 62 ansvar . . . . . . . . . . 4.2.4 Det regionala tillsynsansvaret 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Miljö- och hälsoskyddsnämndens enligt lagstiftningen 63 ansvar . . . 4.3.1 Tillsynsansvar enligt vissa lagar 63 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Miljöskyddslagen 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Lagen kemiska produkter LKP 66 om . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Förändrade uppgifter och resurser 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.1 Kommunerna på väg mot obalans 70 . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.2 Miljö- och hälsoskyddet och kommunens 71 resurser . . . . . 4.5 Dagens situation 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.1 Vad avses med tillsyn 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.2 Resurser för miljö- och hälsoskydd 73 . . . . . . . . . . . . . . 4.5.3 Erfarenheter av tillsyn enligt miljöskyddslagen 82 . . . . . . . 4.5.4 Erfarenheter av kemikalietillsyn 86 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.5 Inspektörsrollen 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11. ATT MÖTA FRAMTIDEN

Lokalt och globalt 89

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Det lokala perspektivet 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.1 Inledning 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2 Miljöeffekter lokala utsläpp 91 av . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Internationella överenskommelser 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 UNCED FNs konferensen miljö och utveckling - om

i Rio de Janeiro 1992 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1993 18 Innehåll 7

5.2.2 Internationella konventioner 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Överenskommelser med inriktning på kommunernas

arbete 105 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.4 Överenskommelserna och kommunerna 106 . . . . . . . . . . . 5.3 EG, EES och det kommunala miljöarbetet 107 . . . . . . . . . . . . . .

6 Att utveckla det samlade miljöarbetet 111

. . . . . . . . . . . . 6.1 Inledning 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.1 Kommunens miljöarbete helhet 113 en . . . . . . . . . . . . . . 6.1.2 Hinder för ett framgångsrikt miljöarbete 114 . . . . . . . . . . 6.1.3 Allmänheten deltagare i miljöarbetet 114 - . . . . . . . . . . . . 6.2 Miljöarbete inom olika verksamhetsområden 115 . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Planeringsansvaret 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Informationsansvaret 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.3 Utbildningsansvaret 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.4 Driftansvaret 122 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.5 Ansvar för och tjänster 122 varor . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.6 Tillsynsansvaret 124 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Nationella mål och lokala åtgärder 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Strategi för kommunalt miljöarbete 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Gemensamma mål 129 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Genomförande samverkan 130 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.3 Miljö och ekonomi 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Lokal organisation 134 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.1 Skäl för olika organisationsformer 135 . . . . . . . . . . . . . . 6.5.2 Ett sammanhållet miljö- och hälsoskydd 136 . . . . . . . . . . 6.5.3 Roll- och intressekonflikter 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6 Att stödja ett miljöanpassat levnadssätt 139 . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.1 Allmänhetens miljöintresse 139 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.2 Möjligheter och hinder för miljöengagemang 140 . . . . . . . 6.6.3 Betydelsen det sociala nätverket och förebilder 143 av . . . . 6.6.4 Kommunala strategier 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.5 Kommunen som avsändare av miljöinformation 146 . . . . . . 6.6.6 Information risker 146 om . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7 Lokal miljöövervakning 147 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7.1 Enhetlig miljöövervakning 148 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7.2 Miljöövervakning och miljöinformation 150 . . . . . . . . . . . 6.8 Miljörevision i kommunala förvaltningar och bolag 152 . . . . . . . . 6.8.1 Miljörevision i kommuner 153 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8.2 Miljörevision och miljöinriktad förvaltningsrevision 154 . . .

8 Innehåll SOU 199319

6.9 Resultatuppföljning 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.9.1 Skäl för resultatuppföljning 156 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.9.2 Syften med resultatuppföljning 156 . . . . . . . . . . . . . . . . 6.9.3 Att mäta resultat 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.9.4 En modell för uppföljning 159 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ett sätt att arbeta

Miljökatalog 118 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Salus 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Miljömedveten upphandling-miljövarudeklaratiøn 123 . . . . . . . . . . Samordnad vattenplanering Vegeå 132 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . Miljöteam 142 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projekt Rädda Lyngen 144 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kommunalt miljöbokslut 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna 161

. . . 7.1 Kort om dagens problem 163 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Utvecklingstendenser 165 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Miljöbalken 166 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Driftansvar aktsamhetsregler 166 - . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.3 Allmänhetens rätt till insyn 167 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Tillsynens framtida inriktning 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 Principer för arbetsfördelning mellan de

administrativa nivåerna 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 Lokal styrning 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.3 Finansiering tillsynen 178 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.4 Behov att höja kompetensen 179 av . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.5 Ackreditering av besiktningsmän, kvalitetssäkring 182 . . . . 7.3.6 Tillsyn över verksamhet drivs den kommunen 184 som av egna

7.3.7 Behov av interkommunal samverkan 186 . . . . . . . . . . . . .

Stöd till kommunernas miljöarbete

187 . . . . . . . . . . . . . . Bättre nationell samverkan 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1.1 Behovet av samverkan på nationell nivå inom miljö-

och hälsoskyddsområdet 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1.2 Miljöstrategier dialog för att genomföra miljömål 191 - . . . . 8.2 Forskning och utveckling 195 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.1 Sektorsforskning 196 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.2 Behovet tvärsektoriell forskning 196 av . . . . . . . . . . . . . 8.2.3 Behovet information från forskningen 197 av . . . . . . . . . .

SOU 199318 Innehåll

8.2.4 Behovet av kompetensutveckling hos miljö- och

hälsoskyddspersonalen 198 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.5 Behovet av dialog med centrala myndigheter 199 . . . . . . . . 8.2.6 Behovet utvecklingsarbete 200 av . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.7 Forskning om metodik i tillsynsarbetet 201 . . . . . . . . . . . Ett sätt att arbeta

Västsvensk Agenda 21 194 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Särskilda yttranden 203

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. BILAGOR

Utredningens direktiv 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förteckning av underlagsmaterial 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tätortsindelning 219 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Statistik arbetstid och budget för miljö- och hälsoskyddsarbete

i olika kommuntyper enligt enkätsvar från 274 kommuner 223 . . . . Nationella miljömål 227 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bosse Angelöw Kommuner och individers miljöengagemang 231

Statskontoret Länsstyrelsens roll i det samlade miljöarbetet

avseende kontakterna med kommunerna 263 . . . . . . . . . . . . . . . Statskontoret Effekterna hos kommunerna av de olika systemen

för tillstånds- och tillsynsavgifter 287 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IVL De lokala utsläppens miljöstörningarna inom andel av

några föroreningsområden 299 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Enkätblankett 333 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ll

Sammanfattning

Det kommunala miljöarbetet är inne i period stora förändringar. en av Tidigare var detta arbete i det närmaste liktydigt med miljö- och hälsoskyddsnämndens agerande utifrån den lagstiftning finns för att skydda hälsan och som miljön. Nu har området vidgats. Att skapa god livsmiljö och långsiktigt en en hållbar samhällsutveckling är på väg att bli huvuduppgifterna för den en av samlade kommunala verksamheten. En orsak till detta är att varje samhällssektor har fått ett för att inom ansvar sitt område lösa och förebygga miljöstörningar. En orsak är att miljöannan problemen har ändrat karaktär. De större enskilda anläggningarna har i Sverige minskat kraftigt föroreningskälla, medan de spridda eller diffusa utsläppen som har ökat. De nya miljöproblemen hänger nära med det moderna samman samhällets struktur och med våra levnadsvanor. Detta innebär bland annat att miljömål bör finnas med i ett tidigt skede samhällsplaneringen, kommunen av att bör ta ökad hänsyn till miljön i driften sina många verksamheter, och av egna att det bör bli viktig fråga att verka för ett miljöanpassat levnadssätt bland en mer allmänheten. Andra faktorer förändrar förutsättningarna för kommunernas miljöarbete som är den decentralisering som pågår framför allt i fråga miljötillsynen företag om av och den fria nämndorganisation som infördes den kommunallagen. genom nya Vårt arbete har utgått från de krav denna utveckling ställer.

Huvudområden i betänkandet

Vi redovisar i betänkandet Kommunerna och miljöarbetet kartläggningar det av kommunala miljö- och hälsoskyddsarbetets inriktning, organisation och resurser och lämnar förslag hur miljö- och hälsoskyddstillsynen och miljöarbetet i om övrigt kan förstärkas. Våra ståndpunkter och förslag gäller i huvudsak följande områden möjligheter att förbättra tillsynen, bland enhetligt - genom annat ett avgiftssystem, ökade möjligheter till tjänstcutbyte mellan kommuner och bättre samverkan mellan centrala myndigheter, etablering av nya former för dialog och samverkan mellan och kommu- - stat

12 Sammanfattning SOU 199319

bland annat för att genomföra nationella miljömål och internationella ner, åtaganden, vägar för att utveckla det samlade miljöarbetet i en kommun genom en samlad strategi bygger mål inom kommunen, tvärsektosom på gemensamma riell samverkan, stöd till miljöanpassade levnadsvanor och ett vidgat ansvar för information, samt uppföljning och utvärdering av miljöarbetet.

Vi behandlar också frågor den kommunala organisationen, utbildning, om forsknings- och utvecklingsarbete som gäller flera av dessa områden.

Miljö- och hälsoskyddstillsynen

Kommunerna använde år 1991 i genomsnitt 2,5 årsarbetskrafter per 10 000 invånare till miljö- och hälsoskyddsarbete. Av detta användes 0,4 årsarbetskrafter till miljötillsyn tillsyn enligt miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Lika mycket tid användes till livsmedelstillsyn. Tidsåtgången för miljötillsyn varierar kraftigt mellan olika kommuner. Vi har uppskattat att miljö- och hälsoskyddsnämnderna för närvarande har tillsynsansvar för 15-17 000 objekt är tillstånds- eller anmälningspliktiga som enligt miljöskyddslagen. Därtill kommer närmare 100 000 jordbruk av olika storlek, samt ungefär lika många företag utan anmälningsplikt med miljöpåverkande verksamhet. Det skulle omöjligt att inspektera samtliga objekt på vara traditionellt sätt med sådan kontinuitet att myndigheten kan sägas fortlöpande följa verksamheten. 1992 hade omkring 100 kommuner frivilligt övertagit ansvar för miljötillsyn skulle ligga på länsstyrelsen. Uppskattningsvis rör det sig om totalt som annars mellan 1000 och 3000 anläggningar, vilka omkring 50 är anläggningar för av vilka det krävs tillstånd från Koncessionsnämnden. Många kommuner är inställda på att ta över mer av miljötillsynen, och har förväntningar att tillsynsavgifter skall finansiera merarbetet. Den kommunala om miljötillsynen finansieras emellertid fortfarande huvudsakligen med skattemedel. Enligt uppskattning vi gjort täckte tillsynsavgifter 1991 38% av personalkosten nadema för miljötillsynen och förväntades öka något 1992. Kommuner som frivilligt tagit över miljötillsyn har genomgående högre avgiftståckning än en övriga. Vi att de olika system för avgiftsdebitering som tillämpas i miljö- och anser hälsoskyddstillsynen behöver reformeras. I framtiden bör i princip all lagbunden tillsyn utövas kommunerna bekostas av dem som driver verksamheten i som av

SOU 1993 19 Sammanfattning 13

enlighet med principen att förorenaren betalar. Avgiftssystemet bör ge utrymme för flexibilitet och möjlighet till förnyelse och utveckling av tillsynen mot mest effektiva former. Detta förutsätter principer för avgiftsfinansiering att samma tillämpas för samtliga författningar och att det möjlighet att tillämpa en ges taxa när tillsyn samtidigt utövas över efterlevnaden av flera förgemensam fattningar. Vi föreslår därför att livsmedelslagen, lagen om kemiska produkter, renhållningslagen, naturvårdslagen, djurskyddslagen, miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen ändras så att kommunerna får ta ut avgift för tillsyn av olika objekt på ett enhetligt sätt enligt taxa beslutas av fullmäktige. Kommunerna som bör i samband därmed befrias från uppgiften att, som nu är fallet inom livsmedelstillsynen, debitera för verksamhet som centrala tillsynsmyndigheter bedriver. Ett problem är att det i dag saknas tillräcklig samordning de nationella av myndigheternas styrning det lokala tillsynsarbetet. Detta gör det svårt för den av lokala förvaltningen att planera tillsynsarbetet och att fullgöra alla uppgifter och tillgodose alla krav som ställs. Vi föreslår att ett organ för nationellt samråd och samverkan vissa myndighetsuppgifter inom miljö- och hälsoskyddet inrättas om för att möta detta problem, och samtidigt skapa ett forum för dialog mellan företrädare för de olika tillsynsområdena. Vi anser att ett sådant organ också skulle leda till att nationella mål och prioriteringar kan betydligt bättre genomslag än för närvarande. Vårt arbete visar att kontakter, samarbete och kunskapsutbyte mellan kommunerna är omfattande och täcker många sakområden inom tillsynen och miljöarbetet i övrigt. Samarbetet gäller bland annat tjänsteutbyte mellan kommuner. Vi att sådant tjänsteutbyte måste kunna utvecklas även i fråga om anser

myndighetsuppgifter inom tillsynen, och bedömer att behovet kommer att öka till

följd att miljötillsyn överförs till kommunerna. Att anlita personal från en av mer kommun kan ge ett värdefullt stöd när den egna kommunen saknar en viss annan specialkompetens, samtidigt som det gör det lättare för kommuner som har förutsättningar att behålla och vidareutveckla den kompetens de byggt upp. Ett tjänsteutbyte detta slag kan ibland också vara lämpligt när tillsynen riktar sig av mot den egna kommunens verksamhet. Vi föreslår därför att de formella hinder finns för de lokala miljö- och hälsoskyddsnämnderna att låta personal från som nu

kommuns förvaltning utföra myndighetsuppgifter som förrättande av

annan inspektioner, provtagning m.m. skall undanröjas. Vi att grundprincipen skall att kommunerna har ansvaret för tillsyn anser vara miljöfarlig verksamhet. Samtidigt finns det skäl för att länsstyrelsen skall svara av för tillsynen ett antal anläggningar med särskilt omfattande miljöpåverkan. av

14 Sammanfattning SOU 199319

Fördelningen ansvaret bör strikt, och således inte kunna delegeras. av vara Eftersom miljöskyddskommittén ingående utrett frågor rör tillsynsansvaret som lämnar utredningen inget förslag i frågan. Vi dock regeringen bör anser att aktualisera frågan fördelning tillsynsansvaret införandet om av om av en ny miljöbalk skulle fordra avsevärt längre tid än vad förväntas. som Vi har inte analyserat miljötillsynens omfattning och kvalitet i enskilda kommuner, men kan ändå konstatera att det råder stora skillnader. I vissa fall ñnns ambitiösa verksamhetsplaner, medan planering i andra kommuner saknas helt. Det pågår en intressant utveckling i del kommuner, arbetar med en som branschträffar, tillsynsråd, information till företag Redovisningar m.m. av tillsynskampanjer visar att avvikelser från lagstiftning och villkor är vanliga. Det behövs därför aktiv miljötillsyn. en Vi anser att samordning, uppföljning och utvärdering tillsynsverksamheten av i länet bör vara centrala uppgifter för länsstyrelsen. Utvärderingar bör syfta både till att upprätthålla miniminivå i alla kommuner och utveckla arbetsen att metoderna i tillsynen.

Samverkan för att nå miljömålen

Det utförs relativt mycket verksamhet i kommunerna inom de flesta områden där nationella miljömål har utarbetats, vårt arbete visar verksamheten sällan men att har initierats eller uppfattas led i ett arbete enligt riksdagens beslut av som om miljömål. Samma problem finns i fråga många de mål Sverige åtagit om av som sig att arbeta med i internationella konventioner. Vi samtidigt anser att kommunerna har stora möjligheter att bidra till målens förverkligande, genom ett samordnat miljöarbete i fråga planering, utbildning, information, drift, om upphandling och tillsyn. I några kommuner har man prövat att utarbeta åtgärdsprogram för lokalt att genomföra de nationellt beslutade målen. Arbetet med sådan nedbrytning eller en anpassning har inneburit betydande svårigheter. Vi föreslår därför att ett

kommunikationssystem utvecklas för att nationella miljömål skall genomslag

på lokal nivå, och att beslut eller förändringar nationella mål om nya av antagna föregås dialog med kommunerna och andra av en parter. I samverkan mellan Naturvårdsverket, Boverket, Kommunförbundet och

några länsstyrelser har ett utvecklingsarbete kallat Strategi för regional miljö

nyligen genomförts. Vi föreslår att denna modell utgångspunkt för tas som en för-

söksverksamhet där lokala handlingsprogram utarbetas efter

en dialog mellan stat och kommun, och att de centrala verken på miljöområdet får i uppdrag att stödja

SOU 199319 Sammanfattning 15

arbetet. Inom för sådan verksamhet bör även möjligheter prövas för ramen en kommuner och länsstyrelser att omfördela i syfte att så kostnadseffektivt resurser, som möjligt förverkliga målen. Vi också att det ñnns behov av en mekanism för att klargöra vad anser målsättningar i internationella överenskommelser på miljöområdet- när dessa inte leder till lagstiftning bör innebära för kommunerna. Därför föreslår att ny regeringen eller berörd myndighet efter viktiga internationella överenskommelser tar initiativ till dialog med representanter för kommunerna om vilka insatser en de olika administrativa nivåerna skall bidra med, liksom om hur överenskommelsen skall följas Länsstyrelsen bör spela aktiv roll nav i en upp. en som fortlöpande dialog.

Strategi för kommunens samlade miljöarbete

Vi har i utredningen delat in kommunens uppgifter i miljöarbetet i följande ansvarsområden planering, information, utbildning, drift, ansvar för varor och tjänster samt tillsyn. Alla är viktiga i ett samlat arbete för en god livsmiljö och en hållbar samhällsutveckling. För det framtida miljöarbetet krävs det framför allt att ett väl fungerande samarbete över sektorsgränserna etableras. Vi lägger därför stor vikt vid att mål för miljöarbetet utarbetas i kommunen och att en samlad gemensamma strategi utvecklas. Man bör där särskilt lyfta fram frågor vars lösning kräver insatser från olika samhällssektorer och från olika delar av den kommunala organisationen. Möjligheterna att välja kostnadseffektiva åtgärder bör ägnas särskild uppmärksamhet. Vårt arbete visar att 60% de tillfrågade kommunerna har en plan eller ett av program för det samlade miljöarbetet. För hälften av programmen har medel för föreslagna åtgärder avsatts i budget. I praktiskt taget alla kommuner deltar miljö- och hälsoskyddet i den fysiska planeringen. I vilken grad miljöaspekterna sedan blir tillgodosedda varierar. Svaren från miljö- och hälsoskyddschefer som intervjuats i utredningsarbetet visar att miljöaspekterna i dag oftast tillgodoses på en rad relativt lätt greppbara områden, att mycket återstår innan hänsynen till miljön genomsyrar den men samlade planeringen. Radon och avfallshantering är områden där miljö- och hälsoskyddscheferna i det stora flertalet kommuner anser att miljöaspekterna i dag blir tillgodosedda. I frågor rör trafik, luftföroreningar, buller, ekologi och som kretsloppstänkande anser miljö- och hälsoskyddscheferna mera sällan att miljöaspekterna tillgodoses i tillräcklig utsträckning. Vi att ökad satsning på utbildning av både tjänstemän och politiker anser en

16 Sammanfattning SOU 199319

i frågor rör framför allt kretsloppssamband, som naturresurslagens hushållningsregler och miljökonsekvenser behövs för att stärka det samlade miljöarbetet. Vi betonar också att det kunnande tillsynsarbetet finns som genom på miljö- och

hälsoskyddsförvaltningen i ökad grad bör användas för utveckla miljöhänsynen

att i kommunens drift anläggningar. av egna

Lokal Agenda 21

Utarbetandet av en kommunal strategi kan med fördel kopplas samman med arbetet med en lokal Agenda 21 handlingsplan inför nästa sekel det - en av slag som FN konferens för miljö och utveckling i Rio s de Janeiro rekommenderade alla kommuner att utarbeta. Arbetet skall innefatta samråd med lokala ett organisationer och företag miljömål och miljöarbete i kommunen om och sträva efter att uppnå samstämmighet. En sådan medborgarna process ger möjlighet att bli mer delaktiga i miljöarbetet. Genom lokal Agenda 21 kan kommunens arbete också länkas samman med arbetet för ekologiskt hållbar utveckling i en andra kommuner, både i Sverige och internationellt. Ett lokalt Agenda 21-arbete skall koppla ihop de lokala miljöproblemen, och möjligheterna att lösa dem, med de globala miljömål Rio-konferensen som pekade ut. Programmen bör arbetas fram tvärsektoriellt inom kommunen och i samråd med kommunmedlemmarna. Vi frågor hur kommunen anser att om skall arbeta för att skapa kretslopp och effektivare användning en av naturresurser bör stå i centrum. För att arbetet skall få tillräckligt djup och komma igång så snabbt som den internationella tidtabellen kräver föreslår vi det skall skapas att en möjlighet för kommuner att visst ekonomiskt stöd från för staten utvecklingsarbete i anslutning till sitt arbete med lokal Agenda 21 under budgetåren 199394 och 199495. Vi föreslår att 10 miljoner kronor per år anslås till ändamålet. Vi anser också att det är angeläget att kunskaper från det svenska deltagandet i Riokonferensen förs ut till kommunerna, liksom centrala myndigheter att bidrar med underlag för kommunernas arbete.

Information för ökat samarbete med allmänheten

En förutsättning för att det framtida miljöarbetet skall lyckas allmänheten

är att har tillräckliga kunskaper hoten mot miljön och är motiverad bidra till om att den omsvängning och det nytänkande behövs. Härigenom formas som en opinion vars styrka avgör vilken prioritet miljöfrågorna får. Samtidigt är denna opinion avgörande för hur många blir beredda välja miljöanpassad som att en mer livsstil. Nya arbetssätt där kommunen samarbetar med kommunmedlemmarna för att

SOU 199319 Sammanfattning 17 bland annat bidra till miljöanpassade levnadsvanor bör enligt vår mening ett vara viktigt inslag i det samlade miljöarbetet i en kommun. För detta krävs att kommunen har kunskaper både om den lokala miljön och hälsan och vad om som påverkar attityder och beteenden i miljöfrågor. Miljöengagemang hänger samman med faktorer som insikt om miljöproblemen, handlingsutrymme, ansvar, självförtroende och kunskap. Kommunen har stora möjligheter att stärka människors miljöengagemang genom att stimulera dessa faktorer och söka undanröja de hinder finns. som Att få till stånd personlig kommunikation via de sociala nätverk människor har är det mest effektiva sättet att påverka beteenden, men också massinformation kan vara ett nödvändigt inslag i en informationsstrategi. Kommunen har också genom skolundervisningen stora möjligheter att sprida information om miljöproblemen och att få lärare och elever att diskutera och ta initiativ till åtgärder. Komplement till skolundervisningen, som de naturskolor som nu finns i ett 30-tal kommuner, är en värdefull resurs i sammanhanget. Kommunen informationsansvar bör enligt utredningen göras tydligare. Därför föreslår att nuvarande 4 paragrafen i hälsoskyddslagen ändras så att det framgår att det är en uppgift för kommunen att informera om den lokala miljön och de faktorer som påverkar den, liksom om miljöfaktorer som påverkar hälsan.

Uppföljning och utvärdering

Utredningen förespråkar att det kommunala miljöarbetet i ökad utsträckning följs upp och utvärderas. Vi presenterar några metoder bör utvecklas vidare och som användas. Både för politiker, tjänstemän och allmänhet är det Önskvärt att kunna mäta effektiviteten i kommunens miljöarbete. Detta gäller både i förhållande till den verksamheten som utförs i andra kommuner och i förhållande till den verksamhet man tidigare bedrivit i den egna kommunen. Kommunförbundet har utveckat en modell för resultatsuppföljning av kommunal verksamhet inom andra kommunala verksamhetsområden. Vi anser att denna modell i modifierad form bör användas även inom det kommunala miljöarbetet. Med förebild i det utvecklingsarbete bedrivs inom industrin har som miljörevision börjat användas också inom kommunerna för att dokumentera, fortlöpande följa upp och utvärdera miljöinsatserna. Inom Miljöprojekt Sundsvall- Timrå har miljörevision utförts av avlopps- och avfallsanläggningar. I vissa kommuner har miljörevision gjorts inom enstaka bolag eller delar av verksamhetsområden. Inom några kommuner utvecklas miljörevision inom de kommunala förvaltningarna. Också revisioner där man särskilt granskar miljöinsatser inom för ramen en

18 Sammanfattning SOU 199319

förvaltningsrevision håller på att utvecklas. Vi att det vore värdefullt för det anser samlade miljöarbetet sådan miljöinriktad förvaltningsrevision kunde bli en om uppgift för förtroendevalda revisorer i kommunerna. Härigenom skulle man fortlöpande få uppföljningar de miljömål som formulerats, presenterade i en av rapport till fullmäktige. Vi föreslår att denna form revision, liksom miljöreviav sion med inriktning inom näringslivet i första hand kommunala samma som av bolag och anläggningar, blir föremål för ytterligare utvecklingsarbete med stöd av medel från Naturvårdsverkets forskningsanslag. Vi vidare att årliga miljöbokslut är ett lämpligt sätt att följa upp och anser avrapportera det kommunala miljöarbetet till kommunmedlemmarna, företag och kommunens politiker.

Organisation av miljö- och hälsoskyddet

Speciallagstiftning har tidigare ställt krav på att alla kommuner skall ha särskild byggnadsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd. I och med den nya kommunallagen är varje kommun fri att besluta sin organisation. om egen 229 landets 286 kommuner hade 1 januari 1992 en särskild miljö- och av hälsoskyddsnämnd. 170 kommuner redovisar att de har en särskild miljö- och

hälsoskyddsförvaltning. Modellen med särskild förvaltning är helt dominerande

i större kommuner, medan 37% de kommuner som har färre än 45 000 av invånare har förvaltningsorganisation innebär att miljö- och hälsoskyddsen som frågorna handläggs tillsammans med andra frågor. Det är enligt vår bedömning för tidigt att göra någon utvärdering av de olika organisatoriska lösningar valts. Skillnaderna mellan olika kommuner är som också så stora att det inte är sannolikt att det finns en lösning som är lämplig i alla kommuner. Vi ändå att det ñnns skäl talar för att miljö- och anser som hälsoskyddet skall hållas ihop som kunskaps- och kunskapstillämpningsområde. Den kommunala verksamheten bör organiseras så att tjänstemännen har möjlighet att specialisera sig på vissa uppgifter. Det lokala miljö- och hälsoskyddet behöver också ha möjlighet att utvecklas och förnyas genom en intern diskussion, utbyte erfarenheter etc. En sådan kreativ diskussion gynnas av att verksamheten hålls av Ytterligare ett skäl till att hålla samman miljö- och hälsoskyddet är att samman. den lokala organisationen är en del av den vertikala tillsynsorganisationen. Vi att kommunerna, oavsett vilken organisation som väljs, bör tilldela anser någon tjänsteman uppgiften att bevaka den professionella utvecklingen liksom att expert företräda miljö- och hälsoskyddsintressena inom kommunen. som l samband med att kommunallagen utformades bestämdes att samma nämnd inte får ansvarig för drift av en verksamhet och för tillsynen. Enligt vara

SOU 199319 Sammanfattning 19

utredningens enkät till kommunerna har ll kommuner i dag förvaltningsen organisation som innebär att den är ansvarig för drift verksamhet där som av miljö- och hälsoskyddsnämnden har tillsyn också är ansvarig förvaltningschef för denna tillsyn. Vi anser att detta är otillfredsställande. Enligt utredningens mening bör samma princip att skilja på drift- och tillsynsansvar tillämpas på förvaltom ningsnivå som i den politiska organisationen. Vi har stannat för att framhålla att det är ett politiskt ansvar att eftersträva organisation innebär att drift- och en som tillsynsansvar inte utförs inom förvaltning, och förutsättter alltså någon samma att ytterligare lagstiftning inte skall behövas.

Kompetensutveckling inom miljö- och hälsoskyddet

Forskning och utveckling

Det lokala miljöarbetet är enligt vår uppfattning i behov ökat stöd av genom forskning och utvecklingsarbete. På sätt är forsknings- och utvecklingssamma verksamhet inom flera områden i behov närmare anknytning till den praktik av en som det lokala miljöarbetet innebär. Angelägna områden för forskning tas i betänkandet gäller bland som upp annat miljömål och strategier för genomförandet målen på kommunal nivå, av metoder för uppföljning och utvärdering kommunalt miljöarbete av genom miljörevision, miljöinriktad förvaltningsrevision och mil jöräkenskaper. Forskning om allmänhetens attityder och beteenden och strategier för stödja om att miljöanpassade levnadsvanor är andra angelägna områden. Förnyelsearbete inom tillsynen behöver också stöd forskning. I miljötillsynen har flera genom arbetssätt förutom gängse inspektionsverksamhet börjat användas. Bland dessa kan nämnas stöd till miljöanpassad verksamhet hos företagen genom t.ex.

branschträffar och lokala tillsynsråd och samarbete med företag i

genom som Kemikaliesvepet. Det finns stort behov studier klarlägger hur framgångsav som rika dessa, liksom mer etablerade sätt att bedriva tillsyn När det gäller utvecklingsarbete, både inom tillsynen och det samlade miljöarbetet, pågår relativt omfattande verksamhet i landets kommuner. Det en som behövs är framför allt bättre former för att kommunicera resultaten mellan kommunerna. Ansvaret för detta måste ligga på Naturvårdsverket. Vi också anser att det bör vara en viktig uppgift för de centrala myndigheterna och länsstyrelsen att följa upp och utvärdera det lokala utvecklingsarbete bedrivs. som Vi föreslår att Naturvårdsverket tillsätter projektgrupp med uppgift en att

initiera och finansiera forskning kommunernas arbete för god livsmiljö och

om en en långsiktigt hållbar utveckling. Utredningen föreslår också Naturvårdsveratt

20 Sammanfattning SOU 1993 19 kets forskningsanslag i ökad utsträckning skall användas till forskning om lokalt utvecldingsarbete, samt att Naturvårdsverkets forskningsnämnd utökas med en ledamot med förankring i kommunalt miljö- och hälsoskyddsarbete.

Utbildning

Forskning samt stöd och samordning av utvecklingsarbete är viktiga åtgärder för att få till stånd en fortgående kompetensutveckling inom miljö- och hälsoskyddet. En annan viktig faktor är kvalificerad utbildning. Miljö- och hälsoskyddsinspektören är en generalist med ett mycket brett kompetensområde. Samtidigt har han eller hon myndighetsuppgifter inom miljö-och hälsoskyddstillsynen som ställer speciella krav, särskilt ur rättssäker hetssynpunkt. Vi vill starkt betona vikten av att det i framtiden finns em utbildning som behandlar hela miljö- och hälsoskyddsområdet och som ger kompetens att bedriva tillsyn. Det lämpligaste sättet att garantera detta är attt yrkesexamen för miljö- och hälsoskyddsinspektörer införs under den nya högskolelagstiftningens examensordning. Vi anser också att det finns behov av att förlänga inspektörsutbildningen med ett fjärde är. Det är vidare angeläget attt en forskningsverksamhet, framför allt om inspektionsmetodik och miljö- ochi hälsoskyddstillsynen i övrigt, byggs upp i anslutning till utbildningen. Flera andra yrkesgrupper än miljö- och hälsoskyddsinspektörer behöver

praktiken anlitas för att utföra inspektioner och för andra tillsynsuppgifter. Dett

är emellertid bara miljö- och hälsoskyddsinspektör som i sin utbildning fåttt kunskaper för att fullgöra själva inspektionsverksamheten. Vi anser att utbildning om myndighetsutövningen och rollen inspektör inom miljö- och hälsoskyddett som bör finnas tillgänglig även för personer från andra utbildningsområden, sonn exempelvis biologer, civilingenjörer och kemister. Det skulle vara lämpligt attt koncentrera sådana utbildningsmoment till en sammanhållen period, som ävem vänder sig till personer med annan akademisk bakgrund. Om vårt förslag om1 yrkesexamen för miljö- och hälsoskyddsinspektörer och att utbildningen förlängas med ett fjärde är genomförs, skulle denna del av utbildningen kunna koncentreraas till det fjärde året.

1 Utredningens uppdrag

och arbete

1 1 Direktiven

.

Regeringen bemyndigade den 21 mars 1991 chefen för dåvarande miljödepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda kommunernas

miljöarbete. l utredningens direktiv dir 199120, se bilaga 1 framhålls att

kommunernas har en viktig roll i arbetet med att förbättra miljön. Miljö- och hälsoskyddsnämndernas tillsynsuppgifter har ökat under de senaste åren. Samtidigt innebär kommunernas övergripnade ansvar för samhällsbyggandet att även andra kommunala nämnder har viktiga uppgifter på miljöområdet. I direktiven betonas att kommunerna genom den nya kommunallagen fått en ökad frihet att organisera sitt arbete, bland annat genom rätt att bestämma vilka nämnder som skall finnas på de s.k. specialreglerade områdena, men att den ökade friheten inte innebär att nationella mål eller statliga föreskrifter får åsidosättas. Utredningens uppdrag har varit att göra en en samlad utredning av vad den av riksdagen fastlagda miljöpolitiken inneburit för kommunernas vidkommande och på vilket sätt det kommunala tillsyns- och miljöarbetet i övrigt kan förstärkas. Detta skulle enligt direktiven innebära att kartlägga den kommunala tillsynens kostnader, resurser, organisation och inriktning mot bakgrund av de förändringar som skett i miljölagstiftningen under de senaste åren, uppmärksamma kommunernas roll som tillsynsmyndighet i förhållande till de övriga uppgifter som kommunerna har på miljöområdet, analysera behovet av kompetensutveckling för de anställda, samt hur det kommunala tillsynsarbetet kan effektiviseras, utvärdera kommunernas förebyggande hälso- och miljöverksamhet i vid bemärkelse, i ta del av de erfarenheter som vunnits inom ramen för de regionala miljödele- gationernas arbeten, lyfta fram goda exempel på organisationsformer och andra åtgärder - som möjliggör att hälso- och miljöfrågorna beaktas på ett tidigt stadium vid

22 Utredningens uppdrag och arbete SOU 1993159 beredningen av beslut som har konsekvenser för miljön.

Efter regeringsslciftet diskuterades med företrädare för miljö- och naturresursedepartementet en precisering av den vida ram direktiven gav för utredningems arbete. Det poängterades att utredningen skall vara framátsyftande, och visa huir kommunerna i framtiden måste arbeta för en långsiktigt hållbar utveckling. Sorm en bakgrund bör den beskriva vilka miljöuppgifter kommunen har, vilkza organisationsformer som finns för att sköta de olika uppgifterna, samt kartläggza kostnader och tillgängliga resurser för framför allt tillsynen. Med sikte páå framtiden bör den beskriva goda exempel på medel och problemlösningar inorm olika delar av miljöarbetet. Områden som betonades var bland annat miljökonsekcvensbeskrivningar och miljörevision i det lokala arbetet, att aktivt stödja em miljöanpassad livsstil hos kommunmedlemmarna, lokal tillämpning av interrnationella överenskommelser, nationella och regionala mål, möjligheter attt samarbeta framgångsrikt inom kommunen samt mellan lokal och regional niwå och mellan olika kommuner.

1 .2

Utredningsarbetet

Det egentliga utredningsarbetet påbörjades hösten 1991, med kartläggning aw resurser, organisation och inriktning av kommunernas miljöarbete. Underlag haar inhämtats genom en enkät till samtliga miljö- och hälsoskyddsnämnder sorm genomfördes i samarbete med SCB. Den besvarades av 274 kommuner mecd tillsammans 8,4 miljoner invånare. Därefter har de kommunala miljöuppgifterna beskrivits. Statskontoret haar medverkat i arbetet med tre utredningsunderlag, av vilka två bygger på intervjueer med miljö- och hälsoskyddschefer och länsstyrelserepresentanter i sex län. Ein rapport behandlar länsstyrelsens roll i det samlade miljöarbetet i fråga orm kontakter med kommunerna, informationsutbyte, samarbete, kontakter meed

allmänheten, tillsyn, bevakning av hälsa och säkerhet i fysisk planeringg,

rapportering och verksamhetsuppföljning. En annan rapport behandlar effekterma hos kommunerna av de olika systemen för tillstånds- och tillsynsavgifterr. Rapporterna publiceras som bilaga 7 och 8. I samarbete med Statskontoret occh IMU-Testologen har vidare ett urval miljö- och hälsoskyddschefer telefoninterwjuats angående det samlade miljöarbetet i kommunerna. Utredningen har utarbetat förslag om hur det kommunala tillsynsarbetet occh miljöarbetet för övrigt kan förstärkas bland annat förbättrat stöd fråån genom statliga myndigheter, samt beskrivit möjligheter och metoder för ytterligarre kommunala insatser i arbetet för hållbar utveckling och långsiktigt good en en

SOU 1993 19 Utredningens uppdrag och arbete 23

livsmiljö. Sakkunniga från kommuner, länsstyrelser, miljö-, social-, jordbruks- och civildepartementet, Naturvårdsverket, Boverket, Kemikalieinspektionen, Svenska Kommunförbundet och Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet har deltagit i utredningsarbetet. Vi har haft fortlöpande kontakt med kommunala miljö- och hälsoskyddsförvaltningar och erhållit omfattande material om det samlade miljöarbetet och värdefulla synpunkter på utredningsarbetet. En referensgrupp för tillsynsfrågor bestående personer med lång erfarenhet av av miljö- och hälsoskyddsarbete har varit knuten till utredningen. Vi har vidare haft kontakter med Utredningen vissa forskningvrágor inom om miljöområdet, Kommittén om översyn av miljöskyddslagstzfningen och Ut-

redningen med uppdrag att utreda vissa frågor om miljöfarligt utfall samt med

Lokaldemokratikommittén. En rad underlagsrapporter har tagits fram på uppdrag av utredningen Bosse Angelöw, Samhällsvetenskapliga institutionen, Högskolan i Växjö, har utarbetat rapporten Kommuner och individers miljöengagemang. Bilaga 6. Institutet för Vatten- och Luftvårdsforskning har belyst de lokala utsläppens betydelse inom några föroreningsområden. Bilaga 9. Lennart Sjöberg, Centrum för rislcforskning, Handelshögskolan Stockholm, har utarbetat en underlagsrapport om riskinformation och miljöengagemang. Johan Ahlgren fl., Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet, m. har utifrån analys tidigare undersökningar sammanställt rapporten Rollconen av flikter, kontakter, riskuppfattningar, några data från en undersökning av miljöcheferna i Sveriges kommuner. Utredningen har i samarbete med professor Benny Hjem, Umeå universitet och ñl.dr. Göran Bostedt, Samhällsvetenskapliga institutet vid Högskolan i HärnösandSundsvall, initierat ett forskningsprojekt Kommunernas uppgifter och

roller inom miljöpolitiken. Hinder och möjligheter för ett ofensivt miljöarbete.

I detta ingår intervjuer med tjänstemän, politiker och företag samt enkäter till allmänheten och till företag om miljöfrågornas betydelse och hur de hanteras. Analys och redovisning resultaten kommer att publiceras genom Högskolan av i SundsvallHärnösand. Vi har tagit del av Kommunförbundets pågående utvecklingsarbeten beträffande bland annat resultatuppföljning av kommunala verksamheter samt om miljövänlig kommunal upphandling. Från Naturvårdsverket har erhållits material om bland annat hälso- och miljöövervakning. Från Boverket har erhållits material om utvecklingsarbete med miljöpool .

2 Från

kolerabekämpning

till hållbar

utveckling

1 kapitlet ger vi en kort bakgrund till hur kommunernas ansvar för hälsoskydd växte fram i slutet av 1800-talet och blev en plattform även för ett bredare miljöarbete. Några viktiga händelser och tendenser i miljöskyddets utveckling tas upp. Avslutningsvis ges en kort presentation av begreppet hållbar utveckling, som en utgångspunkt för diskussionen om kommunernas framtida miljöarbete.

2.1 Det kommunala framväxt

hälsoskyddets

En frisk befolkning har sedan länge setts som en förutsättning för samhällets

l utveckling, och åtgärder för att skydda hälsan vidtogs därför långt innan det fanns

l ett vetenskapligt kunnande om ohälsans orsaker. Redan från 1500-talet ñnns t.ex.

l statliga föreskrifter för att förhindra spridningen av smittsamma sjukdomar. På det lokala planet fick kyrkorådet och sedan sockenstämman tidigt hälsovårdande uppgifter som att sköta smittkoppsympning och anta barnmorskor. Det var emellertid den höga dödligheten i det tidiga 1800-talets städer, och framför allt skräcken för kolerans häijningar, ñck myndigheterna att som föranstalta om ett bredare lokalt ansvar för hälsoskydd. Bakgrunden till den höga dödligheten i städerna var en bedrövlig sanitär standard som gav infektionssjukdomarna ett tacksamt fäste, liksom trångboddhet och okunskap. Man bemästrade inte problemen uppstod när, för den tiden, som stora mängder människor samlades på ett begränsat utrymme. Ordnad renhållning saknades. Ansvaret låg på de enskilda medborgarna och sköttes ofta dåligt. Spillvatten samlades på gårdarna eller rann ut på gatorna. Latrin kunde tömmas i vattendrag som också användes som vattentäkter. När en häftig koleraepidemi på kontinenten blev känd 1831 lät Sund-

hetskollegiet föregångaren till nuvarande Socialstyrelsen inrätta särskilda

- sundhetsnämnder i städerna. 1834 drabbades Sverige. Epidemin dödade var tionde göteborgare och sjätte jönköpingsbo, och de nyinrättade sundvar hetskommittéema kunde förmodligen inte göra mycket för att hejda den. Epidemibekämpningen kom dock att utvecklas till ett bredare hälsovärdande

26 Från kolerabekämpning till hållbar utveckling SOU 1993 19

arbete och blev det första inslaget i de svenska stadsmyndigheternas långtgående ansvar på området. 1874 kom den första hälsovårdsstadgan. Sundhetsnämnderna omvandlades till hälsovårdsnämnder och blev obligatoriska i städerna, medan deras uppgifter på landsbygden kunde skötas kommunalnämnden. De råd och anvisningar om de av viktigaste omständigheter menligt inverkar på det allmänna hälsotillståndet som meddelades i stadgan nämnderna uppgifter inom ett vidsträckt område. som gav Brist på frisk luft i och omgivningar där människor vistas, bristande tillgång rum på gott och tjänligt vatten, otillräcklig eller otjänlig föda var några. Till uppgifterna hörde också att ingripa mot missbruk starka drycker, osedlighet av och försummad renlighet eller snygghet bland invånarna. Hälsovårdsstadgans tillkomst hängde med genombrottet för en ny samman hygienisk ideologi under andra halvan l800-talet. Vid den tiden började också av bakteriologin kunskaper och argument för snabba hygieniska förbättringar. ge nya Stadsplaneidealen hyllade samtidigt sol, ljus och rymd; gatorna skulle göras breda och befrias från smuts och avfall, och bostäder rymliga. vara Under de decennier följde drogs vatten- och avloppsledningar i många som städer. 1870 fanns avloppssystem i tre städer 30 år i 70. Hälso- - senare vårdsnämndernas verksamhet bidrog starkt till detta, liksom till att bland annat hygienen i bostäder hyrdes ut och kvaliteten på matvaror såldes började som som kontrolleras . Resultaten visade sig i befolkningsstatistiken. I slutet 1800-ta1et sjönk av dödligheten i städerna betydligt snabbare än på landsbygden. Den Sanitära revolutionen ha varit den främsta orsaken. anses

De kommunala hälsovårdsnämndema hade uppgifter inom områden som i dag

hälsoskyddslagen, miljöskyddslagen, livsmedelslagen, arbetsmiljölagen

täcks av

och smittskyddslagen. Då dessutom barnmorskeväsendet och delar av kroppssjuk-

vården primärkommunernas hälsovården i början av seklet en var ansvar, var omfattande del av kommunens samlade verksamhet. Med 1919 års hälsovårdsstadga infördes begreppet sanitär olägenhet som sammanfattning rad tidigare benämningar på förhållanden där en av en hälsovårdsnämnden borde ingripa. De största hälsohoten till följd den yttre närmiljön undanröjdes under slutet av l800-talet och den första delen 1900-talet. Bristerna när det gällde av av bostadsmiljön tog längre tid att komma till rätta med. Framför allt under 1930talet, när tuberkulosen ett stort folkhälsoproblem och man såg sambandet var mellan boendeförhållandena och sjukdomens härjningar, blev bostadshygienen en huvuduppgiftema för många hälsovårdsnämnder. av Kommunala stadgor livsmedelshygien omarbetades ofta och blev allt mer om detaljerade. Det fanns stark tilltro till att bättre livsmedelsteknik, förvaringsen

metoder och den allmänna välfärdsutvecklingen skulle undanröja riskerna. Livsmedelshygienen fick dock aktualitet bland annat epidemi ny genom en av paratyfus i början av 1950-talet. Smittan spreds korv salufördes i hela genom som landet. Genom denna och några andra epidemier blev det uppenbart att den begynnande storskaligheten inom livsmedelshanteringen också innebar att livsmedelsburna epidemier snabbt kunde sprida sig över områden och till stora många människor.

2.2 Miljöskyddets framväxt

Industrierna som byggdes upp i snabb takt kring sekelskiftet kunde innebära nya och kännbara olägenheter för dem bodde eller vistades i närheten. som Långt innan lagregler infördes av miljöskäl fanns det möjligheter för grannar till fastigheter som orsakade problem att vända sig till domstol enligt grannelagsrättsliga principer. Hälsovårdsstadgan också myndigheter i städer och gav

kommuner möjlighet att ingripa mot vissa hälsorisker från hantverk och industri.

Det handlade i första hand olägenheter störande buller, rök, damm och om som ånga. För anläggning av en rad angivna industrier infördes också anmälningsplikt. Något syfte att skydda miljön i sig fanns dock inte. Industrierna var utspridda i landet och många låg vid vattendrag. Att vattnen påverkades och att fisket i vissa fall kunde försämras drastiskt på grund av utsläpp var uppenbart. Diskussioner ifall vattendragen skulle användas om som vattentäkter, för bad och fiske, eller mottagare industriernas avlopp ledde som av till att riksdagen 1907 tillsatte Dikningslagskommittén. Dess omfattande förslag till lagstiftning om både vatten- och luftföroreningar, liksom ett samlat koncessionssystem för tillstånd och tillsyn över förorenande anläggningar mötte dock så starkt motstånd att regeringen lade det till handlingarna. Förutom de nya industriernas utsläpp fick vattendragen ta emot allt större mängder avloppsvatten från städernas hushåll. De avloppsledningar snabbt som byggdes ut försågs i stort sett aldrig med några reningsanordningar, ñck utan rinna ut direkt i närmaste vattendrag. För de företrädare för hälsovård och teknik som dominerade debatten kring sekelskiftet hade det viktiga varit att förbättra hygienen i städerna. Förespråkarna för vattenklosetter hade också stor tilltro till vattendragens förmåga till självrening. Det visade sig snart att detta inte stämde, och ironiskt kom det tidiga hälsoskyddets insatser alltså att bidra till nog ett av det moderna samhällets första tydliga miljöproblem. Lagstiftning om skydd mot vattenförorening infördes i början 1940-talet, av lagar om luftförorening först miljöskyddslagen. De problem genom som

28 Från kolerabekâmpning till hållbar utveckling SOU 199319

industrins rökgaser orsakade möttes länge med höga skorstenar och utspädning av föroreningarna.

2.3 Naturvården

Naturvården hör också till samhällets miljöarbete, har i stort sett utvecklats men oberoende miljö- och hälsoskyddet. Dess ena syfte har varit att genom bland av fridlysning och bildande nationalparker skydda värdefull natur för annat av människans påverkan. Ett annat syfte växt fram har varit att göra som senare tillgänglig för så många möjligt den sociala naturvärden. naturen som - I Sverige det främst vetenskapsmän som i början av seklet drev på var naturskyddet, och deras främsta mål att säkra vissa områden för forskningen. var Förslag från naturskyddskommitté ledde till att riksdagen 1909 stiftade våra en första naturvårdslagar. Den avsåg att skydda naturminnesmärken och den ena andra gjorde det möjligt att skydda större områden nationalparker. som 1964 tillkom den nuvarande naturvårdslagen, bland annat den sociala som gav naturvärden större plats och införde begreppet naturreservat. Vi behandlar inte den egentliga naturvärden i betänkandet.

2.4 märkesår

Några

Några händelser 1963 ledde till ett genombrott för miljöfrågorna i Sverige. Då kom Rachel Carsons bok Tyst vår på svenska, ornitologer bekräftade att flera fågelarter nära utrotning och veterinärmedicinska anstaltens analyser kunde var peka ut kvicksilver och andra bekämpningsmedel som en trolig orsak. De närmaste åren följde intensiv debatt, bland annat visade att kvicksilver en som människan släppt ut via fasaner och fisk kunde hamna på våra matbord. som 1967 bildades Statens naturvårdsverk, vars första stora uppgift blev att utarbeta grunderna för lagstiftning. Miljöskyddslagen, som reglerar under en ny vilka förutsättningarna miljöfarliga verksamheter kan tillåtas, antogs av riksdagen 1969. Ansvaret fördelades mellan central myndighet, Koncessionsnämnden en ny för miljöskydd, Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Först i och med denna lag infördes ordet miljö i lagspråket. Lagens sätt att reglera miljöfarliga verksamheter har för övrigt stora likheter med vad Dikningslagskommittén hade föreslagit 50 år tidigare. Fram till slutet 1960-talet hade utsläpp av föroreningar genomgående av betraktats lokala problem. Försurningen ökade vid denna tid medvetenheten som

om att luftföroreningar kan spridas mycket långt. slutsatserna blev att utspädning inte kan vara någon långsiktig lösning, och att ett omfattande internationellt samarbete kring miljöfrågorna är nödvändigt. En milstolpe för detta samarbete blev FNzs konferens människans miljö om i Stockholm 1972. Konferensens deklaration slog fast att regeringarna har ett uttryckligt ansvar för att skydda och förbättra miljön till för både nuvarande gagn och kommande generationer. Enligt princip i deklarationen åligger det också en varje land att se till att verksamheter inom landet inte orsakar miljöskador i andra länder. Genom konferensen började uppbyggnaden med uppgift att av organ utveckla det internationella miljösamarbetet. Under 1970- och l980-talen inriktades miljöarbetet på att minska utsläppen från stora punktkällor. Det arbetet har också varit mycket framgångsrikt. De senaste decennierna har Sveriges självständighet på miljöområdet krympt. De utländska källornas andel miljöbelastningen har ökat. Sverige påverkas av av nedfall från stora punktutsläpp och trafik i andra europeiska länder. Miljöpåverkan härrör i allt högre grad också från produkter, används och så som småningom blir avfall. Lagen kemiska produkter, tillkom 1985, har ökat om som möjligheterna till förebyggande miljöarbete. Samtidigt som nya lagar stiftats och i vissa fall helt statliga skapats nya organ för arbetet med miljöfrågorna nationellt och internationellt har också - kommunerna fått nya uppgifter.

2.5 Mot hållbar

en utveckling

Vi har här, mycket kortfattat, skisserat hur det kommunala hälsoskyddet växte fram under slutet av 1800-talet, och senare breddats till att omfatta de miljöfrågor som blivit akuta under de senaste decennierna. Som en utgångspunkt för de redovisningar och förslag kommunernas om miljöarbete följer vill också sammanfatta några huvudtankarna i som av rapporten Vår gemensamma framtid, FNs kommission för miljö och som utveckling den s.k. Brundtlandkommissionen lämnade 1987. Kommissionens - -

begrepp hållbar utveckling sustainable development har anammats i många

internationella överenskommelser, bland annat i Agenda 21, den omfattande handlingsplan med sikte på nästa århundrade antogs vid FNs världssom konferens miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992. Begreppet hållbar om utveckling och andra teser från Brundtlandkommisssionen kan enligt utredningens uppfattning ge en ram också för diskussionen de svenska kommunernas om framtida miljöarbete.

30 Från kolerabekámpning till hållbar utveckling SOU 1993 19

En utgångspunkt för Brundtlandkommissionens är att människor resonemang i alla tider har ingripit i ekosystemen. En avgörande skillnad mellan gångna tider och vår tid är emellertid tempot och omfattningen i ingreppen. Tidigare hade systemen goda möjligheter att sig till förändringarna, eftersom de skedde anpassa långsamt och på begränsade delar jorden. De ingrepp människor i dag gör av hotar på ett mycket drastiskt sätt andra arter och de livsuppehållande mer systemen. En hållbar utveckling är enligt Brundtlandkommissionen en utveckling som möter människors behov i dag utan att begränsa möjligheterna att möta framtida generationers behov. utveckling ekonomiska och ekologiska I en hållbar måste överväganden samordnas. Detta kräver att attityder, mål och organisationsformer på alla nivåer förändras. Ett synsätt i miljöpolitiken utgår, enligt Vår gemensamma framtid, från miljöeffekterna, ett annat från att förebygga skador. Den industriella utvecklingen, och den miljökontroll som växt fram som ett svar på denna, bygger på det första synsättet. Nu måste i stället det förebyggande arbetet ställas i centrum. Miljöskyddet måste komma in tidigare och alla företag, offentliga organ, enskilda människor måste med och ta ansvaret för det. Inom t.ex. - vara ekonomisk politik, energiförsörjning eller jordbrukspolitik räcker det inte att miljömyndigheter ställer krav på verksamheter i efterhand. Det räcker inte heller att dessa myndigheter får tidigare information eller större befogenheter. De enda i grunden kan till att våra används på ett hållbart sätt är de som se resurser sektorer i samhället som förvaltar dem. Att till stånd hållbar utveckling är uppgift för alla organ som har en en samhällsplanering och ekonomisk politik. Myndigheter och sektorer i hand om samhället skall för att den verksamhet de driver är hållbar både ansvara ekonomiskt och ekologiskt. För att detta skall förverkligas måste skattesystem, lagstiftning, institutionella användas och till miljömålen. ramar o.s.v. anpassas Ändå behöver de särskilda miljömyndigheterna, enligt Brundtlandkommissionen, i framtiden stärkas. Förutom uppgiften att bekämpa föroreningarna får de och betydelsefull roll i att hjälp och råd till de myndigheter som en ny ge ansvarar för ekonomi och sektorsverksamheter. Med detta perspektiv blir utmaningen för kommunerna att bedriva ett

miljöarbete både innebär en effektiv myndighetsutövning och är en drivkraft

som i hela kommunens övergång till hållbar utveckling. en Liksom det lokala hälsoskyddet och de avgörande sanitära förbättringarna kring sekelskiftet genomfördes med stöd ett folkligt engagemang för hälsa, av nykterhet och bildning, kan samhällets miljöarbete i dag stödja sig på ett omfattande för både den lokala och den globala miljön bland engagemang befolkningen.

3 Kommunerna och det

samlade miljöarbetet

I kapitlet beskriver vi kommunernas arbete med miljöfrågor utanför myndighetsansvaret enligt miljö- och hälsoskyddslagarna. Centrala och regionala myndigheters uppgifter berör det samlade som kommunala miljöarbetet redovisas kortfattat och kommunens uppgifter beskrivs utifrån uppdelning på olika ansvarsområden planering, inen formation, utbildning, drift, för och tjänster samt tillsyn. ansvar varor Ett avsnitt behandlar miljöfrågornas placering i den kommunala organisationen, sammanslagning nämnder, samordning och ansvarsfördelning för av det samlade miljöarbetet och för myndighetsutövningen. I avsnittet om dagens situation redovisar vi resultat utredningens av undersökningar. De visar bland annat att 60% de tillfrågade kommunerav na har plan eller program för det samlade miljöarbetet. I praktiskt taget alla kommuner deltar miljö- och hälsoskyddet i den fysiska planeringen. I vilken grad miljöaspekterna sedan blir tillgodosedda varierar. Vårt arbete visar att nationella miljömål har initierat ett arbete i flertalet av kommunerna när det gäller skydd ozonskiktet, medan miljömålen på av flera andra områden förefaller att ha litet genomslag i kommunerna. I kapitlet belyser vidare den omfattande samverkan förekommer som mellan kommunerna samt erfarenheter från miljöprojekten i Göteborg och Sundsvall-Timrå.

3.1 Utredningens underlag

Vi bygger beskrivningen kommunernas samlade miljöarbete huvudsakligen

av på följande underlag Enkät rörande kommunernas arbete för god livsmiljö. Skriftlig enkät till en samtliga 286 kommuner i april-maj 1992, bearbetats SCB, refereras som av nedan som utredningens enkät. Frågeformuläret publicerat bilaga 10 som

32 Kommunerna och det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

i betänkandet. Kommunernas planering miliö- och hälsoskyddsarbete. Telefonintervjuer av med miljö- och hälsoskyddschefer eller motsvarande i 60 kommuner, genomförd i maj 1992 IMU med stöd av Statskontoret, nedan kallad av Kommunernas planering. Länsstyrelsens roll i det samlade miljöarbetet avseende kontakterna med kommunerna. Rapport byggd på intervjuer vid sex länsstyrelser och 13 kommuner i län i januari-mars 1992, utförda av Statskontoret på samma

utredningens uppdrag, nedan kallad Det samlade miljöarbetet. Publicerad

som bilaga 7. Ejedemo hos kommunerna de olika systemen för tillstánds- och tillsynsavav gifter. Rapport byggd på intervjuer med samma länsstyrelser och kommuner

för rapporten nedan kallad Avgiftssystem. Publicerad som

som ovan, bilaga 8. Rollkonflikter, kontakter, riskuppfattningar. Rapport byggd på en enkät till miljö- och hälsoskyddschefema i landet våren 1991 och intervjuer i 18 västsvenska kommuner, bearbetad för utredningen Göteborgs Universitet. av

3.2 Centralt, regionalt och lokalt ansvar

Kommunernas uppgifter på miljöområdet har, främst under 1980-talet, växt som följd att offentliga verksamheter decentraliserats till lokal nivå. en av Centralt är tillsynsansvaret fördelat mellan Naturvårdsverket, Kemikalie-

inspektionen, Livsmedelsverket, Socialstyrelsen och Strålskyddsinstitutet.

Sektorsansvaret har på central nivå delats mellan ett stort antal myndigheter. upp Några de viktigare är Vägverket, Skolverket, Konsumentverket och Jordav bruksverket. Bland de centrala myndigheterna har Naturvårdsverket en särställning. Verket skall enligt sin instruktion samlande och pådrivande i miljövårdsarbetet vara nationellt och internationellt. Verkets arbete skall syfta till att säkerställa en god miljö och biologisk mångfald. Naturvårdsverket skall i förhållande till regionala och lokala myndigheter arbeta med mål, vägledning, samordning och uppföljning i miljöarbetet. Verket skall också sprida kunskaper miljöforskning miljöövervakning om samt genom ta fram uppgifter om och belysa miljötillståndet. Kemikalieinspektionen har för samordning av kemikaliefrågor och ansvar

skall bland annat stödja regionala och lokala myndigheter.

Den traditionella statliga styrningen med hjälp av detaljerade regler har skapat

SOU 1993 19 Kommunerna och det samlade miljöarbetet 33

ett regelsystem som blivit svåröverskådligt, och bland annat lett till att det ibland är möjligt för kommunen att tillämpa olika, inbördes inte samordnade författningar på ett och problem. En följd är att de sammantagna samma annan effekterna blivit kostnadsdrivande och lett till dålig lagefterlevnad. För att komma till rätta med dessa problem liksom för att möjligheter till ett decentraliserat ge beslutsfattande har staten i allt större utsträckning övergått till att styra med hjälp av ramlagar. På regional nivå har länsstyrelsen ett samordningsansvar för frågor rör som arbetet för en god livsmiljö. I länsstyrelsens uppgifter ingår att med beaktande av fastställda nationella mål verka för att statlig, kommunal och landstingskom-

munal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de övergripande miljö-

och regionalpolitiska målen samt kravet på långsiktigt, god hushållning med en naturresurserna länsstyrelseinstruktionen 2 paragrafen. Länsstyrelsen skall också följa och utvärdera insatser inom olika samhällssektorer. upp Länsstyrelsen svarar regionalt, när myndighet inte har ansvaret, bland annan annat för frågor hälsoskyddet, livsmedelskontrollen, plan- och byggnadsvåom sendet, djurskyddet, naturvärden, miljöskyddet och hushållningen med naturresur-

serna. Under 1992 gjordes en fördjupad verksamhetsprövning länsstyrelserna. av Arbetet för en god livsmiljö var ett av tre områden särskilt beskrevs. Enligt som regeringens bedömning Bilaga 14 till budgetpropositionen, 199293100 prop. ligger tyngdpunkten i länsstyrelsemas arbete i myndighetsutövningen håller, men till följd av decentralisering av beslutsansvar till kommunerna, successivt på att förändras mot aktiv rådgivning och kunskapsförmedling. Omställningen har kommit olika långt på länsstyrelserna. Några slutsatser prövningen är att av länsstyrelserna i framtiden skall utveckla dialogen med statliga myndigheter och kommunerna, verka för att olika miljöpolitiska instrument utvecklas hos kommunerna och i samverkan med övriga aktörer utveckla de regionala miljöanalyserna till ett regionalt handlingsprogram för miljövården. Landstingets uppgifter i förhållande till kommunens miljöarbete utgår från hälso- och sjukvårdslagen. I denna framgår att landstinget har ett för att ansvar söka fastställa hur faktorer i den yttre miljön inverkar på befolkningens hälsotillstånd. Landstinget har möjligheter att sammanställa och analysera uppgifter om tänkbara orsaker till ohälsa kommer fram i vårdarbetet. som Landstinget har också viktig funktion i att biträda kommunen med miljömedien cinsk sakkunskap. Lokalt har kommunen det samlade ansvaret för att åstadkomma god en livsmiljö. Ytterst ligger detta ansvar på kommunens fullmäktige. På motsvarande sätt som Naturvårdsverket har ett samordande på den nationella nivån har ansvar miljö- och hälsoskyddsnämnden enligt hälsoskyddslagen på den lokala nivån

213-0212

34 Kommunerna och det samlade miljöarbetet SOU 199319

tilldelats vissa övergripande uppgifter se vidare Miljö- och hälsoskyddsnämnden,

avsnitt 3.4.4. Det är att märka att detta ansvar sträcker sig utöver det område som hälsoskyddslagen i övrigt reglerar. En utvecklingstendens i kommunerna är att förvaltningsuppgifter decentraliför att utföras så nära dem berörs möjligt. Detta medför att den seras som som tidigare detaljregleringen också inom den kommunala organisationen sedan en tid tillbaka är på väg att ersättas av målstyrning. För kommunernas verksamhet har också sektoriseringen stora följder. Inom flera områden sker en sammanvägning av åtgärder mellan olika samhällssektorer först på den lokala nivån. Det innebär att det är först där det är möjligt att överblicka de samlade effekterna både från ekonomisk synvinkel och för miljön. Detta förstärker ytterligare kommunernas ställning i arbetet för en god livsmiljö.

3.3 Ansvarsområden inom kommunen

Enligt regeringsformens första paragraf förverkligas den svenska folkstyrelsen bland annat genom kommunal självstyrelse. Den grundläggande kompetensbestämmelsen enligt kommunallagen innebär att en kommun själv får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller deras medlemmar. En förutsättning är att åtgärden inte skall handhas enbart staten, annan kommun, landsting eller någon annan. av Den kommunala kompetensen har vidgats genom speciallagar för olika förvaltningsgrenar. Exempel på sådan utvidgning är uppgifter inom hälsoskyddet, räddningstjänsten och skolväsendet. Kommunernas handingsfrihet begränsas kommunalrättsliga principer som av tidigare bildats praxis. Hit hör självkostnadsprincipen, den kommunala likgenom ställdhetsprincipen, objektivitetsprincipen, lokaliseringsprincipen samt principen om förbud mot retroaktiva beslut som är negativa för någon kommunmedlem. Kommunerna har, enligt riksdagens övergripande miljöpolitiska beslut, ett uppdrag att föra miljöhänsyn och resurshushållning i alla sina verksamhetsområden. Ett stort antal lagar och förordningar pekar ut mer specifika uppgifter i miljöarbetet, men det råder stora skillnader mellan olika områden när det gäller

Vi använder i betänkandet, där inget annat framgår, ordet miljö- och hälsoskyddsnämnd och på motsvarande sätt miljö- och hälsoskyddslörvaltning, miljö- och hälsoskyddschef 0.s.v om den kommunala nämnd som svarar för miljö- och hälsoskyddsfrågorna, även om detta ansvar är samordnat med andra uppgifter eller om nämndenförvaltningen har ett annat namn.

SOU 1993 19 Kommunerna och det samlade miljöarbetet 35

hur tydligt och bindande ansvaret uttryckts. Så är exempelvis tillsynsansvaret oftast direkt uttalat i de författningar reglerar den tillsyn miljö- och som hälsoskyddsnämnden utövar, medan det inom andra områden är vagt mer formulerat. Nedan beskriver vi översiktligt det kommunala ansvaret i arbetet för god en livsmiljö, så det kan utläsas författningar reglerar den kommunala som ur som verksamheten. Kommunernas verksamheter har delats in i följande ansvarsområden planeringsansvar, informationsansvar, utbildningsansvar, driftansvar, ansvar för varor och tjänster samt tillsynsansvar.

3.3. 1 Planeringsansvaret och miljön

Kommunen har ansvaret för den fysiska planeringen. Det innebär att det är kommunens uppgift att styra bebyggelsen och markanvändningen så att olika allmänna intressen och mål kan uppnås, liksom awägning sker mellan att en allmänna och enskilda intressen. Plan- och bygglagen ger ett klart uttryck för närhetsprincipen, d.v.s. att beslut av betydelse för den lokala miljön skall tas så nära de berörda möjligt. Plansom och bygglagen ger också kommunen skyldighet att ha aktuell översiktsplan. en Naturresurslagen innehåller grundläggande krav för hur beslut mark och om vatten skall främja en från ekologisk, social, och samhällsekonomisk synpunkt långsiktig god hushållning med den fysiska miljön. I lagen har också vissa riksintressen givits en särskild ställning. I lagen två typer riksintressen, anges av dels sådana är geografiskt avgränsade, dels vissa intressen annat slag. som av Innan beslut om översiktsplan antas skall länsstyrelsen avge ett granskningsyttrande. Enligt lagen om kommunal energiplanering skall det finnas aktuell plan för en tillförsel, distribution och användning energi i varje kommun. Planen antas av av

fullmäktige. Till planen skall sedan 1991 höra miljökonsekvensbeskrivning

en som möjliggör samlad bedömning den inverkan verksamheterna har på en av miljön, hälsan och hushållningen med naturresurserna. Genom riksdagsbeslut 1990 ålades kommunerna att upprätta särskild en avfallsplan. Planen skall ett medel för att uppnå miljömål att mängden vara som avfall och avfallets miljöfarlighet skall minska och att återanvändning och att återvinning gynnas i avfallshanteringen. I samband med avfallsplanen kan kommunen också besluta att ta ett för industriavfallet och sätta ansvar upp miljömål för hanteringen. Kommunen har också ett ansvar för att det skall finnas räddningstjänstplan en som bland annat innehåller uppgifter anläggningar, vattentäkter och andra om

36 Kommunerna och det samlade miljöarbetet SOU 199319 områden där en olyckshändelse kan medföra allvarliga skador på miljön. Planen antas av fullmäktige.

3.3.2 Informationsansvaret och miljön

Enligt hälsoskyddslagen år miljö- och hälsoskyddsnämnden skyldig att lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor som rör nämndens ansvarsområde. En liknande bestämmelse ñnns i plan- och bygglagen när det gäller byggnadsnämndens verksamhet. Där finns också utförliga anvisningar om samråd och information om planförslag genom bland annat utställning. I övrigt är kommunal information om miljöfrågor i stort sett ett oreglerat område, där man får söka vägledning i första hand i allmänna regler om den kommunala kompetensen, i offentlighetsprincipen och i policyuttalanden. Flera internationella överenskommelser betonar att offentliga myndigheter har ett ansvar för att informera allmänheten om den miljö de både påverkar och påverkas av. Enligt Princip 10 i Rio-deklarationen, som världens stater ställde ställde sig bakom på FNs konferens om miljö och utveckling 1992, skall varje individ ha skälig tillgång till den miljöinformation som ñnns hos offentliga organ. Där sägs även att stater skall uppmuntra folkligt medvetande och deltagande genom att se till att information finns lätt åtkomlig. Iden s.k. Oslodeklarationen från 1991 från kommunförbundens internationelsammanslutning IULA framhålls att det är en rättighet och inget privilegium för medborgarna att ha tillgång till all information som rör hälsa och miljö. EG, som inte har någon direkt motsvarighet till den svenska offentlighetsprincipen, antog 1990 ett direktiv om rätten att ta del av miljöinformation. Enligt

direktivet, som även ingår i EES-avtalet, skall staterna ålägga offentliga

myndigheter att lämna ut uppgifter om miljön till fysiska och juridiska personer som begär det. Skyldigheten skall gälla alla uppgifter som finns tillgängliga om bland annat tillståndet i miljön, verksamheter som kan ge upphov till störningar och åtgärder för att skydda miljön.

3.3.3 Utbildningsansvaret och miljön

Enligt skollagen hör grundskolan till kommunens ansvarsområden. Kommunfullmäktige skall anta en skolplan för de skolor kommunen är huvudman för. Kommunerna är skyldiga att följa den centralt uppställda läroplanen när det gäller vilken kunskaps- och färdighetsnivå som skall eftersträvas inom olika områden och vissa obligatoriska moment som alltid skall ingå i utbildningen.

SOU 1993 19 Kommunerna och det samlade miljöarbetet 37

I skollagens första kapitel framgår att var och verkar inom skolan en som skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö.

3.3.4 Driftansvaret och miljön

Med driftansvar avses det för miljö- och hälsoskydd åvilar den ansvar som som driver en verksamhet. Ordet verksamhet i sammanhanget vid tolkning ges en det kan gälla utnyttjande av mark, drift av anläggningar, fordon m.m. I förarbetena till miljöskyddslagen slogs fast att den utövar eller planerar som att utöva miljöfarlig verksamhet måste vara aktiv och försiktig. Detta gäller även verksamheter för vilka det inte krävs tillstånd eller anmälan till tillsynsmyndigheten. I hälsoskyddslagen 6 paragrafen framgår att den nyttjar egendom som en skall vidta de åtgärder skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten som av sanitär olägenhet, eller för att undanröja olägenhet uppkommit. Sanitära en som olägenheter som orsakas kommunen kan t.ex. buller från väg där av vara en kommunen är väghållare, brister i inomhusmiljön i skola eller störningar från en en kommunal sportanläggning. En kommun ansvarar vanligen för driften av ett stort antal anläggningar där miljöskyddslagens och hälsoskyddslagens bestämmelser gäller. Det kan gälla t.ex. avfallsanläggningar, VA-verk, anläggningar för energiproduktion, park- och idrottsanläggningar. Kommunen har också för de bostäder, skollokaler, ett ansvar daghem, sjukhem, servicehus, samlingslokaler kommunen är ägare m.m. som av och driver verksamhet I väglagen framgår vilket ansvar kommunen har som väghållare. Enligt renhållningslagen skall kommunen sköta avfallshanteringen för hushållen inom kommunen. Avfallet skall transporteras till behandlingsanläggning i den utsträckning det behövs för att tillgodose såväl hälsoskydds- och miljökrav som enskilda intressen. Kommunen är också skyldig att till att hushållsvafall se från kommunen slutligt omhändertas. Även miljöfarligt avfall skall forslas bort kommunens försorg, det genom om inte slutligt tas hand om i anslutning till den anläggning där avfallet uppkommer. Även miljöfarliga batterier skall forslas bort kommunens genom försorg till en anläggning för behandling. e

38 Kommunerna och det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

3.3.5 Ansvaret för varor och tjänster

Inom miljöområdet finns regler om produktansvar främst i lagen om kemiska produkter LKP. Den som hanterar eller importerar en kemisk produkt är skyldig att följa lagens regler, som syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att kontrollera, inskränka och ibland helt förhindra användningen av ämnen som kan vara skadliga. Den grundläggande principen är att den som hanterar eller importerar en kemisk produkt själv skall bedöma vad kravreglema innebär. Han måste också beakta verkningarna i andra hanteringsled och vidta de åtgärder som behövs för att motverka skada på grund av varan i ett annat hanteringsled. I lagen om kemiska produkter finns också utbytesprincipen, enligt vilken kemiska produkter som kan ersättas med likvärdiga men mindre farliga produkter skall undvikas. Som inköpare och användare av kemiska produkter skall kommunen givetvis följa lagens krav, inklusive utbytesprincipen. Från 1993 gäller en lag om produktansvar SFS 199218 som reglerar skadeståndsansvaret när bristfälliga produkter orsakar personskador och skador på konsumentegendom. Lagen bygger på ett EG-direktiv och ansvaret är strikt.

3.3.6 Tillsynsansvaret och miljön

Inom flera lagstiftningar som rör skyddet av människors hälsa och säkerhet eller miljö ñnns krav på myndighet skall utöva tillsyn över att gällande beatt en stämmelser efterlevs. Alltfler sådana tillsynsuppgifter har decentraliserats till den lokala nivån. Detta kan beskrivas som att tillsynsverksamheten inom miljö- och hâlsoskyddet är ett område där kommunerna gjorts till statens förlängda arm med uppdrag att för att statliga får genomslag. Å andra sidan kan decentraliseansvara normer ringen också ses som uttryck för en strävan efter att tillsynen skall underkastas en lokal demokratisk kontroll och bli mer öppen. Det tillsynsansvar kommunen har inom miljö- och hälsoskyddsområdet behandlas utförligt i kapitel Även byggnadsnämnden har ett tillsynsansvar enligt plan- och bygglagen, som anger att nämnden skall verka för en god byggnadskultur samt en god stads- och landskapsmiljö.

SOU 1993 19 Kommunerna och det samlade miljöarbetet 39

3.4 Organisation av kommunens samlade

miljöarbete

3.4.1 Kommunfullmäktige ytterst ansvarigt

Kommunfullmäktige är kommunens högsta beslutande organ, och därmed ytterst ansvarigt för det samlade miljöarbetet i kommunen. Enligt kommunallagen skall ett ärende innan det avgörs av fullmäktige ha beretts antingen nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en av en fullmäktigeberedning. Om ärendet endast beretts av en beredning skall berörd nämnd alltid ges tillfälle att yttra sig. När ett ärende beslutas av fullmäktige skall nämndernas yttrande finnas tillgängliga. Fullmäktige kan anta lokala föreskrifter såsom lokal hälsoskyddsförordning och renhållningsordning samt anta princip- eller policybeslut för alla kommunala verksamheter. En policy för miljövänlig upphandling i kommunen eller ett beslut om att kemiska bekämpningsmedel inte skall användas på kommunägd mark är exempel på sådana principbeslut. , Fullmäktige antar fysiska planer, avfallsplan, kommunal energiplan och miljövårdsprogram. Framställningar från kommun till statliga myndigheter eller andra en kommuner avges av fullmäktige, men kan delegeras. Sådana remisser kan vara stor betydelse miljö- och naturresurssynpunkt. De kan gälla exempelvis av ur prövning enligt miljöskyddslagen och yttranden om länsstyrelsens begäran om statliga anslag till trañkanläggningar. Arbetsordningarna varierar mellan kommunerna vad gäller delegering av från fullmäktige till nämnder och styrelser. I allmänhet avgör fullmäktige ansvar ärenden som större markaffärer, t.ex. inköp av egendom avsett till friluftsområde eller naturreservat, liksom ärenden markförsörjning för bostäder, arbetsplatser om och trañkanläggningar.

3.4.2 Krav i speciallagar organisatorisk frihet

-

Kommunerna har mängd obligatoriska uppgifter inom socialtjänst, vård, en undervisning, brand- och räddningstjänst, avfallshantering, väghållning, försörjning med vatten och avlopp, plan- och byggnadsverksamhet samt miljöoch hälsoskydd. Speciallagstiftning har tidigare ställ krav på att alla kommuner bland annat skall ha särskild byggnadsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd. I och med

40 Kommunerna och det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

1992 års kommunallag är varje kommun fri att besluta sin organisation. om egen I samband med tillkomsten av kommunallagen föreslogs, bland annat i flera riksdagsmotioner, att lagen skulle kompletteras med paragraf en för att garantera att miljöfrågorna inte kommer att behandlas i nämnder har för samma som ansvar miljöfarlig verksamhet, exploatering och planering markanvändningen i av kommunen. I förarbetena till lagen betonas i stället att kommun, vilken en oavsett nämndorganisation som väljs, skall sköta de uppgifter staten har ålagt den genom särskild lagstiftning, och att det är de politiska att till organens ansvar se att kompetens och integritet inom specialreglerade områden miljö- och som hälsoskyddet inte försämras. Enligt förarbetena räknar regeringen med att flertalet kommuner det anser ändamålsenligt att behålla ett separat politiskt för miljöfrågorna, och organ framhåller att det är viktigt att miljöskyddsarbetet stark ställning ges en och att den valda organisationen inte skapar oklarhet myndighetsfunktionen. om Samtidigt är det enligt regeringen angeläget att miljöhänsynen kommer in så tidigt som möjligt i all kommunal verksamhet och planering, och tydligare att en helhetssyn på miljöfrågorna skapas. Därför borde möjligheten till friare en nämndorganisation finnas också på miljö- och hälsoskyddsormådet. Riksdagen biföll förslaget.

3.4.3 Kommunstyrelsen leder och samordnar

Enligt kommunallagen skall kommunstyrelsen leda och samordna förvaltningen

av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över nämndernas verksamheter. Eftersom miljön är övergripande fråga berör alla förvaltningsområden har en som många kommuner valt att lägga ett samordningsansvar på kommunstyrelsen eller en miljöberedning. Det förekommer också att kommunstyrelsen kommunens yttranden i avger större frågor, bland annat i samband med remisser, fullmäktige delegerat om beslutsrätten i sådana ärenden. Det kan gälla frågor är viktiga miljösynsom ur punkt, som fysiska planer och yttranden trañkanläggningar. om Det finns inget stadgat i lag att berörd nämnd skall yttra sig innan om ett ärende avgörs av kommunstyrelse.

3.4.4 Miljö- och

hälsoskyddsnämnden

I hälsoskyddslagen 4 paragrafen framgår det i varje kommun skall finnas att en eller flera nämnder för miljö- och hälsoskyddet. Enligt som ansvarar samma

SOU 199319 Kommunerna och det samlade miljöarbetet 41

paragraf har miljö- och hälsoskyddsnämnden som övergripande uppgifter att uppmärksamt följa utvecklingen inom kommunen i miljö- och hälsoskyddshänseende och därvid utarbeta de förslag som är påkallade samt medverka i planering där miljö- och hälsoskyddsfrágor berörs; samarbeta med myndigheter, organisationer och enskilda vars verksamhet berör miljö- och hälsoskyddsområdet; lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor som rör nämndens ansvarsområde. Av paragrafen framgår att det är nämndens uppgift att bevaka miljö- och hälsoskyddsintressena och aktivt verka för att de blir tillgodosedda. Det är värt att notera att paragrafen inte är begränsad till hälsoskyddslagens tillämpningsområde utan täcker nämndens hela ansvarsområde. Skyldigheten att samverka inskränker sig inte heller till kommunens verksamheter, utan omfattar även statliga organ, olika intresseorganisationer och enskilda aktörer. Nämnden skall med stöd av 4 paragrafen delta eller yttranden i ärenden som rör bland avge annat bygglov, fysisk planering, energiplanering, trafikförsörjning, undervisningsplaner, kulturmiljöfrågor, grönområden, idrottsplatser, anläggningsarbeten, arbetsplaner för byggande av vägar och kommunens upphandling. Nämndens ansvarsområde är sålunda mycket vidsträckt. Den renodlade myndighetsutövningen pá miljöområdet utförs av miljö- och hälsoskyddsnämnden, eller nämnd fullmäktige tilldelat dessa uppgifter. annan som Se vidare kapitel 4. Som tillsynsmyndighet i dessa frågor är nämnden och inte fullmäktige kommunens högsta beslutande - organ. 229 av landets 286 kommuner hade l januari 1992 miljö- och hälsoskyddsnämnd. 57 kommuner har valt andra lösningar.

42 Kommunerna och det samlade miljöarbetet SOU 199319 Nämnd med ansvar för myndighetsuppgifter inom det kommunala miljö- och hälsoskyddet. 1992. Nämnd antal kommuner Miljö- och hälsoskyddsnämnd 229 Bygg och miljönämndlmiljö- och byggnämndmyndighetsnämnd för bygg- och miljöfrågor 36 Miljö- och räddningsnämnd 12 Kommundelsnämnder l Teknisk nämnd l Miljö- och myndighetsnämnd

Två kommuner som tidigare samordnat miljö- och hälsoskyddsnämndens uppgifter med annan nämnd har återgått till särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd.

3.4.5 Miljöansvar i andra nämnder

Många beslut har stor betydelse för kommunens samlade miljöarbete som tas av andra nämnder än den som ansvarar för miljö- och hälsoskyddet. Det gäller ärenden som rör bland annat trañk, markskötsel, naturvård, undervisning, fritidsverksamheter, bostadsförsörjning, fysisk planering, energiförsörjning,

vatten och avlopp, avfallshantering, fastighetsförvaltning, konsumentrádgivning

och kommunala inköp. Nämnder och styrelser kan enligt bedömning eller efter direktiv från egen fullmäktige samarbeta med miljö- och hälsoskyddsnämnden i sådana frågor, men

SOU 1993 19 Kommunerna och det samlade miljöarbetet 43 respektive nämnd beslutar sedan självständigt.

3.4.6 Tjänstemannaorganisation

I allmänhet har varje politisk nämnd ett förvaltningskontor med uppgift att bereda nämndens ärenden och verkställa nämndens arbetsuppgifter. Av 206 fristående miljö- och hälsoskyddsnämnder hade 1992 170 en särskild förvaltning. I de 274 kommuner besvarade i utredningens enkätundersökning som handläggs miljö- och hälsoskyddsfrágorna i följande förvaltningar

Förvaltning handlägger miljö- och hälsoskyddsfrågorna. 1992. som Förvaltning antal kommuner Miljö- och hälsoskydds-

miljö-, bygg-, räddning

Miljö- byggkontor 28

planstabkommunplanering

Tillsammans 2 men annan kommun

Antal svarat 274 som

Ytterliggare 18 kommuner hade våren 1992 beslutat att ändra inplacering av personalen vilket kommer att medföra att färre kommuner får en särskild miljöoch hälsoskyddsförvaltning. Modellen med särskild förvaltning för miljö- och hälsoskydd är helt dominerande i större kommuner, medan 37% av de kommuner som har färre än

45 000 invånare handlägger miljö- och hälsoskyddsfrágorna i förvaltning som

en också svarar för andra frågor.

44 Kommunerna och det samlade miljöarbetet SOU 199319

3.4.7 Kommunala bolag

Merparten av de kommunala bolagen har till uppgift att driva verksamheter som trañkförsörjning, avfallshantering, vatten- och avloppsrening eller att tillhandahålla lokaler. Kommunens inflytande styrelserepresentanter, utövas genom som nomineras eller utses av fullmäktige, samt av ägardirektiv. Samarbete mellan bolagen och de komunala förvaltningarna bedrivs i stort mellan sett som nämnderna.

3.4.8 Sammanvägning och samordning miljöaspekter

av

Som framgår ovan har miljö- och hälsoskyddsnämnden för att bevaka ansvar miljö- och hälsoskyddsfrågor, och där så är påkallat utarbeta förslag, samt att medverka i planering. I praktiken sker samarbetet vanligen att miljö- och genom hälsoskyddsförvaltningens tjänstemäm deltar i det löpande arbetet i arbetsgrupper tillsammans med tjänstemän från andra förvaltningar. Deltagande kan också ske genom remisser till nämnden. len organisation med särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd sker den slutliga sammanvägningen av miljö- och hälsoaspekter mot andra intressen vid beslut i fullmäktige eller i byggnadsnämnden i planärenden, i gatunämnd eller teknisk nämnd i trañkärenden, och VA-frágor. Även tjänstemännen inom miljö- och om hälsoskyddet deltagit i ett samarbete med andra förvaltningar kan miljö- och hälsoskyddsnämnden avge yttranden och därvid framföra sina eventuellt avvikande ståndpunkter. Medverkan från miljö- och hälsoskyddsnämnden i planering kan ske i olika stadier i handläggning eller vid utarbetande förslag. av 26 kommuner hade den 1 januari 1992 särskild politisk organisation, t.ex. en miljöberedning, för samording av miljöfrågor, och ytterligare sju kommuner har beslutat att införa en sådan under 1992. Dessutom hade ett trettiotal kommuner

någon form av sekretariat för förvaltningsövergripande samordning miljöfrå-

av gor. Av dessa hade hälften egen personal. Ett tiotal kommuner hade avsatt budgetmedel för samordningen, medan de övriga valt att låta verksamheten rymmas i övriga nämnders anslag. Iden intervjuundersökning som gjorts för rapporten Det samlade miljöarbetet framhålls att miljöberedningar och liknande samarbetsorgan skapar goda förutsättningar för att påverka miljöhänsynen i kommunens planering.

SOU 1993 19 Kommunerna och det samlade miljöarbetet 45

3.5 Dagens situation

3.5.1 Miljö- och hälsoskyddschefers svar om det samlade

miljöarbetet

Undersökningen Kommunernas planering belyser delar av det samlade kommunamiljöarbetet. Undersökningen gjordes som telefonintervjuer med i huvudsak fasta svarsalternativ med miljö- och hälsoskyddschefer eller motsvarande i 60 slumpmässigt utvalda kommuner. Förvaltningschefer i 58 kommuner deltog. Där svaren är uppdelade på kommuntyper används den indelning efter folkmängd, läge, tätortsgrad och

näringsstruktur Kommunförbundet tillämpar se bilaga 3. I avsnittet

som refereras också resultat från rapporten Det samlade miljöarbetet och från utredningens kompletterande intervjuer. Det redovisas är alltså miljö- och hälsoskyddschefernas bedömning av som situationen och utvecklingen. Det är naturligtvis en begränsning, eftersom också andra förvaltningar har stora och viktiga uppgifter miljöområdet.

Miljöplaneringmiüövárdsprogram

Av de 58 kommunerna har 60% 35 kommuner eller plan för det

program samlade miljö- och hälsoskyddsarbetet. De flesta dessa, cirka 90% innehåller av , beskrivning kommunens miljöproblem samt åtgärdsförslag. Cirka 70% av en av

från 25 de 58 kommunerna innehåller också förslag om

programmen av genomförandeansvar mot en tidsplan och förslag till uppföljning. I knappt hälften programmen från 15 av 58 kommuner har medel för föreslagna åtgärder av avsatts i budget. I grupperna större och mellanstora städer samt förorter har cirka 70% av kommunerna Av landsbygdskommunema har å andra sidan bara cirka program. 30% program eller plan för det samlade miljöarbetet. De 13 kommuner intervjuats mer ingående för Det samlade miljöarbetet som har samtliga någon form av program eller verksamhetsplan. I de flesta fall har kommunen själv varit drivande i arbetet med dem, men det pågår också en programutveckling tillsammans med länsstyrelsen i samband med de regionala miljöanalysema.

Samverkan i jâzsisk planering

Praktiskt taget alla 57 av 58 intervjuade miljö- och hälsoskyddschefer svarar - -

46 Kommunerna och det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

på frågan om miljö- och hälsoskyddsförvaltningen deltar i kommunens fysiska

planering. På en fråga om när kommer in i planeringen varierar man svaren mer

Deltarmedverkar miljö- och hälsoskyddsförvaltningen eller

motsvarande i kommunens fysiska planering I vilka skeden

Antal kommuner Totalt 58

Utarbeta program 39

Deltar tidigt i planarbetet 47

Beredningplangrupper 48

Yttrande i samrådsskedet 54

Utarbetande för fördjupad översiktsplan eller av program program för detaljplan är de tidiga faserna i planarbetet och deltagande i dessa reella steg ger möjligheter att påverka utformning den kommande bebyggelsen. av I samrådsskedet anses graden av låsning vara större och möjligheterna påverka riktlinjer att stora begränsad. I Det samlade miljöarbetet betonar representanter för både kommuner och länsstyrelser vikten att komma tidigt i planprocessen för miljöfrågoma av att verkligen skall beaktas. Kommunerna pekar på konflikter att ibland uppkommer under planarbetet. Miljöföreträdarna önskar fördjupade att Översiktsplaner skall göras för områden där konflikter kan uppkomma. Miljö- och hälsoskyddscheferna fick i Kommunernas planering också redovisa sin uppfattning om hur miljöaspekter tillgodoses i den fysiska planeringen

se

figur på nästa sida.

Samtliga tillfrågade förvaltningar bevakar frågor radon, fråga

om en som aktualiserades under 1970-talet där det förefaller miljökraven nu som om fullt ut tillgodoses i planeringen. Även för

avfallshanteringen uppfylls miljö- och

hälsoskyddskontorets synpunkteri allmänhet i nästan alla kommuner. Avstånd till

industrier och Vattenförsörjning är andra områden

som bevakas av miljöförvaltningen i i det närmaste alla kommuner, och cheferna i flertalet dem av anser att miljö- och hälsoaspekterna tillgodoses.

Buller och luftföroreningar är å andra sidan områden miljö-

som och

hälsoskyddsförvaltningen i nästan alla kommuner bevakar, där enligt

men man cheferna inte lika ofta får miljösynpunkterna tillgodosedda i planeringen. I fråga

om luftföroreningar tillgodoses miljöaspekterna i knappt hälften kommunerna.

av

Frågor om trafikförsörjning brukar bevakas drygt hälften

av av miljöförvalt-

och det samlade miljöarbetet 47 SOU 1993 19 Kommunerna 65 % de brukar få miljöaspektema tillgodosedda. ningarna och av dessa anser att ekologi och kretsloppstänkande bevakas i mindre grad, och Gröna frågor, miljöaspekterna blir tillgodosedda i mindre är hälften de kommuner som har av en bevakning.

Miljöaspekter bevakas respektive brukar bli

som

i planprocessen. 58 kommuner.

tillgodosedda

trafiktörsörjning

vattenanvändning

avfallshantering ekologi kretsloppstänkande gröna frågor

radon

lokalklimat

avstånd till industri

luftföroreningar

buller

o 10 20 30 40 50 60 antal kommuner

l D bevakas I brukar tillgodoseä

Sammanfattningsvis visar på intervjufrågorna att miljöaspekterna i dag svaren oftast tillgodoses på rad relativt lätt greppbara områden, men att mycket en innan hänsynen till miljön kommunernas samlade planering. återstår genomsyrar

I frågor rör trañk, luftföroreningar, buller, ekologi och kretsloppstänkande

som miljö- och hälsoskyddscheferna att det fortfarande är svårt att få genomslag anser för miljöaspekterna. Orsakerna till de tydliga skillnaderna i vilket genomslag miljöintresset får kan

diskuteras. Uppenbarligen är inflytandet från miljö- och hälsoskyddsförvaltningen

bättre i frågor där störningar är lätt mätbara, kunskaper ñnns om effekter av problemen och det finns metoder för åtgärder. Likaså förefaller miljöaspekter bli

48 Kommunerna och det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

bättre tillgodosedda där detta är relativt okomplicerat och inte medför stora kostnader för kommunen eller konsekvenser för andra samhällsintressen. Avstånd till industrier och vattenförsörjning är exempelvis områden är lätta bevaka som att och där miljöintresset kan på sätt leder till precisa krav. anges som Trañkförsörjning är å andra sidan ett komplext område med mycket miljöeffekter, stora där det finns mycket kunskap och betydande möjligheter till förbättringar, men där åtgärder kan innebära höga kostnader eller kräva omtänkande i markanvändning, och där samverkan med andra intressenter ofta är nödvändig för att påverka utvecklingen.

Miljökonsekvensbeskrivningar MKB

Av Kommunernas planering framgår att miljökonsekvensbeskrivningar MKB

som regel ingår i den fysiska planeringen i tredjedel kommunerna. Det en av finns en tydlig skillnad mellan olika kommuntyperna. Medan miljökonsekvensbeskrivningar används i 60% kommunerna större städer, mellanstora städer och av förorter ingår de i planeringen i bara 1 15 tillfrågade landsbygdsav och glesbygdskommuner. Vårt underlag visar dock inte hur behovet av att göra

miljökonsekvensbeskrivningar skiftar mellan kommuntyperna

MKB togs också upp i intervjuerna för Det samlade miljöarbetet. Enligt rapporten håller MKB på att införas ett instrument i kommunernas planering. som Några kommuner ser sitt arbete med MKB försöksverksamhet för som en att vinna erfarenheter inför en bredare introduktion, medan det i större kommun en finns relativt långtgående riktlinjer för innehåll och handläggning. Länsstyrelserna

svarar i undersökningen att de möter miljökonsekvensbeskrivningar del

som en av kommunernas planmaterial bara i mycket begränsad utsträckning.

Information om miljöanpassad livsstil

Har några insatseraktiviteteråtgärder vidtagits för bidra till miljöanpassad

att en livsstil i kommunen löd fråga till de 58 miljö- och hälsoskyddscheferna. en 50 av dem svarade ja.

Av dessa nämner nästan alla mellan 94 och 98 %, tidningspappersinsamling

och system för insamling batterier, glas och miljöfarligt avfall. Lika av många uppger att de prövat konsumentinformation att handla miljövänligt. om Nära 80% av de kommuner gjort några insatser har också informerat som om kompostering, medan färre prövat energisparåtgårder drygt 40% och att stimulera till kollektivåkande 20%. Insatser som nämns av enstaka kommuner är information hälsokost och motion eko-projekt. om samt En fråga ställdes också vilka angreppssätt prövats för påverka om som att

SOU 1993 19 Kommunerna och det samlade miljöarbetet 49

miljömedvetandet i kommunen samt vilka dessa givit avsedd effekt. av som I det stora flertalet av kommunerna har prövat skrifterbroschyrer och man

informationskampanjer. Miljö- och hälsoskyddschefen i än tredje

mer var kommun uppger också att givit stöd till eldsjälar eller miljöorganisationer man och stött goda exempel. Skrifterbroschyrer och stöd till eldsjälar organisationer är de metoder som oftast ha givit avsedd effekt. anses Arbetet för den allmänna miljömedvetenheten tas indirekt också i upp intervjuerna för Det samlade miljöarbetet. Där konstateras miljöförvaltatt ningarna har omfattande kontakter med allmänheten, miljöorganisationer och massmedia, och att kommunerna vanligen positivt på de kontakterna. Bland ser de 13 kommuner deltog i undersökningen ñnns särskild miljöinformatör som en i en, medan två deltar i ett mellankommunalt projekt för miljöinformation.

Att nå nationella mål

De 58 miljö- och hälsoskyddscheferna fick frågan det, förutom kontrollen om enligt milj och hälsoskyddslagstiftningen, bedrivs något arbete inom kommunen på ett antal områden prioriteras i de nationella miljömålen, och ifall som riksdagens beslut miljömål initierat något arbetet. om av De miljöområden som nämndes i frågan var svavel- och kväveoxider klimatpåverkande gaser buller och luft i tätorter vatten och hav biologisk mångfald skydd av ozonskiktet, CFC etc stabila, organiska och miljöskadliga ämnen. -

Över 90% av de tillfrågade förvaltningschefema att kommunen bedriver uppger arbete inom området vatten och hav, över 80% att den arbetar för skydd av ozonskiktet och knappt 70% att den arbetar med miljöskadliga ämnen. På övriga områden uppger 40 60% kommunerna att de bedriver ett arbete. - av Miljö- och hälsoskyddschefema att beslut nationella miljömål har anser om initierat arbetet framför allt när det gäller skydd ozonskiktet 84% de av av kommuner som arbetar med frågan och klimatpåverkande 56% gaser av kommunerna. På övriga områden har arbetet initierats riksdagsbeslut i mindre av

än hälften av kommunerna. Minst betydelse har besluten haft för arbete med

biologisk mångfald och bullerluft i tätorter initierande i 19% respektive

26% av de kommuner arbetar med området. som

Av miljö- och hälsoskyddschefema intervjuades svarade 71%

som att

50 Kommunerna och dm samlade miljöarbetet SOU 1993 19 kommunen arbetar med skydd av ozonskiktet, 26% att de arbetar inom området klimatpåverkande gaser och 16% att de arbetar med buller och luft i tätort på grund av nationella mål på respektive område. Utredningens bild är att det pågår mycket arbete inom de områden de nationella målen omfattar, och att detta till stor del har växt fram frivilligt i kommunerna. De nationella miljömålen har sällan initierat arbetet, men är förmodligen ändå till stöd för det lokala arbetet. Samtidigt visar enkätsvaren och intervjuerna att mycket få kommuner i dag täcker in de flesta av miljömålens områden. Det är uppenbart att både den lokala och den globala miljön kan förbättras genom en utökad miljöhänsyn i kommunernas verksamheter och planering, och genom att nationella miljömål i större utsträckning konkretiseras på lokalplanet.

Andra förvaltningar och intressen

Utredningens sekretariat har vid kompletterande intervjuer med miljö- och hälsoskyddschefer i olika kommuntyper genomgående fått svaret att både allmänheten och andra förvaltningar lyssnar mer på miljöfrågor än tidigare. Förvaltningscheferna upplever också att viljan att ta hänsyn till miljöaspekter finns genomgående i kommunen. I en stor kommun anser förvaltningschefen att man ligger på smärtgränsen till vad som går att få igenom när det är konflikt med andra samhällsintressen. Flera andra miljöförvaltningar upplever att det är när ekonomin kommer in i sammanvägningen som det inte går att få tillräckligt genomslag för miljöhänsyn. På frågan om kommunens Övriga förvaltningar har tillräcklig miljökunskap svarar de intervjuade antingen nej, eller att kunnandet hos tekniker och samhällsbyggare i kommunen är mycket varierande. Det framkommer vidare att miljö- och hälsoskyddsinspektörerna ofta ägnar mycket tid åt informella samtal för att sprida miljökunskap till kolleger på andra förvaltningar. Dock finns det uppenbarligen behov fortbildningsinsatser för att av få bättre genomslag i all verksamhet. Några kommuner som har haft större utbildningsinsatser om miljöfrågor eller ekologi för politiker från andra nämnder än miljö- och skyddsnämnden uppger att detta gjort det avsevärt lättare att få gehör för miljöhänsyn i kommunens arbete.

Viktigaste miljöinsatser 1991

Vilka är de viktigaste åtgärderna som vidtagits det senaste året för att förbättra miljön inom kommunen löd en öppen fråga i utredningens enkät till miljö- och

SOU 1993 19 Kommunerna och det samlade miljöarbetet 51

hälsoskyddscheferna. Svaren har en stor spännvidd över fyrtio skilda åtgärder eller åtgärdsområden. De enskilda åtgärder nämns flest är miljövårdsprogram 21 av 58 som av kommuner åtgärder mot försurning kalkning 15 kommuner samt avfallstekniklkompostering 8 kommuner.

3.5.2 Tillämpning luft- och bullerriktvärden i

av

detaljplaner

Buller och luftföroreningar är, framgår enkätsvaren ovan, områden där som av många miljöchefer att det är svårt att få miljöintressena tillgodosedda i anser kommunens planering. Också enligt intervjuerna i Det samlade miljöarbetet upplever miljöföretrådarna i kommunerna ofta brister och konflikter när det gäller t.ex. planering trafik och industri å ena sidan och bostäder och naturområden av å den andra. Bullerfrågor utpekas som särskilt svåra att hantera. Buller och luftföroreningar hör till de miljöstörningar som påverkar kommuninvånarnas hälsa och välbefinnande mest direkt. Cirka 3% av Sveriges befolkning utsätts exempelvis för kvävedioxidhalter som överstiger riktvärdet för god luftkvalitet. Samtidigt berör kommunens agerande för att förbättra miljön tydligt andra kommunala intressen, som behov av arbetstillfällen och bostäder.

Åtgärder för att förbättra hälsa och miljö kan också vara kostsamma för

kommunen, eller för intressenter som exploatörer och väghållare. Det upprättas detaljplaner även för områden som utsätts för luftföroreningar eller buller. Någon klar statlig policy för hur strikt riktvärdena skall tillämpas i planeringen ñnns för närvarande inte, länsstyrelsen kan numera upphäva en men detaljplan med stöd plan- och bygglagens bestämmelser om hot mot hälsa och av säkerhet, bedömer att riktvärdena kommer att överskridas. om man Vi har i utredningsarbetet gått igenom ärenden där kommunen efter länsstyrelsens ingripande gått vidare och överklagat länsstyrelsens beslut. Ärendena exempel på ingripanden rad skäl. Ett är att vägtrañk orsakar ger av en överskridanden av buller- och luftkvalitetriktvärden för bostadsbebyggelse. Att daghem lokaliseras intill industri, att flygbuller stör planerade bostäder och att en bostäder planeras med för litet skyddsavstånd till industri eller bensinstation förekommer också.

3.5.3 Miljöhänsyn i upphandling

Kommunerna upphandlade år 1991 tillsammans och tjänster för drygt 76 varor

52 Kommunerna och det samlade miljöarbetet SOU 199319 miljarder kronor. Volymen ger stora möjligheter att minska belastningen på miljön i den egna kommunen och att dessutom, genom att skapa efterfrågan på miljöanpassade produkter, påverka produktion och produktionsmetoder och pressa ner prisnivån. Den offentliga sektorn var som inköpare en pådrivande kraft i den övergång till icke klorblekta pappersvaror som skett under de senaste åren. Några kommuner har genom politiska beslut och egna riktlinjer för miljöhänsyn i den egna upphandlingen tagit initiativ som följts av andra. Se vidare Miljömedveten upphandling miljövarudeklaration, kapitel 6. 1991 gick - Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Riksrevisionsverket igenom kommunernas möjligheter att ställa miljökrav och presenterade exempel på framsynt upphandling i skriften Miljöhänsyn vid upphandling. Den slår fast att en kommun kan väga in miljökrav som en av flera faktorer när man gör sina inköp, inom ramen för principerna om affärsmässighet, objektivitet och konkurrens i den offentliga sektorn. En förutsättning är att miljökraven som kan gälla produktion, distribution, konsumtion eller destruktion definieras av en vara tydligt och anges bland andra villkor vid upphandlingen. Kommunförbundet har också givit handbok för miljömedvetna inköp ut en av kemisk-tekniska produkter för tvätt, disk och rengöring som inriktar sig på produkter för yrkesmässig användning, samt skrifter om upphandling av sunda hus och miljömedveten upphandling av livsmedel. Förbundet har även anordnat kurser för inköpsansvariga och andra berörda i kommunerna. Naturskyddsföreningen tillfrågade våren 1992 kommunernas miljö- och hälsoskyddsförvaltningar genom en enkät om kommunen formellt beslutat att ställa miljökrav i sin upphandling och om inköparna fått några miljökriterier att utgå ifrån. Av 184 kommuner som besvarade enkäten uppgav cirka hälften 88 kommuner att beslut och miljökriterier fanns, och ytterligare fem kommuner att ett arbete med kriterier pågår. Det är framför allt många av de större kommunerbland andra Stockholm, Göteborg, Jönköping, Umeå, Gävle och Helsingborg na som enligt enkäten tillämpar miljöriktlinjer vid inköp. - I Naturskyddsföreningens enkät fanns också frågor om hur kommunens inköp fördelar sig på varugrupper som är särskilt viktiga ur miljösynpunkt, som rengöringsmedel, bilvårdsprodukter och byggmaterial. Svaren var här mycket ofullständiga, bland annat på grund av att decentraliserat ansvar för inköp gör att miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i många kommuner inte har överblick över inköpen. För flera betydelsefulla produktgrupper, såsom arbetsfordon, arbetsredskap och byggmaterial, finns inga centrala rekommendationer eller positiv miljömärkning som policystöd för kommunernas inköp.

SOU 1993 19 Kommunerna och det samlade miljöarbetet 53

3.5.4 Samarbete och samordning mellan kommuner

Det samarbete som pågår mellan kommuner belyses i rapporten Det samlade miljöarbetet. Kommunerna i de sex län som besökts deltar alla i någon form av interkommunalt samarbete genom gemensamma projekt, samplanerade utbildningar eller kurser för handläggare. På det senare området tas planer och projektidéer årligen fram av Kommunförbundets länsavdelningar. I fem av de sex länen pågår gemensamma projekt inom livsmedelsområdet. I hälften av länen drivs samarbetsprojekt med inriktning på miljöfarligt avfall. I två län har särskilda bolag för hantering av miljöfarligt avfall bildats på kommunalt initiativ. Andra områden där kommunala samarbetsprojekt pågår gäller förskole- och daghemslokaler, gruståktsplanering, grundvattentäkter, Hus och Hälsaprojektet, projekt för riktad tillsyn av bilvårdsmedel och bilvårdsanläggningar samt amalgam. Några av de större kommunerna deltar i omfattande samarbete i olika grupperingar, t.ex. lO-kommunersgruppen, samarbetskommittén för miljö- och

hälsoskyddsnämnderna i rikets större städer, Åtgärdsgrupp Nord och XYZ-län.

Kommunalt miljöansvariga deltar också i t.ex. Förbundet för allmänt hälsoskydd, Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet, Föreningen för OPSIS-användare, länsförbund och trañkförbund med landstinget. På folkhälsoområdet pågår något samarbetsprojekt mer eller mindre omfattande med landstinget eller primärvården i de flesta län som besökts. - Miljö- och hälsoskyddscheferna i några kommuner efterlyser ett tydligare samordningsansvar för folkhälsofrågor och bättre tillvaratagande av miljömedicinsk kompetens, både i kommunerna och i länet. Tjänsteutbyte förekommer också mellan kommunerna. Det vanligaste är att större kommuner säljer tjänster inom områden som djurskydd, livsmedelskontroll samt laboratorietjänster. I mindre omfattning förekommer försäljning av radonmätningar, bullermätningar samt datarådgivning. Enligt några av de intervjuade miljö- och hälsoskyddscheferna borde tjänsteutbytet utvecklas till effektivare och smidigare former. Initiativ till erfarenhetsutbyte mellan kommunerna uppges bli allt vanligare, som stöd för kunskaps- och kompetensutveckling. Kommunförbundets länsavdelningar spelar här en roll genom att arrangera kurser och seminarier. Innehållet kan anpassas efter kommunernas behov. Regionala arrangemang kan också bli avsevärt billigare än nationella på grund av lägre reskostnader. Kontakter, samarbete och kunskapsutbyte mellan kommunerna är, enligt Det samlade miljöarbetet, omfattande och täcker många sakområden. Den bild som ges genom intervjuerna är att detta samarbete är av ett annat slag än det som

54 Kommunerna och det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

byggs upp via de hierarkiska nivåerna lokalt-regionalt-centralt. Genom nätverken kan man bland annat stödja sig på varandra, organisera tjänsteutbyte och utveckla köp av tjänster för arbetsmoment inte innebär myndighetsutövning. som Samverkan mellan kommuner har undersökts också Statsvetenskapliga av institutionen vid Göteborgs universitet enkät 1991 till miljö- och genom en hälsoskyddscheferna i samtliga kommuner. Analysen enkäten, presenterad i av rapporten Kommunal miljövårdssamverkan bild stämmer väl överens ger en som med den som ges i Det samlade miljöarbetet. Miljövárdssamarbetet mellan kommunerna befinner sig enligt rapporten i snabb utveckling. Samverkan har under femârsperiod utsträckts till att omfatta en fler kommuner, fler områden och fler former än tidigare. Hälften miljö- och av hälsoskyddscheferna förväntar sig att samarbetet skall öka ytterligare under de närmaste åren. En tendens är att samarbetet fått en mer informell karaktär. Till övervägande del fungerar det som bas för informationsutbyte och samråd. Miljö- och hälsoskyddschefen i var femte kommun att kommunen driver anlägguppgav ningar tillsammans med andra kommuner. Knappt sjättedel svarade en att samverkan leder till bindande beslut för kommunerna. Bara handfull en markerade att taxor och avgifter bestäms på interkommunal nivå. För framtiden förväntar sig miljö- och hälsoskyddscheferna utbredd en mer reglering av samarbetet genom avtal mellan kommunerna. Däremot förväntas reglering genom lagstiftning bli ännu mindre viktig faktor för förändring än en vad den är i dag. Ett annat uttryck för det interkommunala samarbetets omfattning är att miljöoch hälsoskyddscheferna, enligt Kommunal miljösamverkan, har tätare kontakter med företrädare för miljö- och hälsoskydd i andra kommuner än med politiker i den egna kommunen. Syftet med kontakterna är i de flesta fall kunskapsinhämtning och tekniskt samråd.

3.5.5 Vad kostar det samlade

miljöarbetet

Att beräkna vilka kostnader kommunerna har för det samlade miljöarbetet skulle vara en mycket omfattande uppgift. Det har heller inte ingått i vårt uppdrag att försöka göra det. Nedan ges ändå några exempel på kostnader för olika typer av uppgifter, i kronor per kommunmedlem och år. Miljö- och hälsoskyddsnämndernas nettokostnader 1992, enligt det var material som redovisats i utredningens enkät, i genomsnitt 90 kr kommunper medlem. 16 kr nettokostnad för personal gick till kommunens miljötillsyn av företag.

SOU 1993 19 Kommunerna och det samlade miljöarbetet 55 Kostnaden för miljöinformation till allmänheten varierar mycket mellan kommunerna. Uppgifter från sju kommuner från en pågående sammanställning av kommunernas kostnader för miljövårdmiljöskydd som genomförs av SCB ger ett genomsnitt på 5 kr. Små kommuner med många försurade sjöar kan ha stora kostnader för sjökalkning alltså ett återställande av skador som inte orsakats av lokal påverkan. I Malung kostnaden för kommunens del 47 kr per kommunvar medlem, trots att staten betalade merparten. Omhändertagandet av hushållens miljöfarliga avfall, som bekostas genom avfallstaxan, kostar enligt Renhållningsverksföreningens uppskattning 20 kr per hushåll. Bruttokostnaden för drift, underhåll och reinvestering i avloppsreningsverk varierar beroende på bland annat hur många som är anslutna. l kommuner med 5-10 000 invånare var genomsnittskostnaden för år 1991 exklusive moms, enligt Svenska Vatten- och avloppsverksföreningen, 382 kr per invånare. I kommuner med anslutning till större avloppsverksförbund eller regionala verk var motsvarande kostnad i genomsnitt 105 kr. På trañkområdet kan miljöförbättrande åtgärder innebära stora kostnader för t.ex. bullerskydd, miljövänliga bussar, cykelbanor eller åtgärder i gatunät för att gynna kollektivtrafik. I de största städerna planeras för närvarande omfattande trañkprojekt där miljöåtgärder kommer att innebära stora kostnader. Stora miljökostnader ligger alltså utanför miljö- och hälsoskyddsnämndens ansvarsområde. Gränsdragningen mellan vad är en miljöåtgärd, en som nödvändig del i den lokala infrastrukturen eller service till medborgarna kan vara otydlig. Exempelvis kan all ordnad bortforsling av avlopp ses som en miljöåtgärd. Men man kan också räkna enbart reningsverket som miljökostnad. Några de redovisade kostnaderna, som avloppsrening och insamling av av miljöfarligt avfall från hushållen, gäller uppgifter som kommunen har enligt lag, medan exempelvis sjökalkning och miljöinformation till allmänheten är frivilliga åtaganden.

3.5.6 Erfarenheter från de regionala miljödelegationema

I slutet 1980-talet arbetade tre regionala miljödelegationer på regeringens av uppdrag med att initiera och samordna åtgärder för att väsentligt förbättra miljön i Hisingen Göteborg, Sundsvall-Timrå och Västra Skåne. Dessa tre områden var för svenska förhållanden kraftigt belastade med utsläpp genom stor andel tung industri och mycket trafik. I alla områdena finns också särskilda problem med

förorening vatten Göta älv, Sundsvallsbukten och Öresund-Kattegatt.

av Göteborg och Västra Skåne har stor befolkning.

Vi vill här kortfattat lyfta fram några resultat och erfarenheter från miljö-

56 Kommunerna och det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

projekten i Sundsvall-Timrå och Göteborg, med inriktning på deras betydelse för det fortsatta kommunala miljöarbetet. Beskrivningen bygger på diskussioner med sekreterarna i miljödelegationerna. För samlad beskrivning projektens en av resultat med förslag till regering och andra instanser hänvisas till respektive slutbetänkande.

Man kan arbeta som miljödelegationenza överallt

Miljödelegationernas initiativ krävde inga speciella lagar eller andra beslut. Däremot hade miljödelegationerna ekonomiska Det arbete växte resurser. som fram bestod främst i att finna möjligheter till åtgärder, ta initiativ för att genomföra dem inom det befintliga systemet och stödja genomförandet. Sedvanlig myndighetsutövning kombinerades med arbetssätt. Man utgick från behoven nya av miljöförbättring i det geografiska området, inte från sektorsansvaret. Om det finns förutsättningar i form lokalt och regionalt för av engagemang att arbeta med helhetslösningar och att prioritera arbetet i dessa miljöprojekt som så finns det inga formella hinder.

Samordning och tydligt behövs ansvar

En svårighet som blev uppenbar i delegationemas arbete att det inte finns var något tydligt överordnat ansvar i övergripande miljöfrågor. Det fanns t.ex. ingen självklar addressat för förslag åtgärder på trañkområdet. Man upplevde om att organisationen för miljöarbetet både vid länsstyrelser och kommuner är uppbyggd för gårdagens problem, som dominerades utsläpp från stora punktkällor och av inte för dagens mer komplexa utsläppsbild, där samhällsplanering och diffusa utsläpp behöver särskild uppmärksamhet. Det framstod mycket klart att det behövs samordning och ett tydligare en ansvar för att kunna driva på utvecklingen. Enligt de tre sekreterarna i delegationerna skulle länsstyrelsen kunna ha denna roll. Alternativt kan tillfälliga former för samordning med tydligt också resultat för att få fram ansvar ge överenskommelser över sektorsgränser.

Erfarenheter från Sundsvall

Förutsättningarna för kommunens miljöarbete förändrades miljöprojektet. genom De långsiktiga målen blev tydligare. - Kommunfullmäktige antog en plan för åtgärder under 1990-talet. Kommun- styrelsen ñck i uppdrag att genomföra planen.

En liten central miljögrupp bildades kommundirektören, miljöchefen,

- av

SOU 1993 19 Kommunerna och det samlade miljöarbetet 57

planeringschefen och gatudirektören. Gruppen fördelar pengar, beställer arbeten, driver på och följer upp. Det finns en kontinuitet från miljöprojektet genom att två av medlemmarna ingick i projektets sekretariat. Nya resurser har avsatts för arbetet. Miljögruppen disponerar 1992 ett nytt anslag på 11 miljoner kronor.

Några erfarenheter från det första arbetsåret efter miljöprojektet Ett långsiktigt politiskt miljömål i kommunen är viktigt för auktoritet - att ge miljöarbetet. Den geografiska avgränsningen till två kommuner fördel. - var en Miljöplaner måste kopplas till nya resurser i form av personal och pengar, annars händer näst intill ingenting. Genomförandet av miljöprojektets förslag måste pågå under en tio-årsperiod. - Störst motsättningar uppstår kring förslag begränsning privatbilismen. - om av Genomförandet av miljöprojektets förslag kan behandlas på ungefär samma sätt som en förändring i en stor organisation. Det ställs stora krav engagemang, tydlighet, motivation, planering, resurser och uppföljning. Målet är att människorna i organisationen tänker och handlar på ett nytt sätt när förändringen har genomförts. Förutsättningar för framgång är ett samspel mellan hårda frågor som metoder för samhällsplanering, rening, transporter och mjuka frågor 0.s.v. som opinionsbildning, utbildning och information. Miljöprojektet har bidragit till öppenhet och stärkt det demokratiska inflytandet i mijöarbetet.

Miljöbokslutet se Lokal miüöövervakning, kapitel 6 har mottagits mycket

positivt.

Erfarenheter från Göteborg

En förändringsprocess pågår i kommunen. Det finns miljöpolitisk ledningsen grupp. En miljöpolicy för hela kommunen har utarbetats. Trafikkontoret, med en särskild trañknämnd, har bildats. En avfallspolitisk ledningsgrupp har lagt fram en avfallsplan jämte förslag till en ny organisation för avfallsfrågorna. Miljöprojektet har bidragit till att sprida miljöarbetet utanför gängse arbetsformer och planeringsmönster. Det har stimulerat till att leta upp bundsförvanter i olika miljöfrågor, att utnyttja företagens behov good-will av och ökade marknadsandelar, och sedan använda det goda exemplets makt. Även länsstyrelsen har utvecklat arbetsformer och är drivande i samverkan nya inom delar av miljöområdet. Projektet har varit viktigt för miljöarbetets utveckling på flera sätt. En operativt inriktad planering för och godstransporter, tar sin - person- som

58 Kommunerna och det samlade miljöarbetet SOU 199319

utgångspunkt bland kommuninnevånare, företag och andra aktörer har

utvecklats; Ett projektinriktat arbetssätt för miljöanpassade materiallprodukterl kemikalier har växt fram, där möjligheter till samarbete mellan näringsliv och

aktörer i kommunen inköpare, konsumentupplysare, renhållningsverk m.fl

utnyttjas; De kommunala verktygen för miljöarbetet har förbättrats genom koppling till det pågående förändringsarbetet i kommunen. Denna process innebär

bland annat anpassning till allmänhetens intresse för miljön och för en kommunala tjänster på området. Detta också positivt inom kommuses som i situation när den offentliga sektorn ifrågasätts. nen, en

Initiativ och projekt enligt miljöprojektet bör prioriteras i det fortsatta arbetet som är Inköpskommittén, - Kemikaliesvepet, - Rent UtRen Vinst, - Trañkkontorets trañkprojekt, - En miljökvalitetinriktad översiktsplanering, - Miljöpolicyns genomförande, - Miljökatalogen, - Miljödatabas- och miljöövervakningssystemet för Västsverige. -

Västra Skåne

Miljödelegationen Västra Skåne betonade i sitt slutbetänkande starkt behovet av

att det ñnns spelförare står för samordningen av det operativa en som miljöarbetet i regionen. Men bilden vilken organisation man vill ha var mycket av splittrad i remissvaren, varför delegationens förslag om ett framtida Skånes

Miljö- och Naturvärn fallit. Eftersom så många kommuner ingick i projektet har det inte varit möjligt för

utredningen att få fram generella erfarenheter av hur de enskilda kommunernas

miljöarbete påverkats projektet. Delegationen har själv föreslagit att av länsstyrelserna utöver sitt kontinuerliga uppfölj ningsarbete fem år efter projektets

avslutande skall redovisa hur förslagen från delegationen förverldigats.

4 Miljöarbete enligt miljö-

och hälsoskyddslagarna

I kapitlet behandlar vi kommunernas miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagarna, med tonvikt på miljötillsynen över företag. Inledningsvis behandlas kortfattat statens metoder för styrning samt de centrala myndigheternas och länsstyrelsens uppgifter i förhållande till kommunernas arbete. Därefter tas miljö- och hälsoskyddsnämndens övergripande enligt ansvar hälsoskyddslagen och ansvaret för tillsyn av olika objekt enligt de olika speciallagstiftningarna ingående. upp mer I avsnittet om förändrade uppgifter och resurser redovisar vi bland annat hur antalet anställda vid miljö- och hälsoskyddsnämnderna förändrats under perioden 1971-1991. l avsnittet om dagens situation redovisar vi kommunernas för resurser miljö- och hälsoskydd och hur de fördelas mellan olika verksamhetsområden, avgiftsfinansiering av tillsyn och kommunalt Övertagande av tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen för s.k. A-och B-objekt. Vår kartläggning visar att kommunerna 1991 använde i genomsnitt cirka 2,5 årsarbetskrafter 10 000 invånare till allt miljö- och hälsoskyddsper arbete. Av denna användes 0,4 årsarbetskrafter till miljötillsyn. Lika

mycket tid användes till livsmedelstillsyn. Vi har vidare uppskattat att

tillsynsavgifter 1991 täckte 38% personalkostnaderna för miljötillsynen. av Vi beskriver i kapitlet också erfarenheter kommunal tillsyn enligt av miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter.

4.1 Utredningens underlag

För att belysa vissa frågeställningar hur den kommunala miljö- och om hälsoskyddstillsynen bedrivs och vilka problem finns, i en situation när som en decentralisering pågår och kommunerna har fått ökad frihet att organisera sin verksamhet, har utredningen vänt sig till samtliga kommuner med enkät. en Ytterligare frågor har ställts till miljö- och hälsoskyddschefernai 60 slumpmässigt utvalda kommuner, och kompletterande intervjuer har utförts Statskontoret i av

60 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagama SOU 1993 19

13 kommuner, utredningens sekretariat. De undersökningar utredningen samt av genomfört presenteras närmare i inledningen till kapitel 3. Enkätformulär och rapporter från Statskontorets undersökninar är publicerade som bilagor till betänkandet. Vi har inhämtat erfarenheter kommunernas arbete med tillsyn enligt miljöav skyddslagen och lagen kemiska produkter från Naturvårdsverket och Kemiom kalieinspektionen. Till utredningen har vidare knutits referensgrupp med företrädare för en kommunalt miljöskydd med lång erfarenhet.

4.2 Miljö- och hälsoskyddslagarna

4.2. l Inledning

De olika lagstiftningar miljö- och hälsoskyddsnämnden har det lokala som tillsynsansvaret över har alla till syfte att skydda miljön eller människors hälsa och välbefinnande. Den offentliga tillsynen skall ge medborgarna ett grundläggande skydd, i princip oberoende den enskildes egen förmåga att inse risker av för hälsan eller miljön och utan att denne skall behöva påkalla myndigheternas uppmärksamhet eller själv driva en process. Miljö- och hälsoskyddsnämndens tillsynsansvar omfattar faktorer som kan påverka hälsan eller miljön negativt i olika lokaler, såsom förskolor, skolor, samlingslokaler och bostäder. Skyddet omfattar livsmedel, dit även dricksvatten räknas. Också störningar från industrier, trafik och andra faktorer i miljön liksom hanteringen kemikalier omfattas av skyddet. av De mest centrala lagstiftningarna är hälsoskyddslagen, miljöskyddslagen, livsmedelslagen, kemiska produkter, smittskyddslagen, renhållningslagen om lagen och djurskyddslagen.

4.2.2 Statens styrning

Staten styr kommunernas verksamhet till innehåll och omfattning främst genom

Vi använder i betänkandet, där inget annat framgår, ordet miljö- och hälsoskyddsnämnd och på motsvarande sätt miljö- och hälsoskyddsförvaltning, miljö- och hälsoskyddschef 0.s.v. om den kommunala nämnd som svarar för miljö- och hälsoskyddsfrågorna, även när detta ansvar är samordnat med andra uppgifter eller om nämndenförvaltningen har ett annat namn.

SOU 1993 19 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagama 61

lagar och förordningar. Ett annat sätt för staten att styra är utformning genom av

avgiftssystem och andra ekonomiska styrmedel inklusive

anslag till bland annat sjökalkning och naturvård. En tredje styrform är överprövning överklagade av beslut. Därigenom har staten också normerande inverkan inom miljö- och en hälsoskyddsområdet. Länsstyrelsen har också en möjlighet att på eget initiativ besluta i enskilda tillsynsärenden enligt hälsoskyddslagen. Staten kan vidare påverka kommunernas tillsynsverksamhet genom utbildningen av personal, de utbildnings- och informationsinsatser de statliga genom myndigheterna skall för, uppföljning och utvärdering svara genom samt genom forskningspolitiken. Generellt gäller styrningen, förutom själva lagstiftningen, den standard som skall tillämpas i enskilda fall för att det skydd lagstiftningen är avsedd skall att ge vara tillfredsställande, bland annat gränsvärden och villkor. Styrningen genom gäller däremot inte omfattningen av de skall avdelas för exempelvis resurser som tillsyn enligt miljöskyddslagen eller med vilken frekvens inspektioner skall äga

rum. Det har förts en diskussion huruvida kommunernas totala insatser inom om miljö- och hälsoskyddet bedrivs i utsträckning täcker intentionerna i en som lagstiftningen. Ett uppmärksammat exempel har varit miljö- och hälsoskydds-

nämndens i Pajala beslut att under 1986 inte bedriva någon livsmedelstillsyn.

Frågan togs upp av JO, uttalade J0s ämbetsberättelse 1988 det torde som att vara unikt att en kommun ett beslut dokumenterar sin avsikt åsidosätta genom att tillsynsuppgiften, att förhållandena de facto är desamma i flera andra men kommuner. Något brott ansågs inte föreligga. JO vände sig därefter till regeringen och framförde att det är brist i en lagstiftningen att staten inte har någon möjlighet att förmå kommun fullgöra en att sina skyldigheter. Denna begäran från JO har inte lett till någon lagändring. Enligt brottsbalken 20 kapitlet 1 paragrafen kan dock, efter lagändring 1989, sanktioner vidtas mot förtroendevalda och anställda inom kommuner, om de åsidosätter vad åligger dem enligt specialförfattningar. som Hittills har emellertid aldrig någon funnits skyldig till sådant åsidosättande av åligganden. Det finns alltså oklarheter när det gäller hur långt tjänstemannaansvaret sträcker sig, med de former styrning används i dag. av som Den genomgång vi gör i detta kapitel visar att det kommunala tillsynsanvaret är så omfattande att bedömning alltid behöver göras för välja vilka en att åligganden kan utföras i förhållande till de finns. som resurser som Genom att staten decentraliserat verksamhet till kommunerna och

styr genom ramlagstiftning

uppkommer också skillnader på grund lokala prioriteringar. av

62 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagarrta SOU 1993 19

4.2.3 De centrala tillsynsmyndighetemas ansvar

antal statliga myndigheter har centralt tillsynsansvar inom miljö- och Ett stort ett hälsoskyddsområdet. Naturvårdsverkets särställning central myndighet har beskrivits i kapitel som Utredningen Naturvårdsverket har i sitt betänkande Naturvårdsverkets om uppgifter och organisation SOU 199132 bland annat framhållit att en av verkets viktigaste uppgifter i tillsynen bör underlag för att stärka de övriga vara att ge tillsynsmyndigheternas planering, genomförande och uppföljning av tillsynen fram Allmänna råd samt förmedla kunskaper och erfarenheter. genom att ta Kemikalieinspektionen skall enligt sin instruktion uppmärksamt följa utvecklingen i fråga förekomsten kemiska produkter och de risker om av användningen dessa kan medföra, utreda, sammanställa och dokumentera av verksamheten avseende kemiska produkter och de hälso- och miljörisker de kan

medföra, samt stödja regionala och lokala tillsynsmyndigheter.

Socialstyrelsen utövar tillsammans med Naturvårdsverket den centrala tillsynen enligt hälsoskyddslagen. Socialstyrelsen är dessutom tillsynsmyndighet enligt hälso- och sjukvårdslagen. Enligt denna lag har hälso- och sjukvården ett dokumentera, registrera, analysera och informera om de faktorer som ansvar att bidrar till sjukdom och ohälsa. Detta gäller även faktorer som ñnns i miljön.

Livsmedelsverket är central tillsynsmyndighet när det gäller livsmedelslag-

stiftningen, och skall bland annat leda och samordna livsmedelskontrollen samt bevaka konsumentintresset på området.

De centrala tillsynsmyndigheterna hade tidigare en uttalad uppgift att styra

föreskrifter och Allmänna råd hur lagstiftningen skulle tillämpas. genom om begränsningskungörelsen, kommunerna möjlighet att via Genom som ger Kommunförbundet begära regeringen prövar sådana föreskrifter kan att om medföra ökade kostnader har möjligheterna att styra på detta sätt i praktiken begränsats. Under år har i stället de centrala myndigheternas uppgift att följa upp senare och utvärdera den lokalt bedrivna verksamheten betonats. Behovet av att ta fram kunskapsunderlag och att initiera och samordna utvecklingsarbete har också framhållits.

4.2.4 Det regionala tillsynsansvaret

Länsstyrelsen har på regional nivå huvudansvaret för miljö- och hälsoskyddsfrågoma, inklusive den lagreglerade tillsynen. Länsstyrelsen svarar bland annat

för frågor hälsoskyddet, livsmedelskontrollen, plan- och byggnadsväsendet,

om

SOU 1993 19 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagama 63 djurskyddet, naturvärden, miljöskyddet och hushållningen med naturresurserna. Det har på senare tid poängterats att länsstyrelsens roll på områden där den utövar tillsyn gentemot kommunerna mer skall att följa och utvärdera vara upp vilket genomslag de nationella målen får i den lokalt bedrivna verksamheten, och mindre än tidigare att ägna sig åt detaljkontroll. Uppföljning och utvärdering tjänar det dubbla syftet information till den centrala nivån att ge om den nationella politikens genomslag och att återföra information till kommunerna om deras roll i det regionala sammanhanget. I 1993 års budgetproposition prop. l99293zl00, Bilaga 14, framhåller regeringen att aktuella uppgifter för länsstyrelsen inom miljöskyddet kan att överlåta tillsynsansvar för vara anläggningar på miljöskyddsförordningens B-lista till kommunerna och att upprätta tillsynsprogram för de samlade tillsynsaktiviteterna i länet.

4.3 Miljö- och hälsoskyddsnämndens

ansvar enligt lagstiftningen

4.3.1 Tillsynsansvar enligt vissa lagar

Miljö- och hälsoskyddsnämnden skall kontrollera efterlevnaden ett flertal av författningar som reglerar skyddet människors hälsa, miljöskydd och av djurskydd. Tillsynsansvaret enligt hälsoskyddslagen omfattar bland annat stor mängd en lokaler, som bostäder, samlingslokaler, lokaler för undervisning, vård och annat omhändertagande, lokaler för hygienisk behandling och hotell. Tillsynsansvaret enligt denna lag omfattar också avloppsanordningar, offentliga toaletter, ohyra och skadedjur, djurhållning, idrottsanläggningar och badanläggningar. Nämnden godkänner och besiktigar också avloppsanordningar. Tillsynsansvaret är inte begränsat till viss ägar- eller upplåtelseform, och omfattar sålunda även bostäder som bebos av ägaren. Nämnden får meddela villkor, förelägganden och förbud behövs för att som lagen skall efterlevas samt i vissa fall utsätta vite. Nämnden får också utfärda kommunala föreskrifter för att hindra uppkomst Sanitär olägenhet. av För djurskyddslagen och lagen tillsyn över hundar och katter kan om miljö- och hälsoskyddsnämnden på motsvarande sätt meddela föreskrifter och förbud som behövs för att lagen skall efterlevas. Enligt smittskyddslagen ansvarar miljö- och hälsoskyddsnämnden för att

smittskyddsåtgärder vidtas mot djur, livsmedel, avloppsvatten och andra objekt.

Nämnden skall också samverka med smittskyddsläkaren.

64 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagama SOU 1993 19

Miljö- och hälsoskyddsnämnden har tillsynen över att renhållningslagen efterlevs, medan ansvaret för själva bortforslingen och slutomhändertagandet av avfall samt för att upprätta avfallsplan kan åvila andra kommunala organ. en Kommunernas tillsyn enligt livsmedelslagen omfattar kontroll av beskaffenhet, hantering, märkning, saluhållande och personalhygien samt godkännande av livsmedelslokaler. Länsstyrelsens har tillsyn enligt huvuddelen naturvårdslagen, men kan av delegera ansvaret för vissa frågor, t.ex. för täkter och vilthägn, till kommunal nämnd.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden har alltså tillsyn över ett stort antal objekt av

mycket skiftande slag. För att bild av det tillsynsansvar som ligger på ge en nämnden vi här översikt över antalet objekt för några av lagstiftningarna ger en

Tillsynsobjekt enligt hälsoskyddslagen lokaler för vård och omhändertagande ca 25 000 hotell, pensionat 2 100 frisersalonger, Skönhetssalonger 4 900 bostäder radon-, mögel-, bullerproblem samtliga med t.ex avfallshantering, komposter, enskilda avlopp uppgift saknas

Tillsyn enligt djurskyddslagen djurskydd för alla djur, d.v.s. i gårdar, affärer, uppgift saknas sällskapsdjur, försöksdjur

Tillsynsobjekt enligt livsmedelslagen

Källor SCB, Företagsregistret BASUN, 1991 Livsmedelsverket, avser år 1990 Tillfälliga objekt Lex vid festivaler, marknader o. s. v. tillkommer.

4. 3 Miljöskyddslagen

För att starta och ändra tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet fordras i vissa fall anläggning prövas. Vid tillståndsprövningen bedömer myndigheterna vilka att en skyddsåtgärder krävs och får upplysningar om vilka utsläpp som kommer att som ske. I tillståndet regleras sedan under vilka förutsättningar och villkor verksam-

SOU 1993 19 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslaganla 65

heten får bedrivas. Det finns tre former prövning koncessionsnämnds- eller länsstyrelseav prövning samt anmälan till miljö- och hälsoskyddsnämnd. En anmälan innebär att nämnden gör en enklare prövning än i ett tillståndsärende. Enligt tidigare lagstiftning före 1981 förekom ett förenklat prövningsförfarande och s.k. dispens kunde ges. Dessa dispenser gäller fortfarande företagen inte om senare

genomgått en tillståndsprövning.

Definition och ansvarsfördelning tillstånds- och tillsynsansvar av

enligt miljöskyddsförordningen MF

Anlägg- A B C U ningstyp enligt MF

Till- tillstånd tillstånd anmälan ingen stånds- konces- länsstyrel- miljö- och prövning sionsnämn- hälsosen och an- den skyddsmälan nämnden

Tillsyn länsstyrel- länsstyrel- miljö- och miljö- och sen sen hälso- hälsoskydds- skyddsnämnden nämnden om inte tillsynen delegerats till kommunens miljö- och halsoskyddsnämnd.

l fortsättningen använder begreppen A-, B-, C-, och U-objekt enligt ovanstående definitioner. 1989 utökades miljö- och hälsoskyddsnämndernas uppgifter till att omfatta tillsyn enligt miljöskyddslagen de mindre anläggningarna, C-objekt enligt av -

miljöskyddsförordningens lista samt s.k. U-objekt listade, inte kräver

- som tillstånd eller anmälan för vilka nämnden kan meddela råd eller föremen lägganden. Miljö- och hälsoskyddsnämnden medverkar också remissinstans vid som

länsstyrelsens eller koncessionsnämndens tillståndsprövningar. Det är även relativt

vanligt att miljö- och hälsoskyddsförvaltningens tjänstemän deltar länsstyrel-

när sen gör tillsynsbesök. Kommunerna kan frivilligt överta länsstyrelsen tillsynsansvar över A- och Bobjekt, helt eller delvis, förutsatt att länsstyrelsen delegerar detta ansvar till kommunen. Hittills har detta skett i cirka 100 kommuner i varierande omfattning och för olika anläggningar. typer av En inte helt fullständig inventering antalet anläggningar kräver av som

313-0212

66 Miljöarbete enligt miljö- och hâlsoskyddslagama SOU 1993 19

tillstånd eller anmälan enligt miljöskyddslagen finns redovisade i Miljötillsynen i Sverige Naturvårdsverkets Rapport 3815, 1989. En ny inventering kommer att genomföras under 1993. Utredningen bedömer, efter kontakt med länsstyrelserna, att det år 1992 fanns 500 A-objekt, 6 000 B-objekt och omkring 14 000 C-objekt. Den sistnämnda uppgiften är osäker. . Dessutom fanns år 1991 enligt SCBs företagsregister 93 000 jordbruk över 2 ha hel- och deltidsjordbruk med mycket varierande tillsynsbehov. Miljö- och hälsoskyddsnämnden ansvarar för tillsyn över flertalet enligt bland annat miljöskyddslagen, djurskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Till dessa kommer det stora antal miljöfarliga verksamheter som inte kräver anmälan U- objekten samt B- och C- anläggningar som tillsynsmyndigheterna ännu inte känner till. Tillsynsmyndigheten kan meddela råd lämpliga åtgärder för att motverka om olägenheter miljöfarlig verksamhet. För verksamheter som saknar tillstånd kan av myndigheten förelägga försiktighetsmått eller förbud, och får därvid sätta ut om vite. Vidare är myndigheten skyldig att verka för att överträdelse av lagen beivras. Tillsynsmyndigheten kan förelägga undersökningar enligt särskilt om kontrollprogram, är tvingande för företaget. I programmet föreskrivs både som anläggningskontroll med inriktning på att lagstiftningen och beslutade villkor om följs samt recipientkontroll. Myndigheten kan via kontrollprogrammet dessutom förelägga besiktningar, vilka utförs av fristående s.k. besiktningsmän på om företagets bekostnad. Den utövar tillståndspliktig verksamhet är skyldig att årligen avge en som

särskild miljörapport till tillsynsmyndigheten.

Myndigheternas tillsyn omfattar även övervakning av företagets driftkontroll samt inspektioner av anläggningen.

4.3.3 Lagen om kemiska produkter LKP

Ansvar för att lagen kemiska produkter följs vilar på den som hanterar eller om importerar produkterna. Verksamhetsutövare har ansvaret för att kemiska produkter inte skadar den yttre miljön. Det åligger den importerar eller tillverkar en kemisk produkt att se till som att det finns tillfredsställande utredning för bedömning av vilka hälso- och miljöskador produkten kan förorsaka. Den som tillverkar eller överlåter en kemisk produkt ska märkning eller på annat sätt informera om produkten genom innebär några risker betydelse hälso- och miljöskyddssynpunkt. av ur

SOU 1993 19 Miljöarbete enligt miljb- och hälsoskyddslagama 67

Efterlevnad lagen och ett flertal förordningar följs myndigheternas av genom tillsyn.

Tillsynsmyndighet Tillsynsområde

Kemikalieinspektionen tillverkare, importörer och användare, samt samordnar de centrala myndigheterna

Naturvårdsverket skyddet den yttre miljön, i av samband med användning av kemiska produkter länsstyrelsen den närmare tillsynen inom länet

kommunens miljö- och hälso den omedelbara tillsynen inom skyddsnämnd kommunen

Tillsynsansvaren enligt LKP mellan de administrativa nivåerna överlappar delvis varandra, eftersom ett och samma företag både kan hantera kemiska produkter och vara leverantör. I något län har tillsynen enligt överenskommelse fördelats så miljö- och att hälsoskyddsnämnden fullgör tillsynen enligt LKP för de företag har som man tillsynsansvar för enligt miljöskyddslagen, medan länsstyrelsen övervakar LKP där den svarar för miljötillsynen. Enligt Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen är det lämpligt att sådan uppdelning generellt görs i länen. en av ansvaret Det förs dock en diskussion juridiska oklarheter eventuellt kan uppstå. om som Möjligheterna att fördela ansvaret för tillsyn enligt LKP begränsas, jämfört med tillsyn enligt miljöskyddslagen, att ingen förordning för närvarande av ger den lokala myndigheten möjlighet att finansiera denna tillsyn med avgifter. En fråga som diskuterats de senaste åren är vilken möjlighet den lokala tillsynsmyndigheten har att tillämpa den s.k. utbytesregeln LKP 5 paragrafen. Generella regler särskilt farliga ämnen kan utfärdas regeringen eller om av Kemikalieinspektionen. De kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna kan däremot förelägga enskilda företag att, med stöd 5 paragrafen LKP eller av generella regler, byta ut särskilt farliga kemikalier mot mindre farliga när detta är motiverat risksynpunkt. ur

Kommunala uppgifter enligt LKP

Den löpande tillsynen enligt LKP och tillhörande förordningar gäller enligt lagen all hantering av kemiska produkter, d.v.s även allmänhetens. Miljöoch hälsoskyddsnämnden har enligt förordningen miljöfarligt avfall om också betydande uppgifter att fullgöra med all tillsyn slutligt omhändertagande av och

68 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagama SOU 1993 19 borttransport av det miljöfarliga avfall som uppstår i kommunen. I förordningar till lagen om kemiska produkter finns en mängd detaljbestämmelser är specifika för viss kemisk produkt eller för en hel grupp. som en Det gäller t.ex. planen för avveckling av CFC m.m., förbudet mot PCB och förordningar med regler för användning av bekämpningsmedel. Det åligger miljöoch hälsoskyddsnämnden att kontrollera att dessa förordningar efterlevs. Tillsynen skall förutom ren industriverksamhet omfatta offentliga verksamheter och servicenäringar, t.ex olje- och kemikaliedepåer, bensinstationer, färghandeln och alla andra företag som på något sätt hanterar kemiska produkter. Det fanns i landet år 1991 totalt 586 000 arbetsställen. Av dessa har många en användning av kemiska produkter som begränsas till rengöringsmedel och liknande. Vi har gjort en uppskattning av antalet arbetsställen som har en något mer omfattande hantering med ledning av data ur SCBs företagsregister BASUN. Uppskattningen vid handen att förutom de A- och B- objekt där miljö- och ger hälsoskyddsnämnden har tillsyn ñnns omkring 14 000 C-objekt samt 93 000 jordbruk, som kan vara C- eller U-objekt. Därutöver finns U-objekt bestående av över 65 000 företag som har mer miljöpåverkande verksamhet än enbart spilloljehantering och 31 00 arbetsställen med enbart spillolja. Kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnder har tillsynsansvar över samtliga. Sammanställningen visar tydligt att det inte är möjligt att regelbundet bedriva tillsyn på alla objekt inom ramen för nuvarande resurser.

SOU 1993 19 Miljöarbete enligt miliö- och hälsoskyddslagama 69

Uppskattning av antalet verksamheter där kemiska produkter hanteras i större omfattning än i normal kontors- eller hushâllsverksamhe Verksamhet Arbetsställen Arbetsställen med kemiska med enbart produkter spillolja

medicinska forskningsinstitut hälso- och sjukvård, barnavård, 25 000 veterinärverksamhet moped- och cykelrepverkståder 300 handelsförmedling och partihandel med kemi- 1 100 kalier, färg, plast, gummi varuhus, handel med dagligvaror färg, parfym, blomster, foto mil. 25 700 VVS-entreprenad 6 500 mâlerientreprenad 5 800 partihandel med byggnadsmaterial 5 500 bilreparationsverkstäder, fotograñrörelser, beräknade tvätterier, trädgårdsodling, bränsle- och driv- ingår delvis medelspanihandel m.m. bland C-objekten summa mer än 86 00 31 000 Källor

Utredningens bedömning efter kontakter med samtliga länsstyrelser, januari

1993. Bearbetning av SCBss företagsregister.

70 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagarrta SOU 1993 19

4.4 Förändrade uppgifter och resurser

4.4.1 Kommunerna på väg mot obalans

Kommunernas samlade verksamhet har ökat under lång följd av år. Under en 1980-talet har det bland annat berott på att offentliga verksamheter överflyttats till kommunerna. l Kommunförbundets rapport Kommunerna mot obalans, behov och resurser

1990-2005 Svenska kommunförbundet 1992 finns en genomgång av de

ekonomiska förutsättningarna visar på stora och ökande problem för som kommunerna under tiden fram till år 2005. Genomgången belyser också att behoven den verksamhet kommunerna utför fortsätter att öka. Antalet barn i av förskoleåldern ökar under 1990-talets första hälft och tiden därefter ökar följaktligen antalet skolbarn. De äldre, speciellt i de högsta åldrarna, blir också fler. Upprustning och utbyggnad äldre- och handikappomsorg kommer därför av att kräva betydande insatser från kommunerna. Utbyggnad avloppsreningsverk, förnyelse av ledningsnäten och upprustning av vägar och fastigheter, är områden där stora kommunala investeringar kommer av att behövas. Om BNP växer på grund större produktion i den privata sektorn, så blir av följden, enligt den nämnda rapporten från Kommunförbundet, främst att möjligheter skapas för att öka den privata konsumtionen, såvida inte produktivitetshöjningen används till att flytta över arbetskraft till offentligt mer finansierad verksamhet. Detta kan dock endast ske en stigande skattekvot genom möjlighet för närvarande är stängd på grund av att skatten anses ha - en som slagit i taket. Resonemangen i Kommunförbundets rapport bygger på statsmakternas syn att det totala skatteuttaget skall begränsas. Kommunerna har möjlighet att förbättra situationen genom bland annat ökad

grad avgiftsfmansiering och produktivitetshöjning. Övergång till privat

av produktion många de tjänster idag bedrivs i kommunal regi kan också av av som underlätta situationen, den valfrihet och konkurrens som därmed skapas om medför ökad effektivitet och lägre kostnader för kommunerna. Besparingar och avveckling verksamheter pågår för närvarande i av kommunerna. Kommunförbundet har beräknat att den ordinarie kommunala konsumtionen minskar med 2,5% under både 1993 och 1994. För 1993 beräknas kostnadsminskningen bli störst fritidsområdet 5,8% medan miljöskydd - drabbas minskning på 3,6%. Enligt enkät till miljö- och hälsom.m. av en en skyddskontoren från Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet kommer nedskärningar på i genomsnitt omkring 5% att göras i miljö- och hälsoskyddsnämndernas budgetar utan att verksamhetsområdet minskar.

SOU 1993 19 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslaganza 71

4.4.2 Miljö- och hälsoskyddet och kommunens

resurser

Totalt utgör miljö- och hälsoskyddsnämndernas budget halv procent den en av kommunala verksamheten. Det kommunala miljö- och hälsoskyddet har åren tillförts genom nya uppgifter och förändrats, framför allt att tonvikten förskjutits från kontroll genom av hygien och smittorisker till skydd miljön i vid mening. En de av av stora förändringarna att kommunerna 1989 fick ett obligatoriskt för tillsyn var ansvar enligt miljöskyddslagen. Den ökade omfattningen av verksamheten motsvarades fram till 1984 av en ökning av personalantalet. Därefter har det totala antalet anställda minskat, medan antalet inspektörer fortsatt att öka. Andelen inspektörer har sålunda stigit.

Antal anställda vid miljö- och hälsoskyddsnämnderna

1971-1991, inklusive administrativ personal.

ü 500

o I I l I I l I l I l I I I l l I l I I J I I I I I I I I I I | I I | I I I | I 1 K N m v un 0 K w m 3 m 3 3 m w N m m o 5 N h- N h. N N N w w w w m w 0 O U O U7 O O O O O O O O C O O O a O O O O V V V V F V V V V. V. V V V V V Y

bl- chefer och inspektörer -O- antal anställda |

Anm. uppgifterna avser antalet individer, vilket är högre än antalet ársarbetskrafter som redovisats i följande avsnitt.

72 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslaganla SOU 1993 19

Vi bedömer att de tillsynsuppgfter som åvilar kommunerna, under de närmaste åren kommer oförändrade, eller öka. Hos allmänheten finns att vara också stora förväntningar på det kommunala miljöarbetet. Vid fördelning av kommunens kommer förväntningarna miljöarbetet emellertid att resurser andra behov även de är väsentliga för långsiktigt god behöva prövas mot som en utveckling i komunen. Samtidigt kommer det att finnas mindre tillgängliga skattemedel än vad som varit fallet under 80-talet. Vi därför att det är nödvändigt att ha realistiska förväntningar på i anser vilken grad ökade för miljöarbetet kan skapas. I vissa kommuner kan resurser omprioriteringar och effektivisering andra verksamheter medföra ökade anslag av för samlat miljöarbete. Det är å andra sidan fullt möjligt att andra kommuner tvingas möta förväntningarna på ett förstärkt miljöarbete med minskad Utvecklingen former ägande och drift av offentliga verksamheter av nya av liksom uppdelning på separata resultatenheter kan komma att öka handläggningstiden för tillsynsärenden inom miljö- och hälsoskyddet. Inom den utbyggda barnoch äldreomsorgen kommer fler verksamheter sannolikt att privatiseras och bolagiseras. Privata skolor och daghem och privata entrepenörer som driver exempelvis storkök för skolor kommer att innebära att miljö- och hälsoskyddsmyndigheten får väsentligt fler parter att mot i tillsynen, särskilt när agera förelägganden eller andra åtgärder behövs. Beslut skall därmed delges fler, antalet ärenden i nämnden kan öka, formalia vid t.ex. överklaganden kan kräva tid än när har kommunen som enda motpart. mer o.s.v. man

4.5 Dagens situation

4.5.1 Vad avses med tillsyn

Begreppet tillsyn har givits olika betydelse i de lagstiftningar som miljö- och hälsoskyddsnämnden har det lokala tillsynsansvaret över. I såväl miljöskyddslaoch hälsoskyddslagen i övriga aktuella lagar har begreppet givits en gen som vidare betydelse än ord kontroll och granskning. som Vi använder i fortsättningen ordet tillsyn följande uppgifter för miljö- och om hälsoskyddsnämnderna att övervaka efterlevnaden av lagstiftningen, att meddela tillståndsbeslut och remissyttranden om ansökningar, liksom avge att handlägga anmälningsärenden, att meddela föreskrifter, förelägganden och förbud, och vidta de andra åt- gärder behövs för att gällande bestämmelser skall följas, som att ajourhålla register och sköta nödvändig administration i anslutning - annan

SOU 1993 19 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagarrta 73

till tillsynsärenden, att lämna råd och upplysningar i samband med besök och andra kontakter med dem övervakningen riktar sig till, att genom information och andra generella metoder aktivt verka för att driftansvariga iakttar aktsamhetsreglerna och tar tillvara olika möjligheter att uppnå bättre miljöförhållanden.

Ordet miljötillsyn används i betänkandet, där inget annat framgår, som en sammanfattande benämning på allt arbete med tillsyn enligt miljö-skyddslagen och lagen om kemiska produkter.

4.5.2 Resurser för miljö- och hälsoskydd

Tillsyn enligt miljö- och hälsoskyddslagslagarna är en del av miljö- och hälsoskyddsnämndens breda arbetsfält. 1992 hade dessa nämnder tillsammans 776 miljoner kronor i budgetmedel och förfogade över drygt 2 100 årsarbetskrafter. Kommunerna använde i genomsnitt cirka 900 000 kr i budgetmedel per 10 000 invånare för miljö- och hälsoskyddsnämndernas samlade verksamhet, varav huvuddelen var kostnader för personal. I genomsnitt användes cirka 2,5 årsarbetskrafter per 10 000 invånare till miljö- och hälsoskyddsarbetet.

Antal årsarbetskrafter för miliö- och

hälsoskyddsarbete per 10.000 invånare, medeltal

för olika kommuntyper 1991.

3,4 3,5 3.1 3 3 23 2,6 2,6 2,5 23 l 2 2 . 1,5 1 | 0,5 0 r i l . . . . . . . storstad förort större mellan- bmksort normal gles- landsstad stor kommun bygds- bygdsstad kommun kommun Kommunerna har grupperats efter tätortsgrad, folkmängd m.m. enligt bilaga 3.

74 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagama SOU 1993 19

Glesbygds- och landsbygdskommunerna och bruksorterna har, räknat per 10 000 invånare, mer personal och högre kostnader för miljö- och hälsoskyddsarbetet än riksgenomsnittet. Lägst kostnad finns i de större städerna. Uppgifterna är medelvärden. Skillnader i resursbehov diskuteras nedan. Siffervärden för nettobudget och antal ärsarbetskrafter finns i bilaga 4.

De minsta kommunerna

I 119 kommuner finns mindre än fyra årsarbetskrafter för miljö- och hälsoskyddsarbete, och i 40 dessa mindre än två ársarbetskrafter. I stor del av en av kommunerna är det alltså en mycket liten handläggare sköter miljögrupp som och hälsoskyddsfrágorna. Det stora flertalet Sveriges befolkning bor dock i av större kommuner. Det är också där de flesta källorna till miljöstörningar ñnns.

Kommuner med höst fyra årsarbetskrafter för miljö- och hälsoskydd antal årsarbetskrafter med miljö- och antal komhälsoskyddsutbildning eller motsvarande muner

I de minsta kommunerna tar ofta uppgifter i samband med nämndsammanträden, remisser m.m. en betydligt större andel av arbetstiden än i större kommuner. Kommentarer i utredningens enkät vittnar om de svårigheter man upplever pá de minsta förvaltningarna med att klara miljöplanering, förebyggande arbete,

löpande tillsyn och utveckling inspektörernas kompetens med bara ett fåtal

av anställda.

Arbetstidens fördelning på verksamhetsområden

Pâ nästa sida presenteras miljö- och hälsoskyddsförvaltningarnas uppskattning av ärsarbetskrafter för nämndernas olika arbetsuppgifter. Tid för administration, personalutbildning, informationsverksamhet m.m. ingår i respektive område.

Vad påverkar resursbehovet

Många lokala förhållanden påverkar behovet av resurser för miljö- och hälsoskydd i en kommun. Faktorer kan kräva utöver de normala som resurser

SOU 1993 19 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagama 75

Arbetstidens fördelning vid miljö- och hälsoskyddsnämnderna Årsarbetstid 10 000 invånare riksgenomsnitt per

002020202020202023.

q,,,<,<> o,,,o, Q

§§3,,oo,o,0,o oââooo

i s

0,3

Total ärsarbetstid 2,4 år 10.000 invånare för miljö- och hälsoskyddsnämnper dernas totala verksamhet.

Källa Bearbetning förvaltningarnas uppskattade tider för olika verksamav hetsomráden.

A Tillsyn och prövning miljöfarliga verksamheter och kemiska produkter. av B Bevakning störningar i utomhusmiljön kartläggning och bevakning av av yttre miljön beträffande luft, vatten, buller, mark. C Livsmedel tillsyn och information. - D Tillsyn lokaler, bostadshygien, bygglov. av E Enskilda avlopp, vattentäkter och allmänt VA. F Renhållning. G Skadedjur, djurskydd, smittskydd. H Samhällsplanering fysisk planering, trafikplanering, miljövärdsprogram etc. specalreglerad verksamhet.

76 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslaganta SOU 1993 19

insatserna är bland annat stort antal enskilda avlopp, stort antal fritidsbostäder och fritidsboende som märks i invånarantalet, stor turistnäring i kombination med högt ställda krav på t.ex. god livsmedelshygien. I landsbygdskommuner kan det finnas upp till ett tusental jordbruk per 10 000 invånare, vilket kan ta i anspråk en årsarbetskraft för framför allt miljötillsyn och djurskydd. Omfattande kalkningsinsatser på grund försurning 48 kommuner av uppges av som resurskrävande. I några kommuner pågår analyser och omfattande informationsarbete följd cesiumnedfallet efter kärnkraftsolyckan i som en av Tjernobyl. Vidare förekommer stora variationer mellan kommunerna på grund av skillnader i antal och typ av företag. Närvaro tung industri medför ständigt av arbete med yttranden till länsstyrelse och koncessionsnämnd samt bevakning av planärenden, så att boende inte utsätts för alltför mycket buller eller luftföroreningar. Stora resurser krävs i vissa kommuner för livsmedelskontroll i samband med renslakt och i andra för omfattande importkontroll av livsmedel. Stora avstånd kräver i glesbygdskommuner mycket restid och kostnader. Stora städer kan ha uppgifter ñnns eller blir små i mindre kommuner. som Även naturförhållanden i vissa kommuner behov större insatser än i ger av andra. Här kan nämnas besvärlig topografi som medför luftföroreningsproblem, berggrund som ger mycket radon samt särskilt känsliga vattenområden. Utöver myndighetsuppgifter och miljöplanering har i ett mindre antal kommuner miljö- och hälsoskyddsnämnden också ansvar för naturvård. Diagrammet på nästa sida visar hur tiden för miljö- och hälsoskyddsnämndernas arbete fördelas i landsbygdskommuner och större städer. Fördelningen för alla kommuntyper redovisas i bilaga 4. För miljötillsyn av företag åtgår lika mycket tid i båda kommuntyperna. För samtliga andra verksamheter används mer tid i landsbygdskommunerna. Särskilt för enskilda avlopp och vattentäkter används stora personalresurser i landsbygdskommunerna.

Tid för tillsyn

Miljö- och hälsoskyddsnämnden för den lokala tillsynen enligt ansvarar lagstiftningen på miljö- och hälsoskyddsomrádet. Totalt använder kommunerna cirka l 500 årsarbetskrafter för dessa uppgifter. De största insatserna läggs normalt på tillsyn enligt hälsoskyddslagen, miljöskyddslagen och livsmedelslagen. Både politiskt och administrativt görs det inom det lokala miljö- och hälsoskyddet mer eller mindre uttalade prioriteringar ambitionsnivå och tidsåtgång mellan av de olika tillsynsområdena, liksom mellan tillsyn och andra uppgifter.

SOU 1993 19 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslaganza 77

Arbetstidens fördelning

Årsarbetskrafter 10.000 invånare, medeltal för per landsbygdskommuner och större städer 1991.

Landsbygdskommuner Större städer

0,8 w- 0,8 -- 0,7 0,7 -- -- 0,6 0,6 - -- 0,5 0,5 -- - 0,4 0,4 4 - 0,3 0,3 - - 0,2 0,2 - 0,1 - 0,1 - 0 0 -- A B C D E F G H l A B C D E F G H l

tillsyn och prövning enligt miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter bevakning och kartläggning av stömingari yttre miljön livsmedel lokaler, bostäder, bygglov enskilda avlopp, vattentäkter renhållning djurskydd, skadedjur, smittskydd samhällsplanering, miljövårdsprogram m.m.

Den använda arbetstiden för samtliga tillsynsomráden kan, beroende på kommunens prioritering, ägnas åt inspektion efter klagomål, kontakter i samband tillkommer, regelbundna återkommande besök i samband med med att nya objekt kampanjer eller informationsinsatser. Tillsynen kan också utövas med en kombination metoder, bland annat beroende objektens storlek och miljöav eller hälsostörningens karaktär. Sammantaget avsätter kommunerna lika mycket arbetstid för miljötillsyn av företag totalt över 200 000 verksamheter för tillsynen 47 000 - som av livsmedelsobjekt. Av de totalt 380 årsarbetskrafter används för miljötillsyn som

uppskattar utredningen att omkring 300 helårsarbetskrafter används för praktisk

handläggning. Miljötillsynen kan i likhet med livsmedelstillsyn ha direkt betydelse för kommunbefolkningens hälsa. Dessutom utgör den del av arbetet för att en

78 Miljöarbete enligt miljö- och halsoskyddslagarna SOU 1993 19

bemästra regionala och ännu mer vidsträckta miljöproblem på kort och lång sikt.

Finansiering av tillsyn avgifter -

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna har möjlighet att ta ut avgifter för tillstånd och tillsyn enligt miljöskyddslagen och djurskyddslagen. Livsmedelsavgifter är avsedda att täcka kostnader för provtagning och undersökningar. En mindre del av den årliga tillsynsavgiften är avsedd att täcka kostnader för godkännande av kontrollprogram. Enligt hälsoskyddslagen kan avgifter tas ut för olika tillstånd, men inte för tillsynsuppgifter. För tillsyn enligt lagen kemiska produkter kan om för närvarande inga avgifter tas ut. Miljö- och hälsoskyddschefer i många kommuner har framfört att det finns problem med avgiftssystemen och att det är svårt att få kostnadstäckning för de verksamheter som skulle kunna avgiftsñnansieras. Synpunkter på hur avgifterna påverkar miljöarbetets innehåll och administrativa aspekter har redovisats för utredningen i Statskontorets tillsynsavgifter, bygger intervjuer rapport om som på med miljö- och hälsoskyddscheferi 13 kommuner och med länsstyrelser. Se sex vidare bilaga 8. Avgiftsñnansieringen bedöms några de intervjuade påverka inriktningen av av av arbetet. Tar man betalt måste det också ske tillsyn. Flera taxorna bygger av på fasta årsavgifter. En de intervjuade framhåller att fasta avgifter kan av ge snedvridande effekter, genom att besök görs utan att relateras till behoven. l några kommuner, som har grannkommuner inte tar ut avgifter, som ser miljö- och hälsoskyddscheferna detta ett rättviseproblem och irritationsmosom ment i förhållande till företagen. Några länsstyrelserepresentanter befarar att kommuner kan ta över tillsyn enligt miljöskyddslagen från länsstyrelsen och därmed få in tillsynsavgifter, mer men inte utökar sin personal för tillsyn så mycket arbetsuppgifterna som motiverar. Konsekvensen kan bli angelägen verksamhet inte kan att annan upprätthållas. Att använda timtaxa för tillsyn mindre anläggningar i några av anses kommuner vara ett problem. Man är att ta betalt för sitt arbete och har svårt ovan att förklara att tillsyn innebär än det fysiska besöket. mer

Avgifterna för miljötillsyn och djurskyddstillsyn på jordbruk förefaller att

bereda problem i vissa kommuner, eftersom jordbrukarna är negativa till avgifterna. Vid besöken på gårdarna går ofta mycket tid åt till att diskutera avgifterna, i stället för till tillsyn.

Livsmedelsavgifterna beskrivs av några miljö- och hälsoskyddschefer de

som mest enhetliga. Någon framhåller att med avgifterna på livsmedelsområdet kan

staten markera ambitionsnivån för livsmedelstillsynen. Det finns å andra sidan

1993 19 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagarrta 79 SOU

kritik del avgiften skall betalas till livsmedelsverket. mot systemet att en av Hälsoskyddsområdet skiljer sig från de tre nämnda områdena genom att

avgifterna huvudsakligen rör olika tillstånd. Tillsynsuppgifter är således

typer av inte avgiftsbelagda. Några de intervjuade uttrycker farhågor för att detta leder av till mindre benägenhet att arbeta med Sanitära frågor och hälsoskydd. Flera de intervjuade lyfter fram olika administrativa problem, I en av kommun pekar på att olikheterna mellan de olika avgiftssystemen i sig man bereder problem. Det gäller olikheter i krav på kommunioering, rätt att överklaga, fastställande taxor, vad avgifterna skall täcka. Detta medför mycket av omfattande administrationsarbete. Ett enhetligt system efterlyses. Det upplevs betungande att beslut avgift enligt miljöskyddssom om lagen och inom livsmedelskontrollen måste meddelas till den avgiftsskyldige för eventuell invändning innan faktura kan skickas ut. Avgiftsñnansieringen har en också medfört överklaganden avgiftsbeslut, vilket leder till merarbete. Små av företag är mindre benägna att betala avgifterna. Sammantaget har avgiftsbeläggningen inneburit nya administrativa arbetsuppgifter. de besökta kommunerna har beräknat administrationskostnadema, Ingen av några uttrycker farhågor att de är höga. För avgifter som rör mindre men om belopp ifrågasätts någon rimligheten i förhållandet mellan avgiftsuttag och av administrationskostnad. Åsikter från kommunerna kommer också fram i utredningens enkät till landets samtliga hälsoskyddskontor, där öppen fråga ställdes eventuella synpunkter en om på systemet med avgiftsdebitering för tillsyn enligt miljöskyddslagen. 98 kommuner kommenterade frågan. De vanligaste kommentarerna gäller att det förekommer skevheter i taxoma. Många också att de har svårt att anser administrera eller är att hantera avgifterna. Några nämner att de anser att ovana avgiftssystemet är bra, och ungefär lika många att de föredrar fasta avgifter. Färre att tillsynen helt bör skatteñnansieras och inga avgifter tas ut. anser

Hdför miljötillsyn

Den genomsnittliga arbetstid används till miljötillsyn per 10 000 invånare som skiljer sig bara lite mellan de olika kommuntyperna i utredningens enkät. Mest tid används i glesbygdskommunema, minst i storstäder och förorter till dem. De flesta ligger dock nära riksgenomsnittet på 0,4 årsarbetskrafter. Däremot är, enligt enkäten till kommunerna, skillnaderna mellan kommuner inom i vissa fall mycket stora. På nästa sida redovisas arbetstiden samma grupp för miljötillsyn 10 000 invånare för mellanstora städer och landsbygdsper kommuner. I den första använder fyra kommuner 0,1 årsarbetskraft eller gruppen mindre, medan andra använder nio gånger så mycket arbetstid. Bland sex

80 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslaganza SOU 1993 19

landsbygdskommunerna varierar arbetstiden mellan 0,1 och 1,1 årsarbetskrafter. Det har inte varit möjligt för att fram uppgifter relaterar tiden för oss som miljötillsyn till antalet objekt i respektive kommun. Detta bör emellertid kunna göras under 1993, då en enkät från Naturvårdsverket sammanställs. Det kan finnas olika förklaringar till de redovisade resultaten. Behoven av miljötillsyn varierar på grund skillnader i näringsliv Skillnader i hur av m.m. tidsredovisningen för enkäten skett kan felkälla i materialet. vara en Vi har inte haft möjlighet att direkt relatera tidsåtgången till tillsynens omfattning och kvalitet. Vi gör ändå bedömningen att de stora skillnaderna är ett uttryck för skiftande ambitionsnivå mellan kommunerna.

Arbetstid för miljötillsyn av företag i 21 Iandsbygdskommuner

och 32 mellanstora städer 1991.

2 I I I

l

Ill

0 0

Staplarna anger hur många kommuner som använder 0,1-0,2, O,2-0,3 etc. årsarbetskrafter per 10.000 invånare för miljötillsyn

Frivilligt Övertagande av miljötillsyn

1992 hade omkring 100 kommuner helt eller delvis övertagit tillsyn A- och Bav objekt från länsstyrelsen. Det föreligger ingen exakt uppgift hur många dessa om objekt Uppskattningsvis rör det sig totalt mellan 1000 och 3000 om anläggningar, vilka omkring 50 är A-objekt. av Uppgifter från utredningens enkät visar att det inte ñnns några påtagliga

SOU 1993 19 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslaganza 81

skillnader i årsarbetstid invånare för miljötillsyn mellan de kommuner per som har tagit över ansvaret för stora miljöstörande anläggningar och övriga kommuner. Detaljeringen i redovisningen är emellertid inte så hög ökad att en arbetsinsats med denna tillsyn kan förväntas ett tydligt utslag. ge Utredningen har utifrån enkäten till kommunerna jämfört personalkostnaden för miljö- och hälsoskyddsnämndernas hela verksamhetsområde i kommuner med respektive utan frivilligt övertagen miljötillsyn. Jämförelsen visar att kommuner med utvidgat tillsynsansvar genomgående har personal för det totala arbetet mer

med miljö- och hälsoskydd inklusive livsmedel, lokaler, bostäder och bygglov,

samhällsplanering m.m. än övriga kommuner. En bidragande orsak kan att vara de fått ökade resurser i samband med att de tagit över tillsynsuppgifterna, men bakgrunden kan också att det är de kommuner över huvud taget satsat vara som mest på miljö- och hälsoskydd som ansett sig redo att frivilligt ta över tillsyn. Enligt Statskontorets rapport Det samlade miljöarbetet har alla undersökta kommuner utom de minsta planer på att ta över tillsynen större anläggningar. av De vanligaste argumenten för Övertagande utgår från närheten och kommunmedlemmarnas intresse. Man menar att kommunen och dess invånare år de mest berörda, även anläggningar har vidare miljöeffekter. Även med av som länsstyrelsen som tillsynsansvarig engagerar sig kommunen t.ex. genom att delta vid besiktningar. Att ta steget fullt ut blir då naturlig fortsättning. en Kommunerna har, enligt Statskontorets i rapport, förväntningar att om tillsynsavgifter skall finansiera en utvidgad miljötillsyn. Någon talar å andra sidan om tendenser till kostnadsövervältring från staten till kommunen i samband med övertagandet.

Kostnadstäckning för miljötillsyn

Miljö- och hälsoskyddsnämndernas kostnader för tillsyn enligt miljöskyddslagen

och lagen om kemiska produkter har uppskattats med antagandet att kostnaderna

är proportionella mot andelen avsatt arbetstid till netto- respektive bruttokostnad

om 140 och 200 miljoner kronor. Inkomsten av miljötillsynsavgifter från företagen var omkring 38 miljoner kronor år 1991 för de 233 kommuner som uppgivit att de tar ut tillsynsavgift. Kommunerna kan inte ta ut några avgifter från företagen för tillsyn enligt lagen om kemiska produkter. För landets samlade kommuner ñnansieras således fortfarande huvuddelen miljötillsynen med av kommunala skattemedel. Tabellen på nästa sida är beräkning hur långt personalkostnaden en av

kostnader för lokal, administration, politisk behandling o.s.v. oräknade för

miljötillsyn 1991 täcktes av avgifterna för olika kommuntyper. Uppgifterna är något osäkra, bland annat eftersom underlaget bygger på uppskattningar.

82 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslaganza SOU 1993 19

Kostnadstäckningen, beräknad på detta sätt, blir i genomsnitt 38%. Med den ökade avgiftsñnansiering kommunerna budgeterat för 1992 kan täckningen av personalkostnaderna beräknas öka till 44%. Sammanställningen visar att kommuner frivilligt tagit över tillsyn genomgående täcker en större del av som kostnaden med avgifter än övriga kommuner.

Uppskattad täckning av personalkostnader för miljötillsyn med inkomst av avgifter i % 1991.

Kommuner med tillsyn Kommuner med tillsyn över enbart C- och U- över C- objekt samt objekt. % kostnadstäck- för 5 branscher och ning. fler med A- och B- objekt. % kostnadstäckning.

Wotala inkomster avgifter landsbygdskommuner var 1,9 miljoner kr. av 1 För 1991 tog kommunerna in 37,8 miljoner kr i avgifter. För 1992 budgeteras 46,4 miljoner kr.

4.5.3 Erfarenheter av tillsyn enligt miljöskyddslagen

Behoven tid för olika uppgifter inom miljötillsynen beror på ett antal faktorer, av där företagens typ, storlek, ambitionsnivå för driftskontroll och miljömedvetenhet på företagen är några. Bland andra faktorer finns den lokala miljöns känslighet, vilka metoder används i tillsynsarbetet och vilka krav på resultat man har i som kommunen. För att ge en inblick i vad som kan uträttas i en kommun med en viss resursinsats här schematiskt några exempel. Det förutsätts att läsaren inte tar ges dem allmängiltiga mått på tidsbehov, då tiden starkt beror av ett flertal som lokala förhållanden liksom på vilken kvalitet på arbetet som önskas.

SOU 1993 19 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagarrta 83

Exempel på miljötillsyn och avsatt tid 1991 i några enskilda kommuner. Exempel skall inte uppfattas som allmängiltiga mått på tidsbehov.

Kommun, Tillsyn över Årsarbets- Uträttat arbete antal in- antal företag krafter, tid Uppnått resultat vånare per 10 000 invånare för miliötillsyn Hörby, 1800 jordbruk l0,8 Alla C-objekt och jordbruk får 13 000 tillsynsbesök var tredje år, tätare vid behov, brister följs upp. Solna, Antal C-objekt 0,80,2 C-objekt i vissa branscher har 52 000 okänt besökts och brister följs upp, i praktiken mer än tre år mellan besöken. U-objekt har besökts. Klippan, 40 C-objekt 10,6 C-objekt besöks årligen och 16 000 Omkring 1000 följs vid brister, upp jordbruk U-objekt gås genom med längre intervall än tre år. Jordbruk med mer är fem djur besöks vart tredje. Brister följs upp. Linköping, 110 A-, B- 2,70,2 Alla A-, B- och C- objekt har

120 000 och C-objekt, besökts. Årliga eller tätare

cza 500 besök görs där behov ñnns, U-objekt, 400 sällan på övriga. U-objekt mera jordbruk och alla jordbruk besöks omkring var fjärde år. Stockholm, 1 600 A-,B-, 160,2 Prioritering branscher med av 680 000 C- och U- allvarligaste miljöproblemen objekt inklusive kampanjinsatser för de kemiska produkter som bidrar till de allvarligaste miljöproblemen. Vissa branscher kontrollerades år 1991, för andra enbart genomgång av inlämnade kontrollrapporter.

Tillsyn enligt den gällande miljöskyddslagen bygger på att det finns tillstånd

respektive ,anmälan för anläggningar skall ha det, och att kontrollprogram

som finns för större miljöstörande verksamheter. I verkligheten saknar dock stor en del av de tillståndspliktiga verksamheterna tillstånd, och många gamla tillstånd

84 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslaganta SOU 1993 19 borde omprövas. Tillståndsprövning och anmälan ökar företagens kunskap om miljöskyddslagen och deras ansvar enligt denna. Detta leder i sin tur ofta till Ökad miljöhänsyn i företagen. Vid utredningens kontakter med Naturvårdsverket har framkommit att den samlade tillsynen förbättrats och att läget fortlöpande förbättras bland annat genom tillskottet av obligatorisk och frivillig kommunal tillsyn, men att tillsynens kvalitet är ojämn. Då länsstyrelsen hade ansvar för C- och U-objekten fanns i praktiken inga resurser för tillsynen av dem. Denna bild styrks i Statskontorets rapport. Det kommunala övertagandet innebär att tillsynsbesök kommer till stånd i större utsträckning än tidigare. Flertalet kommuner är, enligt miljö- och hälsoskyddscheferna som intervjuats av Statskontoret och vad vi i övrigt inhämtat, positiva till en kommunalt bedriven miljötillsyn. Ett mindre antal miljö- och hälsoskyddschefer har emellertid också i utredningens enkät uppgivit att de anser att miljötillsynen borde vara en helt statlig uppgift. Allvarliga brister vad gäller tillsyns- och prövningsverksamheten kvarstår dock, och man har hunnit olika långt i kommunerna. Naturvårdsverket har under 1989 1991 genomfört seminarier med länsstyrelser och kommuner i landet. - Enligt dessa är man i vissa kommuner fortfarande i inledningsskedet i arbetet med att inventera vilka miljöfarliga verksamheter som finns. I andra har en regelrätt tillsyn kommit igång, med branschvisa projekt liksom projekt inom problemområden som luftkvalitet och ytvattenförorening. Många kommuner har ambitionen att besöka alla B- och C-anläggningar minst en gång per år. Osäkerheten om hur miljötillsynen skall bedrivas är dock ännu stor på vissa håll. I vissa fall finns ambitiösa verksamhetsplaner för hur tillsynen ska bedrivas som också följs upp aktivt. Det förekommer emellertid också att planering av tillsynen saknas helt. Statusen på företagen varierar. Omkring hälften av de tillståndspliktiga anläggningarna har inte tillstånd och många har gamla dispenser. Vissa saknar kontrollprogram och de kontrollprogram som finns är ofta i behov av revidering. Insatser för att revidera och få till stånd nya tillstånd och kontrollprogram är i första hand uppgifter för länsstyrelsen, men berör också kommunernas tillsyn. Mycket arbete ägnas också åt företagens miljörapporter. Flertalet de kommuner intervjuats i Statskontorets undersökning för av som

utredningen har erfarenheter av nya arbetssätt i tillsynen. Branschtillsyn, som ofta

bedrivs i samarbete mellan några kommuner eller inom ett län, omnämns i positiva ordalag. En utveckling mot systemtillsyn pågår i några av kommunerna. Kunskap om utsläppen och deras effekt är viktiga förutsättningar för att tillsynsmyndigheterna skall kunna ställa relevanta krav och prioritera insatserna. Men kunskapen är i dag långt ifrån fullständig.

SOU 1993 19 Miljöarbete enligt miljö- och hâlsoskyddslagama 85 Behovet av tillsyn kan belysas av Naturvårdsverkets tillsynskampanj av ytbehandlare 1987. Där visades att det krävs betydande insatser av tillsynsmyndigheterna. Mätvärdena för krom, koppar, nickel och zink var sålunda 40-70% högre än vad Naturvårdsverket föreslagit i Allmänna råd. Vid förnyad kontroll ett följande år hade situationen förbättrats för dem som överskridit utsläppsvillkor, men hos mer än hälften av dessa företag förekom ändå för höga utsläpp. Naturvårdsverkets slutsats var att ökade resurser för tillsyn och kontroll säkerligen hade medfört en väsentlig minskning av utsläppen. Stockholms miljöförvaltnings tillsynskampanj för Verkstadsindustri ger en likartad bild av tillsynssituationen. Trettiotvå företag, de flesta ytbehandlare, inspekterades främst vad gäller driftskontrollen. Ur rapporten framgår

Stora brister i driftkontrollen har noterats. Bristerna är desamma pHmätare kalibreras för sällan, joumalföringen är obefintlig eller ofullständig, driftinstruktioner finns inte tillgängligt på företaget, larmet utlöses inte. Mycket av detta är sådant som inte kommer fram vid exempelvis periodiska besiktningar, beroende på att anläggningen trimmas före besiktning och papper görs i ordning. Höga halter av vissa metaller analyseras i stickproven i några kampanjer var de dock färre och framför allt zinkhalterna var betydligt bättre än vid tidigare kampanjer.

Naturvårdsverkets tillsynskampanj för fiberskiveindustri visade också att det förelåg stora skillnader i ambition mellan företagen, och att dessa skillnader till stor del kunde återföras på skillnader i ambition i fråga om tillsynen mellan länen. I undersökningsrapporten Miljöarbete inom svensk tillverkningsindustri Avdelningen för Industriell Miljöekonomi Lunds Universitet 1992 har företagens miljöarbete studerats närmare. Av 305 slumpvis valda företag i olika storleksklasser och branscher bedrev hälften av de stora företagen, med fler än 1000 anställda, ett utvecklat miljöarbete som bygger på framförhållning, ansvarsfördelning och förebyggande insatser. Dessa företag utgör dock endast några procent de tillverkande företagen. av Ungefär 23 av tillverkande företag saknade, enligt undersökningen, helt miljöarbete, eller motverkar det överklaganden etc. Dessa företag är genom mestadels små och medelstora. Enligt de nämnda rapporterna förekommer awikelser från lagstiftning eller givna villkor hos flertalet av de företag som inspekteras. Utredningens slutsats är att det finns ett stort behov av tillsyn över miljöskyddslagens efterlevnad. Det är vidare enligt utredningens erfarenhet vanligt att småföretagare inte

känner till vilka skyldigheter de har enligt miljöskyddslagen, liksom när det gäller

att lämna miljöfarligt avfall. De känner då inte heller till vilka myndigheter

som

86 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskydzirlagarna SOU 1993 19 har tillsyn och innebörden av uttryck som råd och förelägganden enligt miljöskyddslagen.

4.5.4 Erfarenheter av kemikalietillsyn

Uppsökande kampanjer som gjorts visar att oacceptabel användning och hantering av kemiska produkter förekommer i alltför hög grad. Ett exempel på tillsynskampanj av detaljhandelns kemiska produkter finns i en rapport från Sollentuna miljö- och hälsoskyddsnämnd 1991. Av 28 besökta snabbköp fick 13 anmärkningar; åtta för att de sålde förbjudna produkter och nio för att produkter i deras sortiment hade dålig märkning. Bland kemikaliehandlare fick åtta av tio anmärkningar. Sju sålde förbjudna produkter, fyra sålde Klass 2produkter och fem hade produkter med dålig märkning. På bilvårdsanläggningar fanns många produkter som hade tvivelaktig märkning. Också hos blomsterhandlare och i butiker med koritorsvaror såldes förbjudna eller felmärkta produkter. Utredningen har inhämtat Kemikalieinspektionens uppfattning om tillsynsläget och nedanstående avsnitt grundas på inspektionens erfarenheter. Tillsyn med stöd av lagen om kemiska produkter har i de flesta kommuner hittills främst gällt hantering av miljöfarligt avfall och CFC. Tillsynen av nyare regler, som har sin grund bland annat i avvecklingsplanerna, ökar. Den gäller t.ex. träskyddsbehandlat virke, klorerade lösningsmedel och vissa kvicksilverhaltiga varor. Alltfler kommuner inser vikten av att kontrollera efterlevnaden av lagen om kemiska produkter och har börjat anmäla överträdelser. Vid misstanke om brott skall först och främst anmälan göras, medan föreläggande om åtgärd skall ges där risker uppenbarligen måste reduceras. Kemikalietillsynen är ett område i utveckling. Framför allt riskanalys, riskhantering och prioriteringsgrunder bör utvecklas. Inspektörerna har behov av mer stöd både i kemiska och juridiska frågor och i fråga om hur tillsynen bör ske. Bättre juridisk kompetens bör därför eftersträvas i grund- och kompletteringsutbildning av inspektörer. Kompetensstöd går dock i viss utsträckning att få genom Naturvårdsverket, Kemikalieinspektion, länsstyrelser, kommunjurister och privata jurister. En aktiv lokal opinion tillsammans med lokal tillsyn medför att trycket på företagen att leva upp till lagens skyldigheter ökar. Sådana förbättringar kan uppnås även om inte samtliga kommuner arbetar med samma produkter. Erfarenheterna hittills visar att åtgärder i ett begränsat antal kommuner kan dra

med sig företagen i resten av landet.

Enligt vad utredningen erfarit varierar tidsåtgângen för arbete med kemikalier mycket mellan kommunerna. Figuren på nästa sida ger några exempel.

SOU 1993 19 Miljöarbete enligt miljö- och hälsoskyddslagama 87

Exempel på LKP-tillsyn med tidsåtgång i några enskilda kommuner 1991.

Exemplen skall inte uppfattas som något allmängiltigt mått på tidbehov

Kommun, Antal företag Arbetstid for InsatsResultat kommuntyp dessa uppgifter Sollentuna, 57 detaljhan- 2 arbetsmá- Inventering företag av förort delsföretag nader och deras kemiska probilvård, dukter, information och snabbköp uppmaning att rätta brism.f1. ter. Vissa ärenden överlämnade till KemI, men ingen juridisk uppföljning lokalt. Stockholm, 40-50 företag 2 arbetsmå- Tillsynsbesök och uppstorstad försäljare av nader maning att rätta till brisbekämpnings- ter, ingen uppföljning.

medel

Samtliga 3 arbetsmå- Nämndbeslut med stöd av oljebolag samt nader LKP och därefter uppstörre för- maning att ersätta stanbrukare ca darddisesel med miljödi- l 500 företag esel. Ingen uppföljning, bland annat på grund av pågående prövning från JOs sida. Göteborg, alla biltvättar i 12 tjänst i Information till företag storstad Göteborg 2 är om miljöpåverkan från

del av Kemi- olika ämnen ledde till

kaliesvepet utbyte till mindre skadliga produkter och att tillverkare tog fram nya tvätt- och avfettningsmedel som klarade miljökraven. Uppföljning. Spridning av exempellista över produkter som klarade kraven. Södertälje, ca 100 1 aibetsmánad LKP-tillsyn integrerat större stad företag med tillsyn enligt miljöskyddslagen.

88 Miljöarbete enligt miljä- och hälsoskyddslagama SOU 1993 19 Ett fåtal större kommuner har kommit långt i arbetet med tillsyn av kemiska produkter. Malmö, Göteborg och Stockholm nämns som goda exempel, där man arbetat problemorienterat med olika ämnesgrupper och mot flera branschers hantering och användning av kemiska produkter.

4.5.5 Inspektörsrollen

Miljö- och hälsoskyddsinspektörens roll gentemot företagen är enligt utredningens referensgrupp för tillsyn en viktig fråga. inspektören har en roll som myndighetsrepresentant med kontrollerande uppgifter. Samtidigt skall inspektören ge företagen information och argument för att förbättra miljökunskapema och därmed höja miljöansvaret på företagen. Företagen önskar á andra sidan ofta att framför allt exakta besked om vilka åtgärder som kan bli godkända, och vill ha detaljerade förslag om bra tekniska lösningar. De vet att inspektören ofta har överblick över vad som fungerat på andra håll. Att informera utan att agera som konsult är en svår balansgáng. De olika rollerna och förväntningarna kan också leda till att inspektören blir otydlig i rollen som myndighetsutövare. Det kan i sin tur medföra bristande efterlevnad av förelägganden, eftersom det blir otydligt för den driftansvarige vad som var information och vad som var krav med stöd av lagstiftningen. Detta kan också medföra onödiga kostnader för företaget. Inspektörerna upplever ofta den kontrollerande rollen som tyngre än rådgivningen. Det kan bero på att själva myndighetsutövningen inte betonas tillräckligt i inspektörsutbildningen. Inspektörer som rekryterats från andra utbildningar har fått ännu mindre utbildning, eller ingen utbildning alls, för uppgiften.

5 Lokalt och globalt

I kapitlets första avsnitt vi exempel på omfattningen av lokala utsläpp ger och diskuterar deras betydelse, i den närmaste omgivningen och i ett större sammanhang. Därefter diskuterar vi rekommendationen från FNs konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro om att alla kommuner skall utarbeta en lokal Agenda 21 handlingsplan inför nästa århundrade. Vi anser att - en det arbetet i Sverige kan bli ett led i utarbetandet samlad strategi för av en kommunens miljöarbete och utgångspunkt för utvecklingsarbete om en framför allt tillämpning kretsloppstänkandet. Vi föreslår att visst centralt av stöd skall kunna lämnas till sådant kommunalt utvecklingsarbete. Vi redovisar kortfattat de viktigaste internationella konventionerna på miljöområdet och några andra internationella överenskommelser som bör ha betydelse för kommunernas arbete för miljö och hälsa, samt sammanfattar EGs miljöpolitik, med tanke på dess konsekvenser för kommunerna.

Utredningen anser sammanfattningsvis att alla kommuner, i enlighet med vad som sägs i Agenda 21 från FN s konferens miljö och utveckling i Rio, bör arbeta fram en lokal om Agenda 21 . Agendan bör framför allt behandla hur kommunen skall arbeta för kretslopp och effektivare hushållning med naturresurser, och kan därför även benämnas lokalt kretsloppsprogram; att arbetet med lokal Agenda 21 - kretsloppsprogram kan vara ett led i utarbetandet samlad kommunal strategi för miljöarbetet; av en att programmen bör arbetas fram tvärsektoriellt och i samråd med kommunmedlemmarna, t.ex. representanter för föreningsliv och näringsgenom liv i samhället; att regeringen bör använda erfarenheterna från de svenska förberedelserna och deltagandet i Rio-konferensen för att stimulera kommunalt utvecklingsarbete, och att centrala och regionala myndigheter bör stödja kommunernas arbete med lokal Agenda 21.

90 Lokalt och globalt SOU 1993 19

Utredningen föreslår att regeringen skapar möjlighet för kommuner att få statligt stöd en till utvecklingsarbete i anslutning till arbetet med lokal Agenda 21 kretsloppsprogram, och efter samråd med kommunerna utarbetar närmare mål och villkor för utvecklingsprojekt som kan få stöd;

att 10 mkr per år anslås till ändamålet för budgetåren 199394 och 199495;

att regeringen eller berörd myndighet efter viktiga internationella överenskommelser skall hålla en dialog om vilka insatser de olika administrativa nivåerna skall bidra med och hur uppföljning om en skall genomföras.

5.1 Det lokala

perspektivet

l Inledning

Miljöförstöringen har i grunden rubbat balansen mellan människan och den natur vi både behöver för vår överlevnad och vill ett eget värde. För att återskapa ge balansen måste hänsyn till miljön genomsyra alla samhällssektorer och all verksamhet på sikt utformas så att gränserna för vad människan och naturen tål inte överskrids. Miljöproblemen har ändrat karaktär. De stora punktutsläppen har minskat kraftigt i vårt land medan de spridda och diffusa utsläppen, hänger nära mer som samman både med det moderna samhällets struktur och med människors levnadsvanor, har ökat i betydelse. Effekterna människans påverkan på miljön av är i många fall, när det gäller försurning, klimatpåverkan och uttunningen som av ozonskiktet, internationella eller till och med globala. Uttrycket Tänk globalt handla lokalt sammanfattar det självklara samtidigt svåra att - - men miljöproblem har internationell räckvidd måste lösas lokalt i praktisk som handling. Västvärldens miljöproblem beror i allt högre utsträckning på trañken, konsumtionen kemikalieanvändningen och avfallshanteringen. I av varor,

Östeuropa är punktutsläpp från industri- och energianläggningarnas skorstenar och

från avloppsledningar fortfarande dominerande problem, medan utvecklingsländernas miljöproblem i hög grad är kopplade till fattigdom och exploatering av

SOU 1993 19 Lokalt och globalt 91

naturresurser.

5.1.2 Miljöeffekter av lokala utsläpp

Det är till stor del genom förbättringar inom enskilda kommuner som de globala miljöproblemen kan lösas. Utsläpp av klimatpåverkande gaser eller ämnen som bryter ner ozonskiktet ger inga specifika lokala effekter, medan utsläpp av de flesta andra ämnen kan medföra skador på natur eller hälsa i närområdet, samtidigt som de också ger tillskott till de storskaliga problemen. Utsläpp till vatten kan på motsvarande sätt inverka både där utsläppet sker, på anslutande vattendrag och vid den kust där kommunens vattendrag slutligen mynnar och på så sätt bidrar till en storskalig havspåverkan.

Föroreningshalter, nedfall, kritisk belastning

Förändringar i miljötillståndet redovisades tidigare som ändringar av utsläppsmängder från industrier, reningsverk, etc. och som halter av föroreningar i vatten eller luft. Under senare år har också kvantitativa bedömningar av hur mycket naturen tål av olika föroreningar börjat utvecklas. Halt avser innehåll i luft eller vatten av ett visst ämne, d.v.s. koncentrationen. Nedfall avser den mängd av ett ämne som i samband med nederbörd eller direkt från luften avsätts på växtlighet, mark eller vatten. I denna rapport redovisas nedfall av samtliga kväveföreningar som kväve.

Sedan mitten av 1980-talet har det skett en utveckling av kunskaperna om den kritiska belastningsgränsen för olika ämnen och former av miljöpåverkan. Arbetet har nått längst för svavel och kväve. Kritisk belastning definieras som den belastning som leder till långsiktiga negativa effekter hos de mest känsliga naturtypema. För en del ämnen är den kritiska belastningen noll. Det gäller t.ex. för stabila organiska föreningar som inte förekommer naturligt. På motsvarande sätt gäller i hälsosammanhang att det för bland annat cancerframkallande ämnen saknas en nedre gräns för medicinsk påverkan. För andra typer av föroreningar kan ett visst påslag utöver den naturliga halten accepteras. Detta kan även gälla för ämnen som förekommer i naturen men inte bryts ner, t.ex. flertalet tungmetaller. För övriga ämnen är utgångspunkten den mängd som kan tillföras miljön utan att skador uppstår. Det gäller t.ex. nedfall av kväve från luftföroreningar, där belastningsgränsema varierar för olika typer av mark.

92 Lokalt och globalt SOU 199319

Verkligheten är mer komplicerad än vad som kan inrymmas i ett mått som kritisk belastning. Det finns sällan ett enda tydligt samband mellan ett enskilt ämne och en skada i miljön människor och miljö utsätts ofta för påverkan - av flera ämnen eller ämneskombinationer samtidigt. Dessutom varierar känsligheten för olika ämnen mellan och inom olika arter. Allergiker t.ex. tidigare reagerar än andra människor på många föroreningar som medför hälsoproblem. Måttet på kritisk belastning bygger på naturvetenskapliga kunskaper. När riktvärden beslutas tas hänsyn även till politiska och ekonomiska aspekter. Ett riktvärde kan därför vara lägre än den kritiska belastningen om en säker- hetsmarginal behövs eller högre exempelvis om kostnaderna för att nå de - kritiska nivåerna är för höga. Riktvärden för hälsoeffekter kan på motsvarande sätt fastställas till värden där inga medicinska effekter iakttagits, eller till som värden man väljer att acceptera på grund av svårigheter att nå bättre miljökvalitet.

Etappmál och långsiktiga mål

Nationella mål finns både avseende landets bidrag till miljöpåverkan t.ex för minskade svavelutsläpp eller skydd av ozonskiktet och som mål om vilka skadeeffekter som accepteras t.ex. att tätortsluftens halt av cancerframkallande -

ämnen skall halveras. Se vidare bilaga 5.

Nationella utsläppsmål och riktvärden kan etappmål på väg mot det ses som mer svåruppnåliga målet om vad naturen långsiktigt tål. I de kommuner som har satt upp miljömål har man övertagit nationella mål eller formulerat lokala egna mål. Utan att förringa betydelsen av att kraftiga utsläppsminskningar enligt internationella överenskommelser kommer till stånd i andra europeiska länder, får man hålla i minnet att målen i dessa inte är tillräckliga för att nå vad naturen långsiktigt tål. I Naturvårdsverkets pågående projekt MILJÖ 93 har olika scenarier tagits fram. I scenarier där inga ytterliggare miljöåtgärder vidtas pekar underlaget på att följden blir allt större miljöförstöring. Ett scenarium där internationellt beslutade och diskuterade avtal genomförs har också analyserats. Detta skulle bland annat innebära att övergödningen av haven kommer att kunna bromsas, att det tar några årtionden till innan men

Östersjön och Västerhavet får status på 1950-talet. Beslutade

samma som utsläppsminskningar kommer inte att räcka för att stoppa försurningen, vilket innebär att skogsskadorna kommer att öka och att antalet försurade sjöar blir i stort sett oförändrat eller ökar något. Problem med kvicksiler i ñsk och kadmium i vete kommer att bestå, och förvärras ökad försurning. av För att skapa en totalt sett god miljösituation krävs alltså långtgående mer

SOU 1993 19 Lokalt och globalt 93 åtgärder vidtas än de som bestämts nationellt och i internationella avtal. Naturvårdsverkets pågående projekt Miljötillståndet i Sverige tillstånd och trender MIST kommer under 1993 att ge analyser av dagsläge, utveckling och prognoser dock inte på kommunnivå. - Utsläpp från ett geografiskt begränsat område som en kommun bidrar till såväl global, storregional som lokal miljöpåverkan på luft, vatten och mark. Nyttan av utsläppsminskningar i den egna eller angränsande kommuner varierar givetvis, beroende på bland annat vilken typ av utsläpp det gäller, markens och vatttendragens känslighet och bakgrundsbidraget, d.v.s. tillskottet av föroreningar från andra håll. Utredningen har uppdragit åt Institutet för vatten- och luftvårdsforskning IVL att exemplifiera de lokala utsläppens andel av miljöstörningar inom några föro-

reningsområden se vidare bilaga 9. Nedan redovisar vi kort några exempel

angående utsläpp till luft och vatten från denna och några andra rapporter. För prioriteringen av det lokala arbetet är det angeläget att en mer heltäckande bild kan fås fram om betydelse av lokala åtgärder för de lokala och regionala miljöproblemen. De regionala miljöanalysema, regional och annan miljöövervakning samt utveckling av s.k. spridningssimuleringar bör kunna föra detta arbete väsentligt framåt.

Hälsopåverkan av luftföroreningar

De luftföroreningar som är viktigast ur hälsosynpunkt i tätorter är svavel- och kvävedioxid, koloxid, partiklar, cancerframkallande ämnen, ozon samt bly. För kvävedioxid gäller att flera hundratusen personer årligen utsätts för halter över gällande korttidsriktvärden. Sannolikt överskrids även riktvärdet för vinterhalvåret i hårt belastade trañkmiljöer. Halvårsriktvärde för kvävedioxid är 50 ugmi En besvärsundersökning i svenska tätorter tyder på att kvävedioxid kan orsaka besvär i luftvägarna även vid halter avsevärt under nu gällande riktvärde

se ñgur på nästa sida.

Föroreningssituationen i svenska tätorter är relativt väl kartlagd inom det s.k. URBAN-projektet, och flera forskningsprojekt pågår. I URBAN-projektet har bland annat halter av kvävedioxid kartlagts i och utanför ett stort antal tätorter. Mätningarna visar att kvävedioxidhaltema i luften i Svealands och Norrlands tätorter till mer än 70% förorsakas av lokala utsläpp. I Götalands tätorter varierar det lokala bidraget i allmänhet mellan 45 och 70 %. Korttransport bidrar i södra Sverige till bakgrundsbelastningen, vilket innebär att åtgärder i en grupp av kommuner kan minska den totala belastningen. Mätningarna visar att åtgärderna i första hand måste riktas mot den egna tätortens utsläpp för att nivåerna av kvävedioxid i svenska tätorter skall minska.

94 Lokalt och globalt SOU 199319 Befolkningsgrupp som dagligen eller nästan dagligen brukar uppleva luften i centrum som irriterande mot vinterhalvårsvärdet för kvävedioxid. Åldersstandardiserat. 8

C 8

ö l

3 I

I I

O T 4 40

Vinterhalvársmedelhalt N02 ugm3

av ------ -- Irriterande

De lokala bidragens andel av kvävedioxidhalterna i luften i tätorteer som ingår i URBAN-mätnätet. Värdena avser vintern 199192

Källa för båda figurerna IVL

SOU 1993 19 Lokalt och globalt 95 I tätorternas centrala delar beror luftkvaliten mest av de lokala utsläppen. Lokala åtgärder för att minska utsläppen kan därför ge tydlig effekt i minskad hälsopåverkan. Även för bullerstörningar är det lokala åtgärder behövs. som Trafiken utgör den helt dominerande källan till det lokala bidraget till kvävedioxidhalterna i svenska tätorter.

Nedfall av luftföroreningar

I en rapport för Norrköpings kommun, Kolmårdsmiüön 1991, redovisas simuleringar av nedfall av luftföroreningar från dominerande utsläppskällor som industrier, värmeproduktionsanläggningar och huvudvägnätet i och omkring Norrköping. De totala utsläppen från dessa källor har beräknats till 1 390 ton svaveldioxid och 3 170 ton kväveoxider per år. Om det nedfall som orsakas av bakgrundshalten läggs till de simulerade värdena erhålls följande värden

Uppskattat nedfall per år. Värden inom parentes anger Norrköpings bidrag till nedfallet i procent.

Plats Svavel Kväve kgha och år kgha och år Centrala 16 20% 10 34% Norrköping Händelö 4 km NO om 27 52% 13 50% centrum Kolmårdsbranten 15 14% 9 28% ca 10 km NO om centrum Björndalen 13 2% 7 6% ca 20 km NO om centrum Värde för kritisk be- 3-8 2-3 för de mest lastning i regionen känsliga markerna. l ällor

Kolmårdsmiljön 1991. Miljö- och hälsoskyddskontoret, Norrköpings kommun.

Uppgift från Länsstyrelsen i Östergötlands län.

96 Lokalt och globalt SOU 199319 Sammanställningen visar att den kritiska belastningen för svavelnedfall överskrids i alla referenspunkter. I Kolmården är svavelnedfallet upp till tre gånger så högt som den kritiska belastningen. Orsaken till detta är främst en hög bakgrundsbelastning. Norrköpings bidrag till det totala svavelnedfallet är på ett avstånd av 9-10 km cirka 14% och avtar på längre avstånd. På ett avstånd av cirka 20 km är bidraget 2% av den totala belastningen. Kvävenedfallet överskrids på och utanför Händelö, där de största nedfallen enligt beräkningarna äger rum. I Kolmården är nedfallet lägre, men kan vid förkastningsbranten vara i nivå med värdet för kritisk belastning. I området nära Norrköping kan man således genom lokala åtgärder erhålla nedfallsminskningar som motsvarar mycket stora internationella utsläppsminskningar. För Kolmårdsskogarna i stort är omgivningsberoendet större. I rapporten redovisas att svavel- och kvävebelastning i Kolmården domineras av långväga transporter, men att Norrköpings bidrag till det totala nedfallet av svavel och kväve i Kolmården ändå kan vara betydande. Det framgår också att väg E4 genom Kolmården är en stor kvävekälla som ger upphov till för höga kvävedioxidhalter i en bred zon kring vägen. Dagens kvävenedfall ligger i nivå med, och för de känsligaste biotoperna över, den kritiska belastningsgränsen. Belastningen av kväve måste minskas med cirka 60% för att komma i nivå med vad de känsligaste naturtyperna i Kolmården långsiktigt tål. Jämfört med år 1985 har det inte skett någon minskning av vare sig rådande bakgrundshalter eller bakgrundsnedfall av svavel och kväve i Kolmårdsregionen. För att nå under belastningsgränsen för kvävenedfall i södra Sverige krävs en minskning de lokala kväveutsläppen med åtminstone 50% i jordbruksintensiav va områden med mer. l andra delar av Sverige förekommer också överskridande av kritiska belastningsgränser. För marker där kritisk belastning överskrids som i exemplet från Kolmården är lokala insatser som minskar utsläppen särskilt angelägna.

Vattendrag

De lokala effekterna av utsläpp till vatten har ofta varit lätta att iaktta med blotta ögat. Under 1960- och 70-talen skedde en omfattande utbyggnad av avloppsreningsverken med biologisk och s.k. kemisk rening d.v.s. rening av fosfor. Därmed minskade övergödningen av vattendrag väsentligt. Lokalt har olika miljöeffekter föranlett mer långtgående åtgärder.

SOU 1993 19 Lokalt och globalt 97

Exemplet Ringsjön

När Ringsjön i Skåne i början av 1960-talet användes vattenreservoar för, som bland annat Helsingborg råvattenkvaliten så bra att rening med kemikalier var inte behövdes. Klorering behövdes enbart för att förhindra bakterietillväxt i ledningarna. Men på andra platser vid Ringsjöarna förekom problem med badvattenkvaliten. Åren därefter ökade algtillväxten kraftigt. Den s.k. Ringsjökommittén tillsattes för att komma tillrätta med den kraftiga algblomningen och stora närsaltsbelastningen. Därefter genomfördes stora förändringar i jordbruket. Vidare beslöts skärpta krav på avlopp från enskilda om fastigheter och mjölkrum. Flera mindre tätorter anslöts till kommunala reningsverk och anslutning gjordes fastigheter från perifera områden med av ganska gles bebyggelse varför kostnaderna blev höga för långa ledningar. Odling av vattenväxter och fånggrödor har också pågått inom projektet. Närsaltsbelastningen på Ringsjön från omgivningen och utflödet därifrån till Rönneå har följts. Det har visat sig att vattnet i sjön i juni 1991 lika klan var som i början på 1960-talet.

Fosfor- och kvävebudget för Ringsjöama 1977 och 1990.

10§fbr Kväve

1977 1977 0.1 Os 59 31 5.5 537 6.5 159

1990 1990 Ytvattentilllörsel 3. Nederbörd 5. Rönneå 2. Ormanäs reningsverk 4. Ringsjöverket 6. Till luft och sediment

Källa Ringsjökommittén.

413-0212

98 Lokalt och globalt SOU 199319

Handla lokalt för både global och lokal nytta

Som framgår kan erhålla väsentliga förbättringar av vattendrag genom ovan man lokala åtgärder. Svenska utsläpp bidrar även till föroreningsproblemen i omgivande hav. Vid kusterna är påverkan våra bidrag mest påtaglig, och det är där effekterna av egna utsläppsminskningar kan bli tydligast märkbara, medan situationen längre av egna till havs är beroende de samlade åtgärder från omgivande länder. ut mer av Av kväveutsläpp till luft från svenska utsläppskällor faller 27% ner inom landet. Lokalt orsakar kväveutsläppen betydande del kväveoxidhaltema i en av tätorter, och icke försumbara tillskott till nedfallet kring större tätorter. De ger utsläpp sprids vidare belastar omgivande hav eller faller ner i andra länder. som

Därav faller stor del ned på Östersjöns yta eller inom Östersjöns tillrinnings-

en

område och bidrar till kvävebelastningen av Östersjön.

Den samlade bakgrunden luftföroreningar i Europa består av utsläpp från av många tusen städer, byar I områden nära källan, innan föroreningarna späds osv. ut med vinden, har reella möjligheter att genom lokala åtgärder nå man förbättringar, medan det för nedfall längre bort från utsläpp krävs omfattande åtgärder i Sverige och andra länder. På motsvarande sätt finns också för andra typer av utsläpp möjligheter att lokala åtgärder bidra till såväl minskat marknedfall i den närmaste genom omgivningen och lägre föroreningshalter i tätortsluft till storskaliga som utsläppsminskningar.

5.2 Internationella överenskommelser

5.2.1 UNCED FNs konferensen om miljö

-

och utveckling i Rio de Janeiro 1992

FNs konferens miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 utmynnade i en om för århundrade Agenda 21. Övervärldsomfattande handlingsplan nästa enskommelsen är ett omfattande dokument världens länder rekommendasom ger tioner åtgärder för att uppnå ekologiskt hållbar utveckling. Ansatsen är att om en problemen i första hand skall förebyggas genom miljöanpassning av politiken på bland annat energi-, transport-, jord- och skogsbruksområdena. Sambanden mellan fattigdom och miljöproblem i u-länder utförligt. Ett avsnitt med tas upp fokus på i-ländernas resursförbrukning tar upp behovet att förändra ohållbara av

SOU 1993 19 Lokalt och globalt 99

konsumtionsmönster och livsstilar. För att förverkliga Agenda 21 krävs det på lång rad områden lokala en insatser. Detta tas särskilt upp i kapitel 28, Lokala myndigheters initiativ till städ för Agenda 21. Där betonas att det är de lokala myndigheternas att ansvar planera, bygga upp och underhålla den lokala infrastrukturen, ansvara för den fysiska planeringen, fastställa lokal miljöpolitik och lokala regler samt genomföra nationella och regionala program. De lokala myndigheterna bör också främja en hållbar utveckling genom att utbilda och komunmedlemmarna och möta engagera deras krav. Följande mål konferensen i Rio de Janeiro antogs av senast 1996 bör de flesta kommuner i varje land i samråd med kommun- medlemmarna ha utarbetat lokal Agenda 2] , en senast 1993 bör internationella organ ha påbörjat ett samrådsförfarande med målet att öka samarbetet mellan kommunerna, senast 1994 bör representanter för kommunförbunden och andra lokala myndigheter ha ökat samverkan och samordningen mellan sig på det internationella planet med målet att bygga ut informations- och erfarenhetsutbytet bland lokala myndigheter, alla kommuner i varje land bör uppmuntras att genomföra - program som säkerställer kvinnors och ungdomars representation i samband med beslut, planering och genomförande.

I den globala handlingsplanen sägs att varje kommun bör utarbeta sin lokala Agenda i dialog med kommunmedlemmarna, lokala organisationer och representanter för näringslivet. Genom en sådan samverkan kan hushållens medvetenhet om frågor som rör en hållbar utveckling öka, samtidigt som myndigheter, enskilda och andra aktörer lär av varandra. Kommunala program, politiska beslut och bestämmelser för att uppnå målen i Agenda 21 kan då också anpassas och utvärderas utifrån de lokala program som antas. Riktlinjer för ekonomiskt stöd till verksamheten lokalt, nationellt och internationellt bör - likaså utarbetas. Inom FN kommer besluten från Rio-konferensen att följas upp av en nyinrättad Kommission för hållbar utveckling CSD och rad FN genom en av s fackorgan och regionala kommissioner. I Sverige har regeringen i en skrivelse till riksdagen förklarat att det är viktigt att vi tar oss an utmaningarna från Rio, och att de insatser besluten bör leda till måste få sin tyngdpunkt på det lokala planet. Vi anser att ett arbete enligt beslutet om lokal Agenda 21 kan bli ett värdefullt sätt att förstärka miljöarbetet i kommun, bland annat att det en genom underlättar utvecklandet samlad tvärsektoriell strategi och att det av en genom ger

100 Lokalt och globalt SOU 1993 19

medborgarna möjlighet att bli delaktiga i miljöarbetet. Det ger också goda mer möjligheter att länka den kommunens arbete med arbetet för en samman egna ekologiskt hållbar utveckling i andra kommuner, både i Sverige och internationellt. Lokalt förnyelse- och utvecklingsarbete får därmed stora möjligheter att dra och berika motsvarande verksamhet i andra länder. Arbetet kan dessutom nytta av draghjälp att uppföljningen den uppmärksammade Rio-konferensen är ett av av ämne säkerligen kommer att möta fortsatt intresse från allmänhet och media. som Vi vill poängtera att det perspektiv på miljöarbetet som förs fram i Agenda 21 och många mål och rekommendationer i överenskommelserna på Riokonferensen kommunerna också för det dagliga miljöarbetet. bör anammas av Därvid bör hålla i minnet att besluten på konferensen är resultat av man kompromisser mellan stater på mycket olika utvecklingsnivå och med skiftande förutsättningar för offentligt miljöarbete, och därför ibland är vaga och försedda med förbehåll. I Sverige bör vi enligt utredningens uppfattning ta till oss uppmaningar och mål i dokumenhten utan sådana förbehåll.

Lokal Agenda 21 kretsloppsprogram -

Både handlingsplanen från Rio-konferensen och den svenska regeringens kommentar understryker att de övergripande målen ekologiskt hållbar om en utveckling måste genomslag på lokal nivå, och att det är där många konkreta åtgärder måste genomföras. Agenda 21 är inte i juridisk mening bindande dokument. Den svenska ett regeringen har däremot karaktäriserat det politiskt och moraliskt försom pliktigande regeringens skrivelse 19929313. Vi att kommunerna bör anser betrakta beslutet lokal Agenda 21 på motsvarande sätt, och anser därför om inte att det finns skäl att reglera arbetet genom lagstiftning. Arbetet med lokal Agenda 21 skall inte angelägenhet enbart för en vara en den förvaltning för miljö- och hälsoskyddsarbetet i kommunen. som svarar Frågornas vidd gör det nödvändigt att arbetet blir en process där de flesta förvaltningarna deltar.

Utformning lokal Agenda 21 kretsloppsprogram av -

Nödvändigheten att åstadkomma hållbar utveckling är det genomgående av en temat i Rio-överenskommelserna. Med handlingsplanens globala perspektiv på jordens utgångspunkt är de konsumtions- och produktionsmönster resurser som dominerar i industriländerna i dag inte hållbara. som Vi väg mot hållbar utveckling i ett land på Sveriges utanser att en vecklingsnivå framför allt måste innebära omställning till kretsloppstänkande en

SOU 1993 19 Lokalt och globalt 101

och en bättre hushållning med icke förnybara naturresurser. Utarbetandet av en lokal Agenda 21 bör främja utveckling i den riktningen, och utredningen en föreslår därför att vi i Sverige även använder benämningen lokala kretsloppsprogram. Handlingsplanen från Rio betonar att det skall ske ett aktivt samråd med kommunmedlemmarna, föreningsliv och företag lokal Agenda 21. om en Samrådet skall genomföras så att de lokala myndigheterna, kommunmedlemmar, organisationer och företag lär varandra. Det är särskilt viktigt att kvinnor och av ungdomar är delaktiga. Ett mål skall vidare att nå samstämmighet mellan vara deltagarna. För kommunens del bör det enligt utredningens uppfattning uppgift vara en att se till att information om den lokala miljön och dess påverkan på den globala miljön, liksom hälsoförhållanden kan ha anknytning till miljön, finns om som tillgänglig för samrådet. Där har möjlighet bör information belyser vad man som kretsloppstänkande och hållbar utveckling kan innebära för enskilda hushåll också finnas med. Av programmet bör det framgå vilket inflytande allmänheten och olika lokala organisationer har haft i processen. Alla kommunala ansvarsområden kan tas upp planering, information, utbildning, drift, varor och tjänster, tillsyn. Utvecklingsarbete för att t.ex. öka miljöhänsynen i kommunens verksamheter och för att stödja miljöanpassat egna beteende hos allmänheten, i organisationer och företag i kommunen bör också kunna ingå i arbetet med lokal Agenda 21 kretsloppsprogram. - Dokumentet som presenterar programmet bör, enligt utredningens uppfattning, visa hur befintliga kommunala planer och åtgärder bidrar till att sluta kretslopp och hushålla med naturresurser, var det finns allvarliga brister och ge förslag till förändringar för att komma vidare. Dessutom bör åtaganden från andra parter som deltar i samrådet finnas med. Det är viktigt att arbetet med kretsloppsprogrammet ses i ett långt tidsperspektiv med utgångspunkt från dagsläget bör det ha siktet inställt på utvecklingen in i nästa sekel. Vi ser det som självklart att uppläggningen skall kunna av programmen variera inom ganska vida ramar mellan olika kommuner, och att det t.ex. skall vara möjligt att koncentrera arbetet på några frågor särskilt viktiga som anses i den enskilda kommunen. Syftet skall inte likformighet, utan att lokalt vara inleda en process som kopplar ihop de lokala miljöproblemen, och möjligheterna att lösa dem, med de globala miljömål Rio-konferensen pekade ut. Förslag från arbetet med lokal Agenda 21 kretsloppsprogram gäller a som kommunala insatser bör underställas kommunfullmäktige för beslut.

102 Lokalt och globalt SOU 1993 19

arbete Behov av stöd till kommunernas

Rio-överenskommelsen tar behovet finansiering på lokal, nationell, upp av regional och internationell nivå för arbetet med lokal Agenda 21. l dokumentet nämns l miljard dollar totalsumma. De stora insatserna behövs givetvis som en i utvecklingsländerna. Vi utgår från att kretsloppsprogrammen kommer att leda till många förslag på experiment och utvecklingsarbete i kommunerna. Även samrådet kan genomföras i sådana former att det i sig blir form utvecklingsarbete. en av stimulera till idéarbete och genomförande konkreta modeller för För att av kretsloppstänkande kan det finnas behov särskilda ekonomiska medel. Vi vill av peka på kommun kan komma att ökade möjligheter att själv finansiera att en sådant utvecklingsarbete i och med den ökade frihet kommunallagen och en ett ändrad tillämpning av självkostnadsprincipen innebär. Vi emellertid också att det, särskilt med tanke på den mycket kärva anser ekonomiska situation kommunerna har framför sig, är angeläget att kommuner vill starta ett utvecklingsarbete i anslutning till sitt arbete med kretsloppssom har möjlighet att ett visst statligt stöd till detta. Därför föreslår programmen vi regeringen skapar möjligheter för att fördela ett sådant tillfälligt stöd till att utvecklingsarbete i kommunerna. Fördelningen skulle kunna göras av regeringen, eller någon eller några de centrala myndigheterna på miljöområdet. av av Utredningen föreslår att 10 mkr år under två år anslås till utvecklingsper arbetet och att regeringen, efter aviserad remiss och samråd med kommunerna en Agenda 21, utarbetar närmare mål och villkor för stödet. En förutsättning för om stöd till ett projekt bör enligt vår uppfattning dock vara att kommunen bidrar med cirka hälften kostnaden. Medlen bör finansieras de höjda miljöavgifter, av genom bland annat på koldioxid, som beslutats. Förutom möjligheter till ekonomiskt stöd till utvecklingsarbete kommer kommunerna också behöva centralt stöd inspiration och vägledning för att som arbetet med lokala kretsloppsprogram. Vi det angeläget att den fond av ser som kunskaper finns i det UNCED-sekretariat arbetade med förberedelser som som och genomförande det svenska deltagandet i Rio-konferensen förs ut till av kommunerna stimulans för det fortsatta arbetet. Detta kan ske exempelvis som en regionsvisa seminarier. Centrala myndigheter bör också ge kommunerna genom underlag och vägledning för lokalt utvecklingsarbete med anknytning till Agenda

21. Beslutet från Rio-konferensen säger att de flesta kommuner i varje land bör ha utarbetat lokal Agenda 21 senast 1996. Eftersom förutsättningarna i vårt en land för ett samlat kommunalt miljöarbete med internationella mått måste vara ovanligt bör det möjligt för många kommuner att ligga före den gynnsamma vara

SOU 1993 19 Lokalt och globalt 103

internationella tidsplanen. Genom att vara tidigt ute får svenska kommuner också möjlighet att driva på och påverka den globala uppföljningen Rio-konferensen. av Vi anser att staten på olika sätt bör markera att vi i Sverige har hög en ambitionsnivå i uppföljningen av Rio-överenskommelserna. Därför bör det ekonomiska stöd till kommunala initiativ vi föreslår utgå under budgetåren 199394 och 199495.

5.2.2 Internationella konventioner

Ett mindre antal internationella konventioner, främst inriktade på att skydda vissa växt- och djurarter, tillkom redan i början l900-talet. Genombrottet för ett av globalt miljöarbete av detta slag kom dock i samband med FNs konferens om människans miljö i Stockholm 1972. Där antogs Stockholmsdeklarationen den om mänskliga miljön. Artikel 21 i deklarationen slår fast att det åligger varje land att se till att verksamheter inom landet inte orsakar miljöskador i andra länder. Principen återkommer i flera av de konventioner utarbetats. som senare Sverige har varit en drivkraft i arbetet på det internationella planet, bland annat för att få fram gemensamma mål minskning luftutsläpp om av av försurande ämnen och för avveckling av CFC-föreningar. När den lagstiftande församlingen ratificerat, d.v.s. godkänt, en konvention skall den enligt folkrättens regler följas inom landet. l Sverige är regler och åtaganden inte juridiskt bindande förrän de har arbetats in i lagar och förordningar. Totalt finns omkring 150 konventioner och andra mellanstatliga avtal om miljöfrågor. Sverige har anslutit sig till cirka 60. Några av de viktigare är

Skydd av havsmiljön

Oslokonventionen om förhindrande havsföroreningar dumpning och av genom förbränning till havs. Regional, för Nordostatlanten och Nordsjön inklusive Skagerak och Kattegatt. I konventionen vilka ämnen inte får dumpas anges som kadmium, kvicksilver, klorerade kolväten m.fl. Konventionen förbjuder dumpning av industriellt avfall förutsatt att alternativ ñnns och från 1995 - bränning till havs.

Pariskonventionen om förhindrande av havsföroreningar från landbaserade källor.

Regional, för samma område som Oslokonventionen. 1992 antogs Parisen ny konvention som skall ersätta Oslo- och Pariskonventionerna. Den gäller all påverkan på havet, inklusive dumpning radioaktivt avfall. av

104 Lokalt och globalt SOU 1993 19

Konventionen till skydd Östersjöns marina miljö, eller Helsingforskon-

av ventionen omfattar alla former havsföroreningar från landbaserade källor och av fartyg. Parterna har förbundit sig att motverka utsläpp av farliga ämnen som kan

nå Östersjön. Deltagande parter är Danmark, Estland, Finland, Litauen, Polen,

Ryssland, Tyskland och Sverige. EG och Lettland har planer på att underteckna 1974 års Helsingforskonvention under 1993. Konventionen har en kommission verkställande sekretariatet är lokaliserat till Helsingfors. som organ. Vid Ronnebykonferensen 1990 beslutade miljöministrarna om målet att

återställa Östersjöns ekologiska balans. Våren 1992 antog miljöministrarna ett åtgärdsprogram för Östersjön. Programmet gäller en tidsperiod på tjugo år och

har kostnadsberäknats till cirka 140 miljarder kronor.

skygg av luften

Genêvekonventionen långväga gränsöverskridande luftföroreningar är en om ramkonvention för länderna inom FN ekonomiska kommission för Europa samt s Nordamerika. Till konventionen har fogats särskilda protokoll om svavel, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Förhandlingar ett nytt svavelproom tokoll har nyligen påbörjats.

Wienkonventionen för skydd ozonskiktet är en ramkonvention som kompletteav med Montrealprotokollet ämnen bryter ozonskiktet 1987, 1990 rats om som ner och 1992. Anger åtaganden för etappvis nedskärning CFC-föreningar och av andra ämnen. Global. Innefattar fond för att underlätta för utvecklingsländerna en att uppfylla protokollets krav.

k av r och vxt r

Washingtonkonventionen handel med utrotningshotade vilda djur och växter. om Global.

Bemkonventionen skydd europeiska vilda djur och växter samt deras om av

naturliga miljö. Ålägger stater att med lagliga och administrativa åtgärder skydda

namngivna växt- och djurarter. Regional.

Miljöfarligt avfall

Baselkonventionen transport över gränserna miljöfarligt avfall. Slår fast att om av miljöfarligt avfall skall hand nära den plats där det uppkommer, och får tas om transporteras över gränser bara det innebär miljövinster och sker under om

SOU 1993 19 Lokalt och globalt 105 noggrann kontroll. Global.

Konventioner utarbetade inför FNs konferens om miljö och utveckling

Konventionen om biologisk mångfald omfattar traditionellt naturvårdsarbete och ett Ökat sektorsansvar för bevarande av biologisk mångfald och tillämpning om av bioteknik. Därutöver införs möjligheter för länder att reglera tillgång till genetiska resurser för forskning och utveckling. Global.

Klimatkonventionen innehåller bland annat åtaganden för industriländerna att om anta program och vidta åtgärder för att begränsa utsläpp alla växthusgaser. av Global.

Qvrigt

Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar kräver att miljökonsekvensbeskrivningar skall göras för projekt som kan få gränsöverskridande miljöpåverkan.

5.2.3 Överenskommelser med inriktning

på kommunernas arbete

Några aktuella internationella överenskommelser av annat slag som har direkt relevans för kommunernas mijöarbete är Den europeiska stadgan för miljö och hälsa antagen av Europas miljö- och hälsoministrar på en konferens arrangerad av Världshälsoorganisationen och FNs miljöprogram i Frankfurt 1989, Oslodeklarationen om miljö, hälsa och livsstil antagen av det internationella kommunförbundets 30e kongress 1991 och Sundsvallsdeklarationen om stödjande miljöer för hälsa från WHOs konferens om hälsofrämjande arbete 1991. I Oslodeklarationen framhålls att industriländerna har ett ansvar att föregå med gott exempel med tanke på de allt större krav deras samhällen ställer på jordens resurser. Det sägs också att miljökvalitet och livskvalitet i ett bärkraftigt samhälle måste vara viktigare mål än levnadsstandard mätt konsumtionsnivå. som Försiktighetsprincipen att alla verksamheter måste skötas inom naturens -

toleransramar och att brist fullständig vetenskaplig säkerhet inte får uppskjuta

åtgärder som förhindrar miljöförstöring betonas i deklarationen, liksom att förorenaren betalar-principen måste gälla också på regional och lokal nivå. Oslodeklarationen framhåller också att det är en rättighet för medborgarna att ha

106 Lokalt och globalt SOU 1993 19

tillgång till all information om hälsa och miljö. Flera dokumenten betonar att alla samhällssektorer har ansvar för hälsa av och miljö. I Frankfurtstadgan sägs att de olika samhällsorganens ansvar behöver definieras klart på alla nivåer. Behovet samverkan och gemensamma strategier av för de olika samhällssektorerna betonas också. I Oslodeklarationen framhålls att förutom lokala myndigheter också arbetsmarknadens parter, handeln och föreningslivet bör samverka för att åstadkomma en hållbar utveckling. Samhällsplaneringen måste enligt dokumenten inriktas på ekologisk balans och att skydda och främja hälsan. Enligt Frankfurtstadgan bör individers och gruppers hälsa klart gå före hänsyn till ekonomi och handel. Sundsvallsdeklarationen till förstärkt lokal samverkan med målet att hälsa och miljö samtidigt uppmanar ska främjas i strategier och kampanjer. Enligt Oslodeklarationen bör lokala myndigheter utarbeta detaljerade planer för hållbar utveckling miljö och naturresurser, och dessa bör sedan följas i all av ekonomisk planering, vid politiska och administrativa beslut. Man föreslår att lokala mått på miljökvaliteten skall införas. Som konkreta åtgärder för lokala myndigheter nämner Oslodeklarationen bland annat energisparprogram, program för trädplantering, att minska avfallet och skapa medvetenhet om avfallet som resurs, att förstärka kollektivtrafiken och försvåra användningen av privatbilar i städer. Medborgarnas medvetande om hälsosamma livsstilar bör höjas åtgärder underlättar hälsosamma val. genom som På liknande sätt bör återhållsamhet när det gäller ohämmad konsumtion aktivt uppmuntras för att hindra onödig förbrukning av naturresurser.

5.2.4 Överenskommelserna och kommunerna

Utredningen vill understryka att det är viktigt att resultaten av olika typer av internationella överenskommelser följs upp och utvärderas. I många fall behöver det klarläggas hur mål och överenskommelser bör komma till uttryck i kommunerna. Det bör också finnas mekanismer för att återföra erfarenheter och resultat utvecklingsarbete till kommuner beslutar sig för att söka leva upp av som till vad som överenskommits. I dag saknas ofta sådana mekanismer. Hur stort genomslag internationella överenskommelser får blir då i hög grad beroende faktorer som informationsav spridning, deltagarnas förmåga att förankra resultaten politiskt, möjligheterna att sprida goda exempel etablerade kontaktnät eller särskilda utveckgenom lingsprojekt. Vad de internationella konventionerna på miljöområdet innebär för en kommun har ofta inte heller gjorts tydligt. I många fall har mål och regler i

SOU 1993 19 Lokalt och globalt 107 konventionerna inte krävt särskilda program för genomförande, eftersom

nationella svenska mål har ställt högre krav. Åtagandet genom Genevekon-

ventionen om frysning av kväveutsläppen 1994 på 1987 års nivå är dock exempel på ett åtagande som kan bli problematisk för Sverige. Vi ser det som angeläget att innebörden för kommunerna av mål som antas genom internationella överenskommelser, liksom av de som läggs fast i konventioner, blir tydligare. Kommunerna bör också få större möjligheter att framföra synpunkter före beslut. Detta bör kunna förverkligas genom att regeringen eller myndigheter som deltari utarbetandet av olika överenskommelser från början tar större hänsyn till hur dessa skall tillämpas lokalt, och att länsstyrelserna spelar en aktiv roll som nav i en fortlöpande dialog. Utredningen föreslår att regeringen eller berörd myndighet efter viktiga internationella överenskommelser tar initiativ till en dialog om vilka insatser de olika administrativa nivåerna skall bidra med, liksom om hur överenskommelsen skall följas upp nationellt.

5.3 EG, EES och det kommunala miljöarbetet

EG skapades utifrån ett intresse av samarbete i Centraleuropa, med ekonomiska frågor som utgångspunkt. Syften med gemenskapen skulle vara att åstadkomma en harmonisk utveckling och en balanserad expansion. Romfördraget från 1957, som fortfarande utgör grunden för gemenskapen, innehöll från början inga bestämmelser om miljöpolitik. l och med den s.k. enhetsakten 1987 och ännu mer genom Maastrichtfördraget 1992 har miljöfrågor emellertid arbetats i grundvalarna för samarbetet. EGs första miljöprogram antogs 1972. Det har sedan följts av flera. 1992 presenterades förslaget till EGs femte miljöprogram för 1993-2000, med en översyn 1995. Programmet utgår, i likhet med de flesta internationella överenskommelser från de senaste åren, från begreppet hållbar utveckling. Det betonar förebyggande miljöarbete och att ansvaret för miljöinsatser skall fördelas mellan olika aktörer. En viktig punkt med tanke på samhällets samlade miljöarbete är ett förslag att en strategi för varaktigt hållbara transporter, där om miljökostnader skall bli en viktig aspekt vid beskattning och investeringar, skall utvecklas. Fysisk planering framhålls i handlingsprogrammet som ett viktigt styrmedel för att nå miljöpolitiska mål. Betydelsen av samarbete och erfarenhetsutbyte på det området kan därför komma att öka. 1987 inlemmades tre artiklar om miljöarbete i Romfördraget. Enligt dem syftar EGs miljöpolitik till att bevara, skydda och förbättra miljöns kvalitet, att bidra till skyddet av människors hälsa och att säkerställa att naturresurser

108 Lokalt och globalt SOU 199319

utnyttjas försiktigt och förnuftigt. Förslag rör hälsa, säkerhet och miljö- och som konsumentskydd skall utgå från en hög skyddsnivå. Ett viktigt instrument i EGs miljöarbete blir den europeiska miljöbyrån EEA är på väg att inrättas. Byrån skall förse EG och medlemsländerna som med tillförlitliga och jämförbara uppgifter miljön i Europa, som underlag till om åtgärder och utvärderingar samt för information till allmänheten. Även europeiska länder utanför EG kommer att kunna delta i miljöbyrån. EG-kommissionen har också inrättat kemikaliebyrå med uppgift att följa upp EGs direktiv på en kemikalieområdet. EGs åtgärder på miljöområdet skall bygga på principer som arbetats fram i andra internationella sammanhang, att miljöproblem i första hand skall som förebyggas, att miljöstörande verksamhet skall angripas vid källan och att förorenaren skall betala den skada han orsakar. l Maastrichtfördraget att ett av gemenskapens mål är tillväxt som tar anges hänsyn till miljön. Miljöfrågorna får ställning som ett av gemenskapens politikområden. Beslut miljöregler kommer därmed i allmänhet att fattas med om kvalificerad majoritet. Maastrichtfördraget betonade också den s.k. närhetsprincipen subsidiariteten, innebär att beslut skall fattas så nära medborgarna som möjligt. som Principen innebär att gemenskapen bara skall agera när ett mål bättre kan uppnås på gemenskapsnivå de enskilda medlemsstaterna. Kommissionen måste för än av varje fråga där gemensamma regler föreslås motivera varför frågan löses bättre på gemenskapsnivå än av staterna själva. Vilka följder närhetsprincipen kommer att få är delvis en politisk fråga. Principen bör utgöra ett stöd för att hävda nationell självständighet inom unionen och därmed också kunna användas som stöd för det svenska kommunala självstyret. Samtidigt kan den användas stater vill bromsa en utveckling av som mot hårdare gemensamma miljöregler. Genom EES-avtalet tar Sverige över ett stort antal EG-bestämmelser för miljöområdet och förbinder sig att arbeta in dem i lagar och praxis. Det har bland annat lett till förslag vissa ändringar i miljöskyddslagen. Avtalet skall dock om i de flesta fall inte hindra Sverige att behålla eller införa egna skyddsregler som går längre än EGs. normalt harmoniseras mellan länderna för Regler om varor skall däremot att fria rörlighet på den inre marknaden, som är en av EGs gynna varornas huvudprinciper. En stat har dock vissa möjligheter att t.ex. införa förbud eller särskilda begränsningar med syfte att bland annat skydda människors liv och hälsa eller bevara naturvärden. Möjligheten har t.ex. utnyttjats Danmark för av att förbjuda drycker i vissa typer engångsförpackningar. För upphandling av av varor införs genom EES-avtalet en regel om att alla krav på produkten även om -

SOU 1993 19 Lokalt och globalt 109

miljöegenskaper vid upphandlingar över viss nivå måste anges i kravspecifi- - en kationen vid förfrågan. Kravet gäller för närvarande för upphandling av byggentreprenader från 1 miljon från 200 000 ecu. ecu, annars Frågan nationell regel är legitim på grund av t.ex. miljöskäl eller om en - utgör ett olagligt handelshinder kan i sista hand avgöras av EG-domstolen eller, under EES-avtalet, av EFTA-domstolen som då skall följa EGs rätt. De flesta EG-regler på miljöområdet gränsvärden och andra detaljbeanger stämmelser på områden förorening luft och vatten, buller, kemiska som av produkter, bioteknik, avfall och naturvård. Även inom livsmedelshygienen och det traditionella hälsoskyddet finns motsvarande regelverk. Några bindande bestämmelser rör det bredare miljöarbetet finns som emellertid också. Enligt ett direktiv från 1985 om bedömning av inverkan på miljön vissa offentliga och privata projekt skall en miljökonsekvensav beskrivning göras inför rad namngivna projekt. Detta är obligatoriskt en typer av

för ett antal stora miljöfarliga industri- och transportanläggningar bland annat

motorvägar, stora järnvägslinjer, flygplatser och hamnar, medan staterna själva kan avgöra konsekvensbedömning skall krävas för en lång rad andra om en projekt. Regeringen har som en anpassning till EGs regler föreslagit att en miljökonsekvensbeskrivning i vissa fall skall ingå i underlaget för detaljplan enligt plan- och bygglagen. Enligt ytterligare ett direktiv från 1990 skall offentliga organ i länderna vara skyldiga allmänheten bättre tillgång till miljöinformation, vilket är ett att ge prioriterat område för gemenskapens miljöpolitik. Det finns för närvarande inte några gällande EG-bestämmelser som berör hur miljötillsynen skall organiseras eller utföras. Två förslag till direktiv inom området är emellertid långt framskridna. Det ena gäller ett miljöledningssystem inkluderar miljörevision ECO-revision, det andra regler för miljöprövning som fasta anläggningar Integrated Pollution and Prevention Control IPC. Båda av förslagen är på nuvarande stadium i huvudsak riktade mot större anläggningar. Förslaget ECO-revision innebär att bindande minimikrav ställs på att om länderna skall bygga ett ackrediteringssystem för miljörevisorer eller externa upp verifiers. För företag frivilligt ansluter sig till systemet skulle långtgående som krav på uppbyggnad miljöledningssystem och såväl intern miljörevision som av extern verifiering ställas. En miljörapport skall, enligt förslaget, lämnas till myndigheterna. Bland fördelarna för de anslutna företagen märks möjligheten att använda logotyp i sin marknadsföring dock inte på produkter. en - I förslaget miljöprövning av fasta anläggningar finns några paragrafer som om berör kontroll och tillsyn. På företagen ställs krav att de skall kontrollera verksamheten och avge miljörapport till myndigheterna. Myndigheterna skall å sin sida vidta sådana åtgärder att efterlevnaden av tillståndet säkerställs. Några

110 Lokalt och globalt SOU 1993 19 specifika krav på vilken typ av myndighet som skall utföra tillsynen eller på vilken myndighetsnivá den skall ske ställs emellertid inte, utan det är fritt för varje land att själv bestämma om detta. Båda förslagen bör vara möjliga att integrera med miljötillsynen i vårt land. Vilka konsekvenser EES-avtalet kan få för det kommunala miljöarbetet går i dag inte helt att förutse. Klart är i varje fall att EG är en ny instans, vars initiativ på miljöområdet fortlöpande måste följas, även av kommunerna. Vissa redan antagna direktiv och regler håller på att succesivt införas i Sverige. Nya bindande beslut inom EG skall förhandlas innan de inlemmas i EES-avtalet, men man kan anta att de i det allra flesta fall kommer att införas.

lll

6 Att utveckla det

samlade miljöarbetet

I kapitlet diskuterar vi hur kommunernas samlade miljöarbete kan utvecklas och förstärkas. Miljö- och hälsoskyddstillsynen tas upp i kapitel 7. Ett antal exempel på intressanta arbetsmetoder och projekt presenteras också. l ett avsnitt behandlas kortfattat olika möjligheter att utveckla arbetet med utgångspunkt från kommunens olika verksamhetsområden planering, information, utbildning, drift, och tjänster. Vi ger också exempel på varor kommunala åtgärder kan bidra till att nationella miljömål uppnås. I som avsnitten följer behandlar vi närmare behovet samlad strategi för som av en miljöarbetet, den lokala organisationen, möjligheter att stödja ett miljöanlevnadssätt hos kommunmedlemmarna, miljöövervakning, miljörevipassat och resultatuppföljning. i sion

Utredningen sammanfattningsvis anser det i varje kommun behövs samlad strategi för att skapa en god att en livsmiljö och långsiktigt hållbar samhällsutveckling. Arbetet med en en sådan lokal strategi kopplas lämpligen till arbetet med lokal Agenda 21 i enlighet med Rio-konferensens rekommendation till världens kommuner; ökad satsning på utbildning och metodutveckling bland annat att en om kretsloppssamband, naturresurslagens hushållningsregler och miljökonsekvenser till både tjänstemän och politiker behövs för att förstärka kommunernas miljöarbete; samlad miljöinformation behövs för att kommunmedlemmarna skall att en sig och ta ansvar för sin livsmiljö. För detta krävs att kommuengagera har kunskaper både den lokala miljön och hälsan och om vad nen om påverkar attityder och beteenden i miljöfrågor; som den kompetens kommunen har sin tillsyn enligt miljö- och att genom hälsoskyddslagarna i större utsträckning bör användas för att utveckla miljöhänsynen i kommunens drift olika verksamheter; av

112 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

Utredningen anser sammanfattningsvis forts. att kommunens miljö- och hälsoskyddsverksamhet bör hållas ihop, så att det finns möjlighet till en nödvändig kompetensutveckling och specialisering. Kommunen bör vidare tilldela någon tjänsteman uppgiften att bevaka den professionella kunskapsutvecklingen liksom att expert som företräda miljö- och hälsoskyddsintressena inom kommunen; att kommunala taxor och avgifter bör konstrueras så att de stimulerar beteenden som minskar miljöbelastningen; att naturskolorna är en värdefull resurs för skolornas miljöundervisning och vidareutbildning personal och politiker. Det är önskvärt att naturskoav lor eller liknande verksamheter startas i fler kommuner; att stor vikt bör läggas vid att följa upp, utvärdera och utveckla de lokala

insatserna för en god livsmiljö och en hållbar samhällsutveckling. Årliga

miljöbokslut är ett bra exempel på uppföljning och information till kommunmedlemmarna. Det är önskvärt att Kommunförbundet utvecklar den modell för resultatuppföljning som presenteras av utredningen. Det är också angeläget att kommuner börjar använda sig miljörevision för av verksamheter där man har ett driftansvar, samt att miljöinriktad förvaltningsrevision och miljö- och naturräkenskaper prövas och succesivt börjar användas.

Utredningen föreslår att nuvarande 4 paragrafen i hälsoskyddslagen ändras så att det framgår att det är en uppgift för den nämnd kommunen beslutar att informera som kommunmedlemmarna om den lokala yttre miljön och de faktorer som påverkar den, samt om de faktorer i miljön som påverkar hälsan.

1 Inledning

6.1.1 Kommunens miljöarbete helhet

en

Den offentliga verksamheten för att uppnå god livsmiljö och långsiktigt hållbar en utveckling måste enligt utredningen helhet där olika inom staten ses som en organ och kommunerna visserligen har olika uppgifter, där det framförallt allt men krävs ett väl fungerande samspel mellan alla aktörer för att den samlade verksamheten skall fungera optimalt. Insikten om miljöfrågornas betydelse och komplexitet har lett till att varje

sektor fått samhällsuppdraget att på sitt område förhindra miljöskador och

nya

SOU 199319 Att utveckla det samlade miljöarbetet 113 lösa de problem som ñnns. Att möta utmaningarna på miljöområdet har alltså blivit en uppgift för många fler än miljösvårdsmyndigheterna. Sektorsansvaret för miljöarbetet medför att den lokala nivån får en viktig roll. Kommunen har ansvar för samhällsplanering, drift av många verksamheter av stor betydelse för miljön, produktion av tjänster, undervisning och tillsyn över lagstiftning om miljöskydd, hälsa, säkerhet och naturvård. I kommunen måste olika sektorintressen sammanvägas, och miljöhänsynen finnas med över hela fältet. Kommunallagen ger kommunen en vidsträckt handlingsfrihet i fråga om hur både preciserade myndighetsuppgifter och det övergripande uppdraget på miljöområdet skall förverkligas. För att kunna lösa många av de uppgifter som för framtiden ställs på kommunerna i miljöarbetet krävs det att ett väl fungerande samarbete över sektorsgränserna etableras. Vi lägger därför stor vikt vid att gemensamma mål utarbetas i kommunen och att en samlad strategi för miljöarbetet utvecklas. Vi anser också att det är angeläget att metoder för att mäta resultat och revidera verksamheten utvecklas och används i kommunerna.

6.1.2 Hinder för ett framgångsrikt miljöarbete

Ett utvecklat samarbete både inom kommunen och mellan de administrativa nivåerna är en förutsättning för ett framgångsrikt miljöarbete. Vi kan konstatera att det har utvecklats former för samverkan när det gäller de traditionella problemen med föroreningar från punktkällor. Här har tillsynsansvaret fördelats mellan de olika administrativa nivåerna och ett system för utbyte av information utvecklats. Stödet från Naturvårdsverket, bland annat genom ett nationellt tillsynsråd och information, har förbättrats. När det gäller de senare uppmärksammade miljöproblemen, som orsakas av utsläpp som sprids över både kommun- och nationsgränser, ñnns inte motsvarande samverkan. Det saknas sålunda ett fungerande kommunikationssystem mellan den nationella och den lokala nivån för att genomföra de nationella miljömål som beslutats av riksdagen, trots att detta i många fall kräver samordnade åtgärder mellan nivåerna. Ett antal kommuner har satt upp lokala mål, ofta som ett led i utarbetandet av ett kommunalt miljöprogram. En erfarenhet är att det har varit svårt att formulera lokala mål och åtgärdsprogram utifrån de nationella målen. En form av hinder för ett framgångsrikt miljöarbete har sin grund i de olika system som tillämpas när det gäller relationen mellan de administrativa nivåerna. Det kan beskrivas som att vi befinner oss i en övergång mellan ett system som dominerats av statlig regelstyrning och ett system med målstyrning. Regelstyrningen innebär att staten styr genom detaljerade regler. Tillämp-

114 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19 ningen följs upp i det rättsliga överklagningssystemet, genom vilket staten överprövar kommunalt fattade beslut. Målstymingen består av ramlagar, och av att statliga organ utvärderar och följer upp den lokala verksamheten. De olika sätten att styra har olika konsekvenser. En är att det politiska ansvaret när regelstyrning råder måste utkrävas på den nationella nivån. Vid tillämpning av ramlagstiftning skall ansvaret däremot i princip utkrävas lokalt.

Övergången från detaljreglering till ramlagsstyrning har motiverats med

möjligheter till ökat demokratiskt inflytande och att beslut skall fattas närmare de medborgare som berörs. Ett annat motiv har varit kommunernas ökade kompetens. Att vi nu står i en situation där båda systemen tillämpas medför problem. Det som framträder tydligt är att staten genom att avgöra överklagningsärenden i praktiken normerar inom områden där kommunerna genom ramlagstiftning har givits utrymme att fatta politiska beslut.

6.1.3 Allmänheten deltagare i miljöarbetet

-

En förutsättning för att det framtida miljöarbetet skall lyckas är att allmänheten har tillräckliga kunskaper om hoten mot miljön och är motiverad att bidra till den omsvängning och det nytänkande som behövs. Härigenom formas en opinion vars styrka avgör vilken prioritet miljöfrågorna får. Samtidigt är denna opinion avgörande för hur många som blir beredda att välja en mer miljöanpassad livsstil. I regeringens proposition En god livsmiljö prop. 19909190 betonas att var och en personligen kan göra stora insatser för miljön genom att bland annat kollektivt och energi. Miljöanpassat levnadssätt hos sortera sopor, resa mer spara kommunmedlemmarna är emellertid inte något som går att införa med ett kommunalt beslut. För att få till stånd de förändringar som behövs krävs i stället ett brett spektrum av åtgärder för att stimulera och stödja individernas miljöengagemang, göra de miljövänliga valen lättare för den enskilde och visa att kommunen kan vara en föregångare i fråga om miljöhänsyn. Ett sådant arbete skiljer sig på många sätt från traditionell myndighetsutövning i en kommun. Utgångspunkten måste vara att arbeta tillsammans med kommunmedlemmarna, så att allt fler får förståelse för miljöproblemen och blir aktiva i att forma en långsiktigt hållbar utveckling i sitt lokalsamhälle. Lester Brown, chef för Worldwatch Institut i Washington, avslutar 1992 års upplaga av världens mest lästa miljörapport, Tillståndet i världen, med följande ord Hittills har samhället betraktat miljörevolutionen ungefär som ett idrottsevenemang där tusentals människor är bänkade för att titta, medan en hand- full spelare på planen aktivt försöker påverka spelets utgång. I detta fall är

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 115 framgången beroende att de osynliga sidolinjema som skiljer åskådare från av deltagarna kan suddas ut, så att vi alla kan bli delaktiga. Att rädda planeten är inget publikevenemang.

Att kommunen strävar efter att medborgarna som deltagare i stället för se åskådare i formandet framtidens miljö ligger i linje med en samhällsutveckling av än tidigare betonar den enskildes eget agerande och ansvar som t.ex. som mer konsument, företagare eller markägare. En sådan strävan ställer krav på en förändrad inriktning kommunens insatser, och får enligt vår mening inte av innebära att kommunen minskar sina åtaganden för skydd av miljö och hälsa. Det är viktigt att samarbetet mellan kommunen som myndighet och kommunmedlemmarna präglas respekt för den enskildes integritet och av valfrihet.

6.2 Miljöarbete inom olika

verksamhetsområden

Ett framgångsrikt miljöarbete förutsätter att miljöhänsynen integreras i utvecklingsplaner för olika samhällsområden. Varje samhällssektor har således ansvaret för att förhindra att nya miljöskador uppstår och för att lösa de problem som redan föreligger. Miljöpolitiken inför 90-talet, prop. 19878885.

Ansvar för miljö och resurshushållning skall prägla samhällslivets alla områden. 1990-talets uppgift är att ställa om samhällets alla verksam-

heter i ekologisk riktning. En god livsmiljö, 19909l90.

prop.

Genom policyuttalanden dessa har riksdagen formulerat ett samhällsuppdrag som som ställer landets kommuner inför stora utmaningar. I kapitel 3 har vi delat in kommunens verksamhet i olika områden och beskrivit uppgifter för det samlade miljöarbetet med utgångspunkt från lagar och författningar. Här redovisar vi kort hur miljöarbetet på motsvarande områden enligt vår uppfattning kan utvecklas, med de övergripande miljömålen i sikte.

6.2. 1 Planeringsansvaret

Kommunerna har för planering inom områden som är av stor betydelse ansvar

116 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

för den framtida livsmiljön. På några områden finns krav om att särskilda plandokument skall ñnnas. Dessa kan vara värdefulla instrument för att styra lokalsamhället långsiktigt hållbar utveckling. mot en Varje kommun skall ha en aktuell energiplan med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning infördes 1991 Vi anser . det vara angeläget att äldre energiplaner förnyas, så att möjligheterna att bedöma miljökonsekvenserna av olika alternativ ökar. Ansvaret för den fysiska planeringen ligger på kommunerna. l plan- och bygglagen framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga för användningen av mark och vatten. Varje kommun skall också ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Enligt bilaga 15 till regeringens budgetproposition 1992 prop. 199192 100, bilaga 15 framgår att den fysiska planeringen på 1990-talet har tre huvuduppgifter, nämligen att säkerställa en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenresurser, främja en långsiktigt förnuftig lokalisering bebyggelse, anläggningar, och - av infrastruktur samt utveckla en rik och levande stadsmiljö, ta hänsyn till naturens kretslopp i samhällsplaneringen. -

Vi har funnit att regelsystemet för den fysiska planeringen i stort sett uppfyller de krav som bör ställas för att målen inom miljöområdet skall kunna uppfyllas. En positiv utveckling har också lett till att de företräder miljöintressena som numera, åtminstone i de större kommunerna, i allmänhet medverkar i ett tidigt skede planeringen. Ändå finns det, framgår kapitel flera områden av som av där miljöaspekterna ofta inte anses bli tillgodosedda. Det gäller i vissa fall specifika miljökrav som att riktvärden för luftföroreningar och buller skall klaras i detaljplaner. Det mer långtsyftande kravet om hänsyn till naturens kretslopp är, enligt vår bedömning, bara i undantagsfall styrande i planeringen. Planeringen innebär att olika intressen vägs mot varandra. En sådan samman- Vägning är en förutsättning för att uppnå en bra helhetslösning. Bevarande kan ställas mot exploatering, ekonomiska begränsningar mot miljöhänsyn, vedertagna sätt att bygga mot ekologiskt inriktade experiment. Det är de förtroendevaldas uppgift att genom den politiska processen avgöra hur stor tyngd kravet på hänsyn till miljön och naturens kretslopp skall få i kommunen. Sådana awägningar hör till kommunpolitikernas ur miljösynpunkt viktigaste och förmodligen svåraste uppgifter. Vi vill samtidigt peka på att det är först när Översiktsplaner finns och krav nu, på miljökonsekvensbeskrivningar börjat ställas i allt fler sammanhang, som naturresurslagens syften kan tillämpas fullt ut. Resursbegreppet och hushållningsprinciperna i lagen innebär kortfattat att de icke förnyelsebara resurserna mark,

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 117

och den fysiska miljön i övrigt får tas i anspråk under förutsättning att vatten från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god en hushållning främjas. Områden är särskilt lämpliga för vissa ändamål skall som skyddas från andra anspråk. Genom översiktsplanerna skall bedömning resurserna och de långsiktiga en av

anspråken, i naturresurslagens mening, ñnnas. Om miljökonsekvensbeskriv-

nu ningar bra kvalitet görs får politiker fastare grund för att i planbeslut kunna av en ställning till vad bäst främjar långsiktigt god hushållning. ta som en Flera centrala verk har tillsammans med länsstyrelserna inlett ett vikti arbete informera kommunerna hur lagarna är tänkta att tillämpas. Exempel med att om

välgjorda Översiktsplaner och miljökonsekvensbeskrivningar kommer att

publiceras Boverket. Vi att det är angeläget att material av detta slag av anser också diskuteras på kurser och seminarier med kommunerna. Utbildningsinsatser till både kommunala förvaltningar och politiker är över huvud ett effektivt sätt att verka för att samhällsplaneringen skall ta en ökad taget hänsyn till både specifika miljöintressen och miljökonsekvenser och till målet om anpassning till naturens kretslopp. Kretsloppstänkandet är, särskilt inom sam-

hällsplaneringen, ett nytt begrepp. Det finns därför ett uppenbart behov av

vidareutbildning såväl miljö- och hälsoskyddsinspektörer som samhällsplaneraav och tekniker på området. re

6.2.2 Informationsansvaret

En förutsättningarna för allmänhetens och deltagande i miljöav engagemang arbetet är tillgång till information. Information kommun bör bidra med som en gäller bland annat tillståndet i den lokala miljön, hur lokala utsläpp påverkar regionala och globala förhållanden och vice samt vikten av enskilda versa, insatser att källsortera, kompostera, energi, miljöeffektivt m.m. som spara resa

Se vidare avsnitten Lokal miljöbevalazing och Att stödja ett miljöanpassat

levnadssätt nedan. Den enskilde behöver också producentobunden information för att kunna orientera sig på svåröverskådlig marknad produkter, som i högre eller lägre en av grad påverkar miljön. Det har, bland annat i samband med utgivningen av Miljökatalogen i Göteborg, ifrågasatts kommun går utanför sin kompetens om en framhålla vissa produkter belastar miljön mindre än andra. Vi vill genom att som

betona att JO slog fast att information och rådgivning i syfte att påverka

konsumenterna i miljöanpassad riktning hör till en kommuns befogenheter. Flertalet kommuner har, framgår kapitel gjort några informationssom av insatser oftast med skrifterbroschyrer till allmänheten men det är hittills bara - -

118 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

Ett sätt att arbeta

Miljöka talog

Invånarna i en kommun påverkar genom sin konsumtion och sina levnadsvanor miljösituationen. Genom att ställa krav på och tjänster kan de bli varor en maktfaktor i det lokala miljöarbetet. De allra flesta konsumenter vill handla mer miljövänligt, men är osäkra på hur de skall göra och vilka produkter de skall välja. De tar gärna emot information från kommunen. Det var med sådana utgångspunkter renhållningsverket, miljö- och hälsoskyddsförvaltningen och konsumentkontoret i Göteborg började arbetet med att ta fram en Miljökatalog för hushållen. Den första katalogen, med praktiska tips och råd om hur var och kan leva miljövänligt till en mer vardags, delades ut till alla hushåll hösten 1990. De produkter rekomsom menderades sådana märkts BRA MILJÖVAL enligt Naturvar som som skyddsföreningens kriterier. Våren 1992 gavs en ny aktualiserad miljökatalog ut, eftersom betydligt fler miljöanpassade produkter hade kommit och kommunen hade byggt ut sin service med information och rådgivning bland annat energifrågor, om kollektivtrafik och kompostering. Tio kommunala förvaltningar och bolag stod denna gång bakom katalogen, som distribuerades tillsammans med telefonkatalogen till både hushåll och företag. Kostnaden för upplaga på en drygt 400 000 ex. blev cirka 1,1 miljon kr. Både 1990 och 1992 följdes Miljökatalogen upp genom en enkät till 200 göteborgare cirka två månader efter distributionen. Frågorna gällde de om fått, läst och sparat katalogen, och de följt några råden i den. Över om av 80 procent de tillfrågade hade 1992 noterat att de fått Miljökatalog av en 64% 1990. Av de som svarat att de fått katalogen hade 90% sparat den 40% 1990. Drygt 20% hade läst katalogen, helt eller delvis, drygt hälften av de tillfrågade hade åtminstone tittat i den. På frågan vilka råd de om tillfrågade följt ligger de gäller och källsortering klart i topp, som sopor följda av råd om disk, tvätt och energisparande. Resultaten tyder på att katalogens genomslag varit mycket stort. Ett par troliga orsaker till att fler uppmärksammade och sparade Miljökatalogen 1992 är samdistributionen med telefonkatalogen samt den debatt den som första katalogen väckte. Göteborgs Miljökatalog har sålts till ett antal kommuner anpassat som texten till förhållandena i den egna kommunen. Andra kommuner har tagit fram egna kataloger och trycksaker med liknande innehåll.

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 119

Ett sätt att arbeta

Salus

Miljökontoret tar tempen på arbetsmiljön i skolorna. Katten älskad och hatad. Problem med aluminium i hushállssopoma. Nu kan det bli dyrt lämna bilen med motorn igång Satsa på hjärtat. Resultat från att

insamling av miljöfarligt axfall i Edsbyn.

Så lyder några aktuella rubriker i tidningen Salus latin för hälsa och

välbefinnande, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Ovanåkers kommun i som tio år har spritt till hushållen, två till fyra gånger om året. Ett mål med utgivningen har varit att leva upp till hälsoskyddslagens ambition att förebygga och informera. Man räknar också med att om klagomålen minskar medborgarna får lättillgänglig information omnya om bestämmelser, rättigheter och skyldigheter. Några frågor där information tidningen blivit särskilt angelägen under åren har gällt Tjernobylgenom nedfallet, radon och försurade sjöar. En läsarundersökning 1992 visade att kommuninvånarna känner väl till Salus och att klar majoritet vet ger ut den. De flesta svarade att en vem som de den viktig informationskälla. Hälsoupplysning är det ämnesser som en område flest att de helst läser Naturvård och odlingsråd är som anger om. andra populära ämnen. Något färre läser helst om samhällsplanering, källsortering, lagar och bestämmelser. På miljökontoret i Ovanåker att egen tidning, åtminstone i anser man en

mindre kommun, är ett bra sätt att nå fram till invånarna. För framtiden

en vill inrikta innehållet på trender i miljötillstândet och i fråga om man mer vad miljöarbetet åstadkommer. Kostnaden för teknisk produktion och distribution är ca 4 kr perex. I kommuner med samlad extern tidning kan den ett viktigt forum en vara för information och dialog med allmänheten i miljöfrågor.

ett fåtal kommuner börjat arbeta systematiskt på området. Några vetenskaplisom utvärderingar detta arbete ñnns inte, men det är troligt att satsningar som ga av Miljökatalogen i Göteborg och tidningen Salus i Ovanåker har höjt t.ex. kommuninvånarnas kunnande, bidragit till att fler gått för mer miljöanpassade levnadsvanor och förbättrat dialogen miljöfrågor mellan allmänheten och om kommunala myndigheter. Vi att information bör spela större roll i det framtida kommunala anser en miljöarbetetet, inte minst med tanke på att behovet av att den enskilde kommun-

120 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

medlemmen medverkar till att minska miljöpåverkan kommer att öka. Av det skälet, liksom mot bakgrund EGs direktiv rätt att ta del miljöinav om av formation, föreslår utredningen att kommunens skyldighet på området görs tydligare. Nuvarande 4 paragrafen i hälso-skyddslagen enligt vår uppfattning ger en alltför begränsad bild i vilka frågor kommunen skall skyldig att informera av vara kommunmedlemmarna. Därför föreslår ändring klargör att det är en som en uppgift för kommunen att informera om den lokala miljön och de faktorer som påverkar den, liksom om miljöfaktorer påverkar hälsan. som Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen har ofta varit initiativtagare till information genom broschyrer till allmänheten eller samlade kampanjer. Framför allt i de största kommunerna har också konsumentrådgivningen spelat viktig en roll. Även kommunala bolag och entreprenörer, som energiverk, vattenverk och renhållningsföretag bidrar med miljöinformation. Hur miljöinformationen utformas och vilken omfattning den skall ha måste i huvudsak fråga för varje enskild kommun. Var i kommunen vara en ansvaret lämpligen bör ligga t.ex. hos den förvaltning för miljö- och - som svarar hälsoskyddet, på informationsenhet eller hos kommunledningen kan en säkerligen skifta mellan olika kommuner. Utredningen dock att varje anser kommun bör någon förvaltning och ett samlat för miljöinge person ansvar formationen, för att underlätta den samordning behövs. Vi också att som anser miljöinformation skall ses som ett kompetensområde kräver sitt speciella som kunnande och en fortgående kunskapsutveckling. En del information bör bära starkt lokal prägel. Samtidigt kan ökad en en samverkan mellan kommuner i kampanjer, produktion trycksaker i andra av m.m. fall säkerligen vara effektiv.

6.2.3 Utbildningsansvaret

I En god livsmiljö framhålls att miljöfrågorna skall behandlas i grundutbildningen på alla nivåer. Den regeringen tillsatta läroplanskommittén har i sitt av betänkande Skola för bildning SOU 199294 föreslagit att ett nytt ämne för skolan teknik och miljö skall införas. Avsikten är att tonvikten skall ligga på - att ge en fördjupad förståelse för relationen mellan teknik och miljö. Eleverna skall bland annat förståelse för att miljöproblem visar sig i naturen är som resultat av beslut fattas människor, individuellt eller i samverkan. som av Vi vill understryka att förutsättning för att flera de nationella en av miljömålen skall uppnås är att alla medborgare får grundläggande kunskaper och insikter om naturens lagar och utveckling, miljöpåverkan och ekologiska samband. Skolundervisningen är därför stor betydelse för miljöarbetet i av en

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 121 kommun och bör ges stor tyngd i en strategi för kommunens samlade miljöarbete. Det är viktigt att skolan förmedlar kunskap om dagens miljösituation som leder till en förståelse för vad som orsakat problemen, liksom för vad som behöver göras för att utvecklingen skall bli långsiktigt hållbar. Eleverna bör också få kunskap och träning för att de som nästa generations konsumenter, företagare eller markägare skall visa omsorg om miljön och främja ekologiskt hållbara lösningar. Miljöundervisningen bör delvis ske utanför skolans väggar och i andra former än den vanliga skolundervisningen. Det är därför viktigt att skolan har resurser för vissa fältstudier och experiment. Från 1980-talets början har särskilda naturskolor också startats i några kommuner. 1991 fanns cirka 40 naturskolor. De är en värdefull resurs i miljöarbetet, bland annat genom att de har en utvecklad pedagogik när det gäller att praktiskt förmedla känsla och förståelse för samspelen i naturen. Skolorna har ofta startats på initiativ av intresserade lärare, skolledare och politiker. Vanligen kompletterar de grundskolans undervisning genom att ordna klassbesök och lärarfortbildning. Flera naturskolor håller kurser för daghems- och fritidshemspersonal. Naturskolor har också deltagit i undervisning av kommunens politiker. Föreningen för Naturskola Fältpedagogik, som bildades 1985, sprider erfarenheter från naturskolorna samt vissa muséer, naturum och skolor. Vi anser att det är angeläget att naturskolornas verksamhet kan fortsätta utvecklas, och att deras pedagogik tas till vara i den ordinarie undervisningen. Det är också önskvärt att naturskolor, eller liknande verksamheter med fåltinriktad miljöutbildning, startas i betydligt fler kommuner. Miljöundervisningen är i första hand en uppgift för skolan själv. Innehållet kan konkretiseras i lokala skolplaner. Men det bör också vara en naturlig uppgift för andra förvaltningar i kommunen att stödja miljöundervisningen. De förvaltningar som svarar för miljö- och hälsoskydd och naturvård kan t.ex. medverka genom att ta fram underlag om den lokala miljösituationen, i kommunen som helhet och eventuellt för respektive skolas elevupptagningsomräde. Intressanta planärenden och miljöskyddsärenden kan utgöra praktikfall i samhällsundervisningen. Studiebesök i samband med temaarbeten bör uppmuntras. Barn och ungdomar har ofta ett stort intresse för miljöfrågor. Deras värderingar och vanor håller på att formas genom information från bland annat skola och massmedia, liksom genom intryck från den närmiljön de har omkring sig och de exempel och attityder vuxna förmedlar. Det är därför viktigt att skolan, och övriga i kommunen, ser sin roll som normbildare och förebild. Eleverna bör uppmuntras att själva undersöka sin närmiljö och möjlighet att lära känna olika aktörer i det lokala miljöarbetet.

122 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 199319

6.2.4 Driftansvaret

Det kommunala driftansvaret skiljer sig i vissa avseenden från det ansvar enskilda företag har. Sålunda har kommunen ett grundläggande ansvar för verksamheter vars huvuduppgift är att skapa en god miljö men som samtidigt kan medföra miljöstömingar. Exempel på sådana verksamheter är renhållning, avloppsvattenbehandling och driften av parker och grönområden. Inom de områden där kommunen har driftansvaret har kommunen också möjligheter att föregå med gott exempel på miljöanpassad verksamhet. Det en ñnns åtskilliga exempel på att kommuner tagit på dessa möjligheter, vara exempelvis genom val av drivmedel, typ av energiproduktion och tillämpning av miljöanpassad teknik. Kommunen kan också utveckla metoderna att utöva de aktsamhetsregler man skall följa, bland annat i sin driftkontroll. Det är ett område där kommunen har särskilt goda förutsättningar att föregångare. I ett avsnitt i agera som senare kapitlet diskuterar vi möjligheterna att använda miljörevision inom kommunala verksamheter. Det är särskilt angeläget att miljörevision utvecklas inom bolag och anläggningar som driver miljöstörande verksamhet. Det är viktigt att kommunen i entreprenadavtal och i samband med upphandling och tjänster ställer av varor motsvarande krav på miljöanpassning av produktion och i val produkter av som man ställer på verksamhet som drivs i egen regi. På flera ställen i betänkandet tar vi miljö- och hälsoskyddsnämndens tillsyn över verksamheter som kommunen själv driver. Det är viktigt att hålla isär tillsynsansvaret och driftansvaret. Detta bör emellertid normalt inte hindra kommunen från att utnyttja den kompetens som finns inom miljö- och hälsoskyddet till att utveckladet driftkontrollen. Vi att det i allmänhet är möjligt att anser organisera arbetet så att samma inspektörer inte samtidigt deltar i utvecklingen av driftkontrollen och den offentliga tillsynen av denna verksamhet. I fall där detta är svårt att åstadkomma bör det möjligt för kommuner att byta eller vara sälja tjänster med varandra.

6.2.5 Ansvar för och tjänster

varor

Liksom när det gäller driftansvaret har kommunen möjligheter att föregå med gott exempel i miljöhänsyn och att påverka utvecklingen sitt sätt att hantera genom varor och tillhandahålla tjänster. Många kommuner har informerat kommunmedlemmarna betydelsen om av att handla miljövänligt. I många kommuner har också mål miljöanpassüng om

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 123

Ett sätt att arbeta

Miljömedveten upphandling miljövarudeklaration

-

1990 antog kommunfullmäktige i Göteborg rekommendationer för att ge miljöfaktorn större tyngd i kommunens upphandling. Enligt beslutet skall nämnder och styrelser beakta att produkterna under sin omloppstid ger upphov till så lite miljöskador som möjligt, att produkterna inte är skadliga för konsumenternaanvändarna arbets- miljöaspekten, att produkterna när de blir avfall helst skall vara biologiskt nedbrytbara eller kunna återanvändas, att både tillverkning och användande skall bygga på resurssnålhet i fråga om råvaror och energi.

Beslutet innebar också att nämnder, styrelser och bolag där det ñnns

alternativ skall sluta köpa in produkter som innehåller CFC freoner och ett

litet antal andra kemikalier, att icke klorblekt papper skall användas och att engångsartiklar succesivt skall bytas ut mot flergångsartiklar. Ett redskap för genomförandet miljömålen är sedan 1991 miljövaav rudeklarationer, som används vid all central kommunal upphandling. Det är ett krav på leverantörer att de vid nya upphandlingar, liksom när gamla avtal förnyas, fyller i miljövarudeklarationen. En referensgrupp där miljöoch hälsoskydd ingår hjälper sedan inköpskommittén att bedöma och jämföra produkterna ur miljösynpunkt. På deklarationen skall leverantören ge upplysningar om varan uppfyller kriterier för miljömärkning, om miljöfarliga ämnen särskilt de som kommunen beslutat att inte köpa ingår i produkten eller används vid tillverkningen, om förpackningsmaterial och om miljöaspekter på produkten som avfall. Det ñnns cirka 300 centrala avtal för upphandling inom Göteborgs kommun. En central inköpskommitté som tecknar avtalen svarar också För kommungemensam upphandling för 21 stadsdelnsnämnder och ger service om upphandling till övriga nämnder. Omkring 800 personer de flesta på daghem, skolor och servicehus gör - sedan inköpen. På grund av det spridda ansvaret är information och utbildning viktiga inslag i strategin för att få de politiska besluten att slå igenom, liksom för att motivera de anställda.

124 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

En katalog över de miljöanpassade rengöringsmedel kommunen träffat inköpsavtal om och en folder om miljöaspekter för upphandling av möbler har spritts inom förvaltningarna. Kommunen arrangerar också utbildningar av olika personalgrupper. Endagskurser har hållits med inköparna, och bland andra städpersonalen har fått riktad information om de nya reglerna och produkterna. En erfarenhet från arbetet i Göteborg är att sådan direktkontakt med dem som skall använda produkterna är nödvändig för att man skall nå bra resultat.

i den egna upphandlingen beslutats. För att genomföra ett sådant mål krävs i många fall bred samverkan mellan förvaltningar, information och utbildning en av inköpare och användare. Det är också angeläget att kommunerna utnyttjar möjligheterna att ställa krav på miljöanpassning i samband med upphandling av entreprenader. Kommunförbundet har tagit fram material som belyser vikten av att kommunerna själva utnyttjar sin möjligheter som stora konsumenter att påverka marknaden i miljöanpassad riktning. Det är angeläget att samordning och stöd av det slaget fortsätter utvecklas och att erfarenheter snabbt sprids mellan olika kommuner. Kommunen har också möjlighet att anpassa regeltillämpningen och sina taxor och avgifter så att miljöanpassade alternativ gynnas. Att göra sophämtningen mer flexibel och anpassa taxor för att stimulera kommunmedlemmarna att källsortera och kompostera är ytterligare ett exempel på hur kommunens service enligt utredningens uppfattning allt mer bör underlätta och stimulera allmänheten att välja ett miljöanpassat levnadssätt. Liksom i fråga om miljöanpassning av mer kommunens upphandling är detta ett område där det på många håll krävs att mål och arbetssätt utvecklas i samverkan mellan flera förvaltningar.

6.2.6 Tillsynsansvaret

Hur kommunens miljötillsyn kan utvecklas behandlas utförligt i kapitel och berörs därför bara mycket kortfattat här. Även tillsynen måste hållas isär och utövas med integritet så om att kommunen inte behandlas på annat sätt än andra verksamhetsidkare som kan påverka hälsan eller miljön på ett negativt sätt, är tillsynen också ett viktigt medel för kommunen att uppnå en god livsmiljö. Det angeläget att erfarenheter och kompetens som genom tillsynsansvaret används för att höja miljömedvetenheten bland företagare och övriga driftansvariga.

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 125

6.3 Nationella mål och lokala åtgärder

Nationella miljömål har antagits av riksdagen i samband med samlade propositioner om miljöpolitiken. På en del områden har staten genom lagar och föreskrifter givit kommunerna ett bindande uppdrag att verka för målen. På andra områden används ekonomiska styrmedel eller utvidgat producentansvar. På ytterligare andra områden har styrningen hittills skett främst med policyuttalanden, information, utbildning och annat stöd. Här följer en lista på åtgärder en kommun kan genomföra för att bidra till att nationella miljömål utanför det lagreglerade tillsynsområdet uppfylls. Listan följer uppdelningen på områden i den senaste miljöpolitiska propositionen En god livsmiljö prop. 19909190. De nationella miljömålen redovisas närmare i bilaga 5. Listan är på intet sätt fullständig, utan skall ses som en exempelsamling för att visa på de vida möjligheter kommunen har att agera.

Den miljöpolitiska inriktningen

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan utnyttjas långsiktigt samt skydda natur- och kulturlandskap. En god livsmiljö.

Kommunen kan bidra genom t.ex att upprätta lokal policy för hushållning med naturresurser i samband med översiktsplan; att följa miljöeffekter genom omgivningskontroller, mätningar, m.m; att främja skolornas miljöundervisning; att ge allmänheten konkret och handlingsinriktad information; att ställa miljökrav i egen upphandling, vid entreprenadupphandling och vid anlitande av underleverantörer; att i tillståndsgivning och löpande tillsynsarbete på alla berörda områden prioritera frågor som behandlas i miljömålen; att ha en väl fungerande tillsyn. -

Atmosfären och klimatet

Viktiga nationella mål på området är att hejda uttunningen av ozonskiktet så att människors hälsa och ekologiska system inte skadas, och att begränsa utsläppen

126 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 199319-

av samtliga klimatpåverkande gaser inom alla samhällssektorer.

Kommunen kan bidra genom t.ex att ställa krav på låg energiförbrukning vid inköp av fordon och upphandling av anläggningsarbeten och transporttjänster;

att göra miljömässigt lämpliga val av bränsle i energianläggningar; att prioritera energieffektivitet och energisparande i driften av kommunens fastigheter och anläggningar;

att ha en utåtriktad energirädgivning; att i detaljplanering lokalisera byggnader med hänsyn till lokalklimat; att ställa krav på att låg energiförbrukning fastläggs i planbestämmelser; att möjliggöra återvinning och destruering av CFC och haloner; att driva kommunala värmepumpar, ismaskiner och ventilationsanläggningar så att CFC-läckage förhindras; att vidta åtgärder för att förhindra att metan läcker ut från avfallsupplag. -

Luftföroreningar

Nedfallet svavel- och kväveoxider samt flyktiga organiska ämnen skall av begränsas till nivåer inte skadar naturen eller människors hälsa. Omfattande som åtgärder behövas för att riksdagens mål att minska kväveoxidutsläppen med anses 30% från 1980 till 1995 skall kunna uppnås.

Kommunen kan bidra genom t.ex miljöinriktad energi- och trañkplanering; att kräva lägsta möjliga utsläpp från maskiner och fordon vid upphandling av transporttjänster och anläggningsarbeten;

energihushållning; den fysiska planeringen verka för att de nationella utsläpps- - att genom målen skall kunna uppfyllas i kommunen.

Miljön i tätorterna

Ett övergripande nationellt mål är att hälsorisker för människor på grund av utsläpp luftföroreningar från trañk, industri och energianläggningar skall av undanröjas. År 2000 skall halterna koloxid, kväveoxid, svaveldioxid, sot och av partiklar underskrida de riktvärden som ñnns. Utsläppen av cancerframkallande

ämnen bör på sikt minskas med 90%. Städernas värdefulla kulturmiljöer skall

bevaras. Buller i tätorter bör minska så att det ligger under dagens riktlinjer.

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 127

Kommunen kan bidra genom t.ex. att i den fysiska planeringen ställa krav på skyddszoner kring miljöfarliga verksamheter, trañkanläggningar, hamnar etc; i att vidta bullerdämpande åtgärder; att minimera utsläppen från kommunens egna verksamheter; att införa lokala restriktioner för trafik; att ställa krav på bästa miljöklass för fordon i känsliga områden, och eventuellt att kräva speciella drivmedel; att inventera kulturmiljöer; att arbeta aktivt för att minska störningar i driften av fjärrvärme, energiför- sörjning och kollektivtrafik;

Naturresurser och naturvård

Nationella mål är att förnybara resurser skall utnyttjas inom ramen för ekosystemens produktionsförmåga och att icke förnybara resurser skall användas ansvarsfullt. Naturligt förekommande växt- och djurarter skall kunna fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd.

Kommunen kan bidra genom t.ex att hushålla med naturresurser i all kommunal verksamhet; att sköta egna marker så att naturvårdens intresse tillgodoses; att i vissa fall bekosta nödvändigt miljövårdsarbete; att i planeringen bevaka att parker, större sammanhängande grönområden och gröna korridorer bibehålls och utvidgas. att avsätta reservat ocheller områden som är viktiga för naturvård, biologisk mångfald, rörligt friluftsliv och kulturmiljöer; att skapa en betryggande kontroll av att förutsättningarna för den inhemska floran och faunans livsbetingelser inte äventyras; att upprätta naturvårdsprogram. -

Vatten gch hav

Föroreningar skall inte begränsa möjligheterna att använda vatten från sjöar,

vattendrag samt grundvatten som vattentäkt. Återställningen av Östersjön priorite-

ras; Sverige skall bland annat bidra aktivt till handlingsprogram för alla

Östersjöstater. Kväveutsläpp till havet skall halveras mellan 1985 och 1995.

Utsläpp av en rad miljöskadliga organiska ämnen skall begränsas så att de till år 2000 kommit ner på en nivå där naturen inte tar skada. Konkreta mål finns för hur utsläpp av kvicksilver, kadmium, bly och andra giftiga ämnen skall minska.

128 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 199319

Kommunen kan bidra genom t.ex att kontrollera vattenkvaliteten i grundvatten, vattendrag och hav; att ha en välfungerande insamling av miljöfarligt avfall från hushållen; att förhindra alltför stora uttag av grundvatten, genom bland annat bevakning av bygglov;

att informera hushållen för att minska användningen av ämnen som skadligt

belastar avloppsreningsverk eller recipient; att minska gödsling av kommunal mark där risk finns för skadligt kväveläcka- - Se; att kraftig begränsa användningen av miljöskadliga ämnen i kommunala verksamheter; att genom effektiv kontroll och drift minimera utsläppen från kommunala avloppsanläggningar; att där så är befogat bygga ut kvävereningen i kommunala reningsverk; att införa lokal inñltrering och eventuell rening av dagvatten; att skydda och eventuellt återskapa våtmarker. -

6.4 Strategi för kommunalt miljöarbete

Kommunen har flera roller och bedriver verksamhet inom ett stort antal områden som har betydelse för att skapa en god livsmiljö och en långsiktigt hållbar samhällsutveckling. De olika uppgifterna har vuxit fram under olika tidsepoker. Den statliga styrningen av verksamheterna har under tiden utvecklats från en utpräglad regelstyrning målstyrning där för lokala politiska ställningsmot en utrymmet taganden är stort. Inom vart och ett av dessa områden har olika kulturer utvecklats, och specialiseringen drivits långt. Detta har möjliggjort en nödvändig professionalisering, som bland annat betytt högre kvalitet och ökad säkerhet för kommunmedlemmarna. Tillkomsten av nya högskoleutbildningar har förstärkt professionalismen och samtidigt bildandet av olika karriärstegar, kulturer och språk. - Den ökande sektoriseringen och specialiseringen av samhällets verksamheter har varit en av förutsättningarna för det framgångsrika arbete som hittills bedrivits med att bygga upp ett välfärdssamhälle. Samtidigt har utvecklingen lett till att den långt drivna sektoriseringen och specialiseringen i dag försvårar möjligheterna att lösa samhällsuppgifter. För arbetet med att till stånd en nya god livsmiljö och långsiktigt hållbar samhällsutveckling krävs därför framför en allt samordning och samverkan i nya former över de traditionella sektorsgränserna.

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 129

Med en samlad syn på miljöarbetet skulle miljöfrågorna sannolikt också få den höga prioritet inom kommunerna allmänheten, enligt bland den som annat miljöbarometer SIFO regelbundet gör, att de bör ha. anser Kommunallagen och de omfattande organisationsförändringar den möjliggjort gör uppgiften att samordna och stärka miljöarbetet i kommun än komplex. en mer Miljö- och hälsoskyddsnämnden på det politiska planet och motsvarande förvaltning på det administrativa är i många kommuner den kraft drivit på som andra delar av den kommunala organisationen i miljöarbetet. Den uppgiften är, med dagens mångfasetterade miljöproblematik mycket stor. Nu väljer en del kommuner att slå miljö- och hälsoskyddsnämndens samman uppgifter med andra nämnder. Vi att det finns uppenbar risk anser en att miljöintresset därmed blir mindre tydligt, både inom organisationen och utåt mot allmänheten. Organisationsförändringar detta slag kan emellertid, där de lokala förutsättav ningarna ñnns, också ett led i utveckling mot öppnare organisationsvara en former som gynnar helhetssyn på miljöarbetet. Det är viktigt valet en att av organisation inte Överdrivs. Mycket talar för att olika sakintressen i framtiden kommer att få genomslag i samhället att dess företrädare förmår snarare genom skapa en effektiv samverkan med många både inom kommunen och med parter aktörer i omvärlden än genom att hålla fast vid stark sektorsorganisation. - en

6.4.1 Gemensamma mål

Att det i kommunen finns gemensamma mål för att uppnå god livsmiljö och en en långsiktigt hållbar samhällsutveckling är förutsättning för samordning och en gemensamt agerande. Ett antal kommmuner har utarbetat sådana gemensamma mål i form av miljöprogram eller motsvarande plan för miljöarbetet

se vidare

kapitel 3. Erfarenheterna detta är genomgående goda. En sätt öka värdet av att år att detta arbete föregås av en diskussion miljöstrategi. Med om en gemensam strategi i detta sammanhang koppling mellan visioner och verklighet. avses en De gemensamma målen måste vara utformade på ett enhetligt sätt och tillräckligt konkreta för att de skall kunna ligga till grund för intern prioriteringsdisen kussion och för verksamhetsplanering inom de olika kommunala Målen organen. skall också vara möjliga att följa upp. De lokala målen bör formuleras med utgångspunkt från de nationella miljömålen och från målsättningar i det internationella miljöarbetet är som relevanta för kommunen.

Sedan gemensamma kommunala mål formulerats bör olika förvaltningars

ansvarsområde och uppgifter i miljöarbetet klarlåggas. Detta kan ske genom att

513-0212

130 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 199319

bland annat det följer av gällande rätt görs tydligt. På detta sätt ansvar som skapas förutsättningar för att precisera ansvaret i reglementet för de olika

kommunala Härigenom skapas ett underlag för en intern diskussion som organen. erfarenhetsmässigt också bättre förståelse för kommunens totala ansvar. ger en

6.4.2 Genomförande samverkan -

Ett nästa steg är att planera för att förverkliga de formulerade målen genom samarbete över de traditionella sektorgränserna. Det gäller att lyfta de vardagliga

miljöfrågorna från den traditionella hanteringen inom olika sektorer, så att det

blir möjligt för de lokala politikerna att ta samlad ställning till hur man på bästa

sätt skall lösa de aktuella miljöfrågorna.

Viktiga områden som kan tas upp är

avfallsbehandling, energipolitik, trañkförsörjning, den fysiska planeringen, avloppsvattenhanteringen, utbildning i förskola, grundskola och gymnasieskola, åtgärder för att säkerställa biologisk mångfald. -

Kommunens arbete med att uppnå de övergripande målen i sin verksamhet egen och på olika sätt följa sina samlade miljöinsatser bör också ingå i att upp strategiarbetet. Exempel på områden som kan tas upp är miljöanpassning upphandling och drift kommunala verksamheter, vare av av sig de drivs i regi eller entreprenörer, och motsvarande krav på egen genom underleverantörer,

kommunalt miljöbokslut se vidare avsnittet Lokal miljöövervakning,

miljöinriktad förvaltningsrevision kommunala förvaltningar och intern av -

miljörevision bolag och miljöfarlig verksamhet se vidare avsnittet

av annan Miljörevision i kommunala förvaltningar och bolag.

Man bör i arbetet särskilt lyfta fram de problem vars lösning kräver samlade

insatser från olika samhällssektorer och från olika delar av den kommunala organisationen och områden där kommunen har möjlighet att välja mellan olika

medel för att uppnå ett miljömål. Möjligheterna att välja kostnadseffektiva

åtgärder bör ägnas särskild uppmärksamhet. Vi att åtgärder i princip bör kunna väljas oberoende av vilken samanser hällssektor får stå för dem. Detta är viktigt därför i dag ibland som att man

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 131

tvingas använda medel kräver större än nödvändigt. Därför bör som resurser kommunerna ha befogenhet att omfördela från sektor till resurser en en annan, för att kunna välja de mest kostnadseffektiva sätten att exempelvis minska kväveutsläppen. Kostnaden kan här skilja sig mycket beroende på vilka åtgärder som sätts in och inom vilken sektor. Även många andra om värderingar än de rent ekonomiska måste vara vägledande i miljöarbetet är det viktigt att kan ta fram och visa på de man ekonomiska skillnader föreligger. Detta bör i sin leda till politiska ställsom tur ningstaganden rörande vilka bedömer rimliga ställa till resurser man som att förfogande för att uppnå varje enskilt mål. En grundlig diskussion dessa frågor är förutsättning för inom om en att man en kommun skall kunna värdera risker för miljö och hälsa på ett enhetligt sätt. För närvarande görs olika bedömningar inom olika sektorer. Detta gäller till exempel hur ett människoliv värderas. Vi vill sålunda förorda enhetlig och sektorövergripande diskussion innan en prioritering görs mellan olika insatser för att uppnå god livsmiljö och lången en siktigt hållbar samhällsutveckling. Detta bör ske lokalt utarbetar genom att man en kommunal strategi för miljö och hälsa. Ansvaret att ta fram sådan strategi en bör ligga på kommunstyrelsen. Vem i praktiken fram det bör som tar vara en fråga som avgörs varje kommun. I allmänhet bör det lämpligt utnyttja av vara att den sakkunskap finns representerad inom det lokala miljö- och hälsoskyddet. som Processen att ta fram strategi kunskaper och insikt i miljöfrågorna på en ger ett annat sätt än vad dagens verksamhet ger. Det ställer också krav på kunskaper hos alla som deltar i den demokratiska processen. Man kan ställa sig frågan vad skiljer utarbetandet kommunal som av en

strategi för miljöarbetet från att ta fram ett miljöprogram. Ett väl utvecklat

miljöprogramarbete kan mycket väl innehålla det här med strategi. som avses en Vi vill samtidigt framhålla att strategi bör överbrygga de sektorsgränser en som finns och leder till att kommunen använder sig sina olika roller, och därvid av medvetet väljer den arbetsmodell och de åtgärder är bäst lämpade som för att genomföra ett visst miljömål. Det handlar således än det skall ñnnas om mer att separata miljömål för kommunens olika sektorer. Utarbetandet av en kommunal strategi kan, enligt utredningens mening, med fördel kopplas samman med arbetet med lokal Agenda 21 det slag en av som FN s konferens för miljö och utveckling i Rio de Janeiro rekommenderade alla kommuner att utarbeta. Se vidare kapitel 5. Det samråd med kommunmedlemmarna och det klarläggande hur kommunens verksamheter kan bidra av till att skapa kretslopp och hushålla med skall ingå i Agenda-arbetet resurser som kan säkerligen underlätta det i huvudsak interna arbetet med samlad strategi. en

132 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

Ett sätt att arbeta

Samordnad vattenplanering Vegeå

-

Vegeå rinner i huvudsak genom jordbruksbygd i nordvästra Skåne och i Skälderviken. Åns vattensystem belastas stora mängder mynnar av av framförallt kväve och fosfor. Andra problem är stora variationer i vattenflödet brist på vatten för bevattning och för kylvatten till industrin, som ger omväxlande med att översvämningar förekommer. Det intensiva jordbruket har starkt begränsat områden med naturligt växt- och djurliv samt tillgången till mark för det rörliga friluftslivet i området. För att främja vattenplanering i samband med översiktsplanering och visa betydelsen av vattenplanering som instrument i det praktiska miljövårdsarbetet har länsstyrelserna i Skåne tillsammans med de fem berörda kommuoch LRF och med stöd Boverket genomfört ett gemensamt projekt nerna av i Vegeåns avrinningsområde. Projektet har, med utgångspunkt från nationella målsättningar, lagt förslag till mål och gjort grundlig genomgång av huvudansvar, kostnader en och möjlig nytta av tänkbara åtgärder. Att komma till rätta med belastningen närsalter till ån var det problem av bedömde mest angeläget. Analysen inom projektet visade tydligt man som att kombinationer flera olika typer åtgärder i de kommuner som ingår av av i åns tillrinningsområde skulle förbättra vattenkvaliteten avsevärt och att enbart utbyggnad reningsverk inte på långt när skulle räcka till. av Man upprättade prioriteringslista med rangordning olika åtgärder en av med hänsyn till miljöeffekt, praktiska möjligheter och ekonomiska aspekter. Anläggning dammar och våtmarker samt ekologisk dagvattenhantering är av de åtgärder beräknas bäst total natur- och miljöskyddsnytta och ha som ge högst kostnadseffektivitet. Därnäst följer anläggning av skyddszoner längs vattendragen, höst- och vinterbevuxen åkermark samt anpassning av gödselgivor. Vissa åtgärderna håller att genomföras i kommunerna, och en av uppföljning planeras. En del åtgärderna kan genomföras med stöd av av lagar, projektets arbetssätt förutsätter också ett starkt engagemang från men både kommuner och enskilda markägare. Avsikten är att en insikt om sakförhållandena skall leda till att åtgärder vidtas på frivillig grund.

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 133

Vegeåprojektet tillämpning i Åstorps kommun

-

I Åstorps kommun har flera åtgärder enligt prioriteringsförslagen

genomförts och planering för ytterligare insatser pågår.

Kommunen arrenderar mark i 5 meters längs vattendrag i vattensystemet i - en zon syfte att dessa inte skall odlas närmast ån. Därmed minskar läckaget av närsalter från jordbruksmark; ger ekonomiskt stöd till lantbruksenheten vid länsstyrelsen för utökad rådgivning till jordbrukarna i syfte att anpassa gödsling för att minska läckaget av näringsämnen; återställer våtmarker; inför ekologisk dagvattenhantering; bygger fördröjningsmagasin för dagvatten; ger bidrag till ombyggnad av enskilda avlopp. -

Dessutom pågår planering för att bygga fördröjningsmagasin dammar som

för vatten i ett biflöde till Vegeå. Åtgärderna beräknas avsevärt bättre

ge Vattenkvalitet i ån än vad ytterligare utbyggnad kväverening i avloppsav verket skulle ge, dessutom till lägre kostnad per kilo kväve.

6.4.3 Miljö och ekonomi

I traditionell nationalekonomi betraktas naturesurserna, såväl förnybara icke som förnybara, vanligen som fria nyttigheter. Under år har det emellertid senare vuxit fram starka önskemål om att kunna innefatta miljöeffekterna såväl positiva som negativa i den ekonomiska redovisningen. Därigenom skapas möjligheter för att väga in miljöeffekter i det samhälleliga och privata beslutsfattandet.

Miljöräkenskapsutredningen har belyst möjligheterna att komplettera de

svenska nationalräkenskaperna med naturresurs- och miljöräkenskaper. Utred-

ningen föreslog i sitt betänkande Räkna med miljön SOU 199137 att ett system av miljöindex skulle utvecklas för att samlad bild tillståndet i de svenska ge en av ekosystemen. Naturvårdsverket har sedan fått regeringens uppdrag att utveckla detta system. Regeringen har också givit Statistiska centralbyrån i uppdrag att

utveckla miljöräkenskaper och förbättra miljöstatistiken.

Ett utvecklingsarbete på området har kommit igång. Byggforskningsrådet har nu beslutat fördela forskningsmedel till området, bland annat till ett projekt rörande resursstyrning utifrån komplexa samhälls- och miljömål. Några kommuner har

134 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

också tagit sig detta område. Göteborgs kommun driver ett projekt där målet an är att redovisa modell för budgetering, löpande redovisning och boksluts- eller en resultatredovisning. Katrineholms kommun har i sin miljöstrategi pekat pá behovet att utveckla en grön ekonomi som är avsedd att komplettera av kommunens budget med miljö- och naturräkenskaper. Vidare har Kommunförbundet i Stockholms län inlett ett utvecklingsarbete i samarbete med länsstyrelsen och landstinget i länet. Syftet är att i samband med de stora strukturella förändringar påbörjats föra in miljöfrågorna i den kommunala budgeten och som boksluten. I samlad kommunal strategi är det viktigt att kunna redovisa de ekonomisen ka effekterna den miljöpåverkan som sker. Vi anser därför att det är angeläget av att det modellarbete äger rum utvecklas så attt de får acceptans och kan som nu bli ett verktyg för att föra in miljöfrågorna i de ekonomiska modellerna.

6.5 Lokal organisation

Att organisera innebär att ordna och förenkla en komplex verksamhet. Att välja organisation är också att fördela ansvar och befogenheter. Genom valet av organisation påverkar den fortsatta utvecklingen, ger utrymme för idéer att utman vecklas, skapar förutsättningar, påverkar det framtida perspektivet och nya framtida värderingar. Samtidigt skapar man också hinder och försvårar andra framtida utvecklingsmöjligheter. Eftersom organisation tydliggör och lyfter fram vissa problemställningar en och döljer andra påverkar organisationen också diskussioner och uppfattningar om verksamheten. Man kan därför att det föreligger ett ömsesidigt förhållande se mellan intentioner och organisation. Det lokala miljö- och hälsoskyddet kan både ses som en del i en kommunal verksamhet och del ett nationellt tillsynssystem. som en av

Den nationella tillsynsorganisationen består flera centrala myndigheter

av Naturvårdsverket, Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Kemikalieinspektionen, länsstyrelsen och miljö- och hälsoskyddsnämnden. Denna organisation kan benämnas den vertikala organisationen. Lokalt är miljö- och hälsoskyddet del den lokala politiska organisatioen av och den lokala förvaltningsorganisationen. I båda dessa avseenden är den nen av lokala miljö- och hälsoskyddsorganisationen en del i en horisontell organisation.

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 135

6.5.1 Skäl för olika organisationsformer

Under senare tid har organisationen det lokala miljö- och hälsoskyddsarbetet av varit föremål för mycket diskussion. Den frihet att organisera sin verksamhet som kommunerna fått har lett till omfattande omorganisation. Som framgår i en kapitel 3 har organisationsförändringarna i en del kommuner även gällt den politiska organisationen och förvaltningsorganisationen miljö- och hälsoskyddet. av Så länge det lokala miljö- och hälsoskyddet nästan helt fråga att var en om utöva tillsyn över lagstiftningens efterlevnad och att tillvarata miljö- och hälsoskyddsintressena genom att verka för förbättrade förhållanden, det naturligt var att dessa uppgifter tilldelades ett politiskt organ, miljö-och häsoskyddsnämnden, med en förvaltning som verkställande och beredande organ. Det fanns sålunda i allmänhet inte någon anledning att ifrågasätta lagstiftningens dåvarande krav på att det skulle ñnnas en miljö- och hälsoskyddsnämnd. Man följde det väletablerade mönstret att organisera verksamheter sektorvis för att lösa specialiserade uppgifter. Det har också varit till stor nytta för det lokala miljö- och hälsoskyddsarbetet att man haft denna möjlighet att utveckla sig inom sin egen sektor med tillgång till specialutbildad personal. Den hittills tillämpade principen har inneburit att en organisation haft ansvaret för att bevaka miljö- och hälsoskyddet både kunskapsområde och som som tillsynsområde. Detta, liksom har bevakat såväl miljöskyddet att samma organ hälsoskyddet, har varit värde. i som av stort Denna organisation har också påverkats förhållandet till kommunens övriga av förvaltningar och i sin tur påverkat detta förhållande. En effekt har blivit att andra lokala nämnder och styrelser inte alltid har tagit sitt miljöansvar fullt ut. I takt med att medvetenheten om miljöfrågomas betydelse ökat, liksom att resurser och kompetens ökat, har krav kunnat ställas på att allt fler tar sitt miljöansvar. Det också blivit alltmer uppenbart att den enskilda kommunen bedriver ett betydligt mer omfattande miljöarbete än det som miljö- och hälsoskyddsfunktionen svarar för. Till detta kommer att handlingsutrymmet för kommunerna ökat betydligt under senare år. Behovet av att samordna det miljöarbete som bedrivs har därför ökat. Att få till stånd denna samordning är en sektorövergripande uppgift och därför inte en naturlig uppgift för ett sektororgan. I de flesta kommuner har uppgiften emellertid lagts på miljö- och hälsoskyddsnämnden med miljö- och hälsoskyddsförvaltningen som beredande och verkställande Den mest näraliggande organ. förklaringen till detta är att miljö- och hälsoskyddsnämnden förfogar över personal med lämplig kompetens, och att nämnden enligt hälsoskyddslagstiftningen skall bevaka miljöfrågor också på områden där den inte har något myndighetsansvar. I vissa kommuner har emellertid valt att lägga samordman

136 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

ningsansvaret på kommunstyrelsen, på en miljövårdsberedning eller på ett annat organ som fått till uppgift att arbeta över de traditionella sektorerna. Erfarenheter från Norge inom ramen för projektet Miljövern i kommune MIK projektet visar att miljöskyddet på lokal nivå i vissa avseenden främjas central placering i organisationen. Detta gäller deltagande i den kommunala av en planeringen och att få till stånd ändringar genom tvärsektoriellt samarbete. När det däremot gäller samarbete med intresseorganisationer inom natur- och miljöområdet tycks förvaltning vara att föredra. Förhållandena i Norge en egen är emellertid inte direkt överförbara till vårt land eftersom i Norge valt en man annan organisation av miljöskyddet. l några kommuner har under de senaste åren valt att samordna man kommunens för fysisk planering med ansvaret för miljön. I andra ansvar kommuner har utgått från myndighetsrollen i tillsynen och beslutat att bilda man en funktion av de olika myndighetsroller kommunen har. Det är enligt vår uppfattning för tidigt att göra någon utvärdering av de olika organisatoriska lösningar valts. Skillnaderna mellan olika kommuner är som också stora vad gäller storlek, struktur och tradition. Det är därför, enligt utredningens mening, inte sannolikt att det finns en lösning som är lämplig i alla kommuner.

6.5.2 Ett sammanhållet miljö- och hälsoskydd

Vi vill framhålla att miljö- och hälsoskyddet, även om det till sin omfattning utgör mycket liten del den kommunala verksamheten mätt i ekonomiska en av termer eller antalet sysselsatta, representerar ett mycket omfattande som kunskapsområde. Som sådant tillhör det nästan uteslutande det naturvetenskapliga området. När det gäller tillämpningen är det emellertid främst samhällsvetenskapliga kunskaper krävs. Det ställs därför stora krav på bredd i som kunnandet dem tjänstgör inom det lokala miljö- och hälsoskyddet, och det som är mycket omfattande uppgift att hålla sig å jour med den pågående uten vecklingen. Det finns enligt utredningens uppfattning flera skäl som talar för att miljöoch hälsoskyddet skall hållas ihop kunskaps- och kunskapstillämpningsomsom råde. Ett skäl är att den kommunala organisationen bör ge tjänstemänmnen möjligheter att specialisera sig på vissa uppgifter alltför stor del av resurserna måste ägnas att hålla kunskaperna aktuella och att följa utvecklingen. annars Detta är särskilt angeläget inom ett brett kunskapsområde där det i många kommuner är ett fåtal tjänstemän som delar på arbetsuppgifterna. Det kan också vara skäl att erinra om att det krävs ingående kunskaper för att utöva tillsyn.

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 137

Ett annat skäl till en sammanhållen organisation är att miljö- och hälsoskyddet bör ges möjlighet att utvecklas lokalt intern diskussion, utbyte genom en av erfarenheter etc. Även omprövning och förnyelse verksamheten kräver av en kritisk diskussion och möjlighet till överblick. Vår uppfattning är att en sådan kreativ diskussion gynnas av att verksamheten hålls samman. Ytterligare ett skäl till att hålla samman miljö- och hälsoskyddsfunktionen är att den lokala organisationen del den vertikala tillsynsorganisationen. är en av

6.5.3 Roll- och intressekonflikter

Frågor om vilka följder en organisatorisk samordning miljö- och hälsoskyddsav nämndens uppgifter med andra verksamhetsområden kan har, tidigare som nämnts, diskuterats mycket under senare tid. Behovet av lagreglering för att bemästra intressekonflikter kan uppstå behandlades särskilt i samband med som införandet av den nuvarande kommunallagen. Det är emellertid bara vid ett par mycket uppenbara typer av intressekonflikter kommunallagen förbjuder som en viss organisation. Av 3 kapitlet 5 paragrafen framgår sålunda nämnd inte att en får bestämma om rättighet eller skyldighet för kommun i ärenden där nämnden en själv företräder kommunen part. Enligt paragraf får nämnd inte som samma en heller utöva tillsyn över verksamhet nämnden själv bedriver. Detta hindrar som att t.ex. samma politiska nämnd har ansvaret för tillsynen enligt miljöskyddslagstiftningen, hälsoskyddslagstiftningen m.fl. lagar och samtidigt har för ansvar driften av verksamhet som tillsynen riktar sig mot. Lagregleringen gäller alltså den politiska nivån, men bör enligt utredningens uppfattning vara en viktig utgångspunkt för fördelning och uppgifter av ansvar även inom den kommunala förvaltningen. Det beroendeförhållande som råder mellan en anställd och dennes förvaltninschef i fråga om befordran, kompetensmässig utveckling, löneutveckling etc är en faktor som enligt vår mening gör det närmast självklart att det är olämpligt att kombinera tillsynsansvar och driftansvar på och förvaltning. Därtill en samma kommer att det skulle vara svårt att upprätthålla den respekt och trovärdighet som krävs gentemot allmänheten skulle kombinera dessa uppgifter inom om man samma förvaltning. Det är enligt vår mening sålunda mycket angeläget förvaltning har att en som ansvaret för tillsyn enligt miljö- och hälsoskyddslagarna inte också skall för svara driften av kommunala verksamheter skall kontrolleras enligt dessa lagar. som Frågan om lagreglering på området har, nämnts, nyligen varit föremål för som prövning, varvid man valde att slå fast enbart att det politiska ansvaret inte får kombineras. Vår uppfattning är att det är viktigt princip tillämpas för att samma

138 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

tjänstemannaorganisationen, förutsätter att någon ytterligare lagstiftning men inte skall behövas. En kommun har, förutom i fråga om de roller som behandlats ovan, flera roller i vissa fall är svåra att förena med varandra. Ett av skälen till att välja som viss organisation är att tydliggöra roller och ansvarsförhållanden. en En rollkonflikt gäller flera professioner och funktioner består i att vara som dels expertorgan och dels ett kommunalt organ med delansvar för helheten. Det finns alltid risker för intressekonflikter när det egna expertområdets intressen ställs mot andra viktiga intressen och det samtidigt gäller att komma fram till en så god helhetslösning möjligt. Konflikter mellan buller och tillgänglighet som eller mellan arbetstillfällen och miljökrav är exempel på detta. Ett krav kommunen, oavsett organisatorisk lösning, enligt utredningens som mening måste tillgodose allmänheten och andra intressenter möjlighet är att ge till insyn i vilka krav och synpunkter som förs fram från miljö- och hälsoskyddssynpunkt i det kommunala samarbetet, samt vilka kunskaper dessa baserar sig på. organisation där miljö- och hälsoskyddsnämndens uppgifter är samordnade I en med andra kan det därför lämpligt att i frågor inrymmer tydliga vara som intressekonflikter ha separata tjänsteskrivelser. Generellt bör yttranden ur miljöoch hälsoskyddssynpunkt dessutom följa ärendena, även om de ingår i en samlad skrivelse. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har två motstridiga roller gentemot andra kommunala verksamheter, som dels rådgivande i miljöfrågor och dels som en självständig och kontrollerande tillsynsmyndighet. Samtidigt är dessa roller ofta också komplement till varandra, att erfarenheter från den ena rollen genom förbättrar möjligheterna att fullgöra den andra. Det är därför viktigt att de som för miljö- och hälsoskyddet i kommun är medvetna om rollkonflikten, svarar en framför allt att de strävar efter att hitta sätt att utnyttja sin kompetens så men långt som möjligt för båda uppgifterna. I större förvaltningar kan ett sätt att hantera konflikten att olika handläggare koncentrerar sig på den ena av vara rollerna. Vi det vidare viktigt att lokalt väljer en organisation som anser vara man möjliggör att den sakkunskap miljö- och hälsoskyddsfunktionen besitter kan som tas tillvara och utvecklas i kommunens förvaltning. Oberoende av organisationsform bör någon tjänsteman tilldelas uppgiften att bevaka den professionella kunskapsutvecklingen hos personalen liksom att som expert företräda miljö- och hälsoskyddsintressena.

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 139

6.6 Att stödja ett miljöanpassat levnadssätt

Samhällets miljöarbete har hittills bedrivits främst genom traditionell myndighetsutövning med användande av juridiska och ekonomiska styrmedel. Detta har varit nödvändigt för att nå dit vi är idag. Med dagens miljöproblematik, där diffusa utsläpp och globala resursfrågor blir allt viktigare, är dessa medel emellertid inte tillräckliga för att komma vidare och skapa en ekologiskt hållbar utveckling. För fortsatta framgångar krävs också att allas vårt sätt att leva förändras och anpassas bättre till miljöns förutsättningar. Vi anser att en kommun har stora möjligheter att rikta in sin verksamhet så att den blir ett stöd för miljöanpassade levnadssätt hos allmänheten. Därför ger vi här en beskrivning av faktorer som har betydelse för attityder och beteenden på området. Två rapporter som har gjorts på utredningens uppdrag har använts

som underlag Kommuner och individers miljöengagemang av Bosse Angelöw,

Samhällsvetenskapliga institutionen, Högskolan i Växjö, bilaga 6 och Riskin-

formation och miljöengagemang av Lennart Sjöberg, Centrum för Riskforskning,

Handelshögskolan i Stockholm.

6.6.1 Allmänhetens miljöintresse

Allmänhetens intresse för miljöfrågor är en given utgångspunkt för ett arbete som syftar till att utveckla mer miljöanpassade levnadssätt i kommunen. Förutsättningarna är av flera skäl goda i Sverige i dag. Friluftsliv och naturvistelser har en omfattning som kan ha sin motsvarighet bara i några få andra nordeuropeiska länder. Många människor lär sig som t.ex. fritidsfiskare, tjällvandrare, bär- och svampplockare, ornitologer, orienterare eller seglare att sätta värde på en ren och vacker natur, och får därmed en beredskap att reagera på det som skadar och hotar den. Detta breda natur-intresse har länge varit ett stöd, och lett till ökade krav, på samhällets arbete med naturvård och naturskydd. 1980-talet har fört med sig en delvis ny form av miljöengagemang, som märkts bland annat i snabbt växande medlemsantal för en etablerad miljöorganisation som Naturskyddsföreningen och uppkomsten av nya, som Greenpeace. Båda dessa hade i början av 1990-talet drygt 200 000 medlemmar. Att böcker med information och råd om att handla miljövänligt på olika områden har sålts i mycket stora upplagor är också tecken på detta engagemang. Vid valet 1988 framstod miljöfrågoma som ett av de samhällsområden som engagerar stora delar av befolkningen mest. En rad opinionsundersökningar pekar på att det är bestående värdering. År 1987, 1988 och 1989 ansåg den svenska en allmänheten enligt sådana undersökningar att miljön var den viktigaste samhälls-

140 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

frågan. År 1990 och 1991 uppfattade medborgarna att landets ekonomi var viktigast, att miljön den näst viktigaste sakfrågan. Enligt en Sifo-undermen var sökning ansåg en högre andel befolkningen 1992 under djup lågkonjunktur av - än två år tidigare att miljöfarliga industrier skall tvingas stänga även om jobben

försvinner. Andelen som ansåg detta var 1992 75%.

Miljöintresset år beroende faktorer som kön, ålder, inkomst och utav bildning. Miljöintresset är störst bland politiskt intresserade medborgare, bland dem dagligen läser politik i tidningarna, bland dem som har medelhög som om eller hög utbildning, bland tjänstemän och studerande och bland kvinnor. Ibland kan skillnaderna relativt stora, t.ex. när det gäller att köpa miljövänliga vara varor. 63% bland kvinnorna jämfört med 46% bland männen tänker, enligt en Sifo-undersökning 1990, alltid eller nästan alltid på att handla miljövänligt. Både miljöintresset och över miljöproblemen är störst i åldersgruppen oron 30-49 år. Det näst största intresset finns bland dem som är över 50 år, medan är näst störst i gruppen under 30 år. oron Globala miljöproblem, utsläpp från andra länders industri och att som regnskogar förstörs, väcker i allmänhet mer oro än miljöproblem som skapas i vår närhet. Samtidigt det stora flertalet i många opinionsundersöknigar att svarar de är beredda att göra egna insatser för att lokalt förbättra miljön. Praktiskt taget alla är t.ex. beredda att källsortera sopor. Inställningen till åtgärder som innebär begränsningar i privat bilåkande splittrad. är mer

6.6.2 Möjligheter och hinder för rniljöengagemang

Intresse och för miljön kan principiellt kanaliseras på två sätt till engagemang krav på åtgärder från politiker, företag, myndigheter 0.s.v. och till egna miljövänliga handlingar. En internationell enkätundersökning pekar på att svenskar, samtidigt deras miljöengagemang ligger mycket högt, generellt som lägger ett större ansvar för miljöförbättringar på regering och industri än vad man gör i en rad andra europeiska länder. Attityder d.v.s. den värdering har vissa ting eller begrepp betyder - man av mycket för beteendet i miljöfrågor. Men sambandet gäller bara för attityder till företeelser som ligger nära det konkreta beteendet. Det är således inte givet att allmänt miljövänlig attityd leder till är beredd att t.ex. sänka en att en person inomhustemperaturen med två grader, börja kompostera eller skaffa sig fritidsintressen som inte tär på naturresursema. Miljöengagemang om vi med det menar ett intresse som leder till avsikten att värna om miljön genom egna handlingar hänger samman med faktorer som insikt om miljöproblemen, handlingsutrymme, ansvar, självförtroende och

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 141

kunskap. För att stärka människors miljöengagemang är det viktigt att stimulera dessa faktorer, liksom att undanröja de hinder som finns. Ett viktigt hinder för insikt om miljöproblemens vikt och omfattning är förnekande, vilket kan ett sätt att undvika ångest eller krav som insikten vara skulle väcka hos individ. Ett annat hinder kan vara bristande personlig en erfarenhet miljöproblemen. Undersökningar har visat att positiva naturuppleav velser och erfarenheter miljöproblem som de givit ökar engagemanget. av En kommun kan skapa ökad insikt att människor goda förutgenom ge sättningar att vistas i naturen och att sprida kunskap om hur naturen i genom kommunen påverkas av miljöförstöring. Människors handlingsutrymme är objektivt begränsat, av bland annat pris och utbud på miljöanpassade behov långa resor, svårigheter att påverka varor, av beslut på riksnivå Men människor underskattar ändå ofta sitt handm.m. lingsutrymme. När det gäller energisparande har det visats att människor gör mer

de upplever att de kan styra både över sitt eget liv hög inre kontroll och

om

över yttre omständigheter hög yttre kontroll än om de upplever att de är styrda

av omständigheterna.

En kommun kan vidga människors handlingsutrymme exempelvis genom att

förmå affärer att ha ett stort utbud och tydlig exponering miljöanpassade av och att i information energisparande, transportsätt, produktval varor, genom om o.s.v. visa att det finns flera sätt att leva mer miljöanpassat. Människors känsla ansvar för miljön kan vara försvagad av åsikten att av andra bidrar så mycket till problemen än de själva. Vad hjälper det om jag mer sorterar när industrierna fortfarande ut otroliga mängder miljöfarsopor pumpar

En kommun kan höja människors ansvarskänsla bland annat genom att visa att ställer hårda miljökrav på industrier och på kommunens egna verksamman heter, liksom att pedagogiskt visa att vars och ens insats har betydelse. genom Bristande självförtroende och vanmakt blockerar möjligheterna till förändring. En kommun kan öka invånarnas handlingskraft genom att analysera och informera små förbättringar i miljösituationen stärker motivationen om som till egna insatser. Den kunskap behövs gäller förmodligen mer hur miljöproblemen skall som kunna lösas än problemen i sig. Motsägelsefull information skapar osäkerhet och förvirring. En kommun bör därför uppmärksam på att information från olika vara förvaltningar är så entydig möjligt. Genom information som ger gensvar på som invånarnas betende källsortering, privat energiförbrukning, kollektivresande - om och hur miljön påverkas förändringar i beteendet kan man också m.m. - om av sprida kunskap om hur alla bidrar till lösningarna.

142 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

Ett sätt att arbeta

Miljö team

NACKA MILJÖTEAM kommer till för vårt sätt leva och samhällets att att sätt att fungera äventyrar vår framtida livsmiljö. Att förändra vårt miljöbeteende, och därmed hela samhället, är därför idag det mest angelägna projektet för långsiktig överlevnad. NACKA MILJÖTEAM vill en starta en process där en miljövänlig livsstil för allt fler enskilda nackabor blir ett bidrag till hållbar utveckling i det stora. en Så inleds en presentation ett projekt lanserats Nacka kommun. av som av Med miljöteam avses dels projektet som helhet, dels och de var en av grupper som ansluter sig. Ett team består av minst fem hushåll, som oftast är grannar i ett bostadsområde. Genom att bilda ett team tar de på sig att gå igenom sin privata miljöbelastning i fråga om energi och uppvärmning, avfall, inköp, transporter och kommunikation, samt att sätta upp mål för att minska den. Gemensamt för teamhushållen är att de skall källsortera glas, papper, batterier, aluminium och organiskt avfall. Det organiska materialet skall komposteras. På energisidan skall de bland annat anpassa värmen efter funktion och behov, med sikte på att kunna halvera energiförbrukningen. Vid inköp skall de gå in för att köpa är bra miljöval och i så varor som som stor utsträckning som möjligt ingår i kretslopp. För att minska transporternas miljöpåverkan skall hushållen in för att använda avgasfria transportsätt och telekommunikation och begränsa bränsleförbrukningen för privata resor med bil, buss, flyg och båt till 600 liter per hushållsmedlem och år. Kommunen stöder grupperna genom att erbjuda rådgivning om i första hand kompostering och energisparande, via ett nyhetsbrev och träffar. De som börjar kompostera kan också glesare sophämtning och lägre taxa. De som deltar skall på olika sätt gensvar från kommunen på sitt ändrade beteende. Projektet lyfter fram lokala förebilder som visar vad grannar man som enskild kan göra för att förbättra miljön och skapar ett nätverk mellan miljöintresserade kommunmedlemmar, tjänstemän och politiker på miljöområdet. Målet är att de beteendeförändringar miljöteamen går i spetsen för på några års sikt skall ge mätbara resultat för kommunen som helhet. Ett halvår efter lanseringen hade cirka 30 team bildats, de allra flesta av grannar i villa- och radhusområden. Många har bildats med stöd från

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 143

miljöorganisationer, villaägarföreningar och bostadsrättsföreningar, andra efter uppmärksamhet i massmedia eller efter mun-till-mun-påverkan. Sidoeffekter initiativet har blivit att bostadsrättsföreningar och samfälligav heter vänt sig till kommunen för att få hjälp med utökad källsortering och kompostering. Projektet har också givit märkbar stimulans till miljöen arbete på daghem och skolor.

6.6.3 Betydelsen det sociala nätverket och förebilder

av

Ett miljöanpassat levnadssätt växer naturligt fram inom det sociala nätverket i familjen, bland arbetskamrater, vänner och bekanta. Nätverken utgör människors viktigaste forum för informations- och erfarenhetsutbyte. Information och råd från massmedia eller från kommunen - testas och diskuteras vanligen i sådana grupper, innan det leder till att man själv ändrar eller köper kanske miljöanpassad produkt. Det är en vana en ny - också stöd i sådana nya beteenden kan bibehållas och genom grupper som förstärkas. En enkät till allmänheten gjorts inom ett forskningsprojekt vid Högskolan som i HärnösandSundsvall initierats utredningen pekar också på att människor som av själva saken så. 75% svarade att det i huvudsak är med sina närmaste de tar ser i miljöfrågor. 10% att de tar tag i frågorna tillsammans med tag uppgav arbetskamrater, medan bara 4% gör det tillsammans med medlemmar i en förening eller i ett parti. En stor del 43% de tillfrågade ansåg också att vi - - av själva har en helt avgörande betydelse för ett ansvarsfullt miljöarbete. Att få till stånd personlig kommunikation via de sociala nätverk människor har är det mest effektiva sättet att påverka beteenden men vanligen också en kostnadskrävande metod. Att stimulera miljöcirklar, gruppdiskussioner, idébytarträffar och andra möten där likar lär av likar kan vara effektiva sätt att få miljöengagemanget att leda vidare till handling. Personliga förebilder kan också ha stor betydelse. Att personer som man av eller anledning till t.ex. slutar röka eller börjar kompostera kan en annan ser upp impuls att följa efter. För ungdomar kan förebilderna vara idoler bland ge en t.ex. idrottare eller artister, för andra kan ledare i det lokala politiska grupper livet, inom näringslivet eller på arbetsplats genom sin opinionsledande roll en fungera som förebilder.

144 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

Ett sätt att arbeta

Projekt Rädda Lyngern

Lyngern en av de största sjöarna i Mark hotas övergödning. Från - - av början har sjön varit en havsvik. Under istiden skars den och är idag av en näringsfattig klarvattensjö med mycket höga naturvärden. Lyngern är tillsammans med Storåns dalgång av riksintresse för naturvärden. Under årens lopp har sjön fått ta emot stora mängder närsalter inte enbart från Marks kommun. Detta har bidragit till att Lyngern visar nu tecken på övergödning. Situationen är inte akut i sjön, däremot i vissa vattendrag. Eftersom vi tydligt tendenserna redan tycker vi att det är ser nu, viktigt att ta itu med problemet direkt, i ett tidigt skede, och för gångs en skull jobba med förebyggande miljövård. Så presenterar miljöchefen i Marks kommun bakgrunden till projektet Rädda Lyngern. På förvaltningens initiativ bildades kommitté med en mycket bred sammansättning. Förutom professionella samarbetsparter som länsstyrelsen, LRF, Södra Skogsägarna och Lyngerns vattenvårdsförbund ingår hembygdsföreningar, idrottsklubbar, Naturskyddsföreningen, skolor, vårdcentralen och många butiker i området i kommittén. Organisationerna har, enligt kommunen, varit mycket intresserade att delta. av Kommittén arbetade fram ett förslag till handlingsprogram, våren som 1992 miljö- och hälsoskyddsnämnden och därefter fullmäktige. antogs av av Programmet pekar ut uppgifter för olika parter Kommunen utökar sin provtagning i Lyngern och tillrinnande vattendrag och förbättrar driften ett reningsverk. En plan för inventering enskilda av av avlopp kring sjön görs, och råd enligt hälsoskyddslagen skall lämnas att om anläggningar inte är godkända bör åtgärdas 1995. Ålderdomssom senast hem, skolor och daghem går över till miljöanpassade rengöringsmedel. Befolkningen informeras genom kommunens tidning, årlig Rädda en Lyngem-dag och via butikerna. När det utåtriktade arbetet började sändes en informationsfolder till alla hushåll i området. Jordbrukarna ñck också en enkät om plöjning och diskmedel. Jord- och skogsbruket får råd om hur fosforutsläppen kan minskas från LRF, Södra Skogsägarna och miljökontoret. Lantbruksnämnden bekostar gödselvårdsplan och växtnäringsbalans på alla gårdar med än fem mer djurenheter i avrinningsområdet. Miljökontoret gör regelbundna tillsynsbesök på samma gårdar, och ordnar tillsammans med LRF träffar för jordoch skogsbruket en gång året. om

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 145

Skolor arbetar med sjön på många sätt. Den närmast belägna skolan lägger, tillsammans med Naturskolan, upp lektioner och temadagar om Lyngern för olika stadier. Föreningar arrangerar tillsammans Rädda Lyngem-dagen med olika stationer utmed sjön, och informerar genom sina medlemblad. Affärer som deltar i projektet skyltar rengöringsmedel godkänts upp som som Bra Miljöval tydligt för att göra det lättare för konsumenterna att hitta. Målet är att fosforutsläppen till sjön inte skall öka under 1990-95. På sikt krävs en minskning med 50-60%. Invånarna är på väg att ta ett större ansvar för arbetet, och troligen kommer det att drivas vidare av en styrelse med stöd från kommunen. Det har också bildats en Rädda Lyngem-forzd, sedan invånarna visat att de vill stödja projektet. Under 1992, när projektet startade, kostade det kommunen cirka 120 000 kr. Rädda Lyngern-projektet bygger vidare på erfarenheter från liknande men mindre projekt. 1989 startade kommunen ett fosforprojekt i byn Älekulla 30 hushåll. Information till hushållen och samarbete med butiken var, tillsammans med förbättringar av en biodamm, viktiga inslag. Alla hushåll i byn gick över till fosforfria tvättmedel och fosforhalten i avloppsvattnet sjönk till hälften.

6.6.4 Kommunala strategier

Flera förändringsstrategier kan således användas i kommun vill när man en stimulera allmänhetens miljöengagemang. Upplysning och information är det arbetsätt som förmodligen prövas först. Med sådana metoder kan man sprida kännedom om miljöproblemen och om lämpliga motåtgärder. Men i ett långsiktigt arbete bör också den socialpsykologiska strategin, som tar sin utgångspunkt i hur man genom kunskaper om mänskligt samspel kan förändra människors attityder och beteenden, utnyttjas. Som sett finns det inget enkelt samband mellan en individs kunskaper, attityder till miljöåtgärder och ett miljöanpassat beteende. I flera kommuner har man använt sig av olika former masskommunikation av för att informera och påverka allmänheten. Det vanliga är att informationsbrochyrer och liknande distribuerats till alla hushåll. En del kommuner också ger stöd till lokala goda exempel eller miljöorganisationer. Allmänt kan konstateras att massinformationskampanjer inte är tillräckliga för att förändra människors miljöbeteende. En förklaring är att det inte enbart är brist på informationkunskap som hindrar att handla miljöanpassat. Den en person mer

146 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19 använder sig information måste inse att människor i dag får ta emot ett som av så enormt flöde av budskap att de tvingas sortera bort det mesta på förhand. Man bör också beakta att det är lättare att förstärka och modifiera existerande attityder och beteenden än att söka skapa helt nya. En tandkrämstillverkare har till exempel lättare att förmå människor att byta tandkräm än den vars uppgift är att lära folk borsta tänderna. Även masskampanjer sålunda är otillräckliga, kan de nödvändiga om vara inslag i en informationsstrategi, för att ställa en fråga på dagordningen och visa att kommunen ser den som viktig, liksom för att ge understöd till andra, mer riktade informationsåtgärder. För att en massinformationskampanj skall vara framgångsrik bör flera informationskällor lämna liknande budskap. Därigenom förstärks möjligheterna till förändrat beteende. Kampanjer fungerar bäst om de kompletteras med kommunikation via sociala nätverk, som möjliggör för den enskilde att diskutera informationen med andra. Kommunen har också skolundervisningen stora möjligheter att sprida genom information om miljöproblemen och att få lärare och elever att diskutera och ta initiativ till åtgärder. Vi det angeläget att dessa möjligheterna tas till ser som vara, och vid större satsningar samordnas med massinformation.

6.6.5 Kommunen som avsändare av miljöinformation

Sifo har studerat allmänhetens förtroende för olika aktörer inom miljöområdet. Störst tilltro hade de tillfrågade till forskare, miljögrupper och universiteten. Därefter kom massmedia. Betydligt färre litade på myndigheterna, näringslivet och politiker. Andra undersökningar har visat att allmänheten har stort förtroende

för hälso- och sjukvården när det gäller relationen vårdpersonal-patient.

Det är viktigt att kommunen är trovärdig i sina strävanden att höja miljöengagemanget hos allmänheten. Den kommunala trovärdigheten kan öka genom att kommunen vidtar positiva miljöåtgärder, och informerar kommunmedegna lemmarna vad görs. Trovärdigheten kan i många frågor stärkas, och om som budskapet samtidigt större spridning, också genom samverkan med organisatiomiljöorganisationer, bostadsrätts- och villaägarföreningar, frilufts- och ner, som friskvårdsorganisationer, kyrkan och politiska partier.

6.6.6 Information om risker

Ett synsätt i beteendevetenskaplig forskning är hos enskilda i hög att engagemang

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 147

grad väcks av uppfattningar och attityder till risker, och en strävan att undvika

de hot mot framför allt hälsan den egna eller andras som de innebär.

Risker kopplade till miljön kan vara mer eller mindre närliggande och av olika allvarlighetsgrad. Vissa är påtagliga som avgaser och buller i närmiljön, ångor från en oljecistern, eller lukten från en tipp medan andra inte går att varsebli som bekämpningsmedelsrester eller miljögifter i mat, radongas genom husgrunden, eller växande hål i ozonlagret. Vissa mycket dramatiska risker får de flesta ta del av enbart via massmedia som katastroferna i Minamata -

kvicksilver, Seveso dioxin eller Bhopal bekämpningsmedel.

Det hävdas ibland att experter och allmänhet värderar risker mycket olika, och att experterna, med sina större kunskaper, är de som har rätt. Man bör emellertid lägga in reservationer mot den synen. Det är t.ex. inte ovanligt att experter, på grund av sin förtrogenhet och känsla av kontroll över ett problem, har en överdriven tilltro till möjligheterna att kontrollera risken under verkliga samhällsförhållanden. Experter bedömer oftast risker som lägre än allmänheten, men det finns också frågor några är radon, tobak och aids där expertisen anser att allmänheten - negligerar allvarliga risker. Hur människor reagerar på information om risker beror bland annat på vilket förtroende de har för expertisen, liksom på en rad centrala sociala värderingar. Det är viktigt att inom en myndighet som arbetar med information är man medveten sådana faktorer. u om Forskning radoninformation visar att den bästa informationen är kortfattad om och rakt på sak, och talar om vad som är farligt och vad som är ofarligt. Att upplysa om vad risken består hur stor den är, och om de goda möjligheterna att åtgärda den bör i det fallet vara en oproblematisk strategi. Det går utifrån forskningen inte att något entydigt besked om effekter av ge s.k. skrämselpropaganda. Den kan om människor inte upplever att de har möjlighet att påverka sin situation inbjuda till förnekande. I frågor där det är lätt att påverka risken t.ex. att använda bilbälte är det troligare att - genom effekten blir positiv.

6.7 Lokal miljöövervakning

Kunskaper om den lokala miljön behövs för att följa växlingarna i miljötillståndet och att visa på de förändringar som äger rum till följd av människans aktiviteter. Miljöarbetet under de närmaste decennierna kommer att präglas av stora behov av att med utgångspunkt från miljösituationen modifiera och anpassa utvecklingen inom olika samhällsområden. En effektiv och ändamålsenlig miljöövervakning

148 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

behövs som beslutsunderlag inom kommuner, sektorsorgan, länsstyrelser och nationella organ, främst som underlag vid formulering och uppföljning av miljömål på alla nivåer. Sedan länge har många kommuner kartlagt den lokala miljösituationen. Bland annat utförs vattendragsundersökningar, skogsskadeinventeringar, kartläggningar av bullersituationen till följd av vägtrafikbuller, industribuller, buller från y gtrafik, skjutbanor etc. Dessutom kartläggs försurningssituationenen i mark och grundvatten. På ett samordnat sätt sker en omfattande övervakning av luftkvaliteten i flera tätorter. Den ur nationellt perspektiv mest enhetliga övervakningen utgörs av det s.k. URBAN-mätnätet. Uppgifterna från denna övervakning av ett antal tätorters luftkvalitet redovisas årligen av Statistiska centralbyrån i samlad form. Denna övervakning är finansierad de deltagande kommunerna med av mindre bidrag från Naturvårdsverket till Institutet för vatten och luftvårdsforskning, IVL, som utför mätningarna.

6.7.1 Enhetli miljöövervakning

g

En översyn av miljöövervakningen genomförs för närvarande av Naturvårdsverket. Förslag till nya nationella övervakningsprogram har utarbetats och ett arbete med riktlinjer för den regionala övervakningen pågår. Det finns därmed goda förutsättningar för att en väl samordnad och kostnadseffektiv övervakning på nationell och regional nivå skall komma till stånd. Denna övervakning utgår främst från statens behov av ett tillförlitligt underlag för mil jövårdssarbetet. Naturvårdsverket har ansvaret för den nationella delen och länsstyrelserna för den regionala delen av systemet. Nationella beslut har dock inte tagit upp behovet av förändringar av den miljöövervakning bedrivs i som kommunernas egen regi. Många kommuner deltar i regionala övervakningsprogram, bland annat genom regionala vatten- och luftvärdsförbund. Det är angeläget att så mycket som möjligt av miljöövervakningen samordnas, i första hand på regional nivå. Det är av stor vikt för kvalitet och jämförbarhet mellan data, liksom kostnadsskäl. av Områden som bör kunna samordnas inom en utvidgad regional miljöövervakning gäller tillståndet i sjöar, rinnande vatten, mark- och grundvatten, kustvattenzonen, landskapet, luftkvalitet bakgrundshalter. -

Kommunerna har behov av data om miljötillståndet för mindre geografiska

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 149 områden än vad kommer att finnas med i det nationellaregionala systemet. som Det är viktigt för jämförbarhet och analys att dessa mätningar metodmässigt harmoniseras med det centrala systemet. Många landsting har kartlagt det lokala hälso- och sjukdomsmönstret och olika hälsorisker för befolkningen i sitt område. Materialet redovisas i en del fall i samlade folkhälsorapporter för landstingsområdet. I flera fall har materialet också brutits ned till kommunnivå och redovisats som kommunala hälsoproñler. Dessa visar hur hälsopanoramat i kommunen t.ex. vad gäller med- ellivslängd, dödlighet sociala i olika typer av sjukdomar, sjukskrivningsmönster, skillnade i hälsa m.m. ser ut och skiljer sig från närbelägna kommuner och landet som helhet. Ibland ingår även en kartläggning av hälsorisker, som t.ex. tobaksbruk, matvanor, luftföroreningar, olycksfallsrisker, industrier som kan innebära hälsofaror för anställda eller närboende. Denna typ av kartläggning är också ett värdefullt underlag för kommunen, både för prioritering insatser och för information om miljörelaterade av hälsorisker. Vi det därför angeläget att kartläggningar av detta slag görs i anser större omfattning och hålls aktuella. Landstinget har viktig funktion i att stödja det kommunala miljö- och en hälsoskyddsarbetet med miljömedicinsk sakkunskap. I vissa landstingsområden finns i dag ett välfungerande samarbete på området, medan det på andra håll behöver förbättras. Det finns exempel på framgångsrikt samarbete mellan miljöoch hälsoskyddsnämnden och landstinget när det gäller att förklara orsaker till översjuklighet och att med stöd av sådana kartläggningar arbeta för att förebygga miljörelaterade hälsoproblem. har främst gällt olycksfall, allergier och Det senare kost-hälsafrågor. Det bör emellertid enligt vår uppfattning finnas stora möjligheter att systematisera och utveckla detta samarbete. Naturvårdsverket har nyligen inlett ett arbete om miljöstörningar och hälsa. En rapport samlad bedömning den första i sitt slag av hur som ger en - människors hälsa påverkas luftföroreningar, buller och intag av miljögifter av via födan håller på att utarbetas. Ett förslag till forskningsprogram om hälsorelaterad miljöövervakning har också nyligen presenterats för Naturvårdsverket av Institutet för miljömedicin vid Karolinska institutet IMM. Genom dessa initiativ finns det enligt utredningens uppfattning en grund för att få en exaktare bild av miljöstörningarnas följder för människors hälsa. Det är önskvärt att den framtida bevakningen sambanden miljö-hälsa läggs upp så att den ger använbara data av också på kommunnivå.

150 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

6.7.2 Miljöövervakning och miljöinformation

Enligt utredningens mening är det viktig uppgift i det lokala miljöarbete att en förmedla kunskaper till allmänheten den lokala miljön och miljörelaterade om om hälsorisker, för att belysa allvarligheten i den rådande situationen och vilka konkreta åtgärder som är möjliga att vidta för att förbättra förhållandena. M;ljöproblemen bör göras vardagsnära och begripliga för den enskilde kommunmedlemmen.

Den regionala miljöbevakningen i samarbete med länsstyrelsen

och en

utbyggd regional epidemiologisk bevakning i samarbete med landstinget

kan ge ett värdefullt underlag för en konstruktiv och pedagogisk information till allmänheten om miljö- och hälsoutvecklingen i kommunen. Dessa system kan, enligt vår uppfattning, emellertid knappast fylla kommunmedlemmarnas behov av information helt. En sådan information bör, för att vara heltäckande, ta upp följande aspekter uppgifter om tillståndet i naturmiljön exempelvis om försurning av mark och vatten, belastning på olika sjöar, luftkvalitet i tätorter, badvattenkval;tet, skogsskador,

miljörelaterad ohälsa i kommunen om exempelvis förekomst av ast-

maallergi, luftvägsinfektioner, lungcancer och andra cancerformer som kan vara miljörelaterade, födelsevikter,

uppgifter om befolkningens exponering för miljörisker om t.ex. antal

personer som borarbetar i områden med mycket luftföroreningar och buller, konsumtion av fisk med hög kvicksilverhalt, uppgifter om beteenden som har betydelse för miljöpåverkan och resursförbrukning t.ex. om utvecklingen av källsortering, andel av befolkningen som komposterar, energiförbrukning per hushåll, andel av befolkningen som reser på miljömässigt bra sätt.

En sådan information är väsentlig för att kommunen skall kunna ge stöd och motivation till ett miljöanpassat levnadssätt bland kommunmedlemmarna gerom att visa på möjligheter att välja miljöanpassade alternativ och att undvika hälstrisker. Ett dilemma är att invånarna har behov av gensvar på sitt beteende gerom regelbunden information där förändringar kan avläsas. De flesta trender både när det gäller miljötillståndet och hälsopanoramat är emellertid i det här perspektvet långsamma och smygande. Att hitta nyckeltal som ändå visar på en påtaglig förändring är viktig uppgift för den kommunala miljöövervakningen. I fråga en om beteendena finns normalt större möjligheter att visa på påtagliga förändringar. Insamlingen av papper och glas för återvinning och försäljningen miljömärcta av

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 151

Ett sätt att arbeta

Kommunalt miljöbokslut

För kommunikationen med kommunmedlemmarna och företagen är det av stort värde att kommunen regelbundet rapporterar resultatet olika miljöav insatser. I Sundsvalls kommun har detta gjorts i form av ett miljöbokslut. Ett årligt miljöbokslut vänder sig till intresserade kommuninvånare, politiker, organisationer och skolor. På ett lättillgängligt sätt skall det berätta tillstånd och trender. Bokslutet blir ett kvitto över kommunens om åtgärder under året. Även företagens och kommuninvånarnas insatser kan tas Bokslutet besked om takten i arbetet och resultaten förbättupp. ger ringar eller försämringar i miljön. En viktig del i ett miljöbokslut är att ange återkommande nyckeltal. De kan gälla t.ex. utsläppsmängder, föroreningshalter i tätortsluften, trafikmängder, resenärer med kollektivtrafik, insamlade och sorterade avfallsmängder, andel återvunnet avfall, energiförbrukning, odlingsarealer med energigrödor och investeringar i miljöskydd. Bokslutet kan också innehålla uppgifter folkhälsa och resultatet hälsoskyddsarbete, t.ex. i fråga om om av inomhusmiljö i skolor, förskolor och bostäder. Bokslutet ger också möjlighet att visa hur de lokala åtgärderna är

kopplade till globala miljöproblem. Åtgärder mot CFC motiveras av ozon-

lagrets uttunning och behovet att kalka försurade sjöar förklaras till stor del långtransporterade luftföroreningar. Den begynnande utvecklingen mot av kretsloppstänkande i kommunerna hänger samman med insikten att många av jordens resurser är ändliga. Av Sundsvalls miljöbokslut 1991 framgår bland annat hur luftkvaliteten i centrum, utsläppen från fjärrvärmeanläggningar och större industrier förändrats, antalet motorfordon och cyklar som passerar några centrala gator, hur insamling och återvinning av avfall utvecklats och vad Sundsvallsborna, enligt enkätundersökning, anser om olika miljöåtgärder. På en de flesta områden jämförs situationen 1991 med tidigare år. Miljöbokslutet skall inte bara ses som en information utåt från den kommunala förvaltningen. Liksom på det ekonomiska området syftar bokslutet till att strama upp den interna uppföljningen och göra kommunens nämnder och förvaltningar medvetna om hur de med verkar till att kommunen får en bättre miljö eller om hur de motverkar miljömålen. -

dagligvaror är några områden där snabba positiva förändringar redan har skett och kan redovisas.

152 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19 Vi anser att en miljö- och hälsoövervakning som ger underlag kommunens planering och för en allsidig information till kommunmedlemmarna bör byggs upp. En möjlighet är att kommuner tillsammans med landsting och länsstyrelse tar fram en samlad lokal miljö- och hälsobeskrivning, som sedan regelbundet förnyas. En sådan beskrivning bör vara en del i strävandena att stödja en miljöanpassad livsstil och att utveckla den lokala demokratin inom området. Det behövs enligt vår uppfattning utvecklingsarbete på området, särskilt när det gäller att hitta användbara nyckeltal för kommunikationen med medborgarna, baserade på data om miljötillståndet och miljörelevanta beteenden. Naturvårdsverket kommer att ge ut Allmänna råd i syfte att samordna miljöövervakningen och bland annat uppnå en större enhetlighet och bättre kvalitet. Vi anser att det för kommunerna också är angeläget att få stöd i att utveckla en miljöövervakning som blir så användbar som möjligt med tanke på informationen till medborgarna. Det bör ingå i Naturvårdsverkets roll att informera om bra exempel från kommunerna och att samordna utvecklingsarbete på området.

6.8 Miljörevision i kommunala

förvaltningar och bolag

Initiativet till miljörevision togs i USA av en federal kommitté som påfordrade någon form av internt kontrollsystem på några större företag. Sedan dess har miljörevision vuxit fram inom flera större företag i länder som USA, Kanada, Nederländerna, Schweiz och Storbritannien. I Sverige har möjligheten att revidera en verksamhet vad avser åtgärder för att tillgodose miljökraven diskuterats sedan början av 1980-talet. Miljörevision har utvecklats som en form för ledningen att följa upp sitt ledningsansvar. Enligt Internationella Handelskammarens ICC definition är miljörevision ett ledningsinstrument som innebär en systematisk och objektiv värdering av hur miljöskyddsorganisationen, ledningsrutiner och utrustning fungerar med syfte att skydda miljön genom att underlätta ledningens kontroll av miljöskyddsrutiner, att värdera överensstämmelser med företagets policy inklusive lagstiftningsåt- gärder. Miljörevision har behandlats i utredningen För en bättre miljö SOU 198732. Med förebild från den ekonomiska revisionen föreslogs där ett system för miljörevision som skulle verifieras i en årlig miljörapport till tillsynsmyndigheterna.

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 153 l stället för en sådan miljörevision med extern mottagare håller en miljörevision på att utvecklas inom företagen med en intern mottagare. Denna har till syfte ett led i företagsledningens åtgärder att till stånd ett bra miljöskydd att vara och miljöarbete. Genom miljörevisioner kan ledningen bland annat försäkra sig om att företaget uppfyller miljölagstiftningens krav, få hjälp med att upptäcka miljörisker som inte är reglerade och få tidiga varningssignaler om potentiella risker. Erfarenheterna visar att miljörevisioner inom företag ofta också ger andra positiva effekter, som att öka de anställdas medvetenhet om miljöpolicy och miljöansvar, ge underlag för information och personalutbildning och att hitta kostnadsbesparande åtgärder t.ex. i fråga om avfall. Det brukar betonas att miljörevisorn, eller revisionsgruppen, måste ha en stark och självständig ställning i förhållande till företagsledningen.

1 Miljörevision i kommuner

Med förebild i det utvecklingsarbete bedrivs inom industrin har miljörevision som också börjat användas inom kommunerna för att dokumentera, fortlöpande följa upp och utvärdera miljöinsatserna.

Inom Miljöprojekt Sundsvall-Timrå har miljörevision utförts av avlopps- och

avfallsanläggningar. I vissa kommuner har miljörevision gjorts inom enstaka bolag eller delar verksamhetsområden. Detta har gjorts bland annat för Göteav borgs hamn. Kommunförbundets revisionsavdelning Komrev i Lund har biträtt Linköping och Mjölby med att revidera den kommunala verksamheten avseende främst de strategiska målen och den organisations- och ledningsform som tillämpas inom miljöområdet. Inom några kommuner utvecklas miljörevision inom de kommunala förvaltningarna. Begreppet miljörevision har använts om alla arbetssätten. Det ställs i de olika fallen skilda krav på hur revisionen bedrivs och hur man går till väga. Utgångspunkten är emellertid hela tiden att man följer upp och utvärderar verksamheten mot de mål som formulerats för miljöarbetet, kommunens reglemente, gällande rätt samt vad skulle kunna definiera som god praxis. man Det ingår också att man följer upp de kunskaper och attityder som ansvarig personal på olika nivåer har. Det kommunala miljöansvaret är vitt förgrenat och berör de flesta delområden. För den politiska ledningen i en kommun måste det vara av stort intresse att följa upp och utvärdera hur miljöansvaret fullföljs inom hela den kommunala verksamheten. Det gäller främst frågor som om ledningsfunktioner, rutiner,

154 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19 information m.m. utövas på ett tillfredsställande sätt. Det bör också vara av stort politiskt intresse att få fram heltäckande beskrivning hur kommunen lever en av upp till sitt ansvar för miljön. Det är en sådan revision som gjorts i Linköping och i Mjölby. Vi anser också att det bör vara till stor hjälp för de interna prioriteringarna att inom varje förvaltning på motsvarande sätt får oberoende en bedömning av hur miljöfrågorna behandlas. Inom kommunala anläggningar och bolag kan miljörevision med samma inriktning som inom näringslivet bli ett betydelsefullt redskap för ledningen för att följa upp hur miljöskyddsarbetet fungerar vad gäller bland annat lagstiftningen krav, den egna policyn och den framtida utvecklingen. Detta har visats av Miljöprojekt Sundsvall-Timrå. Utredningen anser också att det, i likhet med vad som gjorts i detta projekt, är lämpligt att man parallellt med miljörevisionsrapporten utarbetar ett åtgärdsprogram. Miljörevisionen kommer därigenom att bestå både av en revisionsrapport ställd till ledningen och av ledningens åtgärdsprogram. Trots att den miljörevision som bedrivits inom kommunerna är intern i den meningen att den beställts av kommunledning eller förvaltningsledning är en väsentlig skillnad i jämförelse med miljörevision inom ett företag att den kommunala revisionen blir offentlig när den upprättas. Som framgår i kapitel 5 håller ett miljöledningsprogram, inom vilket miljörevision utgör en viktig del, på att utarbetas inom EG. Detta system skiljer sig från det som hittills tillämpats i vårt land så till vida att tillsynsmyndigheterna har en roll att spela i att verifiera att miljökraven uppfylls. Den slutliga utformningen av EG-programmet är dock ännu inte klar.

6.8.2 Miljörevision och miljöinriktad förvaltningsrevision

Benämningen miljörevision har också revision där granskar använts om en man miljöinsatserna inom ramen för en förvaltningsrevision. En sådan revision med miljöförtecken kan göras av i princip varje verksamhet som har, mer eller mindre tydligt utryckta, miljömål. Vi använder beteckningen miljöinriktad förvaltningsrevision för denna typ av granskning. Utvecklingen inom miljörevisionen och inom den traditionella revisionen är i flera avseenden parallell. Sålunda har revisionen utvecklats mot att granska effektiviteten, det vill säga att målen med verksamheten uppfylls till en rimlig kostnad. Begreppet förvaltningsrevision används för att beteckna detta, medan den mera tekniskt inriktade ekonomiska revisionen ibland benämns kamera] revision för att markera skillnaden. Inom miljörevisionen har på liknande sätt ökad vikt kommit att fästas vid att granska och värdera den interna styrningen

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 155 med avseende på effektivitet och säkerhet. Vi anser att det vore värdefullt för det samlade miljöarbetet i en kommun om miljöinriktad förvaltningsrevisionen kunde bli en uppgift för förtroendevalda revisorer. En sådan revision kan göras antingen av enskilda förvaltningar eller av kommunens samlade insatser på miljöområdet. Härigenom skulle man fortlöpande uppföljningar av de mål för miljöarbetet som formulerats, presenterade i en rapport till fullmäktige. Ett skäl att lägga uppgiften på förtroendevalda revisorer är att rapporten då bör leda till en samlad politisk diskussion om hur kommunens mål på miljöområdet uppnås. Ett annat skäl är att revisorerna i kommunallagen garanterats en sådan självständig ställning som uppgiften kräver. Det är dock troligt att många kommuner behöver stöd för att utveckla en revision av detta slag. Som framgår ovan har bland annat Komrev byggt upp viss kompetens inom området. Vi ser det också som angeläget att miljörevision med i princip samma inriktning som inom näringslivet utvecklas inom kommunala bolag och anläggningar, liksom för vissa enskilda förvaltningar. Den naturvetenskapliga kompetens som krävs som grund för att fullgöra en sådan miljörevision finns i allmänhet hos miljö- och hälsoskyddsförvaltningen. På grund av kravet om att revisorerna har en oberoende ställning liksom för att undvika hemmablindhet är det ändå inte lämpligt att en förvaltning i den egna kommunen har ett direkt ansvar för revisionen. En lämplig åtgärd kan därför vara att, som man gjorde i Miljöprojekt Sundsvall-Timrå, utbyta expertis mellan olika kommuner. Detta hindrar dock inte att den egna miljö- och hälsoskyddsförvaltningen kan svara för kunskapsförsörjningen i många avseenden.

Miljörevision inom kommunerna är en ny företeelse som behöver hitta sina

former för att bli ett effektivt stöd för kommunens miljöinsatser. Utredningen föreslår därför att miljöinriktad förvaltningsrevision som en del av den kommunala revisionen liksom miljörevision av i första hand kommunala bolag och anläggningar blir föremål för ytterligare utvecklingsarbete med stöd medel av från bland annat Naturvårdsverkets forskningsfond.

9 Resultatuppfölj ning

Varje verksamhet bör bedrivas så effektivt möjligt. Detta blir särskilt som uppenbart i en ekonomisk kärv situation, där stora krav på rationalisering och prioritering av uppgifter ställs utifrån. Effektivitet kan emellertid beskrivas och mätas på en rad olika sätt. Inom det kommunala miljöarbetet är det viktigt att man har förståelse för både möjligheter och begränsningar med olika metoder för resultatuppföljning, för att kunna välja

156 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

de mest ändamålsenliga. En del kommuner har egna metoder för uppföljning av sina verksamheter. En förvaltning kan också använda metoder som tas fram genom forsknings- och utvecklingsarbete som pågår. Sist i avsnittet presenteras kortfattat en sådan modell som utvecklas av Kommunförbundet.

6.9. l Skäl för resultatuppföljning

Decentralisering och målstyrning ökar behovet av att följa upp och mäta resultat i en verksamhet. Behovet ökar också när ansvaret, som fallet är med det samlade miljöarbetet i en kommun, är uppdelat mellan olika samhällssektorer. Uppföljningen skall visa att varje organ fullgjort sin del av ansvaret för miljön. En lika viktig utgångspunkt är att samordning och samverkan ägt rum när det varit befogat. En sådan uppföljning och utvärdering bör kommunens styrelse eller ett organ med sektorövergripande miljöansvar för. Bland i Örebro har ett svara annat man utvecklat metoder för att följa upp att de olika kommunala förvaltningarna fullgjort sitt ansvar för miljön. Det är särskilt viktigt att man ägnar uppföljning och utvärdering stor uppmärksamhet också när ett verksamhetsområde utvecklas och förnyas. Ett bra system för uppföljning medför att verksamheten fortlöpande kan anpassas till fastställda mål. Valet av mätmetoder har stor betydelse, eftersom det man mäter ofta blir det får uppmärksamhet. Det är därför viktigt att man inte enbart använder sig som kvantitativa mått, utan tar med både effektivitetsmått, kvalitetsmått och av servicegrad i en uppföljning. Utredningen anser att det som behövs inte är studier med syfte att vara heltäckande, utan framför allt punktvisa, återkommande uppföljningar som fångar flera viktiga aspekter en verksamhets effektivitet. Ett inslag kan vara att låta olika parter politiker, allmänhet, de som är föremål för t.ex. tillsynen, o.s.v. bedöma verksamheten. -

6.9.2 Syften med resultatuppföljning

Uppföljningen kan tjäna en rad olika syften, som att vara en del i planeringssystemet, relatera verksamheten till interna produktionsmått, utvärdera delar av ett förändringsarbete, göra jämförelse över tiden i den egna kommunen, -

SOU 1993 19 Att utveckla det samlade miljöarbetet 157

jämföra verksamheten med resultaten man uppnår i andra kommuner, -

relatera kostnader kommunen.

- till insatser inom olika delar av I det förändringsarbete som fordras på lokal krävs insatser inom många områden. Hittills har resultat av kommunalt miljöarbete, där det följts upp, mätts i kvantitativa termer. Detta gör att dessa aspekter verksamheten kommit i förgrunden. av För att arbetet i framtiden skall bli framgångsrikt krävs att det utvecklas metoder för att värdera det arbete utförs i förhållande till de mål satts För som som upp. detta krävs att effektiviteten i utfört arbete kan värderas. Med effektivitet avses både att verksamheten leder till största möjliga samhällsnytta dvs att rätt verksamhet utförs och att verksamheten utförs till så låg

kostnad som möjligt eller med andra 0rd att denna görs rätt. Det

senare benämns produktivitet .

6.9.3 Att mäta resultat

Inom miljö- och hälsoskyddet har relativt lite uppmärksamhet hittills ägnats åt att mäta effektiviteten. Detta gäller både tillsynsverksamheten och det bredare arbetet för att uppnå en god livsmiljö och långsiktigt hållbar utveckling. en Det är förklarligt att så har blivit fallet. Det är nämligen svårt att mäta effektiviteten i en så komplex och mångfacetterad verksamhet det lokala som miljöarbetet. Till svårigheterna bidrar att det är komplicerat att mäta effekterna av förebyggande verksamhet. Offentlig verksamhet kan enligt mångas uppfattning vara mer effektiv. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO inom finansdepartementet har bedömt att den offentliga sektorns produktivitet minskat under senare årtionden. Många hävdar också att den offentliga sektorn inte blir effektiv innan verksamheten prissatts och blivit konkurrensutsatt. Olika lösningar för att nå dit har föreslagits. En är att privatisera, en annan är att konstruera olika marknadshärmande lösningar. Vid ställningstagande till om en verksamhet är effektiv eller räcker det inte att enbart ta hänsyn till snävt ekonomiska aspekter. Offentlig verksamhet måste bedrivas så att bland annat kravet på rättssäkerhet tillgodoses. Verksamheten måste också kunna anpassas till de nya förutsättningar och krav ställs som genom ny kunskap, nya miljöhot, förändrad politisk viljeinriktning etc. Både för politiker och tjänstemän är det önskvärt att kunna mäta effektiviteten i den verksamhet har för. Detta gäller både i förhållande till den som man ansvar verksamheten utförs i andra kommuner och i förhållande till den

som verksamhet

tidigare bedrivits i den kommunen. Att mäta effektiviteten kan i första hand egna inte enbart bli en fråga mätteknik i syfte att bedöma befintlig verksamhet. om

158 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

Det man väljer att mäta blir utfört

Ett fenomen som man måste vara uppmärksam på är att själva mätmetoden kan påverka resultatet. Detta är viktig aspekt, eftersom det innebär en avgörande en skillnad mot den typ av mätningar som normalt utförs inom det kommunala miljöarbetet och att tanken kan vara främmande för tjänstemän med en naturvetenskaplig skolning. Inom komplexa administrativa system som det här är fråga om är det emellertid inte ovanligt att valet av parametrar påverkar inriktningen, så att det man mäter är det som blir utfört.

Extern effektivitet vad är rätt verksamhet

-

En utgångspunkt när man skall mäta effektiviteten i miljö- och hälsoskyddet är om rätt saker utförs. Frågan vad som är rätt är emellertid inte lätt att besvara. En uppfattningen är att det med utgångspunkt från främst naturvetenskapliga metoder bör möjligt att göra analys riskerna för miljön och hälsan och vara en av den gradera miljöproblemen. En annan uppfattning är att det är den lokala genom politiska som är avgörande för vad som är den rätta verksamheten. processen Utredningens uppfattning är att det är uppgift för politikerna att göra den en slutliga bedömningen. Svaret på bedriver rätt miljöarbete i en kommun om man är sålunda i grunden politisk bedömning. Detta gör att jämförelser mellan en olika kommuner försvåras. Även göra jämförelser från valperiod till att en en annan kan av detta skäl innebära vissa svårigheter. För att värdera behovet insatser behövs beskrivning av den lokala miljöav en och hälsosituationen. En sådan bör innehålla bland annat aktuell miljöpåverkan, lokalisering föroreningskällor och bostäder och beskriva naturens känslighet. av Samlade beskrivningar av miljö- och hälsoförhållandena och rapportering genom t.ex. miljöbokslut kan även tjäna detta syfte. Genom sådana beskrivningar kan den lokal politiska processen stärkas genom den dialog som blir möjlig mellan allmänheten, politikerna och de ansvariga tjänstemännen. Att göra rätt saker inom det lokala miljöarbetet måste innebära också att man tar hänsyn till vad andra gör. En anpassning måste sålunda ske till vad som görs på länsnivå och på nationell nivå. En lämplig utgångspunkt i detta sammanhang är att ta reda på vad gör för att leva till nationella mål och internationelman upp överenskommelser.

Intern effektivitet att göra saker rätt

-

Det är något lättare att värdera effektiviteten i den verksamhet som bedrivs om

SOU 199319 Att utveckla det samlade miljöarbetet 159 man begränsar sig till att studera hur olika arbetsmoment utförs och vilka resurser som krävs. En bra inre verksamhet är en viktig förusättning för ett bra resultat. När det gäller tillsynen är enkla mått möjliga att använda. Exempel på sådana är antalet inspektioner, förhandsanmälda respektive inte anmälda i förväg, handläggningstider, handlagda klagomål per tidsenhet etc. Sådana enkla mått är dock otillräckliga, och om de inte kompletteras med andra sätt att karakterisera verksamheten kan de till och med vara till mer skada än till nytta. Anledningen är att de inte säger något om kvaliteten i det arbete som utförs, eller om effekterna på miljön.

Hur uppfattas verksamheten av andra

Ett led i att mäta effektiviteten är att intervjua kommunmedlemmarna om deras uppfattning om det lokala miljöarbetet. Detta görs ibland genom enkäter om avgränsade verksamhetsområden. I några kommuner har man också med hjälp av s.k. kvalitetsbarometer beskrivit hur allmänheten värderar den kommunala verksamheten. Man får svar på hur allmänheten rangordnar betydelsen av olika verksamheter liksom hur den uppfattar kvaliteten. När det gäller det lokala miljöarbetet är det också möjligt att intervjua länsstyrelsens personal om hur de uppfattar olika kommuners verksamhet bedrivs. En annan grupp som kan intervjuas är de som är föremål för miljö- och hälsoskyddstillsynen. l några kommuner har sådana undersökningar gjorts.

6.9.4 En modell för uppföljning

Mycket talar enligt utredningens uppfattning för att det bör komma till stånd mer enhetliga sätt att mäta effektiviteten i det kommunala miljöarbetet. Det faktum att detta är förenat med svårigheter och att det är svårt att göra jämförelser mellan olika kommuner är inte något skäl att inte med kraft gå in för uppgiften. Kommunikationen mellan olika kommuner om olika sätt att arbeta underlättas av ett enhetligt beskrivningssystem. Frånvaron av konkurrens mellan olika förvaltningar kan enligt mångas uppfattning innebära en tendens till att man stelnar i arbetsformer och inte är tillräckligt uppmärksam på behovet av utveckling och rationalisering av verksamheten. Ett argument för att effektivitetsmätningar kommer till stånd är att miljö- och hälsoskyddsfrågorna är av stort intresse för befolkningen och sålunda ett politiskt viktigt område. Det är av denna anledning angeläget att de lokala politikerna kan ta aktiv del i utvärderingen av vad som görs.

160 Att utveckla det samlade miljöarbetet SOU 1993 19

Kommunförbundet har utveckat en modell för resultatsuppföljning av kommunal verksamhet inom andra kommunala verksamhetsområden. Denna modell bör kunna utvecklas för att kunna användas även inom det kommunala miljöarbetet. Modellen anknyter till det synsätt som presenterats ovan och bör innefatta att man skaffar sig en uppfattning om verksamheten inom följande områden objektiva mått pä verksamheten i form av antalet utförda inspektioner, med- delade tillstånd, granskade miljörapporter etc., allmänhetens uppfattning om kommunens miljöinsatser, de verksamhetsansvarigas värdering av den kommunala tillsynsverk- samheten, politikernas åsikter om hur verksamheten drivs, specialstudier såsom kompetensutvecklingen inom kommunen, genomför- da projekt m.m.

Uppgifterna kan samlas in med hjälp av enkäter, hearings, intervjuer eller genomgång handlingar. Det är tillräckligt att skaffa sig en grov bild genom att av belysa varje delområde med hjälp av stickprov. Kommunförbundet planerar att fortsätta sitt utvecklingsarbete enligt den skisserade modellen. Vi detta värdefullt, och vill undersstryka betydelsen ser som att modellen introduceras inom det kommunala miljöarbetet. av

7 Miljö- och hälsoskydds-

tillsynen och kommunerna

I kapitlet beskriver vi först kort dagens problem och några utvecklingstendenser. Därefter redovisar utredningens synpunkter och förslag om

miljö- och hälsoskyddstillsynens framtida inriktning i fråga arbets-

om fördelning mellan olika nivåer, lokal planering tillsynsverksamheten, av finansiering, behov höjd kompetens och interkommunal samverkan. av Tillsyn över verksamhet drivs den kommunen och de särskilda som av egna besiktningsmännens roll i förhållande till den offentliga tillsynen också tas upp. Det som behandlas är i huvudsak miljötillsyn enligt miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Resonemang och synpunkter är dock i många fall också tillämpliga på andra delar miljö- och hälsoskyddsav nämndens tillsyn.

Utredningen sammanfattningsvis anser att en väl fungerande miljö- och hälsoskyddstillsyn är förutsättning för en ett bra samlat miljöarbete i en kommun; att den offentliga tillsynen måste till de förändringar föranleds anpassas som av ökade krav på driftkontroll bland företag; att det behöver utvecklas metoder för att informera dem är som driftansvariga för miljöfarliga verksamheter aktsamhetsregler och om miljöanpassade lösningar, samt för att stimulera till samverkan i miljöfrågor mellan företagen; att lokala planer för inspektionsverksamheten bör fram i kommunerna, tas och att det i planeringen bör göras ett medvetet val mellan olika metoder för tillsyn. Inspektionsfrekvensen olika objekt bör prioriteras av utifrån en bedömning miljörisk och kvalitet på företagens av driftkontroll. Enhetliga checklistor bör i ökad utsträckning användas vid inspektioner;

613-0212

162 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna SOU 199319

Utredningen anser forts. länsstyrelsen bör koncentrera sitt arbete på samordning, uppföljning och att utvärdering när det gäller mål och miljöeffekter av den tillsyn som bedrivs i regionen. Utvärderingar bör syfta både till att upprätthålla en miniminivå i alla kommuner och att utveckla arbetsmetoderna i

tillsynen;

regeringen bör aktualisera frågan fördelning ansvar för tillsynen i att om av samband med ikraftträdandet miljöbalken eller, om utarbetandet av av miljöbalken skulle kräva avsevärt längre tid än förväntat, genom en ändring miljöskyddslagstiftningen. Grundprincipen bör enligt av utredningens mening att kommunerna har ansvaret för tillsyn av vara miljöfarlig verksamhet. För ett antal verksamheter med särskilt omfattande miljöpåverkan samt för all miljöfarlig verksamhet som försvarsmakten bör länsstyrelsen ha ansvaret. Ansvaret skall utövas av strikt och inte kunna delegeras; vara regeringen bör beakta utredningens principiella på tillsynsansvaret i att syn samband med utformandet miljöbalken; av miljörapport skall redovisas till tillsynsmyndigheten bör att krav på att finnas för fler verksamheter än de föreslås bli tillståndspliktiga som enligt miljöbalk. Miljörapporter bör både som en del i tillen ny ses källa till information; synen och som en

det politiskt eftersträva kommunal organisation där att är ett ansvar att en inte driftansvar och tillsynsansvar utförs inom samma kommunala

förvaltning;

sådana utbildningsmoment för blivande miljö- och hälsoskyddsinspektöatt

direkt myndighetsutövning, inspektionsverksamhet och

rer som avser inspektörsrollen bör koncentreras till period, och att denna del av uten bildningen också skall vända sig till inom andra utbildningspersoner områden kan täcka det lokala tillsynsarbetets kunskapsbehov, som som exempelvis biologer, civilingenjörer och kemister.

SOU 1993 19 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna 163

Utredningen föreslår att livsmedelslagen, lagen kemiska produkter, renhållningslagen, om naturvårdslagen, djurskyddslagen, miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen ändras så att kommunerna får avgift för tillsyn ta ut av olika objekt pá ett enhetligt sätt enligt beslutas taxa som av kommunfullmäktige; att kommunerna befrias från uppgiften att debitera för verksamhet som centrala tillsynsmyndigheter bedriver;

att det lämnas till lokaldemokratikommittén att arbeta vidare med och lämna förslag för att göra det möjligt för miljö- och hälsoskyddsnämnden i en

kommun att anlita personal från miljö- och hälsoskyddsförvaltning i

annan kommun för inspektionsverksamhet;

att yrkesexamen för miljö- och hälsoskyddsinspektörer införs under den nya

högskolelagstiftningens examensordning. Utredningen

anser också att utbildningen bör förlängas till att omfatta 4 år.

7.1 Kort

om dagens problem

Som framgår i kapitel 4 har miljö- och hälsoskyddsnämndema avdelat cirka l 500 årsarbetskrafter för alla tillsynsomrâden. Därav ägnas cirka 380 årsarbetskrafter åt tillsyn och prövning enligt miljöskyddslagen och lagen kemiska om produkter och cirka 240 årsarbetskrafter enskilda avlopp, vattentäkter och allmänt va.

Den lokala tillsynen enligt miljö- och hälsoskyddslagstiftningen beräknas kosta

i genomsnitt 75 kronor invånare och år. per

Den tillsyn som miljö- och hälsoskyddsnämndema utövar är problematisk i

flera avseenden. Nämnden utövar samtidigt tillsyn enligt flera olika lagar som är

olika uppbyggda och i vissa avseenden ställer olika krav. Vilken författning

man tillämpar är inte likgiltigt, trots att det ofta är möjligt tillämpa att mer än en. Tillsyn enligt vissa lagar skall därtill finansieras med avgifter medan annan finansieras med skattemedel. Den inspektionsverksamhet som utövas enligt de olika lagstiftningarna är också tidskrävande.

Prövning enligt miljöskyddslagen kräver förhållandevis mycket

resurser. Det råder dessutom del oklarheter vad är

en om som företagens eget ansvar att

kontrollera och vad är myndighetens. Det är vidare mycket tidskrävande som och

har ofta visat sig föga framgångsrikt vidta rättsliga

att åtgärder mot dem som bryter mot lagstiftningen.

164 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna SOU 199319

Lagen kemiska produkter är modern lagstiftning. Ett problem är om en mer dock det för närvarande inte är möjligt att lokalt ta ut någon avgift för tillsyn att enligt lagen. svårighet för det lokala tillsynsmyndigheten är att till- En annan mellan myndigheterna på olika nivå enligt denna lag inte är helt synsansvaret tydligt. Utredningens arbete visar att det råder stora variationer i den kommunala miljötillsynens omfattning och inriktning. Den tid som läggs ned på miljötillsyn

vi använder ordet sammanfattande benämning på allt arbete med tillsyn

som en enligt miljöskyddslagen och lagen kemiska produkter varierar mellan 0,1 och om 1,1 årsarbetskrafter 10.000 invånare. Den del variationerna som beror på per av olika kommunalpolitiska ambitioner är konsekvens vårt demokratiska en av Andra orsaker kan brist på lämplig vägledning från de centrala system. vara tillsynsmyndigheterna, oklarheter i länsstyrelsens roll, tidigare brist på personal med lämplig utbildning och olika intresseinriktning hos enskilda inspektörer. Antalet tillsynsobjekt är svårt exakt. Vi har beräknat att miljö- och att ange hälsoskyddsnämnderna för närvarande har tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen för 15-17 000 A-, B- och C-objekt samt omkring 93 000 jordbruk, som kan vara C- eller U-objekt. Därutöver ñnns U-objekt bestående över 65 000 företag av miljöpáverkande verksamhet än spilloljehantering och 31 O0 som har mer arbetsställen med enbart spillolja. Det skulle omöjligt att inspektera alla vara objekt på traditionellt sätt med sådan kontinuitet att myndigheten kan sägas fortlöpande följa verksamheten. Den planering tillämpas i många kommuner som kommit långt i sin som miljötillsyn bygger huvudsakligen på prioriterar arbete med tillsyn att man branschvis. Information miljökrav och teknisk-ekonomiska möjligheter om

inhämtas. Därefter genomförs inspektioner och krav på rättelser genomdrivs.

Denna form uppläggning per insatt tid än tillsyn med samma av anses ge mer tidsintervall för alla objekt. Antalet objekt är dock så stort att man inte heller med denna metodik kunnat genomföra t.ex. kampanjer för tillsyn av kemiska produkter annat än i ett fåtal kommuner. De små kommunerna, med bara eller ett miljö- och hälsoskyddsinen par spektörer, har särskilda problem. En del dem är också, i motsats till de flesta av kommuner, tveksamma till att ta på sig större uppgifter inom miljötillsystörre nen. De avgifter miljö- och hälsoskyddsnämndema har rätt att ta ut är som avsedda att täcka kostnaderna för tillsynen. 1991 uppgick avgifterna för miljötillsyn dock bara till 38 miljoner kr, samtidigt som kommunernas kostnader för denna tillsyn utredningen beräknats till cirka 140 eller 200 miljoner nettoav respektive bruttokostnad. Avgifterna beräknas 1991 ha täckt 38% av

SOU 1993 19 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna 165

personalkostnaderna för miljötillsynen. På grund sinsemellan olika system för av debitering av olika typer tillsyn upplever många kommuner avgiftshanteringen av som motsägelsefull och krånglig. Ett problem är att såväl etablerade metoder att bedriva tillsyn hittills som nya inte har utvärderats på sätt kan vägledning olika metoders effektivitet. som ge om Det saknas också former för att sprida kunskaper metoder och utom vecklingsarbete. Effektiviteten i miljötillsynen bromsas vidare att villkorsregler för av miljöfarlig verksamhet i vissa fall är utformade på sätt gör det svårt för som myndigheten att kontrollera efterlevnaden. Det finns därför behov utav vecklingsarbete angående utformningen föreskrifter och villkor så att av möjligheterna att lätt kontrollera efterlevnaden ökar. Vad gäller hanteringen av tillsynsansvaret kan de organisationsförändringar som nu genomförs i många kommuner innebära problem, när myndighetsuppgifter enligt miljö- och hälsoskyddslagarna inordnas i nämnder också som svarar för andra områden. Speciella förhållanden råder också genom att miljöoch hälsoskyddstillsynen omfattar kommunens verksamhet. egen

7.2 Utvecklingstendenser

De lokala miljö- och hälsoskyddsmyndighetemas tillsynsroll kommer, liksom all annan offentlig verksamhet att undergå genomgripande förändringar i framtiden. Flera av våra förslag ligger i linje med pågående utveckling innebär ökad en som decentralisering, större ansvar och frihet för den enskilde och för företagen,

liksom krav effektivisering den offentliga verksamheten.

av En annan utvecklingslinje är att regleringen tillsynsansvaret förändrats och av blivit mindre tydligt centralt och regionalt till följd ramlagstiftning och av sektorisering. En annan tendens är att medvetenheten och kunnandet på miljöområdet ökar hos flera aktörer tillsynsverksamheten kan samspela med. Det innebär bland som annat att vissa företag, handel och konsumenter kan samverka i en utveckling mot renare produktion och konsumtion, och att bland annat information därvid kan vara ett viktigt komplement till traditionellt tillsynsarbetet. En viktig tendens är den ökande intemationaliseringen. En följd blir att i högre grad kommer att påverkas författningskultur. Ett medlemskap av en annan i EG kan komma att innebära ökad detaljstyrning tillsynen direktiv en av genom och föreskrifter. Mer specifikt för miljö- och hälsoskyddet kommer genomgripande en

förändring att ske till följd det förslag till miljöbalk miljöskydds-

av som

166 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna SOU 199319

kommittén inom kort lägger fram. Balken kommer att träda i kraft tidigast l januari 1996.

7.2. l Miljöbalken

Ett flertal de olika lagstiftningar som den kommunala tillsynen på miljö- och av hälsoskyddsområdet utgår ifrån kommer enligt miljöskyddskommitténs förslag att ingå i ett enhetligt lagstiftningssystem en miljöbalk. De tillsynsregler som föreslås i miljöbalken blir sannolikt för balkens hela tillämpningsområden, gemensamma även särskilda skyddsregler kan komma att gälla för olika delområden som om miljöskydd, hälsoskydd, strålskydd o.s.v. Viktiga nyheter för kommunernas del blir troligen att antalet anläggningar omfattas tillståndsplikt blir mindre, samt att tillsynen i ökad omfattning som av kan bygga på generella krav formulerade som branschföreskrifter från centrala myndigheter. Vi har under utredningstiden samrått med miljöskyddskommittén och vägt in huvudinriktningen deras förslag i vårt arbete. Då miljöskyddskommitténs av betänkande förväntas presenteras kort efter denna utredning, hänvisar vi till detta för beskrivning innehåll och följdförändringar för miljöskyddsarbetet. av

7.2.2 Driftansvar aktsamhetsregler

-

En grundläggande princip i miljöpolitiken är att alla skall ta sin del av ansvaret för miljön. Detta gäller i hög grad dem som är ansvariga för driften av verksamheter kan skada miljön eller hälsan. Miljöansvaret måste därför vara integresom rat i det dagliga ansvaret för verksamheten, för planeringen, fördelning av arbetsuppgifter och för valet organisation. Vi anser det vara angeläget att av innebörden detta och hur det bör fördelas inom en verksamhet beskrivs av ansvar i lagen och i anvisningar från centrala tillsynsmyndigheter, bland annat eftersom den offentliga tillsynens inriktning måste bygga på hur driftansvaret uppfylls. Genom att i författning ange krav på de aktsamhetsregler som den driftansvarige är skyldig att följa kan skapa systematik och klarhet och man verksamt bidra till att miljökraven integreras med den dagliga verksamheten, att brister beror oklarhet i ansvarsfördelningen uppdagas och att genom som relationen till myndighetstillsynen blir tydlig. Vi anser därför att flera skäl talar för att det förs bestämmelser i den nya miljöbalken som ställer direkta krav på samtliga utövare av miljöfarlig verksamhet att tillse att aktsamhetsreglerna följs.

SOU 1993 19 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna 167

I aktsamhetsreglerna bör enligt utredningens uppfattning ingå att identifiera den miljö- och hälsopáverkan som sker i samband med den kontinuerliga verksamheten, klarlägga riskerna för miljön i samband med onormala händelser, fördela och klart beskriva ansvaret inom verksamheten, se till att tillräcklig kompetens finns liksom att det är sörjt för fort- och vidareutbildning, samt att information finns mot miljöansvaret, som svarar ha ett system för kontroll och uppföljning, aktivt och kontinuerligt kontrollera att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande rätt och med stöd denna utfärdade föreskrifter, av dokumentera den driftskontroll förekommer. - som

Verksamhet enligt de tre sista strecksatserna benämns dnfikontrølll. Vi att anser det är denna del aktsamhetsreglerna den offentliga tillsynens inspektionsav verksamhet skall inriktas på. Att övriga delar aktsamhetsreglerna fullgörs bör av tillsynsmyndigheten aktivt verka för bland annat informations- och genom upplysningsverksamhet.

Driftkontroll är ingen ny företeelse. Enligt miljöskyddslagen paragraf 38 a

gäller att den som utövar verksamhet kan befaras miljöfarlig är skyldig som vara att utöva kontroll verksamheten. Även i livsmedelslagstiftningen av är ett motsvarande ansvar formulerat. Pâ arbetsmiljöområdet har infört krav på man internkontroll i arbetsmiljölagen 3 kapitlet paragraf 2a. Denna paragraf har kompletterats med föreskrifter och allmänna råd från Arbetarskyddsstyrelsen.

7.2.3 Allmänhetens rätt till insyn

Vid den kommunala tillsynen enligt framför allt miljöskyddslagen, livsmedelslagen och hälsoskyddslagen framkommer mängd uppgifter kan en som vara av intresse för kommunmedlemmarna. Det gäller exempelvis skadliga utsläpp från industrier och resultat livsmedelskontroll i butiker och av restauranger. Allmänheten i Sverige har genom offentlighetsprincipen vidsträckt rätt att en få del av sådan information från den lokala tillsynsmyndigheten. Offentligheten begränsas i viss män av Sekretessregler för att skydda enskildas integritet och företags ekonomiska intressen. Möjligheterna att sekretessbelägga uppgifter av det senare skälet minskade emellertid nyligen ett tillägg i sekretesslagen. genom Där framgår att sekretess inte skall gälla för uppgift i miljö- och hälsoskyddsnämndens tillsynsverksamhet, intresset allmän kännedom om av om förhållande rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller som ett

168 Miljö- och hâlsoskyddstillsynen och kommunerna SOU 199319

liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut sekretesslagen 8 kapitlet 7 paragrafen. I förarbetena till lagändringen prop. l98889l31 framhöll regeringen att det allmännas tillsynsverksamhet bedrivs i syfte att ta till vara de många människornas intressen gentemot företagen, och att det därför är av stort värde att tillsynsmyndigheten öppet redovisar uppgifter som framkommer vid tillsynen t.ex. hygien, miljörisker och redlighet hos företagen. Allmänheten behöver om relevant information också för att kunna välja produkter medvetet. Sekretess bör bara gälla för typiska företagshemligheter som tillverkningsprocesser, recept, affärsuppgörelser m.m. Vi vill betona att ett värde med en offentlig belysning också är att den kan öka tilltron till och därmed effektiviteten i tillsynen. De uppgifter finns hos myndigheten är normalt offentliga däremot är som det inte självklart så beträffande uppgifter som finns hos bolag kommunen är delägare entreprenörer kommunen anlitar, aktiebolag eller kooperativ som som på kommunens uppdrag driver en verksamhet. Vi vill påpeka att kommunen, i de fall den är majoritetsägare i ett bolag, skall verka för att offentlighetsprincipen tillämpas. I andra fall kan det ñnnas risk för att mindre information i framtiden blir tillgänglig för allmänheten att verksamheter drivs i nya former. genom I dag finns relativt mycket dokumentation miljörisker, faktiska utsläpp om

från företag hos tillsynsmyndigheten. Årliga miljörapporter finns från

m.m. verksamheter är tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen. Om antalet som tillståndspliktiga anläggningar i framtiden blir färre kan det obligatoriska kravet på att miljörapport skall tillsändas myndigheten också komma att gälla färre verksamheter. Vi det angeläget att allmänhetens möjligheter att få vederhäftig ser som information om utsläpp och andra miljöstörningar från företag i kommunen inte minskar. Miljörapporter är en lämplig form för information och bör bland annat detta skäl finnas kvar, tillståndskravet försvinner. En lämplig lösning av även om är att krav på miljörapport ställs i föreskrifter från Naturvårdsverket. Kravet kan också finnas i kontrollprogram. Vi att frågan bör bevakas i samband med anser behandlingen av miljöskyddskommitténs förslag. Oavsett allmänhetens rätt till information via myndigheten är det önskvärt att också företagen själva intar en öppen attityd, och t.ex. ger dem som bor och upplysningar de Önskar. Vår uppfattning är vistas i närheten av en anläggning de att positiv utveckling mot större öppenhet i miljöfrågor pågår inom en

näringslivet. Öppenhet om verksamhetens miljöeffekter ingår exempelvis i

Internationella handelskammarens etiska regler för miljöledarskap.

SOU 1993 19 Miljö- och hälsoskyddrtillsynen och kommunerna 169

7.3 Tillsynens framtida inriktning

7.3.1 Principer för arbetsfördelning mellan

de administrativa nivåerna

Lokal tillsyn grunden

Vi anser att tillsyn inom miljö- och hälsoskyddsområdet i första hand skall bedrivas av myndighet på lokal nivå. På de flesta områden är tillsynsmyndigheten i dag kommunen. Utredningens arbete visar också att både kommuner, regionala och centrala myndigheter till övervägande del är positiva till den överföring av ansvar för tillsyn enligt miljöskyddslagen till kommunerna pågår. som Utbildade miljö- och hälsoskyddsinspektörer har enligt utredningens uppfattning normalt den kompetens fordras för miljöeffektiv tillsyn. som en Kompetensbegreppet bör i sammanhanget vid innebörd. Förutom ges en tillräcklig kunskap om olika verksamheter och typer anläggningar krävs också av ett kunnande om miljön inom det område påverkas, såväl vad gäller dess som känslighet mot föroreningar den samlade belastning den är utsatt för. På den som lokala nivån får man också tidigt signaler omständigheter kan motivera om som åtgärder, bland klagomål och frågor från allmänheten. annat genom Närheten och kommunmedlemmarnas intresse är vanliga argument för ett fortsatt kommunalt Övertagande miljötillsynen. Erfarenheter visar, av som framgår av kapitel att miljötillsynen har förbättrats klart, framför allt genom att fler objekt blir besökta, sedan kommunerna ñck ansvaret för C-objekten och möjlighet att ta över större anläggningar. Ett argument emot den pågående kommunaliseringen som framförts är att kommunernas miljö- och hälsoskyddsförvaltningar inte skulle kunna upprätthålla tillräcklig kompetens för tillsyn en av industrianläggningar. Utredningen delar inte den uppfattningen. För den att kommunalt bedrivna miljötillsynen skall utvecklas positivt och motsvara de höga krav som bör ställas är det dock nödvändigt att inspektionsmetodiken fortlöpande utvecklas som kunskapsområde och att kommunerna sätter tillräckliga av resurser för tillsynsverksamheten och för vidareutbildning. Regionala och centrala myndigheter har i sammanhanget viktiga uppgifter genom att aktivt stödja kunskapsutvecklingen på lokal nivå och verka för att praxis och ambitionsnivå i tillsynen inte blir alltför olika mellan kommunerna. Alla kommuner kan emellertid inte förväntas ha personal med tillräckliga fackkunskaper för tillsyn över all verksamhet. Den lösning i första hand bör som

väljas i sådana fall är enligt utredningen att miljö- och hälsoskyddsnämnden

anlitar personal från motsvarande förvaltning i kommun. En sådan en annan

170 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna SOU 199319

samverkan äger redan mellan flera kommuner, men bör kunna öka för att rum effektivisera tillsynsarbetet och möjliggöra en viss specialisering mellan närbelägna kommuner. Vi föreslår därför att lokaldemokratikommittén skall arbeta vidare med denna fråga och förslag till bestämmelser som gör det ge möjligt för miljö- och hälsoskyddsnämnden i kommun att anlita personal från en miljö- och hälsoskyddsförvaltning i kommun för inspektionsverksamhet se annan vidare avsnittet Behov av interkommunal samverkan nedan. Även grunden är att tillsynen skall utövas lokalt vi det lämpligt om anser vara att tillsynsansvaret för ett antal anläggningar med särskilt omfattande miljöpåverkan åvilar staten. Skälen till detta är främst att miljöpåverkan från sådana anläggningar berör hel region än den kommun där den är snarare en lokaliserad, och att tillsynen kan kräva specialiserad teknisk kompetens som kan lämpligare att koncentrera till regional nivå. Tillsynsansvaret för sådana vara anläggningar bör enligt vår uppfattning ligga hos länsstyrelsen. Vi avstår från att närmare precisera vilka anläggningar bör omfattas av länsstyrelsens som tillsynsansvar, eftersom det i samband med införande en ny miljöbalk troligen av kommer att göras avgränsningar vilka anläggningar som skall vara nya av tillståndspliktiga hur tillsynsansvaret skall fördelas. samt av Vi vidare att det system för delegering tillsynsansvaret från anser av länsstyrelse till kommuner tillämpas medför otydlighet om roller och som nu onödiga spänningar mellan myndigheter. En förändring av tillsynsansvaret bör därför också innebära att ansvaret ligger fast hos den myndighet som regeringen lagt det på. Däremot skall det alltid finnas möjligheter för den som har ansvaret att avtal med kommun, länsstyrelse eller med Naturvårdsverket genom en överlåta annan tillsynsmyndighet att utföra inspektioner och på annat sätt en utöva den praktiska tillsynen. Ansvaret delegeras dock inte, och den som fått uppdraget att utföra tillsynsuppgifter rapporterar till den ansvariga myndigheten. Strävan bör att skapa stora möjligheter till flexibilitet och samverkan i det vara praktiska tillsynsarbetet, samtidigt som ansvaret är strikt. Eftersom miljöskyddskommittén ingående har utrett frågor om tillsynsansvar

lämnar vi inget förslag detta. Vi anser dock att regeringen bör aktualisera

om frågan fördelning tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen om införandet av om av miljöbalk skulle fordra avsevärt längre tid än vad som nu förväntas, samt att ny våra principiella synpunkter bör beaktas i samband med utarbetandet av miljöbalken.

Länsstyrelsens tillsynsroll

Länsstyrelsen skall enligt sin instruktion beakta att all offentlig verksamhet i länet

SOU 1993 19 Miljö- och hälsoskyddnillsynen och kommunerna 171

samordnas och anpassas efter de övergripande miljö- och regionalpolitiska målen samt kravet på långsiktig, god hushållning med Den skall en naturresurserna. också följa upp och utvärdera insatser både ett nationellt och ett samlat ur regionalt perspektiv. Vi anser att länsstyrelsen även när gäller miljötillsynen bör koncentrera sitt arbete på målen och effekterna av miljöarbetet i regionen. Målet bör inte att vara arbetet skall bedrivas på sätt i alla kommuner, utan på att det samlade samma tillsynsarbetet i regionen skall så goda effekter möjligt i miljön och för ge som människors hälsa. Tillsynen i länet bör kunna läggas och inriktas efter regionens upp miljöproblem samt regionala och nationella mål, länsstyrelsen genom att samordnar och ger underlag för kommunernas planering tillsynsverksamheten. av Ett sådant underlag kan sammanfattas i tillsynsprogram för länet. Ett värdefullt underlag utgör också de regionala miljöanalyserna. På uppföljningssidan kan länsstyrelsen bland annat genomföra matchande utvärderingar i olika kommuner för att identifiera både brister och framgångar i kommunernas arbete. Därvid bör den bevaka att åtminstone miniminivå upprätthålls i alla kommuner. en Selektiva och samtidigt mer djupgående utvärderingar är att föredra framför en omfattande kontinuerlig uppföljning hur tillsynen bedrivs. av Länsstyrelsen har två roller gentemot den kommunala miljötillsynen, vilka i vissa fall kan svåra att förena. Å sidan skall länsstyrelsen granska den vara ena lokalt bedrivna verksamheten och överpröva beslut fattats miljö- och som av hälsoskyddsnämnden, å andra sidan stöd och lämna råd i tekniskt eller ge juridiskt komplicerade ärenden. Av de intervjuer IMU genomfört med miljö- och hälsoskyddschefer i 60 kommuner framgår att kommunerna vänder sig till länsstyrelsen för att hämta kompetens framför allt i frågor rör processteknik som och juridik. Rollkonflikten inom länsstyrelsen har belysts i de intervjuer Statskontoret gjort med miljö- och hälsoskyddschefer och länsstyrelser i län. sex För att undvika att hamna i de problem de två olika rollerna kan som innebära är länsstyrelsen ibland med att råd, vilket särskilt många sparsam ge mindre kommuner anser sig behöva. I andra fall är samarbetet mellan den lokala och den regionala nivån så omfattande att har anledning att ställa frågan man om det sker en egentlig överprövning i samband med att beslut överklagas. Eftersom lânsstyrelsetjänstemän i praktiken inte behöver hamna i formella jävssituationer bör länsstyrelserna enligt vår uppfattning tillmötesgående i fråga vara om att ge råd angående den lokala tillsynsverksamheten. Länsstyrelsen bör emellertid också uppmärksamma när eventuella risker för delikatessjäv kan uppkomma. I hälsoskyddslagen är rollfördelningen mellan länsstyrelsen och miljö- och hälsoskyddsnämnden något annorlunda. Länsstyrelsen har möjlighet att

172 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna SOU 1993 19

självständigt ärende till prövning och eventuellt meddela föreläggande ta upp ett eller förbud utan att miljö- och hälsoskyddsnämnden dessförinnan fattat beslut i

ärendet. Eftersom länsstyrelsen är besvärsinstans är det emellertid mycket

ovanligt att denna möjlighet utnyttjas.

Centrala myndigheters roll

Den roll Naturvårdsverket och andra centrala myndigheter fått innebär bland annat att de skall ägna sig betydligt mer åt utvärdering och uppföljning av lokalt och regionalt bedriven verksamhet. Vi det vara mycket angeläget att detta anser arbete utvecklas och förstärks så att resultatet kommer att utgöra ett konstruktivt stöd till den regionala och den lokala tillsynsverksamheten. Det är särskilt angeläget att olika metoder används i tillsynsarbetet beskrivs och utvärderas. som

Ett sådant stöd är viktigt för att landets samlade resurser skall kunna utnyttjas

optimalt. Den brist på central samordning, de olika problemuppfattningar och den brist på utveckling tillsynen kunskapsområde som föreligger är problem av som det i första hand åvilar de centrala myndigheterna att komma till rätta med. som Tillkomsten Tillsynsrådet, rådgivande för Naturvårdsverket i av som organ frågor rör tillsyn enligt miljöskyddslagstiftningen, är ett positivt steg i den som riktningen. Rådet skall ta frågor gäller bland annat samordning och upp som erfarenhetsutbyte i tillsynsfrågor mellan tillsynsmyndigheterna, utveckling av prioriteringar, uppföljning och utvärdering samt synpunkter på Naturvårdsverkets aktiviteter och kunskapsförsörjning. I rådet ingår representanter för Kemikalieinspektionen, Arbetarskydsstyrelsen, länsstyrelser, kommuner och näringslivet. Vi vill framhålla att den centrala nivåns stöd till den lokalt bedrivna tillsynen bör innefatta att ta reda på hur lokalt bedömer behovet av föreskrifter och man

Allmänna råd, kunskapsöversikter och stöd till utvecklingsarbete. Detta

behandlas i avsnitten bättre nationell samverkan samt forskning och mer om utveckling i kapitel 8. Ett problem, också framkommer i de intervjuer Statskontoret gjort för som utredningen, är att principen att Naturvårdsverkets utbildnings- och informationsinsatser fullt ut skall avgiftsfinansieras via kurs- och litteraturkostnader står i direkt motsättning till den viktiga rollen som kunskapsspridare till kommunerna.

Brister i den statliga styrningen

Tidigare har konstaterats att det för många styrsignaler utan tillräcklig ges samordning från de nationella myndigheterna. På grund av detta är det svårt för den lokala förvaltningen att fullgöra alla uppgifter och tillgodose alla krav. Därför

SOU l993zl9 Miljö- och hälsoskyddstillaynen och kommunerna 173 kommer andra faktorer än nationella prioriteringar i realiteten att bli styrande. Till detta bidrar också brister i uppföljningen av den statliga styrning som förekommer och att ingen samlad utvärdering sker. Ett uttryck för bristen på styrning är att i några kommun valt att lägga viss tillsyn helt åt sidan, med hänvisman ning till den allmänna arbetsbelastningen. Den splittrade bilden på nationell nivå försvårar en nödvändig samverkan av den centrala styrningen. Många företrädare för miljö- och hälsoskyddsnämnderna upplever istället att de olika centrala tillsynsmyndigheterna konkurrerar med varandra om miljö- och hälsoskyddsnämndernas resurser. För att bland annat minska den mängd styrsignaler som nu ges framhåller utredningen i kapitel 8 att det behövs ett forum för nationellt samråd och samverkan av vissa myndighetsuppgifter inom miljö- och hälsoskyddet. Avsikten är inte att få till stånd en nationell prioritering mellan alla de olika tillsynsområdena yttre miljö, livsmedelshygien, kemikaliekontroll, djurskydd, bostadshygien m.m. En samordning i tiden mellan de olika ämbetsverkens insatser Allmänna råd, informationsinsatser, enkäter m.m. kommer enligt genom vår uppfattning ändå att leda till att nationella mål och prioriteringar får betydligt bättre genomslag än för närvarande.

7.3.2 Lokal styrning

Den lokala miljötillsynens inriktning och omfattning liksom den relativa vikten av olika områden bör bestämmas lokalt, mot bakgrund av en övergripande gemensam målsättning för landet. Vid planeringen av den lokala tillsynen måste politiska ambitioner, en bedömning av de lokala behoven samt de resurser man har möjlighet att avsätta vara bestämmande. Det bedöms inte realistiskt att räkna med en omfattade resursökning för tillsynen. Trots att den är en mycket viktig del i det lokala miljö- och hälsoskyddsarbetet måste den därför i stort sett anpassas till befintliga resurser. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har tillsyn över ett stort antal objekt där behovet av insatser varierar inom mycket vida ramar både med tanke på riskerna för miljön på lång och kort sikt och riskerna för befolkningens hälsa och välbefinnande. Det stora antalet tillsynsobjekt i en kommun utgörs vanligen av små verksamheter som lunchrestauranger, bensinstationer, skolor och jordbruk. Ett antal medelstora tillsynsobjekt som verkstadsföretag och sjukhus finns ofta också, liksom ett fåtal stora såsom kemisk-tekniska anläggningar. Tillsynsmyndighetens förhållningssätt måste präglas av ett säkerhetstänkande där riskerna för miljö- och hälsofarliga utsläpp och otillåten långsiktig negativ på-

174 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna SOU 1993 19

verkan analyseras. Detta synsätt måste prägla ställningstaganden till hur tillsynen skall läggas upp och till valet av sätt att bedriva tillsyn. Det är därför angeläget att studera alla medel som står till den lokala tillsynsmyndighetens förfogande. Tillsynen måste också grundas på en realistisk bedömning vad är av som möjligt att uppnå med tillgängliga resurser. Som framgår i kapitel 4 är antalet tillsynsobjekt så stort att det inte är möjligt att utföra regelbundet en återkommande inspektionsverksamhet alla. Även detta skäl måste vid av av man planeringen av det lokala tillsynsarbetet noga överväga vilken kombination av olika tillsynsåtgärder som är mest effektiv. Vi anser att en större öppenhet för alternativ till den traditionella inspektionsverksamheten därvid behöver komma till stånd. Tillsynsinsatserna måste grundas på en bedömning av vilka miljö- och hälsoskyddsproblem som man anser sig ha möjlighet att begränsa tillsyn. genom Till grund för bedömningen utgör de regionala miljöanalyserna och den regionala och lokala miljöbevakningen värdefulla underlag. Det är därför angeläget att denna aspekt på miljöanalyserna och miljöövervakningen beaktas när man bestämmer sig för vad man skall mäta och beräkna. En utgångspunkt för lokal prioritering kan vara att inrikta tillsynen på de miljöproblem man vill lösa. Stockholms miljöförvaltning har använt detta arbetssätt bland annat genom att utgå från problemet med höga tungmetallhalter i slammet vid ett avloppsreningsverk. För att sänka halterna planerades tillsyn och andra insatser riktade mot de verksamheter som förvaltningen antog orsakade de höga tungmetallhalterna.

Miljöanpassad verksamhet

I kapitel 6 diskuteras hur kommunen kan stödja och stimulera ett mer miljöanpassat levnadssätt bland befolkningen genom att informera, visa på goda exempel m.m. På motsvarande sätt finns det enligt utredningen stora möjligheter att åstadkomma miljöförbättringar genom att stödja och stimulera intresset för en miljöanpassad verksamhet bland företag och andra som är föremål för miljö- och hälsoskyddsnämndens tillsyn. Samma metoder när det gäller att stödja ett som miljöanpassat levnadssätt bland allmänheten bör delvis kunna användas. För företag kan argument som visar att miljöanpassning kan bli ett verksamt konkurrensmedel och ibland vara direkt lönande ekonomiskt säkerligen också spela stor roll. Nya arbetssätt för att stimulera företagens miljöengagemang har under de senaste åren prövats i vissa kommuner. Enligt vår uppfattning bör de i framtiden användas betydligt mer systematiskt och ses som ett led i att utveckla

SOU 1993 19 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna 175 tillsynsverksamheten, där allianser utifrån ett gemensamt intresse för att lösa miljöproblemen blir ett viktigt inslag. Ett arbetssätt kan att inbjuda till branschträffar, där man informerar om vara lokala miljö- och hälsoproblem som en viss bransch orsakar och tillsammans med intresserade företag diskuterar möjliga sätt att komma till rätta med dem. Ett sådant forum kan skapa ett tryck på att införa miljöförbättringar i branschen och bli ett nätverk för snabb spridning av goda exempel. Själva formen är ett sätt för tillsynsmyndigheten att visa tilltro till företagens vilja att vara med och lösa miljöproblemen. En annan typ av forum kan vara lokala tillsynsråd, där tillsynsmyndigheten tillsammans med lämpliga representanter för företagen i kommunen kan diskutera bland annat lämpliga former för samverkan mellan företagens internkontroll och den offentliga tillsynen. Ett tillsynsråd kan också bli effektiv kanal för att en sprida kunskap vad ingår i aktsamhetsreglerna och nå ut med om som informatiion om nya lagar, Allmänna råd m.m. Att arbeta i projekt tillsammans med ett antal företag, som Kemikaliesvepet i Göteborg, kan åtminstone i större kommuner vara ytterligare ett sätt att stimulera företagens miljöanpasssning. Inom Kemikaliesvepet har kvalificerad personal från kommunens miljö- och hälsoskydd arbetat tillsammans med företag för att hjälpa dem minska användningen kemikalier. Projektet har lett till att av

företag utvecklat slutet system för biltvätt och vissa nya

nya processer miljöanpassade produkter. l olika internationella avtal och överenskommelser framhålls att samverkan med näringslivet är angeläget. l den globala handlingsplan som antogs på FNs konferens om miljö och utveckling framhålls bland annat att företag på orten bör delta i dialogen för att utarbeta lokal Agenda 21 för hållbar utveckling i en varje kommun. Se vidare kapitel 5.

Systemtillsyn

I takt med att företagens medvetenhet om miljöproblemen höjs och driftkontrollen förbättras måste den offentliga tillsynen förändras. En sådan utveckling har skett inom arbetarskyddet, där systemtillsyn har blivit ett viktigt inslag i tillsynen. Systemtillsyn kan bli ett viktigt inslag också i den framtida miljötillsynen.

Systemtillsyn innebär tillsyn över företagens driftkontroll, och bör innefatta kontroll av de rutiner som byggts upp för att fullgöra driftkontrollen, genomgång av dokumentationen av driftkontrollen, granskning av hur driftkontrollen genomförs, information och argumentation för att driftkontroll byggs upp och

176 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna SOU 199319

aktsamhetsregler följs.

Fungerande driftkontroll har byggts främst inom större företag, och det är upp från dessa det nu finns erfarenheter. Till viss del kan dessa erfarenheter tillämpas inom medelstora och små företag, ansvariga för den offentliga tillsynen men måste också vara medvetna om att det föreligger stora skillnader som gör att man måste välja delvis andra vägar för att bygga driftkontroll vid små och upp en medelstora företag. De små och medelstora företagen är också i behov hjälp för att bygga av upp ett fungerande system för hur aktsamhetsreglerna skall efterlevas. Sådan hjälp bör den lokala tillsynsmyndigheten i framtiden kunna att anordna ge genom informationsträffar eller delta i utbildningar för företagen, t.ex. i samarbete med olika branschorgan och företagshälsovården. Ibland kan ett samarbete mellan tillsynsmyndigheter i flera kommuner lämpligt. vara Arbete med systemtillsyn ställer krav på delvis förändrad kompetens hos dem som utövar den offentliga tillsynen. Ett större kunnande kommer att behövas om hur företagen bäst lever upp till aktsamhetsreglerna, bland annat väl genom en fungerande driftkontroll. Likaså behövs ett kunnande att informera och om motivera företagen att utveckla aktsamhetsreglerna. Till hjälp för det enskilda företaget bör Naturvårdsverket för att det ansvara utarbetas branschvisa Allmänna råd och branschfaktablad där de vanliga miljöriskema behandlas. Sådan information bör också innehålla checklistor, kan som vara till hjälp både för den löpande driftkontrollen och för genomgripande mer genomgångar av verksamheten.

Inspektionsverksamhet

Även med ett väl fungerande samarbete mellan tillsynsmyndigheten och dem som är ansvariga för driften av de olika tillsynsobjekten och väl fungerande en driftkontroll är det nödvändigt att den offentliga tillsynsmyndigheten också utför inspektioner. Inspektionsverksamheten kan utgöras dels på traditionellt sätt, dels genom stickprovsvis granskning av att gällande regler följs. I samband med inspektioner bör tillsynsmyndigheten ställa krav på försiktighetsmått och skyddsåtgärder. Krav på en bestämd teknisk lösning bör däremot inte ställas. En inspektion bör inriktas på att gå driftrutiner, reningsutrustning och genom säkerhetssystem. Inspektionsverksamheten kan inte ha sådan inriktning att det en förutsätts att inspektörerna skall ha ingående kunskaper varje enskild bransch om som inspekteras. Inspektören bör däremot ha kunskaper vilka riskerna är för om

SOU 199319 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna 177

miljön och för befolkningens hälsa de emissioner föreligger. Inspektören av som måste också kunna bedöma om tillräckliga åtgärder vidtagits för att undvika högre utsläpp än vad som är normalt. I en framtida inspektionsverksamhet utgör följande moment viktiga inslag Checklistor; grundade på sammanställning kända problem, - av Jämförelse med föreskrifter, - Jämförelse med liknande anläggning, - Inventering av kunskaper om risker. -

Genom en enhetlig dokumentation hos företagen och användning checklistor av skapas förutsättningar för ett bättre kunskaps- och erfarenhetsutbyte inom den lokala tillsynsorganisationen, liksom för kommunikation mellan kommuner och en med regionala och centrala tillsynsmyndigheter. Genom att använda checklistor blir det också möjligt att uppnå en större enhetlighet mellan olika inspektörer och att uppnå en större kontinuitet över tiden även om byte sker av inspektör. Checklistor underlättar också utvecklandet nationell praxis. av en Härigenom blir det möjligt att få en helhetsbild miljö- och hälsoriskerna av och metoder för en mer strategisk provtagningspolicy. Själva att ta processen fram ett planeringsunderlag för tillsyn ger dessutom information om de olika branschernas miljö- och hälsorisker. Vi att arbetsmetoden medför ökad anser en säkerhet, som mer än väl kompenserar för det ökade arbete behöver läggas som ner.

Planering för varje objekt

Inspektionsverksamheten måste planeras. I stället för genomgång samtliga en av verksamheter med visst tidsintervall eller projektinriktad tillsyn där alla objekt en av viss typ inspekteras, förordar vi att bestämmer inspektionsfrekvensen för man varje objekt med utgångspunkt från det individuella behovet för varje objekt. Till grund för en sådan plan bör ligga en riskvärdering som utgår från miljö- och hälsoriskerna med den aktuella typen av verksamheter, samt en individuell värdering, där tidigare erfarenheter från tillsyn av objektet ligger till grund. Värderingen skall bland annat gälla kvaliteten på företagets driftkontroll.

Utifrån en planering av detta slag kan lägga stor tyngd på uppsökande man inspektioner vid högriskverksamheterna, medan lägger låg man en ambitionsnivå för företag i andra änden skalan. Inspektionsfrekvensen olika av av objekt kan sålunda få variera inom ganska vida ramar.

178 Miliö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna SOU 1993 19

Modellen förutsätter självfallet att tillsynsmyndigheten har kännedom om alla tillsynsobjekten. Vi också att den lokala tillsynsverksamheten bör planeras så att tillsyn anser enligt de olika lagstiftningarna främst miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter, livsmedelslagen, hälsoskyddslagen och djurskyddslagen i största möjliga utsträckning samordnas. En sådan samordning ökar tillsynsmyndighetens möjligheter att kraftsamla inom olika områden allteftersom behoven varierar och bör höja effektiviteten i tillsynen, samtidigt som det underlättar för den driftsansvarige att ha kontakt med färre personer i kommunen.

7.3.3 Finansiering av tillsynen

Möjligheter att avgiftsfinansiera delar miljö- och hälsoskyddsnämndens tillsyn av infördes relativt sent. Därför har det saknats traditioner och rutiner för att debitera för olika uppgifter. Det har också funnits ett initialt motstånd. Ett vanligt synsätt har varit att skyddet hälsan och miljön är viktiga samhällsuppgifter av skall finansieras via skattemedel. Se vidare Finansiering av tillsyn avgifter som i kapitel samt bilaga 8. Till dagens problem hör att de centrala myndigheter som regeringen överlåtit rätten att bestämma avgifter till har infört sinsemellan olika system för avgifts-

debitering. Ett annat problem är att de fasta avgifter finns är styrande för

som nu vilken tillsyn bedrivs, eftersom vissa företag dels anser att en årlig avgift bör som mot årlig prestation, dels att kostnader för inspektioner men inte för stöd svara en och kunskapsförmedling kan finansieras med avgifter. Vi att det är fördel både för myndigheten och de företag tillsynen anser en gäller på lokal nivå samtidigt kan fullgöra tillsyn enligt flera författatt man ningar. Det är emellertid en brist att tillsyn inte kan debiteras på ett enhetligt sätt enligt de olika författningarna, miljöskyddslagen, lagen om kemiska som produkter, livsmedelslagen, hälsoskyddslagen och djurskyddslagen. Det är därför ofta näst intill omöjligt att göra rättvisande fördelning i samband med att en en inspektion med stöd flera lagar görs. Myndighetens administration av av debiteringen skulle vidare kunna förenklas betydligt med ett enhetligt avgiftssystem. Utredningen anser att i princip all lagbunden tillsyn som utövas av kommunerna bör bekostas av dem som driver verksamheten i enlighet med principen att förorenaren betalar PPP. Avgiftsñnansieringen bör inte begränsas till att gälla vissa former av tillsyn, så fallet är med avgifter inom livsmedelstillsynen. Avgiftssystemet bör som nu

SOU 199319 Miljö- och halsoskyddstillxynen och kommunerna 179 i stället ge utrymme för flexibilitet och möjlighet till förnyelse och utveckling av

den offentliga tillsynen mot mest effektiva former. Detta förutsätter att samma

principer för avgiftsñnansiering tillämpas för samtliga författningar och att det ges möjlighet att tillämpa en gemensam taxa när tillsyn samtidigt utövas över efterlevnaden av flera författningar. Detta kan åstadkommas om regeringen överlåter kommunerna att ta ut de avgifter som behövs för tillsyn av objekt inom miljö- och hälsoskyddsområdet. För detta krävs att riksdagen först bemyndi regeringen att överlåta denna rått gar till kommunerna. I nuläget finns bestämmelser som ger kommunerna rätt att ta ut avgifter i 7 paragrafen förordningen om myndigheters verksamhet enligt miljöskyddslagen och i 16 paragrafen hälsoskyddsförordningen. Dessa baserar sig i sin tur på bemyndigande från riksdagen i 69 paragrafen miljöskyddslagen respektive 22 paragrafen hälsoskyddslagen. På hälsoskyddslagens område får kommunerna dock ta ut avgifter enbart för tillstånd. Regeringen har inte rätt att överlåta åt kommunen att meddela föreskrifter om avgifter enligt livsmedelslagen och lagen om kemiska produkter. För att komma ifrån nackdelarna med dagens olika avgiftssystem föreslår vi att livsmedelslagen, lagen om kemiska produkter, renhållningslagen, naturvårdslagen, djurskyddslagen, miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen ändras så att kommunerna får ta ut avgift för tillsyn olika objekt på ett enhetligt sätt, enligt av taxa som beslutas av fullmäktige. Det skulle härigenom bli upp till varje kommun att besluta de närmare om formerna för hur avgifterna skall bestämmas och tas ut, liksom avgifternas om storlek. Kommunerna bör i samband därmed befrias från uppgiften att, som nu är fallet inom livsmedelstillsynen, debitera för verksamhet som centrala tillsynsmyndigheter bedriver. För att inte avgifterna skall styra inriktningen tillsynen är system med fasta av grundavgifter att föredra. Möjligheter till timdebitering därutöver är lämpligt för de tillsynsobjekt som är särskilt krävande grund det sätt på vilket de sköts. av

7.3.4 Behov av att höja kompetensen

Som framgår ovan är det angeläget att tillsynsverksamheten både blir mer enhetlig och att den i vissa avseenden ändrar inriktning. För detta behövs en fortlöpande utveckling av verksamheten kunskapsområde både som genom forskning och genom förändringar och förstärkning utbildningen miljö- och av av hälsoskyddsinspektörer. Forskningen tas upp i kapitel Miljö- och hälsoskyddsinspektören är generalist med ett brett kompetensområde. Arbetet en

180 Miüö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna SOU 199319

baseras på naturvetenskapligt kunnande, men måste i tillämpningen kunna utnyttja samhällsvetenskapliga och beteendevetenskapliga kunskaper och arbetssätt. Den inriktning av kommunernas samlade miljöarbete som utredningen förespråkar kräver insatser när det gäller både grundutbildning och vidareutbildning av miljöoch hälsoskyddsinspektörer. Det är angeläget att inspektören kan göra bedömningar av riskerna för befolkningens hälsa och välbefinnande av olika miljöstörningar. Både för handläggningen av enskilda ärenden och för planering av mer förebyggande insatser är det viktigt att inspektören kan sätta in olika miljö- och hälsorisker i ett större sammanhang. Miljö- och hälsoskyddsinspektörernas kunnande bör bland annat kunna bidra till utvecklingen av det lokala samhällsinriktade folkhälsoarbetet. Det kommer också att vara viktigt att inspektören har grundläggande insikter i målet om en långsiktigt hållbar utveckling, och kan bidra till att lokala strategier för resurshushållning och anpassning till kretslopp kommer till stånd. Arbetet kommer vidare att ställa ökade krav på förmåga till överblick, prioritering, att söka och och ta till sig vetenskaplig information från skilda discipliner. Samtidigt har den lokala miljö- och hälsoskyddsmyndigheten tilldelats flera maktmedel, som att kunna tvinga sig till tillträde till bostäder och industrianläggningar, rätt att göra undersökningar och ta prover m.m. För den enskilde personen eller för en näringsidkare kan inspektörens sätt att utföra en inspektion medföra stora konsekvenser. Inspektörens myndighetsutövning enligt miljö- och hälsoskyddslagarna ställer speciella krav, särskilt ur rättssäkerhetssynpunkt. Den som fullgör uppgifter inom den lokala tillsynen bör enligt utredningens uppfattning uppfylla vissa grundläggande kompetenskrav. Fram till 1983 var det endast utbildade miljö- och hälsoskyddsinspektörer som fick anställas för att utföra lokalt inspektionsarbete. Denna bestämmelse togs bort när den nuvarande hälsoskyddslagen kom 1983. Föredragande departementschef framhöll därvid att det är mycket viktigt att den personal som finns hos nämnden har en sådan utbildning och erfarenhet att den kan klara de krävade uppgifter som läggs på nämnden. Vidare framhölls att det från rättsäkerhetssynpunkt är särskilt viktigt att detta krav upprätthålls för den personal som handlägger klagomål från allmänheten eller som har rådgivande och inspekterande uppgifter. Mot bakgrund av att förhållandena skiftar från kommun till kommun och på grund av strävanden att minska den statliga styrningen togs kravet på att nämnden skulle ha anställd hälsovårdsinspektör bort. Det förutsattes emellertid att kommunerna även i framtiden skulle anställa personal som genomgått utbildning till hälsovårdsinspektör. En sådan utbildning har hittills getts av miljö- och hälsoskyddslinjen vid

SOU 1993 19 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna 181 Umeå universitet. I samband med högskolelag införs från 1 juli 1993 att en ny avvecklas emellertid de nuvarande linjeutbildningarna. Detta gäller även miljöoch hälsoskyddslinjen i Umeå. Varje högskola kommer i stället för linjeutbildningar att efter egen bedömning kunna sammanställa kurser till program. De examina som kommer att finnas enligt den nya högskoleförordningen är fil.mag. , ñLkand., högskoleexamen samt ett trettiotal yrkesexamina. Vi vill starkt betona vikten av att det i landet ñnns en utbildning som behandlar hela miljö- och hälsoskyddsområdet och ger kompetens att bedriva myndighetstillsyn efter svenska förhållanden. Det lämpligaste sättet att garantera detta är enligt utredningen att yrkesexamen för miljö- och hälsoskyddsinspektörer införs under den nya högskolelagstiftningens examensordning. Denna lösning förespråkades också i behandlingen av förslaget om fria universitet och högskolor Kommunförbundet, med stöd av centrala tillsynsmyndigheter som av Naturvårdsverket, Socialstyrelsen och Livsmedelsverket. Den hittillsvarande linjeutbildningen har helt varit inriktad mot yrkesverksamhet som miljö- och hälsoskyddsinspektör inom kommunal förvaltning. Eftersom det är detta behov en yrkesexamen för miljö- och hälsoskyddsinspektörer skall fylla bör en sådan utbildning kunna jämställas med andra yrkesinriktade utbildningar, t.ex. inom vårdsektom. Vi anser också att inspektörsutbildningen, om den görs till en yrkesexamen, samtidigt bör förlängas med ett fjärde obligatoriskt år, för att möjliggöra en förstärkning av framför allt de delar som gäller inspektörsrollen och metodik i tillsynsarbetet. Om förslaget om införande av yrkesexamen inte skulle vinna gehör anser vi det angeläget att de centrala myndigheter och andra parter som har behov av personal för miljö- och hälsoskyddsarbete tar upp frågan med universitet eller högskolor, så att behovet av personal med kompetens för framför allt myndighetsutövningen inom miljö- och hälsoskyddet kan tillgodoses. Det är självfallet möjligt att förlägga den inspektörsutbildningen till annat universitet eller annan högskola än Umeå. Det avgörande är att utbildningen tar utgångspunkt i inspektörsrollen och förbereder de studerande för att fullgöra denna roll. För att utveckla området bör det också etableras en forskningsverksamhet som bör bedrivas i anknytning till utbildningen. Flera andra yrkesgrupper än miljö- och hälsoskyddsinspektörer behöver i praktiken anlitas för lokalt miljö- och hälsoskyddsarbete, inklusive för att utföra inspektioner. Det sker också i dag. Det år enligt vår mening emellertid en nackdel att det endast är personer med utbildning till miljö- och hälsoskyddsinspektör som har kunskaper för att fullgöra själva inspektionsverksamheten. Utbildning som innefattar metoder vid myndighetsutövning inom miljöoch hälsoskyddet borde enligt utredningens uppfattning därför finnas även för personer från andra utbildningsområden som exempelvis biologer, civilingenjörer

182 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna SOU 199319

och kemister. Vi anser av detta skäl att det skulle lämpligt att koncentrera vara utbildningsmoment avsedda för myndighetsutövning inom miljö- och hälsoskyddet och rollen som inspektör till en sammanhållen period. Om utredningens förslag om yrkesexamen för miljö- och hälsoskyddsinspektörer och att utbildningen förlängs med ett fjärde år genomförs, skulle denna del utbildningen kunna av koncentreras till det fjärde året. Denna utbildning bör som nämnts även vända sig till personer med annan akademisk utbildning. På så sätt skulle kommunerna kunna anställa personal med varierande akademisk bakgrund också besitter som kunskaper som gör dem lämpliga att utöva inspektionsverksamhet.

7.3.5 Ackreditering besiktningsmän, kvalitetssäkring

av

Tillsynsmyndigheterna fordrar oftast i förelägganden om kontrollprogram för större anläggningar att företaget skall låta utföra besiktningar utomstående av en besiktningsman med fastställd periodicitet. En konsult anlitas då för uppdraget, och en rapport från besiktningen delges senare tillsynsmyndigheten. Genom denna praxis har viktiga moment av tillsynen kommit att bygga mycket på kompetens och resurser från den privata servicenäringen; resurser eller kompetens tillsynsmyndigheten själv inte haft tillgång till. Besiktningsmannens roll, skyldigheter, uppdragsgivare och uppdrag är eller uppfattas i varje fall otydliga till följd hur besiktningsverksamheten växt - som av fram. Dessa otydligheter har även påtalats Riksrevisionsverket i av Miljöskyddslagens tillämpning 1984933 och i betänkandet För en bättre miljö SOU 198732. Tillsynsmyndigheten saknar i dag formell möjlighet att på förhand styra vem som får utföra en periodisk besiktning. Därmed saknas också möjlighet att styra kompetensen hos den som utför den, varför kvaliteten på och nyttan besiktav ningarna varierar. Utan tydligt uppdrag och roll kan ändamålsenligheten av periodicitet i besiktningarna också ifrågasättas. Det bör enligt utredningen vara behovet av besiktning inte rutinen i sig som styr omfattning och frekvens. - - Den enda möjliga vägen för tillsynsmyndigheten att styra har varit att med stöd av miljöskyddslagen vid varje tillfälle själv upphandla besiktningsmannen och förelägga om vem som skall utföra den. Det är resurskrävande procedur som sällan tillämpas. Tillsynsmyndigheten kan dock vara starkt beroende av den resurs som besiktningsmännen idag utgör, och det är angeläget att denna tillvaratas på resurs ett bättre sätt. Naturvårdsverket har till miljöskyddskommitten föreslagit att

SOU 1993 19 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna 183

lagstiftningen skall tydliggöra besiktningsmannens roll, uppdrag och skyldigheter samt ge tillsynsmyndigheterna möjligheter att styra hur kompetensen används. Därmed skulle nyttan av privata och periodiska besiktningar kunna öka. Genom lagen om kontroll genom teknisk provning och om mätning 1989164 kan besiktningsmän ackrediteras. Som grund för ackreditering kan såväl internationella standarder som av SWEDAC Styrelsen för teknisk ackreditering utfärdade föreskrifter tillämpas. Därmed ställs krav på att en besiktningsman har eller har tillgång till viss grundläggande kompetens och i övrigt är lämplig för uppdraget. Naturvårdsverket bör, enligt det nämnda förslaget, ges möjlighet att styra besiktningens innehåll. Den lokala tillsynsmyndigheten bör i varje enskilt fall genom beslut om föreläggande avgöra om besiktning behövs och med vilken periodicitet. Ett annat alternativ är att tillsynsmyndigheten vid varje tillfälle det behövs förelägger om besiktning och preciserar uppdraget efter det aktuella behovet. En förutsättning är dock att myndigheten har såväl resurser som kompetens för att klara av en tydlig precisering. Kvaliteten och kompetensen på besiktningsmannen kan styras genom att Naturvårdsverket möjlighet att föreskrifter ställa krav på ackreditering ges genom besiktningsmannen. Möjligheterna att förelägga om besiktningar med av periodicitet bör då utgå. Också den interna miljökontrollen av större anläggningar kan kvalitetssäkras ackreditering. Liksom kvalitetssäkring utgår metoden från ett genom annan systemtänkande. En extern kontroll av att t.ex. produktionen i delar eller i sin helhet sker enligt uppställda regler eller standarder utförs då av någon som är ackrediterad för uppgiften. Denne utfärdar ett certifikat eller intyg när kraven uppfylls. Redan idag kvalitetssäkras delar av miljökontrollen. Naturvårdsverket är föreskrivande central myndighet, medan SWEDAC är central förvaltnings-

myndighet för teknisk provning, mätteknik, ackreditering och certifiering i övrigt.

Vi att det bör bli möjligt att kvalitetssäkra hela det system för anser driftkontroll ett företag tillämpar, liksom den rapportering som därefter som lämnas till tillsynsmyndigheten. Därmed kan också de system och de rutiner som redan är etablerade för produkter ISO- och CEN-standarder inom industrin föras över till miljöområdet. En ytterligare fördel är att internationella standarder eller grunderna i dessa kan tillämpas. Standarder planeras inom hela miljöområdet. Sålunda pågår eller planeras ett vidgat internationellt standardiseringsarbete som innefattar miljöledarskap, intern miljörevision, miljömärkning, utvärdering av miljöarbete, livscykelanalyser samt terminologi. Dessutom diskuteras att få in miljöaspekter i standarder för andra

184 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna SOU 1993 19

områden, t.ex. förpackningar och byggmaterial. Det kallas indirekt miljöstandardisering. EG-kommissionen har i sitt förslag till ECO-revision angivit sin avsikt att begära att olika europeiska standardiseringsorgan utvecklar standarder för miljöledarskap. Dessa skall även inkludera intern miljörevision. Det brittiska standardiseringsinstitutet har redan fastställt sådan nationell standard BS en 77501992. Inom den europeiska standardiseringsorganisationen CEN pågår ett arbete med standarder för miljöledarskap. Också den internationella standardiseringsorganisationen ISO planerar ett arbete för liknande standard. en

7.3.6 Tillsyn över verksamhet

som drivs av den egna kommunen

I tillsynen på lokal nivå ingår att utöva tillsyn över verksamhet där kommunen också är driftsansvarig. Detta förhållande har fått viss uppmärksamhet. Frågan har också berörts i utredningens direktiv. Tillsyn över den egna kommunens verksamhet är inte någon företeelse. ny Sedan länge har miljö- och hälsoskyddsnämnden haft tillsyn över kommunens renhållning, kommunens fastighetsbestånd och livsmedelshanteringen i skolor och förskolor. De kommuner som övertagit tillsyn enligt miljöskyddslagen har tillsyn över avfallsbehandlingsanläggningar, avloppsreningsverk m.m. Denna del av den kommunala tillsynsverksamheten är problematisk i flera avseenden. Det är en förhållandevis stor del av tillsynen som berörs. En fråga är om efterlevnaden lagstiftningen blir sämre att tillsynsmyndigheten av genom påverkas i sin tillsyn. Det skulle exempelvis kunna leda till att människor tvingas utstå med störande buller från en väg där kommunen är väghållare eller att miljön i skolor är sämre på grund av att miljö- och hälsoskyddsnämnden inte utövar tillfredsställande tillsyn. En viktig aspekt är att allmänheten måste kunna känna tilltro till den tillsyn miljö- och hälsoskyddsnämnden utövar över den som egna kommunens verksamhet. Utredningen har lämnat ett uppdrag till institutionen för Statskunskap vid Göteborgs universitet att göra vissa kartläggningar samt att sammanställa material. Den rapport lämnats till utredningen grundar sig på intervjuer med som miljö- och hälsoskyddscheferi 17 kommuner. Av rapporten framgår att de flesta som intervjuats anser att tillsyn över kommunens verksamhet inte innebär egen några större problem. Det är enligt miljö- och hälsoskyddscheferna en vanlig uppfattning bland allmänheten att miljö- och hälsoskyddsförvaltningen hamnar i

SOU 1993 19 Miljö- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna 185 en lojalitetskonflikt när man utövar tillsyn över den egna kommunens verksamhet. En majoritet av miljö- och hälsoskyddscheferna dock i stället att anser man arbetar enligt en utvecklad praxis och med hjälp av sina expertkunskaper kan klara tillsynen på ett oantastligt sätt. Det framgår emellertid också att miljö- och hälsoskyddskontor i vissa fall undviker kontroverser genom att inte ta upp klara konfliktärenden. Miljö- och hälsoskyddscheferna har i några fall framhållit att man felaktigt uppfattas som en polisiär myndighet och inte den rådgivande instans som man är. Sådana uttalanden tyder enligt utredningen på att man inte alltid är klar över sin roll som tillsynsmyndighet. Av undersökningen framgår också att flera miljöoch hälsoskyddschefer i stället framhåller att man skall vara både rådgivare och tillsynsmyndighet över den kommunala verksamheten. En majoritet av miljö- och hällsoskyddscheferna anser att samarbetet inom kommunen med politiker och tjänstemän från andra kommunala verksamhetsområden fungerar bra. I allmänhet utsätts miljö- och hälsoskyddsnämndens inspektörer inte för någon otillbörlig påverkan och tar inte heller ovidkommande hänsyn vid tillämpningen av lagstiftningen. De flesta miljö- och hälsoskyddschefer anser att det inte är problematiskt att sitta med i arbetsgrupper och gemensamma projekt i kommunen. Uppfattningen finns också att inom man miljö- och hälsoskyddskontoret är mer noggrann och lägger stor vikt vid att arbeta professionellt när man handlägger ärenden har med den som egna kommunens verksamhet att göra för att undvika lojalitetskonflikter. Nästan hälften av de intervjuade miljö- och hälsoskyddscheferna anser emellertid att miljö- och hälsoskyddets arbetsmöjligheter och effektivitet blir lidande i de få fall då det verkligen uppstår en rollkonflikt.

l samband med att kommunallagen utformades behandlades miljö- och

hälsoskyddsnämndens ställning. Det bestämdes då nämnd inte får att samma vara ansvarig för drift av en verksamhet och för tillsynen. l ll kommuner finns enligt utredningens enkät i dag en förvaltningsorganisation som innebär att den som är ansvarig förvaltningschef för drift av verksamhet där miljö- och hälsoskyddsnämnden har tillsyn också är ansvarig förvaltningschef för denna tillsyn. Detta är otillfredsställande. Även det i om ett enskilt fall är möjligt att tillsynen kan bedrivas på ett tillfredsställande sätt så är förhållandet i sig sådant att tillsynsmyndigheten måste ha svårt att vinna den respekt och trovärdighet för sin verksamhet som måste känneteckna all offentlig tillsyn. Vi anser att samma förvaltning inte bör ha ansvaret för drift och tillsyn, och att det är ett politiskt ansvar att organisera den kommunala verksamheten så att detta inte blir fallet.

186 Miljø- och hälsoskyddstillsynen och kommunerna SOU 199319

7.3.7 Behov av interkommunal samverkan

Ett utbyte av tjänster mellan olika kommuner där man utnyttjar varandras specialkompetens inom tillsynen förekommer i dag. Erfarenheterna är övervägande positiva. Utbytet ger ett värdefullt stöd till kommuner som saknar en viss kompetens, samtidigt som det gör det lättare för de kommuner som har förutsättningar att behålla och vidareutveckla den specialkompetens man byggt upp. Att anlita personal från en annan kommun kan också vara en möjlighet i de fall då tillsynen riktar sig mot den egna kommunens verksamhet och det bedöms lämpligt att den utförs av en person med friare ställning än den egna kommunens tjänstemän. Enligt utredningens bedömning kommer behovet av samverkan som innebär att kommuner utnyttjar varandras kompetens att öka, bland annat till följd av att miljötillsyn överförs till kommunerna. Även inom hälsoskyddstillsynen mer bedöms behovet komma att öka. För att miljö- och hälsoskyddsfunktionen i en kommun skall kunna fullgöra myndighetsuppgifter i en annan kommun fordras emellertid vissa ändringar i gällande rätt. Det är nämligen inte möjligt för en person som inte är tjänsteman hos den aktuella myndigheten att utöva myndighetstillsyn och därvid äga tillträde till lokaler, ta prover och begära de uppgifter som behövs. En möjlighet, som redan tillämpats av några kommuner, är att en inspektör samtidigt är anställd de olika kommuner där han arbetar med tillsynsuppgifter. av Denna möjlighet är emellertid begränsad eftersom anställningen måste vara så pass omfattande att ett tjänsteförhållande uppstår. Detta kräver normalt att arbetstiden bör var minst 15% av en heltidsanställning. Vi anser därför att de formella hinder som nu finns för de lokala miljö- och hälsoskyddsnämnderna att låta personal från annan kommuns förvaltning utföra myndighetsuppgifter förrättande inspektioner, provtagning m.m. bör som av undanröjas. Lokaldemokratikommittén har till uppgift att fullfölja det arbete som ligger bakom kommunallagen och att utarbeta förslag till förändringar i vissa delar av lagen. Enligt sina direktiv skall lokaldemokratikommittén ta del av relevanta förslag från denna utredning. Vi föreslår därför att lokaldemokratikommittén lämnar förslag till hur behovet av att utnyttja personal från andra miljö- och hälsoskyddsförvaltningar för inspektioner kan lösas.

8 Stöd till kommunernas

miljöarbete

l det avslutande kapitlet tar vi några områden där utredningen funnit att upp det ñnns särskilda behov av stöd för att kommunernas miljöarbete skall utvecklas. Vi anser sålunda att samverkan på nationell nivå mellan de olika en områden där miljö- och hälsoskyddsnämnden lokalt har tillsynsansvaret avsevärt skulle underlätta lokal planering och prioritering av arbetet, och föreslår därför att ett samrådsorgan inrättas. Vi tar också behovet ett upp av bättre kommunikationssystem för lokalt genomförande nationella miljöav mål, och föreslår att detta skall utvecklas vidare i samverkan mellan staten och kommunerna. I ett avsnitt diskuterar vi behovet av forskning och utvecklingsarbete som stöd för kommunernas miljöarbete, och lämnar förslag bland hur annat om Naturvårdsverket i ökad utsträckning skall kunna stödja forskning och utvecklingsarbete som är vikt för kommunernas arbete för långsiktigt av en hållbar utveckling.

Utredningen anser, i fråga om forskning och utveckling att det lokala perspektivet bör förstärkas i kunskapsöversikter över aktuell miljöforskning från olika centrala myndigheter; att kommunerna bör utnyttjas mer för att bedöma miljö- och samhällsrelevans i forskningsansökningar behandlas bland annat Natursom av vårdsverket; att de centrala tillsynsmyndigheterna på miljö- och hälsoskyddsområdet mer aktivt bör stödja kunskapsförsörjning och kunskapsutveckling på lokal nivå. Prioritering av kunskapsöversikter måste göras i dialog med m.m. kommunerna; att anställda i det lokala miljö- och hälsoskyddet behöver kunskap och ges bättre möjligheter att söka relevant information från forskning. Det kan ske genom komplettering av grundutbildningen för miljö- och hälsoskyddsinspektörer och att påbyggnadskurser anordnas i anslutning till sådan grundutbildning.

188 Stöd till kommunernas miljöarbete SOU 1993 19

Utredningen föreslår att det inrättas ett samrådsorgan mellan de myndigheter som centralt har ansvaret inom de områden där miljö- och hälsoskyddsnämnden har det lokala tillsynsansvaret. Till detta samrådsorgan bör knytas representanter för länsstyrelserna och kommunerna; att samrådsorganet skall ha som uppgifter att samråda kring tidsplaneringen av olika nationella insatser såsom kam- panjer och inventeringar, samverka kring insamling av uppgifter från miljö- och hälsoskydds- nämnderna, samråda om hur utgivandet av nya föreskrifter, allmänna råd och dy- likt ställer krav på lokala aktiviteter kan samordnas i tiden, som vara ett forum för dialog mellan de olika tillsynsområdena; att samrådsorganet administrativt knyts till Naturvårdsverket.

att ett kommunikationssystem utvecklas för att nationella miljömål skall få ett genomslag på lokal nivå; försöksverksamhet initieras där lokala handlingsprogram utarbetas och att en föregås av en dialog mellan stat och kommun enligt den modell som nu utvecklats inom Naturvårdsverket Strategi för regional miljö; att centrala myndigheter får i uppdrag att stödja arbetet; att beslut eller förändring av antagna nationella miljömål föregås av om nya en dialog med kommunerna och andra; att det utreds vidare hur kommuner och länsstyrelser kan ges möjligheter att omfördela resurser mellan sektorer för att på kostnadseffektiva sätt uppnå nationella miljömål.

att Naturvårdsverket tillsätter en projektgrupp med uppgift att initiera och finansiera forskning vad gäller kommunernas arbete för en god livsmiljö och en långsiktigt hållbar samhällsutveckling; att Naturvårdsverkets forskningsanslag i ökad utsträckning skall användas till forskning om lokalt utvecklingsarbete; att Naturvårdsverkets forskningsnämnd utökas med en ledamot med förankring i kommunalt miljö- och hälsoskyddsarbete; att forskning tillsynsverksamheten byggs i anslutning till grundutom upp bildning av miljö- och hälsoskyddsinspektörer.

SOU 1993 19 Stöd till kommunernas miljöarbete 189

8.1 Bättre nationell samverkan

8.1.1 Behovet samverkan på nationell nivå

av

inom miljö- och hälsoskyddsområdet

Den uppdelning av det centrala myndighetsansvaret som föreligger på miljö- och hälsoskyddsområdet ger upphov till svårigheter när det gäller att få lokalt genomslag för nationella prioriteringar liksom när det gäller det centrala stödet till den lokala verksamheten. Särskilt i fråga om den lagreglerade tillsynen är bristen på samordning ett problem. Den centrala tillsynen utövas av flera myndigheter. De viktigaste är Naturvårdsverket, Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Statens strålskyddsinstitut, Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen. Myndigheterna har etablerat sina kontakter med den lokala nivån inom sin myndighetssfár under olika tidsepoker. Olika praxis har därför vuxit fram för samarbetet med den lokala tillsynsmyndigheten. Någon egentlig samordning av centrala myndighetsuppgifter i förhållande till

miljö- och hälsoskyddsnänmnderna förekommer inte mellan dessa myndigheter.

På lokal nivå medför detta att krav på åtgärder framförs från olika myndigheter utan inbördes koordinering och än mindre prioritering. Samlat ställs det också krav på större insatser än vad som finns utrymme för lokalt. Det otillfredsställande med detta förhållande har tidigare belysts bland annat i en rapport från Stat-kommunberedningen och Statskontoret, Driver statens styrning upp kommunernas kostnader I denna rapport framhålls att det förekommer vad man kan kalla överstyning från den nationella nivån. Denna överstyrning resulterar i bristande möjligheter till styrning. De lokala myndigheterna tvingas att välja och prioritera bland uppgifter som man i och för sig är skyldig att utföra. I många fall leder detta till att åtgärder som är mätbara och konkreta genomförs, trots att det ofta finns viktigare uppgifter inte är som mätbara på samma sätt. Resultatet blir också att de möjligheter de nationella som myndigheterna har att styra och påverka den lokalt bedrivna verksamheten uteblir eftersom den lokala nivån drabbas för många och okoordinerade styrsignaler. av Vi anser att en ökad samverkan såväl mellan de olika samhällssektorema som mellan de administrativa nivåerna den nationella, den regionala och den lokala - är nödvändig för att insatserna inom miljö-och hälsoskyddstillsynen skall ge optimal effekt. Genom att det nu skapats sammanhållen och samordnad en regional länsförvaltning elimineras en del av olägenheterna för den lokala nivån. En samlad miljölagstiftning i en miljöbalk som inom kort kommer att föreslås medför också att en viss samordning möjliggörs. Behovet samverkan mellan av

190 Stöd till kommunernas miljöarbete SOU 199319 centrala myndigheter i vissa frågor kvarstår dock. Det krav som enligt utredningen bör ställas på den nationella nivån är att den behandlar miljö- och hälsoskyddsproblemen utifrån ett helhetsperspektiv, på samma sätt som man på lokal nivå allt mer måste arbeta samlat med miljö- och hälsoskyddsfrågorna i bland annat tillsynen och samhällsplaneringen, liksom i förhållande till allmänheten och det lokala näringslivet. Utredningen anser att det finns behov av att inrätta ett samrådsorgan på den nationella nivån för att samverka angående vissa nationella insatser inom de områden där miljö- och hälsoskyddsnämnden har det lokala tillsynsansvaret. Vi anser det lämpligt att enkäter och övrig insamling av uppgifter från miljöoch hälsoskyddsnämnderna när det är möjligt samordnas i tiden. Det underlättar för miljö- och hälsoskyddsnämnderna att planera sitt arbete. I samband med att miljö- och hälsoskyddsnämnderna levererar de infordrade uppgifterna skall de ha möjlighet att också redovisa till den centrala nivån hur allmänna råd och annan vägledande information, kunskapsöversikter m.m. kunnat tillämpas och vilka problem som uppkommit i samband därmed, samt om behovet av ytterligare insatser från de centrala myndigheterna. Om miljö- och hälsoskyddsnämnderna vet att de varje år på detta sätt får möjlighet att informera de centrala myndigheterna om sina behov och erfarenheter bör dessa rapporter kunna bli till stor nytta för prioriteringen av de centrala insatserna. Vi föreslår att samrådsorganet skall ha som uppgifter att samråda kring tidsplaneringen av olika nationella insatser såsom kampanjer och inventeringar, samverka kring insamling av uppgifter från miljö- och hälsoskyddsnämn- derna, samråda om hur utgivandet av nya föreskrifter, allmänna råd och dylikt som ställer krav på lokala aktiviteter kan samordnas i tiden, vara ett forum för dialog mellan de olika tillsynsområdena på central nivå. -

Vi anser vidare att representanter för den lokala och regionala nivån bör knytas till samrådsorganet. Utredningen har övervägt olika sätt att få till stånd ett forum med den roll och de uppgifter som beskrivits. Vi har stannat för att föreslå samrådsorganet knyts

till Naturvårdsverket. Övriga berörda myndigheter bör samverka med Naturvårds-

verket. Naturvårdsverket har nyligen inrättat ett tillsynsråd, vars uppgift bland annat är att öka samordningen mellan olika tillsynsmyndigheter och utveckla arbetet med prioriteringar. I rådet ingår representanter från Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Arbetarskyddsstyrelsen, länsstyrelser, kommuner och närings-

SOU 1993 19 Stöd till kommunernas miljöarbete 191

livet. Skapandet av detta råd är enligt utredningen ett positivt steg mot ökad samverkan mellan centrala myndigheter, och bör även kunna underlätta planering och prioritering i kommunerna. Tillsynsrådet skall dock enbart behandla frågor

som rör miljöskyddslagstiftningen i huvudsak miljöskyddslagen och lagen

om kemiska produkter. Från miljö- och hälsoskyddsnämndernas perspektiv behövs ett forum för nationell samordning inom ett betydligt bredare område i princip för hela det område där nämnden har myndighetsuppgifter enligt miljö- och hälsoskyddslagarna. Tillsynsrådet innebär därför ingen lösning på det behov av samverkan som redovisats.

8.1.2 Miljöstrategier dialog

-

för att genomföra miljömål

För att förverkliga ambitionerna även i global mening långsiktigt om en - hållbar utveckling krävs högt satta mål och omfattande åtgärder. För genomförandet kommer samordnade insatser att behövas mellan samhällets olika sektorer och nivåer, på sätt både ekologiskt och ekonomiskt innebär effektiv som en hushållning med de gemensamma resurserna. I många fall krävs omfattande åtgärder i kommunerna för att målen skall genomslag. För flera av de nuvarande nationella målen har Naturvårdsverket på regeringens uppdrag utarbetat aktionsplaner. Dessa beskriver problematiken på respektive område grundligt och behandlar de olika sektorernas och ansvar möjligheter att minska belastningen på miljön. Sektorsansvaret, liksom ekonomiska styrmedel, betonas starkt även i riksdagens beslut miljöpolitiken. om

Aktionsplanerna och besluten nationella mål emellertid otillräcklig

om ger en vägledning för miljömålens förverkligande på de olika nivåerna i samhället. Den lokala nivån har inte heller deltagit i utarbetandet dem. På vissa områden av används lagstiftning som ställer krav på kommunernas arbete medel att nå som målen. Det gäller exempelvis CFC-awecklingen och utbyggnad kväverening av i kommunala reningsverk. På andra områden saknas strikt statlig styrning, och en en sådan vore enligt utredningens mening inte heller sig lämplig eller vare verkningsfull. Utredningens arbete visar att det visserligen utförs relativt mycket verksamhet i kommunerna inom de flesta områden där nationella miljömål har utarbetats, men att verksamheten sällan har initierats av eller uppfattas led i ett arbete som enligt rikdagens beslut. Se vidare avsnittet Miljö- och hälsoskyddschefers svar om det samlade miljöarbetet i kapitel 3. Det är vanligt lokalt inte att man ens känner till de nationella målen. Samma problem finns i fråga många de om av mål som Sverige åtagit sig att arbeta med i internationella konventioner.

192 Stöd till kommunernas miljöarbete SOU 199319 Samtidigt har kommunerna enligt vår bedömning betydande möjligheter att bidra till målens förverkligande, genom ett samordnat miljöarbete i fråga om planering, utbildning, information, drift, upphandling och tillsyn. I några kommuner har man prövat att utarbeta åtgärdsprogram för att lokalt genomföra de nationellt beslutade målen. Arbetet med en sådan nedbrytning eller anpassning har inneburit betydande svårigheter. Vi konstaterar därför att det behöver utvecklas ett kommunikationssystem för att genomföra nationella miljömål på lokal nivå.

Anpassning dialog åtaganden - -

Samtidigt som miljöarbetet blir allt mer internationellt är det tydligt att åtgärder på de flesta områden måste vidtas lokalt. Att mål i första hand formuleras på nationell nivå är naturligt. För vissa mål, exempelvis när det gäller koldioxid, har utsläppen inte någon specifik betydelse på lokal eller regional nivå. Däremot har genomförandet specifikt olika förutsättningar i olika delar av landet. I andra fall, t.ex. för kväveproblematiken, har nationella mål både olika betydelse för lokala och storregionala miljöeffekter och olika möjligheter att genomföras på dika nivåer. Förutsättningarna för att få genomslag för miljömål som dessa skulle enligt utredningens mening förbättras väsentligt om kommunerna ñck möjlighet att spela aktiv roll i formulering och genomförande. Det gäller bland annat samen mer hällsplaneringen i vid mening. Det finns alltså anledning att se över formerna för utarbetandet och uppföljningen av nationella miljömål. Vi vill poängtera att den gemensanma uppgiften att genomföra nationella miljömål måste formuleras i dialog mellan staten och bland annat kommunerna. För att målen skall förverkligas i ett lokalt arbete räcker det inte med at de formuleras uppifrån. För genomförandet krävs en anpassning av den kommunala verksamheten, en effektivisering av arbetet med att minska utsläpp och störningar från befintlig verksamhet och att insatser görs för att förebygga att nya miljöstörningar uppstår. Arbetet kräver enligt vår uppfattning en aktiv ditlog mellan de olika aktörerna, där det kan ske en anpassning av målen till möjligheter och behov, och där former för ömsesidiga åtaganden kan utvecklas. Det räcker inte med att målen bryts ned till lokal nivå. Vi anser alltså att det behöver skapas former för en utvecklad dialog mellan stat och kommuner hur nationella mål och internationella överenskommelser om skall komma till uttryck i landets kommuner, mot bakgrund av deras möjligheter att medverka till deras förverkligande. En sådan dialog och ännu mer åtaganden om genomförandet förutsätter att sektorsansvaret och nivåansvaret tydligare -

SOU 1993 19 Stöd till kommunernas miljöarbete 193

klaras ut i förhållande till varandra. l samverkan mellan Naturvårdsverket, Boverket, Kommunförbundet och några länsstyrelser har ett utvecklingsarbete nyligen slutförts som presenteras i rapporten Strategi för regional miljö. Detta arbete är intressant och bör prövas praktiskt. Det nämnda utvecklingsarbetet innefattar hela kedjan från objektiv redovisning av miljöns tillstånd och för utveckllingen, beskrivning de prognos av viktigaste miljöproblemen, regional anpassning miljömål till handlingsprogram av som anger vem som är ansvarig för åtgärderna. Utredningen föreslår att regeringen stöder fortsatt utveckling strategin en av för regional miljö där också utarbetande lokala handlingsprogram beslutas av som politiskt skall ingå. Det kan i en region kostnadseffektivt att söka nedbringa belastningar vara mer på miljön genom åtgärder i en viss sektor än i andra. Detta innebär i sin tur att kommuner och länsstyrelser i sådana fall borde ha möjlighet att omfördela resurser från en sektor till en annan. Ett utvecklingsarbete rörande förslag om hur kommuner och länsstyrelser skulle kunna omfördela mellan sektorer s.k. kvävepool pågår resurser genom en inom Boverket. Syftemet går, kortfattat, ut på att avgifter läggs på de verksamheter som belastar miljön t.ex. ett vattensystem med kväve. Avgifter tas ut - från avloppsanläggningar, industrier och jord- och skogsbruk i förhållande till deras bidrag till kväveutsläppen efter principen förorenaren betalar och samlas , i en gemensam pool och fördelas kommunerna eller ett vattenvårdsförbund. av Medlen i poolen skall sedan användas till att vidta de åtgärder störst som ger kväveminskning per satsad krona. Förslaget om kvävepool och andra liknande modeller kräver omfattande förändringar, förutsättningar vi bör utredas vidare. Möjligheter vars anser av detta slag bör också kunna prövas inom för ett arbete med lokala ramen handlingsprogram med utgångspunkt från regionala miljöanalyser.

En modell för planering och uppföljning

Som framgår ovan är det viktigt att för genomförande beslutade program av miljömål kommer till stånd och får sådan tyngd att beslutade miljömål kan en genomsyra miljöarbetet i vårt land. På alla nivåer bör identifiera sig med de man nationella miljömålen. Det är också viktigt att lokalt har stor frihet man att avgöra inom vilka samhällssektorer åtgärderna bör vidtas. Utredningen förordar att införandet miljömål, liksom större revideav nya ringar av de beslutade, föregås där företrädare för landets av en process kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter samråder hur de nationella om miljömålen skall formuleras. I detta arbete bör andra såsom miljörörelsen parter,

713-0212

194 Stöd till kommunernas miljöarbete SOU 199319

Ett sätt att arbeta

västsvensk Agenda 21

De regionala miljöanalyserna har för många länsstyrelser varit viktiga dokument i arbetet med att konkretisera de nationella miljömålen. De har varit förutsättning för ökat sektorsansvar och givit ett bättre underlag för en förebyggande miljöarbete och beslut om enskilda åtgärder. l Göteborgs och Bohus län har erfarenheterna från miljöanalysen kopplats med ett arbete på att regionalt förverkliga handlingsplanen från samman FN-konferensen i Rio de Janeiro Agenda 21 och kretsloppsprincipen, - och initierat bred samverkan med Bohuslandstinget, GöteborgsRegionen en och Göteborgs Stad. Länsstyrelsen samordnar och leder arbetet, som även innehåller samverkan med övriga kommuner i länet liksom med olika sektorer transport, energi, avfallshantering m.fl.. Arbetet skall under 1994 resultera i att de nationella målen för miljön har formulerats och konkretiserats på regional och lokal nivå, analys miljötillståndet, utsläpps- och belastningsförhållanden att en av skall ha genomförts och fastställt i vilken mån målen har uppfyllts, att åtgärdsbehov har defmierats och kvantifierats, åtgärdsprogram för miljövårdsarbetet i länet och Västsverige formuatt leras i form miljöstrategier för regionen, lokala områden och sektorer av västsvensk Agenda 21. - eller en

Miljömål skall redovisas för hälsa, biologisk mångfald, hushållning med där analysen skiljer på flödande resurser, förnybara och naturresurser ändliga resurser, utsläpps- och begränsningsmål för luft, vatten, samt som mark och buller. Beskrivningen miljötillstândet skall ta upp situationen i av regionen och hur den påverkas miljöstörande ämnen och aktiviteter. genom Sammanställningen, till stor del skall redovisas i tabeller och kartor, som kommer att omfatta situationen i fyra tätorter och i naturlandskapet. .De åtgärdsförslag den regionala miljöanalysen leder fram till som sammanfattas i Agenda 21, skall användas både för regionen som en som helhet och underlag för kommunerna och olika sektorer. som

SOU 1993 19 Stöd till kommunernas miljöarbete 195

Fyra huvudområden i åtgärdsprogrammet är planerade miljöanpassat transportsystem, miljöanpassad energiförsörjning, produktflöden samt hälsa och säkerhet. Alla kommuner i regionen deltar, i olika utsträckning, i dialogen och i ett mer aktivt arbete med projektet. Tjänstemän från miljö- och hälsoskyddsförvaltningar och planeringsavdelningar liksom politiker medverkar.

och näringslivet, också ges tillfälle att delta. När miljömålen sedan antagits bör de genomföras i dialog och samverkan på regional nivå mellan bland andra kommuner och länssstyrelser. Denna fas måste innebära en mycket aktiv samverkan mellan kommuner och länsstyrelser, där kommunerna ger sina tolkningar av hur nationella miljömål kan komma till uttryck i respektive kommun. Detta innebär både förankring målen och ett en av formaliserat klargörande från kommunerna i vilken omfattning de kan av genomföras. Under processen bör man också klargöra hur olika insatser skall följas upp och utvärderas. Detta bör kunna ske fortlöpande, och innefatta kommunikation en där åtgärder som visar sig framgångsrika och kostnadseffektiva lyfts fram. vara Det är angeläget att uppföljningen genomförs så att det lokala perspektivet kommer fram. Genom detta finns grunden för att på liknande sätt när det som

gäller översiktsplaneringen bringa olika nivåers synsätt i samklang med varandra.

Den modell som skisseras skulle den skulle omfatta flertalet miljömål - om och införas samtidigt i hela landet innebära mycket omfattande uppgifter för såväl kommuner som statliga organ. Vi föreslår i stället uppläggning i enlighet en med Strategi för regional miljö, och att regeringen verkar för att arbetsmodellen provas praktiskt och successivt införs. Boverket, Naturvårdsverket och andra berörda centrala myndigheter bör i uppdrag att stödja detta utvecklingsarbete. Vi föreslår också att frågor om hur länsstyrelser och kommuner kan ökad ges befogenhet att fördela resurser och prioritera insatser för att uppnå målen oberoende av sektorsgränser utreds vidare och provas.

8.2 Forskning och

utveckling

Forskning och utveckling är ett betydelsefullt medel för att skapa kunskap, ny ñnna orsaker till problem, sätta dem i teoretiska förklaringsmodeller samt förmedla kunskaper behövs för att lösa aktuella problem. som Det lokala miljöarbetet, som är inne i en period stark förändring, är i stort av

behov av stöd genom forskning och utveckling. På sätt är forsknings- och

samma

196 Stöd till kommunernas miljöarbete SOU 1993 19

utvecklingsverksamhet i behov närmare anknytning till den praktik som det av en lokala miljöarbetet innebär.

8.2. l Sektorsforskning

En för den svenska forskningspolitikens grundläggande princip är att varje samhällssektor har ansvaret för att bedöma, formulera, initiera, finansiera, följa och utvärdera forskning inom den egna sektorn. I 1987 års forskningsupp politiska proposition krävdes att miljöhänsyn skall tas i den egentliga sektorsforskningen avseende bland annat energiförsörj ning, transporter, areella näringar, industriell utveckling och samhällsbyggnad. Denna princip är viktig och det forskningsarbete utförs är i många avseenden värdefullt. som Det är emellertid svaghet att kontakterna mellan denna forskning och det en lokala miljöarbetet med några undantag inom främst tekniska områden är - fåtaliga. Bristen på kontakter innebär att det ofta är svårt för de praktiskt verksamma att få information och kunskaper om de forskningsresultat som är tillämpliga inom det kommunala miljöarbetet. För forskningen medför bristen på kontakter att den alltför lite utgår från problem som man möter i det dagliga miljöarbetet. Bedömning samhällsrelevans och miljörelevans saknas därför av av ofta.

8.2.2 Behovet tvärsektoriell forskning

av

Sektorsforskningen har sina begränsningar. Nya problem kräver ofta nya samverkanspartner och samverkan som sträcker sig över de traditionella sektorsgränserna. Som framhålls i utredningen Långsiktig miljöforskning SOU 199268 tvärsektoriell forskning viktig för få till stånd ett samordnat är en att för styrning samhället långsiktigt hållbar utveckling. Eftersom program av mot en kommunerna enligt utredningen har nyckelroll i sådan utveckling är det en en angeläget att den lokala nivån får betydligt större uppmärksamhet i miljövårdsforskningen än vad den för närvarande har. Inom Naturvårdsverket tillsätts vid behov projektgrupper för att under en begränsad tid, vanligtvis fyra år, initiera och följa upp forskning inom utvalda områden efter föreslås forskningsnämnden. Dessa projektgrupper program som av sammmansätts forskare och representanter för avnämarna. av Utredningen föreslår att Naturvårdsverket tillsätter en projektgrupp med uppgift att initiera och finansiera forskning som gäller kommunernas arbete för god livsmiljö och långsiktigt hållbar samhällsutveckling och att forskningsen en

SOU 199319 Stöd till kommunernas miljöarbete 197

nämnden får i uppgift att lägga upp ett program för detta. Flera områden behandlas i betänkandet är angelägna att stödja via ett som sådant Det gäller bland annat forskning om miljömål och strategier för program. implementeringen kommunal nivå, metoder för uppföljning och utvärdering kommunalt miljöarbete bland annat miljörevision och miljöräkenskaper. av genom Forskning allmänhetens attityder och beteenden och om strategier för att om stödja miljöanpassade levnadsvanor är ett annat angeläget område. För utvecklingen den kommunala tillsynen enligt miljö- och hälsoskyddslagarna ñnns av stort behov forskning metodik, liksom om hur miljö- och hälsoskyddsett av om inspektörernas erfarenhetskunskap skall kunna systematiseras och tas bättre till

vara. För att föra forskningen närmare de behov har i det lokala miljöarbetet man föreslår vi också att Naturvårdsverkets forskningsnämnd utökas med en ledamot representerar kommunalt miljö- och hälsoskyddsarbete. som

8.2.3 Behovet information från forskningen

av

Behovet information till det lokala miljöarbetet från forskning och utveckling av har behandlats i rapporten Kontakter mellan forskning och praktik på miljö- och hälsoskyddsområdet publicerad i K unskapsöverföring och kunskapsvård, Dalarnas Forskningsråd 1990. Enligt rapporten finns ett stort behov och intresse av ett förbättrat kunskapsutbyte mellan forskare och dem som är praktiskt verksamma. I rapporten påpekas också att informationsutbudet för närvarande är omfattande och splittrat. Rapporten föreslår att forskningsinformationen skall bli mer lättillgänglig bland annat att den bearbetas med ett tillämpningsperspektiv och genom sammanfattas på ett lättillgängligt sätt. Informationslösningar bör så långt som möjligt direkta i stället för att hänvisa vidare till rapporter. Därför är ge svar t.ex. fulltextdatabaser att föredra. Rapporten föreslår att forskningsresultat skall spridas mer aktivt genom att kunskapssammanställningar och populärversioner ges ut. Man förslår också kontakter mellan forskare och praktiker genom konferenser, arbetsgrupper seminarier etc. På det miljömedicinska området Statens miljömedicinska laboratorium ger miljömedicin sedan 1987 skriften MILJÖMEDICIN med

numera Institutet för ut

denna inriktning. Den har blivit uppskattad i kommunerna. Lättill gängli och översiktlig information kunskapsutvecklingen inom olika g om delområden Miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna saknar behövs av flera skäl. i allmänhet personal med utbildning och träning i att söka information från den

198 Stöd till kommunernas miljöarbete SOU 1993 19

forsknings- och utvecklingsverksamhet som bedrivs inom universitet och högskolor. Miljö- och hålsoskyddet täcker därtill ett mycket brett kunskapsfält. Det är omöjligt att vid sidan av en daglig verksamhet hålla sig å jour med utvecklingen inom detta område man skall vara hänvisad till att ta del av om traditionella forskningsrapporter. Vi att Naturvårdsverket och andra centrala myndigheter bör förstärka anser det lokala perspektivet i sin förmedling forskningsresultat genom aktuella av Översikter, symposier och annan information. Verken bör också i sina kontakter med universitet och högskolor verka för att dessa skapar lättillgängliga former för information forskning på områden är relevanta för kommunernas om som miljöarbete. Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Socialstyrelsen, Livsmedelsverket och Boverket bör regelbundet ut kunskapsöversikter inom relevanta områden ge för det lokala miljö- och hälsoskyddsarbetet. En lämplig utgångspunkt för sådana kunskapsöversikter är regeringens miljömål. Vi anser också att det finns ett stort behov stöd från centrala myndigheter för implementeringen av Agenda 21 från av FNs konferens miljö och utveckling i landets kommuner och de delar av det om kommunala miljöarbetet som behöver utvecklas för att det skall bli möjligt att leva upp till intentionerna i denna. Det är också nödvändigt att de centrala myndigheterna tar reda på inom vilka områden lokalt har behov sådana kunskapsöversikter. Former för detta man av kan skapas vårt förslag om inrättande av ett centralt samrådsorgan inom genom de olika områden där miljö- och hälsoskyddsnämnden bedriver tillsyn. Detta förslag innebär att varje kommun har möjlighet att gång per år rapportera till en det föreslagna organet vilka insatser från de centrala myndigheterna man har om behov av.

8.2.4 Behovet av kompetensutveckling hos

miljö- och hälsoskyddspersonalen

Kunskapsöversikter god allmän information om det aktuella kunskapsläget ger en inom ett område och är värdefull att ha för att bedriva versamheten lokalt. Behovet kunskaper är emellertid inte enhetligt, och i samband med handav läggning enskilda ärenden kan behovet information vara mycket speciñkt. av av Enligt rapporten Forskningsinformation och miljö- och hälsoskyddsinspektörer Thomas Tyden, Dalarnas forskningsråd är det primära inte hur miljö- och hälsoskyddsinspektörer skall informeras om resultat från forskarvärlden, utan hur miljö- och hälsoskyddsinspektörer skall informera sig om resultat från snarare forskningen. Tyngdpunkten bör förskjutas från att informeras mot att informera

SOU 1993 19 Stöd till kommunernas miljöarbete 199

sig. Det bör dock poängteras att det utbud av information som mellanlänkar m.fl.

för i form framförallt kunskapsöversikter, utbildningar m.m. är viktig

ansvarar av och behövs även framledes. Detta ställer krav på att man lokalt har kunskaper om var och hur man söker vetenskaplig information, ringar in problemområden, definierar frågeställningar samt vilka vägar kan användas för att söka vetenskaplig kunskap. om som Kommunerna bör därför satsa på att få till stånd förhållanden som är mer för utvecklingsarbete, där ett sådant kunskapssökande blir ett gynnsamma naturligt inslag. Detta ställer också krav på de anställda att ha förmåga och vilja att själva ändra arbetssätt. Vi att inspektörsutbildningen bör kompletteras så att den ger dessa anser kunskaper.

8.2.5 Behovet dialog med centrala myndigheter

av

Miljöforskningen skär de sektorgränser utgör grunden för samhällets genom som organisation liksom genom de gränser som traditionellt ñnns mellan de vetenskapliga diciplinerna. De förändringar vi föreslår innebär att det måste etableras en dialog mellan Naturvårdsverket och andra centrala myndigheter och kommunerna även i forsknings- och utvecklingsfrågor. Samtidigt måste det på kommunal nivå finnas större kunskap forskningens villkor och förutsättningar. Förutsättningar om skapas därigenom för att man lokalt skall kunna spela en betydligt mer aktiv roll än för närvarande när det gäller att följa, bedöma och tolka de forskningsresultat som kommer fram inom miljöområdet. Detta behov bättre forskningsanknytning bör beaktas bland annat i av utbildningen av miljö- och hälsoskyddsinspektörer. Det finns enligt utredningens uppfattning ett stort behov av att värdera miljörelevansen den forskning bedrivs. För närvarande görs en sådan av som bedömning innan ett projekt beviljas stöd. Naturvårdsverket har ansvaret för att bedöma miljörelevansen ansökningar forskningsbidrag. Vi anser att verket av om på olika sätt bör utvidga sitt samarbete med den lokala nivån i detta arbete. Ett huvudskäl till detta är att det bör ingå i den vetenskapliga processen att formulera rätt frågeställningar. Det är på lokal nivå i allmänhet har den nära kontakten man med de aktuella och praktiska problemen.

200 Stöd till kommunernas miljöarbete SOU 199319

8.2.6 Behovet av utvecklingsarbete

Inom det lokala miljöarbetet äger ett omfattande utvecklingsarbete rum som inte har den vetenskapliga anknytningen att det kan sägas ingå i vad man vanligtvis menar med forskning och utveckling. Med vetenskaplig anknytning avses att man anknyter till den vetenskapliga teoribildningen och relaterar resultaten till bestämda förklaringsmodeller. I övrigt kan det svårt att skilja på ett vara systematiskt och högtstående utrednings- och utvecklingsarbete och forskning. Utvecklingsarbetet riktas mot att lösa dagsaktuella problem. Det omfattar vitt skilda områden, exempelvis åtgärder mot sjukahusproblematiken, samsom verkansformer för miljöanpassad inköpspolitik och alternativ för att lösa avloppsoch avfallshanteringen inom spridd bebyggeslse. Medan det pågår ett relativt begränsat forskningsarbete i landets kommuner så är utvecklingsarbete detta slag totalt sett omfattande, och utredningen av bedömer att det även fortsättningsvis kommer att finnas ett stort behov av det. Det är emellertid svårt att få ett grepp om de totala insatserna i landets kommuner. Ett problem är att arbetet är dåligt samordnat. Flera kommuner bedriver därför likartat utvecklingsarbete, samtidigt som det finns områden som inte blir föremål för utvecklingarbete trots att det finns ett stort behov. Att det inte sker någon egentlig samordning innebär dålig hushållning med de samlade står till buds. Inom flera områden har det dock byggts upp mer eller resurser som mindre formella nätverk för att gemensamt bedriva sådan utvecklingsverksamhet mellan olika kommunala förvaltningar eller mellan olika kommuner. Det är angeläget att ta fasta på de många och relativt lösa samverkansformer vuxit fram och att utveckla dessa vidare. Därmed kan hushålla med de som man finns tillgängliga, så att det samlade kommunala utvecklingsarbetet resurser som så stort utbyte möjligt. Det är också angeläget att det finns möjligheter ger som att ekonomiskt stödja ett sådant arbete. Utvecklingsarbetet behöver också utvärderas och resultaten spridas. Genom att satsa systematiskt på utvecklingsarbete bygger man upp en kultur mer där de anställdas möjligheter att formulera problem, söka litteratur och metoder för att lösa problem ökar. Härigenom kan kommunerna på ett bättre sätt än för närvarande tillgodogöra sig resultat från det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs. Vi därför att fastare former för att kommunicera resultaten från ett anser sådant utvecklingsarbete mellan kommunerna i landet behöver byggas upp. Ansvaret för landsomfattande spridning måste ligga på Naturvårdsverket. en En förutsättning för utvecklingsarbetet är att kommuner samverkar för att få till finansiering. Samtidigt bör det enligt utredningens mening finnas stånd en former för statligt stöd till utvecklingsarbetet. Regeringen har anslagit 4,4

SOU 1993 19 Stöd till kommunernas miljöarbete 201 miljoner kronor för att stimulera kommuner att utveckla kretsloppsttänkande i planeringen och sprida information om detta. Enligt utredningens mening bör regeringen på motsvarande sätt ställa medel till förfogande för annat lokalt utvecklingsarbete på miljöområdet. Grunden bör vara att stöd lämnas till utvecklingsarbete som en eller flera kommuner gemensamt tar för, och att ansvar stöd utgår till cirka halva kostnaden. En möjlighet vi vill peka på är att de medel Naturvårsverkets forskningssom nämnd fördelar till forskning och utveckling i större utsträckning används för att stödja lokalt utvecklingsarbete. För närvarande anslås drygt 120 mkr till forskningsnämnden. Det bör också vara en viktig uppgift för de centrala myndigheterna och länsstyrelsen att i sin nya roll följa upp och utvärdera det lokala utvecklingsarbete som bedrivs.

8.2.7 Forskning metodik i tillsynsarbetet

om

Det har utvecklats olika traditioner och arbetsmetoder i den tillsyn den lokala

som miljö- och hälsoskyddsmyndigheten utövar. En kritisk diskussion om metoder

samt effektiviteten i olika sätt att bedriva verksamheten saknas emellertid i stort

sett. Vid de anläggningar som har kontrollprogram och där tillsyn utövas enligt miljöskyddslagen kontrollerar att kontrollprogrammet följs. På livsmedelsman området är ett snarlikt system under uppbyggnad. I andra fall bedrivs vanligen en mer eller mindre detaljerad tillsyn, där verksamheten kontrolleras mot bakgrund av gällande bestämmelser, Allmänna råd o.s.v. Som framgår av kapitel 7 anser att det finns behov av förnyelse och utveckling av det lokala tillsynsarbetet. I tillsynen kan flera arbetssätt förutom gängse inspektionsverksamhet ingå Bland dessa kan nämnas att verka för en miljöanpassad verksamhet bland företagen genom t.ex. branschträffar och lokala tillsynsråd och genom samarbete med företag, i Kemikaliesvepet. som Det finns stort behov av att klarlägga hur framgångsrika olika sätt att planera och genomföra tillsynen är. En utbyggd driftkontroll inom företagen leder också till andra krav på den offentliga tillsynen. Dessa bör närmare klarlåggas. Det är också viktigt att det sker en utveckling metoder för att bättre den av anpassa lokala tillsynen av varje enskilt objekt till behovet.

Idag tillämpas i många fall en fortlöpande inspektionsverksamhet där man i

förväg bestämt att vissa företag skall inspekteras med bestämda intervall. I andra fall väljer man slumpmässigt ut ett antal företag för inspektion. Ytterligare en metod är att inom ramen för olika projekt gå igenom ett större antal företag och utföra inspektioner i ett visst avseende. Även grunderna för provtagning och

202 Stöd till kommunernas miljöarbete SOU 1993 19

analys skiftar. I vissa fall tas slumpmässigt, i andra fall med utgångspunkt prov från olika strategier, t.ex. på basis erfarenheter brister vanligtvis av om var uppträder. Tyvärr saknas vetenskapliga kunskaper hur effektiva olika metoder om att bedriva tillsyn är. Någon forskning bedrivs inte inom området. Detta de gör att kunskaper och erfarenheter landets miljö- och hälsoskyddsinspektörer vinner som genom sin dagliga verksamhet inte blir föremål för insamling, sammanställning, analys, och prövning mot etablerade teorier liksom kritisk granskning på det sätt som en vetenskaplig process innebär. Det innebär också att de spridningsmekanismer som den vetenskapliga innebär saknas. Detta gör processen att tillsynen inte bedrivs mot bakgrund den samlade kompetens finns inom av som yrket. Inspektören anses ha två roller, en kontrollerande och rådgivande. Att en olika uppfattningar rollerna finns framgår bland den undersökning om annat av Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet gjort på utredningens uppdrag. Att förena inspektörens två roller kan svårt. Det är inte lätt att kräva åtvara gärder om en lösning man själv föreslagit inte fungerar. Samtidigt besitter ofta inspektörerna kunskaper lämpliga tekniska lösningar är värde för om som av stort den som är ansvarig för den verksamhet inspekteras. som Undersökningar visar att många miljö- och hälsoskyddsinspektörer upplever den kontrollerande funktionen problematisk och konfliktfylld. Den som rådgivande rollen är betydligt lättare att fullgöra. Miljö- och hälsoskyddsinspektörernas arbete kommer även i framtiden inatt rymma de två roller som beskrivits. Detta ställer speciella krav på inspektörerna. Avsaknaden av forskningsverksamhet gör också att de centrala myndigen heternas krav på insatser och föreställningar vad tillsyn är varierar och ofta om saknar den grund i verkligheten behövs. Inte heller deras föreskrifter, som Allmänna råd m.m. leder till nödvändig professionalisering den lokala en av tillsynsverksamheten. I något fall har man tagit det behov stöd miljö- och hälsoupp av som skyddsinspektörer har i samband med att konflikter uppkommit eller att inspektörerna av andra skäl fått behov sådant stöd. Området är emellertid av hittills i stort sett förbisett. Även i detta avseende är djupare kunskap en om inspektionsverksamheten värdefull. En rad olika aspekter på tillsynsverksamhetens bedrivande bör alltså bli föremål för forskning och kunskapsutveckling tekniska, juridiska, beteende- vetenskapliga, liksom effektiviteten i olika metoder. Vi sådan om anser att forskning i första hand bör bedrivas i anslutning till grundutbildningen miljöav och hälsoskyddsinspektörer.

Särskilt

yttrande

av sakkunniga Lars Fladvad, Peter Gavelin,

Sören Häggroth och Kia Regnér

I avsnitt 9 Miljö- och hälsoskyddstillsynen i kommunerna föreslår utredaren en strikt fördelning tillsynsansvaret enligt miljöskyddslagen mellan länsstyrelserna av och kommunerna. Vidare föreslås att möjligheten för länsstyrelsen att överlåta tillsynsansvaret till kommunerna tas bort. Eftersom utredningen kunnat konstatera att de allra flesta som arbetar med eller berörs miljötillsynen är positiva till den överföring av tillsynsansvaret till av kommunerna genomförts under de senaste åren bör den framtida miljötillsom synen självfallet bedrivas på lokal nivå. Genom det kommunala övertagandet tillsynsansvaret har miljötillsynen av förbättrats markant. Utvecklingen har också lett till resursförstärkningar inom miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna. Det i sin tur har medfört att många förvaltningar idag har betydligt förbättrad miljökompetens. Ett fortsatt överen tagande även kvalificerade tillsynsobjekt är ett naturligt led i en fortsatt av mera och komptensutveckling i kommunerna. resurs- Närheten till objekten och medborgarna är vanligen politiska argument för ett fortsatt kommunalt Övertagande miljötillsynen. Problem med tillräcklig av fackkompetens förbättrade möjligheter till tjänsteutbyte mellan kan lösas genom kommuner eller ordnade former för mellankommunal samverkan. Av andra skäl än det utredaren för fram kan det för ett fåtal anläggningar med särskilt stor miljöpåverkan även i framtiden vara praktiskt att länsstyrelsen har tillsynsansvaret. Dock med möjlighet för den kommun som så begär att ta över tillsynsansvaret. Möjligheten till delegering är ett viktigt led i av ansvar strävandena fatta beslut så nära den berörs möjligt och leder enligt att som som vår mening i sig inte till otydligare ansvarsfördelning. Snarare är det så att den en möjlighet, utredaren föreslår, att överföra det praktiska tillsynsarbetet på som huvudman än den har det formella ansvaret kan leda till oklarheter om annan som parternas roller.

204 Särskilda yttranden SOU 199319 Sammanfattningsvis anser vi att kommunerna ska ha ansvaret för miljötillsynen att länsstyrelserna kan ha ansvar för tillsynen av ett fåtal verksamheter med särskilt stormiljöpáverkan och för miljöfarlig verksamhet som utövas av försvarsmakten samt att länsstyrelserna efter framställan från kommunen ska överlåta ansvaret för tillsyn av verksamhet med särskilt stor miljöpåverkan.

Särskilda yttranden 205 SOU 1993 19

Särskilt yttrande

sakkunnig Ulla Fallenius

av

Inrättande av ett samrådsorgan

har i sitt betänkande föreslagit att ett samrådsorgan skall inrättas Utredningen de myndigheter centralt har ansvaret inom de områden som miljömellan som hälsoskyddsnämnderna har det lokala tillsynsansvaret för. Utredningen och föreslår samrådsorganet administrativt knyts till Naturvårdsverket. att Naturvårdsverket har nyligen inrättat ett tillsynsråd uppgift bland annat är vars

samordningen mellan olika tillsynsmyndigheter och utveckla arbetet med

att öka inom Naturvårdsverkets ansvarsområde i vid bemärkelse och med prioriteringar arbete sker inom Kemikalieinspektionen och Arbetarskyddsbeaktande av det som styrelsen. min uppfattning är föreslaget samrådsorgan optimal lösning för Enligt en samordna krav på åtgärder och inbördes koordinering inom hela miljö- och att hälsoskyddsnämndens område. Skälet härtill är att de frågor som faller inom livsmedelsområdet, djurskydd, strålskydd och hälsoskydd är helt väsensskilda från arbetsområdena yttre miljöskydd och naturskydd. Enligt min uppfattning bör tillsynsområdets arbetsuppgifter kunna vidgas till

omfatta andra frågor än tillsynsfrågor och härigenom bli den typ av

att efterfrågas inom arbetsområdena yttre miljöskydd, kemikalisamrådsorgan som efrågor, naturskyddsfrågor och likartade frågor. Vad den övriga samordningen helt väsensskilda arbetsområden i avser av förhållande till ovanstående och även så vitt jag förstår, även sinsemellan bör ske de centrala verken vid behov samverkar i tillämpliga delar detta genom att i likhet med vad sker mellan exempelvis Boverket och Naturvårdsverket. som

206 Särskilda yttranden SOU 1993 19

Särskilt

yttrande

av sakkunnig Kia Regnér

Utredningen har genomförts på kort tid och under en period av snabba förändringar i samhället. Utredningens underlag är därför till viss del ofullständigt. Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundets enkät från hösten 1992, visar att resurs- och organisationsförändringarna är mer omfattande än vad som framgår av utredningen. Utredningen har fokuserats på tillsyn enligt miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter vilket har begränsat beskrivningen och analysen det av omfattande verksamhetsområde miljö- och hälsoskyddet utgör. som Utredningen har delvis koncentrerats på det som är trender och har nya därmed inte tillräckligt tydligt lyft fram det som är och kommer att vara nödvändig basverksamhet bland annat inom hälsoskyddet. Det konstateras att samma nedskärningar i dag drabbar miljö- och hälsoskyddet som övrig kommunal verksamhet trots att inga minskningar kommunernas av ansvar inom verksamhetsområdet skett. Det konstateras också att kommunerna inte får minska sina åtaganden till skydd för miljö och hälsa och att verksamheten snarare ökar. I denna typ av verksamhet kan de effektiviserings- och rationaliseringsinsatser som naturligtvis görs inte ge några stora besparingar särskilt som resurserna redan tidigare oftast varit mycket begränsade och verksamheten fortfarande är under uppbyggnad. Även små förändringar och arbetsförutsättningar av resurser kan därför innebära avgörande skillnader i möjligheterna att arbeta förebyggande och effektivt. Mot denna bakgrund borde utredaren ha uttalat att resurstilldelningen för miljöoch hälsoskyddsarbetet måste baseras på kunskap om och noggranna analyser av verksamhetens behov och kommunens och med långsiktigt hållbar utansvar en veckling som mål. I utredningen konstateras att JO i sin granskning av Pajala kommuns beslut att inte avsätta resurser för livsmedelstillsynen uttalat att det bör ñnnas möjlighet att ingripa kommun åsidosätter sina skyldigheter enligt lag. Det mot en som konstateras att någon sådan möjlighet att ingripa ännu inte har införts. I stället har tjänstemannaansvaret enligt brottsbalken förstärkts och enskild tjänsteman kan en bli skyldig till underlåtenhet beroende på bristande resurser.

SOU 199319 Särskilda yttranden 207 Utredaren betonar länsstyrelsens ansvar att följa upp kommunernas arbete. Detta är dock inte tillräckligt. Frågan borde ha behandlats noggrannare med utgångspunkt i Pajala-ärendet och det utökade tjänstemannaansvaret. Frågorna vad kommunallagen skulle medföra för konsekvenser för miljöom och hälsoskyddet när den kommunala organisationen släpptes helt fri ledde till att KLIV-utredningen tillsattes. Organisationsfrågorna borde således ha fått ett större utrymme i utredningen. Särskilt då erfarenheterna från flertalet av de kommuner där organisationsförändringar ägt är negativa vad gäller miljö- och rum hälsoskyddets förutsättningar att hävda sig och pågående resursminskningar kan försvåra situationen ytterligare. Utredningen går relativt grundligt in på de fall då både drift av verksamheter och tillsynsansvar ligger inom förvaltning och konstaterar att det kan bli samma problem. Utredaren uttalar att det är ett politiskt ansvar att eftersträva att drift och tillsyn inte ligger inom samma förvaltning. Det borde vara ett politiskt ansvar att tillse att så inte sker. Intresse- och lojalitetskonflikter mellan exploateringsintressen och bevarandeintressen måste också uppmärksammas. Denna problemställning förbigås helt i utredningen. Rättssäkerhet, opartiskhet och kompetens konstateras vara mycket viktiga förutsättningar för att kunna bedriva ett bra miljö- och hälsoskyddsarbete.

Då bör naturligtvis organisationen sådan att intresse- och lojalitets-

vara konflikter minimeras, kompetensen utvecklas och integriteten i myndighetsarbetet inte behöver ifrågasättas. En organisationsmodell skall tydliggöra olika roller och både inom kommunen, inom organisationen och utåt. I propositionen till ansvar kommunallagen framhålls också att kommunen för att stärka kompetensen, oavsett nämndorganisation, har möjlighet att till att de olika funktionema hålls se klart åtskilda på tjänstemannanivån. Det är mycket viktigt att miljö- och hälsoskyddsfrågoma inte göms och avgörs i tjänstemannaorganisationen utan dessa skall lyftas fram till öppen nere debatt. Allmänhetens insyn och påverkansmöjligheter konstateras också i utredviktiga demokratifrågor. ningen vara mycket I utredningen klarläggs också att det i de flesta fall är miljö- och hälsoskyddsnämnderna och deras personal genom sitt arbete och sin kompetens drivit som fram ett bra miljö- och hälsoskydd och att det är angeläget att hålla ihop och använda den kompetens miljö- och hälsoskyddet besitter i kommunens som samlade miljöarbete. Effektiviseringsarbetet bör inriktas på förbättrade arbetsmodeller och ett brett samarbete inom hela verksamhetsområdet särskilt som

miljö- och hälsoskyddet ingår i både en vertikal nationell och en horisontell

lokal organisation.

208 Särskilda yttranden SOU 1993 19

Dessa konstateranden borde rimligen ha fullföljts med ett förord för den traditionella och väl beprövade organisationen, fristående nämnd med en en egen kompetent förvaltning, som en ändamålsenlig och tydlig organisationsmodell vilken minimerar intresse- och lojalitetskonflikter inom organisationen och som gagnar miljö- och hälsoskyddsarbetet och en öppen debatt. En förutsättning för att kunna bedriva ett effektivt lokalt miljö- och hälsoskyddsarbete är att centrala myndigheter inom området samordnar sina insatser och ger enhetliga signaler till kommunerna. Utredarens förslag inrättande om av ett centralt forum för samråd borde ha varit ett kraftfullare krav riktat mot centrala myndigheter att åstadkomma nödvändig samordning och att etablera ett fungerande och fortlöpande erfarenhetsutbyte med kommunerna exempelvis i from av ett Miljö- och hälsoskyddsråd. Synpunkter på utredningens förslag vad avser miljöskyddstillsynen framgår av särskilt yttrande gemensamt med Fladvad, Gavelin och Häggroth.

Utredningens direktiv

210 Bilaga SOU 199319

Kommittédirektiv

E

§51

Dir. 199120

Kommunernas arbete för en god livsmiljö

Dir. 199121

Beslut vid regeringsszimmztntråide 1991-03-21

Chefen för iniljödepartcntentet. statsradet Dahl. amfört.

Mitt förslag Jag föreslar särskild utredare tillkallas för att belysa hur kommuner att en tillsynsuppgifter och kommunernas arbete med miljöfragor i Övrigt skall nas förstärkas.

Bakgrund Kommunerna har en viktig roll i arbetet med att förbättra miljön. Miljöoch hälsoskyddsnämndernas tillsynsuppgifter miljöområdet har ökat under de senaste aren. Kommunernas övergripande ansvar för samhällsbyggandet innebar att även andra kommunala nämnder har viktiga uppgifter miljöomradet. Genom lagen l987l2 om hushållning med naturresurser naturresurslagen. och plan- och bygglagen 1987110 har kommunLm.. fatt ett ökat ansvar för att upprätthålla kvalitet i bebyggelse och närnerna miljö och för att hushallzi med landets naturresurser. Kommunernas verksamhet rörande zivfzillshantering. energiförsörjning, trafikplanering samt vatlen- och ;ivloppsfrångor paverkar ocksa i hög grad den lokala miljösituatio- Det samlade ansvaret för det förebyggande miljöarbetet i kommunerna nen. vilar pa kommunstyrelsen och kommunfullmâiktige. l propositionen 199091 l 17 kommunallag föreslåis att pa de s.k. specialreglerade om ny omradenzn skall kommunerna ges en ökad frihet att bestämma vilka nämnder skall finnas för att fullgöra de uppgifter som enligt riksdagens beslut som aligger kommunerna. [in ökad organisatorisk frihet innebar dock inte. vilket ocksa framhalls i propositionen. att nationella mal eller statliga föreskrifter och andra regler far asidosåittas. lc uppgifter aligger kommunerna milste oavsett hur som -

SOU 1993 10 Bilaga 211

kommunen väljer att organisera sitt arbete bli utförda i enlighet med gäl- lande författningar. Samtidigt är det enligt propositionen särskilt viktigt att miljöhänsynen kommer så tidigt som möjligt i all kommunal verksamhet och planering. Att hantera miljöfrågor integrerat med andra frägor i den kommunala verksamheten kan i många fall vara en fördel. Särskilt uppgiften att göra avvägningar i lokala miljöfrågor och mellan skilda samhällsintressen är väl ägnad att skötas av de politiskt ansvariga organen i kommunerna. l propositionen har regeringen ocksä aviserat att en särskild utredare kommer att tillkallas för att genomlysa hur miljöskyddsarbetet fungerar i kommunerna och på vilket sätt det lokala miljöarbetet kan förstärkas.

Det kommunala miljöarbetet

Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder tidigare Iiälsovzirds- nämnder har sedan lång tid tillbaka tillsynsuppgifter enligt hälsoskydds-. livsmedels- och djurskyddslagstiftningen. Genom ändringar i miljöskyddslzigen 1969387 år 1981 prop. 19808192. .loU 19808121. rskr. 273 infördes möjlighet för länsstyrelsen att efter åtagande av en kommun överlåta hälsovärdsnämndcn att utöva fortlöpande tillsyn enligt miljöskyddslzigen. Den 1 januari 1991 hade 67 kommuner helt eller delvis övertagit tillsynsansvaret fran berörda länsstyrelser. Miljö- och hälsoskyddsnämntlerna blev obligatoriska tillsynsittyndigheter enligt miljöskyddslagen fr.o.m. den 1 juli 1989. Kommunerna fick härigenom en förstärkt roll och ett eget ansvarsomräde i miljöskyddszirlsctet. l fråga om fördelningen av tillsynsmyndigheternas raden anföransvarsom des i propositionen 19878885 om miljöpolitikeii inför 1990-talet att utgäilgspunkten för detta arbete skall vara de miljöeffekter är förbundna som med den miljöfarliga verksamheten. I den nya miljöskydtlsförortlningeii 1989364 tillfördes miljö- och hälsoskyddsnämnderna tillsynsansvaret för bl.a. ett stort antal verksamheter för vilka länsstyrelserna haft ansvaret tidigare. Enligt uppgift har kommunerna sedan den l juli 1989 inrättat 11111 ca nya tjänster inom miljö- och hälsoskytltlsförvaltningarna. Någon samlad kartläggning av vad 1989 ars ändringar i miIjöskytltlslzigen har inneburit för det lokala miljöskytldszirbctet har av naturliga skill ännu inte skett. Miljö- och hälsoskyddsnämnden är ocksa lokal tillsynsmyndighet enligt kemikalielztgstiftningcn. Även inom detta omrade är den lokala verksamheten under uppbyggnad inte minst mot bakgrund av det senaste decenniels lagstiftning om kemikalier. lillsynsmyntligheterna har stora befogenheter enligt lagen 1985426 om kemiska produkter när det gäller t.e.. att tvinga dem som Iianterar kemiska produkter att följa satdanaikrav ffirsiktigltelspa

212 Bilaga SOU 1993 19

matt som syftar till att skydda halsa och miljön. Vad denna ordning inneburit pa lokal niva har emellertid inte närmare undersökts. Kommunerna fick genom ámdringat i renhallitingslztgen l979z59ñ. som gäller fr.o.m. den l janauri l99l. ett övergripande ansvar för ztvfztllsplztneringen. Miliö- och hälsoskyddsitåimitdernzt utövar för närvarande tillsynen över efterlevnaden av lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av denna. ienom lagändringen och den nya renhällningsförordningen l99tlz9x4 har kommunerna fatt möjlighet att utvidga sitt ansvar för avfallshanteringen högst väsentligt. Täkttillsyiieit enligt llillllrVltrtlSlilgcll l94822 liksom beslut om inrättande av naturreservat och ttaturvåtrdsomriide samt beslut om dispens från länsstyrelsen till kommunerna. I propositionen l99tl9l 290 om en god livsmiljö föreslas vidare att delegation till kommunerna skall kunna ske i fraga om santrad enligt 20 s naturvartlslagen beträffande arbetsföretztg som inverkar pä naturmiljön. När det gäller fragor om byggande. utforntniitg av närmiljön och hushällning med ntark- och vattenresursernat har en decentralisering av ansvar och beslutsbcfogenheter fran stal till kommun skett genom plan- och bygglagen och naturresurslztgeit. Decentraliseringett syftar till att stärka kommunernas möjlighet att styra bebyggelseutvecklingen och markaItviiitdttiitgen ett ntiljöriktigt sätt. ienom itaturresurslzigcit har kommunala planer fatt Ökad vikt som underlag för beslut enligt en rad olika lagar. I propositionen om en god livsmiljö anges att miljökonsekvensbeskrivningar bör kunna ge ett bra stöd för bedömning av lämpliga alternativ för lokalisering av projekt och anläggningar som väsentligen päverkzu omgivningen eller som berör särskilt värdefulla omráitleit. Sadana beskrivningar bör upprättas i ett tidigt skede av planeringsprovsessen och bidra till att stärka miljöhänsynen i samhällets beslutsprocesser. l N88 ärs miljöpolitiska proposition betonades vikten av regionala bcdömningztr i ntiljtöatrlwetet. De särskilda miljödelegzttioner sont regeringen därefter tillkallade har avlämnat sina slutrapporter. Erfarenheterna och resultaten av delegationernas arbete lvör enligt regeringens luetliätnnittg i propositionen om en god livstniljö kunna läggas till grund för det fortsatta arbetet regionalt och lokalt.

Uppdraget Det framstär som ;utgeliiget med hänsyn bade till miljölagstiftitingens -inriktning och förslaget till en ny kontmunttllztg att nu göra en samlad utred- ning av vad den av riksdagen fasllagtlzt ntiljöpttlitikeit har inneburit for kommunernas vidkomtttande och pa vilket satt det kommunala tillsyn och miljöarbetet i övrigt kan förstáirk;ts,

SOU 1993 10 Bilaga 213

lin uppgift for utredaren skall ara alt kartlägga den konnnuiialau tillsynens kostnader. resurser. organisation och inriktning mot hakgrud av de lmändringar som skett i miljolagstilningen under de senaste aren. Utredaren hör särskilt uppmärksamma kommunernas roll som tillsynsmyndighet i lorltallzntde till de Övriga uppgiltei som kommunerna har pa Inlljtltinlfiltlcl. lllredaren hör analysera behovet av koinpetcnsutveckling lor dc ;instäilltla samt hur det kommunala tillsynsarhetet kan cllektiviseras. Utredarens ai hele skall ocksa ses mot bakgrund av utredningen om natur vardsvcrkets uppgifter och organisation. I direktiven dir. lWtl7 till denna utredning betonas bl.a. vikten av att analysera ;msvarsfortlelningcn och samarbetet mellan de olika nivaeriia. centralt. regionalt och lokalt for att i det sammanhamgel pröva den regionala organisationens åindzunailsenlighct. Som ett led i utredningsarbetet lvör utredaren utvärdera kommunernas lkirelvyggzintle hälso- och miljoverksaunhel i vid bemärkelse och ta del av de erfarenheter som vunnits inom ramen förde regionala miljodelegationcrnas arbete. Utredaren hor lyfta fram goda exempel pa organisationslormei och andra atgärder som möjliggör att hälso- och miliofrzigoriiai beaktas pa ett tidigt stadium vid beredningen av heslut som har konsekvenser for miljon t.ex. Sversiktsplaner och miljovzirdsprograim for olika kommunzilat verksamhetsomraden. ärenden enligt plan- och lnrgglzigcn etc.

Iidsplan, arbetsformer man. Utredaren hör senast den 31 december IWZ redovisa resultatet av sitt arhete. För arbetet hör vidare gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare ;mgäetttle utrcdningsförslagens inriktning dir. 19845 och [Xi-aspekter i utredningsverkszimheten dir. Wätâz-B.

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen hcmyndigzir chefen för miljödeparlentelttet att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommitteförordningen - 1976 l l9 med uppgift att utreda kommunernas miliiiarhete. -att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde ät utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar nun.

214 Bilaga sou 1993 19

Ilcslul Rcgcringcn annsllnlcn sig lill mrcdr;ng;|mlcm övcnåigzn|1dcx1 och hifullcr Iacnncs hcmslåillun. Miljödcpurlcmcntcl

REGERINGSKANSUETS OF FSETCENTRAL Stockholm1991

Förteckning av underlagsmaterial

216 Bilaga SOU 1993 19

Rapporter, PM

Bosse Angelöw Kommunerna och individers miljöengagemang, samhällsvetenskapliga institutionen. Högskolan i Växjö, 1992.

Lars Erik Liljelund, Statens Naturvârdsverk, 1992. Kommunal miljö- och hälsoövervakning Förslag. -

Peringe Grennfelt, Manne Johansson, Institutet för Vatten- och Luftvårdsforskning, 1992. De lokala utsläppens andel av miljöförstöringarna inom några föroreningsomrâden.

Statskontoret 1992. Anders Kihlberg, Gunilla Forsling, Soña Ericsson PM, Länsstyrelsens roll, i det samlade miljöarbetet avseende kontakterna med kommunerna.

Statskontoret 1992. Gunilla Forsling PM, Effekterna hos kommunerna av de olika systemen för tillstånds- och tillsynsavgifter.

Benny Hjern, Institutionen för implementationsforskning, Umeå universitet 1992. PM, Svenskt paradigmskifte, lokalt miljöpolitiskt ledarskap och organisering av samsyning.

Statskontoret 1992. Anders Kihlberg, Gunilla Forsling, PM, Aspekter på kommunernas miljöarbete.

Lennart Sjöberg, Handelshögskolan, Stockholm 1992. Riskinformation och individers miljöengagemang.

Johan Ahlgren, Tore Engen under medverkan av Lennart Lundqvist,

Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet 1992. Rollkonflikter, kontakter, riskuppfattning.

Material från kommuner, länsstyrelser

Utredningen har haft tillgång till tidigare publicerat material från, samt muntliga kontakter med

Naturvårdsverket, Boverket, Kemikalieinspektionen, Arbetarskyddsstyrelsen, LRF, Industriförbundet, Kommunförbundet, Svenska Vatten- och avloppsverks-

SOU 1993 19 Bilaga 217 föreningen, Statistiska Centralbyrån, Svenska renhållningsföreningen med flera.

Statistik insamlad för utredningen

I samarbete med Statistiska Centralbyrån. Enkät till samtliga miljöoch hälsoskyddsnämnden Materialet publiceras Statskontoret och IMU-Testologen 1992. PM, Kommunernas planering av miljö- och hälsoskyddsarbete, redovisning av telefonintervjuer med miljöoch hälsoskyddschefer.

Enstaka exemplar av underlagsrapporten kan rekvireras från miljö- och naturresursdepartementet, enhet

Tätortsindelning

220 Bilaga SOU 1993 19

I redovisningen resultat från utredningens enkät och telefonintervjuer med av miljö- och hälsoskyddschefer delar vi i vissa fall in kommunerna i olika grupper. Grupperingen följer Svenska Kommunförbundet använd indelning efter en av följande variabler folkmängd, läge, tätortsgrad och näringsstruktur. Modellen tillämpas i olika sammanhang och är specifikt utarbetad för att beskriva miljöoch hälsoskyddsverksamhet. Glesbygdskommun; Ytmässigt stor kommun med tätortsgrad mindre än 70 % och med mindre än 5 invånare per kvadratkilometer. Landsbygdskommun; Kommun med mindre än 60 % tätortsgrad och med stor jord- och skogsbrukssektor. Bruksort; Kommun med än 80 % tätortsgrad, mindre än 20 000 mer invånare, stor industrisektor med ett dominerande företag. en Normalkommun; Kommun med tätortsgrad på mellan 60-75 % och en en folkmängd mindre än 45 000 invånare. Mellanstor stad; Kommun med tätortsgrad överstigande 75 % samt med en ett invånarantal mellan 25 000 och 50 000. Större stad; Kommun med mer än 75 % tätortsgrad samt med mer än 50 000 invånare. Förortskommun; Kommun som är förort till storstad. Storstad; Kommun med folkmängd överstiger 200 000 invånare. en som

SOU 1993 19 Bilaga 221

Glesbygds- Landsbygd- Normalkommuner kommun skommun

Arjeplog Aneby Alvesta Kalix Sotenäs Arvidsjaur Borgholm Arboga Karlsborg Stenung- Berg Båstad Arvika Kil sund Bjurholm Dals-Ed Askersund Klippan Storfors Bräcke Essunga Bengtsfors Kramfors Strömstad Dorotea Färjelanda Bollnäs Kumla Säffle Härjedalen Gotland Boxholm Kungsör Säter Jokkmokk Grästorp Eda Laxå Sävsjö Krokom Heby Eksjö Leksand Söder- Ljusdal Herrljunga Emmaboda Lilla Edet köping Lycksele Hörby Enköping Lindesberg Sölvesborg Malå Kinda Falkenberg Ljungby Tibro Norsjö Laholm Falköping Lysekil Tidaholm Pajala Mellerud Filipstad Malung Tierp Ragunda Munkedal Flen Mark Timrå Sollefteå Mörbylånga Forshaga Markaryd Tjörn Sorsele Nordanstig Gagnef Mora Tranemo

Storuman Nordmaling Gnosjö Mullsjö Tranås

Strömsund Ockelbo Grums Mönsterås Ulricehamn Torsby Orust Gullspång Norberg Uppvidinge Vansbro Robertsfors Götene Norrtälje Vadstena Vilhelmina Simrishamn Habo Nybro Vaggeryd Vindeln Sjöbo Hagfors Nynäshamn Valder-

Ånge Sunne Hallsberg Orsa marsvik

Åre Svalöv Haparanda Osby Varberg Åsele Svenljunga Hedemora Ovanåker Vetlanda Älvdalen Tanum Hjo Rättvik Vimmerby Överkalix Tingsryd Hudiksvall Sala Vingåker Övertorneå Tomelilla Hultsfred Skara Vännäs Torsås Hylte Skinn- Åmål

Töreboda Höganäs skatteberg Åstorp Vara Högsby Skurup Åtvidaberg

Vårgårda Höör Smedje- Älmhult

Ydre Gnesta backen Älvsbyn Årjäng Trosa Örkelljunga Ödeshög Östhammar

Ö Göinge

222 Bilaga SOU 199319

Bruksorter Mellanstora Större städer Förorts- Storstad städer kommuner

Bjuv Alingsås Borås Ale Stockholm Bromölla Avesta Eskilstuna Botkyrka Göteborg Degerfors Boden Falun Burlöv Malmö Fagersta Borlänge Gävle Danderyd Hallsta- Eslöv Halmstad Ekerö hammar Finspång Helsingborg Haninge Hammarö Gislaved Jönköping Huddinge Hofors Gällivare Kalmar Håbo Hällefors Härnösand Karlskrona Härryda Lessebo Hässleholm Karlstad Järfälla Ljusnarsb Karlshamn Kristianstad Kungsbacka Munkfors Karlsskoga Linköping Kungälv Olofsström Katrineholm Luleå Kävlinge Oxelösund Kiruna Lund Lerum Perstorp Kristine- Norrköping Lidingö Sura- hamn Nyköping Lomma . hammar Köping Skellefteå Mölndal Landskrona Sundsvall Nacka Lidköping Södertälje Partille Ludvika Umeå Salem Mariestad Uppsala Sigtuna Mjölby Västerås Sollentuna Motala Växjö Solna Nässjö Örebro Staffanstorp Oskarshamn Örnskölds- Sundbyberg Piteå vik Svedala I Ronneby Östersund Tyresö Sandviken Täby

Skövde Upplands-V Strängnäs Upplands-B

Söderhamn Vallentuna Trelleborg Vaxholm Trollhättan Vellinge Uddevalla Värmdö Vänersborg Öckerö Värnamo Österåker Västervik Ystad

Ängelholm

Statistik

arbetstid och budget för miljö- och hälsoskyddsarbete i olika kommuntyper enligt enkätsvar från 274 kommuner

224 Bilaga SOU 199319

Miljö- och hälsoskyddsfdrvaltningarnas arbetstid för olika verksamheter. Årsarbetstid 10 000 invånare, enligt förvaltningarnas uppgifter. per

Stor Förort Större Mellan- Bruksort

stad stad stor stad

A. Tillsyn, 0,4 0,4 0,4 0,5 0,4 prövning enl ML och LKP B. Bevakning och 0,3 0,2 0,2 0,3 0,3 kartläggning av störningar i yttre miljö

C. Livsmedel 0,5 0,4 0,4 0,5 0,7 D. Tillsyn 0,5 0,3 0,3 0,3 0,4 av lokaler, bostäder, bygglov

E. Enskilda avlopp, 0,1 0,3 0,2 0,3 0,3 vattentäkter och allmänt VA F. Renhållning 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 G. Skadedjur, 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 djurskydd, smittskydd

H. 0,3 0,3 0,2 0,3 0,2 Samhällsplanering fysisk planering, trañkplanering, miljövårdsprogram etc.

specialreglerad 0,4 0,1 0,1 0,1 0,2 verksamhet

SOU 1993 19 Bilaga 225

Miljö- och hälsoskyddsforvaltningarnas arbetstid för olika verksamheter. Årsarbetstid 10 000 invånare, enligt Firvaltningamas per uppgifter.

Normal Glesbygds Lands- Genomkommun kommun bygds snitt kommun riket av dem som svarat A. Tillsyn 0,5 0,7 0,4 0,4 prövning enl ML och LKP

B. Bevakning och 0,3 0,5 0,3 0,3 kartläggning av störningar i yttre miljö

C. Livsmedel 0,5 0,7 0,5 0,5

D. Tillsyn av 0,3 0,3 0,3 0,3 lokaler, bostäder, bygglov E. Esnkilda 0,4 0,4 0,7 0,3 avlopp, vattentäkter och allmänt VA

F. Renhållning 0,2 0,2 0,2 0,1

G. Skadedjur, 0,2 0,2 0,3 0,1 djurskydd, smittskydd

H. 0,3 0,2 0,3 0,3 Samhällsplanering fysisk planering, trafikplanering, miljövârdsprogra m etc

0,2 0,2 0,2 0,2 specialreglerad verksamhetet

813-0212

226 Bilaga SOU 1993 19

Resurser för miljö- och hälsoskyddsnämndernamotsvarande verksamheter som medelvärde för olika kommungrupper.

Nettobudget Antal årsarbetskrafter 1991 1991 per 10 000 inv. per 10 000 inv. Tkr

av dem som svarat inkl. lokalkostnad

Nationella miljömål

enligt En god livsmiljö prop. 19909190

228 Bilaga SOU 1993 19

De miljömål som riksdagen behandlat återfinns i

19878885, J0U 23, rskr. 373 prop. prop. 1989902100 bil. 16, JOU 16, rskr. 241 prop. 19909190, JOU 30, rskr. 343. I regeringens proposition 199293 100 Budgetpropositionen bilaga 15 finns ett inte helt fullständigt referat av mål som tidigare behandlats av riksdagen. Nedan återger vi miljömålen enligt regeringens miljöproposition En god livsmiljö prop. l9909l90

Den miljöpolitiska inriktningen

Målet med miljöpolitiken är att skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, hushålla med uttaget naturresurser så att de kan utnyttjas av långsiktigt samt skydda natur- och kulturlandskap.

Atmosfären och klimatet

Som riktlinjer för det fortsatta arbetet med att begränsa påverkan på atmosfären och klimatet skall följande gälla. Uttunningen ozonskiktet hejdas så att människors hälsa och de ekologiska av systemen inte skadas. Avvecklingsplanen för CFC-föreningar fullföljs, samtidigt den utvidgas till andra ämnen med liknande negativa effekter på ozonskiktet. som Regeringen föreslår en samlad strategi för minskad klimatpåverkan. Utsläppen av samtliga klimatpåverkande gaser begränsas inom alla samhällssektorer. Sverige skall verka för att de totala koldioxidutsläppen i Västeuropa år 2000 inte överstiger nuvarande nivå för att därefter minska. Detta mål kan senare utsträckas till övriga industriländer.

Gränsöverskridande luftföroreningar

Som riktlinjer för det fortsatta arbetet gäller att nedfallet av svavel- och kväveoxider samt flyktiga organiska ämnen begränsas till nivåer som inte av skadar naturen eller människors hälsa. Riksdagens uttalanden från år 1988 innebär att de svenska svavelutsläppen

SOU 1993 19 Bilaga 229 skall minska med 80 % mellan åren 1980 och 2000. Tidigare uttalanden från riksdagen innebär att kväveoxidutsläppen skall minska med 30 % till år 1995 räknat från 1980 års nivå. Dessa utsläppsmål skall även i fortsättningen vara vägledande för arbetet. Omfattande åtgärder behövs för att uppnå kvävemålet. Ammoniakutsläppen bör minska med 25 % till år 1995. Möjligheterna att halvera utsläppen i södra och västra Götaland till sekelskiftet undersöks. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen bör minska med 50 % till år 2000 räknat från 1988 års nivå. Sveriges insatser i det internationella arbetet de närmast åren inriktas främst på att få till stånd skärpta bilavgaskrav i Europa. Nya internationella överenskommelser för att minska utsläppen av svavel- och kväveoxider skall också prioriteras. Utgångspunkten skall vara kritiska belastningsgränser för miljön. Sverige skall verka för att en överenskommelse om minskning av utsläppen av flyktiga organiska ämnen kommer till stånd.

Miljön i tätorterna

Som riktlinjer för det fortsatta arbetet gäller att luftkvaliteten förbättras så att de återstående riskerna för människors hälsa till följd av utsläpp av luftföroreningar från trañk, industri och energianläggningar undanröjs. Den värdefulla kulturmiljön i städerna skall bevaras. Behovet av grönområden i tätorter och tätortsnära områden skall tillgodoses i den kommunala planeringen. Vid år 2000 skall halterna av koloxid, kväveoxid, svaveldioxid, sot och partiklar underskrida de riktvärden som utarbetats av naturvårdsverket. Riktvärdena syftar till att undanröja akuta hälsoeffekter. Utsläppen av cancerframkallande ämnen bör minskas med 90 % i tätorterna för att de långsiktiga hälsoeffekterna skall vara på en acceptabel nivå. Ett delmål är att halvera utsläppen till år 2005. Buller i tätorter bör minska så att det kommer att ligga under naturvårdsverkets nuvarande riktlinjer.

Naturresurser och naturvård

Som riktlinjer för användningen av naturresurser och vård av naturmiljön gäller följande Förnybara resurser skall utnyttjas inom ramen för ekosystemens produktionsförmåga. Användning av icke förnybara naturresurser skall i ännu högre grad präglas av en ansvarsfull hushållning. Den biologiska mångfalden och den genetiska variationen skall säkerställas.

230 Bilaga SOU 1993 19 Växt- och djursamhällen bevaras så att i landet naturligt förekommande växt- och djurarter ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Införande av främmande arter eller genetiskt modifierade organismer skall ske med stor restriktivitet och under betryggande kontroll så att förutsättningarna för den inhemska floran och faunan inte äventyras.

Vatten och hav

Som riktlinjer för det fortsatta arbetet skall gälla att naturligt förekommande arter i havs- och vattenområden skall kunna bevaras i livskraftiga, balanserade populationer. Föroreningar skall inte begränsa användningen av vatten från sjöar och vattendrag samt grundvatten som vattentäkt.

Återställningen av Östersjön prioriteras under den närmaste tiden i det

internationella arbetet. Sverige skall bidra aktivt till att konkreta handlingsprog-

gram för samtliga Östersjöstater utarbetas och genomförs.

De vattenburna utsläppen av kväve från mänskliga verksamheter skall halveras mellan åren 1985 och 1995. Det långsiktiga målet är att stabila organiska och miljöskadliga ämnen inte skall få förekomma i miljön. Utsläppen av stabila organiska ämnen skall begränsas, så att de till sekelskiftet nått en sådan nivå att miljön inte tar skada.

Åtgärder för att minska utsläppen av klorerade organiska ämnen från skogsin-

dustrin prioriteras. Utsläppen av kvicksilver, kadmium och bly skall minskas med 70 % mellan åren 1985 och 1995. Utsläppen av övriga viktiga metaller skall halveras under samma tid. Användningen av miljöskadliga ämnen begränsas kraftigt.

Kommuner och individers miljöengagemang

Om kommuners möjligheter att stödja individers

-

övergång till mer miljöanpassade levnadssätt

Bosse Angelöw Samhällsvetenskapliga institutionen, Högskolan i Växjö Juni 1992

232 Bilaga SOU 1993 19

Bakgrund

Miljöförstöringen mänskligheten. Därför har skapat en överlevnadskris för måste hänsynen till miljön genomsyra alla samhällssektorer och all verksamhet måste på sikt utformas på ett sådant sätt att gränserna för vad människan och naturen tål inte överskrids. För att miljöförstöringen ska kunna bromsas upp måste flera bli aktiva i miljöfrågor, både individer och tillsammans. En utveckling mot som miljömässigt hållbar utveckling måste stödjas av många fler människor en mer än nu. Lester Brown, chef för Worldwatch Institute i Washington, avslutar 1992 års upplaga världens mest lästa miljörapport, Tillståndet i världen, med följande av ord Brown, 1991, 224 Hittills har samhället betraktat miljörevolutionen s. ungefär ett idrottsevanemang där tusentals människor är bänkade för att som titta, medan en handfull spelare på planen aktivt försöker påverka spelets utgång. I detta fall är framgången beroende av att de osynliga sidolinjer som skiljer åskådarna från deltagarna kan suddas ut, så att vi alla kan bli delaktiga. Att rädda planeten är inget publikevenemang. - I regeringens proposition En god livsmiljö 1991 17 betonas att åtgärder för s. , att minska miljöförstöringen ställer ökade krav på och en personligen. Det var kommer att bli allt betydelsefullt att alla sorterar sopor, håller hastighetsmer begränsningarna, åker kollektivt, inte slösar med energi eller skräpar ner. mer Arbetet för att trygga god livsmiljö för oss själva och kommande generationer en påkallar sålunda nya konsumtionsmönster och en omläggning av livsstilen. Det handlar att få till stånd en generell mobilisering beträffande individers om miljöaktiviteter. Individer väsentlig faktor beträffande orsaker till och utgör en lösningar miljöproblem. Till sist är det alltid individer som agerar och fattar av beslut i sin egenskap av privatperson, förvärvsarbetande, konsument och samhällsmedborgare. Mot bakgrund av ovan diskuteras i föreliggande rapport hur kommuner kan bidra till att stimulera individers miljöanpassade levnadssätt, så att allt fler dels undviker konsumtionbeteende som medför skador på miljön och personer dels hushållar med jordens begränsade resurser.

SOU 1993 19 Bilaga 233

Miljöengagemang och miljöanpassade handlingar

Med begreppet miljöengagemang avses här individers aktiva intresse för miljöfrågor, där avsikten med olika aktiviteter är att värna miljön. Miljöanpassade handlingar definieras som sådana handlingsformer och förhållningssätt som syftar till att minska miljöförstöringen och som försöker medföra minsta möjliga påverkan på miljön. Synonymt med begreppet miljöanpassad handling används även termen pronaturella handlingar proenviron-

mentalism för att anknyta till amerikansk forskning inom området.

Vad som räknas som miljöanpassad handling kan dock vara problematiskt och komplicerat. Alla mänskliga handlingar kan troligen placeras på en skala mellan de två motpolerna miljöanpassning och miljöfarlighet. Att bedöma vilka handlingar som räknas som miljöanpassade respektive miljöfarliga är relativt. Definitionerna på vilka handlingsformer kan miljövänliga och som vara miljöfarliga förändras tidsmässigt, allteftersom nya kunskaper utvecklas och våra attityder blir annorlunda. Det är möjligtvis lättare att diskutera utifrån principen att alla handlingar mer eller mindre är miljöfarliga men strävan är att utveckla ageranden som avser minsta möjliga påverkan på vår miljö. Begreppet miljövänlighet används i många olika sammanhang. I samband med marknadsföring av varor, används allt oftare egenskapen miljövänlig om den annonserade varan som ett försäljningsargument. Marknadsdomstolen har därför slagit fast att ordet miljövänlig bara ska få användas när produkten aktivt bidrar till att förbättra miljön. Vad gäller tillverkare, som anser att deras vara är mer miljövänlig än konkurrenternas, vill konsumentverket att ordet miljöanpassad används i stället. Tillämpbart på individers beteende skulle sålunda handlingar betecknas som miljövänliga om de aktivt bidrar till att förbättra miljön och miljöanpassade beteende skulle vara sådana handlingar som är mer miljövänliga jämfört med tidigare ageranden.

Allmänhetens miljöintresse

Vid upprepade tillfällen har den svenska allmänheten fått bedöma vilkenvilka samhällsproblem som är viktigasti Sverige. I tabell l framgår att miljöfrågan har uppfattats som en viktig samhällsfråga under de senaste åren Bennulf, 1989.

234 Bilaga SOU 1993 19

Tabell Andelen medborgare som anser att miljön är den viktigaste samhällsfrågan,

År 1987 1988 1989 1990 1991 Procent 53 62 46 32 38

År 1987, 1988 och 1989 ansåg den svenska allmänheten miljön den att var viktigaste samhällsfrågan. År 1990 och 1991 uppfattade de svenska medborgarna att Sveriges ekonomi var den viktigaste samhällsfrågan. Uppmärksamheten för miljön sjönk och blev i stället den näst viktigaste sakfrågan. Individers grad av miljöintresse skiftar beroende på bland annat faktorer såsom kön, ålder, inkomst och utbildning. I följande grupper ökade miljöintresset mest under åttiotalet bland politiskt intresserade medborgare, bland medborgare som dagligen läser om politik i tidningarna, bland medborgare med medelhög eller hög utbildning, bland tjänstemän och studerande, bland yngre människor och bland kvinnor Bennulf, 1989. Studier avseende könsmässiga skillnader visar att kvinnor är mer miljöengagerade än män Merchant, 1980; Milbrath, 1984. Kvinnor är i högre utsträckning mer miljöengagerade beträffande t.ex. motstånd mot kärnkraft, kraftiga begränsningar mot utsläpp och att skydda människor mot föroreningar Milbrath, 1984. Svenska opinionsundersökningar Sifo, 1989 och 1990 visar att kvinnor har ett större miljöintresse än män. I dessa studier framgår att kvinnor har ett något högre miljöintresse och miljömedvetande samt är mer oroliga för miljön än män. Ibland kan skillnaderna vara relativt stora, t.ex. när det gäller att köpa miljövänliga varor. 63 procent kvinnor jämfört med 46 procent bland männen tänker alltid eller nästan alltid att handla miljövänligt Sifo, 1990. Män ser inte heller lika allvarligt på miljöförstöringen som kvinnor.

Amerikanska studier Dillman Christenson, 1975; McTeer, 1978; Milbrath

1981 1984 har påvisat att miljöintresse är större bland åldersgrupper. yngre I Sifos studier l990a konstateras att mest miljömedvetna år personer mellan 30 - 49 år, näst mest är de som är 50 år eller mer och minst medvetna är personer i åldersgruppen 16 29 år. Miljöintresset är störst hos åldersgruppen 30 49 år, - näst störst i åldern 50 år eller mer och lägst bland åldersgruppen 16 29 år. - Beträffande oro för miljön är skillnaderna mellan åldersgrupperna något annorlunda. Mest oroliga är individer mellan 30 49 år, därefter kommer de i åldersgruppen 16 29 år och minst oroliga är de som är 50 år eller mer. - Milbrath 1984 konstaterar att även om miljöintresse förekommer hos alla socialgrupper, så kommer de är aktiva i miljöorganisationer från medsom elklassen. Personer med högst och lägst inkomst förefaller något mindre vara

SOU 1993 19 Bilaga 235 miljöintresserade än medelinkomsttagare. Studier Ingelhart, 1981 visar att miljöintresse har starkare förankring hos personer med hög utbildning. Sifos 1990b undersökning bland medlemmar i Svenska Naturskyddsföreningen visade att nästan varannan medlem 46 procent har akademisk utbildning. Hittills har den svenska allmänhetens attityder till miljöfrågan diskuterats. Även om människor har gynnsamma attityder till miljön innebär det inte automatiskt att individer utför pronaturella handlingar. Forskning har påvisat att det föreligger skillnader mellan människors attityder och faktiska beteende. En amerikansk studie illustrerar tydligt denna skillnad Pallak m.fl., 1980. 500 personer intervjuades omkring ansvar för att plocka upp skräp från gator och i naturen. 94 procent uttryckte attityder som var negativa till nedskräpning och positiva till att ta bort skräp. Efter att ha lämnat intervjusituationen var det emellertid endast 2 procent som plockade upp skräp utlagda av undersökningsledarna utanför intervjulokalen. Hur förhåller det sig med den svenska allmänhetens överensstämmelse mellan ord och handling, mellan miljöåsikter och miljöbeteende I en studie Bennulf Gilljam, 1991 kartlades tio aspekter på svenskarnas miljöbeteende. Svenskarna är enligt egen uppgift bäst på att avstå från att köpa drycker 81 procent och att slänga uttjänta batterier i särskilda behållare 78 procent. En stor grupp lämnar tidningar till pappersåtervinning 69 procent, slänger tomglas i särskilda behållare 65 procent samt avstår från att köra bil till arbetet eller skolan 45 procent. En mindre grupp handlar miljömärkta varor 24 procent, gär eller cyklar i stället för att nyttja motorfordon 23 procent, plockar skräp i naturen 22 procent, äter biodynamiskt odlade grönsaker 10 procent respektive sänker hastigheten vid bilkörning av hänsyn till miljön 10 procent. Av totalt tio miljövänliga handlingar utför den genomsnittlige svensken alltid eller mycket ofta 3,7 miljövänliga handlingar.

Modell för attityd- och beteendeförändringar

l samband med attityd- och beteendeförändringar kan generellt fem olika faktorer urskiljas, vilka i nedanstående tabell 2 tillämpas på kommuners försök att stimulera individers miljöengagemang jfr Kotler Roberto, 1989

236 Bilaga SOU 1993 19

Tabell Modell för attityd- och beteendeförändringar

Förändringsa- Förändrings- Kommunika- Målgrupp Målsättning gent strategier tiomkanaler

Tekniska Mass- Kommun- Utveckla - - - - Kommun Ekonomiska kommunikation invånare miljö- - - Kommunala Lagstiftning Selektiv Kommunalt engagemang - - - förvaltningar Politiska kommunikation verksamma och bolag Utbildning Personlig - - Information kommunikation - Socialpsykologi -

I föreliggande fall år kommunen, kommunala förvaltningar och bolag förändringsagenter. För att kunna påverka målgruppen, kommuninvånare och kommunalt verksamma, att uppnå målsättningen, ett ökat miljöengagemang, förekommer ett antal strategier. Hittills har teknisk strategi i hög utsträckning använts för att lösa miljöen problemen. Många tycks tro att lösningen på våra miljöproblem enbart står att finna i den rätta teknologin. Den ekonomiska strategin bygger på att använda olika ekonomiska styrmedel för att utveckla miljöanpassat beteende. Lagstiftning och politiska strategier kan tillämpas för att t.ex. förbjuda miljöskadliga varor och uppmuntra miljöanpassade beteenden. Utbildnings- och informationsstrategier syftar till att sprida upplysningar om miljöproblem och motåtgärder. Den socialpsykologiska strategin tar sin utgångspunkt i hur man genom kunskaper om mänskligt samspel kan förändra människors attityder och beteenden. Kommuners möjligheter att använda olika förändringsstrategier måste ses mot bakgrund det handlingsutrymme kommunerna har till sitt förfogande. av som Riksdagen skapar t.ex. genom lagstiftning och ekonomiska beslut de spelregler styr kommuners begränsningar och möjligheter att påverka och stimulera som kommuninvånarnas miljöintresse. Förändringsstrategiernas utformning utgår även från de skilda lokala förutsättningar som föreligger i respektive kommun.

Kommunikationskanaler

I förändringsagentens försök att påverka målgruppens beteende kan diverse kommunikationskanaler användas såsom masskommunikation, selektiv kommunikation och personlig kommunikation. Här nedan ges en kortfattad presentation av dessa olika kommunikationskanaler.

SOU 1993 19 Bilaga 237

Masskommmunikation

Syftet med masskommunikation är att informera och påverka, under en given tidsperiod, ett så stort antal möjligt, att förändra attityder och personer som beteenden. När förändringsagenten använder sig masskommunikation behöver av

fem beslut målsättningen med kommunikationen b budskapets innehåll c tas; a hur budskapet ska framföras d budskapet ska framföras och e tidpunkt för

var kommunikation. Masskommunikation är vanlig metod för att förändra individers miljöbeteen ende. En metod myndigheter ofta använder för att förändra människors energibetesom ende är att skicka ut informationsbroschyrer energisparande. Studier Fisher, om Bell Baum, 1984 har visat att information om energihushållning är ett nödvändigt inslag i varje energisparstrategi och att det kan påverka människors attityder, enbart informationsspridning är otillräckligt för att förändra men individers energibeteende. Massmediakampanjer avsikt varit att försöka vars förändra attityder till energiförbrukning för att till stånd en effektivare energianvändning, har endast haft marginella effekter McGuire, 1985; Sjöberg Tollgerdt-Andersson, 1990. Rent allmänt kan konstateras att massinformationskampanjer är relativt ineffektiva. En huvudförklaring till denna ineffektivitet beror på bristande samband mellan hur individ tar emot information och hur denne sedan handlar en efter informationen. Det är också svårare att sälja sociala budskap än kommersiella produkter Rotschild, 1979.

Forskare Lazarsfeld Merton, 1949 har analyserat vilka förhållande som

ligger bakom framgångsrika massmediaorienterade kampanjer. Några av dessa är följande

Monopol. En informationskampanj blir framgångsrik om den kan en monopolställning i media, så att det inte finns någon annan information som står i motsatsställning till kampanjens målsättning. Naturligtvis kan inte en kampanj få någon ensamrätt i dagens massmediala samhälle, fler informationskällor men liknande budskap desto förstärks möjligheterna till förändrat som ger mer beteende.

Kanalisering. Informationsbaserade kampanjer beror på gynnsamma grundläggande värderingar. Kommersiella produkter är mer effektiva att sälja genom masskommunikation då företagens uppgift inte är att utveckla nya attityd- eller beteendemönster utan att i stället kanalisera existerande attityder och beteenden från riktning till En tandkrämstillverkare behöver t.ex. inte försöka en en annan.

238 Bilaga SOU 199319

övertyga människor att borsta tänderna utan att i stället förmå dem till byta att tandkrämsmärke. Denna faktor kan huvudsakligen förklara framgången i svenskarnas förändrade beteenden avseende inköp oblekta pappersprodukter av i stället för blekta.

Supplement. Kampanjer fungerar bäst när massmediaorienterad kommunikation kompletteras med kommunikation via socialt nätverk. När människor har möjligheter att diskutera information med andra, kommer de att bearbeta information bättre och i högre utsträckning förändra sitt beteende. Exempel på framgångsrika massinformationskampanjer längre fram i ges rapporten.

Selektiv kommunikation

Masskommunikation kan informera och påverka stor individer under en grupp en kort tidsperiod. Vissa speciella målgrupper behöver dock ha och annorlunda mer utformad information jämfört med den breda Den selektiva kommunikamassan. tionen kan, till skillnad mot masskommunikationen, rikta intensiv och flexibel information till speciellt utvalda målgrupper. Direktreklam, telefonsamtal och information i speciella tidskrifter är exempel på metoder för selektiv kommunikation. I traditionella marknadsundersökningar segmenteras ofta marknaden utifrån t.ex. behov och önskemål, ekonomiska resurser, geografisk belägenhet, attityder och beteende, samt demografiska faktorer såsom ålder, kön och yrke. Svenska forskare Olsson, Wiberg Wolvén, 1991 har utifrån segmentering avseende en individers olika karaktärstillhörigheter försökt utforma rätt budskap till rätt karaktär. Skräddarsydd information för specifika användargrupper har ökat effektiviteten för energisparprogram Sorensson, 1985; Sjöberg Tollgerdt-Andersson, 1990. Från folkhälsoarbetet kan också hämtas exempel på att denna angreppssätt typ av

är användbart. LOs folkhälsoprojekt, vilket startade 1987 och avslutas under

1992 utgör ett sådant exempel. Dessa projekt hade två utgångspunkter; ohälsans ojämlika fördelning utgjorde den Den andra tog fasta på att fackliga ena. organisationer skulle engageras för att utifrån facklig ideologi solidaritet en om och jämlikhet till stånd förändringar Folkhälsogruppen, 1991, 87. s. Tidigare konstaterades att miljöintresset skilde sig inom olika befolkningsgrupper, t.ex. att kvinnor är mer miljöengagerade än män, högutbildade jämfört med lågutbildade. Motivationen hos kommuninvånarna för det kommunicerade miljöbudskapet kan således variera mellan hög och låg. Den selektiva kommuni-

SOU 1993 19 Bilaga 239

kationen kan därför användas för att rikta alternativa budskap till olika grupper. l marknadsföringssammanhang kan fyra huvudsakliga strategier urskiljas med tanke på målgruppens beteende och motivation Dahlqvist Westerståhl, 1989. En rationell strategi bygger kunskap och fakta är lämplig när man har en som hög motivation för budskapet, och målgruppen dessutom agerar rationellt. En känslomässig strategi, kan väljas när har hög motivation samtidigt som man en målgruppen emotionella argument. När motivationen är låg och styrs av målgruppen ett rationellt beteende, kan det lämpligt med en repetitiv styrs av vara strategi, och enhetliga budskap. En social strategi är vanlig att upprepa repetera då målgruppen har låg motivation och ett emotionellt sätt. Den sociala agerar strategin utgår från människors sociala miljö är betydelsefull, att beteende att utgår från socialt tryck och att människor söker sig grupptillhörighet. Denna en strategi har fått ökad användning under år och varit eller mindre senare mer allenarådande gentemot ungdomsgrupper.

Personlig kommunikation

Personlig kommunikation handlar mellanmänsklig och direkt kommuniom en kation mellan förändringsagent och målgruppen. Den kan ske genom studiecirklar, föreläsningar och muntliga diskussioner. Den personliga kommunikation är effektiva påverkansmetoden samtidigt den även är mest kostden mest som

nadskrävande Kotler Roberto, 1989.

Den amerikanske psykologen Kurt Lewin pekade sin forskning att det genom är lättare förändra individers beteende sociala nätverk, när individer att genom ingår i Ett förfarande med gruppdiskussioner och gruppbeslut har visat en grupp. sig effektiva än vänder sig till person som enskild individ. mer om man en Det har visat sig effektivt att använda befintliga sociala nätverk för att motivera individer beteende Sjöberg Tollgerdt-Andersson, 1990. till ett energieffektivt Arbetskamrater, vänner och bekanta är viktig del för informations- och en erfarenhetsutbyte. Det sociala nätverket spelar angelägen roll i samband med en beteendeförändringar. Stöd från fackmän har betydelse, t.ex. har konsumenters inköp energisnåla produkter ökat personalen rekommenderar dessa av om produkter. Att det sociala nätverket spelar avgörande roll vid beteendeförändringar har en även påvisats i folkhälsoarbetet. I samband med försöken att förändra hälsorelaterade levnadsvanor har det bland annat visat sig att det sociala nätverket är det medium vilket hälsobudskapet skall spridas Hansson m.fl, 1991, s. 65. genom Det sociala nätverket kan kompletteras med beteendepåverkan genom förebilder, d.v.s. beteende förändras att observera andras beteende. Andra att eget genom

240 Bilaga SOU 1993 19

forum för personlig kommunikation är att anordna träffar, idéutbytardagar, enligt principen likar lär likar, där ett effektivt, konkret, och insiktsfullt av engagerat erfarenhetsutbyte kan ske mellan och organisationsföreträdare på likartad personer nivå. Olika kommuner, t.ex. Ovanåkers kommun, har anordnat mil jö-temakvällar om bland annat kompostering, handla miljövänligt, biologiska metoder i trädgården. Älmhults kommun har anordnat Eko-festdagar med utställningar, föredragshållare och olika typer festligheter. Älmhults kommun är de femton av en av kommuner som ingår i förprojekt Ekokommun. Avsikten är dessa att kommuner ska utvecklas till modellekokommuner för landet. resten av 1 Nacka kommun har projekt Nacka miljöteam startats, vilken bygger på personlig kommunikation. Projektidéen utgår från ett samspel mellan enskilda individers vilja och förmåga att leva miljövänligt och kommunens ambitioner för att förbättra miljön. Avsikten är att på kort sikt bilda cirka 100 miljöteam runt om i Nacka kommun. Varje team består minst fem hushåll. Varje hushåll av som ingår i ett team ska gå igenom och förändra sin miljöbelastning i fråga om uppvärmningenergi, avfall, inköp och transporterkommunikation. Nacka kommun bidrar med hjälp och rådgivning, vissa ekonomiska förmåner och genom att stimulera kontakterna mellan olika team. Det förekommer olika intressant material att användas i miljöcirklar. Hela Jorden-programmet har utvecklat ekocirkelbok för ekologisk livsstil en Gershon, Gilman och Mehlmann, 1992 vilken är uppdelad i olika sex ämnesområden; sophantering, vatten, energi, transporter, inköpsvanor och ringar vattnet att gå vidare och övertyga andra. Inom varje område studerar man sitt eget miljöbeteende, tar reda alternativ, sätter mål, inför upp egna förändringar och stämmer resultatet sina insatser. av av

Individers miljöengagemang och kommunala strategier

l samband med utvecklandet kommunala strategier för öka kommuninav att vånarnas miljöintresse, blir det viktigt att förstå de faktorer ligger till grund som för individers miljöengagemang, existerande hinder för utveckling individers av miljöintresse samt hur dessa hinder kan överbryggas. Individers miljöengagemang sammanhänger med faktorer såsom insikt, hand-

lingsutrymme, ansvar, självförtroende och kunskap, vilka bildar den helhet

som utgör miljöengagemangets plattform, tabell se

SOU 1993 19 Bilaga 241

Tabell Viktiga faktorer för miljöengagemang

INDIVIDERS MILJÖENGAGEMANG

Förutsättningar för Värden som skapas engagemang Insikt Insikt om miljöproblemens allvarlighet. Förstå nödvändigheten av att miljöförbättrande insatser behöver vidtas. Handlingsutrymme Makt och möjlighet att genomdriva miljöförbättringar. Uppfatta att det finns olika handlingsalternativ som kan hjälpa. Ansvar Inse personligt ansvar att uträtta miljöinsatser. Självförtroende Tro sin förmåga att vidta miljövänliga egen handlingar. Kunskap Information om olika möjliga miljöinsatser.

Ovanstående faktorer i modellen bildar således förutsättningar för individers miljöengemang. Här nedan presenteras olika förhållande försvårar att som ovan nämnda förutsättningar kan uppfyllas. Redovisningen bygger på cirka 150 intervjuer med allmänhet, studenter och miljöaktiva. Intervjuerna har genomförts inom ramen för forskningsprojektet Uppkomst och hinder för individers miljöengagemang, vilket har finansierats Forskningsrâdsnämnden. Inom av respektive avsnitt föreslås även hur kommuner kan för att mildra och agera undanröja dessa hinder och förstärka förutsättningar för miljöengagemang. För att kunna förstärka individers pronaturella beteenden, behöver förstå individens egna föreställningar och upplevelser olika hinder för att leva av mer miljöanpassat. Om människor definierar situation verklig så blir den en som också verklig i sina konsekvenser. Individens tolkningar verkligheten, här av synen pâ förhindrande förhållanden avseende miljöanpassat agerande, kommer också att ligga till grund för dennes efterföljande beteende. Om hindren ses som omfattande och inte påverkbara, leder det till passivitet och frustration.

Insikt

En förutsättning för att individen ska utveckla ett miljöengagemang är har att man en insikt om miljöproblemens allvarlighet. Förnekande miljöproblemen eller av

242 Bilaga SOU 1993 19

att miljöförstöringen upplevs abstrakt, kan förhindra förståelsen för att som miljöförbättrande åtgärder behöver vidtas.

Förnekande av miljöproblem

Om förhållanden upplevs hotfulla mot vår situation, trygghet, självkänsla och som nuvarande överlevnadsmöjligheter, kan dessa omständigheter ge upphov till olika försvarsmekanismer. Bland de intervjuade användes ibland förnekandet som försvarsmekanism. Förnekande innebär att man undviker att se och uppmärksamma hotande aspekter verkligheten. Man lägger visserligen märke till det som av borde hotande, förnekar att det är väsentligt och accepterar inte vara men man dess egentliga innebörd. Förnekande kan illustreras med följande typ av kommentarer Alla larmrapporter miljöförstöringar gör mig orolig, så jag om försöker att inte tänka på det, eller som någon intervjuad nämnde Tyvärr är informationen ofta vinklad och negativ. Den borde vara mer inriktad på vad vi kan göra, i stället för att peka på allt har förstört. Får man för mycket som negativ information struntar till slut i miljön. Förringandet av miljösituatioman är ett annat sätt att försvara sig, såsom någon intervjuad uttryckte det nen Miljöproblemen är uppförstorade. Det är inte alls så farligt som det låter. Det är lätt att, överlevnadsmekanism, förneka allvaret i hoten mot som en miljön. Information miljöförstöringen skärmas av mer eller mindre om fullständigt från vårt medvetande. Vi vägrar acceptera vissa fakta, eftersom det blir alltför smärtsamt. För att öka individers handlingspotential är det viktigt att förnekandet övervinns. Den oro som miljöproblemen ger upphov till kan vara en drivkraft för att åstadkomma förändringar i miljövänlig riktning. En intervjuad uttryckte det på följande sätt Jag såg en film om miljöförstöringen runtom i världen. Den fick mig återigen att vakna ifrån min slummer. Jag personligen upp måste göra något miljöproblemen. Jag kan inte längre sitta med armarna i nu

kors och tro att loppet ändå är kört. Vi måste alla ta vårt ansvar. Ångesten inför

miljöproblemen kan bli den stimulans som gör det nödvändigt för oss att ta initiativ. Den stora utmaningen lägger därför i att omvandla denna oro till en anspänning kan tjänstgöra drivkraft för förändring. som som Ett i miljöfrågor bygger på en insikt om miljöproblemens engagemang allvarlighet, i sin tur leder till behov av miljöförbättringar. Förnekandet av som miljöförstöringen innebär att ett miljöengagemang inte kan utvecklas. En orsak till att individer förnekar miljöproblemen kan sammanhänga med att man inte ser hur själv kan för att vidta åtgärder mot miljöförstöringen. man agera

SOU 1993 19 Bilaga 243

Erfarenheter miljöproblem

av

Idag kan miljöproblem upplevas som abstrakta. Giftiga kemikalier inte, syns men de finns i luften andas, i maten äter och i vattnet vi dricker. Därmed är miljöhoten inte påtagliga och vardagsnära. Vi kan inte med våra sinnen uppleva miljöproblemen, eftersom det ofta handlar om en osynlig och långsiktig process. Det är också när miljöhoten blir synliggjorda som engagemanget ökar. En förklaring som Manzo och Weinstein 1987 kunde observera beträffande skillnader mellan passiva och aktiva medlemmar i den amerikanska miljöorganisationen Sierra Club, att aktiva medlemmar i betydligt högre utsträckning ansåg var att de personligen eller människor i deras närhet hade upplevt lidande och problem på grund av miljöförstöringen. Vi har även fått fram liknande resultat i vår intervjustudie, att drivkraft för miljöaktiva, erfarenheter en var av miljöproblem och av vistelser i naturen. Människor kan mötas på olika sätt och dessa möten kan ha många olika uttrycksformer. Man kan skilja mellan direkta möten och indirekta möten Angelöw Jonsson, l990b. Direkta möten är när individer talar och handlar i varandras närvaro. Indirekta möten är möten med människans produkter, uttrycksformer eller konsekvenser mänsklig aktivitet. På så sätt är förekomsten av av miljöföroreningarna ett indirekt möte mellan de är involverade i spridning som av miljöbelastande ämnen samt de utsätts för dess negativa följder. De som bilavgaser som jag släpper ut blir senare andra människors inandningsluft.

Att stärka insikten om miljöproblemen

Vissa forskare har dragit slutsatsen att s.k. skrämseltaktik inte utgör ett effektivt påverkningsmedel. Skrämseltaktik upphov till försvarsmekanismer hos ger individen för att undvika ångest avvisar skrämselinformation. Om man skrämselinformationen dock omedelbart följs information hur, när och på av om vilket sätt åtgärder kan vidtas för att undvika problemet, blir skrämseltaktiken mer effektiv Angelöw Jonsson, 1990, s 174. Från kommunalt håll blir det angeläget att diskutera hur man kan sprida information om miljöproblemen, där hotbild och handlingsmöjligheter samtidigt påpekas, så att kommuninvånarna inte förnekar eller förringar miljöproblemens allvarlighetsgrad. Det blir även viktigt att diskutera hur miljöproblemen kan konkretiseras och göras mer vardagsnära. Frågan är även hur kommuninvånare kan större ges förutsättningar att vistas i naturen, och utökade kunskaper hur naturen i om kommunen har påverkats av miljöförstöringen. Kommuner bör även försöka öka medvetenheten om att miljöproblemen är ett mellanmänskligt indirekt möte.

244 Bilaga SOU 1993 19

Åtgärder mot miljöförstöringen innebär med andra ord ett hänsynstagande

gentemot andra människor och deras hälsa. Individers miljöinsatser handlar om solidaritet och respekt mot andra människor.

Handlingsutrymme

En viktig förutsättning för att utveckla miljöengagemang är att individer upplever att de har möjligheter att genomföra insatser för en bättre miljö. Erfarenheter av ringa handlingsmöjligheter, ekonomiska hinder och avsaknad av handlingsalternativ kan hinder för miljöanpassat. vara att agera

Att underskatta sitt handlingsutrymme

Samspelet mellan individ och samhälle handlar om ett komplicerat samband mellan situation och handling Petterson 1989, 35ff. Å sidan m s. ena bestämmer situationen handlandet att de yttre levnadsbetingelserna ger genom möjligheter och sätter gränser för det möjliga. Å andra sidan bestämmer handlandet situationen att tillvaron är, i större eller mindre utsträckning, genom möjlig att påverka initiativ. Såsom individer kan understödja eller genom egna undergräva strukturen. På ett samhälleligt plan sätter dock olika ekonomiska, sociala, politiska och kulturella ramar för individers handlande. processer upp Människor har objektivt sett begränsade handlingsutrymmen, där hindren återfinns på strukturell nivå. Sådana hinder är t.ex. avsaknad av miljövänliga alternativ, begränsat utbud miljöanpassade produkter, svårigheter att påverka av regering, riksdag och partier. Individen kan emellertid genom sina handlingar förändra det objektiva handlingsutrymmet, exempelvis kan individen utvidga det objektiva handlingsutrymmet att bli medlem i miljöorganisation, som genom en kan ha större möjligheter att påverka övriga sfärer. Individer har mångfald handlingsmöjligheter, men samtidigt kan den enskilde en individen underskatta, överskatta eller se realistiskt sitt handlingsutrymme. Den största skillnaden i våra intervjuer mellan personer som har ett aktivt respektive ett passivt förhållningssätt i miljöfrågor är att miljöaktiva upplever att de har handlingsutrymme och förmåga att i praktiken använda detta handlingsutrymme. De miljöpassiva underskattade sina möjligheter att handla. De framförde ofta attityder såsom; det är ingenting jag kan göra, ingen lyssnar på mig, jag kan inte uträtta något.

Våra resultat har även bekräftats i andra studier. I energisparundersökning en Olsson, Wiberg Wolvén, 1991 konstaterades att personer som i hög grad

SOU 1993 19 Bilaga 245 upplever sig kunna styra sina egna liv hög inre kontroll vidtar många sparåtgärder, medan de som i stället upplever sig vara styrda av yttre omständigheter hög yttre kontroll vidtar relativt få sparåtgärder.

Ekonomiska hinder

I våra intervjuer såg vissa individer ekonomiska hinder för att leva miljöanpassat. De ansåg att miljövänliga konsumtionsvaror är för dyra. Individer kan ha en privatekonomisk situation som inte tillåter inköp av miljövänliga produkter på grund av dess högre kostnader jämfört med konventionella produkter. Exempelvis ansåg individer att de inte hade råd att köpa alternativodlade grönsaker eftersom de år dyrare än konventionellt odlade. Samtidigt underströk somliga miljöaktiva att ett miljöanpassat levnadssätt totalt är privatekonomiskt lönsamt. Även vissa alternativodlade är dyrare, sett om varor kan man spara desto mer på att vara resurssnål och avstå från överflödig konsumtion.

Avsaknad av miljöanpassade alternativ

I intervjuerna framkom att individer gör många olika miljöinsatser i sin vardag och kan åstadkomma mycket på egen hand. Man upplevde dock samhälleliga hinder, och menade att dessa strukturella hinder måste övervinnas så att man kunde leva ett mer pronaturellt liv. Områden som man pekade på var en bristfälligt utbyggd och dyr kollektivtrafik och avsaknad av miljöanpassade konsumtionsvaror. Som individ kan man t.ex. lägga tomglas i en återvinningsigloo, men inte ersätta engångsförpackningssystem med returflaskor. Det krävs kollektiva organiserade ansträngningar för att förändra dessa strukturella hinder jfr Brown, 1992, s. 220.

Att stärka handlingsutrymme

Det blir angeläget att kommuner olika sätt påvisar individers handlingsmöjligheter och ökar medvetenheten om att individer genom sina enskilda handlingar kan bidra till en förbättrad miljö. I en amerikansk studie jämfördes olika omfattande energisparkampanjer Pilgrim Shoemaker, 1981. Förhållanden som ansågs ligga bakom den mest framgångsrika kampanjen, var enkla och fokuserade budskap men framför allt på att kampanjansvariga uppmuntrade enskilda insatser för att motverka upplevelser av hjälplöshet till följd av energikris och stigande bränslekostnader. Kampanjens centrala budskap riktades mot konsumenternas behov av att ha kontroll och påvisa

246 Bilaga SOU 1993 19 handlingsmöjligheter, vilket i sin tur gav upphov till förändrat energisparbeteende. Erfarenheter pekar pä att informationsstrategier har haft ökade positiva effekter om de samtidigt kopplats till olika former av belöningar. I kommunala kampanjer framförs ofta att miljöanpassat beteende t.ex. energihushållning även innebär lägre kostnader. Stockholm Energi har under åren 1988 1991 genomfört fem kampanjer med olika innehåll. Kampanjer med direktreklam och värdecheckarrabattkuponger var mer effektiva jämfört med renodlade annonskampanjer. Kommuner kan förmå affärer att sänka priser på miljöanpassade varor. Flera kommunala försök har t.ex. gjorts med att subventionera miljöanpassade tvättmedel. Kommuner bör även rikta krav på regeringriksdag att i högre utsträckning genom ekonomiska styrmedel göra miljöanpassade konsumtionsvaror mer konkurrenskraftiga, och andra typer av miljöbeteenden ekonomiskt lönsamma. Det är viktigt att kommuner dels själva undersöker hur de på olika sätt kan skapa strukturella förutsättningar och dels ställer krav på nationella myndigheter och beslutsorgan att utveckla strukturella möjligheter för individer att leva mer miljöanpassat.

Ansvar

En förutsättning för att utveckla ett miljöengagemang är att enskilda individer upplever att de har ett ansvar att uträtta miljöinsatser. Ett försvagat ansvarstagande samt en bristande insikt om de globala och långsiktiga sammanhangen, utgör hinder för ett personligt ansvar.

Försvagat ansvarstagande

Individernas personliga ansvar att verka för ett mer miljöanpassat samhälle bör öka om ska kunna bromsa miljöförstöringen. I våra intervjuer kunde vi återfinna argument såsom; varför ska jag när ingen gör det ta ansvar, annan eller det är inte mitt ansvar, det är statens uppgift att hejda miljöförstöringen. Individer gör hela tiden sociala jämförelser med andra individer, grupper och länder. Jämförelsen handlar om solidaritet och rättvisa. En intervjuad nämnde Själv har jag många gånger tyckt att det känns så meningslöst att göra något för miljön. Vad hjälper det om jag sorterar mina när industrierna fortfarande sopor står och pumpar ut otroliga mängder miljöfarliga ämnen. Varför ska lilla jag med min dåliga ekonomi satsa på ett bättre miljövänligt samhälle när inte regeringriksdag stöder miljövänliga handlingar framför allt annat. När vi märker att

SOU 1993 19 Bilaga 247 andra inte tar sitt ansvar försvagas även vår egen ansvarskänsla. Ett svenskt företag, Gfk Marknadsforskning har tillsammans med övriga företag i samarbetsorganisationen Europanel låtit drygt 40 000 europeiska hushåll, därav 2 000 svenska hushåll, redogöra för sin inställning till miljöfrågor. Man lät bl.a. hushållen ta ställning till påståendet Regering och industri borde vara föregångare i miljöfrågor, inte den enskilde medborgaren. 83 procent av svenska, 54 procent av västtyska, 30 procent av danska och 23 procent av norska hushåll instämde i detta påstående. Det är intressant att notera att här i Sverige anser att regering och industri ska föregångare medan danskar och norrmän i vara högre grad lägger det största ansvaret på den enskilde individen. Samtidigt med ovanstående resultat har Sifo 1990a studerat allmänhetens förtroende för olika aktörer inom miljöområdet. Störst tilltro i miljöfrågor hade de tillfrågade till forskare, miljögrupper och universiteten. Därefter kom massmedia. Betydligt färre litade på myndigheterna, näringslivet och politiker. Med andra ord hyser inte den svenska allmänheten särskilt stort förtroende för myndigheters och politikers agerande i miljöfrågor. Sammantaget med ovan redovisade förhållande blir situationen tämligen motsägelsefull. Samtidigt som svenskarna anser att regering och industri ska vara föregångare, har man lågt förtroende för deras sätt att hantera miljöfrågorna på.

Att inte ta globalt och långsiktigt ansvar

Ett problem är den socialpsykologiska fällan. Socialpsykologiska fällor är situationer där beteenden som omedelbart erbjuder individuella belöningar kan leda till långsiktiga negativa konsekvenser för samhälle och miljö, om detta beteende delas och utförs av ett stort antal samhällsmedlemmar. På kort sikt befrämjas den enskilde individen långsiktigt tar samhället och miljön skada. men Den socialpsykologiska fållan kan motverkas genom att individens handlingar och miljöeffekter sätts in i ett helhetsperspektiv. Det är viktigt att betona individens roll som betydelsefull och viktig i kampen för att minska miljöförstöringen. Vi måste sålunda inse att individer och kommuner är delar av en helhet och att respektive del är ömsesidigt beroende av varandra. Det är angeläget med en insikt om att miljöproblem är gemensamma och att tillsammans kan göra något dem. Vi måste även understryka vikten av ett långsiktigt ansvarstagande som inkluderar hänsynen till framtida generationers livsvillkor.

Att stärka ansvarstagande

Det är viktigt att kommuner arbetar för att höja kommuninvånares ansvarskänsla samtidigt som krav på höjt ansvarstagande även riktas till industrier och företag.

248 Bilaga SOU 1993 19 Det är samtidigt angeläget att diskutera ansvarsfördelningen mellan t.ex. individer, företag och myndigheter, så att ansvarsfördelningen upplevs som rättvis av olika parter. Forskning har pekat på att meddelanden som kommer från en trovärdig källa leder till större attitydförändringar än om samma budskap kommer från en icke trovärdig källa. För att kommunen ska bli mer trovärdig i miljöfrågor, bör man vidta egna kommunala miljögranskningar och åtgärder. Ett exempel är att övergå till kommunal miljömedveten upphandling, vilket t.ex. infördes i Göteborg år 1990. Där utbildas även anställda som särskilt mycket kommer i kontakt med miljöfarliga kemikalier i sitt arbete. Sollentuna kommun har miljöutbildat politiker och tjänstemän i tekniska nämnden. Den kommunala trovärdigheten kan även öka genom att införa olika former av ekologisk kommunledning, enligt Wintermodellen, en modell för integrerad ekologisk företagsledning Winter, 1990. Den kommunala trovärdigheten kan också stärkas om flera organisationer samverkar för att sprida information och kunskap. Kommunen bör försöka hitta olika samverkansparter i form av miljöorganisationer, bostadsrätts- och villägarföreningar, frilufts- och friskvårdsorganisationer, kyrkan, politiska partier, för att tillsammans sprida och förstärka angelägna miljöbudskap. Flera kommuner samarbetar t.ex. med olika miljöorganisationer. Vanligt är samverkan mellan kommun och Naturskyddsförening i samband med anordnadet av miljövänliga veckor. Många landsting strävar för närvarande efter att skapa hälsoråd inom olika lokalsamhällen för att få en ökad slagkraft i folkhälsoarbetet. I dessa lokala råd ingår vid sidan hälso- och sjukvård också representanter för kommunala organ av och föreningsliv m.m. Aktiviteter för ett mer miljöanpassat beteende skulle även kunna vara inslag i hälsorådens program. Erfarenheter av metoder för förstärkt ansvarstagande kan även hämtas från folkhälsoarbetet. I Västerbotten bedrivs ett brett befolkningsinriktat arbete i syfte att förebygga hjärt- och kärlsjukdomar samt diabetes. Västerbottenprojektet arbetar efter två linjer; en samhällsinriktad med insatser ute i samhället från folkbildning till livsmedelsmärkning; en individinriktad med hälsoundersökningar och individuell rådgivning i skilda former. Avsikten är att få till stånd ett samarbete där olika förändringsagenter vårdcentraler, företagshälsovård, tandhälsovård, kommun, föreningsliv m.fl. strävar åt samma håll. Ett centralt inslag i arbetet är att engagera hela lokalsamhället för att på så sätt skapa en attityd hos befolkningen om ägande och därmed ansvar för förändringsarbetet. De preventiva aktiviteterna gentemot de aktuella sjukdomarna får därmed ett utökat stöd bland annat av frivilliga krafter. Erfarenheterna av arbetet i Västerbotten är goda. Nyckeln till framgång har visat sig ligga i en samverkan mellan hälso- och

SOU 1993 19 Bilaga 249 sjukvården, andra samhällsorgan samt med föreningar och enskilda Spri, 1991, s. 5. Ansvarstagande kan förstärkas om medvetenheten ökar om samspelet mellan individuellt och kollektivt agerande. I början på 1980-talet genomfördes i Israel en energisparkampanj. Kampanjen ägde i samarbete med populär TVrum en show. För att illustrera Israels överkonsumtion av elektricitet, bad programledaren TV-tittarna att släcka alla onödiga extrabelysningar i hemmet. Samtidigt kunde tittarna se hur elmätarna vid de israelitiska elverken sjönk dramatiskt. Det nationella TV-experimentet åskådliggjorde tydligt sambandet mellan individuellt och kollektivt beteende och övertygade tittarna att med om vara mer sparsamma elektricitet. Under den åtta månader långa kampanjen sjönk Israels elkonsumtion med sex procent Deutsch Lieberman, 1985. En angelägen kommunal pedagogisk uppgift blir att sammanlänka individens agerande med helheten, att sätta enskilt och lokalt beteende i det globala sammanhanget. En stor utmaning blir även att omsätta budskapet Tänk globalthandla lokalt, d.v.s. att överföra globala miljökrav till kommunal och enskild nivå. Det globala ansvaret kan även förstärkas att internationellt genom miljöengagemang utvecklas i form av vänortssamarbete. Karlskrona kommun har t.ex. etablerat samarbete med Klaipeda och Gdynia. Sundsvalls kommun har startat ett internationellt miljösamarbete, där den polska staden Konik är miljövänort.

Självförtroende

Ett problem som sammanhänger med självtilliten är vad Stefan Edman 1988 kallat Den mentala försurningen. Även massmedia ibland kan sprida om konstruktiv och handlingsinriktad information, är det tyvärr vanligare att massmedia förmedlar olika miljökatastrofer i form ytliga skräckskildringar av utan sammanhang samtidigt som dessa media sällan pekar på vad kan göras som och faktiskt görs miljöproblemen. Problemen förstärks medan åtgärderna identifieras. Människor blir därigenom uppgivna och passiviserade, blir mentalt försurade. Edman skriver Denna mentala försurning är farligare än det svavel och kväve som regnar ner över skog och sjö. Den riskerar att beröva oss livslusten och fantasin att personligen göra något i tex kampen för miljön. Den, vars hjärta är surt och förgiftat av pessimism och passivitet, kan självklart inte orka uträtta något utanför sin egen privata sfär. Detta kan bli ett hot mot demokratin, fler människor som hoppar av i misstro mot gemensamma lösningar, desto sjukare blir skogar och sjöar. Eller omvänt fler som tillfrisknar från sin uppgivenhet, desto friskare blir också naturen. Inre och yttre

250 Bilaga SOU 199319

försurning hör samman. Edman, 1988 I våra intervjuer framkom tendenser till att individer kände sig resignerade och vanmäktiga på grund av att massmedia förmedlade miljökatastrofer samtidigt som åtgärder inte behandlades. de intervjuade uttryckte sig på följande sätt In- En av formationen känns ofta jobbig en massa negativa saker radas upp och det gör känner sig så liten och hjälplös. Det jag kan göra känns så litet i att man sammanhanget. Vi behöver massvis med information vad vi som privatom personer kan göra och vilken nytta det gör - En de största utmaningarna för att lösa miljöproblemen är att människor av bygger tro och övertygelse möjligheter till förändring. Förlamande upp en om effekter mindervärde och otillräcklighet som konkretiseras i övertygelser av såsom det är ingenting jag kan göra, ingen skulle lyssna på mig, jag kan inte, jag är inte kvalificerad för måste ersättas med ett mera positivt o.s.v. förhållningssätt jfr Walsh, 19841000. Människor med övertygelsen jag

liksom och en kan nyttig och unik insats stärker förmågan och

var göra en önskan att arbeta för ett miljövänligt samhälle. Flera studier bekräftar att våra övertygelser vår kapacitet fungerar som en självuppfyllande profetia. Den om

amerikanske psykologen Henry Ford formulerade för flera decennier sedan

följande tes De tror att de kan uträtta något och de tror att de inte kan som som det har båda rätt.

Att stärka självförtroende

Uppgivenhet och passivitet måste ersättas med optimism och handlingskraft. Det innebär att kommuner bör förmedla budskap miljöproblemens allvarlighet om samtidigt åtgärder Kommuner kan även försöka att diskutera med som anges. lokala massmedia förmedlandet miljöproblem, att informationen kan bli om av konstruktiv och handlingsinriktad. mer Det blir således angeläget att kommuner på olika sätt påvisar individers handlingsmöjligheter och förstärker individens tilltro till sin förmåga att var och en kan göra en nyttig och unik insats för en bättre miljö. Att tro på sin förmåga till miljöhandlingar höjer miljöengagemanget. Det egen blir därför angeläget för kommuner att medvetandegöra och analysera små och positiva förbättringar avseende miljösituationen, så att individers självkänsla och motivation kan stärkas upplevda framgångar, inse att vi genom egna genom insatser faktiskt kan påverka situationen i positiv riktning. I Hemmingsmark i Piteå kommun mättes effekterna i avloppsslammet efter en tids subvention tvättmedel till hushållen och siffrorna var entydigt positiva. av Här kunde således se tydliga samband mellan enskilda individers insatser och man positiva resultat. Sådana kampanjer stärker individens självkänsla och motivation.

SOU 199319 Bilaga 251

Kunskap

Information om olika möjliga miljöinsatser är viktigt för att stimulera miljöengagemang. Bristande och motsägelsefull information kan utgöra hinder för handlingsinriktad kunskap.

Brist på kunskap

En orsak till passivitet beträffande miljöengagemang är bristen på kunskap om miljöproblemens omfattning i samhället och framför allt hur kan om man åstadkomma olika former förbättringar. Att kunna hejda miljöförstöringen är av en stor folkbildningsfråga där olika organisationer har betydelsefull uppgift en att sprida kunskaper. Informationsspridningen kan ske många olika kommunikationskanaler. genom I en svensk energisparstudie Olsson, Wiberg Wolvén, 1991 tillfrågades 400 personer om hur de helst skulle vilja bli informerade energisparande. Flera, om av vissa givna alternativ, fick väljas. TV 62 % och dagstidningar 46 % visade sig vara populära för att energiinformation, medan radion 28 % spelade en blygsammare roll. Det lokala energiföretaget 38 % tillmättes relativt central en betydelse, samtidigt information personlig påverkan i form som genom av studicirklar 12 %, energirådgivare 9 % och släktvänner 7 % låg. Dessa var resultat motsäger traditionella masskommunikationsteorier tyder som på att personlig påverkan störst utbyte. Möjligtvis kan tolka resultaten så ger man att de tillfrågade har vägt tids- och bekvämlighetsaspekter i frågan, d.v.s. det är bekvämare och tar mindre tid i anspråk att information via massmedia än genom socialt nätverk. Forskning Fisher, Bell Baum, 1984348ff har påvisat samband ett svagt mellan information om miljöfrågor och förändrat beteende. Några forskare tror att miljöinformationen kan förbättras större tonvikt läggs vid presentationer om av hur miljöproblemen ska lösas än att öka medvetenheten problemen. Fler om och fler personer är medvetna miljöproblemen har ringa kunskap om men om vilka åtgärder som ska vidtas för att lösa dem.

Kunskapen måste således bli mer handlingsinriktad. Samtidigt är det viktigt att människor i högre utsträckning får olika former feedback på sitt miljöbeteenav de, och därigenom vägledning och uppmuntran att fortsätta mot ett mer miljövänligt levnadssätt. De intervjuade efterlyste ofta bättre på sitt gensvar handlande Egentligen upplever inte att handlingar har effekter och man ens man vet inte mycket vad de leder till. Men jag mår lite bättre i själen när jag gör något och jag känner mig delaktig i ett viktigt arbete. Det leder förhoppningsvis till fler positiva handlingar.

252 Bilaga SOU 1993 19

Motsägelsefull information

Ett problem är den motsägelsefulla information förmedlas till individen. Ett som exempel är diskussionen blekmedlet klorins miljöeffekter. Från produktionsom sfaren, från Colgate-Palmolive, hävdas i stora helsidesannonser att klorins miljöeffekter är försumbara Dagens Nyheter 63 1991. Från den offentliga sfåren, från Kemikalieinspektionen, understryks att klorin visst kan ge skador i och att några bevis för att klorin är ofarligt för miljön inte finns Dagens naturen Nyheter 73 1991. Men även information från sfär kan vara motstridiga. samma Forskningsresultat kan ställas mot varandra. Konsekvensen blir att den enskilde individen blir villrådig och förvirrad, vilket leder till passivisering.

Att stärka kunskap

Det behövs mobilisering alla håll inom kommunerna för att sprida inen formation miljöproblem och framför allt vilka åtgärder som kan vidtas. om Glädjande är de insatser lärare olika stadier lägger ner för att fostra som elever i miljökunskap. I våra intervjuer framkom att inspirerande lärare bidragit till att utveckla individers miljöintresse. Kommunansvariga bör därför uppmuntra skolors miljöundervisning. Miljökontoreti Luleå kommun har t.ex. specialutbildat lärare i miljöfrågor samt anordnat miljötemakvällar för lärare inom naturvetenskapliga ämnen. Andra kommuner försöker utveckla särskilda miljöskolor. De flesta kommuner skickar ut olika typer miljöinformation till sina av kommuninvånare. Göteborgs kommun har satsat att distribuera en miljökatalog innehåller allmänna råd avfall och energi lista på miljövänliga som om samt en produkter. Flera kommuner har skickat ut speciella miljösnurror eller miljökalendrar till hushållen. l t.ex. Östersunds kommun och i Stockholm har miljöhandböcker sammanställts, vilka skickats ut till kommuninvånarna. Många kommuner skickar ut informationsblad, t.ex. har miljö- och hälsoskyddsnämnden i Ovanåkers kommun fortlöpande under tio år skickat ut en informationstidskrift Salus till sina kommuninvånare. Sundsvalls kommun utkommer varje månad med ett informationsblad miljön Rent Ut miljön i Sundsvall. om - om Kommunernas olika former miljöinformation är oftast handlingsinriktad, av innehåller råd och tips hur kommuninvånare kan medverka till en bättre om miljö. För att förstärka informationen har även Sundsvalls kommun inrättat en speciell miljöinformatörstjänst. Älmhults kommunfullmäktige har antagit kommunvision där det överen gripande målet är att alla kommunala beslut och verksamheter grundas på miljömedvetenhet präglad ekologisk helhetssyn. Älmhults kommuns ekoplan av bygger till stor del olika utbildningsinsatser. Olika planerade projekt är t.ex.

SOU 1993 19 Bilaga 253

införandet av miljöskolor, marknadsföring ekologiskt tänkande till alla av kommuninvånare bland annat Älmhults miljödagar, utbildning genom av politiker i miljöfrågor och ekologiskt tänkande, marknadsföring ekologiskt av tänkande till all kommunal personal, ekologisk grundutbildning för alla kommunal personal, specialutbildning handläggare i ekologi och kretslopp, införandet av av miljöombud på kommunala arbetsplatser och miljöutbildning för alla kommuninvånare. Forskningsresultat tyder på att feedback är en effektiv teknik för energibesparing. Analyser visar att bostadsinnehavare regel har bristfällig information som om huruvida tänkbara energihushållningsaktiviteter är effektiva. Många studier har genomförts där energianvändarna har fått feedback i form presenterade av resultat av minskad energiförbrukning sedan föregående tidsperiod vecka, månad, år och återbäring pengar som sparats g.a. minskad förbrukning. Ju oftare som hushållen får detaljerad återföring sin energihushållning desto mer energi sparas. Kommuner bör utreda på vilka olika sätt som kommuninvånarna kan gensvar på sitt miljöbeteende. En möjlighet till feedback, samtidigt självförtroende som förstärks, handlingsmöjligheter påvisas, uppmuntras och miljöproblemen ansvar görs vardagsnära, är att utarbeta miljöbarometer. en Miljöbarometern bygger på att kommunen ställer konkreta mål för upp miljöengagemang. Miljöbarometern kan innehålla mätbara uppgifter kan som handla om sophantering antal komposter i kommunen; mängd insamlat papper, glas och batterier; sopmängd per invånare, inköpsvanor försäljning av alternativodlade varor, varor märkta med bra miljöval, energi försäljning av energisnåla lampor; energiförbrukning i kommunen, vatten Vattenförbrukning förändrade fosfatvärden i vatten, transporter luftföroreningar, bränslekonsumtion, bullerfrekvens o.s.v. Kommunen kan i samverkan med flera olika lokala organisationer välja ut lämpliga indikatorer och fastställa olika önskvärda mål. Delresultat kan publiceras och följs upp så ofta det är tekniskt, ekonomiskt och administrativt möjligt. Därigenom får kommuninvånarna återkoppling på sina ansträngningar att nå uppställda målsättningar. Kommuners information bör bli så entydig möjligt, att inte olika som kommunala myndigheter lämnar motstridiga budskap.

Övriga hinder

Hittills har olika hinder diskuterats med tanke på att utveckla individers miljöengagemang. Här nedan diskuteras andra förhindrande faktorer som

254 Bilaga SOU 1993 19

förmedlades av de intervjuade.

Vana, bekvämlighet och tid

Vana, bekvämlighet och tid återkommande hinder nämndes i intervvar som juerna, och kan illustreras med följande exempel Det som hindrar mig att som mig för miljön är tidsbrist, dåliga kunskaper, saknad av speciella engagera mer erfarenheter dålig miljö och främst att leva som jag gör, dvs. av vanan bekvämlighet. Svårigheter att förändra levnadsvanor kan ett hinder för att minska miljöpvara roblemen, vilket bekräftades i våra intervjuer. Människor har anpassat sig till vissa tankesätt och levnadsmönster, vilka kan svåra att bryta. vara Tidsbrist förefaller ett dominerande problem för många människor. Att vara grusgången fri från ogräs i stället för att använda ogräsbekämpningst.ex. rensa medel tid i anspråk. Det är i sin tur sammankopplat med samhällets sätt tar mer organisera tiden. Ett exempel är lönearbetets organisation som innebär långa att arbetsdagar och stora geografiska avstånd mellan arbetsplats och bostad. Det kan svårighet för kommuner att påverka hinder i form av vana, vara en bekvämlighet och tid. Förvisso kräver somliga miljöinsatser extra tid men samtidigt förekommer mångfald miljöhandlingar inte är tidskrävande. en som Svårigheter förändra levnadsvanor, bekvämlighet och tidsbrist sammanhänger av även med individens motivation och miljöintresse. Kan öka motivation och man intresse, bör även hinder såsom bekvämlighet, vana och tidsbrist försvagas. En framkomlig väg är att här låta vanliga hushåll berätta om sina erfarenheter av att försöka leva miljöanpassat. Dessa familjer kan fungera som förebilder och som referenshushåll. Kommuner kan även försöka vidta olika åtgärder kan innebära att som individers miljöinsatser blir mindre tidskrävande och mer bekväma.

Avslutande kommentarer

Det är viktigt att kommuner utvecklar långsiktig strategi för hur man kan en stödja kommuninvånares miljöengagemang och övergång till mer miljöanpassade levnadssätt. Strategin måste naturligtvis utformas utifrån respektive kommuns handlingsmöjligheter och lokala förutsättningar. De kommunala strategierna bör bland annat utgå från följande

SOU 1993 19 Bilaga 255

Kunskap om vilka faktorer som stimulerar miljöengagemang

Individers miljöengagemang sammanhänger med faktorer såsom insikt, handlingsutrymme, ansvar, självförtroende och kunskap. Därför blir det viktigt att en kommunal strategi utvecklas som försöker stimulera dessa faktorer. I uppsatsen har givits olika exempel på hur miljöengagemang kan uppmuntras, vilka översiktligt sammanfattas i tabell

SOU 199319 256 Bilaga

Tabell 4. Sammanfattande översikt

Förutsätt- Hinder för Kommunala förhållningssätt för att stimulera

ningar miljöengagemang miljöengagemang

for

miljö-

engage-

mang

Insikt Förnekalförringa Sprida information om såväl miljöproblem som - miljöproblem motåtgärder

Abstrakta Göra miljöproblem vardagsnära och konkreta - miljöproblem Uppmuntra naturvistelser -

Hand- Underskatta sitt Påvisa individers handlingsmöjligheter - lings- handlingsutrymme Betona enskilda insatsers betydelse för en utrymme Privatekonomiska bättre miljö hinder Belöna och subventionera miljöanpassat beteende - Utveckla strukturella möjligheter för - Avsaknad av -

miljöanpassade pronaturella livsmönster

alternativ

Ansvar Försvagat Uppmuntra ansvarskänslahos såväl individer som - ansvarstagande organisationer

Inte inse globalt och Öka kommunal trovärdighet genom att - förändra internt miljöbeteende, utveckla långsiktigt ansvar ekologisk kommunledning och utveckla samarbete

med olika organisationer

Rättvis ansvarsfördelning mellan olika aktörer - Betona helhet och långsiktighet globala miljökrav till kommunal nivå - Bryta ner

Självför- Mindervärde och Förstärka individens tilltro till förmågan att var - troende otillräcklighet och en kan göra en nyttig miljöinsats

Resignation och Medvetandegöra små och positiva - passivitet miljöförbättringar, t.ex. genom upprättande av en

miljöbarometer

Kunskap Brist kunskap Sprida kunskap om problem och lösningar - - Motsägelsefull Stimulera skolornas miljöundervisning - information lnternutbilda i miljöfrågor - Starta ekologisk rådgivning - Ge återkoppling individers miljöbeteende - Entydig information -

Övriga Tidsbrist Påvisa att vissa miljöinsatser inte är - faktorer Vana tidskrävande - Bekvämlighet Göra miljöinsatser mindre tidskrävande och mer - bekväma Förmedla individers erfarenheter av att bryta vanor, använda tid m m.

SOU 1993 19 Bilaga 257

Mätbara och lokala målsättningar

De kommunala strategierna bör bygga på klara och praktiska målsättningar med lokal karaktär, där kommuninvånarna fortlöpande kan få på sina gensvar miljöinsatser. En sådan möjlighet är som nämndes tidigare att utarbeta miljöen barometer, vilken innehåller konkreta och mätbara mål för miljöengagemang. I tabell 5 här nedan ges exempel på målsättningar vilka är kopplade till mätbara resultat.

Tabell Mätbara målsättningar miljöbarometer för miljöanpassad livsstil -

OMRÅDE MÅLSÄTTNING MÄTBARA RESULTAT

INKÖP ökad användning ökad marknadsandel för - av miljöanpassade produkter miljöanpassade tvättmedel rengöringsmedel ökad marknadsandel för altemativodlade grönsaker sädesprodukter

AVFALL Minskad mängd avfall Minskad mängd hushållsavfall - kg per år och invånare

ENERGI Minskad energikonsumtion Minskad mängd kwh och - olja liter per år och invånare

TRAN- Minskad bränsleförbruk- Minskad bränslekonsumtion - - SPORTER ning i samband med bensindiesel per år och transporter invånare

I tabell 5 ges exempel mätbara resultat förändringar påvisar hushållens vars ansträngningar att övergå till mera miljöanpassade livsstilar. Statistik kan här samlas in från kommunala myndigheter, handel och från t.ex. Statistiska Centralbyrån. Dessa indikatorer kan kompletteras med andra mätvärden kan som påvisa förändringar i miljöbelastning, såsom t.ex. fosfatvärden i avloppsvatten, tungmetaller i det kommunala avloppsslammet, halter olika föroreningar i av luften. Det blir viktigt för kommuner att diskutera vilka mätbara resultat kan som ingå i en miljöbarometer, och kan kännas angelägna och motiverande för som kommuninvånarna. Det är även betydelsefullt att koppla målsättningar samman och mätbara resultat med existerande miljöproblem samt vilka åtgärder kan som vidtas för att uppnå fastställda målsättningar.

913-0212

258 Bilaga sou 199319

Samverkan med andra aktörer

Kommunen bör skaffa sig en överblick med avseende på de samhällsorgan, föreningar, sammanslutningar, organisationer, företag, enskilda personer o. dyl. som kan fungera som konstruktiva samverkanspartners. Det är viktigt att olika aktörer tillsammans strävar åt att försöka förverkliga formulerade målsättningar. För att ha överblick och koordinera skilda aktörers aktiviteter, kan det vara betydelsefullt att kommunen utser en särskild miljösamordnare samt bildar lokala miljösamordningsgrupper bestående av intresserade samverkanspartners.

4. Personlig kommunikation

Som framgått tidigare är det sociala nätverket, den personliga kommunikationen, den mest effektiva formen för beteendeförändringar. Det innebär att kommuners strategi huvudsakligen bör bygga på och utveckla sociala nätverk, genom att arbeta med miljöcirklar, personliga förebilder, referenshushåll, idéutbytarträffar Den personliga kommunikationen bör ett genomtänkt sätt kompletteras o.s.v. med massmediaorienterad kommunikation. Det är viktigt att budskapet oavsett val kommunikationskanal utgår från att stärka insikt, handlingsmöjligheter, ansvar, av självförtroende och förmedla handlingsinriktad kunskap. Det krävs ett stort från och miljöförstöringen ska kunna engagemang var en om hejdas, ska ha chans att vända utvecklingen och skapa en bättre om en livsmiljö för alla. Mycket tidigare insatser har inriktats mot de större av punktutsläppen, mot industriernas utsläpp. I framtiden mäste arbetet i högre grad

även fokuseras mot de många små och diffusa utsläppen, som till stor del beror

hushållens agerande, individers vardagliga beslut och handlingar. En nödvändig förutsättning blir därför att öka individers miljöintresse och förändra svenskens livsmönster mot miljöanpassad inriktning. en mer Miljövârdsorganisationers arbetsmetoder och kompetens har tidigare i första hand byggts för att kunna hantera större punktutsläpp. För att kunna upp bekämpa difusa utsläpp och stimulera allmänhetens miljöintresse, behövs delvis andra arbetsmetoder utvecklas och ökad kompetens i beteendevetenskapliga frågor. För att kunna förverkliga ett önskvärt miljöengagemang bland kommuninvånarna behöver även ekonomiska tillskjutas. Idag används ofantliga resurser för att tidigare miljöskador uppkomna genom individers och resurser reparera företags agerande. satsning preventiva åtgärder kan framtida Genom en ökad miljöskador undvikas.

SOU 1993 19 Bilaga 259

Litteratur

Angelöw, Bosse Jonsson, Thom. 1990a. Uppkomst och hinder för individers miljöengagemang. Samhällsvetenskapliga institutionen, Högskolan i Växjö; Växjö.

Angelöw, Bosse Jonsson, Thom. l990b. Introduktion till socialpsykologi. Studentlitteratur; Lund.

Baum, Andrew Singer, Jerome red. 1981. Advances In Environmental Psychology - Volume Energy Psychological Perspectives. Lawrence Erlbaum Associates; Hillsdales, New Jersey.

Bennulf, Martin. 1989. Miljöopinionen under åttiotalet. artikeln har uppdaterats med nya siffror l Holmberg Weibull, 1989.

Bennulf, Martin Gilljam, Mikael. 1991. Snacka går ju men vem handlar miljövänligt l Weibull Holmberg, 1991.

Bickman, L red. 1980. Applied Social Psychology Annual, vol I Sage Publications; . Beverly Hills London.

Brown, Lester m fl. 1991. Tillståndeti världen 92. NaturskyddsföreningenNaturvårdsverket; Stockholm.

Dahlqvist, Ulf Westerstáhl, Peter. 1989. Kommunikationsstraregi och reklamefekter. Liber; Stockholm.

Deutsch, J Lieberman, Y. 1985. Ejfects of a Public Advertising Campaign on Consumer Behavior in a Demarketing Situation. International Journal of Research Marketing, vol. s. 287-290.

Dillman, D A Christenson, J A. 1975. The Public Value for Pollution Control. Cornell Journal of Social Relations. nr. lO, s. 73-95.

Edman, Stefan. 1988. Att leva ett rikt liv. I Liber Hermods.

Fisher, Jeffrey; Bell, Paul Baum, Andrew. 1984. Environmental Psychology. Holt, Rinehart Winston; New York.

Folkhälsogruppen. 1991. Hela folkets hälsa en nationell strategi. Folkhälsogruppens nr Folkhälsogruppen; Stockholm.

260 Bilaga SOU 1993 19

Gershon, David, Gilman, Robert Mehlmann, Alexander. 1992. Ekocirkelboken handlingsprogram för ekologisk livsstil. Utbildningsförlaget Brevskolan, Stockholm.

Hansson, B.S. m. fl. 1991. Att studera hinder och möjligheter i folkhälsoarbetets förutsättningar Några teoretiska utgångspunkter. I Smedby, Isacsson Westrin, 1991. - Holmberg, Sören Weibull, Lennart red. 1989. Ãttiotal svensk opinion i empirisk belysning. Statsvetenskapliga institutionen och Avdelningen för masskommunikation; Göteborgs universitet.

Inglehart, Ronald. 1981. Post-materialism in an Environment of lnsecurity. American Political Science Review; vol, 75, nr s 880-900.

Kotler, Philip Roberto, Eduardo. 1989. Social Marketing. Free Press; New York.

Lazarsfeld, Paul Merton, Robert. 1949. Mass Communication, Popular Taste, and Organized Social Action. I Schramm, 1949.

Manzo, Lynne Weinstein, Neil. 1987. Behavioral Commitment To Environmental Protection a study of active and nonactive members of the sierra club. Environment and behavior; v01.19, no. s 673-694.

McTeer J H. 1978. Teenage-Adult Diferencies in Cancern for Environmental Problems. Journal of Environmental Education. nr. s. 20-23.

Merchant, C. 1980. The Death of Nature women, ecology and the scientific

revolution. Harper Row; San Francisco.

Milbrath, Lester W. 1981. General Report US. component of a comparative study of

environmental beliefs and values. Mimeo, Occassional Paper Series, Environmental

Studies Center; State University of New York at Buffalo.

Milbrath, Lester W. 1984. Environmentalists Vanguard for a New Society. State

- University of New York Press; Albany.

Olsson, Britt-Mari; Wiberg, Chatrine Wolvén, Lars-Erik. 1991. Att spara energi. Högskolan i Östersund.

Pallak M S. 1980. Commitment and Energy Conservation. I Bickman, 1980.

Petersson, Olof; Westholm, Anders och Blomberg, Göran. 1989. Medborgarnas makt Carlssons; Stockholm.

SOU 199319 Bilaga 261 Pilgrim, B F Shoemaker, F F. 1981. Campaigns to Afect Energy Behavior. I Rice Paisley, 1981. Regeringens Proposition l9909lz90. 1991. En god livsmiljö, Riksdagen; Stockholm. Rice, R E Paisley W J red. 1981. Public Communications Campaigns. Sage Publications; Beverly Hills, Kalifornien. Schramm, William red. 1949. Mass Communications. University of Illinois Press; Urbana. Sifo. 1989. Det naturliga enter-mätning. Sifo; Stockholm. steget - Sifo. 1990a. Miljöbarometer. Sifo; Stockholm. Sifo. l990b. Svenska Naturskyddsföreningen undersökning bland medlemmar. Sifo; - Stockholm. Sjöberg, Lennart Tollgerdt-Andersson, Ingrid. 1990. Hushållens konsumtion av elenergi Beteendestudier. Handelshögskolan i Stockholm. Smedby, B; Isacsson, S-O Westrin, C-G red. 1991. Folkhälsans förändring och hälsoarbetets konsekvenser. Medicinska forskningsrådet; Stockholm. Spri. 1991. Ringar på vattnet Erfarenheter av förebyggande hälsoarbete i Västerbot- ten. Sprirapport 306. Spri; Stockholm. Walsh, Roger. 1987. Lust till liv. Hagaberg; Vallentuna. Weibull, Lennart Holmberg, Sören red. Åsikter massmedier och samhälle. om SOM-rapport Statsvetenskapliga institutionen; Göteborgs universitet. Winter, Georg. 1990. Ekologisk företagsledning. Antoni Publishing; Göteborg.

Statskontorets rapport

Länsstyrelsens roll i det samlade miljöarbetet

avseende kontakterna med kommunerna

enligt beslut 1992-1 1-05

Arbetet utfört av Anders Kihlberg och Gunilla Forsling.

264 Bilaga SOU 1993 19

Innehåll

Uppdraget och tillvägagångssättet . Kontakter och anledningar till kontakter . Samarbete och samordning . Informations- och kunskapsutbyte . Tillsynsansvar och tillsynsarbete . Bevakning av hälsa och säkerhet samt riksintressen . Framtida rapportering och Verksamhetsuppföljning . Kommentar .

Uppdraget och tillvägagångssättet

Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö M 199101 uppdrog

med skrivelse av den 10 december 1991 Statskontoret att utarbeta ett

utredningsunderlag rörande länsstyrelsens roll idet samlade miljöarbetet avseende

kontakterna med kommunerna.

Uppdraget hade förberetts genom en dialog mellan utredningens sekretariat

och utredarna vid Statskontoret varvid behandlats bland annat frågeområden och

tillvägagångssätt, nämligen att genomföra intervjuer med ansvariga pá ett antal

länsstyrelser och med representanter från ett par kommuner i respektive län. En

intervjuguide utarbetades i samråd med utredningens sekretariat.

Intervjuer har genomförts vid sex länsstyrelser med miljövárdsdirektören och

dennes närmaste medarbetare samt i tvâ kommuner i vart och ett av dessa län och

där främst med miljö- och hälsoskyddschefen. I ett län intervjuades i tre

kommuner.

De frågeområden som tagits upp vid intervjuerna är följande

Kontakter och anledningar till kontakter - Samarbete och samordning - Informations- och kunskapsutbyte - Tillsynsansvar och tillsynsarbete - Bevakning av hälsa och säkerhet samt riksintressen - Framtida rapportering och Verksamhetsuppföljning -

Intervjuerna har genomförts i följande län och kommuner

Jämtlands läns länsstyrelse - Östersunds kommun - Åre kommun -

SOU 1993 19 Bilaga 265

Västernorrlands läns länstyrelse - Sundsvalls kommun - Timrå kommun -

Södermanlands läns länsstyrelse - Katrineholms kommun - Oxelösunds kommun -

Kronobergs läns länsstyrelse - Växjö kommun - Lessebo kommun - Tingsryds kommun -

Kristianstads läns länsstyrelse - Kristianstad kommun - Tomelilla kommun -

Malmöhus läns länsstyrelse - Malmö kommun - Skurups kommun -

Preliminär redovisning uppdraget har ägt vid kommittésammanträdet den av rum 20 maj 1992 och därefter med arbetsmaterial, som redovisats under hand den 17

juni och 10 juli, omfattande sammanfattningar frågeomrâde respektive per

minnesanteckningar från intervjuerna.

Minnesanteckningarna är redigerade och har förts tillbaka till de intervjuade som haft tillfälle korrigera, komplettera eller stryka ned noteringar. genom egna Dessa minnesanteckningar kommer att finnas tillgängliga i en ny upplaga vid den

tidpunkt då kommittén lägger fram sitt betänkande. Det följande återger sammanfattningarna i slutligt skick. Den delen av uppdraget som avser effekter hos kommunerna de olika systemen för av tillstånds- och tillsynsavgifter slutredovisas nu samtidigt med separat promemoria.

Intervjuerna har genomförts av Sofia Ericsson, Gunilla Forsling och Anders Kihlberg. Vid några intervjuer medverkade även kommitténs sekretariat.

Sammanfattningarna har gjorts av Gunilla Forsling, frågeomrádena l och - Anders Kihlberg, frågeomrádena 4 6 och kommentaren avsnitt 7. Områdena 1 - 3 är även länsvist sammanfattade i bilaga Anm. Bilagan publiceras inte i betänkandet, men går att beställa från Statskontoret.

266 Bilaga SOU 1993 19

2. Kontakter och anledningar till kontakter

Kontakter med miljövårdsenheten

Allmänt sett är kontaktfrekvensen hög, det är vanligt med dagliga kontakter mellan kommunerna och miljövårdsenheterna. I några lån har stora kommuner mer kontakter med miljövárdsenheten än mindre kommuner. Mindre kommuner kontaktar hellre större kommuner i länet än länsstyrelsen. Det förekommer också att länet kontaktar kommuner som har kompetens.

Ärendestyrda kontakter överväger. Följande ärende- och ämnesområden

nämns i fallande ordning miljöskyddsärenden handläggare och juridikkontakter djurskydds- och livsmedelsärenden kalkningsbidragsärenden miljöstörande kommunala anläggningar planärenden allmän naturvård vatten, avlopp och renhållning va-frågor, täkter, ñskodlingar, inñltrationsanläggningar miljöövervakning -

Kompetens- och expertområden som nämns i detta avsnitt som anledningar till kontakt är främst juridisk och miljöjuridisk kompetens, länsveterinären, biologisknaturvårdskompetens, processteknik, planenheten samt lantbruksenheten. Några kommuner ser brister kompetens regional nivå för framförallt kemikaliefrågor, LKP-ärenden, avfallsfrågor och saneringsprojekt, miljöfarligt avfall samt vattenbiologi. Några kommuner nämner att bristen på kompetens gör att direktkontakt tas med centrala myndigheter som Statens Livsmedelsverk, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen. Ett län att dialogen med gröna sidan skulle bli bättre om kommunerna anser hade ekologer.

Kontakter med allmänheten

Kommunernas kontakter med allmänheten, miljöorganisationer och massmedia är sammantaget omfattande. Kommunerna ser vanligen positivt på dessa kontakter. Kontakterna uppges ge ömsesidigt informationsutbyte. En kommun har

SOU 1993 19 Bilaga 267 särskild miljöinformatör och ett kommuner deltar i ett mellankommunalt par projekt om miljöinformation. Allmänhetens klagomål rör djurskydd, mögel, buller och enskilda ärenden som avlopp, samt planärenden. Ett kommuner har stor öppenhet och par tillgänglighet för allmänheten med jourtelefon för miljöfrågor och klagomål. Ett par län uppger att decentralisering tillsynsansvaret till kommunerna har av minskat telefonfrågorna från allmänheten. Ett par län har strategin att inte besvara frågorklagomål från allmänheten utan hänvisar till kommunen, däremot tas frågor till gröna sidan emot. Ett län uppger att kontakterna med allmänheten är betungande och att miljöorganisationerna bedriver lobbyverksamhet och inte förstår myndighetsfunktionen. Ett län uppger att allmänheten är dåligt insatt i hur tillsynsansvaret är fördelat i olika ärenden mellan lokal och regional nivå, vilket upphov till ger frågor. Flera län har frekventa kontakter med miljöorganisationer, företag och skolor.

Massmediakontakterna verkar vara mer utvecklade i kommunerna än länen. Undantag finns för vissa tyngre miljöfrågor, där ett par län har vana vid massmediakontakter.

Samarbete och samordning

Kommunalt samarbete

Kommunerna inom samtliga besökta län har samarbete i form planlagda av gemensamma projekt samt samplanerade utbildningsinsatser eller kurser för kommunalt anställda handläggare. Planer och projektidéer tas årligen fram i den verksamhet som bedrivs av kommunförbundets länsavdelningar. I fem I fem av sex län pågår gemensamma projekt inom livsmedelsområdet, länsveterinären brukar delta. Inom avfallsområdet med inriktning på miljöfarligt avfall drivs samarbetsprojekt i hälften av länen. I två län har på kommunalt initiativ bildats särskilda bolag för hantering av miljöfarligt avfall. Kommunala samarbetsprojekt som sammantaget nämnts pågår inom följande områden förskolordaghemslokaler, grustäktsplanering, grundvattentäker, Husoch Hälsaprojektet samt miljövårdsprojekt bland annat riktad tillsyn av bilvårdsmedel och bilvårdsanläggningar samt amalgam. I de senare fallen uppges länsstyrelsen vara drivande i två län. Några av de större kommunerna har omfattande samarbete i olika gruppe-

268 Bilaga SOU 1993 19 ringar av kommuner t.ex. 10-kommunersgruppen, de fem största städerna, åtgärdsgrupp Nord, XYZ-län etc. Grupperingar av kommunala miljöansvariga finns också t.ex. Föreningen för allmänt hälsoskydd. Länsförbund och trafikförbund med landstinget samt föreningen för OPSlS-användare nämns också. Inom folkhälsoområdet har nästan samtliga län något samarbetsprojekt med landsting eller primärvård. Detta samarbete kan vara mer eller mindre aktivt eller omfattande. Några kommuner efterlyser tydligare samordningsansvar för folkhälsofrågor och bättre tillvaratagande av miljömedicinsk kompetens både i kommunerna och inom länet. Det förekommer tjänsteutbyte mellan kommunerna. Det vanligaste är att större kommuner säljer tjänster inom områden som djurskydd, livsmedelskontroll samt laboratorietjänster. Det förekommer mindre utbrett tjänsteförsäljning för radonmätningar, bullermätningar samt datarådgivning. Några kommuner uppger att tjänsteutbytet borde utvecklas till effektivare och smidigare former.

Regional samordning

Den regionala samordningen med länsstyrelsen som samordnare fungerar i vattenvårdsförbunden, luftvårdsförbunden, i försurnings-, och kalkningsprojekt samt för naturvårdsinventeringar i de flesta län. Några kommuner har egeninitierade samarbetsprojekt för luftmätningar. Ett par kommuner vill ha ökat ansvar för egna kalkningsprojekt. I flera län har miljövårdsenheten tagit initiativ till särskilda miljöprojekt bland annat vatten- och avloppsfrågor, kemikaliefrågor som tätortsbrånsle och

bensinhantering, amalgam och kvicksilver, vägstyrning av miljöfarligt gods,

grustäktsplanering, hantering miljöfarligt avfall över kommun- och länsav gränser, saneringsprojekt, enskilda avlopp samt infiltrationsanläggningar. Kommunerna i några län efterlyser bättre regional samordning via länsstyrelsen inom folkhälsoområdet, radonfrågor, bostadsbyggen, bullerområdet samt i vissa miljötillsynsfrågor, t.ex. omprövning av villkor och tillstånd samt kemikaliefrågor med stöd av LKP Lagen om kemiska produkter. En kommun anser att länsstyrelsen samordnande ansvar borde utvecklas för avfallsplanering, energiplanering och samhällsplanering. I ett län har ansvarsfördelningen inom regionen för LKP-tillsynen klargjorts och i ett annat län finns behov av sådan samordning och förtydligande av LKP-tillsynen.

Miljöplanering

Samtliga kommuner har någon form av program eller verksamhetsplan för

SOU 1993 19 Bilaga 269 åtgärder inom miljöområdet. l fyra av sex län har kommunerna varit initierande och drivande i arbetet med kommunala miljöprogram eller strategier. Inom dessa län pågår programutveckling tillsammans med länsstyrelsen och regionala miljöanalyser. l län har länsstyrelsen varit initierande och drivande för att få fram ett par regionala miljöprogram. Det att dessa några år gamla regionala uppges miljöprogrammen håller på att revideras bland annat med hänsyn till nationella miljömål.

4. Informations- och kunskapsutbyte

Informationsspridning

Det är stort enormt flöde av miljöinformation från centrala myndigheter direkt till kommunerna. De flesta kommunerna att de prenumererar på allt för uppger säkerhets skull. Det uppstår då ett dilemma att sovra, vilket uppges som nödvändigt bland besparingsskäl. De flesta kommunerna har utvecklat annat av anpassade strategier för sortering och urval material samt även byggt upp av miljöbibliotek, som kan nyttjas av flera kommunala förvaltningar. Samtliga statliga myndigheter tar prenumerationsavgifter och avgifter på rapporter och utbildning. Systemen för information varierar mellan myndigheterna, vilket uppges försvåra överblicken för kommunerna. Sammantaget nämns att Kemikalieinspektionen, Statens Livsmedelsverk och Boverket är bra på informationsspridning inom respektive kompetensområde. Naturvårdsverket ha blivit bättre bland annat genom faktabladen. Det påpekas från en uppges kommun att Kemikalieinspektionens rapporter utarbetas snabbare än Naturvårdsverkets och att Naturvårdsverkets allmänna råd har en långsam framtagningsprocess. Några kommuner påpekar att länsstyrelsen borde ha en roll som samordnare information lagändringar. Frågan diskuteras i ett par län. En kommun av om att det lagsamordnande ansvaret med dithörande informationsspridning anser borde tas på departementsnivå. I ett län har länsstyrelsens miljövårdsenhet tagit aktiv roll i samordning par en informationsspridningen dels att sammanställa nyheter i en miljöbulletin av genom dels att bevaka informationsspridningen från centrala myndigheter och genom aktivt delta i planläggning av sammankomster inom ramen för kommunförbundets länsavdelning. Andra initiativ för att samordna informationsspridningen uppges ha tagits av

270 Bilaga SOU 1993 19 Naturvårdsverket och kommunförbundet med sammanställningar och informationsblad. I ett län fungerar miljövárdsenheten Naturvårdsverkets försäljare som av miljöskrifter till skolor och universitet.

Kunskapsutbyte

Initiativ till erfarenhetsutbyte mellan kommunerna bli allt vanligare och uppges viktigare som stöd för kunskapsutbyte och kompetensutveckling. Kommunförbundets länsavdelning uppges spela en roll i samtliga län för erfarenhetsutbytet i kurs och seminarieform. I den årliga kursplaneringen inriktas ämnesvalet på nyheter. Kunskapsnivån kan anpassas efter kommunernas behov. Dessutom uppges regionala arrangemang blir avsevärt mycket billigare på grund av mindre reskostnader. Kunskapsutbyte i skilda former mellan kommunerna är vanliga. Det förekommer att länets experter deltar i regionalt kunskapsutbyte. Kommunerna uppger sammantaget flera former utbildningssamordning och av upphandling av konsulter och experter för att förbilliga och anpassa kunskapsstödet till kommunernas behov. Exempel som nämns är föreläsare inbjuds från centrala myndigheter, samarbete med företag, branschorganisationer, miljö- och intresseorganisationer, högskolor och universitet. Några kommuner uppger att det är svårt att planera kompetensutvecklingen både på grund av det varierande utbudet. De mindre kommunerna har särskilda problem att bevaka många smala kompetensområden. Naturvårdsverkets kurser anses alltför dyra och har alltför många deltagare för att kunna fungera som forum för kunskapsutbyte. Som stöd för kompetensutvecklingen i kommunerna föredras genomgående fortbildnings- och distanskurser vid högskola. Ett län är mycket aktivt som samordnare av miljöutbildning både korta och längre kurser. De längre kurserna, i vilka även företag deltar, anses alltför dyra för kommunerna i länet 20 tkr-nivån. Ett län uppger att behovet av kompetensutveckling inte är så stort inom länet eftersom kommunerna har anställd personal med kompetens. Antalet utbildningsdagar i kommunerna är begränsade till cirka tio dagar per

år 5-7% av arbetstiden medan utbildningsbudgeten varierar. l sammanhanget

påpekas från en kommun att skyldigheten att sprida kunskap borde ingå i det centrala tillsynsansvaret och inte belasta kommunala utbildningsbudgetar i den utsträckning det gör idag.

SOU 1993 19 Bilaga 271

Tillsynsansvar och tillsynsarbete

För relationen mellan länsstyrelsens miljövårdsenhet, motsvarande, och kommunens miljö- och hälsoskyddsförvaltning fäster de intervjuade uppmärksamheten särskilt på tillsynen enligt miljöskyddslagen och de förändringar som där skett de senaste åren. Det gäller dels det så kallade frivilliga övertagandet från och med 1981, dels kommunernas obligatoriska Övertagande av C-listans anläggningar 1989. Men även tillsynen enligt de andra miljölagarna tas upp i viss utsträckning Erfarenheterna hittills av C-listeövertagandet återges övervägande positivt. Länsstyrelser och kommuner är här samstämmiga i stort. Tillsyn anses nu komma till stånd i större utsträckning än när ansvaret låg hos länsstyrelsen. Men även varierande erfarenheter anförs. Några exempel är följande. En kommun anför att objekten på C-listan medför problem genom att de inte de större objekten har kännedom om reglerna och ordning på sina underlag som genom kontrollprogram. En annan kommun anför att förbättringar skett vid lantbruken sedan kommunen tagit över tillsynen. Tidigare hade man inte Miljöskyddslagen som instrument utan kunde i samband med gödselhanteringen bara använda hälsoskyddslagen eller gå via länsstyrelsen. En större kommun, som har många objekt på C-listan, anser att hanteringen av C-objekten medfört en byråkratisering. De borde i stället behandlas som byggnadslovsärenden. En länsstyrelse, som anser att tillsynsarbetet inom länet förbättrades när kommunerna tog över C-listan, säger att det inte blev någon större avlastning i länsstyrelsens arbete mer än att länsstyrelsen slipper klagomålen från allmänheten. Avlastning blir det när kommunen tar över frivilligt. En länsstyrelse det brist att länsstyrelsen inte getts annan anser vara en ställning regional tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen. Länsstyrelsen som har idag rätt att ta tillbaka delegation om kommunen missköter sig. Men man skall samarbeta och då är ett uttalat regionalt tillsynsansvar en bra grund. Frivilligt Övertagande av vissa anläggningar har redan skett i några stora kommuner. Det planeras i varierande utsträckning i alla de besökta länen. Alla nu kommuner utom några av de minsta säger sig ha planer Övertagande. En större kommun vill nu direkt ta över allt, både B och A-listans anläggningar. Man har trots uppvaktning vid länsstyrelsen inte fått fullt medhåll. Vad gäller vissa anläggningar ligger nu frågan hos Regeringen. Det oftast förekommande är att man tar över anläggningar i viss bransch, snarare än exempelvis hela B-listans anläggningar. Flera av de kommuner som nu tar över detta sätt ser det som naturligt att sikt ta över all tillsyn enligt

272 Bilaga SOU 1993 19

miljöskyddslagen. En lång rad synpunkter har förts fram på vad är lämplig omfattning som av kommunernas Övertagande av tillsynen. Från länsstyrelsehåll anförs i flera fall att det avgörande är kommunen har om eller kan förväntas skaffa kompetens och kapacitet för tillsynsarbetet i fråga. Några anför att i de fall anläggningen påverkar miljön regionalt eller ännu vidare så är detta skäl att behålla tillsynen vid länsstyrelsen. Även antalet anläggningar i en viss bransch påverkar i så måtto att ett visst minimiantal krävs för att ge underlag för specialisering i tillsynen. Länsstyrelsen arbetar över regionen som har större förutsättningar att med god ekonomi hålla specialister i komplicerade branscher med relativt anläggningar. Om det däremot finns flera B-anläggningar av samma typ i kommun så har kommunen så stora förutsättningar en nog som länsstyrelsen att sköta tillsynen på ett kompetent sätt. Även sambandet mellan prövningen, som enligt nuvarande lagstiftning hur helst ligger vid som länsstyrelsen för B-listans anläggningar, och tillsynen kan tala för att behålla tillsyn vid länsstyrelsen. Sådana samband länsstyrelse också finnas anges av en mellan tillsynen och miljöövervakningens vidare utbyggnad. Även kommunernas nämndorganisation är betydelsefull enligt en länsstyrelse vid dess bedömning av ansökan om Övertagande. Om närhet är positivt i tillsynen så finns ändock risk för alltför lokal beslutsprägel. en en Från några länsstyrelser famhålles att det frivilliga övertagandet lett till nu en splittrad bild och att logiken i vad som kommer att ligga på länsstyrelse respektive i kommun brister. I viss mån anser man att övertagandet snedvridits genom att kommunerna sneglat på anläggningar som betalar ansenliga tillsynsavgifter. Överblicken kommer bli lidande också grund att på av att rapporteringen av kommunernas tillsynsarbete inte är väl utvecklat. Styrmedel saknas för att kunna tvinga fram ett uppgiftslämnande. Ändock hävdar flera länsstyrelser att kommunernas önskemål är den kanske viktigaste utgångspunkten. Någon säger att ges de blott ansvaret så skaffar de det som är viktigast nämligen kompetensen. Flertalet av kommunerna är som sagt inriktade på att frivilligt ta över mycket av miljöskyddstillsynen. Det oftast förekommande argumentet förefaller sammanhänga med närheten och kommunmedlemmarnas intresse. Man är mest berörd, det må sedan samtidigt förekomma regionala effekter eller vidare effekter. Redan i dagens läge med tillsynsansvar vid länsstyrelsen sig engagerar kommuner ibland genom besök vid anläggningarna och deltagande vid besiktningar etc. samt i remisser från länsstyrelsen eller från koncessionsnämnden. Att ta steget fullt ut är då naturligt. Erkännanden av länstyrelsens kompetens på stora industrianläggningar uttalas ändock kommun själv har stark av en som en miljöorganisation. Det förekommer några kommunkommentarer exemplifierar hur som

SOU 1993 19 Bilaga 273 resurserna bör dimensioneras för tillkommande tillsynsuppgifterna. Man har förväntningar att tillsynsavgifter skall finansiera den utvidgade verksamheten. Någon kommun är inne på att finnansiera även remissverksamheten genom att ta en avgift. Som nämnts tidigare finns det dock några små kommuner som inte avser ta över något frivilligt. En kommun ser nuvarande arbetsfördelning som lämplig. Länsstyrelsen har i sin större organisation en djupare kompetens på många områden och en distans till aktörerna inom kommunen. Någon talar om tendenserna till kostnadsövervältring från staten till kommunen. Länsstyrelserna och kommunerna uttalar sig även om tillsyn enligt andra lagar än miljöskyddslagen. En länsstyrelse beskriver tillsynsansvaret genom att ange att länsstyrelsen är regional tillsynsmyndighet enligt renhållningslagen, naturvårdslagen, hälsoskyddslagen och livsmedelslagen. Länsveterinären har överinseendet över livsmedelsområdet och djurskyddsområdet. Några länsstyrelser nämner härutöver tillsynsansvaret enligt lagen om kemiska produkter LKP och vattenlagen. Från kommunernas sida refereras oftast till förutom miljöskyddslagen - - LKP, livsmedelslagen, djurskyddslagen och hälsoskyddslagen i fallande ordning. Uppgiftsfördelningen mellan kommun och länsstyrelse kommenteras bland annat vad gäller kemikalieområdet. En länsstyrelse anför att länsstyrelsens tillsynsansvar är delat med kommunerna. Vid de företag där länsstyrelsen bedriver tillsyn enligt miljöskyddslagen bedriver länsstyrelsen också samordnat tillsyn enligt LKP. Resten ligger på kommunerna och den är mycket omfattande. En större kommun anför att länsstyrelsen har viss tillsyn enligt LKP, men att det ändock är oklart var ansvarsgränserna går mellan länsstyrelse och kommun. Efter en sen start används nu emellertid LKP mer och mer av denna kommun. Flöden har kartlagts, substitutionsprincipen lyfts fram mer och mer, kampanjer bedrivs. Ett område som flera länsstyrelser särskilt pekar på är naturvårdsområdet. En länsstyrelse anför att lagstiftningen har gett kommunerna omfattande naturvårdsuppgifter och att de har goda möjligheter att genomföra dem viljan om och kompetensen finns. Medel finns redan i stor utsträckning i parkförvaltningen. En annan länsstyrelse pekar på mängden naturvårdsärenden, bland annat rörande skogsavverkning och täktärenden, och ifrågasätter om så många små ärenden skall ligga på länsstyrelsen. Hittills har varit rädd att delegera man biologiskt kompetenskrävande ärenden, men nu är pressen så stor på länsstyrelsen att omstrukturera sin verksamhet att initiativ till delegering kan komma att tas. En större kommun omnämner särskilt sina planer att bredda kommunens kompetens genom att bilda en ekologgrupp med miljö- och hälsoskyddskontorets

274 Bilaga SOU 199319 och stadsbyggnads biologer samt landskapsarkitekten. Det stora flertalet intervjuade har erfarenheter av nya arbetssätt i tillsynen. Branschtillsyn omnämns av flera kommuner och då ofta i positiva ordalag. I många fall har man sammarbetat inom länet eller mellan några kommuner. Inventeringar har gjorts och budskapen har förts ut vid olika möten eller i formliga branschkampanjer. Ett omdöme från en kommun är att dylikt systematiskt arbetssätt är bättre än klagomålshantering. Från en annan kommun framhävs branschprojekt framför objektvisa tillsynsbesök. En utveckling av systemtillsynen omvittnas från några håll, både från länsstyrelser och kommuner. En länsstyrelse markerar emellertid att det inte räcker med att förlita sig på egenkontrollen och studera hittills utvecklade miljörapporter. Även fylliga utsläppsdata relaterade till kontrollprogram krävs för att länsstyrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter. Ett försök med systemtillsyn inom kemikalieområdet har genomförts under medverkan av två kommuner och yrkesinspektionen, Arbetarskyddstyrelsen, Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen. Utgångspunkten var ett förslag enligt ett av de regionala miljöprojekten. Försöket kommer att utvecklas vidare under en tioårsperiod med syftet att stärka tillsynen enligt LKP och även samordna miljöskyddstillsyn och kemikalietillsyn. Förväntningar uttalas från några håll att förutsättningar för tillsynsarbetet skall förbättras genom översynen av miljölagstiftningen miljöskyddskommittén och kraftigare genomslag för sektorernas miljöhänsyn. Erfarenheterna av länsstyrelsernas dubbla roller rådgivande och kontrollerande har redovisats i stort enligt det följande. - Från kommunhåll anförs å ena sidan att man i praktiken inte upplever problem med att länsstyrelsen har en dubbelroll, å andra sidan att länsstyrelsen är sparsam att ge råd och att man borde kunna sträcka sig längre i generella resonemang. Man har emellertid förståelse för att särskilt juristerna aktar sig för att försätta sig i jävssituation. Kommentarerna speglar i viss mån den utsträckning kommunerna stöder sig på länsstyrelsen. En större kommun anför inga problem med länsstyrelsens dubbelroll, Informella muntliga överläggningar är vanliga. Kommunen säger sig behöva länsstyrelsekontakterna för överblick över förekomsten av liknande ärenden. Att komma till samma ställningstagande i kommun och länsstyrelse behövs inte. De kommuner som i större utsträckning anser sig vara i behov av stöd anför att de söker svaren på sina frågor även på annat håll. Kontakter tas direkt med central myndighet eller andra kommuner. Beträffande miljöjuridiken är dock svårt att orka med att få fram svar från annat håll än länsstyrelse och där är man försiktig med anledning av risken för jäv.

SOU 1993 19 Bilaga 275 l två olika län anför kommuner exempel från djurskyddssidan. I det ena fallet klagas på alltför formellt agerande från länsveterinärens sida så att rådgivningen blivit lidande. l det andra fallet anför kommunen att länsstyrelsen allmänt är sparsam med att ge råd på grund av risk för jäv. Detta respekterar kommunen och söker svar på annat håll. Men detta är svårt på djurskyddssidan när det gäller omhändertagande av djur. På olika länsstyrelser använder man något varierande uttryckssätt enligt det följande. Man försöker undvika att ge konkreta råd direkt i enskilda ärenden men ändock bidra med bakgrundsfakta och allmänna resonemang. Vid förfrågan lämnar miljövârdsenhetens tjänstemän kunskapsunderlag men försöker undvika att direkt påverka kommunens beslut. Att kommunerna kontaktar oss är positivt och kan ge råd men inte medverka i beslutsfattandet. Vi är medvetna om jävssituationer som kan uppkomma. Handläggarna informerar sig hos juristerna för att inte hamna fel. Vid exempelvis besvärsärenden som sammanhålls av juridiska enheten stöder man sig inte på de handläggare på miljösidan som händelsevis tidigare lämnat råd i ärendet.

Kommunal tillsyn över kommunal verksamhet eller anläggning bedöms

av flertalet intervjuade miljö- och hälsoskyddschefer som inte speciellt problemfylld. Några kommuner har frivilligt tagit över denna tillsyn, flera diskuterar att göra det. Från länsstyrelsehåll varierar kommentarerna från att man är positiv till övertagandet, att man till en början var orolig att tillsynen skulle försämras, men att man nu har positiva erfarenheter, till att det finns en risk för tillsynens integritet, framför allt i små kommuner där det är nära mellan aktörerna. I några kommentarer möts länsstyrelse och kommun då de anför att det avgörande inte är om verksamhetanläggning är kommunal eller icke kommunal. Av betydelse för bedömningen av lämpligheten av kommunal tillsyn över kommunal verksamhet anges snarare vara miljö- och hälsoskyddsorganisationens resurser och kompetens i branschen i fråga. En länsstyrelse pekar på betydelsen av kommunens nämnd- och förvaltningsorganisation i sammanhanget. Exempel ges på att man avvaktar effekterna av sammanslagna kommunala nämnder innan man delegerar tillsyn. Länstyrelsens huvudsakliga policy är dock att acceptera kommunalt Övertagande för så vitt anläggningen inte förorsakar regionala miljöeffekter eller kräver speciell kompetens. Från en mindre kommun ges exempel på att den kommunala tillsynen inte rått på vattenverket i vissa frågor. En annan mindre kommun framhåller de situationer som särskilt arbetssamma då tillsynen påtalar brister vars avhjälpande kräver pengar. Denna kommun kommer inte att verka för ytterligare Övertagande

276 Bilaga SOU 1993 19 av tillsynsansvar. En större kommun vittnar om att tillsynen över kommunal verksamhet är avsevärt mer tidskrävande än över företagen. Frågorna bollas mellan många olika

instanser. Åtgärder som kräver pengar kräver tid. Det känns tråkigt när en nämnd

överklagar en annan nämnds beslut. Länsstyrelsen tyder dock förekommande spänningar mellan kommunernas förvaltningar som att sköter tillsynen man av den kommunala verksamheten. Det finns exempel på att miljö- och hälsoskyddsnämnd anmält kommunen till åtal, men även att man i en miljö- och hälsoskyddsnämnd voterat om anmälan till åtal skulle göras.

hälsa

Bevakning av och säkerhet samt

riksintressen

Flertalet intervjuade anför i varierande ordalag att man aktivt bevakar miljöfrågorna i planprocessen. En kommun beskriver det som att man utvidgat verksamheten från enbart myndighetsuppgifter inom miljöområdet till att använda miljökompetensen i planprocessen. Man betonar, både i kommun och länsstyrelse, vikten av att komma tidigt i planprocessen för att miljöfrågorna verkligen skall beaktas. Från några kommuner omvittnas hur särskilda organisatoriska med flera förhållanden påverkar miljöhänsynen i planerna. En miljöberedning sammansatt av politiker och tjänstemän från alla miljörelaterade nämnder och förvaltningar sägs skapa goda förutsättningar. Särskilda utskott eller arbetsgrupper omnämns likaså. En kommun anför att ett väl genomarbetat miljöprogram leder till att miljöfrâgorna beaktas i planeringen. Ett regionalt miljöprojekt med förankring i två kommuner sägs ha stärkt kommunernas miljökompetens och lett till att miljöfrågorna beaktats i högre grad i samhällsplaneringen. Det ges emellertid även några exempel från kommunhåll på att inte man förmått hävda miljöaspekterna gentemot exploateringsintressena eller eljest inte fått gehör. Det är lättare då man har lagen på sin sida. Svårast är det då mycket pengar står på spel. I både kommun och länsstyrelse är det plansidanbyggsidan sammanhåller som planeringen. Miljösidan säger sig tillföra stor del miljöinformationen, en av men säger i flera fall att miljökompetens finns även på plansidan. En kommun har nyligen anställt en ekolog ska utföra naturinventeringar innan planbeslut tas som

SOU 1993 19 Bilaga 277

samt vara samtalspartner till länsstyrelsen. Men det omnämns från andra håll att direktkontakter också förekommer mellan miljö regionalt och miljö lokalt. En länsstyrelse beskriver den långa processen att arbeta fram Översiktsplaner och de många kontakterna mellan länsstyrelsen och kommunerna undervägs. I samrådsskedet har tagit frågor kring bland annat naturresurslagen, riksman upp intressen, intressanta naturområden, grustäkter, vatten sundhet, skyddsavstånd, kapacitet i reningsverk. Länsstyrelsen har ytterligare ambitioner framöver att gå för kunskapsförsörjning och arrangera seminarier. Från kommunernas sida varierar kommentarerna vad gäller omfattningen av länstyrelsernas miljöinsatser i planprocessen. En större kommun anför att det är svårt för länsstyrelsen att skaffa sig all erforderlig detaljkunskap. Då det händer någon gång att det blir konflikt mellan planerare och miljövårdare i kommunen kan läns- styrelsen stärka miljöperspektivet så att planansvarig måste ta hänsyn. En mindre kommun beskriver en översiktsplaneprocess som fortfarande pågår och där länsstyrelsen har granskat tidig version planen och tagit fram ett en av underlag till stadsarkitekten angående naturvården. Länsstyrelsen har därutöver haft åsikter och yttrat sig efterhand. Länstyrelsen har då bland annat bevakat samordningen mellan kommunerna. De inventeringar av olika slag som länsstyrelsen utfört, bland annat på naturvârdens områden, kommunerna i flera fall som användbara anges av underlag för översiktsplanerandet. Den regionala miljöanalysen anges däremot i något fall åldras relativt snabbt samt vara allför mediaorienterad snarare än verksamhets-åtgärdsorienterad. Ett bättre regionalt miljövårdsprogram efterlyses från någon kommun i detta planeringssammanhang. Brister i den första uppsättningen Översiktsplaner exemplifieras i flera fall av länsstyrelserna. Man nämner behandlingen av odlingslandskapet, sötvattnet och grundvattnet, trafiken som infrastruktur, transport av farligt gods med mera. Kommunerna pekar i några fall på brister och konflikter vad gäller bostäder i förhållande till trafik, industrier i förhållande till bostäder, natur i förhållande till bostäder och eller trafik med Buller är ett miljöproblem som utpekas mera. särskilt svårt att hantera. Särskilda förhandlare i frågor om trafik och miljö som har tillgripits i två fall. Några kommuner beklagar att alltför många utredningsområden ritats in i översiktsplanerna. Miljösidan vill ha fördjupade Översiktsplaner, exempelvis där bostäder-industri eller bostäder-trafik hotar komma i konflikt. Två de mindre kommunerna kommunens Översiktsplan vara mindre av anser god. Detta sägs också ta sig uttryck i att efterlevnaden brister. Länsstyrelserna är i några fall även självkritiska vad gäller olika kunskapsunderlag och detta att man inte förmått hantera interkommunala frågor i tillräcklig utsträckning på grund av den samtidiga anstormningen av alla kommu-

278 Bilaga SOU 1993 19

ners Översiktsplaner. Riksintressena och regionintressena är ibland diffusa. Länstyrelsens ansvar för avfallsfrågorna sägs i något fall också oklart. vara

En länsstyrelse anför att naturresursfrågorna är en viktig del av länsstyrelsens

ansvarsområde och att det behövs en medveten vägning när det kommer till konflikter mellan olika riksintressen. Vad gäller specifikt hälsoskyddet har en länsstyrelse uttalat att man förlitar sig på kommunerna. Länsstyrelsen har medvetet krympt denna bevakning för att undvika dubbelarbete. Det finns många miljömedicinska frågor som länsstyrelsen inte har kompetens för. Kompetens länsstyrelsen kan anlita finns i som landstingets folkhälsoråd och vid yrkesmedicinen vid universitetet. Folkhälsorådet i länet har dock låg profil när det gäller miljömedicin enligt denna länsstyrelen se. En annan länsstyrelse anför särskilt att planerna är ett instrument för miljöhänsyn främst vid ny bebyggelse och att de inte kan lösa alla tidigare grundlagda konflikter. Miljösidan i kommun och länsstyrelse anges ha en stor del av ansvaret för att kommunen inte lokaliserar verksamhet dåligt. Det kan även bli en diskussionsfråga internt inom länsstyrelsen mellan miljö- och plansida. Redan i samrådsskedet söker man peka på eventuell dålig lokalisering. Säger länsstyrelsen slutligen nej till en plan är det kommunen som drabbas. Om kommunen däremot får bygga alltför nära en industri otillräckligt skyddsavstånd kan länsstyrelsen senare komma att gå via miljöskyddslagen. Då drabbas industrin. Från några kommuner anförs att länsstyrelserna haft svårt att tillföra några ytterligare miljöhänsynstaganden och att överprövningsmöjligheterna heller inte kommit till användning. Ändock säger sig dessa kommuner uppleva en av ett formellt tryck från länsstyrelsen. En länstyrelse säger sig ha varslat om överprövning med hänsyn till hälsa och säkerhet, nämligen för störningar och säkerhetsrisker på grund av järnvägens sträckning och flygbuller. En annan länsstyrelse har stoppat bostadsbebyggelse vid en flygplats och vid industri. Riskanalys underlag för riskhänsyn i en som samhällsplaneringen arbetar man systematiskt med i ett län. En länsstyrelse säger att hälsa och säkerhet inte är enkla begrepp att arbeta praktiskt med. Vad är tillräckligt stor hälsofråga för att säga nej till en plan eller kräva anpassning Exempelvis gäller vissa generella minimiavstånd till bebyggelse, men de lokala riskerna beror ändock av den faktiska omgivningen topograñskt och bebyggelsemässigt. Flera kommuner uttalar att miljökonsekvensbeskrivningar MKB är ett intressant instrument och ger exempel på dess använding i den fysiska planeringen. Det betonas i några fall att det är frågan försök för att vinna om erfarenheter för en bredare introduktion. Samtidigt framhålls att MKB inte alltid

SOU 1993 19 Bilaga 279

bör göras, utan selektivt och vid stora förändringar. Bland exemplen förekommer förtätning bebyggelse, bostäder i förhållande till industrier, bostäder i av förhållande till trafik, brobyggen, industriutbyggnad av stor omfattning. Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen eller denna i dialog med kommunens planerare initierar MKB i planeringsprocess. I större finns relativt - en långtgående riktlinjer för innehåll och handläggning, medan några andra kommuner beklagar att författningarna ger så liten vägledning. Boverkets stöd sägs främst gälla processen som sådan och administrationen, det innehållsliga. Länstyrelsernas inventeringar på bland annat naturvårdssidan omnämns som underlag några kommunerna. Även de regionala miljöanalyserna nämns. En av kommun att det svåraste är att utforma en profil i programmet, allt går anger nämligen inte att belysa, samt att bestämma hur MKB skall användas. I planprocessen initieras MKB inom kommunen. Än så länge är det som sagt dock i mycket begränsad utsträckning som länsstyrelse möter MKB som del av planmaterialet. En länsstyrelse anför att det inte finns några spår av MKB i kommunernas planer. En länsstyrelse beklagar att kommunen visar annan ointresse för MKB. Länsstyrelsen kan själv initiera MKB i anslutning till olika prövnings- och tillståndsärenden. Så sker då på olika indikationer, t.ex. av väginvesteringarnas storlek. Några kommuner hävdar att länsstyrelsen i prövningsärenden bort i mycket större utsträckning än som skett kräva MKB eller dess föregångare enligt Miljöskyddslagen. Det från en länsstyrelse även exempel på planering ovanifrån som ges innehåller eller bort innehålla MKB. Vindkraften är ett gott exempel, viss riksbangård dåligt där MKB-processen saknats. I anslutning till Öresundsbron ett pågår ett omfattande MKB-arbete.

Rapportering och Verksamhetsuppföljning

Nuvarande rapporteringssystem Kommunerna har i varierande utsträckning överenskommelser med länsstyrelserna rapportering miljöarbetet och om av miljötillståndet. I flera län handlar det bland annat om att länsstyrelsen tillställs kopior beslut i tillsynsärenden enligt Miljöskyddslagen, utsläppsdata och miav ljörapporter, kalkningsresultat med mera. Inmatning i KRUT direkt från kommunerna förefaller ske systematiskt blott i ett de länen. En omfattande introduktion pågår dock, låt vara inte av sex mer ambitionsnivå överallt. Flera kommuner hävdar att KRUT inte passar samma kommunen, att systemet inte är användarvänligt och inte heller fårdigutvecklat.

280 Bilaga sou 1993 19

Den egna datormiljön ger nu ett bättre stöd för den egna verksamheten och möjliggör även datorstödd rapportering till länsstyrelsen. Från flera länsstyrelser anförs att dagens uppföljning av kommunernas tillsyn inte är tillfredsställande i länsstyrelseperspektivet. En länsstyrelse anför att om länsstyrelsen vill göra någon översyn för att leva upp till det regionala miljöansvar som den senaste miljöpropositionen tilldelar länsstyrelsen, så måste man särskilt be kommunerna om att lämna uppgifter. Länsstyrelsen kan inte tvinga till uppgiftslämnande. Man har ingen rätt att bedriva tillsyn över kommunernas tillsyn. Riktade förfrågningar och enkäter från centrala myndigheter, Statistiska Centralbyrån och kommittéer omnämns särskilt. De anses av kommunerna ofta arbetskrävande att besvara. Även realismen i utformningen ifrågasätts. Mest vara kritik uttalas på livsmedelsomrâdet. Men även enstaka goda exempel nämns. Fortlöpande registrering av tillsynsverksamheten under året är bättre form än en tidigare enkät i efterhand. Någon kommun anför att man sänder kopia av sina enkätsvar till länsstyrelsen.

Ãterrapporteringen till kommunerna i sammanställningar

med mera anses av flera kommuner inte ha särskilt stort värde. Man upplever sig inte ha fått rimligt utbyte för mödan att lämna sina grunduppgifter även inser att om man det finns centrala behov som måste tillfredsställas. Kommunerna hämtar underlag även från annat håll än via länsstyrelse, luftdata från Naturvårdsverket, mätvärden från vattenvårdsförbunden etc. Någon kommun anför att den regionala miljöanalysen är för trubbig för kommunens behov, medan en annan kommun säger att analysen ligger till grund för kommunens miljövårdsplanering. Ytterligare en annan kommun anför att länsstyrelsen nu är mera aktiv att återföra data från miljöövervakningen att men samplaneringen av luftövervakningen bör öka. Vid utformningen av framtida rapporterings- och uppföljningssystem bör kommunernas behov beaktas mer. En regionvis samordning i länsstyrelsens regi efterfrågas, vidare mer av helhetsomdömen snarare än sifferexercis. Både från några kommuner och några länsstyrelser hänvisar man till den vidare utvecklingen av miljöövervakningen, regionala miljöanalysen och de regionala miljöprogrammen. En ökad kommunal medverkan förutses i detta arbete samtidigt som ett av syftena betonas, nämligen att underlätta för kommunen att utforma sitt miljöprogram i samklang med nationella och regionala miljömål. Kommunens uppföljning av det kommunala miljöprogrammet geri sin tur underlag för rapportering uppåt. Förhoppningar knyts också till nya mer flexibla tekniska hjälpmedel än dagens ADB, bland annat geografiska informationssystem. En länsstyrelse betonar emellertid att framgången med KRUT i hög grad beror på hur KRUT tas om

SOU 1993 19 Bilaga 281

hand av respektive länsstyrelse och hur det etableras länsstyrelsen hos av kommunerna inom länet. Rätt uppbyggda register kan användas på många sätt. En annan länsstyrelse varnar för alltför omfattande system. Blott grova redovisningar bör lämnas till de centrala Systemen bör utformas med organen. kärnor. Även vid renodling uppgifter regional en av på respektive lokal nivå krävs dialog mellan nivåerna, hävdas det uttryckligen från kommun. En länsstyrelse en anför att bästa sättet att följa kommunerna är att träffas och samtala. En upp annan länsstyrelse ser det som en miss att det inte ställts ett grundkrav att som kommunen skall inrapportera i KRUT för att få ha hand tillsyn. om

Kommentar

Bilden av länstyrelsens roll i relation till kommunernas miljöarbete, som urskiljs i sammanfattningarna på desex frågeområdena, är inte ovan genomgående entydig, men tydlig nog i flera avseenden. Följande iakttagelser är av särskilt intresse för förståelse länsstyrelsens stödjande kontrollerande av resp roll. Kontakterna och samarbetet och kunskapsutbytet mellan kommunerna är omfattande. Det gäller på ett flertal sakområden och bild avviker ger en som från de beskrivningar främst tar fasta på de hierarkiskt uppbyggda som nivåerna centralt, regionalt och lokalt. Nätverken framträder tydliga och överlagras hierarkierna. Till bilden hör också att informationsflödet och kunskapsförsörjningen i hög grad går direkt mellan central myndighet och kommunen. Även uppföljningen av kommunernas miljöarbete har hittintills i många fall skett direkt. Vidare utmärker sig kommunerna för sinsemellan olika med olika - att vara miljöfrågori centrum för intresset. Den stora resursstarka kommun har också andra relationer till länstyrelsen än den mindre kommunen. Länen är olika. De rymmer olika uppsättningar kommuner. Näringslivs- och infrastruktur i regionerna varierar. Därtill kommer olikheter till följd eller mindre mjuka faktorer, såsom - av mer personal som växlat mellan länsstyrelse och kommun.

Sett mot denna bakgrund är det inte överraskande att länsstyrelserna gått in i de olika rollerna mer eller mindre aktivt och med variationer över den stora bredden av sakområden som hanteras i det samlade miljöarbetet. Vår ytligt ganska sett spretiga bild från intervjuerna i länstyrelser och tretton kommuner blir sex

282 Bilaga SOU 1993 19 tydligare. Samordningen mellan kommunerna, eller vidare regionalt, har i varierande utsträckning drivits länstyrelserna resp av kommunerna. Detta olika i olika av län. Länsstyrelsen har överflyglats starka kommuner eller med begränsade av resurser själv måst föra an i interkommunala eller i mer genuint regionala miljöangelägenheter. Det blir också begripligt att den möda som lagts ned i arbetet på mer strategisk nivå respektive utpräglat operativ nivå är olika mellan länsstyrelserna.

Övervakning av miljöeffekter motsvarande, regional analys och program-

läggning och programuppföljning balanserar olika mot krav på operativa insatser på fältet eller genomförande av projekt, kampanjer etc. Frågan om rollkonflikter i länsstyrelsen mellan de stödjande och kontrollerande framstår inte i vårt material som ohanterlig. En hämmande inverkan på samspelet mellan kommun och länsstyrelse kan ändock avläsas. Att hävda att detta varit en starkt bidragande orsak till att kommunerna utvecklat samarbetet i nätverken vore nog att överdriva. Snarare är det kanske så att de framväxande nätverken avdramatiserar potentiella rollkonflikter i hierarkin.

Vad är mot bakgrund denna tolkning särskilt viktigt for utvecklingen av av länstyrelsens roll och samspelet mellan länsstyrelserna och kommunerna Några inslag i det samlade miljöarbetet, som är under utveckling och där länstyrelsen naturligen synes komma särskilt till sin rätt, är följande. Genomslaget för de nationella målen på hela bredden av sakområden kommer i ökad utsträckning i centrum för samhällets intresse. Samtidigt är det mycket av miljöarbetet växer fram lokalt. Livsstilsfrågorna,de många diffusa utsläppen, som vardagslandskapet, planprocesserna i vilka man kan arbeta förebyggande och skapande, allt detta har tyngpunkt i kommunerna. Låt vara att ett flertal kretslopp dessutom går över kommun- och regiongränser och är beroende av strukturerna i samhället i stort och även internationellt. Länsstyrelsens uppgifter i sammanhanget bör vara givna, nämligen att arbeta både uppåt och nedåt med målen och effekterna samt att därvid även urskilja och formulera det genuint regionala där så behövs. Potentialen är stor. Länsstyrelsen är näst intill oumbärlig så olika som

kommunerna och regionerna är i ett flertal avseenden. Överlappningar i

programarbete mellan de starka kommunerna och den aktiva länsstyrelsen är kanske inte stor nackdel. I andra regioner kompletterar länsstyrelsen och kommunerna i länet varandra på andra sätt. Kommunen präglas av närheten i triangeln mellan kommunmedlemmarpolitiker-tjänstemän medan länsstyrelsen domineras av tjänstemannaprofessio-

SOU 1993 19 Bilaga 283

nalism och rymmer unika möjligheter att inom husets väggar integrera miljöhänsyn inom nära nog alla sektorer. Detta gör att kommun och länsstyrelse har stora förutsättningar att komplettera varandra på ett sätt som är fruktbart. Det bör t.ex. ses som ett sundhetstecken att man inte alltid kommer till samma ställningstagande eller döljer genuina konflikter kanske måste avdömas på som rikspolitisk nivå eller utanför myndigheterna i domstoldomstolsliknande organ. Det kan även i ett EESEG-perspektiv finnas anledning sortera ärendena dessa olika vägar. De kanske viktigaste uppgifterna för länsstyrelsen att utveckla gäller alltså övergripande effektövervakning, analys, programläggning och programuppföljning kan beskrivas med lite olika terminologi vi relativt stora variationer - ser i skrivsättet i länsstyrelsernas fördjupade anslagsframställningar. Ett dynamiskt samspel med framåt kommuner är därvid självklart. Förutom arbete på mål- och programnivån, motsvarande, bör ett operativt arbete med åtgärder och ärenden även framgent kunna rymmas i lässtyrelsens arbete inom miljöområdet. Omfattningen kan dock diskuteras. Bilden i vårt intervjumaterial kommunernas Övertagande miljöskyddstillsynen är av av nyanserad i olika län och olika kommuner. Decentraliseringen till kommunerna är dock den dominerande tendensen. När det gäller miljöfrågorna i planprocessen kan förhållandet det sägas vara omvända. Det mesta sker inom kommunen, kanske behöver göras inom mer länsstyrelsen. Det blir intressant att ta del av vad den aviserade PBL-översynen kommer till för resultat i anknytande frågor. Vi kan alltså tänka oss varierande omfattning åtgärdsarbetet och det av ärendeorienterade arbetet i olika länsstyrelser. Likafullt är det tankeväckande att överväga ett renodlat alternativ där i stort sett inget åtgärdsarbete utförs av länsstyrelsen annat än vad gäller vissa prövningstillståndsärenden enligt en reformerad miljöskyddslag. En av frågorna som anmäler sig är hur kompetensmåssigt klarar man av arbetet på mål- och programnivå utan att ha personal även arbetar som åtgärdsinriktat och med tillsyn. En lösning skulle kunna vara att på olika sätt aktivt uppmuntra tjänstgöring växelvis i kommun och länsstyrelse, och central myndighet med för den delen. Enligt erfarenheterna kräver detta mycket resolut satsning. Att arbeta i en projektform med inlånade resurser är ett alternativ.

Kompetensfrågorna är naturligtvis fundamentala även i kommunerna. Men troligen kan kompetensen utvecklas snabbare i det konkreta arbetet i mer

kommunen om man väl får tillsynsansvaret och finansieringsmöjligheter.

Vid överväganden om lämplig arbetsfördelning och organisation ingår

284 Bilaga SOU 1993 19

naturligtvis även ekonomiska hänsynstaganden. Att det med en utveckling av egentillsyn och branschnormer med mera skulle vara samhällsekonomiskt mindre fördelaktigt att överlåta det mesta tillsyn till kommunerna finns inte skäl att av tro. I nätverken kan stödja sig på varandra, organisera tjänsteutbyte, utveckla man köpet tjänster vad gäller vissa arbetsmoment som inte i sig innebär myndigav hetsutövning. Vi också att flera miljökompetenta aktörer kommer att uppträda till följd av ser ökat producentansvar och allmänt högre miljömedvetande. Kommunerna kommer att kunna samspela direkt med flertalet dem då informationen som styrmedel av träder i förgrunden ett allt viktigare komplement till lagarna och de som administrativa styrmedlen. Samtidigt finns i kommunen risken för alltför lokal beslutsprägel där exempelvis sysselsättning kan komma att överrida miljöhänsyn. I de konjunkturer ser framför kan risken också öka. Vad då får förlita sig på är intensifierade oss man politiska samt överprövning, inte vid länsstyrelse, så kanske vid en processer om ny regional nämnd eller vid domstol. En viktig aspekt vid kommunernas Övertagande är som sagt de ekonomiska. A och O är då också att kommunen förmår finansiera miljöarbetet, det som tas över från länsstyrelsen eller som eljest behöver utvecklas. Möjligheterna att ta ut avgifter är högst väsentliga för att kommunernas miljöarbete skall kunna bedrivas på ett bra sätt. Vi har i promemoria till utredningen kommenterat de en annan befintliga avgiftssystemen och anfört att översyn avgiftsförordningarna en av behövs tydliggör friheten och restriktionerna för kommunerna att utforma som ändamålsenliga avgiftssystem.

Vilken utvecklingssituationen, vad skulle kunna sätta igång Förändring är nu i riktning mot ännu bättre samspel mellan länstyrelse och kommun

Länsstyrelserna ligger i den fasen den budgetprocessen där fördjupad - av nya prövning pågår. Den 10 januari 1993 regeringen sin syn på länsstyrelserna ger i budgetpropositionen. Riksdagsbehandling och utformning av regleringsbrevet till juni 1993 ett utrymme i tiden för att tillföra ytterligare till styrningen av ger länsstyrelserna. -I 1993 lägger miljöskyddskommittén fram förslaget till samlad miljömars lagstiftning. Detta kommer troligen omgående startsignalen för förändringsge arbete och följdutredningar. Kretslopps- och avfallspropositioner runt årsskiftet kommer att ge en skjuts åt bland annat det konkreta miljöarbetet i kommunerna och informationen som styrmedel med mera. Vi alla kommer successivt till insikt om allt uppfordrande

SOU 1993 19 Bilaga 285

som är inskrivet i dokumenten från FNs konferens miljö och utveckling om 1992. Erfarenheterna av den första vändan med Översiktsplaner enligt Plan och bygglagen föreligger. En kommitté kommer att tillsättas med uppgift bland annat att se över hur miljöaspekterna skall kunna stärkas i planprocesserna, det förebyggande miljöarbetets främsta instrument.

Allt detta talar för att de närmaste två åren goda möjligheter att utveckla och ger förbättra samspelet mellan länsstyrelser och kommuner. Det bör då ske i ett helhetsperspektiv och med inslag ideologisk debatt. av en Vi vill här bidra till denna att återigen betona nätverken framför genom hierarkierna och då se miljöfrågorna som allas vår angelägenhet och inte i första hand något som delegeras från länsstyrelse till kommun. Miljöarbetet behöver inte utföras på samma sätt i alla delar landet blott effekterna är goda. Men då av olikheterna också kan bero på bristande ansvarstagande behövs matchande utvärderingar. Selektiv utvärdering från tid till kan att föredra framför annan vara att fortlöpande driva en allomfattande kontrollapparat.

Statskontorets rapport

Effekterna hos kommunerna de olika för av systemen

tillstånds- och

tillsynsavgifter

enligt beslut 1992-1 1-05

Arbetet har utförts av Anders Kihlberg och Gunilla Forsling

288 Bilaga SOU 1993 19

Innehåll

Uppdraget Synpunkter från tretton kommuner och sex länsstyrelser Synpunkter framförda i KLIV-utredningens öppna fråga i enkäten svaren till alla kommuner

4. Utredning utförd Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i Göteborgs kommun

av I 5- Avgiftssystemens regelverk och aktuell utveckling Kommentarer

Uppdraget

Utredningen kommunernas arbete för god livsmiljö KLIV-kommittén, M om en 199101 har den 10 december 1991 givit Statskontoret i uppdrag att utarbeta ett utredningsunderlag. Det gäller länsstyrelsernas roll i det samlade miljöarbetet avseende kontakterna med kommunerna samt i anslutning därtill även belysa effekterna hos kommunerna de olika systemen för tillstånds- och tillsynsavav gifter enligt miljöskyddslagen, livsmedelslagen, hälsoskyddslagen och djurskyddslagen. I det följande särredovisas den sistnämnda delen uppdraget. Preliminär av redovisning har vid kommittésammanträdet den 15 maj och med ägt rum arbetsmaterial därefter. Den 17 juni och den 10 juli överlämnades sålunda minnesanteckningar och sammanfattningar från intervjuer vid sex länsstyrelser med miljövårdsdirektören och dennes närmaste medarbetare och i tretton

kommuner i dessa län med främst miljö- och hälsoskyddschefen, samt pro-

memorieutkast 1992-04-22 rörande avgiftssystemens bakgrund, regelverk och pågående arbete. Vidare har bearbetning på avgiftsfråga i en av svaren en KLIV-utredningens och SCBs stora kommunenkät redovisats med utkast PM 1992-07-15. Syftet med denna promemoria är alltså att sammanfatta den del av uppdraget avgiftssystemen. Vi tar i det följande synpunkter från tretton som avser upp kommuner och sex länsstyrelser synpunkter framförda i på KLIV-utredningens öppna fråga i enkäten svaren till alla kommuner utredning Miljö- hälsoskyddsförvaltningen i Göteborgs kommun

- utförd av och

avgiftssystemens regelverk och aktuell utveckling kommentarer -

SOU 199319 Bilaga 289

2. från

Synpunkter tretton kommuner och sex

länsstyrelser

l anslutning till de intervjuer genomfört i län med miljövårdsdirektörerna sex med flera och 13 kommunala miljö- och hälsoskyddschefer rörande deras uppfattningar om länsstyrelsernas roll har vi även efterhört synpunkter på avgiftssystemen i kommunerna. Både administrativa aspekter och påverkan på miljöarbetets innehåll belyses i de synpunkter fått. Det följande utgör ett sammandrag. Avgiftsfinansieringen bedöms några de intervjuande påverka inav av riktningen av arbetet. Tar betalt måste det också ske tillsyn. Flera man av taxorna bygger på fasta ârsavgifter. En de intervjuade framhåller fasta av att avgifter kan ge snedvridande effekter, att besök görs utan att det finns genom behov eller anledning. Några av de intervjuade uppehåller sig vid gränsdragningen bör gå mellan var skattefinansiering och avgiftsfinansiering och hur allmänna besparingskrav i kommunerna påverkar inriktningen verksamheten. Någon säger Vi kan inte av avgiftsfinansiera hela verksamheten, vi är till för allmänheten också. Besparingskrav kan medföra att inte ökar utan kostnadstäckningskravet resurserna skärps, vilket leder till prioriteringsproblem i verksamheten. Några kommuner, har grannkommuner inte tar avgifter, detta som som ut ser som ett problem. Avgiftsfrågor tycks på flera ställen i landet givet diskussionsämne vid vara ett sammankomster mellan olika kommuner. Olika problem vid tillämpningen av taxorna och en strävan att nå en enhetlighet i tillämpningen förefaller att stå i förgrunden i detta sammanhang. Följande kommentarer har givits Iagområdeavgiftssystem per

Vårt intervjumaterial ger vid handen att flertalet kommuner infört avgifter för tillsyn enligt miljöskyddslagen. Med vissa anpassningar följs Kommunförbundets rekommendationer. Några länsstyrelserepresentanter, också uttalat sig kommunernas som om avgiftssystem, uttrycker för konsekvenserna när kommunerna över oro tar mil jöskyddstillsynen från länstyrelsen. Man befarar att resursförstärkningarna hos kommunerna blir mindre än vad motiveras de påtagna arbetsuppgifterna. som av Konsekvensen kan bli att angelägen verksamhet inte kan upprätthållas. annan Den timtaxa, som används vid tillsyn mindre anläggningar, beskrivs av av några kommuner som vara ett problem. Man är betalt för sitt arbete. ovan att ta

Avgifterna för miljötillsyn och även djurskyddstillsyn förefaller bereda

att

1013-0212

290 Bilaga SOU 1993 19

problem i vissa kommuner, eftersom jordbrukarna är negativa till avgifterna. Vid besöken på gårdarna går mycket tid att diskutera avgifterna; tid som skulle kunnat utnyttjas för tillsyn. Ansträngningar görs därför att söka samordna avgifterna för miljötillsyn och djurskyddstillsyn. Livsmedelsavgifterna beskrivs några mest enhetliga. Någon framhåller av som med avgifterna på livsmedelsområdet kan statsmakterna markera ambitionsni att vån med livsmedelstillsynen. En de intervjuade pekar på behovet att kontinuerligt justera avgifterna av av med hänsyn till kostnadsökningar, något inte skett sedan avgifterna infördes. som livsmedelsavgifterna än kostnadstäckning. Överskottet l en kommun ger mer kan användas till ambitionsnivåhöjning i provtagningsverksamheten. I kommun hann under det första året då avgifterna infördes inte annan man öka omfattningen provtagningsverksamheten. Det överskott som härvid av uppstod fick inte disponeras i verksamheten under kommande år. Några är negativa till 15 procent avgifterna skall betalas till Livsmeatt av delsverket. Tillståndsavgifter för t.ex. torgförsäljning anser en kommun bereder problem. Dels är de tidsödande att administrera, dels väcker det irritation när kommunerna tar ut varierande avgifter. Hälsoskyddsområdet skiljer sig från de tre andra områdena som omfattas av vår intervjuundersökning, såtillvida att avgifterna huvudsakligen rör olika typer tillstånd. Tillsynsuppgifter är således inte avgiftsbelagda. Några av av de intervjuade uttrycker farhågor för att detta leder till mindre benägenhet att arbeta med sanitära frågor. Avgifterna för olika tillstånd hälsoskyddsområdet verkar också att ofta diskuteras både inom kommunen och mellan kommunerna. Det är ofta avgifter berör de enskilda kommuninnevånarna. som På djurskyddsområdet har flera kommunerna ännu inte infört tillsynsavav gifter. Det är något också framgår utredning som Jordbruksverket som av en tillsyn enligt djurskyddslagen. Av utredningen framgår även att det från gjort om flera håll framförts önskemål från centralt håll ska komma med om att man riktlinjer för hur taxa för djurskyddstillsynen skall vara utformad. Samordningsfrågor med miljöskyddstillsynen berördes i det tidigare. lyfter fram olika administrativa problem. Flera av de intervjuade En kommun pekar på att olikheterna mellan de olika avgiftssystemen i sig bereder problem. Det gäller olikheter i krav på kommunicering, rätt att överklaga, taxefastställare, vad avgifterna skall täcka. Det medför mycket omfattande administrationsarbete. Ett enhetligt system efterlyses. I kommun beskrivs avgifterna som ett enda virrvarr; kommunen en annan måste hantera 13 skilda varianter. Det upplevs betungande att avgiftsbeslut avseende främst miljöskyddet som

SOU 1993 19 Bilaga 291

och livsmedelskontrollen måste kommuniceras med de avgiftsskyldiga. En del kommuner anser dock att problemen till viss del att betrakta inkörvar som ningsproblem i anslutning till införandet avgiftssystemen. av Avgiftsfinansieringen har också medfört överklaganden avgiftsbeslut, vilket av medför merarbete. Små företag är mindre benägna att betala avgifterna, med administrativa konsekvenser till följd. Sammantaget har avgiftsbeläggningen inneburit arbetsuppgifter nya av administrativ karaktär. Ingen de besökta kommunerna har beräknat adminiav strationskostnaderna, men några uttrycker farhågor att de är höga. För avgifter som rör mindre belopp ifrågasätts någon rimligheten mellan avgiftsuttaget och av administrationskostnadens storlek.

3.

Synpunkter framförda i svaren på KLIV-

utredningens öppna fråga i enkäten till alla kommuner

KLIV-utredningen har med stöd Statistiska centralbyrån genomfört enkät av en omfattande ett antal frågor kommunernas arbete för god livsmiljö. Enkäten om en som ställts till alla kommuners miljö- och hälsoskyddschefer, motsvarande, har en fråga nummer 20 följande lydelse av Eventuella synpunkter på systemet för tillsyn enligt miljöskyddslagen

Vi har tagit del av svaren denna Öppna fråga och sammanfattar dem under ett dussintal karakteristiska rubriker enligt det följande. Tidigare redovisning för KLIV-kommitténs sekretariat har skett med stöd Utkast PM av 1992-07-15. Stringensen i denna gruppering kan diskuteras. Rubrikerna har helt enkelt satts med ledning av ofta förekommande formuleringar i de anförda Synpunkterna och med strävan att undvika övertolkningar. Justeringar kan övervägas, exempelvis sammanslagning av 1 och 12. Antalet kommunerchefer anfört synpunkter här kunnat beakta som som uppgår till 98. 74 av dessa har förts under rubrik, 19 under två rubriker och en 5 har förts upp under flera än två rubriker. Ytterligare ett tiotal har lämnat synpunkter slag eller sätt av annat annat som gjort att ännu inte beaktat dem. Exempelvis hari svarsfältet hänvisats till särskilt insänt material. Detta har omhändertagits utredningens senare av sekretariat.

292 Bilaga SOU 1993 19 Enkätsvaren begärdes till senast den 8 maj 1992. Vid tidpunkten då vi tog ut materialet, månadsskiftet juni-juli, saknades fortfarande svar från ca 50 av de .86 kommunerna. Viss reservation måste alltså göras för att de enkätsvar som lämnats skulle kunna påverka något. ännu senare Den bild här följer procentuell fördelning av de avgivna svaren. som anger Vårt underlag till kommitténs sekretariat, ovannämnda Utkast PM 1992-07-15, redovisar även hur kommunerna fördelar sig på dessa rubriker. %

Kostnadstäckning är problematisk 7. Avgiftssystemet är bra 9,2 Inga avgifter är bäst. Skatte- 6,2 finansiering lämplig. Politiskt kontroversiellt.

till företagen 12. Svårt att administrera, ovant 16,9 att hantera 13. Samordning angelägen mellan avgifts- 6,1 system, mellan grannkommuner

SUMMA 100 %

4. Utredning utförd av Miljö- och hälsoskydds-

förvaltningen i Göteborgs kommun

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Göteborg har låtit utföra en utredning rörande taxefmansiering inom nämndens område. Materialet i form av tjänsteutlåtande från förvaltningen har översänts för kännedom till KLIV-utredningen. Utredningen beskriver principer för kommunala taxor, nuvarande taxeprin-

SOU 1993 19 Bilaga 293

ciper och inkomster, samt taxefinansieringsgrad. En diskussion förs ökade om taxeinkomster och administration. Ett antal förändringar föreslås, allt från uppräkning av avgifter till ny tillämpning att ta betalt för remissyttranden i som miljöskyddsärenden. Tjânsteutlåtandet anför i det sammanfattande avsnittet bland annat att det är en rörig bild som tecknats ovan och att detta medför också att det blir en krånglig administration för avgiftshanteringen. Man uttalar förhoppningen att ett enklare taxesystem kommer att växa fram under 90-talet. Så som lagstiftningen är utformad sig förvaltningen ändock ha skapat nu anser tillfredsställande administrativa rutiner. Man bedriver också ett administrativt utvecklingsarbete. Avslutningsvis understryks att det bör kunna utvecklas naturligare ett förhållningssätt till att ta betalt för kvalificerade tjänster. En god debiteringskultur är naturlig i ett kunskapsföretag. Samtidigt anförs att arbetsområdet handlar om livsbetingelserna för kommuninnevânarna och taxefrågorna får om en oproportionerlig betydelse riskerar det goda att bli det bästas fiende.

Avgiftssystemens bakgrund, regelverk och aktuell

utveckling

Vi har med PM-utkast 1992-04-22 beskrivit de avgiftssystem för tillstånd och tillsyn som finns för kommunal verksamhet enligt miljöskyddslagen, livsmedelslagen, hälsoskyddslagen och djurskyddslagen. Varje lag behandlas där för sig. Beskrivningen innehåller kort bakgrund en

i utredningar och riksdagsbehandling har anknytning till avgiftssystemet.

som Regelverkets huvuddrag redovisas därefter. Vidare beskrivs pågående arbete inom respektive område. Promemorian, vars innehåll tidigare redovisats för utredningen, bifogas här. Anm. Promemorian publiceras inte i betänkandet, går beställa från Statsmen att kontoret. Det som i april 1992 beskrevs pågående arbete har fortskridit. som Bland annat kan anföras följande.

På miljöskyddslagens område

Allmänna råd rörande avgifter för tillsyn enligt miljöskyddslagen har givits - ut av Naturvårdsverket i maj 1992.

Naturvårdsverkets budgetuppföljning för 199091 visar bland ciiüäen-

- annat att

294 Bilaga SOU 1993 19

mellan ursprungligen beräknat belopp och faktiskt inbetalt belopp sen minskat väsentligt. Nu täcks mellan 80 och 85 procent av det som beräknats

för statens tillsyn.

Vissa justeringar har gjorts saktaxan för verksamheteranläggningar av av olika omfattning. lndexuppräkning har inte gjorts inom staten. Däremot har

flera kommuner indexuppräknat.

Kommunförbundet kommer vid årskiftet lägga fram exempel och förslag avgiftsnivåer med hänsyn till erfarenheterna hur kommunerna arbetat med av

tillsyn verksamheteranläggningar av olika slag. av Riksrevisionsverkets förvaltningsrevisionella projekt med huvudinriktning mot egenkontrollens funktion, även berörande avgiftsfinansieringens eventuellt men

styrande effekter, rapporterar troligen under november.

Miljöskyddskommittén förväntas lämna sitt slutbetänkande i mars 1993 med förslag samlad miljölagstiftning. om

På livsmedelslagens område

Livsmedelsverkets enkät för 1992 slutbehandlas i december. För 1993 kommer uppföljningen ske i ett rapporteringssystem och inte genom enkät i efterhand. att

avgiftsändringar är inte slutbehandlad mellan Livsmedelsverket

Frågan om och Kommunförbundet. Det gäller både ökade kostnader för laboratorie-

undersökningar och i tillsynen kommunerna önskar avgiftsmoment som

finansiera.

Riksrevisionsverkets tidigare nämnda förvaltningsrevisionella projekt om egenkontroll med rör även livsmedelskontrollen. Projektet rapporterar mera

troligen under november månad.

Betänkandet Veterinär verksamhet- behov, organisation och finansiering, SOU - 199288, lades fram Veterinärutredningen i september 1992. av Förslagen till finansiering inte innebära förändringar i huvuddragen av nu synes gällande avgiftssystem för livsmedelstillsyn. Dock föreslås viss anpassning med

hänsyn till länsstyrelserna föreslås överta huvuddelen av den centrala tagen att

myndighetens direkta tillsyn över livsmedelsanläggningar.

På hälsoskyddslagens område

Socialstyrelsen har i sitt remissyttrande över Statskontorets rapport Social- styrelsens roll inom hälso- skyddet väckt frågan utvidgad avgiftsom en

finansiering tillsynen enligt hälsoskyddslagen i likhet med den inom av miljöskydds- och livsmedelslagstiftningen i syfte att utrymme för nödvändiga ge

resursförstärkningar för tillsynen hälsoskyddet på såväl lokal, regional som av

SOU 1993 19 Bilaga 295

central nivå.

Socialstyrelsen anför att hälsoskyddslagen idag tillåter avgifter i samband uttag av med tillståndsgivning, provtagning badvatten och tillsyn för oljecisterner, av men att möjligheter för närvarande saknas att ta ut avgifter för tillsynen från fastighetsägare eller nyttjanderättsinnehavare lokaler omfattas av som av hälsoskyddslagen.

Miljöskyddskommitténs betänkande läggs fram i 1993 förväntas - som mars föreslå en samlad miljölagstiftning kan komma att påverka förutsättsom ningarna för hälsoskyddstillsynen och därmed eventuellt även dess avgiftsfinansiering. På djurskyddslagens område Regeringen har i propositionen 1991912173 tillsyn enligt djurskyddslagen - om med mera i stor utsträckning byggt på Jordbruksverkets rapport Tillsyn enligt djurskyddslagen 1991. Men Jordbruksverkets förslag att avgifterna för djurskyddstillsynen utformas på sätt för livsmedelstillsynen har samma som däremot inte vunnit gehör.

Tillräckliga skäl finns enligt föredragande inte ändra avgiftssystem. Bland att nu annat anförs att då möjligheten att ta ut avgift infördes användes miljöskyddslagen avgiftssystem som förebild, det vill säga kommunerna skulle själva få fastställa avgifternas storlek. Kommunförbundet har också utarbetat rekommendationer för kommunernas avgiftsuttag. Propositionen redovisar sammanställning över remiss- yttranden över en Jordbruksverkets rapport. Avsnittet rörande avgifter återfinns på sidorna 52 55 -

prop 1991922173 bilaga 2.

Det ovannämnda betänkandet Veterinärutredningen föreslår ett förändrat - av avgiftssystem för tillsynen av den yrkesmässiga djurhållningen. De rekommendationer som Kommunförbundet givit ut skulle ersättas taxor bestäms av som av den centrala tillsynsmyndigheten på sätt gäller för avgifter inom samma som livsmedelstillsynen.

Som skäl anförs bland annat att kostnaderna för tillsynen bör träffa djurägarna och därför bör avgiftsñnansieras samt att avgifterna inte idag bör variera som mellan kommunerna. Som central tillsynsmyndighet föreslås Livsmedelsverket istället för Jordbruksverket. Synen på avgiftssystemet är alltså i viss mån olika i den ovannämnda propositionen daterad den 21 maj 1992 och Veterinärutredningen i september 1992.

296 Bilaga SOU 1993 19

Kommentarer

Den bild det här redovisade material är inte entydig. Men vi tycker som ovan ger ändock kunna utläsa vissa effekter de olika avgiftssystemen och några oss av frågor betydelse för den fortsatta utvecklingen. av I det följande strukturerar vi våra kommentarer enligt modellen mål och måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och vidare effekter samt administrativ effektivitet. Avslutningsvis kommenterar även möjlig framtida utveclding.

Mål och måluppfyllelse

Bemyndiganden för kommunerna att kunna ta ut avgifter har mer eller mindre tydligt i förarbetana till lagarna motiverats av att detta skulle möjliggöra en resursförstärkning i kommunerna för vissa nya uppgifter eller intensifierade insatser. Också i regelverken återfinns formuleringar som framhäver att det är finansieringsavgiften frågan om Införande eller förändringar avgiftssystemen har naturligen ofta skett i av anslutning sakområde har gällt bland till att tillsynsverksamhetens behandlats. Det annat ambitionsnivån i tillsynen, genomslaget för nationella mål på området i fråga, miljö- och hälsoskyddet kommunal angelägenhet. Avgiftssystemens som en utformning har då påverkats av ambitionen att styra miljö- och hälsoskyddsarbetet mot målen på de olika sakområdena. Vi tycker mot denna bakgrund att det är relevant att kommentera avgiftssystemen med avseende fmansieringsmâl respektive sakmål. Det redovisade materialet bär vittnesmål varierande måluppfyllelse. Det om exempelvis ofta problematiskt att nå eftersträvad kostnadstäckanses vara ningfinansiering. Den styrning som avgiftsregelverken har på tillsynsverksamhetens inriktning och utförande förefaller inte heller alltid främja sakmålen på bästa sätt. Balansgången mellan granskningkontroll ä ena sidan och stÖdkunskapsförsörjning å andra sidan påverkar benägenheten hos kommunerna att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för all tillsynsverksamhet enligt respektive lag.

Kostnadseffektivitet och vidare effekter

Frågan är avgiftssystemen är kostnadseffektiva så de är utformade, eller om som det finns effektivare former gör närmar sig finansieringsmålen om som att man och bättre främjar sakmålen. Effekter av mer eller mindre oförutsedda slag bör

SOU 1993 19 Bilaga 297 också ingå i bedömningen. Polluters Pays Principle är naturligtvis en grund för att välja avgiftsfinansiering. I ett samhällsekonomiskt perspektiv kan därutöver hävdas att ett avgiftssystem kan göras mer effektivt än ett skattesystem där tillsynsverksamheten anslagsfmansieras. Bland annat möjligheterna till incitament av olika slag i avgiftssystemet och den relativt låga verkningsgraden i skattesystemet med dess snedvridningseffekter med mera talar för detta. Den närmare utformningen av avgiftssystemen kan, som anförts ovan, påverka hur tillsynen bedrivs och därmed dess effektivitet. Sett i ett styrningsperspektiv är det allmänt uttryckt mindre lämpligt att de tillsynsansvariga styrs av yttre krav hur tillsynen skall utformas. Snarare bör styrningen avse vad som skall uppnås. Exempelvis är ett besöksorienterat eller provtagningsorienterat system olyckligt om branschkampanjer är det mest ändamålsenliga inom vissa kommuner. Avgiftssystemets uformning kanske gör att de skötsamma får betala för de andra eller kanske får mer uppmärksamhet från tillsynsmyndigheten än vad som egentligen behövs. Ökad frihet lokalt utforma avgifterna så de verksamatt att hetsutövande ges bättre incitament att ta miljöhänsyn etc skulle kunna vara mycket effektivt. Ett relativt vittomfattande tillsynsbegrepp som rymmer både stöd-kunskapsförsörjning och granskning-kontroll är troligen att föredra jämte en anpassning av avgifterna vid mer omfattande egentillsyn. Ett sätt att bemästra denna styrningsproblematik är att ytterligare frikoppla kommunens finansiering av tillsynen från statens styrning-uppföljning av miljöarbetet som syftar till effekter i sak såsom genomslaget för nationella mål med mera.

Administrativ effektivitet

De studerade avgiftssystemen är olika vilket påverkar den administrativa effektiviteten hos kommunerna. Fyra centrala myndigheter, sorterande under tre olika departement, har föreskriftsrätten för respektive hälsoskyddslagen, miljöskyddslagen, livsmedelslagen och djurskyddslagen. Hos de 286 kommunerna sammanstrålar regelverken eller de allmänna råden som successivt förändras. Beroende på de vitt skilda förutsättningar betr förvaltningsresurser och avgiftspolicy med mera som råder i olika kommuner blir avgiftssystemen mer eller mindre tunga att administrera. Förvaltningsbeslut kräver vissa administrativa former. Ändock utformas systemen olika smidigt i olika kommuner, exempelvis vad gäller kommunicering årligen eller blott vid förändrade förutsättningar samt delegationsgrad. Till bilden hör att debiteringskulturen i förvaltningarna är olika utvecklad. Man har skiftande förutsättningar och har vidtagit olika åtgärder vad gäller ADB-stöd.

298 Bilaga SOU 1993 19

Avvägningen mellan administrativ enkelhet och avgift svarande mot prestation görs också olika.

Framtida utveckling

I framâtperspektivet är värt att notera bland annat följande. Förslag har väckts att förändra grunderna för uttaget av avgifter vad gäller tillsyn enligt både hälsoskyddslagen och djurskyddslagen. Som förebild anförs i det första fallet miljöskydds- och livsmedelslagstiftningen, i det andra fallet livsmedelslagstiftningen. Förslagsställare är, enligt vad vi redovisat ovan i avsnitt Socialstyrelsen resp Veterinärutredningen. Arbete pågår i Kommunförbundets regi syftande till exempel och förslag rörande avgiftsnivåer där hänsyn tas till aktuella erfarenheter av tillsynens inriktning och omfattning samt dess kostnadsutveckling. Vid årsskiftet inbjuds till konferenser. Miljöskyddskommitténs förslag miljöbalk med mera planeras föreligga om en 1993 och kan delvis nya förutsättningar. Det kan gälla både tillsynsbemars ge greppet och innehållet i tillsynen jämfört med nuvarande hälsoskyddslag och miljöskyddslag. I följdutredningar kommer då troligen även avgiftsförordningarna att beröras. Den sammantagna bilden det vi överblickar och här redovisat tyder på av nu att översyn behövs av avgiftsfrágorna och däri relationen mellan stat och en kommun. Bland förändringsalternativen bör då övervägas en samlad, förenklad avgiftsförordning ytterligare tydliggör kommunernas självbestämmande och som ansvar vad gäller avgiftsfmansieringen och systemen för detta. Statens behov att styra och följa kommunernas miljö- och hälsoskyddsarbete frikopplas i ett upp sådant alternativ i möjligaste mån från avgiftssystemen och löses i annan ordning.

De lokala utsläppens andel av miljöstörningarna

inom några föroreningsområden

1 992- 1 0-06

Institutet för Vatten- och luftvårdsforskning

Peringe Grennfelt och Manne Johansson

SOU 1993 19 Bilaga 30l

1. DE LOKALA UTSLÄPPENS ANDEL Av MILJÖSTÖRNINGARNA INOM NÅGRA FÖRORENINGSOMRÅDEN

1.1 Inledning Lokala miljöproblem utgjorde den främsta drivkraften för de utsläppsbegränsande åtgärder som genomfördes under 1960- och 1970-talet. Dessa åtgärder ledde ofta fram till påtagliga förbättringar i den lokala miljön. Vattenkvaliten i sjöar och vattendrag förbättrades dramatiskt, svaveldioxidhaltema minskade i många tätorter till 20 30% av de som förekom under tidigt 1960-tal.

Den bild vi har av dagens miljösituation är i stora delar helt annorlunda. De flesta av dagens miljöproblem har en storskalig utbredning. Försurande ämnen, tungmetaller och fotokemiska oxidanter sprids över stora avstånd och en kraftfull begränsning av problemen kräver åtgärder långt utanför den egna regionen eller det landets egna gränser. Flera av de storskaliga problemen behandlas därför inom internationella konventioner; för Sveriges del t ex Helsingforskommissionen för skydd Östersjön av och konventionen mot långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Trots det stora intresset för de storskaliga miljöproblemen kvarstår ändå en del lokala miljöfrågor; t ex tätortemas trañkutsläpp och jordbrukets läckage av näringsämnen till omgivande sjöar, vattendrag och kustnära havsområden. Regionala och även globala föroreningar orsakas av utsläpp som görs på lokal nivå. För att föroreningama skall begränsas krävs därmed att beslut om utsläppsbegränsande åtgärder även fattas på kommunal nivå.

Denna rapport skall belysa betydelsen av olika lokala åtgärder för att reducera

belastningen av luftföroreningar inom den egna kommunen. Som exempel har vi tagit belastningen av främst kväve, men även belastningen av flyktiga organiska ämnen VOC. Vi har använt undersökningar i ett antal kommuner som exempel i vilka man redan har arbetat med att försöka kvantifiera belastningen i den egna kommunen. Som exempel har vi valt

0 Göteborg som har tagit fram en kvåvebalans för kommunen. Kolväteemissionemas storlek har även uppskattats 0 Norrköping som har inventerat kväve- och VOC-kålloma samt utfört halt- och depositionsbidragsberäkningar för att uppskatta de egna bidragen till luftföroreningsbelastningen 0 Sollefteå kommun som har låtit IVL utföra en kvävebudget 0 Ringsjön i Skåne där IVL har upprättat en kvävebudget. Slutligen kommer vi i något beröra möjligheterna och metoderna att långsiktigt följa upp tätortemas miljökvalitet.

302 Bilaga SOU 199319

1.2 Ordlista Nedan förklaras olika begrepp som är viktiga för förståelsen av innehållet i rapporten.

mission Med emission menas utsläpp av ett ämne.

Halt Haltvärdet speglar luftens innehåll av ett visst ämne d v s koncentrationen och mäts normalt i enheten ;Lgm3.

Rummen Med deposition transport av föroreningar, ex vis svavel och kväve, från luft till avses mark. Depositionen normalt i enheten kgha, år eller gmÃår och representerar anges ett flöde per yt- och tidsenhet från luft till mark. Depositionen förekommer huvudsakligen som våt och torr deposition. Istället för deposition används ibland belastning. För att omvandla enheten kgha, år till gmz, år, multipliceras aktuellt värde med 0.1.

E] - I Halten av uppmätta föroreningar jämförs ofta med av SNV fastställda riktvärden som uttrycks som säsongsmedelvärden och som percentiler.

Med medelvärde avses den genomsnittliga halten under en given tidsperiod ex

säsongsmedelvärde för vinterhalvår 110-313. För ämnen med långtidseffekter ex vis

carcinogener är det medelvärdet över en längre tid som är intressant. Kolväten ex vis bensen och toluen brukar räknas till denna grupp.

Maxvärdet år det högsta värde som uppmätts under en tidsperiod medan exempelvis 98percentilen är den halt som överskrids under 2% av den aktuella tidsperioden. Under ett vinterhalvår motsvarar detta ca 88 timmar. För ämnen med akuttoxiska effekter ex vis svaveldioxid, kvävedioxid och ozon, år dessa korttidsvården intressanta.

Igziüsk belastning Med kritisk belastnings menas den belastning av ett eller flera ämnen som ett ekosystem långsiktigt tål.

F r i mn Många de föreningar när man i miljösammanhang talar om kolväten, av som avses innehåller förutom kol och väte också t ex syre och klor, varför benämningen kolväte egentligen inte är korrekt. En mer relevant beteckning är flyktiga organiska ämnen, vilket närmast är en översättning av det begrepp som används på engelska, Volatile Organic Compounds. Med VOC avses då organiska ämnen som i gasfas avges till

SOU 1993 19 Bilaga 303

atmosfären. Det är en definition som är praktiskt tillämpningsbar, även om den inte är vetenskapligt definierad.

1.3 Allmänt om lokala och regionala förorenlngsproblem I Sverige domineras de regionala föroreningsproblemen försurning, eutrofrering av land och hav, marknära ozon, tungmetallnedfall och ackumulering svåmedbrytbara av organiska ämnen av en storskalig spridning föroreningar. Lokala bidrag är i av allmänhet av marginell betydelse för de nämnda effekterna, såvida inte källorna är mycket stora. Lokala miljöproblem uppstår dels genom att lokalt höga föroreningshalter uppträder i recipienter luft, vatten, mark inom kommunen, dels att ämnena genom ackumuleras eller annat sätt kan ge ackumulerande effekter inom kommunen.

De tydligaste problemen till följd av lokalt höga halter utgör luftföroreningar i tätorter och höga halter av näringsämnen i sjöar och vattendrag. Till de ackumulerande problemen hör försurning, ackumulering av svåmedbrytbara organiska ämnen och tungmetaller i mark och biologiska material.

De tidigare så betydelsefulla lokala föroreningsproblemen förorsakades i första hand av punktkällor större industrier, där utsläppen dels var mycket stora och dels skedde på ett sådant sätt att näreffektema blev avsevärda. Luftföroreningar emitterades på låg höjd och vattenföroreningar släpptes ofta ut till små recipienter där spädningsförhållandena var mycket begränsade. Begränsningen av punktkällomas betydelse har främst skett genom att utsläppen har minskats men också genom att utsläppen har flyttats så att utspädningsförhållandena blivit mer gynnsamma. Högre skorstenar och avloppstunnlar till utsläppspunkter långt från land har varit viktiga när det gäller att minska de lokala problemen.

Utsläpp av mer diffus karaktär har dock inte uppmärksammats förrän under de senaste åren. Den mest påtagliga diffusa källan är biltrafiken. Andra diffusa källor av betydelse är jordbrukets läckage av näringsämnen till omgivande sjöar och vattendrag, ammoniakavgång från stallgödsel samt hushållens användning av lösningsmedel.

1.4 Massbalanser som att verktyg för kommunal miljöplanering I samhället omsätts en mycket stor mängd ämnen från råvara via producent och konsument till avfall. Inom en kommun kan i vissa fall hela kedjan förekomma men oftare är det endast en del av kedjan som sker inom kommunen, t ex produkten transporteras in till kommunen, konsumeras och blir avfall. För att begränsa miljöbelastningen inom kommunen kan massbalanser över olika ämnen och föroreningar vara ett utmärkt hjälpmedel. I kapitel 2.2 i denna rapport redovisas tre sådana studier avseende kväve; för Göteborgs och Sollefteå kommuner samt för Ringsjöns avrinningsområde.

Vår uppfattning är att sådana massbalanser ett effektivt beslutsunderlag och att de ger bör upprättas på kommunal nivå. De hittills genomförda balansema är i de flesta avseenden täckande och uppskattningama av flödena är väl underbyggda. Trots detta anser vi att angreppssätt och teknik ännu befinner sig på en inledningsnivå och att

304 Bilaga SOU 1993 19

bör satsas att förbättra tekniken och utveckla modeller som kan tillämpas för resurser att belysa konsekvenser olika strategier och beslut kommunal nivå. av

1.5 Kvävoföreningar l ett lokalt perspektiv 1.5.1 inledning Lokala åtgärder mot utsläpp av kväveföreningar kan motiveras av att a. Höga halter av kvävedioxid kan framkalla hälsoeffekter b. Atmosfäriskt nedfall av kväve som främst härrör från längdistanstransporteradeäven från lokalt emitterade luftföroreningar, bidrar till försurning och men eutrofiering Kvävetillförsel till sjöar, vattendrag och kustområden kan bidra till eutroñeringen c. Kväveläckage till grundvatten kan ge höga nitrathalter i dricksvatten Vart och ett av dessa föroreningsproblem kommer att diskuteras kortfattat i detta kapitel.

1.5.2 Höga kvävedioxidhalter i svenska tätorter Tätortemas luftföroreningsproblem domineras idag av höga halter av kvävedioxid. Beräkningar som utförts antyder att flera 10 OOO-tals personer årligen utsätts för halter över gällande korttidsriktvärden. Sannolikt överskrids även riktvärdet för vinterhalvär i hårt belastade trañkmiljöer. Riktvärdena presenteras i tabell labelLL Riktvärden för kvävedioxid i utomhusluft, tätorter ugm3 Som medelvärdeunder Av Naturvårdsverket fastställt riktvärde 1 timme 110 U 1 dygn 75 U 1 halvår 50 U 98-percentiler En besvårsundersökning i svenska tätorter antyder att kvävedioxid kan vara en orsak till besvär i luftvägama även vid halter avsevärt under nu gällande riktvärden, se figur 1 Forsberg, 1991

SOU 1993 19 Bilaga 305

å 0

8 o 0 is + 00 ° 0 O 0 o 0,.. 10 i 0 o A- 0 . O O å I I 0 0 O i - 0 10 20 30 40 Vinterhalvårsmedelhalt N02 av pgm3 -------- Irriterande Figur Åldersstandardiserad befolkningsgrupp dagligen eller som nästan dagligen brukar uppleva luften i centrum såsom irriterande mot vinterhalvårsvärdet för kvävedioxid.

Föroreningssituationen i svenska tätorter är relativt väl kartlagd inom det sk URBANprojektet Svanberg, 1992. I detta projekt har bl a halter av kvävedioxid kartlagts i och utanför ett stort antal tätorter. Mätningarna visat att i Svealands och i Norrlands tätorter förorsakas kvävedioxidhalterna till mer än 70% av lokala utsläpp. I Götalands tätorter varierar det lokala bidraget i allmänhet mellan 45 och 70%. Av bakgrundshalterna i södra Sverige bidrar korttransport till viss del till bakgrundsbelastningen, dvs åtgärder i en grupp av kommuner kommer att minska den totala belastningen. Mätningarna visar att om haltnivåerna av kvävedioxid i svenska tätorter skall minska så måste åtgärderna i första hand riktas mot den egna tätortens utsläpp.

Trafiken utgör den helt dominerande källan till det lokala bidraget till kvävedioxidhaltema i svenska tätorter. Utvärderingar av mätningar i Göteborg antyder att trafikens andel kan vara 90% eller mer Galle Grennfelt, 1983. Begränsningar av kvävedioxidhaltema kräver således i första hand åtgärder mot trafiken.

De prognoser som gjorts över trafikens utsläpp antyder att man kan få en reduktion av cirka 40% av utsläppen 1980 se t ex figur 9. Dessa åtgärder torde i många tätorter vara otillräckliga om man även i hårt belastade trañkmiljöer skall nå under nu gällande riktvärden.

1.5.3 Atmosfäriskt nedfall av luftföroreningar Inom det internationella arbetet för att begränsa försurning och Sammanhörande effekter tillämpas idag begreppet kritisk belastning. Den kritiska belastningen för kväve har inventerats för Sverige och den visar att de största överskridandena föreligger i sydvästra Sverige Rosén, 1992. Här är belastningen avsevärt större än den kritiska belastningen i många områden och avsevärda begränsningar erfordras om kvävenedfallet skall minska under belastningsgränsen.

ll l3-O2l2

306 Bilaga SOU 1993 19

storskaliga budgetberäkrtingar utförs inom EMEP European Monitoring and som Evaluation Programme antyder att för oxiderat kväve NO, och dess reaktionsprodukter, är den storskaliga spridningen dominerande. Det svenska bidraget till nedfallet i Sverige uppgår till ca 10% i de flesta områden. För reducerat kväve är situationen något annorlunda. Det inhemska bidraget uppgår i södra Sverige till ca 25 - 30%, kring jordbruksintensiva områden ännu mer.

För nå under belastningsgränsema krävs minskning av kvävenedfallet i sydvästra att en Sverige med åtminstone 50%, i jordbruksintensiva områden ännu mer. Sådana begränsningar kräver naturligtvis internationella åtgärder, men det är också viktigt att Sverige tar sin del åtgärderna. Begreppet kritisk belastning innebär i sig att det finns av tröskeleffekter. Begränsande åtgärder kan därför ge betydligt mer positiva konsekvenser än vad åtgärder i ett totalt perspektiv innebär.

skillnaden i nedfallsmönster mellan reducerat och oxiderat kväve beror att Den stora kväveoxidema måste oxideras till salpetersyra och nitrat innan de deponeras till marken, medan ammoniak är mycket vattenlöslig och reaktionsbenägen, deponeras i mycket som omfattning nära källan. Den främsta källan till ammoniakutsläppen är stallgödsel större och områden med intensiv djuruppfödning och djurhållning. Stora ammoniakutsläpp har också visat sig öka nedfallet svaveldioxid att den sura svaveldioxiden lättare av genom deponeras till ytor blivit alkaliska genom ammoniaknedfallet. som

Slutsats Lokala åtgärder för att begränsa kvävenedfallet är mycket effektiva när det gäller ammoniak i jordbruksintensiva områden. De har även en positiv effekt för kväveoxider även nedfallet domineras den storskaliga spridningen. om av

1.5.4 Kväveläckage till sjöar, vattendrag och kustnära havsområden

biomassa i sjöar och vattendrag är i allmänhet inte primärt begränsad Produktionen av Istället är det fosfor i Första hand påverkar tillväxten och av kvävetillförseln. som eutroñeringen. I vissa sjöar kan dock eutroñeringseffekter uppträda till följd av hög kvävebelastning. I Ringsjön i Skåne tyder undersökningar att kvävetillförseln är betydelsefull. Av betydligt större intresse är dock kvävetillförseln till de kustnära havsområdena, där den ett tydligare sätt medverkar till övergödningen.

Eutroñeringsproblemen förekommer i många fall lokalt i enskilda sjöar och i kustområden och effekterna uppstår ofta inom eller i sjöarkustområden omedelbart utanför kommunen. Åtgärder inom kommunen kan därför vara effektiva och eutrofreringsproblemet har varit den främsta anledningen till den omfattande kommunala avloppsreningsverken med ett kvävesteg som nu sker. utbyggnaden av de Kommunala kvävebudgetar vilka redovisas längre fram i denna rapport visar dock att reningsverksutbyggnaden ofta endast marginellt kan påverka kvävebelastningen. Kväveläckaget från jord- och skogsbruksmark är ofta flera gånger större än kvävetillförseln från reningsverken. För att begränsa kvävetillförseln från mark till sjöar och kustnära havsområden, har under år försök påbörjats med att utforma senare vattendragen så de kan fungera kvävetällor. Om man betraktar metoden i ett att som kostnads-nytto-tidsperspektiv, är den effektiv för att begränsa kvävetillförseln till mer hav än utbyggnaden av kommunala avloppsreningsverk.

SOU 1993 19 Bilaga 307

1.5.5 Läckage av kväve till grundvatten I stora områden på kontinenten år nitrathaltema i grundvatten så höga att riktvärdena för Vattenkvalitet överskrids. I Sverige är detta problem vanligen begränsat till jordbruksintensiva områden. I en undersökning i Malmöhus län under åren 1983-85 togs vattenprov i över 3000 brunnar. Medelvârdet för nitrathalten för varje kommun varierade mellan 12 och 40 mg nitrat per liter, men i var femte brunn var nitrathalten över gränsvärdet på 50 mgl, se figur 2 Miljöplanegruppen, 1988.

EiguLL Enskilda vattentåkters nitratinnehåll i Malmöhus län under 1983 1985. - Andelen vattentäkter 96 med nitrathalter över 50 mg1 i respektive kommun.

Åtgärder för att reducera detta problem hänger i stort sett ihop med problemet med kvävelâckage till sjöar och vattendrag. Dessutom bör spridning av handels- och stallgödsel optimeras så att minsta möjliga läckage uppstår. Det handlar om att anpassa gödselgivoma till åkems behov, att utnyttja rått spridningsteknik och att sprida vid rätt tidpunkt.

1 .6 Hur kontrolleras effektiviteten I vidtagna åtgärder Uppföljning av vidtagna åtgärder utgör en viktig del i kommunernas arbete med miljöövervakning. I många fall har dramatiska förändringar kunnat observerats till följd av genomförda åtgärder, t ex när det gäller minskning av svaveldioxidhalter i tätorter, se figur

308 Bilaga SOU 1993 19

SVAVELDIOXDHALTER soz gym 300

0 1919191919191919191919191919191919191919191919191919191919191919 60616263 64656667686970717273747576777879808182838485868788899091 MÅNADSMEDELVÄRDEN

Pigg; Mätningar av svaveldioxid i Göteborg mellan 1960 och 1991

De åtgärder som idag genomförs och planeras behöver också följas upp. I det följande diskuteras och exempliñeras ett sådant arbete utifrån föroreningsbelasming och åtgärder på lokal nivå.

Tätortemas luftföroreningar domineras som förut nämnts av bilavgaser. Genom de åtgärder som beslutats kan man förvänta att utsläppen kommer att minska avsevärt. Det finns dock skäl att följa upp åtgärderna för att konstatera om

Den prognostiserade minskningen i föroreningshalter uppnås Rikt- och gränsvärden för kvävedioxid kommer att klaras Behov av ytterligare åtgärder föreligger Ett problem i detta sammanhang är att luftföroreningshaltema i tätorter i så hög utsträckning styrs av meteorologin att man behöver långvariga mätningar för att kunna dra några slutsatser. Som exempel kan här nämnas att mätningar av kvävedioxid i svenska tätorter inom URBAN-projektet mellan 198687 och 199192 inte visar en tydligt nedåtgående trend, trots att andelen trafik med katalysatorförsedda personbilar under denna period ökat från i stort sett noll till mellan 40 och 50%.

Ett sätt att överbrygga det meteorologiska problemet är att mäta kvoten mellan föroreningar som åtgärdats och sådana som i stort sett ligger konstanta. I fallet med bilavgaser kan en mätning av kvoten mellan halten av kvävedioxid och koldioxid kompenserat för atmosfärens bakgrundshalt sannolikt ge en säkrare indikation på haltförändringar och hur effektiva genomförda åtgärder är. För just koldioxid är dock mätningarna relativt kostsamma.

Kvotmätningar kan även utnyttjas i andra sammanhang, t ex för organiska ämnen och tungmetaller.

Om man eftersträvar att studera långsiktiga förändringar bör integrerade biologiska provtagare kunna utnyttjas. Den mest kända metoden är mätning av tungmetallhalter i mossa, där man i de nordiska länderna har ett långsiktigt övervakningsprogram med en

SOU 1993 19 Bilaga 309

regional kartering vart femte år. Denna visar mycket tydlig regional minskning i en nedfallet av de flesta tungmetaller. Eftersom det även i många fall finns direkta lokala tillskott till den regionala föroreningsbelastningen kan metoden användas även lokalt. Sådana mätningar bör dock länkas till de regionala för att kunna urskilja de lokala bidragen.

Biologisk provtagning kan även tillämpas Rör persistenta organiska ämnen. Genom att analysera föroreningshalter i vaxskiktet barr över långa tidsperioder t femte ex vart år, kan föroreningsbelastningen sannolikt följas. Några sådana studier har dock, så vitt vi vet, inte genomförts i Sverige.

2. EXEMPEL PÅ STUDIER AV FÖRORENINGSBELASTNINGEN I SVERIGE 2.1 Inledning I den här delen av rapporten kommer stor del diskussionen kring kommunernas en av roll som förorenare att koncentreras till kväveföreningar. För skapa bakgrund till att en den fortsatta diskussionen kan det vara lämpligt att något beröra utsläpp och belastning nedfall i Sverige som helhet. I tabell 2 redovisas utsläppen NO, i Sverige under av 1990. I figur 4 redovisas fördelningen mellan olika utsläppskategorier.

T 2 Utsläpp av kväveoxider i Sverige under 1990 ton SCB, 1992.

Förbränning Industriprocesser Samñrdsel Totalt NOx N02 53 000 19000 331000 404 000

Fördelning av NOx-emissioner Sverige. i

13%

5% I Förbränning D Industriprocesser E] Samfärdsel

figur Fördelning av kväveoxidutsläppen i Sverige under 1990 SCB, 1992 Till utsläppen av kväveoxider kommer ammoniakutsläppen NHg. De båda ämnena ger summan av de totala kväveutsläppen. Jordbruket ger genom ammoniakavgång från stallgödselhantering ett icke oväsentligt bidrag till NHg-utslâppet till luft. SCB har uppskattat de nationella ammoniakutsläppen till luft SCB, 1991a. För Sverige

310 Bilaga SOU 1993 19

42 000 NH3ål avgå till luft från stallgödsel. Räknat som kväve uppskattas ca ton motsvarar detta ca 34 600 ton Når.

del det kväve släpps ut i Sverige faller ner inom landets gränser. Det Enbart en av som i andra länder påverkar i sin tur Sverige i olika utsträckning. Sverige har som släpps ut läge, eftersom vi dels ligger i västvindsbåltet och påverkas av de lågtryck och ett utsatt kommer från väst och nordväst, och dels med sydvindar får ta emot stora fronter som luftföroreningar när högtryck byggs över kontinenten. I tabell 3 mängder av upp storleken kvåvebelastningen i Sverige jämfört med rekommenderad presenteras kritisk belastning. I tabell 4 redovisas ursprunget till de kväveföreningar som faller ned i Sverige Sandnes Styve, 1992. Även de kvåveföreningar som påverkar havsmiljön härrör från andra länder. I tabellerna 5 till 8 redovisas belastningen och ursprunget till påverkar Östersjön, Bälthaven, Öresund och Kattegatt de kväveföreningar som Miljödepartementet, 1990.

Tabell Belastning kväveföreningar i Sverige av

Nedfall kväve i sydvästra 20 30 kg Nha, år av - Sverige

Nedfallav kväve i sydöstra 4 10 kg Nha, år - Sverige

Nedfall av kväve norra i Sverige 3 kg Nha, år

Kritisk belastningsgrins för 5 - 15kg Nfha, å kvåvenedfallför helaSverige

Tabell 4 Ursprunget till belastningen kväveföreningar i Sverige under 1990 av

Utslåppsländer belastar Totalt kvâvenedfall Procentuell andel av som

SOU 1993 19 Bilaga 311 11

Totalt avrundat värde 180000 1w Avser naturligt läckage samt läckage uppstår till följd jordbruk ex vis som av gödsling, skördeuttageller skogsskötsel ex vis awerkning, dikning och till följd av nedfall.

Iabguj Bidrag kväve till Kattegatt, Öresund och Bälthavet från omgivande av länder

Land Ton kväve per är % Danmark 46 000 36 Sverige 44 000 34 VästraTyskland 24 000 19

Totalt avrundat värde l 180000 1 Avser naturligt läckage samt läckage som uppstårtill följd av jordbruk ex vis gödsling,skördeuttageller skogsskötsel vis avverkning,dikning ex och till följd av nedfall.

312 Bilaga SOU 1993 19 12

2.1.1 Luftföroreningsbelastningen i Norrköping Miljö- och hälsoskyddskontoret i Norrköpings kommun utförde 1991 en undersökning av luftföroreningamas effekter vegetation och sjöar i Kolmården norr om Norrköping Norrköpings kommun, 1991. Undersökningen är en uppföljning av en liknande undersökning som utfördes under 1985.

Undersökningen innehöll mätningar av luftföroreningar olika platser i Kolmården. Dessutom har spridningsberâkningar av ett antal luftföroreningar genomförts. I tabell 9 redovisas resultat från emissionsinventeringar i Norrköping samt SCBs emissionsdata. De utförda spridningsberäkningarna baseras på emissionsdata MI-IF 1 som utgår från årliga utsläpp under 1989 till 1990. Uppgifterna MHF 2 kommer från en emissionsinventering som utfördes något senare än MHF l Norrköpings kommun, 1992. SCBs siffror redovisar emissionema under 1990 SCB, 1992.

T Utsläpp till luft av kväveföreningar från Norrköpings kommun.

MHF l MHF 2 SCB Samfärdsel 2090 ton NOXñr 2 500 ton NOxår 4 900 ton NOXår Förbränning 801 ton NOXår l 024 ton NOXår Industriprocesser 278 ton NOxår 709 ton NOXår Totalt NO; 3170 ton NOKår 4 233 ton NOXår 6 500 ton NOXâr Stallgödselhantering 500 ton NHgår

I figur 5 redovisas fördelningen mellan olika utsläppskategorier i Norrköping och är baserad på MHF 2. Fordonstrañken svarar för den största andelen av NOx-utsläppen, 60 70%. Energiproduktionen svarar för den näst största andelen. Den största enskilda energiproduktionskållan är Håndelöverket som under 1989 släppte ut 624 ton NOKår. Fördelning av NOx-utslâppen mellan de olika utsläppskategoriema skiljer sig i Norrköping vid en jämförelse med den nationella fördelningen. Andelama från förbränning och industriprocesser är större i Norrköping, vilket kan bero att kommunens energiförsörjning i huvudsak baseras förbränning av fossila bränslen.

SOU 1993 19 Bilaga 313 13

Orsaken på industrisidan står att ñnna i det förhållandevis stora antalet skogsindustrier som finns i kommunen.

Fördelning av NOx-emissioneri Norrköping

24 I Förbränning E] Industriprocesser 59% El Samfärdsel 17%

Fir Fördelning av NOX-emissionema i Norrköping under 1989-1990 I tabell 10 redovisas uppmätta halter av kvävedioxid i och utanför Norrköping. Tabellen visar att ca 70% av kväveoxidhalten i tätorten har ett lokalt I tabell ll ursprung. presenteras resultat från spridningsberäkningen som utfördes under Kolmârdsundersökningen. I tabell 12 och 13 redovisas uppskattade kvävedepositionsbidrag i Norrköping med omnejd Norrköpings kommun, 1991. 13mm Uppmätta halter av kvävedioxid i Norrköping pgm3

rama Landsbygd 1990-1991 161-65 1991

Bidragfrån Norrköping ca 15ca 70% - 1 98-percentiler

T ll Beräknade halter av kväveoxider i Norrköping pgm3 härrör från som utsläpp inom kommunen, exkl bakgrundshalter

Titort Mestbelastadeområde Landsbygd Timvärde 151 50 1 5-10 l Medelvärde 5 8-9 1-2 I 98-percentiler

1213-0212

314 Bilaga SOU 1993 19

112 Uppskattad årsmedeldeposition av oxiderat kväve kg Nha, år som härrör från kvävekâllorna i området

CentralaNorrköping 3,4 Mestbelastadeområde 6,4 Landsbygd 0,4

Uppskattad årsmedeldeposition av oxiderat kväve kg Nha, år inklusive uppskattad bakgrundsdeposition. Värden inom parentes anger Norrköpings belastningsbidrag i procent.

Centrala Norrköping 10 34% Mestbelastade område 13 50% Landsbygd 7 6 96 SNVsriktvärde 10

Depositionsberäkningama visar ° att Norrköpings bidrag till den totala depositionen av svavel och kväve i Kolmården kan vara betydande ° att den rådande kvävedepositionen ligger i nivå med, och för de känsligaste biotopema över den kritiska belasmingsgränsen för kväve ° att belastningen av kväve måste minskas med ca 60% för att komma i nivå med vad de känsligaste naturtypema i Kolmården långsiktigt tål. I tabell 14 redovisas ursprunget till kvâvebelastningen i östra Sverige och tabellen visar att den övervägande delen av de oxiderade kvâveföreningama härrör från utländska källor Miljödepartementet, 1990. Belastningen av reducerade kväveföreningar härrör däremot i större grad från inhemska källor.

SOU 1993 19 Bilaga 315 15 Ursprunget till kvävebelastrtingen i Norrköpingsområdet Nog-N NH4 -N

Resterande 3% 14,3%

2.1.2 Utsläpp av flyktiga organiska ämnen i Norrköping Norrköpings kommun har inventerat utsläppen av flyktiga organiska ämnen i kommunen Norrköpings kommun, 1992. Resultatet redovisas i tabell 15. Inventeringen saknar flera diffusa källor av betydelse t ex lösningsmedelsanvändning i hushållen och i samband med byggnation. Förekommande halter av VOC i luft, exklusive metan, härrör till största delen från lokala utsläpp. Bakgrundshalten av kolväten exkl metan i södra Sverige, uppgår under normala förhållanden till 15 ugm3 och till 30 pgm3 ca ca vid episodtillfállen. Mätningar av VOC i tätorter koncentreras ofta till trafikrelaterade kolväten såsom bensen och toluen.

T l Utsläpp till luft av flyktiga organiska ämnen VOC tonår i Norrköpings kommun.

Mekaniskaverkstäder 37 Iackeringsanlñggningar 37 Plastindustrier 23 Övrigaanläggningar 102 Totalt l 946

316 Bilaga SOU 1993 19 16 2.1.3 Utsläpp av flyktiga organiska ämnen i Göteborg Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i Göteborgs kommun har utfört en översiktlig inventering av VOC-utsläppen i kommunen som redovisas i tabell 16 Ramberg, 1991.

Utsläppen från industrin dominerar och svarar för ca 60% av VOC-utsläppen i Göteborg. Utsläppen från denna sektor och från fordonstrañken är i avtagande. Enligt Göteborgs kommun förväntas vågtrafikens utsläpp minska i kommunen med 70% till år 2000, vilket är en större minskning än för NOX. Enligt en nordisk handlingsplan för minskade utsläpp av flyktiga organiska ämnen har målet angivits vara en 50%-ig minskning fram till år 2005 i förhållande till 1988 års nivå.

Sammanlagt skulle minskningen av VOC-utsläppen i Göteborg kunna uppgå till ca 65% fram till år 2005. Förutsättningen är att ytterligare åtgärder genomförs för att minska utsläppen från industriprocesser och att bland annat användningen av vissa hushållskemikalier minskar eller att sammansättningen hos dessa ändras.

2.2 Kvävebudgetar 2.2.1 Inledning Med hjälp av en så kallad kvävebudget kan olika källors bidrag till kvävebelastningen i ett område bestämmas. Med denna kan man också bedöma vilka åtgärder som är effektivast för att minska belastningen. Kvävebudgeten kan göras för en hel region eller för ett enskilt vattendragssystem. Nedan följer tre exempel som beskriver kvävebudgetar, dels för Göteborgs och Sollefteå kommuner, dels för Ringsjön i Skåne.

2.2.2 Göteborg Göteborgs stad har i en kvävebalans uppskattat hur mycket kväve som omsätts i kommunen. Rapporten är ett första steg i att utveckla metoder för att införa fysisk resursanalys i den kommunala planeringen. Den ingår som underlagsmaterial till Översiktsplaneringen och kommer att bli en del av kommunens miljöarbete. Arbetet har avgränsats till att beskriva kväveföreningar vilkas förekomst och flöden innebär potentiella miljörisker och har koncentrerats till kvävets olika förekomstformer Göteborgs Stad, Miljö- och hâlsoskyddsförvaltningen, 1992.

SOU 1993 19 Bilaga 317

Figur 6 redovisar de flöden inom kommunen som kvävebalansen behandlar. Den visar vilka verksamheter som ger upphov till lustgasbildning, ammoniakavdunstning och kväveoxidutsläpp. Hanteringen av organiskt material i form av bioavfall och dess effekter framgår också. Via nedfallet av nitrat och ammonium kan man följa kvävet från luften till havet.

Kvävebalansen har kommit fram till följande omsättning av kväve i Göteborgs kommun, tabell 17 och figur Fördelningen av NOX-emissionema i Göteborg redovisas i tabell 18 samt figur 8 där utsläppen har anpassats till SCBs kategoriindelning.

kväveoxider NO. nltrat NO; ammoniak NH, ammon NH;

handelagödul NPK

kvlvettödeGötadiv i

1 skogsmark 11 Avfall fran andrakommuner 2 Övrig mark 12 Park- och trädgárdsaviall 3 Åkermark 1a Sjukhus och liknande 4 Gödselhantenng 14 Kompostering 5 Industriell verksamhet 15Tageneavlallsupplag 6 Sjöfart 16 Hushállsaviøpp i kommunen 7 Vågtrafik 17 Hushállsaviopp franandrakommuner e Värmeproducemer 16 Dagvatten 9 Sävenäsavtamorbranning 19 Ryaavloppsreningsvem 10 Husnansawan 20 SlamupolagSymáta i

Posterna 2 och 3 avser naturligt läckagesamt läckage som uppstår till följd av jordbruk ex vis gödsling,skördeuttag eller skogsskötsel ex vis awerkning, dikning ochtill följd av nedfall Fi r studerade kvåveflöden inom Göteborgs kommun

318 Bilaga SOU 1993 19

fljgbgll 17, Omsättningen av kväve i Göteborgs kommun

Utsläpp av kvävei Göteborg N20 300 ton Når N0,. 5250 ton Når NH3 70 ton Når Nedfall 22 kg Nha, år granskog ll kg Nha, år öppet ñlt havsyta Nedfall totalmingd 940 ton Når Mängdi Göta Älv 16S00tonår före inflödet i Göteborg Mängdi Göta Älv 2 500 tonår från Göteborg Varav läckagefrån mark 190 tonår Totalt utflödei Kattegatt 19000tonår

n

i

s

g

å

i 5 .av s i

5 .G Q g Q v c g o x g

g

v

i

s i O 9 å g a

f

ä s ä

g

l

.

Öfiile

e

i

Gota Ålv 16500 ton vid konmungrarsen Eigur Tillförseln av kväve till havet från Göteborgs kommun och Göta älv 1990

Avloppsreningsverket Ryaverket svarar för den största delen av kvävetillskottet från kommunen via Göta Älv, 2 300 ton kväveår figur 7. Kväveflödet från Ryaverket ca utgör ca 6% av det svenska kvävebidraget till Kattegatt. Utbyggnaden av ett kvävereningssteg förväntas halvera detta utsläpp. Kväveläckaget från mark uppgår till ca 190 tonår, varav knappt hälften kommer från åkermarken.

Den tänkbara kritiska belastningen för kvävetillförseln till Kattegatt, Öresund och Bälthavet har uppskattats till 1,5 g Nmäår. Den faktiska tillförseln har uppskattats till 4,2 g Nmäår. För att nå den tänkbara kritiska belastningen erfordras således en

SOU 1993 19 Bilaga 319 19 minskning med ca 60%. I det internationella miljösamarbetet har man antagit målet att kvävebelastningen på havet skall halveras Miljödepartementet, 1990. 31211143. Göteborgs kommuns utsläpp av kväveoxider 1990 Utslippskâllor NOx-kvivqtonär NO, tonår

° Preliminära siffror

Fördelning av NOx-emissioner Göteborg i 7% 9% I Förbränning 11 Industriprocesser El Samfárdsel

84%

Fi r Fördelningen av NOx-emissionema i Göteborg under 1990

Av utsläppen av kväveoxider till luft svarar fordonstrafiken för över 80% ca 7 600 ton

Noxår, figur Utsläppen från energiproduktion uppgår totalt till 1300 ton NOXår. En av de största punktutsläppen är avfallsförbränningsanläggningen i Sävenäs som för närvarande släpper ut ca 600 ton NOXär. Utsläppet kommer dock att minska i framtiden i samband med att törbränningskapaciteten ökas. Totalt har NOx-emissionema från energiproduktion i Göteborg hittills halverats jämfört med 1980.

Åtgärder mot energiproduktionen är av stor betydelse ur ett regionalt perspektiv men

har en jämförelsevis liten betydelse för att förbättra miljön i Göteborg. Dock kan en punktkälla i storleksordningen 600 ton NOxär ge kortvarigt höga halter i närområdet. En prognos av NOX-utslåppen frän vägtrafiken i Göteborg har också utförts. Denna bygger en ärlig trañkökning 1,5 % från 1988 till år 2000. Prognosen redovisas i figur

320 Bilaga SOU 1993 19

Index 20 Göteborgskommunfullmäktiges 100 mål för trafikens N0,.-utsläpp

20 i 20

Fi r Prognos för vägtrañkens Nox-utsläppiGöteborg

Göteborgs kommun har som mål att minska de totala kväveoxidutslåppen med 50 % mellan 1988 och 2010. En utgångspunkt är en 55%-ig reduktion av trafikens kväveoxidutsläpp från 1980 år nivå. En förutsättning för detta är dock att trafiken inte ökar och att utsläppsreduktionen från industriell verksamhet sker enligt de nationella målsättningarna, alltså en 30%-ig reduktion från 1980 års nivå till 1995 och en ytterligare minskning fram till år 2000.

I tabell 19 redovisas uppmätta halter av kvävedioxid i och utanför Göteborg. Den största delen av Nog-belastningen i Göteborg härrör från stadens egna utsläpp, bakgrundshaltens andel av totalhalten uppgår till ca 30%.

Tabell 12, Uppmätta halter av kvävedioxid i Göteborg jämfört med bakgrundshalten i området

N02 usmh

vinterhalvårsmedel

Landsbygd ca l0 vinterhnlvårsmedel

Göteborgs eget bidrag ca 25 70% Miljö- och hilsoskyddstörvalmingen 1990 Urbanmitnitet vintern9192. m Rörvik medelvärde1988-1990 Nedfallet kväve till Göteborgsområdet har uppskattats inom det internationella av luftvårdsarbetet i Europa Miljödepartementet, 1990. Denna visar att ca 90 % av belastningen av oxiderade kväveföreningar härrör från utsläpp i andra länder, se tabell 20.

SOU 1993 19 Bilaga 321 21 Iabgllgg, Ursprunget till belastningen av luftburet kväve i Göteborg

2.2.3 Sollefteå Målsättningen med kvävebudgeten for Sollefteå kommun var att ta fram ett underlag för bedömning av kvävetillförselns eventuella miljöproblem inom kommunen, kopplat till eventuella åtgärdsinsatser Enell Bergqvist, 1990. Utredningen genomfördes genom att samla in beñntliga data om kvävesituationen i kommunen; inga mätningar utfördes. När data inte fanns tillgängligt gjordes uppskattningar, tex med hjälp av beräkningar basis av andra undersökningar eller med hjälp av realistiska schabloner eller arealkoefñcienter.

Sollefteå kommun har en area 5 400 km och utgörs till 80% skogsmark, till 10% av av myr- och andra våtmarker och till endast 2% av jordbruksmark. Kommunen är glest befolkad 4,6 personerkm och industritätheten är liten.

Kommunen tillförs årligen 2 300 ton kväve med atmosfärsdepositionen våt- och

torrdeposition. Av detta härrör ca 40 ton ca 2% från egna källor i kommunen trafik

och uppvärmning. Utsläppen till luft från källorna i kommunen uppgår totalt till ca 420 tonår. Detta innebär att ca 90% av luftutsläppen exporteras till andra kommuner och områden; endast 10% deponeras i den egna kommunen. Personbilamas kväveutsläpp utgör ca 190 tonår, de tunga lastbilamas utsläpp ca 160 tonår. Länstrañkens utsläpp, dvs bussarna, uppgår till ca 7 tonår. Fordonens utsläpp står för ca 88% av kväveutsläppen till luft och bidrar därmed med den största andelen av NOx-utsläppen i kommunen.

Ångermanälven, Faxälven och Fjällsjöâlven transporterar in 5 100 ton kväveår ca till kommunen. Med luft och vatten tillförs kommunen följaktligen ca 7 400 ton kväveår.

322 Bilaga SOU 1993 19

Utsläppen av kväve i kommunens vattendrag och sjöar kan delas upp i dels diffusa källor dvs läckage från mark, dels punktkällor t ex kommunala avloppsreningsverk, industrier, ñskodlingar, glesbygdsboende och soptippar.

Det diffusa markläckaget uppgår totalt till ca 740 ton kväveår, av vilket ca 500 tonår härrör från skogsmarken, ca 170 tonår från myr- och annan våtmark, ca 60 tonår från jordbruksmark, och ca 5 tonår från tätorter. Skogsmarken representerar 80% av kommunens yta och ca 68% av det diffusa markläckaget. Av skogsmarkens kväveläckage kommer ca 380 tonår från opåverkad skogsmark, ca 35 tonår från gödslad mark, ca 80 tonår från awerkad mark och ca 4 tonår från dikad skogsmark. Om hela skogsarealen i kommunen var opåverkad skulle marldäckaget uppgå till ca 430 tonår, dvs 70 ton mindre än idag.

Punktkällomas kväveutsläpp till vattendragen uppgår till ca 110 tonår. Av detta

kommer ca 100 tonår ca 90% från kommunala avloppsreningsverk, bräddning,

glesbygdsboende och soptippar. Endast 10% härrör från industrier och fiskodlingar. Som jämförelse kan nämnas att atmostärsdepositionen våt- och torrdeposition direkt sjö- och älvytor år av samma storleksordning som punktkällomas utsläpp. Punktkällomas utsläpp till älvarna motsvarar ca 2% av den kvåvemängd som älvarna transporterar in i kommunen.

Ut ur kommunen transporterar Ångermanälven ca 4550 ton kväveår och

borttransporten med luften år ca 380 tonår. Ackumuleringen uppgår till ca 3 860 tonår, av vilket ca 2 560 tonår fastläggs i mark och vegetation och ca 1 300 tonår i sjö- och älvsystemen. Kommunen fungerar följaktligen som en kvävefálla. Denitriñkationen i sjöar och älvar har beräknats uppgå till ca 240 tonår. Fastläggningen i skogen mark och vegetation har beräknats uppgå till ca l 360 tonår. Avverkningen av skogen medför ett kväveborttag ca 570 tonår och ackumulationen i trädstammar har beräknats uppgå till ca 240 tonår. Jordbruksmarkens ackumulering uppskattas till ca 340 tonår.

Om man antar att hela kommunen utgörs av opåverkad skogsmark och att all mänsklig aktivitet i form av punktutsläpp upphör, kommer kvävebelastningen vattensystem nedströms Sollefteå kommun att minska med ca 4% 160 tonår. Atmosfärsdepositionen i kommunen kommer att minska med ca 2% 40 tonår.

Punktkällomas kväveutsläpp ca 110 tonår motsvarar atmosfärsdepositionen endast

4% av kommunens yta. Av detta framgår att omfattningen av belastningen från diffusa källor och punktkâllor i Sollefteå kommun år av marginell betydelse jämfört med sk bakgrundsvärden. Den hypotetiska minskningen skulle dock ge en liten positiv effekt. Ångermanälvens kvävebidrag till Bottenhavets totala kvävebelastning dvs bidrag från Sverige och Finland samt nedfall uppgår till ca 4%. Av de svenska vattendragen som belastar Bottenhavet och som tillsammans tillför Bottenhavet ca 35 500 ton kväveår,

utgör Ångermanälven ca 13%.

De limniska systemen i Sverige är oftast begränsade i sin biologiska produktion av tillgången fosfor. I den marina miljön är det dock oftast kvävetillgången som styr

produktionen, och detta gäller bland annat Bottenhavet, som Ångermanälven rinner ut

SOU 1993 19 Bilaga 323

De eventuella åtgärder som bör sättas för att minska kväveläckaget från markerna och utsläppen från punktkällor bör i första hand motiveras av att kvävebelastningen på Ångermanälven, och därmed Bottenhavet, måste begränsas. Denna åtgärd är därför ett led i regeringens målsättning att halvera de svenska kvâveutsläppen till de omgivande havsområdena. Några lokala effekter inom kommunen av en belastningsminskning kan inte förväntas.

2.2.4 Ringsjön i Skåne Ringsjöns avrinningsområde är 387 km och är beläget i en gränszon mellan urberg i norr och sedimentära bergarter i söder. Av tillrinningsområdets yta är 39 % skogsmark och 38 % jordbruksmark. Den resterande delen utgörs av våtmarker, tätorter etc. Vattenomsättningen för Ringsjön är ca ett år Enell Henriksson, 1991.

I Ringsjöns tillrinningsområde bor det ca 17 600 personer, av vilka 64 % bor i tätortema. De kommunala avloppsreningsverken i Höör och Hörby använder Ringsjön som recipient för det renade avloppsvattnet.

Ringsjön år ett näringsrikt ekosystem. Halterna av näringsämnen visar dock en nedåtgående trend. Mätningar och andra observationer tyder att såväl kväve som fosfor år av betydelse för sjöns höga näringsstatus

Under 1990 tillfördes Ringsjön totalt 727 ton kväve, varav 637 ton tillfördes med ytvattentilltlödena, 31 ton från avloppsreningsverket och 59 ton med nederbörden. Borttransporten via Rönneå var 169 ton. Sjön fungerar således som en effektiv kvävefálla och ca 75% av det tillförda kvävet kvarhålls i sjön eller denitriñeras till atmosfären. I ñgur 10 redovisas budgetår för Ringsjön, avseende hydrologi, fosfor och kväve.

Ringsjön är eutrof näringsrik men även utan mänsklig påverkan, skulle sjön vara mesotrof, dvs måttligt näringsrik. Detta bland annat beroende de geologiska förutsättningarna.

För att ytterligare förbättra vattenkvaliteten i Ringsjön diskuteras införandet av kvävereduktion vid de två avloppsreningsverken i Höör och Hörby. Detta kommer troligen endast marginellt att kunna minska kvävekoncentrationen i Ringsjön Enell

Henriksson, 1991. Åtgärder för att minska kväveläckaget från jordbruket skulle

sannolikt få större effekter minskad belastning.

SOU 199319

Översiktlig kvävebudget 1990 för Ringsjön. Son

ton

Ytvanendllflöden Volymsförändrmg i sjön Avloppsreningsverk Grundvauentillrinnmg Nederbörd Sjövmenavrixming till 4. Avdunsming gnmdvauemnagasinez 5. Utflöde.Rönneån Fasdäggrxing i sedimemet avgångtill atmosfär Fi r 1 Hydrologi, fosfor- och kvävebudgetar för Ringsjön.

SOU 1993 19 Bilaga 325

2.3 Halter av luftföroreningar i svenska tätorter IVL bedriver tillsammans med 40 kommuner runt om i landet mätningar av ca svaveldioxid, kvävedioxid och sot i luft inom det s k Urbanmätnätet Svanberg, 1992. Mätpunktema i kommunerna placeras så att de skall representera platser med centrala innerstadlägen där många människor vistas. Dessutom skall mätplatsen avspegla den storskaliga trañkbelastningen i tätorten. Mätningarna utförs dygnsvis under mera vinterhalvåret, oktober mars och utförs med samma mätmetod och mätstrategi på alla platser. I flera de deltagande kommunerna har även bakgrundshaltema av svavel- och av kvävedioxid måtts med hjälp av så kallade passiva provtagare. Genom att jämföra mätningarna i tätorten med bakgrundsmätningama kan man få en uppfattning av hur stor del av luftföroreningsbelastrtingen som tätorten själv står för.

Inom projektet bedrivs även spridningsberäkningar för att jämföra de lokala haltbidragen med de uppmätta halterna. Genom detta kan de enskilda kommunerna bedöma nyttan av att vidta åtgärder mot luftföroreningsutsläppen inom den egna kommunen.

Hittills utförda mätningar S02 har visat att det förekommer en tydlig haltgradient av över landet, där södra Sverige uppvisar den största belastningen. I södra Sveriges tätorter är det storskaliga bidraget helt dominerande, se figur 11. De senaste årens resultat från bakgrundsstationen Esrange utanför Kiruna och den passiva provtagningen visar dock att bakgrundshalten även i Sverige är högre än vad man tidigare norra antagit. Resultat från mätssäsongen 199192 tyder dock på en väsentligt lägre bakgrundsbelastning av S02, och några utpräglade episoder med intransport av förorenade luftmassor från Kolahalvön har inte kunnat påvisas. Denna lägre bakgrundsbelastning återspeglas också i tåtortemas vinterhalvårsmedelvärden.

Vid mätstationema i södra Sverige uppmäts i de flesta fall både den högsta medelbelastningen och extremhalter i sektorn sydliga till ostliga vindar, se figur 12. Bakgrundsstationen vid Aspvreten utanför Nyköping awiker dock markant, där extremhaltstillfállen främst förekommer vid nordostlig vind. Detta förhållande kan sannolikt hänföras till påverkan från Stockholmsområdet.

För N02 är de lokala haltbidragen störst betydelse för haltnivån i tätortema, se figur av 13. I västra och sydligaste Sverige utgör dock bakgrundsbelastningen en relativt stor andel de uppmätta haltnivåema i tätortema, ca 40 50%. Detta beror sannolikt dels av att trafiken stora lokala bidrag även i bakgrundsluft i södra Sverige, dels på att ger intransporten kväveoxider är förhållandevis större från de västra än från de östra av delarna figur 13 och tabell 21. Även i Stockholmsområdet antyds av Europa, se en förhöjd bakgrundsbelastning, främst kan antas härröra från utsläpp i regionen. som Haltnivån i bakgrundsluften är också högre längs Norrlandskusten än i inlandet Bredkälen och Esrange. Sannolikt beror detta dels på ett relativt lokalt bidrag från trafiken, dels även på intransport förorenad luft från öster. I genomsnitt utgör av bakgrundsbelastningen ca 10% av totalbelastningen i Norrland.

326 Bilaga sou 1993 19

Halter av sot i bakgrundsluft mäts endast vid EMEP-stationema, vilket medför svårigheter i att uppskatta bakgrundsbidraget för de flesta av tätortema. Generellt sett kan vi ändå anta att det lokala bidraget är större än för S02. Liksom för SO; var även sothalten som vinterhalvårsmedelvârde högre i Esrange utanför Kiruna än i Bredkälen i norra Jämtland.

Jämfört med föregående år var medelhalten av både S0; och sot i bakgrundsluften under det senaste vinterhalvåret 30-4096 lägre, vilket för S02 även var fallet i tätortema. För NO; var medelbelastningen i stort sett samma nivå som tidigare, både i bakgrunds- och tätortsluft.

SOU 199319 Bilaga 327

URBANMATNATET

MEDELVÄRDE 199110-199203

l 10 ugm3

EiguLlL Halter S0; vid URBAN-stationema under vinterhalvåret 199192. av fyllda staplar markerar bakgrundshalter.

328 Bilaga SOU 199319 Eizuuz. Vind-haltdiagmm för EMEP-stationema och S02, sot och N02belastningen under de tre senaste vinterperiodema

SOU 1993 19 Bilaga 329

URBANMÄTNÄTET

MEDELVÄRDE 199110-199203

N02

Egna; Halter av NO; vid URBAN-stationema under vinterhalvåret 199192. fyllda staplar markerar bakgrundshalter.

330 Bilaga SOU 1993 19 30 Tabell 21, De lokala NOz-haltbidragens andel av totalbelastningen vid respektive URBAN-station under vinterhalvåret 199192. Vid stationer markerade med har värden bakgrundshalter hämtats från en närliggande EMEPstation. Vid övriga har respektive kommuns bakgrundsmätningar använts. Lokaltbidrag Bakgmndshalt Totalhalt Detlokalabidraget

sou 1993 19 Bilaga 331

3. REFERENSER Enell, M. Bergqvist, C. 1990. Kvävebudget för Sollefteå kommun. IVL Rapport B 983.

Enell, M. Henriksson, 1991 Ringsjön ekosystem i förändring 1990. Mellanskånes - Kommunalförbund.

Forsberg, B. 1991. Luftföroreningar i svensk urbanmiljö. Besvårsupplevelse och symtomförekomst i relation till luftföroreningshalter i omgivningsluft. Institutionen för miljö- och hälsoskydd. Umeå Universtitet.

Galle, B. Grennfelt, P. 1983. Höghaltsepisoder av kväveoxider i Göteborg 1975 - 1981. IVL Rapport B 722.

Göteborgs stad, Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen. 1992. Kvävecykeln i Göteborg. En materialflödesanalys av kväve i olika förekomstformer inom Göteborgs kommun. Underlagsmaterial 192.

Miljödepartementet, 1990 Vem förorenar Sverige Svensk och utländsk föroreningsbelastning svensk miljö. Underlagsrapport till utredningen om Sveriges internationella miljösamarbete. ISBN 91-38-10682-5.

Miljöplanegruppen, 1988 Vatten. Delrapport om vattenföroreningar i Malmöhus län samt förslag till åtgärder. delrapport 1988-10-03, rev. 1988-12-08.

Norrköpings kommun. 1991. Kolmårdsmiljön. Mätningar, beräkningar och effektstudier av luft, mark och vatten. Miljö- och hälsoskyddskontoret. Rapport 1991

Norrköpings kommun. 1992. Kolmårdsmiljön. Norrköpingsluften. En sammanställning luftföroreningsutsläpp i Norrköpings kommun. Miljö- och av hälsoskyddskontoret. Rapport 19924.

Ramberg, C. 1991. Kommunstyrelsens hemställan till Miljö- och Hälsoskyddsnämnden att redovisa en aktuell översikt av vissa utsläpp till luften i Göteborg samt översiktlig bedömning av effekterna utsläppen som pågående planering förväntas ge. Milöjöplaneringsselcretariatet, Dnr 206287.

of Nordic Surface Waters. Ambio. Rosén, K. m fl. 1992. Nitrogen Enrichment Volume 21. Nr 3 356 363. - Sandnes, H. Styve, H. 1992 calculated budgets for Airbome Acidifying Components in Europe 1985, 1987, 1988, 1989, 1990 and 1991. EMEPMSC-W Report 192.

SCB. 199la. Utsläpp till luft ammoniak i Sverige 1988 från jordbruk, av trädgårdsbruk och skogsbruk samt från andra antropogena källor. Statistiska meddelanden. Na 37 SM 9101. Statistiska centralbyrån, 115 81 Stockholm.

332 Bilaga SOU 1993 19

SCB. 1991b. Utsläpp till luft i Sverige av svaveldioxid S02, kväveoxider NOx, och koldioxid C02 1988. Regional redovisning. Statistiska meddelanden. Na 18 SM 9103. Statistiska centralbyrån, 115 81 Stockholm. SCB. 1992. Utsläpp till luft i Sverige av svaveldioxid S02, kväveoxider NOX och koldioxid C02 1990, Statistiska meddelanden Na 18 SM 9202. Statistiska centralbyrån, 115 81 Stockholm.

Svanberg, P-A. m 1992. Halter av svaveldioxid, sot och kvävedioxid i svenska tätorter vintern 1991 1992. IVL-rapport B 1076. -

Enkätblankett

SOU 1993 19 Bilaga 335

samordnande organ inom miljöområdet

za Fanns det den 1 januari 1992 politiskt nâmndövergripande organ l kommunen, t ex miljöberednlng, för samordning inom miljöområdet

D Ja 1 E] Nej 2

2b Har man fattat beslut om att under 1992 införa sådant organ

D Ja 1 D Nej 2

zc Om i fråga 2a eller 2b, ange vilket organ.

E] Miljöberedning 1 D Annat, nämligen 2

3a Fanns det den 1 januari 1992 förvaltningsövergripande tjänstemannaorgan för samordning av miljöfrågor

D Ja 1 D Nej 2

3b Har man fattat beslut om att under 1992 införa sådant organ

D Ja 1 D Nej 2

ac Om i fråga 3a eller 3b, ange vilket

4 Finna det för 1992 egen personal för detta samordnande organ

D Ja. Antal årsarbetskrafter 1 D 2 Nej D Vet 3

5 Finns det för 1992 egen budget för detta samordnande organ

D Ja. Kronor 1 D Nej 2 D Vet 3

SOU 1993 19 Bilaga 337

4 Arbetsuppgifter

l1 Finns speciella förhållanden l kommunen som kräver mycket personal för miljö- och hâlsoskyddsarbete ex. omfattande fritidsbebyggelser D Ja 1 B Nej Fråga 13 2 --

l2 Ge en kort beskrivning och ange de ungefärliga kostnaderna för denna verksamhet under 1991.

Uppskattad kostnad kr

Verksamhetsinriktning och arbetstid för olika uppgifter

13 Uppskattad fördelning av den totala arbetstiden inkl utbildning, intern administration och personalledning m. m. för år 1991. Med 100 % avses det antal ârsarbetskrafter som redovisats i fråga 9. Uppskattad arbetstidi% Tillsyn och prövningav miljöfarligaverksamheteroch kemiska produkter Bevakning av störningar i utomhusmiljönkartläggning och bevakning av yttre miljön beträffande luft, vatten. buller, mark Livsmedel-tillsyn och information Tillsyn av lokaler, bostadshygien. bygglov Enskildaavlopp,vattentäkter och allmäntVA Renhållning Skadedjur. djurskydd. Smittskydd Samhällsplaneringfysisk planering.trañkplanering, miljövårdsprogrametc. specialregleradverksamhet enligt specifikation i fråga 14 Övrigt

Summa

sou 199319 Bilaga 339

Inkomst av avgiftsbelagd tillsynsverksamhet

18 Vilka intäkter erhålls via de avgifter som tas ut för vissa tillsynsverksamheter

Intäkter av Budgeterade avgifter intäkterav under avgifter för 1991 års 1992 års verksamhet verksamhet i kronor i kronor

Miljötillsynsavgifter

Avgifter för handläggning av ärenden enligt hälsoskyddslagen

l9 Följs Kommunförbundets förslag till avgifter enligt kommunförbundets cirkulär 198996 för miljö- och hâlsoskyddsnâmndernas verksamheter då det gäller miljötillsynsavgifter

E] Ja 1 [| Nej 2

Om man tillämpar andra principer för avgiftsdebitering,bifoga om möjligt taxebeslut.

o Eventuella synpunkter på systemet med avgiftsdebitering för tillsyn enligt miljöskyddslagen

Vänligen skicka organisationsschema för politisk- och förvaltningsorganisation för miljöarbetet i ommunen samt dokument om vilka avgiftstaxor man tillämpar om annat än kommunförbundets förslag.

tackar för värdefull medverkan med enkätsvaren på de frågor ställt.

Antagligen har Ni synpunkter på frågeställningar som Ni tycker att borde behandla och har

som

betydelse for att kommunerna ska bli vâlrustade i kampen för en god livsmiljö. Vi är tacksamma för Era

synpunkter och lämnar utrymme för dem på bifogat blad.

340 Bilaga SOU 1993 19 RÅD OCH SYNPUNKTER TILL UTREDNINGEN Denna och följande sida insamlas av SCB och lämnas vidare till utredningen. Lämna gärna bilagor eftersom utrymmet är begränsat. Kommun Kontaktperson tel 21 Synpunkter och önskemål till utredningen.

22 Vi inom utredningen ir också tacksamma för tips om särskilda Insatser och utvecklingsarbete som bedrivits I Er kommun.

SOU 1993 19 Bilaga 341 Förslag om hur arbetet med miljötllleyn kan förbättras. 24 Möjligheter till effektivisering genom arbetsbyte med andra. 25 Förslag om hur arbetet med långsiktigt hållbar utveckling kan törbittras.

Statens offentliga 1993 utredningar

Kronologisk förteckning

Stymings-och samarbetsformerbiståndet. i UD Kursplanerför grundskolan.U. Ersättningför kvalitet ocheffektivitet. Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggandehögskoleutbildning.U. Statligtstödtill rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. S. Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofar- maka.S. Livsmedelshygienoch småskalig livsmedelsproduktion. Jo. 7. Löneskillnaderoch lönediskriminering. Om kvinnor och män arbetsmarknaden. Ku. Löneskillnaderoch lönediskriminering.Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel.Ku. Postlag.K. l0.En ny datalag.Ju. l Socialförsäkringsregister. l2. Vårdhögskolor kvalitet utveckling huvudmannaskap. U. - - 13. Ökad konkurrens järnvägen.K. 14. EG och våra grundlagar.Ju. 15.Svenskareglerför internationellomfördelningav olja vid en oljekris. N. 16.Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi- kommissionensförslag.Fi. 16.Nya villkor för ekonomioch politik ekonomi- kommissionensförslag.Bilagor. Fi. l7. Ägandet av radioochtelevisioni allmänhetens tjänst. Ku. 18.AcceptansToleransDelaktighet.M. 19.Kommunernaoch miljöarbetet.M.

Statens

offentliga

utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Miljö- och naturresursdepartementet

En ny datalag.[10] Acceptans ToleransDelaktighet. [18] EG och våra gmndlagar.[14] Kommunernaoch miljöarbetet. [19]

Utrikesdepartementet Stymings- och samarbetsformer i biståndet. [l]

Socialdepartementet Statligt stödtill rehabilitering av tonyrskadade flyktingar m. fl. [4] Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofarmaka. - [5] Socialförsäkringsregister.

Kommunikationsdepartementet Postlag.[9] Ökadkonkurrens järnvägen.[13]

Finansdepartementet

Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi- kommisionensförslag.[16] Nya villkor för ekonomioch politik ekonomi- kommisionensförslag.Bilagor. [16]

Utbildningsdepartementet

Kursplanerför grundskolan.[2] Ersättningför kvalitet och effektivitet. Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggandehögskoleutbildning.[3] Vårdhögskolor kvalitet utveckling huvudmannaskap. [12] - - -

Jordbruksdepartementet

Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. [6]

Kulturdepartementet

Löneskillnaderoch lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. [7] Löneskillnaderoch lönediskriminering.Om kvinnor och män arbetsmarknaden. Bilagedel.[8] Ägandet radiooch televisioni allmänhetens tjänst. av [17]

Näringsdepartementet

Svenskareglerför internationell omfördelning av olja vid en oljekris. [15]