Bistånd under omprövning översyn av det svenska utvecklingssamarbetet med Mocambique : betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

BISTÃND

UNDER

OMPROVNING

Översyn av detsvenska utvecklingssamarbetet med Moçambique SOU 1992124 -

Statens offentliga utredningar 1992124

w

@ Utrikesdepartementet

Bistånd

under omprövning

Översyn av det svenska utvecklings-

samarbetet med Moçambique

Betänkande av Moçambiqueöversynen

Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlasom get ombesörjer ochså, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax 08-20 50 21 Telefon 08-690 90 90

Omslagsbild Litografi titel denmoçumbikiske utan av konstnären Nugib, l989. FotoTomBonnalt.

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13228-1 Stockholm 1992 ISSN O375-25OX

i SOU 1992124 Statsrådet Alf Svensson Utrikesdepartementet

Regeringen bemyndigade genom beslut vid regeringssammanträde den 9 april 1992 statsrådet Svensson att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra det svenska utvecklingssamarbetet med Moçambique. F d vice riksen översyn av bankschefen Hans Lundström förordnades att vara ordförande och departementssekreteraren Per Öméus att vara sekreterare i kommittén för översynen av biståndet till Moçambique. Byråassistent Annika Bjertén har fungerat som kommitténs assistent. Kommittén har antagit namnet Moçambique-översynen. I enlighet med kommittédirektiven har till utredaren knutits en referensgrupp. I denna har ingått avdelningschefen Lars Berggren SWEDECORP, avdelningschefen Johan Brisman SIDA, programchefen Rolf Carlrnan SAREC, departementsrådet Karl-Göran Engström u-avdelningen och direktören Klas Sonnerby RRV. Gruppen har haft tre sammanträden. Den har inte tagit ställning till översynens slutsatser. I betänkandets andra del redovisat underlag för översynens överväganden har ut- Hans Abrahamsson och Anders Nilsson kapitel 7, Anders Karlsson kaarbetats av pitel 8 och 9, Krister Eduards kapitel 10, Anna Brandt och Peter Magnusson kapitel 11 och Per Öméus kapitel 12. Anders Karlsson har också medverkat i arbetet med betänkandets första del speciellt kapitel 4 och 6. Dessutom har många se bifogade namnförtecloiing bidragit som förpersoner fattare till bilagor till betänkandet. Andra har ställt sig till förfogande för intervjuer. Flera deltog också i ett av översynen arrangerat seminarium för diskussion av ett utkast till betänkandet. Vid två veckors besök i Moçambique i maj hade översynen tillfälle till mer eller mindre ingående diskussioner med, förutom ambassad- och biståndskontorspersonal, ett stort antal olika nivåer inom och utanför den moçambikiska centrala personer och lokala förvaltningen. Översynen får härmed överlämna sitt betänkande.

Stockholm den 1 december 1992

Hans Lundström

Per Öméus

m; m n

Innehåll

Kapl inledning 11

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

l.l Översynens bakgrund ll

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

1.2 Arbetets uppläggning,betünkandetsdisposition 12 .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

DEL l ÖVERVÄGANDEN,SLUTSATSER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kap 2 Sammanfattning del

av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1 Moçambiques politiskaochekonomiskautveckling en kort historik - . . . . . . . . . . 2.1.1 Självständighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2 Motgångar och omtänkande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.3 Ekonomisk och social återhämtning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.4 Det internationella biståndet till Moçambique . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.5 Framtidsperspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2 Svenskt bistånd Moçambique -översiktlig helhetsbild , , 2.2.1 De Stora dragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Bistånd utöver landralnalna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3 Bistånd inom landramama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.4 Landramsbiståndets fördelning sektorer , , . , 2.2.5 Biståndets utveckling genom åren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2-3 Seklmel. Pmgmm. Pmlekl

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.3.1 Institutions- och kompetensutveckling

2.3.2 Sociala sektorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3 Pmduktionsinriktade sektorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.4 Infrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.4 KurosnonsrandochEoiasrand

via 2.4.2 Katastroñnsatser via internationella organisationer ,

2.4.3 Katastroñnsatser via enskilda organisationer 2.4.4 Bistånd via enskilda organisationer , , 2.4.5 Sammanfattande bedömning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.5 Import- ochbetalningsbalansstöd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.1 Biståndsfomien som sådan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.2 Svenskt import- och betalningsbalansstöd . , . , , , , , . . . . , 2.5.3 Internationellt betalningsbalansstöd till Moçambique . . . . . . . . . . 2.5.4 Svenskt import- och betalningsbalansstöd till Moçambique . . . . . . 2.5.5 Skulder och skuldlättnad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.6 Korruption-sproblemet

2.6.1 Komiptiva beteenden i Moçambique, några exempel och erfarenheter

2.6.2 Konuptionsbekämpning i Moçambique . , , . . . . . . . , , . , . , 2.6.3 Vad kan Sverige göra för att motverka korruptionen i Moçambique

2.6.4 Åtgärder for att motverka korruption inom biståndet

. . . . . . . . . .

SOU l 9921124

Kap 3 Satsar för mycket Moçambique

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1 Moçambiqueförhållande andraIünder i , , , , . . , , . . , . 3.1.1 Några kvantitativa jämförelser 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.2 Förhållandet till de biståndspolitiska målen 65 . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 Moçambique som svensktmottagarland 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Bakgrund 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2 Problem 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Antaganden om framtiden 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3 Sönkning bistündsnivñn av 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kap 4 Satsar rött 73

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4-1 315151146 hittills 73 4.1.1 Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . om biståndsutvecklingen sedan 1975 73 , , 4.1.2 Import- och betalningsbalansstöd 75 Åndamålsbestämt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.3 bistånd inom landramen 78 Övrigt , , , , , , , 4.1.4 ändamålsbestämt bistånd so . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.5 Katastrofbistånd 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

4.2 närmaste årens bistånd s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . .. . 4.2.1 Allmänna synpunkter 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 lrnport- och betalningsbalansstöd 83 Åndamålsbestämt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.3 bistånd inom landramen 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.4 Övrigt ändamålsbestäantbistånd 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.5 Katastrofbistånd; återuppbyggnads- och rehabilitcringsbistånd 87 . . .

Kap 5 Hur fungerar biståndsadministrationen

89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1 Moçambique från bistñndsadministrotiv synpunkt 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2 Sverige som bistöndsgivare Moçambique 90 , , , , , , , , , , 5.2.1 Allmänna synpunkter 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Ekonomisk analys och bevakning 92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kap 6 Slutsatser 95

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

6.1 Moçambique-bistñndets storlek 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2 Moçambiquebistündetssammansättning 97

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.2.1 Betalningsbalansstöd 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Landrams- och övrigt ändamålsbestämt bistånd 98 . . . . . . - - . . - - .

6.2.3 Återuppbyggnads- och rehabiliteringsbistånd 99

. . . . . . . . . . . . . . .

6.3 Bistündsodminisirativo frågor 100

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.3.1 Resursñågan 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Samordningsfrågan 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6-4 Färsk! 104 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

SOU 1992124

Del BAKGRUND,UNDERLAG

Kap 7 Moçambiques politiska och ekonomiska utveckling kort historik

- en 109 Hans Abrahamsson, AndersNilsson

7.1 Kolonialismoch antikolonialtmotstånd 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2 Frelimovid makten 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3 Vision och verklighet 1 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Ekonomiskochsocialrehabilitering 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5 Det internationellabiståndetochdessroll 141 , , , , , , , 7-6 inte sönderfall 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 7-7 Ftttmlidsbllde 153 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kap 8 Svenskt bistånd Moçambiqueöversiktlig helhetsbild

- 163 . . . . . . . Anders Karlsson

8.1 Inledning 163 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Biståndsutbetalningar inom respektive utöver landramarna 163 . . . . . . . . . . . . . .. 8.3 Tre huvudkotegorier 164 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4 Bistånd utöver Iundrumornu 166 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8-5 Kütüsttotbistündet 167 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Stöd 189101101 Sttmvetktttt.SÅDCC 167 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7 Bistånd inom landramarna 167 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.8 Biståndetssektortördelning 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

8.9 Bundetbiståndoch återflöde 172 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.10 Givurkoordinering 172 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 i Bistånd före siülvstündigheten 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.12 första åren 197576-197980

173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

8-13 Femñtspetiode198081 198485 183

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8-14 Femñrspetioden 1985 86 198990 - 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81519111111599110119 199091 1994 95 196 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1992124

Kap 9 Sektorer, program, proiekt 211

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anders Karlsson

9.1 Urval insatser för analys 211 nv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2 Institutions- och kompetensutveckling 211 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3 Socialasektorer 228 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.4 Produktionsinriktade sektorer 231 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.5 Infrastruktur 239 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kap 10 Katastrofbistñnd och EO-bistñnd

249 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Krister

10.1 Översikt 249 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.2 Katastrolbistñndsinsatser Moçambiques via regering 253 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3 Katastrofinsatser internationella via organisationer 25 7 , , . , , , . 10.4 Katastrofinsatser via enskilda organisationer 252 , , , , , 10.5 Bistånd vid enskilda organisationer 265 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.6 Sammanfattande diskussionoch bedömning 272 . . .

Kap Import- och betalningsbalansstöd 277

, . . , , . , , . , , , , , Anna Brandt,Peter Magnusson

ii.i Bistündsformen som sådan 277 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Svenskt import- och betalningsbalansstöd 235 , , , , . , , ,

11.3 Internationellt betalningsbalansstöd Moçambique 290

, , , , . , , . , , . , . l 1.4 Svenskt import- och betalningsbalansstöd Moçambique 303 . . . . . . . . . . . . . . . 11.5 Skulderochskuldlüttnad 310 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kap Korruptionsproblemei 317

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PerOméus

12.1 Korruptiva beteenden i Moçambique, några exempeloch erfarenheter

12-2 Koiiüpiioiisbekömpning i Moçambique

323 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1992124

BILAGOR

11 Kommittédirektiv 331 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Bistånd, växelkurser ochfinansieringsgap Bo Karlström 334 . . . . . . . . . . . . . . . . .

32 Framtidsperspektiv Lars-Olof Edström 338

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41 Land-och sektorfördelatbistånd Moçambique DAC-statistik 341

. . . . . . . . . . . . .

42 Principer för svenskt importstöd Regeringsskrivelse från SIDA 349

, , , 43 Industrisamarbete medMoçambique Lars Berggren 351 ,

44 Fattigbank en kreditmöilighet Moçambiques landsbygdAnnika Magnusson 354

- . .

61 Långsiktigt öndamålsbestömt bistånd inom landmmen Anders Karlsson 359

, ,

71 Flerpartisystem i Moçambique Hans Abmhamsson, Anders Nilsson 363

, , , . , , . .

72 Den moçambikiska konstitutionenHans Abrahamsson, AndersNilsson 369

,

91 Lokaltsjälvstyre i Moçambique en översikt över aktuelltutvecklingsarbete 370

- HolgerJonasson ,

92 Stöd skogsindustri IFLOMA- en kort redogörelse Lars-Olov Jansson

- 373 ç 121 Hanteringav korruptivabeteenden George Graça 330 , ,

122 Decentralisering av regeringsstrukturen i Moçambique Iraê Baptisto Lundin 395

, , . 123 Korruptionen i södra Afrika Sammanfattning rapporter från ambassader i regionen 406 av 124 Korruptionen fenomen Sammanfattning Karlström, Korruptionens anatomi 410 som av 125 SIDAs riktlinjerför minimering korruption i mottagarlönder 414 av , ,

MEDVERKANDEPERSONER

HANS ABRAHAMSSON, ekonom, kand. Forskar ochundervisar vid Institutionen förFreds- ochUtvecklingsforskning vidGöteborgs Universitet. Biståndsarbete i Mocambique 1981 1985. Verksam som konsult i utvecklingsfrågor.

IRAE BAPTISTA LUNDlN, socionom ochontropolog. Verksam vid Institutet förInternationella Relationer i Maputo.

LARS BERGGREN, civilekonom. Biträdande för chef Afrikoavdelningen vid SWEDECORP. Anställd i SIDA1971 1991, a som chefför lndustribyrån 1989- 1991. - HELENA BJUREMAlM, kand.Deportementssekreterare i UD, U-avdelningen.

ANNABRANDT, civilekonom. Departementssekreterare i UD, Uavdelningen.

STEFAN VYLDER, docentutvecklingsekonomi i vid Handelshögskolan i Stockholm och konsult.Huvudan svarig förutvärdering av MONAP 1983 och av SEMOC 1992.

SOU 1992124

LARSOLOF EDSTRÖM, ambassadör. Ackrediterad i Maputo1987- 1991.Tidigare SIDA, biträdani a som generaldirektör.

KRISTER EDUARDS, civilekonom. Verksam konsult,främst utvecklingsfrâgor. i Tidigare anställd i SIDA, som a som chefförplaneringsenheten.

GEORGE GRACA, jurist. Verksam viddetmoçambikiska civilministeriet.

ALLAN GUSTAFSSON, ekon. Verksam som konsultutvecklingsfrñgor. Rådgivare viddetmoçambikiska finansministeriet 1987 1991. Har sakgranskat kapitel 11 i betänkandet. -

LARSrOLOV JANSSON, kand. Anställd i SIDA sedan 1970 bland samordnare industribistånannatsom av det Moçambique. Stationerad vidbiständskontoreti Maputo1980 1983. -

HOLGER JONASSON, pol. mag., MBA,internationell sekreterare vidGöteborgs Stadskansli. Verksam i samarbetetDetta-Göteborg.

ANDERS KARLSSON, civilekonom. AnställdSIDA1972 1983, i samordnare biståndet - a som av Moçambique 1976 1979. Sedan 1983 verksam konsult,huvudsakligen biständsomrñdet. inom - som

BO KARLSTRÖM, kand.Verksam konsultochutredare. Tidigare verksam vidInternationella som a valutafonden, byråchef som i SIDA samt chefsrüdgivare Kenyas finansminister. Har medverkat i diskussioner kringspeciellt kapitel och 3 5 i betänkandet.

ANNIKA MAGNUSSDN, filkand. Anställd i SIDA, närvarande samordnare för biståndet Moçambi som av que. Stationerad vidbistdndskantoret i Maputo1984 1986. -

PETER MAGNUSSDN,kand.Ekonom vidbiståndskontoret i Maputo. Tidigare bedrivitforskning i utveck- Iingsekanomi vidGöteborgs Universitet.

ANDERS NILSSON, kand. Forskar vid Institutionen Freds- för ochUtvecklingsforskning vidGöteborgs Universitet kringden militäradestabiliseringenMoçambique. av Biständsarbete i Moçambique 1983 1988. -

BERTIL ODEN, SamordnareSödraAfrika-programmetNordiska Afrika-institutet. mog. av AnställdSI- i DA1968 1986. Har ocksåarbetat som rådgivare i Moçambiques plankommissian. -

LITTERATUR 417 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

FÖRKORTNINGAR 425 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

sou 1992124

Kapitel

1 INLEDNING

l Översynens bakgrund

Kommittédirektiven bilaga 11 ger inledningsvis två skäl för att se över det svenska utvecklingssamarbetet med Moçambique Moçambique, världens fattigaste och mest biståndsberoende land, är den största mottagaren av svenskt bistånd och Sverige är det land som länmar mest bistånd till Moçambique. -Förhållandena i Moçambique är i vissa avseenden synnerligen ogynnsamma För effektivt bistånd. Det gäller inte bara de förhållanden som betingas av det förödande inbördeskriget. På detta kan man f ö skönja ett slut. Härtill kommer andra biståndsförsvårande förhållanden inte minst inom statsför- valtningen som snarare ser ut att förvärras. - På den senare punkten talar direktiven längre fram om de tilltagande tecknen korruption inom den moçambikiska förvaltningen. Sådanatecken kan ha varit en utlösande orsak till beslutet om översynen. Men vår relativt sett mycket stora satsning Moçambique är i sig skäl nog. En bidragande orsak kan ha varit svårigheterna att grundval av föreliggande rapporter av olika slag överblicka det svenska utvecklingssamarbete med Moçambique och därmed sammanhängande problem. Här finns visserligen en myckenhet kunskap och information att tillgå, men det kan vara svårt att ett grepp om den, att tolka den och att relatera den till de problem och ställningstaganden som man står inför. Direktiven berör möjligheten av att de slutsatser som översynen utmynnar i kan vara relevanta för det svenska biståndet till andra länder. Vad man kommer fram till när det gäller det i många avseenden svåraste mottagarlandet skulle alltså kunna ha en viss tillämplighet också i andra fall. Genom att välja just detta land bör man ha garderat sig mot beskyllningar att ducka för de problem och svårigheter i biståndet som allmänhet och massmedia är speciellt intresserade av. Direktiven delar upp utredningsuppdraget i tre delar En övergripande beskrivning av den politiska, ekonomiska och sociala biståndsrniljön i Moçambique, ett klarläggande förhållanden i landet som reducerar biståndets effektivitet, - av en diskussion av det svenska Moçambique-biståndets storlek, sammansätming, inriktning och utfomming. Översynen bör enligt direktiven så långt möjligt bygga redan tillgängligt material. Arbetet bör bedrivas i nära kontakt med SIDA. Så har också skett. Speciellt SIDAs regionavdelning för södra Afrika, inklusive biståndskontoret i Maputo, har bidragit till översynsarbetet. Fortlöpandekontakt har också hållits med den samtidigt pågående översynen av stymings- och samarbetsformer i biståndet. Delvis berör de båda översynema samma problemområden, den ena generellt, den andra i ett särskilt bilateralt perspektiv. Förhoppningsvis pekar slutsatserna samma i riktning.

SOU 9922124 l

Enligt direktiven skall översynen beakta eventuella EG-aspekter av sitt arbete. EG lämnar ett betydande bistånd till Moçambique. Frågan är i vad mån detta bistånd skulle påverka eller påverkas av det svenska Moçambique-biståndet vid ett - svenskt EG-medlemskap. Enligt uppgift från det danska Utrikesministeriet innebär Danmarks medlemskap i EG inte någon direkt sådan påverkan. Däremot kan Danmark genom sitt medlemskap i viss mån påverka utformningen av EG-biståndet till Moçambique. Möjligheten till samordning med EG-biståndet ses från dansk sida positiv. som

1.2 Arbetets uppläggning, betünkundets disposition

Uppläggningen av översynens arbete har väsentligen bestämts den, i relation av till uppdragets omfattning och den moçambikiska verklighetens komplexitet, mycket begränsade tid som stått till förfogande. Besvärliga awägningar har måst göras överskådlighet contra utförlighet i besluivningen, bredd contra djup i analysen. Resultatet har blivit en kompromiss. Denna återspeglas i det föreliggande betänkandets disposition. Som nämnts saknas inte kunskap i Sverige om Moçambique i allmänhet och bistånd till landet i synnerhet. Denna kunskap finns dokumenterad i en mångfald rapporter, utredningar, utvärderingar etc av skiftande slag och halt. Den finns också investerad i ett stort antal biståndstjänstemän, konsulter, experter m med mångårig erfarenhet av arbete i och med Moçambique. Det torde inte finnas många givarländer eller internationella organisationer som disponerar ett lika gediget Moçambique-kunnande som Sverige. Översynen har sökt mobilisera så mycket av detta kunnande som varit möjligt den tid som stått till buds. Uppdrag avseende olika delar det i direktiven angivna av utredningsområdet har lagts ut ett antal personer, flertalet av dessa fristående konsulter. Dessa har i sin tur dragit på, förutom eget kunnande, tillgänglig dokumentation och intervjuer med andra sakkunniga. Resultatet av detta arbete utgör del av betänkandet. Förhoppningen är att denna del skall svara for den utförlighet och bredd i framställningen som rimligen kan begäras. Två kapitel i denna del 7 och 12 avses motsvara de båda första av direktivens tre ovan återgivna utredningsdelar de som avser biståndsmiljön respektive förhållanden i landet som reducerar biståndets effektivitet. De övriga kapitlen 8, 10 och 11 skildrar det svenska Moçarnbique-biståndets utveckling och väsentliga komponenter. Det bör framhållas att översynen visserligen styrt inriktningen det arbete av som redovisas i del och även diskuterat utkast till de olika kapitlen med respektive författare. Dessa kan alltså vid behov hänvisa till att de blivit utsatta för viss påverkan. Översynen har emellertid inte haft ambitionen att detaljgranska kapitlen och sammanfoga dem till en homogen helhet. Den nöjer sig med att presentera en sammanfattning kapitel 2. Framställningen i del I är avsedd att vara överskådlig och något mera djupgående vissa centrala områden. Diskussionen koncentreras de frågor översynen som mot bakgrund av direktiven och egna överväganden anser särskilt relevanta i ett framtidsperspektiv kapitel 3 5 - Satsar vi för mycket Moçambique - Satsar vi rätt - Hur fungerar biståndsadministrationen - Dessa kapitel behandlar alltså huvudsakligen den tredje av direktivens tre frågeställningar nämligen den som avser det svenska Moçarnbique-biståndets storlek, sammansättning, inriktning och utformning.

SOU 1992124 Slutligen sammanfattas de slutsatser och förslag som diskussionen utmynnar i kapitel 6. En betydande del av underlaget för framställningen i del I återfinns alltså i del II. Härtill kommer ett material som skulle kunna betecknas som en del IIl. Något av material återfinns bilagor. Återstående skriftligt underlag redovisas i bifodetta som gade litteraturförteckning. I förtecknad litteratur och övrigt material kan man finna stöd inte bara for vissa av översynens slutsatser utan också för ett ifrågasättande av dem.

SOU 1992124

SOU I 9921124 Del I ÖVERVÃGANDEN, SLUTSATSER

SOU 1992124

sou 1992124

Kapitel

2 SAMMANFATTNING AV DEL

Det bör understrykas att följande sammanfattning av kapitel 7 12 är selektiv såtillvi- da att den betonar de delar av dessa kapitel som bedömts väsentliga för övervägandena och slutsatserna i del På enstaka punkter kan det förekomma mindre skillnader mellan sammanfattningen och de sammanfattade kapitlen, liksom mellan sammanfattningen och därpå följande kapitel i del Detta är en följd av den i föregående kapitel redovisade uppläggningen av översynsarbetet.

2.1 Moçombiques politiska och ekonomiska utveckling kort historik

- Den portugisiska koloniseringen av Moçambique inleddes 1498 med den grundläggande målsättningen att skapa stödjepunkter för den sjöbuma handeln mellan Europa och Asien. Vissa försök gjordes att utsträcka den portugisiska kontrollen från kustornrådet inåt kontinenten, framför allt utefter Zambezifloden. Framgångarna var emellertid blandade, och först fyrtio efter det att kolonins gränser fastslagits vid Berlin-kongressen 1885 kunde portugisema sägas ha kontroll över den. ekonomiska, personella och politisk-adminis- Portugal saknadedock de resurser trativa som hade krävts för en framgångsrik exploatering av Moçambique. Exploa- teringen överlåts länge genom koncessioner till utländska bolag. Från 1928 och framsökte den portugisiska staten driva en mer samlad kolonialpolitik i syfte att utnyttkoloniema bättre som råvaruproducenter för den hemmabaserade industrin. Moçambique skulle dels producera bomull och socker, dels vara avsättningsmarknad för portugisiska produkter, som textilier och vin. Utbytet resulterade i ett kroniskt underskott i bytesbalansen. Underskottet balanserades med hjälp av transfereringar från metropolen, finansierade genom försäljning av det guld som den portugisiska staten erhöll från Sydafrika som ersättning för den arbetskraft som exporterades från Moçambique. Lönema for jordbruksarbete hölls extremt låga; tvångsarbete och tvångsodling bidrog till ovanligt låga produktionskostnader. Förtrycket och exploateringen skapade starka protester. Svarta befrielserörelser växte upp, men även en vit opposition. Tre regionala befrielserörelser enades 1962 i den nationella rörelsen Frelimo. Den väpnade kampen startade 1964. När kolonialmaktens motstånd bröt samman genom att den fascistiska regimen i Portugal störtades den i s k kaptenskuppen 1974, levde knappt 10 procent av Moçambiques befolkning i Frelimokontrollerade områden. I samband med självständigheten lämnade majoriteten portugiser landet, särskilt de med utbildning. Den portugisiska kolonialpolitiken hade inneburit att det då endast fanns ett fåtal moçambiker med högre utbildning eller specialiserat yrkesktmnande. En förödande brist kvalificerad personal uppstod, som endast i ringa utsträckning kunde täckas med utländska kooperanter.

SOU 1992124

2.1 Självständighet

Det Frelimo som bildade regering i det självständiga Moçambique 1975 rymde både revolutionära socialister och mer moderata grupper. Den revolutionära linjen dominerade emellertid. Den utvecklingsstrategi som fastställdes baserades ledningens socialistiska övertygelse, rörelsens erfarenheter från befrielsekriget och den internationella politiska konjunkturen, där stödet från öststatema och Kina hade stor betydelse. Målet var att avskaffa underutvecklingen tio år. Den ideologiska kampen skulutsträckas till den ekonomiska sfären och hela samhället skulle omfonnas. De sociala sektorerna skulle byggas ut, särskilt landsbygden. Den snedvridna, koloniala ekonomiska strukturen skulle förändras genom en snabb industiialisering, grundad överskott från jordbniket. Statsfarmema, skapade tidigare plantager och portugisiska jordbruk, skulle bli navet i den nya ekonomiska produktionsstrukturen. Småböndema skulle flytta samman i kommunala byar. Mark, hyresfastigheter, banker, sjukvård och utbildning nationaliserades tidigt. Även tidigare ägare övergivna egendomar inlemmades i den statliga sektorn. Naav tionaliseringama skedde dels av ideologiska skäl, dels för att undvika en allvarlig kapitalförstöring. Politikens andra grundsten var att styra den ekonomiska utvecklingen genom statlig intervention. Investeringarna styrdes till den statliga sektorn, vilket inom jordbruket skedde till förfång för småböndema. Stora investeringar i de sociala sektorerna genomfördes. Den första femårsperioden kunde notera framgångar. Det fall i produktionen som pågått under sjuttiotalets första hälft hejdades och vändes i en produktionsökning. Exporten växte med 96 procent mellan 1976 och 1981. Antalet lärare fördubblades, medan analfabetismen sänktes från 93 procent till 70. Antalet hälsostationer landsbygden fyrfaldigades. Samtidigt försvagades emellertid produktionskapaciteten gradvis av strukturomvandlingen. Landsbygdsbefolkningen blev alltmer utlämnad sig själv, medan den statliga sektorns framtida produktionsökningar underrninerades av inbyggda problem.

2.1.2 Motgångar och omtünkunde

Efter 1981 vände den ekonomiska utvecklingen nedåt. Fram till 1986 sjönk produktionen med över en tredjedel, samtidigt som exporten föll med tre fjärdedelar. Efterfrågan livsmedel kunde allt mindre tillgodoses med inhemsk produktion, 1986 endast tio procent. En kraftig inflation uppstod, och relationen mellan officiell och parallell valutakurs var tidvis 1 till 50. Till den allvarliga nedgången bidrog även två externa faktorer klimatet och den sydafrikanska destabiliseringen. Moçambiques klimat inrymmer återkommande perioder av torka, till vilka befolkningen dock traditionellt sig att anpassar genom vandra till bördigare marker. Upptrappningen av väpnade attacker landsbygden under åttiotalets början gjorde denna anpassningsprocessi stora delar av landet omöjlig. De stora motgångama i utvecklingen av landet förklaras emellertid framför allt av den ekonomiska och politiska destabiliseringen. Sydafrikas mål var att försvara apartheidsystemet mot både internt och externt baserad opposition. Ett delmål att bevar kämpa ANC även utanför riket. Ett annat var att påvisa att majoritetsstyre inte fungerar i Afrika. Ursprunget var de väpnade grupper som den vita regeringen i Rhodesia organiserade för att fånga soldater ur den rhodesiska befrielserörelsen, som flytt i Moçambique. Vid Zimbabwes självständighet övertogs verksamheten av Sydafrika, som höjde aktivitetsnivån betydligt, bl a med hjälp av portugiser som invandrade 1975 från Moçambique. Rörelsen, Renarno, kombinerade attacker det Frelisom

SOU 1992124 moregeringen hade investerat mest i infrastruktur och sociala sektorer med allian- - med olika missnöjda grupper i landet. ser Destabiliseringen har även varit ekonomisk art. Framför allt har rekryteringen av gruvarbetare till Sydafrika och transittrafrken via Moçambiques järnvägar och av hamnar dragits ned. Omkring 600.000 människor beräknas ha dött av destabiliseringdirekta och indirekta effekter. En miljon moçambiker har flytt till grannländema. ens Flera miljoner människor har tvingats lämna sin hem för att söka sig till säkerhet i städer och andra tätorter. De kostnader som uppstått, inklusive bortfallna exportinkomster, beräknas till femton miljarder dollar.

2.1.3 Ekonomiskoch socialñterhömming

Det ekonornisk-politiska omtänkandet började vid Frelimos partikongress 1983. Ett år ansökte Moçambique om medlemskap i Världsbanken och Intematiosenare nella valutafonden. 1987 lade regeringen fram ett ekonomiskt rehabiliteringsprogram med tydlig liberal profil, vilket starkt internationellt stöd. Det ekonomiska och varm sociala rehabiliteringsprogranunet, PRES, har fyra huvudmål hejda produktionsnedgången, tillförsäkra landsbygdsbefolkningen en minimal inkomst och konsumtion, återställa den makroekonomiska balansen genom att minska budgetunderskotten, förstärka bytes- och betalningsbalansen. - Genomförandet programmet har varit konsekvent och tidvis mer kraftfullt än av väntat. Statliga jordbruksenheter har omstrukturerats och privatiserats. Livsmedelshandeln och prisbildningen har avreglerats. En effektiviserad skatteindrivning har ökat statens inkomster. Subventionema till olönsamma statliga företag har minskat. Valutan har devalverats med 2.500 procent. PRES resulterade i vändning produktionsutvecklingen. 1986 till 1989 steg en av BNP med närmare fyra procent per år. Tillväxten, som dock bröts 1990, berodde främst bättre tillgång incitamentsvaror och höjda producentpriser i jordbruket. Även industriproduktionen ökade. Varuexporten fortsatte att stiga under 1990, om än från en blygsam nivå. Samtidigt har levnadsvillkoren för stora grupper försämrats allvarligt, särskilt i städerna. Arbetslösheten har stigit, medan konsumentsubventioner och social service har dragits ned. Kraftigt ökade el- och vattenavgifter och andra levnadsomkostnader tillsammans med en ökning av inflyttningen till städerna har drastiskt sänkt konsumtionsnivå och näringsintag. På landsbygden har även bytesvillkoren för småböndema försämrats, från index 100 år 1986 till 45 år 1989, främst beroende allvarliga konkurrensbrister inom handeln. Reallönema i den offentliga sektorn har undergått kraftiga sänkningar. Detta har ökat behovet att tjäna kompletterande inkomster med åtföljande ökad frånvaro från arbetsplatserna. Det har också lett till växande korruption. Båda effekterna har bidragit till allvarlig minskning av statsförvaltningens kapacitet. en Statens inkomster del av BNP har ökat från 16 procent 1985 till 22 procent som 1990, liksom utgifterna från 21 procent av BNP 1985 till 50 procent 1990, trots att exempelvis försvarsutgiftema skurits ned från 35 till 20 procent av statsutgiftema under perioden. Ökningama beror främst att de offentliga investeringarna vuxit till 25 procent BNP ett resultat av ansträngningama att återställa delar av det som av som destabiliseringen förött. De ökade statsutgiftema har också skapat ett växande budgetunderskott, från åtta procent BNP 1985 till närmare 30 procent 1990. Detta unav derskott har till stor del finansierats med hjälp av utländskt bistånd. Biståndet har även täckt en betydande del av bytesbalansunderskottet. Denna del har vuxit från 47 BNP 1987 till 58 procent 1990. Det totala inflödet av gåprocent av och mjuka lån har ökat från 500 milj dollar 1986 till över 700 milj dollar vor ca

SOU 9922124 l

1990. Även biståndets sammansättning har förbättrats i det gåvoandelen ökat från att 43 till 64 procent under samma period. Den samlade bilden av PRES effekter hittills är blandad. En produktionsökning kunde registreras 1987-1989 men den bröts 1990. levnadsstandard och makroekonomisk balans har ännu inte kunnat förbättras. Underskotten i statsbudget och bytesbalans fortsätter att växa. En avgörande fråga för programmets framgång är huruvida ekonomin landsbygden kan återupprättas. Det är där majoriteten av befolkningen bor och har sin utkomst. Fortfarande råder krigstillstånd i stora delar landet. Efterav som privata näringsidkare inte är beredda att investera i oroliga områden, uppstår ett vakuum när staten drar sig tillbaka från ett aktivt deltagande ekonomin, i ett vakuum där fattigdomen växer ytterligare. För att lyckas förutsätter PRES att en ny klass av entreprenörer växer fram, som kan driva den ekonomiska utvecklingen framåt, och att nytt kapital tillförs. Sydafrikanska och andra internationella entreprenörer är väg in i landet. Och från statsförvaltningen kommer nationella entreprenörer, som lämnar besvärande luckor efter sig när de söker sig till en privatekonomisk och etnisk personlig plattform. Statsförvaltningen riskerar att eroderas och marginaliseras. Det tak för kreditgivningen som fastställts inom ramen för PRES begränsar utrymmet för privata investeringar. Många privata investerare söker sig till handel, spekulation och andra samhällsekonomiskt mindre produktiva satsningar. Samtidigt fortsätter fackministerier tillsammans med internationella biståndsgivare att genomföra storskaliga, gärna urbana, moderniseringsprojekt, ofta i bristfällig samordning med övriga delar av rehabiliteringsprogrammet. Av exempelvis de fem procent av investeringarna som går till hälsosektorn, går endast 0,5 procentenheter till insatser landsbygden. Också den regionala fördelningen är skev endast några enstaka - procent går till de nordliga provinsema. För att så snabbt som möjligt skapa förutsättningar för landsbygdsbefolkningen att återgå till ett normalt liv har regeringen planerat rehabiliterings- och utvecklingssatsningar i 40 prioriterade distrikt, PDP. Sådana distrikt har valts ut som förenar jordbrukspotential med befolkningstäthet, fysisk tillgänglighet och relativ säkerhet. De 40 distrikten omfattar landets halva befolkning, halva yta och drygt halva marknadsförda jordbruksproduktion. Med inriktning lokal resursmobilisering och arbetskraftsintensiva tekniker har insatser formulerats inom fysisk och social infrastruktur, jordbruk och institutionen utveckling. Programmet koordineras av Institutet för landsbygdsutveckling, INDER, inom jordbmksministeriet. Men givama har hittills tvekat med sitt stöd, dels p g a erfarenheter från andra länder, dels då PDP lämnar halva landets befolkning utanför. Vid det senaste konsultativa gruppmötet för biståndssamordning presenterade regeringen också ett nationellt, provinsvisa inventeringar baserat, återuppbyggnadsprogram med tre syften att skapa nationell säkerhet, att öka den inhemska produktionen och att återintegrera internflyktingar och demobiliserade soldater. Vid fred beräknas över sex miljoner moçambiker vilja återvända till sina hemtrakter. Om PDP var ett försök att initiera ett utvecklingsarbete lokalt redan innan kriget slut, är var återuppbyggnadsprogrammet helt inriktat perioden efter vapenvila, såsom ett komplement till rehabiliteringsprogrammet Med den växande finansieringen från utlandet och omförhandlingen av lån har också utlandsskulden vuxit, från 2,4 miljarder dollar 1984 till närmare fem miljarder 1990. Moçambique tillhör idag världens mest skuldtyngda länder, mätt som utlandsskuld i förhållande till BNP och export. Valutafonden och Världsbanken drar slutsatsen att en omfattande skuldavskrivning är enda vägen att friställa erforderliga ekonomiska resurser för en långsiktigt bärloaftig ekonomisk utveckling.

SOU 1992124

2.1.4 Det internationella biståndet Moçambique

Moçambique får ett mycket omfattande internationellt bistånd, enligt tillgängliga UNDP-uppgifter drygt 60 dollar invånare. Biståndet 1990 motsvarade 75 procent per BNP och åtta gånger större än landets vanrexport. De siffror som publiceras av av var DAC och Moçambiques myndigheter är emellertid genomgående lägre, bl a beroav ende viss dubbelräkning hos UNDP och att delar av biståndet kanaliseras utanför statsbudgeten och därför inte alltid inkluderas i den moçambikiska redovisningen.

För närvarande är 33 multilaterala och 44 bilaterala givare samt över 100 enskilda organisationer verksamma i landet. 77 procent av biståndet kommer från de tio störgivama. Sverige har varit den största bilaterala givaren de senaste åren med ca tio sta det sammanlagda biståndsflödet. Andra stora bilaterala givare har varit procent av EG, Italien, Sovjetunionen och Frankrike. Givarnas motiv har varierat. För Sovjetunionen blev Frelimoregeringen, som skulle verkställa socialistisk sarnhällsomvandling, en värdefull allierad i en strateen gisk region i världen. För Västsidan i det kalla kriget blev därmed Moçambique en där bistånd skulle användas för att begränsa det sovjetiska inflytandet. För de arena nordiska länderna hade apartheidpolitiken i Sydafrika avgörande betydelse. Dessen har torka och krig i landet motiverat stora mängder katastrofbistånd. Under seutom år har önskan stödja PRES tillkommit ett viktigt motiv för bistånd. nare en att som Från 1982 till 1990 har biståndet fyrfaldigats. Framför allt livsmedelsstödet och katastrofbiståndet har vuxit kraftigt. Det internationella biståndet till Moçambique har genomgått tre faser. Den första, mellan 1975 och 1982, hade karaktären klassiskt utvecklingssamarbete. Socialistav länderna och de nordiska länderna svarade för det största biståndsflödet, som främst inriktades importstöd, kapitalintensiva utvecklingsprojekt och en utbyggnad av fysisk och social infrastruktur. Under den andra fasen, mellan 1982 och 1987, tvang destabiliseringen och den svåra torkan i början åttiotalet fram ökning katastrofbiståndet och livsmeav en av delsstödet. USA och Världsbanken blev stora biståndsgivare. Västliga enskilda organisationer växte snabbt i antal i Moçambique. tredje fasen, mellan 1987 och 1992, framför allt anpassnings- och Den rymmer sektorstöd för ekonomisk återhämtning. Betalningsbalans- och irnportstödet har ökat lqaftigt, medan projektbistårrdet ytterligare har tonats ned eller omvandlats till katastrofbistånd. Allt öststatsbistånd upphörde också under 1990 och 1991, uppskattmotsvarande 150 milj dollar år i långfristiga krediter eller gåvobiningsvis ca per stånd. aktuella 1990 fördelningen det totala biståndet till Moçambique framgår Den av nedan procent

Andelen bistånd till jordbruket har ökat med 50 procent under senare år. Merpar-

har dock gått till ett enda projekt, Corumanadarnrnen. Transportstödet har huvudten sakligen gått till rehabiliteringen transportkorridorema inom SADCC-programav Sektorfördelningen i biståndet är densamma i regeringens investeringsplan met. som för perioden 1991- 1993. I båda eftersätts landsbygdens utveckling, inklusive upp-

fysiska och sociala infrastruktur, vilka prioriterats inom PRES. rustningen av dess

det internationella biståndet till Moçambique har försvårats Samordningen av dels lokala faktorer i landet, dels givarnas egna åtgärder. För att samordna ett av av

SOU 1992124 snabbt växande katastrofbistånd har regeringen disponerat ett verkställande katastroforgan, DPCCN, och en nationell katastrofkommission, CENE, båda knutna till samarbetsministeriet. Givarna av katastrofbistånd har emellertid inte alltid varit beredda att samverka i önskvärd utsträckning med förvaltningen i landet. Särskilt tydligt har vissa enskilda organisationer markerat sin önskan att bedriva verksamhet som snarast framstått som alternativ till eller konkunerande med förvaltningens. UNDP har inte förmått spela den koordinerande roll som konstitutionellt tillkommer denna organisation. Inför den förvånade torksitutionen har nu regeringen förstärkt ett samordnande råd med 11 ministrar under ledning av premiärministern. Inte heller Moçambiques samordning av biståndet har fungerat tillfredsställande. Det ansvariga samarbetsrninisteriet har inte lyckats hävda sin roll gentemot fackrninisterier i kombination med vissa givare. Regeringen har nu bett bilaterala givare att åta sig sektorvisa samordningsfunlctioner. Hälsosektom illustrerar hur en aktiv givare Schweiz kan nå goda resultat. Undervisningssektom har tilldelats Sverige, vilket emellertid ställer ökade administrativa krav ett redan hårt belastat biståndskontor. Men också Moçambiques starkt begränsade mottagningskapacitet förklarar d e n bristfälliga samordningen av biståndet. Landet har färre än 2.500 universitetsutbildade en befolkning av femton miljoner. Den bristande kapaciteten central nivå att anpassa biståndet till moçarnbikiska förhållanden har också fått konsekvenser lokal nivå. Beroendet av utländsk personal är extremt mellan 3.000 och 4.000 utländ- ska experter beräknas arbeta i landet. Regeringen vidtar ytterligare åtgärder för att nu komma till rätta med personalflykten från förvaltningen till den privata sektorn och till biståndsgivama. Det motvänie i lokal valuta som erläggs till staten av biståndsdagarna är av stor betydelse för statsfinansema. I praktiken beräknas dock endast 75 procent av det registrerade motvärdet betalas in. Dessutom kanaliseras fortfarande ca 30 procent av biståndet utanför statsförvaltningen, vilket medför att endast omkring hälften av det potentiella motvärdet kommer staten till del. Vissa givare uppställer därtill restriktioner för hur motvärdesbeloppen kan få användas. Dessa faktorer begränsar regeringens möjligheter att finansiera inte minst löpande kostnader inom de sociala sektorerna. Moçambiques biståndsberoende förstärks nu ytterligare. I det ekonomiska vakuum som uppstått mellan den avskrivna planekonomiska modellen och den ännu inte fungerande marknadsekonomin har biståndsgivarnas inflytande över utvecklingen förstärkts. Behoven av bistånd är samtidigt så stora att landet knappast kan tacka nej till några erbjudanden. I detta vakuum växer också korruption och kriminalitet.

2.1.5 Framtidsperspektiv

Landet är alltså i stort behov fortsatt bistånd för överlevnad, för rehabiliteav ring, för demobilisering och för långsiktig utveckling. Det är dessutom angeläget att biståndet anpassas bättre till landets villkor och behov. Katastrofbiståndet behöver kopplas till det ekonomiska och sociala rehabiliteringsprogramrnet. Utvecklingsbiståndet behöver inriktas mer landsbygdsutveckling, särskilt rehabiliteringen av fysisk, social och kommersiell infrastruktur. Behovsidentifreringen behöver decentraliseras, den regionala resursfördelningen förbättras. Klara redovisnings- och rapportsystem behöver komma till och insatser göras som stärker mottagningskapaciteten längre sikt. Två omständigheter som präglar den nu pågående övergångsfasen är den alltmer försvagade statsförvaltningen och den ännu inte väl fungerande privata sektom. En tredje är den politiska osäkerheten inför ett kommande fredsavtal och fria val. Dessa faktorer skapar en politisk handlingsförlamning, som riskerar att blockera genomförandet av PRES. Frelimo söker emellertid nu försoning med tidigare grupper som stötts bort, framför allt den privata sektom, kyrkorna och de traditionella makthavar-

SOU l992zl24

na. det föregående moderniseringsförsöket både misslyckades med Det kan sägasatt den moçambikiska ekonomins servicestruktur och missade mötet med det att bryta traditionella samhället att inte ta till vara dess behov och intressen. Risken är genom PRES och den västerländska demokrati söker introducera i landet inatt som man nu liknande misstag. Endast knyter till de legitimitetsprinciper nebär om processen an råder den moçambikiska landsbygden, inte minst att tillförsäkra besom genom folkningen förbättringar efter fredsuppgörelse, kan den främja en effektiv samen hällsstmktur i ett framtida Moçambique.

Tre i grunden olika framtidsbilder kan tänkas för Moçambique. I den första underordnas nationen de utländska regionala politiska och ekonomiska intressen, som försvagningen den moçambikiska statsledningen öppna nya möjligheter. I nu ser av andra delas Moçambique i delar, knutna till respektive Transvaal, Zimbabwe den tre och Malawi. I det tredje scenariot konsolideras nationalstat i Moçambique, vilket en inte minst förutsätter framgångsrikt genomförande av det nu pågående rehabiliteett Aktuella tendenser pekar mot att den mest sannolika utvecklingen ringsprogramrnet. går riktning kombination de två första framtidsbildema. Det tredje scenai mot en av emellertid erbjuda de bästa förutsättningarna för återskapandet av en deriot synes mokratisk och ekonomisk utveckling i Moçambique.

2.2 Svenskt bistånd Moçambique -översiktlig helhetsbild

2.2.1 stora drogen

199293 är det artonde året Sverige lämnar bistånd till Moçambique som självständig stat, men det är 28 år sedan humanitärt stöd år 1964 började som lämnas till befrielserörelsen Frelimo. Under de flesta åren sedan landets

självständighet har Sverige varit den största givaren. Under senare år har

dessutom Moçambique blivit den största enskilda mottagaren av svenskt

bistånd. Som framgår nedanstående diagram har det svenska biståndet till av Moçambique ökat avsevärt sedan 197576. Diagrammet återger bistånd såväl

inom utöver landramen. Siffrorna bygger här huvudsakligen på som uppgifter SIDAs statistikserie Bistånd i Siffror och Diagram. ur

Diagram 21 Utbetalningar och landram 197566 - 199292 milj kr .

700 Utbotalat,totalt 600

500 Utbetalet, landram

400 300 Landram

0 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92

SOU 1992124 Även det har förekommit motioner, om vari anslagens storlek har ifrågasatts, bör det noteras att det under större delen av perioden har funnits en påfallande politisk enighet om biståndets storlek. Under de tre femårsperioderna 197576 197980, 198081 198485 - respektive 198586 198990, samt tvåårsperioden 199091 199192, har - utbetalningarna inom respektive utöver landramen varit

Tabell 21. Utbetalningar inom och utöver landramen milj kr

7576-7980 8081-8485 8586-8990 9091-9192 Summa

Andelen bistånd utöver landramen ökade markant under andra hälften av 1980-talet för att sedan falla tillbaka något under de två första åren på 1990talet. Över hela perioden har tredjedel biståndet utgjorts ca en av av stöd utöver landramen. Bistånd kan redovisas på ett stort antal sätt. I fallet Moçambique kan det vara motiverat att översiktligt redovisa hur utbetalningarna har fördelat sig på tre stora kategorier, nämligen ändamålsbestâmt bistånd, finansiellt bistånd och katastrofbistånd, där utbetalningar inom respektive utöver landramen har forts samman under de olika kategorierna. Med ändamålsbestämt bistånd här allt bistånd projektavses av eller programkaraktär, inklusive forskningsstöd, särskilda och program projektinriktat stöd via enskilda organisationer. Betalningsbalansstödet avser importstöd inom landramen och betalningsbalansstöd utöver landramen. I uppgifterna for katastrofbiståndet ingår framför allt stöd utöver landrarnen, men också sådant katastrofbistånd som utgått inom importstödet och på senare år inom särskilda landramsinsatser. -

Tabell 22. Biståndets fördelning på tre huvudkategorier %

7576-7980 8081-8485 8586-8990 9091-9192 Totalt Ändamålsbestämt

20 Summa 100 100 100 100 100

Som framgår tabellen har det ändamålsbestâmda av biståndet till Moçambique under de redovisade perioderna aldrig överstigit 50 procent och över hela perioden bara varit obetydligt större än det finansiella biståndet. Utbetalningarna i absoluta belopp för de kategorierna framgår tre av tabellen nedan.

SOU l 99211 Tabell 23. Utbetalningar inom de tre huvudkategorierna milj kr

7576-7980 8081-8485 8586-8990 9091-9192 summa

Summa Summeringsfel beror på avrundning. 2.2.2 Bistånd utöver lundmmarnu sammansättningen av biståndet utöver landramen har under de angivna perioderna varit den följande milj kr

Tabell 24. Utbetalningar utöver landramen milj kr 7576-7980 80 81 -84 85 85 86-8990 9091-9192 Summa

I katastrofbiståndet ingår såväl bilateralt stöd inklusive katastrofbistånd enskilda organisationer som stöd genom internationella genom organisationer. Uppgifterna avviker från tabell 23, eftersom siffrorna ovan enbart avser utbetalningar utöver landramen. Det regionala stödet avser utbetalningar till projekt som är belägna på moçambikiskt område och ingår i stödet till Southern Africa Development Co-ordination Conference, SADCC. Syftet med dessa projekt är att gynna regionen helhet, inte enbart Moçambique. De projekt som genomförs i som Moçambique framför allt förbättringar av regionens transportleder. avser Betalningsbalansstödet avser stöd till det ekonomiska rehabiliteringsprogram som Moçambique inledde 1987. Posten Övrigt innefattar, i fallande storleksordning, stöd till enskilda organisationers projektverksamhet, forskningsstöd och särskilda program.

2.2.3 Bistånd inom Iundmmurnu Som framgått diagram 2.1 har landramen för Moçambique ökat från 50 av milj kr 197576 till högst 475 milj kr 199192. För 199293 sänktes den som till 395 milj kr. Den procentuella ökningen av landramen var störst under perioden 197576 197778, då landramen i två omgångar höjdes med ca 40 procent år. Däreñer blev ökningen ca 20 procent per år under perioden t 0 rn per 198182, varefter den genomsnittliga ökningen låg på 8-9 procent per år fram till sänkningen med 17 procent mellan budgetåren 199192 och 199293. Utbetalningsgraden har alltid varit hög inom Moçambique-biståndet. Den

SOU l 992124

höga utbetalningsgraden har varit ett resultat av att bistándsprogrammet har innehållit komponenter, framför allt importstöd, som har fungerat som buffert vid förseningar inom det ändamålsbestämda biståndet har medel kunnat föras över till dessa komponenter. Den genomsnittliga utbetalningsgraden, mätt som utbetalningar i procent av den för varje år anslagna landramen, har varit nära 98 procent för hela perioden sedan 197576. Reservationer under enskilda år har kunnat kompenseras med högre utbetalningar under följande år. Enbart under tre budgetår 197677, 198687 och 199192 har betydande reservationer uppkommit, men också dessa år har utbetalningsgraden legat i intervallet 80 84 procent. Den lägre utbetalningsgraden 199192 motsvarande 84 procent av landramen är en följd av förseningar i importstödet, undervisningsstödet och det landramsñnansierade katastrofbiståndet om sammanlagt ca 107 milj kr.

Huvuddelen av denna reservation förväntas bli utbetalad under 199293.

2.2.4 Lundramsbistündets fördelning sektorer Ett karaktäristiskt drag for biståndet till Moçambique är att det till övervägande del har varit inriktat på ekonomisk tillväxt. Detta återfaller på beslut under biståndets första år. Först mot slutet av 1980-talet gavs de sociala sektorerna en mera framträdande roll i skilda policydokument. Som framgår nedan har dock omorienteringen mot de sociala sektorerna, så som den har tagit sig uttryck i konkreta insatser, varit förhållandevis långsam. Det är svårt att göra en korrekt sektorfördelning för biståndet eftersom gränserna ofta är flytande. I tabellen nedan lämnas en översiktlig presentation av utbetalningarnas fördelning under olika perioder. Posten Allmänt kapacitetsstöd avser i huvudsak tre insatser konsultfond, personalfond och under senare år törvaltningsbistånd. Därutöver har stöd till kapacitets- och kompetensutveckling lämnats inom de flesta övriga områden, dessa men insatser har i tabellen redovisats under respektive sektor.

Tabell 25. Landramsbiståndets sektorfördelning milj kr

7576-7980 8081-8485 8586-8990 9091-9192 Summa

Summeringsfel beror på avrundning.

SOU 1992124 Den procentuella fördelningen på sektorer framgår av tabellen nedan. Tabell 26. Landramsbiståndets fördelning på sektorer % 197576- 198081- 198586- 199091- 197980 198485 198990 199192

Redovisningen ovan ger inte en rättvisande bild av sektorfördelningen, eftersom importstödet innehåller komponenter som kan sektorfördelas. Om hänsyn härtill tas, framkommer nedanstående sektorfördelning. Enbart de tre första perioderna har tagits med, eftersom importstödet under 199192 inte är uppdelat på sektorer.

Tabell 27. Sektorfördelning med hänsyn tagen till importstödet %

197576- 198081- 198586- 197980 198485 198990

En jämförelse mellan tabellerna visar att importstödet under slutet av 1970-talet till stor del kom lantbrukssektorn till godo, medan det under 1980talet i stället har inriktats på industrisektorn. Stödet till tillväxtinriktade sektorer lantbruk, industri och infrastruktur - har utgjort 55 procent av landramsbiståndet för hela perioden 197576 - 199091 efter det att importstödet fördelats på sektorer. Värt att notera är att lantbrukets andel landramsmedlen har sjunkit, av medan andelen för industri och infrastruktur i stället har ökat. Industrisektorns ökade andel under l980-talet återspeglar dels att omfattande industriinsatser inleddes, dels att importstödet i allt högre grad styrdes över till import av industrivaror. Från 199091 har dock dess andel minskat. Fr o rn 199293 har industriinsatserna forts över till SWEDECORP.

SOU 1992124 Återflödet till Sverige, i form upphandling svenska och av av varor tjänster, har varit avsevärt alltsedan biståndet inleddes, oavsett om biståndet har varit formellt bundet eller ej. Detta Följer dels av att SIDA har prioriterat insatser och Samarbetsområden där svenskt näringsliv har särskild

konkurrenskraft, dels ambition på moçamboikisk sida att vid

av en upphandling gynna de länder som lämnar bistånd. Insatserna inom telekommunikationer, energi och det regionala biståndet via SADCC kan tjäna som exempel.

2.2.5 Bistöndersutveckling genom åren Femársperioden 197576 197 980 - Moçambique blev självständigt i juni 1975. Redan budgetåret 197576 anslogs 50 milj kr i utvecklingsbistånd. I budgetpropositionen avseende 197677 föreslogs att Moçambique skulle bli svenskt programland

Moçambique står nu inför uppgiften att befästa sin självständighet. Man strävar till att befria landet från dess koloniala struktur, öka och bredda produktionen för att garantera försäljningen och skapa fler arbetstillfällen samt bygga ut samhâllsservicen avseende bl a utbildning och hälsovård. I linje med Frelimos tidigare politik är målsättningen en utveckling mot ekonomisk och social jämlikhet. Dessa mål stämmer väl överens med riktlinjerna för Sveriges bistånd. Jag föreslår därför att Moçambique blir programland för svenskt bistånd och beräknar för budgetåret 197677 en finansiell ram om 70 milj kr. Det tidiga, och snabbt ökande, svenska engagemanget bör mot ses bakgrund av dels de stora bristerna i det samhälle som togs över vid självständigheten, dels den nya regimens ambitiösa planer på en omvandling av samhället. Under kolonialtiden hade ytterst få moçambikier fått utbildning eller givits möjlighet att arbeta i ledningsfunktioner. Den sociala och ekonomiska strukturen var starkt snedvriden till nackdel för den afrikanska befolkningen. I samband med självständigheten hade dessutom den dittills gynnade moderna sektorn drabbats av svåra bakslag till följd av européernas massflykt, vilken ofta kombinerades med sabotage av ekonomiskt viktiga anläggningar. Den nya regimen hade ambitiösa program för att nå ut till tidigare eftersatta grupper och områden med hälsovård och utbildning. Den lyckades också uppnå stora framgångar på dessa områden under de första åren. På det ekonomiska området inleddes reformer som avsågs leda till en total omstrukturering av samhället. Reformerna syftade till kollektivisering och successivt utökade planekonomiska inslag i ekonomin. Utrymmet för privat näringsliv blev alltmer begränsat. Försök att omdana den tungrodda koloniala Förvaltningen inleddes. Det fanns en påtaglig entusiasm och ett stort engagemang hos de moçambikier som arbetade med att genomföra reformerna. Det nya moçambikiska samhället tycktes mot slutet av 1970-talet vara på väg att finna sin form och föreföll, trots de uppenbara problemen, ha förutsättningar att nå framgång. Moçambique hade också en viktig roll i utvecklingen mot majoritetsstyre i Södra Afrika och tog på sig stora kostnader för att stödja denna utveckling,

SOU l 9921124

bland annat att följa FNs beslut om bojkott av det dåvarande genom Sydrhodesia. De faktorer redovisas förefaller att i hög grad ha påverkat den som ovan svenska inställningen till Moçambique under åren fram till 1970-talets slut. Även det förekom för bristande demokrati och ökad skuldsättning, om oro återspeglar svenska beslutsdokument tilltro till det moçambikiska samhällsexperimentet, inklusive omstruktureringen av ekonomin, och en vilja att stödja omvandlingen på landets egna villkor. De snabbt ökande anslagen i kombination med de former i vilka biståndet lämnades, måste, utöver ett erkännande landets ekonomiska och personalmässiga trångmâl, tolkas som av ett svenskt ställningstagande för den utvecklingsväg som Moçambique valt. Därtill kom överväganden grundade sig på landets utsatta läge i Södra som Afrika. Stora ansträngningar gjordes för att göra biståndsmedlen tillgängliga på ett flexibelt sätt, främst att importstödet en dominerande ställning genom ge nära 23 landramsutbetalningarna under de första fem åren. En av konsultfond inrättades med syfte att ta fram besluts- och investeringsunderlag för projekt inom den moderna sektorn. Genom en personalfond fick Moçambique stöd till sin egen rekrytering av expertis i utlandet. På grund omständigheterna i landet bedömdes det som svårt att snabbt av traditionellt, ändamålsbestämt bistånd. Sådant bistånd övergå till ett mera lämnades under de första fem åren främst till jordbrukssektorn, men också i någon mån till undervisningssektorn. Stödet till jordbrukssektorn utgick främst genom ett samnordiskt program, Mozambique-Nordic Agricultural Programme, MONAP, vilket skulle komma att pågå t o m 1989. Inledningsvis syftet med programmet att rädda existerande var produktionsresurser, hotade att förstöras efter européernas flykt från som landet. Såväl MONAP som undervisningsstödet innehöll vid denna tid stora varuimport och kompletterade på detta sätt importstödet. inslag av Biståndet hade alltså under de första åen tre huvudkomponenter Importstöd för att möta ett akut behov av råvaror och insatsvaror för att hålla igång produktionsapparaten, konsultstöd och personalstöd genom personalfonden och i växande - utsträckning genom vanligt personalbistånd för att bredda den mycket knappa kunskapsbasen, ändamålsbestämt bistånd, som i början koncentrerades på att bevara produktionsresurser som annars skulle ha gått förlorade. Sammanfattningsvis kan sägas att det svenska biståndet under de första fem åren medvetet anpassades till den utvecklingspolitik som Moçambiques dåvarande ledning stod för. Sverige och de övriga nordiska länderna var helt dominerande bland västliga givare och hade, med sitt flexibla bistånd, sannolikt stor betydelse för landets möjligheter att upprätthålla den valda utvecklingspolitiken. Oro över utvecklingen framfördes främst på jordbruksområdet, där de nordiska länderna konsekvent hävdade att stödet till det storskaliga statliga lantbruket borde skäras ned till förmån för familjejordbruken. Kraven drevs dock inte med tillräcklig kraft för att i praktiken förändra resursfördelningen inom sektorn. En Ökande oro fanns också över andra aspekter av utvecklingen, exempelvis vad gällde demokratifrågan och Moçambiques

SOU 1992124 ökande skuldsättning, men dessa frågor förefaller alltjämt ha spelat en underordnad roll i de bilaterala diskussionerna.

Femårsperiødøn 79808 198485 I - Läget i landet kom att förvärras starkt under första hälften av 1980-talet. Utvecklingen sammanfattades i budgetpropositionen 198485 Med sina mineraltillgångar, vattenkraftsresurser och bördiga jordar har Moçambique en betydande utvecklingspotential på längre sikt. Landets ekonomi har dock sedan 1981 kraftigt försämrats vilket bl a resulterat i en katastrofal brist på utländsk valuta. Krisen som dramatiskt förvärrades under 1983-1984 har flera inslag som är karaktäristiska för afrikanska länder valutabrist, låg produktion och produktivitet inom industrin, med hög andel outnyttjad kapacitet. Ekonomin präglas vidare av stort importöverskott, ont om mat, brist eller total avsaknad av producerade konsumtionsvaror samt reservdelar och råvaror. Den fleråriga torkan i landet samt en tyfon och följande översvämningar har förvirrat den redan allvarliga situationen. Under 1983 och 1984 förvärrades även sâkerhetssituationen som en följd av att rebellrörelsen RNM trappade upp sina sabotagehandlingar riktade mot transportleder, elförsörjning, oljeledningar, spannmålslager, skolor, kliniker, utvecklingsprojekt och annan ekonomisk verksamhet. Krig, ekonomiskt sabotage och torka har lett till hungersnöd och svält i stora delar av landet. Den moçambikiska regeringens tidigare satsning på högmekaniserat jordbruk statsfanner på bekostnad av småjordbruken har gett ringa avkastning och bidragit till krissituationen liksom bristfällig distribution inom landet och den pris- och valutapolitik som förts. Krissituationen gjorde att landets ledning började ompröva delar av utvecklingspolitiken. Landet blev 1984 medlem i Internationella valutafonden och Världsbanken och sökte genom ett avtal med Sydafrika samma år åstadkomma fred på landsbygden. Det senare gav dock resultat. I viss mån sökte ledningen också förbättra småjordbrukens förutsättningar. Anslagsökningarna för Moçambique blev under den andra femårsperioden betydligt långsammare än under den föregående. Anslagen blev under flera år lägre än vad SIDA hade föreslagit. Också katastrofbiståndet minskade i omfattning. Biståndets utformning kom att i hög grad präglas av de allt större säkerhetsproblemen på landsbygden. Särskilt drabbade var MONAPprogrammet, ett skogsindustriprojekt i mellersta Moçambique och vissa av insatserna inom konsultfondens ram. Verksamheter på landsbygden försenades, lades ned eller flyttades till säkra områden, framför allt i och i närheten av de större städerna. SIDA sökte aktivt efter alternativa områden för det svenska biståndet. Från och med 198384 tillkom en insats avseende industrirehabilitering. Insatsens syfte var att rusta upp befintliga industrianläggningar, vilka stått stilla eller haft outnyttjad kapacitet till följd av brist på insatsvaror m m. Insatsen var dels en reaktion på Moçambiques omsvängning till fördel för produktion av lättare industriprodukter, dels ett sätt att upprätthålla biståndsverksamheten trots den allt svårare säkerhetssituationen. Samtidigt med att industrirehabiliteringsprojektet inleddes ändrades inriktningen av importstödet så att det till stor del kom att avse insatsvaror för industrisektorn som helhet. Detta ledde till en betydande förändring av biståndets sektorfördelning.

SOU 1992124 Problem orsakades inte bara av säkerhetsläget utan också den av ekonomiska situationen. Industristödet kan ett försök att stärka den ses som ekonomiska basen. Strävan att stödja lokal produktion ledde också till en att importen av färdiga livsmedel inom biståndet minskades samt till att stöd lämnades till ett ur MONAP utbrutet projekt för marknadsföring av jordbruksprodukter. Den senare insatsen, också fick stöd Danmark som av och Norge, avsåg dels att bönderna avsalukanal, dels dem ge en att ge tillgång till insats- och konsumtionsvaror. Den kunde genomföras trots de stora säkerhetsproblemen. Bristen på utbildad personal fortsatte att ett stort problem. I vara bakgrundsmaterialet till SIDAs regeringsframställning för 198384 198485 sags

Bristen på utbildad personal är ett av de absolut största hindren för Moçambiques utveckling. Samarbetet med strukturer på olika nivåer präglas av beroende av ett fåtal mycket hårt arbetsbelastade Krångliga byråkratiska personer. procedurer lever också kvar inom många områden, vilket gör samarbetet tungarbetat. Perioden kom att i hög grad präglas av osäkerhet i biståndsplaneringen till följd av behovet att anpassa biståndet till försämringarna i säkerhetsläget och, i viss mån, till den försämrade ekonomiska situationen. Anpassningen skedde till stor del genom förändringar inom de olika insatserna, också men genom ökat importstöd och alternativ användning av medlen. Behovet av att anpassa biståndet torde ha påverkat effektiviteten i medelsanvändningen negativt, bl a genom att många pågående verksamheter måste avbrytas temporärt eller för gott och genom att utländsk personal måste återkallas från farliga områden. Förhållandena gjorde det svårt att genomföra den inledda att processen omforma de pågående insatserna till traditionella och mera landsbygdsinriktade utvecklingsprojekt. I stället för att konsolidera och utvidga de pågående insatserna breddades stödet till nya områden inom den moderna sektorn, exempelvis industrirehabilitering, energi, telekommunikationer och civilflyg. Under perioden inleddes aktiv dialog med Moçambique i en mera policyfrågor, bland annat vad avsåg jordbrukspolitiken och skuldsättningen. Inriktningen av MONAP II, avsågs familjejordbruken, är som gynna ett uttryck för denna dialog, även om säkerhetsläget och avsaknad ett verkligt av politiskt stöd för förändringen ledde till att den i praktiken inte genomfördes.

Femârsperiøden 198580 1989 - Förhållandena i Moçambique fortsatte att försämras under femårsperioden 198586 198990. Kriget intensifierades och ledde till den ekonomiska - att och sociala infrastrukturen raserades i stora områden. Det mänskliga lidandet fick allt större proportioner och mot slutet perioden uppskattades av en tredjedel av landets befolkning beroende livsmedelsbistånd för vara av att överleva. Trots de hårda prövningarna inleddes flera omfattande reformprogram under perioden, främst det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet och en politisk omstrukturering i demokratisk riktning. Rehabiliteringsprogrammet, erhöll omfattande internationellt stöd, som

SOU 1992124 innebar en djupgående förändring av förutsättningarna på det ekonomiska området. Omstruktureringen innebar en mycket snabb omställning i ekonomin och ledde till att den tidigare negativa tillväxten förbyttes i en ökning av BNP med fyra procent per år mot slutet av femårsperioden. Omstruktureringen hade också negativa sociala effekter genom höjda priser och indragna statliga subventioner. Låginkomsttagare och arbetslösa i städerna hörde till de drabbade. Landets skuldbörda förblev trots omförhandlingar mycket betungande. Den mycket allvarliga situationen i Moçambique präglade i hög grad det svenska biståndets storlek och inriktning under femårsperioden. I budgetpropositionen 198687 anges en delvis ny målsättning för biståndet Biståndet till Moçambique syftar till att minska beroendet av den sydafrikanska ekonomin och till ekonomisk och social utveckling. Samtidigt är landet utsatt för en omfattande ekonomisk sabotageverksamhet och destabiliseringsåtgärder från Sydafrika. På kort sikt âr därför överlevnad och krisanpassning prioriterade mål i Moçambique. I budgetpropositionen 198889 preciseras inriktningen biståndet på av följande sätt Det svenska biståndet anpassas kontinuerligt till det besvärliga läget i landet. Beredskap bör även i fortsättningen finnas att svara på speciellt akuta behov genom kompletterande betalningsbalansstöd och katastrolbistånd. Biståndet bör utgöra en kombination av insatser för att lindra den akuta krisen och främja långsiktiga utvecklingsinsatser inom jordbruk, energi och industrirehabilitering. Stödet till sociala sektorer, främst inom undervisning, bör öka successivt. I regeringsframställningen av 10 april 1989 avseende perioden 198990 - 199091 framhåller SIDA Den ekonomiska utvecklingen under PRE har ändrat förutsättningarna för en rad insatser inom svenskt bistånd. Såväl personalbistånd bistånd för import som av råvaror och reservdelar påverkas av krav på motvârdesbetalningar. Detta ställer ökade krav på lönsamhet hos producerande företag och myndigheter, samt nya krav på effektivitet i biståndet. Kostnaderna förknippade med personalbiståndet motsvarar inte alltid den nytta som uppnås. Kravet på effektivare kunskapsöverföring ökas och värdet av utländsk personal granskas noggrant. Även importen råvaror och reservdelar måste till företagens av anpassas marknadsbetingade behov då den genom motvärdesbetalningar direkt påverkar företagens kostnader. Det svenska biståndet utformas som stöd för det pågående .. anpassningsprogrammet PRE. En stor del av biståndet riktas till tillväxtsektorema i form av varubistånd samt stöd till jordbruks-, industri- och infrastruktursekto rema. Vad gäller riktlinjerna för biståndet föreslår SIDA bland annat l att den huvudsakliga inriktningen bör vara varubistånd, landsbygdsutveckling, undervisning, industri och förvaltning, 2 att biståndets tyngdpunkt gradvis bör förskjutas mot en större satsning på sociala sektorer och förvaltningsbistånd och 3 att insatser till stöd för särskilt drabbade grupper bör utformas. Under denna period tillkom betalningsbalansstöd som ett väsentligt inslag i det svenska biståndet. Utbetalningarna inom katastrofbiståndet sexdubblades i jämförelse med den föregående femårsperioden, medan landramsbiståndet ökade med 44 procent. Insatsplaneringen vad avser SADCC-stödet började

SOU 1992124 dessutom ge resultat i stora utbetalningar. De samlade biståndsutbetalningarna blev ca 130 procent större än under den föregående femårsperioden. Budgetåret 198990 tillkom en ny insats, förvaltningsbistånd, inom landramen. Insatsen, som bör ses mot bakgrund av de krav som ställs inom det ekonomiska reformprogrammet, har sin tyngdpunkt på centrala områden som fmansförvaltning och långsiktiga åtgärder för fortbildning av statstjänstemän. I regeringsframställning av den 14 maj 1987, avseende perioden en 198788 198889, redovisar SIDA en mörk syn på situationen i landet - Utvecklingen under senare år i Moçambique har varit så negativ, att uppfyllelsen vad gäller samtliga uppsatta mål äventyras. Sverige stödjer huvudsakligen produktiva sektorer i ekonomin. Idag är det emellertid svårt att tala om resurstillväxt. Snarare förhindras genom det svenska biståndet endast ytterligare erosion av produktionsapparat och social service. Det kan tom betraktas som ett stöd till landets överlevnad. SIDA pekar i 1987 års regeringsframstállning på behovet av en förutsättningslös analys av det svenska biståndet. Under 1988 lät SIDA utarbeta en Iandrapport för Moçambique, Country Report Mozambique, författad av Kenneth Hermele. I landrapporten rekommenderas att biståndet ges en klarare inriktning på följande områden Utbytet mellan landsbygd och stad, bland annat vad avser insatsvaror, transportmedel och återupprättandet av en fungerande handelsstruktur, de sociala sektorerna, såväl undervisnings- som hälsosektorn, en förstärkning av den administrativa och analytiska kapaciteten hos de ministeriet som närmast berörs av det ekonomiska reformprogrammet, särskilt ñnansministeriet, hälsoministeriet och undervisningsministeriet, program för rehabilitering, återflyttning och förebyggande åtgärder för flyktingar och bortdrivna befolkningsgrupper, medan traditionellt och kortsiktigt katastrofbistånd föreslås bli en uppgift för andra givare. För att skapa utrymme för detta slags insatser föreslås att stödet till industri och infrastruktur begränsas. I tillgängliga beslutsdokument har SIDA redovisat sin syn på de lämnade förslagen, men flera av de förändringar som sedermera har genomförts står åtminstone delvis i samklang med landrapportens rekommendationer.

Femårspeioden 1991 1994 - Krisen i det moçambikiska samhället utgör enligt beslutsdokumenten grunden för ett fortsatt omfattande svenskt bistånd. Biståndsbehovet ökade dessutom som en följd av en allvarlig torka. Samtidigt uttrycks, bland annat i budgetpropositionen 199192, en oro vad gäller korruption och brister i genomförandet av åtgärder för att förbättra de mänskliga rättigheterna. Med hänvisning till krissituationen höjs dock landramen såväl 199091 som 199192, det senare året till 475 milj kr. I budgetpropositionen för 199293 föreslår dock den nya regeringen en sänkning av landramen till 395 milj kr, detta med hänsyn till en ökande 2 121213

SOU 1992124 osäkerhet Moçambiques möjlighet att genomföra den fastlagda om utvecklingspolitiken samt till att industrisamarbetet förts över till annat

anslag. Katastrofbistånd och betalningsbalansstöd utöver landramen låg under 199091 och 199192 kvar på höga nivåer. I SIDAs regeringsframställning av den 12 juni 1991, avseende 199192, föreslås det framtida biståndet till Moçambique få tre huvudinriktningar För det första, fattigdomsinriktad katastroflindring, reintegrering av flyktingar och återuppbyggnad av småskalig infrastruktur. Avsikten är att sådana insatser delvis skall inom landramen och dessutom integreras rymmas i framtida sektoravtal. För det andra, ett tillväxtorienterat stöd till strukturomvandlingsprogrammet och den moderna sektorn, främst genom varubistånd och betalningsbalansstöd. Den tredje huvudinriktningen blir förvaltningsbistånd och institutionssamarbete, där förutom stöd till statsförvaltningen och universitetet stödet till tele- och energisektorn riktas mot institutionsuppbyggande och mer kunskapsöverföring och mindre teknik och kapitalinvesteringar. De förändringarna i landramsbiståndet innefattar en omfördelning större under 199192 63 milj kr från importstödet till katastrotlindrande åtgärder av stöd 10 milj kr till arbetsintensiv rehabilitering av landsbygdsvägar samt om småskalig infrastruktur i landet. Den insatsen har och annan ute senare därefter utvidgats till treårigt stöd 199293. Ett mycket omfattande ett o m treårigt stöd till undervisningssektorn inleddes 199192. I övrigt har i mycket behållit sin karaktär, även om flera av de enskilda programmet insatserna har fått klarare inriktning på institutionsuppbyggnad. en För minska riskerna för korruption har ett system med årliga att revisioner, genomförda internationellt erkända revisionsföretag, inforis. av De för närvarande avtalsfasta insatserna framgår nedan

SOU 1992124

2.3 Sektoret, program, projekt

Följande genomgång av de väsentliga inslagen i det svenska Moçambiquebiståndet är inriktad på områden och faktorer som kan vara intressanta för en bedömning av det framtida biståndet. I den mån uppgifter lämnas om en viss sektors eller insats andel av biståndet, avses sektornsinsatsens andel av de totala utbetalningarna, d v s såväl inom som utöver landramen.

2.3.1 lnstitutions- och kompetensutveckling

Bristen på utbildad och erfaren personal i Moçambique är extrem. Stöd till institutions- och kompetensutveckling lämnas dels som delkomponenter i de flesta insatser med annan huvudinriktning, dels inom förvaltningsstödet, som inleddes 198990. Dessutom har sedan 197677 avsevärda belopp betalats ut inom ramen för personal- och konsultfonderna.

Personalfonden Under perioden 197677 199091 har ca 270 milj kr, motsvarande ca fyra procent av alla biståndsutbetalningar, betalats ut till personalfonden. Personalfonden har främst använts för att finansiera Moçambiques kostnader i utländsk valuta vid egen rekrytering av utländsk personal för skilda uppgifter inom förvaltningen. Fonden har sedan början 1980-talet av använts för delfinansiering av 600 700 experter årligen. - Moçambiques främsta rekryteringskanal är vänskapsorganisationer och solidaritetsgrupper i Europa och Nordamerika. Dessa förmedlar kandidater till Moçambique varefter respektive ministerium anställer kandidaterna förutsatt att det finns behov för det kunnande som de representerar. Personal rekryteras också direkt från tredje världen, framför allt Latinamerika och Indien. Från och med 1991 används fonden även för att finansiera kontrakt för östeuropeisk personal, främst från f d Sovjetunionen. Motiven för stöd till fonden är flera Den gör det möjligt för Moçambique att behålla - en egen rekryteringsverksamhet till skillnad från många andra programländer som har blivit helt beroende av biståndsgivarna för sin externa rekrytering, I jämförelse med traditionellt personalbistånd är rekrytering via fonden billig kostnadsrelationen uppskattas till 101. Värdet att kunna - av rekrytera personal till dessa villkor har förstärkts på senare år, eftersom det ekonomiska reformprogrammet gör att kostnadsaspekter kommer allt mer i förgrunden, Moçambique kan utnyttja fonden på ett flexibelt sätt och kan därigenom snabbt fylla positioner som det skulle ta lång tid att fylla med hjälp av rekrytering via biståndsgivare. Användningen av fonden har inte utvärderats. I en revisionsrapport, som utarbetades 1992, påtalades att rekryteringsformerna medfört att personal rekryterats ad hoc, snarare än efter analys av de faktiska personalbehoven.

SOU 1992124

Revisorerna påpekade också att någon systematisk utvärdering av de anställdas prestationer görs och visade därutöver på vissa brister i de administrativa rutinerna.

Allmänt konsurstöd Stöd via insatsen Allmänt konsultstöd, oftast kallad konsultfonden, har lämnats sedan 197677. Sammanlagt har 176 milj kr, eller nära tre procent av de totala biståndsutbetalningarna, gått till fonden t 199192. 0 m Konsultfondens storlek i förhållande till andra utbetalningar har varierat starkt över tiden. Som mest, 198182 och 198283, utgjorde den 14 ca procent av alla utbetalningar. Stödet till konsultfonden tillkom mot bakgrund av bristen på tillförlitlig information om landets utvecklingsmöjligheter. I många fall den var information som togs fram genom konsultfondsinsatser det enda beslutsunderlag som Moçambiques regering hade tillgång till. Under perioden fram till 1982 1983 utnyttjades fonden för ett antal strategiska studier kring då prioriterade projekt inom den moderna sektorn, speciellt vad avser transportväsendet, energi, telekommunikationer och skogsindustri. I början av 1980-talet expanderade fonden på ett orimligt sätt och kon att

innehålla inslag projektkaraktar. Åtgärder vidtogs då för minska

av att fondens storlek och ändra dess inriktning. I dagsläget används fonden för ett stort antal ändamål inom vitt skilda områden, möjligen i så hög grad att fonden blivit en källa till diversefinansiering snarare än ett instrument för planering och projektförberedelser. Konsultfonden har inte utvärderats.

förvaltningsstödet Trots att bristen på kvalificerad personal och fungerande förvaltningsrutiner alltsedan biståndets början identifierats ett de allra som av största utvecklingshindren i Moçambique, skulle det dröja till slutet 1980av talet innan en insats med inriktning på att speciellt avhjälpa del dessa en av problem formulerades. Resultatet blev en insats till stöd för förvaltningen med tyngdpunkt på centrala områden finansförvaltning och långsiktiga som åtgärder för förbättring av den statliga personaladministrationen. Sedan den särskilda förvaltningsstödsinsatsen inleddes 198990 har stödet uppgått till ca 65 milj kr, motsvarande ca en procent allt bistånd av som utbetalats t o m 199192. Insatsens andel de totala årliga utbetalningarna av har varit ca tre procent under de senaste två budgetåren. I utbetalningar räknat är stödet således relativt obetydligt. Målet för förvaltningsstödet angavs i en insatspromemoria 1992 att vara skapa förutsättningar för att framgångsrikt genomföra det ekonomiska strukturanpassningsprogrammet, det påbörjade reformarbetet och uppbyggnaden av en demokratisk rättsstat i Moçambique. Den miljö i vilken insatsen genomförs beskrivs på följande sätt I en situation där kriget fortfarande pågår för fullt, där ekonomin är i botten och tjänstemannakåren är bland de lägst utbildade i Afrika försöker Moçambique genomföra ett antal radikala reformer från planekonomi till marknadsekonomi,

SOU l 99211

från importersättning till exportdriven ekonomi, från enpartistyre till ett flerpartisystem, samt från centralstyre till lokalt självstyre. Svårighetema är enorma och behovet av långsiktigt och sammanhängande stöd âr stort. Insatsens huvuddelar avser stöd till ñnansministeriet och till civilministeriet. Inom stödet till finansministeriet är målsättningen att förbättra budget- och redovisningssystemen samt att ge högre statstjänstemän möjlighet att på deltid ta del i en distanskurs i finansiell ekonomi på mastersnivå vid Londons universitet. Av de tre komponenterna rapporteras den första och den sista ha varit framgångsrika, medan utvecklingen av redovisningssystemen hittills inte lyckats så väl. Oberoende experter har efter granskningar 1991 och 1992 framhållit att stödet bör utgå från en helhetssyn vad gäller det finansiella systemet, inte minst vad gäller kontrollaspekterna. För att undvika korruption och oegentligheter krävs förbättrade och snabbare rutiner inte bara inom - ñnansministeriet utan även inom exempelvis centralbanken och tullväsendet. För att stävja oegentligheter och främja disciplin betonas dessutom vikten av att skapa en fungerande statlig revisionsverksamhet. Stödet till civilministeriet består av två komponenter, dels stöd till personaladministration inom den statliga förvaltningen, dels stöd till kommunal förvaltning. Bakgrunden till det personaladministrativa stödet beskrivs på följande sätt i en idépromemoria som SIDA upprättade i mars 1992 Under de första tio åren efter självständigheten ägnade den moçambikiska staten föga tid åt att reglera och organisera sina personalfrågor. Varje myndighet förde sin egen personalpolitik. Personal anställdes godtyckligt, oftast efter påstådda politiska meriter, och hanterades olika från myndighet till myndighet. Återkommande strukturella reformer slog sönder statens interna organisation samt förbindelsema mellan organen. Makt och personal centraliserades kraftigt. Vid sidan om skapades vissa folkvalda och indirekt valda organ med en viss demokratisk potential, men dessa vittrade sönder under konkurrens från förvaltningen och partiet. Stödet till civilministeriet inleddes 1988 med en analys av ministeriets uppgifter, organisation, kapacitet och behov. De insatser som därefter genomförts genom ett brasilianskt konsultbolag har varit framgångsrika och lett till enhetlig och förenklad tjänsteförteckning inom statsförvaltningen, enhetliga arbetsbeskrivningar, enhetlig lönestruktur, registrering och omklassificering av den offentliga sektorns personal, datorisering av personaluppgifter, utarbetande av personaladministrativa regler och rutiner samt inrättande av personaladministrativa byråer inom centrala myndigheter samt i tre provinser. Med de insatser som nu är gjorda anser sig ministeriet kunna klara det fortsatta genomförandet med begränsade konsultinsatser utifrån. Utöver stödet till personaladministration har bistånd lämnats till fortbildning av högre statstjänstemän. Stödet till kommunal förvaltning har hittills utgjorts av stöd till ett systerstadsprogram mellan Göteborgs kommun och staden Beira. Bakgrunden till stödet är att de kommunala förvaltningarna under planstyrningstiden var helt underordnade statens centrala strukturer och saknade varje form av

SOU 1992124

självständighet. I den grundlag som antogs 1990 skapades förutsättningar för ett större oberoende, baserat på demokratiska val, men den framtida kommunala förvaltningens former förblev odefinierade. Samarbetet mellan Göteborg och Beira, som förefaller att ha varit framgångsrikt, syftar i första hand till att hjälpa Beira att förbättra sin administration. I ett längre perspektiv är syftet att utveckla en modell för en reformerad kommunal förvaltning, en modell som skall kunna tillämpas i resten av landet. Civilministeriet har framfört starka önskemål svenskt stöd till ett om bredare program för utveckling landets lokala förvaltningar. Ärendet har av diskuterats inom SIDA, men beslut om en breddning har uppskjutits. I SIDAs idé-promemoria framhålls också att stöd till kommunal förvaltning är ett svårt område Uppbyggnad av den kommunala förvaltningen är nödvändig förutsättning en för att skapa demokratisk och ekonomisk utveckling i landet. Det finns dock en stark centralistisk tradition i Moçambique som kommer att försvåra decentraliseringsarbetet. Dessutom år den existerande lokaladministrationen näst intill sönderslagen av kriget och resurserna på lokal nivå få.

Forskningsstöder Sedan 1978 har svenskt stöd via SAREC lämnats till forskning vid Eduardo Mondlane-universitetet i Maputo. Stödet har haft en utformning gjort att universitetet självt i stor som utsträckning har kunnat styra och samordna forskningsprogrammens utveckling inom de berörda fakulteterna, främst inom naturvetenskap. Det har också varit långsiktigt i den meningen att studenter på grundutbildningsnivå efter hand har givits möjlighet att utveckla sin förmåga och sitt intresse för forskning. Med den uppläggning har använts har som detta kunnat ske utan att studenterna, som annars ofta är fallet, i någon större utsträckning stannat kvar utomlands efter studier där eller lämnat universitetet till förmån för den privata sektorn.

2.3.2 Socialasektorer Stöd till sociala sektorer inom det svenska samarbetsprogrammet har så gott som uteslutande utgått till undervisningssektorn. Stöd till hälsosektorn har dock lämnats inom ramen för bistånd via enskilda organisationer, där Afrikagruppernas Rekryteringsorganisation spelat en viktig roll, samt genom importstödet i form av import av mediciner och utrustning. Stöd till landsbygdens Vattenförsörjning, som i huvudsak är att betrakta socialt som en inriktad verksamhet, har, till skillnad från många andra mottagarländer, inte alls varit representerat i programmet. Utbetalningar till undervisningssektom inleddes 197879. Sedan dess har to rn 199192 237 milj kr utbetalats, motsvarande fyra procent av de totala biståndsutbetalningarna. Det nu gällande avtalet, avseende 199192 - 199394, innebär ett väsentligt utökat stöd anslaget år fördubblas från per ca 40 milj under den föregående treårsperioden till 80 milj kr.

SOU 1992124

Undervisningsstödet har varit inriktat på vuxenutbildning, yrkesutbildning, primärskoleutbildning samt vissa centrala funktioner som utbildningsplanering, produktion av läromedel och framställning av statistik. Från att tidigare främst ha varit närmast ett importstöd för import av förbrukningsmateriel ändrades programmets innehåll under senare delen av 1980-talet till personalbistánd för kvalitetshöjande åtgärder inom bl a primärskolan framför allt genom stöd till framställning och distribution av läromedel samt kapitalinvesteringar i byggnader, fordon och utrustning. I det nu löpande avtalet höjs ambitionsnivån väsentligt, både vad gäller resurstilldelning och stödets inriktning Syftet med den svenska insatsen år att förbättra kvalitén och effektiviteten på det nationella undervisningssystemet, med tonvikt på basutbildning för barn och vuxna, samt att förstärka planerings- och ledningskapaciteten inom undervisningssektorn. Som en följd av krisanpassningen av biståndet kommer ett ökat stöd att ges till teknisk undervisning på mellannivåer samt, som en ny komponent, ett stöd till högre undervisning. Vidare skall ett rehabiliteringsstöd av primârskolor och administrationsbyggnader i norra Moçambique beredas. Insatspromemoria av den 21 maj 1991. Av den totala budgeten på 240 milj kr avses S0 60 procent utgå till basutbildning på primärskolenivå för barn och vuxna. Huvuddelen av insatserna avses bli genomförda institutionellt genom samarbete mellan moçambikiska och svenska institutionerföretag. Upphandlingen av institutioner och företag har försenats, vilket har lett till att genomförandetakten i insatsen hittills varit låg. Skolsystemet har varit ett primärt mål för rebellrörelsen Renamo. Skolbyggnader och lärare har attackerats systematiskt med följd att undervisningssystemet på många håll är så gott som utraderat. Kriget har också hämmat genomförandet av de svenska insatserna verksamheter har måst omplaneras, uppskjutas eller avslutas. Ytterligare en hämmande faktor har varit den bristande administrativa kapaciteten på undervisningsministeriet. Effektiviteten inom undervisningssystemet, så som den uttrycks i andelen elever slutför som utbildning på respektive nivå, har förblivit låg. Bristande mottagningskapacitet gjorde att den utrustning utgjorde som huvuddelen av stödet fram till 1980-talets andra hälft ofta blev dåligt utnyttjad. Trots detta var det svenska stödet en viktig förutsättning för genomförandet av de alfabetiserings- och vuxenutbildningskampanjer som bedrevs vid denna tid. Enligt senare utvärderingar har det svenska biståndet varit framgångsrikt vad gäller uppbyggande av företag för läromedelsproduktion. Vissa framsteg har också gjorts på vuxenutbildningsområdet och vad teknisk avser utbildning. Sverige har fått ett särskilt ansvar för givarsamordning inom undervisningssektorn. Detta innebär insatser för att stärka ministeriets centrala planerings- och samordningskapacitet.

SOU 1992124

2.3.3 Produktionsinriktude sektorer

I enlighet med de principer som tidigt började tillämpas har stöd inom de produktionsinriktade sektorerna lantbruk, industri, infrastruktur haft prioritet inom samarbetsprogrammet. Totalt har t o m 199091 ca 1,7 miljarder kr betalats ut till insatser inom dessa sektorer inklusive det regionala stödet, motsvarande ca 28 procent av allt bistånd som utbetalats. Dessutom har importstödet till en betydande del ca 650 milj kr t 0 m 199091 använts inom de produktionsinriktade sektorerna, framför allt inom industrisektorn. Totalt sett har alltså ca 2,4 miljarder kr, motsvarande ca 38 procent av allt utbetalat bistånd, använts inom sektorerna. I detta avsnitt behandlas stöd till lantbruk och industri, medan stödet till infrastruktur behandlas i följande avsnitt.

lantbruk Stödet till lantbrukssektorn inleddes 197677 med en tvåårig bilateral jordbruksinsats om 40 milj kr, som utgjorde en inledning till det samnordiska jordbruksprojektet MONAP, Mozambique-Nordic Agricultural Programme, sorn inleddes i januari 1978. MONAP var den helt dominerande insatsen inom sektorn fram till dess at programmet avslutades i december 1959. De totala svenska utbetalningarna till MONAP uppgick till 462 milj kr, motsvarande sju procent av alla svenska biståndsutbetalningar t o m 199192. Vid mitten av 1980-talet bröts ett par insatser ut ur MONAP-programmet. Detta gällde dels marknadsföring av jordbruksprodukter genom AGRICOM, dels stöd till hantverksfiske. Efter MONAPs avslutande har stöd lämnats dels till marknadsföring av jordbruksprodukter, dels i form av ett bilateralt jordbruksstöd. Totalt har t 0 rn 199192 715 milj kr betalats ut till insatser inom lantbrukssektorn, motsvarande 17 procent av alla biståndsutbetalningar. Det kan noteras att lantbrukssektorns andel av utbetalningarna har sjunkit successivt sedan slutet av 1970-talet, från 20 25 procent till ca 7 procent i början av 1990-talet. Det ursprungliga syftet med det gemensamma nordiska stödet till jordbrukssektorn var att förhindra ett sammanbrott av det moderna jordbruket och dess servicenäringar. Programmet var ett försök att fylla det tomrum som uppstod i jordbruket genom den portugisiska massflykten då landet blev självständigt. De övergivna jordbruken överfördes i stora statsfarmer, vilka blev de främsta mottagarna av biståndet under den första treårsfasen. Småbrukarsektorn fick mycket liten utdelning av programmet i denna fas. Den första fasen planerades i stor hast och omfattade ett orealistiskt stort antal komponenter. Stödet till statsfarmerna visade sig ineffektivt, trots att det sannolikt var just biståndet som ledde till en viss återhämtning ijordbruket. En utvärdering 1982 visade på mycket blandade resultat inom programmet. Mot bakgrund av de gjorda erfarenheterna förstärktes därefter strävan att stödja småjordbruket. Det försämrade säkerhetsläget gjorde dock att detta i

SOU 1992124

praktiken inte kunde ske, eftersom verksamheten på landsbygden måste skäras ned och insatserna koncentreras till säkra områden. En utvärdering, Aid under Fire, gjordes efter programmets avslutande 1989. Utvärderarna konstaterade att projektet hade bidragit till att skapa tillgångar fysiska, mänskliga och institutionella som dock p g a kriget och den ekonomiska situationen inte rimlig avkastning på insatt kapital, gav en skulle ha förutsättningar att rimlig avkastning om det men som ge ekonomiska läget förbättrades under den närmaste framtiden. De konstaterade också att programmet hade givit ett betydande bidrag till den moçambikiska statens, och regeringens, överlevnad. Utvärderarna kritiska till programmet vad gäller dess förmåga att nå ut var till småbrukarna, vad gäller dess bristande kostnadsmedvetande och lönsamhetstänkande, vilket lett till att resurser förlorats eller försvunnit, främst överinvesteringar, samt vad gäller formerna för p g a kunskapsöverföring och kapacitetsuppbyggande. Också de nordiska länderna givare fick kritik för att ha byggt upp en orimligt tung som programorganisation. Vid mitten 1980-talet bröts stödet till AGRICOM, ett statligt företag av för marknadsföring jordbruksprodukter, ut ur MONAPsom svarar av Förutom Sverige bidrog även Danmark och Norge till denna programmet. insats. Motiven för insatsen enligt 1985 års regeringsframställning var, AGRICOM är idag den enda organisation i Moçambique som har möjlighet nå ett stort antal småbönder och förse dem med varor och tjänster som är att nödvändiga för ökning produktion och försäljning. l en utvärdering 1982 en av konstateras bl att etablering AGRICOM en framgång och att AGRlCOMs a av var verksamhet hade stor social och ekonomisk betydelse för familjesektom, som en inte skulle eller ens delta i utvecklingen av jordbruket. annars gynnas av Stödet till AGRICOM bestod av personal, fordon med reservdelar samt utrustning för hantering och lagring av gods. Stödet till AGRICOM har trappats ned på år och har upphört helt. Orsakerna är dels att senare nu distributionen i framtiden ske genom andra, mera marknadsmässiga, avses kanaler, dels revision uppdagat stora brister i företagets skötsel, brister att en som dock har åtgärdats. Efter MONAPs avslutning har svenskt stöd lämnats till det nationella utsädesföretaget, SEMOC, till jordbruksministeriets planeringsenhet, till ett jordbruksforskningsinstitut samt till lantmäterimyndigheten. Stödet är i stor utsträckning inriktad på kompetens- och institutionsutveckling.

ndusrrisröd Stödet till industrisektorn inleddes i början av 1980-talet med delfinansiering ett skogsindustriprojekt, IFLOMA, i mellersta av Moçambique. Projektet fick stöd t o m 199091. Från 198384 har betydande stöd lämnats till rehabilitering ett mindre antal industriföretag. Slutligen av har import industrivaror från samma tidpunkt givits prioritet inom av importstödet. Totalt har nära 800 milj kr, eller 13 procent av de samlade biståndsutbetalningarna, avsett industrisektorn. Stödet till industrisektorn kom delvis till ett sätt att hitta alternativa som områden för biståndet när säkerhetsläget försämrades i 1980-talets början.

SOU 1992124

Satsningen på industrisektorn var mycket målmedveten, vilket visas den av stora andel av importstödet som knöts till sektorn. Det bör dock observeras att importstödet inriktades på industrisektorn helhet och bara i liten som utsträckning tillföll de industrier som ingick i industristödsprojektet. Trots de avsevärda resurser som sattes in i sektorn gjordes ingen grundläggande analys av förutsättningarna för framgångsrik och lönsam industriproduktion under de förhållanden då rådde i Moçambique. som Erfarenheterna visar att det har varit svårt att bygga lönsamma upp industrier, dels till följd att den ekonomiska politiken fram till 1987 av var föga lönsamhetsinriktad, dels till följd kriget, allmänna ekonomiska av problem samt bristande industriell kompetens. De insatta medlen har knappast givit acceptabel utdelning i form av ökad produktion. För närvarande förs diskussioner om nya ägandeformer för de enskilda industrier som har fått stöd. Således diskuteras delägande svenska företag i av ett par av de industrier som ingått i industrirehabiliteringsprograrnmet. Framtiden för det största projektet inom sektorn, skogsindustrin IFLOMA, är dock osäker. SIDAs kompetens på industriområdet har, liksom ansvaret för det fortsatta industristödet till Moçambique, förts över till SWEDECORP.

2.3.4 infrastruktur

Stödet till infrastrukturinsatser inom landramen har sedan biståndet inleddes uppgått till ca 313 milj kr t o m 199192, motsvarande fem ca procent av de samlade biståndsutbetalningarna. De största enskilda områdena avser energi 172 milj kr och telekommunikationer 114 milj kr. Därutöver har ca 78 milj kr betalats ut inom importstödets främst till ram, energiutrustning. Utöver landramen har ett mycket betydande stöd lämnats inom för ramen stöd till regional samverkan i Södra Afrika, SADCC. Dessa insatser avser till sin helt övervägande del investeringar i modern infrastruktur. T o rn 199192 beräknas ca 330 milj kr ha betalats ut för insatser på moçambikiskt område. Sammantaget motsvarar stödet till infrastruktur inom och utöver landramen ca 12 procent de totala biståndsutbetalningarna. av Siffrorna över infrastrukturstrukturstödets andel de totala av biståndsutbetalningarna sedan 197576 skev bild, eftersom stödet har ger en ökat betydligt sedan mitten av 1980-talet.

Stöd regional samverkanSADCC via

Stödet inom ramen för regional samverkan via SADCC har så gott som uteslutande avsett modern infrastruktur, framför allt till transportkorridoren från Beira till Zimbabwe. Utanför Beira-korridoren har stöd främst lämnats tll vissa telekommunikations- och energiinsatser. De pågående insatserna kommer att successivt avslutas fram till 199495. Förfrågningar har inkommit svensk medverkan i två större projekt, om en högspänningsledning från Cabora Bassa till Harare och ombyggnad vägen av mellan Beira och Machipanda. Den svenska finansieringen, bara som avser en del av kostnaderna, skulle, om bistånd bifalles, uppgå till 200 300 milj -

SOU 1992124

kr för de båda projekten tillsammans. Därutöver kan det komma att erfordras medel för kompetensuppbyggnad samt drift och underhåll inom de insatser som nu är under genomförande. Inom ramen för det regionala biståndet har Sverige och de övriga nordiska länderna ofta tillämpat parellellñnansiering, där fördelningen mellan länderna har varit mera flexibel än inom ramen för traditionella samnordiska projekt. Erfarenheterna av de nya fmansieringsformerna är goda.

lelekammunikarioner och energi Sedan början av 1980-talet har bistånd utgått till landramsinsatser inom telekommunikationer och energi. Insatserna har det gemensamt att båda har innefattat stora utbildningskomponenter samt teknisk kontroll av investeringsprogram som i huvudsak finansierats av andra givare. Insatserna har varit framgångsrika i båda dessa avseenden. Utbildningsinsatserna har i stor utsträckning varit inriktade på teknisk utbildning. På telesidan kommer tyngdpunkten från och med 199293 att läggas på administrativa och kommersiella aspekter. För båda insatserna löper de nuvarande avtalen ut 199495, varefter det svenska stödet bör kunna upphöra eller minskas väsentligt.

Stöd landsbygdsvägø Stöd inom vägsektorn lämnades under 1970-talet via konsultfonden, speciellt till en nationell vägplan 1979 och till en försöksverksamhet med arbetsintensivt vägbyggande i början av l980-talet. I början av 1980-talet planerades ytterligare väginsatser. Till följd av det försämrade säkerhetsläget kunde dock dessa insatser inte genomföras. Därefter har, under perioden 1989 1991, katastrofmedel och återuppbyggnadsstöd använts till inköp av utrustning till ett program för rehabilitering av landsbygdsvägar. Från och med 199293 har stödet till detta program förts över till landramen inom ett fyraårigt insatsavtal. Programmet utgör en fortsättning på det arbete som inleddes i slutet av 1970-talet. I SIDAs insatspromemoria av den 30 mars 1992 lämnas följande bakgrund till insatsen Tio års krigstillstånd och avsaknad av organiserat underhåll har lett till en närmast ofattbar förstörelse av infrastrukturen på den moçambikiska landsbygden. Stora delar av det forna nätet av sekundär- och tertiärvågar är helt ofarbara även med fyrhjulsdrivna fordon. Många tidigare vägar har återgått till ett stadium av sandspår och stigar. Programmets målgrupp är klart definierad; nämligen befolkningen på landsbygden som med undantag tillhör de fattigaste i landet. Programmet kan spela en viktig roll för att ge incitament och stöd för återflyttning till landsbygden av de stora delar av landsbygdens forna befolkning som idag lever marginaliserade i städernas utkanter eller i flyktingläger i Moçambique eller i grannländema. Det finns även vissa förväntningar om att programmet skall kunna ge sysselsättning åt soldater som nu börjar demobiliseras. Tanken är att dessa

SOU 1992124

eller att under 6-12 månader hatt arbete med vâgbygge i en trakt skall ha lärt känna och vilja stanna kvar i området. Erfarenheterna verksamheten är goda lokal sysselsättning av skapas, och vägmyndigheten har visat sig ha kapacitet att successivt höja sin produktion. Erfarenheterna i de områden där rehabilitering skett visar dessutom att trafiken ökar kraftigt efter upprustningen och vägupprustning att enligt erfarenheter i bland annat Manica-provinsen leder till att befolkningen flyttar tillbaka till tidigare övergivna områden.

2.4 Kutusnofbistñnd och EO-bistånd

Begränsade svenska katastrofbiståndsinsatser hade gjorts i Moçambique redan under sjuttiotalet och det tidiga åttiotalet. Men det var med utvecklingen ett alltav mer akut läge i landet från 1985 och framåt som expansionen av det svenska kataslrofbiståndet sköt fart. Under hela sjuttiotalet hade 92 milj kr anslagits. Åren 198788-199091 fick Moçambique svenskt katastrofbistånd motsvarande 96, 204, 173 respektive 110 milj kr. Totalt under de sex åren utgick sammanlagt 703 milj kr, den tillsammans med Etiopien i särklass de svenska katastrofbiståndssatsstörsta av ningarna under perioden i fråga. Det totala antalet personer som drabbats av aggression eller annan nöd beräknades 1987 till 5,4 miljoner, omfattande dels internflyktingar, dels människor som bodde kvar i sina byar men som grund av kriget ocheller naturkatastrofer behövde bistånd för att överleva. Moçambiques regering beslöt 1990 basis givarnas indiav kationer att söka utländskt stöd enbart För de mest utsatta grupperna, ca 1,4 miljoner människor. Målgruppen deñnierades 1991 som extem- och internflyktingar och k s afectados drabbade eller dessa grupper i kombination med andra befolkningsgrupper. Tidigt forsvårades förutsättningarna för kataslrofbistånd allvarligt genom att säkerhetsläget förvärrades, både för lokalbefolkningen och for de utifrån kommande hjälpsändningama och hjälpande, antingen de var utlänningar eller regeringens egna tjänstemän. En effekt därav blev stora svårigheter att nå målgruppema, stoen annan ra kostnader transportområdet. Det svenska katastrofbiståndet till Moçambique har kanaliserats 11e olika sätt via Moçarnbiques regering, via internationella organisationer och via svenska enskilda organisationer. En tydlig förskjutning har ägt rum under perioden i vad för avser delningen mellan de tre. Andelen via regeringen uppgick 198586 till 99 procent, men har sedan dess sjunkit successivt för att stanna kring 60 procent de senaste fyra åren. Andelen katastrofbistånd via internationella organisationer har ökat från noll till mellan tio och femton procent. Men framför allt har den kanalisering katasnofbiav ståndet som sker via svenska enskilda organisationer ökat kraftigt under perioden, från en procent 198586 till omkring 40 199091. Preliminära siffror för 199192 bekräftar dessatendenser.

2.4.1 Kutostrofinsutser Moçarnbiques via regering

Fordon och andra transportinsatser blev tidigt ett av de viktigaste områdena för det svenska katastrofbiståndet till Moçambique. Av 703 milj kr under perioden 198586-199091 har 150 milj la använts direkt för transporter och ytterligare 18 milj kr för rehabilitering av sprängda vägar och broar. Huvuddelen medlen har använts av för drygt 120 tunga lastbilar.

SOU 9921124 l

Brister i både fordonsstatistik, materialkontroll, underhåll och transportarbete hos den moçambikiska katastrofmyndigheten DPCCN har påpekats av en serie tidigare studier. Varken den ansvariga organisationen, CARE, eller dess finansiär, USAID, har emellertid agerat. En nyligen genomförd svensk utvärdering kan inte rekommendera fortsatt logistikstöd till DPCCN med tanke nuvarande kapitalförstöring. Drivmedelsstöd bedöms däremot som välmotiverat och av en acceptabel effektivitet I ett försök att ge fordonsleveranser för katastrofändamål en utvecklingseffekt skapades i Beira ett åkeri kring 37 tunga lastbilar. insatsen bedömdes positivt av en utvärdering 1990. Därutöver har medel avsatts för flyg- och sjötransporter samt traktorer och reservdelar till fordon. Ett annat huvudområde inom katastrofbiståndet till Moçambique har varit livsmedel och andra katastroffömödenheter. Under perioden 1985 till 1988 utgick sammanlagt 95 milj kr till inköp av livsmedel att säljas till subventionerade priser till den nödlidande befolkningen. De viktigaste komponenterna var matolja, socker, läkemedel, råvaror för tvåltillverkning samt kläder. Insatsema sågs också som ett medel att vitalisera marknaden för den jordbrukande befolkningen och så sätt påskynda en rehaåtervändande befolkningsgrupper. Mellan 1988 och 1991 beviljades 129 bilitering av milj kr för inköp och distribution av katastroffömödenheter, d v s barnkläder, tyger, tvål, filtar och köksutrustningar. den inköpta materielen har distribuerats direkt till befolkningsgrupper i Delar av värsta nöd, t sådana just anlänt till ett mottagningscenter eller till ett säkert ex som område och saknat tillhörigheter. Andra delar har placerats i beredskapslager i skilda regioner. Merparten varorna har kunnat upphandlas lokalt i landet. Mottagning, laav gerhållning och distribution dessa nödhjälpsvaror görs av DPCCN och UNDRO av tillsammans. En typ insats återkommit sedan 1984 är jordbruksredskap och utsäde för av som rehabilitering jordbrukande befolkningsgrupper som drivits från sin hembygd av av torkan. En utvärdering 1986 rekommenderade att dessa insatser skulle ges fortsatt hög prioritet. SIDA har mellan 198889 och 199192 beviljat knappt 50 milj kr till detta ändamål och planerar en fortsättning. Inom den fysiska infrastrukturen har katastrofmedel utgått för en brorehabilitering och för elförsörjningen i Beira. Institutionellt stöd har lämnats till katastrofrnyndigheten DPCCN, dels bilateralt, dels via UNICEF. SIDA bedömer att det svenska katastrotbiståndet via regeringen de senaste åren i stort sett har fungerat enligt planerna. Transportstödet har möjliggjort nödhjälpsprograrnrnets genomförande. Utsädena har underlättat självförsörjningen. Tilläggskost har räddat livet många bam och nödhjälpsvaroma har givit hundratusentals nödställda en nödvändig första hjälp. Samarbetet med regeringsinstitutionema i Moçambique präglades inledningsvis osäkerhet och oklarhet. Givarnas växande kritik kring svinn i katastrofbiståndet av påverkade samarbetsklimatet, samtidigt som kraven rapportering blev en börda för DPCCN. Successivt har dock samarbetet konsoliderats och effektiviserats. Rapporteringen har förenklats svenskt initiativ. Personalinsatser har medverkat till att stärka den nationella administrationen katastrotbiståndet. Våren 1992 av rapporterar ambassaden att samarbetet med DPCCN är gott och att samordningen med andra biståndsgivare fungerar väl tack vare regelbundna informations- och samordningsmöten två gånger månad. Finansiella rutiner hos och rapportering från per DPCCN behöver dock ytterligare förbättras, en förändring som stöds av Sverige via UNICEF. Givarkritik och rykten om svinn, stölder och korruption inom katastrofprogrammet föranledde undersökningar, i sin tur ledde till att ett stort antal personer från som katastrofmyndigheten och harnnarna greps, suspenderadeseller ställdes inför rätta. Biståndsgivama har emellertid krävt att regeringen skall vidta ytterligare åtgärder, ef-

SOU 1992124 tersom fortfarande stölder förekommer i alla led av distributionen av katastrofbiståndet, även om de är vanligast i de led som ligger utanför DPCCNs direkta kontroll, såsom i hamnar och under vägtransporter. Emellertid bedömer ambassaden att, hur mycket än kontrollen förbättras, problemen med svinn och stölder inom katastrofbiståndet sarmolikt kommer att kvarstå. Det beror framför allt den generella bristen livsmedel och andra nödvändighetsvaror samt den minskande köpkraften hos befolkningen. SIDA räknar dock med förbättringar tack vare att såväl givare som myndigheter nu uppmärksammat att CAREs logistikstöd till DPCCN inte tillräckligt beaktat denna punkt inom det moçarnbikiska nödhjälpsprogramrnet.

2.4.2 Kotastrofinsatser via internationella organisationer

Under perioden 198586-199091 anslogs 58 milj kr av katastrofmedel till olika FN-organ för insatser i Moçambique, d v s mindre än en tiondel de sammanlagda av anslagen till Moçambique under perioden. Därtill kommer 15 milj kr till UNICEFs vattenprogram under 1990 samt Moçambique-delar FN-organs regionala insatser, av tex UNHCRs regionala flyktingprogram. Likväl stannar insatserna via FN-systemet en anspråkslös nivå jämfört med insatserna direkt via Moçambiques regering, även om de trendmässigt ökar under hela den aktuella perioden. UNHCR, FNs flyktingkommissarie, beviljades sammanlagt 25 milj kr under perioden 198586-199091, varav en mindre del till repatrieringsinsatser. Till World Food Programme, WFP, anslog Sverige 1,5 milj kr för fyra logistiker samt medel för en personalinsats provinsnivå för uppföljning och kontroll katastroftransporter. av FNs katastrofhjälpskoordinator, UNDRO, fick 1989 svensk finansiering med 1,5 milj kr för att i samverkan med DPCCN inrätta ett beredskapslager för katastrofv aror i Maputo. Insatsen har bl a åter aktualiserat frågan UNDROs roll inom det interom nationella katastrofmaskineriet. Svensk finansiering utgick 1990 med 12 milj kr till ILO och UNDP för ett arbetsintensivt väg- och brorehabiliteringsprojekt. Insatsen pågår f n. För insatser inom tre delområden dricksvatten, krigsdrabbade barn och förvalt- ningsstöd till DPCCN har UNICEF erhållit sammanlagt 13,5 milj kr under perioden - 198586 t o m 199091. Till UNICEFs insatser för krigsdrabbade barn hör särskilda förskolor, tillsammans med ett ettårigt, kompletterande förvaltningsstöd till hälsoministeriet. UNICEFS dricksvatteninsatser har fått svenskt katastrofbistånd vid ett par tillfällen, sammanlagt med över 20 milj kr under den redovisade perioden. Den svenska finansieringen av den tredje UNICEF-komponenten stödet till DPCCN kan - ses som en fortsättning av SIDAs bilaterala förvaltningsbistånd, kapacitetssom av och koncentrationsskäl övergick från beredning till genomförande. Gemensamt för katastrofrnsatsema via FN-systemet är bl a att de är små. Men erfarenheten från Moçambique pekar att avgränsade, strategiskt placerade FN-insatser kan sättas med framgång i specifika problemsituationer. Samtidigt har FN-organ kritiserats for att uppträda splittrat lokalt och för att ibland mest bekymra sig om att den egna organisationen uppmärksammas och uppskattas. Men FN-systemets konstitutionellt nära relation till mottagarlandets regering innebär potential för fören troendefullt samarbete. Detta borde kunna vara en utgångspunkt för att bereda och genomföra institutionsbyggnadsinsatser i syfte att stärka kapaciteten hos mottagarlandets myndigheter att genomföra sina uppdrag. Den kanske mest betydande katastrofrnsatsen FN-systemet har gjort i Moçambique är inte operativ utan består av samordning lokalt och insamling, bearbetning och förmedling av information om nödsitutionen i landet. Uppenbarligen har även givarna haft stor glädje av FNs insats härvidlag.

SOU 1992124 2.4.3 Katastrofinsatser enskilda via organisationer

Tretton enskilda organisationer har förmedlat sammanlagt 185 milj kr i katastrofmedel till Moçambique under perioden 1985 till 1990. De fyra största mottagarna har varit Norska Redd Barna NRB, Praktisk Solidaritet PS, Svenska Rädda Barnen SRB och Afrikagrupperna ARO, som alla kanaliserat mer än 20 milj kr var under perioden. Ytterligare fyra organisationer har tagit emot mellan 10 och 20 milj kr var, Namunokommittén, Svenska Röda Korset SRK, Emmaus och U-landshjälp från folk till folk UFF. Fem organisationer har kanaliserat katastrofmedel understigande fyra milj kr var under perioden i fråga. Norska Redd Barna har tagit emot totalt 70 milj kr sedan 1987, dels direkt, dels via Svenska Rädda Barnen, för rehabilitering av internflyktingar i Moçambiques tre centrala provinser. Svenska Röda Korset har erhållit sammanlagt 13 milj kr av katastrofmedel mellan 1988 och 1990 för att stödja uppbyggnaden och förstärkningen av det moçambikiska Röda Korset, MRK. Afrikagrupperna har beviljats närmare 24 milj kr mellan 1987 och 1990 för inköp av akut behövd materiel till sjukvården i de fyra norra provinsema. Namunokommittén, slutligen, har tagit emot närmare 14 milj kr mellan 1987 och 1992 för akuta insatser i norra Moçambique. Katastrofrnsatsema via Afrikagrupperna och Namunokommittén innebar att pågående samarbetsprojekt med EO-ñnansiering fick extra medelstillskott för att kunna göra akuta insatser som komplement till den ordinarie verksamheten. Rädda Barnen och Röda Korset å andra sidan har bedrivit mer klassiska katastrofbiståndsprojekt i Moçambique båda ett sätt och inom områden där de har en betydande erfarenhet att falla tillbaka på. SIDAs sammanfattande bedömning av katastrofinsatser via enskilda organisatioär att den lokala förankringen antingen via projektverksamhet eller genom en orner ganisatorisk anknytning är en förutsättning för framgång, men att i de fall denna finns goda resultat kan uppnås. Enskilda organisationer har inte minst en tydlig fördel i vad insyn i och kontroll över den verksamhet stöds. Det finns inga skäl att ifråavser som gasätta denna bedömning.

2.4.4 Bistånd via enskilda organisationer

Fyra av SIDAs elva k ramavtalsorganisationer har tagit emot SIDA-stöd för s projekti Moçambique under perioden 198889-199091 Arbetarrörelsens Intemationella Centrum AIC, 1,4 milj kr, Afrikagrupperna ARO, 18,4 milj kr, Pingstmissionen PMU, 1,2 milj kr, och Sveriges Missionsråd SMR, 4,4 milj kr. Därtill kommer ytterligare minst fem organisationer som har gjort mindre eller kortvarigare insatser. Svenska Missionsrådet förmedlar biståndsmedel från SIDA till ett flertal frikyrkliga missionsorganisationer, exempelvis Fribaptistsamfundet och Metodistkyrkan. Fribaptistema har erhållit 1,6 milj kr för att uppföra en yrkesskola för kvinnor strax utanför Maputo, samt 1,4 milj kr för att bygga en förskola för ca 100 bam i Gazaprovinsen. Metodistkyrkan har tagit emot mindre belopp dels för Vattenförsörjning till ett sjukhus som Metodistema stödjer sedan 1950, dels för att inrätta ett rehabiliteringscenter för krigsbam i närheten av sjukhuset. Två av medlemsförbunden i Arbetarrörelsens Internationella Centrum har erhållit bidrag till projekt i Moçambique, Kvinnoförbundet SSKF och Ungdomsförbundet SSU, mellan 1988 och 1991 med sammanlagt 1,4 milj kr. SSKF har stött OMM, Organisaçao de Mulheres Moçarnbicanas, sedan 1979, huvudsakligen med organisationsutveckling. Provinskontor har byggts ut, tre kvinnohus har reparerats och kursverksamhet vid OMMs kvinnoklubbar har satts igång. SSU har fått ca l milj kr för att inrätta ett jordbruksbaserat utbildningscenter för ungdomar tillsammans med Organisaçao da J uventude Moçarnbicana, OJM. Pingstmissionens u-landshjälp PMU har i

SOU 199211 samarbete med Pingstförsamlingen Assarnbleia de Deus i Maputo genomfört flera olika utvecklingsprojekt. 1989 erhölls exempelvis två milj kr för ett frskeprojekt i syfte att generera inkomster till församlingens sociala verksamhet Den helt dominerande svenska enskilda organisationen i Moçambique är Afrikagrupperna ARO, som mellan 1988 och 1991 tog emot 18,4 milj kr för sina utvecklingsprojekt. Kriget har tvingat fram en koncentration av personalinsatsen, 33 volontärer, till Maputo och Beira. ARO har också en numera omfattande projektverksarnhet i Moçambique, varav största delen finansieras med bidrag från SIDA eller NO- RAD. Verksamheten är f n koncentrerad till två sektorer, sjuk- och hälsovård samt undervisning. Samarbetet inom hälsosektorn väger tyngst för ARO i Moçambique. Insatser har gjorts inom sjukgymnastik, tandvård, mödra- och bamavård, läkemedelsförskrivning, gynekologi, m m. Stora mängder material och utrustning har levererats, och fjorton kooperanter arbetar främst centralsjukhusen i Maputo och Beira. En kraftsamling av insatserna har kombinerats med en egen organisatorisk flexibilitet och en förtroendefull och nära dialog med myndigheterna, vilket skapat underlag för en framgångsrik biståndsinsats. ARO samverkar med Brödet och Fiskarna samt Emmaus i ett utvecklingsprojekt i distriktet Narnuno i Cabo Delgadoprovinsen i norra Moçambique. Syftet är bl a att med hjälp av leveranser av billiga kläder och andra nödvändighetsvaror dels underlätta situationen for nödlidande i distriktet, dels medverka till en ökning av avsaluproduktionen i jordbruket. Utgångspunkten för projektet är den insarnlingsverksarnhet som bedrivs i Sverige, kompletterad med konsumtionsvaror inköpta för bidragen från SIDA. En utvärdering 1988 bedömer projektet som i huvudsak framgångsrikt. Utöver ovanstående har mindre insatser gjorts via andra organisationer. Direktstöd har också kanaliserats till kvinnoorganisaüoner i Moçambique. De svenska E0-projekten synes i stor utsträckning nå sina målgrupper. Det är likväl svårt att se några nämnvärda expansionsmöjligheter för biståndet via de enskilda organisationerna, främst med hänsyn till den begränsadesvenska resursbasen.

2.4.5 Sammanfattande bedömning

Det svenska kataslrofbiståndet till Moçambique under de senaste åren har haft en ambition att också skapa utvecklingseffekter, genom både bilaterala, multilaterala och E0-insatser. I detta hänseende är de olika kanalerna för svenskt katastrofbistånd snarast komplementära och lämpar sig for olika slags insatser. En preferens för FNoch E0-kanalisering av resurserna har emellertid vuxit fram, uppenbarligen p g a svårigheterna att nå målgruppema. De enskilda organisationerna har visserligen i flera fall kunnat visa goda resultat av insatta katastrofmedel, men synes ändå inte vara någon lösning problemet att finna kanaler för större mängder katastrolbistånd till Moçambique. De har i flera fall nått sina målgrupper ett rimligt kostnadseffektivt sätt, mest övertygande i de fall där insatsema möjliggjort ett visst institutionsbyggande eller där ett gott sarnarbete etablerats med förvaltningen centralt eller lokalt. Men med hänsyn till den begränsade svenska resursbasen är det svårt att se några nämnvärda expansionsmöjligheter för biståndet via de enskilda organisationerna. De bör framgent dels kunna fortsätta att spela en positiv, om än begränsad roll inom katastrofbiståndet, där dock kravet koordinering med landets myndigheter måste vidmakthållas, dels ha ett viktigt uppdrag i vad avser den fortsatta u-landsinformationen i Sverige. För planeringen av framtida kataslrofbiståndsinsatser erbjuder FN-systemet intressanta möjligheter till komplementära och insütutionsbyggande åtgärder. En frnansiär torde dock ha anledning att ställa krav förbättrad samordning lokalt och förhöjd effektivitet av insatsema. FNs konstitutionella närhet till mottagarlandet borde kunna tas som utgångspunkt för en vitaliserad dialog mellan finansiär föreen av

SOU 1992124 slagna insatser och deras genomtörare, antingen det rör sig om UNDP eller om ett fackorgan. Om sådan dialog dessutom kan göras långsiktig, även om katastrofmeen till användning, skulle FN-orgariisationema med svensk finansiedel avses komma ring kunna komma att spela strategisk och konstruktiv roll i det fortsatta krisen mer biståndet i Moçambique.

Erfarenheten hittills och analysen av uppnådda effekter inom det svenska katastrofbiståndet till Moçambique talar för förstärkning av kanaliseringen via regeen ringen och landets förvaltning. Visserligen kan kanske kortsiktiga resultat inte uppnås lättare sannolikt kan det även fortsättningsvis vara attraktivt att välja alternativ kanal i vissa fall. Men den möjlighet att bygga in utvecklingseffekter som en sådan kanalisering kan erbjuda är stort intresse i ett långsiktigt perspektiv. Tendensema av till permanentning krisen i landet presenterar nya utmaningar för biståndet, som av gör det önskvärt att kunna överbrygga klyftan mellan utvecklings- och katastrofbistånd. Ett rehabiliteringsbistånd behöver utformas. Nya arbetsformer bör prövas, som kan förkorta biståndskanalema och medge snabbare och mer direkt överföring av refrån givare till det slutliga ändamålet. Detta kan vara exempelvis upprustning surser förstörda landsbygdsvägar eller rehabilitering av fördrivna befolkningsgrupper i av jordbruket eller av sociala sektorer som brutit sarrirnan.

Gränsen mellan landrarnsirisatser och katastrofbistånd blir med en sådan utveckling flytande. Det slags bistånd här förespråkas, ett rehabiliteringsbistånd, kan som visserligen redan sägas under framväxt i Moçambique, men det skulle kunna utvara vecklas vidare med hjälp systematisk ansats. Även landet skulle få av en mer om nu fred, kommer rimligen exceptionellt svåra omständigheter att föreligga under minst

den närmaste femårsperioden.

Arbetet att förbereda normalisering och rehabilitering pågår, a i provinsförvaltningarna i landet, där f provinsiella rehabiliteringsplaner utformas som skall n kunna sättas i verket så fort förutsättningarna och den nödvändiga finansieringen finns. För ett fyrtiotal prioriterade distrikt görs särskilda planer för angelägna utvecklingssatsningar, vilkas genomförande är tänkt att stödjas av ett nationellt landsbygd-

sutvecklingsinstitut och en central landsbygdsutvecklingsfond. Ett samordnat proför att förse självhushållsjordbruket med de nödvändiga insatsvaroma, PESU, gram är under genomförande. Planer och initiativ av detta slag kan utgöra en del av underlaget för det beredningsarbete snarast bör påbörjas. Avsikten skulle främst som nu att stödja decentraliserade strävanden till rehabilitering inom i första hand vägvara nät och övrig fysisk infrastruktur, jordbruk och annan landsbygdsproduktion, dricks- Vattenförsörjning, samt de sociala sektorerna. insatserna borde samtidigt i sig själva stärka eller kompletteras med andra insatser som stärker de berörda distrikts- och - provinsförvaltriingarna.

En försöksverksamhet enligt de nämnda linjerna, ett rehabiliteringsbistånd som kan insatser både under en fortsatt väpnad konflikt och rena återuppbyggrymma nadsinsatser, skulle antingen liksom hittills kunna sessom ett långsiktigt, eller planerat, katastrofbistånd eller hellre, mot bakgrund av landets biståndsbehov under de närmaste åren, finansieras såsom en central del av det långsiktiga biståndet till Moçambique. Som komplement kommer även framgent traditionellt katastrofbistånd utanför landrarnen att behövas, exempelvis i anledning av svår torka och andra kala-

miteter.

Ett rehabiliteringsbistånd här förespråkat snitt har en förhistoria i de tidigare av insatser, visserligen finansierades med katastrofmedel men som hade tydliga insom slag utvecklingsarnbition och i viss mån det svenska katastrofbiståndets av som var särprägel. Ett sådant bistånd förutsätter att den lokala biståndsadmiriistrationen förstärks lämpligt sätt. Mot bakgrund de närmaste årens utvecklingsbehov bör reav habiliteringsbiståndet inrymmas inom landprogramrnet till Moçambique, där det

framstår som en mycket angelägen komponent.

SOU 1992124

2.5 Import och betulningsbulunsstöd

Importstödet har från början utgjort en mycket betydande del av det svenska biståndet till Moçambique. Vid mitten av 1980-talet tillkom det närbesläktade betalningsbalansstödet. Sammanlagt svarade dessa båda biståndsforrner under åren 197576 199192 för 40 procent av det totala biståndet. -

2.5.1 Bistândsformen som sådan

Betalningsbalansstöd är direkt inriktat att förbättra mottagarlandets betalningsbalans. Det kan ta formen antingen av ett resurstillskott för import eller en skuldlättnad. I Sverige betecknar importstöd och betalningsbalansstöd samma typ av bistånd. Importstödstermen används för stöd som ges inom landrarnen, betalningsbalansstöd för stöd som ges utanför denna. Betalningsbalansstödet kan i sin tur ta fomren av fritt obundet importstöd eller skuldlättnad. När inget annat anges, kommer termen betalningsbalansstöd att i fortsättningen innefatta även fritt och obundet importstöd. Framväxten av betalningsbalansstödet sammanhänger med de extrema obalanser som många u-länders ekonomier uppvisade under l980-talet. För att komma till rätta med såväl kortsiktiga obalanser som långsiktiga strukturella problem påbörjade flera länder ekonomiska strukturanpassningsprograrn med stöd av Internationella valutafonden och Världsbanken. Genomförandet av dessa program underlättas genom internationellt bistånd i form av betalningsbalansstöd. Strukturanpassningsprogrammen har delvis olika utformning i olika länder men innehåller vanligtvis vissa standardåtgärder. I en första fas genomförs åtgärder i syfte att uppnå makroekonornisk balans, såsom kraftiga devalveringar, åtstrarnningar i penning- och fmanspolitiken samt pris- och handelsavregleringar för att stimulera inhemsk produktion och export. l en andra fas angrips de strukturella ineffektivitetema i ekonomin, som ofta sammanhänger med en överdimensionerad offentlig sektor. Exempel åtgärder är reformering och liberalisering av frnanssektom, reformering av skattesystemet, avskaffandet av statliga monopol samt privatisering eller nedläggning av olönsamma statliga företag. 1987 initierade Världsbanken, Internationella valutafonden och ett antal givare, Världsbankens Särskilda Program för Afrika SPA för att öka och samordna importoch betalningsbalansstöd till Afrika. Resultatet av programmet har varit positivt Den genomsnittliga BNP-tillväxten i SPA-länderna har ökat och överstiger den genomsnittliga tillväxten för samtliga u-länder. Det är framför allt en ökad export som banat väg för den ökade tillväxten. Orsaken till den relativt positiva utvecklingen är en kombination av ekonomiska reformer och ett ökat biståndsinflöde, främst i form av import- och betalningsbalansstöd, inklusive skuldlätmad. För att ett fritt och obundet betalningsbalansstöd skall bli effektivt, krävs att mottagarlandet har ett någorlunda fungerande marknadsekonomiskt system. Framför allt är det viktigt att fördelningen av den utländska valuta som stödet genererar görs marknadsmässig grund. Administrativa fördelningssystem har visat sig vara ineffektiva och ge möjligheter till extrainkomster för administratörema. De valutafördelningssystem som nu införs med stöd av Världsbanken och Internationella valutafonden innebär att marknaden fördelar valutan. Styrning av importen görs endast genom en negativ lista, ofta begränsad till varor och lyxartiklar. Betalningsbalansstöd motiveras främst av behovet att stödja en ekonomisk reforrnprocess. Hur denna utvecklas är alltså betydelsefullt för bedömningen av betalningsbalansstödet och för den därmed sammanhängande policy-dialogen. Uppföljningen av betalningsbalansstödet bör gälla användningen av såväl den utländska valutan som motvärdet i lokal valuta. Den bör också utsträckas till de offentliga utgifterna stort i sätt som idag görs gemensamt av Världsbanken och biståndsgivama

SOU 1992124 inom ramen för s k Public Expenditure Reviews. Världsbanken har försökt analysera effekten av strukturanpassningen och stödet till denna. Generellt tycks länder som erhållit omfattande anpassningslån ha haft en högre tillväxttakt än övriga länder under senare hälften av 1980-talet. Anpassningsprocessen tar emellertid längre tid i låginkomstländer än medelinkomstländer. Vidare försenar en stor skuldbörda processen. Världsbanken drar slutsatsen att det för låginkomstländema är nödvändigt, om än inte tillräckligt, med anpassningslångivning. De fattigaste gynnas av anpassningspolitiken medellång sikt, men vissa negativa effekter uppkommer medan ekonomin anpassas.

2.5.2 Svenskt import- ochbetolningsbolonsstöd

Importstöd inom landramama har förekommit länge i det svenska biståndet. Betalningsbalansstödet infördes budgetåret 198586 som ett stöd till de skuldtyngda länderna. Under 1980-talet har en betydande del av det svenska biståndet till dessaländer fått karaktären av strukturanpassningsstöd. Ett fritt obundet irnportstöd, som kan likställas med betalningsbalansstöd, har emellertid växt fram först de senaste två åren. Det sammanfaller i tiden med att flertalet stora mottagarländer infört marknadsbaserade valutafördelningssystem, vilka är en förutsättning för att denna typ av stöd skall kunna fungera som avsett. I de länder som har, eller är god väg att få, marknadsbaserade valutafördelningssystem kanaliseras betalningsbalansstödet inklusive irnportstödet fritt och obundet via dessa system. I länder som ännu inte infört sådana system förekommer en viss styrning avseende slutanvändningen av medlen. Tendensen är dock att öka det fria stödet i takt med att marknadsekonomin utvecklas i mottagarländema. Motvärde skall alltid betalas fullt ut för svenskt irnportstöd. Importstödet är ett stöd till landet och inte till den enskilde importören. I praktiken har i det förgångna inte alltid fullt motvärde erlagts i alla mottagarländer. SIDAs uppföljning av motvärdesbetalningama har dock senare tid stramats upp. Uppföljningen makronivå sker huvudsakligen i samarbete med Världsbanken och andra givare.

2.5.3 Internationelltbetolningsbolonsstöd Moçambique

Det internationella import- och betalningsbalansstödet till Moçambique i fortsättningen betalningsbalansstöd kan delas in i två faser perioden fram till 1987, då stöd endast gavs av öststatema och de nordiska länderna och perioden 0 m 1987, när Moçambique inledde sitt ekonomiska reformprogram och började erhålla ett policy-relaterat stöd från Världsbanken, Internationella valutafonden och ett större antal bilaterala givare. Som svar den ekonomiska krisen i första hälften av 1980-talet presenterade regeringen 1986 ett ekonomiskt reformprogram PRB, senare utvidgat till att även omfatta insatser inom de sociala sektorerna PRES. Sedan 1989 har Moçambique erhållit fyra VärldsbanksIDA-krediter om 45, 70, 90 respektive 180 milj dollar. Flera bilaterala givare har medverkat genom sam- och parallellñnansiering. Extern fmansiering genom betalningsbalansstöd har också tillhandahållits av andra internationella organisationer och bilaterala givare. På centralplaneringens tid kontrollerade staten hanteringen av utländsk valuta och allokeringen skedde helt administrativa grunder. Under den ekonomiska reformprocessen har man tillämpat olika system för allokering av valuta och utfárdande av importlicenser. De senaste åren har det funnits sex olika administrativa system för allokering av valuta i Moçambique. Med tanke den avgörande roll som betalningsbalansstödet spelar i den ekonomiska reforrnpolitiken blir en bedömning av dess effektivitet avhängig av den ekonomiska utvecklingen. Ett resultat av PRES har varit att den tidigare negativa till-

SOU 1992124 växttrenden brutits. Exporten ökade kraftigt och dess andel av BNP har fördubblats sedan 1987. Framsteg har också gjorts i arbetet och balansera statsfmansema. En att sanera rullande treårig finans- och investeringsplan har utarbetats och stora vita elefanter har lyfts ut till förmån för stöd till småbruksproduktion och sociala Budgeprogranr. ten har i ökad grad finansierats genom bistånd, med resultatet att underskottet sjönk från ca 15 procent BNP 1986 till 6 procent BNP 1990. Underskottet före biav ca av ståndsöverföringar har däremot ökat från 18 till 27 procent, vilket visar hur känslig Moçambiques ekonomi är för eventuella nedskärningar i det internationella biståndet. Om man dömer efter de makroekonomiska resultat uppnåtts den som genom ekonomiska refonnpolitiken, kan betalningsbalansstödet alltså betraktas som relativt framgångsrikt. Den import av olika insatsvaror som möj liggjorts importstödet genom har t ex varit en starkt bidragande orsak till de ökade exportinkomstema. Därmed är emellertid inte sagt att betalningsbalansstödet är fritt från problem och fungerar helt tillfredsställande från effektivitetssynpunkt. För import som finansieras med biståndsmedel måste mottagande företag betala motsvarande värde, motvärdet, i lokal valuta. Givet det omfattande bistånd som Moçambique erhåller är insamling och utnyttjande motvärdesfonder vikt för av av stor den ekonomiska utvecklingen. Faktiskt inbetalt motvärde har emellertid långtifrån motsvarat det som kunnat förväntas. Regeringen har själv urholkat principen genom att med olika kreditarrangemang tillåta företag dröja med betalningen av motvärde. I vissa fall har regeringen helt enkelt beviljat undantag för företag att betala motvärde och i andra fall har korruption och bristfälliga rutiner haft samma effekt. Vid sidan av problemen med motvärdesbetalningar har den administrativa fördelningen av importstödet i många avseendenfungerat otillfredsställande. Som ett led i den ekonomiska reforrnpolitiken införde Moçambique i april 1992, i samråd med Världsbanken och Internationella valutafonden, ett nytt marknadsbaserat system för fördelning av utländsk valuta. Det nya systemet skall ersätta samtliga tidigare administrativa system. Den grundläggande principen i det systemet är nya att all utländsk valuta, antingen fri och obunden eller i form av mer eller mindre bundet importstöd, skall kanaliseras genom affarsbankema eller speciella valutahandlare. Dessa skall i sin tur köpa valutan centralbanken, därmed omedelbart kan deav som ponera motvärdet ett av fmansministeriets konton. Systemet irmebär att importörema först måste skaffa lokal valuta, sedan köpa den utländska valutan och slutligen ansöka om irnportlicens. Statliga myndigheter kommer att behandlas vilken som annan köpare som helst. Bundet irnportstöd skall hanteras i stort sett samma sätt som obundet. Följaktligen skall centralbanken statens vägnar sälja bundet importstöd till affärsban- - kema, vilka i sin tur säljer vidare till importörema. De högre kostnader är fosom bundna med utnyttjandet av budet bistånd skall kompenseras genom att centralbanken skall sälja den bundna valutan till ett genomsnittligt pris som ligger 8 procent under gällande valutakurs. Det nya systemet kommer att täppa till de tidigare möjligheterna för insolventa och konkursmässiga företag att fly undan eller uppskjuta motvärdesbetalningar. Detta kan leda till konkurser ocheller privatisering av företag som saknar ekonomisk bärkraft. Även det sikt bör främja ekonomisk återhämtning om nya systemet en kan övergångskostnadema för såväl företag allmänhet bli höga. som Den begränsade likviditeten i ekonomin och det outvecklade bankväsendet utgör också ett problem. I det system råder idag, med begränsade möjligheter att erhålsom kredit för betalning av motvärde, kommer endast företag med god likviditet att erhålla utländsk valuta. Det är således rimligt att anta att den utländska valutan kommer att till de mest likvida företagen, vilket åtminstone kort sikt tenderar att öka im-

SOU 1992124 porten av konsumtionsvaror bekostnad av insatsvaror och reservdelar. Innebörden ett system med fullständig och omedelbar betalning av motvärde i av kombination med en marknadsbestämd växelkurs är att givarna inte får möjlighet att direkt styra sitt stöd, exempelvis till produktiva eller sociala sektorer. Det nya systemet gör det fö meningslöst att öronmärka importstöd för vissa sektorer. l stort komfördelningen utländsk valuta att vara resultatet av beslut fattade av enskilda mer av ekonomiska aktörer. Vissa givare kan visserligen binda användningen av sitt stöd, men det får endast konsekvensen att andra givare får finansiera det som de förra anser mindre önskvärt. När Moçambique i april 1992 presenterade det nya systemet restes ett antal frå- Vissa givare ifrågasatte om det fanns så många ekonomiskt bärkraftiga företag gor. att de bestämmelserna om fullständig betalning av motvärde verkligen kunde efnya terlevas, detta särskilt mot bakgrund av den restriktiva kreditpolitiken. Vidare uttrycktes tvivel om bankväsendets kapacitet att fylla den roll som det nya systemet förutsätter. Oro uttrycktes också över att tendensen till ökad import av konsumtionsvaror skulle förstärkas ytterligare i det nya systemet.

2.5.4 Svenskt import- ochbetalningsbulunsstöd Moçambique

Som nämndes inledningsvis är importstöd och betalningsbalansstöd skilda poster i det svenska biståndet. l föreliggande avsnitt används begreppet importstöd för det stöd som ges inom landramen, medan betalningsbalansstöd åsyftar det stöd som ges utanför landramen. De båda formerna har administreras och utnyttjats samma sätt i Moçambique. Under 1970-talet dominerades importstödet av allokeringar till jordbruks- och transportsektorema. Fram t 0 m budgetåret 198990 hade Ca 13 procent av det totala importstödet använts för import av fordon och reservdelar. Denna andel sjönk under 199091 till 6 procent, bl följd att fordonsimport i ökad utsträckning fia som en av nansierades över katastrofanslaget. Import av läkemedel och sjukvårdsutrustning har också utgjort viktig del av det svenska importstödet, men också denna import har i en ökad omfattning finansierats över katastrofanslaget. l samband med att Moçambique 1987 inledde sitt ekonomiska strukturanpassningsprogram har andelen importstöd i biståndet ökat. Det övergripande målet med det svenska importstödet är sedandess att stödja den ekonomiska reformpolitiken. l en utredning det svenska importstödet 1991 gjordes ett försök att analysera av hur importstödsmedlen använts. Möjligheterna att göra detta ett meningsfullt sätt bristen fullständig och tillförlitlig statistik. Det kunde dock konstatebegränsas av att utnyttjandet det svenska stödet har följt samma mönster som det intematioras av nella importstödet, d v s andelen konsumtionsvaror har ökat. 199091 uppgick således andelen konsumtionsvaror till 53 procent, att jämföra med 14 procent råvarorlinsatsvaror och 14 procent utrustningreservdelarfordon samt 19 procent övrigt. En annan utredning av det svenska importstödet samma år kom till slutsatsen att detta har varit nödvändig, än tillräcklig, förutsättning för genomförandet av en om reformprogrammet. Importstödets effekter och resultat bör således bedömas i ljuset Moçambiques ekonomiska utveckling efter det att strukturanpassningsprogramav met inleddes jfr ovan. De båda utredningarna pekar också den belastning som det stora antalet valutaallokeringssystem utgjort för Moçambiques svaga administration och understryker behovet givarsamordning i syfte att underlätta inrättandet av ett enhetligt valutaav fördelningssystem. Som ett ytterligare led i uppföljningen av importstödet genomfördes en revision stödet i maj 1992. I revisionsrapporten konstateras att upphandlingsrutinema visav serligen är tillfredsställande men i många fall inte tillämpas. Den valutaadministre-

SOU 1992124 rande myndighetens förmåga att genomdriva stipulerade upphandlingsregler har varit bristfällig. Det är visserligen svårt att göra en klar åtskillnad mellan bristande kompetens och medvetna oegentligheter. Rapporten anser det ändå sannolikt att systematiska felaktigheter i upphandlingsförfarandet förekommit och att dessa kan ha tagit formen av överfakturering, underleveranser och provisioner. Enligt revisionsrapporten har det varit möjligt för importörer att kringgå gällande importregler utan att någon myndighet har kunnat agera. Det har varit mycket svårt att i efterhand bevisa att medvetna felaktigheter begåtts. Av den anledningen rekommenderar revisorerna att gällande regler förbättras ytterligare och att åtgärder vidtas för att säkerställa reglemas efterlevnad. Rutinema för hantering av svenskt importoch betalningsbalansstöd bör enligt rapporten ses över i samband med övergången till det marknadsbaseradevalutafördelningssystemet. En förstärkning av SIDAs uppföljningskapacitet anges som en prioriterad insats för att förbättra situationen. Ett fritt och obundet importstöd är en förutsättning för att Moçambique skall kunna fullfölja det ekonomiska reforrnprogram som Sverige stöder. l princip bör därför det svenska importstödet kanaliseras genom det nya marknadsbaserade valutafördelningssystemet under förutsättning att det fungerar enligt planerna och får tillräcklig anslutning. En av fördelarna med det nya systemet är att dess hårdare och mer konsekventa hantering av motvärdesbetalningar ökar dess betydelse som generellt budgetstöd. I takt med ökade kormptionsproblem i Moçambique ökar kraven revision och uppföljning av stödet. Det är därför nödvändigt att Sverige, tillsammans med övriga givare, stärker sin kontroll och inför strikta gemensamma regler för hur revision och uppföljning av importstöd och motvärdesfonder skall utföras. Sammanfattningsvis är ett svensk importstöd ämnat att stödja den pågående ekonomiska refonnprocessen i Moçambique sannolikt mest effektivt om det lämnas obundet snarare än riktat mot specifika varugrupper eller sektorer. En möjlighet är att fortsättningsvis liksom för innevarande budgetår knyta det svenska stödet till villkoren för VärldsbankenIDAs återhämtningslcrediter. En sådan samordning ligger i linmed behovet av enhetligare villkor för irnportstödet. Ett fortsatt obundet importstöd dessavillkor bör kombineras med ett mer aktivt deltagande i policy- och samordningsdiskussioner samt i de s k Joint Evaluation Missions som regelbundet utvärderar importstödet. Förändringar i Världsbankens villkor för stöd tyder att den debatt om strukturanpassningsprograrmnens utformning som pågått sedan mitten av 1980-talet har påverkat Världsbankens politik. Den senaste krediten till Moçambique med villkor om ökade satsningar sociala sektorer och familjejordbnrlc utgör ett exempel. Det borde finnas förutsättningar att genom ett aktivt deltagande kontinuerligt bevaka och påverka såväl importstödets inriktning som användandet av motvärdesfonder.

2.5.5 Skulderochskuldlöttnud

Moçambique är ett av världens mest skuldtyngda länder. Omfattningen av utlandsskulden är sådan att landet inte kan exportera sig ur skuldkrisen. Generella och långtgående skuldomförhandlingar, inklusive avskrivningar, är nödvändiga för att en hållbar ekonomisk utveckling skall vara möjlig. Merparten, ca 70 procent, av Moçambiques utlandsskuld utgörs av skulder till de bilaterala offentliga lueditorema. Moçambiques skuldstrategi är därför främst koncentrerad att minska den bilateraskuldbördan. Så har också skett genom skuldomförhandlingar i den s k Parisklubben. När det gäller biståndskreditema har Moçambique varit relativt framgångsrikt i ansträngningarna att få till stånd avskrivningar. Moçambique har aldrig erhållit svenska biståndskrediter, utan det svenska biståndet har från starten utgått i gåvoform. Däremot har svenska staten fordringar landet i form av EKN-garanterade export-

SOU 1992124 krediter. 1986 användes betalningsbalansstöd till att avskriva 135 milj kr i fordringar Moçambique. Under det andra Parisklubbsavtalet för Moçambique 1987 ingick 70 milj kr i

svenska fordringar. Återbetalningen dessa senarelades under avtalet. Vidare

av användes betalningsbalansstödet till att medge total räntefrihet under ett års tid. Denna skuldlättnad uppgick till 15 milj kr. Den svenska regeringen beslöt i slutet av 1990 att använda betalningsbalansstöd för att medge ytterligare skuldlätmad för ett antal afrikanska länder. Moçambique erhöll därvid 28 milj kr i skuldlättnad, vilket tog formen av räntefrihet för alla förfall under det tredje Parisklubbsavtalet. Sverige har idag utestående fordringar Moçambique uppgående till 108 milj kr. Från svensk sida måste vid ett nytt Parisklubbsavtal beslutas om betalningsbalansstödet ånyo skall användas för att förbättra de bilaterala avtalsvillkoren. Här måste hänsyn tas till hur ornförhandlingarna i Parisklubben generellt finansieras från svensk sida. Det vore emellertid rimligt att anta att Moçambique genom utnyttjande av betalningsbalansstödet borde erhålla åtminstone lika förmånliga villkor som under tidigare avtal. Det är angeläget att verka internationellt så att de stora fordringsägama förmås ge förmånligare omförhandlingsvillkor. Klart är att svensk skuldlätmad avseende bilaterala offentligt garanterade skulder i fortsättningen kommer att medges endast inom ramen för, eller i anslutning till, multilaterala överenskommelser. Framtida svenska skuldlätmadsåtgärder till Moçambique bör koncentreras till den bilaterala offentligt garanterade skulden. Beträffande svenska fordringar kan man tänka sig att använda biståndet till att medge skuldlättnad utöver vad som överenskoms multilateralt i Parisklubben. Där Parisklubbsavtal finns i botten kan biståndet användas för att förbättra omförhandlingsvillkoren. Eventuellt skulle biståndet också kunna användas till lindra Moçarnbiques skuldbörda till det f d östblocket Även att sådanainsatser bör i så fall ingå i ett multilateralt sammanhang.

2.6 Korruptionsproblemet

Korruption är ett fenomen förekommer i alla länder och kulturer. Korruptiosom varierar omfattning och form i mellan olika samhällen och definitionen är flytannen de. Enligt den definition vi utgår ifrån är korruption att betrakta som ett bedrägligt beteende såväl offentligt privat anställda olika nivåer vilka utnyttjar sin ställav som ning för personlig vinning. Inom bredare definition av begreppet ryms en rad fören sammanhang skulle benämnas stöld eller maktmissbruk. eteelser, som i andra

2.6.1 Korruptivu beteenden i Moçambique, nñgru exempel ocherfarenheter

En grundläggande utgångspunkt för alla resonemang om korruption i mottagarländer eller korruption i och kring biståndet måste vara att Sverige som biståndsgivainte kan ta sig åklagarens eller domarens roll. Sveriges roll är att analysera förre hållanden i mottagarlandet och utifrån dessa analyser vidta åtgärder för att minimera risken för och förekomsten korruption eller annat medelsrnissbruk kopplat till biav ståndet. Utan att hemfalla till etniskt baserade bortförklaringar för oegentligheter kan det värt att påpeka att vissa beteenden och transaktioner, som i svenska ögon faller vara under beteckningen korruption, i många afrikanska länder kan vara del av ett garnmalt kulturrnönster. Man får inte glömma att Moçambique är ett pluralistiskt, mångkulturellt samhälle. Stam- och klanlojaliteter kan i vissa fall väga tyngre än lojaliteten mot stat och företag. System med tjänster och gentjänster finns nedärvda från kolonisåväl som prekolonial tid.

SOU 1992124 I dagligt tal i Moçambique betecknar ordet korruption en lång rad företeelser. Begreppet spänner över ett brett fält, från hamnarbetarens småstölder några kilo mjöl av sin familj, som vi kan kalla den lilla korruptionen, till organiserad miljonsvindel hög nivå, som kan kalla den stora korruptionen. Vi skall i det följande någe gra exempel företeelser i Moçambique som belyser problemets natur. Från såväl officiellt moçambikiskt håll som från företrädare för givarsamfundet hävdas att den lilla korruptionen i många fall skapas och förvärras statstjänsteav märmens låga löner. Statstjänstemän frestas att ta emot betalningar eller kräva andra förmåner för att utföra sina tjänsteåligganden. Det har enligt många bedömare blivit allt svårare att någon form av offentlig tjänst utförd i Moçambique utan att befattningshavare och tjänstemän betalas under bordet. I stora delar av landet måste, p g a säkerhetssituationen, all transport ha militär eskort. När det gäller transport av katastroflivsmedel kan situationen sådan att lastvara bilskonvojer med förnödenheter åtföljs och bevakas av soldater som har en månadslön som täcker kostnaden för två veckors minimikostintag. l sådan situation kan en det te sig naturligt att en soldat förser sig av den last han är satt att bevaka. Utfattiga och hungriga soldater utgör knappast något effektivt skydd för livsmedelstransporter i vilket land det vara må. Även den fattiga civilbefolkningen har skäl att förse sig när tillfälle ges. Med tanke att 60 procent av landets befolkning lever i absolut fattigdom är det inte svårt att förstå de sociala och ekonomiska motiven för den lille mannens eventuella lagbrott. Det handlar oftast om att skaffa mat för dagen sig och sin familj. Den tilltagande lilla korruptionen i Moçambique kan och bör sessom en överlevnadsstrategi under mycket svåra omständigheter. Det är svårt att tänka sig att problemet kan få någon lösning utan ekonomisk tillväxt och rimlig inkomstfördelning. Det verkligt allvarliga korruptionsproblemet i Moçambique är emellertid inte den tilltagande lilla korruptionen. Den kan ses som ett symptom landets svåra ekonomiska och sociala kris. Det svåra konuptionsproblemet är den stora korruptionen, d v s den tilltagande systematiska ekonomiska och politisk-administrativa brottsligheten beslutsfattare som utnyttjar makten för egen vinning, makthavare utnyttsom jar statens resurser for att bygga privata formögenheter. Denna typ av maktmissbruk är dock inget som är vare sig kännetecknande eller unikt för Moçambique. En genomgång av korruplionsproblematiken i södra och östra Afrika bilaga 123 ger en bild av att korruptionen är ett problem som är djupt rotat i alla länder i Moçambiques grannskap. Det finns dock en aspekt som skiljer Moçambique från andra länder Statens resurser Moçambique är, i extremt hög grad, skapade det internationella biav ståndet. Enligt Världsbanken utgör biståndet hela 66 % av Moçambiques bruttonationalinkomst vilket är den i särklass högsta biståndsandelen i världen. Om statensresurser utnyttjas fel sätt i en nation som är ekonomiskt oberoende i förhållande till omvärlden torde problemet kunna betraktas som inrikespolitiskt. Om däremot resurser som till så stor del kommer från det internationella biståndet missbrukas, bör detta betraktas som ett problem för såväl landets regering för biståndsgivarna. som En företeelse som har bäring såväl den lilla den stora korruptionen är som den attitydforändring som många bedömare av det moçambikiska samhället noterat. Under de första åren efter självständigheten var det statsbärande partiet och dess funktionärer genomsyrade av en moral som inte tolererade svinn och stölder. Under 1980-talets senare hälft har detta förändrats. Nu finns det tecken att företeelser som stöld och korruption, om inte accepteras, så i vart fall inte beivras ett adekvat sätt. Den moçambikiske riksåklagaren påpekade i ett tal till det moçambikiska parlamentet i mars 1992 att höga makthavare under senare delen av l980-talet skaffat sig tillgångar och gjort investeringar som inte står i proportion till deras inkomster. Åkla-

SOU 1992124 garmyndigheten i Moçambique har vid några tillfällen nämnt att regeringsmedlemkan inblandade i korruptionsaffárer. Inga nanm har dock nämnts. mar vara I det följande några exempel vad kan misstänkas vara systematiska ges som oegentligheter och missbruk offentliga resurser inom tre områden, katastrofbistånav det, livsmedelsbiståndet och importstödet.

Karasrrofbisránder

De bäst dokumenterade fallen systematisk korruption i stor omfattning finns av att hämta inom katastrofbiståndet. Under åren 1987-1989 erhöll Moçambique ett katastrofbistånd från det internationella givarsamftmdet uppgående till sammanlagt drygt en miljard dollar. Denna kan jämföras med landets totala exportintäkter under samma treårsperiod, summa vilka uppgick till 0,27 miljarder dollar. Huvuddelen drygt 90 procent av detta bistånd bilateralt och hanterades därmed olika regeringsorgan. Efter besvärande var av rykten korruption och stölder inom katastrofbiståndshanteringen lät den moçamom bikiska regeringen 1989 tillsätta två statliga kommittéer för att utreda frågan. Efter ett år publicerades kortfattad presskommuniké, där det sades att mer än 80 procent av en biståndet nått sina mål. De siffror presenterats möttes med skepsis givarsamfundet, vilket medförsom av de att arbetsgrupp bestående tre givarrepresentanter, däribland en svensk, tillen av sattes. Denna arbetsgrupp fick tillgång till det utredningsmaterial som tagits fram rörande distributionsledet. Efter genomgång det moçambikiska utredningsmaterialet ansåg sig noggrarm av arbetsgruppen ha fog för att hävda att svinnets omfattning var större än tidigare redovisat. Gruppen ansåg att ungefär hälften av katastrofgodset hade stulits, konsumerats andra än den avsedda målgruppen eller gått till illegal försäljning den öppna elav ler parallella marknaden. En viktig slutsats var att svirmet var av systematisk karaktär. Materialet doarman kumenterade mängder fall där hundratals ton livsmedel, särskilt socker och majs, av hade levererats till lokal milis, partifunktionärer och lokala administratörer. Den moçambikiska katastrofmyndighetens lastfordon hade använts i privata syften.

Det svenska katastrofbiståndet under denna period bestod huvudsakligen av transportstöd i olika former; lastfordon och finansiellt stöd till lokaltransporter. Indirekt kan således det svenska stödet ha drabbats.

Under 1992 har SIDA låtit genomföra en omfattande utvärdering av det svenska stödet till den moçambikiska katastrofmyndigheten DPCCNs transport- och logistikenhet, UAL. Sverige har givit stöd, främst i form lastfordon, till UAL. Utvärdeav ringen bedömer svirmet inom katastrofhjälpen, främst mat, uppgå till omkring 30 40 procent. Det svenska biståndet är i detta fall inte direkt berört, då Sverige inte ger katastrothjälp i form av mat.

Livsmedesbsrånder

Vid sidan det katastrofbiståndet under 1980-talet i sin helhet omfattaav rena som de i runda tal 140.000 ton mat för gratisutdelning till nödställda, skapade Moper çambiques regering ett system som skulle tillförsäkra befolkningen baslivsmedel till subventionerade priser. Denna mat, 420.000 ton år, erhölls till största delen ca per från EG och USA. Katastrofmaten för gratisutdelning och den subventionerade biståndsmaten utgör tillsammans 85 procent av livsmedelsutbudet i landet. ca En tysk EG-tjänsteman arbetade under perioden 1985-90 som rådgivare i livsmedelsdistributionsfrågor den moçambikiska staten. en I rapport 1991 hävdar han att 75 den subventionerade maten försvinner vägen till den egentliga målprocent av Enligt rapporten säljs inte maten till de subventionerade priser som är avsett gruppen.

SOU 1992124 utan till högre priser den parallella marknaden. Denna skillnad mellan det avsedda subventionerade priset och det högre marknadspriset skapar enligt rapporten betydande vinster hög nivå i landet. Ytterligare källa till privat berikande är de 70 en procent av motvärdet för den levererade maten som aldrig inbetalas från de statliga bolagen till den moçambikiska statens motvärdesfonder. Sverige har inte givit denna form av bistånd.

importstödet En betydande del av det svenska biståndet till Moçambique har alltsedan 1975 utgjorts av imponstöd i olika former. Sedan 1988 har det svenska importstödet kanaliserats via en enhet inom det moçambikiska handelsministeriet. Denna har haft till uppgift att administrativ väg till importföretagen fördela den utländska valuta som stått till landets förfogande. Den har vidare haft till uppgift att övervaka att upphandlingar skett i enlighet med fastlagda nonncr. Sverige har sedan 1988 kanaliserat drygt 1,2 miljarder kr i form imav portstöd och betalningsbalansstöd genom denna enhet handelsministeriet. Under sommaren 1992 har SIDA låtit revisionsfmna genomföra en en genomgång av hanteringen av det svenska importstödet under perioden 1989-92. Revisorerna anser att det utan tvekan förekommit systematiska felaktigheter i hanteringen av det svenska importstödet. Revisorerna pekar en rad besvärande företeelser, såsom Systematiska brister i upphandlingsforfarandet, vilket sannolikt har inneburit över- fakturering, underleveranser och provisioner. - Påtaglig diskrepans mellan det imponerande företagets verksamhet och de varor om importerats. Bristeri motvärdesbetalningar. - Misstankar om personliga bindningar mellan valutatilldelande tjänstemän handelsministeriet och ledande personer i importföretag. Oproportionerligt omfattande import av vissa konsumtionsvaror som redan finns tillgängliga i landet genom lokal produktion eller annat sätt. Revisorerna anser att det administrativa systemet per definition har inneburit stora möjligheter för komrptivt beteende. Den makt att fördela mycket stora ekonomiska värden som tjänstemännen inom handelsrninisteriet fått inbjuder genom systemet till missbruk. Veterligen har inga omfattande utredningar, liknande de som gjorts inom katastrofbiståndet, genomförts av den moçambikiska importstödshanteringen. Det torde vara klart att i en situation där det föreligger stor brist konvertibel en valuta, och någon form av valutafördelningsmekanism därför behövs, denna fördelningsmekanisms funktionssätt spelar en viktig roll för förekomsten korruptiva beav teenden inom importen. Det moçambikiska fördelningssystemet, centrerat kring GCPI, har under de gångna åren hanterat en mycket stor volym konvertibel valuta, huvudsakligen härrörande från biståndet. Under 1992 har Moçambique, i samverkan med Världsbanken och IMF, genomfört reformer inom valutahanteringsområdet. Det är tänkt att valutatilldelning skall ske enligt icke-administrativa rutiner. Valutan skall säljas till marknadspris till de som har motvärde i lokal valuta. Det svenska importstödet för innevarande budgetår skall kanaliseras via denna marknadsbaserade mekanism. Även del om en stor av möjligheterna till oegentligheter inom valutafördelningsorrtrådet försvinner med denna reform bör givama och den moçambikiska uppmärksamma staten vara upphandlingsförfaranden och dylikt.

SOU 1992124 2.6.2 Korruptionsbekümpning i Moçambique Det är lätt att konstatera att den lilla korruptionen tilltagit under senare i Moçambique. Underbetalda tjänstemän ofta hänvisade till mindre lagliga aktiviteter för att klara sitt uppehälle. Detta problem är direkt kopplat till landets mycket svåra ekonomiska situation, där budgetläget under rådande förutsättningar inte möjliggör några substantiella lönehöjningar i statstjänstemannakåren. På lång sikt lösningen givetvis en ekonomisk tillväxt som ökar statens inkomster och ger budgeturymme för lönehöjningar. På kort sikt finns andra lösningar såsom bistånd i form av generellt budgetstöd som kan kanaliseras till löneökningar. Det stora problemet i Moçambique de indicier som pekar förekomsten av systematiska ekonomiska oegentligheter och maktmissbruk i stor skala. Några av de faktorer som har betydelse för bekämpningen av den stora korruptionen i Moçambique är det legala systemet, den politiska viljan och demokratiaspekten.

Det legala systemet Det finns många tecken att maktpositioner inom såväl statsapparaten som parastatliga organisationer utnyttjas för att skapa privat vinning. I den rapport bilaga 121 till civilministeriet knuten moçambikisk jurist översynens uppdrag som en författat hantering komrptiva beteenden nämner denne att oegentligheter foreom av kommer främst inom import och distribution av varor och tjänster, penrringförvaltning, armén och polisen samt inom ledningen för företag och institutioner. Rapporten pekar stora brister i det moçambikiska legala och administrativa ramverket för korruptionsbekämpning. Den moçambikiska stratflagstiftningen grundar sig portugisisk lag. Anstiftan till korruption inte olaglig och bestickning är inte brottslig innan mutan emottagits. Givande och tagande av muta bedöms som sammanhängande brott och har liknande straffsatser. Detta medför att den mutande och den mutade har ett starkt ömsesidigt intresse av att affären inte röjs. Den personella kapaciteten inom det moçambikiska rättsväsendet är minimal. Antalet åklagare och domare i landet är försvinnande litet. Flertalet saknar akademisk utbildning. På central nivå är det endast riksåklagaren och hans ställföreträdare som har akademisk domarkompetens. Även de budgetmässiga restriktionema påverkar allvarligt rättssystemets möjligheter att bedriva en seriös verksamhet. Det torde vara uppenbart att det moçambikiska legala systemet inte rustat för att uppfylla ens de mest grundläggande krav kan ställas i en rättsstat, än mindre hantera korrupsom tionsproblemet.

Den politiskavilan Enligt nyssnämnda rapport har den moçambikiska regeringen inte med tydlighet och öppenhet tagit ställning mot upptäckta oegentligheter. Den har brustit i sitt ställningstagande mot korruption. De undersökningar som genomförts har huvudsakligen skett först efter ihärdiga anmälningar mot allmänt kända fall. Informationen till allmänheten beslut kring dessa utredningar och följder av dem har ofta dröjt. Brisom ten politik och strategi för att ett konsekvent sätt hantera konuptionsproblematiken skapar, fortfarande enligt rapporten, rnisstro mot regeringen, som nu står inför situation med ett antal anmälningar om korrupta förfaranden utan att vara kapabel en att handla. Det internationella givarsarnfundet har uttalat tilltagande missnöje över misstänkta systematiska oegentligheter. Det ökade missnöjet har lett till att en offentlig debatt inletts.

SOU 1992124 Demokrariaspekren Den västerländska synen staten kan i många fall avvika från afrikanska kulturmönster. Korruption inom statsförvaltningen förutsätter bristande lojalitet med staten. Ett grundläggande problem i Moçambique och många andra afrikanska länder kan vara att medborgarna inte har fullt förtroende för de gemensamma sarnhällsinstitutionema. De betraktas inte som gemensamma angelägenheter i samma utsträckning som i västerländska kulturer. Demokratins viktigaste uppgift i Afrika kan bli att upprätta förtroende för samhällsinstitutionema och skapa ett starkare samband mellan det enskilda och det gemensamma bästa. Problemet med komrptiva tendenser inom statsförvaltningen är intimt kopplat till frågan om den öppenhet, insyn och möjlighet till utkrävande av ansvar som kännetecknar en demokratisk stat. Fungerande flerpartisystem med fria val och en fri press kan öka parlamentets och folkets insyn i den moçambikiska statsförvaltningen. Det är dock inte tillräckligt. Lagstiftningen måste ses över, rättsväsendet måste tillräckliga resurser både vad gäller organisation, personal och utgiftsbudget. Viktiga rättsövervakande institutioner, såsom bankinspektion, justitieombudsman, riksrevisionsverk etc, måste etableras. Antagligen bör de inte direkt kopieras efter europeisk modell, utan snarare anpassas efter rådande förutsättningar de ekonomiska, juridiska, sociala och kulturella områdena. Relaterad till både demokratiseringsprocessen och korruptionsfrågan är frågan om decentralisering av det politiska beslutsfattandet. Ett decentraliserat beslutsfattande och därmed ett decentraliserat ansvar kan, genom att aktivera lokala kontrollmekanismer, leda till minskade risker för korruption och maktmissbruk.

2.6.3 Vadkan Sverige göra för att motverka korruptionen i Moçambique Sverige kan idag sägas vara aktivt inom tre områden med relevans för långsiktig korruptionsbekämpning i Moçambique förvaltningsbistånd, stöd till marknadsanpassning av landets ekonomi samt demokratibistånd. På förvaltningsbiståndets område ryms ett brett stöd till kompetensutveckling inom statsförvaltningen. Sverige stöder utvecklingen av ett antal centrala organ, bland annat frnansministeriet. Man kan tänka sig framtida insatser till stöd för en genomgripande decentralisering av beslutsfattandet i landet. Andra insatser förvaltningsområdet som kan tänkas är stöd till etablerande ocheller förstärkning av viktiga rättskontrollerande institutioner, såsom revisionsoch åklagarmyndigheten l detta sammanhang kan tänka sig ett regionalt man samarbete mellan olika myndigheter och institutioner. Sverige skulle kunna överväga möjligheten att organisera ett seminarium där representanter för länder i Södra Afrika kunde utbyta erfarenheter korruptionsbekämpningsområdet. Erfarenhetsutbyte kan organiseras inom ramen för någon eller några av de organisationer som visar intresse för frågan, som till exempel Global Coalition for Africa, Africa Leadership Forum, OAU, PTA eller SADCC. Stödet till den pågående marknadsanpassningen av den moçambikiska ekonomin utgörs väsentligen av det det ekonomiska och sociala reformprograrnrnet inriktade betalningsbalansstödet. Detta program syftar i första hand till att öka tillväxten. Tillväxt är i sin tur en förutsättning för effektiv fattigdomsbekämpning. I ett läge där fattigdomen är så svår att den lilla korruptionen för många människor förutsättär en ning för överlevnad, har stöd till tillväxt en antikonuptiv effekt. Övergången till marknadsekonomi kan emellertid också öka korruptionsmöjlighetema. Den måste därför ske parallellt med en förstärkning av de institutioner och de system som möjliggör insyn, kontroll och utkrävande av ansvar.

SOU 1992124 När det gäller demokratibiståndet arbetar SIDA för närvarande med en långsiktig beredning stöd till demokratiseringsprocessen i Moçambique. En förberedande av studie Håkan Hydén, Moçambiquez A Study on Conditions for Democracy, Sl- DA, augusti l992 behandlar även komrptionsfenomenet. Detta anses delvis länkat till övergångsprocessen från plan- till marknadsekonomi. Genomgripande, tvärvetenskapliga studier föreslås innan förslag om statliga reformer komrptionsbekämpningens område formuleras. Inom demokratibiståndet kan rymmas insatser för stöd till en fri press. Att utforma ett sådant stöd så att det får en bred, generell spridning är en svår men viktig uppgift.

2.6.4 Åtgärder för ott motverkakorruption inom biståndet

En allmän förekomst av korruption och oegentligheter i ett lands ekonomi och statsapparat påverkar givetvis biståndets effektivitet. En minskning av den allmänna korruptionen kan således bidra till en ökad effektivitet i biståndet. En biståndsmiljö så pass svår som den moçambikiska bör ställa extra stora krav biståndsgivamas kapacitet att följa upp och utvärdera biståndet och dess resultat och därmed klarlägga förekomsten av korruptiva beteenden. Det mycket omfattande biståndsflödet i kombination med de bristande legala och administrativa ramverken skapar emellertid förutsättningar för sådana beteenden som inte direkt går att upptäcka eller hindra genom ren revisionsverksamhet. Klara regler och noggranna uppföljningar och revisioner måste kompletteras med tydliga sanktioner att applicera om oegentligheter uppdagas. SIDA har under senare år infört regelmässiga revisioner av projekt och program en naturlig del av samarbetet. Insatsavtalen innehåller sedan några år tillbaka allsom tid en klausul om revision av verksamheten. En rad revisioner har också genomförts SIDAs initiativ. SIDA har under våren 1992 utarbetat Riktlinjer för minimering av korruption i mottagarländer. Dessa riktlinjer, som bygger praxis som tillämpats i många år, anger hur myndigheten skall förhålla sig till de biståndsförsvårande förhållanden som råder i flertalat mottagarländer. I riktlinjerna betonas vikten av att studera och analysera förekomsten och arten av korruption i varje land. Vidare understryks behovet av öppenhet i dialogen med mottagarlandet, med betoning insyn och ansvar. Bevisade fall av konuption skall aldrig accepteras utan sanktioner. Riktlinjerna understryker också vikten uppföljning och revision samt nödvändigheten av tydligt avståndstaav gande korruption i alla former. Dessa SIDAs riktlinjer utgör en god grund för mot hanterandet korruptionsproblemet inom biståndet. För att riktlinjerna skall kunna av efterlevas krävs att hög prioritet ges de åtgärder som de anbefaller. Brister i samordning mellan olika givare, konkurrens om projekt som gynnar givarlandets intressen och brister i givamas uppföljning är exempel företeelser som ökar utrymmet för korruption i biståndet. Okad givarsamordning bör alltså eftersträvas även i konuptionshämmande syfte. Biståndsgivama måste kombinera kort- och långsiktiga åtgärder for att minimera förekomsten korruption och felaktig medelsanvändning. Samtidigt som noggrann av kontroll och uppföljning biståndet regelmässigt måste genomföras, bör omfattanav de kapacitetsstärkande bistånd skapar möjligheter för mottagaren att själv ges som bättre administrera resursflödet. Detta kan ske genom generellt stöd till uppbyggnad och stärkande riksrevisionsmyndighet, åklagarmyndighet och domstolsväsende. av Stödet kan och bör även ha inriktning problem inom särskilda sektorer som en man vill skydda från korruption. En viktig fråga i sammanhanget är kan betrakta olika former av bistånd om man eller mindre korruptionskänsliga. Bistånd som ges utan tillräcklig uppföljsom mer ning och kontroll blir givetvis lättare utsatt för stöld, missbruk och komrption. lm-

SOU 1992124 portstöd som ges genom administrativa strukturer där beslutsfattare får makt att fordela stora summor inbjuder till korruption, speciellt om den officiella kursen avviker från marknadskursen. Innevarande budgetårs importstöd kan ansesvara mindre korruptionskänsligt genom att det baseras ett marknadsmässigt fördelningssystem. Det finns inga enkla metoder att komma till rätta med korruptionsproblemet. Noggrann styrning och uppföljning är den enda vägen. Detta förutsätter att biståndsmyndigheterna prioriterar hög kvalitet före hög utbetalningstakt inom biståndet. En realistisk syn förekomsten av korruption och en insikt att alla aktörers rationella beteende inte alltid tjänar det allmänna bästa är goda utgångspunkter för överväganden rörande korruptionsproblemet. En ökad prioritering av landspeciñk analys av de biståndsförsvårande omständigheterna är motiverad. Detta skulle underlättas genom att relationen mellan å ena sidan biståndets karaktär och storlek och å andra sidan den administrativa kapaciteten att följa upp och analysera förbättrades. Biståndet bör utformas så att berörda parter har ett intresse av att minimera avvikelser. penhet och tydlighet måste genomsyra allt biståndsarbete. Detta måste gälla såväl givare och mottagare som berörda konsulter och leverantörer. System bör utformas som gör det lättare att upptäcka och beivra oegentligheter.

sou 1992124

Kapitel

3 SATSAR Vl FÖR MYCKET

PA

MOCAMBIQUE

Frågan må synas naiv och skulle också kunna besvaras naivt Nej, behoven är så obestridliga att biståndet rimligtvis inte kan vara för stort. Eller Ja, när Sverige blivit det största givarlandet är det ett tecken att vårt bistånd blivit för stort. Att frågan om biståndsvolymen ställs direktiven i är naturligt. En förklaring är säkert just att det svenska biståndet till Moçambique blivit så stort. Det finns en historisk bakgrund till det. Hur relevant är den i dag Hur förhåller sig storleken av det svenska Moçarnbique-biståndet till storleken av vårt bistånd till jämförbara länder Man kan också relatera frågan om Moçarnbique-biståndets storlek till det kunnande och den erfarenhet vi byggt upp när det gäller detta land. Det representerar en betydande investering. Kapitalförstöring bör undvikas. Å andra sidan kan det ha uppstått problem mottagarsidan måste beaktas som vid en bedömning av biståndsvolymen. Den bedömningen beror också de antaav ganden man gör om Moçambiques framtida utveckling. Det är många aspekter som måste läggas rubrikens enkla fråga. Denna kan alltså inte ges något enkelt svar. Man får nöja sig med att igenom de faktorer som bör beaktas och se i vilken riktning de pekar. Det kan därvid vara naturligt att skilja mellan faktorer som berör Moçambique i relation till andra mottagarländer 3.1 och sådana som avser rent moçambikiska förhållanden 32. Avslutningsvis anläggs några synpunkter frågan om en sänkning av biståndsnivån 3.3.

3.1 Moçambique i förhållande andra länder

Det svenska utvecklingsbiståndets totalvolym avhänger av den svenska bmttonationalinkomstens storlek. Det betyder att en minskning av biståndet till ett land, via en internationell organisation eller av en typ medför en motsvarande ökning annat håll i biståndsbudgeten liksom en ökning en håll ger upphov till minskning - en ett annat. Om vi antar att det skulle ñnnas skäl att reducera biståndet till Moçambique, borde man alltså fråga sig var det biståndsbelopp som därigenom frigörs skulle göra större nytta. För enkelhets skull begränsar oss här till en jämförelse med andra programländer. Många faktorer kan förtjäna att beaktas. Vi koncentrerar oss två den relativa storleken av det svenska biståndet till de olika länderna och detta bistånds förhållande till våra biståndspolitiska mål. Frågan om var biståndet ger störst effekt är givetvis också relevant men knappast möjlig att besvara. -

3.1.1 Några kvantitativajämförelser Det svenska bilaterala biståndets fördelning mellan mottagarländema kan lätt avläsas i budgetpropositionema och i SIDAs biståndsstatistik. Där framgår t ex att 199091 utbetalades 149 milj kr i bistånd till Bangladesh och 282 milj kr till Nicaragua. Sådana uppgifter blir intressantare om man relaterar dem till ländernas BNP per capita och folkmängd och till andra givares bistånd till dem. Man finner då att Nica-

SOU 1992124 ragua med en dubbelt så hög BNP per capita som Bangladesh fick 112 kr svenskt bistånd per invånare medan Bangladesh fick nöja sig med 2 kr per invånare. Man frnner vidare att det svenska biståndet till Nicaragua utgjorde 28,6 procent av allt bistånd till detta land medan det till Bangladesh utgjorde 18 promille. Några direkt operativa slutsatser kan givetvis inte dras av sådana relationstal. Det finns många förklaringar till dem. De kan ändå utgöra ett komplement till de belopp per land som debatten i regel handlar om. Var Moçambique harrmar i en jämförelse av detta slag framgår av nedanståendetabell. Med reservation för statistikens brister t ex vad gäller öststatsbiståndet och för det vanskliga i att göra jämförelser grundval av siffror för ett enda år kan man konstateraatt, även om Sverige är den största bilaterala biståndsgivaren till Moçambique, är relativt sett större i fem andra länder Vietnam, Nicaragua, Angola, Namibia och Uganda. Det svenska biståndet per capita är också stöne till fem länder Kap Verde, Nicaragua, Botswana, Guinea Bissau och Uganda än till Moçambique. Det är t ex dubbelt så stort till Botswana med en 20 gånger så hög BNP per capita som Moçambique.

Tdnl 31. IISTÃND PERIHM Tlll SVENSKA FIOGRMMÃNDEI 1989 BNP per capita Ofenlligrnenøbistdnd per capita totalt Sverige Sverigetotalt USD SEK SEK %

Guinea-Bissau l 80 633 75 1 1,8

Nicaragua 360 392 112 28,6

Zimbabwe 650 180 21 1 1,6 KapVerde 780 1219 120 9,8 Namibia 1030 164 37 22,5 Botswana 1600 858 103 12 exklusive östidnder Källa Prop. 199192100 Bil. 4 298385 -

Dessajämförelser visar att det svenska Moçambique-biståndet volymmässigt inte är så unikt som man skulle kunna förmoda. Ser man det totala biståndet till Moçambique varav det svenska utgör en be- tydande del framstår emellertid landet som unikt i sitt biståndsberoende. Enligt - Världsbankens World Development Report 1992 Table 20 utgör biståndets andel av Moçambiques bruttonationalinkomst inte mindre än 66 procent. Det är väsentligt mer än vad som gäller för övriga svenska programländer, av vilka Tanzania kommer andra plats med 48 procent. Vid en jämförelse med genomsnittet för samtliga länder i Afrika söder om Sahara, 10 procent, framstår Moçambiques biståndsberoende som ännu mer extremt. Lika slående är det att Moçambique tillförs mellan tre och fy-

SOU 1992124 ra gånger så mycket valuta genom biståndet som genom exporten. Man kan ha reservationer beträffande dessa siffrors tillförlitlighet och jämförbarhet. En hög biståndsandel av bruttonationalinkomsten beror givetvis inte bara att biståndet är stort utan också att inkomsten är låg i Moçambiques fall ytterligt låg. - Klart är emellertid att Moçambiques biståndsberoende ligger en nivå som i sig utgör en anledning att sikt eftersträva en reduktion av biståndet till detta land jämfört med biståndet till andra programländer.

3.1.2 Förhållandet biståndspolitiska målen l frågan om det svenska bilaterala biståndets förhållande till våra biståndspolitiska mål går det uppenbarligen inte att göra några kvantitativa jämförelser. Man får nöja sig med allmän diskussion. Även sådan inte utrnynnar i entydiga slutsatser, en om en kan den ge några hållpunkter för en bedömning av huruvida biståndet till Moçambique ger bättre eller sämre möjligheter att uppnå uppställda biståndspolitiska mål än bistånd till jämförbara länder. Möjligen kan viss ledning hämtas ur den biståndspolitiska diskussion som förs i Bistånd genom internationella organisationer, betänkande av kommittén för översyn av svenskt multilateralt utvecklingssamarbete SOU 199148. Denna diskussion tar sin utgångspunkt i det övergripande biståndsmål som slås fast i den för svenskt utvecklingssamarbete grundläggande propositionen 1962100 Målet för biståndsgivningen är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Betänkandet konstaterar att de gängse utvecklingsstrategiema sedan slutet av 1980-talet tenderat att konvergera och att såväl Världsbanken som UNDP numera driver en politik som står i samklang med detta mål. Med instämmande citeras också uppfattningen att om mottagarlandets politik inte är utvecklingsfrämjande, blir praktiskt taget allt bistånd utom möjligen det humanitära föga effektivt. Detta anges som grunden för den policy-dialog en eu- femism för konditionalitet som blivit ett viktigt inslag i en betydande del av det internationella biståndet. Här spelar Världsbanken en framträdande roll. Ett rimligt antagande är alltså att bistånd knutet till ett av Världsbanken stött ekonomiskt program ligger i linje med vårt övergripande biståndspolitiska mål ett antagande som kommer att kvalificeras i närmast följande kapitel. Det moçambikiska ekonomiska och sociala rehabiliteringsprogrammet PRES är ett sådant program. Förekomsten av ett sådant är emellertid inte något som skiljer Moçambique från många andra svenska prograrnländer i Afrika Zimbabwe, Kenya, Lesotho, Tanzania och Uganda. Det övergripande biståndsmålet bekant nedbrutet i fem delmål är som resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, och politisk självständighet inte oberoende många vill ha

âkonñgrtisk

- som et , en demokratisk samhällsutveckling och framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön. - Resurstillväxtmålet har fått ökad betoning. Få bestrider numera att det allt överskuggande fattigdomsproblemet kan angripas med framgång bara i ett läge med ekonomisk tillväxt. Få är också de som förnekar att marknadskraftema är en bättre tillväxlmotor än central planstyrning vilket inte innebär att dessa krafter kan släppas fria flertalet afrikanska länder behöver snarast en förstärkning av den statliga led- ningen och kontrollen av ekonomin. Det blir vidare alltmer accepterat att sambandet mellan ekonomisk tillväxt och fattigdomsminskning går i båda riktningama. Det är inte bara den förra som är en förutsättning för den senare. Förbättrade sociala förhållanden är också en förutsättning för en hållbar ekonomisk utveckling. Växande inkomster för breda befolkningslager kan skapa stabila och köpluaftiga marknader. 3 12m

SOU 1992124 insikten om dessa samband har i växande grad kommit att återspeglas i flertalet ekonomiska anpassningsprogram. Någon större skillnad finns det alltså i detta avseende knappast mellan Moçambique och flertalet andra afrikanska biståndsmottagare. Det må emellertid noteras att Moçambique var ett av de länder som tidigast och mest radikalt lade om kursen från planekonornisk till marknadsekonornisk riktning, t 0 m före sina tidigare östeuropeiska förebilder. Det svenska Moçambique-biståndet har för övrigt från början haft en förhållandevis stark inriktning tillväxt. Demokratimålet har också trätt i förgrunden, liksom den aspekt av det som värnet de mänskliga rättigheterna utgör. Även här betonas ömsesidiga samband, av t ex att legitimitet och demokratisk förankring är viktigt för långsiktig framgång även med ekonomiska reformprogram. Citatet är från det utförliga avsnittet demokrati och om mänskliga rättigheter i årets budgetproposition 1991922100 Bilaga 4. Härur förtjänar också följande mening att citeras Det bör stå klart för samarbetsländer som inte visar en tydlig vilja att driva demokratiseringsprocessen framåt att detta påverkar biståndssamarbetetsframtida omfattning och inriktning. På denna punkt kommer man alltså inte att sväva målet i policy-dialogen. Här Sverige f ö gott i sällskap med andra biståndsgivare. Det är en annan fråga hur kravet en framåtskridande demokratiseringsprocess kan mötas i praktiken. I sin Human Development Report 1991 redovisade UNDP ett Human Freedom Index med 40 frihetsindikatorer, många med klar demovarav kratinriktning. På basis av dessaindikatorer rangordnades de 88 länder för vilka uppgifter fanns tillgängliga. Här hamnade Moçambique inte långt från botten. Uppgifterna avsåg emellertid 1985. Sedan dess har Moçambiques utveckling från demokratiseringssynpunkt varit pUSlllV. Den nva konstitutionen 1990 är en indikation detm. När det gäller dcmokralimåltt står sig Moçambique i dag ganska väl vid enjärzrföreise med många andra programländer, speciellt tar hänsyn till den tydliga v11om man jan . Sammanfattningsvis gäller fortfarande slutsatsen i Landöversyn Moçambique av 1980 Moçambiques utvecklingssträvanden sammanfaller i hög grad med de svenska biståndspolitiska målen. Den utveckling som dessa strävanden genomgått sedandess har, särskilt under de Senaste åren, legat i linje med den svenska biståndspolitikens utveckling. I vad mån strävandena ännu kunnat förverkligas är en annan fråga.

3.2 Moçambique svenskt mottagorland

som I föreliggande avsnitt skall vi snabbt rekapitulera bakgrunden till det svenska Moçambique-biståndets utveckling. Därefter diskuteras några problem mottagarsidan som är relevanta vid en bedömning av biståndsvolymen. Avslutningsvis skisseras några tänkbara moçambikiska framtidsscenarier.

3.2.1 Bakgrund

Det är lätt att förstå att Moçambique kommit att inta tätplats i vån bilaterala bien stånd. Redan under de tio åren närmast före självständigheten 1975 lämnade Sverige humanitärt stöd till befrielserörelsen Frelimo. Detta låg i linje med det biståndspolitiska självständighetsmålet. FN-resolutioner hade också manat till stöd till nationella befrielserörelser i Södra Afrika. Efter självständigheten blev Moçambique programland redan 0 rn budgetåret 197677. Därvid framhölls att den ekonomiska och sociala jämlikhet den stasom nya ten satt som mål stämde väl med det svenska biståndspolitiska utjämningsmålet. Den tanzaniskt inspirerade utvecklingsstrategin torde ha betraktats som allmänt progressiv och därmed förtjänt av stöd. Biståndet växte snabbt och landrarnen än fördubblades mellan 197778 och mer

SOU 1992124 198182. De svenska regeringsskiftena satte inte några spår i Moçambique-biståndets

volymutveckling. Moçambiques frontstatsställning och det sydafrikanskt stödda des-

tabiliseringskrigets förödande effekter har säkert verkat pådrivande.

Landets redan i utgångsläget extremt svåra situation har, främst till följd av kriget,

successivt ytterligare förvärrats. Bruttonationalinkomsten sjönk med 30 procent från

1982 till 1985. 60 befolkningen beräknas leva under existensminimum. procent av Fattigdomskriteriet för det svenska biståndets landinriktning uppfyller Moçambique

med råge.

I andra hälften 1980-talet präglades biståndet växande i grad av den sydafrikanav ska destabiliseringspolitiken och dess effekter. Minskat beroende av den sydafrikan-

ska ekonomin ett syfte med biståndet. Svår torka förstärkte de humanitäangavs som motiven. Överlevnad och krisanpassning blev prioriterade mål. Katastrofbiståndet ra växte snabbt.

1987 inleddes det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet med dess omläggning

politiken i marknadsekonomisk riktning. Detta program låg i linje med den av av Världsbanken förordade utvecklingsstrategi alltmer blev vägledande också för som det svenska biståndet. Det sedan flera kraftigt växande importstödct komplettera-

des med ett betydande betalningsbalansstöd baserat rehabiliteringsprogrammet.

Biståndets omfattning har uppenbarligen i huvudsak bestämts av utvecklingen i

Moçambique och de därav följande stadigt växande biståndsbehoven. I riksdagen har

den så kontinuerliga landramshöjningen inte mött något egentligt motstånd gott som från moderat håll. I moderata partimotioner yrkades speciellt för budgetåren annat än 199091 och 199192 väsentligt lägre landramsbelopp än de i budgetpropositionen föreslagna. För sistnämnda budgetår motionerade inte bara vänsterpartiet utan också

högre landramsbelopp än det föreslagna. Regeringsförslafolkpartiet och centern om har tidigare i regel anslutit sig till SIDAs anslagsframställningar. Efter det senasgen regeringsskiftet omvandlades emellertid en av SIDA för 199293 begärd ökning te 45 milj kr till i budgetpropositionen föreslagen och sedan av riksdagen beslutad en minskning 80 milj kr. Socialdemokratema motionerade vid detta tillfälle om en

mindre minskning 50 milj kr och vänsterpartiet om oförändrat belopp.

i SIDAs anslagsframställningar, i budgetpropositionema och i De argument som motionerna åberopats för landramshöjningar har i regel anknutit till de fem bistånds-

politiska målen speciellt självständighetsmålet och till den skadegörelse och nöd

kriget vållat. Moderatmotionema har särskilt hänvisat till bristande mottagningssom kapacitet argument för landramssänkning. Från socialdemokratisk sida har bisom apartheid framhävts. Årets budgetproposition hänvisar till ståndetsroll i kampen mot den ökande osäkerheten Moçambiques möjlighet att genomföra den fastlagda om utvecklingspolitiken ett argument för landramssänkningen. som På det hela tycks alltså Moçambique-biståndets kraftiga ökning genom åren taget ha skett i samförstånd mellan SIDA, regering och riksdag. Vad som stundom ifråga-

har varit biståndets måluppfyllelse och inriktning snarare än dess omfattning. satts När SIDA 1987 föreslog förutsättningslös analys det svenska Moçarnbique-bien av ståndet gällde det hur det mest effektivt skall kunna bidra till Moçambiques överlev-

sådan analys kom till stånd 1988 års landrapport uppehöll den sig nad. Och när en huvudsakligen vid biståndets fördelning mellan olika sektorer. Man får intrycket att

biståndsvolymens utveckling varit eller mindre förutbestämd och att landramen mer för Moçambique praktiskt taget automatiskt uppräknats i takt med tidvis något totala landramsbeloppet. Bakom detta har uppenbarligen legat snabbare än det en-

procentsautomatiken.

Det hade varit naturligt att låta landrapport analysera frågan om Moçambiqueen biståndets omfattning. Några de problem därvid hade bort aktualiseras berörs av som i detta betänkande närmast i följande avsnitt. Till frågan landrapporteringen och om därmed sammanhängande spörsmål återkommer vi senare kapitel 5.2.

SOU 1992124 3.2.2 Problem Hur stort biståndet till ett land bör bli eller helt enkelt blir beror många fak- - torer. Biståndsbehovet, i och för sig svårmätbart, är en sådan; graden överensstämav melse mellan landets utvecklingspolitik och svensk biståndspolitik en annan; en viss institutionell kontinuitet tröghet om man så vill en tredje. En viktig roll spelar gi- vetvis också landets förmåga att tillgodogöra sig bistånd eller, med negativ en mer formulering, de problem som mottagandet av bistånd reser. Här skall behandla några av dessaproblem, mer eller mindre starkt relaterade till biståndsvolymen. En direkt funktion av biståndsvolymen är biståndsberoendet. Att Moçambique härvidlag intar en särställning har redan noterats. Biståndsberoendets negativa effekter är omvittnade. I det långa loppet kan beroendet övergå i en sorts mental tillvänjning. Det är lättare att ansöka om bistånd utifrån för att tillgodose angelägna ochleller svårfmansierade utgiftsbehov än att mobilisera egna resurser. Ett sådant förhållningssätt främjar inte en ansvarsmedveten ekonomisk politik och en effektiv statsförvaltning. Bistånd, snarare än förändringar i den ekonomiska politiken, kan komma att betraktas som lösningen ekonomiska problem. Biståndet kan i Moçambique liksom armorstädes försvåra en effektiv ekono- - misk politik också genom sin splittring ett stort antal projekt. Dessa finansieras nämligen ofta av givama direkt och utanför statsbudgeten. Därmed undandras de frnansdepartementets kontroll och den centrala investeringsplaneringen. Detta problem sammanhänger emellertid mindre med den totala biståndsvolymen än med biståndets karaktär. Obundet betalningsbalansstöd, eller snarare dess motvärde i lokal valuta, spelar för Moçambique tvärtom en betydelsefull roll i den statliga utgiftsstyrningen. Studier tyder att stora biståndstlöden inte bara innebär tillförsel utländskt en av sparande utan också kan minska det inhemska sparandet. En indirekt indikator detta skulle kunna vara att statens skatteinkomster tenderar att minska i länder med stort bistånd. Detta kan tolkas som att politiker i mottagarländema undviker impopulära skattehöjningar, eftersom man vet att bistånd kan ersätta inhemska skatteintäkter. Ett stort biståndsflöde har också icke önskvärd effekt växelkursen. Ökad en tillgång utländsk valuta tenderar nämligen att pressa upp kursen den lokala valutan och leda till en real appreciering av denna. Detta hämmar exporten och stimulerar importen. Styrkan av denna effekt är svårbedömbar, inte minst i relation till biståndetspositiva effekter. Det är emellertid en faktor att räkna med när biståndsinflödet nått moçambikisk nivå. Denna fråga behandlas utförligt i en särskild promemoria bilaga 31. Här redovisas bl a de resonemang som leder fram till slutsatsen om stora biståndsflödens negativa växelkurseffekter. Utan att bestrida resonemangen vill översynen inte dra alltför långtgående slutsatser av dem. Hänsyn bör tas till den form i vilken biståndet ges och de villkor med vilka det är förknippat. När det gäller betalningsbalansstödet motverkas den växelkurshöjande effekten av de krav en realistisk växelkurs som detta bistånd är förenat med. Hittills berörda problem har ett samband med biståndets storlek. I viss mån gäller det också vad man något lättvindigt skulle kunna rubricera som konuptionsproblemet. Det har behandlats relativt utförligt i kapitel 2.6. Här behöver endast noteras att detta problem är reellt, att det föranleder ytterligare åtgärder och att det, om dessa åtgärder inte vidtas eller får avsedd effekt, bör inrangeras bland faktorer motiverar som en begränsning av det framtida biståndet. Till dessafaktorer bör också kunna räknas en fördelning av statsutgiftema, t ex mellan social- respektive militärbudgeten, som går tvärs med utvecklingssamarbetets syften. Ett stort problem är slutligen också Moçambiques rent administrativt begränsade mottagningskapacitet. Den frågan behandlas i kapitel 5.1.

SOU l992zl24 3.2.3 Antaganden om framtiden Moçambique-biståndets storlek har hittills diskuterats i ett historiskt perspektiv och mot bakgrund aktuella problem. Översynen är emellertid i första hand inriktad av de närmast kommande årens bistånd. En diskussion av detta bistånd bör bygga vissa antaganden om den allmänna utvecklingen i Moçambique. Denna är nämligen bestämmande för möjligheterna att lämna ett effektivt bistånd, för fördelningen mellan olika biståndstyper som behandlas i närmast följande kapitel och därmed för biståndetstotalvolym som huvudämnet för föreliggande kapitel. Av avgörande betydelse för en bedömning av Moçambiques framtida utveckling är de antaganden man gör beträffande utvecklingen efter den nyligen ingångna fredsöverenskommelsen. l kapitel 2.1 skisserades tre hypotetiska framtidsbilder. Enligt den första bilden skulle en ohelig allians mellan inhemska, sydafrikanska och portugisiska affärsintressen kunna överordna sig nationen. Enligt den andra skulle växande etniska spänningar leda till lokala krig och nationens uppdelning eller upplösning. Enligt den tredje, något ljusare, framtidsbilden skulle den enhetliga nationalstaten kunna räddas, låt vara till priset av en långt driven politisk och ekonomisk centralisering och ett betydande beroende av internationellt bistånd. Ett något mer optirnistiskt resonemang förs i bilaga 32. Här skisseras två altemativ; ett med en ansvarsfull statsledning, ett med en mer Skrupelfri. Mest sannolik bedöms en utveckling vara som har inslag av båda alternativen, eller kanske pendlar mellan de två. Vilka scenarier man än målar upp och hur man än ser deras respektive sannolikhet, blir det spekulativa inslaget med nödvändighet stort. Det står emellertid klart att krigsslutet inte kan väntas innebära en snabb eller fullständig övergång till normala förhållanden. Demobiliserings-, repatrierings- och reintegreringsprocessema kan beräknas bli svåra, sannolikt långdragna. En flerårig period av mer eller mindre latent instabilitet kan förutses. En utveckling mot kaos och anarki kan inte uteslutas. Hur de närmaste årens utveckling i Moçambique än blir förefaller ett par omständigheter klara. För det första kommer de totala moçambikjska biståndsbehoven inte att minska under de närmaste åren. De kommer snarare att skifta karaktär. Till kostnaderna för de nyssnämnda övergångsprocessema kan läggas bl a kostnader för en utvidgning av förvaltningsbiståndet till tidigare inte tillgängliga områden och för en omfattande återuppbyggnad. Förberedelser för och genomförande av det val som skall äga rum inom ett efter fredsuppgörelsen kommer också att dra betydande kostnader. Sammanlagt torde dessakostnader mer än väl uppväga minskningen av de med kriget direkt förenade utgifterna. Därtill kommer att den akuta nödsituationen tenderar att förvarras. För det andra kommer flertalet av de omständigheter som legat bakom det svenska Moçambique-biståndets snabba tillväxt och nuvarande omfattning att kvarstå även efter krigets slut. Först sikt kan ett par av dem väntas bli försvagade. Även utvecklingen i Sydafrika fortfarande är svårbedömbar, pekar den ändå i om en från moçambikisk synpunkt positiv riktning. Frontstatsargumentet för Moçambique-biståndet får därför antas komma att minska i styrka. En övergång från krigsekonomi till återuppbyggnadsekonomi påverkar visserligen biståndets möjligheter, inriktning och effektivitet snarare än biståndsbehovens omfattning och angelägenhet. Ett upphörande av kriget och därmed förenade nödhjälpsbehov kan ändå inte undgå att småningom försvaga de rent humanitära motiven för en bibehållen biståndsvolym. Speciellt gäller det givetvis i ett längre perspektiv, när återuppbyggnaden börjat ge resultat och tillväxten får förmodas skjuta fart. Moçambiques naturresurser och geografiska läge bör också i det långa loppet

SOU l992zl24 sätta spår i utvecklingstakten och därmed reducera biståndsbehovet.

3.3 Sönkning biståndsnivön

av Av de båda närmast föregående avsnitten framgår att det finns argument för en reduktion av det svenska biståndet till Moçambique. Hit hör främst det i längden ohållbart stora biståndsberoendet och den sikt gynnsammare utveckling som fredsavtalet kan antas medföra, I föreliggande avsnitt skall vi diskutera vissa invändningar mot en sådan reduktion och hur dessa skulle kunna mötas. Denna diskussion förs här i mycket allmänna termer. Några slutsatser av den kan inte dras innan i närmast följande kapitel analyserat det nuvarande biståndets huvudsakliga komponenter. Det bör först noteras att en reduktion av biståndsvolymen redan skett. Med undantag för ett till import- och betalningsbalansstödet hänförban avbrott 198687 var trenden stadigt uppåtriktad ända t o m 199091. Följande budgetår skedde emellertid ett trendbrott som visserligen grund av en ovanligt stor reservation överdrivs i utbetalningsstatistiken. Biståndsutbetalningama sjönk sålunda från 833 milj kr 199091 till 623 milj kr l99l92. Också landramama ökade kontinuerligt med undantag för l98485; denna ökning bröts 199293, då landramen sänktes till 395 milj kr från 475 milj kr föregående budgetår. Frågan om en eventuell sänkning av biståndsnivån gäller därmed om det finns anledning att fortsätta den väg som anträtts. Svaret beror i hög grad de problem som skulle kunna uppstå. Dessa problem beror i sin tur till stor del nå vilken takt l en fortsatt sänkning skulle ske och vad i mån andra länders bistånd skulle påverkas Det är översynens uppfattning att en eventuell fortsatt reduktion av biståndet till Moçambique bör ske successivt och över en längre period. De överväganden som kan motivera en sådan reduktion av långsiktig natur. Traditionellt präglas dessutom det svenska biståndet av kontinuitet. Det ansvar som Sverige kommit att axla genom omfattningen av sitt bistånd bör också beaktas. Det kan ge Sveriges agerande en särskild innebörd. Man kan knappast räkna med att andra biståndsgivare skulle ta över en del av den svenska biståndsbördan. De kan snarare dra motsatt slutsats av att det största och trognaste givarlandet minskar sitt engagemang. Detta så mycket mer som överväganden liknande de svenska rimligtvis görs också andra håll. Risken för en sådan signaleffekt bör föranleda en viss försiktighet. Kanske kan den också motivera att frågan om biståndsberoende och biståndsnedtrappning tas upp från mer principiella utgångspunkter. Ett sätt att minska sannolikheten av att en eventuellt fortsatt svensk biståndsreduktion får icke avsedda återverkningar kunde vara att undvika att deklarera att en sådan reduktion planeras. Det ligger å andra sidan ett värde i en klar markering. En sådan enligt översynens uppfattning, viktigare än den takt vari reduktionen sedan sker. Så dramatisk behöver en sådan markering inte vara. Många biståndsinsatser har under årens lopp avslutats och en utfasning av andra är gång. I första hand bör tidsbegränsningen av pågående och nytillkommande insatser, även långsiktiga sådana, betonas och preciseras. Hur en minskning av totalvolymen fördelas mellan bistånd inom och utanför landramen synes mindre betydelsefullt. Vissa biståndsformer i första hand katastrofbiståndets återuppbyggnads- och rehabiliteringsdel, det till Moçambique hänförbara SADCC-stödet, stödet via enskilda organisationer och forskningsstödet genom SA- REC är ö f jämförbara med landramsbistånd. Å andra sidan finns det anledning att sammanföra importstödet med betalningsbalansstödet utanför landramen.

SOU 1992124 Vad gäller importbetalningsbalansstödet och det kortfristiga katastrofstödet är utvecklingen svår att förutse. Importbetalningsbalansstödet förutsätter att ett av Svengodkänt ekonomiskt program f n det ekonomiska och sociala rehabiliteringsge programmet, PRES föreligger. Dessutom krävs att de for stödet av detta program gällande villkoren f de i IDAs senaste strukturanpassningslcredit angivna uppfylls. n Sistnämnda krav innebär att de totala biståndsutbetalningarna kan komma att uppvisa stora förändringar från det året till det andra. Vad beträffar omfattningen av det ena kortfristiga katastrofstödet är denna defmitionsmässigt svår att förutse. I vad mån problem uppstår i samband med en biståndsminslcning beror inte bara den takt vari den sker utan också vilka delar av biståndet som i första hand berörs. Till denna fråga återkommer i nästfoljande kapitel. Här skall endast noteras att stor hänsyn bör tas till det kunnande och den erfarenhet som den svenska biståndsadministrationen och resursbasen under åren byggt upp som ett resultat av det långvariga och omfattande utvecklingssamarbetet med Moçambique. Detta representerar stor investering for Sverige och en betydande tillgång för Moçambique. En bien ståndsreduktion bör alltså läggas så att den svenska Moçambique inriktade biståndskapaciteten fortsatt kan tas i anspråk. En strävan bör att genom bistånd med högre forädlingsgrad, högre specivara fik vikt, söka kompensera volymminskning. Minskat utvecklingsbistånd behöver en inte innebära försvagat utvecklingssamarbete. Biståndet har i detta kapitel huvudsakligen betraktats i ett kvantitativt perspektiv. I utvecklingssamarbetet finns det utrymfor en förstärkning av den kvalitativa aspekten. me

sou 1992124

Kapitel

4 SATSAR RÄTT Vl

föregående kapitel har konstaterat att det finns argument för en långsik- I närmast neddragning vårt utvecklingsbistånd till Moçambique. Vi har också diskuterat tig av några generella aspekter sådan neddragning. Slutsatsema fick anstå till dess att en biståndets sammansättning behandlats. Detta är ämnet för föreliggande kapitel.

Rubrikens provokativa fråga kan visserligen inte ges något entydigt svar. Den är ställa, eftersom vissa biståndsslag och insatstyper i ett givet läge kan ändå vänd att utvecklingseffekt i den mån detta begrepp kan kvantiñeras än förmodas ge högre - andra. Såtillvida kommer frågan att återspeglas i diskussionen nedan.

först återblick de förskjutningar i biståndets sammansättning Vi skall göra en under under årens lopp 4. Därefter anlägger vi några synpunkter som ägt rum de närmaste årens bistånd 4.2.

4.l Bistöndet hittills

4.1.1 Allmänt bistöndsutvecklingen sedan1975 om problem vill skapa sig uppfattning sammansättningen av bi- Ett när man en om ståndet till Moçambique eller vilket annat programland som helst är att särskilja ett - något så väl definierade och avgränsade biståndskategorier, vilkas rimligt antal när följas antal år och jämföras ländervis. Varken budgetproposiutveckling kan över ett SIDAs anslagsframställning är särskilt upplysande härvidlag. De uppgiftionen eller där lämnas impressionistisk än systematisk bild av utvecklingen. ter som ger en mer och jämförbara är landramsbeloppen. Det kan vara en förklaring Det enda entydiga biståndsdebattens fixering vid dessa landramssyndromet och till den jämföreltill sevis ringa uppmärksamhet ägnas landramamas innehåll för att inte tala om som del biståndet faller utanför landramen och som för Moçambique vissa den av som utgjort än hälften av det totala biståndet. mer betyder inte biståndsstatistik saknas. SIDA sammanställer årligen sådan Det att i publikationen Bistånd i siffror och diagram BSD. Denna verkar visserlistatistik anpassad till internt än till externt bruk. Det material som den bygger kan gen mer emellertid så lättillgänglig och överskådlig bild framträder. Ett grupperas att en mer försök i den riktningen görs nedan.

Tabell 41. Det totala bistündets fördelning huvudkmegorier milj

197576-197980 198081-198485 198586-198990 199091-199192 Summa kapstöd 48 167 176 130 522 A11m. Undervisning 9 39 109 80 237 119 217 283 97 715 Lantbruk 0 105 230 52 388 Industri 0 47 401 196 644 Infrastruktur balansstöd 281 548 1036 625 2490 Bet.

Summa

SOU 1992124 Allmänt kapacitetsstöd avser insatserna personalfond, konsultfond och förvaltningsstöd. Infrastruktur avser såväl insatser inom landramen SADCC-stödet som utöver landrarnen. I betalrringsbalansstödet ingår även importstöd inom landramen. Posten Övrigt innefattar huvudsakligen stöd via enskilda organisationer, forsknings-

stöd och särskilda program. Det bör observeras att siffrorna i tabellen inte hänsyn tar till att importstödet innehåller komponenter kan fördelas sektorer. Uppgiftersom na avseendebetalningsbalansstöd och katastrofbistånd är därigenom inte direkt jämförbara med tabell 22, eftersom delar av importstödet utgjorts katastrofbistånd av och i denna tabell har redovisats som sådant.

Den procentuella fördelningen huvudkategorier framgår tabellen nedan. av

Tabell 42. Dettotalabiståndet fördelninghuvudkutegotiet %

197576-1 97980 198081-198485198586-198990l990191-199192 Summa

2 Summa 100 100 100 100 100 Det hade varit intressant att jämföra ovan redovisade fördelning det svenska av Moçambique-biståndet med motsvarande uppgifter för andra givarländer. Såsom framgår av bilaga 41 möjliggör emellertid tillgänglig DAG-statistik knappast en meningsfull järrrförelse. Det innebär inte att denna statistik saknar intresse, därav bilagan. Mot bakgrund av de båda tabellerna kommenteras nedan i största korthet det svenska Moçambique-biståndets allmänna utveckling, I därpå följande avsnitt behandlas de olika biståndskategoriema en efter en. Under den första femårsperioden, 197576 197980, gavs ett ganska - reservationslöst stöd till den nya regimens strävan att omstrukturera samhället. Stora ansträngningar gjordes för att göra biståndsmedlen tillgängliga ett flexibelt sätt, främst genom importstödet men också utformningen övriga insatser. I efgenom av terhand kan det förefalla anmärkningsvärt att ett så flexibelt bistånd lämnades till stöd för en utvecklingspolitik som senare skulle visa sig ha starkt negativa sidor. Beaktas bör dock att utvecklingen i landet uppvisade positiva drag vad både ekoavser nomin och de sociala programmen, att strukturfrågor inte gavs stor uppmärksamhet i den tidens biståndspolitik och att Moçambique hade den klart uttalade ambitionen att självt utforma sin utvecklingsstrategi. Utrymmet för dialog och påverkan var inte särskilt stort. Till följd av kriget förrycktes från början 1980-talet Moçambiques utveckav lingsforutsättningar, vilket ledde till betydande förändringar biståndets i sammansättning. Förändringarna yttrade sig dels inom de enskilda insatserna, där verksamhet måste flyttas till säkra delar av landet eller avbrytas, dels i att biståndsområden nya tillkom, framför allt inom den moderna sektorn. Industristödet och stödet till telekommunikationer och energi är exempel detta. Därmed avbröts en påbörjad process mot en ökad andel insatser med inriktning landsbygdsutveckling. I förhoppning att kriget skulle vara övergående förändringarna under l980-talets första var hälft defensiva och försiktiga, vilket var en rimlig politik vid denna tid. Mot slutet av 1980-talet stod det klart att kriget skulle bli långvarigt och ha förödande effekter inte bara landets ekonomi utan själva samhällsstrukturen. Samtidigt började Moçambique genomföra långtgående reformer, både ekonomiskt och politiskt. 1denna situation skedde inte någon genomgripande anpassning det av sven-

SOU l992l ska biståndet med det nytillkomna betalningsbalansstödet som ett viktigt undantag.

I 1988 års landrapport lämnades ett antal förändringsförslag, varav flertalet var avförhållandena landsbygden. Dessa förslag tycks inte ha tagits sedda att förbättra till systematisk prövning. Det hade visserligen inte varit lätt att under denna periupp od utforma effektivt landsbygdsinriktat bistånd. Möjligen hade emellertid ytterliett insatser för åstadkomma omorientering kunnat leda till en snabbare angare att en passning av biståndet.

4.1.2 Import- och betalningsbulunsstöd

lmportstödet har från början spelat stor roll i det svenska biståndet till Moçamen Tillsammans med det närbesläktade betalningsbalansstödet, som tillkom vid bique. mitten 1980-talet, har det utgjort två femtedelar det totala biståndet. Det finns av av alltså anledning ägna denna biståndsform särskild uppmärksamhet. Härtill komatt att det råder viss oklarhet om import- och betalningsbalansstödets natur. mer en I föreliggande avsnitt skall vi först redogöra för några väsentliga drag i importbetalningsbalansstödet. Vi skall därefter hur det internationella import- och och se betalningsbalansstödet utformat när det gäller Moçambique och hur det svenska

import- och betalningsbalansstödet förhåller sig till detta stöd.

Biståndsformen som sådan

Bistånd, finansiellt eller tekniskt, som är knutet till ett avgränsat projekt är den

traditionella biståndsforrnen. Sedan slutet 1970-talet har bistånd inriktat proav generella eller sektoriella, fått ökad betydelse. Import- och betalningsbalansgram, stöd har i huvudsak karaktären generellt programbistfmd. De program numera av stöds k makroekonomisk natur, d den ekonomiska politiken i som är av s v s avser Ursprungligen rörde det sig huvudsakligen stabiliseringsprogram av Interstort. om nationella valutafondens traditionella modell. Programmen fick senareen något lång-

siktigare karaktär och starkare inriktning strukturanpassning. De senaste åren en har de sociala och allmänt utvecklingspolitiska komponenterna i programmen för-

stärkts. Ekonomiska reformprogram är numera en vanlig benämning.

Att programbiståndet ryckt fram projektbiståndets bekostnad har många för-

klaringar. Dit hör i första hand de under 1980-talet kraftigt växande behoven av stora och snabba kapitaltillskott till u-länder drabbade allvarliga bytesbalansunderskott av till följd omständigheter och ekonomisk-politiska missav ogynnsamma yttre egna speciellt det tidigare dominerande storskaliga projektgrepp. Dåliga erfarenheter av biståndet är säkert också en förklaring.

Härtill kom växande insikt att flertalet biståndsinsatser var dömda att missen lyckas helt eller delvis det mottagande landets ekonomiska politik vari väsent- - - om liga avseenden utvecklingsfientlig. Det generella programbiståndet har därför komförenas med villkor avsedda att påverka politiken i utvecklingsfrämjande riktmit att därav beteckningen policy-baserat bistånd. Programmen och de däri inbyggning da villkoren är i regel utarbetade i samråd mellan Världsbanken, Internationella valu-

tafonden och mottagarlandet. Existensen ett sådant program, finansiellt stött av av banken ocheller fonden, är praktiskt taget undantagslöst förutsättning för att ocken så bilateralt import- och betalningsbalansstöd skall lärrmas.

Det svenska importstödet hade ursprungligen karaktären av varubistånd. Denna

biståndsforrn gjorde det möjligt att finansiera angelägen import och att snabbt öka biståndsvolymen. Först vid mitten 1980-talet tillkom stödet ekonomisk-politiska av av motiv för importstöd. Det slutliga steget i det svenska importstödets reformer som ett utveckling policy-orienterat bistånd tog SIDA genom det förslag till princimot rent för importstöd överlämnades med skrivelse till regeringen 1992-09-14 bilaper som 42. Dessa principer motiveras, analyseras och preciseras i till skrivelsen fogad ga en promemoria K-A Larsson 1992-08-11. Av intresse i sammanhanget är också en

SOU 1992124 samtidig SIDA-skrivelse till regeringen med tre bilagor rörande reforrnprocessen i mottagarländema och former och kriterier för stöd till denna. Föreliggande avsnitt bygger delvis nyssnämnda mycket klargörande promemoria. Liksom bilagoma till sistnämnda skrivelse visar den att en hög grad av enighet föreligger ekonumera om nomiska reformprograms betydelse för ekonomisk utveckling och om betydelsen av och formerna för stödet av sådana program. Av promemorian framgår att någon egentlig skillnad inte längre finns mellan importstöd inom SIDA-anslaget och Stöd till ekonomiska refonnprogram och skuldlättnadsåtgärder inom anslaget Andra biståndsprogram. Riktlinjerna avser följaktligen båda dessa stödfonner, den första inom och den andra utanför landramama. Med hänvisning till att formen betalningsbalansstöd kommit att associerasmed den senare anslagsposten använder promemorian importstöd som samlingsbeteckning för de båda biståndsforrnema. Med en spegelvänd motivering kan använda beman talningsbalansstöd som sådan beteckning. Det är vad görs i detta betänkande som när inte en distinktion mellan de båda anslagspostema är påkallad. Viktigare än benämningen är emellertid de föreslagna riktlinjerna som från översynens synpunkt är i stort sett invändningsfria. En fråga de är vilken anledning kan finnas som reser som att i fortsättningen hänföra betalningsbalansstödet till två olika anslag. Översynen kan för sin del inte finna någon sådan anledning. I frågan om detta stöd bör lämnas inom eller utanför landrarnen fmns det skäl som talar för det senare alternativet. Det svenska betalningsbalansstödet anknyts i regel till strukturanpassningskrediter från VärldsbankenIDA. Dessa krediters löptid sammanfaller endast undantagsvis med avtalsperiodema för de svenska samarbetsprograrmnen. Dessutom kan utbetalningarna under kreditema komma att avbrytas grund av att gällande villkor inte uppfyllts. Detta kan leda till motsvarande avbrott av utbetalningarna av det svenska betalningsbalansstödet. För detta stöd är alltså osäkerheten beträffande utbetalningarna betydligt större än vad som normalt gäller och bör gälla för landrarnsbiståndet. Dessutom har irnportstöd inom landrarnen ofta fun- gerat som ett slags dragspel, vars volym anpassats så att landramsbeloppet tagits i anspråk. En sådan funktion bör med de riktljnjema inte längre komma ifråga. Därnya med bortfaller en anledning att inkludera importbetalningsbalansstödet i landramen. Översynen har mot denna bakgrund valt att basera sina överväganden antagandet att importstödet kommer att flyttas ut ur landramama. Den har därvid beaktat att tänkandet inom översynen av styrnings- och samarbetsformer i biståndet tycks i samma riktning.

Moçambiques rehabiliredngsprogram ochstödet detta av 1987 sjösattes Moçambiques ekonomiska rehabiliteringsprogram PRE, sedermera kompletterat med en social målsättning PRES. Programmet har erhållit ett omfattande internationellt stöd. Kärnan i detta har utgjorts av fyra IDA-krediter Världsbankens mest koncessionella låneforrn och fem [NiF-krediter i form likaav ledes koncessionella SAFESAF-arrangemang. Till dessa krediter har bilateralt finansiellt stöd anslutits. För en genomgång av reformprogrammet, dess innehåll, utveckling och resultat och av det internationella stödet av detta program hänvisas till kapitel 2.1 och 2.5 och respektive bakgrundskapitel i del II. Framställningen nedan begränsas till aktuella förhållanden är relevanta för våra överväganden rörande som det framtida svenska stödet av PRES. Innevarande budgetårs imponstöd inom landrarnen lämnas i form av parallellñnansiering direkt knuten till årets IDA-kredit. Detta kommer sannolikt också att gälla ett förväntat stöd utanför landrarnen från anslagsposten Stöd till ekonomiska refomrprogram och skuldlättnadsåtgärder. IDA-krediten blir därmed nonnerande för det svenska betalningsbalansstödet under åtminstone detta budgetår. Det finns alltså anledning att se närmare denna kredit, speciellt dess angivna mål och villkor. Några av de viktigaste målen för det krediten stödda reformprogramrnet av anges

SOU 1992124

vara att etablera ett marknadsbaserat valutafördelningssystem, förstärka centralbankens roll och underlätta konkurrens och nyetablering inom affärsbankssektom, skapa den institutionella basen för regeringens privatiseringsprogram, förbättra projektgenomförande och redovisnings- och rapporteringsprooedurer inom utvecklingsbiståndet, omfördela budgetutgifter i riktning mot centrala sociala sektorer och stöd till småjordbruk, reducera anpassningens övergångskostnader för de fattigaste hushållen. - Krediten bygger framställning från Moçambiques finansminister, där denne en utförligt redovisar genomförandet PRES hittills och de åtgärder regeringen avser av vidta för att förstärka programmet. Inom ramen för sin allmänna ekonornisk-politiska målsättning utfäster sig regeringen att bibehålla den strama penning- och finanspolitik är förutsättning för begränsning av inflationen och för en förstärkning som en en den inre och yttre balansen. Bland villkoren för att kreditens andra hälft skall utbeav talas ingår att den malqoekonomiska utvecklingen skall vara förenlig med denna utfastelse. Andra villkor är att framsteg gjorts i tillämpningen av ett tidsbundet åtgärdsatt det marknadsbaserade valutafördelningssystemet visat sig fungera tillprogram, fredsställande och att tillfredsställande framsteg gjorts i genomförandet av privaüseringsprogrammet. Intressant är att ett av de sammanlagt nio villkoren gäller dels upp- VärldsbankenIDA tillfredsställande treårig investerings- och frrättandet av en för nansieringsplan, dels preciserad ökning de internt finansierade budgetanslagen en av för undervisning, jordbruk och hälsovård.

Överhuvudtaget är budgetpolitik och statsutgifter centrala instrument för att främsyftena med IDA-krediten. Här förtjänar det att noteras att motvärdet i inhemsk vabåde IDA-krediten och det därtill anslutna obundna betalningsbalansstödet luta av går till statsbudgeten. Inbetalningen detta motvärde har tidigare inte varit tillfredsav ställande. Här sker emellertid skärpning. Därmed ökar betalningsbalansstödets nu en värde som budgetstöd.

Betalningsbalansstödets allmänna inriktning är alltså den av landet förda ekonomiska politiken, inte att styra importen till vissa varukategorier. Med undantag för kort negativ lista kan det mesta importeras, inte bara råvaror, insatsvavaror en och reservdelar utan också konsumtionsvaror. Särskilda regler är fastställda för att ror tillgodose kraven konkurrensupphandling och skeppningskontroll.

Detta är alltså i stora drag vad det svenska betalningsbalansstödet till Moçambiansluter sig till. Två frågor anmäler sig. Hur framgångsrika har tidigare IDAque nu krediter varit Hur väl överensstämmer målen och villkoren för den aktuella krediten med den allmänna svenska biståndspolitiken i förhållande till Moçambique I viss mån kan svaren dessa frågor utläsas ur ovannämnda kapitel 2,1 och 2.5.

VärldsbankenIDAs och Internationella valutafondens strukturanpassningskrediter till Moçambique, och anslutna bilaterala finansiella insatser, har syftat till att stödja det moçarnbikiska rehabiliteringsprogranunet. l-lur framgångsrikt detta stöd varit borde alltså någon i mån framgå resultatet av PRES. Om man som måttstock av använder tillväxttakten, får detta resultat betraktas som ganska gott. Efter en nedgång inte mindre än 30 procent 1982-85 vände utvecklingen och för åren 1987-89 uppnåddes genomsnittlig BNP-ökning 5,4 procent. För 1990-91 sjönk tillväxttaken till 1,3 respektive 2,7 procent. Detta torde huvudsakligen tillskrivas dåliga väten derförhållanden för 1992 beräknas torkan reducera tillväxttakten från 3,9 till -1,4 eller ännu mindre, förnyade REN AMO-attacker och minskande bistånd snaprocent än brister i rehabiliteringsprogrammet. Det betyder inte att problem saknas. rare Årets IDA-kredit har viktig komponent att kreditrnedlen fördelas marksom en nadsmässigt, inte olika administrativa allokeringssystem som tidigare. För att genom det marknadsbaserade fördelningssystemet Open General Licensing, OGL skall

SOU l992zl fungera krävs att inte bara IDA-medlen utan också stor del det bilaterala fmanen av siella biståndet lämnas obundet och tillförs detta system. Det är så det svenska betalningsbalansstödet utformats. Andra länder ställer sig emellertid avvaktande eller avvisande till OGL-systemet. De är a oroliga att Moçambique inte har de institutionella förutsättningarna för att systemet skall kunna fungera. Det skulle föra för långt att här söka tränga in i detta och angränsandeproblem. Det må räcka att konstatera att problemen i varje fall inte bedömts så avskräckande att de påverkat formen för innevarande budgetårs svenska importstöd. Detta stöd kan alltså sägas ha karaktären av ett tillägg till IDA-krediten. Genom att välja parallellñnansierings- snarare än samfmansieringsfonnen har vi visserligen en möjlighet att fatta andra beslut om utbetalningstidpunlcter och eventuellt avbrytande av utbetalningarna än VärldsbankenIDA. l allt väsentligt har emellertid anslutit oss till de mål och villkor överenskommits mellan moçambikiska regeringen som och VärldsbankenIDA och som f ö inte avviker från de SIDA föreslagna riktlinav jerna för importstödet. Den ovan gjorde genomgången av dessa mål och villkor visar en god överensstämmelse med inriktningen av det svenska utvecklingssamarbetet med Moçambique. Detta samarbete består, enligt SIDAs senaste anslagsframställning, i huvudsak av tre delar Bistånd till fattiga grupper där stöd till de sociala sektorerna inryms exempelvis primär- och vuxenundervisning, läkemedelsimport, delar av jordbruksstödet samt katastrofbiståndet. Stöd till ekonomisk tillväxt där importstöd, betalningsbalansstöd samt skuldkonsolidering återfinns. Kapacitctsuppbyggnad och kunskapsöverföring inom den offentliga sektorn. Under denna rubrik sorterar förvaltningsbistånd, stöd till universitetet, institutionssamarbete och förvaltningsstöd inom energi- och telesektorema. IDA-kreditens prioritering av undervisning och jordbruk har redan noterats. Inriktningen ekonomisk tillväxt är uppenbar. Vad gäller kapacitetsuppbyggnad och ktmskapsöverföring är detta ett viktigt element i det krediten stöder; program som tyngdpunkten ligger här valutakurs- och prispolitiken och den finansiella sektorn. Det verkar alltså finnas en relativt god överensstämmelse mellan å sidan ena PRES och VärldsbankenIDAs och internationella valutafondens stöd av programmet och å andra sidan svenska prioriteringar i Moçarnbique-biståndet. Det innebär inte att kan frånsäga ansvaret att kritiskt granska såväl och dess oss programmet genomförande och genomförbarhet som de mål och villkor som ställts upp för den kredit som vi anslutit vårt betalningsbalansstöd till. Att har ett sådant underansvar stryks och upprepas ofta. I vad mån lever till det i fallet Moçambique är fråupp en ga som berörs i kapitel

4.1.3 Ändumålsbestümt bistånd inom Iundrumen

Vad gäller landramsbiståndets sammansättning behandlas nedan insatser inriktade kompetens- och institutionsutveckling, social utveckling utveckling inom samt produktionssektorema inklusive infrastruktur. Behovet av stöd till kompetens- och institurionsurveckling är synnerligen i stort Moçambique. Detta beror både den extrema bristen utbildad personal och de svaga och tungrodda administrativa system som landet tog över vid självständigheten. Bristerna i dessaavseenden har framhållits i så gott som allt som skrivits biom stånd till Moçambique. Betydande resurser med syfte att bygga kompetens och upp institutionella strukturer har därför avdelats inom praktiskt taget alla insatser, inte bara de tre som i tabellerna ovan 41, 42 redovisats allmänt kapacitetsstöd. Resom sultatet har dock varit blandat. Erfarenheterna visar att det krävs en systematisk och mycket långsiktig ansats för att vinna framgång i detta arbete. Särskilt viktigt förefaller det vara att mottagaren utrymme att aktivt påverka arbetet och därmed får ges

SOU 1992124 takten i utvecklingen till de rådande förutsättningarna. möjlighet att anpassa 1980-talens satsningar inom jordbruk, undervisning och in- En del av 1970- och dustri underskattade behovet av kompetens- och institutionsuppbyggnad. Detta har beaktats vid utformningen insatser inom dessa sektorer. Den långsiktiga utav senare bildningsverksamheten inom tele- och energiinsatsema, liksom stödet till forskning via SAREC, är exempel framgångsrika insatser vad gäller kompetens- och institutionsutveckling. Detta gäller i hög grad också förvaltningsstödet, som måste betecknas som en nyckelinsats i det svenska Moçambique-biståndet. Det bidrar, särskilt genom stödet till finans- och civilministeriema, till att effektivisera den centrala statliga förvaltningen och stärka dess möjligheter att styra samhällsutvecklingen. Stödet till finansministeriet har dessutom förutsättning att bidra till att minska misshushållning och korruption. Stödet till kommunal förvaltning är alltjämt begränsat men kan, om det utvidgas. väsentligt bidra till återuppbyggnad landsbygden.

För att kompensera bristen kompetent personal har Sverige sedan slutet av 1970-talet lämnat stöd till en personalfond och en konsultfond. Stödet till personalfonden har haft och har stor betydelse genom att det gör det möjligt för Moçam- - bique att snabbt och ett flexibelt sätt rekrytera personal till rimliga kosmader. Konsultfonden utnyttjades till början för omfattande studier inom den moderna seken och hade stor betydelse att finansiera framtagandet av underlag för investorn genom teringsbeslut. Under senare år har anslagen till fonden minskats, liksom den genomsnittliga omfattningen de genomförda studierna. Erfarenheterna av de båda fonav dema har varit övervägande positiva, även om det påvisats behov av en förbättring av styrning och administrativa rutiner. Stödet till social utveckling, huvudsakligen avsett undervisningssektorn, insom leddes 197879 och utgjordes fram till mitten av 1980-talet till stor del av varuimport. Utvärderingar visade att de importerade varorna ofta inte kunde användas ett effektivt sätt grund brister i mottagningskapaciteten. Sådana brister kvarstår, vilav ket tillsammans med de förödande effekterna kriget gör att effektiviteten i un- - av dervisningssystemet förblivit låg. Det svenska stödet till sektorn har efter hand utökats. Det är till stor del inriktat institutionsbyggande. Sverige har dessutom åtanu git sig ett särskilt för att via stöd till undervisningsministeriets planeringsansvar och samordningsfunktioner förbättra givarsamordningen inom sektorn. - Produktionssektorerrza har haft mycket stark ställning inom det svenska Moen çambique-biståndet. Under de första åren gavs prioritet lantbrukssektom, men under l980-talet flyttades tyngdpunkten till industri och infrastruktur.

Lantbruksstödet utgick t 1989 främst inom ramen för ett sanmordiskt proo m MONAP. Detta kom dock aldrig att gynna familjejordbruken det gram, program de nordiska länderna hade önskat, vilket berodde dels att jordbrukspolitisätt som ken länge inriktad storskaliga enheter, främst statsfarmer, dels att kriget var omöjliggjorde arbete i flertalet landsbygdsområden. I en utvärdering gjordes bedömningen att stödet inte givit rimlig avkastning insatt kapital. För närvarande stödjer Sverige lantbrukssektom inom områdena jordbruksforskning, utsädesförsörjning och strategisk planering, främst med inriktning institutionell uppbyggnad. Erfarenheär att den nuvarande typen stöd har bättre förutsättningar att lyckas än det omten av fattande och produktionsinriktade stöd som kännetecknade MONAP-programmet.

En viktig aspekt lantbruksstödet är distributionen av insats- och konsumtionsav Fungerande system för marknadsföring av jordbruksprodukter och tillhandavaror. hållande insats- och konsumtionsvaror är nyckelfaktorer for Moçambiques både av omedelbara krishantering och framtida återhämtning. Tidigare har nordiskt stöd utgått via ett statligt företag i Moçambique, men detta stöd har sedermera avbrutits utan att alternativa stödformer har identifierats.

Stödet till industrisektom kom till ett led i anpassningen till den ekonomiska som

SOU l 9921124

krisen och det försämrade säkerhetsläget under l980-talet. Satsningen var mycket målmedveten, vilket visas av den stora andel av importstödet som knöts till sektorn. Stödet utfonnades utan att grundläggande analys förutsättningarna för industrien av ell tillväxt hade gjorts. Utvecklingen skulle visa att dessa förutsättningar var dåliga. Detta berodde till en början den samhälleliga strukturen, inte tillät kommersisom ellt inriktad industriverksamhet, senare institutionella brister och den allt sämre ekonomiska situationen. De senaste årens nedtrappning stödet förefaller alltså väl av motiverad. lndustristödet har nu tagits över SWEDECORP. Bifogade promemoria från av SWEDECORP bilaga 43 ger en kort tillbakablick det svenska industrisamarbetet med Moçambique och skisserar vissa riktlinjer och ett program för dess fortsatta utveckling. lnsatserna infrastrukturens område ökade väsentligt från mitten l980-talet. av Också detta var till stor del anpassning till de förhållanden då rådde i Moçarnen som bique. Stöd har främst utgått till utveckling av telekommunikationer och energiförsörjning. På båda dessaområden har stödet efter hand förskjutits från teknisk utveckling till drifts- och underhållsaspekter med personalutbildning som viktigt inslag. På telesidan har icke-tekniska områden, som företagsledning och kommersiell utveckling, blivit huvudmål inom det nu pågående stödet. Båda insatserna har i stort varit framgångsrika. Insatser för vägbyggande och Vägunderhåll har varit planerade vid flera tillfällen men måst uppskjutas eller avbrytas grund säkerhetsläget. Från 1989 har dock av ett program för arbetsintensiv vägrehabilitering fått stöd inom ramen för katastrofbiståndet Fro m 199293 lämnas stödet genom en särskild insats inom landiamen. Vägrehabiliteringsprojektet utgör en viktig komponent återuppbyggnadsarbelet i 1 landet. Programmet är föga administrativt betungande för SIDA att och så genom länge som UNDP och ILO biträder vägverket med ledningsstöd.

4.1.4 Övrigt öndumñlsbestümt bistånd

Inom det övriga ändamålsbestämdabiståndet återfinns i första hand stöd till samverkan i södra Afrika SADCC, bistånd via enskilda organisationer, stöd till forskning via SAREC och demokratistöd. Fr o m 199293 tillkommer stöd till industriutveckling via SWEDECORP. Alla dessainsatser följer sin egen programmerings- och beslutscykel. De kan sessom komplement till biståndet inom landrarnen. Stödet till regional samverkan avser främst infrastruktur inom den moderna sektom. Projekten är av en sådan karaktär att de är till nytta för hela regionen. På grund av Moçarnbiques geograñska läge har en relativt stor andel investeringarna gjorts av moçambikiskt territorium och därför redovisats som en del det totala stödet till av landet. Sedan slutet av 1980-talet har stödet till SADCC-projekt i Moçambique varit av samma storlek som infrastrukturstödet inom landrarnen. Stöd har framför allt utgått till transportkonidoren från Beira till Zimbabwe. SADCC-projekten kräver tillgång till kvalificerad personal för drift och underhåll och konkurrerar därför med nationella utvecklingsprojekt detta bristområde. Som framgår av kapitel 2.4 utgår stöd via ett stort antal enskilda organisationer, varav Afrikagruppemas Rekryteringsorganisation ARO är den största. Erfarenheten visar att stöd via enskilda organisationer ofta är effektivt och har möjlighet nå att ut till fattiga människor. Stödet till både forskning via SAREC och industriutveckling via SWEDECORP är inriktat långsiktigt kapacitetsbyggande. Forskningsstödet, har pågått sedan som slutet av 1970-talet, visar att ett uthålligt arbete att bygga intern kapacitet kan upp ge goda resultet lång sikt. Det kan förutses att stöd kommer att behövas under ytterligare ett antal för att en bas för inhemsk forskningsverksarnhet skall kunna byggas upp.

SOU 1992124 Stödet till demokratisk utveckling har hittills varit begränsat.

4.1.5 Kutostrofbistünd Av det svenska Moçambique-biståndet har en femtedel utgjorts av katastrofbistånd, medan knappt två femtedelar gått till ändamålsbestämt bistånd. Det är ingen tvekan att Moçambique alltsedan självständigheten och även dessförinnan beom - funnit sig i eller mindre permanent katastroftillstånd. Man kan ändå ifrågasätett mer ta de angivna proportionerna motsvarar en optimal fördelning mellan katastrofom bistånd och utvecklingsbistånd. Frågan är svårbesvarad bl av den anledningen att gränsen mellan katastrotbia stånd och utvecklingsbistånd är flytande. I de senaste årens svenska katastrofbisex stånd till Moçambique väger posterna fordon och drivmedel, elförsörjning samt utsäde och jordbruksredskap ungefär lika tungt som posterna katastroffömödenheter, matolja och läkemedel. Katastrofbiståndsinsatser har också finansierats med landramsmedel, d utanför katastrofanslaget. Rehabilitering av vägar och broar har frv s nansierats än med katastrofrnedel, än med landrarnsmedel. Även inom katastrofanfullständiga beteckning f ö är Katastrofen stöd till återuppbyggnad slagsposten, vars m, är gränserna flytande mellan de olika användningsområdena prop m 199192 100, Bilaga s. 173 människor drabbats av naturkatastrofer eller väpnade och politiska konflikter, - som förebyggande åtgärder för att förbättra katastrofberedskapen och återuppbyggnad och rehabilitering. - Från mottagarsynpunkt är det oväsentligt hur katastrofbiståndet redovisas anslagsmässigt. Hur det är sammansatt och inriktat är betydligt viktigare. Inte minst gäller det de närmaste årens katastrofbistånd till Moçambique. Som tidigare nämnts kommer de åren allt att döma att kännetecknas av ökade behov av den sorts biav stånd inryms under katastrofanslagsposten. Trycket det svenska biståndet att som tillgodose dessa behov kan väntas bli stort. Risken är att detta tryck blir så stort att katastrofbiståndet expanderar det egentliga utvecklingsbiståndets bekostnad. Det är mot den bakgrunden naturligt att söka förstärka det utvecklingselement som finns i delar katastrofbiståndet och att ge dessa delar ökad tyngd i biståndet. av l kapitel 2.4 gjordes bedömningen att erfarenheterna av det svenska katastrofbiståndet och desseffekter talar för en förstärkning av den roll som Moçambiques regering och förvaltning spelar i kanaliseringen av katastrofbiståndet. Därigenom skulle det bli lättare att bygga in utvecklingskomponenter i detta bistånd. På sätt skulle det kunna inte bara hjälpa de direkt berörda utan därutöver mer beståenderesultat. Därmed skulle gränsen mellan katastrofbistånd och landramsinsatser bli än mer flytande.

4.2 De närmaste årens bistånd

4.2.1 Allmänna synpunkter

Moçarnbiques från början svåra situation har de senaste tio åren ytterligare förvärrats. De närmaste åren kan inte väntas medföra någon markant vändning till det bättre. Säkerhetsläget bör förhoppningsvis förbättras efter krigets slut men knappast försörjningsläget. Öppnandet tidigare inte tillgängliga delar landet och återvänav av dandet 5 å 6 miljoner intern- och extemflyktingar kommer att dramatiskt underav sannolikt ytterligare fördjupa den. I detta läge visar stryka omfattningen av krisen och dessutom den redan hårt pressade statsledningen och den bräckliga förvaltningsapparaten tecken ytterligare försvagning. Pessimistiska observatörer talar om begynnande sönderfall.

SOU l992zl Mot denna bakgrund och med tanke den minskning Moçambique-bistån- - av det som skedde redan 199192 framstår det som synnerligen angeläget att det fort- satta svenska utvecklingssamarbetet med Moçambique får så effektiv inriktning en och sammansättning som möjligt. Vad detta kan tänkas innebära fråga i avvägom ningen mellan olika biståndstyper diskuteras i följande avsnitt. Några mer generella synpunkter är emellertid först sin plats.

Sedan lång tid tillbaka är både multilaterala och bilaterala biståndsgivare i färd med att analysera effekterna biståndsbehoven ett fredsavtal och förbereda de av att förändringar av biståndets inriktning därmed aktualiseras. Resultatet detta som av arbete bör vara av betydande intresse för planeringen det svenska efterkrigsbistånav det. Under alla omständigheter bör den svenska biståndsplaneringen samordnas med vad som sker andra håll. Den bör givetvis också till och så långt anpassas möjligt integreras i det pågående moçarnbikiska planeringsarbetet.

En viktig del av detta sker i samverkan med Världsbanken och bilaterala givare inom ramen för en ingående översyn statsutgiftema Second Public Expenditure av Review, PER. Utgiftsöversynen syftar till att fastställa budgetens fördelning i ett medelfñstigt perspektiv mellan olika sektorer jordbruk, utbildning, hälsovård, vägoch vattenbyggnad, etc. En avsikt är att skifta tyngdpunkten i planeringen från projekt till sektorprogram. Översynen berör frågor centrala i det som är nuvarande planeringsperspektivet kosmadema för demobiliseringen av soldater och återanpassningen flyktingar, - av åtgärder för att förbättra finansieringen av uppkommande kostnader ökad - genom inbetalning av biståndsmotvärde i lokal valuta, minskning av investeringsutgifterna till förmån för löpande utgifter för ersättning och underhåll, ökad registrering i statsbudgeten av statliga utgifter och biståndsinvesteringar, avbindning av biståndet. - Resultatet av utgiftsöversynen kan väntas bli central del dokumentationen en av inför det möte med Världsbankens konsultativa Consultative Group, CG för grupp Moçambique som skall äga rum i början av december. Till dess bör också det sjätte s k Policy Framework Paper PFP för Moçambique ha fardigställts. Vid CG-mötet torde också den nationella återuppbyggnadsplanen Plan for National Reconsmiction PRN föreligga. Denna utgör i sin tur en integrerad del det statliga utgiftsprogram av som den nyssnämnda översynen PER utmynnar I preliminärt skick kan återuppbyggnadsplanen komma att utgöra en del av underlaget för den givarkonferens i italiensk regi som också planeras till december.

En annan, speciellt återuppbyggnaden provins- och distriktsnivå inriktad, givarkonferens förbereder EG till 1993. FNs kommission för reintegrering CORE, vari Sverige ingår, kan väntas bli ett annat instrument för givarsamordning. Härtill kommer ett antal bilaterala planeringsaktiviteter i samarbete mellan Moçambique och olika givarländer. Till början av 1993 planeras utvärdering det aktuella laen av get för importbetalningsbalansstödet till Moçambique med deltagande Världsav banken, Internationella valutafonden och ett antal bilaterala givare, varibland Sverige.

Denna genomgång av förestående möten och förväntad dokumentation är inte uttömmande. Det bör ändå stå klart att givarländemas biståndsplanering, speciellt inför övergångsperioden, måste samordnas och bygga ett gemensamt underlag, i första hand de ovannämnda dokumenten PER, PFP, PRN. Det är svårt för det fåtal personer som Moçambique disponerar detta område att engagera sig i meningsfull biståndsplanering med ett stort antal givare som utgår från sinsemellan olika förutsättningar och som dessutom ofta uppträder i olika skepnader.

Vilka slutsatser detta konstaterande leder till för svensk del återkommer till i kapitel För översynens del må redan här noteras att avsaknaden viktig inom av kort föreliggande dokumentation manar till försiktighet när det gäller konkreta re-

SOU 1992124 kommendationer liksom när det gäller bedömningen av de rekommendationer som trots allt görs. Några allmänna synpunkter skall här också läggas frågan om det i rådande läfrnns skäl att skärpa villkoren för det svenska biståndet. Den svenska inställningen ge till den k konditionaliteten har under loppet något årtionde utvecklats från avvis av sande till kluven till öppen. Bistånd mottagarens villkor gäller inte längre lika oreserverat tidigare. Den k policy-dialogen har utvidgats till frågor som det som s tidigare betraktats ett intrång den nationella suveräniteten att föra tal. Hit som hör demokrati, mänskliga rättigheter och to m den relativa storleken av vissa budgetposter. Man betraktar det inte som givet att den politik som mottagarlandets regering för majoriteten landets invånare eller ligger i linje med den svenska bigagnar av ståndspolitiken. Det finns ingen anledning att denna utveckling av den svenska synen vilka återspeglas i vårt bistånd till Moçambique. Landet krav som kan ställas inte skulle befinner sig i situation där betydande osäkerhet om de närmaste årens utveckling en råder. Desto viktigare är det att förutsättningarna för biståndsinsatsema är klart angivna, liksom vilka följderna blir dessa förutsättningar skulle rubbas. Hänsyn bör om också tas till att det finns krafter som drar olika håll i landet. I en sådan situation är det särskilt viktigt att villkoren för biståndet är tydliga. Vad här sagts betyder inte att vi bör ställa ett stort antal mycket detaljerade som villkor. Lika litet betyder det att vi ett större engagemang i hur biståndet angenom vänds skulle ta över något ansvar för detta. Ansvaret måste odelat ligga den moçambikiska sidan. Detta kan förtjäna att ytterligare inskärpas. Men måste ange vilka konkreta åtaganden detta ansvar innebär med avseende den enskilda biståndsinsatsen och förklara beredda att avbryta denna om åtagandenainte fullgörs. Vikoss tigt är också att våra villkor så långt möjligt samordnas med andra givares. Utan en sådansamordning blir situationen ohanterlig for Moçambique. Vad gäller betalningsbalansstödet sker sarnordningen väsentligen under Världsbankens egid. Det är önskvärt att här diskuterade åtaganden kan avse specifika åtgärder korruptionsbekärnpningens område. Komtptionsfrågan har översynen enligt sina direktiv ägnat särskild uppmärksamhet kapitel 2.6 och 12. En slutsats är att korruptionen visserligen utgör ett allvarligt och växande propblem i Moçambique men knappast är större omfattning där än i andra länder i regionen. En annan slutsats är att det finns av åtgärder, utöver redan vidtagna, som skulle kunna bidra till att stävja korruptionen och begränsa dess effekter biståndet. Hit hör stöd for den pågående demokratiseringsprocessen. Det är emellertid svårt att specificera och villkora korruptionsbekämpande åtgärder ett sådant sätt att deras uteblivande mer eller mindre automatiskt utlöser en biståndsreduktion. Denna och andra med kurruptionsproblemet sammanhängande frågor kräver en bredare utredning.

4.2.2 lmport- och betulningsbulunsstöd När det gäller ett land pendlar mellan kris och katastrof kan det falla sig nasom turligt att prioritera det rena överlevnadsbiståndet. I Moçarnbiques fall gäller det inte bara den individuella utan kanske också den nationella överlevnaden. När det dessutär fråga ett land till vilket det svenska biståndet har minskat och kanske fortom om sätter att minska ligger det också nära till hands att slå vakt kring det mest grundläg- gande och långsiktiga biståndet, i första hand det direkt fattigdornsinriktade och kapacitetsuppbyggande. Hur stort blir utrymmet och hur starka är argumenten under sådanaornständigheter for det fortsatta betalningsbalansstödet till Moçambique Import- och betalningsbalansstödet halverades anslagsmässigt redan från 199091 320 milj kr till 199192 160 milj kr. Vilka biståndspolitiska överväganden som låg bakom denna reduktion

SOU l992tl är oklart. Möjligen återspeglar den import- och betalningsbalansstödets ställning som den mest flexibla biståndsfonnen. Det är dessutom det bistånd vi investerat som minst personal och egna biståndsadministrativa intressen Betalningsbalansstödets flexibilitet är ostridig. Schematiskt sett kan när det man gäller programländema skilja mellan tre olika biståndsnivåer. Den grundläggande utgörs av de biståndsforrner som under alla omständigheter kan försvaras, hur dåliga de politiska, administrativa och rättsliga förhållandena i landet än Hit hör i första hand det fattigdomsinriktade basbehovs- och nödhjälpsbiståndet och det kompetens- och kapacitetsuppbyggnad inriktade tekniska biståndet. På mellannivå återen finns det bistånd som förutsätter någotsånär fungerande förvaltning och en en regeringspolitik som inger ett mått av förtroende. Detta bistånd, d huvuddelen det v s av ändamålsbestämdabiståndet, är i princip långsiktigt och omprövas sällan än till annat sin inriktning. Överst ligger betalningsbalansstödet. Det kräver landet för att en politik stabiliserings-, strukturanpassnings- och utvecklingspolitik bl demokrati- - a och MR-ornrådet som givama funnit värd att stödja med finansiellt bistånd. Denna politik kan dock fallera, antingen det beror interna eller externa förhållanden. Därmed omprövas också det internationella stödet den. Det kan leda till ett eller av mer mindre tillfälligt avbrott av detta stöd. Såtillvida är betalningsbalansstödet flexibelt. Denna flexibilitet är emellertid inte ett argument för att dra ner betalningsbalansstödet till förmån for det projekt- och sektorinriktade biståndet. Generellt och principiellt har betalningsbalansstödet som redan noterats klara fördelar. Det berör inte bara ett projekt eller en sektor utan landets allmänna ekonomi ska politik och därmed dess ekonomi i stort. Det medverkar till att skapa de allmänna ekonomiska förhållanden varfömtan utveckling svårligen kan komma till stånd och bistånd blir mer eller mindre meningslöst. Dess potentiella effekter är därmed stora. Betalningsbalansstödet möjliggör dessutom den snabba överföring av betydande belopp som kan vara motiverad i ett trängt läge. En viktig aspekt av betalningsbalansstödet är dess centrala roll i arbetet med att öka, samordna och effektivisera det internationella biståndet till de fattigaste och mest skuldtyngda länderna i Afrika, däribland Moçambique. Detta arbete bedrivs inom rarnen för Världsbankens särskilda biståndsprogram för Afrika Special Program of Assistance, SPA. Vid de SPA-möten som äger två gånger året behandlas rum om frågor som takten i biståndsutbetalningama, riktlinjer för betalningsbalansstödet, förstärkning och uppföljning av statliga utgiftsprogram, strukturanpassningens fattigdomseffekter, riktlinjer för löneforstärloting inom statsförvaltningen, etc. SPA utgör alltså fokus och forum inte bara för biståndskoordinering utan också för uppföljning och utveckling av biståndet i olika avseenden När det gäller Moçambique är betalningsbalansstödets här noterade fördelar betydelsefulla. Detta påstående bör emellertid kvaliñceras. I vad mån det är fördelaktigt att påverka ett lands ekonomiska politik beror givetvis i vilken riktning denna påverkan går. I Moçambiques fall påverkar betalningsbalansstödet möjligheterna att genomföra rehabiliteringsprogrammet och därmed övergången från plan- till marknadsekonomi. Det påverkar dessutom den betoning som läggs olika delar av programmet. Dettas utveckling i social rikten mera ning är sannolikt i hög grad influerad betalningsbalansstödets finansiärer. av Andra element i programmet kan vara mer kontroversiella. Det gäller främst den takt van förändringarna förutsätts ske. Är det överhuvudtaget realistiskt land i att ett Moçambiques instabila läge, ekonomiskt och politiskt, skall kunna relativt kort tid etablera en fungerande marknadsekonomi Har landet den institutionella struktur, kapacitet och kompetens som ett sådant företag kräver Svaret den första frågan kräver en mer djupgående analys än den översysom nen haft möjlighet att göra. Man måste förutsätta att VärldsbankenIDA utfört såen

SOU 1992124 dan analys och kommit till ett positivt resultat. Antagligen är det en sådan, och i för sig rimlig, förutsättning beslutet anknytningen av innevarande budgetårs som om svenska betalningsbalansstöd till årets IDA-kredit vilar. När det gäller de institutionella förutsättningarna är det uppenbart att dessa är bräckliga. Detta är bedömning som alla tycks vara överens om och som flertalet en givare, inte minst VärldsbankenIDA, dragit konsekvenserna av. Institutionsstödet, i synnerhet stödet till vissa centrala funktioner, är nämligen högt prioriterat i det internationella biståndet. Detta stöd är i själva verket en nödvändig förutsättning för att betalningsbalansstödet till Moçambique skall kunna förväntas ge avsett resultat. En faktor bör vägas in när man tar ställning till betalningsbalansstödets andel som vårt totala Moçarnbique-bistånd är den i föregående kapitel berörda signaleffekav ten. Sverige har varit det land lämnat det största betalningsbalansstödet till Mosom çambique. Även den svenska andelen av betalningsbalansstödet de senaste åren om minskat, är vår position fortfarande så framskjuten, speciellt om hänsyn tas till det svenska stödets obundenhet, betydande förändringar knappast kan undgå att att mera återverkningar andra givare. Å andra sidan kan givetvis vår relativt stora satsning betalningsbalansstöd användas ett argument för en fortsatt reduktion av som detta stöd. Ytterst blir det en fråga om hur vi och Moçambique bedömer angelä- - genheten och effektiviteten av denna biståndsform i förhållande till andra.

4.2.3 Ãndumñlsbestömt bistånd inom lundramen

l det närmaste tre femtedelar det svenska Moçambique-biståndet har utgjorts av ändamålsbestämt bistånd traditionellt projekt- och sektorbistånd i vid beav d v s märkelse samt katastrotbistånd. Hur sammansättningen biståndet utvecklats genom åren har belysts tidigare i av detta kapitel 4.l. Vi skall i föreliggande avsnitt diskutera landrarnsbiståndet i ett frarntidsperspektiv. Det må först konstateras att det svenska Moçambique-biståndet mer eller mindre kontinuerligt krisanpassats. Osäkerheten om landets politiska, säkerhetsmässiga och ekonomiska utveckling har hela tiden försvårat långsiktig planering av sarnarbetsprooch biståndsprojekt. Dessa har i stor utsträckning framskrivits och pålagrats. gram Osäkerheten kan komma att bestå under lång tid, även efter fredsavtalet. Utvecklingssamarbetet kommer sannolikt att även fortsättningsvis bedrivas i en mycket svår miljö. Demobiliserings- och reintegreringsprocessen är förenad med stora svårigheter. Kampanjen inför det kommande valet kan leda till allvarliga förvecklingar. Betydande ovisshet kommer att råda beträffande de förändringar i politiken som valutgången kan föranleda. Hindren for effektiv långsiktsplanering ser alltså ut att bestå en och kunde därmed frestas konkludera att man får nöja sig med en fortsatt sucman cessiv krisanpassning av biståndet och en inriktning de mest akuta behoven. En sådan slutsats vore emellertid förhastad. All planering vilar nödvändigtvis antaganden den framtida utvecklingen. Att denna är fortsatt osäker i Moçarnbiom minskar inte behovet planering. I planeringen av det fortsatta Moçambiqueque av biståndet tillkommer den väsentliga omständigheten att det nu kan bli möjligt att nå ut till tidigare inte tillgängliga delar landet. Inte minst under den förestående överav gångsperioden krävs planering. Denna bör ske i ett längre perspektiv, även när det gäller redan pågående eller förestående insatser av mer akut karaktär. Ändamålsbestämda landramsinsater bör inte betraktas isolerat från övrigt svenskt bistånd. De bör snarare ses som delar av en helhet, där huvudmålet bör vara att främekonomisk tillväxt och ökat välstånd, i första hand bland Moçambiques fattiga landsbygdsbefolkning. Betalningsbalansstöd, landramsbistånd, återuppbyggnadsoch rehabiliteringsbistånd samt övrigt bistånd bör inriktas detta mål. Komplementaritetsaspekter bör således beaktas i utformningen av de olika biståndsinsatsema, såväl inbördes som i förhållande till andra givares.

SOU 1992124 P g a de oroliga förhållandena i landet har det i praktiken varit svårt att nå ut med ändamålsbestämt bistånd med inriktning fattigdomsbekämpning och landsbygdsutveckling. I stället har stöd till den moderna sektorn fått en framskjuten plats. Denna utveckling bör nu vändas och insatser inom den moderna sektorn tonas ned och fasas ut. Även andra insatser kan behöva reduceras och avvecklas, speciellt det om totala biståndet till Moçambique fortsätter att sjunka. Men också oberoende av totalvolymens utveckling bör en begränsning och koncentration av insatserna komma till stånd. Erfarenheten visar emellertid att det är svårt att koncentrera det ändamålsbestämda biståndet till ett begränsat antal sektorer eller områden. Detta är till en del en följd av starka sektorintressen, såväl i Stockholm som i Maputo. När en insats kommit igång, kompetens, erfarenhet och samarbetsrelationer byggts upp och positiva resultat kunnat registreras, kan det vara svårt att motivera ens en successiv aweckling. I perspektivet av förändrade förhållanden i Moçambique och en sikt sjunkande biståndsvolym bör det vara något mindre svårt. En vägledande princip bör vara att avveckling sker i en sådan takt och i sådana former att uppnådda resultat konsolideras, vilket ofta kan kräva särskilda biståndsinsatser ett i övergångsskede. Det bör också undersökas om vissa uppgifter kan tas över av annan givare verksam området. Svensk medverkan till förbättrad givarsamordning kan underlätta härvidlag. En lika given princip är att så långt som möjligt bibehålla insatser som är biståndspolitiskt högt prioriterade. Vi har tidigare noterat Moçambique-biståndets tre huvudinriktningar fattigdomsbekämpning. tillväxt och kapacitetsuppbyggnad. - Långsiktig fattigdomsbekärnpning. genom insatser som främjar ekonomisk tillväxt och kapacitetsuppbyggnad, bör förbli huvudmålet för det ändamålsbestämda biståndet. Här är förvaltningsstödets fundamentala roll obestridd. Inte minst gäller det den del av det som är inriktad finans- och civilministeriema. Ett par meningar i en SIDA-promemoria från 1989 är värda att citeras och understrykas Få insatser kan anses vara mer angelägna. En bättre fungerande förvaltning är en förutsättning för övriga reforrnprograrn och för att landet skall kunna ta tillvara det bistånd som landet får. Att förvaltningsbiståndet är administrativt krävande gör det inte mindre angeläget. I en promemoria i mars 1992 bedömer SIDA erfarenheterna hittills av förvaltningsstödet som med tanke omständigheterna förvånansvärt goda och drar upp från översynens synpunkt invändningsfria riktlinjer för ett utvidgat fortsatt stöd. - Stödet till fmansministeriet syftar ytterst till att förbättra ministeriets möjligheter att föra en ändamålsenlig makroekonomisk politik, medan stödet till civilministeriet främst syftar till att förbättra tillgången till kompetent personal inom förvaltningen. översynen bedömer det angeläget att förvalmingsstödet utvidgas till att också som omfatta uppbyggandet av demokratiskt valda och effektivt administrerade lokala förvaltningar. Flertalet landramsinsatser innehåller komponenter av kompetens- och institutionsutveckling. Som tidigare konstaterats har resultaten detta område varit blandade. Behovet av kapacitetsuppbyggnad är oförändrat stort och det är av vikt att insatserna under lång tid framöver baseras ett grundläggande element av långsiktig kompetens- och institutionsutveckling. Insatser där detta element saknas bör i princip inte ifrågakomma för finansiering inom landramen. Stöd till personal- och konsultfondema med syfte att lindra effekterna av den be- gränsade tillgången till kompetent personal är av fortsatt betydelse. Insatser till stöd för landsbygdens återuppbyggnad och utveckling bör ges prioritet, vilket kan göra det önskvärt att ändra de två fondernas uppläggning och arbetssätt. Inom den sociala sektorn har ett fungerande utbildningssystem högsta prioritet. Det står klart att mycket betydande insatser krävs för att återuppbygga och höja kva-

SOU 1992124 liteten det moçambikiska utbildningssystemet. Här kan det svenska biståndet väntas en central roll, eftersom Sverige tagit sig ett särskilt ansvar för att förbättra undervisningsministeriets förmåga att samordna olika givares insatser. Sverige är

dessutom de större givama inom undervisningssektom. Återuppbyggnadsarbe-

en av tet detta område kan föranleda omprioriteringar inom det nuvarande stödet. Behov av förstärkt svensk handläggningskapacitet undervisningsornrådet kan komma att uppstå. Jordbruket och kommer att förbli, den helt dominerande inkomstkällan för den övervägande delen av Moçambiques befolkning. Bistånd som direkt eller indirekt främjar en ökad jordbruksproduktion bör därför ges prioritet i planeringen av det framtida svenska biståndet. Det begränsade svenska kunnandet när det gäller lämplig brukningsteknik, liksom erfarenheterna från tidigare nordiska jordbnrksstöd, talar för att stödet till landsbygdens utveckling inte i första hand bör avse den rena jordbruksproduktionen. Snarare bör det vara inriktat att förbättra de strukturella fömtsättningarna för denna. Detta sker redan i viss mån genom det nuvarande jordbruksstödet med dess inriktning utsädesproduktionen, jordbruksforskning och förbättrad planeringskapacitet. Kompletterande områden borde dock kunna övervägas. Hit hör marknadsföringsoch kreditsystem landsbygden, regler vad gäller besittnings- och äganderätt, liksom tillgång till grundläggande social service. kapitel 6 I presenteras några tänkbara huvudområden inom ett framtida svenskt stöd till landsbygdens utveckling. Ytterligare belysning av dessa frågor finns i olika utredningar t ex Stefan de Vylder, Rural Rehabilitation in Mozambique and the Role of Swedish Assistance, SIDA 1992, och Lawrence S. Graham, The Dilemmas of Managing Transitions Weak States The Case of Mozambique, ODI 1992. I bilaga 44 diskuteras frågan om nya kreditsystem landsbygden, bl a av fattigbankstyp Grarneen Bank.

4.2.4 Övrigt öndomülsbestümt bistånd

Det svenska stödet till regional samverkan i södra SADCC, utreds för närvarande, varför dess framtida former avhandlas här. Oversynen har dock förutsatt att ett betydande svenskt stöd kommer att utgå även under de närmaste åren. Vad gäller bistånd via folkrörelser och andra enskilda organisationer har det ovan konstaterats att projekten ofta är framgångsrika och så utformade att de når ut till målgruppema. Samtidigt har organisationemas möjligheter att öka sina insatser befunnits starkt begränsade. Det i och för sig önskvärt att denna biståndsform kunvore de utnyttjas i större utsträckning. Å andra sidan har det internationella E0-biståndet till Moçambique ingalunda varit problemfritt jfr kapitel 2.4. En förstärkning av de svenska enskilda organisationemas insatser i landet skulle motivera överläggningar med dessaorganisationer. Också vad gäller E0-biståndet bör landsbygdens utveckling vara prioriterad. Såvitt möjligt bör organisationemas insatser utformas så att de samverkar med övrigt bistånd. Detta förefaller inte minst angeläget under de närmaste åren, då ett ornfattande återuppbyggnads- och rehabiliteringsbistånd kan förutses. Det långsiktiga stödet till forskning via SAREC bör fortsätta, liksom stödet till industriutveckling via SWEDECORP. Vad gäller industriutveckling bör de ekonomiska och institutionella förutsättningarna för industriell tillväxt granskas kontinuerligt. Demokratistödet hänförs här till det nästa i avsnitt behandlade återuppbyggnadsoch rehabiliteringsbiståndet.

4.2.5 Katnstrofbistünd; återuppbyggnuds- och rehabiliteringsbistñnd I ett tidigare avsnitt 4. l .5 konstaterade vi att katasu-ofbiståndet består av ganska disparata element och att dess gräns mot delar av biståndet inom landrarnen är flytande. Man kan fråga sig om katastrofbiståndet skulle kunna definieras och avgränsas

SOU l 9922124

ett mer ändamålsenligt och verklighetsanpassat sätt än det nuvarande. När det gäller Moçambique förefaller det lämpligt att skilja mellan å ena sidan ett relativt långsiktigt återuppbyggnads- och rehabiliteringsbistånd och å andra sidan kortsiktigt katastrofbistånd i egentlig bemärkelse. Behovet av stöd till återuppbyggnads- och rehabiliteringsinsatser kommer allt av att döma att bli stort under de närmaste åren. Till denna biståndskategori bör även katastrofförebyggande insatser och stöd till demolcratiserings- och valprocessema kunna härtföras. Efter hand som förhållandena i landet normaliseras bör återuppbyggnads- och rehabiliteringsbiståndet kunna avvecklas. Utvecklingsinriktade komponenter bör därvid integreras i landramsbiståndet. Katastrofbistånd i egentlig bemärkelse bör, speciellt i en situation där det totala biståndet minskar, begränsasså mycket som är humanitärt försvarbart. Det bör dessutom lämnas i fonner som så långt möjligt undviker, helst reducerar, de med detta bistånd förenade problemen. Det egentliga katastrofbiståndet kan defrnitionsmässigt inte planeras någon längre tid i förväg. Det bör dänned vara additionellt till det planeringsbara biståndet.

SOU l992l

Kapitel

5 BISTÅNDS-

HUR FUNGERAR

ADMINISTRATIONEN

U-länders ekonomiska och sociala utveckling är en komplex process, utvecklingsbistånd är vanskligt företag och hel del har gått snett. Detta är numera ganska allett en mänt accepterade sanningar. Det finns de som drar slutsatsen att biståndet snarast bör avvecklas. Något större genomslag tycks sådana tankar inte ha. Den biståndspositiva

opinionen är påfallande stabil.

Men biståndets svårigheter är ovedersägliga och opinionen är inte orubblig. Krabiståndsorganisationer och biståndsarbetare växer. Har man lärt av tidigare ven misstag Förbättras resultaten Hålls kostnaderna nere Når man fram

Det är också allmänt accepterat eller åtminstone ofta omvitmat att det mest an- gelägna biståndet är det svåraste. Den fattigaste delen av u-landsbefolkningen den det svenska biståndet högsta prioritet är den som är svårast att nå. Där bisom ger ståndet behövs mest är också riskerna för misslyckanden störst. Undviker man de fattigaste ländema och befolkningsgruppema, kan säkert både banta biståndsadmiman nistrationen och höja biståndseffektiviteten.

Moçambique illustrerar både biståndets svårigheter i allmänhet och svårigheterna nå de mest behövande i synnerhet. Det finns inte många länder där de nuvarande att betingelsema för utveckling och bistånd till utveckling är ogynnsarmnare. Det torde ha framgått föregående kapitel. I föreliggande kapitel diskuteras frågan om biav ståndsadministrationens kapacitet är i nivå med dessa ogynnsamrna betingelser. Det är naturligt att skilja mellan den biståndsadministration som Moçambique förutsätts för och den bedrivs svenska myndigheter med SIDA i spetsen. svara som av

5.l Moçambique från bistñndsudministrutiv synpunkt

I det svenska biståndet eftersträvas sedan ett tillbaka en gradvis förändring par rollfördelningen mellan utvecklingssarnarbetets båda parter. Mottagarlandets egna av ansträngningar och för biståndets administration skall sättas i centrum. SIDAs ansvar roll skall utvecklas i strategisk riktning mot mer analys, planering, styrning och uppfölj ning och mindre direkt inblandning i genomförandet av projekt och program. Dessa strävanden är väl motiverade. Svårighetema att förverkliga dem är emellertid

uppenbara.

Det gäller särskilt i ett land Moçambique, där de administrativa resurserna är som mycket i förhållande till de biståndsbelopp som tas emot och dessutom illa orsvaga Moçarnbique-biståndets fundamentala problem. Häri ganiserade. Häri ligger ett av ligger också indikation bistånd kan vara särskilt produktivt. en var Det krävs uppenbarligen förstärkning de departement och andra myndigheen av och administrerar biståndet. En sådan förstärkning står högt den ter som tar emot moçambikiska dagordningen. Den prioriteras också från givarhåll, inte minst i det svenska biståndet. Det rör sig emellertid ett arbete lång sikt och under svåra om omständigheter.

En svårighet utgör det låga löneläget för den statliga förvaltningspersonalen. Detleder till mycket besvärande personalavtappning till den privata sektorn och anta en

SOU 1992124 nan bättre betald verksamhet. De låga lönerna dessutom korruptionsfrämjande. Problemet förekommer i flertalet u-länder. Olika former av biståndsfrnansierad löneförstärkning har sedan länge diskuterats, inte minst i Sverige. För Moçambique en fond för sådan löneförstärkning under upprättande och en framställning om svenskt stöd har gjorts. Det finns visserligen invändningar mot denna typ av bistånd. Fonden har emellertid givits en sådan utformning och fått en sådan uppbackning, a från Världsbanken och Internationella valutafonden, att en positiv inställning verkar motiverad. Lika viktigt som att förstärka den biståndsadministrerande personalen inte nu- merärt utan vad gäller kompetens och arbetsmöjligheter är det att åstadkomma en bättre arbetsfördelning och ett effektivare samspel mellan alla de myndigheter är som engagerade i biståndssamordning. Hit hör första hand samarbetsministeriet, finans- i ministeriet, plankommissionen, handelsministenet, centralbanken och katastrofmyndigheten DPCCN. Dessutom finns två organisationer för samordning av samordnama CREE och CENE. Det ligger i sakens natur att en så vildvuxen organisationsstruktur medför dubbleringar och oklarheter och bäddar för kompetenstvister. Det finns alltså behov av rationalisering. Vissa organisatoriska åtgärder har också diskuterats. En förbättring av Finansdepartementets möjligheter att registrera biståndsflödena och att samordna dem med budgetñnansierade investeringar och utgiftsprogram är särskilt angelägen. Det med svenskt stöd införda datoriserade budgetsystemet för den offentliga sektorn är ett viktigt steg i denna riktning. En fortsatt svenskt stöd till statens budget- och redovisningsverksamhet har hög angelägenhetsgrad. En integrering av plåt-kommissionen i finansdepartementet skulle avsevärt förstärka departementets koordinerade roll. Ett förslag om en sådan integrering har utarbetats men lagts sidan. Speciellt efter en eventuell utbyggnad av finansdepartementets sarnordningsfunktion kan det finnas anledning att överväga Samarbetsministeriets framtid. Moçambiques svårigheter att effektivt spela den ledande roll i biståndssamordningen som bör tillkomma ett mottagarland har ökat anspråken medverkan och ansvarstagande från givamas sida. På förslag av den dåvarande finansministern inrättades 1991 sju arbetsgrupper för biståndssamordning. Sex av dessa avser olika sektorer, en inriktas makroekonorni. l varje arbetsgrupp förutsätts ingå företrädare hög nivå för respektive fackministerium, finansministeriet, plankommissionen samt ett begränsat antal givarländer och internationella institutioner, av vilka en avses ta sig rollen som koordinerande givare. Av dessasamordningsgrupper har några fungerat väl, andra mindre väl, väsentligen beroende vilka resurser man varit beredd att satsa dem. Här delas alltså det moçambikiska samordningsansvaret med i första hand den koordinerande givarens. Det finns en risk att detta leder till att givaren axlar en större del av ansvarsbördan än som är principiellt önskvärt. I avvaktan den eftersträvade utbyggnaden av den moçambikiska samordningskapaciteten torde emellertid detta vara ett mindre ont än att biståndseffektiviteten fortsätter att urholkas genom bristande samordning.

5.2 Sverige biståndsgivore Moçambique

som Sveriges ledande ställning bland de länder som lärrmar bistånd till Moçambique innebär höga krav den svenska biståndsadnrinistrationen. Dessa krav betingas inte bara av de stora svenska biståndsbelopp som det rör sig om. Härtill kommer förväntningar om svenska samordnande och rådgivande insatser såväl från moçambikiskt håll som från andra givarländers sida. Har den svenska biståndsförvaltnjngen möjlighet att möta kraven

SOU 1992124 5.2.1 Allmänna synpunkter Förändringseffektivitet har blivit ett viktigt begrepp vid bedömningen av hur en förvaltning fungerar. Med förändringseffektivitet menas benägenheten att avläsa förändringssignaler och beredskapen att göra anpassningar av verksamheten i tid. Under 1980-talets krisartade utveckling i Afrika söder om Sahara var förändringssignalema starka. Inte minst gäller det Moçambique. Ett mått den svenska biståndsadministrationens effektivitet är i vad mån man uppfattat dessa signaler och anpassat biståndet till dem. SIDA lägger ned ett omfattande arbete att modifiera biståndets uppläggning och inriktning i enlighet med förändringar i den afrikanska verkligheten och tyngdpunktsförskjutningar i formulerade biståndspolitiken. den av regering och riksdag Detta arbete har senast redovisats i SIDAs fördjupade anslagsframställning 199293, 199394, 199495 s 58 76 och i SIDAs förenklade anslagsframställning 199394 s - 19 31 Ett . viktigt led i den kontinuerliga omprövningen av biståndets innehåll och former utgör de riktlinjer för biståndet till krisdrabbade länder i Afrika under 90-talet dras upp i SIDA-skriften l krisens Den bygger i sin tur bl a ett ornfatsom tande arbete i UDs regi, vilket resulterade i rapporten Recovery Africa, och en därpå baserad utvecklingsstrategi för l990-talet, presenterad i budgetpropositionen 198889. De stora dragen i Moçambique-biståndets utveckling kan utläsas ur budgetpropositionema och bilaga 21 till nyssnämnda fördjupade anslagsframställning. Det har alltså skett kontinuerlig anpassning av det svenska biståndet inte en minst biståndet till våra afrikanska programländer och Moçambique-biståndets in- riktning har bevisligen gradvis förändrats under årens lopp. Det skulle kunna tas till intäkt för att biståndsadministrationens förändringseffektivitet varit god. I vad mån vissa förändringar skulle ha kunnat ske snabbare diskuteras inte här. Vad man möjligen kan fråga sig är om det funnits en insikt om att vissa av skälen för den snabba biståndsexpansionen Moçambiques progressiva utvecklingsstrategi, den sydafrikanska destabiliseringspolitiken, inbördeskriget, torkkatastrofema också utgjort anledningar till effektivitetsproblem i biståndet och om i så fall denna insikt blivit tillräckligt beaktad i övervägandena om biståndets fortsatta omfattning och inriktning. Veterligen har någon analys av de problem som skulle kunna vara förenade med den snabba och kraftiga ökningen av det svenska Moçambique-biståndet under 1970- och 1980-talen inte kommit till stånd. Både u-avdelningen och SIDA verkar huvudsakligen ha varit sysselsatta med att hantera de växande belop- Och eftersom hade begränsade personalresurser och en allmänt sympatisk pen. man och tillitsfull inställning till mottagarens behov och politik, var det naturligt att en betydande del av dessa belopp utbetalades i fonn av administrativt föga krävande importstöd. En förutsättningslös omprövning biståndets tillväxttakt och inriktmer av ning hade krävt större kapacitet och intresse för mer långsiktig och strategisk be- - vakning och analys. Här ligger det nära till hands att dra en parallell till utvecklingen under de senaste åren. Nu sätter vår lit till det av Världsbanken och Internationella valutafonden stödda rehabiliteringsprogrammet och Moçambiques förmåga att genomföra det, och satsar stor del vårt bistånd detta likaså föga administrationskrävande proen av Utan att ifrågasätta vare sig programmet eller den strukturanpassningskredit gram. till vilken det svenska betalningsbalansstödet ansluter sig vill översynen peka att det även finns tendens att underskatta behovet av mer makro-inriktad bevaknu en ning och analys, fråga redan tidigare berörts och som vi återkommer till i näsen som ta avsnitt. Vad som här sagts berör frågan om den svenska biståndsadministrationens personalresurser och hur de disponeras. När det gäller bemanningen biståndskontoret i Maputo förtjänar några siffor att noteras. På detta kontor ansvarade 199091 nio handläggare för ett biståndsbelopp i genomsnitt 93 milj kr per person. För Bots- Lesotho, Namibia, Tanzania, Zambia och Zimbabve var motsvarande genomwana,

SOU 1992124

snitt respektive 23, 10, 12, 62, 56 och 43 milj kr per person. Dessa skillnader förklaras delvis av den olika sammansättningen biståndet till de olika ländema. Ett av ett stort antal aktiviteter fördelat sektorbistånd är givetvis mer personalkrävande än ett import- eller betalningsbalansstöd av samma omfattning. Inte desto mindre är intrycket av en styvmoderlig behandling av Maputo-kontoret i personalhänseendeförmodligen korrekt, speciellt om man tar hänsyn till den maximalt svåra biståndsmiljö som Moçambique erbjuder. Det är inte bara biståndskontoren kan konstatera disproportion som man en mellan antalet personer och antalet miljoner. Inte heller hemmaadmirristrationens kapacitet är i nivå med de belopp man hanterar och de problem denna hantering möter. Det gäller inte bara SIDA utan också u-avdelningen. Det yttrar sig i bristanen de framförhållning; speciellt de långsiktiga och strategiska fiågoma får inte mer den uppmärksamhet de kräver. Det innebär att Sverige i vissa sammanhang inte förmår spela den roll som omfattningen av vårt bistånd motiverar. Det försvagar i sin tur våra biståndspolitiska målsättningars genomslagskraft. Särskilt tydligt framträder disproportionen mellan personalresurser och biståndsbelopp om man beaktar biståndets regering och riksdag fastställda inriktning av speciellt personalkrävande områden. Problemet den sedan flera accentueras genom pågående nedskärningen av svenska myndigheters personalkostnader. Generellt finns det givetvis goda skäl för denna politik, såväl budget- effektivitetsmässiga. som När det gäller biståndet kan emellertid dessa skäl ifrågasättas. Biståndsanslagens totalbelopp bestäms av enprocentmålet även det tillfälligt om naggats i kanten. Totalbeloppet innefattar biståndets personalkostnader. Någon budgetrnässig besparing uppnås alltså inte genom en reduktion av dessakostnader. Sarntidigt är det med hänsyn till de biståndspolitiska målen mest effektiva biståndet ofta det mest personalkrävande. Dessutom är de biståndsadministrativa konsulter som speciellt SIDA i växande omfattning måst anlita i regel åtskilligt dyrare än den egna personal som man sparar på. Detta problem har tagits i olika sammanhang. upp Det borde nu vara moget för en förutsättningslös analys. De snäva personalramarna framtvingar givetvis strikt prioritering mellan olika en insatsområden och typer av uppgifter. En sådan prioritering är i sig godo av - men ingalunda problemfri. Särskilt viktig är avvägningen mellan å sidan antalet stödena da aktiviteter och hur mycket i detalj man engagerar sig i dessa och å andra sidan de resurser man satsar strategisk överblick och policy- och samordningsfrågor. Här borde vägledning hämtas ur en färsk SIDA-skrift På rätt kurs Vår uppgift blir överblicken, analysen och utvärderingen snarare än att ha en hand med i detaljema. Att leva upp till denna princip, givetvis bör gälla u-avdelningen i ärmu högre som grad än SIDA och övriga biståndsmyndigheter, visar sig erfarenhetsmässigt mycket svårt. Speciellt i det nuvarande övergångs- och omprövningsskedet för Moçambique och Moçambique-biståndet är behovet förstärkt analys- och planeringskaptaciav en tet uppenbart.

5.2.2 Ekonomisk analysochbevakning

Vi har tidigare berört betydelsen av att det löpande utvecklingssamarbettt med Moçambique är inplacerat i sitt makroekonomiska och allmänt utvecklingspditiiska sammanhang. Vi skall här något fördjupa diskussionen denna punkt och särskijltta upp frågan om den dokumentation SIDA utarbetar eller låter utarbeta för som mer långsiktiga överväganden och beslut rörande den allmänna inriktningen av biståndet till det enskilda prograrnlandet. I denna dokumentation har den k landrapporten intagit s en central plats. Sådaana rapporter har förutsätts bli skrivna wd varannan landprogrammeringscykel. Fo Moçambiques del skulle det nonnalt ha inneburit vart fjärde år. Detta är, enligt ölerrsy-

SOU 1992124 nens uppfattning, en alltför låg frekvens när det gäller ett så svårt och för Sverige betydelsefullt land. 1978 gjordes en omfattande landanalys av Moçambique vilken i själva verket var rent deskriptiv och skildrade landets historia från järnåldern och framåt. Två år senare korn en mer analytisk landrapport benämnd landöversyn. Nästa landrapport korn först åtta år senare, 1988. Denna rapport var så analytisk till sin karaktär och så makroekonorniskt baserad som man bör kunna begära av sådana rapporter; den var dessutom konstruktivt och något provokativt kritisk till delar - av både det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet och det svenska biståndet. Utgår man från det förutsätta 4-årsintervallet borde alltså en ny sådan landrapport ha utarbetats inför årets förhandlingar om samarbetsprogrammet för den kommande avtalsperioden. Så skedde emellertid inte. I september förelåg däremot en landbevakningsrapport avsedd att spegla Moçambiques ekonomiska utveckling mot bakgrund av de politiska och sociala förändringsmönster som har präglat landet sedan självständigheten. Denna rapport har samma författare som kapitel 7 nedan och återspeglas delvis i detta kapitel. Rapporten är en intressant, initierad och väldokumenterad genomgång av centrala moçambikiska problem, utvecklingslinjer och frarntidsutsikter. Landrapportens funktion fyller den emellertid inte och var den heller avsedd att fylla. Det må här noteras att en av det dåvarande norska utvecklingsrninisteriet beställd rapport om Moçambique och det norska biståndet till landet publicerades 1990. Rapporten är av betydande intresse också för det svenska Moçarnbique-biståndet. Det är oklart i vad mån den kommit till användning vid överväganden rörande detta. Uppdraget att utarbeta denna rapport har veterligen inte föregåtts av något nordiskt samråd, trots att alla de fyra i Moçambique-biståndet engagerade nordiska länderna bör ha haft ett potentiellt intresse av den. Den bild som framträder bekräftar det tidigare redovisade intrycket att makroekonomisk analys och bevakning inte givits någon hög prioritet. Det saknasi och for sig inte god internationell dokumentation området, t ex Internationella valutafondens konsultationsrapporter och vissa rapporter från Världsbanken, inte minst de som anknyter till strukturanpassningskreditema. l svenska biståndspolitiska sammanhang understryks emellertid ofta att vi åtminstone när det gäller våra prograrnländer - skall kritiskt analysera och om möjligt även komplettera dessa rapporter. Detta är en naturlig ambition. Den svenska biståndsförvaltningen disponerar ett landkunnande som ofta är överlägset det som Valutafonden och Världsbanken har tillgång till. Vidare är en mycket betydande del av det svenska biståndet numera ansluten till av Fonden och Banken stödda refomrprogram, vilka väsentligen bygger de båda institutionemas analyser. Dessutom har man från svensk sida stundom hävdat- delvis med rätta att dessa program och analyser varit bristfälliga. Det finns allt- så en svensk strävan att öva ett makroekonomiskt inflytande. Från moçambikisk sida har t o m önskemål framförts om att Sverige skulle ta sig en ledande roll detta område. Detta vore säkert att spänna bågen för högt. Världsbanken spelar den rollen rätt väl. Dess policy avviker dessutom mindre än tidigare från svensk biståndspolitik varmed inte är sagt att det bara är Världsbanken som utvecklats. Men kvar står att denna policy, när det gäller Moçambique lika väl som andra länder, inte är okontroversiell och kan förtjäna att ifrågasättas i vissa avseenden jfr bilaga 31. Skall ett sådant ifrågasättande ha någon effekt, måste det väl underbyggt. vara Det förutsätter en betydande nationalekonomisk kompetens och kapacitet, såväl ambassadenoch biståndskontoret i Maputo som u-avdelningen och SIDA i Stockholm. På biståndskontoret bör den löpande malcroekonorniska bevakningen kunna ombesörj as av kontorets ekonom. Detta är en heltidsuppgift. Tyngdpunkten bör ligga de centrala ekonomiska programmen, i första hand rehabiliteringsprogrammet, och det bistånd som stöder dessa. Här knyter sig intresset främst till de IDA-krediter och därtill anknuten bilateral sam- och parallellfrnansiering som utgör det pri-

SOU 1992124 mära stödet för den mocambikiska reformpolitiken. De villkor varmed dessa krediter, och därmed också det svenska import- och betalningsbalansstödet, är förenade har ett avgörande inflytande inte bara den moçambikiska ekonomiska politiken utan också andra viktiga delar av landets allmänna utvecklingspolitik. Utfonnningen dessavillkor är föremål för samråd mellan bl a Världsbankens Moçarnbiav que-representant och företrädare för berörda moçambikiska myndigheter. Här finns det möjlighet för biståndskontorets ekonom att göra sin stämma hörd. Det är a vid sådana tillfällen som ekonomen bör vara rustad med ett svenskt analysmaterial och därpå baseradesynpunkter. Det finns numera en betydande enighet om att ett lands ekonomiska politik spelar den avgörande rollen för dess utvecklingsmöjligheter och därmed för möjligheterna att bedriva ett effektivt utvecklingssamarbete med landet. Denna enighet bör återspeglas i den vikt som makroekonomiska överväganden tillmäts i detta samarbete och i de resurser som avdelas för att underbygga sådanaöverväganden. SIDA har sökt förstärka dessa resurser genom att anlita vissa akademiska institutioner för kontinuerlig landbevakning och för olika uppdrag. Sådana har också lagts ut enskilda konsulter och konsultföretag. Institutionssamarbetet håller nu att ses över och en ny modell för SIDAs landorienterade rapportflora och en förändrad metod för beredning av Samarbetsprogram håller att utarbetas. Det nuvarande systemet har uppenbarligen befunnits vara behäftat med brister och i behov av anpassning till förändrade förhållanden. Översynen har gjort liknande erfarenheter. Den har inte närmare studerat de förslag som nu diskuteras utan utgår från att dessa kommer att behandlas inom för utredningen styrnings- och samverkansformer i bistånramen av det. Mot bakgrund av erfarenheter av arbetet med Moçambique kan emellertid ett par synpunkter redovisas. Ett intryck är att de uppdrag som läggs ut skulle kunna göras mer preciserade, problemorienterade och koordinerade och att de beställda rapportemas relevans och användbarhet som beslutsunderlag härigenom skulle kunna ökas. Skall man fortsätta att i så hög grad är fallet vara beroende av externa krafter, måste dessa inriksom nu tas så att arbetsresultaten motsvarar väl definierade behov och levereras rätt punkt i berednings- och beslutsprocessen.Ytterst handlar det om att genom bättre styrning, samordning och utnyttjande tillgängliga resurser förbättra underlaget för vår biav stånds- och utvecklingspolitik och därigenom höja biståndets effektivitet. Det är möjligt att den kommittén för utvärdering och analys av effektiviteten i det svenska nya biståndet här skulle kunna lämna ett bidrag. Vidare bör rapporterings- och beredningsrutinema utgå från de många aktörer är involverade. Dessas roller bör vara klart definierade och rutinerna utformade som så att ett effektivt samspel underlättas. Det gäller här i första hand relationen u-avdelningen SIDA. Men övriga biståndsmyndigheter måste också omfattas av systemet, liksom det i Moçambiques fall mycket omfattande biståndet utanför landramen. - - Hänsyn måste också tas till de många enheter inom respektive departement och myndighet som berörs. Inom UD rör det sig i vissa fall om u-avdelningens alla tre enheter respektive regionavdelning, sektoravdelningen och planeringsseoch inom SIDA om kretariatet. Det kan svårt att bringa alla dessa enheter till effektiv samverkan. vara Det kan to m vara svårt att informations, delgivnings- och arkivsystemen att funett tillfredsställande sätt. Missar har visat sig förekomma. Det finns alltså angera ledning att se över dessa system. Ju fler biståndets former, aktörer och mottagare är, desto viktigare är det att verksamheten kan överblickas och hållas samman. Det är en förutsättning för att uavdelningens, och i sista hand regeringens och riksdagens, policy-ansvar skall kunna upprätthållas och komma till effektivt uttryck. Det motverkar dessutom tendensen att de större och långsiktiga besluten de facto träffas lägre nivå, medan man högre är sysselsattmed akuta snarare än fundamentala frågor. upp

sou 1992124

Kapitel

6 SLUTSATSER

Bistånd under omprövning har valts som titel detta betänkande. Det betyder inte att översynen gör anspråk att ha gjort någon pionjärinsats. Moçarnbique-biståndet, liksom annat svenskt utvecklingsbistånd, har befunnit sig under så gott som kontinuerlig omprövning. l vissa skeden har denna omprövning varit mindre djupgående och förutsättningslös än vad som varit önskvärt. Det finns förklaringar till detta. En är att biståndets ökning kunnat betraktas som mer eller mindre given; en annan att den löpande biståndsadministrationen prioriterats den ifrågasättande analysens bekostnad, något som i sin tur kan förklaras av det akuta nödläge som Moçambique nästan konstant befunnit sig Situationen är nu väg att bli en arman. Det stora biståndsberoendets problem har fått ökad uppmärksamhet. Det är inte längre givet att biståndsökningen kan eller bör fortsätta. Fredsavtaiet och den utveckling detta kan väntas inleda påverkar givetvis biståndsplaneringen. Översynen har studerat det svenska Moçambique-biståndets problem mot denna bakgrund och så förutsättningslöst som möjligt. Någon genomgripande och ingående omprövning har emellertid tiden inte medgivit. Vi har valt att koncentrera oss ett fåtal centrala frågeställningar, där det bedömts möjligt att relativt snabbt komma fram till vissa slutsatser. Dessa slutsatser redovisas i föreliggande kapitel. De bygger huvudsakligen diskussionen i de tre närmast föregående kapitlen och det bakgrundsmaterial som sammanfattats i kapitel Vi drar också ett stort antal samtal med företrädare för olika delar av det moçambikiska samhället, liksom intervjuer och diskussioner med representanter för bilaterala givare och internationella organisationer och med svenska Moçambique- och biståndsexperter. Först redovisas slutsatser rörande storleken och sammansättningen av de närmaste årens svenska Moçarnbique-bistånd 6.l, 6.2. Därefter behandlas vissa frågor av övervägande administrativ natur 63. Slutligen sammanfattas ett antal förslag 6.4.

6.1 Moçumbiquebistñndets storlek

De närmaste årens utveckling i Moçambique ter sig mycket oviss. Det enda som förefaller säkert är att även om i stort sett fredliga förhållanden förhoppningsvis kommer att råda kan nöden väntas bli stor och återuppbyggnadsuppgiftema enorma. Världsbanken räknar med att det även med en årlig tillväxt 4 procent kommer att ta 25 att återställa 1980 års mycket låga nationalinkomstnivå. Biståndsbehovet - kommer de närmaste åren snarast att öka. Samtidigt får man räkna med att det internationella biståndet till Moçambique sikt kommer att minska. Det är i detta perspektiv som vi i föreliggande och närmast följande avsnitt skall behandla det svenska Moçambique-biståndets volym och sammansättning. Här, liksom tidigare i betänkandet, är det i första hand totalvolymen som intresserar oss. Detta bör betonas, eftersom uppmärksamheten i regel fixeras vid landramsde-

SOU 1992124 len av biståndet, något som tenderar att snedvrida debatten och möjligen även besluten. Av Moçarnbique-biståndet har genomsnittligt en tredjedel vissa mer än hälften, huvudsakligen katastrofbistånd, betalningsbalansstöd och regionalt bistånd, legat utanför landrarnen. Starkt förenklat kan frågan om biståndsvolymen ses två sätt, båda väl företrädda i den krets av konsulter och sakkunniga som översynen anlitat och sarnrått med. Enligt det ena betraktelsesättet har Moçambique sedan länge tillförts så mycket bistånd att en reduktion av det snarast skulle vara av godo. Enligt det andra är Moçarnbiques biståndsbehov så betydande och landets situation så prekär att en neddragning av biståndet kunde ödesdigra konsekvenser. Uppfattningarna är oförenliga endast så länge man bortser från tidsfaktom och biståndets sarmnansättning. l detta avsnitt begränsar vi oss till tidsfaktom. Vi har i kapitel 3 konstaterat att stort bistånd skapar stort biståndsberoende och därmed sammanhängande problem. Det vill synas som om dessa problem inte tillräckligt uppmärksammats och som om Moçarnbique-biståndet kommit att få en omfattning som i det långa loppet varken kan eller bör upprätthållas. Enligt Översynens uppfattning bör alltså Moçarnbique-biståndet sikt trappas ner. Detta gäller givetvis inte minst biståndet från Sverige som den största bilaterala givaren. Av samma kapitel framgår emellertid också att situationen i Moçambique i ett kortfristigt perspektiv, varmed här avses de två budgetåren 199394 och 199495, kan väntas bli så kritisk att en biståndsreduktion skulle riskera att allvarliga följder. Det handlar då inte bara om följderna för de flera miljoner människor som är direkt eller indirekt drabbade av krigsförödelsen och torkan och som berörs av den svåra demobiliserings- och reintegreringsprocessen. Det gäller också följderna för Moçambique som nation i det känsliga övergångsskedet mellan krig och fred, enpartistat och parlamentarisk demokrati, planekonomi och marknadsekonomi. Översynens slutsats är att det svenska biståndet till Moçambique på kort sikt bör bibehållas i stort sett oförändrad nivå. Vi föreslår därför att en planeringsram omkring 700 milj kr fastställs för detta bistånd under de närmast följande två budgetåren, 199394 199495. Denna ram skulle avse allt bistånd med undantag av oförut- sebart katastrofbistånd d v s med anledning av torka eller andra naturkatastrofer. Beloppet kan relateras till årsgenomsnittet, 760 milj kr, för utbetalade belopp under de tre närmast föregående budgetåren och beräknade utbetalningar innevarande budgetår. Ovanstående förslag vilar hypotesen att utvecklingen i Moçambique under de närmaste åren blir i stort sett fredlig. Det skulle innebära en avsevärd förbättring av möjligheterna att lämna effektivt bistånd, speciellt av det landsbygds- och decentraliseringsinriktade slag som nu bör prioriteras. Vi förutsätter också att vad som tidigare anförts beträffande korruptionsbekämpande åtgärder kapitel 2.6.3, 2.6.4, 3.2.2 och 4.2.1 beaktas och att biståndets inriktning modiñeras sätt som föreslås nedan 6.2. I ett medelfristigt perspektiv, varmed här avses återstoden av 1990-talet, eller de fyra budgetåren 199596 199899, bör en successiv reduktion av biståndsvolymen, förslagsvis med en tredjedel, kunna ske utan väsentliga negativa effekter. Det är viktigt att denna målsättning anges ett tidigt stadium. Det naturliga är att det sker samtidigt som inriktningen en kortsiktigt oförändrad biståndsvolym tillkärmages. Översynens uppfattning när det gäller effektema den föreslagna biståndsreav duktionen vilar också hypotesen om en i stort sett fredlig utveckling. Vi förutsätter vidare att övergången till en lägre biståndsnivå sker planrnässigt och i internationell samverkan. Den förutsätts också sammanfalla med en gradvis modifiering av biståndets sammansättning. Att väsentliga förändringar i omfattningen av biståndet till Moçambique samordnas mellan åtminstone alla de större givarna är naturligt. Det bör kunna minska de potentiella negativa effekterna av en biståndsnedtrappning. Motiven för en sådan, de

SOU l 992124

problem kan uppstå och formerna för nedtrappningen vore värda ett intematiosom nellt studium. En given invändning mot översynens slutsats att biståndets storlek bör fastställas ett antal år framåt är att detta skulle innebära en volymmässig bindning i en situation där största möjliga flexibilitet är önskvärd. Dessutom skulle det vara politiskt besvärande att ta frågan kommande biståndsredulction. Varför inte se tiden an, upp om en d fortsätta tidigare Vi har emellertid sett hur den metoden lett till en utveckv s som ling varit svår att planera och to m att förutse. Vad som vid varje tillfälle framsom stått logiskt och följdriktigt har i ett längre perspektiv visat sig kunna ifrågasätsom Frågan är vill söka anlägga ett sådant längre perspektiv i förväg eller om tas. om man nöjer sig med att laga efter läglighet. Tillspetsat kan man säga att valet mellan man att ta ställning eller inte ta ställning till totalvolymen och dess utveckling gäller hur d i sista hand regering och riksdag, värderar möjligheten att styra i förhållanman, v s de till möjligheten att improvisera.

6.2 Moçambique-biståndet sammansättning

Biståndet kan kategoriindelas många olika sätt. Här har vi valt att skilja mellan fyra biståndskategorier betalningsbalansstöd, landramsbistånd, övrigt ändarnålsbestämt bistånd samt återuppbyggnads- och rehabiliteringsbistånd.

Kategoriindelningen skiljer sig från den gängse såtillvida att irnportstödet har brutits ut ur landramen och sammanförts med betalningsbalansstödet. Även det egentlikatastrofbiståndet, d bistånd till människor som drabbats av naturkatastrofer ga v s i Moçambiques fall torkan, har flyttats ut ur landramen. Det har också i motsats till betalningsbalansstödet placerats utanför den föreslagna planeringsramen. - Vad gäller sammansättningen ett totalt bistånd av storleksordningen 700 milj av kr skall först några antaganden göras, detta för att konkretisera framställningen. Det bör betonas att de siffror i det följande är approximativa och kan betraktas som anges som ett räkneexempel.

Betalningsbalansstödet, inklusive importstödet, har hittills svarat för i genomsnitt två femtedelar det totala svenska Moçambique-biståndet. På kort sikt, alltså budav getåren 199394 199495, då behovet av återuppbyggnads- och rehabiliteringsstöd kan väntas kulminera, kan det vara motiverat att betalningsbalansstödets andel av det totala biståndet begränsas till fjärdedel 180 milj kr per år. Detta avser då de been beräknas bli anslagna och för vilka utfästelser alltså bör kunna länmas. Faklopp som tiskt utbetalade belopp beror hur genomförandet av rehabiliteringsprogrammet och dess efterföljare och uppfyllandet de med betalningsbalansstödet förenade av villkoren utvecklas. Landramsbistånd motsvarar här det nuvarande landramsbiståndet exklusive imponstödet. l sitt förslag till besparingar inom biståndsanslagen med anledning av krisprograrrunet föreslår SIDA en landrarn för Moçambique 365 milj kr. Reducedetta belopp med ett belopp motsvarar innevarande budgetårs importrar man som stöd 120 milj kr, sjunker landramsbeloppet till en dryg tredjedel av det totala biståndet här avrundat till 240 milj kr. En så drastisk sänkning av landramen från 395 milj kr innevarande budgetår skulle knappast kunna presenteras annat än som en del ett större paket, övriga innehåll skulle dels en avsiktsförklaring beträfav vars vara fande betalningsbalansstödet enligt ovan, dels ett återuppbyggnads- och rehabiliteringsprograrn. Om antar att övrigt ändamålsbestämt bistånd kommer att vara av i stort sett oförändrad omfattning, omkring 120 milj kr, skulle av den föreslagna planeringsramen 160 milj la återstå för återuppbyggnads- och rehabiliteringsbiståndet.

4 124263

SOU 1992124

6.2.1 Betulningsbulunsstöd

Som tidigare konstaterats har irnportstödet från början vägt tungt i det svenska Moçambique-biståndet. Ett viktigt syfte med denna biståndsforrn var ursprungligen att möjliggöra import av för produktionen väsentliga och underlätta åsyftad varor en kraftig ökning av biståndsvolymen. En väsentlig anledning att bibehålla relativt ett omfattande betalningsbalansstöd är dess betydelse när det gäller att påverka utformningen och underlätta genomförandet av det mocambikiska ekonomiska och sociala rehabiliteringsprogrammet. Misslyckas detta program, kommer möjligheterna att förverkliga den nationella återuppbyggnadsplanen och att mobilisera internationellt stöd, inte minst av denna plan, att avsevärt försämras. Utan rimligt framgångsrik en ekonomisk och social politik försämras eller omintetgörs också förutsättningarna för ett effektivt ändamålsinriktat bistånd. Betalningsbalansstödet ligger väl i linje med strävandena att minska biståndets för mottagarlandet svårbemästrade splittring ett stort antal av givama mer eller mindre direkt styrda projekt och och att öka program utrymmet för landets egna ansvarstagande.

Det bör noteras att det svenska importstödet är obundet. Det betyder att det inte behöver användas för import från Sverige eller av vissa angivna varor. Det underlättar därmed den utveckling i marknadsekonornisk riktning som fått ökad betoning i den svenska biståndspolitiken. Stöd till ekonomiska suukturrefonner och uppbyggandet av fungerande marknadsekonornier är också den första de prioriteringar av som riksdagen slagit fast för SIDAs arbete. För att det svenska biståndet skall vara trovärdigt denna punkt bör dess marknadsekonomiska inriktning gälla också i givarlandet. Det innebär att dess obundenhct bör upprätthållas, även ett i läge där krav biståndsbindning ånyo gör sig gällande. Det finns anledning att erinra att om undersökningar visar att obundet bistånd är effektivast och att biståndsbindning har en sin höjd marginell effekt svensk export.

Som tidigare redovisats finns det invändningar mot speciellt det obundna betalningsbalansstödets ändamålsenlighet i Moçambiques nuvarande situation. Utan att bortse från dessainvändningar och med beaktande möjligheten att den - av nuvarande utformningen av stödet kan behöva modifieras har översynen alltså kommit till slutsatsen att en betydande del av det svenska Moçambique-biståndet även i fortsättningen, kort och medellång sikt, bör utgöras betalningsbalansstöd. Denna slutav sats förutsätter att de krav med vilka stödet är förenat bibehåller sin prioritering de sociala - av sektorerna och jordbruket och fortsätter att överensstämma med de svenska biståndspolitiska målen, att en förstärkning sker av de institutioner, i första hand finansdepartement och centralbank, vilkas kapacitet betalningsbalansstödets framgång beror, att ökade resurser satsas att möjliggöra en självständig svensk prövning - av utformningen av den politik som betalningsbalansstödet främjar och de villkor av varmed det är förenat.

6.2.2 Lundmms- och övrigt ändamålsbestämt bistånd

Utbetalningama inom landrainarna avseende långsiktigt ändamålsbestämt bistånd exklusive importstöd och i förekommande fall katastrofbistånd har under - de senastetre budgetåren 198990 199192 varit 249, 21 l respektive 248 milj kr, i genomsnitt 236 milj kr per år. Med hänvisning till vad sagts antar här att som ovan landramsbiståndet bibehålls ungefär denna nivå under de budgetår översex som synen avser.

Inom ramen för detta bistånd pågår långsiktig omstrukturering. Denna syftar en dels till att så snart som möjligt förstärka stödet till den fattiga landsbygdsbefolkningen, dels till att i högre grad betona kapacitets- och kompetensutveckling. Övergången

SOU 1992124 från krig till fred bör förbättra förutsättningarna för en sådan omstrukturering. Överhuvudtaget finns det i detta läge anledning att mer förutsättningslöst och långsiktigt överväga inriktningen av inte bara landrarnsbiståndet utan också övrigt ändamålsbestämt bistånd. En strävan bör vara att 0 m budgetåret 199495 över till åtminstone tvååriga samarbetsavtal. Som ett led i omstruktureringen bör den pågående utfasningen av infrastrukturinsatser inom den moderna sektorn slutföras, medan långsiktiga insatser avseende landsbygdsutveckling, undervisning och förvaltningsbistånd bibehålls eller förstärks. Det kan även vara motiverat att inleda nya insatser inom något eller några av dessa områden. Förändringar i biståndets inrikming, såväl kort som lång sikt, bör givetvis genomföras med beaktande av de långsiktiga målen för utvecklingssamarbetet med Moçambique. Inriktningen bör också påverkas av olika biståndstypers olika korruptionskänslighet. I en situation där konkurrensen om tillgängliga medel ökar kommer kraven en strategisk analys av biståndsanvändningen att öka. I bilaga 61 görs ett försök att, med utgångspunkt från de uppgifter som för närvarande är tillgängliga, skissera en möjlig inriktning av biståndet under de närmaste sex åren. Den största förändringen i förhållande till dagens bistånd är att en väsentlig del av resurserna föreslås bli avsatta för att stärka den ekonomiska och sociala infrastrukturen landsbygden för att därigenom skapa förutsättningar för en ökad jordbruksproduktion. Insatser detta område kan avse rätten till jord, handels- och distributionssystemen samt kreditväsendet. Även stöd till kommunal förvaltning, syftande till att upprätta demokratiskt styrda och administrativt effektiva lokala organ, bör övervägas i detta sammanhang. Finansiellt sektorstöd kan komma att visa sig ändamålsenligt som ett komplement till övriga insatser för landsbygdens utveckling, särskilt inom lantbruks- och undervisningssektorema. Förutsättningarna för sådant stöd behöver dock undersökas närmare. Möjligen skulle finansiellt sektorstöd också kunna fungera som komplement sikt kanske rentav som alternativ till betalningsbalansstödet. - - Bl a för att reducera korruptionsmöjlighetema bör fortsatt och utvidgat förvaltningsstöd såväl central som lokal nivå och förstärkning av systemen för resultatuppföljning och finansiell kontroll ges hög prioritet. Det bistånd som beskrivits ovan avser i princip den ändamålsbestämda delen av det nuvarande landramsbiståndet. Därutöver lärrmar Sverige övrigt ändamålsbestämt bistånd till strävandena mot regional samverkan i södra Afrika via SADCC, till näringslivsutveckling genom SWEDECORP, till forskning genom SAREC och till andra långsiktiga ändamål bl a inom hälsosektorn genom enskilda organisationer. Särskilt stöd lämnas också till insatser för att främja en demokratisk samhällsutveckling och till miljöinsatser. Detta bistånd finansieras under särskilda anslagsposter men bör givetvis ingå i helhetsbilden för biståndet till Moçambique. Den årliga volymen av dessa insatser har ovan antagits bli av storleksordningen 120 milj kr. Härav kan drygt hälften komma att till regional samverkan och återstoden till forskning, industri, enskilda organisationer samt demokrati- och miljöinsatser. Vad gäller stödet via enskilda organisationer och stödet till demokratisk utveckling kan det bli aktuellt att under kortare eller längre tid ställa kompletterande medel till förfogande ur landrarnsbiståndet eller ur återuppbyggnads- och rehabiliteringsbiståndet.

6.2.3 Ãteruppbyggnads- ochrehabiliteringsbistånd

Enligt gjorda antaganden skulle ett belopp av storleksordningen 160 milj kr kunberäknas för återuppbyggnads- och rehabiliteringsbistånd under budgetåren na 199394 och 199495. Finansieringen av detta bistånd kan förutsättas ske huvudsaklifrån anslagsposten Katastrofer och stöd till återuppbyggnad m rn samt till en del gen även från anslagspostema Bistånd genom folkrörelser och andra enskilda organisa-

SOU 992124 l

tioner, Demokrati, mänskliga rättigheter och humanitärt bistånd, FNs barnfond UNICEF och Flyktingbistånd FN UNHCR. Under de fyra därpå följande genom budgetåren 199596 199899 skulle detta bistånd successivt fasas ut. - Syftet med återuppbyggnads- och rehabiliteringsbiståndet skulle undervara att lätta övergången från krig till fred. I dagsläget förutses särskilt stora behov av insatser inom fyra områden

val- och demokiatiseringsprocessema, återanpassning extern- och internflyktingar, - av demobilisering och återanpassning militär personal, - av särskilt angelägen återuppbyggnad. - Biståndsbehoven dessaområden är stora och påträngande. Betydande intemationella biståndsinsatser kommer att erfordras för att förebygga ett hotande moçambikiskt sönderfall under övergångsskedet. Det är samtidigt en grannlaga uppgift att utforma biståndet ett sätt är inrikespolitiskt neutralt och inte förrycker förutsättsom ningarna för en varaktig fred. Behovet effektiv givarkoordinering mycket av är stort. Även behoven till del akut om stor är av natur, bör återuppbyggnads- och rehabiliteringsbiståndet planeras i ett längre perspektiv. Gränsen mellan detta bistånd och landramsbiståndet blir med nödvändighet något godtycklig och det bör från början förutses att mer långsiktiga delar det förra efter tvåårsperioden kan komma av att successivt integreras i det senare.

Vid planeringen av återuppbyggnads- och rehabiliteringsbiståndet bör följande punkter beaktas För att underlätta nämnda integration bör detta bistånd såvitt möjligt komplette- ra ansträngningar som görs inom landramsbiståndet exempelvis tillhandahållande utrustning och material för jordbruksproduktion, undervisning av och vägbyggande. Strategiskt viktiga resurser som ofta förbises i akut krissimation t - en ex transport- och kommunikationsutrustning, grundläggande kontorsmateriel samt startutrustning för skolor och hälsocentraler bör uppmärksammas. Möjligheter att öka den ekonomiska tryggheten för de återvändande bör beaktas exempelvis genom stöd till lantmäteriverksamhet för att säkerställa rätten till jord. För att främja långsiktighet och integration i övrigt utvecklingsarbete bör biståndet så långt möjligt lämnas via existerande kanaler snarare än tillfälliga organisationer. För att minska riskerna för felanvändning bör mottagaransvaret anförtros lokalt baserade, snarare än centrala, myndigheter och organisationer. För att främja den lokala ekonomin bör förutsättningarna för upprätta decen- - att traliserade fonder för uppköp av varor och tjänster plats undersökas.

SIDA arbetar f n med en omstrukturering 199293 års Samarbetsprogram för av att friställa resurser for ett inledande återuppbyggnads- och rehabiliteringsbistånd jfr bilaga 61. Det är naturligt att detta bistånd planeras enligt liknande riktlinjer.

6.3 Bistöndsudministrutiva frågor

I sitt arbete har översynen fått en bild hur den svenska biståndsadministratioav nen fungerar under de svåra omständigheter som präglat och fortsätter att prägla - - Moçambique-biståndet. Denna bild är övervägande positiv. I tidigare kapitel har emellertid också vissa kritiska synpunkter anförts, speciellt fråga i om personalresurserna och hur de disponeras. Här skall några slutsatser dras dessasynpunlter. Detav ta sker i anslutning till en diskussion av hur de i närmast föregående avsnitt skisserade förslagen kan hanteras administrativt. Avslutningsvis återkommer vi till den tidi- 100 gare flera ställen berörda samordningsfrågan.

SOU 1992124 6.3.1 Resursfrügon Olika delar av det svenska Moçambique-biståndet har utvärderats både en och flera gånger under årens lopp. Däremot verkar det som om biståndets totala ornfatt- ning och allmänna inriktning kunnat utvecklas relativt ostört från till utan att bli föremål för någon mer genomgripande omprövning. Detta kan ha lett till en ofullständig anpassning av det svenska biståndet till de allmänna ekonomiska förutsättningarna och till det totala internationella Moçambique-biståndet. Omprövning och anpassning hade underlättats om större resurser satsats de mer långsiktiga och övergripande aspekterna av det svensk-moçambikiska utvecklingssamarbetet. Om man skiljer mellan biståndsadrninistrativa resurser ianspråktagna för mer eller mindre operativa insatser inom projekt- och sektorbiståndet å ena sidan och biståndsadrninistrativa resurser inriktade planering och allmänna ekonomisk-politiska och utvecklingsstrategiska problem å den andra, är alltså översynens slutsats att sistnämnda resurser behöver förstärkas. Skälen för detta har utvecklats tidigare. sådan resursförstärkning bör utformas beror givetvis i första hand vilka.frå- Hur en gor som man bedömer som mest angelägna. Det beror också vilket tidsperspektiv man anlägger. Nedan inriktar oss först det korta perspektivet, därefter en mer långsiktig resursfråga. I det korta perspektivet dominerar SIDAs beredning av samarbetsprograrmnet för nästa avtalsperiod. Detta program täcker i stort sett samma typer av insatser som tidigare. Ett förslag till ett samarbetsavtal för budgetåret 199394 kan väntas bli frarnlagt i en skrivelse till regeringen i mars 1993 och ett avtal skulle dänned kunna undertecknas före halvårsskiftet. Ovan har de grova dragen av ett tvåårigt återuppbyggnads- och rehabiliteringsprogram skisserats. Att utarbeta ett sådant häver medverkan från flera håll. Programmet innehåller insatser av skilda slag, med olika beredningsordning och med fmansiering över olika anslagsposter. Viktiga biståndspolitiska ställningstaganden aktualiseras. Arbetet med programmet bör mot denna bakgrund ledas av en särskild sarnordningsgmpp med en senior person med gedigna Moçambique-erfarenheter som ordförande. Samordningsgruppen ett embryo i form av en samrådsgrupp finns redan bör bestå av företrädare hög nivå för i första hand u-avdelningen och SIDA, men vid behov även för UDs politiska avdelning, SWEDECORP, SAREC och enskilda organisationer. För utarbetande av underlag för sina överväganden och förslag behöver gruppen anlita såväl UD- och SIDA-personal som utifrån tillkallade experter. Genomförandet programmet kan kräva en förstärkning av biståndskontoret i Mapuav to. Direktiv och arbetsplan för Samordningsgruppen bör utarbetas i samråd mellan uavdelningen och SIDA. Det bör klart framgå att gruppen inte avses ta över något beredningsansvar. Gruppen bör inleda sitt arbete så snart som möjligt med sikte att kunna avlämna en underhandsrappon i april och en slutlig rapport i juni. Visst för arbetet väsentligt underlag kommer emellertid att föreligga först längre fram året. Slutrapporten kan därför behöva uppskjutas några månader, varvid junirapporten skulle få preliminär karaktär. Önskvärt är dock att viss information om gruppens en arbete och om eventuella därpå grundade ställningstaganden kan länmas i anslutning till riksdagens biståndsdebatt i maj och avtalsförhandlingama med Moçambique i jum. Förutsättningarna och ramarna för återuppbyggnads- och rehabiliteringsprogammet bör anges i direktiven för Samordningsgruppen. Förutsättningarna kan emellertid komma att förändras och därmed att behöva modifieras under de båda år ramarna programmet avser. Programmet måste beakta detta och alltså förutse möjlighesom ten av förskjutningar i omfattningen av olika insatser och tillkomsten av nya. Detta

gäller givetvis särskilt det andra av de båda åren, för vilket programmet med nödvän- lOl

SOU l992zl

dighet blir mer skissartat.

Fortfarande i ett kort perspektiv finns det anledning att beröra frågan betalom ningsbalansstödet för de båda närmaste budgetåren. På flera håll har tidigaman, som re noterats, pekat olika problem avseende inte bara utformningen också ändautan målsenligheten av det nuvarande betalningsbalansstödet till Moçambique. Speciellt

gäller det den obundna och marknadsbaserademodell till vilken Sverige anslutit sig. Några större ansträngningar att analysera problemen och de modifieringar modelav len som de kan föranleda har inte gjorts från svensk sida. Beaktas bör vidare det att under de närmaste månaderna kommer fram åtskilligt internationellt material inav tresse för en bedömning av betalningsbalansstödet och dess relevans. Efter hand växer också erfarenheterna av hur det marknadsbaserade valutafördelningssystemet fun-

gerar i praktiken. Mot denna bakgrund finns det skäl att uppdra en mindre grupp av sakkunniga personer att närmare studera förekommande problem i betalningsbalans-

stödet till Moçambique och de åtgärder dessa må påkalla. En preliminär rapport bör

föreligga innan definitivt beslut fattas om betalningsbalansstödets omfattning och utformning för nästa budgetår.

I det långa perspektivet finns det behov för analys, planering och av resurser uppföljning av Moçambique-biståndets generella och principiella aspekter. mer

I första hand krävs kapacitet att regelbundet genomföra övergripande analyser, där makroekonorniska aspekter betonas mer än vad hittills varit fallet. Sådana som analyser bör nonnalt ske inför varje ny avtalsperiod. De makroekonorniska delarna

av dem bör bygga relevanta ekonomiska rapporter, inte minst från Världsbanken och Internationella valutafonden. Analysema bör inriktas frågor av betydelse för

biståndets omfattning och sammansättning under den kommande perioden. De bör

också placera biståndsutvecklingen i ett längre perspektiv.

För sådana analyser bör i regel akademiska institutioner kunna anlitas. Det finns

därvid ingen anledning att begränsa sig till svenska institutioner. Det naturligt vore att de nordiska biståndsmyndighetema samordnade denna uppdrag. Överhutyp av vud taget verkar nordiska samordningsmöjligheter kunna tas tillvara betydligt bättre

än som sker i dag.

I analyserna bör ingå en kritisk granskning de ekonomiska till vilka av program en betydande del av det svenska biståndet inte bara till Moçambique utan också till flertalet andra afrikanska programländer är knutet, liksom av utformningen det - av stmkturanpassningsstöd som Världsbanken och Internationella valutafonden lämnar

till dessa program. Syftet bör vara att konkretisera hittills rätt allmänt hållen kritik en av programmen t ex att de slår alltför hårt mot den ekonomiska aktiviteten i landet och av strukturanpassningsstödet tex att de därmed förenade villkoren är alltför långtgående, detaljerade och tidsmässigt orealistiska.

Med utgångspunkt från en sådan konlcretisering borde modifieringar i program och villkor kunna föreslås. Detta skulle underlätta ett mer aktivt svenskt agerande ifrågavarande område. Egna analyser skulle också göra det möjligt att utforma egna villkor de punkter där våra bedömningar avviker från Världsbankens. Man måste

emellertid vara medveten om de problem uppstår för mottagarlandet när det som konfronteras med olika villkor från olika givare.

Vad som här sagts om behovet av förstärkt analyskapacitet har viss tillämpligen het flertalet svenska programländer, även det i särskilt hög grad gäller Moom çambique med tanke vårt stora engagemang i landet. Viss allmän tillämplighet har också några mer specifika frågor är värda ökad uppmärksamhet jfr bilaga 31. som En gäller de metoder som Världsbanken använder vid beräkningen u-länders ñav nansieringsbehov, en annan bankens genomgående alltför optimistiska prognoser, en tredje de problem som är förenade med stort biståndsberoende och fjärde den en ovan berörda nedtrappningsfrågan. Här krävs i vissa fall större utredningar, vilka 102 lämpligen görs i internationell regi. Också här bör uppdrag kunna läggas ut akade-

SOU l992zl miska institutioner eller fristående experter. Det ekonomiska analysarbetet bör också syfta till att ge underlag för att bättre anenskilda insatser till de förutsättningar förhållandena malcronivå ger. passa som Här spelar det inom SIDA fortgående arbetet att utveckla programmeringsformeroch höja ambitionerna i insatsberedningen en viktig roll. na Utläggandet uppdrag enligt vad som skisserats ovan är kapacitetskrävande. I av än högre grad gäller det förberedandet av och deltagandet i internationella underhandlingar i Maputo, i Världsbanken, i DAC och annorstädes de områden som - här diskuteras. Hur många uppgifter än kontrakteras ut måste u-avdelningen och som biståndsmyndighetema själva, speciellt SIDA, besitta en analyskompetens och planeringskapacitet motsvarar deras biståndspolitiska ansvar. som Översynens slutsats är alltså att de personalresurser som i första hand u-avdelningen antagligen även SIDA disponerar för nämnda behöver förstärmen kas. Som det är tas u-avdelningens personal i så hög grad i anspråk för löpande nu ärenden och ofta rent operativa uppgifter att det inte blir mycket kapacitet kvar för policy, planering och styming, d v s för primära departementala funktioner. En resursförstärkning behöver inte vara liktydig med en personalökning. Rekryteringsprinciper, personalomsättning och, framför allt, hur man prioriterar olika uppgifter och disponerar tillgänglig personal är lika viktiga faktorer. Vidare skulle en översyn och precisering ansvars- och arbetsfördelningen ifrågavarande omen av råde inte bara mellan utan också inom u-avdelningen och SIDA sarmolikt resultera i ett bättre resursutnyttjande. Dessa slutsatser baseras huvudsakligen arbetet med Moçambique-biståndet. De generella överväganden slutsatserna må föranleda måste uppenbarligen mer som ske ett betydligt bredare underlag. Ett sådant kommer att tillhandahållas av den pågående översynen av stymings- och samarbetsformer i biståndet.

6.3.2 Somordningsfrñgun Liksom resursproblemet har samordningsproblemet aktualiserats i flera olika sammanhang. Att det finns samordningsproblem hemmaplan har nyss antytts. Här skall vi dra några slutsatser den i närmast föregående kapitel diskuterade bristen av biståndssamordning i Moçambique. Den personal Moçambique disponerar för biståndssarnordning är uppenbart som otillräcklig och förmedlar intryck uppgivenhet. Även givarhåll förrnärks ett av en viss resignation inför svårigheterna att åstadkomma en förbättring av den egna samordningen samtidigt som man bekräftar angelägenheten av en sådan. Med tanke de stora belopp det handlar om skulle även en marginell förbättring vara betysom delsefull. De svenska möjligheterna att här göra en större insats än hittills borde vara relativt goda. I första hand borde biståndskontoret prioritera den uppgift som koordinerande givare undervisningsområdet åtagit sig. Här liksom annorstädes är svåsom man righeten att den önskvärda moçambikiska medverkan till stånd. Det beror inte bristande intresse utan bristen kompetent personal och den dåliga organisatio- SIDAs strävan att stärka undervisningsministeriets planerings- och ledningsnen. funktioner är därför väl motiverad. Även förvaltningsbiståndet syftar till att angripa problem av denna karaktär. Ett större svenskt samordningsengagemang än vad som står i överensstämmelse med gällande principer för rollfordelningen mellan givare och mottagare vore antagligen inte bara försvarligt utan också önskvärt. Det bör i så fall förutsätta ett uttryckligt moçambikiskt önskemål och största möjliga moçambikiska medverkan. Självfallet får ansträngningarna att bygga Moçambiques egen samordningskapacitet inte upp försvagas. De bör tvärtom ges högsta prioritet. 103 .

SOU 1992124 Sverige har alltså ett särskilt samordningsansvar undervisningsområdet. Samordningsaspekten bör emellertid bevakas över hela fältet, speciellt givetvis de områden där det svenska biståndet spelar en viktig roll. Generellt gäller att vid överväganden om biståndets inriktning ökad hänsyn bör tas till vad andra givare gör och skulle kunna göra. Frågan bör vara inte Vilket bistånd kan vi ge utan snarare Vilket bistånd har störst utvecklingseffekt och Vilka givare bör kunna tillhandahålla sådant bistånd. Genom specialisering och koncentration av insatserna, vilket innebär att vissa aktiviteter måste rensas bort, kan betydande effektivitetsvinster nås. Det ligger i och för sig nära till hands att utgå från att biståndsbehoven är angelägna och att det inte kan vara fel att tillgodose dem när pengarna, kunnandet och erfarenheten firms. En sådan inställning kan emellertid ge upphov till ett i det långa loppet mer eller mindre permanent biståndsberoende vissa områden. Det kan också medföra en viss stelhet i biståndsinriktningen. Det måste alltid finnas utrymme för ifrågasättande och omprövning. Inte minst i den nu inledda övergångsperioden är det angeläget att Sverige kan spela en aktiv samordnande och planerande roll. Det gäller både de löpande insatserna fältet och den omprövning av biståndets inriktning som inträdet av fredligare förhållanden motiverar. Det gäller vidare inte bara det statliga bilaterala biståndet utan också det multilaterala biståndet och biståndet via enskilda organisationer. FNsystemets insatser, speciellt katastrotbiståndsområdet, skulle kunna effektiviseras genom förbättrad samordning. Detsamma gäller biståndet genom enskilda organisationer som genom sin fragmentering ett mycket stort antal organisationer och projekt vållar problem mottagarsidan och inte uppnår potentiellt möjlig effekt. Samordning mellan biståndsgivare statliga, internationella, enskilda är erfaren- - hetsmässigt ett svårt företag. Desto större ansträngningar behövs. Slutsatsen blir alltså att samordningsfrågan är värd en större arbetsinsats än hittills. Delvis kan denna insats ske i olika internationella fora, där både u-avdelningen och SIDA är representerade. Huvudsakligen måste den emellertid komma till stånd ort och ställe, d v s i Maputo. Det betyder att biståndskontoret behöver tillföras eller omdisponera per- - sonal för detta

6.4 Förslag

I detta avsnitt sammanfattas, i starkt kondenserad form, de förslag som översynsarbetet resulterat Når det gäller omfattningen av biståndet till Moçambique under de närmaste åren föreslås att biståndet under budgetåren 199394 och 199495 bibehålls en i förhållande till de närmast föregående budgetåren i stort sett oförändrad nivå, biståndet under de fyra därpå följande budgetåren successivt reduceras med omkring en tredjedel. När det gäller den allmänna sammansättningen av de närmaste årens bistånd föreslås att betalningsbalansstödet inklusive irnportstödet begränsas till en fjärdedel av det totala biståndet, landrarnsbiståndet exklusive importstödet ligger kvar oförändrad nivå, d v s omkring en tredjedel av det totala biståndet, av det återstående biståndet en betydande del storleksordningen 160 milj kr avsätts för ett tvåårigt återuppbyggnads- och rehabiliteringsprogram, som successivt fasas ut under de fyra därpå följande åren.

SOU l 992zl

När det galler inriktningen landrunzsbistândet föreslås att av landsbygdsutveckling och förvaltningsstöd prioriteras, landsbygdsutvecklingen främjas att undervisningsstödet får sin a genom tyngdpunkt förlagd till distriktsnivån, stödet till rehabilitering av landsbygdsväutvidgas och stödet till produktionsfrämjande ekonomiska strukturer utgar vecklas, föivaltningsstödet, speciellt till finansministeriet, ytterligare förstärks och en stödet till lokal förvaltning och demokrati. utvidgning sker av När det gäller åreruppbvggnadr- och rehabiliteringsprogrammet föreslås att detta

inriktas stöd till val- och demokratiseringsprocesserna, -återanpassning extern- och internflyktingar, - av demobilisering och återanpassning av militär personal, särskilt angelägen återuppbyggnad. - När det gäller frågor biståndsadnrinistrativ natur föreslås att av samordningsgrupp med företrädare för i första hand u-avdelningen och - en SIDA, vid behov även för UDs politiska avdelning, SWEDECORP, men SAREC och enskilda organisationer, tillsätts med uppgift att leda utarbetandet

av återuppbyggnads- och rehabiliteringsprogrammet, sakkunniggrupp tillsätts för att studera förekommande problem i betalnings- - en balansstödet till Moçambique, ambitionsnivån höjs vad gäller långsiktig planering och ekonomisk analys av - Moçambique-biståndet och därmed sammanhängande frågor och att framför

allt u-avdelningens kapacitet detta område förstärks, större ansträngningar görs att angripa de effektivitetssänkande sarnordnings- problemen i Moçambique-biståndet.

Översynsarbetet har också aktualiserat ett antal övriga frågor. Flertalet har eller mindre utförligt, olika ställen i betänkandet eller i dess berörts, mer bilagor och har haft eller kan karaktären av förslag. Det handlar i regel om ges förslag översynen inte haft möjlighet att underbygga och utveckla men som kan värda att ta upp i andra former. Det föreslås sålunda att som vara biståndsnedtrappning studeras i lämpligt inter- - frågan om biståndsberoende och nationellt sammanhang, konsultfonden och personalfonden inriktas områden som det långsiksamma tiga ändamålsbestämda biståndet och återuppbyggnads- och rehabiliterings-

biståndet, korruptionsproblemet blir föremål för en bredare utredning med uppgift a att precisera kraven korruptionsbekämpning och påföljden om dessa krav inte upp-

fylls. bedömning görs idén att initiera och finansiellt stödja en regional kon- - en av ferens syftande till utbyte erfarenheter och diskussion rörande konuptionsav bekämpning i afrikanska länder, överläggningar tas med enskilda organisationer om deras syn en even- - upp tuell ökning av ISO-biståndet till Moçambique och därmed förenade problem, undersökning görs olika sätt att förbättra kreditförsörjningen för produk- - en av tiva investeringar, speciellt landsbygden, förutsättningarna för finansiellt sektorstöd, i första hand undervisningsom- rådet, undersöks, förutsättningslös analys kommer till stånd av effekterna statsbudgeten - en respektive biståndets effektivitet av en fortsatt nedpressning av biståndets administrationskostnader i förhållande till biståndsvolymen.

SOU 1992124 106

SOU 1992124

Del

BAKGRUND, UNDERLAG

sou 1992124

Kapitel

7 POLITISKA OCH

MOCAMBIQUES

EKONOMISKA UTVECKLING

-

EN KORT HISTORIK

HANSABRAHAMSSON, ANDERS NILSSON

7.l Koloniolism och antikolonialt motstånd

Portugisemas ankomst till Moçarnbique-ön 1498 betydde inledningsvis inget eller mycket lite för de bantufolk, som levde i inlandet. Med undantag begränsades den portugisiska närvaron till några fästen längs kusten. Den portugisiska expansioi regionen hade sin första målsättning att skapa stödjepunkter för att kunna nen som dominera den växande sjöhandeln mellan Europa och Asien. Östafrikas bidrag i denhandel bestod främst av guld och elfenben. Portugisema gjorde vissa försök att na etablera sig i det inre Moçambique. Framför allt sökte de sig upp längs Zambeziav floden.

7.1 Afrikanska kungadömen Vid tiden för portugisemas ankomst bantufolken i inlandet organiserade i var mindre hövdingadömen. Den expanderande handeln skapadebehov av nya organisationsformer for att hävda inlandets intressen gentemot portugisiska och swahiliska handelsmän och deras allierade längs kusterna. I det inre av Moçambique skapades under sekler lyckades försvara sina intressen. Mot slutet av 16Ostörre stater, som talet hade de portugisiska försöken att penetrera det inre av Afrika misslyckats och i början 1700-talet det portugisiska inflytandet begränsat till ett De av var indiska och arabiska köpmän portugisema initialt trängt tillbaka, återtog sin tisom , digare dominerande roll inom handeln. Inlandsstater som Monomotapa, Marave nuvarande Malawi och Macua konsoliderades och kontrollerade själva sina relationer med köpmännen vid kusten. Från mitten 1700-talet kom slavar att bli den dominerande handelsvaran i reav gionen. De franska sockerplantagema öarna Reuniäo och Bourbon i Indiska Oceupphov till lokal efterfrågan slavar. Det beräknas att omkring en milanen gav en jon slavar skeppades ut från området norra delarna av dagens Moçambique under l800-talet. Slavhandeln pågick till omkring 1890. Jakten slavar slog sönder den existerande bystrukturen och tvingade ut befolkningen i ett nytt bosättningsmönster. För att klara sig undan slavjägama spred sig befolkningen över stora arealer, ofta långt bort från de bördiga iloddalama och regnrika högplatåema. Effekterna slavhandeln blev större i Moçambique än i söder. Samhällsav norra bildningar i vardande perverterades interna strider, sammanhållningen i de organiav serade afrikanska rikena försvagades och de lokala härskare, som var aktiva i slavhandeln skapade sig avsevärda rikedomar. I södra Moçambique hade slavhandeln varit mindre våldsam. Gazaimperiet vid Limpopofloden hade emellertid varit en dominerande slavexportör. Fortfarande vid slutet 1800-talet dominerades Moçambique av några afrikanav ska kungadömen, hade gått starka slavhandelsperioden. Portugiserna var isosom ur lerade i några få kuststäder. De portugisiska tjänstemännen och militärema agerade mycket självständigt i förhållande till regeringen i Portugal. Huvudsakligen sysslade de med att bygga upp egna privata rikedomar.

SOU 1992124

I söder hade Gazaimperiet under 1800-talet skapat sig en stark ställning. Det hade bildats genom Nguni-talande folk, i början 1800-talet hade rört sig från Sydsom av afrika till södra Moçambique. Därifrån expanderade de vidare norrut och kom snart att bli en dominerande makt i det område, Portugal ansåg sitt. Deras som vara expansion kom att nå ända till Zambeziflodens södra strand. Samtidigt var regionens ekonomiska centrum väg att flyttas från Monorra çambique till söder. Slavhandelns tid var förbi. I Sydafrika upptäcktes diamanter och guld. Den växande ekonomiska aktiviteten i Transvaal skapade behov av hamnen i Lorenço Marques och järnvägen från Transvaal färdigställdeds 1894. Flyttningen av huvudstaden från Moçambique-ön till Lorenço Marques vid sekelskiftet markerade den avgörande maktförskjutningen från norr till söder i Moçambique. Detta speglade Sydafrikas frarnväxt, som regional makt. Vid denna üd pågick förhandlingarna mellan Europas kolonialmakter hur om Afrika skulle fördelas dem emellan. Ett av alternativen vid Berlinkonferensen 1884- 85 var att Portugisiska östafrika skulle delas i tre delar. Norr skulle tilldelas Tyskland för att slås samman med Tanganyika och centrum skulle tilldelas brittiska intressen för att samordnas med Rhodesia och dåvarande Niassaland, nuvarande Malawi. Södra Moçambique skulle bli ett sydafrikanskt intresseområde. Portugal lyckades emellertid i denna process utnyttja motsättningarna mellan kolonialmaktema och genomdriva sin historiska rätt till Moçambique. Det kom att dröja mer än 25 efter Berlinkonferensen innan Portugal kunde hävda en politiskt och militär kontroll över Moçambique. Det främsta militära motståndet kom från Gazaimperiet. Detta motstånd inte endast kamp med var en spontan spjut och pilbågar, utan byggde också internationella kontakter och diplornati. Bland annat gavs mineralkoncessioner till Cecil Rhodes, i förhoppningen brittiskt om stöd mot Portugal. Gazaimperiet hade tillgång till en armé över 70.000 soldater. En stor del av armén var Ndau-krigare, som hade relcryterats i imperiets ockuperade områden i centrala Moçarnbique. Gazairnperiet föll när desskejsare Gungunhana togs till fånga och deporterades till Azorerna 1895. I andra delar av landet upprätthöll olika lokala härskare ett motstånd mot den portugisiska penetrationen. Men dessa lyckades aldrig samordna sig. Omkring 1915 fanns inte längre något seriöst organiserat militärt motstånd mot Portugals överhöghet.

7.1.2 Koloniala särdrag

Portugal saknadeemellertid finansiella resurser för att inleda en framgångsrik exploatering av Moçambique. Fram till 1930-talet dominerades den ekonomiska exploateringen av Moçambique av icke-portugisiska bolag, upprättade admisom en egen nistration över de territorier de tilldelades koncessioner, främst i centrala och genom norra delen av landet. De portugisiska fördelarna detta bestod i av arrangemang att bolagen delade med sig av den skatt, som befolkningen betalade till bolagen. I södra Moçambique fortsatte rekryteringen till gruvoma i Sydafrika att öka. Redan omkring 1910 uppnåddes storleksordningen 100.000 gruvarbetare per år. Genom det fascistiska makttillträdet i Portugal 1928 ändrades Portugals koloniala strategi. Kontrakten med koncessionsbolagen sades upp ett efter ett. Den portugisiska staten tog ett starkare politiskt grepp över kolonin för att genomdriva sin ekononya miska strategi. Den växande portugisiska industrin var en drivande kraft bakom Salazars politik. Den krävde att koloniema skulle utnyttjas bättre, framför allt som råvaruproducenter. Moçambiques viktigaste roll i denna nya strategi blev att producera bomull Portugals textilindustri och att marknad för textilier och vin från Porvara tugal. Exporten uppgick till omkring hälften av importen. Den största delen detta H0 av handelsbalansunderskott gällde Portugal. Däremot var tjänstebalansen permanent po-

SOU l992zl sitiv. Det berodde dels transfereringar av migrantarbetamas löner från Sydafrika, dels hamn- och järnvägsavgifter från Sydafrika och andra grannländer. Men denna positiva tjänstebalans kompenserade inte fullt ut underskottet i handelsbalansen. Detta fick till följd att Moçambiques ekonomi hade ett kroniskt underskott i bytesbalansen. Detta löstes i betalningsbalansen genom transfereringar från Portugal. Dessa transfereringar baserades att den portugisiska statens andel av gruvarbetarlönema betalades i guld direkt till Portugal. Guldmängden beräknades det officielguldpriset, villket innebar att Portugal kunde sälja guldet med kommersiella vinster världsmarknaden, allteftersom guldpriset steg. Denna övervinst migrantarbetarna täckte under kolonialtiden de nödvändiga transfereringarna från Portugal till Moçambique och kom sålunda att finansiera den portugisiska statens strategi att erbjuda billiga råvaror till den portugisiska textilindustrin. ekonomi krävde investeringar i infrastruktur eller industriutveck- Denna typ av ling för att fungera. Den portugisiskt kontrollerade bomullsproduktionen i norra Moçambique, sockerproduktion i de centrala delarna av landet och export av arbetskraft till Sydafrika från de södra delarna kompletterade varandra ett sätt som inte krävde från andra sektorer. Lönema för jordbruksarbete hölls extremt låga och en resurser stor del rekyteringen till plantager och storjordbruk byggde tvångsarbete, s k av chibalo. Bomullsproduktionen byggde tvångsodling. Detta mönster innebar låga kostnader för arbetskraften. Lantarbetamas försörjning garanterades att familjerna fortfarande fanns kvar inom självhushållgenom ningsjordbruket landsbygden. Den köpkraft som fanns hos migrantarbetama i söder användes av deras familjer, som tvingades köpa livsmedel för att kompensera männens långvariga frånvaro i jordbruket. Sammantaget innebär detta mönster att befolkningen i gemen hade en mycket låg köpkraft och att den köpkraft som fanns tillfredsställdes främst genom import från Portugal. Höga vinster bomullshantering innebar att intresset för investeringar i annan produktiv verksamhet var begränsat. Den portugisiskt kontrollerade sektorn ekonomin baserades en långtgående av vertikal integration, där formerna för exportproduktionen av bomull är ett tydligt exempel. Det portugisiska ackumulationsbehovet var så omfattande att alla vinstmöjligheter i produktionskedjan måste tas till vara. Förutom det direkta manuella arbetet bomullsfalten lämnades ingen del av produktionskedjan i händerna den inhemska befolkningen. Genom en rigid tillämpning av denna strategi inom alla produktiva sektorer förlorades möjligheterna att skapa en svart moçarnbikisk medelklass, med vilken de bofasta portugisema kunde ha allierat sig infor självständigheten. När politiken alltför sent började förändras i detta avseende hade det anti-koloniala motståndet redan radikaliserats och så gott som totalt slutit upp bakom Frelimo. Internationellt hade Portugal en motsättningsfylld position. Salazars fascistiska styre hade inte lyckats genomföra sin nationella utvecklingsstrategi. En viss industrialisering hade visserligen kommit till stånd, men Portugal var ännu i början av 1970talet huvudsakligen ett efterblivet jordbruksland. Också Salazars koloniala politik hade rnisslyckats. I koloniema växte såväl svarta befrielserörelser som en vit opposition mot centralmakten i Lissabon. De portugiser, som var permanent bosatta i kolonierpåverkades av de vitas ensidiga självständighetsförklaring i Rhodesia 1965 och na, den portugisiska centralmaktens oförmåga att stävja den svarta befrielsekampen. Samtidigt växte det anti-fascistiska motståndet i Portugal. Också i övriga Europa och i USA betraktades Portugals icke-demokratiska politiska system alltmer som en reminiscens från en förgången tid. Systemet var ett hinder för Portugals egen utveckling. En demokratisering var nödvändig för att Portugal skulle kunna utvecklas till en politiskt acceptabel ekonomisk samarbetspartner Europa. i Det fanns alltså få, som var beredda att ge det fascistiska styret i Portugal sitt stöd. Men samtidigt hade Portugal ett strategiskt värde för NATO. En amerikansk militär-

SOU 1992124 bas Azorerna var en viktig läng i kontrollen över östra sydatlanten. Den portugisiska närvaron i Moçambique och Angola garanti för att oljeruttema från Aravar en biska viken till USA och Europa inte skulle kunna störas från den afrikanska kontinenten. Tillsammans med Sydafrika utgjorde de portugisiska koloniema ett västblock i Södra Afrika. Den portugisiska statsledningen kunde länge balansera mellan kraven demokratisering och NATOs strategiska behov. Portugal ñck sålunda ett omfattande materiellt stöd till sina kolonialkrig, trots att dessa allmänt betraktades som politiskt orättfårdiga. Frelimo, liksom de andra befrielserörelsema i portugisiska kolonier, blev helt beroende av öststatema och Kina för militärt stöd till den väpnade befrielsekampen.

7.1 Befrielsekampens utveckling

Vid tiden omkring 1960 farms det tre nationalistiska organisationer, med som fredliga medel förskte uppnå självständighet. De var baseradefrämst bland moçarnbikiska rnigrantarbetare i grannländema och hade en klar regional profil. Nationalister från Moçambiques södra och centrala delar bildade i dåvarande Rhodesia UDENAMO Uniâo Democrática Nacional de Moçambique. UNAMI Uniâo Nacional Añicana de Moçambique Independente hade sitt främsta stöd bland moçarnbiker från provinsema Tete och Zambezia, som arbetade i Malawi. Med inspiration från Tanzania och Kenya bildades MANU Mozambique African National Union av rnigrantarbetare främst från den nordliga provinsen Cabo Delgado. Det visade sig vara omöjligt att skapa en dialog med Portugal och FN-systemet kunde inte erbjuda några frarnkomliga vägar. Medlemmar de me rörelserna gick ur 1962 samman och bildade Frelimo. En väpnad kamp for frigörelse inleddes 1964. Under de första åren skapadessnabbt befriade områden i norra Moçambique. De var dock begränsade till provinsema Niassa och Cabo Delgado. Ett försök till snabbt avancemang i Zarnbezia ñck avbrytas. Efter 1968 farms befriade områden också i Teteprovinsen. Befrielsekriget kom emellertid aldrig att omfatta än 30 procent mer av Moçambiques yta. Vid krigets slut levde mindre än 10 befolkningen i procent av Frelirnos befriade områden. Frelirno uppnådde följaktligen ingen total militär seger över kolonialarmén. Det samlade trycket från befrielserörelsema i Moçambique, Angola och Guinea-Bissau var emellertid avgörande för utvecklingen i Portugal. Enbart i Moçambique farms som mest 70.000 portugisiska soldater. Befolkningsunderlaget för att rekrytera med fascismen lojala officerare räckte inte for de växande behoven. En allt större del av officerama kom att rekryteras ur arbetarklassen och liberala medelldassrrriljöer. Dessa kom att utgöra grunden för kaptensrörelsen, militärkupp störtade som genom en fascismen i Portugal i april 1974. En väg till politisk självständighet låg plötsligt och oväntat öppen.

7.2 Frelimo vid makten

Frelirnos socialistiska utvecklingstrategi fonnades redan under befrielsekriget mot Portugal 1964-74. Dess framväxt präglades av såväl internationella som nationella omständigheter.

7.2.1 God koniuktur för tredjevärlden

Frelimo kom till makten i en period då den internationella politiska konjukturen tillät unga stater i tredje världen att välja socialistiska strategier for sin utvecklingspolitik. Det fanns flera företeelser i samtiden, som stimulerade rörelserna i de d f portu- H2 gisiska koloniema att formulera en mycket radikal politik under åren efter 1975.

SOU l992zl Det amerikanska nederlaget i Vietnam utgjorde för radikala regimer i tredje världen ett bevis att styrkeförhållandena i världen var väg att ändras. Ett litet fattigt land hade militärt besegrat världens ledande stormakt. Frelimo, MPLA i Angola och PAlGC i Guinea-Bissau hade tillsammans bringat en NATO-stödd kolonialarmé fall. Ur det amerikanska nederlaget växte i USA ett Vietnam-syndrom, som under period förändrade den amerikanska utrikespolitiken gentemot tredje världen. Denen icke-interventionistiska politik var dominerande under president Carters första na två-tre år i Vita Huset. Vid denna tid dominerades också Sydafrikas utrikespolitik av premiämrinster Vorsters avspämringspolitik gentemot grannländema. Vid sidan den förändrade amerikanska utrikespolitiken fanns kraven från treom dje världen ny internationell ekonomisk världsordning. En snabb ekonomisk en utveckling i u-ländema ansågs vara inom räckhåll. Ungdomsupproret i Soweto i Sydafrika i juni 1976 placerade snabbt apartheidregirnen i Sydafrika vid den intemationella skampålen. Grannländemas stöd till ANC och Sydafrikas destabiliseringspolitik efter 1980 bidrog till att väva samman kampen mot apartheid och strävan efter ekonomisk utveckling i Södra Afrikas länder. Flera givarländer ökade sitt bistånd till länderna i Södra Afrika, som en del av sin anti-apartheid politik.

7.2.2 Frelimos två linjer Frelimo samlade inom sina led såväl revolutionära socialister som mer moderata målsättning med kampen mot Portugal inte var socialistisk revolution grupper, vars utan enbart självständighet. Dessa två politiska tendenser inom Frelimo har fortlevt genom befrielsekriget 1964-74 och under hela självständighetsperioden. I Frelimos tidigare språkbruk benämndes de den revolutionära och den reaktionära linjen. Styrkebalansen mellan de båda linjerna har varierat över tiden, men hittills har motsättningarna kunna hållas inom Frelimo. Mycket snart efter befrielsekrigets inledning ställdes frågan om vilken samhällsskulle skapa i sina befriade områden. Kollektivismen i gerillakriform, som Frelirno gets natur utvecklade tron kollektiva ekonomiska och politiska organisationsförmer. Revolutionärema i Frelimos ledning förordade en genomgripande omvandling samhället. Mer moderata, nationalistiska grupperingar strävade i forsta hand efter av att öka den politiska och ekonomiska makten för svarta moçarnbiker. En konkret fråga som kom att bli avgörande i detta sammanhang gällde hur befolkningens överskottsproduktion i jordbruket skulle hanteras och hur konsumtionsvaror skulle göras tillgängliga. Revolutionärema argumenterade att livsmedelsproduktion, utöver vad bönderna behövde för egen försörjning, skulle ske kollektivt. Denna överskottsproduktionen skulle finansiera krigets behov och fördelas efter kollektiva beslut. Konsumtionsvaror skulle föras in i de befriade områdena av Frelimo. De moderata krafterna menade att det i befriade områden måste finnas ett privat handelssystem, kan köpa böndernas överskott i utbyte mot konsumtionsvaror. När som några medlemmar i Frelimo började bygga upp ett eget handelsnät i de befriade områdena kom det till en brytning där Frelimos revolutionärer och nationalister kom att ställas mot varandra. Den revolutionära gruppen, med stöd av gerillasoldatema, segrade i de interna striderna kring denna politiskt avgörande fråga. nationalistiska falangen lämnade Frelirno och sökte samarbete med Delar av den de lokala portugisema. Förhoppningen var att dessas opposition mot den portugisiska centralmakten skulle resultera i en annan politik efter självständigeten än den Frelimo förväntades erbjuda. Men de individer, representerade en annan uppfattsom ning den framtida ekonomiska politiken än Frelimos ledning, hade ingen materiom ell eller politisk bas att falla tillbaka på. Den assimilerade medelklass de tillhörde var alltför ekonomiskt outvecklad och politiskt splittrad. ll3 Varken dessa dissidenter från Frelimo eller de lokala portugiserna hade tillräcklig

SOU 1992124

styrka, var för sig eller tillsammans, att hota Frelimos hegemoni efter militiärkuppen i Portugal den 25 april 1974. Under den instabila perioden mellan april 1974 och Moçambiques självständighet i juni 1975 gjordes ett stort antal försök att starta svarta politiska partier i Moçambique. Men inget av dem lyckades bli något alternativ till Frelimo. Inte heller utomlands kunde de göra sig gällande som något trovärdigt alternativ till Frelimos maktövenagande. Den nya regeringen i Portugal överlämnade utan villkor makten i Moçambique till Frelimo. Frelimos inre liv under de tio årens befrielsekrig dominerades långa i perioder av motsättningar, som hade en rasistisk och etnisk dimension. Några av de ledande dissidentema, som under kriget förespråkade anti-vit linje en i politiken, hade sina rötter i centrala Moçambique. De hade rekryterat många ungdomar som gerillasoldater till Frelimo genom underjordiskt arbete intematskolor inom katolska kyrkan. Katolska kyrkan var emellertid intimt lierad med kolonialstaten, vilket avspeglades i dess utbildning. De flesta i Frelimos ledning hade fått sin grundutbildning i protestantiska missionsskolor. Efter självständigheten har denna katolskutbildade grupp betraktats med misstänksamhet av ledningen. Befrielselcrigets tvärstopp i Zambeziaprovinsen 1964 orsakades Frelimos brisav tande förberedelser i provinsen. Svårigheten för Frelimo att under kriget förankra sig i Zambezia illustreras av en mycket stor omsättning bland sympatisörema. Omkring 3.000 gerillasoldater, som hade sina rötter i Zambezia, deserterade från Frelimo under krigets gång. UDENAMO, med många medlemmar från södra Moçambique, den bäst var organiserade och mest erfarna av de tre nationaliströrelsema. Frelirno kom i politik och funktion att ha stora likheter med UDENAMO. De moçambikiska intellektuella, sorti från exil i Europa anslöt sig till Frelimo direkt i Tanzania, hade sin främsta förankring i huvudstaden, dåvarande Lorenço Marques. Detta betingades inte minst av att all högre utbildning var koncentrerad till dit. Dessa korta beskrivningar illustrerar den mångfald av friktioner, lett till som en konstant kritik från övriga landet, att en alltför stor del av Frelimos ledning kommer från södra Moçambique. Det brukar ibland framhållas att Frelimo löste sina interna motsättningar under kriget och att det var en enad rörelse som frck makten i det självständiga Moçambique. Det är riktigt att det inte fanns några starka organiserade alternativ utanför Frelimo. Men den enhet som visades utåt vilade internt en osäker grund. När en långsiktig strategi för Moçambiques utveckling skulle formuleras efter 1975 blev den en kombination av den revolutionära ledningens ideologiska övertygelse, rörelsens erfarenheter från befrielsekriget och den internationella politiska konjukturen. Frelimo hade lotsat Moçambique till självständighet. I sin nya roll som statsledning tog revolutionärema sig an uppgiften att förverkliga sin vision av det framtida Moçambique.

7.3 Vision och verklighet

7.3.1 Utvecklingsstrategins hömpelare

Frelimos utvecklingsvision presenterades den tredje partikongressen 1977. Målsättningen var att avskaffa underutvecklingen tio år. Befrielselcrigets erfarenheter och ideologiska kamp skulle utsträckas till den ekonomiska sfären och hela samhället skulle ornforrnas. Strategins innehåll konkretiserades i den 10-åriga mycket ambitiösa perspektivplan PPI, som presenterades1979. Förutom materiella framsteg talade Frelimos om ledare mycket om befolkningens återupprättade värdighet. Anti-rasismen. nations- H4 byggandet och en generell moderniseringspolitik var hömpelare bland dessa visio-

SOU l 99211

Hälsovård och utbildning sektorer där de koloniala tillkortakommandena var ner. var tydliga och snabba resultat lätta att uppnå. De sociala sektorerna kom att betraktas var spjutspetsar i Frelirnos strategi att överföra de kollektiva erfarenheterna från besom frielsekriget till hela befolkningen. En viktig avsikt var att skapa en legitimitet för sin

egen politik.

Behoven att förändra den snedvridna ekonomiska struktur, som format landet av under den koloniala epoken, kom att bli avgörande för strategins inriktning. Det fak-

Moçambique koloniserades sent ansågs närmast kunna underlätta den nödtum att vändiga omvandlingen landsbygden, att det koloniala systemet inte dorniav genom nerade landet fullständigt.

Även antal utländska företag etablerat stora plantager, företrädesvis i cenom ett trala Moçambique, redan under 1800-talet och trots att portugisema hade infört och

administrerat tvångsodling för export hos farniljeböndema, var landsbygden inte en penetrerad. Först under 1940-talet anlände flertalet av de portugisiska nybyggare, inför moçarnbikema avsågs modell för den modeme bonden. Den insom vara en hemska svedjebrukande moçarnbikiske farniljebonden trängdes tillbaka till sämre jordar. Med hjälp bevattning och viss mekanisering lyckades nybyggarna försörja av de växande städerna med ris, vete, grönsaker, potatis, ägg och kött.

Exportproduktionen kom i huvudsak från de stora plantagema som odlades av

moçambikisk tvångsarbetskraft. Te, sisal, kopra, bomull och socker var viktiga ex- Vid tiden för självständigheten lämnade de utländska företagen sina planportvaror. Nybyggarna lämnade sina jordar och återvände till Portugal eller sökte ny tager. hemvist i Sydafrika. De kvarvarande moçambikiska lantarbetarna, som tagit över driften plantager och storjordbruk, lyckades inte upprätthålla produktionsnivån.

Exportinkomstema sjönk och så gjorde möjligheterna att försörja stadsbefolkningen

med inhemskt producerade livsmedel.

Utvecklingsvisionen byggde snabb industrialisering grundad överskott en från jordbruket. För att detta skulle möjligt måste jordbruket moderniseras i vara snabb takt och dess produktivitet växa explosionsartat. Statsfarmema skulle bli nav i

jordbruksstrategin, producera exportvaror och täcka stor del av landets totala livsen medelsbehov. Statsfarmema skulle bildas de gamla plantageegendomama och av sammanslagningar portugisemas mindre jordbruk i områden som colonos överav givit. Totalt rörde det sig drygt 4000 jordbruksföretag. Övertagandet dessa om av motiverades risken för kapitalförstöring och nödvändigheten att förse städerna av med mat. Den snabba mekaniseringen motiverades av strävan efter att öka produkti-

viteten och behovet att ersätta tvångsarbetet med modernt jordbnrkande. Syftet var av också kunna erbjuda återvändande gruvarbetare från Sydafrika arbetsuppgifter att bättre svarade mot deras tekniska kunnande än vad det traditionella jordbruket som skulle kunna göra.

Statsfarmemas mekanisering ingick naturlig del i den dröm om snabb som en landets beslutsfattare närde vid tiden för självständigheten. De modernisering som förväntade exportinkornstema från plantager och storjordbruk skulle finansiera en

fullskalig omvandling landsbygden. Follcflertalet var bönder och for att förbättra av deras levnadsvillkor och materiella standard skulle landsbygden omorganiseras. Ge-

stimulera de utspritt boende farniljeböndema att flytta samman i kommunala nom att byar, skulle undervisning, hälsovård och rent vatten lättare kunna organiseras. För att

möjliggöra förbättrad köpkraft och högre materiell standard var det viktigt att en en bönderna successivt kunde länma sina gamla traditionella brukningsmetoder och för-

bättra produktiviteten. Vägen till sådan utveckling ansågs via producentkoopeen rativ skulle finansieras och stödjas av statsfarmema. Byboendet i sin tur var en som förutsättning for organiserandet producentkooperativen. Erfarenheterna från Tanav zania och uppförandet de k Ujarnaabyarna var en viktig inspirationskälla. av s Frelimo fastslog utrikespolitik syftade till oberoende av Sydafrika och H5 en som placerade Moçambique bland de radikala länderna i tredje världen. Stöd till som

SOU 1992124 kampen för majoritetsstyre i Rhodesia och Sydafrika var en viktig princip.

7.3.2 Genomförd politik Erfarenheterna från kolonialtiden präglades av en fascistisk och repressiv kolonialmakt. Tvångsarbetet i jordbruket, likväl som handeln med jordbruksprodukter och dess orättvisa bytesvillkor, representerade för befolkningen och Frelimo samma fornedrande system. Under befrielsekampen erhöll den portugisiska kolonialmakten ett betydande materiellt stöd från västrnaktema. Antikolonial kamp blev för Frelimo liktydig med kamp mot västvärldens kapitalism. En socialistisk sarnhällsvision vid var tiden för självständigheten den enda psykologiskt acceptabla för Frelimos ledning. Den koloniala statens underlåtelser skulle kompenseras att den självständiga genom staten skulle tillgodose befolkningens behov och det privata ägandet elimineras. Nationaliseringar genomfördes fem områden jord, banker, hyresfastigheter, sjukvård och utbildning. I övrigt skapades den statliga sektorn genom att övergivna egendomar övertogs, s k intervenering, när utländska ägare lämnade landet. Järnvägar, harrmar och kraftverk vari statlig ägo redan under kolonialtiden. Samtidigt skapadesinstitutioner för ekonomisk planering och statens styrning av all ekonomisk aktivitet. Den statligt planerade och administrerade näringsutövningen hade två hömpelare. Den första var att ta hand och administrera övergiven om egendom. Den andra var en programmatisk styrning av utvecklingsstrategin. Den byggde att man såg statlig intervention i ekonomin som en ersättning för de marknadskrafter som inte fanns och som den socialistiska strategin inte avsåg att utveckla. Planministeriet skulle i teorin styra ut vecklingsprowssen. Att upprätta och upprätthålla en rimligt effektiv statlig förvaltning krävde politisk allians mellan Frelien mo och kvarvarande vita funktionärer med högre eller mellanutbildning. Många av dessa var politiskt motiverade att välja moçambikiskt medborgarskap. Ofta hade de sin politiska historia i det portugisiska kommunistpartiet. Deras inflytande politikens utformning och genomförande kom att bli stort. Inom jordbruket skapades statsfarmer som kunde variera mellan några tusental hektar och 400 000 hektar. Investeringar prioriterades till statssektom, till förfång för kooperativ, familjebönder och privata jordbrukare. Funktionärer och utvecklingsplanerare inom statsförvaltningen i Maputo saknade tillräcklig kunskap om landsbygdens realiteten Kunskapen de traditionellt odlanom de familjeböndemas kultur och levnadsbetingelser var otillräcklig för att några konkreta åtgärder for att förändra deras levnadsvillkor skulle kunna fonnuleras. Planeringsprocessen avskiljdes ytterligare från den moçambikiska verkligheten genom närvaron av sovjetiska och östeuropeiska statstjänstemän och jordbruksplanerare. Därtill kom det nordisk-moçambikiska jordbrukssarnarbetet MONAP, som inledningsvis också betonade den moderna sektorns betydelse. Frågan hur man skulle forbättra familjeböndemas produktionsmetoder fick skjutas framtiden. Den pågående kapitalförstöringen de övergivna plantagema och farmerna var mer konkret, liksom dess betydelse för leveranser av livsmedel till städerna och för exportinkomstema. Därtill kom alla moderniseringsprojekt, portugisema utarbesom tat under den koloniala epokens senare decennier men som till följd befrielsekriget av aldrig kunde realiseras. Dessa projektplaner kom nu väl till pass för att användas di- i alogen med internationella finansiärer och biståndsgivare. Alla den koloniala statens institutioner avskaffades och landets administrativa indelning förändrades. Men många av de nya administratörema placerades i distrikt där de saknade politisk förankring och inte kunde göra sig förstådda lokalspråket. Utrikespolitiskt anslöt man sig till den alliansfria rörelsen och skrev snabbt vän- H6 skaps- och samarbetsavtal med de flesta socialistiska länder. I det självständiga Moçambique fick sedermera ANC en fristad och tillräckligt svängrum för att planera och

SOU l 992124

administrera väpnade aktioner mot Sydafrika. Genom Zimbabwes självständighet 1980 ökade den politiska och ekonomiska pressen den vita minoritetsregirnen i Sydafrika. Samma år bildade frontstatema SADCC i syfte att förändra regionens ekonomiska realiteter. Politiska förhoppningar om att minska beroendet till västvärlden i allmänhet och till RSA i synnerhet genom en förstärkt regional samverkan skulkonkretiseras. Det ekonomiska samarbetet byggde politiska beslut mellan nationalstater, fortfarande under bildande och som präglades av mer eller mindre som var radikala utvecklingsstrategier. För SADCC transporter och kommunikation från början den högst prioriteravar de sektorn. Arbetet underlättades av att de nordiska biståndsgivarna engagerade sig hån i den regionala samverkan för att minska regionens transportberoende av Sydafrika genom att återupprusta de traditionella koloniala transportvägarna till Europa.

7.3.3 initiala framgångar Under perioden mellan 1975 och 1981 lyckades Moçambique hejda den fallande produktionen. Under 1981 nådde de flesta vanor och exportgrödor sin högsta produktion efter självständigheten. Exporten ökade med 96 procent mellan 1975 och 1981. Den viktigaste orsaken var att självständighetens eufori utgjorde en fertil grund för regeringens politiska mobilisering av befolkningen i kampanjer och frivilligt arbete för att komma ur kiissituationer och igenom flaskhalsar. Inom de sociala sektorerna expanderade skolsystemet. Antalet lärare fördubblades från tio till tjugo tusen fram till 1982. Analfabetismen sänktes fem år från 93 procent till omkring 70 procent. Hälsovårdssystemet utvidgades, främst landsbygden där antalet hälsoposter fyrfaldigades under självständighetens första sju år och antalet invånare lokal hälsovårdsinstitution sjönk från drygt 26.000 till 10.000. per Inom ramen för bam- och mödrahälsovården genomfördes en av de mest prisade vaccinationskampanjema i världen. I stort sett alla bam nåddes. Samtidigt ekonomins mätbara indikatorer visade en positiv utveckling under som de första åren försämrades de politiska och sociala förutsättningarna för en bibehållen produktion. Klyftan mellan utvecklingsstrategins långtgående målsättningar och de sociala förändringsprocesser genomförandet skapade vidgades sakta men säkert som På landsbygden försvagades den långsiktiga produktionskapaciteten av en strukturomvandling, vars omfattning och rytm inte hade någon motsvarighet i den ekonomiska verkligheten. Landsbygdsbefolkningen blev alltmer utlämnad sig själv. Inom statssektom, både i jordbruk och industri, underminerades framtida produktionsökningar av problem med användning och underhåll av gjorda investeringar, främst genom bristen utbildad arbetskraft.

7.3.4 Ekonomiskamotgångar Under självständighetens inledning började också de första tecknen en extern destabilisering visa sig, främst i den ekonomiska relationen till Sydafrika. Den sydafrikanska rekryteringen av moçambikiska gruvarbetare minskade i samband med självständigheten till omkring en tredjedel av den tidigare nivån, vilket minskade intäkterna i konvertibel valuta. Det tidigare nämnda guldavtalet med Portugal övertogs Frelimoregeringen, bröts ensidigt av Sydafrika 1978. Den sydafrikanska anav men järnvägar och harnnar minskade drastiskt när hela regionens gods i vändningen av allt större utsträckning dirigerades om till hamnar i Sydafrika. Detta underlättades att Moçambique i enlighet med FN-beslut om sanktioner mot Rhodesia redan i av 1976 stängde gränsen och därmed oljeledningen och järnvägen mellan Beira mars och Rhodesia. Den internationella jämvägstrafiken genom Moçambique halverades mellan 1975 och 1981. Samtidigt kunde inte strategin för jordbruksutveckling genomföras. Detta berod- H7 de inte i första hand mekaniska eller ekonomiska problem och dålig lönsamhet

SOU 1992124

statsfarmema. Problemen var snarare politiska och sociala. Landets jordbrukspolitik hade baserats ett antal antaganden sig förenliga med de materiella som vare var förutsättningar för livsmedelsförsörjning, som rådde den moçambikiska landsbygden eller med förhärskande kulturella mönster. Regeringen felbedömde familjeböndemas möjligheter att flytta in i kommunala byar och ingå som medlemmar i jordbrukskooperativen så länge tillgång till bättre teknik för en mer intensiv odling inte kunde garanteras. Samtidigt överskattade man de utspridda familjeböndemas förmåga till självhushållning med traditionella brukningsmetoder och underskattade deras behov av att ha tillgång till marknader för att sälja överskottsprodukter i utbyte mot konsumtionsvaror, utsäde och jordbruksredskap. Den inhemska jordbruksproduktionen för avsalu minskade dramatiskt till följd av att de portugisiska och indiska handelsmärmen så i stor utsträckning försvarm. Det faktum att regeringen istället för att åtenrppbygga handelsnätet och stimulera farniljebönderna till ökad produktion för avsalu, satsadeall sin energi modemiseringen av de nybildade statsfarmema fick också effekter för självhushållningen. Bristen hackor och utsäde försämrade böndernas förutsättningar för produktion till egen konsumtron. Fram till 1981 lyckades statsfarmema delvis kompensera den minskade produktionen inom farniljesektom även om de förväntade produktionsresultaten inte kunde uppnås. Bristen utbildad arbetskraft, svårigheter med organisation, administration och teknologinivå samt problem med regelbunden försörjning nödvändiga insatav svaror i form av drivmedel, reservdelar, gödningsmedel och utsäde, utgjorde svåra flaskhalsar. Därtill kom den militära destabiliserrngen som i början 1980-talet i stor utsträckning just riktades mot statsfarmema. Brist konsumtionsvaror medförde att farniljeböndema ytterligare drog ner sin avsaluproduktion eller kanaliserade den till den svarta marknaden där den allrnäna livsmedelsbristen skapat utrymme för stora prisökningar. Härigenom försvarm underlagen för handelsmännens legala verksamhet och den svarta marknaden växte lavinartat. Den ekonomiska utvecklingen efter 1981 visar en nedåtgående trend, mätbar i ökad import, minskade serviceinkornster från Sydafrika och fallande export Ett kraftigt behov av internationell upplåning för att klara betalningsbalansen och räntebetalningarna blottade ett akut behov av politisk och ekonomisk omorientering, nationellt och internationellt. Problemet var inte enbart bristen utländsk valuta och det stora behovet inav ternationell upplåning. Under 1983 hade statens inkomster sjunkit snabbt samtidigt som utgifter för försvaret, subventioner till konsumenter och statliga företag samt löner till de offentligt anställda stigit kraftigt. För första gången sedan självständigheten uppvisade statsbudgeten ett stort underskott. Det finansierades med hjälp sedelav pressar-na. År 1985 hade exporten minskat till bottennivå. Den endast 27 procent var av 1981 års siffror. Som ett resultat reducerades importen med 47 procent under samma period. Den nödvändiga nedskärningen av landets import av olja, råvaror, reservdelar och konsumtionsvaror medförde en besvärande varubrist. Penningmängden och befolkningens efterfrågan översteg mångfaldigt utbudet Inflationen krafvaror. steg tigt och parallellmarlcnaden ökade i omfattning. En kraftig kritik mot den förda utvecklingspolitiken formulerades delegatema av redan under Frelimos fjärde partikongress 1983. Missnöjet var stort över att så mycket resurser satsades statsfarmema och att så lite kom landsbygsbefolkningen till del. Regeringen formulerade 1983 ett aktionsprogram för att bryta den nedåtgående 118 spiralen.

SOU l 9921124

Den slog fast att den makroekonorniska balansen måste återställas så snart som möjligt. Statens utgifter och penningmängdens storlek måste anpassas till landets produktionsförmåga. Lönestegringar och subventioner måste begränsas till ett minimum. Dessutom skulle ett antal mer långsiktiga förändringar påbörjas. Jordbrukspolitiken skulle läggas om. Den statliga sektorn skulle omstruktureras. Statsfarmer skuldelas upp till mindre jordbruksenheter. Vissa av dem skulle prlvatiseras. Prisregleringarna skulle minska. Den privata jordbrukssektom och familjeböndema skulle ett kraftigt utökat stöd. Den inhemska industriutvecklingen skulle främst inriktas att producera konsumtionsvaror för den inhemska marknaden. Förhoppningen stod till att det ekonomiska aktionsprogrammet tillsammans med fredsförhandlingar med Sydafrika och tillgång till billigare krediter skulle kunna

TABEll 71. UTVECKLING AV PRODUKTION OCHUTRIKESHANDEL VALDA ÅR 1973-86

1973 1974 1975 1977 1981 1983 1985 1986

Produktionsutveckllrlg GSI 1 12 92 71 75 84 64 54 56 mdr.meticais, 1980 årspriser Varav

Export my. dollar, löpande priser 226 296 185 153 280 132 77 79 Import milj. dollar. löpande priser 465 460 395 336 801 636 424 543 ExportImport% 49 64 47 45 35 21 18 15

Kalla Rutikrl, och 1990, Informuçöo Esiuitslicu, NP, förolika

GSP Gross National Product, begrepp förekommande i ekonomi, ungefüdigen liktydigt med BNP.

igång hjulen igen. I mars 1984 slöts ett avtal med Sydafrika, Nkomatiavtalet. Sydafrika skulle upphöra med sin militära destabilisering av Moçambique. Trots avtalet fortsatte destabiliseringen med ofönninskad styrka. Fortsatt torka förvärrade Moçambiques situation ytterligare. Det ekonomiska aktionsprograrnmet genomfördes aldrig som planerat och ledde därför inte till förväntade resultat. Som framgick av tabellen fortsatte den negativa tillväxten. Produktionen i jordbruket ökade inte nämnvärt. Endast 10 procent av marknadens behov av livsmedel kunde tillfredställas genom lokal produktion. Industrin arbetade med 20-40 procent av sin installerade kapacitet. Underskottet i statens budget förvärrades. Priserna parallellmarknaden var 20-40 gånger högre än de officiella priserna. Mellan 1980 och 1986 hade bruttonationalprodukten minskat med över trettio procent Konsumtionen per person hade reducerats i än högre grad, efter-

1 l 9

som befolkningen samtidigt ökade.

SOU 1992124 7.3.5 Utvecklingsstrutegins politiskaimplikotioner

Smlsfärvølmingens sammansättning ochkapacitet Frelimos handlingsfrihet var stor vid tiden för självständigheten. Andra strategival skulle sannolikt inte ha påverkat Frelimos politiska popularitet. Erfarenheterna från kolonialtiden och befrielsekriget begränsade dock Frelimos förmåga att inse och utnyttja detta. Den socialistiska visionen förblev helt dominerande. Frelimoledningens intention var att förhindra en konsolidering av den koloniala kapitalistiska ekonomin och skapa kollektiva ekonomiska aktörer, främst nya - - Statsföretagoch kooperativ. En sådan politik hade sin udd riktad både mot de befintliga ekonomiska aktörerna och potentiella nya kapitalister. Det dilemma som dolde sig detta i var att en del av Frelimos medlemmar själva hade ambitioner att bli självständighetens nya ekonomiska entreprenörer. Den s k reaktionära falangen hade visserligen förlorat den politiska striden under 1960-talet, men farms rikligt representerad inom Frelimo efter självständigheten. När de politiska besluten förhindrade privata entreprenörer att utvecklas började många söka positioner i den offentliga sektorn för att kunna tillgodogöra sig samhälleliga resurser. De satsade en karriär i statliga företag, kooperativ, statsapparat och parti. Deras spelplan för att kunna utmana de befintliga aktörerna förflyttades från privat verksamhet till den politiska apparaten. Att bli direktör för ett statligt företag kom att bli ett eftertraktat alternativ till det privata entreprenörskapet Den revolutionära partiledningen åtnjöt ett omfattande politiskt stöd för sin roll i luefrielsekampen. Men när det gällde den ekonomiska strategin fick man dubbla fiender. De privata entreprenörerna var naturligtvis missnöjda. Men också inom ledningarna för statsföretagen dominerade privata ambitioner över partiledningens intentioner att driva en arbetarvänlig politik. Kritiken mot alla dessa arnbiciosos de med ambitioner var legio i ledningens framträdanden under de första åren. Frelimos och statsförvaltningens kapacitet var begränsad. En överväldigande majoritet av den portugisiska befolkningen lämnade Moçambique under åren runt självständigheten. I denna grupp fanns många som var födda i Moçambique och som möjligen hade valt att stanna kvar i landet om Frelimo hade ansträngt sig för att övertala dem. Frelimo förlorade också ett antal utbildade moçambiker av afrikanskt ursprung i samband med de interna motsättningarna i slutet av 1960-talet. Många av de som uteslöts ur befrielsefronten, eller själva lämnade organisationen, återvände aldrig från sin exil. Flera av de moçambiker som studerade utomlands, i USA och Portugal, föredrog också av olika skäl att inte återvända hem efter självständigheten. Statsapparatens kapacitet urholkades alla nivåer när den dåligt utbildade m0çambikiska servicepersonalen tvingades att ta ett övermäktigt ansvar för verksamheten. Den bristande utbildningsnivån förstärktes av att såväl Frelimos ledning som personer med ansvarspositioner i statsförvaltningen saknade erfarenheter och perspektiv hur ett land styrs. De kampanjer och tillfälligt mobiliserande arbetsmetoder, som hämtades från gerillakrigets och exilens verklighet, hade liten relevans för den som ska leda en stat. De flesta moçambiker, som inträdde i statlig tjänst efter självständigheten, hade endast haft den portugisiska fascismens administrativa rutiner och tjäntsemarmabeleende som tidigare förebild. Genom auktoritär ledarstil, strikt centralstyming och tillkomsten av ett marxist-leninistiskt elitparti, som skulle leda samhällsutvecklingen, försökte Frelimos revolutionära ledning kompensera bristande kapacitet. Kombinationen av auktoritära arbetsmetoder från kriget, det koloniala arvet och de principer som östeuropeiska planeringstekniker förde in i Moçambique, blev förödande. Frelimo strävade efter konformitet med andra socialistiska länder i världen för att bli antagen som medlem i östländemas ekonomiska samarbetsorganisation COME- 120 CON. Men omvandlingen av Frelimo från en bred front till ett marxist-leninistiskt

SOU 1992124

elitparti också ett försök att i nationell skala blockera ett upprepande av motsättvar ningarna från befrielsekrigets dagar. Den rening av Frelimo, som partibildandet anmedföra, skulle partiet den ideologiska enighet som ansågs nödvändig för att togs ge det skulle bli kapabelt att leda utvecklingen. Bland annat blev det ett strikt krav medlemskap att ingen fick vara företagare och ha anställd personal. Motsättningarna mellan de två linjerna byggdes in i systemet. Denna motsättning har sedermera försvårat genomförandet politiska beslut, inte har legat i statsfunktionäremas inav som Detta visade sig inte minst att de politiska och ekonomiska förändringtresse. genom Frelimo beslutade om 1982-83, aldrig blev genomförda. Någon överföring ar, som från statsfarmema till en satsning familjeböndema blev aldrig gjord. av resurser Den politiska verkligheten komplicerades alltmer efter 1981. Internationellt hade president Carters icke-interventionistiska hållning från 1976 bytts ut mot president Reagans offensiv mot kommunismen i världen. Sydafrikas vänta och se-attityd från premiärminister Vorsters tid hade under P.W. Bothas ledning omvandlats till en total strategi med militär och ekonomisk destabilisering av grannländema som Medan Frelimo under perioden 1975-79 formulerat sin utvecklingsfrämsta vapen. strategi hade den internationella politiska scenen förändrats. Det fanns ingen kapacitet inom Frelimo att förändra den utstakade vägen i takt med att den internationella omgivningen förändrades.

landsbygdens politiskaekonomi Utvecklingsstrategins utfomming och genomförande undergrävde den politiska bildats mellan Frelimo och bönderna under befrielsekriget. allians som Jordbrukspolitiken baserades att svedjebrukets produktionsförutsättningar och låga produktivitet otillräckliga för att utgöra någon ackumulationsbas för indusvar trialisering. En bred ekonomisk utveckling krävde sålunda att jordbrukets produktivitet förbättrades. Frelimos väg för att genomföra denna produktivitetshöjning i jordbruket var att satsa alla jättelika statsfarmer. De offentliga investeringarna i jordbruket, resurser uteslutande allokerades till den moderna sektom, utgjorde i genomsnitt 35 prosom cent av BNP under åren 1980-84. Dessa investeringar blev dåligt utnyttjade statsfarmema och skulle sannolikt ha givit ett annat resultat om de kanaliserats till mindre privata jordbrukare. Genom att statsfarmema inte lyckade leverera resurser till kooperativens mekanisering förblev avkastningen låg. Såväl odlad yta som avkastning per medlem sjönk snabbt till omätbara nivåer. Därmed kom också stora delar av statsfarmemas produktion att bli nödvändig för försörjningen av landsbygdsbefolkningen. Istället for att bidra till utvecklingens finansiering blev statsfarmema en ekonomisk belastning. Den valda jordbnikspolitiken bestämde inte bara den interna allianspolitiken i ideologiska termer, utan framför allt i termer av vilka människor som var oungänglinödvändiga för att genomföra respektive strategi. Statsfarmslinjen krävde en plagen nerings- och ledningsstrulctur, personella resurser endast stod att finna bland de vars relativt välutbildade portugiser, stannade kvar efter självständigheten och valde som moçambikiskt medborgarskap, och de urbaniserade assimilados, som fanns lågoch mellanposition i den koloniala apparaten. Statsfannslinjen kunde inte ta till vara den praktiska odlingskunskap och lokalkunskap, fanns bland de landsbygdsfasom under kolonialtiden sista fått tillgång till mindre jordbruk och kunnat rniljer, som inleda privat ackumulation. Allteftersom det blev tydligt att landsbygdsstraen egen tegin inte kunde tillfredsställa befolkningens förväntningar självständigheten skapades ett motstånd mot modemiseringen, men också en grogrund för en sakta växande svart rasism riktad mot vita, mulatter och indier i statsapparat och partiledning. Bildandet statsfarmema medförde dessutom stora motsättningar mellan Freliav l2l och många bönderna, speciellt i landets södra delar. Frelimo ansåg att de marmo av

SOU 99211 i

ker som portugisema övergav tillhörde staten. De familjer, hade brukat marken som innan portugisemas ankomst, menade sig ha rätten till denna mark. Många av dessa bönder avhystes och jorden inkorporerades i statsfarmema. Det nya bosättningsmönstret landsbygden, med inflyttning till kommunala byar, minskade ytterligare den låga produktiviteten i familjejordbruket. De bönder som hade sina åkrar långt från byn fick ägna en stor del dagen att fram och tillbaav ka istället för att arbeta fälten. De tenderade så småningom att bli daglönare hos andra bönder med åkrar närmare håll. Det skapade en överexploatering jorden av kring de nya byarna. Ofta lokaliserades byarna så att traktens mest inflytelserika familjer fick sina traditionella markområden i anslutning till de nya byarna. Inte sällan var företrädare för dessa familjer de mest aktiva lokala förespråkarna för Frelimos landsbygdsutvecklingspolitik. De kunde därmed stötta sina ekonomiska ambitioner med hjälp av en lokal politisk maktutövning i linje med den officiella strategin. Därmed förändrades Frelimos sociala bas. Alliansen med småböndema försvann. Strategin överbetonade dessutom produktion utan att motsvarande intresse ägnades villkoren för en effektiv handel. Detta skall förstås mot bakgrund erfarenheav terna av den portugisiska koloniala exploateringen. Själva begreppet handel blev vid självständigheten en symbol for ojänmt utbyte och kom att ersättas av ett distributionskoncept, där transport- och hanteringskostnader negligerades i den officiella prissättningen. Handelsnätets betydelse för livsmedelsproduktionen har sålunda kraftigt underskattats. Delar av handelssystemet försvann med portugisema under de två första åren efter självständigheten. En annan del slogs sönder av den militära destabiliseringen efter 1981. Alltför satsningar har gjorts för att rehabilitera detta nät och återupprätta ett fungerande lcreditsystem.

7.3.6 TorkaochIivsmedelsberoende

Den torka som drabbade södra Moçambique i början av 1980-talet kom att förvärra situationen for landsbygdsbefolkningen. Regeringens förutsättningar att genomföra sin strategi med jordbruket som ekonomisk bas minskade radikalt. Det var inte enbart brist regn som förorsakade svälten. Regionen har ett klimat med stora variationer i nederbörden. Men under 1900-talet ökade den ekologiska sårbarheten markant. Den manliga arbetskraften rekryterades till gruvoma i Sydafrika. Jordbruket överlåts kvinnorna. Svedjebrukets krav träda och kontinuerlig röjning av ny mark fick ge vika. Jorden utarmades med en minskad produktion som följd. Svälten hölls borta med hjälp av de inkomster som gruvarbetama sände hem till sina familjer. De fick härigenom möjlighet att kompensera sin låga produktion genom att köpa mat marknaden. I stort sett varannan familj i Inharnbane provinsen var beroende av inkomster från gruvarbetet i grannlandet för sin försörjning. Detta krävde också ett fungerande handelsnät. Vid Moçambiques självständighet skars antalet moçambikiska gruvarbetare i Sydafrika ned från omkring 120.000 till 40.000. Tillsammans med handelsnätets sammanbrott skapade detta en sårbarhet som provinsen såg effekterna av vid torkan i början av 1980-talet. Därtill korn att jordbrukspolitikens uteblivna framgångar ytterligare reducerat landsbygdsbefolkningens försvar mot variationer i nederbörden. Folkomflyttningama och den nya stratifieringen landsbygden minskade produktionskapaciteten. Den förändrade bosättningssmrkturen ökade den ekologiska sårbarheten och slog snabbt ut än mer odlingsbar mark.

7.3.7 Ekonomiskoch militärdestubilisering De ekonomiska motgångar som Frelirnos utvecklingsstrategi drabbades förav klaras emellertid inte bara av svårigheterna i genomförandet eller den torka 122 av som drabbade Södra Afrika i början av 1980-talet. Motgångama förklaras framför allt av

SOU 1992124 att den ekonomiska och militära destabilisering, som landet utsattes för några efter självständigheten, kom att göra en korrigering av strategin omöjlig. Den socialistiska utvecklingsvision som Frelimo representerade, blev tillsammans med landets aktiva medlemskap i SADCC och stöd till ett svart majoritetsstyrt Sydafrika, alltför utmanande för att den sydafrikanska regeringen och olika inlressegrupper i USA och Portugal skulle tillåta att den förverkligades.

Den sydafrikanska desrøbiiseringens målochmedel Sydafrikas militära destabiliseringspolitik gentemot Moçambique påbörjades samtidigt som motsättningarna mellan öst och väst skärptes i början av 1980-talet. I Södra Afrika sammanföll USAs globala kamp mot kommunistiskt inflytande med Sydafrikas behov att försvara apartheidsystemet. Gränslinjen mellan vänner och fiender den globala nivån sammanföll sålunda med Sydafrikas definition av vänner och fiender i regionen. Den sammantagna effekten av Sydafrikas destabilisering och västmaktemas globala intresse av att bryta Sovjetunionens alliansband i tredje världen blev övermäktig för regionens majoritetsstyrda stater. Den sydafrikanska strategin kan beskrivas i långsiktiga och kortsiktiga målsättningar. Den kortsiktiga målsättningen var att försvara apartheidsystemet mot såväl intern som externt baserad opposition. Detta innefattade att bekämpa ANC i de majoritetsstyrda grannländema. Den långsiktiga målsättningen var att i Sydafrika utforma ett samhällssystem, som var internationellt acceptabelt och kunde återge Sydafrika en nonnal relation till omvärlden. Detta innefattade en av omvärlden och grannländema accepterad sydafrikansk politisk och ekonomisk dominans i regionen.

Renamos framväxf Bakgrunden till att den rhodesiska säkerhetstj änsten bildade Mozambique National Resistance MNR är brittiska arméns erfarenheter av gerillabekärnpning i Kenya Mau-Mau, Malaysia och Cypern. Framför allt i Kenya utvecklades ett system med s k pseudo-förband. Dessa utgjordes av lokalt rekryterade kenyaner under brittisk ledning. Dessa små enheter tränades och utrustades samma sätt som de Mau-Mau grupper de skulle bekämpa. De opererade långa perioder i bushen och agerade inför befolkningen i Mau-Maus namn. Efter perioder av informationssamlande slog de till mot Mau-Maus sympatisörer och de Mau-Mau grupper, som de lyckats etablera kontakt med. Under 1970-talet inleddes ett samarbete mellan Frelimo och den zimbabwiska befrielseorganisationen ZANU. ZANUs gerillasoldater hade baser i Frelimokontrollerade områden i Moçambique. Allteftersom den portugisiska ofönnågan att bekämpa Frelimo blev tydligare, började rhodesisk militär och säkerhetstjänst att agera självständigt inne i Moçambique, i sin jakt efter ZANU-soldater och deras sympatisörer. Rhodesia valde samma taktik med grupper av pseudo-terrorister, som blivit framgångsrikt mot Mau-Mau 20 år tidigare. Efter Moçambiques självständighet 1975, fick ZANU tillträde till moçambikiskt territorium för att organisera sitt gerillakrig mot lan Smiths Rhodesia. En av den rhodesiska säkerhetstjänstens främsta motåtgärder var att utveckla och samordna sina pseudo-förband till en större enhet, som gavs narrmet Mozambique National Resistance, MNR. I detta arbete fick man hjälp från portugiser och f d kommandosoldater ur den portugisiska armén och säkerhetstjänsten. Många av dessa flydde från Moçambique till Rhodesia i samband med Frelimos maktövertagande. De utgjorde en väsentlig del av humankapitalet som Rhodesia behövde för att snabbt utveckla MNR till ett vapen för att bekämpa ZANU inne i Moçambique. När Rhodesia i april 1980 omvandlades till det självständiga Zimbabwe var den sydafrikanska militära säkerhetstjänsten angelägen om att ta över MNR. I en luft- 123 bro någon vecka innan Zimbabwes självständighet överfördes större delen av MNRs

SOU 1992124 manskap, utrustning och rhodesiska officerare till Sydafrika. Sydafrika försökte forrnera en moçambikisk ledning till MNR, som nu började kallas Renamo. Men samma sätt som det hade varit svårt för portugisiska intressen i Moçambique att organisera en svart politisk opposition mot Frelimo blev det nu, 1980, svårt för Sydafrika att organisera en svart moçambikisk ledning for Renamo. Runt om i världen fanns många dissidenter och intellektuella som hade lämnat Frelimo under befrielselcriget. Men få av dem ville blanda sig i moçambikisk politik som representanter för den sydafrikanska destabiliseringspolitiken. Istället har den sydafrikanska militären tvingats att politiskt och ekonomiskt utbilda de Renamokommendanter, som drivit kriget inne i Moçambique, för att de skulle kunna bli framtida politiska ledare i Moçambique. Många av de sydafrikanska militärer, som tagit aktiv del i arbetet med Renamo har portugisiskt ursprung. De har rötter i den portugisiska kolonialarmén och valde att bosätta sig i Sydafrika efter 1974, när de inte såg någon framtid i Portugal efter fascismens fall.

landsbygdspøirik ochdesmbilisering Utvecklingsstrategin for landsbygden och moderniseringen kom att utmana två distinkta lokala krafter. Dels de dominerande familjer som hade sin bas i den traditionella afrikanska maktstrukturen och som hade varit lierade med den koloniala adrninistrationen. Dels de delar av befolkningen som hade sina marker längst borta från de nybildade kommunala byarna. Så småningom kom dessa båda krafter att konvergera och tillsammans skapa förutsättningar för Renamo att förankra sig den moçarnbikiska landsbygden. De traditionella makthavarna utmanades genom att de fråntogs sina administrativa maktpositioner och sina politiska rättigheter. De tilläts inte kandidera till de nya lokala politiska organen efter självständigheten. De traditionella ledarna fick finna sig i att ledas av personer som var dem underordnade i klan- och familjetenner. Urvalet av nya lokala ledare begränsadesstarkt av de kriterier som Frelimo tillämpade. Ingen ñck väljas till lokala ansvarsposter som hade samarbetat med kolonialstaten, som var aktivt religiös eller som var polygarn. I områden där dessa kriterier tillämpades rigoröst blev ofta kapacitetsmässigt mindre lämpade personer utsedda som nya politiska ledare. De var ofta starkt påverkade av kolonialtidens administrativa och repressiva metoder i den lokala maktutövningen. Lokala trakasserier mot de gamla traditionella ledarna ledde ofta till att många av dem förbittrade drog sig tillbaka från det offentliga livet. De avlägset boende bönderna ñck successivt sin produktionskapacitet beskuren, genom att byboendet tvingade dem att varje dag avsevärda sträckor till sina åkrar. I takt med att försörjningsläget försämrades landsbygden blev det alltmer väsentligt för dessa skikt att hålla sig kvar i närheten av sina marker och inte dras till serni-arbetslöshet i byar och småstäder. När mindre förtrupper från Renamo började agera i ett område blev denna skiktning av landsbygdsbefolkningen accentuerad. De som först flydde undan med sina tillhörigheter är de som hade mest att förlora och som hade bättre förutsättningar att återetablera sig i ett säkrare område. De fattigaste och mest avlägset boende familjerna stannade kvar längre, eftersom deras traditionella jordlott var deras enda överlevnadsmöjlighet. Genom sitt utspridda boende kom de att samleva med Renamo. Delar av den missnöjda lokala traditionella överklassen lierade sig med Renamo och unga pojkar från den trasproletariserade delen av bondebefollmingen kom att utgöra den stora massan av våldsverkare i destabiliseringen av landsbygden.

l24

SOU 1992124 DesIabiiseringens ekonomiska ochsociopoliriska effekter Destabiliseringen av Moçambique har tagit sig olika uttryck. De tydligaste ekonomiska åtgärderna har varit den minskade rekryteringen av moçambikiska gruvarbetare till Sydafrika och de minskade fraktvolymema Moçambiques transitjärnvägar och hanmar. Det allt annat överskuggande har varit Sydafrikas organisering och ledning av Renamo, vars terroraktivitet landsbygden har inneburit att reguljär livsmedelsproduktion inte kunnat upprätthållasTillförsel av kläder och andra primära förbrukningsvaror har upphört. Förstörelsen av infrastruktur är mycket omfattande. Oräkneliga vägar, broar, affärer, lagerlokaler, skolor och hälsovårdsinrättningar måste återuppbyggas för att landsbygdsekonomin åter ska kunna fungera. En officiell moçambikisk bedömning från 1989 säger att omkring 600.000 personer har dött, som en direkt följd av destabiliseringen. Kostnaderna antas uppgå till 15 miljarder dollar, inklusive uteblivna exportinkomster. Omkring hälften av landets primärskolor är stängda eller förstörda, liksom omkring en tredjedel av hälsovårdsinrättningarna. Eftersom de urbana institutionerna är intakta, blir siffrorna för landsbygden betydligt högre. Frelirnos strategi för att efter självständigheten konsolidera statsmaktens legitirnitet i hela landet byggde en kraftig expansion av utbildning och hälsovård till de delar av befolkningen som kolonialismen hade negligerat. Den nya regeringen skapade ett kapillärsystem där legitimitet och politiskt förtroende strömmade i den ena riktningen, i utbyte mot förbättringar i de sociala sektorerna. Det är just mot detta utbyte av politiskt förtroende mot social välfärd som Renamos attacker huvudsakligen har riktat sig, genom förstörelsen av skolor och hälsoposter. Den nästan kirurgiska exaktheten i Renarnos val av mål för attacker och förstörelse har inneburit att de befolkningsgrupper, som inte har dragit sig tillbaka från Frelimos moderniseringsprojekt har löpt en klart större risk att bli attackerad. Att sända sina bam till ett skolintemat eller att bli inlagd ett mindre BB landsbygden har inneburit ett större risktagande än att stå utanför samhällets moderna institutioner.

7.4 Ekonomisk och social rehabilitering

7.4.1 Behov internationell finansiering

av Som nämnts täcktes Moçambiques kroniska underskott i bytesbalansen under den koloniala epoken genom transfereringar från Portugal grundade guld från Sydafrlka. Guldet utgjorde ersättning för den arbetskraft Moçambique tillhandahöll sydafrikanska gruvor. Efter självständigheten minskade dessainkomster dramatiskt. När sedan Moçambique 1976 följde FNs rekommendationer och stängde gränsen till Rhodesia reducerades valutainkomstema ytterligare. De mycket ambitiösa utvecklingsplaner som presenterades i slutet av 1970-talet bortsåg från dessa ekonomiska realiteter och påverkades starkt av optimismen i samband med Zimbabwes självständighet. Moçambique såg fram emot fred i regionen och att den tillväxttakt 3 procent per som uppnåtts sedan självständigheten skulkunna hålla i sig under hela 80-talet. Underutvecklingens materiella problem skulövervinnas under loppet av 10 år. En fortsatt internationell upplåning skulle fmansiera moderniseringen i väntan att transithandeln skulle ta ny fart och inkomsterna från den förväntade jordbruksexporten skulle öka. Tillgången till intemationella krediter var stor och räntan låg. Men redan efter några år tomade de ekonomiska problemen upp sig. Stigande världsmarknadspriser olja och reducerade exportkvantiteter bidrog till en försämrad handelsbalans. Den minskande jordbruksproduktionen ökade importbehovet av 125 mat. Snart saknade landet erforderliga egna finansiella resurser för att importera livs-

SOU l992zl medel kommersiellt. Moçambique började låna pengar för att befolkningen skulle kunna äta sig mätt. När USA höjde räntorna 1981 förändrades inte bara Moçambiques skuldbörda för de internationella lån som tagits upp till rörlig ränta, utan framför allt förutsättningarna för nya krediter. Valutatillgångama klarade inte av skuldåterbetalningama. År 1984 inledde Moçambique förhandlingar med de internationella kreditorema om betalningsuppskov.

7.4.2 Skuldbördans storlek

Landets totala skuldbörda uppgick 1984 till 2,4 miljarder dollar, inklusive betalningseftersläpningar, d v s de räntor och amorteringar som förfallit till betalning.

Över 95 procent av skulderna var bilaterala. OECD-ländema svarade för 46 pro-

cent av den totala upplåningen, och OPEC länderna för 21 procent. Ostländemas andel uppgick till 27 procent. Skuldbördans storlek var inte alarmerande jämförd med övriga skuldsatta länder i Afrika. Den bestod huvudsakligen av bilaterala skulder som kunde omförhandlas. En stor del var koncessionella lån med gåvoelement, som gav lägre ränta och längre återbetalningstid. Mer oroande var skuldbördans storlek i förhållande till landets bruttonationalprodukt och exportinkomster. Den totala skulden motsvarade i stort sett BNP och den kontrakterade skuldtjänstkvoten uppgick till 195 procent. Skuldbördan var orimligt stor med tanke landets ekonomiska styrka. Speciellt oroande var användningen av lånen. Eu mycket stor del hade använts För att finansiera import av konsumtionsvaror, olja och livsmedel. De investeringar som genomförts hade stora svårigheter att uppnå lönsamhet. Skuldtjänsten tog i anspråk en allt större del av landets valuta utan att exponinkomstema steg. Härigenom begränsades importrnöjlighetema.

7.4.3 Det ekonomiskaochsocialarehabiliteringsprogrammet

Förutsättningarna för att omförhandlingama skulle ge skuldlättnader var att en överenskommelse om ekonomisk strukturanpassning kunde uppnås mellan Bretton Woods-institutionema och Moçambique. I april 1984 ansökte Moçambique om medlemskap i Internationella valutafonden och Världsbanken. I januari 1987, kunde den moçambikiska regeringen presentera innehållet i det ekonomiska rehabiliteringsprogram PRE som den avsåg att genomföra. Samma år kom en uppgörelse med Världsbanken och valutafonden om programmets slutliga utformning. Inför mötet med västvärldens biståndsgivares konsultativa grupp i Paris 1990 presenteradeden moçambikiska regeringen ett utvidgat program, som tog större hänsyn till sociala dimensioner för den ekonomiska rehabiliteringen. Programmet lade stor tonvikt fattigdomsbekämpning och utveckling av den fysiska och sociala infrastrukturen landsbygden. Det ekonomiska och sociala rehabiliteringsprogrammet PRES omfattar fyra viktiga målsättningar l Stoppa nedgången i produktionen 2 Tillförsäkra landsbygsbefolkningen en minimal inkomst och konsumtionsnivå 3 Återställa makroekonomisk balans minskade underskott i statsbudgeten genom 4 Förstärka bytes- och betalningsbalansen För detta krävdes ett antal ñnans-, penning- och handelspolitiska åtgärder. De statliga företagen skulle omstruktureras och i största möjliga utsträckning privatiseras. Strikta lönsamhetslcriterier skulle införas. En ökad satsning privat och småska- 126 ligt jordbruk skulle ske genom förbättrade bytesvillkor och ökat utbud av erforderliga

SOU 1992124 incitamentsvaror. Handeln skulle liberaliseras och det fasta prissystemet avskaffas. Statens inkomster skulle öka genom en effektivare indrivning av skatter och det motvärde som skapas genom det internationella biståndsflödet. Samtidigt skulle utgifterna skäras ned genom avskaffande av subventioner till olönsamma produktionsenheter och minskade konsumentsubventioner. Bankväsendet skulle effektiviseras, kreditmängden minskas och räntesatsema höjas. Utrikeshandeln skulle liberaliseras och den inhemska valutan devalveras för att stimulera exporten och begränsa importen. Det ekonomiska och sociala rehabiliteringsprogrammet syftade till att avreglera ekonomin och successivt låta den övergå till en marknadsorienterad ekonomi. En förutsättning var att erforderliga utländska och inhemska privata investeringar samt internationella krediter och bistånd kunde mobiliseras. Varken den moçambikiska regeringen eller Bretton Woods-institutionema lade någon större vikt vid den extremt svåra miljö inom vilken programmet skulle genomföras. l den riskanalys som presenteradesför Världsbankens styrelse konstaterades bara att programmet skulle utsättas för de sedvanliga politiska risker som finns vid genomgripande ekonomiska förändringar. Dessa risker inkluderar möjligheten till omfattande inhemsk opposition mot programmet, som ett resultat det sociala pris av som kon sikt oundvikligen måste betalas, främst av stadsbefolkningen. Riskbedömningen noterade också att i övergången från ett ekonomiskt system till ett annat, skulen priviligierad intressegrupp inom parti- och statsapparat kunna tänkas utöva motstånd mot programmets genomförande. Fortsatta säkerhetsproblem skulle också kunna fördröja en produktionsökning och urholka det politiska stödet för fortsatta reformer.

7.4.4 Rehabiliteringsprogrammets genomförande Rehabiliteringsprogrammet inleddes under 1987. Tidvis har regeringen vidtagit kraftigare åtgärder än vad som krävts från de internationella kreditorema, vilket blivit uppmärksammat och underlättat den internationella finansieringen av programmet. Flera av de statliga jordbruksenhetema har omstrukturerats och privatiserats. Handeln med livsmedel har avreglerats och prisbildningen är med få undantag helt marknadsreglerad. En rad olika åtgärder har vidtagits för att öka statens inkomster inte minst vad gäller effektivare skatteindrivning. Statens utgifter har reducerats genom att subventionema till olönsamma statliga företag i princip har upphört. Den övervärderade valutan har devalverats med över 2500 procent. Ett system för marknadsstyrd fördelning av utländsk valuta planeras bli infört under 1992. En kort genomgång av vad som hittills uppnåtts pekar några de problem av som rehabiliteringsprogrammet står inför.

I Produktiønsnivå Den kraftiga nedgång i produktionen, som kännetecknat perioden 1983-1986 kunde brytas under rehabiliteringsprogrammets första år 1987 1989. En negativ till- växt förbyttes mot en årlig tillväxt omkring 5 procent. Denna utveckling bröts emellertid 1990, då tillväxten åter blev negativ. Världsbankens bedömning är dock att tillväxten har varit något högre än vad Moçambique redovisar. Inga tecken finns som tyder att någon avgörande förbättring tillväxten kommer till stånd under de av närmast följande två åren. Olika bedömningar pekar tvärtom fortsatt minskad en produktion.

SOU 1992124 Tabell72. Produktionsutveckling perioden1985-1990 1985 1986 1987 1988 1989 1990 BNP, tillväxt

Transport kommunikation 1,8 1,7 -9,8 6,2 10,2 0,5

Handel övr. tjänster -6,8 0,7 3,5 4,5 4,0 3,0

BNP, tillväxtcapita procent 1,2 1,9 2,4 2,7 2,5 -7,2 -

KällaInformuçño Estalisticu, CNP, 1989-1990.

Det finns flera förklaringar till de kraftiga svängningarna i produktionsutvecklingen. Den redovisade tillväxttakter. i jordbruket omkring 7 procent under programförsta beräknas den mängd jordbruksprodukter som säljs den officiella mens och inte förändringar i den faktiska jordbruksproduktionen. Ökningen marknaden berodde främst bättre tillgång till incitamentsvaror och förbättrade producentpri- Det innebar att en allt större mängd livsmedel slussades till den officiella markser. naden istället för parallella marknaden. Det är därför ytterst tveksamt om ökningen marknadsförd produktion verkligen berodde en ökning av jordbruksproduktioav Mycket tyder också att bönderna sålde av sina reserver för att rädda sina tillnen. gångar undan kriget. Moçambiques industri stod år 1987, då rehabiliteringsprogrammet infördes, inför problem. Teknologin förlegad till följd bristande nyinvesteringar alltsestora var av dan den koloniala epoken. Brist utländsk valuta försvårade import av råvaror och reservdelar. Produktionskostnadema hade ökat till följd av säkerhetsläget och ständiavbrott i el- och vattenförsörjningen. Resultatet hade blivit en omfattande skuldga sättning till Banco de Moçambique. Den kraftiga ökningen industriproduktionen under programmets första år, av skall sannolikt mot bakgrund industrisektoms mycket låga kapacitetsutnyttjanses av de. Ökad tillgång till utländsk valuta gjorde import av råvaror och reservdelar möjlig och produktionen steg. En kraftig nedgång industriproduktionen i har noterats efter den initiala produktionsökningen. Liberalisering utrikeshandeln har medfört en svår konkurrens, inte av minst från sydafrikanska företag. Samtidigt har rehabiliteringsprogrammet kort sikt reducerat befolkningens köpkraft och därmed den inhemska avsättningsmarknaden. Detta har minskat de inhemska industriföretagens möjligheter att upprätthålla nödvändiga produktionsvolymer.

SOU 1992124

Tabell73. Vinexperten utveckling valda âr 1981-1990 Mill dollar, löpande priser

1981 1983 1985 1987 1989 1990

Total export 280 132 77 97 105 126

Varav A. Traditionella exportvamr 252 l 16 70 86 88 81 cajünötter, räkor, bomull, socker, te, kopra.etc. B.Övrigt,främst icke-traditionella 28 16 7 l l 17 45 exportvaror hummer, konfektion, medicinalväxter, Ädelstenar, etc. Kvoten BA% l 1 14 10 13 19 56 Exporti procent BNP 12 5 2 6 8 8 av Import 801 636 424 642 807 864 Import procent i BNP 35 28 12 42 62 57 av Exportlmport% 35 21 18 15 13 15

Källa lnformaçüo Estatfstica, CNP, för olika år.

Den kraftiga nedgången i export fram till 1985 har kunnat brytas. Varuexportens andel BNP har ökat från 2 procent 1985 till 8 procent 1990. Ökningen ligger av främst i exporten k icke traditionella exportvaror som har begränsad intematioav s nell efterfrågan. De traditionella hömstenama i den moçambikiska varuexporten har emellertid inte alls påverkats den förändrade ekonomiska politiken. Rehabiliteav ringsprogrammet har inte lyckats gripa in i de omfattande infrastruktur- och produktionssystem, måste rehabiliteras for att exporten skall kunna återgå till sina tidisom gare volymer.

2 Befolkningens levnadsstandard Levnadsvillkoren för den övervägande majoriteten av landsbygdsbefolkningen är prekära. En fjärdedel befolkningen lever i landsflykt eller som internflyktingar. En av hel generation har fått endast embryonala ktmskaper om erforderliga tekniker i farniljejordbruket. En stor befolkningskoncentration i många områden har medfört svåra ekologiska konsekvenser. Genom personalrninskningar inom industrier och jordbruksföretag har en stor mängd säsongsarbetstillfållen försvunnit, vilket drastiskt försämrat landsbygdsbefollmingens köpkraft och konsumtionsnivå. Mer än 65 procent av landsbygdsbefolkningen lever under absolut fattigdom i betydelsen att över 60 procent av hushållens inkomster används för livsmedelsförsörjning. Trots liberalisering handeln och ökade producentpriser har inte böndernas byav 129 tesvillkor förbättrats.

5 12-1263

SOU l992zl Tabell 74. Böndemusllytesvillkor, Moçambique l976-l989 index 1986 100

1976 1980 1983 1985 1986 1987 1988 1989

88 69 74 97 100 1l 1 62 45

KällaEduurds 1990, Appendix

Den främsta anledningen till bytesvillkorens försämring är handelsnätets svaga struktur. Som ett resultat av kriget och höga riskpremier för handelsmännen finns tydliga tendenser till att liberaliseringen av handeln landsbygden övergått i en monopol och monopsonisituation en säljareköpare. Bristen privata handelsmän med erforderligt kapital för uppköp och transport har skapat ett system, där grossisten med tillgång till transportmedel och tillräckligt rörelsekapital dikterar spelreglerna och prisnivån för de andra handelsmännen detaljistnivå. Bönderna tvingas många gånger köpa dyra konsumtionsvaror och acceptera låga priser för sina försålda jordbruksprodukter. Befolkningens levnadsstandard har också försämrats genom reducerad social service. Över hälften alla hälsoposter och skolor har förstörts. De satsningar av som rehabiliteringsprograrnmet hittills genomfört för att återuppbygga den sociala infrastrukturen och förbättra det aktuella tillståndet har varit otillräckliga. Detta reducerar böndernas vilja att flytta tillbaka till sina ursprungliga bosattningsomåden även om säkerhetsläget så skulle tillåta. Istället fortsätter flykten från landsbygden till städerna. Förutsättningarna för en fungerande landsbygdsekonomi, blir allt mindre. Den ihållande torkan och kriget försvårar landsbygdsutvecklingen. Bristande utvecklingsinsatser landsbygden förstärker svårigheterna att genomföra rehabiliteringsprogrammet. Som förutsågs i riskanalysen har genomförandet rehabiliteringsprogrammet av försämrat levnadsvillkoren för befolkningen i städerna.Minskade konsumentsubventioner och en kraftigt ökad inflyttning till städerna har ökat försörjningsbördan och påfrestningen familjemas hushållsbudget. Därtill skall läggas kraftigt ökade avgifter för el- och Vattenförsörjning. Som en följd av ökade levnadskostnader och relativt sett minskade löneinkomster har näringsintaget för den urbana befolkningen dramatiskt minskat. Den politiska och sociala oro som riskanalysen också var bekymrad över har hittills inte utvecklats till något större politiskt hot mot regeringen. Förutom ett antal strejker och en del omfattande demonstrationer har drabbade befolkningsgrupper uppträtt oväntat passivt. En av förklaringama antas vara insikt om bristen altemativ, genom den rådande militära situationen och genom den torka nytt drabbat som hela regionen. Frågan kvarstår emellertid hur länge tålamodet skall räcka. Det finns anledning att befara att social oro i urbana miljöer kommer att öka i framtiden.

3 Møkroekonomisk balans Statens inkomster har ökat från 16 procent av BNP 1985 till 22 procent BNP av 1990. Speciellt bör det biståndsgenererade motvärdets ökade betydelse noteras. Statens utgifter för subventioner av konsumenter och företag har minskat kraftigt. De offentliga lönerna har inte tillåtits att utvecklas i takt med inflationen. Utgiftema för försvaret har skurits ned från ett belopp motsvarande 35 procent av statsutgiftema 1985 till 20 procent 1990 ett belopp som motsvarar ca 10 procent av BNP. Trots dessa åtgärder har statsutgiftema ökat markant under rehabiliteringspro- 130 grammets första år. Från 21 procent av BNP årl985 till 50 procent BNP 1990. av

SOU 1992124 Det är framför allt offentliga investeringar som ökat kraftigt, som ett resultat av försöken att återställa delar den materiella förödelse destabiliseringen medfört. av Den statliga investeringsbudgeten uppgår till 25 procent BNP. Till stor del bestäms investeringsbudgetens omfattning och inriktning av biståndsflödet. Moçambique förväntas bidra med kostnaderna i inhemsk valuta. Av de statliga investeringarna går ett värde motsvarande 4 procent av BNP till jordbruket och 3 procent till industrin. Medan dessa investeringar höll sig ganska konstanta mellan 1987 och 1990, ökade investeringarna i infrastruktur från 9 procent till 16 procent. Investeringarna i sociala sektorer sjönk under motsvarande period från 7,5 procent till 3,4 procent. Siffror avseende privata investeringar är otillförlitliga. Världsbanken uppskattar storleksordningen till 15-20 procent av BNP. De privata investeringarna inriktas huvudsakligen transport, handel och turism i urbana områden. Totalt uppgår sålunda investeringarna till omkring 45 procent av BNP. Med tanke landets finansiella och personella måste en dylik investeringskvot anses alltför omfattande. resurser Tabell75. statsbudgeten utveckling1985-1990 miljarder metkais, löpande priser.

1985 1986 1987 1988 1989 1990

BNP 146 167 423 657 966 1388 Totala inkomster 19 22 70 130 225 300

varav -skatteinkomster 1 3 16 60 1 10 200 265 Statsinkomster i BNP 13 10 16 20 24 22 procentav Totala utgifter 31 52 160 290 460 690

varav -driftsbudget 24 42 90 150 245 345 -investeringsbudget 7 9 70 140 215 345 Utgifteri procent BNP 21 31 38 44 50 50 av Investeringari BNP 5 5 16 21 23 25 procentav Budgetunderskott -exkL motvärde -12 -30 -90 -160 -235 -390 procentav BNP 8 18 21 24 24 28 Biståndsskapat motvärde 3 4 40 90 160 230 procentav BNP 2 2 9 14 16 16 Faktiskt budgetunderskott -9 -26 -50 -70 -75 -165 procentav BNP 6 16 12 10 9 12

Källa lnformuçüo Estutisticu, CNP, 1989-1990.

Sammantaget har de ökade statsutgiftema resulterat i ett kraftigt budgetunderskott, har ökat från 8 procent BNP år 1985 till närmare 30 procent av BNP som av 1990. Till stor del har underskottet finansierats genom bistånd. Det faktiska under- 131 skottet, det biståndsgenererade motvärdet inräknat, höll sig därmed relativt konstant

SOU 1992124

under perioden ca 10-12 procent av BNP.

Som ett resultat av biståndsfmansieringen underskotten kunde upplåav statens ning hållas tillbaka, vilket fick en positiv effekt inflationen. Denna hade sjunkit från 167 procent 1987 till 40 procent 1989. Under 1990 steg den igen till 50 procent som ett resultat av försenade livsmedelsleveranser, vilket pressade priserna upp parallellmarknaden. Därtill kom effekterna av att leveranserna tidigare subventioav nerad olja från Sovjetunionen upphörde. Under 1991 sjönk inflationen till 34 procent.

4 Förstärkt bytes-ochbemningsbøløns

Bytesbalansunderskottet, exklusive bistånd, har ökat kraftigt under rehabiliteringsprogrammets inledande period. Från 47 procent av BNP 1987 till 58 procent av BNP 1990. Exportinkomstema ökar inte såsom förväntats medan kostnadema for importen fortsätter att stiga. Den ringa inhemska produktionen råvaror till den inav hemska industrin och av incitamentsvaror till jordbruket medför att ett ston importbehov måste for att rehabiliteringsprogrammet skall kunna genomföras.

Trots att den ekonomiska åtstramningen minskat den inhemska efterfrågan har inte importen kunnat reducerats i tillräcklig omfattning.

SOU 1992124 Tabell 76. Betulningsbulunsens utveckling 1985-1990 Mill dollar, löpandepriser

1985 1986 1987 1988 1989 1990

Handelsbalans 347 -464 -545 -633 703 738 Expon 77 79 97 103 105 126 Import -424 -543 -642 -736 -808 -864 ll. Tjänstebalans -93 -159 148 -103 -145 -135 - Serviceinkomster 17 119 137 157 167 173

IV. Transfereringar 139 215 310 460 476 547 Bistånd 139 213 304 377 388 448 Övrigt 2 6 83 88 99 - V. Bytesbalans -301 -407 -383 -275 -372 -326 procentav BNP 9 10 26 22 29 22 Vl. Kapilalbalans -40 -52 -83 -131 58 14 Internationella lån 239 284 301 248 257 251 Amorteringar -279 -336 -384 -379 -315 -365 VII. Restpost -13 -29 40 34 9 14 VIll. Saldo -354 -488 426 -372 -421 426 IX. Skuldomförhandlingar, 354 488 426 372 421 426 skuldlättnaderoch belalningseftersläpningar

Källa Informaçño Eslutistita, CNP, lörolika Preliminära siffror.

För att finansiera underskottet i bytesbalansen och garantera det fortsatta genomförandet av rehabiliteringsprograntmet, har biståndsflödet ökat. Det totala inflödet av gåvobistånd och lån mjuka villkor har ökat från omkring 500 milj dollar 1986 till över 700 milj dollar 1990, enligt Världsbankens siffror. Under samma period steg, enligt dessa beräkningar, andelen gåvobistånd från 43 till 64 procent. Genom det ökade biståndsinñödet kunde bytesbalansunderskottet minska från en summa motsvarande 26 procent av BNP 1987 till 22 procent av BNP 1990. Trots ett ökat totalt inflöde av gåvobistånd och lån mjuka villkor har balans i landets utrikesaffärer kunnat uppnås först efter betydande skuldomförhandlingar. Dessutom har under perioden ett antal givare antingen skrivit av sina skulder eller omvandlat dem till gåvobistånd. Under 1991 kunde Moçambique köpa tillbaka 64 procent av sina kommersiella skulder med hjälp av IDA-krediter och speciellt bi- 133 stånd. Härigenom har den kontrakterade skuldtjänstkvoten, Före skuldavskrivningar,

SOU l992zl kunnat minska från 146 procent till ca 42 procent 1991. Detta skall jämföras med den faktiska betalda skuldtjänstkvoten som år 1990 uppgick till 14 procent.

7.4.5 Externa hinderför programmets genomförande Genomgången av de resultat som rehabiliteringsprogrammet hittills uppnått manar till eftertanke. Den positiva produktionsutvecklingen under programmets första har avbrutits och övergått i en negativ tillväxtfas. Befolkningens levnadsstandard har inte kunnat förbättras. Inte heller har den makroekonomiska balansen förbättrats. Underskottet fortsätter att växa såväl när det gäller statsbudgeten som när det gäller bytesbalansen. Underskotten har emellertid till stora delar kunnat täckas av ett starkt växande biståndsinflöde. Den största oron för programmets långsiktiga bärkraft är svårigheterna med att återupprätta landsbygdsekonornin. Majoriteten av befolkningen bor landsbygden. För en bärkraftig utveckling lång sikt krävs att landsbygdsbefolkningen erbjuds möjligheter till en ökad sysselsättning och höjd produktivitet. För att detta skall bli möjligt måste landsbygdens fysiska och sociala infrastruktur upprustas och ett effektivt handelsnät etableras, som förbinder stad med land och underskottsområden med överskottsområden. Övergångsprocessenfrån en centralt planerad ekonomi till en marknadsorienterad ekonomi har försvårats av en rad skäl. Några består av att programmet utformades utan full hänsyn till de moçarnbikiska realitetema. Andra har sin grund i att programmet inte kunnat genomföras såsom ursprungligen var

Kriget Samtidigt som fredsförhandlingarna i Rom nyligen tagit ett viktigt steg mot en vapenvila, fortsätter den militära destabiliseringen av landsbygden. Miljoner bönder förhindras att odla sina jordar. Fattigdomen ökar i det vakum som uppstår när staten slutar att försöka styra ekonomin och överlåter den marknadskraftema, samtidigt som de privata näringsidkama ännu inte är beredda att investera i landsbygdsekonomin. Krigsekonomin ställer stora krav statlig planering och intervention, oavsett om det gäller att upprätthålla produktionsnivån eller att fördela knappa resurser. Kraven är svårförenliga med det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet, som genom sin begränsning av statsbudgetensstorlek minskat statens kapacitet. Resultatet har blivit en handlingsförlarnad statlig administration, som lokal nivå saknar resurser for att kunna hjälpa befolkningen att lösa de dagliga problem, som destabiliseringen medför. Avsaknaden av en fungerande lokal administration kan komma att försvåra demobilisering av armén. Därmed minskar möjligheterna att undvika en situation där våldet landsbygden perrnanentas.

Torkan Till destabiliseringens negativa effekter för sysselsättning, produktion och köpkraft landsbygden skall läggas effekterna av den ihållande torkan. Omkring hälften av landsbygdens befolkning kan inte försörja sig själv utan är beroende av livsmedelshjälp utifrån. Den ihållande torkan har också medfört att en allt större del av det tidigare utvecklings- och projektbiståndet kommit att katastrofmriktas. Katastrofmsatsema är mestadels enbart kortsiktiga. De anpassas sällan till vad som görs inom ramarna för det ekonomiska rehabiliteringsprogramrnet.

Biståndets inrikming 134 Rehabiliteringsprogrammets största framgång hittills ligger i förmågan att mobili-

SOU l992zl sera internationellt bistånd. Till följd av landets bristande mottagningskapacitet, stora samordningsproblem och givarnas egna prioriteringar, allokeras emellertid inte alltid biståndet efter programmets prioriteringar. Avvikelser och kraftiga förseningar med utlovad katastrofhjälp och utbetalning av betalningsbalansstöd skapar svårigheter med planering av insatser och fördelning av resurser.

7.4.6 Interna svårigheter med övergången från stat marknad

Statens rollochadministrativa kapacitet Moçambiques regering och dess internationella fordringsägare har skilda synsätt statens roll, vilket försvårat programmets genomförande. Moçambique sökte länge en tredje väg mellan en centralt planerad ekonomi och en renodlad marknadsekonomi där staten också framgent skulle spela en viktig roll. Utan att direkt intervenera i produktionsplanering och resursfördelning, skulle staten svara för uppbyggnaden av det regelverk och de institutioner som krävs för att en marknadsekonorni skall kunna fungera. Enligt regeringens uppfattning farms, inom flera områden, inga förutsättningar för marknadskraftema att utvecklas. Staten måste därför stödja framväxten av en marknad. Speciellt gällde detta för landsbygdsekonomin, där låg produktivitet och snedvridna produktionsstrukturer från den koloniala epoken starkt kommit att begränsa tillväxten. För att utveckla landsbygden ville man ge ett starkt ekonomiskt stöd. Ett motsvarande stöd erfordrades för uppbyggnaden av ett fungerande handelssystem och lcreditväsende. Detta var uppgifter som marknaden inte ansågs kunna klara. Enligt de internationella fordringsägarna, som främst representeras av Intemationella valutafonden, skulle statens roll begränsas så mycket som möjligt. Den ekonomiska utvecklingen skulle skötas av marknadskraftema med minsta möjliga statliga inblandning. Den begränsning av budgetunderskottetet som valutafonden ålade regeringen som villkor för fortsatt internationell finansiering korn att kraftigt minska statsförvaltningens administrativa kapacitet. Statens förmåga att behålla sin utbildade personal begränsades. Denna söker sig istället mer lönande sysselsättning inom den privata sektorn eller hos biståndsgivama. Den personal som blir kvar saknar i stor utsträckning förutsättningar att genomföra alla de administrativa och juridiska åtgärder som rehabiliteringsprogrammet kräver för att full effekt.

Marknadens ekonomiska aktörer Få moçambikiska entreprenörer tilläts under den koloniala epoken att växa fram inom produktiva näringar eller inom handeln. Vid självständigheten farms det privata moçambikiska kapitalägare eller jordbrukare, som kunde in och ta över driften de egendomar som portugiserna lämnade efter sig. För Frelimo gällde devisen att krokodilen skall slås ihjäl medan den är liten. Någon inhemsk kapitalistklass skulle inte tillåtas växa sig stark och så blev inte heller fallet. Den grupp av befolkningen, som idag aspirerar att tillhöra den nya klass av entreprenörer som det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet behöver, består till stor del av välutbildade administratörer inom statsförvaltningen. Detta innebär ett dilemma. Samma handläggare inom statsförvaltningen som har till uppgift att ta fram ett administrativt regelverk för statlig kontroll och styrning av marknadsekonomin, aspirerar själva att utvecklas till entreprenörer och bli marknadsekonomins aktönya rer. Samtidigt begränsas statsfunktionäremas omvandling till produktiva entreprenörer av just de åtgärder som det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet genomfört. 135 Det fastställda kredittaket begränsar tillgången till krediter för privata investeringar

SOU 1992124 och ökar kostnaden för arbetande kapital. Detta har medfört att privata entreprenörer har svårt att tillräckligt snabbt skapa lönsamhet för de produktionsresurser som biståndet ställer till landets förfogande. De privata investeringarna söker sig därför till handel, spekulation och improduktiva näringar istället för till rehabilitering av den inhemska indusui, som de erbjuds att köpa av staten. Utvecklingen av marknadskrañer och spelregler kräver att marknaden har tillgång till information. Detta är inte fallet i Moçambique. Infomiationen om vilka priser som gäller når inte alltid ut till landsbygden. Osäkerheten är stor provinsnivå om vilka juridiska bestämmelser, registreringskrav, Skatteregler, etc, som gäller för småföretagen. Detta skapar inget näringsvänligt klimat eller någon vilja till långsiktiga investeringar. Benägenheten att investera i förbättrad markanvändning eller i lokaler och byggnader är liten så länge det råder osäkerhet om besittnings- och nyttjanderätt.

Planeringsgøp Det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet omfattar en rad angelägna åtgärder för att en erforderlig strukturell förändring skall komma till stånd och möjliggöra en långsiktig ekonomisk och social bärkraftig landsbygdsutveckling. I praktiken genomförs emellertid få av dessa åtgärder. Istället fortsätter fackministeriema, tillsarnmans med de internationella biståndsgivama, med storskaliga modemiseringsprojekt utan samordning med övriga insatser i rehabiliteringsprogranmret. Detta framgår med all tydlighet om man studerar investeringsplanen för perioden 1991-1993. De obalanser som programmet avser att förändra kvarstår såväl sektoriellt som geograñsktTrots att strategidokumenten lägger stor vikt vid landsbygdsutveckling, allokeras få offentliga investeringar dit. Och de privata näringsidkama tvekar. Rehabiliteringen av feeder roads landsbygden kan tas som ett exempel. Som framgår av tabellen går hela 38 procent av de offentliga investeringarna under perioden till transportsektom. Endast 0,6 procent är avsett för vägtransporter, varav den största delen för transportkorridorema Beira respektive Maputo. En analys av investeringarna för rehabilitering av landsbygdens sociala infrastruktur visar samma nedslående resultat. Investeringarna inom utbildningssektom uppgår till totalt 6 procent, endast 0,9 procent går till primärskolan och alfabetisering, huvudsakligen i Maputoområdet och Beira. Sjukvården får totalt 5 procent och 0,5 procent går till hälsovårdsinstitutioner landsbygden.

Tabell 77. De offentliga Investeringarna fördelningIII valdasektorer Prerentuella üsgenemsnltt fiir valda perioder.

1978-81 1982-86 1987-90 1991-93plan

UtbildningHälsovård 3,4 % 3,8 % 8,5 % 11,2 %

Köln 197886In1orrmçño Esruttslim, NP,1987-90, S1nrpky1991; 1991-93 PHP.

Geografiskt fördelas investeringsresursema fortfarande extremt ojänmt. Endast några enstaka procent av helheten går till de nordliga provinsema. I denna obalans 136 ligger en stor risk för social och politisk turbulens, som kan komma att kasta alla eko-

SOUl992124

nomiska rehabiliteringsförsök över ända.

7.4.7 Landsbygdsutveckling

Den prioriterade målsättningen för tiden omedelbart efter ett fredsavtal är att möjligt skapa förutsättningar för landsbygdsbefolkningen att återgå till snabbt som ett normalt liv.

En förutsättning för detta är att den lokala livsmedelsproduktionen kan återupprättas. Lokala produktionsmöjligheter är en nödvändighet för att människor överhuvudtaget ska överväga att flytta tillbaka till landsbygden. Samtidigt är återupprättande självförsörjningen livsmedel nationell nivå det snabbaste sättet att förav av bättra den negativa bytesbalansen. En ökad inhemsk livsmedelsproduktion minskar snabbt importbehovet, samtidigt en återflyttning till landsbygden skapar förutsom sättningar för ökad produktion traditionella exportvaror från jordbruket, som cajü av och bomull.

En förutsättning för att människor ska stimuleras till att flytta tillbaka till siannan hemtrakter landsbygden är att den infrastruktur, som förstörts genom destabilina seringskriget, snabbt kan rehabiliteras. Det gäller såväl handel och kommunikationer,

utbildning och hälsovård. som Planeringen för tiden efter kriget har genomgått två faser. Den första fasen inleddes redan 1989 då regeringen valde ut 40 distrikt där kriget inte var mer påträngande än att där fanns kapacitet för ökad livsmedelsproduktion. Dessa distrikt skulle prien oriteras ett i mycket brett för rehabilitering och utveckling i prioriterade disprogram trikt PDP. PDP ett försök att konkretisera den politiska strategi, som innebar att var katastroñnsatser skulle utfomias så att de kunde övergå i rehabilitering och utveck-

lingsarbete när situationen förbättrades.

I den andra fasen har regeringen utvecklat ett nationellt rekonstruktionsprogram PRN, att täcka hela landet. Detta program baseras ett inventeringsarsom avser bete, görs i varje provins och sammanställs centralt. som

Programmet för prioriterade distrikt PDF

Utgångspunkten för PDP är den katastrofala situationen landsbygden och insikten att livsmedelsproduktionen måste fördubblas några om Moçarnbiom ska kunna uppnå självförsörjning av livsmedel inom rimlig tid. Ett slut kataque strofsituationen och rehabilitering landsbygdsekonomin är förutsättningar för en av norrnalisering av landsbygdsbefolkningens liv. en Avsikten med PDP är att prioritera de områden och distrikt, som förväntas kunna med snabba produktionsökningar investeringar och stödåtgärder. De områsvara den kan komma ifråga ska uppvisa tre karaktäristiska drag. som De ska ha existerande infrastrukturer i områden, har lämpliga klimatförhållan- - som den och en hög befolkningstäthet.

De ska fysiskt tillgängliga i den meningen att vägar, järnvägar, sjöar, floder - vara och landningsbanor fungerar som kommunikationsvägar. Distriktet ska också ha

telefonkontakter med omvärlden.

De ska relativt säkra och stabila, även om incidenter kan förekomma. - vara En ytterligare målsättning för urvalet har varit att alla landets tio provinser ska va-

ra representerade bland de 40 prioriterade distrikten.

Med dessa kriterier har 40 distrikt identifierats. Tillsammans representerar de 50 procent Moçambiques landsbygdsbefolkning, 50 procent av dess yta och 60 proav cent av den marknadsförda jordbruksproduktionen.

När det gäller att identifiera insatser inom programmet har två principer varit väg- 137 ledande. Den ena är att insatser ska kunna finansieras långsiktigt med lokala resurser.

SOU 1992124

Detta kräver en hård prioritering och stark decentralisering i behovsidentiñeringen en. Det är de närmast berörda lokal nivå i varje distrikt, ska identifiera vilka som behov som behöver tillfredsställas. Den andra är den största att gemensamma resurs som distrikten har är ett stort överskott arbetskraft. Det innebär att arbetskraftsintensiva insatser bör prioriteras. Det leder också till att de som involveras i program-

met också blir ekonomiskt och socialt gynnade av förbättringar.

De områden som i den övergripande planeringen prioriterades investeringar i var fysisk infrastruktur, utrustning och allmänt stöd till jordbruket, samt i social infrastruktur. När det gäller planering och genomförande avser programmet att satsa

institutionell utveckling och uppbygge av en lokal expertkapacitet. Man vill också

skapa en uppföljningsenhet, som kan rekommendationer olika sektorers polige om tik och utveckla metodfrågor för genomförandet. I organisationsarbetet ingår också att förbereda den övergripande planeringen för varje distrikt.

Kostnaderna för programmet har 1990 mycket preliminärt beräknats till omkring 530 milj dollar.

Den övergripande målsättningen med programmet är att snabbt komma tillbaka till 1981 års nivåer för livsmedelsproduktion och social service. Tillväxten i mark-

nadsförd produktion förväntas bli 13, 17 respektive 20 procent under programmets tre första år. Det första året antas tillväxten främst bero förbättrade handelsfunktio-

ner. De följande åren antas tillväxten spegla ökade produktionsnivåer.

För skolsystemets rehabilitering noterar man i programmet att antalet skolor har minskat med 68 procent, medan antalet elever har minskat med endast 15 procent. Existerande skolor ar följaktligen överbefolkade och rehabiliteringsprogramrnet avser att minska antalet elever per skola från 331 till 200, inom för existerande ramen budgetramar och antal existerande lärare. Inom hälsovården kommer den mätbara in-

dikatom framgång för antalet invånare hälsovårdsenhet. programmet att vara per

Koordinering och central ledning av programmet avsågs ligga inom jordbruksmi-

nisteriet, i det framtida institutet för landsbygdsutveckling lNDER. Men en övergri-

pande koordinering avses ske genom ett samarbetsorgan där nio ministerier ska vara representerade. Motsvarande organisation ska finnas provinsnivå. Andra institutioner, som deltar i programmets genomförande ska vägledas genom en manual. Programmet förutser också omfattande behov av samordning mellan olika fackministeri-

er för att harmonisera redan planerade insatser med planeringen för PDP.

När det gäller det internationella samarbetet framhåller programmet mycket tydligt att utländska organisationers aktivitet lokal nivå ska organiseras så den biatt drar till att stärka kapaciteten hos lokala myndigheter och organisationer.

Kritikmotprogrammet

När programmet presenterades 1990 endast fem givarländer beredda lämvar att na finansiellt stöd. De övriga var tveksamma eller öppet negativa. Tveksamheten var grundad dåliga erfareneter liknande i andra afrikanska länder och av program tvivel om Moçambiques förmåga att hålla ett så brett upplagt integrerat samman program.

Ytterligare en tveksamhet kring PDP är dess begränsning till endast 40 Moav çambiques 118 distrikt. Trots att dessaomfattar hälften landsbygdens befolkning, av så står den andra hälften utanför programmet. Om huvuddelen av de resurser som står till förfogande för landsbygdsutveckling spenderasinom PDP kommer de främst

att stödja de befolkningsgrupper, som inte drabbats så hårt kriget Det innebär av att de allra fattigaste och de mest utsatta grupperna inte kommer att nås via av resurser PDP. Detta ökar risken för ett fortsatt våld landsbygden, eftersom stora delar av befolkningen kommer att leva vidare i ett armod som inte dem andra möjligheter ger till överlevnad än att plundra och stjäla från de åtminstone har något. Koncentra- 138 som tionen kan också leda till ett ökat befolkningstryck i de distrikt omfattas som av pro-

SOU 1992124 grammet, eftersom människor söker sig till de resurser som finns.

Det nationella rekønsrrukrionsprøgrømmer PRN Extraordinära åtgärder behövs idag för att stoppa ekonomins sönderfall landsbygden och underlätta för befolkningen att återvända dit. Sådana åtgärder har fonnulerats i det nationella återuppbyggnadsprogram som regeringen presenterade för givarna under det senaste CG mötet i Paris. Detta kan också ses som ett utvidgat komplement till det nuvarande mer begränsade ekonomiska återhämtningsprogrammet. Katastroñnsatsema har fortfarande prioritet kort sikt medan nationell åtemppbyggnad utgör planens andra fas for medellång sikt. Utvecklingsprocessen utgör den tredje mer långsiktiga fasen. Planen för nationell återuppbyggnad som lägger hela sin fokus landsbygdsut- , veckling. innehåller ne viktiga komponenter l Att skapa en nationell säkerhet. landsbygden är hårt militariserad, vilket gör att demobilisering och avväpning av alla väpnade styrkor och grupper är en prioritet. Att upprätthålla lag och ordning skall bli uppgift för en effektiv poliskår. Landets exen tema försvar skall skötas av en yrkesarmé. Av stor vikt for denna process är rehabililandets nationella kommunikationssystem, inte minst vägnätet. teringen av 2 Att öka den inhemska produktionen. Det gäller främst att öka produktionen landsbygden. Programmet för de prioriterade distrikten är grunden för detta, även om det finns många invändningar mot att enbart stödja de distrikt där säkerhetsläget så tillåter. Det är i de distrikt där säkerhetsläget är som svårast som stödet borde snarare bli störst

3 Återintegrering internflyktingar och demobiliserade soldater. Vid fred kommer

av över 6 miljoner moçarnbiker att vilja återvända till sina hemtrakter. Detta kommer att medföra stora kostnader och krav samordning mellan kortsiktiga katastrofrnsatser och det långsiktiga programmet för nationell återuppbyggnad. Hackor, utsäde mer skall tillhandahållas liksom mat tills den första skörden kan bärgas. Dispyter kring landfrågor måste lösas for att skapa stabilitet i jordbruksutvecklingen. PDP var ett försök att komma igång med ett utvecklingsarbete i ett antal distrikt redan innan kriget var slut. Det nationella rekonstruktionsprogrammet är däremot helt inriktat perioden efter en vapenvila. Det utgör regeringens försök att konkretien strategi for hur landsbygdsbefolkningen ska kunna återföras till ett normalt sera liv. l många stycken sammanfaller målsättningarna med PDP och PRN. I själva verket utgör PDP del PRN, i den meningen att 40 distrikt är vad regeringen idag en av anser sig ha resurser till att stödja. Det nationella rekonstruktionsprogrammet anses vara ett komplement till det ekonomiska återhämmingsprogrannnet. Det syftar till att skapa förutsättningar for att få till stånd en långsiktig bärkraftig utveckling. Tonvikten i programmen har flyttats över från en strävan efter kortsiktig malaoekonomisk balans genom en ökad export till en mer långsiktig strävan efter att återupprätta landsbygdsekonomin. En av grundtankama bakom PRN är att en omfattande satsning att återupprätta den inhemska produktionsbasen har en större betydelse för den makroekonorniska balansen än ytterligare nedskärningar i de offentliga utgifterna.

7.4.8 Erforderlig skuldavskrivning Rehabiliteringsprogrammet befinner sig i kapplöpning med tiden. Det gäller att få erforderlig inhemsk produktionsökning till stånd så att fmansieringsgapet kan en täckas innan skulderna ovillkorligen måste betalas tillbaka och den tilltagande biståndströttheten reducerar biståndsinflödet. 139 De långsiktiga prognoser for Moçambiques makroekonorniska utveckling som

SOU 1992124

presenterats av valutafonden och Världsbanken bygger årlig en ekoncmisk tillväxttakt uppgående till 5 procent, kraftigt ökade export- och serviceinkonster samt ett fortsatt stort internationellt biståndsinflöde. Trots att prognoserna är vä optimistiska, både för de framtida expoitinkomstema och det internationella bistindsinflödet, beräknas det finansiella gapet att vara betydande nästa århundrade. I tabell 7.8. belyses problemets omfattning. Den bygger Världsbanlcns prognoser for perioden 92-94. Som framgår är fmansiexingsbehoven betydligt större än resurserna Det framräknade fmansieringsgapet kan endast täckas attbetydangenom de skuldlättnader kommer till stånd. Tdnl 78. Hemliga externa ñnndsrhgsbduv 1992-94 IM dell, liipulløpriser

1992 1993 1994

Bytesbalans -750 -820 -855 Skuldtjänst -335 -330 -295 Betalningseftersläpningar, uppbyggnad avreserver -105 -85 -35 ochövrigautflöden Externa ñnansie-ingsbrshov 190 235 l95 Aktuellautfástelser, lån 155 l 10 80

Finansieringsgap I -1035 125 l 15 Förväntade utfästelser Gåvobiständ 530 550 565 Lån 90 l 15 135 Utländska dinektinvestenngar 35 35 40

Förväntad finansiering 655 700 740

Återstående ñnansieringsgap -380 -425 -375 Erforderlig skuldlätmad 380 425 375

KölnIBRD, april 1992. Moçambiques skuldbörda har ökat från 2,4 miljarder dollar 1984 till nästan 5 miljarder dollar 1990. Exportvärdet av varor och tjänster uppgår år till samma omkring 300 milj dollar. Den kontrakterade skuldtjänstkvoten uppgick till nästan 200 procent for 1990. Genom skuldomförhandlingama ktmde den faktiska betalda skuldtjänstkvoten minskas till 14 procent Men skuldomforhandlingama innebär bara att räntekostnaden kapitaliseras och att den totala skulden ackumuleras, i den mån 140 förhandlingarna inte leder till eller nedskrivning av- av själva skulden.

SOUl992124

Moçambique tillhör världens mest skuldtyngda länder. Valutafonden och Världsbanken konstaterar omfattande skuldavskrivning är den enda möjliga vägen att att en friställa erforderliga ekonomiska till en långsiktig bärkraftig ekonomisk utresurser veckling

7.5 Dethnernaüoneüa biståndet dess

7.5.1 Der aktuella bistündsmiliön

miljö inom vilken det internationella biståndet verkar präglas av landets mili- Den och politiska situation. Säkerhetsläget reducerar effektiviteten i användningen av tära biståndsmedel. Biståndet får svårt att komma den fattiga landsbygdsbefolkningen till för utsträckning, identifieras och planeras biståndets inriktning och andel. allt I stor i huvudstaden Maputo. Lokala förhållanden beaktas inte tillräckligt. varken vändning eller givare. Den politiska situationen skapar osäkerhet och handlingsav mottagare förlamning hos beslutsfattare olika nivåer. Problem med att garantera sin egen och familjens överlevnad medför att kriminaliteten och korruptionen tenderar att öka.

7.5.2 Bistindets omfattning och motiv

Det internationella biståndet till Moçambique är betydande. Enligt de siffror som UNDP uppgick gåvobiståndet till över 950 milj dollar publicerats av FN-organet 1990. Detta motsvarar ungefär 62 dollar per capita, vilket kan jämföras med genomsnittet 27 dollar för länderna söder Sahara. Gåvobiståndet motsvarade 75 proom BNP, åtta gånger större än landets varuexport och nästan fyra gånger höcent av var gre än statens övriga inkomster.

rubel Gâvobistånd 1985 1986 1987 1988 1989 1990

A. UNDPs beräkningar 200 328 655 880 840 970

B. Moçambques redovisnng 140 215 305 380 390 450

Kvoten EA% 70 65 47 43 47 47

Mjuka lån UNDPs teräkningar 345 362 250 130 110 145

Totalt bistånd Enligt UNDPs beräkningar 545 690 905 1010 950 11 15

Andel gåobistånd% 37 47 72 87 88 87

Andel mpka lån% 63 53 28 13 12 13

Enligt DACs beräkningar 300 422 651 893 778 946 Köln UNDP,l989-l990; Informaçüo 31mm, NP, 1990; DM html Reports 1986-1991. siffror är otillförlitliga. De bygger biståndsgivamas årliga De som presenteras rapportering till UNDP. Dubbelräkningar för olika är vanligt förekommande liktillförda biståndsresurser. som övervärdering av De siffror den moçambikiska förvaltningen är betydligt lägre som presenteras av uppgår för vissa bara till knappt 50 procent vad som redovisas av UNDP. och av l4l oftast dessa lägre siffror används Världsbanken och valutafonden. Det är som av

SOU 1992124

Avvikelsema förklaras delvis av att delar av katastrof, utvecldings- och personalbiståndet fortfarande kanaliseras utanför statsbudgetenoch inte alltid inkluderas i den moçarnbikiska redovisningen.

Destörstagivama

Ett av biståndsflödets dominerande drag är det antalet givare. För stora närvarande finns 33 multilaterala givare varav 27 är FN-organ, 44 bilaterala och 104 enskilda organisationer i landet. Huvuddelen av biståndet 77 procent kommer emellertid från de 10 största givama. Under de föregående åren registrerades Sverige lansom dets största bilaterala biståndsgivare med andel motsvarande 10 en procent av det totala biståndsflödet. Bland övriga stora givare märks EG, Italien, Sovjetunionen, Frankrike, Storbritannien, USA och Norge i nämnd ordning. Bland FN-organen svarade Världsbanken för över 50 procent utbetalda multilaterala medel, följd WFP, UNDP, av av IMF och UNICEF.

Bisiündsmøriv

Från självständigheten fram till presentationen av det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet 1987, motiverades biståndet till Moçambique främst utrikespolitiska av skäl. Sovjetunionen såg Moçambique som ett sina allierade länder i tredje världen. av Ett omfattande tekniskt bistånd skulle göra den socialistiska övergångsprocessen möjlig. l början av 1980-talet kom den tilltagande regionala konflikten i Afrika att i västvärlden tolkas som en öst-väst konflikt. Väst försökte bistånd begrängenom sa Sovjetunionens inflytande. För de nordiska länderna hade apartheidpolitiken i Sydafrika en avgörande beydelse för biståndets omfattning. Den omfattande torkan i regionen under 80-talets första hälft var ytterligare en faktor, som motiverade det internationella biståndet under denna period. Presentationen av det ekonomiska och sociala rehabiliteringsprogranrmet skapade nya motiv till bistånd. Införandet rehabiliteringsprogrammet av ansågs kunna bidraga till en stabilare politisk utveckling i Södra Afrika. Landets återbetalning av skulderna upplevdes vara gynnsam för den internationella kreditmarknaden.

7.5.3 Bistündetsformerochinriktning

Biståndet till Moçambique kan delas in i sex huvudgrupper import- och betalningsbalansstöd, sektorstöd, projektbistånd, personalbistånd, livsmedelshjälp och katastrofbistånd. Under 1990 utgjorde irnport- och betalningsbalansstödet 26 procent bica av ståndsflödet. Detta stöd avser att finansiera landets bytesbalansunderskott och att stödja genomförandet av det ekonomiska rehabiliteringsprograrmnet. Projektstödet uppgick till omkring 22 procent av biståndet och finansierade närmare 75 procent av regeringens investeringsprogram. Sektorstöd i fonn av utländsk personal och utrustning uppgick till 27 procent. Livsmedelsbiståndet svarade för omkring 6 Kaprocent. tastrofbiståndet svarade för omkring 18 procent. Under perioden 1982 till 1990 har biståndsflödet fyrfaldigats. Projektstödet har minskat, import- och betalningsbalansstödet har varit oförändrat medan katastrofstödet ökat i omfattning.

SOU 1992124

Biståndet Moçambique kan delas i tre olika faser

I Praektbistånd för utveckling l 975 l 982 - Från självständigheten och fram till början av 1980-talet svarade socialistländema och de nordiska länderna för det största biståndsflödet. Biståndet koncentrerades under denna period till importstöd, kapitalintensiva utvecklingsprojekt och utvidgning av den fysiska och sociala infrastrukturen. Biståndet från socialistländema bestod främst långfristiga lån som ofta återbeav talades i form varuexport. De nordiska ländernas importstöd främst papper och av skolmaterial, projektverksamhet och tekniska assistans utgjorde ett rent gåvobistånd.

Z ltatastralbistånd föröverlevnad982 1987 l - Under denna period förändrades biståndets inriktning och omfattning. Flera investeringsprojekt fortsatte att sluka ansenliga delar av biståndet, spestora ciellt där omfattande konstruktionsarbete redan påbörjats. Efter kritik mot storskaligframförts under den fjärde partikongressen 1983, tonades emellertid de heten som storskaliga och tekniskt avancerade biståndsprojekten ned. Större vikt skulle läggas vid småskaliga projekt landsbygden samt rehabilitering av befintlig industri. Geden lag för utländska investeringar antogs år 1985 gjordes ett försök att omnom som vandla delar biståndsflödet till kommersiellt samarbete. av Den tilltagande militära destabiliseringen landsbygden försvårade emellertid större satsningar småskaliga landsbygdsprojekt. Samtidigt medförde torkan i början 1980-talet stora delar utvecklingsbiståndet omformades till katastrofbiav att av stånd och livsmedelsstöd. Biståndssamarbetet med socialistländema förblev intimt. Moçambikiska försök omvandla delar stödet till samriskföretag gav emellertid litet resultat. En innoatt av vation under denna period möjligheten att sända över 10.000 moçambiker för att var arbeta i Östtyskland. Syftet att utbilda moçambikiska industriarbetare för att ta var över driften i de industrianläggningar, under tiden uppfördes i Moçambique. som Undertecknandet Nkomati-avtalet med Sydafrika 1984 och ansökan om medav lemskap i Världsbanken och valutafonden samma öppnade vägen till ett omfattande bistånd från USA. Det uppgick till 45 milj dollar år 1987. Hälften kanaliserades via den privata sektorn och amerikanska enskilda organisationer. Den politiska öppningen mot väst, tillsammans med den förvärrade katastrofsituationen, medförde att antalet givare ökade, inte minst västvärldens enskilda organisationer. Det ställde ökade krav administrativ kapacitet inom den moçambikiska biståndsförvaltningen.

3 Anpassnings- och sektorstöd för ekonomisk rehabilitering och förstärktadministrativ kapacitet987 l - I 992 År 1987 presenterades det ekonomiska och sociala rehabiliteringsprogrammet. Samma år genomfördes den första internationella katastrofkonferensen i Geneve uninitiativ. Dessa två händelser, tillsammans med omvandlingen i Östeuropa der FNs några år skulle komma att få ett avgörande inflytande inriktningen av det senare, framtida biståndssamarbetet. Det ekonomiska och sociala rehabiliteringsprogrammet medförde att import- och betalningsbalansstödet ökade kraftigt i omfattning med syfte att förbättra den makroekonomiska balansen. Samtidigt tonades projektbiståndet ytterligare ned. Flera planerade storskaliga projekt lades i malpåse eller togs över av internationellt kommersiellt kapital. Det mest omtalade jordbruksprojektet i Cabo Delgado provinsen, omvar l43 fattande 400000 ha, som delvis övertogs av Lonrho koncernen.

SOU 1992124 m. 710. Dettotdublsthdøtsirlttütg wazaøolnqøuaøunspmm i

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Projektbistånd 217 239 Import- och betalningbalmtsstöd 268 301 Summa ovanstående 165 155 155 365 450 395 555 485 540 procentav totalt bistånd 63 62 55 67 65 44 55 49 48 Sektomtöd 165 213 Personalbistând 80 92 Summaovanstående 80 65 55 75 1 10 160 165 245 305 procentav totalt bistånd 30 26 20 14 16 1 8 16 25 27 Livsmedelsstöd 96 65 Katastrofstöd 162 205 Summaovanstående 18 30 70 105 130 350 290 238 270 procentav totalt bistånd 7 12 25 19 19 39 29 26 25 Totalt bistånd 263 250 280 545 690 905 1010 988 1l 15

üNDPsgtwtdimteriilvudgñllairtetlarytnäigioiltu listñrtdsltutegorieritneltülleienrlilleiettspü milimetdolh ifödñllurtdetillvodsomtiägaieredovisatssotntotnltbistürtdlü 1990 tabell 7.9.

KallaUNDP, 1989-1990.

Katastrofkonferensen i Geneve resulterade i att större delar av det traditionella projekt- och utvecklingsbiståndet omvandlades till katastrofbistånd. Under 199091 upphörde i praktiken allt bistånd från östländema. Det totala värdet är svårt att fastställa men uppgifter från olika källor tyder att det totalt rörde sig om ca 150 milj dollar per i långfristiga krediter eller gåvobistånd. De subventionerade oljeleveransema från Sovjetunionen upphörde. Migrantarbetama i Östtyskland återvände hem. Investeringsprojekten avslutades och Moçambique fick börja betala internationella marknadslöner i utländsk valuta till de biståndsarbetare från östländerna som stannade kvar landet. i

SOU 1992124 7.5.4 De nuvarande bistândetssektoriellu fördelning

Redovisninmuvdettotulu ünümasfâdehünwvüahündesühumwümmüitüdlloüföidwdøtmøskønümm uNüPgioatuvseerdestotleksordrhgenpâdemedeliimpatodrbemiiigslnhtmtödetsomrütteigmbâtlülürmülrøspekttøesøkta. KölnUNDP 990.

Den aktuella fördelningen av det totala biståndet framgår av tabell 7.1 Av det totala biståndsflödet år 1990 gick 18 procent till industrin, 18 procent bestod av katastrofhjälp, 15 procent användes for import- och betalningsbalansstöd, jordbruket och transporter fick 12,5 procent respektive 10 procent. Endast 10 procent användesi de sociala sektorerna utbildning 6 procent och hälsovård 4 procent. En analys av projektbiståndets och sektorstödets inriktning visar de aktuella prioriteringama. Huvuddelen av biståndet år 1990 gick till produktiva sektorer 68 procent. Jordbruket svarar for den största andelen sektors- och projektstöd 24 procent åtföljt av transportsektom 21 procent. Utbildningssektom frck 13 procent medan knappt 5 procent gick till hälsovården. Eftersom jordbruket utgör en av de mest prioriterade sektorerna i Moçambique är det värt att notera att andelen bistånd till jordbruket ökade med närmare 50 procent under åren 89-90. En tredjedel av det totala stödet till jordbrukssektom kanaliserades emellertid till ett enda projekt nämligen uppförandet av Corumanadammen. Huvuddelen av biståndet till transportsektorn gick till rehabiliteringen av transportkorridorema inom SADCC programmet. Mycket lite av det bistånd som gick till sektorn var avsett for rehabilitering av landsbygdens vägnät. Bistândets sektoriella fördelning visar samma typ av planeringsgap som kärmetecknar landets investeringsplan for perioden 1991- 1993. Trots att rehabiliteringsprogrammet prioriterar landsbygdsutveckling med tillhörande upprustning av fysisk och social infrastruktur allokeras i praktiken väldigt lite av biståndsmedlen dit.

7.5.5 Bistündels samordning Avsaknad av långsiktiga utvecklingsplaner, där ramarna för biståndet och regeringens prioriteringar görs tydliga, har kommit att försvåra samordningen av det internationella biståndet. Problemen med samordning av olika biståndsinsatser har varierat över tiden för olika biståndskategorier.

Kamsrrøflisránder Kaustrofsituationens kroniska karaktär ökade behoven av extern livsmedelshjälp. Genom den snabba tillväxten av antalet givare blev det nödvändigt med en övergri-

SOU 1992124 pande och samordnande planering. År 1986 överfördes därför landets för kataorgan strofmsatser Departamento para Prevençâo e Combate ä Calarnidades Naturais, DPCCN till det nybildade samarbetsministeriet. År 1987 bildades exekutiv kommission nationell nivå CENE, Cornisâo en Executivo Nacional de Emergência med huvuduppgift att sammanställa information om katastrotläget, att mobilisera internationellt stöd och att samordna givamas insatser. Kommissionen underordnades samarbetsministeriet och leds av dess vice-minister. På provins- och distriktsnivå representeras CENE av katastrotkommissioner som leds av de politiskt tillsatta provins- och distriktschefema. På central nivå förekommer regelbundna sarnordningsmöten mellan CENE, FNorganen, de bilaterala givama och representanter för de enskilda organisationerna. Under det senaste året har emellertid de utländska givama genomfört egna möten för att diskutera nödvändiga åtgärder utan att inbjuda regeringens representanter. Genom att förbi den moçambikiska förvaltningen och fatta beslut, som inte förankrats hos mottagaren, kommer givama att försvåra samordningen med mottagaren. Förutom regelbundna möten mellan representanter för regering och biståndsgivare nationell nivå, sker samordning av katastrofbistånd under de givaremöten som anordnas i FNs regi i Geneve eller New York. Värdet av dessa sammankomster har ifrågasatts. Regeringen noterar alltför stora avvikelser mellan utlovat och realiserat stöd. Regeringen har länge strävat efter en bättre samordning av katastrof- och utvecklingsinsatser, som genomförs i anslutning till PRES. Inför den förvärrade torksituationen har den förstärkt ett samordnande råd, bestående av 1 l ministrar under ledning av premiärministem. Detta samordnrngråd har tidigare fort en tynande tillvaro.

Utvecklings- ochrehøbilireringssföd Under den första perioden 1975 82 kanaliserades biståndet genom ett nationellt direktorat för internationellt samarbete som underordnats plankommissionen. Biståndsverksamheten inordnades aldrig helt i plankommissionens arbete. De flesta biståndsinsatser genomfördes efter de olika biståndsgivamas identifiering och prioriteringar i direkt samarbete med de olika fackministeriema. Under den andra perioden 1982-87 ombildades det nationella direktoratet för internationellt samarbete. Det blev först ett statssekretariat som underordnades planministeriet 1983. Från 1986 blev det ett eget ministerium. Ministeriet lyckades inte få en bättre samordning av biståndet till stånd. Biståndsgivama fortsatte att utveckla biståndsinitiativ, projektförslag och insatser både egen hand och tillsammans med olika fackministerier. Det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet har ytterligare reducerat samarbetsministeriets inflytande över biståndsamarbetet och dess koordinering. Av olika skäl har den moçambikiska regeringen valt att först och främst låta samordning och dialog ske genom givarmöten, som exempelvis CG-möten i Paris, mellan representanter för den moçambikiska regeringen, Världsbanken och de största biståndsgivama. Den moçambikiska regeringen representeras av premiärministern ocheller finansministem. Ministem för samarbetsministeriet deltar sällan. På ñnansministeriets initiativ görs för närvarande försök att den dominerande biståndsgivaren inom varje sektor att ta sig en ledande roll för att uppnå en bättre koordinering bland givarna och en förbättrad kommunikation med regeringen. Resultatet av denna givarekoordinering beror den aktuella givarens adrninistrativa kapacitet och ambitioner. Hälsosektom utgör ett exempel hur en mycket aktiv givare Schweiz har lyckats med att få en bättre samordning till stånd. Undervisningssektom är ett annat exempel där den ansvarige givaren Sverige dock inte 146 har tillräcklig administrativ kapacitet för den stora arbetsbörda som en förbättrad koordinering bland givama kräver.

SOU 1992124 7.5.6 Moçambiques mottugningskupncitet Landets mottagningskapacitet påverkas av biståndsgivamas kriterier och målsättningar för biståndets användning. Var och en av de över 150 verksamma biståndsorganisationerna har olika krav avtalsutfonnning, inköps- och rapporteringsrutiner, liksom regeringens motprestationer och motvärdets användning. Biståndsplanering och rapportering försvåras också genom givarnas olika budgetår, som kan sträcka sig fram till april, juni, september eller december. Detta förhållande ställer stora krav Moçambiques mottagarkapacitet vilken av historiska skäl mycket låg. Trots att utbildningsektom prioriterades efter 1975 så är befolkningen fortfarande en av de mest outbildade i världen med 60 procent analfabetism för åldersgruppen 15-24 år. Landet har mindre än 2.500 akademiker och endast 150 examineras årligen. Inom statsförvaltningen har endast en tredjedel av de anställda grundskoleutbildning. mindre än 15 procent har någon form av akademisk utbildning. Detta påverkar förutsättningarna för den ekonomiska omstruktureringen högst avsevärt. Moçambique saknar kapacitet att identifiera utvecklingsprojekt, att bedömma de förslag till insatser som givama presenterar och att genomföra egna utvärderingar. Bristande kapacitetet inom den centrala förvaltningen får svåra konsekvenser lokal nivå, eftersom biståndet inte alltid anpassats till de lokala förutsättningar som råder. Provinsregeringama ställs ofta inför fullbordat faktum när projektstarten ska ske. Sällan har den haft tillfälle att deltaga i projektets förberedelse. Moçambique har alltsedan självständigheten varit extremt beroende av utländsk teknisk personal för att genomföra biståndsinsatser. Under 1980-talets sista hälft uppskattades omfattningen av den utländska personalen till omkring 3000-4000 personer. Detta antal förväntas sjunka under 90-talets första hälft till följd av det minskade tekniska samarbetet med östländema. Såväl regeringen som Världsbanken pekar vikten av att förstärka den moçambikiska förvaltningens kapacitet för att nödvändiga reformer skall kunna genomföras och det ökande biståndsflödet kunna hanteras. Inför givaremötet i Paris i slutet av 1991 presenteradesolika förslag till åtgärder. Ansträngningar görs nu för att komma tillrätta med de offentligt anställdas lönesättning och få stop brain-drain till den privata sektorn och till givaresamfundet. Ökade satsningar decentralisering och förstärkt lokal förvaltning är en annan åtgärd. Givama har också en viktig roll. Deras prioriteringar och olika krav avtal, inköps- och rapporteringsrutiner måste harmomseras.

7.5.7 Bistündetsmotvütde Motvärdets inflytande statsbudgeten och den makroekonomiska balansen har senare tid börjat uppmärksammas av den moçambikiska regeringen och de internationella finansiärema. Det finns flera problem när det gäller inbetalning och användning av motvärdet. Endast 70 procent av det totalt möjliga motvärdet registreras, eftersom stora delar av katastrof, varu- och personalbiståndet fortfarande slussas utanför statsbudgeten. Samtidigt visar studier utförda av Världsbanken att endast 75 procent av det registrerade motvärdet i verkligheten betalas in till ñnansministeriet. Totalt är det alltså endast omkring 50 procent av biståndet som genererar motvärde.

SOU 1992124 Tahel712. Deluvdetinentutlonelubistüttlsflötløtsømgettererwmøtvürüe Mallar metiuisl

1985 1986 1987 1988 1989 1990 A.Erhållet bistånd enligt 6 8,5 90 200 290 420 moçambikiska beräkningsgrunder BJnbetaItmotvärde 3 4 40 90 160 230 KvotenBA% 50 47 42 46 55 55

Köln lrtotnnçöo Estutisticu,NP,1989-90.

Ett ytterligare problem är att användningen av stora delar av motvärdet binds av givama. Detta reducerar regeringens möjlighet att fritt disponera inkomsterna i sin statsbudget även om motvärdet betalas till fmansministeriet. Vissa länder kräver att motvärdet skall användas för att finansiera de löpande kostnader i inhemsk valuta som deras egen projektverksamhet eller katastrofbistånd ger upphov till. Andra presenterar en negativ lista inhemska aktiviteter som deras motvärde inte får användas till. Om givarna slussade allt sitt bistånd över statsbudgeten skulle inbetalningen av mervärde öka. Om gi arna dessutom upphörde att ställa villkor för man ärJets användning, skulle detta betyda mycket för den makroekonomiska balansen. Statens inkomster skulle öka och därigenom dess förmåga att betala av statsskulden. Kredittaken skulle kunna höjas, räntorna skulle kunna bli lägre och staten skulle kunna föra en mer expansiv finanspolitik utan att riskera att öka inflationen. Genomförandet av det ekonomiska och sociala rehabiliteringsprogrammet skulle avsevärt underlättas.

7.5.8 Bistñndsberoendet Moçarnbiques biståndsberoende är mycket stort. Det internationella biståndsflödet motsvarar över 75 procent av BNP och finansierar över 80 procent av landets import. Ett biståndsberoende av denna storleksordning reducerar landets suveränitet och möjligheten till att fatta självständiga politiska beslut. Samtidigt som staten har minskat sin politiska och ekonomiska intervention framstår de inhemska entreprenörerna som alltför svaga för att få till stånd en marknadsekonomisk utveckling. Det ekonomiska vakum, som uppstått som en följd av svårigheterna att övergå från en centralt planerad ekonomi till en mer marknadsstyrd, har givit de internationella biståndsgivama ett osedvanligt stort inflytande över landets utveckling. Statens bristande mottagningskapacitet central och lokal nivå har skapat en situation där moçarnbikema själva många gånger fjärmats från utvecklingen. Samtidigt är biståndsbehoven så stora att Moçambique i nuläget inte anser sig ha råd att tacka nej till bistånd, nästan helt oberoende av under vilka former som biståndet erbjudes. Givarnas sår-intressenoch speciella kompetens, tillsammans med bristande givaresamordning, har reducerat stödet till rehabiliteringsprogrammets genomförande. Som framgått kanaliseras inte alltid biståndet till de mest prioriterade sektorerna. Giutvecklingsambitioner och teknologival medför, mot bakgrund av bristen varnas utbildad arbetskraft, att flera projekt genomförs utan möjlighet för Moçambique att driva verksamheten vidare efter projekttidens utgång. Ofta saknas budgetutrymme 148 för täcka driftskostnadema. Detta ökar naturligtvis riskerna för vita elefanter. att

SOU 1992124 Det stora biståndsflödet har mot bakgrund av den varubrist och politiska osäkerhet som råder ökat utrymmet för kriminalitet och korruption. Katastrofmat stjäls och allt fler befattningshavare inom förvaltningen kräver kommission för att påskynda byråkratiska processer. Situationen upplevs av delar av befolkningen som så besvärande att det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet PRE i folkmun översatts till programmet för individuell rehabilitering PRI. I sin ambition att snabbt nå ut till en nödlidande befolkning bygger enskilda organisationer upp parallella, från den moçambikiska förvaltningen fristående strukturer, vilket reducerar den lokala förvaltningens kapacitet till insyn, samordning och användning av stödet efter Moçambiques egna prioriteringar. Internationellt livsmedelsstöd delas ut gratis till en befolkning som av olika skäl besitter en viss köpkraft och reducerar härigenom den inhemska marknaden ytterligare. Den lokala livsmedelsproduktionen tenderar i vissa områden att helt enkelt konkurreras ut. Samtidigt utgör dock det aktuella internationella biståndstlödets storlek en av förutsättningarna för att en katastrof- och krigsdrabbad befolkning skall kunna överleva. Det är också avgörande för att det ekonomiska och sociala rehabiliteringsprogrammet skall kunna genomföras. Behoven av finansiering för en fredlig och bärkraftig landsbygdsutveckling kommer att förbli stora och kommer sannolikt framgent att öka. Militären skall demobiliseras och den fysiska och sociala infrastrukturen skall återupprustas så att miljoner internflyktingar kan återvända hem till sina jordar. Landets ökade behov av internationellt katastrofstöd är odiskutabelt. Mindre än hälften av landets befolkning kan överleva landets nuvarande livsmedelsproduktion. För att komma med en del av biståndsberoendets negativa effekter är det viktigt att vidta åtgärder för att minska felanvändning av biståndet och att öka dess effektvitet. Katastrofbiståndet måste kopplas ihop bättre med de insatser som görs inom ramarna för det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet En makroekonomisk balans, en fungerande inhemsk marknad och prisbildningsmekanismer är lika viktiga ur katastrofbekämpande synpunkt som kortsiktiga leveranser av livsmedel. Det finns många konkreta exempel hur katastrofstödet skulle kunna få en förbättrad inriktning. Den inhemska industrin kan stimuleras och importen begränsas genom lokala köp och tjänster, när så är möjligt. Även kvantitema inte är tillräckliga av varor om för att täcka katastrofmsatsemas behov, så utgör såväl majs, som tvål, hackor, utsäde och enklarare husgeråd av plast, exempel varor som finns att köpa i landet. Att tlygfrakta in importerad majs till ett katastrofklassiñcerat distrikt, samtidigt som lokala handelsmän i samma distrikt har majs i lager, är stort slöseri med knappa resurser. Vad gäller utvecklings- och rehabiliteringsbiståndet måste en betydligt högre grad av biståndsflödet kanaliseras till landsbygdsutveckling. Speciellt viktigt för att tillvarataga lokala produktionsförutsättningar är rehabilitering av fysisk, social och kommersiell infrastruktur. Behovsidentifrering för biståndet måste decentraliseras till provins- och distriktsnivå för att bättre kopplas till lokala behov och möjliggöra en förbättrad kontroll av medelsanvändningen. Vikten av en rimlig regional fördelning kan inte nog betonas. För att minska felanvändning måste också tydliga redovisnings- och rapportsystem, tillsammans med mätbara målindikatorer för regelbunden översyn, överenskommas mellan givare och mottagare vid insatsemas planering. Av speciell vikt är ökade biståndsansträngningar för att förbättra mottagningskapaciteten. Förutom ett långsiktigt inriktat stöd till undervisningssektom är ett utökat förvaltningsbistånd till såväl central som till lokal nivå viktigt härvidlag. De enda realistiska förutsättningar, som idag står Moçambique till buds för att minska biståndsberoendet, är således att biståndet inriktas så att det i högre utsträckning bidrar till en förbättrad inhemsk livsmedelsproduktion och förstärkt förvalt- 149

SOU l 99211

ningskapacitet central och lokal nivå.

7.6 Inre sönderfall

Moçambique befinner sig idag i en övergångsperiod, i vilken enpartistatens institutioner, persongalleri och politiska praxis fungerar inom ramen för en pluralistisk konstitution. Flerpartisystem är infört, men val har ännu inte genomförts. Endast ett parti har vid sidan om Frelimo registrerat sig enligt den procedur, som den nya lagstiftningen förordar. Denna övergångsperiod präglas av tre omständigheter. Den första är att statsapparaten alltmer försvagas. Grundläggande verksamheter inom sjukvård, undervisning, rättsskipning och förvaltning upphör gradvis att fungera. Staten har inte kapacitet att snabbt skapa det institutionella ramverk, som en utveckling av marknadsekonomin kräver. Den andra omständigheten är att de ekonomiska aktörerna inte är tillräckligt starka för att snabbt fylla ut tomrummet efter en minskande statlig ekonomisk verksamhet. Den extrema fattigdomen i landet skapar ingen intern efterfrågan för att motivera omfattande produktiva investeringar. Den tredje omständigheten är den politiska osäkerheten inför ett kommande fredsavtal och fria val. Den politiska bilden kan förändras mycket snabbt och varken ledande politiker eller statstjänstemän kan förutse sin egen framtid. Denna situation skapar politisk handlingsförlamning, korruption inom förvaltningen och roffar-mentalitet i den växande marknadsekonomin. I denna situation är riskerna stora att det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet blockeras. Finansministeriet och bankt-äsendei hur inte kapacitet at; genomföra de neformer, som är nödvändiga. Givarnas berättigade tveksamhet till statsförvaltningens kapacitet fördröjer utbetalningar av de finansiella medel som PRES oundgängligen behöver. En snabb och varaktig fred är avgörande för att stopp den politiska osäkerheten och skapa förutsättningar för landsbygdsutveckling.

7.6.1 Förhandlingar och försoningspolitik

Förhandlingar om fred har pågått i Rom sedan sommaren 1990. De båda parterna har assisterats av den italienska regeringen. Det första framsteget kom i december 1990 då man kom överens om en partiell vapenvila i Beirakorridoren, mellan hamnstaden Beira och Zimbabwe. Efter vissa inledande problem, har denna vapenvila i huvudsak respekterats. Nästa genombrott i förhandlingarna var mötet mellan president Joaquim Chissano och Renamos ledare Afonso Dhlakama den 7 augusti 1992. I en gemensam offentlig deklaration gav de sina respektive förhandlare instruktioner om att komma fram till en fredsöverenskommelse innan den 1 oktober. Förutsättningarna för fred och försoning i Mocambique har emellertid inte skapats enbart genom att regeringen och Renamo har satt sig vid förhandlingbordet. Den viktigaste processen för att uppnå en varaktig fred och en verklig försoning är den där Frelirno genom politiska förändringar försonas med de interna krafter, som tidigare konfronterats genom den socialistiska utvecklingsstrategin. Främst gäller detta övergången från en planerad ekonomi till marknadsekonomi. Denna tillfredsställer de flesta privata ekonomiska aktörer, som under 15 pressats tillbaka. Inte minst gäller detta handelssystemet, som genom att olika regleringar avskaffats har fått en konjukturboom. En arman politisk konflikt har Frelimo haft med kyrkorna, främst den katolska. Tidigare nationaliserade egendomar, kyrkolokaler, intematskolor och hälsovårdsinstitutioner återlämnas nu till de kyrkliga samfunden. Genom att privat verksamhet inom såväl hälsovård och utbildning numera är tillåten förväntas kyrkorna åter ta ett l50 stort ansvar för hälsovård och undervisning. Ett nytt närmande mellan staten och de

SOU 1992124 religiösa samfunden förväntas också ge en ökad legitimitet staten, genom att den troende delen av befolkningen inte längre uppfattar staten som fiende. En annan viktig social gruppering, med vilken Frelirno nu söker försoning, är de traditionella makthavarna. Några av dem har aktivt deltagit i Renamos aktiviteter lokal nivå. Andra har intagit en neutral attityd, även om deras sympatier aldrig legat hos Frelimo. Idag har Frelimo öppnat dörren mot dessa grupper i samhället. distrik- I ten konsulterar de lokala administratörema i allt större utsträckning de traditionella makthavarna i frågor som rör jordfördelning och specifikt lokala frågor. Idag kan de också fritt utöva sina funktioner i den traditionella religionens olika cennonier. Den sociala försoningen i Moçambique sker idag i medborgarnas dagliga liv. Aktiviteter som tidigare var förbjudna eller sågs med mycket stor misstänksamhet utövas idag öppet och fritt. Ett fredsavtal är naturligtvis en förutsättning för en vapenvila och ett slut det direkta våldet. Men utan en politisk och social försoning uppnås inte den långsiktiga stabilitet, som är nödvändig för en demokratisk omvandling.

7.6.2 Demokratiskomvandling Sönderfallet i det moçambikiska samhället begränsar möjligheterna till en snabb demokratisering. Nationalstatens legitimitet som politisk Organisationsform kan, något forenklat, sägas vara baserad i vilken utsträckning den förmår garantera medborgarnas långsiktiga överlevnad och erbjuda en vision om framtiden. I den mån nationalstaten inte lyckas med detta söker sig människor andra gemenskaper. I Afrika visar erfarenheten att det är familjen, klanen, stammen och det traditionella samhällets institutioner som blir det första alternativet. Utan alternativ som snabbt kan uppnå legitimitet väntar enbart en total upplösning. Det är sarmolikt att det flerpartisystern, som har börjat växa fram i Moçambique kommer att innehålla regionalt, provinsiellt eller etniskt baserade partier. Detta avviker från de flerpartisystem, som vi vanligen förknippar med den representativa demokratin. Få partier eller politiska grupperingar kommer i praktiken att uttrycka nationellt baseradeekonomiska eller ideologiska intressen. Erfarenheter hittills visar att PALMO Moçambiques Liberala och Demokratiska Parti har mobiliserats basis av en aggressiv kritik mot det indiska handelskapitalet. UNAMO Moçambiques Nationella Union har sin starka bas i Zambeziaprovinsen. De andra partibildningama har mer eller mindre starka federativa inslag i sin politik. En redovisning av existerande politiska grupperingar fmns i bilaga 7 Demokratiseringen av Moçambique är konstitutionellt redan genomförd. De främsta förändringarna gäller införandet av fria val, flerpartisystem och en fri press. Utmaningen för Moçambique är att fomra ett instutionellt ramverk, inom vilket demokratin kan växa och konsolideras. En kort sammanfattning av huvudinnehållet i den nya konstitutionen ges i bilaga 72. Hittills har diskussionen om stöd till demokratiprocessen i Moçambique bland givarna fokuserats stöd till fria massmedia, till nya politiska partier och finansiering av de första valen. Mindre uppmärksamhet har riktats demokratins institutionella ramverk och dess funktion. Ingen uppmärksamhet har hittills riktats mot frågor som berör ett demokratiskt systems legitimitet. En fri press, som kan garantera ett fritt infomiationsflöde har alltid ansetts vara en garanti for den öppna debatt som en demokrati kräver. I länder som Moçambique med omfattande analfabetism minst 70 procent kan endast en liten del av befolkningen ta del av detta informationsflöde. Moçarnbiques dagstidningar har för närvarande en samlad upplaga mindre än 20.000 per dag. Omkring 75 procent av dessa distribueras uteslutande i Maputo. En stark betoning en fri press riskerar att skapa en underskattning av radions kapacitet att sprida grundläggande information om mänskliga rättigheter, demokrati 151 och valprocedurer. I Moçambique har varje provins sin egen radiostation, som sänder

SOU 1992124 både portugisiska och lokalspråk. Att nå breda folklager med information om förändringar i det politiska systemet, inte bara i den förda politiken, är en förutsättning för en demoloatisk utveckling. Det tryckta ordet och det talade ordet har också olika målgrupper. Tidningar når mycket sällan ut landsbygden, där misstron mot centralmakten som institution är störst. Demokratidiskussionema ser annorlunda ut i städerna än landsbygden. De intellektuella och den urbaniserade medelklassen är de grupper som främst kommit att omfatta nationalstatsperspektivet. Statens legitimitet ifrågasätts inte lika mycket som landsbygden. Den urbaniserade politiska diskussionen berör i hög grad ideologier och partipolitiska program. Politiska misslyckanden anses vara ett enskilt partis misslyckande. Om ett parti misslyckas kan det ersättas av ett annat. Denna form av analys förutsätter att det institutionella ramverket inte är anfrätt, att statens legitimitet upprätthålls. På landsbygden gäller den politiska diskussionen i högre grad statens legitimitet. Alternativet till ett misslyckat politiskt projekt är inte i första hand ett annat politiskt parti. Istället för att söka partipolitiska alternativ har människor genom åren sökt alternativ till staten. När den statliga sjukvården inte längre fungerar återstår den traditionella medicinen med sin blandning av örtdekokter och magi. När polisen och rättssystemet inte kan straffa brottslingen tar människor den saken i sina egna händer. Oräkneliga småtjuvar har mist livet i upprörda folkhopar under de senaste åren. När skolan bryter samman ökar efterfrågan de traditionella initiationsritema för ungdomarna. Föräldrarna viH ge barnen någon form av organiserad socialisation. Förutsättningarna för en snabb demokratisk omvandling i Moçambique ligger följaktligen i att den moderna nationalstatens demokratiska styrelseform kan återta den legitimitet den har förlorat i befolkningens ögon. Detta kräver insatser två olika nivåer. Dels måste statsapparaten ges kapacitet att leva upp till de förväntningar, som befolkningen har förbättringar efter en fred. Demokrati och fria val måste leda till synbara förändringar för att en vald regering ska uppfattas som legitim. Dels krävs sannolikt att traditionella organisationsforrner, som i västerländsk mening är odemokratiska, måste integreras i den demokratiska utvecklingen.

7.6.3 Det traditionellasamhälletsroll

Den s k traditionella makten i Moçambique representeras främst av de uppskattningsvis 2 000 släkter, vars överhuvud under kolonialtiden benämndes régulo regent. En arman lägre kategori kallades cabos de terra jordvakter och omfattar uppskattningsvis 25 00 släkter. Tillsammans utgör de en typ av adel, med djupa rötter i den moçambikiska historien och kulturen. l Moçambique kan historiskt se hur statens försök att skapa sin legitimitet har tagit sig olika former. I de traditionella afrikanska statsbildningama var goda ömsesidiga relationer mellan individer ur samma familj, klan eller etniska grupp grunden för systemets legitimitet. Den koloniala staten bröt sönder huvuddragen i den för-koloniala ömsesidigheten genom den koloniala ekonomiska exoploateringen. För att kompensera medborgarna fick de behålla rätten till delar av sin egen kultur, traditioner och religionsutövning. Régulon blev den mänskliga balanspunkten mellan förtryck och legitirnitet. Hans kapacitet att genomföra sin balansakt blev avgörande för kolonialstatens grad av legitimitet i befolkningens ögon. Den traditionella makten hade under kolonialtiden två källor till legitimitet. Den ena var den portugisiska administrationen, vars instruktioner régulos och cabos de terra hade att följa. Underlåtenhet att leverera skatter eller andra avvikelser kunde bestraffas med avsked. Det var då inte enbart fråga om avsked från en anställning utan en bestraffning av hela släktgrenen som tvingades lämna en priviligierad institutionell position i samhället. Den andra källan till legitimitet var befolkningen. Denna 152 legitimitet berodde traditionellt i vilken utsträckning som régulon kunde garantera

SOU 1992124 sin befolknings långsiktiga överlevnad och position i förhållande till omgivningen. De traditionella ledarnas roll som kulturfömredlare och bärare av kunskap om cermonier och lokal historia gav dem ett folkligt Förtroende, som självständigheten endast marginellt har naggat i kanten. Régulons repressiva funktioner försvann automatiskt i samband med självständigheten. Men legitimiteten i hans roll som bärare av kunskap om lokala traditioner inför den lokala befolkningen försvann inte. Den har fortlevt, som en stark underström hos alla befolkningsskikt. Denna underström representerar en kraft som kan jämställas med det civila samhället i europeiskt sammanhang. Den har sålunda en avgörande betydelse för demokratiutvecklingen. Frelimo avskaffade vid sitt maktillträde régulons hela funktion. Staten stod följaktligen utan kontakt med det traditionella civila samhället. I ett försök att skapa sitt eget civila samhälle startade Frelimo en kvinno- och en ungdomsorganisation Organizaçäo de Mulheres Moçambicanas, OMM och Organizaçäo de Juventude Moçambicana, OJM, vilka Frelimo hoppades kunna förstärka legitimiteten för genom den nya staten. Man försökte alltså införa ett civilt samhälles organisationsforrner uppifrån, vilket naturligtvis var dömt att misslyckas. Kvinnoorganisationen har dock haft mer framgång än ungdomsorganisationen. Relationen mellan staten och det moçarnbikiska civila samhället har under de senaste åren blivit alltmer obalanserad och statens legitimitet minskat i motsvarande grad. Den renässans för det traditionella afrikanska samhällets institutioner, som indikeras i Moçambiques nya konstitution, är ett uttryck för Frelimos försök att finna en mötespunkt mellan moderniseringens politiska institutioner med dess behov av legitimitet och det traditionella samhällets reella förväntningar statens funktion. De västerländska demokratiska institutioner, parlament och politiska partier, som formeras i Moçambique, kommer inte självklart att uppfattas som legitima ersättnu ningar för Frelimos system och därmed vinna legitimitet centralmakten. I en miljö där fragmentering av sarnhällslivet och en massiv återgång till traditionella värden är de dominerande tendensema riskerar västerländska institutioner att samma öde till mötes Frelimos massorganisationer, om de inte förmår anknyta till de legitisom mitetsprinciper som gäller den moçarnbikiska landsbygden.

7.7 Fmmtidsbilder

Den framtida utvecklingen i Moçambique är minst sagt osäker. Ett antal olika framtidsbilder kan skönjas för övergångsprocessens politiska utveckling. Faktorer alla påverkar det framtida nationsbyggandet och den framtida statsbildningen. som Den övergripande målsättningen för det svenska framtida biståndet är att bidraga till en fredlig utveckling i Södra Afrika. En genomgång av olika troliga och önskvärda framtidsbilder kan tjäna en illustration till den miljö, i vilken biståndet måste som orientera sig för att bästa sätt kunna bidraga till detta. l detta avslutande avsnitt presenteras därför tre olika framtidsbilder lång sikt. Den första framtidsbilden diskuterar de aktuella tendensema till att nationen Moçarnbique i stor utsträckning underordnas utländska regionala politiska och ekonomiska intressen. Den andra framtidsbilden diskuterar de risker som finns för nationens uppdelning eller upplösning. I den tredje framtidsbilden diskuteras de olika försök som görs för att konsolidera nationsbyggandet och de förutsättningar som finns för att detta skall lyckas. En avgörande fråga är om den dagens politiska övergångssamhälle kommer att kunna utvecklas direkt mot stabil framtidsbild, eller om samhället först måste geen nomgå än större social turbulens. Risken är överhängande att utvecklingen kort en och meddellång sikt leder landet in i ett allt djupare kaos. Huruvida en utveckling i riktning mot någon av de 11e stabilare framtidsbildema måste passera ett sådant till- 153 stånd på sin väg mot stabilitet, är beroende av hur förutsättningarna för en stabilise-

SOU 1992124 ring växer fram.

7.7.1 Utvecklingen kort sikt Flera samverkande faktorer internationell, regional och nationell nivå avgör om landets instabila politiska situation kort sikt kan stabiliseras. Till dessahör den internationella politiska ekonomins utveckling, det regionala samarbetet, utvecklingen i Sydafrika, kriget, genomförandet av det ekonomiska och sociala rehabiliteringsprograrnrnet, regeringens regionala fordelningspolitik. -

Deninternationella politiskaekonomins utveckling Vid tiden för Moçambiques självständighet, 1974, ställde tredje världens regeringar krav en ny internationell ekonomisk ordning i världen. Radikala afrikanska ledare förordade kollektiv självtillit i sina, åtminstone retoriska, försök att bryta sig ur den kapitalistiska världsordningen. I början av 1990-talet, anstränger sig samma statschefer för att länderna skall kunna starma kvar i världsordningen med förstärkta ekonomiska band till västvärlden. En viktig faktor bakom denna förändring är Sovjetunionens och Östeuropas sammanbrott. illusionen om en möjlig samarbetspartner i öst, åtminstone teoretiskt .som skulle kunna hjälpa vissa länder tredje världen r att finna en väg utanför den existerande världsordningen, har spruckit. Skuldbördan har ökat den afrikanska kontinentens beroende av västvärldens ekonomier, samtidigt som den har trrhollcat förutsättningarna för de nationsbyggande projekten. Samtidigt har den afrikanska kontinenten idag, i västvärldens ögon, förlorat det mesta av sin tidigare betydelse. Militärstrategiskt spelar Afrika numera en marginell roll. Internationella kommersiella intressen ser ingen lönsam framtid i Afrika. Investeringar för den fortsatta erforderliga råvaruproduktionen är redan genomförda eller är biståndsfinansierade. Nya investeringsobjekt i Europa, OSS och Stilla Havs-asien ger bättre utsikter till god avkastning. I många i-länder finns en växande biståndströtthet, närs svårigheterna att som av peka framsteg. Förhoppningen hos många politiker är att bistånd till Östeuropa och f d Sovjet ska visa sig mer framgångsrikt. Trots detta, och trots att de internationella kommersiella aktörerna nu tenderar att lämna Afrika sitt öde, fortsätter kontinenten att finnas dagordningen hos världens politiska beslutsfattare. Det handlar emellertid inte längre om utveckling och nationsbyggande, utan om överlevnad och säkerhet. Ett växande kaos i Afrika, med tiotals miljoner människor i permanent dödssvält, med en galopperande ökning av aids och med det ständiga hotet om ekologiska katastrofer, hotar säkerheten också i västvärlden om det tillåts spilla över till andra kontinenter. Med cynism talas det - om Afrikas katastrofresurser. Biståndsflödet till Afrika kommer därför allt att döma av inte att upphöra. Men dess inriktning kommer sannolikt att förändras från utvecklingsstöd till katastrofstöd, huvudsakligen kanaliserat genom frivilligorganisationer. Detta bistånd blir alltmer kortsiktigt och allt mindre utvecklande. Biståndet till Afrika kan alltså, i ljuset av en kommersiell marginalisering kontinenten, komma att utav vecklas ett sätt som bidrar till att öka instabiliteten.

Det regionala samarbetet Även l54 om den politiska viljan till regional samverkan i Södra Afrika fanns vid 1980-talets början, tillät regionens geopolitiska och ekonomiska realiteter inte att

SOU 1992124 SADCC- samarbetet utvecklades till ett reellt alternativ till västvärlden eller apartheidregirnen i Sydafrika. Medlemsländemas nationsbyggande hade knappt påbörjats och de saknade en ekonomisk bas för att de politiska besluten skulle genomslagskraft i praktiken. Dessutom finns det många exempel enskilda medlemsländers försök att hålla dörren glänt till Sydafrika genom bilaterala kommersiella avtal, samtidigt som regionala överenskommelser om olika åtgärder blev liggande i byrålådoma. Regionens beroende av Sydafrika har ökat. En framtida internationell marginalisering av den afrikanska kontinenten skulle emellertid kunna skapa ekonomiskt behov av en förstärkt regional SydSyd sarnverkan i Södra Afrika. För de kommersiella aktörerna i regionen blir tillgången till grannländemas marknader och arbetskraft det enda alternativet till minskat internationellt ekonomiskt utbyte. Detta talar för att det regionala samarbetet kommer att kunna tvingas till en betydande vitalisering under l990-talet. SADCC kan visa sig vara en lämplig Organisationsform för detta. En ökad marginalisering av Afrika skulsålunda underifrån kunna åstadkomma det resultat som de politiska beslutsfattarna inte lyckats skapa ovanifrån. Det regionala samarbetet erbjuder emellertid inte någon stabiliserande utveckling kort sikt.

Utvecklingen i Sydafrika Frågan är vilken roll som ett demokratiskt Sydafrika kan spela i ett förstärkt SADCC och i en fördjupad regional samverkan. Den industrialiserade omvärldens beroende av mineraler från Sydafrika tenderar att minska. De politiska och ekonomiska förändringarna i Östeuropa och före detta Sovjetunionen kan dessutom komma att öka världsmarknadens utbud mineraler, för vilka Sydafrika tidigare varit den dominerande producenten. Minskad mineralproduktion och växande arbetslöshet skulle minska Sydafrikas möjligheter att bli ekonomisk motor för regionen Södra Afrika. En fredlig och harmonisk övergång till ett majoritetsstyrt Sydafrika kan leda till att detta land får en dominerande roll i en framtida regional samverkan. Sydafrika skulle kunna bli regionens ekonomiska kraftoenter. Ett sydafrikanskt medlemskap skulle då förändra den låga nivå komplementaritet som för närvande kännetecknar SADCCs medlemmar och därmed radikalt förändra förutsättningarna för regional handel. En förutsättning för detta skulle dock vara en snabb köpkraftstillväxt hos befolkningen i regionen. Det finns emellertid inga tecken att en sådan utveckling skulle kunna snabbare eller bli mer omfattande än den förväntade tillväxten av efterfrågan konsumtionsvaror och social service i ett framtida demokratiskt Sydafrika. Det kommer antagligen att vara mer politiskt angeläget i Sydafrika att tillfredsställa den svarta sydafrikanska befolkningens uppdämda behov av materiella förbättringar och ökad levnadsstandard än att försöka hitta nya breda marknader i länder som Moçarnbique. De bedömare som tror fortsatt svår social oro, ekonomiskt sabotage och fortsatt destabilisering ser små möjligheter för Sydafrika att dominera det regionala samarbetet. Eftersom dess ekonomiska bas ansesvara alltför svag för att orka med några regionala åtaganden kommer Moçambique under överskådlig tid att förbli en marginell marknad för vissa sydafrikanska konsumtionsvaror. sydafrikanska investeringar kan förväntas bli koncentrerade till de stora lransportledema, till turism och till jordbruk i anslutning till de stora darnmbyggena i södra delarna av landet. Energisektom är också av intresse genom gasfyndigheter i Pande och elenergi från Cahora Bassa. Den politiska demokratiseringen av Sydafrika är dessutom ingalunda säkrad. Förhandlingarna om ett nytt Sydafrika riskerar att dra ut tiden så att de olika parterna tappar kontrollen över sina respektive våldsapparater. 155 Också i detta sammanhang saknasentydiga tecken en utveckling, som leder till

SOU 1992124 ökad stabilitet i Moçambique.

Kriget All framtidsplanering i Moçambique är beroende av om regeringen kan uppnå en snabb vapenvila och ett fredsavtal eller om freden dröjer. En överenskommelse snar om vapenvila, följd av ett fredsavtal och demobilisering alla väpnade år av grupper naturligtvis den mest stabiliserande utvecklingen. En sådan positiv utveckling kan störas många sätt. Kriget kan fortsätta utan att någon uppgörelse kommer till stånd. Det blir då allt svårare för alla inblandade parter att hålla samman sina egna styrkor och kan komma att spridas i alltmer 0k0nvapen trollerade former. Samma utveckling kan bli följden om en vapenvila kommer till stånd utan att följas av ett politiskt hållbart fredsavtal och demobilisering. Säkerhetssituationen i Moçambique är också avhängig utvecklingen i Sydafrika. Möjligheterna till en förbättrad säkerhetssituation landsbygden är beroende i av vilken grad den nuvarande, eller en framtida, regering i Sydafrika förmår kontrollera de politiska och individuella intressen, som fortfarande har manöverutrymme inom polis- och militärenheter. Många av dessa intressen har ett portugisiskt förflutet och ambitioner att återvinna förlorade egendomar i Moçambique. Denna komponent i kriget i Moçambique försvinner inte automatiskt även om ett avtal om vapenvila och fred skrivs under i Romförhandlingama. Säkerhetsproblem kommer sannolikt att finnas landsbygden i Moçambique under de närmaste åren. Utvecklingen tenderar sålunda, i detta stycke, mot inmer stabilitet on not stabilitet

Genomförandetdetekonomiska av ochsocialarehabilireringspragrammer En ytterligare förutsättning för en fredlig utveckling landsbygden är att det ekonomiska och sociala rehabiliteringsprogrammet leder till avsedda förbättrade levnadsvillkor för bondebefolloiingen. Utan fred och möjligheter för landsbygdsbefolkningen att återvända till ett aktivt jordbruk kommer inte den ekonomiska tillväxten att bli tillräcklig. Det i särklass viktigaste tillskottet till Moçambiques makroekonorniska balans vore att snabbt uppnå självförsörjning med livsmedel. Det skulle minska importbehovet av livsmedel. Samtidigt skulle en större andel av landsbygdens arbetskraft kunna inriktas att öka produktionen exportprodukter inom jordbruket. av Emellertid syns ingen konsekvent satsning en strategi, som syftar till att snabbt åstadkomma en självförsörjning med livsmedel. Moçambiques regering måste formulera en ekonomisk strategi, som får biståndsgivamas engagerade stöd för att finansiera den omfattande rehabilitering av fysisk, social och kommersiell infrastruktur, som krävs för att befolkningen ska kunna återgå till ett normalt liv efter en fred. Den internationella politiska och ekonomiska utvecklingen indikerar dessutom att länder som Moçambique kommer att svårt att bibehålla hittillsvarande nivå det internationella biståndet. I denna del finns inte heller några tendenser, som tydligt och klart leder mot stabilisering.

Regeringens regionala fördeningspoitik Det finns minst två viktiga omständigheter bakom det faktum att flera de av presumtiva politiska partierna i Moçambique har framstått som försvarare av regionala eller etniska intressen. Den ena är att kriget har isolerat de olika landsdelarna från varandra. En konstant kritik mot politiska ledare och statsfunktjonärer alla nivåer är att de inte reser i landet. I distrikten anses det att provinsregeringen inte lämnar sina kontor i provinshuvudstaden och provinsregeringen själv anser att ministrarna sitter i Maputo och inte vet vad som händer ute i landet. Den andra viktiga omständigheten l56 är utfallet den regionalpolitik, Frelimo fört under sina dryga femton år i av som rege-

SOU 1992124 ringsställning. Koncentrationen av resurser till ett fåtal större projekt har inneburit att många delar av landet har missgynnats. De stora projekten kräver fortfarande stora resurser i underhåll och reinvesteringar, för att tidigare satsningar inte ska förfaras. Samtidigt som det nuvarande investeringsmönstret är regionalt obalanserat, visar det också en obalans i fördelningen mellan stad och land. Också de investeringar, som görs i mer avlägsna provinser, har en tendens att inte komma landsbygden till godo. De gynnar istället urbana centra i provinser och distrikt. Den politiska oppositionen har sålunda möjligheter att mobilisera folkligt stöd grundat missnöje med den centrala resursfördelnirtgen till provinser och regioner. Bedömningen är att den pågående utvecklingen tenderar att leda i riktning mot instabilitet. Denna tendens är sannolikt det allvarligaste hotet mot framtida stabilitet landsbygden i Moçambique.

7.7.2 Utvecklingen kort ochmedellångsikt

Utvecklingen internationell, regional och nationell nivå tenderar sålunda att kort sikt mot fortsatt instabilitet i Moçambique. Detta är den realitet biståndssom organisationer måste räkna med. En fortsatt instabilitet i landet ökar sannolikheten för kaos och anarki. En sådan utveckling är en hotbild, som om den förverkligas leder till omfattande upplösning av moderna samhällsfunktioner, permanenta våldsregimer landsbygden lokagenom krigsherrar och deserterade band från både Renarno och regeringsannén. I en sådan utveckling skulle det bli omöjligt för det internationella samhället att leverera något armat än katastrofhjälp till offren för våld och svält. Moçambique skulle antagligen snabbt upphöra att fungera som politisk enhet. En lång fortsättning kriget ökar varje dag riskerna för att denna hotbild ska förverkligas. Men inte ens ett snabbt slut kriget och en lyckosam demobilisering av väpnade grupper är en garanti mot kaos och anarki landsbygden. Idag finns ett veritabelt trasproletariat landsbygden och i städernas utkanten Flera miljoner människor är väg in, eller befinner redan, i situation där de tvingas att stjäla för att en överhuvudtaget överleva. Den omfattande trasproletariseringen av stora bondegmpper, detta har medsom fört, har förstärkt den ekonomiska och sociala skikming, som fanns redan innan kriget. Det finns en överhängande fara för att denna nya socio-ekonomiska skiktning permanentas landsbygden och att de fattigare rnissgynnas vid omforgrupperna delning av odlingsbar jord i samband med återflyttningar. Det är ur denna typ av lokala motsättningar, som ett nytt landsbygdsvåld kan växa fram. Tillsammans med band av soldater och överblivna Renamogrupper kan denna befolkning forma en miljö, i vilken ett socialt betingat våldsvälde kan komma att utvecldas. Lösningama dessaproblem är varken polisiära eller militära utan måste bygga allvarligt menade försök till social och ekonomisk utveckling också i de mest avlägsna delarna av landet. Denna upplösning lokal nivå kan sin motsvarighet i regioner och provinser. En fortsatt obalanserad regionalpolitik, kombinerad med ett hårt centraliserat beslutsfattande, kan leda till att såväl provinsregeringar som administratörer distriktsnivå gradvis upphör att ta order från Maputo. Centralnegeringen blir alltmer isolerad från händelseutvecklingen landsbygden och ingen nationellt organiserad kraft har kapacitet att ta ledningen. Om sådana konflikter militariseras och ställs emot centralregeringens krav nationell enighet skulle en statskupp kunna leda till att mycken et auktoritär regim etableras. Motiveringen skulle vara den klassiska militären måste gripa in för att bevara den nationella enigheten. En militärkupp är emellertid inte trolig. Den moçambikiska armén har idag ingen kapacitet att i nationell skala bli något reellt alternativ till kaos och anarki. Dess mate- 157

SOU 1992124 riella situation är mycket prekär och lokala truppenheters lojalitet mot kuppmakare från Maputo skulle vara mycket osäker. Om däremot en större grupp ur regeringen eller ur Frelimos ledning finge stöd av militär- och polisledningen i en palatskupp mot resten av regeringen, skulle en civil regering med stark repressiv karaktär kunna etableras. Utländskt stöd för en statskupp i denna riktning kan inte helt uteslutas. Utvecklingen i Sydafrika kan komma att förändra den portugisiska komponentens, och andra intnessenters,möjligheter till fortsatt destabilisering av Moçambique. Deras strävan efter att återfå sina tillgångar och samhällspositioner i ett återkoloniserat Moçambique tvingas då söka sig andra vägar. Moçambique kan också komma att bli en bas för en eventuell framtida destabilisering av ett demokratiskt Sydafrika.

7.7.3 Troligu och önskvärdaframtidsbilder längresikt

Nationens underordning Rehabiliteringsprogrammets sociala och ekonomiska bärare har bestått av en allians mellan stora delar av Frelimoledningen, ett brett skikt av ledande statsfunktionärer och de internationella biståndsgivarna. De har alla haft ett gemensamt intresse av att upprätthålla det inflöde av resurser, som genererasav en moçambikisk uppslutning kring principerna för PRES. Den politiska osäkerhet och uppgivenhet som kriget och begränsningarna i den nuvarande ekonomiska politiken medfört har tvingat fram alternativa synsätt. Funktinnaren och beslutsfattare hög nivå -nc-m förvaltningen med privata ambitioner oroas, liksom landets privata kapitalägare, av faran för att ett fördjupat kaos blir verklighet. Detta skulle försvåra deras ambitioner att utveckla privata entreprenörskap. Många försöker istället utveckla samarbetet med sydafrikanska och portugisiska näringsidkare. I denna framtidsbild finns en etnisk dimension, som betonar moçarnbikanitet, i betydelsen att den politiska och ekonomiska utvecklingen i första hand bör gynna svarta moçarnbiker. För att ekonomiskt kunna utmana det asiatiska handelskapitalet, som idag dominerar Moçambique, och för att kunna göra sig gällande vid en eventuell massiv portugisisk återkomst, vill man lyfta fram en moçarnbikisk klass av företagare till en dominerande ställning i landets politiska liv. Många av de resurser som kan attrahera utländska företag är idag i statlig ägo eller under statlig kontroll. Detta gäller inte minst de stora statsfarmemas jordbruksmark och landets mineraltillgångar. Ett ekonomiskt närmare samarbete med utländska intressen skulle öka förutsättningarna för framväxten av en inhemsk klass av företagare. Den politiska kontrollen över utförsäljning av statliga företag och skapandet av nya samrislcföretag skulle kunna utnyttjas i privata syften. En snabb och omfattande utförsäljning av internationellt efterfrågade resurser, i utbyte mot personliga positioner i de nya företagen för politiker och statsfunktionärer, skulle snabbt erodera alla visioner om en demokratisk och modern nationalstat. En sådan utveckling skulle kunna kallas bantustanisering och likna relationen mellan Sydafrika och dess k hemländer. Ställda infor s en sådan utveckling skulle många biståndsgivare successivt minska sitt utvecklingsbistånd och dra sig tillbaka till finansiering av frivilligorganisationemas katastrofliknande insatser. Den moçarnbikiska statsapparaten skulle alltmer försvagas och dess förutsättningar att vinna legitirnitet demokrati och flerpartisystem skulle bli minimala. De moçarnbikiska grupperingar, som har intresse av att agera i enlighet med denna framtidsbild, behöver också ett snabbt slut kriget. Många av de områden som kan exploateras är militärt osäkra. De skulle därmed vara beredda att göra mycket 158 långtgående eftergifter i fredsförhandlingama, exempelvis att acceptera territoriella uppdehiingar, skulle underminera ett framtida nationsbyggande. som

SOU 1992124 Det finns flera skäl till att sådana moçambikiska intressegrupper fortfarande, åtminstone retoriskt, stöder Frelimoregeringen och sluter upp kring rehabiliteringsprogrammet. Ett fortsatt stöd från de internationella givarna absolut förutansesvara en sättning för den rehabilitering av infrastruktur och industrier, krävs för att skapa som intresse för en internationell utförsäljning av dessa resurser. Ett annat skäl är att inflödet av bistånd genom korruption kan dräneras till finansiering av de individuella projekt, som många drömmer om. En marginalisering av Afrika kommer att begränsa de kommersiella kapitalflöden, som kan göras tillgängliga för en marknadsekonomisk omvandling i Södra Afrika. Detta talar emot en statskupp av palatskaraktär, som tidigare redogjorts för. Få av dessa intressenter skulle då kunna komma i åtnjutande av ett internationellt politiskt stöd och ett biståndsflöde av nuvarande omfattning. Landets aktuella biståndsberoende har således en mycket viktig stabiliserande effekt för den nuvarande Frelimoledningen genom att det reducerar det inrikespolitiska manöverutrymmet. Detta avsnitt har hittills utgått från att huvudtendensen för hela Södra Afrika för de närmaste åren pekar mot en ökad instabilitet. En instabilitet regional nivå antas då innebära att också utvecklingen i Moçambique fortsätter instabil. Men att vara en nationell anpassning till ett regionalt perspektiv kan också bli följden stabil av en mer utveckling. En sådan underordning skulle kunna medföra andra utvecklingsmöjligheter, speciellt om den genomfördes regional nivå. Förutsättningarna för regionen att en stabil utveckling till mötes beror om förhandlingarna om Sydafrikas framtid kan lösas relativt snabbt och att alla parter lyckas anpassa sig till demokratin. En sådan utveckling skulle också förutsätta att den sydafrikanska exportberoende ekonomin lyckas upprätthålla sin ställning världsmarknaden och att det finns resurser för expansion i regionen. Ytterligare ett steg mot regional stabilitet skulle vara en snabb integration alla av nationella ekonomier inom SADCC-ländema, inklusive ett demokratiskt Sydafrika. Detta förutsätter att alla nationalstatsprojekt i regionen underordnas ett regionalt utvecklingsperspektiv. Det skulle naturligtvis inledningsvis innebära att sydafrikanska ekonomiska aktörer skulle komma att dominera regionens ekonomiska liv. Men samtidigt skulle en regional ekonomisk och politisk integrering längre sikt kunna ge regionen Södra Afrika en position i världsekonomin, som varken Sydafrika ensamt eller de enskilda länderna mäktar med. Så skulle regionen kunna i en integrationsprocess, som internationellt kan stärka den gemensamma positionen, samtidigt som en regional federativ demokratisk utveckling kan skapa förutsättningar för kulturell mångfald och lokalt självbestämmande.

Nationens uppdelning

Att diskutera etniska motsättningar och etnicitet i Moçambique har under hela självständighetsperioden varit i det närmaste tabu. Frelimo har att förklara etgenom nicitet och stamtänkande som icke existerande i det självständiga Moçambique försökt önska bort dessafenomen. Detta tabu har självpåtaget gällt också för biståndspersonal och diplomater. De förutsättningar för en politiserad etnicitet som växer fram i Moçambique har sina rötter i en historisk ojämn utveckling mellan tre regioner söder, centrum och norr. De materiella förutsättningarna för en möjlig etnisk konflikt i Moçambique har förändrats sedan självständigheten, genom att den ojämna utvecklingen från kolonialtiden har förstärkts. l takt med att människor i centrum och norr har känt sig alltmer missgynnade av planekonomins sätt att fördela offentliga resurser, har grunden lagts för att etniska spänningar ska återuppstå. I var och dessa tre regioner finns dominerande etnisen av ka grupper, som skulle kunna bilda kärnor i en ny politiserad etnicitet. Ndau i centrum och Macua i norr kan bli dessa dominerande inslag. Båda har historiska oförrät-

SOU 1992124 ter att falla tillbaka som mobiliserande element. Det finns en risk att den enhetliga nationalstaten, om den inte decentraliseras, mer och mer kommer att uppfattas som en etnokratisk stat, d v s en stat som kontrolleras av enda etnisk grupp, d v s Moçambiques sydlänningar. En utbredd känsla av att det finns ett etniskt maktmonopol, som inte kan brytas av andra eliter ökar möjligheterna för att proteströrelser byggda etnisk grund kan uppstå och vinna styrka Moçambique är idag inte väg att sprängas sönder av etniska konflikter. Men det finns tillräckligt många tecken att etniska spänningar växer. De etniska spänningarna kan komma att samverka med en lokal fragmentering, där utbrett lokalt våld växer till lokala krig. En politiserad etnicitet kan hämta näring och folklig entusiasm i lokala konflikter för att sedan utvecklas till en nationell oroshärd. En politisk elit provinsiellregional nivå kan anknyta till lokalt missnöje och genomföra en politisk mobilisering etnisk grund. Ur en sådan utveckling kan växa separatistiska rörelser eller så oförsonliga krav lokaltregionalt självbestämmande att de inte ryms inom nationalstatens rarn. Den destabiliseringen av Moçambique och Renamos framfart har hittills inte framstått som ett etniskt projekt. Likafullt finns det en historisk bakgrund, som skulle kunna legitimera Renamo som en etniskseparatistisk rörelse. Renamo har haft två ledare, som båda tillhört den etniska gruppen Ndau. En mycket stor del av dess lokala kommendanter kommer från samma grupp och det officiella språket i deras baser är Ndau. Om den närmaste framtiden i Moçambique kommer att innebära en starkare utveckling med politiserade etniciteter, finns i ett Ndau-Renamo en kapacitet, som ingen annan etnisk grupp kan uppvisa. Det går inte att utesluta att ett Ndau-Renamo kan födas ur fredsforhandlingama i Rom. I ett internt planeringsdokument inför förhandlingarna krävde Renamo att absolut kontroll över de fyra centrala provinsema Manica, Sofala, Tete och Zambezia under en övergångsperiod två år mellan vapenvila och val. Dessa fyra provinser representerar omkring 40 procent av Moçambiques befolkning och 42 procent av dess yta. Där finns mer än hälften av den samlade exportpotentialen, samtliga teplantager och fabriker, kraftverket Cahora Bassa, fyra av Moçambiques sockerbruk, Beira hamn och Beirakorridoren och drygt 40 procent av Moçambiques befolkning. Denna princip finns också i en presskommuniké från Renamos nationalråd i april 1992. Där krävs att Renamo ska fortsätta att administrera de områden de idag ockuperar också efter en vapenvila. De flesta av de potentiella politiska partier, som presenterat sig, har starka federativa inslag i sin politik. De reflekterar en politisk opposition mot Frelimo, som inte grundas en annorlunda ekonomisk politik, utan annorlunda territoriella fördelningskrav. Om Renamo, som framtida politiskt parti, avser att försöka mobilisera sitt väljarunderlag grundval av en politiserad Ndau-identitet i landets centrala delar, kommer med all säkerhet detta att följas av att andra politiska grupperingar försöker genomföra en motsvarande mobilisering i norr och söder. Den fragmentering av landet som ett fördjupat kaos och anarki skulle medföra, kan så långt att någon nationell lösning inte längre är möjlig. En reell uppdelning av landet skulle då kunna bli verklighet. Malawis president Banda gjorde så sent som 1960-talet anspråk delar av Moçambiques territorium. Gränsen mot Zimbabwe skär rakt igenom shonaland. De södra delarna av Moçambique har alltid varit näringsgeograñskt knutna till Sydafrika. I ett bantustaniseringsperspektiv kan det utvecklas former för inkorporering av södra Moçambique i Transvaal och bidra till nationens uppdelning.

Marianastatens konsolidering Den tredje av de tre presenterade framtidsbildema baseras idén om den enhet- 160 enhetlig nationalstat efter från den liga nationalstaten. Att bygga en mönster europe-

SOU l 9922124

iska utvecklingen har varit en målsättning för ett par generationer afrikanska ledare. Denna uppslutning kring nationalstaten som princip för politisk organisering har varit för såväl socialistiskt orienterade regimer som konservativa nationalisgemensam ter. I botten denna gemensamma inställning hos afrikanska eliter finns en uppfattning afrikansk kultur och äldre afrikanska styrelsefonner som frarnstegsñentliga. om Det afrikanska samhället måste moderniseras för att kunna utvecklas och en viktig del i mönstret för moderniseringen har blivit den europeiska nationalstaten. För stora delar den nationella inhemska eliten inom den moçarnbikiska förvaltav ningen är det nationsbyggande projektet fortfarande levande. För dem handlar det om att finna väg mellan de fria marknadskraftema och en rigid statlig planering, samen nationalstaten kan utvecklas och bli den politiska enhet inom vilken såväl tidigt som ekonomin ett demokratiskt politiskt system kan rymmas. Ett framgångsrikt gesom nomförande rehabiliteringsprogrammet kräver att centrala politiska och ekonoav miska institutioner fungerar i hela landet och ekonomin kräver en nationell omslutning för att nå tillräcklig styrka. Inom den mycket breda grupp av politiker och statsfunktionärer, som fortfarande står bakom tanken att konsolidera nationalstaten och ge den ett demokratiskt politiskt innehåll, finns flera olika synsätt hur detta ska till. Ett synsätt följer relativt strikt principen att det nationella helhetsintresset är överordnat lokala särintressen. Det andra synsättet skulle kunna beskrivas som en administrativ decentralisering. En sådan politik skulle innebära att provinsiella och lokala valda församlingar får utvidgade befogenheter och möjligheter att förvalta de resurser, som ställs till deras förfogande efter beslut nationell fördelning central nivå. Idag är provinser och disom trikt i princip endast exekutörer av centrala beslut och prioriteringar. Ett tredje synsätt finns representerat främst provinsnivå. Det kännetecknas av ett relativt långtgående självbestämmande för provinsema. Dess gräns mot en federativ stat är oklar i konturen. En möjlig framtida utformning av den enhetliga nationalstaten utgörs av en kombination mellan det demokratiska nationalstatsprojektet och en långt driven politisk och ekonomisk decentralisering. En sådan kombinerad strategi skulle kunna kombinationellt förankrad demokratisk utveckling med en långt gående politisk och nera en ekonomisk decentralisering. Kan den dessutom tillerkänna provinser och regioner en hög grad kulturellt självbestämmande kan den möjligen också lyckas återskapa av nationalstatsprojektets legitimitet gräsrotsnivå. En förutsättning för nationalstatens konsolidering, är att staten ges tillräckliga re- Dels för att utveckla de institutioner och de aktörer, som är nödvändiga för att surser. marknadsekonomi ska fungera, dels for att kunna leverera de nyttigheter som en krävs för att ett nytt politiskt system ska få någon trovärdighet i befolkningens ögon. För att klara detta kommer Moçambiques politiska elit att behöva ett omfattande ekonomiskt stöd från de internationella biståndsgivama. Denna framtidsbild kräver en omedelbar fred. Den lcräver också ett institutionellt ramverk till den politiska demokratiseringen och för att utveckla marknadsekonomins institutioner. Förutsättningarna för att denna frarntidsbild ska förverkligas beror möjligheterna att genomföra det ekonomiska och sociala rehabiliteringsprogramav met. En stabil ekonomisk utveckling skulle kunna skapa en inhemsk bas för de moçarnbiker som har företagararnbitioner och reducera moçambikanitetens behov av att underordna sig utländska intressen. Deras utvecklingsambitioner skulle då istället kunna komma det enhetliga nationalstatsprojektet till godo.

Sammanfattande kommentar De framtidsbilder presenterats är inte nödvändigtvis sanna i någon absolut som mening. De ska ses som ett försök att peka ut några olika tendenser, som under mer de senaste åren förekommit i den moçambikiska samhällsutvecklingen. Genom att l6l

6 lZ-l263

SOU 1992124

beskrivningarna renodlas kan det bli lättare att upptäcka hur vägen till de olika bilderna ser ut och vilka av dagens politiska och ekonomiska åtgärder, motverkar eller som bidrar till att utvecklingen rör sig i riktning mot någon av bilderna. De aktuella utvecklingstendensema pekar mot att den mest sannolika frarntidsbilden kommer att bestå av inslag från både framtidsbild l och För demokratisk en och ekonomisk utveckling i Moçambique vore sannolikt en utveckling mot en konsolidering av den enhetliga nationalstaten framtidsbild 3 mera önskvärd. Dessa framtidsbilder är baserade bedömningen att regionen kort sikt kommer att fortsätta lida av en regional och nationell instabilitet. Graden av instabilitet kan emellertid påverkas, också genom biståndet. Det svenska biståndet till Moçarnbique står därmed inför viktiga uppgifter. Biståndet bör inriktas så att det dels bidrar till en utveckling kon sikt där kaos och anarki kan förhindras och dels bidrar till en mer långsiktig utveckling där nationalstaten får möjlighet att konsolideras.

SOU 1992124

Kapitel

8 SVENSKT BISTAND TILL

MOCAMBIQUE

ÖVERSIKTLIG HELHETSBILD

-

ANDERS KARLSSON

8.1 Inledning

199293 är det artonde året som Sverige lämnar bistånd till Moçambique självständig stat, men det är 28 år sedan humanitärt stöd år 1964 som började lämnas till befrielserörelsen Frelimo. Under de flesta åren sedan landets självständighet har Sverige varit den största givaren. Under senare år har dessutom Moçambique blivit den största enskilda mottagaren av svenskt bistånd. I avsnitten 8.2 8.10 nedan lämnas översiktlig bild av biståndet. I de - en därpå följande avsnitten ges en historisk överblick över biståndets framväxt och kännetecknande drag under olika tidsperioder. Med undantag för uppgifter om anslagna landramar avser alla siffror i detta och det följande kapitlet utbetalningar, vilket gör att siffrorna kan förefalla överensstämma dåligt med siffror i andra kapitel, eftersom uppgifterna i dessa kapitel ofta åtaganden. Utbetalningsstatistiken har avser huvudsakligen hämtats från SIDAs skriftserie Bistånd i Siffror och Diagram. En förteckning över den litteratur och dokumentation som använts i sammanställningen kapitel 8 och 9 återñnns som bilaga till kapitel nio. av Det bör observeras att utbetalningssiffrorna för budgetåret 199192 i detta och det följande kapitlet är preliminära och därför avviker från de slutgiltiga siffror som redovisas i kapitel 2. Siffrorna i tabellbilagan tabell 3 avser dock slutgiltiga uppgifter.

8.2 Biståndsutbetalningar inom respektive utöver Iundmmumu

Stöd har efter landets självständighet utgått såväl inom som utom landramen. Under de tre femårsperioderna 197576 197980, 198081 - - 198485 respektive 198586 198990, samt tvåårsperioden 199091 - - 199192, har utbetalningarna inom landramsbiståndet respektive ickelandramsbiståndet varit milj kr

Tabell 1 . 75767980 8081-8485 8586-8990 9091-9192 Summa

Siffrorna för 199192 är preliminära.

I grafisk representation framgår utvecklingen av följande diagram, där 163 även landramens utveckling har lagts in milj kr

SOU 1992124

Diagram 8.1 utbetalningar ochlandam197576 199192199192 prel,mkr -

900 800 700 600 Utbetalnt, totalt 500 Utbetalat, landum 400 300 Landram 200 100 0 75 7a 77 7a 79 ao 81 82 as 84 as ae 57 aa 89 90 91 7a 77 7a 79 ao 81 az aa 84 es se 37 se aa 90 91 92

Den procentuella fördelningen under respektive period framgår av diagrammet nedan

Diagram8.2 utbetalningarinom resp. utöver landam %

90 80 70 60 I Landram 50 40 D Utöverlandram 30 20 10 0 7576-7980 8081-8485 85863990 9091-9192 Totalt

Andelen bistånd utöver landramarna ökade således markant under 1980talet för att sedan falla tillbaka något under de två första åren på 1990-talet. Över hela perioden har ca en tredjedel av biståndet utgjorts av stöd utöver landramarna.

8.3 Tre huvudkutegorier

Bistånd kan redovisas på ett stort antal sätt. I fallet Moçambique kan det vara motiverat att översiktligt redovisa hur utbetalningarna har fördelat sig på tre stora kategorier, nämligen ändamålsbestâmt bistånd, finansiellt bistånd och katastrofbistånd, där utbetalningar inom respektive utöver landramarna har förts samman under de olika kategorierna. Med ändamálsbestämt bistånd avses allt bistånd av projekt- eller programkaraktär, inklusive forskningsstöd, särskilda och projektinriktat stöd via enskilda program organisationer. Det finansiella biståndet importstöd och avser betalningsbalansstöd. De komponenter inom det finansiella biståndet 164

SOU 1992124

importstödet rapporterats som katastrofbistånd har förts över till den som senare kategorin.

Diagram8.3 biståndet fördelning på tre huvudkatogorier

- Ãndamålsbutimtbistånd El Finansiellt bistånd - Katutrofbiøtând

7576- 8081 8586- 9091- Totalt - 7980 8485 8990 9192

Som framgår av diagrammet har det ändamålsbestämda biståndet till Moçambique under de redovisade perioderna aldrig överstigit SO procent och över hela perioden bara varit obetydligt större än det finansiella biståndet. Katastrofbiståndets sjunkande andel 199091 199192 förklaras till del att landramen 199091 höjdes med 50 milj kr mot att en av katastrofbiståndet sänktes med 60 milj kr, till en del av försenade utbetalningar inom katastrofbiståndet 199192. Vidare är importstödets fördelning på olika områden 199192 känd då detta skrivs. Den samlade effekten dessa faktorer är att katastrofbiståndsandelen i diagrammet av underskattas med två till tre procentenheter. Utbetalningarna i absoluta belopp för de tre kategorierna framgår av tabellen nedan. Redovisningen av utbetalningarna under 199192 är alltjämt preliminära vad avser betalningar utöver landramen milj kr.

Tabell 8.2.

7576- 8081-8485 8586-8990 9091-9192 summa

Summa Summeringsfel beror på avrundning. 165

SOU 1992124

8.4 Bistånd utöver Iundmmurnu

sammansättningen av biståndet utöver landramarna har under de angivna perioderna varit den följande siffrorna för 199192 är preliminära milj kr - Tabell 8.3.

7576-7980 8081-8485 8586-8990 9091-9192 Summan

Summa l 163 143 1319 553 2178

Summeringsfel beror på avrundning. Uppgiften avviker från den i tabell 8.2 eftersom 45 milj kr av katastrofbiståndet 199192 betalades ut inom landramen.

Den relativa fördelningen mellan olika användningsområden framgår nedan procent

Diagram 8.4 fördalmng av biståndet utbvenlandvam 1%.

100 90 80 I Katastrofbis 70 60 El Regionaltbi 50 40 - Betalningsbt 30 J Övrigt 20 10

7576-7980 8081-8485 8586-8990 9091-9192 Totalt

I katastrofbiståndet ingår såväl bilateralt stöd utöver landramarna som stöd genom internationella organisationer. Det regionala stödet avser utbetalningar till projekt som är hänförbara till Moçambique inom för ramen stödet till Southern Africa Development Co-ordination Conference, SADCC. Betalningsbalansstödet avser stöd till det ekonomiska rehabiliteringsprogram som Moçambique inledde 1987. Posten Övrigt innefattar stöd via enskilda organisationer totalt 67 milj kr under perioden, forskningsstöd genom SAREC totalt 43 milj kr, särskilda program totalt 17 milj kr samt handelsstöd via IMPOD totalt 0,5 milj kr. Stöd till enskilda organisationer framför allt Afrikagruppernas Rekryteringsorganisation, ARO har lämnats sedan 197778. Katastrofbistánd som har kanaliserats genom enskilda organisationer ingår i övrigtposten utan redovisas inom katastrofbistándet. Stöd till forskning har lämnats sedan 197879, medan särskilda program som bland annat innefattar insatser

SOU 1992124

avseende mänskliga rättigheter och demokrati, miljöfrågor och genderaspekter inleddes först 198586. Det ovan redovisade stödet via IMPOD avser perioden efter 198586.

8.5 Katastrafbistñndet Katastrofbiståndet till Moçambique behandlas utförligt i kapitel tio. Här ska bara nämnas att katastrofbistånd hittills främst har lämnats utöver landramarna. Som framgår av avsnitt 8.3 och 8.8 har dock en del av importstödet vid skilda tillfällen använts för leveranser av livsmedel m m. som också kan hänföras till katastrofbistånd. Under budgetåren 199091 och 199192 har det funnits en strävan att överföra del av katastrofbiståndet till insatser inom landramen. Den en

omfördelning mellan katastrofbistånd och landram som gjordes 199091 se avsnitt 8.3 ovan är ett exempel på detta. Under 199192 har två insatser

inom landramen tillkommit som avser verksamheter som tidigare finansierats ur katastrofbistândet. Det är dels en ettårig katastrofbiståndsinsats om 42 milj kr, dels en treårig insats om totalt 50 milj kr avseende rehabilitering av landsbygdsvägar.

8.6 Stöd regional samverkan, SADCC

Tre de viktigaste transportlederna för de kustlösa staterna i Södra av Afrika går genom Moçambique. De är transportlederna via Nacala, Beira och Maputo. Eftersom en mycket stor andel av investeringarna inom den regionala samverkan i Södra Afrika, SADCC, har avsett transporter och kommunikationer har betydande del av det svenska stödet till SADCC en kommit att avse anläggningar i Moçambique. Det regionala stödet till Moçambique utgår uteslutande till modern infrastruktur. Stödet beskrivs närmare i kapitel nio, avsnitt 9.5.2. En sammanställning av utbetalningarna inom de enskilda insatserna återfinns i tabellbilagan tabell fem. Det bör observeras att vissa insatser, de som berör flera länder, bara delvis har bokförts som utbetalningar till Moçambique. De utbetalningar inom ramen för stödet till SADCC, som har bokförts på Moçambique, uppgick totalt till ca 316 milj kr under perioden 198182 - 199192. Under femårsperioden 198081 198485 utbetalades ca 6 milj kr, under femårsperioden 198586 198990 ca 228 milj kr samt under tvåårsperioden 199091 199192 ca 82 milj kr. Utbetalningarna under perioden 199293 199495 beräknas för närvarande till ca 175 milj kr. -

8.7 Bistånd inom landramarna

Anslagen till Moçambique via landramarna 197576 199293 har utvecklat sig enligt diagrammet nedan milj kr

SOU 1992124

Diagram8.5 Iandramsutvecklingen 197576-199293 mkr

75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 88 87 88 89 90 91 92 93

Landramen har således ökat från 50 milj kr 197576 till som högst 475 milj kr 199192. För 199293 sänktes den till 395 milj kr. Den procentuella ökningen av landramen var störst under perioden 197576 197778, då landramen i två omgångar höjdes med 40 procent - ca per år. Därefter blev ökningen ca 20 procent per år under perioden till och med 198182, varefter den genomsnittliga ökningen låg på 8-9 procent per år fram tili sänkningen med 17 procent mellan budgetåren 199192 och 199293. Utbetalningsgraden har alltid varit hög inom Moçambique-biståndet. Den höga utbetalningstakten har varit ett resultat dels av att biståndsprogrammet har innehållit komponenter, framför allt importstöd, som har fungerat som buffert vid förseningar inom det ändamålsbestämda biståndet har medel kunnat föras över till dessa komponenter, dels av att också insatserna inom det ändamålsbestämda biståndet har innehållit komponenter av importstödskaraktär. Utbetalningarna i förhållande till landramen framgår nedan. Orsaken till att utbetalningarna vissa år är större än landramen är att de inkluderar reservationer från tidigare år. 197576 fanns exempelvis en ingående reservation från det tidigare stödet till Frelimo om nära 5 milj kr.

SOU 1992124

Diagram 8.6 relation mellan utbetalningar och landramar under perioden 197576-199192 96

O 767 777 787 798 808 818 828 838 848 858 858 878 888 899 909 919 757 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 O 1 2 8

Den lägre utbetalningsgraden 199192 återspeglar förseningar i utbetaltotalt 106,7 milj kr enligt nedan ningarna om

betalda remburser inom importstödet 55,0 milj kr Intecknade men Förseningar inom undervisningsstödet 20,0 milj kr Förseningar inom katastrofbistånd via World Food Programme 20,0 milj kr Övriga förseningar inom katastrofbiståndet inom landramen 10,0 milj kr Övrigt 1,7 milj kr 106,7 milj kr Summa

8.8 Bistñndets sektorlördelning

Nedan redovisas hur utbetalningarna inom landramarna har fördelat sig på sektorer under femårsperioderna 197576 197980, 198081 198485 - respektive 198586 198990 samt under budgetåret 199091. - En korrekt sektorfördelning är svår att göra eftersom insatserna ofta berör område. Detta gäller framför allt kapacitetsstöd och importstöd. mer än ett Kapacitetsstöd eller stöd till kompetens- och kunskapsutveckling ingår väsentliga komponenter i det stora flertalet insatser, men dessa har som kunnat särredovisas här. Posten Allmänt kapacitetsstöd innefattar alltså enbart konsult- och personalfonderna samt förvaltningsbistândet. Importstödet innehåller stöd inom flera sektorer. Nedan redovisas det dels ofördelat tabell 8.4 och diagram 8.7, dels fördelat på sektorer diagram 8.8. Den importstödsandel kvarstår i diagram 8.8 avser stöd inom som områden är svåra att fördela sektorvis huvudsakligen fordon, som reservdelar, bränsle, konsumtionsvaror och informationsutrustning. papper, Skillnaden i andelen under sociala sektorer mellan diagram 8.7 och 8.8 beror främst på att import mediciner totalt ca 117 milj kr har av om inkluderats i diagram 8.8. Eftersom importstödets fördelning på sektorer under 199192 ännu inte är känd har redovisningen bara utsträckts till och med 199091. 1

SOU 19921 Utöver landramsbistånd har regionalt stöd via SADCC tagits med under infrastruktur. Tabell 8.4. 7576-7980 8081-8485 8586-8990 199091 Summan

l Summeringsfel beror på avrundning.

Den procentuella fördelningen på sektorer, med importstödet ofördelat, framgår av diagrammet nedan procent

Diagram8.7 aektorfördelning Iandramsbistñndoch regionaltbistånd av importstödet fördelat på sektorer. %

I 7576-7980 D 8081-8485 I 8586-8990 I 199091 Allm. Sociala Lantbruk Industri Infra- Import- Katastrofkapa- sektorer struktur stöd bistånd Tata citatstöd

Med importstödet fördelat på sektorer erhålls följande fördelning procent

l70

SOU 1992124

l , 7,, Fl Diagram 8,8 sektorfördelning av landramsbiståndoch regionalt bistånd med importstödet fördelat på sektorer, %

I 7576-7980

8081-8485

8586-8990 I 199091 Allm. Sociala Lantbruk Industri lnfra- Import- Katastrofstruktur stöd bistånd E] kapa- sektorer Tom citetsstöd

Ett karaktäristiskt drag för biståndet till Moçambique år att det till övervägande del har varit inriktat på ekonomisk tillväxt. Detta faller tillbaka på beslut under biståndets första år avsnitt 8.13. Under den första - se tioårsperioden uppgick stödet till tillväxtinriktade sektorer lantbruk, industri och infrastruktur till 45 procent av utbetalningarna för att stiga till nära ca 70 procent under den följande femårsperioden inklusive det regionala stödet. Också huvuddelen av det icke identifierbara importstödet, liksom stora delar det allmänna kapacitetsstödet, har varit inriktade på av ekonomisk tillväxt. Om även dessa poster räknas in kan man konstatera att tre fjärdedelar av biståndet under varje enskild period har syftat till att ca främja ekonomisk tillväxt. Betydande förskjutningar mellan de tillväxtorienterade sektorerna har dock skett. Värt att notera är att lantbrukets andel av biståndet, inklusive det regionala biståndet, har sjunkit från ca 45 procent under den första femårsperioden till 15 procent efter 198586, också efter det att sektorn ca tillgodoräknats import av lantbruksutrustning inom importstödet med totalt 149 milj kr sedan 197576, import framför allt skedde under 1970-talet. som Industrisektorns ökade andel under 1980-talet återspeglar dels de omfattande industriinsatserna, dels att importstödet i allt högre grad styrdes över till import av industrivaror. Sådan import, framför allt av insatsvaror, har 198081 199091 finansierats ur importstödet med totalt 473 milj kr. - Industrisektorns sjunkande andel 199091 återspeglar den nedtrappning av industristödet åtminstone vad gäller stöd utanför importstödet, slutförs som, under 199192. Också efter 199192 kommer industristöd att lämnas, men kanaliseras då genom SWEDECORP. Ökningen inom infrastruktur mellan de två diagrammen ovan återspeglar finansiering utrustning för energi- och byggnadssektorerna ur av importstödet med totalt ca 78 milj kr. Under 1980-talets andra hälft svarade stöd till industri och infrastruktur för nära hälften det kombinerade biståndet via landram och regionala av insatser.

l7l

SOU 1992124

8.9 Bundet bistånd och återflöde

Under perioden 197677 198788 har en del av landramsbiståndet till - Moçambique varit bundet till inköp svenska och tjänster. Av av varor följande diagram framgår dels utbetalningarna av bundet bistånd i milj kr den övre kurvan, dels det utbetalda bundna biståndets andel av landramsutbetalningarna i procent den undre kurvan. Även del en av katastrofbiståndet har varit bundet, men detta redovisas inte här.

Diagram 8.9 bundetIandramsbistånd 197677-198889

100 90 80 70 60 . Utbet.miljkr 50 D 40 Utbot.i 96avvan 30 20 10 O 76 77 78 79 80 81 82 33 84 85 86 87 88 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89

Det bör observeras att siffrorna ovan inte återspeglar det totala återflödet inom landramsbiståndet utan bara de utbetalningar SIDA redovisar som under rubriken bundet bistånd. Det saknas tillförlitlig statistik på det totala återflödet, speciellt vad avser importstöd och betalningsbalansstöd. Enligt uppgift arbetar SIDA för närvarande på att förbättra statistiken, det går men ännu inte att få fram konkreta siffror. I fallet Moçambique står det dock klart att återflödet är avsevärt. Detta följer dels av att SIDA har prioriterat insatser där samarbetsområden där svenskt näringsliv har särskild konkurrenskraft, dels ambition på av en moçambikisk sida att vid upphandling de länder lämnar bistånd. gynna som Insatserna inom telekommunikationer och energi kan tjäna exempel. som Ännu mera påtagligt är denna tendens inom det regionala biståndet via SADCC, där formell bindning har undvikits valet sektorer har gjorts men av så att ett mycket betydande återflöde har uppkommit.

8.1 O Givarkoordinering

Moçambique är extremt biståndsberoende, den moçambikiska men statsförvaltningen har för närvarande mycket små möjligheter att på ett effektivt sätt planera och koordinera biståndsinsatser. Som ett resultat har Moçambique begärt att givarna ska aktiv roll i koordineringsta en mer arbetet. Givare med speciellt intresse för en viss sektor har ombetts stödja samordningen inom denna sektor. Sverige har fått förfrågan om att

SOU 1992124

medverka inom flera sektorer har bara accepterat att stödja men samordningen inom undervisningssektorn. Givarmedverkan i koordineringsarbetet är inte okomplicerad. För det första finns det påtaglig risk att givarna helt tar över ansvaret, vilket en skulle bidra till att ytterligare försvaga den moçambikiska administrationen. För det andra är givargruppen djupt splittrad vad gäller biståndets former, villkor och inriktning harmonisering biståndsgivningen är i praktiken - en av mycket svår att uppnå. Av båda dessa skäl bör förväntningarna på positiva och konkreta resultat strävan mot givarmedverkan i samordningen inte av ställas alltför högt. Enligt SIDA är de svenska insatserna för att förbättra samordningen på undervisningsområdet inriktade på att stärka ministeriets egen samordningskapacitet, detta i enlighet såväl med Moçambiques önskemål som med de principer tillämpas inom det svenska biståndet vilka under senare år som bland annat tagit sig uttryck i den s k rollutredningens arbete.

8.11 Bistånd före självständigheten

Före Moçambiques självständighet lämnade Sverige humanitärt bistånd till befrielserörelsen Frelimo. Enligt budgetpropositionen 1975 var Frelimo den afrikanska befrielserörelse längst erhållit svenskt bistånd som Samarbetet inleddes år 1964, då Sverige började stödja utbildning av moçambilcaner vid Moçambique Institute i Tanzania. Samarbetet har sedan successivt vidgats. Svenskt stöd har utgått dels i form av varor och förnödenheter till sjukstugor, skolor och handel i befriade områden i Moçambique, dels som driftsbidrag till Moçambique Institute och till ett bamläger i södra Tanzania. Det svenska stödet till befrielserörelserna i Södra Afrika lämnades i enlighet med FN-resolutioner vari medlemsländerna uppmanats att lämna moraliskt och materiellt stöd till befolkningen och de nationella befrielserörelserna i Namibia, Sydrhodesia, områden under portugisisk administration samt Sydafrika. Stödet under de första sju åren 196465 197071 uppgick till sammanlagt 1,8 milj kr, främst till Moçambique Institute. Under början av 1970-ta1et ökade anslagen till Frelimo snabbt och utvidgades till de befriade områdena. Under perioden 197273 197677 utbetalade SIDA 18,4 milj kr över Frelimoanslaget. Huvuddelen utbetalningarna gjordes 197374 3,5 av milj kr och 197475 12,2 milj kr. Dessutom lämnades katastrofbistånd i form 32.000 ton vete under 197475. av

8.12 första åren 197576 197980

-

8.12.1 Bistündsmiliön I bakgrundspromemoria till SIDAs skrivelse till regeringen av den 16 en december 1975, avseende budgetåret 197576, redogjordes för läget i Moçambique efter självständigheten. Som utgångspunkt noterades att Moçambiques ekonomi under kolonialtiden präglades av en anpassning till Portugals behov. Detta gällde jordbruk, industri och infrastruktur, inklusive transportsektorn. Utöver kraftverksbygget i Cabora Bassa angavs att 173

SOU 1992124

naturtillgångarna i landet knappast hade börjat exploateras. Hälsovården och undervisningen var kraftigt eftersatta och fick under senare år en allt mindre del av utvecklingsinvesteringama. Det noterades vidare att ekonomin och förvaltningen försvagats redan under kolonialregimens sista år till följd av kapitalflykt och utvandring specialister. Även på jordbruksområdet ärvde av den nya staten stora problem Under de sista åren av kriget hade hundratusentals bönder tvingats bosätta sig i befästa byar som delvis blev försedda med livsmedel. Vid krigets slut bröt livsmedelsförsörjningen samman och livsmedelsbristen blev påtrângande, speciellt i de norra delarna av landet. I promemorian förutsågs en fortsatt försämring av ekonomin under 1975. Handelsbalansen förväntades visa ett stort underskott Det antas att inkomsterna från de största exportgrödoma socker, acajounötter och bomull kommer att minska p g a en minskning av produktionen. Produktionsstömingama beror till stor del på förändringar som inträtt i och med självständigheten. Relationema mellan arbetsgivare och arbetare på plantagema är under omprövning och en stor del av mellanhândema i uppköpsledet har lämnat landet. En del sabotage har också förekommit. Betalningsbalansen förväntades påverkas negativt av nedgång i transithandeln från Rhodesia och minskade turistintäkter. Utöver problem som övertagits från kolonialregimeu stod Frelimu inför ett antal svåra politiska och ekonomiska beslut för att uppfylla de förväntningar och krav som befolkningen har på ett nytt och mera rättvist samhälle. Frelimo påbörjade ett stort program för politisk mobilisering. På landsbygden tog sig detta bl a uttryck i att befolkningen uppmuntrades att organisera sig i produktionskollektiv som ska ledas och understödjas staten. S k av kommunala byar, som skulle upprättas efter tanzanisk modell, avsågs spela en avgörande roll i omstruktureringen av ekonomin på landsbygden. Statliga investeringar inom infrastruktur och sociala sektorer avsågs i första hand komma de kommunala byarna till del. För att höja den politiska medvetenheten och kunskapsnivån bildades dessutom aktionskommittéer på arbetsplatser och i bostadsområden. Dessa var mest inflytelserika i städerna. Strax efter självständigheten nationaliserades all jord, skolor, sjukvårdsinstitutioner och begravningsbyråer. Företag och plantager hade ännu inte nationaliserats men påverkades, speciellt i städerna, av att minimilönerna flerdubblades, vilket innebar att många företag gick i konkurs och att företagsledarna lämnade landet. I SIDAs framställningar till regeringen under de följande åren beskrivs hur Moçambique stakar ut sin utvecklingsväg Ett grundelement är total brytning med det koloniala systemet, vilket förutsätter ett fullständigt nedrivande av existerande institutioner och uppbyggnad av nya, baserade på kollektiva principer och en eliminering av människans exploatering av människanE PM till framställning av 15 september 1976 Den valda utvecklingsstrategin innebar en kontinuerlig förskjutning mot planstyrd socialistisk ekonomi. Även någon konsekvent en om nationalisering av näringslivet genomfördes så blev utrymmet för privat ägande allt mindre. Företag som övergavs av ägarna eller upplevdes som misskötta övertogs av statliga kommissioner eller arbetarkollektiv. Det storskaliga jordbruket överfördes till statsfarmer, delvis av ideologiska skäl, l74

SOU 1992124

delvis nödtvång på grund att ägarna hade lämnat landet. Kollektiva av av brukningsformer eftersträvades också för det småskaliga jordbruket. I de kommunala byarna på landsbygden skulle i princip allt ägas kollektivt, förutom jordlott for familjens egen produktion. I februari 1976 en nationaliserades bostadsmarknaden. I januari 1977 förstatligades törsäkringsväsendet och något senare oljerafñnaderiet och oljedistributionsföretaget, liksom delar av transportväsendet. Inom handeln motverkades privata företagare, medan folkbutiker och konsumtionskooperativa affärer gynnades. I december 1977 nationaliserades bankväsendet. Vid Frelimo-kongress i februari 1977 ombildades Frelimo från en en politisk frontorganisation till ett statsbärande parti. En grundläggande tes i utvecklingsideologin är att jordbruksproduktionen utgör basen för den ekonomiska utvecklingen och industrin den pådrivande kralten. Den tunga industrin ges avgörande betydelse för att uppnå verkligt nationellt oberoende. Ägandet produktionsföretag på strategiska områden av förbehålls staten, medan möjligheten till blandekonomiska ägarförhållanden lämnas öppen i övrigt. PM till framställning till regeringen av 18 augusti 1977 Mot slutet femårsperioden uttrycktes i SIDAs material kring av Moçambique viss över centralstyrning och brister vad avser en oro demokrati och rättssystem. Samtidigt betonades de stora ansträngningar som den ledningen gjorde för att nå ut till nya grupper med socialt inriktade nya såsom primärutbildning samt alfabetiserings- och program, vaccinationskampanjer. Den ekonomiska situationen beskrevs som svår. Samhällsomvandlingen, negativa effekter av befrielsekriget i Sydrhodesia inklusive effekterna av gränsstängningen i mars 1976 samt naturkatastrofer med omväxlande översvämningar och torka anges som främsta skäl. Mot slutet av femårsperioden anses dock läget ha stabiliserats något och det finns en viss optimism i bedömningarna av den framtida utvecklingen. I sitt material om Moçambique pekar SIDA på bristen på kvalificerad personal som ett av de största utvecklingshindren. De första åren efter självständigheten lämnade ca 200.000, vilket var mer än 90 procent av de vita, landet. Ytterst få afrikaner hade fått högre utbildning under kolonialtiden varför det var svårt att ersätta dem som lämnade landet. Det fåtal välutbildade blev kvar räckte inte till trots att de ofta gjorde som mycket betydande insatser. För att i någon mån kompensera för bortfallet avskaffades 1977 temporärt de två sista klasserna i sekundärskolan. Efter nio års skolgång skulle eleverna i stället delta i arbetslivet. Vidare inleddes internationell rekrytering av specialistpersonal på direktkontrakt. Reformer av förvaltningen inleddes men var inte utan problem På kort sikt brottas den nya administrationen med svåra problem. Personalbristen är mycket besvärande, samordningen mellan olika ministerier och provinsema är svag eller saknas helt, i många fall p g a att radio- eller telefonförbindelser saknas. Trots administrativa reformer karaktäriseras förvaltningen stor tungroddhet. En hög grad av centralstyrning, av personalbristen och oklara regler under övergången från kolonial till en ny förvaltning, bidrar till att handläggningen av de flesta ärenden blir långsam. PM till regeringsframstâllning av den 15 januari 1979 175

SOU 1992124

Moçambique tillät vid denna tid inte utlänningar att arbeta i centrala ministerier och deras planeringsfunktioner. Den centrala förvaltningens funktioner kunde därför inte förbättras via personalbistånd. I bakgrundsmaterialet till regeringsframställningen av den 15 januari 1979 påtalas för första gången säkerhetsproblem till följd av attacker mot civila och biståndsarbetare, då i gränstrakterna mot Sydrhodesia. Mot slutet av perioden lämnades biståndet i en miljö som karaktäriserades av ökande politiska spänningar i Södra Afrika, ett intensivt politiskt mobiliseringsarbete inom landet, försämrad ekonomisk situation om än med tecken på Stabilisering samt stora brister i de administrativa systemen och brist på kvalificerad personal.

8.122 Det svenska biståndet Moçambique blev självständigt i juni 1975. Redan budgetåret 197576 anslog Sveriges riksdag 50 milj kr i utvecklingsbistånd. I budgetpropositionen avseende 197677 föreslogs att Moçambique skulle bli svenskt programland Moçambique står nu inför uppgiften att befästa sin självständighet. Man strävar till att befria landet från dess koloniala struktur, öka och bredda produktionen för att garantera försörjningen och skapa fler arbetstillfällen samt bygga ut samhâllsservicen avseende bl a utbildning och hälsovård. l linje med Frelimos tidigare politik är målsättningen en utveckling mot ekonomisk och social jämlikhet. Dessa mål stämmer väl överens med riktlinjerna för Sveriges bistånd. Jag föreslår därför att Moçambique blir programland för svenskt bistånd och beräknar för budgetåret 197677 en finansiell ram om 70 milj. kr. Moçambiques behov av bistånd efter självständigheten var stort. Sverige var villigt att snabbt öka sina bidrag. Landramarna nära nog tredubblades, och extrabistånd till följd av naturkatastrofer och konflikten i Sydrhodesia ökade snabbt milj kr

Tabell 8.5. 197576 197677 197778 197879 197980 Landram 50 70 100 115 140 Katastrofmedel 15 13 24 28 25

exklusive katastrofbistánd genom internationella organisationer.

Biståndet till Moçambique fick från början ett par särdrag. För det första utformades det så att tillgängliga resurser kunde ställas till förfogande på ett snabbt och flexibelt sätt. Detta innebar en stor komponent importstöd och en beredvillighet att omfördela mellan olika insatser så att medlen kunde utnyttjas även om det skulle uppstå förseningar i vissa insatser. I praktiken innebar detta att medel fördes över till importstödet. För det andra inriktades det svenska biståndet på produktionsinriktade sektorer, på de sociala. Denna principiella inriktning angavs redan i 176

SOU 1992124

SIDAs regeringsframställning den 15 september 1976 och bekräftades av bland annat i regeringsframstâllningen av den 15 januari 1979 Moçambiques regering önskar använda det svenska biståndet inom sektorer, där en direkt ekonomisk avkastning kan erhållas. Moçambique sig ha förutsättningar att i högre grad klara de sociala anser sektorerna med inhemska resurser. Dessa sektorer anses utgöra svåra områden för biståndsgivare. En del de svenska medlen används dock för en av undervisningsinsats. l föregående regeringsframstâllning framhöll styrelsen att erfarenheterna av Moçambiques utvecklingspolitik är sådana, att de svenska biståndspolitiska målen kan förväntas uppnås med en huvudsaklig inriktning av det svenska biståndet på direkt produktiva sektorer. Styrelsen ser ingen anledning att nu frångå denna slutsats. Tillgängliga medel under det första året, 197576, var 54,6 milj kr inklusive reservation från Frelimostödet. Dessa medel användes i sin en helhet till importstöd. Infor 197677 hade Moçambique i sin framställning, utöver importstöd, begärt stöd till jordbrukssektorn, till delfinansiering av en bevattningsdamm samt till konsultstudier. Efter en utredning avvisade dock SIDA stödet till bevattningsdammen, men tillstyrkte en tvåårig bilateral jordbruksinsats i avvaktan på att ett samnordiskt jordbruksstöd skulle kunna organiseras. De medel som Moçambique begärt till bevattningsdammen överfördes till importstödet. Den bilaterala jordbruksinsatsen uppgick till 40 milj kr under två år och utgjorde, tillsammans med bilaterala bidrag från övriga nordiska länder, en inledning av Mozambique-Nordic Agricultural Programme, MONAP, som inleddes i januari 1978 och ursprungligen syñade till att förhindra ett det moderna jordbruket och dess servicenäringar. MONAPsammanbrott av insatsen förvaltades av Sverige och var under en följd av år mycket betydande såväl i form av tillgängliga resurser som i form av behov av administrativa insatser. Den samnordiska insatsen pågick till december 1989. De totala utbetalningarna från de nordiska länderna uppgick till ca 1,2 miljarder kr. Inklusive det inledande bilaterala stödet har de svenska utbetalningarna uppgått till ca 500 milj kr. Se även nedan, speciellt avsnitt 4.2.1. Ytterligare två insatser tillkom 197677, dels en tvåårig insats avseende allmänt konsultstöd, dels en treårig insats avseende Moçambiques rekrytering av personal från tredje land. Konsultstödsinsatsen tillkom mot bakgrund av bristen på tillförlitlig information om landets utvecklingsmöjligheter. Den knöts inte till några speciella sektorer. Rekryteringsinsatsen, som senare kallades Personalfonden, var avsedd att fylla en del av det tomrum inom förvaltning och företag som portugiserna lämnat efter sig. Ett väsentligt motiv till insatsen var att Moçambique hade ett acceptabelt system för att på egen hand genomföra rekrytering och kontraktering. En bidragande orsak till insatsen var att SIDA bedömde att svenskt personalbistånd ännu inte kunde lämnas i någon större skala, dels på grund av kraven på kunskaper i portugisiska, dels på grund av praktiska svårigheter vad avsåg bostäder, hälsovård och skolgång. 177

SOU 1992124

För perioden 197778 197879 slöts för första gången ett tvåårigt samarbetsavtal med Moçambique. Inledda insatser utökades väsentligt till följd av de höjda anslagen och till följd av att MONAP-insatsen inleddes. En första reguljär insats inom en social sektor, undervisningssektorn, inleddes dessutom i enlighet med Moçambiques framställan. Insatsen avsåg bland annat skolmaterielproduktion. Tidigare hade stöd till undervisningssektorn lämnats inom importstödets ram. De nya insatserna inom jordbruk och undervisning ledde till en viss ökning av det svenska personalbiståndet.

Landramsutbetalningarna fördelade sig på följande sätt

Diagram8.10 lendremsutbetelninger 197576-197980, fördeladepåinsatser 96

100 90 I 80 7576 70 1] 60 7677 50 I 40 7778 30 I I 20 78-79 l O 7980 Konsult- Personal- Under- Jordbruk lmportetöd fond fond visning

Sverige skiljde sig från övriga givare genom att i stor utsträckning lämna obundet bistånd. En viss del av biståndet var dock bundet till inköp i Sverige. Av landramsbistândet utgjordes 87 milj kr, eller 19 procent, av bundet bistånd. Av katastrofbiståndet var 39 milj kr, eller 36 procent, bundet. Enligt SIDA hade Moçambique kunnat tillgodogöra sig det bundna biståndet utan stora svårigheter. Utöver landrams- och katastrofbistånd lämnades stöd på forskningens område via SAREC. Stödet inleddes 197879 och utgjordes till en början av ett institutionellt samarbete inom arkeologiforskning mellan universitetet i Maputo och Stockholms universitet. Sverige bekostade också forskningsutrustning till Maputos universitet. Vidare lämnades stöd via enskilda organisationer, i första hand via Afrikagrupperna i Sverige, som rekryterade biståndspersonal för direktanställning Moçambique. Stöd av utgick dessutom till Moçambiques kvinnoorganisation, OMM, genom Sveriges Socialdemokratiska Kvinnoförbund. Biståndsutbetalningarna fördelade sig enligt tabellen nedan. Allmänt kapacitetsstöd avser konsult- och personalfonderna och ekonomisk tillväxt avser lantbruk. Utbetalningar för de enskilda insatserna redovisas i tabell ett i tabellbilagan. Katastrofbiståndet innefattar såväl bilateralt stöd som stöd genom internationella organisationer. Posten Övrigt innefattar stöd via enskilda organisationer och forskningsstöd. 178

SOU l 99211

Tabell 8.6. 197576 197677 197778 197879 197980 Summa Allmänt kapacitetsstöd 1,0 12,3 18,7 16,3 48,3 Sociala sektorer 5,1 3,5 8,6 Ekonomisk tillväxt 20,4 36,6 29,9 32,0 118,9 lmportstöd 54,6 36,0 58,3 48,7 83,5 281,1 Summa landram 54,6 57,4 107,2 102,4 135,3 456,9 Katastrolbistånd 15,8 13,0 25,8 29,6 26,6 110,8 Övrigt 0,3 4,2 2,5 7,0 Summa landram 15,8 13,0 26,1 33,8 29,1 117,9 SUMMA ALLT BISTÅN D 70,4 70,4 133,3 136,2 162,7 574,8

Fördelningen allt bistånd under perioden framgår av följande diagram av

Diagram 8.11 fördelning av allt bistånd 197576-197980 96

80 70 °° I 7576 50 40 7677 30 I 20 7778

1 I 7879 Allm. Sociala Ekon. lmportstöd Katastn- Ensk. org. 7980 kapacitets- sektorer tillväxt bistånd forskn. stöd Katastrofstöd och stöd till ensk. orgJforskning är utöver landram

8.12.3 Bislñndetseffekterochresultat Enligt SIDAs bedömning i de regeringsframställningar som gjordes under femårsperioden var erfarenheterna av biståndet i stort sett goda. Den successivt ökande delen ändamålsbestâmt bistånd ledde dock till ökande arbetsbelastning och förseningar. Enligt regeringsframstâllningen av den 15 januari 1979 hade dock biståndet en godtagbar utformning Absorptionsförmågan har visat sig god för ett bistånd som anpassas till rådande förhållanden, d v s ett bistånd med en stor andel finansiellt stöd för import och personalrekrytering. Kapaciteten att utnyttja ändamålsbestâmt bistånd är dock för närvarande begränsad. 179

SOU 1992124

Andelen utbetalade medel i förhållande till tillgängliga medel förblev mycket hög, främst till följd av omfördelningar till importstödet och, i viss mån, till personalfonden. Problem redovisades vad avsåg personalbiståndet. Problemen hade dels att göra med kraven på kunskaper i portugisiska, dels med de förhållanden som rådde i Moçambique bostads- och försörjningssituationen var mindre god och de moçambikiska myndigheterna var, enligt svensk mening, oacceptabelt restriktiva i viseringsärenden för personal som tjänstgjorde i landet. Mot slutet av perioden tillkom säkerhetsproblem i vissa landsbygdsområden. Erfarenheterna av alternativ rekrytering direktrekrytering inom jordbruksprogrammet, personalfonden och rekrytering via stödorganisationer ansågs dock vara goda, bl a som en följd av ett väl fungerande lokalkontrakteringssystem. I underlaget till regeringsframställningen av den 15 januari 1979 sägs Personalbistand genom SIDA bör i fortsättningen begränsas till rekrytering av sådan personal som kan rekryteras via alternativa källor samt personal med specialkompetens. I regeringsframställan av den 20 april 1981 avseende 198182 198283 lämnar SIDA en sammanfattande erfarenhetsredovisning av det dittills lämnade biståndet till Moçambique Under perioden 197576 197980 erhöll Moçambique bistånd från Sverige till ett värde av ca 620 milj kr. Av detta belopp har 160 milj kr utgjort katastrofbistånd. Det svenska biståndet har utgjort ca 20 30 procent av det totala biståndet. Sverige är den största biståndsgivaren och ett av de länder som givit obundet bistånd. Det svenska biståndet har kunnat användas snabbt. Det har varit flexibelt och bl a kunnat sättas där inga andra bistandsgivare eller finansieringskällor har funnits tillgängliga. P g a landets svåra situation under de första självständighetsåren har en stor del av det svenska biståndet varit av humanitär karaktär och riktats till grupper som drabbats av katastrofer och befrielsekriget i Rhodesia. En fjärdedel av allt svensk bistånd har lämnats som extrabistånd utanför rambeloppen. Moçambique har reagerat snabbt vid uppkomna katastrofer och detta extrabistånd har kunnat utnyttjas effektivt. Nya enheter har bildats inom Moçambiques administration med ansvar för katastrof- och flyktingbiständ. Över hälften av rambiståndet har utgjorts av importstöd. Genom imponstödet har Moçambique fått tillgång till extra valuta i en svår situation för landets utrikes betalningar. lmportstödet har främst utnyttjats för att stärka ekonomin genom att användas i produktiva sektorer. 10 procent har varit livsmedelsbistånd. Efter en genomgång av de olika insatserna konstaterar SIDA Sammanfattningsvis kan sågas att det svenska biståndet främst varit stöd till redan pågående projekt. Till en mindre del har stödet även använts för planering och utförande av nya utvecklingsprojekt. För det första gällde det att bevara och ersätta den produktionskapacitet som hotade gå förlorad vid övergången till självständigheten samt motverka minskade exportinkomster. Här behövdes framför allt bistånd som snabbt kunde ställas till landets förfogande och betalningsbalansstöd. En stor del av MONAP och undervisningsbiståndet har vidare varit import av utrustning. Det svenska biståndet har därför i första hand bidragit till tillväxtmålet. Reformema och den interna omstruktureringen 180 av

SOU l 992l

näringslivet har medfört att ett stöd till de produktiva sektorerna samtidigt bidragit till målet för ekonomisk och politisk självständighet. Biståndet har däremot varit mindre betydelsefullt för demokrati- och utjämningsmålen.

8.l2.4 Bistñndet förhållande i förutsättningarna Biståndet under de fem första åren karaktäriseras av en vilja att stödja Moçambique i den förvandlingsprocess som landet valt och baserades på en tilltro till Moçambiques egen förmåga att identifiera och genomföra en omgripande samhällsomvandling. De snabbt ökande anslagen i kombination med de former i vilka biståndet lämnades, måste, utöver ett erkännande av landets ekonomiska trångmål, tolkas som ett svenskt ställningstagande för den utvecklingsväg som Moçambique valt. Därtill kom överväganden som grundade sig på landets utsatta läge i Södra Afrika, vilka torde ha påverkat såväl landramens storlek som storleken på biståndet utanför landramen. Den svenska biståndsstrategin vad gäller Moçambique kan sägas ha haft tre huvudkomponenter l Importstöd för att möta ett akut behov av råvaror och insatsdelar för att hålla igång produktionsapparaten, 2 Konsultstöd och personalstöd såväl genom personalfonden, som i växande utsträckning genom vanligt personalbistånd för att bredda den mycket knappa kunskapsbasen, 3 Ändamålsbestämt bistånd, i början koncentrerades på att upprätthålla som vissa aktiviteter som annars skulle ha gått förlorade. Dessa huvudkomponenter har kommit att karaktärisera biståndet ända fram till idag, om än med vissa förändringar. Så har t ex det ändamålsenliga biståndet efter hand blivit alltmer inriktat på långsiktig utveckling snarare än på att rädda pågående verksamhet. Stödet till industrisektorn under 1980-

talet se 8.13.2 nedan och kapitel avsnitt 9.4.4 är dock ett exempel på att

den ursprungliga inriktningen levde kvar under lång tid. Under den första femårsperioden hade biståndet i mycket en karaktär av brandkårsutryckning för att förhindra att existerande resurser skulle förstöras. Detta skedde såväl genom tillskott av utrustning och pengar, framför allt via importstödet, som inom insatser på jordbruks- och undervisningsområdet. Analyser av Moçambiques faktiska möjligheter att tillgodogöra sig resurserna gjordes sällan. SIDAs erfarenhetsredovisning kring MONAP-insatsen i regeringsframställning av den 20 april 1981 kan illustrera förhållandet Syftet med det gemensamma nordiska stödet till jordbrukssektorn MONAP var att förhindra ett sammanbrott av det moderna jordbruket och dess servicenäringar. Programmet var ett försök att fylla det tomrum som uppstod i jordbruket genom den portugisiska massflykten då landet blev självständigt. Planeringstiden för programmet, som består av 26 projekt, var alltför kort och många problem uppstod vid genomförandet. Projekten var ofta dåligt samordnade då programaktiviteterna var alltför spridda i landet.

l8l

SOU 1992124

Resultaten inom de enskilda projekten har inte varit helt tillfredsställande. Av ett dussin produktionsprojekt har dock ca hälften lett till produktionsökningar. Det förtjänar att noteras att MONAP-insatsen var den insats som gavs störst administrativa resurser, såväl via särskild personal på biståndskontoret i Maputo som via utländsk personal inom Moçambiques jordbruksministerium. För andra insatser, speciellt insatser inom importstödet, som i praktiken var ändamålsinriktade, var resurserna för förberedelse och uppföljning väsentligt mindre. Det allmänna kapacitetsstödet fyllde en viktigt funktion. Personalfonden gav Moçambique tillgång till viktig kompetens. Den bidrog dessutom till att Moçambique kunde bygga upp och alltjämt upprätthålla en förmåga att - direktrekrytera personal, en förmåga som har gått förlorad i många andra mottagarländer som i övrigt är betydligt bättre gynnade vad gäller administrativ förmåga. Vid självständigheten saknades på en mängd områden tillförlitlig information om landets tillgångar. Konsultfonden kom här att spela en viktig roll i kartläggningen av resurserna och i upprättandet av handlingsplaner. Särskilt viktig i sammanhanget är en nationell transportstudie som genomfördes under slutet av 1970-talet. Transportstudien kom bl a att bilda underlag för flera av de infrastrukturprojekt som sedermera fått svenskt stöd. Sammanfattningsvis kan sägas att det svenska biståndet var väl anpassat till den utvecklingspolitik som Moçambiques dåvarande ledning stod för. Sverige och de övriga nordiska länderna var helt dominerande bland västliga givare och var, med sitt flexibla bistånd, sannolikt av stor betydelse för landets möjligheter att upprätthålla den valda utvecklingspolitiken. Tilltro och entusiasm kännetecknade alltjämt synen på Moçambique, såväl vad gällde den allmänna utvecklingspolitiken som vad gällde förmågan att genomföra enskilda insatser. Oro över utvecklingen framfördes främst på jordbruksområdet, där de nordiska länderna konsekvent hävdade att stödet till det storskaliga statliga lantbruket borde skäras ned till förmån för familjejordbruken. Kraven drevs dock inte tillräckligt kraftigt för att i praktiken förändra resursfördelningen inom sektorn. En ökad oro fanns också över andra aspekter av utvecklingen, exempelvis vad gäller demokratiaspekter och Moçambiques ökande skuldsättning, men dessa frågor förefaller alltjämt ha spelat en underordnad roll i diskussionerna med Moçambique. Biståndets utformning vid denna tid bör dock ses både mot bakgrund av att strukturfrågor inte gavs stor uppmärksamhet i den tidens biståndspolitik och mot bakgrund av Moçambiques klart uttalade vilja att självt utforma och bemanna centrala funktioner utrymmet för dialog och påverkan i dessa frågor var inte särskilt stort.

SOUl992J24

l3Femåmpmmdm1l98081-198485

8.l3.l Bistândsmiliön I regeringsframställan av den 20 april 1981 avseende budgetåren 198182 198283 redovisar SIDA vissa förändringar i Moçambiques biståndsmiljö. I och med Zimbabwes självständighet rapporterades ansträngningar ha gjorts för att upprätta ett nära samarbete mellan länderna. Energiområdet nämns som exempel. Vidare noterades att det nyligen inledda regionala samarbetet mellan de nio majoritetsstyrda staterna i Södra Afrika på sikt kunde få stor ekonomisk betydelse för Moçambique. Det förutsågs dock att betydande investeringar skulle krävas för att öka det för Moçambique potentiellt inkomstbringande samarbetet inom transport- och kommunikationsområdet. Den ekonomiska situationen rapporteras alltjämt som svår, bland annat till följd av en rad naturkatastrofer. Bristen på livsmedel och andra basvaror anges ofta vara akut. Samtidigt noteras att produktionen, som minskat stadigt sedan självständigheten, visar tecken till återhämtning. Bristen på utländsk valuta anges som ett problem. Nyinvesteringar finansieras i hög grad genom kommersiella krediter. Trots förändringarna i Zimbabwe var den politiska spänningen i regionen alltjämt stor. Beväpnade grupper, som attackerade civilpersoner och civila ekonomiska mål i Moçambique, var fortfarande aktiva i gränstrakterna mellan Moçambique och Zimbabwe. Läget i landet kom att förvärras starkt under femårsperioden. Utvecklingen sammanfattades i budgetpropositionen 198485 Med sina mineraltillgångar, vattenkraftsresurser och bördiga jordar har Moçambique en betydande utvecklingspotential på längre sikt. Landets ekonomi har dock sedan 1981 kraftigt försämrats vilket bl a resulterat i en katastrofal brist på utländsk valuta. Krisen som dramatiskt förvärrades under 1983-1984 har flera inslag som är karaktäristiska för afrikanska länder valutabrist, låg produktion och produktivitet inom industrin, med hög andel outnyttjad kapacitet. Ekonomin präglas vidare av stort importöverskott, ont om mat, brist eller total avsaknad av producerade konsumtionsvaror samt reservdelar och råvaror. Den fleråriga torkan i landet samt en tyfon och följande översvämningar har förvärrat den redan allvarliga situationen. Under 1983 och 1984 förvärrades även säkerhetssituationen som en följd av att rebellrörelsen RNM trappade upp sina sabotagehandlingar riktade mot transportleder, elförsörjning, oljeledningar, spannmålslager, skolor, kliniker, utvecklingsprojekt och annan ekonomisk verksamhet. Krig, ekonomiskt sabotage och torka har lett till hungersnöd och svält i stora delar av landet. Den moçambilciska regeringens tidigare satsning på högmekaniserat jordbruk statsfarmer på bekostnad av småjordbruken har gett ringa avkastning och bidragit till krissituationen liksom bristfällig distribution inom landet och den pris- och valutapolitik som förts. Moçambiques politiska ledning har mot bakgrund av krissituationen vidtagit olika åtgärder. Inom jordbruket försöker man finna vägar att stödja familjesektom. Producentprisema har ökats samtidigt som man i mån av tillgång försöker distribuera enkla redskap, insatsvaror och enkla konsumtionsvaror som kan stimulera till ökad produktion för avsalu. Från att tidigare främst har litat till socialistlândema för bistånd och personalutbyte söker Moçambique nu alltmer stöd i Europa och USA. l september 1984 blev landet medlem i IMF och Världsbanken och man söker även anslutning till Lomé lll. l83

SOU 1992124 Under sommaren 1984 har förhandlingar förts om konsolidering av Moçambiques utländska skulder. l oktober nåddes en konsolideringsuppgörelse. Utländska investeringar skall underlättas genom en ny investeringslag. Prisoch subventionssystemet ses över i syfte att åstadkomma en ökad marknadsanpassning. Parisklubbens medlemmar har betonat nödvändigheten av ett förändrat prissystem, växelkursjustering samt reformer för att effektivisera den offentliga sektorn och minska statsföretagens beroende av budget- och centralbanks finansiering.

8.13.2 Det svenskabiståndet Anslagsökningarna för Moçambique under den andra femårsperioden var betydligt långsammare än under den tidigare femårsperioden. Anslagen blev under flera år lägre än vad SIDA hade föreslagit. Det bilaterala för övrigt också det multilaterala katastrofbiståndet minskade i omfattning milj kr -

Tabell 8.7. 198081 198182 198283 198384 198485 Landram 180 210 230 255 255 Katastrofmedel 7 17 12 12 28

exklusive stöd genom internationella organisationer.

I regeringsframställning av den 20 april 1981, avseende 198182 - 198283 rapporterar SIDA att Moçambique hade föreslagit ett treårsavtal med Sverige för perioden 198182 198384, men SIDA förordar i framställan ett tvåårsavtal för perioden 198182 198283. Biståndets inriktning föreslås bli ungefär densamma som tidigare och framför allt utgå till direkt produktiva sektorer. Vad avser jordbruksprogrammet MONAP noteras att en stor del av stödet använts för att utveckla stora produktionsenheter. Det förutskickas att en ökande andel ska avsättas för att stödja familjejordbruken. Mot bakgrund av Moçambiques betalningsbalanssituation framhålls att importstöd av oförminskad omfattning var motiverat också i fortsättningen. Vad gäller ändamålsbestämt bistånd noteras att mottagningsförmâgan alltjämt var begränsad men torde öka under avtalsperioden. Under 198081 inleddes ett skogsindustriprojekt i mellersta Moçambique, nära gränsen mot Zimbabwe. Investeringskostnaden beräknades till 200 milj kr, varav Sverige bidrog med 80 milj kr och den arabiska utvecklingsbanken

BADEA med 45 milj kr i form mjuk kredit. Återstoden, 75 milj kr,

av en skulle täckas av Moçambique. Projektet kom senare att drabbas av förseningar och problem till följd av säkerhetsläget i området. Efter investeringsfasen inleddes o m 198384 ett driñstöd, som skulle komma att sträcka sig t o rn 199091. Totalt har 156 milj kr betalats ut till projektet. Skogsindustriprojektet var ett projekt som givits mycket hög prioritet av moçambikiska myndigheter. Genom studier inom konsultfondens ram kunde ett investeringsunderlag tas fram. Konsultfonden utnyttjades också för en insats inom energisektorn, nämligen byggkontroll för en högspänningsledning från Cabora Bassa till nordöstra Moçambique. I detta fall utnyttjades fonden dock inte för att ta 184

SOU 1992124 fram ett investeringsunderlag utan för en insats som, genom kontroll av kontrakterade byggnadsarbeten, skulle ge Moçambique bästa möjliga utdelning av de avtal man redan slutit. Insatsen inleddes under 198283 och har bedömts som mycket framgångsrik. Ytterligare två infrastrukturinsatser tillkom under perioden stöd till civilflyget framför allt säkerhetssystemen vid flygplatserna och stöd till telesektorn. Också dessa insatser hade föregåtts av studier inom konsultfonden. Som en följd av att insatserna bröts ut minskade konsultfonden i storlek mot slutet av perioden. Andra studier, bl a avseende järnmalms- och kolprospektering hade måst läggas ned p g a säkerhetsläget. Säkerhetsläget försämrades successivt under perioden och blev så allvarligt att SIDA i regeringsframställningen avseende 198384 198485 skrev Säkerhetsläget i Moçambique utgör nu ett allvarligt hinder for biståndssamarbetet. Särskilt berörs de insatser som är lokaliserade till oroliga områden på landsbygden. Styrelsen räknar inte med att säkerhetsläget under den närmaste tvåårsperioden kommer att förbättras, snarare finns risk för en försämring. I detta läge måste valet av insatser ske med hänsyn till möjligheten att garantera säkerheten för biståndspersonal. Med beaktande av säkerhetsläget föreslår styrelsen fortsatt samarbete inom områdena jordbruk, undervisning, skogsindustri och elektrifiering samt i form av importstöd, konsultfond, personalfond och förvaltningsstöd. Från och med 198384 tillkom en insats avseende industrirehabilitering. Insatsens syfte var att rusta upp befintliga industrianläggningar, vilka stått stilla eller haft outnyttjad kapacitet till följd av brist på insatsvaror m m. Insatsen var dels en reaktion på Moçambiques omsvängning till fördel for produktion av lättare industriprodukter, dels ett sätt att upprätthålla biståndsverksamheten trots den allt svårare säkerhetssituationen. Slutligen tillkom o m 198485 en insats avseende marknadsföring av jordbruksprodukter via AGRICOM. Insatsen var en utbrytning ur MONAPinsatsen inom vilkens ram motsvarande verksamhet hade stötts sedan 1978. Också Danmark och Norge lämnade o m 198485 stöd till AGRICOM. Ytterligare en insats, hantverksfiske, bröts ur MONAP och fick bilateralt stöd under perioden 198586 198788. -

SOU l 9922124

Landramsutbetalningarna, fördelade på huvudområden, hade följande mönster procent

Diagram8.12 Iandramsutbetelningar 198081-198485, fördeladepå huvudområden96

I 8081 D 8182 I 8283 I 8384 D 8485 Allm. Sociala Jordbruk Industri lnfre- Importetöd kepacitets- sektorer struktur stöd

Utanför landramen lämnades extrastöd av följande slag l Katastrnfbistånd, som dels utgick bilateralt totalt 75 milj kr, dels via internationella organisationer 31 milj kr. En mindre del av det bilaterala katastrofbiståndet kanaliserades via Röda Korset, 2 Regionalt bistånd inom ramen för SADCC, 3 Stöd till enskilda organisationer, främst Afrikagruppernas Rekryteringsorganisation, ARO, som vid slutet hade ca 40 volontärer i landet. Vidare fortsatte stöd till kvinnoorganisationen OMM via Socialdemokratiska Kvinnoförbundet, 4 Stöd till forskning via SAREC.

De totala biståndsutbetalningarna fördelade sig enligt tabellen nedan. Utbetalningar för de enskilda insatserna redovisas i tabellbilaga Katastrofbiståndet innefattar såväl bilateralt stöd som stöd genom internationella organisationer. Posten Övrigt innefattar stöd via enskilda organisationer samt forskningsstöd. Insatserna inom det regionala stödet redovisas i en särskild tabell, tabellbilagan tabell

Tabell 8.8. 198081 198182 198283 198384 198485 Summa Allmänt kapacitetsstöd 27,6 45,6 42,9 29,3 21,5 166,9

- Industri 29,6 12,9 14,0 19,7 28,8 105,0 - Inñastrxilctur 0,0 0,0 6,6 13,1 20,7 40,4 - Importstöd 70,8 93,0 120,7 138,6 125,1 548,2 186 Summalandram 163,2 203,7 242,7 254,1 252,7 1116,4

SOU 1992124

Fördelningen av allt bistånd under perioden 198081 198485 framgår av följande diagram

V, Diagram 8.13 fördelning allt av bistånd198081-198485 1%

Allm. kapa- Sociala Ekan. Import- Katastn- Regionalt Ensk. org. citetsstöd sektorer tillväxt stöd bistånd forskn. Katastrofstod, regionaltstodochstod till enskildaorgforskning ar utover Iandram

813.3 Bistöndets effekterochresultat Biståndet under femårsperioden kom att påverkas starkt av det försämrade säkerhetsläget och den allt sämre ekonomin i landet. Mot slutet av perioden stod det klart att vissa insatser, däribland MONAP, skogsindustriprojektet och utbyggnaden av elnätet, måste skäras ned eller förändras på grund av säkerhetsläget. SIDA inledde också en alternativplanering för biståndet, främst inriktad mot industrirehabilitering. Också den ekonomiska situationen orsakade problem, bl a genom att Moçambique av resursbrist inte alltid förmådde uppfylla egna åtaganden inom projekten. Det hände vid flera tillfällen att Moçambique begärde extra insatsvaror för att lösa akuta problem, exempelvis för import av cement, leverans av drivmedel och anskaffning av reservdelar. Bristen på utbildad personal fortsatte att vara ett stort problem. I bakgrundsmaterialet till SIDAs regeringsframställning för 198384 - 198485 sägs Bristen på utbildad personal är ett av de absolut största hindren för Moçambiques utveckling. Samarbetet med strukturer på olika nivåer präglas av beroende av ett fåtal mycket hårt arbetsbelastade personer. Krångliga byråkratiska procedurer lever också kvar inom många områden, vilket gör samarbetet tungarbetat. Bland de problem som särskilt påpekas är svagheten hos de biståndssamordnande enheterna, såväl centralt som i de olika ministerierna,

SOU 1992124

den begränsade kapaciteten i upphandlingsfrågor, den interna fördelningen inhemsk valuta samt brister i rapporteringen. Sammantaget innebar dessa av brister en belastning för den svenska biståndsadministrationen som fick ta på sig uppgifter som normalt skulle ha utförts av mottagarlandet. Erfarenheterna av det dittillsvarande samarbetet gjorde att SIDA vid mitten perioden strävade efter att klarare definiera innehållet i skilda av insatser. Således nåddes enighet med Moçambique att importstödet främst skulle användas till insatsvaror för sådan produktion som behövdes för att hålla igång varuproduktionen. I princip skulle inte färdigvaror ingå om dessa kunde tillverkas lokalt. Denna princip gällde även basvaror för landsbygdsbefolkningen avsedda att stimulera ökad jordbruksproduktion. Detta innebar att importstödet delvis kopplades till industrirehabiliteringsprogrammet. Med detta sätt att räkna mer än fördubblades industristödets faktiska andel av landramsbiståndet, ett förhållande som skulle bli än mer accentuerat under den andra hälften av 1980-talet. Se även avsnitt 3.6 nedan. Också för livsmedel betonades att import av färdiga produkter riskerade att konkurrera med lokal produktion. Behovet av att granska att importerade varor inte hamnade på den svarta marknaden i stället för hos det tilltänkta målgrupperna betonades. Inom jordbrukspiograminet lvlONAP gjordes stora förändringar efter den första treårsperiocleu, 1978-1980. Strävan var bland annat att ölra stödet till småbrukarsektorn. Fas av MONAP utvärderades hösten 1982. Utvärderingsgruppen fann att programmet hade bidragit till att hejda nedgången i jordbruksproduktionen efter befrielsen, men kritiserade det samtidigt för att ha hållit en låg implementeringstakt och ansåg att produktionsresultaten varit otillfredsställande i förhållande till programmets kostnader. Inom undervisningsstödet hade från dess inledning fram till mitten av femårsperioden ca 90 procent av utbetalningarna bestått av inköp av utrustning och fordon. SIDA önskade begränsa importstödskaraktären av stödet och pekade också på det stora behovet av att bygga upp undervisningsministeriets administrativa kapacitet, som var mycket låg.

8.13.4 Bistöndet i förhållande förutsättningarna Perioden kom att i hög grad präglas av behovet att anpassa biståndet till försämringarna i säkerhetsläget och, i viss mån, till den försämrade ekonomiska situationen. Anpassningarna skedde till stor del genom förändringar inom de olika insatserna, men också genom ökat importstöd och planering för alternativ användning av medlen. Behovet av att anpassa biståndet torde ha påverkat effektiviteten i medelsanvändningen negativt, bl a genom att många pågående verksamheter måste avbrytas temporärt eller för gott och genom att utländsk personal måste återkallas från farliga områden. Förhållandena gjorde det svårt att genomföra den inledda processen att omvandla de pågående insatserna från insatser för att hindra fortsatt förstöring av existerande anläggningar och verksamheter som utmärkt den första femårsperioden till insatser som syftade till långsiktig uppbyggnad. I l88

SOU 1992124

stället för att konsolidera och utvidga de pågående insatserna breddades stödet till nya områden inom den moderna sektorn, exempelvis industrirehabilitering, energi, telekommunikationer och civilflyg. Under perioden inleddes aktiv dialog med Moçambique i en mera policyfrågor, bland annat vad avsåg jordbrukspolitiken och skuldsättningen. Den förändrade inriktningen av MONAP H är ett uttryck för denna dialog, även om säkerhetsläget och avsaknad av ett verkligt politiskt stöd för förändringen ledde till att den i praktiken inte genomfördes. Under perioden kom också vidden av kompetensbrist i Moçambique att framstå allt klarare. Den långsiktiga utbildningsinsats inleddes på som telekommunikationsområdet kan ses som ett uttryck för denna insikt. Trots påfallande förändringar under senare år står det dock klart att det har tagit lång tid för denna insikt att fullt ut slå igenom i insatsplaneringen. Det regionala biståndet, som beskrivs i nästa avsnitt, illustrerar detta förhållande.

8.14 Femårsperioden 198586 198990

-

8.14.1 Bistündsmiliön Förhållandena i Moçambique fortsatte att försämras under femårsperioden 198586 198990. I budgetpropositionen 198990 beskrevs situationen i landet på följande sätt Landet är hårt utsatt för den destabiliseringspolitik Sydafrika bedriver som mot grannländema. Produktion och distribution inom jordbruk, industri och handel har försvårats, och inom vissa områden helt lamslagits de av sabotageaktioner och den väpnade terror som utförs av rebellrörelsen, RNM, som har stöd inne i Sydafrika. Det mänskliga lidandet har fått oerhörda dimensioner. Kriget har direkt eller indirekt skördat 900.000 dödsoffer, varav nämnare 500.000 barn, och förorsakat svält på landsbygden i stor omfattning. Enligt undersökningar av UNICEF uppgår undemäringen bland barn till 35 procent som genomsnitt med upp till 50 procent i vissa distrikt. En tredjedel av landets befolkning är beroende av livsmedelsbistånd för att överleva. Inom landet uppgår antalet flyktingar till 1,7 miljoner och antalet människor som flytt ur landet beräknas till en miljon. Trots de hårda prövningarna inleddes flera omfattande reformprogram under perioden. Dels inleddes, med början 1987, ett genomgripande ekonomiskt rehabiliteringsprogram, dels inleddes mot slutet perioden av en politisk omstrukturering i demokratisk riktning. Rehabiliteringsprogrammet, erhöll omfattande internationellt stöd, som innebar en djupgående förändring av förutsättningarna på det ekonomiska området. Omstruktureringen innebar mycket snabb omställning i en ekonomin och ledde till att den tidigare negativa tillväxten förbyttes i en ökning av BNP med fyra procent år mot slutet femårsperioden. per av Omstruktureringen hade också negativa sociala effekter höjda priser genom och indragna statliga subventioner. Låginkomsttagare och arbetslösa i städerna hörde till de drabbade. Trots omförhandlingar utlandsskulden förblev Moçambiques av skuldbörda mycket betungande och bedömdes i budgetpropositionen 198990 förbli ett stort problem för lång tid framöver. 189

SOU 1992124

Parallellt med förändringen i landets politiska inriktning vidtogs åtgärder inom lagstiftning, rättsväsende och utbildning för att stärka respekten för mänskliga rättigheter.

8.142 Det svenska biståndet Den mycket allvarliga situationen 1 Moçambique pragrade i hög grad det svenska biståndets storlek och inriktning under femårsperioden. I budgetpropositionen 198687 anges en delvis ny målsättning för biståndet Biståndet till Moçambique syftar till att minska beroendet av den sydafrikanska ekonomin och till ekonomisk och social utveckling. Samtidigt är landet utsatt för omfattande ekonomisk sabotageverksamhet och en destabiliseringsátgärder från Sydafrika. På kort sikt är därför överlevnad och krisanpassning prioriterade mål i Mogambigue. Understrykning av förf. I budgetpropositionen 198889 preciseras inriktningen av biståndet på följande sätt Det svenska biståndet kontinuerligt till det besvärliga läget i landet. anpassas Beredskap bör även i fortsättningen finnas att svara på speciellt akuta behov kompletterande betalningsbalansstöd och katastrofbistånd. Biståndet bör genom utgöra kombination insatser för att lindra den akuta krisen och främja en av långsiktiga utvecklingsinsatser inom jordbruk, energi och industrirehabilitering. Stödet till sociala sektorer, främst inom undervisning, bör öka successivt. Syftet således att stödja reformprrwessen mer samtidigt betona de var sociala sektorernas betydelse. Anslagsfördelningen i stort under perioden framgår nedan milj kr

Tabell 8.9. 198586 198687 198788 198889 198990 Landram 270 300 325 355 395 Katastrofmedel 1l 60 131 203 183 Betalningsbalansstöd 132 142 60 51

exklusive stöd via internationella organisationer

I regeringsframställningen den 29 april 1985, avseende perioden av 198586 198687 framhåller SIDA att biståndet var splittrat på många insatser En koncentration programmet behövs. Styrelsen föreslår fortsatt av samarbete inom sektorerna landsbygdsutveckling, undervisning, industri samt importstöd, personalfond och konsultfond. Därtill kommer insatser som begränsas itid och omfattning och ges karaktären av sektorstöd. Det gäller en insats inom skogsindustrin, tele- och energiinsatser, förvaltningsbistånd samt två vägprojekt tills vidare inte kan genomföras p g a säkerhetsläget. Stödet till som landsbygdsutveckling bör öka när säkerhetsläget tillåter. Bland de insatser som drabbats av det förvånade säkerhetsläget nämns MONAP som bl omorienterades mot leverans av insatsvaror i stället för a den planerade omorienteringen mot småbrukarsektorn, undervisningsstödet, energistödet, skogsindustriprojektet samt två vägprojekt i norra och landet, vilka både måste uppskjutas. södra delarna av 190

SOU l 99211

SIDA bedömde att påverkan av säkerhetsläget skulle mindre vad vara avsåg AGRICOM, hantverksfisket, delar undervisningsstödet, av konsultstödet, industrirehabiliteringsprogrammet och personalfonden. Två år senare, i sin regeringsframställning den 14 maj 1987, avseende av perioden 198788 198889, noterar SIDA att läget i landet gör det svårt att strikt hålla fast vid tagna beslut om koncentration biståndet. SIDAs allt av besvärligare kapacitetsbrist framhölls som en svårighet eftersom kraven på flexibilitet i biståndet till Moçambique ställde mycket stora krav på medverkan från SIDA. Några större förändringar av det bilaterala stödet aviseras inte. I regeringsframstâllningen den 14 maj 1987 förutskickades insats av en ny avseende förvaltningsstöd

l samband med den omstrukturering av ekonomin som nu har påbörjats har såväl Moçambique som IMF och Världsbanken identifierat brist på kvalificerad personal och moderna förvaltningsrutiner kanske det största som utvecklingshindret, kriget undantaget. P det moçambikiska förtroendet för g a Sverige som givamation och svenskt förvaltningskunnande har önskemål uttryckts om svensk expertis för uppbyggnad av ett modernt förvaltningssystem. Framställning har också framförts om kvalificerade rådgivare till nationalbankcn och finansministeriet.

SIDA iakttar restriktivitet i kontraktcring personal till Moçambique med av hänsyn till säkerhetssituationen. Sverige bör dock inta en positiv attityd vad gäller enstaka förvaltningsbiståndsinsatser i rådande läge där resultatet det av nu påbörjade rehabiliteringsprogrammet kan avhângigt kvalificerade vara av rådgivare.

Förvaltningsstödsinsatsen inleddes 198990 med tyngdpunkt på o m centrala områden såsom finansförvaltning och långsiktiga åtgärder för fortbildning av statstjänstemän. Det samnordiska stödet till jordbrukssektorn, MONAP och AGRICOM, avslutades i december 1989. En del av insatserna inom MONAP delades upp mellan de nordiska länderna, varvid Sverige tog över stödet till utsädesproduktion, jordbruksministeriets ekonomiska enhet och vissa insatser med betoning på institutionellt samarbete. Det fortsatta stödet till marknadsföring av jordbruksprodukter utvidgades till att utöver stöd till AGRICOM även inkludera andra insatser inom marknadsföringsområdet i syñe att bättre nå småbönderna på landsbygden. I regeringsframställningen av 10 april 1989, avseende perioden 198990 - 199091 framhåller SIDA

Den ekonomiska utvecklingen under PRE har ändrat förutsättningarna för en rad insatser inom svenskt bistånd. Såväl personalbistånd bistånd för import som av råvaror och reservdelar påverkas av krav på motvärdesbetalningar. Detta ställer ökade krav på lönsamhet hos producerande företag och myndigheter, samt nya krav på effektivitet i biståndet. Kostnaderna förknippade med personalbiståndet motsvarar inte alltid den nytta uppnås. Kravet på som effektivare kunskapsöverföring ökas och värdet utländsk personal granskas av noggrant. Även importen råvaror och reservdelar av måste anpassas till företagens marknadsbetingade behov då den genom motvärdesbetalningar direkt påverkar företagens kostnader.

l9l

SOU 1992124

Det svenska biståndet utformas stöd för det pågående som anpassningsprogrammet PRE. En stor del biståndet riktas till tillväxtsektorema av form varubistånd samt stöd till jordbruks-, industri- och i av infrastruktursektorema. Vad gäller riktlinjerna för biståndet föreslår SIDA bland annat 1 att den huvudsakliga inriktningen bör varubistånd, landsbygdsutveckling, vara undervisning, industri och förvaltning, 2 att biståndets tyngdpunkt gradvis bör förskjutas större satsning på sociala sektorer och mot en förvaltningsbistånd och 3 att insatser till stöd for särskilt drabbade grupper bör utformas. Fördelningen landramsbistândet under perioden framgår av följande av diagram procent. Det nytillkomna forvaltningsstödet redovisas under Allmänt kapacitetsstöd.

Diagram 8.14 landramsutbetalninqar 198586-198990, fördelade på huvudområdon 1%

I 8586

n

. 8788

. 8889

E] 8990 Allm. Sociala Jordbruk Industri lnfra- Importstöd kapacitets- sektorer struktur stöd

Det svenska biståndet utöver landramen betydande under perioden. var Särskilt betalningsbalansstöd lämnades vid flera tillfällen. Stödet till regionala insatser ökade betydligt, liksom katastrofbiståndet som under periodens slut uppgick till 200 milj kr per år. Vad gäller ca katastrofbiståndet sägs i 198990 års budgetproposition Stödet är inriktat på de kriget och torka mest utsatta grupperna och genom läkemedel och medicinsk utrustning, livsmedel samt konsumtions- och består av insatsvaror till småbrukare. En ökad koncentration av katastrolbiståndet till transportsektorn förutses då detta är strategisk betydelse for att av nödhjälpssändningar skall nå fram till de behövande. Stödet till transportsektorn inom katastrofbiståndet tog sig bl a uttryck i stöd till att upprätta ett transportföretag, Transcarga, i Beira. Stödet till enskilda organisationer fortsatte och kanaliserades främst Afrikagruppernas Rekryteringsorganisation, ARO. En del av genom katastrofbiståndet kanaliserades också via enskilda organisationer. Forskningsstödet via SAREC fortsatte, avseende bl a marinbiologi och samhällsvetenskaplig forskning.

SOU l 99221

De totala biståndsutbetalningarna fördelade sig enligt tabellen nedan. Utbetalningar för de enskilda insatserna redovisas i Tabellbilagan tabell 3. Katastrofbiståndet innefattar såväl bilateralt stöd stöd som genom internationella organisationer. Posten Övrigt innefattar stöd via enskilda organisationer, forskningsstöd, särskilda program och handelsstöd via IMPOD. Insatserna inom det regionala stödet redovisas i särskild tabell, en tabellbilaga 5.

Tabell 8.10. 198586 198687 198788 198889 198990 Summa Allmänt kapacitetsstöd 20,1 23,2 28,8 48,6 55,6 176,3

- Industri 45,0 56,3 56,4 37,7 34,9 230,3 - Infrastruktur 27,0 11,4 19,4 47,8 67,0 172,6 lmponstöd 123,5 66,7 128,1 163,6 168,7 650,6 Korrigeringsposter -8,5 8,2 1 -11,7

SUMMA ALLT BlSTÅND 467,5 328,0 667,5 687,7 778.6 2929,3

Fördelningen av allt bistånd under perioden framgår av följande diagram procent

Diagram8.15 fördelning av allt bistånd 198586-198990 96

45 40 35 . 30 8586 25 2° D 868 7 1 5 10 I 5 8788 O I Allm. Sociala Ekon. Import- Betaln Katastr- Ragio- Övrigt 8889 kapa- sektorer tillväxt stöd balans- stöd nalt D citets- stöd 8990 stöd

Dafyra kategoriernatill högarår utöverIandram

7 12-1263

SOU 1992124

8.l 4.3 Bistöndets effekteroch resultat I sin regeringsframställning av den 14 maj 1987, avseende perioden 198788 198889, redovisar SIDA att situationen i landet starkt påverkat måluppfyllelsen i biståndet Utvecklingen under senare år i Moçambique har varit så negativ, att uppfyllelsen vad gäller samtliga uppsatta mål âventyras. Sverige stödjer huvudsakligen produktiva sektorer i ekonomin. Idag år det emellertid svårt att tala om resurstillvâxt. Snarare förhindras genom det svenska biståndet endast ytterligare erosion av produktionsapparat och social service. Det kan t o m betraktas som ett stöd till landets Överlevnad. SIDA anger vidare att biståndet successivt hade anpassats till landets försämrade situation. Det är idag en avvägning mellan genomförbart projektbistånd med inslag av katastrofkaraktär och stöd till landets utlandsbetalningar, främst genom importstödet och personalfonden. SIDA pekar i samma regeringsframställning på behovet av en förutsättningslös analys av det svenska biståndet Landets allt djupare ekonomiska kris och beslutet om ett radikalt ekonomiskt rehabiliteringsprogram har aktualiserat en förutsättningslös analys av hur det svenska biståndet mest effektivt skall kunna bidra till Moçambiques överlevnad. En sådan analys är svår att göra i den fortlöpande krisanpassningen av enskilda sektorinsatser. Dialogen om en sådan förutsättningslös analys bör påbörjas i samband med avtalsförhandlingama och genomföras som en gemensam svensk-moçambikisk insats. Mot slutet av perioden, i regeringsframställningen av den 10 april 1989, redovisar SIDA en mera optimistisk bild av biståndets uppläggning och konstaterar att programsamtal givit vid handen att den nuvarande inriktningen av det svenska biståndet i stort sett är anpassad till landets behov. Det utgör en kombination av bistånd för att lindra de akuta effekterna av kriget och långsiktigt utvecklingsbistånd med deltagande av svenska företag och institutioner. Ökat stöd för de sociala sektorerna och särskilt drabbade grupper är dock önskvärt. Den fortsatta planeringen inriktas på att finna lämpliga former för sådana insatser. Som stöd till utsatta grupper under omstruktureringen nämner SIDA behovet av att på undervisningsområdet subventionera fördyrade skolböcker och annan undervisningsmaterial samt att på hälsoområdet förse folket med mediciner.

8.l 4.4 Bistöndeti förhållande förutsütmingornu Under 1988 lät SIDA upprätta en landrapport för Moçambique. Rapporten, Country Report Mozambique, skrevs av Kenneth Hermele. - Hermele konstaterar att det internationella biståndet till Moçambique ökat betydligt under 1980-talet och huvudsakligen använts till skuldlättnader, katastrofbistånd inklusive livsmedelsbistånd samt utvecklingssamarbete. Särskilt katastrofbiståndet ökade under den senare delen av perioden. Enligt Hermele hade katastrofbiståndet ett antal svagheter, som bland annat bestod i att biståndet lämnades på ett sätt som skadade normala ekonomiska 194 aktiviteter, otillräckligt stöd till och till katastrofatt gavs transporter

SOU 1992124

förebyggande åtgärder, samt att mycket litet stöd utgick till de sociala sektorerna av det totala biståndet 1986 gick enbart två procent till vardera av undervisnings- och hälsosektorerna och givarna var allmänt ovilliga att inkludera dessa sektorer i katastrofbiståndet. These shortcomings not only endanger the ability to respond to the acute emergency needs; they also threaten the realization of Mozambiquds policy of linking emergency activities with rehabilitation and prevention. Thus, basically the needs of the first step the chain relief and Survival operations - which are being met, albeit insufficiently, whereas measures which intended are to avoid finare emergencies and recuperate economic and social activities left are without sufficient support. Hermele konstaterar dock att det svenska katastrofbiståndet, med sin inriktning på transporter och marknadsföring har en mera rimlig profil. Vad gäller det bilaterala svenska biståndet konstaterar Hermele att det har förändrats betydligt sedan det inleddes ln sum, then, the most salient features of Swedish assistance to Mozambique during the last ten years a shift from agriculture to modern sector support, i e industrial rehabilitation and infrastructural development. At the same time, social sectors continue to be assigned a low profile. This shift took place before PRE was set in motion, which means that the conditions today were not possible to foresee when the new orientation of Swedish assistance was being implemented. Another low-priority area appears to be technical assistance, although this statement must be qualified the country frame does provide important support for technical assistance through the personnel fund... Also, several of the individual projects and programmes do provide technical assistance, indeed sometimes on a scale that has caused considerable criticism... What lacking, then, something else technical assistance seen a strategic perspective and adapted to the present situation as well to the future prospects of as Mozambique. Hermele presenterar ett förslag till alternativ inriktning det svenska av biståndet. Förslaget görs med utgångspunkt från antagandet att belägringssitutationen består under resten av perioden, say till the end of the century. Efter en genomgång av några grundläggande förutsättningar lämnas följande förslag In this perspective, Swedish development aid should be oriented towards maintaining and strengthening as far as possible the ruraI-urban exchange along the lines of the Nordic support of agricultural marketing. This support also encompasses supply of inputs, including means of transport, and reestablishment of a commercial network, as well as technical assistance. Also within this area falls the Nordic support of the national seed project which aims at supplying the peasant sector with suitable seeds for the most common crops; support of social sectors, implying a substantial increase education sector support as well as supplementing medicine imports with health sector support. For both these areas, Sweden fortunate to possess unique professional and executive experience through the NGO ARO Recruitment Organization of the 195

SOU 1992124

Africa Groups of Sweden which should be taken advantage of when widening the scope of cooperation; strengthening of the administrative capacity to analyze, plan and elaborate policies, negotiate with donors, and monitor developments several of the ministries most involved with the implementation of PRE, and especially in key areas such as the Ministries of Finance, Health and Education; increased emphasis of Swedish emergency assistance on meeting the needs of refugees and displaced populations for rehabilüation, resettlement and preventiomwhile leaving the more immediate and traditional emergency assistance to other donors. Such recommendations, however, would mean little unless support to some of the present areas restricted. Against the background of the discussion above needs as compared to what other donors are doing the future Swedish development cooperation should restrain the industrial rehabilitation projects until a substantial industrialization strategy has been elaborated line with a global development strategy. In the meantime, certain resources could be made available as import support Mozambique so deems desirable; restrain support to infrastructural projects such as energy and telecommunications. Technical assistance and training could however be continued, especially as far as the telecommunications training centre concemed. I tillgängliga beslutsdokument har SIDA redovisat sin syn på de lämnade förslagen, men flera av de förändringar som sedermera har genomförts stämmer väl överens med de tankar som presenteras. Se följande avsnitt.

8.15 Femñrsperioden 199091 199495

-

8.15.1 Bistñndsmiliön I regeringens och SIDAs bakgrundsmaterial avseende Moçambique för de första åren av perioden redogörs åter för de svåra förhållandena i landet. I budgetpropositionen 199192 sammanfattas läget på föjande sätt Moçambique är enligt Världsbankens beräkningar världens fattigaste land, med en bruttonationalinkomst per invånare som motsvarar 500 kr per år. Moçambique har under tio år härjats av krig och terror, med ofattbara lidanden för civilbefolkningen som följd. Rebellrörelsen Renamos härjningar har medfört att hälften av landsbygdens skolor och mer än en tredjedel av dess sjukstugor förstörts. FNs bamfond, UNICEF, beräknar att vart tredje barn dör före fem års ålder. Miljoner människor lever som flyktingar inom och utanför landets gränser. Under dessa svåra omständigheter genomför Moçambique sedan fem år ett ekonomiskt reformprogram, med inriktning på marknadsekonomi. Även om tillväxten är måttlig och ännu inte håller jämna steg med befolkningsökningen, har den negativa trenden i ekonomin i viss mån brutits. Reformprogrammet, som genomförs i samarbete med Världsbanken, har fält omfattande internationellt stöd. 196

SOU 1992124

Trots att en process mot ökad politisk öppenhet och rättssäkerhet har inletts finns fortfarande oroande tecken på bristande respekt för mänskliga fri- och rättigheter. Det är positivt att en ny konstitution garanterar införandet av flerpartisystem, allmänna och hemliga val till nationalförsamling och presidentåmbete samt att mänskliga rättigheter fått en grundlagsfäst ställning. Rättsväsendet har också reformerats och dödsstraffet avskaffats. Men från svensk sida år det angeläget att följa tillämpningen av dessa reformer. I sin regeringsframställning av den 22 april 1992, avseende budgetåret 199293, framhåller SIDA den omfattande torkan som ett tillkommande problem Moçambique befinner sig i en mycket djup kris. Till detta kommer torkan i Södra Afrika, den svåraste i mannaminne, som kan komma att katastrofala följder i detta krigshärjade land. Om massvâlt ska kunna undvikas krävs mycket stora internationellt samordnade hjälpprogram och initiativ för att åstadkomma fredskorridorer ñr matdistribution. I budgetpropositionen 199192 påpekas ett växande problem med korruption inom landet Under det gångna året har ett flertal rapporter inkommit om tilltagande korruption i förvaltningen och ekonomiska oegentligheter inom det internationella biståndssamarbetet. Detta har bidragit till att ökad tonvikt måste läggas vid revision och uppföljning av det svenska biståndet till Moçambique. Detta gäller inte minst importstödet. Ytterligare ett par aspekter av biståndsmiljön behöver lyftas fram För det första har har de budgetnedskärningar som genomförts inom ramen för det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet inneburit att Moçambiques reella bidrag till driftskostnader minskat drastiskt. Vidare har statstjänstemännens reallöner fallit starkt och bl a lett till att de mest dugliga statstjänstemännen tenderat att gå över till den privata sektorn eller att ägna en betydande del av sin arbetstid åt egen privat verksamhet. Statsförvaltningens kapacitet har eroderats ytterligare. Samtidigt har biståndsberoendet ökat mycket snabbt. Eftersom de flesta biståndsgivare inte ger stöd till projektens driftskostnader har en ohållbar situation uppkommit nya investeringar görs medan förutsättningarna för att driva och underhålla anläggningarna blir allt sämre. Förändringarna i denna riktning har pågått sedan slutet av 1980-talet, men har nu nått sådana proportioner att givarna har måst börja diskutera att bidra till lokala kostnader, inklusive löner. Någon gemensam syn på hur problemen ska lösas har dock ännu inte vuxit fram. En annan aspekt är att den moçambikiska statsförvaltningen idag har sämre möjligheter att planera och koordinera biståndsinsatser än någonsin tidigare, vilket har lett till att givarna tagit på sig en stor del av samordningsansvaret. Se avsnitt 8.7 ovan. Dessa två principfrågor illustrerar den moçambikiska statens extrema svaghet, en svaghet som kan förväntas bestå under avsevärd tid även om den politiska situationen i landet skulle klarna. Biståndsgivarna kommer sannolikt att under lång tid få ta på sig ett ansvar som går långt utanför det normala, ett ansvar som i praktiken också innefattar övergripande frågor av närmast politisk karaktär. 197

SOU l 992124

8.152 Det svenska biståndet Anslagsfördelningen i stort under de första åren av perioden framgår nedan milj kr

Tabell 8. 1 l . 199091 199192 199293 199394 199495

l exklusive stöd via internationella organisationer.

I budgetpropositionen 199091 sägs följande om biståndet inriktning och storlek Biståndet bör utgöra en kombination av insatser för att lindra den akuta krisen och främja långsiktiga utvecklingsinsatser inom jordbruk, undervisning, förvaltning, energi och industriutveckling. Det ekonomiska reformprogrammet bör fortsatt stödjas, samtidigt som särskild uppmärksamhet bör ges åt de sociala konsekvenserna av programmet för de allra fattigaste. Jag finner att Moçambiques svåra kris motiverar en höjning av landramen med 30 milj kr till 475 milj kr. Härulöver bör finnas beredskap för återuppbyggnadsbistând i händelse av fred samt skuldlättnadsåtgärder. Som motivering till landramen för 199293 anför den nya regeringen i budgetpropositionen 199192 Jag finner att Moçambiques svåra kris motiverar ett fortsatt omfattande bistånd. Med hänsyn till den ökande osäkerheten om Moçambiques möjlighet att genomföra den fastlagda utvecklingspolitiken samt till att industrisamarbetet förts över till anslaget C3, föreslår jag en landram om 395 milj. kr. Härutöver bör finnas beredskap för katastrof- och återuppbyggnadsbistánd, skuldlåttnadsåtgärder och demokratiinsatser. SIDAs regeringsframställning av den 12 juni 1991, avseende 199192, saknar redovisning av använda medel, liksom sammanställningar av budgetsiffror för 199192. Det anges dock att Sverige och Moçambique kommit överens om att omfördela 63 milj kr ur landramen till katastroflindrande åtgärder inom ramen för katastrofinyndighetens, DPCCNs, verksamhet. Med hänvisning till det mycket omfattande återuppbyggnadsarbete som kommer att krävas vid en fredsuppgörelse anges att SIDA avser att under 199192 avsätta högst 10 milj kr till insatser syftande till arbetsintensiv rehabilitering av landsbygdsvägar och annan småskalig infrastruktur ute i landet. Det framtida biståndet till Moçambique föreslås få tre huvudinriktningar För det första, fattigdomsinriktad katastroflindring, reintegrering av flyktingar och återuppbyggnad av småskalig infrastruktur. Avsikten är att sådana insatser delvis skall rymmas inom landramen och dessutom integreras i framtida sektoravtal.

SOU 1992124

För det andra, ett tillväxtorienterat stöd till strukturomvandlings-programmet och den moderna sektorn, främst genom varubistånd och betalningsbalansstöd. Den tredje huvudinriktningen blir förvaltningsbistånd och institutionssamarbete, där förutom stöd till statsförvaltningen och universitetet stödet till tele- och energisektorn riktas mot mer institutionsuppbyggande och kunskapsöverföring och mindre teknik och kapitalinvesteringar. Vidare sägs att den försvagade statsapparaten och korruptions-benägenheten ökar behovet av kontroll och revision i biståndsverksamheten. SIDA avser att ytterligare förstärka sådana åtgärder i de olika programmen. En ny treårig insats föreslås för undervisningssektorn. Insatsen, på totalt 240 milj kr, innebär enligt förslaget en utökad satsning på basutbildning för barn och liksom på teknisk utbildning. Även stödet till högre vuxna utbildning föreslås bli utvidgat och inriktningen på att stärka undervisningsministeriets planerings- och genomförandekapacitet betonas klarare. Vidare föreslås insatsen innefatta ett belopp om 35 milj kr för rehabilitering och katastroflindring. I övrigt föreslås förlängda insatser avseende varubistånd, energi, personalfond och konsultfond. För varubiståndets del anges att Moçambique tillsammans med Världsbanken och IMF strävar efter att samordna och förenkla systemen för fördelning av varubiståndsmedel. Avsikten är att röra sig mot ett ickeadministrativt system, typ Open General Licensing OGL. Anslaget till varubistånd föreslås minskat till 160 milj kr som en följd av omprioriteringar inom landramen till förmån för katastroflindring. SIDA pekar på att administrativa valutafördelningssystem alltid innehåller risker för godtycke och korruption och anger att varubiståndet, i samarbete med andra givare, ska följas upp särskilt noga. Vad gäller strategin för det fortsatta biståndet skriver SIDA i sin regeringsframställning av den 22 april 1992, avseende budgetåret 199293, följande Regeringen har i april 1992 tillsatt en utredning med uppdraget att se över det svenska utvecklingssamarbetet med Moçambique. Det nya samarbetsavtal som ska ingås för budgetåret 199293 görs ettårigt p g a dels den tillsatta utredningen, dels det osäkra politiska och ekonomiska läget i Moçambique. Därmed kan hänsyn tas till utredningens slutsatser i det nya samarbetsavtal som ingås för budgetåret 199394. Importstödsavtalet föreslås också ettårigt medan övriga insatsavtal av planeringsskäl föreslås fleråriga. ...SIDA föreslår att samma strategi som nu används ska tillämpas på biståndet till Moçambique under det kommande året. Detta betyder för det första ett bistånd som särskilt riktas till fattiga befolkningsgrupper. För det andra innebär det insatser till förmån för kapacitets- och kompetensuppbyggnad. För det tredje betyder det stöd till det ekonomiska reformprogrammet PRES. Med hänvisning till torkan, en möjlig återkomst av flyktingar och demobilisering av soldater räknar SIDA med att det behövs ett fortsatt stort katastrofbistånd inom landramen, men förutskickar att det också kan bli aktuellt att återkomma om katastrofbistånd från andra anslag. Vidare sägs att livsmedelshjälp kan behöva utgå inom ramen för katastrofbiståndet, alternativt med finansiering via outnyttjade medel inom landramen. 199

SOU 1992124

Bland övriga verksamheter nämner SIDA att regelbunden revision kommer att genomföras av alla svenska insatser för att minska riskerna för korruption och förskingring. Nya insatser eller fortsättningsinsatser föreslås i regeringsframställningen avseende importstödet, konsultfonden, personalfonden, telesektorn, energisektorn, förvaltningssektorn, vägrehabilitering och katastrofbistånd inom landramen. För jordbrukssektorn föreslås en förlängning av det existerande avtalet i avvaktan på beredning av en ny insats. Förvaltningsstödet, samt stödet till telesektorn och, i viss mån, till energisektorn är ett uttryck för strävanden att främja institutionell uppbyggnad och administrativ utveckling. Stödet till rehabilitering av landsbygdsvägar avser en inledning av ett mera långsiktigt stöd under, i en första fas, en treårsperiod. Verksamheten utgör en fortsättning på stöd som tidigare lämnats via katastrofbiståndet. Fördelningen av landramsmedel under femårsperioden framgår av tabellen nedan. Uppgifterna avseende 199192 199495 baseras på förväntade utbetalningar enligt SIDAs halvårsrapport per den 31 mars 1992.

Diagram 8.16 landramsutbetalninqar 199091-199495. fördelade på huvudomrlden 36

60 50 I 9091 40 30 El 9192 20 I 92193 10 I 9394 Allm Sociala Jordbruk lnduetri lnfra- Import- Katastrof- 139495 . kapaci- sektorer struktur stöd bistånd tetsatöd Faktiaka utbetalningar 199192 i övrigtförväntade utbetalningar

Utöver stöd via landramen lämnades stöd till utvecklingen mot ökad demokrati. SIDA bedömer att ytterligare stöd till detta ändamål skulle bli nödvändigt, men anser att insatserna bör finansieras från demokratianslaget. Vidare stöds fyra mindre projekt om totalt en milj kr under 199192 med syfte att integrera genderaspekter i det reguljära utvecklingssamarbetet. Visst särskilt stöd lämnas också inom miljöområdet, bl a avseende en nationell miljöstudie inför miljökonferensen i Rio de Janeiro. Betydande stöd utanför landramen lämnas också till regionala projekt samt i form av betalningsbalansstöd och katastrofbistånd. Stödet via enskilda organisationer, framför allt ARO, och till forskning via SAREC fortsätter. De totala bistândsutbetalningarna fördelar sig enligt tabellen nedan. Uppgifterna för 199192 avser faktiska utbetalningar, men är preliminära vad avser stöd utöver landramen. De beräknade utbetalningarna inom landramen under perioden 199293 199495 bygger på SIDAs 200 -

SOU 1992124

uppskattningar. För de senare åren under perioden finns inga säkra uppskattningar av betalningsbalansstöd, katastrofbistånd eller posterna under övrigt. Utbetalningar för de enskilda insatserna redovisas i tabell fyra. Katastrofbistándet innefattar såväl bilateralt stöd som stöd genom internationella organisationer. Posten Övrigt innefattar stöd via enskilda organisationer, forskningsstöd, särskilda program och handelsstöd via IMPOD. Insatserna inom det regionala stödet redovisas i tabellbilagan tabell fem.

Tabell 8.12. 199091 199192 199293 199394 199495 Summa Allmänt 65,2 64.9 66,8 65,0 65,0 332,0 kapacitetsstöd Sociala sektorer 30,9 49,0 60,0 70,0 70,0 280,9 Ekonomisk 115,2 134,1 102,0 112,0 112,0 573,7 tillväxt -Lantbruk 47,6 49,2 35,0 45,0 45,0 212,6 Industri 25,8 26,4 52,3 - -lnfrastruktur 41,8 58,5 67,0 67,0 67,0 308,8 Imponstöd 274,3 104,8 120,0 120,0 120,0 794,3 Katastroibistând 44,7 42,0 32,0 32,0 198,0 Summa landlam 485,7 397,6 391,8 400,0 400,0 2182,0 Betalningsbalans 101,91 143,9 stöd Katastrotbistánd 121,4 53,91 Regionalt 61 20,6 SADCC

og 20,9 24,11

Summa

landram 347,4 200,51

SUMMA ALLT 833,1 BISTÅND

1 Preliminära siffror.

Det totala biståndets fördelning under periodens två första år framgår av följande diagram.

SOU 1992124

Diagram8.17 fördelning av allt bistånd 199091-199192 96

35 30 25 20 9091 5 El 9192 10 5 0 Allm. Sociala Ekon. lmport- Bataln Kataatn- Rogio- Övrigt kapa- sektorer tillväxt stöd balann- bistånd nalt citots- stöd stöd

8.153 Bistñndet effekter och resultat Det ar annu för tidigt att avläsa effekterna av biståndet under perioden.

815.4 Biståndet förhållande förutsättningarna i Stora förändringar av biståndet har inletts sedan slutet av 1980-talet. I stort sett förefaller förändringarna vara anpassade till förändringarna i biståndets förutsättningar under periodens två första år. Turbulensen i det moçambikiska samhället, liksom effekterna av torkan och en eventuell fred, gör dock att betydande förändringar i biståndet kan bli aktuella under periodens senare del.

SOU 1992124

Historik över det svenska biståndet Moçambique tubellbilugu

-

Biståndsutbetulningar underperioden 197576 197980 -

197576 197677 197778 197879 197980 Summa

Allmänt kapacitetsstöd 1,0 12,3 18,7 16,3 48,3 Konsultfond 7,2 8,5 11,3 27,0 - Personalfond 1,0 5,1 10,2 5,0 21,3 - Socialasektorer 5,1 3,5 8,6

Undervisning 5,1 3,5 8,6 - Produktionsinriktat 20,4 36,6 29,9 32,0 118,9

Lantbruk 20,4 36,6 29,9 32 118,9 - Finansiellt stöd 54,6 36,0 58,3 48,7 83,5 281,1 lmportstöd 54,6 36,0 58,3 48,7 83,5 281,1 - Summa

Summa utöver landram 15,8 13,0 26,1 33,8 29,1 117,9 SUMMA BlSTÅND 70,4 70,4 133,3 136,2 164,4 574,8

insatserna Konsultfond och Personalfond har samlats under rubriken Allmänt kapacitetsstöd. Denna beteckning är mera relevant än den normalt använda termen kompetensutvecklande, eñersom det här handlar om att tillföra extern kapacitet för att genomföra bestämdauppgiñer, snarare än att långsiktigt bygga upp Moçambiques egen analys- och genomförandekapacitet. Siffrorna för SAREC 197879 198485 bygger på periodiseringar av de belopp som anges i Forging the Links Evaluation of SAREC Support to ResearchDevelopmentin Engineering and Sciences in Mozambique, 1991, sid 25.

SOU 1992124

Blstöndsulbetulningur underperioden 198081 198485 -

198081 198182 198283 198384 198485 Summa

Allmänt kapacitetsstöd 27,6 45,6 42,9 29,3 21,5 166,9

Konsultfond 22,4 32,9 30,2 14,1 6,3 105,9 - Personalfond 5,2 12,7 12,7 15,2 15,2 61,0 - Socialasektorer 6,9 9,6 4,4 7,1 10,9 38,9 Undervisning 6,9 9,6 4,4 7,1 10,9 38,9 - Produktionsinriktat 57,9 55,5 68,1 66,0 74,5 322,0

MONAP 28,3 42,6 54,1 46,3 35,0 206,3 - AGRICOM 10,7 10,7 - Skogsindustri 29,6 12,9 14,0 13,2 0,8 70,5 lndustrirehabilitering 6,5 28,0 34,5 - Infrastruktur 0,0 0,0 6,6 13,1 20,7 40,4 Energi 6,6 7,9 4,1 18,6 - Civilflyg 3,2 5,5 8,7 Telekommunikationer 2,0 11,1 13,1 - Finansielltstöd 70,8 93,0 120,7 138,6 125,1 548,2

lmponstöd 70,8 93,0 120,7 138,6 125,1 548,2 - Summa

Summa utöver landram 15,2 37,0 26,9 29,4 34,9 143,4 SUMMA ALLT BISTÅND 178,4 240,7 269,6 283,5 287,6 l259,8

Siffrorna för SAREC 197879 198485 bygger på periodiseringar av de belopp som anges i Forging the Links Evaluation of SAREC Support to ResearchDevelopment Engineering and Sciencesin Mozambique, 1991, sid 25.

SOU 1992124

Bistündsutbetulningur 198990 underperioden198586 -

198586 198687 198788 198889 198990 Summa

Allmänt kapacitetsstöd 20,1 23,2 28,8 48,6 55,6 176,3

Konsultfond 2,9 2,6 5,8 14,2 3,9 29,4 - Personalfond 16,4 19,0 20,0 30,8 35,0 121,2 - Intemat. upphandling I 0,8 1,6 3,0 3,6 9,0 - Förvaltningsstöd 16,7 16,7 - Socialasektorer 12,5 19,1 15,0 23,2 39,4 109,2

Undervisning 12,5 19,1 15,0 23,2 39,4 109,2 - Produktionsinriktat 117,2 129,5 111,1 68,2 87,0 513,0

MONAP 54,9 44,7 32,1 20,8 24,8 177,3 - Lantbruk bilateralt 12,3 12,3 - AGRICOM 13,1 17,1 14,2 12,5 6,3 63,2 - Markn-för jdbrprod. 8,7 8,7 - Fiske, bâtfabrik 1,7 10,9 5,5 18,1 - Ofördelatlantbruk mm 2,5 0,5 2,9 -2,8 3,1 - Skogsindustri 16,3 20,8 27,0 12,4 3,6 76,8 lndustrirehabilitering 28,7 35,5 29,4 25,3 31,3 150,2 - Infrastruktur 27,0 11,4 19,4 47,8 67,0 172,6

Energi 5,8 1,7 9,4 35,5 47,0 99,4 - Civilñyg 3,3 3,3 - Telekommunikationer 17,9 9,7 10,0 12,3 20,0 69,9 - Finansielltstöd 123,5 66,7 128,1 163,6 168,7 650,6

lmportstöd 123,5 66,7 128,1 163,6 168,7 650,6 - Korrigeringsgoster -8,5 8,2 -11,4 -11,7

Summa landram 300,3 241,4 310,6 340,0 417,7 1610,0

Betalningsbalansstöd 132.4 142,0 60,0 50,7 385,1 - Katastrofstöd,bilat. 11,2 60,0 131,0 203,4 183,0 588,6 - Katastrofstöd,multilat. 2,7 3,8 4,9 10,6 20,6 42,6 - RegionaltSADCC 7,2 11,3 66,0 57,6 86,3 228,4 - Ensk. organisationer 8,8 6,2 5,7 7,5 10,6 38,8 - Forskning, SAREC 3,8 3,4 4,5 4,2 7,9 23,8 - Särskildaprogram 1,0 1,9 2,6 4,2 1,8 11,5 - IMPOD 0,1 0,2 0,2 0,5 - Summa utöver landram 167.2 86,6 356,9 347,7 360,9 1319,3

SUMMA ALLT BISTÅND 467,5 328,0 667,5 687,7 778,6 2929,3

l Genom 1TC International Trade Centre; redovisas o m 198990 under

Förvaltningsstöd

SOU 1992124

Biståndsutbetulningur underperioden199091 199495 -

199091 199192 199293 199394 199495 A11m. kapacitetsstöd 65,2 65,0 65,0 65,0 30,0

Konsultfond 6,9 7,1 10,0 10,0 - Personalfond 32,0 34,6 25,0 25,0 - Förvaltmstöd 26,3 23,3 30,0 30,0 30,0 - Socialasektorer 30,9 49,0 80,0 70,0

Undervisning 30,9 49,0 80,0 70,0 - Produktionsinriktat 73 75 41,0 MONAP -0,6 - Lantbrukbilat. 34,1 43,3 41,0 - Marknjörjdbr. 14,1 5,9 - Skogsindustri 8,7 - Industrirehab. 17,1 26,4 - Infrastruktur 41,8 58,5 67,0 67,0 67,0 Energi 19,2 34,9 30,0 30,0 30,0 - Telekomm. 16,9 14,1 17,0 17,0 17,0 - Väg Mat.-Nam. 1,4 - Gator Beira 4,3 - Landsbyägar 9,5 20.0 20,0 20,0 - Finansielltstöd 374,3 104,8 175,0

lmportstöd 374,3 104,8 175,0 - Katrstrofkistånd 44,7 89,0

Katbistánd 44,7 89,0 - Övrigt 0,1 1,0 1,0

Kulturstöd 1,0 1,0 - Summa landram 485,7 397,6 518,0 203,0 97,0

Behbalansstöd 143,9 102,3 60,0 - KaLbist, bilat. 118,2 55,1 80,0 - Katbist, multilat. 3,2 - RegionaltSADCC 61,2 34,5 104,0 - - Enskildaorg. 10,0 16,1 15,0 Forskn, SAREC 4,9 13,0 15,0 - Särskilda program 6,0 4,8 15,0 - SWEDECORP 8,0 - Summa landram 347,4 225,8 297.0

SUMMA ALLT BISTÅND 833,1 623,4 815,0

UppgiñemaFör199293 avser uppskattadebelopp.Vad gäller landramsbistándet och SADCC 199293 199495 har enbart förväntade utbetalningarinom avtalsfasta insatser tagits medKälla planeringsöversikter upprättade inom SIDA.

SOU 1992124

Utbetalningarinom det regionala stödet SADCO

Se bifogade tabeller.

Insatserna inom det regionala stödet är inte i första hand inriktad e Moçambique utan snarare de kustlösa stater i inlandet, framför allt Zimbabwe, Malawi, Swaziland och i viss mån Zambia, för vilka transportkorridorema genom Moçambique har de bästa naturliga och ekonomiska förutsättningama. Investeringar i moçambikiska hamnanläggningar och andra anläggningar motiveras av behovet av att förbättra dessa korridorer.

innehåller investeringar i både Moçambique och andra Flera av insatserna länder. I tabellbilaga 54 redovisas de utbetalningar, som enligt SIDAs bokföring är att hänföra till insatser moçambikislct

Tabellen redovisar enbart avtalsfästa insatser. För närvarande sker förberedande planering avseende en högspänningsledning från Cabora Bassa till Harare och en ombyggnad av vägen Beira Machipanda. Om dessa insatser skulle accepteras för svensk delfinansiering bör de totala beräknade insatsbeloppen höjas med 200 300 mkr. -

SOU 1992124 m. 3 å ä

S t S G

o o e m m o 3

E

å N å m m 8 v a n S u S I m

2 s

o m E ä 3 ä m

å 3 o m o å

E

3 å 2 E 3 . n å 3 o

S i 3 m å m ä 3

E

. å å å

å 3 i å e

3 e

E E

å å å e

e u N c a a

r.

.o

E

.m e..

SOU 1992124

v m m n å o

.. e e e e o e a e e a v v o e e e v 2 2 e e 3

m E m e 3 E e e

v 3 o 2 c ä E

3 2 8 å 3 2 3 o a 3

E

2 5 o o e 2 3 å c c e a E c o e a e a v v e e 3 e e .. 3

m a

a

n

d m

Kapitel

9 sou 1992124

SEKTORER, PROGRAM OCH PROJEKT

ANDERS KARLSSON

9.1 Urval av insatser för analys

Två av avsnitten i detta kapitel har en tvärsektoriell inriktning avsnitt 9.2, Insatser för institutions- och kompetensutveckling samt avsnitt 9.3, Sammanfattande bedömning, medan övriga avsnitt representerar en grov sektorinriktning sociala sektorer, produktionsinriktade sektorer respektive infrastmktur. Strävan har varit att lyfta fram insatser som 1 varit av betydande storlek jordbruksprogrammet MONAP med följdprojekt, skogsindustriprojektet, industristödet och stödet till regional samverkan, 2 fått ökade anslag eller tillkommit under senare år förvaltningsstödet, undervisningsstödet och stödet till rehabilitering av landsbygdsvägar, 3 representerar speciellt intressanta lösningar forskningsstödet via SAREC, stödet till telekommunikationer, stödet till konsult- och personalfonderna samt stöd till postverksamhet. I kapitlet lyfts således inte bara de största insatserna fram, utan även andra insatser som är av speciellt intresse. Storleken på stödet inom olika sektorer och insatser relateras, om inte annat anges, till de totala biståndsutbetalningarna under respektive period, inte till landramsutbetalningarnas storlek. I mån av tillgång till information har det noterats i vilken utsträckning som insatserna utvärderats. Till detta bör läggas att de flesta större insatser gås igenom i samband med årliga sektorgenomgångar. Sektorgenomgångarna föregås ibland av särskilda förberedande studier, vilka inte alltid noterats. Presentationen av varje insats delas in i avsnitt om storlekinriktning, erfarenheter respektive bedömning. Syftet med bedömningsavsnittet är att belysa dels hur väl insatsen varit anpassad till Moçambiques situation, dels i vilken mån den förefaller angelägen för fortsatt svenskt stöd. Importstöd, katastrofstöd, stödet till särskilda program och stödet till enskilda organisationer behandlas ej. Stödet till energisektorn kommer att presenteras på ett översiktligt sätt.

9.2 Institutions- och kompetensutveckling

9.2.1 inledning Som framgått av föregående kapitel är bristen på kompetens ett av de största utvecklingshindren i Moçambique. Mot denna bakgrund är det motiverat att särskilt uppmärksamma insatser inom området institutions- och kompetensutveckling. Stöd till institutions- och kompetensutveckling lämnas dels som delkomponenter i insatser med annan huvudinriktning, dels inom förvaltningsstödet. Dessutom har sedan 197677 avsevärda belopp betalats ut inom ramen för konsult- och personalfonderna. De senare insatserna är 2 inriktade på att tillföra extern kapacitet för att genomföra bestämda uppdrag,

SOU 1992124

alternativt att utföra arbete i linjefunktioner. De har således inte som främsta mål att utveckla moçarnbikisk kompetens. På grund av insatsernas storlek och strategiska betydelse har de ändå inkluderats i denna sammanställning.

9.2.2 Sammanfattande bedömning Bristen på utbildad och erfaren personal i Moçambique är extrem. Detta är ett faktum som framhållits i så gott som alla dokument sedan biståndet inleddes. Betydande stöd till institutions- och kompetensutveckling har ingått i de flesta insatser men har med vissa undantag inte haft den påtagliga effekt - som kunnat förväntas. Möjliga orsaker till detta förhållande kan vara 1 Den extremt låga utgångsnivån i Moçambique, 2 Dålig insikt i effekterna av den politik som fördes i landet under det första årtiondet, 3 Överskattning den moçambikiska administrationen, bl på grund att av a av ett fåtal välutbildade och skickliga tjänstemän ledde verksamheten, varvid det inte framkom hur svaga underliggande nivåer faktiskt var, 4 Förändrad syn på utbildningsinstitutioner inom biståndet i länder som Kenya och Tanzania byggde man i slutet av 1960-talet stora och betydelsefulla utbildningsinstitutioner, men vid den tidpunkt då stödet till Moçambique inleddes undveks detta slags institutionsbyggande, trots att behoven av grundläggande utbildning vida översteg de som fanns i övriga Östafrika under 1960-talet.

5 Det dröjde innan nya metoder för institutions- och kompetensutveckling, exempelvis institutionellt samarbete, inom insatserna växte fram. I de fall, där en systematisk och långsiktig satsning på kunskapsöverföring har gjorts, har resultaten ofta varit goda. Stödet till forskning via SAREC, liksom den långsiktiga utbildningsverksamheten inom tele- och energiområdena samt delar av undervisningsstödet, är exempel på detta. Särskilt viktigt tycks vara att mottagaren ges utrymme for att aktivt påverka insatserna och därmed ges möjlighet att anpassa takten i utvecklingen till de egna förutsättningarna. Under senare år har det skett en betydande förändring vad gäller institutions- och kompetensutveckling. Insatsernas inriktning har i flera fall förskjutits från att övervägande ha avsett tekniska aspekter eller produktion till att vara inriktade på personal- och organisationsutveckling samt ledningsfrågor. För att främja en långsiktig kompetensuppbyggnad har institutionellt samarbete mellan svenska och moçambikiska organisationer och företag blivit allt vanligare. Stöd till utsädesföretaget SEMOC och televerksamheten utgör exempel i dessa avseenden. Kompetensbristen i Moçambique är alltjämt mycket stor och varje insats måste under lång tid framöver baseras på ett grundläggande element av långsiktigt kompetens- och kapacitetsutveckling. Insatser där detta grundvillkor av något skäl inte kan tillgodoses bör accepteras för svensk ñnansiering. 212

SOU 1992124

9.2.3 Personulfonden

Storlek ochmrikming Under perioden 197677 199091 har ca 270 milj kr, motsvarande ca fyra procent av alla biståndsutbetalningar, betalats ut till personalfonden. Det första året utbetalades 1 milj kr, men utbetalningarna steg till 5 milj kr redan året därpå. Under 1980-talets första del låg utbetalningarna på ca 15 milj kr per år men steg därpå åter för att under de senaste fyra budgetåren stanna på en nivå mellan 30 och 35 milj kr år. I den första insatspromemorian, av den 2 september 1976, motiverades insatsen med Moçambiques akuta behov av kvaliciferad personal efter portugisernas massutvandring samt med att kraven på kunskaper i portugisiska samt de osäkra förhållandena beträffande hälsovård, utbildning och bostäder gjorde det olämpligt att rekrytera personal på vanliga SIDAkontrakt. I insatspromemorian sades det vidare att Moçambique mot bakgrund av den situation som rådde efter självständigheten i första hand vänt sig med sina önskemål om personal till länder, grupper och individer som har speciell förståelse för den samhällsomvandling som äger rum i landet och som därför är beredda att arbeta under relativt svåra praktiska förhållanden. Moçambiques politiskt utsatta läge i Södra Afrika gör att kraven på solidaritet med den förda politiken ställs speciellt högt. Hösten 1977 hade 58 lokalkontrakt finansierats genom fonden. Två år senare hade antalet kontrakt ökat till 178, varav två tredjedelar arbetade antingen på ministeriet för allmänna arbeten eller på undervisningsministeriet. De direktanställdas löner finansieras bara till en del med svenska medel. Fr o m 198283 begränsades det svenska stödet till att enbart täcka Moçambiques kostnader i utländsk valuta i samband med anställningarna. Direktrekrytering tillämpades inte bara inom personalfonden, utan också inom enskilda insatser, exempelvis jordbruksprogrammet MONAP och undervisningsstödet. Antalet direktanställda med svenskt finansiellt stöd var i slutet av 1980 totalt 759 personer, vilket motsvarade 25 procent av de utländska biståndsarbetare som då tjänstgjorde i landet. Antalet direktrekryterade med svenskt stöd har därefter årligen varit ca 600 700 personer. Före 1989 finansierades ca 100 av dem via projektbudgetar och återstoden via personalfonden. Fr o m 198990 finansierade Sverige nya direktanställningar enbart via personalfonden. Systemet med finansiering via projektbudgeterna avskaffades eftersom det kunde uppstå oklarheter om arbetsgivaransvaret, vilket upplevdes som otillfredsställande i den rådande krigssituationen. Moçambiques främsta rekryteringskanal är vänskapsorganisationer och solidaritetsgrupper i Europa och Nordamerika. Dessa förmedlar kandidater till Moçambique varefter respektive ministerium anställer kandidaterna förutsatt att det finns behov för det kunnande som kandidaterna representerar. Personal rekryteras också direkt från tredje världen, framför allt Latinamerika och Indien. Fr o m 1991 används fonden även for att finansiera kontrakt för östeuropeisk personal, främst från f d Sovjetunionen. Personal, som finansieras via personalfonden, utgör oftast allmän förstärkning av ministerier och statliga företag och fungerar bara i mindre utsträckning kunskapsöverförare. 213 som

SOU l 99211

Personalfonden administreras sedan 1989 av ñnansministeriet. Enligt en

preliminär revisionsrapport från mars 1992 se nedan fanns det enligt

ñnansministeriet ca 750 direktanställda som tjänstgjorde i Maputo och ca 200 som tjänstgjorde i provinserna under 1990 och 1991. Det svenska bidraget 198990 och 199091 motsvarade kostnaderna i utländsk valuta för ca 750 personer. Sverige har lämnat visst konsultstöd for att effektivisera användningen av fonden se under Bedömning nedan.

Erfarenheter I insatspromemorior från 1989 och 1991 redogör SIDA för erfarenheterna av fonden. SIDA konstaterar att någon egentlig utvärdering av fonden inte gjorts men anger att erfarenheterna varit goda. I den senare insatspromemorian förutskickas dock att en utvärdering skulle göras under 199192. Denna utvärdering har ännu inte gjorts, men en revision avseende åren 198990 och 199091 genomfördes i början av 1992. Revisionen finns ännu inte tillgänglig i slutlig form. Se Bedömning nedan. I insatspromemoriorna pekar SIDA särskilt på värdet av att Moçambique genom stödet kan upprätthålla en kapacitet för egen rekrytering av utländsk personal. Detta anges vara speciellt viktigt eftersom rekryteringen i övrigt helt domineras av biståndsgivarna enligt en FN-utredning utgjorde kostnaderna rör utländsk personal 1986 till ca 90 procent kostnader för personal som rekryterats via biståndsgivare, medan direktrekrytering via regeringen enbart svarade mot ca 6 procent av de totala kostnaderna. Sverige och Norge är de enda givare som har bidragit med kontantbidrag till personalfonden. Värdet for Moçambique av att kunna utnyttja den billiga rekryteringen via direktkontrakt accentueras ytterligare av de krav på ökat kostnadsmedvetande, som följt på det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet. Moçambiques svaga ekonomi gör att kostnaderna för traditionellt personalbistånd blir orimligt höga. Vid ett seminarium om tekniskt bistånd i början av 1991 konstaterade exempelvis Moçambiques finansminister att kostnaderna för tekniskt bistånd, som omfattade ca 3.000 rekryterade via personer bilaterala och multilaterala givare, ökat till ca 180 milj dollar, vilket var mer än 10 procent av landets BNP. Direktanställd personal kostar i genomsnitt bara en tiondel av personal rekryterad via givarna. Under perioden 198990 199192 höjdes anslagen till fonden avsevärt, till ca 35 milj kr per år. Höjningarna förklaras dels behovet att täcka av av kostnaderna för den personal som överflyttades från projekten till fonden, dels av en strävan att i det rådande läget öka stödet till Moçambiques egen rekryteringsverksamhet. Redan 198889 steg dock utbetalningarna till 31 milj kr. Ett nytt insatsavtal avseende 199293 199394 ingicks under våren 1992. - Det årliga anslaget sänktes då till 25 milj kr. Infor detta avtal presenterade SIDA inte någon insatspromemoria, men i regeringsframställningen av den 22 april 1992 motiveras minskningen av anslaget på följande sätt Denna skall hänföras dels till landramsminskningen, dels till behovet av att bättre kontroll och stramare system för redovisning användningen. Det bedöms av som väsentligt att Moçambique har fortsatt tillgång till denna förhållandevis billiga form för personalbistånd. 214

SOU 1992124

Bedömning Personalfonden har utan tvekan haft stor betydelse för Moçambiques möjligheter att rekrytera personal på egen hand. Stödet till fonden har gjort det möjligt för Moçambique att upprätthålla en kapacitet att direktrekrytera personal, förmåga som gått förlorad i många andra mottagarländer som i en övrigt är betydligt bättre gynnade vad gäller administrativ förmåga.

I brist på en utvärdering av fonden är det dock svårt att bedöma om den utnyttjats på ett optimalt sätt för att stärka landets administration. I utkastet

till revisionsrapport påpekas att rekryteringsformerna se ovan medfört att

personal rekryterats ad hoc, snarare än efter analys av de faktiska personalbehoven. Någon systematisk utvärdering av de anställdas prestationer görs ej. Denna uppläggning må ha varit den enda möjliga under de första åren, men förefaller mindre lämplig i dagens situation. En utvärdering av fonden och dess funktion före de stora anslagshöjningar genomfördes i slutet av 1980-talet torde ha varit motiverad, dels för att som hjälpa Moçambique att optimera användningen av fonden, dels för att säkerställa att de administrativa och finansiella rutinerna inom fonden var tillfredsställande. I den preliminära revisionsrapporten påtalas ett antal brister i dessa rutiner även om det också noteras att vissa förbättringar skett efter det att datoriserade rutiner infördes efter en svensk konsultinsats 1990. Med tanke på att det svenska stödet till fonden är mycket betydande, även efter sänkningen av anslagen, förefaller det angeläget att närmare granska fondens funktionssätt, bland annat med syfte att förbättra rekryteringsformerna, den fortlöpande uppföljningen av de anställdas prestationer och de administrativa och finansiella rutinerna. Genom förvaltningsstödet har Sverige medverkat till att förbättra de statliga

personaladministrativa systemen se avnsitt 9.2.5 nedan. Dessa förbättringar

borde integreras i personalfonden.

9.2.4 Allmäntkonsultstöd Storlek inriktning och Stöd via insatsen Allmänt konsultstöd, oftast kallad konsultfonden, har lämnats sedan 197677. Sammanlagt har 179 milj kr, eller nära tre procent de totala biståndsutbetalningarna, betalats ut till och med 199192. av Konsultfondens storlek i förhållande till andra utbetalningar har varierat starkt över tiden. Som mest, 198182 och 198283, utgjorde den ca 14 procent av alla utbetalningar. Stödet till konsultfonden tillkom mot bakgrund av bristen på tillförlitlig information landets utvecklingsmöjligheter. I bakgrundsmaterialet till om SIDAs regeringsframställning av den 15 september 1976 framhålls Målet för insatsen är att i någon mån underlätta för Moçambique att skaffa sig erforderliga kunskaper om utvecklingsplaneringen och projektgenomñrande inom skilda sektorer. Härvid är det av särskild vikt att stödet utformas så att resurser på ett flexibelt sätt kan sättas på områden där behovet enligt Moçambiques bedömning för tillfället är störst.

2l5

SOU 1992124

Det är i den aktuella insatsen inte fråga om att stödja något projekt eller program. Stödet planeras gälla hela statsförvaltningen varför ett stort antal pågående och planerade utvecklingsprojekt kommer att dra nytta av insatsen genom att specialister med kort varsel ska kunna tillkallas vid problem i planering och genomförande.

Då flertalet studier kan väntas leda till rekommendationer mycket stora om investeringar är det av vikt att insatsen utformas så att svensk finansiering av en studie inte uppfattas som ett svenskt åtagande eller intresse att medverka finansiellt i de investeringar som följer av studien.

Sedan 1982, då utbetalningarna under några år var ca 30 milj kr per år, har konsultfonden minskat betydligt i storlek. Under perioden 198485 - 199192 har utbetalningarna varit i genomsnitt 6,5 milj kr år. ca per Minskningen skedde dels genom att del projekt fördes över till särskilda en insatsavtal, dels genom att projekt avslutades planenligt eller på grund av säkerhetsläget.

1989 begränsades fondens användning i princip till sådana studier där svenskt bistånd eller finansiering från någon utvecklingsbank säkrad. var Antalet studier är fortfarande stort enligt 1992 års insatspromemoria finansierades under 198990 och 199091 ett trettiotal mindre insatser inom sektorerna energi, transport, jordbruk och förvaltning. Under 199192 tillkom studier inom miljöområdet. Fonden används även för att lämna bidrag till icke sektorrelaterade studieresor och utbildningsinsatser enligt samt, överenskommelse med Moçambique, för att täcka eventuella underskott på SIDAs klinik och Training Centre Insatspromemoria av den 19 1992. mars

Erfarenheter I underlaget till 1982 års regeringsframställning avseende 198384 - 198485 redogör SIDA för de dittillsvarande erfarenheterna av konsultfonden

Konsultfonden har sedan tillkomsten 1976 utnyttjats för ett 30-tal olika studier inom följande prioriterade områden transport och kommunikationer, energi, skogsindustri samt geologi och mineralogi.

Konsultfonden har fyllt en mycket viktig funktion för Moçambiques beslutsfattare under perioden 1976-1982. Den har också spelat en viktig roll i utvecklingssamarbetet under de senaste avtalsperiodema fram genom att ta beslutsunderlag till flera projekt.

Många av studierna har lett till fortsatta konsultstudier. En del kom sedermera att leda till separata insatser. En av de första större studierna avsåg nationell transportstudie. Inom en ramen for denna studie gjordes dels en översyn av landets kommunikationsinfrastruktur, dels mera ingående studier den inhemska kustsjöfarten, den av statliga väg- och transportorganisationen samt det moçambikiska av flygbolaget. I 1982 års redogörelse konstaterar SIDA att studien givit ett värdefullt underlag för beslut kort- och långsiktiga åtgärder och om investeringar inom olika delar transportsektorn. Samtidigt konstateras av att flera av delstudierna lett till fortsatta studier närmast hade karaktären som av 216 förvaltnings- eller projektbistånd, exempelvis kustsjöfart, civilflyg,

SOU 1992124

flygplatsbelysning och telekommunikationer. Dessa studier gjordes senare om till separata insatser. Andra studier hade karaktären av detaljprojektering och projektkontroll. Ett sådant exempel var projektkontroll i samband med utbyggnaden av högspänningsledningen från Cabora Bassa till nordöstra Moçambique, där andra finansiärer svarade för anläggningsinvesteringarna. SIDA redovisade att erfarenheterna av insatser av detta slag var särskilt goda. En tredje kategori av studier utgjordes av resursstudier och mineralprospektering, främst avseende järnmalms- och kolprospektering. Erfarenheten av dessa studier var att de var svåra att planera på ett realistiskt sätt konsulterna underskattade de svårigheter som studierna innebar vilket ledde till förseningar och fördyringar. På grund av det försämrade säkerhetsläget måste såväl järnmalms- son1 kolprospekteringsstudien avbrytas. En av de första studierna avsåg skogsindustri i mellersta Moçambique. Ur denna studie uppstod en av de större insatserna under 1980-talet se avsnitt - 9.4.3 nedan. Huvuddelen av studierna genomfördes av svenska företag. Exempel på medverkande företag är MoDo Chemetics, VIAK, LKAB, Linjeflyg och Thunrederierna. I förberedelserna till skogindustriprojektet medverkade även det finländska Jaakko Pöyry. Moçambiques förmåga att tillgodogöra sig konsultstudier beskrevs allmänt sett som låg. Speciella åtgärder för att uttolka och sprida studiernas innehåll vidtogs därför. Detta gällde bl a den nationella transportstudien, kring vilken det hölls ett antal seminarier som i hög grad medverkade till att sprida kunskap om såväl innehållet som en professionell konsults arbetsmetoder. Konsultfonden har, till skillnad från personalfonden, varit mycket administrativt krävande för SIDA, speciellt för biståndskontoret i Maputo. I flera av SIDAs beskrivningar under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet framhålls det att Moçambiques roll vad gäller att centralt styra fondens användning är svag. Initiativ tas i stället av enskilda myndigheter och projekt, och ibland SIDA. Svaga myndigheter har ofta svårt att utnyttja fonden. Såvitt har framgått av tillgängligt material har det svenska stödet till konsultfonden utvärderats.

Bedömning Stödet till konsultfonden har, speciellt under perioden fram till 1982 - 1983, varit av stor betydelse för att ta fram beslutsunderlag till då prioriterade projekt inom den moderna sektorn, speciellt vad gäller fysisk infrastruktur och skogsindustri. Fondens stora betydelse måste ses mot bakgrund av att det i mycket stor utsträckning saknades tillgång till väsentlig grundläggande information det underlag som kom fram genom studierna var ofta det enda beslutsunderlag som regeringen hade tillgång till. En av de stora fördelarna ur moçambikisk synvinkel var att studierna inte var bundna till leverantörsintressen. 217

SOU 1992124

I början av 1980-talet expanderade fonden på ett orimligt sätt. De åtgärder som SIDA vidtog för att förändra fondens storlek och inriktning förefaller i hög grad relevanta. I dagsläget används fonden för ett stort antal ändamål inom vitt skilda områden, möjligen i så hög grad att fonden blivit en källa till diversefinansiering snarare än ett instrument för planering och projektförberedelser. Det förefaller angeläget att närmare granska principerna för fondens användning. En sådan granskning borde innefatta tre moment l en tillbakablickande utvärdering av fondens bidrag till att förbättra Moçambiques förmåga att identifiera, upphandla och övervaka konsultinsatser, 2 en analys av den roll som konsultfonden för närvarande spelar, med speciell inriktning på de förhållanden och behov som föreligger till följd av det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet, och 3 en bedömning av lämpliga principer för användning av fonden i framtiden, återigen mot bakgrund av de behov som föreligger till följd av rehabiliteringsprogrammet,

9.2.5 Förvultningsstöd

Storlek ochinriktning Bristen på kvalificerad personal och fungerande förvaltningsrutiner har alltsedan biståndets början identifierats som ett av de allra största utvecklingshindren i Moçambique. Det skulle dock dröja till slutet av 1980talet innan en insats med inriktning på att speciellt avhjälpa en del av dessa problem formulerades. Resultatet blev en insats till stöd för förvaltningen med tyngdpunkt på centrala områden som finansförvaltning och långsiktiga åtgärder för fortbildning av statstjänstemän. Insatsen föregicks av studier inom bland annat konsultfondens Sådana ram. studier påbörjades i mitten av 1980-talet och uppskattas enligt en idépromemoria av den 14 februari 1989 ha kostat 15 milj kr. Sedan den ca särskilda förvaltningsstödsinsatsen inleddes 198990 har ytterligare ca 65 milj kr utbetalats, motsvarande ca en procent av allt bistånd som hittills utbetalats. Insatsens andel av de totala årliga utbetalningarna har varit ca tre procent under de senaste två budgetåren. I idépromemorian av den 14 februari 1989 lämnas följande bakgrund till insatsen Erfarenhctema, visar, på de stora brister som finns och inte bara ..., ..., som rör knappheten kvalificerad personal utan också är av strukturell art. Medvetenheten om problemen är stora i Moçambique liksom önskan att förändra och effektivisera förvaltningen. Förväntningarna på Sverige och SIDA att ta på sig en ledande rådgivande roll i reformarbetet är mycket stora. Få insatser kan anses vara mera angelägna. En bättre fungerande förvaltning är en förutsättning för övriga reformprogram och för att landet skall kunna ta tillvara det bistånd som landet får. Samtidigt är svenskt bistånd på detta område komplicerat flera skäl; av bl a den bristande kapaciteten hos berörda ministerier som det är biståndets 218 uppgift att förbättra och svårigheten att på kort sikt mobilisera svensk personal

SOU l 992124

med kunskaper i portugisiska. Samarbetet måste därför vara långsiktigt och liksom hittills byggas upp gradvis. Den här föreslagna utbyggnaden av samarbetet är ett led i en långsiktig satsning för att effektivisera förvaltningen i Moçambique. Långsiktigheten uttolkas senare i promemorian som snarare 10 än 5 år. insatsen baserades från början på långsiktigt samarbete mellan de berörda moçambikiska myndigheterna och svenska såväl som utländska, i huvudsak brasilianska, konsulterinstitutionerorganisationer. På grund av mottagarnas svaghet ansågs det nödvändigt att anlita långtidsanställd personal. I en idépromemoria av den 23 mars 1992 föreslås en tvåårig förlängning av insatsen. Stödet beskrivs på följande sätt Det utgörs av två huvudkomponenter institutionsbyggnad och kompetensutveckling å den ena sidan och systemutveckling å den andra. lnom fmansministeriet föreslås insatserna inriktas på vidareutveckling och förbättring av systemen för budgetering, redovisning och revision. Därutöver föreslås stöd till distansutbildning i ekonomi på mastersnivå för högre statstjånstemän. För civilministeriets räkning föreslås fortsatt stöd till förbättring av statens system för personaladministration och uppbyggnad av en enhet inom ministeriet som skall svara för kunskapsuppbyggnadvidareutbildning av statstjånstemän och frågor rörande översyn och effektivisering av statens verksamhet. Stöd skulle också utgå för en utredning om förutsättningarna att använda givannedel för lönepåslag så att staten kan behålla kvalificerad personal samt bidrag till denna topping-up främst för nyckelpersoner inom finans- och civilministeriema. Vidare föreslås fortsatt stöd till förstärkning av staden Beiras förvaltning. Målet för sektorstödet anges vara att genom förstärkning av de två centrala ministeriema skapa förutsättningar för att framgångsrikt genomföra det ekonomiska strukturanpassningsprogrammet, det påbörjade reformarbetet och uppbyggnaden av en demokratisk rättsstat i Moçambique. Den miljö i vilken insatsen ska genomföras beskrivs på följande sätt l en situation där kriget fortfarande pågår för fullt, där ekonomin âr i botten och tjänstemannakåren är bland de lägst utbildade i Afrika försöker Moçambique genomföra ett antal radikala reformer från planekonomi till marknadsekonomi, från importersättning till exportdriven ekonomi, från enpartistyre till ett flerpartisystem, samt från centralstyre till lokalt självstyre. Svårighetema är enorma och behovet av långsiktigt och sammanhängande stöd är stort. Nya komponenter i stödet är utvecklingen av ett revisionssystem inom ñnansministeriet samt, inom civilministeriet, dels utveckling av en enhet som ska ansvara för kunskapsuppbyggnadvidareutbildning av statstjänstemän, dels en utredning om förutsättningarna att använda givarmedel för lönepåslag till kvalificerad personal. Två komponenter i det tidigare stödet föreslås utgå dels en utbildning i internationell upphandling, som genomförts av International Trade Centre, dels en statistikinsats utgjorde ett som komplement till en större UNDP-insats. Vad avser den senare planerades dock en mindre uppföljningsinsats för att säkerställa tidigare investeringar.

Erfarenheter Trots de ovan redovisade svårigheterna rapporterar SIDA i 1992 års idépromemoria positiva erfarenheter av det tidigare stödet stödet anges ha 219

SOU 1992124

gett oväntat positiva och konkreta resultat, mycket beroende på moçambikiemas engagemang och intresse för projekten. Nedan lämnas en något mera utförlig redogörelse för stödets huvudkomponenter.

Stöder ñnansminisferier Genom det svenska stödet har ett datoriserat budgetsystem för hela den offentliga sektorn införts. Systemet har varit igång i två år. I 1992 års idépromemoria sägs Budgetkontrollen har ökat avsevärt och och man förutser att regeringen under 1992 kan framlägga ett offentligt årsbokslut för första gången sedan 1975. Ett system för kontroll av motvärdesbetalningar har nyligen genomförts. Det centrala lönesystemet har datoriserats. Projektet har lett till bättre samordning mellan plankommissionen och MINFIN. Arbetet på redovisningssystemet, som betecknas som ett svårare och mera tidskrävande projekt, anges ha blivit påbörjat men ännu inte givit några konkreta resultat. Distanskursen i finansiell ekonomi på mastersnivå för högre befattningshavare beräknas i slutet av 1992 leda till att 19 av de 24 personer som inledde utbildningen utexamineras vid Londonuniversitetet. Befattningshavarna har bedrivit studierna på deltid vid sidan om sina ordinarie arbetsuppgifter. I gruppen ingår viceministrar, nationaldirektörer och andra högre chefer. I nästa kursomgâng väntas 45 personer delta, varav sex ministrar eller viceministrar. Ett svenskt konsultföretag har varit ansvarigt för genomförandet av huvuddelen av stödet till finansministeriet. På begäran av Moçambiques ñnansministerium har uppläggningen av stödet till ministeriet granskats av oberoende experter, dels under 1991, dels som en del av planläggningen av det fortsatta stödet i mars 1992. Se - litteraturlistan under Institutions- och kompetensutveckling. Av granskningarna framgår att stödet till en del haft en mindre lämplig utformning med tanke pá de förhållanden som råder i Moçambique, speciellt vad gäller det statliga redovisningssystemet. Arbetet anses i alltför liten utsträckning ha utgått från det existerande, manuella systemet och i alltför liten grad involverat den moçambikiska personalen. Vidare betonas vikten av att stödet utgår från en helhetssyn vad gäller det finansiella systemet, inte minst vad gäller kontrollaspekterna. För att undvika korruption och oegentligheter krävs förbättrade och snabbare rutiner inte - bara inom finansministeriet utan även inom exempelvis centralbanken och tullväsendet. För att stävja oegentligheter och främja disciplin betonas dessutom vikten av att skapa en fungerande statlig revisionsverksamhet. I rapporten från 1992 betonas också behovet av givarkoordinering.

Stöder civilminisrerier Som bakgrund till stödet till civilministeriet sägs i 1992 års idépromemoria 220

SOU 1992124

Under de första tio åren efter självständigheten ägnade den moçambikiska staten föga tid åt att reglera och organisera sina personalfrågor. Varje myndighet förde sin egen personalpolitik. Personal anställdes godtyckligt, oftast efter påstådda politiska meriter, och hanterades olika från myndighet till myndighet. Återkommande strukturella reformer slog sönder statens interna organisation samt förbindelsema mellan organen. Makt och personal centraliserades kraltigt. Vid sidan om skapades vissa folkvalda och indirekt valda organ med en viss demokratisk potential, men dessa vittrade sönder under konkurrens från förvaltningen och partiet. Resultatet av det hittillsvarande stödet till civilministeriet MAE beskrivs på följande sätt En övergripande analys av MAEs uppgifter, organisation, kapacitet och behov gjordes under hösten 1988 och en plan för institutionell uppbyggnad framtogs. Som en följd härav har nu MAE ca 25 tjänstemän under högre utbildning och har blivit en av de bättre organiserade myndigheterna i Moçambique. Den svenska satsningen på det personaladministrativa systemet har lett till följande resultat enhetlig och förenklad förteckning över samtliga tjänster inom statsförvalt- ningen och enhetliga arbetsbeskrivningar för likartade tjänster inom olika ministerier. Till detta har knutits en enhetlig lönetabell för den offentliga sektorn, heltäckande registrering av den offentliga sektorns personal, samt omklassificering av nästan alla tjänstemän . .., datorisering av de viktigaste personaluppgiftema och statistik om samtliga tjänstemän, ..., tillskapande av PA-byråer inom de flesta centrala myndigheter samt inom motsvarande enheter i tre provinser, utarbetande av detaljerade regler och rutiner för personaladministration inom den offentliga sektorn i landet, samt genomförande av kurser i systemtillämpning för de nya PA-byråema. MAE anser att hömstenama för statens personalsystem nu är lagda och att vidare implementering av systemet kan skötas av MAE och de andra ministeriema med vissa begränsade konsultinsatser utifrån. En brasiliansk institution för administrativ utveckling har varit huvudansvarig för genomförande av stödet till civilmininsteriet. Enligt vad som uppgavs vid sektorgenomgången i mars 1992 är Världsbanken beredd att tillsammans med SIDA samfinansiera stödet till civilministeriet. Det inledande stödet till civilministeriet utvärderades 1990. Stödet befanns då vara ändamålsenligt utformat. Stödet har därefter inte utvärderats.

Städ kommunal förvaltning I SIDAs idépromemoria av den 23 mars 1992 noteras att de problem som kännetecknar den centrala förvaltningen även återfinns på provins- och distriktsnivá 221

SOU 1992124

Under planstymingstiden betraktades de lokala nivåerna blott som en underordnad förlängning av statens centrala strukturer. Alla organ, inklusive folkförsamlingama, partiet och förvaltningen, vände sig uppåt för att få instruktioner och direktiv. Någon integrerad horisontal samordning eller riktigt folkligt deltagande i beslutsfattandet förekom inte. Till detta skall läggas att det idag i många f d disktriktshuvudståder knappast finns någon infrastruktur kvar på grund av kriget. Regeringen antog 1990 en ny grundlag för landet och öppnade vägen för ett flerpartisystem. Inom författningen banades också väg för att utveckla en ny demokratisk ordning på lokalnivå, fast utan några klarläggande detaljer om hur detta skulle göras. Svenskt stöd till lokal förvaltning i Moçambique har hittills lämnat genom ett systerstadsarrangemang mellan Beira och Göteborg Ett systerstadsprogram kom igång under hösten 1990, där Göteborgs stad skulle hjälpa Beira an förbättra sin administration. Sedan dess har staden Beiras finansförvaltning inklusive lönesystemet datoriserats och modemiserats och personalen har utbildats att sköta dessa system. Ett visst samarbete i andra kommunalfrågor har initierats. Beira har tjänat som en verkstad för implementering av de tidigare nämnda reformer som påbörjats på centralnivån. I ett längre perspektiv âr syftet med programmet att i praktiken utveckla en modell för reform av den kommunala förvaltningen, som sedan skulle kunna tillämpas i resten av landet. Idépromemoria av den 23 mars 1992 Under den nya avtalsperioden kommer det fortsatta stödet främst att avse ekonomiadministration, tjänsteprestation bl a sophantering och renhållning och ledningsfunktioner. I viss mån kommer även fastighetsfrågor framför allt fastighetsregistrering att ingå. Civilministeriet har framfört starka önskemål om svenskt stöd till ett Ärendet bredare program för utveckling av landets lokala förvaltningar. har diskuterats inom SIDA, men beslut om en breddning har uppskjutits, bl a med hänvisning till resultatet av denna utredning. I SIDAs idé-promemoria framhålls också att stöd till kommunal förvaltning är ett svårt område Uppbyggnad av den kommunala förvaltningen är en nödvändig förutsättning för att skapa demokratisk och ekonomisk utveckling i landet. Det finns dock en stark centralistisk tradition i Moçambique som kommer att försvåra decentraliseringsarbetet. Dessutom är den existerande lokaladministrationen näst intill sönderslagen av kriget och resurserna på lokal nivå få. Stödet till systerstadsarrangemanget mellan Beira och Göteborg kommer att utvärderas under 199394. Projektledaren, Holger Jonasson, har i Lokalt självstyre i Moçambique en översikt över aktuellt utvecklingsarbete sammanfattat de erfarenheter som hittills dragits och de förutsättningar som finns för ett förbättrat lokalt självstyre i landet. Dokumentet närsluts som bilaga 91. Av dokumentet framgår att det i Moçambique pågår ett arbete på att precisera den lokala förvaltningens roll inom ramen för den nya konstitutionen. Den modell som diskuteras bygger på folkvalda församlingar och finansiell autonomi för de lokala förvaltningarna, en modell som har många likheter med det svenska systemet. I arbetet på att ytterligare precisera de lokala förvaltningarnas ansvar och befogenheter samlas i första hand erfarenheter från ett antal städer som är, eller avses bli, pilotfall. Beira 222 Först skede planeras är ett exempel på en sådan stad. i ett senare

SOU 1992124

försöksverksamhet i rena landsbygdskommuner. Dessförinnan önskar Moçambique klara ut dels rollfördelningen mellan den traditionella makten och det planerade lokala förvaltningssystemet, dels relationerna mellan distrikts- och provinsnivåerna. Erfarenheterna av samarbetet mellan städerna är, enligt dokumentet, goda. Trots låg utbildningsnivå har tjänstemännen i Beira haft förmåga att snabbt anamma och i någon mån vidareutveckla de nya systemen. En viktig faktor i detta sammanhang uppges vara att stor vikt har lagts vid att låta de lokala tjänstemännen bestämma takten i utvecklingsarbetet. För att underlätta denna uppläggning har arbetet baserats på regelbundna ömsesidiga besök, snarare än på långtidsanställning av personal från Göteborg i Beira. Tjänstemännen i Beira har därmed fått ansvar för att på egen hand tillämpa kunskaper i nya sin egen miljö. I dokumentet redovisas att ett stort antal biståndsorgan numera är involverade i utvecklingen av den lokala förvaltningen. I dokumentet sägs Biståndsgivamas rekommendationer och krav är många och till delar disparata och oförenliga. Det är därför förklarligt att regeringen, mot bakgrund sin av egen begränsade erfarenhet i frågan, vänt sig till framför allt Sverige för att hjälp med strukturering och samordning av både sina egna idéer och biståndsgivamas rekommendationer och villkor. Genom den tidigare refererade rapporten, författad av den tidigare finansministern förfzs anm. Magid Osman och publicerad civilministeriet, - av har landet självt lagt en utmärkt grund för vidare arbete med frågorna om decentralisering och lokalt självstyre. Moçambique är i detta läge inte betjänt av ytterligare konsultrapporter med ringa förankring i landets realiteter och utvecklingsvillkor. Vad i första hand som behövs är stöd av en lyhörd sparringpartner som kan ge råd kring de ytterligare insatser som behövs för att fullborda utformningen strategi och ett av en genomförandeprogram för det lokala självstyret. Detta är en uppgift som borde ligga väl till för Sverige.

Bedömning Allmänt - De huvudkomponenter Sverige stöder inom för som ramen förvaltningsstödet stödet till finansministeriet, till civilministeriet och till kommunal förvaltning förefaller alla vara av stor relevans och ha möjlighet att, i enlighet med insatsens ovan citerade mål, bidra till att Moçambique får förutsättningar för att framgångsrikt genomföra det ekonomiska strukturanpassningsprogrammet, det påbörjade reformarbetet och uppbyggnaden av en demokratisk rättsstat. Insatsen kan sägas vara av nyckelkaraktär och bör ges prioritet vid omfördelningar av resurser inom det svenska programmet. Det bör observeras att förbättringar på de områden som insatsen avser är av strategisk betydelse inte bara, eller kanske ens främst, för landets moderna sektor. Ett par citat ur en rapport, Rural Rehabilitation in Mozambique and the Role of Swedish Assistance, som Stefan de Vylder 1992 gjorde på SIDAs uppdrag kan illustrera detta förhållande All good development assistance reduces poor peoples vulnerability. There is, priori, nothing that guarantees that aid that labelled disaster prevention 223 a -

SOU 1992124

for example, soil conservation, early warning systems, etc more effective than ordinary long-term development assistance preventing emergencies. Technical assistance to the Central Bank may, results in better macroeconomic policies, save more people from starvation than disaster relief, or traditional emergency prevention measures. As emphasised various parts of this report, the creation of an enabling legal and macroeconomic environment a prerequisite for social and economic development in general. Swedish assistance to key institutions outside the agricultural sector proper such as the Central Bank, Ministry of Finance, - Statistical Office, or judiciary system may, the long run, be of greater importance for rural development than direct support to small-scale farmers, and should therefore be strongly encouraged.

BedömningStöder finansministern - Stödet till ñnansministeriet har en central roll. Det syftar till att effektivisera existerande kontrollsystem och inrätta sådana där de saknas. Det bidrar därmed till att minska det utrymme för korruption och ekonomiska oegentligheter som blivit följden av bristerna i det statliga finanssystemet och den mycket snabba övergången till marknadsekonomi. Det ger också bättre förutsättningar för Moçambique att föra en relevant ekonomisk politik och är därmed viktigt för landets ekonomiska utveckling såväl pâ kort som på lång sikt. SIDA bör vidta omedelbara åtgärder för att lösa de problem som för närvarande finns inom delar av programmet och sätta av tillräckliga resurser för att utforma en insats som svarar mot Moçambiques behov dels av att upprätta kontroll över resursflödet inom den statliga sektorn, dels av att skapa instrument för den ekonomiska politiken. Behovet av samordning med andra givares insatser bör särskilt uppmärksammas. I SIDAs idépromemoria uttrycks farhågor for att den existerande korruptionen kan leda till ett motstånd mot att inrätta effektiva kontrollsystem. Faran för en sådan utveckling bör uppmärksammas och tas upp i diskussioner med Moçambique. Det bör övervägas om inte delar av biståndet, exempelvis betalningsbalansstödet, bör lämnas enbart under förutsättning att insatserna för att upprätta kontrollsystemen genomförs utan hinder.

BedömningStäder civilminisrerier - Enligt den rapportering som finns tillgänglig har stödet till civilministeriet funnit sin form och redan givit påtagliga resultat. Det svenska stödet har medverkat till att bygga upp en institutionell bas för statens personaladministration. Genom det fortsatta stödet ska dessa resultat konsolideras och arbetet på att se över statens organisation och arbetsuppgifter drivas vidare. Den institutionella basen är dock av begränsat värde om statstjänstemännen inte kan erbjudas löner som gör det attraktivt också för kvalificerad personal att stanna kvar i statlig tjänst. Det är mot denna bakgrund som den nya komponenten, avseende en utredning om 224 förutsättningarna förbättra lönerna med hjälp att av biståndsmedel, ska ses.

SOU l992zl

Förbättrade löner och minskad flykt av kvalificerad personal torde vara viktiga för att motverka korruption inom statsförvaltningen. Det kan också noteras att Världsbanken, enligt vad civilministeriet uppgav vid en sektorgenomgång i mars 1992, ställt som villkor för ett av sina större projekt att Moçambique upprättar en fond for biståndsfinansiering av löneförstärkning till högre statstjänstemän. En framställan om lönepåslag för 1.500 högre statstjänstemän har lämnats in till bland annat Sverige. Frågan om löneförstärkning med biståndsmedel för vissa statstjänstemän är av stor principiell betydelse. Normalt sett avvisar alla biståndsgivare kategoriskt sådan finansiering. Även Moçambique om inte är ensamt om detta slags problem, är dock situationen i landet så extrem att frågan bör tas upp till förutsättningslös prövning. Det är svårt att se hur utvecklingen i landet ska kunna vändas i en positiv riktning om kvalificerad personal inte kan hållas kvar inom en nedbantad och omstrukturerad statsförvaltning med uppdrag att upprätthålla grundläggande samhällsfunktioner. Ett lönestöd torde bli långvarigt eftersom underlaget för skattefinansiering med all sannolikhet förblir mycket begränsat under en följd av år. Formerna för stödet behöver samtidigt övervägas mycket noggrant, eftersom det inte får ges en sådan utformning att en framtida återgång till skattefinansiering försvåras.

Bedömning Stöder kommunalförvamingen - Samarbetet mellan Beira och Göteborg förefaller idag att vara framgångsrikt och motiverar fortsatt stöd. Stödet har betydelse inte bara därför att det gynnar utvecklingen av fungerande lokala förvaltningar, utan också som ett komplement till de mycket stora investeringar som görs i transportkorridoren Beira Zimbabwe. - Uppbyggnaden av fungerande lokala förvaltningar har tveklöst stor betydelse för demokratiseringsprocessen och, när det åter blivit fred, för âterupprättandet av en fungerande infrastruktur på landsbygden. Det förefaller angeläget och motiverat att Sverige tar på sig en rådgivande och, eventuellt, samordnande roll i det fortsatta arbetet på att upprätta fungerande lokala förvaltningar. Ett stöd på detta område bör byggas gradvis, i takt upp med att det skapas legala och praktiska förutsättningar för att genomföra reformer på området.

9.2.6 Institutions- ochkompetensutveckling inomövrigainsatser Stöd forskning via SÅEf Som ett exempel på långsiktigt kapacitetsuppbyggande ska här kort redogöras för stödet via SAREC till forskning vid Eduardo Mondlaneuniversitetet i Maputo. Stödet inleddes 1978 och programmet har sedan dess fått stöd med knappt 50 milj kr, motsvarande något mindre än procent de totala en av biståndsutbetalningarna. Stödet har haft en utformning som gjort att universitetet självt i stor utsträckning har kunnat styra och samordna forskningsprogrammens utveckling inom de berörda fakulteterna, främst inom naturvetenskap. Det har också varit långsiktigt i den meningen att grundstudenter efter hand har givits möjlighet att utveckla sin förmåga och sitt intresse för forskning. Med 225

8 l2-l763

SOU 1992124

den uppläggning som har använts har detta kunnat ske utan att studenterna, annars oña sker, i någon större utsträckning stannat kvar utomlands efter som studier där eller lämnat universitetet till förmån for den privata sektorn. Ett embryo till forskningsinriktad bas for universitetet har skapats. I en en utvärderingsrapport från oktober 1991 Forging the Links Evaluation of SAREC Support to Research Development in Engineering and Sciences in Mozambique sammanfattar David Wield stödets resultat The major strengths resulting from a decade of reaseach-capacity building include the academic staff training programme and its links to mostly SARECsupported research within Mozambique. The strategy to build research capacity each department and to grow on a broad front has also worked well. There are, as yet, no great research peaks, but neither are there any failures, rather a broad advance in confidence and ability to produce research results of reasonable quality. Research output has grown from zero in quantity and developed quality. Given the colonial past, late independence, lack of means to begin research until 1980, and the difficult environment Mozambique, my belief that the output as good as could be expected. Forskningsstödet visar att ett långsiktigt och målmedvetet stöd kan ge goda resultat också under svåra förhållanden, speciellt om det har en inriktning gör att de lokala institutionerna tillåts utvecklas efter sina egna som förutsättningar och i sin egen takt. Utvärderingsrapporten visar dock också att långsiktighet i detta fall innebär mer än de ca 15 år under vilka stöd hittills har utgått för att vidmakthålla uppnådda resultat kommer fortsatt stöd att krävas såväl för förstärkning av forskningsverksamheten som för tekniska anläggningar.

9.3 Sociala sektorer

9.3.1 Inledning Stöd till sociala sektorer inom det svenska samarbetsprogrammet har så gott som uteslutande utgått till undervisningssektorn. I andra mottagarlånder har stöd till hälsosektorn varit en betydande komponent i programmet. I Moçambique har så varit fallet, men ett stöd till sektorn har utgått dels inom ramen för stödet via enskilda organisationer, där Afrikagruppernas rekryteringsorganisation spelat en viktig roll, dels inom importstödet, främst i form av import av mediciner. Stöd till landsbygdens Vattenförsörjning, som i huvudsak är att betrakta som en socialt inriktad verksamhet, har, till skillnad från andra mottagarländer, inte alls varit representerat i programmet. Förklaringen till de relativt sett små insatserna inom de sociala sektorerna bör sökas i den inriktning av programmet på produktiv verksamhet som fastställdes i slutet av 1970-talet. Se kapitel åtta.

9.3.2 Stöd undervisningssektorn

Storlek och inriktning Utbetalningar till undervisningssektorn inleddes 197879. Sedan dess har 226 till och med 199192 ca 238 milj kr utbetalats, motsvarande fyra procent av

SOU 1992124

de totala biståndsutbetalningarna. Under de senaste tre åren har utbetalningarna i förhållande till vad som totalt utbetalats ökat något, till ca fem procent. I kronor räknat har dock utbetalningarna fördubblats från

treårsperioden 198687 198889 ca 20 milj kr per å.r till treårsperioden

- 198990 199192 ca 40 milj kr per år. För det nu gällande avtalet - 199192 199394 är dock anslagen 80 milj kr per år. På grund av förseningar i upphandlingen av genomförandekonsulter återspeglas de höjda anslagen inte fullt ut i utbetalningarna för den senaste treårsperioden. Utöver utbetalningarna via sektorstödet har utbetalningar till undervisningssektorn skett inom katastrofbiståndet och importstödet till och med juni 1990 totalt 11 respektive 15 milj kr enligt SIDAs insatspromemoria av den 21 maj 1991. I bakgrundsmaterialet till 1977 års regeringsframställning ges en redovisning för Moçambiques målsättningar inom undervisningssektorn Det nationaliserade undervisningsväsendet ska tillgodose hela folkets behov av utbildning på alla nivåer. Utbildningen ska främja landets socio-ekonomiska utveckling, stå i nära kontakt med det arbetande folkets vardag samt bygga både på teori och praktiskt arbete. Lärare och elever ska bli medvetna om landets ideologi och politik för att säkerställa att utbildningen kommer att inriktas mot och tjäna folkets intressen. Kolonialismen lämnade efter sig omfattande analfabetism, brist på skolor, lärare samt materiella och finansiella resurser. Frelimos erfarenheter från de befriade områdena, där man med små resurser fick lita till egna ansträngningar för att lösa problemen, skall tillämpas när det nya undervisningssystemet byggs upp. Särskild prioritet gavs åt alfabetisering, utbildning av vuxna och primärskoleväsendet. Det första insatsavtalet avsåg fyraårsperioden 197778 198182. De 20 milj kr som avsattes var inriktade på vuxenutbildning, yrkesutbildning, primärskoleutbildning samt vissa centrala funktioner som utbildningsplanering, produktion av läromedel och framställning av statistik. Stödet gick i stor utsträckning till inköp av utrustning och materiel på dessa områden, framför allt yrkesutbildning. Det första avtalet ersattes sedermera med ett nytt treårsavtal avseende perioden 198182 198384. Det årliga anslaget fördubblades till 10 milj kr per år, totalt 30 milj kr. Stödets huvudinriktning ändrades inte. Det andra avtalet förlängdes till och med den 30 juni 1985 för att tillgängliga medel skulle kunna förbrukas. Parallellt inleddes ett nytt avtal om totalt 40 milj kr avseende kalenderåren 1985 - 1987. Det senare avtalet omfattade enligt underlaget till SIDAs regeringsframställning av den 29 april 1985 stöd till - Kvalitetshöjande stöd till primärskolan framförallt genom stöd till framställning och distribution av läromedel, Stöd till yrkesutbildning genom upprustning av yrkesskolor och underhåll av skolverkstäder, Stöd till instruktörsutbildning och metodutveckling inom den grundläggande vuxenutbildningen. insatserna för upprustning av två yrkesskolor samt en institution för vuxenutbildning har fått uppskjutas p g a sâkerhetsläget. Huvuddelen av programmet antas dock kunna genomföras och leveranserna av utrustning och papper till böcker eventuellt öka. 227

SOU 1992124

I underlaget till SIDAs regeringsframställning av den 14 maj 1987, avseende perioden 198788 198889 noteras att aggressionen mot landet slagit särskilt hart mot undervisningsområdet. Vad gäller det svenska stödet sägs SIDA lämnar f n stöd till tre områden, nämligen förstärkning av undervisningsministeriets centrala förvaltning, yrkesutbildning samt vuxenundervisning och alfabetisering. Det svenska stödet har ändrat karaktär från att ursprungligen ha varit närmast ett importstöd för förbrukningsmaterial till personalbistånd för kvalitetshöjande åtgärder samt kapitalinvesteringar i byggnader, fordon och utrustning. Det nu gällande avtalet avser perioden 199192 199394. Den nya insatsen, som beskrivs i en insatspromemoria av den 21 maj 1991, återspeglar en väsentligt höjd svensk amibitionsnivå på undervisningsområdet, både vad gäller avsatta resurser 80 milj kr per år och vad gäller stödets inriktning Syftet med den svenska insatsen âr att förbättra kvalitén och effektiviteten på det nationella undervisningssystemet, med tonvikt på basutbildning för barn och vuxna, samt att förstärka planerings- och ledningskapaciteten inom undervisningssektorn. Som en följd av krisanpassningen av biståndet kommer ett ökat stöd att ges till teknisk undervisning på mellannivåer samt, som en ny komponent, ett stöd till högre undervisning. Vidare skall ett rehabiliteringsstöd av primär skolor och administrationsbyggnader i nona Moçambique beredas. Inom ramen för detta program ryms stöd till 1 företag inom läromedelsproduktionen förlag, tryckeri och distributör, 2 stöd till ministeriets samordnings-, planerings- och ledningsfunktioner inklusive utformning av subventioner för läromedel, utvärdering av läroboksmaterial, inrättandet av en fond för inköp och produktion av pedagogiska hjälpmedel, upprättande av personaladministrativa rutiner, statistiska funktioner, en allmän fond för utrustning, material och kurser på central och regional nivå samt upprätthållandet och överförandet på en moçambikisk tjänsteman av ministeriets samordningsfunktioner, 3 institutionsstöd till vuxenundervisning, teknisk undervisning samt högre undervisning inklusive stöd till vuxenutbildningscentret i Manga, Universitetet Eduardo Mondlane, de högre pedagogiska instituten i Maputo och Beira och industriinstituten i Maputo och Beira, 4 incitament till lärare, framför allt genom byggande av lärarbostäder, 5 rehabilitering av primärskolor och administrationsbyggnader i norra Moçambique, samt 6 katastrofstöd inom undervisningssektorn. Huvuddelen av insatserna avses bli genomförda genom institutionellt samarbete mellan moçambikiska och svenska institutionerföretag Sektorstödet föreslås bestå av ett flertal delinsatser och kommer att kräva kunskapsöverföring inom vitt skilda kompetensområden såsom förlagsverksamhet, tryckeri, yrkesutbildning, alfabetisering, administration-planering, statistik datorisering, akademisk utbildning och forskning. Föresatsema är att lägga ut så mycket som möjligt på konsulter-insitutionerorganisationer och i så stora block som möjligt för att underlätta administrationen för SIDA. Dessutom 228 föreslås fond inrättas för inköp och produktion pedagogiskt stödmaterial och en av

SOU 1992124

en annan fond för utrustningmaterial och kurser för ministeriet på central och regional nivå. Fonderna kommer att fungera som ett sorts budgetstöd och skall skötas av MINED och utnyttjas enligt planer som presenteras för och godkänns av SIDA årsvis. Revision kommer att göras återkommande. Av den totala budgeten avses S0 60 procent utgå till basutbildning på primärskolenivå för barn och vuxna. Stödet till Eduardo Mondlane-universitetet är principiellt intressant eftersom det innehåller ett budgetstöd för universitetets allmänna verksamhet. Det utgör ett slags finansiellt stöd inom ramen för sektoravtalet. Som har framgått av kapitel åtta ovan har Sverige inom givargruppen fått ett speciellt ansvar för att bygga upp koordineringskapacitet för biståndsinsatser inom undervisningssektorn.

Erfarenheter I 1981 års insatspromemoria konstateras att Moçambique genomfört betydande program, framför allt inom alfabetisering och vuxenutbildning. Det svenska stödet var genom tillhandahållande av utrustning väsentligt för programmens genomförande. Samtidigt konstaterades att mottagningskapaciteten varit begränsad. Detta gällde speciellt yrkesutbildningen där vare sig lärare eller lokaler var förberedda för en mera modern utrustning. Det angavs dock att mottagningskapaciteten hade förbättrats och att ett fortsatt och utvidgat stöd därigenom var motiverat. I underlaget till SIDAs regeringsframställning av den 29 april 1985 konstateras Säkerhetsproblem och bristfällig infrastruktur har medfört att samarbetsprogram och kampanjer blivit fördröjda, störda och i vissa fall hindrade. l huvudsak har dock levererad skolutrustning och inköpta fordon distribuerats, installerats och använts i enlighet med SIDAs och ministeriets intentioner. Problem kvarstår på underhålls- och reparationssidan och reservdels- och råmaterielförsöijjningen, samt i rätt användning utrustning och material. av lnom området läromedelsframställning har påtagliga framsteg noterats. 63 nya skolböcker och lärarhandledningar har framtagits sedan 1980. Det svenska samarbetet har bidragit till dessa positiva resultat av verksamheten. De flesta yrkesskolor har fått den kompletterande utrustning som behövdes för att den praktiska delen av undervisningen att fungera något så när. Alla vuxenlärarinstitutioner en i varje provins har inretts och försetts med undervisningsmaterial. I insatspromemorian av den 31 maj 1991, liksom i rapporter från de årliga sektorgenomgångarna, betonas att kriget, liksom de bugetnedskärningar som gjorts inom det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet, drabbat undervisningssektorn hårt. Effekterna av kriget har yttrat sig i att ett mycket stort antal skolor blivit förstörda och att försörjningen av exempelvis läromedel försvårats. Budgetnedskärningarnas effekt illustreras i rapporten från 1990 års sektorgenomgång, där det konstateras att de statliga utgifterna på utbildningsområdet 1987 både i relativa och reella termer motsvarade ungefär hälften av vad de var 1980. Effektiviteten inom undervisningssystemet, så som den uttrycks i andelen elever som slutför utbildning på respektive nivå, förblir låg. 229

SOU l 992zl

Resultaten av de svenska insatserna har undersökts i ett antal utvärderingar, som redovisas i insatspromemorian av den 21 maj 1991. Enligt promemorian visar utvärderingarna att företagen inom läromedelsproduktionen i stort sett fungerar väl, även om de behöver ytterligare stöd till sina ledningsfunktioner. Vidare har pedagogiska framsteg gjorts vid vuxenutbildningscentret i Manga. En utvärdering av stödet till teknisk undervisning visar att kvalitén på utbildningen av de blivande gymnasieingenjörerna förbättrats, men att den tillhandahållna utrustningen används i mycket liten utsträckning.

Bedömning Sverige har, det senaste insatsavtalet och genom sin roll i genom biståndssamordningen på undervisningsområdet, tagit på sig ett stort ansvar för sektorns utveckling. Detta ansvar omfattar i praktiken såväl den långsiktiga utvecklingen inom sektorn som de åtgärder av akut karaktär som krävs på kort sikt. Undervisningsomrâdet är strategiskt viktigt för Moçambiques utveckling och den svenska involveringen inom sektorn är motiverad. Konsekvenserna bör dock uppmärksammas fullt ut ett reellt ansvarstagande av engagemanget inom undervisningssektorn kan medföra nedprioritering av andra angelägna uppgifter. Vidare torde det förutsätta att SIDA sätter av ytterligare resurser för handläggning inom sektorn, såväl vid SIDA i Stockholm som vid biståndskontoret i Maputo. Vid biståndskontoret har redan en viss förstärkning skett det bör noggrant prövas om denna förstärkning är men tillräcklig med tanke på det ansvar som Sverige åtagit sig.

9.3.3 Stöd hälsosektorn Storlek ochinriktning Stöd till hälsosektorn har hittills utgått genom stöd till enskilda organisationer, främst Afrikagruppernas Rekryteringsorganisation se avsnitt - 10.5 i kapitel 10. Vidare har stöd lämnats inom importstödets ram och främst innefattat import av mediciner. Enligt tillgängliga sammanställningar har importstödet till hälsosektorn till och med 199091 totalt uppgått till ca 115 milj kr.

Erfarenheter Se kapitel 10 vad stödet genom enskilda organisationer. Någon avser särskild redovisning av importstödets användning har funnits tillgänglig.

Bedömning Stöd till hälsosektorn torde bli av stor betydelse när fred upprättas i landet och människor söker sig tillbaka till sina ursprungsområden. Med tanke på att SIDAs interna erfarenhet inom sektorn är begränsad bör dock insatser under SIDA-administration inte ges prioritet. Däremot bör fortsatt stöd lämnas via Afrikagruppernas Rekryteringsorganisation. Dessutom bör det, ifall resurser finns tillgängliga, övervägas att bidra med 230

SOU 1992124

svensk parallellñnansiering till relevanta projekt inom återuppbyggnadsprogrammet.

9.4 Produktionsinriktade sektorer

9.4.1 inledning I enlighet med de principer som tidigt började tillämpas se kapitel åtta har stöd inom de produktionsinriktade sektorerna hañ prioritet inom samarbetsprogrammet. Totalt har nära 1,1 miljarder kr betalats ut till insatser inom de produktionsinriktade sektorerna, motsvarande ca 17 procent av allt bistånd som utbetalats. Dessutom har importstödet till en betydande del nära 600 milj kr till och med 199091 använts inom dessa sektorer, framför allt inom industrisektorn. Totalt sett har alltså ca 1,7 miljarder kr, motsvarande ca 27 procent av allt utbetalat bistånd, använts inom sektorerna.

9.4.2 Lantbruksstöd

Storlek ochinriktning Stödet till lantbrukssektorn inleddes 197677 med en tvåårig bilateral jordbruksinsats om 40 milj kr, som utgjorde en inledning till det samnordiska jordbruksprojektet MONAP, Mozambique-Nordic Agricultural Programme, som inleddes i januari 1978. MONAP var den helt dominerande insatsen inom sektorn fram till dess att den avslutades i december 1989. De totala svenska utbetalningarna till MONAP uppgick till 462 milj kr, motsvarande sju procent av alla svenska biståndsutbetalningar. Vid mitten av 1980-talet bröts ett par insatser ut ur MONAP-programmet. Detta gällde dels marknadsföring av jordbruksprodukter genom AGRICOM, dels stöd till hantverksñske. Totalt har 74 respektive 18 milj kr utbetalats till dessa två insatser. Efter MONAPs avslutande har stöd lämnats dels till marknadsföring av jordbruksprodukter, dels i form av ett bilateralt jordbruksstöd, som till stor del är inriktat på institutionell uppbyggnad. Totalt har till och med 199192 28 respektive 81 milj kr utbetalats till dessa insatser. Totalt har ca 700 milj kr betalats ut till insatser inom lantbrukssektorn, motsvarande 11 procent av alla biståndsutbetalningar. Det ursprungliga syftet med det gemensamma nordiska stödet till jordbrukssektorn var att förhindra ett sammanbrott av det moderna jordbruket och dess servicenäringar. Programmet var ett försök att fylla det tomrum som uppstod i jordbruket genom den portugisiska masstlykten då landet blev självständigt. I en insatspromemoria av den 7 februari 1983, inför en ettårig förlängning av insatsen, gavs följande beskrivning av bakgrunden till insatsen l det kaos som rådde de första åren efter självständigheten var förhållandena inom jordbrukssektorn svåra. Portugisema som utgjorde arbetsledning och den utbildade arbetskralten lämnade hastigt landet. Utrustning och djur såldes i grannländema. Rena sabotage förekom. Kollaps hotade den s k moderna jordbrukssektorn. Den bestod av bolagsägda plantager för socker, te, kopra osv 231

SOU l992zl

samt av privatägda jordbruk vars storlek varierade från gods till småbondebruk. Den moderna sektorn förfogade över ca 2,5 milj ha men endast 0,5 milj ha brukades aktivt. Sektom svarade för två tredjedelar av den marknadsförda produktionen, vilket nästan helt togs i anspråk för städernas försörjning. Men även den traditionella sektorn drabbades hårt främst genom att distributionsapparaten bröt samman. Handelsmännen på landsbygden försvann, flödet av varor till och från landsbygden paralyserades. De 1,6 milj småbondefamiljema brukade 4,9 milj ha och producerade endast små överskott främst bomull och caju i norra delen av landet och vid kusten. l den situation som rådde vid självständigheten gavs på kort sikt högsta prioritet åt att söka rädda så mycket som möjligt av den moderna sektorn. På grund av den extrema bristen på utbildad personal valde man att genom sammanslagningar av flera tidigare privatägda jordbruk bilda stora statsjordbruk. Plantagema försökte man driva som tidigare. Trots sin önskan att i första hand stödja småbondebruket accepterade de nordiska länderna att MONAP l 1977-80 i första hand användes för att finansiera upprustning av den moderna sektorn. MONAP 1981-83 har betydligt mer tonvikt på stöd till småbondebruket och till allmänna servicefunktioner. Erfarenheterna av det stödet till och med 1983 redovisas nedan. Dessa erfarenheter togs till utgångspunkt vid planeringen av MONAP IH, som genomfördes 1985 1989. I underlaget till SIDAs regeringsframstâllning - av den 29 april 1985 beskrivs den nya inriktningen på följande sätt Erfarenhetema av samarbetet har legat till grund för nya riktlinjer för nordiskt stöd. Dessa innebär en koncentration på småbrukarsektom, omfattande inslag av utbildning, förbättring av livsmedelsförsörjningen, stöd endast till inom MONAP påbörjade projekt, en minskad administrationsapparat och stöd endast till projekt i områden utan säkerhetsproblem. Projekten inom MONAP III omfattar 1 Stöd till jordbruksproduktion i de gröna zonerna kring Beira, 2 Integrerat landsbygdsutvecklingsprojekt i Marracuene i Maputo-provinsen, 3 Utbildning för jordbrukssektorn. 4 Administrativt stöd till jordbruksministeriet. I projektet ingår även bidrag till utfasning av skogs- och mjölkprojekt samt aquakultur under MONAP IL 5 Förstärkning av veterinärtjänster, 6 Stöd till utsädessektorn, 7 Stöd till utveckling av smâbrukarsektorn. Samtidigt inleddes separat stöd till AGRICOM, ett statligt företag som svarar för marknadsföring av jordbruksprodukter. Utöver Sverige bidrog även Danmark och Norge till denna insats. Motiven för insatsen var, enligt 1985 års regeringsframstâllning AGRICOM är idag den enda organisation i Moçambique som har möjlighet att nå ett stort antal småbönder och förse dem med varor och tjänster som är nödvändiga för en ökning av produktion och försäljning. I en utvärdering 1982 konstateras bl a att etablering av AGRICOM var en framgång och att AGRlCOMs

SOU 1992124

verksamhet hade en stor social och ekonomisk betydelse för familjesektom, som annars inte skulle gynnas av eller ens delta i utvecklingen av jordbruket. Stödet till AGRICOM bestod av personal, fordon med reservdelar och utrustning för hantering och lagring av gods. Stödet till marknadsföring av jordbruksprodukter fortsatte inom ramen för ett treårigt avtal 198990 199192. I en idépromoria av den 17 mars 1989 framhölls att AGRICOM alltjämt skulle vara den huvudsakliga kanalen för biståndet, men att även andra aktörer, framför allt privata handelsmän och konsumenkooperativ på landsbygden, skulle kunna få del av stödet. I SIDAs regeringsframställning av den 22 april 1992 sägs följande om stödet till marknadsföring av jordbruksprodukter Utöver jordbruksstödet har svenskt stöd lämnats till AGRICOM för att så länge kriget pågår underlätta distribution av katastrofvaror samt uppköp av böndernas produktion. Nu pågår diskussioner om hur distributionen ska kunna skötas på mera marknadsmässiga villkor. En SIDA-initierad revision har uppdagat stora brister i företagets skötsel och Moçambique har vidtagit åtgärder för att råtta till dessa. Eftersom distributionen i framtiden planeras ske genom andra kanaler, kommer det svenska stödet att avslutas i juni 1992. Stöd till hantverksñske skildes ut från MONAP-projektet samtidigt som det separata AGRICOM-stödet inleddes. I underlaget till 1987 års regeringsframställning beskrivs insatsen Ett treårigt projekt fdr stöd till hantverksñske inleddes 1985 med stöd från Sverige, Danmark och Norge. Projektet är ämnat att fasa ut en del av den verksamhet som tidigare fått stöd genom MONAP. Projektet inkluderar en relativt stor personalkomponent mest FAO-experter vilket bidragit till förbättrad planering och uppföljning inom den centrala hantverksñskemyndigheten och som dessutom ökat dess kapacitet att långa upp ytterligare stöd till sektorn från andra givare. Efter MONAPs avslutning har svenskt stöd lämnats till det nationella utsädesföretaget, SEMOC, till jordbruksministeriets planeringsenhet, till jordbruksforskningsinstitutet, INIA, samt till lantmäterimyndigheten. Det nya stödet formulerades mot bakgrund av MONAP-erfarenheterna som bland annat var att prioritet borde ges till kunskaps- och institutionsutveckling samt att jordbruksministeriet behövde ett flexibelt sektorstöd utifrån en helhetsanalys av sektorns behov, i stället för stöd till många små projekt. En del av stödet till jordbrukssektorn planeras under nästa avtal avse distribution av insatsvaror, en verksamhet som, utöver stödet till AGRICOM, tidigare finansierats inom katastrofbiståndet. En utredning av möjligheten att integrera det nuvarande relativt effektiva programmet för distribution av utsäde och enkla jordbruksredskap i jordbrukssektorstödet för att bättre förena det med det mer långsiktiga stödet till jordbrukssektorn planeras. Idépromemoria avseende fortsatt stöd till jordbrukssektorn av den 26 mars 1992

Erfarenheter MONAP I planerades i all hast, främst under 1976. I SIDAs regeringsframställning av den 20 april 1981 noteras bland annat 233

SOU 1992124

Planeringstiden för programmet, som består av 26 projekt, var alltför kort och många problem uppstod vid genomförandet. Projekten var ofta dåligt samordnade då programaktivitetetema var alltför spridda i landet. Hösten 1982 gjordes en utvärdering av MONAP. I insatspromemorian av den 7 februari 1983 lämnas följande erfarenhetsredovisning här nedkortad 1. Satsningen på den moderna sektorn har skett på småjordbrukens bekostnad. Moçambique ansåg sig under MONAP I ha resurser att satsa även på den traditionella sektorn. Under MONAP har en viss omsvängning skett. Fortfarande är dock småbrukarsektorn starkt eftersatt, och de resurser som satsas på denna inom MONAP ca 33 procent av det nordiska stödet utgör i stort sett alla de utvecklingsresurser Moçambique avsätter för småbrukarutveckling idag. 2. Moçambique tycks sakna förutsättningar att driva ett lönsamt storskaligt jordbruk i statlig regi. Enligt de knapphändiga uppgifter som finns tillgängliga täcker statsfarmernas intäkter knappt driftskostnaderna i utländsk valuta. Frånvaron av lönsamhetstänkande inom jordbrukssektorn är påfallande. 3. Även viss återhämtning jordbruksproduktionen har skett sedan om en av 1976 ligger man dock fortfarande under den nivå som gällde före självständigheten. Det torde dock vara uppenbart att den återhämtning som skett till stor del åstadkommits tack var MONAP. 4. MONAP I omfattade 26 projekt, medan MONAP omfattar 23 projekt varav 13 påbörjades under MONAP Flera projekt har varit framgångsrika medan andra misslyckats. Som exempel på framgångsrika projekt kan nämnas i rehabilitering av citrusproduktion i Manica, ii skola för viltvårdare i Gorongosa, iii veterinärinstitutet i Maputo, v skola för jordbrukstekniker utanför Maputo. Bland de misslyckade projekten kan nämnas ett flertal husdjurs- och mjölkprojekt. Den kanske största enskilda svårigheten vid genomförandet av MONAP har varit bristen på utbildad personal. Förutom problem vid verkställandet av projekten har detta medfört påtagliga svårigheter i samband med SIDAs dialog med representanter för Moçambique om den jordbrukspolitik som ligger till grund för MONAP. 6. Under 1982 har MONAP starkt påverkats av den försämrade säkerhetssiuationen, och 12 av de 23 projekten har i varierande utsträckning tvingats revidera sin verksamhet. ... En inspektion av MONAP-programmet i december 1986 ledde till rekommendationen att programmet skulle förlängas till och med 1989, men inte längre. 1990 gjordes en omfattande utvärdering av stödet till MONAP, publicerad som Aid under Fire. Utvärderarna konstaterar att projektet har bidragit till att skapa tillgångar fysiska, mänskliga och institutionella som dock på grund av kriget och den ekonomiska situationen för närvarande inte ger en rimlig avkastning på insatt kapital, men som har förutsättningar att ge rimlig avkastning om det ekonomiska läget förbättras under den närmaste framtiden.

SOU l 992124

De konstaterar också att programmet har givit ett betydande bidrag till den moçambikiska statens, och regeringens, överlevnad.

Utvärderarna fann också att resurser förlorats eller försvunnit, främst på grund av over-investment; the ordering of inappropriate equipment; direct destruction by bandit attacks; the absence of maintenance policies and facilities; limitations the quality of technical assistance; limited capacity of Mozambican structures to make effektive use of the technical assistance provided; and various adverse secondary irnpacts of military conflict and economic dislocation. implicit what said above that most of the production-oriented activities which have received MONAP support are Operating at low levels of physical output. Vad gäller stödet till småskaligt jordbruk sägs Despite the prominence of the issue in the debates surrounding MONAP, and very considerable efforts many quarters, the programme has been able neither to deliver many direct benefits to the family farm sector nor to make major headway developing the institutions and techniques needed for the Ministry of Agriculture to give effective support to this sector the future. The major visible reason the spread of destabilization activities the countryside the early 19805. ln very difficult circumstances, some useful experiments have been conducted the development of agricultural extension services.

Utvärderna fann vidare att programmet hade tillgång till större resurser än vad Moçambique kunde tillgodogöra sig, vilket ledde till ett tryck på att åstadkomma utbetalningar. Följden blev satsningar på alltför stora projekt och överinvesteringar inom enskilda projekt. Relatedly, the process of preparing and appraising MONAP projects has sometimes been marked by an inadequate concern for technical feasibility or economic viability [private or public]. Stark kritik riktas mot det sätt på vilket kunskapsöverföringsaspekterna skötts The most significant mis-match between the stated [and frequently re-stated] objectives of MONAP and strategies actually pursued lies in the areas of personnel training and staff development. The problem of scarcity of trained and experienced Mozambican personnel was acute, beyond almost all experience, and virtually unique. The response was conventional and inadequate [a] the expansion of the fonnal training of agricultural technicians, which ran into many problems and delays, including the scarcity of people with adequate educational backgrounds for the planned courses; and [b] the use of the counterpart system for expatriate personnel. The latter of doubtful value in more normal circumstances; Mozambique was often impossible for the government to find staff who could reasonably be described as counterparts. Little attention appears to have been paid to the issue of personnel development, and the contribution of MONAP, while positive and significant in some areas [e.g. the Forestry Directorate, the Livestock Directorate, INlVE], overall less than might reasonably have been expected. Kritik riktas också mot programmets organisatoriska struktur, framför allt koordineringsenheten vid jordbruksministeriet, och den tunga administrativa överbyggnad som byggts upp på givarsidan. 235

SOU 1992124

Bedömning Som har framgått ovan var stödet till lantbmkssektorn under lång tid föga framgångsrikt. Den i hast genomförda första planeringen av MONAPprogrammet gav stödet en olycklig inriktning redan från början och det visade sig svårt att förändra denna inriktning. De omständigheter under vilka biståndet gavs var dock svåra och genomförandet stördes under 1980-talet av krigets utveckling och naturkatastrofer. Den avslutande utvärderingen av MONAP visar dock att insatser hade kunnat och bort göras för att förbättra insatsernas effektivitet och resultat. Fungerande system för marknadsföring av jordbruksprodukter och tillhandahållande av insats- och konsumtionsvaror måste ses som nyckelfaktorer för Moçambiques omedelbara överlevnad och framtida återhämtning. Stödet till AGRICOM har varit den viktigaste insatsen på detta område. Detta stöd kommer att upphöra. I stället planeras, vad gäller distribution av insatsvaror, en samordning med insatser inom katastrofbiståndet. Det är dock osäkert om detta är en fullgod ersättning för de tidigare marknadsföringsinsatserna, vilket är oroande i dagens situation, då behovet av tillgång till marknaderna är större än någonsin. SIDA lät i början av 1992 göra en utredning avseende förutsättningarna för rehabiliteringsstöd på landsbygden i Moçambique. Utredningen genomfördes av Stefan de Vylder och resulterade i en rapport med titesn Rural Rehabilitation in Mozambique and the Role of Swedish Assistance. I rapporten konstateras att stödet till landsbygdens återuppbyggnad måste ses i ett helhetsperspektiv, som även innefattar landets makroekonomiska politik, den extrema graden av biståndsberoende och den politiska ledningens faktiska förmåga, eller vilja, att i praktiken främja landsbygdens utveckling. de Vylder finner att det nuvarande stödet till utsädesproduktion är framgångsrikt. SEMOC one of very few important projects presently being implemented in Mozambique that mainly and directly benefit the small farmers in the family sector. Enligt de Vylder bör fortsatt och breddat stöd utgå till utsädesproduktion. Breddningen skulle avse stöd till de delar av utsädeskedjan som fungerar sämre än utsädesbolaget, främst distributionssystemen, rådgivningsverksamheten och jordbruksforskningen. Sverige lämnar, främst via katastrofbiståndet, stöd till distribution av insatsvaror och verktyg, via katastrofprogrammet PESU. de Vylder rekommenderar fortsatt svenskt stöd till denna verksamhet. Verksamheten bör dock, enligt hans uppfattning, omstruktureras från ett katastrofprogram till ett utvecklingsprojekt och föras över till jordbruksministeriet. Vidare bör en kreditkomponent för lån till bönderna under odlingssäsongen inkluderas. de Vylder föreslår också att förutsättningarna för att lämna stöd via ett distriktutvecklingsprogram, PDP, och till integrerade landsbygdsutvecklingsprojekt utreds.

Det just inledda stödet till att rehabilitera landsbygdsvägar se avsnitt 9.5.5

nedan är enligt de Vylder av stor betydelse och utökat stöd till verksamheten föreslås.

SOU 1992124

9.4.3 Stöd skogsindustri

Storlek 0thinriktning En de tidiga konsultstudierna gav underlag för svensk finansiell av medverkan i ett skogsindustriprojekt, IFLOMA, i Manica-provinsen i mellersta Moçambique. Stödet, som inleddes 198081, har dels avsett delfinansiering under investeringsfasen, dels driftstöd. I investeringsfasen, då kostnaderna var ca 40 milj dollar, medverkade även den arabiska utvecklingsfonden BADEA. Driftstöd har lämnats till och med 199091. Det svenska stödet till IFLOMA har uppgått till totalt 159 milj kr, varav hälften avsåg investeringsfasen. Stödet motsvarar ca tre procent av alla biståndsutbetalningar. IFLOMA är Moçambiques största industrisatsning efter självständigheten. Den omfattar ett sågverk och en spånskivefabrik. Det svenska driftstödet har omfattat både personal och import av reservdelar och råvaror.

Erfarenheter Verksamheten vid IFLOMA har drabbats hårt såväl av säkerhetsproblemen till följd av kriget, som av den allvarliga ekonomiska situationen i landet. Projektet har utvärderats vid flera tillfällen varvid det framkommit att det redan vid relativt små produktionsvolymer, dock under bör vara lönsamt förutsättning att avskrivningar inte räknas in i kalkylen. Sågverket är den del som har störst förutsättningar att bli lönsamt. Verksamheten är starkt beroende av importvaror, vilket har utgjort ett stort problem med tanke på Moçambiques extremt knappa tillgång till utländsk valuta. Efter det att det svenska driftstödet upphörde 1990 har, enligt uppgift från SIDA, spånskivefabriken upphört att fungera. Sågverket är dock i drift. lFLOMA står nu på den lista över statliga företag som ska privatiseras. Moçambique hoppas att privatiseringen ska vara genomförd i slutet av 1992. En mera utförlig erfarenhetsredovisning lämnas i bilaga 92.

Bedömning IFLOMA är ett exempel på de storskaliga projekt som Moçambique prioriterade under de första åren. Även projektet i sig har goda om förutsättningar på grund av ett bra läge och god tillgång till skogsråvara, tveksam investering med tanke på de förutsättningar måste det anses vara en som rådde i landet.

9.4.4 lndushistöd

Storlek ochinriktning Svenskt stöd till industrirehabilitering har lämnats sedan 198384. Stödet via SIDA avslutas i och med utgången av 199192. Därefter kommer stöd att via SWEDECORP. 237 lämnas

SOU 1992124

Inom ramen för industrirehabiliteringsinsatsen har totalt 228 milj kr betalats ut till och med 199192, motsvarande fyra procent av alla biståndsutbetalningar. Därutöver har ett omfattande stöd utgått via importstödet. Av sammanställningar inom SIDA framgår att 675 milj kr av importstödsmedlen har avsett industrisektorn. Sektorns samlade andel av de totala biståndsutbetalningarna till och med 199091 uppgår till nära 15 procent inklusive IFLOMA. Stödet till industrirehabilitering lämnades till en början inom ramen för ett systerindustriavtal, vilket innebar att ett svenskt företag slöt avtal om samarbete och stöd till ett moçambikiskt företag i samma bransch. Syñet med biståndet var att genom personalinsatser för utbildning upprätthålla driften vid existerande industrier. Det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet ledde till skärpt uppmärksamhet på industriföretagens lönsamhet, speciellt vad gäller deras behov av utländsk valuta. Detta, tillsammans med en svensk önskan att i större utsträckning stödja små och medelstora företag med inhemsk råvarubas ledde till förändringar i inriktningen av det svenska stödet under det treårsavtal som började gälla under 198990. Avtalet innefattade planer på stöd till företag utanför Maputo-provinsen i den mån säkerhetssituationen tillät. Stöd till ett institut under industriministeriet, med syfte att stödja utvecklingen av småindustri eller mikroindustri. ingick också, liksom stöd till ett utbildningsinstitut med inriktning på administration och ledningsfrågor.

Erfarenheter Industristödet utvärderades 1988. Bland annat rekommenderas att stödet, som en följd av det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet, bör förändras till stöd för företag vars produktion baserades på inhemska råvaror och med förutsättningar för effektiv importsubstitution, alternativt export. Antalet industrier som fick stöd enligt systerindustrikonceptet var begränsat ett pappersbruk för returpapper i Maputo, en industri för tillverkning av framför allt traktor- och oxdragna plogar, ett företag som är specialiserat på reparation av förbränningsmotorer och kraftöverföring samt ett företag som är specialiserat på service och reparation av elektriska motorer, generatorer och transformatorer. Stödet till pappersbruket är avslutat. Plogindustrin brottas med stora ekonomiska problem, framför allt till följd av import av prisdumpade plogar från Kina. Moçambique vill privatisera företaget. En förstudie för att bedöma dess överlevnadsförmåga under olika antaganden om den ekonomiska utvecklingen har genomförts med svensk finansiering. Enligt studien kommer det att krävas ytterligare externt stöd innan företaget kan privatiseras. Också de övriga svenskstödda företagen har ekonomiska problem. Ett par av de svenska företag, systerföretag, som varit genomförande under biståndsfasen är dock beredda att gå in som delägare i samriskföretag som nu håller på att bildas. Kompetensutveckling och utbildning har varit viktiga komponenter alltsedan stödet inleddes. Den generella erfarenheten är att det har varit relativt enkelt att rehabilitera själva produktionen. Däremot har arbetet varit 238

SOU 9922124 l

betydligt mindre framgångsrikt vad gäller företagens administrativa och kommersiella aspekter. Det senare är en följd av att det var svårt att få acceptans för systematiska insatser på de kommersiella och finansiella områdena före slutet av 1980-talet, då det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet inleddes, men också av att behovet av insatser på dessa områden inte betonades tillräckligt vid insatsens uppläggning och genomförande. I början gavs stödet helt genom de svenska systerindustrierna. Erfarenheterna visade dock att kompetens- och kunskapsutveckling i denna form inte var tillräckligt effektiv. Det var av detta skäl som utbildningsinsatserna på allmänna områden, exempelvis bokföring, administration och ledningsfrågor, senare samlades i särskilda utbildningsinstitut. Stödet till utbildningsinstitutionerna är ett uttryck för en ökad insikt om behovet av en mera allsidig utveckling av moçambikiska företag. Stöd har också utgått till ett par småindustriorganisationer. Dessa behöver dock struktureras om för att bli mera affärsmässiga och för att få kompetenta styrelser med representanter för såväl regering, näringsliv som finansiärer.

Bedömning Stödet till industrisektorn kom delvis till som ett sätt att hitta alternativa områden för biståndet när säkerhetsläget försämrades i 1980-talets början. Satsningen på industrisektorn var mycket målmedveten, vilket visas av den stora andel av importstödet som knöts till sektorn. Det bör dock observeras att importstödet inriktades på industrisektorn som helhet och bara i liten utsträckning tillföll de industrier som ingick i industristödsprojektet. Trots de avsevärda resurser som sattes in i sektorn gjordes ingen grundläggande analys av förutsättningarna för framgångsrik och lönsam industriproduktion under de förhållanden som då rådde i Moçambique. Utvecklingen skulle visa att förutsättningarna till en början var mycket dåliga till följd av den samhälleliga strukturen och att de insatta medlen inte gav en acceptabel utdelning i form av ökad produktion. Därefter har den förvärrade ekonomiska krisen snarast försämrat förutsättningarna, åtminstone på kort sikt. Vad gäller institutions- och kompetensutveckling är industristödet ett exempel på hur den moçambikiska kapaciteten överskattades och behovet av insatser underskattades. De systerföretag som anlitades sände dessutom ofta ut tekniskt inriktad personal och de administrativa och kommersiella aspekterna korn i bakgrunden. Dessa frågor borde ha uppmärksammats och påtalats av SIDA betydligt tidigare än vad som skedde. SIDAs kompetens på industriområdet har, liksom ansvaret för det fortsatta industristödet till Moçambique, förts över till SWEDECORP.

9.5 Infrastruktur

9.5.1 inledning Stödet till infrastruktur inom landramen har sedan biståndet inleddes uppgått till ca 320 milj kr till och med 199192, motsvarande ca fem procent av de samlade biståndsutbetalningarna. De största enskilda områdena avser 239

s,0u 1992124

energi 170 milj kr och telekommunikationer 115 milj kr. Vidare har ca 78 milj kr betalats ut inom importstödets ram, främst till energiutrustning. Utöver landramen har dock ett mycket betydande stöd lämnats inom ramen för stöd till regional samverkan i Södra Afrika, SADCC. Dessa insatser avser till sin helt övervägande del investeringar i modern infrastruktur. Till och med 199192 beräknas ca 320 milj kr ha betalats ut för insatser på moçambikiskt område. Sammantaget motsvarar stödet till infrastruktur inom och utöver landramen ca tolv procent av de totala biståndsutbetalningarna. Siffrorna över infrastrukturstrukturstödets andel av de totala biståndsutbetalningarna sedan 197576 ger en skev bild, eftersom stödet har ökat betydligt sedan mitten av 1980-talet. Sektorns andel av det totala biståndet har sedan dess varit ca 25 procent.

9.5.2 Stöd regional samverkan, SADCC

Storlek

Utbetalningarna till Moçambique inom ramen för det regionala stödet uppgick totalt till ca 320 milj kr under perioden 198182 199192. - De regionala insatserna i Moçambique har i mycket stor utsträckning ca två tredjedelar gått till Beria-korridoren, d v s transporlkcrrradoren från Beira till Zimbabwe. Se avsnitt 8.6 i kapitel åtta. De tre största svenska insatserna i Beirakorridoren utgörs av

delfinansiering av projekt avseende navigationshjälpmedel för sjöfarten som

dock delvis avsett även andra hamnar, bl a Maputo, containerhantering i Beira hamn samt rehabilitering och delombyggnad av vägen från Beira till Machipanda vid gränsen till Zimbabwe. Betydande insatser har även gjorts för att förbättra telekommunikationerna, energiförsörjningen och gatorna i Beira. Därutöver har Sverige delñnansierat vissa andra investeringar utan vilka huvudinsatserna inte skulle ha kunnat genomföras, exempelvis bostäder för utländsk personal. Utöver stödet till Beirakorridoren har stöd lämnats inom telesektorn framför allt avseende en internationell telefonväxel i Maputo och en mikrovågslänk som binder samman Malawi, Moçambique och Zimbabwe samt inom energisektorn där den största posten avsett byggandet av ett Vattenkraftverk i Corumana i södra Moçambique. I övrigt har visst stöd lämnats till vägar och järnvägar samt inom postsektorn. Stödet till vägar och järnvägar har blivit väsentligt mindre än ursprungligen planerat på grund av den försämrade säkerhetssituationen. Utbetalningarna till regionala projekt utanför Beira-korridoren förväntas successivt upphöra från och med 199192. De framtida formerna för regionalt stöd utreds för närvarande.

Erfarenheter Under 1980-talet omfattade stödet huvudsakligen investeringar och anläggningar. I en skrivelse till regeringen av den 22 november 1989 framhåller SIDA l takt med att investeringsfasen i dessa stora rehabiliteringsarbeten slutförs 240 framträder allt tydligare behovet av kunskaper och medel att driva och underhålla

SOU l992zl

dessa anläggningar. l planeringen av SADCC-projekt har man tenderat att bortse från framtida kostnader följer med investeringar. Även givama har som negligerat dessa frågor. Det framstår allt klarare att de långsiktiga driftskostnaderna och därmed sammanhängande kunskapsbehovet som följer med SADCC-biståndet måste uppmärksammas i mycket högre utsträckning än tidigare och analyseras både projektvis och på ett mer övergripande sätt. Biståndsgivarna kommer sannolikt att i allt högre grad ställas inför valet att antingen bidraga till kostnader för löpande underhåll under en 15-20 årsperiod eller att, efter några år, tvingas gå in med kapitalkrävande rehabiliteringsinvesteringar i nedslitna anläggningar. Inom ramen för det regionala biståndet har Sverige och de övriga nordiska länderna ofta tillämpat parellellfinansiering, där fördelningen mellan länderna har varit mera flexibel än inom ramen för traditionella samnordiska projekt. Erfarenheterna av de nya finansieringsformerna är goda.

Bedömning Det ovan citerade resonemanget kring driftskostnader och kompetensutveckling torde i särskilt hög grad vara tillämpligt på de investeringar som gjorts i Moçambique. Kompetensutveckling har dock givits större utrymme under senare år, exempelvis inom stödet till Beirakorridoren. Kompetensutveckling är dock bara en del av de problem som behöver lösas. Finansiering av de löpande kostnaderna, speciellt det eventuella behovet av att också finansiera löner för lokal driftspersonal, är ytterligare en aspekt. Behovet av insatser på dessa områden är dock för närvarande oklart, men en beredskap för insatser förefaller väl motiverad. Förfrågningar har inkommit om svensk medverkan i två större projekt, en högspänningsledning från Cabora Bassa till Harare och ombyggnad av vägen mellan Beira och Machipanda. Den svenska finansieringen, som bara avser en del av kostnaderna, skulle, om bistånd bifalles, uppgå till 200 300 milj kr för de båda projekten tillsammans.

9.5.3 Stöd telekommunikation

Storlek och inriktning Stöd till telekommunikationer har, i form av en separat insats, lämnats sedan 198384. Dessförinnan utgick visst stöd inom konsultfondens ram. Totalt har sedan 198384 ca 115 milj kr betalats ut till och med 199192, motsvarande ca två procent av de samlade biståndsutbetalningarna. Därutöver har bistånd utgått inom det regionala stödet, främst till en mikrovågslänk mellan Malawi, Moçambique och Zimbabwe 42 milj kr samt till en internationell telefonväxel i Maputo hittills ca 25 milj kr av totalt 34 milj kr. Kostnaden för mikrovågslänken har dock bara till del bokförts en som utbetalning till Moçambique. Regionalt finansierade teleinsatser har också genomförts i Beira-korridoren, totalt ca 7 milj kr t o m 199192, vartill kommer delar av kostnaden för en insats avseende rehabilitering av el- och telesystemen i Beira hamn. När stödet inleddes var teleförvaltningen svag. Den nämndes i tidiga dokument som ett exempel på myndigheter med mycket låg mottagnings- 241

SOU 1992124

kapacitet. 1981 beslutade Moçambique att inleda en omfattande rehabilitering och utbyggnad av telenätet i tre faser, huvudsakligen på basis av utredningar gjorts inom konsultfonden. Investeringsplanen var omfattande och avsåg som totalt 380 milj dollar under en tioårsperiod. Moçambique begärde svenskt stöd till programmet. SIDA uttryckte i underlaget till regeringsframställning av den 29 april 1985 stor tveksamhet till programmet l takt med den hastigt försämrade ekonomiska situationen i Moçambique har SIDAs tveksamhet till projektet ökat. Det riktiga i att genomföra en investering i miljardklassen, som innebär ökad skuldsättning har ifrágasatts. Säkerhetssituationen kommer sannolikt också att orsaka problem. Mot denna bakgrund har SIDA meddelat Moçambique, att svenskt deltagande i investeringsfasen kommer att begränsas till finansiering av en internationell vâxelstation i Maputo via SADCC-anslaget för regionalt samarbete i Södra Afrika. Moçambique har dock begärt stöd för projektledning för investeringsprogrammet till ett belopp på 20 milj kr under tre år. Svensk tveksamhet till att ta detta övergripande ansvar har markerats. Samtidigt står det klart att stöd till projektledningen skulle vara av stort strategiskt intresse för Moçambique. Bland de fortsatta insatser som föreslås för fortsatt bistånd under en treårsperiod ingår därför stöd till projektledningsfunktionen för detta investeringsprogram. Stödet till telekommunikationsområdet föreslås dessutom omfatta insatser för utbildning, drift och underhåll inom Moçambiques teleförvaltning. . . I en insatspromemoria av den 22 mars 1989 föreslås fortsatt stöd till telesektorn under fyra år, 198990 199293, bestående av tre delprojekt iStöd till styrningen av fas två av det nationella investeringsprogrammet, ii Stöd till utbildning, och iiiStöd till vissa nyckelfunktioner inom Moçambiques teleförvaltning T DM- Därutöver planerades driftstöd till den internationella televäxeln i Maputo, med finansiering ur regionala medel. Den fortsatta stödet inriktades på kunskapsöverföring och tyngdpunkten försköts från tekniska områden till administrativa områden och ledningsfunktioner. Mot bakgrund av ett tidigare beslut att telesektorn inte skulle vara ett långsiktigt samarbetsområde formulerades projektet som en avslutande insats. På grundval av en granskning av stödet till telesektorn i början av 1991 har dock beslut fattats om att, med förkortning av det tidigare avtalet med ett år, fortsätta stödet inom ramen för ett nytt avtal om 51 milj kr avseende perioden 199293 199495. - Den senare insatsen återspeglar de stora förändringar inom televerksamheten som skett såväl nationellt som internationellt under senare år. Den avser således dels stöd till en avgränsning mellan den statliga styrningen av televerksamheten och den kommersiellt orienterade operativa verksamheten, dels stöd till en förbättring av telebolagets, TDMs, ledningsfunktioner och kommersiella förmåga. Insatsen förväntas leda till att Moçambique, som redan har ett tekniskt modernt telenät, får en fullt modern telestruktur också i organisatoriskt och kommersiellt hänseende.

SOU 1992124

Erfarenheter Stödet till telesektorn är ett exempel på att långsiktiga insatser för kunskaps- och kompetensutveckling kan ge positiva resultat också i den svåra miljön i Moçambique. Stödet, som har genomförts av det svenska telekonsultbolaget SWEDTEL, har haft långsiktigt positiva effekter i bland annat följande avseenden 1 Insatserna för styrning och granskning av entreprenörernas arbete under investeringsfasen har dels lett till en god teknisk kontroll, dels utgjort basen för etableringen av en teknisk planeringsfunktion inom telebolaget. Svenskt stöd på detta område upphör dock i och med det nya avtalet. 2 Det långsiktiga stödet till utbildningsverksamheten, som under lång tid till stor del avsåg grundutbildning, har lett till att den allmänna utbildningsnivån inom telebolaget har höjts väsentligt. Utbildningen har efter hand till stor del kunnat överföras till moçambikiska lärare och utbildningsledare. Under det nya avtalet kommer utbildnings-stödet att till stor del utgöras av utbildning på mellannivå i administration och kommersiell verksamhet samt av ledarutbildning för telebolagets högsta ledning. Den granskning av stödet, som genomfördes i början av 1991, visade att telebolaget gjort stora framsteg på den tekniska sidan, men att den administrativa och kommersiella utvecklingen inte hållit takt med de tekniska förbättringarna. De svenska insatser som gjorts på dessa områden hade i och för sig givit positiva resultat, men bedömdes inte ha varit tillräckligt omfattande. Den nya insatsen formulerades för att råda bot på den obalans i dessa avseenden som fanns inom bolaget. Ledarutbildningen av framtida chefer i bolaget är av speciell vikt för att bygga upp en långsiktig överlevnadsförmâga den hittillsvarande ledningen är kompetent men baserad på ett för litet antal personer. Den delkomponent i det nya avtalet som avser en omstrukturering av sektorns organisation avser framför allt ett särskiljande av den statliga styrningen av sektorn från den kommersiellt inriktade operativa verksamheten. Moçambique anammar härmed en internationell utveckling som bara nyligen har genomförts i de industrialiserade länderna. I ett afrikanskt sammanhang ligger Moçambique i detta avseende mycket långt framme. Förändringarna innebär bland annat att den operativa verksamheten bolagiseras och att telebolaget ges i uppdrag att leverera tjänster inom ramen för ett programkontrakt med regeringen. Motsvarande förändringar ska, i linje med kraven inom det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet, genomföras inom ett stort antal statliga verksamheter. Det faktum att de grundläggande förutsättningarna inom telesektorn är goda gör att sektorn har blivit något av ett pilotfall för genomförande av liknande reformer på andra områden. Telesektorn i Moçambique är också ett positivt exempel på samordning av olika givares insatser. Sedan 1989 har den moçambikiska teleadministrationen hållit regelbundna möten med givarna. Vid dessa seminarier har utvecklingen inom sektorn som helhet diskuterats och förslag projekt inom prioriterade områden Resultatet 243 till presenterats. av

SOU 1992124

seminarierna har varit att olika länders insatser kunna samordnas på ett betydligt bättre sätt än vad som annars hade varit möjligt. De första seminarierna genomfördes med svenskt stöd.

Bedömning Det svenska stödet till telesektorn har varit strategiskt viktigt och har varit av stor betydelse för framväxten av en kompetens inom sektorn som bör kunna leda till att sektorn på sikt blir självfinansierande, även om de investeringar som alltjämt krävs kommer att vara beroende av någon form av biståndsñnansiering. Som nämnts är ambitionsnivån i det nya stödet till telesektorn hög. Med tanke på den kompetens som numera finns är det dock rimligt att förvänta sig att ambitionerna uppfylls. Svenskt stöd till sektorn bör därför kunna avvecklas i och med det nuvarande avtalets utgång. En viss beredskap bör dock hållas för att också därefter ge ett i tid och resurser starkt begränsat stöd till en avslutande insats, om så skulle visa sig nödvändigt.

9.5.4 Stöd energisektorn Storlek ochinriktning Liksom telestödet inleddes stödet till energisektorn via insatser inom konsultfonden. Fr 0 rn 198283 utgick stödet inom en särskild insats. Stödet inom landramen har därefter och till och med 199192 uppgått till ca 170 milj kr eller ca tre procent av de samlade biståndsutbetalningarna. Därutöver har ett omfattande stöd utgått inom det regionala biståndet, hittills ca 84 milj kr utanför Beira-korridoren och ca 27 milj kr inom korridoren exklusive det kombinerade stödet till el- och telesystemen i Beira hamn. De största enskilda insatserna inom det regionala stödet har avsett ett Vattenkraftverk i Corumana i södra Moçambique, i samñnansiering med Norge, och ett reservkraftverk för Beira stad. Inom importstödet har dessutom ca 50 milj kr avsatts för import av energiutrustning. Det svenska stödet började 1980 med konsulttjänster för första fasen i utbyggnaden av en transmissionsledning för försörjning av elenergi från Cabora Bassa-kraftverket till de centrala och norra delarna av landet. Uppdraget utökades 1982 till att omfatta projektering, kontroll och driftsutbildning för projektets samtliga fyra utbyggnadsfaser. Transmissionsledningen byggdes av ett fransk-italienskt konsortium. Under denna period gavs också projektledningsstöd vid utbyggnad av kraftnätet i jordbruksområdena i de södra delarna av landet. Enligt en insatspromemoria av den 14 maj 1991 vidgades samarbetet från och med 198586 till att omfatta rådgivare för drift och underhåll av krañöverföringssystem, utbildning av krafttekniker, pilotprojekt inom hushållsenergiområdet och början till ett institutionellt samarbete. Fr o m 198889 breddades stödet ytterligare till att omfatta konsulttjänster för utarbetandet av en generalplan för Maputos eldistributionsnät, ett standardiseringsprogram för därtill hörande utrustning och viss högprioriterad utrustning samt reservdelar. 244

SOU 1992124

I 1991 års insatspromemoria, som bara avsåg en ettårig förlängning, uppmärksammas också behovet av stöd till energibolagets, EDMs, administrativa och kommersiella verksamhet EDMs ekonomiska situation är osäker. Världsbanken följer aktivt sektorns utveckling, och har tillsammans med EDM kommit överens om tariffökningar enligt en fastlagd plan. Det vore önskvärt att höja SIDAs profil ñr att bättre ett helhetsgrepp på EDMs personalutveckling, organisation etc men dena låter sig göras i ett ettårigt planeringsperspektiv. SIDAs energistöd är emellertid framför allt av teknisk karaktär och inriktar sig på att mera systematiskt och långsiktigt bygga upp de kunskaper och resurser som erfordras för att driva krañförsöijningen på ett tekniskt tillfredsställande sätt. I en idépromemoria av den 25 mars 1992, avseende fortsatt stöd under perioden 199293 199495 sägs att administrativ utveckling och personalutveckling ska ges högre prioritet, främst vad avser överförings- och distributionsområdet. Ett visst moment av investeringarrenoveringar ingår dock alltjämt. Behovet av långsiktigt stöd betonas lnsatsema för administrativ och teknisk utveckling samt utbildning har planerats i ett längre tidsperspektiv, medan planerade investeringarrenoveringar skall kunna genomföras 199293-9495.

Erfarenheter Erfarenheterna av samarbetet på elsidan, som för svensk del genomförs av SWEDPOWER, är enligt SIDA mycket goda. I 1992 års insatspromemoria redovisas att det svenska stödet till anläggningar och överföringslinjer samt till utbildning av personal lett till att elförsörjningen i främst Beira- och Maputo-områdena förbättrats avsevärt. Utbildningsinsatserna har hañ en systematiskt inriktning på att genom system-, rutin- och personalutveckling bygga upp en moçambikisk förmåga att själv driva nätet. Ett problem i samarbetet har varit att elbolaget har varit svagt vad gäller koordinering av utbildningsinsatser från olika givare, främst Norge och Sverige.

Bedömning En betydande kompetensuppbyggnad har skett vad avser drift och underhåll, men i betydligt mindre grad vad avser administrativ och kommersiell kapacitet. De politiska förändringarna i Sydafrika kommer, om de leder till en utveckling mot fred i regionen, att leda till ändrade förutsättningar för elproduktion och elförsörjning. Förutsättningarna för samarbete och kommersiellt utbyte mellan elbolagen i de olika länderna bör öka väsentligt i ett sådant perspektiv. Mot denna bakgrund bör det övervägas att successivt trappa ned det svenska biståndet till Moçambiques elsektor för att därigenom bereda plats för insatser inom andra prioriterade områden. En sådan avtrappning bör dock ske successivt så att den långsiktiga effekten av gjorda investeringar på bland annat personalutbildningsområdet går förlorad. Stöd skulle också kunna 245

SOU 1992124

övervägas för att underlätta för Moçambique att hävda sin ställning vid ett utbyggt kommersiellt samarbete inom regionen.

9.5.5 Stöd londsbygdsvögar Storlek ochinrikming Stöd inom vägsektorn lämnades under 1970-talet via konsultfonden, speciellt till en nationell vägplan 1979 och till en försöksverksamhet med arbetsintensivt vägbyggande i början av 1980-talet. Med medel ur det regionala anslaget har dessutom en bro över Matola-floden byggts och betydande reparationsarbeten utförts på vägen från Beira till Zimbabwe. I början av 1980-talet planerades ytterligare väginsatser, dels avseende förbättring av huvudvägen från MaputoMatola till Namaacha vid gränsen till Swaziland, dels avseende förbättring och underhåll av landsbygdsvägar med arbetsintensiva metoder i samarbete med ILO. Till följd av det försämrade säkerhetsläget kunde dock dessa insatser inte genomföras. Därefter har, under perioden 1989 1991, katastrofmedel och återuppbyggnadsstöd använts till inköp av utrustning till ett program för rehabilitering av landsbygdsvägar. Fr o m 199293 har stödet till detta program förts över till landramen inom ett fyraårig insatsavtal. Programmet utgör en fortsättning på ett arbete som inleddes i slutet av 1970-talet och början av l980-talet. I en insatspromemoria av den 30 mars 1992 sägs Det är därför mycket glädjande att idag kunna konstatera att programmet levt vidare med nationell och i någon mån UNDP-finansiering och att det har framgångsrikt expanderat med aktivt engagemang av UNDPILO. ldéen att utnyttja arbetskrañsbaserade metoder för upprustning och underhåll av landsbygdsvägar är idag mycket väl förankrad i Moçambique såväl på politisk nivå som bland ingenjörer och vägtekniker inom den nationella väg- och bromyndigheten DNEP. Programmet har fått ett mycket positivt gensvar också från andra givare ..., och har idag en säkrad extern finansiering på totalt ca 22 milj dollar. Vidare bör nämnas att World Food Programme kanaliserar katastrofleveranser av livsmedel via landsbygdsvâgsprogrammet till ett värde av ca 3 milj dollar. Maten säljs f till n subventionerade priser till arbetarna vid vägbrigadema, vilka får hela sin lön i kontanter. Som bakgrund till insatsen sägs bland annat Tio års krigstillstånd och avsaknad av organiserat underhåll har lett till en närmast ofattbar förstörelse av infrastrukturen på den moçambikiska landsbygden. Stora delar av det forna nätet av sekundär- och tertiärvägar är helt ofarbara även med fyrhjulsdrivna fordon. Många tidigare vägar har återgått till ett stadium av sandspár och stigar. Programmets målgrupp är klart definierad; nämligen befolkningen på landsbygden som med undantag tillhör de fattigaste i landet. Programmet kan spela en viktig roll för att ge incitament och stöd för återllyttning till landsbygden av de stora delar av landsbygdens forna befolkning som idag lever marginaliserade i städernas utkanter eller i flyktingläger i Moçambique eller i grannländema. Det finns även vissa förväntningar om att programmet skall kunna ge sysselsättning soldater som nu börjar demobiliseras. Tanken är att dessa efter att under 6-12 månader haft arbete med vägbygge i en trakt skall ha lärt 246 känna och vilja stanna kvar i området.

SOU 1992124

Vad gäller insatsens innehåll förordas flexibilitet så att stödet kan anpassas till den övriga finansiering som vägmyndigheten kan säkra I princip bör det svenska stödet kunna användas till var och en av de fyra resurstypema; d v s l import av utrustning, reservdelar, Baileybroar och byggnadsmaterial, 2 rekrytering av utländsk personal samt 3 lokala byggnadskostnader, t ex arbetslöner och 4 utbildningskostnader. Behovet av att utbilda personal poängteras särskilt. Arbetsledare for brigaderna utbildas genom åttaveckorskurser i programmets egen regi. Chefer på mellannivå och högre chefer avses få utbildning inom ramen för det svenska stödet till undervisningssektorn. ILO avses spela en central roll i programmet ILO står idag for den samlade kunskapen på detta område och det är av största vikt att ILOs roll som tekniskt och organisatoriskt centrum för metodutveckling och kunskapsförmedling garanteras även i framtiden.

Erfarenheter I SIDAs insatspromemoria noteras Erfarenhetema av hittillsvarande svenskt stöd till vägsektom i Moçambique är positiva. [nsatsema har handlagts på ett kompetent sätt av DNEP. Vidare redovisas att programmet under åren 1989-1991 haft kapacitet att successivt höja sin produktion. Under dessa år rehabiliterades 50, 70 respektive 140 km grusväg. För 1992 är målet 320 km. Erfarenheterna i de områden där rehabilitering skett visar också att trafiken ökar kraftigt efter upprustningen och att vägupprustning enligt erfarenheter i bland annat Manica-provinsen leder till att befolkningen flyttar tillbaka till tidigare övergivna områden.

Bedömning Stöd till vägrehabilitering av det slag som skildrats ovan är ett område som bör ges hög prioritet. Det bör finnas en beredskap att skjuta till ytterligare medel till programmet om detta skulle visa sig behövligt. Noteras bör också att programmet är föga administrativt betungande för

SIDA, i och med att och så länge som UNDP och ILO biträder vägverket

med ledningsstöd.

9.5.6 Stöd postverksamhet Storlek och inriktning Postverksamhet får sällan prioritet bland biståndsgivarna, sannolikt som en följd av att postverksamhet inte är tekniskt avancerad eller backas upp av leverantörsintressen i givarländerna. Ett fungerande postsystem är dock av stor betydelse for den ekonomiska utvecklingen i ett land. Det har också stor betydelse för människor på landsbygden som, även om de själva är illiterata, alltid kan få hjälp med att skriva brev. I Moçambique där befolkningen splittrats till följd av kriget, torde posten kunna spela en särskilt viktig roll for att återknyta kontakten mellan människor. 247

SOU 1992124

Sverige har i begränsad omfattning lämnat stöd till postväsendet i Moçambique, dels via en insats på 1,9 milj kr avseende postsortering inom det regionala stödet, dels via en insats om 0,5 milj kr via konsultfonden. Stödet via konsultfonden kompletteras med två posttjänstemän som rekryterats av Afrikagruppernas Rekryteringsorganisation med finansiering ur SIDAs anslag för enskilda organisationer.

Erfarenheter En utvärdering av stödet till postsortering gjordes under 1990. Utvärderingen visade att de stora problemen inom det moçambikiska postväsendet låg i organisationsstrukturen och i ledningsfunktionerna, snarare än i själva postsorteringen. Med utgångspunkt från dessa iakttagelser formulerades insatsen inom konsultfondens ram som ett försök att stärka postväsendets centrala funktioner. Med hjälp av de posttjänstemän som rekryterats av Afrikagrupperna, har stödet, trots denna ringa insats, kunnat utvecklas till en inledande utbildning i centrala ledningsfunktioner. Ett utbildningsprogram har tagits fram i samarbete med en utbildningsinstitution som fått stöd inom ramen för industristödet. Även insatsen på intet sätt är tillräckligt för de om stor att svara mot behov som finns, är dock erfarenheten hittills att stödet nar mötts av ett positivt gensvar. Det kan förväntas att stödet bidrar till att i någon mån förbättra postbolagets funktionssätt.

Bedömning Om erfarenheterna av stödet till postverksamheten förblir positiva bör en försiktigt utvidgad insats övervägas, antingen via landramen eller via projektmedel inom ramen för anslaget till enskilda organisationer.

SOU 1992124

Kapitel

o

KATASTROFBISTAND OCH

EO-BlSTAND

KRISTER EDUARDS

10.1 Översikt

I detta kapitel presenteras allt svenskt bistånd till Moçambique som finansierats under SIDAs anslag för Katastrofer och stöd till återuppbyggnad m m och för Bistånd genom folkrörelser och vissa andra organisationer E0-bistånd. Diskussionen begränsas till dessa två anslagsposter, förutom att en katastrofbiståndsinsats inom det multilaterala biståndet kommer att närrmas. Katastrofanpassning av landramsñnansierade insatser har berörts i kapitlen 8 och Angivna belopp är om inte annat sägs de beviljade. Kapitlet belyser i tur och ordning det katastrotbistånd som kanaliserats via Moçambiques regering, via internationella organisationer och via enskilda organisationer. Därefter redovisas det projektstöd som lämnas via enskilda organisationer. Kapitlet avslutas med ett sammanfattande resonemang om katastrofbiståndet, dess effekter och möjligheter.

Katustrofbistrind Begränsade svenska katastroñnsatser hade gjorts i Moçambique redan under sjuttiotalet och det tidiga åttiotalet, särskilt i samband med naturkatastrofer som torka och orkaner. Men det var med utvecklingen av det alltmer akuta läge i landet från 1985 och framåt, som skildrats i kapitel som expansionen av det svenska katastrofbiståndet sköt kraftig fart. Under 198586 avsattes 22 milj kr av katastrofmedel för Moçambique året därpå 98 milj kr. Under hela sjuttiotalet hade 92 milj kr anslagits. - Åren 198788 199091 erhöll Moçambique 96, 204, 173 respektive 110 milj kr to m ur katastrotbiståndsanslaget. Totalt under de sex åren utgick sammanlagt 703 milj kr, den tillsammans med Etiopien i särklass största av de svenska katastrofbiståndssatsningarna under perioden i fråga. Den preliminära siffran för 199192 är 73 milj 1G. Den samhällsdestruktion och det mänskliga lidande som den väpnade aggressionen under denna period planerade och åstadkom, och som har beskrivits i kapitel sju, skapade både nya prioriteringar och nya förutsättningar för katastrofbiståndet. Prioriteringarna kom att omfatta, förutom tidigare grupper, även direkt och indirekt krigsdrabbade människor. Det totala antalet personer som sålunda drabbats av aggression eller arman nöd beräknades 1987 till 5,4 miljoner, omfattande dels internflyktingar tvingats tly från sina byar, dels människor som bodde kvar i sina byar men som som p g a kriget ocheller naturkatastrofer behövde bistånd för att överleva. Dessa två grupper angavs som den sarnrnantagna målgruppen för det moçambikiska nödhj programmet. Givama framförde dock växande invändningar mot den angivna målgruppens storlek. Moçarnbiques regering beslöt därför 1990 att söka utländskt stöd enbart for de mest utsatta gruppema, ca 1,4 miljoner människor, trots att då 4,4 miljoner beräknades vara katastrofdrabbade skilda sätt. Målgruppen defrnierades 1991 som extem- och intemilyktingar och s k afectados drabbade eller dessa grupper i kombination med andra befolkningsgrupper. Livsmedelsransonen sattes ned till ett Som en följd av dessa inskränkningar pekar SIDA ökade risker för svinn och plundring, som i sin tur leder till ytterligare minskningar av de faktiska livsmedelsransonema till intemflyktingama. Succes- 249 sivt har också målsättningen med katastrofbiståndet preciserats till att omfatta stöd

SOU l992zl till överlevnad, Självhjälp samt rehabilitering och reintegrering av dessa befolkningsgrupper, med en ökande andel till de tre senare kategoriema. Tidigt under krigets eskalering forsvårades förutsättningarna för att lämna katastrofbistånd avsevärt genom att säkerhetsläget förvärrades, både för lokalbefolkningoch för de utifrån kommande hjälpsändningama och hjälpande, antingen de var en utlänningar eller regeringens egna tjänstemän. En av effekterna därav blev de stora kostnadskraven transportområdet, inklusive för att täcka flygtransporter till blockerade områden samt ersätmingsanskaffningar för sprängda och brända fordon. Fordon och andra transportinsatser har varit ett av de viktigaste områdena för det svenska katastrofbistånd som gått via Moçambiques regering. Av de sammanlagda 703 milj kr under perioden 198596 till 199091 har 150 milj kr använts direkt för transporter och ytterligare 18 milj kr för rehabilitering av sprängda vägar och broar. Andra viktiga kategorier av insatser har varit livsmedel matolja och socker och katastroffömödenheter. Tabellen omstående sida, tabell 10.1, visar allt bistånd från katastrofbiståndsanslaget under denna period, fördelat olika insatser och kanaler. De skilda insatserna via regeringen kommenteras mer i detalj i avsnitt 10.2. Det svenska katastrotbiståndet till Moçambique har kanaliserats tre olika sätt via Moçambiques regering, via internationella organisationer och via svenska enskilda organisationer. Som tabell 10.1 visar, har under perioden en tydlig förskjutning ägt i vad fördelningen mellan de tre. Andelen via regeringen uppgick rum avser 198586 till 99 procent, men har sedandess sjunkit successivt for att starma kring 60 procent de senaste fyra åren. Under 199091 höjdes landramen för att härbärgera en katastroñnsatsema via regeringen, finansierade från del av katastrofmsatsema, varvid katastrofanslaget, tillfälligt sjönk under 50 procent. Andelen katastrofbistånd via intemationella organisationer har ökat från noll till mellan tio och femton procent, varinsats under Cl 15 milj kr via UNICEF 199091, dels Moçamtill kommer dels en bique-delar av FN-program riktade till flera länder i Södra Afrika. Men framför allt har den kanalisering katastrofbiståndet som sker via enskilda organisationer ökat av kraftigt under perioden, från procent 198586 till omkring 40 199091. Preliminäen siffror för 199192 bekräftar dessa tendenser. Insatsema via internationella organira sationer och via svenska enskilda organisationer presenteras mer i detalj i avsnitten 10.3 respektive 10.4.

SOU 1992124 Tabell 101. Svenskt katastrofbistånd tül Moçambique,198586till ochmed199091,milj kr 8586 8687 8788 8889 8990 9091 Summa Via

Undervisningsmatenal 4,0 4,0

Via FN-organ 1,5 12,1 6,5 24,0 13,5 57,6 WFPpersonal 1,5 2,6 5,6 UNICEF vatten+ program -89 2,1 2,4 9,0 13,5 UNHCR flykting 10,0 15,0 5,0 UNDRO 1,5 UNDPILO väg- och broreh. 12,0 I2,0

Tabellen fortsätter sida 251 nåru

SOU 1992124 Vla enskilda org. 0,3 12,1 10,8 74,1 43,5 43,8 184,6

Diakonia 0,2 0,6 3,0 3,8 Mika. grupperna 0,1 8,0 3,3 10,3 1,9 0,1 23,7 Namuno-

4.Katastrofkoordinator 2,2 2,4 4,6

Totalt 21,8 98,2 96,4 204,4 172,6 109,8 703,2 Källa 510A En utvärdering 1986 Alberts, Eduards Drought and Destabilization behandlade de två närmast föregående budgetårens katastrofbistånd till Moçambique. Sarnmanlagt hade 43 milj kr beviljats, varav 37 milj kr via regeringen och resten via svenska enskilda organisationer. Flertalet insatser hade motiverats av den svåra torkan, några av orkanen Domoina. Utvärderingens slutsatser avseende insatser via de olika kanalema kommer att diskuteras under avsnitt 10.2 och 10.4 nedan. Här skall noteras ett par allmänna slutsatser -beslutsfattandet avseende katastrofbiståndsinsatser behöver genomgående vara snabbare, insatserna for rehabilitering av nödlidande borde ökas kraftigt, katastrofberedskapen landet, i särskilt inom förvaltningen, borde snarast förstärkas. -

EO-bisrånd Biståndet till svenska enskilda organisationers projekt i Moçambique, d v s som inte är katastroibistånd, hari huvudsak gått via fyra organisationer -Arbetarrörelsens Internationella Centrum AIC, Afrikagruppemas Rekryteringsorganisation ARO, Pingstmissionens U-landshjälp PMU och Svenska Missionsrådet SMR. Bland övriga organisationer återfinns a Brödet och Fiskama, Namunoprojektet samt Vänskapsklubben Kanirnarnbo. Dessutom har direktstöd lämnats till kvinnoorganisationer i Moçambique. E0-biståndet är särskilt tungt i de sociala sektorerna.

SOU 1992124 Tabell 102. Projektstöd genom enskildaorganisationer,198889-9091,tkr

AlC ARO PMU SMR Övriga Kvinno- Summa on; 198889 s 320 1787 375 7482 198990 365 6512 900 1965 326 516 10584 199091 1034 6530 300 700 1 250 73 9887

Summa 1399 18362 1200 4452 1951 589 27953 Källa SIDA

Den helt dominerande enskilda organisationen i Moçambique är ARO, med mottagna över 18 milj kr tre förutom 24 milj kr i katastrofbistånd enligt tabell 10.1. Det avsnitt nedan, 10.5, som presenterar EO-biståndet översiktligt, ger därför också en mer utförlig presentation två projektområden där ARO spelat framträav en dande roll hälsovårdssamarbetet och Namunoprojektet. Även användningen SI- - av DAs fraktbidrag för Moçambique kommer att belysas.

10.2 Katustrofbiståndsinsatser via Moçumbiques regering

Bland olika transponinsatser, den största gruppen av insatser, kommer här att skiljas mellan fordon, inklusive reservdelar och drivmedel, flygtransporter och sjötransporter. Som skilda kategorier behandlas livsmedel och andra konsumtionsvaror, katastroffömödenheter, utsäde och jordbruksredskap, vägar och broar, elförsörjning, samt institutionellt stöd inklusive radiokommunikationsumrstning.

Fordon, m m Sammanlagt 110 milj kr har utgått mellan 1985 och 1991 för finansiering av fordon, reservdelar och drivmedel. Huvuddelen av medlen har använts for totalt drygt 120 tunga lastbilar, varav 70 har överlämnats till katastrofmyndigheten DPCCN för användning i flera olika provinser, och 37 till Transcarga i Beira. Därtill kommer lättare transportfordon till AGRICOM, transport- och handelsministeriema för distribution till privata transportören 1986 års utvärdering bedömde 1984 års fordonsinsats som väl planerad och snabbt genomförd. Fordonen hade kommit till överenskommen användning, och utvärderarna förordade fortsatta svenska insatser inom detta område, inte minst mot bakgrunden av den svenska resursbasen.Dock borde introduktionen och underhållet av fordonen förbättras inför framtida insatser. Transportsektom var under hela det senare åttiotalet något av en svensk nisch inom katastrotbiståndet till Moçambique. I korrespondensen mellan Maputo och Stockholm talas ofta om de komparativa fördelar som Sverige har inom denna sektor. Förutom de nämnda 120 tunga lastbilarna mellan 1985 och 1991 bör även de 32 lastbilar som levererades 1984 räknas i den sammanlagda svenska insatsen, d v s totalt över 150 tunga lastbilar. Därtill kommer ett stort antal traktorer med släp. Sveriges transponstöd inklusive flyg- och sjötransporter, se nedan har sedan 1987 va- - rit dominerande både i det svenska katastrofbiståndet och i DPCCNs intemtransporter. För att säkerställa användningen av levererade fordon farms ursprungligen en rutin att med varje fordon levererades en sats med de reservdelar som statistiskt visat sig vanligen behövas. Efter hand ackumulerades emellertid stora lager av oanvända reservdelar, som blev värdelösa efter hand som fordonen i fråga togs ur drift, med en betydande kapitalförstöring som resultat. Politiken reviderades 1989, så att generella

SOU 1992124

reservdelsstöd lämnades till fordonsparken i dess helhet.

En utvärdering under innevarande år Abrahamsson, Nilsson Makt och vanmakt i svältens Moçambique konstaterar allvarliga brister i både fordonsstatistik, materialkontroll, underhåll och transportarbete hos DPCCN. En serie studier har tidigare varken den ansvariga organisationen, CARE, eller dess fmanpåpekat bristerna, men siär, USAID, har agerat. Utvärderarna kan inte rekommendera fortsatt stöd till DPCCN för inköp transportmedel med tanke nuvarande kapitalförstöring. av Drivmedelsstödet finner de däremot välmotiverat och av en acceptabel effektivitet.

Transcørga

I avsikt förena fordonsleveranser för katastrofändamål med ett försök till instiatt tutionell uppbyggnad avsatte Sverige 64 milj kr för ett åkeriprojekt, Transcarga, i Beira. 37 tunga lastbilar levererades och personalinsats omfattande fyra fälttjänster en och hemrnakoordinator utkontrakterades till en svensk åkerikonsult. en Projektet utvärderades separat 1990 Eduards et al Transcarga Emergency Reli- ef with Development Ambitions. Den sarmnantagna bedömningen av satsningen var positiv, särskilt i vad försöket att också uppnå utvecklingseffekt av katastrofavser en biståndet, vidare 10.6 nedan. Utvärderingen rekommenderade dock att åkeriet snase privatiseras, och den kommersiella karaktären hos dess verksamhet kraftigt rast att förstärks. Privatiseringen av åkeriet pågår för närvarande.

Fyglransporrer

Under budgetår har tlygtransporter finansierats, varje gång till ett belopp av tio tre milj kr. Medlen har ställts till DPCCNs förfogande och använts för upphandling av nansporttjänster från det statliga flygbolaget LAM. Trots dess betydelse för områden

inte kan nås med marktransporter, har tvekan inför detta slags transport ofta som framförts, främst grund den höga kostnaden, 1 000 dollar per ton 1988. Men av ca biståndskontoret konsulterad flygexpertis intygade att fraktpriset då inte kunde av ytterligare. Även den nämnda utvärderingen 1992 instämmer att stödet pressas ovan till luftbroar har varit motiverat och i huvudsak kunnat användas ett effektivt sätt. Förbättrat upphandlingsförfarande och höjd transporteffektivitet har sedermera kun-

nat reducera transportkostnaden till ca 700 dollar per ton 1991.

Siötranspørrer

Två gånger fem milj kr har avsatts för kusttransport av nödhjälpsvaror vid det nybildade rederiet Transmaritima. En otillfredsställande kontraktsutformning och förersättningen till det under etablering varande rederiet har emellerskottsbetalning av tid lett till det överenskomna transportarbetet endast till del har verkställts. Den att närrmda utvärderingen föreslår revision denna del av transportstödet till nyss av DPCCN, samtidigt som den bedöms positivt i sak.

Livsmedel ochandra konsumriansvarør

Under perioden 1985 till 1988 utgick sammanlagt 95 milj kr till inköp av livsmedel och basfömödenheter att säljas till subventionerade priser till den nödlidande befolkningen. De viktigaste komponenterna matolja, socker, råvaror för tvåltillvar verkning, kläder. Sådana insatser hade även rekommenderats av utvärderingen samt 1986 såsom medel vitalisera marknaden för den jordbrukande befolkningen ett att och så sätt påskynda rehabilitering återvändande befolkningsgrupper. Med en av den snävare definition målgruppen för katastrofbiståndet som korn att tillämpas av efter 1990 bortföll emellertid detta slags insatser.

SOU 9922124 l

Korustroffämödenherer Mellan 1988 och 1991 har i stället 129 milj kr beviljats för inköp och distribution av katastroffömödenheter, d v s barnkläder, tyger, tvål, filtar och köksutrustningar. Delar av den inköpta materialen har distribuerats direkt till befolkning i värsta nöd, t ex som just har anlänt till ett mottagningscenter eller till ett säkert område men utan tillhörigheter. Andra delar har placerats i beredskapslager i skilda regioner. Merparten av varorna har kunnat upphandlas lokalt i landet. Mottagning, lagerhållning och distribution av dessa nödhjälpsvaror görs av DPCCN och UNDRO tillsammans. Att UNDRO, som enda biståndsgivare, åtagit sig denna roll beror de exceptionella omständigheterna i landet. Biståndskontoret bedömer behoven dessa av varor som fortfarande mycket stora, inte minst med hänsyn till fritagningen av vissa områden från Renamo, och finner att hanteringen av dem väsentligen förbättrats med hjälp av UNDROs SIDA-finansierade personalinsats.

utsädeochjordbruksredskap Redan i 1984 års insatser ingick som en viktig komponent jordbruksredskap och utsäde för rehabilitering av jordbrukande befolkningsgrupper som drivits från sina hembygder av torkan. 1986 års utvärdering bedömde dessa insatser positivt och rekommenderade att de skulle ges fortsatt hög prioritet. Sedan 1987 samordnas distributionen av utsäden och redskap till nödlidande jordbrukargrupper i Moçambique inom PESU-progranrmet, som drivs gemensamt av jordbruksministeriet, AGRICOM och DPCCN. Sverige beviljade 21 milj kr under 198889 och 8990, samt ytterligare 15 plus 12 milj kr under 9091 och 9192. Biståndskontoret finner att projektet fungerar väl i stort och att dess rapportering är tillfredsställande. De i den senaste framställningen beräknade behoven bedöms som realistiska, bl a mot bakgrund av den svåra torkan som gör att bönderna svårligen lyckats spara utsäde från tidigare år. För att säkerställa leveranser tid för i nästa sådd planerar SIDA även att ta 9 milj kr i anspråk ur landramen. För jordbmkskampanjen 1994 föreslås PESU-stödet integreras i det svenskajordbrukssektorstödet.

Vägar ochbroar I september 1989 anvisades fem milj kr för en provisorisk bro över floden Limpopo. Delar av denna viktiga bro hade kollapsat, sarmolikt grund materialslitage. av Insatsen sågs som ett naturligt komplement till det svenska transportstödet inom katastrofbiståndet. Bron skulle byggas av byggnadsministeriet med brittisk materiel, och i beslutet ingick att brittiska ambassadensmedverkan i genomförandet skulle av talsfástas. Genomförandet gick i stort sett planenligt, och bron kunde tas i bruk i slutet av 1990. För bro- och vägrehabilitering har katastrofmedel också utgått via UNDPILO, se vidare nedan, 10.3.

Eförsörning Sammanlagt 41 milj kr av katastrofmedel avsattes under 198788 och 8889 tillsammans med andra medel från bl a SADCC-anslaget för elförsörjning i Beira. På grund av att eltillförseln till staden från Chimoio ofta bröts, behövdes någon form av reservkraftgenerering installeras. Trots vissa betänkligheter kring tekniknivån valdes en gasturbin för ändamålet. Anläggningen invigdes 1989, är försedd med svensk en tekniker för driftsstöd och har sedan invigningen vid flera tillfällen tillgodosett stadens elkraftsbehov.

SOU 1992124 Institutionalt städ DPCCN inklusive radiakammunikatiønsutrustning Katastrofbiståndsutvärderingen 1986 föreslog en förstärkning av katastrofmyndigheten DPCCN, särskilt inom områdena infonnation, planering och operationell Koordinering, som en nyckelinsats för förhöjd katastrofberedskap. I detta syfte, och inte minst för att stärka den nationella styrningen och kontrollen av nödhjälpsprogrammet, genomfördes svensk konsultinsats under 1987 och -88, som resulterade en i förslag till verksstadga och organisationsplan för myndigheten, liksom till organy nisation och arbetsuppgifter för ett flertal av dess enheter, samt i förslag till fortsatt svenskt stöd i form bl personal, kontors- och radiokommunikationsutrustning. av a Svenskt stöd lämnades i enlighet med förslaget till utrustning. DPCCN genomförde också den föreslagna organisationen myndigheten. SIDA valde att avstå från av det långvariga bilaterala engagemang som ett svenskt personalbistånd till DPCCN skulle innebära. I stället finansierades en personalinsats via UNICEF till DPCCN för att förbättra den finansiella administrationen och katastrofberedskapen, se vidare 10.3. Det sammanlagda svenska DPCCN-stödet direkt till regeringen uppgick till 4,7 milj kr. En viss förstärkning av myndighetens förmåga att hantera sin uppgift uppnåddes, även den utländska påverkan nödhjälpsprogrammet samtidigt stärktes. om av

SIDis sammanfattande bedömning av insatserna via regeringen Biståndskontoret rapporterar att det svenska katastrofbiståndet, som utgör en del det nationella nödhjälpsprogrammet, de senaste åren i stort sett fungerat enligt plaav Distributionen de svenska varorna har skett till hela landet, men med konnerna. av centration till de provinsema. Sveriges stöd till transporter och utsäde, som vanorra rit dominerande, har varit särskilt värdefullt transportmedlen har möjliggjort pro- grammets genomförande och utsädena har underlättat för de nödlidande att bli självförsörjande. Svenskfrnansierad tilläggskost har räddat livet många undemärda bam, medan nödhjälpsvaror kläder, tvål och köksutmstning har givit hundratusom sentals nödställda en nödvändig första hjälp.

Erfarenheter av samarbetet med regeringen Samarbetet med regeringsinstitutionema i Moçambique präglades inledningsvis osäkerhet och oklarhet. DPCCN skapades såsom en tillfällig myndighetskonstnikav tion. Katastrofkomnüssionen CENEs tillkomst väckte farhågor om dubbelarbete med DPCCN. Den växande givarloitiken kring svinnet i katastrotbiståndet påverkade samarbetsklimatet. Och givamas krav rapportering har blivit en börda for DPCCN. Successivt har dock samarbetet konsoliderats och effektiviserats. Den komplicerade diskussionen vilken målgruppen för katastrofbiståndet skulle vara fick en for om givama acceptabel lösning. Rapporteringen förenklades svenskt initiativ från individuell insatsrapportering till varje givare till månatliga och kvartalsrapporter om hekatastrofbiståndet, med referenser till olika givares bidrag. Olika personalinsatser har medverkat till att stärka den nationella administrationen av katastrofbiståndet. Våren 1992 rapporterar ambassaden att samarbetet med DPCCN är gott och att samordningen med andra biståndsgivare fungerar väl tack vare regelbundna infonnations- och samordningsmöten två gånger månad, även om endast de största och per viktigaste organisationema i praktiken deltar. Finansiella rutiner hos och rapportering från DPCCN behöver dock ytterligare förbättras, en förändring som stöds av Sverige via UNICEF.

Stölderochkorruption Efter tids rykten om växande svinn, stölder och korruption inom katastrofproen 256 tillsatte den moçarnbikiska regeringen i 1989 två kommisssioner med grammet mars

SOU 1992124 uppdrag att undersöka omfattningen av svinn i hamnama respektive i DPCCNs distributionskedja. l kommissionema, som gick tillbaka till 1983 i sina undersökningar, ingick personal från polis och en rad berörda ministeriet. Resultaten av undersökningarna förelåg i september, och ledde till att ett stort antal personer från katastrofmyndigheten och hamnama greps, suspenderades eller ställdes inför rätta. l februari l99 presenteradesresultaten av de båda undersökningama for regeringen, tillsammans med ett förslag till tiopunktsprogram for att öka kontrollen. Regeringen antog programmet och tillsatte två nya kommissioner med uppgift att ytterligare förbättra arbetet med att undersöka svinnets omfattning och former. Den kommuniké som publicerades tillfredsställde emellertid inte givama, som begärde att del av underlaget för besluten. Tre givare, däribland SIDA, fick ta del av underlaget, vars bas en sammanfattning av resultaten sedan utarbetades. Den presenterades av UNDP regeringens vägnar inför katastrofkonferensen i april 1990. Det idag känt att stölder förekommer i alla led av distributionen av katastrotbiståndet, men att de vanligast i de led som ligger utanför DPCCNs direkta kontroll, såsom i hamnar och under vägtransporter. För det svenska katastrofbiståndets vidkommande berörs inte insatserna via FN-organen eller de enskilda organisationerna i mindre grad även de stora fordonsleveransema. Det mest stöldbegärliga torde ha varit några sockerleveranser, varav sannolikt en icke obetydlig del har kommit avvägar. Problemen inom katastrofbiståndet delvis desamma som inom det reguljära livsmedelsbiståndet, som går i statens distributionssystem för subventionerad försäljning till vissa grupper. Dessa problem belystes ingående 1991 i en studie av EGexperten H. Gebauer. Att reklamera gods som stulits i hamnama hjälper föga, och rättsliga åtgärder vidtas sällan. På givamas begäran kommer ytterligare åtgärder för att förbättra kontrollen i hamnama att utredas. För att höja säkerheten vägarna har i en av provinsema milis anställts som transporteskort, vilket väsentligen förbättrat situationen. l Tete-korridoren betalar transportörema militär eskort med stor framgång för både säkerhet och kontroll. DPCCN hoppas också att en ökad utkontraktering av transport och lagring av nödhjälpsgods till privata entreprenörer kommer att kunna minska svinnet, eftersom dessalättare kan finansiera den nödvändiga vakthållningen. Emellertid bedömer ambassaden att, hur mycket än kontrollen förbättras, problemen med svinn och stölder inom katastrofbiståndet sannolikt kommer att kvarstå, med tanke den allmänna attitydförändring som nu pågår landet. i De nya attityderna tolererar stöld och komiption, vilket det tidigare rådande normsystemet inte gjorde. Och den generella bristen livsmedel och andra nödvändighetsvaror samt den minskande köpkraften hos befolkningen ses som det avgörande problemet. Men framför allt bedömer ambassaden att det vore fel slutsats att minska katastrofbiståndet grund av konstaterade irregulariteter i stället borde givarna ställa striktare krav kontrollåtgärder. Revisioner kommer framöver att genomföras avseende SIDAs insatser, och SI- DA är regelmässigt informerat under lokala upphandlingar med svensk finansiering. Att följa distributionen av förnödenheter genom landet till svårtillgängliga distrikt låter sig dock knappast göras, främst av säkerhetsskäl. SIDA räknar dock med förbättringar tack vare att såväl givare som myndigheter nu uppmärksammat att CAREs logistikstöd till DPCCN inte seriöst beaktat denna punkt inom det moçambikiska nödhjälpsprogrammet. För en mer utförlig diskussion om svinn och korruption inom katastrofbiståndet, se kapitel 12.

10.3 Katastrofinsatser via internationella organisationer

Under perioden 198586 t 0 m 199091 anslogs 58 milj kr av katastrofmedel till olika FN-organ för insatser i Moçambique, d v s mindre än en tiondel av de samman- 257 lagda anslagen 703 milj kr till Moçambique under perioden. Därtill kommer 15 milj 9 imaa

SOU 1992124 kr C1-anslaget till UNICEFs vattenprogram under 1990, samt Moçambique-delar av FN-organs regionala insatser, t ex UNHCRs regionala flyktingprogram. Likväl stannar insatserna via FN-systemet en anspråkslös nivå jämfört med insatsernadirekt via Moçambiques regering, även om de trendmässigt ökar under hela den aktuelperioden. De organisationer som erhållit svenskt katastrofstöd i sammanhanget är WFP för personalinsatser logistikornrådet, UNICEF för dricksvattenprogram m m, UNHCR för flyktingstöd, UNDRO för beredskapslager, samt ILO i samverkan med UNDP för rehabilitering av vägar och broar. Utöver dessa operativa insatser har emellertid FN-systemets stått för en helt arman katastrofinsats för Moçambique - en övergripande koordineringsfunktion, inklusive årliga internationella appeller, som varit av stor betydelse.

WorldFoodProgramme World Food Programme, WFP, har under flera år varit verksamt i Moçambique dels med s k Food for Work-program och livsmedelsbistånd, dels under senare år som rådgivare till regeringen i planering och organisation av leveranser, transporter och distribution av katastroffömödenheter. Det växande katastrofbiståndet till landet innebar också ett ökande tryck DPCCN och WFP att åta sig en mer aktiv roll i den logistiska koordineringen. 198687 anslog Sverige 1,5 milj kr till WFP för fyra logistiker till Moçambique. Insatsen bestod av en chefslogistiker och tre regionala logistiker, alla med uppgift att bl a lämna råd till och koordinera med regeringen och andra givare, samt följa upp alla större insatser. Biståndskontoret bedömde att den var till stor nytta för DPCCN och att logistikerna både bidrog till operationella insatser och utgjorde ett institutionellt stöd. Vissa oklarheter avseenderollfördelningen mellan DPCCN och WFP uppstod, men kunde klaras ut, varefter en fortsättning av det svenska stödet beviljades 198889 med ytterligare 2,6 milj kr. WFP kunde under den aktuella perioden med hjälp av inte minst de fyra logistikerna spela en ovanligt aktiv och operativ roll i Moçambique. Det svenska bidraget bedöms ha varit en viktig förutsättning för att WFP skulle kunna åta sig den rollen. Ambassaden uppskattar att WFP har bidragit både som aktiv transportör och som rådgivare i logistikfrågor. SIDA finner att denna insats, som nu är avslutad, har fungerat väl och att WFP i Moçambique har bekräftat sin logistikkompetens inom FNsystemet. Ytterligare en personalinsats via WFP erhöll svensk finansiering med 3 milj kr 1990. Som nämnts ovan se avsnitt 10.2 redovisade den moçambikiska regeringens undersökningar att stora mängder katastrofgods aldrig kom fram till de avsedda målgruppema. I katastrofappellen för 199091 föreslog FN placeringen av sex FN-experter provinsnivå för uppföljning och kontroll. De skulle anställas av WFP men ingå i den moçambikiska förvaltningen. På UNDPs begäran finansierades tjänsterna av skilda givare, en av dem av Sverige. Den senare tjänsten, i Manicaprovinsen, bemannades i juni 1992. I sitt övervägande inför det positiva beslutet anför SIDA att behovet av förstärkt kontroll inom katastrofgodshanteringen är dokumenterat och att ett minskat katastrofbistånd till följd av bristande förtroende för Moçambiques hantering av nödhjälpen i första hand skulle drabba den nödlidande befolkningen. Insatsen pågår.

UNICEF För insatser inom tre delområden dricksvatten, krigsdrabbade barn och förvalt- ningsstöd till DPCCN har UNICEF erhållit sammanlagt 13,5 milj kr under perioden - 198586 t o m 199091 från katastrofanslaget, samt ytterligare 14,77 milj kr från C. Antalet bam i Moçambique med svåra fysiska och psykiska skador grund av 258 laiget är skrämmande stort. UNICEF fick 1989 svensk finansiering med 3,3 milj kr

SOU 1992124

till fortsättningen ett tidigare påbörjat arbete med insatser för dessabarn i form av av särskilda förskolor. I UNICEFs insats ingick även ett ettåri kompletterande förvaltningsstöd till hälsoministeriet. Insatsen, som startade sent och i inledningsskedet personella och administrativa brister mottagarsidan, bedömdes svårt hämmades av av biståndskontoret som mycket angelägen.

Till UNICEFs dricksvatteninsatser har utgått svenskt katastrotbistånd vid ett par olika tillfällen, sammanlagt med 7 milj kr under den redovisade perioden. Därtill kommer de nämnda 15 milj kr från Cl-anslaget 1990. Insatsema har omfattat fáltoi Sofalaprovinsen och förvaltningsbistånd till vattemnyndigheten, beperationer bl a stående fem experter. Personalstödets uppgifter var en kombination av personalutav bildning, förvaltningsutveckling och gap-ñlling.

SIDA bedömer att erfarenheterna av UNICEFs vattenprogram är goda, även om rekrytcringssvårigheter och leveransförseningar har lett till en sänkning av ambitionsnivån. Vattenbormingen i Sofalaprovinsen har stor betydelse, särskilt för den internflyktingar som har samlats i nyetablerade bosättningar längs Beirakon-igrupp doren, medan förvaltningsstödet till vattenmyndigheten bedöms vara av vikt för den nationella förmågan att planera och genomföra dricksvatteninsatser i hela landet. Ambassaden farm fortsatt finansiering motiverad med svenska katastrofmedel eller

hellre åtenippbyggnadsmedel.

Den svenska finansieringen av den tredje UNICEF-komponenten stödet till - DPCCN kan fortsättning SIDAs bilaterala förvalmingsbistånd, som - ses som en av kapacitets- och koncentrationsskäl övergick från beredning till genomförande. av För såväl SIDAs DPCCNs del innebar kanaliseringen via UNICEF en adininissom trativ förenkling. Insatsen, som bestod av en senior projektkoordinator som skulle placeras inom DPCCN, erhöll svensk finansiering med 4,3 milj lcr i juni 1989.

Vid beslutet bedömde SIDA att den föreslagna insatsen var av största vikt och av strategisk betydelse för katastrofbiståndshanteringen i stort i Moçambique. Det tog emellertid lång tid för DPCCN att definiera och i detalj utforma förvaltningsstödet bl därför att myndighetens verksordning ännu inte hade fastställts. Först våa egen 1990 hade ett slutgiltigt projektförslag presenterats och godkänts. Projektkoordiren natom kunde dock inte rekryteras insatsen omfonnades i stället till en konsultinsats inom prevention och rehabilitering. En långtidsrådgivare för personalutbildning och konsult inom finansiell administration har också ställts till förfogande. en

FNs flykringkommissarie

UNHCR, FNs flyktingkommissarie, har varit starkt engagerad i Moçambique, dess mandat inte medgivit insatser direkt till förmån för det stora antalet inäven om ternflyktingar i landet. Särskilda har arrangerats dels för moçambikiska program flyktingar i Malawi, Swaziland, Tanzania, Zambia och Zimbabwe, och dels för flykåtervänder till Moçambique. Av de generella bidrag UNHCR beviljats tingar som under perioden 198586 199091 har sammanlagt 25 milj lcr gått till Moçainbito m varav den mindre delen till repatiieringsinsatser. que, Flyktingproblematiken blev tidigt omfattande i maj 1989 beräknade UNHCR att miljon moçambikiska flyktingar befarm sig utanför landets gränser, varav över ca en 600 000 i Malawi med både svåra humanitära problem och allvarliga konsekvenser för de berörda grannländemas ekonomier och ansträngda naturresurser. Siffran svaga beräknas 1992 uppgå till 1,5 miljoner flyktingar. För att bispiinga lägersommaren flyktingarna i grannländema arbetar UNHCR dels med WFP, dels genom lokala enskilda organisationer, tex Malawis Röda Kors, som regeringens uppdrag och med

goda resultat sköter utdelningen av förnödenheter.

Majoriteten de flyktingar återvänder sedan 1986 beräknas 256 000 perav som ha återvänt lever i ofta prekära omständigheter i regeringens mottagningscensoner - 259 tra. Avsikten är att så snart möjligt stabilisera dessa familjer i jordbruk, helst i sina

SOU 1992124 hembyar, där de kan åter börja producera. UNHCR samarbetar med N ARML, den statliga myndighet som ansvarar för repatrieringsprogrammets genomförande, och bidrar med förnödenheter samt med diicksvattenförsöijning, transporter och annat. De mest omfattande insatserna för återvändande flyktingar görs dock av UNICEF. Fram till mitten av 1989 hade ca 115 000 flyktingar återvänt till Moçambique, varav 43 00 i juli månad beräknades vara återanpassade och självförsörjande. SIDA bedömde då att UNHCRs tidigare insatser för moçambikiska flyktingar hade fungerat väl sin i helhet och att fortsatt svenskt stöd borde kunna länmas.

UNDRO FNs katastrofhjälpskoordinator, UNDRO, fick 1989 svensk finansiering med 1,5 milj lG för att i samverkan med DPCCN inrätta ett beredskapslager för katastrofvaror i Maputo. Projektet hade tre komponenter att renovera och utrusta befintliga lager- byggnader, att upprätta lagenutiner och utbilda personal, och att med kort varsel kunna leverera nödhjälpsvaror till akut drabbade. Personal från UNDROs katastroflager i Pisa skulle utbilda personal och ta fram ett system för lagerhantering. Italien och Finland skulle bidra med material till lagret. Vid tidpunkten för bidraget förväntades stora skaror flyktingar återvända från Malawi och Sydafrika. Att göra snabba insatser i form av utrustning och material under deras rehabilitering bedömdes som angeläget. Existensen av ett lager med de viktigaste nödhjälpsvaroma skulle höja beredskapen och minska tidsåtgången för leveranserna. Behovet av lagerlokaler och kompetent lagerpersonal var klarlagt Biståndskontoret ansåg att UNDROs roll var viktig, och att utan UNDRO väsentliga moment i projektet skulle förlorade. Den multibilaterala kanaliseringen var dessutom att föredra framför en eventuell bilateral insats. Samtidigt hade det visserligen hävdats från svensk sida att UNDRO inte skall vara genomförande, i Moçambimen que bedömdes det finnas förutsättningar för att UNDRO undantagsvis kunde assistera de moçambikiska myndigheterna med en operativ insats.Insatsens genomförande blev försenat, inte minst grund av en tvist om dispositionsrätten till den aktuella lagerbyggnaden. [oktober 1991 rapporterade emellertid UNDRO att beredskapslagret färdigställt och hade börjat fungera. Även insatsen genomförts väl i Moçamvar om bique, har den aktualiserat frågan om UNDROs roll inom det internationella katastrofmaskineriet, och snarast svensk sida tolkats som en bekräftelse att UN- DRO helst av allt borde koncentrera sig bedömning och information om katastrofsituationer.

ILO ILO och UNDP erhöll 1990 12 milj kr fördelat tre budgetår för ett arbetsintensivt väg- och brorehabiliteringsprojekt i Moçambique, främst i lnhambane och Gazaprovinsema. Syftet med projektet var att rehabilitera vägar och broar så att katastrofförnödenheter kan transporteras landvägen till de provinser som har höga koncentrationer av intemflyktingar. Vidare avsågs programmet sikt medföra att insatsvaror kan distribueras till jordbruket och produktionsöverskott därifrån kan upphandlas. Den svenska finansieringen avsåg inköp av utrustning och enkla handverktyg samt kostnader för sex ILO-tjänster i projektet. Moçambiques regering skulle stå för lokala kostnader och andra driftskostnader. Den lokala befolkningen skulle engageras basis av en Food-for-Work-modell, där de som arbetar inom projektet också får möjlighet att köpa mat genom projektet. Influtna medel skulle användas för fortsatta vägarbeten och -underhåll i provinsen. Projektplanen gick tillbaka tidigare, delvis SIDA-finansierade erfarenheter av arbetsintensiva vägbyggnadstekniker i Moçambique, som i utvärderingar hade befunnits ovanligt väl lämpade för behoven att återuppbygga landets förstörda vägnät. 260 Även SIDA fann dessa erfarenheter mycket goda, samtidigt som möjligheterna att

SOU 1992124 starta projektet befanns helt beroende av säkerhetsläget i de berörda provinsema. Under hösten 1990 ägde också attacker rum i Gazaprovinsen varvid a en del icke svenskñnansierad vägbyggnadsutrustning förstördes. Insatsen kom igång försenad och pågår, f n i stort sett planenligt.

Gemensamma dragochpotentialhos karasrrøñnsatser via I-Nwørganisøriøner Gemensamt för katastroñnsatsema via FN-systemet är bl a att de är små. Flera av insatserna har stannat vid en å två milj kr per styck. Men erfarenheten från Moçarnbique pekar att avgränsade, strategiskt placerade FN-insatser kan sättas med framgång i specifika problemsituationer. Samtidigt har FN-organ kritiserats för att uppträda splittrat lokalt och för att ibland bekymra sig mer om att den egna organisationen uppmärksammas och uppskattas än att Moçambiques nödlidande får högsta prioritet. Bemanningen av och delegeringen till kontoren i Maputo synes inte heller ha högsta prioritet -biståndskontoret pekar att UNDP karaktäriseras av byråkratisering och centralstyrning, att UNHCRs kontor är underbemarmat och svagt, att UNICEF, som arbetar dynamiskt och flexibelt, har en något underordnad roll i katastrofsarnmanhang, att WHO agerar trögt och med låg profil, och att WFP, som intar en viktig position genom sitt stora livsmedelsbistånd och sin kompetens, tidvis har befunnit sig i motsatsfömållande till DPCCN. På senaste tiden har WFP åter tenderat att förbi DPCCN och biståndskontoret pekar risken att samordningen med myndigheterna ånyo kan försämras. Den klassiska konkurrensen mellan olika FN-organ har också kunnat noteras i Maputo. Huvudskälet till FN-systemets relativt svaga prestationer i Moçambique bedöms i allmänhet vara de brister som permanent vidlåder systemet, men som blir särskilt tydliga och kännbara i exceptionellt svåra omständigheter, sådana som har rått i Moçambique under den aktuella perioden. Likväl borde det vara möjligt för en så stor finansiär som Sverige att, om så önskas, ställa krav ett mer samordnat och kraftfullt FN-agerande och en viss nedtoning lokalt av de olika organisationemas profil inom FN-systemet, även om utsikterna till att uppnå en snar förbättring måste anses begränsade. FN-systemet har som en av sina stora tillgångar den konstitutionellt nära relationen till mottagarlandets regering. Därigenom skapas en potentiell förtroende- och samarbetsrelation, som inte genomgående synes ha utnyttjats fullt ut i Moçambique. Men den ger också en god utgångspunkt för att bereda och genomföra instutionsbyggnadsinsatser i syfte att stärka kapaciteten hos mottagarlandets myndigheter att genomföra sina uppdrag. Exempel i detta sammanhang har varit DPCCN, socialmyndigheten och vattenmyndigheten. Dessa insatser bedöms angelägna och har, vad gäller dricksvatten, avsatt goda resultat. Det synes frrmas utrymme för en mer aktiv dialog mellan Sverige, Moçambique och FN-systemet om dessa frågor, en dialog som Sverige med finansiärens rätt skulle kunna driva med större kraft än hittills. Men den kanske mest betydande katastrofmsatsen FN-systemet har gjort i Moçambique är inte operativ den består av samordning lokalt och insamling, bearbet- ning och förmedling av information om nödsitutionen i landet till det internationella samfundet. UNDP-chefen har utsetts till internationell samordnare, och ett särskilt kontor, UNSCERO, inrättats för att bistå CENE. Även UNSCERO konstitutioom nellt har en mycket nära relation till CENE har kontoret dock förhållit sig relativt passivt till givarnas tendenser till att utnyttja enskilda organisationer och att undvika samarbete med myndigheter. I informationsarbetet har de årliga appellema varit ett av FNs huvuduppdrag sedan flera år. I denna roll har FN-systemet kunnat agera som Moçarnbiques advokat internationellt, en funktion som ingen bilateral givare skulle kunna åta sig. Även Sverige har uppenbarligen haft stor glädje och stött FNs av - - arbete inom detta område.

SOU l 9922124

10.4 Katastrofinsatser vin enskilda organisationer

Tretton enskilda organisationer har kanaliserat sammanlagt 185 milj kr i svenska katastrofmedel till Moçambique under perioden 1985 till 1990. De fyra största mottagarna har varit Norska Redd Barna NRB, Praktisk Solidaritet PS, Svenska Rädda Barnen SRB och Afrikagrupperna ARO, som alla kanaliserat mer än 20 milj kr var under perioden. Ytterligare fyra organisationer har tagit emot mellan 10 och 20 milj kr var Namunokommittén, Svenska Röda Korset SRK, Emmaus och U-landshjälp från folk till folk UFF. Fem organisationer har kanaliserat katastrofrnedel understigande fyra milj kr var under perioden i fråga, se vidare tabell 10.1 ovan. I detta avsnitt kommer de åtta nämnda organisationemas katastrofmsatser, varav PS faktiskt utgör fortsättningen Emmaus, att belysas i avsikt att möjliggöra jämförelser dem emellan. Avsnittet avslutas med en diskussion om de olika slagen av insatser och deras relativa fördelar och begränsningar.

PraktiskSolidaritet Sedan 1988 belastar de s k fraktbidragen katastrofanslaget genom SIDA, d v s de bidrag svenska enskilda organisationer kan erhålla for finansiering av frakt-och som vissa hanteringskostnader för sådant material, mest begagnade kläder, som organisationerna själva samlar in i Sverige för att ge vidare till nödlidande i tredje världen. Praktisk Solidaritet PS och U-landshjälp från Folk till Folk se nedan är de största mottagarna av dessabidrag från SIDA. PS skapades 1988 av de fyra nuvarande medlemsorganisationerna Emmaus Björkå, Emmaus Sundsvall, Emmaus Stockholm samt Brödet och Fiskarna. Dessa ha i sin tur olika antal avdelningar eller filialer. Under de tre budgetåren 198889 t o rn 9091 mottog PS och Emmaus totalt drygt 40 milj kr i bidrag för sina frakter till Moçambique. PS-gruppen använder sina fraktbidrag till att samla in, sortera och frakta kläder och annat insamlat material. Totalt samlades 1990 in 3 660 ton kläder och 500 ton annat material. Till Moçambique beräknades 650 1 ton kläder kunna sändas. Den mottagande organisationen i Moçambique, det statliga jordbrukshandelsföretaget AGRICOM, har det fulla ansvaret för distributionen av kläderna. De säljs genom AGRICOMS egna provinsdelegationer till priser långt under marknadens till den jordbrukande befolkningen som ett led i ansträngningarna att öka jordbnrksproduktionen i landet. En gradvis privatisering av distributionen pågår for närvarande. Eventuella överskott av verksamheten tillfaller AGRICOM. En SIDA-finansierad organisationsöversyn 1990, som fann att AGRICOM nådde större delen Moçambique med undantag for vissa krigshärjade områden, bedömde av PS verksamhet positivt och rekommenderade fortsatt statligt stöd. SIDA har också fortsatt att stödja gruppen och senare dessutom förhandlat ett nytt ramavtal med den, innebärande att PS framgent skall bära större del av kostnaderna i Sverige själva.

U-Iøndshälp frånFolk Folk U-landshjälp från Folk till Folk, UFF, är en formellt fristående organisation i Sverige, dock är organisatoriskt och ekonomiskt knuten till den danska Skolesamsom virket Tvin UFF bedriver, liksom Emmaus och PS, se ovan, insamling av begagnade kläder och annat material för vidare befordran till nödlidande i tredje världen. UFF, näst PS är den största mottagaren av fraktbidrag från SIDA bland de ensom skilda svenska organisationerna, har tagit emot totalt tio milj kr t o m 199091. I Moçambique har UFF sedan 1982 byggt upp en omfattande verksamhet, som består sexton olika projekt inom områden som kläddistribution, undervisning, nu av produktion av bl a möbler och livsmedel. Under exempelvis de tre första kvartalen 1990 försåldes 1 400 ton begagnade kläder till klart högre priser än de PSAGRl- - 262 000 och 7 400 möbler, uppföddes grisar, fisk och COM tar ut tillverkades 23 plagg

SOU 1992124 räkor, samt uppfördes 2 000 kvm byggnader. Därtill kommer sociala program, knuttill de olika projekten, tex hälsovård och utbildning för de anställda. Motpart i lanna det är en lokal UFF-förening som drivs av skandinavisk personal. Verksamheten ger ett betydande överskott, både den svenska och den moçambikiska delen. UFF använder överskotten till egen projektverksamhet i u-länder och andra ställen. En SIDA-finansierad konsultstudie av UFF kom 1990 till slutsatsen att de fraktbidrag som SIDA beviljat hade medverkat till att ge utrymme för finansiering av UFFprojekt andra håll. Detta stred visserligen inte mot fraktavtalet men väl mot SIDAs intentioner. Konsultstudien rekommenderade SIDA att, så länge önskemålet var att stödja de berörda projekten, upphöra med fraktbidragen. SIDA hade då redan avvaktat med ställningstagandet till ett par ansökningar från UFF, och avslog dem därefter med motiveringen att UFF uppenbarligen inte hade behov av SIDAs fraktbidrag för att kunna genomföra sin verksarrihet.

ReddBarna Norge - Norska Redd Barna NRB har sedan 1987 erhållit svenska bidrag, direkt sammanlagt 45 milj kr samt ytterligare 24 milj kr via Svenska Rädda Barnen, till sin verksamhet bland internflyktingar i Moçambique. Programmet omfattar de tre provinsema Tete, Manica och Sofala. I exempelvis den senare beräknades 1989 37 00 av uppskattade 125 0O internflyktingar nås av den norska nödhjälpen och rehabiliteringen. Förutom livsmedel erbjuder programmet jordbniks-, bam-, hälso- och undervisningsinsatser. Målet för verksamheten är att ge sådant stöd under 12 ä 18 månader, varefter merparten av intemflyktingama skall kunna klara sin egen försörjning. Förutom rehabilitering ingår i verksamheten uppförande av enkla byggnader som skolor, bostäder, hälsokliniker samt vatten- och sanitetsanläggningar. Dessa aktiviteter genomförs med deltagande av både intemflyktingama och ortsbefolkningen. Andra aktiviteter av betydelse är återföreningsprogrammet för ensamstående barn och utbildning av personal för arbete med föräldralösa barn. Genomförandet av insatsen sker i nära samverkan med DPCCN och berörda provirismyndigheter. Sedan 1989 har NRB ett eget kontor i Chimoio under ledning av en egen representant. Dessutom är en norsk socionom verksam inom barnprogrammen NRB har haft svårt att rekrytera kvalificerade moçambiker till prograrrunet. SIDA noterar att NRB får lovord från olika källor för sitt sätt att genomföra nödhjälpen, och att omfattande bidrag både har utgått och kommer att utgå från det norska Utrikesdepartementet. SIDA bedömer själv verksamheten som ett brett utformat program omfattande nödhjälp, rehabilitering av internflyktingar och rehabilitering av social infrastruktur. Svenska bidrag har kopplats till motsvarande bidrag från Norge. Härutöver hjälper NRB moçambikiska flyktingar utanför landet, i ett par läger i östra Zimbabwe. De katastrofmedel som anslagits härför redovisas i statistiken Zimbabwe, och finns heller i tabell 10.1. Verksamheten omfattar exempelvis ca fyra tusen skolbarn i fyra läger, 36 förskolegrupper, repatiiering och rehabilitering samt arbete med föräldralösa barn. Även denna verksamhet får positiva bedömningar, a av ambassadeni Harare.

Svenska Röda Korset SRK har erhållit sammanlagt 13 milj kr av katastrofmedel mellan 1988 och 1990 för att stödja uppbyggnaden och förstärkningen av det moçambikiska Röda Korset, MRK, d v s en katatrofberedskapsinsats. Stödet har kanaliserats via Röda Korsligan i Geneve, som även har tagit emot finansiering från övriga nordiska länder, Nederländerna, Canada och USA för ändamålet. Omstruktureringen och effektiviseringen av MRK påbörjades 1989 med hjälp av Ligans stöd, som bl a inriktas föreningsutveckling, utbildning i första hjälpen och 263

SOU 1992124 hälsovård, socialstöd till svårt utsatta, samhällstjänst och ungdomsprogram, samt katastrofberedskap och logistik. Redan 1990 rapporterar SRK att MRK står bättre rustat att möta de krav som ställs föreningen. SIDA bedömer Röda Korsinsatsen som angelägen, eftersom MRK bedriver ett mycket viktigt hjälparbete i landet. Uppbyggnaden av lokala organisationer sessom ett långsiktigt arbete, som är prioriterat för svensk finansiering över den tid som arbetet kan kräva. Med icke katastrofbiståndsfrnansiering arbetar SRK också med framgång med AIDS-infonnation bland internflyktingar.

Afrikagrupperna Sedan 1977 har Afrikagrupperna ARO bedrivit volontärverksamhet i bl a Moçambique. Ett koncentrationsornråde i arbetet har varit samarbetet med hälsoministeriet, vidare under avsnitt 10.5. l anslutning därtill har ARO även erhållit katastrofse medel för inköp akut behövd materiel till sjukvården. Mellan 1987 och 1991 har av ARO till separata katastrofprojekt tagit emot närmare 24 milj kr. sex Merparten av medlen har gått till materialstöd till de fyra norra provinsema. Materialet och utrustningen går in i hälsoministeriets verksamhet, ARO driver således inga projekt. Den större delen avser olika slags förbrukningsmaterial, såsom egna sprutor och kanyler, handskar, infusions- och kirurgiskt material. i Moçambique eller hos Unipac i Köpenhamn. Ut- Inköpen görs av ARO lokalt transport till distrikten sker med hälsoministeriets transporter och leveranser. En ARO-volontär har handhaft insatserna lokalt vis-å-vis ministeriet. ARO genomför även utbildning av ministeriets personal i lagerhållning och distribution. SIDA uppskattar den gedigna erfarenhet som ARO har av hälsosektom i Moçarnbique och det arbete görs, inte minst utbildningskomponentema och verksarnhesom tens administrativa aspekter. SIDA framhåller också de sociala sektorerna som prioriterade för svenskt stöd och att behoven är stora.

Namunakømmihén Namunokommittén, projekt i Moçambique behandlas mer ingående i vars norra avsnitt 10.5 nedan, tog inledningsvis katastrofrnedel i anspråk för sitt projekt, sammanlagt 12 milj kr under budgetåren 198687 t 0 m 198889. Ytterligare 1,6 milj kr utgår under 199091 to m 199293 för en expansion av projektverksamheten in i ett angränsande distrikt. Som framgår utförligt under 10.5 är SIDAs intryck av Narnunoprojektets efmer fekter i de berörda distrikten positivt. Den marknadsforda jordbruksproduktionen har ökat och projektet verkar väl förankrat i lokalsarnhället. SIDA tillstyrker också idén att använda både AGRICOM och privata handelsmän för distributionen av de varor utgör den svenska insatsen, samtidigt som Namunokommittén tillråds att säkersom ställa att genererade medel verkligen kommer till den avsedda användningen inom det lokala utvecklingsarbetet.

Gemensamma dragoch skillnader mellan presenterade karasrrøfinsarsernu De presenterade insatserna består av tre huvudgrupper fraktbidrag till PS och - UFF, specialformulerade projekt för Moçambique av Afrikagrupperna och Narnunokommittén, samt mer klassiska projekt via Röda Korset och Rädda Barnen. ha begränsad relevans för Moçambique-översy- Fraktbidragsdiskussionen synes huvudtema, eftersom dess erfarenheter inte är användbara i andra sammanhang nens än för just sådanaorganisationer som bedriver insamling av begagnade persedlar och 264 annat material för att ge dessa vidare till behövande i tredje världen. Erfarenheterna

SOU 1992124 är därför inte replikerbara. Likväl bör det konstateras att detta slags insatser gör det möjligt att tillgodose grundläggande behov hos målgruppen i Moçambique till en exceptionellt låg kostnad. Biståndskontoret i Maputo har nyligen också yttrat sig positivt om fortsatt klädstöd till Moçambique. Katastrofrnsatsema via Afrikagruppema och Namunokommittén innebar att pågående samarbetsprojekt med EO-finansiering fick extra medelstillskott för att kunna göra akuta insatser som komplement till den ordinarie verksamheten. I båda fallen har således en redan befintlig projektorgariisation kunnat utnyttjas, vilket medger en låg administrativ kostnad per insatt katastrofbiståndskrona. De båda projekten, som kommenteras närmare under 10.5 nedan, använder i sin tur i hög grad befintliga strukturer i landet, vilket undanröjer behovet att skapa egna administrationer för ändamålet. Metoden synes också åtminstone ha en potential for större uthållighet för uppnådda resultat, även om den aspekten uppenbarligen är mindre relevant i vad avser katastrofbistånd än utvecklingsbistånd. Men metodens replikerbarhet är samtidigt lika begränsad som den hos fraktbidragsinsatema, i det att den förutsätter befintliga projekt och projektorganisationer. I den mån sådana finns kan dock metoden erbjuda en intressant möjlighet att ett kostnadseffektivt sätt göra snabba insatser, även om de sarmolikt måste bli begränsadetill de befintliga projektens målgrupper. Norska Redd Barna, NRB, och Röda Korset, SRKMRK, har bedrivit mer klassiska katastrofbiståndsprojekt i Moçambique båda ett sätt och inom områden där de har en betydande erfarenhet att falla tillbaka på. NRBs flyktingstöd har varit samordnat med de lokala och provinsiella myndigheternas ansträngningar att bispringa de nödlidande, vilket kan ha skapat synergieffekter genom att de två aktörerna förstärker varandras insatser. Arbetssättet borde kunna ha hög kostnadseffektivitet, förutsatt samarbetet med myndigheterna fungerar någorlunda väl. Om exempelvis grundläggande policydivergenser skulle föreligga kan metoden leda till att de två 0rganisationema konkurrerar eller motarbetar varandra och snarare vara kontraproduktiv. I det aktuella fallet synes samarbetet ha fungerat väl. Begränsningama i synes första hand ligga i de berörda organisationemas kapacitet att expandera sin verksamhet i takt med behoven. SRKs insats synes ha stor katastrofrelevans, begränsad replikerbarhet, när men väl ett moçambikiskt Rött Kors fungerar ett tillfredsställande sätt. Insatsen borde däremot kunna resultera i hållbara resultat och ha goda förutsättningar den lyckom as att kunna generera nya, relevanta katastrofmsatser i landet Detta skulle i själva verket kunna bli dess mest värdefulla bidrag till fortsatt lindring nöd i landet. av SIDAs sammanfattande bedömning av katastrofmsatser via enskilda organisationer är att den lokala förankringen, antingen via projektverksamhet eller genom en organisatorisk anknytning, är en förutsättning för att kunna genomföra sådanainsatser, men att de i sådana fall kan ge ovanligt goda resultat. Organisationerna har inte minst en tydlig fördel i vad avser insyn i och kontroll över den verksamhet stöds. som

10.5 Bistånd via enskilda organisationer Eübistünd

Sex av SIDAs elva k rarnavtalsorganisationer s är eller har varit engageradei Moçambique Arbetarrörelsens Internationella Centrum AIC, Afrikagrupperna ARO, Diakonia, LOT CO, Pingstmissionen PMU och Sveriges Missionsråd SMR. Därtill kommer ytterligare minst fem organisationer som har gjort mindre eller kortvarigare insatser. De fyra som tagit emot SIDA-stöd för projekt i Moçambique under perioden 198889 t o m 199091 är AIC 1,4 milj kr, ARO 18,4 milj kr, PMU 1,2 milj kr och SMR 4,4 milj lcr. För ytterligare detaljer, se vidare tabell 10.2.

SOU 1992124 Tabell 102. Projektstöd genom enskilda organisationer,198889-9091, tkr

AIC ARO PMU SMR Övriga Kvinno- Summa org. 198889 5320 1787 375 7482 198990 365 e 512 900 1965 326 516 10584 199091 1034 6 530 300 700 1 250 73 9887

Summa 1 399 18362 1200 4452 1 951 589 27953 Källa SIDA

Svenska Missionsrådet Svenska Missionsrådet förmedlar biståndsmedel från SIDA till ett flertal frikyrkliga missionsorganisationer, bl a för projekt i Moçambique. Som exempel kan här nämnas fyra insatser via Fribaptistsamfundet och Metodistkyrkan. För att stödja uppförandet av en yrkesskola för kvinnor i anslutning till ett pastorsseminarium i Laulane, strax utanför Maputo, beviljades Fribaptistema 1,6 milj kr 1988. Kvinnorna skulle ges en tvåårig hushållsteknisk utbildning i bl a grönsaksodling, kostkunskap, matlagning, hälsovård, hygien och barnkunskap. Avsikten var också att de utbildade kvirmorna skulle kunna föra kunskaperna vidare i byarna och stimulera befolkningen till bättre utnyttjande av jorden och till förbättrade kostvanor genom att odla och tillaga grönsaker. Den lokala samarbetsorganisationen Igreja Uniao Baptista de Moçambique skulle utföra projektet i egen regi med hjälp av en svensk byggnadsingenjör samt med användande av lokalt byggmaterial och utrustning enligt moçambikisk standard. Byggnationen har i stort sett genomförts planenligt, om än med viss försening, bl a då allt byggmaterial behöver fraktas från Beira. Projektet är nu slutrapporterat till SIDA och har resulterat en i bibelskola och en yrkesskola. Också verksamheten följer i huvudsak uppgjorda planer, även om antalet elever ligger något under grund av krigsekonomin i landet. Fribaptistema har kompletterat med ett faddersystem från Sverige, som gör det möjligt för ytterligare några elever att delta. Två senare beviljades Fribaptistema 1,4 milj kr för att hjälpa Baptistkyrkan i Moçambique att bygga en förskola i Chibuto i Gazaprovinsen. Skolan, som planerades för tre å fyra klasser om vardera 40 elever, hade som huvudsyfte att stötta återförenandet av barn och ungdomar med föräldrar eller andra släktingar. I första hand skulle lokalerna utnyttjas för krigsdrabbade skolbarn, som gick i primärskola i Chibuto och som bodde i flyktingbostäder eller fosterhem. En förskola med nödvändiga ekonomibyggnader utformades så att förutom förskoleverksamhet även alfabetiseringskurser och praktisk undervisning i sörrmad, snickeri och liknande skulle kunna inrymmas. En del av tomten avsattes till grönsaksland för undervisning och odling för egna behov. Projektets genomförande har dock stoppats upp av kriget. Ett flertal banditattacker har ägt rum orten, med ett stort antal dödade och stympade invånare som resultat. Endast en mindre del av byggnationen är ännu klar. Projektet fortsätter emellertid tills vidare, och Fribaptistema hoppas att det nyligen ingångna fredsavtalet skall ge möjlighet att fullfölja det snabbt. Metodistkyrkans Yttre Mission fick l99l ett bidrag 120 000 kr för att förbättra vattenförsörjningen till landsbygdssjukhuset i Chicuque i Inhambaneprovinsen. Sjukhuset har, alltsedan det invigdes 1950 som en del av det svenska rnissionsarbete som pågått orten sedan sekelskiftet, fått stöd av de svenska metodistema sedan - 266 flera år sänds två året med material och utrustning. En amerikansk containers om

SOU 1992124 missionär arbetar som administratör vid sjukhuset, som har 163 bäddar, två läkare och 38 sköterskor. Samarbetet med myndigheterna sägs fungera väl i form av i avtal mellan staten och Igreja Metodista de Moçambique delat ansvar. De begärda medlen skulle användas för ny brunn, pump och vattenledningar, samt mätare och vattenfilter. Sjukhusets egen personal skulle stå för arbetet. Genomförandet har gått programenligt. Sjukhuset har idag rent och gott vatten. Vissa kostnader har tillkommit, som Metodistkyrkan avser bära själv. Metodistema fick även 385 000 kr 1991 för rehabilitering av krigsbam i Teles, likaså i lnhambaneprovinsen. Ett f d lepracenter, som tidigare fått stöd av olika metodistförsamlingar men som förfallit sedan 1975, skulle nu restaureras för att kunna användas för några av de ca hundra krigsbam som farms i Teles kommun. Metodistkyrkans Kvinnoförbund i Moçambique och sjukhuspersonalen i närbelägna Chicuque var involverade i projektet. För det svenska bidraget skulle åtta hus renoveras, möbler, utrustning och skolmaterial inköpas, liksom näringstillskott, mediciner och ett fordon, samt löner betalas under tre år. I augusti 1992 har fyra av de åtta husen renoverats, vilket gjort det möjligt att härbärgera 32 barn med mödrar. En enda väpnad attack har noterats området.

Arbetarrörelsens Internationella Centrum Två av AICs medlemsförbund har erhållit bidrag till projekt i Moçambique - Kvinnoförbundet SSKF och Ungdomsförbundet SSU. Under budgetåren 198889 till och med 199091 har sammanlagt 1,4 milj kr beviljats. SSKFs stöd till OMM, Organisaçao de Mulheres Moçambicanas, har pågått sedan 1979. Det har bestått av en serie mindre insatser, huvudsakligen inriktade organisationsutveckling. De tidigaste syftade dels till att stärka själva förbundet organisatoriskt, dels till att bygga ut ett nät av provinskontor för förbundet. Provinskontoren fick bl a kontorsutmsming och ett fordon var med hjälp de svenska medlen. Idag, av tio år senare, är utrustningen i allmänhet förbrukad, flertalet kontor fungerar i men stort sett väl. Ett annat projekt gick ut reparation av tre kvinnohus. Numera bedrivs där yrkesutbildning och kurser i näringslära och familjeekonorni. Ett tredje syftade till lwrsverksamhet vid OMMs kvinnoklubbar. Projektet genomfördes planenligt, men del av budgeten användes för att reparera klubbstugoma för att dem funktionsdugliga. Ytterligare några projekt har innehållit materiel och utrustning till av OMM drivna daghem, kvinnokooperativ och kvinnohus. Även organisationsstödet har fortsatt, senast med inriktning provinskontoret i Niassa. De individuella insatserna har varit av begränsad finansiell omfattning, oftast några hundra tusen kronor per projekt. SSKF bedömer att OMM, som nu skilts från det statsbärandepartiet och fått en ny förbundsledning, även fortsättningsvis väl kan tillgodogöra sig ett relativt omfattande svenskt stöd. första I hand borde ett sådant stöd inriktas fortsatt Organisationsutveckling, grundutbildning i demokratiskt föreningsarbete och medborgarrätt, samt praktisk utbildningsverksainhet inom ämnen som alfabetisering, kost- och näringskunskap, och hälsovård och bamkunskap. På de senare områdena kompletterar OMMs projekt den reguljära men otillräckliga verksamhet som de statliga myndigheterna arrangerar. SSU har fått ca 1 milj kr för en insats tillsammans med Organisaçao da Juventude Moçambicana ett jordbruksbaserat utbildningscenter för ungdomar. Av betydelse för SSUs engagemang var en framgångsrik tidigare satsning i Nicaragua. OJM behövde en utbildningsenhet som även kunde skapa inkomster till förbundet, vilket hade blivit extra aktuellt när även OJM skildes från Frelimo. OJM betonade behoven av projektinvesteringar i sådant som bevattningsanläggningar och maskiner, medan SSU snarare underströk vikten av utbildningssatsriingar och försökte hålla igen de 267 stora investeiingama.

SOU 1992124 Efter betydande förseningar tilldelades förbundet mark i Boane några n1il söder Maputo, och de första grödoma kunde börja odlas under 1990. Därefter har dock om svår torka drabbat området. Jordbruket ligger nere, och därmed även annan utbilden ningsverksamhet. En flyttning till mer gynnsamma omständigheter diskuteras f n. SSU bedömer dessutom att svårigheten att rekrytera en svensk volontär, som var en viktig faktor bakom framgången i Nicaragua, har bidragit till det långsamma och ineffektiva projektgenomförandet. SSU har även erhållit 92 000 kr ur demokratianslaget för att finansiera kostnader för OJMs kongress i samband med att förbundet skildes från Frelimo.

Pingsrmissiønens uJandshälp Pingstrnissionens u-landshjälp, PMU, har i samarbete med Pingstförsamlingen Assambleia de Deus i Maputo genomfört flera olika utvecklingsprojekt. 1989 erhölls 2 milj kr för ett frskeprojekt i syfte att generera inkomster till församlingens sociala verksamhet, i första hand sopputdelning till flyktingbarn, men även för att ge folket bättre tillgång till fisk. Målgruppen var flyktingbarn, främst de 25 000 i Maputo och de 17 000 i nio andra provinshuvudstäder som får del av pingstförsamlingarnas sopputdelning. Projektet var tänkt som ett självñnansieringsprojekt, där församlingen utrustas med större och mindre frskebåt, vilka sedanbemannas av frskekunniga församen en lingsmedlemmar. Landade fångster skulle säljas till statliga uppköpare, förutom att församlingen skulle hjälpa medlemmarna att tag fisk. Båtama skulle beställas och byggas i Maputo under övervakning av en svensk projektledare. I augusti 1992 pågår båtbygget, enligt tillägg till kontraktet skall båten vara klar till jul. PMU erhöll också 875 000 kr 1991 för att bygga en skola i Katembe strax utanför Maputo. Pingstförsamlingen hade fått mark där tillsammans med en förfrågan om att bygga grundskola och yrkesskola. Målgrupp var barnen i Katembeområdet, en en annars med stor sannolikhet inte skulle få någon undervisning. Skolan skulle som också kunna tjäna modell för pingstförsamlingarnas engagemang undervissom ningsområdet. Skolan skulle byggas under 15 månader i den lokala kyrkans regi under överinseende den svenske projektledaren. Myndigheterna hade bekräftat att de kommer av att stå för lärarlöner när väl skolan är klar. Bygget har under det första året framskridit snabbare än planerat, och vissa besparingar har kunnat göras. Bygget har också rönt positiv uppmärksamhet Primärskoleundervisning bedrivs, liksom alfabetisering och lärlingsutbildning.

Afrikagrupperna Den helt dominerande svenska enskilda organisationen i Moçambique är Afrika- ARO. Under de tre budgetåren 198889 till och med 199091 tog de grupperna emot 18,4 milj kr för sina utvecklingsprojekt. Moçambique är också det viktigaste av länderna ARO verkar med drygt hälften 33 stycken sommaren 1991 av de vo- - lontärer organisationen har sänt ut. En kraftsamling av verksamheten till Södra som Afrika pågår, varvid i Guinea-Bissau och Kap Verde gradvis dras engagemangen ned. Av de 33 volontärema finns f n tjugo i Maputo, sju i Beira, fyra i Pemba och två i Nampula. Kriget har tvingat fram en koncentration av personalinsatsen till Maputo och Beira. En förstärkning av insatserna i norra Moçambique pågår. Fjorton av volontärema arbetar inom hälsosektorn, nio i undervisningen. De övriga är icke sektordefinierad personal, och arbetar som ex t ekonomer, tekniker eller koordinatörer. 268 ARO har också en numera omfattande projektverksamhet i Moçambique, varav

SOU 1992124 majoriteten finansieras med bidrag från SIDA eller NORAD. Endast ett fåtal av projekten bygger medverkan av ARO-kooperanter, vilka dock ofta ansvarar för genornförande av projekt vid sidan av sina ordinarie uppdrag. I sina första tjänstgöringsår är kooperantema i allmänhet s k gap-fillers, medan de vid förlängning av tjänstgöringen ofta blir rådgivare till sina respektive ministerier. En egen metod för rekrytering till fälttjänstgöring har givit uppmuntrande resultat. Intresserade personer inbjuds till utbildning, varvid själva deltagandet i utbildningen också används som urvalsinstrument. Först därefter placeras intressenter olika uppdrag. ARO finner detta system överlägset, och tycker sig ha nått sämre resultat när den traditionella rekryteringsmetoden inriktad en fastställd arbetsbeskrivning har tillämpats. ARO har kunnat utforma ett tillfredsställande program inom industrisektom, inte minst grund av svårigheterna att finna rätt ingångar och att samarbepersoner ta med. Konkreta problem har också varit de lönsamhetskrav som ställs i kommersiell verksamhet och nödvändigheten att hålla en central enhet igång för att kunna göra några insatser landsorten. Dessutom har kriget eliminerat all verksamhet samtidigt som PRE har sänkt motpartens kapacitet. Medan tidigare utväxlingen personalinsatsema var femton en, har denna nu sjunkit till fem en. Verksamheten är f n koncentrerad till två sektorer sjuk- och hälsovård samt - undervisning. Hälsosektom kommer att belysas mer ingående nedan. Inom undervisningen har ARO framför allt haft lärare vid yrkesskolor och sekundärskolor, samt utvecklat läroplaner för delar av sekundärskolan och stött läroboksproduktionen. ARO deltog även i alfabetiseringsarbetet, där dock regeringens val av portugisiska som arbetsspråk utgjorde en svårighet. Ett gradvis tillbakadragande från undervisningen har dock skett, dels grund av rekryteringssvårigheter i Sverige, dels eftersom det är svårt att fungera väl som utländsk lärare i Moçambique. Den allmänna tillbakagången p g a kriget och PRE har också drabbat undervisningssektom hårdare och snabbare än hälsosektorn och resulterat i en större modlöshet

Hälsasekrøm Samarbetet inom hälsosektorn har successivt konsoliderats som det tyngsta for ARO i Moçambique. Faktorer bakom den positiva utvecklingen har varit goda placeringar av volontärer, en bra dialog med ministeriet om utvecklingen inom sektorn och, framför allt, en ambition hos ministeriet att reformera verksamheten i grund, i motsättning mot koloniala vanor, mot läkemedelsindustrin och mot vissa utländska, traditionellt tänkande rådgivare. Ett flertal områden har varit föremål för insatser under årens lopp -sjukgymnastik, tandvård, mödra-och barnavård, läkemedelsförslcrivning, gynekologi, Tillsarnm m. mantaget har också stora mängder material och utrustning levererats, bl a det katastrofbiståndsñnansierade sjukvårdsmaterial till de norra provinsema som tidigare närrmts, se avsnitt 10.4 ovan. De fjorton kooperantema inom sektorn återfinns främst centralsjukhusen i Maputo och Beira. Nyligen genomförda insatser är en upprustning av intensivvårdsavdelningen i Beira, utbildning i omvårdnad och städteknik samt städutrustning, upprustning av blindinstitutets lokaler i Beira och materialstöd till sjukhuslaboratoriet. I Maputo pågår flera projekt Centralsjukhuset och hälsostationer runt om i staden. Ortoped-, bambörds- och psykklinikema och dokumentationscentret vid det nationella hälsoinstitutet får stöd. Utbildnings, laboratorie- och informationsverksamhet AIDS-området får fortsatt stöd. Ett nytt projekt, Sjukvård till Moçambique, påbörjades under 1991 med syfte att öka och förbättra materialstödet till hälsosektom. AROS hälsosektorsarnarbete i Moçambique illustrerar hur kraftsamling av insatserna kombinerad med en egen organisatorisk flexibilitet och förtroendefull och en nära dialog med myndigheterna kan skapa underlag för en framgångsrik biståndsin- 269

SOU 1992124

sats. En genomgående princip har varit att koppla insatserna till och förstärka de nationella strävandena. Resultatens hållbarhet sviktar med nödvändighet i det läge som råder i landet, den borde kunna höjas om självfrnansierande mekanismer kan nu men exempelvis kvalitetsförsärruingar kan vilka gör lanidentifieras, eller om accepteras serad verksamhet så mycket billigare att den överlever.

Namunoprøekret

De svenska solidaritetsorganisationema ARO, Brödet och Fiskarna i Västerås, Emmaus Björkå, Emmaus Stockholm och Emmaus Sundsvall bildade 1985 en projektkommitté, Namunokommittén, för att genomföra ett utvecklingsprojekt i distriktet Namuno i Cabo Delgadoprovinsen i norra Moçambique. Tanken var att med hjälp billiga kläder och andra nödvändighetsvaror dels underlätta situatioav leveranser av för nödlidande i distriktet, dels medverka till en ökning av avsaluproduktionen i nen jordbruket. Den ökade försäljningen jordbruksprodukter skulle i sin tur kunna anav vändas för att lindra svält i andra delar av landet.

Enligt målforrnuleringen vid starten skulle projektet vara

katastroflindrande i Narnunodistriktet genom leverans av kläder och baskon- sumtionsvaror,

katastrofförebyggande i distriktet genom ökad tillgång livsmedel, landsbygdsutvecklande i distriktet genom att skapa utvecklingsfonder med hjälp av det motvärde varuförsäljningen gav upphov till, som valutagenererande för landet genom ökad produktion av exportgrödor, och biståndsfrämjande att skapa kanaler för ett aktivt engagemang hos den - genom svenska allmänheten.

Namunoornrådet, som idag består av de två distrikten Namuno och Balama, har Skåne och 220 000 invånare, vilka huvudsakligen lever svedjebruk i en yta som av kombination med hantverk, jakt och fiske. Handeln i området är relativt väl utvecklad. Privata handelsmän köper jordbruksprodukter av familjejordbrukarna och säljer konsumtionsvaror tillbaka. Handelsmärmen levererar i sin tur till och köper av AGRICOM E.E, ett statligt jordbrukshandelsföretag med en landsomfattande verksamhet stor betydelse för landsbygdens försörjning med redskap och utsäde. av Utgångspunkten för projektet är den insamlingsverksamhet som bedrivs i Sverige främst olika solidaritetsgrupper, fackföreningar, kyrkor och skolor. Sortering och av packning det insamlade materialet ombesörjs av Brödet och Fiskarna samt Emav Den andra insatsen från Sverige är de kontantbidrag som erhålles mausgruppema. från SIDA, 11,5 milj kr under perioden 198687 till och med 198889. Det insamlade materialet, utgör kommitténs egeninsats, uppskattades under samma period till som 5,8 milj kr.

I Moçambique är AGRICOM, som tillsammans med Namunokomrrtittén skapat projektet, också dess viktigaste aktörer. Det insamlade materialet från Sverige en av inköpta främst tyg, fotogenlampor, knivar och husgeråd, tas emot av samt varor, vidare till de lokala handelsmärmen, allt i enlighet med AGRICOM, som säljer dem rådande handelsmönster. Det insamlade materialet, huvudsakligen begagnadekläder, har utgjort merparten de försålda Utbytet med jordbrukama sker basis av varorna. ett speciellt bindningsförfarande, avsett att dels mobilisera ett ackumulerat överav skott dels säkerställa att livsmedelsreservema inte säljs. pengar, Projektet har försökskaraktär, och skiljer sig från den övriga insamlingsverksamheten i så motto att inflytande medel från försäljningen skall fonderas i distriktet och användas för utvecklingsinvesteringar och sociala ändamål.

En utvärdering 1988 fann att projektets mål i vad avser att lindra och förebygga katastrofer i huvudsak hade uppnåtts. Ökningen den marknadsförda produktionen av 270 hade gjort mindre import möjlig än annars, även om inte någon valuta direkt geneen

SOU 1992124 rerats. Utvecklingsfondemas möjligheter hade inte tagits till vara fullt ut. En fortsättning av projektet rekommenderades, tillsammans med olika åtgärder för att höja dess effektivitet. Ett resultat av utvecklingen var att ett hundratal lokala förtroendemän våren 1990 inbjöds till samtal om utvecklingsfondemas användning. Namunoprojektet framstår som ett starkt integrerat utvecklingsprojekt, synbarligen så långt möjligt undvikande riskerna för by-pass. Därmed skapas också en nära samverkan med berörda organisationer och myndigheter i landet, vilket i sin tur skulkunna ge utrymme för att påverka deras effektivitet, något som dock inte synes ha skett Utöver de positiva effekter som utvärderingen ovan pekat bör också projektets betydelse för inforrnationsarbetet i Sverige understrykas. Namunoprojektet framstår som ett framgångsrikt försök att basis av den klassiska insamlingsverksamheten höja ambitionsnivån i utvecklingshänseende.

Övriga organisationer Utöver ovan redovisade bistånd inom SIDAs s k ramavtal med de berörda organisationerna har närmare 2 milj kr utgått for utvecklingsprojekt via enskilda organisationer. Av dessa ingår 700 000 kr i de medel som nyss nämnts till Narnunokomrnittén, men där redovisas också mindre bidrag till Brödet och Fiskamas projekt i Dondo, Farmaceutiska Studentkårens kurslitteratur till apoteksteknikerstudenter, ARO för tillverkning av reservdelar till textilindustrin, samt till Vänskapsklubben Kanimambo. Direkt stöd har också lämnats till OMM och olika kvinnoorienterade projekt i landet. Ett är ett regionalt forskningsprojekt om kvinnor och lagstiftning i Moçarnbique, ett annat ett stöd till Föreningen for Moçambikiska Affárskvinnor. Den största individuella insatsen riktas dock till uppförandet av ett utbildningscentrum för kvinnor i lnharnbaneprovinsen. Sammanlagt fram till 1991 har drygt 2,6 milj kr anslagits, varav 1,6 för utbildningscentret.

Gemensamma dragochpotentialhos enskilda arganisatianemas utvecklingsprojekt Moçambique hade ingen nämnvärd svensk rnissionsverksarnhet före 1975. Under den portugisiska tiden motarbetade den katolska kyrkan andra trosrikmingar. Den nya regeringen i det fria Moçambique tog sedannegativ ställning till kyrkliga och enskilda organisationers föreslagna verksamhet i landet, dock med några undantag, tex Afrikagrupperna, som hade stött Frelimo under befrielsekriget. Men i början av åttiotalet, särskilt från 1983, när den grundläggande politiska omorienteringen påbörjades, ändrades även attityden till andra enskilda organisationer till att gradvis bli mer positiv Från åttiotalets mitt växte antalet utländska enskilda organisationer med verksamhet i Moçambique snabbt, och beräknas idag överstiga 150, flertalet från Europa och Nordamerika. UNDP rapporterar att enskilda organisationer 1990 tillförde över 68 milj dollar till Moçambique, motsvarande 6,2 procent av de totala biståndsutbetalningama. Siffrorna underskattar sannolikt organisationemas betydelse, dels eftersom endast 44 av 143 kontaktade organisationer besvarade UNDPs förfrågan, och dels då flera av dem verkställande för bilaterala och multilaterala givare. Över 95 agerar som organ procent av deras utbetalningar går till de sociala sektorerna. Särskilt viktigt är det humanitära biståndet, som tar i anspråk 72 procent av deras medel, motsvarande 28 procent av alla utbetalningar för detta ändamål i landet. I sin SIDA-finansierade bok Moçambique Who calls the sh0ts, där siffran - 180 utländska enskilda organisationer närrms, presenterar författaren Joseph Hanlon en starkt kritisk analys av deras effekt utvecklingen i landet. Han hävdar att flertalet av dem har en anti-regeringstendens i sitt tänkande och agerande, vilket får dem att föredra egna lösningar och vägar, även när dessainte är mer lämpliga i sig, för att 271 undvika att stärka den nationella förvaltningen. Hans undersökningar har inte heller

SOU 1992124 bekräftat den allmänna bilden av flexibilitet och låga omkostnader, eftersom dels beslutsfattande i många fall är centraliserat till hemmakontor och fmansieringsorgan, och dels gjorda personalinsatser ofta är så arnatörrnässiga att de helst inte borde ha gjorts. Även när de är acceptabla når de endast liten människor, vilket en grupp ger oacceptabelt hög kostnad per mottagare. Denna kostnad blir också lätt alltför hög i en sådanafall där små enskilda organisationer med ringa kunskap om landet tar mycken tid i anspråk av ett litet antal regeringstjänstemän för att besluta om belopp, som kanske inte överstiger kostnaden för beredningen av insatsen. Författaren menar också att flera enskilda organisationer försöker tillämpa erfarenheter från andra kontinenter utan tillräcklig anpassning till lokala förutsättningar. Hanlon pekar i sammanfattningen av sin studie att enskilda organisationer kanske har sin allra viktigaste uppgift i de egna hemländema, inom ramen for en ulandsinforrnation baserad i deras egna u-landserfarenheter. Han menar också att när de är bäst, är de flexibla, fantasifulla, användbara, samt stödjer och förstärker påsom gående utvecklingsansuängningar i landet, men att de oftare är arroganta, korrupta, inkompetenta och försvårar förvaltningens egna ansträngningar att utveckla landet. Naturligtvis har Moçambique haft glädje av många EO-projekt, men lika många har åsarnkat bestående skador. Flertalet projekt har enligt Hanlon varit värdelösa. Kritiken, åtminstone delvis skjuta över målet, drabbar vissa länders ensom synes skilda organisationer hårdare än andra, framför allt dem som åtagit sig att spela en aktiv anti-regeringsroll i Moçambique i syfte att försvaga förvaltningen. De svenska enskilda organisationerna har i flertalet fall vinnlagt sig om ett gott samarbete med nationella och lokala myndigheter och i vissa fall t o rn utformat sina projekt som direkta förstärkningar av de nationella aktivitetema. I de fall där policy och praktisk orientering sammanfaller, och där resurserna kompletterar varandra ett konstruktivt sätt, kan värdefulla insatser bli resultatet av ansträngningama. I det svenska materialet kan i första hand Namunoprojektet och Afrikagruppemas hälsovårdssarnarbete kvalificera för ett sådant omdöme. Det bör också ihågkommas att endast en anses marginell del av det svenska biståndet kanaliseras via enskilda organisationer. De svenska EO-projekten synes i hög utsträckning nå sina målgrupper. I vissa fall är emellertid resurserna förknippade med villkor, tex att mottagaren bekänner sig till viss kristen tro. Hållbarheten är uppenbarligen låg i det nuvarande skedet i landet, en flera enskilda organisationer kan förstärka hållbarheten gjorda insatser gemen nom att fortsätta sitt stöd till projekten i fråga. Samtidigt leder en sådan linje till en påtagligt ojämn resursallokering sedd i ett nationellt perspektiv. De enskilda organisationemas metoder är i flera fall goda och replikerbara i sig. Likväl finns tydliga begränsningar inbyggda. Representanter för enskilda organisationer vittnar om hur i och för sig välkommen projektfmansiering från SIDA kan leda till att engagerade och frivilliga krafter inom de olika rörelserna snabbt konsumeras administrativa plikter, budgetering och rapportering enligt kontrakt. Det första av som vanligen prioriteras bort, som inte hinns med, är infomrationsverksamheten i Sverige. Och andra befarar att organisationerna kan förlora sina själar, sina organisationspersonligheter, i det växande projektarbetet SIDAs villkor. Ett fåtal organisationer, såsom Norska Redd Barna, Röda Korset och Afrikagruppema, har utvecklats till professionella och kompetenta u-landsaktörer med en lång erfarenhet sina respektive områden, som utan sådana risker kan ta emot och förvalta betydande belopp inom utvecklingsbiståndet. Men for flertalet svenska enskilda organisationer är den närrmda problematiken av stor relevans. Det är svårt att se nånärrmvärda expansionsmöjligheter via de enskilda organisationerna, dels av det gra sagda skälet, dels med hänsyn till den begränsade svenska resursbasen.

10.6 Sammanfattandediskussion och bedömning

27 2 Observatörer i Maputo har bedömt att det internationella katastrofbiståndet till

SOU l992l Moçambique blev början till slutet för den unga och svaga förvaltningen i landet. Katastrofbiståndet växte alltför snabbt för att förvaltningen skulle kunna hantera det. Förvaltningskapaciteten byggdes inte ut i takt med behoven i stället kanaliserades andra vägar. Utvecklingen har resulterat i en gigantisk by-pass-konstrukresurserna tion, för vilken biståndsgivama bär det största ansvaret. Effekterna av denna utveckling återfinns enligt dessabedömare framför allt två plan. Dels har särskilt personal, avhänts förvaltningen för att sättas i kataresurser, strofinsatser, må ha haft positiv effekt de personer som kom i åtnjutande av som hjälpen som inte lämnade några beståenderesultat därutöver. Av ännu större bemen tydelse är de resurser som reserverats för givarnas exklusiva utnyttjande, men som hade kunnat göra större nytta de hade kunnat användas gemensamt med den moom çambikiska motparten, eller allra helst användas ett samtidigt institutionsbyggande sätt. Denna långsiktiga resursdränering, som påbörjades av det internationella katastrofbiståndet men där även andra delar av det utländska biståndet har bidragit, har påskyndat försvagningen förvaltningen så långt att den idag är i betydligt sämre av skick att leda sitt lands utveckling än för tio sedan. Den andra effekten ligger i förvaltningens sätt att fungera. Den har utsatts för en stor destabiliseringen och kriget, en press som förstärkts av att de intematiopress av nella biståndsgivama i många stycken tagit från den ansvaret för katastrofbiståndshanteringen. Observatörer menar att detta givamas vägval i stället för att konse- kvent ställa krav och stärka landets förvaltning i den pressade situationen i själva verket bidrog till framväxten av en korruption och till ett administrativt sönderfall landet tidigare varit förskonat från, en utveckling som senare blivit ett allt tyngre som skäl att ytterligare avhända förvaltningen kontrollen över resurserna. Ett besläktat problem rör vad som har kallats biståndets målkollaps, d v s att bilaterala givare som konfronteras med ett krisläge i ett mottagarland, t ex växande säkerhetsproblem för biståndspersonalen, tenderar att ersätta det reguljära utvecklingsbiståndet med rent katastrofbistånd. Därmed får ett enda mål, exempelvis mänsklig överlevnad, ersätta kanske en hel målhierarki. I stället kanske det vore möjligt att endast sänka ambitionsnivån ett steg, t ex genom att dra tillbaka sin personal nattetid, eller att utforma katastrofbiståndsinsatser som tillgodoser delar av de ursprungliga ambitionerna. I själva verket har givarna oftast ett flertal handlingsmöjligheter som alltför sällan utnyttjas, främst krisanpassning av reguljära utvecklingssatsningar och att bygga utvecklingskomponenter i katastrofbiståndet. Även kritiken det internationella katastrofbiståndet i många stycken om av synes välgrundad, visar genomgången ovan att det svenska katastrofbiståndet till Moçambique under de senaste åren har haft ambition att åtminstone punktvis också skapa en utvecklingseffekter det kan möjligen sägasatt Sverige hade bort driva den med stör- kraft även i andra sammanhang. Bland de bilaterala insatserna kan Transcarga re framhållas, UNICEF m FN-organ har personalinsatser gjorts inom genom DPCCN, och via Röda Korset har ett nationellt Röda Kors byggts upp. Ingen grundläggande skillnad föreligger i detta hänseende mellan de olika kanalerna för svenskt katastrofbistånd till Moçambique. De är snarare komplementära och lämpar sig för olika slags insatser. Men även inom det svenska katastrofbiståndet har en preferens för FN- och EOkanalisering av resurserna vuxit fram. Det uppenbara skälet har varit problemen att dem fram till målgruppema, som kort sikt är svårt för en givare att lösa annat sätt än att välja egna vägar. Samtidigt har SIDA sett tydliga gränser för de enskilda organisationemas förmåga att ta hand om mer katastrofbistånd -SIDA såg en risk att detta skulle komma att finansiera långsiktiga projekt i stället. Och även om exempelvis Namunoprojektet har kunnat förvalta katastrofmedel ett övertygande sätt, var det svårt att se hur den modellen skulle kunna appliceras i stor skala. Om de enskilda organisationerna således i flera fall har kunnat visa goda resul- 273 tat av insatta katastrofmedel, synes de inte vara någon lösning problemet att finna

SOU 1992124 kanaler för större mängder katastrofbistånd till Moçambique. De har om än inte i alfall nått sina målgrupper ett rimligt kostnadseffektivt sätt, mest övertygande i de fall där insatsen kunnat möjliggöra ett visst institutionsbyggande samtidigt, eller där ett gott samarbete kunnat etableras med förvaltningen centralt eller lokalt. Den hårda kritik som DPCCN både i Maputo och provinsnivå uttrycker mot självsvåld och bristande vilja till koordinering synes endast i mindre utsträckning gälla de svenska insatsema. Biståndskontoret pekar för övrigt också att DPCCN och dess provinskommissioner inte klarat av att alltid organisera koordineringen ett tillfredsställande sätt. Genomgången här pekar att för framtiden enskilda organisationer dels väl kan fortsätta att spela en positiv, om än begränsad roll inom katastrofbiståndet till Moçambique, där dock kravet koordinering med landets myndigheter måste vidmakthållas, och dels att de har ett viktigt uppdrag i vad avser den fortsatta ulandsinforrnationen i Sverige. FN-organen har andra sidan å ett konstitutionellt försteg, som borde kunna användas mer offensivt. SIDA menar att FN kunde ha spelat en stjärnroll i Moçambique, men att detta inte skett antingen av strukturella eller personella skäl eller därför att den nödvändiga accessen till förvaltning och information inte gavs fullt ut även om flera värdefulla individuella insatser gjorts. Också de olika organens ovilja att de facto inordna sig i ett större helt har nedsatt FN-systemets funktionsduglighet. Men om än prestationerna har hämmats av sådana brister, kvarstår den konstitutionella basen, vilken borde kunna tas som utgångspunkt för en vitaliserad dialog mellan finansiären av föreslagna insatser och deras genomförare. Om en sådan dialog dessutom kan göras långsiktig, även om katastrofmedel avses komma till användning, skulle FN-organisationema med svensk finansiering kunna komma att spela en mer strategisk och konstruktiv roll i det fortsatta krisbiståndet till Moçambique. Framför allt talar emellertid erfarenheten hittills och analysen av uppnådda effekter inom det svenska katastrofbiståndet till Moçambique för en förstärkning av kanaliseringen via regeringen och landets förvaltning. Kortsiktiga resultat skulle visserligen inte uppnås lättare sannolikt kan det även fortsättningsvis vara attraktivt att väl- alternativ kanal i vissa fall. Men den möjlighet att bygga in utvecklingseffekter som en sådan kanalisering kan erbjuda borde vara av stort intresse för varje ansvarskännande biståndsgivare. Tendensema till pennanentning av krisen i landet presenterar nya utmaningar för biståndet, som gör det önskvärt att kunna överbrygga klyftan mellan utvecklings- och katastrofbistånd. Tidigare har intressanta möjligheter ibland måst avvisas, tex till stöd for repauiering och rehabilitering av återvändande gruvarbetare, eftersom de föll mellan de två biståndsslagens avgränsningar, medan flyktingiepatriering kunnat inrymmas. Utmaningen består inte minst i att kunna anpassa biståndsforrnema och -villkoren till en situation som rymmer både kris och nonnalitet. Illustrationer till resonemanget kan vara repatrieringsinsatser som övergår i rehabilitering som övergår i integrerade landsbygdsprojekt, operativa insatser som kombineras med förvaltningsutveckling eller institutionsbyggande inom de berörda områdena på samma sätt som redan skett i UNICEFs dricksvattenprogram och i Transcarga, eller direkta sökaktioner efter nya katastrotberedskapsinitiativ. Gränsen mellan landramsinsatser och katastrofbistånd blir med en sådan utveckling också mer flytande i förlängningen av perspektivet kan ett annat slags bistånd skönjas, ett rehabiliteringsbistånd, som visserligen redan kan sägas vara under framväxt i Moçambique, men som skulle kunna utvecklas vidare med hjälp av en mer systematisk ansats. Även landet skulle fred, kommer rimligen de exceptionellt om svåra omständigheterna att föreligga under minst en femårsperiod. Den överenskommelse om fred mellan regeringen och Renamo, som nyligen undertecknades, har satt i gång ett arbete att förbereda norrnaliseringen och rehabiliteringen. I provinsförvaltningarna utformas f n provinsiella rehabiliteringsplaner, som skall kunna sättas i verket så fort förutsättningarna och den nödvändiga finansieringen finns. Och för ett 274 fyrtiotal prioriterade distrikt görs särskilda planer för angelägna utvecklingssatsningar, vilkas genomförande är tänkt att stödjas av ett nationellt landsbygdsutvecklingsin-

SOU 1992124

central landsbygdsutvecklingsfond. Det samordnade programmet för att stitut och en förse självhushållsjordbmket med de nödvändiga insatsvaroma, PESU, har nämnts Planer och initiativ av detta slag kan utgöra en del av underlaget för det beredovan. ningsarbete snarast bör påbörjas. som nu Av högsta prioritet i detta skede blir att formulera och genomföra sådanaprojekt inriktas repatriering återvändande intern- eller extemflyktingar, projekt som av kan kombineras med rehabilitering av den berörda landsbygdens fysiska, ekonosom miska och sociala infrastruktur, och som senare kan övergå i reguljära utvecklingsprojekt klassiskt snitt, exempelvis landsbygdsutvecklingsprojekt av skilda av mer slag. För att till stånd där biståndet snabbt kan inriktas sådanaidenen process, tifierade ändamål skulle emellertid en ny arbetsmodell behöva utformas, som kombinärheten till finansieringen med en mer direkt kontakt med provinsnivån i lannerar det.

En möjlig sådan modell vore att skapa en temporär riktmärke fem år förstärkningsenhet i lämplig fonn, efter centrala myndigheters godkännande av princisom riktlinjer och andra övergripande beslut och i löpande samråd med dem, kunde per, snabbare och flexibelt än annars identifiera ändamål och utforma förslag till inmer satser provins- och distriktsnivå. En sökprocess skulle initieras med avsikten att stödja decentraliserade strävanden till rehabilitering inom i första hand vägnätet och övrig fysisk infrastruktur, jordbruket och annan landsbygdsproduktion, dricksvattenförsörjning, samt de sociala sektorerna. Insatsema borde också samtidigt stärka, eller ännu hellre kompletteras med insatser inom det reguljära biståndet som stärker de berörda distIikts- och provinsförvaltningama. Exempelvis jordbruksministeriets lokala förvaltning får nyckelroll i detta perspektiv. Ett annat område kan vara de nöden hjälpstransporter fortfarande inte fungerar tillfredsställande, och som skulle besom höva förstärkas flera sätt. En tänkbar insats vore att avlösa CAREs transportinsats hos DPCCN exempelvis med hjälp av WFP. En annan vore att skapa ännu ett Transi den södra delen landet Den administrativa processen lning rehabiliteringscarga av biståndet skulle kunna kortas med hjälp av lämplig delegering båda sidor så att brådskande insatser snabbt kunde bli genomförda. Kontinuerligt samråd med centra-

myndigheter torde vara en förutsättning.

En försöksverksamhet enligt de nämnda linjerna, ett rehabiliteringsbistånd som kan insatser både under fortsatt väpnad konflikt och rena återuppbyggrymma en nadsinsatser efter ett eld upphör, skulle antingen, liksom hittills, kunna ses som ett långsiktigt, eller planerat, katastrofbistånd eller hellre, mot bakgrund av landets biståndsbehov under närmaste åren, finansieras inom landramen såsom en central del det långsiktiga biståndet till Moçambique. Som komplement kommer även framav gent traditionellt katastrofbistånd utanför landramen att behövas, exempelvis i anledsvår torka och andra kalamiteter. ning av

En sådan indelning av katastrofbiståndet i insatser med viss utvecklingsambition och i insatser med renodlad överlevnadsmålsättning kan observeras även i det mer här genomgångna historiska materialet. Exempel den förra kategorien, som också karaktäriseras av att insatserna är systematiskt utvalda och planerade, är Transcarga, DPCCN, vissa multibiinsatser via WFP och UNICEF, samt några av E0-insatsema, AROs, medan överlevnadsinsatsema representeras av leveranserna av livsmedel a och fömödenheter, delar transportstödet och delar av EO-stödet. Det stora flertalet av insatser har emellertid inslag båda målen. Överlevnadsinriktningen domineav synes det hela taget, även det svenska katastrofbiståndet till Moçambique har haft ra om betydligt större ambitioner i vad avser utveckling och andra kompletterande målsättningar än vad flertalet biståndsgivare haft, och i det hänseendetlegat närmare utveck-

lingsbiståndet i art och utformning.

Tidigare har vid ett par tillfällen frågan om landramsñnansiering av katastrofbiståndsinsatser aktualiserats. Så skedde 199091, då landramen höjdes med 50 milj kr 275 och katastrofbiståndet sjönk med 60 milj kr. Slutligen gick 27 milj kr av landrarns-

SOU 1992124

medel till katastrofandamål och tio milj kr till rehabilitering av vägar och gator. Under flera har beredningen av katastrofmsatser till Moçambique baserats att ett rambelopp avsatts inom katastrofbiståndet som komplement till landramsinsatsema. Så har skett även för andra länder i svåra lcriser. SIDAs hantering insatserna har av underlättats av att en särskild katastrofkoordinator har tillsatts vid biståndskontoret i Maputo. SIDA har också valt att koncentrera de svenska insatserna till ett mindre antal sektorer, främst nödhjälpstransporter, för att kunna bygga upp en kompetens som medger högre måluppfyllelse.

Erfarenheterna synes tala för en fortsatt arbetsfördelning mellan givare kataav strofbistånd. För Sveriges del synes särskilt FN-systemet erbjuda möjligheter, som ännu inte fullt ut tagits till vara. En betydande del katastrofbiståndet kommer av redan genom olika FN-organ, vilket skulle kunna inbjuda till att i vissa situationer snarare ansluta additionella resurser dit i stället för att utfonna och genomföra inegna satser. Sådan tilläggsfmansiering bör emellertid framgent kombineras med tydliga krav i vad avser samordning, institutionsbyggande och andra aspekter insatserna av som givaren kan vilja ställa. Sverige är redan en betydande givare både till UNDP och till UNICEF, och kan vänta sig lyhördhet om krav förs fram ett övertygat sätt.

Hanteringen av katastrofbiståndet inom SIDA och UD är f under översyn, viln ket kan leda till vissa förändringar av arbetsfonner och ansvarsfördelning. I det sammanhanget skulle erfarenheterna från bl a Moçambique tala för en aktivering av själva beredningsprocessen, som nu präglas av att initiativen och framställningama kommer utifrån, tas emot och bereds. En högre grad initiativ och styming, gemensamt av från svensk och moçambikisk sida, skulle kunna ge möjlighet att identifiera insatser

som nu kanske aldrig kommer till genomförande. Särskilt gäller detta det mer långsiktiga eller utvecklingsinriktade katastrofbistånd som nu är väg att övergå i ett rehabiliteringsbistånd som bör kunna bli en central komponent inom landprogrammet.

sou 1992124

Kapitel

1 1

lMPORT- OCH BETALNIN GS-

BALANSSTÖD

ANNA BRANDT 11.1, 11.2, 11.5, PETER MAGNUSSON 11.3, 11.4

lmportstödet har från början utgjort mycket betydande del av det svenska bistånen det till Moçambique. Vid mitten 1980-talet tillkom det närbesläktade betalningsav balansstödet. Sammanlagt svarade dessa båda biståndsforrner under åren 197576 - 199192 för 40 procent av det totala biståndet. De förtjänar alltså en utförlig behandling. Det råder viss oklarhet om irnportstödets och betalningsbalansstödets en Denna har dessutom modifierats under åren. Detta kapitel inleds därför med ett allmänt orienterande avsnitt l 1.1 och en redogörelse för det svenska import- och betalningsbalansstödets utveckling l 1.2. Kapitlet analyserar därefter först det internationella och sedan det svenska import- och betalningsbalansstödet till Moçambique 11.3 respektive 11.4. Avslutningsvis behandlas Moçambiques skuldproblem 11.5.

11.1 Bistöndsformen sådan som

l l Begreppsdefinitioner

Här behandlas den biståndsform går under beteckningen importstöd eller besom talningsbalansstöd. Eftersom begreppsförviningen är stor avseende denna biståndsfonn, finns det anledning att definiera de olika begreppen. Betalningsbalansstöd är direkt inriktat att förbättra mottagarlandets betalningsbalans. Det kan antingen ta fonnen ett resurstillskott för import, importstöd, eller av obundet importstöd och skuldlättnad är två överföras i form av skuldlättnad. Fritt, former valutastöd får samma effekt ett mottagarlands betalningsbalans, av som nämligen ett fritt resurstillskott för import. Beträffande skuldlättnad, förutsätter denna positiva effekt betalningsbalansen skuldlättnadsåtgärden befrielse från betalning av räntor och amorteringar att avser skuldtjänst, skulle ha betalats. Om skuldlättnad medges avseende skuld som annars gäldenären betalar ränta och amortering på, uteblir den omedelbara betalsom ningsbalanseffekten. Om importstödet i helt fri och obunden form, är det inte ett renodlat valuges tastöd. Bindning kan ske både avseende upphandling av varor från ett visst ursprungsland och avseendeviss vara eller varugrupp. Termen programbistånd omfattar alla typer av policybaserat bistånd, som inte är direkt länkat till specifika projektaktiviteter. Programbistånd är förenat med en konditionalitet allmänt inriktad än vad gäller för traditionellt projektbistånd. mer som Detta innebär i sin tur att programbistånd ställer stora krav givama när det gäller utformningen och samordningen av de villkor som ställs. Genom sin i bredare konditionalitet ställer det också stora krav mottermer av

SOU 1992124 tagaren. De villkor som ställs omfattar hela utvecklingspolitiken som förs i mottagarlandet. Programbistånd är ett bidrag till stöd för väldefinierade policymål och program makronivå och sektornivå i mottagarlandet. Hit hör betalningsbalansstöd, både i form av irnportstöd och skuldlättnad, och policybaserat sektorstöd. I Sverige har de två begreppen importstöd och betalningsbalansstöd använts för samma typ av bistånd. Två olika benämningar har använts för att särskilja de två anslagspostema som biståndsfonnema hänförs till. Importstödsterrnen används för stöd som ges inom landramama, medan beteckningen betalningsbalansstöd används för stöd som ges utöver landramen under anslaget Stöd till ekonomiska reforrnprogram och skuldlättnadsåtgärder under C3. Betalningsbalansstödet kan i sin tur ta formen av fritt, obundet importstöd eller skuldlättnad. Att två olika beteckningar används for samma typ av bistånd har bidragit till begreppsförvirringen. Härtill kommer termen varubistånd, som tidvis använts för att beteckna importstöd. Varubistånd skall numera inte alls användas i detta sammanhang, utan reserveras för bistånd som ges i form av varor, tex livsmedelsbistånd. Det svenska importstödet och betalningsbalansstödet behandlas mer ingående i 11.2. Fortsättningsvis kommer termen betalningsbalansstöd att användas och innefattar då även fritt och obundet importstöd.

l l Varför betulningsbulunsstöd ges Framväxten och ökningen av betalningsbalansstödets betydelse sammanhänger med de extrema obalanser som uppvisades i många u-länders ekonomier under 1980talet. Obalansema upplevdes till en början som kortsiktiga, efter hand stod det men klart att de inte endast var orsakade av externa chocker utan även hade sin grund i interna strukturella problem. U-länder som kraftigt hade ökat sin upplåning under slutet av 1970-talet, fick allt svårare att klara sina skuldtjänstbetalningar till följd av en försämrad bytesbalans. I takt med att gäldenänemaskreditvärdighet urholkades, minskade de privata långivamas utlåningsvilja och det offentliga biståndet övertog rollen som en betydande finansiär av bytesbalansunderskotten. För att komma till rätta med de kortsiktiga obalansema och de mer långsiktiga strukturella problemen påbörjade fler och fler länder under 1980-talet ekonomiska slnrkturanpassningsprogram med stöd av Bretton Woods institutionerna, Internationella valutafonden IMF och Världsbanken. Som stöd för strukturanpassningen erhöll länderna anpassningslån från Bretton Woods institutionerna. Strukturanpassningsprogrammen utformades delvis olika i olika länder, men innehöll vanligtvis vissa standardåtgärder. Dessa inkluderade i en första fas åtgärder för att uppnå makroekonomisk balans, såsom kraftiga devalveringar, åtstramningar i penning- och finanspolitiken och pris- och handelsavregleringar för att stimulera inhemsk produktion och export. Vissa av dessa åtgärder, särskilt åtstramningen penningpolitiken av genom upprättandet av kredittak, har varit föremål för Kredittaken har i regel tillämpats generellt och gällt alla aktörer i ekonomin. Det finns skäl som talar för selektiva tak, så att de aktiviteter som prioriteras i refonnprogrammet behandlas än gynnsammare andra avseende kreditgivningen. Främjandet av småskaliga jordbruk är exempel aktivitet som oftast är prioriterad i reforrnprogramrnen. Samtidigt utestängs ofta småbönder från kreditgivning, genom de generella kredittaken. Detta är ett problem som fått ökad uppmärksamhet senare tid. I den andra fasen angreps de strukturella ineffektivitetema i ekonomin, som ofta sammanhänger med en överdimensionerad, men svag offentlig sektor. Reformering och liberalisering av finanssektorn, reformering av skattesystemet, avskaffande av 278 statliga monopol, privatiseringar och nedläggning av olönsamma statliga företag

SOU 1992124 samt kraftig minskning av antalet anställda i den statliga sektorn utgör några av en huvudelementen i de strukturella reforrnema. De bilaterala givama började successivt och i varierande grad att anpassa sitt bistånd till den rådande situationen. Det traditionella projektbiståndet som var inriktat investeringar och skapade nya importbehov, var inte anpassat till de stora valutabehoven. Tvärtom hade det storskaliga och importintensiva projektbiståndet ibland en direkt negativ effekt mottagarlandets extembalans. Importstöd och betalningsbalansstöd, d v s ett valutastöd för att finansiera löpande import i mer eller mindre fria former, växte istället fram och ökade i betydelse under l980-talet som det viktigaste instrumentet för att stödja ekonomiska reformer. Betalningsbalansstödet utgjorde inte endast ett stöd för strukturanpassningen, utan stödet var också villkorat till genomförandet av strukturanpassningsprograrnmet. De massiva resursöverföringar som krävdes för att finansiera nödvändig import för att generera tillväxt och de växande skuldtjänstbetalningama, ställde stora krav givarna. Det gällde för givama att föra en aktiv policydialog med mottagarna, att koordinera och avbinda biståndet och att förbättra uppföljningen och kontrollen av det. 1987 initierade Världsbanken, lMF och ett antal givare Världsbankens Särskilda , Program för Afrika Special Programme of Assistance, SPA för att öka och samordna snabbutbetalbart stöd, d v s import- och betalningsbalansstöd, till vissa länder i Afrika. Villkoren för att ett land skulle omfattas av programmet var fattigdom landet skulle endast vara kvalificerat för mjuka krediter, skuldtyngdhet en skuldtjänstkvot, d v s skuldtjänst i förhållande till exportintäkter, över 30 procent samt att ett strukturanpassningsprogram godkänt av Världsbanken ocheller IMF genomfördes. Vid starten uppfyllde 17 länder dessa villkor, idag omfattar programmet 26 afrikanska mottagarländer. Under SPA har medel kanaliserats till mottagarländema under sex olika dimensioner Anpassningslångivning från Världsbankens mjuka utlåningsfönster, IDA Interna tional Development Association. Strukturanpassningskrediter Structural Adjustrnent Facility, SAF och utvidgade strukturanpassningslcrediter Enhanced Structural Adjustrnent Facility, ESAF från IMF. Sam- och parallellfmansiering från bilaterala givarländer och andra multilaterala organ, genom import- och betalningsbalansstöd. Skuldlättnad i form av reduktion av offentliga biståndskrediter och omförhandling av offentligt garanterade krediter inom ramen för den k Parisklubben. s 5.Bidrag till skuldtjänstbetalning Världsbankens lån till marknadsvillkor, sk IBRD-skuld.

Återköp kommersiella skulder.

av Under den första fasen av SPA, åren 1988-90, mobiliserades additionella resurser till SPA-ländema genom ökad utlåning från Bretton-Woodsinstitutionema, ökat programbistånd från bilaterala givare och generösare skuldornförhandlingsvillkor i Parisklubben. Programmet skapade ökad förståelse bland de bilaterala biståndsgivarna för en betalningsbalansstöd. Avbindningen av biståndet ökade, en ökad samordning och förbättrad koordinering mellan givama uppnåddes och ett forum etablerades för dialog och samarbete mellan givare kring anpassnings- och resursproblematiken i Afrika. Resultatet för mottagarländema har varit positivt; den genomsnittliga BNP-tillväxten i SPA-ländema har, enligt Världsbanken, varit 3,7 procent. Detta överstiger genomsnittet för samtliga u-länder under samma period och det överstiger också klart 279 den tillväxttakt 1,3 procent som det genomsnittliga SPA-landet uppnådde innan de

SOU 1992124 ekonomiska reformema påbörjades. I SPA-ländema är det exporten som banat väg för tillväxten, exporttillväxten har varit 50 procent högre än BNP-tillväxten. Sammantaget innebär det att SPA-ländema nu börjar uppleva en visserligen blygsam men ändå positiv tillväxt i inkomsten per invånare. Orsaken till den relativt positiva utvecklingen i SPA-ländema är en kombination av ekonomiska reformer och ett ökat biståndsinflöde främst i form av irnport- och betalningsbalansstöd, inklusive skuldlättnad, och anpassningslångivning. Förutom att mobilisera additionellt stöd, behandlar SPA-samarbetet en mängd centrala frågor som berör prograrnstöd. Sådana frågor rör exempelvis kopplingen mellan strukturanpassning och fattigdomsbekämpning, regional ekonomisk integration, reformering av offentliga sektorn och därtill kopplat givarstöd. Uppföljning och kontroll av de offentliga utgifterna i mottagarländema görs inom samarbetet. Inom SPA har också riktlinjer för importstöd utarbetats. Dessa riktlinjer behandlas mer ingående i 11.l.4. Betalningsbalansstöd ges alltså som ett direkt stöd för ett lands ekonomiska reformprogram och syftar till att underlätta genomförandet av detta program. Behovet av betalningsbalansstöd grundas existensen av ett s k finansieringsgap i mottagarlandet. För att uppnå en önskvärd tillväxttakt i ekonomin, som kan utgöra grunden för en hållbar ekonomisk utveckling, förutsätts en viss investeringsnivå, som i sin tur kräver ett visst sparande och en viss import. Två gap kan härvidlag uppkomma Ett sparandegap, som är skillnaden mellan det inhemska sparandet och det sparande som behövs för att generera tillväxt, Ett valutagap, är skillnaden mellan det totala importbehovet å ena sidan och som exportinkomstema minus skuldtjänstbetalningama samt medel för att bygga upp valutareserven å andra sidan. Härutöver kan kort sikt också ett kontantgap uppstå. Kontantgapet är skillnaden mellan behovet av och tillgången helt fritt användbar valuta. Kontantgapet kan ofta vara det mest kritiska kort sikt. Finansieringsgap kan täckas genom projektbistånd eller olika typer av bundet stöd, utan att man därmed löser ett lands akuta betalningsbalansproblem. Ett land med en akut betalningsbalanskris har behov av fri, obunden valuta for exempelvis skuldtjänstbetalningar. För att sluta ett kontantgap behövs betalningsbalansstöd.

l 1.1.3 Betalningsbulansstödets effekter Bistånd innebär en överföring av köpkraft i form av varor, tjänster eller konvertibel valuta till mottagarlandet. Overföringen av valuta kan begränsas olika sätt, genom restriktioner eller bindning av biståndet. Betalningsbalansstöd är en valutaöverföring utan begränsningar, men med generella policyvillkor. Överföringen konvertibel valuta innebär ett kapitalinflöde i beav talningsbalansen och ett tillskott av utländskt sparande i nationalräkenskapema. Detta är biståndets valutaeffekt. Vid valutabrist, vilket är vanligt förekommande i de flesta mottagarländer, innebär biståndets valutaeffekt därutöver att valuta fördelas till vissa mottagare, som är villiga att betala för den till officiell växelkurs. Vid sidan om valutaeffekten har biståndet även en inkornsteffekt, som innebär en real resursöverföring till mottagarlandets ekonomi. Betalningsbalansstöd innebär såväl en valuta- som en inkomstöverföring till mottagarlandet, men inte till mottagarna såsom enskilda företag eller projekt. Dessa skall betala det fulla värdet av valutan genom en motvärdesbetalning i lokalvaluta. Importören får således första i hand del av valutaeffekten av biståndet, medan inkomst- 280 effekten tillförs statsbudgeten via motvärdct.

SOU 1992124 Om lokalvalutan är övervärderad eller mottagaren befrias från motvärdesbetalning, tillfaller dock del av inkomsteffekten den slutliga mottagaren. Detta innebär en snedvridning av resursallokeringen till förmån för vissa importörer. Sådana snedvridningar motverkas om den officiella växelkursen befinner sig nära jämvikt eller rör sig mot ett jämviktsläge, importören måste betala 100 procent av motvärdet i lokalvaluta. Om dessa två villkor är uppfyllda kommer inkomsteffekten helt att tillfalla den mottagande staten. Om biståndsgivaren binder motvärdet, kommer detta att ingå som en löpande intäkt i statsbudgeten. Denna löpande intäkt kan därmed användas för att finansiera budgetunderskottet. Om så sker, d v s intäktema från motvärdet ger upphov till några ökade utgifter, motverkas inflationen genom att statens upplåning kan minskas. Det finns dock vissa biståndsgivare som binder motvärdet. Motvärdet tillförs då ett speciellt konto som den mottagande regeringen kan använda för speciella ändamål, efter godkännande från biståndsgivaren. Sådana givarstyrda motvärdesfonder kan orsaka problem för mottagarlandet av flera skäl. För det första innebär själva mängden av motvärdesfonder, med för varje biståndsgivare förknippade olika villkor, stora problem för budgethanteringen. Som avskräckande exempel kan nämnas att ett mottagarland i SPA-kretsen var tvunget att följa 137 olika avtal för användning av motvärdesfonder.För det andra kan dessafonder skapa makroekonomisk obalans. Betalningsbalansstödets initiala effekt är deflatorisk, eftersom staten drar in köpkraft när importören betalar för den utländska valutan i form av lokalvaluta. Om staten använder motvärdet direkt neutraliseras denna effekt. Om motvärdet istället binds till en givarstyrd motvärdesfond, har det visat sig att stora summor ofta ackumuleras p g a att givarnas villkor avseende användningen inte uppfylls. När motvärdesfondema till slut används, har det penningpolitiska utrymmet som skapades för detta redan utnyttjats och effekten blir således inflationsdrivande. Risken för en inflationsdrivande effekt ökar längre det dröjer innan motvärdet används och större summor som ackumulerats. Problemen med stora ackumulerade motvärdesfonder har uppmärksammats sista tiden och givama har därför av Världsbanken och DAC OECDs biståndskommitté uppmanats till avbindning av motvärde. Flera biståndsgivare söker inte endast binda motvärdesanvändningen, utan söker också styra irnportstödet till vissa mottagare eller vissa eller varukategorier. varor Denna styrning är ofta illusorisk, eftersom bistånd alltid eller mindre fungiär mer belt, d v s mottagaren kan ersätta en valutakälla med Härtill kan det ifrågaen annan. sättas om biståndsgivaren är bättre skickad att ge importen en samhällsekonomiskt optimal inriktning än vad marknaden Bindning till inköp av varor från ett visst ursprungsland praktiseras fortfarande av flera givare. Denna typ av bindning har dock minskat avsevärt senare år, bl a till följd av SPA-samarbetet. Bindning till ursprungsland riskerar att fördyra importen och att användaren får varor som inte är anpassadetill lokala förhållanden.

l 1.1.4 Murknudsbuserade vulutufördelningssystem Betalningsbalansstöd är den viktigaste biståndsfonnen för att främja ett marknadsekonomiskt system och framväxten av en privat sektor. Denna typ av bistånd innebär att inga element av subvention eller centralstyrd resursfördelning behövs. Om biståndsgivare skall kunna lämna helt fritt och obundet stöd, krävs dock att mottagarlandet har ett fungerande marknadsekonomiskt system eller är väg mot ett sådant. Framför allt är det viktigt att fördelningen den utav ländska valutan som import- och betalningsbalansstödet ger upphov till, görs en 281

SOU 1992124

marknadsmässig grund. Inom för strukturanpassningsprogrammen har alltfler ramen länder övergått från administrativa valutafördelningssystem till marknadsbaserade sådana.De administrativa systemen har visat sig vara ineffektiva och ge goda möjligheter till extrainkomster för adrninistratörema. Alltför ofta har fördelningen av valuta skett efter godtycke och regelsystemen har inte följts. De valutafördelningssystem införs, med stöd Bretton Woodsinstitutionema, innebär att marknaden som nu av själv fördelar valutan, antingen ett auktionssystem eller en first come, first genom served basis. Styrningen importen görs genom en negativ lista, ofta begränsad till av och alla importörer skall ha likvärdig tillgång till valumilitära varor och lyxartiklar,

ta. Inom SPA-samarbetet har givarna utarbetat riktlinjer för import- och betalningsbalansstöd och definierat vilka villkor bör vara uppfyllda för att fritt och obundet som stöd skall kunna lämnas och marknadsbaserade valutafördelningssystem kunna stödjas. Följande fyra kriterier bör vägledande för om sådant stöd kan lämnas vara Företagseffektivitet. De företag kan tillgång till valuta bör operera enligt afsom färsmässiga grunder. Steg bör tas för att minska snedvridningar marknaderna för

tjänster, kapital och mark. Åtgärder, såsom avreglering, slopande av subven-

varor, tioner, kapacitetsuppbyggnad och uppmuntran till konkurrens, bör vidtas för att eko-

nomin i stort skall fungera effektivt.

Valutafördelningseffektivitet. Växelkursen skall vara realistisk och marknadsrelaterad. Som ett minimum skall krävas att eventuell parallellkurs endast marginellt en avviker från den officiella växelkursen. Transaktionskostnadema vid valutafördelningen skall hållas till ett minimum och lika för alla aktörer. Dessa skall ha nere vara möjlighet att få tillgång till valuta och krediter. samma Upphandlings- och betalningseffektivitet. Valutamarknaden bör vara decentraliserad och det bör föreligga konkurrens mellan olika finansiella aktörer avseende valu-

tafördelning och kreditgivning till företagen.

Transparenta och legalt korrekta system. Den ekonomiska omgivningen skall inte möjlighet till eller uppmuntra till olagligt beteende. Detta kan uppnås genom ge a konvertibel valuta,

b fritt konkurrerande bankväsende,

C begränsade tullar och obetydliga kvantitativa

restriktioner,

d väl skött offentlig upphandling,

underlättar insyn och kontroll. e system som

Riktlinjerna fastslår att biståndsgivare bör stödja marknadsbaserade valutafördelningssystem betalningsbalansstöd i de länder som gör avsevärda framsteg i genom överkomma problem inom de fyra områdena ovan och som har en plan för hur att fortsatta framsteg kan uppnås. Följande länder inom SPA anses idag uppfylla dessa villkor Burundi, Ghana, Kenya, Moçambique, Tanzania, Uganda och Zambia.

ll.l Uppföljningoch kontroll

Betalningsbalansstöd motiveras främst behovet att stödja en ekonomisk reav forrnprocess. Uppföljningen denna stöd måste därför gälla genomförandet av typ av och resultatet refonnprograrnrnet i stort, d v s den ekonomiska utvecklingen i lanav det generellt, och inte användningen den enskilde givarens resurser. När fritt och av obundet stöd kan alltså inte spåra enskilda givares bidrag. ges, man Detta har visat sig svårt för vissa biståndsgivare att acceptera. Givarna, särvara skilt politisk nivå, vill kunna se konkreta resultat av biståndet. Känslan av kontroll blir större när biståndet ges i mer bundna former, trots att fungibiliteten gör att givaren ändå inte kan veta vad det biståndets resultat i sista hand blir. Att binda egna 282 problemet. biståndet blir därmed inte stort mer än en illusorisk lösning

SOU l 992124

Istället bör en noggrann uppföljning av den totala valutaanvändningen i mottagarlandet göras och en policydialog föras om import- och statsutgiftsstrukturen med mottagarregeringen. Betalningsbalansstöd skall användas brett för import av råvaror, insatsvaror, reservdelar och konsumtionsvaror samt för löpande import till de sociala sektorerna. Om fördelningen mellan olika sektorer inte står i överensstämmelse med refonnprogrammet, bör man försöka åtgärda detta genom en dialog med mottagarregeringen och inte genom bindning av biståndet. Det är inte endast användandet av valutan som måste följas upp, utan också an-

vändandet av motvärdet i lokalvaluta. Detta ingår som en budgetintäkt. Återigen

kan man inte spåra enskilda biståndsinsatser utan en uppföljning måste göras de av offentliga utgifterna i stort. Detta görs idag gemensamt av Världsbanken och biståndsgivama inom ramen för Public Expenditure Reviews. Viktigt är att tillse att de offentliga utgifterna fördelas enligt de prioriteringar som uppställts i refomrprogrammet eller de mer preciserade policydokument avseende den ekonomiska politiken, vilka biståndsgivama baserat sitt stöd. Eftersom uppföljning av betalningsbalansstödet måste göras makronivå, krävs god samordning av uppföljningsinsatsema mellan olika biståndsgivare. Det krävs också mycket god samordning av de krav som ställs mottagarlandet. Om alla biståndsgivare ställer egna, sinsemellan olika krav mottagaren blir situationen ohållbar. Kraven måste alltså samordnas och vanligtvis görs detta Världsbanken. av Betalningsbalansstödet har tenderat att stå i fokus beträffande diskussioner om felanvändning av bistånd p g a oegentligheter och korruption. Det beror inte att korruptionsrisken skulle vara större avseende programbistånd än projektbistånd, snarare tvärtom. Det beror snarare att en detaljerad styrning och uppföljning kan genomföras, utan kontrollen måste utövas ett mer generellt plan. Programstöd ställer större krav biståndsgivaren när det gäller att kontinuerligt följa den totala ekonomiska utvecklingen i ett mottagarland.

l 1.1.6 Betolningsbolonsstöd ochbistöndsberoende

Allt bistånd innebär att mottagarlandet tillförs externt sparande. Syftet med betalningsbalansstöd är att komplettera det inhemska sparandet. Det är därför mycket viktigt att det inhemska sparandet ökar i mottagarlandet för att undvika ett långsiktigt beroende av betalningsbalansstöd. Betalningsbalansstöd bör sikt vara mindre beroendeskapande än projektbistånd, eftersom kraven mottagarlandet är högre. Biståndsgivarna ställer långtgående krav om den övergripande ekonomiska politiken samtidigt som krav ställs en fungerande administration. Krav ställs också enskilda importörer i form motav värdesbetalningar. Projektbistånd å andra sidan riskerar att skapa isolerade biståndsöar, utan sammanhang med ekonomin i övrigt. Det finns dock en risk att ett stort inflöde av betalningsbalansstöd i form av fri valuta, kan leda till en real appreciering av lokalvalutan. Därmed skulle den utlandskonkurrerande sektorns konkurrenskraft försämras, resulterande i en ökande import och stagnerande export. Biståndsberoendet skulle befästas. Denna så kallade holländska sjuka, riskerar att uppkomma vid alla typer av bistånd. Eftersom betalningsbalansstöd direkt ökar tillgången fri utländsk valuta, skulle dock risken störst beträfvara fande denna typ av bistånd. Det är därför största vikt att biståndsgivare, del av som en av uppföljningen av betalningsbalansstödet, bevakar utvecklingen den reala växav elkursen i mottagarlandet samt exportsektoms utveckling.

l 1.1.7 Strukturanpussningens resultat 283 Världsbanken har i sin Third Report on Adjustrnent Lending försökt analysera ef-

SOU l 992124

fekten av strukturanpassningen och programstöd. Banken analyserar den egna formen av programstöd, nämligen anpassningslångivning. Banken försöker, mot bakgrund av att programbistånd fortfarande är kontroversiellt, bl a svara följande frågor Bidrar programbistånd till långsiktig tillväxt eller fördröjer det obundna stödet de nödvändiga reformema i mottagarlandet Bidrar själva anpassningspolitiken till att försämra situationen för de fattigaste grupperna i samhället Är betoningen makroekonomisk Stabilisering nödvändig och tillräcklig för att uppnå tillväxt Banken baserar sin analys en gruppering av mottagarländema i tre kategorier De som mottog avsevärd anpassningslångivning under 1980-talet intensive adjustrnent lending, De som mottog viss anpassningslångivning other adjustment lending, De som inte mottog någon anpassningslångivning non-adjustrnent lending. Denna gruppering har vissa svagheter, vilket Banken påpekar, eftersom ett land som mottagit mycket anpassningslångivning, inte behöver ha genomfört kraftiga anpassningsåtgärder. Zambia är ett exempel ett land som erhållit en stor volym anpassningslån, men som inte har genomfört någon större strukturanpassning, eftersom regeringen ideligen avbröt påbörjade strukturanpassningsprogram under 1980-talet. Med reservation för dessasvagheter, kommer Världsbanken fram till följande resultat Anpassningslångivning är kopplad till en återhämtning i mottagarländemas tillväxttakt. Länderna i grupp 1 uppvisade under andra hälften av 1980-talet högre tillväxttakter än övriga länder. Medelinkomstländemas tillväxt i BNP per capita var 4 procent högre och låginkomstländemas tillväxt per capita var 2 procent högre än motsvarande inte mottagit anpassningslångivning. Länderna i grupp l har också grupper som lyckats förbättra sin budgetsituation och minskat övervärderingen av de inhemska valutorna genom reala deprecieringar. Rapporten drar slutsatsen att anpassningsansträngningama tar lång tid. Länderna i grupp vilka i huvudsak startade anpassningsprocessen i början 1980-talet, uppvisade inte positiva ekonomiska resultat förrän i slutet årtiondet. De flesta länderna grupp i som påbörjade reforrnprogrammet i slutet decenniet, har ännu inte vänt den negativa ekonomiska utvecklingen. Anpassningsprocessen tar längre tid i låginkomstländer än i medelinkomstländer, särskilt gäller det länder med en svagt utvecklad administration och privat sektor. En stor skuldbörda försenar också anpassningsprocessen. Världsbanken drar slutsatsen att det för låginkomstländema inte är tillräckligt, om än nödvändigt, med anpassningslångivning för att stödja en långsiktigt hållbar utveckling. De underliggande långsiktiga utvecklingsproblemen måste angripas också genom sektor- och projektstöd. Banken menar att anpassningspolitiken i sig är en hjälp för den fattiga delen av befolkningen. Samtidigt innebär den recession som associerasmed anpassningen ofta tillfälliga välfärdssänkningar för vissa delar av befolkningen. De fattiga gynnas av anpassningspolitiken medellång sikt, men vissa negativa effekter uppkommer medan ekonomin anpassas. Dessa negativa effekter sprids dock jämnt över hela befolkningen. De fattiga som endast producerar varor för eget behov non-tradeables kommer att behöva transfereringar för att motverka de negativa effekterna av devalveringar. 284 privata sektorns till anpassningen har ofta varit fördröjd, speciellt i Den respons

SOU 1992124

de fattigaste länderna. Policyförändringar och den osäkerhet dessa medför, innebär ofta att privata investerare intar avvaktande attityd. Devalveringar och höjda en räntor har inneburit ökade kapitalkostnader för investerarna. De länder har lyckats som vitalisera privata investeringar tillhör grupp 1 och har skapat kredibilitet runt sitt refonnprogram och reformerat den finansiella sektorn.

Länderna i grupp l har lyckats få ned sina budgetunderskott bl skatteregenom a former och subventionsrninskningar, samtidigt som de sociala utgiftemas andel i budgeten har upprätthållits eller ökat. Militärutgiftemas andel i budgeten har minskat

för flertalet länder i denna grupp.

Samtidigt fastslår rapporten att de högprioriterade områdena utvecklingsur ett perspektiv inte erhåller tillräckliga resurser i flertalet anpassningsländer.

Sammanfattningsvis konstateras att makroekonornisk Stabilisering och liberalise-

ring är nödvändiga, men inte tillräckliga villkor för att uppnå långsiktigt hållbar en utveckling. Ökad uppmärksamhet måste till främja framväxten ges att av den privata sektorn. Härtill bör nograrm uppföljning göras fördelningen de offentliga utgifav av tema. Banken skall utforma anpassningsprogrammen att de främjar fattigdomsen bekämpande tillväxt. Särskilda insatser i form av transfereringar måste kanaliseras

till de mest utsatta grupperna under anpassningsperioden.

i l Svenskt import- och betulningsbulunsstöd

l 1.2.1 Historik

Importstöd inom landrarnarna eller varubistånd som det tidvis benämnts har existerat sedan länge i det svenska biståndet. Betalningsbalansstödet, ett eget anslag under C3, infördes budgetåret 198586 ett stöd till de skuldtyngda länderna. Under som 1980-talet har svenskt stöd till de skuldtyngda länderna kontinuerligt förändrats i syf-

te att utgöra ett stöd till strukturanpassningsprogrammen. Såväl biståndet inom landrarnarna, i fonn av importstöd, sektorstöd och projektstöd, betalningsbalansstösom det har anpassats till de förändrade behoven.

Det svenska irnportstödet ökade kraftigt i mitten av 1970-talet andel det som av totala landprogrammerade biståndet. Denna ökning berodde dels det valutabehov

som uppkom i flertalet mottagarländer och som resulterade i brist nödvändiga varor såsom bensin, konstgödsel och reservdelar. Landprogrammeringsprincipen och

den växande biståndsbudgeten medförde också ett behov finna mindre adav att ett ministrativt krävande bistånd än det traditionella projektstödet. Importstödet blev ett flexibelt och lätthanterligt instrument för att hantera dessaproblem. Importstödet användes främst för länder där brist valuta ansågs vara ett allvarligt utvecklingshinder eller där försörjningsläget var mycket svårt och där bristen administrativ kapa-

citet medförde svårigheter att identifiera långsiktiga utvecklingsprojekt se prop l98384.Importstödet sågs ett mikroekonorniskt perspektiv ur och styrdes till sektorer eller projekt som ansågs särskilt väsentliga för mottagarlandets ekonomiska vara utveckling och återhämtning.

I budgetpropositionen för budgetåret 198384 fastslås att importstöd kan vara en effektiv och ibland nödvändig stödforrn för länder med akuta struktur- och bytesbal-

ansproblem.

Det sägs samtidigt att Sverige måste i ökad utsträckning medverka i planeringen, upphandlingen och genomförandet av importstödet, för att uppfylla rimliga krav

effektivitet.

l mitten av 1980-talet blev betalningsbalansproblemen till följd växande av en 285

SOU 1992124

skuldbörda i de fattigaste u-ländema allt påtagliga. I budgetpropositionen för mer budgetåret 198586 föreslås inrättandet av ett särskilt biståndspolitiskt instrument, ett betalningsbalansstöd, för att stödja fattigare länder med akuta betalningsbalanssvå-

righeter grund svår skuldbörda. Stödet skulle användas för gemensamma av en med andra givarländer för stärka berörda u-länders betalningsförrnåga. aktioner att Stödet skulle vidare kunna användas för att reglera utvecklingskrediter som Sverige lämnat samt täcka u-garanterade krediter och andra biståndsprövade skulder till svenska staten. Huvuddelen de 400 milj kr som anslogs för budgetåret 198586 använav des för betala skuld till svenska staten av Exportkredimämnden garanterade att av fordringar för Tanzania, Moçambique, Zambia, Nicaragua och Vietnam.

påföljande budgetproposition, den för 198687, noterades att flera mottagarlän- I der påbörjat ekonomiska refonnprogram och att biståndet borde utformas för att stödja dessa reformansträngningar. Regeringen tillkännangav att den avsåg medverka till internationellt samordnade stödåtgärder korn till stånd skuldområdet. Inatt kunde stöd i anslutning till enskilda länders omförhandling av skulder satsema avse eller i samband med strukturanpassningsåtgärder. första I hand skulle detta ske inom

för internationellt samordnade aktioner, men stödet kunde även ta formen av ramen bilaterala insatser. En del det anslagna beloppet om 400 milj kr användes för att av stödja Tanzanias ekonomiska återhämtningsprogram genom importstöd. Tanzania hade just antagit ekonomiskt reformprogram med stöd IMF och Världsbanken. ett av En mindre del betalningsbalansstödet gick till att reglera viss del av Guinea-Bisav EKN-garanterade skuld till Sverige. saus I budgetpropositionen för 198788 betonades behovet av ekonomisk anpassning för flertalet mottagarländer. Denna anpassning kunde inte ske utan ekonomisk till- Eftersom rimlig tillväxt förutsätter kraftigt ökade investeringar och den växt. en ökande skuldtjänsten tog allt större andel av det inhemska sparandet i anspråk, been hövdes resurstillskott för att tillgodose nödvändig import och tillväxtfrärnett externt jande investeringar. flertalet de afrikanska mottagarländema resursbehovet så pass ornfat- För av var enbart ökat bistånd tillräckligt. Regeringen förordade därför även intande att var ternationella aktioner för ökad skuldlättnad för de fattigaste afrikanska länderna.

Regeringen uttryckte sig tydligare än tidigare avseende betalningsbalansstönu dets roll stöd till genomförandet ekonomiska reformer och strukturanpasssom av ninsgprogram, syftande till att skapa förutsättningar för en långsiktig ekonomisk utveckling. Det totala anslaget för budgetåret 198788 uppgick till 460 milj kr. Av detanvändes 200 milj kr irnportstöd i anslutning till de ekonomiska reformprota som i Moçambique, Tanzania och Uganda, medan en mindre summa användes grammen för att reglera skulder till svenska staten.

slutet 1987 initierades Världsbankens Särskilda Program för Afrika, SPA se I av 11.l.2. Under budgetåret 198788 fördelades 150 milj kr av det svenska betalkap reformprogrammen i Tanzania, Moçambique, Ghana, ningsbalansstödet som stöd till Guinea-Bissau och Uganda i anslutning till SPA. Stödet tog formen av sam- eller parallellñnansiering med Världsbanken. Under detta första år knöts stödet i stor utsträckning till olika rehabiliteringsprogram för t industrisektom, infrastruktur eller ex sociala betalningsbalansstödet även 150 milj kr, ett första årligt Under detta avsattes ur fyra, för räntesubventionering IIvIF-lcrediter, k ESAF-lån Enhanced bidrag av av s Structural Adjustment Facility till särskilt skuldtyngda länder.

Budgetpropositionen för 198889 understryker vikten av att Sverige fortsätter att till särskilda insatser skuldområdet för de fattigaste och mest skuldtyngda ubidra ländema. 470 milj kr anslogs för betalningsbalansstöd, varav merparten kanaliserades till olika mottagarländer i samverkan med SPA. Inom ramen för SPA medverka- Sverige till införandet ñnartsieringsfomi, den k femte dimensionen. 286 de av en ny s

SOU 1992124 Denna innebar att del av återflödena Världsbankens IDA-krediter tillsammans med bilateralt bistånd användes för att hjälpa de fattigaste länderna att klara sina av skuldtjänstbetalningar gamla Världsbankslån marknadsmässiga villkor, k s lBRD-lån. Det svenska SPA-stödet utformades under detta både som stöd för nödvändig import och som stöd till den femte dimensionen. Betalningsbalansstödet gick framför allt till afrikanska länder samt Nicaragua. En mindre del fördelades till Bolivia, Sri Lanka och Bangladesh. Budgetpropositionen för 198990 understryker det omfattande behovet av snabbutbetalbart stöd för att bistå mottagarländema i deras ekonomiska reformansträngningar. De två biståndsinstrument står till buds för detta är de särskilda skuldlättsom nadsmedlen, betalningsbalansstödet utanför landramama, och importstödet som man då benärnnde varubistånd inom landramama. Regeringen talar nu for första gången explicit om importstödet, som ett direkt stöd till de ekonomiska refonnema. Tidigare hade importstödet snarare behandlats som ett sektor- eller projektstöd och inte som ett policyrelaterat stöd. Regeringen konstaterar att importstödet inom nu landramama kommit att spela en central roll stöd till genomförandet som av anpassningspolitiken i ett växande antal mottagarländer. Regeringen förordar dock att importstödet skall styras, till de sektorer inom vilka Sverige bedriver långsiktigt utvecklingssamarbete. Importstödet skall baseras en noggrann analys, såväl makroekonomisk som av behoven i en viss sektor. Samtidigt likställer betalningsbasom man lansstödet och importstödet när det gäller att stödja ekonomiska reformer, förordar man alltså att det senare skall omfattas vissa restriktioner när det gäller användav ningsområden. Man talar således ännu inte ett fritt, obundet importstöd. Budgetom propositionen förordar dock att stöd som ges under likartade former är väl samordnat. Beslut och utformning av betalningsbalansstöd och importstöd bör ske integreett rat sätt. Regeringen konstaterar att betalningsbalansstöd och irnportstöd bör kunna utnyttjas flexibelt för angelägen import, förutsatt att mottagarlandet för sådanpolitik en att ett ekonomiskt reformprogram kan genomföras. Betalningsbalansstödet ökade kraftigt under 198990, till 640 milj kr, vilket huvudsakligen kanaliserades via SPA. Anslaget hade under tidigare år utnyttjats väl och regeringen önskade upprätthålla den höga profil Sverige haft i de internationella skuldlättnadssammanhangen. Under 1988 uppnåddes ett genombrott i skuldstrategin for de fattigaste länderna i Afrika, när Parisklubben accepterat mjuka konsolideringsvillkor de s k Toronto-villkoren, något Sverige länge hade verkat för. Under som 1989 medverkade Sverige till att införa ännu frnansieringsform inom SPA-samaren betet, den s k sjätte dimensionen. Denna innebar att Världsbanken, viss del genom av sina vinstrnedel, och bilaterala givare ställer medel till förfogande för reducera att uländemas icke-garanterade skulder till privata långivare, genom skuldåterköp till kraftigt nedsatta värden den internationella finansiella marknaden. Under de två senaste budgetåren, 199091 och 199192, har betalningsbalansstödet uppgått till 640 respektive 500 milj kr. Minskningen av anslaget under förra budgetåret berodde den stora ointecknade reservationen och skall inte ses som ett minskat stöd för reforrnprogrammen. Huvudinriktningen med stöd via SPA, i anslutning till IMF- och Världsbanksstödda ekonomiska reforrnprograrn har bestått. Detta har skett och paralgenom samlellfrnansiering med IDA, genom bidrag till femte dimensionen samt bidrag till ESAF. Mindre belopp har fördelats till den sjätte dimensionen, genom att Sverige har deltagit i skuldreduktionsoperationer för Bolivia och Moçambique. Därutöver användes del av betalningsbalansstödet under 199091 till att betala räntekostnaden bilateral offentligt garanterade krediter till Sverige under Parisklubbsavtalen för fem länder, nämligen Moçambique, Madagascar, Tanzania, Togo och Guinea-Bissau. Som ett resultat av Gulfkrisen, erhöll även Egypten och Jordanien betalningsbalansstöd under 199091. Sammanfattningsvis kan konstateras att klara riktlinjer har fastställts i budgetpro- 287

SOU 1992124

positionerna för hur betalningsbalansstödet under C3 skall användas. Tyngdpunkten har legat direkt skuldlättnad och medel för import, tillföra resurser till att genom de fattiga, skuldtyngda länder genomför ekonomiska reforrnprogram. som Beträffande irnportstödet inom landramarna har inga övergripande policyriktlinjer fastställts. Importstödet har tidigare behandlats som vilket sektor- eller projektstöd helst. Det har knappast rått någon eller samordning mellan importstödssom samsyn i olika länder. Importstödet har i hög grad varit styrt beträffande användprogram ningsområden och sektorer. Det är först i de senaste budgetpropositionema från 198990 kopplingen till de ekonomiska refonnprogrammen görs. Ett fritt och som obundet importstöd, kan likställas med betalningsbalansstöd, har egentligen växt som fram först de senaste två åren. Det sammanfaller också i tiden med att flertalet stora mottagarländer de senaste två åren infört marknadsbaserade valutafördelningssys- Det är först när sådana system finns eller är väg att etableras, som ett fritt och tem. obundet importstödbetalningsbalansstöd kan fungera som det är avsett.

l l 2.2 Det svenska betalningsbalansstödet idag

Termen betalningsbalansstöd innefattar i det följande dels medel under C3 och

dels importstöd under C2, d v s inom landrarnama.

Betalningsbalansstödet har under vart och ett av de senaste budgetåren uppgått till storleksordningen 1,5 miljarder kr. Det är således en betydande andel av det bilaterabiståndet idag överförs i denna form. Huvuddelen av betalningsbalansstödet som resurslillskott används till import är nödvändig för att generera tillär ett som som växt. l övrigt utgörs betalningsbalansstödet av direkt skuldlättnad.

svenskt betalningsbalansstöd är vissa programländer i De största mottagarna av Afrika; Tanzania, Moçambique, Zambia, Zimbabwe, Uganda, Guinea-Bissau och Kap Verde. Utanför Afrika är Nicaragua och Vietnam de största mottagarna. Vissa icke-programländer, Ghana, erhåller betalningsbalansstöd genom den femte ditex mensionen.

För samtliga länder utom Kap Verde gäller att betalningsbalansstödet ges som stöd till ekonomiskt reforrnprogram, sanktionerats av Bretton Woods inett ett som stitutionerna. Sverige har således anslutit sig indirekt till de villkor angående den förda ekonomiska politiken ingår dessa i Villkoren definieras i de s k Posom program. licy Framework Papers, PFP, utarbetas IMF, Världsbanken och mottagarlansom av det. Bilaterala givare Sverige deltar i PFP-processen genom sina representanter i som IMFs och Världsbankens styrelser dialog plats i mottagarlandet. samt genom en l de länder har, eller är god väg att få, marknadsbaserade valutafördelsom ningssystem kanaliseras betalningsbalansstödet fritt och obundet via sådana system. Så fallet för Tanzania och Zambia, där allt betalningsbalansstöd som inte är direkt är Open General Licensing Systems. Liknande systern stöds skuldlättnad ges till s k även i Zimbabwe. Detta innebär att bindning och styrning av betalningsbalansstödet inte existerar. I vissa länder, inte har haft fungerande marknadsbaserade valutasom Moçambique, Vietnam, Nicaragua, Guinea-Bissau och Kap fördelningssystem, t ex Verde, har dock viss styrning avseende slutanvändning av medlen existerat. Tendenär dock att öka det fria stödet i takt med att marknadsekonomin utvecklas i mottasen garländema. För budgetåret 199293 skall betalningsbalansstödet till Moçambique kanaliseras via det nyligen introducerade marknadsbaserade valutafördelningssyste- Även för Nicaragua och Vietnam planeras det framtida betalningsbalansstödet met. ges liknande sätt.

Som tidigare konstaterats är uppföljning av betalningsbalansstödet mycket viktig. Uppföljningen sker delvis mikrobasis, beträffande motvärdesbetalningar och t ex den svenska medelsanvändningen. Lika viktigt är dock malqouppföljningen, d v s hur de offentliga utgifterna fördelas och hur den allmänna ekonomin utvecklas i mot- 288 makroekonorniska uppföljningen är det särskild tagarlandet. När det gäller den av

SOU 1992124 vikt att god samordning mellan givare existerar. Motvärde skall alltid betalas fullt ut för svenskt betalningsbalansstöd i form av importstöd. Importstödet är ett stöd till mottagarlandet och inte till den enskilde importören. Om inte motvärde betalas, kommer det svenska importstödet att utgå som en subvention till importören, vilket skapar en snedvriden resursfördelning. I praktiken har det i förgångna inte alltid fullt motvärde erlagts i alla mottagarländer. SIDAs uppföljning av motvärdesbetalningama har dock senare tid stramats

för att tillse att reglerna verkligen efterlevs. Återigen är det takten i rörelsen mot

upp, ett marknadsekonomiskt system som är avgörande. I en starkt reglerad ekonomi kan det finnas utrymme för olika subventionssystem. Flertalet av mottagarna av svenskt betalningsbalansstöd står än så länge med ett ben i planekonomin och ett ben i marknadsekonomin, även om rörelsen mot marknadsekonorni är klart utstakad och de marknadsekonomiska inslagen blir mer och mer dominerande. Uppföljningen makronivå sker tillsammans med Världsbanken och andra givare genom s k Public Expenditure Reviews, PER, som koncenteras budgetuppföljning och fördelningen av offentliga utgifter, och Joint Evaluation Missions, JEM, som inriktas upphandling. Genom ambassadema, biståndskontoren, Världsbanken och de konsultativa gruppmötena följs den ekonomiska utvecklingen i mottagarländema kontinuerligt. Effekterna av betalningsbalansstödet bedöms främst genom den allmänna ekonomiska utvecklingen i landet. Uppföljningen av betalningsbalansstödet kan förbättras. Framför allt finns det utrymme och behov av bättre samordning mellan givama. En jämförelse och samordning av stödet till olika mottagarländer är också påkallad. Det är viktigt att mottagarländema bedöms med samma måttstock, samtidigt som stödet måste utformas individuellt och anpassas till de enskilda ländernas speciella förhållanden.

l 1.2.3 Det framtidabetalningsbalansstödet SIDAs förslag riktlinjer - SIDA har under det senaste året utarbetat principer för betalningsbalansstöd vilket SIDA benämner importstöd. Principema har presenterats för regeringen för godkärmande, genom en regeringsskrivelse. SIDAs förslag till principer för betahiingsbalansstöd bygger de principer som Sverige redan har anslutit sig till genom DACs riktlinjer för programbistånd och SPAs riktlinjer för irnportstöd. SIDAs förslag ligger väl i linje med den svenska regeringens betoning stöd till marknadsekonomiska system och effektivt utnyttjande biståndsresurser. Resonemangen bakom principerna har berörts tidigare. I det fölav jande skall endast de sammanfattande föreslagna kriteriema för att lämna betalningsbalansstöd behandlas. Betalningsbalansstöd och fritt obundet irnportstöd skall kunna länmas till mottagarländer som befinner sig i en process i riktning mot att uppfylla nedanstående kriterier punkt C-K och som har en välutvecklad plan för hur man skall nå dit. A. Landet bedöms ha ett fmansieringsgap. Särskilt vikt skall läggas vid kontantgapet. B. Landet genomför ett strukturanpassningsprogram. Betalningsbalansstödet är såledeskopplat till policyvillkor, d v s en typ av prograrnbistånd. C. Biståndet innebär att landet tillförs additionellt sparande. Betalningsbalansstöd skall komplettera det inhemska sparandet, inte substituera det. På längre sikt bör det inhemska sparandet öka för att undvika ett långsiktigt beroende av betalningsbalansstöd. D. Biståndet skall vara förenligt med en expansion av de konkurrensutsatta sektorerspeciellt den icke-traditionella exportsektom, för att undvika långsiktigt 289 na, biståndsberoende. 12-1263

SOU 1992124 E. Den totala importens sammansättning avspeglar en balans mellan olika varukategorier som tillgodoser behoven hos de produktiva och sociala sektorerna. Aven den regionala fördelningen bör beaktas. Växelkursen befinner sig i eller nära jämvikt, d v s skillnaden mellan officiell och parallellkurs bör vara signifikant. G. Alla mottagare av betalningsbalansstöd behandlas lika och betalar fullt motvärde enligt officiell växelkurs. H. Utländsk valuta fördelas huvudsakligen icke-administrativ basis d v s ingen prioritering sker av vissa mottagare. Landet har ett kreditsystem som fördelar krediter efter ekonomiska och inte politiska kriterier. J Motvärdet ingår som löpande intäkt i statsbudgeten och används inte till att finan- . siera nya utgifter ett sätt som medverkar till makroekonorriisk obalans. K. Statsbudgeten prioriteras och följs upp i enlighet med Public Expenditure Reviews.

De principer som SIDA föreslår skall gälla för att ge fritt och obundet importstöd, berör inte enbart biståndet inom landramama, utan bör även omfatta betalningsbalansstödet som finansieras utanför landramarna. För mottagaren är stödet detsamma och villkoren och kriterierna bör därför vara samordnade. Skuldtyngdheten har varit ett uttalat kriterium för att erhålla betalningsbalansstöd, vilket inte är fallet i SIDAs föreslagna riktlinjer. De flesta länder med ett avsevärt finansieringsgap är dock skuldtyngda. Utöver de kriterier som SIDA uppställer för betalningsbalansstöd, som främst är av ekonomisk natur, beaktar Utrikesdepartementet även den allmärma utvecklingspolitiken i länder vid val av mottagare av betalningsbalansstöd. Detta innebär bl a att mottagarlandet skall upprätthålla respekten för mänskliga rättigheter och styras ett av demokratiskt sanihällssystem. Liksom för de ekonomiska kriteriema är det riktningen och utvecklingstendcnsema är avgörande för bedömningen. Även ett som om mottagarland inte kan karaktäriseras som en fullständig demokrati, kan betalningsbalansstöd vara motiverat om utvecklingen går mot ökad demokratisering. De ekonomiska och politiska refoimprocessema är inte fristående från varandra. De ekonorriiska reforrnema kan ofta vara en katalysator för politiska reformer och främjandet av ekonomiska reformer genom betalningsbalansstöd, kan således också understödja politiska reformer.

l l.3 Internationellt betalningsbulansstöd Moçambique

Det internationella import- och betalningsbalansstödet till Moçambique i fortsättningen betalningsbalansstöd kan indelas i två faser. l Perioden fram till 1987 då importstöd endast gavs av öststatema och de nordiska länderna av de senare främst Sverige. 2 Perioden o m 1987 när Moçambique inledde sitt ekonomiska reformprogram och för detta erhöll ett policyrelaterat stöd från Bretton Woods institutionerna samt ett större antal bilaterala givare.

l l.3.l Varförbetolningsbulunsstöd Vid självständigheten 1975 såg den ekonomiska situationen i Moçambique be- 290 tydligt ljusare ut än i dag. De viktigaste basnäringama var jordbruk, transporttransittjänster för grannländema samt arbetskiaftrnigration till gruvoma i Sydafrika. Efter

SOU 1992124 1975 började dock ekonomin stagnera och mellan 1980-84 sjönk BNP med ca 20 procent i reala termer. Som ett svar den ekonomiska krisen presenterade regeringen 1986 ett ekonomiskt strukturanpassningsprogram Programa de Reabilitacao - Economica PRB, senare utvidgat till att även omfatta insatser inom de sociala sektorema och därmed omdöpt till PRES. PRES överordnade målsättningar är att 1 vända tillbakagången i inhemsk produktion och återupprätta en rimlig inkomst- konsumtionsnivå för främst landsbygdsbefolkningen; 2 väsentligt reducera de ekonomiska obalansema såväl interna som gentemot omvärlden; 3 upprätta förutsätt- ningar för en betydande produktionsökning och tillväxt då säkerhetsläget förbättras. Målsättningama skall uppnås genom Prioritering av produktion och marknadsföring av jordbruksprodukter. Marknadsanpassning av hela det ekonomiska systemet, med en växande privat sektor och stimulans av produktionen genom incitament såsom prisliberalisering, devalvering, tillhandahållande av konsumtionsvaror, tillhandahållande av insatsvaror råvaror och reservdelar samt stöd till infrastruktur och marknadsföring landsbygden. Ökad effektivitet genom en kraftigt minskad grad av administrativ intervenering i ekonomin och ökad indirekt styrning av investeringar genom produktivitets- och vinstkriterier. Givarsamfundets stöd i form av betalningsbalansstöd för att möjliggöra import av incitamentsvaror för landsbygdsbefolkningen, råvaror, insatsvarorreservdelar samt varor som krävs för att rehabilitera infrastrukturen. I återkommande s k Policy Framework Papers PFP, som utarbetas i nära samarbete med Världsbanken och Intemationella valutafonden, redovisar regeringen sina prioriteringar och den externa finansiering, genom betalningsbalansstöd, som är en förutsättning för att frnansieringsgapet skall täckas, och därmed för att regeringens ekonomiska politik och prioriteringar skall kunna fullföljas.

11.3.2 Betulningsbulunsstödets volymoch givare En av hömstenama i PRES är således mobilisering av ökat internationellt stöd gåvovillkor. I detta perspektiv vilar politiken inte bara privatisering och avlägsnande av centraliserade och administrativa styrsystem, utan även tillhandahållandet av obundet betalningsbalansstöd. Ett omfattande bistånd har också ställts till Moçarnbiques förfogande av såväl multi- som bilaterala givare. Det totala inflödet av stöd i form av lån och gåvor ökade från 651 milj dollar 1987 till 923 milj dollar 1990. Fram till slutet av 80-talet erhöll Moçambique också ett omfattande stöd från Sovjetunionen och andra öststater, t ex lån och bidrag till oljeimport, kommersiellt livsmedelsstöd, konsumtionsvaror och tekniskt bistånd. Som följd utvecklingen i Östen av europa har dessa överföringar i stort sett upphört. Sedan 1985 har Moçambique erhållit tre mjuka VärldsbanksIDA-krediter. Den första krediten beviljades i oktober 1985 och uppgick till 45 milj dollar. En viss samfrnansiering gavs av Italien samt Norge. Den andra krediten som beslutades i augusti 1987 uppgick till 70 milj dollar med samfinansiering om totalt drygt 30 milj dollar från Schweiz, Danmark, Nederländerna, Norge samt Finland. I maj 1989 beslutades om den tredje återhämtningslcrediten som uppgick till 90 milj dollar. Storbritannien, Finland, Norge, Schweiz samt Västtyskland samfrnansierade med ca 70 milj dollar. Betydande extern finansiering genom betalningsbalansstöd har också tillhandahållits genom andra internationella organisationer samt bilaterala givare, bl a EG, Italien, Sverige, USA och Japan. I juni 1992 togs belut om en fjärde kredit som började betalas ut i augustiseptember samma år. Krediten uppgår till 180 milj dollar under en 18 månaders period. Förväntade sarnfmansiärer är Schweiz, Tyskland, Storbritannien och Danmark. Sverige parallellfmansierar med 120 milj kr. Det parallellfmansierade 291 importstödet kanaliseras direkt till mottagarlandet. Stödet kopplas normalt till en

SOU 1992124

strukturanpassningskredit från Världsbanken ocheller IMF. Kopplingen är dock infonnell och tex det svenska stödet är helt självständigt både vad avser villkor och administration. Det samfinansierade importstödet kanaliseras via en multilateral organisation, främst Världsbanken, som administrerar stödet. Vid sidan av stödet från Världsbanken och de bilaterala givama erhåller strukturanpassningsprograrnrnet stöd från IMF. Mellan 1987-89 stödde IMF det ekonomiska reformprogrammet genom sin Structural Adjustrnent Facility SAF, och från 1990 genom en Enhanced Structural Adjustment Facility ESAF. IMF gör årliga översyner av den förda politiken och i september 1991 beviljades en andra utbetalning inom ESAF i samband med att regeringen presenterade sitt femte PFP med målsättningar och planerade åtgärder för perioden 1991-93.

1l.3.3 Volutuullokering ochvüxelkursutveckling

På oentralplaneringens tid kontrollerade staten hanteringen av utländsk valuta och allokeringen skedde helt administrativa grunder. 1 samband med att den ekonomiska reformprocessen påbörjades har man tillämpat olika system för allokering av valuta och utfárdande av importlicenser. Under de senaste åren har det funnits sex olika administrativa system för allokering av utländsk valuta i Moçambique. Inom ramen för Fundo Cambial Geral FCG och Novo Sistema de Gestao Carnbial NSGC tilläts exportföretag behålla eller återköpa delar av sina exportinkomster i utländsk valuta. Syftet var att stimulera företagen att öka exporten. FCG frnansieras genom de inkomster landet erhållit genom egen export, hemsända löner från mrgrantarbetare samt inkomster från hamnar och järnvägar. 1991 1 uppgick inkomsterna till ca 150 milj dollar Valutan används främst till prioriterade betalningar där biståndsñnansiering av olika skäl inte är tillgänglig, t energi- och kolimport ex från Sydafrika, IATA och andra internationella avgifter, försvarsmateriel etc. N SGC inrättades redan 1983 i syfte att stimulera export och finansiera import insatsvaror av nödvändiga för exportindustrin. Systemet innebar att exportörer årligen ingick avtal med handelsrninisteriet och Banco de Moçambique om rättighet att köpa tillbaka en viss del vanligen 30-50 procent av de valutainkomster de I samband med genererar. att det nya marknadsbaserade systemet för allokering av utländsk valuta började införas den första april 1992 upphörde NSGC. I augusti 1987 ombildades en upphandligsenhet inom handelsministeriet, ursprungligen inrättad för att administrera den första IDA-krediten, till Gabinete de Coordeacao dos Programas de Importacao GCPI. Den nya enhetens första uppgift blev att administrera den andra IDA-krediten. Världsbanken har också genom dessa krediter utgjort den största källan till det stöd som kanaliserats GCPI. 1989-90 genom stod således Världsbanken för 30-40 procent av det totala stödet. Även det svenska betalningsbalansstödet har kanaliserats genom GCPI. GCPI har tillämpat tre olika system för allokering av bundet och obundet bistånd. 1Allokering bestäms av GCPI inom de ramar s k positiva eller negativa listor som fastställts av de olika givama. Detta system har gällt för Världsbanken, Sverige, Nederländerna, Afrikanska utvecklingsbanken, Tyskland samt Schweiz. 2 Allokeringen föreslås av GCPI men måste godkännas givama. Detta system har av gällt för Storbritannien, Japan, Kanada, Danmark, Italien, Frankrike och Norge. 3 Allokeringen förutbestäms av givama. Detta system har gällt för stödet från EG. Fundo do Mercado FM inrättades officiellt 1988 reglerades juridiskt först men 1990. Syftet med FM var att stabilisera import och handel med vissa konsumtionsvaror såsom kläder, hushållsartildar, elvaror, kontors- och skolmateriel etc. Dessa varor importerades till den officiella växelkursen och finansierades främst genom delar av den tredje IDA-krediten. 1 motsats till det övriga världsbankstödet behövde det som 292 kanaliserades genom FM inte passera GCPI utan adrnirristerades direkt handelsav nrinisteriet. 198889 ställdes 8 milj dollar till förfogande för att täcka ansökningar om

SOU 1992124 totalt 18 milj dollar. 1990 var motsvarande siffror 10 milj dollar respektive 54 milj dollar. Det växande intresset speglade importöremas möjligheter att göra kraftiga vinster genom att de varor som importerades till officiell växelkurs kunde säljas till den svarta parallellmarknadens priser. Under första hälften av 1991 fasades FM ut då merparten av dess verksamhet kom att täckas av den nya sekundämiarknaden se nedan. l syfte att inrätta ett mer effektivt allokeringssystem beslöt regeringen, i samråd med Världsbanken, att de imponerande företagen, när det gällde vissa prioriterade varugrupper, skulle automatisk tillgång till valuta förutsatt att de kunde betala motvärde. Systemet, Sistema Nao-Administrativa de Aloçacao de Devisas SNAAD, som bl a erhöll stöd genom den tredje IDA-krediten samt Sverige, omfattade inledningsvis endast reservdelar till vägtransporter samt insats- och råvaror till textil- och skoindustrin. Gradvis utökades dock listan till att omfatta reservdelar samt insats- och råvaror till flera sektorer. Denna gradvisa utökning av sortimentet återspeglades både i antalet företag som ansökte om valuta och värdet av importen. lmponlicensemas värde steg från 16,6 milj dollar till 67 milj dollar slutet av 1991. Ca 80 procent av valutan distribuerades till privata företag. Tanken med SNAAD var alltså att importörema skulle ha en obegränsad tillgång till valuta efter att ha kvalificerat sig för valutatilldelning. En viktig orsak till att SNAAD aldrig kom att fylla denna funktion var att givama inte ställde tillräckligt mycket betalningsbalansstöd till förfogande för att till stånd en fungerande valutamarknad. Underfmansiering medförde att systemet inte kunde möta efterfrågan till den givna växelkursen. Även det faktum att stödet kom i klumpsummor snarare än i en jämn ström över tiden medförde perioder av antingen efterfråge- eller utbudsöverskott, vilket i sin tur gav upphov till ökad import via den svarta parallellmarknaden. Inrättandet av den s k sekundärmarknaden för utländsk valuta i oktober 1990 syftade till att skapa en marknad för valuta där priset bestämdes av utbud och efterfrågan, med begränsningen att kursen inte fick understiga priset parallellmarknaden med mer än 15 procent. Samtliga banker har tillsammans med en del övriga aktörer rätt att verka marknaden. Ursprungligen begränsat till intäkter inom tjänstesektorn samt NSGC expanderades systemet 1991 till att även omfatta intäkter från den icke-traditionella exporten. Trots denna utökning var sekundämiarknadens volym begränsad, ca 40-50 milj dollar under 1991, a som en följd av det splittrade systemet med olika valutafönster samt emedan importörema naturligt nog i så hög utsträckning som möjligt strävat efter att köpa valuta till den lägre officiella kursen. Som en återspegling av tillgång och efterfrågan utländsk valuta har sekundärmarknadens kurs fluktuerat mellan den officiella respektive parallella svarta kursen. Enligt det ekonomiska reformarbetet som förhandlats fram med IMF har regeringen förbundit sig att förena den officiella växelkursen med sekundännarknadens. Detta skall ske i samband med det nya system för allokering av utländsk valuta som började införas i april 1992. De kraftiga obalansema i ekonomin under första hälften av 80-talet återspeglades i klyftan mellan den officiella växelkursen och kursen den svarta parallellrnarknaden. 1986 var den officiella växelkursen 40 meticais per dollar, medan den svarta gav l 800 meticais för samma belopp. En serie av först kraftiga och senare gradvisa devalveringar justerade radikalt den officiella kursen. Erfarenhetama av SNAAD och sekundännarknaden pekade emellertid att en ytterligare rejäl devalvering var nödvändig och regeringen ökade också devalveringstakten under 1991. Från slutet av 1991 till den första april 1992 minskade skillnaden mellan den parallella och den officiella kursen från 97 till 14 procent. På samma sätt minskade skillnaden mellan sekundärmarknadens kurs och den officiella kursen från 80 till fem procent.

SOU 1992124

111. lfrixellrurseruas utveckling 1989 ma 1992meticuis par dalar -

.. 2000

S.e1rundürmu

ä a

1000 Officiell kurs 500

I I r I 1989 1990 1991 1992

Köln lntenrntioørelu valutafonden, Stall Report Article the ortsuhurion ond Midterm Review theSecond Anmol Arrungement Under theEnhanced Structuml Adiustment Fudity, Washington 1992.

i 1.3.4 Hur betalningsbclurzsstödet effektivt varit

Givet den avgörande roll betalningsbalansstödet spelar i den ekonomiska reformpolitiken blir en bedömning av stödets effektivitet i grad en bedömning av den ekonomiska utvecklingen. Ett problem i detta sammanhang är att det ekonomiska strukturanpassningsprogram som Moçambique genomför är långsiktigt, med följden att bedömningen främst blir en uppskattning av den ekonomiska färdriktningen. Ett resultat av PRES har varit att den negativa tillväxttrenden mellan 1982-85 har brutits. Mellan 1987 och 1989 ökade BNP i genomsnitt 5,4 procent per år, i reala termer. Denna tillväxt vilar bl a en ökning av lätt industriprodulction, som i sin tur möjliggjorts genom att internationell valuta varit tillgänglig för råvaru- samt reservdelsimport. Trots det pågående kriget och den bristande säkerheten främst landsbygden kunde man också skönja en återhämtning av jordbruksproduktionen under samma period. En återhämming som bl a förklaras av anpassning av priser till förmån för jordbruksprodukter samt ökad tillgång incitamentsvaror. Exporten ökade med 10,6 procent 1990 och 31,3 procent 1991, främst som ett resultat av ökad export av virke, bomull och icke-traditionella varor. Exportens andel av BNP har därmed fördubblats sedan 1987. Trots denna ökning måste fortfarande ca 85 procent av utlandsbetalningarna finansieras genom bistånd. 1990-91 sjönk emellertid tillväxten till i genomsnitt 1,1 procent per år. Tillbakagången kan till en del förklaras av torkan samt en ökning av Renarno-attacker som allvarligt stört tillgången energi. Framsteg har också gjorts i arbetet att sanera och balansera statsñnansema. Budgeten har i hög grad finansierats genom bistånd gåvovillkor, med resultatet att underskottet sjönk från ca 15 procent av BNP 1986 till ca 6 procent av BNP 1990. Underskottet före biståndsöverföringar har däremot ökat från 18 procent till 27 procent av BNP, något som speglar hur känslig Moçambiques ekonomi och den ekonomiska reforrnpolitiken är för eventuella nedskärningar i det internationella biståndet. Fram till 1986 speglade statsutgiftema en utvecklingsñlosoñ där storskaliga investeringar infrastruktur i spelade en framträdande roll. En stor andel av statsutgifterna farms inte upptagna i budgeten då flera projekt som byggde utländsk fmansie- 294 ring levde sitt eget liv utanför statsbudgeten. Sedan dess har regeringen vidtagit åt-

SOU 1992124 gärder för att få in allt stöd och alla utgifter i statsbudgeten.En rullande treårs finansoch investeringsplan har utarbetats och stora vita elefanter har lyfts ut till förmån för stöd till småbruksproduktion och sociala utgifter. Penningpolitiken har inriktats att reducera likviditeten och öka effektiviteten i kreditpolitiken. Genom att eliminera centralbankens finansiering av budgetunderskottet begränsadesökningen av penningmängden. I april 1992 genomfördes en rejäl höjning av räntenivån med följden att realräntoma blev positiva samtidigt som tidigare skillnader i räntenivåer för utlåning till olika sektorer elirninerats. Såväl den lägsta utlåningsräntan 39 procent som den högsta 44 procent ligger över inflationen som 1991 uppgick till 35 procent. Sett i relation till de makroekonorniska resultat som uppnåtts genom den nya ekonomiska politiken har betalningsbalansstödet utan tvivel spelat en viktig roll. Den import av olika insatsvaror som möjliggjorts genom importstödet har varit en starkt bidragande faktor üll de ökade exportinkomstema. Därmed inte sagt att importstödet är fritt från problem och fungerar tillfredsställande ur effektivitetssynpunkt. Problem och flaskhalsar återfinns dels i den lokala miljö vari importstödet verkar, dels i bristande givarsamordning och olika former av bindning av stödet.

l 1.3.5 Problem i betulningsbulunsstödet För import som finansieras med biståndsmedel måste mottagande företag betala motsvarande värde motvärde i lokal valuta. Även denna princip också gällde - - om under centralplaneringens tid, innebar den då kraftigt övervärderade kursen lokalvaluta att de verkliga kostnadema för imponerande företag och myndigheter var mycket låga. Devalveringama som åtföljt PRES innebär att motvärdesbetalningama har närmat sig de verkliga kostnadema för importen. Därigenom skall endast bärkraftiga företag överleva lite sikt. Kosmadema för statliga företags och myndigheters import skall ingå i statsbudgeten. Givet det omfattande bistånd som Moçambique erhåller, inte bara i absoluta termer utan även i relativa 50 procent av BNP 1991, är insamling och utnyttjande av motvärdesfonder av stor vikt för den ekonomiska utvecklingen. Motvärdesfondema är inte minst en viktig potentiell källa till statsinkomster. Faktiskt inbetalt motvärde har emellertid inte motsvarat den fulla potentialen. Regeringen har själv urholkat principen genom att vissa företag tillåtits dröja med betalning av motvärde. Detta har skett genom olika kreditarrangemang, främst genom utfärdandet av s k Letras do Tesouro. Dessa letras som gavs ut av finansdepartementet men handlades av centralbanken innebar att importören beviljades uppskov med motvärdesbetalningen. Vid sidan av detta förfarande, som trots allt innebar att motvärde skulle betalas, har det förekommit att valuta ställts till förfogande utan några krav motvärde. 1 vissa fall har regeringen helt enkelt beviljat undantag för företag att betala motvärde, i andra fall har korruption och bristfälliga rutiner möjliggjort flykt från motvärdesbetalningar. 1 en del fall har även givare intervenerat i syfte att undanta företag från betalning av motvärde för viss import. I en Världsbanksstudie om inbetalning av motvärde 1991 konstateras således följande Det potentiella motvärde som kunde genereras uppgick till 445 miljarder meticais. - Av detta bokfördes 335 miljarder meticais 75 procent. Av det bokförda beloppet inbetalades 241 miljarder meticais, medan 94 miljarder var uteståendei letras eller andra kreditarrangemang. - I stort sett var situationen densamma 1990. Det potentiella motvärdet uppskattades till 333 miljarder meticais, av vilka 264 miljarder meticais 79 procent bokfördes. Vid sidan om problemen med motvärdesbetalningama har den administrativa fördelningen av importstödet i många avseendenfungerat otillfredsställande. Det finns flera faktorer som bidragit till att GCPI haft problem att allokera betalningsbalansstödet ett effektivt sätt. En viktig anledning är instabiliteten i stödet. 295 Det importstöd som administrerades av GCPI ökade snabbt från två givare och 30

SOU 1992124 milj dollar 1987 till 11 givare och närmare 400 milj dollar 199091. Mängden givare innebär att det ställs en mängd varierande krav användningsområde, upphandlingsregler samt rapportering och redovisning. Stor osäkerhet rörande exakt när och hur mycket av givamas utfästelser som betalas ut begränsar starkt GCPIs möjligheter att planera utfärdandet av importlicenser en månatlig, kvartalsvis eller ens årlig basis. Till detta kommer en bristande kompetens och kapacitet inom GCPI. GCPI har inte klarat att öka sin kapacitet takt i med det ökade stödet, trots att brittiska ODA frnansierar ett visst tekniskt stöd och SIDA olika sätt sökt stärka myndighetens upphandlingskompetens. En översikt över givamas utfästelser och faktiska utbetalningar under 1991 illustrerar väl problemen. 1990 uppgick det totala betalningsbalansstödet tillgängligt för GCPI till ca 370 milj dollar. De utfastelser givama gav under CG-mötet tydde en ökning till ca 400 milj dollar för 1991. Med utgångspunkt från dessa utfästelser planerade GCPI totalt och sektoriellt utfärdande av importlicenser för 1991. I slutet av mars 1991 hade GCPI totalt 86 milj dollar till sitt förfogande 59 milj dollar som ingående balans från föregående år och 27 milj dollar i nya pengar från Storbritannien och Norge. Utfästelser om stöd från övriga givare uppgick till ca 130 milj dollar. Stödet från Nederländerna försenades emellertid sex månader från januari till slutet juni 1991. 100 milj franska franc som utlovats av Frankrike betalades inte ut förav rän i augusti 199l. En utbetalning från EG om 45 milj Ecu som förväntades i juli försenadesi avvaktan en ratifrcering av Lomê IV. Från Italien förväntades ca 50 milj dollar men utbetalningen försenades av administrativa skäl. Som en konsekvens kom de resurser som stod till GCPIs förfogande under perioden l l-3 l8 1991 att bli betydligt lägre än motsvarande åtta-månaders period året innan Även givamas om utfästelser betalats ut senare leder förseningama och osäkerheten självfallet till problem avseendeplanering och ett jämt utnyttjande av medlen. Ursprungligen tänkte man sig att SNAAD skulle bli ett betydande marknadsbaserat system för allokering av utländsk valuta. Av flera skäl uppfylldes inte dessa förväntningar. För det första finansierades SNAAD enbart genom biståndsmedel medan landets exportinkomster fördelades genom andra kanaler. SNAAD begränsades sålunda till importstöd. Typiskt för detta stöd är, som framgått ovan, att det betalas ut i klumpsummor, något i sin tur resulterade i att perioder med relativt god tillgång som utländsk valuta varvades med perioder då efterfrågan väsentligt översteg tillgången. De senare perioderna hanterades genom ett kösystem snarare än genom anpassning av växelkursen. Eftersom den officiella växelkursen var betydligt övervärderad fram till mitten av 1991 innebar systemet att de berörda företagen erhöll betydande indirekta irnportsubsidier. När antalet varugrupper som kunde importeras genom SNAAD sedemera utökades, ökade snabbt efterfrågan till att överstiga tillgängliga resurser. Därmed upphörde SNAAD i praktiken att fungera som en marknad för utländsk valuta. Genom att GCPI länge var bundet till att allokera betalningsbalansstödet enligt principen om prioriterade sektorer ställdes man inför problem att omsätta tilldelade medel. Till en del kan detta förklaras av de ovan nämnda kapacitetsproblemen samt förekomsten av olika krav, regler och rutiner bland olika givare. En viktigare anledning varär dock att så länge allokeringen enbart bygger prioritetslcriterier tas ingegentlig hänsyn till den tilltänkte mottagarens finansiella kapacitet. Anledningen en till att potentiella resurser utnyttjats är således ofta att de prioriterade mottagarna saknat möjlighet att betala motvärde. Detta problem har accentuerats av den restriktikreditpolitik, syftande till att bringa ner inflationen, som är ett krav för fortsatt stöd va från flera givare och särskilt IMF. När givarna insåg att antalet faktiskt utfärdade importlicenser inte motsvarade volymen betalningsbalansstöd utsattes Moçambique för påtryckningar, av främst Världsbanken, att modifiera kriteriema för valutaallokeringarna. Något som i sin tur ledde till att en tvänninisteriell kommitté, Council for Ex- 296 ternal Economic Relations CREE, i april 1990 beslutade att företag skulle ha möjlighet att ansöka om valuta direkt hos GCPI, d v s utan att ansökan först skulle passe-

SOU 1992124 ra en myndighet eller ett ministeiium. Vidare skulle sökandes förmåga att betala motvärde tas i beaktande. Resultatet blev en snabb ökning av antalet utfärdade irnportlicenser. Denna modifiering av politiken bidrog också till att andelen konsumtionsvaror i den totala importen ökade. Det nya systemet gynnade handelsmän som snabbt kunde omsätta sin import och därmed generera nödvändigt motvärde. Utvecklingen belyser den fundamentala frågan om det är möjligt att å ena sidan söka säkra resurser för prioriterade sektorer och å andra sidan driva en snabb marknadsanpassning av ekonomin. Vinstgivande och växande företag behöver självfallet resurser för att utnyttja sin potential. I det perspektivet innebär en liberalisering av allokeringen ett mer effektivt utnyttjande av valutan. Detta behöver emellertid inte vara fallet om de som har resurser att köpa valutan, alltså motvärde, är i den positionen tack vare handels- och möjligen också spekulationsvinster. Samtidigt kan konsumtionsvaror så länge det inte är frågan om rena lyxvaror för den urbana eliten utgöra - viktiga incitament för en ökad jordbruksproduktion. På sikt kan även handelsmännens vinster, givet en stabilare ekonomisk och politisk miljö, komma att investeras i mer produktiva sektorer. Frågan om nationella prioriteringar och marknadsanpassning har också biståndspolitiska irnplikationer särskilt i den ekonomiskt och politiskt mycket svåra situa- tion som Moçambique befinner sig Trots PRES positiva makroekonorriiska effekter har levnadsstandarden för stora och redan utsatta befolkningsgrupper sjunkit ytterligare. För det första innebär PRES minskade subventioner av livsmedel, vatten, elektricitet och hyror samtidigt som nya avgifter införs för social service. För det andra kan inte PRES avsedda stimulans av produktionen landsbygden uppnås så länge kriget fortsätter. För det tredje innebär den svåra torkan att situationen förvärras ytterligare. Ett betalningsstöd syftande till att stödja en långsiktig ekonomisk strukturomvandling måste vägas mot insatser ämnade att lindra akut nöd.

l 1.3.6 Det nya systemet för fördelning utländsk valuta av Som ett ytterligare led i den ekonomiska refonnpolitilcen började Moçambique den första april 1992, i samråd med Världsbanken och IMF, införa ett nytt marknadsbaserat system för fördelning av utländsk valuta. Det nya systemet skall ersätta samtliga tidigare administrativa system. Ett enhetligt och förenklat system ligger i linje med den övriga reforrnprocessen eftersom det lite sikt är svårt att kombinera lien beralisering av de inhemska marknaderna med ett mer eller mindre administrativt system för tilldelning av utländsk valuta. Ett enhetligt marknadsbaserat system är också ett villkor för fortsatt stöd från IMF, Världsbanken och de bilaterala givare som tillämpar villkoren i den senaste IDA-krediten. Efter självständigheten omorganiserades den finansiella sektom i Moçambique med resultatet att den nya Banco de Moçambique BM kom att fungera som såväl centralbank som största kommersiella bank. BM kom därmed att handha upp till 95 procent av den finansiella sektoms tillgångar. Genom att regeringen även kontrollerade den näst största banken Banco Popular de Desenvolvirnento BPD fick den - en i det närmaste fullständig kontroll över den finansiella sektom. Den enda privatägda bankens, Banco Standard Totta de Moçambique BSTM, verksamhet var omgärdad av en rad restriktioner. Som en konsekvens utgjorde den finansiella sektorn regeringens förlängda arm snarare än ett självständigt fungerande banksystem och några av huvuduppgiftema blev att finansiera statsbudgeten samt genom ackumulerade lån täcka underskott i de statliga företagen. 1987 inleddes en reformering av bariksystemet i syfte att skilja central- och affärsbanksfunktionema åt. början I av 1992 delades BM upp i två enheter, Banco de Moçambique som skall fortsätta fungera som centralbank samt Banco Comercial de Moçambique BCM som blir affärsbank. Konkurrens inom affärsbankssektom skall stimuleras genom att utländska banker skall erbjudas möjlighet att etablera sig i Moçambique. 297

SOU 1992124 Den grundläggande principen i det nya systemet är att all utländsk valuta, antingen fri och obunden eller i form av mer eller mindre bundet importstöd, skall kanaliseras genom affarsbankema eller speciella valutahandlare. Administrativ allokering av valuta och importstöd skall i princip helt avskaffas. För att det nya systemet verkligen skall fungera som ett marknadssystem försöker regeringen tillsammans med Världsbanken att givarna att avbinda allt importstöd. Mot bakgrund av ett en sådan avbindning, i den mån den kommer till stånd, kommer att ske gradvis, består det nya systemet av två delsystem ett för hantering av verkligt fri valuta samt ett för hante- ring av mer eller mindre bunden. All fri valuta skall i fortsättningen kanaliseras genom affársbankema och andra licensierade operatörer den nuvarande sekundärmarknaden till en enhetlig växelkurs som löpande bestäms av utbud och efterfrågan. Affarsbankema och övriga operatörer kommer att köpa den utländska valutan av centralbanken som därmed omedelbart kan deponera motvärdet ett av fmansministeriets konton. Systemet innebär att importörema först måste skaffa erforderlig lokal valuta, sedan köpa den utländska valutan och slutligen ansöka om en importlicens, d v s en tågordning som i stort sett är den motsatta jämfört med dagens. Statliga myndigheter kommer att behandlas som köpare helst och måste därmed betala det gällande marknadspriset vilken annan som för valutan. Det förefaller inte som om det kommer att finnas några restriktioner avseende vilka sektorer eller varugrupper som kan komma ifråga med undantag för de som givarna fastställer. Eftersom betalningsbalansstödet förväntas stå för en så stor del av inflödet av utländsk valuta förutsätter systemet att Banco de Moçambique kan erhålla en förhållandevis säker och långsiktig information om det stöd som står till landets förfogande Tanken är att banken, efter det att den fått information från de olika givama, genom massmedia tillkännager vilka resurser som är tillgängliga, samt vilka villkor som är förknippade med användandet. För att stabilisera marknaden kommer centralbanken att fastställa enskilda likviditetstak för operatörerna och köpa upp eventuell överlikviditet i valuta till rådande växelkurs. På så sätt kommer merparten av valutareserven att ligga i centralbanken som kommer att använda dessamedel till att jämna ut större svängningar i utbud och efterfrågan. Beträffande uppbyggnad av den ursprungliga kommer centralbanken att förlita sig IDAs fjärde återhämtningsluedit reserven 180 milj dollar samt sam- och parallellfmansiering från bilaterala givare. Bundet importstöd skall hanteras i stort sett samma sätt som den fria valutan. Följaktligen skall centralbanken statens vägnar sälja bundet importstöd till af- - färsbankema vilka i sin tur säljer vidare till irnportörema. Det finns emellertid vissa problem kopplade till hanteringen av den bundna valutan. Som en följd av olika bindningar uppkommer kostnader som gör import baserad dessa tillgångar mindre attraktiv för landet och enskilda importörer. Det finns i princip två olika typer av kostnader l ökade transaktionskosmader samt 2 kostnader förbundna med begränsningar avseende varor och ursprungskällor. Beträffande den förra typen av kostnader visar studie genomförd av BM att tidsåtgången från det att irnportproen cessen påbörjats till dess att godset mottagits är betydligt längre för import genom bundna jämfört med obundna medel. Den andra typen av kostnader är betydligt svårare att mäta. En indikation att kostnaden trots allt är betydande är det faktum att flera givare haft svårigheter att faktiskt betala ut bundna medel. Dessa svårigheter kan visserligen till en del förklaras av administrativa rutiner, men även i ett systern där initiativet skulle tas av irnporsvaga tören, är det mycket troligt att en del av det som idag erbjuds som bundet importstöd skulle få svårt att finna en köpare om priset valutan inte subventioneras. Såvida dessakostnader inte kompenseras skulle det inte finnas incitament för affarsbankema att handha den bundna valutan, då de skulle ha svårigheter att sälja den. Den föreslagna lösningen problemet är att centralbanken skall sälja den bundna valutan till 298 ett genomsnittligt pris som skall ligga åtta procent under gällande växelkurs.

SOU 1992124 Det är ännu inte klarlagt exakt vad affärsbankema skall köpa för de rabatterade åtta procenten. Det förefaller finnas två alternativ som övervägs. Enligt ett första alternativ skulle affärsbankema veta vilken sorts valuta som köps in. Huruvida de under sådana omständigheter skulle ha ett fritt val mellan att köpa bunden respektive obunden är inte helt klart. Enligt det andra alternativet skulle affärsbankema köpa en okänd valutakorg. Först efter det att köpet fullbordats skulle banken få veta exakt vad som köpts in. Affärsbankema skulle i nästa steg försöka sälja valutan till importören till en bättre kurs än den de köpt in valutan för. Om affärsbankema misslyckas med detta skulle de antingen ha rätt att sälja tillbaka till centralbanken, alternativt vara tvungna att sälja valutan till en lägre kurs. För att regeringen skall ha möjlighet att rapportera om valutans användning i enlighet med de olika givamas krav kommer affarsbankema att åläggas att rapportera om valutahanteringen till centralbanken. Brittiska ODA ger för närvarande tekniskt bistånd bl a i syfte att bygga upp ett datoriserat system för att bearbeta den inkommande informationen. GCPls roll i allokering av importstöd kommer sarmolikt att upphöra. Istället kan GCPI i framtiden komma att bli ansvarig för att upphandling och inköpsprocedurer följer de villkor och krav som givarna ställer. Ett fomrellt godkännande från GCPI skulle i så fall vara en förutsättning för att affársbankema skulle tillhandahålla valutan. En annan roll som diskuterats för GCPI är att man helt enkelt skulle sälja sina tjänster den öppna marknaden för att så sätt ta till vara den upphandlingskompetens som byggts inom enheten. För att minska riskerna att under- respektive överfakturering utnyttjas som en möjlighet till kapitalflykt eller skattesmitning, kommer all import att genomgå k preships ment inspection av Societé General de Surveillance SGS. Denna procedur är stor av betydelse för att säkerställa value for money. Den innebär kontrollinspektion före skeppning av gods som upphandlats under importstöd. Inspektionen säkerställer att levererade varor överensstämmer med gällande köpekontrakt i vad kvantitet och avser kvalitet samt att fakturerat pris står i rimlig överensstämmelse med gängse pris aktuell marknad. Inbetalningarna av motvärde kommer inte längre att utgöra ett så stort problem eftersom affärsbartkema inte kommer att sälja valutan så vida inte motvärdet betalas direkt, eller alternativt, att det finns ett kreditarrangemang ett tillfredsställande som sätt garanterar att banken betalas senare. Finansministeriet erhåller, som representant för staten, motvärdesbetalningama från centralbanken, då denna säljer valuta till affärsbankema. För att stärka kontrollen ämnar finansminister-let att upprätta ett eget datoriserat bolcföringssystem över importstödsprogram och betalning motvärde. av

l 1.3.7 Tünkbaruproblem det i nya systemet Det nya systemet kommer att täppa till de tidigare möjligheterna för insolventa och konkursmässiga företag att fly undan eller uppskjuta motvärdesbetalningar av de varor som ursprungligen finansierats med biståndsmedel. I och med införandet av det nya marknadsbaserade systemet för allokering av valuta kommer systemet med Letras de Tesouro att upphöra. Motvärdesbetalningar blir en fråga mellan affärsbank och centralbank medan eventuell kreditgivning blir en fråga mellan affärsbank och importerande företag. IMF har vidare som ett krav för fortsatt stöd angivit en mycket stram kreditpolitik. Sammantaget kommer detta sannolikt att leda till konkurser ocheller privatisering av företag som saknar ekonomisk bärkraft. Detta kan visserligen leda till en ekonomisk återhämtning lite sikt, men samtidigt kan övergångskosmaden för såväl företag som allmänhet bli mycket höga. Det framhålls ibland att det krävs viss nivå det finansiella stödet för att systeen 299 Kap. ll.3.7bygger i hög god Gustnlssm APetterssorl Progrommekssislutte Moçurtbiqre, FINNDA l992

SOU 1992124 met skall kunna fungera. Detta är emellertid inte nödvändigtvis sant. Nivån det internationella stödet kommer givetvis att vara bestämmande för växelkursen, men systemet i sig står eller faller inte med biståndet. Ett högt utnyttjande av irnportstödet, och därigenom en relativt starkare metical, fordrar att biståndsgivama avbinder exportstödet. Som det nya systemet för närvarande är utformat torde bundet bistånd vara mindre attraktivt för importörema och därmed utnyttjas endast i begränsad omfattning. Affärsbankema kommer aldrig att köpa valuta som inte kan säljas till ett pris som är högre än marknadsvärdet fri valuta minus åtta procent. Den begränsade likviditeten i ekonomin och det outvecklade banksystemet utgör ett annat problem. I det system som råder idag, med begränsademöjligheter att erhålkredit för betalning av motvärde, kommer endast företag med god likviditet att erhålla utländsk valuta. Det är således rimligt att anta att den utländska valutan kommer att allokeras till de mest likvida företagen vilket kort sikt tenderar att öka importen konsumtionsvaror. På längre sikt kan detta komma att förändras till förmån för inav vesteringar i produktiva sektorer, men i dagens situation med ett mycket osäkert politiskt och ekonomiskt klimat är det svårt att stimulera fram långsiktiga investeringar i produktiv verksamhet. Etablering av fler affärsbanker och avregleringen av hanteringen av den utländska valutan kommer utan tvivel att avlägsna vissa flaskhalsar. Det kommer emellertid att ta tid innan de bankerna fungerar som normala affärsbanker. Det kommer också nya att ta tid att bygga den kapacitet och kompetens som krävs för att BM skall kunupp na fungera som en självständig centralbank. Bristen krediter i ekonomin förklaras dock inte bara av det bristfälliga banksystemet, utan även av de låga kredittak som IMF fastställt Skall det systemet avsedd effekt och bidra ill en åtenrppbyggnya nad av den nationella produktionskapaciteten krävs en översyn av kreditpolitiken. Ett bekymmer härvidlag är givetvis att en mindre stram kreditpolitik kan motverka målsättningen att hålla tillbaka inflationen. Samtidigt utgör ett valutainflöde koncessionella villkor ett resurstillskott som kan innebära att kredittaken kan höjas utan utan att inflationen ökar. Kreditpolitiken bör därmed vara avhängig det internationella biståndets storlek och utfomrning. En avgörande fråga som snarast bör tas upp av regeringen tillsammans med de bilaterala givarna samt IMF och Världsbanken är således hur lokala producenter skall kunna tillförsälcras tillgång till krediter. Eftersom frågan inte kan behandlas frikopplad från biståndsinflödet är givarsarnordning av yttersta vikt även i detta avseende.En förutsättning för en optimal kreditpolitik är en tillförlitlig information om det internationella stödets volym och inriktning samt givetvis att givarnas utfåstelser verkligen realiseras. Det hävdas vissa håll att den växelkurs som nås genom etablerandet av ett marknadsbaserat valutasystem inte speglar landets konkurrenskraft gentemot omvärlden. Ett stort irnportstöd innebär helt enkelt att den utländska valutan blir billigare än vad den borde vara. Om irnportstödet till Moçambique minskade eller upphörde skulle ett kraftigt efterfrågeöverskott utländsk valuta uppstå, vilket i sin tur skulle värdet den lokala valutan. Detta skulle öka exporten och hålla tillbaka pressa ner importen. Med bibehåller irnportstöd skulle devalveringar vara nödvändiga för att nå marknadsmässig kurs och återupprätta landets konkurrenskraft. Irnportstödet skulen alltså medföra anpassning till ett läge med stor import samtidigt som konkuren renskraften för traditionella exportnäringar undergrävs, vilket leder till fortsatt och förstärkt biståndsberoende. Denna holländska sjuka orsakas i och för sig av allt biståndsinflöde. Importstödet kan dock ha en mer direkt effekt den reala växelkurtillgången fri utländsk valuta. Å sen eftersom det är mer fungibelt och direkt ökar andra sidan kan irnportstödet ha produktivitetshöjande effekter som bidrar till ökad konkurrenskraft inom framförallt icke-traditionella exportsektorer. I en viss mening kan problemet sägas ställas sin spets i Moçambique. Moçambique är för närvarande utan tvivel ett av världens mest biståndsberoende länder. Ex- 300 porten finansierar endast ca 17 av importen. Det är självfallet omöjligt att sikt

SOU 1992124 bygga en bärkraftig ekonomisk tillväxt och utveckling biståndsñnansierad import. Samtidigt har dock exporten ökat de senaste åren som en följd av de ekonomiska reformema och importstödet. Ur det perspektivet utgör importstödet ett viktigt instrument att återskapa förutsättningar för inhemsk produktion och export. Det är orimligt att förutsätta att ett extremt fattigt, krigshärjat och torkdrabbat land som Moçambique skulle klara den strukturanpassning och återuppbyggnad som krävs för en självgenererande tillväxt utan ett betydande internationell bistånd under många år framåt.

l 1.3.8 Konsekvenser bistândsgivurna för En konsekvens av en fullständig och omedelbar betalning av motvärde i kombination med en marknadsbestämd växelkurs är att det inte finns någon direkt möjlighet för givama att styra sitt stöd till produktiva ocheller prioriterade sociala sektorer. Såväl givarnas som regeringens möjligheter att styra importen är begränsade. När ett stöd riktat mot ett visst företag eller vissa prioriterade sektorer är berättigat kan detta endast ges som ett transparent direkt stöd via statsbudgeten. Att så vis omvandla tidigare dolda subsidier till öppna kommer att påverka statsbudgeten. Avskaffandet av fri import av ex t mediciner och skolböcker kommer att kräva väsentligt ökade budgetallokeringar till respektive ansvarigt ministerium. Om inte detta görs kommer de senare inte att ha de resurser som krävs för importen. Det är också klart att bindning av irnportstödet positivt eller negativt står i mot- - sats till de marknadsforrner som Moçambique genomför. Medvetna om detta har IMF och Världsbanken ansträngt sig att förmå givama att avbinda sitt importstöd. En sådan utveckling skulle ligga i linje med de senaste årens dialog som kärmetecknas av att givama kraftfullt drivit linjen om en marknadsorientering av ekonomin. Det nya systemet gör det också meningslöst att öronmärka irnportstöd för vissa sektorer. I stort kommer allokeringen av utländsk valuta att vara resultatet av beslut fattade av enskilda ekonomiska aktörer. En eller ett fåtal givare kan visserligen binda användningen av sitt stöd, men det får endast konsekvensen att andra givare kommer att finansiera det som de förra anser vara icke-önskvärt. Om alla givare ställer krav och villkor sitt stöd havererar systemet. Givet en viss biståndströtthet och den osäkerhet som fortfarande omger det nya systemet, är det emellertid osäkert om givama kommer att ställa fritt och obundet importstöd till Moçambiques förfogande i någon större utsträckning. Detta trots att ett marknadsbaserat valutasystem ligger i linje med den ökade liberalisering av ekonomin som i stort sett samtliga givare kräver. Orsakerna till givarländemas tvekan är flera. När Moçambique i april 1992 presenteradedet nya systemet för givama ifrågasattes detta av såväl tekniska som utvecklingspolitiska skäl. Avseende de förstnämnda framhöll flera givare sina tvivel att det verkligen existerar så många ekonomiskt bärkraftiga företag att de nya bestämmelsema om mer eller mindre direkt och fullständig betalning av motvärde kan efterlevas. l detta sammanhang framhölls även den restriktiva kreditpolitiken som ett allvarligt problem. Det nya systemets strikta krav betalning av motvärde förutsätter ett fungerande kreditsystem om företag med långsiktiga investeringsprojekt skall kunna betala motvärde. Vidare uttrycktes tvivel om bankväsendet såväl centralbank som existerande affärsbanker verkligen - har kapacitet att ta sig den roll som det nya systemet förutsätter. De utvecklingspolitiska invändningama knöt delvis an till de begränsade möjligheterna att erhålla krediter. Flera givare menade att tendensen att andelen konsumtionsvaror ökar bekostnad av långsiktiga investeringar samt import till prioriterade sociala sektorer mycket väl kan förstärkas i det nya systemet. Slutligen ifrågasätter vissa givare om det verkligen är rätt tidpunkt att införa ett fritt valutasystem när Moçambique går igenom den värsta torkperioden ett sekel. 301

SOU 1992124 l 1.3.9 IDAs fjärdeñterhömtningskredit I juni 1992 beslutades att Moçambique skulle erhålla en fjärde återhärnmingskredit av IDA. Krediten uppgår till 180 milj dollar och skall betalas ut i två trancher under en 18 månadersperiod. Den första utbetalningen om 87,5 milj dollar förväntas ske i augustiseptember 1992. Den andra, lika stora utbetalningen beräknas ske senast nio månader senare, förutsatt att vissa villkor uppfyllts se nedan. Ursprungligen avsågs krediten uppgå till 170 milj dollar, men som en direkt följd av torkan utökades krediten med ytterligare 10 milj dollar. Tillskottet skall användas till import syftande till att återupprätta jordbruksproduktionen, t ex utsäde och redskap. Kostnader för tekniskt bistånd och konsultinsatser beräknas uppgå till fem milj dollar. Världsbanken räknar med att Moçambique har goda möjligheter att öka den ekonomiska tillväxten till mellan fem till sex procent under 1990-talets senare hälft. Förutsatt att regeringen genomför planerade reformer kommer en viktig tillväxtkälla att vara jordbrukssektom som beräknas växa med fem till sex procent per år i mitten av 90-talet samband med i att flera miljoner flyktingar, givet ett förbättrat säkerhetsläge, kan repatrieras och gradvis integreras i ekonomiska aktiviteter landsbygden. Även den industriella sektorn kan växa kraftigt som en följd av fortsatt privatisering samt förbättrade bilaterala förbindelser med Sydafrika i kombination med ett ökande intresse för landet bland utländska investerare. Moçambiques reformpolitik är dock fortfarande i hög grad beroende av extern finansiering, inklusive skuldavskrivningar. Även landet har god exportpotential om en jordbruk, fiske och energi kommer det att ta tid innan exporten växer tillräckligt för att väsentligt minska underskottet i handelsbalansen.Samtidigt krävs det ett visst minimum av import för art klara tillväxmålen. Utan denna import, skulle per capita konsumtionen falla under sin redan nuvarande mycket låga nivå. Det skulle vidare vara svårt att upprätthålla den positiva exporttrenden. Målsättningen om en ökning av BNP från tre procent 1992 till fem procent 1994 häver att importen kan växa i stort sett i samma takt. Detta förutsätter i sin tur att impomesursema ökar från ca 0.9 miljarder dollar till 1.14 miljarder dollar 1994. Även del det ökade behovet kan om en av täckas av ökade exportinkomster krävs ett fortsatt omfattande importstöd.

Återhämtningskrediten är ett fortsatt stöd till det ekonomiska suukturanpass-

ningsprogrammet och syftar till att främja tillväxt baserad den privata sektorn. Omallokeringar i statsbudgeten förutsätts ske till förmån för prioriterade sociala sektorer inklusive familjejordbruket samt insatser för att mildra effekterna av torkan. För att uppnå dessa mål består krediten av fyra huvudkomponenter. För det första skall den bidra till att främja exporten. Detta skall ske bl a genom att effektivisera hantering och utnyttjande av utländsk valuta genom etablerandet av ett enhetligt marknadsbaseratallokeringssystem för valuta och fortsatt prisliberalisering. För det andra skall krediten bidra till den fransiella sektorns utveckling genom att stärka den nya centralbanken; genom att förbättra tillgången krediter för privata företag samt genom att stödja utvecklingen av affärsbanker. För det tredje skall den påskynda privatiseringen av statliga företag. För det fjärde skall den bidra till att en större andel av statsbudgeten riktas mot prioriterade insatser inom primärhälsovård, primär- och sekundärutbildning samt familjejordbruket. Dessa målsättningar skall uppnås genom det resurstillflöde krediten utgör, tekniskt bistånd samt fastställda policyvillkor. Merparten av krediten skall utnyttjas för import av råvaror, insatsvaror, reservdelar och konsumtionsvaror med undantag för de varor som finns den negativa lista som överenskommits med regeringen. Finansiering av petroleumprodukter och livsmedel kommer att begränsastill totalt 36 milj dollar eller 20 procent av krediten. Följande upphandlingsregler skall tillämpas. För kontrakt överstigande en milj dollar skall international competetive bidding ICB tillämpas. För belopp mellan en halv till en milj dollar är det tillräckligt med s k limited international bidding LIB. 302 För kontrakt understigande en halv milj dollar skall etablerade kommersiella upp-

SOU 1992124 handlingsrutiner tillämpas, d v s normalt minst två pro-forrna fakturor från potentielleverantörer minst i två länder. Pre-Shipment inspection skall utföras av SGS. Banco de Moçambique ansvarar för koordinering och genomförande av programmet, även om genomförandet av enskilda delar kommer att vila berörda ministerier och instutioner. Finansministeriet blir primärt ansvarigt för att programmets målsättningar avseende offentliga utgifter och privatisering kommer till stånd. En tvärministeriell kommitté, CREE, skall kontinuerligt övervaka genomförandet av programmet. Banco de Moçambique ansvarar för att årliga revisioner, utförda av oberoende revisorer som godkänts av VärldsbankenIDA, genomförs. Världsbanken har fastställt en rad villkor att uppfyllas som en förutsättning för en andra utbetalning. Villkoren sträcker sig från tämligen allmänna krav den ekonomiska politiken till specifika krav åtgärder. För att en andra utbetalning skall komma att ske krävs således att Det ekonomiska reformprogrammet genomförs enligt planerna, avseende såväl åtgärder som tidsramar. Det nya valuta systemet fungerar tillfredsställande. - Reformeringen av bankväsendet, med en uppdelning av Banco de Moçambique i a en central respektive affärsbank samt reglering av villkoren för etablering av privata affärsbanker, fortskridit ett tillfredsställande sätt. Regeringens privatiseringsprogram fortskridit ett tillfredsställande sätt. - Regeringen utarbetat en treårs investerings- och fmansieringsplan som är tillfreds- ställande för IDA, och ökat i budgetallokeringama från 1992 till 1993 i reala termer med minst en procent för utbildning; 1,5 procent för jordbruk och 4,5 procent för hälsovård.

11.4 Svenskt import- och betulningsbulunsstöd Moçambique

i 1.4.1 Historik Som framgår i avsnitt l 1.1.1 är importstöd och betalningsbalansstöd åtskilda poster i det svenska biståndet. Importstödet är endel av landrarnsstödet medan betalningsbalansstödet är en post utanför landramen som ges till särskilt skuldtyngda länder som uppfyller SPA-kriterier. I fortsättningen används begreppet importstöd för det stöd som ges inom landramen medan betalningsbalansstöd åsyftar det stöd som ges utanför landramen. De båda biståndsfonnema har dock administrerats och utnyttjats samma sätt i Moçambique och när stödets inriktning, effekter, problem och framtid diskuteras täcker tennen importstöd båda formerna. Importstödet blir som regel tillgängligt i början av varje svenskt budgetår, d v s den första juli. Beslut om landallokering av det svenska betalningsstödet tas efter budgetårskiftet och eventuellt tilldelade medel är som regel tillgängliga först under budgetårets andra hälft. Biståndskontoren i de länder som kan komma ifråga gör årligen en bedömning av ländernas behov av betalningsbalansstöd. Dessa bedömningar baseras en uppskattning av ländernas behov av ytterligare stöd genom att jämföra det faktiska ekonomiska utfallet med det planerade. Motsvarar biståndsinflöde och exportinkomster det planerade Har oförutsedda händelser, t ex torka eller oljeprishöjningar, väsentligt ökat behovet av utländsk valuta, etc SIDA i Stockholm sammanställer informationen och vidarebefordrar den till Utrikesdepartementet tillsammans med förslag för hur betalningsbalansstödet skall användas. Beslut om hur stödet skall fördelas och användas fattas av utrikesdepartementet. 303 Eftersom irnportstödet utgör en del av landrarnsstödet har det följt en regelbunden

SOU 1992124 och jämförelsevis förutsägbar cykel. Detta innebär att de moçambikiska myndigheternas förutsättningar att uppskatta volym och planera valutans användningsområde varit goda. Beträffande betalningsbalansstödet är situationen något annorlunda. Även om samma länder tenderar att erhålla betalningsbalansstöd år från år, finns det ingen garanti att stöd erhålls bara för att det betalats ut tidigare år. Moçambique erhöll t ex inget betalningsbalansstöd 199192 trots att landet uppfyller SPA-kriteriema och erhållit stöd tidigare år. Betalningsbalansstödet är alltså till sin karaktär mindre stabilt än importstödet, men även det senare kan skifta i omfattning från ett år till ett annat. Importstödet har sedan utvecklingssamarbetet med Moçambique påbörjades utgjort en betydande del av det svenska biståndet. Totalt har 1 750 milj kr utbetalats fram t o m budgetåret 199192 vilket utgör närmare hälften av det totala landramsstödet till Moçambique. 199192 uppgick importstödet till 160 milj kr. För budgetåret 199293 har 120 milj kr av landramsmedlen avsatts för importstöd. Enligt direktiv från utrikesdepartementet skall importstödet 199293 kanaliseras via det nya valutaallokeringssystemet som parallellfrnansiering till Världsbankens fjärde återhämtningskredit. Under 1970-talet dominerades importstödet av allokeringar till jordbruks- och transportsektorema. Andelen av importstödet som gått till transportsektorn har dock successivt minskat till följd av att fordonsimport i allt större utsträckning finansierats över katastrofanlslaget. Fram t o m budgetåret 198990 hade ca 13 procent av det totala importstödet använts för import av fordon och reservdelar. Denna siffra sjönk under 199091 till sex procent. Under 1980-talet kanaliserades en stor del av importstödet till insatser inom ramen för en omfattande induslrirehabilitering och kom att utgöra ett viktigt komplement till det projektorienterade biståndet. Fram till 198788 hade 22 procent av det totala importstödet gått till upphandling av insatsvaror för industrisektorn. Import av läkemedel och sjukvårdsuuustning har också utgjort en viktig del av det svenska importstödet. Läkemedelsimporten har emellertid under de senaste åren, liksom stödet till transportsektorn, i ökad omfattning finansierats över katastrofanslaget. I samband med att Moçambique 1987 inledde sitt ekonomiska strukturanpassningsprogram har andelen importstöd i biståndet ökat. Det övergripande syftet med det svenska importstödet har sedandess varit att stödja den ekonomiska reforrnpolitiken. Ett allmänt villkor för import- och betalningsbalansstöd är att mottagarlandet genomför ett struktursanpassningsprogram. Sedan 1987 har merparten av det svenska importstödet kanaliserats via Gabinete de Coordenacao de Programmas de lmportacao GCPI. GCPI, som är underställt handelsrninisteriet svarade för samordningen av internationell upphandling och hanterade öven irnportstödsmedel från Världsbanken, EG, Nederländerna, Storbritannien m fl. I samband med införandet av det nya marknadsbaserade systemet för fördelning av utländsk valuta förväntas GCPls roll i hanteringen av importstödet att upphöra se avsnitt 11.3.6. GCPI har följt erkända internationella förordningar för upphandling i enlighet med de krav biståndsgivama ställer. Fram till 1988 granskade biståndskontoret förhand Moçarnbiques utnyttjande av importstödet. I syfte att liberalisera resursanvändningen i enlighet med den ekonomiska reforrnpolitiken började det svenska importstödet 1988 allokeras enligt Moçarnbiques nationella prioriteringar. Till stödet knöts dock en s k negativ lista som uteslöt vissa vamgrupper. Den negativa listan omfattar vapen, lyxvaror, import från Sydafrika samt konsumtionsvaror med undantag för s k incitamentsvaror från landsbygden. Fram till 1989 presenterade Moçambique årligen en lista för SIDA över de varor som skulle importeras för det svenska importstödet. Som regel godkändes listan med några smärre justeringar. 1989 övergick ansvaret för upphandling till GCPI och SI- DAs direkta kontroll över medlens användande minskade. Fr o m 198889 har utbetalningarna av import- och betalningsbalansstödet följt den s k Nordbanksrutinen. 304 Medlen förs över till Nordbanken som utfärdar remburser för de importörer som er-

SOU l 992124

håller klartecken från GCPI. Då importören mottagit godset överför Nordbanken pengarna till exportörens bank. Systemet innebär att SIDA har möjlighet till kontroll och uppföljning samtidigt som GCP har en jämförelsevis hög grad av flexibilitet i allokering stödet. Även GCPI formellt ansvarigt för allokeringen av stödet av om var presenterade regel en lista över planerat användningsområde för biståndsman som . kontoret i Maputo. Listan behöver dock godkännas av SIDA. För en varutyp for- följde don låg upphandlingansvaret fortfarande hos SIDA i Stockholm. SIDA kontinuerligt upp GCPIs upphandlingsrutiner och i den senastegemensamma givarutvärderingen fann man att GCPIs rutiner vari stort sett tillfredsställande. Fr 0 m 1990 kanaliserades en mindre del av det svenska importstödet via SNAAD, det icke administrativa allokeringssystemet med fri import av ett antal varugrupper, t ex reservdelar samt råvaror till textilinduslzrin. Svenskt importstöd är tack vare sin regelbundenhet och obundenhet mycket uppskattat av myndigheterna i Moçambique. Varken import- eller betalningsbalansstöd är bundet till upphandling i Sverige, och endast en liten del av importstödet ca 10 procent 199091 används för att finansiera import till specifika projekt, och i dessa fall som ett resultat av gemensamma beslut av SIDA och Moçambiques regering. Importstödets användning begränsas i princip bara genom den ovan nämnda negativa listan. SIDA har regelbundet erhållit listor över utbetalningar samt öppnade remburser från Nordbanken. Även GCPI rapporterade regelbundet allokeringar samt utfärom dande av importlicenser. På veckovis återkommande möten mellan representanter från biståndskontoret och GCPI diskuterades praktiska frågor bl a ansökningar om att i vissa fall få frångå vanliga upphandlingsrutiner. Sådana förfrågningar skickades som regel vidare till SIDA i Stockholm för bedömning. I en del av dessa fall har om särskilda skäl föreligger brådskande katastrofrelaterad import undantag från ve- - dertagna rutiner beviljats. Formella möten med skrivna protokoll har hållits mellan SIDA och GCPI en till två gånger om året. GCPI producerade också en omfattande årlig rapport om sin verksamhet.

l 1.4.2 Betulningsbolonsstödets volymoch sammansättning Storleken det svenska import- och betalningsbalansstödet framgår av tabell 111. Utfästelser inkluderar avtalade medel tilsammans med omallokeringar inom landramen. Medel som allokerats men utbetalts under ett år utgör ingående balans följ ande år. Tabell nästa sida.

SOU 1992124 Tdnl 111. Sveuslrinport-odubotüngslødunsztödtiüoønüqnlntikrl 198788 198889 198990 199091 199192 ImQHSEÖd Ingående balans 50 70 72 65 10 Nyttavtalat belopp 147 165 162 216 160 Tillgängligt belopp 197 235 234 281 170 Utbetalat belopp l 27 163 169 271 105

Betbgstgd

Ingående balans 100 112 132 175 102 Nyttavtalat belopp 189 225 242 316 160 Tillgängligt belopp 289 337 374 491 262 Utbetalt belopp 177 205 19 389 195

Ynerlagurecafünilkivurintedtrm u öpundermhusuiougtmi-Z Källa SluplemlMwofmtuticiwhmmolSvledshlnwtâippmmAøçønüaø, SIDA199I

I en utredning om det svenska importstödet Rebelo 1991 görs ett försök att analysera hur det svenska importstödet använts. Möjligheterna att göra detta ett meningsfullt sätt begränsas starkt av bristen fullständig och tillförlitlig statistik. T ex är det näst intill omöjligt att identifiera SIDA-finansierad import av incitamentsvaror, som en följd av att det saknas statistik över hur import av konsumtionsvaror fördelar sig provins- och distriktsnivå. Man kan dock konstatera att utnyttjandet av det svenska import- betalningsbalansstödet har följt samma trend som det internationella importstödet, d v s andelen konsumtionsvaror har ökat. I nämnda studie det ovan om svenska importstödet till Moçambique framgår såledesföljande.

Tulnl 112. av mask Inhägsbdnnmöd 1% 198889 199091

Rávarorinsatsvaror 33 14 UtmsmingIreservdelarfordon 25 14 Konsumtionsvaror 22 53 Övrigt 20 19

11311Kabeln,P,SmisMNMnGtyAsäWnGIdIlnCMuIuInnolüMnGtyIwMStwuIProymmhmmñiqugSlDAlWl. Denna tendens förklaras till stor del av det beslut CREE fattade i april 1990 efter påtryckningar från givama se sid 10. Beslutet som innebar att GCPI fick större frihet att allokera utländsk valuta, förutsatt att den tilltänkte importören kunde betala motvärde, var ett resultat av att utfärdade importlicenser tidigare inte motsvarade v0lymen impoitstödet. Detta gynnade importörer av konsumtionsvaror då dessa ge- 306 nom en snabb omsättning av sina varor har en jämförelsevis god likviditet.

SOU 1992124 l 1.4.3 Hur det svenska betulningsbnlunsstödet effektivt varit Syftet med importstöd är att genom att tillhandahålla obunden valuta stödja den reformprocess mottagarlandet genomför och vars övergripande syfte är att åstadkomen liberalisering av ekonomin och därmed ett mer marknadsorienterat ekonoma miskt system. En sådan reformprocess bedöms av givama som en förutsättning för att sikt uppnå bärkraftig ekonomisk tillväxt. Det är därför svårt att säga något en de resultat som just det svenska importstödet givit upphov till kort sikt. Man om kan i och för sig identifiera import som finansierats med svenskt importstöd, även om detta är föga meningsfullt eftersom det i regel föreligger en viss substituerbarhet mellan det svenska importstödsmedel och andra valutatillgångar. Men det är ännu svårare att fastställa irnportstödets makroekonomiska effekter. Det bör emellertid framhållas att Sverige är en av de största givama i Moçarnbique och att det svenska stödet till genomförandet av det ekonomiska stukturanpassningsprogrammet alltså är av stor betydelse. En utvärdering av det svenska importstödet från hösten 1991 Sharpley 1991 pekar att det svenska importstödet har varit en nödvändighet, om än tillräcklig förutsättning för genomförandet av refonnprograrnmet. Importstödets effekter och resultat bör således bedömas i ljuset av Moçambiques ekonomiska utveckling efter det att strukturanpassningsprogrammet inleddes se l1.3.4 ovan. Som framgår ovan har Moçambiques ekonomiska återhämtning sedan strukturanpassningsprogrammet påbörjades varit anmärkningsvärd, givet den svåra fattigdomen, bristen humankapital och det förödande kriget. Moçambiques regering har under den ekonomiska refonnprocessens gång visat prov stor beslutsamhet. Flera stora reformer har genomförts, bl a kraftiga devalveringar, privatiseringar, tullreformer och förändringar i bankväsendet. Under strukturanpassningsprogranunets första år hade Moçambique en årlig ekonomisk tillväxt ca fyra till fem procent. 199091 avtog dock tillväxttakten till ca en procent. Nedgången förklaras a av det fortgående kriget, höjda oljepriser och strejker. Den exportorientering som är en del av den nya ekonomiska politiken har redan givit vissa resultat. Exportinkomstema har i stort sett fördubblats sedan 1987, främst tack vare en ökning av den icke-traditionella exporten. Den import av råvaror och andra insatsvaror som möjliggjorts genom exportstöd är en viktig faktor i denna ökning. Det bör dock påpekas att exportinkomstema endast täcker ca 17 av importutgifterna och att ökningen i absoluta tal inte är så stor.

l 1.4.4 Problem med dentidigare hanteringen betulningsbulunsstödet uv De båda ovan nämnda utredningarna Reseto, Sharpley, pekar bl a det stora antalet valutaallokeringssystem och den belastning detta innebar för Moçambiques svaga administration. Rapporterna understryker behovet av givarsamordning i syfte att underlätta inrättandet av ett enhetligt system för allokering av utländsk valuta. Det tidigare stora antalet valutafönster förklaras till stor del av de olika villkor och restriktioner olika givare knyter till sina respektive importstöd. Samarbetet med GCPI har pågått sedan 1987. Myndigheten har efter hand förstärkts, dels av två upphandlingsrådgivare finansierade av brittiska ODA, dels av SI- DAs inköpsbyrå som arbetat med klmskapsöverföring och stöd i upphandlingspro- Trots denna förstärkning har GCPI haft problem under de senaste åren, oessen. främst avseende en effektiv allokering av den utländska valutan. GCPI har bl a haft svårigheter med att fördela valuta i enlighet med sedvanliga lönsamhetskriterier då myndighetens kapacitet att bedöma företagens kreditvärdighet vid allokeringstillfället är begränsad. GCPIs bristande kapacitet att allokera importstödet effektivt förklaras även av det stora antal givare, som medfört en mängd olika villkor avseende importstödets användning, upphandlingsrutiner samt rapportering. 307 Riskerna för korruption har aktualiserats under de senaste åren. Givama har i allt

SOU 1992124

större utsträckning ställt krav ett transparent system för att förbättra möjligheterna till revision och uppföljning av importstödet. De av SIDA genomförda importstödsutredningarna framhöll behovet av en striktare hantering av irnportstödet. Som ett ytterligare led i uppföljningen av importstödet genomfördes en revision av stödet i maj 1992. Enligt revisorernas första preliminära rapport juni 1992 konstateras följande. Upphandlingsrutinema som GCPI enligt sina direktiv skall tillämpa är tillfredsställande. I många fall tillämpades dock inte dessa rutiner. GCPIs kapacitet och förmåga att driva igenom reglerna har varit bristande. För ca fem till tio procent det av totala importstödsvärdet har upphandlingsprocedurema varit otillfredsställande. Det framhålls emellertid att dena inte bör tas till intäkt för att oegentligheter skett, utan snarare att upphandlingama inte följt elementära rutiner och därmed inte heller - GCPIs egna förordningar. De brister som anges är För få företag har inbjudits att ge anbud och tidsrarnen är ofta för kort. - Kontrollen av levererat gods har varit otillfredsställande och har levt upp till in- ternationell standard. I ett antal fall har pre-shipment inspection utförts. - I ett fåtal fall har upphandlingen gått till företag med vilka importören sägs ha di- rekta eller indirekta förbindelser. GCPIs dokumentation har ofta varit otillfredsställande. - Importera gods uppges en i del fall ha blivit stulet eller sålts auktion. - I ett fåtal fall föreligger att allokeringen av importstödsmedel, d det angivna - v s syftet, har legat vid sidan av inriktningen det företag som fått beställningen. Ytterligare ett problem har varit den motsägelse som tycks finnas mellan å ena sidan allokeringar i enlighet med nationella prioriteringar och å andra sidan företagens möjligheter att betala motvärde. De företag och parastataler som bedömts vara av nationellt intresse har ofta tilldelats valuta trots att möjligheter att betala motvärde saknats. Detta har lett till ett lägre reellt inflöde av motvärdesbetalningar till statskassan. Därigenom har också statens möjligheter att finansiera nödvändiga utgifter inom t ex de sociala sektorerna minskat. Trots att irnport- och betalningsbalansstödsavtalen stipulerar att motvärde måste betalas för import finansierad av svenskt stöd har SIDA inte haft möjligheten att stämma av den faktiska inbetalningen av motvärde mot den potentiellt möjliga. Flera olika system för inbetalning av motvärde har tillämpats i Moçambique, med varierande kreditformer t ex 50 procent av motvärdet i förskott och resten när godset mottagits, eller 25 procent i förskott och resten inom ett antal månader efter det att godset mottagits. 0-10 procent i förskott och endast en del av återstoden efter ett eller flera år har också förekommit. I vissa fall har företag helt enkelt undantagits från kraven att betala motvärde, antingen som en konsekvens av regeringsbeslut eller som ett resultat från givama. Allvarliga brister i statistiken och brist personal vid biståndskontoret anges som de viktigaste skälen till svårigheter att följa upp såväl användning av svenskt stöd som inbetalning av motvärde. Enligt en av utredningarna om det svenska importstödet Sharpley 1991 kan finansdepartementet endast redovisa insamling av ca 70 procent av det potentiella motvärdet till svenskt importstöd alltså i stort sett sam- ma storleksordning som för det internationella irnportstödet. Utredningen framhåller särskilt behovet av att stärka SIDAs kapacitet i såväl Maputo som Stockholm att följa upp importstödsutbetalningar samt motvärdesinbetalningar; att kontinuerligt analysera den makroekonorniska utvecklingen i landet; samt att mer aktivt delta i policydiskussioner med regeringen och övriga givare.

SOU 1992124

l 1.4.5 Synpunkter det framtida svenska betulningsbulunsstödet

Moçambique är extremt biståndsberoende. Det totala biståndet uppgår till över 50 BNP. Underskottet i bytesbalansen måste finansieras med ett betydande procent av internationellt bistånd. Enligt Världsbankens beräkningar uppgår det externa finansieringsgapet till l 100 milj dollar år. Även medellång sikt kommer detta stoca per biståndsberoende att bestå, främst som en konsekvens av landets smala exportbas. ra Behovet importstöd för att kunna fullfölja det pågående strukturanpassningsav programmet kommer därför att vara betydande under de närmast kommande åren.

Ett fritt och obundet importstöd är en förutsättning för att Moçambique skall kunfullfölja det ekonomiska reformprogram som Sverige stöder. I princip bör därför na det svenska importstödet kanaliseras genom ett sådant system under förutsättning att det är trovärdigt, genomarbetat och att tillräckligt många givare ansluter sig. Naturligtvis kan systemet utnyttjas för import som nödvändiggörs till följd av torkan. Världsbankens fjärde återhämtningskredit som utgör den enskilt viktigaste fmansieringskomponenten i det nya systemet utökades med l0 milj dollar just för detta ända-

mål.

Alternativa användningsområden för det svenska importstödet är emellertid tänkbara. En omfattande import relaterad till torkan kan bli aktuell. Denna kan gälla livsmedel, transportfordon inklusive reservdelar och bränsle liksom läkemedel. Om inte behoven kan täckas via insatser finansierade genom särskilda katastrofanslag kan det bli nödvändigt att utnyttja landramen inklusive importstödsmedel för att undvika

massvält.

En konsekvenserna det systemet är en mycket hårdare och mer konseav av nya kvent hantering motvärdesbetalningar som stöd till den generella budgeten. Såleav des kommer statens inkomster att öka, givet att en fungerande valutamarknad kan etableras. Mot detta kan ställas Sveriges ovilja att via importstöd finansiera import av konsumtionsvaror till städerna. Samtidigt är detta bara en av importstödets två sidor. Importstödet består egentligen av två delar, dels de varor som imponeras med svenskt importstöd, dels det motvärde som importstödet genererar och som har forav direkt budgetstöd. Givet en existerande parallellmarknad för utländsk valuta men är det rimligt att anta att de inte får importeras via svenskt importstöd ändå varor som kommer i landet andra vägar. I det avseendet är importstödet i viss mån fungi-

belt.

Av ovan förda resonemang följer att det är av mindre betydelse vilka importvaror det svenska stödet finansierar och att öromnärkning av det är mer eller minsom en dre illusorisk. Vad däremot är största betydelse är att motvärde betalas och att som av motvärdet används ett utvecklingsfrämjande sätt i statsbudgeten. På det området

har också Sverige goda möjligheter att påverka genom att aktivt medverka i policydiskussioner tillsammans med Moçambiques regering, Världsbanken och övriga gikring de årliga Policy Framework Papers som tillsammans med Public Expenvare diture Reviews fastlägger och följer budgetpolitiken. Det är emellertid viktigt att upp inte varje enskild givare ställer sina villkor oberoende av de övriga. Ett sådant förfarande har lett och kan leda till en mängd inbördes motsägelsefulla krav mottagarlandet. En marknadsorientering den ekonomiska politiken ställer således krav av väsentligt ökad givarsamordning och en fördjupad policydialog, mellan å ena sien dan givama och å andra sidan regeringen. Detta talar för att ett fortsatt som grupp svenskt importstöd utformas parallellfmansiering till Världsbankens återsom en hämtningskrediter. Därigenom uppfylls kraven samordning samtidigt som möjligheterna för Sverige att påverka importstödets samt motvärdets användning bibehålls. De villkor ökade satsningar inom de sociala sektorerna som är förknippade med om den fjärde återhämtningskrediten är tecken att Världsbanken tagit intryck av den kritik bl Sverige riktat mot strukturanpassningsprogrammens konsekvenser för som a fattiga och utsatta något i sin tur talar för möjligheterna att påverka gegrupper - som 309 ett aktivt deltagande i de sammanhang vari politiken utformas. nom

SOU 99221 l

l takt med ökade komrptionsproblem i Moçambique ökar kraven revision och uppföljning av stödet. Det är därför nödvändigt att Sverige, tillsammans med övriga givare, stärker sin kontroll och inför strikta samt gemensamma regler för revision och uppföljning hur importstöd och motvärdesfonder används. Även i detta avseende av kan villkoren förknippade med Världsbankens fjärde återhämtningslcredit utgöra en modell. Som framgår ovan ställs villkor årliga revisioner utförda av oberoende och godkända revisorer. Sammanfattningsvis är ett svenskt importstöd ämnat att stödja den pågående ekonomiska reforrnprocessen i Moçambique sannolikt mest effektiv om det utgör ett obundet stöd snarare än ett stöd riktat till vissa specifika varugrupper eller sektorer. Det nya systemet förutsätter att givama avbinder sitt importstöd och samordnar villkor och restriktioner. En möjlighet är att fortsättningsvis liksom för innevarande budgetår knyta det svenska importstödet till villkoren för VärldsbankensIDAS återhämtningslcrediter. En sådan samordning ligger i linje med behovet av enhetligare villkor för importstödet. Ett fortsatt obundet importstöd dessa villkor bör därför kombineras med ett mer aktivt deltagande i policy- och samordningsdiskussioner samt i de s k Joint Evaluation Missions som regelbundet utvärderar importstödet. Förändringar i Världsbankens villkor för stöd tyder att den debatt om strukturanpassningsprogrammets utformning som pågått sedan mitten av 1980 har påverkat Världsbankens politik. Den senaste krediten till Moçambique med villkor om Ökade satsningar sociala sektorer och familjejordbniket utgör ett exempel. Det borde således finnas förutsättningar att genom ett aktivt deltagande kontinuerligt bevaka och påverka såväl importstödets inriktning som användandet av motvärdesfonder.

l 1.5 Skulder och skuldlültnnd

ll.5.l Moçambiques skuldsituutionochgenerellskuldlüttnad

Moçambique är ett av världens mest skuldtyngda länder, mätt i förhållande till landets egna resurser och betalningsförmåga. I början 1980-talet ökade skuldsättningen markant. Mellan 1980 och 1982 upptogs t ex nya lån om 2 miljarder dollar, vilket resulterade i en fyrdubbling av skuldtjänstkvoten räntor och amorteringar i förhållande till exportintäktema mellan 1980 och 1983. Ökningen i skuldtjänstkvoten inte endast resultatet ökad var av en skuldsättning utan speglade också nedgången i exportintälctema. Under andra halvan av 1980-talet fortsatte den utestående skuldstocken att öka, delvis som en följd av kapitaliserade betalningseftersläpningar. Moçambiques utlandsskuld uppgick 1990 till 4,7 miljarder dollar, jämfört med 2,7 miljarder dollar 1985. Följande tabell visar indikatorer Moçambiques skuldsättningsgrad för 1990. Skuldstock Skuld Skuld Kontrakterad Erlagd BNI export skuldtjänst skuldtjänst export export miljarder dollar % % % % 4,7 384 1.573 191 14

Det faktum att skulden är fyra gånger stor som landets BNI och femton gånger 310 större än exportinkomstema, visar den skuldbördan Moçambique enorma som

SOU 1992124 bär. Samtidigt är den stora skillnaden mellan kontrakterad skuldtjänst och faktiskt erlagd skuldtjänst ett tydligt tecken landets oförmåga att hantera denna börda. Omfattningen av Moçambiques utlandsskuld är sådan att landet inte kan exportesig ur skuldkrisen. Generella och långtgående skuldornförhandlingar, inklusive avra skrivningar, är nödvändiga för att en hållbar extembalans skall kunna uppnås och bereda vägen mot en långsiktig positiv ekonomisk utveckling. Moçambique har därför utarbetat en skuldstrategi för att komma till rätta med den uppkomna situationen. Majoriteten, ca 70 procent, av Moçambiques utlandsskuld utgörs av skulder till de bilaterala offentliga kreditorema. Den bilaterala skulden fördelas dels OECDländer, främst Italien, Portugal och Storbritannien, dels f d östblocket, framför allt f d Sovjetunionen. Moçambiques skuldstrategi är främst koncentrerad att minska den bilaterala skuldbördan. Den bilaterala skulden till OECD-ländema omförhandlas i den s k Parisklubben. Denna sammanslutning av kreditorer behandlar offentligt garanterade krediter förmedlade av exportkreditgarantiinstitut, tex EKN, och andra statliga organ samt biståndslqediter, s k ODA-lån, eller u-krediter förmedlade av institutioner som BITS. När det gäller biståndskreditema, eller ODA-lånen, har Moçambique varit relativt framgångsrikt i ansträngningama att till stånd avskrivningar senare år. Under perioden 1978-87 avskrevs 10 milj dollar i ODA-lån från OECD-ländema, medan 300 milj dollar avskrevs under 1988-90. Den kraftiga ökningen senare år kan till stor del förklaras med givamas vilja att stödja Moçambiques ekonomiska reformpro- Här har SPA-samarbetet, och det ökade tryck kreditorema avseende skuldgram. lättnad som det innebär, spelat en stor roll. När det gäller de offentligt garanterade kreditema korn Moçambique till Parisklubben två gånger under 1980-talet för omförhandling. 1984 omförhandlades 317 milj dollar och 1987 464 milj dollar. Dessa omforhandlingar, som gav viss lindring i skuldtjänstbetalningama, irmebar dock ingen minskning av skuldbördan. Tvärtom sköts räntebetalningama framtiden och kapitaliserades, vilket resulterade i att den utestående skulden ökade. Ett genombrott i omförhandlingsvillkoren i Parisklubben kom 1988, då de k To- s rontovillkoren introducerades för de fattigaste och mest skuldtyngda länderna. Dessa villkor innebar att kreditorema för omförhandling av icke-koncessionella lån i Parisklubben har tre optioner att välja mellan A. Avskrivning av 13 av förfallen under konsolideringsperioden och förlängning av återbetalningstiden for resterande del av skulden till 14 med åtta års amorteringsfrihet enligt marknadsränta. B. Förlängning av återbetalningstiden till 25 med 14 års amorteringsfrihet enligt marknadsränta. C. Halvering av räntesatsen eller sänkning med 3,5 procent beroende vilket som är förmånligast för långivaren för förfallen under konsolideringsperioden med en återbetalningstid 14 år med 8 års amorteringsfrihetFör koncessionella lån förlängs återbetalningstiden till 25 år med 14 års amorteringsfrihet. Moçambique genomförde skuldomförhandlingar i Parisklubben enligt Torontovillkoren i juni 1990. Avtalet omfattade 719 milj dollar och löper 30 månader från 1 juli 1990 till 31 december 1992. Moçambiques kreditorer valde omförhandlingsvillkor enligt följande Option A Frankrike och Sverige Option B Belgien, Finland, Spanien och USA Option C Italien, Japan, Portugal, Storbritannien, Tyskland och Österrike. Torontovillkoren beräknades ge Moçambique 30 milj dollar årlig kassaflödesbespa- 311 ring och 155 milj dollar minskning av nuvärdet av framtida skuldtjänstbetalningar.

SOU 1992124 Moçambique har också förhandlat med sina andra bilaterala kreditorer. Enligt Parisklubbsavtalet skall de sträva efter att få åtminstone lika bra eller bättre ornförhandlingsvillkor än de uppnås i Parisklubben. De främsta lceditorema är det f d Östsom europa och Sovjetunionen samt OPEC-ländema. Under 1980-talet lyckades Moçarnbique i de flesta fall att bättre omförhandlingsvillkor hos icke-OECD-länder än hos Parisklubben. Till följd de senaste årens dramatiska utveckling i det forna Östeuav ropa, råder det osäkerhet om vilka omförhandlingsvillkor som uppnås med dessastater i dagsläget. Trots att Toronto-villkoren 1988 sågs som banbrytande, har det visat sig att de inte är tillräckliga för att medge erforderlig reell skuldlättnad för de fattigaste, mest skuldtyngda länderna. En option, nämligen innebär ingen koncessionalitet alls, utan betalningarna skjuts endast framtiden. Fem av de stora kreditorema har till stor del omförhandlat sina fordringar enligt Option B. Parisklubben har därför de senaste åren arbetat att nå koncensus om förmånligare omförhandlingsvillkor för de fattigaste, mest skuldtyngda länderna. Flera förslag har legat bordet, men det som behandlats mest seriöst är det brittiska förslaget om s k Trinidadvillkor. Trinidadvillkoren omfattar de icke-koncessionella skulderna i Parisklubben. Det ursprungliga förslaget innebar 23 avskrivning av skuldstocken med marknadsränta återstående 13, 25 års återbetalning och en kapitalisering av räntan för de fem första åren. Detta förslag var utgångspunkten för en lång diskussionsprocess i Parisklubben under 1990-91. Flera kreditorer ansåg att 23 avskrivning var för långtgående, andra ville fortfarande kunna välja mellan avskrivning, räntesänkning och räntekapitalisering. I slutet av 1991, nåddes dock koncensus om omförhandlingsvillkor som var mer långtgående än Torontovillkoren. Dessa s k enhanced Toronto-terms har b använts för ornförhandlingar med Nicaragua och Tanzania. De innebär en skuldtjänstminskning om 50 procent under konsolideringsperioden genom en av tre optioner a avskrivning av 50 procent med marknadsränta och 23 års återbetalning och 6 års betalningsfrihet återstoden b räntereduktion med 23 års återbetalning c kapitalisering av moratorieränta kombinerat med räntesänkning med 23 års återbetalning med 6 års betalningsfrihet. De tre optionema ger alla samma skuldlättnad i nuvärdestermer. För både Nicaragua och Tanzania gäller att omförhandlingen endast berör förfall. I båda avtalen sägs dock att en omförhandling av hela skuldstocken skall övervägas efter 3 år, givet att ett antal villkor är uppfyllda. De nya avtalen innehåller också en frivillig debt swap option, som ger fordringsägaren rätt att konvertera viss andel av fordringen till lokal valuta för att användas för investeringar, bistånd, miljöinsatser dyl. Arbetet med att förbättra ornförhandlingsvillkoren i Parisklubben för de fattigaste, mest skuldtyngda länderna har varit tidskrävande och tunggrott. Motståndet från framför allt USA, men också Japan, har inneburit att man inte fått generösa villkor som många, däribland Sverige, hade hoppats på. Den kompromisslösning som nu uppnåtts, de utvidgade Torontovillkoren, kommer antagligen att gälla för en bra tid framöver. Man har också kvar en option som endast innebär en förlängning återav betalningstiden, d v s inte innebär någon koncessionalitet, för att få med alla kreditorer. Moçambiques nuvarande Parisklubbsavtal löper till 31 december 1992. När Moçambique kommer till Parisklubben för nästa ornförhandling är det troligt att de villkor som erbjuds landet är de utvidgade Torontovillkoren. Dessa villkor kommer att vara bättre än de som erhölls i juni 1990, men de kom- 312 mer fortfarande inte att vara tillräckliga för att medge en långsiktigt hållbar ekono-

SOU 1992124 misk utveckling. Som tidigare nämnts härrör en betydande del av Moçambiques utlandsskuld från de forna öststatema. Frågan hur dessa skall hanteras i framtiden är oklar. Än så länge råder en benägenhet, från både fordringsägarsidan, skuldländema och de intemationella finansiella institutionerna, att bortse från problemen med denna typ av skuld. Ingen nyutlåning sker från dessa länder. Samtidigt är detta ett problem som inte kommer att försvinna av sig självt och som man sikt måste ta itu med. En del förslag om nepartsavslcrivningar mellan väst-öst-syd har framkastats, liksom olika utköp och Än så länge har dock inga realistiska lösningar swaps. presenterats. För Moçambiques del har, enligt Världsbanken, diskussioner om en debt-equity swap förts med det forna Sovjetunionen som ett led i att reducera skulden. Moçambiques kommersiella skuld har inte varit betydande som andel av den totala skulden. Under 1980-talet, växte den emellertid i takt med att obetalda räntor kapitaliserades och lades till skuldstocken. Moçambique slutade i princip att betala räntor den kommersiella skulden i mitten 1980-talet. I slutet av 1991 uppgick skulden till 274 milj dollar, varav 80 milj dollar utgjorde kapitaliserade räntor. Huvuddelen av skulden var till brasilianska, franska och brittiska banker. Räntemarginalen som Moçambique hade att betala var mycket hög, 5 procent över interbankräntan. 1 slutet 1991, efter flera års diskussioner och förhandlingar, genomfördes ett internationellt, av Världsbanken samordnat, skuldåterköp avseende Moçambiques kommersiella skuld. Operationen finansierades genom den sjätte dimensionen, varigenom IDA bidrog genom del av Världsbanksgruppens vinstrnedel tillsammans med bidrag från bilaterala givare. Målet med operationen att köpa tillbaka så var mycket som möjligt av den utestående skulden. Några banker var dock inte intresserade av att sälja sina fordringar. Anledningen var främst inte det erbjudna priset, utan snarare interna ekonomiska problem eller särskilda intressen av att behålla de moçarnbikiska fordringarna. Priset som erbjöds bankerna, via en finansiell rådgivare, den amerikanska investmenbanken Merill Lynch, var 10 procent av det nominella utestående beloppet, exklusive upplupen ränta. Räntan avskrevs, vilket innebär att det effektiva priset inklusive upplupen ränta blev 6 procent. Totalt återköptes 124 miljoner dollar, eller 64 procent av utestående belopp. En stor fordringsägare, som höll ca en tredjedel av skulden, valde att inte sälja p g a interna problem. I övrigt sålde de flesta andra lcreditorema, eftersom insåg att detman ta var något av en sista chans att ut något av de moçambikiska fordringarna. Priset ansågs vara rimligt i förhållande till marknadsläget. Finansieringen av köpet fördelades enligt följande milj dollar

Skuldåterköpet gav inte Moçambique någon direkt skuldlätmad i kassallödestermer, eftersom man inte hade betalat något den kommersiella skulden sedanlänge. Däremot ger det skuldlättnad sikt. Utan en skuldreduktionsoperation hade den kommersiella skulden bara fortsatt att växa, i takt med att betalningseftersläpningarna kapitaliserades. Nu togs tillfället i akt att till ett mycket lågt pris kraftigt reducera den utestående skulden. Budskapet till de banker som valt att behålla sina fordringar är också helt entydigt. Moçambique ämnar inte betala dessa kvarvarande fordringsägare och för detta har man stöd både från Världsbanken och IMF. Moçambique kan alltså strunta i den resterande kommersiella skulden. På sikt bör också denna sanering den kommersiella skulden resultera i bättre lånevillkor för Moçambique 313 av avse-

SOU 99211 l ende handelskrediter, som för närvarande är mycket dyra för landet. Skulden till de multilaterala institutionerna är än så länge inte något större problem för Moçambique. Majoriteten av lånen är koncessionella i form av IDA och ESAF-lån.

l 1.5.2 Svenska skuldlüttnudsñtgürder för Moçambique

Under 1960- och 70-talen utgjorde biståndskiediter ODA-lån del av det svenska biståndet. I enlighet med UNCTADs resolution 1978 om skuldlättnad, efterskänktes de bistående krediter Sverige hade de minst utvecklade länderna. Totalt avsom skrevs 1.126 milj kr 1978, for ett antal länder, och 1986 avskrevs 59 milj kr i motsvarande krediter för Zambia. Moçambique hade dock aldrig erhållit svenska biståndskrediter, utan det svenska biståndet hade från starten utgått i gåvoforrn. De svenska avskrivningama av biståndskrediter påverkade således inte Moçambique. Däremot hade, och har, svenska staten fordringar Moçambique i form av EKN-garanterade exportkrediter. 1986 beslutade den svenska regeringen att använda det nyinrättade betalningsbalansstödet for att medge skuldlättnad avseende bilateral offentligt garanterad skuld till Sverige för de fattigaste, mest skuldtyngda länderna. Betalningsbalansstödet användes för att täcka både kapital och ränteforfall svenska offentligt garanterade fordringar. Vid detta tillfälle avskrevs fordringar Moçambique till ett värde 134 milj kr genom betalningsbalansstödet totalt avav 496 milj kr. Genom denna operation kom Sverige aldrig att implementera det skrevs första Parisklubbsavtalct med Moçambique från 1984. eftersom de aktuella beloppen täcktes med hjälp av betalningsbalansstödet. Efter det att Moçambique påbörjat sitt ekonomiska reformprogram, farms det anledning för Sverige att medge skuldlättnad inom ramen for multilaterala överenskommelser. Det internationella samarbetet skuldområdet hade tidigare varit relativt outvecklat, började ta fart. Under det andra Parisklubbsavtalet för Momen nu çambique framförhandlades 1987 ingick ca 70 milj kr i svenska fordringar. Dessom senareladesunder avtalet. Från svensk sida fanns dock en vilja att medge ytterligasa skuldlättnad, varfor betalningsbalansstödet användes för att medge total räntefrihet re under ett års tid. Denna skuldlättnad for Moçambique uppgick till 15 milj kr. Som tidigare Sverige pådrivande för att till stånd koncessionella närrmts var omförhandlingsvillkor i Parisklubben för de fattigaste, mest skuldtyngda länderna. Torontovillkoren innebar att stort steg framåt, detta var inte tillräckligt. Den men svenska regeringen beslöt därför i slutet av 1990 att använda betalningsbalansstödet för att medge ytterligare skuldlättnad for ett antal afrikanska länder i samband med bilaterala omförhandlingsavtal enligt Torontovillkoren. Till skillnad från tidigare omfattades de totala framtida räntebetalningama genom en nuvärdesberältning. Efdet under Toronto-avtalen råder amorteringsfrihet de första åtta åren, så erhöll tersom länderna omfattades det svenska betalningsbalansstödet total betalningsfrihet som av under de forsta åtta åren. Moçambique erhöll detta sätt 28 milj kr i skuldlättnad. Det totala paketet inkluderade även skuldlättnad till Tanzania, Madagascar, Togo och Guinea-Bissau och uppgick till 77 milj kr. Skuldlätmaden till Moçambique 28 milj kr var kopplad till Parisklubbsomförhandlingen i juni 1990 då Moçambique erhöll Torontovillkor. Omförhandlingen enligt Option A, vilken Sverige valde, tillsammans med räntefriheten som åstadkoms betalningsbalansstödet innebar de facto en skuldminskning med 50 procent. genom Sverige hade alltså redan fore implementeringen av de utvidgade Torontovillkoren, medgett 50 procentig skuldlättnad for de fattigaste, mest skuldtyngda länderna. en För Moçambique tidigare diskuterats, dock inte dessa ornforhandlingsär, som 314 villkor tillräckliga. De ursprungliga Trinidadvillkoren, vilka Sverige stödde, med 23

SOU 1992124 avskrivning av hela skuldstocken vore mer ändamålsenliga. Från svensk sida har även stöd funnits för en än generösare skuldavskrivning, till 80 procent. Parisupp klubbsdiskussionema avseende förbättringar av villkoren för de fattigaste, mest skuldtyngda länderna, verkar emellertid ha kört fast. De utvidgade Torontovillkoren finns som en interimslösning och det finns för närvarande inte förutsättningar att försöka driva frågan vidare. För Moçambiques del kan det bli aktuellt med en ny ornforhandling enligt de utvidgade Torontovillkoren, eftersom det existerande avtalet löper ut 31 december 1992. Moçambique väntas komma till Parisklubben för ny omförhandling i början av 1993. Sverige har idag utestående fordringar Moçambique uppgående till 108 milj kr. Från svensk sida måste vid ett nytt Parisklubbsavtal beslutas betalningsbalansom stödet ånyo skall användas för att förbättra de bilaterala avtalsvillkoren. Det rimvore ligt att anta att Moçambique, genom utnyttjande av betalningsbalansstödet, borde erhålla åtminstone lika förmånliga villkor under tidigare avtal. Detta skulle kunna som åstadkommas genom räntefrihet, liksom tidigare, eller någon mekanism. Ett annan nytt element är naturligtvis debt swap optionen tillkommit i de senaste Parissom klubbsavtalen och som man får förmoda även skulle inkluderas i ett framtida avtal för Moçambique. Swap optionen är framför allt intressant för liten fordringsägare en som en s k exit clause. De svenska fordringarna Moçambique är fortfarande relativt betydande och swap optionen är kanske därför inte idealisk. För Tanzania tilläts emellertid konvertering av upp till l0 procent av skulden eller högst 20 milj dollar. I teorin kan man alltså konvertera betydande belopp. I praktiken finns dock andra begränsningar avseendeexempelvis lämpliga projekt att konvertera fordringen till. Klart är att svensk skuldlättnad avseendebilaterala offentligt garanterade skulder framgent endast kommer att medges inom ramen för, eller i anslutning till, multilaterala överenskommelser. Det är angeläget att verka internationellt så att de stora fordringsägarna förmås ge förmånligare omförhandlingsvillkor. Det är även angeläget jämn bördefördelatt en ning mellan olika fordringsägare uppnås. Att använda biståndet till att unilateralt köpa ut EKNs fordringar Moçambique och andra u-länder är således inte aktuellt. Som beskrivits i föregående avsnitt utgör skulderna till det f d östblocket ett potentiellt problem. Huruvida svenskt bistånd skulle kunna bidra till lösning en av problemet är en öppen fråga. Även här är det viktigt att få till stånd multilaterala överenskommelser. dagsläget I är informationen knapphändig hur kreditorema hanteom rar frågan. En möjlig utveckling vore naturligtvis att fordringsägama går med Paris- i klubben, vilket de inte är förhindrade att göra. Än så länge har dock dessa länder så pass stora egna interna bekymmer att infordringen av betalningar utestående lån till u-ländema inte är ett prioriterat område. Ännu föreligger inga konkreta förslag hur OECD-ländema skulle kunna bidra till skuldlättnad avseende skulden till det f d Östblocket. Sverige var pådrivande i att få till stånd skuldreduktionsoperationen för Moçarnbique avseendeden kommersiella skulden. Världsbanken fungerade som samordnare och administratör av skuldåterköpet, medan Sverige var koordinatör för de bilaterala givama Från svensk sida sågs en reduktion av den kommersiella skulden som en viktig del av Moçambiques skuldstrategi, väl värd att stödja, trots att den kommersiella skulden inte utgjorde en betydande del av den totala skulden. Den svenska regeringen fattade i maj 1991 beslut om att bidra med högst 40 milj kr till skuldåterköpet. Det slutliga svenska bidraget blev i själva verket mindre; 2,4 milj dollar. Detta berodde dels att fler biståndsgivare kom i operationen än väntat, dels att en mindre del av skulden kunde återköpas än ursprungligen planerat. Endast ett mindre belopp kvarstår nu uteståendei kommersiell skuld för Moçarnbique. Inga ytterligare åtgärder är planerade för den resterande kommersiella skul- 315

SOU 1992124 den. Samtidigt finns det inga förväntningar Moçambique, varken från bankema, IMF, Världsbanken eller givama, om att landet skall honorera den kvarvarande kommersiella skulden. Som tidigare nänmts utgör de multilaterala skulderna inte huvudproblemet for Moçambique. Eftersom landet inte har någon skuld till IBRD, har det inte varit aktuellt med några svenska bidrag via femte dimensionen. Sammanfattningsvis bör framtida svenska skuldlätmadsâtgärder till Moçambique koncentreras till den bilaterala offentligt garanterade skulden. Beträffande svenska fordringar, kan man tänka sig att använda biståndet till att medge skuldlätmad, utöver multilateralt i Parisklubben. Där Parisklubbsavtal finns i vad som överenkommes botten kan biståndet användas for att förbättra dessa villkor. Eventuellt skulle också biståndet kunna användas för att lindra skuldtjänstbetalningarskuldbördan till det d f östblocket. Sådana insatser bör dock också ingå i ett multilateralt sammanhang.

s0u 1992124

Kapitel

12 KORRUPTIONSPROBLEMET

PER ÖRNEUS

l detta kapitel skall resonera om korruptionsproblemet i Moçambique. Vår utgångspunkt blir en genomgång av konuptionsproblemet i ett moçambikiskt perspektiv 12. l, för att sedan övergå till möjligheterna till korruptionsett resonemang om bekämpning 12.2.

Till kapitlet hör fyra speciellt framtagna bilagor bilagoma 121 124. Bilaga - 121 Hantering av korruptiva beteenden i Moçambique är beskrivning legala en av och institutionella system i Moçambique, författad George Graça, jurist placeav en rad vid Mocambiques civilministerium. Bilaga 122 Decentralisering av regeringsstrukturen i Moçambique är författad av sociologen Iraê Baptista-Lundin, verksam vid Centret för strategiska och internationella studier i Maputo. Bilaga 123 är en genomgång av komrptionsproblemet i rad länder i Södra och Östra Afrika baserad en rapporter från svenska ambassader i regionen. Genomgången är författad deav partementssekreteraren Helena Bjuremalm, UD. Bjuremalm har även författat bilaga 124 som är en sammanfattning av Bo Karlströms skrift Korruptionens anatomi.

Konuption är ett fenomen som förekommer i alla länder och kulturer. Korruptionen varierar i omfattning och form mellan olika samhällen och definitionen är flytande i såväl tid som rum. Enligt den definition utgår ifrån är korruption betrakta att som ett bedrägligt beteende av såväl offentligt som privat anställda olika nivåer, vilka utnyttjar sin ställning för personlig vinning. Inom en bredare definition av begreppet ryms en rad företeelser, som i andra sammanhang kunde kallas för stöld eller maktmissbruk. För de som vill läsa mer om begreppsdefmitionen hänvisas till bilaga 124.

l det följande avsnittet skall vi något former och omfattning korresonera om av ruption i Moçambique.

12.1 Korruptivo beteenden i Moçambique, några exempel och erfarenheter

En grundläggande utgångspunkt for alla resonemang om korruption i mottagarländer eller korruption i och kring biståndet måste Sverige biståndsgivavara att som re inte kan ta sig åklagarens eller domarens roll. Sveriges roll analysera förär att hållanden i mottagarlandet och utifrån dessaanalyser aktivt vidta åtgärder för att minimera risken för och förekomsten av korruption eller annat medelsmissbnrk kopplat till biståndet.

De resonemang som förs nedan är inte avsedda att försöka bevisa förekomsten av enskilda brottsliga handlingar. Bindande bevis för de oegentligheter som kommer att beskrivas i den följande texten är svåra att få, det ligger i sakens natur. Vårt syfte är att föra ett resonemang kring samspelet korruption och bistånd.

I den tidigare nämnda bilagan 124 till detta kapitel har försökt att, utifrån Bo Karlsuöms bok Korruptionens anatomi, definiera och förklara begreppet korruption. Karlström skiljer bland annat två typer korruption; stor och liten. Den av lilla korruptionen syftar de lägre tjänstemännens såsom lärares, polisers eller post- 7 tjänstemäns möjligheter att tjäna småpengar genom att ta betalt under bordet för tjän-

SOU 1992124 ster. Den stora korruptionen syftar högt uppsatta makthavares möjligheter att tjäna stora pengar genom att påverka större beslut. Utan att hänfalla till etniskt baserade bortförkiaringar för oegentliga företeelser kan det ändå värt att påpeka att vissa beteenden och transaktioner som i svenska vara ögon faller under beteckningen korruption, i Moçambique kan vara del av ett gammalt kulturmönster. Under översynens arbete har denna tanke förts fram från ett flertal håll, även från den moçambikiske presidenten Chissano. Man får inte glömma att Moçambique är ett pluralistiskt, mångkulturellt samhälle. Stam- och klanlojaliteter kan i vissa fall väga tyngre än lojaliteten mot stat och företag. System med tjänster och gentjänster finns nedärvda från kolonial- såväl som prekolonial tid. I dagligt tal i Moçambique betecknar ordet korruption en lång rad företeelser. Begreppet spänner över ett brett fält, från harnnarbetarens småstölder av några kilo mjöl sin familj, till organiserad miljonsvindel hög ledningsnivå. Vi skall i det följande några exempel företeelser i Moçambique belyser problemets natur. Låt ge som oss börja med den lilla korruptionen.

12.1 Den lilla korruptionen

Från såväl officiellt moçambikiskt håll som från givarsamfundets företrädare hävdas att den lilla korruptionen i många fall skapas och förvärras av statstjänstemänlåga löner. Statstjänstemän frestas att ta emot betalningar eller kräva andra förnens måner för att utföra sina tjänsteåligganden. Det har enligt många bedömare blivit allt svårare att någon form av offentlig tjänst utförd i Moçambique utan att befattningshavare och tjänstemän betalas under bordet. Exempel denna typ av korruptivt beteende finns dokumenterad inom skolsektom där det händer att lärare kräver bestickning för att flytta upp elever till höklass. Andra sektorer där detta beteende tydligt är inom hanm- och tullhantegre syns ringen. Det finns många exempel svårigheter att ut gods ur hamnama och att få gods tullklarerat utan att berörda befattningshavare smörjs. Oseriöst genomförda trafrkkontroller är ytterligare ett exempel den besökt Maputo känner igen som som ett sätt för underbetalda polistjänstemän att dryga ut en otillräcklig lön. som I vissa fall används ordet korruption om sådant som snarast bör betraktas som resmåstölder. Exempel detta är kopplat till transporten av katastrofgods. I stora na delar landet måste, grund säkerhetssituationen, all transport ha militär esav av kort. När det gäller transport katastroflivsmedel kan situationen vara sådan att lastav bilskonvojer med förnödenheter åtföljs och bevakas av soldater som har en månadstäcker kostnaden för två veckors minirnikostintag. Till ytterrnera visso är lön som kraftiga förseningar löneutbetalningama regel än undantag. I en sådan siav snarare tuation kan det te sig naturligt att soldaten förser sig av den last han är satt att bevaka. Utfattiga och hungriga soldater utgör knappast något effektivt skydd för livsmedelstransporter i vilket land det vara må. Även den fattiga civilbefolkningen har all anledning att förse sig när tillfälle ges. Med tanke att 60 procent landets befolkning lever i absolut fattigdom är det inav svårt att förstå de sociala och ekonomiska motiven för den lille mannens eventuelte lagbrott, det handlar oftast att skaffa mat för dagen sig och sin familj. Den om tilltagande lilla korruptionen i Moçambique kan och bör ses som en överlevnadsstrategi under mycket svåra omständigheter. Det torde vara troligt att en samhällslcris så dimensioner i Moçambique, där den lille mannens överlevnad under av stora som långa tider är beroende korrupta beteenden, lång sikt skadar samhällsmoralen av och permanentar kormptiva beteenden. Problemets lösning är beroende fred, ekonomisk tillväxt och rimlig fördelning av av resurser.

SOU 1992124 12.1 Den stora korruptionen

Det verkligt allvarliga komrptionsproblemet i Moçambique är inte den tilltagande

lilla konuptionen. Den kan ses som ett symptom landets svåra ekonomiska och sociala kris. Det svåra komrptionsproblemet är den tilltagande systematiska ekono-

rniska och politisk-adminisnativa brottsligheten beslutsfattare som utnyttjar makten

för egen vinning; makthavare som utnyttjar statens för bygga privata förresurser att mögenheter. Denna typ av maktmissbruk är dock inget är sig kärmetecksom vare nande eller unikt för Moçambique sett ett i internationellt perspektiv. Den genomgång av korruptionsproblematiken i Södra och Östra Afrika i bilaga som presenteras 122 ger en bild av att komrptionen är ett problem är tämligen väl i alla länsom rotat der i Moçambiques grarmskap. Det finns dock en aspekt som skiljer Moçambique från andra länder statens resurser i Moçambique i extremt hög grad, skapade - av det internationella biståndet. Enligt UNDP utgör biståndet hela 77 Moprocent av çarnbiques bruttonationalinkomst vilket är den i särklass högsta biståndsandelen av BNI i världen. Detta mått, biståndets andel BNI, kan vill mått av om man ses som ett biståndsberoende. Om statens utnyttjas fel sätt i nation är ekoresurser en som nomiskt självständig i förhållande till omvärlden torde problemet kunna betraktas

som inrikespolitiskt. Om däremot resurser till nära 80 procent kommer från det som internationella biståndet missbrukas bör detta problem betraktas som ett problem för såväl landets regering som för biståndsgivama.

En företeelse som har bäring såväl den lilla den stora korruptionen som är den attitydförändring som många bedömare det moçambikiska samhället talar av om. Under de första åren efter självständigheten var det statsbärandepartiet och dess funktionärer genomsyrade av en hög altruistisk moral inte tolererade svinn och som stölder. Inte ens ett nämnvärt privat ägande eller företagande Under var accepterat. 1980-talets senare hälft har detta förändrats. Nu är inte endast privat ägande och företagande accepterat, det finns tecken att företeelser stöld och korruption, som om inte accepteras, så i vart fall inte beivras ett adekvat sätt. Moçambique, som tidigare haft en näst intill unik ställning ett land befriat från korruption, börjar som nu tydliga problem. Osäkerheten om Moçambiques politiska framtid kan bidra till att personer som har möjlighet ser om sitt hus för att trygga sin framtid.

Det finns en rad indicier och tecken pekar förekomsten som av grava oegentligheter inom det moçambikiska samhället. Den moçambikiske riksåldagaren Edardo

Mulembue hari mars 1992 i ett tal till det moçambikiska parlamentet påpekat att höga makthavare under senare delen l980-talet skaffat sig tillgångar och gjort invesav teringar som inte står i proportion till deras inkomster. Mulembue har bland annat pekat misstänkta oegentligheter i samband med privatisering statliga företag. av

Åklagarmyndigheten i Moçambique har vid några tillfällen

nämnt att regeringsmedlemmar kan vara inblandade i korruptionsaffárer. Inga har dock nämnts. Det namn har under 1991 och 1992 skrivits artiklar i moçambikisk press där anklagelser riktats

mot höga funktionärer inom stat och parti beträffande bland landrofferi och annat missbruk av offentliga resurser för privata ändamål. Det finns i Moçambique, såväl

bland moçambikier som bland utländska diplomater, biståndsarbetare och affärsmän en lång rad personer som kan berätta tilltagande oegentligheter och maktmissom bruk Dessa berättelser må varierande sanningshalt, skall i detta vara av men sammanhang undvika att diskutera anekdotiska bevis. Låt nöja med konstatera oss oss att att om den moçambikiska staten saknar vilja eller att hantera dessaproblem, resurser så måste biståndsgivama hålla rent framför dörr. Givama måste för egen svara en kontroll som garanterar att biståndsmedel inte felutnyttjas under några omständighe-

ter. Dessa kontrollsystem kan i vissa fall både resurskrävande och tidsödande, vara men om korruptionsbekämpning skall ges prioritet framför snabba utbetalningar bör

givarna vara beredda att betala detta pris.

Vi skall i det följande ge några exempel vad med visst fog kan misstänkas som vara systematiska oegentligheter och missbruk offentliga inom områ- 319 av resurser tre

SOU 1992124

den, katastrofbiståndet, livsmedelsbiståndet och imponstödet.

I Kamsrrofbisrånder

De bäst dokumenterade fallen systematisk korruption i stor omfattning finns av att hämta inom katastrofbiståndet se även kapitel 10.

Under åren 1987-1989 erhöll Moçambique ett katastrolbistånd från det internationella givarsarnfundet uppgående till sammanlagt drygt en miljard dollar. Denna kan jämföras med landets totala exportintäkter under samma treårsperiod vilsumma ka uppgick till 0,27 miljarder dollar. Katastrofbiståndet således mer än tre gånger var så totalexporten under perioden. Huvuddelen drygt 90 procent av detta stort som katastrolbistånd bilateralt och hanterades därmed av olika regeringsorgan. Eftervar del katastrofgodset avsett för gratisdistribution var det befriat från som en stor av var tull och motvärdesavgifter och hamnade därmed utanför fmansministeriets kontroll.

Efter besvärande rykten korruption och stölder inom katastrofbiståndshanteom ringen lät den moçambikiska regeringen 1989 tillsätta två statliga kommittéer för att utreda frågan. Den skulle studera svinnet i hamnama och den andra skulle se ena över distributionsledet. Utredningsarbetet drog ut tiden och efter ett år publicerades kortfattad presskommuniké där det sades att mer än 80 procent av biståndet en nått sina mål och att svinnet hamnama i uppgick till 2,1 procent. Regeringen sade sig vidare ha vidtagit åtgärder för att förbättra situationen. 67 personer hade dömts och ytterligare drygt 120 åtalade. övervägande delen av dessa var arbetare personer var och lägre tjänstemän.

De siffror presenterats möttes med skepsis av givamamfundet vilket efter ett som flertal medförde att arbetsgrupp bestående av tre givarrepresentanter, därturer en ibland Sverige, tillsattes. Denna arbetsgrupp fick tillgång till det utredningsmaterial tagits fram rörande distiibutionsledet. Arbetsgruppen bedömde materialet rösom rande svinnet hamnarna i som alltför bristfälligt för att vara användbart.

Efter genomgång det moçambikiska utredningsmaterialet ansåg sig noggrann av arbetsgruppen ha fog för att hävda att svinnets omfattning var större än tidigare redovisat. Gruppen ansåg att ungefär hälften katastrofgodset hade stulits, konsumerats av andra än den avsedda målgruppen eller gått till illegal försäljning den öppna elav ler parallella marknaden.

En mycket viktig slutsats att svinnet var av en systematisk karaktär. annan var Materialet dokumenterade mängder fall där hundratals ton livsmedel, särskilt av socker och majs, hade levererats till militär, lokal milis, partifunktionärer och lokaladministratörer. Den moçambikiska katastrofmyndighetens lastfordon hade använts i

privata syften.

Den svenske representanten i arbetsgruppen, Jörgen Christensen, SIDA, skriver i

sin rapport SIDA 1990-05-07

Den tillgängliga dokumentationen tyder att den övervägande delen av svinnet i Moçambiques fall har varit typen välorganiserade och systematiska stölder av av nödhjälp i syfte att ett otillbörligt sätt berika tjänstemän, armén, polisen, politiker och privata tjänstemän... Svinnet har under lreårsperioden haft en sådan omfattning det är svårt tanken att ansvariga allra högsta politiska- och tjänatt att acceptera stemarmanivå inte skulle ha känt till situationen eller dragit fördel av den Christenskriver vidare att Genomgången av undersökningsmaterialet, inklusive regesen ringens officiella sammanfattning, lämnar läsaren med en obehaglig känsla av att mycket högt hela tiden har känt till, sanktionerat eller till och med uppsatta personer dragit fördelar svinnet i katastrofprograrnrnet. Det finns en klar diskrepans mellan av svinnets omfattning och dess systematiska, klart välorganiserade, karaktär å ena sidan, och det faktum att inga ministrar eller vice-ministrar officiellt förknippats med det, å andra sidan. Det svenska katastrofbiståndet under denna period bestod huvud- 320 transportstöd i olika former; lastfordon och finansiellt stöd till lokaltranssakligen av

SOU 1992124 porter. Indirekt kan således det svenska stödet ha drabbats, som Christensen säger Om inemot hälften av allt katastrofgods hamnar fel i och fel fickor innebär munnar det också att hälften av de svenska katastrofmiljonema för interna transporter inte kommer målgruppen tillgodo. Under åren 1987-89 bidrog Sverige även med betydande mängder socker och matolja inom katastrofprogrammet och importstödet. Utredningsmaterialet tyder att särskilt socker varit mycket stöldbegärligt grund av det höga priset parallellmarknaden. Under 1992 har SIDA låtit genomföra en omfattande utvärdering det svenska av stödet till den moçambikiska katastrofmyndigheten DPCCNs transport- och logistikenhet, UAL. Utredningen pekar brister i DPCCNs administration, brister till som stor del kan förklaras av ett kortsiktig och bristande bistånd till uppbyggandet av DPCCNs egen administrativa kapacitet. detta I sammanhang skall påpekas att Sverige inte haft ett ledande engagemang i stödet till DPCCN, den eventuella skuggan faller över en annan stor biståndsgivare. Den svenska utvärderingen bedömer svinnet inom katastrofhjälpen uppgå till omkring 30 40 procent. -

Z livsmedelsbisránder

Vid sidan av det rena katastrofbiståndet som under 1980-talet i sin helhet omfattade i mnda tal 140.000 ton mat per år för gratisutdelning till nödställda, skapade Moçambiques regering ett system som skulle tillförsäkra befolkningen baslivsmedel till subventionerade priser. Denna mat, ca 420.000 ton per år, erhölls till största delen av EG och USA. Katastrofmaten för gratisutdelning och den subventionerade biståndsmaten utgör tillsammans ca 85 procent av livsmedelsutbudet i landet. Systemet med den subventionerade maten skulle fungera så att olika statliga importföretag sålde maten vidare till detaljistledet där den mot uppvisande matkuav ponger skulle säljas till fastställda subventionerade priser. De statliga importföretagen skulle betala ett administrativt satt pris i lokal valuta till staten för den de immat ponerade. Dessa pengar skulle in i statskassan. Den tyske EG-tjänstemannen Herman Gebauer arbetade under perioden 1985-90 som rådgivare i livsmedelsdistributionsfrågor den moçambikiska I staten. en rapport The Subsidized Food Distribution Mozambique and its Socio-Economic Impact EG-Maputo, juli 1991 hävdar han att 75 procent av den subventionerade maten försvinner vägen till den egentliga målgruppen. Enligt Gebauer säljs inte maten till de subventionerade priser som är avsett, utan den säljs till högre priser den parallella marknaden. Denna skillnad mellan det tänkta subventionerade priset och det högre marknadspriset skapar betydande vinster, enligt Gebauer en hög nivå i landet. Ytterligare en källa till rikedom är det faktum att 70 motvärdet för procent av den levererade maten aldrig inbetalas från de statliga bolagen till den moçambikiska statens motvärdesfonder. En sammanfattning av Gebauers rapport publicerades i Moçambiques stören av re dagstidningar under hösten 1991, men rapporten har ännu inte kommenterats av den moçambikiska regeringen. Det omfattande svinnet inom hanteringen den subventionerade maten har av medfört att EG tillsatt ytterligare en utredning, betänkande enligt uppgift komvars mer att presenteras under början av 1993. Sverige har inte givit denna form bistånd. av

3 Impaträder

En betydande del av det svenska biståndet till Moçambique har alltsedan 1975 utgjorts av importstöd i olika former Se vidare kapitel 11. 321 Sedan 1988 har det svenska importstödet kanaliserats via en enhet inom det mon 12-1213

SOU l 99211

çambikiska handelsministeriet, GCPI. Denna enhet har haft till uppgift att administrativ väg, till importföretagen, fördela den utländska valuta som stått till landets förfogande. Den har vidare haft till uppgift att övervaka att upphandlingar gått till i enlighet med fastlagda normer. Sverige har sedan 1988 kanaliserat drygt 1,2 miljarder kr i form av importstöd och betalningsbalansstöd genom denna enhet handelsministeriet. Under sommaren 1992 har SIDA låtit en revisionsñrma, Ernst Young, genomföra genomgång hanteringen av det svenska importstödet under perioden 1989en av 92. Som i stora drag framgår av revisionsrapporten anser revisorerna att det utan tvekan förekommit systematiska felaktigheter i hanteringen av det svenska importstödet. Revisorerna pekar en rad besvärande företeelser, såsom Systematiska brister i upphandlingsförfarandet, vilket sannolikt har inneburit över fakturering, underleveranser och provisioner. Påtaglig diskrepans mellan det imponerande företagets verksamhet och de varor som importerats. Brister i motvärdesbetalningar. - -Misstankar om personliga bindningar mellan valutatilldelande tjänstemän handelsministeriet och ledande personer i importföretag. Oproponionerligt omfattande import av vissa konsumtionsvaror som redan finns tillgängliga i landet genom lokal produktion eller annat sätt. Revisorerna anser att det administrativa systemet per definition har inneburit stomöjligheter för korruptivt beteende. Den makt att fördela mycket stora ekonomisra ka vården som tjänstemännen inom handelsministeriet fått genom systemet inbjuder till missbruk. Veterligen har inga omfattande utredningar, liknande de som gjorts inom katastrofbiståndet, genomförts av den moçambikiska irnportstödshanteringen. SIDA har, förutom den refererade revisionsrapporten av Ernst Young, under de senastesex åren deltagit i kontrollmissioner under ledning av Världsbanken. Dessa världsbanksledda missioner går under namnet Joint Evaluation Missions. Dessa missioner har enligt vissa bedömare grund av tids- och resursbrist inte kunnat tränga in djupt nog i substansen.Trots att de ägt rum ca två gånger per kan de inte sägasersätta djupgående revision. Det torde vara klart att i en situation där det föreligger en stor brist konvertibel valuta, och någon form av valutafördelningsmekanism därför behövs, denna fördelningsmekanisms funktionssätt spelar en viktig roll för förekomsten av korruptiva beteenden inom importen. Det moçambikiska fördelningssystemet, centrerat kring GCPI, har under de gångna åren hanterat en mycket stor volym konvertibel valuta, huvudsakligen härrörande från biståndet. Det måste betraktas som ett stort problem att de, i sig tillfredsställande, kontroll- och styrningssystem som funnits inom ramen för GCPIs verksamhet, inte har fungerat tillfredsställande. Rutiner har i många fall inte följts och GCPIs kompetens, auktoritet och möjlighet att rutiner att fungera har varit bristande. Under 1992 har Moçambique, i samverkan med Världsbanken och IMF genomfört reformer inom valutahanteringsområdet. Det är tänkt att valutatilldelning skall ske enligt icke-administrativa rutiner. GCPI skall i detta nya system förlora sin roll som fördelare av undervärderad utländsk valuta. Valutan skall säljas till marknadspris till de har motvärde i lokal valuta se vidare kapitel ll. Det svenska imsom portstödet för innevarande år skall kanaliseras via denna marknadsbaserade mekanism. Även stor del möjligheterna till oegentligheter inom valutafördelom en av ningsornrådet försvinner med denna reform bör givama och den moçambikiska staten vara uppmärksamma upphandlingsförfaranden och dylikt. Den utländska valutan i Moçambique är en knapp resurs, om än förhoppningsvis marknadsvärderad. 322 Givarsamfundet bör ställa tydliga krav genomskinlighet i de upphandlingar som

SOU 1992124 sker.

12.2 Korruptionsbekömpning i Moçambique

Tidigare i detta kapitel har vi diskuterat korruptionen som fenomen och beskrivit några förklaringsgmnder. I föreliggande avsnitt behandlas dels åtgärder för att bekämpa den allmänna förekomsten av korruption i statsförvaltningen, dels åtgärder för att förhindra korruption inom biståndet.

l 2.2.1 Åtgärder för an bekämpadenallmännaförekomsten av korruption Moçambique i

Korruptionsfrågan har diskuterats under en rad möten mellan företrädare för Moçambiques och Sveriges regeringar under 1991 och 1992. SIDA har inom för ramen förberedandet av demokratibistånd till Moçambique låtit en expert rättssociologi Håkan Hydén, Lund studera frågan om förutsättningar och former för ett eventuellt svenskt stöd till generell korruptionsbekärnpning i Moçambique. Hydén rekommenderar sina slutsatser i att noggranna, tvärvetenskapliga studier genomförs innan några rekommendationer om insatser kan ges till den moçambikiska regeringen. Hydén citerar i sin rapport SIDA, augusti 1992 den kenyanske professorn Yash Ghai. Detta citat ger en utgångspunkt för resonemanget om komiptionsbekämpning The use of state resources involves essentially what one may call prirnitive accumulation... As the state the primary instrument of accumulation, corruption no mere pathology, but becomes endernic, woven into the very fabric of the apparatus of the state. Det är lätt att konstatera att den lilla korruptionen tilltagit under år i Mosenare çambique. Underbetalda tjänstemän är ofta hänvisade till mindre lagliga aktiviteter för att klara sitt uppehälle. Detta problem är direkt kopplat till landets mycket svåra ekonomiska situation där budgetläget under rådande förutsättningar inte möjliggör några substantiella lönehöjningar i de breda lagren av statstjänstemannakåren. Problemet med de orimligt låga lönerna inom den moçambikiska statsförvaltningen är väl känt och åtgärder för att förbättra situationen diskuteras inom ramen för strukturanpassningsprogrammet PRES. På lång sikt är lösningen givetvis ekonoen misk tillväxt som ökar statens inkomster och ger budgeturymme för lönehöjningar. På kort sikt finns andra lösningar såsom bistånd i form av generellt budgetstöd som kan kanaliseras till löneökningar. Det stora problemet i Moçambique är kanske inte den tilltagande småkorruptionen även om denna sikt allvarligt kan skada samhällsstrukturen. Det stora problemet är snarast de indicier som pekar förekomsten av systematiska ekonomiska oegenlllgheter och maktmissbruk i stor skala. I det följande skall resonera kring några faktorer som har betydelse för bekämpningen av den stora korruptionen i Moçambique; det legala systemet; den politiska viljan och demokratiaspekten.

I Det legala systemet Det finns många tecken att maktpositioner inom såväl statsapparatensom parastatliga organisationer utnyttjas för att skapa privat vinning. I den rapport bilaga 123 som den till civilrninisteriet knutne moçambikiske juristen George Graça översynens uppdrag författat om hantering av korruptiva beteenden nämner denne att oegentligheter förekommer främst inom import och distribution av varor och tjänster, penningförvaltning, armén och polisen samt inom ledningen för företag och insütutioner. Graça pekar i sin rapport de stora brister som råder i det moçambikiska legala och administrativa ramverket för korruptionsbekärnpning. När det gäller det rent le- 323 gala ramverket grundar sig den moçambikiska strafflagsüftmngen portugisisk lag.

SOU 1992124 Den nu rådande lagen har inte ändrats sedan 1886. Ett intressant fenomen i denna lag är att anstiftan till korruption inte är olaglig och att bestickning inte är brottslig innan mutan emottagits. Givande och tagande av muta bedöms som sammanhängande brott och har liknande straffsatser. Detta medför att den mutande och den mutade har ett starkt ömsesidigt intresse av att affären inte röjs. Den minimala personella kapaciteten inom det moçambikiska rättsväsendet kan illustreras följande Under riksåklagaren sorterar 118 distrikt Endast 55 av dessa av har domare. Dessa domares utbildning varierar mellan sex och nio års grundskola. Inte en enda domare har akademisk utbildning. Av landets elva provinser saknar fyra åklagare med akademisk grundexarnen. På central nivå är det endast riksåklagaren och hans ställföreträdare har akademisk domarkompetens. Även de budgetmässom siga restriktionema påverkar allvarligt rättssystemets möjligheter att bedriva en seriös verksamhet. Vid samtal som översynen förde med biträdande riksåklagaren i maj 1992 framkom att en förundersökning beträffande misstankar om förskingring inom militären hade måst läggas ned då riksåklagarärnbetets resebudget endast rymde en resa till den plats där förundersökningen skulle äga rum. Det torde vara uppenbart att det moçambikiska legala systemet inte är rustat för att uppfylla ens de mest basala krav som kan ställas i en rättsstat, än mindre hantera komrptionsproblematiken.

2 Den politiskaviljan Graça menar i sin rapport att den moçambikiska regeringen inte med tydlighet och öppenhet tagit ställning mot upptäckta oegentligheter. Den har brustit i sitt ställningstagande mot korruption. De undersökningar som genomförts har huvudsakligen skett först efter ihärdiga anmälningar mot allmänt kända fall. Informationen till allmänheten om beslut kring dessa utredningar och följder av dem har ofta dröjt. Bristen politik och strategi för att ett konsekvent sätt hantera korruptionsproblematiken skapar misstro mot regeringen enligt Graça. Den moçambikiska regeringen står nu, enligt Graça och andra bedömare, inför en situation med ett antal anmälningar om korrupta förfaranden utan att vara kapabel ny att handla. Moçambiques civilrninister, Mazula, uppdrogs 1991 att regeringsnivå ansvara för korruptionsbekämpning. Under hösten 1991 utsågs en person att med frnansiering UNDP biträda Mazula i detta arbete. Detta korn dock aldrig till stånd av då den utsedda rådgivaren oklara grunder tvingades att lämna landet före sitt tillträde. Ersättare var i november 1992 ännu inte utsedd. Det internationella givarsamfundet har reagerat skarpt och uttalat tilltagande missnöje över misstänkta systematiska oegentligheter. Det ökade missnöjet har lett till att en offentlig debatt inletts. Riksåklagaren höll i april 1992 ett tal i nationalförsamlingen om det tilltagande korruptionsproblemet Regeringen har tillsatt en kommission bestående av ministrar för att studera frågan. Regeringen har vid olika tillfällen under 1991 och 1992 begärt hjälp av bl a Sverige för att komma till rätta med problemet. Sverige har som svar dessa framställningar om hjälp till korruptionsbekämpning förklarat att sådana insatser mycket väl kan rymmas inom ramen för det långsiktiga samarbetet, att ansvaret för korruptionsbekämpningen måste åligga men den moçambikiska regeringen, inte biståndsgivarna. SIDA har under 1992, under arbetet med att bereda ett demolcratibistånd till Moçambique låtit studera frågan om konuptionsbekämpning.

3 Demokrøliaspekren Den västerländska synen staten kan i många fall avvika från afrikanska kulturmönster. Korruption förutsätter bristande lojalitet med statsapparaten. Ett grundläggande problem i många afrikanska samhällen såväl som i Moçambique kan vara att 324 samhällsinstitutionema. medborgarna inte har fullt förtroende för de gemensamma

SOU 1992124 De betraktas inte av alla aktörer som gemensamma angelägenheter i utsträcksamma ning som i västerländska kulturer. Demokratins viktigaste uppgift i Afrika kan bli att upprätta förtroende för samhällsinstitutionema och skapa ett starkare samband mellan det enskilda och det gemensamma bästa. Problemet med korruptiva tendenser inom statsförvaltningen är intimt kopplat till frågan om öppenhet, insyn och möjlighet till utkrävande kännetecknar av ansvar som en demokratisk stat. Fungerande flerpartisystem med fria val och en fri press kan öka parlamentets och folkets insyn i den moçambikiska statsförvaltningen. Att dessa demokratins grundvalar fungerar är en förutsättning för att komma till rätta med de problem som det moçambikiska samhället brottas med. Det är dock inte tillräckligt. Lagstiftningen måste ses över, rättsväsendet måste tillräckliga både vad gäller organisaresurser tion, personal och utgiftsbudget. Viktiga rättsövervakande institutioner såsom bankinspektion, justitieombudsman, riksrevisionsverk etc måste etableras kanske inte di- rekt kopieras efter europeisk modell, utan anpassas efter rådande förutsättningar de ekonomiska, juridiska, sociala och kulturella områdena. En fråga relaterad till demokratiserings- processen som har relevans för diskussionen om konuptionsbekämpning är frågan om decentralisering det politiska beav slutsfattandet. Ett decentraliserat beslutsfattande och därmed ett decentraliserat ansvar kan, genom att aktivera lokala kontrollmekanismer, leda till minskade risker för korruption och maktmissbmk. I en rapport om decentralisering av regeringsstrukturen i Moçambique bilaga 122 författad översynens uppdrag av den i Moçarnbique verksamma sociologenantropologen Iraê Baptista Lundin författaren att menar det lokalplanet finns många välutvecklade mekanismer för social kontroll. Dessa mekanismer skadas om beslutsfattandet ligger alltför långt från det lokala samhället. Att återföra beslut och ansvar till lokalsamhället skulle kunna återuppliva dessakontrollmekanismer vilket är en viktig förutsättning för effektiv korruptionsbekämpning. Detta resonemang om decentraliseringens korruptionsminskande egenskaper torde för övrigt även ha relevans för områden såsom rättsväsende, myndigheter, statliga och parastatala organisationer.

122.2 Vad Sverige kan göra att motverkakorruptionenMoçambique i Sverige kan idag sägas vara aktivt inom tre områden med relevans för långsiktig konuptionsbekämpning i Moçambique förvaltningsbistånd, stöd till marknadsanpassning av landets ekonomi samt demola-atibistånd.

I Förvaltningsbistündet Inom detta område ryms ett brett stöd till kompetensutveckling inom statsförvaltningen. Man kan tänka sig framtida insatser till stöd för genomgripande decentraen lisering av beslutsfattandet i landet. Vid samtal översynen förde med den som moçambikiske civilministem Mazula uttalade ministem en önskan att svensk hjälp med decentraliseringsprocessen inom statsförvaltningen. Mazula menade att civilrninisteriet behöver definiera vilka angelägenheter som bör hanteras central- respektive kommunal nivå. Moçambique saknar tillräcklig kompetens detta policyskapande område och behöver stöd till dettaEtt sådant stöd skulle, enligt Mazula, kunna ta form av kompetenta rådgivare centralt placerade i civilministeriet. Mazula ansåg vidare att de lokala, kommunala administrationema i Moçambique behöver teknisk rådgivning och utbildning för att ett tillfredsställande sätt kunna hantera utvidgade befogenheter. Kopplat till den planerade decentraliseringen av beslutsfattandet krävs fören stärkning av de inspektionsenheter inom civilministeriet har att kontrollera de som lokala organens lagefterlevnad. SIDA har inom ramen för beredandet det framtida av förvaltningsbiståndet studerat frågan 325 om hur ett svenskt stöd till decentraliseringspro-

SOU l992zl cessen skulle kunna ta fonn. Preliminära diskussioner har förts med moçambikiska myndigheter, detta har ännu inte resulterat i någon formell framställan till den men svenska regeringen om ett sådant stöd. Andra insatser inom förvaltningsområdet som kan tänkas är stöd till etablerande institutioner, såsom revisionsocheller förstärkande av viktiga rättskontrollerande och åklagarmyndigheten l detta sammanhang kan man tänka sig ett regionalt samarbete mellan olika myndigheter och institutioner. Erfarenhetsutbyte kan organiseras inom för någon eller några av de organisationer som visar intresse för frågan ramen till exempel Global Coalition for Africa, Africa Leadership Forum, OAU, PTA som eller SADCC. Global Coalition for Africa bedriver sedan en tid en verksamhet som går under namnet Transparency International. Denna verksamhet syftar till att genom etablerandet ett hederskodex mellan internationella företag minska förekomsten av av korruptiva beteenden inom affärsvärlden. Inom för SADCC samarbetet ger Sverige stöd till en sammanslutning av ramen SADCC-ländernas riksrevisionsmyndigheter. Senast i mars 1992 hölls en regional konferens i denna sammanslutnings regi. Det svenska Riksrevisionsverket står som initiativtagare till detta arbete som med SIDA-stöd pågått sedan 1989. Denna typ av verksamhet bör det stöd den mäktar ta emot.

Z Stöd marknadsanpussning av landets ekonomi

Inom detta område ryms det policy-relaterade biståndet; betalningsbalansstöd och fritt, obundet importstöd, samt de refomikrav som är kopplade till givandet av denna bistånd. Det vill säga generellt stöd till landets ekonomiska återhämtning, eller typ av makroekonozniska stödprogram för ökad ekonomisk tillxäxi. Den koppling scm detta har till bekämpandet av korruptiva tendenser är kanske inte uppenbar för alla. Nyckelorden är ekonomisk tillväxt, god fördelningspolitik och trovärdiga politiska strukturer. De ökande tendensema till komiptivt beteende kan ses mot bakgrund av övergången från stat till marknad. Den relativt snabba ekonomiska liberaliseringen och strukturanpassningsprogrammet under svåra förhållanden skapar genomförandet av mycket stor klyfta mellan befolkningens behov och faktiska köpkraft. När en noren mallön endast räcker till hälften av en persons månatliga matbehov behöver alla skaffa sig alternativa inkomstkällor. Den svåra ekonomiska situation som Moçambique befinner sig i har skapat ett samhälle där verksamhet utanför lagens råmärken ofta är förutsättning för överlevnad. Ekonomisk tillväxt är enda vägen till ett samhälle där en medborgaren kan leva sin lön vilket är en förutsättning för att begränsa den lil- la korruptionen. Stöd till den ekonomiska strukturanpassningen bland annat genom betalningsbalansinriktat bistånd, syftar till att skapa ekonomisk tillväxt vilket i sig en förutsättning för fattigdomsbekämpning. Den ekonomiska liberaliseringen kan leda till ekonomisk tillväxt, vilket i sig är gott, liberaliseringsprocessen är förknippad med en rad problem. En liberalisemen ring samhällsekonomin utan att de legala och administrativa ramverken är tillräckav ligt utvecklade inbjuder till oegentligheter. Man kan få en situation där man under ett övergångsskede har det sämsta två världar; en kapitalism i kombination med av den totalitära planekonomins maktsmtlctur. Områden såsom privatisering av statliga företag, hantering utländsk valuta och fördelning av subventionerad matimport av kan bli lukrativa marknader för mindre nogräknade aktörer. För att det tillväxtorienterade biståndet skall önskad effekt krävs att de legala och administrativa ramverken förstärks. För att det finansiella biståndet skall fungera under de svåra förhållanden råder Moçambique krävs i ett omfattande tekniskt som bistånd till bland annat landets centralbank och fmansministerium. Detta kan inte nog understrykas; lyckosamt genomförande av strukturanpassningsprogram förutsätter 326 att de administrativa ramverken uppfyller mycket högt ställda krav. I annat fall kan

SOU l 9922124

snabbt genomförda reformer och fritt, obundet import- och betalningsbalansstöd bli en källa till makt- och medelsmissbruk i mycket stor skala. Sverige bör i detta sammanhang agera för att de ovan nämnda moçambikiska aktörerna, centralbank och frnansministerium, förstärks. Det svenska förvaltningsbiståndet är aktivf inom finansministeriet. Sverige bör även, såväl som andra givare, ställa mycket höga krav kontroll och uppföljning av det betalningsbalansinriktade biståndet. Kontroll måste ske flera nivåer, alla system måste vara öppna för insyn. Efterlevnad intematioav nella upphandlingsregler och valutatilldelnings- mekanismers faktiska funktion är endast två exempel områden som bör belysas noggrarmt. I detta sammanhang är ett stycke ur SIDAs principer för svenskt importstöd bilaga 4 1 värt att citera Den viktigaste förutsättningen för att minimera missbruk av biståndsmedlen är öppna och marknadsbaserade system för fördelning av valuta... Om allvarliga brister framkommer vid granskning av irnportstödet bör SIDA vara beredd att avbryta vidare betalningar. För att citatet ovan skall vara annat än 0rd krävs att resurser satsas uppföljning och granskning, samt att man har en beredskap att verkligen genomföra sanktioner om det är nödvändigt.

3 Demokraribisründ

SIDA arbetar för närvarande med en långsiktig beredning stöd till demokratiav seringsprocessen i Moçambique. Håkan Hydéns studie Mozambiquez a Study on Conditions for Democracy SIDA augusti 1992 är ett steg i det arbetet. Rättssociologen Håkan Hydén behandlar i sin studie även komrptionsaspekten. Hydén i menar sin rapport att korruptionsfenomenet i Moçambique är starkt länkat till övergångsprocessen från plan- till marknadsekonomi så att genomgripande, tvärvetenskapliga studier bör genomföras innan förslag om statliga reformer korruptionsbekämpning formuleras. Resultatet skulle armars, enligt Hydén, kunna bli kostsamt och fruktlöst förstorande av statsbyrålcratin. Hydén menar att bistånd för att bekämpa korruption bör inrikta sig en allmän förstärkning och modernisering av det legala systemet. Inrättandet av ett oberoende, kompetent, kontrollorgan med kapacitet och befogenheter att genomlysa misstänkta fall bör inrättas. Vidare kan utvecklandet välav fungerande revisionssystem inom statsadministrationen bidra till att minska risken för korruptiva tendenser. Utan att föregripa SIDAs beredning demolcratibiståndet kan det av vara värt att resonera något om vilken typ av stöd som Moçambique kan komma att behöva från Sverige. Inom demolcratibiståndet kan rymmas insatser för stöd till fri Att utforen press. ma ett sådant stöd så att det får en bred, generell spridning är svår viktig en men uppgift. Stödet till en decentralisering av beslutsstrukturer och makt berörs under som rubriken förvaltningsbistånd ovan, sorterar givetvis även under demokratibistånd. Gränserna är flytande. Korruptionsproblemet är, som tidigare nämnts, nära kopplat till frågan om öppenhet och demokrati. En fungerande demokrati förutsätter förutom fungerande legala och administrativa ramverk att det ñnns en social infrastruktur. Det är viktigt att skapa förutsättningar för en fri debatt, dels genom förstärkandet av den fria opinionsbildningen i och press andra media, dels genom att bred bas finna former för folkligt deltagande i de demokratiska processerna. Under samtal som översynen fört med företrädare för den moçambikiska regeringen framkom vid ett flertal tillfällen synpunkten att Moçambique har lång fören ändrings- och lärprocess framför sig. Demokratiska strukturer måste byggas från grunden, med rötterna i det lokala samhället, men processen måste även hämta näring och kunskap utifrån. Ett långsiktigt byggande av demokratiska strukturer, paralellt med spridande folklig förståelse för demokratins funktion är viktig 327 av en utma-

SOU 1992124 ning för Moçambique under 1990-talet. Demokrati vare sig börjar eller slutar med genomförandet av fria val.

122.3 Åtgärder för att motverkakorruption inom biståndet

I det föregående avsnittet har diskuterat möjligheter att motverka den generella korruptionen i Moçambique. I detta avsnitt skall uppehålla oss kring frågan hur en biståndsgivare som Sverige kan minimera risken att biståndsmedel missbrukas. Gränsen mellan denna specifika och den generella frågeställningen är svår mer mer att dra. En allmän förekomst av korruption och oegentligheter i ett lands ekonomi och statsapparat påverkar givetvis biståndets effektivitet. En minskning av den allmänna konuptionen kan således bidra till en ökad effektivitet i biståndet. Icke desto mindre kan det intressant att diskutera vilka specifika möjligheter som kan stå vara till buds för att säkra användandet av just svenska biståndsmedel. Likväl man kan betrakta den generella förekomsten av korruption och systesom matiska oegentligheter som ett symtom skevheter i ett lands ekonomiska och sociala miljö, kan man se förekomsten av korruption inom biståndet som ett tecken skevheter inom biståndshanteringen från såväl givare som mottagare. En biståndsmiljö så pass svår som den moçambikiska bör ställa extra stora krav biståndsgivarnas kapacitet att följa upp såväl biståndets funktioner och resultat eventuell förekomst korruptiva beteenden. De stora krav uppföljning och som av kontroll den svåra biståndsmiljön i Moçambique föranleder omfattar inte endast som normal revision. Det mycket omfattande biståndsflödet i kombination med de bristande legala och administrativa ramverken skapar förutsättningar för avvikelser som inte direkt går att upptäcka eller hindra genom revisorsverksamhet. Klara regler och uppföljningar och revisioner måste kompletteras med tydliga sanktioner noggranna oegentligheter uppdagas. Det måste finnas ett ömsesidigt intresse av att all verkom samhet sköts klanderfritt. Om de administrativa och tekniska förutsättningarna för detta saknas måste detta åtgärdas innan biståndsprogram med problem tillåts fortsätta. SIDA har under senare infört regelmässiga revisioner av projekt och program naturlig del samarbetet. Insatsavtalen innehåller sedan några tillbaka allsom en av tid klausul revision av verksamheten. En rad revisioner har också genomförts en om SIDAs initiativ. Bland annat kan nämnas att en omfattande revision av det svenskstödda jordbruksdistributionsföretaget AGRICOM ledde till att en rad oegentligheter uppdagades.SIDA har även ställt krav att dessa oegentligheter skall redas ut. Biståndet till AGRICOM har nu i princip upphört. SIDA har under våren 1992 utarbetat Riktlinjer för minimering av korruption i mottagarländer. Se bilaga 125. Dessa riktlinjer, som bygger praxis som tillärnpats i många år, antogs i maj 1992. Riktlinjerna utgör ett gott ramverk för hur myndigheten skall förhålla sig till de biståndsförsvårande förhållanden som råder i flertalat mottagarländer. I riktlinjerna konstateras att förekomsten av och risken för korruption varierar från land till land och mellan myndigheter och organisationer. Av den anledningen understryker riktlinjema vikten av att studera och analysera förekomsten och arten korruption i varje land. Vidare betonas behovet av öppenhet i dialogen av med mottagarlandet, med betoning öppenhet, insyn och ansvar. Bevisade fall av korruption skall aldrig accepteras utan sanktioner. Riktlinjerna understryker vikten uppföljning och revision samt nödvändigheten av tydligt avståndstagande mot av korruption i alla former. Dessa SIDAs riktlinjer är välformulerade och täcker väl, i generella formuleringar, de problem som biståndet har att hantera. För att riktlinjerna skall kunna efterlevas krävs att hög prioritet ges de åtgärder som riktlinjerna föreslår. Detta är såväl tidskrävande, och tarvar ett visst politiskt och adrniresurs- som nistrativt mod. 328 Särskilt frågan öppenhet, insyn och tydlighet förtjänar att understrykas. Missom

SOU 1992124 tankar om oegentligheter bör inte få passera utan utredning. Bevisade fall av oegentligheter måste redovisas öppet och sanktioner måste följa. Detta skall gälla oavsett vilka de skyldiga aktörerna vara må. Man skulle kunna tänka sig situationer där missgrepp och tvivelaktiga handlingar döljs under förevändning att öppenhet skulle kunna skada biståndssamarbetet och biståndsviljan. Ett sådant döljande av sanning skulendast gynna destruktiva krafter och skada biståndet. Brister i samordning mellan olika givare, konkurrens om projekt som gynnar givarlandets intressen, brister i givarnas uppföljning är alla exempel företeelser som knappast minskar risken för korruption i biståndet. Ökade ansträngningar för givarsamordning bör ha en korruptionsdämpande effekt. Biståndsgivarna måste kombinera kort- och långsiktiga åtgärder för att minimera förekomsten av korruption och felaktig medelsanvändning. Samtidigt som noggrann kontroll och uppföljning av biståndet regelmässigt måste genomföras, bör omfattande kapacitetsstärkande bistånd ges som skapar möjligheter för mottagaren att lång sikt själv riktigt fördela och hantera resurstlödet. För att skydda biståndet från korruption måste biståndsgivarna stärka den moçambikiska statensegen uppföljningskapacitet. Detta kan ske genom generellt stöd till uppbyggnad och stärkande av riksrevisionsmyndighet, åklagarmyndighet, och domstolsväsende. Stödet kan och bör även ha en inriktning att hantera problem inom särskilda sektorer som man vill skydda från konuption. Exempel sådana insatser kan vara administrativt stöd till den moçambikiska katastroftransportmyndigheten DPCCN för att möjliggöra ökad kontroll av nödhjälpshantering, stöd till industriministeriet för att konuptionsskydda privatiserigen av statliga företag. SWEDECORP har nyligen emottagit en framställan om ett sådant stöd till indusuiministeriet. I vissa sammanhang hörs frågan om man kan betrakta olika former av bistånd som mer eller mindre korruptionsbenäget. Några studier av detta har veterligen inte gjorts. Den gamla devisen Tillfället gör tjuven är värd att begrunda. Bistånd som ges utan tillräcklig uppföljning och kontroll blir givetvis lättare utsatt för stöld, missbruk och korruption. Importstöd som ges genom administrativa strukturer där beslutsfattare får makt att fördela mycket stora summor inbjuder till korruption, speciellt om den officiella kursen avviker från markrradskursen. Att lägga ansvaret för upphandlingar i mångrniljonklassen personer som vet att sannolikheten för upptäckt om man låter sig mutas är minimal, det är inget annat än ansvarslöst biståndsgivande. Svenskt, såväl som övrigt internationellt, bistånd är tyvärr fullt av sådana misstag. Det finns inga genvägar till ett korruptionsfritt bistånd. Noggrann styrning och uppföljning är den enda vägen. Detta förutsätter att biståndsmyndighetema prioriterar hög kvalitet före hög utbetalningstakt inom biståndet. De biståndsförsvårande åtgärder som kännetecknar många av det svenska biståndets mottagarländer förtjänar ökad uppmärksamhet. En realistisk syn förekomsten av korruption och en insikt att alla aktörers rationella beteende inte alltid tjänar det allmänna bästa kan tjäna som utgångspunkter för en förbättrad korruptionshantering inom biståndet. En ökad prioritering av landspeciñk analys av de biståndsförsvårande omständigheterna bör loävas. För att detta skall vara möjligt måste relationen mellan å ena sidan biståndets karaktär och storlek och å andra sidan den administrativa kapaciteten att följa upp och analysera, vara bättre än den är idag. Biståndet måste utformas så att alla berörda parter har ett egenintresse att minimera awikelser. Öpav penhet och tydlighet måste genomsyra allt biståndsarbete. Detta måste gälla såväl givare och mottagare som berörda konsulter och leverantörer. Denna slutsats kan låta som en truism, men det centrala i fråga om konuptionsbekämpning inom biståndet måste vara att utforma systemen alla nivåer så att oegentligheter upptäcks och beivras. Om detta medför en ändring i balansen mellan biståndsvolym och uppföljningskapacitet till det sistnämndas fördel bör se detta som en konstruktiv möjlighet. Om en minskad biståndsvolym förenas med förbättrad uppföljning och ökad tonvikt vid förstärkning av mottagarsidans kompetens och kapacitet kan slutresultatet bli 329 ett bistånd med högre värde till lägre kostnad.

sou 1992124

Kommittédirektiv

BW H

Översyn av det svenska utvecklingssamurbetet med Moçambique

Dir. 199246

Beslutvidregeringssummuntröde 199204-09.

Statsrådet Svensson anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskildutredaretillkallasmeduppgift att se över detsvenskautvecklingssarnarbetetmedMoçambique.

Bakgrund

Moçambique världensfattigaste är och mest biståndsberoende land.Det är den största mottagaren av svenskt bistånd och Sverige är detland som lämnar mest bistånd till Moçambique.Redan av dessaskälförtjänar vårt utvecklingssamarbete medMoçambiquesärskilduppmärksamhet. Härtill kommer att förhållandena i Moçambiquei vissaavseenden synnerligen är ogynnsarnma för ett effektivtbistånd. Det gällerintebaradet dåliga säkerhetsläget som betingas detutdragna av kriget där dockde pågående ñedsförhandlingarna kankomma att ledatill förbättringar.I andra avseenden främst när detgäller förhållandena inomstatsförvaltningenhar situationenunderdesenaste - åren snarast förvärrats. Dessaomständigheter motiverar en översyn av förhållanden betydelseför av utvecklingssamarbetet medMoçambique längre sikt.Denna översyn skallbygga det omfattande kunnande om Moçambique och om biståndet till dettaland som sedanmångaår ackumulerats i densvenskabiståndsförvalmingen ocharmorstädes. Denskallutgåfrångenomfördaochplaneradeutredningaroch utvärderingar ochvid behovkompletteradessa.De mest centrala av de områden som översynen bör täckaär följande.

importstödet

Importstöd har alltsedan starten år 1976utgjort den största enskildakomponenteninom landramsbistândet till Moçambique.Sedan 1989hardetsvenskaimportstödetvaritheltobundetoch år kanaliserats genom ett administrativtvalutafördelningssystem. Även det svenskabetalningsbalansstödet har kanaliserats genom detta systern, efter samma regler som gällerför importstödet. Moçambique har aviserat att man under våren 1992kommer att avveckladetadministrativafördelningssystemet och Världsbankens inrådan införa ett icke-administrativt system. SIDA harunderde senaste åren genomfört en rad uppföljningsirtsatser ochutvärderingar imav portåtêáel. TillsammansmedVärldsbanken och en radandra större givareharkontinuerligauppföljningar av importstödet och detadministrativaallokeringssystemets funktionssättgenomförts.Under hösten1991 genomfördeSIDA, medhjälp av en brittiskkonsult, en större makroekonomisk studie över importstödet ochbetalningsbalansstödet. Under våren 1992kommerSIDA att anlita ett internationelltrevisionsföretag för att genomföra genomgripande en revision av hanteringen importstö- av det. SIDA bereder for närvarande ettårigt ett insatsavtalfor importstödomfattande 120milj kr för budgetåret 1992193. Hur dettaimportstödskallkanaliseras är ännu öppen en fråga.

Korruptiønsbekämpning

Under de senaste åren har det förekommit rapporterom korruption och misshushållning med medel inom a det internationella katastrofbiståndet till Moçambique.Sverigeharvid ett flertaltillfällen underdet gångnaåret uttryckt oro över detilltagandetecknen korruptioninomdenmoçambikiskaförvaltningen. Moçambiques regeringharbegärtsvenskhjälp att skapamekanismer för konuptionsbekämpning. Sverige har förklarat sigvilligt att inom ramen för detordinariesamarbetet stödja sådana insatser. Sverige hardockbetonat att de svåra strukturellaproblem kanliggabakom som mer avancerade former av korruptionochmedelsmissbruk är en moçambikiskimeangelägenhet.

SOU 1992124

Bilaga 11 Demokrarisröd

SIDA avser att under våren1992genomföra en studie om förutsättningar svensktstödtill de- för mokratiseringsprocessen i Moçambique.Studien får en bred ansats och avses resulterai förslag om möjliga Samarbetsområden ochinsatser.

Kamslrofbistünd

Underdet gångnaåret harSIDA genom olika studierochdiskussioner sökt finnaformerför att ytterligare anpassa sektorprogrammen till den svåra och långvariga katastrofsituationen i Moçambique. De sektorer som främstberörts lantbrukochundervisning. är Syftet äratt det långsiktiga sektorsamarbetet skall imiehålla katastroflindrande komponenter. Inom ramen för detordinariekatastrofbiståndetgenomför SIDA under våren 1992 en utvärdering stödettill Moçambiques av katastrofmyndighet, DPCCN. Studiensyftartill att utvärdera hurdetsvenskastödet,främsttill transport och logistik, fungeratoch hur ett framtida stödtill sektornkan se ut.

Förvaltningsbisránd

Sverigebedriversedanfyra år ett omfattandesamarbete inom denmoçambikiskastatsförvaltningen.Stödetriktasfrämsttill frnansministeriet ochministeriet för statligadministraüon. Utredningar har gjorts som visar samarbetets vikt och framgång. Sverige är en ledandegivarei sektom.SI- DA berederför närvarande ettnytt treårigtinsatsavtalinomförvaltningssektom.

Uppdraget

Mot bakgrund av vadjag häranförtbör en särskildutredaretillkallasför att genomföra en översynav detsvenskautvecklingssamarbetet medMoçambique. Översynenbörinriktas de förhållandenlandet i i allmänhet och inom statsförvaltningen i synnerhet som av är betydelse möjligheterna bedriva för att ett framgångsrikt utvecklingssamarbete. Utredarenbör diskuteradetsvenska biståndets möjligheter att sikt bidratill en förbättring dessa av förhållanden.Pågrundval av en sådandiskussion bör utredaren presentera sinaslutsatserrörande omfattningen ochutformningen av biståndet till Moçambiqueunderde närmaste åren.Iden mån dessa slutsatser bedömsrelevantaför biståndet till andraländermedliknande biståndsmiljöbör detta redovisas. Utredarenbör så långtmöjligt grundasitt arbete det material som redanfinnsoch sådant som är underframtagande. Utredarenbör hålla nära kontaktmedSIDAochi görligaste mån samordnasin verksamhetmedSIDAs.Vidarebör utredaren sträva eftersamordningmedandra biståndsgivares, specielltde stora multilateralaorganisationemas. verksamhet i den mån dennaberöröversynens uppdrag.I översynen bör ocksåingå att sökabedöma i vad mån andra länders åtgärder för att bemästra probleminomstatsförvaltningen liknandedemMoçambiquebrottasmedkan varaav intressenär det gällerdettaland. Till utredarenbör knytas en referensgrupp med för berördamyndigheter,i första handUtrikesdepanementets u-avdelning.SIDA.SAREC, SWEDFLORP ochRRV.

Uppdraget omfattar delar

En övergripandebeskrivning av biståndsmiljön Moçambique politiskt,ekonomiskt.socialt i med tonvikt de förhållanden inom förvaltningen som påverkar möjligheternatill ett effektivtutvecklingssamarbete. En genomgång av ett representativt urval svenskñnansierade projektoch program i avsikt att klarlägga förhållanden som reducerar biståndetseffektivitet samten analys av de åtgärder som sådana förhållanden hittills föranlett.Slutsatseroch förslagrörandebehovetoch karaktären av ytterligare åtgärder. En diskussion av i vad mån det svenska utvecklingssamarbetet medMoçambique,inklusive den del av det som går genom multilaterala och enskildaorganisationer,har en storlek, sammansättning, inriktningoch utfomming som är anpassad till de problem som konstaterats i översynens två första delar och möjligheterna att komma till rätta med dessaproblem. Slutsatser och förslag rörande Moçambique-biståndet längresikt.

332 Utredningenskallbeaktavad som sägs i regeringens direktivdir. 19845 till samtligakommit-

SOU 99211 l

téer ochsärskildautredare angående EG-aspekter i utredningsverksamheten. l

Översynen skall vara slutförd senast den l5 september1992.

Hemställan Med hänvisningtill vad jag nu haranförthemställerjag att regeringenbemyndigardet statsråd som hartill uppgift att föredraärenden om internationelltutvecklingssamarbete och mänskligarättigheter att tillkalla en särskildutredare omfattad av kommittéforordningen 1976 l l9 meduppdrag att - genomföra en översynav detsvenskautvecklingssamarbetet medMoçambique, att besluta om sakkunniga, sekreterare och annat biträde utredaren. Vidarehemställer jag att regeringenbeslutar att kosmadema skall belasta tredje huvudtitelnsanslagC Andra biståndsprogram. anslagsposten Utredningar m m.

Beslut Regeringenanslutersigtill fdredragandens överväganden och bifallerhanshemställan.

SOU l 99211

Bilaga 31 Bistånd, vüxelkurser och finansieringsgap

Några frågeställningar medanknytning Moçambique

BO KARLSTRÖM

Inledning

Det finns många anledningar att förstärka densvenskakapaciteten inom biståndsanalys ochbiståndsforskning. Det starkaste motivet kanske skapa är att resurser föroberoende och långsiktiga analyser av frågeställningar som harrelevansfor detsvenska biståndets verksamhetoch inriktning sikt. Några viktiga steg harredantagits,framförallt genom inrättandet av forsknings-och lärartjänster inom universiteten, finansierade över biståndsanslaget med SAREC som administrativtansvarig. En förstärkt analyskapacitet skulledessutomkunna ge större tyngd svenska argument i internationelladiskussioner om bistånd, inom t ex DAG-samarbetet elleri Världsbankens styrelse. Ett problemkomplex som skulle vara värdefullt analysera, att inteminst mot bakgrunden av våra erfarenheter i Moçambiqueochandraländermed stort bistånd. är effekterna av biståndet mottagarländemas politik intressegrupper, politikersberoende av, ochattitydtill bistånd och derasbiståndsadministraüon komplikationeri samordningen mottagarsidan, formerna för biståndsöverföringar sett med mottagarens ögon osv. En annan, och mer specifikproblemställning somvore värd ett fördjupat studiumär effekten av biståndet växelkurser,exportincitament framtidabiståndsbenoende och projiceradefinansieringsgap. Här är Moçambique ett utmärktexempel p g a biståndets stora dominansi ekonomin mätt i relation till BNP, importoch export. Det bör betonas att frågeställningen inte är begränsad till det svenska engagemanget utan gällerdet totala biståndet från de industrialiserade länderna.Sverige såsomden största bilaterala givaren Moçambiqueochstor i även ett i antalandraländer,främst i Afrika hardock ettstort ansvar för att analysera frågor av dettaslag. - Härföljer en skiss av denna frågeställning, medanknytningtill Moçambiques situation.För enkelhetensskullbegränsas resonemanget huvudsakligen till biståndets effekter betalningsbalansen och växelkursen i mottagarlandet. Några relaterade frågeställningar berörsi avsnittfyra nedan.

Betalningsbalansens struktur

Sombakgrundkandet varaav värde att förststudera typisk betalningsbalans en i ett starktbiståndsberoende u-land.Följandetabell är en sammanfattning Moçambiques av betalningsbalans för 1990. Moçambiques betalningsbuluns l 990 Milj dollar

bique 801 milidollar, dels förändringarna under försenade året i utlandsbetalningar, sk ansats, en mm valutaförlusl 378 mili 334 dollar. KallaBankMoçambique ochuppskattningar av IMFs tjänsteman.

SOU 1992124

I tabellen det är värtattnotera framförallt fyra poster, nämligen den a låga exportvolymen; b

u gu

det extremt höga importberoendet; det c stora underskottet i delöpandeutlandstransaktionema, alltså bytesbalansens saldo; samt d biståndets storleki relationtill övriga poster i betalningsbalansen och i relationtill ekonomin som helhet. Exporten är låg i relationtill landetstotalaproduktionomkringl5 procent av BNP. Den genomsnittligaexportBNP kvotenför ländernai de fattiga ländernai Afrika Sub SaharanA.frica,eller SSA är över 20 procent Moçambiquesimport,däremot, exceptionellt är stor i relationtill landets ekonomi;den motsvarar 68 procentav MoçambiquesBNP, jämfört medomkring20 procent för SSA som helhet.Det extremt högaimportberoendet, tillsammansmedden låga exporten, resulterari detstora underskottet i bytesbalansen. Dettaunderskott motsvarar procentav 60 BNP. Säkra siffror för SSAssamladebytesbalansunderskott finnsintetillgängliga, men är sannolikt av en storleksordning som motsvarar mellan lO och 20 procentav regionenstotala BNP. Biståndet till Moçambique motsvarar omkring66 procentav BNP, eller60dollar per år och per capita.Motsvarande tal för SSA som helhet är 6 procent respektive34dollar.Entalandejämförelse denmellan är biståndet och exponen. Moçambique erhåller mellan tre och fyra gångerså mycketfrämmandevaluta genom biståndet som landettjänar sin egen export. Moçambique det är mest biståndsberoende landet i världen .

Biståndoch vöxelkurser

De poster i betalningsbalansen exporten, importenoch biståndet som här lyfts fram hänger - samman ett speciellt sätt. Och det inbördessambandet mellandessastorheterbaserarsig i hög grad växelkursens roll i ekonomin,eller närmare bestämt biståndets effekter växelkursen. Växelkursen detpris är genom vilket allainternationella transaktioner översätts till andravalutor, exempelvistill dollar.Eftersom export, import, bistånd ochandrakapitaltransaktioner direkteller indirektpåverkar mycket en stor del av ett landsekonomi växelkursen mycketcentraltpris i är ett en ekonomi, pris ett som penetrerar flertaletekonomiskatransaktioner. Växelkursens primärafunktion i ett statisktbokföringsmässigt perspektiv är att balansera alla - externa transaktioner. Om växelkursenhar satts för högt uppstår ett underskottibetalningsbalansen, ochvalutareserven minskar. Omväntgäller att om växelkursen satts alltför lågt,så genereras ett överskotti utlandsuansaktionema ochvalutareserven stiger.I dennastatiskaanalyskan man hävda, något förenklat, attett landsväxelkurs i jämvikt är om samtligatransaktionerbetalningsbalansen export, import, bistånd, privata kapitalflöden o s v sammantagna ger en slutsumma som blir noll. Ett annat sätt att uttrycka samma sak är att valutareserven blir oförändrad om växelkursen i jämvikt. är I en dynamiskanalys ochdetta viktigt är ur synpunkten hur av ekonomiskpolitik börbedrivas harväxelkursen enmer komplicerad,ochsamtidigt mer intressantroll. Omväxelkurspolitiken skall ha en utvecklingsbefrämjande effekt bör valutakursen sättas att så denfrämjarexporttillväxtochundviker alltför billig import. En svag exporttillväxt ofta är ett tecken en övervärderad växelkurs. Vidare är detväsentligt attta hänsyntill betalningsbalansens struktur,och framförallt att ställa frågan huruvida ettstort bytesbalansunderskottsiktkanfinansieras ett sätt som främjarekonomisk utveckling.Ett underskotti bytesbalansen i sigsjälvtingentingoroande.Det är är i självaverkethelt normalt atten ekonomi som befinnersig i snabbutvecklingunder en tid uppvisaravsevärda underskott de löpandeutlandsbetalningama. i Sådana underskottfinansieras medkapitalinflöden,an- då tingen i fonn av bistånd eller genom privatakapitalrörelser, såsom exempelvisdirektinvesteringar av internationella företag. Men om någon form av kapitaltillskotti ett u-land är mycket stort ochdessutom blir mer eller mindrepermanent, kandet uppstå problem.Denväxelkursi statiskjämvikt som då etableraskan nämligen negativakonsekvenser for landetsutrikeshandel, och framför allt dessexporttillväxt. Moçambique utgörett illustrativtexempel denna typ av betalningsbalansstruktttr med åtföljande problem Antag att biståndet till Moçambique heltupphörde.Detskullegivetvis dramatiska konsekvenser av . många slag. Om begränsar oss till att studeraeffekten växelkursen, skulle så denna i en oregleradsituation fritt flytandekurs sjunkatill en avsevärt lägre nivå. Om växelkursen är bestämd av myndigheterna tvingasdessa devalveraför så att att etablera enny växelkurs som balanserarMoçambiques allainternationella transaktioner, nu utan biståndsinflödena . Enkonsekvens bland många andra av dennalägreväxelkursblir att exportproduktion blir mer lönsam.En exportör i Moçambiquefår nu fler meticais för en givenmängd varorsom säljstill utlandet.Ochmedökadlönsamhetattraheras en större volym inhemska resurser arbete, kapital, kunnande till exponsektom.Exportenexpanderar ochlandetkommer, åtminstone efter en tid, attta igen en del av det förlorade biståndet genom ökadeexponintäkter.Samtidigtblir importendyrare,vilketrimligtvisledertill större hushållning medimporterade varor, samtidigt som den inhemskaindustrinstimuleras till att mer effektivt konkun-eramedimponeradeprodukter.Handels-och bytesbalansen kommer alltså att förstärkas; Moçambiquesfall skulledetinnebära minskning detexceptio- i en av nellt stora underskottet i bytesbalansen. 335

SOU l 992zl

Av detta hypotetiskaexempel framgår att existensen av stora och mer eller mindre permanenta

Bilaga 3l

biståndsflöden ledertill att växelkursen i statiskjämvikt etableras en nivå som minskarlönsamheten i attexportera, liksomlönsamheten i att producerainomlandeti konkurrensmedimporterade varor. Ju större biståndsflödena och mer långsiktiga de är eller upplevs varaav politikerna i mottagarlandet,desto mer uppdriven blir växelkursen ochdesto större blir denegativaeffekterna exportproduktionen, liksom importkonkurrerande verksamheter, Storaoch långvariga biståndsflödenhämmaralltså exporten ochdriver upp impoitefterfrågan. Omväxelkursenliggerkvar denna statiskajämvikt permanentas stora de underskotten i bytesbalansen, Dessutomhämmasdenekonomiskatillväxten,framför allt för att exportproduktion förblirolönsam.

Holländskasjukan

Den typ av problem som härskisserats uppmärksammades försti sambandmedoljekiiseni mitten av 1970-talet. Ett antalländer, både rika och fattiga, med stora oljetillgångar eller gastillgångar fannsig plötsligtrika när energiprisema fyrdubblades. Menrikedomen blev oftast en chimär.De olje- ellergasexporterande ländernasväxelkurserdrevs uppsom ett resultat deplötsligtstigande av exportintäktema. Dettaleddedock till att andradelar av dessaekonomier,exempelvisjordbmket, blev lidandeeftersomväxelkursenblev såhög att andra exportvaror än olja gas intekundesäljas med någon vinst internationellamarknader. Nigeria är ett illustrativtexempel.Dentraditionellt stora jordbrukssektomi Nigeria, som hade täcktintebaradetinhemskabehovet av matutan även svarat för en ansenligdel av exportintäktema, blev snabbtolönsamoch krymptedrastisktunderdecennietefteroljeprisstegringama i mittenav 1970-talet, Nigeriablevefter någraår en nettoimponör livsmedel av Fenomenet Holländskasjukan Dutch Disease har fått sitt namn efterdeanalyser som gjordes av den holländskaekonomin, som i mitten av 1970-taletplötsligtstördes av stora och inkomstbringandegasfyndigheter i Nordsjön. Eftersom dessagasfyndigheter långt var större vadHolland själv kundekonsumeraexporterades merparten, vilket drev upp växelkursentill en nivå där annan export från Hollandblevmindrelönsam.Situationenmed stora ochtill synes permanenta exportintäkter från olja 0th gas haruppenbaralikheterne-l densituationi vilken Moçambiqueoch andra starkt biståndsberoende länderbefinnersig,nämligen med stora ochtill synes permanenta biståndsflöden.l alladessafall domineras internationella de transaktionerna aven intäktsposti betalningsbalansenolja, gas, eller bistånd. Via växelkursenförändrashelabetalningsbalansens struktur,med långtgående konsekvenser for ekonomin som helhet. Detstömingsfenomen kommit som att kallasholländskasjukanhar även en radandra symptom. En effekt av att olja, gas, eller bistånd flödari stora mängder är att realresurser inomlandetkoncentreras till olje-, gas-, eller biståndssektorema och att lönerochandra kostnaderinom de påverkade sektorernadrivs upp. Närdetgällerolje-ellergasfyndigheter drasheltnaturligtarbetskraftochkapital till dessa verksamheter, från andradelar av ekonomin, såsom i exempletNigeria. På samma sätt koncentreras resurser, främstarbetskraft,till biståndsrelaterade aktiviteteri en biståndsberoende ekonomi.Flerochfler människorlever och av bistånd, direktellerindirekt, snarare än produktivt arbeteinomkonkurrensutsatta sektorer;detlönarsigexempelvisför partielltarbetslösalantarbetare att sökasigtill huvudstäderna ocharbeta som väskbärare ellerchaufförer biståndspersonal ellerbiståndskonsulter, i stället for attstanna landetoch startaegna jordbruk.Samtidigtdrivslönerna upp i densektor som berörs av stora valutaintäkterlönernainomoljesektomi Nigeria,liksomlönernainom densektor, främst i huvudstäderna, som får glädje av biståndet.Biståndet oljan, gasen leder alltsåintebaratill en uppdrivenväxelkurs,såsombeskrivits ovan, utan ocksåtill en skev,och ur utvecklingssynpunkt ogynnsam resursfördelning inom landet.

Att proiicem linnnsieringsbehov

Den av biståndet uppdrivnaväxelkursen leder alltså till låga expoitintäkteroch stora underskotti bytesbalansema. Dettabetyderi sin tur stora och permanenta finansieringsbehov for att täckaunderskotteni de löpandebetalningarna. På detta sätt kan man leda i bevis att biståndmåste fortsätta biståndet permanentas. Särskilttydligblir dennamekanismiländermedmycket stora biståndsflöden i relationtill ländernas egna ekonomier. Världsbanken är en viktig aktörfinansiärintebarai Moçambique utan i flertaletbiståndstäta länder,framförallt i Afrika. Världsbanken ocksåtongivandeidenmakroekonomiska är analysen av dessaländer,liksomi diskussionen dessaländersframtidafinansieringsbehov. om Bankengör till exempel prognoserav finansieringsgap i enskildaländer som underlagfor diskussioneroch förhandlingari den k Parisklubben s ochi de av Världsbanken arrangerade konsultativa gruppmötena. Bankenharvisserligen argumenterat för stabiliseringspolitiska åtgärder i deländerdär man arbetat,och en viktig del av dessa åtgärder haroftastvarit en anpassning av växelkursen. Vanligtvis hardettainneburitdevalveringar eftersomflertalet u-länder,framförallt i Afrika, harvaritbenägna att låta väx- 336 elkursemaappreeiera.

SOU l992zl

MenVärldsbankens analyser dennapunktsällanelleraldrigmotsagda bilateralagivare av - - l ago liksom den praktiska rådgivning som skeri sambandmedBankens låneavtal, harhittills endast syftat till att Bankens låntagare att devalverafor att kommai närheten aven statiskjämvikt, alltsåtill en växelkurs som tar biståndsinflödena som givna.Därmedkande låntagande ländernafastnai den ondacirkel somovan beskrivits,nämligenmedväxelkurser som är exporthämmande och sompennanentarstora bytesbalansunderskott. Om Moçambique liksomTanzania,Kenya 0 s v skallkunna - minskasitt biståndsberoende måste denekonomiska politikenbl a syftatill att driva ner växelkursen under den statiskajämviktspunkten. Världsbanken har sina i arbetsmetoder intebeaktatdeeffekter växelkurser ochdärmed -export ochimportkonkurrens som stora och långvarigabiståndsöverforingar har inneburitför de länder som är starkt biståndsberoende. Genom att ignoreradettaproblem utmynnar nonnaltdess prognoser i stora och bestående ñnansieringsgap. Ocheftersomdeafrikanskaekonomiemaintehar tillgångtill internationella privatakapitalmarknader blir resultatet detta av synsätt naturligtvis bi- att ståndsbehovet permanentas.

Slutord

De problem som härskisserats inteokontmversiella. är Ett antal frågetecken kan resas mot det resonemang som härforts. Sålunda är dentill exempelbegränsad till k komparativ s statik,d v s den jämför två stabila situationer, en medoch en utan bistånd. Övergångsproblematiken, hur ett land rör sig från en situationmed bistånd till en utan bistånd, är givetvis oerhörtväsentlig och borde bli föremålfor grundligastudier principiellekonomisk-teoretisk av natur. Praktiskaerfarenheter frånlånder som minskatsitt biståndsberoende skullehärkunna varaav värde som Vägvisare for svenskoch internationell biståndspolitik. Uppenbart är dock att, i den mån de ovanstående resonemangen är riktigaeller rimliga, blir så argumenten for stora och långvariga resursöverforingar svagare än vad som traditionelltharantagitsi bådedensvenskaochdenintemationelladebatten. Ovanstående analysleder även till andra,ochmycketcentrala frågeställningar inomutvecklingsekonomin,till exempelde biståndsberoende ländernas förmåga att slussarealresurser inomekonomin till exportsektom, alltså att reagera en lägreväxelkurs.Dettai sin tur anknytertill frågeställningar om priselasticiteten for u-ländemas traditionella exportprodukter, något som blivit föremålför en stor empiriskforskning underde senaste årtiondena, liksomtill frågan om u-ländersförmåga att diversiñerasina produktionsstrukturer från traditionell, råvarubaserad exportmotnya exportprodukter.

Litteraturförteckning elliot. Paul, ond Economic Perionnance Tanzania. ingårTransitions i Development, lheRoleAid andCommercial flows, temutional Center tor Economic IPC Growth, Press, l99l. odaLuz Polonia, Maria, Esmeralda Femantiez, External Finance For SulrSairaran Development thel990sMoçambique useSto lieportiPM, Maputo, March l992 de Vvlder, Stefan, Denliolliindska Siukon ochBistånd. Ekonomisk Debatt, 19926. Isltrat

vHuslaln, 8 John Underwood red,African External Finance the l990s.A World Bank Symposium.Bank, World Washington,

l99 -Krueger, . Anne, Towards a TheoryDevelopment Assistance. ingarKnreger, i Micholopolous och Ruttan, AidandDevelopment. lhe Johns Hopkins Uriversity Pres, 1989. von Winibergen, Sweder, Aid, Export Promotion andtheReal Exchange Rate African Dilemma DPDiscussion Paper No1985-54. 0tober1785. World Bank OCorden,Daoming Max, Sector ondDutch Disease Economics Survey andConsolidation. Ingår i orden, Protection, Growth andTrade, Essays lntemational Economics. Basil Blackwell, 1985.

SOU l 99211

Bilaga 32 FromtidsperspektivMoçambique

-

H EDSTRÖM

Ödesfrågan för Moçambique kriget.Det har är föröttlandet.Detharhindrat en normalekonomiskutvecklingochharlett till att en stor del av exporten har avstannat. Därmedhar beroendet bi- av stånd vuxittill proportionerutan motstycke.Utanfredfortsatt sönderfall och lidande.Utanfredingen utveckling. Dessutomär Moçambiqueiförstahandochi höggrad påverkat utvecklingeni av Sydafrika och i andrahand av vad som händeri regionen SADCC-statema.Ettstarkt utlandsberoendei ochför är siginget hinderför ekonomiskutveckling. Fördeflesta stater är frihetsgradema beskuma. Problemet för Moçambiqueharvarit att beroendethargälltapartheidregimen i Pretoiia, engrannesom hararbetat målmedvetet att krossaMoçambiqueoch vars politik har visatsig bådeframgångsrikoch resurssnål.

Fortsatt kaos

Enanalys framtidenför Moçambique av måste därförbörjamedomvärldenoch särskiltSydafrika.I den mån som Moçambique någonsin harvarit ett säkerhetshot för Sydafrika,objektivt sett, är nu förutsättningarna heltannorlunda de än för bara någraår sedan. Öst-västkonflikten harförsvunnit, var det finnsingarivaliserandesupennaktsintressen i regionen.Sedanflera år tillämpar intehellerMoçambique en planekonomiellerformellt sett en enpartistat. Regeringen i Maputomedger också att en av orsakerna till detekonomiska sönderfallet de är egna ideologisktmotiverade felgreppenochmisslyckandenaoch inte bara Sydafrikasdestabilisering. Innei Sydafrika pågårockså nedmonteringen av apartheidochmarschen motett mer demokratiskt samhällsskick. Politiskt gårSydafrika i ett introvertskede. Mänskligt att dömakommerdetta att gälla underminst resten av dettadecennium. Efter en författningsreform måste en ny sydafrikansk regering itu med ta medlandetsgigantiska fördelningsproblem, där frågor om jord, utbildningoch hälsovård för majoriteten kommer att pocka statsledningens helaenergiochpolitiska kraft.Varkendetnuvarande Sydafrika,landeti stöpsleven, ellerdet nya Sydafrikatorde alltså komma att ha sin dagordning fortsattundenninering en av Moçambique.Tvärtom,detbörliggai Pretorias eget intresseatt framöver se till att Moçambiquefungerar som transitlandför sydafrikanska varor ochslutar att vara en källaför vapensmuggling i Sydafrika. På motsvarande har sätt Moçambiques andra grannar all anledning eftersträva det att att moçambikiska husetkommeri ordning.Dettatorde trotsen gammalavoghetmellan ländernagälla även Malawi, vars ekonomi senare år harlidit svårt av att transitgodshar måst fraktasden långa vägen nergenom Sydafrikai stället for till denaturligareochbetydligt närmre harnnama i Moçambique. Moçambique dessutom är inte ett fattigtland, mätt i naturresurser. Det är intressant för investeringari jordbruk,skogsbmk, mineraler,fiske,turism. agroindustrier ochservicenäringar förknippade med transithandel. Inget av detta dock är tillgängligt längedenuvarande så kaotiska förhållandena råder. Det seriöstarbetandenäringsliveti både Sydafrikaoch utanförregionenhar alltså mycket att vinna att lag, fredochordning återkommertill Moçambique.Ettrimligt antagande är att det också skulleverkaför detta. De enda som skullekunna tänkas kort sikt tjäna anarki gangsterband är ochlokalakrigsherrar medderasunderlydande banditskamr. Inte ens de skulle dock lite längresiktha en födkrok i ett totalt föröttochförblöttland utan utvecklingsmöjligheter. Framföralltskulledeandra. långt mäkgare intressena a i affärsvärlden tjäna att se till att entreprenörer i banditbranschen avpolletterades genom att köpas ut ellerdrivasbort. Sammanfattningsvis talar således det mesta för att det nuvarande tillståndet av laglöshetoch anarkii stora delar Moçambique trots allt är ett övergående fenomen. Även om förändringenblir av gradvis.tordedet mest sannolika vara att ofreden övergårfrån ett militärttill ett polisiän problemoch så småningom klingar ut över loppet någraår. Överenskommelsen i Rommellanregeringenoch av Renamokan sessom detnödvändiga första steget en i sådan process.

Delning

Ett annat då och då lanseratscenario för Moçambiquesframtid äratt landet skulleklyvasi två eller tre delarochuppslukas av sina grannar. Den eventualiteten hade mer fog för sigi världen i av går än i dagens. Enligtdenteorinskulle Sydafrika ta över södradelen av Moçambique, Zimbabwe den 338 mellersta, inklusiveBeira,ochMalawi resten, främstZimbabwesbördiga dalgångochhamnstaden Quelimane.

SOU l 99211

Framtill mitten av 80-talethadedet resonemanget en del trovärdighet.SärskiltMalawisledare. 2 gu Banda, uppges ha umgåtts medplaner ett Stonnalawimedtillträdetill havet.Statsgränsema i denna del av Afrika är härtill lika konstlade som andra håll kontinenten och delaretniska grupper mitt itu. Ävendå var detemellertid tveksamt omens det dåvarande säkerhetsetablissemanget i Sydafrika verkligenville överta regeringsmakten i Maputo genom ett marionettstyre, mindre än genomenegen förvaltning.Att driva Frelimoi buschenochdra ut sig ett politisktochekonomisktkostsamtgerillakrigtordeha framstått som oklokt ur ett Pretoriaperspektiv. Särskilt somman ändå kunde har kun- nat uppnå sinastrategiska mål lättare sätt. AnnarshadeRenamo längesedan för uppmuntrats att föra kriget i städerna, särskiltMaputo vilket inteharskett. Och i dag det är ännumer osannolikt, om någon regeringi Pretoriaskullevilja axla ansvaret också för Moçambiqueochdärmeddess återuppbyggnad, eller en del av landet, mindrevilja än göra detta medvåld, medtanke Sydafrikas egna,enorma svårigheter. Den andratänkbaradelningsintressenten, Malawi, intei är stånd att driva några eventuellaterritoriellaaspirationer utan internationelltstöd, som knappastkan påräknas. I Malawisjälvt f det är ö politiska landskapet och framtiden långtifrån klara. Zimbabwe kan också uppnå dendefactokontroll somman eftersträvar över Beirakorridoren genom ekonomiskamedel.I ett eventuelltperspektiv regionaltsamarbete av av nytt slag inom ramen för ett ombildatSADCCmedSydafrika som medlem, framstår intehellernationsgränsema lika som angelägna som framtida nya regionalaöverenskommelser ochsamarbetsfomier. Slutsatsen blir därför att också teorin om Moçambiques framtida delningböravföras från diskussionen som mindresannolik.

En ansvarsfullt regeringsurövande

Det som framträder är då bilden av ett framtidaMoçambiquemedmycket nära ochstarkaband medutländskaekonomiska intressen, framförallt Sydafrika i men intebara De tidigareekonomiskalänkarna till aktöreri Portugalkan antas återupprättas, om än kanskei andraformer än tidigare. Sedan gammalthar också brittiskaföretag en närvaro i Moçambique. Även dennaanknytning torde bestå ochhamöjligheter utvidgas Moçambique att har en speciell status i relationtill sarnväldet. - Kanske tar sig en del av beroendet fonnen aven regionalgemenskap, siktkansketill ochmed en sådan dominansför den sydafrikanska valutan att möjligheterna driva att en självständig moçambikisk valutapolitik i praktikenblir kringskuma.Dettaskulle vara ett utpräglatojärnlikt förhållande, men just p g a Moçambiques extremtutsatta läge går det attargumentera att for Moçambiqueskulle kunnaha en del att vinna vad som för bara några sedanskullehaavfardats som ett nykolonialt förtrållande.Moçambiquesutsikter att kunnaföra en väsentligtbättre.oberoende ekonomiskpolitik frånsitt bottenlägeeller att egen handdratill sigriskvilligt investeringskapital sigblekaunder ter överskådligtid. Detviktigaför landetsframtid egentligenintedetekonomiskaberoendet utlandet, är av vare sig ideologisktellerreellt.Däremot det är en nyckelfrågavilken typ av regeringMoçambiqueharframöver. Fyraområden härvidlagcentrala. är De är rättsstaten, desocialasektorema, småböndemas produktivitetoch en framsynthushållningmednaturresursema. Glundbultenfor utveckling förekomsten är av en rättsstat och alla dessinstitutioner.Rättsligt godtyckeochkorruption är oacceptabla frånMR-synpunkt men också sett ett i marknadsekonomiskt perspektiv.Vem vill väl investerai ett land,där spelreglerna ändrasgodtyckligtochdär t ex upphandlingarochbesluti förvaltningen avgörs genom mutor Enstarkochoväldig rättsstatär en garant för samhällsskickets legitimitet. Ett landsframtid är också beroende av att ledningen investeraridetmänskliga kapitalet.En rimlig nivå grundutbildningen och hälsovården är ettav kraveni FNs förklaring om demänskliga rättigheterna.Mendärutöver dennafaktorsbetydelseför ekonomisktillväxt välbelagd.Ensjukeller är dåligtutbildadbefolkning är en hämskoför utveckling, motsatsen en sporre. Sambandet forsk- har ningsresultat pekat i många studier. En av Afrikasolyckor äratt kontinentens regeringarhar försummat och ofta direktmotarbetat de självhushållande bönderna.Redan ett måttligt, marknadsfört överskott från farniljejordbruken skulle kunnabidratill att öka välståndet ochmotverkade återkommande svältkatastrofema. Jordbmkspolitikeni dettaavseende alltså är en måttstock hur allvarligt en afrikansk regering ser frågor som rör välfärdenför flertalet. Slutligenfaller ansvaret för miljön och naturresursema ett landsregering.Det ankommer den att genom lagstiftningochandra åtgärder se till att inte arvet till kommandegenerationer föröds genom rovdriftochförstöring.Denekonomiskatillväxtenochdenekonomiskapolitikenbörsärskilt i ett land medMoçambiques mycket storanaturresurser bygga en balansmellandetta långsiktigare perspektivochbehoveni nuet.

SOU l 9922124

Enregering som känner ett sådant ansvar kommer att även i en klavbunden ekonomiha ett visst

Bilaga 32 handlingsuuymme for kunnata sig dessa fundamentala frågor i framtidens Moçambique.Den

att an behöverinte varaensamom uppgiften.Ett seriöstarbetande näringslivhar också ett egenintresse av att slå vakt om rättsstaten. en grundutbildadarbetskraft som rekryteringsunderlag ochökaantalet potentiellakonsumenter i landet.En regeringmedintegritet skullei det medellånga och långa perspektivetkunnaräkna medallierade. Tyvärr gällerdettai det kortaperspektivet också en Skrupelfri statsledning efter ute att kort siktskosigochsinalikasinnade ekonomiska sponsorer landets bekostnad. Frestelsema och farorna är härvidlagmycket stora i dagensMoçambique. Detfinnsmöjligheter att snabbttjäna pengar satsningar som är föga produktivaför landets ekonomiskatillväxt och produktiviteten mensom snabbtberikardenenskilde. Tidigare var makthavare intei stånd att utnyttjasin ställningfor privat vimiing. Nu är läget ettarmat, samtidigt som framtidenvid makten sig ter oviss. Båda alternativenförefaller alltså tänkbara en ansvarsfullstatsledning och en profiterande. - Mer sannolik kanske är en utvecklingmed inslag av båda alternativeneller ett pendlande mel- landem.Prövostenen torde vara utvecklingen lite sikt inom defyra ovan angivna nyckelområdena. Rörelseriktningen därkommer kunna att användas somen mycket grov måttstock vartåtlandet är väg.

Bisirinder

Moçambiques budget till är mer än två tredjedelar biståndsñnansierad. Inget annat land kommer ens i närheten detta. av På sikt är ett sådant förhållande givetvisomöjligt. Biståndsvolymen måste successivt dras ner för att en normalsamhällsutveckling i Moçambiqueoch en rimlig ekonomisk politik ska vara möjlig.Efterhand som freden återvänder Moçambiquekommer till ocksåhjulen igång igenochdänned enmer normal expon. Behovet av hjälp utifrånfor överlevnadkommer då att minska.Takteni neddragningen det går å andrasidaninte att fastställaför en lång tid framöver.Framförallt går detinte att skära ner biståndet drastiskt.En anpassning måste sketill denekonomiska återhämtningenochnormaliseringen av samhällslivet. Landets fördapolitik underdekommande åren bör även den. som diskuteratsidet föregående. varaen faktorvid bestämning av biståndets storlekochinriktning. En politik som barai ringa mån kommer folkflertalettill godoharSverigeingen anledning stödja att genom bilaterala överenskommelsermellanregeringarna. Då är ett människonära stöd, gärna genom enskildaorganisationer fo- att redra. Underdennärmaste tidenharMoçambiquebehov av ett bistånd överlevnadskaraktär. av Särskilt repatrieringen ochrehabiliteringen av flyktingarnakommer kräva att stora hjälpinsatser. Därefter bör dock biståndetfrån Sverige bli mindre katastrofbetonat. Lämpliga områdenför insatser framövertorde vara de fyra som tidigareberöns,kanskei synnerhet rättsstatens uppbyggnad. I kampen mot existerande ochframtidakorruptionstendenser är det framförallt den sortens bistårrdsinsatser som gör nytta. Enuppbyggnad av rättsstaten bör inriktas att stärka landetskapaciteti fråga om lagstiftningen ochdomstolsväsendet. Utbildning jurister här av är ett nyckelområde i ett samhälle medbaramellan tio ochtjugoutbildadedomare.Ett väl fungerande riksrevisionsverk är ettannat mål som givarsamfundet bör verkaför. Alldeles centralfor både dendemokratiska processen och för samhälleti ston är härtill givetvis denfria opinionsbildningen i olika fonner. En bas for utvecklingen alla områden utbildningsväsendet. är Här är bristernai Moçambique enomia. Skolorna var även förekrigetotillräckligai alla avseenden. Nu liggerminst hälften av demi ruiner och saknar lärare.Universitetet i är mycket dåligt skick. Återuppbyggnaden skapandet och av fungerande utbildningsinstitutioner är en uppgift som faller en statutan resurser att klaradem personellteller ekonomiskt. Också detta är således givet ett områdefor hjälp utifrån. Motsvarande gällerhälso-och sjukvården. Att stimulera småböndema producerafor marknaden att och att höjaderas produktivitet slutli- är gen men inte minstavgörandeför landets ekonomiskaframtid. En del av den uppgiftenkommer marknadskraftema kunnaklara att av, om de tillåts verka. men grundfonrtsättningar måstetill i form av vägar. annan infrastruktur och hjälptill en effektivisering av familjejordbruken.

SOU 19921

DAC-statistik

Bilaga 41

Det harvisatsig svårt att få en helt rättvisandebild av biståndsflödena till Moçambique.Den DAC-statistik som föreligger har begränsningar. bl bristeri jämförbarhetmellanländer.Man kan a befara att im-apporteringen till DAC intei alla stycken heltkonsekventvadgäller är såväl sektorfördelning som belopp.Alla större givare återfinns hellerintei densektorfördelade statistiken.Ett exempel detta EG, är som enav är de större givarnatill Moçambique menvars bistånd i DAC-statistikeninte redovisas sektorfördelat. Meddessareservationer presenteras nästa sida en tabell son1 för åren 1988-1989visardetbilaterala biståndets fördelningi huvudkategorier samt de dominerandebilateralagivarnasandel av detta. När man tittar tabellen nästa sida detintressant är attnotera import-ochbetalningsbalansstödetsrelativaomfattning.EnligtDAC skulledet utgöra hela45 procentav detinternationella bilaterala biståndet till Moçambique men endast21 procent av det svenska Moçambique-biståndet. Enligt densvenskastatistikenbörsistnämnda siffra vara 40 procent. Detta är ett tecken att DAC-siffrorna brister tillförlitlighet i ochellerjämförbarhet. Tabell2 visar samma statistik som tabelll men för åren 1986-1987. I tabellerna3-7 visasdetbilaterala biståndet till Moçambique,sektorfordelat under åren 1985- 1989.Alla siffrori milj dollar. Att statistik härinteredovisasför senare än 1989,beror att siffrorför 1990fortfarandesaknas för ett landSverige.

. U . H . . H .

s 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 s

.

m... 3 3 å 3 2 Z

.

å ä c 2 .

. . .

. . . .

ä 3 8. c

2 2 .

I

.game

8 sm

.m

8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8

m n 3 3 3 3 8. .

ä .

.v W . m . . S ä o o .

ä

..

m |

f

a_.2 343

8 om

i E m n

ä 344

ä

s 2

s

d o a

ä

H . .

E

e m

,. .

a o

ü

z

å k . . å

i

m u

å 345

. . . .

i

Z ä

. U . . g . . . o .S m a .S . . N .E . ä

346 ä

3 m å å ä m

x , ,h

a

E

. m ... . xu .M . . .H . .

d

n. A N , . ä

W 347 å

.

a

ä

w . . á

E

n

W . . .

N 5 5

.. . .m . w

N 348

SOU l 992l

SIDA

Bilaga 42

1992-09-14 Till regeringen

Utrikesdepartementet

Principer för svenskt importstöd

Meddennaskrivelsevill SIDA informera om deprinciper som är vägledande för beredning, genomförande ochuppföljning av importstödinomC2-anslaget samt inomCS-anslaget, anslagsposten stöd till ekonomiskarefonnprogramochskuldlättrtadsåtgärder. SamtidigtmeddennaskrivelseinkommerSIDA med en skrivelse om användningen dennaanslagspost av under199293. Importstöd,d v s biståndi form av valutaför allmänicke-projektbundenimporttill mottagarländerna, haralltsedanmitten 70-taletutgjort av en viktig del av detsvenskabiståndet.Under80-talet utgjordeimportstödet 40 ca procent av detlandprogrammerade biståndet.Denna andel är något lägre idagca 35procent.Under senare haremellertidimportstöd även finansieratsinom C3-anslaget. Totalt utbetalades 199192 ca l miljardkri importstöd. Synen importstöd som biståndsformharsuccessivtförändratsbådei internationella sammanhangochi Sverige.Dettaharför SIDAs del återspeglats i förändraderiktlinjer, senast 1989.Under 199192har en arbetsgrupp inomSIDA arbetatmed att revideral989 årsriktlinjer.Detta arbete har resulteratdelsi en rapport om principerför importstödbilaga l, delsi förslagtill allmänna riktnya linjerför svensktimportstödbilaga 2. Gnrppenhar även utarbetatförslag till särskildaadministrativariktlinjer är anpassade till de som allmännariktlinjernabilaga 3. Till dennaregeringsskrivelse bifogasäven en promemoria somger en aktuellbild av detsvenskaimportstödetbilaga 4 samt en internhandläggningsordning för importstödetinomSIDA bilaga 5. Med tanke dencentralaroll som importstödetspelari biståndettill ekonomiskarefonnprogram i de fattigasteoch mest skulddrabbade länderna, anser SIDA det vara angeläget förankra att dessa principer hosregeringochriksdag.Medanledninghäravvill SIDA anföraföljandeförslagtill principer för detframtidaimportstödet. Den viktigaste förändringeni importstöd är att det i högre gradkommit betraktas synen att som en form av programbistånd, d s ett stödtill ett ekonomisktrefonnprogram i mottagarlandet. I v regeringens propositionl99l92l00 konstateras programbistånd att kan effektiv biståndsvaraen form för långsiktig utveckling.Dettaförutsätterdock att vissavillkor är uppfylldai mottagarlandet ochatt biståndet utformasså att det effektivastmöjliga sätt stöderreformprocessen. SIDAs rapport ochriktlinjersyftartill att för hurdettabör ske.Debaseras i angeramarna storutsträckningpåderiktlinjerfor programbistånd som medaktivtsvensktstöd antagits DAC, av samt - de riktlinjer för importstöd antagits likasåmedsvensktstöd inomdet k SPA-prograrnmet som - - s för de fatliga§le och mest skulddrabbade ländernaiAfrika. Utgångspunkten för ett programstödär att mottagarlandet genomför ett ekonomiskt reformprogram. I de flestafall förutsätts ett s k strukturanpassningsprogram med stöd Världsbanken, Interav nationellavalutafonden ochgivarsamfundet. Detsvenskaimportstödetharsedanmitten 80-taletkoncentrerats av till ett begränsat antalländer, främst Afrika, i som genomför sådana strukturanpssningsprogram. Av speciellbetydelse för denna utveckling har varitSverigesaktiva stödtill SPA-programmet. l en särskildskrivelsetill regeringen föreslår SIDA fördelningen av biståndettill SPAför l99293. I skrivelsendiskuteras även innehållet i strukturanpassningsprogrammen de effekter samt som hittills kunnatobserveras. Dettautgör en bakgrundocksåtill importstödsprincipema. De nya riktlinjernabetonarstarkare tidigarebehovet än givarsamordning. Världsbanken av spelar en ledanderoll när detgällergivarsamordning, men även Sverige spelar aktivroll ochdeltari en dialogen om strukturanpassningsprocessen i mottagarländema. lmportstödet denbiståndsfonn är som är bäst anpassad för att stödjautvecklingen marknadseav konominochdenprivatasektorni mottagarländema underfönrtsättrting detinteförenasmedsub- att ventionerochcentralstyrdresursfördelning. Dettaställerkrav ekonomiskaochinstitutionellareformeri mottagarländema också men en anpassning formernaochprocedurema av för biståndet. De viktigasteprinciperna som fastslåsbeträffandeformeroch kanalerför överföringi de nya riktlinjerna är att det svenskaimportstödetinte styrs i förvägtill vissa mottagare ellersektorer; 349 varor,

SOU l 992zl

det obundet vad urspmngsland och att deti förstahand till marknadsbase-

Bilaga 42 att ges avservaromas ges

rade valutafördelningssystem i mottagarländema. Denminskade styrningeni förväg av importstödet medförökadekrav granskningoch uppföljningi efterhand.Denna måste docki huvudsak gälla system och procedureri allmänhet,eftersom det svenska bidragetinte är öronmärktoch därförinte direktkanidentifieras. Granskning och uppföljningböri förstahand görasav givamaoch mottagarlandet gemensamt. Importstöd innebär, genom det motvärdedet genererar, ett direktstöd till mottagarlandets budget. Att enskildagivare söker öronmärkaochbinda motvärdet av sitt biståndfår emellertidnegativa effekter budgethanteringen ochhela samhällsekonomin. Som en uppföljning av budgetaspekten imponstödbör givama iställetsamordnat engagera sigi en dialogmed mottagarlandet om budgeav tens struktur ochhantering. Den ökadeinriktningen uppföljning. speciellt den makroekonomiska nivånkrävermycket goda kunskaper landet. Importstödbör därförkoncentreras till länder därgivaren besitter sådan om kunskap. FörSverige det är naturligt imponstödi förstahand till programländema svenskt for attge bistånd. Ramen för all uppföljning det är ekonomiska reformprogrammet. OmVärldsbanken ochellerInternationella valutafonden avbryter sitt stöd till detta. kan även SIDA avbryta sina utbetalningar om det bedöms att avgörande förutsättningar for programbistånd uppfylls. inte Den viktigaste förutsättningen för att minimera missbruk av biståndsmedlen är öppna ochmarknadsbaserade system för fördelning av valuta. I övrigt hänvisastill SIDAs riktlinjer for minimering korruption i mottagarländema. Omallvarligabrister framkommer vid granskning av imponstödet av bör SIDA beredd avbryta att vidare betalningar. Sanktionerbördock alltid vidtas i samråd, och vara helstgemensamt, medandra biståndsgivare. Importstödets entydigakaraktär av programstöd ochden ökadeinriktningen uppföljningoch därtill kopplade sanktioner medför att betydande reservationer kan uppstå i enskilda länderunder ett givet budgetår. SIDA vill betona detta att inte behövertyda lägre effektivitet utan är ett naturligt inslagi dennaformav bistånd. Beslut denna skrivelseharfattats av undertecknad generaldirektör samråd med SIDAs styom relse föredragning av avdelningsdirektören Karl-AndersLarsson i närvaro av avdelningschefen CarinNorberg.

CurlThom

KurlAndersLarsson

SOU l 992zl

Industrisamarbete med Moçambique Bilaga 43

LARSBERGGREN

Från självständigheten 1992

Förutsättningarna för industriellutveckling var vid tidpunktenför självständigheten goda.Det fanns då, förutomde stora naturtillgångama, förhållandevisväl utbyggdinfrastruktur, instituen ett tionelltramverkoch en köpstarkefterfrågan landetsprodukter,såvälinomlandet export. som Landetsolyckafrånindustriellsynpunkt var att nästan all kunskap försvann landet ur vid frigörelsen samtatt regeringentrodde en cenlralstyrd planeringochstatligtägande instrumentför ekonosom miskochindustriellutveckling.Utifråndettaplanerings-ochägarperspektiv kanskedet t 0 m betraktades som ändamålsenligt att ägare till industriföretagen lämnadelandet. Det var dockfrämstkrigsorolighetema ochkollapseninomjordbruket förstörde industrins som godaställningochutvecklingsmöjligheter. Eftersomjordbruket var baseni ekonominminskadeBNP kraftigtochdärmedraserades mednödvändighet lönsamheten hosde inhemskatillverkarna.Industrin kanaldrigi ett jordbruksdominerat u-land egen hand varaen utvecklingskraft, endastdeltai ett dynamisktväxelspelmedjordbmksektom,därhuvudparten landetsköpkraftmåste av genereras och råvarorför vidareförädlingproduceras. Desedanlångtid väletablerade ochstarkaekonomiskabanden med Sydafrika blevocksåavpolitiskaskälnödvändiga skära eller i allafall försvaga.Detta att av slogkanske allra hårdast mot industrin. Svenskt bistånd till industrisektom försökte underalla år, från 1976till 1991, industrin värnaom genom att skyddaden mot denalltmerdestruktiva omgivandemiljön. Köpkraften sjönk,krigs-och sabotagehandlingarna tilltog, infrastrukturenforföll, transporterna försvårades,centralplaneringen misslyckades ochdenutländskaexpertisenutanförMaputolämnade säkerhetsskäl landet.[detta av scenarioblev företagenavkläddain barakroppen.Inte ens detnybildadeskogsindustriföretaget IFLOMA, där över 200milj kr hadeinvesterats, kunderäddas; projekt ett som undernormalaförhållandenochmeddriftiga ägare medhög sannolikhethadefått en utmärktlönsamhet. Företagetblevi stället ett rehabiliteringsobjekt, som likt de övrigaprojekteninom dennakategoriförde ojämn en kamp mot utvecklingenochpolitikeni landet.

Idagharbildennågotförändrats.Centralplaneringen har ersattsav en uppriktigpolitiskvilja att införamarknadsekonomiska spelregler,något emellertidi det kortaperspektivetkanledatill som ekonomiskoreda om interegeringensystematiskt ochtämligensnabbtbygger marknadsekonoupp mins fundament. Detviktigaste är nu att skapa tillväxtbefrämjande balans mellanproducenter och en konsumenter däringenkantoppridadenandra; ett system somav sig självt utsorterar inkompetens, maktmissbruk, korruptionochförlegade Problemet är att detfinnsför producenter inom varor. varbranschför attett sådant system skallkunna växa framsnabbt.Endast inomdenenklareochmindretillverkningsindustrin finnsdennapluralismi producentledet. Jordbruksproduktionen och därmedköpkrafteni landet emellertidfortfarande är exceptionellt låg, men hardockunderde senaste årenuppvisat mindreökning,vilket kaninnebära den en att nuvarandeindustrikapaciteten börkunnaupprätthållas, när manser sektornfrån efterfrågesidan, lång- och samt börjaökaigen. OmavtaletmellanregeringenochRenarnoledertill avsett resultatändrasnaturligtvisindustrins utvecklingsmöjligheter ett avgörande sätt.

Framtidasvensktindustristöd Moçambique

Strategiska överväganden

Svensktbiståndtill industriellutvecklingi Moçambiquebörfrämstinriktasig att bygga upp marknadsekonomins fundamentochindustrinsförutsättningar kunnauppfylladekrav att de som nya reglernaställer.Pluralismi producentledet, d v s fler ochbättresköttaföretag målet. är

SOU l 9922124

Insatsema böri första handriktas mot den privatasektorn även om statliga organ i många fall är viktiga. SWEDECORPbör i sitt arbete uppmärksamma arbetsfördelningen mellande offentligaoch privatasektorerna ochverka för attstatens nollbegränsas till övergripande frågor;de som stimulerar, regleraroch kontrollerar näringslivetsstabilitet ochutveckling. Övrigt börlämnas till andra skapa att ochdriva. I dettaarbeteär det viktigt att bygga det flöde av privat företagsamhet som spontant växer fram.Försökmed att skapasjälvaidéerna bör endast undantagsvis göras, men väl ges stödtill dess tillväxt. Det är ett omvittnat faktum att den industriella driftigheteni Moçambique är förhållandevis stark.Den främstauppgiften blir således medverkatill att att undanröjaflaskhalsar ochhinder som försämrarde privataföretagens växtkraftoch försvårarförvärvet av förnödenheter ochkunskaper som företagenbehöver för sin utveckling. Detär vidareviktigt att insatserna initieras utifrån de genuinabehov som företagarna självaidentifieratoch fonnulerat.Detta kan stå i kontrast till gängse normer, vilka ofta prioriterat utbudet.Biståndsgivare, ministeriet, institutionerochandra specialister har oftabedömt och fastställtmålgrupbehovochsedan tillsett att fabrikslokaler, maskiner,kapitaloch tjänster tillhandahållitsenligt pens uppgjorda behovsberäkningar, d v sen utbudsorienterad ansats. Ett nerifrån-och-upp perspektivskall anläggas det när gällerde näringslivsstödjande insatserna, där benägenheten att betala for varan eller tjänstenären viktig faktor. Eftersomresursbasen för SWEDECORPs verksamhet till stor delfinnshosdet svenska näringslivets företagochorganisationer bör insatserna läggas upp så att dennaresursbas finner en medverkan meningsfullochintresset för enengagemang i Moçambique växer. SWEDECORP behöver inte i förväg utesluta någon funktion.sektor, bransch, myndigheteller institutioninom näringslivsområdet, utom alkoholindustrin, i ett framtidasamarbete. Såvälenskilda kanmedverka ochsamarbetet bör i principkunna omfattatillverkföretagaresom derasföreningar ningav indusui-och konsumtionsvaror, mineralutvinning, handel, ñnans-och konsultjänster, Iransporter, turism ochenergi. Områden som tullsystem, Standardisering, exportutveckling bör också kunnainga. Det är viktigt att uppmärksamhet riktas mot den stora potential som öppnar sig år näringslivet det frarnsyntsätt kantillvarata kvinnligt företagande, yrkeskunnande och kmtaktnät. Även om ett miljöhänsyn kan genom ett framsynt betraktelsesätt utgöra en tillgång för industrin cchbör beaktas redan projektplaneringsstadiet ochdessutom drivas somen viktig fråga i sig. Utbildning,framtagning system ochsaneringsprograrn för särskilt utsatta branscher kan vara lämpliga aktiviteter det- i av ta syfte.

Program för industriell utveckling i Moçambique Ett svensktstöd for industriell utvecklingkan fördelasmellan fyra olika spjutspesområden, där vart ochett kan rymma ett flertalskilda aktiviteter, nämligenprivatisering, företagslelareutbildning, kapitalförsörjning och småindustri,med kunskapsuppbyggnad somen viktig komporent inom samtliga områden.

Privatisering Insatsema för privatisering kan bestå dels en finansiellmedverkanijoint-venure företag geav nom SwedfundInternational AB, dels av stöd till själva privatiseringsprocessen ochdessinstitutiotex desärskilda enheter som bildatsinomoch utanför ministeriemamed ansvar foromstrukturener, ring av de statligaföretagen. Två joint-venture företag idagi är drift, SEMOCochIECNEL verksamma inom området växtförädling och utsädesproduktion respektiveelektrisk utrusningoch materiel. Enbegäran om hjälp i arbetetmed att privatisera elleromstrukturera 278företag,vilka tillhör industri-ochenergirninisteriets ansvarsområde, har också riktatstill SWEDECORP. Samtligade företidigare mottagit svenskt rehabiliteringsstöd tillhör den kategori som skallpriatiseras. tagsom

Utbildning Insatsema för utbildning bör främst omfatta företagsledare och arman nyckelpesonalinom industrin, även inkluderaledare ochadministratörer från den delinom stat och annan offentlig förmen valtning, vars verksamhet är av betydelse för industrin. SWEDECORPstödjer redar innevarande budgetår ett särskilt utbildningsinstitut, specialiserat på de behov näringslivtthar av såväl grundläggande som kompletterande kunskaper, både bas- och chefsnivåer.

Riskkapital SWEDECORPbetraktarstöd till denfinansiella sektorn somenav sina huvudsalliga uppgifter. Eftersom liberaliseringen medfört en viss makroekonornisk stabilitetoch finansierirgsprograrmmen 352 därförinte sätt som tidigare snedvrids,och därmeddelvis förlorarsitt syte p g a av en samma

SOU 1992124 övervärderad valluta,finns en grund för framgångsrika insatserinomdetta område. SWEDECORP bör därför genom gåvomedel kunnamedverkatill att frnansieringsinstitutioner byggs upp ochtill att, från risksynpunlct, fönnånligalån till företrädesvis mindre företag kanerbjudas.medhjälp av kreditlinjerochriskkapitalfonder. Desvenskainsatserna bör även ha som uppgift att stimulera inhemskt en genererad kapitalackumulation.

Småindustri

I denindustriellanedgång som vidlåtitMoçambiqueunderde senaste tio åren hardenminstaindustrinklaratsig bäst.Denganskaomfattandekapitalförstöring som ägt rum hari förstahanddrabbat de stora och medelstora företagen,med en maskinpark som krävt en stabilproduktionoch avsättning och ett kontinuerlig underhåll, bl medimporterade a reservdelar. Detblir förmodligenockså denmindreindustrin som till en börjanharbästförutsättningar att svara designaler somenmer näringslivsbefrämjande miljö nu långsamt börjar ge. Småindustrisektom rymmer ocksådeallraminsta,mikroföretagandet, som kan vara endautvägen till ett bättreliv för dem somnu leveri stor fattigdom, men är initiativrika.Såvälsysselsättning som varutörsörjningkan en ordentligskjuts omen del av deföretagssamma resursersomnu binds upp i flyktinglägerochi allmänfattigdomfrigörsför produktivaändamål.Detsvenskñnartsierade utbildningspaketet Se om Ditt FöretagharviaILO ochlokalaorganisationer nåttframtill ettstortantalpotentiella, nya företagare i dennakategori.Programmet ochresultatenharlovordatsi flerautredmngar.

Industrisektorntrñngmñl i

Även industrininte handkanhöjabefolkningenslevnadsnivå dennödvändig är om egen som komplementochstödtill främstjordbruket.Livsmedelsproduktionen, såvälför självhushåll som för avsaluinomlandet och för export, kommerinte att kunnaexpandera långsiktigt medmindre änatt industrinvidareförädlar dess råvaror ochlevererarinsatsvaror. Inom ramen för Moçambiques omstruktureringsprogram haremellertidindustrinsbehovhittills kommiti kläm.Denutländskavalutantenderar alltmerfördelasefter att ettsysternsom premierarde investeringar som har en kortochöverblickbaråterbetalningstid, d v s främst import konsumtionsav varor, medan mer långsiktigaochdärmedosäkrainvesteringar missgynnas. Dettafaktum accentueras i ett landdär säkerhetssituationen är besvärlig. De ideliga ochför industriidkarnaoförutserbara kreditåtsuamningama slårocksåhårdaremot dem som behöver reservdelar och råmaterial för sinverksamhet än motren konsumtionsvaruimport. Genom att valutafonden kräver att ett motvärdei lokal valuta låses in i ñnansministeriet när en utländskkredit tas i anspråkuppstår även från tid till annanen mycketbesvärande brist lokal valuta genom att företagarenfrågamåste i deponera helabeloppetinnandenutländska kreditenhunnit återbetala sig. Det är av stor vikt att Sverigeingriper när Världsbanken ochIMF inteklart sambanden ser mellan sina krav ochdesskonsekvenser. Eljestkommeromstruktureringsprogammet inte att kunna uppfyllasina mål, att omfördela resurser fråndetallmännatill dedirektproduktivaområdena. PRES har intehellerlyckatsinföra ett adekvat system för tullarochbeskattning, är enklaför som företagen att följa, rättvisaochintesnedvriderkonkurrensförhållandena. Genom att industriellverksamhet utgör en komplex process med förgreningar ut i helasamhälletblir företagenberoende att av alla delar BV den statliga byråkratin fungerar bra och inte är långsamma. korruptaeller allmänt in-

kompetcmêg Aven dennauppgiftkräverytterligarekrañtag.

Indusuin, utvecklingslaaft är beroende av många olika faktorerochdenhar stor betydelseför hela salnhäna, Den fårdärförinteenbart värnas ochstödjas SWEDECORP. av som till sitt förfogandeharförhmandevisbegränsade resurser. Det är såledesviktigt att exempelvisimportstödet för Moçambique utformas så att valutabehovet även hosindustrinbeaktas.Omdärtillockså kornfredi landet och demokratii Sydafrika vore näringslivets framtidsutsikter mycketljusa.

12-1263

SOU l 99211

Bilaga 44 Farrigbank en kreditmöilighet Moçambiques landsbygd

-

ANNIKAMAGNUSSON

Inledning

Den moçambikiske bonden brukar sin jord enligt traditionella jordbruksmetoder, s k hackjordbruk och producera i huvudsak för familjens försörjning. Mer än 85 procent av befolkningen lever landsbygden. Under kolonialtiden präglades bondeekonomin tvångsarbete och migrantarbete vilket tog arbetskraft från jordbruket av och gjorde det omöjligt att producera för egna behov av reservlager. småbrukarsektom kraftigt underutvecklad. Tvångsar- Vid självständigheten var bete och tvångsodling avskaffades givetvis men detta resulterade då i kraftigt minskade exportinkomster. För att skapa viss överkottsproduktjon för försörjning städerna samt vidmakthålla exportintäktema lät Frelirno omvandla de koloniala farmertill statsfarmer. I Frelimos utvecklingsprogram ingick också att skapa kollektiva na byar för bönderna. Satsningama de stora statsfarmema visade sig vara alltför komplicerade och gav inte de resultat Frelimo hoppats på. Alltför hög teknologi i jordbruket kombinerat med en massutvandring av de välutbildade åren efter självständigheten gjorde situationen ohållbar. Med statens Övertagande av portugisemas jordbruk skapades också motsättning till de moçambikiska bönder som väntat sig att själven ständigheten skulle innebära att de frck tillbaka den jord som portugiserna stulit från dem. Jordvräkningar fortsatte även efter självständigheten och bönderna anställdes som arbetare. Familjejordbruket har ständigt negligerats av statsmakterna ända fram till nutid. Minskade intäkter från migrantarbetare tillsammans med allt färre varor landsbygden och handelsnätets sammanbrott har lett till en ohållbar situation. Det segdragna destabiliseringskriget är naturligtvis den främsta orsaken till den svåra situationen. Stora delar av den infrastruktur som staten byggt upp är förstörd p g a kriget och staten har inte råd att bemanna och underhålla de samhälleliga inrättningar som finns kvar. I samband med införandet av det ekonomiska rehabiliteringsprogrammet PRE 1987 ändrades jordbrukspolitiken inom ramen för en övergång till marknadsekonomi. Jordbnrksprisema avreglerades, minipriser infördes och marknadsföringssystemen liberaliserades.

Lokal drivkraft landsbygden

Torka och missväxt har varit återkommande fenomen under hela Moçambiques historia. Det har därför aldrig varit lätt att överleva som bonde. Bönderna klarade dock dessabakslag bättre förr, både före och under kolonialtiden, än under självständigheten eftersom det då farms reserver i form av mat och arbetslqaft. Männen utgjorde den extra arbetskraften och stod för röjning av ny jord, jakt, byggande av bostäder samt reservodling egna jordar. Enligt tradition är det kvinnoma som brukar jorden och är ansvariga för familjens matförsörjning. Fördelning av jord sker till kvinnorna i första hand. Produktionsmetodema är emellertid mycket enkla, och mer inriktade säkerhet än maximering av produktionen. En bonde, som bedriver ett jordbruk självhushållningsnivå, kan inte alltid ha produktionsökning som mål i arbetet, utan måste försöka minimera riskerna i produktionen och skapa förutsättningar för olika överlev- 354 biståndsprojekt nadsmöjligheter. Dessa beteenden har noterats vid många av de som

SOU l992zl verkat för att höja jordbruksproduktionen hos småbönder olika håll i Moçambi-

Büaga 4.4

que. Jordbrukstekniker har inte haft kunskap om den sociala strukturen eller beteendet och därför har många insatser bara fungerat så länge utländsk expertis varit närvarande. För att jordbruksrådgivning ska effekt krävs att den kombineras med någon form av ekonomisk fördel för målgruppen. Ekonomiska fördelar kan t ex vara utdelning av jord, tillgång till utrustning, utsäde m m. På grund av kriget har många människor flytt till förorter runt städema, och man har skapat s k gröna zon-områden. I dessa områden finns många fungerande kooperativ och jordbruksforeningar, som framförallt odlar grönsaker men även andra jordbruksprodukter. En viktig förutsättning for jordbruket är tillgång till ett fungerande handelsnät och en fysisk infrastruktur som kan sammanföra överskotts- med underskottsonrråden samt länka samman stad och landsbygd. Liberaliseringen har inte ökat antalet handelsmän distriktsnivå utan istället har tydliga monopol uppstått som dikterar spelregler vad gäller priser och handel. Den traditionella makten och jordägarförhållandena den moçamibikiska landsbygden är mycket speciella. Den traditionella makten 2 000 farepresenteras av ca miljer. Överhuvudena för dessa familjer benämndes régulos under kolonialtiden. Régulon spelade en viktig roll i att garantera sin befolknings långsiktiga överlevnad. Efter självständigheten frnns legitimiteten kvar för hans roll som bärare av lokala traditioner. Jordägande existerar egentligen inte utan varje jordbrukarfamilj har en brukningsrätt som också går i arv. Den äldste i byn bestämmer om förändringar i brukningsrätten. Under kolonialtiden var den bästa marken kring städer och de bördiga landsdelarna privatägda. Dessajordlotter fördelas eller ägs enligt nyare principer vilka inte alltid är lätta att förstå eller rättvist utredda. En hel del mark hyrs ut under olika former av såväl ägare som brukare till bönder. Arrendesystemet är egentligen inte tillåtet enligt rådande lagar. De som hyr accepterar därför att de inte har något val. En del hyr ut mark av spekulativt syfte, medan andra helt enkelt hyr ut areal de själva behöver odla. Jordägarproblematiken är en komplicerad fråga som statsmakterna måste ta tag i snart det råder fred i landet.

Kreditprogrum för jordbruket

Moçambiques bankväsende består av Centralbanken samt två kommersiella banker, Banco Popular de Desenvolvimento BPD samt Banco Standard Totta de Moçambique BSTM. Affärsbankerna har efter hand skapat fler och nya former av lån och därmed visat flexibilitet mot marknaden. Emellertid är det svårt att bedöma bankernas effektivitet. Under hela 80-talet har jordbrukskrediter åtnjutit hög prioritet med framför allt lägre räntesatser som följd. Räntan kunde t ex ligga mellan 3-11 procent lägre än för motsvarande lån till industrin och den kommersiella sektorn. Ett ytterligare steg för att stimulera jordbruksproduktionen vidtogs genom skapande av en jordbrukskreditkassa CCADR. Dess kapital tillhör staten och en hel del finansiering har mottagits från biståndsgivare i form av direkt stöd också villkorat till motvärdesfonder för men stöd till jordbruksbefolkningen. I jordbrukskassans statuter står att krediter ska användas för följande syften jordförbättringar, marknadsföring av jordbruksprodukter och landsbygdstransporter. Andra områden är matförädling till småjordbrukare eller kooperativ samt särskilda investeringar vid katastrofsituationer. Handläggning av jordbrukskreditema sköts av BPD. Räntan låg först 6 procent och höjdes senare till 10 procent, vilket får betraktas som mycket lågt. Låntagaren behövde endast lämna l procent av lånet som säkerhet av egeninsatsen att jämföra med 25 procent som är den normala säkerheten för kommersiella krediter. Under första året 1988 stod fem provinser för 83 procent av de utnyttjade kreditema. Efter

SOU 1992124 det första årets utlåningsverksamhet visar det sig att farniljejordbnrkama inte ens

Bilaga 44

uppnår en procent av de totala kreditema, medan de statliga företagen erhållit 70 procent av lånemedlen. Resterande låntagare utgör privata företag och kooperativ. Erfarenheten visar också att större delen kreditema hamnat i stadsområden snarare av än landsbygden och främst finansierat kortsiktiga investeringar såsom transporter och marlmadsutrusming. Effekten subventionerade krediter är inte alltid positiv för små låntagare, då av det vanligtvis uppstår en större efterfrågan sådana krediter, och olika system för ransonering måste införas. Det blir då rationellare för institutionen som handlägger krediten att betala ut större lån, vilket innebär mer kreditvärdiga mottagare. Familjesektorn tog emot åtta lån till en jordbruksbefolkning om 2 till 2,5 miljoner människor. En förklaring till det låga utnyttjandet av krediter är givetvis det låga lånebehovet, där småjordbrukama endast är i behov av hackor och utsäde. Familjebondens kreditbehov är för låg nivå för att nuvarande kreditsystem ska kunna hantera adrninistrationen. Det normala familjejordbruket ligger l till 1,5 hektar och jordbruksrninisteriet har uppskattat att en jordbruksenhet bör ha mellan 5 till 10 hektar för att åtnjuta kreditservice. Världsbanken föreslår att familjejordbruket bör utnyttja handelssystemet och informella krediter for sina behov. Kooperativen kan vara en förlängd arm till småjordbrukaren liksom grossister eller uppköpare.

Futtigbunkeri Bangladesh

Den k fattigbanken, Grameen Bank, har funnits i snart 10 år. Verksamheten har s spritts inom Bangladesh också över hela världen. Idén att skapa lånemöjligheter men för de allra fattigaste den bangladeshiska landsbygden fick professor Ytmus, bankens grundare och ledare, när han efter att ha avslutat sina ekonomistudier 1976 ville undersöka varför folk var så fattiga. Professor Yunus misstänkte att deekonomiska teorierna inte alltid stämde med verkligheten och att det inte alltid behövs säkerhet eller garantier för att kunna låna ut till fattigt folk. Efter några testfall med lån ur pengar ficka erfor han att det gick alldeles utmärkt att få tillbaks lånemedbn genom reegen gelbundna amorteringar plus rimlig ränta och i rätt tid. För att kunna utöka verksamheten tog Professor Yunus banklån och några år senare strömmade biståndsgivare till och bidrog till skapandet av Grameen Bank. Antalet låntagare utgör idag långt över en miljon fattigbönder, spridda över hela Bangladesh. De flesta är kvinnor, ca 90 procent, och de lånar till olika nkomstgene-

rerande verksamheter eller till eget husbygge. Återbetalningsfrekvensen är 98 pro-

cent vilket är långt över vad kommersiella banker erhåller. Räntan som normal bankränta, dvs runt 16 procent, täcker de administrativa kostnaderna och låneportföljen återanvänds i rask takt då arnorteringsperiodema är relativt korta. Den vanligaste lånetiden är ett år men fem-åriga lån förekommer också. Det finns många förklaringar till varför fattig-barrkverksamheten vait lyckosarn. En viktig faktor är själva organisationen och hur man bemöter målgruppen. Administrationen kräver utbildad personal. Som exempel kan nämnas BRAC Bangladesh Rural Advancement Committee som driver ett bankprojekt liknarde Grameen Bank. BRAC har idag uppåt 4000 anställda för att serva en halv miljon låntagare. Personalen bygger upp verksamheten ute i byama. Första steget en kartläggning den sociala strukturen i by för att finna de allra fattigaste. Direfter skapar av en femtio kvinnor eller män och inleder en form av funkionell underman grupper om visning. Undervisningen går ut att informera om enkel hälsovård, bunens rätt till utbildning, lagliga rättigheter i samhället, reflektion kring deras egen situation och hur de ska kunna förbättra sina levnadsvillkor. Samtidigt inleds en sparnodell för almedlemmar, med mycket ringa summa som ska betalas in per vecka.När sedan en låneformen introduceras efter några månader bildar medlemmarna gnpper om fem utgör den k kollektiva säkerheten. De första lånen till två ur gruppen om fem 356 som s

SOU 1992124 kan röra sig om 100 kronor var. För dessa pengar kan låntagaren t köpa otröskat ex 4,4 ris, kycklingar, silkesmaskar ugn etc for vidareforädling och sedan försäljning. En förutsättning är givetvis en fungerande marknad med fritt utbud och priser. Äldre av varor grupper kan senare ta större kollektiva lån for gemensamma projekt t konstsom ex bevattning, frskodling i dammar m m. Organisationen erbjuder utbildning av olika slag, såväl yrkesinriktad som administrativ utbildning och ledarutveckling. Goda resultat såsom förbättrad ekonomi och fungerande bankväsende är inte de enda effekterna av fattigbankemas verksamhet, utan det finns också andra positiva bieffekter. l och med att levnadsstandarden höjs så minskar beroendet av den rike i byn. Det föds färre barn hos medlemmarna i låntagargruppema och intresset för utbildning väcks. Kunskapstörst blir en naturlig följd, och allra viktigast medlemmarna tar eget ansvar.

Vürldsbankskiedit för iordbrukssektom i Moçambique

Världsbanken har ställt en kredit om 35 milj dollar till förfogande Moçambique för att stödja jordbruksministeriet, småjordbrukare och handelsmän. 35 procent av den totala projektvolymen som ugör 40 milj dollar ska täcka kostnader för utbildning och förstärkning av jordbruksrådgivning. Näst största budgetpost är krediter till småjordbrukare och därefter följer en rad mindre satsningar för Vattenförsörjning, landfördelningsfrågor m m. Projektet beräknas pågå under åtta koncentreras som till de två nordliga provinsema, Nampula och Cabo del Gado, och syftar till att höja produktionen av bomull samt hushållsgrödor. Krediter till handelsmän ska inges dividuell basis medan s k gruppkrediter ges till familjejordbrukare. Världsbanken räknar med att upp tiH 35 000 gruppmedlemmar kommer att kunna utnyttja krediterna. Modellen för hantering av kreditema påminner i stora delar om den bangladeshiska fattigbanken. Först skapar med ungefär 30 medlemmarlsmåjordbruman grupper kare under ledning av en s k kredittelcniker, tillhör eller är anställd natiosom av en nell affarsbank. Gruppen utser en kommitté bestående av ordförande, sekreterare m fl. Viss information och utbildning till jordbrukargruppen ges av kreditteknikem och jordbruksrådgivare arbetar parallellt. I slutet januari samlas för som av gruppen att planera åretsjordbruksproduktion och med assistans av lcredittekrtikem skriver de en låneansökan lämnas till enhet kallas Input Supply Agency, ISA. som en som Först i slutet av juli när ISA gjort bedömning de utnrstningsbehov en av som grupperna identifierat, lämnar ISA in låneansökan till en kommersiell bank. Jordbrukaren erhåller utrustning i enlighet med låneplanen. Vid försäljning av jordbruksprodukter till olika uppköpare aviseras dessa att betala del kostnad direkt till banken av varans för âvbêiålning småjordbrukarens lån. All hantering av lånemedel liksom amorteringar och räntor övervakas av lcreditteknikem. Låntagama ska betala tillbaka lånet senast två månader efter skörd. Räntan beräknas ligga 20 procent och därefter tillkommer en administrationsavgift. Skillnaderna med detta Världsbanksprojekt och fattigbankema i Bangladesh är många Urval av målgrupp baserasinte fattigdomskriterier. Låntagaren får mycket litet eget ansvar och kommer inte att vara i kontakt med penningekonomin eller banksystemet själv. Ett kollektivt beslut inom låntagargmppen om hur jordbruksproduktionen ska läggas upp samt vad de behöver lån till begränsar den enskilde individens beslut om sin egen ekonomi. Ett kollektivt for återbetalning lånen är ansvar av emellertid bra.

FuttigbunkmodellMoçambique i en utvecklingsidé - Jordbruksministeriet i Moçambique känner väl till Grarneen Bank och det finns önskemål från ledningen att pröva något liknande i Moçambique. Ett utskott hesom 3 57 ter INDER Institute de Desenvolvirnento Rural fungerar som rådgivare i lands-

SOU l 992zl

bygdsutvecklingsfrågor till ministerrådet och jordbruksministeriet. INDER håller i

Bilaga 44

dagarna ett seminarium om kreditsystem för landsbygden s k Fundo de Fomento Agrario e Desenvolvimento Rural. Intresse finns också hos lokalbaserade organisationer att sätta igång kreditgivning för olika former av inkomstgenererande aktiviteter. PROGRESO är en sådan organisation som har sitt huvudkontor i Maputo med verksamheter i de norra provinsema. De icke-statliga organisationerna har större förutsättningar att erhålla lokal förankring i sin verksamhet vilket kan vara avgörande för att lyckas. Odling för att skapa ett överskott för vidareförsäljning eller ren exploatering har ofta förknippats med tvång i olika stadier för den moçambikiske bonden. Det är därför osäkert om matreserven kan tänkas ersättas av pengar. Ur levnadsberättelser från f d soldater eller flyktingar som flyttar tillbaka till sina ursprungsbyar får man veta att de traditionella bönderna som inte haft mycket kontakt med det moderna samhället ser med förundran de tillbakaflyttade som sätter igång produktion eller annan verksamhet för att skapa överskott. Den unga generationen och alla flyktingar i och utanför Moçambique måste emellertid finna nya utkomster och möjligheter till överlevnad. Det går därför att förutse ett stort behov av krediter så snart fredsavtal finns i sikte och landet åter blir möjligt att bruka. I modifierad form bör den bangladeshiska bankmodellen kunna överföras och anpassas till den moçambikiska landsbygden. Det kan lämpligt att testa modellen i mindre skala till att börja med, samt låta nåvara gon enskild organisation plus eventuellt tjänstemän delta i något av de seminarier Grameen Bank håller varje år. som

Källförteckning Varför svülterMoçambique, Kenneth Hermele, 1987. Cooperation South,Credit for the rural poor Replicating Bang|adeshs Grameen Bank, Dec. l99l, UNDP. OStofl Appraisal Report, Mozambique, Agricultural Services Rehobilitation andDevelopment Project, Jan. 1992, World Bank. -Mazambique, Restoring RuralProduction and Trade, ReportNo. 8370M02,0ct.l 990, WorldBank. OCUSOSUCO Monica, A critical case study therole an NGO Mozambique, Dec.l988,Centra Estudos Africanos. °Vi frönsociologiskt arbete inom familieiordbruket i Beira, Mozambi

aver, av oss en rapport

que, Aug.l989, Gunilla Åkesson.

SOU 19921

Långsiktigt öndamålsbestömt bistånd inom Iandramen

gunga

ANDERS KARLSSON

Nuvarandehuvudomrñden för ündamölsbestümf bistånd Enligt SlDAs nuvarandeplanering förutses utbetalningarenligt nedaninom avtalsfästa insatserunderperioden 199293 199495 Planeringsöversikt av oktober 1992. -

Enbart förväntade utbetalningar inom avtalsfásta insatser har tagits med. Inom undervisningsinsatsen har det uppkommitförseningar gör att hela det avtaladebeloppet som sannolikt inte kommer att utbetalasunder avtalsperioden.Det outnyttjade beloppet enligt dennasammanställningär 41 milj kr. Här bör nämnas att SlDA, somen följd av den förväntade övergången från krig till fred och den därmed sammanhängande âterflyttningen och politiska förändringsprocessen,för närvarande förbereder en kortsiktig omstrukturering av pågåendeinsatser. Avsikten med dettaarbeteär dels att, i möjligaste mån, förstärka sådanadelar insatserna kan av som vara till omedelbar nytta i den nu uppkomna situationen, dels att skapa utrymme för extraordinärainsatser.Utgångspunkteni dettaarbete är att omfördelafriställa medel utan att förrycka långsiktigheteni utvecklingssamarbetemed Moçambique. SlDA räknar med att arbetetskall bli klan under december1992.

Tönkbarahuvudamrüden för det framtidaIandramsbistündet

Nedan skisseras en möjlig framtida inriktning av det långsiktiga svenska landramñbiståndet.Skissen baseraspå de erfarenheteroch synpunkter som redovisats i betänkandet men bygger också på andra källor, bland andra kapitel 12 i Moçambique i förväñdllng landbevakningsrapponförfattadpå uppdrag SIDA Hans Abrahamsson, - en av Anders Nilsson, september 1992 och Rural Rehabilitationin Mozambiqueand the Role of SwedishAssistanceStefan de Vylder, mars 1992. De här angivna huvudområdenaär tänkta att utgöra grunden i det långsiktigastödettill Moçambique. Kompletterande stöd inom dessa områden bör utgå inom det återuppbyggnads-och rehabiliteringsstöd som behandlasi betänkandetsavsnitt 6.2.3 men eventuellt till en del även genom specialinriktning av en viss del av betalningsbalansstödet och genom förstärkning av stödettill enskildaorganisationer. Framställningen har delats upp i tva huvudområden, landsbygdsutveckling och förvaltningsstöd.Stöd till kommunal förvaltning, som i grunden är att betrakta ett som landsbygdsutvecklingsstöd, har behandlatsunder den senare rubriken. Slutligen behandlas förutsättningarnaför att lämnafinansielltsektorstöd.

Landsbygdsutveckling

Ett framtidalångsiktigt stöd till landsbygdsutvecklingbör främstinnefatta stöd till social, fysisk och ekonomisk infrastruktur men även vissa delar av det nuvarande stödet inom jordbnikssektom. l skissartadform skullelandsbygdsstödetkunna följandekomponenter 359

SOU 1992124

Bilaga 61 a Social infrastruktur

Det nuvarande undervisningsstödet omorienteras mot landsbygdens behov med tonvikt på stödpå distriktsnivå. Behoven kompletterande utbildning och vuxenutbildninghosden av generation drabbats av kriget bör särskilt uppmärksammas. Lärarutbildning och som subventionertill inköp materiel, inklusive läroböcker, kan förutses utgöra viktiga element av istödet. På hälsoområdet finns det anledning att utnyttja den kunskap som vumits genom Afrikagruppernas verksamhetmed finansiering anslaget för enskilda organisationer.Vid ur behov bör kompletterande stöd till denna verksamhet kunna utgå inom ramen för det

ändamålsbeståmda biståndet.

b Fysisk infrastruktur

En fortsättning och utvidgning det nuvarande stödet till rehabiitering av av landsbygdsvägar det mest naturliga långsiktiga svenska stödet till fysisk synes vara infrastruktur.

c Ekonomisk infrastruktur

Med ekonomisk infrastruktur här de strukturer landsbygden som skapar avses betingelser för ökad jordbmksproduktion. Exempelpå områden som kan vara lämpliga en för svenskt stöd är lantmäteriverksarrthet, handels- och distributioissystemen, kreditgivningssystemensamt grundläggande kommunikationer,såsom postverkstmhet. Jordägarföritñllandena i Moçambique är mycket oklara. Erfarenheten från andraländer jordigarñrhållanden leder till ineffektivt utnyttjande marlen. Stöd är är att oklara et av motiverat både på kort sikt, del av återuppbyggnads- och rehabiliterirgsbistandet, som en och på lång sikt, med syfte att bygga upp ett lantmäteriväsen. Ett fungerande handels- och distributionssystem landsbygdenär ett nyckdomráde för bönderna skall kunna tillgodogöra sig fördelarna av en ökad jordbrukiproduktion. att Genom stödet till AGRICOM har Sverigebred erfarenhetinom detta omráde.l framtiden bör dock sådant stöd inriktat att skapa förutsättningar för den privatasektorns ett vara verksamhet, exempelvis att underlätta för lokala entreprenörer ut anskaffa genom transportmedeli lokal valuta. Ett eventuelltstöd skulle alltså innebära att Sverig svarar för kostnaden i utländskvaluta, vilket är en modell som tidigare prövats av Världtbanken. En förutsättning för sådant stöd är dock att fri konkurrens råder inom tratsport- och ett handelsområdet.Här spelarfri etableringsrättutan administrativ licensgivning och frihet att transportera över administrativagränser en avgöranderoll. varor Kreditsystemet den moçambikiska landsbygden är mycket dåligt utverklat, vilket utgör ett betydande utvecklingshinder.Det kommersiella bankväsendetär svag och dåligt förgrenat. Det kan först på mycket lång sikt förväntasnå ut till landsbygden. Alternativa former lör kreditgivning, baseradepå landsbygdsbefolkningens egen medverkm,behöver ifr bilaga 44. Moçambiquehar visat intresse för insatser detta slag. därför ges prioritet ar Insatser för bygga kreditsystempå landsbygdenär med nödvändighet av långsiktig att upp karaktär. Områdetär dock angeläget och svenskt stöd synes motiverat.

d lørdbruksstöd

förutsättningar direkt stödja jordbruksrroduktion i Sverige synes ha dåliga att Moçambique, det redan inleddastödet till jordbruksforskningär av långsiltig karaktär men och bör fortsâttas.Detsamma giller stödet till förbättrad utsädesförsörjning, srn dock på sikt bör kunna avvecklasför att ersättas av produktion och distribution av utädet i mera

kommersiellaformer.

I-ärvaltningsstöd

l det långsiktiga förvaltningsstödet bör ingå insatser avseende både en centrala förvaltningen som fortsättning nuvarandestöd och den lokala förvaltningenmed

SOU 1992124

Blluga

utgångspunkt från de erfarenheter som vunnits genom samarbetet mellan Beira och Göteborg.

a Stöd finansminisferier

Inom stödettill den centralaförvaltningen förefaller stödettill finansministeriet att vara av särskilt stor betydelse, eñersom en effektiv central finansförvaltning är av fundamental betydelse för såväl det övergripande ekonomiska rehabiliteringsprogrammet som ñr landsbygdens utveckling. En väl fungerande finansförvaltning är också korruptionsbegränsandeefiersom den minskar förutsättningarna att utnyttja svagheteroch brister i de finansiella systemen. l enlighet med de konsultrapporter som upprättats bör det undersökas om stödetkan utvidgas till att iven omfatta kopplingen mellan finansministeriet,centralbankenoch vissa andra centrala myndigheter, såsom tullväsendet. Även Moçambiques begäran stöd till om en bankinspektionbör tas underövervägande.

b Stöd civilminisrerier

Ett av huvudområdenainom stödet till civilministeriet avser de statliga systemen ñr personaladministration samt fortbildning av statstjinsterrtän.Enligt rapportering från SIDA har dettastödvarit framgångsrikt och bör på sikt kunna fasas ut. Som framgått av avsnitt 5.1 har Moçambique även begärt stöd i form av delfinansiering av en fond för förstärkning av vissa högre statstjänstemäns löner. Visst svenskt stöd till fonden, som även finansieras av Norge och Schweiz förefaller motiverat.

c Städ kommunal förvaltning

Förbättrade politiska och administrativa system på lokal nivå är väsentliga för demokratiseringsprocessen, för en effektiv ledning av utvecklingsarbetetpå landsbygden samt för att minskaförutsättningamaför korruption. Hittills har Sverige stött den kommunala förvaltningen genom finansiering av ett samarbete mellan Beira och Göteborg, en verksamhet som rapporterats ha varit framgångsrik. Moçambique har begärt, men hittills beviljats, svenskt stöd för en uppbyggnad av den kommunala förvaltningen i ett nationellt perspektiv. De föreslagna förändringarna detta område är av en sådankaraktär att ett utvidgat svenskt stöd bör övervägas.

Finansiellt rorsröd sek

Stödettill landsbygdsutvecklingbör inte begränsastill ett snävt projcktperspektiv. Starka skäl talar för att projektstödbör kompletterasmed, och i vissa fall eventuelltockså ersättas av, finansielltsektorstöd nationellocheller på lokal nivå. Det främsta skäletär att ett sådant stöd skulle kunna underlättaoch påskyndaden nödvändigaomorienteringen av resurser från de sradsbaserade näringarna till landsbygden. Finansiellt sektorstöd minskar dessutom belastningen på mottagaren, särskilt om flera givare lämnar sådant stöd gemensamt i stället för att driva egna projekt. Slutligen förbättrasförutsättningarnaför lokala institutioner att driva verksamhetenvidare av egen kraft när möjligheternatill lokal finansiering åter ökar. Finansiellt sektorstöd förutsätter dock dels att det finns en väl genomtänktstrategiinom sektorn i fråga, dels att det finns institutionella förutsättningar att ta emot stödet på ett effektivt ochkontrollerbartsätt. Det är oklart i vilken mån dessaförutsättningar är för handen. l Moçambique bör förutsättningarnaför finansiellt sektorstöd främst undersökasvad gäller lantbruks- och undervisningsscktorema.Eventuelltskulle delar av betalningsbalansstödct kunna omvandlas till sådantstöd. Ett finansiellt sektorstödställer krav pá att biståndsgivaren har förmåga att analysera relevansen och effektiviteten i valda sektorstrategier samt att aktivt medverka i en dialog kring dessa.Det kan kräva en förstärkning av kapacitetenvid såväl bistándskontoret som vid SlDAs huvudkontor. 361

sou 19925124

Bilaga 61

1 den mån stöderfordrasför att upprätta sektorstrategier,bör undervisningssektorn med tankepå Sverigessärställning på dettaområde ges prioritet. -

Översikt tänkbartIundromsbistñnd överett

Ett långsiktigt ändamâlsbestämtbistånd av ovan skisserat slag skulle under sexårsperioden 199394 199899 i mycket grova drag kunna fördela sig mellan olika användningsområden enligt följandetabell i procentav förväntadetillgängliga medel

Det totala landramsbiståndethar förutsattsligga kvar på nivån 240 milj kr under hela perioden. Förvaltningsbiståndetsökaderelativa andel återspeglarsåväl utökade insatser på central nivå på längre sikt ett utvidgat stödtill kommunal förvaltning. som- - Områdena social, fysisk och ekonomisk infrastruktur avser insatser för landsbygdens utvecklingenligt ovan. Den lågaandelenför ekonomiskinfrastmktur under 199495 bör ses mot bakgrund av behovet av att beredainsatserpå området. Den minskandeandelen För jordbruksstöd återspeglar att det projektinriktade stödet till utsädesförsörjning på sikt bör kunnaavvecklas. Under posten Övrigt ingår tele- och energiinsatsema, liksom personal- och konsultfondema. De två förra insatserna bör kunnaavvecklas senast under 199596. Den lågaandelen för Övrigt-posten underåren därefter bör mot bakgrund att alla ses av personalkostnader här har räknatsin i de enskildainsatserna. Stödettill centrala ledningsfunktioner inom undervisnings- och jordbruksområdet ingår under social infrastruktur respektivejordbruksstöd. Det förutsätts att särskilduppmärksamhetocksåi fortsättningen ägnas kompetens- och kapacitetsutvecklinginom ramen för samtligainsatser. Ett eventuelltfinansiellt sektorstödhar inkluderatsi sannmanställningen.

SOU 1992124

Flerpurtisystem i Moçambique Bilaga 71

HANSABRAHAMSSON, ANDERS NILSSON

Den nya konstitutionen innebär det att är möjligt att bildapolitiskapartieri Moçambique och att dessa partier får deltai i val. Konstitutionen emellertidingakonkretabesked ger om hur valsystemet skafungera.Flerpartisystemets konkretautformningreglerasi en särskildpartilag. Partilagenstipulerarvissabegränsningar i det nya flerpartisystemet. Denpolitisktviktigaste av dessabegränsningar gäller att partierna måste vara nationelltheltäckande i sinsammansättning. För attett partiskakunnabli officiellt registreratkräverlagen detharminst100 att medlemmar från varprovins. Ettparti får intedrivaseparatistisk politik ellerhasinmedlemsbas i regionala,etniska,tribala,rasmässiga ellerreligiösa grupper. Dentolkning av lagen, som presidentChissanogjordei sambandmed att lagen antogs i folkforsamlingen, innebär intehellerpartiernas att namn får ha några referenser till sådana grupper. Lagen slår ocksåfast att politikenmåstearbetafor att konsolideraden moçambikiska nationen. Högstadomstolenhar rätt att upplösa politiskt ett parti som arbetari stridmedpartilagensregler. Lagenkräverockså att partiledarna ska vara moçarnbikiska medborgare och vara bosattai Moçambique.Dettakräver att minst tre av depresumtivapartiledare, som hittills presenterat sigoffentligt, måste bytanationalitet om deraspartierskakunnabörjaverkalegalt. Partiernaskatilldelasstatligaverksamhetsbidrag, vilkasstorlekbestäms av hur många platseri parlamentet partietvinneri val.De får också taemot andrabidrag, men varjepartiskaoffentligt publicerasinaräkenskaper varjeår. Någonvallagexisteraremellertid ännu inte.Valensutformningoch organisering hardiskuterats i förhandlingarna mellanregeringen och Renamo i Rom.Manharkommit överensom vissaprinciper för deframtida valen. Valenskaorganiseras ochledas aven valkomrnission, i vilkenRenamoska utse en tredjedel av medlemmarna. Kommissionenharhuvudansvaret för att organiseraochgenomföravalen.Denska ocksåfördelakampanjbidrag till dedeltagande partierna. Renamohari förhandlingarna krävt att ingavalkoalitioner mellanpartierska tillåtas. Detslutliga avtalet tillåter emellertidvalkoalitionerunderförutsättning partiernagårframunder att engemensam beteckning. Valentill parlamentet skabygga proportjonellrepresentation från varjeprovins,med ett visst antalmandatberoende folkmängd.Provinsrepresentatjonen skagrundas ett proportionelltva] med varje provins somen flennansvalkrets. Renamohar argumenterat for en spärr mot småpartier 20 procent. Avtalet stipulerardockingen nivå.Denskafastställasidiskussioner medövriga partier.Denska vara någonstans mellan5 och 20 procent. I principskaval hållas inom ett år efter en fredsöverenskommelse. Det kanemellertid uppskjutas, det om anses att val intekan hållas. Pregiäentval hållas ska samtidigt som val till parlamentet. Presidenten måste minst 50 procent av rösternai en förstavalomgångför att bli vald. Om ingen uppnår 50 procent ska en andravalomgånggenomföras. Hittills har ett drygttiotalpolitiska grupper medambitioner bildapolitiska att partier presenterat sig i Mocambique.Endast en av dessa grupper UNAMO harformelltregistreratsig justitieministeriet,såsomlagen om politiskapartierkräver. Den processsomnu inlettsharmångalikhetermedsituationen under månaderna eftermilitärkuppen Portugal april 1974. i i Underfyra månader mellanaprilochseptember bildades femtiotal ett politiskagrupperingar, allamedolikaambitioner bli alternativtill Frelimo.Derasgrad att av seriositet varierademycket.Flerapolitiska partier bildadesden ena dagen ochlades ner, splittradeseller slogs samman med någon annangrupp några dagar senare. Detallvarligasteförsöket attutmana Frelimosmaktrnonopolgjordes aven rörelse som kallades GUMO Grupo Unido deMoçambique som leddes av en lärarinna,JoanaSimeâooch en jurist vid namn MaximoDias.GUMO presenterade sig som ett fredligtalternativtill Frelimo,med en politik som inteavvekfrånFrelimos.GUMOsplittradesemellertidefterkorttid, men JoanaSimeäodeltogi fleraandrapartibildningar underdekorta månaderna som gick innanFrelimo ochPortugals dåvaranderegering,medMario Soares som utrikesminister,korn överens om att makteni detsjälvständiga Moçambiqueskulletillfalla Frelimo. Det som händeridag kani någonmån sessomen fortsättning den process,som startadeiapril 363 1974, mensom hastigt avbröts.En sådan parallellblir än tydligare när sammapersonersom deltogi

SOU 1992124

försöken skapaalternativtill Frelimo1974idagdyker igen, ledare för patier. Detta

Bilaga 71 att upp som nya

gäller exempelvisMaximoDias, somvar ledareför GUMOochidagleder MONAMO, oh detgäller DomingosArouca, som förgäveskämpade för en platsi övergångsregeringen 1974-75 och som idag framträder som ledare för FUMO. Nedanföljer några korta sammanfattningar den av politik som dessa grupperingar har presenterat offentligt,samt någrabiografiskakommentarer om några ledarna. av

COINMO

Congresso Independente de Moçambique COINMO presenterade sig en presskonferens i Maputoscentrala botaniska trädgård. De båda representantema Victor Marcos Saene och Rebeca Tsinine sade sig vilja bekämpa reaktionäraoch tribalatendenser, liksom svågerpolitik. rasism och regionalism. COINMOvill samarbeta med alla genuinapolitiska partier,organisationer, regeringar ochindivider i helavärlden för att eliminera neokolonialismen. Tillfrågad om vaddettabetyder för denpolitik COINMO vill förai Moçambique pekadeSaene att hansparti ville avskaffadenallmänna värnplikten, avskaffadennationella valutanrnetical, eftersomdenidagintehar något värdealls. Hanville dessutombyta namn de gator ochkvarter som bär namn efterVladimirLeninoch Karl Marx, eftersomdessa är sammanlänkade med ryssarna. Saene sig sa också vara motståndare till den nya moçarnbikanska konstitutionen, eftersomden skapats av Frelimo ensamt. Han menade det att bordeskapas en övergångsregering infördetkommandeflerpartivalen. COINMOhar,enligt Saene.5000medlemmar i Kenya,där ocksåCOINMObildadesl Maputo finns800medlemmar, deflestamed ursprung i CaboDelgado. COINMO genomfördesin förstakongressi Maputodensjundejuli 1991.Endast fem personer närvarande. Presidenten Vitor Saene sa att många av de frånvarande kongressdelegatema fortfarande medlemmar i Frelimooch därförintekundavisa upp sig.Men anklagade dem samtidigt för att invar te vara seriösa.Saenes inlägg denna minikongress hölls engelskaHanhar levt i Kenyaunder största delen sittiiv. av I mars hävdade COINMO att man hade 5800medlemmar, varav SMO var bosatta i Kenya. Partietbildadesi Kenya.I sambandmedkongressen hävdades att medlemsantalet var 20.000.Vicepresidentär Gaetarr Nkundaoch generalsekreterare lldaTsinine l. Presidenten Vitor Saene lärare är en sekundärskola.

FÅP

Frente Acçâo PatriöticaFAP harsina rötter i den studentstrejk. som ägde rum i rmj 1990. Dess politiska hållning är starkt nyliberalelitistisk.Man förordar en fullständigt oreglerad marknadsekonomi,i vilken de mest kapablakommer att nå framgång. Man hävdarvidare att någonjämlikhetspolitik intebör förekomma eftersomfrihetens logik ledertill materiell ojämlikhet. FAPspresident heter JoséPalaço. Sekreterare Ratil är daConceiçâo 2. FAPhar också riktat kritik mot de begränsningar som finnsi rätten att bildapartier Man motsätter sigkravet att partierska haminst 100medlemmari allaprovinser.FAP menar at allaskakunbilda vilketpartidevill, vare sigdet är religiösteller regionaltbaserat.Det är väljarna sorti ska avna göraom detta parti ärvärt stöd 3.

FUMO

Frente Unidode MoçambiqueFUMO leds av Domingos Arouca. DomingosAouca var den förstesvarte moçambiker som utbildadestill advokat.Vid återkomsten frånPortugal ill Moçambiinvolverades hani anti-kolonialaintellektuellakretsar i dåvarande LorençoMarques. Han fängsque lades den portugisiska Säkerhetspolisen PIDEoch satt sex som år politisk fånge. Hmsläpptes seav nare ochñck verka som advokat, men enbarti sin hemprovins Inhambane. DomingosArouca sökte en alliansmed Frelimoi sambandmed självständigheten, blev men avvisad. Någotår efter självständigheten lämnadehan Moçambique ochharsedan desslevt Portugal. i Han bildade FUMO i Portugal 1970-talet.Partiet beskriversig idag som socialiemokratiskt. Arouca avser att ställa upp i presidentvalet.

MONAMO

Movimento NacionalMoçarnbicano MONAMO genomfördesin första kongnss Maputo i i maj 1992. MONAMO leds Maximo Dias, somvar enav ledarna för GUMO under 1974. Dias av lämnade Moçambiquei sambandmed självständigheten. Hanlevde först Rhodesiaodisedani i Lis- 364 sabon. Tillsammans medandra moçambikeri exil i PortugalbildadeDias MONAMO1979.Avsik-

SOU 1992124

ten var att försökaetablerasig somen politisk grenav Renamo.Dettamisslyckades emellertid, grund av det sydafrikanska inflytandeti Renamo4. Dias har emellertid prisar Renamofor dess stora insats i att åstadkomma Frelimospolitiskaomvandling 5. På kongressen i Maputobeslöt MONAMO att definiera sig som ett socialdemokratiskt partioch attsenare registrera sig som PartidoMoçarnbicano Social-democrata PMSD. Denekonomiska politik som presenterades hade inriktning en att skapa moçarnbikisk en affarsmarmaldass. Statenska drasigtillbaka frånaffärsverksamhet ochenbartsysslamedoffentligservice.Endasti defall när inga privatainvesterare finnskan statenvara ägare av företag. En sådan omvandlingskulle ge Moçambique status en av akademi for helaAfrika, menadeDias6. Trots att partietidagbekännersigtill dedemokratiska principer, som finns i dennuvarande konstitutionen desspanimanifestrelativt är våldsamt i sinretorik.Det beror att kongressen inteville ändra deskrivningar som gjordes sambandmedpanibildandet i 1979, MONAMO då strävade efter nära kontaktermedRenamo. Därför prisar också dagenspartiprogramfolkets vilja. som uttrycks genom all vilja till uppror mot förtrycket,i varjesabotage, i varjeexplosion7. MONAMO kräver också att detraditionellamakthavarna, vars positioneravskaffades vid självständigheten, skaåterupprättas. Dias hävdar att MONAMO samlat 20.000 namnunderskrifter, men att endastomkring10 procentav dessa var medlemmariMONAMO. Hanförutser MONAMO skullevinna 15 att procent i detkommandevalet, men troddeinte att någotpartiskullefå egen majoritet.Lösningen detskulle vara att efter valet bilda en nationellforsoningsregering medministerfordelning i enlighetmedandelenplatseri parlamentet 8.

PADEMO

Partido Demxrático deMoçambiquePADEMO presenterade sig en presskonferens i Maputo den20juni 991.Ledare WehiaRipua, är som så sent som marsvar i medlemi Frelimoochdeltog i Frelimos artete. Deraspolitiskalinje beskrivs som respekt for intellektuella, intekopiera att utländska modeller ochprioriterajordbruksutveckling. Denviktigasteskillnaden gentemot Frelimohar beskrivits som dm att i PADEMO finnsmänniskor från allaprovinserrepresenterade i ledningen. PADEMO vll definieraMoçambique, somen federal stat iställetfor en enhetsstat och man säger sigha en starkarenationellvision än Frelimo. PADEMO har fördömt Renamos våld ochstöder fredsförhandlingarna iRom.Emellertid avserman, oklara grunder bojkottadekommandevalen att 9.

PAFEMO

Partido Fedeal deMoçambiquePAFEMO underledning MarianoJaneiro,presenterade sig av i december 1991 Dessfrämstapolitiskabudskap äratt Moçambiques elvaprovinserskabli delar en federativ stat Janeiro framhöllockså att om det intekom till ståndnågon fredsöverenskommelse i Rom Skulle PIAFJMO bedetinternationellasamhället sända att trupp till Moçambiqueoch arrestera de som anrsvzriga for detfortsattakriget.De skullesedanställasinför rätta i Internationella domstolen 888- i

PALMO

PanidoLgibeal Democráticode e Moçambique PALMO framträddeförsta gången enpresskonferens i Mlaprto i februari1991. Desspolitiskabudskap varen blandning aven mycketaggressiv kritik mot Fnelino och en uttaladrasistisk hållning i kritiken mot koncentrationen ekonomisk av makt hos moçambikermedasiatisktellereuropeiskt ursprung. Somledarefor PALMO framträdde en läkare Anrréno Palange.Palangetillhörde under befrielsekriget Frelimo ochsändestill Europafor utbildning till lälare. Hanslog presskonferensen fast att genuina moçambiker svarta och är att icke svarta mloçxmblkel inte identifierar sigmedMoçambique.Palangeanklagade också moçarnbikerfrån söder fö att dominera resten av landet.Det är några familjeri söder som monopoliserar regeringen, sa lhaI 10. PALMO lhöl sin första partikongress i Beira maj 1991. Också då fams i förslagentill kongressdokument rasistisk en ton, som riktadesigfrämst mot indier. Diskussiionxn kongressen handladei stor utsträckning om hur denpolitiskamaktenskulle kunnaanvändlasför brytaindiemasmakt att över ekonomintill förmån for genuina moçambiker. Bland annat dliskrterades förslag ett om att skapa enny bank, som skulle ge krediterenbarttill svarta företagare. I ezn annan av del programforslaget krävdes förbudför tjänstemän lokalochprovin- ett siellnivå att tailamrtugisiska med befolkningen. Detta ansågs dock vara orealistiskt. Kongresseneddetill en splittring, som fortfarandedominerarverksamheten inomPALMO. En 3 65 av de ne grumdana, CassimiroNharnitambo, lämnadekongressalen strax innanvalenskulle genom-

SOU 992zl l

Bilaga 7l föras.Till presidenti PALMO valdesingenjörenoch småföretagaren MartinsBilal, medanAntonio

Palangeblev vicepresident. Till generalsekreterare valdes en radiojoumalist från Beira, Matias dos Amores. Redanefter några dagar efter kongressen krävdepartietsgeneralsekreterareMatiasdos att Amores ett möte medpartiledningen vicepresidenten att Palangeskullefråntas sitt uppdragp g a sitt dåliga socialamönster.Palangeanklagades ocksåför att vara regionalist och makthungrig. Senare harpresidenten MartinsBilal offentligtanklagatvicepresidenten Palangeför att vara alkoholist. Palangehar svarat med att hota att stämma Bilal för förtall l. Palange hardessutomanklagatBilal for attvara ansvarig för denmisslyckadekongressenBei- i ra. Hanhar hävdat att Bilal köpt röster från vissa delegater och ingått en allians med delegaterfrån Zambezia mot Nhamitambo.Nhamitambohartidigaretillhört Frelimo, men säger att han lämnade sitt medlemskap redani februari,innanhananslötsig till PALMO 12. PalangehardessutomanklagatNhamitamboför att varaen agent Frelimo. Nhamitambo har nu bildat sitt eget parti SOL. SocialandLiberalParty13.

PCN

PartidoConvençâoNacionalPCN presenterades för offentligheten genomen intervjui söndagstidningen Domingo 18 augusti 1991. De ledare som framträtt är yngrepersoner LutenrsSimango, InacioChire BamabeLucas14. e PCNharpolitisktbegränsat sig till att anklagaFrelimoför att missbmkasin positionoch att de andrapartiernainte får några statliga pengar for sinverksamhet.De ansågockså att Chissanoanvändersin position som presidentför att främja Frelimosintressen,bland annat genom att hanförekommer sedlama.Det är en teckenför landsbygdsbefolkningen att det är Chissano som kontrollerar pengarna ochdärförbör man rösta honom.PCNkommerinte att ställa upp i nästa val. Politiskt och ekonomiskt PCN är deenda som uttrycktreservationer gentemot en ohejdad marknadsutveckling. Man föredrar marknadsekonomiivilkendenprivatasektornintebaratänker en profit. utan också att erbjudaservicetill nytta for folketl5. PCNkräver också att politiska fångar skasläppas.BlanddemfinnsLuterusSimangosfar,Urias Simango, som underbefrielsekriget var vicepresidentFrelimo.Efter i de internapolitiskastriderna uteslötsSimango ur Frelimo.l-lan var 1974involveradi lokalaportugisiska försök att ta makteni Mocambiqueoch grepssenare. Omhansvidarefinnsingenofficiell information.Det är dock en offentlighet han,tillsammansmedblandandraJoanaSimeäo,suttiti omskolningläger i att norra Moçambique16. PCN hadesin första kongressidecember 1991 i Maputo.Till partiledning valdesJoséGuimarâes, Lutero Simango, InacioChireochAbel Mabunda.Ett krav kongressen var att allaoppositionella partierbordesamlasigtill engemensam front mot Frelimo inför kommandeval 17.

PPPM

Partido Progressivo do PovoMoçambicanoPPPM genomförde presskonferens en den tredje augusti1991. Det leds av PadimbeKamate, som hävdade att hanlätt kommer att besegra Chissano i presidentvalen. Han sägeratt hanbildadesitt parti redanl959, men sedananslötsig till Frelimo. där han var medlem tilll969. Karnatehävdar också att han deltog bildandet i av Renamo i Rhodesia i mitten av sjuttiotalet, men lämnadeRenamo därför att han ansåg sig varaen moçambikisknationalist. Han bosatt Portugal är i ochdriver ett import-export företag.PPPMvill ha en federativ stat, men har inte uttryckt några detaljerkringhurden skulle vara organiserad. Karnate ville sinpresskonferens inte presentera någon ekonomiskpolitik, utan ansåg att ekonominskullelämnas ekonomema att sköta. PPPMharunder senare tid splittrats.Entidigaremedlemi PPPM, Mariano Janeiro, harbildatett annat parti, som heterPAFEMO18.

PPLFCRM

Partido ProgressiveLiberalFederaldas Comunidades Religiosasde MoçambiquePPLFRM; fritt översatt betyderdetMoçambiquesreligiösasamfundsprogressiva,liberala,och federala parti. Dessembleminkluderar korsoch ett en moské.DesspresidentheterNevesSerrano.Hanspolitiska karriärbörjade PPPM.När i dettasplittradesblevhanvicepresident i PAFEMO. Men han uteslötssedennera presidenten av MarianoJaneiroochbildadesitt eget parti.Detta förespråkar federation en av tio självständiga stater, som dessutom ska inordnas i en lusofon ekonomiskgemenskap, bestående av allaländerdär portugisiska förekommer som språk. Till dennagemenskap ska också Goa höra som . 366 idag är en del av IndienochMacau20.

SOU 1992124

SOL Bilaga 71

Partido Suocial LiberalSOL bildades Cassimino av Nhamitambo,efterdet att hanlämnatPAL- MO i sambamd meddessförstakongressi Beira.Nhamitamboutbildades FrelimoskolaniRibáue i Nampulaprovinsen efter självständigheten. Hanarbetar statssekretariatet för mineralfrågor och har varit enaw deansvarigaför ett naturgasprojekt i Inhambaneprovinsen.

UNAMO

UniâoNacionalMoçambicana UNAMO är dethittills endaparti, som harregistrerat ofñci- sig ellt. Detskedde den 31 december1991.I ett uttalandefrångeneralsekreteraren CarlosReisvarnade han för denpolitiska arrogansen från FrelimoochRenamooch menade att UNAMO skullebli en konstruktivoppositionmed en totaluppslutningkringlandetsdemokratiska omvandling21. Reisdefinierade en presskonferens i Maputoi början av mars 1991sitt parti som en fredlig politiskorganisation, som intevill skapaproblem landet i genom aggressivitet.UNAMO vill ha fred och välstånd till allamoçarnbikaner och man är inteintresserad av någon rivalitet medandrapartier. l linje meddenna försonligahållning berömdeReisFrelimosarbetemed att skapa ett flerpanisystem och framhöll som oppositionens främstauppgift att tvingaframtidaregeringar genomföra att sinautlovade program. Enligt ReisharUNAMO 20.000medlemmarspridda över helalandet.Provinsavdelningar harskapatsiallaprovinser utom GazaochInharnbane. Partietharemellertid stark en förankringi Zambezia. Denkongress som UNAMO senare hadeinnehöllemellertid rasistisk en undertonmed många attacker mot asiatiska ochvita affärsmän. En kongressdelegat krävde att indiemaskulleskickastillbakatill Indien.En annan krävde att vitaochasiaterskulle fråntas sinapolitiskarättigheter, men kulturellt ochsocialtskullede få behålla samma rättigheter som andramoçambikiska medborgare 22. I partiprogrammet beskrivspartiet som socialdemokratiskt. Programmet innehåller principingenting, som inte återfinns i denekonomiskapolitik, som Frelimo idag för i Moçambique. CarlosReis, som tidigarespelat framträdande en roll i moçambikiskaexilkretsar,framförallt i dåvarande Västtyskland,därhan var involveradi försök att upprätta ett internationelltpolitisktalternativ till Renamo23. Han inteoomstridd är som ledareför UNAMO. Hanfrämste protagonistheter Gimo Phiriochär en före dena kommendant i Renamo.Han övergav Renamo1986ochetablerade i Zambeziaprovinsen sin egen väpnade grupp under namnet UNAMO. Reis, som dåbefarmsigi exil i Europaanslöt sig senare till UNAMO. Idaghävdar båda att de är ledareför detgenuinaUNAMO 24. Reishävdar att att Phiri intelängretillhör UNAMO. HananklagarPhiri för att samarbeta med Frelimo och menar att de trupper Phiritalar om hardrivits ut ur sitthögkvarter Renamooch av nu lever underFrelimosbeskyddi Milange,ocksåi Zambezia. UNAMO harkritiseratbiskopeni Beira,JaimeGonçalves,för hansagerande i språktvisten i Beira 25 Carlos Reis menar att biskopen svårligen kan göra någon nytta attstoppa i kriget om han samtidigt försvarar tribalaoch språkliga fördomar i Beira. Hannoterade också att bådebiskopen och Dhlakama tjlhör denetniska gruppen Ndau,vilketenligtReisbordediskvalificerabiskopen som medlam- Ulnamo vill byta biskopen ut mot någon medlare kan försvaradetmoçambikisannan som ka folketOch dennationellaenigheten, utan tribalaellerregionalaintressen26. Ca|l6§Reis och sattes i fängelsei Quelimanei augusti1992.Det provinsensdomare, greps var som åberopade Reis1985blivit dömd att i sin frånvaro till 18 månaders fängelseför spekulation. Brottet skulle ha begåtts innan Reislämnade Moçambique1982.Provinsdomaren hadeinnangripandetbett om instruktionerfrånHögstadomstoleni Maputo, som konfrrmerade laglighetenigripandet. Det är emellertidtveksamt om självadomen från 1985 är laglig,eftersomingen får dömas i sin frânvaro utan an tidigarehablivit hörd.

Gemensamfront

Det har gjortsvissförsök att ena deolika partiernatill engemensam front mot Frelimo.Men hittills har detta integivit något resultat.En motsättninghariställetblivit allt tydligaremellandeinterna gruppema och de partier, som fortfarande är baserade utomlandsoch vars ledare utländskamed- är borgare.FUMO,MONAMO, samt PCN,harinteblivit inbjudnatill samordningsmötena.

SOU 1992124

Bilaga 71 Fotnot

1 M10No 210, oktober 1991. 2 Mozambiquefile No184, november 1991. 3 Domingo 27 oktober1991. 4 Mozambiquefile 191, No juni 1992. 5 M10No 201, mai 91. 6 Mozambiquefile No191, iuni 1992. 7 Mozambiquefile No191, juni 1992. 8 MIO215 9 inn 92. 9 M10No 210, oktober 1991. 10 Mazambiquefile 176, No mars 1991. 11 M10 No 201, maj 1991 och No 210,11 oktober1991. 12 M10 No 202,30 mai1991. 13 Moçambiquefile No186,januari 1992. 14 M10No212, 7 nov 1991. 15 Moçambiquefile No 182, september 1991. 16 Moçambiquefile No 182, september 1991. 17 Mozambiquefile 186, No ianuari 1992. 18 Mozambiquetile No 182, september 1991. 19 Mozambiquefile 187, februari92. 20 Mozambiquefile No188,mars 92. 21 Mazambiquefile 186, No ianuari 1992. 22 M10No213, november 1991. 23 Nilsson, 1990. 24 mediaFAX 4692 No 25 Katolska kyrkan i Moçambique harbeslutat att mässan skahållas endast ett lokalspråk i varie provins. l Beira valdesndau, trotsatt det ett minoritetsspråk i Beira stad. Det har inneburit att sena talandekatolikerhar vügratatt delta i verksamheten och kyrka i ett sena-dominerat bostadsområde har en stängts. 26 MIONo 219, 19 mars 1992.

SOU 1992124

Den moçambikiska konstitutionen Bilaga 72

HANSÅBRÅHAMSSON, ANDERS NILSSON

Denpolitiskasystemkritiken fick inte någon framträdande platsi denoffentligadebattenfönäni samband med Frelimosfemtepartikongress 1989. Då fattadesbeslut, som kom att ledatill konstitutionellaförändringar, som övergav densocialistiskautvecklingsvägen till förmånför marknadsekonomi och llerapartisystem. Det fästa förslagettill förändringar den i moçambikiskakonstitutionenpresenterades redan 1988.Detbestod mindreändringarinom av ramen för detexisterandesamhällssystemet. Detledde intetill någonnågon mer omfattandedebatt.Ett genomgripande förslagtill förändringarpresenteradesi januari1990.Underhelaåret diskuterades detta förslagflitigt i massmedia och möten arbetsplatser ochinstitutioner runtom i landet. Den Moçambique i mest kontroversiella frågan i helakonstitutionsdebatten hargällt vem som skullekunna vara moçambikiskmedborgare. Textförslagethade ingetrasistiskt språkbruk, men innehållet var sådant fleraministrar att av portugisiskhärkomstinteskulle vara garanterade att behålla sittmoçanbikiskamedborgarskap. Den mestextrema positionenidennadebattintogs avenav Frelimos klassiskagerillakommendanter, har som en starkpositioni detmilitära systemet. Hanville att medborgarskapsfrågan skulle sin utgångspunkt ta i den befolkning, som boddei Moçambiquenär Vasco daGama ankom 1498. Endastde som hademoçambikiska förfäderi tre generationer tillbaka, skullekuma bli moçambikiskamedborgare. Den nya konstitutionstexten haremellertid en bredare definition av medborgarskap. Dengodkändes medröstsiffromall0 mot Menhela71 ledamöter av folkförsarnlingen lade ner sina röster i frågan.Såmånga nedlagda rösterär unikt i Moçarnbiques politiskapraxis. Den nya konstitutionen innebär att Moçambiquebyter namn från FolkrepublikenMoçambique till Republiken Moçambique,samtidigt som flerpartisysteminförs.Enpartisystemets utformningi den tidigare konstitutionen byggde att Frelimos presidentautomatiskt också var republikenspresident. Nu skaockså presidenten väljasi allmännaval.Enpresidentkandidat måste hafyllt 35 ochha år moçambikiska föräldrar.Detbetyder att ingennaturaliserad moçambikerkanväljastill president En presidentkandidat måsteföreslås 5000röstberättigade av medborgare. Av dessa måste var och en av de tio provinserna bidra med 200.Presidenten väljs för fem i taget ochkanomväljasendast två gånger. Flerpartisystemet och parlamentet emellertidinte får samma starkaställningi konstitutionen, som i en traditionellparlamentarisk demokrati.Makten utgårfrån presidenten. som utser såväl regeringschef som ministrar.Om parlamentet inte accepterar förslag från regeringen kanpresidenten välom hanvill utse enny regeringellerupplösaparlamentet ochutlysanyval. Konsumtionen förändrar också statsapparatens centraliserade struktur.Tidigare var alla lokala politiska Organ underordnade sinarespektiveprovinsiellaochcentralainstitutioner.Nu skapas de- en centralisergd struktur, vilken i det finnstvåolika valprocesser. Den ena är inriktad att väljaledamötertill parlamentet och en president.Detandravalsystemet skaväljalokalainstitutioner, som ska bli suveräna inomsitt territorium.Närmastliknardetdensvenskakommunalaorganisationen. Konsumtionen avskaffarför andra gången dödsstraffetiMoçambique.Frelimoavskaffadedödslraffet samband i medsjälvständigheten 1975.Det återinfördes emellertidefter några årmedmotiveringen att krigets utvecklingochden växande ekonomiskabrottsligheten krävde dödsstraffkunde att utdömas.Nu avskaffasdet återigen. Konstitutionen innehållerockså regler om pressfrihetoch medborgarnas till information. rätt Strejkräu är också inskriven konstitutionen, i medanarbetsgivarnas lockout vapen är förbjudet. Den nya konstitutionen slårfast att RepublikenMoçambique är en marknadsekonomi. Efterdebattoch tilläggsförslag i folkförsarnlingen blevdenslutliga textenatt inom ramen för marknadsekonomin ska staten en ha reglerande funktion och främja socialt välstånd.

SOU l 992zl

Bilaga 9l Lokalt siölsvstyre i Moçambique en översikt över aktuellt utvecklingsarbete

-

HOLGER JONASSON

l Bakgrund . Underde senaste fem till sex åren har ett antalaktiviteter pågått i Moçambiquemed syfte att dels utveckla nationellpolitik för lokaltsjälvstyre,delsinitierakonkretainsatser en inom ramen för ett deeentraliseringsprograrri. De nämndaaktiviteterna har singrundi den successiva revidering som skett av Frelimtt-paniets ochdärmedregeringens program. I det sammanhanget finns också kopplingartill de senaste årens ansträngningar att nå en fredsuppgörelse i stridernainomlandet, De moçambikanska initiativenhar understötts av ett antal biståndsgivare. Den mest aktive har varit Världsbanken som redan 198687 tog initiativ till att engagera konsulter för att bistå den mocarnhikanska regeringeni arbetetmedett program för lokaltsjälvstyreVärldsbankens initiativ hari förstahandvaritkoppladetill derasfinansiering av pågående ochplaneradeprogram för Urban rehabilitation. Även inomandra banken för hardock frågan decentraliseprogramsom ansvarar orri ringochlokaltsjälvstyrefunnitsmedi diskussionen. Blanddemultilaterala biståndsorganen har senare tid också UNDPinitierat program medsikte det lokalasjälvstyret.Blanddebilaterala biståndsgivama med pågående ellerplaneradeinsatser inom området fråga i finns förutomSverige Finland, Danmark,Storbritannien,Italien, USA och - - Kanada. Biståndsgivamas initiativharolika syftenoch ambitionsnivåer. De spänner alltifrån Världsbankens krav reformering av den nationellalagstiftningenochkommunalaekonomin till Danmarks x h Finlandsstödtill enstakalokalaförvaltningar.

institutionellaoch geografiska förutsättningar

I den moçambikanska konstitutionen, som grundligtreviderades 199091,finns en artikel som säger statens att lokala organ har som uppgift att tillförsäkra deltagande från medborgarna i lösandet av det egna samhälletsproblemochtill att stimuleradenlokalautvecklingen. Vidare slås fast an de lokala organen tjänartill att fördjupademokratinochbidratill nationellenighet ochintegration. Utöver detta konstitutionens artiklar om valförfarandet också tillämpligt valen avrepresentativa organ lokal nivå. Därutöver finns i konstitutionen ingabestämmelser som reglerardelokala organens ansvar. befogenheter och resurser. Någon aktuell kommunallag som kompletterar konstitutionen dessapunkterfinnshellerinte.I sambandmedFrelimos partikongresser ochden årliga budgetbehandlingen hardockolikabeslutfattats som gett riktlinjeroch vägledning också för organen denlokala nivån. Det skall tilläggasatttermen lokala organ 0rgais locais användsför organ såvälprovinsnivå som kommunnivå, Samtligadessa organ utgören del av statsapparateneller regeringeno Govemo. Moçambique indelati tio provinser.UtöverdessaharMaputostad är ställning som provins. Provinserna indeladei städerochdistrikt.Antalet är städer drygt20ochantalet är distrikt närmare 130. Städerna och distrikten äri sin tur indelade i mindreenheter medtillhörande administrationmedvissa exekutivauppgifter. I fortsättningen denna av rapport användsbegreppet lokala organ för att beteckna provins-, stads- ochdistriktsadministrationen. Förstäderochdistriktanvänds samlingsbegreppet kommun. Påcentral nivå stödsoch övervakasde lokala organenav civilministeriet Ministério de Administraeao Estatal. Även finansministeriet har ett stort inflytande över provinser ochkommuner genom attstora delar av denlokala nivåns resurser kontrolleras dencentrala av nivån.Genom att verksamheterna inomdeflesta fackområden starktcentralstyrs utövaräven de flestaövrigaministerier en styrningoch kontroll över aktiviteteroch resurser lokal nivå.

Seminariumom lokaltsjälvstyre1988

Medstöd av a Världsbanken ochFinnidahölls 1988 Maputo i ett seminariumkringdecentraliseringochkommunaltsjälvstyre.Förutomberördanationellaintressenter deltogi seminariet representanter ett för antalu-länder, biståndsgivare frivilligorganisationer. och 370 Seminarietbyggdetill en del redovisningar och av diskussioner kring erfarenheter från andra

SOU l 992zl

länder.bådeu-länderocheuropeiska länder.En arman delbehandlade denaktuellasituationeniM0çambique i fråga om Förutsättningar och resurser för lokaltsjälvstyre.

Bilaga 9l

De moçambikanska bidragentill seminarietutgicktill större delen från en rapport om ledning av städemaGestaodasCidades som tagits fram av det portugisiskakonsultföretaget Intersismet. Konsultuppdraget ingick somen del i det av Världsbanken finansierade Urban RehabilitationProject. Den formelle beställaren var finansministeriet. I en referensgrupp knuten till konsultensarbete fanns också representanter för civilministeriet samt ytterligare några ministerieroch nationaldirektorat med ansvar för utvecklingen lokal nivå. Intersismets rapport är en grundliggenomgång av denhistoriskautvecklingen av delokala organen underkolonialtidenoch eftersjälvständigheten. innehållerredogörelser Den för dejuridiska,institutionellaochorganisatoriska förutsättningarna för ledningen städerna. av I rapporten finns också omfattanderedovisningar olikadatarörandefrämst av Maputo ochBeira. I ett analyserande avsnittbehandlarkonsulten frågor om a dejuridiska ochinstitutionellaförutsättningarna, uppgifterochbefogenheter för denlokala nivån, finansiellaoch personella resurser, planerings-ochledningssystem samt uppbyggnaden städernas av administrativa apparat. Analysen utmynnar en i modell för ledning av städerna därhuvudkomponentema ärett ökatsjälvstyre,bättre avgränsning av ansvar ochbefogenheter samt förstärkning de av finansiella och personella resurserna. Baserat modellen harkonsultenlagt ett detaljerat förslagtill nyttsystem för ledning av städerna. Det innehåller diskussioner om avgränsning av uppgifter och befogenheter, ledningochlöpande drift, finanser,inklusiveskatterochsubsidier,rekryteringochutbildningav personal,statsförvaltningensorganisation ocharbetsfonner. Avslutningsvis innehåller Intersismets rapportett avsnitt om strategiför vidareutvecklingoch som i huvudsak mynnar ut attett i projekt bör startas i varderaMaputooch Beiraochytterligare en pilotstad. Såväl under som efterseminariet utsattes Intersismets rapport för kritik främstmed utgångspunkten att den mycketteoretisk är och dåligt förankrad i verkligheten i Moçambique. Resultatet av seminariet ochefterföljandediskussioner mellan framför allt Världsbanken ochden moçambikanska regeringenblev att utarbetande av en handlingsplan för decentralisering ochlokalt självstyre togs in som ett villkor i avtaletmellanregeringenoch Världsbanken om finansiering av Urban Rehabilitationi Moçambique.

utvecklingsarbete efter 1988

Arbetet med att utveckla politik och en en strategi för genomförandet förstärkt av lokalt självstyre har fortsatt även efter1988. Frågan var aktuell ai sambandmedbeslutenkring denreviderade konstitutionen. Till stor del har dock inriktningen ochtakteni arbetetbestämts dekrav av av Världsbanken ställt i anslutning till ianspråktagandet av denaktuellakreditenför Urban Rehabilitationoch förberedelserna för nya liknandekrediter. Även avgränsningama är något otydliga tycksVärldsbanken f n om vilja skilja ut frågorna om decentralisering, lokaltsjälvstyreochledningochorganisation av kommunerna frånövrigaförberedelser för lokalaprojekt inom infrastrukturochmiljö. Ett separat local govemment-projekt växer fram. Huvudansvaret för samarbetet medVärldsbanken i dessa frågor har gått över från finans-till civilntinimriet, där en särskild enhetorganiserats för ledning det av fortsattautvecklingsarbetet, främst i de delar det rör samarbetet med Världsbanken. Bankenharställt ekonomiska resurser till civilministerietsförfogandeför arbetet.Utländskakonsulterharanlitatsför att arbetamed frågor om a lagstiftningkring lokaltsjälvstyre,finansiering av delokala organens verksamhet samt organisation av de lokala insatsema inom området kommunalteknisk service. Finansministeriet, byggnadsministeriet samt flera andra berördaregeringsorgan deltari arbetsoch referensgrupper knutnatill det fortsatta utvecklingsarbetet.

Decentralisering ochlokaltsjälvstyre Rapportom

I november 1991 organiserade civilministeriet och Världsbankenytterligare ett seminarium temat refomiering av lokala organ. Bortsett från representanter från andra u-länder var deltagandet ungefär det sammasom vid 1988års seminarium.Det huvudsakligaunderlaget seminariet för varen rapport om decentralisering ochlokaltsjälvstyreDecentralizacao autonomiade e orgaos locais. Dennämnda rapporten presenterades officiellt av civilministeriet, menvar författad av den förre finansministernMagid Osman.Denne deltogmycketaktivt i förberedelserna, genomförandet och uppföljningen 1988årsseminarium. av Hanhardessutom studerat frågoma om decentralisering och lokalt självstyrei bl deangränsande a afrikanskaländerna, men också vid ett par tillfällen detsvenska systemet för kommunaltsjälvstyre. 37l

SOU 1992124

Osmans rapport är mycketgrundlig ochkonkret genomgång förutsättningar, villkor och

Bilaga 91 en av

metoder för en decentralisering och ett förstärktlokaltsjälvstyre i Moçambique. Situationen i landet ges relief genom parallellertill andraländerochreflexionerkringhurdessaerfarenheter kanappliceras Moçambique. Rapportendiskuterarskillnadernamellandekoncentration, delegeringoch verklig decentralisering. Det konstateras att decentralisering inteskapar nyaresurser,men förbättrareffektiviteteni användningen detillgängliga. av Osmankonstaterar erfarenheterna att i Moçambique kring decentralisering begränsarsig till delegering vad gällergenomförande av projektbeslutadeistatsbudgeten. Hindrenför en verkligdecentraliseringspolitik angessom många. Dit höreffekterna det av pågående kriget,denallmännaekonomiskasituationeni landet,det nuvarandeadministrativasystemet, illusionen om nationellenighet ochkonfliktermellanstamintressen. Rapportenslår fast att trots svårigheterna bör följande utgångspunkter gällaför framtida reformer. Detfinnsredan betydande ett inslag delegeringför genomförande av av dencentrala politiken. Systemetför delegering ger ingenreellsjälvständighet delokala organen när detgäller planeringochanvändningavresurser. Avsaknaden lokal autonomi av beror att de lokala organen betraktas som representanter för dencentralastatsmakten ochinte somorgan för lokal makt.I denaavseende hardock fonitsättningarna ändrats genom den nya konstitutionen. Decentralisering harhittills utövats i ett planekonomiskt system med nästan alla resurser centralt distribuerade. Nya initiativ till decentralisering endast är genomförbara i en marknadsekonomi med statens intervention reducerad till ett minimum. Sammanfattningsvis konstateras verkligdecentralisering möjlig endastinom att är en ny laglig ram därdelokala organen företräderdenlokalamaktenochi sinexekutivaroll ansvarar inför demokratisktvaldaorgan. Mot dennabakgrunddiskuterarOsmansyftena med en decentralisering med uppdelning politiska ochadministrativa mål. I fråga om depolitiskasyftenahänvisarOsmantill konstitutionens avsnitt om delokala organen. Detkonstateras att en decentralisering skullestimulerafolkligt deltagande och möjligheten deltai att och påverka denlokala utvecklingen. Denskulle också förbättraresursanvändningen ochkontrollen denna. av Somadministrativasyften anger Osmanbl aen reduktion störningari kommunikationen av mellan olika nivåer, snabbarereaktionerför anpassning till aktuellaproblemochökatintresseför ledningen denlokalaverksamheten. förutsesockså av Det ett större intresse för mobiliseringen loka- av ekonomiska resurser och för en effektiv användning dessa. av Med utgångspunkt från den generelladiskussionen om syfte och förutsättningar för decentraliseringbehandlarOsman ett antalkonkreta frågor kringdetlokalasjälvstyret.Blanddessa ingår komponenter som formerna för attutse delokala organen, deras ansvar ochbefogenheter, ekonomiadministrationi form av a budgetprocess, budgetuppföljning, skatter,avgifterochandraintäkter lokal nivå samt personaladministration i form av a rekrytering,utbildningochbelöningssystem. Osmandiskuterar också denprivatasektornsdeltagandei lokal serviceproduktion ochrekommenderarytterligare undersökningar för attgemer erfarenheter kringdetta I enlighetmedkonstitutionenförutsätterOsman att det finnslokala organ såväl provins- som kommunal nivå, vilka utses i fria ochallmännaval.Strukturen dessa organ är välbekantför svenska förhållanden. Rapporten presenterar en strukturmed ett direktvaltfullmäktige samt en kommunstyrelseochfacknämndervalda fullmäktige och av som avspeglar den politiska sammansättningen av ñrllmäktige. Kommunstyrelse-ordföranden borgmästaren utses av fullmäktige blanddessledamöter.På denlägstaadministrativa nivånfinns kommundelsnämnder, även dessa utseddaav fullmäktige. Osmanför också en diskussionkring frågan om det skallfinnasfolkvalda organ såväl provins- som kommunnivå.Enslutsats är att provinsnivån,åtminstoneför närvarande, har en viktig roll i decentraliseringsprocessen, eftersommånga kommuner är för svaga for att självaännu ta ett stort ansvar för servicentill medborgarna. Decentraliseringen bördärförske gradvisochmed stor medverkan frånprovinsnivån. För att garanteraett medinflytande i processen från denkommunala nivånföreslårOsman att det inrättas ett organ provinsnivån utsett av kommunernairespektiveprovinsochmed uppgift att bl godkänna a provinsensbudgetochövervakaöverförandet befogenheter av och resurser till kommunnivån. l fråga om delokala organens uppgifter och befogenheter föreslår Osman grundläggande en princip, välbekant i det svenska systemet. De lokala organens befogenheter allt inom är tenitoriet som 372 tillfredsställerbefolkningens behovoch som inte genom lag åligger decentralastatsorganen.

SOU l 992]

Medden utgångspunkten går rapporten igenomolika områden av samhällets service ochdiskute- 1 | ago rar möjligheterna att överföra ansvar och befogenheter till den lokala nivån. Slutsatsen är att områden som fysiskplanering, markanvändning ochbebyggelse, grundskola, primär hälsovård,Vattenförsörjning samt underhåll av lokal infrastruktur är uppgifterför vilka ansvarsfördelningen mellan central och lokal nivå bör diskuteras. I ett avsnitt om delokalafinansernadiskuterar Osmanförutsättningarna för en ekonomisk autonomi för delokala organen. Utgångspunkten äratt deras ansvar ochbefogenheter vidgas till de ovan nämnda områdena och att de lokala organen självabeslutar om sina budgetårochsin resursanvändnrng. För att säkra en finansiellautonomiför de lokala organen föreslårOsman betydande en omfördelning av avgifterochskatter från centraltill lokal nivå. De lokala organen skullehelt disponera lokala inkomstskatter, turistskattochbilskatt. Delar av omsättningsskatten och en centralinkomstskattskulle också slussas till denlokala nivån.Någon form av fastighetsskatt föreslåsinförd. Det föreslåsockså en form av skatteutjämningsbidrag. som skulle gynna defattiga regionerna de rikaresbekostnad. Vidare föreslås att delokala organen får möjlighet attta upp lån den nationellamarknaden. I rapporten finns också ett räkneexempel därde ekonomiskaresultaten av förslagentill vidgade uppgifter ochnya finansieringskällor appliceras Maputo stadochMaputoprovinsen. Som kommentarkan noterasatt detfinansiellaavsnittet det är minstgenomarbetade i Osmans rapport och att det också till vissdelreviderats efterseminarietinovember 1991. I rapportens sistaavsnitt skisseras förslagtill ett program för decentralisering. Förslaget går ut ett stegvis genomförande med en första etapp som omfattarstäderna Maputo,Beiraoch Narnpula. Som skälför denstegvisastrateginanförs att fönrtsättningar ochroller är klararei städerna i än landsbygdsdistrikten.de I senare finnsfiera frågor att klara ut,t ex samspelet mellanden traditionellamakten och ett modernt system för lokaltsjälvstyre.En annan liknande fråga är relationerna mellandistrikts-och provinsnivån. Som syftemedpilotprojektenide tre städerna anger rapporten följande. Decentraliseringen skallmedge större ett deltagande från medborgarna i lösandet lokala av problem. Möjligheternatill medverkan från den privatasektornochmedborgarna i servioeproduktion och underhåll infrastrukturenbörundersökas. av De lokala organen bör åtnjuta stor självständighet i att sökalösningar lokalaproblem, men utan nepotismoch favorisering av vänner ochbekanta. Inom ramen för pilotprojektenskallhanteras bl den a föreslagnautvidgningen ochpreciseringen av uppgifter, översyn av lokala intäkter, samt översyn av organisation ochbemanning. För att göra pilotprojekten möjliga föreslåsNationalförsarnlingen besluta om lagar son1ger de tre städernamöjlighet att disponerade föreslagna finansiella resurserna ochi övrigt göra de institutioneloch organisatoriska förändringar som krävs.

Resultaten seminariet av om lokaltsjälvstyre

Presentationen av Osmans rapport vid seminarietinovember 1991föranleddemycket aktivaoch konkreta diskussioner bland representanterna för olika organ inomden moçambikanska stadsapparaten. I stort fick rapporten ett positivtmottagande. invändningaroch frågor restes dockkring a provinsnivåns framtidaroll, demokratioch decentraliserad makt kontraden traditionellamakten och strukturen samt delokala organens ekonomiska fömtsättningar. Det restes också önskemål om att det föreslagnapilotprojektet skulleutvidgastill att omfattafier städeroch distrikt. Det framfördes somen uppfattning vid seminariet civilministeriet att omedelbart borde förbereda de lagändringar som krävsför att sätta igångpilotprojekten. Någrasådanaändringarhar ännu inte kommittill stånd. Efterseminariethar Osman kompletterat ochförtydligatsin rapport vissapunkter. På Världsbankens uppmaninghar arbetsgrupper med representanter för berörda ministerierbildats för att arbetavidaremedresultaten från seminariet.Banken finansierar ocksåkonsulter som behandlar frågorna om a lagstiftningför lokaltsjälvstyre,de lokala organens finanser samt organisation av denkommunaltekniska servicen.

Samarbete Beira-Göteborg

Som ett led i arbetet med frågorna om decentralisering ochlokaltsjälvstyre besökte såvälföne moçarnbikanske civilministemOscarMonteiro som förre finansministem Sverigeunder 1987-88.

SOU 1992124

Underdessabesök sarnmanförde SIDA ministrarna med representanter for Göteborgskommunför

Bilaga 91 diskussioner eventuelltsamarbete mellan GöteborgochMoçambiques andra stadBeira. Syftet

om ett medförslagentill samarbete att var bygga uppen institutionellsamverkanmellan de båda städerna med inriktning kunskapsöverföring Göteborgtill Beirainom från området kommunal förvaltning. Göteborgsstadaccepterade att undersökaförutsättningarna för ett sådantsamarbete. Representanter for Göteborgsstadblevi det sammanhanget också ombedda assistera att de tvåmimisteriema i arbetetmedatt utveckla program för decentralisering ochlokaltsjälvstyre. Sådana insatserhar därefter gjortskontinuerligt framtill dagsdato. Förstudiemaför ett institutionelltsamarbete mellan Göteborgs och Beirastäderinleddesunder hösten 1988.Under våren1990farms projektdokument ett framme.I augusti samma år tecknades ett avtalmellan SIDA och Göteborgsstad om genomförande projektet. av Projektetinnebär allmänt ett stödtill utvecklingen den av kommunalaförvaltningeni Beira.Det innefattarinsatserkring styrningochledning av denkommunalaverksamheten, men ocksåstödtill dendagligaoperativa verksamheten. I en första fas harinsatserna koncentrerats till ekonomiadministrationen d v s i huvudsak upprättandeoch uppföljning budget av samt redovisning.Insatserför att öka effektiviteten när detgäller att driva tillgängliga intäkter ingårockså i en förstafas. En viktig del av denekonomiadministrativa komponenten introduktion är av datorer stadens frnansavdelning. Dettaharkrävt betydandeutbildningsinsatser i fråga om hantering av såvälhårdsom mjukvara. Dettahardock gått långt över förväntan.Redan ett tidigt stadiumhar frnansdirektören och hans medarbetare egen handutvecklattillämpningar deintroducerade av systemen och programmen. Utöver ekonomiadministrationen sysslar projektetmedstödtill den kommunaltekniska serviceproduktionen a insamlingoch omhändertagande av avfall samt fysiskplaneringochmarkanvändmng. Utöver det ursprungligaprojektethar de båda städernatecknat ett separat avtal om samarbete som täckersektorerna kultur, sport, socialvälfärd, handelochturism.Inom ramen för dena avtal forser GöteborgstadBeiramed överskottsmaterial. Fleraaktiviteterhar initieratsinom ramen for sarnarbetsavtalet. Dessa hartill stor del också finansierats av biståndsmedel SIDA via och SvenskaInstitutet. Göteborgsstadhar emellertid också lagt ner betydande egna resurser i dennadel av samarbetet i form av utrustningoch arbetsinsatsen Underförberedelsearbetet för Göteborg-Beira-samarbetet undertecknades avtalenoch initierades genomförandet det av Världsbanksñnansierade Urban Rehabilitationprojektet, där det ingår väsentligakomponenter som faller inomBeiras kommunalaförvaltnings ansvarsområde. Detta har inneburitkrav betydande koordinationsinsatser gentemot Världsbankens projektledare och konsulter. Sombakgrundtill denfortsatta redovisningen finnsdetskäl att ge någrafakta om Beira. Staden hyser,inklusiveflyktingar fråninbördeskriget, minst en halv miljon invånare. Denkommunala budgetenomslötunder 1991motsvarande 3 milj kr omräknat ca enligtofficiell växlingskurs. Drygt hälften av intäkterna genereras av skatter, avgifterochandraintäkter som kommunen självdriver in. Resten bidrag är fråndencentralastatsbudgeten. Medeltalet anställda i kommunens verksamhet, omräknat till årsarbetare, är ca l 000. hela l den kommunalaadministrationen finns ingen anställdmedakademisk examen. Ett fåtal harmotsvarande gymnasieutbildning. De flestaharhögstsex årsskolutbildning. Utrustningenför såväl produktion av kommunalteknisk service som administrationhärstammar till större delen frånkolonialtiden. På senare år har en viss förnyelseskett genom såvälGöteborg-Beirasarnarbetet som Världsbanks-projekten. Investeringarna i utrustning inom Göteb0rg-Beira-projektet är dockbegränsade. Som ett komplementtill projektethar emellertid3,8milj kr av svenskt importstöd ställtstill Beirasförfogandeför inköp av fordonför sophantering. Under perioden augusti1990 juni 1992har Göteborg-Beira projektettagiti anspråk 4,2milj ca kr av biståndsmedel. inom förvaltningsstödet. Av dennämnda summan utgör 2,2milj kr arvoden till anställdainomGöteborgsstad som arbetat som konsulterinomprojektet. Cirka0,9milj kr harförbrukats resor, uppehälleochövrigaoperativa kostnader dessa för konsulter. Etttio-talanställdai Göteborgsstadhar genomgåttolika typerav utbildningi portugisiska och är kapabla arbetai projektet detta att språk. Omkring0,2 milj kr harspenderats kursavgifter och utbildningsmaterial. Drygttio nyckelpersoner från Beiraharbesökt Göteborgfor såväl allmän orientering som målinriktadutbildning. Några av dessahar varit i Göteborgvid två eller fleratillfällen. Kostnaderna for 374 dessa besök uppgår till drygt0,3milj kr. För utbildningi Moçambique personal av inomBeirastads-

SOU l 992l

förvaltning haranvänts cirka50000kr.

Bilaga 9zl

Utrustning,framförallt datorerochannan kontorsutrustning, harinköpts för Beirasräkningtill ett belopp av cirka0,3milj kr. Utöverdenämnda beloppenharGöteborgsstadinom projektets ram gjort insatser uppskattningsvis närmare 300 000 kr. I detta belopp ingår a kostnader för insamling av överskottsmaterial, extra insatser social av natur samband medbesök från Beira samt den tid som lagts ner i projektet av anställdaGöteborgsstad.vilkasinsatserinte i fått belastaden biståndsflnansierade delen projektet. av Sammantaget har cirka 15anställdainomGöteborgsstad varitengagerade i projektet. Förutom av projektledaren har de mest omfattandeinsatserna gjorts avengrupp sex ekonomer som rekryterats från sex olika förvaltningarinomkommunen. Därutöverhar ett par erfarnaallmänadministratörer, tekniker vid renhållningsverltet samtrepresentanter för Frölundakulturhus medverkatvid flera tillfällen både i arbetei Beiraochi atttaemot besökande frånBeira. Göteborg-Beirasanrarbetet skiljersig sin i strategi från deflestaandra biståndsprojekt. Ambitionen är att projektetskall genomföras utan att rådgivarefrån Göteborg ärpermanent närvarande i Beira. Grundtanken bakom detta är attett institutionelltsamarbete detta av slagintekanbli framgångsrikt medmindre än att denmottagande parten förmår att egen handtillämpa ochutveckladekunskaperoch färdigheter som den mer erfarne parten försökeröverföra. Det valdaarbetssättet ställerspeciellakrav uppläggningoch genomförande samarbetet. av Inga nya moment initierasmed mindre än att deti Beirafinns en motpart, i form av individer eller gmpper,som bedöms kapabel atttaemot kunskapochtillämpaochutveckladen egen hand. I genomförandet anges takten denmoçambikanske av motparten. Det får inte förekomma de att göteborgska konsultema drabbas av otålighet och pressar framaktioneröver huvudet sina motparter. I verldighetenhardetta ännu inte varitaktuellt.Dethar snarare varit så att dengöteborgska sidan iblandfruktat att motparten i sin ambition gåttfram så snabbt vissa att väsentliga moment inte riktigt trimmatsin. Enmycketviktig del av projektstrategin densociala är dimensionen.Storaansträngningar har gjorts för att bygga upp relationer även utanförde rent professionella. Detta är av stor vikt för att bedöma om motparten accepterar deanvändametoderna och tar sigkunskapoch erfarenheter. Dessutom tillför det båda parter ytterligaredimensioneri fråga om kunskapocherfarenheter, vilket underlättar detprofessionella samarbetet. En viktig del i detsociala kontaktskapandet frekventastudie- är besök representanter av för Beirai Göteborg. Detförsta kontraktetmellanSIDA och Göteborgs stad löpte den30juni ut 1992.Ett projektdokument för ytterligare tre års insatser hartagitsfram av Göteborgs stadi samråd medBeira stad.Projektförslagetförutsätter fortsättning en av arbetetbaserad samma grundläggande mål, strategier och arbetssätt som denförsta etappen. Förslaget innehåller en vissutvidgning insatserna av till främstsektorn fastighetsregistrering och kontroll av markanvändningen. Förslaget utgår vidare från att detpilotprojekt för decentralisering och lokaltsjälvstyre, som diskuterats central nivå skallkomma till stånd medBeira som ettav pilotfallen.Det ställerkrav ett både bredareochdjupare externt stödtill denlokala förvaltningeni Beira, vilketskullekunna ges via Göteborg-Beira projektet.Mot den bakgrunden innehållerförslaget näranog en fördubbling de av årliga resursinsatsema underperioden 199293 199596jämförtmed de gångnatvå budgetåren. Det ovan nämndaförslaget behandlades SIDA ochden av moçambikanska regeringenvid den s k sektorsgenomgången av förvaltningsbiståndet våren1992.Medhänsyn till tillgängligamedelför förvaltningsbiståndet under budgetåret199293ansågs det finnas utrymme för en ökning av projektets ekonomiska ram ca 20 procent. Detta kommertroligen att innebära projektet att även fortsättningsvis kommer att koncentreras ekonomi-administration samt vissa begränsade insatserinom renhållningssektom. Därutöverkommer också att finnas ett visst utrymme för nya insatserför att bygga upp ett fastighetsregistreringssystem. Ansträngningar kommer också att göras för att finnafinansieringför fortsattainsatserinom områdena kulturochsocial välfärd.

Exempel andra utvecklingsprojekt kringlokaltsjälvstyre

Ett projekt delvisparallelltmed Göteborg-Beira-projektet pågår i hamnstaden Nacala. Projektet finansieras Finnidaochutförs av av finska ntiljöministeriet. Nacala-projektet startade som bistånd till rehabilitering av hamneni Nacalaoch transportledema till hamnen. Senareutvecklades dettill stödtill erosionsbekämpning, vilket förutsatte ornlokalisering av vissa bostadsområden. Därmed var projektet definitivtinneinom ansvarsområdet för denkommunala administrationen ochhar successivt utvidgatstill stödinsatser inom heladetkommunala ansvarsområdet. 375 Strateginocharbetsmetodema N för aeala-projektet skiljersig avsevärt frånGöteborg-Beira-pro-

SOU 1992124

jektet. Denfinska parten har engagerat ett antal långtidskonsulter som arbetar inomNacalaskommu-

Bilaga 91 utomstående betrak-

nalaförvaltning.Stora belopphar satsats investeringar ochutrustning.För en tare tycksdet som denutländske partens tidplaneroch ambitioner är mer styrandeför projektet än den moçarnbikanska partens prioriteringar. I de tre nordligaste provinsemadriver UNDP ett projektmed huvudsyfte att utvecklakapacitet för lokaltsjälvstyre distriktsnivå. I Tete-provinsen Danida ger stödtill provinsadnrinistrationen med syfte att öka desskapacitetför långsiktigutvecklingsplanering. Inom ramen för ett projekt ämnat att utveckla en nationellbostadspolitik, har UNDPl-labitatbörjat intresserasig för den lokalaadministrationen framför allt inom områdetfysisk planeringoch markanvändning. Dettaär av tradition också ett intresseområde för stöd från den italienskaregeringen. Denamerikanska regeringen genom USAIDharerbjuditden moçambikanska regeringen ettomfattandestödi arbetet meddemokratisering, decentralisering och integration av lokalt självstyreoch traditionell makt. SåvälVärldsbanken som FN genom UNDPdriver regionala program inom områdetlokaladrninistrationunder beteckningama Municipal DevelopmentProgramme respektive MunicipalManagement Programme. l båda dessa program riktas ett mycketaktivtintresse mot Moçambique.

Några reflexionerkring förutsättningar och för utformning stöd decentralisering och av lokaltsjälvstyre

Utfomrning av strategieroch program för stödtill en process mot decentralisering och lokalt självstyreär en mycketgrannlaga uppgift.Den kommermed nödvändighet i mycket nära kontakt medcentrala delar av den övergripande nationella politiken.Den måste också ta hänsyn till de allmänna ekonomisk-politiska förutsättningarna ochdessutom beaktadetekniska förutsättningarna för utbyggnadoch underhåll lokalinfrastrukturoch av socialservice. I Moçambique kompliceras lägetdessutom av det pågåendeinbördeskriget och spänningar-na mellanolika folkgrupper. Till bildenhör emellertid ocksåden moçambikanska regeringens uttaladevilja att verkaför en decentralisering av beslutsfattande och resursutnyttjande ochdet yttre tryck som den utsätts för från utländska biståndsgivare. Biståndsgivamas rekommendationer ochkrav är många ochtill delardisparata ochoförenliga. Detär därförförklarligt att regeringen, mot bakgrund av sin egen begränsade erfarenheti frågan, vänt sig till framförallt Sverigeför att få hjälp medstruktureringoch samordning av bådesina egna idéer och biståndsgivamas rekommendationer ochvillkor. Genomdentidigare refererade rapporten, författad av förre finansministem Magid Osmanoch publicerad av civilministeriet,har landetsjälvtlagt en utmärktgrund for vidarearbete med frågorna om decentralisering ochlokaltsjälvstyre. Moçambiqueär i dettalägeinte betjänt av ytterligare konsultrapporter medringa förankringi landetsrealiteter ochutvecklingsvillkor. Vad som i förstahandbehövs är stöd av en lyhörd sparringpartner kan ge råd kring de ytterligareinsatser som behövs för att fullbordautformningen som strategioch ett genomförandeprogram för detlokalasjälvstyret Detta är en uppgift som borde av en ligga väl till för Sverige. Vid sidan ett stödtill utvecklingsprocessema nationell nivå skulle ocksådecentraliseringsav ansträngningama kunna stödjas genom assistans till enskilda kommuner. Erfarenheterna från Göteborg-Beirasamarbetet ger både positivaoch negativasignaler en sådanidé. Till detpositivahörattgensvaret i Beiras kommunalaadministration och därmedresultatet av insatserna harvarit mycket gott. Trotsde stora bristernai personalens utbildningoch erfarenhetharkapaciteten att tillägnasigochanvända ny teknikoch nya metodervarit mycket stor. Detskalltilläggas att projektet ännu inte drabbats av att nyckelpersoner i Beiralämnat kommunen för arman verksamhet. Med den höjdautbildrrings- och erfarenhetsnivå som projektet ger ett antal personer tordeden riskenöka. Projektetharinte krävt några tunga investeringar.Dethar därförvarit förhållandevisbilligt och harinteskapat stora, kostsamma underhållsbehov. En dupliceringav Göteborg-Beira-projektet kan emellertid stöta svårigheter såväl mottagar-som givarsidan. Erfarenhetenra frånNacala-projektet visar att det kan vara svårt även i en relativt stor stad att finnautvecklingsbara motparter. Samtidigt finns detgrund att påstå att den utvecklingsstrategi som Göteborg-Beira-samarbetet bygger bör vara modellför åtgärder för att utveckla administrationen lokal nivå. 376 Alternativetmed massivinsats långüdskonsulter i liten lokal administrationriskerar att en av en

SOU l992zl

ledatill att mottagarens egen kapacitet tynar bon iställetfor att växa till sig.Det finnssignaler från g u bådeNacala-projektet ochVärldsbanksñnansierade konsulteri Beirasförvaltning konsultemas att tålarnod tryter och att de tar över avgöranden kring tempo ochprioriteringar.Vart tar då utvecklingsinsatsen vägen Göteborg-Beira-modellensamtidigtmycketkrävande.Den fordrarmycket är resurser och stor flexibilitet givarsidan.Behovet av språkkunskaper är bara ett exempel detta. För attett institutionellt samarbete skallfungeraräcker detinte med att en eller ett parpersoner är aktiva.Personal måste finnastillgängligfor insatser både hemmaplan och ute hossamarbetspartnem. Slutsatsen är att detbehövs en stor kommuneller ett samarbete mellanflera kommuner för att mobiliserade resursersom ett institutionelltsamarbete fordrar. Sammanfattningsvis finns detdockinteskäl att avrådafrån fler initiativliknandeGöteborg-Beira-samarbetet. Mot bakgrund den av långa väg som ännu återstår i Moçambiqueframtill ett fungerande lokalt självstyre varje är sådan insats av stort värde.Denkräverdock noggranna förberedelser for att bli effektiv.

SOU 1992124

Bilaga 92 Stöd skogsindustri IFLOMA en kort redogörelse

- -

LARS-OLOV JANSSON

Bakgrund

Moçambiquebegärdeocherhölltidigt svenskt stöd för att studeralandetsförutsättningar för satsningarinom skogsindustriområdet. Studiernaomfattadesåvälträindustri som träförädlingmassaoch papper. Moçambique hadevid slutet av 70-taletorealistiskthögaambitionervadgälldeutbyggnaden av massa- ochpappersbruk i landet. I en rapport från 1979konstaterade denfinskakonsulten JaakkoPöyry att tideninte varmogen för massa- ochpappersbruk i Moçambique.I ställetrekomenderadede att Moçambiquei en förstafasskulle bygga ut ett sågverk med en kapacitet 26.000ku- av bikmeter sågade varor och en spånskivefabrik med en kapacitet 20.000kubikmeteri Manicapro- av vinsen.Dentotala kostnaden industrikomplexet för beräknades 40 till milj dollar. SIDA ocharabfonden BADEA beslöt1980 att stödjaprojektet. Sågverket ochspeciellt spånskivefabriken var visserligen mer kompliceradeanläggningar än de träindusüier som tidigarefarms i Moçambique, men ansågs ligga en för Moçambiquerimlig teknisk nivå Moçambiquehadevid dentidpunkten välutveckladträindustri en med över 100 sågverk, även om deflesta var små och teknisktenkla. Spånskivefabriker hademed framgång drivitsi andra u-länder, exempelvisi Zambia. Beslutet togs vid en tidpunkt då man påräknade fredochekonomisktillväxt i Moçambique, a som ett resultat av att Zimbabwe fått en folkvaldinternationellterkändregering.Inga avsättningproblem förutsågs i landet, även om spånskivori stortsett varenny produkti Moçambique. Enligttillgängligaberäkningarskulleinhemskproduktionunderstigapriset produkternavid alternativimport. Därtill skulle manspara utländskvaluta.Utländskvalutaskulle även genereras genom att IFLO- MAs produkterkundeanvändas i landeti ställetför ädelträ som dåkunde exporteras. Ettstatligtföretag, IFLOMA, bildades.

Resultatet

Denförsämring säkerhetsläget, inträffadevid av som slutet av 1982, ochden ekonomiska nedgångeni Moçambique komtidigt att påverka projektet.Bl kunde planeradtillfartsvägtill dethu- a en vudsakliga råvaruområdet aldrigbyggas.IFLOMA kom därmedganskatidigt att problemmed timmerförsörjningen. Detvisadesig även vara svårt att tag kvalificerad moçambikiskpersonal, framför allt p g a att många var obenägna att flytta till ett underutvecklat område på landsbygden. De incitament framför allt i form av bostäderattraherade framförallt lågutbildad personali projektområdet. Framförallt av dessa två skälkornproduktionen bli betydligtlägre beräknad. att än Allt som producerades kundesäljasi denekonomiskamiljö som rådde Moçambiquefram i till 1987.IFLOMAs produkter såldes till artificiellt lågapriser grund av denövervärderade valutan som radikaltunderskattade kostnaden importerade för produkter. När Moçambique1987lanseradedet ekonomiskareformprograrnmet PRE, fick IFLOMA omedelbartsvårt att avsätta sinaprodukter.Priset sågade varor och spånskivor behövde höjas avsevärt att för kompensera de av devalveringarna föranleddakostnadsökningarna. IFLOMA fick finansiellaproblemoch frågan väcktes om IFLOMA kundeöverlevai en marknadsekonomi. Enligt en SIDA finansierad utvärdering från juni 1987bedömdesIFLOMA ha förutsättningar producera att medvinst.lFLOMAs finansiellaresultatförblev dockfortsatt dåligt grund av säkerhetsläget och denallvarligaekonomiskasituationeni landet.Bristen kvalificeradpersonalkvarstodoch detta tillsammansmedbrist reservdelar ochkonsumtionsvaror leddetill mångaproduktionsavbrott. Vid en andrautvärderingi november1988konstaterar konsulten att sågverket men även spånskivefabrikenkan medvinstundervissaförutsättningar. Lösningen IFLOMAs problem låg i att omvandföretagettill ett aktiebolag,vilketMoçambique senare godkände. Sverigebeslöt i mitten 1989 att ge ett avslutandetvå-årigtstödför att medverkai ornforrnningen IFLOMA till av ett lönsamt privat företag. Svenskexpertis sattes in for att dels bistå IFLOMA ochjordbruksministeriet i denna process, delssäkerställa produktionsapparaten att vidmakthölls.Den svenskainsatsenavslutades som planerati juni 1991.Vid dentidpunktenhadeprivatiseringsprocessen,som skulle vara klari maj 1991, intefullbordats.De åtgärder som de svenska experterna rekom- 378 menderathadeintegenomförts. Genom att detsvenska stödetupphörde förloradeIFLOMA det tekniskastödetochutländskvalutaför sinimport.Brist utländskvalutaochfortsatt svag företagsled-

SOU l992zl 24

ninginnebar att produktionenbegränsades ytterligare.Spånskivefabriken slutadeproducera i början 2 1992 grund brand och brist reservdelar. Sågverket åtminstone gu av aven har till heltnyligenvarit i produktion. Inomjordbruksministeriet finns engruppsom arbetarför IFLOMAsprivatisering.Enligttidsplanen skallIFLOMA vara konstituerat som ett privatföretagunderinnevarande år. VarkenIFLOMA ellerjordbruksministeriet harbegärtsvensktstödfor att fullfölja privatiseringsprocessen. Enligt uppgift anser sigjordbruksministeriet ha egen kapacitet.DäremotharIFLOMA begärtfortsattstödför import av råvaror ochreservdelar, vilketSIDA inte accepterat. Skälet heltenkelt är att nuvarande företagsledning intebedömskunnaskötaverksamheten ett acceptabelt sätt.

Avslutandekommentarer

Skogsindustrprojektet i Manicaprovinsen är enav de största industrisatsningar som Moçambique genomförteftersjälvständigheten. Mångaandra stora industriprojektplanerades i slutet av 70-taleti samarbete medf d Östblocket, demslutfördes.Det naturlig bygga sågverkfor men av var att ett att utnyttjaexisterande planteringariManicaprovinsen. IFLOMA hardrabbatshårt av orolighetemailandet.Projektetkundeenbartslutförasefter exeptionella säkerhetsåtgärder. Utansåkerhetsproblem hadeIFLOMA tidigt fått tillgång till bra sågtimmer i skogsområdet Rotandalställetharföretagetfått användatimmer små i dimensioner inte som passar för den typ av såg som installerats.Därmedhar IFLOMAs ekonomiallvarligt försämrats. Även om tillgången kvalificeradpersonalfor uppdragför uppdraginomIFLOMA bevar mer gränsad än man räknatmed,hade IFLOMA kunnatattraherabetydligtbättre personerom säkerhetslägetvaritannorlunda.Dethar även visat sig vara svårt att driva en så pass kompliceradindustri som dethär rör sig om i denkonstlade ekonomiskamiljö som Moçambiquelevdemedunderprojektets förstaår. Enigsvenskexpertishävdar IFLOMA hargodamöjligheter att att medvinst om företagetfår verkaunderheltkommersiellaförutsättningar. Intressenter finns såväl i Moçambique som i Zimbabwe ochsannolikt även i Sydafrika.Detfinns anledning räknamed att att IFLOMA skullehakunnat medvinst om inteförsämradeproduktionsfömållanden inträffat som ett resultat onolighetema av i landetochdendärmedförsämrade ekonomiska situationen.

SOU 1992124

Bilaga l2zl Hantering av kotruptiva beteenden. beskrivning av legala och institutionella systemen i Moçambique

JORGE GRACA

Översatt. bearbetad och förkortad AndersNilsson. av

introduktion

Denna rapport avser att identifieraoch analyserahurdelegalaoch administrativa systemen i Moçambiquehanterardet fenomen, som vanligtvis kallaskonuption.Korruptivabeteenden kommer att analyseras och exemplifrerasmed utgångspunktfrån dagens moçarnbikiska verklighet. Rapporten kommer också beskrivadevanligasteformerna att av brott,i lagensmening, som konuptivabeteenden ledertill ochdärtill beskrivadenjuridiska defrntionen av konuption ochhurdentillämpas prak- i tiken. Rapportenkommer också att analysera verksamheten hos deinstitutioner, som har till uppgift att förhindraochbekämpaoegentligheter inom offentlig förvaltning.Avsikten är att beskrivadearbetsmetoder som förekommer och analyseraderaskapacitet ocheffektivitet.Uppmärksamheten riktas huvudsakligen mot degenerellakontrollsystemen, som hanteras av detjuridiska systemet och riksåklagaren.De institutioner som berörs av rapporten är Riksåklagarämbetet, mimsteriemaför statlig administration, utbildning,hälso-och sjukvård och DPCCNMoçambiquesstatliga organisationför katastrotbekämpning, Departarnento paraa Prevençäoe CombateåCalarnidades Naturais.Rapporten kommer också att beröra folkförsamlingen AssarnbleiadaRepublicaochdessutskott. liksom konstitutionsrådet Conselho Constitucionalochförvaltningsdomstolen T ribunalAdministratjvo. slutsatserna avser att diskuteravilka vägar man bör för att förbättrade nuvarandeinstitutionernas arbete.Inspektioneroch revisionerinomden offentligaförvaltningen ga är en central uppgiftfor att Förbättra desseffektivitetoch ansvar, i samklangmedden pågående växandedecentraliseringen, öppenheten och demokratiseringen. Det måste framhållas att legalitet är en grundförutsättning för att kunna bygga en rättsstat, i vilken medborgerligarättigheteroch offentliga institutioners funktion sammanfaller.

Det legalaramverket

l Kriminal- ochförvamingsøgstifrning

Kännedom om den aktuellalagstiftningen är en förutsättningför att dentolkning av begreppen komrptivabeteenden ochkorruption, som användsidenna rapport skabli relevant.Defrnitionema av begreppen är grundade dennalagstiftningoch tar hänsyndensociala verklighet, som råder i Moçarnbique. Detta sättatt närma sigproblemet är nödvändigt eftersom det finns såmånga vitt skilda politiska tolkningar det sker. Å sidankanman betraktaföreteelser, nepotism,tjänster och av sotn ena som gentjänsterochomoral,som korruptionoch som sådanafördömasliksomunderde första åren efter självständigheten.andra Å sidan accepteras dessabeteenden, länge så deinte öppet strider mot lagens bokstav.Den senare tolkningenverkar dominera nuläget.I denpolitiskadebatten i skerofta ensammanblandning mellanoegentligheter, sotn skadarmedborgarnas förtroendeförden offentligaförvaltningen,ochkorruptivabeteendenstörsta i allmänhet.Dessa bådaföreteelser i sin tur blandas samman med korruptioni juridiskmening. Den aktuellalagstiftningenhar två relevanta delar, en strafflagCodigo Penal. CP med rötter i denportugisiska lagstiftningenoch en lagför ekonomiskt försvarLei deDefesada Economia,LDE från 1982.Dessutomfinnskonstitutionens normer, som berörverksamheten i det politiska systemet och som reglerarrättigheter, skyldigheteroch disciplinfrågor för politiskaledareoch statsanställda. Dessaregler infördaeftersjälvständigheten. är

7.2 Konserverande tendenser i strafflagen

380 Den strafflagstittning, som reglerarkorruptivabeteenden, harinteförändrats någotavgörande sätt eftersjälvständigheten. Dengäller sedan 1886och gör bedömningen av brotten bestickning, ta-

SOU 1992124

gande av muta ochkorruptionberoende brottslingens av anställningsförhållande. 1982krinrinalisera-

gu l

des, genom LDE,ocksåmissbruk tjänsteställning. av Dennalagstiftninginnebär emellertidingen avgörandeskärpning när detgäller att definiera korruptionsbrott.

1.3 Väsentliga förändringar i förvølmingslagstifnringen och statens autonomi.

I konstitutionen ochi förvaltningsrätten haromfattande förändringargenomförts.Dessapåverkar rättigheterochskyldigheterför funktionärerioffentligtjänst.

Vid självständigheten innehöllkonstitutionen deprogrammatiska principernaför övergångtill en socialismen,grundad en centraltplaneradekonomi,statligochkooperativverksamhet och ettenpartisystem, som inspirerades positivaföreställningar av maktkoncentration. Det dominerande om partiethade ett avgörande inflytande överutnämningar till både politiskaochadministrativa tjänster.

Innebördeni begreppet statsapparatens funktionella autonomi förändrades väsentligtgenom omvandlingen av statsapparatens roll i början av l980-talet.Dessaförändringar konñnnerades 1990 i den nya konstitutionen. Denanslutersigtill principernaför marknadsekonomi och ett flerpartien system, baserat maktdelningochdetjuridiska systemets självständighet. Politiska poster skatillsättas huvudsakligen genom val.Detfinnsemellertidundantagikonstitutionen. Premiämrinister, ministraroch viceministrar,statssekreterare, provinsguvemörer, distriktsadnrinistratörer ochborgmästare i städerna,tillsätts genom utnämning.Denpågående diskussionen decentralisering ochdeom mokratisering lokalnivåharemellertidaktualiseratfrågan om val till lokalatjänstermedpolitisk karaktär.

I förvaltningslagstiftningen har det skapatskriterierför utnämningartill chefsbefattningar och tjänsterinomdenoffentligaförvaltningen.Sedan1987finnsbefatmingsbeskrivningar inomförvaltningen.Genomdessaförändringarhar man avlägsnatsåväldengeneraliserade norrnlösheten vid tillsättningar offentligatjänster, av som hargällt från 1975, som metoden definierasärskilda att arbetsuppgifterför varjeenskildanställdinomförvaltningen.Dessutomsöker man idagfinna en rimlig balansmellanoffentliganställdas rättigheterochskyldigheter.

När detgällerdenpolitiskastatsledningen skapades först 1990 en lag för dess somgernormer uppträdande ochdessrättigheterochskyldigheter.Tillärnpningsreglema för dennalagstiftning,som bland annat reglerarledamasskyldighet deklarera att sinaekonomiskatillgångar, godkändes inteav regeringenförrän1992.Dröjsmåletmed lösa att denna viktigajuridiskafrågakring så hurinnehavare av viktiga offentligafunktionerskauppträdaharskapatmeningskiljaktigheter ochorsakattveksamheterinför framtiden.Denpolitiskaförändring, som innebär att politiskaledareidagocksåkan vara företagare ochkapitalägare, harinneburit mångapolitikerharskaffat att sigekonomiska garantier för framtiden.Endelmedhjälp avegnaresurser, andra genom att tillgodogörasigoffentliga medel.

I lagenfrån 1990definierades innebörden i rätten för statsledningen att drivafamiljeföretageller annan ekonomiskverksamheti mindreskala.Politiskthardetta emellertidvarit acceptabeltsedan mitten av l980-talet.Idaghardennarättighetutvidgatstill att omfattaockså möjligheten akattvara tieägare,företagsledare eller ägare till vilket företag helst.En politisk ledare med sådana tillsom gångarellerdessafunktioner,skulleemellertidinom90dagarefterlagenstillkomstöverlåtadendagliga hanteringen tillgångarna någon av till tredje part. Underlåtenhet skulle oförenlig medden vara politiska posten. Dessareglergäller emellertidinte innehavarna chefstjänster av eller funktionärer medheltidstjänstgöring i offentligförvaltning.

Idagsökermångastatsarrställda efter nya förmåneroch strävar efter att bättre tillvaratasina egna intressen.Dettalöperemellertidalltförsnabbtför att derasskyldigheter som statsanställda skakunna följa med.Detförefaller röra sig omen överdrivenkorrigering dentidigareprekärasituationenför av de som tagit sigpolitiskaledningsuppdrag. Skillnaden förmåner i mellan ledningsnivå personer ochhandläggarna växer oproportioneligt. Bådadessakategorierhari sin turett försprångframförden mindrekvalificeradepersonalen, som äri majoritetinomförvaltningen.

Förbättringar lönenivåemainom statsförvaltningen av utgör emellertid ett dilemma för staten. Detfinnsintetillräckligafinansiella resurser för att ge förmånertill alla.Regeringen har valtaltemativet att söka merresurser blandde internationella givarnaför att koncentrera sig den k riskgrups pen. Denomfattarhandläggare medhögreutbildningocharbetslivserfarenhet ochfunktionärermed mellanutbildning ochtekniskspecialisering. Enligt en osäkeruppskattning detsig rör minstl 650 om personer. Enjämförelse förmånemamellantjänstemän av i förvaltningenochtjänstemän i statsföretagen visar att deanställdaiföretagen tjänaromkring dubbeltsåmycket förvaltningstjänstemänsom nen. Dessutomfinnsinga normer för företagsledare inom statssektom, vilketinnebär förmånsfrå- att gor lösesfrånfall till fall.

Trotsdessabrister detidag är möjligt att i praktikenupptäcka statsapparatens funktionella autonomi ochdessadministrativalegalaställning.Nödvändigheten autonomiför av att statsförvaltningen skakunnafungeraslåsfastbådei konstitutionens generella normer ochi despeciellaregler som finnsi denaktuellalagstiftningen. Det intebara är statens legalaställningi sig, är viktig, utan det som 3 är en allmän juridisktillgång, som skyddas genom att statsapparaten fungerar.

SOU l 992zl

De förändringari lagstiftningen, har genomförts frånslutet av 1980-talet till början av l990som

Bilaga lZzl förändringari praxis, inträffat tidigare. Förändringar-

talet,hari praktiken varit erkännanden av som i statsledningens uppträdandekodex, rättigheter ochskyldigheter har en tendens att följa den instina tutionella utvecklingenidet statliga systemet. Principen om maktdelning dyker upp för första gången

i Moçambique i l990 årskonstitution, genom att den lagstiftandemakten, den exekutiva maktenoch det juridiska självständig ställning. Denna principhar lett till att det har skapats olika systemetges kontrollmekanismer vart för och dessa maktsystem. Sålunda finns ett konstitutionsråd, för att ettav övervaka konstitutionen efterföljs. Tillämpningen den allmänna lagstiftningen ska kontrolleras att av riksåklagaren och förvaltningsdomstolen ska hantera konflikter inomden offentliga förvaltningen, av liksom medborgarnas administrativa konflikter med förvaltningen. Denskadessutom granska statens

räkenskaper.

Maktdelningen ledde ocksåtill regler om begränsningar av antalet offentliga uppdrag av visst

slag, kan ta sig.Denna utveckling äger rum inom ramen för en fördjupning av den somen person politiska demokratin.I denna genomförs också en administrativ och finansiell autonomiseprocess ring offentliga organisationer. Dessutom sker privatisering av verksamheter, vilka tidigarehar av en varit förbehållna statliga organisationer, såväl när det gällersocial service, utbildning och hälsovård,

som när detgäller produktion, handeloch transporter.

Denna omvandlinghar tillsammans med privatiseringama lett till en revidering den av lagstift-

ning, de statligaföretagen. Genom en ny lag om offentligaföretag skapades två nya institusom styr tionerinom företagen administrationsråd conselho de administraçäo och granskningsråd conselho

frscal. Någon uppförandekod för företagsledarna i de offentliga företagenhar emellertidinte skapats.

Detär en brist som blir allt mer nödvändig att åtgärda.

Närdet gäller distrikts-och stadsregeringama förutser konstitutionen att detska skapas valda re-

presentativa församlingar i lokalsamhällena. Pilotverksamhet meddetta syfteska inledas under 1992-

93 i Maputo. Beiraoch Nampula.l Beira och Nacala pågårsärskildaförsök med att stärkade lokala

institutionerna. Samtidigt förbereder ministerietför statlig administration MAE regeringens upp-

drag, omfattande refonn, berör statens lokala organ ochderas finansiellaoch administraenmer som tiva funktion.

Mångfaldigandet enheter med varierande grad av autonomi när det gäller planering ochbeav en slut,ledning och genomförande, kräver system för övervakning och utvärdering. Det saknasidag en

reguljär inspektionsverksamhet inom Moçambiques statliga system, såväl rutinmässig som för speci-

ella tillfällen.Den förebyggande effekt, ett sådant system skullekunna innebära, kan aldrig ersom kontrollarbete, enbartinitieras uppkomna speciella situationer eller av avsättas ett av som genom slöjanden fråntredje part. Genom detta försvaras inte statens funktionella autonomi mot angrepp,

istället blir den ofta utsatt för attacker.

Detta harsin grundi den försämrade ekonomiska utvecklingen. Effekterna av det externa ekono-

miska beroendet, speciellt katastrofstödet, har generaliserats i samhället. Dettahar multiplicegenom och mekanismer, fungerar parallelltmedden offentliga förvaltningen, över- i rat antaletsystem som vakning och revision ochprojekt. Detta försvagar den offentliga förvaltningens institutioav program Inom dem frestas många att skapa informella nätverk och kontakter, som försvarar andra intresner. förvaltningen helhet.De skapar kanaler, som underlättar felfunktioner medsyfte att tillsen än som privataintressen. Dessa nätverk underlättar också skumma affärer för offentliganställda, som varata kan skaffasig olika förmånereller tillgångtill varor.

förutsättningar för kapabeloch effektiv administration. där kontrollfunktioner spelar Att skapa en viktig roll, framstår det enda sättet att säkra statens autonomioch en administrativ legalitet i en som Moçambique.

Korruptivu beteenden; beskrivning, exempeloch definition

l Korrupfiva beteenden och deras miljö

Kon-uptiva beteenden är inget juridisktbegrepp, utanett försök att samla en uppsättning av olika

verksamheter hardet gemensamt att de våldförsig de skyldigheter, som administrationen har som förhållandetill omgivningen. Konuptiva beteenden påverkarföljaktligen olika sätt administrai funktion ochde uppgifterden har att genomföra. Målsättningen för korruptiva beteenden är tionens förvaltningen konsolidera eller utveckla enskilda intressen, som stårutanför förvaltatt försöka att verksamhetsområde, eller dessa enskildaintressen finns inom förvaltningens verksamningens om hetsområde, använda illegalametoder för att stärka dem. Komrptiva beteenden har med nödvänatt de våldförsig saker som är juridiskt skyddadei strafflagen. 382 dighetden gemensamma nämnaren att

SOU l 9922124

lett såbrettspektrum ryms brott mot egendomoch mot ekonomin, och mot person mot gatufri-

den,likväl som militärabrott.Det gälleralltsåsåvitt skildabrott Bilaga l2zl

som förskingring,stöld,snatteri, våldförande mot vuxna ellerminderåriga, förtal,misshandel, förfalskning,olagaslaktochillegalförsäljning,olovligtvapeninnehav, hot ellerväpnadeaktioner.Specielltbörframhållasdebrottdärdet finns ett nära samband mellanbrottetoch en vissfunktionellerpositionhosbrottslingen. Detgäller missbruk tjänsteställning av ochmisshandelsfall inom polisväsende ochfängelser.

2.2 Devanligaste brotten

l allmänhetgällerdenvanligastekriminalitetenegendomsbrott i vid mening.Detföljande nå- är

gra exempel vanligtförekommande brottslighet ochdenmiljö deutförs

2.2. Säkerhets- l och försvarxslyrkama

a Stöldochförsäljning av vapen klassificeras som förskingring militär utrustning. av b Stöld avpengar, som innebär soldaterintefårsina att löner ochdärmedfår en lägrestridsvillighet, är en försvårande omständighet.

c Att ta hand om ochbehålla medborgares id-handlingar, medel som ett att pressa pengar, ut eller att i samma syfte arrestera ochhållafängslade ungdomar, som rekryteratstill militär-tjänstgäring, är olagatvång ellermisshandel.

d Enmedborgare som fängslas aven militär,eller order militär, för gärning aven en som inte är brottslig, utsätts olagaför frihetsberövande. En brott någon arman typ av är om fängslas ett formelltoriktigtsätt.

e Att behållabeslagtagnaföremålför egen eller tredje parts vinning betraktas stöld eller som snatteri,beroende omständigheterna och om våld kom till användning.Om brottetutfördes

genom bedrägligtbeteendefrån någon offentlig tjänsteman, hadetill uppgift som att bevara beslagtagna föremål, brottetförskingring. är

f Användning avresurser avseddaför militäraändamål, som bilarellerflygplan, militär av personal för eget brukellerför uthyrning är brottsligt oriktigt utnyttjande krigsmaterial. som av

2.2. Offentlig Z sektor

a Offentliganställda, som tar emot avgifterfrån allmänheten, ha detta utan att som sin arbetsuppgift,begår brott.Den ett som har dettai sinaarbetsuppgifter, medvetet men som tar emot för mycket, också är straffbar,även givaren beredd betala om var att mer än den bestämda summan. b Mottagande gåvoreller av presenter för att begå illegala handlingar är brottsliga, En lärare som i anslutningtill sådanagåvorgodkänner underkändelevellerhöjerbetygen, en gör sigskyldig till passiv kon-uption.En legalhandling, som att hyra ut lägenhet, blir illegal kontraktet en om skrivitseftergåvortill denanställde APIE det statligaföretag, som förvaltarde nationali-

seradehyresfastighetema i Moçambique.Detta ocksåpassiv är konuption.

c Aktiv korruption fallet är dåerbjudanden ellerlöften gåvorfrån om en enskild accepteras aven offentliganställd, som sedangenomförvad ombeds honom. som d Att acceptera erbjudanden ellerlöften gåvormedsyfte underlätta om att en administrativ process en enskild,även om erbjudandena endasthar en indirekt relationtill deuppgifter givaren som vill hautförda, brottsligt är ochklassificeras som tagande av muta. e Enchefelleransvarig som illegaltöverföräganderätten till eller tillhör arbetsvaror pengar,som platseneller företaget,eller som missbrukar varor eller i intresse,begår också pengar eget en brottslighandling.

3Detcivila samhället

a Simulering kontrakttill skadaför tredje av person, inklusive staten, är brottsligt förfalskning. som b Lurendrejeriihandelssammanhang, exempelvis när försäljare lurar köpare en en med förfalskade varor, falskamåttellervikter straffbart är som bedrägeri.

2.3 Ökningen kriminaliteten och otillräckliga

av statens svar

Denallmännaökningen kriminalitetenomfattar vitt av ett spektrum av brott, som är kopplade till

upplösningen samhällets av socialanätverkochde accepterade moraliska nonner, som styr märmiskorssätt att vara. Denna ökningharförstärkts underdet senaste decenniet,ianslutning till krigetoch 383

SOU l 99211

dess destabilisering, liksomtill de negativa sociala effekterna det av pågående ekonomiska omstruk-

Bilaga l2zl kapacitetför klara

tureringsprogrammet. Den offentliga förvaltningenhar haft en alltför svag att av lösade akutaproblemen. Inte hellerhardet varit möjligt att förebygga ökningen av den svåraste att brottsligheten eller att straffagärningsmärmen. Resultatet har blivit en socialtoch psykologisktinstabil situation, har påverkat såväl den offentligasektorn, polis ochmilitär, som den framtidasocisom alaoch institutionellautvecklingen.

Medborgare, kännersig oskyddade harvid ett flertal tillfällenutlöst aktioner som letttill att som mobbenhar tagiträttvisan i händer,för att försvara sigsjälva mot kriminalitet. Också när offentegna liganställdahar begåttallvarliga oegentligheter i sin verksamhetsutövning, har de anställdainom offentliga företag gått ut i strejkersedandessa missgrep har kommit att påverkaderas löneutbetalning- Strejken hari detta sammanhang använts som ett påtryckningsmedel for att respektive ministeriar. um skavidta åtgärder mot dendirektör som anklagatsför oegentligheter.

Ett exempel är direktör för tvåfastighetsbolag, som efter en ministerieundersökning avskedaen des efter 15 årstjänstmed motiveringen dålig företagsledning. Pålikartat sätt avskedades det ena företagets direktörer för finanseroch administration. De publicerade nyheterna om fallet rapporterade deras verksamhetintebara tillräcklig för disciplinära åtgärder, som avsked, utan ocksåmotiatt var veradeett rättsligt efterspel.Det gällde svartväxling med amerikanska dollar, överfakturering, skatteflykt ochstöld i konvertibel valuta.Men undersökningskommissionen kundeinte fördjupa av pengar sigi vissa frågor, p g a bristandekunskaper eller kapacitet.

Det här sättetatt ochde åtgärder som har vidtagitshar ökatmedborgarnas misstro mot de reagera statliga institutionerna ochförstärkt den nuvarandetendensen att sprida en bild av landets politiska, exekutiva och administrativa ledning som korrupt. Dennabild återspeglar reaktion en dentydliga skillnaden mellanden extrema fattigdomen hos mer än 60 procent av medborgarna ochdenuppvisning i rikedom gällerför vissa ekonomiskaaktörer inom handel och spekulationsverksamhet som ochde relativt sett stora höjningarnai förmånemaför personer i den politiska, exekutivaoch administrativa ledningen, medan minimilönema liggermycket under existensminimum. Arbetsmarknadsministeriethar beräknat att den nuvarande minimilönen 40.000 meticaisi månadenendast räcker

för att täcka 54 procent av en arbetares minimala näringsbehov.

Misstron återspeglar ocksåregeringens brist politik och strategiför att grundlägga konsekvenochöppna åtgärder mot korruptivabeteenden. De fall som har undersökts berör inte indirektarelata tioner mellan olikaaktörer, varför bevisenbarakommer utgöras att av de mest lättillgängligauppgiftema. Korruptionsfallen kräver ett klarare ställningstagande för att bevisföringen måste förbättras, ef-

tersom detta alltid är det svåraste.

Regeringens attityd gentemot upptäckta oegentligheter harinte varit något öppet ochtydligtställningstagande korruption. De undersökningar som genomförs, görs huvudsakligen efterihärdiga mot anmälningar offentligt kändafall. Regeringsbesluten om dessa fall har publicerats, även om deti mot allmänhet hartagitlängre tid än vad önskvärt. Genomförandet av dessa beslut måste översom vore vakas inteska förlora möjligeten att hållaallmänheten infonnerad. om man Regeringen verkar ståinför enny situation,med ett växande antal anmälningar, utan att vara nu förberedd för ett konsekvent agerande. Den nationella folkförsarnlingen Assembleiada Repüblica har för första gångengenomfört en debatt utifrån ett skriftligtunderlag, vilken visade nödvändighehaeffektiva instrument för att förebygga ochbekämpa korruptiva beteenden. Dessa måste tenav att involvera flera bådeoffentligaoch privata institutioner, liksom medborgarna i gemen.

I debatten diskuterades utbredningen av korruptiva beteenden, korruptionens sammanhang och utsträckning, d vad är att betrakta korruption. Kring dessa frågeställningar utvecklades två v s som olika strömningar. Den såg korruption som ett generelltfenomen och förefaller uppfattafenomeena inom mycketvida Den andra framhåller nödvändigheten av att genomföra mer selektiva net ramar. åtgärderför att identifierafall och ledademi bevis. Genomdetta skulle manmer noggrannt kunna definieravad är, eller inte är, komiption. Bådadessa strömningarvisade sig emellertid haföga som kunskapom den gällande lagstiftningen området.

Trots situation, inbjuder till ökad korruption,hardet ännu inte utvecklats något offentligt en som känt aktionsprogram mot konuptionen,i lagens mening. Följaktligen formörkasi växande omfattning bilden statstjänstemännen. Medborgarna dem som representanter för hela statsförvaltav ser ningens dåligafunktionssätt.

Det verkar följaktligen nödvändigt for samhället att börjaskilja mellansken och väsen, även om det verkar svårt just Ett sätt att genomföradenna åtskillnad är att definiera exaktvad korrupvara nu. tion innebäri legala termer. Ett annat, komplementärt, sättär att utnyttja brottssituationer för att utbilda och medvetandegöra offentliganställda och allmänheten, genom att påvisa sambandet mellan gärningen ochde lagbestämrnlser finns.I detta sammanhang är inspektionsverksamlteten oersättlig. som inspektionsenhetema i allmänhetaldrig har fått tillräckligt institutionelltoch opera- Problemetäratt tivt stöd. Någotundantagñmis, exempelvis ñnansministeriets allmänna inspektionsenhet och som revisionsenheten för kontroll av det gratisutdelade katastrofstödet inom DPCCN.

SOU1992124 Lagarmot korruption

Bilaga 121

l Identifiering lagstiftning av mot korruption

De normer,som reglerarkorruptionsbrottidenaktuellastraftlagstiftningen finns främsti artiklarna318och321 i strafflagen från 1886.Denförstaartikelnreglerarpassiv korruptionhosoffentliganställda den kon-upteochdenandraregleraraktiv konuption,vilket gällerden som korrumperar.

3.2 Passivkorruption

Deregler som finnsi artikel318definierar korruption så att brottföreligger när offentligt en anställdbegäreller taremot gåvorellerlöften om gåvorfrån en enskild, som motprestation för en handling,elleruteblivenhandling, som hänger samman medhansarbetsuppgifter, elleruppgifter som han falskeligentagit sig.

3.2. Tre komponenter Det finns tre rekvisitför att dettabrottska ansesvara genomfört. a Brottslingenska vara offentligtanställd. b Handlingenska vara del av denkorrumperades arbetsuppgifter, ellersimulerade arbetsuppgifter. c Det ska finnas en begäran om gåvaeller muta, som accepterats av denkorruptei utbyte mot en handling,ellericke-handling,idenkorrumperandes intresse.

2.2 Strailxatser Brottetpassiv korruptionkan sigolikaformer,vilkabestämmer ta straffutmätrungen. a Om denutfördahandlingen korrekti förhållandetill arbetsuppgifterna, är bestraffasmedsuspen dering upp till ett och30dagsböter. b Om den utförda handlingen inte korrekti är förhållande till arbetsuppgifterna, men inte ärett brott i sig,bestraffasmedfängelse mellan två och åtta år och 360dagsböter.Om detgäller en icke utfördhandlingbestraffas med tre års fängelseoch 1000dagsböter. c Omhandlingen är ett brotti sigsjälv,dömes till detmaximalafangelsestraffet. d Vid icke-korrektahandlingar denkorruptebestraffasalltid medavsked. av e Blottaaccepterandet gåvaellerlöfte av om gåva i utbyte mot någon handlingtill förmån för den konumperande straffbart är som försöktill brott. f Även om denillegalahandlingenharinletts och gåva ellerlöfte gåvahar accepterats, ett kan om aktivtavvisande gåvanellerlöftet av om gåva, eller återlärmrande av gåvanoch ett avbrytande av handlingen denkorruptesfria vilja,ledatill avkriminalisering handlingen. av av En avgörande komponentidenpassiva korruptionen alltså det brottsligt är att är atttaemot formânerfor att handlai denkorrumperandes intresse,alldeles oavsettom självahandlingen korrekt är och legal ellerinkorrektochillegal.

3.2.3Indirekt muta Indirekt muta innebär atttaemoten gåvafrånnågon kring vars verksamhet denoffentligtanställdehar att fatta beslut, även om detintefinns någon uttaladönskan om besluti vissriktning.Dettafaller också underlagensbestämmelser passiv korruption. om

3.3 Aktiv korruption

Den korrumperandes beteendeklassificeras som korruptioni strafflagensartikel 321. Dettabrott är fullbordatdå en offentligtanställdhar accepterat en gåva ellerlöfte om gåvafrånden konumperande, oberoende avom denförväntadehandlingen legalellerillegal. är Dettabrott gessamma straffsatser som denpassiva konuptionen.Detfinnsi denjuridiskadoktrinhistorienolika uppfattningar om de lämpligarelationerna mellan straffsatsema för dessa båda brottstyper. del En anser samma att straff som utdömsför denkorrupteskautdömasför denkorrurnperande,medanandra menar att straffetför denkorrumperande självständigt börkunnavarierainom sammaramarsom för denpassiva konuptionen. 385 Vissajurister ser i denuvarande bestämmelserna en avvikelse från viktigajuridiskaprinciperför 12-1263

SOU l 992]

fastställaskuld. Genom straffutmätningen för är beroende denandra partens beteen-

Bilaga 121 att att en pan av

de, förloras,enligt dena synsätt, principen att varjemänniska ansvarig är för sina egna gärningar.Det har skapattveksamhet om detstraff somges denkorrupteverkligenska utmålas också den korrumperande. Dennadiskussion har som singrund huruvidadetfinns tvåolika korruptionsbrott eller om deti själva verket rör sig om ett enhetsbrott, i vilket den ena brottsmbriceringen intekanexistera utan den andra. Följaktligen reses frågan om den icke-accepterade mutan utgör en fullbordad aktiv korruption eller om det bara är ett försöktill aktiv konuption. Eftersomingenpassiv korruptionföreligger närmutan avvisas, existerarmed så nuvarande lagstiftninginteheller någotförsöktill aktiv korruption. Traditionellthar icke-accepterade mutförsök straffats som kränkning av den offentliga auktoriteten.Mendettaär ingetkorruptionsbrott. Detta sätt att hanteraaktiv korruption försvårar det juridiska arbetet att utveckla mer effektiva formerför att förebyggaoch bekämpakorruptionen. I praktikenhar marknadskraftemas utveckling, tillsammans medden långvarigabristen varorsom är tillgängligaför en statstjänsteman med låg lön,inneburit att tjänstemän allt oftare utsätts för mutförsök frånprivatpersoner.

3.4 Juridiska värden angrips genom korruption

Dejuridiska värden som lagstiftningen mot korruption avser att försvara är statens funktionella autonomi ochdess administrativalegalitet, d v s förvaltningens möjlighet att arbetainom ett legalt ramverk utan daglig påverkan från politiska organ. Det är i detta försvar som strafflagstiftningen försökerförebyggaoch bestraffadenna typ av transaktioner med offentligtanställda.

3.5 Utrymme passiv för korruption.

För att avgränsa det utrymmesom finns för passiv korruption det är viktigt att klargöra betydelsen attvara av anställdeller funktionärioffentlig förvaltning i straffrättslig mening,till skillnad frånförvaltningsrättsligt. I ett regeringsdekret, EGFE,om statsfunktionärers ställning från 1987 definieras offentlig en funktionär.Man blir funktionär genom att utnämnas till innehavare av en tjänsti förvaltningenoch arbetai denverksamhet, som utövas inom statsapparatens organ och organisationer. Dettakan vara permanent ellertillfällig utnämning. Definitionenutesluter personer som intefinns i någon befatten ningsbeskrivning eller som arbetarunderodefinierade förhållanden, som exempelvis för vissa uppgifter inhyrd arbetskraft.Definitionenutesluter också personer med politisktadministrativaarbeten, som utnämns av presidenten. Dessa inkluderasistället i uppforandekoden för statsledningen, som också omfattar valdapolitikerochdomare. De anställdai statligaelleroffentliga företag intefunktionäreri är offentligtjänst,enligt denna definition.Derasarbeteär intedel av statsapparaten. Statsföretagen sessom produktionsenheter, vilkaägs, heltellerdelvis, av staten ochinom ramen för statligainstruktioner.De haremellertid enegen administrationoch är egna juridiska personer. Förde anställdai sådana företag gällerlagen om arbete Lei do Trabalho. Ställningen som verkställande direktör i ett offentligt företaghardiskuterats. Detfinns en praxis att inte betrakta dessaföretagsledare som funktionärer, men det finns helleringet annat regelverk, som är specifiktriktattill företagsledare i offentligaföretag. l strafflagen betydelsen begreppet är av offentligt anställd mer omfattande. Skälenbakomdetta äratt man vill undvikaluckori lagen, som kanäventyra försvaret väsentliga av offentligaintressen.I strafflagen ingår följaktligen alla som deltari någonoffentligverksamhet, oberoende dessadmi- av nistrativastatus. Till exempel a Alla kategorier statsanställda av och funktionäreri offentligtjänst. bOckså de som har tillfälliga ellerodefinierade uppgifterinom staten eller offentligt förvaltning. c Anställda inom offentligaföretageller offentligserviceverksamhet, inklusiveledningspersonalen. liksomi alla företagdär staten har ett majoritetsägande. d Personalinomstatens militär,polisochsäkerhetstjänst, inklusiveparamilitära förband. e Geografisktavgränsade offentligainstitutioner, som lokala kommunstyrelser ochandra former av geografisktbegränsade samhälleliga organisationsformer.

3.6 Operativt beroende Även om detaktuella juridiska systemet behöver förbättrasochförnyaskandet redan nu användasför mer effektiva åtgärderför att förebyggaochbekämpa korruptionochkorruptivabeteenden. Nyckelfrågan nu tycks vara de rättsligainstitutionernaochderas kapacitet arbetamedgällande att 386 lagstiftning.

SOU l 99211

Institutionellt ramverk för kontroll inom det statliga systemet Bilaga l2zl

l Bristen inspektion ochrevision

Det är intetillräckligt att detexisterar legala nonner,om detinte också finnskontrollinstitutioner, som kanbringaförvaltningsprocessen i takt medlagstiftningen.De behövsocksåfor att utvärdera verksamheten hosoffentligaförvaltningar.Dessakontrollfunktionerfinns olika nivåer i Moçarnbiques statsapparat, även om de ännu intehar utvecklatstill ett sammanhållet system for kontroll av att konstitutionenefterlevs, av att legalitetenupprätthållsi utvecklingen av statens ekonomiska, administrativaochtekniskaverksamhet. Manhar ärmu intehellerspecialiserat eller institutionaliserat deolikaformernaför kontrollochutvärdering.Kontroll,inspektionochrevisionbefinnersigi en inledningsfas, där man än sålängebaraarbetar med räkenskaper ochfinanseroch några av statens tekniskaaktiviteter, som pedagogik,läkemedelshantering, arbetsmarknadsfrågor ochhandel.Inspektioner ochrevisioner reguljäradminsitrativverksamhet, av som ocksåbordeinkluderavärderingar av verksamheternas effektivitetochinstitutionellautveckling,lyser medsin frånvaro i dennakonlrollapparat. Bristen utbildadpersonal,såväli kvantitet som i kvalité, är enav deallvarligasteflaskhalsarna i utvecklingen mot en professionell,friståendeinspektionoch revision. Det finns också akut en brist finansiellaochmateriella resurser for att hållaverksamheten igång. l självaverket inspektionsenhetema är defattigasteinomdenoffentligaadministrationen. Frågor bordeställas om varförinspektionintevärderashögre.Svaretskullesannoliktbli att inspektionsenhetemaintehartillräckligtekniskkapacitet. Mensamtidigt så ges deintemöjligheter skaffadenna att kapacitet.

4.2 Kannalens institutionella utbredning

Kontrollsystemi sin allra vidastebetydelsefinns institutionaliserade inom folkförsamlingen,i kontrollen av att konstitutionenföljs,inomdetjuridiska systemet, inomdet politiskt-exekutiva systemet ochinom den offentligaadministrationen.

4.3 Folkförsamlingen

Inomfolkforsamlingen AssambleiadaRepüblicafinns system for direktochindirektkontroll. Denindirektakontrollenomfattar a Regeringens verksamhet, genom bedömningar regeringens av rapporter,statens planeringoch budgetochdessgenomförande. b Denlegalasituationenilandet, genom den årliga rapporten från riksåklagaren. Den direkta kontrollenbestår församlingens av egna bedömningar, genom sina permanenta eller tillfälliga utskottoch ledamöternas egna individuellaaktiviteter.Dennakontrollhar ingabegränsningar, utan kanomfattaall regeringsverksamhet ochallastatliga organ ochinstitutioner.Deninkluderarundersökningar informationerochklagomål av som medborgarna kanaliserar genom ledarnöterna och efterforskningar, som ledamöterna begärfrånutskotten. Detfaktum att folkforsamlingen endasthar tre ledamöter heltid,presidenten och två ledamöter av den permanenta kommissionen, medandeövriga bibehåller sina egna anställningar ocharbeten, harförsvåratfolkforsamlingens utveckling,inklusivedesskontrollfunktioner.Detharföreslagits att folkförsamlingenskulleskapa enegen kontrollinstitution, men ingabeslut om dettaharfattats.

4.4 Konstitutionen

Närdetgällerkontrollen konstitutionens av efterlevnad,specielltlagarnasöverenstämmelse med konstitutionen, är det en uppgiftfor konstitutionsdomstolenribunalConstitucional. T Domstolens bedömningar kaninteöverklagas.Konstitutionsdomstolen behöveremellertidbli ordentligtkonstitueradochregleradfor att kunnabörjafungera.Denskapades i sambandmedförändringarna i konstitutionen1990ochdetfinnsingentidigare erfarenhet i Moçambique hur av en juridisktspecialiserad kontroll av konstitutionen börfungera.

4.5 Den legala situationen

Denallmännakontrollen av legalitetenhar två typer av institutioner,domstolarna och riksåklagaren. 387 Förvaltningsdomstolen har som uppgift att hanterajuridiskt-administrativa frågor.Dessverk-

SOU 1992124

samhet regleras lagstiftning från 1992.Denharidag ett större ansvarsområde än tidigare,

Bilaga 121 genomen

genom att den nu också skasysslamed frågor som rör skatte-och tullväsendet. Dess ansvar omfattar a Kontroll av administrationens funktion,inklusiveverksamheten inom presidentkansliet, folkförsamlingen, regeringen, domstolarna och konstitutionsrådet. b Kontroll av lagligheten i offentligautgifterochgodkännande skatteförvaltningens av räkenskaper ochkassaverksamheten denoffentligaförvaltningen. inom c Att döma administrativa i konflikter mellanoffentligaoch privataintressen,inom ramen för administration, skattefrågor ochtullar. Denviktigasteverksamheten detgällerkontroll när av legalitethargällt överensstämmelsen mellan gällandelagstiftningochreglementen, å ena sidan,ochutnämningar ochskrivnakontraktinom den offentligaförvaltningen,å denandra. Möjligheten att överklagaadministrativabeslutochderas verkställighet genom förvaltningsdornstolens juridiskaprocedurer harhittills aldrig utnyttjats. Inte ens förvaltningarna självaanvändersig av domstolenför att lösa eventuelltuppkomna problem. Ändå är detmycketvanligtmedpetitioneroch klagomål, som rör sig bådehierarkisktoch horisontelltinomorganisationerna. Det kanhandla om såväl anställdas juridiskaställning som disciplinära frågor. Oftasthanterasdessa frågor av chefen, som skickar klagomål ellerpetitioner remiss till personalavdelningen. De går sedan runt till olika avdelningari ett mycket långsamt tempo. Oftast är utlåtanden baserade subjektivauppfattningar, som saknarlegalgrund.Sedan 1987pågår en processsom syftartill att införa ett nationellt system för personaladrninistration, vilket förväntas ge positivaresultat.Menproblemeti grunden kulturellt.Detbehövsi självaverket är en förändring av mentaliteti sättetatt lösaproblem.Man måste lämna subjektivismen denöverdrivnainfomtalis- och men ochgrundasig objektivitetochnonner. Detfinnsi förvaltningsdomstolen brist en jurister,vilket återspeglas i att domstolenspresident för närvarande ären portugisisk medborgare, med lång erfarenhet från landet. Omedelbarteftersjälvständigheten regeringentveksam var till denna typ av extern juridisk kontroll över förvaltningen.Förvaltningsdomstolen höllsdärföri ett närmast indolentstadium. En moçambikisk president och någrajuristermederfarenheter törvaltningsrätt av utgör för närvarande ett minirnibehov för att domstolenskabörja fungeraenligtbestämmelserna i konstitutionenochsina egna statuter. Riksåklagarämbetet harväxt fram som en juridisk institutionmedsjälvständighet ochautonomi gentemot allaandrastatligainstitutioner.Dess uppgift äratt kontrolleraanvändningen lagarnaoch av utöva samhälletsbestraffningsfunktioner. Utvecklingen av ämbetets verksamhetoch regeringens agerande har emellertid inte variti överensstämmelse medkonstitutionen. Ämbetet har förblivit beroende denexekutivamakten,genom av justitieministerietoch genomen underordningunderdomstolema. Den nödvändigaomvandlingenkom 1989 då ämbetetñck en institutionellchef och dess statuter utvecklades. Denna förändringbekräftades i den nya konstitutionen. Riksåklagarämbetet harnu följandefuntioner a En allmänkontroll av att legaliteten upprätthålls, medmaktochplikt att ingripa juridiskt och. om nödvändigt,omedelbart att för korrigerafelaktiganvändning lagstiftningen. av b Att främjasamhälleliga ochstatligaintressen. c Att ansvara för driften av landetsfängelser. d Rapportera fall av brottmot konstitutioneneller illegalitet till konstitutionsdomstolen. Ämbetet ska arbeta utifrån legalaprinciper.objektivitetochopartiskhet.Dess målsättning är att förhindra brott mot denlegalaordningenochsäkra att ansvar utkräves deskyldiga. av Riksåklagarämbetet upprätthåller följandeinstitutionellarelationer Till republikens president, i hansdubblaroll som statschef ochregeringschef, inför vilken riksåklagaren svarar dels genom tillfälliga rapporter och inforrnationer, när det gäller ämnen som rör den nationella suveräniteten, medborgarnas fri- och rättigheterochdenjuridiskautvecklingen. Till folkförsamlingen, genomen årlig rapport om denlegalasituationeni landet och genom att deltai deSessioner som diskuterar legala frågor. Till regeringen genom att följa dessnonnativaverksamhet ochuttalasig om eventuella oegentligheter,och genom att deltai regeringssammanträden, behandlar som frågor om den legalautvecklingen. Till kriminalpolisenmedvilkenkontakten specielltviktig är av operativa skäl.Dennarelation gäller framförbmttsundersökningar. Till den offentliga förvaltningen,därrelationen harkommit att utvecklasig i två rikmingar.Den gällerdisciplinärafall, i vilkadet finns skälatt fortsättamed en bmttsundersökrting, som eventuena ellt kan ledatill åtal. Denandragäller åtgärderför att återupprätta legalaarbetssätt hos funktionärer, som brutit mot dessa utanatt för denskull begånågot brott.Specielltförekommerdetta relationtill i 388 förvalmings-ocharbetsrätt.

SOU 1992124 Riksåklagarämbetet harfunnitsi fyraårochharunderdentidenutvecklatföljandeverksamhet

Bilaga 121

a Rättsskipning, genom att utöva bestraffningsrätten; b Direkta undersökningar, exempelvisutredningen oegentligheter om vid distributionen marki av utkanten Maputo, av som genomfördes uppdrag regeringen; av c Utveckling avnormer för den egna funktionen; d Rekrytering,urvalochutbildning domare av och funktionärer; e Uppbygge aven materiellbas,medutrustningochekonomiska resurser för att ämbetetskakunna fungera.Trotsdettahardetillgängliga resurserna inteblivit tillräckliga. En genomgång de av resurser,som står till riksåklagarens förfogande.visarden extrema brist som råder.Av 118distriktharblott 55 domare.Derasutbildningvarierarmellansjätteochnionde klass.Fåharelfteellertolfteklass.Inte en endaharakademiskutbildning.Fyra av elvaprovinserhar ingen åklagare medakademiskgrundexamen. På central nivå är detendastriksåklagaren ochhans ställföreträdare som har akademiskdomarkompetens. Sedan1978harantaletdomaremedakademiskutbildning minskat från 20till dagensantal.Denviktigasteorsakenbakomdetta deharläm- är nat sittarbete när deharhittatbättreutkomstrnöjligheter. Definansiellabegränsningarna påverkarallvarligtmöjligheten attanta assessorer och att genomföra nödvändigatjänsteresorilandet.Följaktligenfinns detflera utvecklingsprogram, harin- som ställts på grund av resursbrist. Bristen kontorsutrustning ochtransportmedel också allvarligt är ett hinderi arbetet.Budgettilldelningen åren1989-1992 fyllde i genomsnittlönekostnadema till 94 procent ochandralöpandekostnadertill 64 procent. Endast9 procentav investeringsbehovet kunde uppfyllas.Dessa9 procent utgjordekostnaderför renovering kontorslokalema av ochinköp av sju lätta fordon.

4.6 Offentligförvaltning

Inomdenoffentligaförvaltningenfinns ett institutionaliserat system for kontroll.Dethar ett antal olika former. Denkontinuerligakontrollenskötsi allmänhet ledningochhandläggare, av somen del av deras arbetsuppgifter, oftai anslutningtill budgetplanering ochperiodiskabokslut.En form konannan av troll sker genom tillfälliga inspektioner.Dessaskeri allmänhetad hoc-mässigt. En tredjekontrollfonn finnsi form av särskildainspektörerellerrevisorer, som är fastknutatill institution. en Det kontrollarbete som skeri sambandmedplanerings-ochbudgetarbete inomministerieroch statssekretanat skerinternt,inom ramen för respektiveekonomidirektion. Dettagällerexempelvisför DEA Direcçâo de EconomiaAgrária inomjordbruksministeriet.Kontrollfunktionemai planerings-ochbudgetarbetet i dencentralaförvaltningsapparaten, skerinomrespektiveadministrationsellerfinansavdelning. Inspektionsverksarnhet somen allmänfunktioninom dencentralaförvaltningen,underordnad respektiveminister,finnsbeskrivenochutformadi ett dekret från 1981.I allmänhethardeinspektionsenheter, som formellthar skapatsinomdencentralaförvaltningensorganisationsscheman och som ännu fungerar,huvudsakligen inriktats en tekniskoch legalkontroll, samt kontroll av de handläggningsrutiner finnsinomrespektivesektor.Det som har alltså kommit att handla om kontroller av handläggning ochoperativverksamhet. Degenomförsemellertidintemedtillräckligregelbundenhet ochinte tillräckligt ofta.Deinspektionsenheter fungerarfinnsinompresidentkansliet som och finans-,utbildnings-,arbets-,handels-ochhälsoministeriema, samt inomDPCCN.Denadministrativainspektionen inomMAE fungeradeendastunderperioden1987-88. Finansministeriet har upprätthållit en egen revisionsenhet inom skatteväsendet. Däremothar budgetkontrollen utförts av handläggarna i sambandmedbokslutsarbetet ellervid kontrollbesökhos andrainstitutioner.Först1990skapades inomfinansministeriet generelltinspektionssystem ett med avsikt att täckaheladenfinansiellasektorn. De som bedriverinspektionsverksamheten det i allmänhet gör som särskilduppgiftinom sina nonnalabefattningar,eftersom det inte finns någon yrkesbeskrivning som revisorellerinspektörinom förvaltningssystemet. inomfinansministeriet har man emellertidinomsingenerellainspektionsverksamhet skapat specielladministrativkarriär en som inspektör. l foretagssektom infördes1991 krav ett att kontrollrådConselhofiscal skullefinnas offent- i liga företag.Sådanakrav fannsintei dentidigarelagstiftningen om statligaföretagfrån 1981.Utan att åsidosätta kontrollrådetsverksamhet genomförs också utveckling nu en mot högregrad deen av centraliserat ansvar. Avsikten är att komma ifrån dentidigare extrema centraliseringen, leddetill som att varkeninternaeller externa kontrollsystemfungerade effektivt,eller ens fungeradealls.Den tidigare modellen från destatligaföretagenförlitadesig den externa kontrollenfrån överordnade 0rgan, medandennuvarande modellenför offentligaföretag avser att ökadetinterna ansvaret, genom att företagetsjälvtmåsteförberedaalladokument, som krävs for den externa redovisningen. 389 Den pågående liberaliseringen ekonomiskverksamhetharocksåframtvingat statligregle- av en

SOU 1992124

ring av revisionoch bokslutskontroll. Följaktligenskapades 1990 ettsystem medauktoriserade revi-

Bilaga 121

sorer ochbokförare, som därmed får enegen professionell status. Genomexistensen av dessaauktoriseraderevisoreroch bokförare har detblivit möjligt att kräva obligatoriskrevisionhos företag som har en viss omsättningellerbedriver viss typ av verksamhet. Statsinspektionen Inspector doEstadoinom presidentkansliet harföreträdesvis hanterat petitioner och klagomål, som riktatstill presidenten och specifikaundersökningar, som presidenten beordrat,av funktionenhosvissa offentligainstitutioner.Dessahar omfattatallastatligainstitutioner,inklusiveforsvaret, polisenochprovinsregeringar. Dessuppdrag är emellertidalltförallmäntformuleratoch dessframtid under är utredning.Möjligen kommer någon typ av presidentiellinspektionsverksanrhet att upprätthållas. Blandde inspektioner, som genomförtsunder senare tid finns en mot APIE i Maputo.Den genomfördesefter presidentbeslut, som byggde anmälningar från allmänheten.Den genomfördes underperiodenmaj 1991till Mars 1992 och upptäckteallvarligabrott mot hyreslagenochdesstillämpningsregler, liksomstölder ochmissbruk APlEs av tillgångar. Även om detinte officiellt har publicerats några bevis,finnsdet indicier att det förekommitkorruption fleraolika nivåer,inklusive inomledningen.Det finnsemellertidbevis att straffbarverksamhet har förekommit.Regeringen harbeslutat att disciplinprocesser skainledas mot de inblandade, att de brottsmisstankar somuppstått i undersökningsarbetet skaöverlämnastill kriminalpolisenför vidare utredningoch att en revisionska genomföras. Ansvaret för disciplinära åtgärderåvilarrespektiveminister. Statsinspektionen hardärmedlämnatprocessen ochskainte påverkafortsättningen. Dess kompetens begränsas till rekommendationer ochdenkan därför inte ge instruktioner om hur ärendetskahanteras i fortsättningen. Men om rekommendationerna inte följs rapporteras dettatill presidenten, som inom ramen för sin kompetenskan påverkaärendet. Statsinspektionens personal består av statsinspektör, assistent, en en inspektöroch en jurist. Statsinspektören haremellertidsamtidigt uppdraget som Frelimosförstepartisekreterare i provinsen CaboDelgado och kan därför svårligen leda inspektionens verksamhet. Finansministeriets inspektionhar tre uppgifter. a Att assistera finansministern i kontrollen av att gällande normer tillämpas. b Att förenhetligahandläggningsrutiner och finnaformerför koordinering olika av revisions- och inspektionsuppgifter. c Att ökainspektöremas tekniskakompetens. Dessa uppgifterverkar geen mycket inåtvänd roll inspektionen, mest sysselsatt med att assistera ministernoch att utvecklametodologi.Detta förefallerbero otillräcklig tekniskkapacitet in- i ledningsskedet. Arbetsområdet omfattarstatliga institutioneroch organ, samt statligaföretag. skattefrågor är emellertidundantagna. När detgäller budgetkontrollomfattas såvällöpandekostnader som investeringar. Närdet gällerprojektverksamhet föreligger en viss brist kontroll.Den finansiellakontrollen av företag har enegen enhetsedan 1987.Detviktigaste problemetmedkontroll av offentligamedel, finnsi självakonstruktionen av statsbudgeten. Den harfyraolikadelar statsapparatens löpande kostnaderoch dessinvesteringar ochmotsvarande för de offentligaföretagen. Eftersom budgetrnedel är koncentrerade till statens kontonhardet varit svårt att kontrollera projektens verksamhet, enär deras tillgångar huvudsak i är externa. Det är således viktigt att korrigeradennafragmentering av detstatliga budgetsystemet ochdesshantering.En sådankorrigeringhar påbörjats. Finansministeriets inspektionsverksarnhet har kommit att koncentrera sig kring undersökningar försvunnamedelochdessas användning. Inom statsapparaten hardessagällt betalningar från miom grantarbetare, pengar till stödför flyktingar, tullenoch ñnansministeriets egen budgethantering. Kontrollerhar ocksågenomförtshosföretagoch institutioner, som är underordnade ministerier, mensom har eget budgetansvar. Ocksåprovinsdirektioner har kontrollerats. Rutininspektionerförekommer ännu inte,främst beroende bristande personalresurser. Beslut om att inleda en inspektionfattas vanligenefteranmälningar, främstde anställda,och oegentligheter, som upptäcksi sambandmedordinarie bokslutskontroller inom ñnansministeriets budgetdirektionDirecçåo Nacionaldo Orçarnento.Denna direktionkontrollerar redovisningarna för budgetenslöpandekostnader en gång månaden,investeringskostnadema i varannan månad.Inom kort kommer också kontrollen av investeringarna att bli månatlig. Detkommer också att bli ett krav att bokföringen måsteåtföljas verifikationer, av vilketinte fallet är för löpandekostnader. l denna kontrollverksarnhet upptäcks främstavvikelseri användningen medel, av förskingringar och iblandförfalskadeveriñkationer. Förskingringar av budgetmedel inte är särskiltvanliga.Det ror sig om några enstaka fall. Avvikelseri användning medel däremot av är vanligaoch utgör den sta orsaken till förseningari rapporteringen till finansministeriet. 390 Den metodologi följs i dessa inspektionerhar sinlegalabasi ett dekret från 1958, från det som

SOU 1992124 dåvarandeportugisiskakolonialministeriet.1syfte att komma ifrån dessaantikverade normer och

Bilaga 121

skapa adekvatinstitutionellförankringför arbetetharinspektionsenheten en ägnatstörre delen för- av sta halvåret1992 att utarbeta förslagtill ett enmer heltäckande finansinspektionDen nuvarande verksamheten också har en brist kvalificeradpersonal.Denhar en specialist,två ekonomer, fyra bokförareoch en akademiskt utbildadfrnansexpert. Utbildningsministeriets inspektionsenhet harföljandeuppgifter. a Kontroll av hurregeringens utbildningspolitikgenomförs. b Kontrollochvidareutbildning ledningenochhandläggare av genom stödochkorrigering genom inspektionsprocessen, spridning information,erfarenheter samt av ochkunskap. c Att stimuleraföräldrars och skolfolks deltagande i utbildningsprocessen. d Att undersöka skolsektoms funktionärers arbetei legalmening. Den allmänna målsättningen medinspektionsverksamheten inomutbildningssystemet äratt förbättra kvalité ochresultatinomundervisningen. Hittills hardettaskettinom ramen för detnationella skolsystemet, därundervisningharvarit enbart statensansvar. Inspektionenharundersinförstafas ägnat sig pedagogiska frågor. Sedan 1990 gesen större uppmärksamhet ledningsfunktioner och administration. Som en följd av anmälningar pågårjust nu, efterbeslut utbildningsministem, undersökning av en sekundärskolan JosinaMachel i Maputo.I ett tidigt skede undersökningen av upptäcktes fall av bevisadkorruption,i vilkalärare mot betalninghöjtbetygför att räddaunderkända eleverellerför att höjaderassnittbetyg. De vanligasteoegentligheter som upptäcksvid inspektionerhargällt förskingringaroch missbruk avresurser, förfalskadeintyg,bedrägerier, godkännande kuggadeeleverochomoralisktbete- av ende hos lärarei derasrelationtill kvinnligaelever.Det är intemöjligt att värderaomfattningen av dessaoegentligheter, eftersominspektionema inte är heltäckande ochgenomförs oregelbundet. Det finnsinte heller något system for att samla informationer om hurdessaproblemhanteras olika håll landet. i En målsättningen är att decentralisera organisationen provinsnivå till ochskapaenheter medpersonal, som harolika specialinriktningar. Främstvill man imikta sig ledningsfunktioner, budget och finansiell organisation ochpedagogik. Utbildningsinspektionen harblott sju funktionärer, vilka av sex är läraremedakademiskutbildning. En är administrativtekniker med ca 30 års erfarenhet. Ingen av dem har någon specifikutbildning för sitt uppdrag.Devidareutbildas genom sittarbete och årliga seminarier. Inom DPCCNfinns en revisions-och övervakningsenhet. Dessuppgift år att kontrollera att DPCCNscentralamanualför logistisktarbeteManual deOperaçöesföljs i arbetet.Kontrollengäller flödet av katastrofvaror för gratisutdelningfråndenförstainformationen om utlovatstödtill den slutliga distributionen. Det förefaller somom svinnochförlusterhar minskat väsentligtefter 1989, då regeringen genomförde revision en av DPCCN,främsti Maputo.Dengjordes av en undersökningskommission, som tillsattes för dettaspecifikaändamål.Avsikten var att undersökakorruptionochstölder kata- av strofmedel.Efterupptäckter stöldergenomförda ansvarigaiprovinserochdistrikt.genomför- av av des disciplinäraoch rättsliga processer, som bidrogtill attstrama upp verksarrrheten. Dettainkluderadeavsked för tre provinsdirektörer inomDPCCN.Införandet manualen1989 av bidrogtill att beskriva ochunifonniserahanteringen ochdefinieraansvarigheten varje nivå i transport- ochdistributionskedjan.Fortbildning med utgångspunkt från manualenharökatpersonalens kapacitet att följa den. Revisionen harskettmedhjälp av revisorer, men meddirektdeltagande CARE. CAREs av egen uppfattning är att åtminstone80 procentav katastrofvaroma har nått ochblivit registrerade distriktsnivå,inomdentransportkedja, som är DPCCNs ansvar. Tilläggasbör att CARE varitansvarigt for uppbyggandet DPCCNs av transportapparat och tordedärigenom följaktligen ha ett intressei värderingen DPCCN. DPCCNscentralabekymmerjust av nu är att undvika att de anställdaavviker frånmanualens instruktionenisittarbete.De utsätts för bådepåtryckningaroch ekonomiskafrestelsergenom denomfattandelivsmedelsbristen i landetoch att deraslönerinte imponerande. är I dagslägetfinnstvå läckage-punkter i systemet. Det ena finnsi hanmamaochinvolverarsåväl ledning som stuvare. Denandragäller transporterna till slutdestinationen, vilkaofta krävermilitär eskort.Dessamilitäraenheterleverocksåi en bristsituation,till ochmedmedeftersläpande löneutbetalningar. Det första problemetförsöker man lösa genom att förbättrarutinernamedlager-ochtullklarering,tillsammansmedanställdainomDPCCN.Detandraproblemetharanalyserats inomregeringen, som beslutade vissamilitäraenheter att permanent skasysslamed att eskortera livsmedelstransporter. Dessaenheterska garanteras regelbundna löneutbetalningar och livsmedelför sitt eget uppehälle. Eninstitutionellkonflikt harvuxitframmellanDPCCNochdessöverordnade organ CENECo- 391 missâoExecutivaNacionaldeEmergência.DPCCNhar mest riktatsinuppmärksamhet effekti- mot

SOU 1992124 viteten i sinoperativa verksamhet och i att ha kunskap om ursprung, beskaffenhet ochdistribution av

Bilaga 121 problem

varje partilivsmedel. CENEochdess ledninghar varit mer koncentrerad att lösavidare med livsmedelsförsörjningen. Dessa konflikter verkarhaförvärrats i defall när CENEsprovinsrepresentationharletts provinsdirektören for handel.Detska tilläggas att provinsnivå kunskaper- är av manualenmindre eller embryonal. Gällande normer har inte presenterats som ett reglemente naom med juridisk kraft, därförhar de inte kommit att uppfattas som obligatoriska. Manualens normer skullekunna vara tvingande ocksåför grupper utanförDPCCN. Inom hälsovårdsministeriet finnsenbart en tekniskinspektionsenhet, som arbetar medfarmaceutiskafrågor.Inomdet administrativa området har övervakningen fungerat som en del av finansministeriets budgetkontroller och någon eller någrafunktionärer frånolikainstitutioner har utsettsatt delta i sådant arbete när dethar varitnödvändigt. I samband medminister-eller viceministerbesök nåinstitution,elleri sambandmed utvärderingar av någotsamarbetsprojekt, har dettillsatts adhocgon för att genomföra revison. Manhar avsikten attgenom det schweiziska biståndssamarbegrupper en tet involvera en givare, som kan bidratill att förbättradeninterna kontrollen. Manhoppas att i fortsättningen kunnaskriva sarnarbetskontrakt, inte som mångfaldigar system ochmekanismer för projektledningoch kontroll, utan iställetförstärker ochförbättrar de system, som redan finnsinomhälsosektoms administration. Slutligenbör denna genomgångocksåbeskrivaden administrativa inspektion som finns inom ministerietför statlig administration, så som denformellt ser ut. Den hade uppgifter som sammanlänkade en diagnostisk analys av administrationens utveckling med övervakning hur av regeringens organisation fungerade,inkluderande dess ledningsen funktioner. På dennabasis deltog inspektionsenheten i det diagnostiska arbetet om den offentligaförvaltningen genomfördes 1987-88med hjälp av SIDA och det brasilianska konsultföretaget som FUNDAP. Dess arbetemed organisationsanalys togs emellertidbort när ministerietomorganiserades 1991 och detskapades en enhet specielltför statlig administrationinom ministeriets ram. Inspektionsenheten borde prioritera inspektioner av denlokala administrationen. Undersin korta funktionstid 1987-88 genomfördes en inspektionhos provinsregeringen i Gaza, en annan hos provinsregeringen i lnhambane och en tredjehos kommunstyrelsen i inhambane. Här ska också noteras att det kanförekomma överlappningar. Statsinspektionen har ocksåinriktning mot pro-Jinsiella och lokalaorgan, inklusiveprovinsguvemöremas arbete.

4.7 Värdering Inspektionsenhetema av Dessa inspektionsenheter harutvecklats framför allt för intern inspektioninom ettsystern eller ett ministerium.De harstött svårigheteroch inte fått nödvändigprioritet i diskussioner om målsättningaroch resurstilldelning. De har använts ett improviseratsätt, i huvudsakför tillfälliga kontrolluppgifter.Initiativtill undersökningar och inspektionerkommer som reaktion yttre tryck,vilket skapar oplanerade insatser baserade ad hoc-beslut. Endast några inspektionsenheter har relativt stabila arbetsprogram, med verksamhet som är planerad och godkänd för ett i taget. Så fallet är med ñnansministeriets allmänna inspektionsenhet. Inspektionsenhetema har intemöjligheter att övervakahela kedjan från beslut om att genomföra inspektiontill dess att besluten efter inspektionsrapporten är tagna. Det finnsinga fasta infonnaen tionssystem ochde får ingen information om de åtgärder som vidtas. Iblandblir deinte informerade beslut fattasmed anledning inspektionsenhetemas rapporter och detdröjer ofta lång tid om som av innan sådaninformation ges. Enutveckling av deninterna inspektionen måste ske tillsammans med allmän revisionsverksamhet. friståendefrånförvaltningen. En sådanska en gradvisutveckling en av samverkamed statsförvaltningen, liksom med folkförsamlingens utskott ochstimulera medborgerliinitiativ för att ökaeffektiviteten i den offentliga förvaltningen. Samtidigtbör denförebygga och ga decentraliserat sätt medlegala metoder bekämpa missbrukoch konuptiva beteenden i samhälett let. Respekten för medborgarnas rättigheteri allmänhetoch konsumenternas i synnerhet börbevakas. Kampen mot korruptionenbör varaen målsättningför varje institution som har att övervakalegaliteten. Så inte är fallet idag. Gapet mellanlagens bestämmelser och möjligheterna att kunna upprätthålladem är enomit. Rättsstaten, försvaret medborgarnas rättigheter och en fördjupning av demokratin kan inte bara av institutionell decentralisering och autonomisering, kräver ocksåuppbyggandet ett hämtas en i utan av allmänt juridiskt kontmllsystem och självständigoch trovärdig inspektions- och revisionsverken samhet, är tekniskt kapabelochlegitim. Ett sådant öppet systern skullekunna länka sammanresom visionochinspektion med översyn och fortbildning för deanställdainom institutionerna. En förbättradteknisk kapacitethos kontrollorganen skullemöjliggöra en förstärkning av den offentliga förvaltinstitutioner,vilket skullebidra till bättre effektiviteti heladet ningen,av ekonomiskaoch sociala moçambikiska samhället.

SOU 1992124

Slutsatser

Bilaga l2zl

Detfinns ytterligare några aspekter att framhålla, eftersomdehar en allmänrelevansför det område som hardiskuterats.

l Nödvändighefen av ett konsekvent agerande från regeringen mor korruption.

Konuptivabeteenden är ett socialtfenomen, vars orsaker står att finnai självasamhället.Enförståelse konuptionenkräver bredareanalys av en än ensom barafokuserar staten ochregeringens apparat. Detta specielltviktigt är i dagens övergångsperiod när ett nytt komplext systern växer fram, såväl inom statens domvärjo som inomandrainstitutioneri samhället. Att effektivt förebyggaochbekämpakomrptionenkräverdärförintebaraadekvatlagstiftning, utan ocksåoffentligainstitutioner som fungerarbättre idag.Man än kanintebara göra deklarationer mot korruptionen, utan att agera konsekvent ochkontinuerligt.Det bör noteras att regeringen har agerat, men agerandet harvaritreaktivtiställetför aktivt.Den reagerar främst tryck utifrån och tar egna aktivainitiativ. Reaktionemabyggeri stor utsträckning anmälningar,framförallt de mest ihärdiga, som kommer från arbetarna,vilkaslöner försenadeochvilkas är materiellaexistensvillkor har blivit en bestraffning genom denegativasocialaeffekterna denekonomiskarehabiliteringen av i kombinationmedkriget.Pressenharoffentliggjortblandandrafallen med fastighetsbolagen, med åkerietCarnionagem, medkvarnenMOBEIRA.Det allmännaintrycket är att åtgärderna torftiga. är Undersökningskommissionema bestårofta av företagsledare ochteknikerochundersöker andraföretagsledare ochtekniker. beslutsnivån På finnsdensektoransvarige, också son1 är företagsledare elen ler exekutivpolitiker. Det ocksåviktigt är att skapa nya perspektiv en större socialrättvisa.De gamlaharförloratsig i medborgarnas ochdeoffentligafunktionäremas sinnen när deanvänderillegala metoderför att klara sinöverlevnadellerbevarasin status.

5.2 Förbättringar i detlegala systemet.

Det nuvarandelegala systemet är tillräckligt för att täckakorruptiva beteenden och tillåta en kamp mot korruptionen, såväl passiv som aktiv. Det är emellertid nödvändigt förbättradet, att göra detklarare, mer omfattande och mer aktuellt. Det gällerexempelvisdenaktiva korruptionen,i vilken denkorrumperande bordebestraffas eftersvårighetsgraden i sitt eget brottochstraffetutdömas grund hans av egen skuld.Att somnu låtastraffetför denkomimperande vara beroende straffutmätrtingen av för denkorrupteförefallerinte vara korrekti en kriminalpolitik som bygger materiellajuridiskakriterier. Försökochanstiftantill korruptionmåstekriminaliseras,för att minskadettryck, som funktionärer inom den offentliga förvaltningen är utsatta för. Dessutomborde omfattningen komiptions- av brott breddastill att inneslutaallade som bedrar genom sin positionellerfunktion,intebaradenoffentligtanställde. Det verkar vara nödvändigt lagstiftaspecifiktkring att statuter och uppförandekod, rättigheter ochskyldigheterför företagsledare inomoffentligaföretag. Det verkarockså vara nödvändigt att sikt lagstifta om uppförandekod for anställdai privata företag,speciellttransnationella företag.Fördessafinnsrekommendationer frånFN att tillgå. Illegaltberikande genom åtgärder, som är lagstridiga, mensom inte är straftbara,borde övervägas en i framtidakriminallagstiftning.Illegaltberikandediskuterades i folkförsamlingen i mars 1992. l avsikt att förebyggaochbekämpadennamöjlighetkräveruppförandekoden i statsledav personer ningen att de skadeklareraalla sina tillgångar, likväl sinasamhälleligauppdragochbruttoinsom komst,till en enhet, som ministerietför statligadministrationskaorganisera. Det borde övervägas att möjliggöraför medborgare och legaltkonstituerade organisationer att agera för att åtalskaväckas mot den som misstänksför brott som konuption, stöld gods eller av pengar ellerandravanligabmtt.

5.3 Kompemenrarirer melaninspektioner ochdecentralisering.

Regeringen harutvecklat politik för en att fördelaochdecentralisera kompetensområden till fler ochmindreenheterochinstitutioner, somgesmer autonomi.Detökarmöjligheterna upprätthålla att derättigheterochskyldigheter som staten hari en rättsstat. Som ett komplement till detta hardettillskapatsinstitutioner, som har att kontrolleralegaliteten.Det gällerHögstadomstolen,förvaltningsdomstolenochriksåldagarämbetet. Ettbrett program för demokratisering ochförstärkning lokalaregeringar, av inkluderarskasom 393 pandet kommuner, förbereds.Mendeinspektionsenheter, harsinverksamhetriktad av som mot lo-

SOU l 992zl

kala förhållanden genomgår ingen Förberedelse denna för förändning.

Bilaga l2zl

Ansträngningar har också gjorts for att förstärkaautonomin för offentligainstitutioner och företag, liksom för att skapa kontrollråd inom företagen.Denna autonomisering har mångfaldigatantalet beslutscentra ärett och uttryck för regeringens uppslutning kring administrativoch finansiell autonomisering.Mendetkräver samtidigt mer kapacitet och mer adekvata metoder för kontroll och ansvar. Inspektionsenhetema borde ha en nyckelroll.Privatiseringsprocessen borde vara utsatt för inspektion. Ett tecken nödvändigheten att inspektera autonomiserade enheterär att en majoritet av pressuppgiftema refererar till dennadel av den offentliga sektorn.

5.4 Ett fristående revisionssystem

Inom den offentligaförvaltningen är kontrollfunktioneri form av inspektioneroch revision fortfarandeunder uppbyggnad. Detsaknas kommunikation mellan inspektionsenhetema, liksom mellan enheterna ochden institutiondetillhör. Inspektionsenhetema är internaoch fullständigt beroende av sinachefer eller sektorsledningen, vilket förhindrar autonoma utvärderingar. Enheten finansministeriet representerar, som ett undantag, viss en utvecklingi dettaavseende. Arbetet med att skapa inspektionsenheter sker utifrån varje sektors behov. Någonsamlad politik ellerstrategi för denna process finnsinte. Detförefaller fundamentalt de att existerande grundenheterna för inspektion, statsinspektionen och andra,börjar kommunicera med varandraochstudesom utvecklingen verksamheten. De borde göragemensamma utvärderingar och analyser för etarar av blera målsättningar, bland annat för att bekämpa korruptionen.De borde ocksåsöka gemensamma former för att utvecklasin kapacitet. Tillsammans bordede ocksåreflektera över skapandet av en allmän revisionoch diskuteradetta medparlamentet. Beslutsrätten kring dessa aspekter,liksom attutse koordineringsenhet, liggerhos regeringen. Medtanke dess funktion att utveckladen offentliga en förvaltningen borde ministerietför statlig administrationstimulera denna process. Manborde också skapa länkartill de auktoriserade revisoreroch bokförare som existerar, liksom till de medborgare och arbetare. gör anmälningar om problemen, inklusive strejkar protest. som För den näraliggande framtiden saknar emellertid kontrollorganoch interna inspektionsenheter personal,liksom materiella ochekonomiska resurser.

5.5 Områden med stor korruption

För närvarande är det nästan omöjligt att identifieramed någonexakthet var det finns mest kornrptiva beteenden. Det finnsinga behandlade specifikadata om korruption,inte hellerhos iiksåkla- Han kommer att försöka göra sammanställning av material från kriminalregistret och garen. en samla ytterligare materialunder 1992. Utifrån ett antal intervjuer,dokument och pressuppgifter det går emellertid att påstå det att mestadelshar handlat att läggabeslag på,behållaochutnyttja livsmedel,utrustning och pengar. Förom svaret, polisen och paramilitäraenheter, liksom kedjanimport, distribution och försäljning av varor, verkar de mest utsatta för konuptiva beteenden. Det finns också en tendens till bedrägliga betevara endenkring sin arbetsuppgift för att underlätta snabba beslut,dokument eller personliga kontakter med beslutsfattare inom serviceorgan, som APIE.eller skolledareinom sekundärskolan. Tillgångtill hälsovård har också blivit handelsvara för anställda,vilkas löner är extremt lågai förållandetill de en nuvarande levnadsomkostnadema. På ledningsnivåfinns ocksåkorruptiva beteenden, även om man intekänner till dess omfattning. Dethar publicerats information om oegentligheter av företagsledare eller direktörerför autonoma institutioner.Fenomenet korruption antar kontinuerligt allt bredare foroch detförefaller nödvändighet att snabbt vidta åtgärderför att hålla den tillbaka. mer varaen

5.6 Utländskt bistånd

Biståndssamarbete och personalbistånd delikat frågai detta sammanhang. Genom att givaären redan finnsinvolverade i projektochi distribution av katastrofgods verkardet idag vara nödvänre digt de ocksåinvolverarsig i att utveckla kontrollverksamhet, i linje med demokratiseringsatt en och decentraliseringsprocessen. Om intedetta skerkan denna process leda till oförutsedda perverteringar. Ett sådant biståndskullekunna koncentreras till kapacitetsutveckling för ledning av en revisionsverkamhet, fömtomdet specifika stödettill interna inspektionseneter. Utbildning, erfarenhetsutbyte, metodutveckling, arbetsmtiner och uppbygge övervakningssystem är lämpliga områdenför av insatser. Enkomplett diagnos uppgifter, verksamhet, kapacitet och organisationinom kontroll- och inav spektionsarbetet är emellertid nödvändig för att formulera en realistisk strategiför detta delikata område inomden offentliga sektorn. Denna rapport harblott strävat efter att varaen enkel kartläggning 394 av frågan.

SOU 1992124

Decentralisering regeringsstrukturen av i Moçambique Bilaga 122

beskrivande ochanalytisk genomgång av programdokumenten.

IRAEBAPTISTA LUNDIN COLOANE

Centret för strategiskaochinternationella studier-CEEI

Högre institutet för internationellarelationer ISRI -

U pfatmingar framförsidenna som rapport är författarens ochskainte egna sammankopplas medCEEI,ISRI er Moçambiques regering. Denursprungliga texten är Översatt, förkortad ochbearbetad av Anders Nilsson

Introduktion

Tanken decentralisering inte är ny i moçambikiskpolitik. Denhardiskuteratsiolikaperioder, inte minst i anslutningtill Frelimosfjärdepartikongress1983. Frelimo var då landetsendapolitiska parti.Diskussionen då koncentrerades kring statens övervikt central nivå ochdenvidhängande svagheten i provinserochdistrikt. Med den nya konstitutioneni november1990blevdet nödvändigtför statenatt genomföra ett program för decentralisering regeringsstmkturen. av Artikel 116i konstitutionen säger attstaten ska garantera medborgarnas deltagande i beslut som rör deras lokalsarnhälle. Även konstitutionen in om te uttryckligenbeskriverhurdettadeltagande ska organiseras, såslår denfast att delokalaregeringsorganen åtminstone skahaadministrativochfinansiellautonomi. Dengrundläggande idénbakomdecentraliseringen ärrätten att fattabeslut lokala omegna angelägenheter och att delokalaregeringsorganen ska garanteras medellokala skatterochdeli den centralabudgetenför att genomförabeslutenipraktiken.Medborgarna i olikadelar av landetskakänna att dehar en betydelse detgällerbeslutsfattande när och att de får deltai sin egen välfärdsutveckling. Dettadeltagande kommer att förbättrasjälvrespektochsjälvförtroende hoslandetsolikabefolkningsgrupper, vilket förmodasstärkadennationellaenhetenochbidratill att skapa solidnation. en Filosofinbakomdetta program är sålunda stärkadelarna, att d v s densocialaochkulturellastoltheten hos de olika befolkningsgruppema, för att skapa en solidochfasthelhet. Decentraliseringen liggeri linje meddenpolitiskauppfattningenhosFrelimosförstepresident EduardoMondlane.Mondlaneargumenterade underbefrielsekrigetför att Frelimoskulle ge ett värde olika socialaochkulturellamodellerhosdeolika befolkningsgruppema i Moçambique.Han menade centralregeringen att måstekännatill degrundläggande drageni dessaolika modeller.Detta varen förutsättningför att kunnaskapa nation,i vilkenallaaccepterade en ochförstod att detfarms ett värdei att dessaskillnaderkundefortlevainom ramen för nationen. Decentralisering för regeringen är idag ett sätt att närma sig desocialaochkulturella skillnaderna mellandeolika befolkningsgruppema, derasförväntningaroch sättatt hanterasin egen omgivning, att organiserasinförsörjningochlösalokalakonflikter. Genomdettakommer statenatt bli mer operativ. Centralmakten kommer att befattasigendastmedproblem som rör helheten.Denna helhethar tvâkomponenter.Detfinns en politiskhelhet, som representeras av staten, ochdetfinns en kulturell helhet, som benämnsnationen.Dessabådahelheterbör kunna möta varandra utan friktioner.Tillsammans kande ge kraft förvaltningenså att denkan möta dekrav som följer av demångaårens krig ochförstörelse Moçambiques av socialanätverk. Pålokalnivåfinnsmångavälutvecklade mekanismer för socialkontroll.Mendetcivilasamhälle som omsluterdenlokalaverkligheten tynar bort om beslutsfattandet flyttasalltförlångt bort. Att återförabeslutoch ansvar för dessgenomförande till denlokalanivånledertill en förstärkning såväl av individerna som dettacivila samhälle.Desssocialakontrollmekanismer kanbli ettett viktigt bidrag till kampen mot komiptionen.En decentralisering ledertill att människor lokal nivåfår en ökad kunskap om denpolitiska processen, inteminstdärför att dedeltari besluten.Följakligenkommer detintelängre att finnas någon centralmakt, somger kommandoni frågor som berörlokalsarnhället. Den lokalakunskapen om finansiering politiskabeslutkommer av att ökaeftersomdenlokalt valda församlingen fattardessabeslutsjälv.Dennavaldaförsamling ansvarigför sinabeslutinför är lokalsamhället, därallafamiljerdeltari dentraditionellabeslutsprocessen. Varjeavvikelsefrånfattadebeslutblir omedelbartkändai lokalsamhället. Denlokala nivån ger människormod att använda existerande socialamekanismer för att interveneraidendemokratiska samhället känprocessen om ner sigförfördelat. 395 Det är viktigt att kommaihåg att deoskrivna nonner,som styr detafrikanskalokalsamhället, har

SOU l 99211

Bilaga 122 specifika sanktioner, som kanriktas mot den som skadarkollektivet.Befolkningenföljer ocksåidag

många dessa av normer, även om detofficiellajuridiska systemet fortfarande är baserat portuen gisisktradition. Programmet för decentraliseringenbaserat fyraomständigheter. är Förändring föreskriveni den är nya konstitutionen. Reformen ärett folkligt krav. Detfinnsnationellenighet om förändringen. Detfinnsinternationella rekommendationer Världsbanken från ochFN.Dessabygger utgångspunkten överdrivencentralisering att hindrarutvecklingi tredjevärlden.

möjligafrikanskmodell

Mångaolikamodellerför politiskt styre har tillämpats i Afrika, men ingenharhittills kunnatvisa upp någotriktigt braresultat.I varjefall inte så bra som i deutomafrikanska länderdärmodellerna har sina ursprung. Frågan är omom det ens är möjligt att transplantera ett politiskt system från en historisk process en till verklighet, som är del aven helt arman historisk process. Deolika kolonialmaktema harantingen exporterat sitt eget politiska system ellerskapat nya former, som kunde passa i deras eget. Britternaskapadeindirekt styre, där man styrt via lokalainstitutioner.Frankrike använde sig av direkt styre, d v s deskapade sina egna modeller.Belgien och Portugal skapade system med assimilerade svarta, som byggde att afrikanemaskullebli socialaochkulturellakopior av sinaherrar. Afrika står nu inför ett politisktdilemma.De gamlamodellernafungeradeinte, men vad göra istället Det är naturligtvisomöjligt att i Afrika skapaochinföra ettsystemsom är heltendogent,d v s lokaltskapatuteslutande utifrånlokalaerfareneter. Världen är så integrerad dettainteskulle att vara möjligt. Många afrikanskaforskareförsöker emellertid till stånd en teoretiskdiskussionför att formulera lösningsförslag. Målet är en regeringsform som kan möta deproblem som Afrika står inför, inteminst när detgällerdenallvarligaidentitetskrisen. De seminarier som planeras för Moçambique är en del av dennaglobala ansträngning för att finnapolitiskalösningar. En viktig förutsättning för programmets genomförande är att detfattaspolitiskabeslut, som tar ställningför detcivilasamhälletoch överger rädslanför att förändraexisterande institutioner. Sådana beslutinnebärockså ett ställningstagande för att söka nya vägar ochformer, som i högre grad än de nuvarande regeringsformema, ståri samklangmedlokalaafrikanskamodellerochderassociala,kulturellaochekonomiskaverklighet. I Afrika söder om Saharabestårdetcivila samhälletiprincip av socialanätverk som är baserade släkuelationer. Vi kan detta se också i Moçambique.IMoçambiqueförstärks dessa farniljebaserade nätverk genom dendesperata ochkaotiska situation,i vilken många människorlever.Familjen ochsläkten som institutionför en ökadbetydelseför att föralokalsamhället ut ur krigetsfasor.Nästan allamoçambikerharinomden egna familjen personersom hardötti krigetellerblivit flyktingar. För att klaradennasituationskapasdessutom nya former av släktskap ochgamla former kan enny innebörd,för att familjegnrppen skaöverlevai en socialkris. Det är i dettaperspektiv som decenualiseringsprogrammet försökerstärkadetcivila samhället ochfinnademaktstrtrltturer som detlokalacivila samhälletbetraktar som legitima Enförutsättning for att politiskmaktutövningidagensMoçambiqueskabetraktas som legitim är att den utgårfrån att lokalsamhället harsina egna formerför socialorganisering. Den baserad formernaför denloka- är jordbruksproduktionen. Legitimitetäri dettasammanhang inte en form av socialtkontrakt,utanett maktinstxument, i lokalsamhället som bygger relationenmellanjord,socialaroller, status ochsocialt agerande. Maktutövningi dettasammanhang kanenbartske av eller genom människor, som betimer sig tätt intill devardagliga valsituationerna for bondebefolkningen. Mendet intemindrevik- är tigt att förstådekrafter som liggerbakomdessaval. Ettjordbrukssamhälles gemensamma ideologiformas,exempelvis, genom kunskapen vilken om familjegrupp som förstasådde demarker som idagodlasi området. Symboliskt det är denna första sådd som fortfarande gror och garanterar skörd gruppen. Dennasymbolfor kontinuitet upprätthålls genom familjerelationema. En annan aspekt detta är att denprimära enheten jordbruksproduktion för måstehållas samman mellansåddochskörd.Dennasammanhållning är en förutsättningför att allaska del av resultatet ochha rätt att användautsäde från dennaskördtill nästa sådd. Dennaprimärgrupp familjen. är Basenför farniljegruppens reproduktion deförtroligabandmedandrafamiljer, är som ingiftenkan medföra. För att kunna förstå förutsättningarna för hur ett sådant samhällefungerar idag, måste man stude- 396 ra relationerna mellandettasamhälles internapolitiskamaktutövningochdessekonomiskasida,d v s kontrollen över produktionsmedel, som jord, utsädeochredskap.Till denna relation hör också den

SOU l 992cl

socialareproduktionen, d v s kulturellavärdenochkvinnornasroll.

Bilaga 122

I allahierarkiskasamhällenledermaktutövningens legitimitetocksåtill att ojämlikaförhållanden Iegitimeras.Genomkulturensreproduktion,via ritualer,cennonier, myter och det lokala språket spridsde nonner ochregler, som legitimerarhierarkin.Underordnade skikteller kvingrupper,som nor, barnochträlfarrtiljer, lär sigsin egen hierarkiskaunderordning. Denna ordningfördelarsociaroller, status ochuppgifterinomsamhället.Ideologins uppgift i ett sådant samhälleblir förklara att skälen bakom status quo, i dettafall denfortgående jämlikheten. Denlegitimerar status quo,som ett värdei sig,vilketi sin tur användsför att kontrollerakonflikter, som kan sättastatus i fara. quo Detta var någrakortateoretiskaöverväganden, som utgör delar begreppet legitimitet. Dettaär av också basför människors en egensyn maktutövningisinalokalabondesarnhällen.

Denpolitiskamodell, som fungerar landsbygden i Moçambique, överensstämmer huvudsakligen meddennateoretiskaförldaring.Omdennationellapolitiken strävar efter att möta landsbygdsbefolkningens förväntningarmåsteden detta system till mötes. Denna är fortfarande inte process heltutforskad.Ingen vet ännu hurregeringen kommer att organiserad när är avslutad. vara processen Tanken emellertid basenför är att den nya modellenska vara väl integreradmeddeexisterande funktionellastrukturema hoslokalaafrikanskasamhällen. Denskainte vara någon väg tillbakai historien.

Studier dettraditionella av samhället

Efter nästan ett av förberedelser harMAE godkänt en omfattandestudie dettraditionella om samhället.Studienkommer behandladentraditionellamakten att ochlöperparallelltmeddetövriga programmet. Målsättningen är att möjliggöra en samordningmellanden traditionellamaktenochden administrativa reform somnu påbörjas.

De specialister, som arbetarmeddentraditionellamaktenhargenomförtregelbundnadiskussioner ochförberettolikadokument.Deharbehandlatföljandeämnen Politiska sätt att närrnas sigproblemet. - Metodochteoretiskafrågeställningar. - - Tekniskafrågori sambandmedarbetsplaner ocharbetsbeskrivningar. Teoretiskareflektioner över ämnesområdet, med en mångvetenskaplig ansats. - Gruppenharproduceratsjucentraladokumentför projektfönnulering,fyrateoretiska-metodologiska dokumentochandramedteknisk Helaprojektetharbeskrivitsi ett dokumentmedföljandeinnehåll överväganden - kringdenaktuellasituationenför dentraditionellamakteni helaMoçambique. överväganden teoretiskoch metodologisk det gäller politiska - av art när effekter av den pågående diskussionen. Förslag om vilken roll dentraditionellamaktenskaspelai Moçambiqueoch vilken nivå - om denskaagera. Betydelsen de politiskabesluten, av som kommer att innebäragrundläggande förändringar lokalnivå. Enskissför ett forskningsprojekt. - Gruppenarbetarför närvarande medpilotforskning om olika kulturellaregioner Moçambique. i Dettaprojektskaberikas genom seminarier.till vilka representanter för olikabefolkningsgrupper ska inbjudas för att diskutera forskningsresultaten. Dettaarbetssätt förväntasledatill förbättradeteoretiskaochmetodiska ansatser i forskningen.

Resultaten skadiskuteras ett internationelltseminariumi slutet 1992. Moçambiquekomav mer där attpresentera en plattformför detvidarearbetet.Teori ochmetodkommer att diskuteras öppet ochingående. Dennaakademiska övning genomförsför att underlättadecentraliseringen makt, av auktoritet,beslutochuppgifter.UnderdettaseminariumkommerMoçambique hakunnatdiskute- att ra sinaerfarenheter medandraafrikanskaländer.Materialetfråndettaseminariumkommer att publiceras,som ett bidragtill den fortsatta debatten.

Gruppenkommersedan inleda att ett mer systematiskt arbeteför att samlainformation ochdiskuteradesvårafrågeställningarna lokalt,därproblemenfinns.

Decentraliseringsprogrammet

Organisering

Regeringen godkändeimaj 1992dokumentetDecentraliseringochautonomiför lokalaorgan, som är detgrundläggande dokumentetför decentraliseringen Bihang Arbetetmedprogrammet kommer att koordineras MAE, av som ocksåhar detslutliga ansvaret att för detgenomförs.Under den första periodenmedpilotverksarnheten i olika städerkommerledningsstrukttrren att varasammansattav olika regeringsorgan. 397

SOU 1992124

Bilaga 122 Arbetetsleds av regeringen. Under regeringen finns engruppav specialister från regeringen, till-

sammans medMAE. Enfinans-ochadministrationsenhet underledning MAE av skaarbeta med genomförandet. En gruppav specialister koordineringsgruppenunderledning av regeringen sikaredovisaerfarenheterna pilotverksarnheten. från Denska bestå av nationaldirektörema för lokal administration,för statsbudgeten för och byggnadsstyrelsen. Dessutom ingår representanter från olika ministerierochlokalakommunstyrelser, samten jurist från MAE. Underdennatekniska grupp kommerytterligarefyra arbetsgrupper arbeta.En institutionell att grupp med en jurist ochandraspecialisterfrånMAE. En frnansgmppoch en planeringsgrupp, som skahantera frågor kring byggnaderochfysiskplanering.Till slut finnsockså en expertgrupp,som skasysslamed miljöfrågor. Koordineringsgruppen ska vara ansvarigför programmets tekniskagenomförande. Denskakontinuerligtfölja programmet och värderaresultatet från denförstafasen, i aktochmening att förbättra det inför fortsättningen.

Målsättningar

Inom programmet kommerMAE att drivaolika aktiviteter, som studier,forskningochseminarier. En viktigt deñnitionsfråga måsteklargöras ett tidigt stadium.Decentralisering får inte betyda att dennuvarande centralmaktens institutionerreproduceras lokal nivå. Den måste betyda att det är en autonom lokalregering, som planerarochhanterar sina egna resurseLProgrammet har två målsättningar, en politiskoch en administraüv. Den politiska målsättningen återfinns i konstitutionen. Den säger dels att medborgarna ska deltai arbetetmed att lösasina egna problem,dels att en starklokalregering är en demokratisk tillgång, som bidrartill integrering allabefolkningsgrupper av ochnationellenhet.Dessapolitiska mål kan beskrivas i fyrapunkter. Deltagande, vilket för individeroch grupper betydermöjlighet att påverka beslutochbli del i ett systemav rättigheterochskyldigheter. Bättrefördelningochbättrekontroll avresursergenom socialkontroll lokalnivå. Bättreregerande. Stärktnationellenheti betydelsen starkadelarskapar starkhelhet. att en Deadministrativa målen kanbelysasi tre punkter. Minskadadministrativpappersexercis. Att skapaomedelbara reaktioner lokalaproblem. Enhöjning av ansvarskänslan, genom att beslutfattas och genomförs lokal nivå. Trotsdeaktuellaproblemeni Moçambique,därbudgetentill 60 procent finansierasmed extemt bistånd, detviktigt är att peka defördelar, ut som regeringens kan få av reformen.Förutsatt den att genomförsmedhjälp av redanexisterande resurser ochi samklangmedexempelvis normer förjordfördelningochbefolkningens deltagande i skolbyggenochliknande, kan så en lyckad reforminnebära ett bättreutnyttjande tillgängliga av resurser. Denkan också komma att innebärafärre lokala konfliktanledningarkringjordfrågorochbättreresultatför regeringspolitiken. Huvudpunktema i decentraliseringsprogrammet, enligtdokumentetDecentraliseringochautonomiför lokala organ är följande. Lokalaregeringari provinser,distrikt,städerochbyar ska hand ta om primärskola, primärhâisovård,jordbruksrådgivning, socialvård,vattenfrågor, lokala vägar och jordfrågor. Denlokalabudgetenskabeslutaslokalt. För att undvikafelanvändning av resurser när detgälleranställningar förvaltningspersona av lokal nivåmåste dessagodkännas centralt. För att lokalt budgetarbete skakunnafungeramåstede lokala organen veta i förväg hur sora resurser dekanräknamedunder visstidsperiod. en Den del av den centralabudgeten som lokala organ ska förvaltakommer att öronmärkas för primär-hälsovård, primärskolan,Vattenförsörjning, jordfrågor, jordbmksrådgivning, vägar,etc. Centralmakten kommer att kunna stoppa tilldelningen av centrala resurserom det visarsig att dessa inteanvänds avsett sätt. Ett sådant avbrottkan varaupp till fem år. Detskafinnsspeciellakostnadskonton för lokalupphandling servicetjänster. av En särskild fond kommer att upprättas för attge specielltstödtill särskilt behövande distrikt. Degenerellariktlinjernaför reformeninnebär centrala att organ ska hantera externa resurser. s dv bistånd.All Valutaväxlingska göras centralt.MAE ska representera delokala organen cenral 398 nivå. framtiden I kommerallaprojekt att klassificeras som centrala,regionalaeller lokala,föratt underlättaresursfördelning.

SOU 1992124

Finansiering

Bilaga 122

Programmetharhittills varitkopplattill olikaprojekt,finansierade olikagivare.De av son1 förekommeri dettasammanhang Världsbanken,SIDA, är UNDP, USAID, FordFoundationochFriedrichEbenFoundationfrånTyskland.Derasrespektiveroller lite olika. är Avdelningenför lokal administrationinomMAE arbetarför närvarandemed projekt ett som ñnansieras UNDPProject M02.91002 för av att stärkalokalaregeringar.Underperiodenfebruarijuni 1992harprojektet, som är baserati de nordligapmvinsemaNarnpula,CaboDelgadoochNiassa, genomfört seminariermedprovinsdirektörer ochderasställföreträdare. Ämnet harvaritmanagement-utvecklingför lokalaregeringar.Seminarierna genomfördes samtidigti tre olika provinser. [november1991genomfördes seminariumiMaputo,finansierat Världsbanken, ett av därgrundlinjemaför decentraliseringen diskuterades. Världsbanken har finansierat ett seminarium om decentralisering i november1991, genomavdelningenför lokalaregeringarinom MAE. Dettaseminariumproduceradeviktiga dokumentför programmet. SIDA arbetarmedMAE sedan1989.Manstöderministeriet genom avdelningenför lokaladministration,medmålsättningen avdelningenskautvecklas att som institution ochkunnagenomföra policybeslut.Dettasamarbete Izrilateralt, är eftersom detinvolverarockså brasilianskinstitutionfrån en SäoPaulo FUNDAPFoundationfor theDevelopmentof PublicAdministration.De inledande studiernafrånSIDAFUNDAP gaven allmänbild av deviktigasteförhållandena i denoffentligaförvaltningeni Moçambique.Enplanför förstärkning MAE av presenterades också. Dettasamarbete mellanSIDAochMAE har som målsättning biståMAE att att fylla sinfunktion i det statligaförvaltningssystemet. Perioden1989-92har huvudsakligeninriktats organisatorisk förstärkning MAE och av en grundutbildning personalen av för att ökakunskaperna om offentligförvaltningochresurshantering. Samarbetet harockså experimentbasis utvecklat tvilling-relaen tionmellanBeirastadochGöteborgskommun. MAE harför SIDA presenterat ett förslagför perioden1992-95, någon överenskommelse men har ännu inteträffats. Det nya förslagetomfattari huvudsakdecentraliseringsprogrammet i dess olika faser.Förslagethardelats upp åttaolikadelprojekt. UNDP har ett program som genomförs avdelningenför av lokalaregeringarinomMAE. Detta program harsin basi Narnpula. Målet är att utveckla kapaciteteten hos personalen i de tre nordliga provinsema.Programmethar en internationellkonsult och två moçarnbiker, som är anställdaoch arbetari de tre provinsema.Detinleddesi september1991 och avses sträckasig överett är. USAID har ett avtal om personaibistånd medMAE. Det går ut i september1992.Målsättningen är att identifierasvårigheter i decentraliseringsprocessen ochundersökaförhållandetmellandentraditionellamaktensstrukturerochlokalaregeringsinstitutioner. Man avser också att definieravilket vidarepersonalbistånd som krävsför att MAE skabli kapabelt fortsättaanalysen att dessa frågeav ställningaroch sig ta an deraslösning. Ford Foundationfinansierardeninledandefasen av forskningsprojektet kring dentraditionella makten.Avsikten studerahurkolonialmakten är hanterade dentraditionellamakten,vad som hände eftersjälvständigheten, desskonsekvenser ochhurframtidenkankomma gestaltasig.Dennafor- att sta fasberäknas ta tio månader i anspråk. FriedrichEbenFoundation har föreslagit ett seminariumiMoçambiqueunder1992för att diskutera erfarenheter olika av typer av lokala politiska system i Afrika.

Aktiviteter

Denförstafasen av programmet kommer att omfattastädernaMaputo,Beira,Quelimane, NampulaochPemba.Maputo huvudstadiMoçambique. är Beira är provinshuvudstad i Sofala och landetsandrastad.Beira är centrum för all socialoch ekonomiskaktivitet Beirakorridoren, i som förbinderhamnenmedZimbabweochZambia. Quelimane provinshuvudstadZambeziaprovinsen. är i Det ligger norr om Zambezitlodenoch har ettstort antalplantager.Provinsenhar en historia av nästan 500 års kolonisering, bland annatgenoms k prazos, som landområden som förlänades till portugisiskafamiljer. Narnpula huvudstadi provinsen är med sammanamn. Nacala hamnstaden är i provinsenoch kommer av allt att döma att ingåi programmet i denandrafasen. Nacala har hamnoch järnväg en en som sträckersigtill Malawi.NärkrigetslutarkanNacalakorridoren blir en väg för fraktertill Malawi. Valet av städertill denförstafasenharskettefter bedömning derasgeografiskabelägenhet, en av derashistoriskaochpolitiskabetydelseochderasekonomiskafrarntidsmöjligheter. Krigetochdesäkerhetsproblem detskapar har ocksåpåverkat valet av de orter som ingåri den förstafasen.I nästa faskommerkommunema att ansökahosregeringen att komma medi om 399 programmet. I principkommervarjeansökan godkärmas. att

SOU 1992124

Bilaga 122 Kapacitersuppbygge

Kapacitetsuppbygge är enav deviktigastekomponenterna för attgaranteraprogrammets framgång.MAE hartillsammansmedFUNDAPochSIDA startat en verksamhet för att förbättrautbildningsnivånhosrnirristeriemas personal.Sedan1987driverMAE enegen skola,medadministrativ ochgrundläggande juridisk utbildning.Undervisningen sker gymnasienivå och geren adrninistrativt inriktad utbildning.Vid sidan av skolandrivskortarekurserför administrativ personal i provinsema.UNDP har ocksågenomfört ett utbildningsprogramför distriktsadnrinistratörer under 1991-92. I juli 1992genomfördes seminarium ett om lokala organ i samarbete med Centrum för brasilianska studier CEB, Brasilianskainstitutetför kommunaladministrationIBAM ochFUNDAP. Seminarietdiskuteradefrämstdecentralisering, finanser,planeringochjuridiskaspörsmål.Dendorninerandeinställningen var att planering,stadsförvaltning, primärhälsovård och primärskolanborde decentraliseras. Dengenerellaakademiska nivånhosde anställdainomdenstatligaförvaltningen emellertid är mycket låg. En framtidadecentralisering kräverföljaktligen att denna nivå höjs.Det ñnnsplaner att skapa högreutbildningför förvaltningspersonal. en Avsikten är att denskakunna starta i augusti 1993.Dennahögreutbildningskullesamordnas medUtrikesministeriets ISRI,vilketskulle sinautbildningsplanerutvidgadeoch breddadeför att bättre motsvara landetsaktuellabehov.En arbetsgrupp fråndeolika institutionernaarbetar med förberedelser för en sådanexpansion.Inställningen hosMAE är att en högreutbildninginomförvaltning,Statskunskap ochsociala vetenskaper är en förutsättningför en framgångsrik decentralisering av det politiska systemet.

Demokratisering ochdecentralisering

Demokratiseringen pågåri som Moçambique är också en nödvändigförutsättningför decentraliseringen. Denmoçambikiska staten har genom enpartisystemet underfemton varje nivå varit intimt sammankopplad med Frelimo.För många människor Frelimolika med är staten, och staten ar lika medFrelimo.deolika organen harblandatsmedvarandra allanivåeri systemet. Ofta inträffade dennasarnrnanblandning genom att sammapersonvar ledandei båda strukturema sin nivå. Ofta förmåddedeintesjälva separera sinaolika funktioner.Oftafarmsinte staten representerad delägsta administrativanivåema.Därfannsendastpartiet.Sedan1991ñnnsintelängredessadubbelkommandon.Frelimohar nu valtsin egen politiskasmrktur, som befolkas andramänniskor de av än som representerar staten samma nivå.Emellertid oftade är personersom representerar staten fortfarandeFrelimomedlemmar. Dettakankomma att ändrasi vissadelar av landetefterdeval som ska genomförasefter en vapenvila. Detjuridiska systemet harredanavskiltsfrån statens exekutiva och lagstiftande organ. Detfinns planer att inrätta en ombudsmannafunktion i systemet. En sådan institutionskullekunnabidratill en bättrebalansmellanmedborgare ochlokalsarnhällen, å ena sidanochoch staten somen överordnad maktinstans,denandra. å Den nya konstitutionen har förändrat statens proñl, i varjefall i formell mening.Tillkomsten av ett tlerpartisystem det är största stegetsom tagitshittills. Detñnnsomkring12 politiska grupper med partiambitioner. Ingenharemellertidformelltregistreratsig som politisktparti. Regeringenbedriverfredssarntal medRenamo sedanomkring två år.Tre protokoll harhittills undertecknats. Freden emellertidfortfarandeinte är Regeringen hoppas det att breda deltagandeti samtalen, genom närvaron av Italien,USA,Portugal, FrankrikeochEngland,skaaccelerera processen fram mot fred.Fred är också en förutsättningför framgång meddecentraliseringen. Val kaninte hållas förränefter en vapenvilaoch så längevalintekangenomföras begränsas effekterna av decentraliseringen ochdemokratiseringen, eftersomFrelimofortsätter innehai att stortsett allapolitiskaposter. Trots att många refomrerhargenomförtssedan1987,dådetekonomiskarehabiliteringsprogrammet inleddes,fortlever ännu det svåraste problemet kriget.Krigetförstörallt ochledertill misärför befolkningen.Dethindrardessutomgenomförandet mångaolika politiskabeslutoch stopparut- av vecklingen all ekonomiskverksamhet. av Tills krigetsproblem är löstaochdess sår läkta kommer det moçambikiska sarrrhället attvara sjukti många av sinadelar.

SOU l 992l

Decentralisering och autonomi för lokala

organ Bihangl Bilaga l2z2

Ministeriet för statligadministration,Maputo.

Dettadokument liggertill grundfordenmoçambikiska regeringens diskussion ochbeslut administrativ decenom tralisering. inofficiellöversättning ochbearbetningAnders av Nilsson.

Frågan om decentralisering i Moçambique inte är Redan Frelimosfjärdepartikongress1983 ny. konstaterade attstaten hadeblivit alltför tung central nivå, medan den fortgående hadeförsvagats

i provinserochdistrikt.Sedandesshardetvaritallmänt accepterat att detbehövs omfattande en reform i riktning mot en administrativdecentralisering. Ministerietfor statligadministrationMAE

hargenomfört djupgående en analys, som harbekräftatdentidigarebilden.

Framförallt hardenöverdrivnacentraliseringen förhindrat att lokalbefolkningens ochdelokala

organens kreativitetharkunnat tas tillvaraför att bygga en verkligtdeltagande demokrati,Långsam-

hetoch extrem byråkratii denadministrativa handläggningen harfått dramatiskakonsekvenser för

effektivitet,ekonomiochbeslutensrelevans.

Å ena sidanharbristen ekonomiskochpersonell kapacitet lokalnivåskapat oundviklig en tendens till oansvarighet och lösligheti de lokala Å andrasidaninnebärdenöverdrivna organen. rnaktkoncentrationencentralnivå en verkligfaraför flexibilitetenocheffektiviteteni regeringsut-

ovandel.Denfrämjarmaktmissbrukochuppkomsten sub-systeminommaktapparaten, av vilkaska-

dar såväl politisk som administrativochfinansiellverksamet.

Utöverslutsatserna frånMAE harocksåerfarenheter fråninternationella organisationer FN som ochVärldsbanken pekat att en överdrivencentralisering deviktigastefaktorerna bakom enav bristen framstegi tredjevärldensländer.Dessaländerhari allmänhet överdrivenmaktkoncen- en

trationochelitenharoftast engemensam familjebakgrund. Dettasakemastillstånd är ett hinderfor

ekonomisktframåtskridande, samtidigt som detbidrartill framväxtenochupprätthålllandet olika av formerför korruption.Att maktelitenhämtarsin legitimiteti familjekretsarskaparlegitimitetspro-

blemi andradelar samhället.Dettaförsvårarallvarligtrelationentill det av civila samhälletochslutar

ofta svåra i brott mot de mest elementära mänskliga rättigheterna. Dessutom tenderar sådana familje-

regimer att sätta sig över själva statens makt.

Filosofinbakomdetekonomiskarehabiliteringsprogrammet decentralisering ser somenav för-

utsättningarna för dessframgång.Dessareflektionerfrån olika håll motsvaras också tendensema av till nytt tänkandeochdenverklighet lever I dagensvärld erkännsoch värderasi växandeutsträckning lokalabehovharmonisktmåste att kunnaintegreras ochbli del varjelandsidentitet. en av Konstitutionenfrån 1990uppmärksammar detta och framhåller i artikel116 attstatens lokala organ måste garantera medborgarnas deltagande ochbeslutsrätt frågor i rör deras lokalsamsom eget hälle.Det rör siginte omen möjlighet, konstitutionen lämnar öppen, konstitutionellt som utan om ett påbud när detgäller att organisera denpolitiska makten.

Decentraliseringensålunda är ett erkännande av att detexisterar särskildaintressen ochbehov

lokalnivå,Trots att författningeninte ger konkretaanvisningar hurdenlokalamaktenskaorganiom seras, utan överlåterdetttatill denlagstiftandeförsamlingen, såska de lokala åtminstoneha organen administrativochfinansiellautonomi.Detbetyder deskaha att etteget kompetensområde och resur-

sersom tillåterdem att genomförasinauppgifter.

Decentraliseringen framstår som ett sätt att förstärka dennationella enheten ochidentiteten. Trots

att deninnebär överföring en av funktionerfrån staten till andraorganisationer kommer decentralise-

ringeninte att ifrågasätta statens suveränitet, bekräftas den ånyo. Decentraliseringen kommer snarare att lätta vissa tryck från samhällets bas,vilka kan störa dennationella enighetenochstatenssuveränitet.Den är en harmonisk utveckling, minskaravståndetmellan ochmedborgarna, och som staten mednödvändighet förstärkerdennationellasuveräniteten.

Av dettaföljer att decentralisering är politiskfråga, kräver omfattandereformi en som en statens administrativa organisation. Nårdepolitiskabesluten fattademåste är en administrativreformformulerasochgenomföras.

Detarbete som MAE har genomfört tillåter oss att redan skisseranågra gmndläggande alternu nativför attgarantera dentekniskaochfinansiella kapacitet krävsför decentraliseringens första som utmaningar.Refomienkanomedelbartinledasmedstudier de nödvändigainstitutionella,legala av

ochfinansiellaförutsättningarna. Deprinciper, som ska styra refomien, följande. är

Denkommer naturligtvis att genomföras gradvis, Överföringen arbetsuppgifter av fråncentrala till lokala organ kommer att skeenligt tidsplan, anpassats till förutsättningarna i varje enskilt en som fall. Legitimeringen dedemokratiskalokala av organen kommerockså att skegradvis.Inledningsvis

kommerde attutses av regeringen. Först när detbedöms som möjligtkommer de att väljasi enlighet

medkonstitutionens påbud. 40l

SOU 1992124

Det ska ocksåframhållas autonomiseringen de lokala ska skegradvis för att inte

Bilaga 122 att av organen

ge utrymme för ett totaltbrott i underordning och beroende av statens centrala organ. Inledningsvis kommer dessas omsorg att vara brett, framförallt när detgäller finansiell hanteringoch anställning av personal. Eftersom decentraliseringen har kommunen municipio som sinkärnpunkt, kommer reformen att inledasunder 1993medpilotverksamhet i Maputo, Beira, Quelimane, NampulaochPemba. Deolika karaktäristika när detgäller geografi,ekonomi ochsocial verklighetkommer att ge erfarenras heter, underlättararbetet att spridareformen till helalandet. Detgradvisa genomförandet avresom formen tillåter att tillvarataerfarenheterna frånpilotverksarnhetema, för att undvikaenkla överföoss ringar modeller ochistället anpassa processen till nationella förutsättningar. Där det möjligt är kan av anpassningen skei varje enskiltfall. Reformenbör också vara öppen och flexibel.Det är därför väljer kommunen som basenhet. Denmotsvarar historiskt,sociologiskt och kulturellt en naturlig form för medborgarnas deltagande i arbetet medsina egna specifikaintressen. Valet av kommunen underlättar for medborgarna att ta emot och acceptera reformen som sina egen, vilket gör den till en faktor, som stöder utvecklingoch nationellintegration. Ministeriet, som koordinerar och leder refomtarbetetkommer att förbereda nödvändiga tekniskabeslut ochföradebatten medandra institutioner som deltari arbetet.Det komattgarantera rytmen och ekonomini processen, utanatt skadabefolkningens aktiva deltagande. mer Slutligenbör framhållas MAE fortsätter att sinafördjupade studier det av traditionellasamhällets organisationsfonner. Målsättningen meddetta äratt finna en kompatibilitetoch kommunikation mellan det traditionella samhälletsfunktioneroch den administrativa reform, somnu inleds.Reformen kommer att förbättradialogenmellan staten och det traditionellasamhället och genom försoning åstadkomma en ömsesidig acceptans och ett givande samarbete. Detta är inteminst viktigt för att skaett starkare nationellt medvetande. Det åliggerMAE att koordineraoch genomföra reformen.Det pa är stor utmaning, men troratt det finns förutsättningar för attett fullföljande av denna konstituen tionellaplikt kommer att ledatill en refonn som accepteras av alla.

Dagenssituation

Den moçambikiska staten är i daghöggradigt centraliserad. Detberor att a Det finnsinga territoriellt organiserade kollektivaaktörer,inom ramen för offentlig rätt, utanför staten. Det innebär att detinte finns någralokala autonoma organisationsforrner med bestämda uppgifterochegna institutioner. b Den lokalamakten består av avläggare från den centrala administrationen, som är begränsade till att genomförabeslut, som har fattats central nivå. Man är ocksåhierkarkiskt rapporteringsskyldigtill centrala organ. Detta innebär för statens administrativa apparat En överbelastning dencentrala administrationen, vilket sänker effektivitet ochrationalitet i beslutsfattandet. Att de lokala organens extrema beroendeställning leder till sämre ansvarstagande och motivation i verksamheten. Därför beslutsprocessen är i statens administrativa apparat a Långsam, eftersom den är beroende av en väv av hierarkiska relationer, som alla sammanstrålari det centrala organet. b Oklar,eftersom beslutscentra befinnersig lång från denverklighet, som besluten handlar om. c Ineffektiv, eftersom det lokala organ, som ska genomföra beslutet gör detta enbart som en exekutör, som inteharmed beslutet att göra.

Målsättningar

De utmaningar mot den moçambikiska staten som finns politisk, ekonomisk ochsocial nivå framtvingar administrativ reformför att stärka denlokala makten.Det är också i denna riktning, en konstitutionen från 1990pekar.Den första slutsatsen, som man kandra av den aktuellasituatiosom nen,som denharbeskrivits ovan, är enkel Istället för att minska koncentrationen i det exekutiva arbetet, genom att skapa alltfler och mindre statliga organ, är det nödvändigt att skapa centra för lokala beslut. Detta kräver decentralisering och ett uppbygge av organ fristående från staten med egna - en - - 402 uppgifterochresurser.

SOU l 992zl

Dessaenheterkommer att vara integreradeilandetsstyrelseskick, ändåhasinfriståendeställ-

men Bilaga l2z2

ningdefinierad genom sitt kompetensområde, inom vilket dekanräkna med tillgång till personal-, ekonomi-ochmaterialresurser. Målsättningama med en reform av dettaslag mångaochvarierande är

Politiska målsättningar

Att främja ochunderlättalokalsamhällenas deltagandeidebeslut som gällerdem.Beslutenska fattashosbefolkningen,i organsom fårsinlegitimitet genom val. Att garantera en stone jämvikt i fördelningen av tillgängliga Existensen lokala resurser. av organ kommer att underlätta tydligaredefinition en målsättningar ochde prioriteringar måste av som göras i varje del av landet.Dekommer ökarationaliteteniresurstilldelningen. att Att förbättra regeringsarbetets effektiviteti alla områden och i landeti sin helhet.Dennamålsättning är en direkt konsekvens dentidigarepunkten av en större jämvikt ochrationalitet i resursfördelninglederoundvikligentill högreregeringseffektivitet. 4. Att förstärka dennationellaenheten.Om de förstamålsättningarna uppfylls,kommerdennaatt automatisktföljaefter.Uppbygget friståendeorganismermed av egna uppgifteroch resurser för att fullgörasina uppgifterkommer att främja en harmoniskutvecklingi landet och förstärkadess homogenitet.

Administrativa målsättningar . Lokala organ kommer påverkabeslutsprocessen att genom . Att undvikaöverdrifteri kontaktvägaroch hierarkiskarelationermellanbeslutscentra och de beslutengäller.Dettaunderlättarför decentrala organen ochmöjliggörbättrelösningar lokala problem. Att underlättasnabbare och mer effektiva svar konkretabehov lokalaområden. i Omdelokala . organen kanbli autonoma ochkompetenta fattabeslut att i lokalafrågor, såkommer dessabeslut mednödvändighet atttas snabbare och vara bättre anpassade till verkligheten. Att ge meransvar till de lokala organen genom rätt till beslutoch genomförande. Om de är helt självständiga inom ramen för sitt kompetensområde ochsina såkommerdenaturligt resurser, att ökasittansvarstagande. Att skapamotivationfor lokalalösningar lokalaproblem.Det lätt är att förstå attom delokala organen får enegen kompetens och egnaresurser kommerdet att ökamotivationen utveckladet att geografiskaområde, som dehar ansvar för.

S Finansiella målsättningar

Från en finansiellutgångspunkt kommertilldelningen lokala innebära av resurser att Att statens utgifterkommertill effektivare användning.Om specifika användsfor att . resurser tillfredsställaspecifikabehovochhanterasdirekt de av organsom hartill uppgift att lösajust dessa specifikabehov optimerasanvändningen tillgängliga av resurser. Att statens inkomsterkommer att öka.Omdelokala organenges rätten att behålla ochbeslutaöver sina egna inkomsterökarderasintresse av att driva skattenellerandraförekommande inkomster. Att främja den privata sektorns deltagandei att tillfredsställade lokala behoven.Decentraliseringengör detlättare att upptäckade specifikabehoveni en regionochdenkapacitet de som ekonomiska aktörema har i dennaregion. De fristående lokala kandärförstimuleraden organen privatasektornsdeltagande, denbedöms när vara nyttigför lokalsamhället.

Konkretisering

De fristående organen

Deterritorielltbaserade lokala organsom skabildaskommeri princip att organiseras följande sätt. Ettrepresentativt organ, valt av befolkningeninomområdet. Ettexekutivt organ, som utses av detrepresentativa, inför vilketdet ansvarigt. är Dessafriståendelokala organ kommer att ersätta deavläggarefrån det centrala systemet,som i 403 framtidenkommer att representera staten inomvarje territoriellenhet.Deras funktionerochresurser

SOU 1992124

122 ska emellertidinte sammanblandas medde lokala organens. Dessutom kandet komma att finnasfor-

Bilaga

merav den traditionella makten, som formellterkärms av staten.

Uppgifterochkompetens

De lokala ska ha arbetsuppgifter och eget kompetensområde, i enlighet medkonorganen egna stitutionenoch den lagstiftning, som skakomma till stånd. I sin verksamhetsutövning ska delokala ståunder en administrativ tillsyn från staten. lnorganen ledningsviskandet finnas skältill en högre grad av tillsyn, när detgäller budgetbeslut, investeringar och personalfrågor. Tillsynen ska dock senare inskränkas till att gällaenbart legala frågor.

Finansiellaresurser

För nå de målsättningar ställs måste det fumas finansiella resurser. Dessakan komatt som upp ma frånolikakällor.

Egna inkomster, såsomavgifteroch lokalaskatter.

Fördelning frånde nationellaskattema.

Tilldelning genom den centralastatsbudgeten. Kompensationspengar, kan komma från nationella tzransfereringar. De ska fördelas efter som behov mellan olika territorier,för att främja en balanserad utvecklingi landet.

Utländskt bistånd.Detförutses att MAE kankomma att representera de lokala organen central nivådärexternaresurser fördelas.

Lån, som kan upptas från staten ellerinom det nationella bankväsendet.

Arbetsplan

I allmännatermer innehållerarbetsplanen följande uppgifter.

Preliminärt politisktbeslut om de frågor, som beskrivsi nästa avsnitt. - Uppbygge en av koordineringsenhet för reformarbetet - Utveckling arbetssbeskrivning för de institutionella, legalaoch finansiella delarna av arbetet. - av Att garantera extern finansiering. - Att förbereda refomren lokal nivå. - Att genomföra studieroch projektbeskrivningar, som ger innehåll refonnen. - Ansvaret för fonnulera ochkonkretisera reformen liggerhos MAE. Ministeriet har tillräckliga att tekniska för att inleda arbetet omedelbart efter ett politisktbeslut. resurser Om reformeninleds finns detredan garantierför att Världsbanken, SIDA och andra givarinstitutioner kommer att intresserade av att finansieradetta arbete.I vilket fall som helst, för att garanvara finansieringär det nödvändigt innan att juni 1992 färdigställa en arbetsbeskrivning, som beskritera målsättningar, delkomponenter, studieroch projekt, personalbehov och ekonomiskabehov och ver tidsplan.MAE har framställt preliminär arbetsbeskrivning för det legala och institutionella aren en betet. Man avvaktar politiskt beslutför att färdigställa en definitivversion. Dessutom pågårarbetet ett konkretiserad arbetsplan för förberedelserna i landet. meden ute

Frågorsom kräver politiska beslut

Reforrnen för lokala organ genomförsmed basi städer och distrikt.

Decentraliseringen kräver att det skapas kommuner, vars politiska organ skahar möjlighet att fatta definitiva beslut utan inblandning från staten administrativ autonomi och som självständigt fastaochrörliga tillgångaroch budgetrnedel finansiell autonomi. disponeraregna Decentraliseringen föreslåsinledasmed pilotverksamhet i några städer, eftersom städerna idag har bättre förutsättningar än landsbygden för att idag inleda en decentralisering. Pilotverksamheten skainledas i städerna Maputo, Beira, Quelirnane, Narnpula och Pemba. - Starten skaske gradvisoch i överensstämmelse medde specifika förutsättningarna i var och en av deföreslagna städerna. I enlighet medplanerna kommerdet dröjaminst sex månadermellan ett politiskt beslutoch införande lagstiftning området. Det förutsätts att de principer, som föreslagitsi dokumentet av enny Decentraliseringoch autonomiför lokala organ ska vara de grundläggande instruktionerna för ar-

404 betet. Kontaktema medfinansiärer som Världsbanken ochSIDA ska fortsätta.

SOU 1992124 Skupandet koordineringsenhet

av en Bilaga 122

Om reformarbetetskainledasomedelbartkrävs ett schemafor det institutionellasamarbetet. Dettaschemamåsteuppfyllaföljandekrav. - Detskaunderlättakoordineringen mellandeenheter, som är mest involverade i arbetet. Detskatillåtainfonnationsflöde. - - Detskabreddadiskussionen maximalt. - Detskafungerasnabbtochmedlöpandeekonomi. - Detskatydligtskilja denpolitiskaochdentekniskanivån. - Detska ge autonomi teknikemasstudier,diskussioner ochrekommendationer. - Detskaframbäraförslagochrekommendationer, som är tillräckligtunderbyggda och mogna, till depolitiskainstansema, för att tillåta en debatt om tydligaalternativ. Detskaundvikaöverflödiga, övemmga eller enbartprotokollärainstanser. -

SOU 1992124

i Södra Afrika

Bilaga 123 Korruptionen

HELENA BJUREMALM

Följande är sammanställning rapporter om vadregeringarna i delar av SödraAfrika har en av gjort och gör för att bekämpa korruption. De har skickats av arnbassadema i Angola,Botswana, Kenya inkluderar även Uganda,Lesotho, Namibia, Tanzania, Zambiaoch Zimbabwe. Först ges nå-

exempel vilken typ av korruption som förekommer i länderna. Därefterkommer en genomgra gång hur revisionsmyndighetema ochrättssystemen ser ut. Sedan följer en genomgång depoli- av av tiska och ekonomiska förhållanden påverkarkonuption, med speciell tonvikt opinionsfrihesom ternas betydelse,statstjänstemarmenssamt roll vikten av samhällsmoral.

Vanliga fall av korruption

Generelltkan säga att detfinns två sorters korruption stor och liten.Den stora ärnär högt man politikerochtjänstemän roffar sig storasummor eller fönnåner.Den lilla fomten av koruppsatta ruption är denlille tjänstemannens enkla sätt att skaffasig små summor.

När detgäller stor korruption har t ex den kenyanska revisionsmyndighetens enligt rapporten frånambassaden i Kenya, handlat om att gällande reglerför upphandling negligeras, att underlag för betalningar ibland är obefintligaeller inte följs, att statens ekonomiblandas samman med regeringspartietKANUs, eller att betalningarhar skettför leveranser som aldrigägt rum. En annan vanlig form korruption är k spöken anställda, d s tjänster som ingenhar men som det ändåutgår av s som v lön för. Sådanafinns ai Nairobis kommunalförvaltning, men brukarinteberöras i revisiorvsmyn-

dighetensrapport.

Närdet gällerliten korruption förekommer flera varianterinom den kenyanska trafrkinspektioochpolisen, enligt ambassadens rapport; detkan vara krav extra betalning för att körkortelnen ler få slippa uppkömingen, ellerkrav extra betalning för att polisen ska utreda brott. ett Det t o m finns specielltuttryck swahiliför den typen mutor kitu kidogo som betyder just lit o m ett av ten sak. Den svenska ambassaden i Kenya påpekar atten del probleminte alltid beror korruption

den för ett u-land normala administrativa tañligheten. utansnarare

Förvaltningens struktur

l Statliga system för revision och uppföljning

Samtligastater i Södra Afrika har någonform av revisionsmyndighet, avdelning inom myndigheternaeller kommission undersöker korruption,i allafall pappret. l praktiken harde flesta som inte någon större genomslagskraft, enligt arnbassademas rapporter. Bristen resurser är ett genom-

gåendeproblem.

Revisionsmyndigheter medolika grad oberoende finnsi Lesotho, Kenya, Namibia,Uganda av och Zimbabwe. Mer eller mindre permanenta statliga undersökningskommissioner finns i Botswana,

Namibia,Tanzania ochZambia.

vilken allmänheten kanvända sig med klagomål.Om- Namibiahardessutomen ombudsman till budsmannen har föreslagit att permanent kommitté utreder konuption skatillsättas. Ombudsen som mannen självhar småmöjligheter att bedriva omfattande undersökningar.

Revisionsmyndigheten i Lesotho är ett exempel institution som har låg status och små en möjligheteratt påverkaochfölja sina undersökningar,skriver ambassaden i Lesotho.Rapporupp är inte offentliga. Regeringen har dockför avsikt att stärka myndighetens roll genom att dels låterna bli offentliga, dels göra parlamentet eller en parlamentariskt tillsatt kommission till hutarapporterna vudman.

ZambiasAnti Corruption Commission,däremot, har 110 handläggare och lyderinte under nådepartement rapporterar direkt till presidenten. Ordföranden för kommissionen är domare i got utan Högsta domstrolen. Kommissionarbetar med utredning brott, förebyggande verksamhet och utav bildning. ämnet I socialkunskap högstadiet ingår numera avsnitt om korruptionens fördärvlighet.

SOU l992zl

Kommissionenharmedvetetvalt att interekryterafrånpoliskåren korrupt.

somansesvara Bilaga l2z3

Zimbabweharett papperet mycketsofistikerat maskineri för kontroll betalningssuömav mama, enligtambassadens rapport. Landethar en revisionsmyndighet, Auditor General, är som ansvariginför parlamentet.Det finnsäven ett parlamentariskt utskott som granskar statens finanser.

Dessutom varje är statssekreterare i princippersonligenansvarigaför vad tilldelasdet desom egna partementet. Varjedepartement har en internrevisor.

Z Det legala ramverket

oklarheteri ochokunskap regelsystemenkorruptionens om är livsluft.Entjänsteman som gärna

vill taemotmutor har ingen nytta av att medborgarna kännertill vilka regler gälleroch kan som krävasinrätt, påpekarambassaden i Tanzania.Den somgeren muta kännerdärförintealltid att han

ellerhon gör någotfel, konstaterar ambassaden. Mutan intealltid för förtur för ges att t ex utan att överhuvudtaget någotgjort.

SärskiltZambiaochZimbabwetycksha en väl utveckladlagstiftning mot korruption.Zambia

hari princip ett lagstiftandeochkontrollerande parlament, regering stårför hederligt,öpen som ett pet ochansvarsfulltutövande av makt samt en självständigdömandemakt grundvalenför effeken tiv bekämpning konuptionen.Mendeolikadelarna ännu intefastförankrade, av är skriverambas-

saden.Den svaga länkeni Zambia ansesvara avsaknaden kompetent, effektivochhederlig aven poliskår.I Zimbabwekommerlagen mot korruptionofta till användning. Den effektiv, åtansesvara minstone de lägrenivåerna.Landethar ocksåpåfallandeoräddaoch självständigadomstolar. Även institutionernafinns om platsbrister deti den politiskakontrollen, skriverambassaden i Zimbabwe.

I Botswanafinnsbl regler a om öppen redovisning av ministrarsochhögt uppsatta tjänstemäns

fönnögenheter. Detharvarit ochsåmedtillämpningen dem,konstaterarambassaden i sin av rapport, men denkankomma att skärpasefterskandalervåras i då tre ministraravgick.

3 Bristen uppföljning

Trots att flera av staterna haroberoende undersöker misstänkt korruptionlederunderorgansom sökningarnasällan till något resultat.Godainitiativ går om intetjust därför att uppföljningen för är

dålig.Detfinnsfleraexempel detta.I Lesothoharfå, om ens några,fall av korruptionmedstarka

bevislett till åtal. Rättssystemet, som är nära knutet till det styrandeMilitärrådet,fungerardåligt, enligt ambassadens rapport. Dethar t o m hänt att högt uppsatta i statsförvaltningen har personer avsatts när deharförsökt att draframkorruptioneni öppen dager Förflyttning misstänktatjänstemän elav ler avskedför småñfflare är armars vanliga sanktionerideflesta deundersöktaländema. av En3 000sidorlång rapport om fiskeindustriniNamibia blevklari februari1992, regeringmen en har ännu inte bestämt när denskabli offentlig. Efter delrapportfrån undersökningsen enannan kommissionsuspenderades ll statligatjänstemän, varaven statssekreterare. Två månader hasenare de någon ordentligutredning deraspåståddabrottknapptkommitigång.Trotsdettapublicerades av

deras namn i massmedia. I Namibia detvanligt är att publicera misstänktaföredomstolsbenamn slut.I Botswanañck tre ministrarlämnasina poster efteranklagelser om maktmissbruk i samband

medförvärv av tomter. Denfria pressens skriverier bidrogstarktill minisuama avgick de att trotsatt förklaradesigoskyldigatill lagbrott.

I Kenyaharparlamentethitintills inteföljt upp rapporter frånrevisionsmyndigheten mednågra åtgärder.Finansdepartementet åklagarmyndigheten och brukarintehellerdrivaigenomnågrakraft-

fulla åtgärder,enligtambassadens beskrivning.

Politiskaochekonomiskaförhållanden

Det allmännaekonomiskaklimatethar stor betydelseför uppkomsten korruption. av Den är di-

rektkorreleradtill ekonomisknedgång,lågalöner,byråkratiochstatligaregleringar.

Generellt sett verkar stora inkomstklyftorochkorruption ha ett samband. Sambandet gårförmodligeni bådarikmingama.Botswana är ett bra exempel.Därfinnsidag offentliga skrytprojekt.Det

finns knappastnågrautmärkandelyxvillor i huvudstadenGaborone.Avståndetmellan elit och

vanligtfolk är litet, skriver ambassaden. I Botswanafinnsdeflestakonsumtionsvaror, även bilar, att köpa.Händelser som dei grannlandet Zimbabwe,därministraravskedades efternågraskumraskaffa-

rer i bilbranschen, skulledärförintekunnainträffai Botswana, bedömerambassaden. På tid senare hardenekonomiskautvecklingenskjutit fart.Resultatenhardockfördelatsojämntmedökadein-

komstldyftor som följd. Samtidigtharkorruption, tidigare nästan heltsaknades, börjat föresom att komma, även om den säkerligenfortfarande tämligen är marginelli jämförelse medandraländeri re-

gronen. 407 Ett instabiltpolitisktlägetycksocksåinverka graden korruption, av om än indirekt. I exem-

SOU l 992tl

pelvis Lesothoharden instabila situationenlett till att förvaltningen präglas av låg moral, beslutso-

Bilaga 123 allmänt avvaktande hållning.Detta motverkar de åtgärder som är i gång for att

benägenhetochen bekämpa korruptionen, konstaterar ambassaden i Lesotho.

Konuption kan ocksåfrämjas att landets ekonomi sedanlänge genomreglerad av myndigav heterna. I Zimbabwehar snårskog byråkratikringgärdat tilldelningen av utländskxalutatDet en av medför naturligtvis frestelser bådeför näringslivetoch de ansvarigatjänstemännen. Processen med

liberalisera ekonominkommer förhoppningsvis att reducera detta problem. bedömer ambassa att den i Zimbabwe.

Opinionsfriheternos betydelse

En stark och organiserad politisk oppositionspelar en viktig roll när det gäller att främja en öpdebatt konuption. Även har viktig uppgifti att avslöja korruption hög nivå. I pen om pressen en flera de undersökta länderna skriver pressen,som en följd av demokratiseringen, mer och merom av konuption.Bristen utbildade undersökande journalister, exempelvis i Namibia, innehardock att

risken den ägnar sig konuptionska avslöjas i pressen får anses vara försvinnande liten, att som enligt ambassaden. I Botswanas fall har regeringskontrollerade media visserligen tagit upp vårens

skandaler, den obundna har kommitmed betydligt mer utförliga bakgrunder.Ambassamen pressen den i Botswana fri är de viktigaste faktorerna i bekämpningen av konuption. anser att en press en av

Stutstiönstemunnens situation

Ett vanligtskältill korruption är att tjänstemännens löner sålåga att de understiger existensmi-

nimum. I Tanzania de är sålåga att löntagaren oftahar tre veckor kvar av månaden när lönen är slut.

Därmed arbetsgivare indirekt signal till de anställda att försöka skaffasig extrainger staten som en komster, skriver ambassaden i Tanzania. En konsekvens är att staten får det svårt att behålla annan duktigatjänstemän.

l Kenya kan destatligatjänstemännen, med lageni ryggen, driva egna företag. Det öppnar möj-

telefoneroch kontorsrum den egentliga arbetsplatsen. I Uganda förekommer ligheteratt utnyttja det, enligt ambassadens tjänstemän biter sig fast vid sina dåligtbetalda arbetenjust för att rapport,att kunna utnyttja statens egendomtill det egna företaget.

I Botswana, däremot, är lönerna rimliga. Därigenom minskar frestelsen att utnyttja tillfällen mer till extrainkomster. Det lär inte sigigenom tullen flygplatsen i huvudstaden Gabot ex attmuta skriver ambassaden. Lesotho är ett annat exempel landdär de statligatjänstemännen kan rone, överleva sin lön behöva ta till bisysslor.I Namibiahar dehöga tjänstemännen. ministrarna utanatt myckethögalöner. Lönema, tillsammans med mycket fonnånliga låntill bil ochhusköp, ligger m bra myckethögre än vad motsvarande kollegor i Sverigehar. Ambassaden anser att korruptionen

skullehämmasäven med någotlägrelöner.

Det ullmönnubästa en sumhöllsmorul -

Korruptionförutsätter bristande lojalitet mot statsapparatcn. Ett grundläggande problemi många

afrikanska samhällen äratt medborgarna inte har någotförtroende för de gemensamma samhällsinsti-

tutionema. De betraktas inte gemensamma angelägenheter utan som försörjningsinrättningar som för de anställdaochderas klienten konstaterar ambassaden i Tanzania. Demokratins viktigaste upp återupprätta förtroendetför samhällsinstitutionema och sambandet mellan det engift i Afrika äratt skilda ochdet bästa. enligt ambassads förslag, Förtroendet fannsi bysamhälgemensamma samma let ochfinnsdär fortfarande. Menden moral ochdet samarbetsmönster som utmärktebyn har ännu

intekunnat transplanteras in i det afrikanska samhällets moderna strukturer. Vad som krävs är ett

slags samhällsmoral, ochdeti sin tur kräver nogen privatmoral, anser samma ambassad. Lojaliteten

nationenoch detallmänna bästa kommer troligtvis att ökai taktmed att ekonomin diversifieras mot och allt fler flyttar till städerna. Det rör sig dock om en långsam process, påpekar ambassaden i att Kenya,

Tanzanias näringslivbehöver privatiseras, samhällsinstitutionema behöver snarare kollekmen nyttigheter, föreslårambassaden i Tanzania. l Kenya, för att taett annat tiviseras bli gemensamma lojal i förstahand familjen och därefteri fallande ordning mot klanen, den exempel,är en person mot etniska och allrasist staten, enligt ambassadrapporten därifrån.Den som fått utbildning gruppen - ochdärmed godainkomster förväntas dela medsig till familjen. Den som uppnått en position med

makt förväntas sin etniska vid tjänstetillsättningar och upphandlingar, En parlamentslegynna grupp damot bedöms väljarna utifrånvad han lyckas ta hem till valkretsen i form av skolor, vägar eller av hälsovård.Men ska integlömma att den sistnämnda företeelsen är mycket vanlig även i Västlänman der med personval.

408 En kenyansk politikerförväntas delta i och bidramed mycket pengar till s k harambee, numera

SOU 1992124 oftastpemtinginsamlingar För gemensamma samhällsändamål. De ekonomiskakraven ofta är stöme

Bilaga 123

än vadpolitikernskullekunna klara om hanintehadeñfflat till sigextrainkomster. I falletUganda förefaller samma mönsterstyra lojalitema. Ytterligare en variant denalltför vanliga är sammanblandningen av statens kassaochdet styrande partiets. I Zimbabwehänder det att skattemedel till partiaktiviteter, partiet Zanupt går att får - stora lån från de statligabolagen,och att utbetalningar. ibland bistånd, användstill att fiska röster, skriverambassaden.

Korruplioneni framtiden

Framgången i kampen mot kon-uptionberor om dedemokratiska ochformellamekanismema finns platsoch om tjänstemän samt politikeruppleversigharimligalevnadsvillkor. Ambassaden i Kenya ganskaskeptiskinfor möjligheten komma är att till rätta medden stora korruptionen.Den är inteovanlig ens i i-ländermeddjupaämbetsmannauaditioner. Sannolikheten att ett u-landmed svag administrativ apparat ochtraditionskullekurma lyckasbättre mycketliten.l är Kenyasfall hardessutommånga oppositionspolitikema av tillhört maktapparaten. Att deskullebryta praxisvid ett regimskifte knappasttroligt,enligt är ambassaden. Ett ilerpanisystem skulledockkunna ökaparlamentets insynochbidratill att minskaden stora konuptionen. Denlilla korruptionen troligenlättare är att hantera än den stora. bedömer ambassaden i Kenya. Ett flerpartisystem medökadinsynochkontrollskulleocksåhärkunnaledatill förbättringar. Men så längesamhällets toppar inteingriper allvar mot den egna kretsen detintelätt är att predikamoral ochhederlighetfor småfolket.

SOU l 992zl

Bilaga l24 Korruption som fenomen

HELENA BJUREMALM

Bo Karlström, vars skrift Konuptionensanatomi Orsaker,konsekvenser, botemedelDebatt- - Sida nr 1991,denna promemoriatill sin helhetbygger,definierar korruption som mutor, bedrägedelning av vinsteroch vissaformer av utpressning utförda av offentligt anställda personersom missbrukar sin tjänsteställning. Begreppet förutsätter en distinktionmellan en privat sfäroch detoffentligaintzresset. Bo Karlströms definition tar alltså inte upp ekonomiskbrottslighet, såsommutaffäskattefusk inomdenprivatasektorn. För att avgränsaämnet väljerhan en definition som rer, m m, baserar konfliktermellan privatoch offentli agerande.Den är också, enligt Bo Karlström,den allmäntaccepterade definitioneni litteraturen. iktema i dennapromemoria är Bo Karlströrris eller de refererade personemas egna synpunkter. Definitionema korruption är flytande både tid och i rum. Den skarpa gräns i västerlandet av drarmellanprivata ekonomiskaintressen ochdet allmännasintressen var så gott som okändi numera semnedeltidens kungadömen. GustavVasasekonomi var en del av Sveriges.Ingen såg hans privata grävandei statens kassakista som någotfelaktigt.Betalningar för att slippa trakasserier undermedeltidenskulle idagkallasför muta. Då uppfattades det snararesom en form av skatt. Definitionema skiljer sig även mellanländermed olikakulturella traditioner.

lvü slogskorruption

Mankan skilja mellan stor korruptionoch liten konuption.De högst uppsatta politikernas möjligheter ochmetoder att tjäna merpengar av är en helt annan dimension denlille tjänstemarmens. De har inga stora kontrakt som kan ge provision.De får användaenkla metoder somger små senare pengar. Polisen som stoppar bilisten väg till flygplatsen hävdar att det var fortkörning ochhotar med omedelbartförhör för att en extraslant. De båda typernaav korruption påverkar och förstärkervarandra. De exempel som de tunga politikernasätter genom sinatvivelaktiga affärer geren form av moralisk legitimitet tjänstemännens transaktioner. Den stora konuptionen är skadligför samhället eftersomden leder till inkomstkoncentration, misstro mot staten, onödigtdyra importkontrakt etc. Den lilla korruptionen är skadlig därför att den dels undergräver statens legitimitet,delsleder till att tjänstemännen har mindre tid att utförasitt egentligaarbete dåså myckettid går till att skaffa sig extrainkomster. Denyttersta konsekvensen utbredd av korruption är ofta politisk instabilitetoch fragmentering nationsbildningar medstatskupper som vanlig slutpunkt.Nigeria här är kanske det mestexavsvaga trema exemplet,därregeringar från olika delar av detheterogena landeti tur och ordningtagit makten i statskupper mot tidigare regeringar från andra delar av landet. Dennapolitiska rundgångblev speciellttydlig efteroljeprischockema 1970-talet; de stora intäktema från oljan plundrades då successivt de av olikaregeringama.

skullden ursöktosellerkritiseras Korruption-

I litteraturen om konuptionens anatomikan man urskilja två synsätt, det första förstående och det andra kritiskt. Den förstående skolan u-ländema som unga stater med oklararegler för offentlig förvaltning ser som går igenom ett historisktskededär det som idag i västerlandet betraktar som korruption ses som nonnalt.Denna syn korruption påminnermycket om den historiska förklaringsgrunden till fenomenetse nedanoch var ganskalänge dominerande. Den förstående skolan hävdarvidare att i dessa stater blir konuption sammanhållande genom att skapa gemensamma intressen över klangränviafinansiellakontrakt. Den förstående skolanhävdar också korruptionfungerar att som smörjsema medeli dåligtfungerande ekonomier med ineffektiva byråkratier. Denkritiskaskolan menar att konuptioninnebär att pengar alltid betalas uppåt,till dem somredanhar maktoch Dettakan leda till en orimligt stark koncentration av förmögenhetoch pengar. makt.Om tillgångarna dessutom placeras utomlands resultatet är en direkt förlust för landet. Zaire underMobutuärett exempel. 4l0 Forskningenunder senare tenderar alltmer att betonade negativa konsekvenserna korrup- av tion.När korruption slår rot ett i samhälleoch påverkarheladen offentliga förvaltningenkan denal-

SOU l 992124 drig försvaras,varkenmoralisktellereffektivitetsmässigt. Det är inteheltovanligt att ärligtbeteende

bestraffasiu-ländemas Bilaga 124

förvaltningar,exempelvis genom avsked.Detta intebarahögstomoraliskt, är utan också ytterst skadligtför effektiviteteni ekonomin.

Biståndochkorruption

Utrikeshandel, internationelltbiståndochkapitalflöden kommersiellkaraktär exempel av är kontakter som delsluckrar upp traditionellavärdesystem, delsskaparmöjlighetertill ekonomiska transaktioner konupt av natur. Möjligheterna snabbtbli rik uppenbarar att sigoch detfinnsinga traditionella,moraliska spärrar som hindrar att man utnyttjardem. Finansiellakontaktermedomvärlden,och i synnerhet stora penningflödenutifrån, är en viktig källatill korruption. Biståndet är en viktig sådan finansiell kontakti många fattigaländer som befinner sigjust i denkulturellabrytningspunktdärmodemisering, ellerindustrialisering, blir allt viktigare, ochdär statens roll i denna process ökar.Biståndets roll i u-ländemas förändringsprocess är speciellt kompliceradi ett avseende, nämligendärför att offentligtbiståndkanaliseras genom statsförvaltrtingari mottagarländema i flertaletfall som är komrpta.Att förse dessa förvaltningar med stora penningtillskottinnebär mångdubbling frestelsentill missbmk.Samtidigt en av är detofta svårt för en utländskgivare ändrabeteendenorrner att inom ettsysternsomman baratill en del förstår ochkan påverka. l SIDAs rapport, I krisensspår.Förändratbiståndtill defattigasteländernai Jan CedergrenochBertilOdén,SIDA l99l konstateras det att vid tilltagandekonuption detfrestande är att ökakontrollen genom att heltenkelt ta över verksamheten. Detta är inte en långsiktig lösning. Rapporten ger därförnågrakonkretaförslag vad som kan göras inombiståndetför att handskas medkorruption SIDA bör för detförsta införa årlig revisioni insatsavtalen. En revisionsklausul bör införasvid förlängning pågående av avtalochi alla nya avtal.Fördetandraskabevisadefall korruptionalav drig accepteras utan sanktioner.SIDA bör dra sig ur samarbete medinstitutioner, myndigheteroch företag om misstankarna starka,föreslårförfattarna.För är dettredjebörmottagarländemas egnarevisionsmyndigheter stärkas genom exempelvisförvaltningsbistånd. ldialogen måste man betonavikten av ökadöppenhet,insynochmöjligheten utkräva att ansvar. Till sistkandeti vissaländerbli nödvändigt att avståfrån att arbetai vissasektorer eller förvaltningsområden grund av risken för missbmk av biståndsmedel. Till dessapraktiska råd läggerBo Karlström en förhoppning om att biståndet, genom villkor i samarbetsavtal, i samverkanmedVärldsbankenochvalutafonden etc, kanmedverkatill att minska deekonomisk-politiska skevhetervalutapolitik, priskontroller m rn som oftafungerar somen källa till konuption. Han påpekar även att internationellafinansiärer, biståndsmedel av ellerkrediter,kan bidratill att förkorta den fas av korruption som de flesta samhällentycks igenom vägen till det modernasamhället.De kan göra det genom att följa klara och öppna redovisningsregler i avtal,och genom att självaspelamed öppna kort,d v s intefallaför frestelsema attmuta till sig nya marknader i u-världen, vare sig för vapenleveranser, kraftverkellerindustriinvesteringar.

Huruppstår korruption

Tre förklaringsgrunder till korruption tas upp ett historisktmakroperspektiv, moralisktmi- ett kroperspektivoch ett samhällsekonomiskt. Oftaexisterardeparallellt,d v sen törklaringsmodell forstärker enannan. l många av dagensafrikanskasamhällen sannoliktalla är tre synsätten giltiga samtidigt. Detfinns en viktig skillnadmellandethistoriska,förutbestämda, synsättet ochde båda andra nämligen utrymmetatt göra något problemet medkonuption.Iden förstamodellenfinns detinte mycket att göra förränsamhälletochtiden är mogen. l de båda andra är utrymmet mycket större. Bo Karlström tar även upp olika sätt att lösaproblemet medkonuption utifrån vart och ett av de tre synsätten.

I En historiskt makrøperspektiv

Enligtdethistoriska synsättet är konuption ett naturligt och to m oundvikligtfenomenunder ett visststadium av ett samhällespolitiska,ekonomiskaochsocialautveckling.En centralförvaltningsapparat som rättvistocheffektivtkanskötalandets angelägenheter uppstår knappast längesamhäl- så letbestår klaner,baserade geografiskaelleretniskalojaliteter,ellerdominerande av farniljedynastier. l ett sådantstadiumi samhällets utvecklingsaknas denpolitiskaochrättsligabasenför en objektiv rättsapparat och förvaltning. Underkungadömenas tid var detdepersonligaförbindelsema snarare än lagarochförordningar som skapadetrygghetfor individen. Det finnsingaenklalösningar problemetmedkonuptionenligtdethistoriska synsättet. Korruptionen minskargradvisi taktmed att samhälletutvecklas.Ekonomisktillväxtochökadläskunnig- 4ll

SOU 1992124

hetskapar medelklass lojalitet långsamtflyttas från familjen,klanen, eller stammen till det en vars

Bilaga l2z4 förvaltningens kompetens tjänstemän tillsätts efterförtjänst

allmänna bästa. Samtidigthöjs genom att än nepotistiska grunder. Allteftersom ekonomin växer får staten också stone resurser, a snarare beskattning, ochkan användadem till attge sina tjänstemän rimligalöner så att deinte tvinggenom ha bisysslor. Parallellt växer ett regelverkoch en praxis framför vad som är tillåtetochinte tillåtet. as Komrptionblir dessutom svårare dölja att när samhället demokratiseras yttrandefrihet, politisk oppositionochstörre insyn för press och allmänhet. Orsakerna till korruption i dagens u-länderhar många likheter med förhållandena i Europa under senmedeltiden. Flertalet länderi Afrika ochdelar av Asienhar en mycketkort historia som självständiga statsbildningar, stam- och familjelojaliteter ligger ofta djupare än lojaliteten till det allmänna bästa, ochtjänstemännen är ofta underbetalda ochtvingas därför utnyttjasin ställning för att överle-

va. Mendet finns också stora olikheter delsvad gäller statens roll, delsvadgäller allmänhetens möjlighettill insyn. Dagens u-länderhar genomgående givit den offentligasektornoch politikerna uppgifter vida överstigervadden mest makthungriga renässansfurste kundedrömma om. Dengisom gantiska omfattningen dessa uppgifterökarrisken för korruption.Den moderna kommunikationsav teknikengöratt korruptioni u-ländematill skillnad från renässansens furstendömen inte kan hemlighållas i all evighet.Förreller senare kommer anklagelserna upp till ytan. Samtidigt bör man noteraatt flera de regeringar som har kommittill makteni t ex Afrika och Latinamerika en våg av missav nöje medkorruptionen nästan genomgående själva blir komrpta. Man skainte glömma att frestelsema att begå korrupta handlingar finns i alla samhällssystem. Mekanismema motverkar korruption är dockmycket starkarei exempelvisdagens Sverige än som tex i Afrika eller Latinamerika fri press, politiskopposition samt fungerande lagar ochregelverk. - en

Z Ett moraliskt mikrøperspektiv

Ur tekniskt-moraliskt ochindividcentrerat perspektivkan korruption ses som ett kontrakt, ettmer transaktionmellan två individer. I verkligheten är det dockvanligare korrupta att kontraktsförhålen landeninvolverar ett antal personersom allakänner till deövriga parternas transaktioner. Därigenom håller de fastvarandra i ett skruvstäd av potentielltangiven. Förutsättningarna för transaktioner av dethärslaget för enkelhetens skull utgårfrån endast två individer är inblandade, tre är, om att av olika slag.Fördet förstaskatjänstemarmen inte ha någrakonkurrenter som kan erbjuda samma förmån till ett lägrepris. Fördetandra skadet finnas ett godtyckei beslutsfattandet, d v s att regelsysteär lösligt. Fördettredje skadetinte finnas någraöverordnade personer eller oberoende revisionsmet myndigheter som kan upptäcka transaktionema. En upprensning i problemhärden är möjlig om denpolitiska ochsociala miljön ser ut ett visst sätt. Det bör finnas måttstockar vad för som krävs av offentligtanställda.Det börfinnas en vissdistans mellan förvaltningoch politik så att politikernainte användertjänstemännen som hantlangare. Detbör vidarefinnas vissgrad professionalism i förvaltningen, vilket i sin tur förutsätter rimlien av löner.Det bör ocksåñnnas ett ramverk lagar av ochregler som skapar disciplini arbetet. Slutligen ga bördet finnasmöjlighet till insynoch kontroll,dels via oberoende revision, delsvia ett demokratiskt tillåter opposition. Om intedessa förutsättningar är uppfylldakaninte en aldrig såmotisystemsom veradeldsjäl uppnånågrabestående resultat.

3 Ett samhällsekonomiskt synsätt

Nationalekonomema studerar olika sarnhällsekonomiska och ekonomiska-politiska orsakertill korrupta beteenden uppstår. exempel Ett kan illustreradetta synsättrör ingreppi prisbildningatt som en såsompriskontroller. Detallra vanligasteexemplet blanddagens u-länder är fönnodligen priset landetsvaluta, d v s växelkursen.Som regelbestämmer regeringaroch centralbanker priset sitt lands valuta gentemot andravalutor. I praktiskt taget alla länder i Afrika har priset, växelkursen, satts högre än vad som skulle havarit fallet marknaden hade fått råda. Andra valutorblir då artificiellt billiga att köpa. om Detleder till överefterfrågan utländskvaluta från t ex importörema i landet.Om alla som skulen vilja ha utländskvaluta till det lågapriset också fick det,skulle landetsvalutareserv snabbt ta slut. För att förhindradetta centralbankema tilldelningen av valuta. Dessutom ransoneras ofta ransonerar importen, ochdärmed indirekt efterfrågan främmandevaluta, genom att importlicenser, en form kölappar,delas ut till importörema. Tvåköer uppstår alltså en för köp av valuta och en för licens av att imponera Härgällerinte försttill kvarn, utansnarare tyngst penningpåse eller starkast vänskapsband. De två typerna köerharblivit några de viktigaste källornatill konuptioni u-ländema. Overvärdeav av rade växelkurserhar varit ett särskiltvanligt fenomeni Afrika.

412 Varför väljer dåså många länder att övervärdera sin valuta Detfinns fleraförklaringar. En över-

SOU l 992zl

värderadväxelkursinnebär importprisemahålls att nere kraftigt. De som vinner detta de är stora

importörema, ofta själv,ochpolitisktinflytelserika Bilaga 124

staten personersom stårregeringen nära. En övervärderadväxelkursinnebärockså attexporten blir olönsam.Exportintressena är svagt organiserade i

flertaletländeri Afrika ochharalltsåmycketlitet inflytandei regeringskretsar.

Importöremasstarkainflytande gör att delösningar korruptionsproblemen enkla i somser ut teorinblir svåra genomförai praktiken.De att som ska besluten ta är oftast sammapersonersom blir lidande dem.Få av personer är beredda att rationalisera bort sina tjänsterochdärmedsittleegna vebröd.

Den korrupta fasenkanförkortas

Närdetgällerkorruptionfinnsdetrisk att man blir cyniski arbetet medu-länder.Korruptionens ofrånkontlighetkankanskeförstärkas historiskaparallelleri västerlandet. av Sådanaparalleller mel-

lan dagensu-länder och gårdagens västländerfår dockinteförleda till fatalistiskaslutsatser oss om korruptionens oundviklighet.Närsamhällengårigenomperioder snabbekonomiskochsocialfor- av ändringfinnsdetsannoliktskäl att vänta sig att kormptabeteenden ökar.Men hurlängedessaperio-

der varar är inte något sätt forutbestämt.

Det ñnnsall anledning att tm att dagensu-länder, som fungerar i en starktintegreradvärldseko-

nomi, som är föremål for intensivbevakning joumalister, av och medborgare harallt lättavarsegna re att skaffasiginformation om maktmissbmk inom landet,kommer attpassera det korruptastadiet

betydligtsnabbare vad gjorde än i Västeuropa. Deallt starkarekraven ökaddemokrati hörs som i ett antalafrikanskaländerkan kanske sessom att denkorruptafasen allt kanförkortas. trots

SOU 1992124

Bilaga 125 SIDAs riktlinjer för minimering av korruption i mottugnrlünder

Bakgrund

Korruption förekommerde flesta samhällen i varierande utsträckning. Den kanha olika förkla-

och stön-e eller mindre omfattning. Korruption är dock alltid skadligför samhälringsgrunder varaav

let.

De tendenser till korruption funnitsi många de av fattigaste ländernahar underdet senaste som årtiondet förstärkts den ekonomiskakris många dessa av länder befinnersig i idag. Strukturav som anpassningsprogrammen många mottagarländema genomför, minskar längre sikt konupsom av tionstillfällena eftersom såvälutländsk valuta varor och tjänster kan köpas öppna marknaden. som På siktkan emellertid strukturanpassning förvärra korruptionen genom den ökade pressen ukort lågavlönade tjänstemän. Ökande handel och intemationellt biståndskapar nya möjligheter ländemas korrupt Genom biståndetkanaliseras stora resursflöden till till ekonomiska transaktioner av natur. statsförvaltningens olika nivåer.

problem måstediskuteras öppet inom ramen for utvecklingssamarbetet. Korruptionutgörett som bevaka ochanalysera de situationer och metoder som kan inbjuda till eller Det är därför viktigt att förvärra korruption i mottagarländema.

Föreliggande riktlinjer innebär höjning ambitionsnivån vad gäller att aktivt stoppa och unden av Detta gäller i första hand inom den verksamhet som stöds av SIDA ochi andra hand vika korruption. mottagarlandets förvaltrting.Det fårskeinom ramen för förvaltningsreformer ochandra i hela senare utvecklingsprogram syftar till att höja förvaltningens effektivitet. som

Definition

korruption kan tolkas ett bedrägligt beteende av offentligt ochpri- Det bredare begreppet som olika nivåerfor personlig vinning oftast statens och därmedde andra medborgarvat anställda begrepp bör docki detta sammanhang delas upp i två och begränsas till följannas bekosmad. Detta

de förskingring statlig eller kommunal egendom av offentligt anställd eller förtroendestöldoch av

valdperson,

tagande mutor av bestickning.

Korruptioni praktiken

kan ske antal metoder kan exempliñeras med Stöldoch förskingring genom ett stort som försäljning material och materiel ingår i projektverksamhet, exempelvis stöldoch privat av som fordon och reservdelar, cement,papper, fakturor, verifikationer och inspektionsdokument, - förfalskningav och eventuell uthyrning statligeller kommunal egendom, tex statliga fordon, privat användning av statliga fastigheter och telefonlinjer, och eventuell försäljning vatten, el-energioch telefonlinjer avsedda för statlig privat användning av verksamhet eller försäljning, naturtillgångar tillhör naturligeller planteradskog, korallrev och minerastöld av som staten, t ex ler. mönster i industrialiserade länder och är en myck- Tagande av muta följeri stort sett samma som

et gammal företeelse.

Den traditionella formen av muta är eller ersättning för att välja ett visst företag i en anbudstävlan, a attta pengar annan ersättning för bevilja tillståndeller för att se mellan fingrarna i b att ta pengar eller annan att fråga att bryta mot samhället regler,lagar eller förordningar, om ställning till sig själv eller närstående särskilda förmåner som annars är c att utnyttja sin att ge

svår att del av. korruption kan den tillåts pågå längre tid, genomsyra hela samhället Denna senare form av om för utvecklingen. Ett exempel dettaär den avgift en lärare i Banglaoch bli ett strukturellt hinder måstebetala för rekryteras, denne i sin tur måste igen ta fråneleverna i form av extradesh att som

lektioner. enligt definitionen måste man ha klart för sig att den När det gäller korruption och mutor - ovan internationella och inhemska företag, liksom enskilda personer, som är beredda är starkt beroende av 4l4

SOU l 992l

att betala mutor.

De stora skadeverkningarna Bilaga 125

av dennakorruptionär stömingama av denoptimalaresursfördelningenaffarsmässigheten i relationernamellan stat ochprivat näringsliv. Korruptionkanledatill politiskabeslut, som inte delångsiktigamålsättningarna gynnar t ex om ökadvälfärd. Korrumperad upphandling konsulterkanledatill ofullständiga av elleroprofessionella utredningar i sin kan som tur ledatill investeringar som skadarmiljön,ekonomin ellermänniskorssäkerhet.

SIDA böri förstahandanvändamottagarlandets lagstiftning för ageranden somnorm och eventuella påpekanden. Någonlokaltanpassad förståelse för u-landskomrption kaninte accepteras, lika litet som SIDA kan acceptera att de fattiga berövas denlilla socialaservice som trots allt finnstillgängligeller att stora belopp genom biståndsprocessen skulle hamnai privatahänderochöverföras till bankkontoniutlandet.Man skallhållai minnet nästanall korruption att går överdem ut har sämst villkor som ochminstfamiljekontaktermedoffentligtanställda,d v s oftadefattigaste.Korruption drabbarde fattigadels genom uteblivnafördelar av utvecklingsinvesteringar, dels genom minskad volymochkvaliteti densamhällsservice äravseddfördem. som

Åtgärder

Åtgärder bedrägeri mot ochstöldskiljersig frånåtgärderför att minimeraden mer strukturellt betingadekorruptionen.I fråga om stöld etc bör SIDA, tillsammans medandragivare,initieraoch påskyndarealistiskbudgetering,redovisning,insyn,revisionoch annat som ingåri begreppet god

samhällsstyrningGood Governance.

Allmännaåtgärder

- Förekomsten ochriskenför korruption av varierarfrånland till landochmellanmyndigheteroch organisationer. Det är därför viktigt att studerahurkorruption förekommeri varjelandochvilken utsträckning samhällssektorer ochmyndigheter påverkade. är

Alla diskussioner om korruptionmedmottagarlandet bör - genomsyras av öppenhet.l dialogen måsteutkrävande av ansvar accountability och Ökadöppenhetoch insyn transparency betonas.

- Bevisadefall av korruptionskallaldrig accepteras sanktioner. utan - I vissaländerkandetbli nödvändigt avståfrån att att arbetai vissaformer ellersektorer risken för missbruk p g a av biståndsmedel.Politiker och myndigheteri landetbör informeras om varför undvikerdessasektorerområden.

De åtgärder som väljsför att motverkaeller - kommatill rättamedkorruptionmåstediskuterasoch helstöverenskommas med andragivare.Samordning av synsätt och åtgärder mellan givareär avgörande för att positivare resultatskalluppnås.

- SIDA, främstbiståndskontoren, bör inta en öppenattityd till massmediai mottagarlandet. Den svenskaoffentlighetsprincipen gäller även för svenskförvaltningutomlands.

- SIDA kan också, som ett villkor i t insatsavtal, kräva ex att mottagarlandet redovisarmedelsanvändning m m till allmänheten lämpligt sätt.

Rapportering ochrevision

- Samtligaavtalskall,såsomidagär normalfallet.innehålla tydligakrav fysiskochekonomisk

rapportering.Biståndskontoren skall bevaka att rapporteringen inkommer.Om rapporteringeninte kommerin,eller om den ofullständig, är skall sanktionervidtas.Efterpåminnelseskallutbetalningarna stoppas. Avtalen skall vidare SIDA rätt när helst ge att som ochgranska räkenskapema. - I de fall rapporteringen sådan är att detföreligger misstanke om komrption,ellerdärrisken anses stor, skallSIDA anlita en auktoriseradrevisionsfirma för revision av insatsen.Revisionsfirman kan, förutsatt erforderligkompetens att ochintegritetföreligger,i normalfallet vara lokaleftersomdendå besitterlokalkärmedom som kan värdeför varaav revisionen.SIDAs avsikt att låtagenomföra löpanderevisionskallklargörasför mottagarlandets myndigheterredanvid insatsens början.

MLs kontroll och revisionssystem förbättras

Förvaltningsbistândet börutnyttjasför stödja - att mottagarlandets utveckling system av som motverkar komrption.Såbör t ex ländernas centralarevisionsmyndigheter kunnaförstärkasliksomdenintemrevision som förekommmerinomförvaltningen. SIDA bör vidarekunna förvaltningsbistånd ge till t ex valutahanterings- ochinköpssystemen. Fråganbördessutomuppmärksammas vid allt stödtill

4l5

SOU 1992124

institutionsuppbyggnad eller kunskapsutveckling inom samtliga sektorer.

Bilaga l2z5

Tillümpu vedertagna upphandlingsregler

korruption innebär i sambandmed statliga upphandlingar, kaninte bekäm- - Dentyp av som mutor med rapporteringoch revision. Den måste sålångtmöjligt förebyggas genom en noggrarm tillpas upphandlingsregler. Dessa reglerfinns i SIDAs handböcker av vilka deviktiämpningav vedertagna gaste är och insatsavtal i projektdokument och handlingsplaner skall förfarandet vid I alla procedur- samt ochtjänster klart framgå.SIDA skall också delge dessa delar av avtalen till upphandling varor av alla berördai myndigheter och hos konsultföretag som deltar i upphandlingsärenden.

skaffasig godkunskap landets upphandlingsregler och dess praktiska tillämpning. SIDA skall om . skallkräva landets upphandlingsregler följs, dessa tillgodoser biståndsavtalens krav SIDA att om . offenttröskelvärden för sluten upphandling. Eventuella undantag godkänns av SIDA och bl a liggörs. Om sluten upphandling skalltillämpas är det särskilt viktigt att anbudenlärrmas i slutna

anbudskuvert samt att offentlig anbudsöppning och registrering av anbudensker.

SIDA bör bevaka alla större upphandlingar, mottagarlandet gör för svenska pengar, genom som . att granska behovsidentiñering och förfrågningsunderlag med tillhörande specifikationer eller uppdragsbe-

skrivningar,

utvärderingen av anbuden, utformning kontrakt för att förhindra senare kosmadsfördyringar och kick-back inom av kontraktetsram, eventuella omförhandlingar och tillägg.

själv handlar bör konkurrensupphandling tillämpas så ofta som möjligt. När SIDA upp Mottagarlandet skall i förvägha godkänt att SIDA har ansvaret för upphandlingen.

SOU 1992124 LITTERATUR

UDSlDA-dokument

Abrahamsson, Hans; Nilsson, Anders 1992, Moçambique i förändring, en landbevakningsrappon författad uppdrag av SIDA. Abrahamsson, Hans; Nilsson, Anders 1992, Makt och vanmakt i svältens Moçambique, rapport till SEO-byrån, SIDA. Aid Under Fire An Evaluation of the Mozambique-Nordic Agricultural Programme MONAP, The Institute of Development Studies, Brighton, 1990. SIDA Evaluation Report, Agriculture, Mozambique 1991 Bistånd i Siffror och Diagram, januari 1979, april 1982, december 1982, 198485, 198788,l98889, 198990, 199091. Biståndskontoreti Maputo 1980, Landöversyn Moçambique. Cedergren, Jan; Odén, Bertil 1991, I krisens spår. Förändrat bistånd till de fattigaste länderna i Afrika.

de Vylder, Stefan 1992, Rural Rehabilitation in Mozambique and the Role of

the Swedish Assistance, SIDA. Eduards, Krister m 1990, Market Intervention and Price Policies for Agricultural Marketing in Mozambique, rapport till Lantbruksbyrån, SIDA. En väg ut ur skuldfállan 1992, Förslag till skuldlätmader for de fattigaste och mest skuldtyngda länderna. Ernst Young revisorer 1992, Audit of the swedish import support programme to Mozambique 199091 and 199192. Expenditures in the 3rd and 4th Education Sector Cooperation Programme, SIDA Education Division. FinnidaSIDA Education Sector Review 1991. Follow-up Mission for SIDA Support to Telecommunications in Mozambique, A.S.K. AB, May 1991. Fortsatt stöd till industrisektom i Moçambique 198990 199192, - SIDA Industribyrån 19juli 1989. Fortsatt stöd till skogsindustriprojektet Messica, Moçambique, SIDA, 20 juli 1989. Förlängning av nuvarande avtal om stöd till jordbrukssektom i Moçambique 199293, SIDA Naturbruksbyrån, 5 juni 1992. Förlängning av sektorstödsavtalet med Moçambique inom forvaltningssektom avseende budgetåret 199293, SIDA Förvaltningsbyrån, 5 juni 1992. Greeley, Martin m 1990, Managing Policy Transition, rapport till Lantbruksbyrån, SIDA.

Halvårsrapporter från biståndskontoret i Maputo 1988 1992.

- Hermele, Kenneth 1988, Country Report Mozambique, rapport till - Planeringsselcretariatet, SIDA. Hydén, Håkan; Gutto, Shadrak 1992, Mozambique study conditions 7 a on for democracy. 12-1263

SOU 1992124 Import Support Accumulated Expenditures as from 1st July 1975, - SIDA Regionsekretariatet för Södra Afrika, 26 september 1989. Johnston, A 1984, Education in Mozambique 1975-84, SIDA Education Division. Johnston, A; Kaluba, H; Karlsson, M; Nyström, K 1987, Education and Economic Crisis, SIDA Education Division Documents, No 38. Karlström, Bo 1991, Korruptionens anatomi.

Katastrof- och återuppbyggnadsbiståndet. Årsredovisningar 198586 199192.

- Larsson, K-A 1992, Principer for importstöd. 1990, Evaluation of AGRICOM E.E. A Mozambican Levin, Göran m - Agricultural Marketing Organization, rapport till Lantbruksbyrån, SIDA. Mozambican Public Administration Sector Support, Summary of Programmes 1991, SIDA Education Division. Propositioner 1962 100, budgetpropositionema o m 1971 to m 199192. På rätt kurs 1992, En skrift från SIDA om givamas och mottagamas nya möjligheter att tala klarspråk när rollerna förändras i biståndsarbetet. Rebelo, P 1991, Swedish Commodity Assistance and the Current Context of Commodity Import Support Programmes in Mozambique. Regeringsframställningar från SIDA avseende utvecklingssamarbetet med Moçambique med bilagor åren 197576 199293. - Regeringsframställningar och promemorior avseende stöd till Southern African Development Co-ordination Conference, SADCC, med bilagor åren 1982 1991. - SIDAs bistånd till de fattigaste länderna i Afrika 1991. SIDAs fördjupade anslagsfrantställning 199293, 199394, 199495. Verksamhetsberättelse 199091 . SIDAs förenklade anslagsfrantställning 199394. Sharpley, Jennifer 1991, Macroeconomic Evaluation of Swedens Import Support to Mozambique, rapport till Planeringssekretariatet, SIDA. SOU 199148, Bistånd genom internationella organisationer, Utrikesdepartementet. Utrikesdepartementet 1988, Recovery in Africa. Westman, Bo 1978, Landanalys Moçambique. Westman, Bo 1983, Landanalys Moçambique.

Vürldsbonksdokument A Brief Summery of IDA Financed Projects in Mozambique 1992, The World Bank Resident Mission, Maputo. Capacity Building Pre-appraisal Mission 1991, IBRD. Castro, R 1992, Analysis of Counterpart Funds.

SOU l 99211

Chairmans Remarks on Guidelines for Improving Import Support Programs 1992, SPA-mötet i Washington i april 1992. Mozambique Agricultural Sector Review 1988, IBRD. Funds Management 1991. Mozambique - Analysis of Counterpart Mozambique Analysis of Counterpart Funds 1992, an update of the October - 1991 report prepared by a World Bank mission. Mozambique CG - 1991 Chairmans Closing Statement, Paris 1991. Mozambique Economic Recovery Credit 1992. Mozambique Foreign Exchange Management 1991. - Mozambique - Restoring Rural Production and Trade 1990. Republic of Mozambique, Background Paper on Privatizations 1991. Republic of Mozambique, Public Sector Pay and Employment Review, Report Prepared the World Bank for the Consultative Group for Mozambique 1991. Republic of Mozambique - Second Expenditure Review 1991, Paris. SPA Meeting Washington 1992 Chairmans Closing Statement. SPA Status Report for Mozambique 1991, Prepared for the October 1991 Multidonor Meeting. SPA Status Report for Mozambique 1992, rapport infor SPA-mötet i Washington i april 1992. SPA Working Group on Import Support, Guidelines for Donor Import Support in SPA Countries 1992. The Government of Mozambique 1991, Republic of Mozambique Strategy and Program for Economic and Social Development 1992-94, rapport infor CG-mötet i Paris 1991. World Bank 1985, Report and recommendation on a proposed IDA credit, Report P-4100-Moz. World Bank 1987, Report and recommendation on a proposed IDA credit, Report P-4608-Moz. World Bank 1989, Report and recommendation on a proposed IDA credit, Report P-5035-Moz. World Bank 1990, Mozambique Restoring Rural Production and Trade, V0- lume I and Report 8370-Moz. World Bank 1990, Economic Policy Framework, 1990-92. World Bank 1990, Poverty Reduction Framework Paper. World Bank 1991, Policy Framework Paper 1991-93. World Bank 1991, Capacity Building Policy Framework Paper. World Bank 1992, Report and recommendation on a proposed development credit, Report P-5775-Moz. World Bank 1992, Mozambique Counterpart Ftmds Management. World Bank 1992, The Third Report on Adjustrnent Lending, Private and Public Resources for Growth. 9

SOU 1992124 World Bank 1992, World Development Report 1992. World Bank, World Debt Tables, 1991-1992.

Övrigt

Alberts, Tom; Eduards, Krister 1987, Drought and Destabilization, Stockholm. Anderson, Benedict 1983, Imagined Communities, Verso, London. Andrén, Ulla 1988, Namunoprojektet, en utvärdering. Annual Joint Review of the Swedish Support to Education in Mozambique 1988, 1988. Annual Joint Review of the Swedish Support to Education in Mozambique 1989, 1990. Anuário Estatistico 1990 1991, Commissao Nacional do Plano, Maputo. ARO 1990, Moçambique, verksamhetsberättelse 890701-900630. ARO 1991, Moçambique, redovisning av ramanslag från SIDA 900701-910630. ARO 1991, Moçambique, verksamhetsberättelse 900701-910630. ARO 1991, Moçambique, verksamhetsplan 910701-920630. Bartling, M; Stens, R; Morgan, R 1992, Evaluation of Training in Import Operations and Techniques, Project MOZ8081. Bergström, T 1991, Relatario da visita ao projecto IFLOMA. Björelid, Karin m 1988, Praktisk solidaritet en lovande idé. - Brochmarm, G; Ofstad, A 1990, Mosambik Norsk bistand til et land i krise, Chr. Michelsens Institutt. Bruzelius, N 1992, Transport and Communications in Post-Apartheid Southern Africa Identification strategies for Donor Support. - Capela, José; Medeiros, Eduardo 1987, O Tráñco de Escravos de Moçambique para as ilhas do Indico, Universidade Eduardo Mondlane, Maputo. Carlsson, Cavanagh, J 1991, Advice to the Government of Mozambique on Accounting Systems. Cawathra, Gavin 1986, Brutal Force. The Apartheid War Machine, IDAF, London. Cedergren, J 1992, Utvecklingen i Södra Afrika och svenskt regionalt bistånd en översyn. Chr. Michelsen Institute 1990, Mozambique Norwegian Assistance in a Con- text of Crisis, Fantoft. Coopers Lybrand 1992, Audit of the Personnel Fund.

DECO 1992, Norske private lrielpeorganisationer i Mosambik med stötte fra

PRIVNORAD. Directivas Economicas e Sociais, 1977, Frelimo, Maputo. 420

SOU l 99211

Directivas Economicas e Sociais, 1983, Frelimo, Maputo. Edström, L-O 1992, Utredning om katastrofbiståndet. Eduards, Krister 1988, Development Cooperation with War-Stricken Countries. Eduards, Krister 1988 Assistance to a War-stricken country Mozambique, - 1nDevelop. Ermoto E.E. under formation Appraisal and Ampliñcation of Feasibility Stu- dy 1992, Swedind AB. Evaluation of SADCC Project No. 7.9.1. Rehabilitation of the Regional Sorting Centres in Mozambique1990, A.S.l. AB, Stockholm. Feeder Roads Programme 1991 Annual Progress Report 1992, Ministry of Construction and Water, Maputo. Feeder Roads Programme Proposal for Financial Support from ASDI, 1992. - Flower, Ken 1987, Serving Secretly, John Murray, London. Forsse, A 1987, MONAP-inspektionen december 1986. Gebauer, Hermarm 1991, The subsidized food distribution system in Mozambique and its socio-economic impact, Maputo. Gellner, Ernst 1983, Nations and Nationalism, Basil Blackwell, Oxford. Gersony, Robert 1988, Assessment on Mozambican refugees, Maputo. Gibbon Peter m 1992, Adjustment and Agriculture in Six African Cormtries, Ghana, Kenya, Mozambique, Tanzania, Uganda, Zambia, rapport till Scandinavian Institute of African Studies, Uppsala. Gustafsson, A; Petterson, W 1992, Program Assistance to Mozambique, FIN- NIDA. Hanlon, Joseph 1986, Beggar your Neighbours, Catholic Institute for lntemational Relations, London. Hanlon, Joseph 1991, Mozambique Who calls the shots, James Currey, Lon- don. Herrnele, Kenneth 1990, Mozambican Crossroads Economics and Politics in the Era of Structural Adjustment, Chr. Michelsen Institute, Bergen. Henne, Björn 1990, Etniska konflikter och internationella relationer, Padrigu Papers. Infomracao estatistica 1975 1989, Comissâo Nacional do Piano, Maputo. - Interconsult 1990, Effektivare klädbistånd for större oberoende. Interconsult 1990, SIDAs fraktbidrag till UFF. Interconsult 1992, Midtenn Review of Mozambiques National Seed Company SEMOC. International Monetary Fund 1991, Republic of Mozambique Request for Se- cond Annual Arrangement under the Enhanced Structural Adjustment Facility, Report EBS9l 136. lsaacman, Allen Barbara 1983, Mozambique. From Colonialism to Revolution, Zimbabwe Publishing House. 42]

SOU 1992124 Terra Queimada, Editorial lntervençåo, Lissabon. J ardim, Jorge 1976, David ed. 1986, Destructive Engagement, Zimbabwe Johnson, Phyllis; Martin, Publishing House. Low intensity Operations, Faber Faber, London. Kitson, Frank 1971, and Countcrgangs, Barie Rockcliff, London. Kitson, Frank 1969, Gangs of Swedens Import Support to Mozambique Macroeconomic Evaluation Centre, Food Studies Group, University of 1991, International Development Oxford. Industrial Rehabilitation Programme in Mo- Mid-term Review of the Swedish Consultants for Trade and Industry AB, Stockholm. zambique 1987, Norway 1991, Memorandum on Norwegian Deve- Ministry of Foreign Affairs, lopment Assistance to Mozambique. Mozambican National Resistance Renamo as Minter, William 1989, The m Described by Ex-participants, Maputo.

The Struggle for Mozambique, Zed Press, London. Mondlane, Eduardo 1983,

Mozambiqueñle, månatlig nyhetsbulletin från AIM.

News Review, tvåveckors nyhetsbulletin från Mozambique Information Office, MIO, London. Mozambique The Revolution and its Long- Munslow, Barry 1983, man, London. the Banditry The European Connection of Nilsson, Anders 1990, Unmasking - NINR, ECASAAMA, Dublin.

Intensity Warfare in Mozambique, Padrigu Papers, Nilsson, Anders 1991, Low Göteborg. Contribuiçäo estudo do colonial-fascismo Nogueira da Costa, Inês 1986, para o Moçambique, Universidade Eduardo Mondlane, Maputo. em Principles for Programme Assistance, OECD. OECDDAC 1991, Institutional Development of Telecommunicaçaöes de

Plan of Operation for

1st January 1993 30th June 1995, 1992. Moçambique, TDM - Püblico 199193, Comissâo do Plano, Maputo. Piano Trienal de Investimento of Joint Venture between Centro de Preliminary Study for the Creation a Industrial and Swedec International AB, 1992. Forrnacao Revisâo da Constituiçäo 1988, Assambleia Popular, Maputo. Projecto de External Finance for Sub-Saharan Development Polonia, Maria da Luz 1990, 1990s Mozambique study report, Maputo. in the - case in Mozambique- Using Aid to End the Ratilal, Prakash 1990, Emergency Emergency, UNDP, Maputo. Prefeasibility Study 1992, Prosolvia AB. Restructuring Agra Alfa E.E. a - Scouts. Top Secret War, Galago, Albenon, South Reid Daly, Ron 1983, Selous Africa. Comité Central Congresso, 1977, Frelimo, Maputo. Relatorio do ao

SOU l 9924

Relatorio do Comité Central ao 4° Congresso, 1983, Frelirno, Maputo.

Relatorio parcial de actividades sexto segundo semestre 1991 e perspectivas de continuidade 199295 1991, Ministerio de Adminislraçâo de Funçäo Publica, Maputo. Report of Visit to University Eduardo Mondlane OctNov 1991 1991, SAREC. Research for Development in Mozambique 1991, SAREC. Serra, Carlos ed. 1982-1983, Historia de Moçambique. Volume 1-2, Cademos TEMPO, Maputo. Serra, Carlos 1986, Como a penetraçâo estrangeira transforrnou modo de o produçäo dos camponeses moçambicanos. Volume 1-2, Universidade Eduardo Mondlane, Maputo. South Africa Time Rumiing Out. The Report of the Study Commission on U.S. Policy Toward Southern Africa, University of California Press,Berkley and Los Angeles. Steen Åström 1992, Appraisal of Mozambiques State Financial Systems Budgeting, Accounting, Auditing Needs Analysis for Reform Support. Soerensen,George 1991, Democracy, Dictatorship and Development, Macmillan. Soerensen,George 1992, Democracy and the Development State, Institut for Statskunskab, Århus Universitet.

Taju, Gulamo Amade 1990, O Projecto do Engenheiro Jorge Jardirn 1971-1974, Tese de Licenciatura, Universidade Eduardo Mondlane, Maputo. TDM operational Management Plan, November 1990 and May 1992, Maputo. The Impact on Health in Mozambique of South African Destabilization 1978, Ministry of Health, Maputo. The Messica Forest Industry Project, Evaluation, 1987, ICS lnterconsult Sweden AB. The Role of SATCC and its Technical Unit in Post Apartheid Perspective a 1991, AFl, Göteborg. Twinning Beira - Gothenburg 1991, Project Document, Göteborg. UNICEF 1988, Children in the Frontline. The impact of apartheid, destabilization and Warfare on children in southem and South Africa.

UNDP 1991, Development Co-operation Mozambique 1989 Report, - - Maputo. UNDP 1992, Development Co-operation Mozambique 1990 Report, - - Maputo.

UNDP 1992, Human Development Report 1991. UN DPOD1 1992, The Dilemmas of Managing Transitions in Weak States, The Case of Mozambique.

Vines, Alex 1991, Renamo. Terrorism in Mozambique, Centre for African Studies University of York, JamesCurrey, London. Wield, D, Forging the Links Evaluation of SAREC Support to Research Development in Engineering and Sciences in Mozambique, SAREC Documentation, 423 Evaluations 19912.

SOU 1992124 1989, Money and Planning for Socialist Transition, Gower, Wuyts, Marc Eric Aldershot. red. 1991, Repensando Sobre Moçambique e Africa Aus- Zacarias, Agostinho, tral, Institute Superior de Relacoes Intemacionais, Maputo.

SOU 1992124

FÖRKORTNINGAR

AGRICOM Moçambikiskt statligt företag för uppköp jordbruksprodukter av AIC Arbetarrörelsens internationella centrum APIE Statligt forvaltningsföretag i Moçambique for nationaliserade hyresfastigheter ARO Afrikagruppemas Rekryteringsorganisation BADAEA Arabisk utvecklingsbank BCM Moçambikisk statlig handelsbank BITS Beredningen for internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BM Moçambiques centralbank BPD Moçambikisk statlig bank BRAC Landsbygdsutvecklingskommitté i Bangladesh BSD Bistånd i siffror och diagram årlig statistik från SIDA - CARE Amerikansk enskild organisation CCADR Moçambikisk jordbrukskreditkassa CEB Centrum for brasilianska studier CENE Den moçambikiska regeringens samordningsorgan för katastrofrnsatser CORE FNs kommission for reintegrering DAC OECDs kommitté för biståndsfrågor DEA Jordbruksekonomisk planeringsenhet inom det moçambikiska jordbmksministeriet DNEP Moçambiques nationella väg- och bromyndighet DPCCN Moçambiques organisation for katastrofbekämpning EKN Exportkredimämnden ESAF lMFs utvidgade strukturanpassningsfacilitet FAO FNs livsmedels- och jordbruksorganisation FCG Moçambikiskt administrativt valutafordelningssystem FM Moçambikiskt administrativt valutafördelningssystem FRELIMO Ursprungligen moçambikisk befrielserörelse, efter självständigheten ombildad till statsbärandeparti FUNDAP Brasilianskt konsultföretag GCPI Moçambikisk organisation for administrativ valutafördelning, sedan april 1992 ombildad till rådgivande organ i importfrågor IATA Internationell samarbetsorganisation for lufttransporter IBAM Brasilianska institutet for kommunal administration lBRD Internationella åtemppbyggnads- och utvecklingsbanken, utgör 425 liksom IDA en juridiskt fristående del av Världsbanken - -

SOU 1992124 IDA Internationella utvecklingsfonden, under Världsbanken ILO Internationella arbetsorganisationen INDER Moçambikiskt institut for landsbygdsutveckling IMF Internationella valutafonden INIA Jordbruksforskningsinstitut i Maputo ISRI Moçambikiskt institut för internationella relationer ITC UNCTADGATTS internationella handelscentrmm IEM Pansammansatt utvärderingsmission av import- och betalningsbalansstöd i Världsbankens regi MAE Moçambiques civilrninisterium MINED Moçambiques utbildningsministerium MINFIN Moçambiques ñnansministerium MNR Moçambiques nationella motståndsrörelse MONAMO Moçambikiskt politiskt parti MONAP Samnordiskt biståndsprogram inom jordbrukssektom, avslutat 1990 MRK Moçambiques Röda Kors NARML Moçambikisk statlig myndighet med ansvar för repatrieringsprogrammets genomförande NGO Icke-statlig enskild organisation NORAD Norska biståndsmyndigheten NRB Norska Redd Bama NSGC Moçambikisk administrativ valutafördelningsmekanism OAU Den afrikanska enhetsorganisationen ODA Offentlig u-hjälp i form gåvor och lån koncessionella av villkor OECD Organisationen for ekonomiskt samarbete och utveckling OGL Marknadsbaserad valutafordelningsmekartism OJM Moçambikisk ungdomsorganisation OMM Moçambikisk kvinnoorganisation OPEC De oljeexporterande ländernas samarbetsorganisation PDP Moçambikiskt rehabliterings- och utvecklingsprogram för prioriterade distrikt PFP IMFsVärldsbankens och mottagarlandets policyramar avseende mottagarlandets ekonomiska politik PER I samarbete mellan Världsbanken och ett mottagarlands regering utförd genomgång av landets statsutgifter PESU Katastrofprogram för stöd till distribution av insatsvaror och 426 Jordbruksredskap

SOU 1992124 PMU Pingstmissionens u-landshjälp PRE Moçambiques ekonomiska rehabiliteringsprogram PRES Fortsättning PRE, inkluderar även en förstärkning av de sociala aspekterna PRN Moçambikisk plan för nationell återuppbyggnad PS Praktisk Solidaritet PTA Ekonomisk samarbetsorganisation i Södra och Östra Afrika REN AMO Se MNR ovan RNM Se MNR ovan RSA Sydafrikanska republiken SADCC samarbetsorgan for samordnad utveckling i Södra Afrika SAF lMFs facilitet för strukturanpassrting SAREC Styrelsen för u-landsforskning SATCC SADCCs kommission för transport- och kommunikationsutveckling SEMOC Moçambiques nationella utsädesföretag SGS Internationell organisation som utför inspektionkontroll av gods före utskeppning, till och från bl a Moçambique SIDA Styrelsen för intemationell utveckling SMR Svenska Missionsrådet SNAAD Icke-administrativt valutaallokeringssystem SPA Världsbankens särskilda program för Afrika SRB Svenska Röda Korset SWEDECORP Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd SWEDTEL Svenskt telekonsultföretag TDM Moçambikiska telebolaget UAL DPCCNs transport- och logistikenhet UFF U-landshjälp från folk till folk UNAMO Moçambikiskt politiskt parti UNCT AD FNs konferens för handel och utveckling UNDP FNs utvecklingsprogram UNDRO FNs katastrofhjälpskontor UNHRC FNs flyktingkommissarie UNICEF FNs barnfond UNSCERO Organisation som bistår CENE USAID Förenta Statemas biståndsmyndighet WHO Världshälsoorgansitionen 427

SOU 1992] WFP Världslivsmedelsprogrammet ZANU Zimbabwiskt politiskt parti

428 i 139-305455

g

Statens offentliga utredningar

1992 Systematisk förteckning

Ekonomiskpolitik underkriserochi krig. [75] Arbetsmarknadsdepartementet

Statensfastigheterochlokaler ny organisation. [79] - Kompetensutveckling nationellstrategi.[7] Spararvi för lite Hushállssparandet i samhälls- - en Årsarbetstid. 271 ekonomin.[97] FHU92 [103] Staten och arbetsgivarorganisationema. [100] Privatförmedlingochuthyrning arbetskraft.[116] av Myndigheternas förvalmingskostnader Ett hav av möjligheter AMU-Gruppenpaväg mot budgetering av pris- ochlöneförandringar. [102] - - ZOOO-talets utbildningsmarkrtad. [123] Administrationen i kanslihuset.

KlaraadministrationenBilaga. 12] Kulturdepartementet - Vissamervärdeskattefrágor. [121] Ett nytt bolagför rundradiosandningar. [10]

Lagstiftning om satellitsandningar TV-program. av

Utbildningsdepartementet [31]

RadioochTV i ett. [36] Frihet kompetens. Gnindutbildningens ansvar- Meningsfullvistelse asylförläggning. [69] villkor Förbud mot etniskdiskrimineringi arbetslivet.[96] i högskolan.[1] Kulturstödvid ombyggnad.[107] Konstnärlighögskoleutbildning. [12]

Ledningochledarskap i högskolan nagraperspektiv Näringsdepartementet ochmöjligheter.[15] Utvärdering forsöksverksamheten med3-årig Provaprivat ProvningochmätteknikinomSPoch av yrkesinriktadutbildningi gymnasieskolan. [25] SMPi europaperspektiv. [74]

Densvenska marknaden projektkapital statens för Friståendeskolor.Bidragochelevavgifter.[38] - Resurserför högskolans nuvarande och framtida roll. [95] grundutbildning. [44] Lararuppdraget. [59] Civildepartementet Ett nytt betygssystem. [86] Pliktleverans.[92] Ekonomiochrätti kyrkan. [9]

Svenskskolai världen.[93] Kasinospelsverksamhet i follcrörelsemas tjänst [33]

Skola för bildning.[94] EES-anpassning marknadsföringslagstiftrtingen.[49] av

Social bakgrund studiestöd ochövergångtill Mer för mindre nya styrformerför barn-och - högrestudier.[122] ungdomspolitiken. [54]

Regionalaroller en perspektivstudie. [63] - Jordbruksdepartementet Utsikt mot framtidens regioner sju debattinlägg.[64] - Kartboken.[65] Mindrekadmiumi handelsgödsel. [14] Västsverige -region i utveckling.[66] Skogspolitikeninför2000-talet.Huvudbetankande. [76] Detkommunalamedlemskapet. [72]

Skogspolitikeninför2000-talet.Bilagor [76] Miljöoch naturresursdepartementet Skogspolitikeninför2000-talct.BilagorII. [76] Åtgärder för förbereda Sveriges jordbrukoch Regler för risker.Ett seminarium varförvi tillåter om att livsmedelsindustri för EG-förslag vegetabilie- mer föroreningarinne än ute. [2] om sektorn.livsmedclsexporten ochdenekologiska Fastighetsdatasystemets datorstruktur.[34]

produktionen. [87] Kart-ochmätningsutbildningar i nya skolforrner.[35]

Veterinärverksamhet-behov,organisation och Angåendevattenskotrar.[41]

finansiering.[88] Kretslopp Basenför hållbarstadsutveckling. - [42]

Biobränslenför framtiden.[90] Ecocycles TheBasisof Sustainable UrbanDevelop- - Biobrálnslcn för framtiden.Bilagedel.[91] ment. [43]

Rådgivningeninomjordbruket och Miljöfarligt avfall ansvar ochriktlinjer. [45] tradgålrdsnaringen. [99] Miljöskulden.En rapport om hurmiljöskuldenutveck-

Den framtidaskogsvardsorganisationen. las om vi ingenting gör. [58] 11] Konsumenterna lagprisbutiken. och Långsiktigmiljöforskning.[68] Enstudieav ändradeköpvanori dagligvaruhandeln. [117] va uppgiftefterRio svenskhandlingsplan inför - Svensktrâldgårdsnäringnulägeochutvecklings 2000-talet.[104] möjligheter.[119]

offentliga utredningar

Statens

förteckning

Systematisk

Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka Utrikesdepartementet [46] forskning kring service. stod och vård. Översyn det svenska - äldre- och Bistånd under omprövning. av Avgifter och högkosmadsskydd inom

utvecklingssamarbelet med Moçambique. [124] [50] handikappomsorgen.

Ett samhälle för alla. [52] Justitiedepartementet stod och vard för Välfärd och valfrihet service.

Bundna aktier. [13] psykiskt störda. [73] EES-anpassning kreditupplysningslagen. [22] störda i socialförsäkringenett kunskapsav Psykiskt -

Översyn sjöpolisen. [51] underlag. [77] av åklagarväsende. Del A och B. [61] enklare rättvisare billigare. [89] Ett reformerat Bostadsbidrag - - vissa internationella insolvens- socialbidrag en kartläggning av Utredningen om Kommunernas frågor. [78] kostnader m.m. [98] normer. kriminalpolitisk forskning. [80] privatpraktiserande läkare. [118] Kriminologisk och Arvoden för vård hos

Trafikpolisen än dubbelt bättre. [81] Allmänna arvsfonden. [120] mer Genteknik en utmaning. [82]

- Kommunikationsdepartementet

Aktiebolagslagen och EG. [83]

Ersättning för kränkning genom brott. [84] [32] Nya Inlandsbanan. Organisation Teknik Ekonomi. [108] och kommunikation. VAL, Rad för forskning om transporter i arrendejordbmket och andra arrende- transporter och kommunikation. Investeringar Rad för forskning om

rättsliga frågor. [109] Bilagor. [55] och den lnf0rrnati0nsT eknologin farleder. [56] Information nya Färjor och processráttsliga frågor m.m. [110] straff- och Telelag. [70] - [113] Överenskommelse företagsrekonstruktion. Malmöregionens trafiksystem. Lagom åtgärder i trafikens infrastruktur. [114] Försvarsdepartementet om konkurrens avvecklingav AB Svensk Kontroll i utveckling för totalförsvaret -förslag monopol på kontrollbesiktning. [115] Forskning och Bilprovnings

till åtgärder. [62]

försvarsfastigheter. [85] Finansdepartementet

Förvaltningav Försvarsmaktens hälso- och sjukvård. [101] försäkringssammanslutrtingar. [5] Koncession för Administrativt stöd till Försvarsmakten. [105] Ny mervärdesskattelag.

Civilbetälhavama. [106] Motiv. Del - [6] Författningstext och bilagor. Del2. Socialdepartementet - Bostadsrätter. [8] Fastighetstaxering m.m.-

Psykiskt stördas situation i kommunerna Fastighetsskatt. probleminventering socialtjänstens perspektiv. [3] Långtidsutredningen 1992. [19] -en ur Norden järn förande perspektiv. [4] Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. [23] Psykiatrin i - ett efter döden. [16] Avreglerad bostadsmarknad. [24] Kroppen undersökningen obduktionenett i kasinospel enligt internationella Den sista - Kartläggning av -

psykologiskt perspektiv. [17] regler. [28] socialtjänstenansvar och innehåll. [18] Några aktuella problem. [30] Tvangsvärd i - Kreditförsälcring - Ombildning från myndighet till skadehantering i statlig verksamhet. [40] Statens hundskola. Risk- och

[20] Avreglerad bostadsmarknad, Del ll. [47] aktiebolag. pensionärer. [21] statistikstyming Den statliga statistikens Bostadsstöd till Effektivare till folkpension kvaliñkationsregler i finansiering och samordning. [48] Rätten internationella förhållanden. [26] Skatt dieselolja. [53] organisation för Sveriges vissa naturaförmåner m.m. [57] Smittskyddsinstitutet - ny Beskattning av smittskyddsfunktioner. [29] Enklare regler för statsanställda. [60] nationella levnadsförhållanden. företagsbeskattningen. Del Psykiatrin och dess patienter - Fortsatt reformering av

innehåll och utveckling. [37] [67] vårdens arbetsskada. [39] Bostadsförmedling i nya former. [71] Begreppet

Statens 1992

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

l.Frihet ansvar kompetens. Grundutbildningens 37.Psykiatrinochdesspatienter levnadsförhållanden. - - villkor i högskolan.U. vårdens innehåll och utveckling.S. Regler för risker.Ett seminarium om varförvi 38.Fristående skolor.Bidragoch elevavgifter.U. tillåter mer föroreningarinne änute. M. 39. Begreppet arbetsskada S. Psykisktstördas situationi kommunerna 40.Risk-och skadehantering i statligverksamhet. Pi. -en probleminventering ur socialtjänstens 41. Angående vattenskotrar. M. perspektiv. 42.Kretslopp Basen för hållbar Stadsutveckling. M. - 4. Psykiatrini Norden -ett jämförande perspektiv. 43.Ecocycles The Basisof Sustainable Urban - Koncessionför försäkringssammanslumingar. Fi. Development. M. Ny mervärdesskattelag. 44.Resurser för högskolans gnmdutbildrting. U. Motiv. Del 45. Miljöfarligt avfall ansvar och riktlinjer. M. - - Författningstext ochbilagor.Del Fi. 46. Livskvalitetför psykiskt långtidssjuka forskning - - Kompetensutveckling nationellstrategi. en A. kringservice, stöd ochvård. - Fastighetstaxering Bostadsrätter. Fi. 47. Avregleradbostadsmarknad. Del ll. Fi. m.m.- Ekonomiochrätt i kyrkan.C. 48.Effektivarestatistikstyming Den statliga l0.Ett nytt bolagför rundradiosändningar. Ku. statistikens finansiering och samordning. Fi. lLFastighetsskatt. Fi. 49.EES-anpassning av marknadsföringslagstifutingen. 12.Konstnärlighögskoleutbildning. U. C 13.Bundnaaktier.Ju. 50.Avgifterochhögkosmadsskydd inomäldre- och 14.Mindre kadmiumi handelsgödsel. Jo. handikappomsorgen. S 15. Ledning och ledarskapihögskolan några 5 l Översyn av sjöpolisen.Ju. - . perspektiv och möjligheter.U. 52. Ett samhälleför alla. 16.Kroppen efter döden. S3. Skatt dieselolja.Fi. 17. Densista undersökningen obduktioneni ett 54.Mer för mindre nya styrformer för bam-och - psykologisktperspektiv. ungdomspolitiken. C. l8.Tvångsvårdi socialtjänsten - ansvar ochinnehåll. 55.Rädför forskning om transporter och l9.Långt.idsutredningen 1992.Fi. kommunikation.K. 20. Statens hundskola.Ombildningfrånmyndighettill Rådför forskning om transporter och aktiebolag. kommunikation.Bilagor.K. 2LBostadsstödtill pensionärer. 56. Färjor och farleder. K. ZZEES-anpassning kreditupplysningslagen. av Ju. 57. Beskattning vissanaturafönnäner av m.m. Fi. 23.Kontrollfrågor tulldatoriseringen i m.m. Fi. 58.Miljöskulden. Enrapport om hur miljöskulden 24.Avregleradbostadsmarknad. Fi. utvecklas om ingenting gör. M. 25.Utvärdering försöksverksamheten 3-årig av med 59.Läraruppdraget. U. yrkesinriktadutbildningi gymnasieskolan. U. 60.Enklareregler för statsanställda. Fi. 26.Rätten till folkpension kvaliñkationsregler i 61.Ettreformeratåklagarväsende. Del.A ochB. Ju. internationella förhållanden. 62.Forskningoch utvecklingför totalförsvaret -förslag 27. Årsarbetstid. A. till åtgärder.Fö. 28. Kartläggning kasinospel av enligtinternationella 63.Regionalaroller en perspektivstudie. C. - regler. Fi. 64.Utsikt mot framtidens regioner sjudebattinlägg. C. - 29. Smittskyddsinstitutet ny organisation Sveriges 65.Kartboken.C. för nationella smittskyddsfunktioner. 66.Västsverige regioni utveckling.C. - 30.Kreditförsäkring Någraaktuellaproblem.Fi. 67. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del - 31.Lagstiftning om satellitsändningar av Fi. TV-programKu. 68.Långsiktigmiljöforskning. M. 32.NyaInlandsbanan. K. 69.Meningsfullvistelse asylförläggning. på Ku. 33.Kasinospelsvcrksamhet i folkrörelsemas tjänst C. 70. Telelag.K. 34.Fastighetsdatasystemets datorstruktur. M. 7l. Bostadsförmedling i nya former.Fi. 35. Kart-och mätningsutbildningar i nya skolformer.M. 72. Detkommunalamedlemskapet. C. 36.Radio ochTV ett. i Ku.

1992 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

valfrihet- service. stödoch vardför 105. Administrativt stöd till Försvarsmakten. Fö. 73. Välfärd och psykiskt störda. 106. Civilbemlhavarrm. Fö. privat- Provning och mätteknik inom SP 107. Kulturstöd vid ombyggnad. Ku. 74. Prova i europaperspektiv. N. 108. VAL. Organisation Teknik Htonomi. Ju. och SMP politik under kriser ochi krig. Fi. 109. Investeringar i arrendejordbntket och andra 75. Ekonomisk 76. Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetån- arrenderättsliga fragor.Ju. Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor 110. Infomation ochden nya InformationsTekrtologin kande. Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor II. Jo. straff-och processrattsliga frågor m.m. Ju. stördai socialförsäkringen ett lll. Den framtida skogsvárdsorganisationert. Jo. 77. Psykiskt kunskapsunderlag. 112. Administrationen i kanslihuset.

Utmaningen vissa internationella insolvens- Klara administrationen Bilaga Fi. 78. om fragor.Ju. 113.Lag om företagsrekonsuuktion. Ju. lokaler organisation. 114. Malmöregionens traftksystem. Överenskommelse 79. Statens fastigheter och - ny Fi. åtgärder i u-afrkens infrastruktur. K. om Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning. Ju. 115. Kontrolli konkurrens avveckling av AB Svensk - . Ju. Bilprovnings monopol på kontrollbesiktning. K. Trafikpolisen mer än dubbeltbättre. . förmedling och uthyrning arbetskraft.A. Genteknik en uunaning. Ju. 116.Privat av . - studie Aktiebolagslagen och EG.Ju. 117. Konsumenterna och lågprisbutiken. En av . Ju. köpvanor i dagligvaruhandeln. Jo. Ersättning för hämtning genom brott. ändrade . försvarsfastigheter. Fö. 118. Arvoden för vård hos privatpraktiserande läkare. Förvaltningav . uädgârdsnåring nuläge och utvecklings- Ett nytt betygssystem. U. 119. Svensk - . Åtgärder Sveriges jordbruk och möjligheter. Jo. för att förbereda livsmedelsindustri för EG förslag om vegeta- 120. Allmänna arvsfonden. biliesektom, livsmedelsexporten ochden ekolo 121. Vissa mervärdeskattefrägor. Fi.

produktionen. Jo. 122. Social bakgrund studiestöd och övergång till giska - 3 Veterinär verksamhet behov, organisation och högre studier. U. finansiering.Jo. 123.Etthav möjligheter AMU-Gruppen vägmot av - Bostadsbidrag enklare rättvisare billigare. S. 2000-talets utbildningsmarknad. A. . - - - Jo. 124. Biståndunder omprövning. Översyn av det svenska Biobränslen för framtiden. för framtiden. Bilagedel.Jo. utvecklingssamarbetet med Moçambique. UD. Biobranslen

Pliktlevemns. U.

Svensk skola i världen. U.

Skola för bildning. U. Den svenska marknaden för projektkapital

statens nuvarande och framtida roll. N. - 96. Förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet.

Ku. 97. Sparar vi för lite Hushallssparandet i samhälls-

ekonomin. Fi. 98. Kommunernas socialbidrag en kartläggning av nonner. kostnaderm.m. 99. Rådgivningen inom jordbruket och trädgårds-

näringcn. Jo. 100. Staten och arbetsgivarorganisationema. Fi.

101. Försvarsmaktens hälso- och sjukvård.Fö.

102. Myndigheternas förvaltningskosuradcr

budgetering av pris- och löneförändringar. Ft. - 103. FHU92.A. 104. Vår uppgift efter Rio svensk handlingsplan inför 2000-talet. M.