Rena roller i biståndet

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

MÄN

l

Statens offentliga utredningar

WW 1994:19

w Utrikesdepartementet

Rena roller i biståndet

- styrning och arbetsfördelning i en

effektiv

biståndsförvaltning

Betänkande från

Biståndsförvaltningsutredningen

Stockholm 1994

kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar SOU och Ds kan köpas från Fritzes uppdrag Regeringskansliets förvaltningskontor Fritzes, Offentliga Publikationer, av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-13570-1 OFFSETCENTRAL ISSN O375-250X Stockholm 1994

Till statsrådet Alf svensson

Regeringen bemyndigade den 24 juni 1993 det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden internationellt om utvecklingssamarbete och mänskliga rättigheter tillatt kalla en särskild utredare med uppdrag att utarbeta förslag om hur den statliga administrationen det internaav tionella utvecklingssamarbetet kan rationaliseras och effektiviseras.

Med stöd av bemyndigandet förordnade statsrådet Svensson genom beslut den 9 augusti 1993 mig, docent Lennart Gustafsson, som särskild utredare och ämnessakkunnige Sten Johansson som sekreterare.

Under tiden 8 november l7 december 1993 har utredningen biträtts av departementssekreteraren Anneli Söderberg, regeringskansliets aspirantutbildning.

Jag har arbetat under namnet Biståndsförvaltningsutredningen.

Jag har låtit genomföra ett antal konsultstudier. Stefan Sjölander, Swedish Aid and Agencies Concultants AB, har analyserat frågor om regeringens styrning förvaltningsav myndigheterna. Jan Almqvist och Lennart Lindberg, OMNIA Utvecklingskonsulter AB, har kartlagt och analyserat handläggningen av vissa ärenden rörande bilateralt utvecklingssamarbete. Gabor Bruszt och Christer Wallroth, ISO Swedish Management Group, har belyst svensk biståndspolitik och dess förvaltning i ett internationellt perspektiv.

biträtt utredningen med kartläggningar Statskontoret har kompetens vad gäller personalen i berörda av struktur och förvaltningsmyndigheter, roller och uppgifter för verksoch olika rådgivande organ samt regeringens styrelser avseende internationellt utvecklingssamarbete. beslut

överlämnar härmed mitt betänkande Rena Jag biståndet styrning och arbetsfördelning i en roller i biståndsförvaltning. Utredningsarbetet är därmed effektiv avslutat.

Stockholm den 7 februari 1994.

Lennart Gustafsson

Sten Johansson

INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sida

1 SAMANFATTNING

2 INLEDNING 13

2.1 Inriktning i stort 13

2.2 Avgränsningar i uppdraget 14

2.3 Utredningsarbetets bedrivande och betänkandets disposition 15

2.4 Allmänna iakttagelser 16

3 BISTÅNDSPOLITIKEN 19

4 FÖRVALTNINGSPOLITIKEN 23

5 BI STÅNDSFÖRVALTNINGEN 29

5.1 En allmän karaktäristik 29

5.2 Tidigare biståndsförvaltningsutredningar 32

5.3 Beskrivning av dagens biståndsförvaltning 35 5.3.1 Sammanfattning 35 5.3.2 Den politiska nivån 36 5.3.3 Myndighetsnivån 37 5.3.4 Utlandsmyndigheterna 46

6 STYRNING AV SVERIGES MEDVERKAN I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET 47

6.1 Inledning 47

6.2 Riksdagen, regeringen och myndigheterna 50 6.2.1 Styrningens formella grund 50 2 Riksdagens styrning av regeringen 51 3 Regeringens formella styrmedel på biståndsområdet 53 6.2.4 Regeringens informella styrmedel på biståndsområdet 56

Landstrategiprocessens inriktning och omfattning 57 6.3.1 Inledning 6.3.2 Propositionen och riksdagsbehandlingen 58 6.3.3 Regeringskansliets och biståndsmyndigheternas åtgärder med anledning riksdagens beslut 59 av 6.3.4 Sammanfattande bedömning av landstrategiarbetets inriktning och omfattning 60

Innehållet i landstrategiprocessens olika steg 64 6.4.1 Inledning 6.4 2 Processens inledning och regeringsbeslut 67 Landöversikt och resultatredovisning 68 6.4.3 6.4.4 Intressentmöte och regeringsöverläggningar med mottagarlandet 6.4.5 Regeringens fastställande av landstrategin

eringens och myndigheternas olika roller e l Regeringen och regeringskansliet Utlandsmyndigheterna ambassaderna .2 3 Biståndsmyndigheterna

i tåndsmyndigheternas ledningsformer 1 Inledning .2 Nu gällande generella principer 3 Förslagen från Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer Biståndsmyndigheternas styrelser i dag 5 Styrelsernas sammansättning 6 Styrelser i biståndsmyndigheterna 7 Krav på särskilt hantering av vissa biståndsfrågor 90

Anslagsstruktur 93 Sakanslag och förvaltningsanslag 94 6.7.1 Anslag för bilateralt respektive 6.7.2 multilateralt utvecklingssamarbete 95

BISTÅNDSFÖRVALTNINGENS ORGANISATION 97

Allmänna krav på 1990-talets biståndsförvaltning 97

Behovet organisatorisk differentiering av biståndsförvaltningen 99 i

Handläggning av näringslivs- och infrastrukturbistând 102 7.3.1 Tidigare utredningar och verksamhetens framväxt 102 7.3.2 Biståndsmyndigheternas nuvarande uppgifter 104 7.3.3 Vad utmärker dagens bistånd på näringslivs- och infrastrukturområdena 106 7.3.4 En ny grund för myndighetsstrukturen på näringslivs- och infrastrukturområdena 108

Handläggning av långsiktigt fattigdomsinriktat bistånd 110

Handläggning av katastrofbistånd 113

Regeringskansliets handläggning av frågor om

7.7.2 Styrelsen för u-landsutbildning i Sandö Sandö u-centrum 121

Biståndsförvaltningens kompetensbehov 122 7.8.1 Allmänna utgångspunkter för biståndsförvaltningens kompetensförsörjning 123 7.8.2 särskilda behov inom Utrikesdepartementet 124 7.8.3 Särskilda behov inom biståndsmyndigheterna 125 7.8.4 Särskilda behov inom utlandsmyndigheterna 126 7.8.5 Nya vägar för biståndets kompetensförsörjning 127

Frågor om dimensionering av biståndsförvaltningen 130

MINA FÖRSLAG I SAMANFATTNING OCH

Vissa övriga frågor 143 Genomförande 144

BILAGA: Kommittédirektiv l993:87 147

1 SAMMANFATTNING

Enligt regeringens direktiv för mitt arbete skall jag utarbeta förslag om hur den statliga administrationen det av internationella utvecklingssamarbetet kan rationaliseras och effektiviseras dir. 1993:87.

Jag har efter diskussioner med Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete inriktat mitt utredningsarbete på följande två huvudfrågor

styrningen av Sveriges medverkan i det internationella utvecklingssamarbetet, och biståndsförvaltningens organisation. -

I enlighet med regeringens direktiv har jag utgått från biståndspolitikens nuvarande mål och inriktning. Detta innebär att jag inte har övervägt sig avveckling, vare införande av nya eller förändringar de biståndsformer av som i dag används i utvecklingssamarbetet.

Ytterligare två faktorer utgör viktiga utgångspunkter för mina överväganden och förslag. Den är regeringens ena generella förvaltningspolitik och den andra är dagens biståndsförvaltning.

Jag har i mitt arbete avgränsat biståndsförvaltningen till att organisatoriskt sett innefatta Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete UDU, fyra förvaltningsmyndigheter BITS, SIDA, SWEDECORPoch SAREC, ett aktiebolag Swedfund International AB och ett 30-tal utlandsmyndigheter.

Biståndsförvaltningens storlek kan belysas genom dess sam-

förvaltningskostnader och antalet anställda. De manlagda innevarande budgetår uppgå till drygt 530 förra beräknas vilket motsvarar 4,1 % av statsbudgetens miljoner kronor, för biståndsändamål. Antalet anställda upptotala belopp

går f.n. till drygt 800 personer.

huvudsakliga uppgift är att genomföra det Förvaltningens utvecklingssamarbetet med f.n. ett 120-tal u-länsvenska världen. Samarbetet bedrivs i många olika der runt om i olika kanaler. För genomföranformer och förmedlas genom disponerar förvaltningen innevarande det av insatserna budgetår miljarder kronor. Detta motsvarar drygt ca. 11,5 % statsbudgetens totala utgifter. 2 av

och förslag är i kort sammanfattning: Mina överväganden

Styrningsområdet

Resultatstyrningens syfte att bidra till en ökad effektivitet, möjliggör ökad koncentration i en utvecklingssamarbetet och delegering av ansvar till

biståndsförvaltningen.

uppgifter bör inriktas på Biståndsmyndigheternas utvecklingssamarbetets innehåll på ansvar för

sektor- och ämnesnivå.

Utlandsmyndigheterna ambassaderna bör efter dele- från regeringen och biståndsmyndigheterna ges geting för genomförande och löpande uppföljning av ansvaret

utvecklingssamarbetet.

Landstrategiprocessens syfte och ansvarsfördelningen berörda aktörer bör preciseras. Regeringens mellan för bör tydliggöras. roll och ansvar processen

ll

- Ett utvecklingsarbete vad gäller regeringskansliets roll i resultatstyrningen och landstrategiarbetet bör inledas.

- Formerna för styrning och de olika aktörernas uppgifter bör regleras i en ny förordning den om biståndspolitiska verksamheten.

Det är lämpligt och möjligt att avskaffa styrelse- institutionen i biståndsmyndigheterna behoven om av en löpande politisk insyn beaktas inrättande genom av rådgivande organ och beslut i vissa biståndsom politiska frågor fattas i särskilda kollektiva beslutsorgan knutna till myndigheterna.

- Förutsatt att berörda organs resultatredovisningar utvecklas är det lämpligt och möjligt att avskaffa uppdelningen av olika anslag för sakverksamhet och förvaltningsändamål.

- En översyn bör göras anslagsstrukturens uppdelav ning i multilaterala och bilaterala ändamål.

Biståndsförvaltningens organisation

- Verksamheten på myndighetsnivân i Sverige bör koncentreras till två organ; ett med för det ansvar långsiktiga fattigdomsinriktade utvecklingssamarbetet och ett nytt organ med ansvar för insatser inom näringslivs- och infrastrukturområdena.

- Det nya organet Swedish Fund för International Development SFID bör överta de uppgifter i dag som åvilar BITS och SWEDECORP samt huvuddelen av SIDA:s infrastrukturbyrås uppgifter. Under vissa förutsättningar kan även Swedfund International AB ingå i det nya organet.

bör ansvara huvudsakligen för det Ett nytt SIDA långsiktiga fattigdomsinriktade utvecklingssamarbeingår även de insatser som SAREC i dag tet. I detta för på forskningsområdet. Myndigheten bör svarar för huvuddelen stödet till katastrofäven svara av och för fördelning av stöd till svenska insatser enskilda organisationers bistândsverksamhet.

bör knytas närmare biståndsmyndighe- Sandö U-centrum uppdraget att genomföra utvecklingsterna och ges inriktade mot den svenska resursbasen. insatser

Vissa övriga frågor

statliga stödet till enskilda organisationers Det bistândsverksamhet bör mot bakrund av införandet av resultatstyrning bli föremål för en särskild analys.

frågor rörande rekrytering av svensk personal Vissa till internationella organisationer, revision av biståndsinsatser genomförda med svensk finansiering för information det internationella och ansvaret om bör också de ses över särskilt. utvecklingssamarbetet

Genomförande

förslag kan genomföras av regeringen utan Flertalet hörande. Regeringen bör dock redovisa riksdagens sina planer i skrivelse till riksdagen. en

expertgrupperkommittéer bör tillsättas av rege- Tre ringen för det fortsatta utrednings- och genomförandearbetet inom UDU, det nya SIDA och SFID.

Biståndsförvaltningens organisation bör träda i nya kraft den 1 juli 1995.

2 INLEDNING

2.1 Inriktning i stort

Mitt uppdrag har enligt regeringens direktiv dir. 1993:87 varit att utarbeta förslag om hur den statliga administrationen av det internationella utvecklingssamarbetet kan rationaliseras och effektiviseras.

Utredningsarbetet skall, med givna mål och ramar för biståndspolitiken, inriktas på att undersöka hur regeringskansliets och myndigheternas verksamheter kan rationaliseras och effektiviseras så att kvaliteten i den operativa verksamheten kan höjas. Mer systematisk kompetensuppbyggnad, utkontraktering, omprövning av funktioner och förändrade organisationsformer nämns i direktiven som exempel på åtgärder.

Enligt direktiven skall vidare den proposition prop. 199293:244 om styrnings- och samarbetsformer i biståndet som riksdagen behandlade våren 1993 bet. 199293:UU26, rskr. 199293:342 vara vägledande för mitt arbete. Enligt propositionen bör i syfte att höja biståndets effektivitet en mål- och resultatorienterad styrning tillämpas i förhållandet mellan regeringen och biståndsmyndigheterna.

I propositionen föreslås bl.a. att landstrategier införs som ett instrument för regeringens styrning och samordning av samarbetet med enskilda u-länder.

Jag har löpande diskuterat uppdraget och inriktningen av mitt arbete med ledningen för Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete. Två frågor har vid diskussionerna framkommit som särskilt angelägna för en fördjupad analys. Den första gäller att precisera formerna för regeringens styrning av biståndsmyndigheter-

andra biståndsssektorns myndighetsstruktur. na. Den avser

central utgångspunkt är att ett resultatorienterat En i förening med tydligare roll- och uppgiftsstyrsystem en fördelning, mellan regering och myndigheter samt mellan

myndigheter, i sig kan möjliggöra inte obetydliga ekono-

miska besparingar.

stora flertalet utredare och kommittéer I likhet med det i mitt arbete beakta EGEU-aspekter. I denna del skall jag jag tagit del bl.a. de slutsatser som redovisats av har av Utredningen statsförvaltningen och EG SOU 1993:80 och om Finansdepartementets internationaliseringsgrupp i dess av Ds 1993:44 Statsförvaltningens internationabetänkande lisering.

bör enligt direktiven även analysera konsekvenserna av Jag förslag ett jämställdhetsperspektiv samt effektermina ur på verksamheten i mottagarländerna. na

2.2 Avgränsningar i uppdraget

berör inte i någon del målen för och Regeringens direktiv den svenska biståndspolitiken. Jag har inriktningen av i uppdrag att bedöma effektiviteten i det inte heller haft internationella utvecklingssamarbetet i sig. En svenska kommitté UD 1992:06 arbetar f.n. med att utsärskild för analys i dessa frågor. veckla formerna

förvaltningen biståndet till Central- och Inte heller av Östeuropa ingått i mitt uppdrag. En särskild utredning har 1993:79 med detta uppdrag har genomförts delvis Ds parallellt med mitt arbete.

kontakter med båda nämnda utredningar. Jag har haft nu

2.3 Utredningsarbetets bedrivande och betänkandets disposition

En avgörande faktor för min uppläggning arbetet har av varit tiden, dryga fem månader. I kombination med uppdragets bredd har detta gjort att en stor del mitt arbete av och mina förslag kan karatäriseras allmän överblick som en av biståndsförvaltningens problem och en strategi för ett fortsatt förändringsarbete.

Jag har inriktat mitt arbete på verksamheten inom Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete UDU, de svenska ambassaderna i mottagarländerna samt de förvaltningsmyndigheter och det bolag som av regeringen tilldelats operativa uppgifter i det internationella utvecklingssamarbetet dvs. SIDA, SAREC, BITS, SWEDECORPoch Swedfund International AB. För dessa organ använder jag i det följande den samlande benämningen biståndsförvaltningen.

Med benämningen vill jag markera att de myndigheter och övriga organ som tilldelats roller i det svenska internationella utvecklingssamarbetet utgör delar i sammanhålen len struktur. Verksamheten vägleds, eller bör i alla fall vägledas, av gemensamma mål och hållas samman av ett gemensamt styrsystem.

Min benämning utesluter inte att även vissa andra myndigheter och organ har vissa näraliggande uppgifter ocheller finansieras med medel från den s.k. biståndsramen. Närmast till hands ur UDU:s perspektiv ligger Sandö U-centrum och Nordiska afrikainstitutet.

Med utgångspunkt i tidigare utredningar och en relativt begränsad ny insamling av empiriskt material har jag fört samtal med ett stort antal nyckelpersoner inom det svenska u-landsbiståndet. Jag har även samtalat med ett antal

företrädare för olika intressentorganisationer.

finner att tre faktorer är av grundläggande betydelse Jag för och överväganden biståndsförvaltningens analys om framtid. tre oberoende variabler är: Dessa

Biståndspolitiken den kommer till uttryck i de av - som beslutade målen för biståndspolitiken samt statsmakterna den inriktning och de former denna givits.

generella förvaltningspolitiken som uttrycker - Den krav på de allmänna formerna för den statstatsmakternas liga förvaltningens verksamheter.

biståndsförvaltning är viktig tillgång Dagens - som en vid uppbyggandet av en ny förvaltning.

utgångspunkter utgör grunden för dispositionen Dessa tre betänkandets empiriska delar kapitlen 3-5. I den av mer analyserande delen kapitel 6 och 7 utvecklar jag mina överväganden i uppdragets två huvudfrågor; om regeringens styrning den svenska medverkan i det internationella av utvecklingssamarbetet respektive biståndsförvaltningens organisation. Betänkandet avslutas med mina förslag kapifrämst är inriktade på dessa två frågor samt tel 8, vilka på fortsatta förändringsarbetet bör bemin syn hur det drivas.

2.4 Allmänna iakttagelser

Biståndsförvaltningens nuvarande organisationsstruktur formades för omkring femton år sedan. Till grund för ligger tillämpning ett flertal olika organistrukturen av sationsgrundande principer. Både mellan och inom de olika finns organisatoriska indelningar som såväl vilar organen sektoriell grund, på på geografisk, funktionell och som arbets- och finansieringsformer. Det är verkamhetens olika

uppenbart att den nuvarande organisationsstrukturen såväl försvårar möjligheterna till koncentration och omprioritering vad gäller verksamhetens innehåll som att den leder till onödiga samordningsproblem och oklarheter i relationerna mellan berörda organ.

Det råder för utanförstående betraktare en ett tydligt spänningsförhållande mellan UDU och främst Förhål- SIDA. landet gränsar till ett ömsesidigt misstroende och har uppenbarligen en lång historia. Jag tolkar spänningarna som dels ett uttryck för skilda synsätt i vissa biståndspolitiska frågor, dels ett uttryck för avsaknaden av klara roller i förhållandet mellan departement och myndighet. Det senare tar sig bl.a. uttryck i, ett för dagens statsförvaltning ovanligt långtgående, på krav myndigheten att dess beslut skall underställas regeringen de s.k. 15-miljonersbesluten.

De anställda inom biståndsförvaltningen präglas framför allt av ett stort och betydande engagemang insikter i u-ländernas förhållanden och problem. En relativt snabb personalomsättning inom förvaltningen förenas med en hög grad av kontinuitet. Detta kan två synas vara oförenliga iakttagelser, vilka bygger på biståndsförvaltningen att består av en hård kärna med mjukt ett skal. En fjärdedel av SIDA:s anställda har t.ex. varit anställda vid myndigheten i mer än 20 år. Med hänsyn till övergångar mellan olika biståndsorgan har sannolikt m.m. mellan 25 % och 35 % av biståndsförvaltningens nuvarande anställda arbetat i mer än 20 år inom förvaltningen. Samtidigt är rörligheten stor för en betydande del den, särskilt av yngre, personal vilken rekryterats under år. senare

Biståndsförvaltningen har en organisation som tydligast kommer till uttryck i SIDA bygger på specialisering. som Förvaltningens personalpolitik befrämjar samtidigt i första hand generalistkunnandet. på Kraven den enskilde handläggarens förmåga att hantera systemet är särskilt

uttryck är den omfattande interna framträdande. Ett annat

främst inom UD respektive SIDA. personalrörligheten

jag kunnat se i avslutande allmän iakttagelse, som En sannolikt gäller generellt inom SIDA:s verksamhet men som

är viktigt att inte göra bistândsförvaltningen, är att det

sig bl.a. i överarbetning av ärenden, omfel. Det yttrar

för att använda tidigare material, skrivningar istället

ansvarsfördelning väljs framför standardmodellen för att

särskilda förutsättningar och att den enskilda insatsens

ställningstaganden görs i en hög grad av förvaltningens

gör detta förvaltningen onödigt konsensus. Sammantaget

förädlingsvärde när resurskrävande, samtidigt som dess

inom systemet inte ökar och ärende förflyttas ett samma

än mariginellt. mer

3 BISTÅNDSPOLITIKEN

Biståndspolitiken har under de senaste åren genomgått ett flertal avgörande förändringar. På flera sätt är detta ett uttryck för en mognadsprocess. Några de lärdomar av som nu ofta nämns är att utvecklingssamarbetet i sig själv inte kan lösa u-ländernas grundläggande problem och att de svenska biståndsinsatserna endast är form stöd en av i en lång utvecklingskedja.

Som en följd av dessa och många andra lärdomar har nya frågor kommit på den biståndspolitiska upp dagordningen. De traditionella frågorna om vad kännetecknar ett som framgångsrikt bistånd har ersatts grundläggande av mer utvecklingspolitiska frågor, som t.ex. kopplingen mellan en fungerande marknadsekonomi och ett demokratiskt samhällsskick med respekt för grundläggande mänskliga fria och rättigheter samt miljöhänsynens ökade betydelse, med fastställandet av hushållning med naturresurser och omsorg om miljön som ett mål för biståndspolitiken.

Samtidigt har det stora flertalet u-länder fortsatt att brottas med sina gamla problem. Dessa har dessutom i många fall förvärrats och även nya problem har tillkommit. En allt snabbare miljöförstöring, fortsatt snabb en befolkningsökning, fallande internationella priser på u-ländernas viktigaste exportvaror och allt större en vanmakt inför AIDS-epidemins utbredning är alla väl kända exempel.

Många positiva erfarenheter finns också. Ett omfattande arbete pågår med att bygga grundläggande instituupp nya tioner i ett demokratiskt och marknadsekonomiskt samhälles tjänst. De fysiska infrastrukturen har byggts ut. Allra viktigast för de enskilda människorna har utvecklingen kanske varit inom de sociala sektorerna, vilket indikatorer som läskunnighet och medellivslängd visar.

för i biståndspolitikens barndom är I förhållande till

fattigaste u-länderna desamma, de stora problemen dock de

utsträckning, problem har tillkommit kvarstår i stor nya

förbättringar de grundläggande levnadsvillkooch vissa av

ren har åstadkommits.

gäller biståndets inriktning, framväxten av nya När det

förhållandet till mottagarna m.m. är mitt biståndsformer,

hänt väldigt mycket under den senaste intryck att det har

årsperioden. Biståndet har genomgått ett antal tyd- 15-20

paradigmskiften under dessa år. En entusiastisk liga

ersatts med mer kritisk realism. utvecklingsoptimism har en

givits eller förstärkt uppmärk- Bland de aspekter som ny

utvecklings-bistånds-kedjan under senare år är, samhet i

för att nämna några, bl.a.: nu

Framväxten det breddade biståndet med insatser - av

traditionella biståndssektorerna och i viss ututanför de

utanför kretsen tidigare mottagarländer. sträckning även av

i ord uttryckt framhållande av Ett ännu huvudsakligen med utredningarna Bra Beslut Ds kraven på effektivitet,

tidigare nämnda Styrnings- och samarbets- 1990:63 och den

biståndet SOU 1993:1 som uttryck här för. former i

återkommande biståndspolitiska och -administrativa - De

på ökad koncentration av utvecklingssamarbetet, kraven

inriktningen på mottagarländer som på såväl vad avser

och insatser i de enskilda länderna, har antalet sektorer

ytterligare diversifiering och spridmötts av beslut om

ning.

nödvändigheterna att u-länderna ges stöd Behoven och av ansträngningar att utveckla marknadsekonomin. i sina

Det långsiktiga utvecklingssamarbetet inriktas allt - mer mot att stödja utvecklingen av u-ländernas egna resurser och institutioner.

- Antalet av Sverige utsända och finansierade experter minskar. Insatserna inriktas istället allt mot att mer stödja u-ländernas egen kapacitet, t.ex. förvaltgenom ningsbistând.

De långsiktiga effekterna i u-länderna - av det internationella utvecklingssamarbetet uppmärksammas allt Ett mer. uttryck för detta är tillkallandet kommitté för utav en värdering och analys av effektiviteten inom bistândsområdet dir. 1992:59 och det till kommittén knutna sekretariatet för analys av utvecklingssamarbete SAU inledsom de sitt arbete under år 1993.

Min slutsats av ovanstående genomgång och är resonemang att biståndspolitikens inriktning och struktur har förändrats i flera viktiga hänseenden, medan biståndets förvaltningsstruktur i huvudsak förblivit oförändrad. Till detta skall även läggas att svensk statsförvaltning och regeringens roll i övrigt har förändrats på flera avgörande punkter, särskilt under den senaste tioårsperioden.

4 FÖRVALTNINGSPOLITIKEN

Den utgångspunkt som näst efter biståndspolitiken, enligt min mening, bör ha störst betydelse för övervägandena om biståndsförvaltningens framtida uppgifter och organisation är statsmakternas krav på den offentliga sektorns allmänna roll och utveckling. Det gäller enligt min mening alldeles särskilt vad som brukar benämnas förvaltningspolitik. Av betydelse för mina överväganden i detta sammanhang är därför:

- De nya krav som ställs på den offentliga verksamheten i ett samhällsekonomiskt och allmänpolitiskt sammanhang.

Nya synsätt på hur förvaltningen sådan bör - som fungera, dvs. hur dess struktur och styrning kan utvecklas så att de offentliga verksamheterna kan bedrivas effektivare.

Synen på hur förändringar skall genomföras för få - att avsedd verkan.

Dagens syn på den offentliga verksamheten präglas självfallet av landets ekonomiska situation. Av betydelse i detta sammanhang är att statsmakterna följd härav som en tvingas att ompröva olika offentliga åtaganden, främst som dessa kommer till uttryck i transfereringssystemen, och att söka renodla statens uppgifter.

Av stor betydelse för den samhällsekonomiska utvecklingen är arbetet med att främja konkurrensen och öka valfriheten inom olika sektorer. Konkurrens förs därför in effeksom tivitetshöjande instrument i verksamheter också som fortsättningsvis skall bedrivas i offentlig regi. Marknadsliknande förutsättningar skapas att kund-leverangenom nya törsförhållanden införs. Det innebär att rad en monopol luckras upp och att genomförandet statliga uppgifter av

till entrepenörer. Förändringar i inte sällan förs över upphandling och konkurrens ställer nya krav regelverk om på myndigheterna, öppnar framför allt betydande bespamen

ringsmöjligheter.

Beställar-utförarrelationer, där utföraren kan vara en

institution, förs i snabb takt in i offentlig eller privat

offentliga verksamheterna. Gränssnittet mellan de uppde skall ligga hos beställaren respektive hos utgifter som sådant system strategiskt. Det är ju i föraren, blir i ett skall introduceras och förutförarledet som konkurrensen inom beställarfunktion eller mellan konstärkas inte en beställare. Denna observation har en direkt bekurrerande överväganden hur biståndsförvaltningen tydelse för mina om olika biståndsformernas förutsättningbör organiseras. De åt i flera viktiga avseenden vilket ar skiljer sig dock beställar-leverantörförställer krav på olika former av

hâllanden.

åren har staten lämnat funktioner som an- Under de senaste skötas fullt ut marknaden. I den mån verksamses kunna av med icke-offentliga organisationer het som konkurrerar finnas kvar under statens ledning, bör denna alls skall överföras till bolagsform. Så enligt regeringens politik

också i utsträckning. I andra fall har tihar skett stor marknadsfinansierade myndighetsfunktioner avveckdigare kvarvarande uppgifter skall bedrivas i mynlats. Statens

dighetsform.

takt påverkas de offentliga funktio- I en allt snabbare nu internationaliseringen. Det berör i vissa delar nerna av har även direkt betydelse för den själva förvaltningen men

statliga verksamhetens omfattning och inriktning.

avreglerad ekonomi kan inte tillåta En liten, öppen och offentlig verksamhet. En effektiv sig att ha en ineffektiv

verksamhet är vital faktor i strävandena att offentlig en internationellt konkurrenskraftigt. Gränserna göra landet

mellan traditionella politikområden löses upp när den offentliga verksamheten ställs in i ett nytt internationellt sammanhang. Säkerhetspolitik, flyktingpolitik och internationellt utvecklingssamarbete t.ex. allt oftare ses som integrerade delar. Detta får konsekvenser för hur verksamheterna skall styras och organiseras.

En allt snabbare framväxt av övernationella regelverk och internationellt konvergerande synsätt i frågor ekonoom misk politik, förvaltningspolitik och sektorpolitik minskar successivt det faktiska nationella handlingsutrymmet i fråga om den offentliga verksamhetens inriktning. Detta förhållande gäller i stor utsträckning i redan dag inom det internationella utvecklingssamarbetet.

En internationell arbetsfördelning växer fram. Nationella offentliga förvaltningar samverkar i konstellationer. nya Eller så konkurrerar de med varandra arbetsuppgifter om inom områden där det nationella ansvaret har ersatts med övernationella regelverk godkännande läkemedel av och patent är två exempel. Vi kan båda utvecklingsdragen se inom olika svenska myndighetsområden. Inom biståndet är denna fråga aktuell på två sätt. Dels innebär ett EGEUmedlemskap att delar av utvecklingssamarbetet utförs på en gemensam europeisk basis, dels ökar behoven samordning av mellan de olika biståndsorganen i ett och mottagarsamma land. Båda dessa faktorer innebär krav på nya den svenska biståndsförvaltningen.

Andra allmänna utvecklingsdrag i reformeringen den av offentliga verksamheten är förenkling nationella regelav system och förskjutningar i de nationella prioriteringarna. De torde dock ha endast mariginell betydelse för frågan om hur biståndsförvaltningen bör utformas. Som jag senare återkommer till är biståndet av i dag, relativt sett, i mycket liten utsträckning styrt generella av regler. Vidare ligger enprocentmålet i princip fast som politisk prioritering.

resultatstyrning är i dag den förvaltnings- Införandet av

sannolikt ställer mest djupgående politiska reform som

på myndigheter och departement. Denna kommer att krav

år tålmodigt arbete för att få full avsedd kräva flera av

effekt.

regeringens sammanfattande rapportering i de senaste Av kompletteringspropositioner framgår att årens budget- och

resultatinformation successivt förbättras. myndigheternas

utvecklingsnivå sammanfattas av regeringen på föl- Dagens

jande sätt:

myndigheterna kan mäta prestationer och i Huvuddelen av kostnadsrelaterad resultatinformation. flera fall redovisa

utsträckning jämförelser över tiden Det saknas dock i stor

kvalitetsmätningar. Studier av insatsernas effekter och

nästan helt i myndigheternas redovisningar saknas dessutom

Kopplingar förekommer sällan mellan redovisat av resultat.

förslag lägger fram för kommande budresultat och de man

getår. är därför oförändrat stora att myndigheter- Kraven

resultatrapportering, främst vad avser redovisningen nas Resultatanalysen måste fördjupas. av effekter, utvecklas.

i den offentliga verksamheten för- En ökad effektivitet utveckling formerna för riksdagens och utsätter en av

regeringens styrning den offentliga sektorn. Genom av

uppföljning och utvärdering kan resultaten lyftas bättre

granskning. Därigenom skapas goda förutsättningfram till

dynamik i arbetet med att effektivisera verksamar för en

heten.

Resultatstyrningen förutsätter reformer av den finan- styrningen och att den ekonomiadministrativa kompesiella omfattande utvecklingsarbete pågår i tensen höjs. Ett

dessa delar.

förändringar genomförs i den statliga förvalt- Omfattande

ningsstrukturen. Kraftiga volymmässiga minskningar har skett vid många myndigheter. Vissa myndigheter har avvecklats helt. ombildning och sammanslagning myndigheter är av ett annat inslag i förändringsarbetet. Strukturförändringarna tar ofta sin utgångspunkt i omvärldsförändringar och behoven av att öka effektiviteten. Genomförandet ställer krav på organisationskunnande.

Förändringen av den statliga personalpolitiken har enligt regeringen intagit en central plats i det förvaltningspolitiska reformarbetet. Grunddragen i den nya personalpolitiken har varit ökad flexibilitet och variation på myndighetsnivå. Genom omfattande delegering en och avreglering har myndigheterna givits avsevärt ökade möjligheter att själva utforma sin arbetsgivarpolitik, inklusive principerna för lönesättning. Myndigheterna bestämmer numer själva sin arbetsorganisation, vilken kompetens man skall ha för att på bästa sätt lösa sina uppgifter - allt givetvis inom givna ekonomiska ramar.

Parallellt med de senaste årens stora omvandling av statsförvaltningen har det skett utveckling på en av synen hur myndigheternas inre förändringsarbete bäst skall bedrivas. Det finns nu ett överväldigande stöd för uppfattningen att äkta effektivisering bäst uppnås om de anställda själva aktivt och brett engageras i förändringsarbetet. Lika angeläget är kravet att statsmakterna myndigheterna ger tydliga och hyggligt varaktiga förutsättningar i - - vad avser uppdragets inriktning, relationer till andra organ och långsiktig resurstilldelning. Gamla tiders expertstyrda organisationslösningar som installeras i myndigheten har visat sig ge begränsade långsiktiga effektivitetsfördelar.

5 BISTÅNDSFÖRVALTNINGEN

5.1 En allmän karaktäristik

Den svenska biståndspolitikens två första årtionden fram till omkring år 1980 kännetecknades främst den volymav mässiga expansionen enprocentmå1et uppnåddes vid mitten av 1970-talet. Stora delar av ansvaret för såväl ledning som administration av det statliga biståndet knöts år 1965 till en ny stark central förvaltningsmyndighet, Styrelsen för internationell utveckling SIDA.

vid början av 1970-talet infördes landprogrammeringen som styrinstrument i det bilaterala utvecklingssamarbetet. Vid samma tid samlades även regeringskansliets ansvar för de biståndspolitiska frågorna hos Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete UDU.

Under 1970-talets andra del skedde en kraftig expansion av såväl antalet dimensioneringen myndigheterna som av med uppgifter inom det biståndspolitiska området.

Bland hållpunkterna i detta skeende förtjänas särskilt följande att nämnas. Biståndskontor byggdes i de vikupp tigare mottagarländerna och intergrerades successivt i SIDA:s organisation. Biståndsutbildningsnämnden BUN: sedermera Styrelsen för u-landsutbildning i Sandö som hade inrättats år 1971, överfördes år 1975 till UD:s ansvarsområde. Importkontoret för u-landsprodukter IMPOD bildades år 1975. Styrelsen för u-landsforskning SAREC inledde sin verksamhet i form beredning år av en 1975 och blev en självständig myndighet år 1979. Fonden för industriellt samarbete med u-länder SWEDFUND bildades år 1978. Utbildningsberedningen permanentades år 1979 under namnet Beredningen för internationellt tekniskt samarbete BITS.

två första årtiondena fram två Regeringen lade under de propositioner stor principiell och praktisk betydelse av för svensk biståndspolitik prop. 1962:100 och prop. 197778:l35. År 1979 lade regeringen fram även en propo- 197879:ll3 bl.a. förslag till riktlinsition prop. om jer för biståndets organisation.

och 1970-talens propositioner vägleder i allt 1960även dagens svenska biståndspolitik, liksom väsentligt denna. Regeringens överväganden och förförvaltningen av biståndspolitiken har sedan dess i det närmaste slag om redovisats i de årliga budgetpropositionerna. uteslutande såväl ett smalare innehåll som ett Dessa kännetecknas av tidsperspektiv än de som de tidigare särskilda kortare innehåller. Detta utesluter dock inte att propositionerna så principiellt viktiga förslag förs fram även i ofta nog budgetpropositionerna.

Lågkonjunkturen och ett snabbt ökande statsbudgetunder-

under 1980-talets första år bidrog till att skott biståndsvolymen tillfälligt stagnerade. Olika, främst budåtgärder vidtogs för att begränsa tillväxt och getmässiga, statliga förvaltningen. Ökad uppmärksamhet volym i den ägnas åt effektiviteten i den offentliga började även biståndsområdet tog sig detta sektorns verksamheter. Inom olika insatser avseende förbättrad utvärbl.a. uttryck i

dering och analys.

kännetecknades för biståndspoli- Återstoden av 1980-talet upprätthållande av volymen. Mot slutet tikens del av ett viss ökning och anslagen till av årtiondet sker t.o.m. en internationellt utvecklingssamarbete mätt som andel av totala utgifter överskrider för första statsbudgetens gången O budgetåren 198990 och 199091. 3 5

former började vid mitten av 1980- Utvecklingssamarbetets diversifieras. Diversifieringen kom talet att allt mer

till ett tydligt uttryck genom det s.k. bredare samarbetet. Begreppet som sådant introducerades år 1977 för att beteckna kunskapsöverföringsoch utbildningsinsatser utanför programlandskretsen och insatser i samband med avvecklingen av det landprogrammerade biståndet till vissa länder Cuba och Tunisien. Ett nytt system med förmånliga u-landskrediter började införas år 1982. Ansvaret för handläggningen av krediterna liksom för huvuddelen av insatserna inom det bredare samarbetet lades på BITS.

Ytterligare uttryck för det svenska utvecklingssamarbetets breddning är stöden till u-ländernas näringslivsutveckling och de enskilda organisationernas biståndsverksamhet. Båda dessa stödformer har ökat sina andelar biståndsanslagen av under 1980- och 1990-talen.

Under tiden från mitten 1980-talet framhöll av regeringen behoven av ökad koncentration och samordning med andra biståndsgivare. Ett relativt omfattande analysarbete avseende roll- och ansvarsfördelningen mellan biståndets givare och mottagare genomfördes. Nya aspekter på u-ländernas utveckling vinner successivt terräng. Miljö, hushållning med naturresurser, demokrati och mänskliga rättigheter är de kanske främsta exemplen på frågor och problem som givits en ökad biståndspolitisk betydelse från mitten av 1980-talet.

Biståndet, lika väl andra samhällssektorer, som har under de senaste åren kännetecknats lågkonjunkturen av och de hårt ansträngda statsfinanserna. på Kraven omprövning och avveckling av offentliga åtaganden har skärpts. För biståndets del kom detta b1.a. till uttryck i en minskning av de statliga anslagen med 1,5 miljarder kronor från och med budgetåret 199394 .

Tidigare biståndsförvaltningsutredningar 5.2

regeringen initierade utredningarna om den De tidigare av

biståndsförvaltningen är inte allt för många, men statliga

intervall på omkring fem år. de har återkommit med

utredning än någon annan har präglat svensk Den som mer

biståndsförvaltningens organisation är biståndspolitik och

och år 1978 avslutade Biståndspoliden år 1972 tillsatta

utredningen BPU. Denna säger i sitt avslutande tiska

1978:61, 74 Biståndets organisation: betänkande SOU s.

Vi vill betona vikten att samordningsproblemen av med inriktning på utvecklingssamarmellan organen ständigt uppmärksammas. Det allt mera omfatbete samarbetet med utvecklingsländerna har lett tande skapats. Nya organ bör inrättas till att nya organ skäl talar därför, och i den mån endast om starka funktioner klart avgränsade så sker bör deras vara redan existerande organs. Uppsplittring kan till till kompetenstvister och samordningsproblem leda och komplikationer i relationerna mellan organen kan finna organens mångfald till u-länderna, som

förvirrande.

från kommitté mer känd Biståndsor- I betänkandet den som

BIO senast behandlade frågor ganisationsutredningen, som

biståndsförvaltningen finns följande, närmast om

uttalande SOU 1990:17, s. 199: under-statement-liknande,

Biståndets organisation är ingenting som kan

gång för alla. Biståndet bör som annan utredas en ständigt över och bedömas när det verksamhet ses ändamålsenlighet i såväl gäller effektivitet och

genomförande organisation. Därför bör organisom förändringar avdramatiseras och behandsatoriska löpande i anslutning till den årliga genomlyslas verksamheten som processen med anslagsningen av framställning innebär. Biståndets organisation ... förbör löpande och gradvis kunna anpassas till

ändrade förutsättningar.

BIO:s uppdrag var primärt inriktat på organisation och uppgiftsfördelning i utvecklingssamarbetet med andra länder än de s.k. programländerna. Man behandlade och lämnade även förslag om ett nytt organ för insatser på näringslivsområdet det som i dag utgörs SWEDECORPoch av Swedfund International AB och behovet av en förbättrad utvärdering av biståndet.

Den i förhållande till BIO närmast föregående utredningen också den kallade sig Biståndsorganisationsutredningen hade sitt fokus riktat mot SIDA:s verksamhet och organisation.

Det är från denna utredning den tydliga geografiska indelningen av SIDA:s organisation kommer. I utredningen analyseras även förhållandet mellan regeringen UDU och SIDA. Följande citat Ds UD 1984:1, s. 25, som fortfarande har hög aktualitet, belyser utredningens inställning i denna fråga:

Förhållandet mellan SIDA och UD är således inte alltid problemfritt. Man kan tala två beslutsom kulturer som odlar sina egna föreställningar om hur det organiserade systemet fungerar eller borde fungera. Trots tät kontakt finns en viss osäkerhet och till och med okunnighet på ömse håll om hur det praktiska arbetet egentligen fungerar.

Utredningen tar i sitt betänkande även ett i mitt tycke flerupp tal andra intressanta frågor, bl.a. följande:

Det är ofrånkomligt att dualismen inom den svenska statsförvaltningen kan förorsaka samordningsproblem inom ett så känsligt område biståndssom politiken. Det förefaller också som om dessa problem ibland kan förstoras något genom den oklarhet som skapas genom lekmannastyrelsernas ställning. s. 40

påpekats i det föregående har regeringen alla Som möjligheter att vid behov styra biståndsformella myndigheterna. Enligt utredningens mening, ... regeringen skulle det vara en fördel om genom särskilda beslut SIDA klarare anvisningar, gav särskilt i kontroversiella frågor. Eet skulle sam-

tidigt bidra till att skapa större klarhet om arbetsfördelningen mellan departement och myndig-

het. S. 41

Utredningen vill understryka att ledningen och samordningen biståndet kräver stcr kontinuitet av och erfarenhet hos de tjänstemän son sysslar med

biståndspolitiska frågor på UD. Den under senare sjuttiotalet genomförda integrationen av delen av med UD:s övriga persoralorganisation u-avdelningen personalplanering har medfört er ökad omsättoch tjänstemän inom avdelningen. Detta är obening av stridligen nackdel, sett ur biståndsorganisaen synvinkel. Det är angeläget att handlägtionens möjlighet att fördjupa sig inom sina gare ges respektive uppgifter och att kvarstanna en längre Vidareutbildning och fördjupniigsstudier bör tid. stimuleras. s. 43-44

senaste betänkandet SOU 1993:1 Även det i sammanhanget

och samarbetsformer i biståndet iden s.k. eng- Styrnings-

utredningen, efter utredaren Göran Engblom beblomska

organisatoriska aspekter utifrån sitt upphandlade vissa

formerna för regeringens styrning av drag att utveckla

biståndet förhållandet riksdag regering samt regering - organisationsfråga som tilldrog sig myndigheter. Den

uppmärksamhet inom och med anledning av denna störst

gällde integrationen ambassade: och SIDA:s utredning av

biståndskontor i mottagarländerna.

utredningar liksom biståndspolitiken Samtliga av nu nämnda

biståndsadministrationens struktur bygger i i stort och

väsentligt på den biståndspolitiska utredningens allt

SOU 1977:13 och regeringens proposition med förslag

anledning detta 197778:l35. av

perspektiv på 10-15 år förefaller biståndets Sett i ett

administrativa struktur i stort sett oförändrad.

Ingen av de nämnda utredningarna har gjort någon analys av biståndsadministrationen aspekterna ur hur skulle vi ha byggt om vi hade byggt nytt i dag eller motsvarar de resultat denna organisation presterar det vi med den som gjorda resursinsatsen hade förväntat oss

5.3 Beskrivning av dagens biståndsförvaltning

Med utgångspunkt från de avgränsningar jag m.m. som presenterat i avsnitt 2.3 skall jag i detta avsnitt göra en kort beskrivning av biståndsförvaltningens struktur och huvudsakliga uppgifter.

5.3.1 Sammanfattning

Biståndsförvaltningen består organisatoriskt av Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete UDU, fyra hemmamyndigheter BITS, SIDA, SWEDECORPoch SAREC, ett aktiebolag Swedfund International AB och ett 30-tal utlandsmyndigheter.

Biståndsförvaltningens sammanlagda förvaltningskostnader beräknas innevarande budgetår uppgå till drygt miljo- 530 ner kronor. Detta motsvarar 4,1 % av det sammanlagda belopp som anvisats på statsbudgeten för biståndsändamål budgetåret 199394. Antalet anställda tjänstemän exkl. lokalanställda vid utlandsmyndigheter och biståndskontor uppgår f.n. till drygt 800 personer.

Fördelningen av beräknade kostnader och tjänstemän kan även uttryckas på följande sätt:

Kostnad, Antal mkr tjänstemän

nivå UDU 40 ca. 70 Politisk

Myndighetsnivå 270 534

Utomlands 220 ca. 200

530 ca. 800 Summa

politiska nivån 5.3.2 Den

främst Regeringsformen RF, givit Riksdagen har, genom generellt för ledningen av staten regeringen ett ansvar förvaltningen. Regeringen har ifråga om och den statliga utvecklingssamarbetet samma styrande det internationella inom andra områden av den statliga och ledande roll som försvar, vägar, rättsväsende etc.. För förvaltningen sina beslut använder regeringen i stor utgenomförande av statliga myndigheterna. För beredning av sträckning de disponerar regeringen ett kansli regeringssina ärenden kansliet, vilket är indelat i departement.

finns f.n. ett statsråd med särskilt an- Inom regeringen för frågor rörande internationellt utvecklingssamarsvar rättigheter. Statsrådet leder tillika bete och mänskliga Utrikesdepartementet, avdelningen för en avdelning inom utvecklingssamarbete i dagligt tal kallad internationellt U-avdelningen. Statsrådet biträds närmast av UDU eller chefstjänsteman, statssekreteraren, och ett U-avdelningens antal politiskt sakkunniga.

i enheter, och en under ledning av UDU är indelad tre var departementsråd. Totalt finns inom avdelen huvudman 70-tal tjänstemän. Förvaltningskostnaden ningen f.n. ett innevarande budgetår uppgå till 40,5 miljoner beräknas vari ingår avdelningens beräknade andel av UD:s kronor, administrationskostnader exkl. lokaler. samlade

5.3.3 Myndighetsnivân

Regeringen har bestämt myndigheternas uppgifter och befogenheter samt tilldelat årligen myndigheterna för resurser deras verksamhet. För handläggning av frågor det interom nationella utvecklingssamarbetet finns f.n. fyra myndigheter och ett aktiebolag. Dessa organs uppgifter, resurser, personal etc. redovisas i det följande.

BITS

Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BITS har enligt förordningen 1992:269 med instruktion för myndigheten till uppgift att främja ekonomisk och social utveckling i enskilda u-länder liksom i Central- och Östeuropa. BITS skall samtidigt bidra till att utvidga och stärka Sveriges förbindelser med samarbetsländerna genom insatser i samarbete med svenska institutioner och företag.

BITS skall särskilt besluta om insatser inom för ramen tekniskt samarbete med vissa u-länder, besluta insatser om i Central- och Östeuropa samt besluta krediter till om vissa u-länder enligt förordningen 1984:1132 krediter om för vissa utvecklingsändamål u-krediter.

För sin verksamhet under innevarande år disponerar BITS 304,5 miljoner kronor för tekniskt samarbete, 400 miljoner kronor för u-krediter och 200 miljoner kronor för samarbete med Central- och Östeuropa. För sin förvaltning disponerar BITS 20,6 miljoner kronor avseende samarbete med u-länder. 2,3 miljoner kronor medlen för Central- och av Östeuropasamarbetet får användas förvaltning. BITS

Antalet tjänstemän vid myndigheten uppgick i november 1993 till 35 personer, fördelade på följande personalkategorier:

Antal Andel Varav Andel Personal kategori personer kvinnor

8 23 % 3 38 % Chefer

Köns- och är följande: Ålder Antal Antal Andel av

Summa

och handläggare har akademisk utbildning, BITS chefer några högre akademisk utbildning. Under budhar dessutom getåret nyrekryterades elva personer medan fem l99293 slutade sina anställningar vid BITS.

SIDA

internationell utveckling SIDA är den Styrelsen för största de fyra biståndsmyndigheterna. äldsta och den av är enligt förordningen 1988:53l ändrad senast SIDA instruktion myndighet för det direkta 1992:270 med en Sverige bedriver med utvecklingsutvecklingssamarbete som omfattning regeringen särskilt föreskriver länder. I den ärenden rör samarbete på handlägger SIDA dessutom som utvecklingsområdet med mellanstatliga organisationer.

Inom SIDA finns sex avdelningar. Fyra av dessa, i vilka även biståndskontoren ingår, har för ansvar verksamheten inom olika regioner. En avdelning ansvarar för olika sektorer. Den sjätte är en administrativ avdelning. Biståndskontor i mottagarländerna inrättas efter beslut av regeringen.

För sin verksamhet under innevarande budgetår disponerar SIDA sammanlagt ca. sju miljarder kronor. Den absoluta huvuddelen avser medel för bilateralt utvecklingssamarbete. SIDA disponerar även 45 miljoner kronor för vissa insatser i Central- och Östeuropa. För förvaltningskostnader disponerar SIDA 297,4 miljoner kronor. Föregående budgetår var kostnadsfördelningen mellan hemmamyndighet och biståndskontor 63 % 37 %. resp.

Antalet anställda vid SIDA uppgick i oktober 1993 till drygt 500 personer. Som framgår nedanstående tabell av innebär detta en minskning med 10 % sedan december ca. 1991. I denna tabell, liksom i de följande redovisningarna, ingår ej de sammanlagt 250 ca. personer, kontraktsan-

Arvodesanställda vid biståndskontor 38 36 29

anställda speglar de krav på Utvecklingen av antalet besparingar SIDA haft under senare år. Dessa har som hittills kunnat genomföras utan några uppsägningar.

fördelning på olika personalkategorier i De anställdas juni 1993 framgår av nedanstående tabell. Antalet personågot högre än i den närmast föregående ner är i tabellen på att även biträdande bilaterala experter, vilket beror lönebidragsanställda och föräldralediga ingår.

Antal Andel Varav Andel Personal kategori personer kvinnor

73 13 % 26 36 % çhefer 469 87 % 303 65 % Ovriga

542 100 % 329 61 % Summa

anställda vid SIDA i Sverige och på Samtliga ordinarie biståndskontoren i juni 1993 redovisas i följande tabell

fördelade på kön och ålder.

Av tabellen framgår att nära hälften 47 % av SIDA:s anställda är födda under 1940-talet. En intressant annan uppgift är den starka kvinnorepresentationen 61 %, som dock inte slår igenom på chefsnivån.

Anställningstiden vid SIDA är för betydande en del av personalen mycket lång. En knapp fjärdedel 24 % av de anställda har en anställningstid vid myndigheten som överstiger tjugo år. En knapp tredjedel 32 % av de anställda har en kortare anställningstid än fem år.

Såväl den externa personalomsättningen som den interna rörligheten har tydligt minskat under år senare vilket framgår nedanstående av tabell.

Antal personer per budgetår Rekrytering till 199091 199192 199293

Till SIDAS

Från: Externt 84 39 29 Biståndskontor 1a 21 25 Internt SIDAS 67 29 40

Till biståndskontor

Från: Externt 16 9 8 SIDAS 32 25 24

SUMMA rekrytering 217 123 126 därav andel extern 46 % 39 % 29 %

Externa avgångar från SIDAS och biståndskontor

Till: Annan arbetsgivare 60 33 33

SWEDECORP

internationellt näringslivsbistånd Styrelsen för bildade biståndsmyndigheten den SWEDECORP är den senast ombildning myndigheten genomfördes den l juli 1991. En av del personalen överfördes till l juli 1993 då bl.a. en av International AB. SWEDECORP har enligt förord- Swedfund ändrad senast 1992:892 med instruktion ningen 199l:840, främja och direkt medverka i utvecklingen till uppgift att u-länder samt i Central- och Östnäringsliv i enskilda av enligt särskilda riktlinjer. europa

samverkan med Swedfund International AB SWEDECORP skall i utvecklingen bärkraftiga företag i mottagarbidra till av riskkapitalsatsningar, främst i samarbete länderna genom näringsliv. Myndigheten skall även bidra till med svenskt förutsättningar skapas för investeringar och att gynnsamma mottagarländerna kunskapsöverföring företagande i genom näringslivsorganisationer. SWEDECORP till näringsliv och mottagarländernas handel och svara för skall vidare främja rådgivning i fråga avsättningsmöjliginformation och om

heter på den svenska marknaden.

innevarande år disponerar SWEDECORP För verksamheten under för näringslivsutveckling i u-länder 135 miljoner kronor för motsvarande samarbete med och 30 miljoner kronor Östeuropa. För sin förvaltning disponerar Central- och miljoner kronor avseende samarbetet med SWEDECORP 35,5 medlen för Central- och u-länderna. 0,8 miljoner kronor av får användas swEDECORP:s förvaltning. östeuropasamarbetet

SWEDECORP uppgick i november 1993 Antalet anställda vid på olika personalkategorier till 46 personer. Fördelningen

framgår nedanstående tabell. av

Personal Antal Andel Varav Andel

55 Assistenter 10 22 % 8 80 %

Summa 46 100 27 59

Köns- och åldersfördelningen bland SwEDECRP:s chefer och

handläggare är följande:

Ålder Antal Antal Andel av

-

SWEDECORP:s chefer och handläggare har blandad, huvuden sakligen samhällsvetenskaplig akademisk utbildning. Såväl SWEDECORP som Swedfund International AB har under sin korta tid haft endast begränsad nyrekrytering av personal.

.Swedfund International AB

Swedfund International AB är ett staten helägt av aktiebolag med uppgift att bidra till utvecklingen bärkrafav tiga företag i mottagarländerna riskkapitalsatsninggenom ar, främst i samarbete med svenskt näringsliv. Swedfund International AB inledde sin verksamhet den 1 juli 1991. Från den l juli 1993 disponerar bolaget även viss egen personal. Medel för verksamheten disponeras regeringen av som utbetalar dem till bolaget i form aktieägartillav skott. För innevarande budgetår disponeras miljoner 25 kronor för insatser i u-länder och 50 miljoner kronor för insatser i Central- och Östeuropa.

Antalet anställda uppgick i november 1993 till 12 perso- Fördelningen på olika personalkategorier framgår av ner. följande tabell.

Antal Andel Varav Andel Personal kategori personer kvinnor

2 17 % 1 50 % Chefer Handläggare 8 67 % 1 13 % 2 17 % 2 100 % Assistenter

12 100 4 33 Summa

Köns- och åldersfördelningen bland Swedfunds chefer och

handläggare är följande:

Summa

SAREC

för u-landsforskning SAREC har, enligt förord- Styrelsen 1988:532, ändrad senast 1993:1260 med instruktion ningen myndigheten, till uppgift att stärka u-ländernas kapaför citet för forskning och att främja sådan forskning som kan utveckling i enlighet med målen för den bidra till en svenska biståndspolitiken.

Regeringens-uppdrag till SAREC innebär att myndigheten vänder sig till såväl enskilda u-länder som svenska och forskningsinstitutioner. SAREC kan härvid internationella sägas ha dubbla roller, dels en som omfattar intersägas

nationellt utvecklingssamarbete, dels vänder sig en som till forskarsamhället. I den rollen kan SAREC senare jämställas med de svenska forskningsråden.

För sin verksamhet under innevarande år disponerar SAREC 405 miljoner kronor. För förvaltningsändamål disponeras 26,7 miljoner kronor. Antalet tjänstemän vid myndigheten uppgick i november 1993 till 42 personer.

Ålders- och könsfördelningen bland forskningssekreterare och sektorchefer ser ut på följande sätt.

- 1950 - 54 1 3 20 % 1945 49 1 3 20 % - 1940 44 3 3 30 -

SAREC:s sektorchefer fem av de åtta som ovan redovisats under chefer och forskningssekretarare har samtliga akademisk utbildning. Av de sammanlagt 17 har personerna tio doktorsexamen.

Under tiden januari 1992 oktober 1993 har tio - personer nyrekryterats externt. Dessa är SAREC:s tre högsta chefer generaldirektör, programchef och administrativ chef, fem

forskningssekreterare och två sektorassistenter. Fem perfyra forskningssekreterare och en assistent, har soner, internrekryterats under samma tid.

5.3.4 Utlandsmyndigheterna

Utrikesförvaltningen är den samlande benämningen på Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen. Den senare utgörs olika former av utlandsmyndigheter vilka kan av beskickningar ambassad eller legation, delegationer vara vid internationella organisationer såsom FN, EGEU och

OECD och karriärkonsulat.

Utrikesrepresentationens uppgifter och organisation anges förordningen 1992:247 med instruktion för utrikesrepi resentationen IFUR. En beskickningarnas uppgifter är av enligt instruktionen att följa de internationella biståndsfrågorna i verksamhetslandet. En annan uppgift är biståndsmyndighet vidta åtgärder inom att på begäran av en behörighetsområde eller att tillhandahålla myndighetens information för dess verksamhet.

finns 13 s.k. biståndsambassader i det svenska I dag biståndets programländer. ambassader har till över- Dessa biståndspolitiska uppgifter och finansieras vägande del till 90 % med biståndsmedel. Ytterligare huvudsakligen utlandsmyndigheter varav två delegationer på olika 19 uppgifter inom det biståndspolihåll i världen har olika området och finansieras delvis till mellan 10 % och tiska biståndsmedel. sammanlagda kostnaden för 60 % av Den biståndets del för dessa 32 utlandsmyndigheter uppskattas innevarande budgetår till 110,6 miljoner kronor. Det för är svårt att uppskatta antalet tjänstemän vid dessa mynarbetar med frågor om det internationella digheter som utvecklingssamarbetet. Överslagsmässigt rör det sig dock

ett 100-tal tjänstemän. om

6 STYRNING AV SVERIGES MEDVERKAN I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET

6.1 Inledning

Min slutsats

Formerna för regeringens styrning av Sveriges medverkan i det internationella utvecklingssamarbetet och styrningen av biståndsförvaltningen bör reformeras. I det nya styrsystemet bör tonvikten ligga på de resultat verksamhesom ten uppnått. Det förstärkta effektivitetskrav resultatstyrningen är ett uttryck för måste dock löpande relateras till de mål och de särskilda förutsättningar gäller som för utvecklingssamarbetet.

Genom en fungerande resultatstyrning möjliggörs ökad en tydlighet vad gäller de berörda roller och organens ansvar i utvecklingssamarbetet. Ett betydande mått av delegation av ansvar från regeringen till myndigheterna är såväl en förutsättning för som en möjlighet till följd resultatav styrningen.

Mina överväganden

Frågan om styrning Sveriges medverkan i det internatioav nella utvecklingssamarbetet är mycket komplex och består av ett stort antal olika delfrågor. Utgångspunkten för min analys är självfallet grundlagens krav på att regeringen skall styra riket och att regeringen genom sin politik vill uppnå vissa resultat.

Jag väljer att inleda betänkandets analysdel med frågan om styrning eftersom jag anser att denna formerar viktig en grund för de överväganden som bör gälla i frågorna hur om

biståndsförvaltningen bör organiseras, vilken kompetens bör besitta och enligt vilka principer den bör dimenden sioneras. Dessa frågor behandlar jag i kapitel 7.

metodologisk utformning bygger alla kända resul- Oavsett tatstyrningsmodeller på dynamiken i relationen mellan en resultat och dess mål. Tidigare försök med verksamhets målstyrning utgick från formulering av politiska renodlad till den exekutiva organisationen för mål som överlämnades målen formulerats uppifrån verksställighet. Eftersom sällan på förutsättningar som inte förelåg byggde de inte Resultatet blev att det var svårt för den i praktiken. verkställande nivån att uppfylla målen.

f.n. arbetar med i svensk statsförvaltning De modeller man utvecklingssamarbete, utgår istället och i internationellt från resultatet, dvs. kunskapen om vad som faktiskt har uppnåtts. Detta, tillsammans med en analys av vilka yttre påverkar verksamheten, ligger till grund för faktorer som formulering mål. Tanken är att man på detta sätt skall av garantier för att den aktivitet man finansierar skapa realistisk grund och målsättning. eller genomför har en

mål på mycket övergripande nivå som präglar det De en utvecklingssamarbetet, i förening med att u-länsvenska utveckling är mycket långsiktig process, gör att dernas en måste i flera steg. En framgångsrik styrningen byggas upp hög grad måluppfyllelse, är också styrning, mätt som en av med ett aktivt deltagande av olika en interaktiv process särskilt den bygger på intressenter. En aktiv styrning, om uppnådda resultat, förutsätter kontinuerlig redovisning

och analys av verksamheten.

På sätt frågorna biståndsförvaltningens orgasamma som om och måste anpassas till en ny nisation, kompetens resurser styrning finns det ett nära samband mellan det form av biståndspolitska innehållet och styrformen. Resultatstyrär jag tidigare har nämnt att bidra till ningens syfte som

en ökad effektivitet, dvs att uppnå målen för utvecklingssamarbetet genom ett bättre utnyttjande av tillgängliga resurser .

Effektivitetsfrågorna måste därför betraktas relativt och relateras till den miljö i vilken insatsen genomförs. Slutsatsen av detta blir inte sällan att en insats skall initieras eller tillåtas fortsätta trots att den uppvisar en begränsad effektivitet. Å andra sidan bör år efter en år kommande signal att insats är ineffektiv på om en tas mycket stort allvar.

Sett ur ett längre och vidare perspektiv kan resultatstyrningen leda till att utvecklingssamarbetets innehåll förändras, att biståndsformer försvinner och att växer nya fram samt att samarbetet koncentreras med avseende på länder, sektorer och insatser. Det totala officiella internationella biståndet från Nord till Syd motsvarar endast några få procent Syd-ländernas samlade av BNP. Sveriges andel av det samlade internationella biståndet uppgår också det till endast några få procent. Det svenska utvecklingssamarbetets möjligheter att på hand påveregen ka utvecklingen i enskilda mottagarländer är därmed mycket begränsade. Detta bör därför få konsekvenser för diversifiering, krav på effektivitet, innehåll och resursallokering i det svenska utvecklingssamarbetet. Sammantagna bör dessa faktorer underlätta ansträngningarna att koncentrera de svenska utvecklingsinsatserna.

Redan här vill jag framhålla att jag de nuvarande forser merna för styrning av Sveriges medverkan i det internationella utvecklingssamarbetet som ineffektiva och i sig onödigt resurskrävande. Jag anser att på uppnådda en ny, resultat grundad, form av styrning både kan effektigagna viteten i biståndet som sådant ggg leda till förenklingar och besparingar i biståndsförvaltningen.

mina överväganden i detta kapitel avser jag att Genom lämna förslag till precisering av regeringens resultaten bör komma till uttryck inom ramen för styrning som den utvecklingssamarbetet. Detta bör ske främst det bilaterala med landstrategier och genom en avsevärt genom arbetet ökad delegering till biståndsmyndigheter och utlandsmynför utformning genomförande av verkdigheter av ansvar av samhetens innehåll.

Riksdagen, regeringen och förvaltningsmyndigheterna 6.2

Min slutsats

i förhållande till riksdagen entydigt Regeringen har ett för styrningen den statliga verksamheten. I ansvar av till de statliga myndigheterna utövar regeringen relation styrning i olika formella och informella former. denna

svenska utvecklingssamarbetet, särskilt Vad gäller det verksamhetsområde, utövar regeringen en form inom SIDA:s sig uttryck i ett relativt stort antal av styrning som tar insatser. Detta förhållande är regeringsbeslut om enskilda biståndsförvaltningens effektivitet varken ägnat att gagna resultatstyrningens intentioner. Å andra eller i linje med regeringen hittills saknat generella instrument, sidan har regelverk ansvarsförhållant.ex. i form av ett som anger skulle bidra till att minska oklarhedena i systemet, som i förhållandet till de berörda myndigheterna. terna

Mina överväganden

6.2.1 Styrningens formella grund

enligt regeringsformen RF l kap. 6 § Regeringen skall ansvarig inför riksdagen. De statliga styra riket. Den är

förvaltningsmyndigheterna har enligt RF ll kap. § 6 en motsvarande lydnadsplikt mot regeringen.

Förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt mot regeringen regeringen innehåller enligt RF ll kap. 7 § ett viktigt undantag. Regeringen får enligt denna inte bestämma hur en myndighet skall besluta i ett konkret fall, det är om fråga om ett ärende rör myndighetsutövning som mot enskild eller mot kommun eller om det rör tillämpning lag. av Den absoluta huvuddelen av verksamheten inom det svenska internationella utvecklingssamarbetet är av den arten att den inte omfattas av undantaget enligt RF ll kap. 7 §.

Regeringen har riksdagens mandat att utforma de styrmedel den anser sig behöva för att utföra riksdagens uppdrag. Eftersom riksdagens uppdrag till regeringen successivt förändras innebär detta att styrformerna gentemot myndigheterna fortlöpande måste till den i förhållande anpassas till sakfrågorna mest relevanta formen.

6.2.2 Riksdagens styrning regeringen av

Det främsta uttrycket för riksdagens styrning biståndsav politiken är de fem övergripande mål fastställdes år som 1962 och 1988. Därnäst kommer riksdagens styrning främst till uttryck i dess behandling regeringens årliga av budgetförslag budgetpropositionen. Genom sina beslut med anledning av förslagen anvisar riksdagen medel i form av anslag för biståndsändamål på statsbudgeten.

Inom riksdagen pågår f.n. ett utvecklingsarbete gäller vad den statliga budgetprocessen. Arbetet syftar till att riksdagen i ökad utsträckning bör sätta mål för den statliga verksamheten och att granska dess resultat. B1.a. dessa frågor behandlas i Rikdagsutredningens i juni 1993 avlämnade betänkande Reformera riksdagsarbetet En central utgångspunkt för utredningens överväganden är den ökade

mål- och resultatstyrning, som riksdagen användningen av år 1989. Utredningen konstaterar att den fattade beslut om främst förändrar samspelet mellan regeringnya styrformen att den även i hög grad påverkar en och myndigheterna men riksdagens arbete.

Riksdagsutredningen finner i sin problembeskrivning att alla sina led är mycket den statliga budgetprocessen genom riksdagens budgetbehandling är splittrad långdragen, att ägnar sig för litet åt att följa upp och och att riksdagen sina beslut. Utifrån denna utvärdera resultaten av utredningen flera principiellt viktiga beskrivning gör främst avseende riksdagens egna arbetsformer, överväganden fråga förhållandet mellan finansutskottet och t.ex. i om samt behoven av en förstärkning de olika fackutskotten om för uppföljning, utvärdering och av riksdagens resurser revision.

Riksdagsutredningens överväganden är av särskilt Några av styrningen biståndspolitiken. Ett intresse vad avser av förslag tvåstegsform en sådant är utredningens om en ny rambeslutsmodell i riksdagens budgetbehandling. s.k. bör riksdagen först fastställa budgetens Enligt denna fackutskotten tilldelas sektorvisa totala omslutning och vilka utskotten utarbetar förslag till budgetramar inom förslag ligger därefter till anslagsfördelning. Utskottens för riksdagens beslut anvisande av anslag. Denna grund om likhet med hur den s.k. biståndsramen modell har tydlig flera år hanteras i regeringens budgetarbete. sedan

koncentrerad budgetbehandling i riks- En förkortad och mer enligt utredningen också en mer stringent dagen kräver budgetproposition. Ett utredningens förslag är utformad av regeringen i budgetpropositionen bör begränsa därför att totalt 700 och att presentatioantalet anslag f.n. ca. till de förändringar regeringen önsnen mer bör knyta an kar uppnå.

Även det i Riksdagsutredningen, liksom om i riksdagens tidigare behandling i övrigt, finns få några uttaom ens landen om hur riksdagen ser på sin roll i styrningen och utformningen av biståndspolitiken, finns det all anledning att från regeringskansliets sida följa det utvecklingsarbete som nu pågår inom riksdagen. Riksdagsutredningens överväganden och förslag innebär viktig grund för det en fortsatta arbetet med att utveckla regeringens redovisningar och förslag om biståndspolitiken till riksdagen.

6.2.3 Regeringens formella styrmedel på biståndsområdet

Regeringen har för sin styrning av myndigheterna flera olika formella instrument. De krav och uppgifter dessa lägger på myndigheterna regleras i förordningar eller i särskilda regeringsbeslut.

Budgetprocessens utformning intar särställning i en regeringens styrning av de statliga myndigheterna. Myndigheternas generella uppgifter regleras i förordningen l993:l34 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning. Därutöver har regeringen i olika särskilda beslut ställt krav på enskilda myndigheter. För biståndsmyndigheterna hat detta främst gjorts i det årliga regleringsbrevet och avser bl.a. vissa prioriteringar i årets verksamhet och krav på olika särskilda redovisningar.

Regleringsbrevet anger dessutom en särskild beslutsordning för SIDA. Denna innebär att regeringsbeslut krävs för i princip samtliga insatser överstigande 15 miljoner kronor. Varje förslag om en sådan insats kräver således skrien velse till regeringen och blir inledningen på beredning en i regeringskansliet. T.o.m. budgetåret 199293 gällde denna beslutsordning även SAREC:s verksamhet.

styrning de enskilda biståndsmyndigheterna Regeringens av till uttryck i förordning med instruktion kommer vidare en myndighet. I instruktionen anges myndigheför respektive huvudsakliga uppgifter, vissa riktlinjer för myndigtens organisation, former för beslutsfattande och hetens inre vissa förvaltningsrättsliga frågor.

instrument utöver de nämnda före- Endast ett formellt nu i regeringens styrning av det internationella kommer f.n. utvecklingssamarbetet och biståndsmyndigheternas verksamförordningen 1984:1132 om krediter för het. Detta är vissa utvecklingsändamâl u-krediter.

generella regleringar av bistånds- Av regeringen beslutade verksamhet och det svenska utvecklingssammyndigheternas således endast begränsad roll. Detta gör arbetet har en biståndet i detta avseende, det sannolikt minst till, samtliga statliga verksamhetsområden. reglerade av

utövar dock regeringen långt gående styrning Samtidigt en utformning och innehåll genom ett relaav verksamhetens beslut i enskilda ärenden, f.n. främst tivt stort antal verksamhetsområde. Även antalet sådana inom SIDA:s om under de senaste åren, främst genom att beslut har minskat central roll, kvarstår dock regleringsbrevet givits en mer huvudintrycket omfattande detaljstyrning. av en

bakgrund har Statskontoret på mitt uppdrag Mot denna särskild studie regeringens styrning av genomfört en av internationella utvecklingssamarbetet. Studien avser det regeringen fattat regeringsbeslut, dels dels de beslut ett enskilt statsråd departede beslut som fattats av mentsbeslut.

Statskontorets kartläggning uppgick antalet rege- Enligt perioden januari december 1992 till ringsbeslut under perioden januari 7 december 1993 till 153. 175 och under -

För departementsbesluten motsvarande antal var 339 respek-

tive l60. Regeringsbesluten klassificerades av Statskonto-

ret i följande fem kategorier:

- Strategiska beslut t.ex. om utvecklingssamarbete med enskilda länder, ändringar proceduravtal, omfördelning av av medel inom gällande landramar.

- Beslut om katastrofinsatser, humanitära insatser, bidrag till enskilda organisationer merparten är sådana - där SIDA inte utan regeringens godkännande får fatta beslut om insatser överstigande 15 miljoner kronor.

- Beslut om multilateralt samarbete främst rörande - FN-samarbetet.

- Beslut om biståndsmyndigheter traditionella - beslut om reserverade anslagsmedel, anslags- och styrelsefrågor.

- Beslut om övriga organ exempelvis tillsättande - av styrelseledamöter.

Tabell 6.1. Antal regeringsbeslut under år 1992 och under perioden januari 7 december 1993. -

Typ av beslut 1992 1993

Strategiska 65 42

Katastrofinsatser, humanitära insatser

och enskilda org. 42 43

Multilateralt samarbete 38 30

Biståndsmyndigheter 23 32

Övriga organ 7 6

Summa: 175 153

Den absoluta huvuddelen departementsbesluten mellan av 80

och 90 % gäller deltagande i olika internationella sam-

arbetsorgans möten bl.a. FN-organen, Världsbanken och

OECDDAC. Resterande beslut fördelar sig jämnt mellan

utnämningar av ledamöter m.fl. i kommittéer och beslut om

mindre utredningsuppdrag, seminarier, officiella besök etc.

utredare drar slutsatsen att det inom UDU Statskontorets bereds rad ärenden som borde kunna beslutas av en biståndsmyndigheterna och inte som i dag av regeringen.

på till stor del på begränsningen av SIDA:s Detta beror budgetåret 199293 även SAREC:s rätt att och t.o.m. enskilda insatser överstigande 15 miljoner fatta beslut om begränsning bör enligt Statskontorets utrekronor. Denna höjas rejält, alternativt upphävas. dare

styrning på biståndsområdet 6.2.4 Regeringens informella

framgår Statskontorets redovisning gäller ca. 20 % Som av regeringensbesluten multilaterala frågor. Beredningen av frågor handläggs i det närmaste uteslutande inom av dessa regeringskansliet och där framför allt av UDU1. Det

därför skäl att anta att delar av regeringens styrfinns verksamhet stannar i huset och inte ning av denna s.a.s. formella uttryck som i fråga om den kommer till samma verksamhet biståndsmyndigheterna bedriver.

biståndsorganens styrelser SAREC, BITS, SWEDE- I fyra av International AB ingår som ledamöter CORP och Swedfund tjänstemän i regeringskansliet. Departementstjänstef.n. männens deltagande i myndigheternas inre beslutsprocess också informell styrning från regekan vara en form av frågor behandlar jag närmare i avsnitt ringens sida. Dessa

6.6.

budgetprocessen präglas av en kontinuerlig Den statliga inbegriper såväl utarbetande av vissa dialog. Denna anslagsframställning, årsredovisning, formella dokument regleringsbrev m.m. informell dialog mellan som en och myndighetsledning. Det är självfallet mycket regering svårt utanförstående uttala sig om värdet av denna att som dialog. kan endast konstatera att en dialog informella Jag regeringen och biståndsmyndigheternas ledningar mellan och att deltagarna finner den angelägen. förekommer

Trots den kontinuerliga formella och informella dialogen har jag kunna märka en förtroendeklyfta som gränsar till ömsesidig misstro mellan departementets och SIDA:s ledningar. Jag har omnämnt förhållandet i betänkandets inledning och jag ser det delvis som ett uttryck för ett missnöje med formerna för regeringens styrning. Från regeringskansliets sida finns en relativt utbredd uppfattning om att särskilt SIDA inte håller måttet, vilket leder till en benägenhet att ta över ansvaret för beredning av vissa ärenden. Från myndigheterna upplevs en osäkerhet grundad på bristande möjligheter att förutse vilken roll regeringen kan vilja spela.

6.3 Landstrategiprocessens inriktning och omfattning

Min slutsats

styrning av det bilaterala utvecklingssamarbetet genom landstrategier innebär att regeringens och myndigheternas olika roller tydliggörs. Regeringskansliets och myndigheternas strategiarbete har nyligen inletts och har ännu inte funnit sin slutliga form.

Den enskilda landstrategins främsta syfte bör att vara tydligt förmedla regeringens syn på inriktningen och omfattningen av utvecklingssamarbetet med ett visst land. Den av fastställda landstrategin bör ange det samarbetets inriktning på sektorer och eventuella ämnesområden. Hur samarbetet skall utformas i enskilda insatser och projekt bör gi anges i landstrategin.

Ansvaret för den fortsatta beredningen av insatser etc. i enlighet med landstrategins riktlinjer bör delegeras till biståndsmyndigheterna. Dessa bör i sin tur delegera ansvaret för insatsernas närmare utformning och deras genomförande till den berörda utlandsmyndigeheten.

Mina överväganden

6.3.1 Inledning

regeringens direktiv skall jag i mitt utrednings- Enligt arbete utgå från förslagen i och riksdagens beslut med anledning propositionen prop. 199293:244, bet. av 199293:UU26, rskr. 199293:342 om styrnings- och sami biståndet. Utgångspunkt för mina överväganarbetsformer del är därför att regeringen fastställda den i denna av landstrategier skall det huvudsakliga styrinstrumenvara tet i det bilaterala utvecklingssamarbetet.

6.3.2 Propositionen och riksdagsbehandlingen

Enligt propositionen s. ll skall landstrategin vara ett och samordningsinstrument som kan ligga till styrningsgrund för fördjupad prövning av det samlade svenska en biståndet till enskilt land. Syftet bör vara att redoett det hittillsvarande biståndet och att visa resultaten av det framtida svenska biståndet till styra inriktningen av landet i fråga.

instämmer i sitt betänkande s. 12 i Utrikesutskottet propositionens förslag och dess betoning av regeringens i dialogen med mottagarländerna. Utskottet upprepar ansvar klar och uppgiftsfördelning mellan vikten av en ansvarsbiståndsmyndigheterna och att detta ställer regeringen och krav på väl fungerande kommunikation. en

Regeringens uppgift bör enligt Utrikesutskottet vara att ställning till övergripande frågor, att arbeta med ta biståndets huvudsakliga riktlinjer och att ge tydliga till myndigheterna. Regeringskansliet bör inte signaler alltför omfattande handläggning av konkrebelastas med en ta ärenden.

Biståndsmyndigheterna bör, enligt Utrikesutskottet, som hittills ha det praktiska ansvaret för att bereda och genomföra biståndsinsatser. Myndigheterna skall lämna klara redovisningar av sina förslag och av verksamhetens resultat.

Såväl propositionen Utrikesutskottets betänkande utgår som ifrån att biståndsmyndigheterna inom för ramen arbetet med en landstrategi även skall lägga fram sina förslag utom formningen och inriktningen av det framtida biståndet. Jag kommer senare att redovisa min tolkning denna ordning. av

6.3.3 Regeringskansliets och biståndsmyndigheternas åtgärder med anledning riksdagens beslut av

Riksdagens beslut med anledning propositionen och av Utrikesutskottets betänkande fattades efter relativt en ingående debatt den 19 maj 1993.

Regeringen beslutade den 17 juni 1993 om regleringsbrev för budgetåret 199394 avseende internationellt utvecklingssamarbete. I detta anges att landstrategier under budgetåret kommer att utarbetas för angivna sex länder. Vidare sägs här att SIDA och andra myndigheter har som verksamhet i respektive land skall enligt tidplan som departementet fastställer inkomma med redovisning sin av verksamhet, analys av resultaten samt slutsatser detta av för den fortsatta verksamheten.

Under sommarmånaderna diskuterades utformningen av landstrategierna internt inom Utrikesdepartementet vilket resulterade den 8 augusti 1993 i en PM. Därpå lämnades uppdrag under hand till berörda myndigheter att inkomma med nämnda redovisningar.

Även inom SIDA skedde interna diskussioner med riksdagens inom upprättade PM:n som utgångspunkt. beslut och den UD den 12 november 1993 ett verkschefsbeslut i SIDA fattade frågan Fastställande riktlinjer för beredning av av nya förslag angående biståndssamarbetet med program- SIDA:s länder.

december 1993 fattades inom Utrikesdepartementets Den 1 avdelning för internationellt utvecklingssamarbete ett avsätta vissa särskilda medel för framför beslut om att ambassadernas medverkan i landstrategiarbetet. allt

Sammanfattande bedömning av landstrategiarbetets 6.3.4 inriktning och omfattning

framgår den föregående redovisningen är formerna Som av genomförande och innehåll ännu för landstrategiarbetets fastställda regeringen. Detta är på sitt sätt inte av uppseendeväckande sett mot bakgrund den behandling som av frågan Å andra sidan är det ett uttryck för hur givits. svårt det är att ersätta ett gammalt styrsystem med ett Från något osäkra formella utgångspunkter nytt. dessa jag försöka precisera landstrategiprocessens roll skall bör ställas på dess innehåll. och de krav som

avgörande frågan är landstrategiarbetet är Den första om syfte är att resultera i ett policydokuen process vars skall vägledande för kommande beslut om ment som vara svenskt utvecklingssamarbete eller om det är en samlad avseende svenska biståndsberednings- och beslutsprocess i ett visst land. De berörda organens tolkningar insatser är uppenbarligen olika.

Såväl regeringens proposition som Utrikesutskottets betänkande talar att biståndsmyndigheterna, innan straom fastställs redovisar sina förslag om inriktning och tegin

utformning av det fortsatta svenska biståndet. Båda talar också om att stärka myndigheternas genomförandeansvar.

Propositionen talar dessutom om ökad delegering och att landstrategin kan utgöra en grund för myndigheternas utformning av insatser.

I UD:s PM talas ingenting om förslag från myndigheterna om samarbetets framtida innehåll. Inte heller i fråga om innehållet i regeringens avslutande strategibeslut anges något om att där skall finnas ställningstaganden till

enskilda insatser, deras genomförande, finansiering osv.

SIDA-beslutet är dock mycket tydligt i frågan om att verkets regeringsskrivelse skall innehålla förslag ett om framtida bistånd SIDA och att landöversikt, genom resultatredovisning och -analys skall biläggas. Ett uttryck för SIDA:s förväntningar på arbetets omfattning är att man anser sig behöva åtta månader för att utarbeta en regeringsskrivelse med bilagor.

Det är i detta sammanhang viktigt att framhålla att ansvaret för landstrategiprocessen entydigt bör ligga hos regeringen och att UDU bör för att tillförs ansvara processen det underlag och den analys som krävs i dess olika steg.

Min bedömning är att landstrategiernas främsta syfte bör

vara att tydligt förmedla regeringens syn på det svenska utvecklingssamarbetet med vissa enskilda u-länder. Till grund för regeringens ställningstagande bör ligga en kvalificerad analys av landets utvecklingsförutsättningar och en ingående redovisning det hittillsvarande av svenska utvecklingssamarbetet. Analysen bör inriktas såväl på nationell makro- nivå vad ekonomiska, politiska avser och sociala förhållanden, på förhållanden inom för det som svenska utvecklingssamarbetet relevanta samhällssektorer sektor- eller mesonivå.

regeringen slutligen fastställda landstrategin blir Den av således främsta styrinstrument vad avser initiering, det genomförande och uppföljning av det svenskfinansierade utvecklingssamarbetet med det aktuella landet. Därför bör slutliga strategibeslutet så tydligt som möjligt. det vara

Med denna grund bör landstrategin ange det kommande utvecklingssamarbetets inriktning på sektorer och svenska eventuella ämnesområden, liksom samarbetets ekonomiska samarbetet skall utformas i enskilda insatser ramar. Hur och projekt bör gi anges i landstrategin.

för den fortsatta beredningen av insatser etc. i Ansvaret landstrategins riktlinjer bör helt och hållet enlighet med till biståndsmyndigheterna. Dessa bör i sin tur delegeras regelmässigt delegera ansvaret för insatsernas närmare ut-

formning och deras genomförande till den berörda utlandsmyndigeheten. Den löpande redovisningen av utvecklingssam-

arbetets resultat bör ske i motsatt riktning.

Även tidsaspekten är viktig i landstrategiarbetet. Den tidsåtgången SIDA gör i sitt verkschefsbedömning av som insats beräknas ta åtta månader i beslut är att verkets anspråk. detta ett uttryck för en alldeles för Jag ser som ambitionsnivå i förhållande till vad som bör vara hög SIDA:s uppgift och ansvar i processen.

bör i normalfallet hela det långsik- En landstrategi avse tiga bilaterala biståndet till ett enskilt u-land. Det utvecklingssamarbetets omfattning, såväl absolut svenska och särskilda utrikespolitiska hänsyn i som relativt, bör hur strategin i det enskilda fallet bör övrigt styra gäller såväl strategins innehåll som upputformas. Detta läggningen strategiarbetet. Landstrategin bör även av länder eller en region. kunna omfatta en grupp av

Några förväntningar på antalet landstrategier anges inte i propositionen. Strategierna bör, enligt propositionen, förnyas efter behov, i regel vart tredje år. Min bedömning

mot bakgrund av det nuvarande utvecklingssamarbetet är att sammanlagt ca. 30 landstrategier bör utarbetas och fastställas under perioden 1994-97. Detta innebär sju-åtta nya strategier per år. Mot slutet fyraårsperioden bör av beredskap finnas för att revidera ett antal de först av fastställda landstrategierna.

I propositionen nämns att s.k. landprofiler även fortsättningsvis bör fylla en viktig funktion underlag för som regeringens överväganden rörande samarbete med länder som hittills inte mottagit mer omfattande svenskt bistånd. De landprofiler som utarbetats under år bygger på senare en lägre ambitionsnivå än de landstrategier f.n. är som under utarbetande. Tonvikten i landprofilerna ligger på kartläggning och avstämning olika aktörers insatser av i det enskilda landet.

Frågan om en landprofil eller en landstrategi skall utarbetas bör betingas både av den vikt regeringen lägger vid utvecklingssamarbetet och en bedömning den arbetsinsats av som krävs. Frågan bör därför ställas innan varje nytt landstrategiarbete inleds.

Underlag för regeringens bedömningar ett visst land kan av och bör även komma från olika andra håll. Detta kan ske mer eller mindre löpande genom tillgång till rapporter från t.ex. Världsbanken, FN-organ eller andra givarländer. Det kan också ske genom att regeringen uppdrag ger om särskilda utredningar och analyser förhållandena i av ett visst land. Ett sådant exempel är den översyn det av svenska utvecklingssamarbetet med Mocambique genomförsom des under år 1992 SOU 1992:124. Sådana mer omfattande översyner bör dock så långt möjligt som samordnas med landstrategiprocessen.

särskilt under de första årens Resultatstyrningen kommer, innebära ett omfattande merarbete i introduktionsfas, att förhållande till den hittills tillämpade budgetstyrnings-

formen styrning förutsätter en modellen. Den nya av samtliga berörda inom såväl mobilisering av i princip

regeringskansli som myndigheter.

verksamhetsinformationens kvalitet är Arbetet med att höja denna ingår även ingående en långsiktig process. I mer insatsernas effekter vilka, särskilt inom analyser av kräver flera års sammanhängande utvecklingssamarbetet,

verksamhet.

enligt min mening även bör beaktas gäller En aspekt som ett eventuellt svenskt EGEU-medlemskap. konsekvenserna av bedriver ett omfattande utvecklingssamarbete med EGEU där svenska samarbetet är obefintligt eller u-länder det mindre omfattning t.ex. i Västafrika och endast av perspektivet ett aktivt svenskt deltagande Karibien. I av på biståndsområdet finns det anledning i EGEU-samarbetet tillgång till vissa samlade bistånds- och att ha egna utrikespolitiska bedömningar avseende enskilda länder.

Innehållet i landstrategiprocessens olika steg 6.4

Min slutsats

ansvarsfördelningen i landstrategiarbetet Uppgifts- och bör i normalfallet vara följande:

strategiarbetet inleds genom ett särskilt Det enskilda uppdrag till vissa angivna myndigheter. regeringsbeslut med Utrikesdepartementets avdelning för internationellt - UDU för att arbetet löpande utvecklingssamarbete svarar

samordnas.

Landöversikt på makronivå och redovisning verksamhe- - av ten på insatsnivå utarbetas berörd utlandsmyndighet. av I vissa fall bör även andra organ kunna svara för denna uppgift. Berörda biståndsmyndigheter utarbetat kompletterande analyser av förhållandena på sektornivå mesonivå. Utrikesdepartementet svarar för genomförande intres- - av sentmöte och överläggningar på regeringsnivå med mottagarlandet. Regeringen fastställer landstrategin berörda - och ger myndigheter i uppdrag att ha denna som utgångspunkt vad gäller inriktning och resurser för fortsatt beredning och genomförande av insatser i det aktuella landet. Regeringen informerar löpande på lämpligt sätt riksdagen om landstrategiarbetets resultat och de överväganden som gjorts inom ramen för detta.

Mina överväganden

6.4.1 Inledning

Den avsevärt utvecklade form för redovisning verksamheav tens resultat som resultatstyrningen i allmänhet och landstrategierna i synnerhet vilar på utgörs i grunden de av resultat som uppnåtts på insats- och projektnivå. Ur styrningssynpunkt och som utgångspunkt för djupare analys en är dock dessa resultat otillräckliga.

På motsvarande sätt är redovisningar och föranalyser av hållandena på makronivån ett lands situation sett ur bl.a. samhällsekonomiska, politiska och sociala perspektiv för grova för att styra inriktning och utformning av enskilda biståndsinsatser.

Samtidigt som informationen från insatsnivån bör sammanställas så långt det är möjligt, så måste den kompletteras med information om förhållandena på sektornivå mesonivå.

Sådan information gör det möjligt att bedöma de enskilda utvecklingsbidrag och relevans, samtidigt som insatsernas situation kan relateras till u-landssamhällets sektorns situation i stort.

informationen från de tre nivåerna kan sambanden mellan följande liknelse: För att rätt bedöma illustreras genom förutsättningar skötseln skog kräver för att de som av en växa god avkastning måste man ha olika kunskaper och ge en göra flera samtidiga bedömningar. Förutom att och kunna trädens tillstånd mikronivå, måste undersöka de enskilda utveckling mesonivå och man således även följa skogens miljö skogen makronivå. förhållandena i den som omger inte samtliga dessa faktorer i sitt arbete kan Beaktar man de insatser man vidtar förfelas.

införandet landstrategier har inte redo- I beslutet om av förhållandena på mesonivån behandvisning och analys av är brist. Resultatstyrningen förutsätlats. Detta en stor ingående kunskap vilka faktorer som påverkar utter om enskilda sektorn eller ämnesområdet. Det vecklingen av den också myndigheterna har tydliga riktlinjer för krävs att sektorpolitiken skall tillämpas. Sådana sektorhur policies avseende såväl traditionella sektorer som undervisning och näringslivsutveckling som t.ex. hälsa, tvärfrågor typen demokrati, miljö och kvinnornas av situation bör vara så tydliga att de kan fungera som bedömning vilka insatser som bör genomraster vid av föras och hur de bör utformas.

jag att redovisa min syn på I de följande avsnitten kommer bör utvecklas till att utgöra en hur landstrategiprocessen regeringens resultatstyrning. Landstrategiervital del i bör primärt att öka effektiviteten i nas syfte vara utvecklingssamarbetet. De bör också kunna användas som ett koncentrationen vad gäller de svenska insatmedel att öka tjäna instrument för samordning med serna samt att som andra givare och finansiärer.

Min avsikt är även att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan regering och myndigheter i utformningen denna av del av biståndspolitiken. Jag gör detta att följa de genom olika steg i strategiarbetet som anges i propositionen.

6.4.2 Processens inledning och regeringsbeslut

Det svenska ställningstagandet till att inleda, fortsätta eller avbryta ett utvecklingssamarbete med ett annat land är ett i grunden politiskt beslut.

Ett landstrategiarbete bör därför regelmässigt inledas med ett särskilt regeringsbeslut. Detta bör formellt sett innehålla en beställning landöversikt och resultatav en redovisningar avseende det hittillsvarande svenska utvecklingssamarbetet med det aktuella landet. Regeringen bör i dessa delar ange frågor eller aspekter vilka bör ges en särskild belysning. Beslutet bör möjligt även redovisa om regeringens preliminära långsiktiga bedömning det framav tida samarbetets inriktning. Slutligen bör i beslutet anges en tidplan för det fortsatta arbetet. Den form som används ifråga om kommittédirektiv kan förebild. vara en

Det inledande regeringsbeslutet bör rikta sig till berörd utlandsmyndighet dvs. i första hand ambassaden i det aktuella landet och till de myndigheter i Sverige har som erfarenheter av utvecklingssamarbete med landet.

Med utgångspunkt från största möjliga ändamålsenlighet, behov av särskild expertis och beroende på förhållandena i övrigt bör även andra myndigheter, institutioner och organisationer kunna involveras i arbetet redan på detta stadium. Uppdrag bör även kunna huvudentrepenad ges som till något annat organ, t.ex. SIDA, med uttryckligt krav på samarbete med andra berörda. Detta förfaringssätt bör med fördel kunna etableras som den långsiktigt användbara

i fråga länder där den bilaterala relationen modellen om huvudsakligen ett långsiktigt utvecklingssamarbete avser utpräglad fattigdomsinriktning. med en

vissa särskilda fall bör landstrategiarbetet kunna I genomföras ett särskilt projekt inom UDU, alternativt som kommitté enligt kommittéförordningen. Detta i form av en bör särskilt övervägas för de länder där utvecklingssamaromfattning och bredd samt när det betet är av mycket stor finns ett betydande annat svenskt samarbete eller även mer andra relationer med landet.

6.4.3 Landöversikt och resultatredovisning

syfte bör att redovisa en relativt Landöversiktens vara kvalificerad bedömning landets aktuella situation och av utvecklingsförutsättningar. Redovisningen bör byggas upp ett mesoperspektiv. På utifrån såväl ett makro- som bör samhällsekonomiska, politiska och sociala makroplanet förhållanden behandlas. Utifrån mesoperspektivet bör en förhållanden och problem inom olika för det analys av utvecklingssamarbetet relevanta samhällssektorer svenska redovisas.

Berörda myndigheters uppgifter och deras inbördes ansvarsförhållanden bör tydligt framgå av det inledande regenormalfallet bör jag ser det följande ringsbeslutet. I som och uppgiftsfördelning gälla för utarbetandet av ansvarslandöversikt och resultatredovisning:

Landöversiktens makroavsnitt bör utarbetas av den a. utlandsmyndigheten. Regeringens uppdrag bör även berörda ett för utlandsmyndigheten att kunna utformas som ansvar aktuell landöversikt tillgänglig. I vissa alltid ha en fall, jag redovisat ovan, bör även ett annat organ som uppgift. Detta bör då t.ex. SIDA, kunna ges denna organ samarbeta med den berörda utlandsmyndigheten. nära

b. Landöversiktens mesoavsnitt bör utarbetas av de myndigheter som har ett sektor- eller ämnesansvar inom ramen för utvecklingssamarbete med landet.

c. Resultatredovisningarna bör utarbetas den berörda av utlandsmyndigheten, i nära samarbete med berörda sektoroch ämnesansvariga inom biståndsmyndigheterna.

Arbetet med de första landstrategierna har nyligen

inletts. Ingen landstrategi har heller ännu fastställts av regeringen. Detta gör det svårt att dra bestämda slutsatser om hur ansvarsfördelningen mellan de berörda organen fungerat och om de utarbetade dokumentens kvalitet.

De landöversikter och resultatredovisningar hittills som presenterats inom ramen för landstrategiarbetet ger dock endast begränsad information. Främst beror detta på att resultatredovisningarna på projekt- och insatsnivå fortfarande är relativt outvecklade, vilket f.n. är naturligt. Avsaknaden av analyser tillståndet av inom olika sektorer i de enskilda länderna försvårar ytterligare möjligheterna

att dra slutsatser, grundade på bedömningar relevansav och effektivitetskriterier, enskilda projekts om och insatsers framtida utformning.

6.4.4 Intressentmöte och regeringsöverläggningar med mottagarlandet

Det tredje steget i landstrategiprocessen är enligt propositionen ett s.k. intressentmöte med företrädare för

folkrörelser, enskilda organisationer, näringslivet m.fl. Ansvaret för mötet och dess uppföljning bör åvila UDU.

Landstrateçiprocessens fjärde steg skall bestå av överläggningar på regeringsnivå med det aktuella mottagarlandet. Överläggningarna bör enligt propositionen inte längre

med ett undertecknande av ett avtal utan genom avslutas Memorandum of understanding. upprättandet av ett

intressentmötet och högnivå- Jag har tolkat syftena med hållbarheten i landöveröverläggningarna som en test av resultatredovisningens slutsatesr i kvalitasiktens och hänseende. Jag har i övrigt inga syntivt och politiskt överläggningarnas innehåll punkter på intressentmötets och

och uppläggning.

fastställande landstrategin 6.4.5 Regeringens av

femte och avslutande steg skall ut- Landstrategiprocessens beslut att fastställa strategin. göras av regeringens om få uppdrag till berörda myndig- Beslutet bör formen av ett skall utgöra utgångspunkten för heter om att strategin genomförande insatser i landet samt deras beredning och av bedrivas inom de sektorer och med den att insatserna skall strategin Vidare bör av beslutet inriktning som anger. ekonomiska på sektornivå och för de framgå vilka ramar, åren, myndigheterna har att röra sig inom. kommande

ställningstagande till vilka ekonomiska Regeringens årliga disponera för genomförandet av resurser myndigheterna kan för gällande landstrategin redoinsatser inom ramen den bör också framgå vilka visas i regleringsbrevet. Av detta ställer på återrapportering i myndigheterkrav regeringen

nas årsredovisning.

landstrategi bör således innebära Regeringens beslut om en myndigheter att bereda, genomföra ett uppdrag till berörda När beslutet fattats ligger och följa upp insatser etc. landstrategins genomförande på myndigheterna ansvaret för normalfallet inte återta sin delegaoch regeringen bör i förrän arbetet med nästa strategi inleds. tion

Detta bör innebära att kraven på särskilda regeringsbeslut om enskilda insatser försvinner och att redovisning m.m. sker inom ramen för den ordinarie resultatdialogen mellan regering och myndighet årsredovisning, regleringsbrev etc..

Regeringen bör, enligt propositionen s. 12, också på lämpligt sätt hålla riksdagen löpande underrättad om landstrategiarbetets resultat och de överväganden som gjorts inom ramen för detta. I vilken form detta bäst bör ske bör diskuteras med riksdagens företrädare.

6.5 Regeringens och myndigheternas olika roller

Min slutsats

Regeringens, biståndsmyndigheternas och ambassdernas olika roller och uppgifter i utvecklingssamarbetet bör preciseras. Detta bör komma till uttryck i särskild förordning en som bör innehålla en samlad reglering landstrategiav processen samt former för beslut, genomförande, uppföljning m.m. av olika typer biståndsinsatser. av

Mina överväganden

6.5.1 Regeringen och regeringskansliet

Regeringens ledning av landstrategiarbetet bör enligt propositionen tydligt komma till uttryck i hela den process som leder fram till en fastställd landstrategi. Detta bör särskilt markeras i arbetets inledning och genom att regeringen slutligen fastställer landstrategin.

I likhet med stora delar det övriga av regeringskansliet är de nuvarande förutsättningarna för UDU att tillämpa

principer inte de bästa. Hittills har resultatstyrningens

insatser gjorts i syfte att höja avdelendast begränsade

i detta hänseende. Detta gör bl.a. att ningens kompetens

att genomföra landstrategi- UDU:s faktiska möjligheter

tydliga krav på analys och strategiskt processen med dess

tänkande i dag är kraftigt begränsade.

på insatser i två olika tidsperspektiv. Detta ställer krav

inriktas på bli regeringens främsta På lång sikt bör UDU

för dess biståndspolitiska ställningsberedningsorgan

måste för att klara denna uppgift taganden. Avdelningen

organisatoriskt och kompetensmässigt så att utvecklas både

aktiv beställare, mottagare och den kan fungera som en

förhållande till utlands- och biståndsmyndiganalytiker i

heterna samt andra externa organ.

aktivt engagera sig i ett antal ut- På kort sikt bör UDU

metod- och policykaraktär. Gemensamt vecklingsfrågor av

centrala i långsiktig tillämpför dessa är att de är en

Dessa frågor gäller: ning av resultatstyrningen.

utvecklingssamarbetets långsiktiga Strategiska frågor om kopplingar mellan de biståndsinnehåll, formulering av

resultatstyrningens effektivitetskripolitiska målen och

sammanhängande anslagsfrågor. terier samt därmed

användningen av de Olika StYfmed1en Sambanden mellan och budgetproposition: landstrategierz i regeringens arbete

regleringsbrev och särmyndigheternas årsredovisningar,

skilda beslut.

den i detta betänkande före- En närmare precisering av mellan de olika som bör slagna ansvarsfördelningen organ

landstrategiarbetet, innehållet i de olika medverka i

kopplingar mellan mikro-, meso- och dokumenten, behovet av

makronivåerna bedömningar vilka krav arbetet samt av

ifråga och kompetens inom olika organ. ställer om resurser

Inriktningen av arbetet med avdelningens interna effek- tivitet ekonomiadministrativa rutiner, tidmätning, ärendehanteringssystem, mallar etc..

Jag anser att roll- och uppgiftsfördelningen mellan regeringen, biståndsmyndigheterna och utlandsmyndigheterna ambassaderna bör ges en tydlig formell reglering. Detta gäller bl.a. landstrategiarbetets olika steg samt i beredning, genomförande och uppföljning av olika former av biståndsinsatser. Dessa frågor bör därför regleras i en särskild förordning.

Denna nya förordning bör även innefatta delar dagens av regleringsbrev och förordningen 1984:1132 krediter om för vissa utvecklingsändamål u-krediter. En tydlig och metodologiskt lämplig förebild till en ny förordning finns i förordningen 1987:405 om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. För att markera förordningarnas likartade roller kan min föreslagna förordning t.ex. kallas förordningen om den biståndspolitiska verksamheten.

Mitt förslag påminner således det förslag förs om som fram i betänkandet SOU 1993:1 Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. Där föreslås s. 200 handläggningsordning en eller regelsamling för biståndet, vilken borde fastställas av regeringen och innefatta formerna för beslut, styrning och uppföljning i förhållandet mellan regeringen och myndigheterna.

I kapitel 8 redovisar jag mitt förslag till organisation för detta utvecklingsarbete. Det är viktigt att delar av arbetet bedrivs i nära samarbete med biståndsmyndigheter och utlandsmyndigheter och att det kunnande finns där som verkligen utnyttjas.

6.5.2 Utlandsmyndigheterna

med att integrera utlandsmyndigheterna ambassa- Arbetet i SIDA:s organisation ingående derna och de f.n. biståndskontoren pågår och beräknas vara avslutat vid år 1994. Fullt genomförd kommer integrationen, slutet av propositionen styrnings- och samarbetsformer i enligt om biståndet, innebära bättre samordning av de svenska att en relationerna med de aktuella länderna samt möjligheter effektivare resursutnyttjande i biståndet. till ett

är angeläget att de nya utlandsmyndigheterna till- Det och uppgifter understödjer och tydliggör delas roller som integrationens syften. Samtidigt bör heller inte det mer symboliska värdet, att Konungariket Sveriges samtliga handhas officiell företrädare på hög relationer av en nivå, underskattas mottagarlandets perspektiv. ur

Integrationen markerar även en samlad syn på svenskt utvecklingssamarbete med det aktuella landet. Det är inte längre del samarbetet som har permanenta föreblott en av trädare i landet. Den nya myndigheten skall tillgodose hela utvecklingssamarbetets behov av närvaro.

effektivitetsskäl och i linje med resultatstyrningens Av på verksamhetsinformation bör utlandsmyndighehöga krav och befogenheter vidgas och preciseras. ternas ansvar

hos de svenska myndigheterna för genomförandet av Ansvaret utvecklingssamarbetet det kommer till uttryck i insatw som projekt bör regelmässigt åvila den berörda utser och innebär i många fall en förändring landsmyndigheten. Detta förhållande till dagens ansvarsförhållanden. I utlandsi uppgift bör ligga att träffa avtal med berörmyndighetens institutioner, organisationer etc. i mottagarlandet och da konsulter etc. samt att löpande följa och rapportera med genomförande. Dessa uppgifter hänger nära om insatsernas

samman med de uppgifter jag i det föregående föreslagit för utlandsmyndigheternas del i landstrategiarbetet.

I det löpande arbetet bör utlandsmyndigheten rapportera

och presentera resultatredovisningar och annat material för UD och hemmamyndigheterna inom för landstrateramen giarbetet. På liknande sätt bör utlandsmyndigheterna

löpande rapportera till berörda biståndsmyndigheter om utvecklingen inom olika sektorer.

De formella förutsättningarna för en delegering av ansvaret för olika insatsers genomförande finns såvitt jag kan bedöma redan i dag genom förordningen 1992:247 med instruktion för utrikesrepresentationen IFUR. IFUR reglerar utlandsmyndigheternas uppgifter, organisation m.m. och i dess 7 § behandlas det internationella utvecklings-

samarbetet. Paragrafen lyder i sin helhet:

Beskickningar i länder med vilka Sverige har bilateralt utvecklingssamarbete skall på begäran av Styrelsen för internationell utveckling SIDA, Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BITS, Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd SWEDECORP och Styrelsen för u-landsforskning-SAREC vidta åtgärder som följer av avtal mellan Sverige och utvecklingslandet ifråga eller i övrigt faller inom som dessa myndigheters behörighetsområden. Beskickningarna skall på begäran tillhandahålla sådan information som behövs för dessa myndigheters verksamhet.

När paragrafen infördes i IFUR den l juli 1992 upphävdes

motsvarande formuleringar i biståndsmyndigheternas instruktioner.

I nu gällande förordningar med instruktioner för SIDA och

SAREC finns även en likalydande formulering myndigheom ternas möjligheter att delegera beslut till utlandsmynen dighet:

SIDASAREC får överlämna åt en utlandsmyndighet på SIDA:sSAREC:s vägnar avgöra ärenden som är att sådana att de inte behöver prövas av sIDA:s SAREC:s styrelse eller generaldirektör.

regleringsbrevet för budgetåret 199394 ges samtliga I bistândsmyndigheter rätt att uppdra åt berörd utlandsmynpå myndighetens vägnar ingå avtal med annan dighet att stat eller internationell organisation om insats eller rätt, liksom formuleringarna ovan i SIDA:s bidrag. Denna instruktioner, är att betrakta som en direkt och SAREC:s avspegling av IFUR 7 §.

Även frågor slag bör regleras i den förordning om av detta biståndspolitiska verksamheten som jag tidigare föreden slagit.

utlandsmyndigheter ambassader och biståndskon- Vid dagens finns i viss utsträckning redan ansvaret för dessa tor att utföra dem. Jag återkommer i uppgifter och kompetensen med min bedömning vilka krav de nya uppgifkapitel 7 av kommer att ställa på kompetens etc. terna

6.5.3 Biståndsmyndigheterna

närmare organisation på Frågor om utvecklingssamarbetets förvaltningsmyndighetsnivå behandlar jag senare kapitel skall jag behandla de allmänna föränd- 7. I det följande ringar biståndsmyndigheternas roller som jag anser av nödvändiga.

Utgångspunkten för min bedömning av biståndsmyndigheternas regeringen så långt det är möjligt tillämpar roll är att redan i dag finns att till dessa delegera det utrymme som löpande verksamheten och dess ekonomiska styrningen av den innehåll. Delegeringen bör bygga på en klar policy och

gälla oavsett vilken myndighet det gäller. Delegering bör ske successivt i takt med att system för återkommande resultatredovisning införs.

Med utgångspunkt från den av regeringen fastställda landstrategin bör ansvaret för den fortsatta beredningen av insatser etc. delegeras till biståndsmyndigheterna. Dessa bör i sin tur delegera ansvaret för insatsernas närmare utformning och deras genomförande till utlandsmyndigheterna. När landstrategin fastställts bör således inte något ytterligare beslut fattas av regeringen eller krav ställas på underställning av beslut eller ges andra riktlinjer av ad hoc-karaktär. De enda riktlinjer som regeringen lämnar till myndigheterna bör vara de som ges i beslut fastom ställande av landstrategi samt i eventuella riktlinjer för verksamheten inom vissa sektorerämnesområden.

Historiskt har SIDA, den äldsta och i dag resursmässigt helt dominerande biståndsmyndigheten, ett mycket väl utvecklat kunnande på makronivån, såväl eget som genom samarbete med olika forskningsinstitutioner. Myndighetens interna styrprocess är i hög grad projektorienterad vilket innebär att det också på denna nivå finns ett stort kunnande, även om det hittills funnits stora svagheter när det gällt att redovisa resultaten.

Resultatstyrningsmodellen kräver emellertid kunskap även på nivån mellan dessa. Den förutsätter ett konkret kunnande om vilka faktorer som påverkar utvecklingen den sekav tordet ämnesområde inom vilkent är verksam och den man förutsätter också att man har utvecklat riktlinjer för tillämpningen av sektorpolitiken. Riktlinjerna måste vara så tydliga att de kan fungera som raster vid bedömning av vilka insatser som skall genomföras och hur de bör utformas.

För biståndsmyndigheterna, och UDU, är detta ett område som på kort sikt kräver ett omfattande utvecklingsarbete

tänkta styrmodellen skall fungera. Exempelvis för att den gäller detta ämnesområden som demokratisk utveckling och rättigheter. Inom framför allt dessa områden är mänskliga i samarbete med biståndsmyndet nödvändigt att även UDU, sig i arbetet med att utveckla och digheterna, engagerar konkretisera riktlinjerna.

För innebär införandet av landstrategier att myndig- SIDA förändras så att kraven på sektorhetens interna arbete ökar på bekostnad landkunnandet. Det kunnande kunnande av är förknippat med dessa roller är bara delvis kopplat som förhållandena i enskilda u-länder. Det är snarare så till är minst lika beroende av t.ex. den teknisatt kunnandet vetenskapliga och samhälleliga utvecklingen på svensk ka, hemmaplan.

frågor, liksom den närliggande frågan om vad som är Dessa behandlades nyligen av SIDA:s inter- SIDA:s kärnkunskap, organisationsöversyn juni 1993. Enligt denna är na längre det dominerande kravet på en ämneskunskap inte sektorhandläggare. Ämneskunskapen kan hämtas utanför mynframhålls SIDA-handläggarens förmåga digheten. Istället större sammanhang, att förstå att sätta in insatser i ett institutionella krav, att kunna bedöma statens respektive roll Samtidigt måste myndigheten, enligt marknadens osv. utredningen, kunna uppmärksamma och ta till sig kunskaper

ligger i verksamhetens frontlinje. som

i riktning mot tydligare sektor- och Förskjutningen en för myndigheterna kommer också till utämnesexpertroll i sektoranalyser och -strategier ges en tydlig tryck att i landstrategiarbetet. För att klara den nya rollen roll måste myndigheterna utveckla sina interna styr- och uppföljningssystem på mesonivån. Dessa system för sektoranabör innehålla definitioner och kriterier som möjliglyser den aktuella sektorns utvecklingsförutsättgör analys av ningar och vilka krav detta ställer utformningen av

biståndsinsatserna. Vidare bör existerande policydokument

på sektornivå utvecklas till nivå där en de kan fungera direkt styrande för formulering insatserna av inom sektorn.

Parallellt måste bistånds- och utlandsmyndigheterna prioritera arbetet med att formulera mätbara mål och konkreta resultatmått för samtliga insatser och projekt. I dagsläget uppgår antalet sådana till drygt 3.000 inom det bilaterala utvecklingssamarbetet. Det är således långett siktigt arbete som lika fullt måste genomföras om styrningskedjan, från enskild insats till Sveriges bilaterla utvecklingssamarbete i sin helhet, skall kunna upprätthållas. Inga aggregerande redovisningssystem kan hållas levande om de inte försörjs med information från alla delar av verksamheten.

6.6 Biståndsmyndigheternas ledningsformer

Min slutsats

En avveckling av biståndsmyndigheternas styrelseinstitutioner är fullt möjlig om kraven på politisk insyn i utvecklingssamarbetet även fortsättningsvis beaktas.

Om biståndsmyndigheterna omvandlas till enrådighetss.k. verk bör regeringen inrätta och utse ledamöter i två särskilda beslutsorgan knutna till berörda myndigheter. En sådan särskild beslutsform bör införas ifråga om u-krediter och stöd till svensk u-landsforskning.

Mina överväganden

6.6.1 Inledning

I regeringens direktiv för mitt arbete framhålls att biståndsmyndigheternas ledningsformer är en viktig komponent i frågan om styrningen biståndet. Till för av grund

ledningsformer ligger dels de generella lednuvarande inom statsförvaltningen, dels de ningsprinciper som finns deltagande etc. specifikt finns inom behov av kunskap, som

biståndet.

förvaltningsmyndigheternas ledningsformer har Kommittén om 1993:58 Effektivare ledning i statliga i betänkandet SOU prövat principiella frågan om myndigheter, nyligen den statliga myndigheter. Detta har skett bl.a. styrelser i bakgrund att såväl styrelse som verkschef utses av mot av möjligheterna för regeringen att utregeringen samt att kräva ansvar bör klarläggas.

regeringens direktiv beakta denna kommit- Jag skall enligt i mina överväganden och förslag tés principiella förslag biståndsmyndigheternas styrelsers uppgifter, sammanom sättning etc.

frågor biträtt mig med kartlägg- Statskontoret har i dessa

ningar, intervjuer m.m.

gällande generella principer 6.6.2 Nu

för de statliga förvaltningsmyndigheternas nuva- Motiven 1980-talet två rande ledningsformer belystes under av Förvaltningsutredningen SOU 1983:39 och utredningar, Verksledningskommittén SOU 1985:40, vilka föregick

statsmakternas beslut år 1987.

gällande generella principer för ledningen av de stat- Nu förvaltningsmyndigheterna fastställdes av riksdagen liga s.k. verksledningsbeslutet prop. 1987 genom det 198687:29, rskr. 198687:226. 198687:99, bet.

i myndigheterna normalt skall Beslutet innebär att det vid sidan myndighetschefen. Styrelfinnas en styrelse av skall sammansatt huvudsakligen av personer som sen vara

SOU l994:19 81

inte är anställda i myndigheten. Ansvarsfördelningen innebär att myndighetschefen är ansvarig inför regeringen för myndighetens verksamhet. Styrelsens uppgift är öva inatt syn i verksamheten och att besluta i vissa särskilt angivna frågor framgår verksförordningen som av 1987:1100 och av respektive myndighets instruktion.

Med ändring av verksledningsbeslutet beslöt riksdagen år 1992 prop. 1991922123, bet. 199192:KU36, rskr. 199192:305 att intresserepresentationen skulle slopas i vissa statliga myndigheters styrelser, främst inom arbetsmarknadsområdet. I propositionen anfördes det att var avgörande för en effektiv och väl fungerande förvaltning att den styrs utan hänsyn till organsiationers eller andra gruppers särintressen. Intresserepresentationen borde få komma till uttryck på annat sätt, t.ex. att rådgigenom vande organ eller referensgrupper knyts till myndigheten, något som också ansågs värdefullt för vara andra typer av myndigheter.

6.6.3 Förslagen från Kommittén förvaltningsom myndigheternas ledningsformer

Den utredning som senast behandlat frågorna de statliga om myndigheternas styrelser m.m., Kommittén förvaltningsom myndigheternas ledningsformer, redovisade i juni 1993 sina förslag i betänkandet SOU 1993:58 Effektivare ledning i statliga myndigheter. Betänkandet remissbehandlades under hösten 1993.

Kommittén föreslår i betänkandet bl.a. följande:

Enrådighetsverk bör huvudmodell för ledning - vara av de centrala förvaltningsmyndigheterna.

Myndigheterna bör själva få besluta om inrättande och sammansättning av rådgivande Det gäller rådgivorgan.

för allmänt stöd till myndighetschefen och ningsorgan för särskilda frågor. expertorgan

bör för den enskilda myndigheten pröva, om Regeringen särskilda skäl motiverar att myndigheten det finns som

leds av en styrelse.

myndighet med styrelse bör denna ha ett totalt - I en

ansvar för verksamheten.

chef bör självskriven ledamot i sty- Myndighetens vara i allmänhet också vara styrelsens ordförande. relsen och

Styrelseledamöterna bör utses mot bakgrund av styrelsens för ledningen myndigheten. De bör bli väl informeroll av rade sitt uppdrag. Suppleanter bör inte utses. om

skäl för allmän avveckling av styrelser i statliga Som en förvaltningsmyndigheter framhåller kommittén följande.

ökad delegering befogenheter till myndigheterna Genom av anslagsframställningen knutits hårdare till verksamhehar och årsredovisningen givits en stor betydelse i regeten ringens mål- och resultatstyrning av myndigheternas verk-

Styrelsens blir därmed oklart. oklarhet om samhet. ansvar för årsredovisningen medför också oklarhet om ansvaret för åtgärderna efter revision. Även vissa andra ansvaret såsom den ökade internationaliseringen och förändrad skäl verksamhetsinriktning hos myndigheterna talar, enligt

kommittén, mot styrelseformen.

Kommittén anför att avgörande för om en myndighet skall ha

styrelse bör att styrelseformen anses vara effeken vara för myndigheten. Avgörande bör också vara att regetiv finner det ändamålsenligt att lägga ansvaret för ringen ledningen myndigheten på ett kollektivt organ, som en av i stället för på en enrådig myndighetschef. styrelse, Kommittén på ett motiv för att överväga styrelpekar par nämligen myndigheten har ett stort finanseformen, om

siellt ansvar, omfattande garantiåtaganden för staten eller andra insatser som kan innebära betydande framtida förpliktelser. Styrelsens ledamöter bör utses mot bakgrunden av styrelsens roll att leda verksamheten.

Av biståndsmyndigheterna är det endast SIDA på som anmodan har yttrat sig över kommitténs betänkande. SIDA delar inte kommitténs bedömning och avstyrker dess huvudförslag med enrådighetsverk. Enligt SIDA underskattar kommittén den speciella form av insyn och förankring som ges genom systemet med lekmannastyrelser. Detta gäller inte minst SIDA, vars verksamhet bedrivs utanför landets gränser. SIDA anser att styrelsen bör behållas med den nuvarande blandade rollen av att vara beslutsfattande och rådgivande. SIDA framhåller att de rådgivande verkschefen organ själv skulle kunna inrätta inte kan ersätta en av regeringen utsedd styrelse.

SIDA ansluter sig till kommitténs förslag, i det fall styrelser inrättas, om parlamentarisk representation i styrelsen, vilket medför både insyn och viss förankring av verksamheten.

6.6.4 Biståndsmyndigheternas styrelser i dag

I respektive bistândsmyndighets instruktion vilka anges typer av ärenden som skall behandlas av myndighetens styrelse. Följande uppgifter ligger i dag på styrelserna:

BIT§ 1. Verksamhetens inriktning och omfattning i olika samarbetsländer. 2. Enstaka insatser i länder som inte tidigare fått stöd från BITS. 3. Större u-krediter. 4. Viktigare frågor om BITS organisation och arbetsformer. 5. Avtal med internationella finasieringsinstitutioner och andra internationella organisationer.

SAREC

1. Forskningsärenden. för och sammansättning av de vetenskapliga refe- 2. Mandat för SAREC:s stöd till svensk u-landsforskrensgrupperna ning.

SWEDEQORP

inriktning och omfattning samt större 1. Verksamhetens insatser i enskilda samarbetsländer. Riktlinjer för samverkan mellan myndigheten och Swed- 2. fund International AB. Viktigare frågor SWEDECORP:s organisation och 3. om arbetsformer. regeringen behöver för att ta ställning 4. Underlag som omfattningen och inriktningen av verksamhetens olika till delar.

SIDA

instruktion inte några särskilda frå- I myndighetens anges för styrelsen utöver vad som framgår av verksförordgor ningens 13 §.

Biståndsmyndigheternas styrelser kan i dag sägas ha fyra

huvudsakliga roller.

innebär beslutande roll. Styrelsen skall Den första en beslut i vissa frågor som preciserats i myndighetens fatta instruktion respektive angivits i verksförordningen

1987:1100. Enligt verksförordningens 11 § skall styrel-

pröva myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och sen om överensstämmelse med verksamhetens syfte. I 12 § sägs i myndighetens chef och föreslå att styrelsen skall biträda

de åtgärder styrelsen finner motiverade. Vidare denne styrelsen enligt 13 § fatta beslut dels om myndigheskall anslagsframställning och årsredovisning, dels i antens Riksrevisionsverkets revisionsberättelser och ledning av dels sådana föreskrifter som riktar revisionsrapporter, om sig till enskilda, kommuner eller landstingskommuner.

Den andra rollen är rådgivande att styrelsen skall genom utgöra ett kvalificerat rådgivande åt verkschefen. organ Initiativ till rådgivning kan komma från såväl styrelseledamöter som verkschefen.

Den tredje rollen är av kontrollerande och granskande karaktär. Styrelsen skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och att detta sker i överenskommelse med de syften som uppställts för verksamheten.

Den fjärde rollen är den informativa. Den innebär att myndigheten för ut information till styrelsen som denna behöver eller kan komma att behöva inför sina överläggningar och ställningstaganden eller som på annat sätt är väsentlig för styrelseledamöterna.

Styrelserna håller som regel sex till åtta sammanträden per år och hur deras uppgifter fördelar sig på de olika rollerna enligt ovan kan utläsas ur styrelsernas protokoll.

Tabell 6.2. Ärenden behandlade biståndsmyndigheternas av styrelser under perioden den 1 juli 1991 den 31 oktober - 1993, fördelade på ärendenas art.

SWEDE-

S:a antal ärenden 239 94 15 147

Redovisningen vid handen att nära hälften av det samger ärenden har behandlats biståndsmyndiglade antalet som av styrelser under perioden har varit av beslutande heternas över 70 procent styrelseärendena hos SAREC är art. av beslutsärenden, medan dessa utgör en mycket begränsad del de ärenden kommer upp på SIDA:s styrelsebord. I av som intar i stället ärenden av rådgivansIDA:s styrelsearbete de karaktär dominerande ställning. Till ärendegruppen en rådgivning här också förts diskussioner som vid tillhar fället inte utmynnat i beslut.

samtliga biståndsmyndigheter är informationen till Inom ett viktigt inslag och utgör minst en fjärdedel styrelsen respektive styrelses ärendemängd. Den informativa av rollen innebär bl.a. att styrelseledamöter fungerar som informatörer utåt, dvs. verkar som myndighetens ambassadörer än att ledamöterna är mottagare av informasnarare tion för sina ställningstaganden.

6.6.5 Styrelsernas sammansättning

Varje biståndsmyndighet har i dag en styrelse utsedd av regeringen. I samtliga styrelser ingår myndighetschefen generaldirektören. Ordförande i SIDA:s styrelse är verksi övriga myndigheters styrelse har ordföranden chefen, hämtats utanför organisationen.

styrelser ingår partiföreträdare. Dessa är I samtliga fyra fall riksdagsledamöter. I styrelserna för i de flesta och SWEDECORP ingår också företrädare för BITS, SAREC regeringskansliet. I var och en av dessa myndigheters ingår representant för UD:s avdelning för styrelse en internationellt utvecklingssamarbete UDU.

Styrelsernas sammansättning redovisas översiktligt i

följande figur.

Tabell 6.3. Ledamöter i biståndsmyndigheternas styrelser samt fördelningen mellan riksdagsledamöterpartiföreträdare, tjänstemän i regeringskansliet och övriga.

Totalt Riksdag Regerings- Övriga antal partier kansliet UDU BITS ll 2 fp, S 4 1 4

SAREC 12 3 C,fp,S 1 1 B inkl ordf.

SIDA 12 5 C, fp, 6 kds, s, m SWDECORP 9 2 S, m 2 1 4

6.6.6 Styrelser i biståndsmyndigheterna

Redan inledningsvis vill jag framhålla att jag att anser de skäl som framförts av Kommittén förvaltningsmyndigom heternas ledningsformer för en allmän övergång till enrådighetsverk även är tillämpliga på biståndsförvaltningen.

Styrelsefrågan avseende biståndsmyndigheterna har senast berörts i betänkandet SOU 1993:1 Styrningsoch samarbetsformer i biståndet. Utredningen kommenterar frågorna om styrelsernas ansvar och uppgifter samt om regeringskansliets representation respektive parlamentarisk representation i biståndsmyndigheternas styrelser. Utredningen ansluter sig därvid till den tidigare Biståndsorganisationsutredningens synpunkter och föreslår att antalet representanter för regeringskansliet i BITS styrelse minskas.

Mot bakgrund av riksdagens s.k. verksledningsbeslut år 1987, förslagen i betänkandet SOU 1993:58 Effektivare ledning i statliga myndigheter, en genomgång styrelseav protokoll samt intervjuer med styrelseordföranden och

vid biståndsmyndigheterna som genomförts i min verkschefer i följande konsekvenserna för utredning redovisar jag det på myndighetsnivå inom biståndsförledningsorganisationen styrelse respektive enråvaltningen, om regeringen väljer huvudmodell för statliga förvaltningsmyndighetsverk som

digheter.

angeläget att, oavsett om styrelse- Jag bedömer det som väljs, fortsatt slå modellen eller enrådighetsmodellen biståndsfrågornas förankring i riksdagen och hos vakt om syfte att dels vidmakthålla det politiska partier i och kunskapen biståndet i biståndspolitiska intresset om samhället, dels tillförsäkra den politiska det svenska representationens insyn i biståndsförvaltningen. I det det att föra ut information senare fallet handlar mera om till riksdagen än att föra in informafrån myndigheterna Riksdagsledamöternas uppgift är tion till myndigheterna. å sidan tillföra myndigheterna allsidighet också att andra till biståndsfrågornas beredning.

intresseorganisationerna är lika väsent- Förankringen hos från dessa bl.a. tillföra myndigheten erfarenlig för att från det praktiska biståndsarbetet. heter

departementstjänstemän som ledamöter Frågan om behovet av biståndsmyndigheternas styrelser har aktualiserats i i Det har ibland framförts att det av rent olika sammanhang. skäl kan tveksamt att ansvarigt departeprincipiella vara företrätt i biståndsmyndighets styrelse med ment är en vittgående beslutsbefogenheter. I vilken egenskap dess regeringskansliets företrädare i styrelsen Är det sitter för regeringen eller för det ansvariga som representant Knappast för någondera parten. Eller är fackdepartementet ledamot i styrelsen genom sin personliga tjänstemannen frågor ställs här pekar mot eventuella kapacitet De som jävsfrågor bör uppmärksammas vid förordnande av stysom har hävdats att det naturligtvis kan relseledamöter. Det vid styrelsens sammanträden ha omedelvara praktiskt att

bar tillgång till en departementstjänstemans inlägg. Denne blir en värdefull informationsbrygga mellan styrelsen och departementet. Sammantaget gör detta att frågan styrelom seledamöter från regeringskansliet bör övervägas noga.

En fungerande resultatstyrning av biståndsmyndigheternas verksamheter kräver enligt min mening såväl tydliga styrsignaler från regeringens sida vad gäller verksamhetens innehåll klara och styrformer. gör som ansvars- Detta att styrelserna, med nuvarande uppgifter och sammansättning, kommer att få en oklar mellanställning i styrkedjan riksdag regering myndighet. - -

Frågorna om behoven olika formerna extern medverkan av av i biståndsmyndigheternas ledning bör därför jag som ser det i första hand ställas med utgångspunkt från vilka bedömningar som behöver göras i besluten rörande utvecklingssamarbetets olika sakfrågor. Att myndigheterna behöver kommunicera med sin omvärld är en självklarhet. Att särskild kompetens och utanförstående bedömningar ofta behöver tillföras likaså. Detta är dock något annat än att låta utanförstående delta i myndighetens beslut. Finns det frågor i vilka det ligger ett betydande egenvärde i en direkt extern medverkan i beslutet, t.ex. starka legitimitets- eller delaktighetsskäl, bör en särskild beslutsordning-form i dessa frågor införas.

Biståndspolitikens särskilda behov förankring i det av svenska samhället är en fråga av betydligt större vikt än att läggas på en enskild biståndsmyndighet. Det är en angelägenhet för regeringen att finna former för hur solidariteten med och det direkta svenska deltagandet i u-ländernas utveckling kan utvecklas. Frågan inbegriper betydligt mer än styrelser i de statliga för organ som svarar biståndspolitikens genomförande.

Enrådighetsmodellens konsekvenser översatta till dagens biståndsmyndigheters ledningsorganisation är inte särskilt

genomgripande. De ärenden vari samtliga styrelser nu dvs. anslagsframställning, årsredovisning och beslutar, anledning revision, förutsätts ingå i åtgärder med av respektive verkschefs beslutsbefogenheter. Detta gäller insatsärenden styrelserna i dag beslutar om. I även de som ärendetyper, för vilka jag redogör särskilt i det vissa bör dock särskilt beslutsordning-form inföljande, en föras.

enrådighetsverk öppnar också möjligheterna Principen med rådgivande karaktär. Sådana bör knyatt inrätta organ av verkschefen. Avsikten med rådgivande organ är tas till till att förankra biståndet hos och dels att medverka sprida information till politiska partier, riksdagen och intresseorganisationer inom biståndssfären, dels vara kvalificerade överläggningar och rådgivning forum för biståndfrågor myndighetens ansvarsområde. avseende inom

att ett sådant råd bör knytas till SIDA. Rege- Jag anser rådets ledamöter, bland vilka bör ingå ringen bör utse företrädare för riksdagspartierna och olika intresseorganisationer inom biståndssfären. Det bör i sammanhanget rådet även bör uppgifter inom det multiövervägas om ges laterala utvecklingssamarbetet.

vissa bistândsfrågor 6.6.7 Krav på särskild hantering av

på min i föregående Behandlingen i detta avsnitt bygger redovisade generella bedömning att ingenting talar avsnitt biståndsmyndigheterna i framtiden leds av enrådiemot att verkschefer i det fall regeringen skulle lägga fast ga huvudprincip för förvaltningsmyndigheternas detta som en ledning.

U-krediter

Jag har konstaterat att u-kreditfrågorna utgör ett betydande inslag i BITS styrelsearbete, cirka 40 % av styrelsens ärenden gäller u-krediter. Ofta är dessa ärenden mycket stora och komplexa till sin natur. Flera parter och aktörer svenska företag, företag och myndigheter i mottagarlandet, andra biståndsorgan och finansieringsinstitutioner m.fl är ofta involverade. Den tid åtgår för som berednings- och förhandlingsarbete uppgår inte sällan till cirka ett år.

Även tid efter det beslut har fattats en kan vissa justeringar i avtalet behöva göras. Huvuddelen u-krediterna av uppgår till mellan 20 och 200 miljoner kronor. några få I fall förekommer u-krediter överstigande 500 miljoner kronor. Sådana krediter underställs ofta olika skäl av regeringen för beslut.

U-kreditärendena utgör beloppsmässigt knappt hälften, cirka 40 %, av BITS verksamhet. När det gäller antal beslut utgör de endast en liten del verksamheten, 10-20 av ärenden per år jämfört med 200-300 ärenden år för per vardera tekniskt samarbete och östeuropasamarbete. I dag beslutar generaldirektören om u-krediter till ett upp belopp av ca. 75 miljoner kronor i ett enskilt ärende. Beslut om u-krediter över denna beloppsgräns fattas av styrelsen, som också avgör principiellt viktiga frågor. Vissa beslut underställs, som sagts, regeringen för prövning.

I ett enrådighetsverk blir myndighetens högsta chef den beslutande nivån. I fråga BITS nuvarande verksamhet om skulle detta innebära att generaldirektören ansvarar för besluten i samtliga ärenden. Med hänsyn till att ärenden rörande större u-krediter kan innebära långsiktiga kreditåtaganden för svenska staten och uppgå till betydande

kredit på något hundratal miljoner kronor finns belopp - särskilt organ till myndigheten för det skäl att knyta ett motsvarande ordning bör också beslut i sådana ärenden. En för de s.k. villkorslån som SWEDECORP i dag svarar gälla för.

bakgrund bör enrådighetsmodellen beträffande Mot denna villkorslån kompletteras med ett säru-krediter och s.k. kollektivt sammansatt för beslut i större skilt organ sådana ärenden.

särskilt beslutsorgan med utomstående ledamöter, som Ett med nödvändig sakkunskap och erfarenhet inom kan bidra området, bör därför knytas till den för dessa stödformer myndigheten. Mandatet för detta organ, som kan ansvariga benämnas U-kreditdelegationen, bör fastställas av regei myndighetens instruktion eller genom annat ringen Delegationens ledamöter, fem till sju till antabeslut. bör tillsättas regeringen. Verkschefen bör vara let, av delegationens ordförande.

U-landsforskning

uppdrag till SAREC innebär att myndigheten Regeringens sig till såväl u-länder som internationella och vänder forskningsinstitutioner. SAREC kan härvid sägas ha svenska två roller, inriktad på internationellt utveckolika en och finansiär av svensk u-1andslingssamarbete en som sistnämnda rollen är myndigheten mest att forskning. I den svenskt forskningsråd med uppgift att jämställa med ett fördela medel till forskningsinstitutioner och särskilda

forskningsprojekt.

Kommittén förvaltningsmyndigheternas ledningsformer om betänkande SOU 1993:58, att särskilda skäl anför i sitt för ha styrelse kan anses föreligga för bl.a. mynatt en beviljar bidrag till olika forsknings- eller digheter som

utvecklingsinsatser och då med huvuduppgift att besluta i enskilda ärenden. Kommittén framhåller att ett alternativ kan vara att myndigheten har ett beslutande i form organ av särskild nämnd eller delegation. Om kommitténs syn appliceras på de nuvarande stöden till svensk u-landsforskning innebär detta att den ansvariga myndigheten antingen bör ha en styrelse eller ett särskilt kollektivt organ som fattar beslut i dessa ärenden.

Om enrådighet införs bör det inom myndigheten finnas en forskningsstödsnämnd med ansvar för beredning och beslut om det svenska forskningsprogrammet, dvs. de biståndsfinansierade stöden till svenska forskare och forskningsprojekt. Nämndens uppdrag, sammansättning och mandattid bör avgöras av regeringen. Nämnden bör till sig kunna knyta olika grupper, vars uppgifter bör överensstämma med de som SAREC:s nuvarande vetenskapliga referensgrupper har.

Med enrådighetsmodellen blir verkschefen högsta beslutande nivå. som stöd bör verkschefen rådgivande ha ett organ med uppgift att ge råd i kvalificerade forskningspolitiska frågor. En viktig uppgift för organet bör vara att medverka i utarbetandet av sektor-, ämnes- och disciplinövergripande bedömningar och perspektiv avseende forskningens och den högre utbildningens roll i utvecklingssamarbetet och betydelse för u-ländernas utveckling.

6.7 Anslagsstruktur

Min slutsats

Bistândspolitikens inriktning och innehåll bör på ett tydligt sätt komma till uttryck i anslagsstrukturen. Riksdagens och regeringens styrning bör komma till tydliga uttryck i anslagens benämningar, indelningen i anslagsposter, mål- och ändamålsbestämningar samt de villkor som kopplas till dispositionen av anslagen.

Mina överväganden

6.7.1 Sakanslag och förvaltningsanslag

och regeringens styrning av myndigheterna bör, Riksdagens jag utvecklat i tidigare avsnitt, innebära att fokus som inriktas på den genomförda verksamhetens resultat. För att få genomslag måste regeringens styrning innebära en tydlig mellan verksamhetens mål, faktiska och förväntade koppling resultat samt tilldelning av resurser. Anslagsstrukturen samlat uttryck för kraven på effektivitet och bör ge ett för möjligheterna att tydliggöra biståndspolitikens

inriktning.

Biståndssektorns anslagsstruktur under den senaste tjugoårsperioden präglas av uppdelningarna i bilateralt och multilateralt utvecklingssamarbete samt i kostnader för sakverksamhet och myndigheternas förvaltning. Anslagsstrukturen är ett de tydligaste uttrycken för den av budgetstyrning präglat biståndet. som

uppfattning är att de som ställs till förfo- Min resurser gande för utvecklingssamarbete måste ses i ett gemensamt sammanhang. Möjligheterna att använda medlen mer effektivt är direkt beroende möjligheterna till analys av verkav innehåll. Betraktat på detta sätt utgör alla samhetens anvisats för att bereda och genomföra riksresurser som uppdrag verksamhetsmedel, oavsett om de rubricerats dagens eller förvaltningsanslag. Detta synsätt bör därsom sakför få anslagsmässiga konsekvenser.

Statsförvaltningens tillämpning av resultatstyrning bygger på önskemål effektiv verksamhet och krav på ett om en mer effektivt utnyttjande tilldelade resurser. Detta är av också bärande tanke i regeringens direktiv för mitt en utredningsarbete. Mina överväganden ovan om styrningen av biståndets inriktning är ägnade att bidra till en ökad

effektivitet. Effektiviteten kan enligt min mening också förbättras genom att förändra formerna för hur resurser tilldelas biståndsförvaltningen. Den delegering av ansvar till myndigheterna som ligger implicit i resultatstyrningsmodellen bör därför även innebära att den nuvarande anslagsmässiga uppdelningen i verksamhets- och förvaltningsmedel på sikt upphör.

Grundläggande förutsättning här, liksom inom andra delar av det nya styrsystemet, är att såväl regeringskansliet som myndigheterna utvecklar sin verksamhetsredovisning. Denna måste möjliggöra uppföljning effektiviteten av i verksamhetens alla olika delar, inklusive vilka resurser som använts för utvecklingssamarbetets förvaltning i olika organisatoriska led.

Detta kan också innebära att avsevärt större tydlighet en uppnås ifråga om konsultanvändningen. I dag är biståndsförvaltningens utnyttjande konsulter totalt av sett mycket omfattande och finansieras i det närmaste uteslutande med sakanslagsmedel. Den absoluta huvuddelen konsulterna av anlitas för insatser i olika led insatsernas av genomförande, men konsulter utför även uppgifter ligger som nära myndigheternas kärnverksamhet.

6.7.2 Anslag för bilateralt respektive multilateralt utvecklingssamarbete

En större flexibilitet i användningen tilldelade medel av bör också innehålla anslagstekniska lösningar gör som uppdelningen i bilateralt och multilateralt bistånd mindre skarp.

Såväl det bilaterala det multilaterla utvecklingssamsom arbetet innehåller betydande inslag stöd till insatser av på sektor- eller ämnesnivå. Delar stöden till av FN-organen är för en utanförstående betraktare till i synes

ämnesinsatser t.ex. flyktingstöd första hand sektor- och

familjeplanering IPPF och miljöinsatser genom UNHCR, genom

organ. de bilaterala anslaett flertal olika Inom genom ändamål. Katastrofbiståndet, finns också motsvarande gen är också sådan jag kommer att behandla, en vilket senare

biståndsform.

till stor del även ur rege- Sett ur främst riksdagens, men

styrningsperspektiv måste verksamhets- och ringens, en

primärt grundad på vilken kanal anslagsuppdelning

många gånger förefalla konstbiståndsresurserna förmedlas

kapitel framhållit behoven lad. Jag har tidigare i detta

ämnesanknutna uppgifterna i att stärka de sektor- och av verksamhet. Även om mitt främst biståndsmyndigheternas

härvid i första hand har legat på det bilaterala fokus

kopplingarna till det multilateutvecklingssamarbetet är

rala området uppenbara.

såväl formerna för policyarbetet som Jag anser därför att

styrning vilken i de anslagsmässiga konsekvenserna av en

utgår från sektoriella och ämnesmässiga ökad utsträckning

ytterligare. Inriktningen bör bedömningar, bör analyseras

både på policynivån och att tydliggöra kopplingarna vara bilaterala och multilaterala inanslagstekniskt mellan

satser.

frågor lämpligen bör kunna behandlas av Detta en av de som

föreslagit bör påutvecklingsarbete som jag tidigare det

börjas vid UDU.

SOU l994:19 97

7 BISTÅNDSFÖRVALTNINGENS FRAMTIDA ORGANISATION

7.1 Allmänna krav på 1990-talets biståndsförvaltning

Min slutsats

Biståndsförvaltningens främsta uppgift bör på vara att ett effektivt sätt verkställa regeringens biståndspolitik. Förvaltningens myndighetsstruktur bör återspegla den organisation som mest ändamålsenligt kan utföra det uppdrag regeringen fått av riksdagen.

Den främsta uppgiften för Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete UDU bör vara att utöva regeringens koncernstyrning biståndsförav valtningen. Denna styrning bör innehålla ett betydande mått delegerat verksamhets- och ekonomiansvar av för biståndsmyndigheter och utlandsmyndigheter.

Biståndsförvaltningens myndighetsstruktur bör tydligt återspegla de sektoriella och ämnesinriktade perspektiven i biståndspolitiken och beakta de skilda relationer mellan biståndets intressenter svenska biståndsmyndigheter, mottagarlandets organ och genomförandeansvariga föresom ligger i olika sektorer. Detta innebär att strukturen löpande måste kunna anpassas till de krav sakfrågornas behandling kräver.

Mina överväganden

Biståndspolitiken har som jag redovisat i kapitel 3 genomgått avsevärda förändringar under år. präglar senare Dessa självfallet förutsättningarna för biståndsförvaltningens verksamhet. Under de närmaste åren kommer kraven på för-

förstärkas ytterligare, bl.a. till följd av valtningen att kommande svenskt EGEU-medlemskap. ett eventuellt

Biståndsförvaltningens nuvarande myndighetsstruktur, vil-

översiktligt redovisat i kapitel 5, har dock ken jag förändrats i motsvarande utsträckenligt min mening inte möjligen anföras att förvaltningens hitning. Det kan medger löpande anpassning till tillsvarande struktur en situationer och problem. Min bedömning är dock att nya tillräckligt. En allmänt hög förändringsbedetta inte är kriterium bör vägleda uppbyggandet redskap är bara ett som

effektiv förvaltning. av en

regeringens generella förvaltningspolitik, Inriktningen av utveckling och former jag redogjort för i kapitel 4, vars faktor påverkar biståndsförvaltningen. är en annan som resultatstyrning i den statliga verksamheten Införandet av och förstärkt kraven på effektivitet även har tydliggjort

inom biståndet.

i statsförvaltningens allmänna Ett ytterligare viktigt led är att myndigheterna genom avreglering förändringsarbete och befogenheter fått avsevärt och delegering av ansvar själva styra den närmare utformningökade möjligheter att genomförandet verksamheten. De möjligheter och en och av ligger i detta bör även komma till uttryck krafter som nu biståndsförvaltningens organisation och verksamhet. i

avslutningsvis vilja lägga till tre faktorer Jag skulle bör betydelse för övervägandena om som jag anser vara av biståndsförvaltningens framtida myndighetsstruktur.

långsiktiga förutsättningarna för Den första gäller de minsta biståndsorgan BITS, SAREC, SWEDECORP dagens fyra International AB. Deras såväl absoluta som och Swedfund relativa litenhet gör dem sårbara inte minst i komptens-

främst kanske detta gäller SAREC som i hänseende. Allra

mycket stor utsträckning är beroende litet antal mycket av väl utbildade och erfarna forskningssekreterare.

Den andra gäller effekterna av ett eventuellt svenskt medlemskap i EGEU. Förutom att medlemskapet i sig kommer att innebära krav på vissa omprövningar vad gäller det svenska utvecklingssamarbetets allmänna inriktning och, följd som av detta, även vissa omprioriteringar biståndsresurser, av kommer det även att ställa krav på en betydande administrativ kraftsamling, främst inom UDU.

Flera utredningar har under senare år framhållit vikten av att Sverige kan tala med en tunga i det europeiska samarbetet. Detta ställer nya krav på samverkansformerna mellan departement och myndigheter. Det är uppenbart att en enklare biståndsförvaltning än dagens skulle bidra till att Sverige bättre kan göra sin röst hörd i det europeiska biståndspolitiska samarbetet.

För det tredje vill jag understryka mottagarländernas villkor och förutsättningar. Den s.k. mottagarkapaciteten ligger i många de fattigaste länderna nära sitt av tak. I det långa loppet måste därför biståndsgivarna och de internationella finansieringsinstitutionerna ytterligare samordna sina insatser. Införandet av en enklare svensk myndighetsstruktur på biståndsområdet bör ett uttryck vara för strävandena i denna riktning.

7.2 Behovet av organisatorisk differentiering i biståndsförvaltningen

Min slutsats

Det utvecklingssamarbete som de svenska biståndsmyndigheterna i dag svarar för kan vad gäller verksamhetens inriktning och former sägas bestå två olika delar: Ett av långsiktigt och fattigdomsinriktat utvecklingssamarbete

fattigaste u-länderna och ett annat, betydmed de allra spritt, med inriktning på ligt mycket mer geografiskt näringslivs- och infrastrukturområdena. insatser inom

verksamhetsformer bör utgöra den organisa- Dessa två olika tionsgrundande indelningen på bistândsförvaltningens myn-

dighetsnivå.

Mina överväganden

omständigheter talar för en långt Det finns flera som verksamhetsmässig och organisatorisk integration av gående utvecklingssamarbetet på näringslivs- och infrastrukturgöra med de särskilda förhållanden områdena. En har att områden i förhållande kännetecknar insatser inom dessa som fattigdomsinriktade utvecklingssamtill insatser inom det Särskilt gäller detta relationerna mellan de tre arbetet. i biståndstriaden, dvs. den svenska huvudintressenterna mottagarlandet och den genomförandebiståndsmyndigheten,

ansvariga.

fattigdomsinriktat utvecklingssamarbete lig- I långsiktigt på stödja sociala innovationer. Därger tyngdpunkten att på ett kreativt samspel mellan den svenska med ställs krav och i ökande utsträckning utlandsmynbiståndsmyndigheten Det är i detta bistånd digheterna och mottagarlandet. svårt definiera samarbetets mål och att utirelativt att precisa beskrivningar de tjänster eller från detta göra av genomföraren har att leverera. Den svenska varor som biståndsmyndigheten tvingas i detta samarbete bli en mer för slutresultatet än vad som aktiv part, ta mer ansvar hårda näringslivs- och infrastrukbehöver ske i det mer tjänster etc. där skall utföras tursamarbetet. De som låter lättare upphandlas av en tredje part dvs. en sig genomförandekonsult enligt relativt entrepenör eller en

tydliga kriterier.

Dessutom finns inom de i det hårda biståndet berörda branscherna ofta en betydande konsensus de om normer som skall ligga till grund för värdering projekt, modeller av för beräkning av lönsamhet, nyckeltal för att jämföra olika leverantörers prestationer etc. Genom detta kan ett näringslivsinriktat biståndsorgan lägga genomföranmer av deansvaret på mottagarlandet och den upphandlade leverantören. Kraven på genomföraren kan enklare preciseras. Ansvaret blir tydligare. Det gå att bestämma genomföraom renleverantören uppfyllt sina åtaganden. Ett biståndsorgan inriktat mot sektorer med dessa egenskaper kan i stora delar tillämpa arbetsformer som är vanliga i andra offentliga sammanhang.

Den svenska biståndsmyndigheten och mottagarlandet får i det hårda utvecklingssamarbetet tydligare roller som finansiär eller köpare, där viktiga kriterier blir låga kostnader för en preciserbar produkt eller tjänst. Det blir i dessa former av insatser viktigt att medverka till att en resurseffektiviserande konkurrens etableras, en konkurrens som gynnar både det svenska biståndet och mottagarlandet. Konkurrensen underlättas inte minst att av insatser och projekt kan beskrivas i former gör jämsom förelser mellan alternativa genomförareleverantörer meningsfulla.

I det fattigdomsinriktade utvecklingssamarbetet inriktat mot insatser inom t.ex. områdena lantbruk, utbildning, hälsovård och offentlig förvaltning är de långsiktiga relationerna, byggda på ömsesidigt förtroende mellan svensk biståndsmyndighet, mottagarland och genomförare väsentligare än en kostnadspressande konkurrens. Målen för samarbetet är mer dynamiska och målbestämningsprocessen förutsätter en löpande dialog mellan parterna. Dessa skillnader är så viktiga att de motiverar organisatoen risk separering av de båda biståndsslagen.

Handläggning näringslivs- och infrastruktur- 7.3 av bistånd

Min slutsats

och formerna för stöd till u-ländernas ut- Inriktningen av näringslivs- och infrastrukturområdena är veckling inom biståndspolitiska fråga har utretts allra mest den som år. Lika fullt råder i dag oklarheintensivt under senare och uppgiftsfördelningen mellan de fyra ter i ansvarsbiståndsorganen SIDA, BITS, SWEDECORP och Swedberörda fund International AB.

näringslivs- och infrastrukturbiståndet Handläggningen av bli effektiv den samordnades på myndighetsskulle mer om nivan. . o

Mina överväganden

utredningar och verksamhetens framväxt 7.3.1 Tidigare

och formerna för näringslivs- och infra- Inriktningen av strukturbiståndet har behandlats ett flertal utredningav delen 1970-talet. Verksamheten har som ar sedan andra av förslag vidgats till nya områden följd av utredningarnas betydande volymmässig expansion har skett. och en

år mest ingående behandlat Den utredning som under senare frågor är Biståndsorganisationsutredningen BIU. I dessa betänkandet SOU 1990:17 Organisation och arbetsformer utvecklingsbistånd, behandlar utredningen inom bilateralt utförligt frågan näringslivs- och infrastrukturäven om Vissa aspekter på biståndet biståndets myndighetsstruktur. infrastrukturområdet behandlas även i betänkandet inom och samarbetsformer i biståndet. SOU 1993:1 Styrnings-

Flera remissinstanser, bl.a. företrädare för den svenska resursbasen, efterlyste i sina synpunkter på denna utredning en enklare struktur för det näringslivs- och infrastrukturinriktade biståndet. Dagens myndighetsstruktur uppfattades som svårförstâelig.

Frågor om kreditinstrumentet i biståndet har senast behandlats av Kreditbiståndsutredningen i dess betänkande SOU 1991:74 Krediter för utveckling och den under av hösten 1993 genomförda utredningen Biståndskrediter som komplement till gåvobistånd.

Biståndsinsatserna på infrastrukturområdet på bygger att u-länderna behöver en utbyggd fysisk infrastruktur för sin utveckling. Dessa insatser därför tidigt viktig gavs en roll i biståndspolitiken. Även Världsbankens verksamhet inriktades tidigt i hög grad på sådana insatser.

Infrastrukturinsatserna är ofta stora och mycket kapitalkrävande. Ansvaret och ägandet är ofta statligt, ofta i form av monopol, även om en viss privatisering kan skönjas även i u-länderna. Nära kopplat till uppbyggandet av den fysiska infrastrukturen är insatser till stöd för den därmed sammanhängande institutionella kompetensuppbyggnaden. Stöd till denna sker ofta i form s.k. tekniskt av samarbete, som t.ex. kan avse managementutveckling och annan personalutveckling. Infrastrukturinsatserna planeras och genomförs ofta inom ramen för mottagarlandets allmänna utvecklingsplan.

Utvecklingssamarbetet på näringslivsområdet är av senare datum än det på infrastrukturområdet. Som etablerad del i den svenska bistândspolitiken kan det sägas ha funnits sedan år 1978 då Fonden för industriellt samarbete med u-länderna Swedfund inrättades. Verksamheten har sedan dess förändrats i flera avseenden.

företagandet och marknadsekonomin har allt mer Det privata framhållits viktiga drivkrafter för u-länderna. Detta som i ökande utsträckning riktats har gjort att insatserna en enskilda företag i riktning från stöd till utveckling av för marknadens funktionssätt och de mot insatser till stöd förutsättningarna för privat företagande. I detta allmänna uppmärksamhet på behovet av fungerande ligger en ökad för långsiktigt fungerande verksamhet, t.ex. strukturer en nationella strategier för industriell ututarbetande av lagstiftning inom närings- och arbetslivsveckling och områdena stöd till uppbyggande av bankväsende och samt finansieringsinstitutioner.

utveckling inom näringslivs- och De svenska insatsernas infrastrukturområdena har också annan bakgrund. Breden bistånd infördes begrepp i slutet av 1970-talet dat som första hand beteckna insatser utanför programför att i tiden kom det också att innebära landskretsen. Med biståndsinsatser finansierade utanför landprogrammens låg även samarbetet i stor utsträckning ramar. I detta att på än regeringar och myndigheter utgjorde byggde att andra den viktigaste länken i mottagarlandet.

vid slutet 1970-talet skiljdes ansvaret Redan tidigt av biståndet ut från SIDA och lades på BITS. för det breddade så u-krediterna kom att bli ett allt viktigare När bistândspolitiskt instrument lades ansvaret även för dessa renodlades SIDA:s finansieringsroll till på BITS. Därmed endast gåvobistånd. att avse

Biståndsmyndigheternas nuvarande uppgifter 7.3.2

biståndsorgan SIDA, BITS, SWEDECORP och Swedfund Fyra AB i dag för de svenska insatserna International svarar och infrastrukturområdena. Jag har i avinom näringslivs- 5.3.2 översiktligt redovisat de olika organens uppsnitt

gifter, resurser m.m.

SIDA:s verksamhet inom dessa områden huvudsakligen avser insatser avseende mottagarländernas infrastruktur, främst inom följande delområden: Vägar, hamnar, järnvägar, post, telekommunikationer, energi, landsbygdens vattenförsörjning samt socialt bostadsbyggande. Under budgetåret 199293 pågick 62 större insatser och SIDA:s utbetalningar uppgick till 888 miljoner kronor. Drygt två tredjedelar 69 % av utbetalningarna avsåg insatser i Afrika.

BITS svarar genom u-kreditverksamheten för finansiering av investeringar i u-ländernas infrastruktur. Insatserna inom telekommunikations- och energisektorerna är sett till volymen de största 61 % resp. 30 % kreditgivningen av under budgetåret 199293. Genom det tekniska samarbetet förmedlar och finansierar BITS kontakter mellan företag och institutioner i Sverige och i mottagarländerna. Dessa insatser, liksom verksamheten med internationella kurser, uppvisar en jämnare sektorfördelning.

Sammanlagt har sedan år 1981 fyra miljarder kronor av biståndsmedel anvisats för u-kreditverksamheten och den sammanlagda utlåningen genom systemet uppgår f.n. till 12 miljarder kronor. Detta har enligt BITS beräkningar möjliggjort kontrakt med svenska företag för totalt 18 miljarder kronor.

SWEDECORP svarar genom sin s.k. främjandeverksamhet för insatser till stöd för det enskilda företagandet i u-1änder. Syftet är att bidra till gynnsamma förutsättningar för företagande och investeringar kunskapsöverföring genom till näringslivet och dess organisationer i mottagarländerna. Under föregående budgetår pågick 170 sådana ca. insatser i 15 u-länder.

SWEDECORP skall även främja mottagarländernas handel. Detta sker genom olika importfrämjande verksamheter på den svenska marknaden. SWEDECORPsamarbetar med Swedfund

gäller riskkapitalinvesteringar i International AB vad mottagarländerna.

utmärker dagens bistånd på näringslivs- och 7.3.3 vad infrastrukturområdena

biståndsorganens verksamhet likaväl som De fyra berörda genomförandet näringslivs- och infrastrukturinsatser av innehåller ett flertal gemensamma nämnare.

viktigaste härvidlag hör den nära kopplingen till Till de resursbasen, främst i form av svenska företag, den svenska de olika insatserna. Generellt sett kan i genomförandet av resursbasen är betydligt mer aktiv och har en sägas att roll på detta område än inom andra delar av mer central utvecklingssamarbetet. Biståndsorganens det bilaterala finansieringsroller blir inom dessa områden beställer- och därför särskilt framträdande.

företagens intressen i denna verksamhet kan De svenska de beräkningar BITS gjort av u-krediternas belysas genom Enligt BITS-enkät år 1992 sysselsättningseffekter. en total kreditvolym på ca. 4,6 miljarder kroresulterade en 1,7 miljarder kronor i biståndsmedel, i nor, motsvarande indirekt sysselsättning hos svenska företag en direkt och underleverantörer motsvarande 15.800 årsarbetare. och deras

Även relationen till mottagarländerna finns likheter. i är i stor utsträckning inriktade mot Näringslivsinsatserna och betingelser för enskilt företautveckling av former marknadsekonomi. Detta infattar olika insatser gande i en stöd för den privata sektorns utveckling, t.ex. upptill finansiella institutioner, branschorgan och byggande av infrastruktur. Insatserna på infrastrukturutbyggnad av gäller telekommunikationer och vägar, området, t.ex. vad också vidare roll i samhällsutvecklingen. har en

En effekt av det breddade samarbetet har blivit att biståndsorganens uppdrag från regeringen med tiden blivit delvis överlappande. Två eller flera är i dag ofta organ aktiva i ett och samma mottagarland, i vissa fall svarar t.o.m. två olika för insatser inom organ samma sektor i ett och samma land. Detta är i längden ohållbar situaen tion, såväl effektivitetsur som mottgarsynpunkt.

Det tekniska samarbete som i dag utförs BITS och SWEDEav CORP är i sina former mycket likartade. Efter separeringen

av Swedfund International AB från SWEDECORP år 1993 består den kvarvarande främjandeverksamheten insatser är av som mycket lika det tekniska samarbete som BITS i dag är engagerat i.

I de berörda biståndsorganens beredningsarbete intar det inledande analysarbetet, främst i ekonomiskt hänseende, en mycket central roll. Uttrycket det går att räkna på projekten används ofta berörda tjänstemän är av och ett uttryck för att lönsamhets- och bärkraftsberäkningar, såväl på företagsekonomisk som samhällseknomisk nivå, är viken tig del i myndigheternas arbete på området. Detta gör att insatser inom dessa sektorer skiljer sig från dem inom

andra sektorer där man utgår från kvalitativa kritemer rier. Under senare år har även analyser miljöeffekter av tillkommit för de insatser där detta är relevant. För att beteckna myndigheternas roll under insatsernas genomförande används ofta begreppet strategisk kontrollant.

Infrastrukturkompetensen finns i dag fördelad på flera håll, främst inom SIDA. BITS skulle vinna på att enklare få tillgång till denna och därmed bli mindre beroende av externa konsulter för sin beredning.

för myndighetsstrukturen på 7.3.4 En ny grund

och infrastrukturområdena näringslivs-

Biståndsorganisationsutredningen BIU redovisade i sitt

158-166 tre alternativa orgabetänkande SOU 1990:17, s.

utvecklingssamarbetet på näringslivsnisationsformer för

infrastrukturområdena. Alternativen bygger på en anaoch

utgår från olika nivåer i utvecklingssamarbelys som tre

Nivåerna kan sägas såväl motsvara olika typer av tet.

återspegling biståndsorganens insatser som vara en av

dåvarande huvudsakliga arbetsformer, där

består insatser till stöd för anläggning, gi1ål av underhåll infrastruktur respektive företag, drift och av

stöd till uppbyggnad av institutionella nivå 2 innebär utbildnings-, forsknings- och strukturer i form av t.ex.

branschorgan, samt

till stöd för en nationell policynivå 3 avser insatser strategiutveckling inom de aktuella områdena. och

i denna del är klargörande och Jag finner att BIU:s analys

utgångspunkt även för mina överväatt den kan tjäna som

inte dela BIU:s överväganden om hur ganden. Jag kan dock

bäst borde organiseras står sig den aktuella verksamheten

i dagens situation.

år 1990 tillkommit är, som jag tidigare har Vad som sedan

ett nytt styrinstrument för hela redovisat, införandet av

utvecklingssamarbetet landstrategier samt det bilaterala

regering klart uttalad vilja att i från riksdag och en med utgångspunkt från ökad utsträckning styra verksamheten

resultatstyrning. Regeringens förslag uppnådda resultat

införande s.k. biståndsi årets budgetproposition om av

krediter är ytterligare en faktor.

angivna uppgifter, så- Därför jag att samtliga ovan anser

infrastrukturområdena, kan och väl inom näringslivs- som

bör handläggas av ett och Detta skulle samma organ. avsevärt underlätta relationerna till den svenska tesursbasen och organets egen kompetensförsörjning.

Det bilaterala utvecklingssamarbetet inom näringslivs- och infrastrukturområdena bör liksom ifråga det övriga om utvecklingssamarbetet i huvudsak styras landstrategenom gier. I landstrategierna bör regeringen lägga fast insatsernas allmänna inriktning och ange en ekonomisk för ram deras genomförande. Om näringslivs- och infrastrukturbiståndets nuvarande mottagarlandsinriktning kommer att ligga fast innebär detta att strategier kommer att behöva utarbetas för en större krets länder än för de av nuvarande s.k. programländerna. Eller så bör Sveriges insatser inom dessa områden koncentreras till de länder där Sverige av andra skäl väljer att ha ett samarbete grundat på landstrategier.

För sitt behov av närvaro i mottagarländerna bör det nya organet utnyttja berörda utlandsmyndigheter. Detta gäller såväl för inhämtande allmän och sektoranknuten informaav tion som för redovisning av hur enskilda insatser etc. fortlöper.

Det nya organets verksamhetsmässiga bredd bör också återspeglas i de former för utvecklingssamarbete det kan utnyttja. Det ter sig orimligt att, som förhållandet är i dag, att ett visst projekt skall hanteras, bedömas och finansieras olika beroende på det bereds viss om av en svensk förvaltningsmyndighet eller Projektet och en annan. omständigheterna måste vara avgörande för det svenska engagemanget, inte arbetsfördelningen inom den svenska statsförvaltningen. En organisatorisk integration skulle leda till en mer rationell ordning.

Ett eventuellt införande av bistândskrediter ett nytt som instrument i infrastrukturbiståndet gör att skillnaderna mellan u-kredit- och gåvofinansierat bistånd blir mindre.

organet bör disponera samtliga de Jag anser att det nya biståndspolitiska instrument som motsvarande organ utnyttu-krediter, gåvor, tekniskt och institujar i dag, dvs. enligt regeringens förslag i tionellt samarbete samt, årets budgetproposition, även s.k. biståndskrediter.

bör med de resurser m.m. som i Det nya organet byggas upp och SIDA:s infrastrukturbyrå. dag finns vid BITS, SWEDECORP

uppgifter, resurser osv. bör Frågor om det nya organets regeringen tillsatt organisationskombehandlas av en av mitté. dess uppdrag bör vidare ingå att formulera orga- I verksamhetsidé, verksamhetsindelning och dimensionenets ring för olika verksamhetsdelar.

Såväl och SWEDECORP Swedfund International AB har BITS som viss Östeuropakompetens, i samtliga fall dock byggt upp en små med de begränsningar som ligger i detta. Sammycket ordningsfördelarna är uppenbara om denna kapacitet inord-

i samma organisation. nas

uppgifter i samarbetet med Central- och Det nya organets Östeuropa bör övervägas särskilt mot bakgrund av bl.a. förslagen i betänkandet Ds 1993:79 Inriktning och sammed Central- och Östeuropa. ordning av Sveriges samarbete

långsiktigt Eattigdomsinriktat bistånd 7.4 Handläggning av

Min slutsats

långsiktiga fattigdomsinriktade utvecklingssamarbetet Det uttryckliga kravet på långsiktigutmärks av, förutom det inriktningen på vissa väl definierade sektorer och het, koncentrationen till de s.k. programländen geografiska utmärks dessutom av att de främst är derna. Verksamheterna på offentliga sektorns uppgifter i mottagarinriktade den

länderna.

I dag är SIDA och SAREC de biståndsmyndigheter främst som svarar för detta arbete. Enligt min mening kan dessa verksamheters särskilda karaktär ytterligare framhållas och utvecklas genom en organisatorisk samordning mellan SIDA och SAREC.

Mina överväganden

Ansvaret för beredning och genomförande det långsiktiga av fattigdomsinriktade biståndet ligger i dag framför på allt SIDA. Även betydande delar av SAREC:s verksamhet har en liknande inriktning.

Utmärkande drag i SIDA:s och SAREC:s arbete är självfallet i första hand de långsiktiga åtaganden insatserna ofta innebär, inriktningen på vissa särskilt specifiserade sektorer och den geografiska koncentrationen, främst till de s.k. programländerna. Långsiktighet i förening med inriktningen på i huvudsak grundläggande funktioner i u-landssamhället gör att insatsernas effekter endast kan bedömas indirekt.

I förhållande till mottagarlandet utmärks verksamheten av behovet av nära koppling till de planer och ansträngningar som ligger till grund för insatser inom olika sektorer. Därför är också ett nära samarbete med andra givare och finansiärer viktigt. De sektorer som omfattas samarbeav tet ingår nästan undantagslöst i mottagarlandets offentliga sektor.

SIDA:s nuvarande verksamhetsvolym är totalt 20 gånger ca. större än SAREC:s. Sett till de stöd myndigheterna förmedlar till insatser avseende kunskapsutveckling, forksning och högre utbildning är dock myndigheterna relativt jämnstora.

under år kommit att närma De båda myndigheterna har senare

vissa fall ger myndigheterna stöd sig varandra allt mer. I

forskningsinstitution e.dyl. Tydliga beröringstill samma också mellan stöden till mottagarländernas punkter finns

SAREC och universitetens högre forskningsinstitutioner frågor behandlades även år 1992 utbildning SIDA. Dessa

myndigheterna utredning Att äga, av en för gemensam kunskap Bistånd till universitet i utveckla och förvalta -

u-länder.

till forskning respektive stöd till Även i frågan om stöd

forskningsresultat betydelse för u-1äntillämpning av av

tydligt gränsland mellan SAREC och SIDA. derna finns ett verksamhetsuppdelningen mellan de båda myn- Den nuvarande princip den att såväl SAREC som SIDA kan digheterna är i

inriktad på u-ländernas problem, men att stödja forskning till u-ländernas egen tillämpning endast SIDA kan ge stöd

forskningsresultaten. Detta upplevs av SAREC som en av långsiktiga utveckling. hämmande faktor för verksamhetens

sin verksamhet på Båda myndigheterna inriktar allt mer av

kapacitetsbyggande i mottagarländerna. ett processinriktat

för detta ligger en i stor utsträckning gemen- Till grund

och på u-ländernas problem. Genomsam referensram syn

insatser med denna inriktning sker i stor förandet av motsvarande svenska instiutsträckning genom medverkan av

organisationer etc. Detta arbetssätt är numer tutioner, inom SAREC och inom stora delar av SIDA. väl etablerat

beredningsprocessen den geografiska Såväl vad gäller som

uppvisar SAREC betydande likheter med SIDA. inriktningen är SAREC fram till år 1979 var en En orsak till detta att

organisation. I administrativt hänseende har del i SIDA:s fortfarande ett omfattande samarbete. SIDA myndigheterna

biståndskontoren för huvuddelen av svarar t.ex. genom löpande fältrepresentation. SAREC är SAREC:s behov av

också biståndsorgan med undantag för SIDA som det enda

ett eget regionkontor Harare. f.n. har

En organisatorisk samordning av SIDA och SAREC skulle. innebära avsevärda synergieffekter. Båda myndigheterna bedriver en verksamhet där långsiktighet, kapacitetsbyggande och en bred syn på utvecklingsfrågorna kommer till tydliga uttryck. Inom båda myndigheterna har ett arbete med sektor- och ämnesvisa policies börjat utvecklas. En fortsatt utveckling av sådana policies är viktig grund en för att långsiktigt utveckla myndigheternas kompetens inom olika sektorer och ämnesområden. En organisatorisk samordning av de två myndigheterna skulle ytterligare kunna förstärka och tydliggöra detta.

SIDA såväl som SAREC har ett brett internationellt kontaktnät inom respektive verksamhetsområde. Ur mottagarländernas perspektiv är det också en fördel om näraliggande eller överlappande insatser hanteras ett och av samma organ.

7.5 Handläggning av katastrofbistånd

Min slutsats

Såväl katastrofbistândets volym antalet insatser som har ökat kraftigt under senare år. Den stora politiska uppmärksamheten och kraven på skyndsamhet i insatserna präglar beredningen av vissa katastrofärenden. oklarheter råder delvis i förhållandet mellan Utrikesdepartementet och SIDA.

Mina överväganden

SIDA disponerar huvuddelen av medlen för katastrofinsatser knappt 1,2 miljarder kronor budgetåret 199394. För beredningen gäller samma regler som de övriga ändamål för vilka SIDA disponerar medel. Särskilda regeringsbeslut erfordras således för insatser överstigande 15 miljoner kr.

budgetåret 199293 fattades 220 beslut om katastrof- Under insatser. I 10 % insatserna fattades beslutet av regeav Utbetalningarna uppgick till 1,4 miljarder kronor. ringen. kanaliserades vardera drygt 40 % genom svenska Av medlen organisationer respektive olika internationella enskilda organisationer framför allt FN-organ. 12 % utbetalades

till regeringen eller myndigheter i mottagarlandet. direkt i Afrika samt i Central- och Östeuropa Stöd till insatser för huvuddelen beloppet 45 % respektive 25 %. svarade av angivna beloppet utnyttjade SIDA 170 mil- Utöver det ovan landramsmedel för katastrofändamål i joner kronor av bl.a. Angola och Mocambique.

Utrikesdepartementet disponerar även vissa medel för vissa

under tredje huvudtitelns anslag Bidrag katastrofinsatser internationella biståndsprogram C l. För dessa till gäller att de är öronmärkta för insatser inom FNmedel ändamål angivits i innevarande budsystemets ram. De som getårs regleringsbrev livsmedel, stöd till flyktingavser insatser i samband med FN-aktioner för fred ar och civila och återuppbyggnad.

genomförd utredning Lars-Olof Edström, maj I en inom UD 1992 redovisas ett antal problem i handläggnings- och

beredningsgången inom katastrofbiståndet. Utredningens

vilka i första hand riktade sig till regeringen, förslag, delvis genomförts. Den redovisade problembilden har endast överensstämmer därför i stort med de redovisningar jag har går i korthet ut på fått från de berörda organen. Dessa

ansvarsfördelningen mellan departement UDU och att - SIDA inte alltid tillämpas i den faktiska myndighet beredningen, hantera frågorna generellt sett är att kompetensen att särskilt ifråga FN-organen och insatser i otillräcklig, om områden, framför allt Östeuropa, samt nya ärendeberedning tar för lång tid. att SIDA:s -

De redovisade problemen framstår för mig ett tydligt som uttryck för det i grunden allmänt oklara förhållandet mellan UDU och i första hand SIDA. På katastrofområdet tydliggörs problemen ytterligare att särskilt vissa genom insatser ges en stor uppmärksamhet i massmedia och de närmast regelmässiga kraven från samtliga berörda på stor skyndsamhet i beredningen.

En viktig orsak till oklarheterna i förhållandet mellan departement och myndighet på katastrofområdet är de s.k. 15-miljonerkronorsbesluten, dvs. det generella kravet på att samtliga SIDA-insatser överstigande 15 miljoner kronor skall godkännas av regeringen. De nackdelar sådan en beslutsordning medför är särskilt tydliga i verksamhet en som katastrofbiståndet.

Därför bör en justering göras i nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning mellan departement och myndighet på katastrofområdet. Denna bör utgå från regeringens särskilda intressen av att styra i vissa typer ärenden samtiav digt som ett effektivt utnyttjande myndighetens särav skilda kompetens tillgodoses.

Inriktningen och arten av regeringens framtida beslutsfattande vad gäller katastrofinsatser bör självfallet vara så klar som möjligt. En grund för en tydligare ansvarsoch uppgiftsfördelning mellan regeringen och myndigheten finns redan i dag vad gäller de UD disponerade medlen av för vissa FN-insatser.

SIDA representerar som myndighet en mycket stor och samlad u-landserfarenhet. Dessa har myndigheten skaffat sig inte minst genom långvarigt samarbete med myndigheter och organisationer i ett antal u-länder särskilt då i de s.k. programländerna. Myndigheten har likaledes genom samarbete med och fördelning av resurser till ett stort antal svenska enskilda organisationer även med dessa byggt upp

kontaktnät. Även ifråga vissa specialistfunkett brett om hög kompetens. Det gäller exempeltioner besitter SIDA en upphandlings- och avtalsfrågor. I dessa tre avseenden vis betydelse även i handläggbesitter SIDA resurser av stor katastrofärenden. Det finns således betydande ningen av förknippade med att SIDA även fortsättsynergieffekter ett för beredning av och beslut om en ningsvis har ansvar svenska katastrofbiståndet. betydande del av det

detta drar jag följande slutsatser. Av

organet att svara för beredning SIDA är det mest lämpade katastrofinsatser i u-länder där SIDA sedan av ärenden om i långsiktigt utvecklingssamarbete tidigare är engagerat regeringen fastställd landstrategi. inom ramen för en av Även katastrofinsatser initierats av svenska de som bör beredas SIDA. Dels är koppenskilda organisationer av organisationernas övriga biståndsverksamhet lingarna till rör det sig relativt små insatser ofta starka, dels om budgetåret 199293 var 1,25 miljoner kromedianvärdet inga beloppsgränser anges för nor. Jag förutsätter att

SIDA:s beslut.

bör besluta övriga katastrofinsatser. De Regeringen om framför kan komma att bli aktuella är insatser som allt sådana regeringen redan i dag fattar beslut och har en där viktig roll, nämligen ifråga om större insatser allmänt Vidare bör regeringen fatta beslut inom FN-systemets ram. stöd kommer direkt från med anledning av begäran om som är ett strategiland vilket översatt ett land som inte skulle motsvaras av insatser i f.d. till dagens verksamhet Jugoslavien och f.d. Sovjetunionen.

för beredningen dessa regeringsärenden. UDU bör svara av löpande kontakt mellan UDU och Den nuvarande formen av praktiskt avgöra den löpande fördel- SIDA är väl ägnad att

ningen av ärenden.

I anslagshänseende innebär detta att den UD disponerade av anslagsposten för FN:s aktioner för fred och återuppbyggnad under det s.k. C 1-anslaget tillförs vissa medel från den anslagspost SIDA i som dag disponerar för katastrofinsatser under C 2-anslaget. Som följd den förav ändrade uppgiftsfördelningen bör ändamålsbestämningen för UD:s anslagspost ändras så att den även kan vissa avse bilaterala katastrofinsatser.

En ytterligare fråga som bör kräva uppmärksamhet och insatser från UD:s sida gäller den svenska resursbasens utveckling. Inte minst Statens räddningsverk, även men försvarets organisation Swedrelief, har visat sig ha goda förutsättningar att bidra i olika katastrofinsatser. Möjligheterna att utnyttja dessa bör därför förbättresurser ras ytterligare.

Eftersom de berörda organen har totalförsvarsuppgifter krävs regeringens medgivande i de fall personal eller materiel skall användas för katastrofinsatser i u-länder. Detta gör det lämpligt att UD, i samarbete med Försvarsdepartementet, svarar för att utveckla denna del den av svenska resursbasen.

7.6 Regeringskansliets handläggning frågor av om internationellt utvecklingssamarbete

Min slutsats

Införandet av resultatstyrning i biståndspolitiken har hittills givits ett mycket begränsat organisatoriskt genomslag i regeringskansliet. Verksamheten präglas fortfarande i stor utsträckning den årliga budgetprövningen av på anslagsnivå och beredning beslut enskilda av om biståndsinsatser.

förändringar i förening med särskilda Organisatoriska utvecklingsinsatser bör genomföras vid Utrikesdepartemen-

avdelning för internationellt utvecklingssamarbete tets UDU.

Mina överväganden

utgångspunkter för regeringskansliets roll i De allmänna utvecklingssamarbetet som jag redovisat det bilaterala på samordnande för landstrategiprocesbygger ett ansvar skall i sin tur ligga till grund för en betysen. Denna och befogeheter till biståndsdande delegering av ansvar myndigheter och utlandsmyndigheter.

för UDU att fylla denna roll är Dagens förutsättningar dåliga. Avdelningen lider främst av de generella dock resultatstyrningen som råder svagheter för tillämpning av regeringskansliet. UDUzs möjligheter i stora delar av för analys och strategiskt tänkande till och resurser behöver jag tidigare nämnt förbättras. som

berednings- och beslutskedja för regeringens styr- Dagens utvecklingssamarbetet förefaller heller inte hänga ning av budgetpropositionen ger uttryck för ihop. Samtidigt som prioriteringar, är det svårt att vissa tydliga politiska återspeglas i kedjans följande länkar i form se hur dessa verksamhetsinriktning och resursfördelning mellan av biståndsförvaltningens olika verksamhetsområden.

organisation berörs också på ett annat sätt av UDU:s resultatstyrning. Nuvarande organisation införandet av på åtskillnad mellan å sidan verksamhetsanalys bygger ena å sidan finansiell styrning. Uppgifterna i verkoch andra ligger i dag på de två sakenheterna samhetsanalysdelen multilateralt respektive bilateralt utveck- U1 och U2

lingssamarbete, medan stabsenheten U3 bl.a. svarar för budget-, planerings- och vissa allmänna analysfrågor.

Tillämpning av resultatstyrning innebär att verksamheten, och instrumenten för att genomföra den, måste betraktas integrerat. Möjligheterna för UDU att praktiskt kunna utöva styrningen skulle underlättas om de gavs ett organisatoriskt genomslag. Detta kan enklast ske genom att U3 integreras i de båda andra enheterna. hänsyn Med till att landstrategiarbetet kommer att ställa krav på avsevärda insatser under de närmaste åren är det främst U2 som bör tillföras U3-kompetens.

Som jag behandlat i föregående avsnitt 7,4 jag anser att UDU bör svara för beredningen vissa ärenden av om svenska katastrofinsatser. En viss organisation för detta finns redan i dag, men den kan för att klara de uppgifterna nya behöva ges en viss förstärkning.

En avsevärd kraftsamling kommer att behöva göras inom UDU i det fall Sverige blir medlem i EGEU. Erfarenheterna från nuvarande EGEU-länder är att ett aktivt medlemskap på det bistândspolitiska området kräver betydande beredningsresurser från den styrande nivån inom de nationella biståndsförvaltningarna. En tänkbar organisationsform för detta är sannolikt en särskild EGEU-funktion inom UDU.

De fortsatta övervägandena om regeringskansliets organisation och resurser för beredning frågor av om det internationella utvecklingssamarbetet bör ställas i relation till UDUzs framtida ställning i förhållande till UD:s organisation i stort. En fråga hävidlag gäller ett eventuellt införande av ett s.k. desk-system. Ett sådant innebär en organisatorisk förstärkning av den s.k. landlinjen. Såvitt jag kan bedöma, skulle detta även betyda att landstrategiarbetet skulle kunna naturlig organisatorisk ges en mer hemvist.

Verksamheten vid vissa övriga myndigheter 7.7

definierat begreppet biståndsför- Jag har inledningsvis benämning på de organ som har ett valtningen som samlande ocheller operativt ansvar för det svenska samordnande Även vissa andra myndigheters verksamheu-landsbiståndet. delvis med medel från biståndster finansieras helt eller vissa förändringar pågår eller Jag har noterat att ramen. initierats beträffande dessa myndigheters nyligen har

verksamheter och organisationsformer.

7.7.1 Nordiska afrikainstitutet

afrikainstitutet är svensk statlig myndighet Nordiska en nordiska länderna gemensamma uppgifter med vissa för de dokumentation afrikanska förvad gäller forskning och om präglas enligt föregåenhållanden. Institutets verksamhet

års budgetproposition prop. 1992932100 bil. 4, s. de nordism är angelägen att värna. 187 av en praktisk som gör det föredragande statsrådet även I propositionen period expansion nu är bedömningen att det efter en av

under några år konsolidera verksamheten. lämpligt att

finansieras till omkring hälften med anslag. Verksamheten och intäkter från uppdrag övriga nordiska länders bidrag halvan institutets intäkter. m.m. svarar för den andra av nordiska prägel har gjort att institutets Verksamhetens fått tämligen unik utformning. Genom ett ledningsformer en forskningsråd knutet till styrelsen ges övriprogram- och möjlighet till insyn och inflytande. ga nordiska länder

afrikainstitutet fick den 7 oktober 1993 rege- Nordiska göra översyn institutets organiringens uppdrag att en av utgångspunkt för översynen skall vara att sationsform. En ländernas ställning i verksamhestärka de övriga nordiska

skall redovisas senast den 30 september ten. Uppdraget

1994. Regeringens kommande ställningstagande till översynen kan naturligen förutses innefatta även institutets finansierings- och ledningsformer.

Jag har mot denna bakgrund inte funnit anledning till ytterligare överväganden beträffande Nordiska afrikainstitutet.

7.7.2 Styrelsen för u-landsutbildning i Sandö Sandö U-centrum

Jag har i samband med mitt uppdrag tagit del bl.a. av vissa förslag som redovisats Sandö av U-centrum om den framtida verksamheten. I mitt uppdrag har dock inte explicit ingått att närmare överväga Sandö U-centrums verksamhet. Detta till trots vill jag utifrån den del i mitt uppdrag som avser biståndsförvaltningens kompetensbehov redovisa några reflektioner rörande Sandö U-centrum.

Sandö U-centrum är en etablerad utbildningsinstitution inom biståndsområdet. Verksamheten består f.n. av följande fyra grenar

- terminskurs inriktad på allmän u-landskunskap, utbildning för volontärer från enskilda organisationer, kortkurser i u-landsfrågor, samt grundläggande intensiv-utbildning i vissa språk. -

Ett kännemärke för Sandö U-centrums utbildningar är kombinationen av allmän u-landskunskap och språk. Kurserna är av grundutbildningskaraktär och vänder sig främst till deltagare utanför biståndsförvaltningen. Det försenare hållandet har i olika sammanhang tagits upp av Sandö U-centrum. Man har bl.a. i sin senaste fördjupade anslagsframställning år 1990 föreslagit att för ansvaret genomförandet av vissa SIDA:s nuvarande utbildningar av borde överföras till Sandö U-centrum.

studier visat att Sandö U-centrum har ekonomiska Flera har Samtidigt kan konstateras att den kompetens som problem. spela viktig roll i utvecklingen av den finns där kan en Både utbildnings- och biståndspolisvenska resursbasen. skäl för detta. Min slutsats blir därför att tiska talar bör närmare den övriga biståndsför- Sandö U-centrum knytas konkurrensutsatta språkutbildningen, med valtningen. Den då avvecklas. Detta torde f.ö. sina lönsamhetsproblem, kan linje med att staten inte skall bedriva verksamhet vara i marknaden fullt ut kan tillgodose. som

Sandö U-centrums lokalisering är regionalpolitiskt är försvårande, men knappast avgörande, betingad. Detta en verksamhetens framtid. Anläggningen är omständighet för ändamålsenlig för uppgiften. I förening med modern och relativt låga driftskostnader bör det därför finnas goda där bedriva kostnadseffektiv utbildförutsättningar att

ning.

Sandö U-centrums verksamhet till att En omorientering av biståndsförvaltningens behov av utbildning och tillgodose kompetensutveckling, framför allt vad gäller den svenska för verksamheten bör integreras i resursbasen, talar att två jag föreslår bör utgöra myndigett av de organ som hetsnivån i den framtida biståndsförvaltningen.

Biståndsförvaltningens kompetensbehov 7.8

Min slutsats

biståndsförvaltningens roller och uppgif- Förändringar av på kompetens och en ökad professionater ställer krav ny på sektor- och ämnesnivå där litet. Särskilt gäller detta kunskap dess analysförmåga såväl såväl förvaltningens som

bör utvecklas.

Dessa behov kan i större utsträckning än i dag tillgodoses genom ett närmare utbyte, kompetensmässigt och personellt, mellan förvaltningen och den svenska resursbasen.

Mina överväganden

7.8.1 Allmänna utgångspunkter för biståndsförvaltningens kompetensförsörjning

I direktiven för mitt arbete sägs att utbildning och kompetensutveckling är av stor betydelse för fortsatt hög en kvalitet i biståndet. Mot denna bakgrund bör jag analysera behoven av långsiktig kompetensförsörjning och kompetensutveckling inom biståndsadministrationen och föreslå lämpliga former för finansieringen densamma. av

Utgångspunkterna för mina överväganden i denna del är följande:

- Utrikesdepartementet särskilt UDU under svarar regeringen för ledningen av biståndsprocessen; bilateralt genom landstrategier och multilateralt genom svensk representation i internationella organisationer. Biståndsyndigheternas verksamhetsuppdrag på - inriktas kunnande, bevakning och policyutveckling i ett sektor- och ämnesperspektiv. Biståndsmyndigheterna bör regelmässigt delegera - uppgifterna att svara för genomförande och uppföljning insatav ser och projekt till utlandsmyndigheterna efter att dessa integrerats med SIDA:s nuvarande biståndskontor. - Det specifika landkunnandet bör sökas där det från fall till fall är bäst.

Långsiktigt organisatoriskt lärande är särskilt angeläget inom en verksamhet som det internationella utvecklingssamarbetet. Dagens svenska biståndsförvaltning representerar

avsevärd mängd erfarenhet och kunskap, samlad genom en trettio års verksamhet.

måste biståndsförvaltningen, i likhet med flera Samtidigt statliga förvaltningen, under det andra sektorer inom den genomgå generationsväxling på många närmaste årtiondet en den s.k. 40-talist-puckeln vilken viktiga poster p.g.a. och SWEDECORP. Under samma tid är särskilt tydlig i SIDA ett i flera avseenden annorlunda och mer skall den hantera utvecklingssamarbete än tidigare. komplext

och dimensioner i mottagarländernas utveck- Nya aspekter får större betydelse. Exempel på detta är ling en allt mellan demokratiska samhällsformer och en kopplingarna marknadsekonomi och en socialt acceptabel ekofungerande hänsyn till god miljö nomisk utveckling samt behoven av en hushållning naturens resurser samt allt mer ökande och med insatser i svåra katastrofsituationer. behov av komplexa

på insatser från förvaltningens sida hela Eftersom kraven att öka måste också spärrarna bli tydtiden förefaller gäller att också begränsningarna av de egna ligare. Det se väga kraven på resursinsatser mot vilka insatserna och att erhållas. Sammantaget bör detta bidra effekter som kan ökad koncentration biståndsinsatserna. till en av

Särskilda behov inom Utrikesdepartementet 7.8.2

gäller att avdelningen i likhet med stora För UDUzs del det övriga regeringskansliet i dag i stor delar av utsträckning saknar de kompetensmässiga förutsättningarna

tillämpa resultatstyrningens principer. att

landkunnandet, för UDUzs del särskilt är Ifråga om som för landstrategiarbetets analysdel, nödvändigt inom ramen avdelningen främst utveckla sin förmåga att göra bör strategiska bedömningar enskilda länder. relevanta av

Kompetensen bland UDU:s personal styrs av att huvuddelen av cheferna och handläggarna ingår i den s.k. diplomatkarriären. Detta leder för avdelningens del till att personalomsättningen på det stora flertalet nyckelbefattningar under en två- till treårsperiod är i det närmaste 100 %-ig.

Dessutom påverkas organisationen själva vetskapen genom och kunskapen om att anställda hela tiden försvinner, inte sällan redan efter bara två år på plats. Både den enskilde tjänstemannen och dennes omgivning påverkas kompetensmässigt och psykologiskt detta cykliska förlopp. av UDU är därför i stort behov i förhållande till av en detta motverkande och stabiliserande organisatorisk funktion med analystisk kompetens på resultatstyrningsområdet.

7.8.3 Särskilda behov inom biståndsmyndigheterna

Dagens chefer och handläggare vid biståndsmyndigheterna har en genomgående mycket god utbildningsbakgrund och merparten har någon form av akademisk SAREC:s forskexamen. ningssekreterare är i utbildningshänseende något av biståndsförvaltningens elit och flertalet av dem har disputerat.

Den betoning som jag tidigare lagt vid biståndsmyndigheternas förstärkta sektor-ämnesansvar gör att behoven av specialist- och ämneskompetens ökar. Dessa former komav petens är nära kopplade till myndigheternas respektive uppgifter.

Biståndsförvaltningens organisation bygger till del stor på specialisering. Särskilt SIDA:s personalpolitik, som bl.a. tar sig uttryck i en omfattande intern personalrörlighet, befrämjar samtidigt i första hand generalistkunnandet vilket yttrar sig i krav på den enskilde hand-

förmåga att hantera systemet, att kunna läggarens u-länder och att kunna göra bistånd är särskilt fram-

trädande.

resultatstyrning gör att myndigheterna Införandet av uppgifter vad verksamhetsredovisställs inför nya avser ekonomiadministration. Biståndsmyndigheterna har ning och påbörjat arbetet med att bygga upp kompetens inom redan områden. Jag delar myndigheternas bedömning att dessa dessa insatser bör prioriteras.

pågår omfattande såväl intern rekrytering som Inom SIDA en och biståndskontoren. En alltför rekrytering mellan SIDA-S hög grad intern rörlighet, kan försvåra möjligheterna av upprätthålla kontinuitet och att fördjupa den nödvänatt diga specialistkompetensen i verksamheten.

Särskilda behov inom utlandsmyndigheterna 7.8.4

Integrationen de s.k. biståndsambassaderna och de f.n. av organisation ingående biståndskontoren är avsedd i SIDA:s kraftsamling de svenska resurserna i att leda till en av mottagarländerna. De nya utlandsmyndigheterde aktuella bättre möjligheter för UDU att få tillgång till na ger utvecklings- och biståndsfrågor, direkt information om såväl bilaterala som multilaterala.

Sist, inte minst, har de nya utlandsmyndigheterna men fördelen att verksamma på fältet, med den den av vara överlägsna kunskapssituation detta skapar.

Vad jag förordat beträffande uppgifts- och ansvarsovan fördelningen inom biståndsförvaltningen innebär att utlandsmyndigheterna bör för utvecklingssamarbetets svara operativt landkunnande för genomförandet av behov av projekt och insamling faktaunderlag för insatser och av på makro- och mesonivå. landöversiktsarbetet

I sitt löpande arbete bör utlandsmyndigheterna initiera och se till att enskilda projekt och insatser genomförs på uppdrag av hemmamyndigheterna samt rapportera och presentera resultatredovisningar och annat material för dessa. Detta bör dels ske inom för landstrategiarberamen tet, dels löpande. Detta förutsätter att utlandsmyndigheterna har kunskap och kan tillämpa resultatstyrning och annat analysarbete i sin verksamhet.

De krav detta ställer på utlandsmyndigheterna måste tillgodoses genom en betydande kompetensutvecklings- och utbildningsinsats. Kunskapsnivân i dag i de aktuella frågorna är på de flesta berörda biståndsambassader och -kontor lägre än vid hemmamyndigheterna. Samtidigt är det viktigt att, på sätt för dagens små samma som biståndsmyndigheter, hålla i minnet att litenheten är ett kompetensproblem.

Problemet kan sannolikt i längden endast mötas genom successiva riktade utvecklingsinsatser och att kompetens löpande och möjligen i något långsammare takt än i dag tillförs från främst bistândsförvaltningens övriga delar.

7.8.5 Nya vägar för biståndets kompetensförsörjning

En väg som avsevärt borde förbättra bistândsförvaltningens förutsättningar att lösa sina framtida uppgifter är att i ökad utsträckning dra nytta den kompetens av och de erfarenheter som finns på andra håll i statsförvaltningen och i det svenska samhället. Jag skall här utveckla denna tanke något.

Samtliga biståndsmyndigheter utnyttjar mängd företag, en institutioner, organisationer, myndigheter och enskilda personer i sin verksamhet. Ibland för att förstärka den egna organisationen, men oftare för att förstärka motta-

-128

i olika avseenden. Den svenska garlandets kapacitet måste i kompetenssammanhang betraktas som en resursbasen och i relation till den fasta resurs som helhet ses biståndsförvaltningens anställda utgör.

för insatser i u-länderna inte ute- Resursbasen utnyttjas är svensk, utan för att den bedöms slutande för att den kvalitativt bidrag till mottagarlandet. kunna ge ett gott uppgift måste bistånds- För att långsiktigt klara denna förmåga göra kvalificerade bedömningförvaltningen ha att resultatförmåga. Förmågan resursbasens kvalitet och ar av till förändrade förmåste ständigt utvecklas och anpassas undvika ett allt för stort och utsättningar för att bl.a. långvarigt beroende av vissa konsulter.

måste därför i sin beställar- och Biståndsförvaltningen god kompetens inom det sakuppdragsgivarroll ha en egen skall sättas in. En väg att tillgodose område resursbasen biståndsförvaltningens relation till den detta är att samlade svenska resursbasen fördjupas.

till uttryck på två sätt. Det Detta kan principiellt komma biståndsförvaltningen involverar potenförsta innebär att i förberedande program m.m. och det tiella svenska aktörer biståndsförvaltningens anställda själva aktivt andra att verksamhet utanför den egna myndigheten. deltar i

alltså att vidga resursbasen, bör som I den första delen, kunna spela en tydligare och mer jag nämnt Sandö U-centrum

aktiv roll.

det i svenska myndigheter, företag, Jag anser vidare att organisationer finns betydligt fler institutioner, m.m. intresserade och för utvecklingssamarbetet potentiellt utnyttjas i dag. Utveckintressanta personer än vad som effektivitet skulle på sikt öka om lingssamarbetets bättre och målmedvetet odlade biståndsförvaltningen mer

denna potential.

Kvinnorna utgör i dag en majoritet de anställda inom av biståndsförvaltningen. Trots den starka kvinnliga representationen i personalen har inte detta fått motsvarande genomslag på chefsnivå. Biståndsmyndigheterna bör därför öka sina kompetensutvecklande insatser i syfte föratt bättra den kvinnliga representationen bland myndigheternas

chefer. Allra mest slående ur jämställdhetsperspektiv är dock den låga andelen kvinnor anlitas som som konsulter vid planering, genomförande och utvärdering biståndsav insatser. Insatserna att odla den potentiella svenska resursbasen bör därför prioritera försök kan antas öka som andelen kvinnor även i dessa delar det svenska av utvecklingssamarbetet.

I den andra delen vill jag peka på två olika former som finns i dag. Den ena gäller för den del av UDU:s anställda som ingår i UD:s s.k. diplomatkarriär. Den är andra den möjlighet en stor del av SAREC:s sektorchefer och forskningssekreterare har att, parallellt med SAREC-arbetet, kunna uppehålla en forskartjänst vid universitet. ett Denna möjlighet borde enligt min mening även kunna ges en motsvarande tillämpning inom andra delar biståndsförav valtningen, t.ex. genom systematisk tjänstgöring i perioder inom olika myndigheter, företag och organisationer.

Kompetensen att samarbeta och arbeta andra aktörer genom i det internationella utvecklingssamarbetet måste utvecklas som en följd av en allt mer omfattande givarsamordning. Inte minst gäller detta inför ett eventuellt svenskt EGEU-medlemskap. Detta kan ske att viss genom personal vid biståndsadministrationen möjlighet ges att för kortare eller längre perioder tjänstgöra vid de internationella

organisationer som är naturliga samarbets- och samtalspartners för myndigheterna.

Frågor dimensionering biståndsförvaltningen 7.9 om av

Min slutsats

för biståndsförvaltningens arbete med att Resurserna utvecklingssamarbetet bör styras med genomföra det svenska uppnådda resultat och kraven på effektivitet. hänsyn till förvaltningsanslag är inte längre Uppdelningen i sak- och ändamålsenligt sätt att främja biståndsförvaltningens ett

inre effektivitet.

Mina överväganden

föreslagit att förbättrade former för Jag har tidigare förening med ändamålsstyrning och uppföljning, i en mer är de frågor som regeringen i enlig förvaltningsstruktur, bör uppmärksamma i ansträngningarna att effekförsta hand utvecklingssamarbetet. Härigenom kan svenska tivisera inriktas på områden, ändamål etc. biståndsinsatser bättre förutsättningarna för hög måluppfylleldär nyttan, dvs. och effektivitet, är som störst. se

skulle det viktigaste bidraget till Vad som sannolikt vara kostnadsbesparingar i biståndsförvaltningen mer betydande koncentration det svenska utvecklingssamär en ökad av samordning med andra biståndsarbetet och en förbättrad koncentration jag här begränsning av givare. Med avser mottagarländer, antalet samarbetssektorer och både antalet Förbättrad samordning med andra givare antalet insatser. på många håll insedd nödvändighet. EGEU är ett är en Världsbankens insatser, framför allt i uttryck för detta. är ett annat. Drivkrafterna i dessa typer av Afrika, på på tydligare genomslag för samarbeten bygger kraven ett prioriteringar och att mottagarländernas behov av gjorda kontakter med ett stort antal givare minskar. löpande

SOU l994:19

Samtliga nu nämnda åtgärder är biståndspolitisk av snarare än förvaltningspolitisk natur och ligger därför utanför mitt uppdrag. Jag vill ändå peka på dem eftersom de är av grundläggande betydelse för biståndsförvaltningens inre effektivitet och dimensionering.

Dagens svenska internationella utvecklingssamarbete präglas av ett budgetstyrningstänkande. Inte minst gäller detta ifråga myndigheternas förvaltningskostnader. om Regeringens prövning av dessa, den kommer till som uttryck i regeringens budgetproposition som är ett samlat uttryck för biståndspolitikens inriktning och regleringsbreven som preciserar styrningen myndigheternas av verksamhet, saknar i dag tydliga kopplingar till verksamhetsinnehållet.

Relationen mellan den svenska biståndsförvaltningens administrativa kostnader och kostnaderna för utvecklingssamarbetets innehåll är i storleksordningen ett till tjugo. Detta talar i sig för stor försiktighet i användningen av blinda ekonomiska besparingar riktade mot biståndsförvaltningen. Riskerna för minskad effektivitet är överhängande. Jag vill inte utesluta besparingar i förvaltningen även relativt betydande sådana dessa men kan enligt min mening bara genomföras i ett system där förvaltnings- och sakresurser behandlas integrerat. Resultatstyrningen ger en sådan möjlighet.

Det kan rent av vara så att minskade förvaltningskostnader - som i en avgränsad mening leder till ökad inre effeken tivitet, dvs. att förvaltningskostnadernas andel av de utbetalade biståndsmedlen minskar kan leda till - en minskad yttre effektivitet, dvs. ett sämre bistånd, genom att styrningen och uppföljningen blir bristfällig.

Tillämpningen av resultatstyrning förutsätter, som jag tidigare behandlat, avsevärt förbättrade former för verksamhets- och kostnadsredovisning. Denna är i idag i för-

inriktad på kostnadsslag löner, lokaler, valtningsdelen kostnadsställen avdelningar, fältkontor resor etc. och kopplad till innehållet i den verksamhet etc. och inte

som genomförts.

behöver därför göras för att utveckla Ytterligare insatser planerings- och redovisningssystem. Som myndigheternas styrning och uppföljning som för redskap för såväl intern verksamhetens resultat är de bristextern redovisning av med utgångspunkt från verkfälliga. systemen måste byggas innehålla levande information från samhetens krav och

insats- och projektnivåerna.

är i dessa avseenden att vänta, Avsevärda förbättringar regeringens generella krav som de bl.a. som en följd av förordningen 1993:134 om kommer rill uttryck i den nya årsredovisning och anslagsframställning. myndigheternas rätt riktning kan också ses i Tydliga positiva steg i årsrdovisning avseende budgetåret 199293, SIDA:s första upprättats i enlighet med de nya kraven. som

insatser behöver dock genomföras Avsevärda ytterligare minst inom de olika biståndsunder de kommande åren, inte

organen.

förändringsarbete med långsiktigt Ett utvecklings- och erfarenhet inriktas på positiva effekter måste enligt min organisationens förmåga att göra de att stärka egen mellan olika uppgifter och att själv rätta avvägningarna effektiva vägarna att lösa dem. Insatser av finna de mest huvudsakligen bör ligga på detta slag är ett ansvar som ledning. har också ett ansvar för att myndigheternas Dessa framväxten intern resultatkultur. stödja av en

myndighetsinterna krafter som framför allt De är olika sådant arbete. Jag vill i detta inkludera mynkrävs i ett på nyckelbefattningar i linjedighetsledningen, personer stabsfunktioner, de fackliga organisationerna samt och

eldsjälar i alla olika delar organisationen. är av Det när personer i dessa olika roller i gemensamma former börjar diskutera problem och handlingsvägar målinsom ett riktat och framgångsrikt förändringsarbete kan ta form.

Yttre stöd kan i dessa sammanhang stor vara av betydelse, men såvitt jag kunnat bedöma finns inom den nuvarande biståndsförvaltningen inget forum eller etablerad form för ett sådant samarbete. En modell jag bedömer som som användbar i sammanhanget är s.k. bench-marking. Modellen bygger på en aktiv insats från de medverkande organisatio nernasfunktionernas egen sida i en systematisk jämförelse och analys av en motsvarande organisationfunktion, t.ex. inom ett annat lands biståndsförvaltning. Bench-markingmodellen skiljer sig alltså helt från traditionella mer komparativa studier genomförda externa granskare. av Benchmarking-arbetet bör lämpligen utvecklas och finna en lämplig form inom ramen för det genomförandearbete som bör inledas.

Ett sådant utvecklingsarbete ligger i linje med en av resultatstyrningens bärande idéer. Långt gående delegering av verksamhets- och ekonomiansvar skall leda till ett mer effektivt samlat resursutnyttjande. Nära avnämarna, klienterna eller mottagarna är förutsättningarna de bästa att avgöra hur insatserna bäst bör utformas. Närheten är också avgörande för den löpande verksamhetsuppföljningen.

8 MINA FÖRSLAG OCH DERAS GENOMFÖRANDE

8.1 Styrning

I detta avsnitt skall jag utveckla mina förslag i frågan om styrning av den svenska medverkan i det internationella utvecklingssamarbetet. Jag gör detta med utgångspunkt från de överväganden jag redovisat i kapitel 6. vill Jag dock än en gång påpeka att mina överväganden och förslag håller sig på en relativt övergripande nivå åtskilligt och att fortsatt utvecklingsarbete kommer krävas att innan ett fungerande resultatstyrningssystem kan sägas finnas i den svenska biståndspolitiken.

Grundläggande för styrningen utvecklingssamarbetet av är riksdagens uppdrag till regeringen. Detta tar sig uttryck i de av riksdagen fastlagda allmänna målen för bistånds-

politiken och i de beslut riksdagen årligen som fattar med anledning av regeringens budgetproposition. I de senare ingår både ställningstaganden ifråga om utvecklingssamarbetets allmänna inriktning och beslut anvisande om av anslag för biståndsändamål.

Formerna för styrning av utvecklingssamarbetet är en nyckelfråga när det gäller att bedöma vilken organisation och vilka resurser som behövs för dess genomförande. I dag är det svenska utvecklingssamarbetets styrformer komplexa och i sig mycket resurskrävande. Ansvarsförhållandena mellan regering och myndigheter är i stor utsträckning oklara.

Det allmänna införandet av resultatstyrning i den statliga verksamheten innebär särskilt att kraven ökar på redovisning och analys av den genomförda verksamheten. Detta gäller i samtliga led i styrningskedjan riksdagen - regeringen - myndigheter genomförandeorgan. -

att utveckla formerna för redo- Jag anser att arbetet med prioritet på samtliga nivåer inom visning bör ges hög under de kommande åren. biståndsförvaltningen

genomförandet insatser är ett effek- Utkontraktering av av för varje insats mest lämpade tivt sätt att utnyttja den Utkontraktering genomförandet av offentliga resursen. av viktigt inslag i regeringens allmänna uppgifter är ett även i linje med att i största förvaltningspolitik och utsträckning använda och utveckla en svensk möjliga utvecklingssamarbetet. För att utkontrakteresursbas i på ett effektivt sätt bör den bygga ringen skall fungera Detta ställer höga kompetenspå upphandling i konkurrens. framför allt myndigheterna, men i krav på uppdragsgivaren är viktigt att framhålla vissa fall också regeringen. Det måste ligga i genomförandeledet, inte i att konkurrensen förhållandet mellan olika biståndsorgan.

utvecklingssamarbetet skall, enligt riks- I det bilaterala med anledning av propositionen om dagens tidigare beslut samarbetsfrågor i biståndet prop. styrnings- och 199293:UU26, rskr. 199293:342, av 1992932244, bet. landstrategier utgöra det främsta regeringen fastställda gör att regeringens ansvar för styrinstrumentet. Detta omfattningen samarbetet med enskilda inriktningen och av u-länder tydliggörs och förstärks.

effektivitetsperspektiv är landstrategierna Sett ur ett gäller de nödvändiga ansträngsärskilt betydelsefulla vad bidra till ökad koncentration i det svensningarna att en

ka utvecklingssamarbetet.

ingående redovisat min på i kapitel 6 relativt syn Jag har landstrategiprocessen i vissa avseenden ytterligare hur angeläget är det att framhålla att bör utvecklas. Särskilt ligger hos regeringen och att UDU ansvaret för processen för arbetet tillförs nödvändigt underlagsansvarar att Det är också viktigt att markera material och analyser.

regeringens ledande roll i inledningen av ett enskilt landstrategiarbete. Därutöver vill jag särskilt framhålla vikten av de sektoriella- och ämnesmässiga aspekterna i strategiarbetet. För analyserna i dessa avseenden bör biståndsmyndigheterna ha det primära ansvaret.

Inom regeringskansliet bör, hittills, Utrikesdepartesom mentets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete UDU svara för beredning och det praktiska utövandet av regeringens styrning inom området. UDUzs roll som ansvarig för biståndsförvaltningens koncernstyrning bör komma till uttryck.

Som ett inslag i denna styrning bör biståndspolitisk en förordning utarbetas och beslutas av regeringen. Förordningen bör innehålla de generella regler och riktlinjer som bör gälla för bl.a. utarbetande landstrategier. av

En avveckling av biståndsmyndigheternas styrelser är fullt möjlig. Mina överväganden i denna del bygger på de allmänna överväganden som tidigare gjorts Kommitten av om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer SOU 1993:58. Jag finner att kraven på politisk insyn i utvecklingssamarbetet kan tillgodoses genom inrättandet ett råd av knutet till SIDA. För två typer ärenden, av u-krediter och stöd till svensk u-landsforskning, bör särskilda beslutsorgan knutna till berörda myndigheter skapas.

Anslagsstrukturen bör ge en tydlig återspegling av biståndspolitikens inriktning innehåll. och som för en stor del av övriga styrningsfrâgor hänger möjligheterna härvidlag samman med kraven på förbättrad redovisning av verksamheten. Min bedömning är att när redovisningarnas kvalitet förbättrats bör det fullt möjligt vara att avskaffa dagens uppdelning i anslag för sak- respektive förvaltningsändamål. Jag föreslår fortsatt en analys i frågan om en tydligare anslagsmässig koppling mellan anslagen för multilaterala respektive bilaterala ändamål.

8.2 Organisation

utgångspunkt från de överväganden jag redovisat i Med biståndsförvaltningens organisation m.m. kapitel 7 om avsnitt precisera mitt förslag i denna skall jag i detta fråga.

vilja mitt organisationsförslag som ett Jag skulle se utvecklingen ökad rolltydlighet och en bidrag till av en effektivitet i det svenska internationella förbättrad Regeringens uppdrag till biståndsutvecklingssamarbetet. bör att denna skall genomföra insatser förvaltningen vara svenska biståndspolitiken. Förvaltningi enlighet med den uppdraget självständigt kunna tillämpa ett en skall inom och stödformer anpassade till brett spektrum av arbets-

den enskilda insatsen.

beredningen insatser etc. i enlighet med Ansvaret för av regeringen fastställd landstrategi riktlinjerna i en av biståndsmyndigheterna. Dessa bör i sin bör delegeras till för insatsernas närmare utformning tur delegera ansvaret genomförande till den berörda utlandsmyndigheten. och deras

utlandsmyndigheternas ambassadernas Genom att stärka och uppgifter i genomförandet av bilateoperativa ansvar jag också att förhållandet rala utvecklingsinsatser, anser mottagarländerna förtydligas och ges ett markerat till innehåll.

utvecklingssamarbetet på Jag föreslår att beredningen av hemmaplan sker i två olika organ.

bör myndighet med ansvar för det Det ena organet vara en fattigdomsinriktade utvecklingssamarbetet. långsiktiga behålla den mycket väl kända och Myndigheten bör lämpligen benämningen SIDA. Detta är även en markering av etablerade huvudsakligen bör arbeta med samma att detta nya SIDA

frågor och med inriktning Även samma som dagens SIDA. ansvaret för frågor forskningssamarbete u-länder om med och stöd till u-landsforskning, i dag ligger på som SAREC, bör ligga på det nya SIDA.

Det andra organet bör svara för utvecklingssamarbete med inriktning på insatser inom näringslivs- och infrastrukturområdena. Detta innebär att biståndsorgan ett nytt byggs upp. De resurser bör utgöra kärna som organets finns i dag hos BITS, SWEDECORP, Swedfund International AB och SIDA huvuddelen av dess infrastrukturbyrå.

Det nya näringslivs- och infrastrukturorganet kan organiseras som en myndighet. Det skulle också möjligen kunna ges formen som ett av staten helägt aktiebolag. En fortsatt analys av denna fråga bör göras. För att beteckna organets särskilt framträdande roll finansiär som av insatser inom de angivna områdena föreslår jag att det benämns Swedish Fund for International Development SFID.

Mitt förslag om en uppdelning i två på myndighetsorgan nivån är dels uttryck för behoven av verksamhetsmässig och organisatorisk koncentration, dels ett uttryck för organens skilda behov av kopplingar till främst den svenska resursbasen och den kompetens därmed behöver organen besitta.

Det nya SIDA:s huvuduppgift bör att för vara svara det långsiktiga fattigdominriktade utvecklingssamarbetet. Detta bör dels inriktas på samarbete inom ett väl antal definierade sektorer och ämnesområden, dels tydlig ges en geografisk inriktning som överensstämmer med dagens s.k. programländer. Det primära styrinstrumentet vad gäller

samarbetets inriktning bör vara de av regeringen fastställda landstrategierna. Inom de strategierna ramar anger bör myndigheten ha en stor frihet att utforma insatserna.

denna inriktning genomförs i dag Utvecklingssamarbete med

Forskningssamarbete med u-länder och av SIDA och SAREC.

organisationer och institutioner stöd till internationella

u-länderna relevant forskning utgör med inriktning på för

SAREC:s nuvarande verksamhet. den absoluta huvuddelen av

utbildning är stor och obestridlig Forskning och högre av

långsiktiga utveckling. I syfte betydelse för u-ländernas

upprätthålla hög kvalitet i beredningen av att fortsatt en

u-landsforskning bör ett system med särskilda ärenden om

införas i myndigheten. Med beakforskningsföredraganden

är organisatorisk samordning av tande av dessa faktorer en

och SAREC:s verksamheter möjlig. SIDA:s

arbetsuppgifter bör även ligga att I det nya SIDA:s

beslut i de ärenden om katastrofför beredning och svara regeringens ansvarsområde insatser inte bör ligga inom som

bistånd folkrörelser och andra enskilda samt om genom

organisationer.

enrådighetsverk. För beslut i SIDA kan organiseras som ett

u-landsforskning bör dock i så ärenden stöd till svensk om

delegation knytas till myndigheten. Delefall en särskild

bör regleras i förordningen med instgationens uppgifter

myndigheten och ledamöterna bör förordnas av ruktion för

generaldirektör bör vara delegationens regeringen. SIDA:s

bör vidare knytas ett rådordförande. Till myndigheten

uppgifter, sammansättning m.m. bör givande organ. Rådets

beslutas av regeringen.

genomföra dessa uppgifter bör SIDA ytterligare För att

och sitt kunnande inom berörda utveckla sin kompetens

ämnesområden. För att tillgodose sitt långsektorer och

kompetensförsörjning bör myndigheten siktiga behov av

sitt förhållande till den svenska förstärka och bredda

s.k. resursbasen.

Vad gäller SFID innebär mitt förslag att gt; nytt organ bör bildas med ansvar för utvecklingssamarbete inom näringslivs- och infratsrukturområdena. I denna mening bör SFID svara för huvuddelen de insatser av som BITS, SWEDE- CORP och SIDA i dag svarar för inom dessa områden.

Av förvaltningsrättsliga skäl börkan inte den verksamhet Swedfund International AB bedriver innefattas i SFID i det fall detta organiseras myndighet. organiseras som en däremot SFID som ett aktiebolag bör Swedund International AB:s nuvarande verksamhet ingå i detta.

I det fall SFID organiseras myndighet kan som en det organiseras som ett enrådighetsverk. För beslut i ärenden om u-krediter, biståndskrediter och s.k. villkorslân bör dock i så fall särskild delegation en knytas till myndigheten. Delegationens uppgifter bör regleras i förordningen med instruktion för myndigheten och ledamöterna bör förordnas

av regeringen. SFID:s generaldirektör bör delegatiovara nens ordförande. Till myndigheten bör också knytas ett rådgivande organ. Vad gäller dess uppgifter, sammansättning m.m. bör generaldirektören själv besluta.

I det fall SFID organiseras som ett aktiebolag bör självfallet de i detta fall tillämpliga reglerna gälla. Detta betyder bl.a. att en styrelse utses bolagsstämman av och att denna förordnar verkställande direktör för bolaget.

De svenska utlandsmyndigheterna kommer, när intergrationen

av ambassaderna och de f.n. i SIDA:s organisation ingående biståndskontoren är fullt genomförd vid år slutet av 1994, att utgöra en betydligt större och viktigare för resurs utvecklingssamarbetet än i dag. Detta, i förening med utlandsmyndigheternas fysiska närhet till de stödda insat-

serna och mottagarlandets regering, institutioner osv., gör de väl ägnade att för genomförande uppföljsvara och ning av det bilaterala utvecklingssamarbetet.

uppföljningsansvaret bör därför regel- Genomförande- och från och SFID till berörd utlandsmässigt delegeras SIDA för detta, liksom uppläggningen av myndighet. Formerna regeringens behov av generell reglandstrategiarbetet och hantering vissa bistândsformer lering av myndigheternas av särskild biståndspolitisk företc., bör regleras i en ny

ordning.

såväl och SFID som berörda utlandsmyn- Myndigheterna, SIDA frihet att utforma sina egna arbetsformer digheter, ges organisation. Ett betydande ansvar läggs och sin inre därför på berörda myndighetschefer.

inledningsvis redovisat, inte ingått i Det har, som jag och lämna förslag om organisamitt uppdrag att analysera med Central- och Östeuropa. tion av utvecklingssamarbetet

behandlats särskild utredning Ds Frågan har nyligen av en Inriktning och samordning av Sveriges samarbete 1993:79 Östeuropa. Enligt utredningen s. 60 är med Central- och myndighetsstruktur inte lämpad u-landsbiståndets nuvarande Central- och Östeuropasamarbetet. Utredför att hantera dock att samlad myndighet för mer ningen menar om en egennyttiga samarbetsformer inrättades, skulle argumenför låta östsamarbetet ingå i denna ten vara starkare att

myndighets uppgifter.

samlad organisation för utvecklings- Mitt förslag om en ny u-länderna inom näringslivs- och infrasamarbetet med strukturområdena gör frågan det nya organets roll i att om Östeuropa bör bli föremål för samarbetet med Central- och

ytterligare prövning.

8.3 Vissa övriga frågor

Under mitt utredningsarbete har ett mindre antal särskilda frågor med anknytning till uppdraget Då uppkommit. min tid inte medgivit ingående utredning väljer jag att endast kortfattat redovisa dem.

Ansvaret för rekrytering av personal till internationella organisationer, företrädesvis inom FN-systemet, bör kunna samordnas och ges en tydlig organisatorisk hemvist. SIDA har i dag ett ansvar för rekrytering s.k. biträdande av experter, men motsvarande tydliga utpekande ett av organ med ansvar för rekrytering till högre tjänster saknas. Frågan är av vikt framför allt två skäl. av Dels anses Sverige vara underrepresenterat åtminstone på vissa nivåer inom de internationella organisationerna, dels kommer ett eventuellt EGEU-medlemskap att öppna ett stort antal nya poster för svenskar.

Revision av bistândsinsatser genomförda med svensk statlig finansiering är ett område omgivet flera principiella av frågor. När det gäller svenska statliga myndigheter har Riksrevisionsverket RRV regeringens generella uppdrag att svara för revisionen. statsbidrag till svenska organisationer, företag m.fl. är också regelmässigt förknippade med ett villkor om att bidragets användning kan granskas av RRV. När det annan verksamhet som finansierats med statliga medel, t.ex. i ett annat lands offentliga förvaltning eller inom enskild organisation i en ett annat land, är detta en avtalsfråga som inte självklart ger ett svenskt organ möjlighet till revision och granskning.

Inom ett viktigt biståndspolitiskt område saknar regeringen i dag helt formella styrmedel, samtidigt även de som informella styrmedlen är mycket begränsade. gäller Detta de resurser som avser bistånd genom folkrörelser och andra enskilda organisationer s.k. NGO-bistånd. Resur-

betydligt under senare år på detta område har ökat serna uppgår budgetåret 199394 till 875 miljoner kronor. och för fördelningen av medlen. SIDA svarar

införandet resultatstyrning i den Sett mot bakgrund av av är NGO-biståndet närmast ett svart statliga verksamheten möjligheterna för regeringen eller SIDA hål. De formella organisationernas verksamhet är att styra inriktningen av gäller även möjligheterna att mycket begränsade. Detta resultat. NGO-biståndets närmare analysera insatsernas resultatstyrningen bör mot denna bakgrund förhållande till föremål för ett särskilt analysarbete. bli

särskilt för information om SIDA har i dag ett ansvar utvecklingssamarbete och om försvenskt internationellt Någon motsvarande uppgift åligger hållandena i u-länderna. biståndsmyndigheterna. Mot bakgrund inte någon av de andra organisation på myndighetsnivån av mina förslag om en ny biståndsförvaltningen bör även ansvaret inom den statliga omfattningen bistånds- och för samt inriktningen och av

u-landsinformationen övervägas.

även ansvaret för biståndsför- Motsvarande fråga gäller statistikförsörjning och ansvaret för redovisvaltningens biståndsinsatser till olika internationelning av svenska Även för denna uppgift ansvarar i dag la organisationer.

SIDA.

Genomförande av förslagen 8.4

mina förslag är av den arten att Det absoluta flertalet av regeringens mandat att fatta nödvändiga det bör ligga inom genomförande. När det gäller förändringar beslut om deras är det, med hänsyn till tidigare av myndighetsstrukturen nödvändigt med riksdagens godfattade riksdagsbeslut,

kännande.

Samtliga förändringar av biståndsförvaltningens organisation bör kunna vara beslutade och genomförda den 1 juli 1995. Detta bör inte utesluta att vissa förändringar, t.ex. vad gäller biståndsmyndigheternas styrelser, kan genomföras tidigare.

Jag föreslår att tre kommittéerexpertgrupper tillsätts för genomförandet av förändringarna och att dessa får följande huvudsakliga uppgifter:

- Integrationen av SIDA:s och SAREC:s nuvarande verksamheter och genomförandet av särskilda insatser för att utveckla den nya organisationens kompetens särskilt vad gäller sektor- och ämneskunnandet samt de krav de förändrade styrformerna ställer.

Inrättandet och uppbyggandet ett nytt för - av organ utvecklingssamarbete på näringslivs- och infrastrukturområdena.

Utveckling av regeringskansliets organisation, styrfor- mer och kompetens särskilt vad avser resultatstyrning och fördjupad analys av utvecklingssamarbetets effekter.

De tre gruppernas arbete bör inriktas på att till regeringen lägga fram förslag organisation och för om resurser den nya biståndsförvaltningens första verksamhetsår dvs. enligt mitt förslag budgetåret 199596. Förslagen från grupperna i den senare delen bör redovisas senast i oktober 1994 för att förslagen skall kunna behandlas i 1995 års budgetproposition.

Grupperna bör vidare under tiden fram till den organinya sationens ikraftträdande även genomföra vissa kompetensutvecklande insatser, framför allt vad gäller resultatstyrning.

är angeläget att det i de tre gruppernas arbete ges Det

ett brett deltagande från de berörda möjligheter till

personal. Det är de anställdas organisationerna och deras

erfarenheter är fundamentet för de nya kompetens och som

förutsättingar för de berörda att medorganen. Generösa

detta slag är enligt all verka i omställningsprocesser av

erfarenhet strategisk framgångsfaktor. en

på lämpligt sätt, förslagvis genom en skri- Regeringen bör

våren informera riksdagen om inriktningvelse, under 1994

genomföras och vilka av det förändringsarbete som avses en

mål regeringen anser att arbetet bör ha.

Kommittédirektiv

w

Bilaga

Dir. 1993:87 Effektiviteten i biståndsadministrationen

Dir. 1993:87

Beslut vid regeringssammanträde 1993-06-24.

Statsrådet Svensson anför.

Mitt forslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att utarbeta förslag om hur den statliga administrationen av det internationella utvecklingssamarbetet kan rationaliseras och effektiviseras.

Bakgrund

Handläggning av ärenden Sveriges internationella om utvecklingssamarbete bedrivs dels inom Utrikesdepartementet UD och utrikesförvaltningen, dels inom fyra myndigheter; Styrelsen för internationell utveckling SIDA, Styrelsen för u-landsforskning SAREC, Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BITS och Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd SWEDECORP. Dessa myndigheter, i dagligt tal de s.k. biståndsmyndigheterna, handlägger huvudsakligen frågor inom ramen för Sveriges bilaterala utvecklingssamarbete. inom UD handläggs såväl frågor om den Övergripande inriktningen biståndet frågor av som om det multilaterla utvecklingssamarbetet. Medel från den statliga biståndsramen finansierar även bl.a. verksamheterna vid Styrelsen för u-landsutbildning i Sandö Sandö U-centrum och Nordiska afrikainstitutet. De sammanlagda kostnaderna för administrationen av det internationella utvecklingssamarbetet vid alla dessa organ uppgår f.n. till 500 miljoner ca kronor eller ca 3,5 % av den statliga s.k. biståndsramen. Antalet statligt anställda med uppgifter inom biståndsområdet är ca 800 personer. Vid en internationell jämförelse är dessa siffror låga. Av anslagstekniska skäl finansieras UD:s och utrikesförvaltningens samtliga administrativa kostnader över ett gemensamt anslag. Kostnaderna för

internationellt utvecklingssamarbete finansiehandläggning av ärenden om

biståndsramen. Den princip sedan åts.k. avräkning från som ras genom en utvecklingssamarbetet skall skilliga år tillämpas för denna avräkning är att

bära samtliga sina egna k stnader.

nuvarande myndighetsstruktur och fördelning av ar- Biståndsområdcts

och myndigheter har sin grund i den exbetsuppgifter mellan departement

biståndets volym och den framväxt av nya biståndsfonner som pansion av

andra del och 1980-talets första år. huvudsakligen skedde under 1970-talets

utredning senast arbetade med dessa Regeringens uppdrag till den som

Biståndsorganisationsutredningen, avsåg framför allt biståndet utanfrågor,

I sitt betänkande Organisation och arbetsforför de s.k. programländerna.

utvecklingsbistånd SOU 1990:17, föreslog utredningen inom bilateralt mer näringslivsbistånd skulle bildas. Den ljuli 1991 bl.a. att ett nytt organ för

myndigheten Styrelsen för internationellt näringslivsövertog den nybildade

uppgifter tidigare åvilat Importkontoret bistånd SWEDECORP de som

IMPOD, Fonden för industriellt samarbete med uför u-landsprodukter

och huvuddelen SIDA:s industribyrå. länderna Swedfund av

biståndsfrågorna vid avdelningen för internationellt Inom UD handläggs

u-avdelningen. I viss utsträckning berörs utvecklingssamarbete den s.k.

även övriga UD-avdelningar.

framför allt frågor utvecklingssamarbe- UD:s handläggning innefattar om

övergripande styrningen biståndsmyndigheternas tets inriktning och den av

Sveriges förhållanden till internationella organiverksamhet. När det gäller

utvecklingsområdet FN-organen, Världsbanken och de regiosationer

UD för såväl departementala uppgifter nala utvecklingsbankerna svarar

handläggning. Denna del verksamheten har remyndighetsliknande av som för översyn svenskt multilateralt lativt nyligen behandlats av kommittén av

sina överväganden i betänkandet utvecklingssamarbete vilken redovisade

organisationer SOU 1991:48. Regeringens Bistånd genom internationella

utredningens förslag redovisades i 1992 ställningstaganden med anledning av

års budgetproposition prop. 199192:100 bil. 4.

och UD:s roller och uppgifter i förhållande regeringskansliets Frågor om översiktligt berörts i de båda till biståndsmyndigheterna har endast relativt

SOU 1991:48. Samma sak gäller den ijautredningarna SOU 1990:17 och

styrnings- och samarbetsformer inom nuari 1993 avslutade utredningen om

Utredningen lämnade inga förslag om förändrad biståndet SOU 1993:1.

inte heller ingick i dess uppdrag. organisation etc., vilket

budgetproposition prop. 199293:100 bil. I min anmälan till årets

särskild utredare borde tillsättas med uppdrag att s. 176 aviserade jag att en

biståndsadministrationen. Min utgångslämna förslag till besparingar inom

nämnda utredningens analys som grund, punkt var att, med bl.a. den nyss

möjligheterna att med givna mål och ramar ett systematiskt sätt se över

rationalisera förvaltningen och göra ekonomiska besparingar. Denna översyn bör enligt min mening nu inledas.

Uppdraget

I ljuset av riksdagens nyligen beslutade besparingsåtgärder har jag sett det

som nödvändigt att undersöka vilka rationaliseringar och besparingar

som är möjliga att göra vad gäller regeringskansliets handläggning av biståndsärenden samt inom biståndsmyndigheternas förvaltningar, Det är därför önskvärt att den i vintras avslutade utredningen om styrnings- och samarbetsformer inom biståndet kompletteras. Det bör utredas hur man med givna mål och för biståndspolitiken ramar kan rationalisera förvaltningen och göra ekonomiska besparingar. Det kräver en genomgång hur UD:s och myndigheternas av verksamheter kan rationaliseras och effektiviseras så att kvaliteten i den operativa verksamheten höjs. Det kan innebära systematisk kompetensuppbyggnad, mer utkontraktering, omprövning funktioner, förändrade av organisationsformer etc. Utredaren bör redovisa en bedömning effekterna sina förslag av av verksamheten i mottagarländerna, Riksdagen har nyligen behandlat propositionen prop. 199293244 om styrnings- och samarbetsformer i biståndet bet. 199293:UU26, rskr. 199293:342. Propositionen, huvudsakligen bygger som överväganden och förslag från kommittén rörande stymings- och samarbetsformeri biståndet SOU 1993:1, föreslår bLg, att formerna för regeringens mål- och resultatorienterade styrning inom biståndet biståndsmyndighetema och av utvecklas. Utgångspunkterna i regeringens proposition och det av riksdagen godkända utskottsbetänkandet bet. 199293:UU26 skall enligt min mening vara vägledande även för den nu aktuella översynen. Regeringens och UD:s roll i förhållande till biståndsmyndighetema bör enligt propositionen präglas av en mål- och resultatorienterad styrning. Samarbetet med enskilda mottagarländer bör i ökad utsträckning präglas av helhetssyn på det svenska engagemanget i det enskilda landet. Bland annat mot denna bakgrund föreslås i propositionen även att den i dag tudelade fältrepresentationen beskickningar och SIDA:s biståndskontor i mottagarländerna integreras. sådan En förändring skall även möjliggöra administrativa besparingar. Handläggningen i regeringskansliet av ärenden internationellt utveckom lingssamarbete med u-länder i Afrika, Asien och Latinamerika bedrivs i det närmaste helt åtskilt från samarbetet med de demokratierna i Östnya och Centraleuropa. Formerna för Östoch Centraleuropasamarbetets organisa-

på myndighetsplanet behandlas av en särskild tion i regeringskansliet och

utredning.

Några aspekter bör beaktas särskilt av utredaren.

ledningsformer är viktig komponent i frågan Biståndsmyndigheternas en

biståndet. Till grund för nuvarande ledningsformer ligger om styrningen av ledningsprinciper finns inom statsförvaltningen, dels dels de generella som deltagande specifikt finns inom biståndet. de behov av kunskap, etc. som

principer för ledning de statliga myndigheterna Nuvarande generella av verksledningsbeslut från år 1987. I den nu påbygger riksdagens s.k.

utredningen förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. gående om principer. Detta sker bl.a. mot bakgrund av att dir. 1992:10 prövas dessa

verkschef regeringen samt att möjligheterna för såväl styrelse som utses av klargöras. Utredningens principiella förregeringen att utkräva ansvar bör

i dennes överväganden och förslag om bislag bör beaktas av utredaren

ståndsmyndigheternas styrelsers uppgifter, sammansättning etc.

kompetensutveckling är stor betydelse för en fortsatt Utbildning och av UD:s del är detta särskilt accentuerat mot bakhög kvalitet i biståndet. För

för den mål- och resultatorienterade styrgrund av departementets ansvar förhållande till berörda myndigheter. För att klara dessa uppgifter ningen i kvalificerad kompetens och att en ädamålsenlig är det viktigt att UD besitter

intern struktur byggs och upprätthålls. upp utbildning och kompetensutveckling vid myndigheterna Vissa aspekter

biståndsområdet belystes för några år sedan på ett mycket intressant sätt

i revisionsrapporten Lär sig SIDA 1988. av Riksrevisionsverket

biståndsmyndigheterna har för att såväl den egna per- UD och ett ansvar

institutioner, konsulter m.fl. som medversonalen som den s.k. resursbasen kontinuerligt utvecklar sin kompetens och kar i svenskñnansierade insatser

Utredaren bör mot denna bakgrund analysera behoven sina kvalifikationer. kompetensförsörjning och kompetensutveckling inom bilångsiktig av och föreslå lämpliga former för finansiering av ståndsadministrationen

denna. föregående uppgift för utredaren bör vara att Jag har i det angett att en föreslå förändringar och uppgiftsfördelningen melanalysera och av ansvarsregeringskansliet och å andra sidan biståndsmyndigheterna. lan å ena sidan fråga i detta sammanhang gäller Sveriges förhållande till interna- En särskild minst inom FN-systemet, Världsbanken och de tionella organisationer, inte

utvecklingsbankerna. Utredaren bör i denna fråga lämna förslag regionala svenska engagemanget i och stödet till de interformerna för det samlade om åstadkomma större samordning och nationella organisationerna i syfte att

enhetlighet.

Arbetets bedrivande

Utredningens arbete bör bedrivas skyndsamt och dess överväganden och förslag bör redovisas senast i december 1993. Det är min avsikt att förslagen skall kunna genomföras fr.o.m. budgetåret 199495. Utredaren skall i sitt arbete i tillämpliga delar följa regeringens direktiv dir. 1988:43 till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten. Utredaren bör analysera konsekvenserna av sina förslag jämställdur ett hetsperspektiv.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag regeringen beatt myndigar det statsråd som har till uppgift föredra att ärenden om intemationellt utvecklingssamarbete och mänskliga rättigheter att tillkalla en särskild utredare omfattad - av kommittéförordningen 1976:119 med uppdrag utarbeta förslag - att om hur den statliga administrationen av det internationella utvecklingssamarbetet kan rationaliseras och effektiviseras, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns reservationsanslag C Andra biståndsprogram, anslagsposten 8. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

Utrikesdepartementet

m..m . u. m

Statens offentliga 1994 utredningar

Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelning för denstatliga . statistiken. Fi.

Kommunerna, Landstingen ochEuropa . + Bilagedel.C.

Mänsföreställningar kvinnorochChefskap. om S. . Vapenlagen ochEG.Ju. . Kriminalvårdochpsykiatri.Ju. . SverigeochEuropa.Ensamhällsekonomisk . konsekvensanalys. Fi.

EU,EESochmiljön.M. . Historisktvägval FöljdemaförSverigeiutrikes- -

ochsäkerhetspolitiskt hänseende av att bli,

respektive intebli medlemiEuropeiska unionen. UD.

Förnyelse ochkontinuitet- om konstochkultur . i framtiden.Ku.

Anslutningtill EU Förslagtill övergripande - . lagstiñning. UD.

Omkrigetkommit...Förberedelser förmottagande . av militärtbistånd1949-1969Bilagedel. + SB.

Suveränitet ochdemokrati . + bilagedelmed expertuppsatser. UD.

l3. .llK-metoden, m.m. Fi.

14 Konsumentpolitik i enny tid.C. . 15.På väg. K.

16.Skoterköming jordbruks-ochskogsmark.

Kartläggning ochátgärdsförslag. M.

Års-ochkoncemredovisning enligtEG-direktiv. . Del och l ll. Ju.

Kvaliteti kommunal verksamhet-nationell . uppföljningochutvärdering. C.

Renarolleri biståndet-styrningocharbetsfördelning . i en effektivbiständsforvaltning. UD.

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Om kriget kommit... Förberedelser for mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel.

Justitiedepartementet vapenlagen ochEG [4] Kriminalvård och psykiatri.[5] Års-och koncemredovisning enligt EG-direktiv. Del l och Ju. n. [17]

Utrikesdepartementet Historiskt vägval Följdema för Sverigei utrikes- och v säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. [8] Anslutning till EU Förslag till övergripande 4 lagstiftning. [10] Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. [12] Rena rolleri biståndet- styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsforvaltning. [19]

Socialdepartementet Mäns föreställningar kvinnor och chefsskap. [3] om Kommunikationsdepartementet Påväg. [15]

Finansdepartementet Ändradansvarsfördelning för den statliga statistiken. [l] Sverige ochEuropa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] JlK-metoden, m.m. [13]

Kulturdepartementet Förnyelse och kontinuitet om konst och kultur i framtiden. [9]

Civildepartementet Kommunerna, Landstingen ochEuropa. t Bilagedel, [2] Konsumentpolitik ny ien tid. [14] Kvalitet i kommunal verksamhet nationell uppföljning och utvärdering. [18]

Miljö- och naturresursdepartementet EU, EES och miljön. [7] Skoterkörning pâjordbruks- ochskogs mark. Kartläggning och ätgärdsförslag. [16]