Krediter för utveckling

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Betänkande

av kreditbiståndsutredningen

Krediter

för

utveckling

Qêf KB Oc

Statens offentliga utredningar

199174 @

Utrikesdepartementet

å ä

för

Krediter

utveckling

Betänkande kreditbiståndsutredningen

av

Stockholm 1991

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08f7 39 96 30 Telefax 087 39 95 48

Publikationema kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan Stockholm.

Omslag Rolf Hemegran

Norstedts Tryckeri AB ISBN 91-38 10861-5 Stockholm 1991 ISSN O375-250X

Statsrådet Lena SOU 1991174

Hjelm-Wallén

Utrikesdepartementet

Regeringen bemyndigade den 20 december 1990 statsrådet Lena Hjelm- Wallén att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda kreditinstrumentets roll i det svenska biståndet, och att knyta en parlamentarisk referensgrupp till utredaren. Till utredningsman utsågs förre chefen för Fonden för industriellt samarbete med u-länder Swedfund Sven Öhlund, och till sekreterare civilekonom Joakim Stymne. Ambassadrâdet Birgitta Nygren förordnades som expert, och har bl. a. utarbetat underlaget till kapitel 4. Byråassistent Kristina Lindqvist har ansvarat for utskrifter och andra administrativa uppgifter. I utredningens referensgrupp har som sakkunniga deltagit riksdagsledamötema Ylva Annerstedt, fp, Birgitta Hambraeus, c, Anneli Hultén, fp, Nils T Svensson, och Per Westerberg, m. Vidare har som sakkunniga deltagit departementsrâdet Gun-Britt Andersson utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete, avdelningschef Johan Brisman SIDA, direktör Lars Ekengren Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd, SwedeCorp, departementsrådet Maj-Britt Grufberg finansdepartementet, byråchef Peeter Horm Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete, BITS, direktör Bo Marking AB Svensk Exportkredit, SEK, departementsrådet Mats Ringborg utrikesdepartementets handelsavdelning, direktör Bo Thomé exportkreditnämnden, EKN och direktör Fredrik Trägårdh ABB Project Finance Trading AB. Arbetet inleddes i mars 1991. Utredningen har antagit namnet kreditbiståndsutredningen. Utredningen har sammanträtt fyra gånger med sakkunniggrupperna. Vid det första av dessa tillfällen deltog enbart riksdagsmannagruppen. Vid övriga tillfällen var samtliga sakkunniga kallade. En konsultstudie har utförts på utredningens uppdrag. Denna studie, utförd av civilekonomerna Lars Johansson och Samuel Egerö, avsåg en analys av vem som drar nytta av gåvoelementet i u-krediterna. Undertecknad har tillsammans med sekreteraren besökt DAC-sekretariatet i OECD två gånger samt de myndigheter i Frankrike och Nederländerna som administrerar blandade krediter. Samråd har skett under utredningens gång med olika berörda svenska myndigheter, företag och banker, inkl. riksgäldskontoret och riksrevisionsverket. Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Krediter för utveckling SOU 199174. Det bör understrykas att de synpunkter och förslag

läggs fram i betänkandet är utredningsmannens Särskilda ytt- SOU 199174 som egna. randen har avgivits de sakkunniga Gun-Britt Andersson, Johan Brisman, Lars Ekengren och Birgitta Hambraeus.

Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 13 september 1991

Sven Öhlund Joakim Stymne

Innehållsförteckning -SOU 199174

l Sammanfattning och rekommendationer 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Utredningsarbetets inriktning 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 U-ländernas resursmobiliseringsproblem 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Det svenska kreditbiståndet 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Internationella system for kreditbistånd 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 överväganden och förslag till systemförändringar 10 . . . . . . . . . . . 1.6 Utformning av en framtida u-kreditmodell 13 . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 U-ländernas resursmobiliseringsproblem 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Inhemskt sparande och utländsk upplåning 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Internationella kapitalflöden i ett historiskt perspektiv 18 . . . . . . . 2.2.1 1800-talets låneflöden 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 1900-talets låneflöden 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Kreditbistånd och andra källor for u-ländernas

resursmobilisering 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Kreditbistånd och gåvobistånd 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1 Kreditbistánd som disciplin 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2 Kreditbistånd som resursuppväxlare 30 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.3 Svenska leverantörer 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Länder och projekt 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.1 Projektdimensionen 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.2 Landdimensionen 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.3 En långivares bedömning två dimensioner 35 . . . . . . . . . . . 2.5.4 Vilka projekt-landkombinationer skall kreditbistånds-

finansieras 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6 Avslutande kommentarer 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Det svenska kreditbiståndet 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Grundläggande begrepp 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Det tidigare systemet biståndskrediter 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 U-krediter en beskrivning och probleminventering 44 - . . . . . . . . 3.3.1 U-kreditsystemets syfte och framväxt 44 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Ärendehantering och administration 47 . . . . . . . . . . . . . . . . 51 3.3.3 Volymutveckling anslag och krediter - . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4 Länderinriktning 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.5 Projekturval 56 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.6 Kontraktsfmansiering vs projektñnansiering 57 . . . . . . . . . . 3.3.7 Projektberedning och utvärdering 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.8 Konkurrens- och upphandlingsfrågor 62 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.9 Kapitalförsörjning av u-krediterna 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. 10 Kreditvillkor 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Statliga garantier för u-krediter 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.1 Garantier och biståndsanslaget 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.2 Det modifierade u-kreditsystemet 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.3 Regelverk för biståndsgarantier 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.4 Debatten om garantipremien 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 199174 3.4.5 Självrisk 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.4.6 Övriga aspekter 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.4.7 Skadefall och återvinning 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 3.4.8 Avslutande kommentarer 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.5 Kreditinstrumentet i industribistándet 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.1 Biståndskrediter lämnade av SIDA 81 . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.5.2 Swedfund 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.5.3 U-krediter för industrisektorn 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.5.4 International Finance Corporation 84 . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Internationella system för kreditbiståna 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Internationella regler 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1 Consensus 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.1.2 GATT 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.1.3 DAC 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.1.4 EG 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.2 Andra länders system 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Framväxt av blandkreditsystem 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.2.2 Kreditgivning 92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

överväganden och förslag till systemförändringar 95 . . . . . . . . . . . . U-krediter till mer riskfyllda länder 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.1 Kriterier 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.1.2 Mer riskfyllda länder 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.1.3 Systemmodifieringar 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.1.4 Biståndskrediter jämfört med u-krediter 101 . . . . . . . . . . . . .. 5.1.5 Avslutande kommentar 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.2 Projekthantering 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.2.1 Projektvalskriterier 104 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.2.2 Utvärderingar 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.2.3 Bindning 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.2.4 Villkor för vidareutlåning 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.3 Medverkande organisationer och ansvarsfördelning 109 . . . . . . . . . 5.3.1 Den bistándsmässiga förvaltningen 110 . . . . . . . . . . . . . . . . ..

5.3.2 1cke-biståndsorganisationers medverkan 111

. . . . . . . . . . . .. 5.4 Risknivå, premieuttag, reserv För kreditförluster

och skadefallshantering 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.4.1 Risknivå 122 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . 5.4.2 Reserv för kreditförluster 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 5.4.3 Former för premieuttag 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.4.4 Hantering av skadefall 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 5.5 Kreditsystem, garantisystem eller tvåkomponentsystem 131

5.5.1 Ett modifierat enkomponentsystem 132 . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.5.2 Ett tvåkomponentsystem 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.5.3 Sammanfattande slutsatser beträffande systemval 137

5.6 Samfmansieringar med Världsbanken, de regionala utveck-

lingsbankerna och SIDA 138 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

SOU 199174 5.7 U-krediter till industriutvecklingsbanker 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.8 U-krediter till länder i Östeuropa 144 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

6 Utformning av en framtida u-kreditmodell 147 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Ett modifierat u-kreditsystem enligt enkomponentmodell 147

6.2 Ett modifierat u-garantisystem enligt enkomponentmodell 151 . . . . 6.3 Kompletterande motiveringar 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.3.1 Beredning och beslut om u-krediter till betalningssvaga

länder 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.3.2 Anslag och kreditramar 152 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.3.3 Kreditvillkor 153 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.3.4 Låneavtal 154 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.5 Den finansiella förvaltningen 154 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.3.6 Redovisning av biståndsstatistik 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Särskilda yttranden

Bilagor

1 Kommittédirektiv

2 Förteckning över u-kreditñnansierade projekt

3 Referenslista

1 Sammanfattning och rekommendationer SOU 199174

Denna utredning syftar till att utföra en översyn av kreditinstrumentets roll i det svenska biståndet. I enlighet med utrikesutskottets begäran skall den granska hur u-kreditgivningen uppfyller sin roll som biståndsinstrument jämfört med andra kreditinstrument. Utskottet anser också att det bör studeras hur kretsen av mottagarländer skall kunna en tydligare låginkomstprofil samt bindningen till Sverige av uppköpen. Riksdagens uppdrag till regeringen var att göra en översyn av u-krediterna och andra kreditinstrument från biståndspolitisk synpunkt. Kommittédirektiven framgår av bilaga

1 Utredningsarbetets inriktning

Jag har i utredningen prioriterat frågor som gäller motiven för att behålla ett kreditinstrument i det svenska utvecklingsbiståndet och att granska och utvärdera effekterna av bindningen av u-krediterna till svenska leveranser. Vidare har jag prövat förutsättningarna och villkoren för att kreditgivningen breddas vad avser kretsen mottagarländer till att också omfatta länder med klarare låginkomstprofil, vilket ofta sammanfaller med lägre kreditvärdighet. Jag har också utvärderat u-kreditsystemet ur administrativ teknisk synvinkel i syfte att identifiera såväl reella som potentiella konfliktorsaker mellan biståndspolitiska intressen och intressen kring u-kreditsystemets sekundära målgrupp, nämligen exportintressena. Därvid har utformningen av regelverket i det garantisystem som tillämpas vid kreditgivningen särskilt analyserats. Det kan också finnas skäl att nämna vad som med den nämnda inriktningen har givits lägre prioritet, delvis med tanke på den tid som stått till förfogande. Inget av de projekt som u-krediter hittills medverkat till att finansiera har besökts. heller har besök hos eller samtal med företrädare för låntagande länder företagits. Det skulle givetvis ha varit en fördel om så kunnat ske, eftersom det kunde ha givit värdefulla informationer och impulser för utredningen. Min bedömning är dock att sådana besök sannolikt inte skulle ha medfört några signifikanta ändringar i de slutsatser och förslag som jag presenterar i rapporten. Rapporten är indelad i fem kapitel utöver detta inledningskapitel.

1.2 U-ländernas resursmobiliseringsproblem SOU 199174

Kapitel 2 diskuterar u-länders resursmobiliseringsproblem och motiven för kreditgivning mellan länder och under vilka omständigheter den är fören delaktig för både långivare och låntagare. Det ger en historisk tillbakablick på framgångsrika och mindre framgångsrika perioder av internationella kapitalöverföringar med betoning på utvecklingen av u-ländernas skuldbörda under årtionden. U-krediternas andel av de totala biståndssenare flödena redovisas. Kapitlet innehåller vidare en diskussion kring motiven för att ha ett kreditinstrument i biståndet. Därvid dras slutsatsen att tillräckliga motiv ñnns, men att instrumentet måste användas med yttersta nogrannhet, både vad avser val av projekt och deras avkastning liksom vad bedömningen mottagarlandets ekonomi, för att krediten inte skall avser av bidra till att öka skuldbördan på sikt. Bindningen till leveranser från långivarlandet analyseras, varvid konstateras att bindningen i sig inte är önskvärd att Sverige, genom att hålla kvar ett bundet u-kreditsystem så men länge majoriteten av övriga i-länder gör det, kan bidra till att reducera riskerna för snedvridning av bistånds- och handelsflöden på det internationella planet, och att stärka konkurrensmomentet i den internationella användningen av bundna blandade krediter. Sverige bör emellertid i internationella fora verka för en avbindning av krediterna och så snart detta sker övergå till ett obundet system.

1.3 Det svenska kreditbiståndet

Kapitel 3 inleds med beskrivning av olika kreditformer bland annat en med hänsyn till sättet för krediternas finansiering via budgetmedel eller med upplånade medel. Tillkomsten och framväxten av det nuvarande svenska u-kreditsystemet redovisas och analyseras. De svenska u-krediterna lämnas i dag huvudsakligen enligt en s.k. enkomponentmodell, vilket innebär att biståndet subventionerar räntebetalningarna i kredit som lämnas på kommersiella villkor. Beredningen en för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BITS, som administrerar u-kreditsystemet, beslutar dels om att lämna en sådan subvention, dels om att uppdraga åt exportkreditnämnden EKN att utfärda en garandvs. försäkring mot uteblivna betalningar. Land- och sektorfördelen ningen den hittills avtalstecknade kreditvolymen på drygt nio miljarder av kronor redovisas. För- och nackdelar med den tillämpade modellen för finansiering diskuteras. Garantisystemet kring u-krediterna ges särskilt utrymme mot bakgrund av de konflikter som uppstått till följd av de krav och villkor som ställs i systemet. Utredningen konstaterar att någon särskild garantiordning för u-krediter inte föreligger och att den använda garantiordningen för exportkrediter i vissa situationer kommer i konflikt med biståndspolitiska intressen. Vidare ifrågasätts om inte riksdagen borför u-krediterna, då dessa garantier inte de ha beslutat om garantiramar ingår i de garantiramar som exportkreditnämnden givits av regering och riksdag. Hittills har riksdagen endast fattat ett formellt beslut avseende

räntesubventionen för krediterna. Slutligen kommenteras också andra kre- SOU 199174 ditinstrument i biståndet med inriktning mot industrisektorn.

1.4 Internationella system för kreditbistånd

Kapitel 4 ger en översikt och en kort beskrivning av andra i-länders system för u-krediter och de ansträngningar som görs i internationella fora att bringa ordning och reda i de olika systemen för att försöka neutralisera ukrediten som ett verktyg i konkurrensen om exportorder. Det konstateras att de överenskommelser om begränsningar i att använda räntesubventioner i exportstödjande syfte, och vanligen finansierade med biståndsmedel, som träffats inom den så kallade Consensus-gruppen, har haft betydelse för de framsteg som hittills uppnåtts. Samma sak gäller de inom OECDs utvecklingskommitté DAC överenskomna biståndspolitiska kriterierna t.ex. utvecklingseffekter, upphandlingsregler etc. att tillämpas vid utvärdering av projekt för finansiering. Arbete fortgår i dessa fora för att ytterligare Förbättra reglerna och Sverige spelar en aktiv roll i detta arbete. Det konstateras att Sveriges enkomponentmodell nu även används av några andra länder, även om det så kallade tvåkomponentsystemet, som består dels av en ren exportkredit och dels en biståndsinsats, vanligen i form av en gåva, fortfarande är det vanligaste. Sverige är dock närmast unikt med att låta biståndsanslaget ytterst garantera krediten. Endast i Norge kan detta också ske. I alla övriga länder tas kreditrisken av den ordinarie exportkreditgarantiordningen. Kapitlet konstaterar vidare att man inom EG ännu inte kommit så långt vad gäller samordning av u-kreditverksamheten. Upphandling under krediterna är fortfarande bunden till kreditgivande land, vilket avviker från de i andra sammanhang gällande reglerna som säger att offentlig upphandling skall vara öppen för leverantörer från samtliga medlemsländer. En harmonisering av upphandlingsreglerna för u-krediterna till att gälla hela EGområdet kan på sikt förutses. En sådan utveckling vore att välkomna ur biståndspolitisk synvinkel, eftersom den medför ökad konkurrens vid upphandlingen, vilket bör komma mottagarna tillgodo i form av lägre priser och ändamålsenliga leveranser.

1.5 Överväganden och förslag till systemförändringar

l kapitel 5 diskuteras ett antal centrala frågeställningar olika biståndspour litiska och systemtekniska principer som påverkar utformningen det av framtida u-kreditsystemet. Kapitlet inleds med granskning kriterieren av na for godkännande av ett utvecklingsland som mottagare av u-krediter i avsnitt Det föreslås att kriterierna för länderval skall modifieras något och att följande kategorier länder kan vara mottagare Programländer för svenskt bistånd U-länder med vilka Sverige bedriver tekniskt-ekonomiskt samarbete genom BITS Andra länder med vilka Sverige önskar inleda eller fördjupa ett ekonomisktkommersiellt utvecklingssamarbete 10

Det sista kriteriet förutsätta att landet inte för politik som på SOU 199174 avses en avgörande punkter strider mot de svenska biståndspolitiska målen. Formuleringen uttrycker dock inte att Sverige väntar sig att utvecklingspolitiken i alla hänseenden ligger i linje med dessa mål. Det här föreslagna kriteriet torde motsvara vad i praktiken tillämpas redan i dag. Därtill som förordas att den övre inkomstgräns för u-krediter som nu tillämpas bibehålls. Detta innebär att enbart länder som är kategoriserade som låginkomsteller lägre medelinkomstländer kan komma i fråga. I dag lämnas u-krediter framför allt till u-länder med god kreditvärdighet. I enlighet med utredningens uppdrag behandlas förutsättningarna och villkoren för att i större omfattning kunna lämna krediter till länder med betalningsförmåga, innebärande att den genomsnittliga risknivån i svag låneportföljen höjs. Därvid konstateras att en sådan vidgning av landkretär önskvärd biståndspolitisk synvinkel och förenlig med u-kreditsen ur givningens principer, och att det framtida kreditsystemet bör utformas så att det kan användas även för detta ändamål. Detta kräver systemmodifieringar vad gäller kreditvillkor, riskhantering och skadefallshantering. Slutsatsen dras att ett modifierat u-kreditsystem har bättre förutsättningar att på ett effektivt och ansvarigt sätt utöka kretsen av kreditbiståndsmottagare än övergång till ett helt anslagsfinansierat biståndskreditsystem. en I avsnitt 5.2 diskuteras centrala aspekter av projekthanteringen. Eftersom BITS agerar som ett ñnansieringsinstitut, snarare än som en part som aktivt deltar i dialog med mottagaren rörande projektutformningen, en begränsas BITS roll i stort sett till att säga eller nej till en ansökan om ukreditfmansiering. Därför är det viktigt att BITS har god förmåga att bedöma såväl mottagarlandets utsikter att använda subventionerad finansiering väl som projektets kvalitet. Det föreslås att kriterierna för u-kreditfmansiering av projekt bör lyda som följer Projektet skall vara samhällsekonomiskt lönsamt Projektet bör kunna bära sina egna investerings- och driftskostnader Motparten i mottagarlandet skall besitta, eller ha förmågan att utnyttja, god kompetens för projektplanering och projektupphandling Det förväntas att u-krediterna även i fortsättningen framför allt finansiprojekt inom infrastrukturomrâdet, med vissa möjligheter till finansierar ering av industriprojekt. I avsnitt diskuteras också frågan om bindning av u-krediterna till samma köp i Sverige. Även bindningen inte har några positiva utvecklingsefom fekter, så bidrar kravet på internationell konkurrensupphandling till att bindningens negativa effekter avsevärt begränsas. En potentiell sådan effekt är att säljaren skulle absorbera gåvoelementet genom att höja sitt pris. Avsnitt 5.3 behandlar u-kreditsystemets administration och inleds med att diskutera den biståndsmässiga förvaltningen. SIDA och det nybildade biståndsorganet SwedeCorp nämns som alternativ till att låta BITS förvalta u-kreditsystemet. Jag finner dock skäl till att även i fortsättningen anförtro BITS uppdraget som systemets förvaltare. Stort utrymme ägnas i kapitlet åt att diskutera och analysera konsekvenatt det nuvarande u-kreditsystemet är uppbyggt på och beroende ll serna av

av medverkan av en rad organisationer exportkreditnämnden EKN, SOU 199174 - AB Svensk Exportkredit SEK, Riksgäldskontoret, affársbanker - som inte har någon förankring i biståndsverksamheten. Särskilt viktigt konstateras beroendet bli då regelverk som är tillkomna för andra syften än bistånd ges ett avgörande inflytande på hur biståndsinsatsen, i detta fall ukrediten, kan utformas. I första hand avses den tidigare beskrivna garantiordningen. Strävan bör vara att utforma ett system för u-krediter så att de konfliktrisker som föreligger i dagens system minimeras eller om möjligt helt avskaffas. Slutsatsen av dessa överväganden blir att ett sådant system inte bör kräva en anpassning till garantiordningen för exportkrediter. I avsnitt 5.4 diskuteras hur risken för betalningsinställelser bör hanteras. Denna risk bör inte leda till oplanerade utbetalningar från biståndsbudgeten. Samtidigt skall andra mål i u-kreditsystemet beaktas, att som ukrediterna inte skall skapa skuldproblem hos mottagarna, att systemet skall kunna ta högre risker än dag och i att belastningen på biståndsanslaget inte skall bli onödigt stor. I kapitlet analyseras hur principerna för att göra avsättningar till en reserv för kreditförluster kan modifieras för att uppfylla de önskade målen. Slutsatsen av denna analys är ett förslag till att en enhetlig avgift om sex procent på kreditbeloppet tas ut för samtliga krediter och att hälften av avgiften erläggs vardera låntagare och av exportör. Sedan följer i avsnitt 5.5 en genomgång av hur ett framtida system skulle kunna konstrueras. Där behandlas hur ett enkomponentsystem kan utformas antingen som ett rent kreditsystem, där BITS formellt lämnar u-krediten, eller som ett garantisystem, där u-krediten BITS beslut genom garanteras mot biståndsanslaget, men där en bank formellt lämnar ukrediten det senare liknande det existerande systemet. Vidare gör jag en genomgång av hur ett tvåkomponentsystem kan konstrueras, varvid den mjuka komponenten skulle kunna utgöras av antingen gåva eller en en mjuk biståndskredit eller bådadera. Tvåkomponentmodellen med en gåva som biståndsinsats har många fördelar. Den ger emellertid inte de möjligheter till bland annat länderval eller att utforma kreditvillkoren så att de motsvarar biståndspolitiska krav, som jag bör ställas på ett bimenar ståndsbaserat u-kreditsystem. Det skulle i så fall behöva kompletteras med ett biståndskreditsystem med möjlighet att lämna mycket mjuka krediter. Detta skulle innebära att ett nytt biståndsbaserat kreditsystem etablerades med krav på ytterligare en administrativ ordning. Anslagsbelastningen skulle under ett antal inledande år bli större i detta tvåkomponentsystem än i ett enkomponentsystem, om samma kreditkapacitet skall uppnås. Av detta och av andra skäl har jag stannat vid att enkomponentmodellen bör behållas. Denna skall utformas så att möjligheter skapas att inom det sammanhållna systemet kunna ge krediter till länder med en högre risknivå, krediter med anpassade kreditvillkor, krediter att användas i samfmansiering med ex. SIDA, Världsbanken etc. vilket behandlas i efterföljande delavsnitt. Jag rekommenderar också i detta avsnitt att systemet utformas som ett kreditsystem, varvid kravet på särskilda garantier inte uppstår. Detta innebär att, till skillnad från i dag, BITS blir formell kreditgivare i 12 u-

kreditsystemet. De kommersiella finansiärerna får regressrätt på BITS, vil- SOU 199174 ket innebär att mottagaren ställer in betalningarna hålls de skadeslösa av om BlTS. Frågan någon form kreditstöd för olika angelägna ändamål i om av anslutning till den pågående omstruktureringen av de östeuropeiska ländernas ekonomier har rests både i Sverige och internationellt. Särskilt aktuell har frågan blivit till följd de baltiska staternas självständighetsav förklaring. Jag berör den frågan genom att peka på möjligheten att använda den Föreslagna kreditmodellen, dock utan subventionselement, om beslut fattas någon form av kreditstöd till dessa länder. Jag framför dock uppom fattningen att eventuella krediter till Östeuropa inte bör ges med biståndsanslaget som bas.

1.6 Utformning av en framtida u-kreditmodell

Syftet med u-krediterna kan uttryckas som följer. U-krediterna skall på ett effektivt sätt finansiera projekt som främjar utvecklingen i mottagarländerna. De skall också svenska företag likartade konkurrensvillkor som ge leverantörer från andra länder på vissa u-landsmarknader. I det avslutande kapitlet preciserar jag ytterligare formerna kring det förslag till kreditsystem jag vill rekommendera. I sammanfattning av de viktigare som en inslagen föreslår jag att med hänvisningar inom parentes till de avsnitt där diskussionen som ligger bakom förslaget huvudsakligen förs u-kreditsystemet omformas från att vara ett garantisystem till att bli ett kreditsystem med svenska staten, genom BITS, som långivare 5-5; ordning utfärdade biståndsgarantin utgår den av EKN i nuvarande och ersätts med en regressrätt, med biståndet som bas, på staten BITS från finansiärens SEKs sida i händelse låntagaren inte infriar ränte- och återbetalningar enligt låneavtalet. Regressrätten avser hela lånebeloppet, varvid BITS i sin tur avkräver leverantören eventuell självrisk 5.5; riksdagen beslutar på regeringens förslag om årliga u-kreditramar i samband med behandling budgetpropositionen 3.4, 5.5; av riksdagen anvisar enligt ordning medel ur biståndsanslaget för samma räntesubventionering av u-krediter 3.4, 5.5; BITS fortsatt förtroende att förvalta u-kreditsystemet. Detta komges att innebära beslut och förslag till beslut om krediter, ansvar för mer för kreditförluster, avsättningar för räntesubventioner osv., reserven med instruktion att årligen avlämna redovisning i form av verksamhetens balans- och resultaträkning, inkl. en bedömning av risken i ukreditportföljen 5.3; regeringen utfärdar en ny u-kreditförordning med direktiv om hur ukreditsystemet skall administreras; u-kreditmottagare skall normalt ha god kreditvärdighet. U-krediter skall även kunna lämnas till utvecklingsland, som enligt gängse bedömningar inte är kreditvärdigt, som på sikt bedöms återfå men kreditvärdigheten, för finansiering av projekt som bedöms vara vä- l3

sentliga för landets långsiktiga utveckling och bidra till att Förbättra SOU 199174 landets betalningsförmåga 2.5, 5.1, 6.3; u-krediter till sådana mer riskfyllda länder skall inte överstiga 25 procent av nya krediter för att inte risknivån i portföljen skall stiga till för höga nivåer 5.4, 6.3 regeringen fattar beslut på förslag av BITS om u-krediter till länder som bedöms innebära hög risk 5.1; förmånlighetsgraden i u-krediter som avses i föregående punkter skall . uppgå till minst 50 procent med möjlighet till högre 5.1; mot bakgrund av den vidgade kretsen mottagarländer för u-krediter, . och under antagandet att ett par större projekt kan komma i fråga under det modifierade systemets första år. föreslås att anslaget för räntesubventioner höjs till 600 milj.kr., eller med 20 procent jämfört med BITS anslagsframställning för budgetåret 199293. Detta kräver vidare att en u-kreditram om 1700 milj.kr. beviljas 6.3; bindningen till svenska leveranser behålls tills vidare i avvaktan på att en ökad avbindning sker internationellt. För att minska de negativa effekterna av bindningen skall BITS finansiera kontrakt har som vunnits av svenska företag i internationell konkurrens. En ökad andel, högst 30 procent, av komponenter från tredje land eller mottagarlandet bör medges 2.4. 5.2, 6.3; 13. den finansiella förvaltningen u-kreditsystemet anförtros SEK, av som föreslås att mot ersättning få ansvar för att för BITS räkning förvalta kreditstock, reserver och subventionsfonder 5.3, 6.3; 14. vid större krediter överstigande 50 milj.kr. bör BITS anmodas att inbjuda andra potentiella finansiärer att lämna anbud på finansieringen av krediten 5.3; u-kreditsystemet åtar sig att acceptera skuldomförhandlingar i Paris- . klubben till samma ränta som den till vilken u-krediten ursprungligen lämnades 5.4; 16. den nuvarande formen av självrisk omformas till att innebära ett krav på ett 20-procentigt borgensåtagande från exportören på utbetalda kreditbelopp, liksom en 20-procentig självrisk på lämnad tillverkningsgaranti, att gälla fram till den tidpunkt då köparen slutgiltigt formellt godkänt leveransen. Ingen borgen krävs under kreditens återbetalningsperiod 5.3; en reserv för kreditförluster byggs upp genom att premie på tre . en procent tas ut vardera av låntagaren och exportören och att möjligheter att vid behov göra direkta avsättningar ur biståndsanslaget skapas 5.4; 18. ett så långt möjligt standardiserat låneavtal för u-krediter utarbetas i samråd med affärsbankerna, som föreslås i uppdrag att bemynsom digade ombud för BITS förhandla och underteckna kreditavtalen samt svara för inkassering och räntor på i huvudsak samma sätt som i dagens system 6.3.

SOU 199174

2 U-ländernas resursmobiliseringsproblem

Syftet med detta kapitel är att ge en bakgrund till diskussionen om använkrediter i det svenska biståndet. Avsnitt 2.1 redogör för motiv dande av för utlandsupplåning och riskerna förknippade med internationell skuldsättning. Avsnitt 2.2 anlägger ett historiskt perspektiv på internatio-

nella kapitalflöden. Det illustrerar makrosynvinkel värdet av och prour blemen med internationell upplåning. Data jämför omfattningen av som mjuka krediter med andra komponenter av u-ländernas resursmobilisering i avsnitt 2.3. Några de biståndspolitiska argument som har presenteras av använts för att lämna kreditbistånd diskuteras kritiskt i avsnitt 2.4. Mot bakgrund allt detta kan diskussion föras i avsnitt 2.5 om de förutsättav en ningar under vilka kreditbistånd, det i detta betänkande använda samlingsbegreppet för lån på mjuka villkor med utvecklingsfrämjande syfte,

kan att föredra framför gåvobistånd å ena sidan och kommersiella lån vara å den andra. En sammanfattande bedömning av när kreditbestånd kan

att föredra görs i avsnitt 2.6. vara

2.1 Inhemskt sparande och utländsk upplåning

Att mobilisera sparande har länge setts som ett av huvudproblemen i uländernas utvecklingssträvanden. Sparade resurser kan investeras, och investeringar nödvändig om inte än tillräcklig förutsättning för reär en surstillväxt. Är det inhemska sparandet lågt kan det finnas skäl att söka

resurstillskott från utlandet. Ett lands inhemska sparande kan många skäl vara otillräckligt för att av åstadkomma den investeringsaktivitet skulle vara önskvärd. Sparansom de innebär att avstå från konsumtion i dag i hopp om att åstadkomma en önskad levnadsnivå i Ibland kan det vara svårt att göra detta. Det morgon. sparande är nödvändigt för att åstadkomma en ökande eller åtminstosom oförändrad levnadsnivå kan omöjligt eller onödigt att mobilisera ne vara inom landet, det förutsätter uppoffringar som är alltför stora på kort om sikt. I dessa fall finns möjligheten att dra nytta av utländskt sparande i

form av lån eller bistånd. Omständigheter under vilka det är särskilt svårt eller rent av felak- tigt för ett land att finansiera en önskvärd investeringsnivå enbart genom mobilisering inhemskt sparande kan föreligga exempelvis av då land har stor andel sysselsatta inom en lågproduktiv jordett en brukssektor, som ex. i många länder i Afrika. då land har felinvesterat sig in i lågproduktiv industristruktur, 15 ett en -

som i många länder i Latinamerika och Östeuropa även i viss SOU 199174 men utsträckning i Afrika. då ett land har stor andel människor i ickeproduktiv ålder, också i - som Afrika barn men även i somliga utvecklade länder gamla. då ett land drabbas av ett tillfälligt fall i sina exportintäkter och vill utjämna konsumtionen över tiden utan häftiga kast i investeringsaktiviteten, vilket ex. kan vara aktuellt för ett land är beroende som av en enda exportvara och därmed är känsligt för prisfluktuationer. Omvänt kan summan av den för ett land vid given tidpunkt optimala en konsumtionsnivån och investeringsnivån lägre än nationalinkomsvara ten, varför landet gör en del av sitt sparande tillgänglig för omvärlden, dvs. lånar pengar till utlandet. Exempel på detta är då ett lands utvecklingsnivå och produktionskapacitet - är sådan att nationalinkomsten växer snabbare än tillgången på investeringsmöjligheter som potentiellt skulle kunna större avkastning än räntan på lån ge till utlandet, som ex. Västtyskland under 1980-talet och Storbritannien före första världskriget. då ett land har så goda exportintäkter att kapaciteten brister i sin - att helhet utnyttja dessa för lönsamma investeringar inom landet. Detta var ex. fallet för OPEC-länderna efter 1970-talets stora oljeprishöjningar, liksom för Botswana i dag. då ett land har en stor andel människor i produktiv ålder och därför - en avpassad kapitalstock, men har en demografisk struktur medför att som andelen ickeproduktiva gamla på sikt kommer att öka avsevärt, som ex. iJapan. Det ovanstående kan sammanfattas till att det finns två huvudskäl till varför det kan vara motiverat för ett land att låna eller låna upp ut internationellt. Det första är ett produktionsskäl. Om landet har många potentiellt högavkastande investeringar för vilka inhemska inte resurser kan uppbådas, tar landet utlandslån. Om det tvärtom är mättat på upp investeringar i betydelsen att det inte finns investeringar på margi- - som nalen lämnar högre avkastning än räntan på utlandslån lånar landet ut resurser. I endera fallet blir tillväxten högre än om inga lånetransaktioner med omvärlden hade skett. Det andra välgrundade huvudskälet för utlandslånetransaktioner är konsumtionsutjämning. Om landets exportintäkter eller importkostnader fluktuerar avsevärt lånar det under upp dåliga år för att upprätthålla konsumtionen och betalar tillbaks lånen under goda. Trots att båda huvudmotiven för skuldsättning kan bidra till att skapa bättre levnadsvillkor kan vart och ett också leda till fallgrop. Den första en fallgropen är att avkastningen blir lägre än lånekostnaderna för de investeringar som finansieras. Då minskar landets tillväxt, och därigenom långsiktiga levnadnivå, jämfört med om utlandsupplåningen för investeringar inte hade kommit till stånd. Den andra fallgropen är att de lån som finansierar bibehållen konsumtion under dåliga år inte betalas åter under goda. Orsaken är att försök till konsumtionsutjämning kräver landet att under goda år för en politik som är restriktiv för konsumenterna samtidigt

producenterna gör särskilt goda affärer, något är politiskt svårt. SOU 199174 som som Eller så kan det vara för att de dåliga åren följs av ännu sämre. Det är ofta arbetsamt att ta sig ur dessa fallgropar. Räntor måste betalas och amorteringar göras också på felanvända utlandslån. För det första minskar detta ytterligare konsumtionsutrymmet även om de ursprungliga skälen kvarstår för att undvika en strypning av konsumtionen. För det andra minskar landets kreditvärdighet med en försämrad ekonomi och ökad skuldbörda, varför det kanske tvingas bli nettoexportör av sparande istället för nettoimponör till följd av att det inte längre kan hitta utländska långivare. Att under sådana omständigheter betala av lån kan i praktiken uppnås bara att minska investeringarna från en nivå som redan genom tidigare var för låg. Och med en lägre investeringsnivå avstannar resurstillväxten vilket gör det ännu svårare för landet att både avvara resurser för skuldbetalningar och förbättra levnadsvillkoren. Särskilt olyckligt är detta i de fall länder som tidigare har felanvänt upplånade gör ambitiösa försök att genomföra ekonomiska reforpengar Till skillnad från ett företag som har dragit på sig ohanterliga skulder mer. verksamhet i grunden är lönsam kan ett land i praktiken - men vars inte gå till en domstol och begära en uppgörelse med fordringsägarna med innebörden att viss andel av de gamla skulderna skrivs av en gång för en alla, samtidigt låntagaren förbinder sig att betala nya skulder enligt som överenskommelse. Ett land med stor skuldbörda kan visserligen omforhandla sina skuldbetalningsåtaganden, men resultaten från sådana skuldomförhandlingar är betydligt mindre vittgående än den uppgörelse ett företag vanligen får som tvingas begära ackord med sina fordringsägare. Följaktligen, till skillnad från ett företag som byter ut sin ledning och strukturerar sin verksamhet, så ärver ett land som lägger om sin om ekonomiska politik åtaganden om skuldtjänst räntebetalningar och amorteringar närmast ett straff för de synder som har begåtts under som lättsinnigare eller mer optimistiska tider. En kredit skiljer sig fundamentalt från många andra marknadstransaktioner. Förhållandet mellan en köpare och en säljare vid en kontant transaktion är i normalfallet momentant det uppstår och upphör i samma ögonblick den försålda varan eller tjänsten byter ägare och betalning överlämnas. En kredit medför däremot rättigheter och skyldigheter som kan sträcka sig över lång tid. När lånet väl har gjorts har låntagaren åtagit sig uppsättning skyldigheter gentemot långivaren, som denne dock inte en under alla omständigheter har fullständig förmåga att genomdriva. En kredit är därför ett tveeggat svärd. Internationella lån medför både risker och möjligheter för både långivare och låntagare. Långivaren kan å sidan tjäna på att lämna kredit men riskerar å andra sidan ena pengar en att göra felbedömning och lämna krediten till en låntagare som inställer en betalningarna. En regering som för en ekonomisk politik som gör det attraktivt och möjligt att låna pengar utomlands möjliggör å ena sidan att investeringar kan komma till stånd utan orimliga krav på kortsiktiga försakelser. Å andra sidan binds framtida regeringar att, oavsett frukten av låneanvändandet, föra ekonomisk politik som ger utrymme för skulden betalningar. Detta förutsätter deñnitionsmässigt överskott i bytesbalansen l7

vilket, om landet inte lyckas öka sina exportintäkter, kan komma att SOU 199174 innebära att ett illa använt lån med tiden gör det nödvändigt att strypa importen. Eller så kan låntagaren begära skuldomförhandlingar eller inställa betalningarna, med alla de kostnader som är förknippade med antagonism mellan långivare och låntagare.

2.2 Internationella kapitalflöden i ett historiskt perspektiv

Det föregående avsnittet redogjorde för grundläggande principer för ett lands internationella upp- eller utlåning. Det finns gott om exempel på hur såväl långivare som låntagare har handlat både klokt och oklokt i sina kreditbeslut. Ett sätt att urskilja mönster som kan illustrera diskussionen ovan är att anlägga ett långsiktigt historiskt perspektiv, där det med facit i hand går att bedöma, något svepande förstås, i vilken mån det internationella finansiella systemet kännetecknats av lättsinne, överdriven försiktighet, eller klokskap.

2.2.1 1800-talets låneflöden Det första intrycket vid ett sådant perspektiv är utan tvekan att massiva felbedömningar tidvis har gjorts, och att långivare och låntagare har varit dåliga på att lära av tidigare generationers misstag. När de latinamerikanska länderna i början av 1800-talet vann sin självständighet började de ta upp utlandslån. På 1820-talet ställde alla de nyligen självständiga länderna utom ett in sina betalningar. På 1830- och l840-talen gjorde många delstater i USA detsamma. De internationella kapitalflödena minskade avsevärt som reaktion mot de inställda betalningarna. På 1860-talet började utlåning i större skala återigen ske till länderna i Latinamerika, men detta avbröts på 1870-talet till följd av omfattande betalningsinställelser, då också stora låntagare som Egypten och Turkiet ställde in betalningarna på sina utlandsskulder. Under 1880-talet gjordes efter långdragna förhandlingar överenskommelser mellan låntagare och fordringsägare om skuldreglering. Därefter ökade låneflödena snabbt men minskade igen till följd av betalningsin- ställelser av Argentina och Grekland i början av 1890-talet. Vid sekelskiftet ökade utlåningen igen och var stor fram till första världskrigets utbrott. Perioderna av betalningsinställelser kännetecknades av ett konfliktfyllt samröre mellan fordringsägare och gäldenärer, där fordringsägarna gjorde allt som stod i sin makt för att driva in sina fordringar. De överenskommelser om skuldregleringar som gjordes krävde långa och kostsamma förhandlingar, och medan de pågick tenderade de internationella kapitalflödena att vara små. Trots dessa betalningsinställelser och dessa kraftiga variationer i låneflödenas storlek, modifieras vid en närmare betraktelse slutsatsen något att systemet inte fungerade väl. Från ett långivarperspektiv lönade det sig att investera i utländska obligationer, trots de upprepade betalningsinställelserna. Studier har visat att engelska investerare som under 1850- 1914 placerade pengar i en portfölj bestående av obligationer utfärdade av suveräna rättssubjekt stater erhöll en avkastning som ex post med 18 - -

hänsyn till många inte utlovade betalningar översteg riskfria SOU 199174 tagen att gav inhemska investeringar med flera procentenheter. Det är också anmärkningsvärt hur omfattande de internationella kapitalflödena var fram till första världskrigets utbrott relativt världsekonomins storlek har de beräknats genomsnittligt tre gånger så stora under perioden 1880- 1914 vara som under 1980-talet. Åtminstone i vissa fall gav upplåningen resultat som gynnade både långivare och låntagare. För att ta ett exempel så hade Storbritannien under 1800-talets andra hälft ett avsevärt industriellt försprång framför omvärlden. Med tidens teknologi fanns det många potentiellt högavkastande investeringsprojekt i utlandet slag som redan hade gjorts i Storav britannien. Nationen hade ett sparandeöverskott som finansierade centrala element av industrialiseringen av andra länder. Ett i Sverige välbekant exempel är att det svenska järnvägsbyggandet i stor utsträckning finansierades med engelska krediter. För att gå något längre fram i tiden är ett annat exempel på internationella resursöverföringar där resultatet brukar anses vara lyckat det bistånd som USA lämnade till Europa efter andra världskriget. Marshallplanens resursöverföringar bidrog till snabb återuppbyggnad av kapitalstocken i en de krigshärjade länderna.

2.2.2 1900-talets lånellöden De vågor utlåning och av betalningsinställelser som förekom under av l800-talet har fortsatt under 1900-talet, om än ytterligare markerat. Både 1930-talets och l980-talets betalningsproblem var ännu mer globala till sin karaktär än betalningsinställelserna under l800-talet. Ett närmare studidessa perioder, och de perioder av stora lånetlöden som föregick um av dem, kan vara instruktiva för att i ett makroperspektiv ge exempel på de fallgropar som låntagare och långivare kan hamna

Mellankrigstiden Världsekonomin under 1920-talet expansiv. Särskilt USAs industri var utvecklades snabbt, med åtföljande ökad efterfrågan på många råvaror. Tillväxttakten hög även på många håll i Europa. Stigande råvarupriser var följd detta. Det kom de latinamerikanska länderna till godo, vars var en av intäkter från export till USA steg snabbt. Därmed föreföll de vara betalningsstarka, och följaktligen intressanta och trovärdiga som låntagare på de internationella finansiella marknaderna. Därtill fanns det gott om pengi världsekonomin sökte investeringsändamål. När de latinameriar som kanska länderna gav ut stora obligationslån på de amerikanska och europeiska marknaderna blev det således lätt att finna investerare. Den utestående lånestocken växte snabbt. Ända fram till börskraschen 1929 syntes framtidsutsikterna för världsekonomin hoppingivande. Men där vände det, och 1930-talets svåra depressionsår inleddes. Bland annat sjönk råvarupriserna katastrofalt till följd kraftigt minskad efterfrågan och tilltagande protektionism. Den drastis- 19 av

ka minskningen av exportintäkterna skapade omedelbara betalningsprob- SOU 199174 lem. Alla stora latinamerikanska låntagarländer utom Argentina ställde efter hand helt eller delvis in betalningarna på sina utlandsskulder. Argentina var det enda av dessa länder som skötte sina skuldbetalningar, till men kostnader som landet egentligen aldrig har återhämtat sig ifrån, eftersom de med skuldbetalningarna förknippade uppoffringarna politiskt beredde väg för peronismen och därmed årtionden ohållbar ekonomisk politik. av Depressionen påverkade världsekonomin under hela 1930-talet, och hävdes inte helt förrän efter andra världskriget. De latinamerikanska ländernas utestående skulder var vid krigsslutet ohanterligt stora. Emellertid uppnåddes under den följande tioårsperioden överenskommelser med fordringsägarna. Ibland innebar dessa betydande nedskrivningar. USAs regering tog i mycket liten utsträckning aktivt parti för de amerikanska fordringsägarnas intresse i dessa förhandlingar. Ett viktigt skäl till beredvilligheten att göra eftergifter var att de ekonomiska och politiska följderna av kraven på krigsskadeståndsbetalningar efter första världskriget levde i färskt minne, och att segrarmakterna ville undvika ett upprepande. USAs Marshallhjälp kan ses som ett uttryck för tankegångsamma ar. Tiden mellan inledningen av 1930-talets skuldkris och överenskommelser mellan borgenärer och gäldenärer var således nära ett kvarts sekel. Därefter befann sig de internationella kapitalflödena, särskilt flödena till u-länderna, på en mycket låg nivå ända fram till 1970-talet.

Den Senaste skuldkrlsen Den första oljekrisen 1973 var den utlösande faktorn för starkt ökad en volym lånetransaktioner. Att oljepriserna steg mycket snabbt påverkade såväl utbudet av som efterfrågan på utlandslån. För att börja med utbudssidan hade OPEC-länderna inte förmåga att genast omsätta alla de ökade oljeintäkterna i produktiva investeringar. Istället investerade finansiman ellt, dvs. gjorde pengarna tillgängliga för den internationella kapitalmarknaden. som blev närmast överlikvid. Likom 1920-talet detta dock var också en tid av generellt stigande råvarupriser, varför även oljeimporterande men råvaruexporterande länder föreföll vara kreditvärdiga, och därmed intressanta som kunder på kapitalmarknaden. Åtminstone två faktorer på efterfrågesidan viktiga för kapitalflödevar nas tillväxt. För det första medförde oljeimportörernas växande oljenotor att dessa efterfrågade utlandslån för att finansiera oljeimporten. För det andra, och kanske viktigare. bidrog den snabba inflationen under decenniet till att göra realräntorna låga eller negativa. Därmed blev det till synes billigt att låna. och även projekt med mycket låg avkastning kunde förväntas bli lönsamma. Studier av enskilda afrikanska länder har påvisat ungefär följande mönster i upplåningen under 1970-talet. Exportpriserna för de flesta dessa av länder fluktuerade häftigt under decenniet. med omväxlande dåliga och goda år. Under år av fallande exportpriser lånade länderna av överbryggningsskäl i teorin med avsikt att utjämna konsumtionen mellan dåliga 20 -

år och goda, vilket således förutsatte skuldåterbetalning under år med SOU 199174 stigande exportpriser. Men under goda år ökade ländernas kreditvärdighet och det frestande att, samtidigt som konsumtionen tilläts stiga, istället var inleda stora investeringsprogram, långt ifrån alltid i produktiv verksamhet. Därigenom ackumulerades stora skuldstockar. Det har sagts att låntagarländerna tenderade att se alla exportprisminskningar som temporära, och alla exportprisökningar som permanenta. 1980-talets erfarenhet blev dock att sanningen låg närmare det motsatta. Liksom 1930-talets skuldkris utlöstes den på 1980-talet av den ekonomiska utvecklingen i USA. Bakgrunden var en världsekonomi som redan led hög inflation och omfattande arbetslöshet, och som hade kommit i av ytterligare gungning genom den andra oljeprischocken 1979. I syfte att knäcka inflationen drev den amerikanska centralbanken under flera år en ytterst restriktiv penningpolitik. Detta ledde till en kraftig ökning av de nominella räntorna. De höjda räntorna påverkade direkt de låntagare som hade stor del rent kommersiella skulder, dvs. särskilt de latinamerikanska. Dessutom bidrog räntehöjningarna till en ytterligare kontraktion av den världsekonomin. Prisökningstakten i allmänhet avstannade. I redan svaga synnerhet drabbades efterfrågan, och därmed priserna, på råvaror. Världsmarknadspriserna på dessa föll, och exportvolymerna minskade för många u-länder, vilket inte minst drabbade de afrikanska ländernas exportintäkter. Kombinationen ökade räntor och minskade exportintäkter blev katastrofal för många u-länder. Den officiella inledningen av skuldkrisen var Mexikos betalningsinställelse i augusti 1982. Vissa mindre skuldländer hade dock råkat i problem redan tidigare. Och många men inte alla - länder har drabbats av betalningsproblem senare. Olika länder har givetvis agerat på olika sätt, både vad gäller upplåningsperioden fram till tidigt l980-tal och krisperioden som har rått sedan dess. Det finns stora individuella skillnader mellan låntagare, och drivkrafterna och mekanismerna för upplåningen skiljde sig åt beroende på det enskilda landets politik och förutsättningar. Emellertid kan mycket grovt sett tre mönster utskiljas. Det första mönstret är latinamerikanskt. De latinamerikanska ländernas upplåning gjordes i stor utsträckning på kommersiella villkor. Utlånarna banksyndikat, där amerikanska banker var tongivande. Utlåningen var skedde direkt till regeringar snarare än till projekt. Dessa regeringar förde ofta ohållbar ekonomisk politik som främjade konsumtion och finansien ella investeringar utomlands snarare än produktiva investeringar inom landet. Utlandsupplåningen möjliggjorde att sådan politik kunde föras längre än vad som hade varit görligt utan tillgång till utländskt kapital. När de ekonomiska förhållandena försämrades för länderna under 1980-talets första år svarade bankerna till början med att låna ut mer. Det fanns ett en viktiga orsaker till detta. Dels ansåg många av de berörda aktörerna par t. Internationella valutafonden att betalningsproblemen var temporäex. och kunde överbryggas med ökad upplåning. USAs regering uppmanara, de bankerna att av detta skäl fortsätta låna ut. Dels var bankerna oroade utbredda betalningsinställelser skulle hota själva det internationel- 21 att mer

finansiella systemet, varför man lånade ut för att förebygga sådana. SOU 199174 Efter hand stod det dock klart både att skuldkrisen var permanent snarare än temporär och att banksystemet inte hotat. Vid 1980-talets mitt var minskade bankerna därför sin nyutlåning betydligt. De flesta länderna har försökt anpassa sig till de ändrade förhållandena. Tillväxten i skuldbörda har minskat, allteftersom många av skuldländerna har åstadkommit relativt stora resursflöden till sina fordringsägare. Det andra mönstret är afrikanskt. Till skillnad från de latinamerikanska länderna ansågs länder i Afrika söder om Sahara under 1970-talet vara kreditvärdiga i så måtto att de fick stora lån från banker och banksyndikat. Undantagen utgjordes av Nigeria, Gabon, Kongo och Elfenbenskusten. Övriga länder ackumulerade skulder framförallt genom exportkrediter, biståndslån och lån från multilaterala organisationer. Låneanvändningen var överlag inte produktiv, vilket märktes när världsekonomin försämrades efter den andra oljekrisen 1979. Till råga på allt stagnerade de reala biståndsflödena till Afrika under 1980-talets första hälft. Skuldbördan sköt i höjden, men till skillnad från i de latinamerikanska låntagarnas fall fanns det litet intresse från fordringsägarnas sida att i överbryggningssyfte låna ut mer. Det var inte förrän under 1980-talets andra hälft intresset på som allvar riktades mot Afrikas skuldproblem. Då hade många länder redan försatt sig i ett läge med helt ohanterliga utlandsskulder, fortsatte växa som med snöbollseffekt. Flera initiativ har tagits för att efterskänka delar av fordringarna, men dessa har gjort begränsad nytta. Och det är först på senare år som verkligt seriösa ansträngningar mot ekonomiska och politiska reformer av betydelse kan förmärkas hos de afrikanska skuldländerna. Det tredje mönstret är asiatiskt. De fattigare länderna i Asien var med individuella undantag mer konservativa vad det gällde utlandsupplåning under 1970-talet. Indien är ett exempel på detta. Flera av de något rikare länderna i Östasien, Sydkorea, lånade på kommersielsom ex. mer, mest villkor. Sydkorea hade en skuldsituation vid 1980-talets början som tycktes väl så svår som många av de latinamerikanska ländernas. Emellertid hade lånen i allmänhet använts mer produktivt, och förmågan att föra en stramare makroekonomisk politik bidrog till att ett land Sydkorea som aldrig fastnade i skuldfállan. De tre mönstren illustreras av utvecklingen de tre regionernas skuldav börda, med vilket här avses åtaganden skuldbetalningar satta i relation om till betalningsförmågan. En skuld av en viss storlek är förknippad med krav på amorteringar och räntebetalningar som är proportionella mot skuldstocken. Eftersom denna skuldtjänst måste göras ur exportintäkterna anger en ökande skuld, relativt landets exportintäkter, att mindre resurser återstår för landets import. Skuldkvoten är de långfristiga skulderna som andel av exporten, medan skuldtjänstkvoten uttrycker amorteringar och räntebetalningar som andel av exporten. Skuldkvoten är ett bra sammanfattande mått på ett lands skuldbörda. Till skillnad från skuldtjänstkvoten, som påverkas av betalningsinställelser och skuldomförhandlingar, ger skuldkvoten indikation på vilka långsiktiga åtaganden en ett land har gjort om skuldbetalningar, och sätter dessa i relation till exportintäkterna, vilka utgör en indikation på betalningsförmågan.

utveckling för Latinamerika, Afrika söder SOU 199174 Tabell 2.1 anger skuldkvotens Sahara, och Asien. Tabellen avspeglar ungefär det som beskrevs ovan. om Den latinamerikanska skuldbördan tog ett hopp i början av 1980-talet, har sedan dess inte ökat Den afrikanska skuldkvoten ökade men mer. snabbt samtidigt med den latinamerikanska, men har sedan fortsatt öka och ligger klart högst bland de tre regionerna. Den asiatiska skuldkvonu ten än dubbelt så hög som den afrikanska 1970, men sjönk under var mer 1970-talet och har bara Ökat obetydligt sedan skuldkrisens början.

Tabell 2.1 Skuldbördans utveckling

rade på World Debt Tables 1990- 91.

Ett land skuldbörda är ohanterligt stor kan ansöka hos sina fordringsvars ägare att omförhandla villkoren. Sådana överenskommelser är ofta om förknippade med långtgående krav på reformer som syftar till att återställa den makroekonomiska balansen i skuldlandet och att göra resurser tillgängliga för framtida betalningar till fordringsägarna. Som ett mått på skuldkrisens omfattning kan nämnas att mellan januari 1980 och september 1990 slöt 57 u-länder sammanlagt 272 multilaterala skuldomförhandlingsavtal. Från 1950-talet fram till 1980 hade mycket få länder sökt skuldlättnad på detta sätt. Trots att krisperioden har pågått i snart tio år är det svårt att sia om hur den kommer att avslutas. Visserligen är många länder på väg åt rätt håll, i betydelsen att de makroekonomiska obalanserna minskar och tillväxten ökar. Men andra återigen upplever ingen minskning av sin skuldbörda. Om historien någon fingervisning finns det inte skäl att vänta sig ger omfattande och generella lösningar på skuldkrisen. Troligare är att ländervart och ett kommer att få ta sig ur krisen på egen hand, om än med na tekniskt och finansiellt stöd ibland avsevärt från biståndsgivare och från multilaterala institutioner till länder som genomför ekonomiska reformer som bedöms som seriösa. Det särskilda ligger på de långivare som ger krediter av ansvar som biståndsskäl är att inte bidra till en ökad skuldbörda för de länder man vill stödja. Nya lån bör därför alltid vara sådana att de ökar mottagarens betalningsförmåga. Erfarenheterna från de senaste två seklens internationella kapitalflöden är varierande. De visar att trots att lån kan göra mycket nytta, gör ibland praktiskt taget alla inblandade enorma felbedömningar. Detta stämmer till eftertanke innan lån lämnas, och innan nya initianya tiv genomförs. Det bästa långivare kan göra, vare sig den är kommersiell eller har en biståndssyften, är att fråga sig är ändamålet för lånet realistiskt Kommer låntagaren att kunna hantera de åtaganden lånet innebär, även om inte allting går efter ritningarna Den historiska erfarenheten visar att perioder alltför lättvindig långivning omväxlar med perioder av generell njugg- 23 av

het. Det är en svår men viktig uppgift för långivaren att inte ge efter för SOU 199174 sina fiskstimsinstinkter och lämna lån baserade på optimistisk ex. en framskrivning av en period av snabba råvaruprisökningar, eller tvärtom vara överdrivet snål mot ett land som under period med liten internaen tionell utlåning gör allvarligt menade ekonomiska reformförsök, utan noga analysera Förutsättningarna för det enskilda lånet.

2.3 Kreditbistånd och andra källor för u-ländernas

resursmobilisering

Ett grundsyfte med denna utredning är att diskutera den roll ett kreditinstrument kan ha i den svenska biståndspolitiken som komplement till gåvobiståndet. De föregående två avsnitten angav för det första att resursflöden utifrån, däribland krediter, kan vara till hjälp vid otillräcklig förmåga till inhemsk resursmobilisering men, för det andra, att krediter också kan medföra stora problem om de används fel. För att uttrycka det tillspetsat och inte helt korrekt en felanvänd gåva är gång pengar som en för alla är kastade i sjön, medan ett felanvänt lån hemsöker både långivare och låntagare under lång tid. Emellertid finns det egenskaper hos lån som minskar risken för att de skall felanvändas, jämfört med gåvor. Och i dessa fall är ett lån att föredra framför gåva. en Återstoden detta kapitel skall därför av försöka säga något om de omständigheter under vilka det kan vara motiverat att biståndsskäl lämna av en kredit till ett utvecklingsland, liksom de principer som bör råda för detta. Till att börja med kan det dock i detta avsnitt finnas skäl att sätta de lämnade volymerna av sådana lån i relation till andra källor för finansiering av u-ländernas investeringar. De resurser som ett land använder till investeringar utgörs dels av inhemskt sparande, dels av användande av utländskt sparande. Det senare kan grovt indelas i dels flöden på kommersiella villkor, främst lån, dels bistånd. För alla utvecklade länder, och för flertalet u-länder, utgörs Iejonparten av den nödvändiga resursmobiliseringen inhemskt sparande. Detta av framgår av tabell 2.2, vilken redovisar ett försök till nedbrytning av uländernas finansiering av sina investeringar. Siffrorna bör tolkas med stora reservationer, men förhoppningsvis är åtminstone storleksordningarna korrekta. Det har tyvärr inte varit möjligt att bryta ned alla siffror på länderkategorier.

Tabell 2.2 Utvecklingsfinansiering 1989 SOU 199174

Landkategori Total lnves- Bistånd Kommer- lnhemsk BNI teringar siella resursmomiljarder flöden bilisering USD

Därav Afrika Sahara 162 15% 7,9°0 söder om Not Låginkomstländer 80-500 USDcap. Lägre medelinkomstländer 501 -2 350 USDcap. Högre medelinkomstländer 2 351-6 000 USDcap. Världsbankens definitioner, 1991. Procenttalen uttrycker andelen av bmttonationalinkomsten BNI. Bistånd och kommersiella flöden är nettoflöden. Källa sammanställningar baseradepå World Development Report 1991, OECD DAC 1991 Report och Geographical Distribution of Financial Flows 1986- 1989.

Av tabellen framgår att u-ländernas investeringsvolym år 1989 uppgick till 26 BNI. Det är definitionsmässigt så att investeringsvolymen är procent av lika med summan av inhemsk resursmobilisering och nettovolymerna av bistånd och kommersiella flöden. Nettotillskottet från omvärlden var 1,1 procent BNI i form bistånd och 1,3 procent av BNI i form av komav av mersiella flöden exportkrediter, banklån, direktinvesteringar etc. Resten finansieringen investeringarna utgjordes av inhemsk resursmobiliseav av ring, dvs. sparande, vilket således var ungefär 23,6 procent av BNI. Låginkomstländerna finansierar genomsnitt en större andel av sina investeringar med bistånd. Länderna i Afrika söder om Sahara, vilka till stor del återfinns i denna har synes mycket lägre investeringsvolymer än genomgrupp, som snittet, och är mer biståndsberoende.

Kreditbiståna

Kreditbistånd är krediter lämnas på Förmånliga villkor i utvecklingssom syfte. Tyvärr finns det ingen separat redovisning av dessa, utan volymerna måste uppskattas grovt. Sett i ett finansieringsperspektiv finns det två huvudsakliga typer av kreditbistånd detta diskuteras utförligare i kapitel 3. Dels finns det kreditbistånd som i sin helhet är anslagsñnansierat. Då belastar krediterna biståndsanslaget och framtida återbetalningar räknas negativt bistånd till mottagaren. Dessa krediter redovisas i internasom tionell statistik i sin helhet offentligt utvecklingsbistånd. Nettovolysom nya lån minus amorteringar uppgick i denna kategori år 1989 till men totalt knappt 12 miljarder dollar, eller nära 0,4 procent av u-ländernas BNI. Sverige lämnar i dag inga sådana krediter. Ibland innebär kreditbistånd att marknadsmedel kombineras med biståndsmedel. Vid sådana blandade krediter deltar en kommersiell. långivai transaktionen. U-krediterna, det kreditbistånd som lämnas av Sverige re i detta slag. Det finns många metoder, vilka kommer att dag, är av diskuteras närmare i kapitel För att åstadkomma blandningen av biståndsmedel och marknadsmedel. Ofta redovisas dessa krediter uppdelat 25

på bistånd och kommersiella lån. Tyvärr medför detta att det inte existerar SOU 199174 någon systematisk sammanställning av de faktiska volymerna av blandade krediter. Den bästa källan ur vilken slutsatser volymerna kan dras är om OECDs sammanställningar av notifieringar av blandade krediter. Dessa utgörs av givarländers rapporter till OECD utfästelser att lämna sådaom na lån. Den totala volymen anmälda utfästelser motsvarade drygt 14 miljarder dollar år 1989. Emellertid leder inte alla utfástelser till lån; kommer många leveex. ranser aldrig till stånd. Det brukar sägas att mellan en fjärdedel och en tredjedel av de notifierade krediterna leder till finansierad leverans. en Baserat på detta blir en grov uppskattning att bruttoflödet 1989 4 var miljarder dollar, eller drygt 0,l u-ländernas totala BNI. procent av Det totala nettoflödet av kreditbistånd, anslagsfinansierade mjuka krediter plus blandade krediter, motsvarade således troligen något mindre än 16 miljarder dollar, eller knappt en halv procent u-ländernas BNI. av Annorlunda uttryckt var detta ungefär femtiondedel den totala en av investeringsvolymen. Av redovisningen av dessa siffror kan två slutsatser dras. För det första volymerna av kreditbistånd är så små jämfört med u-ländernas totala resursmobiliseringsbehov att de inte i sig kan förväntas utgöra något övergripande svar på eller orsak till u-ländernas problem. För det andra i absoluta tal är volymerna av kreditbistånd så stora att det i de enskilda fallen kan finnas mycket att vinna eller förlora på krediterna används om rätt eller ej.

2.4 Kreditbistånd och gåvobistånd

En mycket långsiktig målsättning för det svenska biståndet måste vara att göra sig självt överflödigt. Det normala förhållandet är land tillgodoatt ett gör sig utländskt sparande genom att låna det för framtida återbetalning. Resursöverföringar i form av gåvor bör förekomma bara särskilda skäl. av Att denna princip bör vägleda biståndet uttrycktes mycket väl redan i början av 1960-talet i den utredning har varit grundsten vid utforsom en mandet av den svenska biståndspolitiken Som regel bör låneformen komma till användning. Därmed markeras biståndets karaktär av räntabel ekonomisk transaktion mellan jämställda parter. För en del konkreta projekt med förhållandevis god och snabb avkastning torde lånen därvid kunna lämnas på marknadsmässiga villkor. Erfarenheten har emellertid visat att amorteringar och räntebetalningar på sådana lån kan komma att alltför hårt belasta vissa u-länders redan tidigare prekära betalningsbalans. Lånevillkoren bör i sådana fall fastställas i ljuset av mottagarlandets allmänna betalningsläge och dettas beräknade utveckling. l vissa fall när det gäller projekt social än ekonomisk av mera natur, ex. finansiellt stöd till undervisningsväsendet, kan gåvor rena vara berättigade. Prop. l 962 100, 17. s. l praktiken har det dock inte kommit att bli så att låneformen som regel har kommit till användning. Tvärtom är lån undantag än snarare regel i det svenska biståndet. I kapitel 3 redovisas närmare användandet

låneformen inom biståndet. Av intresse för denna utredning är att SOU 199174 av utröna det går att precisera mer än i den citerade propositionen när om kreditbistånd skulle kunna att föredra framför gåvobistånd. vara Ett antal argument varierande giltighet framförs som motivering för av det bundna kreditbistånd Sverige lämnar i dag. Dessa argument diskuteras i det följande. I avsnitt 2.5 förs principiell diskussion om de kombinaen tioner land och projekt för vilka det kan vara motiverat att lämna av kreditbistånd snarare än gåvobistånd å ena sidan eller kommersiella lån å andra. Tre skäl brukar framföras för att kreditbistånd skulle kunna vara att föredra framför rena gåvor. Dessa är kreditbistånd är att föredra eftersom det har en disciplinerande ef- fekt. Mottagarens handläggning av kreditbiståndet liknar den av andra krediter. Handläggningen av gåvobistånd är ofta väsensskild, och mottagarna tenderar att inte räkna med de kostnader som gåvobistånd faktiskt medför. Kreditbistånd är ett steg på vägen mot normala relatio-

ner. kreditbistånd medför uppväxling som gynnar mottagaren av den - en resursöverföring som sker via biståndsanslaget, eftersom kreditbiståndet för närvarande är sådant att en biståndskrona leder till tre kreditkronor. Detta gör det också billigare för givaren att finansiera ett givet projekt. eftersom många länder lämnar bundet kreditbistånd ger ett svenskt för sådant bistånd svenska leverantörer reell möjlighet till system en kommersiellt samarbete med u-länderna. Nedan kommer att argumenteras för att det första av dessa skäl kan vara viktigt. Det andra måste modifieras avsevärt. Det tredje argumentet kan samhällsekonomiskt acceptabelt om speciella villkor är uppfyllda. vara

2.4.1 Kreditbistånd som disciplin

En grundläggande uppgift för ett samhälles ekonomiska system är att omsätta information människors preferenser, företags och entreprenöom förmåga och knappheten på olika resurser till riktiga beslut om konrers sumtion, distribution och produktion. I en fungerande marknadsekonomi förmedlar prissystemet sådan information till ekonomins aktörer. Ett problem med alla slags subventioner är att de bidrar till att förmedla fel slags information till konsumenter och producenter, och i förlängningtill resursanvändning som inte ligger i befolkningens gemensamma en en intresse. Samtidigt kan subventioner göra det möjligt att genomföra omfördelningar till dem har det sämre. Som så många andra av resurser som politiska frågor blir därför den subventioner en fråga om avvägning om mellan för- och nackdelar. Den har tillgång till en subventionerad tjänst eller vara överutsom nyttjar den jämfört med ett marknadspris togs ut. Den som lämnar om subventionen vill ofta ransonera dess utnyttjande, vilket brukar ske med administrativa metoder. Till yttermera visso skapas intressegemenskap 27 en

bland dem som drar nytta av subventionen vilken kan ta sig uttryck i SOU 199174 politiskt agerande för att behålla den. Kritiker av bistånd brukar framhålla att gåvobistånd kan ha dessa effekter. Bistånd skapar biståndsberoende. Det uppmuntrar länder att föra en ekonomisk politik som förutsätter utländska gåvor. De projekt finansom sieras tenderar att innehålla en stor andel utländska komponenter och att inte vara anpassade efter inhemsk teknologi och resurstillgång. Givarna har bara administrativa mekanismer till sitt förfogande för att välja mellan mottagarländer, och mellan projekt att stödja i mottagarländerna. De biståndshanterande myndigheterna i mottagarländema blir starka och mäktiga jämfört med fmansministerierna, borde ha förmågan fatta som att centrala beslut om politik som påverkar landets resursutnyttjande. Bistånd lämnas från regering till regering och kräver ofta en utvecklingsplan hos

mottagarna, vilket innebär att det uppmuntrar till ett planekonomiskt tänkande. Som försvar mot denna kritik anförs att endast gåvobistånd är en renodlad resursöverföring från givare till mottagare. Krediter kräver att mottagaren med tiden lämnar tillbaks del värdet resursöverföen av av ringen, varför deras nytta för mottagaren är mindre än gåva. Gåvobistånd en bidrar till att stödja en utvecklingspolitik hos mottagaren vilket inte är detsamma som att främja planekonomiskt tänkande. Att givaren för en dialog med mottagaren rörande utformningen av de stödda projekten är ett slags tekniskt bistånd ofta besitter givaren större erfarenhet och kompetens än de mottagande myndigheterna att göra detta. Det ligger bortom denna utrednings uppgift att väga biståndets presumtiva negativa effekter på både politiska och ekonomiska processer hos biståndsmottagarna gentemot de positiva effekterna att resursöverföav ringar kommer till stånd. Icke desto mindre uttrycker många biståndsadministratörer klar en tveksamhet, som grundar sig på observationer av bristande utvecklingseffekter av gåvorna, till att i alla biståndssammanhang lämna gåvobistånd. En biståndsmottagare har mycket litet att sätta emot när biståndsgivare en vill skänka pengar till någon viss verksamhet. Även det handlar om om resurser för en investering som mottagarlandet egentligen inte skulle ha genomfört, eller skulle ha föredragit att genomföra på ett annat sätt, så är mottagarens förhandlingsposition svag när givare tycker sig ha identifien erat ett behov som passar väl med givarens syn på vad som stödjer bra en utvecklingspolitik. Att systematiskt sätta hårt emot, och att kräva helt andra utformningar av de föreslagna projekten, kräver administrativ en insats som mottagaren kanske inte har tillgänglig, och medför dessutom en risk för att givarens intresse för landet svalnar. Tvärtom kan det så att vara mottagarländerna anpassar sina egna förfrågningar så att de skall så passa väl ihop som möjligt med givarens prioriteringar. Detta skapar en ekonomi och ett beslutsförfarande är bättre . som ang passat till att tigga så skickligt som möjligt än att allokera på bästa resurser tänkbara sätt. Det riskerar vidare att bortse från de kostnader även som gåvobistånd för med sig projekten harlokala kostnader, krav på personal-

insatser och inte minst driftskostnader och krav på administrativa insatser SOU 199174 som mottagarländerna inte alltid förutser. Allt detta kan bidra till att verksamheter kollapsar så snart givaren överlämnar hela ansvaret till mottagaren. Om gåvobiståndet har kanaliserats genom ett fackministerium, som har kunnat bidra till genomförandet med stöd biståndsgivaren, är den fortsatta driften beroende av att av finansministerium eller liknande sätter av resurser när biståndsgivaren drar sig tillbaka. Ofta görs dessa resurser aldrig tillgängliga. Det finns skäl till förhoppningar om att dessa problem i vissa fall och i viss utsträckning kan undvikas om biståndet överlämnas i form av en kredit istället för gåva. Mottagaren blir mer delaktig i en kredit, och blir en på ett annat sätt tvungen att göra kostnads-intäktsanalys av projeken egen tet, liksom prioriteringar mellan projekt. Om krediten lämnas på ett sådant sätt att det finansierade projektet får betala marknadsmässiga villkor, är slutanvändaren helt enkelt tvungen att skapa intäkter som finansierar hela verksamheten, utan inblandning på sikt av vare sig givare, finansministerium eller någon annan institution. Denna princip, att låta slutanvändaren tillgodogöra sig resurserna i form lån på marknadsmässiga villkor, kan givetvis utnyttjas även när mottaav garlandet erhåller resursöverföringen i form av en gåva. En skillnad mellan kreditbistånd och gåvobistånd är vid sådan jämförelse att med kreditbien stånd mottagaren även på makronivå ekonomiska incitament att skapa ges bra mekanismer för beslut hur resurser skall fördelas mellan projekt i om allmänhet och ett visst projekt skall accepteras i synnerhet. Eller, som det om uttrycks i fråga om blandade krediter i en norsk studie Alle parter har maksimal interesse i at prosjektet blir vellykket når de alle vil lide hvis man trår feil. Därigenom skapar kreditbistånd, till skillnad från gåvobistånd, incitament för mottagaren att bygga upp mekanismer som gör det intressant för givarna att låna än att skänka bort dem. Om givarnas ut pengar snarare strävan på sikt verkligen är att göra biståndet överflödigt är det viktigt att mottagarna har funktionsdugliga institutionella ordningar på såväl mikrosom makronivå för investeringsbedömningar och låneanvändande. Och detta blir inte fallet så länge mottagarna är gåvoberoende. Tillgången på mjuka krediter skulle dock, med detta argument, kunna bidra till att främja utvecklingen av sådana institutionella ordningar samtidigt som mottagaren erhåller en billig resursöverföring. Det finns givetvis skäl att höja ett varnande finger mot alla förhoppningatt kreditbistånd skulle bringa den frälsning som gåvobistånd uppenbarar ligen inte har medfört. Det finns gott om sätt att felanvända även lån, både på mikro- och makroplanet. Men avsnitt 2.5 kommer att försöka ange omständigheter under vilka det är sannolikt att, givet att biståndets räntabel ekonomisk transaktion mellan jämställda parter på karaktär av sikt skall markeras, kreditbistånd dels är att föredra framför kommersiella krediter därför att det bidrar till en nettoöverföring av resurser till mottagaren, dels kan vara bättre än gåvobistånd inte minst därför att det ger incitament till att skapa bättre institutioner för resursanvändande hos mottagaren. 29

2.4.2 Kreditbistånd som resursuppväxlare SOU 199174 Ett argument för kreditbistånd är att det växlar upp biståndsanslaget och därmed ökar värdet för given biståndskrona. Princimottagaren av en pen för blandade krediter är att kommersiella långivare medverkar och erhåller marknadsmässiga villkor, och att biståndet skjuter till så pengar att lånemottagarens villkor mjukas upp. De svenska u-krediterna fungerar i praktiken ofta så att mottagaren betalar amoneringarna och biståndet räntan på den kommersiella krediten. Detta får till följd att en u-kreditvolym om tre kronor medför att biståndsanslaget belastas med krona. Därför en framhålls det emellanåt att det verkliga värdet för krona mottagaren av en anslagen till kreditbistånd är tre kronor snarare än Detta är dock en. en sanning med betydande modifikation. Vad är då värdet för mottagaren av en given resursöverföring Att biståndet bidrar med en krona vid resursöverföring tre kronor en om medför, förenklat uttryckt, att nuvärdet av mottagarens skuldbetalningar blir två kronor. Nettoöverföringen är således en krona, varken mer eller mindre än tillskottet från biståndsanslaget. Så långt är det således inkorrekt att hävda att biståndskronan drar med sig extra fördelar för mottagaren. Givaren skulle lika gärna kunna lämna krona i gåva och låta en mottagaren själv låna upp två kronor på kapitalmarknaden. I realiteten är detta vad som sker i den s. tvåkomponentmodellen för kreditbistånd, vilken kommer att diskuteras mer utförligt senare. Mot detta kan invändas att krediten, vilken finansierat ett projekt som kostar tre kronor, inte alls skulle ha lämnats det inte hade varit för om resurstillskottet från biståndsanslaget. Projektet i mottagarlandet, vilket kanske har en mycket god samhällsekonomisk lönsamhet, skulle inte ha blivit av utan kreditbistånd. Med detta synsätt bestäms värdet kreav ditbiståndet för mottagaren av dennes nytta att lätta på sin kortsiktiga av resursrestriktion med tre kronor. Om mottagaren har mycket begränsad tillgång till utländska resurser kan ett sådant tillskott vara växt åtskilligt mer än kostnaden av framtida skuldbetalningar, givet att resurserna används på ett sätt som lämnar god avkastning. Mot detta argument finns emellertid i sin tur två invändningar. Den första invändningen är att det inte är biståndskronan gör det intressom sant för kommersiella långivare att bidra till att finansiera projektet, utan det faktum att staten garanterar att långivarnas fordringar blir infriade. Därmed är det Iânegarantierna som gör att resursrestriktionen lättar, och som gör att kommersiella flöden dras till projekt som annars skulle ha svårt att finna utländsk finansiering. Den andra invändningen är att en mottagare för det mesta kan vända sig till andra länder för att finansiera projektet om Sverige inte vill lämna kreditbistånd. Därmed skulle projektet bli av under alla omständigheter, om än med icke-svensk finansiering. Därmed kommer man in på den svåra och ofta diskuterade frågan om ett visst biståndsflödes additionalitet. Det går att urskilja två ytterlighetsfall som kan belysa innebörden av detta begrepp. I det fallet skulle det ena finansierade projektet bli av under alla omständigheter. Då är nyttan av

Sveriges bidrag lika med nuvärdet nettoresursöverföringen dvs. den SOU 199174 av anvisas över biståndsanslaget. I det andra extremfallet skulle krona som projektet inte bli av alls utan svenskt stöd. Då är mottagarens nytta av kreditbiståndet lika med projektets avkastning minus de två kronor som återbetalas. Slutsatsen är att argumentet att kreditbistånd växlar upp en biståndskrotill något är värt mycket mer för mottagaren har begränsad giltigna som het. För att det alls skall gälla måste det finansierade projektet både vara additionellt och inte ha blivit av utan kreditbiståndet och lämna god - avkastning. Dessa två kriterier kan sällan båda förväntas vara uppfyllda för samma projekt. Ett kreditbiståndsñnansierat projekt är billigare för biståndslämnaren än ett gåvofmansierat. Men för att biståndsgivaren skall kunna hävda att överföringen för mottagaren är värd hela kreditvolymen vid ett visst projekt måste givaren kunna redogöra för den utsträckning i vilken de två nämnda kriterierna håller. Grundantagandet bör dock vara att mottagaren har klara projektproriteringar och att alternativa finansiärer finns vilket för övrigt är ett grundantagande för krediter i det svenska u-kreditsystemet. Därigenom är själva principerna för u-kreditsystemet sådana att de finansierade projekten inte är additionella. Argumentet om kreditbistånd som resursuppväxlare bör därför normalt betonas.

2.4.3 Svenska leverantörer Diskussionen som följer föregriper något av den systembeskrivning och analys görs i texten. Emellertid är det till följd av sammanhanget som senare befogat att föra diskussionen redan här. Det hävdas att bundet kreditbistånd ger u-länderna en reell möjlighet att använda svenska leverantörer. Eftersom utländska biståndsgivare subventionerar leveranser till u-länderna kan svenska leverantörer inte konkurreäven i de fall de är kostnadseffektiva. Enligt denna syn bör Sverige ra lämna bundet kreditbistånd för att återställa de svenska företagens konkurrenskraft. Som kommer att framgå senare var detta ett huvudargument för att skapa det nuvarande u-kreditsystemet. Vad är, i värld där många länder gör på detta vis, värdet av att just en Sverige lämnar bundet kreditbistånd Svaret på denna fråga är avhängigt av hur projektupphandlingen går till. Med lätt idealiserad beskrivning av systemet kan värdet för mottagaen analyseras följer. Antag först att de olika potentiella säljarländerren som kreditbistånd på identiskt lika villkor, och att mottagaren beställer na ger det för sina behov optimala projektet. Detta överensstämmer i princip med de regler är fastställda inom OECD för projektupphandling som finansierad med bundna blandade krediter. Antag vidare att den bästa leverantören finns i Sverige. Då är värdet för mottagaren av att Sverige lämnar kreditbistånd skillnaden mellan låntagarens avkastning på det svenska projektet och avkastningen på den näst bästa leverantörens projekt. Med överlägset effektiv svensk leverantör är värdet av det svenska 31 en

kreditbiståndet stort. Med en marginellt bättre svensk leverantör är värdet SOU 199174 av det svenska kreditbiståndet marginellt. Med detta resonemang försvagas ytterligare det tidigare diskuterade argumentet om uppväxling som huvudskäl för att lämna kreditbistånd att det skulle möjliggöra en resursöverföring från ett rikt land till ett fattigt som annars inte skulle bli av. Tvärtom kan resultatet ses som varande det rakt motsatta Svenskt kreditbistånd finansierar i princip projekt som skulle bli av under alla omständigheter. Om Sverige inte lämnade kreditbistånd gjordes leveransen kanske av en tysk leverantör, eller av en fransk, vilket åtminstone i vissa fall skulle innebära att projektet inte genomfördes av den bäst lämpade leverantören. Genom att delta och bidra till efterlevandet av, ett system där de rika länderna alla lämnar samma slags mjuka kreditvillkor för en viss uppsättning projekt och mottagarländer, och där konkurrensupphandling krävs, kan Sverige bidra till att uppnå två mål. För det första så minskar systemkonstruktionen, om det inte fuskas alltför mycket med systemet, risken för snedvriden resursanvändning. l varje enskilt fall upphandlas det bästa projektet och i somliga fall är det bästa projektet svenskt. I detta sammanhang sammanfaller näringslivets önskemål att Sverige konom av kurrensskäl skall lämna kreditbistånd med biståndssträvandet att tillgängliga biståndsresurser skall sättas in där de gör störst nytta. För det andra leder systemets existens till att låntagarländerna erhåller hela förmånligheten i de förmånliga krediterna. Om inget system för mjuka krediter fanns för de aktuella projekten, så skulle låntagarna vara tvungna att finansiera dem på helt kommersiella villkor. Men i den mån alla givare lämnar finansiering på samma förmånliga villkor innebär konkurrensen mellan leverantörerna att gåvoelementet hamnar hos mottagaren. Det är således en väsentlig skillnad mellan att se det svenska kreditbiståndet som en isolerad svensk företeelse och att se det i sammanhang med övriga biståndsgivares lämnande av mjuka krediter. Med det synsätt som innebär att det är en isolerad svensk företeelse är det svårt att säga vad värdet för mottagaren av en viss kreditbiståndsvolym är eftersom det inte besvarar frågor om additionalitet och om säljarens prissättning och effektivitet. Med det synsätt som placerar in kreditbiståndet i ett internationellt sammanhang är det lättare värdet av att systemet existerar är för mottagarna lika med förmånligheten i det, och värdet av att Sverige är med i systemet är att mottagarna kan dra nytta av de svenska leverantörerna i de fall dessa är de mest lämpliga, vilket bidrar till att minska risken för snedvridning av resursanvändningen. AttSverige är med bidrar också till att öka konkurrenstrycket i den enskilda affären, vilket kan ha en prispressande verkan. Emellertid måste ett varnande finger höjas även här. Allt detta förutsätter givetvis att systemet fungerar så bra avsikten är. Om det i själva som verket är så att förekomsten av bundet kreditbistånd ökar möjligheterna för leverantörerna att ta ut högre priser, eller kreditbiståndslämnarna om selektivt erbjuder förmånlig finansiering för att egna företag skall vinna order även då de inte är effektivast, kan systemet ur ett bistånds- och resursanvändningsperspektiv bli rent kontraproduktivt. Låntagarna kan 32

riskera att förlora på kreditbistånd jämfört med kommersiella lån. SOU 199174 o.m Detta var förmodligen i större utsträckning fallet under en tidigare period, när blandade krediter lämnades av mer oblyga exportfrämjandeskäl. OECD strävar efter att skärpa de regler som redan finns med syfte att minska risken för detta. Frågan om upphandlingsprocessen är sådan att gåvoelementet verkligen tillfaller mottagaren, och dessutom att det effektivaste företaget levererar, utreds vidare i en konsultstudie gjord för denna utrednings räkning. Detta tas vidare upp i kapitel Ett ytterligare problem är att blandade krediter främst lämnas till mer eller mindre lönsamma projekt i kreditvärdiga länder. I dessa fall är det mer tveksamt om kreditbistånd egentligen är att föredra framför kommersiella lån detta diskuteras vidare i avsnitt 2.5. Det kan ha oönskade konsekvenser. Mottagarna riskerar att bli spoiled markets bortskäm- da marknader. Enbart projekt som finansieras med subventionerade lån accepteras från mottagaren, trots att man egentligen skulle ha förmågan att låna kommersiellt. Och eftersom det är frågan om kreditvärdiga länder, vilka tenderar att höra till de rikare u-länderna, så bidrar detta till att styra resurser bort från de fattigaste länderna till de något rikare. Därför är det tvivelaktigt i ett svenskt perspektiv, där Sverige främst vill stödja just de fattigaste länderna, om det verkligen är så att existensen av dagens system för blandade krediter är värdefull. Så länge systemet existerar, finns det skäl att eftersträva att minimera de negativa konsekvenserna av det enligt vad som beskrivits i det föregående. Detta är dock ett skolexempel på en second-best lösning på ett resursallokeringsproblem, eftersom man med olika åtgärder försöker motverka de potentiella snedvridande effekterna av en reglering bindningen till köp i givarlandet i stället för att upphäva själva regleringen. First-best är utan tvivel att systemet med bundna krediter försvann och ersattes med helt obundet bistånd från alla länder, där valet mellan gåvobistånd och kreditbistånd gjordes i varje enskilt fall utifrån en bedömning av biståndsformernas respektive utvecklingseffekter. Tills vidare förefaller dock second-best vara det mer realistiska målet. För att sammanfatta diskussionen i detta avsnitt är de potentiellt giltiga motiven för bundna blandade krediter följande det kan bidra till utvecklandet av en bättre process för resursallokering i mottagarlandet; det medför en nettoöverföring av resurser, som ungefär motsvarar bi- ståndsinsatsen i krediten, till mottagaren; det balanserar tendenser till snedvridning vid val av leverantör och ökar konkurrensen i systemet.

2.5 Länder och projekt

Detta kapitel inleddes med en redogörelse för när det kan vara befogat för ett land att låna pengar utomlands. Men diskussionen fördes mestadels på ett övergripande makroplan. Ett lån används inte av ett land i abstrakt bemärkelse. Utlandslån skall nästan alltid finansiera privata eller offentli- 33

2 11-0837

ga entreprenörers investeringar i exempelvis oljelagringsanläggningar, vat- SOU 199174 tenreningsverk, telenät, skolor för lantbruksrådgivare och fabriker för tillverkning av plastviror. Detta avsnitt betonar att både kommersiella långivare och kreditbiståndsgivare behöver ta hänsyn till såväl kommersiella som politiska risker. Det syftar också till att lyfta fram de viktiga skillnader som bör finnas mellan de två slags kreditgivarnas bedömningar.

2.5.1 Projektdimensionen De flesta u-länder lider brist på investeringsbara medel. De tenderar att ha sparandeunderskott snarare än sparandeöverskott. Det borde nästan definitionsmässigt finnas gott om potentiellt högavkastande investeringar i uländerna. För några årtionden sedan väntade man sig allmänt att politisk självständighet i u-länderna var den viktigaste Förutsättningen för att få till stånd det slags investeringar som skulle bidra till tillväxt och utveckling. Förhoppningarna har ofta kommit på skam. Tyvärr har det inte visat sig vara så enkelt att det bara var en fråga om att undanröja koloniala beroendeförhållanden för att identifiera lönsamma investeringar i u-länderna. Det krävs en samverkan av institutionella och ekonomiska faktorer hos mottagaren för att lönsamma investeringar över huvud taget skall finnas. Det räcker inte att säga att kapitalstocken är liten. Exempel på faktorer som begränsar förmågan att utnyttja utländskt sparande väl är dålig ekonomisk politik, svaga institutioner och låg utbildningsnivå. Detta innebär att behovet av finansiering av projekt i u-länderna på kort och medellång sikt inte är omåttligt, om man i ordet behov inbegriper att projekten också skall ha förmåga att betala sina egna kostnader. Det är tvärtom så att det vid varje givet tillfälle finns ett begränsat antal kritiska större projekt projekt för vilka förutsättningarna finns för lönsamt utnyttjande och vilka i sin tur skapar förutsättningar för andra verksamheter, och som sålunda kan ge en tillräckligt stor avkastning för att bekosta lånefmansiering. Det är givetvis långt ifrån självklart vilka dessa projekt är. För att ta ett exempel kräver det betydande fmgerspetskänsla för att avgöra om tiden är mogen för ett stort och dyrbart kraftgenereringsprojekt i något visst glesbefolkat afrikanskt land med låg utvecklingsnivå och liten efterfrågan på elkraft. Är bristen på tillgång till elektricitet starkt been gränsande faktor för etablering av olika produktiva verksamheter Eller är det i själva verket så att brister i övrig infrastruktur, avsaknad av en stark inhemsk marknad och en låg utbildningsnivå samverkar till att begränsa den potentiella elefterfrågan så att investeringar i kraftverk och transmission inte kommer att på nuvarande utvecklingsnivå ha möjlighet att täcka sina kostnader

2.5.2 Landdimensionen Detta skall dock inte skymma vikten av att säkerställa att det land som mottar ett lån, oavsett hur det enskilda projektet lyckas, verkligen är förmöget att amortera och göra räntebetalningar. Om det finns goda skäl 34

att vänta sig att landet inte kommer att kunna betala av lånen bör kreditbi- SOU 199174 stånd inte förekomma, ens på mycket mjuka villkor. Skälet till detta är att obetalade lån leder till en konfliktsituation mellan långivaren och låntagarlandet, även då lånet ursprungligen har lämnats av biståndsskäl. Erfarenheterna från de fattiga ländernas skuldomförhandlingar i Parisklubben visar att denna slags konflikt kan vara mycket kostsam för låntagaren. Ett land som begär en skuldomförhandling befinner sig alltid i en mer eller mindre akut kris. Förhandlingsprocessen är trots detta utdragen inte minst eftersom den måste föregås av ett ofta plågsamt försök till överenskommelse med Internationella valutafonden. Allt detta leder både till långvarig osäkerhet för de ekonomiska aktörerna i låntagarlandet om förutsättningarna för viktiga ekonomiska beslut, och till att nyckelpersoner i administrationen blir upptagna med omförhandlingsfrågor under en alltför lång tid. Att begära en skuldomförhandling gör det vidare svårt för ett land att upprätthålla trovärdighet mot potentiella kreditgivare; och slutligen är den skuldlättnad som ges ofta begränsad. Kort sagt, skuldomförhandlingar är något att undvika. Att lämna kreditbistånd till ett land som med stor sannolikhet riskerar att behöva begära en skuldomförhandling är olämpligt. De med krediten förknippade åtagandena lägger sten på börda vid omförhandlingsprocessen, även om krediten har finansierat ett projekt som ger god avkastning. Därför räcker det inte att göra en bedömning av projektets förmåga att bära sina kostnader. Även landet måste förväntas bibehålla sin betalningsförmåga gärna med hjälp av intäkter från det finansierade projektet. -

2.5.3 En långivares bedömning två dimensioner Den som lämnar ett lån över en landgräns måste bedöma bägge dimensiohos mottagaren. Den första är projektdimensionen. Är projektet såner dant att det är troligt att långivaren får sina pengar tillbaka Ger det en avkastning som täcker lånekostnaderna, och är huvudmannen sådan att lånebetalning kan väntas Risken att detta inte sker brukar omtalas som den kommersiella risken. Den andra är landdimensionen. Är landet sådant att det kan förväntas göra valuta tillgängligt för skuldtjänst på lånet Det som skulle tala emot detta är ex. att landet har en betungande skuldbörda ocheller att det för en ohållbar ekonomisk politik. Om så är fallet kan fordringsägaren inte räkna med att sina krav uppfyllda ens om det är fråga om ett välskött projekt med god avkastning. Detta brukar omtalas som den politiska risken. För att förenkla mycket kraftigt kan det ur en kommersiell långivares perspektiv sägas att den presumtiva låntagarens kvalitet skall bedömas och placeras in i följande matris se figur 2.1. För det första är den kommersiella risken liten eller stor För det andra är den politiska risken liten eller stor Med stor avses här en risk som ur en kommersiell långivares perspektiv är oacceptabel. En liten risk är acceptabel.

Figur 2.1 Risker och iinansieringsbeslut SOU 199174 Politisk risk

liten stor

liten nej Kommersiell risk stor nej nej

Med dessa definitioner skulle en kommersiell långivare enbart fatta ett positivt beslut om att lämna en kredit i fall där både den politiska och den

kommersiella risken är liten. Det hjälper inte om den kommersiella risken är

acceptabel om risken för att landet inte gör valuta tillgänglig for skuldtjänst den politiska risken är stor. - - Det har framförts förslag om att låntagare i u-länder skall tillåtas betala skuldtjänst i inhemsk valuta. Problemet med detta är att det bygger in den politiska risken i den kommersiella. Om landet for en ohållbar ekonomisk politik, eller drabbas av motgångar som exponprisfall, tenderar detta att minska värdet och användbarheten av landets valuta parallellt med att den politiska risken ökar. En potentiell långivare som erbjuds betalning i inhemsk valuta skulle därför tvingas att ta hänsyn till den politiska risken i lika stor utsträckning som vid lån som innebär att mottagarlandet åtar sig att frigöra konvertibel valuta for skuldbetalningarna. Försäkringar existerar mot både politiska och kommersiella risker. Det är ofta fallet att något regeringsorgan i mottagarlandet garanterar lånet, så att fordringsägaren hålls skadelös även om projektet inte uppfyller sina åtaganden. Detta är alltså en Försäkring mot den kommersiella risken. Exportkreditgarantiinstitut i långivarens hemland kan lämna försäkringar mot den politiska risken och ibland även mot den kommersiella risken. Genom att dessa försäkringar existerar kan krediter komma till stånd som ur en privat långivares perspektiv skulle medföra oacceptabla risker. Detta lägger ett stort ansvar på de garantigivande organen. Skälet till deras existens är att de skall kunna förväntas ha bättre kunskap om vilka risker som verkligen är acceptabla. Erfarenheterna av ex. 1970-talets långivning, som de beskrevs i avsnitt 2.2, visar dock att verkligt omfattande felbedömningar tyvärr kan förekomma. Till följd av garantilämnarnas verksamhet ökar mängden projekt med acceptabel kommersiell och politisk risk jämfört med om enbart den individuella långivarens bedömningar av politiska och kommersiella risker får råda. Emellertid är det långt ifrån säkert att den med dessa kriterier identifierade projekten som potentiellt kan erhålla krediter skulle vara idealisk för den som lämnar lån med biståndssyfte.

2.5.4 Vilka projekt-landkombinationer skall kreditbiståndslinansieras SOU 199174 De Föregående avsnitten har betonat vikten av att både kreditbiståndsgivare och kommersiella långivare rätt bedömer mottagarens betalningsförmåga och betalningsvilja när en kredit lämnas. Ytterligare överväganden tillkommer dock givetvis för biståndslämnaren. På projektnivå räcker det inte med att kontrollera att låntagaren trovärdigt kan förbinda sig att betala sina skulder det gäller också att det projekt som finansieras är samhällsekonomiskt effektivt och att andra krav, som att miljöeffekterna inte är oacceptabla, är uppfyllda. Vidare är det nödvändigt att mottagaren besitter, eller har förmågan att utnyttja, kompetens att förhandla med leverantören liksom att genomföra, driva och underhålla projektet. På landnivå räcker det inte med att landet förväntas förbli betalningsdugligt det skall också föra en utvecklingspolitik som långivaren vill stödja. Den följande diskussionen kommer att utnyttja matrisen från figur 2.1 i syfte att framhäva några viktiga sätt på vilka en kreditbiståndsbedömning bör skilja sig från en reguljär kreditbedömning vid beslutet om finansiering av ett projekt.

Liten kommersiell, liten politisk risk För att börja med den första rutan i matrisen är det ofta en tvivelaktig verksamhet att lämna bistånd till projekt som skulle innebära både en liten kommersiell risk och en liten politisk risk. Detta innebär definitionsmässigt att projektet skulle kunna finansieras på kommersiella villkor. Eftersom biståndsresurserna är knappa borde sådan finansiering i princip inte förekomma. Trots detta är det vanligt att kreditbistånd i form av blandade krediter finansierar just sådana projekt. Skälen är flera. Det viktigaste är att sådana krediter uppstod som ett konkurrensmedel. Problemen med detta diskuterades i avsnitt 2.4.3. Ett annat skäl är att givare ofta vill stödja projekt hellre än lämna pengar direkt till ett mottagarlands regering, dels for att detta anses minska risken for felanvändning, dels for att en offentlig biståndsgivare för sina skattebetalare gärna vill kunna redovisa resultatet av bistånd i form av konkreta anläggningar. Icke desto mindre är bistånd till finansieringen av sådana kommersiellt gångbara projekt ett stöd till landet i första hand och till projektet i andra, eftersom det i dessa fall är uppenbart att alternativ finansiering finns tillgänglig och att projektet skulle bli av under alla omständigheter. Detta bör återspeglas i bedömningen av biståndet. I första hand bör denna fokusera på om givaren vill bidra till att överföra resurser till landet i fråga. I andra hand bör projektet bedömas, dels tekniskt och ekonomiskt för att avgöra om den kommersiella risken verkligen är låg, dels utifrån ett utvecklingspolitiskt perspektiv. Bedömningen av projektets utvecklingseffekter utöver dess förmåga att. lämna ett finansiellt överskott bör därför inte vara överambitiös. Ett positivt ufall av den teknisk-ekonomiska bedömningen är en indikation på att projektet kommer att kunna finna finansiering, även om Sverige inte 37

står för finansieringen. Om positiva utvecklingseffekter identifieras utöver SOU 199174 ett finansiellt överskott får projektet visserligen en högre angelägenhetsgrad, men eftersom det under alla omständigheter kan väntas få finansiering har detta liten effekt på de beslut som fattas. Däremot kan identifierade negativa utvecklingseffekter helt korrekt medföra att givaren beslutar sig för att inte finansiera ett projekt som ur ett företagsekonomiskt perspektiv skulle vara befogat. Ett problem med tids- och energikrävande detaljgranskningar av projekten är dock att dessa kan ge ett sken av tillräcklighet som skymmer det faktum att framför allt en granskning av landets utvecklingspolitik är nödvändig.

Liten kommersiell, stor politisk risk För att fortsätta med matrisens andra ruta kan det av utvecklingsskäl vara befogat att med kreditbistånd stödja insatser i vissa av de länder som en kommersiell långivare och ett exportkreditgarantiinstitut skulle bedöma som oacceptabla till följd av den politiska risken. Ett skäl kan vara att landet genomför ekonomiska reformer av ett slag som ökar sannolikheten för att det kommer att kunna sköta sina skuldbetalningar i framtiden, men att läget fortfarande är så osäkert att exportkreditgarantiinstituten ogärna vill riskera att garantera ett lån. En mer utförlig diskussion av vad som skulle känneteckna ett land vars ekonomiska politik är trovärdig ett något vidare begrepp än kreditvärdighet - förs i kapitel 5. Även i sådana länder existerar det många projekt kan goda som generera inkomster, som ex. investeringar i telekommunikationer och elektricitetsgenerering, för att inte tala om uppbyggnad av produktionskapacitet för någon viss marknad, som ex. massaproduktion. Om sådana projekt blir lyckade skapar de vinster för sin ägare. Det förefaller som slöseri med knappa biståndsresurser att skänka bort pengar for att direkt vinstgenererande verksamhet skall komma till stånd. I detta fall kan kreditbestånd vara befogat. Att mottagaren får resursöverföringen i form av ett lån understryker att det är den normala formen av transaktion mellan jämbördiga parter, i enlighet med diskussionen i avsnitt 2.4.1. Att lånet är subventionerat kommer mottagarlandet, som i detta fall har begränsad tillgång till utländska resurser, till godo. Om slutanvändaren av krediten, den privata eller statliga projektansvariga, får betala inhemska marknadsmässiga villkor, minskar risken för att biståndet bidrar till snedvridningen av resursanvändningen i mottagarlandet. Eftersom projektet är avkastande, bidrar det direkt till att öka landets betalningsförmåga. En investering i telekommunikationer i ett svenskt programland skulle kunna höra hemma i denna kategori. En sådan investering kan vara för omfattande för att passa in i gåvobiståndsbudgeten, samtidigt som den kan förväntas lämna god finansiell avkastning för den som i mottagarlandet tillgodogör sig resursen och förbättra förutsättningarna för annan ekonomisk aktivitet. Till skillnad från investeringar som innebär kommersiella och politiska risker som är acceptabla för kommersiella långivare, försäk- 38

rade av exportkreditgarantiinstitut, är det sannolikt att investeringar i SOU 199174 denna kategori är både additionella och finansiellt lönsamma. Såvida landets skuldbörda inte är ohanterlig kan kreditbistånd vara välmotiverat.

Stor kommersiell, liten politisk risk Allt annat lika har ett projekt med stor kommersiell risk svårare att finna finansiering än ett projekt med liten risk. Om projekten har samma statistiskt förväntade avkastning Föredrar finansiärerna det senare. Vid en given avkastning finns det således en risk som är för stor för att projektet skall hitta finansiärer. Projekt som innebär stora kommersiella risker kan ändå ha förmågan att finna kommersiell finansiering. Ett projekt som med lika stora sannolikheter lämnar mycket god avkastning respektive inte lämnar någon avkastning kan vara att föredra framför ett annat projekt som med säkerhet lämnar en relativt låg avkastning trots att det senare projektet är mindre riskfyllt. Om den statistiskt sett förväntade finansiella avkastningen är god för ett givet projekt i ett land där den politiska risken är liten kan internationell finansiering på kommersiella villkor finnas tillgänglig även om den kommersiella risken är stor, särskilt om något offentligt organ i mottagarlandet är villigt att garantera krediten. I dessa fall är kreditbiståndsñnansiering ett stöd till landet snarare än till projektet, av samma skäl som detta är fallet vid kreditbiståndsfinansiering till verksamheter som innebär både liten kommersiell och liten politisk risk, vilket diskuterades ovan. Det finns dock också projekt inom kategorin liten politisk och stor kommersiell risk som inte kan få kommersiell finansiering, men som har goda förväntade utvecklingseffekter. I detta fall avses med stor risk att projektet lämnar en för finansiärerna eller garantigivarna otillräcklig förväntad finansiell avkastning givet sannolikheten för ett dåligt utfall av projektet. Den samhällsekonomiska avkastningen kan trots detta vara god. Det kan ex. röra sig om en investering i utbildning eller hälsovård. Kreditbiståndsñnansiering bör dock endast i undantagsfall användas for detta slag investeringar, och då i princip på villkor som innebär skuldbetalningar som understiger investeringens förväntade finansiella avkastning. Med hårdare villkor medför projektet en framtida belastning på mottagarlandets nationalbudget och betalningsbalans. Endast efter en analys som ger oomtvistliga belägg både för goda samhällsekonomiska effekter av investeringen och för landets förmåga att klara en ökad budgetbelastning bör givaren besluta sig för att lämna kreditbistånd.

Stor kommersiell, stor politisk risk En sista kategori av finansieringsobjekt är där dels användaren av krediten är sådan att betalningar inte kan väntas, dels landet är sådant att framtida skuldtjänstgöring är osannolik. Där bör endast gåvobistånd förekomma.

2.6 Avslutande kommentarer SOU 199174

För att sammanfatta kan det vara befogat att lämna bistånd i form av subventionerade lån framför allt till projekt som kan förväntas lämna en relativt god finansiell avkastning, och som genomförs i länder som har dålig tillgång till lån på kommersiella villkor. Dvs. vissa av de projekt som tillhör kategorin liten kommersiell, stor politisk risk. Ibland kan det vara befogat att lämna kreditbistånd även till projekt som lämnar mindre god finansiell avkastning om det är samhällsekonomiskt motiverat, inte i nämnvärd utsträckning belastar landets betalningsförmåga, och kan anses vara ett led i strävan att bygga upp bättre mekanismer för projektbedömningar hos mottagaren än vad gåvobistånd skulle göra. Dvs. vissa av de projekt som tillhör kategorin stor kommersiell, liten politisk risk. I båda dessa fall bör projekten ges lån på vad som i landet är marknadsmässiga villkor, medan subventionen kommer landet till godo, i syfte att minimera risken för snedvridning av resursanvändandet. Det finns inga utvecklingsmässiga skäl att binda användandet av kreditbistånd eller annat bistånd heller, för den delen till uppköp i långivarlandet. Om, vilket är fallet i dag, många givarländer av exportfrämjande skäl kräver bindning, bör även Sverige tills vidare följa samma linje och samtidigt sträva efter ett internationellt system som dels minskar risken för snedvridningar fel slags investeringar i biståndsanvändande, dels ökar konkurrensen mellan leverantörerna verkar prispressande. Ett efterlevt krav på internationell konkurrensupphandling kan bidra till detta. Av detta skäl, och endast av detta skäl, är det motiverat att Sverige lämnar bundna subventionerade lån till lönsamma projekt i mottagarländer som egentligen är kreditvärdiga dvs. de projekt som tillhör kategorin liten kommersiell, liten politisk risk. Att Sverige gör sådana resursöverföringar har två positiva aspekter det bidrar till att en gåva förs över till landet i fråga, och det balanserar risken för snedvridning av handel och användning av bistånd genom att svenska leverantörer ges likartade fmansieringsvillkor som sina konkurrenter. Givaren bör framför allt förvissa sig om att den vill stödja landet. Finansiella och tekniska analyser av projekten bör dock göras. Analysen av projektens presumtiva utvecklingsetfekter utöver lönsam produktion bör fokuseras på att avstyra stöd till projekt som har oacceptabla negativa effekter. Om övriga länder beslutar sig for att upphöra med att lämna bundet kreditbistånd i allmänhet, och till lönsamma projekt i kreditvärdiga länder i synnerhet, bör Sverige också göra det. Emellertid kvarstår att lån är den normala transaktionen för resursöverföringar mellan jämbördiga parter. I de fall det enligt ovan diskuterade kriterier är lämpligare att lämna en kredit än en gåva, bör det även i framtiden finnas kreditbistånd. Men målet bör vara att göra detta i obunden form.

3 svenska kreditbiståndet SOU 199174 Det

Offentligt utvecklingsbistånd är en sammanfattande benämning för statligt subventionerad resursöverföring till u-länder som syftar till att främja mottagarens utveckling. Detta inbegriper både gåvor och lån på förmånliga villkor. I detta betänkande används beteckningen kreditbistånd för att beskriva den del av det offentliga utvecklingsbiståndet som utgörs av förmånliga lån. Det främsta syftet med det svenska kreditbiståndet är att bidra till utvecklingen i de länder som tillgodogör sig de resurser som biståndet finansierar. Kreditbiståndet bekostar företrädesvis investeringar i infrastruktur och i industri. Ett sekundärt mål, som dock har haft avgörande betydelse för utformningen av det nuvarande systemet för kreditbistånd, är att främja den svenska exporten. Det främsta uttrycket för detta är att det är bundet till leveranser från svenska företag. En omfattande begreppsapparat har utvecklats för att beskriva kreditbiståndets olika aspekter. Avsnitt 3.1 syftar, utan anspråk på fullständighet, till att presentera den grundläggande terminologin och till att framhålnågra viktiga dimensioner som kan känneteckna olika system för kreditbistånd. I avsnitt 3.2 redovisas kortfattat erfarenheterna från det anslagsfinansierade biståndskreditsystem som föregick dagens u-kreditsystem. Avsnitt 3.3 är en utförlig beskrivning av dagens u-kreditsystem, och redovisar dess framväxt, ärendehantering och administration, volymutveckling och länderinriktning. Även projekturval och projektberedning berörs, frågor om liksom systemets kapitalförsörjning. Avsnitt 3.4 redogör för den garantiordning som gäller för u-krediterna. Till sist redovisar avsnitt 3.5 erfarenheterna från kreditinstrument i industribiståndet.

3.1 Grundläggande begrepp

Till skillnad från rent gåvobistånd medför kreditbiståndet ett åliggande för mottagaren i form av amorteringar och ofta men inte alltid räntebetalningar. Detta åliggande är mindre än vid kommersiella krediter främst till följd att räntan är lägre. Kreditbistånd kräver alltså en subvention av jämfört med en kredit på marknadsmässiga villkor. Långivarens kostnader för subventionen påverkas, förutom av skillnaden mellan länets ränta och marknadsräntan, också av amorteringstidens längd och av längden på den amorteringsfria perioden. Det finns således flera faktorer som påverkar värdet av ett förmånligt lån, och som gör att olika lån inte är omedelbart jämförbara. För att kunna 41

jämföra värdet av olika slags kreditbistånd används vanligen begreppet SOU 199174 förmånlighetsgrad tidigare användes enbart begreppet gåvoelement, vilket har samma syfte men beräknas något annorlunda. Förmånlighetsgraden är ett sätt att uttrycka storleken av den subvention som mottagaren erhåller. I princip är den en beräkning av givarens kostnad för att subventionera lånet, uttryckt som andel av dess totala storlek. Det kreditbistånd som idag lämnas av Sverige har vanligen 35 procents förmånlighetsgrad, men har 50 procents förmånlighet till särskilt fattiga länder. Under 1960talet fram till mitten av 1970-talet fanns ett system med lån som hade ett 80-procentigt gåvoelement. De för mottagaren mer förmånliga lånen benämndes biståndskrediter ett uttryck som inte är att förväxla med kreditbistånd, vilket som nämnts innefattar alla slags subventionerade krediter till u-länderna, medan dagens mindre förmånliga lån har namnet u-krediter. Skillnaden i benämning avspeglar en principiell skillnad mellan kredittyperna utöver förmånlighetsgraden. Biståndskrediterna var anslagsñnansierade, dvs medlen var i sin helhet anvisade över statsbudgeten. U-krediterna är blandade. Att krediter är blandade innebär definitionsmässigt att medel lånas upp på kommersiella villkor från kapitalmarknaden, att mottagarens villkor men mjukas upp genom att någon del av dessa kostnader täcks med hjälp av medel anvisade över statsbudgeten. I princip finns det ingenting som hindrar att mycket förmånliga krediter är blandade, eller till att pengarna mindre förmånliga krediter i sin helhet tas från biståndsanslagen. l praktiken har dock vardera benämningen biståndskredit och u-kredit kommit att stå för en viss kombination av förmånlighetsgrad och finansieringsmetod. Det finns flera metoder för att åstadkomma blandade krediter. Med den så kallade tvåkomponentmodellen, vilken många givarländer använder sig av, erhåller en mottagare av kreditbistånd två formellt åtskilda resursöverföringar dels en exportkredit på marknadsmässiga villkor vanligen är som garanterad av ett statligt exportkreditgarantiinstitut, dels ett mycket förmånligt lån eller o.m. en gåva från en biståndsgivande myndighet. De två resursöverföringarna förutsätter varandra, och förmånlighetsgraden beräknas på subventionen i det sammanlagda paketet. De svenska ukrediterna följer dock i huvudsak en så kallad enkomponentmodell. Ibland kallas sådana krediter förblandade. Ur mottagarens synvinkel innebär detta att man erbjuds ett enda lån på förmånliga villkor. Från givarens sida innebär enkomponentmodellen att man har ett formaliserat system för samordning mellan biståndsorgan och kreditinstitut för att gemensamt kunna erbjuda den förblandade krediten. I princip har mottagaren två avtalspartner i tvåkomponentmodellen och en i enkomponentmodellen. Blandade krediter förutsätter alltid till skillnad från helt anslagsñnansierade krediter utöver biståndets deltagande medverkan av finansmarknaden och vanligen också av ett exportkreditgarantiinstitut. Eftersom alla krediter innebär att mottagaren åtar sig ett framtida åliggande nämligen att betala amorteringar och ränta innebär de också en risk nämligen att låntagaren låter bli att betala. De kommersiella parterna på långivarsidan vill antingen kompenseras för sitt risktagande eller försäkra bort risken. Under normala omständigheter uppnår man det senare genom att söka 42

garantier hos ett exportkreditgarantiinstitut. Detta strävar i sin tur efter att SOU 199174 minska risken för uteblivna betalningar, t.ex. genom att belägga långivaren med en självrisk. Dessutom tar man ut premier för att bygga upp en reserv mot betalningsinställelser. När krediterna är delvis biståndsfmansierade uppstår frågan om det finns skäl att modifiera dessa arrangemang. Som det kommer att visa sig nedan har enkomponents- och tvåkomponentsmodellerna skilda naturliga följder för utformningen av garantisystemen. Krediter som i sin helhet är anslagsfinansierade behöver inte garanteras, eftersom staten är ensam fordringsägare. Effekterna av betalningsinställelser är också olika beroende av om kreditbiståndet i sin helhet är anslagsfinansierat eller om det är blandat. I det tidigare fallet sätts vanligen hela lånebeloppet av från anslaget då lånet lämnas. Därigenom behöver inte nya medel frigöras om betalningar ställs in eller lånen efterskänks. I det delvis marknadsñnansierade systemet medför garantiutfárdandet att inställda betalningar kan skapa en framtida belastning på biståndsanslaget vars storlek är svår att förutse. En annan skillnad mellan de gamla biståndskrediterna och dagens ukrediter är att de tidigare lämnades i form av projektñnansiering, medan konstruktionen för de senare är kontraktsfinansiering. Starkt förenklat kan det sägas att projektfinansiering innebär att kreditbiståndsgivaren redan under projektplaneringsfasen garanterar att man kommer att erbjuda linansiering på vissa villkor för vissa angivna komponenter av ett projekt, oberoende av vem eller vilka leverantörerna är. Kontraktsfinansiering innebär i princip däremot att kreditbiståndsgivaren beslutar sig för att bidra till att subventionera finansieringen av ett kontrakt först när det väl har vunnits av någon viss leverantör. Biståndskreditema var obundna, vilket innebar att de inte behövde användas till köp i Sverige. U-krediterna är bundna. Som kommer att framgå nedan är distinktionen mellan projekt- och kontraktsfinansiering viktig inte minst när det gäller effekterna av krav på bindning till köp i Sverige. För att sammanfatta biståndskrediterna hade relativt hög förmånlighetsgrad, var i sin helhet anslagsiinansierade och behövde därmed inte garanteras, innebar projektñnansiering och var obundna. U-krediterna har relativt lägre förmånlighetsgrad, är blandade dvs. delvis marknadsñnansierade, där statliga garantier skyddar den kommersiella långivarens fordringar enligt enkomponentmodellen, innebär kontraktsfinansiering och är bundna till inköp i Sverige.

3.2 Det tidigare systemet biståndskrediter

Vägen bereddes för ett svenskt system för kreditbistånd genom proposition 1962100. Bland många andra biståndspolitiska frågor diskuterades där ett utökande av det som benämndes bilateralt finansiellt bistånd. En del av detta bistånd antogs komma att lämnas i form av lån på förmånliga villkor. Ett system med biståndskrediter inrättades. Dessa var i sin helhet linansierade över biståndsanslaget och lämnades på mycket förmånliga villkor.

De löpte dels med 2 procents ränta att återbetalas på 20 senare 25 år, 43

varav 5 senare 10 var amorteringsfria, dels med 34 procents administra- SOU 199174 tionsavgift senare 0 på 50 år, varav 10 amoneringsfria. Biståndskrediternas beredning och handläggning var snarlik gåvobiståndets. SIDA blev ansvarigt för båda typer av bistånd. SIDAs metodhandbok angav riktlinjer för planering, genomförande och uppföljning av alla slags projekt utan att göra åtskillnad på grundval av ñnansieringsmetod. Skillnaden mellan biståndsformerna tog sig främst uttryck i att kreditbiståndet tenderade att finansiera större insatser, ex. investeringar i infrastruktur. Biståndskrediterna var inte formellt bundna till upphandling i Sverige. Emellertid finansierades helst projekt där svenska företag förväntades vara konkurrenskraftiga. Krediterna ledde därför i praktiken ofta till svenska leveranser. Man kan dock säga att eventuella exportfrämjande effekter var ett implicit motiv för verksamheten snarare än ett explicit. Formellt lämnades biståndskrediterna av Kingdom of Sweden. Riksbanken förvaltade dem, och var därmed ansvarig för dragningar och aviseringar. Inga kommersiella långivare var involverade i lånen, och inte heller exportkreditnämnden. Eftersom krediterna var anslagsfinansierade förelåg inga skäl för sådana institutioners medverkan. Under 1960-talet och första delen av 1970-talet utgjorde biståndskrediterna ungefär en fjärdedel av det totala bilaterala biståndet. Andelen minskade dock successivt under perioden, och den sista biståndskrediten lämnades 1979. Redan 1978 efterskänktes merparten av de utestående fordringarna. Ett av skälen till att lånen efterskänktes var att betalningsbalansläget hos många av mottagarländerna som uteslutande utgjordes av programländer, dvs. huvudmottagare av svenskt bistånd vid denna tid blev alltmer kritiskt och att en UNCTAD-resolution uppmanade fordringsägarna att efterskänka sina krav. Ett annat skäl var att återbetalningar av de anslagstinansierade biståndskrediterna enligt internationella regler räknades som negativt bistånd, varför Sverige skulle ha behövt öka övriga biståndsinsatser med samma summa för att hålla den redovisade biståndsvolymen oförändrad. Därigenom innebar det ingen belastning för övriga biståndsfinansierade aktiviteter att lånen efterskänktes. Ett ytterligare skäl var att åsikten att gåvor är den bästa biståndsformen vid denna tid hade många förespråkare. Detta var också en bidragande orsak till att biståndskrediterna minskade som andel av det totala biståndet.

3.3 U-krediter en beskrivning och probleminventering

- 3.3.1 U-kreditsystemets syfte och framväxt

U-kreditsystemet regleras i förordning SFS 1987989, vilken ger möjlighet att bevilja krediter med syfte att främja Sveriges samarbete med vissa uländer och utvecklingen i dessa. U-kreditsystemets syfte har också uttryckts enligt följande prop. 19899044 U-krediterna är ett biståndspolitiskt instrument som i första hand är utformat för att uppfylla de biståndspolitiska målen. Biståndskriterierna innebär att stöd lämnas till projekt i låginkomstländer och lägre medelin- 44

komstländer för utvecklingspolitik i linje med de svenska bistånds- SOU 199174 som en politiska målen. Projekt som avses bli finansierade helt eller delvis med ukrediter till förutsättningarna i mottagarlandet måste vara väl anpassade och möta angelägna behov i dess utveckling. En sammanfattning av de krav på u-kreditgivningen som uttrycks i svenska och internationella regler är att den skall l inriktad på kreditvärdiga låginkomst- och lägre medelinkomstlänvara der. 2 högprioriterade utvecklingsprojekt som direkt eller indirekt är avse inkomstgenererande, produktiva investeringar eller investedvs avser ringar i infrastruktur. 3 utnyttjas för att finansiera kontrakt med svenska företag där dessa har visat sig vara konkurrenskraftiga.

U-kreditsystemet trädde i kraft i maj 1981. En viktig orsak till att ett system för u-krediter infördes så snart efter biståndskrediternas avskaffande att ett växande antal givarländer under 1970-talet började kombinevar sitt utvecklingsbistånd med exportkreditgivning på kommersiella villra kor. I flertalet fall inrättades sådana system för blandade krediter inte minst i syfte att främja exporten från långivarlandet. Krediterna utvecklades således till ett konkurrensmedel. Argumenten för att även det svenska biståndet skulle kunna främja exporten tilltog i styrka, särskilt mot bakgrund de svenska bytesbalansproblem som rådde vid denna tid. av En interdepartmental arbetsgrupp med uppdraget att utreda förutsättningarna för ett införande av svenska blandade krediter tillsattes 1979 och lade fram sina rekommendationer i betänkandet Blandade krediter förmånlig kreditgivning i samband med svensk export till u-länder Ds H 19803. Detta utmynnade i proposition 19808 l 141 om förmånlig kreditgiven ning till u-länder, vilken bifölls riksdagen utan förändringar. I proposiav tionen betonades de biståndspolitiska skälen for kreditgivning. U-krediteransågs kunna bli ett värdefullt komplement till gåvobiståndet. De na exportfrämjande effekterna framhölls som en ytterligare fördel. Enligt propositionen borde de förmånliga krediterna vara bundna till leveranser från Sverige. Propositionen föreslog att handläggning och beredning av förmånliga krediter existerande institutioner. Exportkreditnämnden skulle göras av EKN föreslogs bli beslutande organ efter att ha inhämtat yttrande från utbildningsberedningen sedermera benämnd Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete, eller BITS, och kreditgivningen skulle ske inom för det AB Svensk Exportkredit SEK adminiramen av strerade statsstödda exportkreditsystemet. Propositionen föreslog att krediterna normalt skulle försäkras inom EKNs ordinarie garantisystem. Länder med särskilt låg kreditvärdighet skulle i enstaka fall kunna erhålla garantier utanför detta system. Det kan intressant att notera att propositionen öppnade en möjlighet att täcka vara garantipremien med biståndsmedel vid kreditgivning till en viss del av

dessa särskilt betalningssvaga länder eftersom hög garantipremie kan SOU 199174 en anses neutralisera avsikten med den förmånliga krediten. Riksdagen biföll propositionen. Redan år l983 gjordes en översyn av systemet. En särskild utredare tillkallades med uppdrag att utvärdera systemet för förmånlig kreditgivning till u-länder och att utreda om ett nytt system borde införas for sådan kreditgivning. Utredarens analys och förslag presenterades i betänkandet U-krediter en del av vårt utvecklingssamarbete Ds UD 19832. - Utredaren föreslog två alternativa modeller för u-kreditverksamhetens administration och medelsförvaltning. Den ena baserades på ett räntesubventionskonto, dit avsättningar skulle göras för varje lämnad u-kredit. BITS skulle ersätta EKN som beslutsinstans. Den andra baserades på en ukreditfond, till vilken de för u-kreditgivningen erforderliga budgetmedlen skulle tillskjutas som riskbärande kapital, att delvis finansiera kreditgivningen. För att höja kreditkapaciteten skulle fonden ha rätt att låna upp kapital med statsgaranti. Fonden skulle karaktären som juridisk person med självständigt ansvar för u-kreditgivningen. Detta arbete behandlades i proposition 198384 100. Statsrådet betonade där utredningens uppfattning att u-kreditsystemets karaktär av utvecklingspolitiskt instrument borde förstärkas. Propositionens förslag vad gällde administration och medelsförvaltning anslöt sig i princip till u-kreditutredningens första alternativ. En viktig konsekvens av detta att beslutet var om u-kreditgivning skulle fattas av BITS istället för av EKN, vilket underströk u-kreditens utvecklingsroll. Dessutom skulle alla u-krediter nu garanteras mot biståndsanslaget. En annan viktig konsekvens var att den administrativa hanteringen av u-krediterna skulle förenklas. Förslaget om en u-kreditfond vanndock inte gehör. Till skillnad från i prop. 198081241 lämnade regeringen inte uttryckligen möjligheten öppen att bekosta en del av premien med biståndsmedel. Möjligen skulle formuleringen Dessutom kan säkerhetsreserven vid behov tillföras medel från u-kreditanslaget. kunna tolkas på detta sätt. Riksdagen biföll regeringens förslag till ändringar i u-kreditsystemet. Regeringen utfärdade en förordning om u-krediter SFS 19841 132 som trädde i kraft i januari 1985. Denna ger föreskrifter syftet med om ukrediter, administrativt ansvar, länderval, projektval, principer för upphandling, förmånlighetsgrad och garantigivning. Till följd överväganav den i prop. 198687 100 genomfördes år 1987 en mindre förändring i reglerna vilka uttrycktes i en reviderad u-kreditförordning SFS 1987989, vilken är den nu gällande. Denna gör det möjligt att lämna u-kredit en även som en kombination av en gåva och en exponkredit kombinationskredit. Tidigare hade en u-kredit kunnat lämnas enbart i form av en enda kredit på förmånliga villkor. Även u-krediternas främsta syfte är biståndspolitiskt så kvarstår den om exponfrämjande avsikten. År 1988 beslöt regeringen tillkalla särskild en utredare för att göra en översyn av statens stöd till företagens export i form av exportkrediter och exportkreditgarantier m. m. I detta inbegreps ukrediterna, som dock enbart skulle bedömas i sin egenskap av medel för exportfrämjande. Utredaren föreslog i sitt betänkande SOU 198842 att 46

u-krediterna skulle lämnas enligt tvåkomponentmodell, närmare be- SOU 199174 en stämt så att ett organ självständigt skulle besluta om den kommersiella delen av krediten, och att ett biståndsorgan självständigt skulle besluta om biståndskomponenten. Detta skulle ersätta den rådande enkomponentmodellen, i vilken BITS enligt förordningen beslutar om en förmånlig kredit efter samråd med SEK och EKN. Utredningen ansåg att denna metod skapar Förutsättningar för konflikter, eftersom den innebär att kompetens och beredning är skilda från beslutsfattande och budgetansvar. Utredningen föreslog vidare att ett system för bundna biståndskrediter varmed avsågs krediter med högre förmånlighetsgrad än u-krediterna, handlagda enligt projektfinansieringsprincipen skulle införas. Syftet med detta vore att främja export även till länder som inte annars skulle kunna komma ifråga för export- eller ukrediter. Exportkreditutredningen ledde till regeringens prop. 19899044. l denna förordades att försöksverksamheten med tvåkomponentkrediter skulle utvidgas. Vidare underströk regeringen u-krediternas biståndspolitiska betydelse. Man ansåg att de biståndspolitiska målen inte skulle kunna uppnås i ett system med bundna biståndskrediter av det slag utredningen förordade varför ett inrättande av något sådant system inte föreslogs. Skälet angavs vara att affärsmässighet i upphandlingen svårligen kan säkerställas i ett sådant system. Sverige har också att ta hänsyn till de riktlinjer som har överenskommits i organisationer i vilka landet är medlem, framförallt OECD. Dessa riktlinjer har stor betydelse även för biståndspolitiskt motiverade kreditsystem. De internationella regelsystemen diskuteras vidare nedan under avsnitt 4.1. Sammanfattningsvis kan det sägas att två huvudlinjer framstår särskilt tydligt vid en genomgång av det svenska u-kreditsystemets modifieringar sedan dess införande. För det första, ett successivt förskjutande av tyngdpunkten mot ett allt starkare biståndsintresse, med ett bibehållande av bindningen till svenska leveranser. För det andra, en strävan mot att hitta administrativa former för systemet inom ramen för befintliga organisationer som på ett effektivt och naturligt sätt kan bidra till att dess mål kan uppfyllas.

3.3.2 Ärendehantering och administration Många parter är inblandade i hanteringen av en u-kredit. Den följande skildringen av faserna i en u-kredits liv är ett sätt att åskådliggöra de olika organisationernas ansvarsområden. Finansieringsändamålet guldanrik- ning i Kenya är fiktivt, men huvuddragen av processen är verkliga, om än något idealiserade. Vissa inslag kan variera mellan olika projekt. Ett projekt rörande utveckling av guldförekomster förbereds i Kenya av ett statligt bolag med hjälp av utländska konsulter och befinns vara tekniskt genomförbart och lönsamt. En inbjudan till lämnande av offert på olika komponenter offentliggörs av den projektansvariga enheten. Ett svenskt företag med relevant kompetens beslutar sig för att deltaga i 47

anbudstävlan och att lämna en offert för någon av de i projektet ingående SOU 199174 komponenterna. I samband med detta görs en ansökan till BITS om ukreditfinansiering. BITS genomför en granskning av projektet nästan alltid med hjälp av konsulter och dess ekonomiska och tekniska förutsättningar, inbegripet miljöaspekter, varvid även ingår en närmare granskning det svenska av företagets offert. I samband med granskningen har BITS anledning att hålla nära kontakt med svenska ambassaden i mottagarlandet för att bl. a. inhämta dess synpunkter liksom kompletterande information från mottagarlandets myndigheter rörande den prioritet projektet ha för lanavses dets utveckling. Om granskningen utfaller positivt anmodar BITS det svenska företaget att via den bank företaget anlitar inkomma med preciserad låneansökan som översänds till EKN för yttrande och till SEK för information. Från SEK inhämtas uppgift om indikativ kostnad dvs. upplåningsränta för en u-kredit. EKN tillstyrker eller avstyrker garantigivning och anger förslag till garantivillkor storlek på självrisk, garantipremie och kontantandel. BITS sammanställer därefter en besluts-PM där projektet presenteras med resultat av granskningen, ev. särskilda problemställningar samt med sammanfattande förslag och slutsatser. Beslut fattas av BITS direktör eller styrelsen. Efter godkännande av u-kreditgivning krävs internationell förhandsnotifiering innan ett formellt beslut om utfástelse kan fattas. Innebörden av detta är att kreditgivare i andra länder får en frist om tjugo dagar under vilken man har möjlighet att matcha de svenska villkoren. BITS fattar därefter ett formellt beslut om utfastelse vilket delges EKN, SEK, det svenska företaget och företagets svenska bankkontakt. Samtidigt informeras låntagaren i u-landet via den svenska ambassaden. SEK utfärdar kreditoffert till bankkontakten och EKN utfärdar garantiutfästelser till företaget och dess bankkontakt. Enligt internationella regler skall motparten i Kenya ha jämfört det svenska företagets anbud med anbud från andra företag i internationell anbudstävlan. Om den kenyanska låntagaren beslutar sig för att teckna köpekontrakt med det svenska företaget tecknas ett låneavtal mellan denne och den svenska banken. Krediten övertas av SEK som därmed blir fordringsägare. Efter granskning av det undertecknade låneavtalet godkänner BITS att SEK kan göra utbetalningar samt att EKN kan utfärda garantiförbindelser. BITS överför det belopp som skall täcka kostnaden för krediten till ett räntebärande konto hos Riksgäldskontoret. Under genomförande och drift av projektet gör BITS uppföljningar med hjälp av rapportering från motparten i Kenya, det svenska företaget och ambassaden i Kenya. Om projektet är stort och komplicerat gör BITS med hjälp av externa resurser regelbundna uppföljningar. Efter projektets genomförande och när anläggningen varit i drift ungefär l-2 år gör BITS i vissa fall en särskild utvärdering med hjälp av konsulter. Mottagaren gör amorteringar och räntebetalningar enligt avtal, vilket

innebär betalningar var sjätte månad. Överföringar görs kvartalsvis från

Riksgäldskontoret till SEK för att täcka skillnaden mellan låntagarens 48

betalningar och den kommersiella kreditens kostnad. Om låntagaren där- SOU 199174 emot inställer betalningarna skall den svenska bankkontakten anmäla detta till EKN, som då övertar fordringen från SEK och kompenserar SEK efter avdrag för självrisken. EKN övertar därmed också fordran och ansvaret för att kräva in betalningarna och för att bevaka fordringsägarnas intressen vid eventuella förhandlingar i Parisklubben.

Raifördelning mellan deltagande organisationer U-kreditsystemet beskrevs ovan utifrån ett sekventiellt perspektiv faserna i u-kredits liv. Det kan också betraktas i ett organisatoriskt perspektiv. en De olika organisationernas huvuduppgifter variationer förekommer kan sammanfattas som följer BITS gör en bedömning av projektet, ur utvecklingssynpunkt och utifrån ekonomiska och tekniska synpunkter, liksom av landets lämplighet som u-kreditmottagare, m. m. BITS fattar på basis av detta beslut om att en räntesubvention för u-kredit kan lämnas och att en biståndsgaranti kan utfärdas.

EKN uttalar sig om kreditrisken och ger råd som närmast har karaktä-

beslut de villkor på vilka en garanti kan utfärdas, samt utfärdar ren av om biståndsgarantin. för upplåningen, vanligen från den internationella kapi- SEK ansvarar talmarknaden, av den summa som skall lånas ut. SEK äger fordran på låntagaren. En svensk affärsbank ansvarar för förhandling och tecknande av láneavtal med låntagaren i u-landet. Banken är ansvarig för betalningstrafiken, dvs. utbetalningar under krediten och aviseringar av amorteringar, ränta och andra finansiella kostnader. Dessutom tar banken en självrisk i form av den andel av krediten som inte är garanterad. Ett svenskt företag offererar leveransen och genomför själva projektet. Många inslag i denna process är analoga med lämnandet av en exportkredit. Den avgörande skillnaden, utöver räntesubventionen, är att BITS gör en biståndsbedömning av den finansierade exportleveransen. Beslutet att lämna u-kredit innebär i och med att denna bedömning har gjorts dels att BITS godkänner att krediten garanteras mot biståndsanslaget, dels att BITS åtar sig att helt eller delvis överta betalningsansvaret för de med krediten förknippade räntekraven. Därtill kommer olika uppföljningar och utvärderingar, endast i ytterst begränsad omfattning intervention men i pågående projektutformning. Det är viktigt att observera att BITS därmed inte lämnar någon u-kredit. BITS lämnar en räntesubvention och beslutar om att en bistândsgaranti skall utfärdas. Men BITS är inte ett kreditlämnande organ.

Kostnads- och intäktsaspekter Den administrativa uppbyggnaden av u-kreditsystemet utnyttjar befintlig kompetens och kapacitet. En fördel med systemet är att det har krävt någon separat organisation med dubblering av dessa kompetenser. Den 49

ökade arbetsbelastning som u-kreditsystemet medfört för de berörda insti- SOU 199174 tutionerna har i stort kunnat tas om hand utan att betydande behov av personalförstärkningar uppstått. Administrativa kostnader uppstår givetvis trots detta hos varje handläggande part. Dessa utgör systemkostnader vare sig de drabbar biståndsanslaget eller ej. Kostnaderna för u-kreditsystemets administration, och direkt eller som indirekt drabbar systemet, består av följande fyra huvudkomponenter i BITS administrativa kostnader inklusive kostnaderna för externa konsulter, ii EKNs ersättning för administrationen av garantisystemet, iii ersättningen till SEK för reñnansiering och Förvaltning kreditstocken av och belastning på balansräkning och iv affársbankernas provision for låneförhandling och skötsel av avisering och inkassering räntor och av amorteringar. För budgetåren 198889 och 198990 har dessa kostnader uppgått till följande belopp

Tabell 3.1 U-kreditsystemets administrationskostnadermilj. kr.

Añärsbankernas administrationskostnader grovt uppskattat 8,9 13,7 Totalt 19,6 29,9

De i tabell 3.1 redovisade beloppen är beräknade på följande sätt. BITS administrativa kostnader täcks av ett direkt anslag biståndsbudgeten. ur EKNs avgift dras ifrån inkasserade garantipremier och SEKs utgår i form av ett påslag av 0,25 procent på utestående kreditvolym. Den senare drabbar därigenom biståndsanslaget direkt genom att den ingår i BITS underlag för beräkning av kreditkostnad och anslagsbelastning. Till kostnaderna kommer så affársbankernas administrationskostnader. Eftersom dessa vanligen belastas låntagaren framstår de inte som kostnader för systemet från svensk anslagsynpunkt. Om dessa kostnader helt eller delvis belastade systemet, skulle de emellertid bli faktor vikt. en av De tas vanligen ut dels i form av en fast engångsavgift vid låneavtalets ikraftträdande och dels i form av en årlig administrativ avgift beräknad per annum efter en viss räntesats. De redovisade uppskattningarna affärsbankernas administrationsav kostnad är således grova approximationer, baserade på följande antaganden. Engángsavgiften uppskattas till en halv procent på tecknat belopp. Kreditvolymen var 1 276 milj.kr. 198889 och 2 014 milj.kr. 198990, vilket ger avgifter om ca 6,4 respektive 10,0 milj. kr. Per annumavgiften uppskattas till en åttondels procent av de totala utestående fordringarna. Därigenom kan per annum-kostnaden uppskattas till att motsvara hälften av ersättningen till SEK, dvs. 2,5 respektive 3,6 milj. kr. Sammantaget ger detta beloppen i tabell Bankerna tar även ut en riskpremie, som varierar mellan 1 och 5 procent av deras självrisk. Med en uppskattad riskpremie 1,5 procent och om självrisk om 10 procent av kreditvolymen motsvarande detta 3,0 milj. kr.

ersättning for risktagande hör det dock inte SOU 199174 198990. Eftersom detta är en hemma under uppställningen ovan. BITS har också en intäktspost. Vid varje kredit tas av låntagaren ut en s. löftesprovision, beräknas efter en räntesats på 0,5 procent på utbesom talda kreditbelopp från kreditavtalets ikraftträdande tills utbetalning görs. Avgiften är internationell standard och motiveras med att långivaren måste hålla medel tillgängliga för snabb utbetalning, vilket minskar hans möjligheter att placera pengarna långsiktigt och till förmodad högre avkastning. Om motiveringen med dagens sofistikerade finansmarknader fortfarande är relevant kan möjligen diskuteras, men faktum kvarstår att den fortfarande tillämpas också i svenskt u-kreditsammanhang. Avgiften har medfört en intäkt som tillförs BITS konto i Riksgäldskontoret. Netto de på detta vis sedan systemets inrättande krediterade av 26,8 milj. kr. den 3112 1990. medlen var Intäkten inte förutsedd vid systemets etablering, varför inga direktiv var föreligger vad medlen skall användas till. BITS har föreslagit att om intäkterna skall kunna användas till täckning av BITS administrativa kostnader och BITS ett visst utrymme för förstärkning av sin personella ge kapacitet, inklusive anskaffande av korttidskonsulter. Något avgörande om hur medlen ska disponeras har dock hittills inte skett, varför de står kvar ograverade på riksgäldskontot. Detta är givetvis otillfredsställande och beslut bör fattas om regler för dess disposition och huruvida avgiften bör tas ut även i fortsättningen. Förslag härom presenteras i kapitel 6 i anslutning till rekommendationerna det framtida u-kreditsystemets utformning. om

3.3.3 Volymutveckling anslag och krediter - Volymutvecklingen av anslaget för u-krediter illustreras i tabell 3.2. Som framgår tabellen har anslaget under senare år stabiliserats kring 400 av milj. kr. Anslaget för räntesubvention för u-krediter har utgjort ungefär 3 procent av biståndsanslaget under senare år.

Tabell 3.2 Anslag och anslagsbelastning 198081 -199091 milj. kr

Anslag 60 milj. kr plus 23 milj. kr. som tillfördes av särskilda reservationsmedel 2 Anslag 300 milj. kr. plus 19 milj. kr. som tillfördes av särskilda reservationsmedel 3 Anslaget utgjorde 446 milj. kr., varav statsmakterna återfört 220 milj. kr.

Belastningen på anslaget sker i samband med att ett kreditavtal träder i kraft. Belastningen varierar kraftigt från år till år till följd av variationer i

antalet projekt som gått så långt som till kreditavtal. Betydande SOU 199174 reservationsmedel ackumulerades under systemets första år. Under femårsperioden 198687- 199091 var den genomsnittliga anslagsbelastningen 460 milj. kr. per år. Den med en viss anslagsbelastning förknippade u-kreditvolymen har sjunkit gradvis över tiden allteftersom förmånlighetsgraden i krediterna höjts. Detta illustreras i tabell 3.3.

Tabell 3.3 U-kreditvolym och anslagsbelastning

8182 8283 8384 8485 8586 8687 8788 8889 8990 9091

Antal krediter 4 10 11 8 19 19 24 17 12 22 Kreditvolym 143 247 294 991 1767 992 896 1276 2014 1132 Anslagsbelastning 15 59 78 267 487 316 312 501 770 401 Belastning i%av kreditvolym 10,5 23,9 26,5 26,9 27,6 31,8 34,8 39,3 38,2 35,4 Lägsta förmånlighetsgrad, aktuellt år % 15-2015-20 25 25 25 25 30 35 35 35

Belopp i milj. kr.

Under IO-årsperioden har BITS totalt beviljat 235 u-krediter till ett sammanlagt belopp av 13936 milj.kr. och med total biståndskostnad på en

4615 milj. kr. Av dessa har 79 krediter ca 35% fallit bort eftersom någon

svensk medverkan inte blev aktuell och kreditutfástelserna därmed blev utnyttjade. v Av kvarvarande beviljade 156 kreditärenden hade 148 utmynnat i låneavtal och därmed åtagande och att anslaget belastats med biståndskostnaden för BITS del. Det totala kreditbeloppet för dessa åtaganden omfattade en kreditvolym på 9 731 milj. kr. med total kostnad för BITS på 3 197 en milj.kr. Resterande 8 krediter med total kreditvolym 792 milj. kr. en om avsåg utfästelser för vilka affársläget var oavgjort under anbudsutvärderingförhandling.

Åtagandena till största del projekt helt eller delvis är

avser som genomförda. Av den avtalade kreditvolymen på 9,7 miljarder kronor hade således ca 7,9 miljarder kronor utbetalats. Av de 148 krediterna hade 96 helt utbetalats, dvs. de svenska insatserna i projekten hade här fullgjorts. Amorteringar hade påbörjats for 114 krediter och vid utgången budgetav året 199091 dvs. 30 juni 1991 hade totalt 1,8 miljarder kr. áterbetalats. Utestående lánestock uppgick således till ca 6,1 miljarder kr. Statens garantiåtaganden för avtalade och beviljade u-krediter vid var denna tidpunkt med hänsyn tagen till garantitagarnas självrisk 7,2 miljarder kr. Några krediter som lämnades i början 1980-talet hade helt av återbetalats. Det gäller 19 krediter som med de villkor som då tillämpa- des hade återbetalningstider på 5 a 6 år. Under senare år har den normala áterbetalningstiden varit 10 år från leverans eller projektets färdigställande. 52

Sammanfattande data den totala kreditgivningen under IO-årsperio- SOU 1991 74 om den framgår av tabell 3.4.

Tabell 3.4. Sammanfattning av u-kreditgivningen under IO-ârsperioden

Antal ansök- Kreditbelopp Kostnad för BITS ningar projekt Erhållna ansökningar 542 Avslagnaátertagna -292 Ansökningar under

- Beviljade ännu aktuella

Avtalade krediter biståndsanslagetbelastat 148 9 731 3 197 Projekt under genomförande 52 10. Slutförda projekt 96 Belopp i milj.kr

3.3.4 Länderinriktning Enligt u-kreditförordningen får u-krediter beviljas till tre kategorier av länder l Programländer för svenskt bistånd. 2 U-länder med vilka Sverige bedriver tekniskt-ekonomiskt samarbete genom BITS 3 Andra länder utvecklingspolitik ligger i linje med den svenska vars biståndspolitiken.

Mottagarländerna skall kreditvärdiga eller bedömas bli kreditvärdiga vara på sikt prop. 198384 100. Slutligen tillämpar inkomstgräns i enlighet med internationella BITS en regler skall u-krediter i princip bara lämnas till länder som av Världsbanken klassificeras som låginkomst- eller lägre medelinkomstländer. ldag ligger denna gräns vid 2 350 dollarcapita. U-krediter har fram till utgången budgetåret 199091 beviljat 30 uav länder. Av sammanlagt 156 krediter har 59 gått till Indien och Kina, med sammantagen kreditvolym om över 5 miljarder kronor. 18 länder har en erhållit minst två u-krediter. Den exakta fördelningen framgår av tabell 3.5.

Tabell 3.5 Landlördelning av beviljadeochaktuella u-krediter den30juni 1991 SOU 199174 per

Förklaring av landkategorier Världsbankens definitioner 1991 Låginkomstländer L 80-500 USDcap. Lägre medelinkomstländer M 501-2 350 USDcap. Övre medelinkomstländer Ö 2 351-6000 USDcap.

Indiens och Kinas särställning mottagare u-krediter har rad som av en samverkande orsaker. De är stora, de är fattiga, de har hittills varit kreditvärdiga, de har För att vara u-länder stor industriell bas, de en genomför omfattande infrastrukturella investeringsprogram och under 1980-talet har deras ekonomiska utbyte med omvärlden ökat. Därigenom har de också rönt betydande intresse från svenska företag. Förutsättningarna har emellertid ändrats under den senaste tiden. Det hårdhänta kväsandet av demokratirörelsen i juni 1989 har lett till att inga krediter har nya beviljats Kina under en lång tid. Den fortgående försämringen Indiens av ekonomiska och politiska läge har påverkat landets kreditvärdighet.

Av de 30 u-krediter tillhör samtliga utom Algeriet och SOU 199174 mottagarna av Portugal och lägre medelinkomstländer enligt Världsbankretsen av lågkens klassificering. Algeriet har erhållit krediter till ett sammanlagt värde av än en miljard kronor. Under senare år har dock inga krediter mer lämnats till landet i beaktande av att det har en förhållandevis hög inkomstnivå, att kreditengagemanget är stort och att dess kreditvärdighet har försämrats. Portugal erhöll endast en mindre kredit år 1982. utöver Indien, Kina och Algeriet har beviljats u-krediter De länder som till ett sammanlagt värde om minst 400 miljoner kronor vardera är Tunisien, Kenya, Zimbabwe och Egypten. Av dessa är Egypten sedan några år avstängt till följd bristande kreditvärdighet. För närvarande tycks dock av landets ekonomi på väg att förändras till det bättre. Nya projekt för vara kreditgivning aktualiseras fortlöpande ide övriga länderna i gruppen. Landkretsen har under årens lopp förändrats. Nya länder har tillkommit och andra har fallit bort. Under de första åren inriktades kreditgivningen i första hand på SIDAs programländer och länder med vilka BITS inlett tekniskt samarbete främst Algeriet, Egypten, Kina och Tunisien. Ukrediter beviljades också för enstaka projekt till Kuba, Moçambique, Nicaragua, Peru och Tanzania, men den försämrade kreditvärdigheten i dessa länder satte stopp för ytterligare kreditgivning redan under första hälften av l980-talet. Andra länder som hamnade i samma läge under del Angola, Egypten, Etiopien och Jordanien. l980-talets senare var Nya länder tillkom under, senare hälften av l980-talet var först som Malaysia och Thailand, till vilka kreditgivning blev möjlig i anslutning till att tekniskt samarbete med BITS påbörjades. Sedermera har också Chile, Ghana, Marocko, Mauritius och Namibia inkluderats i den krets av länder till vilka kreditgivning skulle kunna ske på fortlöpande basis. Chile, som blev för Sverige acceptabel mottagare av u-krediter efter det att landet en fått demokratiskt vald regering, beviljades en forsta kredit under 1990. I Namibia har ännuinget projekt aktualiserats för kreditgivning. Krediter för enstaka mindre projekt har därtill beviljats Kap Verde och Yemen. Av de 30 mottagarna av u-krediter är ll programländer för svenskt bistånd, vilket innebär att det finns fleråriga Samarbetsprogram på gåvobiståndsbasis. Dessa länder har erhållit knappt 45 procent av de beviljade u-krediterna. Med övriga mottagare av u-krediter har Sverige emellertid inlett ett ekonomiskt-kommersiellt utvecklingssamarbete utan att några långsiktiga åtaganden om kontinuerliga insatser gjorts utöver räntesubventionen för den lämnade krediten. BITS har ett mer eller mindre kontinuerligt tekniskt samarbete med flertalet av dessa länder. Dock har detta samarbete inte karaktären av långsiktiga åtaganden från Sveriges sida. Kriterierna för länderval har kvarstått oförändrade sedan de först föreslogs i utredningen Blandade krediter Ds H 19803. Det tredje av de kriterier för länderval som nämns i u-kreditförordningen länder vars utvecklingspolitik ligger i linje med den svenska biståndspolitiken tycks endast i negativ bemärkelse ha utgjort en bestämmande faktor för ländervalet. T.ex. skulle länder som Indonesien och Malawi kunna ha ansetts lämpliga u-kreditmottagare om inte utvecklingspolitiken på avgöransom de punkter hade bedömts strida mot de svenska biståndspolitiska målen. 55

Det finns inte heller några indikationer vare sig i denna utrednings direk- SOU 199174 tiv eller i uttalanden från företrädare för de politiska partierna, från biståndsintressen eller från näringslivet att detta kriterium borde tillämpas mer strikt och systematiskt. Därför kommer det att under avsnitt 5.1 nedan förordas en förändring av formuleringen kriterierna för länav derval så att den bättre överensstämmer med hur kriterierna faktiskt tillämpas. Däremot anger direktiven att utredningen skall belysa möjligheten att i större utsträckning än idag ge krediter till fattiga länder, inte bedöms som vara kreditvärdiga på sedvanliga bedömningsgrunder. Detta skulle kunna innebära börjar använda sig den hittills i praktiken outnyttjade att man av rätten att lämna u-krediter till länder som först på sikt bedöms kunna bli kreditvärdiga. Även detta kommer diskuteras nedan under avsnitt att

3.3.5 Projekturval Enligt u-kreditförordningen får u-krediter beviljas under förutsättning att försäljningen avser projekt som ger direkt avkastning eller skapar förutsättning för verk- samhet som ger direkt avkastning; projekt som ger väsentliga intäkter eller besparingar i utländsk valuta; projekt som avser produktion för den inhemska marknaden och är - som inriktade på basnyttigheter för stora delar befolkningen i landet eller av i en region.

Vidare understryks det att u-krediter inte får lämnas för löpande leveranser, och att de för projekten avsedda varorna skall upphandlas i internationell konkurrens. Projektvalskriterierna innebär i praktiken att u-krediterna begränsas till industri- och infrastrukturprojekt. Krediter för finansiering investeringav ar i den sociala sektorn är i princip inte aktuella. U-krediterna har till övervägande del finansierat projekt för att förbättra u-ländernas infrastruktur främst vad gäller energiförsörjning och telekommunikationer. Ungefär 80 procent av kreditvolymen har avsett dessa områden. Övriga delar har med några undantag avsett industriell verksamhet, - främst tillverkningsindustri men även ex. gruvindustri. Ungefär treden jedel av antalet krediter har finansierat industriprojekt. Industriprojekten är normalt inte så stora och kapitalkrävande som när det gäller infrastruktur. Se tabell 3.6 för en förteckning över hur projekten fördelar sig på sektorer. Se även bilaga 2 för en fullständig förteckning över samtliga aktuella projekt.

Tabell 3.6 U-krediter fördelade på sektorer SOU 199174

Antal projekt Kreditbelopp milj. kr.

Energi 34 4 567 Telekommunikationer och transporter 51 3 508 Tillverkningsindustri 46 l 495 Gruvor och mineral-

Biståndsorganisationsutredningen SOU 199017 innehåller en diskusarbetsfördelningen mellan SIDA och BITS. Man beskriver vardera sion av organisationens arbetssätt i fyra dimensioner verksamhetens natur, kompetensen hos samarbetande förvaltning, komplexiteten hos insatsens mål, och kompetensen hos den svenska resursbasen. De två organisationerna förväntas arbeta på skilda poler i de fyra dimensionerna. BITS arbetssätt kännetecknas på Följande sätt med avseende på var och de fyra dimensionerna. För det första är verksamheten teknisk en av än processinriktad. Med detta avses att BITS insats i princip är snarare begränsad till vissa väldefinierade och relativt avgränsade moment rörande projektens finansiering. En mer processinriktad insats skulle innebära ett för, eller delaktighet betydligt fler av momenten av projektets ansvar planering, genomförande och uppföljning. Det förutsätts för det andra att den mottagande förvaltningen har god kompetens. Insatsens mål är for det tredje inte komplexa. Och insatsen förutsätter för det fjärde att det finns en mycket kompetent svensk resursbas. Utredningen menar att denna schematiska beskrivning av BITS verksamhet i stort sett skall vara vägledande även för BITS framtida inriktning. Systemet för u-krediter har alltså bidragit till att i BITS skapa en organisation i större utsträckning skall arbeta på armlängds avstånd från som projekten än SIDA. BITS är i mycket större utsträckning än SIDA ett finansieringsinstitut; till skillnad från SIDA är det inte meningen att BITS projektets utformning och genomföskall engagera sig i dialogen rörande rande. Det faktum att BITS hanterar färre aspekter av projektidentifiering, projektplanering och genomförande har därför kommit att medföra särskilda krav på de mekanismer man har inrättat för att överlåta en stor del av detta på låntagare och leverantörer, samtidigt som man vill garantera ansvar

goda utvecklingseffekter. De närmast följande avsnitten om projekt vs.

kontraktsñnansiering, om projektberedning och om konkurrens- och upphandlingsfrågor bör läsas med detta i åtanke.

3.3.6 Kontraktslinansiering vs projektlinansiering I den följande framställningen kommer uttrycken projektñnansiering respektive kontraktsñnansiering att användas. Det svenska systemet är ett kontraktsfinansieringssystem, vilket innebär att krediten finansierar en större eller mindre del ett svenskt företags leverans- eller anläggnings- 57 av

kontrakt avseende ett projekt. Alternativet till kontraktsfinansiering SOU 199174 vore ett projektfinansieringssystem, vilket har starkare fokusering på själva projektet och vanligtvis inte är bundet till att finansiera vissa givna kontrakt. Det kan finnas skäl att förklara termernas innebörd utförligt. Dismer kussionen i det följande förs med utgångspunkt från ett tänkt projekt. Detta kan utgöras av ett kraftverk, en hamn, industri eller annat större en investeringsobjekt, att genomföras staten, myndighet eller företag av en ett i ett u-land sponsoren. Efter att ha konstaterat att ett behov föreligger, eventuellt efter en genomförd marknadsundersökning, gör sponsoren en s. feasibility study i fortsättningen kallad förstudien för att utreda projektets olika aspekter. Den innehåller bland annat en noggrann utredning de teknisom ka förutsättningarna för projektet i den aktuella omgivningen, ifråga om en industri också råvaruförsörjningen, infrastrukturella förhållanden, projektets miljökonsekvenser, dess administration under såväl uppbyggnad som drift, kompetenskrav på personalen och därpå följande behov av utbildningsinsatser, den totala projektkostnaden fördelad på inhemsk respektive utländsk konvertibel valuta, osv. Vidare görs en ekonomiskfinansiell utvärdering av projektet dels som innehåller en samhällsekonomisk kalkyl, dels lönsamhetskalkyl utvisanen de projektets ut- och inbetalningar kassaflöde under flerårsperiod en samt dess lönsamhet räknad som investeringens procentuella avkastning under en antagen livslängd, varierar beroende på projektets karaktär. som ifråga om normalstora industriprojekt ligger den livslängden antagna vanligen på omkring tio år, medan man för större industrier och infrastrukturprojekt kan gå upp till tider på 15 år och däröver. En viktig komponent vid beräkningen projektets kassaflöden och av avkastning är sammansättningen projektets finansiering. I förstudien av skall därför också ingå en plan över hur projektet är tänkt att finansieras. Mest trovärdig blir givetvis sådan plan underhandskontakter förts en om med preliminärt intresserade finansiärer redan under förstudiearbetet. Ett nästan alltid förekommande tillvägagångssätt vid genomförande förstuav dier av större projekt i u-länderna är därför att potentiella finansiärer deltar i eller följer förstudiearbetet, vilket underlättar och skyndar på ett definitivt ställningstagande längre fram i processen. De stadier som ett projekt genomgår under sin livstid kallas ofta projektcykeln. Denna består i korthet och i kronologisk ordning av en definiering av projektet, förstudie, uppbyggnad och igångsättning, driftfas och slutligen förr eller senare avveckling. Förutsatt att förstudien visar att projektet är genomförbart alla tekur niska, administrativa och ekonomiska aspekter, söker så ñnansponsoren siering av projektet genom att tillställa potentiella finansiärer ansökan en baserad på den gjorda förstudien. Det är då att märka att någon upphandlingsprocedur för den i projektet ingående utrustningen, i de flesta fall etc. inte ännu har inletts. De intresserade finansiärerna gör och eller var en tillsammans en kritisk utvärdering projektet och förstudien bland av annat mot bakgrund av de kriterier som var och kan ha, biståndspolitisen ex. 58

ka. I den utkristalliseras så precist finansieringspaket, SOU 199174 processen ett mer där olika finansiärer förbinder sig att bidra med olika belopp till projektets totalfinansiering, eventuellt med angivande av vilka delkomponenter i projektet, som var och en skall finansiera. Formella låneavtal härom träffas och sponsoren kan inleda upphandlingen av de i projektet ingående leveranserna och andra fysiska komponenter. Om Världsbanken eller någon multilateral finansinstitution ingår annan i finansieringspaketet föreskrivs alltid att internationell upphandling måste ske de komponenter dessa institutioner avser att finansiera. av som Endast i undantagsfall, t.ex. på grund av att någon komponent är kostnadsmässigt så liten att en internationell upphandling skulle framstå som orimligt dyr och omständlig kan undantag medges. Om ett svenskt kreditbiståndssystem på projektfinansieringsbasis fanns att tillgå skulle den för systemets administration ansvariga organisationen ha följt eller deltagit i ovanstående process, om projektet varit av intresse ur svensk biståndspolitisk synpunkt. Hade systemet varit obundet, dvs. hade det inte funnits ett tvingande krav på svenska leveranser, och utvärderingen utfallit positivt, skulle ett finansieringsåtagande ha kunnat göras betingat av att upphandlingen genomförts under internationell konkurrens. I de projekt där Världsbanken deltar kontrollerar denna noggrannt upphandlingsförfarandet och förutsätter sitt godkännande innan beslut om leverantör tas av sponsoren. Hade systemet varit bundet till svenska leveranser skulle det ha varit nödvändigt att införa ett förbehåll i låneavtalet för att finansiering kan utgå endast svensk leverantör vinner kontraktet under konkurrens i om en den kommande internationella upphandlingen. Därmed införs givetvis ett osäkerhetsmoment för huruvida han verkligen har projektet sponsoren totalfinansierat. Det svenska åtagandet gäller endast under förutsättning svensk leverantör vinner ordern. Om så icke blir fallet faller av att en det svenska åtagandet och det uppstår en brist i finansieringspaketet. Här kan tänka sig att flera länder är intresserade och ställer upp man med finansiering på samma förutsättningar som Sverige. Ju fler dessa är

desto större torde konkurrensen kunna bli i upphandlingsförfarandet. Ett

aspekter ett sådant förfarande förtjänar att uppmärksammas. För par av det första förutsätter modellen att ett flertal u-kreditgivande länder är villiga att gå igenom den ofta arbetsamma och kostsamma utvärderingsoch låneavtalstecknandet, utan att man vet att det till slut blir processen någon affär För det andra kan vetskapen om att det finns starka av. konkurrenter leveranserna, som gör det mindre sannolikt att just det om landets leverantör skall vinna en anbudstävlan, göra vissa potentiella egna finansiärer obenägna att igenom utvärderingsproceduren. Skulle så vara fallet, minskas givetvis konkurrensnivån i upphandlingen. Vad här beskrivits är vad som i detta sammanhang avses med som projektfinansiering. Det må i dock nämnas att benämningen också används i ett något kvalificerad betydelse. l den ovan beskrivna modelmer primärt ansvarig för återbetalningen. Är denlen är sponsorenlåntagaren inte själv eller statlig myndighet krävs normalt garanti för ne staten annan skuldtjänsten sådan instans. I vissa fall vid kommersiellt betingad till 59 av

skillnad från biståndsbetingad långivning är givetvis sponsoren också SOU 199174 primärt ansvarig för krediten, men som komplement krävs ibland också säkerhet i de produkter eller de intäkter som projektet genererar från sin

produktion. Återbetalningen lånet blir därmed beroende projek-

av mer av tets lycka och välgång, varvid benämningen projektfinansiering används. i Vad gäller u-kreditsystemet kan BITS inte avtala svensk finansiering förrän ett svenskt företag vunnit en internationell upphandling. För att inte onödigtvis fördröja processen inleder BITS vanligen sin utvärdering av projektet för ställningstagande om räntesubvention och kreditgaranti redan innan sponsoren fattat beslut i upphandlingsfrågan. Vetskapen att ett förmånligt krediterbjudande kan utnyttjas kommer därför att påverka sponsorens utvärdering av anbudet, vilket i princip inte är önskvärt. Samtidigt är verkligheten sådan att han har vetskap om de krediterbjudanden som leverantörer från andra länder ger, varför vetskap även om den svenska krediten bidrar till att utjämna förutsättningarna för utvärderingen av anbuden. Det relativt stora antal beslut som BITS rapporterar har avskrivits på grund av att det svenska företaget till slut inte vunnit ordern bekräftar det beskrivna tillvägagångssättet. I det svenska u-kreditsystemet görs alltså inga utfástelser eller låneavtal på basis av ett projektförslag innan det konstaterats att ett svenskt företag vunnit ett anbud. Nästa steg i den processen är att ett leveranskontrakt tecknas mellan köparensponsoren och det svenska företaget. Det är detta kontrakt som u-krediten finansierar i huvudsak enligt de regler som gäller för kredit- och garantisystemet för statsstödda exportkrediter, varav systemet givits beteckningen ett kontraktsfmansieringssystem. Inte desto mindre gör BITS, kontraktsfinansieringssystemet till trots, en ingående utvärdering av hela projektet för att bekräfta projektets genomförbarhet och lönsamhet samt inte minst dess överensstämmelse med de biståndspolitiska målen, som de uttalats av statsmakterna i anslutning till u-kreditverksamheten. Den tillämpade modellen medför svårigheter att genomföra samñnansieringar med Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna. Dessa institutioner ägnar sig uteslutande projektfinansiering och förutsätter att medfinansiärer gör sammaledes. För att öka potentialen för samfmansieringar i u-kreditsystemet skulle vissa modifieringar av gällande krav behöva göras. Vägar att åstadkomma detta diskuteras i avsnitt 5.6.

3.3.7 Projektberedning och utvärdering Som framgick av föregående avsnitt begagnar sig BITS av kontraktsfinansieringsmetoden vid sin projektberedning. Det antyddes att detta innebär att BITS i större utsträckning bör hålla sig på armlängds avstånd från sina projekt än vad SIDA kan göra i sina. T.ex. har BITS ingen egen fáltrepresentation. Hur säkerställer man då att endast sådana projekt finansieras där mer aktiv medverkan av biståndsgivaren inte är nödvändig Behövs det kontroller under projektets gång Och hur drar man nytta av gjorda erfarenheter 60

Som skildrats har ett projekt redan passerat förstudiefasen och är på väg SOU 199174 in i genomförandefasen när BITS på allvar kommer med i bilden. I princip har projektet då redan relativt utförliga specifikationer, och ett svenskt företag har börjat intressera sig för att bli leverantör. BITS egen beredning av projektet utgörs således med nödvändighet av bedömningar snarare än av aktiva ingrepp i projektets utformning. Det är i princip på detta bedömande stadium som det avgörs om BITS stöd skall bli lyckat eller ej. BITS bedömande kompetens skall innebära att ha en god förmåga att sålla bort olämpliga projektansökningar. Bedömningsprocessen kan också bidra till att låntagare och leverantör efter hand lär sig förutse hur BITS applicerar projektvalskriterierna, och anpassar sin projektplanering därefter. Man kan säga att dessa bedömningar har två aspekter, en tekniskekonomisk och en utvecklingsmässig. Den tekniskekonomiska bedömning svarar på frågan om parterna är realistiska och sannfärdiga i sina kalkyler och åtaganden, och projektet därmed kan tänkas bli livskraftigt. Den om utvecklingsmässiga bedömningen svarar på frågan om projektet därmed kommer att befordra utvecklingen i mottagarlandet. Det hävdas från BITS-håll att dessa två aspekter i stor utsträckning sammanfaller. En nödvändig förutsättning för att projektet skall kunna befordra utvecklingen anses vara att det är prioriterat i mottagarlandet. Därför är det ett krav innan en leverans kan beviljas en u-kredit att detta kan veriñeras uttalanden från plan- eller finansministerium, genom att insatsen genom har givits prioritet i ett strukturanpassningsprogram stött av Världsbanken. De svenska biståndsmålen skall också vägleda projektbedömningen. I praktiken har tillväxtmålet störst betydelse därvidlag detta ligger i de stödda proj ektens natur. Detta återspeglas i u-kreditförordningens direktiv för projektvalskriterier. Miljömålet har också betydelse. En mer systematisk avstämning mot alla de fem svenska biståndsmålen förekommer knappast. Frågan är emellertid i vilken utsträckning en sådan är vare sig görlig eller meningsfull. Detta kommer att diskuteras vidare i kapitel 5.2. U-kreditförordningens kriterier för projektval, vilka redogjordes för i avsnitt 3.3.5, är alla relativt snävt mikroinriktade dvs. de betonar det enskilda projektets förmåga att ge avkastning, tjäna valuta, eller tillfredsställa viktiga behov. Emellertid skulle u-kreditförordningens projektvalskriterier som de nu är formulerade kunna leda fel om de tillämpas ordagrant i en snedvriden ekonomi. T.ex. kan ett till synes valutabesparande projekt i själva verket vara samhällsekonomiskt olönsamt om mottagarlandets växelkurs är kraftigt övervärderad. Detta kommer att diskuteras vidare nedan i kapitel där också förslag till revidering av förordningens kriterier kommer att lämnas, i syfte att ge den samhällsekonomiska aspekten en starkare betoning. Detta förväntas dock inte leda till betydande förändringar av BITS projektval. I praktiken tar BITS redan nu i sina bedömningar i viss utsträckning ställning till makrosituationen den ekonomiska verklighet i vilket det färdiga projektet skall existera. Ett exempel på detta är just de fall då hänsyn tas till de prioriteringar som uttryckts i ett Världsbanksstött strukturanpassningsprogram. BITS är inte direkt delaktig i det fortgående genomförandet av projektet. Det händer dock ofta att man under genomförandetiden begär rappor- 61

tering från den svenska SOU 199174 ambassaden på platsen, eller att man engagerar en konsult för uppgiften. Denna rapportering är av övervägande tekniskekonomisk art, och kan innebära att konsulten tilldelas uppgifter av följande slag bedöma projektets fysiska genomförande i förhållande till uppgjorda planer; identifiera problem som påverkat projektgenomförandet och bedöma effekterna i tid och kostnad; redovisa aktuella tidplaner och kostnadsberäkningar; bedöma projektledningsfunktioner; redovisa utnyttjandet av svenska varor och tjänster; bedöma om projektets målsättningar fortfarande är giltiga; bedöma förutsättningarna för projektets fortsättning. - Dessutom gör man uppföljningar, ibland med hjälp av rapportering från SIDA eller ambassad och ibland vid besök av BITS-representant, snart efter projektets färdigställande, där liknande frågor besvaras. Vid stora eller komplicerade projekt, eller projekt som med sin inriktning och utformning är särskilt intressanta för den fortsatta u-kreditgivningen, gör BITS ibland särskilda utvärderingar av mer kvalificerat slag. Biståndsorganisationsutredningen SOU 1990 l 7 förordar en förstärkt uppföljning i förhållande till de biståndspolitiska målen av BITS verksamhet. BITS har också uttryckt målsättningen t.ex. i sin anslagsframställning 199192 att ägna större uppmärksamhet åt utvärderingar, eftersom utvärderingsverksamhet för biståndsmyndigheterna är ett instrument i myndigheternas eget lärande och fortlöpande anpassning och vidareutveckling av det egna arbetet. Man menar att utvärderingar används som beslutsunderlag för fortsatt stöd inom det verksamhetsområde som utvärderas, för metodutveckling, eller för bedömning av inriktning och utformning av stöd till ett visst land. Detta är svårare att utföra på ett meningsfullt sätt vad gäller ett visst projekts utvecklingseffekter än vad gäller dess tekniska genomförbarhet. Liksom i fråga om projektval kan en bedömning i makroperspektiv ge andra slutsatser än i ett partiellt projektperspektiv. Även detta kommer att diskuteras vidare nedan i kapitel 5.2.

3.3.8 Konkurrens- och upphandlingsfrågor Det sätt på vilket projektupphandlingen sker är viktigt för u-krediternas biståndspolitiska effektivitet. Enligt u-kreditförordningen SFS 1987989 skall varor och tjänster som finansieras av en u-kredit upphandlas i internationell konkurrens. Endast i mycket speciella undantagsfall kan upphandling genom en direkt förhandling med leverantören godkännas. Syftet med kravet på internationell upphandling är att säkerställa att u-kreditens gåvoelement tillfaller mottagaren genom att minska riskerna för att leverantören kan utnyttja det faktum att leveransen är u-kreditfmansierad och ta ut ett högre pris. En strikt tillämpad kontraktsfinansieringsmodell gör det lättare att upprätthålla kravet på upphandling under konkurrens, genom att kreditbeslutet 62

inte fattas förrän en svensk leverantör vunnit en upphandling och står i SOU 199174 begrepp att teckna ett leveransavtal. I en ren projektñnansieringsmodell görs kreditåtagandet redan innan upphandlingsprocessen inletts. Är krediten obunden uppnås även då en reell konkurrenssituation och varans pris och kvalitet blir avgörande för valet av leverantör utan sidoblick på kreditvillkoren. Är emellertid åtagandet giltigt endast under Förutsättningen att en svensk leverantör vinner upphandlingen ökar risken för att den förmånliga krediten kan tas med i beräkningen vid utarbetandet av leveransofferten och verka höjande på priset, såvida inte andra erbjudanden också finns. Från näringslivets sida har önskemål framförts om att kunna få ett förhandsbesked om möjligheterna att erhålla en u-kredit så att en antydan om detta ska kunna göras i samband med att leveransbudet lämnas in. I offertförfrågningar förekommer ofta en begäran att offerten skall innehålla erbjudanden om kreditfinansiering med angivande av kreditvillkoren. BITS har emellertid hittills avvisat sådana önskemål främst mot bakgrund av att ett förhandsbesked lätt kan missförstås och, medvetet eller omedvetet, av leverantör och köpare tolkas som ett bindande besked. I händelse av senare avslag efter genomförd detaljgranskning av projektet menar BITS att en för BITS besvärlig situation kan uppstå, där krav kan ställas på ingående motiveringar om varför ett tidigare givet godkännande återtas. Det kan också hävdas att ett förhandsbesked, som givetvis vidarebefordras till köparen, tenderar att minska renheten i den internationella upphandlingsprocessen. Avgivna förhandsbesked skulle också behöva registreras och sättas i relation till anslagsramarna. En förhandsutfástelse skulle behöva innehålla en reservation för att anslagsmedel finns tillgängliga vid ett senare beslutstillfälle och ett stort antal andra villkor och reservationer, som skulle tendera att göra utfástelsen i sak mindre värd. En formellt strikt tillämpning av kontraktsfinansieringsmodellen, där man vill säkerställa att tillgången till u-kredit inte inverkar på köparens beslut, skulle sålunda innebära att BITS inte yppade några åsikter om ett projekt förrän den svenske leverantören vunnit en upphandling i konkurrens. Detta skulle i sin tur innebära en risk för en betydande försening i tecknandet av leverensavtalet och därmed genomförandet av projektet, eftersom en noggrann utvärdering av ett större projekt kan ta flera månader och till och med upp emot ett år i anspråk. För att inte förorsaka sådana förseningar och därav följande kritik följer BITS en linje som innebär att utvärdering av ett potentiellt projekt inleds informellt, då projektet anhängiggjorts hos BITS antingen av u-landspartnern eller den svenske leverantören. Anhängiggörandet synes kunna ske mer eller mindre informellt. Det förekommer att svenska företag uppvaktar BITS med en underhandsförfrågan och överlämnar tillgängligt projektmaterial. Finner BITS landet acceptabelt och projektet intressant görs en avstämning med mottagarlandets myndigheter om projektets prioriteringsläge och landets intresse av att delfinansiera projektet med en svensk u-kredit. Blir svaret jakande inleds så utvärdering kanske redan innan det svenska företaget lämnat in sin offert eller åtminstone innan köparen fattat sitt beslut i upphandlingsfrågan. 63

Det relativt stora antalet beslut om krediter som BlTS rapporterar SOU 199174 som genomförda på grund av att det svenska företaget till slut inte vann upphandlingen 78 eller ca en tredjedel av alla beviljade krediter talar för att BITS hinner gå igenom hela sin beredningsprocess innan köparen är klar att fatta sitt beslut. I BlTS utvärdering av ett projekt ingår som en viktig komponent att också granska upphandlingsförfarandet för att förvissa sig om att det författningsenliga kravet på internationell upphandling är uppfyllt. Den på detta sätt inledda granskningen av ett projekt utgör givetvis en signal till berörda parter att BITS finner projektet potentiellt intressant. Den kan därmed sägas utgöra ett väl så gott alternativ till ett formellt förhandsbesked och det lär inträffa att leverantören på denna grund i lämpliga ordalag antyder för köparen att det föreligger goda förutsättningar för att en u-kredit skall kunna erhållas för finansiering av leveransen. Att systemet ska fungera på icke-diskriminatorisk bas förutsätter dock att alla potentiella BITS -kunder är förtrogna med tillvägagångssättet. Så behöver dock inte vara fallet. De större och av myndighetshantering erfarna företagen inser snart hur systemet fungerar och anpassar sitt agerande därefter. De något mindre företagen och de som dessutom saknar representation i huvudstadsregionen kanske inte har samma förutsättningar att tillägna sig spelets formella och informella rutiner. Med den reservationen så synes det av BITS tillämpade tillvägagångssättet vara en rimlig kompromiss mellan å ena sidan kraven på en effektiv internationell upphandling i projekten och det erkända önskemålet om en så effektiv och tidsbesparande utvärderingsprocess som möjligt.

3.3.9 Kapitalförsörjning av u-krediterna Till skillnad från den ordinarie biståndsverksamheten, som i sin helhet finansieras med anslagsmedel, baserar sig den svenska modellen för ukreditgivning på kapital som lånas upp på svenska och internationella kapitalmarknader. Anslagsmedel skjuts sedan till ur biståndsanslaget för att betala hela eller delar av räntekostnaden. Utöver denna direkta kostnad för anslaget utfärdas också en garanti med anslaget som grund. Av samtliga länders olika u-kreditsystem synes det endast vara Sverige och Norge i vissa fall, där biståndsanslaget står kreditrisken. l övriga länder tas risken inom det ordinarie exportkreditgarantisystemet. Ett av motiven för att införa ett u-kreditsystem, som det angavs i den ursprungliga utredningen, var att systemet medgav en uppväxling av en biståndskrona till ca tre tidigare fyra till fem resurskronor att användas av u-länderna för angelägna investeringsbehov. Vidare skulle de förmånliga ränte- och återbetalningskraven underlätta ländernas möjligheter att klara den resulterande skuldtjänsten. Uppväxlingsargumentets giltighet diskuterades kritiskt i kapitel Om man med uppväxling avser den med en biståndskrona förknippade ukreditvolymen visar emellertid tabell 3.3 hur denna gradvis har minskat genom åren allteftersom förmånligheten för mottagarna har ökat. Det svenska systemet använder kapital som av AB Svensk Exportkredit 64

på detta sätt lånas upp på kapitalmarknaderna. Med uppgift om kreditbe- SOU 199174 lopp, beräknad utbetalningstakt, löptid, återbetalningsplan och säkerheter ger SEK en offert på villkoren for det planerade lånets finansiering. Efter det att offerten accepterats, låneavtal tecknats och utbetalningarna börjat använder SEK i princip upplånade medel för direktbetalning till den svenske leverantören. Fordran på låntagaren ligger sedan kvar i SEKs balansräkning for avveckling enligt låneavtalets amorteringsplan. Den praktiska hanteringen av låneavtalet, utbetalning till leverantörer och inkassering av räntor och amorteringar från låntagarna, sköts vanligtvis av añiársbankerna som ombud for SEK. SEK finansierar kontinuerligt sin kreditstock med kort- och långfristig upplåning beroende på hur man för tillfället bedömer kapitalmarknadernas utveckling. Detta innebär att det normalt inte går att identifiera vilken ñnansieringskälla som använts för en viss kredit. Undantag kan vara krediter, som motiverar en direkt refmansering på grund av sin storlek. I u-kreditsammanhang har detta skett i endast två fall. Detta innebär att då SEK lämnar en offert på finansiering av en u-kredit till fast ränta under så pass lång tid som tio år, så ikläder sig SEK en ränterisk i de fall då man inte själv har lånat upp på motsvarande tider, vilket sällan är fallet. Hittills har man från SEKs sida varit villig att acceptera denna risk, som i tider av sjunkande räntenivåer även kan innebära fördelar.

3.3.l0 Kreditvillkor Skillnaden mellan vad en låntagare får betala för en u-kredit och för en kommersiell kredit brukar uttryckas genom dess formånlighetsgrad. Nuvärdet av amorteringar och ev. betalningar av ränta på u-krediten jämförs med vad de skulle ha varit om lånet lämnats på kommersiella villkor. En formånlighetsgrad om 35 procent innebär följaktligen att nuvärdet av skuldtjänsten på u-krediten är 35 procent lägre. Den verkliga kostnaden för att lämna en u-kredit avviker något från den i enlighet med internationellt överenskomna regler schablonmässigt uppskattade förmånligheten. Nuvärdesberäkningen baseras på en av den s. consensusgruppen inom ramen för OECD angiven ränta, vilken är avsedd att avspegla verkliga upplåningskostnader och skiljer sig mellan olika valutor, men som just till följd av att den är schablonmässig inte alltid överensstämmer med verkliga förhållanden. Om SEKs upplåningskostnader är lägre, blir den verkliga kostnaden for biståndet mindre än den angivna förmånlighetsgraden, och är upplåningskostnaderna högre blir biståndskostnaderna också högre. För att ytterligare komplicera saken skiljer sig DACs principer för beräkning av förmånligheten gåvoelementet, enligt DACs terminologi från consensusgruppens. DAC tillämpar alltid en ränta om 10 procent vid nuvärdesberäkningarna. Eftersom upplåningskostnaderna i dag i många valutor är lägre, inte sällan avsevärt mycket lägre, överskattar DACs beräkningar värdet for mottagaren av kreditbistånd. Förhandlingar inom consensusgruppen har syftat till att minska använ dandet av mjuka krediter som konkurrensmedel. Ett sätt har varit att göra 65

3 11-0837

dem dyrare för givarna se vidare kap. 4. Därför har minsta tillåtna SOU 199174 förmånlighetsgrad efter hand ökat. De svenska u-krediterna ligger mer eller mindre precis på denna minimiförmånlighet. Kreditvillkoren har under 1980-talet successivt inneburit en ökning av förmånlighetsgraden från 15 procent till nuvarande 35 procent. Resultatet av detta är givetvis ett för mottagarna ökat värde av varje lämnad u-kredit. Denna ökning har dock inte skett till följd av biståndspolitiska överväganden. Den är helt och hållet en konsekvens av internationella överenskommelser inom consensusgruppen och har handelspolitiska syften. Det svenska systemet har i huvudsak inriktats mot krediter med noll procents ränta och med den återbetalningstid som därav följer så att den sökta förmånlighetsgraden skall uppnås. Så länge lägsta förmånlighetsgrad låg på 15-20 procent blev återbetalningstiden cirka fem å sex år. l takt med ökad förmånlighetsgrad har krediternas amorteringstid kommit att förlängas. Med nuvarande krav på 35 procent är den vanligaste återbetalningstiden tio år, varvid återbetalningen sker i lika stora halvårsbetalningar med början ett å två år efter leverans eller fárdigställd anläggning. Med de formler som tillämpas för beräkning av förmånlighetsgraden kan i princip ett oändligt antal villkorskombinationer presenteras som ger en 35-procentig förmånlighet i en kredit. Så kan kredittiden utsträckas men den sökta förmånlighetsgraden bibehållas genom att man tar ut en högre ränta. För en 15-årig kredittid skulle krävas en ränta på två procent för att en 35-procentig förmånlighet skall uppnås. Att räntan understiger marknadsräntan är en nödvändig förutsättning för att en kredit alls skall vara förmånlig. Givet detta beräknas förmånlighetsgraden i en kredit med utgångspunkt från tre parametrar räntesubventionen, kredittiden och återbetalningsproñlen. Den sistnämnda kan t.ex. innehålla en mer eller mindre lång amorteringsfri period liksom en baktung återbetalningsproñl, vilket höjer förmånlighetsgraden. Detta illustreras i figur 3.1 och figur 3.2. Figurerna baserar sig på kombinationer av ränteuttag och löptid som alla ger samma förmånlighetsgrad. Den antagna marknadsräntan är 9,6 procent den schablonränta som för närvarande används för amerikanska dollar och jämna återbetalningar antas. Figur 3.1 visar att det med denna marknadsränta krävs en kredittid på minst ca tio år för att mottagaren skall få villkor som innebär noll procents ränta eller högre. En löptid på noll år är förknippad med en ränta på minus 35 procent. Detta kan tolkas som att mottagaren erhåller en kredit på 100 varav 65 omedelbart återbetalas och 35 behålls, och utgör således en gåva. -

Figur 3.1 Kreditvillkor och förmånlighetsgrad SOU 199174 Ränta och löptid Kombinationer somger 35 % iörmånLgrad

ZøÃ;

o -54 10

15 .20 -

25 -

-30- -as, l I I I I I I l | I l I 1 Illlllllll 01 2 3 4 5 6 7 B 910111213141516171819202122232425 Löptidiár Figur 3.2 redovisar kombinationer av ränta och löptid som medför 35 respektive 50 procents förmånlighet. Vissa förenklingar har gjorts vid de bakomliggande uträkningarna, varför de i figurerna redovisade värdena inte alltid helt överensstämmer med de officiella talen. Figur 3.2 Kreditvillkor och lörmånlighetsgrad Ränta och löptid Komb. somger samma förmåmgrad 4,5 4... 3,5- 3 35% iörmånlighetsgrad 2 5

50% förmånlighetsgrad

0 l I I l | I I I I I II 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22232425 10 11 12 Löptidiår Det synes föreligga fyra huvudorsaker till att kredittiden för svenska ukrediter sällan är längre än tio år. För det första förefaller låntagarna ofta 67

föredra en låg räntesats framför längre amorteringstider. För det andra SOU 199174 utgjorde åtminstone tidigare EKNs premiesystem till viss del ett hinder för längre kredittider genom att premienivån ur biståndssynpunkt steg till närmast prohibitiva nivåer för länder som var aktuella i u-kreditsammanhang. Sedan EKN ändrat principerna för premieberäkningen har kredittiden inte samma genomslag i premienivån som tidigare. Fortfarande ökar dock premien med tiden. För det tredje ökar ränterisken vid längre kredittider, då det kan vara svårt att på marknaden finna kapital till fasta räntesatser på så långa tider. Den fjärde orsaken är de tilltagande svårigheterna att finna villiga risktagare för självrisken. Från bankhåll framförs att den svårigheten tilltagit i takt med att kredittiderna förlängts och att bankkonjunkturerna försämrats både internationellt och inhemskt. Exempel på de villkorskombinationer som BITS erbjuder under 1991 för krediter i amerikanska dollar med en förmånlighet kring 35 procent redovisas i tabell 3.7.

Tabell 3.7 Kreditvillkor, 35 procents förmånlighet

Not Kredittid är tid från kreditens erhållande till full återbetalning. En amorteringsfri period av en viss längd förändrar såledesinte tidsrymden mellan lånetsutbetalande och full återbetalning.

Basräntan under innevarande år utifrån vilken förmånligheten beräknas är för amerikanska dollar 9,6 procent. Om kapital kan lånas upp till lägre kostnad blir kostnaden för biståndet lägre än den angivna förmånlighetsgraden och den reella gåvan till mottagaren följaktligen lägre. Är reñnansieringsräntan högre än basräntan blir kostnaden på motsvarande sätt högre. För de av UNDP definierade så kallade minst utvecklade länderna MUL krävs en förmånlighet på minst 50 procent. l Tabell 3.8 återges några av BITS erbjudna exempel på villkorskombinationer som ger lägst denna förmånlighetsgrad vid krediter i US dollar.

Tabell 3.8 Kreditvillkor, 50 procents förmånlighet

Utöver eventuell ränta betalas också en fast avgift beräknad på kreditbeloppet för uppläggning av krediten, en löpande administrationsavgift och en avgift för självrisken. De två senare avgifterna beräknas på per annum basis på utestående kreditbelopp se även avsnitt 3.3.2. Slutligen tillkom- 68

mer en garantipremie engångskaraktär. Vanligtvis avkrävs låntagaren, SOU 199174 av dvs. någon instans i mottagarlandet, dessa avgifter. Praktiskt taget all u-kreditgivning har skett i andra konvertibla valutor än svenska kronor. Bakgrunden är dels att vid tiden för u-kreditsystemets införande tillät riksbanken ingen kreditgivning till utlandet i kronor, dels att kreditgivning i lågräntevalutor resulterat i en lägre anslagsbelastning. Eftersom BITS avsätter hela kostnaden för kreditens hela löptid redan vid avtalstillfállet och avsättningen sker i kronor inträder emellertid en kursrisk i systemet. Skulle kursen stiga i förhållande till kronan på den valuta i vilken kommande räntor skall betalas räcker den gjorda avsättningen inte till utan ytterligare medel måste anvisas. BITS har föreslagit att avsättningar skall kunna göras från början i lånevalutan genom att de avsatta kronmedlen omvandlas till aktuell valuta men hävdar att man inte har fått tillstånd till detta. Då valutaregleringen numera avskaffats föreligger inte längre några hinder för utlåning i svenska kronor. Av samma orsak skulle inte heller några hinder föreligga för köp av den aktuella valutan redan vid avtalstillfállet. En ytterligare aspekt är av betydelse vid en diskussion av kreditvillkoren. En målsättning med systemet är att slutanvändaren i mottagarlandet skall erhålla en kredit på kommersiella villkor. Därmed skall gåvoelementet absorberas av mottagarlandet snarare än av projektet. Detta förstärker nationalbudgeten i mottagarlandet med mellanskillnaden mellan de betalningar som slutanvändaren gör till exempelvis mottagarlandets centralbank, och de betalningar som centralbanken gör till långivaren. Syftet med detta är att undvika att bidra till snedvridning av inhemska marknader. Detta ansluter sig till internationella regler om vidareutlåning vid ukreditgivning. Emellertid är principen inte oproblematisk. I Thailand finns t.ex. ingen central institution som har mandat att göra detta slags vidareutlåning. Dessutom uppstår frågan om varför det ligger i slutanvändarens intresse att ansöka om en u-kredit om förmånligheten försvinner på vägen. Detta diskuteras vidare i avsnitt 5.7.

3.4 Statliga garantier för u-krediter

Det förekommer ofta vid exportaffárer att leverantören medverkar till att den utländske köparen erhåller en kredit för att finansiera betalningen. En kreditgivare riskerar dock alltid att låntagaren inställer sina betalningar. I syfte att minska den risk som leverantören och dennes bankkontakt löper har de flesta länder, däribland Sverige, inrättat system för statliga garantier för exportkrediter. En garanti är en försäkring om låntagaren inställer betalningarna ersätts långivaren av den statliga garantiutfárdaren. För att göra det intressant för kommersiella långivare att medverka i ukreditsystemet lämnas statliga garantier, som har kommit att kallas biståndsgarantier, även för u-krediter. Som kommer att framgå i det följande tillämpas garantiordningen för exportkrediter i allt väsentligt, med ett viktigt undantag, även på u-krediterna. Undantaget är att skadefall dvs. betalningsinställelser vid vanliga exportkrediter ersätts av EKN, medan skadefall vid de biståndsgaranterade u-krediterna ytterst belastar bistånds- 69

anslaget. Någon särskild biståndsgarantiordning kan emellertid inte sägas SOU 199174 existera. Principerna för exportkreditgarantier liknar i mycket dem som gäller för andra försäkringar. Två aspekter är särskilt viktiga. För det första uttas en premie vars storlek är baserad på garantilämnarens bedömning av risken i den enskilda affären. Garantipremierna gör det möjligt för exportkreditgarantiinstitutet att bygga upp reserver för att möta uppkommande utbetalningar till följd av skadefall. För det andra avkrävs försäkringstagaren i detta fall kreditgivaren en självrisk, vilket innebär att han inte blir till fullo kompenserad om köparen ställer in betalningarna. Självrisken har två huvudsakliga funktioner. Den första är att ge försäkringstagaren ett incitament att undvika särskilt riskfyllda engagemang, eftersom han vid betalningsinställelse drabbas av en egen kostnad. Den andra är att göra försäkringstagaren mer angelägen att medverka vid indrivning av förfallna fordringar. Vid rent kommersiella transaktioner är detta ett beprövat och väl fungerande system. Vid kreditbiståndsgivning kan konflikter uppstå mellan biståndsmål och strävan efter att affärsmässigt och ansvarsfullt hantera den risk som är förknippad med verksamheten. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att det är det faktum att u-krediterna är garanterade av staten som mer än något annat gör det möjligt och intressant för kommersiella långivare att finansiera dem.

3.4.1 Garantier och biståndsanslaget Att lämna en garanti innebär att överta en risk. Största delen av riskerna inom det svenska systemet för exportkreditgarantier tas, naturligt nog, av EKN. Men under flera årtionden har somliga krediter i varierande utsträckning varit garanterade så att biståndsanslaget tar risken, dvs. är ytterst ansvarigt för ersättningen till kreditgivaren vid betalningsinställelser. Exportkreditgarantiordningen har genomgått en serie förändringar sedan l960-talets början som ibland har inneburit högre risktagande för biståndet, ibland lägre. EKN har hela tiden administrerat garantisystemet. Företrädare för biståndet har emellertid på olika sätt lämnat synpunkter på eller fattat beslut om omfattningen av garantiengagemanget vad avser de garantier som är biståndspolitiskt motiverade och som medför risker för biståndsanslaget. År 1962 infördes s. u-garantier, vilka för första gången gav EKN möjlighet att ta hänsyn till utvecklingseffekter i sin garantigivning. Eventuella underskott skulle belasta biståndsanslaget. Efter hand tillfrågades SIDA innan EKN utfärdade en u-garanti. Möjligheten att täcka underskott i garantiverksamheten med biståndsmedel slopades dock 1978, varvid all risktagning således återfördes från biståndet till EKN. EKNs rätt att lämna garantier av utvecklingsskäl levde dock kvar. Vid 1980-talets början, då u-kreditsystemet infördes, skulle EKN bedriva sin garantiverksamhet inom ramen för två systern normalgarantisystemet och det s. su-systemet. I det senare stod s för svenskt samhällsintresse och 70

u för utvecklingsskäl, och utrymme för ett högre risktagande än i SOU 199174 gav normalgarantisystemet. Förluster i båda systemen belastade under alla omständigheter EKN. En viktig avsikt med förslaget till u-kreditsystem, när det infördes 1981, var att det skulle uppfylla såväl bistånds- som exportfrämjandemål. I konsekvens därmed skulle systemets kostnader för räntesubventionen delas mellan bistånds- och exportfrämjande anslag Ds H 19803. För att undvika att det nya kreditinstrumentet skulle medföra uppbyggnad av nya organisationer ville man åstadkomma en konstruktion som i huvudsak kunde bygga på befintliga system. Följaktligen var det naturligt att krediterna, på liknande sätt som vanliga exportkrediter, skulle garanteras av EKN. Huvudregeln blev att u-krediter skulle garanteras inom ramen för EKNs ordinarie system, dvs. att skadefall skulle ersättas från säkerhetsreserver uppbyggda inom EKN. Emellertid återinfördes möjligheten att belasta biståndet med risken. Sådana garantier kom att kallas biståndsgarantier. Dessa skulle kunna försäkra krediter för projekt som var särskilt intressanta ur biståndspolitisk synvinkel, men som EKN ansåg vara för riskfyllda för att accepteras inom det ordinarie systemet. I dessa fall skulle betalningsinställelser ersättas i första hand via en särskilt uppbyggd säkerhetsreserv och i andra hand direkt från biståndsanslaget. Riksdagen beslöt inför budgetåret 198283 att alla u-krediter till programländer skulle garanteras mot biståndsanslaget. Även krediter till andra länder skulle kunna garanteras med biståndsgaranti om EKN bedömde att särskilda skäl förelåg. Därigenom ökade riskbelastningen på biståndet återigen något.

3.4.2 Det modifierade u-kreditsystemet Den översyn av u-kreditsystemet som gjordes 1983 resulterade i att systemet fick en starkare biståndsinriktning Ds UD 19832 och prop. 198384 100. Det främsta uttrycket för detta var att ansvaret för beslutet att lämna en garanti överflyttades från EKN till BITS. I det modifierade systemet utnyttjas EKN som rådgivare i garantitekniska frågor och som administratör av garantierna. Detta inkluderar också hantering av skadefall och försök till återvinning. Alla u-krediter garanteras nu med biståndsgaranti. I samband med att ansvaret för beslut om u-kreditgivning, liksom hela kostnaden för räntesubventionen av u-krediterna, överflyttades till BITS kom således hela risken i u-kreditsystemet att läggas på biståndet. Den delning av systemets kostnader mellan bistånds- och exportfrämjande anslag som hade eftersträvats i det ursprungliga systemet försvann därmed. Att en ökad biståndsinriktning i systemet också blev förknippad med högre kostnader för biståndet är naturligt. Men det var också så att det ansträngda statsñnansiella läget vid tiden för modifieringen av u-kreditsystemet var en bidragande orsak till att statsmakterna i möjligaste mån ville föra över systemets kostnader, såväl direkta räntesubventionen som potentiella infriandet av eventuella garantiåtaganden till biståndsanslaget. 71

3.4.3 Regelverk för biståndsgarantier SOU 199174 Ett flertal regelverk berör olika aspekter av utfärdandet av biståndsgarantier. Sambandet mellan regelverk och praxis för biståndsgarantierna är något svårutrett. Det är den svenska staten som ytterst ikläder sig ansvaret för biståndsgarantier, övriga EKN-garantier och andra statliga garantier. Grundregeln för sådana engagemang anges i 9 kap. 10 § i regeringsformen Regeringen får icke utan riksdagens bemyndigande taga upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. U-kreditgivningen regleras som tidigare nämnts i u-kreditförordningen SFS 19841132, reviderad 1987989. Denna kan förefalla motsägelsefull i fråga om vem som beslutar om villkoren för garantierna. 3 § stadgar att BITS beslutar om u-krediter och om statliga kreditgarantier samt om villkoren för krediterna och garantierna. Det sägs vidare i 7 § att BITS skall i sina beslut vägledas av yttranden som inhämtas från exportkreditnämnden. Slutligen stadgar 8 § att Exportkreditnämnden administrerar garantigivningen i samband med u-krediter. På garantierna tillämpas de bestämmelser som gäller för nämndens garantigivning. U-kreditförordningen nämner inte begreppet biståndsgaranti, och preciserar inte närmare än vad som här citerats innebörden av att BITS beslutar om statliga kreditgarantier. I praktiken innebär u-kreditförordningen följande vad avser fördelningen av beslutsansvar mellan BITS och EKN om att lämna garanti och om att fastställa garantivillkor. BITS fattar belutet om att utfärda en garanti. Själva utfärdandet av garantin görs av EKN. Endast under mycket speciella omständigheter begär BITS avvikelser från EKNs förslag till garantivillkor. EKN administrerar garantierna, som dock alltså ytterst är garanterade mot biståndsanslaget. Denna uppdelning mellan EKN och BITS av ansvaret för innehållet i beslutet skapar viss förvirring och oklarhet vad gäller olika enskilda inslag i garantiordningen. Ett exempel på att missförstånd av garantiordningen uppstår även hos i systemet väl insatta uttrycks i den senaste statsverkspropositionen 19909l100, bil. s. 163. Där hävdas det i samband med en diskussion om särskilda insatser i skuldtyngda länder att de u-krediter som omförhandlas i Parisklubben har garanterats av BITS, vilket alltså är inkorrekt. I själva verket utfärdas garantin, som här har beskrivits, av EKN. De förordningar som ger riktlinjer för BITS verksamhet är otydliga vad gäller biståndsgarantierna. Propositionen som följde på 1983 års u-kreditöversyn 198384100, bil. 5 anger i fråga om garantier endast att Ukrediter som förutsätter statlig kreditgaranti skall från och med budgetåret 198485 garanteras över den särskilda säkerhetsreserven mot biståndsanslagen. Något förslag till utformning av en mekanism för reglering av omfattningen av garantiengagemanget ges dock inte. Det sägs ingenting om myndighetens garantiansvar i regeringens instruktion för BITS SFS 19881125. Inte heller EKNs förordningar lämnar särskilda besked om biståndsga-

rantier. U-kreditförordningen redan nämnts att EKN för bi- SOU 199174 anger som ståndsgarantierna skall tillämpa de villkor som gäller för nämndens garantigivning. EKNs utställande av garantier regleras av regeringens förordning om exportkreditgaranti SFS 1990113. Ingenting sägs explicit om biståndsgarantier i denna förordning. Riksdagen meddelar beslut om en ram inom vilken EKNs totala garantiengagemang måste ligga. EKN räknar dock inte in utställda biståndsgarantier i utnyttjandet av denna ram. Eftersom u-krediterna garanteras mot biståndsanslaget efter beslut av BITS sägs ibland att BITS bär huvudansvaret för biståndsgarantierna. Denna uppfattning uttrycks ex. i EKNs årsredovisning for 198990. De inbetalade garantipremierna sätts av en i säkerhetsreserv som förvaltas EKN men över vilken BITS får anses ha ansvar. Regeringen har inte av stadgat om hur samarbetet mellan BITS och EKN skall ske vad avser förvaltningen av säkerhetsreserven. Mot bakgrund av detta har Riksrevisionsverket kritiserat förhållandet att BITS och EKN inte heller har slutit något avtal som reglerar detta samarbete. Vidare framstår hanteringen av biståndsgarantierna i statens budgetprocess som ofullständig. I BITS anslagsframställning för 199192 angavs ett tal for det totala garantiengagemanget i form av förbindelser 5 674 milj. kr. per den 30 juni 1990, och det lämnades en kvalitativ uppskattning av skadefallens omfattning hittills förhållandevis begränsade. Ingen egentlig bedömning den sannolika omfattningen av framtida skadefall av presenterades dock. BITS hade två äskanden direkt berörde u-kredisom terna i denna anslagsframställning. Det första var ett förslag om att 400 milj.kr. skulle anvisas för gåvoelementet dvs. räntesubventionen i ukrediter under 199192, och det andra var att BITS skulle bemyndigas att lämna utfástelser för gåvoelementet under budgetåret motsvarande högst tre gånger tillgängliga medel för u-krediter eftersom inte alla utfästelser till slut leder till att en u-kredit lämnas. Båda förslagen förordades i statsverkspropositionen 1990912100, bil. 5, och bifölls av riksdagen. Eftersom den utgående reservationen från 198990 var 462 milj.kr. innebar detta att tillgängliga medel för räntesubventioner 199091 blev sammanlagt 862 milj. kr., och att BITS bemyndigades göra utfástelser om räntesubventioner om tre gånger denna summa, närmare bestämt 2586 milj. kr. Emellertid gjordes det inte vare sig i anslagsframställningen eller i propositionen någon uttrycklig beräkning av det garantiåtagande som blir resultatet av den u-kreditgivning som är förknippad med en given räntesubvention, och som ytterst är en ekonomisk förpliktelse för staten. Statsrådet hemställer visserligen i.statsverkspropositionen dels att riksdagen godkänner de riktlinjer och bidrag som förordats under rubriken Andra biståndsprogram, dels att riksdagen bemyndigar regeringen att göra de utfästelser och åtaganden som föreslagits under rubriken. Men en krona anvisad över biståndsanslaget grovt räknat innebär en u-kredit om tre kronor. Denna utväxling mellan biståndskronor och kreditvolym redovisades i avsnitt 3.3.9. Det är den som medför att ett anslag om en krona ger en u-kredit och ett garantiåtagande om tre kronor. Således skulle åtaganden om räntesubventioner exempelvis 400 milj. kr. en summa som ungefärligen 73 om

motsvarar den genomsnittliga årliga anslagsbeviljning en under den senaste SOU 199174 femårsperioden innebära ett garantiåtagande avseende kreditvolym om ungefär 1200 milj. kr. vilket, med hänsyn till kraven på självrisk, innebär ett garantiåtagande om 5- 15 procent lägre än kreditvolymen, eller drygt en miljard kronor. Det bör noteras att det förhållande att BITS av riksdagen ges rätt att göra utfästelser om tre gånger sitt anslag är en mekanism är helt skild som från den just beskrivna utväxlingen. Det är ett rent sammanträffande att det i bägge fall för närvarande råkar vara fråga om att tredubbla ett belopp. I frågan om BITS rätt att utfästa sig handlar det om att BITS får lämna utfästelser vad avser gåvoandelen för u-krediter till ett belopp som motsvarar tre gånger anslaget. Under innevarande verksamhetsår får BITS som nämnts göra åtaganden som innebär en räntesubvention om knappt 2,6 miljarder kr. Denna summa, anvisad över biståndsanslaget, medför potentiellt en u-kreditvolym om 7,8 miljarder kr. Följaktligen skulle BITS under ett verksamhetsår hypotetiskt kunna medverka till garantiåtaganden om ungefär 7,8 miljarder kr. I praktiken blir summan inte så stor. Med en genomsnittlig anslagsbelastning om 400 milj. kr. avser garantiåtagandena en kreditvolym om ungefär 1200 milj. kr. Men icke desto mindre måste 7,8 miljarder sägas vara den ram för nya garantiåtaganden inom ukreditverksamheten riksdagen implicit beslöt för 199091. som om Riksdagen beslutar således indirekt om ett visst garantiåtagande när man beslutar om storleken på anslaget för räntesubventioner i u-krediterna. För den som är insatt i u-kreditsystemet är detta självklart. Men statsverkspropositionen är inte formulerad så att detta sammanhang är uppenbart för en i detaljfrågorna icke insatt läsare. En sammanfattning av de förhållanden som har beskrivits i detta avsnitt lyder som följer. Biståndsgarantierna finns inte explicit reglerade i någon förordning. Riksdagen har inte uttryckligen fastställt någon garantiram inom vilken biståndsgarantierna faller. Riksdagen har inte heller uttryckligen bemyndigat regeringen att tillåta BITS att uppdraga åt EKN att utfärda biståndsgarantier till någon viss volym. Detta får nog anses vara ett förbiseende och en följd av systemkonstruktionens svårgenomtränglighet mer än av något annat. Ytterst belastar garantiåtagandena biståndsanslaget, och detta förhållande har riksdagen beslutat om. Vad detta i sin tur innebär borde dock göras mer explicit. Två åtgärder skulle kunna bidra till att klargöra förhållandena om ett system med biståndsgarantier bibehålls. För det första kan regeringen utfärda en förordning om biståndsgarantier, där ansvarsfördelningen mellan olika parter utsågs klart och otvetydigt. För det andra borde det uttryckligen framgå i budgetprocessen vilken volym biståndsgarantier som är förknippade med en viss medelstilldelning till gåvoandelen i u-krediter. Regeringen skulle varje år kunna göra en hemställan till riksdagen i statsverkspropositionen om att tillåta utfärdandet av en viss volym biståndsgarantier, i tillägg till sitt förslag om att avsätta ett visst belopp för räntesubventioner. Därmed kan regeringen fullständigt förebygga risken att agera på ett sätt som kan förefalla strida mot regeringsformens stadgande att regeringen

inte får ikläda staten ekonomiska förpliktelser utan riksdagens bemyndi- SOU 199174 gande. Ett utförligt förslag rörande former för reglering av de med u-kreditsystemet förknippade förpliktelserna kommer att göras i betänkandets övervägandeavsnitt.

3.4.4 Debatten om garantipremien 1983 års översyn av u-kreditsystemet uppehöll sig endast i ringa utsträckning vid garantifrågorna. Detta kan förklaras med att de vid denna tidpunkt inte var särskilt kontroversiella. Under 1980-talet har dessa, särskilt frågan om garantipremien, kommit att debatteras. Som bakgrund ligger en kluvenhet i inställningen till de av EKN föreslagna, i praktiken närmast tvingande, garantivillkoren. Kluvenheten består i att olika parter har skilda uppfattningar om hur avvägningen bäst görs mellan det försäkringsmässigt betingade statliga systemet för exportkreditgarantier, vilket naturligt för med sig hårdare villkor för högriskländer, och allmänna biståndsintentioner vilka ofta tenderar att innebära ett önskemål om att kunna erbjuda särskilt förmånliga villkor just till vissa sådana länder. Ett par utredningar har ägnat garantifrågorna särskild uppmärksamhet. Det kan vara motiverat att, efter en kort beskrivning av hur garantipremierna sätts, redogöra för de förslag som framförs i Exportkreditutredningen SOU 198842 och i den av BITS initierade interna utredningen Garantiordning för u-krediter, genomförd under 198990. EKN gör fortlöpande kreditvärdighetsbedömningar av länder som kan bli föremål för exportkrediter och u-krediter. Ett av syftena med bedömningarna är att fastställa kreditriskerna och därmed även garantipremiesatserna. Premierna skall vara försäkringsmässiga, i så motto att högre risk medför högre premie och att verksamheten vid korrekt gjorda bedömningar är självbärande. Något förenklat kan sägas att EKN indelar länder i riskkategorier, benämnda premieklasser. Indelningen revideras fortlöpande, men det kan förmodligen vara av intresse att få en överblick vid en viss tidpunkt mitten av juni 1991. Exempel på länder i premieklass 3 var Kina, Thailand, vissa länder i Mellanöstern och i Latinamerika. I premieklass 4 högre klassbeteckning innebär mer osäker låntagare och därmed högre premie återfanns vissa länder i Afrika Mauritius, Swaziland, Tunisien, Zimbabwe och i Latinamerika Chile. I premieklass 5 fanns Marocko, Namibia, Indien, Iran, Colombia m.fl. l premieklass 6.2 premieklass 6 indelas i decimaler återfanns en del mindre länder i Afrika samt ev. Bangladesh och Sri Lanka. Vissa länder bedömer EKN vara för riskfyllda för att alls kunna komma i fråga för en garanti. U-kreditgivning är alltså helt utesluten till sådana länder. Andra länder kan komma i fråga för garantier, men till så höga premier att BITS inte anser det meningsfullt att lämna u-krediter. De programländer som vid nämnda tidpunkt inte kunde erbjudas u-krediter till följd av något av dessa två skäl var Angola, Etiopien, Guinea-Bissau, 75

Kap Verde, Laos, Mocambique, Nicaragua, Sri Lanka, Tanzania, Vietnam SOU 199174 och Zambia. Potentiella u-kreditmottagare bland programländerna var alltså Bangladesh, Botswana, Indien, Kenya, Lesotho, Namibia, Uganda, och Zimbabwe. Garantipremien anges i procent av kreditens storlek. Utöver inordningen i premieklass påverkas garantipremiens storlek av faktorer som kreditvalutans marknadsränta, länets räntesats och lånets löptid. För att ta ett exempel var förskottspremien på ett tioårigt lån till 0 procents ränta i dollar till ett offentligt rättssubjekt typiska u-kreditomständigheter i ett land i premieklass 3 vid denna tid 2,23 procent. Motsvarande lån men till ett land i premieklass 6.2 var 8,88 procent. En naturlig följd av detta riskavspeglande system är att det blir dyrare att försäkra en kredit sämre det är ställt med mottagarlandets ekonomi. Därigenom får varje garanti ett pris som skall avspegla dess potentiella kostnad för systemet. Tyvärr kolliderar detta ibland med allmänna biståndsintentioner, eftersom det ökar kostnaden för resursöverföringar till länder som ofta anses bäst behöva dem. Problemet blir särskilt tydligt genom att garantipremien i det svenska ukreditsystemet vanligtvis erläggs av köparen i mottagarlandet. Andra givarländers systern för blandade krediter är för det mesta upplagda så att garantipremien betalas av säljaren. Man får anta att detta återspeglar sig i säljarens pris, vilket dock inte är lika tydligt för köparen som i det svenska systemet. Låntagarna i fattiga länder reser ofta invändningar mot att en inte obetydlig andel av u-kreditens gåvoelement i det svenska systemet förefaller bli återtagen när garantipremien skall erläggas.

Exportkreditutredningen Exportkreditutredningen SOU 198842 analyserar utifrån ett exportfrämjande perspektiv bl. a. u-krediterna. Garantiordningen i samband med u-krediter diskuteras utförligt. Utredningen framhåller att kriteriet att det svenska u-kreditsystemet endast skall användas för länder som anses kreditvärdiga begränsar möjligheterna att utnyttja det. U-ländernas tilltagande betalningsproblem har lett till att EKN vid sina rekommendationer till BITS ofta får avråda med hänsyn till risken i det enskilda fallet. Utredningen hänvisar därvid till tidigare propositioner m. m. av vilka framgår att ett land som kan förmodas vara oförmöget att återbetala ens mjuka krediter inte bör vara mottagare av kreditbistånd, och att en biståndsgaranti inte skall utfärdas om EKN bedömer att landet är kreditvärdigt. Utredningen förespråkar att u-kreditsystemet konstrueras som en tvåkomponentmodell i stället för den nuvarande enkomponentmodellen. Utredningen kritiserar enkomponentmodellen för att skilja kompetens och beredning från beslutsfattande och budgetansvar. I tvåkomponentsystemet skulle kreditbistånd skapas genom att bistånd i form av en gåva eller en förmånlig, anslagsfmansierad kredit kombineras med en exportkredit på kommersiella villkor. Dessa skulle vardera administreras av ett bistånds- respektive ett exportkreditorgan. 76

Utredningen diskuterar också möjligheten att avvika från gällande SOU 199174 garantisystem. Det sägs att så länge som det i ett system av enkomponentmodell behålls ett garantisystem som i allt väsentligt bygger på den vanliga exportkreditgarantiförordningen, går det inte att göra större avvikelser utan att det leder till problem, bl. a. i form av smittorisker på EKNsystemet. Därav följer att om man från biståndssynpunkt finner det önskvärt att utveckla enkomponentmodellen på sådant sätt att biståndsgarantimed Föreslagna modifieringar inte längre anses vara tillräckliga, måste er söka sig till en modell som inte kräver en garantiordningi vilken EKN man förutsätts medverka. Med uttrycket smittorisk avses att ett problem uppstår då det för mottagaren är oklart varför olika villkor tillämpas vid prestation från Sverige. EKN hävdar att detta ex. kan leda till samma störningar i de svenska kommersiella förbindelserna med mottagarlandet med innebörden att affärer helt enkelt inte blir av försåvitt inte biståndsvillkor tillämpas. Den modifiering som Exportkreditutredningen åsyftade var att en del av premien skulle kunna betalas över biståndsanslaget om det vore angeläget acceptera solitärrisk för en transaktion som från biståndssynpunkt en ansågs mycket angelägen som från landrisksynpunkt låg bortom vad men EKN kunde acceptera utan en exceptionellt hög premie. Premien skulle alltså delas mellan garantitagaren och biståndsanslaget. I sitt remissvar pâ utredningen anförde BITS att det finns skäl att överväga förändringar av premiesystemet. BITS förordade en premiesättning är frikopplad från EKNs system medan EKNs operativa medversom kan bibehålls. BITS skisserade en ordning med en enhetlig premie. Synpunkter framfördes också på principen för beräkning och ersättning av EKNs administrationskostnader. Flera remissinstanser förespråkade en ändring av premiesystemet. T.ex. föreslog SEK att biståndsgarantierna ersätts med proprieborgen från BITS. Man ansåg det dock vara rimligt att köparen erlägger en viss premie som BITS avsätter till Bankföreningen framförde en liknande synen reserv. punkt. Exportrådet redovisade utförligt hur en sådan frikoppling från EKN-systemet skulle kunna ske. I stället för premiebetalningar förespråkade Exportrådet att 10 procent av u-kreditanslaget årligen skulle avsättas till premiereserv. Swedfund förordade ett ökat risktagande framför lägre en premiesatser. . EKN uttryckte i sitt remissvar bl. oro över att avvikelser från EKNs a. garantisystem skulle kunna medföra smittoeffekter. Däremot menade man att premierna skulle kunna modereras i syfte att möjliggöra dels långa mjuka krediter och dels en vidgad krets av tänkbara mottagare av mjuka krediter. Utredningen föranledde emellertid ingen åtgärd på garantiområdet. I 19899044 sägs endast att garantigivning för u-krediter bör utredas prop. ytterligare.

BI TS utredning Garantiordning för u-krediter SOU 199174 BITS lät under 198990 en konsult göra en översyn det nuvarande av garantisystemet med uppdrag att vid behov föreslå förbättringar. Rapporten, som bearbetades av BITS, behandlar utförligt både relevansen av självrisker på u-krediter och garantipremierna. I premiefrågan föreslår konsulten princip för premieberäken annan ningen än den som EKN tillämpar för sin verksamhet. Medan EKNs princip grundar sig på en bedömning risken i den enskilda krediten, av skulle BITS princip grunda sig på en bedömning av den totala lånestocken. Mot bakgrund av de relativt få men stora projekten i BITS portfölj föreslår konsulten att som utgångspunkt för bestämning av premienivån det med jämna mellanrum, förslagsvis i samband med det årliga budgetarbetet, görs en analys av risknivån i portföljen. På basis av denna kan beslut om premienivåer fattas. Med hela lånestocken som grund faller det sig enligt konsulten också naturligt att endast tillämpa premiesats för alla kredien ter, oavsett låntagare. Därmed skulle ett steg tas mot en Standardisering av villkoren för u-krediter. Konsulten skisserar också en modell i vilken EKN inte medverkar som utfärdare av biståndsgarantin, utan att den görs i form ett borgensåtaav gande gentemot SEK. Med konsultens rapport som bakgrund tog BITS premiefrågan med upp EKN, som emellertid inte fann skäl att frångå hittills tillämpade principer. Frågorna har diskuterats i BITS styrelse, men har enligt uppgift inte föranlett någon åtgärd i avvaktan på föreliggande utredning.

3.4.5 Självrisk självrisken är en andra viktig aspekt av garantiordningen där överväganden som är välmotiverade på försäkringsmässiga grunder har kritiserats för att försvåra biståndssträvanden. Riksdagen har beslutat att det vid statlig exportkreditgivning skall krävas en självrisk om minst 5 procent. Vid u-kreditgivning varierar självrisken mellan 5 och 15 procent. Den svenska leverantören gör i allmänhet en överenskommelse med sin bankkontakt med innebörden att denne tar självrisken. Som tidigare har nämnts är huvudsyftena med självrisken dels att uppmuntra säljaren att göra en egen bedömning kreditrisken, dels att skapa av incitament att medverka vid indrivning fordran. Av detta följer av dock att om ingen bank är villig att ta risken i fråga, kan det fälla ett ur biståndsperspektiv väl motiverat projekt. Nyligen har ett projekt i Indien avsevärt försvårats till följd av detta. Ett skäl är att de svenska bankerna för närvarande generellt är mindre riskbenägna än tidigare och att kredittiderna successivt har blivit längre. En bank med en självrisk på u-kredit är tvingad att en behålla denna risk under hela kreditens löptid, och kan således inte sälja den vidare, vilket man normalt kan göra med riskfyllda tillgångar. Därför blir dessa risker mindre attraktiva från bankernas sida. Den ovan refererade utredningen gjord för BITS räkning analyserade utförligt älvriskkravet för u-krediter och fann att det inte lika relevant 78 var

för exportkrediter och rekommenderade att biståndsgarantin skall SOU 199174 som kunna täcka 100 u-krediten. Även EKN lämnar visst stöd för procent av uppfattningen att säljarens bedömning ett föreslaget u-kreditfinansierat av projektet skulle kunna ersättas av en intern bedömning gjord av biståndsorganet. Vidare att försäkringstagarens medverkan vid inaccepterar man drivning blir mindre viktig eftersom u-krediter i första hand lämnas till staten i mottagarlandet. EKN avser att påbörja en översyn av självriskens funktion och former under 199192.

3.4.6 Övriga aspekter Två ytterligare aspekter är förknippade med garantiordningen bör som beröras. Dessa är mottagarens kontantandel och återbetalningsprofilens utseende. Mottagarens kontantandel syftar på den del av kontraktets storlek som inte täcks u-krediten. Den är minst 15 procent. Syftet med kontantanav delen sägs biståndsmässigt snarare än försäkringsmässigt motiverat. vara Meningen är att köparen skall demonstrera sitt eget engagemang i projektet att avsätta vissa egna budgetmedel för ändamålet redan i inledgenom ningsfasen. EKN är inte tvingat av internationella eller av statsmakterna utformade regler att kräva en kontantandel vid u-kreditgivning. Regeln om kontantandel har fastställts av BITS. Slutligen är modellen för återbetalning av u-krediter analog med den för exportkrediter. Återbetalning börjar normalt ske sex månader efter leveoch krediten amorteras sedan med lika avbetalningar var sjätte mårans nad. Om kreditvillkoren innebär en amorteringsfri period förskjuter detta givetvis tidpunkten för den första betalningen. Andra modeller, ex. en amorteringsproñl som är mer baktung, är inte vanligt för exportkrediter och förekommer i dag inte heller för u-krediter. Som redan har beskrivits har kraven på högre förmånlighet inneburit att kredittiden för u-krediter har utsträckts från att ha varit lika långa som exportkrediter 5 á 6 år till att i allmänhet vara omkring tio år. Förlängningen kredittiden skapade tidigare problem, eftersom det medförde en av avsevärt höjd garantipremie. Principen för EKNs tidspåslag har emellertid reviderats och problemet är inte längre lika aktuellt.

3.4.7 Skadefall och återvinning De inbetalade garantipremierna för biståndsgarantierna tillförs en särskild säkerhetsreserv förvaltas EKN. Storleken på denna var 428,2 som av milj.kr. vid utgången av budgetåret 199091. När en mottagare av en ukredit inte kan fullgöra sina betalningar får garantitagaren ersättning från EKN för sin uteblivna betalning. Denna summa debiteras säkerhetsre- Under år 199091 var skadefallen 51 milj. kr. Sedan 198283 har de serven. varierat mellan en tiondel och en femtedel av säkerhetsreservens storlek. Garantitagaren överlåter sin fordran på EKN för BITS räkning som sedan försöker driva in den från låntagaren. Se tabell 3.9 för en redovisning säkerhetsreservens utveckling. 79 av

Tabell 3.9 Säkerhetsreservensutveckling milj. kr. SOU 199174 Säkerhetsreservensstorlek Skadefall vid budgetåretsutgång

Inga skadefall som härrör från s. kommersiella risker har hittills inträffat på u-kreditñnansierade projekt. Däremot har betalningsproblem uppkommit till följd av att mottagarlandet inställt sina betalningar politisk risk. Länderna ifråga har vänt sig till den informella sammanslutning fordav ringsägarländer, den s. Parisklubben, inom vilken offentliga eller offentligt garanterade krediter omförhandlas, för att söka anstånd med betalningarna. Detta gäller ex. Angola, Egypten och Moçambique. Vanligtvis nås överenskommelse senareläggning betalningar efter om av det att landet ifråga överenskommit med Internationella Valutafonden, IMF, om ett ekonomiskt återhämtningsprogram. Resultatet av dessa förhandlingar blir vanligen att man enas om en amorteringsplan för de omförhandlade beloppen att betalas över ett antal kommande år tillsammans med en ränta skall motsvara marknadssom räntan. BITS, eller svenska statens, fordran i dessa sammanhang bevakas tillsammans med andra eventuella fordringar på landet, t.ex. från EKNs ordinarie verksamhet, av finansdepartementet i samarbete med EKN. Då de på detta sätt omförhandlade fordringarna sedermera flyter in, återförs de vad avser u-krediter till säkerhetsreserven. Det inträffar inte sällan att låntagarlandet inte klarar att uppfylla sina åtaganden enligt omförhandlingen, varvid processen i Parisklubben får tas och amorteringsom en ny plan överenskommas. Ett skadefall som beror på att låntagarlandet inte klarar sina internationella åtaganden har inget direkt samband med hur det u-krediten av finansierade projektet lyckas. Även vid ett framgångsrikt projekt kan skadefall inträffa på grund av att det för projektet ansvariga företaget eller myndigheten inte kan skaffa den valuta som behövs för att klara skuldtjänsten på u-krediten. Detta kan inträffa även i de fall då projektföretaget har en egen valutaintjäning men är tvingat av landets valutabestämmelser att leverera in den intjänade valutan till centralbanken och sedan ställa sig i kö for att erhålla tilldelning för sina valutabehov. Endast i de fall då långivaren lyckats erhålla projektföretagets valutaintäkter säkerhet som för skuldtjänsten genom en formell pantförskrivning kan ett visst oberoende från landets valutaställning uppnås. Detta är emellertid ett arrangemang som ifrågasätts av multilaterala organ som Internationella Valutafonden och Världsbanken, som hävdar att ett lands samtliga valutatillgångar skall stå till förfogande för samtliga fordringsägare på solidarisk basis. BITS hittillsvarande politik har gått ut 80

betalnings- valutatransfereringsgaranti från lån- SOU 199174 på att alltid kräva en och tagarlandet eller från någon kompetent myndighet, varvid ärendet i händelse av skadefall alltid så småningom hamnar på Parisklubbens agenda för omförhandling. Någon säkerhet i ett företags valutaintjäning har aldrig förekommit i u-kreditverksamheten.

3.4.8 Avslutande kommentarer Utvecklingen u-kreditsystemet har skapat spänningar i garantiordningav en, och där framför allt på premieområdet. De försök som har gjorts att åstadkomma en ordning som tillgodoser alla parters intressen har ännu inte lett till några avgörande förändringar. Orsaken till detta förefaller vara att de inblandade parterna har delvis motstridiga målsättningar och direktiv. BITS skall stödja u-ländernas utvecklingsansträngningar och prioritera u-krediternas utvecklingseffekter. EKN skall stödja svensk export genom att garantera för exporten nödvändiga krediter samt i samband med detta göra försäkringsmässigt korrekta riskbedömningar och utifrån dessa meddela garantivillkor. Förändringar av hur dessa målsättningar verkställs är avhängiga systemförändringar dvs. modifieringar av regler och förordningar, och kan inte åstadkommas genom beteendeförändringar inom befintliga regelverk. För övrigt är regelverken ofullständiga och oklara. En bakomliggande orsak till att garantiordningen skapar problem är att det inte existerar någon särskild biståndsgarantiordning Det finns en ordning för exportkreditgarantier, vilken skall tillämpas även på biståndsgarantier. Men inom denna ordning finns egentligen inget utrymme för en särbehandling av garantier for u-krediter. Utredningens syn på garantiproblemen kommer att diskuteras nedan under avsnitt 5.3 och 5.4. Utifrån detta kommer en särskild ordning för u-kredit givningen att kunna föreslås.

3.5 Kreditinstrumentet i industribiståndet

Genom åren har flera olika slags krediter finansierat stöd till industriutveckling i u-länder. Följande avsnitt är en redogörelse för dessa insatser.

3.5.1 Biståndskrediter lämnade av SIDA Kreditgivning till industrisektorn har förekommit inom biståndsverksamheten alltsedan biståndskrediter infördes på 60-talet. Under senare hälften av 60-talet lämnades ett par krediter till Indien att utnyttjas av i första hand svenska dotterbolag och samägda lokala företag för import av råvaror och komponenter så att deras verksamhet skulle kunna fortsätta även under tider av akut valutabrist i Indien. Krediterna lämnades till Indien enligt dåvarande svenska standardvillkor, dvs. med 25 års löptid och till två procents ränta. Indiska regeringen beviljade importlicenser och ställde valutan till förfogande mot betalning i lokal valuta enligt gällande kurser. Krediterna var inte bundna till upphandling i Sverige men på grund av att 81

den utsedda målgruppen hade så stark svensk anknytning kom en stor del SOU 199174 av leveranserna under krediterna att gå till svenska leverantörer. Krediterna förutsatte också internationell upphandling då förutsättningar för detta förelåg. Man får emellertid anta att undantag från dessa krav ofta ansågs motiverade mot bakgrund av att upphandlingen ofta avsåg specialiserade varugrupper och komponenter till relativt små belopp för vilka en dyr internationell upphandlingsprocedur inte var motiverad. Under samma kreditsystem lämnades också några krediter till industriutvecklingsbanker, som använde medlen för vidareutlåning till lokala industriföretag. De första av dessa krediter, som lämnades till den tunisiska utvecklingsbanken Societé Tunisienne de Banque och den östafrikanska utvecklingsbanken East African Development Bank, lämnades också till de nämnda standardvillkoren. Sedan följde även krediter till Tanzania Investment Bank. För att inte snedvrida den lokala marknaden föreskrevs emellertid att vidareutlåningen skulle ske till villkor i princip marknadsmässiga. som var Av mellanskillnaden, som uppgick till 10- 12 procentenheter, avtalades att banken skulle behålla en del 4-6% som ersättning för sin kreditrisk och till täckning av sina administrativa kostnader. Återstoden skulle avsättas till en särskild fond för överenskomna ändamål. I fallet med östafrikanska utvecklingsbanken skulle fonden användas av banken till bland annat utbildning av sin personal och anskaffning av kortfristig extern kompetens för specifika uppgifter. Till den tunisiska banken lämnades tre krediter på sammanlagt 46,7 milj. kr. och till östafrikanska utvecklingsbanken sju krediter på sammanlagt 190,0 milj. kr. De sista två krediterna till den östafrikanska banken lämnades på s. IDA-villkor, dvs med en återbetalningstid på 50 år och till 0,75 procents ränta, kallad administrationsavgift. Krediterna till den tanzaniska investeringsbanken uppgick sammanlagt till 165 milj. kr. SIDA har också finansierat industriutveckling genom direkta insatser i konkreta projekt. Det mest välkända i detta sammanhang är skogsindustriprojektet i Vietnam. De finansiella insatserna skedde här på gåvobasis till den Vietnamesiska regeringen, som använde medlen för finansiering av investeringarna. I massa- och pappersprojektet Southern Paper Mills i Tanzania har biståndet lämnats på gåvobasis till den tanzaniska regeringen som fört det vidare till projektföretaget på lånebasis på i princip marknadsmässiga villkor. SIDA har vidare lämnat stöd till småindustriutveckling i ett par afrikanska länder. Men i dessa fall har biståndsmedlen lämnats som gåva till staten eller till statliga organ, som vidarefört medlen på lånebasis till enskilda industrier för finansiering av huvudsakligen deras investeringar. Så har ex. på 1980-talet varit fallet vid några tillfällen inom biståndet till Tanzania. Gåvobistånd för vidareutlåning till exportindustri respektive öronmärkta för utlåning till tre rehabiliteringsprojekt har kanaliserats genom Tanzaniska investeringsbanken. Huvudlinjen har varit att slutanvändaren skall betala marknadsvillkor. Ibland har emellertid undantag gjorts från den linjen. Alla dessa insatser har numera avslutats eller är under avveckling.

3.5.2 Swedfund SOU 199174 Då fonden för industriellt samarbete med u-länder, Swedfund, bildades

1978 inrättades ett nytt kreditinstrument avsett för industrisektom i ut-

vecklingsländerna. Fonden gavs möjligheter att som komplement till sina satsningar i u-landsföretagens aktiekapital också vid behov kunna lämna lån till företagen. Enligt policybeslut i fonden skall dess utlåning i princip ske på marknadsmässiga villkor. Detta utesluter emellertid inte att fonden kan och har givit, lån vars ränta eller avkastning är relaterad till det ge, låntagande företagets resultat. Låneverksamheten eller andra lån med speciella villkor i Swedfund har emellertid inte tagit någon större omfattning. Samtliga dessa former får dock betraktas som marknadsmässiga. Fondens utlåning uppgick den 30 juni l99l till 103 milj. kr., vilket är en hovsam siffra mot bakgrund av en drygt tioårig verksamhet. Ett av de viktigaste skälen för den relativt låga lånevolymen är att många av de länder i vilka Swedfund verkar i praktiken haft ett förbud under hela 80talet mot utländsk upplåning på annat än ytterst mjuka villkor, dvs till låga räntor och med långa amorteringstider villkor som Swedfund inte kunnat, eller velat, erbjuda. Vidare har många av länderna fört en makroekonomisk politik har begränsat deras förmåga att trovärdigt åtaga sig som att göra valuta tillgänglig för företagens skuldtjänst. Stiftelsen Swedfund kommer i september l99l att omvandlas till ett aktiebolag att administreras av det nybildade biståndsorganet Swedecorp. Möjligheten att lämna krediter kvarstår.

3.5.3 U-krediter för industrisektom Inom u-kreditsystemet har ett antal krediter lämnats till industrisektom i några mottagarländer. Dels förekommer krediter direkt till företag för finansiering av industrinvesteringar, dels krediter till utvecklingsbanker för vidarekanalisering till industriprojekt. Sammanlagt hade 46 krediter till ett värde av l 495 milj. kr. vid utgången av budgetåret 199091 lämnats för finansiering av investeringar inom tillverkningsindustrin. Antalsmässigt utgör detta cirka en tredjedel av alla u-krediter medan det beloppmässigt endast uppgår till 15 procent. Kina svarar för drygt hälften av ca antalet projekt. Andra länder med industriprojekt är Algeriet, Angola, Egypten, Indien, Kap Verde, Nicaragua, Peru och Zimbabwe. BITS har låtit utveckla särskild typ u-kredit avsedd att ställas till en av nationella utvecklingsbankers förfogande för finansiering av krediter som dessa lämnar till de av sina kunder, som valt svenska leverantörer vid sin upphandling. Denna kredittyp skiljer sig från den sedvanliga u-krediten på så sätt att ett kreditlöfte ges och avtal ingås innan det föreligger något projekt med svensk leverantör att finansiera. Vidare bygger den på ett ramtänkande som BITS i andra sammanhang avvisat. Den utvärdering som BITS låter göra inför beslut om kreditramen tar sikte på den aktuella utvecklingsbanken och dess ställning och kvalitet samt dess kompetens för projektbedömning. Avsikten är att klargöra om bankens metoder och Verksamhetsinriktning står i huvudsaklig överens- 83

stämmelse med BITS egna principer och tillvägagångssätt vid projek- SOU 199174 tutvärdering. Då så befunnits vara fallet har BITS sedan kunnat överlåta ansvaret för detaljutvärdering av varje enskilt projekt till utvecklingsbanken. Motiven för BITS etablering av denna kredittyp har varit att man genom att utnyttja andra och lokala institutioners kompetens för projektberedning och -utvärdering avlastat sig självt detta arbete. Därigenom har man kunnat nå en bredare målgrupp bestående av mindre och medelstora projekt i mottagarlandet utan att kraven på den organisationen egna nämnvärt stigit. Samtidigt har också möjligheterna ökat för en annan kategori av svenska Företag bestående mindre och medelstora företag av att dra fördel av u-kreditsystemet i sina exportansträngningar. Ur BITS synvinkel utgör utvecklingsbanken projektet och kreditramen utgör en sammanhållen kredit. Sammanlagt har hittills sex sådana krediter lämnats till Indien två krediter, Pakistan, Thailand, Tunisien, och Chile. Kreditbeloppen har varierat mellan 10 och 20 miljoner amerikanska dollar. Storleken på enskilda kontrakt som finansierats under kreditramen har varierat kraftigt med endast några hundratusental kronor som lägsta belopp och med kontrakt i storleksordningen 20 milj.kr. som högsta. SEK har uppträtt direkt som långivare i stället för någon enskild affärsbank. I den utvärdering som BITS lät göra inför den andra Indienkrediten konstaterades att systemet fungerat tämligen väl och att syftet med kreditformen i huvudsak uppnåtts. I samband med denna kreditform har kravet på självrisk från svensk exportörs eller banks sida blivit särskilt komplicerad eftersom varken någon leverantör eller någon bank är identifierad vid tidpunkten för kreditens uppläggning och initiativ till dragningar under kreditramen avses komma från låntagande utvecklingsbank. Särskilda överenskommelser och arrangemang har därför fått göras med EKN och bankerna för denna kredittyp. Så har till exempel den andra krediten till Indien ännu inte kunnat genomföras då frågan om självrisken ännu inte lösts juli 1991. En annan fråga av principiell betydelse är slutligen skall vem som gottgöras u-kreditens räntesubvention gåvoelementet och vilka krav man från svensk sida skall kunna ställa i detta sammanhang. Krediten lämnas till banken med den 35-procentiga förmånlighetsgraden och skall sedan lånas vidare till den slutlige användaren för inköp av svenska produkter. Frågan är då om subventionen skall föras vidare till slutanvändaren eller om banken skall absorbera gåvan och utnyttja den för eventuella med Sverige överenskomna ändamål. I de hittills avtalade krediterna har tekniken för vidareutlåningen varierat vad avser räntevillkor och kursrisker. Denna fråga diskuteras vidare i avsnitt 5.7 i samband med att denna kreditform analyseras djupare ur administrativa och principiella aspekter.

3.5.4 International Finance Corporation Sverige bidrar också indirekt till u-ländernas industrialisering sina genom bidrag till ägarkapitalet i International Finance Corporation, IFC, ett 84 sys-

kapital uppgår för SOU 199174 till Världsbanken. Sveriges andel av IFCs terorgan

vilket 15,2 milj. amerikanska närvarande till 1,26 procent, motsvarar

Swedfunds i det att organisationen både dollar. IFCs verksamhet liknar

och lämnar lån till industriföretag i u-ländema. går in som delägare

4 Internationella system för kreditbistånd SOU 199174

Sverige deltar i de förhandlingar som förs inom OECD med syfte att uppnå internationella överenskommelser regler för användandet om av subventionerade krediter. Denna beskrivs i avsnitt 4.1.. De flesta process OECD-länder har system för bundna krediter blandar marknads- och som bistándsmedel. Likheter och skillnader mellan olika länders system beskrivs i avsnitt 4.2.

4.1 Internationella regler

U-kreditgivning och motsvarande regleras i huvudsak två regelverk, av dvs. de riktlinjer som uppställts för statsstödd exportkreditgivning Con-

sensus och de riktlinjer som uppställts för s. Associated Financing inom

OECDs utvecklingskommitté DAC. Consensus The Arrangement Guon idelines for Oñicially Supported Export Credits är informell överensen kommelse mellan flertalet medlemmar i OECD. Vidare finns regler för statsstödd exportkreditgivning inom GATT relevans. Definitionen av av ukrediter Associated Financing and Tied and Partially Untied Oñicial Development Assistance är numera i huvudsak densamma inom Consensus och DAC. Termema u-krediteru-kreditgivning används i det följande som samlingsbegrepp för alla former bundna krediter med inslag både av av marknads- och biståndsmedel.

4.1.1 Consensus

U-kreditgivning har, inte bara i Sverige utan även i andra länder, utvecklats ur exportkreditgivning. Ett ofta tydligt uttalat syfte har varit att skapa ett konkurrensmedel. Det förefaller därför naturligt att inleda detta avsnitt med en redogörelse för de ansträngningar gjorts inom Consensus som att reglera u-kreditgivningen. Consensus-reglerna syftar till att stävja konkurrens med statsstödda exportkrediter och minska subventionsinnehâllet i sådana krediter. De gäller numera för alla varor och tjänster utom krigsmateriel och jordbruksprodukter och för alla krediter med kredittid på två år eller Regelvermer. ket tillkom år 1978 på basis av en tidigare överenskommelse mellan ett mindre antal länder. Vid den tidpunkten förekom betydande subventionering av statsstödda exportkrediter. Ansträngningarna inriktades därför huvudsakligen på att minska subventioneringen. Reglering skedde kre- 86 av

dittider, minsta kontantandel kontraktspriset och framför allt lägsta SOU 199174 av av tillåtna räntenivåer. Minimiräntorna har höjts successivt. De är numera knutna till statsobligationsräntor i de valutor som ingår i SDR dvs. amerikanska dollar, yen, pund, tyska mark och franska franc. Det betyder att minimiräntorna automatiskt justeras vid ändringar av statsobligationsräntorna vilket leder till att det inte kan bli fråga om några oavsiktliga ökningar av subventionsinnehållet. Syftet att driva ut subventioneringen ur exportkreditsystemen har i allt väsentligt nåtts. Det förefaller rimligt att anta att detta syfte knappast skulle ha gått att nå om statsstödda exportkrediter hade fortsatt att vara ett betydelsefullt konkurrensmedel på u-landsmarknaderna. Så har emellertid inte varit fallet. Den gradvis minskade subventioneringen har gjort krediterna mindre attraktiva. Vidare har efterfrågan på exportkrediter minskat många u-länders och östländers försämrade betalningsförmâga. på grund av Samtidigt har de väsentligt mer förmånliga u-krediterna tilltagit i betydelse konkurrensmedel på de kvarvarande kreditvärdiga marknaderna. De som betydande statsfinansiella kostnaderna subventioneringen gav upphov som till är faktor kan antas ha påverkat händelseutvecklingen. en annan som När det gäller reglering u-kreditgivning inom Consensus har filosofin av varit försöka göra klar åtskillnad mellan villkor för exportkrediter á att en och u-krediter å andra sidan. Medan exportkreditgivningen skulle röra ena sig i riktning mot minskad subventionering, skulle u-kreditgivningen kräallt större insats biståndsmedel. Detta i syfte att försäkra sig om att va av insatsen biståndsmedel skulle bli så hög att den inte skulle göras enbart av av konkurrensskäl. Överenskommelser har nåtts successiva höjningar av gåvoelementet, om sedermera förmånlighetsgraden, enligt följande

1978 oktober 1982 15% oktober 1982 april 1985 20% april 1985 -juni 1987 25% juli 1987 -juni 1988 30% juli 1988 35°050°/0 - År 1988 överenskoms också om att höja den lägst tillåtna förmånlighetsgraden för de fattigaste länderna enligt FNs definition till 50 °0. Consensus-reglerna har från början också inneburit krav på notifiering dvs. information till samtliga medlemmar i arrangemanget av de kreditvillkor har for avsikt att medge eller medger, sedermera man förhandsnotifering, u-krediter. Detta innebär att samtliga medlemmar av måste informeras i förväg medlems avsikt att bevilja u-kredit. Syftet om en är att på så sätt göra det möjligt för andra länder att matcha erbjudanförmånliga krediter. Notifieringsperioden har över tiden förlängts den om till 30 arbetsdagar för att förbättra matchningsmöjligheterna. Sådan defensiv matchning tillämpas enligt gällande riktlinjer inte i det

införde med u-krediter dock i sig

svenska systemet. Att Sverige ett system var

ett slags matchning, eftersom det gav svenska leverantörer likartade villkor SOU 199174 som deras konkurrenter på vissa u-landsmarknader. Diskussionen om konkurrens med u-krediter har under lång följd en av år varit en av de viktigaste punkterna på Consensus-gruppens dagordning. Det faktum att u-kreditgivningen inte minskat påtagligt med tiden har av krediternas kritiker tagits till intäkt för att de skärpningar av reglerna som hittills införts inte bidragit till att nå avsedd effekt. Andra har hävdat att det är naturligt att krediter med mjukare villkor ges för att bistå fattiga länder med nödvändiga investeringar, särskilt i tider då u-ländernas betalningsförmåga är svag. Det är inte ondo utan tvärtom godo eftersom av av det bidrar till att investeringar i infrastruktur inte helt avstannar. Den förra ståndpunkten hävdas främst länder tidigare förespråav som kat större höjningar av den lägst tillåtna förmånlighetsgraden och har som begränsade resurser att disponera för sin u-kreditgivning. Sverige har egen sällat sig till dem som ser u-kreditgivning som ett legitimt och naturligt redskap i sin biståndsgivning och som sökt regler bidrar till att elimisom nera de snedvridningar som sådan kreditgivning kan ge på såväl konkurrens som bistånd. I syfte att minska konkurrens med finansieringsvillkor har från svensk sida framförts förslag om att förmånligheten skulle begränsas till vissa intervall och att krav skulle finnas på att sätta line, dvs. en s. common överenskommelse mellan de länder som erbjuder finansiering att göra om detta på samma villkor. Vidare driver Sverige att bundna krediter skall lämnas bara efter internationell konkurrensupphandling. Det har under årens lopp gjorts många försök att komplettera de generelreglerna med regler som skulle begränsa eller förbjuda kreditgivningen inom vissa sektorer, till vissa länder m. m. I några av de särskilda sektorsöverenskommelser som finns inom Consensus, nämligen avseende kärnkraftverk och flygplan, är u-kreditgivning över huvud taget inte tillåten. När det gäller fartyg finns särskilda regler. Ytterligare sektorsbegränsningar har hittills inte att nå enighet Detta kan förklaras de i om. av huvudsak protektionistiska syften som synes ha legat bakom de förslag som framförts, exempelvis det som USA under tiddrivit på stålomsenare rådet. Enligt den amerikanska synen bör u-kreditgivning för uppbyggnad av stålverk inte tillåtas med hänsyn till rådande överkapacitet i befintliga stålverk. Försöken att minska eller avstyra u-kreditgivningen till rikare u-länder har inte heller varit framgångsrika. För närvarande pågår förhandlingar som kan leda till skärpningar av reglerna och långtgående effekter på den u-kreditgivning som bedrivs idag. Gruppens diskussioner är huvudsakligen inriktade på att begränsa u-kreditgivning till commercially viable s. projects i samtliga u-länder utom de minst utvecklade MUL och andra med svåra resursproblem. Denna regel gäller dock inte för krediter med en förmånlighetsgrad som överstiger 80 °0. Vidare föreslås inga u-krediter att skall ges till länder som inte kommer i åtnjutande lån på l7 eller 20 år av från Världsbanken, dvs. länder vars BNPcapita överstiger USD 2300. ca Förhandlingarna pågår parallellt i Consensus-gruppen och i DAC. Enligt

överenskommits vid OECDs ministerrådsmöte i juni 1991 skall SOU 199174 vad som överenskommelse skärpta regler nås senast vid årsskiftet 199192. om Sammanfattningsvis föreskrivs inom Consensus att u-krediter inte får med förmånlighetsgrad understigande 35%, med undantag för de ges fattigaste länderna där förmånlighetsgraden inte får understiga 50 °0. Alla medlemmar måste meddelas avsikten att lämna en sådan kredit senast om 30 dagar före beslut. Om förmånlighetsgraden överstiger 50% krävs dock inte förhandsnotiñering. Notifiering skall i sådana fall ske samtidigt som beslut om kredit fattas. Det bör noteras att inom Consensus regleras endast kreditvillkor. Frågarantivillkorens effekter på kreditkonkurrensen har uppmärkgan om sammats men hittills inte resulterat i någon form av reglering.

4.1.2 GATT Statsstöd regleras i GATT i subventionskoden. Huvudregeln är att exportsubventioner i princip är förbjudna. Regler om statsstödd exportkreditgivning återfinns i den s.k. illustrativa listan till subventionskoden. När det gäller räntesubventionering hänvisas till Consensus, dvs. för medlemmar i Consensus dess regler vara konsistenta med GATT-regelverket. För anses exportkreditgarantier föreskrivs att sådana inte får ges till premier som uppenbarligen är otillräckliga för att täcka systemens långfristiga kostnader och förluster. Formuleringen av denna punkt är föremål för översyn inom för pågående GATT-förhandlingen, den s. Uruguay-runramen dan. Skrivningen angående exportkreditgarantier, om än inte särskilt preciserad, kan begränsa handlingsutrymmet när det gäller premiesättning anses garantier för u-krediter, i varje fall i s.k. tvåkomponentsystem, dvs. i av sådana där u-krediten utgörs av dels en biståndskredit eller gåvobistånd, statsstödd exportkredit. dels en

4.1 .3 DAC I takt med att diskussionerna de konkurrenssnedvridande effekterna om av u-kreditgivning intensifierades inom Consensus-gruppen, skärptes uppmärksamheten inom DAC på behovet av regler som skulle kunna bidra till att minska kreditgivningens snedvridande effekter på biståndet. Inom en särskild arbetsgrupp, DAC WPFA DAC Working Party on Financial Aspects, utarbetades i början av 1980-talet riktlinjer för s.k. associated fmancing, dvs. kreditgivning med bistånd som en av komponenterna. Riktlinjer Guiding Principles for Associated Financing antogs år 1983. En revidering gjordes år 1987. Denna syftade främst till att nå bättre överenstämmelse med Consensus-reglerna beträffande de transaktioner som skall omfattas av riktlinjerna. Riktlinjerna kodifierar kriterier för prövning av projekt som kan bli föremål för u-kreditgivning med syfte att försäkra sig om att sådan finansiering bidrar till främjande prioriterade utvecklingsmål. Det påpekas att av de flesta principerna är generellt giltiga i biståndssammanhag men att de är 89

av särskild vikt att iaktta vid risk för snedvridning såväl handel SOU 199174 av som bistånd. En central del av riktlinjerna föreskriver att u-kreditgivning skall begränsas till priority projects and which carefully programmes are appraised against developmental standards. Härvid skall särskilt iakttas att projektprogram som övervägs är del investeringsplan ocheller plan - av för offentliga utgifter som redan godkänts av mottagarlandets centrala finansierings- ocheller planmyndigheter, projektetprogrammet - redan har granskats och godkänts i sådana arrangemang för biståndskoordinering kan finnas, som projektetprogrammet samfinansieras med internationella utvecklings- banker och motsvarande, och vidare skall särskild uppmärksamhet iakttas vid granskning projekt det före- - av om ligger bevis på att det redan har övervägts och förkastats av en internationell utvecklingsbank eller DAC medlem på grund låg annan av prioritet från utvecklingssynpunkt.

Kompletterande regler finns bl. a. i de riktlinjer fastställts inom DAC som för projektvärdering Project Appraisal och upphandling Good Procurement Practices. Vidare har på senare tid Aid Quality Checklist en s. sammanställts. Det kan här särskilt noteras att i projektvärderingsreglerna sägs att utlåning till direkt produktiva projekt, i synnerhet sådana som tillverkar produkter som avsätts på konkurrensutsatt marknad, bör en s. two-step lending tillämpas. Det betyder att förmånligheten i krediten skall tillfalla u-landet medan den slutliga låntagaren får låna på lokala marknadsmässiga villkor. En övervakning av u-kreditgivningen sker att alla transaktioner genom rapporteras separat till det s. Credit Reporting System dvs. del som av den biståndsstatistik DAC för. som På senare tid har diskussioner och granskning i DACs arbetsgrupp för finansiella frågor av individuella transaktioner intensiñerats. En viktigt aspekt är att sådan granskning av enskilda transaktioner bidrar till en större Förståelse och kunskap utformningen de olika DAC-medlemom av marnas system. Samtidigt utbildas någon form case-law. av Från svensk sida har Förslag om förbättrade regler utarbetats och förelagts även DAC om harmonisering av kreditvillkor och om förstärkta regler för internationell upphandling, med avsikt att skapa sätter ett system som utvecklingsmâlen i förgrunden och som neutraliserar konkurrens med kreditvillkor.

4.1.4 EG

De enskilda medlemsländernas biståndspolitik ligger idag utanför EGs jurisdiktion. Länderna har inte heller på initiativ harmoniserat sin eget biståndspolitik. Det uppges vara troligt att Rom-traktatet, vilket omförhandlas 1993, kommer att öppna möjligheten för utformandet av tvingande regelverk. Det går givetvis inte att redan nu förutse vad ett sådant skulle komma att innehålla. Emellertid förefaller det sannolikt att krav på bindning inte längre kommer att tillåtas förutsätta upphandling i givarlandet. 90

Liksom offentlig upphandling är det tänkbart att bindning kommer SOU 199174 annan att innebära krav på köp i vilket som helst av EGs medlemsländer. EG har i dag inga regler på handelssidan innebär begränsningar för som biståndets utformning.

4.2 Andra länders system

4.2.1 Framväxt av blandkreditsystem

Det är knappast någon överdrift att säga att blandkreditfenomenet växt fram strävan från givarländernas sida att utnyttja biståndsmedel i ur en exportfrämjande syfte. Kombinationer biståndsmedel i olika former av och exportkrediter har till början huvudsakligen tillkommit ad hoc. en Frankrike det första land började göra dylika kombinationer av var som bistånd och exportkrediter. Många länder kände sig ur konkurrenssynpunkt tvingade att följa efter. Så även Sverige. Med tiden har så gott som samtliga OECD-länder infört olika typer av blandkreditsystem. Vissa länder har utnyttjat detta instrument i stor omfattning. Det gäller bl.a. Frankrike, Storbritannien och Italien. För andra länder har instrumentet spelat undanskymd roll. Vid en internatioen mer nell jämförelse kanaliseras relativt stor andel av det svenska biståndet en genom u-krediter. Som framgått föregående avsnitt har med tiden allt strängare regler av uppställts för u-kreditgivning, med det dubbla syftet att undanröja snedvridningen konkurrensen och försäkra sig om ett effektivt utnyttjande av biståndsmedlen. Ursprunget till blandkreditgivningen, dvs. exportav främjandesyftet, är dock fortfarande aktuellt, även om biståndsinriktningblivit allt tydligare, och alltjämt präglar formerna för kreditgivningen. en De flesta länder har valt att inte inrätta särskilda u-kreditordningar utan kombinerar i stället existerande instrument för att åstadkomma en mjuk kredit. I sådana tvåkomponentmodeller utgörs biståndsdelen antingen s. gåva eller biståndskredit medan exportkreditdelen vanligen utav en en görs statsstödd exportkredit, dvs. en kredit med en statlig exportkreav en ditgaranti, vanligen också på s. Consensus-villkor. I tvåkomponentmodellen sluts separata avtal om biståndsdel respektive exportkreditdel. l sådana system tillämpas för exportkreditdelen gängse exportkreditvillkor. Såvitt kan förstås sker detta nästan helt utan undan-

tag. Om biståndsdelen utgörs en kredit, handlar det vanligen om en statav till-statkredit som är ogaranterad. Den svenska förblandade modellen var på sin tid en innovation. Som framgått tidigare avsnitt huvudskälet till förblandningen att förenkav var kreditgivningen i jämförelse med tvåkomponentmodellen. Enkomponentmodellen har införts i Frankrike och Storbritannien som komsenare plement till deras tvåkomponentmodeller. Finland och Norge har också infört system liknande det svenska. Norge har dock, som enda land, infört särskild garantiordning med särvillkor för u-krediter. l denna tillämpas en enhetspremier. Det norska exportkreditgarantiinstitutet GIEK administinfört möjligheten 91 rerar biståndsgarantiordningen. Nederländerna har att

låta biståndet betala garantipremien om denna uppfattas som för hög vid SOU 199174 lämnande av u-krediter. Exportkreditgarantiinstitutet tar dock fortfarande risken. Det svenska u-kreditsystemet är det enda i vilket biståndet tar hela risken med undantag för Norge, där detta kan ske under vissa omständigheter. Enhetspremier är mycket ovanliga i exportkreditgarantisystem. Alla OECD-länder utom Tyskland differentierar sina exportkreditgarantipremier med hänsyn tagen till bl.a. risken på mottagarlandetköparen och kredittidens längd. Utvecklingen har under senare år gått mot ökad en differentiering av premiesättningen. Vid internationell jämförelse en brukar premierna i det svenska systemet anses ligga högt.

4.2.2 Kreditgivning I flertalet länder vars kreditsystem överskådligt granskats, kommer initiativet till u-kreditgivning från mottagarsidan. Önskemål sådan kreditom givning framkommer vanligen vid överläggningar på regeringsnivå mellan mottagare och givare. Några länder, ex. Frankrike, Italien och Schweiz, överenskommer med mottagaren om ramar för den kreditgivning som kan bli aktuell under en viss period. För mottagaren kan det vara en fördel att på ett tidigt stadium få kännedom om vilka finansieringsmöjligheter som står till buds. För exportörer kan sådana arrangemang också vara en fördel. Flertalet länder tillämpar dock mer flexibla modeller. Oavsett vem som är initiativtagare till kreditgivning synes alla givare försäkra sig om att det projekt som man överväger att finansiera ligger i linje med mottagarens utvecklingssträvanden, dvs. vid granskning och utvärdering av projekt följs i stort sett de inom DAC överenskomna riktlinjerna. Som framgått av föregående avsnitt krävs enligt Consensus att avsikt att medge förmånlig finansiering meddelas övriga medlemmar i överenskommelsen i förväg, s.k. förhandsnotifiering. Kravet finns för att ge andra finansiärer möjlighet att backa upp sina exportörer med lika förmånliga finansieringsvillkor som den som notifierat medger. I några länder finns särskilda matchningsfaciliteter, ex. i Canada. USA har inte något annat system än ett matchningssystem. Flertalet länders system används dock inte för matchning. Ett skäl är att någon biståndsprövning knappast hinns med under den korta notifieringstiden. Det är också föga sannolikt att ett företag som tidigare inte varit med i konkurrensen om en affär, kan bli det genom ett matchningsbud. Tvärtom är det nog så att flertalet projekt som kan bli aktuella för u-kreditgivning är av en sådan karaktär att de kräver lång förberedelsetid såväl på köparsidan som på säljarsidan. U-krediter används huvudsakligen för finansiering av kapitalvaror och projekt. Huvuddelen utnyttjas för utbyggnad infrastruktur. Smärre av skillnader, som dock i enskilda fall kan vara av stor betydelse, finns dock i olika nationella regler om vad som får finansieras. Samtliga givarländer har som huvudprincip att upphandling skall ske i internationell konkurrens. Det finns dock starka indikationer på att denna 92 princip inte alltid tillämpas fullt ut i praktiken.

SOU 1991 74

Å t F F Å F Å Å Å Å

F F F Å F Å Å Å Å m

L F

Å Å I I Å Å Å Å Å

F F Å Å Å Å Å Å Å v

F F F F F Å Å n Å Å Å

F F F Å Å Å l Å Å Å Å Å

m Å t F F Å Å F I Å Å Å F F

F F F F Å Å Å I Å Å Å Å

F F F F Å Å Å I Å Å Å

8 F F F F

Å Å Å Å Å Å Å N

F F F F F Å a.. Å Å Å I Å ...

F F F F F

I Å Å I Å I I

F F F F I Å Am Å Å Å

Å t F F Å Å F l F Å I Å

o F n. F F Å Å F I Å Å F

E F å F F F F Å Å Å I Å Å Å

+ a

C Am Av Am G C. S 93 N m v m

I flertalet system är man beredd att acceptera finansiering av en liten del SOU 199174 lokala kostnader och tredjelandsleveranser. l allmänhet verkar man följa gängse exportkreditregler i detta avseende. Däremot tillämpas sällan regler om kontantandel vilket kan förklaras av att denna finansieras av biståndsdelen i tvåkomponentsystem. En översiktlig sammanfattning av centrala aspekter av olika länders system görs i tabell 4.1. Tabellen skall ses som indikativ och osäker. Det har varit svårt att erhålla klara uppgifter på många punkter. Utan att göra anspråk på att vara korrekt i alla enskildheter kan tabellen dock vara till hjälp För att påvisa mönster i andra länders hantering av bundna blandade krediter.

SOU 1991174

5 Överväganden och förslag till systemförändringar

Syftet med detta kapitel är att, baserat på vad som hittills har framkommit, presentera bedömningar och överväganden rörande centrala aspekter av det svenska kreditbiståndet. Avsnitt 5.1 redovisar argument för att utöka länderinriktningen inom u-kreditsystemet till vissa länder som i dag i stort sett inte kan komma i fråga. I avsnitt 5.2 görs överväganden som berör projekthanteringen projektval, utvärderingar, och bindningsfrågan. Avsnitt 5.3 analyserar ansvarsfördelningen mellan de inom u-kreditsystemet medverkande organisationerna. I avsnitt 5.4 redovisas ett förslag för en modifierad princip för riskhantering i u-kreditsystemet. Övervägandet om modellval görs i avsnitt 5.5. Där diskuteras två slags enkomponentsystem; dels ett där BITS liksom i dag utfärdar garantier, dels ett där BITS själv lämnar u-krediter direkt. Dessutom diskuteras konsekvenserna av att övergå till ett tvåkomponentsystem. I avsnitt 5.6 och 5.7 diskuteras ukrediter som kräver särskild hantering först samñnansieringar med andra biståndsorgan, därefter u-krediter till utvecklingsbanker. Avsnitt 5.8 behandlar möjligheten att använda u-kreditsystemet för att förmedla stöd till länderna i Östeuropa.

5.1 U-krediter till mer riskfyllda länder

Enligt direktiven för denna utredning skall möjligheterna att i större utsträckning än i dag ge krediter till fattigare länder utredas. Detta kan medföra att fler krediter kommer att lämnas till länder där osäkerheten är framtida förmåga till återbetalningar. I enlighet med större om landets diskussionen i kapitel 2 är detta något som manar till särskild försiktighet från långivarens sida. Följande avsnitt föreslår systemmodiñeringar som skulle medge ökad inriktning mot fattigare länder, samtidigt som risken en för ökade skuldproblem beaktas.

5.1 Kriterier för länderval U-krediter har fram till utgången av år 1990 lämnats till sammanlagt 29 utvecklingsländer. Av dessa är ll programländer med vilka föreligger

fleråriga Samarbetsprogram på gåvobiståndsbasisi. 18 stycken är alltså län-

der med vilka Sverige inlett ett ekonomisktkommersiellt utvecklingssamarbete utan att några långsiktiga åtaganden om kontinuerliga insatser gons Som tidigare har nämnts anger u-kreditförordningen tre kategorier av 95

mottagare av u-krediter programländer för svenskt bistånd, u-länder med SOU 199174 vilka Sverige bedriver tekniskt-ekonomiskt samarbete BITS, och genom andra länder vars utvecklingspolitik ligger i linje med de svenska biståndsmålen. Tolkningen av kriterierna förefaller att ha varit vid. Endast länder som med svenska värderingar bedrivit en oacceptabel politik på något område, ex. vad avser mänskliga rättigheter, har uteslutits. Däremot har länder som övergått från en mer eller mindre brutal militärdiktatur till en demokratisk samhällsordning ganska omgående blivit föremål för överväganden om u-krediter. Några latinamerikanska länder kan här tjäna som exempel. Valet av programländer är en riksdagsfråga. Men när landet väl är inrymt i kretsen programländer Föreligger inga hinder att lämna u-krediter. Detsamma gäller i huvudsak för länder med vilka BITS bedriver tekniskt samarbete. Länder vars utvecklingspolitik ligger i linje med målen för det svenska utvecklingsbiståndet som alltså måste antas gälla även för programländer och länder med vilka BITS bedriver samarbete är svårt att tillämpa som positivt kriterium, i betydelsen att endast länder vars politik verkligen ligger i linje med de svenska biståndsmålen skulle kunna komma ifråga. U-länders utvecklingspolitik förändras efter hand, ibland med snabbverkan i samband med regimskiften. Samtidigt har också målen för den svenska biståndspolitiken undergått Förändringar, främst genom en komplettering av antalet mål och en förskjutning i tyngden emellan dem. Man kan också f råga sig hur många av dagens mottagarländer av svenskt bistånd, vare sig de är programländer, länder med tekniskt samarbete eller andra, som skulle klara en kritisk och saklig granskning mot de biståndspolitiska målen. Till sist synes det ändå bli fråga om en politisk vilja att etablera någon form av samarbete med ett visst u-land. Det kan mot den bakgrunden ifrågasättas om det tredje hittills använda kriteriet är relevant och adekvat uttryckt. Därför rekommenderas att formuleringen av det tredje av urvalskriterierna ändras till att lyda andra länder med vilka Sverige önskar inleda eller fördjupa ett ekonomisktkommersiellt utvecklingssamarbete, vilket bättre motsvarar den verklighet som redan i dag råder. I de överväganden som då görs vad avser inledande av u-kreditdiskussioner ligger naturligen också en avstämning av landets utvecklingspolitiska strävanden. Formuleringen avses dock även fortsättningsvis förutsätta att inledandet av en fortgående u-kreditverksamhet i ett land, som inte redan är ett programland eller land med med vilket BITS redan bedriver tekniskt samarbete som godkänts av regeringen, blir föremål för regeringsbeslut. Genom den föreslagna ändringen av formuleringen ges, vid inledningen av kreditsamarbete med ett visst land, inte nödvändigtvis uttryck för att man anser att landets utvecklingspolitik till alla delar ligger i linje med målen för den svenska biståndspolitiken. Däremot skall godkännande av ett land mottagare u-krediter tolkas så att dess politik bedömts inte som av på avgörande punkter strida mot de biståndspolitiska målen. Någon betydande förändring i form av ett stort antal nya länder väntas inte ske till följd av ändringen i kriterieformuleringen. Den stora återhållande faktorn för en breddning av gruppen länder som kvalificerar för u-krediter är fortfarande

bedömningen av mottagarnas förmåga att generera resurser for skuldbetal- SOU 199174 ningar.

5.1 .2 Mer riskfyllda länder I tillägg till de biståndspolitiska kriterierna för länderval finns det i ukreditförordningen också ett par ekonomiskt betingade kriterier, nämligen att landet skall bedömas vara kreditvärdigt eller på sikt bedömas uppnå en godtagbar kreditvärdighet. Därtill följs principen att landet inte får ha en per capita-inkomst som överstiger ca USD 2 000 per år. Dessa kriterier har haft en mer begränsande inverkan på möjligheten att sprida u-krediterna över en större grupp länder. I utredningens uppdrag ligger att överväga möjligheterna att i större utsträckning än dag i ge krediter till fattiga länder samtidigt som ländernas skuldproblem inte får förvärras. Kreditbiståndet har en mindre uttalad låginkomstprofil än gåvobiståndet, vilket var en från början uttalad avsikt med u-krediterna. Dock är fattigdom i sig inget hinder för ett land att erhålla u-krediter. Bland de länder som mottagit u-krediter återfinns ex. Etiopien 5 krediter, Indien 7 och Kina 50, vilka med en per capita-inkomst understigande 500 dollar år 1988 alla hör till gruppen låginkomstländer. Fattigdom i kombination med bristande kreditvärdighet är emellertid ett hinder i nuvarande system. Den fråga som då uppstår är i vilken utsträckning en högre risknivå kan tolereras i verksamheten. Enligt nuvarande riktlinjer for ländervalet kan också länder som på viss sikt bedöms få tillfredsställande betalningsförmåga erhålla u-krediter, vilket ger en öppning for länder som vid beslutstillfállet inte har godtagbar kreditvärdighet, men som bedöms återfå den på sikt. Det senare kriteriet synes emellertid inte ha tillämpats i någon större utsträckning, eftersom endast länder som vid beslutstillfället bedömts vara kreditvärdiga kommit i fråga. En under våren 1991 beviljad kredit till Uganda är ett av undantagen. Med begreppet kreditvärdighet i samband med landriskvärderingar förstås vanligen att landet har tillgång till internationella kapitalmarknader ocheller är acceptabelt för exportörländers garantiinstitut. Kreditvärdigheten är dock inget objektivt begrepp utan baserar sig till en del på subjektiva uppfattningar och bedömningar gjorda av enskilda individer som väntas vara välinsatta i det aktuella landets ekonomiskpolitiska situation. Kreditvärdigheten är inte heller något absolut begrepp, utan graderas utifrån den bedömda risken att ett land ställer in sina betalningar. Sedan är det upp till den enskilda kredit- eller garantigivande organisationen att besluta om den bedömda risken ur dess eget perspektiv gör mottagaren acceptabel för en viss kredit eller inte. Denna bedömning kan vara beroende av vad som är specifika omständigheter för olika kredit- och garantigivande organisationer såsom ex. redan ingångna åtaganden, dåliga erfarenheter, osv. Den grundläggande definitionen av bristande kreditvärdighet är dock att risken för att landet inte skall kunna eller vilja klara ingångna åtaganden är för stor för att kredit- eller garantigivaren skall anse 97

4 11-0837

den vara acceptabel. Vad innebär det då att ett land är mindre kreditvär- SOU 199174 digt Detta är beroende av det perspektiv man anlägger på frågan. Kreditvärdigheten är avhängig av om risken för betalningsförfall är acceptabel. Detta har i viss mån skilda innebörder för kredit- och för garantigivaren. För garantigivaren handlar det om att bedöma hur stor premie som måste tas ut för att acceptera att Försäkra lånet. Oacceptabla är de risker som bedöms vara så stora att ingen premie är tillräcklig. För kreditgivaren omvandlas risken därmed till ett pris. En Oacceptabel risk är en risk där Försäkringspremien är för dyr, sett ur långivarens synvinkel. Således kan en risk som är acceptabel för garantigivaren till följd av sitt höga pris bli oacceptabel för kreditgivaren. De tidshorisonter som vanligen är aktuella vid bedömningar av kreditvärdighet vid utfárdande av normala exportkreditgarantier är relativt korta sedda i perspektivet utvecklingsñnansiering. Den totala löptiden överstiger sällan tio år. Vanligen är den kortare. Räntebetalningar, ofta betydande, inleds omgående och återbetalningar på krediten skall börja ofta redan inom något år. Med dessa villkorsprofiler, och med dessa utgångspunkter från kreditgarantigivarens sida, är det relevant att använda begreppet kreditvärdighef på det sätt som traditionellt görs. Med ett kvarhållande av kravet på kreditvärdighet hos mottagarlandet enligt denna princip tenderar dock u-krediterna att alltmer riktas mot mindre fattiga länder. Av de tre inledningsvis nämnda fattiga länderna som mottagit u-krediter har Etiopien definitivt fallit bort. Indiens kreditvärdighet har försvagats markant på senare tid med påföljd att marknaden i dagsläget är tveksam till de långa kredittider gäller. Återstår så som Kina med vilket land tveksamheter av annat slag föreligger. För att bibehålla kreditvolymerna på en nivå som motsvarar nuvarande anslagsvolymer skulle kreditgivningen behöva öka till andra kreditvärdiga länder. Därvid ökar sannolikheten att en allt större andel av kreditvolymen skulle riktas mot de rikare och mer kreditvärdiga länderna, om inte kreditvärdighetsbegreppet ges en något förändrad innebörd. Den verksamhet som bedrivs genom u-krediterna innehåller ett antal komponenter och har tidsdimensioner som ger förutsättningar för att motivera delvis andra grunder för bedömningen om en mottagare är acceptabel för kreditbistånd eller U-krediten är avsedd att finansiera utveckling, vilket i allmänhet är svårare, mer riskfyllt och framförallt mer långsiktigt än vad tidigare relaterad finansiering är. I praktiken omsätts detta till att betyda krediter till väl förberedda och av kreditgivaren utvärderade projekt i en svårbemästrad omgivning med stora risker för negativ extern påverkan. De finansierade projekten har sammantagna en lång mognadstid tills de ger företags- och samhällsekonomisk avkastning och landet en intjäningsförmåga som skapar resurser för återbetalning av de tagna krediterna. Utvecklingsñnansiering innebär därför ofta krediter med längre löptider och längre återbetalningsfria perioder samt med krav på en högre riskbenägenhet från kreditgivarens sida. För att sänka nivån på resulterande skuldtjänst på krediten, och därigenom också sänka risken för skadefall, kan också ges ett bidrag till räntebetalningarna. l detta perspektiv blir det traditionella begreppet kreditvärdighet inte 98

lika relevant och användbart. Man kan vara överens om att landrisken är SOU 199174 för hög i den inledningsvis beskrivna situationen, men att landet har goda utsikter att på sikt återvinna sin betalningsförmåga. Som komplement till kreditvärdighetsbegreppet skulle därför behöva införas ett trovärdighetsbegrepp. Länder vars ekonomiska politik bedöms vara trovärdig skulle då vara sådana utvecklingsländer som bedöms som riskfyllda vid utfärdandet av normala exportkreditgarantier, men som gör ansträngningar för att åstadkomma en hållbar ekonomisk utveckling mot tillväxt och förbättrade Förhållanden för befolkningen och ett återerövrande av sin internationella status och kreditvärdighet. Länder som skulle kunna falla inom denna kategori är ex. sådana som beslutat gå över från ett monolitiskt samhällsystem, både inom politik och ekonomi, till ett pluralistiskt, omfattande också privatiseringar av verksamheter som bättre och effektivare kan utföras av andra än staten. I samband med sådana omstruktureringar av samhället antas också vanligtvis kostsamma program för rehabilitering av industri och infrastruktur, vilka är högt prioriterade av landet och av biståndskretsen bedöms vara väsentliga för en framgångsrik återuppbyggnad av landets ekonomi. Mer eller mindre långtgående strukturprogram har i dag antagits av flera uländer, bland vilka några också är programländer för svenskt biståndssamarbete. Från svensk sida kan föreligga ett särskilt intresse att uppmuntra och stödja länder i denna situation samtidigt som svenskt näringsliv generellt har hög och internationellt konkurrenskraftig kompetens inom flera av de sektorer som kan bli aktuella. Sådana länder återfinns såväl i gruppen fattiga som lägre medelinkomstländer, men gemensamt är att de kan uppfattas ha bristande kreditvärdighet enligt gängse definitioner. Med dagens utformning av u-kreditsystemet är det svårt att stödja projekt i sådana länder, även om de ingår i programlandkretsen, eftersom den låga kreditvärdighetsbedömningen antingen gör u-kreditgivning helt omöjlig eller medför premier som kan uppfattas som orimliga. De projekt som blir aktuella är vanligen av en storleksordning som gör att de svårligen kan inpassas i gåvobiståndsprogrammet utan vittgående konsekvenser för övriga delar av programmet. Merparten av biståndet via SIDA programmeras på flerårsbasis vid återkommande s.k. programsamtal med mottagarländerna. Vid dessa programsamtal kommer man överens om vilken inriktning på sektorer och projekt som samarbetet skall ha för kommande tvåårsperiod med en relativt detaljerad fördelning för det närmast kommande året. Syftet med landprogrammeringen är att skapa långsiktighet och planeringsmöjligheter. Emellertid har biståndsramarna en begränsande effekt genom att introduktionen av nya större projekt, vilka kan kräva avsevärda utbetalningar under ett eller ett par år, kan komma i konflikt med de fortlöpande kostnaderna för insatser som löper under längre tid. Biståndet som förmedlas av BITS i form av u-krediter är inte programlagt på samma sätt vare sig till länder eller projekt. Där bedöms varje inkommet projektförslag individuellt. Den första bedömning som därvid görs gäller mottagarlandets kreditvärdighet, varefter projektet granskas ur 99

utvecklingssynpunkt och genomförbarhet. Utfaller granskningen positivt, SOU 199174 och utrymme finns inom anslaget, beviljar BITS en räntesubvention med åtföljande kreditgaranti. Biståndet via SIDA ges uteslutande på gåvobasis till landet. För projekt avseende ekonomiska sektorer förekommer ofta att de svenska gåvomedlen vidareutlånas till det företag eller den myndighet som svarar för projektet. Enligt u-kreditförordningen skall u-krediterna via BITS ges med en förmånlighetsgrad på antingen 35% eller 50% beroende på mottagarlandets inkomstnivå, vilket motsvarar den i dag gällande internationella överenskommelsen om minsta tillåtna förmånlighetsgrad för u-krediter. En önskvärd följd av en ökad inriktning i u-kreditsystemet mot fattigare och mer betalningssvaga länder är att u-krediterna vid behov kan komplettera det landprogrammerade biståndet genom SIDA. Högre förmånlighetsgrader kan bli aktuella. Detta kan underlätta finansieringen av enskilda större produktiva projekt så att dessa behöver hamna i konflikt med övrigt bistånd till ett programland. En modifiering av det existerande systemet för u-krediter bör i konsekvens med detta resonemang övervägas. Huvudsyftet med denna modifiering bör vara att göra det möjligt för u-kreditgivaren att på ett ansvarigt sätt ta högre risker. Den högre risktagningen bör i minsta möjliga mån äventyra biståndsanslaget. Inte heller bör den öka risken för skuldproblem hos mottagarna.

5.1.3 Systemmodilieringar I kapitel 2 fördes en diskussion med innebörden att krediter kan vara att föredra framför gåvobistånd givet att vissa förutsättningar är uppfyllda. Ett grundläggande och oeftergivligt krav är att landets nettoavkastning från det finansierade projektet är positiv efter det att skuldtjänsten på krediten klarats. Landets ekonomiska politik skall vidare vara trovärdig. Det skall vara rimligt att vänta sig att landet på sikt kommer att ha en tillfredsställande betalningsförmåga. Vilka mål bör finnas för ett system för kreditbistånd som på ett ansvarsfullt sätt kan lämna en större andel krediter än vad som i dag är fallet till länder som innebär högre risker För det första bör kreditvillkoren kunna anpassas till det enskilda landets behov. För det andra måste kreditbiståndslämnaren bestämma sig för hur risken i systemet skall hanteras. För det tredje behöver kreditbiståndslämnaren ställa sig frågan om kreditbiståndsmottagare av biståndspolitiska skäl bör behandlas annorlunda än andra låntagare vid skadefall. Dessa tre mål preciseras något i det följande.

Kreditvillkor Kreditgivningen till fattiga och betalningssvaga länder förutsätter generellt att krediten har en hög förmånlighetsgrad, vilket kan åstadkommas med långa löptider i kombination med en några år lång helt amorteringsfri period. Som redovisats i avsnitt 3.3.l0 avviker detta från vad som normalt 100

förutsätts i systemet för exportkreditgarantier. En modifiering av systemet SOU 199174 för kreditbistånd för att i större utsträckning innehålla krediter till fattiga och betalningssvaga länder kan kräva en ordning som medger attkreditvillkor sätts utifrån biståndspolitiska utgångspunkter.

Riskhantering l dagens u-kreditsystem belastas högre risker med högre garantipremier. Detta gör det särskilt dyrt att lämna u-krediter till mer riskfyllda mottagare. De högre garantipremierna avspeglar sig antingen i en högre kostnad för biståndsmottagaren eller, om biståndet ersätter en del av premien, en högre biståndskostnad. Av biståndsskäl är det olyckligt att den mindre kreditvärdiga mottagaren drabbas av en högre kostnad för en i övrigt likvärdig resursöverföring. En målsättning för utformningen av ett biståndsanpassat modifierat system är att mindre kreditvärdiga mottagare inte belastas med en högre kostnad än mer kreditvärdiga för att erhålla en resurs som i övrigt är likvärdig. En ytterligare målsättning är att en förändrad princip för hanteringen av risken inte försämrar möjligheten att förutse den belastning på biståndsanslaget som följer av en viss kreditbiståndsvolym.

Skadefallshantering Det är en svår uppgift att kombinera en utökad inriktning på mer riskfyllda länder med en strävan efter att undvika att kreditbiståndet bidrar till ökade skuldproblem. Det krävs att bedömningar av det slag som diskuterades i kapitel 2 görs innan en kredit lämnas. Men oavsett hur noggrant dessa bedömningar än utförs kommer det att hända att enskilda låntagare hamnar i betalningssvârigheter. En generös behandling av u-krediterna vid skuldomförhandlingar skulle minska de kostnader för gäldenären är som förknippade med att gå igenom svåra betalningsbalansproblem.

5.1.4 Biståndskrediter jämfört med u-krediter En fråga av intresse i detta sammanhang är om ett nytt kreditinstrument behövs i biståndet. I dag lämnas enbart u-krediter. Skulle det vara motiverat att införa ett system med biståndskrediter för att på ett bättre sätt kunna lämna kreditbistånd till mer riskfyllda länder Ett system med bistândskrediter skulle mer eller mindre automatiskt kunna uppfylla alla de mål som skildrades i föregående avsnitt. Som framhölls i kapitel 3 är biståndskrediter sådant kreditbistând som i sin helhet är anslagsfinansierat. Hela kreditbeloppet belastar biståndsanslaget i samma stund som krediten betalas ut. Den stora fördelen med ett helt anslagsfmansierat system är att det går att bortse från många av de regler som måste tillämpas på ett system som använder marknadsmedel. I ett biståndskreditsystem kan kreditvillkoren utformas så mjukt eller hårt som önskas utan att man behöver ta hänsyn till de regler som gäller i exportkreditgarantiordningen. Det faktum att biståndsanslaget belastas lOl

med hela krediten innebär vidare att man inte behöver ta ut några garan- SOU 199174 tipremier eller göra avsättningar till reserver för kreditförluster. Krediten är riskfri i betydelsen att biståndsanslaget inte kommer att behöva belastas ytterligare ens om mottagaren ställer in sina betalningar fullständigt. Av samma skäl är det okomplicerat att avskriva fordringar för länder med skuldproblem. Eftersom biståndsanslaget redan är belastat behöver inga extra avsättningar göras för detta. Nackdelen med ett anslagsfinansierat kreditbistånd utgörs emellertid av samma aspekt som skapar dess Fördelar att hela kreditvolymen med omedelbar verkan måste intecknas i biståndsanslaget. Detta är en överdrivet försiktig princip för drivande av låneverksamhet. Den bygger på antagandet att det är nödvändigt att vänta sig det värsta vid varje lämnad kredit. En affärsbank som drevs enligt denna princip skulle behöva ett eget kapital som motsvarade hela den utestående lånestocken. Detta skulle kraftigt minska den tillgängliga mängden lånemedel. I själva verket kan banker, under antagandet att det är möjligt att ha en god förhandsuppfattning om storleken på den del av fordringarna som blir omöjliga att driva in, nöja sig med ett eget kapital som motsvarar en mindre andel av de utestående fordringarna, utan att det egna kapitalet därmed äventyras. Analogt skulle, med ett givet anslag från biståndsbudgeten, ett system med biståndskrediter ge upphov till en avsevärt mindre kreditvolym än ett system med u-krediter. Under antagandet att de krediter som har en förmånlighetsgrad om 50 procent framgent lämnas som biståndskrediter, skulle volymen sådana krediter endast bli hälften av vad som vore möjligt i ett u-kreditsystem. En biståndskredit belastar anslaget till hela sitt belopp, oavsett förmånlighetsgraden i krediten. I ett u-kreditsystem räcker det med att belasta biståndsanslaget med gåvodelen. Utöver denna behöver reserver avsättas så att den Förväntade kostnaden för betalningsinställelser inte äventyrar framtida biståndsanslag. Ur den senare synvinkeln liknar ukreditsystemet en banks verksamhet. En olämplig effekt av ett biståndskreditsystem är vidare att belastningen på biståndsanslaget blir större än värdet för mottagaren av resursöverföringen. Följaktligen registreras återbetalningar under bistândskrediter som negativt bistånd. Detta problem undviks i u-kreditsystemet. Man kan sammanfattningsvis säga att de anslagsñnansierade biståndskrediterna grundar sig på förutsättningen att låntagaren troligen inte kommer att uppfylla sina åtaganden. Detta ger felaktiga signaler till såväl låntagare som långivare. Ett bättre alternativ än att försäkra sig så fullständigt mot risken för betalningsförfall att man genast belastar biståndsanslaget med hela kostnaden för krediten är att utnyttja den metod som ukreditsystemet bygger på redan i dag. Denna innebär att man strävar efter att göra adekvata dvs. varken överdrivet optimistiska eller överdrivet pessimistiska riskbedömningar. Jag förordar att vissa systemmodifieringar görs för att de målsättningar som diskuteras i avsnitt 5.1.3 skall kunna uppfyllas i ett u-kreditsystem med ökad inriktning på mer riskfyllda länder. Den viktigaste av dessa förändringar är att risken poolas i u-kreditportföljen. Detta innebär att 102

BITS fattar ett beslut om den önskade genomsnittliga risknivån i port- SOU 199174 följen, och tillämpar en mekanism för avsättningar för att skydda sig mot risken för oplanerade belastningar på biståndsanslaget. Detta beskrivs närmare i avsnitt 5.4. För att principerna för riskhantering skall kunna förändras i denna riktning krävs dock så kraftiga avsteg från dagens exportkreditgarantiordning att det blir nödvändigt att frikoppla u-krediterna från EKN-systemet. Orsakerna till detta, och förslag till åtgärder, diskuteras utförligt i avsnitt 5.3. En annan rekommenderad systemmodifiering som skulle bidra till att göra u-krediterna bättre anpassade till en ökad inriktning mot betalningssvaga mottagare är att u-krediterna omförhandlas till sina ursprungliga villkor. Detta diskuteras i avsnitt 5.4.

5.1.5 Avslutande kommentarer Kravet på kreditvärdighet hos u-kreditmottagarna medför en låg riskbenägenhet i u-kreditsystemet. Det finns anledning att förorda en större beredvillighet till risktagande, särskilt mot bakgrund av att många länder genomför ambitiösa reformprogram. Att återinföra biståndskrediter för de krediter som innebär högre risker är inte lämpligt. Biståndskrediterna bygger på ett alltför pessimistiskt antagande om mottagarnas förmåga att uppfylla sina åtaganden. Ett annat skäl mot att införa ett nytt biståndsinstrument av detta slag är att det skulle kräva nya administrativa rutiner för en ordning, vars framtida volym är oviss. Därför föreslår jag att u-kreditsystemet modifieras så att det på ett ansvarigt sätt kan ta större risker, i stället för att ett nytt instrument införs med samma syfte. l det sammanhanget är det särskilt viktigt i enlighet med resonemanget under avsnitt 5.1.3 att BITS förmåga att ge andra villkorsuppsättningar förbättras för att underlätta lämnandet av u-krediter med högre förmånlighetsgrad, att modifieringar av tekniken för riskhantering görs, och att skadefallshanteringen blir generösare. En delavsikt med de förslag som presenteras i resten av betänkandet är att uppfylla dessa målsättningar.

5.2 Projekthantering

Denna utredning ägnar mycket uppmärksamhet åt att identifiera de förutsättningar som bör vara uppfyllda för ett väl fungerande kreditbistånd, och att ange hur villkoren för systemet samt ansvarsfördelningen mellan de parter som är inblandade bör se ut för att de svenska u-krediterna skall närma sig ett sådant ideal. Det kan måhända tyckas att de finansierade projekten kommer i skymundan vid dessa resonemang. Hur kan det vara möjligt att säga något meningsfullt om en viss biståndsform utan att noga granska alla de projekt som biståndet har medverkat till Svaret på denna fråga har att göra med BITS arbetssätt. Två aspekter som minskar projektets betydelse som fokus för analysen är att u-kreditsystemet innebär 103

kontraktsfinansiering BITS är och skall inte vara ansvarigt för SOU 199174 - projektplanering och genomförande, utan finansierar färdiga kontrakt. liten additionalitet i verksamheten i princip skall projekt finansieras - -

som ändå kan få finansiering annars vore det inte meningsfullt att tala

om konkurrensupphandling. Sammantaget ger detta BITS en mycket begränsad roll vad gäller detaljutformningen av projekten. Rollen inskränker sig i princip till att finansiera eller inte finansiera. Detta skiljer sig avsevärt från traditionella, interventionistiska biståndsorganisationer, som är aktiva på många steg inom projektcykeln. Detta innebär inte att analyser av de finansierade projekten skulle vara meningslösa, eftersom sådana granskningar kan bidra till en ytterligare förstärkt förmåga att bedöma om det är befogat att finansiera ett projekt eller Däremot innebär det att den uppsättning frågor som är meningsfulla skiljer sig från de som skulle vara aktuella ex. vid en granskning av det slags bistånd som SIDA förmedlar. Denna utredning arbetar utifrån förutsättningen att BITS även i fortsättningen skall vara ett finansieringsinstitut, och inte en organisation som aktivt deltar i projektens utformning. Detta har konsekvenser för principerna för proj ektval. Den samhällsekonomiskt tvivelaktiga restriktionen att u-krediterna skall vara bundna har också viktiga konsekvenser för projekthanteringen, eftersom målsättningen eftersträvas att minimera de negativa effekterna av bindningen.

5.2.1 Projektvalskriterier Det framhölls i avsnitt 3.3.7 att u-kreditförordningens kriterier för projektval är formulerade så att en obetänksam tillämpning av dem skulle kunna leda till att direkt olämpliga projekt finansieras. Som alternativ föreslås kriterier med ungefär följande lydelse Projekten skall vara samhällsekonomiskt lönsamma. Projekten bör kunna bära sina egna investerings- och driftskostnader. Det första av dessa kriterier gäller för all biståndsverksamhet. Det andra kriteriet är viktigt vid kreditbiståndsfinansiering, i enlighet med de resonemang som fördes i kapitel Konsekvensen av kriteriet väntas bli en fortsatt inriktning på infrastrukturella och industriella projekt. Resultaten av DAC- och consensusförhandlingar kan innebära restriktioner därvidlag, i varje fall så länge u-kreditfinansieringen innebär bindning till köp i Sverige. Överenskommelserna kan komma att innebära att färre infrastrukturella och, framför allt, industriella projekt än i dag får finansieras med bundna blandade krediter. Detta är dock givetvis inte -ett motiv för att finansiera fler icke direkt produktiva projekt med kreditbistånd. Det faktum att BITS skall ägna sig åt kontraktsfinansiering motiverar att en av dimensionerna i biståndsorganisationsutredningens SOU 1990 17 104

beskrivning av BITS verksamhet här något omformulerad upphöjs till SOU 199174 kriterium Motparten i mottagarlandet skall besitta, eller ha Förmågan att utnyttja, god kompetens för projektplanering och projektupphandling. Om så inte är fallet är kontraktsfinansiering en olämplig finansieringsmodell. Motparten är i detta fall i behov av tekniskt bistånd hjälp med planering, upphandling och kanske också genomförande och utvärdering som BITS inte kan lämna. Detta hindrar dock inte i sak att BITS bidrar till finansieringen av projekt som handläggs enligt projektfmansieringsmetoden, om det sker i form av samñnansiering med ett biståndsorgan som tillför den nödvändiga kompetensen. Möjliga former för sådant samarbete diskuteras i avsnitt 5.6. Vilka krav skall utöver de ovannämnda ställas på det finansierade projektets utvecklingseffektcr Det andra kriteriet ovan, att projekten bör vara avkastande, innebär en koncentration på tillväxtmålet. Det första kriteriet ovan, att projekten skall vara samhällsekonomiskt lönsamma, kan i princip operationaliseras så att det inbegriper även de icke-finansiella konsekvenserna för mottagarlandets utveckling. Därigenom skulle alla biståndspolitiska mål kunna sammanfattas i ett enda. I praktiken är detta inte ett tilltalande tillvägagångssätt. Bedömare av biståndets utvecklingseffekter föredrar att uttala sig om en biståndsinsats direkta följder för vart och ett av de svenska biståndsmålen resurstillväxt tillväxtmålet, ekonomisk och social utjämning fattigdomsmålet, ekonomisk och politisk självständighet oberoendemålet, en demokratisk samhällsutveckling demokratimålet och hushållning med naturresurser och omsorg om miljön miljömålet. Det är inte görligt att översätta effekterna med avseende på vart och ett av dessa mål till samhällsekonomiska kostnader och intäkter för varje enskilt projekt. l en verksamhet av BITS slag är det särskilt svårt att systematiskt operationalisera alla dessa mål som kriterier för den enskilda biståndsinsatsen. En avvägning mellan de tre kriterierna för projektval ovan och de fyra biståndsmål som inte främst rör tillväxten bör därför göras enligt följande princip. Ett projekt som förutses ha samhällsekonomisk lönsamhet utifrån de kvantiñerbara kostnaderna och intäkterna kan ändå diskvalificeras om det har påfallande negativa effekter på något av de övriga biståndsmålen. Om ett projekt däremot inte bedöms komma att få tillräcklig lönsamhet kan det ändå i vissa fall accepteras om det har påfallande positiva effekter på något av de övriga biståndsmålen. Ett problem med ett sådant tillvägagångssätt är att det lätt blir godtyckligt använt, särskilt om det utnyttjas för att motivera projekt som annars inte vore acceptabla. Varje projekt brukar ha någon fördel utöver sin finansiella avkastning som kan användas som ett argument för att det skall finansieras. När fmansiären, som i detta fall, inte kan förändra ett projekts uppläggning så att de icke-finansiella målen uppfylls bättre ex. genom en ökad inriktning på att skapa sysselsättning för fattiga förlorar den be- skrivna principen en del av sitt värde som styrmedel för biståndet. Slutligen brukar ett projekts lämplighet som fmansieringsobjekt ofta 105

styrkas genom en bedömning av dess prioritet i mottagarlandets utveck- SOU 199174 lingsplan. Det finns dock en risk att sådana prioriteringar blir en ren formsak, och inte i praktiken begränsar projekturvalet. Emellertid kan t.ex. Världsbankens bedömningar härvidlag vara till nytta, särskilt vad avser stora projekt i länder som genomför ekonomiska reformprogram.

5.2.2 Utvärderingar Utvärderingar inom u-kreditsystemet bör inte vara överambitiösa. Av samma skäl som projektvalskriterierna for u-krediter inte kan vara uttryckta på ett sätt som skulle förutsätta att BITS styr projektets detaljutformning, är det inte heller meningsfullt att utvärderingar inriktar sig på faktorer som BITS inte kan påverka. En utvärdering av BITS verksamhet skulle ta fasta på organisationens förmåga att identifiera samhällsekonomiskt effektiva projekt som lämnar god finansiell avkastning, liksom på förmågan att avstyra olämpliga projekt. Den skulle också ta ställning till om kravet på god kompetens hos motparten är uppfyllt, och om hänvisningar till utvecklingseffekter utöver tillväxtmålets främjande är rimliga, och ur ett beslutsfattarperspektiv relevanta. Det ligger utanför denna utrednings uppdrag att göra en sådan utvärdering av BITS. De inblandade parterna tycks överlag vara nöjda med BITS sätt att administrera sin kreditverksamhet. En summarisk genomgång av de finansierade projekten ger inte ett intryck som strider mot att detta skulle fungera väl.

5.2.3 Bindning Frågan om bindning till inköp i Sverige har behandlats på flera ställen i detta betänkande se ex. kapitel 2. Det har här framhållits att bindningskravet i sig inte har något biståndspolitiskt berättigande. Dess främsta uppgift får antas vara att minska belastningen på den svenska betalningsbalansen av en given biståndsvolym. En motivering som har framförts som ett biståndspolitiskt skäl är att öka u-ländernas möjlighet att uppträda som handelspartner med svenska företag. Tvånget till köp i Sverige är dock ett tvivelaktigt sätt att uppnå detta mål. Problemet med bindningen är att den riskerar att leda till att mottagarna inte ges möjlighet att upphandla de för ändamålet mest lämpliga resurserna. Vidare kan den ge leverantörerna en möjlighet att ta ut högre priser än vad som skulle vara fallet om biståndet lämnades utan krav på inköp i givarlandet. Att bindningen leder till att värdet av en resursöverföring för mottagaren kan vara mindre än den synes vara är ett problem som uppstår inom allt bistånd som lämnas i bunden form. Det finns många studier som har visat att leveranser finansierade av bundet bistånd tenderar att vara dyrare än andra leveranser. Problemet blir dock särskilt accentuerat vid kreditbi- 106

stånd, eftersom mottagaren skall betala räntor och amorteringar för det lån SOU 199174 som tas. Trots att krediterna är subventionerade kan de bli en mycket dyr affär för mottagaren om de är bundna till leveranser som är dåliga eller dyra eller bådadera. - En konsultstudie har för denna utrednings räkning studerat frågan närmare med avseende på u-kreditsystemet. Framför allt har den försökt besvara frågan om vem som drar nytta av u-krediternas gåvoelement. Tillfaller gåvoelementet låntagaren eller leverantören, eller försvinner värdet av gåvoelement i form av en ineffektivitietskostnad U-kreditsystemets avsikt är och skall vara att gåvoelement skall tillfalmottagaren. Leverantören skall inte kunna ta ut ett högre pris än vad som skulle vara möjligt utan u-kreditfinansiering. U-kreditsystemet är utformat för att bidra till att pressa de priser låntagarna får betala för sina leveranser, och att tillse att den för ändamålet mest lämpade leverantören vinner ordern. Den viktigaste mekanismen härvidlag är att all upphandling bör ske i internationell konkurrens, enligt vad som beskrevs i kapitel Detta innebär i sin tur att u-krediter enbart kan användas för kontraktsfinansiering. Bunden projektfinansiering kombinerat med internationell konkurrensupphandling är en logisk omöjlighet, eftersom det skulle innebära att finansiären utlovar finansiering för inköp i Sverige redan innan leveransordern har vunnits av ett svenskt företag. s.k. villkorade kreditlöften kan visserligen lämnas, vilket innebär en utfástelse att lämna en bunden u-kredit under förutsättningen att en svensk leverantör vinner ordern. Detta kan vara adekvat vid samfinansieringar, då ex. en multilateral organisation under alla omständigheter deltar i dialogen om projektutformningen. Vid bilateral finansiering blir detta mindre meningsfullt. Konsulterna framhåller i sin studie att BITS gör ambitiösa ansträngningar för att se till att u-kreditmottagarna skall erhålla lägsta möjliga priser på sina inköp. Dels strävar man efter att följa de regler som finns fastställda inom DAC för att få till stånd effektiv internationell konkurrensupphandling. Dels låter man egna konsulter granska offerter och andra dokument för att bedöma om priserna är realistiska. Det faktum att en fjärdedel av de u-krediter som har beviljats av BITS inte har lett till affär till följd av att det svenska företaget förlorade i den internationella upphandlingen är en indikation på att upphandlingsprocessen har avsedd effekt. Samtidigt understryker konsulterna att det är svårt att helt försäkra sig mot att gåvoelementet till någon del tillfaller leverantören i form av att denne kan ta ut ett förhöjt pris. Min bedömning är att det systematiska tillämpandet av internationell konkurrensupphandling avsevärt minskar risken för att ett företag som erhåller u-kreditñnansiering av en leverans kraftigt skulle kunna höja priserna på leveransen. Därmed kan man anta att större delen av gåvoelementet tillfaller låntagaren. Jag vill understryka vikten av att fortsätta att säkerställa att konkurrensen är god vid de finansierade transaktionerna. Sverige är en ihärdig förespråkare inom DAC för användandet av inter-

nationell konkurrensupphandling. Ännu bättre skulle det det gick SOU 199174 vara om att gehör för en generell avbindning av de bundna blandade krediterna. En avbindning av denna form av krediter skulle göra det enklare att säkerställa att den mest effektiva leverantören vann den enskilda ordern. En positiv följd av avbindning är att det också på ett enkelt sätt skulle medge projektfmansiering vid lämnande av u-krediter. Ur svensk synvinkel skulle detta vara önskvärt, inte minst om man vill möjliggöra en starkare inriktning på länder med sämre projekthanteringskompetens. En ensidig avbindning från svensk sida skulle tendera till att minska exporten från Sverige. Med hur mycket är svårt att säga. I det gamla biståndskreditsystemet ledde obundna krediter till betydande svenska leveranser. Det existerar en metod att uppnå fördelarna med ett ensidigt avbundet system utan att alienera dem som vill att biståndspengar även skall göra nytta i Sverige. Metoden innebär att skapa två skilda medel för att uppnå de båda mål som u-krediterna ensamma är avsedda att uppfylla. För det första avbinds u-krediterna helt. Därigenom kan biståndspolitiska målsättningar uppfyllas mer effektivt. För det andra minskas biståndsanslaget med någon lämplig summa. Sett från ett betalningsbalansperspektiv skulle det faktum att u-krediterna då emellanåt finansierar en utländsk leverans uppvägas av att de totala biståndsflödena minskar. Sett från ett statsñnansiellt perspektiv skulle en ren besparing göras vilken summa kunde användas för andra exportfrämjande insatser. Detta vore ett hederligare och enklare sätt än att lämna bundna u-krediter för att uppfylla de två målen om bra bistånd och främjad export. Det går knappast att göra en välgrundad bedömning av hur stor en samhällsekonomiskt motiverad minskning av biståndet skulle vara för att betala för förmånen av en sådan avbindning. I praktiken får man anta att beslutet skulle politiskt, och starkt avhängigt de relativa styrkevara av förhållandena mellan biståndsintressen och statsfmansiella intressen i Sverige. Jag vill i detta sammanhang snarare dra uppmärksamheten till att en avbindning enligt den beskrivna principen är möjlig än att förorda att den görs. Den skulle innebära ett frångående av enprocentmålet i biståndet, om än med en mindre summa. Därigenom berörs politiska frågor av en dignitet som ligger bortom denna utredning. Tills vidare föreslår jag därför att systemet förblir bundet, med de undantag som skisseras i avsnitt 5.6 och 5.7. Även framdeles är det viktigt att eftersträva att kostnaderna av bindningen fortsätter att minimeras, i enlighet med vad som har diskuterats ovan. Emellertid kan också i ett exportfrämjande perspektiv en mindre strikt bindning än i dag vara önskvärd. Ett förslag med denna innebörd kommer att presenteras i samband med förslagen till ny systemutformning nedan.

5.2.4 Villkor för vidareutlåning SOU 199174 Det föregående avsnittet förespråkade att u-kreditens gåvoelement skall tillfalla mottagaren. Det kräver dock att det preciseras något vem mottagaren är. Den princip man normalt strävar efter att följa är att slutanvändaren i låntagarlandet får betala marknadsmässiga villkor för den resursöverföring som u-krediten innebär. Detta innebär att gåvoelementet tillfaller statskassan i mottagarlandet. Därigenom medför lämnandet av en u-kredit att tillgången till utländskt sparande förbättras för landet som helhet, snarare än för det finansierade projektet. Detta understryker ytterligare vikten av att man vill stödja mottagarlandet och dess utvecklingspolitik, och att själva projektet i någon mån kommer i andra hand. Frågan inställer sig varför slutanvändaren skulle vilja ha en svensk leverantör om det svenska biståndet inte medför någon särskild förmånlighet. Ett skäl är att intresse finns för den svenska leverantören just för att denne är den bästa. Ett annat, inte helt oväsentligt, skäl kan vara att även om slutanvändaren får tillgodogöra sig resursen på vad som i mottagarlandet är marknadsmässiga villkor, så är tillgången till importerade resurser ofta ransonerad i dessa mottagarländer även till det pris som sägs vara marknadsmässigt. Därigenom blir det en särskild förmån att tillgång till utländsk valuta. Min bedömning är att principen även i fortsättningen bör vara att gåvoelementet inte skall föras vidare till slutanvändaren. Skälet är att försöka undvika att öka risken för snedvridning av resursanvändandet i de länder som är mottagare av u-krediter. För en diskussion om denna princip vid u-krediter till industriutvecklingsbanker hänvisas till avsnitt 5.7.

5.3 Medverkande organisationer och ansvarsfördelning

Som redovisats i avsnitt 3.3.2 är det svenska systemets administration uppbyggd på ett flertal organisationer. Av dessa är det endast BITS som är en biståndsorganisation, medan de övriga, nämligen EKN, SEK, Riksgäldskontoret och bankerna, var och en har en annan bakgrund för sin existens. SIDA har beretts möjlighet att följa u-kreditverksamhetens utformning och tillväxt fram till och med budgetåret 198990 genom en representant i BITS styrelse och som remissinstans i ärenden som gäller programländerna. BITS styrelse har från och med budgetåret 199091 en styrelse som innehåller representanter för utrikesdepartementets bistånds-, handels- och politiska avdelningar, finansdepartementet, socialdemokratiska partiet, folkpartiet, LO, Industriförbundet, BITS direktör samt ett par oberoende i ämnet sakkunniga personer. I detta avsnitt diskuteras och lämnas förslag till u-kreditsystemets administration och förvaltning.

5.3.1 Den biståndsmässiga förvaltningen SOU 199174 BITS har alltsedan u-kreditsystemet först infördes 1981 varit biståndsadministrerande myndighet. Denna roll förstärktes 1984, då BITS övertog det formella beslutsansvaret avseende garantigivningen från EKN, som ett resultat av den översyn av verksamheten som gjordes under 1983. Jag har prövat förutsättningarna för att flytta över den biståndsmässiga förvaltningen av u-kreditsystemet till antingen SIDA eller den nybildade näringslivsorganisationen SwedeC0rp etablering av en separat organisation har inte varit aktuellt, men funnit att starka skäl talar för att BITS även i fortsättningen anförtros denna förvaltning. En överföring till SIDA av u-kreditverksamheten skulle innebära att en för SIDA främmande biståndsform infördes i huvudsak andra som avser mottagarländer än de som berörs av SIDAs bilaterala verksamhet. En överflyttning till SIDA skulle också medföra risker för att verksamhetens karaktär av finansiell institution, som i princip inte medverkar aktivt i projektförberedelser och lämnar tekniskt och personellt stöd för detta, skulle suddas ut och att ett successivt närmande till SIDAs arbetsformer skulle ske. Denna skiljelinje mellan SIDAs och BITS arbetsformer anser jag är viktig att understryka och att fortsättningsvis konsekvent upprätthålla. Ett inlemmande av verksamheten i en befintlig och betydligt större organisation skulle vidare kunna resultera i fler beslutsnivåer med risk för förlängda beslutstider, vilket inte är önskvärt med tanke på vare sig biståndseffektivitet eller de krav på snabbhet och effektivitet i verksamheten som bör finnas. Vad som skulle tala för en överföring till SIDA är att SIDA har kompetens och erfarenhet av genomförande av infrastrukturprojekt och att en enklare samordning av olika insatser vid finansiering projekt av till programländerna skulle kunna ske. Ett mer närliggande alternativ vore att placera verksamheten i den nybildade biståndsorganisationen SwedeC0rp, som har ett samarbete med näringslivet och ett utnyttjande dess resursbas i utvecklingssyfte av som främsta mål. SwedeC0rp, som inledde sin verksamhet den 1 juli 1991, är en sammanslagning av Swedfund, Impod och större delen SIDAs inav dustribyrå. sammanslagningar av tidigare självständiga organisationer medför alltid svårigheter av olika slag. Verksamheten måste trimmas in organisatoriskt och personellt. Policy och praxis för arbetet måste etableras. Också SwedeCorps verksamhet väntas i stor utsträckning inriktas mot ett aktivt deltagande i beredning och utformning av de projekt Swedesom C0rp medverkar Inte heller SwedeCorps arbetsformer synes därför rimma särskilt väl med de som jag menar bör gälla för u-krediterna. Till detta kan fogas att BITS på ett tillfredställande sätt administrerat och förvaltat den ingalunda lätta verksamhet u-garanti- och som ukreditgivning innebär inom ramen for de resurser som stått till förfogande. BITS har i olika anslagsframställningar under årens lopp begärt tilldelning av fler tjänster för u-kreditverksamhetens förvaltning för att öka kapaciteten i behandling av inkommande ärenden. Med en försäkran att ökade om resurser skulle komma att användas på detta sätt, så att till exempel handläggnings- och beslutstiden för kreditärenden förkortades, kunde en

sådan begäran tillstyrkas. Jag vill emellertid peka på den risk som föreligger SOU 199174 att ökade resurser kan komma att användas för andra ändamål än de avsedda, medvetet eller omedvetet, till exempel för ytterligare fördjupade men icke beslutsrelaterade utredningar om projekts utvecklingseffekter, 0sv., vilket inte nödvändigtvis höjer produktiviteten. Med utgångspunkt från att BITS kapacitet för handläggning av nuvarande volym u-kreditärenden åtminstone inte är för stor, är det under alla omständigheter motiverat med en viss Förstärkning mot bakgrund av de förslag till en vidgning av kretsen mottagarländer som här läggs och som väntas leda till en volymökning för verksamheten. Utredningen har dock inte haft tillfälle att göra en bedömning av storleken på en sådan förstärkning. BITS föreslås få fortsatt ansvar för u-kreditverksamhetens administration vad avser beslut om krediter alt. garantier och gåvoelement, utvärdering av de finansierade projektens och leveransernas utvecklingseffekter och därmed motiven för att utnyttja biståndsmedel, redovisning till regeringen vad avser kreditverksamhetens utveckling i stort, innefattande också skadefall i kreditportföljen och därav föranledd belastning av reserven för osäkra fordringar, osv.

5.3.2 Icke-biståndsorganisationers medverkan

Medverkan av icke-biståndsorganisationer i en biståndsverksamhet medför ett beroende av dessa organisationer. Särskilt framträdande blir beroendet medverkan innebär att organisationerna ges ett avgörande inflyom tande över villkoren för eller hur biståndsinsatsen i övrigt skall utformas. Tillkomsten av en kredit i det nuvarande u-kreditsystemet förutsätter ex. att någon instans, över vilken biståndet inte har direktiv- eller beslutsrätt, är villig att ikläda sig en mindre del av kreditrisken. De icke-biståndsorganisationer som medverkar vid tillkomsten av en ukredit är EKN, AB Svensk Exportkredit, Riksgäldskontoret, affårsbankerna och svenska exportföretag. Beroendet uppträder i två olika former. Den ena och icke kontroversielformen är då institutionen används för att biståndet mot ersättning utföra vissa tjänster, som utgör en del av dess normala verksamhet, till exempel Riksgäldskontorets medelsförvaltning och bankernas betalningsförmedling. Den andra och mer komplicerande formen av beroende uppstår då icke-biståndsorganisation ges ett avgörande formellt inflytande en på utformning eller tillkomst av biståndsinsatsen u-krediten. Som exempel på sådant beroende i det nuvarande systemet kan nämnas exportkreditgarantisystemets avgörande inflytande på garantivillkorens utformning samt kravet på att medverkande exportör eller bank ikläder sig en viss kreditrisk. Med tanke på att biståndet senare föreslås kunna stå för alla kostnader och alla risker som är förknippade med en u-kredit är det motiverat att biståndet har ett självständigt belutsansvar över u-krediten att den skall lämnas och på vilka villkor detta skall ske. Detta beslut skall inte vara förknippat med andra krav på annan part än de som man från biståndets lll

sida vill ställa. En strävan bör därför vara att bli så oberoende möjligt SOU 199174 . som av institutioner som inte styrs av, eller har sin huvudsakliga förankring biståndsverksamheten. I det följande görs en genomgång av de frågor som framstått som kontroversiella samt de där det föreligger potentiella konflikter ännu som inte har kommit upp till ytan.

Garantiordningen Det framgick av avsnitt 3.4 att det inte existerar någon särskild biståndsgarantiordning. Som u-kreditförordningen är formulerad, och reglerna som har kommit att tillämpas, är EKNs bedömningar, vilka baserar sig på organisationens ordinarie förordning, i praktiken styrande även för biståndsgarantigivningen. De därmed förknippade villkoren är välmotiverade EKNs ordinarie verksamhet. I i ett biståndsperspektiv är de dock i vissa avseenden otillfredsställande. EKNs allmänna villkor anger riktlinjer för exportkreditgarantierna. Dessa är nästan helt inriktade på samspelet med exportören. Kredittagaren ägnas egentligen bara intresse vad gäller hans möjligheter att i sinom tid betala tillbaka krediten. - Något tillspetsat kan sägas att utvecklingseffekter och andra i biståndssammanhang, och vid BITS utvärdering av kreditansökningar, primära frågor inte ägnas någon större uppmärksamhet. I u-krediten, som är ett biståndsinstrument, står däremot projektet och dess utvecklingsetfekt samt kredittagaren och kredittagarlandet i centrum. Det svenska företagets leveranser blir närmast ett medel att uppnå den avsedda utvecklingseñekten. I det följande kommenteras ur utvecklingssynpunkt några inslagen i av det regelverk som gäller för exponkreditgarantierna de har tillämpats som på utfärdandet av biståndsgarantierna.

Kredittidens längd Kredittiden vid en exportkredit skall anpassas till leveransens storlek och karaktär. Vid leverans av maskiner och utrustningar till u-länder medges som regel kredittider på 5- 10 år. Vid t.ex. stora anläggningsprojekt kan något längre kredittider förekomma, dock sällan över 15 år. I första hand är det leveransens karaktär som bestämmer kredittidens längd. Ur biståndssynpunkt vore även mottagarlandets ekonomiska och betalningsmässiga situation en viktig faktor vid fastställande kreditvillkor. av

Kredi tidens återbetalningsprofil Exportkrediter börjar återbetalas efter sex månader och amorteras sedan med lika stora belopp var sjätte månad. Ur biståndssynpunkt kan andra profiler vara önskvärda. Vid kreditgivning till stora projekt börjar som lämna avkastning först längre fram i tiden kan det befogat med ex. vara några amorteringsfria år och återbetalning i stigande takt. 112

Kravet på självrisk SOU 199174

EKNs garantisystem förutsätter att leverantörenlinansiären skall bära mellan 5- 15 kreditrisken under kreditens hela löptid. En uprocent av kredit, än välmotiverad i ett biståndsperspektiv, kan alltså omintetgöom ingen är villig att axla självrisken. Därmed blir u-kreditförras genom att ordningens formulering att BITS beviljar en u-kredit en sanning med modifikation. När BITS har beslutat om en räntesubvention och en delgaranti fattas det slutliga beslutet avgör om en u-kredit skall komma till som stånd den, från biståndet skilda, part som måste vara villig att ta av självrisken, och dessutom ofta är den part som formellt sluter låneavsom tal med låntagaren. Självrisken medför flera ytterligare problem, vilket har antytts tidigare. Det första är att den verkar höjande på leverantörens pris. Leverantören kan förväntas kräva kompensation for risken att självriskåtagandet komatt infrias. Vid långa kredittider minskar självrisktagarens benägenhet mer vilja axla självrisken. Detta kan också avspegla sig i leverantörens pris att eller i att den presumtiva självrisktagaren helt förlorar intresset för affären. För det andra kan kravet på självrisk medföra konflikter i ett läge då självrisktagaren vill avbryta utbetalningarna under en pågående kredit och därmed stoppa genomförandet av projektet. De ingångna avtalen ger självrisktagaren denna möjlighet. För det tredje kan intressekonflikt uppkomma i samband med omfören handlingar i Parisklubben. Förekomsten av många små fordringsägare självrisktagarna vid dessa förhandlingar kan försvåra att en överens- kommelse uppnås mellan ett land i betalningssvårigheter och dess offentliga fordringsägare. Problemen med självriskerna har tilltagit i styrka under 1980-talet. Bankernas beredvillighet att åta sig dessa risker har avtagit. Allt detta skulle sammantaget stödja ett slopande av självrisken inom biståndsgaranterade krediter. Emellertid finns det, tidigare beskrivits, argument för självriskens som existens. Huvudargumenten är i att den leder till att självrisktagaren långivaren har ett eget intresse att till att krediten återbetalas, ii att av se den bidrar till att något minska garantigivarens forlustrisk, samt iii att den självrisktagarenlångivaren ett incitament att undvika att efterfråger ga garantier för särskilt riskfyllda låntagare. Det tredje argumentet har liten giltighet ur biståndssynvinkel. Den biståndsadministrerande myndigheten skall ha gjort goda riskbedömningpotentiella u-kreditmottagare, och därmed själv kunnat styra efterar av frågan bort från länder risksynpunkt anses vara tvivelaktiga. Det som ur naturliga är att helt enkelt säga nej, för vilket det alltid går att finna acceptabla skäl. Det andra argumentet kan ha viss giltighet, men har, enligt min bedömning, inte betydelse i den normala garantiverksamheten. samma som Det första argumentet, självriskens effekt på risktagarens benägenhet att aktivt medverka med ansträngningar för att infordra förfallna räntor och

amorteringar, är emellertid ovedersägligt. U-krediten, i vilken ofta stater SOU 199174 eller statliga organ är inblandade, har emellertid viss officiell prägel, en vilket möjligen minskar styrkan i argumentet för självriskens värde. Vid ett avskaffande av självrisken bortfaller eventuella incitament detta slag av dock helt. Ett avskaffande av självrisken innebär att exportören helt friskrivs som från risk vore därför olämpligt. Fram till dess att leveransen är fullgjord och accepterad av köparen bör en självrisk föreligga, så att det finns ett tillräckligt starkt incitament för exportören att medverka till leveransen att eller projektet fullgörs enligt avtal och planer. En möjlig kompromiss vore att behålla kravet på självrisk under hela en kredittiden men ge exportören en option att köpa sig fri från kravet. Detta skulle dock innebära att ytterligare en avgift infördes, vilket skulle höja kostnaderna för den svenska leveransen under antagande att exportör- erna väljer att täcka in antingen självrisken eller kostnaden för friköpningen i kontraktspriset. Det skulle också innebära ytterligare faktor att fören handla och administrera vissa krediter skulle löpa med självrisk och andra utan. Den avgift som skulle kunna tas ut bedöms också bli för marginell för att betyda något för storleken på reserven för kreditförluster. En sammanvägning ur biståndspolitisk synvinkel självriskens olika av aspekter leder, enligt min bedömning, till slutsatsen att en självrisk även fortsättningsvis bör utkrävas från i första hand exportören för tiden fram till och med att leveransen eller motsvarande fullgjorts och godkänts. För tiden därefter, dvs. under kredittiden, bedöms inte fördelarna med att behålla kravet på en självrisk från exportörenfinansiärens sida vara tillräckligt stora för att uppväga de nackdelar det medför. Jag rekomsom menderar därför att någon självrisk för tiden efter det att leveransen fullgjorts och godkänts inte utkrävs. För den exportör, vars kontrakt finansieras med en u-kredit, innehåller relationen till beställaren i mottagarlandet ett antal andra riskmoment, som denne kan vilja försäkra sig emot på ett eller annat sätt. Exempel på dessa risker är tillverkningsförlust och otillbörligt utnyttjande bankgaav rantier for mottagna förskott osv. Att en u-kredit lämnas biståndspoliav tiska skäl för finansiering av exportörens kontrakt, som därmed föreskriver kontantbetalning, bör inte medföra minskning exportörens möjen av ligheter att försäkra sig mot nämnda risker. I det nuvarande systemet kan den av EKN på BITS uppdrag utfärdade garantin även täcka den så kallade tillverkningsrisken. En fördel med denna sammanhållna garantigivning är att BITS ensamt blir avgörande i fråga om tillverkningen skall avbrytas eller fortsätta i osäker situation. en Skulle någon annan part täcka tillverkningsrisken, EKN eller ex. ett försäkringsbolag, kan denna part besluta att avbryta tillverkningen, varvid genomförandet av projektet avbryts. Tillåts tillverkningen fortsätta och

leveransen genomförs om praktiska förutsättningar föreligger kommer

utbetalning så småningom att krävas under u-krediten, därmed tar som över förlustrisken. Den konfliktsituation kan uppkomma i denna som situation undviks genom att biståndsgarantin även täcker exportörens risk under tillverkningstiden. Jag förordar dessa skäl att ett beslut att bevilja av 114

u-kredit omfattar tillverkningsgaranti lämnas till exportören. SOU 199174 även att Däremot bör ett självriskkrav tidigare anförda skäl finnas kvar under av leveranstiden fram till dess att leveransen har godkänts av köparen. Jag föreslår att dels självrisk 20 procent bör gälla på tillverkningsgaranen om tin, dels att leverantören eller dess bank går i borgen för 20 procent av utbetalda lånebelopp. Dessa åtaganden upphör när leveransen har godkänts formellt av låntagaren. ökning jämfört med dagens ordning där självrisken inte Detta är en överstiger 15 procent. Ökningen har två motiv. För det första betonar den att det skall ligga i leverantörens intresse att leveransen sker enligt avtal och planer. För det andra kompenserar den något för den avsevärda besparing det innebär för leverantören att slippa självrisken efter leverans.

Premiesättning

EKN uttrycker att dess minimikrav för att delta i ett modifierat u- EKN-mässig premie fastställs, att premien meddelas kreditsystem är att en köparen att del premien kan tas av biståndsmedel. Kärnpunkten men en av är premiesättningen måste motsvara EKNs krav. Det första skälet till att detta är att premien för den enskilda affären skall avspegla dess risk, och att subventionering risktagandet inte får ske. Det andra skälet är smittorisav ken, dvs. att olika premier kan innebära att mottagaren kräver lägsta premie och detta kan bli kontraproduktivt för svensk export som inte är biståndsstödd. För att börja med det första av dessa argument så hävdar den utredning BITS låtit göra i premiefrågan att bakgrunden och principerna för som EKNs premiesättning, dvs. en värdering av risken i varje enskild transakden för u-kreditverksamheten mest relevanta. Ution, inte behöver vara kreditportföljens sammansättning skiljer sig från EKNs normalportfölj. Därför bör princip och beräkningsteknik gälla vid premieuttagen en annan på u-krediterna. En möjlig ordning skulle kunna vara att tillämpa en enhetspremie för u-krediterna samt årligen göra en genomgång av den utestående kreditportföljen och vid behov skjuta till ytterligare medel direkt ur anslaget till säkerhetsreserven. Att EKN i sin ordinarie verksamhet skall ta ut premier som man anser riskmässigt motiverade är klart. Men det är inte givet att samma vara principer är de bästa för biståndsgarantierna. Eftersom biståndsanslaget till sist ändå får stå för eventuella krav på ersättningar till följd av låntagafallissemang förefaller det logiskt om biståndsansvariga finge besluta rens lämpliga principer för säkerhetsreserven, dess storlek och uppbyggnad. om för kreditförluster skall finnas så länge krediterna är låneñnan- Att en reserv sierade torde givet. Däremot kan syftet med reserven och dess roll vid vara skadefall diskuteras. Eftersom de stora talens lag inte gäller i u-kreditsammanhang kan inte försäkringsmässiga principer tillämpas vid premiesättningen till rent skillnad från vad fallet i EKNs ordinarie verksamhet. Vid som antas vara ett skadefall på något de stora kreditländerna, Indien eller Kina, skulle av nuvarande säkerhetsreserv halveras inom ett år och tömmas inom två. Att ll5

genom premier bygga upp en reserv som skulle klara sådan situation SOU 199174 en vore inte rimligt eller ens möjligt. Säkerhetsreservens roll skulle därvid kunna sammanfattas i vara att första hand klara skadefall i kreditportföljen av normal omfattning och i andra hand vid mer omfattande skadefall ansvariga för anslaget tillräckge lig tid för beslut om hur kraven på anslaget skall mötas med minsta möjliga negativa effekt på övrig biståndsverksamhet. En diskussion finns i avsnitt 5.4 av hur detta skulle utföras, och en rekommendation tar fasta på som detta lämnas i kapitel Det andra argumentet ovan mot särskilda principer för premiesättning för u-krediter, negativa konsekvenser för övrig export från Sverige, kan ha giltighet men detta gäller i så fall för u-kreditsystemet i stort och är inte begränsat till premiesättningen. Det bör inte komplicerat att förklara vara för potentiella låntagare att särskilda villkor gäller for u-krediter, och att ordinarie exportkrediter inte är aktuella till samma villkor. Det främsta skälet att u-krediterna är attraktiva för låntagarna än mer vanliga exportkrediter är subventionselementet, inte eventuella skillnader i premiesättningen. Många bedömare talar Kina spoiled om ex. som en market, en marknad där enbart leverantörer med tillgång till subventionerade krediter har chans att vinna en order. Det är svårt att tänka sig att en anpassning av premiesättningen för u-krediter mer än marginellt kommer att ytterligare förstöra en marknad som den kinesiska. Det är min uppfattning att fördelarna med att överlåta beslutsansvaret för premiesättningen till biståndsadministrationen överväger nackdelen med eventuella smittorisker. Detta skall inte tolkas som att skapandet av spoiled markets skulle vara oproblematiskt eller en fiktion. Emellertid är det ett problem bör som lösas gemensamt av de länder som lämnar subventionerade krediter, och i

första hand att beslut fattas vilka subventionsnivåer, några,

genom om om som är acceptabla för en viss marknad. Principer för avsättningar för framtida kreditförluster diskuteras vidare i ett sammanhang i avsnitt 5.4.

Principen om kontantkrav En annan vid garantigivning tillämpad princip är att köparen skall erlägga minst 15 procent av kontraktsvärdet kontant. Därmed uppgår krediten till högst 85 procent av kontraktsvärdet. Denna princip kan motiverad vara då man önskar en bekräftelse på att köparen seriöst övervägt köpet, vilket beredskapen att erlägga 15 procent av kontraktsvärdet kontant skulle visa. BITS tillämpar i sin verksamhet principen om kostnadsdelning med mottagaren av i huvudsak samma skäl. Eftersom BITS ägnar sig åt finansiering av projekt och därmed alltid i första hand betraktar projektets totalfmansiering, vilket vanligen förutsätter betydande finansiella insatser av köparen på andra komponenter i projektet, minskar behovet av att kräva kontantandel just på den en svenska insatsen. Kravet på kontantandel framträder inte på samma sätt om en tvåkom- ll6

skulle tillämpas i u-kreditsystemet i stället för enkompo- SOU 199174 ponentmodell en nentmodell. Då kommer exportkrediten, som utgör den hårda komponenten, att alltid understiga 85 procent av leveranskontraktets värde, eftersom det samlade paketet alltid måste innehålla en minsta förmånlighetsgrad på 35 procent. Om den mjuka komponenten utgörs av en gåva så uppgår den till minst 35 procent, vilket då kan beräknas på hela kontraktsvärdet, varvid krediten endast uppgår till 65 procent av samma värde. För kunna jämställas med tvåkomponentmodellen ur förmånligatt hetssynpunkt skulle sålunda ett avkall på kravet på kontantandel behöva göras i enkomponentmodellen. En ändring principerna på denna punkt av skulle också öka systemets konkurrenskraft sett ur exportsynpunkt.

Bi ndningsnivån avseende varor av svenskt ursprung Nuvarande regler för u-krediter medger endast finansiering av varor och tjänster svenskt Av praktiska skäl har BITS medgivit att högst av ursprung. tio procent kan utgöra leveranser från tredje land. Utformningen av ca denna bindningsbestämmelse torde ha sin bakgrund i de regler som gäller för det med räntesubventioner statsstödda exportfmansieringssystemet. Internationella överenskommelser i kombination med normaliserade marknadsförhållanden har dock successivt inneburit en minskad användräntesubventionerade exportkrediter, varför regeln inte längre har ning av någon större betydelse för dessa. Bestämmelsen finns emellertid kvar för u-krediterna, vilket mot bakgrund av bistånds- och utvecklingssynpunkter kan innebära begränsningar i möjligheten att utforma ett bra bistånd. En sänkning kravet torde också välkomnas av expoitindustrin. Det av kan här nämnas att i det holländska systemet, som nyligen övergått till ett rent tvåkomponentsystem med en gåva som den mjuka komponenten, accepteras ca en tredjedel tredjelandsleveranser. l EKNs ordinarie garantiverksamhet medges garantier för krediter som finansierar leveranser från svenska företag, som innehåller upp till 30 procent utländska komponenter vilka anses utgöra en integrerad del av den svenska leveransen. Andra länders u-kreditsystem medger också som regel högre andel icke inhemska än det svenska gör. En sträng en varor begränsning till svenskt medför att köparen tvingas söka varor av ursprung finansiering från källa för de delar den svenska leveransen som inte annan av är svenskt l övrigt likvärdiga anbud från leverantörer från av ursprung. andra länder blir därmed attraktivare för köparen. En höjning av den tillåtna andelen icke-svenska torde därför innebära en ökning av konvaror kurrenskraften i den svenske leverantörens anbud och på sikt verka exportfrämjande. Jag föreslår därför att u-kreditsystemet på denna punkt anpassas till den praxis gäller för exportkreditgarantier till att i fortsättningen som kunna finansiera leveranser från svenska företag innehåller upp till 30 som procent varor och tjänster av annat ursprung.

ll7

Synpunkter på EKNs medverkan som garantigi SOU 199174 vare EKN framhåller att man skulle kunna medge avvikelser på flertalet av garantiordningens punkter i en riktning som skulle motsvara de önskemål som kan ställas från biståndets sida. Endast i premiefrågan anser man sig tvingad att konsekvent hålla fast vid riskrelaterad individuell premieen sättning, som ger högre premier för högre risker. Man kan dock tänka sig en kompromiss i form av en ordning enligt vilken del premien tillåts en av betalad ur biståndsanslaget, förutsatt att detta görs klart för låntagaren. Även självrisken är dock en fråga i vilken man ogärna vill kompromissa.

EKN kan således acceptera avvikelser på och flertalet punkter, var en av vilket skulle kunna ge möjlighet till en fortsatt tillämpning nuvarande av system. Alla möjliga avvikelser sammantagna i ett och ärende samma skulle emellertid innebära sådana väsentliga avvikelser från EKNs normalgarantier att det blev fråga om en helt skild garantiordning. Risken för systemkonflikter skulle därmed bestå. En fortsatt användning EKN av som utfärdare av biståndsgarantier förutsätter därför att principerna för EKNs normala verksamhet i huvudsak tillåts gälla även u-kreditverksamheten, dels för att undvika avvikelser från den gällande garantiordningen, från internationella och andra åtaganden och dels för att undvika smittoriskerna på den ordinarie verksamheten. Förutsatt att biståndsinslaget även fortsättningsvis skall styrande vara för verksamheten synes en lösning på dessa frågor kunna sökas efter en av två möjliga vägar. Antingen sker en konsekvent övergång till tvåkomponentmodellen, där den ena komponenten utgörs ren exportkredit av en med EKN som garantigivare och risktagare och i övrigt med marknadsvillkor och den andra komponenten av en gåva eller en kredit på mycket förmånliga villkor, eller utformas u-kreditordning inte bygger på en som garantiordningen för exportkrediter. Ett tredje alternativ är att inom för i huvudsak nuvarande ramen system överlåta risktagning och beslut om garanti till EKN i likhet med vad som gäller för andra länders enkomponentsystem i inget land Sverige, - utom vare sig man har ett enkomponent- eller tvåkomponentsystem, tar biståndet hela risken i alla lägen. Biståndet skulle då fatta beslut endast om räntesubventionen. En sådan ordning skulle dock minska biståndsprofilen på systemet, eftersom besluten om vilka länder kan godkännas i första som hand fattas av icke biståndsorganisationer. Det skulle också kunna sägas vara en återgång till det system som gällde då u-krediterna infördes 1981. Jag vill inte förorda den lösningen utan att något de två förstanser av nämnda alternativen är att föredra. En diskussion av dessa två alternativ, utmynnande i rekommendaen tion, förs i avsnitt 5.5.

AB Svensk Exportkredi t SEK och Riksgäldskontoret R GK

Både SEK och RGK utför tjänster för BITS och u-kreditsystemets räkning som ligger inom ramen för deras ordinarie verksamhet. SEK finansierar u-kreditstocken genom att u-krediterna överlåts på SEK 118

i samband med utbetalningar sker. Samtidigt överlåts den SOU 199174 av bankerna att EKN utfärdade biståndsgarantin. Finansieringen sker vanligen kollekav tivt inom SEKs ordinarie upplåningsprogram. I enstaka fall av stora direkt öronmärkt refinansiering skett. SEK binder räntan krediter har en gentemot BITS för u-kreditens hela löptid, vilket för SEKs del innebär en viss mindre ränterisk, dock hittills ansett att man bör kunna ta. I som man takt med växande u-kreditvolymer kan denna ordning ifrågasättas. Frågan är emellertid inte avgörande för systemets utformning och bör kunna lämnas till berörda institutioner att komma överens om. SEK har kunnat assimilera u-kreditverksamheten utan krav på några väsentliga avvikelser från institutionen allmänt tillämpade princide av för den ordinarie verksamheten. Samarbetet mellan BITS och SEK perna också ha löpt smidigt och väl. Icke desto mindre skulle det vara synes önskvärt, i syfte att skapa konkurrens vid finansieringen av u-krediterna, att BITS har reell möjlighet att vid behov utnyttja någon annan källa för en denna verksamhet. Jag föreslår att den finansiella hanteringen av kreditverksamheten innefattande bl.a. administration och finansiering av huvuddelen av kreditstocken, förvaltning medel för räntesubventioner, förvaltning av säkerav hetsreserven överlåts på SEK och att överenskommelse härom ingås osv. mellan BITS och SEK. I SEKs åtagande bör ingå att till BITS avge de rapporter över verksamhetens utveckling och status, som BITS kan behöför tillfredställande kunna följa utvecklingen och som får preciseras i va att överenskommelsen. Vid särskilt stora krediter, förslagsvis överstigande 50 mi1j.kr. bör BITS anmodas att infordra särskilda anbud även från andra ñnansinstitut än SEK banker, Nordiska Investeringsbanken etc. på kostnaden för kreditens finansiering och förvaltning. RGKs uppgift i u-kreditsystemet är att förvalta och förränta ett antal konton i anslutning till verksamheten. I första hand gäller det konton på vilka medlen för räntesubventionerna löpande sätts in. För att uppnå bästa möjliga förräntning placeras medlen på ett stort antal konton med olika förfallotider, eftersom dragningar inte kommer att ske förrän räntebetalningar på u-krediterna förfaller, dvs. över en period på upp till tio år. RGK har inte medgivit att dessa medel växlas om till den aktuella valutan i vilken räntebetalningar i framtiden skall ske utan har insisterat på att kontona hålls i svenska kronor. Under utredningen har erfarits att skälet till detta ett direktiv från Riksbanken att statliga myndigheter synes vara inte tillåts inneha konton i utländska valutor, vilket skulle kunna påverka beräkningen valutareserven. En ändring systemet som gör det möjav av ligt hålla konton i utländska valutor för u-kreditsystemet vore därför att önskvärd och rekommenderas i kapitel RGKs medverkan har i huvudsak fungerat utan allvarligare komplikationer, då de tjänster kontoret ombetts utföra för systemets räkning som till fullo faller inom för dess ordinarie verksamhet. Liksom i fallet ramen med samarbetet med SEK skulle det vara önskvärt av konkurrensskäl att BITS reell möjlighet att söka andra placeringsmöjligheter än konton ges hos RGK.

A färsbankernas roll SOU 199174

Affärsbankerna utför ett betydande arbete i samband med u-kredits en uppläggning och förvaltning. De uppträder därvid kontaktyta som en gentemot låntagaren och mottagarlandet i samband med låneförhandlingarna. En särskild betydelse som bankerna har i det nuvarande systemet är att vara en av de instanser som kan ikläda sig den tidigare behandlade självrisken, för vilken tillkomsten av en u-kredit är en förutsättning. En andra förutsättning för tillkomsten u-kredit är att affärsbanken av en kan komma överens med låntagaren om innehållet i låneavtalet. Förutom att det innehåller bankens avgifter för utarbetande och administration av låneavtalet, i vilka vanligen bankens egen riskpremie för självrisken bakas in, finns också ett stort antal icke-monetära villkor. Dessa ställer ofta tämligen långtgående krav på låntagaren, såsom att avsäga sig rätten ex. till juridisk immunitet, att inte ingå nya krediter med säkerheter är som fördelaktigare än de som lämnats för u-krediten, att lämna ingående uppgifter om sin ekonomiska ställning Dessa krav suverän osv.. som av en stat ofta uppfattas som inskränkningar i dess rättmätiga suveränitet och handlingsfrihet påtvingade av ett privat rättssubjekt från stat ifrågaen annan sätts ibland i samband med u-krediter. Särskilt framträdande blir den uppfattningen då det samtidigt i avtalstexten framhålls att krediten tillkommit med den svenska statens stöd, vilket den ett missvisande sken ger av att vara en statlig kredit. Affärsbankerna har relativt standardbetonade garanti- och låneavtal för sin ordinarie internationella kreditgivning och enligt huvudprincipen för u-krediterna skall även dessa följa de ordinarie systemen och reglerna. Bankernas krav synes motiverade i det avseendet, eftersom de själva har en risk på krediten. Hittills synes inte några större problem ha uppstått i dessa sammanhang. Det utgör dock ett potentiellt konfliktområde. Låntagarländer vill som se u-krediten som en affär mellan sig själv och Sverige kan ställa sig frågande inför det utseende som añärsbankemas låneavtal har och kan komma att göra invändningar mot avtalens innehåll, vilket försvårar genomförandet av u-krediten. Ett av skälen till att det hittills fungerat relativt tillfredställande anges vara att låntagarna, till stor del hittills utgjorts banker som av eller affärsdrivande företag, är väl förtrogna med internationella lånetransaktioner och därför vet vad som normalt avkrävs dem i lånedokumentationen. I takt med att regelbundna diskussioner kommit att föras mellan BITS och ett flertal av mottagarländerna ökar emellertid intrycket av att det handlar om en offentlig kreditverksamhet, till skillnad från offenten ligt stödd privat kreditverksamhet, vilket inte torde ha varit avsikten från början då systemet sattes upp. I en situation där låntagaren möter en statusmässigt jämbördig part kan det lättare att acceptera de hårda vara villkor som ofta ställs i internationella låneavtal och jag i princip som anser även bör gälla framtida u-kreditavtal. . För att förklara bakgrunden till den existerande administrationsformen får man återigen erinra om systemets såsom varande påbyggursprung en nad på det då 1980 befintliga statsstödda exportkreditsystemet. Den

vanligaste formen för exportkrediter under det bank-till- SOU 199174 systemet var s. bank eller bank-till-köparkrediter, vilket innebar att exportleveransen finansierades med kredit från svensk affärsbank till köparen eller en en dennes bank under EKN-garanti. Hela krediten och garantin överfördes en sedan till SEKs böcker, medan affársbanken fortsatte att administrera krediten, dvs. i första hand att inkassera räntor och amorteringar. Ukrediten kom därmed att få samma uppläggning. Med den tyngdpunktsförskjutning skett i allt starkare biståndsbetoning bör som systemet mot en formen för affarsbankernas medverkan och deras roll i systemets administration till förnyad prövning. Denna fråga behandlas vidare i tas upp kapitel 6 i samband med att det framtida u-kreditsystemets utformning

föreslås.

Avslutande kommentar om organisationsfrågan

Sammanfattningsvis kan sägas att det största problemet med medverkan icke-biståndsorganisationer i u-kreditsystemet är följderna av beroenav det garantiordning inte främst är utformad för att underlätta av en som uppfyllandet biståndsmål. Därvid är det främst självrisktagarnas vetoav rätt mot u-krediter liksom den icke biståndsanpassade premiesättningen är problematiska. Jag har antytt att det är görligt att öka möjlighetersom till biståndsanpassad risktagning utan att för den skull uppmuntra na en till alltför lättsinning u-kreditgivning. Detta kommer att vara en av de en övergripande målsättningarna för de förslag som presenteras i det följan-

de.

5.4 Risknivå, premieuttag, för kreditförluster och reserv

skadefallshantering

De modifieringar u-kreditsystemets inriktning och administration som av har förordats här får konsekvenser för det som i nuvarande u-kreditsystem benämns garantiordningen. Denna utrednings huvudförslag, enligt vad kommer att presenteras i avsnitt 5.5, medför att garantier inte behösom utfärdas, eftersom svenska BITS själv blir långivare. ver staten genom Icke desto mindre måste risken för betalningsproblem hanteras på ett skyddar biståndsbudgeten från oplanerade utbetalningar sätt som både och undviker skapa skuldproblem för mottagarna. I detta avsnitt preatt senteras förslag med dessa syften. Det kan observeras att alla förslag här är tillämpbara med mycket små modifieringar oavsett om man bestämmer sig för att följa utredningens huvudlinje vad avser modell för u-kreditsystemet, eller beslutar sig för att införa en särskild biståndsgarantiordom man ning med BITS garantigivare och affärsbank eller liknande som som en formell långivare. Däremot kan hela avsnittet bortses ifrån om enbart ett tvåkomponentsystem skall komma till användning. I det fallet behandlar EKN det som är den kommersiella komponenten u-krediten på samma sätt som alla av andra exportkrediter, inbegripet tagande för risken. I avsnitt 5.5 121 av ansvar

redovisas skäl till varför ett tvåkomponentsystem inte förordas i första SOU 199174 hand.

5.4.1 Risknivå En utvidgning av kretsen mottagarländer till att omfatta länder innebärande en högre kreditrisk höjer den genomsnittliga risknivån i portföljen. Den ökade risken för förluster medför i sin tur krav på en genomsnittligt sett högre reserv för kreditförluster än vad som krävs i det nuvarande systemet. Som beskrivits i avsnitt 3.4 tas garantipremier ut som baseras på den av EKN uppskattade risken som är förknippad med den enskilda krediten. Den premie som tas ut påverkas faktorer såsom bedömningen av av landrisken, kredittidens längd och krediträntesatsen. Det totala premieuttaget inom u-kreditsystemet under de fyra budgetåren 198788 199091 var 264 milj.kr. Den sammanlagda volymen nya lämnade krediter under samma tid var 5 318 milj.kr. Det genomsnittliga premieuttaget för lämnade garantier var således 5,0 procent. Det går inte att med bestämdhet säga vilket uttag som behöver göras framdeles till följd av att portföljens risknivå stiger lika litet det - som med bestämdhet går att säga att de premienivåer som hittills gällt är de riktiga och de som behövs. Redovisningen av säkerhetsreservens utveckling i avsnitt 3.4.7 tyder dock inte på motsatsen. Om det antas att den uttagna nivån har varit adekvat för den hittillsvarande portföljen så är det således möjligt att hävda att portföljens risknivå är 5,0 procent Vad blir konsekvensen av en utökad inriktning mot riskfyllda mer länder i u-kreditsystemet I avsnitt 6.3.2 föreslås det att andelen lån till länder som innebär en högre risk kan komma att uppgå till högst fjärdedel en av nya engagemang. Ett grovt antagande är att dessa länder kommer att innebära en genomsnittlig risknivå motsvarar de länder befinner som som sig i EKNs premieklass 6.2. Tioåriga u-krediter till sådana länder, lämnade i dollar och med en kreditränta om noll procent, belastas i dag med premie en om ungefär nio procent, beräknat på hela kreditbeloppet. Under det grova antagandet att detta avspeglar den förväntade förlustrisken på u-krediter till dessa länder är det möjligt att approximativt uppskatta u-kreditportföljens nya risknivå. Om u-kreditportföljen förändrades så att den till en fjärdedel bestod av nya sådana krediter skulle portföljens risknivå bli 0,25 x 9,0% + 0,75 5,0 % 6,0 °0. x Utan att särskilt förespråka just denna villkorsuppsättning, och utan att föregripa en diskussion av principerna för avsättningar till för en reserv kreditförluster förespråkar jag i linje med detta att de resonemang genomsnittliga avsättningarna för den mer riskfyllda portföljen bör öka i motsvarande mån. Därvid tas hänsyn både till risken i de nya engagemangen och till portföljens totala sammansättning. Förslagsvis bör uttaget därmed stiga från 5,0 till 6,0 procent. Detta skall avspegla dels det faktum att en något utökad inriktning mot riskabla länder förväntas, dels att längre kredittider föreslås. 122

SOU 199174 5.4.2 Reserv lör kreditförluster

u-kreditsystem där främmande kapital används för att finansiera l ett kreditgivningen är det rimligt att byggs med syfte att så långt en reserv upp möjligt täcka uppkommande skadefall. Eftersom u-kreditportföljen som kan väntas innehålla ett begränsat antal länderrisker till relativt stora belopp kan generell bedömning behovet reservens storlek i förhålen av av lande till den totala kreditstocken inte göras utan närmare kännedom om portföljens sammansättning. Även reserven i princip skall klara uppom kommande skadefall, skulle ett bokstavligt upprätthållande av denna målsättning kunna leda till krav på orimligt stor reserv. En rimlig målsätten ning för för osäkra fordringar anser jag vara att den skall kunna reserven klara utbetalningar på grund skadefall till den omfattning som kan av komma att inträffa på länder totalengagemang för vart och ett utgör vars högst 5 10 den totala låneportföljen, utan att anslaget behöver - procent av i anspråk. Vid skadefall på länder som svarar för en större del av tas portföljen än detta skall klara krav på utbetalningar under så lång reserven tid att anslagsansvariga tillräcklig tid att göra sådana omdispositioner i ges anslaget att effekterna på övrig biståndsverksamhet kan minimeras. Respelar då rollen stötdämpare, håller anslaget fritt från serven som en som oplanerade utbetalningskrav. För att minska risken för hastiga och höga krav på utbetalningar ur begränsning införs för högsta exponering på ett reserven, föreslås att en och land, och att den sätts till 20 procent av utestående låneportsamma följ. BITS bör årligen i samband med petitaarbetet göra en översikt och förlustriskerna i portföljen och de därav följande kraven på bedömning av utbetalningar och redovisa resultatet till regeringen åtföljt av ur reserven eventuella förslag till extra avsättningar. Jag föreslår att BITS ges ett uttalat huvudmannaskap för för kreditförluster, men att den fortreserven sättningsvis förvaltas SEK i enlighet med de förslag som läggs i avsnitt av 6.3.5 den finansiella förvaltningen av hela u-kreditsystemet. om

5.4.3 Former för premieuttag

Det är försäkringstagaren drar nytta av en försäkring. I ett kreditgasom rantisystem är det långivaren är försäkringstagare och som primärt är som den vinner på att kunna försäkra sina fordringar. Detta gäller såväl som vid normala exportkreditgarantier vid biståndsgarantier. Låntagaren som drar försäkringen bara såtillvida att denna gör det intressant för nytta av långivaren lämna kredit. Men försäkringen i sig bidrar inte till att en låntagarens nytta. Tvärtom innebär inte ett skadefall dvs. en betalningsinställelse att fordringarna på låntagaren minskar, utan bara att låntagafår fordringsägare. Låntagaren kan inte försäkra sig mot egen ren en annan betalningsoförmåga. Exportkreditgarantiernas syfte är att skydda långivama och därmed främja svensk export. Biståndsgarantierna existerar i första hand för att resursöverföring till Detta är viktig princi- 123 åstadkomma en mottagarna. en

pell skillnad. Med normala exportkreditgarantier innebär skyddet för lån- SOU 199174 givarna att de har möjlighet att göra affärer skulle för som annars vara riskfyllda. Att låntagarna därmed får resursöverföring är konsekvens en en av men inte ett syfte med exportkreditgarantin. Det främsta syftet med det skydd biståndsgarantierna ger långivarna är att låntagarna får en resursöverföring som annars inte skulle bli Att långivarna har möjlighet av. att göra affärer som annars skulle vara för riskfyllda är konsekvens en av men inte ett syfte med biståndsgarantin. l den normala exportkreditgarantigivningen skall verksamheten drivas enligt försäkringsmässiga principer. Den vill avlasta sig risk skall som en erlägga en premie som motsvarar den statistiskt sett förväntade förlusten. Eftersom denna risk är olika stor i olika affärer innebär detta att premierna blir differentierade så att de avspeglar den enskilda risken. Ett alternativ till differentierade, riskavspeglande premier är enhetsen premie. Om en enhetspremie tillämpades skulle goda låga risker dock subventionera dåliga höga. Bortsett från eventuella rättviseaspekter skulle en enhetspremie göra det mindre intressant för kunden att Försäkra en god risk om premien för en sådan överstiger den förväntade förlusten. Däremot blir det särskilt attraktivt att försäkra dåliga risker. I ett differentierat systern skulle kunderna däremot försäkra även goda risker. Ett differentierat system skulle vidare ransonera efterfrågan på garantier där risken är hög. Sådana affärer skulle bli endast den förväntade av om avkastningen är hög, dá det finansierade projektets avkastning måste täcka såväl lånekostnader som garantipremie. Vid en jämförelse mellan ett enhetspremiesystem och ett med differentierade, riskavspeglande premier vinner således det verksamhesenare om ten skall bedrivas enligt försäkringsmässiga principer. Detta är fallet dels för att fler användare kan dra nytta det, dels för att om precis av systemen skall täcka sina egna kostnader det genomsnittliga premieuttaget blir lägre. Dessutom belastas kundenlångivaren med ett pris som korrekt skall avspegla kostnaden för systemet som uppstår till följd av den enskilda affären. I den mån man menar sig kunna göra korrekta bedömningar den av statistiskt sett förväntade förlusten i den enskilda affären är således differentierade, riskavspeglande premier att föredra i ett system där det är kundenlångivaren som beslutar sig för om fordran skall försäkras eller ej. I u-kreditsystemet, där garantierna utfärdas för att främja utveckling, får dock strävan efter försäkringsmässighet i betydelsen att varje risk ska betala sin egen förväntade kostnad orimliga konsekvenser. I exportkreditgarantisystemet är det kundenlångivaren baserat på som, priset garantipremien beslutar sig för om en kredit skall försäkras eller EKN ransonerar i princip inte garantigivandet administrativt, utan låter i första hand prismekanismen sköta allokeringen. I u-kreditsystemet ransoneras dock garantigivningen genom BITS beslut om att lämna en u-kredit. I sin beslutsprocess bör BITS ta hänsyn till projektet är samhällsekonoom miskt motiverat enligt de kriterier som beskrevs i avsnitt 5.2. Därtill bör BITS bedöma risken för att de med lånet förknippade betalningsåtagandena ökar skuldbördan för mottagarlandet i enlighet med vad beskrevs i 124 som

kapitel Till sist måste BITS ta hänsyn till risken i den portföljen SOU 199174 om egna förblir acceptabel med det nya projektet. Om den sammantagna bedömningen utfaller positivt erbjuder sig BITS att lämna en u-kredit, annars inte. Vilken roll skulle en av EKN meddelad, riskavspeglande premie ha i denna beslutsprocess Dess viktigaste betydelse för BITS bör vara som en indikation på risken för att landets skuldproblem kan förväntas komma att bli svåra. Därför bör konsekvensen av en hög meddelad premie vara att granskningen av projektets förmåga till att tjäna in sina kostnader görs särskilt noga. Därigenom är det möjligt att vissa projekt som skulle vara acceptabla för u-kreditfinansiering i mer kreditvärdiga länder kan komma att ses som alltför osäkra i länder vars kreditvärdighet, såsom den avspeglas i den meddelade premien, är lägre. Att vissa projekt därigenom utdöms är helt i linje med biståndspolitiska motiverade överväganden. Detta är emellertid inget argument för att affärer som faktiskt blir av och som försäkras med biståndsgaranti skall belastas med en riskavspeglande premie. Tre skäl mot ett differentierat premieuttag inom u-kreditsystemet kan anföras. Det första argumentet mot en riskavspeglande premie är att sett ur låntagarens perspektiv fördyrar en högre premie kostnaden för att finansiera ett visst kontrakt. Eftersom biståndsgarantierna existerar för att möjliggöra resursöverföringar till låntagarna är det tvivelaktigt att göra dessa resursöverföringar dyrast för de låntagare som kan antas ha de svåraste ekonomiska problemen. Det andra skälet mot riskavspeglande premier är att premiernas allokerande effekt har oönskade konsekvenser i u-kreditsystemet. Inom det normala garantisystemet bidrar som beskrivits prismekanismen, i form av riskavspeglande premier, till att skapa ett slags självransonering vad gäller systemets användande. Men i u-kreditsystemet är alla krediter förmånliga. Både leverantörer och köpare skulle alltid föredra en u-kredit med biståndsgaranti framför en exportkredit med normalgaranti. Till skillnad från i ett försäkringsmässigt system trängs inte goda risker bort genom en för hög premie, eftersom subventionselementet ändå gör affären attraktiv. Efterfrågan skulle överstiga utbudet om inga restriktioner fanns vad gällde utnyttjandet av u-krediter. Därmed måste användningen av u-krediter ransoneras administrativt. Den ransoneringen görs i form av att BITS beslutar om vilka kontrakt som får u-kreditfinansiering. Riskavspeglande premier skapar dock ett incitament för BITS att koncentrera u-kreditgivningen till de mest kreditvärdiga länderna. Eftersom premierna är högre för de mindre kreditvärdiga länderna ökar avkastningskraven i motsvarande utsträckning för de projekt som finansieras i dessa länder. Det räcker inte med att de finansierade projekten lämnar ett samhällsekonomiskt överskott. De skall också lämna ett tillräckligt stort överskott för att leverantören skall kunna försäkra sig mot risken att mottagaren inte kan fullgöra sina betalningar. Det finns inga biståndspolitiska skäl till varför detta skall vara fallet. Ett beslut om en rimlig genomsnittlig risknivå i BITS portfölj bör fattas i stället. Enligt diskussionen i avsnitten 5.1 och 5.4.1 föreslås portföljens sammansättning motsvara vad i EKN-systemet skulle genomsnittlig avsättning till en reserv för 125 som ge en

kreditförluster om sex procent. Om BITS siktar på en sådan risknivå och tar SOU 199174 ut den nödvändiga enhetspremien uppnås den önskvärda följden att förmånen av en u-kredit inte blir mindre för en låntagare med dålig ekonomi än en med god. Innebörden av det ovanstående är att risken poolas. Det är en naturlig konsekvens av en större uppmärksamhet på hela u-kreditportföljens risk snarare än att isolerat betrakta risken i den enskilda affären. Ett tredje skäl mot riskavspeglande premier är svårigheten att med hjälp av dessa uppnå försäkringsmässighet i en verksamhet av BITS slag, där de enskilda projekten är stora i förhållande till hela portföljen. Därigenom blir den statistiskt förväntade förlusten på en affär inte ett särskilt meningsfullt begrepp. Jag anser sammanfattningsvis att en ordning där alla affärer i u-kreditsystemet belastas med samma uttag för avsättning till en reserv för kreditförluster är att föredra framför en differentierad premiesättning. En enhetspremie skulle leda till minskade kostnader för mottagaren vid projekt till länder vars ekonomi är svagare. Den skulle möjligen leda till ett något minskat intresse för u-krediter till de mest kreditvärdiga länderna, vilket ur ett biståndsperspektiv inte är någon nackdel. Den skulle ge BITS ett starkare incitament att överväga u-krediter till länder med svagare ekonomi. Ett problem med enhetspremier kan tyckas vara att de differentierade premiernas funktion som signal till BITS att vara försiktig försvinner, och att u-krediterna därmed skulle förmedlas alltför lättsinnigt. Emellertid bör det åligga BITS både att inhämta EKNs bedömning av risken för den enskilda affären vid den aktuella tidpunkten och att göra fortlöpande analyser av sin portfölj för att undvika att biståndsanslaget skall behöva tas i anspråk för att uppfylla eventuella skadeståndsansprâk hos garantitagarna. Detta kommer att lägga ett något större ansvar på BITS än i dagsläget. Det är dock rimligt att det uttalas tydligt att bedömningsbördan sist och slutligen ligger på BITS. Det viktigaste skälet att så skall vara fallet är att risken i systemet redan tas av biståndet, inte av exportkreditgarantisystemet. Sammantaget menar jag således att en ordning med enhetspremier bättre avspeglar det faktum att biståndsgarantierna finns av utvecklingsfrämjande skäl än av exportfrämjande. Avsikten är inte att BITS i detta syfte skall bygga upp en stab för landriskbedömningar. Däremot skall man ha förmågan att dra slutsatser för sin egen portfölj baserat på riskbedömningar som till stor del bör inhämtas externt, företrädesvis från EKN. Kompetensen att dra sådana slutsatser är givetvis nödvändig oavsett om EKN eller BITS har ansvar för att avgöra premiens storlek. En alternativ ordning till en enhetspremie skulle kunna vara att EKN meddelar en riskavspeglande premie men att BITS lämnar en subvention ur biståndsanslaget om premien anses vara för hög. Detta har dock nackdelen att det skulle medföra direkta kostnader för biståndsanslaget endast vid vissa affärer. Detta skulle skapa ett fortsatt incitament för att inrikta ukreditgivningen på de mest kreditvärdiga länderna. Med en enhetspremie undviks detta. Genom att premiernas allokerande effekt försvinner blir deras syfte

uteslutande att bygga upp en reserv för kreditförluster. I enlighet med reso- SOU l99lz74 nemanget under 5.4.1 föreslås det att genomsnittsuttaget tills vidare blir sex procent i varje affär. I enlighet med resonemanget i föreliggande avsnitt bör vidare en enhetspremie införas, vilket således innebär att uttaget i den enskilda affären blir lika med genomsnittsuttaget. Det är inget som rent praktiskt hindrar att avsättningen till reserven för kreditförluster helt eller delvis görs från biståndsanslaget. Detta är dock inte internationell praxis, och det skulle krävas att Sverige övertygade OECDs biståndskommitté om att det sker av biståndsskäl snarare än av exportfrämjandeskäl. Vidare kan det vara rimligt att låntagarna dvs. utvecklingsländerna till viss del kollektivt bidrar till reservens uppbyggnad, eftersom den bidrar till att hålla en enbart för dem avsedd fmansieringskälla tillgänglig fortsättningsvis. Jag föreslår därför att en enhetlig avgift om tre procent räknat på lånebeloppet tas ut av låntagaren att ingå i det standardiserade u-kreditavtal som behandlas senare under avsnitt 6.3.4. Det är lika rimligt att de leverantörer som med hjälp av u-kreditsystemet lyckas vinna en order i internationell konkurrens av samma orsak bidrar till reservens uppbyggnad. Detta kan ske genom att en avgift om tre procent erläggs även av den svenske exportören i samband med att en ukredit lämnas. Därigenom uppnås ett sammanlagt uttag om sex procent för avsättning till en reserv för osäkra fordringar. BITS bör årligen i sin anslagsframställning göra en bedömning av om uttaget är adekvat, eller om nivån bör justeras. l en bilaga till GATT-stadgan, vilken Sverige stödjer, specificeras olika förbjudna exportsubventioner. Ett sådant förbud råder mot Regeringars eller särskilda, av regeringar konstruerade institutioners tillhandahållan-

premier, som uppenbarligen är otillräckliga för att täcka systemets långfristiga kostnader och förluster. Min bedömning är att det här redovisade förslaget för uttag av avgifter inte strider mot detta förbud. l och för sig har det också hävdats att denna stadga inte gäller för biståndspolitiskt motiverade åtgärder av detta slag. Det bör slutligen noteras att resonemangen i detta avsnitt gäller oavsett

om ett modifierat system bygger på en särskild garantiordning som i

dagens system eller om BITS är kreditgivare i det modifierade systemet, och i stället för att utfärda särskilda garantier tar ut avgifter i syfte att bygga upp en reserv för kreditförluster.

5.4.4 Hantering av skadefall Det senaste decenniets erfarenheter tyder på att ett u-land som vid ett givet tillfälle tycks ha relativt god kreditvärdighet snabbt kan genomgå så omfattande ekonomiska försämringar att det tvingas begära anstånd med betalningarna på sina utlandsskulder. Det beskrevs i kapitel 2 hur en skuldkris medför stora extra kostnader för låntagaren. Är de utestående skulderna alltför betungande i förhållande till landets betalningsförmåga kan det vara 127

så att en stor del av förtjänsterna av eventuella lyckade ekonomiska SOU 199174 reformer äts upp av ökade krav på skuldbetalningar. Det är viktigt att de med u-krediterna förknippade åtagandena inte avsevärt försvårar för ett land med betalningsproblem att komma i balans. Eftersom u-krediterna lämnas av utvecklingsskäl kan det finnas skäl att särbehandla dem vid eventuella skuldomförhandlingar. Ett land som inte förmår sköta sina skuldbetalningar kan begära en omförhandling i Parisklubben. l princip vill fordringsägarna att omförhandlingen skall begränsas till en senareläggning av amorteringarna, och att låntagaren skall betala marknadsräntor på hela den omförhandlade lånestocken. Eftersom överenskommelsen inte innebär någon nedskrivning av kapitalet, och eftersom de senarelagda amorteringarna belastas med marknadsränta, ger inte omförhandlingen någon extra förmånlighet till mottagaren. Dess främsta effekt är att korsiktigt lindra belastningen på betalningsbalansen. Skälen till att långivarna är stränga under omförhandlingarna är flera. För det första vill man försäkra sig om marknadsmässig avkastning på de pengar man en gång har lånat ut, och som man till följd av omförhandlingen inte kan frigöra för alternativa placeringar. För det andra vill man inte skapa incitament för andra låntagare att missköta sin ekonomi för att slippa uppfylla sina åtaganden om skuldbetalningar. För det tredje är det svårt för fordringsägarna att kollektivt komma överens om hur stora nedskrivningar som skulle vara rimliga och om hur dessa skall belasta olika enskilda fordringsägare på ett sätt som ses som rättvist av dem alla. Trots detta har man gradvis accepterat att lämna vissa eftergifter vid omförhandlingarna. I fråga om vissa fattiga afrikanska länders skulder har fordringsägarna kommit överens om att erbjuda lättnader i form av ex. minskad ränta på de omförhandlade lånen eller efterskänkande av en andel av de utestående fordringarna. Emellertid visar beräkningar att nettoeffekten av dessa åtgärder på låntagarnas faktiska skuldbetalningar inte har blivit särskilt stor. Behandlingen av u-krediterna har vållat speciella problem vid omförhandlingarna. Att belägga en omförhandlad u-kredit med marknadsränta innebär en kraftig höjning av den uttagna räntan från ex. noll till tio procent. Krediter som ursprungligen lämnades på marknadsmässiga villkor drabbas däremot inte av någon sådan höjning av räntan. Från Sveriges sida motiveras räntehöjningen med att man inte vill öka u-kreditens förmånlighet till följd av omförhandlingen. En senareläggning av amorteringarna till en ränta som understiger marknadsräntan skulle kräva en ytterligare räntesubvention utöver den man bidrog med då ukrediten ursprungligen lämnades. Om den nya subventionen betalas med biståndsmedel inkräktar den på finansieringen av andra biståndsändamål. Från mottagarnas sida har räntehöjningen besvärande följder. En begäran om omförhandling utlöses ofta av att låntagarlandet har stor brist på likviditet. Men uttaget av marknadsränta på de senarelagda u-kreditamorteringarna har omedelbart negativa effekter för likviditeten just i det svåra betalningsläge som råder. Sveriges inställning till detta problem är att stå

fast vid principen fullt ränteuttag vid omförhandlingen, att lämna SOU 199174 om men betalningsbalansstöd till länder som anses behöva det. Min mening är trots detta att Sverige bör kunna behandla u-krediterna generösare vid skuldomförhandling än vad som nu är fallet. Jag förordar att u-krediterna omförhandlas till samma ränta som när de lämnades. Därigenom kan pressen på mottagarnas betalningsbalans minskas i en situation då betalningsformågan är särskilt svag. Det är oskäligt att ukrediter som har lämnats av biståndsskäl på mjuka villkor beläggs med marknadsränta just när mottagaren har det som svårast. Att omforhandla på mjuka villkor understryker vidare att biståndsgivaren tar på sig en del av ansvaret För att långivning har kommit till stånd till en låntagare som inte kunde klara sina åtaganden. Till sist bör det inte medföra särskilda svårigheter att motivera för gäldenären att krediter på kommersiella villkor behandlas strängare än u-krediter. l direktiven För denna utredning anges det att den skall diskutera möjligheterna att i större utsträckning än i dag ge krediter till fattigare länder, med hänsyn tagen till vikten av att inte bidra till ökade skuldproblem. Det är svårt att se hur detta skall ske utan att principen om omförhandling på mjuka villkor tillämpas. Om statsmakterna beslutar sig för att även i fortsättningen som princip kräva omforhandling av u-krediter till marknadsmässiga villkor minskar möjligheten att på ett ansvarigt sätt lämna ukrediter till betalningssvaga u-länder. Vad skulle konsekvensen av en generösare omförhandlingsprincip bli for biståndsanslaget Följande två räkneexempel, det första avseende dagens system, det andra ett system där u-krediterna omförhandlas till sin ursprungliga ränta, kan ge en antydan. Antag till att börja med att en låntagare begär och erhåller en omförhandling av alla amorteringar som förfaller under år Antag vidare att landet tidigare har erhållit en u-kredit om 100 milj.kr. till 0 procents ränta, och att en amortering om 10 milj.kr. av denna kredit skall göras den Första dagen av år Antag till sist för enkelhets skull att omforhandlingen innebär att långivaren accepterar att den amortering som förfaller under år l i stället skall göras i sin helhet på den sista dagen av år I praktiken sätter man upp en avbetalningsplan, men detta bortses från för att förenkla diskussionen. Bortse i det fortsatta resonemanget också för enkelhetens skull från långivarens självrisk. När låntagaren ställer in betalningarna hålls den kommersiella fordringsägaren skadeslös genom att ersättas från säkerhetsreserven. Denna blir därmed ny fordringsägare. Därför kan man säga att det är säkerhetsreserven alternativt reserven för kreditförluster som står som låntagarens motpart vid omförhandlingen. I det exempel som belyser dagens system innebär detta, med en antagen marknadsränta om 9,5 procent, följande. Reserven belastas under år l med 10 milj.kr. Låntagaren betalar marknadsränta på den senarelagda amorteringen under år 1-5 med 9,5 procent av 10 milj.kr., dvs. 0,95 milj.kr. per år. Vid utgången av år 5 görs amorteringen om 10 milj.kr. givet att låntagaren inte har råkat in i nya betalningsproblem. Alla dessa betalningar tillfaller reserven. Om u-krediten i stället omtörhandlades till 0 procents ränta skulle det 129

5 11-0837

följande konsekvenser. Reserven belastas under år l med 10 milj.kr. SOU 1991 74 Låntagaren gör inga räntebetalningar under åren l-5. Däremot görs amorteringen om lO milj under år Detta belopp tillfaller reserven. Av detta framgår att principen att omförhandla u-krediterna till 0 procents ränta inte kräver några direkta avsättningar från biståndsanslaget. I båda de redovisade fallen är det enbart den försenade amorteringen som kräver en utbetalning från reserven. Därigenom skiljer sig den extra förmånlighet som beviljas genom en sådan omförhandling från den förmånlighet som uppstår genom den ursprungliga räntesubventionen. Den ursprungliga räntesubventionen belastar biståndsanslaget direkt. Däremot medför principen om omförhandling på mjuka villkor en indirekt belastning på reserven genom att denna förlorar en potentiell inkomstkälla. Om det visar sig att sådana inkomstbortfall bidrar till att takten i reservens uppbyggnad bedöms vara alltför låg finns det två möjliga åtgärder. Den första är att höja premieuttaget. Den andra är att överföra resurser från biståndsanslaget till reserven. l det senare fallet finns det inget som hindrar att överföringen sker genom att minska det anslag som är tillgängligt för BITS räntesubventioner. Det har framförts att betalningsinställelser eller omförhandlingar som inte resulterar i full täckning av reservens förluster bör ersättas ur någon annan anslagspost än u-kreditanslaget. Resonemanget baserar sig på att det inkomstbortfall som uppstår till följd av att reservens ränteintäkter minskar behöver kompenseras. Principen att reserven skall hållas skadeslös i sådana sammanhang är dock tvivelaktig. Reservens uppgift är just att täcka förluster som uppstår i verksamheten. Att då kräva, på reservens vägnar, att en tredje part skall ersätta de förluster som reserven eventuellt gör är inte konsekvent.

.üälvrisk Det föreslås i avsnitt 5.3.2 att den självrisk som leverantörerna tar avskaffas efter det att leveransen har godkänts av köparen. Detta kommer att undanröja vissa av de problem som uppstår i samband med skuldomförhandlingar. l dagens system reglerar EKN på BITS vägnar skadefallen. Självrisktagaren deltar också genom att betala in den icke garanterade andelen till SEK. I samband med skuldomförhandlingar får alltså även ett privat rättssubjekt en fordran att bevaka. En fråga som då uppstår är om denne kan vägra att godta en omförhandling och om han kan tvingas att acceptera den överenskommelse om villkor som träffas mellan låntagarlandet och de offentliga fordringsägarna. Den frågan berörs i EKNs allmänna villkor. Där sägs att självrisktagaren inte kan påtvingas en för honom uppenbarligen oskälig överenskommelse. En sådan oskälig situation kan ex. uppstå om omförhandlingen innebär en avskrivning av hela eller delar av fordringsbeloppet eller en senareläggning av betalningen utan att marknadsmässig ränta erläggs. l annat fall gäller alltså de allmänna villkoren och fordringsägaren måste acceptera överenskommelsen. En utväg att lösa ett uppkommet dödläge, som EKN tillämpat i något fall avseende fordringar 130

med normalgarantier, är att EKN löser ut fordringsägaren till ett mer eller SOU 199174 mindre kraftigt reducerat kapitalbelopp och därigenom blir ägare till hela fordringsbeloppet. Konsekvensen av detta förhållande är att biståndsförvaltningen blir beroende av överenskommelse med tredje part innan beslut kan fattas vid omförhandling av fordringar under u-krediter. Hela detta problem undanröjs emellertid om självrisken slopas, eftersom inget privat rättssubjekt längre har en fordran att bevaka.

Administrativ hantering I dagens u-kreditsystem utför EKN flera uppgifter i samband med skuldomförhandlingar. Inför en skuldomförhandling krävs det ex. att EKN som fordringsägarnas representant uppnår enighet med låntagaren om hur stora de förfallande fordringarna är en process som kan kräva förhand- lingar på platsen. Under skuldomförhandlingen, vari Sverige representeras av en företrädare för finansdepartementet, deltar EKN som rådgivare. Den multilaterala förhandlingen, där fordringsägarna gemensamt överenskommer med låntagaren om hur stor andel av de förfallande fordringarna som skall senareläggas, följs av bilaterala förhandlingar mellan låntagaren och de enskilda fordringsägarna. Den bilaterala förhandlingen leder till en överenskommelse om vilken ränta som skall belasta de senarelagda fordringarna. Därvid bevakar EKN att villkoren för Sverige inte blir sämre än de som uppnås av andra fordringsägare. Efter förhandlingarnas avslutande bevakar EKN att låntagaren uppfyller de åtaganden man har gjort. l det modifierade u-kreditsystem som kommer att förordas nedan har EKNs roll som garantiutfárdande organ försvunnit, något som försämrar EKNs förutsättningar att bevaka de fordringar som finns i u-kreditsystemet. l det modifierade systemet finns det i princip inget som hindrar att BITS, såsom långivare företrädande den svenska staten, själv bevakar sina intressen och bistår finansdepartementet med nödvändig information om utestående fordringar. Om principen införs att u-krediter omförhandlas till sin ursprungliga ränta minskar för övrigt behovet av en offensiv bevakning fordringsägarens intressen. Att BITS själv bevakar sina intressen av kan dock leda till onödig dubblering av funktioner som EKN i dag en hanterar ensamt. Vidare äger BITS inte i dag särskild kompetens att bistå vid Parisklubbsförhandlingar. Det förefaller därför rimligt att BITS utnyttjar EKNs kompetens vid omförhandlingsprocessen om detta innebär att samordningsvinster kan göras. Jag föreslår att BITS och EKN avtalar om formerna för detta samarbete liksom om den ersättning som krävs.

5.5 Kreditsystem, garantisystem eller tvåkomponentsystem

I tidigare avsnitt 3.4 och 5.3.2 har redovisats de reella och potentiella konfliktområden som följer av att två skilda mål skall samordnas och uppnås inom ett och samma kreditsystem. Ett framtida u-kreditsystem bör konstrueras så att sådana konfliktrisker i största möjliga mån undviks. Klarhet måste föreligga mellan prioriteringen av olika mål, var beslut om 131

en kredit och dess villkor fattas och var ansvaret för de finansiella eller SOU 199174 anslagsmässiga konsekvenserna ligger. Skall biståndskriterier väga tyngst i berednings- och beslutsfasen och skall biståndsanslaget ta de finansiella konsekvenserna är det också logiskt att biståndspolitiska överväganden blir styrande för krediterna vad avser mottagarländer, projekt och kreditvillkor. Exportintresset tillgodoses genom att krediterna endast kan utnyttjas för finansiering av svenska leveranser; andra till exportintresset knutna villkor och kriterier måste få vika i den mån de kommer i konflikt med målet att lämna ett bra och effektivt bistånd. Mot denna bakgrund synes ett framtida system kunna konstrueras antingen som en modifiering av det nuvarande systemet som inte förutsätter en anpassning till garantiordningen för exportkrediter eller som en renodlad tvåkomponentmodell. I det första fallet krävs att mekanismer skapas för att tillgodose kraven på ett ansvarsfullt kreditlämnande. l avsnitt 5.5.1 diskuteras principiellt utformningen av ett modifierat enkomponentsystem där biståndsinslaget utgörs dels av ett räntesubventionselement, dels av antingen ett kreditåtagande eller ett garantiåtagande. I det andra fallet uppstår frågan hur ett tvåkomponentsystem skulle kunna utformas så att det i mesta möjliga mån motsvarar de inledningsvis nämnda kriterierna. Detta diskuteras i avsnitt 5.5.2. I avsnitt 5.5.3 görs en sammanfattande bedömning av systemvalet vilken utmynnar i att ett kreditbaserat enkomponentsystem förordas.

5.5.1 Ett modifierat enkomponentsystem Ett u-kreditsystem enligt enkomponentmodell kan utformas enligt två huvudlinjer; antingen som ett garantibaserat system eller som ett direkt kreditsystem. Något förenklat innebär ett garantibaserat system, vilket är den modell som används for det nuvarande u-kreditsystemet, att biståndet, formellt svenska staten, utfärdar en betalningsgaranti på en kredit som lämnas av annan part, vanligen ett bankinstitut. Då en låntagare inte uppfyller sina betalningsåtaganden infriar staten garantin med användande av biståndsanslaget tills vidare bortses från eventuella riskreserver. Det garantibaserade systemet förutsätter förekomsten av en av regeringen utfärdad garantiordning som reglerar de övergripande formerna och villkoren for garantigivningen. I det nuvarande systemet är det garantiordningen för exportkreditgarantier som gäller. I ett direkt kreditsystem uppträder en biståndsbaserad myndighet exempelvis BITS som långivare, formellt för svenska statens räkning. Därigenom tar biståndet kreditrisken direkt utan att behöva gå genom en garantiordning och utesluter därmed en länk i en kedja som innehåller ett flertal administrativa och legala moment. I det nuvarande systemet har denna process givit upphov till intressekonflikter mellan olika medverkande organisationer och verksamheter. Ett direkt kreditsystem i fortsättningen kallat kreditsystemet kan administreras på i stort sett samma sätt som ett garantisystem vad gäller den biståndsmässiga beredningen och 132

den banktekniska och finansiella hanteringen. Något behov att etablera SOU 199174 av en särskild garantiordning uppstår då inte. Enligt slutsatserna i avsnitt 5.3.2 kan den ordning som skapats genom att följa exportkreditgarantiförordningen inte i tillräcklig utsträckning uppfylla systemets biståndssyften. Därför skulle en särskild u-garantiordning behöva etableras om ett modifierat garantisystem införs. Om ett kreditsystem däremot införs behövs ingen formell garantiordning för ukrediterna, men däremot bör de principer som diskuterades i avsnitt 5.4 tillämpas på verksamheten. Ytterst förenklat och tillspetsat kan det sägas att BITS i ett garantisystem är ett försäkringsbolag, medan BITS i ett kreditsystem är en bank. Detta utöver organisationens roll som förmedlare av räntesubventioner. Jag förordar att, vid fortsatt tillämpning av en enkomponentmodell, att prioritet ges åt etablering av ett kreditsystem. En sammanfattande beskrivning av kreditsystemet i enkomponentmodellen ges i kapitel Med införande av ett här skisserat kreditsystem, samtidigt som de tidigare diskuterade modiñeringarna vad gäller landval, utformning av kreditvillkor, premier och självrisker genomförs, skulle biståndsprofilen på u-krediterna ytterligare förstärkas. Möjligheterna att lämna en kredit skulle inte vara så beroende av andra instansers medverkan vid risktagning, mm. Valet av länder till vilka krediter kan beviljas blir ett biståndspolitiskt avgörande. Utformningen av kreditvillkor och andra krav bestäms likaså slutgiltigt av biståndsintresset.

5.5.2 Ett tvåkomponentsystem Att ersätta dagens u-kreditsystem med ett baserat på en tvåkomponentmodell skulle medföra avsevärda förändringar vad avser beslutsfattande, administration och risktagande. Fördelar och nackdelar med detta analyi det följande, i samband med att tvåkomponentmodellens utformseras ning skisseras. Huvuddragen i en tvåkomponentmodell är att en leverans för ett utvecklingsprojekt finansieras genom två från varandra skilda komponenter, som är utformade så i förhållande till varandra, vad avser inbördes storlek och eventuella kreditvillkor, att de tillsammans ger den förmånlighetsgrad som söks, dvs. för närvarande 35 eller 50 procent. Den ena komponenten består av en kommersiell kredit, vanligen en exportkredit, i princip utan någon förmånlighet. Den andra komponenten, som är biståndsinsatsen, består antingen av en gåva eller en kredit på förmånliga villkor, eller en kombination av en gåva och en kredit. Exportkreditkomponenten bereds och beslutas inom ramen för de organisationer och de regler och principer som gäller för exportkrediter. Risken på garantiåtagandet avseende krediten tas inom EKNs ordinarie garantibemyndiganden. Följaktligen fastställer också EKN de riskpremier som skall gälla. Skulle biståndssidan finna att premien blir orimligt hög i biståndspolitiskt avseende skall möjlighet finnas att bekosta hela eller delar premien med anslagsmedel. Transaktionernas rapporterade för- 133 av

månlighetsgrad ökar därvid med ungefär samma procentsats som premien SOU 199174 täcks med av biståndsanslaget, utan att detta innebär någon ökad förmånlighet ur mottagarens synvinkel. Biståndsinsatsen bereds och beslutas av biståndsmyndigheten BITS mot bakgrund av de mål och kriterier som gäller för biståndet och särskilt vad avser de som lagts fast för u-krediterna. Utgår biståndsandelen i form av en gåva utbetalas den direkt till den svenske exportören i samband med att leverans av den finansierade utrustningen sker eller enligt annan överenskommen utbetalningsmodell. Avtal om gåvan kan tecknas antingen mellan BITS eventuellt med användande av svensk beskickning och mottagarenmottagarlandet separat, eller så kan löftet om gåvan ingå som en del av det kommersiella låneavtal som tecknas om exportkrediten. För att åstadkomma enklast möjliga administration vad gäller biståndsinsatsen förordar jag att gåvodelen avtalas inom det kommersiella kreditavtalet. En sådan ordning förenklar också de praktiska betalningsrutinerna kring leveransen, som därmed i sin helhet kommer att skötas av ett och samma bankinstitut. En tvåkomponentmodell i vilken biståndskomponenten utgörs av en gåva betalad av biståndsanslaget ur den anslagspost som i nuvarande system finansierar räntesubventionen har ur biståndspolitisk synvinkel ett antal fördelar. Den är enkel att administrera. I och med att utbetalning av gåvan skett är den finansiella transaktionen avslutad för biståndets del. Förutsatt att exportsystemet axlar kreditriskerna, vilket jag menar är ett villkor för att den inledningsvis nämnda klarheten i beluts- och ansvarshänseende skall åstadkommas, föreligger inget potentiellt och okänt framtida krav på biståndsanslaget till följd av inträffade skadefall. Vid eventuella omförhandlingar med fallerande låntagare inom Parisklubben uppstår ingen oklarhet om vilka villkor marknadsmässiga som skall gälla för den omförhandlade kreditdelen. Denna modell av blandad kredit är också internationellt sett den vanligaste. Det kan i sammanhanget vara värt att notera att representanter för sekretariatet i OECDs biståndskommitté DAC vid informella samtal framhållit att man skulle välkomna om även Sverige, i likhet med flertalet andra länder, gick in för ett tvåkomponentsystem. Skälet uppgavs vara att man anser den svenska enkomponentmodellen vara svår att tränga igenom och förstå. En tvåkomponentmodell anser man vara renare och framförallt ge en klarare bild och en enklare redovisning av gåvoelementet. För EKN skulle fördelen vara att garantisystemet för exportkrediter skulle kunna hållas rent utan smittorisker och andra nackdelar som följer av att krav på avvikelser ställs från biståndssidan. EKN skulle fatta besluten inom de regelverk och förordningar som gäller för verksamheten och ta de risker som man bedömer acceptabla och till de priser man sätter. På minussidan ur biståndspolitisk synvinkel kan finnas begränsningar i utformningen av kreditvillkoren vad avser kredittider och återbetalningsprofiler så att de motsvarar vad som är motiverat ur projekt- och utvecklingssynpunkt. Speciellt märkbart blir denna begränsning vid krediter till länder som på grund av svag betalningsförmåga behöver längre amorteringstider och amorteringsfria perioder. Krediter till sådana länder skulle i

det närmaste omöjliggöras med användande kombination SOU 199174 av en av exportkredit och gåva. Exportkrediten kan emellertid kompletteras med en kredit som biståndskomponent. Liksom gåvan skulle biståndskrediten i sin helhet vara anslagsñnansierad. Möjligheterna att anpassa de kombinerade kreditvillkoren på exportkrediten och biståndskrediten skulle därmed öka. Så skulle till exempel biståndskrediten kunna vara amorteringsfri fram till dess exportkrediten är helt återbetald. Den sammanlagda kredittiden skuldärmed kunna utsträckas till upp emot 20 år. Förmånligheten skulle härvid tas ut i form av längre kredittider och lägre räntor i jämförelse med gåvoalternativet, där gåvan används till att sänka priset på leveransen och därmed på exportkreditens storlek. Vid krediter till länder med en risknivå, som inte kan accepteras i exportkreditgarantisystemet, kan biståndskrediten användas separat, varvid kreditvillkoren utformas så att den sökta formånlighetsgraden uppnås. Likaså gäller att biståndskrediten kan användas för projektfinansiering och lämnas i obunden form. Så länge biståndskomponenten utgörs av en gåva blir anslagsbelastningen lika stor som i nuvarande systern, dvs. ett visst anslag räcker i båda fallen till finansiering av lika stora leveranskontrakt. En transaktion i tvåkomponentmodellen som innehåller två krediter kräver initialt större tilldelning av medel från biståndsanslaget än motsvarande transaktion gör i enkomponentsystemet för att samma förmånlighetsgrad skall uppnås. Som exempel kan anges att en kredit på 100 milj.kr. med en återbetalningstid av tjugo år, ingen amorteringsfri period, skulle for att i enkomponentmodellen uppnå en förmånlighet på 35 procent löpa med ca 3 procents ränta. Användande av tvåkomponentmodellen skulle, för ett kreditpaket med ungefär samma villkorsproñl, kräva en exportkredit på ca 53 milj.kr. att amorteras under åren 1 10 och en biståndskredit på ca 47 milj.kr. att amorteras under åren l 1 -20. Den omedelbara belastningen på biståndsanslaget skulle i enkomponentfallet bli cirka 35 milj.kr., medan den i tvåkomponentfallet skulle bli 47 milj.kr. för att finansiera biståndskrediten. Sålunda skulle belastningen på anslaget i en tvåkomponentmodell med biståndskrediter kortsiktigt komma att överstiga motsvarande belastning för en enkomponentmodell med cirka 30 procent för att samma kreditvolym skall uppnås i båda systemen. Då återbetalningarna inleds, dvs. efter tio år, avtar överbelastningen successivt for att så småningom under systemets avvecklingsfas vändas till en lägre belastning genom att återbetalning av biståndskrediterna sker tills sista krediten är slutbetald. Som långivare på biståndskrediten skall i princip svenska staten uppträda eller någon biståndsmyndighet BITS på statens vägnar. Rent praktiskt kan den uppgiften utföras parallellt med uppläggningen av exportkrediten. Ifrågavarande affärsbank tecknar avtalet som agent för BITS. Vid utbetalningar dras utbetalt belopp från SEK som i sin tur erhåller täckning från anslaget via BITS. Inkassering av räntor och amorteringar sköts sedan av administrerande affärsbank på samma sätt som sker i nuvarande system.

Dessa medel återförs så till statsverket och redovisas som negativa flöden i SOU 199174 biståndsstatistiken. Eftersom EKN kommer att ha en större och klarare roll vad gäller garantigivningen i en ren tvåkomponentmodell är det rimligt att ansökningar från företag formellt ställs även till EKN. Avser man också söka stöd från biståndet sänds samtidigt en likalydande ansökan till BITS. EKN och BITS bereder så ansökan mot bakgrund av respektive organisations Verksamhetsmål, förordningar och kriterier. Den biståndsmässiga utvärderingen förutsätts ske på samma sätt som hittills vad gäller val av projekt och deras utvecklingseffekter. En väsentlig förutsättning för att tvåkomponentmodellen skall fungera smidigt och effektivt är att organisationerna håller tät kontakt med samråd och informationsutbyte så att arbetet omedelbart kan avbrytas om någondera parten finner hinder för medverkan. I praktiken torde det komma att fungera på så sätt att sökanden inleder med att ta underhandskontakter med både EKN och BITS för att allmänt sondera förutsättningarna för en kredit innan formell ansökan inges. I avsnitt 6.3.2 lämnas ett förslag att 600 milj.kr. avsätts under budgetåret 199293 för att bekosta räntesubventionen i ett reformerat enkomponentsystem. Under förutsättning att 500 milj.kr. av detta används för krediter med en 35-procentig förmånlighetsgrad och 100 milj.kr. till krediter med en 50-procentig, skulle de anslagna medlen räcka till att finansiera kontrakt till ett värde av ca 1700 milj.kr. i enkomponentmodellen. I en tvåkomponentmodell med samma antaganden om anslagsvolym och fördelning av transaktioner med 35 respektive 50 procents förmånlighet skulle anslaget räcka till finansiering av kontrakt till ett värde av 1600 milj.kr. Förklaringen till skillnaden i möjlig kreditvolym är att i enkomponentmodellen räcker anslagsmedlen till att betala räntan på ett upplånat belopp som är dubbelt så stort som anslagsbeloppet i sig självt vid 50 procents förmånlighet och som kan användas för utlåning. I tvåkomponentmodellen utgör anslagsbeloppet också kapitalet för utlåningen och ger ingen utväxlingseffekfi I gengäld föreligger ingen risk i det senare fallet för att biståndsanslaget i ett senare skede skall behöva tas i anspråk i händelse av skadefall. Det skulle kunna hävdas att den högre anslagsbelastningen eller omvänt de lägre uppnådda affársvolymerna endast är en kortsiktig effekt, eftersom biståndskrediterna så småningom kommer att betalas tillbaka och successivt kunna ligga till grund för en andra generation krediter, som sammantaget höjer volymerna. Men då biståndskrediterna enligt förutsättningarna kommer att löpa med både långa kredittider och amorteringsfria perioder kommer den kortsiktiga effekten att vara under så många år att det är högst sannolikt att u-kreditsystemet hinner bli föremål för åtminstone en ytterligare översyn innan någon återflödeseffekt har kunnat noteras. Statsfinansiellt skulle den anslagsfinansierade biståndskrediten kunna sägas vara fördelaktigare än gåvo- och räntesubventionsmodellen, i det att krediterna på sikt kommer att återbetalas till statsverket, förutsatt att inga totala avskrivningar sker på nytt. Insatta gåvomedel och räntesubventioner återflyter däremot inte.

Biståndspolitiska aspekter SOU 199174 Det har vid ett flertal tillfällen under de år som u-kreditsystemet funnits till poängterats av regering och riksdag att systemet är ett biståndspolitiskt instrument. Vid ett par tillfällen har åtgärder vidtagits för att markera en Förstärkning av den biståndspolitiska profilen på systemet. Vad skulle en systemändring mot ett tvåkomponentsystem innebära det avseendet l Återinförandet biståndskrediten kan sägas Förstärkning av den av vara en biståndspolitiska arsenalen. Om det i övrigt kan sägas förstärka biståndsprofilen på u-kreditsystemet som sådant är emellertid tvivelaktigt. Skulle förändringen då kunna sägas att på något sätt försvaga biståndsprofilen Det faktum att EKN återinträder som formell beslutsfattare i systemet i en så väsentlig fråga som garantigivningen innebär att biståndet överlåter den kanske väsentligaste delen av beslutsrätten till en icke-biståndsorganisation. Förutsättningarna för biståndet att mot egna kriterier utforma landoch projektval, kreditvillkor, osv. reduceras därmed. Möjligen skulle också kunna hävdas att det faktum att ansökningar i fortsättningen skall ställas också till EKN kan innebära en försvagning av biståndsproñlen i den svenska opinionens ögon. Eventuella ökade ambitioner från biståndsadministrationens sida att aktivare använda u-kreditverktyget genom egna direktkontakter med mottagarländerna kräver noggranna avstämningar med EKN innan några indikationer om möjligheter till u-krediter kan ges. En annan konsekvens av tvåkomponentsystemet är att det differentierade premieuttaget belastar länder hårdare som har en svagare belastningsförmåga. Detta innebär, som tidigare har beskrivits, att fattigare länder riskerar att drabbas av en högre kostnad för en resurs som i övrigt är likvärdig. I ett biståndsperspektiv är detta en oönskad effekt. En möjlig åtgärd skulle kunna vara att med hjälp av tillskott från biståndsanslaget konsekvent jämna ut premierna mellan u-kreditmottagarna. Detta motsäger dock den renodling av rollerna hos BITS och EKN som är en av målsättningarna med införandet av ett tvåkomponentsystem. Sammantaget är det min bedömning att införandet av ett tvåkomponentsystem skulle innebära en viss sänkning av biståndsprofilen i systemet.

5.5.3 Sammanfattande slutsatser beträffande systemval Jag anser att övervägande skäl talar för att Sverige även i fortsättningen främst bör lämna u-krediter enligt enkomponentmodellen. Vid en jämförelse med en tvåkomponentmodell, som skulle innehålla en möjlighet att som biståndskomponent lämna antingen en gåva eller en biståndskredit eller en kombination därav, anser jag att fördelarna med enkomponentmodellen överväger. Jag dock att tvåkomponentmodellen i form av en menar ren exportkredit i kombination med en gåvoinsats bör kunna användas då den bedöms vara lämpligare och mottagare och leverantör så föredrar. I valet mellan ett garantibaserat system och ett direkt kreditsystem vid användande av enkomponentmodellen ger jag företräde åt kreditsystemet. Motiveringen är att det framstår som enklare att administrera och att man 137

6 11-0837

därvid undviker att etablera en med garantiordningen för exportkrediter SOU 199174 parallell garantiordning för u-krediter, vilket jag menar skulle krävas för att undvika de intressekonflikter som föreligger inom det nuvarande systemet. Till dessa motiv vill jag också lägga det inte obetydliga faktum, att Sverige sedan ca tio år använt en enkomponentmodell i u-kreditverksamheten och att både mottagarna av krediterna och det svenska näringslivet vant sig vid systemet och även uttryckt uppskattning av dess ur deras synvinkel relativt enkla administration. Det bör krävas särskilt starka skäl för att göra betydande principiella ändringar i ett system som konsumenterna uppskattar och utnyttjar med mindre sådana ändringar är påkallade av andra skäl. Några sådana har inte kunnat identifieras. En övergång till ett tvåkomponentsystem skulle innebära en sådan väsentlig ändring, medan den här föreslagna modifieringen, innebärande en övergång till ett kreditsystem utan krav på särskild garantiordning, i detta sammanhang endast skulle leda till ytterligare förenklingar i kredithanteringen sett från dessa parters sida. Följande system anser jag motsvara kraven på renhet i besluts- och ansvarssammanhang och kan mot den bakgrunden vara acceptabla. Med tillägget att biståndsprofilen inte bör försvagas på systemet inskränker sig mina förord till de två första systemen. Ett kreditbaserat enkomponentsystem; Ett garantibaserat enkomponentsystem med särskild garantiordning för u-krediter; Ett tvåkomponentsystem innehållande möjligheter till att lämna både gåvor och bistândskrediter; En modifiering av nuvarande systern innebärande att beslutet om garantin och dess villkor återförs till EKN, som därmed också axlar förlustriskerna. Därmed har jag också redogjort för uppfattningen att dagens system, där utformningen av kreditvillkoren i största utsträckning bestäms av annan än den som svarar för förlustriskerna, inte motsvarar de renhetskrav som bör ställas på systemet.

5.6 Samñnansieringar med Världsbanken, de regionala utvecklingsbankerna och SIDA

I detta och följande två avsnitt kommer överväganden att presenteras rörande vissa särskilda aspekter av u-kreditsystemet. Avsnitt 5.6 behandlar samñnansieringar med andra biståndsorgan, avsnitt 5.7 u-krediter till industriutvecklingsbanker och avsnitt 5.8 frågan om u-kreditsystemet bör for stöd till Österuropa. anpassas Ett u-kreditsystem bör vara utformat så att det på ett effektivt sätt möjliggör samfinansieringar med Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna. Det finns flera motiv för att söka samfinansieringar med dessa institutioner. Ett viktigt motiv är att man därigenom ökar potentialen för intressanta projekt utan att kravet på administrativ kapacitet inom den egna biståndsadministrationen ökar i motsvarande grad. Ett 138

annat är dessa institutioners goda kännedom mottagarländernas ut- SOU 199174 om vecklingsplaner, kapacitet och kompetens för genomförande av dessa planer och däri ingående projekt. Vidare fås omedelbar tillgång till kvalificerade bedömningar av ländernas betalningsförmåga på sikt, vilket är en viktig faktor inte minst i samband med de förslag som här läggs om en utvidgning av kretsen mottagare av u-krediter till att kunna omfatta även i dagsläget betalningssvaga länder. Världsbankens och de regionala utvecklingsbankernas möjligheter till inflytande på ländernas hantering av finansierade projekt är också välkänt och dokumenterat, låt vara inte helt oomtvistat. Det är sålunda önskvärt att ett kommande u-kreditsystem utan större hinder kan användas på detta sätt. De problem som föreligger med det nuvarande systemet hänger ihop med för det första den starka bindningen till svenska leveranser och för det andra kravet på internationell upphandling. Utvecklingsbankerna ägnar sig åt vad som tidigare beskrivits som projektñnansiering, dvs. man utvärderar projektet i sin helhet och kontrakterar finansiering innan upphandling inletts. För de av dessa institutioner finansierade komponenterna i projektet krävs normalt internationell upphandling. Det svenska systemet tillåter inte att någon kontraktering av krediter görs förrän det konstaterats att en svensk leverantör vunnit en upphandling. För att Sverige skulle kunna vara med och kontraktsbinda finansiering på det tidigare stadium som bankerna gör skulle därför krävas att något av villkoren, internationell upphandling eller bindning till svenska leveranser, skulle behöva modifieras. Eftersom kravet på upphandling under konkurrens varit en genomgående linje i svensk biståndspolitik, som endast brutits till viss del inom det så kallade importstödet, synes det i första hand vara i det strikta kravet på svenska leveranser som en modifiering skulle sökas. Projekt som kan bli aktuella i dessa sammanhang är sannolikt av större omfattning, där den svenska insatsen skulle ligga som lägst i storleksordningen 50- 100 milj.kr. En förhandsbindning av svenska leveranser till sådana projekt vore inte tilltalande ur effektivitetssynpunkt och skulle riskera att, som redovisas i avsnitt 5.2, urholka gåvoelementet för mottagaren. En möjlighet är att göra villkorade utfåstelser ett åtagande att finansiera en svensk leverans givet att en svensk leverantör vinner ordern, men erfarenheterna från sådana försök är blandade. Frågan är då i vilken utsträckning en modifiering av kravet på svenska leveranser kan göras för att tillgodose önskemålet om en tidigare utfástelse om finansiering. Hur skulle till exempel en politik av följande innehåll te sig i praktisk tillämpning vid samfinansiering med multilaterala banker kan obunden finansiering kontrakteras under förutsättning att svenska leverantörer bedöms ligga utomordentligt väl till att i internationell konkurrens vinna en order. För det första skulle det innebära att kreditbeloppet skulle få baseras på uppskattningar och inte som för närvarande på kända kontraktssummor. Blev kontraktsvärdet högre fick låntagaren finna finansiering för överskjutande belopp på annat håll. Blev det lägre skulle antingen kreditbeloppet sänkas eller skulle låntagaren tillåtas använda överskjutande del för andra ändamål inom projektet. För det andra skulle en sådan ordning sannolikt 139

leda till att administrerande biståndsmyndighet skulle tvingas eller känna SOU 199174 sig tvungen att mycket noggrant kontrollera låntagarens upphandlingsprocess för att säkerställa att inga oförrätter begås. Vinner en svensk leverantör en order under sådana omständigheter är allt gott och väl. Men vad inträffar om en leverantör från annat land vinner upphandlingen och Sverige är bundet till att ändå finansiera leveransen Under förutsättning att samma administrativa hantering i form av kontraktsfinansiering, avtalsskrivande, refinansiering genom SEK, osv. även skall gälla i denna situation, vilket bör eftersträvas för att undvika olika hanteringssätt beroende på vem som uppträder som leverantör, kan möjligen praktiska merarbeten uppstå på grund av att de agerande parterna befinner sig på längre avstånd från varandra om exempelvis en japansk leverantör vinner ordern. Dokumenthantering, betalningar m. m. blir något mer komplicerade, dock utan att behöva medföra avgörande svårigheter. Någon självrisk på utbetalda belopp under krediten under tillverkningstiden skulle inte kunna utkrävas med mindre detta klart utsägs i sponsorens upphandlingsdokument. Det kan också diskuteras om någon riskpremie kan tas ut av leverantören om inte också detta i så fall ingått som villkor i upphandlingsdokumenten. Hur denna fråga skall avgöras får förhandlas med låntagaren i samband med uppläggning av krediten. De kreditsystem som förordats i avsnitt 5.5 kan tillämpas även vid krediter av här behandlat slag. En aspekt värd att beakta i detta sammanhang är följderna av en eventuell anslutning till den gemensamma marknaden för Sveriges och andra medlemmars u-kreditsystem. Än så länge har exportkredit- och därmed ukreditsystemen inte inordnats under någon EG-bestämmelse som hindrar den fullständiga bindning till upphandling i det egna landet som alla dessa system för närvarande innebär. Detta trots att det finns bestämmelser som reglerar medlemsländernas övriga offentliga upphandling och som innebär att leverantörer från alla medlemsländer skall ges lika möjligheter att vinna offentliga order. En utveckling i riktning mot bindning till hela EGområdet snarare än till individuella länder även vid upphandling av biståndsfmansierade leveranser är på sikt inte osannolik. En modifiering av reglerna av Sveriges u-kreditsystem i den riktning som här diskuterats skulle vara att till viss del föregripa en utveckling som ändå på sikt kan förutses komma att ske. I en sådan situation kan man tänka sig att en begränsning på nytt skulle få föras in till att gälla upphandling inom EGområdet. Denna begränsning är ur konkurrenssynpunkt betydligt mindre besvärande än en begränsning till enbart Sverige. Frågan är därför om denna begränsning lämpligen kan införas redan i nuläget. Sammanfattningsvis anser jag att tillräckligt starka skäl talar för att en formell modifiering av kravet på svenska leveranser prövas i samband med samñnansieringar med multilaterala utvecklingsbanker. En särskilt noggrann prövning och bedömning av förutsättningarna för svenska leverantörer att framgångsrikt konkurrera om order skall föregå ett beslut. Eventuellt kan också en antals- eller volymmässig begränsning införas för u-krediter av detta slag alternativt att beslut skall fattas av regeringen tills vidare erfarenhet vunnits. 140

Det här har sagts kan i stora drag också gälla eventuella SOU 199174 som anses samfinansieringar med SIDA. Det kan uppstå situationer där Sverige under landprogrammeringsprocessen vill stödja något stort infrastrukturellt projekt, men där rent gåvobistånd inte förefaller vara den mest lämpliga biståndsformen. Skälen kan vara en kombination av att projektet förväntas ge god ekonomisk avkastning och att kostnaden för projektet skulle sluka en allför stor del av landramen. Finansieringen av projektet kan då underlättas genom en kombination av gåvo- och kreditbistånd. Genom att kombinera u-krediter med gåvomedel från SIDA kan förmånligheten höjas till önskad nivå. Denna form av samfinansiering med SIDA kan ske i första hand till programländer, där SIDA-medel på gåvobasis står till förfogande. Även andra än programländer kan så önskas komma i om fråga, eftersom SIDA också har vissa icke landprogrammerade medel till förfogande. För övrigt gäller vid u-krediter till programländer, särskilt de fattigaste, att verksamheten kan vinna på att BITS inhämtar SIDAs synpunkter vid bedömningen av både landets och projektets trovärdighet. Emellertid är Sveriges förhandslöfte att bidra till finansieringen av projektet genom att kombinera gåvo- och kreditbistånd i praktiken oförenligt med konkurrensupphandling, om kreditbiståndet dessutom är bundet. Därför talar starka skäl för en modifiering av kravet på bindning till svenska leveranser även vid samfinansieringar med SIDA, i syfte att möjliggöra fungerande konkurrensupphandling.

5.7 U-krediter till industriutvecklingsbanker

Som redovisats i avsnitt 3.5.3 har BITS låtit utveckla en särskild form av u-krediter att lämnas till nationella utvecklingsbanker för finansiering av svenska leveranser till mindre och medelstora projekt. Krediten är speciell på så sätt att den avtalas med utvecklingsbanken och träder i kraft innan de slutliga köparna eller de svenska leverantörerna identifierats. Ett av huvudmotiven med kreditformen är att även mindre och medelstora företag både i Sverige och i u-landet skall ha möjlighet att använda u-kreditsystemet. Kreditformen reser en principiell fråga som har att göra med vem som skall tillåtas tillgodogöra sig gåvoelementet i krediten. Normalt skall gåvoelementet inte föras vidare till slutanvändaren, enligt vad som redovisats i avsnitt 5.2. Särskilda frågor uppstår dock vid u-kreditgivning till utvecklingsbanker. Med en 35-procentig förmånlighetsgrad i u-krediten till utvecklingsbanken blir de vanliga kreditvillkoren cirka tio års återbetalning och noll procents ränta. Åtminstone fyra möjliga alternativ kan tänkas. Ett gemensamt moment för alla dessa är att banken först skall ges en rimlig marginal för att täcka kreditrisken på slutanvändaren och sina administrativa kostnader. Därefter kan följande alternativ vara möjliga i vidareutlåningen från utvecklingsbanken sker med påslag av endast dessa bankens marginaler. Effekten av detta blir att subventionen förs vidare till den slutlige låntagaren; ii vidareutlåningen sker till utvecklingsbankens normalvillkor, vilka van- l4l

ligen motsvarar marknadsvillkor och banken behåller hela mellanskillna- SOU 199174 den, dvs. större delen av gåvoelementet; iii samma villkor som i ii men skillnaden mellan utlåningsräntan och bankens marginaler tillförs statsbudgeten; iv samma som i iii men skillnaden tillförs en särskild fond för speciella ändamål varom överenskommelse träffas mellan Sverige BITS och mottagarlandet. Ytterligare en faktor som komplicerar frågan om räntevillkoren gäller vem som bär valutakursrisken. U-krediten till utvecklingsbanken löper alltid i en konvertibel valuta, hittills vanligen US dollar. Vidareutlåningen i nästa led kan emellertid ske också i landets lokala valuta, vilket oftast är en fördel för den slutlige låntagaren, som därvid undviker att exponera sig för kursrisker. För denna kurssäkring är det då rimligt att han betalar ett pris, vilket kan ske i form av ett påslag på den ränta han skall betala. Kursrisken faller då på banken, vilket kan vara rimligare, även om inte heller banken bör utsätta sig för allför stora risker av detta slag. En möjlighet att klara även den frågan är att staten träder emellan och tar över kursrisken, för vilket återigen ett pris bör betalas. Ytterligare en aspekt vad gäller räntesättningen har att göra med ukreditens andra roll som stöd till svenska företags exportansträngningar. Om vidareutlåningen sker till för marknaden normala villkor föreligger inget incitament för låntagareninvesteraren med hänsyn till finansieringskostnaderna att söka leveranser från den svenska marknaden. Detta skulle emellertid endast ha någon betydelse ifall krediter av liknande slag från andra länder och till bättre villkor finns att tillgå, i vilket fall svenska leverantörer skulle komma i ett sämre konkurrensläge. Eftersom det svenska u-kreditsystemet kommit till delvis för att ge svenska företag möjlighet att erbjuda sina köpare liknande fmansieringsvillkor som företag från andra länder, är det endast i en sådan situation som systemet inte skulle fylla den funktionen. U-krediter till utvecklingsbanker kan endast ges då en enkomponentmodell tillämpas. Detta är sannolikt ett av huvudskälen till att de ännu inte är så vanligt förekommande. Däremot förekommer bundna anslagsfinansierade biståndskrediter till dessa banker från andra givarländer. Sådana krediter lämnas dock i mindre utsträckning än ukrediter enligt principen om internationell konkurrensupphandling varför det effektiva konkurrenstrycket blir mindre vid u-krediter till utvecklingsbanker än vid lämnande av andra u-krediter. En annan aspekt ur exportsynpunkt är att ett visst incitament kan behöva föreligga för köparen att vända sig till den svenska marknaden. Den kategori köpare som denna kreditform i första hand vänder sig till utgörs av mindre och medelstora företag i u-länderna. Den svenska marknaden är ofta okänd och främmande för dessa företagare och är inte den marknad till vilken man i första hand vänder sig, då det blir aktuellt att göra en upphandling. Särskilda försäljningsinsatser kan därför krävas för att göra krediten känd och säkerställa ett fullt utnyttjande. BITS bör ges möjligheter och resurser för sådana insatser. Här skall också refereras till de överväganden som för närvarande pågår inom Consensus-gruppen och DAC inom OECD och som går ut på att 142

några subventionerade krediter överhuvudtaget inte bör lämnas för vad SOU 199174 som sägs vara commercially viable projects. Utan att någon precisering ännu gjorts av vad som avses med uttrycket måste man utgå ifrån att industriprojekt, och den typ av projekt i allmänhet som u-krediten till utvecklingsbankerna avser att stödja, kommer att falla inom den kategori till vilken subventioner får ges. Eventuellt kan också utvecklingsbanken själv komma att omfattas av överenskommelsen, varvid subventionselementet måste absorberas enligt något av alternativen iii eller iv ovan. Eftersom jag stödjer principen att Sverige i sin biståndspolitik bör driva en linje, att subventioner generellt inte skall utgå till sådana verksamheter i u-länderna som avses verka på marknadsliknande villkor, förordar jag att något av alternativen iii eller iv fortsättningsvis tillämpas. Jag vill dock peka på att den avgift på 3 procent som föreslagits införd att betalas av låntagaren för avsättning till reserven för kreditförluster, och som utvecklingsbanken vanligen övervältrar på den slutlige låntagaren, kan motivera en mindre nedjustering av bankens marknadsränta. Den avgiften torde inte utgå vid användande av bankens andra finansieringskällor. Inte heller är det rimligt att avkräva av svensk leverantör någon avgift som denne inte har möjlighet att ta hänsyn till i sitt anbud. Jag föreslår därför att kravet på en avgift att erläggas av leverantören om 3 procent för avsättning till reserven för kreditförluster slopas vid kreditgivning till utvecklingsbanker. I gengäld kan medel avsättas direkt från anslaget om så bedöms behövas. Frågan om vem på mottagarsidan som bör kunna tillgodogöra sig gåvoelementet blir aktuell också vid vissa andra former av u-krediter. Vad som här avses är krediter till företag eller andra enheter som verkar på en marknad för produktion av varor eller tjänster. Särskilt framträdande blir frågan om företaget arbetar inom en konkurrensutsatt sektor. I linje med det tidigare resonemanget föreslås att även i sådana situationer något av alternativen iii eller iv tillämpas, vilket torde vara i samklang med de intentioner som uttrycks i DACs riktlinjer för u-kreditverksamheten. I sådana fall uppstår inte heller någon fråga om särbehandling från ulandets sida sett av utlandsägda företag bör ske. Det övervägande antalet delprojekt som finansieras under denna kreditform ligger, som framgått, inom vad som ibland betecknas som den produktiva sektorn, dvs. tillverkningsindustri, livsmedelsindustri, energi, osv. Inom dessa områden och med en inriktning mot projekt i liknande storleksklasser arbetar också fonden för industriellt samarbete med uländer, Swedfund, numera inordnad i SwedeCorp. Inom ramen för denna verksamhet, som pågått i drygt tio år, har en betydande erfarenhet och kompetens byggts upp för att bedöma möjligheter och risker i anslutning till nationella utvecklingsbanker och industriinvesteringar i u-länder. Samma gäller SIDAs industribyrå, som från den 1 juli 1991 också gått upp i SwedeCorp. Det är givetvis angeläget att den investering i kunnande som gjorts i dessa organisationer tas till vara på ett optimalt sätt så att det kommer den totala biståndsverksamheten till godo. Ett sätt att åstadkomma detta vore att överlåta hanteringen av denna form av u-krediter till SwedeCorp, som därmed skulle ges ansvar för utvärdering och beslut om garantier, alternativt krediter och subventioner. En konsekvens av detta 143

skulle bli att två olika biståndsmyndigheter skulle ha tillgång till samma SOU 199174 anslagspost och lämna u-krediter. Detta förefaller inte vara rationellt och ändamålsenligt. För att ändå åstadkomma ett utnyttjande av den inom biståndet befintliga kunskapen i ämnet förordar jag att ett nära samråd och vid behov samordning mellan BITS och SwedeC0rp sker under förberedelserna av dessa krediter. Detta samråd kan ta mer eller mindre långtgående former. En ytterlighet är att SwedeC0rp ges uppdraget att genomföra den granskning och utvärdering av utvecklingsbanken som BITS hittills gjort i egen regi med hjälp av utomstående konsulter och lämna förslag till utformning av krediten. En möjlighet i andra ändan av skalan är att BITS endast håller SwedeC0rp underrättad om planerna att lämna en kredit och ger Swede- Corp möjlighet att inkomma med förslag och eventuella synpunkter i tid innan slutligt beslut fattas. Det slutliga beslutet och handläggningen av krediten skulle i båda fallen ske samma i former som för övriga u-krediter, vilket jag anser vara centralt. Vilken av dessa former för samråd och samarbete som sedan väljs blir bland annat beroende av respektive organisations kapacitet, arbetsformer, Även frågan vilket land och vilken osv. utvecklingsbank avgörande för hur samarbetet utforsom avses kan vara mas. Jag förordar därför att formerna för samarbetet får avgöras i överenskommelse mellan de berörda organisationerna själva och att endast generella direktiv om samråd och samordning utfärdas.

5.8 U-krediter till länder i Östeuropa

Med anledning att tankar då och då framförs om en sammankoppling av av ett finansiellt stöd till de östeuropeiska ländernas politiska och ekonomiska återhämtning och biståndsanslaget, ges i detta avsnitt några synpunkter på- ett sådant stöd och hur u-kreditverksamheten skulle kunna anpassas till det. Förslag till någon form av statligt stödd kreditgivning till de länder i Östeuropa beslutar att överge det planekonomiska systemet till som nu förmån för en mer marknadsorienterad ekonomi har på senare tid framförts såväl inom Sverige som på det internationella planet. Särskilt aktuell har denna fråga blivit i och med att de baltiska staterna nu erkänts som självständiga stater, och konkreta diskussioner om ekonomiskt samarbete inletts. Generellt skulle en sådan kreditgivning motiveras med att den skulle underlätta övergången till marknadsekonomi och påskynda ländernas ekonomiska återhämtning och som en följd därav eller förutsättning därför också en demokratisering av länderna. Ett specifikt ändamål med kreditgivningen skulle t.ex. kunna vara finansiering av angelägna miljöprojekt i både långivarens och låntagarens intresse. Det är inte minst i dessa sammanhang som tankar och förslag framförts att biståndsanslaget skulle kunna träda in och bära kostnaderna. I miljösammanhang kan erinras om den deklaration som antogs som avslutning på Ronneby-konferensen om Östersjöns miljö i september 1990, där Östersjöstaterna åtog sig att genomföra långtgående åtgärder för förbättra miljön i och kring Östersjön åtgärder i många fall l44 att - som

kommer kräva betydande finansiella de östeuropeiska SOU 199174 att resurser, som länderna saknar. Inte heller har de kreditvärdighet som möjliggör en upplåning på de kommersiella marknaderna. Det kan också ifrågasättas miljöinvesteringar den prioritet som förutsätts för att man om man ger skall avdela knappa just för detta ändamål bland mängden av resurser trängande behov. Vad är dels villighet att axla de kreditrisker som uppstår, som avses en eftersom länderna i stort sett saknar kreditvärdighet, dels att rena räntesubventioner skulle kunna övervägas. Vad den senare frågan om räntesubventioner angår är det svårt att finna några starka argument för att sådana skulle kunna motiveras. Länderna är i grunden rika vad avser naturtillgångar och utbildad arbetskraft, även om de saknar möjlighet och förmåga att på kort sikt omvandla dessa tillgångar till produktiva och inkomstbringande verksamheter. De investeringar för vilka upplåning behövs skall emellertid förr eller kunna ge en sådan avkastning att de senare kan klara marknadsräntor. Den förhärskande synen på denna fråga bland såväl internationella oberoende sovjetiska ekonomer är att eventuell som kreditgivning skall ske på normala marknadsvillkor utan särskilda subventioner. En överenskommelse har också träffats inom OECD om att inte inleda subventionerad kreditgivning till Östeuropa. Däremot kan inledningsvis ett moment av statlig risktagning på långivarsidan behöva införas fram till dess länderna uppnått en betalningsförmåga som inger tillräckligt förtroende på marknaden. Detta torde gälla flertalet de tidigare satellitstaterna redan i dag. Situationen i Sovjetuniav onen och dess delrepubliker är fortfarande högst osäker vad gäller den politiska och ekonomiska utvecklingen, varför förutsättningar för generelinsatser där än så länge saknas. Ett undantag från denna linje skulle kunna gälla investeringar i miljöbevarande syfte. Sådana kan motivera viss subventionering av kostnadereftersom de sällan framstår som finansiellt avkastande på kort sikt och na, mot bakgrund vad som tidigare sagts i prioriteringsfrågan. Dessutom är av de uppenbart och omedelbart intresse för oss själva och andra av mer västeuropeiska länder. Utan insatser på detta område föreligger stor risk för att antalet konkreta åtgärder blir begränsade och av liten effekt. För att åstadkomma resultat i den vägen har till exempel Finland beslutat om särskilda garantiramar och vissa räntesubventioner för finansiering av angelägna miljöprojekt i Finlands närområde, huvudsakligen i den ryska rådsrepubliken och i de baltiska republikerna. Kostnaderna för dessa insatser belastar emellertid inte biståndsanslagen. Den u-kredit- alternativt u-garantiordning som föreslås i detta betänkande kan utan ändringar även tillämpas på eventuella krediter till de östeuropeiska beslut fattas att lämna sådana krediter. Vid staterna, om biståndsstödd kreditgivning till u-länderna har riskelementet och subventionselementet sedan revideringen av systemet 1984 kommit att utgöra en sammanhållen enhet, där den ena i princip ger den andra. Detta behöver emellertid inte givet varken vid krediter till u-länder eller till andra. vara Det är möjligt att i vissa fall ge en räntesubvention utan ett garantiåtagande och omvänt ett garantiåtagande utan ett subventionselement. Vad gäller 145

eventuella framtida krediter till länderi Östeuropa skulle dessa alltså lämnas SOU 199174 utan några räntesubventioner. Skulle riksdagen besluta att biståndsanslaget skall ligga till grund för verksamheten bör administrationen och besluten i enskilda ärenden anförtros en biståndsmyndighet. I konsekvens med vad i andra som sammanhang här anförts bör även denna verksamhet i så fall läggas hos BITS, som då måste ges erforderlig kapacitets- och kompetensmässig förstärkning. Förutsatt att stödet utformas projektinriktat kan i princip samma berednings- och utvärderingsprinciper gälla för u-krediterna. Anvisas som annat anslag för verksamheten och stödet utformas som exportñnansiering ligger EKN och övriga exportfinansieringsorgan närmast till hands att ta hand om förvaltningen. Jag vill emellertid ifrågasätta att biståndsanslaget skall stå ansvarigt som för en verksamhet Östeuropa, utan att betydande höjningar som avser av det totala anslaget görs. De belopp krävs i anslutning till Östeuropasom krediter bedöms bli av en sådan storleksordning för att ha någon effekt att de skulle innebära betydande ingrepp i nuvarande anslag till förfång för de Traditionella biståndsprogrammen.

6 u-kreditmodell SOU 199174

Utformning av en framtida

Syftet med u-krediterna kan uttryckas som följer. U-krediterna skall på ett effektivt sätt finansiera projekt som främjar utvecklingen i mottagarländerna. De skall också ge svenska företag likartade konkurrensvillkor som leverantörer från andra länder på vissa u-landsmarknader. I kapitel 5 gjordes mängd överväganden om åtgärder som kan vara befogade inom en u-kreditsystemet för att öka effektiviteten, stärka biståndsinriktningen, i större utsträckning bistå fattiga länder, undvika att bidra till ökade skuldproblem, och upprätthålla en ansvarsfull riskhantering. En bibehållen, men modifierad, enkomponentmodell kan bidra till att uppfylla dessa målsättningar. I avsnitt 6.1 görs en sammanfattning av viktiga aspekter av ett u-kreditsystem enligt enkomponentmodell. De flesta de punkter presenteras finns uttryckta i någon form tidigare, av som men framställningen avser att vara en mer fullständig operationalisering. I avsnitt 6.2 diskuteras de begränsade modifieringar som blir nödvändiga om ett u-garantisystem väljs i stället för ett u-kreditsystem. I avsnitt 6.3, slutligen, ges några ytterligare motiveringar och förtydliganden till de förslag som framförs här.

6.1 Ett modifierat u-kreditsystem enligt

enkomponentmodell

I avsnitt 5.5 förordade jag etablering av ett kreditsystem enligt enkomponentmodell utan krav på särskild garantiordning. Denna modell innebär att svenska staten fattar beslut om och lämnar en u-kredit med en biståndsorganisation BITS agerande på statens vägnar. Biståndsorganisationen uppträder alltså som formell långivare. Låneavtalen förhandlas och administreras av bankinstitut på i huvudsak samma sätt som i nuvarande u-kreditsystem. I samband med att utbetalningar sker överlåts krediten till finansinstitution SEK eller annat finansinstitut för långfristig finansien ering under kreditens hela löptid. Med svenska staten som långivare genom BITS krävs för den kommersielle finansiären ingen annan garanti än regressrätt på långivaren BITS i händelse låntagaren inte skulle infria en sina åtaganden. Det kan återigen noteras att denna ordning medför få praktiska skillnader för systemets användare jämfört med en garantiordning. Här följer en kortfattad beskrivning, delvis av teknisk karaktär, av de olika momenten och villkoren för det i första hand rekommenderade modifierade u-kreditsystemet. Beskrivningen operationaliserar de förslag och rekommendationer som presenterats i tidigare avsnitt av betänkandet. 147

u-kreditsystemet omformas från att vara ett garantisystem till att bli SOU 199174 ett kreditsystem med svenska staten, genom BITS, som långivare; den av EKN i nuvarande ordning utfärdade biståndsgarantin utgår och ersätts med en regressrätt, med biståndet som bas, på staten BITS från finansiärens SEKs sida i händelse låntagaren inte infriar ränte- och återbetalningar enligt låneavtalet. Regressrätten hela lånebeloppet, avser varvid BITS i sin tur avkräver leverantören eventuell självrisk se nedan punkt 26; riksdagen beslutar på regeringens förslag om årliga u-kreditramar i samband med behandling av budgetpropositionen; riksdagen anvisar enligt samma ordning medel biståndsanslaget för ur räntesubventionering av u-krediter; BITS ges fortsatt förtroende att förvalta u-kreditsystemet. Detta kommer att innebära beslut om att lämna u-krediter förslag till beslut, i de fall regeringen fattar beslutet, ansvar för reserven för kreditförluster, avsättningar för räntesubventioner osv., med instruktion att årligen avlämna redovisning i form av verksamhetens balans- och resultaträkning, inkl. en bedömning av risken i u-kreditportföljen; regeringen utfärdar en ny u-kreditförordning med direktiv hur om ukreditsystemet skall administreras; u-kreditmottagare skall normalt ha god kreditvärdighet. U-krediter skall även kunna lämnas till ett utvecklingsland, som enligt gängse bedömningar inte är kreditvärdigt, men som på sikt bedöms återfå kreditvärdigheten, för finansiering av projekt som bedöms väsentliga för landets vara långsiktiga utveckling och bid-ra till att förbättra landets betalningslörmå- 83; u-krediter till sådana mer riskfyllda länder skall inte överstiga 25 procent av nya krediter för att inte risknivån i portföljen skall stiga till för höga nivåer; regeringen fattar beslut på förslag av BITS om u-krediter till länder som bedöms innebära hög risk; 10. förmånlighetsgraden i u-krediter som avses i föregående punkter skall uppgå till minst 50 procent med möjlighet till högre; l mot bakgrund av den vidgade kretsen mottagarländer för u-krediter, och under antagandet att ett par större projekt kan komma i fråga under det modifierade systemets första år, föreslås att anslaget för räntesubventioner höjs till 600 milj.kr., eller med 20 procent jämfört med BITS anslagsframställning för budgetåret 199293. Detta kräver vidare att en ukreditram om 1700 milj.kr. beviljas; 12. bindningen till svenska leveranser behålls tills vidare i avvaktan på att en ökad avbindning sker internationellt. För att minska de negativa effekterna av bindningen skall BITS finansiera kontrakt har vunnits som av svenska företag i internationell konkurrens. En ökad andel, högst 30 procent, av komponenter från tredje land eller mottagarlandet bör under alla omständigheter medges. Det senare innebär att enhetlighet uppnås med de regler som för närvarande råder för EKNs garantigivning. BITS bör slumpvis låta kontrollera riktigheten av företagens lämnade uppgifter i detta avseende; 148

13. BITS bör ha möjlighet att lämna obundna krediter för projektfinan- SOU 199174 siering vid samfinansieringar med multilaterala organisationer och SIDA; 14. BITS utfärdar allmänna villkor för lämnande av u-kredit; 15. innan BITS alternativt regeringen fattar beslut om u-kredit och räntesubventionering av u-kredit skall BITS ha inhämtat yttrande om förlustrisken vid kredit till det aktuella landet. Sådant yttrande kan i en första hand inhämtas från EKN men även andra i riskanalyser kompetenta instanser såsom banker, försäkringsbolag, Nordiska lnvesteringsbanken, etc. bör kunna bli aktuella i sammanhanget; 16. beslut om u-kredit och subventionering av u-kredit förutsätter också en positiv bedömning av projektets samhällsekonomiska och finansiella avkastning. Även i fortsättningen förväntas främst infrastrukturprojekt finansieras, med möjlighet att finansiera även industriprojekt; 17. BITS ges möjlighet att anpassa kreditvillkoren till det finansierade projektet och mottagarlandet, så att de innehåller önskad räntesats och återbetalningsvillkor som ger den sökta förmånlighetsgraden. Ett begränsat antal villkorsuppsättningar erbjuds för varje förmånlighetsgrad; 18. den finansiella förvaltningen av u-kreditsystemet anförtros SEK, som föreslås att mot ersättning få ansvar för att för BITS räkning förvalta kreditstock, och subventionsfonder. Med regelbundna intervaller reserver tillställs BITS av SEK en balans- och reultaträkning för u-kreditverksamheten. Om så förefinns lämpligt, ex. av kostnadsskäl, skall dock möjlighet finnas att överlåta den finansiella förvaltningen av u-kreditsystemet till någon annan kompetent institution; 19. vid större krediter överstigande 50 milj.kr. bör BITS anmodas att inbjuda andra potentiella finansiärer att lämna anbud på finansieringen av krediten; 20. den beräknade kostnaden för subventionen av u-krediten avsätts från biståndsanslaget till SEK för systemets räkning i samband med att bindande kreditavtal tecknats. Avsättning skall kunna ske i annan valuta än i svenska kronor för att undvika kursrisk i systemet; 2 1 BITS bygger upp en reserv för kreditförluster, vars uppgift är att klara . utbetalningskraven vid uppkommande skadefall utan att biståndsanslaget skall behöva tas i anspråk. Om de totala utbetalningarna till följd av skadefall på sikt väntas överstiga reserven, tjänar reserven som buffert för biståndetsanslaget och ger anslagsansvariga visst rådrum inför beslut om anslagsdisposition; 22. reserven för kreditförluster byggs upp genom att avgifter om 3,0 procent på det totala lånebeloppet tas ut av vardera låntagaren och exportören i samband med att låneavtal ingås och tillförs reserven. Vid behov kan avsättningar göras direkt från biståndsanslaget; 23. BITS ansvarar för reserven för kreditförluster och anmodas att årligen i samband med anslagsframställningen göra en bedömning av kravet på reservens storlek mot bakgrund av risken för skadefall i befintlig kreditstock med målsättning att reserven skall klara skadefall som beräknas kunna inträffa under närmaste treårsperiod. Storleken på avgiftsuttagen från låntagare och exportörer kan vid behov ändras för att förbättra förmågan att uppfylla denna målsättning; 149

24. vid inträffade skadefall belastas reserven för kreditförluster, men SOU 199174 SEK behåller tills vidare fordran i balansräkningen för u-krediter. Om inkasseringsförsök visat sig resultatlösa meddelas fordran till finansdepartementet, som bevakar Sveriges fordringar vid eventuella omförhandlingar i Parisklubben; 25. u-kreditsystemet åtar sig att acceptera skuldomförhandlingar i Parisklubben till samma ränta som den till vilken u-krediten ursprungligen lämnades; 26. den nuvarande formen av självrisk omformas till att innebära ett krav på ett 20-procentigt borgensåtagande från exportören på utbetalda kreditbelopp, liksom en 20-procentig självrisk på lämnad tillverkningsgaranti, att gälla fram till den tidpunkt då köparen slutgiltigt formellt godkänt leveransen. Ingen borgen krävs under kreditens återbetalningsperiod; 27. ett så långt möjligt standardiserat låneavtal för u-krediter utarbetas i samråd med añärsbankerna, som föreslås i uppdrag att som bemyndigade ombud för BITS förhandla och underteckna kreditavtalen samt svara för inkassering och räntor på i huvudsak samma sätt som i dagens system; 28. Riksgäldskontoret, som har övergripande ansvar för statens upplåning och garantiåtaganden, har kompetens som bör utnyttjas dels vid utformningen av det standardiserade låneavtalet, dels det avtal som bör slutas om SEKs regressrätt på BITS; 29. u-krediter förhandlas och administreras som i nuvarande system av bankinstitut och finansieras av SEK. Den tekniska hanteringen och fördelningen av de valuta- och ränterisker som finns i systemet förhandlas fram mellan BITS och SEK. Huvudprincipen bör vara att de eventuella risker av detta slag som uppstår i systemet också skall bäras av systemet; 30. ersättningen till SEK utformas som en procentuell avgift på utestående kreditstock och frigörs därmed från varje enskild kredit, vilket medger justeringar i avgiftens storlek även för redan avtalade krediter; 31. ersättningen till affårsbankerna för deras medverkan i ukreditsystemet bör inte standardiseras för att hålla kvar ett konkurrensmoment mellan bankerna vid hanteringen av u-krediter; 32. den hittills tillämpade löftesprovisionen utgår. Den i nuvarande sytem ackumulerade summan för inkasserade löftesprovisioner 26,8 milj.kr. överförs till reserven för kreditförluster; 33. utbetalningar under krediterna skall som i nuvarande system ske direkt till leverantörerna i takt med att tillfredsställande dokumentation företes att avtalade prestationer har genomförts. Betalningsrutiner fastställs i varje enskilt avtal; 34. inbetalda medel för räntesubventionen kan tillsammans med reserven för osäkra fordringar i lämplig omfattning användas för finansiering av lånestocken, vilket sänker finansieringskostnaderna för krediterna alternativt höjer intäkterna på reserverna; 35. en u-kredit skall, då så befinns motiverat, och främst i samband med projektfinansiering, kunna finansiera 100 procent av det svenska företagets kontrakt. I de fall då den svenska leveransen utgör projektet bör BITS överväga att kräva en viss egenfinansiering från köparens sida; 36. de konton som för närvarande förs för systemets räkning i Riksgälds- 150

kontoret överförs till BITS räkning hos SEK i takt med att de blir tillgängliga SOU 199174 för disposition.

6.2 Ett modifierat u-garantisystem enligt

enkomponentmodell

Som ett alternativ till det ovan beskrivna kreditsystemet vill jag i andra hand föreslå ett garantibaserat kreditsystem. Den mest påtagliga skillnaden mellan dessa två system består i att svenska staten genom BITS är långivare i det förra, ett bankinstitut med svenska statens garanti genom BITS i det senare. I ett u-kreditsystem fattar BITS beslutet om att lämna en u-kredit liksom beslutet om subventionselementet i u-krediten. I ett ugarantisystem fattar BITS beslutet om att utfärda en u-garanti liksom beslutet om subventionselementet i den u-kredit som lämnas. Det formella beslutet om att lämna en u-kredit fattas av det bankinstitut som är långivare. Om ett u-garantisystem väljs föreslås att en u-garantiförordning utfärdas i stället för den u-kreditförordning som skulle utfärdas i ett u-kreditsystem. Denna u-garantiförordning skulle för u-krediter ersätta garantiordningen för exportkrediter. Den beskrivning av u-kreditsystemet som gjorts i föregående avsnitt kan i allt väsentligt gälla även i u-garantialternativet med skillnaden att rambeslut av riksdag, regeringens förordning osv. skulle avse u-garantier i stället för u-krediter.

6.3 Kompletterande motiveringar

Bakgrund och motiveringar till de förslag som har gjorts ovan står till

största delen att finna i betänkandetextens tidigare kapitel. I det följande görs några preciseringar och kompletterande förslag.

6.3.1 Beredning och beslut om u-krediter till betalningssvaga länder

Med motiv redovisats i avsnitt 5.1 förordar jag att u-krediteri fortsätt-

som ningen även skall kunna beviljas länder som på kort sikt bedöms innebära för höga risker för att kommersiella krediter eller offentligt garanterade exportkrediter skall komma i fråga, eller som skulle medföra orimliga premier vid normala exportkreditgarantier. Beslut om en u-kredit till ett sådant land, som jag föreslår skall fattas av regeringen, skall föregås av en utvärdering gjord av BITS som visar att landets ekonomiska och sociala politik och system gör det sannolikt att landet på sikt, inom fem á tio år, kommer att återvinna en betalningsförmåga och därmed en förmåga att betala skuldtjänst på det aktuella lånet. U-krediter till denna kategori av länder skall endast lämnas för finansiering av större och för landets ekonomiska tillväxt betydelsefulla projekt. Kreditbelopp om 100 milj.kr. och däröver torde bli vanligt förekommande. Mot denna bakgrund är det sannolikt att Världsbanken eller någon av l5l

de regionala utvecklingsbankerna också är berörd av det aktuella projek- SOU 199174 tet. Som ett led i utvärderingen bör ingå samråd med någon av dessa organisationer för att få ett uttalande dels om landets ekonomiska framtidsutsikter och den aktuella u-kreditens anpassning till landets framtida skuldbörda, dels det aktuella projektets angelägenhetsgrad i landets totala investeringsprogram. Det är sannolikt att, då det rör sig om projekt i denna storleksordning, någon av de nämnda institutionerna även kommer att medverka vid finansieringen av projektet, eller att de åtminstone tagit del av förplanering och utvärdering och därför har god kännedom om projektets inpassning i landets miljö. Länder i denna grupp kan väntas vara generellt svagare administrativt och med lägre kapacitet att planera, genomföra och driva mer komplicerade projekt inom infrastruktur och industri jämfört med de länder till vilka u-krediter hittills huvudsakligen har lämnats. Utvärderingen av denna aspekt av projektet blir därför av särskild vikt. I de fall då landets kapacitet i detta avseende är tvivelaktig skall BITS bevilja u-kredit med mindre annan instans, exempelvis Världsbanken eller i tillämpliga fall SIDA, tillför projektet den kapacitet och kompetens som bedöms krävas. Bakgrunden till denna rekommendation är att BITS annars successivt kan komma att utvecklas till en organisation som, liksom SIDA, tar aktiv del i dialogen med mottagarländerna, vilket inte vore ändamålsenligt. BITS bör även i fortsättningen ha karaktären av ñnansieringsinstitut som tar emot förslag, utvärderar dem och vid tillfredsställande utfall bidrar till finansieringen av dem, innebärande att man intar den relativt passive finansiärens roll. I regeringens avgörande tillförs sedan den utrikespolitiska bedömningen och Sveriges allmänna intresse av att inleda eller bredda ett ekonomiskt kommersiellt utvecklingssamarbete med landet ifråga.

6.3.2 Anslag och kreditramar Som kunnat konstateras har riksdagen hittills inte fattat några formella beslut om de garantiförbindelser som utfärdas av EKN efter beslut av BITS och som ikläder staten ett potentiellt betalningsansvar. Garantiförbindelserna uppgick vid utgången av budgetåret 199091 till netto 6247 milj.kr. Därtill kom garantiutfästelser om 978 milj.kr. För att uppnå oantastlig överensstämmelse med regeringsformens 9 kap. 10 föreslås att regeringen i den årliga biståndspropositionen lämnar riksdagen ett förslag till vilka högsta belopp nya u-krediter får utfärdas under det aktuella budgetåret, varvid hänsyn tas till eventuellt outnyttjade ramar från tidigare år. Jag föreslår vidare att inom denna totalram en viss andel, förslagsvis högst en fjärdedel, kan användas för u-krediter till mottagare som avses i avsnittet om mer riskfyllda länder. I anslutning till beslut om ramar för u-krediterna fattar riksdagen också beslut, på regeringens förslag, att anvisa medel för finansiering av räntesubventionen på u-krediterna. En vidgning av kretsen av länder som i praktiken kan komma i fråga och en höjning av förmånlighetsgraden till 152

minst 50 procent för de betalningssvaga länderna ställer krav på en ökning SOU 199174 av anslaget för u-krediter. Ett oförändrat anslag skulle kräva att en sänkning sker av u-kreditvolymen till de länder som erhåller krediter med en förmånlighetsgrad om 35 procent. För det närmast kommande budgetåret 199293 ser jag ingen anledning att föreslå annat belopp för BITS ordinarie u-kreditverksamhet än den som BITS föreslår i sin anslagsframställning, nämligen 500 milj.kr., vilket skulle leda till en kreditvolym om ca 1 500 milj.kr. med en genomsnittlig förmånlighetsgrad på 35 procent. Om en kreditvolym om 500 milj.kr. till gruppen betalningssvaga länder dessutom uppnåddes, skulle det uppfylla den högsta acceptabla gränsen för sådana projekt, dvs. en fjärdedel av totalvolymen. Detta skulle kräva att ca 5 stora projekt skulle finansieras. Det förefaller inte rimligt att anta att så stor verksamhet en blir möjlig så snart. Under antagandet att ett par stora projekt kan komma i fråga under det första året skulle det motivera att u-kreditramen ökas med 200 milj.kr. för sådana projekt. Därför föreslår jag att en total ukreditram om l 700 milj .kr. fastställs for 199293, och att högst 200 milj.kr. av detta skall kunna avse u-krediter med högre risknivå. Med en förmånlighetsgrad om 50 procent krävs en avsättning från biståndsanslaget om 100 milj.kr. för dessa projekt. Om den genomsnittliga förmånlighetsgraden väntas bli högre måste avsättningen från biståndsanslaget öka i motsvarande utsträckning. Därför föreslår jag att totalt 600 milj .kr. anvisas för att finansiera räntesubventionen. Anslaget för räntesubventioner skall också kunna användas då behov av direkta avsättningar till reserven för kreditförluster bedöms föreligga. Erfarenheterna får utvisa om det efter hand blir befogat att utöka den del av u-kreditramen som är avsedd för mer riskfyllda länder. Det är svårt att förutsäga den framtida storleken på engagemangsportföljen. Under antagandet att BITS i dagens penningvärde uppfyller en årlig u-kreditram om 2 000 milj.kr., varav 500 milj.kr. till projekt i mer riskfyllda länder, skulle efter fem år engagemanget ha ökat med 10000 milj.kr. bortse här från återbetalningar. Detta skulle kräva en avsättning för räntesubventioner om 750 milj.kr. årligen. Mer realistiskt är att anta att den genomsnittliga volymen finansierade projekt i mer riskfyllda länder blir något lägre. Under antagandet att denna kommer att uppgå till i genomsnitt 300 milj.kr. årligen under femårsperioden innebär det här skisserade förslaget att det totala engagemanget ökar med l 800 milj.kr. per år, dvs. 9000 milj.kr. på fem år. Med 50 °0 förmånlighet på krediter till mer riskfyllda länder blir den genomsnittliga anslagsbelastningen 650 milj.kr. Under femårsperioden skulle då 540 milj.kr. förväntas avsättas till reserven för kreditförluster.

6.3.3 Kreditvillkor Kreditvillkoren bör sättas så att de motsvarar en förmånlighetsgrad om 35 procent i krediter till kreditvärdiga medelinkomstländer och lägst 50 procent till länder som ingår i gruppen MUL-länder enligt UNDPs klassifice- 153

7 11-0837

ring. Även betalningssvaga länder inom den förstnämnda skall SOU 199174 gruppen kunna bli aktuella för krediter med den högre formånlighetsgraden. BITS bör medges att bestämma de aktuella kreditvillkoren i varje enskilt fall. För exempel på några villkorsuppsättningar som under 1991 ger de rekommenderade förmånlighetsgraderna hänvisas till avsnitt 3.3.l0. Det kan härvid som exempel noteras att en kredit med en löptid av 20 år, jämna amorteringar, en amorteringsfri period på 10 år och med 3 procents ränta ger en förmånlighet om cirka 50 procent. En sänkning av räntan med en procentenhet på en sådan kredit höjer förmånligheten med närmare tio procentenheter. Med noll procents ränta skulle krediten ge en förmånlighet på mellan 75 och 80 procent. Det föreligger alltså goda möjligheter att i denna modell anpassa kreditvillkoren till det finansierade projektet och landets betalningssituation.

6.3.4 Låneavtal Eftersom någon självrisk inte kommer att finnas i u-krediten efter det att leveransen har godkänts av köparen, och eftersom en enhetspremie föreslås införas i låneavtalen, skapas förutsättningar för att utarbeta ett i huvudsak standardbetonat låneavtal för u-krediten. BITS blir ensamt avgörande för avtalstextens utformning utan att hänsyn behöver tas till någon annan intressent i transaktionen. Bankerna deltar i utformningen av betalningsformerna. Jag förordar att ett standardbetonat u-kreditavtal utarbetas i samråd med banker, SEK och riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret bör anlitas av BITS som juridisk rådgivare mot bakgrund av kontorets övergripande ansvar för de statliga betalningsåtagandena. En garanti krävs stundtals av överordnad myndighet eller bank i mottagarlandet för låntagarens betalningsförpliktelser. En standardiserad text för sådana garantiåtaganden bör också utarbetas.

6.3.5 Den finansiella förvaltningen Praktiska skäl talar för att låta en enda part ansvara för u-krediternas refinansiering. SEK besitter i dag den nödvändiga kompetensen. Jag föreslår att SEK fortsättningsvis anlitas för finansieringen av lämnade ukrediter genom upplåning på inhemska och internationella kapitalmarknader. Möjlighet bör dock finnas att överföra detta ansvar på någon annan part om effektivitets- eller kostnadsvinster därmed kan göras. l samband med att en kredit förverkligas avsätter BITS ett belopp som beräknas motsvara kostnaden för räntesubventionen ur anslaget till ett konto som i fortsättningen föreslås ligga hos SEK. Vid krediter med längre löptider där räntesatsen på finansieringen inte bör bindas görs en uppskattning av kostnaden. För att i möjligaste mån undvika kursrisker görs avsättningen i samma valuta som gäller for ut- och upplåningen. Formerna för krediternas finansiering, Öronmärkt refinansiering eller kollektiv, får överenskommas mellan BITS och SEK efter vad som bedöms vara ända- 154

målsenligt för parterna. En grundläggande princip bör emellertid vara att SOU 199174 u-kreditsystemet skal bära de kostnader och risker som är förenade med systemet. SEKs uppdrag bör innehålla att kvartalsvis, eller med annat överenskommet intervall, till BITS avge en balans- och resultaträkning för ukreditverksamheten utvisande bland annat utestående lånestock, upplånade medel, säkerhetsreservens storlek och rörelser under perioden, subventionskontots storlek och rörelser, osv.. Ersättningen till SEK tas i nuvarande system ut som ett påslag på 0,25 procent på räntekostnaden vid reñnansiering av varje enskild kredit. Detta innebär en låsning av avgiften till 0,25 procent av utestående kreditbelopp över kreditens hela löptid. Beloppet i nominella tal minskar således med minskande utestående kreditbelopp. För att medge justering av avgiften med kortare intervaller, vilket kan motiveras av Förändrade kostnadsbilder, föreslår jag att ersättningen till SEK i fortsättningen beräknas efter en överenskommen procentsats anbringad på den under året genomsnittligt utestående kreditstocken. BITS kan, liksom i nuvarande system, göra en avsättning för SEKs hanteringskostnad till subventionskontot i samband med att avsättning görs för räntesubventionen för varje kredit, varvid SEK bemyndigas att med regelbundna intervaller belasta kontot för sin hanteringskostnad.

6.3.6 Redovisning av biståndsstatistik Med den föreslagna utformningen av det framtida u-kreditsystemet torde möjligheter föreligga att redovisa hela krediten som bistånd, vilket görs av andra länder i motsvarande situation. Som särskilt argument för ett sådant förfarande skulle kunna anges att biståndsanslaget fullt ut garanterar krediterna, vilket Sverige är näst intill ensamt om att låta anslaget göra. Hittills har Sverige endast rapporterat gåvoelementet som bistånd. Följderna av att fortsätta som hittills är att återbetalningarna på krediterna behöver rapporteras som negativa biståndsñöden. Vidare torde skadefall som kan komma att belasta biståndsanslaget kunna rapporteras som bistånd. Detta är en viktig förutsättning för en fortsatt rapportering av endast gåvoelementet som bistånd och som utredningen inte kunnat entydiga svar på. Omvänt skulle en redovisning av hela kreditbeloppet som bistånd innebära en omedelbar ökning i statistiken över Sveriges utbetalningar under biståndet, men på sikt kräva redovisning av återflödet i form av inflytande amorteringar som negativt bistånd med krav på högre bruttoflöden för att bibehålla ett oförändrat nettoflöde. Vidare torde det stå klart att om biståndsanslaget längre fram skulle behöva tas i anspråk till följd av skadefall på utfärdade garantier och regressrätter, dessa dragningar inte på nytt skulle kunna redovisas som bistånd. En övergång till att redovisa hela krediten som bistånd skulle därför medföra ökade redovisningskrav för att framtida rapporteringar om biståndsflöden och -anslag skall bli korrekta. Sammantaget rekommenderar jag därför att de redovisningsprinciper som hittills tillämpats med redovisning av endast gåvoelementet som bistånd även får gälla vid övergång till kreditordning. 155 en en ny

Särskilda SOU 1991174

yttranden

Särskilt yttrande av Gun-Britt Andersson, sakkunnig

Utredaren lämnar förslag till modifiering av u-kreditsystemet i syfte bl. a. att göra mjuka krediter tillgängliga för en något större krets låginkomstländer. En fristående garantiordning med enhetspremier utgör ett av elementen i förslaget. Det hade varit värdefullt om utredaren som ett alternativ närmare analyserat möjligheterna att genom väl definierade förändringar i nuvarande system skapa möjligheter att stödja angelägna investeringsprojekt i låginkomstländer som ännu har låg kreditvärdighet men som genomför väl utformade och målmedvetna ekonomiska reformer och återhämtningsprogram. Beslut om sådant stöd måste fattas restriktivt från fall till fall i klart medvetande om de kreditrisker som tas och efter noggrann prövning av projektet och den betydelse det har för mottagarlandets utveckling i den aktuella situationen. Det bör i ett kreditbiståndssystem vara möjligt och hör till dess inneboende uppgift att ta risk på utveckling. Kreditvärdighetsbedöm- ningarna har ändå en central roll att spela genom att indikera när extra noggranhet och Försiktighet bör iakttas. De differentierade garantipremierna som är kopplade till bedömningarna av kreditvärdigheten för olika länder kan ses som ett pris som liksom andra priser sänder signaler in i systemet. EKN ägnar betydande kapacitet åt att utveckla metoder för och att utföra kreditvärdighetsbedömningar. I avsnitt 5.4 pekar utredaren på möjligheten att i princip godta EKNs differentierade premier for olika länder och att avsätta en del av premien direkt ur anslaget till reservfond i samband med att beslut fattas om en ukredit till ett högriskland. Härigenom undviks att projekt blir särskilt dyra för mer resurssvaga länder. Förutsättningar för att med en sådan modifiering, och med föreslagna förändringar av sättet att hantera självrisken i ett något mer riskbenäget kreditsystem behålla en formell koppling till EKN, borde ha prövats närmare. Systemet som utredaren föreslog ger såväl BITS som regeringskansliet ett större ansvar än i dag att värdera kreditrisker. Finns kapacitet och kompetens för detta . Utredarens andra förslag vad gäller säkerhetsreservens hantering m. m. har relevans också om fortsatt anknytning till EKN-systemet skulle väljas.

Särskilt yttrande av Johan Brisman, sakkunnig SOU 199174 Utredaren föreslår att möjligheter skapas för att ge u-krediter till betalningssvaga länder. Förslaget innehåller att BITS som ett första steg tillförs 100 milj.kr. utöver de 500 milj.kr. BITS i petita begärt för sin ordinarie ukreditverksamhet för budgetåret 199293. Med hjälp dessa medel och av en föreslagen ändrad garantiordning skall på sikt upp till en fjärdedel av en utökad kreditvolym kunna avse krediter med en relativt hög risknivå, dvs. krediter till länder som med vanligen tillämpade bedömningsgrunder inte anses tillräckligt kreditvärdiga.

I detta sammanhang är följande relevant Det svenska biståndets viktiga roll är att medverka till en förbättring av levnadsvillkoren för de fattigaste. Det landprogrammerade biståndet utgör kärnan i dessa strävanden och detta kompletteras bland annat med stöd till FNs och till de enskilda organisationernas biståndsverksamhet. Den övervägande delen av detta bistånd riktas till de allra fattigaste länderna. SIDA är just i färd med att färdigställa en utredning om skuldsituationen i de svenska programländerna. Där konstateras att skuldbördan för många av de fattigaste länderna är ett absolut hinder för utveckling och ett antal åtgärder för att begränsa och minska skulderna föreslås. Sveriges möjligheter att effektivt bistå de fattigaste länderna kan försämras om utredarens förslag genomförs. De tre faktorer som enligt min mening inte tillräckligt beaktats är En kreditverksamhet riktad mot betalningssvaga länder medför att - Sverige medverkar till att en för många u-länder redan tung skuldbörda ökar. Även projekten bedöms lönsamma kan den ökade skuldom som sättningen negativa effekter på makronivå och därigenom motverkas vad Sverige med andra biståndsinsatser eftersträvar. De föreslagna högriskkrediterna kan inte förväntas komma de allra fattigaste länderna till del och då sker utvidgningen av kreditsystemet, om denna finansieras från l°0-ramen, på de fattigaste ländernas bekostnad. Då krediterna föreslås garanteras mot biståndsanslaget kommer framtida betalningsfallisemang att ytterligare urholka möjligheterna att stödja de fattigare. U-krediterna är i princip bundna till upphandling i Sverige vilket minskar flexibiliteten i användningen av biståndsmedlen och medför risker för ökade kostnader för varor och tjänster. Värdet av biståndet kan därigenom bli mindre.

Särskilt yttrande av Lars Ekengren, sakkunnig Enligt min mening rekommenderar utredningsmannen ett föga ändamålsenligt system för förmånliga krediter till fattiga u-länder. Jag vill också ifrågasätta om förmånliga krediter bör lämnas till enskilda industriföretag. Sammanfattningsvis anser jag 157

att ett anslagsfinansierat biståndskreditsystem bör införas som komple- SOU 199174 ment till det nuvarande marknadsfinansierade u-kreditsystemet att biståndskreditsystemet i huvudsak bör användas för krediter med relativt högt gåvoelement till fattigare, något mindre kreditvärdiga, länder att en särskild arbetsgrupp bör tillsättas med uppdrag att inkomma med förslag det anslagsfinansierade biståndskreditsystemets utformning om och administration att systemet för Förmånliga krediter inte bör utnyttjas för stöd till industriprojekt utom möjligen genom utvecklingsbanker av skälet att det inte finns lämplig slutstation för gåvoelementet stat och enskilda företag en bör inte hopgiftas på sätt som föreslås och enskilda företag bör inte subventioneras med biståndsmedel. Systemet bör ha infrastruktursektorn som främsta användningsområde

Biståndskrediter kontra marknadsfnansierade u-krediter Utredningen diskuterar mycket kortfattat ett system för anslagsfmansierade biståndskrediter i kapitel 2 och 5.1 och förkastar det till förmån för u-kreditsystem och andra system som finansieras med medel som upplånas på de internationella kapitalmarknaderna. Härmed avvisas ett system som är särskilt lämpat för länder som inte är fullt kreditvärdiga enligt EKNs bedömning. Den påbyggnad på det nuvarande u-kreditsystemet som utredningen föreslår är däremot enligt min mening inte lämpat för denna ländergrupp. Ett antal argument redovisas nedan till förmån för ett system med anslagsfinansierade biståndskrediter Sverige har goda erfarenheter av biståndskrediter. Under slutet av 60talet och början 70-talet utgjordes en fjärdedel av det svenska bilateav rala biståndet av biståndskrediter då kallade utvecklingskrediter. Att verksamheten upphörde hade att göra med att en fullständig övergång till gåvobistånd låg i linje med 70-talets biståndspolitik. En nystart för kreditsystem genom u-krediterna kom till stånd först på 80-talet, då den tidigare principiella motviljan kunde överbryggas. Till de goda erfarenheterna kan läggas dem som en oberoende utvärderingsgrupp redovisar i en nylig rapport vad gäller de biståndskrediter Nordic Development Fund lämnar. NDF är ett nordiskt biståndssom organ med ett grundkapital på ca 700 milj.kr., som lämnar lån på mycket mjuka villkor. Sverige har bidragit med 37 procent av NDFs grundkapital. Biståndskrediter kan lämnas som obundna krediter vilket de gamla utvecklingskrediterna var eller som bundna. U-krediter och andra marknadsfmansierade system är i grunden modifierade exportkreditsystem och är ägnade att tillgodose önskemål om bunden kreditgivning. Biståndskrediter är mer flexibla vad gäller graden av bundenhet till svenska leveranser. Biståndskrediter kan lämnas med mycket högt gåvoelement. Den internationellt största långivaren av den typ av krediter är IDA som lämnar räntefria krediter med 40 års återbetalningstid, varav de första 10 åren 158

är amorteringsfria. Gåvoelementet är ca 80 procent. De regionala ut- SOU 199174 vecklingsbankerna och NDF lämnar krediter på liknande villkor. Den långa amorteringstiden och -fristen gör att de passar väl in i skuldtjänstproñlen hos även icke kreditvärdiga länder som typiskt under den närmaste 10-årsperioden kan ha en skuldtjänstkvot som motsvarar 40 procent eller mer av exportinkomsterna. Biståndskrediter är den internationellt mest gångbara formen för för- . månliga krediter. Som framgår av utredningens avsnitt 2.3 lämnas anslagsñnansierade biståndskrediter till ett totalbelopp på 12 miljarder dollar medan flödet av marknadskrediter uppgår till 4 miljarder dollar. Om man tar hänsyn till att den förra siffran utvisar nettoflöde, den senare ett bruttoflöde blir skillnaden än större mellan flödesvolymerna i kreditsystemen. Ett system med biståndskrediter är enkelt att administrera. Systemet är . transparent, vilket tyvärr marknadsfmansierade u-kreditsystem av svensk enkomponentmodell inte är jfr DACs inställning till dessa krediteri avsnitt 5.5.2. För ett system med biståndskrediter erfordras inget garantisystem, . ingen säkerhetsreserv eller annan reserv för osäkra fordringar, heller behöver man debitera riskpremier eller ställa krav på självrisk eller kontantandel. Systemet är ett projektñnansieringssystem, som har projektet och inte leverantörskontraktet i fokus, vilket fördel är en ur biståndssynpunkt. System med biståndskrediter förvaltas av biståndsorgan. De problem . som utredningen redovisar vad gäller relationen mellan BITS och EKN kan inte uppstå i ett bistândskreditsystem. Biståndskrediter lämpar sig väl för samñnansiering med Världs- . bankenIDA och med de regionala utvecklingsbankerna. Även bundna biståndskrediter kan användas härvidlag, varvid kreditlöftet villkoras till att svensk leverantör väljs. Under förutsättning att kreditlöften från andra länder också Förekommer, föreligger reell konkurrens och konkurrensutsatt prissättning av varor och tjänster. Bl. a. tyska Kreditanstalt für Wiederautbau tillämpar system med villkorade biståndskreditlöften. 10. Marknadssystem som u-kreditsystemet innefattar alltid inteckning i framtida biståndsanslag. Om säkerhetsreserven inte räcker till krävs täckning av förluster genom medel från biståndsanslagen. Om dylik förlusttäckning erfordras i avsevärd omfattning finns risk att biståndsviljan påverkas negativt att problem uppstår att bokföra förlusterna som bistånd - ODA i redovisningen till OECDDAC. Biståndskreditsystem innehåller ingen inteckning i framtida biståndsanslag. Det svenska u-kreditengagemanget, dvs. summan av det högsta för- . lustbeloppet för utestående u-krediter, är i dag drygt sju miljarder kronor vilket motsvarar mer än 50 procent av 199192 års totala biståndsanslag på drygt 13 miljarder kronor. Det är enligt min mening angeläget att engagemangs- och risknivån inte höjs i relation till bi- 159

ståndsanslaget. Ett utökat marknadskreditsystem enligt utredningens SOU 199174 förslag skulle leda till en dylik ökning av engagemangs- och risknivån till närmare 100 procent av biståndsanslaget om ca 5 år, vilket innebär att en större andel av bistándsanslaget än i dag skulle äventyras. Ett biståndskreditsystem innebär inte någon ökning av risknivån, eftersom krediterna belastar anslaget vid kreditgivningstidpunkten. 12. Nedskrivning och moratorier av biståndskrediter till visst land kan göras utan extra kostnad på biståndsanslag och utan sidoblickar på behandlingen av eventuella exportkrediter till landet. Ett moratorium av en förmånlig marknadskredit däremot kostar antingen extra biståndsmedel och därigenom ökas gåvoelementet de facto eller måste ske på marknadsvillkor, dvs. innebär en extra räntebörda för u-landet i betalningssvårigheter. Vid förmånliga marknadskrediter och u-krediter har svenskt bistånd inte heller samma möjligheter att utan hänsyn till andra intressenter nedskriva utestående kreditbelopp. Här måste hänsyn tas till EKNs ställningstagande vad avser utestående exportkreditgarantier till landet och till svensk strategi och förpliktelser gentemot övriga medlemmar i Parisklubben. 13. En biståndskredit belastar aldrig biståndsanslaget med mer än dess nominella belopp. En marknadsfinansierad kredit kan kosta biståndsanslaget mer nämligen om till redan gjord avsättning för gåvoele- mentet måste läggas finansieringen av skaderegleringar. 14. Alla återbetalningar på biståndskrediter tillgodoräknas det svenska biståndet i den internationella redovisningen negativt ODA. Återbetalningar vid marknadskrediter påverkar inte den i DAC redovisade siffran för officiellt svenskt bistånd. Utredningen synes i avsnitt 5.1.4 utgå från att negativt biståndODA också är negativt för biståndet. Så är ingalunda fallet. Under den självklara förutsättningen att enprocentmålet är ett nettomål möjliggör en återbetalning av en biståndskredit en ökning av biståndet i bruttoutbetalningstermer.

Av ovanstående argumentsamling kan man möjligen dra slutsatsen att biståndskrediter helt bör ersätta nuvarande system av u-krediter. Det är dock inte min slutsats. Enligt mitt förmenande bör u-kreditsystemet bibehållas i ungefárligen nuvarande omfattning men det bör kompletteras med biståndskrediter. U-krediter är sålunda att föredra vid en kreditgivning som karaktäriseras av att gåvoelementet är relativt lågt kreditrisken är relativt liten - Om gåvoelementet sätts relativt högt och kreditrisken är stor är biståndskrediter däremot att föredra. Eller med andra ord nuvarande systern med u-krediter bör bibehållas eventuellt efter justeringar av premienivå osv.. för krediter till länder som bedöms som kreditvärdiga medan biståndskrediter helst med högt gåvoelement bör lämnas när man önskar nå en bredare låntagarkrets. -

Ovan jämförs systemen biståndssynpunkt. Det kan vara av intresse SOU 199174 ur att notera att även ur exportsynpunkt en lämplig mix av olika kreditformer vara att föredra framför det av utredningsmannen föreslagna enhetliga kreditsystemet. - Exportkreditutredningen SOU 198842 anser sålunda att en systematisk flexibilitet erfordras och anför följande Utredningen vågar det generella påståendet att de länder har ett bredare sortiment av system för som mjuka krediter har ett företräde framför Sverige från exportfrämjandesynpunkt. Här nämns framför allt möjligheten att använda bundna och obundna biståndskrediter för projekt- och samfinansiering. En liknande slutsats dras på sid. 306 i samma utredning En sak förefaller tämligen säker. Ju större och mer varierat sortiment ett land har att erbjuda i fråga om mjuka arrangemang desto lättare att göra kombinationer som attraherar de utländska beställarna och desto mer tilltalande för exportörerna. Från exportfrämjandesynpunkt förefaller det sålunda naturligt att dra slutsatsen att de länder som i dag kan laborera med både bundna och obundna biståndskrediter, och någon eller några former av blandade krediter har betydande företräden framför dem som är hänvisade till ett begränsat sortiment. Exportkreditutredningen uteslöt således inte obundna biståndskrediter från önskvärda kreditsystem.

Ett möjligt biståndskreditsystem Som framgår av det ovanstående kan ett biståndskreditsystem göras enkelt och okomplicerat. SIDA, BITS ocheller möjligen SwedeCorp kan vara kreditgivare. Kreditadministrationen kan mot ersättning överföras till t.ex. Svensk Exportkredit. Som jämförelse kan nämnas att de tidigare utvecklingskrediterna hanterades av SIDA med riksbanken som kreditadministratör. NDFs biståndskrediter handhas av NDF självt med Nordiska Investeringsbanken som kreditförvaltare. Eftersom inga garantier utfärdas i ett biståndskreditsystem har EKN ingen formell roll i systemet. Det kreditgivande organet bör dock i största möjliga utsträckning utnyttja EKNs goda kapacitet att bedöma landrisker. Systemet med biståndskrediter behöver inte bli mer komplicerat än så, vilket också tidigare erfarenheter bekräftar. Genom att ett biståndskreditsystem är lättadministrerat kan flera organ vara kreditgivare parallellt liksom flera organ hanterar olika delar av gåvobiståndet. För att närmare analysera och komma med förslag om systemets utformning och administration föreslås att en arbetsgrupp tillsätts med representanter för berörda departement och myndigheter.

Förmånliga krediter till enskilda industriföretag Utredningsmannen för i avsnitt 5.7 en intressant men inte helt konklusiv diskussion om hur gåvoelementet och administration skall hanteras vid lån till nationella utvecklingsbanker. Diskussionen förs så vidare till hanteringen av gåvoelement vid u-krediter till enskilda företag. Utredningsman- l6l

nen förordar i bägge dessa fall att gåvoelementet bör hamna hos staten SOU 199174 eller att det bör avsättas till en särkild fond hos låntagaren utvecklingsbanken eller företaget. Jag finner resonemanget acceptabelt när det gäller lån till utvecklingsbanker men inte när det gäller enskilda företag där bägge alternativen synes mindre goda. Mina argument för detta ställningstagande är följande En dirigering av gåvoelementet till staten skulle innebära en omotiverad hopgiftning av statens och enskilda företags roller och intressen och innebära att staten i låntagarlandet ges insyn i och inflytande över alfárstransaktioner som normalt innehåller starka element av kommersiell konfidentialitet och sekretess. En fondering i det enskilda företaget av gåvoelementet skulle innebära en typ av företagssubventionering som går emot den uttalade svenska inställningen. I senaste biståndspropositionen prop. 199091 100 bil. s. 74 anför föredragande statsråd bl. a. att det är väsentligt att insatser på företagsnivå ges under former som är förenliga med den kommersiella verklighet företagen skall överleva och verka Subventioner direkt till företag riskerar att leda till misshushållning av knappa resurser. Gåvomedel skall endast användas för direkt kunskapsöverföring. Uttalandet är viktigt i det att det bekräftar att den tidigare tämligen kravlösa inställningen till näringslivsinvesteringar med biståndsmedel utbytts mot krav på lönsamhet hos biståndsmottagande företag. Ett system med subventionsfonder skulle motverka detta önskemål. Problemet med gåvoelementet blir speciellt svårhanterligt vid stöd till konkurrensutsatta företag inom industrisektorn. Inom infrastruktursektorn i låntagarländer sker också en utveckling mot självständiga företag vilka i ökande grad drivs som privata företag. Konkurrensbilden ter sig dock normalt annorlunda än inom industrisektorn. Slutsatsen av detta blir att man bör undvika att förmånliga krediter lämnas till företag inom industrisektorn. U-krediterna bör i stället koncentreras till samhällsekonomiskt lönsamma projekt inom infrastruktursektorn. Ovanstående skulle härtill som önskvärd bieffekt att en klarare arbetsfördelning skapas mellan BITS och SIDA å ena sidan och SwedeCorp å den andra. SwedeCorp skulle odelat få uppgiften att med hjälp av existerande och eventuellt tillkommande instrument verka för att statsmakternas mål på näringslivsbiståndsområdet uppnås medan BITS genom ukrediter och SIDA ocheller BITS genom biståndskrediter skulle svara för att insatser på infrastrukturområdet ges ett ändamålsenligt innehåll och en till biståndsmålen anpassad utformning.

Särskilt yttrande av Birgitta Hambraeus, sakkunnig Vem har nytta av u-krediterna I-ländernas företag vill gärna bygga stora anläggningar i u-länderna med statliga u-krediter. Det är från företagen initiativen till projekten kommer. Företagen tar inga risker. Krediterna betalas direkt till leverantörerna. Företagen kompenserar sig för självrisken genom ett påslag på priset. Ulandet står för garantipremien och tvingas ta ansvar för skulden också på 162

misslyckade projekt. Det är ofta de fattiga drabbas skuldbördan, inte de SOU 199174 av personer i u-landet som beslutar om projektet och som kan ha haft personlig nytta av det. Till skillnad från Sverige räknar många länder hela krediten som bistånd. Också biståndslånen administreras av banker, som bevakar sina intressen när u-ländernas trängda situation diskuteras i Paris. Utredningen visar att det är svårt att avgöra om det är u-landet, företaeller bankerna som har nytta av biståndsdelen i u-krediten. Det engen komponentsystem som Sverige tillämpar underlättar inte genomskinligheten. Enligt utredningen uppger t.o.m. OECDs biståndskommitté DAC i informella samtal att man har svårt att tränga igenom och förstå enkomponentsystemet. Jag anser att det är väsentligt att ett så begripligt system som möjligt väljs Utredningen skall enligt direktiven utgå från att u-kreditsystemet skall behållas. De länder till vilka u-krediter hittills lämnats har också tillräcklig styrka för att det enligt min mening ska vara motiverat med kreditbistånd, så att också våra Företag kan delta i den internationella konkurrensen någorlunda jämställt. Jag anser emellertid inte att det finns skäl att höja anslaget, utredningen föreslår. Det är enligt min mening naturligt att som u-krediterna är bundna till projekt där svenska företag blir huvudleverantörer. Att Sverige skulle subventionera andra i-länders företag för att nå någon sorts global optimal resursanvändning tror jag inte på.

Syd tvivlar på nyttan av Nords policy och storskaliga projekt Det finns talrika vittnesmål om hur storskaliga projekt får katastrofala följder i u-länderna, både för de fattiga och för miljön. U-ländema Syd har börjat ifrågasätta det kloka i att vara beroende av i-ländema Nord. De att Nords policy haft och fortfarande har överväldigande negativa ser följder för dem, inte minst när det gäller miljön. Den internationella ekonomiska världsordningen missgynnar systematiskt Syd. U-ländema lånade petrodollars på 80-talet under förespegling att inflationen skulle hjälpa till att amortera skulden. Förutsättningarna har försämrats radikalt. I och med i-ländernas intlationsbekämpning och räntehöjning i förening med drastiskt sänkt pris på u-ländernas export, har u-ländernas skuldtjänstbörda blivit omöjlig att bära. Den orimliga situationen råder att nettoflödet av kapital går från u-länderna till i-ländernu na De strukturanpassningsprogram som Internationella valutafonden och Världsbanken kräver skuldtyngda länder möter fortfarande skarp kritik av från tredje världens egna experter och från biståndsarbetare som till skillnad från Valutafondens personal har erfarenhet från fältet. Det är allmänt erkänt att programmen drabbar de sämst ställda särskilt hårt. Men proär också ineffektiva för de ändamål de vill tjäna. Investeringarna grammen ökar inte och det blir ingen bättre ordning på det skuldtyngda landets ekonomi. 163

Nej till kreditbiståndför länder i skuldjällan SOU 199174 Utredaren ifrågasätter inte Valutafondens och Världsbankens policy. Han föreslår att Sverige skall utöka kretsen som tar emot kreditbistånd också till belastningssvaga länder, som inte har egen administrativ kompetens att klara projekten, men som gjort upp med Valutafonden och Världsbanken sin ekonomiska politik. Endast stora projekt kommer i fråga, i 100 om miljoner klassen. Vi bör enligt utredaren samfmansiera bl. a. med Världsbanken och lita till deras bedömningar. Att lämna kreditbistånd till ett land i skuldfállan är enligt min åsikt olämpligt. De med krediten förknippade åtagandena lägger sten på börda för u-länder som är utlämnade till de rika ländernas banker för skuldomförhandlingar. Skuldbördan ökar även om krediten har finansierat ett projekt som ger god avkastning. Särskilt olämpligt för utvecklingen måste det vara med storskaliga anläggningar på kredit för u-länder som inte själva har den säregna sorts administrativa kompetens som krävs för att bemästra de internationella finansorganen och som inte själva kan genomföra och driva storskaliga, komplicerade projekt. Grundläggande för utveckling är att människorna i landet själva har grepp om processen. Jag anser därför att det är principiellt felaktigt att stödja stora och komplicerade projekt som inte kan administreras av landet självt. Svenskt kreditbistånd bör inte utvidgas till betalningssvaga länder.

Kommittédirektiv SOU 199174

Översyn av kreditinstrumentets roll i det svenska biståndet

Dir. 199085 Beslut vid regeringssammanträde 1990- l 2-20. Statsrådet Hjelm-Wallén anför.

Mitt förslag Jag föreslår särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda kreditatt en instrumentets roll i det svenska biståndet. Till utredaren skall knytas en parlamentarisk referensgrupp.

Riksdagens begäran Utrikesutskottet har i betänkandet l98990UU15, sid. 130, anfört att en granskning behöver göras hur u-kreditgivningen uppfyller sin roll som av biståndsinstrument jämfört med andra kreditinstrument. Utskottet anser också att det bör studeras hur kretsen av mottagarländer skall kunna få en tydligare låginkomstprotil samt bindningen till Sverige av uppköpen. I enlighet med utskottets förslag har riksdagen gett regeringen i uppdrag att tillsätta utredning med parlamentarisk medverkan vars uppgift en skall att göra översyn av u-krediterna och andra kreditinstrument vara en från biståndspolitisk synpunkt.

Kreditinstrument i det hittillsvarande svenska biståndet Under sextio- och sjuttiotalen fanns i Sverige ett biståndskreditsystem som i sin helhet anslagsñnansierat. Krediterna, som lämnades i obunden var form, administrerades SIDA och utbetalades av riksbanken. Krediterna av lämnades dels på 20 senare 25 år, varav 5 senare 10 amorteringsfria, och till 2 °o ränta, dels på 50 år, 10 amorteringsfria, och med 34 % varav senare 0% administrationsavgift. Krediterna gick till investeringar i projekt och finansiering av kapitalvaruimport. De var formellt obundna resulterade i betydande svenska leveranser. Hela kreditbeloppet redomen visades till 0ECDs biståndskommitté DAC som officiellt bistånd ODA. Amorteringar och räntor registrerades negativt officiellt bisom stånd. Systemet med obundna biståndskrediter upphörde i praktiken att tillämpas under sjuttiotalets första hälft. År 1978 avskrevs, i enlighet med en UNCTAD-resolution som Sverige ställde sig bakom, samtliga biståndskrediter som gått till de fattigaste u-länderna. Det svenska u-kreditsystemet infördes år 1980. Som ett av motiven för att återinföra kreditbistånd angav regeringen prop. 19808141, UU 198081 16, rskr 122 önskvärdheten av att stödja också andra än de allra fattigaste länderna. Detta stöd borde, ansåg regeringen, ges på mindre fördelaktiga villkor än rent gåvobistånd. Syftena med u-krediterna angavs 165

vara att mobilisera ökade resurser för u-ländernas utvecklingssträvanden, SOU 1991 74 att bidra till att öka u-ländernas möjligheter att uppträda handelspart- Bilaga 1 som ner gentemot svenska företag, att ge u-länderna en reell möjlighet att välja svenska leverantörer och att underlätta en övergång från gåvobistånd till andra finansieringsformer. Motivet var biståndspolitiskt och krediter skulbeviljas enbart länder vars utvecklingspolitik låg i linje med de svenska biståndspolitiska målsättningarna. Till skillnad från de tidigare anslagsfinansierade biståndskrediterna byggde u-kreditsystemet dels på upplånade medel, dels på gåvomedel från biståndsanslaget. Exportkreditnämnden EKN fungerade inledningsvis som beslutande organ med krav på att inhämta yttrande från beredningen for internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BITS. EKN utfärdade också kreditgarantier. AB Svensk Exportkredit SEK skötte upplåning och kreditadministration. Ett av motiven bakom u-krediterna var dessas förväntade hävstångseffekt på resursöverföringarna till u-länderna genom att resurser från kapitalmarknaden kombinerades med gåvomedel. Krediterna avsågs finansiera en import till u-länderna från Sverige som annars skulle kommit till stånd. Importen skulle avse produkter eller projekt som hade en utvecklingsfrämjande effekt i u-landet och som kunde förväntas leda till en ökad framtida efterfrågan pá varor och tjänster från Sverige. Genom en begränsad statlig biståndsinsats förväntades betydande kreditbelopp bli kanaliserade till u-länderna. Den hårda internationella konkurrensen mellan olika leverantörer ansågs garantera att subventionselementet i krediten skulle tillfalla mottagaren snarare än det exporterande företaget. Beslutet att införa u-kreditsystemet hade i första hand biståndspolitiska motiv. Men genom att regeringen gjorde bedömningen att u-krediterna skulle ge svenska företag möjlighet att konkurrera på nya marknader och därmed också få positiva effekter för svensk export, fanns även ett kommersiellt motiv med i bilden. År 1983 utreddes u-kreditsystemet. På rekommendation av utredningen kom en ännu större tonvikt än tidigare att läggas på biståndsaspekterna. I budgetpropositionen 198384 100 anfördes att initiativet till u-kreditñnansiering i ökad utsträckning kunde komma från samarbetsländerna, samtidigt som ambitionsnivån på svensk sida skulle höjas när det gällde att granska krediternas utvecklingseffekter. Det ansågs rimligt att u-krediterna främst tillgodosåg målen för tillväxt och ekonomisk självständighet, eftersom kreditfmansiering bäst lämpar sig for produktiva investeringar som ger direkt ekonomisk avkastning. Huvudansvaret för beredning, beslut och administration av krediterna fördes över från EKN till BITS. I sina huvuddrag byggde systemet dock på det existerande exportkreditsystemet. Kreditgarantier utfärdas fortfarande av exportkreditnämnden, men inom ramen for ett särskilt system på uppdrag av BITS. Biståndet ges i form av en räntesubvention och utgör en integrerad del av kredittransaktionen. Enbart gåvoelementet rapporteras till DAC som officiellt bistånd. Genom en ändring i u-kreditforordningen tillkom budgetåret 198788 en möjlighet att, särskilt till minst utvecklade kreditvärdiga u-länder, där ett gåvoelement om minst 50 % kom att föreskrivas, lämna s. tvåkomponentkrediter, bestående av en ren gåva parallellt med en exportkredit. 166

I 1988 års exportkreditutredning behandladesu-krediterna ett SOU 1991 74 ur exportfrämjande perspektiv. I enlighet med utredningens direktiv berördes Bilaga 1 inte kreditgivningens biståndspolitiska aspekter. Utredningens överväganden och förslag presenteras nedan. År 1989 skapades, etableringen den nordiska utvecklingsfongenom av den NDF, ett samnordiskt organ för kreditgivning till u-länder. NDF, som ger lån till utvecklingsprojekt av nordiskt intresse på villkor som motsvarar internationella utvecklingsfondens, har tilldelats ett kapital om 100 milj. SDR under en femårig försöksperiod. Erfarenheterna av verksamheten kommer att utvärderas under år 1991.

Krediterna i det internationella biståndet I och med att Frankrike år 1960 skapade sitt system med crédits mixtes ett lån med 50- 85 % gåvoelement kopplat till en exportkredit till konsensusvillkor lanserades konceptet blandade krediter som en form för resursöverföringar till u-länderna. Under hela decenniet förblev dock användningen volymmässigt blygsam. Sextiotalet kännetecknades i stället av en snabb ökning de reguljära exportkrediternas andel av kapitalflödet till av u-länderna. År 1970 svarade dessa för 25% u-ländernas utestående av skulder. Konkurrensen mellan i-länderna när det gällde att ge kreditstöd för investeringsvaror men också for löpande import var stor under 1970-talet. Särskilt under hälften av sjuttiotalet introducerade allt fler länder senare egna system för subventionerade lån. Redan billiga krediter negativa realräntor subventionerades genom räntestöd och biståndspengar. Projekten som finansierades var inte alltid behovsanpassade eller granskade. Förväntningarna på projekten visade sig alltför ofta ha varit överoptimistiska när det ekonomiska klimatet försämrades i början av åttiotalet och kreditexpansionen avlöstes av skuldkris och ekonomisk tillbakagång. Efter de första åren på åttiotalet minskade såväl de statsstödda exponkrediterna det privata kapitalflödet drastiskt. Detta var en följd av att som svåra betalningsbalansproblem tvingade allt fler u-länder att kraftigt minska sin import av kapitalvaror, samtidigt som skuldkrisen gjorde att den kommersiella utlåningen starkt reducerades. Dessutom medförde internationella överenskommelser om sänkta subventionsgrader att de statsstödda exportkrediterna blev mindre attraktiva. I takt med att exportkrediter och privata kapitalflöden minskade, kom biståndet under åttiotalet att en allt större betydelse för u-ländernas externa kapitalförsörjning. Det mycket ansträngda resursförsörjningsläget i många hårt skuldtyngda länder har i många regioner pressat ned investeringarna till rekordlåga nivåer. En stor andel av det internationella biståndet går ex. till konsumtion och löpande import inom för pågående strukturanpassningsramen En allt mindre del har direkt kunnat avsättas för investeringar i program. projekt av olika slag. Biståndet borde kunna spela en viktig roll som katalysator för att öka resursflödet till u-länderna också från kapitalmarknaden för angelägna utvecklingsprojekt. En potential för detta har skapats genom att samtliga 167

DAC-länder, med undantag för Irland och Nya Zeeland, i dag har någon SOU 1991 74 form av system för mjuka krediter. I flertalet fall har systemen motiverats Bilaga l huvudsakligen utifrån biståndspolitiska överväganden. Även systeom mets biståndskaraktär stärkts över åren, kan man inte bortse från att systemen vuxit fram som svar på Frankrikes i huvudsak kommersiellt betingade introduktion av blandade krediter. I de flesta länder involveras också, liksom i Sverige, exportkreditorgan i kreditgivningen. Tillgång till blandade krediter och liknande ses också som ett viktigt konkurrensmedel. Av detta skäl görs också ansträngningar på det internationella planet att inte bara stärka systemens biståndsinriktning utan också minska snedvridande effekter på handeln.

Det internationella regelsystemet Under sjuttiotalet blev det alltmer uppenbart vilka nackdelar från som resursallokeringssynpunkt var förknippade med en oreglerad subventionspolitik av i-ländernas export. Statliga subventioner i exportañárer stred mot GATT-reglerna. För att minska den osunda konkurrensen inleddes förhandlingar i OECD för att till stånd en överenskommelse bl. om a. minimiräntor som skulle begränsa möjligheterna att konkurrera med olika former statliga exportkreditsubventioner. År 1978 ledde förhandlingsav arbetet fram till en överenskommelse om begränsning kreditsubventioav nerna konsensus till vilken samtliga OECD-länder, utom Island och Turkiet, anslöt sig. För bundna biståndskrediter, inkl. blandade krediter, infördes särskilda regler. Viktigast av dessa var krav på ett lägsta tillåtet gåvoelement i sådana krediter. Avsikten var att det lägsta tillåtna gåvoelementet skulle sättas så högt att det blev alltför dyrt att av konkurrensskäl ge mjuka krediter. Särskilda regler om förhandsnotifiering av beslut om att ge biståndskrediter infördes också. Under åttiotalet har det lägsta tillåtna gåvoelementet i biståndskrediterna successivt höjts. Detta har medfört ökade krav på en ordentlig biståndsprövning av de projekt som finansierats. För att ytterligare främja detta krav har DAC OECDs biståndskommitté tagit fram riktlinjer för hur risken för snedvridande effekter av mjuka bundna krediter skall undvikas. Riktlinjerna behandlar bl. a. former för projektvärdering, upphandling och rapportering av biståndskrediter. En öppenhet om villkor och informationsskyldighet vad gäller kreditgivningen transparens utgör en viktig grundpelare i de riktlinjer som antagits av medlemsländerna. Sedan 1983 har samtliga DAC-länder förbundit sig att till OECD rapportera alla transaktioner som involverar blandade krediter. Trots de förbättringar som gjorts i det internationella regelsystemet finns fortfarande vissa luckor som gör att systemet kan missbrukas med osund kreditkonkurrens och negativa resursallokeringseffekter som följd. På bl.a. svenskt initiativ pågår därför i OECD förhandlingar vissa om ändringar i de internationella reglerna för användningen biståndsav subventionerade krediter. Från svensk sida har ett konkret förslag till förbättrade regler utarbetats och förelagts DAC. Förslaget innehåller bl. a. regler om internationell upphandling och harmonisering av kreditvillkor 168

för blandade krediter vid projektfinansiering. De negativa effekterna SOU 1991 74 av bunden upphandling kan på detta sätt reduceras, samtidigt som ett incita- Bilaga l ment För ökat resursflöde till angelägna projekt i u-länderna byggs in. Ett krav i sammanhanget är också att projekten skall granskas ingående ur utvecklingssynpunkt. Avsikten är sammanfattningsvis att skapa ett system som sätter utvecklingsmålen och ett rationellt utnyttjande av resurser ännu i förgrunden, stimulerar resursöverföringar till projekt som ger mer som avkastning och kan bära kreditkostnaderna och som samtidigt neutraliserar konkurrens med kreditvillkor.

U-kreditsystemet Det svenska u-kreditsystemet infördes i sin nuvarande form i början på åttiotalet. Sverige blev därmed först med ett single integrated system för blandade krediter. Sedermera har ett antal andra länder infört egna system för förblandade krediter. Som ett komplement till enkomponentsystemet har regeringen bemyndigat BITS att fr. o. m. budgetåret 198788 inleda försöksverksamhet med ett tvåkomponentsystem, de s. kombien nationskrediterna. U-krediter för att finansiera leveranskontrakt mellan svenska företag ges och mottagare i u-länderna. Systemet kan således karaktäriseras som ett kontraktsfinansieringssystem, till skillnad från det projektfinansieringssystem som tillämpades genom SIDAs biståndskrediter på sextio- och sjuttiotalen. Under år har systemet kompletterats med BITS ramkrediter senare till utvecklingsbanker i mottagarländerna. Dessa har inneburit ökade möjligheter att finansiera andra än stora infrastrukturprojekt. Det svenska u-kreditsystemet är, liksom motsvarande system i andra länder, bundet till upphandling i det egna landet. En av nackdelarna med detta, i synnerhet då antalet potentiella leverantörer är mycket litet, är att subventionselementet riskerar att hamna hos det exporterande företaget i stället för hos mottagarlandet. För att undvika detta ställer BITS, som regel, krav på att anbud skallvinnas i internationell konkurrens. Enligt riktlinjerna för u-kreditgivningen ges krediterna med ett gåvoinnehåll som motsvarar det lägsta tillåtna enligt gällande internationella regler. Till de minst utvecklade länderna erbjuder BITS 50 och till övriga u-länder 35 % gåvoelement. Någon matchning av andra länders erbjudanden förekommer inte.

Krediter i industribiståndet Utländska företags intresse För direktinvesteringar i u-länderna är i dag mycket lågt. Detta är en sanning som i hög grad gäller också svenska företag. Såväl SIDA som BITS och SWEDFUND fonden för industriellt samarbete med u-länder är uppmärksamma på problemet och söker vägar för att öka det svenska industrisamarbetet med u-länderna. SIDAs krediter till den Östafrikanska utvecklingsbanken liksom BITS kreditgivning till lokala utvecklingsbanker i Chile, Indien, Pakistan, Thailand och Tunisien är exempel på detta. Också SWEDFUND har genom sitt mandat att låna 169

ut pengar ett instrument för kreditgivning till u-länder. De i huvudsak SOU 1991 74 marknadsmässiga villkor SWEDFUND för närvarande kan erbjuda har Bilaga 1 dock gjort att långivning kommit till stånd i någon betydande omfattning. Förslag har, bl.a. i SWEDFUND-översynen Kunskapsöverföring genom företagsutveckling SOU 1988 4, framförts om viss uppmjukning av SWEDFUNDS utlåningsvillkor.

Exportkreditutredningen om u-krediter 1988 års exportkreditutredning Statens roll vid finansiering av export SOU 198842 behandlade, i enlighet med sina direktiv, frågan om mjuka krediter ur ren exportsynpunkt. De förslag och överväganden som utredningen presenterade, och som låg till grund för regeringens proposition 198990 44 om statlig medverkan vid finansiering av export m.m., behandlade således de biståndspolitiska målsättningar som utgör grunden för det svenska u-kreditsystemet. Utredningen förordade att ett tvåkomponentsystem, där BITS beslutar om gåvan, SEK om exportkrediten och EKN om garantin mot biståndsanslagen införs. Samtidigt menade man att det vore olämpligt att slopa möjligheten att i vissa lägen använda ett enkomponentsystem. Utredningen föreslog vidare att möjlighterna att ge bundna biståndskrediter skulle införas. Om det av bistándspolitiska skäl skulle anses önskvärt att bibehålla det nuvarande enkomponentsystemet föreslog utredningen att detta i så fall borde modifieras beträffande bl. a. metoden för att beräkna garantipremier för krediter med löptider överstigande tio år. I propositionen 198990 44 om statlig medverkan vid finansiering av export m.m., som antogs av riksdagen under hösten 1989, anfördes att inga ändringar i riktlinjerna för det gällande u-kreditsystemet var nödvändiga. En utvidgning av försöksverksamheten med tvåkomponentkrediter borde dock genomföras, liksom en fortsatt utredning av garantiordningen i u-kreditsystemet. Förslaget om att införa ett system med bundna biståndskrediter avvisades.

Utredningsuppdraget Mot bakgrund av frågeställningarna ovan skall en granskning göras av kreditinstrumentets roll i det svenska biståndet. Arbetet skall utföras av en särskild utredare. Till utredningen skall knytas en referensgrupp med riksdagsledamöter. I sitt arbete bör utredningen samråda med företrädare för berörda biståndsorgan, övriga berörda organ och annan expertis. Utredningen skall utgå från att de biståndspolitiska målen ligger fast och är vägledande för allt utvecklingssamarbete, samt att u-kreditsystemet även framdeles skall utgöra en del av det svenska biståndet. Utredningen skall belysa kreditinstrumentets roll som komplement till gåvobiståndet. Utredningen skall redovisa och analysera erfarenheterna av olika kreditinstrument i det svenska biståndet. Gällande riktlinjer och systemutformning bör analyseras med avseende på bl. a. inriktning på olika länder, 170

mobilisering och motpartsforhállanden, upphand- SOU 199 l 74 av resurser, mottagarling och priser, garantifrågor, skadereglering En bedömning skall Bilaga l m.m. u-krediternas roll i olika mottagarländer och sektorer. göras av Kreditinstrumentets roll i industribiståndet bör analyseras med hänsyn till mottagarländernas behov samt i relation till övrigt svenskt och samnordiskt bistånd för näringslivs- och företagsutveckling. BITS kreditgivning inriktas i första hand på fattiga länder. Samtidigt innebär kravet på kreditvärdighet att många av de mest behövande länderkommer i fråga. Krediter ges enbart till projekt som har positiva na utvecklingseffekter och som avser att bidra till att förbättra landets framtida kreditvärdighet. Samtidigt ger projekten avkastning först på lång sikt. Utredningen bör diskutera och presentera eventuella förslag om möjligheterna att i större utsträckning än idag ge krediter till fattiga länder, med hänsyn tagen till vikten att inte bidra till ökade skuldproblem och av möjligheter att begränsa denna risk. I detta sammanhang bör utredningen pröva förslag till ändringar i garantiordningen som kan vara motiverade ur utvecklingssynpunkt. Vidare bör för- och nackdelarna med bindning analyseras, liksom krediternas betydelse för det svenska näringslivets medverkan i utvecklingsprojekt i u-länder. Med utgångspunkt i en redovisning av Sveriges och andra länders koncessionella kreditgivning till u-länder bör utredningen ur utvecklingssynpunkt samt med hänsyn tagen till konkurrensförhållanden analysera samt presentera eventuella förslag till alternativa kreditsystem. Analysen bör omfatta system för såväl kontrakts- som projektfinansiering inklusive ex. ramkrediter till utvecklingsbanker. I fråga om stödet till utvecklingsbanker bör utredningen analysera och presentera förslag till rollfördelning mellan BITS och den av regeringen i årets budgetproposition föreslagna nya myndigheten för näringslivsbistånd. Utredningen skall diskutera och presentera eventuella förslag till ändringar av den tekniska systemutformningen inkl. garantifrågor samt organisatorisk uppbyggnad och administrativa rutiner för de kreditsystem som utredningen bedömer kan spela en viktig roll i det svenska biståndet. Utredningen bör också beakta hur effekterna av eventuella förslag kan påverka kreditgivningen i övrigt från Sverige och den garantiverksamhet exportkreditnämnden bedriver i anslutning till sådan kreditgivning. som Det internationella regelverket och pågående förhandlingar om detta bör belysas, liksom konsekvenserna för det svenska u-kreditsystemet. Utredningens förslag bör utgå från förutsättningen att inga nya institutioner skapas. Utredningen skall beakta vad sägs i regeringens direktiv dir. som 19845 till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning samt regeringens direktiv dir. 198843 till kommittéer och särskilda utredare angående EG-aspekter i utredningsverksamheten. Utredningen bör dra nytta av de tidigare utredningar som har gjorts inom bistånds- och u-kreditområdet. Översynen bör slutförd före utgången juni 1991. vara av

Hemställan SOU 1991 74 Bilaga 1 Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om internationellt utvecklingssamarbete att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförord- ningen 1976 l 19 med uppdrag att utreda kreditinstrumentets roll i det svenska biståndet, att besluta om sakkunniga, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns anslag C Andra biståndsprogram, anslagsposten Utredningar m. m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

Utrikesdepartementet

Beviljade u-krediter den 30 juni 1991 åtaganden SOU 1991 74

per Bilaga 2 Kreditbelopp milj .kr. Afrika Algeriet Fiskebåtsprojekt 15

NätutbyggnadTransformatorstation 16

NätutbyggnadStällverk 93 KraftförsörjningMobila gasturbiner 126 Mejeri 99 Telekommunikationer I 141 Telekommunikationer 150 Telekommunikationer lIl 72 Telefabrik 120 Telekommunikationer IV 207 NätutbyggnadHögspänningsbrytare 9 Margarinfabriker 75 Angola Eldistributionsprojekt 134 Busstillverkning 69 Botswana Telekommunikationer 40 Vattenstudieprojekt 29 Egypten Navigationsutrustning 60 Rehabilitering gasturbiner 30 av Lättbetongfabriker 118 Rehabilitering kraftverk 215 av Etiopien Lastbilar för kraftverksprojekt

Kap Verde Mekanisk verkstad Kenya Kraftverksprojekt, Kiambere 309 Transmissionsprojekt 31 Nationell driftövervakning 88 Lesotho Elektriñeringsprogram 33 Telekommunikationer l 12 Telekommunikationer 20 Marocko Telekommunikationer 1 111

SOU 1991 74 Moçambique Skogsindustriprojekt 68 Bilaga 2 Rwanda Tändsticksfabrik 13 Tanzania Lastbilstillverkning 48 Tunisien Telekommunikationer I 105 Telekommunikationer 201 Nätutbyggnadställverk Försörj ningsfartyg för hamn Reningsverk, Cherguia Telekommunikationer III GruvprojektAnrikningsanläggning Reningsverk, Kasserine Avloppsrening i sockerbruk Reningsverk, Tabarka Anrikningsverk Reningsverk, Houmt Souk Telekommunikationer IV Utvecklingsbank, BCT Yemen Eldistributionsprojekt Zimbabwe Teleprintrar till postförvaltning Driftledningssystem Oljelagringsstudie Lastbilar Sprängämnesfabrik Driftsystem för elnät Styr- och kontrollsystem i stålverk Oljelagringsprojekt 242

Asien Indien Kraftöverföring, högspänd likström 900 Strömriktarstation 425 Utvecklingsbank, ICICI 94 Vattenkraftverk, Uri l 400 Utrustning till trådvalsverk Kondenskraftverk 264 Jordanien Telekonsulter 15

SOU 1991 74 Äppeljuicefabrik Bilaga 2

Telekommunikationer, J iangsu Telekommunikationer, J iangsu Anläggn. för luftkonditionering Utrustning till massatillverkn. Tillverkning av plastviror Malaysia Eldistributionsprojekt, Sarawak Nätutbyggn.transformatorstationer Transmissionsprojekt, Sarawak Pakistan Driftövervakningssystem Telekommunikationer Utvecklingsbank, IDBP

SOU 199174 Th man l d U tvec kl mgs an b k,IFCT 59 Bilaga . 2 Reningsanlägg. för massaindustr. 42 III. Latinamerika Chile Utvecklingsbank, BEC 60 Kuba Båtmotorer för ñsketlottan 14 Nicaragua Utrustning För sockerbruk 35 Peru Mejeri 14 IV. Europa Portugal Anrikningsverk 8

Totala åtaganden 9731 Not Denna förteckning tar endast upp u-krediter där åtagandengjorts. Tabellerna 3.5 och 3.6 anger volymer för åtaganden plus utfástelser.

SOU 1991 74 Referenslista Bilaga 3 Cassen, R. and Associates 1986. Does Aid Work Clarendon Press, 0xford. Eichengreen, B. 1991. Historical Research on International Lending and Debt; Journal of Economic Perspectives, vol No Handelsdepartementet 1980. Blandade krediter förmånlig kreditgiv- ning i samband med svensk export till u-länder. Rapport av en interdepartmental arbetsgrupp. Ds H 1980 Hansen, S., P.G. Bohm, F.O. Bjerke and O.K. Ystgaard 1989. Evaluation of Parallel Financing and Mixed Credits. The Royal Norwegian Ministry of Development Cooperation. Jepma, C.J. 1991. The Tying of Aid. OECD Development Centre Studies, 1991. Netherlands Development Cooperation 1991. Aid Trade An Evaluor ation of the Programme for Export Transactions Relevant to Development. Lenth, B.A. 1990. Bistand og naeringsliv. Oslo Ljungdahl, G. 1990. Garantiordningför u-krediter. Stockholm OECD 1990. Development Cooperation. 1990 Report. OECD 1991. Geographical Distribution of Financial Flows to Developing Countries 19861989. SOU 198842. Statens roll vid finansiering av export. Betänkande av exportkreditutredningen. SOU 1990 17. Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbiståndsorganisationsutredningen. bistånd. Betänkande av Utrikesdepartementet 1983. U-krediter en del av vårt utvecklingssam- u-kreditutredningen. Ds UD 1983 arbete. Betänkande av World Bank 1991. World Development Report 1991. The Challenge of Development. World Bank 1991 . World Debt Tables 1990- 91. External Debt of Developing Countries.

Till dessa referenser kommer ett stort antal propositioner, förordningar och andra dokument. Därvid kan särskilt nämnas Prop. 1962100

Prop. 19808141 om förmånlig kreditgivning till u-länder

Prop. 198384100 Prop. 1986871100 Prop. 19899044 om statlig medverkan vid finansiering av export, m.m. Prop. 19909l100 SFS 1984 1132 u-kreditforordning SFS 1987 989 u-kreditförordning SFS 1988 1125 Förordning instruktion för BITS om SFS 1990 1 13 förordning om exportkreditgaranti BITS anslagsframställningar, olika år Exportkreditnämnden allmänna villkor 177

Statens

offentliga

utredningar

Kronologisk förteckning

Flykting- ochimmigrationspolitiken.A. 33.BrandenpåSally Albatross. Den 9-12 januari 1990. . Finansielltillsyn. Fi. F6. . Statens roll vid främjande av export. UD. 34.HIV-smittade ersättningför ideell skada.Ju. . - Miljölagstiftningeni framtiden.M. 35.Någrafrågori anslutningtill en arbetsgivarperiod . Miljölagstifmingeni framtiden.Bilagedel. inom sjukpenningförsäkringen. . Selcretariatets kartläggningochanalys.M. 36.Ny kunskapochförnyelse.C.

O Utvärdering av SBU.StatensBeredningför Ut- 37.Räknamedmiljön Förslagtill natur- och . värdering av medicinskmetodik. miljöräkenskaper.Fi. - Sportsligochekonomiskutvecklinginom trav- 38.Räknamedmiljön Förslagtill natur- och

ochgaloppsporten. Fi. miljöräkenskaper.Bilagedel.Fi.

Beskattning kraftföretag.Fi av 39.Säkrareförare.K.

Lokalasjukförsäkringsregister. S. 40.Marknadsanpassade service-ochstabsfunktioner ny - 10.Affärstiderrta.C. organisation stödettill myndigheteroch av rege-

ILAffärStidema. Bilagedel.C. ringskansli.C.

12.Ungdomochmakt.C. 41.Marknadsanpassade service-ochstabsfunktioner ny - 13.Spelreglemapåarbetsmarknaden. A. organisation av stödet till myndigheteroch rege-

14.Denregionalabil- ochkörkortsadminisuationen. K. ringskansli.Bilagedel.C.

15.Inforrnationensroll som handlingsunderlag 42.Aborteradefoster, m.m. S. styrningochekonomi. 43. Denframtidalänsbostadsnämnden. Bo.

16.Gemensamma regler lagstiftning,klassifrkationer 44.Examination som kvalitetskontrolli högskolan.U. ochinformationstelmologi. 45.Pâföljdsfrågor.Frigivning frånanstalt. m.m. Ju.

17. Forskningoch utveckling epidemiologi,kvalitets- 46.Handikapp,Välfärd,Rättvisa.S. säkringochSprisutvecklingsprojekt. 47.Pâ väg- exempelpåförändringsarbeten inom 18. Informationsstruktur för hälso-ochsjukvården en verksamheter för psykisktstörda utvecklingsprocess. 48.Bistånd genom internationellaorganisationer.UD. 19.Storstadens trañksystem. Överenskommelser 49.Bistånd internationellaorganisationer. om genom trafik och miljö i Stockholms-Göteborgs-och Annex Det multilaterala biståndetsorganisationer.

MalmöregionernaK. UD.

20.Kapitalkostnaderinom försvaret.Nya formerför 50.Bistånd genom internationellaorganisationer.

finansiellstyrning.Fö. Annex Sverigeochu-ländemai FN återblick. - en Zlfersonregistrering inom arbetslivs-,forsknings-och UD.

massmedieomrâdena, m.m. Ju. 51.Bistånd genom internationellaorganisationer.

22. Översyn av lagstiftningen om träfiberråvara. Annex Särstudier.UD.

23.Ett nytt BFR Byggforskningenpå90-talet. Bo. 52. Alkoholbeskattningen. Fi. - 24.Visst gärdetan Del 2 och C. 53.Forskningochteknikför flyget. Fö.

25.Frikommunförsöket.Erfarenheter försökenmed av 54.Skola skolbarnsomsorg en helhet.U. - en friare nämndorganisation. C. 55.Sverigesnationalrapporttill FNskonferens om miljö

26.Kommunalaentreprenader. Vad är möjligt En ochutveckling UNCED 1992.M. analys av rättslägetochdetstatligaregelverkets 56.Kompetensutveckling en utmaning.A. roll. C. 57.Arbetslöshetsförsäkringenñnansierings- - 27.Kapitalavkasmingen i bytesbalansen. Tre systemet. A.

expertrapporter. Fi. 58.Ett nytt turistrâd.

28.Konkurrenseni Sverige en kartläggning konkur- 59.Konkurrensför ökadvälfärd.Del av rensförhällandena i 61 branscher.Del 1och C. Konkurrensför ökad välfärd. Del 2.

29.Periodiskahälsoundersökningar i vissastatliga. Konkurrensför ökad välfärd. Bilagor. C.

kommunalaochlandstingskommunala anställningar. 60.Olika men ändålika. Om invandrarungdomar i det

C. mångkulturellaSverige.C.

30. Särskolan -en primärkommunal skola.U. 61.Statensbostadskreditnämndorganisationoch - 31. Statensarkivdepåer. En utvecklingsplan till är 2000. dimensionering.Bo.

U. 62.Vissasärskildafrågorbeträffandeintegritets-

32. Naturvårdsverkets uppgifterochorganisation. M. skyddetpå ADB-omradet.Ju.

1991 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

63. Tillsynen över halso- ochsjukvården. 64.Att förvalta kulturmiljöer. U. 65.Ett samordnat vuxenstudiestöd. U. 66. Hemslöjdi samverkan. 67. Samhall i går, idag, i morgon. A. 68. Frikommunförsöket.Erfarenheter försöksverk- av samheten med avsteg från statligreglering m.m. C. 69. Frikommunförsöket. Erfarenheter försöksverk- av samheten med avsteg från statligreglering m.m. Särskild bilaga.C. 70. Ombudsman för bamochungdom. 71 Teaterns kosmadsutveckling 1975-1990 . med särskildastudier av Operan, Dramaten och Riksteatern.U. 72.En kreativ studiemiljö högskolebiblioteket som pedagogisk resurs. U. 73. Vänersjöfanen.K. 74.Krediter för utveckling.UD.

Statens offentliga 1991 utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kommunikationsdepartementet

Personregistrering inom arbetslivs-,forsknings-och Den regionala bil- ochkörkortsadminisuationen. [14] massmedieområdena. m.m. [21] Storstadens uañksystem. överenskommelser om

HIV-smittade ersättningför ideell skada.[34] trafik ochmiljö i Stockholms-Göteborgs-ochMalmö- - Påföljdsfrågor.Frigivning från anstalt, m.m. [45] regionerna.[19] Vissasärskildafrågorbeträffandeintegritetsskyddet Säkrareförare[39]

påADB-området.[62] Vänersjöfarten[73]

Finansdepartementet Utrikesdepartementet

Finansielltillsyn. [2] Statensroll vid främjande av export. [3] Bistånd Sportsligochekonomiskutvecklinginom trav- och genom internationellaorganisationer.[48] Bistånd ERIOPPSPOWH- [7] genom internationellaorganisationer.Annex multilateralabiståndets Beskattning kraftföretag.[8] av Det organisationer.[49] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Bistånd genom internationellaorganisationer.Annex Sverigeochu-ländemai Tre expertrapporter. [27] FN en återblick. [50] - Räknamedmiljön Förslagtill och miljö- Bistånd naturgenom internationellaorganisationer.Annex räkenskaper.[37] Särstudier.[51] Räknamedmiljön Förslagtill natur- och miljö- Krediterför utveckling.[74] räkenskaper.Bilagedel.[38]

Alkoholbeskattningen. [52] Försvarsdepartementet

Kapitalkostnaderinom försvaret.Nya formerför Utbildningsdepartementet

finansiellstyrning.[20] Särskolan primärkommunalskola.[30] -en Branden påSally Albatross. Den 9-12 januari 1990.[33] Statensarkivdepâer.En utvecklingsplantill år 2000.

Forskningochteknikför flyget. [53] [31]

Examination som kvalitetskontrolli högskolan.[44] Skola skolbarnsomsorg en helhet.[54] Socialdepartementet - - Att förvaltakulturmiljöer. [64]

Utvärdering av SBU.Statens Beredningför Ut-värde- Ett samordnatvuxenstudiestöd. [65]

ring av medicinskmetodik.[6] Teaterns kostnadsutveckling 1975-1990

Lokalasjukförsäkringsregister [9] med särskilda studier av Operan,Dramaten

Informationens roll som handlingsunderlag styrning ochRiksteatern. [71] ochekonomi. [15]. Enkreativstudiemiljö högskolebiblioteket som - Gemensamma regler lagstiftning, ldassiñkationeroch pedagogisk resurs. [72] infonnationsteknologi.[16].

Forskning och utveckling epidemiologi,kvalitetssä- Arbetsmarknadsdepartementet kring ochSprisutvecklingsprojekt.[17]. Flykting- ochimmigrationspolitiken.[1] Informationsstrukturför hälso-ochsjukvården en - Spelreglemapåarbetsmarknaden. [13]

utvecklingsprocess. [18]. Kompetensutveckling en utmaning.[56] Några frågor anslutningtill i arbetsgivarperiod inom en Arbetslöshetsförsäkringenfinansieringssjukpenningförsäkringen. [35] systemet. [57] Aborteradefoster, m.m. [42] Samhalli går, i dag,i morgon. [67] Handikapp,Välfärd,Rättvisa.[46]

På exempelpå förändringsarbeten inom väg- Bostadsdepartemntet verksamheter för psykisktstörda.[47] Tillsynen över hälso-ochsjukvården.[63] Ett nytt BFR Byggforskningen 90-talet. på [23] - Ombudsmanför barn och ungdom. [70] Den framtidalänsbostadsnämnden. [43] Statensbostadskredimämndorganisationoch dimensionering. [61]

Statens offentliga utredningar 1991

Systematisk förteckning

Industridepartementet Översyn av lagstiftningen om träfiberråvara.[22] Ett nytt turisnad. Hemslöjdi samverkan[66]

Civildepartementet Affärstidema.[10] Affärstidema.Bilagedel. Ungdom ochmakt.[l2] Visst gårdetan Del 2 och [24] Frikommunförsöket.Erfarenheter försökenmed av en friare nämndorganisation. [25] Kommunalaentreprenader. Vad är möjligt En analys av rättsläget ochdetstatligaregelverketsroll. [26] Konkurrensen i Sverige en kartläggning av konkur- rensförhâllandena i 61 branscher.Del l och [28] Periodiska hälsoundersökningari vissa statliga, kommunala ochlandstingskommunala anställningar.[29] Ny kunskap ochförnyelse.[36] Marknadsanpassade service-ochstabsfunktionerny organisation stödettill myndigheteroch av regeringskansli. [40] Marknadsanpassade service- och stabsfunkdoner ny organisation stödettill myndigheteroch av regeringskansli.Bilagedel.[41] Konkurrens för ökad välfärd.Del Konkurrens för ökadvälfärd.Del Konkurrens för ökadvälfärd.Bilagor. [59] Olika men ändalika. Om invandrarungdomar i det mångkulturella Sverige. [60] Frikommunförsöket.Erfarenheter försöksverk- av samhetenmed avsteg från statligreglering m.m. [68] Frikommunförsöket.Erfarenheter försöksverk- av samheten med avsteg från statligreglering m.m. Särskildbilaga.[69]

Miljödepartementet Miljölagstiftningeni framtiden.[4] Miljölagstiftningeni framtiden.Bilagedel. Sekretariatetskartläggningochanalys.[5] Naturvårdsverkets uppgifterochorganisation.[32] Sverigesnationalrapporttill FNskonferens om miljö och utveckling UNCED 1992.[55] -

I -.%rxs:;:-;:L.

1991-11-15

3113-52åiê-fOål-Il

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNIINGARZ ALLMÄNNAFÖRLAGET, KUNDTJÄNST, STOCKHOLM, [0647 TEL 08-73996 30, FAX 08-739 48. 95 lNFORMATIONSBOKHANDELN, MALMTORGSGATAN 5 vm BRUNKEBERGSTORG, STOCKHOLM.

ISBN 91-38-10861-5 ISSN 0375-250X