Miljö i grund och botten erfarenheter från Hallandsåsen : slutrapport från Tunnelkommissionen
Ur KB:s samlingar
Digitaliserad år 2015
i
Miljö grund
och botten
av
Slutrapport
i
Tunnelkommissionen
min l
Statens offentliga utredningar
WW 1998: 137
w Miljödepartementet
i
Miljö
och botten
grund
erfarenheter från Hallandsåsen
-
Slutrapport från Tunnelkommissionen
Stockholm 1998
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets forvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst
106 47 Stockholm
Orderfax: 08-690 91 91
Ordenel: 08-690 91 90
E-post: fritzes.order@liber.se
Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993.
En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos:
Information Rosenbad
Regeringskansliet
103 33 Stockholm
Fax: 08-405 42 95
Telefon: 08-405 47 29
NORSTEDTS TRYCKERI ISBN 91-38-21045-2
AB Stockholm 199g ISSN 0375-25OX
Till statsrådet och chefen för
Miljödepartementet
Genom beslut den 20 oktober 1997 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att tillkalla en kommission med anledning av vad som inträffat som en följd av tunnelbygget genom Hallandsåsen dir 1997:124.
Med stöd av bemyndigandet förordnades den 27 oktober 1997 generaldirektören för Konsumentverket Axel Edling till ordförande i kommissionen. Samma dag förordnades som ledamöter i kommissionen rektorn Sigbrit Franke, dåvarande landshövdingen Gösta Gunnarsson, professorn Sten Orrenius samt journalisten Ewonne Winblad.
F.d. länsrådet Göran Enander har sedan den 1 januari 1998 varit expert i kommissionen.
Huvudsekreterare åt kommissionen har varit hovrättsrådet Anna Mörner. Hovrättsassessom Lena Petersson och, sedan den 10 augusti 1998, milj ödirektören Gunnar Nilsson har varit sekreterare.
Kommissionen, som antog namnet Tunnelkommissionen, Överlämnade i maj 1998 delrapporten Kring Hallandsåsen SOU 1998:60. Kommissionen har därefter fortsatt sitt arbete med återstående frågor.
Genom slutrapporten, Miljö i grund och botten erfarenheter från
- Hallandsåsen, som vi härmed lägger fram, har vi slutfört vårt uppdrag.
Stockholm i november 1998
Axel Edling Sigbrit Franke
Gösta Gunnarsson Sten Orrenius
Ewonne Winblad /Anna Mörner
Lena Petersson Gunnar Nilsson
Ni Herr vägingenjör måste naturligtvis räkna alla andra.
som Men om era kalkyler ska bli riktiga, så tror vi att ni måste ta in i dem det landskap med tillhörande människor vägen berör.
som
Elin Wägner Tusen år i Småland, 1939
ur
Sammanfattning
Planering och byggtid
Sommaren 1991 regeringen Banverket i uppdrag att bygga en
gav tunnel Hallandsåsen. Tunnelprojektet är en del av Västkust-
genom
förbinder Göteborg och Malmö. Projektet omfattar 14,5 km banan som
järnväg 8,6 går tunneln. Tunneln är egentligen två ny varav genom tunnlar för ett spår i vardera riktningen med ett inbördes avstånd av 25 Beslutet att bygga tunneln hade föregåtts av diskussioner och
m. utredningar sedan i vart fall 1975. I mitten 1980-talet intensifierades
av detta arbete efter det att europeiska storföretagsledare lagt
en grupp fram rapport Missing Links. Rapporten innehöll en rad
en om konkreta projekt för att eliminera flaskhalsar i det europeiska transportflödet. I rapporten behandlades inte bara fast förbindelse
en mellan England och kontinenten utan också Scan Link avsedd att
en förbättra transporterna mellan Oslo och Tyskland. Gods skulle inte bara cirkulera fritt, det skulle även cirkulera fort.
Regionala och lokala myndigheter samt organisationer i Sverige arbetade också för tunneln. När Banverkets banutredning remissbehandlades 1990 hade inte enda remissinstans något att erinra mot
en projektet som helhet.
Hallandsåsen urbergshorst med sprickrikt delvis leromvandlat
är en berg. Den är betydligt vattenförande än vad är normalt för
mer som svenskt urberg. Detta gör området på Hallandsåsen och Bjärehalvön mycket lämpligt för grönsaksodling. Uttaget för bevattning är mycket
Hallandsåsen med angränsande kustområde är enligt lag ett stort. riksintresse, dvs. området har bedömts vara unikt. Friluftslivets intres-
skall beaktas vid bedömning ingrepp i miljön skall tillåtas. sen om Området skall också skyddas mot åtgärder som kan skada natur och kultunniljö. Här finns ett unikt kulturlandskap med arkeologiska lämningar och för svenska förhållanden stor biologisk mångfald.
en Hallandsåsen med omnejd har sedan länge haft nationell status som
turistmål.
Innan bygget sattes igång gjordes viss utredning av konsekvenserna för miljön. I huvudsak övervägdes vilka åtgärder som skulle behöva
vidtas för att förhindra störningar för de kringboende t.ex.
genom bullerplank och treglasfönster. Tågtrafik ansågs i princip miljövänlig. Dessutom skulle tågen gå under de skyddade områdena, inte igenom.
Tunnelbygget sattes igång i oktober 1992 och skulle enligt det första entreprenadavtalet ha varit avslutat i december 1996. Byggkostnadema var beräknade till 1 250 Mkr. I oktober 1997 stoppades bygget. Av huvudtunnlama hade då ca en tredjedel den totala sträckan sprängts
av ut. Kostnaderna uppgick till drygt 1000 Mkr.
Bygget stoppas
Den omedelbara anledningen till att bygget stoppades att det vatten
var som rann ut ur tunneln, det s.k. läckvattnet, innehöll höga halter
av akrylamid och N-metylolalcrylamid. Skanska hade tagit på vattnet
prov eftersom arbetare fått besvär. Samtidigt visade det sig att kor hade
som druckit av läckvattnet blivit förlamade. Fisk i en fiskodling vid ett de
av vattendrag där vattnet släpptes ut hade dött.
Akrylamid är ett ämne med allvarliga hälsoeffekter. N-metylolakrylamid är mindre giftigt. Båda ämnena ingår i tätningsmedlet Rhoca Gil som användes för att täta tunnelns väggar. När bygget stoppades hade sammanlagt 1400 ton färdigblandat medel använts, vilket har beräknats motsvara ungefär 140 ton akrylamid och N-metylolakrylamid. De giftiga ämnena hade spritts med läckvattnet hade också
men kommit ut i grundvattnet. Föroreningarna hade spritts till sammanlagt 29 brunnar i området.
Genom giftolyckan uppmärksammades även att bygget orsakat att gmndvattnets nivå sjunkit mycket mer än väntat. Detta berodde främst på att den teknik som användes fram till 1997 för att täta
sommaren tunneln inte hade fungerat. Det i sökandet efter andra metoder
var som man började använda Rhoca Gil. Problemen med grundvattnet hade i och för sig varit akuta sedan lång tid. Inför byggstarten hade Banverket begärt och av vattendomstolen fått- tillstånd att tappa och leda bort
- 33 l/s Vatten från hela tunneln. Eftersom berget sprickrikt och
var vattenförande förutsatte detta ett omfattande tätningsarbete. Avsikten var att injektera betong i tunnelväggamas sprickor. Ganska snart stod det dock klart att denna metod inte gick att använda. Det blev helt enkelt inte tillräckligt tätt trots använde ansenliga mängder
att man betong. Den sammanlagda mängden läckvatten uppgick periodvis till 70 l/s.
Svårighetema med att täta tunneln var den främsta anledningen till att bygget blivit både försenat och mycket dyrare än beräknat,
men man hade även haft andra problem. Den första upphandlingen avsluta-
som
Sammanfattning 11
des 1992 byggde på att entreprenören kunde använda en jätteborr för att driva tunneln. De undersökningar hade gjorts tydde dock på att
som
sådan borr inte lämplig med tanke på de geologiska en var förhållandena. Det visade sig också riktigt. Borren körde fast efter
vara 13 meter. Därefter övergick till att spränga. Misslyckandet fick
man ekonomiska konsekvenser den ursprunglige entreprenören inte
som klarade upphandling fick därför göras på för Banverket
av. En ny mindre fördelaktiga villkor. För att öka hastigheten öppnades en arbetstunnel från åsens krön till tunnelnivån för att driva tunnlarna
ner på fyra fronter.
Efter byggstopp
När giftolyckan uppdagades i oktober 1997 visste inte hur omfat-
man tande spridningen giftet Det följde en turbulent och besvärlig tid
av var. för kommunens invånare och politiker. Kommunens beredskapsplan sattes i lcraft. Prov på det kommunala vattnet togs omgående och man vidtog förberedelser för vattentransporter. Ledningsgruppen hade en första radioutsändning i Radio Båstad och man upprättade ett inforrnationskontor. Ett preliminärt riskområde fastställdes och efter några dagar utfärdade centrala myndigheter rekommendationer lämplig-
om heten att dricka eller använda vattnet och riskerna med att äta
av om kött eller grönsaker från området. Så småningom kunde beredskapsläget upphöra. I januari 1998 återgick kommunen till sin ordinarie organisation. En svårighet att det inte fanns någon tillräckligt
var känslig, ackrediterad/godkänd metod för analys av akrylamid i vattnet. Det dröjde därför ända till 1998 innan riskområdena kunde hävas.
mars
Tunnelbygget har lett till åtalsanmålningar bl.a. från regionala och lokala myndigheter. Ett drygt tiotal har delgivits misstanke om
personer miljö- och arbetsmiljöbrott, brott mot vattenlagen eller lagen om kemiska produkter.
Den 20 oktober 1997 beslöt regeringen att tillkalla en kommission med anledning det inträffat. Kommissionens uppgift har varit
av som att redovisa de miljö- och arbetsmiljöfrågor haft samband med
som bygget och utvärdera orsakerna till de uppkomna skadorna och olägenheterna sarnt att utvärdera hur arbetsmiljöarbetet organiserats och hur uppgifts- och informationshanteringen fungerat hos myndigheter och andra berörda. Därutöver har kommissionen haft att lämna förslag till åtgärder för att undvika liknande händelser i framtiden. Det har inte varit vår uppgift att uttala i frågor ansvar och ersättning som
oss om kan komma under domstols prövning.
12 Sammanfattning
Kommissionen lämnade en delrapport den 15 maj 1998 SOU 1998:60. I rapporten redovisas effekter det påbörjade tunnel-
som bygget har fått i vissa viktiga hälso- och miljöhänseenden, de beslut och händelser som lett fram till dessa effekter och hur det kritiska läget hanterats. I rapporten redogörs också i stora drag för planeringsprocessen och i korthet för de geologiska och tekniska villkoren för tunnelbygget.
Effekter
Av en utredning som Institutet för Miljömedicin IMM gjort på kommissionens uppdrag framgår att akrylamid är giftigt vid hudkontakt och förtäring och att det dessutom kan orsaka, nervskador, och ärft-
cancer liga genetiska skador. N-metylolakrylamid är mindre giftigt och den tumörframkallande effekten är mycket svagare än den hos akrylamid. Tätningsarbetena med Rhoca Gil hade bedrivits på ett sådant sätt att de medfört exponering för akrylamid och N-metylolakrylamid. Av de 223 arbetare som läkarundersöktes direkt efter det att tunnelbygget stoppats bedömdes ett tjugotal ha drabbats av perifer nervpåverkan i form av bl.a. stickningar/domningar i armar och ben till följd
av exponeringen. Vid en uppföljande undersökning våren 1998 hade nio arbetare kvarstående besvär. En ny hälsoundersökning sker i oktober/november 1998. Då exponeringen pågått under relativt kort
en tid ansågs riskerna för att arbetarna skall drabbas av andra skador eller för cancer som antingen obefintliga eller försumbara.
För de kringboende hade exponering framför allt skett genom förorenat vatten. Totalt analyserades vatten från 310 brunnar, varvid akrylamid/N-metylolakrylamid påvisades i 29 stycken. När utsläppet av giftet konstaterats började kommunen leverera dricksvatten i tankbil till de hushåll inom riskområdet som hade egna brunnar. Sammanlagt 196 personer från 75 hushåll inom området undersöktes mellan den 10 oktober och den 6 november 1997. En del av dessa personer tillhörde hushåll med förorenade brunnar. De flesta hade enbart varit i kontakt med förorenat bäckvatten. I flera fall rapporterades nytillkomna hud- och magbesvär. Vid utvärderingen av dessa besvär sågs emellertid inte något samband mellan den aktuella exponeringen och besvären. Inga fysiska hälsorisker ansågs ha förelegat för befolkningen på och vid Hallandsåsen.
Av en utredning som Sveriges Geologiska Undersökning SGU gjort på kommissionens uppdrag framgick att inläckaget i tunneln
var 55 l/s när tunnelbygget avbröts. Inläckaget var som störst vid det
norra påslaget. Där hade grundvattnet sjunkit 100 Under vintern 1998
m.
SOU 1998: 137 Sammanfattning 13
hade vattennivåema stigit i samband med vinterns grundvattenbildning. I avsänkningen vid norra påslaget 75 m.
mars var
SGU gjorde också översiktlig modellstudie och bedömde med
en hjälp denna den framtida situationen och möjligheterna att återställa
av grundvattnets nivå. Grundvattenförhållandena vid tänkt färdigbyggd
en tunnel med det inläckage tillåtits vattendomstolen studerades
som av liksom effekterna vid fullständig tätning utförda tunneldelar. Om
en av tunneln utförs enligt vattendomen, dvs. med ett maximalt inläckage av 33 l/s, sker successiv dränering bergmassan till dess att jämvikt
en av uppnås. Detta kan, enligt SGU, ta tio år. Den bestående grund-
25 km2 vattensänkningen kan då förväntas bli mer än 10 rn inom ett ca stort område. I direkt anslutning till tunneln kan sänkningen överstiga 20 Vid fullständig tätning återhämtar sig grundvattennivåema
m. en däremot inom 2-3 år.
Samma frågor hade utretts både Banverkets egna konsulter och
av
Banverket och Skanska finansierad forskare kallad av en av grupp av Miljögranskningsgruppen. SGU:s resultat väckte uppmärksamhet efter-
den SGU förväntade grundvattensänkningen vid det av vattensom av domstolen tillåtna vattenläckaget betydligt större än vad de andra
var utredningarna kommit fram till. I vår slutrapport redovisar vi orsakerna till skillnaderna. Rapporten innehåller beskrivning av hur
en modelleringsarbete går till och vilka osäkra moment finns vid
som denna beräkningar. Även detaljerad modell gör mycket
typ av en en förenklad beskrivning verkligheten. Resultatet av beräkningarna är
av dessutom beroende t.ex. vilka värden väljs för att beskriva hur
av som jorden och berggrunden påverkar flöde och lagring av vatten.
Delrapporten berör även risken för eventuella vegetationsförändringar i området. Innan bygget sattes i gång hade emellertid endast de två känsligaste områdena inventerats. En översiktlig inventering av hela området genomfördes inte förrän 1997. Avsikten att följa vegeta-
var tionsförändringar under de följande fyra åren. Innan detta arbete är slutfört kommer det inte möjligt att dra några säkra slutsatser
att vara
eventuell långsiktig påverkan på det ekologiska systemet. om en
Rapporten beskriver också effekterna för näringslivet i trakten, främst jordbruket. Förutom problem med vattentillgången fick några lantbruk slakta sina besättningar. Cirka 370 djur slaktades och destruerades. Nio mjölkleverantörer utestängdes från mjölkhämtning. Totalt kasserades 330 000 kg mjölk. Grönsaker och rotfrukter kasserades och odlama hade tid även svårigheter med att sälja sina produk-
en ter. Ganska snart efter det att föroreningama uppdagats tillsatte Banverket och Skanska skaderegleringsgrupp. Gruppen har reglerat
en skadeståndskrav från enskilda och företag till följd av tunnelbygget. Hitintills har drygt 26 Mkr betalats ut.
14 Sammanfattning SOU 1998: 137
I slutrapporten analyserar och värderar vi hur Hallandsåsprojektet granskades och tillstyrktes av tillståndsmyndighetema, övervakades av tillsynsmyndighetema och utfördes av den myndighet fått i som uppdrag att utföra bygget nämligen Banverket. Den första januari 1999 träder den miljöbalken i kraft. Vi har nya sökt bedöma vad reglerna i balken skulle ha inneburit de varit om tillämpliga på Hallandsåsprojektet.
Utredning och tillstånd
Det kan diskuteras om underlaget för banutredningen med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning var tillräckligt omfattande. De slutsatser som drogs kan i vart fall ifrågasättas. I vattendomstolens dom redovisas en stor felmarginal fem till tio gånger- när det gällde slutsatserna - om tunnelns framtida påverkan på grundvattnet. Orsaken till att grundvattnet sjunkit mer än väntat är emellertid att den teknik som användes inte lämpade sig för att bygga i Hallandsåsen. Ända tills man övergick till Rhoca Gil försökte man täta tunnelväggama med betong. Det fungerade inte. Banverket hade träffat avtal om att tunneln skulle drivas med en jätteborr men detta hade inte gått. Misslyckandena kan inte främst ses som ett resultat av brister i utredningen om påverkan på grundvattnet. Det som inträffat är framför allt resultatet bristande av styrning och ledning av projektet. Tillsynen som i stort sett fungerade godtagbart, utifrån de resurser och möjligheter som stod till buds, kunde inte förhindra olyckan. Vi återkommer till tillsynen. Regeringen prövade tillåtligheten av projektet från bl.a. miljösynpunkt i enlighet med då gällande lagstiftning inom för ramen expropriationsärendet. Genom ett annat beslut hade regeringen dock nio månader tidigare redan beslutat att bygget skulle genomföras. Det kan därför ifrågasättas vilket intresse det fanns att belysa miljöfrågoma på ett allsidigt sätt eller att ta fram andra alternativa lösningar. Den miljökonsekvensbeskrivning som regeringen hade tillgång till i expropriationsärendet var bristfällig. Svårigheter beskrevs som utmaningar som skulle klaras av. Banverket använde utredningen för att legitimera projektet, inte för att minimera ingreppen i miljön. Inga alternativ redovisades. Den dominerande roll som sökanden har när det gäller att bestämma milj ökonsekvensbeskrivningens omfattning och innehåll måste balanseras. Länsstyrelsen spelar en viktig roll i detta arbete enligt miljöbalken. Även i framtiden kan statsmakterna komma besluta att om stora infrastrukturprojekt i bakvänd ordning, dvs. ta ställning utan tillen fredsställande utredning. Det är bl.a. därför viktigt hur kraven på en
SOU 1998: 137 Sammanfattning 15
miljökonsekvensbeskrivning bestäms. En miljökonsekvensbeskrivning måste innehålla tillräckliga och relevanta alternativ. Detta är en förutsättning för att de svårigheter kan finnas skall få en allsidig belys-
som ning och för att de prioriteringar görs i avvägningen mellan milj ön
som och andra intressen blir tydliga. Kommissionen föreslår att det mest miljövänliga alternativet alltid skall redovisas, i varje fall när det gäller verksamheter och åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
Sökandens dominerande ställning kan motverkas antingen genom en opartisk granskning och/eller att förstärka motsidan. Kommis-
genom sionen har studerat hur frågan lösts i Nederländerna där en opartisk och fristående kommission granskar miljökonsekvensbeslcrivningar. Denna kommission deltar också i arbetet med att bestämma vilken omfattning
beskrivning i ett visst ärende skall ha. Vi att den nederländska en anser lösningen är värd att studera är inte beredda att föreslå att någon
men ny institution inrättas.
I miljöbalken har allmänhetens möjligheter att påverka utredningen förstärkts. Sakägarbegreppet har vidare vidgats och milj öorganisationer har fått möjlighet att föra talan. En svårighet ligger i att det inte finns någon naturlig bärare miljöintressena. Alla och ingen är för miljön.
av Det krävs dessutom för att göra egna utredningar och för att
resurser kunna bedöma det material sökanden presenterar. Kommissionen
som har övervägt frågan om att inrätta en miljöombudsman/miljöadvokat och att införa rätt att överklaga beslut att godkänna miljö-
om en konsekvensbeskrivningar. Båda dessa frågor har diskuterats i det arbete
föregått miljöbalken. Vi är därför inte beredda att föreslå något som liknande förrän den ordningen i miljöbalken utvärderats.
nya
Lagen byggande järnväg banlagen trädde i kraft 1996.
om av Enligt denna fastställer Banverket järnvägsplaner, även sina egna. Banverket är således sin tillståndsmyndighet. Detta kommer inte
egen att ändras i och med att miljöbalken och vissa ändringar i banlagen träder i kraft 1999. Efter det att regeringen prövat tillåtligheten av stora jämvägsprojekt bestämmer alltså Banverket tillståndets omfattning och de villkor skall gälla. Regeringen skall enligt miljöbalken pröva
som tillåtligheten ett antal uppräknade stora projekt anses ha
av som betydande påverkan på miljön. Tillstånd för dessa prövas av miljödomstolen, utom när det gäller järnvägar, vägar och vissa farleder. Miljöprövningen dem görs alltså delvis av det egna verket. Vi
av föreslår att detta ändras och att alla projekt som skall tillåtlighetsprövas
regeringen också handläggs i miljödomstolen, av
16 Sammanfattning SOU 1998: 137
Tillsyn
Kommissionen har även granskat tillsynsmyndighetemas agerande fram till att olyckan hade konstaterats. Det kan finnas utrymme för viss kritik, men tillsynsarbetet har i stort sett bedrivits ungefär som man kunde förvänta sig mot bakgrund de möjligheter och av resurser som tillsynsmyndighetema har. Slutsatsen blir dock att den tillsyn som utövas, med dagens resurser och regelverk, i normalfallet har små möjligheter att förhindra allvarliga miljöeffekter det slag uppkomav som mit i Hallandsåsen, i vart fall när det gäller spridning giftiga ämnen. av Myndigheterna måste kunna agera snabbare och kraftfullare. De omständigheter som förelåg speciella. Länsstyrelsen och kommuvar nen skulle övervaka att en statlig myndighet med uppdrag från regeringen utförde projektet i enlighet med gällande lag och tillstånd. Länsstyrelsen var ansvarig för övervakningen vattenfrågoma. av Det fanns ett kontrollprogram för läckvattnet. Den tappade mängden mättes kontinuerligt och vissa analyser gjordes när det gällde den kemiska sammansättningen. Det Vatten släpptes ut skulle enligt som vattendomen ha en utifrån länsstyrelsens bedömning fullgod kvalitet. För att bedöma vad detta innebar utgick ifrån den naturliga man vattenkvaliteten i de vattendrag där läckvattnet släpptes ut. Det är därför förvånande att kontrollprogrammet inte ändrades när Rhoca Gil började användas i stor skala. När det gällde den mängd grundvatten som tappades påpekade länsstyrelsen i Kristianstad redan sommaren 1995 att man ansåg att den tillåtna mängden överskreds. Banverket hade emellertid en annan uppfattning hur vattendomstolens tillstånd om skulle förstås. Dessutom tycks vattenflödet ha varierat. Det måste emellertid ha stått klart för både tillsynsmyndigheten och Banverket att den tillåtna mängden skulle komma att överskridas inte hittade om man en bättre metod att täta. Efter ett försök att vitesförelägga Banverket 1996 anmälde länsstyrelsen verket till åtal i februari 1997. Åklagaren gjorde ett första besök på bygget den 7 oktober 1997. När länsstyrelsen och kommunen den 14 augusti 1997 fick besked om att Rhoca Gil skulle börja användas beslöt kommunen att nämnare undersöka riskerna. Man väntade dock tre veckor med att kontakta Kemikalieinspektionen. Därefter inleddes skriftväxling hade en som kunnat leda till ett föreläggande att använda ett mindre farligt om tätningsmedel. Innan kommit så långt hade emellertid akrylamid man och N-metylolakrylamid förorenat bäckvatten, brunnar och grundvatten. Det är ett tungt ansvar som läggs på tillsynsmyndighetema i stora projekt där varje dags försening innebär stora kostnader. Det svår är en uppgift för regionala och lokala myndigheter central myndighet när en
SOU 1998: 137 Sammanfattning 17
inte tar sitt miljöansvar och inte respekterar givna tillstånd. Det är emellertid vår uppfattning att länsstyrelsen kunde ha varit mer bestämd. Vi föreslår att tillsynsmyndighetema ser över sina rutiner när det gäller gränsdragningen mellan myndighetsutövning, rådgivning, information, stödjande och främjande verksamhet. Banverket informerade om Rhoca Gil först efter det att omfattande försök redan var i gång. Tillsynsmyndighetema fick inte särskilt mycket tid att reagera. Vi föreslår därför att en användare i motsvarande situation skall vara skyldig att anmäla sina planer till tillsynsmyndigheten. För att stärka tillsynen föreslår vi också att Naturvårdverket får en bredare roll och ett större ansvar.
Kommunens roll tillsynsmyndighet förstärks i miljöbalken. Det
som kan emellertid svårt för små kommuner att ha erforderlig kompe-
vara tens på kemikaliesidan. Vi föreslår därför att de kommuner som så önskar skall få möjlighet att överföra tillsynen över kemikalier till länsstyrelsen.
Styrning
Regeringen beslutade att tunneln skulle byggas och överlämnade upp-
giften till Banverket. Regeringen/kommunikationsdepartementet fick
besked att det stora problem med grundvattnet och att bygget
om var bara den anledningen skulle bli 800 Mkr dyrare. Projektet togs trots
av detta inte inom ramen för den mål- och resultatdialog som förekom
upp mellan departementet och verket i april 1997. Inte heller vid övriga informella kontakter tycks de Banverket aviserade problemen ha
av diskuterats.
Banverkets styrelse fick inte information i rimlig omfattning lät
men sig också nöja med besked att vattendomstolens tillstånd överskreds
om något och att kostnaderna steg. Banverket var organiserat så att ansvar och befogenheter delegerats så långt ned i organisationen som möjligt. Det har varit svårt att få reda på hur de problem man hade återrapporterades. I alltmer hopplös situation har ökat på de
en pressen närmast ansvariga och många tycks ha väntat på att problemen skulle lösas av någon annan.
De utredningar som Banverket gjorde användes i första hand för att motivera projektet och inte underlag för verkets beslut. När det
som gällde lämpligheten av att försöka borra sig genom åsen följde man inte sin konsults råd. Vid andra tillfällen underlät man att ta in relevant information. Försöket att borra sig genom åsen försenade och fördyrade projektet avsevärt samtidigt som Banverket för att vinna tid drev igenom ett mellanpåslag som innebar ett allvarligt ingrepp i miljön.
18 Sammanfattning SOU 1998: l 37
Banverkets redovisningssystem inte anpassat till projektet. Detta
var bör ha fört med sig svårigheter att följa projektets kostnadsutveckling.
Tunnelbyggets misslyckanden måste främst ses som ett resultat
av bristande ledning och styrning. Under sina ansträngningar att få fram tunneln har Banverket dessutom bortsett från sitt myndighet
ansvar som i det allmännas tjänst.
Miljöledning och miljökunskap
Problemen på Hallandsåsen aktualiserar frågan om miljöledning och miljökunskap hos parter engagerade i bygget. På vårt uppdrag har KM Miljöteknik AB undersökt vilka effekter ett införande miljö-
av ledningssystem skulle få för miljöarbetet vid stora anläggningsprojekt. Problemen kring bygget har inneburit en väckarklocka för byggbranschen. I de största byggföretagen pågår arbete med att föra in miljöledningssystem för anläggningsverksamheter. Banverket har i december 1997 fått regeringens uppdrag att införa miljöledningsystem. Beställarens kompetens är speciellt viktig för hur miljöfrågoma hanteras vid upphandling. Det fanns dock inom Banverket rutin för
en att värdera kemikalier som inte tidigare använts. Denna rutin iakttogs inte vid upphandlingen av Rhoca Gil.
Med miljöledningssystem blir kunskapen i miljöfrågor större och ansvarsförhållandena tydligare. Det finns emellertid viss motsättning
en mellan behovet av miljöledningssystem och reglerna om offentlig upphandling. Upphandlingsreglerna del av EG-rätten och kan inte
är en ändras ensidigt. Vi förordar därför att Sverige verkar för en bättre miljöanpassning av reglerna om offentlig upphandling.
Ökad och bredare kunskap hos byggföretagen efterlyses. De offentliga beställarna inom anläggningssektom måste ta ett större ansvar för miljöfrågoma inom sin sektor. Vi föreslår därför att trafikverken får i uppdrag att sätta igång, leda och finansiera utvecklingsprogram. En kompetenshöjning får betydelse för både yttre miljö och arbetsmiljö.
Arbetsmiljön
Arbetslivsinstitutet har på vårt uppdrag utvärderat arbetsmiljöarbetet inom projektet. Kring arbetstagarna på arbetsplats finns ett
en skyddsnät uppbyggt när det gäller arbetsmiljön. Tunnelbygget är dock ett exempel på att regelverket inte i sig är någon garanti för att arbetsmiljöaspekter beaktas på ett tillfredsställande sätt.
SOU 1998: l 37 Sammanfattning 19
Problemen med användningen av Rhoca Gil är resultatet av en kedja
misstag. Ingen tillräcklig riskanalys gjordes. Relevant kompetens av saknades. Informationen från leverantören var felaktig och fick passera okontrollerad. Skyddsorganisation, företagshälsovård och fackliga företrädare engagerades inte tillräckligt. Om riskerna med projektet hade värderats i förväg och följts under projektets gång hade
upp problemen kunnat undvikas. Det bör vara ett krav att så sker vid planeringen större projekt. Tänkbara arbetsmiljöproblem måste tas upp.
av Med tanke på de brister uppdagats vid tunnelbygget finns det
som anledning att pröva om gällande regelverk är tillräckligt.
Leverantörer kemiska produkter är skyldiga att ge korrekt och
av uttömmande varuinformation. Erfarenheterna från Hallandsåsen visar dock att denna information kan vara vilseledande och bristfällig och att dess tillförlitlighet måste kunna kontrolleras köpare/användare.
av
Beredskap och information
Vi har analyserat uppgifts- och infonnationshanteringen hos myndigheter och andra berörda i samband med giftolyckan och även sett på hur beredskapsorganisationen fungerat. Som underlag har vi haft vår
delrapport och ytterligare fyra rapporter som utarbetats på socioegen logiska institutionen vid Lunds universitet.
När det stod klart att en giftolycka förelåg på Hallandsåsen kom Båstads kommun att stå i fokus för uppmärksamheten. I en ovan och på många sätt svår situation blev kommunen tvungen att fatta en rad mer eller mindre känsliga beslut. Allmänheten behövde informeras snabbt och kontinuerligt. Kommunen kunde, än med en exceptionellt stor
om arbetsinsats och med extern hjälp, bemästra situationen. Ledningskedjans regeringen, civilbefälhavaren, länsstyrelserna, landstingen och kommunerna uppgifter och ansvarsfördelning bör emellertid, enligt vår uppfattning, över då det gäller svåra påfrestningar i fredstid. I
ses detta sammanhang bör regleras hur de centrala verken skall bistå andra myndigheter.
Det fanns ett omedelbart behov att etablera kontakt med centrala
av myndigheter för att få råd i vattenfrågan. Först efter det att landshövdingen i Skåne län skrivit till berörda myndigheter och hemställt att samverkanspersoner skulle avdelas till ledningsgruppen blev detta gjort. Vi föreslår därför att det inom centrala verk skall utses kontaktpersoner mot kommuner, länsstyrelser och andra operativt ansvariga myndigheter.
De centrala myndigheterna hade kvar huvudansvaret inom sina respektive områden. Livsmedelsverket och Socialstyrelsen lämnade
20 Sammanfattning SOU 1998: 137
rekommendationer om användningen av vatten. De bedömde dock riskerna på olika sätt. Erfarenheterna från Hallandsåsen visar hur viktigt det är att myndigheter samråder i de fall beröringspunkter finns. Alla inblandade bör sträva efter att informationen till allmänheten är entydig genom att förklara och förtydliga den ståndpunkten. Vi
egna har erfarit att händelserna fått flera verk att över sina
se beredskapsplaner. Vi inte någon anledning att föreslå särskild
ser en gemensam beredskapsplan för de centrala myndigheterna. Det finns dock anledning för verken att genom övning förbereda sig för liknade fall.
Ett stort problem var bristen på tillräcklig känslig analysmetod
en för akrylamid i vatten. Det dröjde ända till 1998 innan det fanns
mars någon godkänd metod för analys halter motsvarande WHO:s rikt-
av värde. Livsmedelsverket och Socialstyrelsens rekommendationer byggde på detta värde. En erfarenhet är därför att det inte är tillfredsställande att helt överlämna frågan utveckling analysmetodik
om av ny till den kommersiella marknaden. Problemet kunde ha aktualiserats redan under byggtiden, t.ex. om länsstyrelsen hade velat
anpassa kontrollprogrammet för läckvattnet till det tätningsmedel faktiskt
som användes. Frågan om ansvar för utveckling analysmetoder bör
av därför utredas med avseende på brådskande situationer också för
men mera normala omständigheter.
När det gäller informationen till allmänheten lyckades Båstads kommun vinna ett visst förtroende under krisen. Visserligen ansågs kommunen av många som medansvarig för den uppkomna situationen, men efter att ha anmält Banverket och Skanska till åtal verkar det
som om kommunen trots allt hamnade på den rätta sidan i allmänhetens ögon. Det blev främst medierna som ansågs stå på medborgamas sida. I de undersökningar som gjorts har mediernas bevakning i stort fått mycket positiva omdömen. Framför allt det den lokala
var pressen som vann de boendes förtroende.
SOU 1998: 137 Sammanfattning 21
Förslag
De flesta våra förslag har redovisats ovan. Här följer en
av sammanställning samtliga förslag. Vi vill emellertid framhålla att
av många våra viktigaste slutsatser gäller projektets ledning och drift
av och inte leder till några förslag.
Tillstånd och tillåtlighet
Det bästa möjliga alternativet ur miljösynpunkt skall alltid ingå i en v miüökonsekvensbeskrivning, i vart fall när det gäller verksamheter eller åtgärder kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
som
Alla stora infrastrukturprojekt skall miljöprövas Miljödomstol. c av
Tillsyn
Tillsynsmyndigheterna bör över sina rutiner när det gäller 0 se gränsdragningen mellan myndighetsutövning, rådgivning, information samt stödjande och främjande verksamhet. Myndighetsutövningen måste tydligare hållas isär från de övriga uppgifterna.
Förordningen miljösanktionsavgifter bör kompletteras så att 0 om även näringsidkare åsidosätter tillståndsplikt eller överskrider
som villkor för all Vattenverksamhet kan åläggas att betala sanktionsavgift.
Skyldigheten för den att använda stora mängder kemi- 0 som avser kalier att underrätta den myndighet har det omedelbara
som tillsynsansvaret bör utredas.
Kommunen bör möjlighet att överlämna tillsynen över kemi- 0 ges kalier till länsstyrelsen.
Naturvårdsverkets roll som central tillsynsmyndighet bör utredas 0 beträjfande möjligheten att följa andra sektorsmyndigheters och
upp större koncerners miljöarbete. I uppgiften skulle exempelvis ingå att årligen rapportera till regeringen hur arbetet bedrivs och att samordna, råd och informera i syfte att ejfektivisera miljöarbetet.
ge
22 Sammanfattning SOU 1998: 137
Milj ökompetens
0 Trafikverken bör få i uppdrag att sätta igång, leda och finansiera utvecklingsprogram för att höja miljökompetensen inom anläggningssektorn, alltså även på entreprenörsidan. I ett sådant utvecklingsprogram bör enligt vår mening ingå fortbildning av berörd personal och återföring erfarenheter från fältet. Arbetet av kan lämpligen drivas i samarbete med tekniska högskolor, universitet och Byggforskningsrådet.
0 Vi förordar initiativ för att åstadkomma en bättre "miljöanpassning" av EG-rätten när det gäller upphandling så att det blir möjligt att ställa särskilda krav på miljöhänsyn i samband med upphandling och tjänster. av varor
Arbetsmiljön
0 Vid planeringen av större projekt bör krävas att grundlig en riskanalys görs och att tänkbara arbetsmiljöproblem tas upp. Expertis bör tillfrågas redan vid planeringen, i synnerhet om verksamheten kommer att medföra storskalig kemikaliehantering eller andra förhållanden med stora risker. Med tanke på de brister som uppdagats vid tunnelbygget finns det anledning att pröva om gällande regelverk är tillräckligt.
0 Varuinformationen från leverantörer måste kunna värderas och kontrolleras av köpare/användare. Arbetslivsinstitutet pekar på en rad frågor som bör undersökas närmare i detta sammanhang vilken instans skall kontrollera informationen, vilket tar ansvar kemibranschen sina organisationer, skall myndigheter eller genom annat kontrollinstrument ha ansvar. Vi delar institutets uppfattning och vill särskilt betona näringslivets ansvar.
Beredskap och informationshantering
0 Ledningskedjans regeringen, civilbefälhavaren, länsstyrelserna, landstingen och kommunerna uppgifter och ansvarsfördelning bör ses över och förtydligas när det gäller svåra påfrestningar i fredstid. I det sammanhanget bör det regleras hur de centrala verken skall lämna expertstöd och annat bistånd och hur dessa verk genom övning skall ha den beredskap som krävs.
SOU 1998: 137 Sammanfattning 23
0 Inom centrala verk skall kontaktpersoner utses mot kommuner,
länsstyrelser och andra operativt ansvariga myndigheter.
Skyldigheten bör regleras, förslagsvis i myndigheternas respektive
instruktion.
Möjligheten till analyser och ackreditering laboratorier i 0 av
krissituationer bör utredas närmare. Frågan bör ses över även med
tanke på behov under mer normala omständigheter.
Summary
Planning and construction period
In the of 1991, the Government assigned the National Rail
summer Administration to construct tunnel through the Hallandsåsen ridge in
a Southwestern Sweden. This project part of the west-coast rail link between Gothenburg and Malmö, and comprises 14.5 km of new track,
of which 8.6 km tunneled double tunnel, with one track in each direction, 25 metres apart. The decision to build tunnel was preceded
a by discussion, studies and investigations which commenced in 1975, or earlier. In the mid-1980s, this intensified when a group of
process was senior executives of major European companies presented a report on Missing Links, describing number of specific projects to eliminate
a bottlenecks in the European transportation system. In addition to discussing fixed link between the UK and the Continent, the report
a also examined the question of Scan Link to improve transportation
a between Oslo and Germany. Free movement of goods not enough
was
goods also had rapidly. — to move
Regional and local authorities and various organizations in Sweden
also working for tunnel solution. When the Rail Administration were a circulated its report to public authorities and other organizations for
comment in 1990, there objections to the project as a whole.
were no
The Hallandsåsen ridge primary horst formation consisting of
a rock with fissures, partly converted into clay. considerably
many
aquiferous than most primary rock formations in Sweden, which more makes the the ridge and the Bjäre peninsula highly suitable for
area on the cultivation of vegetables. Considerable made of water
use
for irrigation The Hallandsåsen ridge and the resources purposes. neighbouring coastal considered to be of national interest and
area are
protected by law in other words this area regarded as unique. are — Interests relating to the countryside and outdoor life must be taken into
account when assessing whether disturbance of the environment
any
be permitted. The also protected against which may to area measures harm the natural historic environment. This a traditional
or countryside with archeological remains and, in Swedish context,
area, a
26 Summary SOU 1998: 137
a considerable measure of biological diversity. Hallandsåsen and the surrounding area have had national status tourist site for as a many years. Some investigation of the environmental impact undertaken was prior to commencing construction operations. In the main, such considerations focused the required to prevent disturbance on measures of local residents, for example by providing fencing to reduce noise and triple-glazing for windows. In principle, rail transport considered was to be environmentally friendly. addition, trains would under pass these protected areas, not through them. Construction of the tunnel commenced in October 1992 and, in accordance with the initial contract, was due to be completed by December 1996. was estimated that the cost of construction would be SEK 1,250 M. Construction ceased in October 1997 when approximately one third of the total main-tunnel stretch had been blasted, at a cost of more than SEK 1,000 M.
Construction stopped
The immediate reason for stopping construction was that the water seeping out of the tunnel had high acrylamide and Na methylacrylamide content. The contractor had taken samples of the water following complaints by workers. also proved that which cows had drunk seepage water became paralyzed and fish died in a breeding facility in one of the water courses into which water seepage was released. Acrylamide a substance which has serious effects health. Non methylacrylamide less toxic. Both substances components in the are Rhoca Gil grouting material used to seal the tunnel surfaces. By the time construction ceased, total of 1,400 tonnes of ready-mixed a grouting had been used which, estimated, corresponded to approximately 140 tonnes of acrylamide and N-methylacrylamide. These toxic substances had been dispersed with the water, but seepage had also penetrated the ground water. A total of 29 wells in the area were polluted in this manner. As a result of the release of these toxic substances, also found was that construction operations had caused greater drop in ground—water a levels than had been anticipated. This was primarily because the tunnelsealing techniques employed prior to the of 1997 had not been summer successful. Rhoca Gil was used in an attempt to find other methods of sealing the tunnel. The ground—water problem had, in fact, been critical for some time. Prior to commencing operations, the Rail
SOU 1998: 137 Summary 27
Administration requested permission to drain off 33 litres of water per second from the entire tunnel, and this was approved by the Water Rights Court. Since the rock formation contained many fissures and
aquiferous, this called for substantial sealing operations. The was original intention was to inject concrete into cracks in the surface of the tunnel. However, became apparent that this method was not
soon feasible, since adequate sealing could not be achieved, despite the application of considerable quantities of concrete. At times, the water take-up amounted to 70 litres a second.
Sealing problems were the main reason for the delay in construction, and the tunnel also proved to be much more expensive than originally estimated. There were other problems too, however. The original procurement which completed in 1992 was based
process was
of giant drilling machine to cut the tunnel. Investigations on use a indicated, however, that equipment of this nature was not appropriate in view of the geological circumstances. This was confirmed when the drill to standstill after 13 meters of tunnelling, and blasting
came a techniques had to be used. This failure had financial consequences which the original contractor proved unable to handle. As a result, a
procurement initiated on terms which were less new process was favourable for the National Rail Administration. A working tunnel
new
built from the peak of the ridge down to tunnel-level, in order to was speed the construction This permitted operations to be
up process. carried four tunnel faces simultaneously.
out on
After construction ceased
When the discharge of toxic substances was reported in October 1997, the extent of their dispersal in the water system was not known. The subsequent turbulence placed local inhabitants and municipal politicians in difficult position. The municipal emergency plan was
a put into effect. Samples of the municipal water supplies were taken immediately and preparations were made for transporting water supplies. The crisis management team made an initial broadcast on the local Radio Båstad channel, and an information office was set up. A preliminary risk established and, a few days later, central
zone was government authorities issued recommendations regarding the suitability of drinking using water supplies, and the possible risk
or involved in eating meat vegetables from the concerned.
or area Eventually, the state of ceased, and in January 1998 the
emergency Municipality able to return to its normal operational structure. One
was of the difficulties experienced that there no sufficiently
was were
28 Summary
sensitive certified/approved methods for analysing the acrylamide content in water supplies. As a result, the risk classification could
zone not be removed until March 1998.
Construction of the tunnel has resulted in the initiation of legal proceedings, including legal proceedings instituted by regional and local authorities. More than ten persons have been summoned
on charges of suspected breaches of environmental and working environmental legislation, the Water Act or the Act on Chemical Products.
In view of what had occurred, on 20 October 1997 the Government decided to appoint an official Tunnel Committee. The Committee was assigned to report on the environmental and working environment issues related to the project, to evaluate the for the damage and
reasons the inconvenience suffered, and to evaluate the way in which working environment tasks had been organized and the in which factual
manner information and information to the public had been handled by the authorities and other parties. In addition, the Committee was to propose measures to avoid similar incidents in the future. We have not been assigned to express views on matters concerning responsibility and compensation, which may be subject to consideration by the courts.
The Committee presented an interim report on 15 May 1998 SOU l998:60 which reported on the effects of commencement of tunnel construction operations from certain health and environmental aspects, the decisions and events which had caused these effects and the manner in which the critical situation which had occurred had been handled. The report also outlined the planning process and briefly described geological and technical factors in relation to construction of the tunnel.
Impact
A report by the Institute of Environmental Medicine IMM commissioned by the Committee indicates that acrylamide toxic in the event of skin contact or when consumed orally by drinking. In addition, can damage the system and and
nervous cause cancer hereditary genetic damage. N-methylacrylamide less toxic and the oncogenic effect much weaker than in the case of acrylamide. Grouting operations using Rhoca Gil conducted in
were a manner which resulted in to acrylamide and N-methylacrylamide.
exposure Some 20 of the 223 workers who were medically examined immediately after cessation of construction diagnosed suffering
were as from peripheral effects on the nervous system, for example in the form of irritation/numbness in their arms or legs result of to
as a exposure
SOU 1998: 137 Summary 29
these substances. When this examination was followed up in the spring of 1998, nine workers continued to experience discomfort. A new medical examination due to take place in October/November 1998. Since exposure to these substances occurred for a relatively limited period, considered that the risk that these workers would suffer
was other ill-effects or develop cancer were either zero or negligible.
As far people living in the neighbourhood concerned,
as were exposure primarily took the form of polluted water supplies. In all, water from 310 wells was analysed. Acrylamide/N-methylacrylamide
detected in 29 cases. When was established that the discharge of was these toxic substances had occurred, the Municipality started to supply drinking water by tanker to households in the risk zone which had their
wells. A total of 196 from 75 households in the area were own persons examined between 10 October and 6 November 1997. Some of these individuals members of households which had polluted wells and,
were in addition, of them had been in contact with polluted water in
some streams. However, the majority of those examined had only been in contact with polluted water in streams. In several cases, skin or stomach complaints of recent origin were reported. However, when evaluation of these complaints was completed, there was considered to be correlation between exposure to toxic substances and these
no complaints. was considered that people living on or close to the Hallandsåsen ridge had not been subject to any physical health risks.
A report prepared by the Geological Survey of Sweden SGU at the Committees request indicated that seepage in the tunnel was at a rate of 55 litres/second when construction ceased. The highest seepage rate
noted at the northern face, where the ground water had dropped by was 100 metres. During the winter of 1998, water levels rose as a result of the build-up of ground water during the winter months. In March 1998, the reduction in the water level at the northern face was 75 metres.
SGU also conducted an outline model study from which drew conclusions about the situation anticipated in the future and the possibilities of restoring ground-water levels. Ground-water conditions in the event of completion of the tunnel were studied, allowing for the
permitted by the Water Rights Court, and also the effects of seepage full sealing of the tunnel sections which had been completed. If the tunnel completed in accordance with the water rights permit, which allows for maximum seepage of 33 litres/second, there would be
a gradual drainage of the rock formation until equilibrium was achieved which might take 10 years, according to SGU. The permanent reduction in the ground-water level might then be expected to be in
of 10 metres within of approximately 25 kmz, with excess an area a reduction of more than 20 metres in the immediate vicinity of the
30 Summary SOU 1998: 137
tunnel. If full sealing achieved, on the other hand, the ground-water would recover its original level within two to three years.
These issues also investigated by the National Rail
were Administrations consultants and by the Environmental Analysis Group,
research group financed by the National Rail Administration and a Skanska the contractor. The results presented by SGU attracted considerable attention, since the reduction in ground-water levels anticipated by SGU in the event of the seepage permitted by the Water Rights Court significantly greater than the conclusions drawn in
was the other reports. The Committees final report indicates the reasons for these differences. Even a detailed model provides a highly simplified picture of reality. In addition, the results of calculations depend, for example, the values selected to describe the in which the soil
on way and rock formations affect water flows and water storage. The report contains description of the model-building process and factors subject
a to uncertainty in this type of estimation.
The interim report also considers the risk of possible changes in vegetation in the area. Only two of the most sensitive areas were checked prior to commencement of construction, however. No comprehensive inventory of the entire area was undertaken prior to 1997, when planned to monitor changes in vegetation over a
was four-year period. Until this task completed, will not be possible to draw definite conclusions about the potential long—term impact on
any the ecological system.
The report also describes the effects commercial operations in
on the district, especially agriculture. In addition to problems of access to water supplies, farms had to slaughter their stock. In all, 370
some animals were slaughtered and destroyed. Nine suppliers of milk were excluded from milk collection services and a total of 330,000 kg of milk had to be disposed of. Vegetables and root-crops were dumped and, for time, growers found difficult to sell their produce. The
a National Rail Administration and Skanska appointed a claims adjustment group relatively quickly, after pollution was reported. This
has considered claims by private individuals and businesses as a group result of the tunnel project. So far, approximately SEK 26 M has been paid out.
In our final report, we analyse and evaluate the manner in which the Hallandsåsen project was reviewed and approved by the licensing authorities, monitored by the supervisory authorities and implemented by the authority assigned to carry out the construction operation, that say the National Rail Administration.
The new Swedish Environmental Code will enter into force on l January 1999. We have tried to assess the implications of the Code
—
Summary 31
assuming a situation in which the Code was applied to the Hallandsåsen project.
Investigation and licensing
process
The question of whether the study on which the track report and the associated environmental impact analysis were based was sufficiently comprehensive a matter for discussion. In any event, the conclusions reached may be questioned. The ruling pronounced by the Water Rights Court indicates a considerable margin of error— a factor of five to ten times regards the conclusions drawn about the possible
— as impact of the tunnel on ground-water levels. However, the reason that ground-water levels dropped than anticipated that the
more technology employed was inappropriate for construction operations in the Hallandsåsen ridge. Until Rhoca Gil was introduced, efforts were made to seal the tunnel surfaces with concrete, although this technique proved ineffective. Prior to this, the Rail Administration had contracted for tunneling operations using giant drilling equipment, but this technique had not been successful. The various failures cannot be primarily considered to be due to deficiencies in the study of the impact
the ground water. The events that occurred primarily due to on were inadequate control and management of the project. Broadly speaking, supervision operations functioned in an acceptable manner, based on the available resources and possibilities, but they failed to prevent the incident. We will return to the question of supervision at a later stage.
The Government considered the permissibility of the project, for example from an environmental perspective, in accordance with the current legislation, within the framework of the expropriation issue. However, the Government had already approved the project in a previous decision taken nine months earlier. The extent to which there was an interest in analysing the environmental aspects in an unprejudiced manner or developing alternative solutions may therefore be questioned. The environmental impact analysis to which the Government had access was inadequate. The problems were described
challenges which would be tackled successfully. The National as Rail Administration used the study to legitimize the project, not to minimize the impact on the environment. No alternatives were indicated.
There a need to counterbalance the dominant role of the applicant when determining the scope and contents of an environmental impact assessment. The Environmental Code gives the County Administrative Board important role in this process. In the future, central
an
32 Summary SOU 1998: 137
government may well take decisions on other major infrastructure projects in the wrong order that to say decisions arrived without
proper investigation. The manner in which the requirements for an environmental impact assessment are determined a crucial issue. An environmental impact assessment must contain adequate and relevant alternatives. This essential the potential problems are to be impartially analysed and the priorities between the environment and other interests clearly established. The Committee proposes that the most environmentally friendly alternative should always be reported, at least in the case of operations and measures which may be expected to have significant environmental impact.
a
The dominant position of the applicant may be counterbalanced by an impartial review and/or by strengthening the position of other parties. The Committee has studied the way in which this problem has been solved in the Netherlands, where an impartial, independent Committee reviews environmental impact assessments, and participates in the decision process regarding the scope of the assessment in a specific case. We consider that the Dutch solution worth studying, although we are not prepared to propose the establishment of a new institution for this purpose.
The Environmental Code gives the general public greater opportunities to influence the investigation process. In addition, extends the interested parties concept and gives environmental organizations an opportunity to present their case. The absence of a natural advocate for environmental interests a problem in this context. Everyone, and no one, in favour of the environment. In addition, independent studies and assessment of the documentation presented by the applicant calls for resources. The Committee has considered the possibility of establishing an environmental ombudsman/advocate function and introducing the. right to appeal against decision to approve an environmental impact assessment.
a Both these questions were discussed in the course of the drafting of the Environmental Code. In view of this, we are not prepared to propose measures of this nature, prior to evaluation of the new arrangements under the Environmental Code.
The Railway Construction Act entered into force in 1996. Under the Act, the National Rail Administration determines plans for rail facilities, including its own plans. This means that the Rail Administration acts as its own supervisory authority. This will not change when the Environmental Code and certain amendments to the Act enter into force in 1999. Once the Government has deterrnined the permissibility of a major rail project, the National Rail Administration decides the scope of the permit and the conditions which are to apply.
Summary 33
Under the Environmental Code, the Government to determine the permissibility of number of specified major projects which are
a considered to have a significant impact on the environment. Permits for such projects granted by the Environmental Court, with the
are exception of railways, roads and certain navigation channels, for which environmental review partly conducted by the authority concerned. We that this procedure should be amended and that any project
propose which subject to Government decision perrnissibility must also
a on be considered by the Environmental Court.
Supervision
The Committee has also considered action taken by the supervisory authorities before established that an accident had occurred.
was There be for criticism, but the whole the
may some scope on supervisory conducted more or less as might be expected
process was in view of the opportunities and resources at the disposal of the supervisory authorities. However, the conclusion drawn that, given current resources and the current regulatory structure, supervisory activities normally have limited opportunities of preventing serious environmental impact of the type which occurred in the Hallandsåsen ridge, at rate regards the discharge of toxic substances. The
any as authorities must be able to take action more rapidly and more effectively. The circumstances in this instance were special since the County Administrative Board and the Municipality were responsible for ensuring that central government authority which had been
a commissioned by the Government implemented project in accordance
a with the relevant legislation and permits.
The County Administrative Board was responsible for monitoring water aspects, and there control programme for water seepage.
was a Losses measured continuous basis and certain tests were
were on a carried out to determine the chemical composition of the water. In accordance with the Water Rights Courts ruling, the water released
supposed to be of fully satisfactory quality, based on assessment was by the County Administrative Board. The starting point for this assessment the natural quality of the water in the water courses
was into which water released. As result, surprising that
seepage was a the control programme was not modified when large-scale use of Rhoca Gil commenced. As regards the volume of ground water lost, the County Administrative Board in Kristianstad pointed out, as early as the summer of 1995, that considered that the permitted volume was being exceeded. The National Rail Administration had a different
2 18-5962SOU1998:12:
34 Summary SOU 1998: 137
opinion about the way in which the permit granted by the Water Rights Court should be interpreted. In addition, the flow of water seems to have varied. However, both the supervisory and the National Rail Administration must have realized that the permitted volume would be exceeded if a better sealing method was not found. Following an attempt to impose a default fine on the National Rail Administration in 1996, the Country Administrative Board initiated legal proceedings in February 1997. The prosecutor planned to Visit the construction operations for the first time on 7 October 1997. On 14 August 1997, when the County Administrative Board and the Municipality were informed that Rhoca Gil to be employed, the was Municipality decided to ascertain the risks in more detail. However, there was a delay of three weeks before the National Chemicals Inspectorate was contacted by letter. This might have resulted in an injunction to use a less hazardous grouting material. Before this stage was reached, however, acrylamide and N-methylacrylamide had polluted the water in streams, wells and the ground water. Supervisory authorities have a considerable burden of responsibility in the case of major projects in which a single days delay involves substantial costs. difficult for regional and local authorities to act when a central government authority does not live up to its environmental responsibilities and fails to respect the permits granted. Nonetheless, in our opinion the County Administrative Board could have adopted a more determined attitude. We propose that supervisory authorities review their routines regards the demarcation lines as between the exercise of authority, providing advice and information, and assistance and promotion activities. The supervisory authorities did not have very much time in which to react since the National Rail Administration failed to inform them of the use of Rhoca Gil until large-scale experiments were already under way. We propose that, in similar situations, should be users obliged to notify their plans to the supervisory authority. In the interests of improving supervision, we also that the National propose Environmental Protection Agency should be given a broader role and greater responsibility. The Environmental Code strengthens the role of the municipality as a supervisory authority, although be difficult for small may municipalities to have the requisite expertise in the chemical sphere. We therefore suggest that municipalities which wish to do should be so able to transfer supervision of chemicals to county administrative boards.
Summary 35
Management and control
The decision to build the tunnel taken by the Government, which
was then assigned the project to the National Rail Administration. The Government Ministry of Transport and Communications was informed that there major problems in connection with the ground
were water and that this would lead to additional costs of SEK 800 M. Despite this, the project not of the matters raised in the
was one discussion of objectives and results between the Ministry and the Administration which took place in April 1997, and appears that the problems reported by the Rail Administration were not raised in other informal contacts either.
The Rail Administrations board did not receive sufficient information, and failed to further information when was
query notified that the permit granted by the Water Rights Court was being exceeded and that costs rising. The Administrations
were organizational structure based the principle of delegation of
was on responsibilities and authority to the lowest possible level in the organization. has been difficult to ascertain how the problems which occurred reported back to higher levels in the organization. Faced
were with increasingly hopeless situation, there was growing pressure on
an those who immediately responsible, and many people appeared to
were have been waiting for else to solve the problems.
someone
The studies conducted by the National Rail Administration were primarily used to justify the project, rather than a basis for its
as decisions. The Administration failed to take its consultants advice on the question of the wisdom of trying to drill tunnel through the ridge.
a On other occasions, the Administration failed to obtain relevant information. The attempt to drill tunnel resulted in substantial delay
a and considerably higher costs, and the Administrations efforts to save time by commencing operations central face involved a serious
on a negative impact the environment. The Administrations accounting
on system not compatible with the needs of the project, which
was probably made difficult to monitor project costs.
The failures encountered in the project must be primarily regarded
the result of deficiencies in management and control. Furthermore, as in its efforts to maintain progress on the tunnel, the Administration neglected its responsibilities government authority serving the
as a interests of the general public.
36 Summary
Environmental management and expertise
As a result of the problems experienced in this project, there need
a to focus on environmental management competence and expertise
on the part of those involved in the construction operation. We assigned KM Miljöteknik AB to investigate the effects of the introduction of
an environmental management system the environmental in
on process large construction projects. The problems involved in this particular project have sounded an alarm bell in the construction industry, and the major construction companies are introducing environmental management systems for their site operations. In December 1997, the Government directed the National Rail Administration to introduce an environmental management system. The customers competence particularly relevant for the manner in which environmental issues are handled in the procurement process. The Administration had however a routine for evaluating chemicals which had not been used previously, but this routine was not applied in the procurement for Rhoca
process Gil.
Environmental management systems result in increased environmental know-how and they clarify the responsibilities involved. There is, however, some contradiction between the need for
an environmental management system and the rules which govern public procurement procedures. The procurement rules are an aspect of EC law and, as a result, cannot be modified unilaterally. We therefore recommend that Sweden should work for public procurement rules which take environmental considerations into account to greater
a extent.
Broader and more extensive expertise on the part of construction companies called for, and public-sector customers in the construction industry must take greater responsibility for environmental issues in their sector. We therefore propose that the public administrations in the Swedish transport sector should be assigned to initiate, and
manage finance development programmes. A greater of expertise
measure important, both as regards the external environment and the working environment.
Working environment
We commissioned the National Institute for Working Life to evaluate working life activities at Hallandsåsen. A protective structure has been established to provide working environment safeguards for employees at their place of work. The tunnel project, however, example of
an a
SOU 1998: 137 Summary 37
situation in which the regulatory structure, per se, does not guarantee that working environment aspects taken into account in a are satisfactory manner. The problems caused by the of Rhoca Gil were the result of a use chain of and mistakes. There adequate analysis of the errors was no risks, and the relevant expertise lacking. The information provided was by the supplier incorrect and not checked. The safety was was organization, heath care services and trade union company representatives not sufficiently involved. If the risks had been were evaluated in advance and then followed during the of the up course project, these problems could have been avoided. This should be mandatory the planning stage in major projects. Potential at environmental problems must be discussed. In view of the deficiencies revealed in this project, there grounds for reviewing the current are regulatory structure. Suppliers of chemicals liable to provide correct and exhaustive are information about their products. The experience gained in the Hallandsåsen project indicates, however, that such information may be misleading and inadequate and that the purchaser/user must be able to
check its reliability.
Contingency planning and information
We have analysed the in which the factual information and way information activities handled by public authorities and other were parties in connection with the release of toxic substances, and we have also looked the the organization functioned. Our at way emergency conclusions based the Committees interim report and four other are on reports prepared by the sociology faculty at Lund University. Once became clear that toxic substances had been released at Hallandsåsen, attention focused the Båstad Municipality. Faced was on with unaccustomed situation which problematical in many an was the Municipality obliged to take number of more or less respects, was a sensitive decisions. The general public had to be informed quickly, and continuous basis. The Municipality able to with the on a was cope situation, although this involved exceptionally heavy workload and an external assistance. However, in opinion the functions and our allocation of responsibilities of the management chain of command the Government, the Director of the Regional Civil Defence Area, county administrative boards, county councils and municipalities should be reviewed regards stresses in peacetime situation. Principles as severe a
38 Summary
for the manner in which central government bodies should assist other public authorities need to be established. There was an immediate need to establish contact with central government authorities for advice concerning water supplies. This was not achieved until the County Govemor of Skåne wrote to the authorities concerned requesting that coordination personnel should be assigned to the management group. We therefore propose that central government authorities should appoint specific individuals for contacts with municipalities, county administrative boards and public authorities with operational responsibilities. The central government authorities concemed retained primary responsibility in their respective The National Food areas. Administration and the National Board of Health and Welfare issued recommendations regarding the use of water supplies, but they assessed the risks in different ways. Experience of the Hallandsåsen incident indicates the importance of Consultation between public authorities if their responsibilities coincide. All those involved should endeavour to ensure that information to the general public unambiguous by explaining and clarifying statements made. We understand that any several government authorities are reviewing their emergency planning in the light of the Hallandsåsen incident. We to see no reason propose a special joint emergency plan for central government authorities, although practice/training for similar incidents required. to prepare The lack of a sufñciently sensitive method of analysis to detect the presence of acrylamide presented major problem. An approved a method for the analysis corresponding to the WHO benchmark not was available until March 1998. The National Food Administration and National Board of Health and Welfare recommendations were based on the WHO standard. may be concluded that not satisfactory to rely entirely on the commercial market for the development of new analysis methodology. This problem might also have occurred when construction was in progress for example, the County Administrative Board wished to modify the control for water in programme seepage line with the sealant which was actually being used. The question of responsibility for the development of analysis methods should therefore be studied, both in the context of urgent requirements and in more normal circumstances. The Båstad Municipality managed to acquire certain degree of a public confidence during the crisis in terms of information to the general public, although many people regarded the Municipality as partly responsible for the situation. After initiated legal proceedings against the National Rail Administration and Skanska, would appear that, in the end, the Municipality wound "on the right side, in the up
Summary 39
of the public. The media generally considered to be "on the eyes were side of ordinary citizens. The conducted indicate that, for the surveys media received highly positive rating. Above all, most part, coverage a the local the confidence of local inhabitants. press won
Proposals
Most of proposals have already been presented above. In the our interests of clarity, they summarized below. However, we wish to are emphasize that the most important conclusions drawn relate to the way the project managed, and that proposals are made in this area. was no
Permits and permissibility
Environmental impact assessments must always include the best 0 possible alternative from the environmental perspective, at any rate in the of operations which be assumed to case or measures may have appreciable impact on the environment. an
All major infrastructure projects must be subject to environmental 0 review by the Environmental Court.
Supervision
Supervisory authorities should review their routines regards I as drawing clear demarcation lines between the exercise of powers of authority, the provision of advice and information, and assistance and promotion activities. In particular, distinction must be made a between tasks involving the exercise of of authority and powers other tasks.
The Ordinance concerning Environmental Sanction Fees should be 0 supplemented to permit the imposition of sanction charges on commercial interests which ignore permit requirements exceed or the conditions established for water operations.
The possibility to introduce obligation for users to notify the 0 an Supervisory authority of large-scale of chemicals should be use investigated.
40 Summary SOU 1998: 137
0 Municipalities should be permitted to transfer responsibility for the supervision of chemicals to county administrative boards. 0 As a central government supervisory authority, the role of the National Environmental Protection Agency should be studied as regards the possibility of following environmental tasks up performed by other national authorities and combines. This function would, for example, include reporting to the Government on an annual basis as regards performance of this function, responsibility for coordination, advice and information, with the object of making environmental tasks performed in the various sectors more effective.
Environmental expertise
0 The public administrations in the transport sector should be assigned to initiate, manage and finance development to programmes improve environmental expertise in the construction sector, including contractors in this industry. In opinion, development our a programme of this nature should include in-service training of the personnel concerned and feedback of experience gained in the field. might be appropriate to conduct this programme in cooperation with technical universities, other university institutions and the Council for Building Research.
0 We recommend initiatives to achieve better environmental compliance of EC legislation in the procurement to permit area special requirements to be introduced regarding the need to take environmental considerations into account in connection with the procurement of goods and services.
Working environment
0 A thorough risk analysis and discussion of potential working environment problems should be required when major projects are planned. Experts should be consulted at the planning stage, particularly operations involve the of chemicals large use on a scale or other circumstance involving high degree of risk. In view a of the deficiencies revealed in the Hallandsåsen tunnel project, there are grounds for reviewing the adequacy of the existing regulatory structure.
Summary 41
0 must be possible for the purchaser/user to evaluate and check product information submitted by suppliers. The National Institute for Working Life has indicated a number of issues which should be examined more closely in this context Which entity should check the information What responsibility will the chemical industry take via its trade associations Are public authorities or other control functions to be responsib1e. We share the views expressed by the Institute for Working Life, and would like to place special emphasis on the obligations of the private sector in this context.
Contingency planning and information
0 The functions and allocation of responsibilities of the management chain of command the Government, the Director of the Regional Civil Defence Area, county administrative boards, county councils and municipalities should be reviewed and clarified as regards severe stresses in a peacetime situation. Principles for the manner in which central government bodies provide expert support and other assistance need to be established. This also applies to way in which these bodies are to achieve the necessary degree of preparedness for such situations as a result of training exercises.
0 Central government authorities should appoint specific individuals for contacts with municipalities, county administrative boards and public authorities with operational responsibilities. This obligation should be stipulated, for example in the official directives for the authority concemed.
0 The possibilities of obtaining laboratory analyses and accreditation in emergency situations should be investigated more fully. This issue should also be reviewed in the light of requirements in more normal circumstances.
1 och dess
Uppdraget genomförande
l Direktiven
Kommissionens uppdrag är enligt regeringens direktiv från den 20 oktober 1997 dir 1997:124, se bilaga l att göra en bred genomgång det som inträffat vid tunnelbygget Hallandsåsen.
av genom Kommissionens uppgifter har sammanfattningsvis varit att
0 redovisa de kemikalie-, vatten-, och övriga miljöfrågor inklusive
hushållningsfrågor samt frågor om livsmedel och arbetsmiljö som
har samband med tunnelbygget genom Hallandsåsen, 0 utvärdera orsaken till de skador på och olägenheter för miljön
som
uppkommit och i det sammanhanget analysera besluten, inklusive beslutsprocessen, och dess bakgrund samt myndigheternas roll,
0 utvärdera hur arbetsmiljöarbetet har organiserats och bedrivits och
hur samverkan har skett med arbetstagarna och deras representanter, 0 beskriva, analysera och dra slutsatser av uppgifts- och infonnations-
hanteringen hos myndigheter och andra berörda, 0 lämna förslag till de åtgärder som enligt kommissionen behöver
vidtas för att liknande händelser skall kunna undvikas i framtiden.
Kommissionen skall också undersöka och vid behov lämna förslag i frågan om en särskild beredskapsplan för centrala myndigheter behöver utarbetas. En sådan plan skulle innehålla bl.a. krav på inbördes samråd mellan myndigheterna innan sådana beslut fattas som kan ha väsentlig betydelse för enskilda.
I direktiven sägs att arbetet skall bedrivas på ett sådant sätt att pågående förundersökning och annat parallellt utrednings- och tillsynsarbete inte försvåras. Vidare anges att kommissionen inte skall uttala sig ifråga om ansvar och ersättning som kan komma under domstols prövning.
Frågan huruvida tunnelbygget bör fortsättas eller tas inte i
upp direktiven.
44 Uppdraget och dess genomförande
1.2 Kommissionens arbete
I maj 1998 överlämnade vi delrapport som i huvudsak redovisade
en dels effekter det påbörjade tunnelbygget hade fått i vissa viktiga
som hälso- och miljöhänseenden, dels de beslut och andra faktiska händelser
lett fram till effekterna och hur det kritiska läget hanterades. som Delrapporten innehöll också två undersökningar som kommissionen låtit göra. Den gjord Institutet för Miljömedicin och redo-
ena var av visade övergripande riskbedömning akrylamid/N-metylolakryl-
en av amid samt redogjorde för resultaten genomförda hälsounder-
av sökningar tunnelarbetare och boende. Den andra, som gjorts av
av Sveriges Geologiska Undersökning, sammanfattade de geologiska förhållandena på Hallandsåsen och den omgivningspåverkan grundvattensänkningen medfört.
Under den avslutande delen arbetet har vi analyserat och värderat
av de beslut och mekanismer lett fram till det inträffade. För att
som bredda underlaget för vår bedömning har vi låtit forskare vid universiteten i Lund, Umeå och Göteborg studera vad som inträffat. Författarna
själva för sina synpunkter och slutsatser, som kort presenteras i svarar avsnitt 3.1 och återfinns i bilaga 3-5.
Även för andra delar vårt uppdrag har vi engagerat externa
av utredare. Arbetslivsinstitutet har utvärderat hur arbetsmiljöarbetet bedrevs bilaga 6. Öhrlings Coopers Lybrand har gjort en analys av vissa kostnader för tunnelbygget bilaga 2. KM Miljöteknik AB har gjort utredning miljöledningssystem i entreprenadföretag och
en om deltagit i hearing med byggbranschen kommissionen anord-
en som nade. Dessutom har vi utnyttjat fyra rapporter om myndigheternas agerande, mediernas bevakning och allmänhetens reaktioner som gjorts
sociologiska institutionen vid Lunds universitet på uppdrag av av Styrelsen för psykologiskt försvar. Rapporterna kommer att publiceras
av institutionen.
Förutom den undersökning Sveriges Geologiska Undersökning
av
ingår i vår delrapport har oberoende av vårt arbete tre andra som modellberäkningar gjorts i bl.a. syfte. Beräkningarna har gett
samma delvis andra resultat. Med hjälp docenten Allan Rodhe vid hydrolo-
av giska institutionen vid Uppsala Universitet redovisar vi i slutrapporten anledningen till skillnaderna.
För att få vad ledde fram till miljöolyckan har vi gått
grepp om som igenom ett omfattande material i form riksdagsbeslut, myndighets-
av beslut, domar, tekniska utredningar och promemorior. Kommissionen har sammanträffat med företrädare för Arbetarskyddsstyrelsen, Yrkesinspektionen i Malmö, Banverket, Kemikalieinspektionen, Riksrevisionsverket, Skanska, Statens livsmedelsverk, Naturvårdsverket,
SOU 1998: 137 Uppdraget och dess genomförande 45
Socialstyrelsen, Styrelsen för psykologiskt försvar och Överstyrelsen för civil beredskap.
Därutöver har ordföranden och/eller sekretariatet haft kontakter med ett stort antal företrädare för myndigheter, experter och organisationer. Bland dessa kan nämnas Kommunikationsdepartementet, Båstads kommun, länsstyrelser, vattendomstol, Koncessionsnämnden för miljöskydd, Byggforskningsrådet, Byggentreprenörema, Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling, Kommittén om utbildning inför ikraftträdandet av Miljöbalken, Juridiska Institutionen vid Uppsala universitet och Miljökommittén inom Kungl Vetenskapsakademien. Vi har också haft viss kontakt med polis- respektive åklagarmyndigheten i Malmö för att vårt arbete inte skall försvåra pågående förundersökning.
Vid två tillfällen har kommissionen besökt Hallandsåsen och vid det ena av dessa sammanträffat med ledningen för Båstads kommun. Ordföranden och sekretariatet har därutöver haft ett möte med ett antal företrädare för berörda hushåll på och invid Hallandsåsen.
Ordföranden och sekretariatet har besökt Samferdseldepartementet i Oslo, EU-kommissionen och den nederländska kommissionen för granskning av miljökonsekvensbeskrivningar. Därigenom har vi dels fått en inblick i hur vatten- och giftproblem i samband med tunnelbygget i Oslo har hanterats, dels blivit orienterade i visst pågående arbete i EU-kommissionen och om hur en ordning för utredning kring miljökonsekvensbeskrivningar kan se ut.
sekretariatet har deltagit i ett antal seminarier, anordnade av bl.a. Väg och vattenbyggnad på Chalmers tekniska högskola och Kungl Vetenskapsakademiens Miljökommitté.
Kommissionen har som remissinstans beretts tillfälle att yttra sig över ärenden som har samband med tunnelbygget.
Direktivens krav på samråd med Miljöbalksutredningen har tillgodosetts genom kontakt mellan kommissionens sekretariat och utredningens ordförande. Genom kommissionens hemsida på Internet, samt de skrivelser och telefonsamtal från organisationer och enskilda som vi tagit del av och besvarat, har allmänheten kunnat få insyn i vårt arbete.
För vårt arbete gäller regeringens generella direktiv att redovisa regionalpolitiska konsekvenser, pröva offentliga åtaganden, redovisa jämställdhetsaspekter samt redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Våra överväganden och förslag har inga förväntade effekter i dessa avseenden.
Skanska AB har till kommissionen framfört synpunkter på hur vissa förhållanden redovisats i vår delrapport. Synpunkterna rör väsentligen det kontraktuella förhållandet mellan Skanska och Banverket och föranleder inte någon kommentar från kommissionens sida.
46 Uppdraget och dess genomförande
1.3 innehåll
Rapportens
Denna slutrapport redovisar huvudsakligen vår analys och värdering av de beslut och mekanismer orsakat det som inträffat. Till viss del
som utgör den också uppföljning den redovisning händelser som
en av av gjordes i delrapporten och sådant som vi därefter erfarit.
I kapitel 2 följer vi effekterna med avseende på grundvattnet
upp och Rhoca Gil. Vi redovisar också vilka aktiviteter som förekommit i fråga tunnelbygget och hur långt vissa andra utredningar kommit.
om Dessutom gör vi analys vissa samhällsekonomiska kostnader i
en av samband med tunnelbygget.
Kapitel 3 är vår analys och utvärdering orsakerna till de skador
av och olägenheter uppkommit. Det innefattar såväl bakgrunden,
som
den tillstånds- och tillåtlighetsprövning gjorts, projekgenom som som tets utförande. Kapitlet upptar också en genomgång av agerandet på olika myndighetsnivåer och vilken betydelse detta haft.
Vår utvärdering hur arbetsmiljöarbetet har organiserats och
av bedrivits finns i kapitel 4.
Slutligen, i kapitel analyserar vi uppgifts- och informationshanteringen hos myndigheter och andra berörda.
Våra slutsatser och förslag framgår kapitel 3-5. Förslagen finns
av dessutom samlade i slutet den inledande sammanfattningen.
av
2 Effekter och konsekvenser
2.1 Rhoca Gil
I vårt delbetänkande beskrivs resultaten av de undersökningar Lars
som Hagmar och Margareta Törnqvist och deras medarbetare då hade utfört på arbetare och boende på Hallandsåsen vilka exponerats för Rhoca Gil. Dessutom finns en beskrivning kända hälsorisker vid
av exponering för akrylamid och N-metylolakrylamid samt en övergripande riskbedömning av situationen som den tedde sig i april 1998. I detta avsnitt sammanfattas de viktigaste slutsatserna i vårt delbetänkande och redogörs i korthet för de fortsatta exponerings- och hälsoundersökningar som skett sedan dess.
Akrylamid är ett giftigt ämne kan skador på nervsystemet,
som ge cancer och ärftliga genetiska effekter samt påverka fortplantningen. Skador på nervsystemet är väl belagda i både djurförsök och i fall där människor exponerats, medan kännedom om övriga skador huvudsakligen hänför sig till försök med råttor och möss. Symptom från nervsystemet tycks vara de effekter som uppkommer vid lägst dos. Nmetylolakrylamid ger upphov till liknande effekter akrylamid,
som men först vid högre doser.
Sammanlagt 223 arbetare läkarundersöktes direkt efter stoppet
av tunnelbygget under hösten 1997. Femtio dem genomgick dessutom
av särskild neurofysiologisk undersökning. Bland dessa fanns det ett klart samband mellan skattad exponering för Rhoca Gil och symptom från perifera nervsystemet. De vanligaste symptomen stickningar och
var domningar i händer, fötter och underben. Bland de 45 högst
exponerade arbetarna hade 30 procent tecken perifer nervpåverkan. I
samband med läkarundersölcningen togs också blodprov för mätning s.k.
av hämoglobinaddukter, dvs. produkter akrylamid/metylolakrylamid
av som förefanns bundna till det röda blodfärgämnet. Genom denna metod erhålls ett mått på den ackumulerade dos arbetarna varit utsatta för
som under föregående månader. Vid tidpunkten för vår delrapport hade 77 blodprover analyserats, varav 47 kom från sannolikt högexponerade individer. I denna senare medianvärdet för hämoglobin-
grupp var addukter tiofaldigt förhöjt 0,44 nmol/g globin jämfört med
en
48 och konsekvenser
Effekter
kontrollgrupp för Rhoca Gil icke-exponerade individer 0,04 av nmol/g. Medianvärdet för hela 77 arbetare var 0,24 nmol/g gruppen av globin, vilket beräknades motsvara ett genomsnittligt dagligt upptag på 10 lig/kg kroppsvikt. I tidigare studie på kinesiska arbetare, har ca en kommit fram till att lätta neurologiska symptom kan uppträda efter man några månaders exponering för akrylamid i doser som leder till addukthalter storleksordningen 0,3-1 nmol/g globin. Många av arbetarna av vid Hallandsåsen hade högre addukthalter än så. Akrylamid är cancerframkallande i djurförsök och kvantitativa
cancerriskuppskattningar för människa har gjorts med användande av
olika modeller. Medianupptaget för tunnelarbetama har som nämnts uppskattats till 10 pg/kg kroppsvikt och dag. Beräknad med olika ca modeller, och med hänsyn tagen till att tunnelarbetet med Rhoca Gil pågick under endast två månader, skulle den nom1a1a livstidsca cancerrisken på 30% teoretiskt öka med 0,001-0,02% till följd av ca akrylamidexponeringen, vilket måste försumbar ökning. anses vara en Akrylamid ärftliga genetiska skador samt påverkan på fortplantger ningen i djurförsök, risken för sådana effekter har också bedömts men försumbar för tunnelarbetama beräknat antal ärftliga genetiska vara skador 0,05-3,2 miljon barn till akrylamidexponerade fäder vid en per exponering på 10 ;tg/kg och dag. Sedan vår delrapport utkom har uppföljande undersökning av en arbetarnas hälsoläge presenterats Hagmar m.fl: Uppföljningsundersökning tunnelarbetare månader efter exponeringsstopp för av sex akrylamid. Rapport 1998-08-12. Som nämnts genomgick ovan 50 arbetare med misstänkt akrylamidorsakad nervpåverkan neurofysiologisk undersökning avseende bl.a. nervledningshastighet i armar bestämning temperatur- och vibrationströsklar under och ben samt av hösten 1997. Majoriteten dessa, samt ytterligare en person som av visat sig ha mycket förhöjt hämoglobinadduktvärde, har följts senare ett med läkarundersökning vid Yrkes- och miljömedicinska kliniken i upp Lund förnyad undersökning vid Neurofysiologiska kliniken i samt Lund och Malmö under april-juni 1998. I rapporten görs individuella
sambandsbedömningar enligt lagen arbetsskadeförsäkring av - om arbetsskada till följd den yrkesmässiga exponering för Rhoca Gil av arbetare vid tunnelprojektet Hallandsåsen utsattes för under som genom år 1997. Enligt lagen skall "skadlig inverkan föreligga och sådan
exponering har i rapporten bedömts förevara vid adduktnivåer 0,3 nmol/g globin. För individer med addukthalter över 0,3 nmol/g globin,
vilka därmed får betraktas ha utsatts för "skadlig inverkan, har man därefter prövat i det individuella fallet, övervägande skäl talar för om, samband med exponeringen för Rhoca Gil. Trettio av de 51 ett arbetarna hade addukthalter över 0,3 nmol/g globin. För 20 av dem,
Effekter och konsekvenser 49
även hade haft tecken eller symptom på perifer nervpåverkan, som bedömdes ett samband föreligga mellan exponering för Rhoca Gil och nervpåverkan. För alla utom två av dessa hade symptomen minskat eller försvunnit under uppföljningsperioden, och 14 av dem hade också fått förbättrade neurofysiologiska värden vid sexmånaderskontrollen jämfört med undersökningen hösten 1997. En mer detaljerad utvärdering de neurofysiologiska undersökningsresultaten kommer att
av presenteras Nio de arbetsskadade patienterna hade kvar-
senare. av stående besvär vid undersökningstillfállet våren 1998, vilket gör att de följs med hälsoundersökning efter ytterligare 6 månader
upp en ny under oktober-—november 1998.
Totalt blodprov från 223 arbetare analyserats med avseende
har nu på hämoglobinaddukter vid Stockholms Universitet. Det finns ett tydligt samband mellan adduktnivå och frekvensen av symptom från perifera nervsystemet rapporterade i samband med den första läkarundersökningen L.Hagmar, personligt meddelande. Av samtliga undersökta hade så många som 76 ett adduktvärde 0,3
personer nmol/g globin, alltså betydligt fler än de hade symptom som för-
som anledde neurofysiologisk undersökning.
På grund sin höga vattenlöslighet har akrylamid och N-metylol-
av akrylamid kunnat spridas Via yt- och grundvatten från tunnelbygget på Hallandsåsen. För de omkringboende är det framför allt förorenat vatten varit den viktigaste orsaken till exponering. Förutom
som riskerna med att dricka sådant vatten har även risker förknippade med bad eller hudkontakt med vattnet beaktats, eftersom akrylamid
annan lätt tas huden. Då användningen brunnsvatten inom två
upp genom av avgränsade riskområden stoppades när akrylamid påvisats i vissa brun-
i oktober 1997, har förorenat brunnsvatten inte använts under nar längre tid än 2 månader. Sedan användningen av Rhoca Gil stoppades, och rening tunnelvattnet påbörjades, har halterna akrylamid och
av av N-metylolakrylamid sjunkit till under det angivna riktvärdet 0,5 ug/l och restriktionema för användning av brunnsvatten upphävdes i mars 1998.
Som redovisats i vår delrapport, gjorde Yrkes- och miljömedicinska kliniken vid Universitetssjukhuset i Lund hälsoundersökningar av sammanlagt 196 från 75 hushåll, vilka misstänkt att de utsatts
personer för utsläppet akrylamid. Inget samband kunde emellertid påvisas
av mellan skattad exponering för akrylamid/N-metylolalqylamid och nytillkomna besvär från nervsystemet. Hämoglobinadduktnivån var något förhöjd i den av 20 boende på Hallandsåsen, som bedöm-
grupp des ha varit mest exponerad blodprov från ytterligare 3 personer har
analyserats. Denna förhöjning dock obetydlig och bedömsenare var des endast kunna medföra försumbart liten ökning av eventuell
en
3 18-5962
50 Effekter och konsekvenser SOU 1998: 137
cancerrisk liksom av andra fysiska hälsorisker. Inga data har till-
nya kommit som ändrar denna bedömning.
I sin sammanfattande bedömning redovisad i bilaga 4 till vår delrapport anger Institutet för miljömedicin att användningen de stora
av kvantitetema av tätningsmedlet Rhoca Gil vid tunnelbygget i Hallandsåsen varit oacceptabel ur yrkes- och miljömedicinsk synpunkt. Att de faktiska hälsoeffektema ändå blivit begränsade beror på att utsläppen upptäcktes i så god tid att exponeringen endast ägde rum under en relativt kort tidsperiod. Denna bedömning är fortfarande giltig och delas av kommissionen.
2.2 Grundvatten
I vår delrapport redovisades en utredning om grundvattenförhållanden i Hallandsåsen som Sveriges Geologiska Undersökning SGU hade gjort. Grundvattenförhållandena vid en tänkt fárdigbyggd tunnel med det inläckage som tillåtits av vattendomstolen hade studerats liksom effekterna av en fullständig tätning av utförda tunneldelar. Om tunneln utförs enligt vattendomen, dvs. med ett maximalt inläckage 33 l/s,
av sker en successiv dränering av bergmassan till dess ett jämviktstillstånd uppnåtts. Detta skulle enligt SGU kunna ta tio år. Den bestående grundvattensänkningen förväntades i detta fall överstiga 10 m inom ett
25 km2 område. I direkt anslutning till tunneln kunde sänkca stort ningen överstiga 20 m. Vid en fullständig tätning skulle grundvattennivåerna däremot enligt SGU:s beräkningar återhämta sig inom 2-3 år.
Oberoende av kommissionens arbete har, bl.a. för att bedöma dessa frågor, tre andra modellberäkningar gjorts: VBB Viaks förstudie 1991, Miljögranskningsgruppen 1998 och VBB Viaks miljöanalys 1998. Dessa beräkningar har givit delvis andra resultat, med en betydligt mindre förväntad grundvattensänkning än vad SGU kommit fram till, i det fall tunneln utförs i enlighet med vattendomstolens tillstånd. I detta avsnitt ges därför en kort bakgrund till denna typ av modellberäkningar i försök att förklara varför olika beräkningar kan ge olika resultat. Avsikten är inte att värdera de olika beräkningarna utan att peka på osäkra punkter. Avsnittet har utformats av docent Allan Rodhe, Institutionen för geovetenskaper vid Uppsala universitet.
I avsnittets slutkommentar framhålls att även den mest detaljerade modell gör en mycket förenklad beskrivning av verkligheten och att alla modeller är mer eller mindre osäkra. Det leder oss till slutsatsen att det inför stora projekt kan vara befogat att låta flera experter bedöma de förväntade effekterna av projektet. Framför allt är det viktigt att beräkningsresultaten anges i form av intervall för möjlig påverkan,
SOU 1998: l 37 Effekter och konsekvenser 51
än vissa bestämda värden. Vidare bör det snarare som modelleringsarbete som gjorts följas upp och kalibreras kontinuerligt under arbetets gång allt eftersom nya data inkommer.
Syftet med de modellberäkningar som gjorts för Hallandsåsens grundvatten är att uppskatta hur stor grundvattennivåns avsänkning blir på olika avstånd från tunneln vid olika tänkta vattenläckage till tunneln. Beräkningarna gäller dels hur gmndvattennivån förändras i tiden på grund dräneringen till tunneln, dels hur grundvattennivån kommer
av att se ut vid de j ämviktstillstånd som så småningom uppkommer.
Vatten i jord och berg
Vatten finns på alla nivåer i jorden. I den ytligare zonen, markvattenzonen eller den omättade zonen, finns både vatten och luft i porema. Med ökande djup når man så småningom grundvattenzonen, eller den mättade zonen, i vilken alla porer är vattenfyllda. Grundvattenytan utgör gränsen mellan dessa zoner. Det är den nivå vattnet ställer sig i om man gräver en grop i jorden eller borrar ett hål i berggrunden. I markvattenzonen strömmar vattnet i huvudsak vertikalt, nedåt vid våta förhållanden och i vissa falluppåt i ytligare lager under torrperioder. I grundvattenzonen strömmar vattnet främst i sidled, mot områden med lägre grundvattenyta.
Grundvatten bildas nederbörd. I vårt klimat tränger praktiskt
av taget all nederbörd som når markytan in i jorden. I den ytligaste delen
markvattenzonen, där växterna har sina rötter, avgörs om det av infiltrerade vattnet ska avdunsta till atmosfären via växternas rotupptag och transpiration eller om det ska sippra vidare ned och bilda grundvatten. Sett över längre tid motsvarar nybildningen av grundvatten skillnaden mellan nederbörd och avdunstning.
I Sverige ligger grundvattenytan vanligen nära markytan, vilket gör att grundvattenytan i stort sett följer markytans topografi. Eftersom grundvatten strömmar mot områden med lägre grundvattenyta kommer grundvattnet i huvudsak att strömma längs markytans lutning. Höjder och sluttningars övre delar är inströmningsområden för grundvatten. Det är där grundvatten bildas av nederbörden. I vissa svackor och dalar, i utströmningsområden, når grundvattenytan upp till markytan och grundvatten strömmar ut till våtmarker och vattendrag. Vanligen är större delen landskapet inströmningsområde.
av
Grundvatten kan inte bildas i utströmningområden, eftersom grundvattenytan där når upp till markytan och vatten strömmar ut ur jorden. Om grundvattenytan sänks, t.ex. genom stora uttag ur brunnar, minskar utströmningsområdenas storlek. Inströmningsornrådet växer i
52 Effekter och konsekvenser SOU 1998: l 37
motsvarande grad, vilket gör att den sammanlagda grundvattenbildningen inom det område som påverkas av vattenuttaget ökar.
Ovanstående ger en generellt tecknad bild av grundvattnets bildning och strömning i landskapet. Så har t.ex. ingen åtskillnad gjorts mellan grundvatten i lösa jordlager och i underliggande berggrund. I diskussionen om gnmdvattenförhållandena i Hallandsås är, å andra sidan, en av nyckelfrågoma just kontakten mellan jordlagrens och berggmndens grundvatten. Berget är täckt av ett jordlager av varierande tjocklek och genomsläpplighet. De djupare jordlagren är på vissa platser förhållandevis täta jämfört med berggrunden, vilket medför att bergets gmndvattennivå vattennivån i en bergborrad brunn kan skilja sig från jordgmndvattnets vattennivån i en jordbrunn. Effekten av en stor sänkning berggrundvattennivån, t.ex. på grund av tunnelbygget,
av kommer att vara olika på olika platser inom det påverkade området. Ju
genomsläppligt jordlagret är, desto mer kommer jordgrundmer vattenytan att sänkas och desto mer kommer utströmningen till våtmarker och vattendrag att minska. I motsvarande grad ökar grundvattenbildningen till berggrunden vilket bidrar till att hålla uppe berggrundvattennivån. En avgörande fråga vid modellberäkningama är hur stor denna ökning berggrundvattenbildningen är. Det finns helt
av enkelt ett visst vattenflöde sedan avdunstningen har tagit sitt ur jordlagrens rotzon. Frågan är hur detta flöde fördelas mellan utströmning till vattendrag och bildning berggrundvatten med efterföljande
av utströmning i tunneln eller i landskapets lägre delar.
Principer för beräkning av grundvattenströmning och
grundvattennivåer
Vid beräkning av grundvattenströmning utnyttjas två grundläggande samband. Det Darcys lag, säger att grundvattenflödets storlek är
ena, proportionell mot grundvattenytans lutning. Proportionalitetsfaktorn kallas hydraulisk konduktivitet. Den hydrauliska konduktiviten är ett mått på jordens eller berggrundens genomsläpplighet för vatten och den varierar inom ett mycket stort intervall beroende på hur stora de vattenförande eller sprickoma är. Ett nästan synonymt begrepp
porerna är transmissivitet, uttrycker hela grundvattenzonens förmåga att
som leda vatten. Transmissiviteten beror inte bara på hur bra jorden eller berget leder vatten utan också på hur tjock grundvattenzonen är.
Det andra gmndsambandet vid beräkningarna är ett så kallat kontinuitetsvillkor. För varje beräkning inom en delyta, liksom för hela beräkningsområdet, måste gälla att intlöde av vatten är lika med summan av utflöde och lagring. Lagringen av grundvatten, som kan
SOU 1998: 137 Effekter och konsekvenser 53
positiv eller negativ, avspeglas i en höjning eller sänkning av vara grundvattennivån. Sambandet mellan lagring och ändring av grundvattennivån uttrycks magasinskoefficienten.
av
För att beräkna hur fort grundvattennivån sänks vid ett visst uttag, eller hur fort grundvattennivån återhämtar sig när uttaget upphör, måste
känna magasinskoefficienten. Däremot inverkar inte magasinsman koefficienten på grundvattennivåema vid jämvikt, vilka bestäms av transmissiviteten, grundvattenbildningens storlek och uttagets storlek.
Strömningsmodeller för grundvatten
Med matematisk gmndvattenströmningsmodell menar man vanligen
en ett antal ekvationer med hjälp strömningen inom ett område
vars beräknas i ett stort antal små delområden modellelement under en viss tänkt tid. Även fysikaliska grundprinciper utnyttjas skiljer
om samma sig olika modeller bl.a. graden rumslig upplösning element-
genom av storlek, tidsstegens storlek, matematisk lösningsmetod, randvillkor giundvattennivåer eller grundvattenflöden vid gränsen för modellområdet och startvillkor t.ex. grundvattennivå vid beräkningarnas start. Vidare kan modellen beskriva grundvattenflödet i en, två eller tre dimensioner, dvs. strömning längs sträcka, i ett plan eller i en
som en rymd. De storheter används för att beskriva hur jordens och
som berggrundens egenskaper påverkar flöde och lagring brukar kallas parametrar. Transmissivitet eller konduktivitet och magasinskoefficient är exempel på sådana parametrar. Grundvattenbildningens storlek betraktas i vissa modeller parameter, vilket innebär att
som en den ett erfarenhetsmässigt värde som kan variera med t.ex. jordart
ges och terrängläge. I andra modeller beräknas grundvattenbildningen ur nederbörd och beräknad avdunstning samt lagring och flöde i markvattenzonen. Dessa beräkningar bygger i sin tur på ett flertal parametrar.
I de modeller för grundvattenströmning som använts i Hallandsås tillämpas Darcys lag och kontinuitetsvillkoret i rektangulära eller kvadratiska element läggs ut på kartbild över området. I de
som en tredimensionella modellerna görs en elementuppdelning även på djupet. Berggrundens hydrauliska egenskaper antas konstanta inom ett element, kan variera mellan de olika elementen.
men
En viktig del i många modelleringsarbeten utgörs av kalibrering av modellparametrama. De första modellberäkningama görs med observerade eller erfarenhetsmässiga Värden på parametrarna och resultatet jämförs med verkligheten, t.ex. observerade grundvattennivåer i ett antal punkter. Därefter justeras ofta parametervärdena så att
54 Eflekter och konsekvenser SOU 1998: 137
man får bästa möjliga överensstämmelse mellan modell och verklighet. I många fall räcker inte informationen verkligheten om t.ex. observerade grundvattennivåer på några få platser för att man ska få säker parameteruppskattning på detta sätt. Man kan nämligen en få samma grad överensstämmelse med olika kombinationer av av parametervärden. Så kan t.ex. en för stor antagen grundvattenbildning till stor del kompenseras för stor antagen transmissivitet: av en grundvattnet i modellen tillförs vatten än i verkligheten, mer men genom den höga antagna transmissiviteten kan vattnet ledas undan i modellen och den beräknade grundvattenytan fås att överensstämma med den verkliga. Parametervärden som på detta sätt anpassats för att modellen ska beskriva en viss, känd situation kan fel resultat när ge modellen tillämpas på tänkt situation. Det är därför viktigt en annan, att modellens parameteruppsättning värderas modellberäkningar genom för en period som inte använts vid kalibreringen, så kallad validering en av modellen. Vid modellering av grundvattnet i Hallandsås utgör den stora avsänkningen 1997 ett sådan möjlighet.
Utförda modellberäkningar
Följande modellberälmingar har gjorts i samband med utredningar om tunnelns grundvattenpåverkan:
1 VBB Viaks förstudie
Enligt MGG Statusrapport 1998-05-28 användes tvådimensionell en regional horisontal och en tvådimensionell lokal vertikal modell. Beräkningama gjordes 1991 utgående från förstudiens relativt begränsade dataunderlag. Enligt ansökan till vattendomstolen visar modellen att läckaget till tunneln begränsas till 3,5 l/s km överom per stiger avsänlcningen inte meter på större avstånd än kilometer en en från tunneln. Denna modellberälming utgör underlaget för vattendomstolens beslut.
2 Miljögranskningsgruppen
Beräkningama har gjorts med SHE-modellen, helhetssom ger en beskrivning av vattnets strömning inom ett landområde: avdunstning,
strömning i omättad zon inklusive grundvattenbildning, grundvattenströmning och avrinning i vattendrag. Grundvattenströmningen
beräknas i tre dimensioner och den hydrauliska konduktiviteten kan
SOU 1998: 137 Effekter och konsekvenser 55
variera med djupet. Den horsiontella upplösningen i den regionala modellen för Hallandsås l00x100m2. Grundvattenbildningen
var beräknades klimatdata, markanvändning och jordens hydrauliska
ur egenskaper. Modellberäkningama anses väl beskriva det hittillsvarande tunnelbyggets effekter på grundvattennivåema december 1997, även
ingen direkt jämförelse redovisas. om
Med ett antaget läckage till tunneln enligt vattendomen uppnår gmndvattennivåema enligt modellen ett jämviktstillstånd efter fem år. Denna avsänkning överensstämmer i stort sett med vattendomens underlag. Enligt modellberäkningarna tillförs grundvattnet vatten från de vattendrag rinner över tunneln. Denna grundvattenbildning
som bidrar till att minska berggrundvattnets avsänkning.
3 SGU
SGU beräknade berggrundvattenytans regionala mönster med modellen MODFLOW i dess version för tvådimensionell strömning. Element-
250x250 m2. Grundvattenbildningen behandlades storleken var som en parameter, dvs ansatte rimliga värden i stället för att som vid
man SHE-modelleringen beräkna dess storlek och justerade dessa så att modellens grundvattennivåer överensstämde med observationer 150 årlig grundvattenbildning i höjdområdet, avtagande med
mm minskande höjd. Modellen kalibrerades mot förhållandena före tunnelbygget och mot den uppkomna avsänkningen.
Med vattendomens uttag uppnår modellen jämvikt efter ca 10 år, med avsänkning är större än 10 m inom ett avstånd av upp till
en som 2 km från tunneln. SGU framhåller i sin rapport att avsänkningens storlek är mycket känslig för grundvattenbildningens storlek.
4 VBB Viak 1998
VBB Viak redovisar i sin Miljöanalys juni 1998 också modellberäkningar med modellen MODFLOW, men till skillnad från SGU har modellen tillämpats i tre dimensioner horisontell elsmentstorlek 100x200 m2. Vid beräkning grundvattenbildningen till berggrunden
av har använt så kallad läckagekoefñcient, baserad på jordtäckets
man en hydrauliska egenskaper, för att beräkna vattenflödet från jordgrundvattnet ned i berggrunden. På detta sätt utnyttjas det faktum att grundvattenbildningen i berget ökar i proportion till hur mycket berggrundvattennivån sänks under j ordgrundvattnets nivå.
56 Eflekter och konsekvenser
Modellsimuleringar görs för att beräkna avsänkningen under olika faser av ett framtida byggskede, med stort inläckage vid tunnelfrontema och successiv tätning tunneln. Vidare görs simuleringar av av grundvattennivåer för driftsskedet med uttag enligt vattendomen inverkan av torrår med minskad grundvattenbildning undersöks också. Den beräknade avsänkningen överensstämmer väl med underlaget för vattendomen, dvs med VBB Viaks modellberäkning i förstudien.
Slutkommentar
Miljögranskningsgruppen och VBB Viak får sålunda likartade resultat, som bägge ansluter till underlaget för vattendomen, under det att SGU får betydligt större utbredning avsänkningstratten. av Beräkningarna av grundvattennivåns utseende vid jämvikt beror i hög grad på hur berggrundvattenbildningen beräknas, hur transmissiviteten antas variera över området och vilka randvillkor väljs. som Uppgifterna om jordens och bergets hydrauliska egenskaper i området är begränsade. Med den typ modeller används i Hallandsås är av som det mycket svårt att ange ett osäkerhetsintervall i statistisk mening. Däremot kan resultatets känslighet för olika parametervärden beräknas, t.ex. hur mycket den beräknade avsänkningen ändras vid viss en antagen ändring av grundvattenbildningen eller någon parameter av som används vid beräkning av grundvattenbildningen. Utgående från en systematisk känslighetsanalys bör avsänkningen kunna i form anges av ett rimligt intervall, snarare än ett visst värde. av I alla dessa modellberäkningar används värden på hydraulisk konduktivitet eller transmissivitet från de provpumpningar och övriga hydrogeologiska undersökningar som gjordes i VBB Viaks förstudie. Dessa uppgifter har i viss grad kompletterats med ytterligare information om berggrundens egenskaper. Det skiljer modellerna som är främst behandlingen berggrundvattenbildningen, där SGU har den av mest förenklade beskrivningen, Miljögranskningsgruppen den mest detaljerade och VBB Viaks Miljöanalys 1998 hamnar någonstans däremellan. En detaljerad beskrivning behöver emellertid inte mer ge säkrare resultat. Även den mest detaljerade modellen mycket gör en förenklad beskrivning verkligheten och bristen på detaljkännedom av om jordens och bergets hydrauliska egenskaper gör att alla modellberäkningar är eller mindre osäkra. Däremot kan modell mer en som beskriver processerna i detalj, SHE-modellen, mer som ge anvisningar om på vilket sätt förändrade omständigheter, t.ex.
SOU 1998: 13 7 Eflekter och konsekvenser 5 7
klimatvariationer eller ändrad markanvändning, påverkar grundvattennivåema.
Referenser:
VBB Viak 1991 Skottorp-Förslöv. New railway line. Primary data
-
rock investigations, Hallandsås, Banverket VBB Viak AB. MGG 1998 Miljögranskning Hallandsås. Geohydrologigmppen.
MGG PM 114. Regional hydrogeologisk modell Statusrapport
1998-05-27. MGG 1998 Miljögranslcning Hallandsås. Miljögranskningsgmppen.
Statusrapport 1998-05-28. VBB Viak 1998 Banverket, Södra banregionen Skottorp-Förslöv, Ny
järnväg, Tunnlar Hallandsås. Fortsatt tunneldrivning,
genom
Miljöanalys. 1998-05-25. SOU 1998 Kring Hallandsåsen. Delrapport Tunnelkommisionen,
av
2.3 Vegetationsförändringar
Ett särskilt program för att följa de ekologiska effekterna
av tunnelprojektet har utarbetats av ekologiska institutionen vid Lunds Universitet. Programmet omfattar period på fyra år. Tillsyns-
en myndighet för uppföljningsprogrammet är Länsstyrelsen i Skåne län. Handläggare på miljöenheten uppger vid underhandskontakter att det ännu inte finns några tecken på vegetationsförändringar.
Effekter på ekologin beror på bl.a. nederbörden. Enligt SMHI är årsmedelnederbörden vid Ängelholms flygplats, två mil från Båstad, 694 mm räknat över en trettioårsperiod. Under 1997 kom det något mindre regn än normalt, 619 mm. Innevarande år fram t.o.m. september har det i stället kommit än under hela 1997, 676 Detta
mer regn mm. visar hur svårt det kan att dra entydiga slutsatser eventuella
vara av förändringar på vegetationen. Sannolikt behövs i stort sett hela programperioden innan man någorlunda säkert kan bedöma effekterna av tunnelprojektet.
58 och konsekvenser SOU 1998: 137
Effekter
2.4 Den senaste händelseutvecklingen
2.4.1 Åtalsfrågan
Ett drygt 15-tal åtalsanmälningar har gjorts till polis och åklagarmyndighet med anledning det som inträffat på Hallandsåsen.
av Ytterligare någon anmälan väntas. Merparten svarar länsstyrelsen, kommunen och yrkesinspektionen för. Övriga anmälningar kommer från privatpersoner. Såväl Banverket Skanska och Rhöne-Poulenc
som har anmälts. Anmälningama avser misstänkt brott mot ett flertal lagstiftningar. Tolv har delgetts misstanke om brott och fler
personer
förutses få besked. De anmälningar som gjorts med personer samma stöd arbetsmiljölagstiftningen förtur i utredningen eftersom
av ges preskriptionstiden för de eventuella brott som begåtts på arbetsmiljöområdet går ut i 1999. Åklagaren kommer därför att ta
mars särskild ställning i den frågan redan under februari.
De polismän utreder fallet räknar med att utredningen skall
som kunna presenteras före för det samlade ärendet. Det innebär
sommaren
åtal skulle kunna väckas under hösten utredningen kommer fram att om till att skäl för detta finns.
2.4.2 Sanering
Saneringen grundvattnet i åsen inleddes vid det norra påslaget den
av 4 februari 1998 och vid mellanpåslaget den 4 maj 1998. Saneringen har bestått kontrollerad tappning vatten genom ett stort antal
av en av lcranforsedda borrats in i berget. Det avledda vattnet har renats
rör som i ozonreningsanläggningar innan det letts ut till Stensân respektive Vadbäcken.
I ett brev till länsstyrelsen den 28 oktober 1998 konstaterar Banverket, med hänvisning till rapport upprättad Miljögransk-
en av ningsgruppen, att saneringen kan anses avslutad enligt de särskilda kontroll- och länsstyrelsen fastställt. Därmed upp-
ramprogram som
kallat den aktiva saneringen. hörde vad man
Länsstyrelsen uppger under hand, efter att ha gått igenom rapporten,
med största sannolikhet kommer att godkänna att den aktiva att man saneringen avbryts. Det innebär dock inte att åsen är fri från aloylamid. Genom uppföljning, kompletterande provtagningar och analyser har det visat sig att begränsade mängder finns kvar i bergmassan
monomerer kring tunnlama. Större delen dessa mängder kommer att själv-
av dräneras tunnlarna innan tätning sker med lining. Det vatten
ut genom
Effekter och konsekvenser 59
som läcker ut ur tunnlama kommer även fortsättningsvis att ledas genom ozonreningsverken.
Undersökningar visar också att det finns små mängder
monomerer innestängda i "fickor" och spricksystem inuti den s.k. injekteringsskärmen. Dessa kommer inte att kunna dräneras via tunnlama. När tunnlama är tätade och grundvattnet stiger kan komma
monomererna att följa med grundvattenströmmama.
Eftersom det är små mängder kvar bedömer Miljögranskningsgruppen att halterna akrylamid och N-metylolakiylamid i tunnelns närhet kan komma att ligga omkring Livsmedelsverkets gränsvärde för dricksvatten. På grund av spricksystem och sprickzoner att
menar man spridningen dessutom kommer att ske i en begränsad zon. Banverket föreslår att särskilda kontrollprogram tas fram i samarbete med Miljögranskningsgruppen för att följa vad som händer med föroreningama, under vad som nu kallas den passiva saneringsfasen. Programmen ska godkännas och fastställas av länsstyrelsen.
Lining
Byggnadsnämnden har beviljat bygglov till lining delar tunnlama
av av i det norra påslaget. Ca 500 meter de båda tunnlama kommer att
av linas. Strossning, dvs. utvidgning tunnelarean för att få plats med
av liningen, är klar i den östra tunneln och har påbörjats i den västra. Liningforrnama är försenade men är nu under montering. Avsikten
var att arbetet med liningen skulle ha påbörjats i september. Arbetena skulle pågå till juni 1999. Risk finns nu att de kommer att försenas då starten har förskjutits två månader.
I mellanpåslaget pågår kämborrningar i syfte att kartlägga bergkvaliteten. Södra sidan har visat sig bestå ett mycket bra berg.
av Borrningarna har just startat i sidan. Möjligen är berget något
norra sämre i den riktningen. I övrigt planeras igengjutning de
av saneringshål som finns i mellanpåslaget.
I södra påslaget har efter bygganmälan tillstånd erhållits för palluttag, bultning, betongsprutning och efterinjektering. Arbetena utförs som skyddsarbete. Samtidigt utreds åtgärder för lining. Beslut i den frågan väntas under första veckan i december 1998.
Skadereglering
Drygt 26 Mkr har till den sista oktober 1998 betalats den särskilda
ut av skaderegleringsgruppen för de skador som tunnelbygget förorsakat.
60 Effekter och konsekvenser SOU 1998: 137
Arbeten har påbörjats för utbyggnad av det kommunla vattennätet till ett 65-tal fastigheter i området kring Vadbäcken. Skaderegleringsgruppen räknar med att i stort sett samtliga kommer att tacka
till erbjudande om anslutning. Kostnaden för detta liksom för utförandet 16 bevattningsbrunnar kommer att förskotteras av
av Banverket och ingår inte i beloppet ovan. Utredning pågår också om anslutning ett antal fastigheter till kommunalt vattennät vid norra
av påslaget.
Den samlade kostnaden för vattenanslutningarna uppskattas grovt till ca 10 Mlcr av skaderegleringsgruppen.
I den rapport Öhrlings Coopers Lybrand tagit fram angående
som kostnader kring tunnelprojektet, redovisas preliminära förlustsiffror för potatisodlarna. Enligt ordföranden i Sydsvensk Färskpotatis kan av årets minskade inkomster jämfört med tidigare år ungefär 20 Mkr tillskrivas den miljöolyckan gett upphov till. Utredning pågår
oro som dock ännu inom potatisodlarföreningen och några anspråk har inte kommit till skaderegleringsgmppens kännedom.
2.4.5 Turismen
Öhrlings Coopers Lybrand omnämner i sin rapport en studie som Båstads turistbyrå beställt angående effekterna på turismen med anledning händelserna kring Hallandsåsen. Studien är inte klar men
av uppgifter underhand tyder på att effekterna är helt marginella om ens några på besöksnäringen.
2.4.6 Beslut för framtiden
Banverket har den 25 juni 1998 juni skickat ut material till ett stort antal remissinstanser för att få synpunkter inför ett slutgiltigt beslut om projekt Hallandsås. Remisstiden har gått ut och Banverket skall senast den 30 november lämna över ett beslutsunderlag till regeringen som kommer att fatta slutligt beslut tunnelproj ektet.
om
SOU 1998: 137 Effekter och konsekvenser 61
2.5 Kostnaderna
2.5.1 En analys
Öhrlings Coopers Lybrand har på vårt uppdrag gjort en analys av kostnaderna för tunnelprojektet bilaga 2. Syftet var att få en uppfattning om de samhällsekonomiska kostnadema. Det har emellertid inte varit möjligt att utreda annat än den kostnad som påverkar statens, landstingets och kommunens budgetar. Analysen omfattar åren 1997- 2002.
Vår delrapport beskriver händelseförloppet under byggtiden och tiden närmast därefter. Bygget hade försenats och fördyrats avsevärt redan innan det avbröts. Det är vår uppfattning att dessa omständigheter bidragit till att miljöfrågoma inte beaktats i tillräcklig omfattning. Vi beslöt därför att beskriva kostnadsutvecklingen i hopp om att kunna analysera förändringarna och beskriva orsakerna till avvi-kelser från den ursprungliga planen. Det var också vår avsikt att belysa vad det inträffade kostat samhället; vart leder det om projekt i allmänhet drivs på samma sätt som tunnelbygget
Det har varit svårt för Öhrlings Coopers Lybrand att få fram nödvändiga data. En definition eller avgränsning själva tunnel-
av projektet saknades eftersom det ursprungligen var en integrerad del av projektet Västkustbanan. När det gäller ansvaret har brist på kontinuitet inneburit svårigheter att hitta personer med detaljerade kunskaper om tunnelbygget. Banverkets redovisningssystem är anpassat för att mäta kostnad per kostnadsslag och objekt. Svårigheter uppstår dock att i efterhand följa upp och analysera projekt eller delar av projekt. Banverket saknade på central nivå ingående information om projektet.
Bygget står nu stilla i avvaktan på att regeringen ska besluta hur man ska gå vidare. Fem olika alternativ till att bygga tunnlarna färdigt har redovisats. Banverket bedömer att endast det alternativ, som innebär att befintlig bana rustas upp, är samhällsekonomiskt lönsamt. Kostnaden för en sådan lösning beräknas till ca 2 000 Mkr. Av dessa kostnader bidrar 615 Mkr till att förbättra banstandard och framkomlighet på befintligt spår. Övriga kostnader avser nedläggning
av tunnelprojektet inklusive kostnad för miljösäkring samt Banverkets kostnader för miljöolyckan. Den slutgiltiga miljökostnaden kan det dock ta flera år att fastställa eftersom effekten grundvattensänk-
av ningen idag är svår att överblicka.
För Banverkets del fördelar sig milj ökostnadema på skadereglering, 35 Mkr, sanering och stillestånd, 65 Mkr. I skaderegleringen ingår
62 Eflekter och konsekvenser SOU 1998: l 37
kostnader för t.ex. enskilda vattentäkter, inkopplingsavgifter för
nya kommunalt vatten och transport vatten till fastigheter fått sina
av som brunnar torrlagda med anledning av grundvattensänlmingen.
Skanska har avsatt 100 Mkr för att täcka sin del av miljökostnaden. För Skanskas del skall beloppet täcka kostnaden för b1.a. vattenanalyser, stillestånd, sanering och läkarundersökningar.
Ett trettiotal jordbruksfastigheter inom det tidigare riskområdet, vilka drabbats förgiftat vatten i sina brunnar, har fått sina taxerings-
av värden sänkta med 15 procent. Ordföranden i Sydsvensk Färskpotatis uppskattar att förlust på ca 20 Mlcr för potatisodlama kan härledas
en till den miljöolyckan skapade. Förlustsiffroma är ungefärliga
oro som och har bara presenterats muntligen då utredning ännu pågår. Miljökostnadema är små jämförda med den totala investeringen i Hallandsåsen men konsekvenserna for den enskilde har i många fall varit betydande. För ett flertal kommer effekterna av miljöolyckan att dröja kvar lång tid.
Kostnadsutvecklingen för tunnelprojektet framgår av bilden nedan. Vid starten 1991 beräknades kostnaden för tunnlama genom Hallandsåsen till 1 250 Mkr. Därefter har budgeten reviderats vid minst två tillfällen. När Kraftbyggarna ersattes Skanska 1995/96, höjdes
av budgeten från l 250 till l 995 Mkr. I februari 1997 gjordes en ny höjning budgeten för att bygga tunnlama till 2 886 Mkr. Det finns
av ingen budget för att färdigställa tunnlama. Banverkets generaldirek-
ny tör har i rapport, daterad den 17 juni 1998, uppskattat kostnaden till
en 4 830 Mkr. Öhrlings Coopers Lybrand har efter ytterligare information, erhållits från Banverket, justerat beloppet till
som 4 930Mkr. Siffran är dock behäftad med stor osäkerhet. Banverket har i sina tidigare beräkningar använt sig av en osäkerhetsmarginal om 10 procent. Det innebär att kostnaden kan komma att ligga mellan 4 300 och 5 300 Mkr. Det skulle innebära en fyrdubbling av kostnaderna sedan byggstarten. Tunnlarna skulle kunna vara klara omlqing 2001-2002.
SOU 1998: 137 Effekter och konsekvenser 63
Utveckling av kostnadsläget från starten 1991till hösten 1998
- 5000 " Reservmedel 4500 - E Produktion BEST 4000 7
l Produktion anläggning 3500 -
Projektering 3000 q -
Administration 2500 - 2000 - 1500 - 1000 l 500
I I I
1990/91 1995/96 1996/97 1997/98
1990/91 1995/96 1996/97 1997/98
| Reservmedei | 0 | O | 66 | 110 |
| Produktion BEST | 150 | 308 | 308 | 508 |
| Produktion anläggning 850 | 1 427 | 2 232 | 3 823 | |
| Projektering | 150 | 150 | 150 | 228 |
| Administtration | 100 | 110 | 110 | 164 |
| Summa | 1 250 | 1 995 | 2 866 | 4 833 |
Avslutningsvis berör utredningen problemet med att jämföra olika projekt och samhällsinvesteringar som görs med offentliga medel. De samhällsekonomiska kalkylerna gjorts har genomförts efter
som traditionella och allmänt accepterade principer. Den kalkyltekniken är enligt Öhrlings Coopers Lybrand mest lämpad för jämförelser mellan anläggningsaltemativ som har grundläggande likvärdiga komponenter. Tekniken passar bäst för jämförelser mellan investeringar är
som någorlunda likvärdiga vad avser investeringsbeloppets storlek och struktur. Det skall helst fråga nyinvesteringar än
vara om snarare nyinvestering och upprustning befintlig anläggning. Att jämföra ett
av nytt stort projekt med ett upprustningsalternativ ger ingen rättvisande bild eftersom t.ex. tidsperspektiven är helt olika för de båda projekten.
64 Effekter och konsekvenser SOU 1998: 137
2.5.2 Slutsatser
Kommissionen drar följ ande slutsatser.
Brist på styrning
Vi har granskat Banverket i avsnitt 3.4.1. Vi att de svårigheter
anser
Öhrlings Coopers Lybrand haft i sitt arbete bekräftar den som bristande styrning projektet som vi där påtalar.
av
Stora projekt små miljöproblem
ger
Banverkets och Skanskas kostnader för miljöolyckan, skadestånd, sanering, ersättning för vattentäkter, läkarundersökningar etc., har
nya beräknats till sammanlagt 200 Mkr eller 100 Mkr vardera. Trots att beloppet måste betydande är det ändå mindre del av den
anses en samlade projektkostnaden. Det kan därför bli så att risken för skador på miljön inte beaktas vid planering stora projekt eftersom kostnaderna
av ofta relativt sett blir marginella. Man tror sig kunna lösa problemen efterhand de eventuellt dyker Man bortser från att
som upp. miljöstömingar kan få för den enskilde förödande konsekvenser som inte alltid kan ersättas med pengar.
Vi har inte att ta ställning till tunnlama skall färdigställas eller
om inte. Om tunnelbygget fullföljs blir det till en kostnad som är ca fyra gånger högre än den ursprungliga beräkningen. Om man väljer det alternativ innebär upprustning av befintlig bana har enbart
som en försöket att bygga tunnel Hallandsåsen kostat samhället ca
en genom 1400 Mkr. I beloppet ingår inte kostnaden för upprustningen av befintlig bana.
3 Orsakerna till det inträffade
l Inledning
I detta kapitel analyserar vi orsakerna till de skador och olägenheter för miljön som uppkommit till följd tunnelbygget. Vi har utvärderat de av beslut och den beslutsprocess ledde fram till miljöolyckan samt som myndigheternas roll i sammanhanget. Vi har således analyserat och värderat hur Hallandsåsprojektet granskades och tillstyrktes tillav ståndsmyndighetema, övervakades tillsynsmyndighetema och utförav des av Banverket. Som underlag har vi haft vår delrapport samt egen ytterligare tre rapporter gjorts på vårt uppdrag forskare vid som av universiteten i Göteborg, Lund och Umeå. Syftet med att lämna uppdrag till utomstående forskare har varit att få genomförandeprocessen belyst från olika perspektiv och orsakerna till det inträffade prövade mot olika hypoteser. Gunnar Falkemark har i sin rapport Hallandsåsen och höghastighetens pris analyserat vilka mekanismer styrt besluten tunneln som om genom Hallandsåsen. I hans uppdrag har ingått att beskriva och analysera vilken typ av kunskap och kunskap varit betydelse vems som av och vilka som deltagit i beslutsprocessen. Falkemark diskuterar också likheter i planeringen tunnelbygget och planeringen andra stora av av infrastrukturprojekt. Han bedömer även tunnelprojektet utifrån fem krav bör kunna ställa på politiska och myndigheter i som man organ ett demokratiskt samhälle: medborgardeltagande, öppenhet, rationalitet, rättssäkerhet och tydlig ansvarsstruktur. Håkan Hydén och Matthias Baier har i sin rapport När kunskapen blir onödig normativ asymmetri i fallet Hallandsåsen beskrivit — om och förklarat händelseutvecklingen kring tunnelprojektet utifrån en normteori. Studien identifierar och analyserar de samhälleliga värden, möjligheter till kunskap samt systemvillkor tillsammans skapat som den nonnativa struktur som styrt projektet. Hydén och Baier förklarar på detta sätt varför den rättsliga regleringen inte fungerat och som styrkontrollinstrument och att detta är strukturellt betingat och inte menar en följd av olyckliga omständigheter.
4 18-5962
66 Orsakerna till det inträffade
Erland Mårald och Sverker Sörlin har i sin rapport Vad är "det andra" värt kartlagt och analyserat värderingar och attityder hos tunnelbyggets aktörer. Syftet har varit att utreda huruvida det fanns värderingar kan bidra till att förklara miljöolyckan. De belyser hur
som miljöfrågor i projektet behandlats på ett deskriptivt sätt med inslag av facktermer och att det inte funnits kompetens, kunskap och språk att beskriva de faktorer varit avgörande för att skydda och bevara
som Hallandsåsen. Projektet har undersökts i förhållande till andra infrastrukturprojekt, andra myndigheter och organisationer samt till hur andra väg- och vattenbyggare tidigare sett på sin profession och på miljöfrågor.
3.2 Tillstånd och tillåtlighetsprövning
Vi har i vår delrapport redogjort för de beslut som fattades och de lagar
hade relevans under den tid då planering och genomförande av som tunnelbygget ägde kapitel 3. Regeringen prövade tillåtligheten av
rum
hela projektet inom för expropriationsärendet, även detta
ramen om skedde nio månader efter regeringens eget beslut att tunneln skulle
om byggas. Tillstånd att tappa och leda bort en viss mängd grundvatten lämnades vattendomstolen. Andra tillstånd lämnades av länsstyrel-
av
och Båstads kommun. sen
3.2.1 1999
Ny lagstiftning
Den l januari 1999 träder den miljöbalken i kraft liksom vissa
nya följdändringar i lagen 1995:1649 byggande av järnväg, numera
om banlagen.
Kommissionen har gjort översiktlig jämförelse mellan den pröv-
en ning skedde tunnelbygget Hallandsåsen och en tänkt
som av genom prövning projektet i enlighet med de nya reglerna, men i övrigt
av under förutsättningar. Se tabeller sist i detta avsnitt. Vi har
samma vidare studerat nederländsk rätt i vissa avseenden.
I miljöbalken har gällande regler miljöpåverkande Verksamhet
om samlats och i viss mån skärpts. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar MKB har ändrats. I miljöbalken kommer det att finnas regler vad MKB skall innehålla och om medinflytande under
om en arbetet med att ta fram den. Syftet med MKB är enligt miljöbalken
en att identifiera och beskriva de effekter som en planerad åtgärd kan medföra och att möjliggöra samlad bedömning dessa effekter på
en av människors hälsa och miljö. En MKB skall bl.a. beskriva åtgärder för
SOU 1998: l 37 Orsakerna till det intraflade 67
att undvika eller avhjälpa skadliga verkningar och innehålla uppgifter om inverkan på hälsa, miljö och hushållning. Den skall redovisa alternativa platser, om möjligt, samt alternativa utfommingar tillsammans med en motivering varför ett visst alternativ valts. Dessutom skall den innehålla en icke teknisk sammanfattning. Allmänhetens möjlighet att påverka förstärks genom ändringar i Sökanden skall tidigt
processen. samråda med länsstyrelsen och enskilda kan antas bli särskilt
som berörda. Därefter skall länsstyrelsen ett särskilt beslut avgöra
genom om den aktuella verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Om länsstyrelsen anser att det är så, skall ett förfarande med s.k. miljökonsekvensbedömning inledas. Det innebär ett utökat samråd med de statliga myndigheter, kommuner, allmänhet och organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall verksamhetens eller
avse åtgärdens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan samt innehåll och utformning av MKB:n. Nya vägar och järnvägar,
som skall tillåtlighetsprövas regeringen, skall alltid medföra bety-
av anses dande miljöpåverkan. MKB:n skall kungöras tillsammans med den ansökan det gäller och hållas tillgänglig för allmänheten att yttra sig över. Den myndighet som skall pröva ansökan skall beslut ta
genom ställning till om MKB:n uppfyller kraven.
Regeringens tillåtlighetsprövning av större anläggningar utökas genom miljöbalken. Enligt balkens 17 kapitel l § skall järnvägar avsedda för fjärrtrafik och nya spår på en sträcka minst fem kilo-
av meter för befintlig fjärrtrafik alltid tillåtlighetsprövas regeringen.
av
Genom miljöbalken införs ett enhetligt sakägarbegrepp vilket antagligen kommer att innebära att fler får möjlighet att överklaga i vart fall sådana beslut som tidigare handlagts enligt vattenlagen och naturvårdslagen. Vidare får miljöorganisationer uppfyller vissa i lagen
som uppställda kriterier rätt att föra talan. Regionala domstolar införs för att pröva mål om mer omfattande miljöfarlig verksamhet och vattenmål. En sådan miljödomstol kan även pröva ärenden som skulle ha prövats av länsstyrelsen eller kommunen, om det gäller verksamhet
samma som skall prövas i domstolen eller sådan har samband med den.
som
Regeringsprövning är ett led i den ordinarie tillståndsprövningen. Detta innebär att den förberedande handläggningen sker hos tillståndsmyndighet som därefter, regeringen har tillåtit verksamheten, med-
om delar tillstånd med närmare villkor för verksamheten. Banlagen och miljöbalken skall gälla parallellt. Balkens allmänna hänsynsregler skall tillämpas vid en prövning enligt banlagen. Regler miljö-
om konsekvensbeskrivningar förs in i banlagen liksom regler förstudie
om och järnvägsutredning. Det framhålls särskilt i propositionen
om ändringar i banlagen att regeringens tillåtlighetsprövning bör ske i ett
68 Orsakerna till det intraflade
tidigt skede i planeringsprocessen innan lokaliseringen blivit alltför låst och stora kostnader lagts ned i projektering.
Om tunnelbygget hade prövats i enlighet med de nya reglerna
Vid tänkt prövning tunnelbygget genom Hallandsåsen i enlighet
en av med banlagen och miljöbalken är Banverket tillståndsmyndighet för jämvägsprojektet och miljödomstolen för vattenverksamheten, tidigare vattenföretag. Miljödomstolen skulle förmodligen ta till sig länsstyrel-
ärenden naturreservatsföreskrifter och biotopskydd. Regesens om ringen skall emellertid särskilt pröva frågan tillåtligheten av järn-
om vägsprojektet. Regeringens prövning utgår från miljöbalkens hänsynsregler och även bestämmelserna i miljöbalkens ll kap om vattenverksamhet. I sin prövning skall regeringen beakta tunnelbyggets effekter och således även påverkan på grundvattnet. Det är inte sannolikt att regeringen fastställer hur mycket vatten Banverket skall tillåtas att tappa och släppa ut regeringen kan föreskriva villkor för tillåtlig-
men heten. Efter det att regeringen meddelat sitt beslut återstår det för Banverket och miljödomstolen att avsluta ärendenas handläggning och besluta det närmare innehållet i tillstånden och vilka villkor som
om skall gälla. Tillstånd att anlägga järnväg lämnas genom att Banverket, efter samråd med berörd länsstyrelse, fastställer en jämvägsplan. Övriga tillstånd meddelas i miljödom. För prövningen i miljö-
en domstolen gäller att tillstånd till Vattenverksamhet skall lämnas, på
sätt enligt gällande vattenlag, för järnväg vars anlägsamma som nu gande prövats i särskild ordning.
Vid jämförelse med hur det faktiskt gick till kan man konstatera
en att regeringen i expropriationsärendet gjorde en tillåtlighetsprövning av hela projektet. l sitt beslut framhöll regeringen att tunneln skulle utföras så att påverkan på grundvattnet minimerades. Vidare föreskrevs villkor
dock fick mycket små effekter. Visserligen upprättades ett som kontrollprogram avseende grundvattnet detta skulle ändå ha skett
men
beslut vattendomstolen. genom av
Även regeringen således kan antas utforma sitt beslut ungefär
om likadant även efter prövning i enlighet med miljöbalken och ban-
en lagen i dess lydelse skulle regeringen med all säkerhet ha ett bättre
nya underlag för sitt ställningstagande. MKB:n skulle i vart fall innehålla
redovisning alternativa sträckningar men även en motivering till en av varför ett visst alternativ valts. Den skulle ha godkänts genom särskilt beslut och ha varit utarbetad under utökat samråd eftersom den avsåg ett nytt spår längre än fem kilometer.
som var
Orsakerna till det intraflade
3.2.2 i
Beslutsunderlag Hallandsåsprojektet
En miljökonsekvensbeskrivning kan ha betydelse i flera avseenden. En bra MKB är en förutsättning för att den lösning innebär minsta som möjliga påfrestning på miljön och bäst hushållning med skall resurser kunna väljas. Den skall också göra det möjligt att förutse konsekvenserna av den lösning väljs. Detta har i sin tur betydelse för tillstånsom dets närmare utformning och för vilka villkor skall gälla. En bra som MKB och tydliga beslut för med sig att allmänheten och andra berörda kan få den information de har rätt att kräva och att risken för som oförutsedda effekter minskar. Väl avvägda och tydliga villkor är dessutom en förutsättning för att tillsynen skall kunna fungera på ett tillfredsställande sätt. Man skulle nog kunna säga att den miljökonsekvensbeskrivning som gjordes inför tunnelbygget Hallandsåsen inte tjänade något genom av dessa syften. Några alternativa lösningar diskuterades inte. Under regeringens behandling tillåtligheten nämndes, efter fråga från av miljödepartementet, lokalisering tunneln, den avfaren annan av men dades av Banverket med hänvisning till att de lokala myndigheterna var överens. I den MKB fogats till banutredningen framhölls som att beräkningar gjorts med hjälp datorrnodeller visat det som av att var möjligt att begränsa tunnelläckaget så långt att endast mycket liten en del av yt- och grundvattentillgången inom påverkansområdet skulle tas i anspråk. När det gäller påverkan på grundvattnet är det väl ingen som med säkerhet kan säga hur resultatet skulle ha Banverket sett ut om hade hållit sig inom det vattendomstolen givna tillståndet. av Till grund för Banverkets ansökan i vattendomstolen låg geohyden rologisk utredning gjord av en konsult. De faktiska observationer som utförts hade gjorts under kort tid, vilket ansågs föra med sig Viss en en osäkerhet. Man räknade med en felmarginal på fem till tio gånger. Det var i och för sig inte något fel på utredningen eller de beräkningar som gjorts se vidare avsnitt 2.2. Det möjligen kan förvåna Bansom är att verket inte ansåg att behövde omfattande underlag och man mer att vattendomstolen och länsstyrelsen lät sig nöja. Det har heller inte kommit fram några uppgifter tyder på att Kraftbyggama, som som skulle utföra arbetet med att täta tunneln, ställde krav på ytterligare undersökningar. Sammanfattningsvis kan således konstatera att varken byggman
herren, entreprenören, tillståndsmyndigheten eller tillsynsmyndigheten
ansåg sig behöva ett bättre underlag för att bedöma hur tätningsarbetet skulle kunna genomföras och hur grundvattnet kunde komma påveratt kas. Man kan tycka att osäkerheten om utvecklingen i vissa avseenden skulle ha motverkats att domstolen förordnade att Banverket under av
70 Orsakerna till det inträffade
byggnadstiden skulle mäta och registrera inläckande vatten var tjugonde meter. Eftersom domen kunde tolkas på olika sätt fick emellertid förordnandet ringa verkan se avsnitt 3.3.2.
En effekt tunnelbygget är att grundvattennivån sjunkit mycket
av
än väntat. Detta berodde emellertid främst på att den teknik som mer Banverket avsett att använda för att täta tunneln inte fungerade och på att tunneldrivningen fortsatte utan att man hade funnit en bättre tätningsmetod. Den första vattendomen byggde i någon mening på att Banverket hade rätt i sitt påstående att tätning skulle kunna utföras
om
injektering sprickoma i tunnelväggen. Risken för att det inte genom av skulle gå att täta tunneln på ett tillfredsställande sätt med denna metod och vilka konsekvenserna i så fall skulle bli tycks inte ha diskuterats. Prövningen vattenföretaget avsåg inte heller själva anläggningen,
av dvs. tunneln, utan endast rätten att leda bort grundvatten. Enligt vad vi uppfattar god sed när det gäller MKB:ar skall osäkerheter redo-
som visas t.ex. Vägverkets författningssamling VVFS 1994:14. Med
se
detta osäkerheter effekterna på miljön. Osäkerheten vad
avses om avsåg de tekniska lösningarna för bygget Hallandsåsen fick
genom visserligen stora konsekvenser för miljön dessa konsekvenser var
men inte oförutsebara och borde ha kunnat undvikas.
Banverket borde ha analyserat och bedömt förutsättningarna för att genomföra projektet bättre och borde även ha övervägt vilka metoder
skulle kunna bli aktuella att använda. Ekonomiska konsekvenser som liksom övriga effekter för samhälle, människor och natur borde ha redovisats och bedömts inom verket och påverkat dess planering och upphandling. Praxis får visa vilken prövning och vilka krav miljödomstolarna kommer att ställa på anläggningar av liknande slag. Det är möjligt att utformningen och effekterna på miljön av den teknik som skall användas i jämvägstunnel endast kommer att bedömas i ban-
en ärendet, i vilket Banverket för övrigt är både sökande och tillståndsmyndighet. Regeringen och miljödomstolen måste emellertid kunna utgå ifrån att sökanden klarar att genomföra det projekt som ansökan
av avser.
3.2.3 Alternativa lösningar
framhållits diskuterades inte några alternativ under bered- Som ovan ningen regeringens ärende. Det verkar inte som om man någonsin på
av allvar diskuterat lösning än tunnel med i huvudsak den nu
en annan en aktuella sträckningen. En starkt bidragande orsak till att projektet blev så knapphändigt belyst att alla hade något inflytande var eniga
var som
det tunnel skulle byggas. Beslutet att bygga tunneln om att var en som
Orsakerna till det intraflade 71
fattades i bakvänd ordning. Hydén/Baier har i sin Visat rapport att projektet redan från början präglats att det värderades så högt av att systemvillkor och kunskap inte kunde göra sig gällande. Detta ledde till att kunskap förutsättningarna inte togs fram och till andra om att lösningar inte utreddes och diskuterades. Om Banverket hade tvingats att ta fram alternativ, trots den stora enighet rådde att projektet som om skulle genomföras, hade med all säkerhet den lösning valdes redosom visats och vägts på ett helt annat sätt än vad skedde. I Banverkets som PM av den 17 juni 1998, har remissbehandlats under hösten, som anges fem alternativ, även det endast är ett realistiskt, om som anses nämligen ombyggnad befintlig bana. Åtminstone några dessa av av alternativ, inte bara det som Banverket realistiskt, borde ha anger som övervägts redan från början. Miljöbalkens och banlagens regler krav på redovisning alterom av nativ innebär förbättringar i jämförelse med vad gällde vid tiden som för prövningen av tunnelbygget, även kraven på vilka alternativ om som skall redovisas i princip överensstämmer med vad gäller som nu
enligt förordning 1991:738, miljökonsekvensbeskrivningar. En
om beskrivning av alternativet att den sökta anläggningen eller åtgärden inte kommer till stånd, ett s.k. nollaltemativ, skall alltid redovisas. Vidare skall sökanden motivera varför ett visst alternativ valts. En annan orsak till att tunnelbygget även i övrigt sådan
fick en
schematisk prövning att tågtrafik z sig ansågs miljövänlig. Allmänt var sett kanske detta är riktigt, även tågtrafik kan naturligtvis dras på men ett sådant sätt att den vid sammantagen bedömning inte längre kan en anses vara den mest miljövänliga lösningen. Också när det gällde Hallandsåsen utgick från att tåg det mest lämpliga man var sättet att lösa problemen med snabba och tunga transporter området, genom även om detta krävde att man byggde tunnel. Frågan är detta syfte en om hade kunnat uppnås på ett annat sätt. Kommissionen har inte undersökt detta och har heller inte fått några belägg för att så skulle fallet. Av vara förarbetena till miljöbalken framgår att länsstyrelsen får kräva att andra jämförbara sätt att nå syfte skall redovisas i MKB:n. samma Länsstyrelsen bör ta ställning i denna fråga i samband med sitt beslut om huruvida projektet skall medföra betydande miljöpåverkan. anses Det framhålls särskilt att det i vissa fall är lämpligt länsstyrelsen att samrådet med regeringen innan krav ställs på redovisning sådana av alternativ i ärenden skall tillåtlighetsprövas. Vi förutsätter som att avsikten inte är att undvika utredning alternativ på grund av av att regeringen redan beslutat sig. Regeringen prövade tillåtligheten tunnelbygget efter sitt beslut av om att en dubbelspårig järnvägstunnel Hallandsåsen skulle genom byggas. Den totala nybyggnadssträckan skulle, enligt överenskommel-
72 Orsakerna till det intraflade SOU 1998: 137
mellan regeringen och Banverket, 14,5 km varav 8,6 km sen vara tunnel. Vidare skulle spåren ansluta i norr till befintlig bana vid genom Hemmerslöv och i söder sydväst Förslöv. Man kan därför naturom ligtvis fråga sig hur stor uppmärksamhet andra lösningar skulle ha
kunnat få i detta ärende. 1 ett läge när regering och andra viktiga institutioner och sektorer i samhället redan är överens vilket alterom nativ är det bästa är det inte intressant vad får krävas utan som som vilka alternativ skall krävas för MKBsn skall godkännas. som att en Man kan inte bortse ifrån att beslut stora infrastrukturprojekt är ett om resultat avvägning mellan många olika intressen och att miljöav en skydd dessa. Det är emellertid viktigt att de överväganden är ett av blir tydliga. En utförlig MKB är viktig förutsättning för som görs en detta.Vi ställer emellertid frågande till om miljöbalkens regler är oss tillräckligt långtgående när det gäller att få objektiv bedömning av en vilka alternativ som skall redovisas.
Bästa möjliga alternativ från miljösynpunkt
Frågan samhället är berett att godta vissa skador på miljön måste om naturligtvis vägas mot nyttan den föreslagna anläggningen eller av åtgärden. Vilka effekter rimligen kan accepteras borde även vara som avhängigt vilka tekniska och ekonomiska möjligheter det finns att av undvika skador över huvud taget. Att ingenting göra, dvs. nollalternativet, bara sätt att undvika skadliga konsekvenser. Det kan finnas är ett miljömässigt bättre alternativ, sökanden emellertid inte är beredd som att föreslå ekonomiska eller andra skäl. av Enligt nederländsk rätt krävs MKB innehåller det alternativ att en innebär det bästa möjliga skyddet för miljön. Det kan gälla det som alternativ för med sig minst miljöpåverkan eller t.0.m. ett som som innebär förbättring i jämförelse med det s.k. nollalternativet. en Sökanden måste beskriva ett sådant alternativ om han inte kan visa att
det är ekonomiskt orimligt. Beslut investeringar i infrastrukturprojekt skall planeras och om genomföras efter samhällsekonomiska kriterier även om samhällsekonomisk effektivitet inte skall den enda vägledningen. Vad som vara är ekonomiskt rimligt blir därför många gånger ett politiskt ställningstagande. När det gäller tunnelbygget Hallandsåsen skulle ett genom krav på redovisning det mest miljövänliga alternativet ha kunnat av leda till diskussion möjligheterna och effekterna av att täta en om tunneln i större eller mindre omfattning. Det är inte säkert att den
lösning för närvarande diskuteras, s.k. lining, hade valts. Valet som hade varit beroende vilka konsekvenser kunde förutses och av som
Orsakerna till det inträffade 73
vilka olägenheter man ansåg att kringboende och naturen kunde bära. Kanske hade diskussionen om det bästa alternativet och kostnaderna för detta lett till att olika metoder jämförts och diskuterats. Därmed skulle förutsättningarna för att lyckas med det näst bästa ha kunnat bli bättre belysta. Om det miljösynpunkt bästa alternativet redovisats
ur hade man sannolikt också fått en diskussion om värdet på det som Mårald/Sörlin kallar "det andra". Vi anser därför att det bästa möjliga alternativet miljösynpunkt alltid skall ingå i en MKB i vart fall för
ur verksamheter eller åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
3.2.4 Granskning av MKB
Det är inte bara frågan vilka alternativ som redovisas som är
om avgörande för allsidig utredning. Den utredning som görs måste
en också ifrågasättas och granskas opartiskt. Det samrådsförfarande som formaliseras miljöbalken kommer med all säkerhet att öka
genom möjligheterna för allsidig belysning. Man kan emellertid inte
en mer förvänta sig att andra än sökanden har resurser och/eller intresse att göra egna utredningar.
En svaghet i systemet är att det är sökanden tillhandahåller
som alla erforderliga utredningar. Detta är antagligen nödvändigt, men det ställer stora krav på sökandens objektivitet och flexibilitet och förmåga att bedöma sina konsulters resultat. Berörda myndigheter, organisationer och enskilda kan inte förväntas ha för utredningar.
resurser egna De kan, inom för samrådsförfarandet, ställa krav på ytterligare
ramen utredning de inte själva är experter kan de ha svårt att bedöma
men om utredningarnas tillförlitlighet. En del berörda har dessutom andra intressen att tillvarata och fokuserar kanske inte i första hand på miljöfrågor. När det gällde banutredningen angående tunneln genom Hallandsåsen kom 26 olika instanser med synpunkter. I allmänhet tillförde dessa sakkunskap utifrån de särskilda intressen de representerade Hydén/Baier. De flesta berörda har många intressen att väga mot varandra. Ett exempel på hur en sådan konflikt kan hanteras är de olika turerna kring det s.k. mellanpåslaget. Båstads kommun var i ett inledande skede mycket kritisk och beredd att med kraft hävda miljöintressena. Så småningom gjorde kommunen en omprioritering och accepterade mellanpåslaget i samband med att medel för att bygga nya vägar ställdes till förfogande.
74 Orsakerna till det intraflade
Bör en Miljöombudsman/Miljöadvokat inrättas
Både Hydén/Baier och Mårald/Sörlin har påpekat bristen på naturliga bärare av miljöintressen. Mårald/Sörlin tar upp behovet av vad man kallar en ny sorts milj öadvokater" med kompetens, förutom i milj örätt, även i etik, estetik, historia, samhällskunskap och viss naturvetenskap. De menar att maktbalansen i tunnelprojektet varit sned. Banverket fick flera gånger igenom sina krav på utökade miljöingrepp. Miljöns företrädare var för svaga. Såväl inom projektets organisationskultur som i myndigheterna kring projektet var det den "teknologiska politikformen" som var den mest framträdande. Man använde ett tekniskt dominerat språk. Miljön behandlades på ett deskriptivt sätt med inslag
vetenskapliga facktermer utan några värdeladdade innebörder. av Miljöadvokater skulle enligt Mårald/Sörlin kunna bli föregångare när det gäller att ändra detta språkbruk. De skulle företräda andra värden och lokala intressen och bidra till införandet av ett kritiskt resonemang.
Hydén/Baier har kommit fram till en liknande slutsats. De hävdar att den politiska styrningen av miljön med rättsliga medel av rent strukturella skäl brottas med betydande svårigheter. Det finns inga naturliga bärare det generella miljöintresset som kan driva miljöfrågorna ur
av detta perspektiv. Den enda öppningen som finns är därför enligt Hydén/Baier att låta enskilda människor i större utsträckning komma till tals i planeringsprocessen för olika projekt.
Frågan om en breddning av allmänhetens inflytande i miljöfrågor har utretts i olika omgångar, senast av Miljöbalksutredningen som ingående analyserat frågan. Utredningen kom fram till att förslaget till miljöbalk medförde sådana förbättrade möjligheter att ta till vara de intressen en miljöombudsman skulle kunna bevaka, att en särskild myndighet, Milj öombudsmannen, inte skulle fylla någon funktion.
Mot bakgrund av det utredningsarbete som gjorts har vi svårt att se att det skulle vara meningsfullt att pröva något nytt innan erfarenheterna den ordningen i miljöbalken ex den utökade talerätten
av nya utvärderats. Vi avstår därför från förslag i denna del.
Skall en MKB kunna överklagas
För att uppnå en bättre tillämpning av bestämmelserna har det i miljöbalken införts en regel om att en miljökonsekvensbeskrivning skall fastställas. Vidare skall myndigheten vid prövning av ansökan beakta resultatet av det samråd som ägt rum och de yttranden som kommit in. Dessa regler förstärker allmänhetens inflytande. Besluten går emellertid inte att överklaga. I förarbetena till miljöbalken framhålls att en sådan
Orsakerna till det inträffade 75
möjlighet skulle komplicera systemet ytterligare och ta för lång tid. Det ansågs inte finnas tillräckliga skäl för att införa en rätt att särskilt överklaga en myndighets beslut vid prövningen av MKB. En sådan rätt
skulle visserligen förstärka de berördas ställning och kanske bidra till att fram en bättre utredning. Detta måste dock vägas mot risken för tidsutdräkt. Framför allt Falkemark, men också Hydén/Baier och Mårald/Sörlin har kritiserat att tunnelprojektet men även andra projekt drivits under stor tidspress och att detta fört med sig att beslutsunderlaget många gånger varit ofullständigt. Vi delar deras uppfattning. Av
skäl som när det gäller införandet av en miljöombudssamma man/miljöadvokat avstår vi emellertid från något förslag i denna del.
Behövs fristående granskningsmyndighet
en I Nederländerna har man löst svårigheterna med att få en opartisk granskning genom att inrätta en särskild MKB-kommission. Kommissionen består av 400 oberoende experter och rådgivare med ett kansli på 35 Ett samrådsförfarande börjar med en anmälan både till
personer. behörig tillståndsmyndighet och till kommissionen, som inleder sitt arbete med att ta ställning till vilken omfattning MKB:n bör ha. Kommissionen utformar riktlinjer, men det är tillståndsmyndigheten
beslutar vilka som skall gälla. När utredningen är slutförd och som skall bedömas skickas den till MKB-kommissionen. Alla, som vill, får komma med synpunkter. MKB-kommissionen sammanfattar alla reaktioner och lämnar ett prövningsförslag. Tillståndsmyndigheten prövar ansökan efter att ha godkänt MKB:n genom ett särskilt beslut. I sitt beslut måste myndigheten förklara hur de uppfattat alla råd och yttranden. Kommissionen har således inte någon formell makt men ändå stort inflytande eftersom beslutande myndighet alltid måste motivera varför den inte följer kommissionens förslag. Kommissionens uppgift är begränsad till att få fram den utredning som är relevant i varje enskilt fall. Den deltar inte i diskussionen om vilket beslut som skall fattas utan är fristående från den avvägning mellan olika intressen som en tillståndsmyndighet alltid måste göra. Vi att det sätt på vilket
anser nederländsk rätt löst frågan om en fristående och opartisk granskning
MKBsar är intressant och värt att studera ytterligare. Vi är emellerav tid inte beredda att föreslå att någon ny institution inrättas.
76 Orsakerna till det inträffade
3.2.5 Banverket är sin egen tillståndsmyndighet
Som framgått fastställer Banverket järnvägsplaner, även sina
ovan
Banlagen trädde i kraft 1996. Vid remissbehandlingen av lagföregna. slaget hade ett flertal remissinstanser invändningar mot denna ordning. Regeringen bemötte kritiken i sin proposition och resultatet blev att en jämvägsplan skulle fastställas på sätt en arbetsplan för väg.
samma som Innan frågan eventuella miljödomstolar lösts och länstyrelsemas
om framtida roll klarnat ville inte besluta annorlunda. Banverket blev
man alltså tillståndsmyndighet på samma sätt som Vägverket.
Någon särskild miljöprövning ett rent jämvägsprojekt skall alltså
av inte göras enligt gällande rätt. Projektet kan emellertid av en sådan
vara betydelse att regeringsprövning görs enligt naturresurslagen. Regeringen kan då också beakta miljöfrågor. Tillstånd enligt miljöskyddslagen krävs emellertid inte.
Miljöbalksutredningen tog upp frågan om tillståndsprövningen av trafikanläggningar. Vissa ändringar i prövningsprocessen för jämvägsärenden kommer att införas miljöbalken och ändringar i
genom banlagen fortfarande är det Banverket som står för fastställelsen
men
järnvägsplaner. Miljöbalkens allmänna hänsynsregler skall dock av tillämpas vid prövning ärenden enligt banlagen.
av
Som framgått skall regeringen pröva tillåtligheten av j ämvägs-
ovan projekt viss omfattning enligt 17 kap 1 § miljöbalken. Prövnings-
av plikten gäller bl.a. järn- och stålverk, cellulosaindustrier, raffinaderier
också motorvägar, motortrafikleder och järnvägar över en viss men bredd och/eller längd. Gemensamt för dessa anläggningar är att de utgör viktiga samhällsintressen samtidigt som de riskerar att skada människors hälsa, ha stor påverkan på omgivningen eller orsaka stora ingrepp i miljön samt att ta värdefulla naturresurser i anspråk. Utöver den tillåtlighetsprövning regeringen gör skall ansökningar beträf-
som fande alla i paragrafen uppräknade verksamheter, med undantag av vägar, järnvägar och farleder, handläggas miljödomstol och således
av prövas domstolen efter regeringens ställningstagande.
av
De undantagna verksamheterna miljöprövas i stället det verk som
av är ansvarigt för sakområdet. Detta innebär t.ex att det är Banverket som
för att miljöfrågoma beaktas och fastställer de villkor som ska svarar gälla för den egna verksamheten.
Som framhållits ovan gäller 17 kap 1 § miljöbalken verksamheter
ha betydande miljöpåverkan. Det är enligt vår mening otillsom anses fredsställande att några dessa ska prövas från miljösynpunkt av det
av
verket utan de krav som gäller för miljödomstolen beträffande egna sammansättning och prövningsförfarande.
Orsakerna till det intraflade 77
För att säkerställa en likartad hantering och en från miljösynpunkt sett sakkunnig bedömning av de verksamheter som räknas upp i 17 kap 1 § vi att miljöprövningen för samtliga verksamheter skall göras
anser
miljödømstolen. Även förslaget har sin grund i de brister, vi av om som sett i Banverkets hantering av miljöfrågor bör förslaget avse även vägar och allmänna farleder. Vi är medvetna om att vårt förslag inte kan genomföras utan ytterligare utredning och överväganden. Många problem kommer att behöva lösas. Med den korta tid som vi haft till vårt förfogande har det inte varit möjligt att arbeta vidare med denna fråga. Vi anser emellertid att frågan är så principiellt viktig att vi vill föreslå en ändring i förprövningssystemet och inte bara förorda ytterligare utredning.
Med den föreslagna ordningen skulle ett projekt som tunnel-
av oss projektet få samlad miljöprövning i domstol efter regeringspröv-
en ningen. Överklagade beslut skulle prövas i en och samma instans, miljööverdomstolen. Skulle projektet däremot genomgå en prövning i enlighet med miljöbalken och med banlagen i dess lydelse efter den l januari 1999 blir regeringsprövningen gemensam. Därefter delas dock ärendet så att järnvägsdelen med åtföljande miljöfrågor prövas av Banverket och vattenverksamheten med dess miljöfrågor, undantag från föreskrifter för naturreservat och biotopskydd prövas av miljödomstolen. överklagas besluten prövas Banverkets av regeringen medan miljödomstolens prövas av miljööverdomstolen. Som vi tidigare påpekat är det osäkert i vad mån utformningen av en tunnel och effekterna den teknik skall användas kommer att prövas av miljö-
av som domstolen eftersom prövningen där främst kommer att avse en sökt vattenverksamhet och inte anläggningen som sådan. Banärendet gäller
järnväg. En samlad miljöprövning skulle enligt vårt förslag en ny undanröja risken för att effekterna av den tekniska utfonnningen av en tunnel inte blir tillräckligt väl belysta i något av ärendena.
3.2.6 Slutsatser och förslag
Banverket gjorde inte klart vilka förutsättningarna var för att genomföra tunnelbygget
Vi har granskat Banverkets agerande i avsnitt 3.4.1. Vi vill här endast peka på att Banverket i stor utsträckning använde utomstående konsulter för att göra inte bara utredningar utan också för att bedöma vissa frågor. Experter kan emellertid komma till olika resultat och ha olika värderingar. Om inte en sökande utnyttjar fler än en expert är det risk för att svårigheter endast beskrivs som utmaningar som kommer att
78 Orsakerna till det inträffade
klaras av och att utredningen endast kan användas för att legitimera projektet och eventuella miljöingrepp i stället för att minimera ingrep-
se vidare Mårald/Sörlin. Det kan också vara nödvändigt att anlita pen flera konsulter för att kunna bilda sig en egen uppfattning om materialet. Omfattning och resultat av en undersökning är beroende av hur uppdraget formulerats. Detta redovisas i allmänhet inte vilket försvårar för utomstående att bedöma utredningen och dess slutsatser.
Förutsättningarna för en allsidig och grundlig MKB är att omfattningen bestäms och innehållet granskas på ett objektivt sätt
Det underlag fanns inför beslutet att bygga tunnel genom
som en Hallandsåsen innehöll inga jämförbara alternativ och var även i övrigt ofullständigt. Detta har varit starkt bidragande orsak till att bygget
en nu gått i stå med allvarliga konsekvenser för människor och miljö. För att undvika en likartad behandling av nya projekt måste MKB:ar bl.a. innehålla tillräckliga och relevanta alternativ. Kommissionen har inte haft möjlighet att närmare analysera möjligheterna att reglera denna fråga vi vill i vart fall föreslå att det bästa möjliga alternativet ut
men miljösynpunkt alltid skall ingå i en MKB i vart fall när det gäller verksamheter eller åtgärder kan antas medföra betydande miljöpåver-
som kan. Vilka krav som skall ställas med avseende på ytterligare alternativ och omfattningen i övrigt måste anpassas till det enskilda fallet men inte till den mest lämpliga" lösningen.
Det är inte rimligt att Banverket skall miljöpröva sina egna projekt
Järnvägar liksom vägar och farleder miljöprövas av de verk som är ansvariga för sakområdet i samband med den prövning som sker enligt banlagen, väglagen respektive lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Det är inte rimligt att dessa verk skall miljöpröva egna projekt i vart fall inte sådana som anses ha en betydande miljöpåverkan. Det är också viktigt att en anläggning miljöprövas i sin helhet vid ett och samma tillfälle. Vi föreslår därför att alla stora infrastrukturprojekt skall miljöprövas av Miljödomstol.
Orsakerna till det inträffade 79
TUNNELBYGGET
Då MB+BL FÖR- SJ FÖRSTUDIE BV. Samråd med Lstzer, STUDIE Lst i Kristianstads, kommuner, ideella före- Flera Malmöhus, Hallands ningar och särskilt berörd län allmänhet for att utreda Båstads kommun förutsättningarna för den fortsatta planeringen och ev. behov av enj ämvägsutredningoch/eller miljökonsekvensbedömning 2 kap l § BL
Förfarande Anläggande avjärnvägar med miljö- vars tillåtlighet skall konsekvens- prövas av regeringen anses bedömning, alltid medföra betydande dvs samråd miljöpåverkan med en större krets utökat samråd BANUT- BV JÄRNVÄGS- BV. När alternativa REDNING UTREDNING sträckningar behöver studeras. 2 kap la § BL. MKB MKB MB 6 kap innehåller bestämmelser om förfarande och innehåll. MKB skall bl.a. redovisa alternativa platser, om "möjligt", alternativa utfommingar och ett nollaltemativ. Utökat samråd skall ske med alla, myndigheter, organisationer och allmänhet som kan antasbli berörda Samråd och utökat samråd enligt MB kan göras parallellt med samrådet enligt BL.
forts nästasida
80 Orsakerna till det intraflade
forts
Då MB + BL
MKB kungörs MKB Lst i jämvägsärendet godkänns MB i vattenärendet
DISPENS Lst undantag från se nedan
ger föreskrifter om naturreservat m.m. EXPROP- Regeringen prövade TILLÅTLIG- Regeringen samlad
gör en RIATION tunnelbygget bl.a. ur HET bedömning enligt MB. mark-, hushållnings- Som underlag har och miljösynpunkt och regeringen en MKB som föreskrev godkänts av i vart fall Lst kontrollprogram. VATTEN- Vattendomstol prövade MILJ Ö- Tillstånd skall lämnas DOM endastom skador eller DOM enligt 11 kap 23 § 2p MB. olägenheter av större
YTTER Lst när det gäller betydelse Skulle
LIGARE undantag från regler om uppkomma för
VILLKOR naturreservat, om inte MD allmänna.Alltsåingen TILLSTÅND/ tagit över med Stöd
av prövning enligt
DISPENS 21 kap 3 §MB naturresurslagen och ingen Samhälls- JÄRNVÄGS- BV ärtillståndsmyndighet. ekonomisk prövning PLAN Samråd skall emellertid Prövning enl. ML ske med Lst. Om inte BV VattenkValitén och Lst är överensså skall
frågan om att fastställa
planen hänskjutas till
regeringen. Även planen
skall innehålla en av Lst
godkänd MKB.
BYGGLOV Båstads kommun BYGGLOV Båstads kommun
MB Miljöbalken BL Banlagen BV Banverket MKB Miljökonsekvensbeskrivning MD Miljödomstol ML Miljöskyddslag
Orsakerna till det inträffade 81
MELLANPÅSLAGET
Då MB + BL
VATTENDOM Fullständig MILJÖDOM Prövning vattenföretaget
av prövning, dvs. enligt MB:s hänsynsregler även tillämpning och en samhällsekonomisk
naturresurs- prövning enligt ll kap 6 § av lagen och MB. MB:s krav på MKB
en samhällsekono- gäller. Den skall godkännas misk prövning. avMD genom ett särskilt Endastprövning beslut. av tillâtligheten av vattenföretaget. TILLSTÅND/ Lst: Ett antal TILLSTÅND/ Lst kommunen prövar
ev angående enligt MB och kan lämna DISPENS DISPENS schaktning och dispens från bestämväggbyggen. melsema om naturreservat Inga hinder och från förordnanden om enligt natur- biotopskydd. resurslageneller Observeraatt MD kan ta naturvårdslagen över ärendenmed stöd av
21 kap 3 § MB. BYGGLOV Båstads BYGGLOV Båstads kommun kommun Enligt 16 kap 4 § MB får försökte bord- tillstånd eller dispens inte lägga frågan i meddelas stridi mot avvaktan detaljplan eller områdes- Områdes bestämmelser. Lst skall bestämmelser dock pröva kommunens
beslut och ändradet om det
kan antas att ett riksintresse
inte tillgodoses. OBS dock
tidigare uttalanden i
förarbeten om att ornrådes-
bestämmelsen inte skall
användas för att tillgodose
fritidsintressen.
82 Orsakerna till det inträffade
3.3 Tillsyn
Bakgrund
I delrapportens avsnitt 3.8 har vi redovisat miljöeffekterna tunnelav arbetena och översiktligt hur tillsynen bedrivits olika berörda av myndigheter. I detta kapitel kommer vi att närmare på tillsynsse myndigheternas agerande och vilka uppgifter de har. Det kommer framför allt att handla länsstyrelsen och kommunen, i nämnd ordom ning, men vi tar även Naturvårdsverkets roll central tillupp som synsmyndighet. Avslutningsvis berör vi situationen på åklagarsidan. Arbetsmiljöfrågoma behandlas i kapitel 4. Endast tillsynsåtgärder som vidtagits före oktober 1997 behandlas i detta avsnitt. De kontakter och infonnationsinsatser följde efter att som bygget stoppats är också en följd av myndigheternas tillsynsansvar men behandlas huvudsakligen i kapitel Tillsynen engagerar många myndigheter. Detta framgår följande av översikt av de åtalsanmälningar som gjorts och de förelägganden som meddelats:
1995-02-20 Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Båstads kommun förbjuder med stöd av hälsoskyddslagen Kraftbyggama att utföra sprängningar mellan kl 22.00 och 07.00 vid vite av 100 000 kronor per gång. Genom olika överklaganden hamnar ärendet, via länsstyrelsen, hos Kammarrätten i Göteborg. Där avskrivs det efter det att miljö- och hälsoskyddsnämnden återkallat sitt överklagande.
1996-11-27 Länsstyrelsen i Kristianstad förelägger Banverket att vid vite av 5 Mkr kronor senast 1997-01-31 ha vidtagit sådana åtgärder att bortledandet inträngav ande grundvatten inte överstiger den mängd som anges i vattendomstolens dom från 1992. Länsrätten i Skåne län undanröjer 1997-02-03 länsstyrelsens beslut med motivering att länsstyrelsen använt sig av fel bestämmelse. Själva sakfrågan blev dänned
inte prövad.
1997-02-20 Länsstyrelsen i Skåne län åtalsanmäler Banverket för misstänkt brott mot vattenlagen vid bortledandet av grundvatten från tunnlar genom Hallandsåsen.
Orsakerna till det intrizflade 83
1997-10-04 Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Båstads kommun åtalsanmäler Skanska, Banverket och Rhöne- Poulenc för misstänkt brott mot lagen om kemiska produkter och Banverket och Skanska för misstänkt miljöbrott.
1997-10-31 Kemikalieinspektionen åtalsanmäler Rhöne-Poulenc för misstänkt brott mot lagen om kemiska produkter, förordningen kemiska produkter och Kemiom kalieinspektionens föreskrifter.
1997-10-31 Yrkesinspektionen i Malmö åtalsanmäler Skanska för misstänkt brott på arbetsmiljöområdet.
1998-05-07 Länsstyrelsen i Skåne län åtalsanmäler Banverket för misstänkt brott mot vattenlagen vid Banverkets utförande arbetstunnel i Hallandsåsen av
rnellanpåslaget.
Tunnelprojektets effekter på miljön och naturen har prövats i samband med regeringens tillstånd till expropriation 1992, Vattendomstolens vid Växjö tingsrätt tillstånd 1992 och 1995 och ett antal dispenser och tillstånd enligt naturvårdslagen lämnade Länsstyrelsen i Kristianstads av län under 1995 och 1996. I beslutet expropriation föreskrevs bl.a. som villkor att Banverom samråd med länsstyrelsen skulle upprätta och bekosta ett kontrollket i avseende grundvatten, ytvatten och natunniljö. Vattendomprogram stolens båda domar reglerar den vattenmängd fick ledas bort. som Länsstyrelsens beslut reglerar utformningen transportväg och uppav lag.
3.3.2 Länsstyrelsens roll
Inom länsstyrelsen diskuterades det kontrollprogram som regeringen föreskrivit i expropriationsbeslutet, framför allt den del som avsåg naturmiljön. Vid tidpunkten för beslutet gjorde länsstyrelsen en snäv tolkning begreppet naturmiljö. Endast de två känsligaste områdena, av Älemossen och Slottet, inventerades därför. Områdena är värdefull våtmark respektive ängs- och hagmark. Konsekvensen den begränav sade inventeringen blev att det saknas ett bra referensmaterial för att bedöma tunnelprojektets effekter på naturmiljön.
84 Orsakerna till det intraflade SOU 1998: 137
I vattendomstolens dom från 1992, avsåg tillstånd leda bort som att grundvatten från huvudtunnlarna och släppa ut det bortledda i vattnet Stensån och Vadebäcken, föreskrevs villkor att säkra Vattenkvalisom teten på det avledda vattnet och att anlägga infiltrationsbassänger i anslutning till ledningarnas utlopp vid Stensån och Vadebäcken. Ett ytterligare villkor att bekosta provfiske och bottenfaunaundersökvar ningar i Stensån och Vadebäcken. Vidare skulle Banverket genom fortlöpande mätningar registrera den mängd läckvatten leddes bort som vid tunnelmynningarna och utföra kontinuerliga mätningar med avseende på vattenståndet i brunnar och ytvattentillgångar samt vattenkvaliteten i enlighet med särskilt kontrollprogram. Vattendomstolens deldom från 1995, avsåg tillstånd att leda som bort grundvatten från planerad arbetstunnel i Hallandsåsen, innehöll en ett likartat krav beträffande vattenkontrollen. Länsstyrelsen i Kristianstad lämnade i november 1991 dispens från föreskrifter för naturreservat på Hallandsåsens nordsluttning, som berörs av tunnelbygget. Dispensen avsåg bl.a. avverkning lövskog av och framdragning luftledning. Prövning enligt naturvårdslagen av skedde även då Banverket under våren 1995 respektive 1996 ansökte om tillstånd att schakta och att anlägga tillfällig transportväg för en mellanpåslaget. Länsstyrelsen ansåg att påtaglig skada på riksintressen inte kunde anses ske och lämnade den 12 december 1995 tillstånd till schaktningsarbetena och uppläggning schaktrnassoma på visst sätt. av Tillstånd att anlägga tillfällig transportväg lämnades den 27 augusti 1996. Besluten följdes med aktiv tillsyn på platsen och länsstyupp en relsen kunde konstatera att villkoren i besluten hade beaktats. Länsstyrelsen har ett brett tillsynsansvar. Miljöskyddslagen, naturvårdslagen, lagen kemiska produkter och vattenlagen är alla om tillämpliga på tunnelbygget i Hallandsåsen. Vattenlagen intar en särställning eftersom länsstyrelsen är ansvarig för tillsynen ensam enligt denna lag. Det förenklar länsstyrelsens arbete då det aldrig är någon diskussion har skyldighet att om vem som agera. I specialmotiveringen till vattenlagen har tillsynen fått ett mycket begränsat utrymme. Departementschefen anför bl.a. följande:
Några krav på omfattande tillsynsinsatser eller omfattande inventeringar från länsstyrelsernas sida torde inte kunna ställas om det skulle medföra att angelägnare uppgifter inom andra områden eftersätts. I vart fall i ett inledande skede efter det den vattennya lagens ikraftträdande måste tillsynen inriktas främst på de från säkerhetssynpunkt särskilt angelägna anläggningarna.
Enligt berörda handläggare tillsynen enligt vattenlagen lågt prioritevar rad på länsstyrelsen i Kristianstad. Detta gällde i vart fall under ett
SOU 1998: 137 Orsakerna till det inträffade 85
inledande skede då det bara fråga att avleda grundvatten från var om tunnelbygget. Sedermera avsattes Särskilda vattenmöten mer resurser. genomfördes regelbundet mellan länsstyrelsen, Banverket, Skanska och
efter sammanslagningen Kristianstads län och Malmöhus län vid av årsskiftet 1996/97 miljö- och hälsoskyddsnämnden i Båstads kommun. Genom sammanslagningen flyttades tillsynsfrågoma över till
handläggare, då de flesta dittills arbetat med tunnelprojektet nya som övergick till andra verksamheter. Därmed försvann betydande kompe-
i ärendet. En genomgående uppfattning hos länsstyrelsepersonalen
tens sammanslagningen ändå inte hämmat tillsynsarbetet i nämnvärd är att omfattning. Någon gång under tiden före länssammanslagningen kom länssty-
relsen och Banverket överens att frångå villkoret i 1992 års vattenom angående utförande infiltrationsbassänger. I stället utfördes dom av sedimenteringsbassänger och oljeavskiljare då det bedömdes att infilt-
på grund de markförhållanden rådde. ration var genomförbar av som Sannolikt fungerade den lösning utfördes väl så bra som den som som vattendomstolen. Vi emellertid att det inte är förföreskrivits av anser gällande villkor i praktiken ändras utan att formellt riktig svarbart att en Det viktigt upprätthålla respekten för villkoren i ett prövning sker. är att
tillstånd. länsstyrelsen i Kristianstad till Banverket och I juli 1995 skrev brister i rapporteringen läckvattenmängder från påtalade upprepade av påslaget. Å sidan såg länsstyrelsen allvarligt på det fakdet norra ena Banverket vid flera tillfällen inte följt vattendomstolens tilltum att Å sidan diskuterade länsstyrelsen domens tolkning med stånd. andra längre tid och det gick drygt ett år innan länsstyrelsen Banverket en åtgärder. Länsstyrelsen ansåg, vi redovisat i delrapporten, vidtog som Banverket hade tillstånd att tappa i genomsnitt 3,5 l/s per 1000 att tunnel och tillåten vattenmängd beroende hur långt meter att var av Banverket ansåg emellertid inte att överskred tillman kommit. man efter det 33 l/s uppmätts, dvs. den mängd tillåtits ståndet förrän att som tunnlarna totalt. Banverket menade således att hela tillståndet för båda hur långt bygget kommit. Av minnesanteckkunde utnyttjas oavsett från vattenmöte i april 1996 framgår dock att länsstyrelsens ningar ett då inte ansåg att vattenmängden var något problem. representant kunde vattenflödet variera kraftigt. Länsstyrelsen hade
Uppenbarligen
denna tid också mycket aktiv roll i de diskussioner som under en mellanpåslaget och så småningom ledde till en pågick om som
uppgörelse. Under och hösten 1996 fortsatte utsläppen av stora sommaren vattenmängder. När ingen rättelse skedde utfärdade länsstyrelsen ett
vitesföreläggande för Banverket att följa meddelade villkor.
86 Orsakerna till det inträffade
Banverket överklagade föreläggandet. Länsrätten i Skåne undanröjde det med motiveringen att fel bestämmelse i vattenlagen hade åberopats. Den reglering av vattenmängden som gjorts i vattendomen ansågs vara en del av tillståndet och inte ett villkor. l länsrättens beslut anvisades det lagrum som eventuellt skulle kunna tillämpligt. vara Länsstyrelsen i Skåne valde att åtalsanmäla Banverket. Det kan diskuteras om inte komplettering åtalsanmälan med ett föreen av läggande förenat med ett vite kunde ha blivit effektivt. Banverkets agerande tydde på att det inte fanns någon vilja i verket att ta vattendomen på allvar. En ännu tydligare markering hade varit befogad då stora överskridanden skedde med kraftiga sänkningar grundvattenav nivån som följd. Föreläggande med vite kräver en noggrann avvägning mellan kostnaden för åtgärderna, vitesbeloppets storlek och nyttan för miljön. Det krävs också en tydlig beskrivning den åtgärd skall vidtas. av som Därför anser många tillsynsmyndigheter att föreläggande med vite är svårt att använda. När föreläggandet väl vinner laga kraft har det emellertid en stark pådrivande effekt. En fråga är varför tunnelarbetena inte stoppades länsstyrelsen när av Banverket bedrev en verksamhet i strid mot vattenlagen. Tillstånd saknades genom att utläckaget av vatten vida översteg den lovgivna mängden i vattendomen. Konsekvenserna för grundvattnet entydigt var negativa och risken för skador på miljön ökade för varje dag som arbetena pågick. Det emellertid inte möjligt för länsstyrelsen att var tvinga Banverket att avbryta tunneldrivningen med stöd vattenlagen. av De alternativ som fanns för länsstyrelsen att åtalsanmäla och att var förelägga Banverket, med eventuellt vite, att vidta åtgärder för att anpassa verksamheten till vattendomen. Om vitet satts tillräckligt högt hade Banverket möjligen sökt arbetena till gällande tillstånd anpassa och villkor, alternativt lämnat in ansökan till vattendomstolen. en ny Vid ett vattenmöte den 14 augusti 1997, där även miljö- och hälsoskyddsnämnden i Båstads kommun närvarande, fick tillsynsvar myndigheterna besked att Rhoca Gil användes och att då avsåg om man att använda medlet i stor skala. Enligt lagen kemiska produkter har om kommunen det omedelbara tillsynsansvaret när det gäller kemikalier. Kommunens miljö- och hälsoskyddsförvaltning tog tre veckor senare kontakt med Kemikalieinspektionen och fick efter två dagar besked om riskerna med att använda kemikalien. I länsstyrelsen fick frågan ingen hög prioritet, möjligen beroende på den ansvarsfördelning gäller de två myndigheterna emellan. Detta som kan vara anledning till att länsstyrelsen inte ställde krav på en
komplettering av det kontrollprogram gällde för utsläppen
som av vatten från tunneln. Vi att detta borde ha skett när fick insikt anser man
SOU 1998: 137 Orsakerna till det intraflade 87
hälsofarlig produkt skulle tas i bruk i så betydande omfattom att en ning och under så speciella omständigheter. Det fanns kompetens inom området i länsstyrelsen. Tillsynen inom miljöområdet rymmer en mångfald arbetsuppgifter. Utöver att övervaka efterlevnaden gällande bestämmelser ingår av också information och råd i både tekniska, ekologiska och juridiska frågor. Härutöver även miljöövervakningen del tillanses vara en av Miljönyttan många länsstyrelser bli betydligt större synen. anses av med rådgivning och information än med strikt kontroll av att gällande bestämmelser följs. Ytterst få åtalsanmälningar har lett till straffpåfölj-
der. Kommissionen finner det naturligt att länsstyrelsen med dess olika roller för diskussioner med verksamhetsutövama. Det handlar om en avvägning mellan olika intressen. Frågan är emellertid hur länge diskussionerna skall pågå. Blir inte överens måste länsstyrelsen man inom för myndighetsutövningen. Det är viktigt att länsagera ramen styrelsen håller isär sina olika uppgifter och inte väntar för länge med eventuellt föreläggande eller åtalsanmälan. I propositionen till miljöbalken understryks vikten av att tillsynen efterlevnaden inte bara samordnas utan också skärps i syfte att över uppnå miljöbalkens mål. Regeringen att tillsynen måste effektivianser och att tillsynsmyndighetema, ett led i detta arbete, med kraft seras som måste verka för att överträdelser beivras. Tillsynen, menar regeringen, viktig länk i kedjan mål, hänsyn, tillstånd, tillsyn, omprövning, utgör en överträdelse och straff. På ett flertal ställen i propositionen betonas, att när överträdelser är straffbelagda upptäcks skall tillsynsmyndigsom heten skyldig att anmäla misstanke brott till polis- eller vara om
åklagarmyndigheten.
Vikten myndighetsutövning markeras alltså tydligt i miljöbalken. av I tillsynsbegreppet inryms dock fortfarande rådgivning, information och liknande verksamhet i syfte att skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses. Svårigheten med gränsdragningen mellan de olika uppgifterna finns därmed också kvar. Genom miljöbalken får tillsynsmyndighet också möjlighet att en besluta milj ösanktionsavgift. Detta är avgift skall betalas om en ny som näringsidkare åsidosätter föreskrifter, påbörjar verksamhet som av som är tillståndspliktig utan att ha tillstånd eller åsidosätter tillstånd eller villkor meddelats med stöd miljöbalken. Det krävs inte att som av överträdelsen medför ekonomisk fördel. Syftet är att öka den allmänna noggrannheten hos den bedriver näringsverksamhet. Miljösom sanktionsavgiften är administrativ avgift tas ut även straff en som om ådöms gärning. Avgiften bör bli ett effektivt komplement för samma till dagens sanktionssystem, och möjligen kommer den att ersätta vites-
88 Orsakerna till det inträffade
föreläggandet i vissa fall. Förordningen miljösanktionsavgifter om gäller dock inte vid överträdelse av villkor eller tillståndsplikt för Vattenverksamhet. Förordningen bör därför kompletteras i detta avseende.
3.3.3 och hälsoskyddsnämndens roll
Miljö-
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Båstads kommun hade tillsynen över tunnelbygget genom Hallandsåsen enligt hälsoskyddslagen, livsmedelslagen, lagen kemiska produkter och miljöskyddslagen. om Kommunen behöver för sin tillsyn ha god information bl.a. om kemikalieanvändning. Både lagen kemiska produkter och miljöom balken gör det möjligt för regeringen eller Kemikalieinspektionen att föreskriva om skyldighet för t.ex. leverantör att lämna de uppgifter en som behövs för att kunna bedöma hälso- och miljörisker med en kemisk produkt. Men för Kemikalieinspektionen är enbart uppgiften om den totala mängd som importeras i allmänhet begränsat värde. av Den säger inget om hur produkten kommer att användas. I Hallandsåsen var det fråga om användning i stor omfattning och enda av en brukare i en mycket speciell miljö. Det hade därför varit viktigt att kommunen fått information i ett tidigt skede. Mot den bakgrunden anser vi att det finns anledning att utreda möjligheterna att ålägga leverantörer eller användare anmälningsplikt till tillsynsmyndigheten för användning kemikalier i större volymer. av Att hålla erforderliga resurser för ett komplicerat och långdraget projekt innebär stora ekonomiska ansträngningar, särskilt för en kommun av Båstads storlek. Vid projekt av den här omfattningen är det rimligt att sökanden är ansvarig för kostnaden tillsynen. Miljöbalken av öppnar för denna möjlighet vilket vi anser är tillfredsställande. Vi har inte fått intrycket att resursbrist hos tillsynsmyndigheterna varit någon avgörande orsak till de miljöproblem som uppstått. Länsstyrelsen hade viss löpande kontroll över projektet och kommunen skulle knappast haft en särskild person avdelad för Hallandsåsproj ektet, även om den haft ytterligare personal att tillgå. Men med den omfattande tillsyn som läggs på länsstyrelser och kommuner, kan naturligtvis brist på resurser bli avgörande. Kommunens ansvar för miljön i den egna kommunen omfattar även rätten och skyldigheten att utöva tillsyn. Kommunens roll tillsom synsmyndighet förstärks i miljöbalken. På kemikalieområdet blir den däremot i stort sett oförändrad. Kommunen skall i princip för svara kemikalietillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga användare och dessutom i viss mån över tillverkare och importörer. De kommuner
Orsakerna till det intraflade 89
önskar och har och kompetens därutöver möjlighet att som resurser ges ytterligare tillsyn från länsstyrelsen eller statlig myndigta över annan het. Detta gäller främst naturvårds- och miljöskyddstillsyn men även tillsyn Vattenverksamhet och jordbruksmark. Merparten av landets över kommuner är dock små. Enligt uppgift från Kommunförbundet saknar mellan fem och tio kommuner miljöinspektör mer eller mindre penna- 50 kommuner har inspektör och 65 har två inspektörer. nent, ca en ca Det finns för närvarande 288 kommuner. Det är orimligt att mindre kommuner, förutom all annan nödvändig kunskap skall finnas i miljö- och hälsoskyddsförvaltning, också som en måste ha särskild kompetens inom det komplexa kemikalieområdet. samarbete mellan kommuner miljöbalken möjlighet till Det som ger vi inte är tillfyllest for att lätta på arbetsbördan. Vi anser därför anser det bör finnas möjlighet för den kommun så önskar, att att en som sig tillsynsansvaret inom kemikalieområdet. Ansvaret skulle avsäga kunna föras till länsstyrelsen. Överföringen bör kunna ske på ett över likartat när länsstyrelsen överlåter sitt tillsynsansvar för miljösätt som farlig verksamhet till kommunen. samband med miljöbalken kommer också förordning om verk- I en samhetsutövares egenkontroll att börja gälla. För varje verksamhet som berörs balken eller dess förordningar skall det finnas en fastställd av dokumenterad fördelning det organisatoriska ansvaret. Vidare och av skall verksamhetsutövaren förteckna de kemiska produkter som hantekan innebära hälso- eller miljörisker. En sådan förteckning ras och som bör kunna tjäna både kontroll för den ansvarige själv och som som hjälp i kommunens tillsyn.
3.3.4 Naturvårdsverkets roll
Redan i 1988 års miljöpolitiska proposition slogs det fast att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. I miljöpropositionen 1997/982145, inte antagits än, föreslår regesom ringen fler myndigheter får ett s.k. sektorsansvar för miljön inom att sina respektive områden. I enlighet med intentionerna i propositionen har Naturvårdsverket i augusti 1998 fått ett särskilt uppdrag av rege- Verket skall i samverkan med andra berörda myndigheter, dels ringen. övergripande analysera principiella gränsdragningar mellan myndigheternas arbete för ekologiskt hållbar utveckling, dels utarbeta förslag vid myndighetsutövningen skall fördelas för de tvärom hur ansvaret sektoriella frågorna. Motivet för uppdraget är att sektorsansvaret behösamordnas och eventuella överlappningar i ansvaret eller luckor ver identifieras. Uppdraget skall redovisas senast den l mars 1999.
90 Orsakerna till det inträffade SOU 1998: 137
Vi anser att Naturvårdsverket bör få ännu bredare roll och en uppgift än vad som innefattas av uppdraget. Dess mandat central tillsom synsmyndighet bör utrymme för att systematiskt följa miljöarbetet ge på den nationella nivån, både när det gäller myndigheter och större koncerner. Verket bör få till uppgift att rapportera till regeringen hur arbetet bedrivs och genom råd och information verka för effektiv en samordning och likartad nivå på miljöarbetet i alla sektorer.
Åklagarmyndigheten
Överåklagaren i Malmö har tillsatt en särskild skall arbeta grupp som med anmälningarna föranledda tunnelprojektet. Det är lätt att inse av komplexiteten i dessa utredningar och att de kommer tidsatt vara krävande. Länsstyrelsen åtalsanmälde Banverket den 20 februari 1997. Ett första möte mellan åklagare och Banverket bestämdes till mitten av september. Banverket fick förhinder och nytt mötesdatum blev den 7 oktober. Då miljöolyckan redan ett faktum. var Åklagarmyndigheten i Malmö har prövat befattningshavare vid om tillsynsmyndighetema länsstyrelsen, miljö- och hälsoskyddsförvaltningen och yrkesinspektionen brustit i sin tjänsteutövning. I ett beslut den 18 augusti 1998 konstaterade överåklagaren att vad framsom kommit genom den hittillsvarande utredningen inte har gett anledning anta att någon befattningshavare vid någon de berörda tillsynsav myndigheterna gjort sig skyldig till brottsligt förfarande i samband med utövande av respektive myndighets tillsynsfunktion. Det saknades därför skäl att inleda förundersökning. Falkemark tar i sin rapport miljölagstiftningen upp som signalsystem riktat till medborgarna hur statsmakterna på om ser lagstridiga handlingar. I det avseendet betecknar han detta system som svagt. Hydén Baier är inne på liknande tankegångar i sin utredning. De menar att erfarenheterna från Hallandsprojektet visar att inte man fönnått hävda miljöintressena gentemot vad kallar den norrnativa man asymmetri som präglat projektet. Det är viktigt för ett effektivt tillsynsarbete att åklagarväsendet har sådana resurser och sådan kompetens att ärenden kan avgöras inom rimliga tider. I annat fall förloras snabbt den preventiva effekten i påföljdssystemet. Med miljöbalken kommer dessutom antalet åtalsanmälningar sannolikt att öka. Det blir utomordentligt viktigt att både skapa och upprätthålla respekt och förtroende för den miljölagstiftnya ningen.
SOU 1998: 137 Orsakerna till det intrizflade 91
Riksåklagaren har fått regeringens uppdrag att utreda och effektivi-
hanteringen miljöbrott. Utredningen skall klar i december sera av vara 1998. Det är kommissionens förhoppning att intentionerna i direktiven skall kunna förverkligas för effektivare tillsyn.
en
3.3.6 Slutsatser och förslag
Speciell situation
Tillsynsarbetet vid Hallandsåsen har bedrivits under mycket speciella omständigheter. Regering och riksdag hade gett ett statligt verk i uppdrag att bygga järnväg och tunnel. Verksamheten pågick under en
en en längre tid och arbetena utfördes av en av landets största entreprenörer. Två sidor korn att stå mot varandra. Staten befann sig på båda: å ena sidan ansvarig för den uppkomna situationen, å andra sidan ansvarig för tillsynen tillsammans med kommunen.
Banverket saknade miljöambitioner
Ett flertal de i någon form deltagit i tillsynsarbetet har
av personer som fått frågan situationen skulle ha kunnat undvikas med en annan lag-
om stiftning och regelverk. Även brister i dessa avseenden har
ett annat om påtalats, har röd tråd gått uppfattningen att kultu-
som en genom svaren
inom Banverket inte inrymde mycket miljötänkande. Benämningen ren rallarkultur vi skall fram har använts för att beskriva Banverkets
— samarbetsvilja. Attityder och förhållningssätt är viktiga för att nå ett bra resultat. Detta gäller inte minst i miljösammanhang se Mårald Sörlin, Vad är det andra värt. Med positiv inställning till
en mer miljöfrågoma från Banverkets sida och respekt för meddelade tillstånd och villkor hade sannolikt problemen varit väsentligt mindre.
Effektivare med miljöbalken
Den kommande miljöbalken kan förväntas effektivare tillsyn.
ge en Tillsynsreglerna finns i och lagstiftning. Tillsyns-
nu en samma begreppet har definierats och myndighetsrollen har lyfts. Länsstyrelsen
och tydligare roll i förhållande till den kommunala tillsynen. får en ny Kraven på och innehållet i milj ökonsekvensbeskrivningarna är klarare i balken än i dagens lagstiftning avsnitt 3.2. Detta skapar bättre
se
förutsättningar för tydliga villkor. Tillsynskostnaden för stora projekt
92 Orsakerna till det inträffade SOU 1998: 137
kan läggas på sökanden. Dessutom skärps lagstiftningen genom att miljösanktionsavgifter införs och straffen höjs.
Offensivare tillsyn
Länsstyrelsen kunde ha utövat sin tillsyn på ett bestämt sätt och i mer ett tidigare skede. Miljö- och hälsoskyddsnämnden väntade så länge som tre veckor med att kontakta kemikalieinspektionen beträffande Rhoca Gil. Samråden mellan tillsynsmyndighetema kunde ha skötts på ett effektivare sätt. Sammanfattningsvis anser vi ändå att tillsynen, mot bakgrund de av speciella omständigheterna omkring tunnelprojektet, i stort skötts på ett godtagbart sätt. Projektet var stort och drivkraften stark för att det skulle genomföras. Miljöambitionen hos Banverket låg och tillsynsvar resurserna hos myndigheterna begränsade, i varje fall fram till dess omfattningen av miljöeffekterna bygget uppenbara. av var
Tillsynsmyndigheterna bör se över sina rutiner när det gäller gränsdragningen mellan myndighetsutövning, rådgivning, information samt stödjande och främjande verksamhet. Myndighetsutövningen måste tydligare hållas isär från de övri ga uppgifterna.
Förordningen om miljösanktionsavgifter bör kompletteras så att även näringsidkare som åsidosätter tillståndsplikt eller överskrider villkor för all vattenverksamhet kan åläggas att betala sanktionsavgift.
Skyldigheten för den som avser att använda stora mängder kemikalier att underrätta den myndighet har det omedelbara tillsynsansvaret som bör utredas..
Kommunen bör ges möjlighet att överlämna tillsynen för kemikalier till länsstyrelsen.
Naturvårdsverket en tydligare roll - Som framgår av två utredningar gjorts på vårt uppdrag saknas som en stark företrädare för miljön. Naturvårdsverkets roll försvarare som av miljöintressena bör göras tydligare än vad den är idag, liksom dess uppgift som central tillsynsmyndighet gentemot andra verk.
Naturvårdsverkets roll central tillsynsmyndighet bör utredas som beträffande möjligheten att följa andra sektorsmyndigheters och upp
Orsakerna till det intrájfade 93
större koncerners miljöarbete. I uppgiften skulle exempelvis ingå att årligen rapportera till regeringen hur arbetet bedrivs och att samordna, råd och informera i syfte att effektivisera miljöarbetet.
ge
3.4 Projektets utförande
3.4. l Banverket
Kommissionen skall inte uttala sig i frågor om ansvar och ersättning
kan komma under domstols prövning. Detta hindrar inte att vi som granskat hur Banverket utfört sin uppgift att planera och genomföra byggandet tunnel Hallandsåsen. En annan viktig fråga är
av en genom vilken styrning Banverkets huvudman, kommunikationsdepartementet/regeringen, har utövat.
Regeringen
Regeringens direkta styrning myndigheterna utövas dels genom
av regleringsbrev, särskilda regeringsbeslut och uppdrag till myndigheterna, dels val ledningsform och utnämning general-
genom av av direktör och styrelse, dels informella kontakter. I enlighet med
genom regeringsformen ll kap 7 § får regeringen förvaltningsmyndighet
ge direktiv myndighetens faktiska handlande i särskilt fall och om
om handläggningen konkreta ärenden i den mån de varken avser lag-
av stiftning eller myndighetsutövning. I den s.k. verksledningspropositionen 1986/ 87:99 ledning statlig förvaltning behandlades frågan
om av
myndigheternas självständighet gentemot regeringen. Den dåvaom rande civilministem framhöll att det fanns utrymme för en starkare styrning än vad ditintills skett. Som exempel på verksamhet som
som kunde styras precis så bestämt och i den omfattning som regeringen fann lämpligt producerande verksamhet bl.a. Vägverket
angavs som sysslade med. Banverket inrättades först 1988. Konstitutionsutskottet har ingen mening än den som korn till uttryck i propositionen
annan KU 1997/98:25 sid 117.
I regleringsbrevet regeringen målen för myndighetens verk-
anger samhet under kommande budgetår. Övergripande mål liksom mer detaljerade verksamhetsmål De myndighets hela verk-
anges. avser en samhet kan få betydelse även för enskilda ärenden. I ett av Ban-
men verkets verksamhetsmål anges t.ex. mått på den hastighet som stomjämvägar skall klara. Under budgetåret 1995/96 var målet att
94 Orsakerna till det inträffade SOU 1998: 137
hastighetsstandarden för de trafiktätaste delarna stomnätet skulle
av vara 160-200 km/tim för resandetåg om det var samhällsekonomiskt försvarbart. Under år 1997 var målet att den genomsnittliga hastighet som stomjämvägar medgav skulle öka med 2 procent.
I början styrde regeringen tunnelbygget i viss utsträckning. Genom sitt beslut i juni 1991 fastställde regeringen att tunneln skulle byggas, att den skulle vara dubbelspårig och att den skulle ha viss sträck-
en ning. Vidare föreskrevs i expropriationsbeslutet ett antal villkor med avseende på miljön.
I regeringens befogenheter att styra en myndighet ingår, som nämnts ovan, att utse dess styrelse. Riksdagen har efter 1987 års s.k. verksledningsbeslut behandlat frågan om myndigheternas ledningsformer flera gånger. Enligt den huvudregel, som lades fast 1995, gäller att myndigheter som arbetar under affärslilcnande förhållanden eller har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt och självständigt ansvar, i de flesta fall skall ledas av en styrelse med fullt
ansvar.
Den l juli 1996 förändrades Banverkets styrelses roll genom att styrelsen enligt sin instruktion fick fullt ansvar för verksamheten. Med detta menas att styrelsen därefter utgör myndighetens ledning, som inför regeringen helt och fullt ansvarar för Verksamheten enligt de mål som satts upp. Myndighetschefens uppgift är att ansvara för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Tidigare var myndighetschefen ensam ansvarig inför regeringen. En lekmannastyrelse hade i huvudsak en rådgivande funktion. Det är einellertid fortfarande så att myndighetschefen utses och kan avsättas av regeringen. Det är därför svårt att uttala sig om vad det fullständiga ansvaret egentligen innebär. Det är emellertid helt klart att styrelsen är de
ett av medel som regeringen skall använda för att styra myndigheten. Styrelsen representerar regeringen och har att genomföra de politiska beslut som fattats inom myndighetens ansvarsområde. Ledamöterna förordnas för ett år i taget. De beviljas inte ansvarsfrihet i likhet med t.ex. en bolagsstyrelse.
Regeringens ansvar för att styra verket minskade inte i och med att styrelsen fick fullt ansvar men styrningen måste ske med delvis andra medel än tidigare bland annat genom kontakter under hand. Dessa kontakter bör normalt ske med styrelseordföranden och verkschefen men år inte bindande för regeringen eller myndigheten, jfr Förvaltningspolitiska kommissionen SOU 1997:57 sid 120.
Orsakerna till det intriijfade 95
Departementen
Både Banverkets styrelseordförande och den dåvarande kommunikationsministem har uppgivit att någon information av betydelse om tunnelbygget inte utväxlats dem emellan. Detta framgår bl.a. av den granskning som Konstitutionsutskottet gjort av kommunikationsminister Ines Uusmanns tjänsteutövning i samband med timnelprojektet genom Hallandsåsen. En offentlig utfrågning hölls den 15 april 1998. Vid utfrågningen diskuterades budgetfrågan, vakansema på generaldirektörsposten och i vad mån ministern känt till den teknik som använts för att driva och täta tunneln. Många frågor gällde vad som förekommit vid ett möte den 16 april 1997 med representanter för departementet, däribland statssekreteraren, och Banverket och som avsåg en s.k. mål- och resultatdialog. Trots att verket i sin årsredovisning för år 1996, departementet fått ungefär en månad tidigare,
som rapporterat att hade stora problem med grundvattnet och att risken
man för kostnadsökningama beräknades uppgå till 800 Mkr diskuterades inte tunnelbygget vid mötet i april. Ett antal andra ärenden behandlades, däribland utbyggnad till dubbelspår vid Falkenberg, en annan del av Västkustbanan.
Att projektet kunde förväntas bli minst 800 Mkr dyrare ansågs tydligen intern fråga för Banverket så länge verket inte begärde
vara en ytterligare anslag. Beloppet motsvarar knappt 15 procent av de medel Banverket, enligt regleringsbrevet för år 1997, kunde disponera för nyinvesteringar i stomjärnvägar. I samma regleringsbrev hade Banverket även fått i uppdrag att redovisa utfallet bl.a. med avseende på anslaget till "nyinvesteringar i stomjämvägar. Redovisningen skulle innehålla eventuella avvikelser från redovisade planer och vilka åtgärder som vidtagits för att förhindra kostnadsfördyringar.
I början på januari 1997 hade ett möte ägt rum mellan bl.a. regionchefen för södra regionen och två personer från huvudkontoret. Regionchefen redogjorde för grundvattenfrågan och beskrev svårigheter, alternativa lösningar och ekonomiska konsekvenser. Efter mötet skrev den då tillförordnade ekonomichefen i en PM, kallad minnesanteckning, 1997-01-24, 1997-01-27 bl.a. att det kunde
rev, befaras att kostnadsölcningama skulle komma att kräva omprioritering av andra projekt. Detta verkar dock inte ha varit en fråga som oroat vare sig styrelsen eller departementet. Banverkets styrelseordförande har till kommissionen uppgivit att hon ansåg att verket hade så gott om pengar att det inte fanns någon anledning till oro för ekonomin. Uttalandet måste ha avsett investeringsmedel eftersom riksdagens beslut om besparingskrav gällde verkets konsumtion och administration, förhållandevis blygsam del av Banverkets budget.
en
96 Orsakerna till det inträffade
Frågan om inläckage av grundvatten behandlades således
av regeringen och kommunikationsdepartementet ganska odramatisk
som en budgetfråga. Miljödepartementet blev inte inblandat förrän
sommaren 1997, se vidare nedan. Under arbetet med budgetpropositionen våren 1997 nöjde sig kommunikationsdepartementet med Banverkets besked om att arbetet fortskred med att lösa de tekniska problem hade
man med att täta tunneln.
En årsredovisning skall ge ett kortfattat underlag för regeringens uppföljning och prövning av myndighetens verksamhet. I Banverkets redovisning för år 1996 sägs att problemen med inläckage grund-
av vatten i tunneln var stora, men inte att den tillåtna mängden överskreds. Det har inte kommit fram några uppgifter som visar att departementet vid denna tid visste att vattendomens tillstånd inte respekterades. Inte heller kvartalsrapporten avseende det första halvåret 1997 är skriven så att det går att dra några säkra slutsatser om vad som rapporterats
om detta.
Sommaren 1997 överlämnade emellertid vattendomstolen Banverkets tredje ansökan till regeringen för avgörande. Skälet för detta var att domstolen ansåg att det sökta vattenföretaget skulle leda till skada eller olägenhet av större betydelse för allmänna intressen. Under sådana omständigheter kan tillstånd endast ges av regeringen och bara om företaget är av synnerlig betydelse ur allmän synpunkt. Det överlämnade ärendet handlades i miljödepartementet. Av handlingarna framgick att vattendomstolens tillstånd överskreds. Vattendomstolens yttrande remissbehandlades och Banverket förelades att yttra sig senast den 10 oktober. Därefter fick Banverket ytterligare anstånd till dess att ansökan återkallades i början av år 1998. Den allmänna inställningen i regeringskansliet liksom i Banverket till det faktum att vattendomstolens dom inte respekterades tycks ha varit att problemet skulle lösas genom en ny vattendom. Det är naturligtvis riktigt att Banverket borde ha ansökt om en ny vattendom, eftersom verket överskred tillståndet i den gamla. Det intressanta är emellertid vad Banverket borde ha gjort i avvaktan på ett eventuellt nytt tillstånd.
Banverkets ledning
Inte heller vid det styrelsemöte i Banverket den 28 februari 1997, då årsredovisningen beslutades, verkar tunnelprojektet ha diskuterats särskilt ingående. Av protokollet framgår endast att budget och årsredovisning skulle justeras. Styrelsen informerades visserligen om att vattendomstolens tillstånd överskridits något och att verket måste begära tillstånd till större vattenläckage, framför allt under byggnads-
Orsakerna till det inträffade 97
tiden. Emellertid konstaterade styrelsen bara att bygget kunde bli 800 Mkr dyrare men lät i övrigt, såvitt vi kan förstå, saken bero.
Verkets dåvarande generaldirektör har för kommissionen uppgivit att hon i början av år 1997 blivit orolig över läget i Hallandsåsen. I ekonomichefens minnesanteckningar från januari 1997 framhölls att situationen var allvarlig och att styrelsen borde överväga att avbryta projektet. Inför styrelsemötet skrev en av direktionens medlemmar emellertid en ny PM i vilken situationen beskrevs som mycket mindre alarmerande. Framför allt var det inte längre tal om att styrelsen skulle ifrågasätta projektet som sådant. Styrelsen skulle bara informeras om vilka åtgärder som planerades. Generaldirektören avgick två dagar före mötet som en följd av en kontrovers med regeringen i ett annat ärende och var inte närvarande när styrelsen tog upp frågan.
Vid tiden för styrelsemötet hade Banverket varit förelagt ett vite om 5 Mkr och hade därefter anmälts till åtal. I den PM som skrevs inför styrelsemötet nämns att ett tidigare krav på åtgärder förenade med vite fallit bort. Åtalsanmälan berörs inte. Både den dåvarande generaldirektören och styrelseordföranden har till kommissionen uppgivit att de inte kände till vare sig vitesföreläggandet eller åtalsanmälan. Länsstyrelsens anmälan gjordes den 20 februari 1997. Enligt vad man uppgivit från länsstyrelsen informerades regionchefen för Banverket Södra Regionen om den förestående anmälan några dagar innan den gjordes. Enligt uppgift är detta ett vanligt förfarande.
I den organisationsplan, som gällde vid den aktuella tiden, reglerades beslutanderätten när det gällde rättegång, skiljeförfarande och förvaltningsprocess. Generaldirektören skulle besluta när det gällde inledande förfarande av osedvanlig omfattning eller i saker av
av särskild principiell betydelse. I övriga frågor låg beslutanderätten hos regionchefen.
Vem tog ansvar
Banverket var vid denna tid en starkt decentraliserad organisation. Ansökningar om tillstånd, upphandling, tvister och övriga frågor som hängde samman med driften av bygget sköttes helt och hållet av Banverkets Södra Region. Dessutom delegerades besluten så långt ner i den regionala organisationen som möjligt. Hur information om svårigheter och problem befordrades till huvudkontoret är, som framgått ovan, oklart. På begäran av Banverket Södra Regionen var en person från huvudkontoret närvarande vid de s.k. bergteknikmötena. Hans uppgift var emellertid att, för regionens räkning, bevaka hållfastheten av den slutliga utformningen av tunneln med sikte på att regionen, när projek-
5 18-5962
98 Orsakerna till det intraflade
tet väl avslutats, skulle ta över förvaltningen av den. Huvudkontoret började inte engagera sig förrän i januari 1997.
En långt gående decentralisering av arbetsuppgifter innebär inte att ansvaret delegeras, även om man kan få intrycket att det var vad man ansåg inom Banverket. Det är klart att det, i efterhand och under pågående brottsutredningar, kan vara svårt att få reda på vem som visste vad. Det verkar dock som om en del befattningshavare lämnades förvånansvärt ensamma om ansvaret. Dessa tjänstemän hade emellertid ett antal olika kontakter och samarbetspartners. Banverket samarbetade nära med Skanska. Som beställare var det emellertid angeläget för Banverket att initiera så få förändringar som möjligt för att undvika fördyringar. De utredningar som behövdes gjordes av konsulter. Det fanns olika rådgivande grupper vars råd man följde. När det gällde användningen av Rhoca Gil litade man till att försäljama visste vad de talade om. Det måste ha varit oklart vem som egentligen ansvarade för vad.
Tunnelbygget genom Hallandsåsen var redan efter en mycket kort byggtid ett projekt med stora problem. En olämplig teknik användes, bygget blev kraftigt försenat, kostnaderna steg och ingen visste hur man skulle göra för att täta tunneln och hindra att grundvattnet fortsatte att sjunka. Så länge tunneln drevs vidare utan att man hade kommit på hur den skulle tätas var dessutom arbetsförhållandena besvärliga. Samtidigt växte kritiken från de kringboende. Vid tiden för upphandlingen med Skanska i början på 1996 borde inte någon i ansvarig ställning
vare sig i Banverkets regionledning, på huvudkontoret, i styrelsen eller i departementet ha varit omedveten om detta. Banverket Södra
- Regionen kan väl sägas ha ryckt sig genom det sätt som den andra
upp upphandlingen genomfördes på men sen verkar det som om allt återgick till det gamla. Huvudkontoret engagerades först i början av 1997. I en alltmer besvärlig och hopplös situation tycks många ha väntat på att problemen skulle lösas av någon annan.
Banverket i ett demokratiskt samhälle
Svenska myndigheter har av tradition en självständig ställning. Enligt regeringsformen är statsförvaltningen emellertid en del av den representativa demokratin och har därför ett ansvar gentemot medborgarna och deras valda representanter. Av rapporten från Öhrlings Coopers Lybrand framgår att Banverket inte anpassat sitt redovisningssystem till projektet vilket inneburit svårigheter att följa dess kostnadsutveckling. Falkemark har granskat hanteringen av tunnelprojektet med utgångspunkt från fem viktiga krav som man kan ställa på myndigheter i ett
Orsakerna till det inträffade 99
demokratiskt samhälle: medborgardeltagande, öppenhet, rationalitet, rättssäkerhet och tydlig ansvarsstruktur. Han påvisar ett antal brister i demokratihänseende.
Banverket har både förvaltande och producerande uppgifter. I förhållande till entreprenören har Banverket varit beställare men har i förhållande till andra myndigheter och till allmänheten uppträtt ibland som fristående producent och ibland som regeringens myndighet/företrädare. Banverket har genom sitt sätt att växla mellan olika roller undvikit att ta sitt ansvar som en myndighet i det allmännas tjänst.
De utredningar som gjordes användes inte för att ge Banverket underlag för sina beslut, utan mer för att det krävdes av omvärlden. Det var nödvändigt med undersökningar i förfrågningsunderlaget. Man var också tvungen att presentera viss utredning inför vattendomstolen och andra tillståndsmyndigheter. När det gällde användningen av Rhoca Gil gjordes, våren 1997, endast en snabb utredning om medlets hållfasthet. På sommaren beslöts att "samtliga rapporter om Rhoca Gil skulle sammanställas för att förekomma frågor från andra, men det var ingen som såg till att uppdraget verkligen blev utfört. Det verkar därför som om även denna rapport skulle göras för att tillfredsställa utifrån kommande lqav. För Banverkets beslut att använda medlet i sin produktion hade rapporten uppenbarligen inte någon betydelse. Detta sätt att enbart göra vad som förväntas, att bara i mer formell mening uppföra sig korrekt, skulle kunna ses som en förvanskning av den klassiska förvaltningsrollen.
I andra sammanhang uppträdde Banverket som producent, utan hänsyn till statliga myndigheters generella ansvar för förvaltningen och det allmännas intresse. I vattendomstolen presenterade verket vad som krävdes för att få tillstånd och påstod t.o.m. att bygget skulle stoppas om det inte skulle att täta tunneln som planerat. När det sedan blev bekymmer fortsatte man att bygga och tog juridisk strid. Till början
en godtog inte verket tillsynsmyndighetens tolkning av tillståndets omfattning. Bygget kunde fortsätta i relativ ostördhet ytterligare ett och ett halvt år innan vattenfrågan blev ett problem på allvar. Det vitesföreläggande som länsstyrelsen i Kristianstad utfärdade överklagades och kom att undanröjas av länsrätten. Gentemot tillstånds- och tillsynsmyndigheterna uppträdde Banverket således inte som en del av statsförvaltningen utan som en part med ansvar endast för den just då aktuella prestationen, nämligen att bygga en tunnel genom Hallandsåsen. Vi anser inte att Banverket skall avstå från att bevaka sina juridiska rättigheter och möjligheter, när det gällde tunnelbygget har Banverket
men agerat alltför ensidigt och bortsett från sitt övergripande samhällsansvar.
100 Orsakerna till det inträffade
I ytterligare andra sammanhang använde Banverket sin ställning som statlig myndighet för att skaffa sig förhandlingsfördelar t.ex. när det gällde att få fram 95 Mkr för att finansiera tidigarelåggning vissa
av vägar och på så sätt få kommunens politiker att acceptera mellanpåslaget. Tillsynsarbetet måste också ha präglats av att Banverket hade ett viktigt uppdrag att utföra som en av regeringens myndigheter. Både Banverket och tillsynsmyndighetema räknade nog med möjligheten att verket skulle få de tillstånd det behövde för att fullfölja bygget. Samtidigt befriade Banverket, genom sitt agerande, de politiskt ansvariga från att behöva fatta obehagliga beslut. Men det berövade dem också möjligheten att fatta kloka.
Redan 1995 fattades beslut om en ny organisation av Banverket för att tydliggöra verkets myndighetsroll, förvaltarroll respektive produktionsroll. Arbetet kom emellertid att fördröjas genom en rad byten på posten generaldirektör. Den 1 januari 1998 infördes emellertid en
som ny organisation i syfte bl.a. att göra gränsen mellan förvaltande och producerande enheter tydligare. Det handlingssätt som beskrivits ovan har emellertid inte sin grund i otydliga roller utan möjligen i missbruk av roller. Framför allt vill vi påtala brister när det gäller det övergripande ansvaret för verksamheten, oavsett vilken roll som Banverket utövat i ett visst ögonblick.
3.4.2 Milj ökompetens
Allmänt om miljöledningsarbete
En ökande medvetenhet om miljöfrågomas betydelse har fått många myndigheter, företag och organisationer att introducera miljöledningssystem, dvs. systematiskt inordna miljöarbetet i den normala verksamheten. Ett miljöledningssystem är en intern arbetsmetod för att systematisera miljöarbetet och innebär ett målinriktat miljöarbete utifrån en given struktur. Syftet är att följa och utveckla det interna miljöarbetet genom förebyggande åtgärder och ständiga förbättringar. Det finns färdiga system att tillgå. De två mest kända i Sverige är ISO 14001 och EMAS.
ISO 14001 är en internationell standard för miljöledning och miljörevision. Den har tagits fram av näringslivet, myndigheter och miljöorganisationer gemensamt genom Internationella standardiseringsorganisationen ISO. Ett företag eller liknande som har certifierats mot ISO 14001 av ett ackrediterat certifieringsorgan får ett intyg på att standarden är uppfylld. ISO 14001 regleras inte genom lag.
Orsakerna till det intraflade 101
EMAS Eco Management and Audit Scheme är EU:s miljölednings- och revisionsordning. Den är baserad på en av EU:s Ministerråds förordningar och införd i svensk lag. EMAS-systemet erbjuder frivillig registrering företag i medlemsländerna och syftar till att ge
av företag enligt förordningen ett erkännande som förstås och
som agerar godtas i hela Europa. Tanken är att företagen skall ha förebyggande
en inriktning på sitt arbete och att vara medvetna om vilka risker
genom deras verksamhet bär med sig kunna på rätt sätt i rätt tid. En
agera ackrediterad miljökontrollant bedömer miljöledningssystemet mot kraven i EMAS. Som ett bevis på att man lyckats med kvalitetssäkringen kan företaget ansöka registrering och får efter den
om använda särskild EMAS-symbol. I oktober 1998 gav regeringen i
en uppdrag Naturvårdsverket att utreda avgiften för miljötillsynen
om kan sättas ned för företag registrerats enligt EMAS eller certifie-
som rats mot ISO 14001.
ISO 14001 kan ett hjälpmedel för att säkra kvalitet på
sägas vara eget miljöarbete, medan EMAS är en ordning för att styra miljöarbetet. Att ett företag är certifierat eller registrerat betyder inte att det företaget är bättre miljösynpunkt än andra utan endast att det uppfyller sina
ur
mål. Men målen får inte sättas lägre än att de lever upp till evenegna tuella tillståndskrav kan gälla för verksamheten.
som
Arbetet med miljöledning inleds med miljöutredning. Det är en
en heltäckande analys de miljöförhållanden, den miljöpåverkan och det
av arbete för att skydda miljön organisationen själv och dess leve-
som rantörer gör. Även leverantörernas och entreprenöremas arbete skall beaktas, även det inte krävs certifiering eller registrering av dem.
om Ett grundläggande krav för certifiering mot ISO 14001 eller registrering enligt EMAS är att företaget dels har kunskap vilka lagar och
om regler reglerar verksamheten, dels rutiner för att efterleva lagarna.
som Utifrån miljöutredningen och företagets miljöpolicy, som anger avsikter och principer för det övergripande miljöarbetet, skall målen formuleras
skall förbättras. Ett handlingsprogram skall visa hur målen för vad som skall nås. Ansvar och befogenheter skall fördelas så att rutiner för arbetet skapas. Miljöarbetet skall också följas upp. För att företaget skall kunna EMAS-registreras, skall en redovisning av uppföljningen godkännas ackrediterad miljökontrollant. Uppföljningen skall
av en identifiera de förbättringar gjorts och som återstår att göra.
som
Inom den offentliga sektorn upphandlas det i betydande omfattning enligt lagen offentlig upphandling, där EG:s olika direktiv om
om offentlig upphandling har införlivats. Syftet med direktiven är främst
leverantörerna i EU lika möjligheter att lämna anbud på offentatt ge liga upphandlingar i alla EU-länder. Lagen om offentlig upphandling
vissa begränsade möjligheter att ta hänsyn till miljön. Man kan ger
102 Orsakerna till det inträffade
under särskilt angivna förhållanden utesluta leverantör från att delta en i upphandling, t.ex. om han begått brott eller allvarligt fel i yrkesutövningen. På så sätt kan miljöbrott beaktas. Den som upphandlar får också begära upplysningar om en leverantörs tekniska fönnåga och kapacitet samt om hans ekonomiska och finansiella ställning. När man skall bedöma vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga skall samtliga omständigheter, däribland miljöpåverkan, beaktas. Mot dessa möjligheter skall ställas lagens huvudregel affärsmässighet. om Den innebär att man vid upphandling skall utnyttja konkurrensen på marknaden och agera affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. De regler i lagen om offentlig upphandling har betydelse för som ekologiskt hållbar upphandling för närvarande över Delegases av tionen för ekologiskt hållbar upphandling. Delegationen har att ta ställning till om reglerna är tillräckliga och om de utgör hinder från konkurrenssynpunkt. Delegationen kommer också att belysa hur de krav som kan ställas på leverantörer enligt EMAS och ISO förhåller sig till lagen om offentlig upphandling och EU:s bestämmelser. Inom EUkommissionen övervägs också vilka miljökrav kan ställas som av en upphandlande enhet. Det kan noteras att Nämnden för offentlig upphandling har ansett att EG-rätten inte ger utrymme att kräva att leverantörer har ett miljöledningssystem såsom EMAS eller ISO 14001. Som skäl för detta har anförts bl.a. att EMAS-registrering inte är någon garanti för att ett företag säljer miljövänliga och att leverantör varor en som är verksam i ett land med sträng miljölagstiftning kan tvingas uppfylla högre miljökrav än en leverantör registrerats i ett land som med mindre sträng lagstiftning. Nämnden har också påpekat att det än så länge är relativt få företag som låtit registrera sig och att det därför finns risk för att icke-registrerade leverantörer med miljövänliga produkter väljs bort till förmån för registrerade leverantörer med ur miljösynpunkt sämre produkter.
Miljöledning i stora anläggningsprojekt
På vårt uppdrag har KM Miljöteknik AB undersökt vilka effekter ett införande av miljöledningssystem i entreprenadföretag skulle få för miljöarbetet vid stora anläggningsprojekt. Fakta samlades in genom intervjuer med de tre största anläggningsentreprenörema, Skanska, NCC och PEAB. Kommissionen höll i maj 1998 en hearing med företrädare för dessa företag. Resultatet har KM Miljöteknik AB sammanställt i en rapport av den ll juni 1998.
Orsakerna till det inträffade 103
Det är tydligt att problemen kring bygget med Hallandsåstunneln har blivit väckarklocka i byggbranschen. Inom alla de tillfrågade
en företagen pågår arbete med att införa miljöledningssystem för
nu anläggningsverksamhet. Systemen kommer med största sannolikhet att bestå övergripande manual eller handbok med de gemensamma
av en administrativa rutinerna. För varje enskilt projekt måste därefter särskilda rutiner upprättas och anpassas till miljökraven i respektive projekt. De dokumenten kommer att kallas "miljöplaner för projekt och utgör således delar miljöledningssystemet. Alla bolagen säger
av sig ha börjat upprätta miljöplaner för vissa projekt, men det pågår diskussion vad planerna skall omfatta och hur de skall utfonnas.
om
I nuläget är det, enligt vad KM:s rapport visar, så att den miljökonsekvensbeskrivning beställaren gör huvudsakligen används för
som att redovisa projektets miljökonsekvenser inför beslutande myndigheter. Den ingår normalt inte i förfrågningsunderlaget. Trots att dokumentet är offentlig handling och alla anbudsgivare har möjlighet att
en på eget initiativ ta del innehållet, brukar detta inte ske.
av
Miljöplanema innehåller normalt redovisning av det löpande
en miljöarbetet, vilka kontroller som skall genomföras o.s.v. Enligt vår mening är det väsentligt att miljöplanema blir mer heltäckande. När miljöplanen upprättas bör entreprenören ha tillgång till beställarens bakgrundsmaterial och miljökonsekvensbeskrivningen för projektet. För att bli tillräcklig styrinstrument måste miljöplanen också inne-
som hålla rutiner för kvalitetskontroll av miljöarbetet såsom t.ex. intern uppföljning.
Utöver tillgång till material krävs att byggbolagens kunskap i miljöfrågor ökar. Detta gäller framförallt i kemikaliefrågor, där det i dagsläget råder stor kunskapsbrist. Som följd av problemen vid
en Hallandsåsen har för övrigt Byggentreprenörföreningen anställt en toxikolog miljöchef. Exemplet Hallandsåsen visar också på vikten
som
att ha tillgång till geologisk och hydrologisk kunskap i samband med av anläggningar detta slag. En förklaring till kunskapsbristen kan vara
av att byggbolagen inte är att arbeta med miljöfrågor på samma sätt
vana
industrin, sedan lång tid är utsatt för tillsyn avseende den yttre som som miljön.
Entreprenörens möjligheter att påverka utformningen av projektet påverkas olika faktorer, framförallt vilket innehåll kontraktet har
av fått. Utformningen kontraktet styrs av bl.a. den byggnadstekniska
av beskrivningen och gällande lagstiftning. När beställaren är offentlig och upphandlingen sker enligt lagen om offentlig upphandling är entreprenörens möjligheter att ensidigt påverka kontraktet begränsade. Upphandlingen sker oftast på generalentreprenad. Val metoder och
av material är hårt styrda och entreprenören har endast inflytande över hur
104 Orsakerna till det inträffade SOU 1998: 137
arbetet skall utföras. I sådana fall kan lagen offentlig upphandling om utgöra ett hinder för ett förbättrat miljöarbete. Om miljökompetensen inom byggbolagen ökar lär miljöplanema bli bättre. Därmed inte sagt att bolagens möjlighet att påverka projekt med offentlig beställare ökar. Valet av entreprenadforrn vissa roller följer med under hela ger som projektet och påverkar arbetet. Beställarens kompetens blir därför viktig för hur miljöfrågoma hanteras vid upphandlingen. Vi har erfarit att detta är ett område där Banverket håller på att bygga sin kompetens, idag varierar upp som mellan regionerna. För närvarande köper Banverket i stor utsträckning konsulttjänster inom miljöområdet. Men det räcker inte att få in en utredning från en konsult. Såväl konsulten entreprenören kan ha som intresse av att positiv bild möjligheterna att t.ex. utföra ge en av ett projekt. Beställaren måste därför själv ha förmåga att sätta sig in i materialet och kunna göra en egen bedömning fått ett tillav om man räckligt och bra underlag. Detta gäller genomgående under hela projekttiden och ifråga om alla alternativ kommer De fakta som upp. som tas in måste värderas. Detta hade t.ex. varit viktigt inför beslutet om att använda Rhoca Gil. Det finns inom Banverket rutin för att en värdera kemikalier inte tidigare har använts. Rutinen går ut på som att kemikalierna skall kontrolleras på ett visst laboratorium hos SJ. Detta gjordes av någon anledning inte innan började använda Rhoca Gil. man I ett pågående projekt uppkommer ofta behov och önskemål om förändringar av metoder och material. Också förutsättningarna för projektet kan ändras. Oavsett från vilket håll förslagen till förändringar kommer och vilket motstånd de kan möta på grund ökade kostnader av och förseningar, är det- inte minst mot bakgrund erfarenheterna från av Hallandsåsen viktigt att miljöledningssystemet är utformat så - att följderna av en förändring analyseras. Det kan leda till att miljökonsekvensbeskrivning och miljöplan måste revideras, att kontrollprogram behöver utvidgas eller att rutiner för intemkontrollen behöver ändras. För detta krävs kunskap och på alla nivåer, engagemang men styrningen måste komma från ledningsnivå. Ökad kunskap inom byggbolagen bör sagt kunna leda till bättre som miljöplaner. Ofta är dock ett stort antal underentreprenörer engagerade. Miljökraven för projektet måste vidarebefordras till underleverantörema, vilket kan ske att vid upphandlingen för in i genom man kontraktet att miljöplanen gäller även dessa. Kontrollen planerna av att följs hela vägen blir viktig. Införandet miljöledningssystem innebär av en betydande på underleverantörerna i samband med upphandpress lingen och kan leda till att även de måste införa miljöledning. Det krävs omfattande utbildningsinsatser, och det är knappast rimligt att kräva att de mindre företagen skall ha att anställa resurser nog egna experter.
Orsakerna till det intraflade 105
Antalet möjliga företag kan då komma att minska. NUTEK och Byggentreprenörema arbetar sedan en tid med att tillsammans ta fram en handledning med bl.a. checklistor och mallar för mindre företag som vill komma igång med ett strukturerat miljöarbete. Vi att det
anser också är viktigt att de stora entreprenörerna tar sitt ansvar i den delen. Detta bör ligga i huvudentreprenörens intresse, eftersom
den ansvarar för de mindre företagens verksamhet. Med hänsyn till att den minst skadliga produkten så långt som möjligt skall användas måste huvudentreprenören se till att informationen når alla entreprenörer och inhämta mer information när det behövs.
En poäng med ett miljöledningssystem är att miljöfrågorna skall beaktas i alla situationer och finnas med som en naturlig aspekt bland andra när beslut om verksamheten fattas. Miljöansvaret måste ligga i linjeorganisationen. Åtminstone inledningsvis kommer emellertid den största kunskapen och det största engagemanget att finnas hos de personer i bolagen som har speciellt ansvar för miljöfrågor. För att kunskapen skall utnyttjas måste därför dessa personer ges befogenheter att kunna ställa krav och ta det ansvar som förväntas av dem. För närvarande finns det en brist i bolagens organisation i den meningen att miljöansvariga har begränsade möjligheter att påverka det operativa miljöarbetet. Det finns således en risk att ledningens intentioner i miljöarbetet inte förverkligas. Miljöfrågoma får större tyngd och ansvarsfördelningen blir tydligare när ett effektivt miljöledningssystem införs. Detta gäller givetvis inte bara entreprenören utan också beställaren.
Miljöledningsarbete i Banverket
Banverket är en av de statliga myndigheter som i december 1997 fick regeringens uppdrag att påbörja införandet av ett miljöledningssystem för sin verksamhet. Arbetet med uppdraget pågår.
Banverket hade redan under våren 1997 gjort en övergripande miljöutredning för att lägga fast en första miljöpolicy stöd för det
som fortsatta arbetet. Enligt policyn, fastställdes i maj 1997, skall
som verket tillämpa principerna i ISO 14001. Banverkets verksamhetsområde omfattar ett stort antal anläggningar och anläggningstyper. Under 1998 har mer omfattande miljöutredningar gjorts vid två produktionsdistrikt och ett regionkontor. Erfarenheterna från dessa pilotstudier kommer man att ha hjälp av inför resterande miljöutredningar.
På huvudkontoret i Borlänge har en miljösektion upprättats
som bl.a. skall ansvara för Banverkets miljöledningssystem. Efter att
106 Orsakerna till det inträffade
sektionen under 1998 bemannats fullt skall en detaljerad projektplan för införande miljöledningssystem tas fram. Miljöledningsarbetet
av samordnas miljökommitté som består av representanter från
av en miljösektionen och en miljösamordnare från respektive region och division.
Övriga miljöledningsaktiviteter under 1998 består bl.a. i att formulera övergripande miljömål, påbörja personalens utbildning och upprätta en miljödatabas för att hantera den information som kommer fram vid miljöutredningama. Nästa år skall bl.a. samtliga återstående anläggningar med verksamheter som kan ha betydande miljöaspekter inventeras. Banverket uppskattar att man tidigast under år 2000 helt kommer att ha implementerat miljöledningssystem.
Enligt Banverket har miljöolyckan på Hallandsåsen förtydligat såväl behovet ett fungerande miljöledningssystem och miljöutbildning på
av alla nivåer som balans mellan initiativ och eftertanke hos samtliga som är engagerade i ett projekt.
Vad är det andra värt
Under vårt arbete har det från flera håll och i olika sammanhang framförts kommentarer om att det inom byggbranschen skulle finnas en viss sorts kultur i sig påverkar hur projekt planeras och genomförs.
som
Ett tunnelbygge teknisk synvinkel väsentligen ett väg- och
är ur vattenbyggnadsprojekt. Mårald Sörlin har i sin studie tittat nämnare på väg- och vattenbyggamas syn på sin profession och förhållandet till miljöfrågoma. Studien tar upp bl.a. att de ledande personerna inom systemet i ett litet land som Sverige har täta kontakter med varandra, att den likartade utbildning som de flesta inblandade har konserverar rådande tankesätt och att de tekniska frågorna därför kan fortsätta dominera, medan miljöfrågor får stå tillbaka. Författarna menar också att det i och för sig finns medvetenhet betydelsen av andra
en om värden, t.ex. natur- och miljöskydd, men att det finns en stor oklarhet över hur dessa skall identifieras, beskrivas och föras in i den dagliga verksamheten.
Erfarenheterna från Hallandsåsprojektet har gett oss uppfattningen att Mårald Sörlins bild härvidlag är riktig. Mycket tyder på att det finns kompetensbrister både i miljö- och omvärldsfrågor. Så vitt vi har förstått på många håll inom samhällsbyggarsektom medveten
är man
behovet kompetensutveckling. Så har t.ex. inom Ingenjörsvetenom av skapsakademien genomförts ett program med fokus på vilka krav som ställs på bl.a. byggherrar vid en ökad internationalisering, krav på miljöanpassning och styrning m.m. Programmet har lett till ett antal
SOU 1998: 137 Orsakerna till det intraflade 107
rapporter, bl.a. "Byggnaden i fokus, Anläggningar i fokus och Byggherren i fokus. Det framhålls i rapporterna stärkt bygg-
att en herrekompetens är avgörande för sektorns förnyelse och anpassning till samhällets nya lqav. Byggherrefunktionen kräver bred kompetens
en med förmåga att bedöma olika alternativ och att fungera socialt för att lyssna på lokala opinioner och ge relevant information. Man pekar också på att ett helhetstänkande måste främjas redan i grundutbildningen på de tekniska högskolorna.
3.4.3 Slutsatser och förslag
Ett ostyrt projekt
Som framgått har den verksinterna informationen till Banverkets styrelse och verksledning om tunnelprojektets utveckling i ekonomiskt eller miljömässigt hänseende inte fungerat på ett rimligt sätt. Därmed har det heller inte funnits förutsättningar för den styrning projektet
av som varit påkallad från verksledning och styrelse. Banverket har inte behövt redovisa resultat vare sig för sina uppdragsgivare eller sina avnämare och har inte haft några påtagliga ekonomiska restriktioner.
Vi vill inte förespråka att myndigheters verksamhet generellt blir föremål för ökad styrning från regeringens sida. Det kan konstateras att Banverket i sin årsredovisning för 1996, i 1997,
som avgavs mars lämnade uppgifter innebörd att vattendomen inte skulle kunna hållas
av och att det fanns risk för fördyring projektet med 800 Mkr. Projektet
av togs trots detta inte upp inom ramen för den mål- och resultatdialog som förekom mellan departementet och verket i april 1997. Inte heller vid övriga informella kontakter tycks de av Banverket aviserade problemen ha diskuterats. Därmed har regeringen inte kunnat göra den uppföljning eller den konsekvensanalys som varit motiverad med hänsyn till de speciella omständigheterna i detta projekt.
I sammanhanget kan beaktas de sedan länge olösta lednings- och organisationsfrågorna inom Banverket och att de ökade kostnaderna for projektet hade kunnat leda till avvikelser från den av regeringen fastställda stomnätsplanen.
I egenskap av statlig myndighet med speciellt uppdrag från
regeringen att bygga tunneln har Banverket haft en alltför dominerande ställning. Det regelverk som finns för kontroll och styrning verk-
av samheten har inte kunnat förhindra att projektet vanvårdats med allvarliga ekonomiska och miljömässiga konsekvenser.
108 Orsakerna till det inträffade SOU 1998: l 37
Banverkets bristande ansvar
Enligt vår uppfattning har Banverket tagit mycket lite av vad man i dagligt tal kallar ansvar för sin uppgift. Banverket försummade att göra
grundlig och realistisk bedömning av förutsättningarna för att bygga en
tunnel åsen. Att verket anlitade utomstående konsulter för en genom vissa utredningar ter sig naturligt, Vi finner att resultaten har
men utnyttjats på ett selektivt sätt.
Avtalet med Kraftbyggama förutsatte att tunneln skulle kunna drivas med metod verkets egna konsulter varnat för. Vi har inte
en som granskat Kraftbyggamas agerande eller vad avtalet kom att kosta bolaget. Det kan emellertid sättas i fråga om en entreprenör som agerat på marknaden på ett affärsmässigt sätt skulle ha tagit en lika stor
mer risk. Huvudregel enligt lagen offentlig upphandling är att upphand-
om ling skall göras med utnyttjande de konkurrensmöjligheter som finns
av och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Avsikten är att offentliga myndigheter skall kunna komma fram till de ekonomiskt mest fördelaktiga anbuden, inte att befria dem från att göra en egen bedömning av vad är rimligt. Ett orimligt lågt anbud kan förkastas.
som
Ansvarsfördelningen i Banverket måste renodlas samtidigt som rutinerna för återrapportering och kommunikation inom verket måste förbättras
De slutsatser vi drar Banverkets agerande är att ansvarsfördelningen
av inom verket varit oklar. Det har inte gått att på ett någorlunda enkelt sätt få reda på varit ansvarig för många av de delbeslut som
vem som fattats under arbetets gång. Det är vidare oklart hur återrapporteringen skett både inom Banverket Södra Regionen och från regionen till huvudkontoret. Det är orimligt att verkets ledning inte omedelbart informerades vitesföreläggandet och åtalsanmälan. Enligt den
om senaste arbetsordningen för Banverket, som trädde ikraft i juli 1998, har beslutanderätten när det gäller rättegång, skiljeförfarande och förvaltningsprocess flyttats till huvudkontoret.
Miljöledningssystem behövs
Problemen på Hallandsåsen aktualiserar frågan miljöledning hos
om parter engagerade i byggnadsprojekt. Ett effektivt miljöledningssystem medför att kunskapen i miljöfrågor blir större, att ansvarsförhållandena blir tydligare och att miljöfrågoma förankras på ledningsnivå. Detta skulle ha haft betydelse vid tunnelbygget. Problemen med vatten-
Orsakerna till det inträffade 109
inläckage skulle t.ex. ha kunnat identifieras som ett miljöproblem och hanteras annorlunda inom Banverket. Vidare skulle beslutet att använda stora mängder kemiska injekteringsmedel ha givits helt
en annan uppmärksamhet. Produktinformationen från Rhöne-Poulenc skulle ha prövats med större omsorg genom att beställare och entreprenör skulle ha skaffat sig en egen uppfattning om konsekvenserna medlet med
av hjälp av expertis inom eller utanför den egna organisationen.
Vårt intryck är att tekniska frågor, i förening med tidspress och ekonomiska krav, getts prioritet på bekostnad av åtgärder som skulle behövts för att säkra ett miljöanpassat resultat. Kvantitet har gått före kvalitet. Vår slutsats blir att bra miljöledningssystem hos både beställare och entreprenör kan minska riskerna för att händelser motsvarande den på Hallandsåsen inträffar. För att miljöledningssystemen skall leda till förbättringar behövs ett engagemang från ledningens sida som gör att ny kunskap inhämtas och tillmäts betydelse. Miljötänkandet måste nå ut och förankras i organisationen där många beslut i praktiken fattas.
Behovet av dialog och kunskap
Engagemang förutsätter kunskap. Ökad kunskap och bredare kompetens inom byggbranschen är något som genomgående efterlyses. Dessutom är det så, att när problem uppstår måste beställare och entreprenör föra dialog för att finna rätt lösning. Här är det alltså nödvändigt att
en parterna går utanför sina traditionella roller och tar ett gemensamt ansvar.
Kompetensuppdrag till trafikverken
Från kvalitetssynpunkt är det särskilt viktigt att offentliga beställare inom sin sektor tar ansvar för kompetensutveckling på miljöområdet. Vi föreslår därför att trafikverken får i uppdrag att sätta igång, leda och finansiera utvecklingsprogram för att höja miljökompetensen inom anläggningssektorn, alltså även på entreprenörssidan. I ett sådant utvecklingsprogram bör enligt vår mening ingå fortbildning av berörd personal och återföring av erfarenheter från fältet. Arbetet bör lämpligen drivas i samarbete med tekniska högskolor, universitet och Byggforskningsrådet.
110 Orsakerna till det inträffade SOU 1998: 137
Miljöanpassade EG-regler för upphandling
Enligt vår mening är det också av grundläggande betydelse att kunna säkerställa tillräckligt hög miljömässig kvalitet när varor eller tjänster upphandlas. Som framgått är det tveksamt i vilken utsträckning EGrätten idag möjlighet att ställa särskilda krav på miljöhänsyn i
ger samband med upphandling av varor och tjänster. I detta avseende framstår EG-rätten som otidsenlig, särskilt i ljuset av att miljöpolitik fått höjd rättslig status i och med Amsterdam-fördraget. Idag kan en beställare således inte utesluta en anbudsgivare vid upphandlingen enbart på grund av att hans verksamhet inte uppfyller vissa miljökrav. I praktiken kan dock kraven ofta genomdrivas i efterföljande förhandlingar.
Vi förordar initiativ för att åstadkomma en bättre "miljöanpassning" av EG-rätten när det gäller upphandling. Vi inser att det kan vara svårt att formulera tillräckligt klara kriterier för"mjuka värden men vill samtidigt betona att miljökvalitet många gånger måste
del av den tekniska kvaliteten. Målet är att låta upphandanses vara en lingen ha en styrande roll för miljöhänsynen. Särskilda insatser kan dock behövas för att även mindre företag skall kunna miljöanpassa sin verksamhet.
lll
4 Arbetsmiljön
4.1 Inledning
En av kommissionens uppgifter är att utvärdera hur arbetsmiljöarbetet har organiserats och bedrivits samt hur samverkan har skett med arbetstagarna och deras representanter. I delrapporten har vi redogjort för relevant lagstiftning på området och i stort hur frågorna har hanterats under tunnelbygget.
Arbetslivsinstitutet har på vårt uppdrag utvärderat arbetsmiljöarbetet på Hallandsåsen. Utvärderingen bygger på intervjuer, studiebesök och kontakter med olika berörda parter. Institutet har analyserat händelseförloppet utifrån ett systemperspektiv. För att kunna dra lärdomar för framtiden har arbetet fokuserats inte bara på omständigheter
som sannolikt haft betydelse på Hallandsåsen, utan också på sådant kan
som vara av mera allmänt intresse för både byggbranschen och arbetslivet i övrigt. Arbetslivsinstitutets rapport finns i sin helhet i bilaga
I detta kapitel gör vi en sammanfattande värdering hur arbets-
av miljöarbetet bedrevs utifrån Arbetslivsinstitutets rapport. Utgångspunkten är hur Rhoca Gil kom att användas. Vi redovisar också slutsatser och förslag till stor del bygger på rapporten. I avsnitt 2.1
som finns en uppföljning av hälsoeffekterna för tunnelarbetama.
4.2 Sammanfattande av
värdering arbetsmiljöarbetet
Giftolyckan i Hallandsåsprojektet är resultatet försummelser, miss-
av tag och felaktig information. Olyckan kan inte skyllas enbart på organisationsbrister eller bristande samarbete. Det fanns en arbetsmiljöplan som reglerade arbetsmiljöarbetet. Dessutom samarbetade Banverket och Skanska i olika grupper för att lösa tätningsproblemen, fanns
som redan när Skanska tillträdde som entreprenör.
Som byggherre hade Banverket det ursprungliga ansvaret för att planera och sätta igång byggarbetet. Banverket hade därmed möjlighet
112 Arbetsmiljön SOU 1998: 137
att dra upp riktlinjerna för hur arbetsmilj öaspekter skulle beaktas under projektets gång. Enligt arbetsmiljölagen åligger det byggherren att se till att arbetsmiljösynpunktema beaktas redan vid projekteringen. Vid storskalig kemikaliehantering är arbetsgivaren skyldig att utföra en riskanalys. Det innebär bl.a. att risker för större olyckor skall identifie-
och bedömas. Personalen skall utbildas i den omfattning som ras behövs. Arbetsgivaren skall också ha god kännedom om farliga ämnen
förekommer på arbetsplatsen och vid behov ändra eller kompletsom tera varuinfonnationsblad.
När det i början 1997 hade kommit på tal att använda Rhoca Gil
av
Banverket i uppdrag åt Cement och Betong Institutet att undersöka gav produktens långtidsstabilitet. Av de rapporter som lämnades av institutet framgår det att injekteringsmedel som innehåller akrylamid är giftiga. Trots det skaffade varken Banverket eller Skanska någon ytterligare utredning Rhoca Gils giftighet. Det har framkommit att leve-
om rantörens representant gjorde ett så tillförlitligt intryck att man utgick ifrån att hon visste vad hon talade Och eftersom produkten enligt
om. henne skulle lämpa sig väl för förhållandena i Hallandsåsen beslutades det snabbt att den skulle provas.
Mycket tyder på att den information som lämnades av leverantören Rhöne-Poulenc gick ut på att det produkten i oblandat skick som
var
giftig, medan Rhoca Gil i fárdigblandat skick skulle vara tämligen var ofarligt. Dessutom varuinforrnationen felaktig och undermålig.
var Dessa förhållanden ändrar dock inte det faktum att det av informationen tydligt framgick att Rhoca Gil är giftig produkt som måste
en hanteras med stor varsamhet. Temperaturen i det rum där komponenterna blandas är t.ex. viktig. Kunskapen kemikalier var brist-
om fällig hos Banverket och Skanska. Med de varningssignaler som fanns är det anmärkningsvärt att varken Banverket eller Skanska lät kontrollera produkten utomstående expertis. Utan tillräcklig kunskap
genom fanns det inte heller förutsättningar att göra en ordentlig riskanalys.
Varuinforrnationen från Rhöne-Poulenc var felaktig bl.a. beträffande gällande gränsvärde och koncentrationen akrylamid. Det fanns
av ingen upplysning risken för nervskador. Dessutom gjorde företaget
om i sin information jämförelser mellan giftigheten hos akrylamid, koksalt, N-metylolakrylamid och färdigblandad Rhoca Gil som var både irrelevanta för arbetsmiljön och vilseledande. Informationen drog uppmärksamheten från akrylamidens nervskadande och cancerframkallande egenskaper att fokusera på dödliga doser i djurförsök.
genom Akrylamidens toxiska egenskaper är dock så väl dokumenterade att det utan problem hade gått att skaffa sig kunskap härom för att kunna värdera den information som gavs av Rhöne-Poulenc.
SOU 1998: 137 Arbetsmiljön 113
Skanska hade samordningsansvaret för arbetsmiljön. Företaget skulle ha tagit reda på om arbetarna hade tillräckliga kunskaper om riskerna med arbetet och annars ge dem det. Med brist kompetens fungerar emellertid inte intemkontrollen. Arbetarskyddsstyrelsen arbetar för närvarande på en föreskrift som skall precisera vilka krav som skall ställas på entreprenörer. Det är tänkbart att de många risker
som byggarbete i sig medför leder till en vana vid och viss nonchalans inför de faror som kan finnas. Byggbranschens parter borde därför uppmärksamma vikten av förebyggande tänkande.
Företagshälsovårdens Previas medverkan i Hallandsåsprojektet har skett uteslutande efter anrop från arbetsgivaren. Insatsema har gällt läkarundersökningar eller mätningar som Skanska beställt. I övrigt har företagshälsovården enligt egen uppgift inte kunnat följa projektet eller självständigt bedöma riskerna på arbetsplatsen. Såvitt man vet var det, i detta avseende, först i augusti 1997 som man fick kontakt med arbetsplatsen genom att Skanskas skyddsingenjör ville ha mätningar utförda av halten akrylamid i luften på arbetsplatsen.
Det är högst sannolikt att företagshälsovården, om denna hade medverkat på ett tidigare stadium, kunnat skaffa bättre upplysningar om Rhoca Gils giftighet. Det hade kunnat ske om företagshälsovården t.ex. ombetts delta i skyddskommitténs sammanträden. Emellertid har företagshälsovården under senare år varit utsatt för stora neddragningar. I en potentiellt riskfylld verksamhet som den i byggbranschen förefaller det ändå rimligt att företagshälsovården deltar aktivt.
Yrkesinspektionen i Malmö hade tillsynsansvaret för tunnelbygget. Trots arbetsplatsens storlek och arbetets karaktär gjordes ingen större inspektion. Den förklaring som lämnats till detta är att resurserna inte räcker till i region där det finns många större arbetsplatser. Under
en sådana förhållanden blir prioriteringar nödvändiga. Utan att känna till vilka avvägningar gjorts kan vi bara konstatera att systern-
som en inspektion hade varit värdefull.
Stridigheter om kollektivavtalsrätten mellan SEKO och Byggnadsarbetareförbundet tycks ha bidragit till det bristande engagemanget i arbetsmiljöfrågorna. Om tunnelarbetarna på ett bättre sätt hade varit fackligt representerade på arbetsplatsen, är det möjligt att de på ett tidigare stadium hade påtalat hälsoproblem eller andra betänkligheter. Genom att avtalsrätten och medlemmarna inte fanns i samma förbund, och skyddsombuden därför hade utsetts av arbetarna själva i stället för av facket, skyddsorganisationen Redan detta tyder på att
var svag. facket inte har spelat den aktiva roll som förutsätts. Enligt uppgift pågår det förhandlingar mellan de fackliga organisationerna för att undvika fler olämpliga uppdelningar.
6 18-5962
114 Arbetsmiljön SOU 1998: 137
4.2.1 Slutsatser och förslag
En kedja av misstag
Kring arbetstagarna på en arbetsplats finns ett skyddsnät uppbyggt när det gäller arbetsmiljön. Tunnelbygget är ett exempel på att regelverket i sig inte är någon garanti för att arbetsmiljöaspekter beaktas på ett tillfredsställande sätt. Den korta utredningstiden har inte medgett att vi ger några konkreta förslag på vilka förändringar som kan behövas, men det har ändå varit möjligt att belysa de brister som förekommit.
Problemen med användningen Rhoca Gil är resultatet av en kedja
av av misstag. Ingen tillräcklig riskanalys gjordes. Relevant kompetens saknades. Informationen från leverantören var felaktig och fick passera okontrollerad. Skyddsorganisation, företagshälsovård och fackliga företrädare engagerades inte tillräckligt. Om riskerna med projektet hade värderats i förväg och följts upp under projektets gång hade problemen kunnat undvikas.
Krav på riskanalys
Inför Hallandsåsprojektet gjordes ingen grundlig riskanalys. Det bör
ett krav att så sker vid planering större projekt och att tänkbara vara av arbetsmiljöproblem Expertis bör tillfrågas redan vid plane-
tas upp. ringen, i synnerhet verksamheten kommer att medföra storskalig
om kemikaliehantering eller andra förhållanden med stora risker. Med tanke på de brister som uppdagats vid tunnelbygget finns det anledning att pröva om gällande regelverk är tillräckligt.
I avsnitt 3.4.2 har Vi påtalat behovet av höjd kompetens hos entreprenörer och byggherrar för att kunna bedöma bl.a. kemiska risker. En sådan kompetenshöjning får betydelse för både yttre miljö och arbetsmiljö. Mycket tyder på att det arbete som därvidlag påbörjats inom anläggningsbranschen är en direkt effekt av de brister som uppdagats vid tunnelbygget.
Kontroll av varuinformation
Leverantörer av kemiska produkter är skyldiga att ge korrekt och uttömmande varuinformation. Erfarenheterna från Hallandsåsen visar dock att informationen kan vara bristfällig och vilseledande och att dess tillförlitlighet måste kunna kontrolleras av köpare/användare. Arbetslivsinstitutet pekar på en rad frågor som bör undersökas närmare i detta sammanhang. Vi delar institutets uppfattning och vill särskilt betona näringslivets ansvar.
5 och
Beredskap informationshantering
1 Inledning
Enligt direktiven skall kommissionen beskriva, analysera och dra slutsatser av uppgifts- och inforrnationshanteringen hos myndigheter och andra berörda. Därvid skall vi bedöma om beredskapsorganisationen har fungerat tillfredsställande, vilket inkluderar hur informationen till allmänheten har fungerat. Dessutom skall vi undersöka behovet av en särskild beredskapsplan för centrala myndigheter.
I vår tidigare rapport har vi i korthet beskrivit de flesta av de beredskaps- och informationsåtgärder vi kommer att behandla i detta kapitel. Här tar vi också kortfattat upp massmedias rapportering kring situationen. I den frågan har vi haft tillgång till bl.a. fyra rapporter, som sociologiska institutionen vid Lunds universitet har utarbetat Miljöhot och medborgaroro, Hallandsåstunneln som tvistefråga, kris och förtroendeproblem, Mediernas bevakning av händelserna vid Hallandsåsen hösten 1997 samt Åsjäveln biter tillbaka, samtliga augusti 1998.
På lokal och regional myndighetsnivå var det i första hand Båstads kommun och Länsstyrelsen i Skåne som berördes. På central nivå handlar det framför allt om Kemikalieinspektionen, Socialstyrelsen och Livsmedelsverket.
Även när onormala händelser inträffar förväntas samhällets olika funktioner upprätthållas. När det stod klart att en giftolycka förelåg på Hallandsåsen med påverkan på såväl vatten, kreatur grödor
- som behövdes snabb information till allmänheten. Situationen karaktäriserades av ett antal förhållanden som tillsammans utgjorde en svår påfrestning på samhället. Detta gällde i vart fall i det mer akuta skedet.
Vid svåra påfrestningar krävs samordning och koordinering mellan berörda myndigheter på olika nivåer och inom skilda sektorer. Ändå saknas idag riktlinjer för hur myndigheterna skall vid
agera en svår påfrestning i fred. Vissa lagar reglerar visserligen vad som gäller i extraordinära lägen, men det rör sig då om krig, höjd beredskap, katastrofer eller större olyckor då räddningstjänsten kopplas in. Vid andra
116 Beredskap och informationshantering
typer svåra påfrestningar saknas riktlinjer. För kommunernas del
av har räddningstjänstlagen traditionellt styrt mycket av tankegångama kring kommunens beredskap oavsett om det gällt situationer som enga-
räddningstjänsten eller Länsstyrelsen skall överta ansvaret om gerar det krävs omfattande räddningsinsatser av kommunal räddningstjänst. Men vid svår påfrestning inte medför räddningstjänst, som i
en som Hallandsåsfallet, kan oklarheter uppstå.
Denna oklarhet är dock uppmärksammad. En arbetsgrupp inom Försvarsdepartementet har t.ex. i rapport den 6 maj 1998 belyst
en saken och föreslagit författningsreglering av den s.k. lednings-
en kedjans regeringen, civilbefálhavaren, länsstyrelserna, landstingen och kommunerna uppgifter. Vad vill uppnå är bl.a. snabba inforrna-
man tionsåtgärder statliga och kommunala myndigheter och samordning
av och koordinering i tillräcklig utsträckning. För detta krävs dels åtgärder i förväg för att minimera och begränsa konsekvenserna om något inträffar, dels åtgärder för att kunna hantera händelser faktiskt
som inträffar. Arbetsgruppen har föreslagit sektorsvis genomgång för att
en klara ut vilket och vilka roller de olika aktörerna skall ha.
ansvar Förslagen omfattar myndigheternas skyldighet att ha en beredskap för att, inom sitt område, kunna lämna underlag till och biträda andra myndigheter, kommuner m.fl. Arbetsgruppen menar vidare att varje sektorsansvarig myndighet skall beredd att stödja och ge underlag
vara till regering, länsstyrelser och kommuner även i inforrnationsverksamheten och att det därvid är mycket viktigt att den sektorsvisa och områdesvisa infonnationen från regering, länsstyrelse/landsting och kommun samordnas. Finansieringen förebyggande åtgärder och
av åtgärder vid svår påfrestning föreslås lösas på samma sätt som enligt
en räddningstjänstlagen, d.v.s. att varje kommun svarar för kostnaden upp till viss nivå och att staten ersätter kostnaderna däröver.
en
5.2 Krisen Hallandsåsen
kring
5.2.1 Kommunens beredskap
Båstads kommun kom i detta fall att stå i fokus för stor uppmärksamhet. Kommunen hade uppgiften att i ovan och på många sätt svår
en situation fatta rad eller mindre känsliga avgöranden. Upprörda
en mer känslor rådde dessutom på sina håll redan innan giftolyckan blev känd
många kommuninvånare hade märkt minskad vattentillgång
av en och del hade redan från byggstart eller senare blivit negativt
en inställda både till tunnelprojektet och kommunens engagemang i detta.
SOU 1998: l 37 Beredskap och informationshantering l 17
Arbetsutskottet i kommunstyrelsen valde den 5 oktober 1997 att sätta sin beredskapsplan i kraft. Genom beredskapsläget kom ledningsgruppen att ersätta den normala beslutsgången. Kommunstyrelsen har i och för sig rätt att besluta om att sätta beredskapsplanen i kraft, eftersom en sådan åtgärd är delegerad från kommunfullmäktige till kommunstyrelsen. Samtidigt uppstod dock problem då situationen, som varken var ett höjt beredskaps- eller räddningstjänstläge, inte omfattades beredskapsplanen. Egentligen skulle därför den ordinarie
av beslutsgången ha gällt. Kommunen uppmärksammade frågan om ledningsgruppens legalitet och hade önskat en tydligare utformning av lagen både i fråga om befogenheter och kostnadsersättning.
Ledningsgruppens mandat minskades när läget stabiliserades och i januari 1998 avvecklades den. Under krisen hade kommunen en omfattande samverkan med andra myndigheter och arbetade hårt för att uppfylla de stora krav på information som uppkom såväl internt som externt. Efter miljöolyckan har Båstads kommun reviderat sin beredskapsplan så att en särskild beredskapsnämnd skall handlägga olyckor och påfrestningar i fred när det inte rör sig om räddningstjänst. För närvarande pågår också diskussioner mellan Överstyrelsen för civil beredskap och Kommunförbundet att över de kommunala bered-
om se skapsplanema och i vilken utsträckning dessa frågor har delegerats till kommunstyrelsen.
Kommunen lyckades engagera den samlade kompetensen inom kommunen i ledningsgruppens arbete. En vattenvårdsexpert från länsstyrelsen och professor från Yrkes- och Miljömedicinska kliniken i
en Lund adjungerades till medan upprättade förbindelser
gruppen, man med representanter vid Kemikalieinspektionen och SGU. Länsstyrelsens uppfattning att det var kommunen som skulle ha ledningsansvaret och att länsstyrelsen så långt möjligt skulle stödja kommunen efter de önskemål som framfördes därifrån, var väl förankrad hos kommunen. Den enda negativa kritik som framförs beträffande arrangemanget med länsstyrelsens vattenvårdsexpert i Båstad har gällt att denne kom att bli alltmer involverad i ledningsgruppens arbete och att det i något fall blev oklart huruvida han representerade länsstyrelsen eller kommunen. Detta kan ha berott på att personen ifråga ställdes till kommunens förfogande och under det akuta skedet fanns på plats i Båstad.
Försvarets Forskningsanstalt FOA har genomfört en studie av Båstads kommuns krisledning med anledning av giftutsläppet. FOA har inte funnit anledning till någon kritik av det sätt på vilket kommunen hanterade situationen. Tvärtom kan man av FOA:s rapport dra slutsatsen att kommunen bemästrade det hela på ett tillfredsställande sätt. Inte heller har vi funnit något som tyder på annat. Man kan däremot tänka sig att legalitetsfrågan hade kunnat bli ett reellt problem om
7 18-5962
118 Beredskap och informationshantering SOU 1998: 137
ledningsgruppen fungerat under längre tid eller handlagt frågor
en som hade varit politiskt känsliga inom kommunen.
5.2.2 Bistånd till kommunen från andra
myndigheter
I Hallandsåsfallet har det framkommit att stödet från centrala myndigheter, med undantag för Kemikalieinspektionen, inledningsvis inte fungerade tillfredsställande. Kommunen hade ett omedelbart behov
av att etablera kontakt med framför allt Livsmedelsverket för att få råd i fråga om vattnet. Först efter att landshövdingen i Skåne skrivit till berörda myndigheter och hemställt att samverkanspersoner skulle avdelas till ledningsgruppen blev detta gjort. Detta leder oss till slutsatsen att varje centralt verk som kan bli berört av händelser motsvarande Hallandsåsen måste utse kontaktpersoner mot kommuner, länsstyrelser och andra operativt ansvariga myndigheter. Skyldigheten att utse kontaktperson bör regleras tydligt för respektive myndighet.
Det är naturligt, inte minst i en liten kommun, att det i ett sådant här läge uppstår ett tillfälligt behov av olika slags specialistkunskap som av bl.a. resursskäl inte kan finnas permanent tillgängliga. Centrala verk måste vid behov snarast kunna bistå med det expertstöd som behövs. På så sätt hålls också verken informerade om händelseförloppet. Som vi nämnde ovan har frågan om myndigheternas ansvar vid påfrestningar i fredstid tagits upp inom Försvarsdepartementet och lett till vissa förslag. Vi instämmer i behovet av den översyn som föreslås. Denna bör kunna klargöra vad som gäller i fråga om befogenheter och likaså leda till en författningsreglering av hur nödvändigt bistånd, t.ex. expertstöd, skall lämnas.
Beträffande länsstyrelsens roll har det visat sig att kontakterna mellan länsstyrelsens representant i Båstad och länsledningen fungerade utmärkt, men att förankringen i myndigheten i övrigt inte fungerade fullt ut. Länsveterinären och miljöenheten uppdaterades inte med löpande information från Båstad, vilket ledde till att länsveterinären utifrån sina utgångspunkter bestämde ett riskområde som till sin avgränsning skiljde sig från det som bestämdes av ledningsgruppen i Båstad. Den allsidigt sammansatta grupp som tillsattes för att bistå landshövdingen och representanten fick inte heller fullständig inforrnation om händelseutvecklingen och avvecklades efter två veckor.
Frågan om kommunernas behov av expertstöd gäller inte bara underlag inför olika beslut utan också uppgiften att vidarebefordra information. Kommunerna spelar en central roll vid svåra påfrestningar, dels genom den kommunala räddningstjänsten, dels att
genom
SOU 1998: l 37 Beredskap och informationshantering l 19
flertalet de kommunala nämnderna och förvaltningarna har ansvar av för åtgärder blir aktuella. Den lokala förankringen ger också förutsom sättningar för snabb och bred infonnationsverksamhet. När något en inträffar skall inte kommuninvånama vara hänvisade till att som oroar älva söka kontakt med myndigheter och tjänstemän på annat håll. Det är dock viktigt att uppmärksamma att det beträffande Hallandsåsen var så, att allmänhetens förtroende för kommunen var något rubbat när giftolyckan blev känd. Detta hade att göra med att kommunen varit en initiativtagarna till tunnelprojektet och med kommunledningens av agerande i samband med mellanpåslaget. Folk upplevde att politikerna till viss del allierade med Banverket och Skanska se Miljöhot var och medborgaroro. Händelsen skiljer sig på så sätt från traditionella olyckor. Många såg kommunen medskyldig till det inträffat. som som Men även i sådan situation står kommunen invånarna närmast. Det en finns därför ingen anledning att tro att allmänhetens förtroende för en central myndighet skulle större, framför allt inte i ett fall som vara detta, där det är staten själv, Banverket, i mångas ögon har genom som orsakat olyckan. Vår uppfattning är därför att det är kommunen som måste ha huvudansvaret för informationen till sina invånare vid kriser av detta slag.
5.2.3 Samordning mellan centrala verk
Att på rätt sätt nå ut med information i ett krisläge är svårt i sig, och det blir inte lättare förtroendet för den skall informera inte är det om som bästa. För Båstads kommun försvårades situationen i några fall av rekommendationer från framför allt Socialstyrelsen och Livsmedelsverket. När olyckan inträffade varnade kommunen allmänheten för att dricka vatten från brunn inom ett preliminärt bedömt riskområde. egen Livsmedelsverket därefter den 9 oktober den första rekommendagav tionen från centralt håll, gällde vatten från kommunala vattentäkter som och privata brunnar. Enligt denna borde inte vatten inom riskområdet konsumeras inte analyserats och visat sig vara fritt från akrylamid. som Bedömningen gjordes utan samråd med Socialstyrelsen, trots att även denna myndighet har för dricksvattenfrågor; Socialstyrelsen har ansvar enligt hälsoskyddslagen för enskilda vattentäkter, vilket det i ansvar stor utsträckning fråga på Hallandsåsen, medan var om Livsmedelsverket är central myndighet för dricksvatten från allmänna
anläggningar. Socialstyrelsen några dagar rekommendation om hur gav senare en inom riskornrådet skulle använda vatten för hushållsändamål. man Rekommendationen väckte oro eftersom den innebar att vatten inom
riskområdet inte borde användas för andra hushållsändamål än maskindisk och -tvätt. Därigenom skiljde den sig från vad Livsmedelsverket rekommenderat. Enligt Socialstyrelsens beslut skulle vatten överhuvudtaget inte konsumeras, inte ens där akrylamid enligt analyser inte fanns i vattnet. Beslutet om rekommendationen togs skyndsamt efter det att kommunen hade begärt ett besked. Det föregicks omfattande
av samråd med flera myndigheter inklusive kontakter med Båstads kommun. Beslutet grundades bl.a. på det förhållandet att kommunen på fråga uppgett att de hade möjlighet att förse hushållen inom riskområdet med vatten från annat håll. I beslutet sades att den föreslagna begränsningen motiverades utifrån en försiktighetsprincip och att restriktionen borde gälla under en kortare tid, tills ytterligare kunskaper kunnat vinnas. Vad Socialstyrelsen menade med denna formulering var att ingen då kunde säga hur snabbt situationen kunde förändras. Brunnar som var fria från förorening kunde inom kort bli förorenade, och provtagning och analys kunde ta tid. Dessa överväganden framkommer emellertid inte i beslutet. Socialstyrelsens agerande har efteråt utsatts för kritik. Olyckligtvis gick rekommendationen ut i media innan kommunens ledningsgrupp fått full kännedom om innehållet och samma kväll som kommunen anordnade ett stort informationsmöte för allmänheten.
Vi vill uppmärksamma bristen på samråd från Livsmedelsverkets sida inför deras första bedömning. Det minsta som kan begäras när dricksvattenfrågan sorterar under två olika verk är att det sker ett samråd i situationer som den som rådde. Vi förutsätter att kontakterna mellan de bägge verken utvecklas i det avseendet.
Reaktionema efter Socialstyrelsens beslut visar också hur viktig själva utformningen av informationen är. Både Socialstyrelsens och Livsmedelsverkets första beslut är kortfattade. Den som läser dem får klart för sig att verken gjort olika bedömningar men inte hur man resonerat. Genom att redovisa de överväganden man gjort skulle det ha framgått att uppfattningama i realiteten inte skiljde sig åt särskilt mycket.
Generellt kan vi, efter att ha studerat händelseförloppet och intervjuat inblandade tjänstemän, konstatera att förvånansvärt få kontakter tagits mellan berörda centrala verk. Någon har uttalat att det inte är den traditionen". Några verk saknade egen beredskapsplan och flera verk saknade utsedd kontaktperson för den här typen händelser.
av Erfarenheterna från Hallandsåsfallet visar hur viktigt det är att myndigheter samråder i de fall beröringspunkter finns.
I normala fall lämnar de centrala verken med huvudansvar för visst område löpande råd och stöd till lokala och regionala myndigheter. I ett beredskapsläge skall ett centralt verk först efter begäran aktuellt
av
Beredskap och informationshantering 121
ledningsorgan besluta om något som rör allmänheten. Råden och rekommendationerna skall ställas till det leder den verksam-
organ som het det gäller och det är det organet, t.ex. kommunens ledningsgrupp, som beslutar om eller hur stödet skall användas. I Båstad det inte
var fråga om beredskapsläge eller räddningstjänst. Livsmedelsverket och Socialstyrelsen hade därför kvar sitt tillsynsansvar enligt livsmedelslagen respektive hälsoskyddslagen. Det var emellertid Båstads kommun som hade det huvudsakliga ansvaret för att föra informationen vidare till allmänheten och utifrån sin tillsynsroll tillämpa råden.
I en krissituation får råden stor genomslagskraft, vilket ställer extra stora krav på de centrala verkens agerande. Det är viktigt
att man strävar efter att informationen till allmänheten blir entydig. Det kan naturligtvis vara så att det ändå inte går att undvika att olika myndigheter gör olika bedömningar. Det är då än viktigare att kommunen hålls underrättad för att i görligaste mån kunna undvika oro och förvirring och för att kunna göra en avvägning av hur man bör agera. Det väsentligaste för Båstads kommun var att få tillräckligt säkert underlag för att kunna bedöma vilka akuta insatser som krävdes men också för att kunna förklara läget för allmänheten.
Effektiv hjälp från centrala verk till kommuner förutsätter
en kontaktperson, men inte nödvändigtvis att verken utlöser sina respektive beredskapsplaner. Att en situation utgör ett krisliknande tillstånd lokalt behöver inte signalera beredskap för den centrala myndigheten. Typen och graden av problem som kan tänkas uppkomma går inte att förutse. De kan också variera kraftigt beroende på ansvarsområde. Man kan därför tänka sig att det lämpligaste är att frågorna löses ad hoc. Vi har erfarit att händelserna fått flera verk över sin beredskap. Vi
att se vill därför inte föreslå någon särskild gemensam beredskapsplan för centrala verk. Däremot finns det anledning för dessa verk att regelbundet öva sig och förbereda sig för liknande fall. Försvarsdepartementets arbetsgrupp har föreslagit att det i verksförordningen för myndigheter under regeringen skall föreskrivas att verket är skyldigt att inom sitt område kunna medverka vid och hantera svåra påfrestningar. Vi anser att man i samband med den översyn som föreslagits av arbetsgruppen skulle kunna ta upp också behovet av övning.
5.2.4 Ansvar för analys och
ackreditering
Ett förhållande utgjorde ett stort problem för Båstads kommun
som under längre tid var bristen på tillräckligt känsliga analysmetoder för akrylamid i vatten. Som vi beskrev i vår delrapport dröjde det ända till början av mars 1998 innan det fanns förutsättningar för analys halter
av
122 Beredskap och informationshantering
motsvarande WHO:s riktvärde 0,5 ug/l. Det var det riktvärde som Livsmedelsverkets och Socialstyrelsens rekommendationer byggde på, och det var inte möjligt att ändra rekommendationerna förrän det fanns motsvarande analyskapacitet. Enligt Livsmedelsverkets bedömning ledde denna brist på tillräckligt känslig analysmetod onödigtvis till betydande kostnader för vattentransporter m.m. Dessa kostnader översteg Vida kostnaden för att t.ex. ha tagit fram egen analyskapacitet på verket. En erfarenhet är därför att det inte är tillfredsställande att helt överlämna frågan utvecklig av ny analysmetodik till den kommersi-
om ella laboratoriemarknaden brådskande situation.
i en
Det finns mängd potentiella föroreningar som laboratoriema i
en Sverige inte har tillräckliga analysmetoder för idag. I flera fall finns, i likhet med akrylamid, internationella riktvärden för dessa ämnen. Det går inte att förutse alla fall då analysmöjlighet kan behövas, men det behöver inte bara röra sig akuta situationer. Det kan gälla löpande
om kontroll i verksamhet eller tillsyn av en verksamhet för att t.ex. följa
en
ett kontrollprogram. Enligt vår mening ligger det ett allmänt upp intresse i att det skall att genomföra analyser ner till de riktvärden som gäller för sådana föroreningar.
Vår utredningstid inte möjlighet att närmare undersöka och ta
ger ställning i de frågor om utveckling av analysmetoder och ackreditering
vi väckt. Vi ändå att det finns anledning att utreda hur analys som anser och ackreditering skall ske i ett krisläge, också att överväga vad
men
över huvud taget skall gälla, dvs. inte bara i kris. I avsnitt 3.3.3 har som vi föreslagit att uppgiftsskyldigheten för användande av kemiska produker skall utredas. I samband med en sådan utredning skulle man också kunna över för vilka ämnen och i vilka andra situationer
se analyskapacitet kan behövas och var ansvaret för detta skall ligga.
5.2.5 Vem litade allmänheten på
Förtroendet för Banverket och Skanska i Båstad var lågt sedan tidigare och sjönk ytterligare efter giftolyckan. Det finns personer som säger sig inte ha blivit tagna på allvar när de redogjort för sina farhågor eller nonchalerade när de försökt få olika upplysningar om byggprojektet. Som vi nämnt fanns det också en viss misstänksamhet mot kommunen på grund tunnelbygget. Till skillnad från Banverket och Skanska
av skulle kommunen ha kunnat fungera som en oberoende infonnationskälla för de boende i Båstad. Nu blev det i stället främst massmedia
ansågs stå på medborgarnas sida. Detta visar på vikten av att i som ett tidigt skede av projekt som upplevs som ingripande och är kontroversiella öppna en dialog mellan myndigheter och allmänhet.
SOU 1998: l 37 Beredskap och informationshantering 123
Kommunen lyckades trots allt vinna visst förtroende under krisen. Det berodde troligen på att kommunen trots allt, i relation till andra involverade aktörer, framstod mindre skyldig. Dess polisanmälan
som av Banverket och Skanska möttes med stor tillfredsställelse Båstad-
av bor och med gillande av medier se Hallandsåstunneln tvistefråga,
som kris och förtroendeproblem. Även kommunen blev dänned viktig
en källa till information och nådde ut på ett bra sätt såväl informa-
genom tionstavlor och presskonferenser andra insatser. Även närradion,
som Radio Båstad, hade egna sändningar.
I de undersökningar som gjorts har mediernas bevakning på det stora hela fått mycket positiva omdömen. Framför allt det den
var lokala pressen som vann de boendes förtroende. Den kom av många att upplevas som båda objektiv och aktiv.
5.2.6 Slutsatser och förslag
Särskilda krav under särskilda förhållanden
Händelserna hösten 1997 utgjorde ett mycket stort tryck på kommun
en som Båstad. Problem med resurser, kompetens och befogenheter uppstod. Problemen till trots kunde kommunen, om än med
en exceptionellt stor arbetsinsats, bemästra det besvärliga läget på ett bra sätt. Vissa av frågorna diskuteras nu då det gäller kommunernas roll. Det har framkommit att det över huvud taget råder oklarhet i fråga
om myndigheters uppgifter vid svåra påfrestningar i fred.
Händelserna på Hallandsåsen visade också hur viktigt
det är att en drabbad kommun snabbt kan upprätta en fast kontakt på centrala verk och få den experthjälp som kan behövas. Inledningsvis var det vissa problem med detta för Båstads kommun. Hur respektive verk skötte sitt interna arbete för att bistå kommunen varierade, men generellt hade de inte kontaktpersoner avdelade på sina ansvarsområden. Dessutom
var det en påtaglig brist på samordning vissa Verk emellan. Problemen rättades till efterhand.
Giftolyckan i Båstad har i flera avseenden gett lärdomar och erfarenheter för de myndigheter som berördes och har också lett till utredningar på en rad områden. För vår del vill vi sammanfattningsvis föreslå följande:
124 Beredskap och informationshantering SOU 1998: 13 7
Ledningsansvaret behöver förtydligas
Ledningskedjans regeringen, civilbefälhavaren, länsstyrelserna, landstingen och kommunerna uppgifter och ansvarsfördelningen inom denna vid svåra påfrestningar i fredstid bör ses över generellt och förtydligas. I det sammanhanget bör det regleras hur de centrala verken skall lämna expertstöd och annat bistånd och hur dessa verk genom övning skall ha den beredskap som krävs.
Tillgodose behovet av kontaktpersoner
Inom centrala verk skall kontaktpersoner utses mot kommuner, länsstyrelser och andra operativt ansvariga myndigheter. Skyldigheten bör regleras, förslagsvis i myndigheternas respektive instruktion.
Utred hur laboratorieanalyser skall säkras
Möjligheten till analyser och ackreditering laboratorier i kris-
av situationer bör utredas närmare. Frågan bör ses över även med tanke på behov under mer normala omständigheter.
Bilageförteckning
Bilaga 1 Direktiven Bilaga 2 Analys av kostnadema till följd av tunnelbygget genom
Hallandsåsen Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 4 När kunskapen blir onödig om normativ asymmetn i
-
fallet Hallandsåsen Bilaga 5 Vad är det andra" värt En studie natur- och
- av miljöhänsyn hos Banverket och Skanska i Projekt Hallandsås
Bilaga 6 Utvärdering av vissa arbetsmiljöförhållanden vid
tunnelbygget genom Hallandsåsen
8 18-5962
Bilaga 1
å
Kommittédirektiv
nå
Kommissionen med anledning av tunnelbygget
Dir
Hallandsåsen genom 1997324
Beslut vid regeringssammanträde den 20 oktober 1997.
Sammanfattning av uppdraget
Regeringen tillkallar en kommission med anledning av det inträffat
som som en följd av byggandet av en jämvägstunnel Hallandsåsen.
genom Kommissionen skall redovisa de kemikalie-, vatten-, och övriga miljöfrågor inklusive
-
hushållningsfrågor samt frågor livsmedel och arbetsmiljö,
om som
har samband med tunnelbygget genom Hallandsåsen, utvärdera orsaken till de skador på och olägenheter för miljön
- som
har uppkommit och i det sammanhanget analysera besluten, inklu-
sive beslutsprocessen, och dess bakgrund samt myndigheternas roll,
utvärdera hur arbetsmiljöarbetet har organiserats och bedrivits och —
hur samverkan har skett med arbetstagarna och deras representanter beskriva, analysera och dra slutsatser av uppgifts- och infonnations-
-
hanteringen hos myndigheter och andra berörda, lämna förslag till de åtgärder som enligt kommissionen behöver
-
vidtas för att liknande händelser skall kunna undvikas i framtiden.
Kommissionen skall också undersöka och vid behov lämna förslag i frågan om en särskild beredskapsplan för centrala myndigheter behöver utarbetas. En sådan plan skulle innehålla bl.a. krav på inbördes samråd mellan myndigheterna innan sådana beslut fattas kan ha väsentlig
som betydelse för enskilda.
Det är vidare regeringens avsikt att bereda kommissionen tillfälle att yttra sig över ärenden som har samband med tunnelbygget genom Hallandsåsen.
Kommissionens arbete skall bedrivas på ett sådant sätt att pågående förundersökning och annat parallellt utrednings- och tillsynsarbete inte försvåras. Kommissionen skall inte uttala sig i frågor och
om ansvar ersättning som kan komma under domstols prövning.
9 18-5962
2 Bilaga I Kommittédirektiv 1997:124
Bakgrund
Frågan om en tunnel genom Hallandsåsen blev aktuell under
senare delen av 1980-talet, när länsstyrelserna i Hallands, Kristianstads, och Malmöhus län tillsammans med Båstads kommun och Statens jämvägar utredde en lämplig sträckning för en tunnel genom Hallandsåsen. Banverkets södra region gav år 1989 Sydkraft i uppdrag att göra
en förstudie av de tekniska förutsättningarna för en tunnel genom åsen. En banutredning färdigställdes 1990 och färdiga bygghandlingar fanns 1991. Som en följd av regeringens proposition Näringspolitik för tillväxt prop. 1990/91:87, TU24, rskr. 286 anvisade riksdagen 10 miljarder kronor för trafikens spårutbyggnad. Ett projekten
av som angavs var en utbyggnad av Västkustbanan med dubbelspår. Genom ett regeringsbeslut den 27 juni 1991 anvisades totalt 900 miljoner kronor för
en dubbelspårig järnväg mellan Hemmeslöv och Förslöv. Beslutet innefattar den aktuella tunneln. Genom regeringsbeslut den 24 1994
mars faställdes en tioårig investeringsplan för järnvägsnätet där Västkustbanan med den tidigare fastställda sträckningen ingick som en del av beslutet.
Banverket har i ett beslut av regeringen den 5 mars 1992 fått tillstånd till expropriation av mark för omläggning av Västkustbanan i tunnel genom Hallandsåsen. I beslutet föreskrev regeringen flera miljövillkor. Bl.a framgår av beslutet att Banverket skall iaktta allmän aktsamhet så att naturvårdens, kultunniljövårdens och friluftslivets intressen så långt möjligt skyddas för påtaglig skada. Dessutom föreskrevs att arbetet med tunneln skall utföras så att påverkan på grund- och ytvatten minimeras samt att verket i samråd med länsstyrelsen skall upprätta och bekosta ett kontrollprogram för grundvatten, ytvatten och natunniljö.
Banverket har fått tillstånd från Växjö tingsrätt, Vattendomstolen, genom två deldomar av den 24 november 1992 och den 23 maj 1995. I båda domarna anges villkor till skydd för miljön som Banverket skall iaktta. Den 18 juni 1997 överlämnade domstolen enligt 3 kap. 3 § andra stycket vattenlagen med eget yttrande till regeringen frågan tillstånd
om till ytterligare grundvattenavledning från Hallandsåsen för jämvägstunneln åsen. Ärendet bereds för närvarande i Regeringskansliet.
genom
I sammanhanget noteras att Banverket nu har begärt och även fått anstånd med att avge slutligt yttrande i fråga tillåtlighet enligt
om 3 kap. vattenlagen med hänsyn till de händelser som har inträffat vid tunnelbygget genom Hallandsåsen. Enligt Banverket innebär det inträffade att förutsättningarna för det fortsatta arbetet har förändrats. Vidare har Banverket anfört att verket avser att i samråd med berörda myndig-
Kommittédirektiv 1997.I24 Bilaga 1 3
heter göra en miljörevision av projektet innan yttrandet Banver-
avges. ket har vidare i sin ansökan anstånd uppgivit att verket att i
om avser november 1997 ge in en ny ansökan enligt vattenlagen till vattendomstolen.
Vissa av arbetena har av länsstyrelsen prövats enligt naturvårdslagen 1964:822. Den 12 december 1995 meddelade Länsstyrelsen i Kristianstads län Banverket tillstånd till att utföra det s.k. mellanpåslaget till tunnlar, ta i anspråk visst arbetsområde samt utföra schaktning och fyllning för breddning av och utbyggnad mötesplatser på till-
av fartsvägen till arbetsområdet. Beslutet överklagades till regeringen
som den 1 l juli 1996 avslog överklagandet i den del det prövades i sak.
Arbetet med tunneln försenades avsevärt. Skanska AB övertog 1995 totalentreprenaden för projektet. För att påskynda arbetet har förutom påslagen på den norra och södra sidan en arbetstunnel, mellanpåslaget, borrats från toppen av åsen ner till en plats där de båda tunnlarna är avsedda att löpa. För att täta tunneln började Skanska våren 1997 använda kemiska tätningsmedel som enligt uppgift innehåller kemiska produkter som metylolakrylamid, akrylamid och forrnaldehyd.
Sedan den närliggande Vadbäcken i Båstads kommun uppvisat onormalt skum i september 1997 inträffade fiskdöd i bäcken. I oktober 1997 förlamades boskap som druckit vatten från bäcken.
Analyserade prover visar enligt uppgift från Båstads kommun att vattnet i bäcken innehöll höga halter av giftiga ämnen. Ett antal enskilda brunnar har också förorenats.
För närvarande pågår undersökningar av allmänna och enskilda vattentäkter inom kommunen. Vidare pågår omfattande geologiska och hydrologiska undersökningar runt Vadbäcken.
Miljölagstiftningen
Hallandsåsen med angränsande kustområden är med hänsyn till de
natur- och kulturvärden som finns i områdena i sin helhet av riksintresse enligt 3 kap. lagen 1987:12 om hushållning med naturresurser m.m. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden.
Åsens naturskydd regleras närmare naturvårdslagen. Kemi-
genom kaliehanteringen regleras generellt genom lagen 1985:426 om kemiska produkter. Reglerna innebär i korthet en skyldighet att vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människa eller i miljön. Vidare före-
4 Bilaga I Kommittédirektiv 19975124
skriver lagen en skyldighet för den som hanterar kemikalier att ha tillgång till bl.a. toxikologisk kunskap. Bestämmelser om skyldigheter vid kemikaliehantering finns också i arbetsmiljölagen 1977:1160.
Arbetsmiljön och arbetsgivarens skyldigheter regleras generellt genom arbetsmiljölagstiftningen och föreskrifter som meddelats med stöd av den, t.ex. föreskrifterna AFS 1996:6 om intemkontroll av arbetsmiljön. I arbetsmiljölagen finns vidare bestämmelser som riktar sig till den som tillverkar, importerar eller överlåter ett ämne som kan föranleda ohälsa eller olycksfall.
Miljöbrott är straffsanktionerade i flera lagar däribland brottsbalken, arbetsmiljölagen och lagen om kemiska produkter.
I regeringens lagrådsremiss om miljöbalk föreslås att större trafikanläggningar, bl.a. en jämvägsanläggning av aktuellt slag, skall föregås av en tillåtlighetsprövning av regeringen. I en sådan prövning kan regeringen väga samman olika intressen och lämna straffsanktionerade villkor om t.ex. kemikaliehanteringen för att tillåta verksamheten.
Vidare kommer allmänhetens ställning att stärkas jämfört med i dag
att reglerna om miljökonsekvensbeskrivning byggs ut i väsentgenom liga avseenden. En proposition om miljöbalk i enlighet med lagrådsremissen i dessa delar planerar regeringen att överlämna till riksdagen runt årsskiftet 1997/98.
Till miljöbalkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar kopplas också lagen 1995:1649 byggande av järnväg enligt förslag i
om Miljöbalksutredningens betänkande SOU 1996:32 om följdlagstiftning till miljöbalken. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Uppdraget
Händelsemas art och omfattning är av den karaktären att det framstår
nödvändigt att göra bred genomgång det som inträffat vid som en av tunnelbygget genom Hallandsåsen. En kommission bör därför tillkallas.
Kommissionen skall bedriva sitt arbete i tre steg. Inledningsvis skall kommissionen redovisa de kemikalie-, vatten-, och övriga miljöfrågor, inklusive hushållningsfrågor samt frågor livsmedel och arbetsmiljö,
om
har samband med tunnelbygget genom Hallandsåsen. I redovissom ningen skall ingå bl.a beskrivning händelseförloppet och resulta-
en av tet av de undersökningar som genomförs. Konsekvenser för såväl allmänheten som för dem som arbetar med tunnelbygget skall redovisas.
Därefter skall kommissionen utifrån de beslut som har fattats i fråga
jämvägstunneln utvärdera orsakerna till de skador på och olägenom
Kommittédirektiv 1997:124 Bilaga 1 5
heter för miljön uppkommit. Därvid skall kommissionen kartlägga
som och analysera hur miljöfrågoma har hanterats i det sammanhanget. Detta arbete, rör hela beslutsprocessen, innefattar också en kart-
som läggning de bevekelsegrunder som kan ha lett fram till de skilda be-
av sluten och bedömning ansvarsförhållandet mellan myndigheterna
en av och mellan tillsynsmyndighetema på central, regional och lokal nivå. Kommissionen skall också bedöma myndigheternas agerande och om samråd har skett i tillräcklig utsträckning och om expertsakkunskap anlitats i tillräcklig omfattning.
En särskild fråga för kommissionen är att beskriva, analysera och dra slutsatser uppgifts- och infonnationshanteringen hos myndighe-
av ter och andra berörda. Kommissionen skall därvid bedöma också om beredskapsorganisationen har fungerat tillfredsställande. Detta inklude-
även hur informationen till allmänheten har fungerat. Frågan omrar fattar alltså såväl den inbördes hanteringen förhållandet till all-
som mänheten.
Kommissionen skall även utvärdera hur arbetsmiljöarbetet har organiserats och bedrivits och hur samverkan i det sammanhanget skett med arbetstagarna och deras representanter.
Utifrån vad kommissionen sålunda funnit, skall kommissionen som ett tredje steg överväga och lämna förslag till de åtgärder som enligt kommissionen behöver vidtas för att liknande händelser skall kunna undvikas i framtiden.
Kommissionen skall dessutom undersöka och vid behov lämna forslag i frågan särskild beredskapsplan behöver utarbetas för cent-
om en rala myndigheter. En sådan plan skulle innehålla krav på bl.a. samråd innan beslut fattas kan av väsentlig betydelse for enskilda.
som vara
Kommissionen skall bestå ordförande och ledamöter. Till kom-
av missionen skall knytas sekreteriat, sakkunniga och experter i tillräcklig omfattning.
Kommissionen skall samråda med berörda statliga myndigheter och Båstad kommun. Kommissionen skall också på ett lämpligt sätt bereda allmänheten insyn i sitt arbete. Vidare skall kommissionen samråda med Miljöbalksutredningen M 1993:04 och beakta det arbete som pågår i Regeringskansliet med de skilda etappema i miljöbalksprojektet.
Kommissionens arbete skall bedrivas på ett sådant sätt att pågående förundersökning och annat parallellt utrednings- och tillsynsarbete inte försvåras. Kommissionen skall inte uttala sig i frågor om ansvar och ersättning kan komma under domstols prövning.
som
6 Bilaga 1 Kommittédirektiv 1997:124
Det är vidare regeringens avsikt att bereda kommissionen tillfälle att yttra sig över ärenden som har samband med tunnelbygget Hal-
genom landsåsen.
Kommissionen skall senast den 17 november 1998 till regeringen redovisa resultatet av sitt arbete. Kommissionen skall dock senast den 15 maj 1998 ge en lägesbeskrivning sitt pågående arbete.
av
För kommissionens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23, redovisa jämställdhetsaspekter dir. 1994:124 samt redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49. De ekonomiska konsekvenserna av åtgärder och förslag skall redovisas. Förslag till finansiering skall lämnas.
Bilaga 2
Analys av kostnaderna
Hallandsåsen
till följd av tunnelbygget genom
Isak Abramowicz, Håkan Gehlin, Karin Wahlström och Gunnar Osterberg
Öhrlings Coopers Lybrand
2 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen
av av genom
Sammanfattning
På uppdrag av Tunnelkommissionen har Öhrlings Coopers Lybrand blivit ombedda att genomföra en oberoende analys av den samhällsekonomiska kostnaden till följd av tunnelprojektet, det vill säga den kostnad som drabbar den skattefinansierade sektorn. Analysen omfattar åren 1997-2002.
Vid våra beräkningar har utgått från det siffennaterial som i första hand har erhållit från Banverket och projektledningen för Hallandsåsprojektet. Vi har inte gjort någon självständig granskning av deras korrekthet.
På grund av uppdragets komplexitet har vi varit noga med att definiera de begrepp som används i analysen. För att få en sammanhängande bild över kostnaderna har vi intervjuat cirka 25 personer har
som varit eller fortfarande är involverade i Hallandsåsprojektet. Vi har därvid noterat att det, i samband med beslutet att bygga tunnlama, saknades en definition av vad Hallandsåsprojektet omfattade på grund
att tunnelbygget var en del av Västkustbanan. Vidare Banverket av var då Hallandsåsprojektet startade mycket decentraliserat vilket inneburit svårigheter att på central nivå inom verket förse oss med information. Personalbyten i projektledningen har också försvårat för oss att strukturera kostnadsposterna i logiskt sammanhängande grupperingar över tiden. Banverkets redovisningssystem är primärt uppbyggt för att mäta kostnad per kostnadsslag och objekt. Svårigheter uppstår dock att i efterhand följa upp och analysera resursförbrukningen för sammanhållna projekt typ Hallandsåsen. Tack ett stort
vare tillmötesgående från ett antal personer inom i första hand Banverket har vi i efterhand kunnat rekonstruera budget och utfall
på det sätt som projektuppföljningen sedan år 1998 går till för Hallandsåsprojektet.
Banverket har utrett förutom att färdigställa tunnelprojektet, också ett antal andra alternativ. Därvid har framkommit att det endast är alternativet att rusta upp befintlig bana, av Banverket även kallat Utredningsalternativet, som är samhällsekonomiskt lönsamt. För att färdigställa tunnelprojektet skulle enligt Banverkets beräkningar krävas att skillnaden mellan nyttoeffekterna och kostnaderna minskar i storleksordningen MSEK 1 500-2 500. Detta antas inte inträffa inom förutsägbar framtid.
Analys av kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 3
av genom
I den ursprungliga budgeten 1990/1991 för Västkustbanan cirka
var MSEK l 250 avsatta för att bygga tunnlar genom Hallandsås. Under projektets gång har betydande problem uppstått vilket lett till förseningar och fördyringar. Under förutsättning att tunnelprojektet skall slutföras kommer färdigställandet att ske tidigast 2001/2002 och kosta cirka MSEK 4 830 förutom Banverkets kostnader för milj öolyckan.
En av våra uppgifter har varit att beräkna den samhällsekonomiska kostnaden för tunnelprojektet genom Hallandsås. Den samhällsekonomiska kostnaden har vi definierat den kostnad belastar den
som som skattefinansierade sektorn. Vår beräkning av den prognostiserade
samhällsekonomiska kostnaden för att färdigställa tunnelprojektet dvs. den totala kostnaden för att färdigställa tunnlarna, genomföra spårbyte
av befintlig bana samt Banverkets kostnader för miljöolyckan, uppgår till cirka MSEK 4 930. Det underlag vi har erhållit från Banverket för beräkningen är vidhäftad med stor osäkerhet. Dessutom ingår inte i kostnaden de MSEK 100 som Skanska har reserverat i sitt niomånaders bokslut för år 1997 till följd miljöolyckan. Vidare ingår inte heller
av framtida kostnader och icke kvantifierbara kostnader i beloppet.
De ytterligare kostnader som krävs för att färdigställa tunnelprojektet har vi på grundval av information från Banverket beräknat till cirka MSEK 3 670.
Den sammanlagda samhällsekonomiska kostnaden för att rusta upp den befintliga banan över Hallandsås för persontrafik medan godstrafiken leds över Markarydsbanan, har vi på grundval information
av från Banverket beräknat till cirka MSEK 2000. Tilläggskostnaden, utöver redan nedlagda kostnader, för att bygga färdigt detta alternativ har vi beräknat till cirka MSEK 800. Skulle tunnelprojektet inte genomföras kommer den skattefinansierade sektorn att drabbas kostnader
av på cirka MSEK l 400 som inte blir intäktsgenererande.
Vår översiktliga granskning av de samhällsekonomiska kalkylema visar att de genomförts efter traditionella och allmänt accepterade principer. Samtidigt konstaterar vi att dessa kalkyler rymmer mycket stor osäkerhet. Det gäller alltifrån basantaganden kring kalkylräntor, tidshorisont, skattefaktorer och hänsynstaganden till "mjukare" komponenter.
Vi menar att beräkningen av miljökonsekvenserna skall
vara en integrerad del av beräkningen av de samhällsekonomiska kalkylema. Det är enligt vår uppfattning otillräckligt att miljökonsekvenserna enbart beräknas med hjälp av en skattefaktor och ändringar i trafikflödet. Därför beaktas t.ex. inte miljökonsekvenserna eventuellt
av en ändrad grundvattennivå.
Vår uppfattning är att kalkyltekniken används Banverket är
som av mest lämpad för jämförelser mellan anläggningsaltemativ har
som
4 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget genom Hallandsåsen
av av
grundläggande likvärdiga komponenter i de delar där basantagandena spelar avgörande roll. I det här speciella fallet görs en jämförelse
en mellan färdigställandet tunnelprojektet och upprustningsaltemativet.
av Därför vi att den genomförda samhällsekonomiska kalkylen inte
menar
kan avgörande vid beslut tunnelprojektet skall genomensamt vara om föras.
Det har varit svårt att utifrån befintlig redovisning analysera orsa-
kerna till avvikelser från budget. I just det här projektet har detta varit speciellt intressant eftersom kostnadsberäkningarna i budgeten 1990/1991 för att bygga tunnlar Hallandsåsen MSEK 1 250
genom var och beräknas kostnaden för ett fullföljande av projektet uppgå
numera till MSEK 4 830. Vi noterar att det efter miljöolyckan har skett en
ca förändring projektadministrationen tunnelprojektet vilket under-
av av lättar budgetering och uppföljning.
Därutöver vi att eftersom ett färdigställande av tunnelprojek-
menar
betydande offentligt finansierade i anspråk, så bör ett tet tar resurser färdigställande tunnelprojektet jämföras med andra stora investe-
av ringar Banverket har under de närmaste åren för att bedöma var
som
skall satsas. Vid sådan jämförelse bör kanske utgångsresurserna en punkten för kostnaderna de ytterligare kostnader som krävs för att
vara färdigställa projektet uppgående till MSEK 3 670, varvid skillnaden mellan nyttoeffektema och kostnaderna för tunnelprojektet minskas till
MSEK 320-1 320.
Analys av kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 7
av genom
1 Bakgrund
Tunnelbygget Hallandsås initierades i början l990-talet.
genom av Hallandsåstunnlama är en del i utbyggnaden Västkustbanan, vilken
av är ett led i en ökad satsning från Banverket på att föra över ytterligare person- och godstrafik från väg till järnväg. Banverket anförde bland annat som skäl dels att järnvägen är ett energisnålt transportmedel,
mer dels att jämvägstrafik bara leder till bråkdel de luftutsläpp till
en av av exempel koldioxid som vägtrafik orsakar. Syftet med projektet att
var uppnå ökad samhällsekonomisk nytta samtidigt det bidrog till ökad
som effektivitet i jämvägssystemet.
Under hösten 1997 uppdagades vissa negativa miljöeffekter
av tunnelbygget. Bygget har bland annat orsakat att grundvattnets nivå har sjunkit avsevärt än förväntat, framför allt kring tunnelns del.
mer norra Grundvattensänkningen innebär brott mot Vattendomstolens tillstånd. Det har dessutom visat sig att ett kemiskt medel, Rhoca Gil, vilket använts för att täta tunneln, har givit upphov till skador på människor, djur och miljö. Den stora kostnadsökningen, till följd vattenläckaget
av samt milj öolyckan, har medfört att Banverket bedömer att det med idag kända förutsättningar inte är samhällsekonomiskt lönsamt att färdigställa tunnlama. För att ett färdigställande tunnlarna skall
av generera samhällsekonomisk lönsamhet måste kostnaderna enligt Banverket minska med cirka MSEK l 500-2 500 alternativt att tunnelprojektets nyttoeffekter ökar kraftigt.
Följande argument för att färdigställa tunnlarna, då detta kan motiveras i ett senare skede, har framförts i Systemplan Skåne utgiven
av Banverket
0 Uppkomst av ny teknik för borrning kraftigt kan minska
som
anläggningskostnaderna 0 Ett kraftigt ökat resande och handel mellan Västsverige och Skåne
samt mellan Oslo och Köpenhamn antas leda till kraftig
som en
efterfrågeökning på snabba tågtransporter längs Västkustbanan-
Systemplan Skåne 1998-06-18
8 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget genom Hallandsåsen
av av
Kraftigt ökade drivmedelspriser medför stor överflyttning 0 som en
från väg- och flygtrafik till tågtrafik
Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 20 oktober 1997 att tillsätta kommission med anledning av det som inträffat som en
en följd byggandet tunnel Hallandsås. Denna kommission
av av en genom har antagit namnet Tunnelkommissionen.
1 1
Uppdragsbeskrivning
. På uppdrag Tunnelkommissionen har Öhrlings Coopers Lybrand
av blivit ombedda att genomföra oberoende analys den samhälls-
en av ekonomiska kostnaden till följd tunnelprojektet, det vill säga den
av kostnad drabbar den skattefmansierade sektorn. Analysen, som i
som huvudsak har baserats på underlag från Banverket, omfattar åren 1997- 2002. Våra resultat presenterar vi i stor utsträckning i tabellform, efter-
merparten vårt material består av siffror och deras överskådligsom av het på detta vis ökar.
l Angreppssätt
Vi har tagit del offentliga publikationer, rapporter samt övrig litte-
av ratur på området. Dessutom har vi studerat av Tunnelkommissionen erhållna relevanta utredningar. En viktig del vårt arbete har varit att
av intervjua de är eller har varit direkt eller indirekt involve-
personer som rade i tunnelprojektet vid Hallandsåsen. Vi har under våra intervjuer inte kunnat undgå notera komplexiteten av vårt uppdrag.
En definition själva Hallandsåsprojektet saknades eftersom
av detta ursprungligen integrerad del av projektet Västkustbanan.
var en Brist på kontinuitet när det gäller ansvaret för projektet har inneburit, bland annat, svårigheter att intervjua personer som har detaljerade kunskaper hela projektet och inte bara från olika faser i projektet.
om
Banverkets redovisningssystem är upplagt för att mäta kostnad per kostnadsslag och objekt. Svårigheter uppstår dock att i efterhand följa
och analysera sammanhållna projekt eller delar av projekt såsom upp Hallandsåstunneln. Denna omständighet har inneburit svårigheter att följa själva projektets kostnadsutveckling. Vår ambition var att följa projektet under dess livstid med avseende på några logiskt sammanhållna kostnader administration, projektering, produk-
grupper av som: tion anläggning, produktion järnväg samt reservmedel. Därigenom hoppades vi kunna analysera förändringarna för att finna orsaker till
Analys av kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 av genom 9
avvikelser från de ursprungliga bedömningama. En ytterligare svårighet som vi upplevt för att kunna bedöma utvecklingen projektet är av att Banverket tidigare varit mycket decentraliserad organisation en vilket har gjort att det på central nivå saknas sammanhållande och detaljerad information projektet från dess start. Genom tillmötesom gående från ett antal nyckelpersoner inom främst Banverket har det Varit möjligt att i efterhand rekonstruera kostnaderna i de logiska kostnadsgnipperna tidigare nämndes. som Referensfall för att bedöma likartade problem saknas. Ett vedertaget sätt att genomföra en studie i likhet med vår saknas således också. De ekonomiska konsekvenserna det för ett antal år sedan uppmärksamav made Teckomatorpfa1let blev aldrig utredda. Vi har inom ramen för detta uppdrag inte utfört någon granskning eller revision av det material och de uppgifter vi erhållit. Vår rapport baseras på ett antagande att denna information är korrekt och om att inte väsentlig information har saknats. Genom kartläggning befintlig av information, genomförande intervjuer samt nyttjande vår av av egen branschkunskap på området, redovisar vi information de kostnader om som uppstått eller kan komma att uppstå konsekvens tunnelsom en av bygget genom Hallandsåsen. Vi har inte tagit hänsyn till den eventuella skadeståndsersättning som kan komma att utdömas på grund miljöav olyckan när vi beräknat den samhällsekonomiska kostnaden.
1 Proj ektorganisation
Regeringen beslutade den 20 oktober 1997 att tillkalla kommission en med anledning det inträffat följd tunnelbygget av som som en av genom Hallandsåsen. Den 27 oktober 1997 förordnade dåvarande statsrådet och chefen för miljödepartementet Anna Lindh, generaldirektören för Konsumentverket, Axel Edling till ordförande i kommissionen. Hovrättsrådet Anna Mörner förordnades den 25 november 1997 till huvudsekreterare. Hon har fungerat Tunnelkommissionens som kontaktperson för i detta uppdrag. oss Vi som har arbetat med uppdraget är :
Isak Abramowicz projektledare Håkan Gehlin Karin Wahlström
Gunnar Österberg
Samtliga anställda vid Öhrlings Coopers Lybrand i Stockholm.
10 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget genom Hallandsåsen av av
2 Våra definitioner av kostnaderna
I det följande redovisar vi de definitioner kommer att användas då som vi redogör för kostnadsutvecklingen tunnelprojektet. Definitionema av så valda de skall underlätta förståelsen för kostnadsutvecklingen är att bakgrund det uppdrag vi fått. För att undvika missförstånd har mot av vi varit med våra definitioner. noga att ange
2.1 Definition den samhällsekonomiska
av
kostnaden
samhällsekonomiska kostnaden kan beskrivas som den kostnad Den belastar den skattefinansierade sektorn. Med detta menar vi den som kostnad påverkar statens, länsstyrelsens, landstingets och som budget. Denna kostnad har delat i direkta och kommunens upp indirekta kostnader samt framtida kostnader. I den mån information om andra kostnader än de samhällsekonomiska kostnaderna framkommit vi redovisat dessa separat. I de fall vi inte fått tillgång till kvantitahar tiva data görs kvalitativ beskrivning kostnaderna. en av
2.2 Definition av färdigställande respektive färdigställande av tunnelprojektet
Banverket, från SJ, Skånetrafik och Tågtrafikledningen har representanter tillsammans tagit fram Systemplan Skåne. I denna utvärderas bland annat tunnelprojektet konsekvenserna tunnlama Hallandsås samt av om genom inte byggs färdigt. Banverkets reviderade Systemplan Skåne 1998-06-18 behandlar de båda huvudalternativen benämns j ämförelsealtemativet som
JA och utredningsaltemativet UA:
Jämförelsealternativet JA utgörs dagens infrastruktur med 0 av tillägg för utbyggnader enligt Banverkets stomnätsplan och RTIplanen Regional Transport och Infrastruktur plan för Skåne län. Detta alternativ innebär ett färdigställande tunnelprojektet enligt av
Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget genom Hallandsåsen Bilaga 2 ll
plan år 2002. I JA ingår endast kostnaden för att färdigställa tunnlarna genom Hallandsås. Vi redovisar även i vår analys enligt definitioner nedan, den prognostiserade samhällsekonomiska kostnaden för ett färdigställande tunnelprojektet samt tilläggskost-
av naden för ett färdigställande av tunnlar och lining.
0 Alternativet till tunnelprojektet benämner vi i enlighet med
Systemplan Skåne Utredningsalternativet UA. Alternativet inne-
bär att den befintliga banan över Hallandsås får ett nytt spår
som
medger högre hastighet för persontrafik medan godstrafiken leds över Markarydsbanan, som rustas upp och får högre kapacitet. Med byte av spår och bättre signalsystem kan restiden kortas med cirka tre minuter jämfört med dagens bana.
Kostnaden för ett färdigställande av tunnelprojektet respektive färdigställande av utredningsaltemativet UA kan uppdelas i följande kornponenter:
0 Färdigställande av tunnelprojektet omfattar JA inklusive kring-
investeringar se nedan medan färdigställande av Utredningsalter-
nativet består av upprustning av befintlig bana samt avslutande av
tunnelprojektet
0 Färdigställande av tunnlarna omfattar JA exklusive kringinveste-
ringar.
0 Tilläggskostnaden för att färdigställa tunnlarna består av återstå-
ende arbete för att färdigställa tunnlarna och lining av hela tunneln medan tilläggskostnaden för att färdigställa Utredningsaltemativet består av återstående arbete, lining i samband med avslut av tunnelprojektet och upprustning av befintlig bana
Med ett färdigställande av tunnelprojektet avser vi den totala samhällsekonomiska kostnaden som tunnelprojektet ger upphov till från tidpunkt då projektet initierades till och med färdigställande. Detta belopp beräknas enligt Banverket uppgå till cirka MSEK 4 933. Med kringinvesteringar menas sådana investeringar som krävs av befintlig bana såsom underhållsarbete MSEK 10-20 alternativt spårbyte MSEK 63. I dagsläget är det dock svårt att avgöra vilket av dessa alternativ som är lämpligast. Anledningen är att Banverket inte har beslutat om tunnelprojektet kommer att färdigställas samt när detta i så fall beräknas ske. Underhållsarbete är enligt Banverket att föredra förutsatt att tunnelprojektet avslutas omkring år 2002. Blir färdig-
10 18-5962
12 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen
av av genom
ställandet av projektet fördröjt till år 2004-2005 kan dock ett spårbyte vara att föredra enligt Banverket då befintligt spår är slitet. I denna rapport har vi utgått från att alternativet spårbyte genomförs och därför använt MSEK 63 i våra beräkningar. Vi vill påpeka att dessa
oss av beräkningar också är preliminära och att ett korrekt belopp i dagsläget inte går att uppskatta.
Med ett icke färdigställande av tunnelprojektet syftar vi på ett avbrott i tunnelprojektet vilket sedermera ger upphov till en alternativ lösning. Enligt Systemplan Skåne är i dagsläget det mest realistiska alternativet till tunnelprojektet en upprustning av befintlig bana. Den samhällsekonomiska kostnaden för en sådan upprustning beräknas uppgå till MSEK 1 997 varav MSEK l 103 avser upparbetad kostnad, MSEK 491 utgör nedläggningskostnad för tunnelprojekt, MSEK 100 är den del kostnaderna för miljöolyckan som Banverket svarar för och
av resterande MSEK 303 hänförs till upprustning av befintlig bana. Dessa siffror är också preliminära. Därutöver tillkommer kostnad om
en MSEK 100 drabbar Skanska till följd av miljöolyckan.
som
Vi redovisar även kostnaden för alternativet JA. Den samhällsekonomiska kostnaden för färdigställande av tunnlarna, består av sådana kostnadsposter är en direkt följd av själva tunnelbygget och kan
som uppskattas till omkring MSEK 4 870.‘ Denna samhällsekonomiska kostnad kan jämföras med kostnaden för alternativet upprustning av befintlig bana uppgår till MSEK 1 997 samma som ovan.
som
Ett annat sätt att se på tunnelprojektet är att beräkna tilläggskostnaden för att färdigställa respektive färdigställa tunnlarna. I tilläggskostnaden för att färdigställa tunnlarna ingår inte upparbetad kostnad och kostnad för upprustning av befintlig bana. Tilläggskostnaden för återstående arbete för att färdigställa tunnlarna och lining beräknas uppgå till cirka MSEK 3 667 medan tilläggskostnaden för ett färdigställande Utredningsaltemativet beräknas uppgå till cirka
av MSEK 794.3
2Systemplan Skåne 1998-06-18 3Systemplan Skåne 1998-06-18
Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget genom Hallandsåsen Bilaga 2 13
Diagram 2.2.1 Prognos för den samhällsekonomiska kostnaden vid Färdig-
tunnelprojektet ställande av
5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500
Tunnel- Endast ñllággsv
projektet tunnlar kostnad I Miljoolyckan I: Lining
Sparbyta/uppr.beLbana
Återstaendearbete l Upparbelalt.o.m.930531
Tunnel-EndastTilläggs-
projektettunnlarkostnader Miljöolyckan 100 Lining 1546 1546 1546 Spárbyteluppr.bei.bana 63 Återstâendearbete 2121 2121 2121 UpparbeIatt.o.m.9805311103 1103 Summa 4933 4770 3667
Diagram 2.2.2 Prognos för den samhällsekonomiskakostnaden vid färdig-
Utredningsalternativet ställande av
2000 -
Miljbolyckan 1300 2
Lining "m :l Upprustningbet.bana 1400 Q Atevsmendearbete ‘2°° I Upparbe1adfilervinnhar 1000 K Upparbetadsunkcost 800 600 400 200
O I I I
FardigslallandeUA TnllaggskostnadUA
Fárdig- Tilläggs-
slållandekostnader Miljöo|yckan 100 Lining 297 297 Upprustningbei.bana 303 303 Återsláendearbete 194 194 Upparbeladatervinningsbar312 Upparbetadsunkcost 791 Summa 1997 794
14 Bilaga 2 Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget Hallandsåsen
genom
2.3 Definition av direkt proj ektrelaterade
kostnader
Direkt projektrelaterade kostnader benämner vi de kostnader som uppstår vid genomförandet av tunnelprojektet enligt plan. Därmed menar vi ett tunnelprojekt utan incidenter såsom vattenläckage och miljöolycka. Den direkt projektrelaterade kostnaden motsvaras av tilläggskostnaden för färdigställande av tunnlar och lining samt upparbetad kostnad i vår begreppsapparat. Utfallet av direkt projektrelaterade kostnader består i sin tur av de två komponenterna: 0 Ursprunglig budget, dvs. kostnaden enligt budget 1990/91 då
beslut fattades om projektet eller då en reviderad budget fastställdes 0 Merkostnad, vilken utgör skillnaden mellan utfall vid varje definie-
rad tidpunkt och ursprunglig eller reviderad budget
2.4 Definition av indirekt proj ektrelaterade
kostnader
Indirekt projektrelaterade kostnader benämner vi de kostnader som tillkommer på grund av att tunnelprojektet inte gått att genomföra enligt plan. Dessa kostnader består av:
Kvantifierbara kostnader, dvs. kostnader som uppkommit på 0
grund av att projektet inte gått att genomföra enligt plan och vilka
går att fastställa/beräkna/redovisa. Av dessa kostnader sker en
kvantitativ beskrivning. 0 Icke kvantifierbara kostnader, dvs. kostnader som uppkommit då
projektet inte gått att genomföra enligt plan och vilka inte går att
fastställa/beräkna/redovisa oberoende av tidsdimension. Av dessa
kostnader kvalitativ beskrivning.
sker en 0 Framtida kostnader, dvs. kostnader inom områden som idag är
kända, men vars storlek idag inte går att bedöma.
2.5 Definition av som
kostnadsslag uppstår vid Utredningsalternativet
Dessa kostnader uppkommer som en följd av att tunnelprojektet inte fullföljs. Följande kostnader vid sidan av indirekt projektrelaterade kostnader ingår i vårt begrepp "Tunnelprojektet fárdigställs ej:
Analys kostnaderna till följa av tunnelbygget genom Hallandsåsen Bilaga 2 15 av
Avvecklingskostnader, dvs. kostnader för avyttring respektive 0
kostnader för nedläggning i regi. Vi kommer inte att behandla
egen avyttringsalternativet eftersom detta alternativ enligt tillgänglig information inte är aktuellt. Nedläggning i egen regi behandlas under nedläggningskostnader. Nedläggningskostnader, dvs. kostnader är direkt relaterade till
0 som
beslut nedläggning projektet och omfattar sådana kostnader
om av
avtalsbundna kostnader, etc. som t ex Sunk cost, dvs. del upparbetad historisk kostnad som inte blir
0 av
intäktsgenererande eftersom tunnelproj ektet inte fullföljs.
Förutom ovanstående kostnader uppkommer ytterligare en kostnad i alternativet Tunnnelprojektet fárdigställs Denna kostnad uppstår eftersom befintligt spår är för slitet för fortsatt bruk och måste bytas ut. Följande alternativ presenteras Banverket om tunnelprojektet inte
av färdigställs:
Ombyggnad av befintlig bana
Enkelspårstunnel
ärebanan
Nytt spår runt åsen
Nytt spår över Hallandsås
Eftersom Banverkets projektgrupp Projekt Hallandsås uttalat att en upprustning befintligt spår är det i nuläget mest realistiska alterna-
av tivet till fortsatt tunnelbygge, har vi använt detta alternativ i vår analys. Som vi tidigare redovisat benämner vi i enlighet med "Systemplan Skåne detta alternativ för Utredningsalternativet, UA. Alternativet innebär att den befintliga banan över Hallandsås används för persontrafik medan godstrafiken leds över Markarydsbanan, som rustas upp och får högre kapacitet. Med byte av spår och bättre signalsystem kan restiden kortas med cirka tre minuter jämfört med dagens bana. Detta alternativ Banverket kan genomföras till rimlig kostnad, utan
anser omfattande intrång i miljön och med acceptabla restider.
2.6 Den samhällsekonomiska kostnaden vid
alternativen Färdigställa tunnelproj ektet
respektive Utredningsalternativet
I det följande redovisas den samhällsekonomiska kostnaden vid alternativen att färdigställa respektive färdigställa tunnelprojektet. Detta
16 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen:
av av genom
sker genom att en schematisk beskrivning av byggstenama i de båda fallen presenteras. I kapitel 3 kommer vi att ingående
ge en mer beskrivning av de ingående kostnadspostema. Informationen presenteras dels i kvantitativa termer vilket redovisas i tabellform, dels i kvalitativa termer.
Analys kostnaderna till följd tunnelbygget genom Hallandsåsen Bilaga 2 17 av av . ü L ä
m
18 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen av av genom
.a å
m
w m
m
Analys av kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 19
av genom
3 av
Beskrivning kostnadsbelopp hänförliga till tunnelproj ektet
Vi har i kapitel 2 redovisat kostnader uppstår vid alternativen
som Färdigställa tunnelprojektet respektive Utredningsaltemativet. Dessa kostnader kan indelas på följande sätt.
0 Kostnader då tunnelprojektet färdigställs, vilka består
av
direkta och indirekta kostnader samt upprustning befintligt spår
av
spårbyte. 0 Kostnader då tunnelprojektet färdigställs, vilka består
av
förutom indirekta kostnader nedläggningskostnad lining,
även av
upparbetad kostnad, kostnad för återstående arbete samt kostnad för
alternativet
I det här kapitlet kommer vi att ange storleken på dessa kostnader i MSEK.
3.1 Direkta och indirekta vid kostnader
F ärdi ektet
gställa tunnelproj
Banverkets kostnad för ett färdigställande tunnelprojektet är enligt
av rapporten Systemplan Skåne daterad 1998-06-18, beräknad till
ca MSEK 4 850. Denna siffra är uppskattad med 10% osäkerhet vilket innebär att kostnaden kan komma att uppgå till mellan MSEK 4 300 och MSEK 5 300. Färdigställandet beräknas ske år 2000/2001. I kostnaden för färdigställandet ingår bland annat kostnad för byggverksamhet till och med 1998-05-31, färdigställande tunnlar, lining,
av spårbyte/underhållsarbete av befintligt spår och miljöolyckan. Beloppen för dessa kostnadsposter finns specificerade i tabell 3.1.1.
Kontraktet med Skanska är generalentreprenad och kontrakts-
en summan uppgår till MSEK 929. Enligt Skanskas vice VD Per Westlund, är Skanskas åtagande i relation till Hallandsåsen
en generalentreprenad baserad på färdiga handlingar med å-priser för föreskrivna tekniska lösningar. Fördelningen ansvaret för det
av
20 Bilaga 2 Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget genom Hallandsåsen
inträffade mellan avtalsparterna Banverket och Skanska är ännu inte klarlagd.‘
Ett färdigställande av tunnelprojektet ger även upphov till räntekostnader hos Vägverket beräknade på beloppet MSEK 95 som Banverket förskotterar enligt särskild överenskommelse från 1995-12-06. Det förskotterade beloppet skall täcka kostnaderna för omprioritering
följande tre vägobjekt: väg 105 MSEK 63, väg 115 MSEK 16 av och Inre kustvägen MSEK 16. Kommunen bekostar följande vägar: väg till godsterminal i Förslöv, trafikytor för station i Båstad
ny ny
förbindelse mellan väg 105 och väg 723 i Förslöv. Medlen samt en ny skall återbetalas Vägverket när dessa finns tillgängliga i Läns
av Trafiks Anläggnings LTA planen. Båstads kommun skall enligt
särskilt regeringsbeslut erhålla MSEK 5 som bidrag till utbyggnad av Inre kustvägen och väg 115 förbi Hemmeslöv. Bidraget skall utbetalas mot faktura från Vägverket efter genomförda slutbesiktningar av de två vägobjekten. Vägbyggena förutsätter att bergmassor från tunnelbygget kan användas se tabell 3.1.1
Tunnelbygget för Västkustbanan genom Hallandsåsen medför att betydande schaktmassor blir disponibla för bland annat vägbyggnad. Ett tidigareläggande av utbyggnaden av vägarna i samband med banbyggnaden skulle enligt både Vägverket och Banverket innebära betydande samordningsvinster, framförallt genom att utnyttja tillgängliga överskottsmassor från tunnelbygget till vägbyggen. Mot bakgrund av detta har regeringen 1996-04-11 bemyndigat Banverket att från anslaget Nyinvesteringar i stomjämvägar till Vägverket utbetala MSEK 95 för att, i enlighet med den bilagda överenskommelsen om utbyggnad vägar i anslutning till Västkustbanans tunnel under
av Hallandsås, finansiera utbyggnaden av vissa länsvägar.
Vad gäller kostnaden för ombyggnad av SJ:s stationsbyggnader i Båstads kommun har dessa inte belastat projektet då SJ endast befinner sig i planeringsfasen beträffande denna stationsbyggnad. Banverket har än så länge endast haft kostnadsutlägg för byggnad plattform och
av teknisk station. För arkeologiska undersökningar avseende perioden 1991-1997 har Banverket haft kostnader uppgående till MSEK 3,5. Ytterligare kostnader som tillkommer är kostnad för uppföljning av miljökonsekvenser. I dagsläget finns dock ingen beräkning av denna eftersom Milj rapport ännu inte är färdigställd.
4Banverkets årsredovisning 1997 5 Överenskommelse mellan Vägverket region Skåne, Banverket, Kommunstyrelsen Båstads kommun och Länsstyrelsen i Kristianstads län, daterad 95- 12-06
Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 21 av av genom
Tabe1l3.1.l Direkta och indirekta kostnader vid alternativet färdigställa
tunnelprojektet belopp i MSEK
Banverket Vägverket Övrigt Total kostnad för Varav uppskattat: Varav färdigställande Byggverksamhet kontrakt enligt prognos från 1997-lO-07--12-3 65 med år 1998 och färdig- 1998: 48 Skanska ställandeår återstående byggkostn 929 2000/2001 uppskattas till ca 2008 Totalt 4 933 Upparbetat 1103
Lining 1546
Miljöolyckan 1002
Spårbyte vid sidan av själva
tunnelprojektet 63 Omprioritering av Medel som BV förskotterar Bidrag till vägar till VV for 3 st vägobjekt Båstads
BV bekostar bergmaterial kommun
från tunnelbygget for för
uppbyggnad av vägkroppen. utbyggn
av
Räntekostnad på 95 inre kust-
väg samt
väg l 15,
uppgående
till 5 Kostnad för Kostnader for plattfonn och stationsbyggnad, ev teknisk station kostnad for att riva gamla byggnaden Kostnad arkeolog- 3,5 iska undersökningar Uppföljning av Miljögranskningsgr. miljökonsekvenser Utredning är inte avslutad.
Enligt beräkningzl heltids-
anställd ca 1 år Följdkostnader pga Försening av ett projekt i att andra projekt Helsingborg 30 startar enligt plan 1 Återbetalning de Banverkets forskotterade medel MSEK 95 skall ske den
av senast 30 decemberår 2003. I regeringsbeslutet K96/972/3 omnämns inga räntekostnader. 2Därutöver tillkommer kostnader för miljöolyckan drabbar bolaget Skanska och
som somreserverat MSEK 100för detta ändamål.
22 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd av tunnelbygget genom Hallandsåsen
av
3.2 Indirekta proj ektrelaterade kostnader
avseende gruppen kvantifierbara kostnader
vid alternativen Färdigställa tunnelproj ektet
respektive °Utredningsaltemativef
I detta avsnitt återger vi de kostnader uppkommit som en följd av
som att projektet inte gått att genomföra enligt plan och vilka går att fastställa/beräkna/redovisa. Vi kommer även nedan att i tabellform specificera dessa kostnadsbelopp.
Banverket och Skanska har åsamkats kostnader för stillestånd till följd det inträffat. Med stilleståndskostnader menar vi löner och
av som kostnader för fasta inte är användbara för produktivt
resurser som arbete. Från och med 1 april 1998 finansierar Banverket 50% av Skanskas stilleståndskostnader. Även det förhållandet att andra projekt inte startat enligt plan har givit upphov till följdkostnader. Ett sådant exempel är ett bygge i Helsingborg. Avtalsknutna kostnader, till exempel då avtal föreligger utnyttjande utrustning ingår också. Sådana
om av avtal föreligger med Banverkets kontraktspartners som Skanska, SJ, Båstad kommun samt tredje man i projektet, och regleras via skaderegleringsgruppen alternativt genom kommande förhandlingsuppgörelse mellan parterna.
Inga kostnader till följd försening/utebliven leverans av schakt-
av ningsmassor beräknas enligt Banverket ha uppkommit. Här syftar vi på de schaktningsmassor blivit disponibla vid tunneldrivningen vilka
som är väl lämpade för vägbygge. Dessa kan delas upp i tre olika
massor kategorier; Rhoca Gil-förorenade och blandade massor.
rena,
Schaktmassor från Hallandsåstunnlama har använts som fyllnadsmaterial i projektet Helsingborg-Kävlinge. Det har konstaterats att
innehåller akrylamid. Helsingborgs kommun har förelagt om massorna borttransport massor vilket Banverket överklagat. Länsstyrelsen har
av ännu inte fattat beslut i frågan. Störningar kan komma att uppstå i Helsingborg-Kävlinge projektet till följd att entreprenörer kunnat
av utföra sitt arbete. Banverket uppskattar en följdkostnad på MSEK 30 orsakad att nämnda projekt inte startat enligt plan. Inga yrkan-
av ovan den har dock ännu lämnats in. Tredje skadeanspråk i samband
mans med deponerade massor regleras enligt miljöskadelagen och täcks av Banverkets ansvarsförsäkring medan kostnadsfördyming för hantering
förorenade faller för projektet. av massor inom ramen
Banverkets kostnader för sanering efter miljöolyckan beräknades under 1997 uppgå till MSEK 15. Större delen av denna kostnad avsåg planering och förberedelser för miljösanering medan huvuddelen av genomförandet detta arbete kom att ske under 1998. Kostnaden för
av
Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 23
genom
miljösanering är till och med augusti 1998 cirka MSEK 50. Kostnaden fördelas på följande poster; vattenanalys till följd akrylamidutsläp-
av pet, borrning av brunnar, utkörning av vatten till bönder samt personalkostnader. Banverket uppskattade i sin rapport den 17 juni 1998 kostnaden för den totala miljöolyckan till ca MSEK 200 i vilket också ingick de kostnader som Skanska orsakats till följd miljöolyckan. I
av Skanskas niomånadersrapport avseende perioden t.o.m. september 1997 reserverades MSEK 100 för de ekonomiska konsekvenserna
av giftutsläppet vid Hallandsås. Beloppet bedöms kunna täcka såväl de egna kostnaderna som det kostnadsansvar kan uppkomma.
som Skanskas projektchef meddelar att de MSEK 100 samlad kostnad
är en för vattenanalyser, stillestånd, sanering, läkarundersökningar med mera. Han vill dock specificera de enskilda delposterna utan
anser denna siffra vara en tillräcklig beskrivning av Skanskas preliminära kostnad för miljöolyckan.
Sammanlagt 223 anställda i Hallandsåsprojektet läkarundersöktes direkt efter stoppet av tunnelbygget hösten 1997. Femtio dem
av genomgick dessutom neurofysiologisk undersökning, beroende på misstanke om arbetsorsakad nervpåverkan. Efter sex månader skedde en uppföljningsundersökning av dessa 50 samt ytterligare tunnel-
en arbetare, omfattande både läkarundersökning och neurofysiologi. Resultatet visar att sammanlagt tjugo personer hade en arbetsskada i armar och ben orsakad av exponering för akrylamid. För arton av dessa tjugo hade dock besvären minskat eller försvunnit under de första
sex månaderna efter upphörd exponering. Nio de arbetsskadade patien-
av terna har kvarstående besvär, som gör att de kommer att följas med
upp en ny hälsoundersökning om ytterligare sex månader. Tilläggas bör att ingen sjukskrivning förekommit av tunnelarbetare till följd av exponering av Rhoca Gil.
Skanska bjöd som en goodwill gest de drabbade på en resa för två personer till Teneriffa. Erbjudandet omfattade samtliga 167 tunnelarbetare i projektet 120 utnyttjade denna förmån. Skanskas
varav åtgärdsprogram för att skaffa nya arbeten till de ursprungliga 130 yrkesarbetama vid Hallandsåsprojektet har hittills resulterat i att 43 personer erhållit nya arbeten medan övriga yrkesarbetare sades den
upp 1 februari 1998.
Enligt uppgift från Försäkringskassan i Båstads kommun har endast ett sjukfall uppdagats som kan härledas direkt till miljöolyckan vid Hallandsåsen. Vad gäller kostnader för hälsokontroller har vi efter samtal med Bjärehälsan fått uppgift om att de kan uppskatta dessa då individer på orten uppsökt sin lokala husläkare. Kommunen har inte gjort en egen sammanställning.
24 Bilaga 2 Analys av kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen
av genom
Banverket har uppskattat sina kostnader för miljöolyckan till cirka MSEK 100. Vi vill dock betona att denna siffra är preliminär. Kostnaderna fördelar sig på skadereglering uppgående till omkring MSEK 35 samt Banverkets kostnader för sanering och stillestånd verksam-
av heten som uppgår till omkring MSEK 65. Enligt företrädare för Banverket finns en stor risk för att kostnaden på MSEK 100 överskrids. I nuläget har dock Banverket svårt att ge en mer precis uppskattning av detta belopp.
För att skyndsamt reglera skador gentemot tredje man tillsatte Banverket en skaderegleringsgrupp med representanter från Banverket, Skanska och Kammarkollegiet. Skador gentemot tredje man till följd av utsläppet av akrylamid ersätts enligt miljöskadelagen. Hittills har ca 159 yrkanden om ersättning lämnats till skaderegleringsgruppen och 46 ärenden är fortfarande under behandling. Till och med den 9 oktober 1998 har MSEK 26,1 utbetalts, varav MSEK 23,9 avser direkt ersättning och förskott, MSEK 0,8 avser värderingar och analyser samt MSEK 1,4 avser ombudskostnader. I ovan angivna totalsumma på MSEK 200 MSEK 100 Banverket respektive MSEK 100 Skanska ingår även kostnader för utredningsarbeten och därav föranledda konsultarvoden för exempelvis Miljögranskningsgruppen, myndigheter, länsstyrelsen med flera. Kostnaden för Miljögranskning beräknas till ca MSEK 20 samt för övriga ombud till cirka MSEK 1,4 enligt ovan.
Regeringen har genom tre olika regeringsbeslut anslagit ca MSEK 3,5 för att hantera krisen kring tunnelbygget genom Hallandsåsen. Regeringen har i sina anvisningar meddelat att medlen skall användas i informativt syfte. Här kan nämnas att även Banverket och Skanska gemensamt avsatt två miljoner för information och marknadsföring av Bjärehalvön. Pengarna skall användas för att återställa förtroendet för Bjärehalvön som turistområde. De ersättningar som hittills betalats ut på grund av utsläppen av akrylamid från tunnelbygget är ersättningar för djur slaktats på grund av att de druckit Vadbäcken, jord-
som ur bruksprodukter som marknaden inte har accepterat, utebliven jakt samt rörelser som lidit skada. Med hänvisning till försiktighetsprincipen beslöt Livsmedelsverket att ca 300 djur mjölkkor, ankor, tjurar, hjortar, får och hästar skulle slaktas. Inledningsvis hälldes även mjölken ut. Bland annat på grund av att man då olyckan inträffade inte hade tillgång till något ackrediterat laboratorium som kunde mäta så små halter av akrylamid som det var fråga om.
Fastighetsägare, inom det före detta riskornrådet utmed Vadbäcken, har erbjudits anslutning till kommunens vattennät. För jordbrukare inom riskområdet, som bevattnar sina grödor med vatten, borras bevattningsbrunnar som ersättning. Vad gäller kostnad för arbete och inkopplingsavgift för kommunalt vatten uppgår denna enligt Banver-
Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 25
genom
kets senaste prognos augusti 1998 till MSEK 5-6. Ett antal olägenheter kvarstår för de jordbruksfastigheter som fortfarande får vatten transporterat till sig. Idag får cirka 80 fastigheter fortfarande vatten via transport.
Enligt ordföranden i Sydsvensk Färskpotatis, har ännu ingen rapport tagits fram som beskriver konsekvenserna av tunnelkatastrofen på odlingama, men en rapport är under sammanställning. Vidare menar ordföranden att en stark oro kunnat skönjas i början av perioden, på grund av viss tveksamhet i grossist- och konsumentledet inom handeln vilket har medfört en prispress denna säsong. Ordföranden i Sydsvensk Färskpotatis anser att prispressen givit upphov till en förlust hos odlarna på omkring MSEK 40-50 varav ca MSEK 20 kan härledas till oro i början av säsongen till följd av Rocha Gil-utsläppet. Odlingen av färskpotatis på Bjärehalvön är enligt Sydsvensk Färskpotatis värd per år ca MSEK 225.
Fastighetsägare har yrkat på ersättning till följd av sjunkande fastighetspriser. Ersättning för minskade fastighetsvärden kan enligt Banverket bli aktuell först om en bestående värdeminskning kan konstateras. Ett trettiotal j ordbruksfastigheter inom det tidigare riskområdet har idag fått sina taxeringsvärden sänkta med 15%. sänkningen, som beslutades av lokala Skattemyndigheten i Ängelholm, gäller fastigheter som fått vattnet i sina brunnar förgiftat av rester av tätningsmedlet som läckte ut från tunnelbygget. Lokala Skattemyndigheten bedömer att förgiftningen medfört att fastigheterna minskat i värde. Någon motsvarande sänkning av taxeringsvärdena för villor eller fritidshus i området är inte aktuell. Det sker heller ingen generell sänkning av taxeringsvärdet på de jordbruksfastigheter där brunnama sinat till följd av tunnelbygget Enligt företrädaren för fastighetsmäklarfirman Stig-Bertil AB i Båstads kommun, har det inte varit aktuellt att genomföra någon utredning angående konsekvenserna på fastighetsvärdena till följd av tunnelbygget. Områden i direkt anslutning till riskområdet har blivit osäljbara men dessa utgör endast en ringa procentandel av det totala fastighetsbeståndet. Fastighetsmäklarfirman menar att marknaden kommer att återgå till det normala då skador på naturen har läkts och inga gifter längre förekommer i vattnet under förutsättning att grundvattennivån återställs till det nonnala. Banverket skall studera fastighetsvärdenas utveckling på Hallandsås och hur de eventuellt påverkats tunnel-
av projektet.
Vi har vidare studerat effekter på turismen i området kring Hallandsås. Enligt en attitydundersökning som genomförts av Telia har
6 Båstad TT 980910
26 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen:
av av genom
sig de tidigare besökt Båstad eller aldrig varit där påverkats vare som nämnvärt miljöolyckan vid Hallandsås. Av de sjuttio personer som
av svarade att de inte kunde tänka sig att semestra i Båstad de kommande fem åren var det endast tre personer som angav de negativa effekterna
tunnelbygget i Hallandsåsen anledning. Noteras bör att drygt av som nittiotvå procent av samtliga intervjuade hade hört talas om vad som inträffat vid tunnelbygget. Enligt chefen vid Båstad turistbyrå, skall en utredning genomföras efter sommarsäsongen. Denna beräknas vara färdigställd i oktober 1998. Turistbyrån har anlitat ett undersökningsföretag skall kartlägga de ekonomiska sambanden avseende turis-
som
i området med koppling till det inträffat. Enligt turistchefen men som kan i dagsläget peka på några direkta negativa effekter till följd
man
tunnelbygget. Endast marginellt negativa effekter har konstaterats på av marknaden och viss nedgång i konsumtion kan spåras. En del av de
vi kontaktat även att tunnelbygget kan ha bidragit till personer menar ökad turism. Enligt uppgift är tunnelbygget den näst största turistattraktionen inom Skåne efter Öresundsbron.
Banverket har försäkring i Kammarkollegiet för den skade-
en ståndsskyldighet Banverkets verksamhet kan föranleda. Försäk-
som ringen omfattar inte kontraktsrättsligt ansvar. Ansvarsförsäkringen har
självrisk på MSEK 15 skada övre gräns på MSEK 300. I en per samt en de fall skadestånden till följd giftutsläppen för Banverkets del
av kommer att överstiga självrisken kommer försäkringen att tas i anspråk. Den slutliga fördelningen utgivna ersättningar och kostnader för
av skadan kommer att bero på fördelningen mellan Banverket
av ansvar och Skanska. Banverket och Skanska är överens om att dokumentera och redovisa kostnader för varandra och att dessa slutligen skall bäras
den part beñnns ansvarig för det som inträffat eller i enlighet av som med kommande förhandlingsuppgörelse. En sådan part kan också vara Rhöne Poulenc.
Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 27
genom
Kostnader orsakade av miljöolyckan beräknas drabba Skanska och Banverket med vardera MSEK 100 det vill säga MSEK 200 totalt och fördelas enligt följande
Tabell 3.2.1 Indirekt projektrelaterade och kvantzfierbara kostnader
relaterade till miljöolyckan belopp i MSEK
Stillestånd Banverkets Marknads Granskning Summa: K löner och Övertagande föring kris- och utred- preliminär 0 fasta resurser av Skanskas hantering ningskosts använd- kostnad for etc nader för t bara för stillestånd t.ex. Båstads n produktivt kommun, a arbete Länsstyrd elsen Lst, e Miljögranskr nings-
gruppen B 50 From 1 avser Miljögransk- Över 1001 a jan-aug 980401 kostnad för ningsn 1998 finansierar Internet, gruppen ca v 15 avser BV 50% av broschyr, 20 varav e 1997 Skanskas etc hittills r stillestånds- utbetalt ca 13 k kostnader: ca e 7,5-10/mån t S 199710- 1 Ca 1003
varav ca k 199802: 16 0,4 hittills a 199803- har utbetalts n 199805: 9 s From k 199806: 11 a Rocha Gil relaterade kostnader ca 5-6/månad avseende bl.a. löner, vattenanalyser, delprojektering, bevattningsbrunnar etc På grundval av genomförda intervjuer och genomgång av befintliga handlingar uppskattar Banverkets kostnad till följd av miljöolyckan till över MSEK 100. Skanska har avsatt MSEK 100 i sin budget för miljöolyckan. Detta belopp betraktas som ett riskbelopp vilket kan bli aktuellt att ta i anspråk efter den kommande forhandlingsuppgörelsen mellan Banverket och Skanska. Beloppet skall inkludera bl.a. kostnader for analys av vatten, sanering, personalhantering, stillestånd etc.
1118-5962
28 Bilaga 2 Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget genom Hallandsåsem
Tabell Indirekta projektrelaterade kostnader avseende utbetalda
respektive återstående ersättningskrav relaterade till miljö-
olyckan
Skadereglering Bidrag till Produk- Värdering, Ombuds- Summa: orsakad av Båstads tions- analys av kostnader uppmiljöolyckan". kommun bortfall vatten och externa skattad Belopp angivna i djur och MSEK utred-
nings-
kostnader Hittills utbetalt 7,9 avser 15,9 0,8 1,5 avser 26,1 av Kammar- vattenleverans varav ombud kollegiet via till Båstads 6,6 avser Skadereglerings- kommun ersättning gruppen till Skåne-
mejeriema Återstående krav 5-6‘ 10’ framförda till 0,7 avseende Kammarkollegiet vattenatt regleras av leveranser Skadereglerings- sept 1998. Ca gruppen 0,5/månad
from aug
1 avseende
vattentäkt
Avser kommande arbete samt inkopplingsavgift for kommunalt vatten till 40-50 st
fastigheter längs Vadbäcken.
Ytterligare krav avseende ersättning för personskador såsom psykiskt lidande för-
väntas inkomma till skaderegleringsgruppen. Kommunen har även via Bjärehälsan
ett ersättningsbelopp idag är slutrcglerat. Skaderegleringsgruppen kommer
som
troligtvis att sändaut ett generellt brev som en avslutandeåtgärd för att försäkra sig
att samtliga berörda fått möjlighet att yttra sina krav innan man avslutar sin
om
verksamhet.
Enligt Båstads kommun har en kostnad uppgående till ca 0,5/ månad beräknats
avseende framtida tankhantering, vatten, vattenleveranser, etc.
Analys kostnaderna till följd tunnelbygget genom Hallandsåsen Bilaga 2 29 av av
Utöver kostnader angivna i ovanstående tabeller tillkommer kostnader
ligger utanför Banverkets och Skanskas verksamheter. I dessa som kostnader ingår följ ande:
Enligt särskilt regeringsbeslut från den 29 januari 1998 utbetalade 0
Naturvårdsverket till Båstads kommun för perioden 1998-1999 MSEK 1,75 avseende särskilda informationsinsatser till kommuninvånarna Bidrag till Båstads kommun enligt särskilt regeringsbeslut MSEK
MSEK 2,5 beslutade 1997-10-16 och MSEK l beslutade 3,5 varav under 1998
Regeringskansliets kostnader i samband med tillsyn, resor etc till 0
och med 1998-09-21 uppgående till MSEK 0,9 samt prognos MSEK 0,2 för resterande del av år 1998
Kostnad för Tunnelkommissionens arbete uppskattad till cirka 0
MSEK 5,3
3.3 Indirekt proj ektrelaterade kostnader
avseende icke kvantiñerbara kost-
gruppen
nader hänförliga till alternativen färdigställa
respektive färdigställa tunnelprojektet
Tunnelbygget Hallandsås har givit upphov till kostnader som
genom inte går att fastställa/beräkna/redovisa. Nedan ges några exempel på
kostnader. denna typ av
Det är fråga potentiella orealiserade förluster som kan ha upp-
om kommit till följd det intrajfat vid Hallandsåsen såsom:
av som
Näringsidkare yrkar på Ospecificerad ersättning till följd minskad 0 av
omsättning i detaljhandeln. Minskade hotell- och pensionatsbokningar. Turismen inom området blir lidande. Båstads attraktionskraft har minskat. Lantbrukare yrkar på ersättning för att grödor från Bjärehalvön blivit svårsålda Image förlust hos de involverade organisationerna till exempel;
Skanska, Banverket, ärehalvöns näringsidkare
30 Bilaga 2 Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget Hallandsåsen
genom
3.4 Indirekt proj ektrelaterade kostnader
avseende gruppen framtida kostnader
hänförliga till alternativen färdigställa
respektive färdigställa tunnelproj ektet
Exempel på sådana kostnader är:
Framtida skadeståndsanspråk till följd av tunnelbygget. 0
Framtida kostnader till följd av negativa effekter på miljön vid fort-
satt tunnelbyggande.
Framtida kostnader till följd av negativa effekter på miljön vid 0
avbrutet tunnelbyggande.
Det finns inget hinder för potentiella skadelidande att ställa skadeståndsanspråk även i framtiden till skadeståndsgruppen. Skälet är att Banverket ansett att samtliga berörda parter skall möjlighet att framföra sina anspråk idag och framöver. Enligt skadeståndsgruppen bör merparten av ärendena vara reglerade under åren 1998 och 1999. Vad gäller framtida skador på exempelvis skogen kan det dröja upp 3 till 5 år innan man kan göra en bedömning av dessa. Det är även svårt enligt ordföranden i Sydsvensk Färskpotatis att uppskatta huruvida årets skördeminskning beror på den dåliga sommaren eller om den är en direkt följd miljöolyckan. Effekter på kommande skördar är också
av en öppen fråga.
Enligt Mi1jögranskningsgruppenMGG kan påverkan på grund-
vattenkvaliteten vid fullföljande av tunnelbygget generellt väntas bli långvarigare och geografiskt mer omfattande än om tunnelbygget avbryts. I samband med att tunnlama tätas kommer grundvattenströmningen in mot tunnlama att upphöra och den tidigare regionala strömningen att återställas. Detta gäller under förutsättning att tätningen blir tillräckligt effektiv. Resterande mängder av förorenade injekteringsmedel kommer då att föras bort.7 Tunnelprojektet påverkar direkt eller indirekt miljön inom av en rad olika områden. Här kan följande nämnas.
0 Konsekvenser för vattenbalansrubbningar. De viktigaste miljö-
effekterna är påverkan på Vattenförsörjning för enskilda brunnar, påverkan på ytvattendrag, ekologiska effekter vad gäller vegetation
7 Miljögranskningsgruppens Statusrapport 1998-05-28
Analys kostnaderna till följd tunnelbygget genom Hallandsåsen Bilaga 2 31 av av
och djurliv, samt tekniska effekter som marksättningar och ändrade
dräneringsförhållanden.
Ekologiska effekter kan i huvudsak drabba områden där utläckaget
grundvatten minskar i sådan grad att organismer som är beroende av
fuktig miljö inte kan överleva. av Effekter uppstår till följd direkt fysiska ingrepp vid påslagen,
0 av
anläggandet tillfartsvägar och hantering av schaktmassor.
av Specifika effekter under byggskedet kan uppstå, såsom läckvatten
från tunnlama, buller och vibrationer vid byggandet och luftföroreningar från transporter. Mot bakgrund tidigare händelser är det ofrånkomligt att fortsatt
0 av
tunnelbyggande kommer att förorsaka oro hos de boende i området.
MGG det inte möjligt att med det tekniska underlag som i
anser vara dagsläget föreligger huruvida den miljöpåverkan som ett fortsatt
ange tunnelbyggande kan ge är godtagbar eller
Enligt MGG kan vattenkvaliteten komma att påverkas även vid avbrutet tunnelbyggande. Graden påverkan beror i hög grad på
av vilken teknik tillämpas och vilka effekter efterbehandlings-
som åtgärderna får på vattenomsättningen i det påverkade området. Generellt sett blir påverkan på grundvattenkvaliteten vid avbrutet tunnelbyggande kortvarigare och av geografiskt mindre omfattning än om tunnelbygget fullföljs. Även ett avbrytande tunnelprojektet inverkar
av direkt eller indirekt på miljön inom en rad olika områden:
Ekologiska effekter kan komma att uppstå det saknas i dags- 0 men
läget klara belägg för att påtagliga ekologiska skador inträffat.
Effekten direkta fysiska ingrepp i vegetationen kommer att vara 0 av
märkbara under lång tid efter igenläggningen. Dessa ingrepp har i
huvudsak redan skett och kommer inte att öka i omfattning.
Specifika effekter under efterbehandlingsskedet såsom påverkan på 0
recipienter, buller och vibrationer vid byggandet, störningar och
luftföroreningar. Generellt är dock dessa effekter avsevärt mindre än
tunnelbygget fullföljs.
om
Även ett avbrott i tunnelbygget kommer att förorsaka viss oro i 0
området. Det kan emellertid förväntas att denna oro är avsevärt
mindre än under ett fullfölj ande av tunnelbygget
8Miljögranskningsgruppens Statusrapport 1998-05-28
32 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen av av genom
mm F
å X
m S n å
E m.
v å
m m m m
Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 33 av av genom
3.5 Direkta respektive indirekta kostnader
vid °Utredningsalternativet
Enligt Banverkets beräkningar kommer ett färdigställande av tunnelprojektet att uppgå till omkring 5 miljarder kronor. Hittills 1998-05- 31 har projektet kostat omkring MSEK 1 103 och då är endast en tredjedel tunnlama färdigställda. Att bygga färdigt tunnlama beräk-
av
kosta cirka MSEK 3 667. Eftersom befintligt spår troligtvis måste nas bytas ut tillkommer kostnad på cirka MSEK 63. Sammantaget blir
en kostnaden för hela tunnelprojektet inklusive kringinvesteringar därför cirka MSEK 4 933. Detta kan jämföras med den ursprungliga budgeten för tunnelprojektet Hallandsås på MSEK 1 250. Banverket har
genom inlett remissomgång med samtliga inblandade parter. Svaren från
en denna beräknas ha inkommit 1998-10-09, med undantag av Ängel-
holms och Båstads kommuner har beviljats anstånd till den
som 2 november. Nya beräkningar skall även göras den samhällsekono-
av miska nyttan projektet. Om tunnlama inte färdigställs kommer en
av kostnad på MSEK 297 att tillkomma hänförlig till lining av de befintliga tunnlama för att säkra gmndvattennivån. Det så kallade liningaltemativet innebär att Banverket genomför betonginklädnad av
en tunneln. Målet med lining är att begränsa grundvattensänkningen
att hålla vattenintlödet i tunnlama till under 3,5 l/s och kilogenom meter i tunneln
Projektets upparbetade kostnad till och med 1998-05-31 beräknas till MSEK 1 103 cirka MSEK 791 utgör så kallad "sunk cost
varav
kostnad inte blir intäktsgenererande vid ett definitivt
historisk som
byggstopp tunnelprojektet. Vidare tillkommer avtalsbundna kost-
av nader avseende med långtidskontrakt för maskiner, personal och dylikt. Även kostnader för utredningsarbeten i samband med nedläggning tillkommer hos olika parter såsom Banverket, SJ och MGG med flera. Ytterligare kostnader tillkommer oavsett utgång av tunnelproj ektet
som är de indirekta kostnadema, det vill säga kostnader förknippade med miljöolyckan. Dessa har vi redovisat i de tidigare kapitlen 3.2, 3.3 och 3.4. För närvarande projektet inte samhällsekonomiskt lön-
anses vara
även kapitel 4 samhällsekonomiska beräkningar. Bansamt se om verket utreder även alternativa lösningar till tunnelprojektet. Följande alternativ har diskuterats och kommenterats av Banverket:
9Banverkets Frågor tunnelbyggget genom Hallandsås" s. 13
svar om
34 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen av av genom
Ombyggnad av befintlig bana Enkelspårstunnel Bjärebanan Nytt spår runt Hallandsås Nytt spår över Hallandsås
Enligt Banverket är det idag svårt att finna ett lämpligt alternativ till tunnlarna genom Hallandsås. Att endast bygga enkelspårstunnel en skulle medföra att man ändå måste borra två stycken tunnelrör på grund av utrymningsskäl. Ett dubbelspår delvis följer den befintliga som sträckningen har många förtjänster, dock negativa effekter på men ger miljön samtidigt kostnaderna uppgår till belopp vid som samma som avslutande av tunnelprojektet. Ett byggande Bjärebanan skulle även av leda till allt för stora ingrepp på Bjärehalvön, vilket talar emot detta alternativ. En upprustning av befintlig bana Banverket idag anses av vara det mest realistiska alternativet till fortsatt tunneldrift. Detta alternativ kan enligt Banverket genomföras till rimliga kostnader, utan omfattande intrång i miljön och med acceptabla restider. Vi kommer nedan att redovisa kostnaderna såsom de har presenterats Banverket av för de olika alternativen i tabellform.
Analys av kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 35 av genom
Tabell 3.5.1 Direkta respektive indirekta kostnader då tunnelprojektet inte färdigställs belopp i MSEK K Ned- Nedläggningskostnader; Avtals- Sunk cost Uppskattad ° lägg- avveckling i egen regi bundna upp- kostnad för ning proppning enligt 2 st kostnader arbetade att genomföra
i
via alternativ: kostnader Alternativet n lining 1 6 st proppar to till a m d 2 10 980531 dubbelspårsst proppar e tunnel genom r Hallandsås 297 Alt 1 Avtals- Följande Följande B avser 06st proppar + tätning bundna investe- alternativ a lining och forsegling: 100 kostnader ringar kan finns: n 194 -Återfyllning och kommer betrak- oOmbyggn. v avser förskäming: 10 att reg- tas som befintlig av e åter- oÅterställande leras via sunk bana: av r stående markområde; 30 korn- c0st: 1997 k arbete Totalt Alt 1; 140 mande 170: -Enkelspår e vid A 2 förhand- terasser tunnel: t ned- 10 st i övrigt lingsupp- och broar 4 000 o proppar lägg- enl an 1 görelse 90: -Bjärebananz ning Merkosmad; 65 mellan jämvägs- 3 000 Totalt Alt 2; 205 avtals- specifikt: -Nytt spår Utöver kostnad for alt parterna 52: runt 1/alt BV och projekt- Hallandsås: 2 beräknas en kostnad 200.2 50 Skanska ering och 3 000-6 000 ca att tillkomma adm. -Nytt spår Totalkostnad för 312 över proppning ca 400 Total sunk Hallandsås cost: uppgift l 103-312 saknas ang.
791 kostnad
S Enligt SJ går det idag J inte att precisera ev. negativa effekter vid ett avbrott i tunnelbygget. En indikation kan istället ges i de samhällsek. kalkylema i Systemplan Skåne En sunk cost till följd av utebliven tunnel kan komma att uppstå konsekvens som en av att andra projekt i Västkustbanan inte kan generera sammanyttovärde somde annars skulle om tunnelbygget genomförts. Denna sunk cost går dock att uppskatta i dagsläget.
36 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget genom Hallandsåsen av av
x
m
+
å .a m ä X
_ m m
§ u
.a
Analys av kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 37
av genom
3.6 fördelade
Kostnadsbelopp på komponenter
Enligt uppgift från Banverket skall "Projekt Hallandsåsen redovisas enligt följande uppföljningsstruktur från och med 1998. Nedan kommer en redogörelse av de olika kostnadsbeloppen fördelade på komponenter att ske.
Genomgångskøstnader Produktion anläggning
| förskott | byggledning |
| - | - |
| stridiga belopp | övriga arbeten |
| - | - |
| ouppklarat | tunnelarbeten |
| - | - |
entreprenader Norr - Administration entreprenader Söder proj ekteringskostnader omföringar information kostnader för sanering fastighetsärenden
miljögranskning Produktion BEST
utomstående kostnad HK byggledning BEST - BAN - Projektering EL — proj ekteringsledning SIGNAL utredningar TELE anläggningsproj ektering
BEST-projektering Reservmedel
3.7 Utveckling respektive prognos av direkt
proj ektrelaterade kostnader
Bilden nedan ger en redovisning av kostnadsläget från starten 1991 till
situationen hösten 1998. Budgeten har reviderats vid minst två till-
fallen. Vid antagandet av ny entreprenör, byte från Kraftbyggama till
Skanska 1995/96, höjdes budgeten från MSEK 1 250 till MSEK 1995. I
februari 1997 beslutade Banverkets styrelse att höja budgetramen från
l 995 till MSEK 2 866 för att möjliggöra betonginklädnad lining en av tunneln. Om ytterligare lining kommer att krävas förväntas kost-
naderna att öka ytterligare. De fem kostnadsgmpperna är de idag som används för att följa upp projektet. De gamla budgetsiffroma har inte
helt kunnat delas upp på detta sätt, utan Banverket har gjort en
38 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen av av genom
uppskattning. Ingen budget finns för att färdigställa tunnelprojektet ny Hallandsås. Däremot har Banverket beräknat att kostnaden för genom att slutföra tunnelprojektet uppgår till cirka MSEK 4830.
Diagram 3.7.1 Utveckling respektive direkt projektrelaterade prognos av kostnader 5000 2 Heservmedel - 4500 |:| Produktion BEST - 4000 Produktion anläggning
z
3500 - Projektering 3000 I Administration 2500 - 2000 - 1500 - 1000 500 O I I I I 1990/91 1995/96 1996/97 1997/98
1990/91 1995/96 1996/97 1997/98
| Reservmedel | 0 | 0 | 66 | 110 |
| Produktion BEST | 150 | 308 | 308 | 508 |
| Produktion anläggning 850 | 1 427 | 2 232 | 3 823 | |
| Projektering | 150 | 150 | 150 | 228 |
| Administtration | 100 | 110 | 110 | 164 |
| Summa | 1 250 | 1 995 | 2 866 | 4 833 |
Analys av kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 39
av genom
4 Altemativstudie vid
Fårdigstålla tunnelproj ektet respektive °Utredningsalternativet
Banverkets reviderade Systemplan Skåne 980618 behandlar de båda alternativen Jämförelsealtemativet JA och Utredningsaltemativet UA
0 Jämförelsealternativet JA utgörs dagens infrastruktur med
av
tillägg för utbyggnader enligt Banverkets stomnätsplan och RTI-
planen Regional Transport och Infrastruktur plan för Skåne län.
Detta alternativ innebär ett färdigställande av tunnelprojektet enligt plan år 2002. Se bilaga 4 bild l
0 I Utredningsaltemativet UA antas att tunnelarbetet avbryts,
befintlig bana upprustas som medger högre hastighet för
persontåg. Se bilaga 4 bild 4
4.1 Den samhällsekonomiska kostnaden för
att Färdigställa tunnelproj ektet respektive Utredningsalternativet
I JA antas tunnlarna genom Hallandsås färdigställas år 2002. I UA antas tunnelarbetena avbrytas. Befintlig bana antas få nytt spår och signalsystem som medger högre hastighet för persontågen. Godstågen på Västkustbanan antas i UA ledas via Markarydsbanan, vilket medför cirka en timmes längre körväg till Malmö. De planerade mötesstationerna på Söderåsbanan antas då flyttas till Markarydsbanan. För
persontågen kommer restiden att öka med mellan 8-15 minuter jämfört med tunneln, beroende på vilka tidslägen kan hållas. Restidsökningen
som beror på att UA består av ett enkelspår över åsen vilket medför mindre flexibilitet att lägga tidtabeller. I UA ingår även kapacitetsförbättringar på sträckan Hässleholm-Åkarp, upparbetad kostnad, återstående kostad, indirekta kostnader samt kostnad för lining. Den sammanlagda kostnaden för UA bedöms uppgå till MSEK l 997.
Med nuvarande kalkylmetodik kommer enligt Banverket UA att vara lönsamt. Det anses idag vara lönsamt att rusta befintlig bana
upp medan ett färdigställande av tunnelprojektet inte samhälls-
anses som
40 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd av tunnelbygget genom Hallandsåsen
av
ekonomiskt lönsamt. För att kunna motivera ett fortsatt tunnelbygge krävs tidigare nämnts att den samhällsekonomiska kostnaden
som minskar med MSEK 1 500-2 500 eller att nyttoeffektema ökar i motsvarande grad. Intervallet beror på vilken restidsvinst som antas, samt vilken trañkeringskostnad antas. I tabellen nedan sker en beskriv-
som
anläggningskostnadema för de båda alternativen JA respektive ning av UA.‘°
Tabell Den samhällsekonomiska kostnaden för att "Färdigställa
tunnelprojektet " respektive "Utredningsalternativet "
| TP | UA TP-UA Period | ||
| Upparbetat tom 98-05-31 1 103 1 103 | 1993-1997 | ||
| Återstående arbete | 2 121 194 | 1999-2000 | |
| upprustning 63 | 303 | 1998-2000 |
Spårbyte resp befintlig bana
| Lining | 1 546 297 1997-2001 |
| Miljöolycka | 1002 1002 |
| Summa JA/UA | 4 933 1 997 2 936 |
TP Tunnelprojektet
2Dfirut6ver tillkommer Skanskaskostnader om MSEK 100for miljöolyckan 5000 -
| K Mlljoolycka | JA | UA | |
| 450° ‘ | Miljöolycka | 100 | 100 |
| :l Lining | Lining | 1 546 | 297 |
- Spårbyte/uppr. bef. bana 63 303
Spárbyte/uppr bef bana 3500 - Återstáende arbete 2 121 194
K Återstående arbete Upparbetatt.o.m.980531 1 103 1 103 3000
Summa 4 933 1 997
2 Upparbetatt.o.m. 980531 2500 2000 - 1500 — 1000 —
500 -
0 I
JA UA
Bildtext: Bilden ovan beskriver den samhällsekonomiska kostnaden för att färdig-
ställa tunnlarna JA respektive färdigställa tunnlama UA. l denna kostnad for
JA respektive UA ingår såledesäven upparbetad kostnad till och med 1998-05-3
° Systemplan Skåne 1998-06-18
Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 41
genom
4.2 Färdigställande av tunnlama
Med färdigställande av tunnlama dvs. JA menar vi den kostnad
som uppstår om hänsyn inte tas till lcringinvesteringar såsom byte
av befintligt spår. Skälet är att sådana investeringar är nödvändiga oavsett vilket alternativ som väljs.
Anledningen till detta är att ett byte befintligt spår är avhängigt
av av genomförande av tunnelprojektet utan måste ske oavsett vilket alternativ som blir aktuellt. Färdigställandet av tunnlama kan därför uppskattas till omkring MSEK 4 870." Denna kostnad kan jämföras med kostnaden för färdigställande av Utredningsaltemativet på cirka MSEK l 997 samma som ovan.
Diagram 4.2.1 Kostnaden för att "Färdigställa tunnlama" respektive att
färdigställa "Utredningsalternativet 5000 -
l:l -‘9
4500 - 4000 2 Spårbyte/uppr. bef. bana
3500 Återstående arbete
—
- 3000 - Upparbetatt.o.m. 980531 2500 - 2000 - 1500 - 1000 - 500 -
I I
JA
| JA | UA | |
| Lining | 1 546 | 297 |
| Spårbyte/uppr. bef. bana | 303 | |
| Återstående arbete | 2 121 | 194 |
Upparbeta1t.o.m.980531 1 103 1 103
Summa 4 770 1 897 Systemplan Skåne 1998-06-18
42 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd av tunnelbygget genom Hallandsåsen
av
4.3 för JA UA
Tilläggskostnaden respektive
Mot bakgrund av tabell 4.1.1 kan en uppskattning göras av tilläggskostnaden för att färdigställa JA respektive UA. I tilläggskostnaden för JA ingår de ytterligare investeringar som krävs för ett färdigställande av tunnlarna, det vill säga exklusive upparbetad kostnad och kostnad för spårbyte. Den tillkommande kostnaden för ett färdigställande tunnlama kan enligt tabell 4.1.1 erhålls genom att
av beräkna JA med avdrag för byte befintligt spår samt upparbetad
av kostnad och lining. Den tilläggskostnad som uppkommer till föjd av ett färdigställande tunnlama beräknas idag uppgå till MSEK 3 667.
av Tilläggskostnader för att färdigställa Utredningsaltemativet består av lining, kapacitetsförstärkning, signalarbeten och nödvändiga spårbyten och beräknas uppgå till cirka MSEK 794.
Tabell 4.3.1 Tilläggskostnader vid färdigställa JA tom. år 2002
Projekt
Båstad-Förslöv, Hallandsås återstående
| arbete avseende tunnlar och dubbelspår | 2 121 |
| Lining | 1 546 |
| Summa | 3 667 |
Tabell 4.3.2 Merkostnad vid tunnelprojektet
| Projekt | Kostnad |
| Upprustning bana | 303 |
| av | |
| Återstående arbete vid avslut av tunnlar | 194 |
| Lining | 297 |
| Summa | 794 |
Kostnaden för upprustning av befintlig bana uppgår till MSEK 303
MSEK 200 kapacitetsökning Hässleholm-Åkarp, MSEK 20 två varav mötesstationer på Markarydsbanan samt elkrattsâtgärder, MSEK 63 spårbyte och MSEK 20 signalåtgärder sträckan Båstad-Förslöv.
Tabell 4.3.3 Merkostnad vid tunnelprojektet
| Tilläggskostnader JA | 3 667 |
| Tilläggskostnader UA | 794 |
| Merkostnad | 2 873 |
Merkostnaden tar endast hänsyn till investeringar som framdeles kommer att påverka respektive alternativs kostnadsutveckling. Hänsyn har tagits till indirekta kostnader, upparbetade kostnader samt kringinvesteringar gäller alternativ JA. Skälet är att dessa kostnader redan uppkommit och förändras oavsett val av alternativ.
Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 43
genom
l
Diagram 4.3.4 Tilläggskostnader vid JA respektive UA 4000
I Återstående arbete 3500 3000 I Spárbyte/uppr.
bet. bana 2500
2 Lining 2000 1500 1000 500
| JA | JA | UA UA |
| Lining | 1 546 | 297 |
| Spárbyte/uppr. bet. bana | 303 | |
| Återstående arbete | 2 121 | 194 |
| Summa | 3 667 | 794 |
Bildtext: Bilden ovan ger en beskrivning av tilläggskostnaden för de tvâ alternativen, det vill sägade ytterligare investeringar som krävs vid färdigställande av alternativ JA MSEK 3 670 respektive UA MSEK 794. I tilläggskostnaden för JA ingår varken den hittills upparbetade kostnaden för tunnelprojektet eller de nyinvesteringar som krävs för byte av befintligt spår. I tilläggskostnaden För UA ingår kostnaden för upprustning av bana samt kostnad för avslut/ nedläggning av tunnelprojektet. Lining betraktas som en framtida kostnad som direkt kommer att belasta det fortsatta arbetet. Skälet är att lining blir nödvändig oavsett vilket alternativ som blir aktuellt varför kostnaden för lining ingår bådei JA och UA.
12 18-5962
44 Bilaga 2 Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget Hallandsåsen
genom
5 av de
Översiktlig granskning
samhällsekonomiska i
kalkylema
reviderad Skåne
Systemplan
Banverket har utrett alternativen att färdigställa tunnelprojektet respektive att rusta befintlig bana och har dessutom genomfört vissa
upp känslighetsanalyser. Den sammanfattande slutsatsen i Systemplan Skåne är att det endast är lönsamt att rusta upp befintlig bana. För att färdigställa tunnelprojektet skulle krävas att skillnaden mellan nyttoeffektema och kostnaderna minskar med i storleksordningen MSEK 1 500-2 500. De känslighetsanalyser som gjorts pekar på att även under förändrade antaganden restidsvinster respektive minskning 10%
om
anläggningskostnaderna så kvarstår ett nyttounderskott på i vart fall av MSEK l 500.
5.1 Allmän kommentar till kalkyltekniken
De samhällsekonomiska kalkylema har genomförts efter traditionella och allmänt accepterade principer.
Det är naturligt att kalkyler av detta slag inrymmer en mycket stor osäkerhet. Det gäller alltifrån basantaganden kring kalkylräntor, tidshorisont, skattefaktorer till hänsynstaganden till mjukare komponenter. Hänsynstagandet till rad externa effekter exempelvis vissa
en miljöeffekter Omhändertagna genom behandlingen av skatte-
anses faktorer, vilket självfallet inte innehåller någon hög grad av precision. Miljöeffekter som inte är kopplade till skattesystemet och till ändringar i trafikflödet är inte beaktade i den använda kalkylmetoden.
Ett exempel på sådana effekter är miljökonsekvenser till följd av en eventuellt ändrad grundvattennivå.
Kalkyltekniken är därför mest lämpad för jämförelser mellan anläggningsaltemativ som har grundläggande likvärdiga komponenter i de delar där basantagandena spelar en avgörande roll. Därför menar vi att den genomförda samhällsekonomiska kalkylen inte ensamt kan vara avgörande vid beslut om tunnelprojektet skall genomföras.
Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget genom Hallandsåsen Bilaga 2 45
5.2 Den studien: metod,
genomförda precisionsgrad och slutsatser
Vi anser att den av Banverket använda kalkylmetoden dock är lämplig att tillämpa när det gäller jämförbara investeringsalternativ. Med detta menar vi att kalkylmetoden bäst lämpar sig för jämförelser av investeringsaltemativ som är någorlunda likvärdiga vad avser investeringsbeloppets storlek och struktur dvs. det skall helst vara fråga om nyinvesteringar än nyinvestering och en upprustning av existerande
snarare bana.
Det finns avgörande skillnader mellan de jämförda alternativen när det gäller hur de påverkas av basantagandena. Jämförelsen görs mellan färdigställande av tunnelprojektet och upprustningsaltemativet. Det kan ifrågasättas tidshorisonten i denna jämförelse skall vara densamma.
om Kalkylen baseras på ett 60-årigt perspektiv och en kalkylränta på 4%. Med så drastiska skillnader i investeringskostnad och troligtvis en helt
tidshorisont är den valda metoden nog snarare ett försök att annan precisera nyttoeffektema ett avbryta tunnelbygget i jämförelse med
av tilläggskostnadema att färdigställa tunnelprojektet. Detta tillvägagångssätt fokuserar på absoluta tal i stället för nyttojämförelser mellan jimförbara investeringsalternativ. Kalkyltekniken saknar i egentlig mening
nödvändig precisionsgrad för fastläggande av resultat i absoluta en värden. Skälet är att Banverket i praktiken jämför återstående kostnad att färdigställa tunnelprojektet uppgående till ca MSEK 3 700 med upprustning existerande bana där investeringsbeloppet är ca MSEK
av 800.
Utredningens slutsats så den preciseras i rapporten Systemplan
som Skåne 71 baseras i vart fall implicit på en medvetenhet om kalkyl-
s
teknikens svaghet i detta avseende. Slutsatsen är att tunnelbygget bör avbrytas det är viktigt att tunnlama får byggas färdigt om detta
men kan motiveras i ett senare skede. Utbyggnaden kan tänkas ge samhällsekonomisk lönsamhet i exempelvis följ ande scenarier:
Ny teknik för borrning kraftigt kan reducera kostnaden 0 som 0 Kraftig efterfrågeökning på snabba transporter längs Västkustbanan
Kraftigt ökade drivmedelspriser som medför stor överflyttning från 0
väg och flyg till tågtrafik
För att gardera sig för svaghetema i kalkyltekniken har Banverket pekat på ett antal förhållanden som helt kan förändra den samhällsekonomiska kalkylen.
46 Bilaga 2 Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget genom Hallandsåsen
Vi har i slutet av vårt uppdrag muntligt blivit informerade om att Banverket reviderat och kompletterat sitt nuvarande kalkylsystem på vilket vi har grundat våra slutsatser. Det reviderade och kompletterade kalkylsystemet som vi inte tagit del av kommer att behandlas på Banverkets styrelsemöte i slutet av november 1998.
5.2. l Känslighetsanalysema
Genomförda känslighetsanalyser anses i utredningen visa att det krävs relativt omfattande förändringar i grundförutsättningarna för att från samhällsekonomisk nyttosynpunkt kunna motivera ett färdigställande. Utgångspunkten för dessa resonemang är jämförelsetal i absolut mening. Trots metodologiska svagheter absoluta tal förefaller nyttoeffektema även vid varierade antaganden inte hamna i närheten av
anläggningskostnadema.
5.2.2 Att ställa mot andra projekt
färdigställandet
Med utgångspunkt i att ett färdigställande tar i anspråk betydande samhällsresurser och finansieras med offentliga medel bör kanske enligt vår mening snarare en jämförelse ske av färdigställande av tunnelbygget med andra stora investeringar som Banverket har under de närmaste åren. En sådan jämförelse bör då kunna läggas till grund för skall satsas utifrån bl a genomförda samhällsekono-
var resurserna miska kalkyler. Utgångspunkten för en sådan jämförelse bör kanske
de ytterligare kostnader krävs för att färdigställa projektet vara som uppgående till ca MSEK 3 670, varvid skillnaden mellan nyttoeffekterna och kostnaderna för tunnelprojektet minskas till MSEK 320- 1 320.
Enligt uppgifter från Banverket kommer ett färdigställande av tunnelprojektet att i samhällsekonomiskt hänseende också att jämföras med projekt typ City Tunneln för att bedöma vilka projekt som skall
av genomföras inom för tillgängligt budgetutrymme. Detta fram-
ramen gick inte det underlag som har erhållits från Banverket. Vi menar att
av det hade varit till väsentlig nytta om denna information och dessa kalkyler, i vart fall i sammanfattande form, hade presenterats av Banverket för att komplettera den presenterade analysen av tunnelprojektet.
Analys av kostnaderna till följa av tunnelbygget genom Hallandsåsen Bilaga 2 47
Bilaga 1
F ärdigställande jämfärelsealternativet uppdelat på 3 nivåer
av Färdigställande tunnelprojektet FTP omfattar JA inklusive kring-
av investeringar. Färdigställande av tunnlar FT omfattar endast JA, dvs. tunnelprojektet exklusive kringinvesteringar och miljöolyckan. Tilläggskostnad för att färdigställa tunnlar TT består av återstående arbetet samt lining av hela tunneln.
E Miljöolycka 5000 T
U Kringinvesteringar 4500 -
- Tilläggskostnad 4000 - I Upparbetat 3500 - 3000 - 2500 - 2000 - 1500 - 1000 - 500 - 0 I
I I
FTP FT TT
F ärdigställande av utredningsalternativet uppdelat på 2 nivåer Färdigställande av utredningsaltemativet FUA består av upparbetad kostnad, avslut av tunnelprojektet, upprustning av befintlig bana samt miljöolyckan. Tilläggskostnaden för att färdigställa utredningsalternativet TUA består av avslut av tunnelprojektet samt upprustning av befintlig bana.
2000 -
Miljöolycka 1800 -
Upprustning bef. bana 1600 -
Avslut TP 1400 -
Upparbetat 1200 - 1000 - B00 - 600 - 400 - 200 - O
FUA TUA
Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen
av av genom
Bilaga 2
Intervjuer
Borgström, Åse Banverket, Södra Regionen Elofsson, Lars Ordförande Färskpotatisodlarforeningen Eriksson, Karl Informationschef Båstads kommun Erlandsson, Bitte Livsmedelsverket Guirao, Miguel Banverkets projektledare for projekt Hallandsåsen Gunnarsson, Bertil LRF Skåne Harvigsson, Christer Regionchef, Södra Banregionen Held, Christina Informationsansvarig för projekt Hallandsåsen,
Banverket Hillerström, Kerstin Ekonomidirektör vid Banverket i Borlänge och
vår kontaktperson Hintze, Wollmar Miljögranskningsgruppens chef Holgersson, Ingemar Näringslivschef i Båstads kommun Isaksson, Eivon Kammarkollegiet Johansson, Ulf Miljögranskningsgruppen Lennerfors, Lennart Projektledare Systemplan Skåne, Banverket Lundberg, Anders SJ Lundin, Ingemar SJ Lundqvist, Peter Turistchef, Båstads kommun Laurell, Henrik Controller, Hallandsåsprojektet, Banverket Stattin, Jan Projektchef Skanska Ström, Tommy Ansvarig for vattenfrågor, Båstads kommun Söllscher, Ingemar Banverkets skaderegleringsgrupp Sjöberg, Rolf Chef, Båstads kommuns försäkringskassa Stig-Bertil AB Fastighetsmäklare, Båstads kommun Svensson, Nils-Erik Regionförbundet Skåne
Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 49 av av genom
Bilaga 3
Ordlista
Adminstration: består projektledningskostnader, information, fastighetsav ärenden, miljögranskning, utomstående kostnad HK.
Avtalsbundna kostnader: kostnader som uppkommer till följd av att långtidskontrakt för maskiner, personal och dylikt inte kan följas enligt plan. Även kostnader för utredningsarbeten i samband med nedläggning tillkommer hos olika parter såsom Banverket, SJ och MGG m.fl.
Avvecklingskostnader: kostnader för avyttring respektive kostnader för nedläggning i egen regi.
Direkt projektrelaterade kostnader: kostnader uppstår då tunnelsom projektet färdigställs enligt plan, således utan incidenter som vattenläckage och miljöolycka
Framtida kostnader: kostnader inom områden som idag är kända, men vars storlek idag inte går att bedöma.
Genomgångskostnader: består förskott, stridiga belopp samt ouppklarade av belopp.
Icke kvantiñerbara kostnader: kostnader uppkommit då projektet inte som gått att genomföra enligt plan och vilka inte går att fastställa/beräkna/redovisa oberoende tidsdimension. Av dessa kostnader av sker en kvalitativ beskrivning.
Indirekt projektrelaterade kostnader: Kostnader som uppkommit grund att tunnelprojektet gått att genomföra enligt plan. Dessa har vi av benämnt; kvantiñerbara, kvantifierbara och framtida kostnader.
Jämförelsealternativet JA: dagens infrastruktur med tillägg for utgörs av utbyggnader enligt Banverkets stomnätsplan och RTI-planen Regional Transport och Infrastruktur plan för Skåne län. Detta alternativ innebär ett färdigställande tunnelprojektet enligt plan år 2002. I JA ingår endast av kostnaden för att färdigställa tunnlama genom Hallandsås.
Kvantifierbara kostnader: kostnader som uppkommit på grund av att projektet inte gått att genomföra enligt plan och vilka går att fastställa/beräkna/redovisa. Av dessa kostnader sker en kvantitativ beskrivning.
Lining: till följd av vatteninläckage har Banverket genomfört betonginklädnad av vissa tunnelstråk så kallad lining.
50 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen
av av genom
Merkostnad: utgörs av skillnaden mellan utfall vid varje definierad tidpunkt och ursprunglig eller reviderad budget.
Nedläggningskostnader: dvs kostnader som är direkt relaterade till beslut om nedläggning av projektet och omfattar sådana kostnader som t ex avtalsbundna kostnader.
Produktion anläggning: består av kostnader för byggledning, övriga arbeten, tunnelarbeten, entreprenader Norr, entreprenader Söder, omforingar samt kostnader för sanering.
Produktion BEST: består av kostnader for byggledning BEST, BAN, EL, SIGNAL och TELE.
Projektering: består av kostnader för projekteringsledning, utredningar, anläggningsprojektering och BEST-projektering.
Samhällsekonomiska kostnaden: kostnaden kan beskrivas som den kostnad som belastar den skattefinansierade sektorn. Med detta menar vi den kostnad som påverkar statens, länsstyrelsens, landstingets och kommunens budget. Denna kostnad har vi delat upp i direkta och indirekta kostnader samt framtida kostnaden kostnad.
Sunk cost: historisk kostnad som inte blir intäktsgenererande eftersom tunnelprojektet inte fullföljs.
Tilläggskostnaden: kostnader som tillkommer utöver de som redan är nedlagda for att slutföra projektet vid respektive alternativ.
Utfall: definieras som upparbetad kostnad vid varje given definierad tidpunkt som redovisas i rapporten.
Ursprunglig budget: kostnaden enligt budget 1990/91 då beslut fattades om projektet eller då en reviderad budget fastställdes.
Utredningsalternativet UA: benämner vi alternativet till tunnelprojektet i enlighet med Systemplan Skåne. Alternativet innebär att den befintliga banan över Hallandsås används för persontrafik medan godstrañken leds över Markarydsbanan, som rustas upp och får högre kapacitet.
Analys av kostnaderna till följa av tunnelbygget Hallandsåsen Bilaga 2 51 genom
Bilaga 4
Bild l Skånes järnvägar idag
Kristianstad
Bild 2 Ihnnelbygget idag
m
Tunne
ygget
genom 5.-
VästraIlands
Färdigatunnlar i norr 1130och arbetstunnel45 m Färdigatunnlar i söder 1650och 1730 m
52 Bilaga 2 Analys kostnaderna till följd tunnelbygget Hallandsåsen av av genom
Bild 3 Dubbelspårstunnel Hallandsås för- och nackdelar genom
Dubbelspårstunnel
Halmsud anna Ängelholm
Malmö
+ ° Högkapacitet Stor restidsvinst °Stortransporttidsvinst - Litet ingreppi landskapet
2 °Dyrt -Teknisktkomplicerat °Stort vattenläckageunderbyggtid
Bild 4 Alternativa sträckningar
Alternativa bansträckningar
l Göteborg
- Enkelspårtunnel Bjärebanan 5- Nytt spår runt Hallandsåsen -- Dubbelspårtunnel Nytt spår över Hallandsåsen -
Bilaga 3
Hallandsåsen och
höghastighetens pris
av Gunnar F alkemark
docent zstatsvetenskap vid Göteborgs universitet
2 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
Inledning
Jag skall i denna rapport beskriva och analysera den process som ledde fram till miljöskandalen i samband med tunnelbygget vid Hallandsåsen. Huvudsyftet är att uppmärksamma hur komplexet aktörer, beslut och
av regelverk kunde få ett så olyckligt resultat. Min avsikt är emellertid inte uteslutande begränsad till att analysera det faktiska förloppet. Jag avser också att kort diskutera några normativa spörsmål miljöskandalen
som aktualiserar.
En viktig fråga måste ställa sig är det som hände vid
som man om detta speciella tunnelbygge följd en serie olyckliga och osan-
var en av nolika tillfálligheter eller i det skedda kan spåra något slags
om man mönster. Svaret på denna fråga är avgörande betydelse för vilken
av typ åtgärder är beredd att föreslå. Om kan urskilja ett
av som man man mönster är den typ åtgärder man måste överväga av mer
av som genomgripande natur än vi har att göra med ett mer eller mindre
om unikt fall.
Jag skall här inte för läsaren dölja att min slutsats kommer att vara
i fallet med tunnelbygget vid Hallandsåsen kan påvisa något av att man ett allmänt mönster. Skillnaden mot andra likartade fall skulle dänned främst bestå i att de ansvariga här hade större otur än haft.
man annars
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 3
Mina frågor
Jag kommer i denna rapport att ha den dubbla ambitionen att vilja beskriva och förklara nyckelinslag i den ledde fram till
process som vad man för enkelhets skull kan kalla för mi1j6skanda1en. Under denna rubrik kan tre olika med varandra sammanvävda fenomen hänföras: i förgiftningen av vattnet i Vadbäcken och ett antal brunnar
av på Hallandsås, ii det stora vattenläckaget och den därmed förbundna grundvattensänlcningen och iii de arbetsskador tunnelarbetama
som utsattes för.
För att kunna besvara varför mi1jc5skanda1en i den preciserade
— mening som i-iii innebär- ägde måste ett antal delfrågor först
rum, besvaras. Dessa kan kondenserat formuleras uppsättning
som en Varför-frågor:
l Varför j genom Hallandsåsen
2 Varför det valda ligg för tunneln
3 Varför dubbelspår
4 Varför "mellanpåslaget uppe på Hallandsåsen
5 Varför Rhoca Gil
Med ledning av svaren på dessa korthuggna frågor kan vi besvara den övergripande frågan:
6 Varför gick det snett
Svaret på fråga 6 kommer i hög grad att handla brister i
om beslutsprocessen. Vi kommer att att förekomsten vissa dokumen-
se av terade brister på ett föga komplicerat sätt leder fram till förklaring
en till varför "miljöskandalen inträffade.
För att bedöma om det undersökta fallet är unikt eller måste vi ställa oss ytterligare en fråga, nämligen:
4 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
7 Finns det andra fall som uppvisar relevanta likheter och här
-
främst brister med vad vi finner vid det aktuella tunnel-
avses -
bygget
Avslutningsvis kan vi fråga oss:
8 Vilka krav bör egentligen ställa på politiska organ och myn-
man
digheter i ett demokratiskt samhälle
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 5
En notis om metod och material
Vad som skett vid Hallandsåsen är ett utflöde offentlig politik. Vid
av en analys av den offentliga politiken brukar "policy-processen delas upp i fem olika delmoment: Initiering och problemdefinition, införskaffande av beslutsunderlag och problemanalys, beslutsfattande,
genomförande beslut och, slutligen, utvärdering. Samtliga dessa inslag
av kommer här att behandlas. Vi kommer att att de flesta frågorna
se av ovan kräver att policy-processens olika moment tas i varje fall.
upp
Två typer av material har använts för att besvara de ställda
ovan frågorna. Jag har för det första använt mig ett tämligen omfattande
av skriftligt material. Här finner vi olika typer utredningsmaterial och
av beslut från de olika huvudaktörerna. Bland dessa finner vi regering, riksdag, Banverket, Länsstyrelsen i Kristianstads och sedermera Skåne län, Vattendomstol, Båstads kommun liksom entreprenörer och konsulter Skanska och Sydlcraft. Den andra typen material
som av utgörs av intervjuer med olika inblandade parter. Cirka 40 intervjuer har genomförts med personer inom Regeringskansliet, Banverket, länsstyrelser, Båstads kommun, Skanska, olika konsultföretag samt olika proteströrelser mot tunnelbygget. De intervjuade består således poli-
av tiker, tjänstemän, konsulter/experter och medborgare.
För vissa av de intervjuade har händelserna vid
personerna Hallandsåsen varit plågsamma. Vissa dem är föremål för polisutred-
av ning. För att kunna bidra till att klargöra faktiska händelseförlopp,
som
är ett av hela den statliga kommissionens huvudsyften, har jag bedömt det som nödvändigt att tillförsäkra de intervjuade
personerna full anonymitet. Därför har jag inte, är brukligt, någon
som annars förteckning över namnen på intervjupersonerna. Jag har också lagt
ner stor möda på att det i min framställning inte skall möjligt att spåra
vara vilka personer som bidragit med vilka faktauppgifter. Det bör påpekas att Tunnelkommissionens ledning varit helt införstådd med att intervjusvaren behandlas konfidentiellt.
6 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
Huvudaktörer en sammanfattning
-
För att underlätta förståelsen av den fortsatta framställningen vill jag redan här göra ett försök att sammanfatta vilka aktörer som varit av betydelse för besluten under olika tidsavsnitt. Vad som följer nedan är inte fullständig förteckning över alla de aktörer som har försökt
en utöva påverkan. Jag tar inte upp mer maktrnässigt perifera aktörer, som exempelvis Ängelholms kommun, eller aktörer som inte haft något egentligt inflytande alls. Till den senare gruppen hör- sorgligt att säga
de olika medborgargrupper utan framgång försökt att få gehör
som för sina idéer. Gruppen huvudaktörer utgörs av aktörer av mycket
av skiftande slag. Här finner vi internationell lobbygiupp, en kommun,
en valda politiska myndigheter och privata entreprenörer.
organ,
Kriteriet på att tillhöra denna betydelsefulla krets medverkande är
av inte bara har varit aktiv. Man måste också i något viktigt
att man avseende ha påverkat policy-processen Min egen testfråga i detta sammanhang tar formen ett tankeexperiment. För varje tänkbar
av
X har jag ställt mig frågan: Om X inte hade agerat som X nu grupp faktiskt gjorde, hade då något väsentligt i en eller annan av tunnelbeslutets olika faser ställt sig annorlunda. För att räknas som huvudaktör måste svaret på testfrågan jakande. Låt mig ta ett ytterligt
vara enkelt exempel.
Vi frågar riksdagen verkligen varit huvudaktör. Test-
oss om en frågan i detta fall blir då något i stil med följande: Om riksdagen vägrat ställa till förfogande för byggandet tunneln hade Banverket
pengar av och dess entreprenörer då kunnat börja bygga tunneln. Här är naturligtvis svaret nekande utan ingen tunnel. Logiken i frågandet är
- pengar densamma vad gäller andra presumptiva aktörer, även om olika testfrågor måste ställas för olika aktörer.
Jag måste naturligtvis medge att kriteriet på viktighet är något flytande och att det inte kan bli föremål för någon exakt definition.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 7
Efter dessa inledande förklaringar får min sammanfattning då följande utseende i tabellfonnzz
År -1984 1985- 88 1989-90 1991-92 1993-95 1996-
ERT LstK BV Reg/RD, BV, VD, BV, SK.
Aktor
Båstad VD KB Reg:
Båstad, LstK
LstK
2Förkortningama i ovanstående tabell är: ERT: European Roundtable Lst K: Länsstyrelsen i Kristianstad län BV: Banverket VD: Vattendomstolen KB: Kraftbyggama SK: Skanska BV: Banverket VD: Vattendomstolen KB: Kraftbyggama SK: Skanska Reg: Regeringen RD: Riksdagen
1318-5962
8 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
Planprocessen i ett Vidare perspektiv
Tunneln Hallandsåsen är i sig ett stort projekt. Det är emellertid
genom bara liten del ett mycket större projekt. Jag syftar då inte bara på
en av att tunneln är en del av en uppgradering av hela Västkustbanan. För att förstå bakgrunden till tunneln blir det därför nödvändigt med att teckna den internationella bakgrunden till denna och lång rad liknande
- en projekt. Låt gå drygt femton år tillbaka i tiden.
oss
Det tidiga 1980-talet kännetecknades djup ekonomisk låg-
av en konjunktur. Pessimismen omkring sig. Inom EU-området passe-
grep rade den genomsnittliga arbetslöshetsnivån ll-procentstrecket. Investeringsnivån liksom tillväxten låg. Den sammanlagda tillväxten
var mellan 1979 och 1984 endast 5 procent, medan motsvarande siffror
var för Japan och USA 20 respektive 10 procent
var
För att komma till rätta med den europeiska sjukan sammanstrålade ett antal tungviktiga storföretagsledare från olika europeiska länder i april i Paris. Det var direktörer från storkoncemer som Fiat, Nestlé, Olivetti, Renault, Siemens, Thyssen— och Volvo. Under slagordet Det är dags för affärsvärlden att gripa initiativet bildade de församlade industriledama The Roundtable of European Industrialists, sedermera omdöpt till "The European Roundtable. Som gudfáder vid Roundtable-gruppens dopakt kan betrakta flera
man centrala gestalter inom EU-kommissionen, däribland vice ordföranden Etienne Davignon själv medlem av denna verkligt exklusiva
- senare och mäktiga herrklubb."
Till ordförande för valdes en av initiativtagarna, Volvos
gruppen dåvarande chef Pehr G Gyllenhammar. För den amerikanska tidskriften Newsweek berättade Gyllenhammar att industrin måste axla sitt
nu
för att komma tillrätta med Europas kraftlöshet. Till gruppens ansvar huvuduppgifter räknade han ett studium hur ökad europeisk
av
3Uppgifterna är hämtade från Making Europe Work. A Report for Roundtable of European Industrialists, 1986.
Från starten fanns ytterligare svensk medlem, nämligen Curt Nicolin.
en som I ett skede har svenska medlemmar av Roundtable-gruppen varit Percy
senare Barnevik och Lars Ramqvist.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 9
samverkan skulle kunna möta konkurrensen från USA och Japan. Och Gyllenhammar anslog en optimistisk ton: Industrin får inte abdikera från sitt ansvar. Vi En skapa fler jobb. Industrin kan och bör växa
En viktig utgångspunkt för industriledargruppen att de
var europeiska politikerna var handlingsförlamade. Nya initiativ från aktörer
nya var därför nödvändiga. Gruppen korn att utöva ett mycket stort inflytande, mycket som en följd att dess problemdeñnition och
av problemanalys kom att accepteras i vida kretsar. För industriledama bestod Europas problem främst bristande konkurrenskraft.
av Världsekonomin sågs som en kraftmätning mellan i första hand tre huvudaktörer, nämligen Europa, Japan och USA. Och i denna kamp drog européema det kortaste strået.
Genom att via EU:s institutioner få ett brett accepterande av denna problemdefinition var marken väl förberedd för de många förslag
som Roundtable-gruppen snart kom att framlägga. Det i särklass viktigaste av dessa var förslaget om förstärkt konkurrensförmåga genom att eliminera hela floran kvarvarande handelshinder mellan Västeuropas
av stater. Med beslutet inom EU om den inre marknaden med dess fyra viktiga friheter för tjänster, kapital och människor skedde
— varor, en politisk strömkantring i den riktning som företagsledarna önskade
Efter att ha bidragit till politiska beslut om att etablera en inre marknad i Västeuropa var nästa projekt för Roundtable-gruppen att förbättra den europeiska infrastrukturen. Här gjorde gruppen en ursprungligen japansk princip till sin- just in time-principen. Principen innebär att företagen skall sträva efter att minimera sina lager genom att de insatsvaror företagen behöver anländer precis i det ögonblick de behövs och de färdiga produkterna lämnar företagen omedelbart efter att de färdigställts. En annan viktig komponent i denna princip just in
om time är säkerhet i leveranserna för företagen.
I mitten av 1980-talet framlades rapporten Missing Links, som innehöll en rad konkreta projekt för att eliminera flaskhalsar i de
europeiska transportflödena. Här finner vi först och främst en fast förbindelse mellan England och kontinenten. Vi finner här också
en Scandinavian Link, avsedd att förbättra kommunikationerna mellan Oslo och norra Tyskland. Bland andra förslag kan nämnas utbyggnad av ett nätverk av höghastighetståg i Europa. Som frnansieringskälla tänkte man sig i första hand den privata sektorn. Härigenom kunde
man
5Newsweek, 1983-04-18. 6 Se Green Cowles, Mariaz The Rise of the European Multinational, International Economic Insights, 1993 July/August.
10 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
undvika att de väldiga investeringskostnadema skulle komma att belasta statsbudgeten i de berörda länderna.
Filosofin bakom ScanLink förklarades vara enkel:
"De nordiska länderna lig er i Europas norra hörn och är för sitt
välstånd beroende av han med sina södra grannar. Allteftersom transportlänkar, i synnerhet vägar, förbättras mellan andra länder, har de nordiska staterna hamnat i en ofördelaktig position
Roundtable-gmppen tänkte sig två varianter av ScanLink, en mer och
mindre ambitiös variant. I sin mest ambitiösa utformning skulle en länken bestå kombination av fyrfilig motorväg och dubbelspårig
av en järnväg för snabbtåg på sträckan Olso-Hamburg. I en inte fullt lika ambitiös version tänkte sig gruppen motorväg på hela den nämnda sträckan dubbelspårig järnväg bara på vissa delar av denna
men sträcka. Man tänkte här på delen Göteborg-Malmö/Köpenhamn.x Båda alternativen förutsatte fasta förbindelser mellan Sverige-Danmark Öresund och Danmark-Tyskland Fehmam och Stora Bält. Som ett minimum ingick här fasta förbindelser för biltrafik För Roundtable-
vidkommande kan man säga att Scan-Link i första hand är gruppens ett vägprojekt.
De idéer Roundtable-gruppen lanserade fick snart konkret
som förankring på nordisk botten. I början av 1984 tillsattes Arbetsgruppen för utvidgat ekonomiskt samarbete i Norden. Gruppen, vars ordförande blev Gyllenhammar, bildades med välsignelse Nordens
av samtliga statsministrar, icke föraktlig prestation den till synes
en av allestädes närvarande Volvo-chefen. Styrelsen för denna nordiska arbetsgrupp korn att domineras nordiska storföretagsledare. Det
av mest tungviktiga förslaget som denna grupp framlade blev ett starkt pläderande för ScanLink.‘°
Den svenska socialdemokratiska regeringen ställde sig inledningsvis positiv till ScanLink både verbalt och i praktiskt handlande. Tidiga
— bevis på denna inställning finner man i beslutet att
gynnsamma
7Missing Links, 1984, sid. 21-22. 8 I sammanfattning svenska Transport 1988-2000. Huvudrapport om
en Scandinavian Link 1987 görs inte denna uppdelning av olika ambitionsnivåer. Här är det bara den mest ambitiösa nivån som omnämns. 9 Ibid. sid. 21-28. ° För fyllig framställning den nordiska arbetsgruppen, seFalkemark och
en av Westdahl: Att offra Västkusten. Det politiska och rättsliga spelet krig ScanLink och motorvägsbygget i Bohuslän. Stockholm 1991, sid. 23-31.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 l 1
påskynda motorvägsbyggandet längs västkusten. Ett tidigare regeringsbeslut att vägsträckan Varberg-Falkenberg endast skulle byggas
som motortrañkled ändrades för övrigt samma dag rapporten
- som Missing Links presenterades på presskonferens i London den 13
en december 1984 till att sträckan skulle motorvägsstandard. I
- ges samband med Uddevallapaketet januari 1985 efter beslutet Udde-
om vallavarvets nedläggning beslutade regeringen att ytterligare fyra mil motorväg skulle byggas i Bohuslän.
När detta skrivs i augusti 1998 är stora delar av ScanLink för svenskt vidkommande redan förverkligade eller är på god väg att förverkligas. Vad gäller motorvägar har praktiskt taget hela sträckan längs den svenska västkusten givits motorvägsstandard. Öresundsbron är under uppförande och vissa delar av Västkustbanan har byggts ut till dubbelspår. Här märks emellertid tydligt statsmakternas prioritering. Motorvägar är trots det myckna talet om ett "miljöanpassat transport-
system viktigare än järnvägar. I denna mening kan vi således säga
att statsmakternas prioritering sammanfaller med den prioriteringsordning man kunde urskilja hos Roundtable-gruppen.
Ibid., sid. 31-46 och 52-55.
12 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
Tunnel under Hallandsåsen de första
-
utredningarna
År 1985 presenterades första ambitiös studie förutsättning-
en mer om
för tunnel under Hallandsåsen. Studien tillkom på initiativ av arna en bland andra LO-distriktet i Skåne, Båstads kommun och Länsstyrelsen i Kristianstads län. I förordet till studien anknöts till Roundtable-grup-
strävanden efter ett sammanhängande högklassigt jämvägs- och pens motorvägsnät tvärs igenom Europa. I detta sammanhang sågs en tunnel Hallandsåsen värdefull del ScanLink.‘2
genom som en av
Utgångspunkten för denna utredning om en tunnel genom Hallandsåsen är att denna är möjlig att bygga. Att det är tekniskt möjligt att bygga jämvägstunnel har, påstås det, internt utretts inom
en dåvarande SJ år 1975. Vad denna nya utredning vill ta reda på är således inte tunnel är möjlig att bygga utan hur balansräkningen
om en mellan fördelar och nackdelar är beskaffad. I utredningen görs listor över de fördelar och nackdelar ett tunnelbygge skulle medföra.
som Listan över fördelar är lång medan listan över nackdelar är mycket kort. Sammantaget kommer således fram till att rekommendera ett
man tunnelbygge.
På plussidan finner man att såväl företagsekonomiska som samhällsekonomiska skäl talar för utbyggnad. Det som i första hand
en lyfts fram är värdet de restidsvinster tunnel skulle innebära.
av som en Restiden beräknas minska med 7-8 minuter vilket med tanke på det stora antalet resenärer sammantaget innebär avsevärd tidsvinst. Man noterar också att fler och tyngre tåg kan trafikera tunnel jämfört med
en den nuvarande sträckningen genom Sinarpsdalen. Ytterligare en positiv faktor utredningen fäster vikt vid gäller tunnelprojektets syssel-
som
‘ZJämvägstunnel Hallandsåsen. En förstudie. Länsstyrelserna i Kristi-
genom anstads, Malmöhus och Hallands län,l985, sid. 4-6. 3 Man förefaller här syfta på ett utlåtande från Geotekniska kontoret vid SJ:s Centralförvaltning. Efter ett studium tillgängligt kartmaterial och efter
av rekognosering utmed den föreslagna tunnelsträckningen" avges följande omdöme: "Berget i Hallandsåsen är av en sådan beskaffenhet att den föreslagna tunneln kan utföras. Geotekniskt utlåtande 96/75, sid.1.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 13
sättningseffekter. Det totala sysselsättningstillskottet under den förutsedda byggtiden på två år beräknas till cirka
130 personer.
Ur miljösynpunkt finns, rad fördelar med tunnel.
menar man, en en Man hänvisar bland annat till minskat buller, mindre luftföroreningar och färre viltolyckor. Några problem geologisk natur med vatten-
av läckage och dylikt noteras överhuvudtaget inte. Det enda problemet med de geologiska förhållanden som alls nämns är att det utan
en mer ingående geologisk undersökning är svårt att bedöma kostnaderna för ett tunnelbygge.
Utredningen ger följande intressanta slutsats:
Ur miljösynpunkt skulle ett tunnelbygge medföra några
större problem.‘
Vad gäller nackdelar med tunnel får läsare leta för att hitta
en man som några sådana i utredningen. Två nackdelar kan den uppmärksamme finna. Järnvägsstationen vid tunnelmynningen kommer att ligga bit
en från Båstads samhälle. Och så nämner nackdel
man en som senare sällan återkommer och som det finns skäl att uppmärksamma.
Jämvägens nuvarande sträckning över Hallandsåsen är mycket
naturskönt belägen, vilket innebär att tågresan ur denna synpunkt är
en positiv upplevelse för passa erama. En skulle i
ljämvägstunnel
detta avseende innebära viss örsämring." 5
en
Detta påstående är inte bara minnesvärt genom sitt understatement- att i hög fart fraktas genom en lång mörk tunnel jämfört med att i behagfullt tempo färdas genom en ovanligt naturskön trakt innebär viss
en försämring. Det är också värt att minnas därför att här faktiskt nämns att resandet kan ha andra beaktansvärda kvalitéer än snabbhet i förflyttningsavseende. Det finns vissa skillnader mellan människor och gods.
Såvitt jag har kunnat utröna tillsändes den färdiga utredningen SJ Man ville uppenbarligen att SJ skulle inordna Hallandsåsen bland de högprioriterade projekten. Svaret från SJ är intressant. Med hänvisning till begränsade resurser kunde SJ tyvärr inte som förslagsställarna önskat, verka för att en projektering av jämvägstunneln snarast
4 ärnvägstunnelJ genom Hallandsåsen, Ibid., sid. 5 Ibid., sid. 20. 6 Ett skäl till osäkerhet är att utredningen, utöver årtalet 1985, är odaterad.
14 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
kommer till stånd Chefen för SJ tillät sig också en kritisk kommentar intresse i sammanhanget. Han konstaterade: den sam-
av hällsekonomiska nyttan är dock särskilt övertygande dokumenterad. Med tanke på att inom utredningen framhöll svårigheten att upp-
man skatta investeringskostnadema är SJ-chefens skepsis om samhällsnyttan förståelig.
År det dags för utredning Hallandsåsen. Även
1989 är nästa om denna gång skedde utredningen på lokalt initiativ. Konsultföretaget K- Konsult fick i uppdrag Halmstads och Laholms kommuner liksom
av
de två kommunalförbunden för Nordvästra och Sydvästra Skåne. av Uppdraget gällde att studera förutsättningarna för utveckling av Västkustbanan på sträckan Halmstad-Malmö.
Liksom Roundtable-gruppen insatte inom utredningen trans-
man portsystemet i ett Europaperspektiv. Särskild vikt fästes här vid snabba och säkra godstransporter. Just in time är ett uttryck för dessa krav,
är nyckeln till industriell expansion och därmed samhällets som välfärdsutveckling, underströks det.
En tunnel under Hallandsåsen ingick bland de förslag till uppgradering jämvägssträckan Halmstad-Malmö, vilka förslag sammantaget
av antogs ha god samhällsekonomisk lönsamhet. Vad gäller Hallandsåsen konstaterade i likhet med föregående utredning, att den befintliga
man, sträckningen ofta drabbades framkomlighetsproblem. Dessa skulle
av
tunnel undanröja. För denna transportlösning talade också att resen tiden skulle förkortas betyd1igt.
Denna lokalt initierade utredning utmynnade i en serie rekommendationer. Det rekommenderas bland annat att intressentgruppen bakom utredningen arbetat information, lobbyverksamhet, opinions-
genom bildning och uppvaktningar för att få. Västkustbanan Syd etablerad i statliga investeringsplaner. Man rekommenderade också att ett samarbete med kommunerna Halmstad och med ScanLink-
norr om projektet upprättades.
17Brev från chefen för Statens Järnvägar till Länsstyrelserna i Kristianstads, Malmöhus och Hallands län, 1985-08-06. Dnr B 82-1411/5733. 8 Västkustbanan Syd. K-Konsult, 1989, 5.22.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 15
Banverket tar över
De grupper på lokal nivå som tog initiativ till utredningar järn-
om en vägstunnel genom Hallandsåsen var framgångsrika i ett viktigt avseende. De lyckades placera frågan på den nationella dagordningen. Det första viktiga belägget härför är den utredning tunnels samhälls-
om en ekonomiska lönsamhet som Banverket, Södra Regionen, beställde av konsultföretaget Plantech 1989.
Stor vikt läggs i utredningen vid den tidsvinst som en tunnel- man talar här bara om en tunnel för enkelspår skulle innebära. För
persontågen skulle en tunnel medföra en tidsbesparing på 10 minuter och för godstågen ll minuter. En tunnel skulle också medföra
en förbättring av regularitet och punktlighet. Den stora betydelsen
av dessa positiva effekter motiveras på ett för oss nu välbekant sätt:
Tåget och lastbilen betraktas alltmer av industrin som rullande lager där just in time-principen tillmäts allt större betyde1se.2
Utredningen förutser en omedelbar effekt av en tunnel. Såväl antalet resenärer som mängden gods antas på några få år bli i det närmaste tredubblade. Det är i utredningsmaterialet svårt att hitta något riktigt starkt stöd för dessa optimistiska kalkyler.
Den samhällsekonomiska nyttan av en tunnel anses mycket klart överstiga de samhällsekonomiska kostnadema. De enda miljöeffekter man tillmäter betydelse vid ett tunnelbygge är positiva. Man syftar på minskat buller och minskade luftföroreningar. Jämfört med mycket tungviktiga plusposter som restidsvinster är dessa faktorer emellertid nännast att se som försumbara. Några egentliga negativa miljökost-
19Den 1 juli 1988 bildades Banverket att SJ delades Banverket
genom upp. gavs ansvaret för att driva och förvalta statens spåranläggningar, medan SJ blev ett renodlat trañkföretag. Se Ny kurs i trafikpolitiken, SOU 1996:26, sid. 39. 2° VKB Göteborg-Malmö. Delen Skottorp-Vejbyslätt. Tunnel Hal-
genom landsås. Plantech, 1990-01-08. 2 Ibid, sid. 10.
16 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
nader utredningen inte utläsas. De svårbemästrade geologiska
kan ur problemen nämns inte.
Vad gäller vad skall rekommendera finns ingen som helst tvek-
man samhet inom utredningen. En tunnel bör komma till utförande snarast möjligt.
Under 1989 företog Sydkraft på Banverkets uppdrag en geologisk undersökning. Utan att det uttryckligen sägs fick de geologiska konsultema i uppdrag att utreda förutsättningar för en redan i förväg bestämd bansträclming. Någon möjlighet att utreda ens mycket små avvikelser från denna förelåg inte. Slutsatsen i denna studie var att de "inledande geologiska undersökningarna har gett vid handen att en jämvägstunnel Hallandsåsen är ett realistiskt altemativ.22
genom
I denna utredning finns en anmärkning som kastar ett egendomligt ljus över Banverket lärande organisation. Den handlar om
som Bolmentunneln. Denna tunnel, som förser Skåne med vatten, går från sjön Bolmen i Småland till Perstorp i Skåne. På sträcka av omkring
en 8 kilometer går denna tunnel genom de östra delarna av Hallandsåsen. Bolmentunneln tog cirka tio år att bygga och klar under första delen
var
1980-talet. När man började undersöka de geologiska förutsättningav
för jämvägstunnel genom samma ås kunde man tycka att de arna en geologiska erfarenheterna från Bolmentunneln vore i hög grad relevanta för de tilltänkta byggama av jämvägstunneln. Så resonerade dock
de ansvariga inom Banverket. När Banverket erbjöds att ta del av erfarenheterna den parallella tunneln ställde sig verket kallsinnigt.
av Man skrev:
"Dessa erfarenheter offererades men antogs av
BANVERKET.
Man kan knappast tydligare än så uttrycka sitt ointresse av att få kunskap. Det kan här tillfogas att Banverkets ringa intresse av att ta till sig erfarenheterna från Bolmentunneln förefaller närmast satt i
av system. Vid KTH har under ett flertal år bedrivits ett forskningsprojekt
just Bolmentunneln. Någon strävan från Banverkets sida att tillom godogöra sig kunskaper från detta projekt har inte gått att doku-
vunna mentera.
22Jämvägstunnel Hallandsås. Sydkraft TBV, augusti 1989, 6.1. 23Ibid., bilagt som protokoll från Banverket av möte hos Sydkraft 89-06-15, sid.3 Jan Andersson.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 17
I april 1990 framlägger Banverket tillsammans med konsultföretaget VIAK VBB en stor banutredning om en tunnel genom Hallandsåsen. Här utreds både en enkelspårig och en dubbelspårig tunnel.
Banverkets utredning inleds med att man gläder sig över att järnvägen åter är på frammarsch Fördelarna med järnvägen för snabba gods- och persontransporter blir, sägs det, allt tydligare med ett växande miljömedvetande. Västkustbanan är sin betydelse
genom redovisad som riksintresse i planeringsunderlaget för fysisk planering, påpekas det vidare.
Västkustbanan ses i ett industriellt tillväxtperspektiv. Denna järnväg är visserligen också viktig vad gäller persontrañken. Det är dock, enligt resonemangen i utredningen, i första hand näringslivet som gynnas av en utbyggnad av denna. Man syftar då på en snabbare och effektivare godsdistribution som en samordning med det europeiska jämvägsnätet innebär.
Det görs inom denna banutredning ii någon ny samhällsekonomisk kalkyl av en tunnelutbyggnad. Man drar sig icke desto mindre för att hävda en mycket bestämd uppfattning.
Projektet är bedömt ur samhällsekonomisk synvinkel som ett av de lönsammaste i Sverige
Om man bygger denna slutsats på Plantechs ovan redovisade studie av de samhällsekonomiska konsekvenserna och det är svårt att se att
man skulle ha någon annan källa till sitt förfogande måste den
— bedömas som synnerligen djärv. Och då måste det understrykas att denna slutsats bara handlar om en enkelspårig tunnel genom Hallandsåsen. Det var ju, som vi ovan kunde konstatera, om ett sådant spåralternativ som Plantechs samhällsekonomiska kalkyl handlade. Banverkets nya utredning undersöker emellertid konsekvenserna av både en enkeloch en dubbelspårig tunnel. Man kan därför ur denna utredning inte finna något stöd för någon bestämd uppfattning om den eventuella samhällsekonomiska lönsamheten dubbelspårig tunnel. Även
av en om en enkelspårig tunnel faktiskt skulle ha god lönsamhet följer härav ii att två tunnlar för dubbelspår med betydligt större investeringskost-
nad också skulle lönsam.
- vara
24 Tunnel Hallandsåsen. Banutredning, Huvudtext. Banverket Södra
genom Regionen, april 1990, sid.12. 25Ibid., sid. 14. 26i utredningen uppskattas att investeringskostnaden for enkelspår en tunnel är 590 miljoner kronor och för dubbelspår två tunnlar är 960 miljoner komor.
18 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
Det finns, jämfört med tidigare studier, en odiskutabel fördel att förteckna i den här diskuterade banutredningen. Man tar nu de geologiska problemen på ett icke obetydligt allvar. Vattenläckage antas ge upphov till omfattande problem". Grundvatten är ett besläktat bekymmer. Man talar att omfattande tätningsarbeten" måste
om vidtas. Trots att ett antal betydande svårigheter urskiljs hemfaller utredningen dock inte någon pessimism. Skadliga effekter på giundvattenförhållandena i området förebyggs med tätningsåtgärder vid tunnelbyggnationen, får vi veta.
Tidigare studier har g närmast som en självklarhet från att det skulle möjligt att bygga jämvägstunnel genom Hallandsåsen. I
vara en denna studie sätts ett visst, om än litet, frågetecken för denna oproblematiserade utgångspunkt. Med viss reservation för de resultat som den bergtekniska studien kan ge" är det tekniskt realistiskt att genomföra ett tunnelprojekt för järnväg Hallandsåsen. Med hänvisning till
genom den ännu fárdigställda bergtekniska utredningen anges att också investeringskalkylen är något osäker. Den uppskattade kostnaden för de två tunnlarna för dubbelspår på 960 miljoner kronor kan därför behöva justeras det skulle visa sig, mycket förutseende bedöm-
- en, som ning.
Med tanke på de oöverstigliga problem den förste entreprenö-
som
Kraftbyggama några år senare kom att ställas inför, har det ett ren — — visst intresse att notera att här faktiskt diskuteras vilken tunneldrivningsmetod som är att föredra. Man jämför konventionell borrnings- och sprängningsmetod med s.k. fullortsborming med tunnelbormingsmaskin. Det den metoden som Kraftbyggama
var senare använde. I utredningens slutsatser rekommenderar man av tekniska skäl den första av nämnda metoder, dvs konventionell sprängningsteknik.
Utredningen behandlar två olika alternativ- en tunnel för enkelspår eller två tunnlar för dubbelspår. Man nöjer sig med att konstatera att det
alternativet innebär merinvestering på cirka 65 procent. Sålesenare en des förespråkas inte entydigt ett av de två alternativen. Utredningen försöker inte dölja varför inte kan ge någon bestämd rekommen-
man dation:
"För att kunna helt korrekt rekommendation huruvida enkel-
ge en
eller dubbelspårsaltemativet skall genomföras, fordras att även en
27Ibid., sid. 56.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 19
trafik- och samhällsekonomisk bedömning görs. Denna ligger
emellertid utanför ramen för denna banutredning
Vi har ovan framhållit att när Banverket talar om en tunnels stora samhällsekonomiska lönsamhet kan man endast tala om ett alternativ för enkelspår. Någon studie av lönsamheten av en tunnel för dubbelspår föreligger således inte. Detta konstaterande är betydelsefullt. När regering och riksdag fattade beslut under första delen av 1991 om att bygga en tunnel för dubbelspår saknades en samhällsekonomisk analys av detta kostnadskrävande projekts status. Någon ytterligare studie efter Banverkets stora banutredning 1990 och statsmaktemas beslut gjordes nämligen inte.
Det kan i detta sammanhang finnas skäl att påminna om vad riksdagen bestämt om beslutsunderlaget vid satsningar i infrastrukturen.
Beslut om investeringar i infrastrukturen inom transportsektom skall enligt 1979 års trafikpolitiska ställningstagande grundas på en samhällsekonomisk bedömning
Banverkets tunnelutredning blev föremål för en remissbehandling. Några principiella invändningar mot projektet som sådant framfördes inte. Vissa instanser pläderade för en dubbelspårig tunnel. Skarpast var här Räddningsverket som av säkerhetsskäl kunde tillstyrka projektet endast under förutsättning att tunneln blev dubbelspårig. SJ tog i sitt yttrande för givet tunnel skulle få denna högre standard. Båstads
att en kommun lyfte särskilt fram miljöaspektema. Ett gemensamt yttrande från ett antal tjänstemän i Båstad liksom några politiska partier förordade en dubbelspårig tunnel. Vid en samlad bedömning av de remissvar som önskar se en sådan tunnellösning är det egentligen bara Räddningsverket som presterar några konkreta argument för sina önskemål.
Jag har nu diskuterat de olika banutredningar som genomfördes före beslut tunnel fattades på nationell nivå. Det är angeläget att
om en påpeka att det finns ett gemensamt drag i samtliga dessa utredningar. Inte i någon av dem görs något försök att utreda vilka möjligheter
som finns att upprusta den befintliga banan. Man kan inte här göra gällande att en sådan möjlighet inte undersökts därför att en uppgradering av Västkustbanan på den aktuella sträckan måste ges dubbelspårsstandard.
28Ibid., sid. 57. Min kursivering. 29Ds K 1985:4, sid. 48-49. Min kursivering. Kravet på samhällsekonomisk analys har upprepats av riksdagen vid senare trafikpolitiska beslut. 3°Det skall här framhållas att Båstads kommun inte förordade något de två
av tunnelaltemativen.
20 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
Som vi sett har hela tiden ett alternativ varit tunnel för enkelspårig järnväg. Det är först gfte{ miljöskandalen som en upprustning av den gamla banan blivit aktuell. Och nu finner man att en sådan upprustning
till skillnad mot ett fortsatt tunnelbygge skulle vara samhälls- - ekonomiskt lönsam
3 Systemplan Skåne, Revidering. BRST PM 1998-06-18.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 21
Riksdag, regering och regering fattar
- —
beslut
Efter Banverkets stora banutredning blev det så småningom dags för statsmakterna att fatta beslut i tunnelfrågan. I februari 1991 framlade den socialdemokratiska regeringen en proposition om näringspolitik och tillväxt Prop. 1990/91 :87. Här uttryckte regeringen sin stora tilltro till goda kommunikationer som en tillväxtbefrämjande faktor. Man föreslog att en infrastrukturfond om minst 20 miljarder inrättas. De extra medel som här skulle insättas avsåg investeringar "nationell
av betydelse och skulle koncentreras till projekt som bäst gagnade miljön och tillväxten". I likhet med det sedvanliga tänkandet
såg regeringen inte någon motsättning mellan dessa målsättningar.
Inom jämvägssektom skulle ett antal nysatsningar ske. Så skulle hela Västkustbanan mellan Göteborg och Malmö dubbelspårstandard. Det sades inte uttryckligen att även tunneln genom Hallandsåsen skulle få denna höga standard, detta förefaller
men vara regeringens mening.
Riksdagen ställde sig välvillig till regeringens proposition.
De av riksdagen anvisade medlen skulle beslutas av regeringen efter förslag från delegationen för infrastrukturinvesteringar.32
Den av regeringen tillsatta arbetsgruppen för infrastrukturfrågor föreslog den 26 juni 1991 att regeringen skulle fatta beslut om att genomföra och tidigarelägga byggandet av dubbelspårig tunnel
genom Hallandsåsen. Regeringen beslutade redan dagen därpå i enlighet med förslaget att projektet skulle genomföras till en beräknad kostnad
av 900 miljoner kronor. Jag vill nu att läsaren skall lägga detta på minnet:
Den 27 juni 1991 beslutade regeringen om byggandet av en
dubbelspårig tunnel genom Hallandsåsen.
32Prop. 1990/91:87, TU 24, rskr. 286. 33Regeringsbeslut, 1991-06-27, Dnr K9l/ 1559/3 delvis.
22 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
Samtidigt som regeringen i februari 1991 framlade sin proposition för riksdagen ansökte Banverket hos regeringen om tillstånd till expropriation för att kunna börja bygga en tunnel genom Hallands åsen. Banverket hänvisar i sin skrivelse till regeringen till sin banutredning. Verket hänvisar till att man under utredningsarbetet har haft samråd med bl.a. Länsstyrelsen i Kristianstad län och Båstads kommun. Det enda substansargument till projektets fördel som Banverket åbero-
är den tidsbesparing på i storleksordning 10 minuter som tunneln par antas kunna medföra.
När inom Banverket räknar fram denna siffra på tids-
man besparingen avser man på den banförkortning på 3,8 km som en tunnel innebär och att sträckan skall kunna upplåtas för lägst hastigheten 200 km/tim min kursivering. Det kan ha sitt intresse att nämna att Banverket i den stora banutredningen hävdar att några hastigheter på över 200 km/tim ii kommer att aktuella i tunneln. Det påtalas att
vara det på grund aerodynamiska förhållanden för konventionella tåg
av måste bli en hastighetsrestriktion motsvarande 120-160 krn/tim i tunneln. Olika tågtyper kommer att trafikera tunneln. Av dessa är det endast snabbtåget X2000, som inom överskådlig tid kommer att utgöra
minoritet tågen tunneln, som kan köra i högst en av genom 200 km/tim. Man kan därför inte undgå slutsatsen att den uppgivna tidsförkortningen med tunnel något överdrivs av Banverket.
en
Det är viktigt att framhålla att Banverket i sin ansökan om expropriation inte definitivt har bundit sig i frågan om enkel- eller dubbelspår. Man framhåller visserligen att ansökan avser den mark som erfordras för utförande med dubbelspår. Och verket klargör hur man ser på det slutgiltiga ställningstagandet i denna fråga.
"Slutlig ställning till utförandet kommer att tas först efter att upp-
handling skett med såväl enkel- som dubbelspårsutforrnning för att
kunna väga kostnadsskillnader mot tillgängliga anslag och att säker-
hetsfrågoma ytterligare klarlagts.
Jag kan inte låta bli att kommentera denna skisserade modell för det slutliga ställningstagandet. Som vi skall se nedan följdes den inte. Redan i juni 1991 bestämde regeringen, ovan framhållits, att alter-
som nativet med dubbelspår skulle väljas. Genom detta snabba beslut försatt
möjlighet att fatta ett beslut på ett solitt underlag. man en mer
3‘ Ansökan tillstånd till expropriation, Banverket, 1991-02-16, Dnr P 91-
om 258/64. 35 Hallandsåsen, Banutredning, Banverket, april 1991, sid. 14.
Tunnel genom
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 23
Banverkets ansökan avslutas med mycket kort sammanfattning en den tidigare gjorda miljökonsekvensbeskrivningen. Det är anmärkav ningsvärt här inte med ett 0rd berör de med de svåra geologiska att man förhållandena förknippade problemen med vattenläckage och grundvattensänlçningar. Länsstyrelsen i Kristianstads län yttrade sig i september 1991 över Banverkets ansökan tillstånd till expropriation. Bortsett från krav om på att vissa marginella villkor skulle uppfyllas ställde sig Länsmer styrelsen synnerligen välvillig till hela projektet. Den begärda expropriationen att tillgodose ett mycket betydelsefullt avser trañkintresse också är att hänföra till ett riksintresse, förklarade som från Länsstyrelsens sida. Och man ångade på: "Uppenbarligen man föreligger expropriationsgiund enligt 2 kap. 2 § expropriationslagen. Slutligen ville påpeka att det inte fanns något annat lämpligare sätt man såsom sträckning järnvägen" för att tillgodose ändamålet annan av - med expropriationen. Länsstyrelsens sist nämnda påstående, som sedan upprepades av Banverket i kompletterande skrivelse, kräver kort kommentar. en en Även tämligen ytlig kännedom om utredningsprocessen räcker för en att kunna konstatera att något alternativ till den sedan mitten av 1980talet aktuella bansträckningen inte har utretts. Det talas visserligen i materialet i förbigående östlig tunneldragning nära - om en mer motorvägens sträckning över Hallandsåsen. Dylika förslag har av Banverket och Båstads kommun bryskt avvisats utan egentlig argu- — av mentation. När Länsstyrelsen påstod att något annat lämpligt sätt inte stod att finna fällde således ett gmndlöst påstående. man I början februari 1992 tunnelfrågan så åter tillbaka hos regeav var ringen. tillståndsfrågan skulle avgöras. Regeringen vilade i Det är nu sitt beslut tryggt på det omdöme Länsstyrelsen i Kristianstad län som Man sammanfattade: avgav.
På länsstyrelsen anförda skälen och då den föreslagna de av omläggningen Västkustbanan kan godtas från mark- husav hållnings- och miljösynpunkt meddelar regeringen med stöd av 2 kap. 2 § och 3 kap 4 § expropriationslagen 1972:719 Banverket
expropriationstillstånd
Regeringen gjorde således här, vilket framgår av det kursiverade avsnittet, prövning tunnelprojektet i överensstämmelse med en om var
36Yttrande, Länsstyrelsen i Kristianstad län, 1991-09-20, Dnr 206-1-91. 37Regeringsbeslut, 1992-03-05, K91/580/ Min kursivering.
24 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
den svenska miljölagstiftningen. Det märkliga är att regeringen i sitt beslut inte med ett 0rd berörde att beslut redan fattats i tunnelfrågan. Riksdagen ställe under våren 1991 medel till förfogande
och regeringen fattade framhållits beslut att tunneln skulle
- som ovan - om byggas. Det är svårt att föreställa sig bakvänd beslutsordning
en mer än den vi här bevittnar. Beslutet 1992 innebär att någon miljöprövning inte gjordes innan regeringen fattade tunnelbeslutet 1991. Hade så skett hade prövningen 1992 varit onödig. Men eftersom
den nu inte skedde fattades beslutet 1991 utan miljöprövning. Den här följda tågordningen betyder också att instans regeringen skall
en - granska tillåtligheten av ett den själv redan fattat beslut. Uppenbar-
av ligen är det något här som inte är det bör
som vara.
38Det bör nämnas att bakom tunnelbeslutet 1991 stod socialdemokratisk
en regering. När nu tunnelfrågan återigen befinner sig på regeringens bord har vi en borgerlig regering. För den formella handläggningen ärendet har detta
av förhållande ingen betydelse. Hade den socialdemokratiska regeringen suttit kvar efter valet i september 1991 hade precis samma procedur i expropriationsfrågan följts.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 25
sidan 2
Svar på varför-frågorna 1 — 3,
Presentationen har lagt giundvalen för att de tre första frågorna vi ovan ställde i inledningen skall kunna koncisa Analytiskt kan ges svar. på så sätt att de infogas i policy-modellens tre första faser: svaren ges
initiering och problemdefinition, faktainsamling och problemanalys
samt beslutsfattande. Om vi börjar analysera frågan varför tunnel kom att beslutas att en statsmakterna under 1991/92 måste vi således först uppmärksamma av själva initieringsfasen och den därmed sammankopplade definitionen
problemet. Det är då uppenbart att Roundtable-gruppens initiativ av agendan för övriga aktörer. När de lokala aktörerna under 1985 sätter initierar studie eventuell tunnelförbindelse Hallandsen om en genom åsen de explicit över den internationella lobbygruppens sätt att tar formulera problem. Dessa aktörer åberopar sig på principen om "just in
time och hela problemsituationen fråga om tidsvinster. ser som en Tidsförlustema vid den gamla banan talar starkt emot att hålla fast vid
denna. Tidsvinsten med tunnel är ett avgörande argument för denna en transportlösning. Denna argumentationslinje kvarstår genom hela nya policy-processen det egentligen enda betydelsefulla argumentet. som Att rycka åt sig initiativet och formulera problemet är ofta av
nyckelbetydelse vill få sina favoritidéer förverkligade. Detta om man räcker emellertid inte. Man måste också få andra aktörer- och viktiga
aktörer med sig för att vinna framgång. De lokala initiativtagarna — med Båstad i spetsen så till vida lyckosamma som att de idéer som var de förskrev sig åt kom att delas centralt placerade aktörer. Som vi av regeringen tidigt gynnsamt inställd till Roundtable-gruppens sett var allmänna filosofi. Även från regeringshåll i första hand rycktes om man ScanLinks motorvägsvision kom gradvis även järnvägen att ses med av ett viktigt inslag i förbättrade kommunikationer. som Svaret på den första frågan varför tunnel är således att stats-
makterna kom att att den tidsförkortning som en tunnel skulle anse innebära viktigt inslag i upprustningen Västkustbanan. De var ett av lokala initiativtagamas insats bestod främst i att få upp tunnelfrågan på
den nationella politiska dagordningen. Detta lyckades de med genom
formulera problemet i termer viktiga segment regering och att som av
riksdag sympatiserade med.
26 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
Hur är då svaret på den andra frågan varför läget Här är Båstads kommun en nyckelaktör. Kommunen har redan från början mycket konsekvent hävdat ståndpunkten att järnvägen måste dras nära Båstads samhälle. Från Båstads sida har man också lagt stor vikt vid argumentet att så mycket som möjligt utnyttja det befintliga enkelspåret och så att säga lägga det nya spåret bredvid det gamla. Nu lyckades kommunen inte fullt ut i sina bemödanden. Tunnelmynningen är belägen ett par kilometer utanför själva centralorten där station kommer en ny att färdigställas. Däremot lyckades kommunen avstyra de lösliga mer planerna på en tunnel längre österut invid motorvägen. Det kan här också vara viktigt att i ett avseende precisera vilka överväganden som ii haft betydelse. Det valda läget är inte - som man kanske skulle kunna tro ett resultat geologiska - av noggranna studier som har pekat ut det valda läget det tekniskt sätt bästa. Så som är alltså inte fallet. Det är samtidigt viktigt att i detta sammanhang skjuta in att det inte finns något alternativ för tunnel- skall en om man välja detta alternativ som av geologiska skäl är uppenbart bättre. Det — var således inte så att de instanser fattade beslutet det valda som om tunnelläget hade kunskap, som man då ignorerade, att det fanns om lämpligare lägen för tunnel. Frågan det geologiskt sett bästa en om läget var helt enkelt en icke-fråga. Genom olika intervjuer med experter förefaller det än idag inte finnas någon kunskap huruvida det finns bättre lägen än det valda läget för tunnel. en Vad gäller den tredje frågan varför tunneln Hallandsåsen om genom skulle vara dubbelspårig är det lättare att tala vad svaret är. om g Dubbelspår valdes inte därför att gjorda studier de samhällsekonoav miska konsekvenserna visade att ett dubbelspår lönsamt var mer än ett enkelspår. Som vi tidigare har kunnat konstatera det enda Banvar som verket möjligen kunde hävda på goda grunder enkelspårig att en tunnel var samhällsekonomiskt lönsam. Någon studie den samhällsav ekonomiska statusen hos ett dubbelspårsaltemativ förelåg helt inte när statsmakterna 1991 eller 1992 tog det avgörande beslutet. Något explicit åberopat argument från Banverkets eller statsmakternas sida till förmån för dubbelspårighet har jag helt enkelt inte kunnat finna. Det är möjligt att det fanns typ stråktänkande" Vägen av som verket tillämpade under det tidiga 1990-talet även bakom
3°När jag talar kommun, i det här fallet Båstad, huvudaktör om en som som en syftar jag på vad den politiska ledningen med majoritet bakom sig företar sig. en Beroende omständigheterna kan Båstad syfta t.ex. majoriteten i fullmäktige, kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden eller de personer som ingår i en utredningsgrupp.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 27
tunnelbeslutet. Enligt detta tänkande skulle inte göra samhällseko-
man nomiska kalkyler på enskilda vägsträckor utan bara på hela stråk. Dessa
kunde tiotals mil långa. Vi kan alltså tänka oss att statsmakterna
vara
de 1991 fattade beslut att hela Västkustbanan skulle bli dubbelnär om spårig "av bara farten och utan någon egentlig reflexion kom att
- inkludera förbindelsen Hallandsåsen i detta "koncept". Man kan
genom också tänka sig att något slag estetisk vision spelat in här. Om man
av föreställer sig hela sträckan mellan Göteborg och Malmö som en
dubbelspårig järnväg skulle ett avbrott med enkelspårighet vid ett
mindre hinder i vägen framstå tråkig sk6nhetsfléick. Något
som en bättre kan jag tyvärr inte prestera.
svar
w vägar. Vägverket 1990:46. Det kan påpekas att detta stråk-
Se Gemensamma tänkande är övergivet.
nu
28 Bilaga 3 Hallandsåsen och
höghastighetens pris
Mellanpåslaget åsen
uppe på
I mars 1992 fick Kraftbyggama Entreprenad AB, dotterbolag till Vattenfall, i uppdrag att bygga dubbelspårig tunnel en genom Hallandsåsen. Trots varningar från flera håll accepterade Banverket Kraftbyggamas metod med s.k. fullortsbonning med hjälp jätteav borren Hallborr. Efter ett spektakulärt fiasko tvingades Kraftbyggama först ge upp sin borrmetod och övergå till konventionell sprängteknik för att slutligen lämna hela projektet. Efter anbudsrunda fick en ny Skanska Stockholm AB i januari 1996 uppdraget att fullfölja tunnelbygget. Efter en omorganisation Skanskas verksamhet överfördes av entreprenaden till Skanska Anläggningar i maj 1997. För Banverket innebar Kraftbyggamas misslyckande besvärande en tidsspillan. För att påskynda utbyggnaden ansökte verket redan i slutet av 1994 om att få öppna ett mellanpåslag på åsen med arbetsuppe en tunnel ner till den planerade tunnelsträckningen. På så sätt skulle man kunna arbeta på flera fronter samtidigt. I maj 1994 meddelade Banverket Länsstyrelsen i Kristianstads län om att man utredde möjligheterna att öppna ett eller två mellanav påslag uppe på Hallandsåsen. Som skäl Banverket att så långt angav som möjligt förhindra ytterligare förseningarf Banverket inlämnade en ansökan arbetstunnel till byggnadsom en nämnden i Båstad. Verket såg det absolut nödvändigt att kunna i som ta bruk tunneln snarast möjligt. Man framhöll att Västkustbanans utbyggnad var en fråga om riksintresse kommunikationssynpunkt. Arbetsur tunneln skulle bara användas under byggtiden och sedan förseglas. Banverket ställde i utsikt att tunneln skulle göras så tät att påverkan på grundvattnet blir "försumbar". Redan innan Banverkets skrivelse inkom till byggnadsnämnden i Båstad hade fullmäktige i Båstad emellertid gjort ett uttalande- rubricerat som beslut om vad den ansåg arbetstunnel på - om en uppe
4 "Hallandsåsprojektet, mellanpåslag", Banverket, 1994-05-03, Dnr. 90- 772/64. Kopior av brevet tillsändes några tjänstemän i Båstads kommun. 42 Ansökan om bygglov for att anordna arbetstunnel vid Severtorp... , en Banverket 1994-10-14. Dnr saknas.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 29
åsen. Yttrandet från fullmäktigeledamötema uttryckte känslor av ett slag vanligen inte möter i svenska fullmäktigeprotokoll. som man Fullmäktige i Båstad beslöt nämligen enhälligt och med skärpa att avvisa propåema arbetstunnel. Man framhöll att Hallandsås om en sedan många år tillbaka statsmakterna är klassad som naturvårdsav område synnerligt riksintresse och skall skyddas mot exploatering. av Kommunen ställde sig därför helt avvisande till ett mellanpåslag på åsen. Detta skulle, inskärpte "innebära mycket grov miljöman, en förstöring såväl åsen grundvattnet. Och den enhälliga fullmäkav som tigeförsamlingen avslutade sitt svavelosande ställningstagande på följ ande uppfordrande sätt:
Kommunen kommer att med alla tillgän gliga medel sto PPa
projektet
När Miljö- och hälsovårdsnärrmden i Båstad fick Banverkets ansökan för utlåtande kritiserade nämnden Banverkets uppfattning att en försening tunnelbygget helt oacceptabel. Nämnden fann att av var konsekvenserna eventuellt ändrade grundvattenförhållanden och av ingrepp i skyddsvärda områden hade större dignitet än en försening av projektet. Bygglov avstyrktes därför Kommunstyrelsen uppdrog åt Byggnadsnämnden att upprätta områdesbestämmelser för att tillgodose riksintressena i det aktuella området på åsen. Byggnadsnämnden konstaterade att samtliga fastighetsägare i området beretts tillfälle att yttra sig och att samtliga inkomna negativa. Nämnden bestämde att frågan om bygglov svar var skulle anstå i högst två år. Banverket överklagade Byggnadsnämndens beslut till Länsstyrelsen i Kristianstads län och utbad sig om en skyndsam prövning. Länsstyrelsen gick på Banverkets linje och återförvisade ärendet till byggnadsnämnden i Båstad för förnyad pröv ning. Detta beslut från länsstyrelsens sida överklagade Båstad i sin tur till regeringen för slutgiltigt avgörande. Regeringen behövde dock inte ta ställning i kampen mellan Båstad och Banverket. En paketlösning kompromisskaraktär skapades med av fyra inblandade parter Banverket, Vägverket, Länsstyrelsen i Kristi- -
43Sammanträdesprotokoll, Båstads kommun, 1994-08-24, Kf § 127. ‘4 Miljö- och hälsoskyddsnänmden, Båstads kommun, 1994-12-09, § 112. 45Byggnadsnämnden, Båstads kommun, 1994-12-19, § 213. 6 Banverket, Södra Regionen, 1995-01-26, Dnr. 90-17/35. 47Länsstyrelsen i Kristianstad län, Beslut 1995-02-10, Dnr. 204-943-95. 48Banverket, Region Syd, 1995-06-26, Dnr. 90-17/35.
30 Bilaga 3 Hallandsåsen och
höghastighetens pris
anstad län och Båstad. Ingen blev lottlös. Vad gäller huvudaktörema fick Banverket sitt tillstånd att börja bygga arbetstunnel. Båstad en förband sig att ta tillbaka överklaganden till regeringen. Som kompensation fick Båstad 95 miljoner kronor för att finansiera i nya vägar kommunen. Några av dessa ingick i den ordinarie vägplaneringen och tidigarelades Här fanns emellertid också helt objekt. Samtidigt nu. nya avgjordes en äldre tvist mellan Banverket och Båstads kommun om storleken på det bygglov avsåg hela tunneln. I denna fråga hade som Båstad krävt ett belopp i storleksordningen 600.000 kronor medan Banverket kunde sträcka sig till drygt 4.000 kronor. I slutuppgörelsen erhöll Båstad ett belopp låg nära vad kommunen som ursprungligen hade begärt och Banverket då funnit alldeles som oskäligt. Frågan om mellanpåslaget är viktig bland annat därför det att var genom händelser i detta tunnelsegment Rhoca Gil-skandalen som uppenbarades. Det kan därför ha sitt intresse att studera litet närmare vad som låg bakom den ovan beskrivna bytesaffären. Den framstår som mycket märklig i ljuset av den stridslystnad fullmäktige i som Båstad tidigare gav ett så vältaligt uttryck för. Vad det fick var som beslutsamhetens friska hy att blekna på de ledande kommunala politikernas kinder En lämplig utgångspunkt för vad som låg bakom paketuppgörelsen kan vara att diskutera en tes framförts vissa i som av personer kommunledningen i Båstad. Enligt denna tes hade kommunen fått indikationer från Regeringskansliet att regeringen skulle köra över kommunen. I detta läge framstod det då bättre att snabbt få till som stånd en uppgörelse med i första hand Banverket så att kommunen inte skulle komma att stå alldeles tomhänt. Den ovan skisserade tesen har inte mycket talar för sig. Den som framstår som efterhandskonstruktion vissa kommunpolitiker, en av vilka till följd av den starka kritik uppgörelsen utlöste i Båstad, som velat försvara sitt handlande. Detta handlande ter sig onekligen i ljuset av den tidigare uttryckta motviljan mot arbetstunnel på åsen en uppe som mycket märklig. Något stöd för att verkligen Regeringskansliet stod i begrepp att avvisa kommunens överklagande och att kommunledningen skulle ha fått indikationer härom har jag inte lyckats finna. Det kan påpekas att det är ytterst ovanligt att regeringen, t via ett ex
49 Se Regeringsbeslut, Kommunikationsdepartementet, 1996-04-11, K96/972/3. Regeringens insats blev att medge att Vägverket fick tidigarelägga de aktuella vägobjekten i Båstad med förskotterades från pengar som Banverket.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 31
planförordnande, tvingar på en kommun en åtgärd som den absolut motsätter sig. Då brukar någon typ av kompromisslösning förhandlas fram.
Huvudaktörer bakom uppgörelsen om mellanpåslaget och de 95 vägmiljonema var Banverket och Båstads kommun, dvs. kommunens politiska ledning. För Banverket måste kommunens motstånd te sig som ett icke oväsentligt hinder. De skarpa verbala yttrandena och kommunens överklagande i bygglovsärendet klargjorde detta. Däremot kunde inte verket ha alldeles klart för sig den mer exakta naturen hos detta motstånd.
För kommunen måste Banverkets agerande tyda på ett utomordentligt stort intresse av att forcera tunnelbygget på flera fronter. Kommunens politiker hade också haft tillfälle att studera hur verket med ljus och lykta sökt efter att finna markägare som var beredda att sälja mark så att tidsmässigt utdragna expropriationsärenden skulle kunna undvikas. Säljmotståndet var kompakt från ortsbefolkningens sida. Banverket hade emellertid tur. Det fanns ett stycke mark på åsen vid Severtorp ett bolag i Stockholm ägde sedan 1960-talet och som
som det sedan dess inte haft någon glädje av. Bolaget hade då tänkt sig att bygga någon typ av fritidsby på denna mark. Det hade emellertid inte blivit något av dessa planer. Båstads kommun hade av miljöskäl
- kategoriskt avvisat utbyggnadsplanema. Detta markområde hade nu Banverket förvärvat och det var här som mynningen till arbetstunneln
tänkt att ligga. Båstads kommun måste således varit övertygad om var Banverkets beslutsamhet om att få till stånd en sådan tidsbesparande tunnel.
Under våren 1995 hade Vattendomstolen granskat mellanpåslaget ur synpunkten av vattenföretag. Domstolen hade godkänt Banverkets ansökan med vissa villkor. Enligt domstolen kunde man knappast förvänta sig några skador och olägenheter av betydelse till följd av giundvattenhanteringen. Vattendomstolen såg sig inte föranlåten att ta ställning till den samhällsekonomiska kalkyl som Banverket hade framlagt. Verket hade hävdat att ett mellanpåslag uppe på åsen skulle förkorta byggtiden med två år och denna inbesparade tid motsvarade en nytta för samhället på cirka 60 miljoner kronor.
Det måste understrykas att Vattendomstolen bara uttalade sig om mellanpåslaget ett vattenföretag. Detta innebär att de skäl av
som planeringskaraktär som fick Båstad att vägra bygglov formellt sett inte berördes av Vattendomstolens utslag. Det måste dock påpekas att
5°Växjö Tingsrätt, Vattendomstolen, Deldom 1995-05-23, Dom DVA 29/95
nr
Mål nr VA 55/91. —
32 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
Båstads motsträvighet mer informellt naturligtvis också hade att göra med en oro för arbetstunnelns inverkan på grundvattnet. Sådan var bakgrunden till den förhandlingsprocess inleddes som sommaren 1995. Denna inleddes vid ett mycket informellt möte i juli. Under en fest i samband med tennistumeringen Swedish Open kom ett par personer från kommunledningen i Båstad att sitta vid bord samma som Banverkets avgående generaldirektör Jan Brandborn. Denne hade precis i dagarna tillträtt befattningen generaldirektör för Vägversom ket. Brandborn var sedan tidigare bekant med de lokala politikema. Han hade nämligen innehaft en hög befattning vid Vägverket i Kristianstads län. Under bordsamtalet klamade konturerna bytesaffär. av en Om Båstad kunde tänka sig att godta arbetstunneln på åsen- och således ta tillbaka sitt överklagande hos regeringen skulle ett antal väg- projekt snabbt kunna bli aktuella i kommunen. Dessa hade visserligen inte något samband med tunnelbygget och arbetstunneln utöver att vissa av överskottsmassoma skulle kunna komma till användning vid vägbyggena. Efter det ovan relaterade bordssamtalet kom under hösten 1995 mer formella förhandlingar till stånd hos Banverket i Malmö. En överenskommelse i enlighet med de i juli skisserade principerna ingicks och regeringen kunde i april 1996 ge sin formella sanktion till överenskommelsens finansiella transaktioner. När överenskommelsen blev offentlig fick kommunledningen utstå mycket kritik för att ha sålt ut viktiga miljöintressen. Kommunpolitikema bakom denna hade emellertid i god tid förankrat uppgörelsen hos olika partiers ledningar. Härigenom kunde uppgörelsen- politiskt settföras i hamn relativt smärtfritt. Banverkets motiv är inte svåra att förstå. Tidsbesparingen var mycket angelägen efter alla tidigare förseningar. Eller de som en av intervjuade uttrycker det: Efter ett år var man två år försenade. Motiven hos kommunledningen är inte fullt lika lätta att förstå. Denna svårighet accentueras om vi antar att de starka känslor avståndsav tagande som fullmäktigeuttalandet speglar också delades denna. Nu av finns det emellertid skäl att tvivla på så fallet. Man skall i om var nog första hand se de dramatiska orden som ett ställningstagande av mer symbolisk karaktär. Det är svårt att att de ledande politikerna i se Båstad verkligen var beredda att använda alla tillgängliga medel att stoppa projektet Var kommunens ledande politiker beredda att exempelvis ta till trädkramaraktioner för att hindra bygget Svaret är naturligtvis nekande. I själva verket ledningen inte beredd att göra var någonting utöver att avfatta ett antal skrivelser. Även i en sammanhanget tämligen naturlig sak som avsändandet kommunal delegaav en tion till Regeringskansliet i Stockholm gjordes inte. Vi kan därför dra
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 33
slutsatsen att det dramatiska språket i fullmäktiges enhälligt antagna beslut inte motsvarade de känslor som faktiskt besjälade de ledande kommunpolitikerna.
Jag har ovan ställt mig tvivlande till uppgiften om"indikationer" att regeringen skulle köra över Båstad. Detta betyder inte att jag inte tror att kommunens ledning trodde att Banverket till slut skulle få som det ville. Förmodligen trodde de ledande politikerna att tiden arbetade mot kommunen. Banverket var ytterligt angelägna, länsstyrelsen stod på verkets sida och Vattendomstolen godtog arbetstunneln ur grundvattensynpunkt. Mot denna bakgrund och med tanke på ledningens inte särskilt starka motstånd fanns därför en känsla av att låt oss passa på och sälja oss så dyrt som möjligt.
Mitt huvudargument för argumentationen ovan är ett tankeexperiment. Detta går helt enkelt ut på att fråga följande: Om kommunledningen verkligen hade fullt ut delat de känslor som kom till uttryck i fullmäktiges skarpa uttalande är i dess inaktivitet och ii dess uppgörelse med Banverket obegripliga. Eftersom jag tillåter mig att anta ett visst mått av rationalitet hos de olika aktörerna i det undersökta fallet kan slutsatsen bara vara att Båstads ledande politiker inte hyste de känslor som fullmäktigeuttalandet speglar.
Den uppgörelse om villkoren för mellanpåslaget som ingicks med Båstad och Banverket i viktig principiell fråga. Är det
spetsen reser en inte betänkligt, kan man fråga sig, att en myndighet som Banverket med ekonomiska medel tubbar en kommun att ta tillbaka ett överklagande till regeringen För det kan väl knappast råda någon tvekan
att vi här står inför en bytesaffár. "Om ni ändrar ert agerande i om rättstvisten med mig så skall jag ekonomiskt rikligen belöna er- så tycks tongångarna ha gått. Genom att Båstad gav med sig fick allmänheten inte veta som hade rätten på sin sida. Ett ställningstagande i
vem detta ärende från regeringens sida hade sagt något intressant om den formella relationen mellan kommunernas och statliga organs respektive maktsfärer.
Sålunda anser jag mig sammanfattningsvis ha inte bara beskrivit
- utan också förklarat varför mellanpåslaget kom till utförande.
5’ Vi kan här också tänka oss möjligheten av att ärendet efter regeringens ställningstagande blivit föremål för rättsprövning hos Regeringsrätten.
34 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
Rhoda Gil
Den nya entreprenören Skanska igångsatte sitt tunnelarbete i februari 1996. Det blev snart klart att vattenläckaget inte bara betydande
var av omfattning utan också att de villkor som den tillåtna mängden läckande vatten överskreds i stor omfattning. Redan i slutet maj 1996 kom
av rapporter om alltför stort vattenläckage. Några månader senare rapporterades det om att detta kunde uppgå till 10 gånger den tillåtna mängden. Under hösten började diskussioner om s k lining att föras samtidigt som ett stort antal olika tätningsmedel fördes på tal och också testades. För de inblandade började situationen att framstå som allvarlig.
I senare delen av januari 1997 ägde ett möte rum hos Banverket i Malmö vid vilket några höga chefer från Banverket i Borlänge deltog. Här informerade regionchefen och projektchefen för tunnelbygget om läget. Det mycket allvarliga vad gäller vattenläckaget påtalades och olika mer eller mindre kostnadskrävande tekniska lösningar diskuterades. Tre tänkbara förslag urskiljdes. Utökad injektering men med samma tunnelarea skulle medföra en kostnadsfördyring på 400 miljoner kronor. Detta alternativ skulle emellertid innebära att de av Vattendomstolen fastställda högsta värdena skulle överskridas 5 gånger om. Ett mer ambitiöst tätningsaltemativ skulle innebära en ökning av kostnaderna med 800 miljoner kronor. Detta skulle likväl medföra att vattenläckaget skulle bli ungefär dubbelt så stort som tillåtet. Det tredje alternativet skulle innebära helt tät lining och då skulle vattenläckaget i stort sett upphöra. Merkostnaden för detta alternativ dock hela
var 1 200 miljoner kronor.
Efter mötet i Malmö skrev en av de medverkande från Borlänge
en intern PM avsedd för i första hand generaldirektören. Här beskrevs den rådande situationen som alarmerande. Det sades att det borde stå klart för alla att projektet är ett högriskprojekt. Även med kost-
nya nadskrävande insatser finns risk för nya obehagliga överraskningar, påtalades det. Banverkets förtroendekapital kunde äventyras. Därför framkastades för seriöst övervägande alternativet att avbryta
52"Angående Hallandsås BV/CE; Minnesanteckning 1997-01-24, reviderad
, 1997-01-27.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 35
projektet. Enligt PM-författaren var detta förslag mycket drastiskt och han hoppades att det skulle kunna avfärdas men först efter en förut-
sättningslös prövning.
De farhågor för tunnelprojektets framtid som ovannämnda PM så otvetydigt gav uttryck blev inte kända för Banverkets styrelse. Inför det instundande styrelsemötet i slutet av februari 1997 fick en annan av de medverkande vid mötet i Malmö i uppdrag att ge en föredragning inför styrelsen. För detta syfte författades en ny och omarbetad PM. Här var tonläget mindre alarmistiskt. Det noterades att entreprenören brottades med svårigheter". Det överskridna vattenläckaget sades bara ha överskridits något. Vad gäller alternativ vid fortsatt tunnelbygge omtalades två av de i den andra PM:n redovisade altemativen. Det dyraste alternativet med komplett lining nämndes inte. Och- viktigast av allt- att situationen var så allvarlig att man kanske borde överväga att avbryta projektet förbigicks med tystnad.
Den dåvarande generaldirektören för Banverket, Monika Andersson, blev informerad om innehållet i den första av här diskuterade PM. Banverkets styrelseordförande, landshövdingen Gerd Engman, blev också informerad. Hon var dock av den åsikten att tunnelprojektet var starkt förankrat i regeringen. Hon gjorde inte något försök att ta upp frågan om tunnelprojektets eventuella avbrytande som en punkt på det instundande mötet i Banverkets styrelse. Som ordförande i Banverkets styrelse hade hon naturligtvis haft möjlighet
att ta upp denna fråga om hon så hade önskat. Det var mot denna bakgrund som en andra PM författades och distribuerades till styrelsens ledamöter. När styrelsemötet ägde rum i slutet av februari hade generaldirektören, av skäl som inte hade med tunnelbygget vid Hallandsåsen att skaffa, avgått.
Det är svårt att dra någon annan slutsats än att styrelsen för Banverket inte fick en korrekt bild av de mycket allvarliga problem som tunnelprojektet hade drabbats av. Man kan i detta sammanhang inte låta bli att undra över vad som är meningen med att olika samhällssektorer är representerade i myndigheternas styrelser. Det brukar anföras att syftet härmed är bland annat att tillföra kompetens utifrån och att säkerställa att allmänheten kan få insyn i verksamheten. Om dessa syften skall kunna uppnås är det naturligtvis av största betydelse att styrelsens medlemmar får korrekt och relevant information. Här har det, som jag ser det, brustit betänkligt i Banverkets fall.
Under vintern och våren 1997 ökade oron, för att inte säga desperationen, bland de ansvariga tunnelbyggarna. Vattenläckaget var mycket
5’ Hallandsåstunneln, PM 1997-02-19.
36 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
omfattande och ingen av de kända och beprövade metoderna fungerade tillfredsställande. Som det avgörande problemet framstod svårigheten att finna ett medel som uppfyllde rimliga krav på beständighet. Inget av dittills aktuella medel uppfyllde här kraven. Det var i denna situation som Rhoca Gil som tätningsmedel korn på tal.
Kunskaperna om Rhoca Gil var inledningsvis små, för att inte säga obefintliga, hos Banverket och Skanska. För att kunna bedöma vad som sedan hände är det viktigt att söka fastställa vilka mått och steg ansvariga beslutsfattare tog för att bättra på de uppenbara kunskapsluckorna. Särskilt viktigt är att ta reda på när vem visste vad och när vem saknade kunskap om vad. För att rätt kunna bedöma händelseförloppet bör nämnas att Rhoca Gil började testas i Hallandsåsen i slutet av mars 1997.
l början av februari 1997 fick en konsult på Cement och Betong Institutet, som är en branschorganisation i stiftelseforrn inom byggsektorn, i uppdrag av Banverket att utreda beständigheten hos Rhoca Gil. Kravet från uppdragsgivaren var att snabbt undersöka om detta medel kunde vara beständigt i minst 100 år. Redan efter två veckor förelåg preliminär rapport.
en
I den preliminära rapporten presenterades en försiktig slutsats. Rhoca Gil verkar vara långtidsstabil, sades det. Utan att det ingick i uppdraget korn konsulten in på frågan om medlets giftighet. Det påtalades att vissa av akrylamid-injekteringsmedlen varit förbjudna i Japan sedan 1974 på grund av förgiftningar. Graden av giftighet antogs emellertid vara beroende av hur bra den kemiska processen polymerisation fungerade. Om injekteringen och detta resultat förväntade man
sig blir helt polymeriserad är den inte giftig, hävdades det.
-
I senare delen av april 1997 förelåg en slutlig rapport från Cement och Betong Institutet. Här hänvisades åter till förbudet i Japan av akrylamider. Det påtalades emellertid att nya generationer av produkter utvecklats. Dessa produkter är väsentligen mindre toxiska, gjordes det gällande. Den enda källan som jag kan finna till detta intressanta påstående är en hänvisning till enligt produktblad. Produktbladen är, bör man påpeka, författade av producenten av produkterna i fråga. Vad slutligen gäller långtidsstabiliteten bedömdes denna vid lyckad injektering kunna täta vattenläckage i Hallandsåsen i minst 100 år.
54 Yttrande om beständigheten hos Rhoca Gil 110-25, Preliminär rapport, 1997-02-21. 55 Utvärdering beständigheten hos injekteringsmedel baserade akryl-
av amid, Cement och Betonginstitutet, 1997-04-22, Nr 97042.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 37
Banverket ville att Cement och Betong Institutet också skulle få i uppdrag att utreda de toxiska egenskaperna hos Rhoca Gil. Av bland annat tidsbrist hos de aktuella personerna antogs aldrig detta tilläggsuppdrag.
Det finns inom Banverket ett noggrant reglemente för hur det skall gå till när nya kemiska ämnen tas i bruk. Det är klart stadgat under vilka omständigheter en chef har rätt att fatta inköpsbeslut om kemisktekniska produkter. För tidigare använda produkter skall SJ Kemiska laboratoriet göra en undersökning och komma med ett utlåtande. Det är nu ett faktum av stor betydelse att detta regelverk inte följdes i fallet Rhoca Gil. SJ:s laboratorium fick ii: någon förfrågan från de ansvariga i Banverket vad gäller tunnelbygget vid Hallandsåsen. Det räcker emellertid inte med detta konstaterande. Vi måste också ställa oss frågan vad som hade hänt om en sådan förfrågan om Rhoca Gils egenskaper hade ställts till SJ: laboratorium. Vi behöver inte tveka om svaret. Banverket hade inte tätt någon klarsignal om att medlet gick att använda på det sättet som det var tänkt. Det bör påpekas att efter det att miljöskandalen var ett faktum vände sig Banverket i oktober 1997 till laboratoriet för att få en utredning om farliga egenskaper hos Rhoca Gil från Rhéne-Pou1enc.57 Kort sagt:
Hade Banverkets stipulerade regelverk följts hade den massiva injektering som ledde till miljöskandalen inte skett.
Under våren 1997 prövades Rhoca Gil på kortare tunnelavsnitt. Den 24 juni rekommenderade det s.k. bergrådet en expertgrupp att
- medlet skulle användas som tätningsmedel på större tunnelavsnitt. Två dagar senare beslöt Banverket och Skanska vid ett byggmöte att följa rekommendationen. Under den kommande veckan beställde Banverket sammanlagt 360 ton som skall jämföras med de 180 ton som dessförinnan beställts.
Vad gäller kunskapsläget när dessa viktiga beslut tas måste vi konstatera att detta är synnerligen bristfälligt. Banverket har, som vi
konstaterat, inte varit intresserat av att få Rhoca Gil granskat av ovan SJ:s kemiska laboratorium. Allt som förelåg i kunskapsavseende var vissa indikationer från Cement och Betong Institutets rapport att medlet
56Se "Pa-handboken. Arbetsmiljö", Banverket, BVH 200.6d:1. 57 "Rhoca Gil, injekteringsmedel", SJ Kemiska Laboratoriet attestnummer 168/97. Här kan man bland annat läsa: SJ Kem.lab. har inte blivit tillfrågat om godkännande av produkten. Laboratoriet ställde efter sin studie en lång rad kritiska frågor.
38 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
har toxiska egenskaper. Det skall påpekas att möten med tillverkaren Rhöne-Poulenc också förekom där medarbetare från Banverket och Skanska deltog. I dessa sammanhang ställdes vissa frågor om medlets toxiska egenskaper. Företaget hade emellertid hävdat att dess produkträtt använd -inte behövde ge anledning till någon oro.
I slutet av juni beslutades att använda Rhoca Gil i mycket stor omfattning. Uppenbarligen var man inom Banverket inte alldeles tillfreds med vad man visste om detta tätningsmedels miljöegenskaper. Samtidigt Banverket beslutande om stora beställningar av Rhoca
som Gil anförtrodde man nämligen en av medarbetarna uppgiften att samla information om dess egenskaper. Det är emellertid av betydelse att konstatera att denna studie inte förefaller dikteras av någon större kunskapsiver från Banverkets sida. Man skulle nämligen göra en sammanställning av rapporter av tätningsmedlet för, som man sade, att förekomma eventuella frågor från arbetarskydd, miljö och hälsoskyddsnämnd och andra myndigheter
Att få till stånd denna sammanställning av rapporter av Rhoca Gil var knappast någon högt prioriterad uppgift inom Banverket. Den
fick uppdraget inte någon expert på toxiska frågor och person som var något tryck från ledningen att snabbt få fram nya kunskaper går inte att dokumentera. Denna slutsats är lätt att dra med tanke på följande anmärkningsvärda förhållande:
När miljöskandalen inträffande i början av oktober hade inget alls gjorts inom Banverket för att för att samla kunskapen om Rhoca Gils miljöegenskaper.
Jag skall här inte bara diskutera varför man inom Banverket och Skanska beslöt att använda Rhoca Gil utan också frågan om varför vi finner en sådan uttalad nonchalans vad gäller att ta reda på detta medels miljöegenskaper.
Svar på dessa frågor måste naturligtvis ta sin utgångspunkt i det allt allvarligare läge tunnelbyggama under hösten 1996 och våren
som 1997 stod inför. Vattenläckaget mycket stort, mycket större än de
var gränsvärden Vattendomstolen satt upp. En annan viktig utgångspunkt är också att energiska försök gjordes att pröva många olika tätningsmedel men att inget uppvisade tillräcklig långtidsbeständighet. I detta närmast desperata läge korn Rhoca Gil, när det först fördes på tal, att framstå som en tänkbar räddare ur nöden. När den första preliminära rapporten kom från Cement och Betong Institutet steg optimismen.
5‘ Byggmötesprotokoll 16, Banverket, Södra regionen, 1997-06-30.
nr
I Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 39
l l
i
Ja, man blev så säker på att man hittat det rätta medlet att börja
man testa det utan att ens avvakta den slutliga rapporten från institutet. För de ansvariga tunnelbyggama det helt överordnade problemet hur
var vattenläckaget skulle kunna stoppas med ett långtidsbeständigt tätningsmedel.
Det går således att förklara varför Rhoca Gil först testades i mindre skala för att sedan användas i stor skala. Denna förklaring förutsätter emellertid att miljöhänsyn inte ingick i användarnas överväganden. De personer inom Banverket som fattade beslut att börja testa medlet i mars 1997 kan efteråt inte påstå att de innan dess överhuvudtaget inte hört talas att tätningsmedlet kunde problematiskt miljösyn-
om vara ur punkt. I den preliminära rapporten från Cement och Betong Institutet nämndes ju, som vi sett, att toxiska problem fanns. Vad vi måste förklara är därför varför man inom Banverket- och jag nöjer mig här med denna instans -i miljöfrågan slagit dövörat till.
att ta upp
I bakgrundshistorien till Rhoca Gils användande vid tunnelbygget genom Hallandsåsen möter vi tydligt inom Banverket attitydenVi har redan bestämt oss stör oss inte med nya fakta När vi skall försöka
— förklara en sådan attityd kan det lämpligt att erinra sig något
vara som nobelpristagaren Gunnar Myrdal noterat. "All brist på kunskap tenderar -i likhet med all kunskap opp0rtunistisk.59 Jag skall här
- att vara försöka Visa att det Myrdal talar nämligen att frånvaro
som om, av kunskap ibland går att förklara, i just vårt fall stämmer.
Frågan om Banverkets nonchalerande av Rhoca Gils miljöegenskaper kommer att behandlas under tre olika, delvis sammanvävda,
men aspekter: i Bristande lyhördhet, ii kognitiv dissonans och iii
svag miljölagstiftning.
Vad gäller i är lätt att påvisa hur Banverket inte varit särskilt mottagligt för den oro som de boende på Hallandsås länge gett uttryck åt. Många har omtalat att Banverket har varit svårt att ha att göra med och att uppgifter om grundvattenproblem inte tagits på särskilt stort allvar. Det går dessutom att visa hur verket ibland har negligerat uppenbart relevanta sakuppgifter. Ett närmast bisarrt exempel på detta har vi redan omnämnt. Jag syftar på Banverkets totala brist på intresse att tillgodogöra sig de erfarenheter som kunde dras ett annat tunnelbygge
av genom Hallandsåsen, nämligen Bolmentunneln.
Man kan, tror jag, förklara bristande lyhördhet med den teori
om kognitiv dissonans utvecklats inom den psykologiska veten-
som skapen. Med begreppet kognitiv dissonans ett spännings-
avses
59Myrdal, Gunnar: Objektivitetsproblemet i samhällsforskningen. Stockholm 1970.
14 185962SOU1998:137
40 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
tillstånd som uppkommer när en person samtidigt omfattar- eller ställs inför två psykologiskt oförenliga uppfattningar. Ett läroboksmässigt
exempel på kognitiv dissonans är den situation som en rökare hamnar i när påståenden om rökningens stora hälsofaror förs på tal.°° Enligt den amerikanske psykologen Leon Festinger, som utvecklat en viktig teori
kognitiv dissonans, är tillstånd där psykologiskt oförenliga uppfattom ningar dväljes i själ plågsamma. De leder till försök att reducera
samma
spänningstillståndetfl
När en person konfronteras med olika uppfattningar som är spänningsfyllda kan olika strategier väljas. Två sådana strategier är Ldvikande och fömekande. Vid undvikande försöker man undvika att hamna i situationer där riskerar att konfronteras med spännings-
man skapande uppfattningar. Vid förnekande försöker man upprätthålla ett sken konsistens genom ett felaktigt återgivande av den situation man
av befinner sig
Tillämpar vi dessa psykologiska idéer på Banverkets agerande i Rhoca Gil-fallet är det i första hand undvikande som varit lösningen på psykiskt påfrestande situation. Genom att undvika att söka ett
en intellektuellt tillfredsställande på frågan tätningsmedlets miljö-
svar om egenskaper kunde obehag undvikas och injektering i stor skala ske.
- Som vi sett är det inte bara i fallet med det miljöfarliga tätningsmedlet
Banverket Valt undvikande strategier. Ointresset ta del av som av Bolmentunnelns erfarenheter är ett annat nästan övertydligt exempel på
fenomen. Sannolikt torde frånvaron av samhällsekonomisk samma kalkyl den dubbelspåriga tunneln kunna ses i ljuset av teorin om
av kognitiv dissonans.
Som jag har undvikande varit huvudstrategin i Banverkets fall.
ser Verket har i första hand strävat efter att ingenting veta snarare än att aktivt förneka uppenbara fakta. Det finns emellertid exempel också på fömekande. Ett exempel härpå utgör den presskonferens om tunnelbygget Banverket och Skanska anordnade under hösten 1996.
som Läser de interna dokumenten från denna tid är det uppenbart att
man tunnelbygget brottas med mycket svåra problem och att vattenläckaget framstår allt värre. Detta är emellertid inte det budskap som
som
°° Det bör påpekas att två utsagor för viss kan vara psykologiskt
en person oförenliga utan att de är oförenliga i logisk mening. Utsagoma "Jag kan inte sluta att röka och Rökning orsakar lungcancer är inte logiskt oförenliga. De kan båda samtidigt. Det kan däremot vara psykiskt påfrestande för
vara sanna en person att betrakta båda utsagoma som sanna. 5‘ Festinger, Leon: A Theory of Cognitive Dissonance. Stanford University Press, 1957.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 41
förmedlades till allmänheten. Här beskrevs situationen
på ett upplyftande sätt. Visst finns det problem läget är under kontroll
men
Vad jag här har hävdat är att den brist på lyhördhet och ovilja att söka relevant information som man kan belägga i Banverkets fall till icke oväsentlig del kan förklaras med teorin kognitiv dissonans. Det
om finns ett annat fenomen som sannolikt också varit stor betydelse för
av att miljöskandalen kunde bli möjlig. Vad jag syftar på tydlig
är en svaghet hos miljölagstiftningen.
Låt oss betrakta lagstiftningen på ett visst samhällsområde ett
som signalsystem. Genom brottsrubriceringar, straffsatser, polisiära prioriteringar och dömande verksamhet skickas signaler från rättssystemet till medborgarna hur statsmakterna ser på olika typer lagstridiga
av handlingar. Om, för att ta ett mycket vardagligt exempel, det är förbjudet för fotgängare att gå mot röd gubbe" aldrig någon straffas
men sänds andra signaler än om alla observerade överträdelser med stor sannolikhet leder till kännbara böter. Det finns skäl att tro att medborgarna i ett land som Sverige har god kännedom det rättsliga
om signalsystemet.
Hur fungerar då miljölagstiftningen signalsystem i här antydd
som mening Utan alltför många reservationer tror jag att man kan beteckna detta systern som svagt. I Sverige betraktar inte statsmakterna miljöbrott som något synnerligen allvarligt. Få straffas, straffsatsema är genomgående låga, fängelsestraff är utomordentligt ovanliga och polisen och åklagarmyndigheter ger inte denna typ av brott någon särskilt hög prioritetf
Det kan knappast råda någon tvekan att de inblandade aktörerna
om vid tunnelbygget kände till existensen av signalsystemet på miljöområdet. Deras första fråga har uppenbarligen inte gällt miljökonsekvenser av olika tilltänkta åtgärder. Denna prioritering
av uppmärksamheten framgår med all tänkbar tydlighet när Rhoca Gil fördes på tal som ett tänkbart tätningsmedel. Den enda verkligt betydelsefulla frågan i detta sammanhang medlet hade den önskvärda bestän-
var om digheten. Det denna fråga och ingen omedelbart ville ha
var annan man svar på. Vi kan naturligtvis tänka att den första fråga alla
oss som genast tänkte på när ett nytt injekteringsmedel aktualiserades vilka
var
62 Citatet är hämtat från Rallaren, Banverkets personaltidning,
nummer november 1996, sid.26. 63Se Eriksson, Inger: Ambitioner och Flaskhalsar. Brottsförebyggande Rådet, Rapport 1990:10, sid. 30-34 och 67-71 och Prop. 1997/98:45, sid. 525-530. Det är for tidigt att uttala sig i frågan om den nya Miljöbalken, som träder i kraft 1999, kommer att medföra någon väsentlig förändring.
42 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
miljöegenskaper detta hade. Givet ett annat signalsystem på miljöområdet hade situationen kunnat vara den att det första man inom Banverket gjorde var att be SJ:s kemiska laboratorium göra en granskning Rhoca Gils toxiska egenskaper. Först om denna granskning gav
av ett gynnsamt resultat gick man sedan vidare och ställde frågor om långtidsbeständigheten. Så kunde det ha gått till. Jag har svårt att tro att miljölagstiftningen inte hade något att skaffa med Banverkets prioritering vad var viktigt att göra först och vad man fäste stor
om som vikt vid.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 43
Varför det snett
gick
Genom de svar som givits på de fem första frågorna, formulerades som på sidan kan vi med viktig komplettering ett nu - en ge samman- fattande svar på frågan varför miljöskandalen inträffade. Vi kan urskilja följande förklarande faktorer:
i Dåligt beslutsunderlag
ii Bakvänd beslutsordning
iii Svag miljölagstiftning
iv Extrem tidspress
v En ogenomtänkt höghastighetsñlosofi
Vad gäller i har vi på de föregående sidorna kunnat dokumentera en rad brister. De geologiska studierna gjordes på ett sent stadium, relevant geologisk kunskap negligerades, den samhällsekonomiska analysen av det valda alternativet med dubbelspår utfördes överhuvud
taget inte och miljökonsekvensbeskrivningarna ytliga och tog först
var på ett sent stadium alls notis om att gmndvattenproblem kunde finnas. Den närmast häpnadsväckande oviljan från bland annat Banverkets sida att ta reda på tätningsmedlet Rhoca Gils miljöegenskaper har under tunnelärendets hantering på intet sätt varit unik. Den bakvända beslutsordningen, dvs. ii, får sitt mest tydliga uttryck i regeringens beslutsfattande. År 1991 fattade regeringen beslut att använda en del av de investeringsbelopp riksdagen ställt till som förfogande till att bygga en dubbelspårig tunnel Hallandsåsen. genom Året därpå stod regeringen inför uppgiften bestämma huruvida att tunnelprojektet i tillåtlighetsavseende förenligt med svensk miljövar lagstiftning. Detta exempel på stolligheter i beslutsprocessen är rent av formell natur. I mer materiell mening finns fler egendomligheter att förteckna. Dessa har att göra med den typ brister vi noterat av som under punkten i. Jag tänker då främst på brist på altemativanalys i de
44 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
miljökonsekvensbeskrivningar och samhällsekonomiska kalkyler som utfördes innan beslut tunnelbygget fattades. Som jag ser det är det
om mycket otillfredsställande att- skedde jämföra en tunnel under
som åsen med den befintliga banan utan varje form upprustning. Som
av läsare de tidigare rapporterna får man ingen som helst kunskap om i
av vad mån den kunde rustats Denna viktiga typ av kunskap
senare upp. tar Banverket fram först efter miljöskandalen. I samhällsekonomiska studier gjorts i år 1998 föreligger systematisk analys av
som - tunnelaltemativet jämfört med föga kostsam upprustning av den
en befintliga järnvägen Sinarpsdalen. Även med måttligt ställda
genom krav på altemativanalys borde denna jämförelse ha gjorts innan statsmakterna fattade de formella besluten.
En tredje förklaringsfaktor är miljölagstiftning- iii. När
en svag jag analyserade fallet Rhoca Gil såg jag miljölagstiftningen, liksom all lagstiftning, i ljuset föreställningen ett signalsystem. Jag vill här
av om lyfta fram detta fall ett nästan övertydligt exempel på svagheten i
som den svenska lagstiftningen ett viktigt område. Det kräver ingen övermänsklig energi att hitta fler belysande exempel som berör Hallandsåsen. Hela hanteringen frågan grundvatten och vatten-
av om läckage har sedan Vattendomstolen angav sina krav i en dom från 1992 utmärkts oförmåga och senfärdighet. Det räcker här att påminna om
av att Banverket inför förhandlingarna i Vattendomstolen faktiskt åtog sig att ålägga entreprenören att avbryta arbetet vattenläckaget översteg
om de stipulerade nivåerna Liksom vad gäller Rhoca Gil kan man i detta fall på ett pedagogiskt klargörande sätt studera vad som menas med
miljölagstiftning. Länsstyrelsens insats övervakare av svag som Vattendomstolens meddelade krav är inte särskilt uppbygglig. Innan
kritiserar instans exempelvis, länsstyrelsen måste man man en som, emellertid ställa frågor vilka legala möjligheter denna har att
som ingripa, vilka personella och andra som ställts till förfogande
resurser och så vidare. I sista hand är det naturligtvis riksdag och regering
- -
är ansvariga här. som
En förklaringsfaktor stor betydelse är den starka tidspress
annan av
iv löper röd tråd hela tunnelhistorien från det
som som en genom — — att de formella besluten byggandet fattades. Det är särskilt i tre fall
om där betonandet snabbheten i policy-processens genomförandefas är
av särskilt markant. Jag syftar då på valet Kraftbyggama som entrepre-
av nör 1992. Att Kraftbyggama antogs kunna bygga fortare än konkur-
ett viktigt motiv att företaget framgångsrikt i renterna var var
64 Växjö Tingsrätt, Vattendomstolen, Deldom 1992-11-24, Dom nr DVA 70/1992, Mål nr VA 55/1991, sid. 14.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 45
anbudskonkurrensen. Jag syftar vidare på beslutet att bygga arbets-
en tunnel, mellanpåslaget, uppe på Hallandsåsen. Detta beslut dikterades av övertygelsen att en sådan tunnel skulle påskynda fárdigställandet
av hela projektet med två år. Det tredje exemplet på uttalad tidspress är den beslutsgång som ledde till att tätningsmedlet Rhoca Gil kom till användning.
Som förklaringsfaktor vill jag slutligen också hänvisa till viss typ
en av filosofi om höghastighetens stora värde v. Denna speciella faktor
— förklarar inte bara den specifika tidspress vi kan dokumentera
som under själva genomförandet statsmaktemas beslut järn-
av om en vägstunnel genom Hallandsåsen. Den kan också förklara vilket
egentligen är ännu viktigare varför projektet detta slag i vårt
- av samhälle tillmäts en sådan stor betydelse. När fäster avgörande vikt
man vid hastigheten gör det i tre olika avseenden. Ökad hastighet är
man viktig hos den typ av samhällsförändring är aktuell i det enskilda
som fallet. De fall som behandlas här rör projekt inom transportsektorn. Hastigheten inom denna samhällssektor gäller då att förflyttningar
av gods och människor kan ske fortare är tidigare. Men hastigheten kan också gälla de beslut som behövs för att dessa förändringar i verkligheten skall kunna förverkligas. Om den första typen förändring i
av verkligheten är viktig så är det naturligtvis också nödvändigt att beslut om denna inte försinkas. Hastigheten har emellertid vikt i ytterligare ett avseende. När något slag av hastighetsbefrämjande åtgärd beslutats är det nödvändigt att den snabbt kommer till utförande.
För att kunna förstå bakgrunden och innebörden vad jag vill kalla
av rörlighetens politiska filosofi måste en kort idéhistorisk tillbakablick göras.
Låt mig inleda denna tillbakablick med en viktig iakttagelse
som författaren Milan Kundera har gjort. I en roman långsamhetens
om behag säger han:
Snabbheten är den extas som den tekniska revolutionen har skänkt människan."
Kundera har alldeles rätt när han kopplar samman vårt samhälles höghastighetsfilosofi med den tekniska revolutionen. Detta framgår mycket tydligt om man gör sig besväret att läsa de ekonomer och filosofer
som lade den intellektuella grundvalen för ett ekonomiskt system byggt på allt snabbare förändringar.
Det finns i detta sammanhang särskild anledning uppmärksamma det ekonomisk-filosofiska systern som den vittberömde Adam Smith 1723-1790 utvecklade i sin banbrytande skrift An Inguiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, publicerad det händelse-
46 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
rika året 1776. Här finner vi hela grundkonceptionen till det marknadsekonomiska systemet byggt på avtalsfrihet och fri konkurrens. Jag skall här bara lyfta fram de centrala idéer hos Smith som kan ge en djupare förståelse vårt specifika fall, dvs. tunnelbygget genom
av Hallandsåsen.
Det finns hos Smiths normativ fundamentalprincip,
resonemang en
fortfarande utgör närmast självklar utgångspunkt för moderna som en politiska system exempelvis, det svenska. Enligt denna princip är
som, ständigt ökande materiellt välstånd i sig något gott och eftersträvansvärt. Här formuleras det mål allt övrigt samhällsarbete är
som medel för att uppnå. Som Smith har t.ex. det mänskliga arbetet inte
ser något egenvärde. Det skall i stället ett medel- och här lägger
ses som Smith oerhörd vikt vid den långtgående arbetsdelningens välsignelseratt öka den materiella tillväxten. Rent allmänt gäller alltså att hela den ekonomiska teorin tjänar till att ange de instrument som är nödvändiga för att uppnå högsta möjliga måluppfyllelse.
För Smith är vidgade marknader utomordentlig betydelse för att
av öka varuutbudet. I detta sammanhang framhåller han att vidgade marknader fordrar ökad fysisk rörlighet och en förbättrad transportkapacitet. Detta område är så viktigt att Smith förespråkar statliga initiativ för att få till stånd nödvändiga kapacitetsförbättringar.
Smiths ideal är ett samhälle med en välståndsutveckling i expressfart. Han vill, för att ta ett belysande exempel, att alla hämmande regleringar i näringslivet undanröjs så att kapital och inkomster kan öka med the greatest possible rapidity. 65
i denna rörlighetens politiska filosofi vi finner grundvalen för
Det är den hastighetsfilosofi är ett så framträdande drag i historien om
som tunneln under Hallandsåsen. Det har ett flertal gånger funnits skäl att framhålla den avgörande betydelse antagna tidsvinster har
som spelat i argumentet för tunnel. Ingenstans har man gjort sig besvär
en med att tala varför dessa inbesparingar tid är så viktiga. Deras
om av betydelse har varit lika självklar icke-ifrågasatt premiss. Denna
en som premiss bra in i Adam Smiths ekonomiskt-filosofiska system.
passar Liksom arbetet hos Smith inte har något egenvärde så har resandet inte något värde i sig i de utredningar banade väg för beslutet om ett
som tunnelbygge. Detta framgår med största tänkbara tydlighet i Banverkets
65 Detta avsnitt bygger min uppsats Rörlighetens politiska filosofi som framlades vid Statsvetenskapliga förbundets årsmöte", Lunds universitet, oktober 1996. Denna rörlighetsfilosofi kommer att uvecklas mer i en bok om svensk trafikpolitik jag for närvarande arbetar och som kommer att
som publiceras 1999.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 47
analys av vad ett inställt tunnelbygge skulle innebära, analys verket
en genomförde efter miljöskandalenf En fördröjd på i storleks-
resa ordningen 8-15 minuter mellan Göteborg och Malmö är uteslutande
en fråga om bortkastad tid. Det välbehag som en långsammare
resa genom den vackra Sinarpsdalen skulle kunna medföra är noll och
av intet värde. För Banverket förefaller endast principen ju fortare, desto bättre" gälla.
66Revidering Systemplan Skåne. BRST PM 1998-06-18.
av 67Som jag tidigare påpekat representerar den tidiga tunnelstudien 1985 här ett lika välkommet som ovanligt undantag.
48 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
Hallandsåsen ett unikt fall
-
Jag skall i detta avsnitt söka troliggöra att den besluts- och genomförandeprocess som utmärker tunnelbygget genom Hallandsåsen inte är unik utan snarare utgör en del av ett mer generellt mönster. Ordet troliggöra" är här viktigt. Någon form av bevisning i strikt mening är det inte fråga om. Vad jag skall göra är att visa att det finns flera andra fall inom infrastrukturen som uppvisar viktiga likheter. I dessa fall har emellertid inte några miljöskandaler av samma för alla uppenbara slag som vid tunnelbygget inträffat. Som jag ser beror detta inte på att dessa ur planeringsavseende var bättre. Det torde i stället ha att göra med att de ansvariga i vårt undersökta fall hade mer otur.
Tre andra fall kommer här att kort behandlas. De fall jag har valt är det kontroversiella motorvägsbygget mellan Stenungsund och Uddevalla, ett genomfört storskaligt tunnelbygge i Göteborg och Öresundsbron.
Fall l
Beslutet att bygga ut sträckan mellan Stenungsund och Uddevalla på väg E6 till motorväg var en följd av det beslut i december 1984 om nedläggning det statliga Uddevallavarvet som den socialdemokra-
av tiska regeringen fattade. Nedläggningen innebar att cirka 2.500 personer blev arbetslösa på en ort som var mycket starkt beroende av varvet. Regeringspartiet befann sig samtidigt i en situation med låga opinionssiffror och ett val stod för dörren i september 1985. Regeringen stod under tryck att visa handlingskraft. Under arbetet på ett krispaket för Uddevallaområdet tog regeringens ledande företrädare kontakt med Volvos koncernledning. En bytesaffár gjordes upp. Volvo var berett att under vissa villkor lägga en helt ny bilfabrik i Uddevalla. Som kompensation fick företaget rikligt statligt stöd liksom löfte om en
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 49
utbyggnad av de återstående fyra milen av E6:an mellan Göteborg och Uddevalla som inte redan hade motorvéigsstandard.
Motorvägsbeslutet om en motorvägsutbyggnad i Bohuslän fattades på smalast tänkbara beslutsunderlag. Det enda underlag som överhuvudtaget fanns var en snabbkalkyl vad vägen skulle kosta att bygga. Några få dagar innan Uddevallapaketet offentliggjordes tillfrågades chefen för Vägverkets regionala organisation om vad den tilltänkta vägen skulle kosta att bygga. Han fick på sin höjd ett par timmar på sig att snabbt räkna fram en rimlig siffra. Att den i all hast framtagna kalkylen kraftigt undervärderade de faktiska kostnaderna är knappast något att förvåna sig över.
Bortsett från snabbkalkylen om investeringskostnadema fanns alltså inte något som helst faktaunderlag. Någon samhällsekonomisk analys förelåg således inte. Någon analys av miljökonsekvenserna förelåg inte heller. Dessa analyser gjordes mycket senare, dvs. efter att de avgörande politiska besluten redan fattats. Att analyserna av samhällsekonomi och miljökonsekvenser kom att styras av att vägen redan var beslutad säger sig självt. Så beskrev exempelvis den ansvarige ekonomen på Vägverket i Borlänge den samhällsekonomiska kalkylen som ett tomt dokument.
Jämför vi tunnelbygget genom Hallandsåsen och motorvägsbygget i Bohuslän framträder intressanta skillnader. Jämför vi kvalitén i de beslutsunderlag som förelåg när de avgörande politiska besluten fattades måste Vi entydigt dra slutsatsen att situationen var ännu sämre i det bohuslänska fallet. Men det var inte här som någon miljöskandal inträffade. Och detta kan naturligtvis inte bero på att man i detta fall, till skillnad från tunnelbygget, visste vad man gjorde. I Bohuslän hade man helt enkelt större tur.
Fall 2
Mitt andra fall behandlar ett projekt som ingick i en viktig trafiköverenskommelse men som aldrig kom att genomföras. Jag syftar på den väldiga motorvägstunnel som ingick i den s.k. Adelsohn-överenskommelsen i Göteborg. Förre partiledaren för Moderata Samlingspartiet Ulf Adelsohn hade under 1990 kommit till Göteborgsregionen för att hjälpa till att förhandla fram övergripande trafikuppgörelser i en storstadsregion som ansågs lida av miljöproblem och trafikbelastningar
68 För detaljer i denna spännande uppgörelse, Falkemark och Westdahl
se Ibid. kap. 2.
50 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
olika slag. Adelsohn ingick som förhandlare i den grupp storstadsav förhandlare regeringen utnämnt för att snabbt på cirka 9 månader
som -
få till stånd övergripande trafikuppgörelser i landets tre största städer. - Samtidigt med Adelsohn fick riksbankschefen Bengt Dennis uppdraget i Stockholm och förre kommunikationsministem Sven Hulterström i Malmö.
Ulf Adelsohn hade i slutet av 1980-talet i flera offentliga sammanhang med stor energi pläderat för kringfartsleder runt de större städernas centra som en viktig lösning på allt mer besvärliga trängselproblem. När Adelsohn inledde arbetet i Göteborgsregionen blev därför en motorvägsled runt staden hans främsta förslag som han försökte få stöd för bland regionens politiker. Som han såg det var den stora trafikstockningen Tingstadstunneln under Göta Älv, del av
genom som är en E6:an mellan Malmö och Oslo genom Göteborg, huvudproblemet. Motorvägsleden staden och här stod Österled i centrum för
runt en ny
intresset- skulle, enligt Adelsohn få kraftigt avlastande funktion.
en
En Österled skulle kosta i storleksordningen 4-5 miljarder
ny kronor. En viktig del av denna motorväg var tänkt att i en 7 kilometer lång tunnel under Delsjöområdet, ett naturskyddat friluftsområde. Bara kostnaden för tunneln skulle belöpa sig till nästan 2,5 miljarder kronor. Denna investeringskostnad kan jämföras med en dubbelspårig tunnel Hallandsåsen som vid denna tid beräknades
genom kosta knappt 1 miljard lcronor.
Adelsohn lyckades förmå de lokala politikerna att i den slutliga överenskommelsen som slöts i januari 1991 med på hans favoritprojekt, Österleden. De lokala politikerna föga entusiastiska
var men gick med på detta eftersom Adelsohn hade knutit ihop ett godkännande
detta projekt med ett löfte från staten om ett bidrag till av kollektivtrafiken på en dryg miljard kronor.
Beslutsunderlaget för Adelsohns Österled är synnerligen magert. Vad gjordes mycket översiktlig kostnadskalkyl. Ingen
som var en samhällsekonomisk kalkyl utfördes. Ingen miljökonsekvensbeskrivning framtogs. Det enda jag lyckats hitta, utöver kostnadskalkylen, är en kortfattad geologisk studie av bergets egenskaper där den långa tunneln skulle vara tänkt att fram. Här noterades problem som inte är alldeles olika dem geologema funnit i Hallandsåsen.
Det bräckliga beslutsunderlaget speglar väl det förhållandet att Adelsohn inte hade mycket kontakt med de tjänstemän och experter som hade gedigen sakkunskap. Vägverkets ledning i regionen träffade
69Framställningen här bygger det synnerligen rikhaltiga material som finns på Göteborgsregionens Kommunalförbund i Göteborg.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 51
han en gång. Här fick han veta vad redan Göteborgs tjänstemän upplyst honom nämligen att Österledens avlastande funktion
om, av Tingstadstunneln var tämligen obetydlig. Huvudargumentet för detta storskaliga projekt hade således från saklig synpunkt under-
- minerats. Den statliga förhandlingsmannens entusiasm för kringleden stod emellertid inte i någon omedelbar relation till sakförhållandena.
Hur gick det då Adelsohn lyckades, vi sett, få med Österleden
som i den slutliga trafikuppgörelsen. Denna skulle emellertid godkännas av ett antal kommuner i Göteborgsregionen. Denna ratificering gick bra i Göteborgs kommun, men i en liten randkommun Partille blev det
- tvärstopp. Partille som redan hade begåvats med en sexfilig motorväg genom kommunen, nämligen E20, fylldes inte av någon glädje över att få ytterligare en motorväg, som skulle korsa den redan befintliga motorvägen. Partille sade helt enkelt nej till Adelsohnpaketets stora motorvägssatsning. Och detta föll. Det skall väl tilläggas att beredskapen från t.ex. Göteborgs tungviktiga politiker att stödja det i ett kritiskt Ögonblick tycktes obefintlig.
Även i detta fall finns skillnader i planprocessen i förhållande till vad som gäller för Hallandsåsen. Beslutsunderlaget i likhet med
var - Fall l ännu sämre. En slutsats börjar skönjas. Planfrågoma i den
— fråga som ledde till miljöskandalen i Halland är inte, som man kanske skulle kunna tro, på något sätt unikt usla.
Fall 3
Mitt tredje fall gäller det väldiga Öresundsbroprojektet. När Sveriges och Danmarks regeringar i mars l991 undertecknade ett avtal om att bygga en bro för både dubbelspårig järnväg och fyrfilig motorväg mellan Malmö och Köpenhamn hade detta föregåtts av ett omfattande utredningsarbete. Förutom en stor mängd tekniska undersökningar fanns också studier av projektets ekonomiska och miljömässiga förutsättningar. Trots denna obestridliga mängd av underlagsrapporter finns likväl allvarliga brister att förteckna.
Jag skall här kortfattat behandla projektets ekonomiska och miljömässiga aspekter. Vad gäller ekonomin var det sedan mitten av 1980-talet en självklar förutsättning att en fast förbindelse måste kunna finansieras helt med trafikantavgifter. Några skattemedel skulle således inte skjutas till. Det var detta krav som kom att fälla det alternativ som
52 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
många uppfattade det mest miljövänliga, nämligen en borrad järn-
som
vägstunnel.
Enligt avtalet med Danmark, liksom den svenska propositionen, och det danska regeringsförslaget till Folketinget, skulle den kombinerade broförbindelsen helt och hållet kunnat finansieras utan statligt stöd." Det märkliga är emellertid att detta viktiga påstående helt saknade stöd i regeringamas interna ekonomiska studier. När de danska och svenska regeringsexpertema avslutade sitt gemensamma arbete i januari 1991 tvingades de konstatera att den ekonomiska förutsättningen för broförbindelsen var raserad. Det sades:
Det kan härefter konstateras, att det inte kommer att vara möjligt
att finansiera den samlade anläggningen med mindre än att det
används statliga medel
I Kommunikationsdepartementet i Stockholm drogs exakt samma slutsats." Att de svenska och danska regeringstjänstemännen var helt eniga
att Öresundsbron inte skulle att finansiera med broavgifter om var
de folkvalda i Danmark och Sverige inte fick reda på. I dock något som såväl det danska lagförslaget i den svenska propositionen
som upprätthölls fiktionen om fullständig finansiering med hjälp av trafikantavgifter. Man kan bara spekulera vad hade hänt om de
om som folkvalda inför ratificeringen av avtalet mellan Danmark och Sverige hade fått kännedom att det avgörande skäl som fällde den borrade
om jämvägstunneln också gällde broförbindelsen.
Före det formella undertecknandet överenskommelsen mellan
av Danmark och Sverige genomfördes ett antal miljöstudier. Under förhandlingarnas slutskede uppkom frågan hela projektets tillåtlig-
om het enligt svensk miljölagstiftning. Den svenske kommunikationsministern Georg Andersson s försäkrade sin danske kollega att här inte skulle bli några problem från svensk sida. Enligt Andersson skulle projektet komma att efteråt prövas mot Naturresurslagen NRL. Och han ställde i utsikt att denna prövning kan påverka utformningen av förbindelsen, således etableringen"
7°Se Regeringens proposition 1990/911158, sid. 10. 7‘ Ibid., sid. 72 Öresundsforbindelsens driftsökonomiske rentabliltet, Trafikministeriet 9 kontor. 1991-01-08, J nr 90-84260-2. Min översättning. 73 Regeringsöverenskommelse med Danmark", Kommunikationsdeparte-
mentet, Öresundsdelegationen, 199 1-0 -08.1
7‘ Minnesanteckningar från Öresundsmöte i Köpenhamn den ll januari 1991, Öresundsdelegationen Riksarkivet.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 53
Det måste här påpekas att departementschefen handlade stick i stäv med det råd som han fått av rättschefen vid Kommunikationsdepartementet. Enligt den senare måste en prövning enligt NRL göras innan riksdagen godkänner överenskommelsen Någon sådan prövning gjordes dock inte innan riksdagen i juni 1991 godkände överenskommelsen. Riksdagens behandling av ärendet kännetecknades för övrigt av mycket stor brådska. Så hann exempelvis det miljöansvariga utskottet jordbruksutskottet inte alls granska
- broprojektet ur miljösynpunkt. Utskottet beklagade genom ett enhälligt uttalande att det på grund av tidspressen inte hade tid att granska ärendet.
Vi vet alla att Öresundsbron sedermera kom att beslutas
av regeringen Bildt. Det skedde emellertid många komplicerade och egendomliga turer innan så blev fallet. Det kan ha sitt intresse att påpeka att vissa statliga instanser faktiskt ansåg att brobeslutet stred mot svensk miljölagstifming. Koncessionsnämnden för miljöskydd förklarade 1993 att hinder förelåg mot att lämna tillstånd mot den sökta förbindelsen. Med hänvisning till NRL avstyrkte Koncessionsnämnden Öresundskonsortiets ansökan tillstånd."
om
Skall man jämföra handläggningen av Öresundsbrofrågan med frågan tunneln genom Hallandsåsen måste man konstatera att
om beslutsunderlaget i den förra frågan omfattande än vad gäller
var mer den frågan. I Öresundsbrofallet finner vi dock viktig information
senare
inte kom de folkvalda till kännedom, vilket måste bedömas vara en som mycket allvarlig bristf Likheten mellan de två fallen är att beslutsordningen var bakvänd. Tillåtlighetsfrågan togs upp först efter att alla de avgörande politiska besluten redan fattats.
75Rättschefens uppfattning åteñnns i Skrivelse från finansdepartementet till kommunkationsdepartementet .., 1990-12-18, Öresundsdelegationen Riksarkivet. 76Riksdagens jordbruksutskott, Protokoll, 1990/91:38. 77 Koncessionsnämnden for miljöskydd, Avd Yttrande 1993.02-26, Dnr 500-282-92.
54 Bilaga 3 Hallandsåsen och höghastighetens pris
Hallandsåsen en om demokratiskt
- fråga
underskott
Jag skall i detta avsnitt göra ett försök att utifrån olika kriterier bedöma hanteringen av tunnelprojektet ur demokratisk synvinkel. Frågan är här vilka krav man egentligen bör ställa på politiska organ och myndigheter
demokrati. i en
I många fall måste man ställa samma krav på politiska organ som på myndigheter. Detta innebär naturligtvis inte att det inte finns skillnader. Den främsta skillnaden är att de förra tillsätts genom allmänna val som baseras på allmän och lika rösträtt medan myndigheten tillsätter personal på grundval kompetens. Likheterna är dock fler än skill-
av naderna. Jag vill här uppmärksamma följande krav: l medborgardeltagande, 2 öppenhet, 3 rationalitet, 4 rättssäkerhet och 5 tydlig ansvarsstruktur.
Krav 1 innebär att medborgarna i största möjliga utsträckning bereds tillfälle att medverka i policy-processens olika faser. Detta krav är svårt att uppfylla om dessa olika faser genomlöps med stor hastighet. Demokrati är, vilket starkt måste understrykas, en långsam beslutsfomi. Vill man att människor som inte är professionella talare, som har begränsad tid till sitt förfogande, som inte har hög akademisk utbildning och för vilka det tar tid att bilda sig en uppfattning, skall delta, får inte beslutsprocessen forceras. En icke oviktig aspekt av medborgardeltagandet är att politiker och tjänstemän visar en lyhördhet för medborgarnas önskemål och bekymmer.
Om vi tillämpar detta krav på vårt tunnelfall måste vi konstatera att tempot i såväl besluts- som genomförandefaser varit mycket starkt uppdrivet. Att medborgarna haft svårt att hinna med att engagera sig är därför knappast något att förvåna sig över. Att brister i lyhördhet också har funnits är tämligen uppenbart. Det har av många omvittnats att en instans som Banverket har varit svår att komma till tals med.
78Detta krav, liksom kravet på öppenhet, återfinns på den lista olika krav man, enligt statsvetaren Lennart Lundquist, bör ställa förvaltningen i ett demokratiskt samhälle. Se Förvaltning, stat och samhälle, Lund 1992, sid. 59.
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 55
Krav 2 innebär att hela den politiska och administrativa processen skall möjliggöra insyn. Detta är själva poängen med den fömämliga svenska offentlighetsprincipen. För att insynen skall fungera fordras emellertid viktig information finns tillgänglig, att ingen relevant att information undanhålls och att ansvariga politiker och tjänstemän inte
ljuger. Även vad gäller krav 2 finns betänkliga brister att förteckna. När situationen blev allt allvarligare före och efter årsskiftet 1997 var man inom Banverket inte så öppen kan begära. Att säga, som Bansom man verket Skanska gjorde, att läget under kontroll innebar att inte
och var
alldeles sanningsenlig. Gränserna mellan att undanhålla informavara tion, bagatellisera situations allvar och att ljuga är naturligtvis något en flytande. Att Banverkets styrelse undanhölls information om sakläget i februari 1997 är också tydligt. Rent allmänt måste vi här säga att en Vetgirig innan miljöskandalen inträffade hade velat bilda person som sig uppfattning hur det egentligen gick med tunnelbygget inte en om hade haft någon särskilt lätt uppgift. Krav 3 innebär att beslut fattas och genomförs enligt vissa mycket naturliga principer. Den mest självklara dessa principer här är att av söker fakta och analyserar dessa innan fattar beslut. Annorman man lunda uttryckt: Först beslutsunderlag, sedan beslut och handling. I fallet med motorvägen i Bohuslän handlade efter den rakt motsatta man principen. En andra rationalitetsprincip är att i görligaste mån ta reda på relevant information. I tunnelfallet finner vi på syndalistan både regeringen och Banverket. Så måste båda dessa instanser ta på sig för att beslut dubbelspårig järnväg genom Hallandsåsen ansvaret om en fattades någon samhällsekonomisk analys detta dyra alterutan att av nativ förelåg. Jag skall i detta sammanhang inte upprepa något på temat geologi och Rhoca Gil. Jag förlitar mig på läsarens
om grundvatten,
goda minne. 4 betyder att medborgarna kan förvänta sig att gällande Kravet regelverk följs. Till rättssäkerheten hör också möjlighet att kunna få
beslut prövade högre instans. av en Vi har i det föregående kunnat konstatera att ett antal regler inte följts. I dessa fall har vi sålunda att göra med brister i rättssäkerheten. I det viktiga fallet med den bakvända beslutsordningen, dvs. regeringen regeringen fattat beslut, har vi jag ser det som överprövar ett av —som med otillfredsställande rättssäkerhet. När regeringen i att göra expropriationsärendet tar ställning är det instans som tar ställsamma ning i ärende. Detta framstår inte alldeles betryggande. samma som Kravet 5 innebär att medborgare skall veta vem som är man som ansvarig för vilka beslut. I tunnelfallet finns naturligtvis inslag där ansvarigheten helt klar. Att det är regeringen efter riksdagens är som
56 Bilaga 3 Hallandsåsen och
höghastighetens pris
bemyndigande har ansvaret för beslutet att bygga dubbelspårig om en tunnel under Hallandsåsen råder det knappast någon tvekan om. I många delbeslut i tunnelfrågan är det emellertid svårt säga vilken att instans eller Vilka har ansvaret. Vem är exempelvis personer som ansvarig för att någon samhällsekonomisk analys det
av dubbelspåriga
alternativet inte gjordes Vem är ansvarig för att de svåra problemen med vattenläckaget inte korn till allmänhetens kännedom Vem är ansvarig för att Rhoca Gil togs i bruk i stor omfattning Osv. Vissa av denna typ frågor är föremål för de rättsvårdande av nu instansemas undersökning. Att denna undersökning inte blir enkel hänger i icke oväsentlig del ihop med att ansvarsförhållandena i många fall är mycket diffusa. Med lite god vilja hade dessa problem kunnat vara betydligt mindre. Det kan i åtskilliga fall inte några oövervara stigliga problem att specificera har för vad. Det går vem som ansvar t.ex. att bestämma att den har viss bestämd befattning person som en alltid har ansvar för att samhällsekonomiska kalkyler genomförs och att de håller en viss godtagbar standard. Jag har här urskiljt ett antal krav för mig framstår viktiga som som att ställa i ett demolcratiperspektiv. Jag vill på intet sätt göra gällande att inte andra krav också kunde ställas. Det förefaller mig dock svårt att hävda att kraven 1 5 inte alls skulle viktiga i demokrati. - vara en Om vi tillämpar dem på det föreliggande tunnelfallet är det svårt att undvika slutsatsen att ett antal brister i demokratiavseende föreligger. I denna mening kan vi tala ett demokratiskt underskott. om
Hallandsåsen och höghastighetens pris Bilaga 3 57
Slutord
har olika faktorer åberopats för att förklara varför I denna rapport miljöskandalen inträffade. Jag tror inte det är någon stor överdrift att påstå tidspress och tidsbesparing är huvudförklaring här. Det att en
finns-avslutningsvis-anledning att ställa vissa kritiska frågor om
varför tidsvinster och tidsbesparing är så betydelsefulla i vår kultur. framgångsrika i Vinna tid måste vi ställa den filosofiska Om vi är att oss frågan Vad har vi egentligen vunnit med detta. Den tyske författaren Michael Ende har i sin filosofiska ungdoms- Momo-eller kampen tiden på ett lika underfundigt som bok om tänkvärt ställt just denna så viktiga fråga. I nyckelpassage låter han en läsaren få veta:
Ingen människa tycktes inse att det i själva verket var något helt annat sparade på, när trodde att man sparade tid. man man ville erkänna att hans eller hennes liv hela tiden bara blev Ingen fattigare och enformigare och tristare och kallare. Men barnen fick däremot känna saken, hur tydligt som helst, av for det ju ingen hade tid med dem heller. numer var som Men tid är liv. Och livet bor i hjärtat. människorna sparade in på detta, dess fattigare blev Och mer de.
Bilaga 4
När kunskapen blir onödig
i fallet Hallandsåsen
om normativ asymmetri
-
Håkan Hydén och jur. kand. Matthias Baier
av professor
Lunds universitet
Rättssociologiska avdelningen
vid Sociologiska institutionen
2 Bilaga 4 När kunskapen blir onödigom normativ asymmetri
Inledning
V
Just nu, när tunnelbygget i Hallandsåsen ligger pågår febril nere, en aktivitet för att förbereda den slutliga tätningen de hittills av utsprängda tunnlama i Hallandsåsen. Dessa arbeten har beskrivits i massmedia som en test på om tunnelprojektet kan fullföljas Även Banverkets
generaldirektör Bo Bylund uttalar att det råder osäkerhet" om miljömålen kan hållas under byggskede respektive driftskede
Banverket, PM, 980617. Efter miljöskandal drabbat en som människor, djur och miljö på olika sätt med delvis fortfarande okända
effekter samt kraftigt överskriden budget ställs frågan nu om det går att bygga miljövänligt, tätt och beständigt. Hur har hamnat i den man situation som projektet befinner sig i Detta är frågor med facit i som hand borde ha ställts långt tidigare, innan hela projektet startade, och
inte komma mitt i byggprocessen. Nu har hela arbetet fått stanna upp och kostnaderna för projektets genomförande stiger i höjden. I detta
perspektiv finns det anledning att lyfta fram två aspekter. Den ena handlar om vilka rättsregler gör sig gällande i sammanhanget och som den andra om vilka har styrt de ansvarigas handlande. normer som
l Sydsvenska Dagbladet 1998-08-31
När kunskapen blir onödig normativ asymmetri Bilaga 4 3 - om
Rättslig styrning
finns inga rättsregler gäller hela tunnelprojektet som sådant. Det som Däremot träffas olika delar projektet rättsregler av olika slag. Det av av bygglov för att ta sig in i åsen. Tunnelbygget är vidare i krävs t.ex. Vattenlagens mening ett markavvattningsföretag i samband med grundvattensänkningen för vilket enligt vattenlagen fordras tillstånd av vattendomstolen. Även naturvårdslagen 1964:822 talar om behovet av tillståndsprövning i samband med markavvattning. Ett tillstånd till markavvattning skall enligt naturvårdslagen § 18 förenas med de c villkor behövs för att begränsa eller motverka menlig inverkan på som naturmiljön företaget. Vattenlagens kapitel 3 innehåller av bestämmelser allmänna förutsättningar för vattenföretag vilka bl.a. om föreskriver vattenföretag inte får komma till stånd om det leder till att olägenhet större betydelse för allmänna intressen 3 kap skada eller av § och endast fördelarna från allmän och enskild synpunkt 3 om kostnaderna samt skadorna och olägenhetema av överväger vattenföretaget 3 kap 4 §. finns i vattenlagen hänvisning till att vid tillståndspröv- Vidare en ningen vattenföretag är även naturresurslagen Lag 1987:12 om av ett hushållning med m.m. tillämplig. Portalparagrafen i naturresurser 1 § marken, vattnet och den fysiska miljön i denna lag säger att användas så från ekologisk, social och samhällsövrigt skall att en ekonomisk synpunkt långsiktig god hushållning främjas. I naturresurslagen 2 kap 1 § vidare att mark och vattenområden skall säger användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall sådan användning medför från allmän ges som en synpunkt god hushållning. Om ett vattenföretag anses tillåtligt skall det enligt vattenlagen 3 kap 7 § dessutom utföras med sådan omfatten ning och på sådant sätt att ändamålet kan uppnås utan oskälig kostett nad och med minsta intrång och olägenhet för motstående allmänna och
enskilda intressen. Det finns således rad rättsliga bestämmelser som skulle ha en tvingat fram på de frågor i efterhand efter folkliga svaren som man nu och politiska påtryckningar och offentlig uppmärksamhet tvingas ta ställning till. Syftet med dessa bestämmelser är just att undvika att
4 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig om normativ asymmetri
hamna i en situation där tvingas avbryta redan påbörjat man ett projekt för att det visar sig att alla inblandade intressen inte beaktats. Tanken med lagstiftning den här karaktären är sätta trösklar av att upp som man måste stanna upp inför och besvara vissa frågor innan kan man öppna dörren och eventuellt gå vidare till nästa Just miljöintresset rum. är ett sådant allmänt intresse kräver lagstiftning och myndigheter för som att dess synpunkter skall beaktas Denna reglering har inte fungerat i fallet Hallandsåsen Det är utgångspunkten för denna Det handlar rapport. om rättslig styrning och varför den inte har fungerat och vad kan som göras åt det i fortsättningen.
2 Se Håkan Hydéns artikel "Miljöetik och miljörätt i antologin Hydén red, Rättssociologiska perspektiv på hållbar utveckling, Rättssociologiska avdelningen, Research Report 1998: s 29 ff. 3 Utan att här in på detaljer kan hänvisas till Tunnelkommissionens rapport Kring Hallandsåsen, SOU 1998:60.
kunskapen blir onödig- normativ asymmetri Bilaga 4 5 När om
Den rättsliga stymingens beroende av
normer
rättssociologiskt perspektiv finns det anledning att sätta in denna I ett i relationen mellan och rättsregler. Normer är de
problematik normer
uppfattningar hur skall handla finns i olika delar av om man som finns sociala är kulturellt bestämda. Vi har samhället. Det normer som inom olika delsystem i samhället, såsom politiska normer också normer uttryck för olika politiska uppfattningar, administrativa normer som styrda bl.a. byråkratiska traditioner samt ekonomiska normer som av hör till det ekonomiska systemet. Till detta kan läggas de normer som naturlagarna och människans sätt att förhålla sig till dessa.‘ följer av bro eller tunnel så är underkastad naturlagamas Bygger man en en man obeveklighet. Dessa tjänar ingredienser i de normer som styr ett som sådant projekt och de sätter också för vad som är möjligt. ramarna Rättsregler kan speciell typ nonner, det politiska ses som en av bestämning vad skall gälla i särskilda situationer. systemets av som Rättsreglema dock avhängiga övriga i samhället. Vi kan tala är nonner rättssociologisk paradox i sammanhanget: För att en rättsregel om en fordras det redan finns till stöd för den rättsliga skall fungera att normer regleringen. Finns inte det uppstår kontrollkostnader i samband med att
särskilda myndigheter måste sättas för regelns genomförande eller upp för kontrollen regelns efterlevnad. Utrymmet för rättslig styrning är av således begränsat. Det går inte utan stora ansträngningar att utanför
redan gäller. Då uppstår naturligtvis frågan: Vad tjänar rättslig det som reglering till den inte kan påverka Svaret hänger samman med en om förståelse för vad är rättens roll, nämligen att initiera, förstärka och som bevara befintliga i samhället. Rättens kämfunktion är att se till normer det inte går avvika från de allmänt omfattade befästa att att normer, rättsregler, mänskligheten under olika epoker etablerat. I genom som
4 Se Håkan Hydéns artikel "Hållbar utveckling ur ett rättssociologiskt/norrnvetenskapligt perspektiv i antologin Hydén red, Rättssociologiska perspektiv på hållbar utveckling, Rättssociologiska avdelningen,
Research Report 1998:1, s 47 ff.
6 Bilaga 4 När kunskapen blir onödigom normativ asymmetri
miljösammanhang skall det t.ex. inte gå att skaffa sig fördelar genom att åsidosätta miljöhänsyn omfattas samhälleliga som av normer. En annan aspekt på relationen mellan och regler hänger normer samman med att det kan finnas olika gör sig gällande. Om nonner som det finns normer som går direkt emot rättsregelns innehåll saknar denna inte bara stöd i normer utan den är utsatt för ideliga hot från konkurrerande normsystem. Då ökar kontrollkostnadema ytterligare. I sådan en situation uppträder t.o.m. ett fenomen i kriminologiska som man sammanhang har kallat för neutraliseringstekniker. Det innebär att även om det finns en norm till stöd för uppfattning, såsom i detta fall ett en gott miljöbeteende, så tenderar den att under vissa villkor och sammanhang neutraliseras och ersättas med konkurrerande en norm som är starkare och därmed tar över Ett sätt att förstärka är normen traditionellt att spela på olika allianser. Nonner har alltid sin hemvist hos och får sina uttryck olika aktörer eller aktörsgrupper i genom samhället. På arbetsmarknaden finns det t.ex. väldefinierade intressegrupper knutna till de olika norrnema/rättsreglema i form arbetsav givare och arbetstagare vilka dessutom följd den nonnativa som en av konkurrensen har organiserat sig för att utöva påtryckningar till stöd for den egna nonnativa uppfattningen. På miljöområdet är situationen dock annorlunda. Här finns inte på samma sätt intressegrupper knutna till problemen. Miljöproblemen är unika i det att de är exempel på typ politiska problem inte en av som har sin upprinnelse i fördelningspolitiska konflikter. Politik är annars, sådan vi känner den, ett uttryck för olika ståndpunkter i fördelningspolitiska frågor som svarar till motsättningar mellan klasser, mellan sociala grupper, mellan etniska eller religiösa eller mellan grupper könen. Miljöfrågoma berör oss alla lika mycket eller lika lite. Det är i sina effekter miljöproblemen har fördelningspolitiska konsekvenser. Miljöfrågoma får därför enfrågekaraktär. Det är något mobiliserar som intresse i det särskilda fallet, vid det särskilda tillfället och vid den särskilda platsen. Hallandsåsen utgör inget undantag. Sammantaget innebär detta att den politiska styrningen miljön av med rättsliga medel rent strukturella skäl brottas med betydande av
5 Här kan t.ex. hänvisas till David Matzas neutraliseringsteorier inom kriminologin som förklarar varfor stundtals bryter mot lagen utan de unga att omfattar andra värdenonner än majoritetskulturen. Se Matza, Sykes, och Greham, "Techniques of Neutralization. A Theory of Delinquency, i American Sociological Review, vol 22, 1957. Se också Margaretha Rolfsson, Unga på drift. Om sociala normer och social/control på Rosengård, ak avh i rättssociologi, Malmö 1994.
När kunskapen blir onödig- normativ asymmetri Bilaga 4 7 om
svårigheter. Det finns inga naturliga bärare av miljöintresset generellt driver miljöfrågorna norrnativt. Det är således svårt att hitta som allianser för miljöintresset ute i samhället man kan spela på i reglesom ringshänseende. Den enda öppning finns är att låta enskilda som människor i större utsträckning komma till tals i planeringsprocessen för olika projekt. I de fall det redan förekommer idag är dock den norrnativa kraften för Det betraktas enskilda ståndsvag. mer som punkter uttryck för norrnativa uppfattningar. än som I förlängningen detta ligger möjligheten att påverka av resonemang att ändra förutsättningarna för den interna normbildningen. Det genom innebär att de åstadkommer miljöproblem olika slag ändrar som av inställning till sitt agerande. I fallet Hallandsåsen handlar det om Banverkets, Kraftbyggamas och Skanskas på miljöproblemen i syn sammanhanget. Tanken är att någon form älvreglering etableras I av takt med det ökade miljömedvetandet kan t.ex. tänka sig att föreman tag och andra blir så angelägna sitt goda rykte att de vidtar egna om åtgärder för att undvika att hamna i konflikt med milj ön. Detta är något utnyttjats i regleringshänseende i samband med certifieringsstratesom gier. Företag och myndigheter kan låta certifiera sin verksamhet för att på så sätt visa omvärlden att värnar om miljön och därigenom man komma i så god dager möjligt. Miljö har blivit ett konkurrenssom medel vilket i sin tur lägger grunden för självreglering på miljöen området. Certifieringsstrategin förutsätter system för miljöledning och planering uppföljning. Regler härom finns inom ramen för dels samt det europeiska miljömärkningssystemet EMAS och dels det internationella ISO 14 000.7 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns olika påverkansgör sig gällande på miljöområdet. Vi har en glidande skala system som från offentlig påverkan med rättslig reglering och myndighetskontroll till individuell påverkan via talerätt och möjligheter att sin stämma hörd i planeringsprocessen till självreglering via regler certifiering om och miljöledningssystem. Vi skall lägga den teoretiska grunden för nu förståelse varför det gick det gick med tunneln i Hallandsen av som
5 Den tyske rättssociologen Jürgen Haberrnas har förordat övergången till en procedural rätt generellt sett, något bär spår samma resonemang. På som av miljöområdet kan hänvisas till Anne Bahr Christophersen, På vei mot en grønn rett Miljörettens udvikling i bis af den økologiske erkjennelse, Ad Notam, Gyldendahl 1997. 7 Om det sistnämndas tillämpning svenska förhållanden, se Lag 1994:1772 tillämpningen av det europeiska miljömärkningssystemet, om jämte Förordning 1994:1169 om europeisk miljömärkning
8 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig- normativ asymmetri
om
åsen. För detta ändamål skall Vi presentera teori försöker
en som förklara händelseutvecklingen i dess totala komplexitet. Det teori
är en om normer som utgår från att allt mänskligt handlande, individuellt eller genom organisationer medvetet eller omedvetet följer vissa
- normer. Vi skall efter det att nonnteorin är presenterad sätta in den i samband med skeendet kring tunnelprojektet i Hallandsåsen.
När kunskapen blir onödig om normativ asymmetri Bilaga 4 9
-
Normers innehåll- studiens normteoretiska
utgångspunkter
Nonnteorin bygger på att normen har tre förutsättningar. Det gängse är att något enbart hör den sociala sfáren till. I detta
se normer som som perspektiv är motiven för handlandet det centrala. Vi talar då om
drivkrafter manifesterar sig i ett visst önskvärt värde som nonnens som skall tillgodoses genom handlandet. Men detta är ett onödigt snävt norrnbegrepp. Normer kan sägas ha sin bakgrund i något av samtliga system vi talade tidigare, nämligen det sociokulturella, det
om ekonomiska, det politiskt/administrativa systemet samt i de naturliga systemen det biotiska och det fysiska systemet. Vi nämnde ovan om
de två typer hör till de naturliga systemen, nämligen de
av nonner som
har med människans exploatering av systemet att göra och normer som de har med bevarandet systemet att göra, de ekologiska
normer som av
I detta sammanhang blir kunskap en viktig komponent i normerna.
Utan kunskap kan inte effektueras och genomföras. normen. normen Det är således den andra förutsättningen för normen.
Den tredje förutsättningen för normen är de faktiska möjligheter
föreligger att realisera de önskade värden man har kunskap om och som vill genomföra. Det handlar de systemvillkor som de samhälleliga
om och naturliga systemen ställer Det är en sak att kunskapen om
upp. systemen kan variera. Det är individuell omständighet som inverkar.
en Men systemvillkoren handlar de generella begränsningar som följer
om med naturlagama. De mest påtagliga dessa begränsningar, såsom
av tyngdlagen och liknande, är i stort sett intemaliserade hos människan och ingår därför oftast inte medveten del av de överväganden
som en
ligger till grund för ett normstyrt handlande. Andra naturlagar kan som ligga så långt ifrån individen i såväl tid att de av det skälet
rum som inte uppfattas restriktion vid norrnbildandet, medan åter andra
som en naturlagar ingår en kalkylerad del i normens förutsättningar. Detta
som gäller t.ex. för de har med exploatering att göra.
normer som
Det sagda kan sammanfattas i figur
10 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig- normativ asymmetri
om
— I I
Möjligheter
Systemvillkor
Figur 1
Till dessa kategorier, värde, kunskap och möjligheter
var och en av finns det knutet olika bakomliggande förutsättningar. Värde hänger
med drivkrafter, dvs. motiven för människans handlande. samman Dessa drivkrafter kan i sin tur hänföras bakåt till olika motivationssystem, alltifrån människans inre samvete till moral och etik och andra yttre påverkanssystem såsom religion, politiska och andra ideologier. Ekonomiska överväganden kopplade till egoistiska motiv liksom handlande utifrån solidaritet med andra människor är andra exempel på möjliga drivkrafter. Vad gör sig gällande i det särskilda fallet är en
som empirisk fråga. Normteorin nöjer sig så att säga med att peka ut vilken typ kunskap är relevant för att förstå mänskligt handlande i ett
av som norrnperspektiv.
När det gäller den andra komponenten, kunskap, är kognitionsbegreppet centralt. Kunskap är beroende av hur vi ser och uppfattar världen. Här gör sig skillnader i fråga om genus, etnicitet, utbildning och makt gällande, men också vilken position eller utsiktspunkt man har i samhället när man uttalar sig. Kvinnoforskningen har pekat på hur kunskapen präglas kön IMER-forskningen har på senare tid lärt oss
av hur beroende vår syn på kunskap är av etnisk och kulturell tillhörighet.
8 Här kan nämnas rättssociologen Karin Widerbergs uppmärksammade bok, Kunskapens kön, Stockholm, Norstedts, 1995.
När kunskapen blir onödig- om normativ asymmetri Bilaga 4 11
Att utbildning betydelse för kunskap är närmast självklart,
är av men här har på senare tid synen på kunskap delvis förändrats. Kunskap är inte bara en fråga om s.k. boklig bildning utan något mycket mer. Det rör sig såväl om kommunikativ och social kompetens som annan tyst kunskap. I detta sammanhang finns det också anledning att lyfta fram
gammal sanning att kunskapen inte är jämt spridd över befolken om ningen utan relaterad till ekonomisk och social status vilket i sin tur lägger grunden för skillnader i makt. Allt detta påverkar normbildningen i samhället i allmänhet och på miljöområdet i synnerhet.
Den tredje normförutsättningen som hänger samman med de olika systemen faller i sin tur tillbaka på de olika systemvillkor som bestäms av olika naturlagar på det sätt som diskuterades ovan.
Vi kan således bygga ut modellen enligt nonnteorin med komponenter enligt figur
De delar normteorin som vi nu talat om berör frågan om vad som
av bestämmer handlandet. Ett ytterligare tillägg är här på sin plats, nämli-
att det sker ömsesidig påverkan av nonnens förutsättningar i gen en själva nonnbildningsprocessen. Värdet påverkar vad som blir relevant
kunskap, vad vi letar efter. Samtidigt är det så att kunskap är som relaterad till och beroende systemen och systemvillkoren. Cirkeln
av sluts att systemvillkoren i sin tur har konsekvenser för vilka värden
av och drivkrafter gör sig gällande i samhället i stort.
som
Normteorin innehåller element av såväl aktörsteori som systemteori. Värdekomponenten är något som artikuleras och hävdas av individer och Likaså är kunskapen också knuten till det handlande
grupper. subjektet. I dessa delar är normteorin en handlingsteori som är aktörsinriktad. När vi sedan ser till systemförutsättningama kommer vi obönhörligen över på systemteori. Systemen är uppbyggda på olika sätt vilket skänker dem olika strukturer. Därmed är vi inne på behovet av strukturella hänsynstaganden, något är särskilt viktigt i miljö-
som sammanhang, där ingen egentligen vill ha miljöproblem trots att vi med vårt handlande ideligen bidrar till detta.
När vi således applicerar normteorin på konkreta fall har vi anledning att beakta samtliga dessa faktorer, även om det naturligtvis är på det sättet att betydelsen av olika faktorer varierar med vilken typ av problem och handling Vi studerar. Men utgångspunkten för normteorin är frågeställningen: Vad bestämmer handlandet Då har normteorin ett handlingsteoretiskt innehåll, något som utvecklas i ett aktörsperspektiv i förhållande till vilka värden och vilken kunskap som gör sig gällande. Därutöver måste en andra övergripande fråga ställas: Vad ligger bakom
i det särskilda fallet Genom detta går normteorin över i normen systemteori och strukturella resonemang. Syntesen består sedan i behovet av att se till samspelet mellan värde, kunskap och möjligheter i
12 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig- normativ asymmetri
om
det särskilda fallet, där långsiktiga systemförutsättningar kan fungera som premissleverantör för individen och bidra till kortsiktiga motiv för handlandet.
Vi kan på detta sätt lägga ut normteorin i sin helhet figur
genom
Som kort slutlig kommentar till normteorin i detta sammanhang vill vi bara nämna att utgångspunkten för normanalysen är att handlandet betraktas som individuellt även om det analyseras i termer av normer. En norm kan således rent teoretiskt vara individuell. Det är också det en empirisk fråga. Men givet att ett visst värde har en stark position och att kunskapen om hur man följer normen är allmänt utbredd samt möjligheterna finns där, tenderar normen att ha en allmän tillämpning. Detta visar sig då i förekomsten av allmänt förekommande handlingsmönster. Normer har således olika utbredning och tillämpning beroende på nämnda faktorer. Styrkan i en norm kan också variera hos olika befolkningsgrupper och individer. Till detta kommer att det stundtals förekommer normkonflikter som förtar effekten av en norm på det sätt vi talade om ovan i termer av neutraliseringstekniker.
Som framgår av framställningen om nonnteorin så ger denna inte i sig själv svar på alla frågor. Dess funktion är att strukturera kunskaps-
så att den förmår att beakta så mycket som möjligt av det processen
är relevant i ett visst fall. Vad som är relevant bestäms av vilket som problem som studeras. Själva kunskapsprocessen förutsätter inslag från
mängd olika möjliga vetenskaper. Här får forskaren antingen falla en tillbaka på sekundärlitteratur från dessa discipliner eller knyta till sig berörd sakkunskap i det särskilda fallet. Vi skall nu över till fallet Hallandsåsen och applicera normteorin på detta fall.
När kunskapen blir onödig- om normativ asymmetri Bilaga 4 13
,Möjlilgheter
I
Systemvillkor
icke-automatisk f påverkan Samhälle - Socio-kulturella ° Ekonomiska -Tekniska - Politisktadministrativa
Figur 2
15 8-5962SOU1998:137
14 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig- normativ asymmetri
om
Vad bestämmer Vad bestämmer
Normen Handlandet
Drivkrafter
Möjligheter -
Kognition
Systemteorier Handlingsteorier
Strukturer Aktörer
Figur 3
När kunskapen blir onödig- om normativ asymmetri Bilaga 4 15
Fallet Hallandsåsen ur ett normteoretiskt
perspektiv
Fallet Hallandsåsen började som bekant med att Kraftbyggama körde fast i åsen med sin borr. Detta kan i all sin enkelhet åskådliggöras genom figur
Figur 4 Om vi försöker förstå denna händelse utifrån inblandade aktörers bevekelsegrunder och sätter in norrnmodellen i stället för borren får vi följande figur
Liam Kognition
16 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig- normativ asymmetri
om
Vid närmare analys upptäcker vi att misslyckandet i samband med bormingen kan hänföras till en form av nonnativ asymmetri. Kunskapen om Hallandsåsens geologiska karaktär har blivit onödig. Det initiala värdet, att bygga en tunnel genom åsen, har backats upp av så starka kompletterande intressen att grundläggande naturvetenskaplig kunskap har satts sidan. I och med att tillgänglig kunskap inte tilllämpats, har möjligheterna att genomföra projektet gått intet. Vi kan
om bildligen och bokstavligen säga att den ursprunglige entreprenören, Kraftbyggama, på detta sätt borrade sig in i leran. Jämför följande figur 6 om konsekvensen av normativ asymmetri.
få Värde
Möljlighelteu; I
i In
R2
Kunskap
Kognition
Figur 6 Normativ asymmetri
Denna normativa asymmetri är ett återkommande drag i det som händer under tunnelprojektets gång. För att belysa händelseförloppet lite närmare och gå djupare in i den normteoretiska analysen, skall vi nu betrakta hela händelsförloppet från en annan synvinkel. Vi skall ställa oss vid sidan och se vilket förklaringsmönster som nonnmodellen då framkallar. Framställningen inleder med att beskriva projektets tillblivelseprocess, varvid det fortsatta kapitlet ägnas de värden som motiverat tunneln. I kapitlet om projektets fortsatta förlopp kommer konsekvenserna av den normativa asymmetrin att beskrivas.
När kunskapen blir onödig normativ asymmetri Bilaga 4 17
- om
Tillblivelseprocessen
Teknik- och bekvämlighetsvärden motiverar
tunneln
Starten för tunnelbygget Hallandsåsen tog sin början i oktober
genom 1992. Planeringen tunneln började dock tidigare och tankarna på den
av än tidigare. Västkustbanans sträckning mellan Göteborg och Malmö från slutet 1800-talet idag Sinarpsdalen på västra
av passerar genom
Hallandsås. Den enkelspåriga banan är slingrig vilket begrändelen av
hastigheten och sträckningen medför för dagens järnväg kraftiga sar lutningar vilket i sin tur begränsar godstågens maxlast. Vidare har det framhållits att lövfällning på hösten och snödrev vintertid nedsätter framkomligheten för trafiken. Allteftersom järnvägen har byggs ut och
för nuvarande och framtida hastighetskrav har sträckningen genom om Sinarpsdalen alltmer framstått ett hinder. Och att Västkustbanan
som skulle rustas har länge varit ett önskemål från olika håll, dock av
upp skilda anledningar.
Det förs fram argument för tunnel vilka har teknisk karaktär.
en mer De kan underordnas det övergripande värdet att det i och för sig är önskvärt med högre teknisk standard än en lägre, allt annat givet.
en Det är bekvämare med ett tåg inte skakar och bullrar än ett som
som gör det. Vad gäller resandet ökas vårt välbefinnande om vi t.ex. kan äta eller sova/vila på tågresan. Ett tåg inte skakar och bullrar är en
som förutsättning för detta. Att förbättra banstandard genom att räta ut kurvor eller att anlägga helsvetsad räls möjliggör denna komfort. Härav följer önskemålet att rusta all järnväg till bästa möjliga tekniska
upp standard. Detsamma gäller naturligtvis även för annan infrastruktur eller bilar, hus, hem etc. En högre standard måste dock kunna motiveras andra skäl då den förutsätter investeringar ofta måste
av som konkurrera med andra.
Samhällsvärden motiverar tunneln
I ett projekt det här slaget har flera såväl privata som offentliga
av intressen varit representerade på lokal, regional, nationell och internationell nivå. De myndigheter och kommuner har varit direkt
som involverade i tillblivelseprocessen är: riksdag, regering, länsstyrelserna
18 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig- normativ asymmetri
om
i Kristianstads, Malmöhus och Hallands län, Halmstad, Båstads och Laholms kommuner, ,Nordvästra Skånes kommunalförbund, Sydvästra Skånes kommunalförbund, SJ, Banverket efter juli 1988 samt Länsarbetsnämnden och Vägförvaltningen i Kristianstads län. Vidare har nationellt och internationellt näringsliv varit involverat. Ett antal myndigheter och organisationer har varit remissinstanser till Banverkets banutredning: Länsstyrelsen Kristanstads län, Båstads och Ängelholms kommuner, Bjärepartiet, Centerpartiet, Folkpartiet, Miljöpartiet de gröna, Socialdemokraterna och Moderaterna i Båstad, Vägverket Kristanstads län, Länstrafiken Kristanstad, Lantbrukamas riksförbund, Lantbruksstyrelsen, Lantbruksnämnden Kristanstads län, Skogsvårdsstyrelsen, Skogsvårdsstyrelsema Kristanstads och Malmöhus län, Transportrådet, Överstyrelsen för civil beredskap, ÖB, Militärbefálhavaren Milo syd, Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer, Räddningsverket och SJ. När tunnelprojektet kommit igång inkommer ytterligare synpunkter, inte minst i samband med olika ansöknings- och tillståndsärenden, t.ex. pvattenbortledning, expropriation eller bygglov.
Det kan först konstateras att det i princip råder konsensus om projektet. Särskilt gäller detta i ett tidigt skede av processen. Det faktum att det råder konsensus om projektet innebär också att det råder konsensus om de värden som ingår i normativiteten. Att värdena delas av andra innebär ett belqäftande, inte minst gäller detta från riksdag och regering. Det krävs dock inte att t.ex. remissinstanser uttrycker samma värden som i utredningsmaterialet; att en remissinstansinte har något att erinra" bekräftar också värdena, om än indirekt. I det följ ande skall den värdebild som framgår av utredningsmaterialet tecknas.
Utredningen Järnvägstunnel Hallandsås kom 1985, bakom
genom vilken stod länsstyrelserna i Kristanstads, Malmöhus och Hallands län, Båstads kommun samt länsarbetsnämnden respektive vägförvaltningen i Kristianstads län. Utredningen beskriver Västkustbanan som eftersatt ur investeringssynpunkt. Den är en viktig länk i affársbanenätet och en viktig länk till kontinenten men har samtidigt lägst standard i stomlinjenätet. Efter en påbörjad utbyggnad av Västkustbanan upplevs passagen över Hallandsås alltmer som en flaskhals. Här t.ex.
anges antal trafikstopp. Tunneln skulle enligt utredningen minska restiden med 7-8 minuter och denna tidsvinst för 670 OOOresenärer uppskattas till 1.9 miljoner kronor per år. Trots att utredningen inte kan bedöma de samhällsekonomiska besparingarna bedöms de som mycket stora. Det poängteras också att tunnelbygget skall ses i ett större sammanhang. Den post i kalkylerna som är störst är dock, förutom kostnaden, sysselsättningseffekterna. Dessa anges till 24 miljoner kronor. Noteras kan här att utredningen tillkommit efter framställningar från bl.a. LO-
När kunskapen blir onödig- normativ asymmetri Bilaga 4 19
om
distriktet i Skåne. Vidare motiveras tunneln med långsiktiga regionalpolitiska vinster vilka dock anges. Som en konsekvens av västkustbanans utbyggnad utredningen möjligheten att snabbtåg kommer att
ser införas.
Det förefaller också angeläget för utredningen att framstå som en del i Det görs därför flera hänvisningar till att SJ låtit utföra
en process. utredningar Västkustbanan. Genom ett längre citat hänvisas också
av till riksdagens trafikutskott menar att det är viktigt att rusta upp
som Västkustbanan. Längre ned i texten hänvisas genom ett nytt citat till en regeringsproposition vari det framgår att jämvägsinvesteringar är viktiga i sysselsättningspolitiken. Det anges också att de nordiska finansministrama träffat principöverenskommelse om en betydande
en utbyggnad kommunikationsnätet i Norden. På det lokala planet
av hänvisas till länsstyrelserna i Malmöhus och Hallands län som i sina industriprogram betonat betydelsen upprustning Västkust-
av en av banan. Det refereras också till det s.k. ScanLink-projektet som drivs av
internationell industriledargnlpp med Volvo-chefen Pehr G Gyllenen hammar ordförande. Dessa hänvisningar kommer först i utred-
som ningen och framstår som särskilt viktiga.
Våren 1983 bildas The Roundtable of European Industrialists med Pehr G Gyllenhammar initiativtagare och ordförande. Gruppen
som består företrädare för europeiska storföretag som Philips, Fiat,
av Siemens, Thyssen, Nestlé, Renault m.fl. Gruppen anger som sin uppgift att tillvarata den europeiska industrins intressen. Ett sådant är en bättre infrastruktur. För Nordens vidkommande bildades därför Arbets-
för utvidgat ekonomiskt samarbete i Norden, vilken sedan gruppen ur konsortiet Scandinavian Link bildades. Som konsortiets aktieägare återfinns stora företag och banker i Norden. Svenska aktieägare är AGA, Alfa-Laval, ASEA, Atlas Copco, Electrolux, ESAB, LM Ericsson, Procordia, Sandvik, SE-banken, SKF, STORA, Swedish Match, SSAB, Handelsbanken, Volvo samt PLM. Den nordiska arbetsgruppens ledamöter hämtades från politik, näringsliv och bankväsende. Svenska representanter Pehr G Gyllenhammar själv
var och Sören Mannheimer, den senare kommunalråd i Göteborg och ledamot socialdemokraternas partistyrelse. Tydligt är att gruppen ser
av vikten att den representerar även andra sektorer i samhället än
av näringslivet. Bortsett från ett strategiskt syfte, indikerar detta faktum också att värdena ingått i norrnativiteten delas av andra än
som näringslivet. Det handlar om grundläggande värden i samhället.
Under andra halvan 1980-talet producerade både Roundtable-
av
och Scandinavian Link-konsortiet ett antal dokument. Ett gruppen sådant är Transport 1988-2000. Huvudrapport om Scandinavian Link. Utredningen konstaterar att de nordiska länderna är placerade i Europas
20 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig normativ asymmetri
- om
utkant och snabba transporter kan minska detta avstånd. Bättre transporter ger ökad handel vilket är förutsättningen för hög
en ekonomisk tillväxt som i sin tur är förutsättning för hög social
en en standard. Mer konkret ställer industrin krav på snabbhet, säkerhet och precision i transportsystemet. I förordet uttrycks saken: Framtidens transportuppgifter kan inte lösas med gårdagens infrastruktur. Om vi försöker göra det kommer trafiksäkerheten, miljön och välståndet att äventyras. Utredningen argumenterar särskilt för samhällsekonomin och välståndet. I utredningen ägnas ett helt avsnitt den utbyggda infrastrukturens fördel från miljösynpunkt, något bara kort nämns i
som den ovan redovisade utredningen, och ett avsnitt ägnas trafiksäkerheten.
Parallellt med detta privata initiativ arbetas det med liknande frågor på det nordiska planet. 1983 läggs Rapport om förslag till nordisk handlingsplan för ekonomisk utveckling och full sysselsättning fram NU 1983:11. Detta med flera. arbeten resulterar i Nordiska ministerrådets rapport Norden i vekst. Nordisk handlingsplan för økonomisk utvikling full sysselsetting NOU 1985:1. Avsikten med
og planen är "en ökad tillväxt och en förbättrad sysselsättning i de nordiska länderna. sid 5 Vidare: "Varaktig och full sysselsättning eller arbete alla är ett grundläggande ekonomiskt-politiskt mål i de nordiska ländema." sid 6. Den allmänna ekonomiska politiken spelar härvidlag en avgörande roll för sysselsättningsutvecklingen. Rapporten konstaterar att bestämda gränser sätts för den ekonomisk-politiska handlingsfriheten av den internationella ekonomiska utvecklingen. En uppgift för nordiska regeringar och arbetsmarknadens parter bör därför vara att trygga en internationell konkurrenskraft. Bland de åtgärder på olika områden som rapporten föreslår finns infrastrukturprojekt. Tanken är att en satsning på bl.a. utbyggnad av infrastrukturen skapar sysselsättning både initialt och på längre sikt. Investeringar i väg och järnväg kan användas för att främja sysselsättningen samtidigt som de förbättrar förutsättningar för person- och godstransporter. Så minskas restider och transportkostnader samtidigt som trafiksäkerheten ökas.
Vad gäller jämvägsinvesteringar är länken Norge-Sverige- Danmark central, vari ingår Västkustbanan. Här finns även
en Öresundsförbindelse med i bakgrunden. Investeringarna planeras till 857 miljoner norska kronor. De objekt som föreslås är inte redan finansierade på annat sätt. Vad gäller Västkustbanan sägs att den har stor strategisk betydelse för såväl den nationella som den internationella trafikförsörjningen. Järnvägens effektivitet och konkurrenskraft förutsätter utvecklade och rationella tågförbindelser på Västkusten. Det konstateras emellertid att Västkustbanans tekniska standard är låg och medför kapacitetsproblem.
När kunskapen blir onödig- normativ asymmetri Bilaga 4 21 om
I början på 1988 lägger regeringen fram sin proposition 1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-talet. Inledningsvis framhålls att trafikpolitiken genom omedelbara och långsiktiga åtgärder kraftigt skall begränsa trafikens miljöpåverkan, minska olyckor inom trafiken, utveckla infrastrukturen inför 2000-talets behov, höja effektiviteten samt säkerställa en tillfredsställande trafikförsörjning i alla delar landet. av Detta skall ske till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Utgångspunkten för propositionen är att genom kommunikation kan idéer spridas och social och ekonomisk välfärd skapas och fördelas. Vidare sägs att utvecklingen av transporterna har gett människors liv ett rikare och bättre innehåll. Transporter är därför något i grunden positivt. Slutsatsen blir också att om vi vill förbättra samhället måste vi också utveckla och förändra transporterna. I avsnittet En framtidsinriktad jämvägspolitik, framhålls att nyinvesteringama i järnvägssystemet släpar efter och att detta är ett allvarligt hot inför framtiden. På ett mer konkret plan konstateras att godstrañken haft svårt att anpassa sig till samhällets förändring, dvs. de lcrav på snabbhet, regularitet, säkerhet och hög servicenivå industrin ställer. Av som miljöskäl måste därför järnvägen kunna konkurrera med lastbilstrafiken. För persontrafiken gäller att snabba och bekväma kan resor motverka koncentrationen till storstadsområdena. På det internationella planet förutsätts att den svenska industrin och i växande utsträckning änsteföretagen är konkurrenskraftiga. Sverige måste därför ha tillgång till ett så modernt och effektivt transportsystem möjligt. Det som konstateras därvidlag att det sker satsningar på höghastighetståg på vissa håll i Europa. Att järnvägen inte förmått konkurrera med andra trafikslag samt miljöskäl medförde omfattande förändringar. Propositionen föreslog en delning av SJ i en tågoperatör och infrastrukturhållare Banverket. en — Vidare infördes en s.k. vägtrafikmodell skulle reglera kostnaderna som mellan järnvägen och trafikoperatörerna. Investeringar i järnväg skulle fortsättningsvis ske på samhällsekonomiska grunder i stället för företagsekonomiska. Sist, inte minst, ökades anslaget för men nyinvesteringar. Härvidlag pekades ett antal projekt särskilt ut som angelägna, bl.a. Västkustbanan. Som bilaga till propositionen finns ett yttrande från SJ angående nybyggnadsprojekt. Där talas det jämvägamas naturliga roll i om morgondagens samhälle och några projekt framhålls samhällssom ekonomiskt välgrundade. Även SJ pekar på järnvägens fördel ur miljösynvinkel och järnvägens betydelse i den regionalekonomiska utvecklingen. Snabbare transporter möjliggör arbetspendling och här anges Mälarregionen och Västkusten exempel. Yttrandet behandsom lar införandet snabbtåg först på sträckan Stockholm-Göteborg, av
22 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig- om normativ asymmetri
därefter Stockholm-Malmö och Göteborg-Malmö. På godstrafikområdet nämns utvecklingen mot s.k. just in time-transporter, ökad kvalitet och snabbhet. SJ pekar på två prioriterade projekt, varav Västkustbanan är ett.
Samarbetsgwppen Västkustbanan syd presenterar 1989 rapporten Västkustbanan Syd. Översiktlig utredning förutsättningarna för
om utveckling Västkustbanan delen Halmstad-Malmö. Gruppen
av representerar kommuner i västra och sydvästra Skåne. Arbetet utförs av
konsultfirma. Utredningen bygger på huvudidén att utveckla en Västkustbanans södra del till ett modernt transportsystem som ska erbjuda konkurrenskraftig trafik och därigenom utgöra ett bättre resoch transportaltemativ än vägtrafik och flyg. I utredningen förutsätts att Västkustbanans del också kommer att ges en modern standard, att
norra banan ska kunna fungera såväl med utan fast förbindelse över
som Öresund och att Västkustbanan sammanlänkas med såväl det svenska
det europeiska jämvägsnätet." sid 5 Utredningen laborerar med som lokal-, regional- och snabbtåg, varav det sista skall ha få stationer- Göteborg, Halmstad, Helsingborg, Lund och Malmö. Sträckan bör
till höghastighetståg, 300 km/tim, samt ha dubbla spår. I anpassas utredningen ingår b1.a. tunnel Hallandsåsen. Utredningen
en genom bedömer den företagsekonomiska kvoten intäkter/kostnader till 1,5 samt den samhällsekonomiska kvoten nytta/kostnader till 1,8. Jämför här Banverkets samhällsekonomiska bedömning som räknar med kvoten 0,2 för Västkustbanan, RRV-rapport 1997:32. RRV:s bedömning är -O,2. Utredningen lägger fram ett antal rekommendationer: b1.a. skall intressegiuppen information och annan lobby-
genom verksamhet arbeta på att få Västkustbanan syd etablerad i statliga investeringsplaner och samarbete skall etableras med kommunerna norr
Halmstad samt med ScanLink-projektet.
om
Under rubriken Allmän samhällsutveckling beskriver utredningen hur Sverige är på väg från industriepoken in i den automatiserade kunskapsepoken, vilket dock inte kommer att minska behovet av resor; så länge vi har positiv utveckling av bruttonationalprodukten
en kommer vi ständigt att öka vårt resande. Det framhålls vidare att tågresandet är säkert, har låga driftkostnader och är miljövänligt. Man
också att järnvägen utvecklas kan den tillfredsställa menar om industrins krav på snabba, tillförlitliga och punktliga transporter. Det hänvisas också till den politiska viljan att styra över såväl resande som godstransporter från väg och flyg till järnväg. Med en utveckling av Västkustbanan kan sydvästra Sverige med sin närhet till kontinenten utvecklas i minst lika stor utsträckning som Stockholmsregionen. Det gäller att överbrygga det perifera läge Sverige har.
När kunskapen blir onödig- normativ asymmetri Bilaga om 4 23
Den 1 juli 1988 bildas så Banverket. Eftersom den trañkpolitiska propositionen resulterade i ett extra tillskott medel för av nyinvesteringar finns nu möjligheten att realisera tankarna på en utbyggnad av Västkustbanan inklusive tunnel Hallandsås. Bangenom verket uppdrar Sydkraft 1989 att undersöka de tekniska förutsättningarna för tunnel. Den 10 april 1990 kommer sedan Banverkets en banutredning Tunnel Hallandsåsen, utförd VIAK. Banutredgenom av ningen består huvudtext med tekniska bilagor, bergunderav en sökningar samt ritningar och skickas på remiss den 4 maj. Banutredningen konstaterar att i en planerad upprustning Västav kustbanan utgör Hallandsåsen väsentlig begränsning banans en av kapacitet. Utredningen utgår också från att snabbtåg skall trafikera Västkustbanan. Med upprustningen oklart vilken förväntas antalet tåg öka från 36/dag till 75/dag fram till år 2000. De trafiktekniska konsekvenserna anges vara en banförkortning 3.8 km, om en restidsförkortning med 10.1 min för persontrafik respektive 11.1 min för godstrafik, samt en kapacitet 5-6 tåg/timme vid av enkelspårsaltemativet vilket innebär knapp fördubbling. en Avsnitt två om syftet med utredningen inleds med det nästan slagordsmässiga J ämvägen är åter på frammarsch. sid 12 Med detta avses då troligen den politiska satsningen på järnväg kom till som uttryck i riksdagsbeslutet 1988 föranlett regeringens trañkpolitiska av proposition. Rent faktiskt tappade järnvägen fram till dess marknadsandelar. Optimismen motiveras med samarbete över Europas gränser Vilket bl.a. kommer till uttryck i snabbtågen. I detta sammanhang nämns också det växande miljömedvetandet. Vidare poängteras att Västkustbanan har prioriterats regeringen i nämnda proposition av samt att banan är klassificerad som riksintresse. I avsnittet diskuteras också Sydvästsveriges tillväxtmöjlighet visavi Göteborgs- respektive Stockholmsregionema som närheten till Köpenhamn och kontinenten ger; läget är unikt. Denna tillväxtmöjlighet i första hand näringsgynnar livet i vissa relationer kommer persontrafiken att viktig. men vara Längs Västkusten finns också underlag för att satsa på snabbtåg med ett utvecklat resande som följd. I slutet på avsnittet sägs att samhällsekonomiskt är projektet bedömt ett de lönsammaste i Sverige som av och ryms inom den lO-åriga investeringsplanen. I och med banutredningen har projektet konkretiserats och ritningar och annan planering har tagits fram. Utredningen sändes för yttrande ut till sexton olika instanser därutöver har andra synpunkter också men inkommit till Banverket, inalles 26 stycken. Rent generellt tillför remissinstanserna sakkunskap utifrån de särskilda intressen de representerar, t.ex. försvar, jordbruk eller säkerhet. Räddningsverket menar t.ex. att en enkeltunnel på nästan 9 km är oacceptabel från
24 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig- om normativ asymmetri
säkerhetssynpunkt och förordar två tunnlar med utrymningstunnlar mellan dessa. Synpunkter eller kritik på ett mer allmänt plan, dvs. om tunneln överhuvudtaget är lämplig eller förslag till andra trafiklösningar, förekommer knappast alls. I huvudsak är de flesta positiva eller har inget att erinra. I februari 1991 presenterar regeringen sin proposition l990/9l:87 näringspolitik för tillväxt. Bakgrunden till propositionen är att den om svenska ekonomiska tillväxten dämpats, den tilltagande internationaliseringen samt strukturomvandlingen av näringslivet. Regeringen föreslår därför ett antal åtgärder för att öka den ekonomiska tillväxten; ytterst handlar det att trygga välfärden. Det ekonomiska framåtom skridandet grundval för att förbättra folkhälsan, skapa kortare är en arbetsvecka, längre semester, bättre utbildning, ökad social trygghet Vidare regeringen att ekonomisk tillväxt har gjort det m.m. menar möjligt att värna miljön. På ett antal områden presenteras åtgärder för att komma till rätta med de ekonomiska problemen: satsningar och utveckling kommuav nikationer och övrig infrastruktur, utbyggnad av såväl högre utbildning forskning och utveckling, regeländringar för väl fungerande som marknader och effektivare konkurrens, förnyelse av näringslivet samt utveckling de affärsdrivande verken. Propositionen konstaterar av också den offentliga sektorn spelar viktig roll i den svenska att en ekonomin. Inte minst gäller detta infrastrukturen. Den största ekonomiska satsningen sker förslaget att inrätta en infragenom strukturfond minst 20 miljarder. Fondmedlen skall användas till vad om benämns strategiska projekt. Genom dessa skall näringslivets som konkurrenskraft stärkas. Som strategiska projekt räknas bl.a. Västkustbanan med tunnel Hallandsås. Vad gäller järnvägar konstateras genom resursbehovet är mycket omfattande under l990-talet. Vidare att beskrivs utvecklingen i näringslivet kommer att ställa högre krav som på exakthet, frekvens och kostnadseffektivitet. Den 27 juni 1991 beslutar regeringen byggandet tunneln om av Hallandsås. Beslutet tas med hänvisning till den i näringsgenom politiska propositionen föreslagna lcraftsamlingen på sammanhållna projekt nationell betydelse tillväxt och miljö. av som gagnar
och analys av värdestrukturen
Sammanfattning
Tillämpningen normmodellen inleddes med en kort diskussion om av vad kallades teknik- och bekvämlighetsvärden. Med detta avses att som bättre infrastruktur är eftersträvansvärd än sämre. De flesta en mer en önskar bättre boende och resande såväl andra av oss som
När kunskapen blir onödig normativ asymmetri Bilaga - om 4 25
bekvämligheter i vårt dagliga liv. På ett individuellt plan är det lätt att ansluta sig till detta värde, förutsatt att allt annat är givet. Från SJ och :s senare Banverkets del jämte många andra håll handlar det således om att rusta upp Västkustbanan. Men bortsett från den eventuella nytta tekniken kan medföra kan tekniken också ha ett värde i sig. Idag anses t.ex. en "hög teknisk standard ett värde oavsett denna är vara om funktionell, medför negativa konsekvenser eller vilken den har. nytta Det finns emellertid andra skäl för bättre standard. Främst handlar det om att en bättre ban- och tågstandard möjliggör kortare restider. Tiden är ett viktigt värde, och inte enbart för att den prissätts numer tid är pengar. Vi kommer fortare fram när vi och kan t.ex. få tid reser mer till nöjen eller familj. I denna mening är förkortad restid ett medel för
andra värden, främst sociala. Med fritid följer ett större utrymme mer inom vilket vi kan förverkliga våra individuella projekt. Ett skäl annat som ofta framhålls för förbättring standarden är trafiksäkerheten. en av Genom att t.ex. bygga bort plankorsningar reduceras risken för eventuella olyckor. Vad gäller tunneln finns naturligtvis även där ett trafiksäkerhetsmoment. En olycka inne i nästan nio kilometer lång en tunnel innebär hög risk i den meningen att konsekvenserna en av en olycka kan bli mycket stor. Vi skulle kunna säga att teknik- och
bekvämlighetsvärdena kan hänföras till ett individuellt plan, även om de naturligtvis också kan göra sig gällande på andra, politiska plan. mer Men i dokumentationen återfinns de inte uttryckt på detta vis, möjligen på grund av att de tas för givna.
En standardförbättring av järnvägen, särskilt Västkustbanan, anslöt emellertid också till andra värden. Särskilt viktigt är härvidlag välfärden. Från politiskt håll var försämrade statsfinanser viktig utgångsen punkt för satsningen. Den svenska ekonomin sågs likvärdig med som Välfärd, även bredvid det rent materiella. Förutom andra industri-
politiska satsningar var en satsning på järnvägen detsamma att som ge industrin förbättrade konkurrensmöjligheter. Ett annat väsentligt värde är de sysslsättningsskapande effekter satsningen på infrastruktur skulle komma att direkt. Detta särskilt viktigt för Båstadpolitikema. ge var Detsamma gäller den svenska och europeiska industrin, företrätt av Volvos Pehr G Gyllenhammar, såg det nödvändigt med denna som som satsning. För att understryka vikten satsningen beskrevs Sveriges av geografiska läge ett handikapp i Scandinavian Links utredning. som Det handlade således inte endast förbättring utan till och med om en om att rätta till ett fel. Detta gäller för Västkustbanan i allmänhet och Hallandsåsen i synnerhet, den sista ofta beskriven flaskhals som en eller bromskloss, vilken på det sättet framstår hot som ett mot välfärden.
26 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig- om normativ asymmetri
Ett annat värde berörts kort är strävan att vara med. Den som nyss svenska och nordiska industrin pekade på Sveriges geografiska avstånd till kontinenten. En förbättring infrastrukturen överbryggar av då det avståndet i den mån förbättringen innebär transpoittidsen förkortning. Syftet med förbättringen skulle då vara rent instrumentellt.
Men det finns också strävan att vara med i en annan mening, t.ex. en politisk eller kulturell närhet. Det handlar då om känslan att lämnas
utanför oavsett innanför skulle vara bättre eller Strävan att om med kan då uppfattas ett sätt att minska osäkerheten, eller vara som skapa säkerhet. På ett nationellt plan känner vi till omvänt att debatten från EU-omröstningen. På det lokala planet synes det som om Båstadpolitikema angelägna att inte hamna utanför allfarvägama, var vilket redan fallet med Europaväg Önskan att "vara med synes var ha varit så stark att från Båstads håll inte observerat eller man analyserat konsekvenserna att förbättring av Västkustbanan av en inklusive tunnel Hallandsås skulle medföra att linjen korn att genom trafikeras snabbtåg, vilka i vart fall idag inte stannar i Båstad. av med närheten blir då inte lika självklar. Vidare är den nya Poängen stationen proj ekterad att ligga bit utanför Båstad. en Under 1980-talet fick miljöfrågoma ökande offentlig uppmärken samhet. Miljöpartiet bildades 1981 och fick i 1988 års riksdagsval 10%
rösterna. Under den här perioden trädde miljön fram som ett av grundläggande värde. Tågtrafiken ha gynnsamma effekter för anses miljön jämfört med andra transportslag. Vid tiden för projektet hade tågtrafiken marknadsandelar till väg- och flygtrafik. Till tappat visso pekade också den framtida utvecklingen i denna ytterrnera riktning. I syfte över transporter från väg och flyg till järnväg att styra och dänned förbättra transportsektoms miljökonsekvenser måste järnvägen bättre konkurrensvillkor. En sådan åtgärd var bl.a. ges uppdelningen SJ i infrastrukturhållare och operatörer. På detta sätt av skulle större konkurrensneutralitet uppnås. Att märka är kopplingen en mellan välfärd och miljö. För regeringen fanns det i den näringspolitiska propositionen ingen motsättning mellan dessa värden.
Tvärtom menade att ekonomisk utveckling förutsättning för man var en miljöinsatser: Den ekonomiska tillväxten har som nämnts stor betydelse för Våra möjligheter att lösa miljöproblemen. Det är därför
viktigt förutsättningarna för ekonomisk tillväxt säkerställs genom att att olika insatser görs för att främja främst utveckling och förnyelse av en näringslivet. 34 Också för Scandinavian Link-konsortiet innebar
sid
utbyggnad infrastrukturen även vägar fördelar från en av — miljösynpunkt. Ovan diskuterades tidsvinsten standardhöjningar på Västkustav banan. Denna tidsvinst är instrumentell, dvs. den är ett medel för att
När kunskapen blir onödig- normativ asymmetri om Bilaga 4 27
uppnå andra värden, t.ex. fritid. Men fortare har även egenvärde. ett En bil som går fortare åsätts ett högre värde inte bara
ekonomiskt än
en som är mindre snabb, oavsett att vi kan utnyttja snabbheten. I sport och tävlingar är det centrala momentet ofta just "fortare". För SJ del :s är införandet snabbtågen därför inte motiverade enbart av av trafiktekniska skäl. Vi kan också hur detta värde avspeglas i SJ se :s reklam för X2000 nästan uteslutande associerar till flyget. som Nära förbundet med fortare är rakare. Vad gäller vägar och järnvägar är en förutsättning att dessa är rakare skall kunna om man åka fortare på dem; detta följer naturlagama. Vidare blir rakare av också kortare i sträcka vilket i sin tur, allt annat givet, betyder lägre byggkostnader. Men det finns också något det rakas rationalitet, av möjligen kopplat till estetik, i det moderna samhället, särskilt under en senare delen av l900-talet. I stället för att följa naturen, att naturen begränsar människans möjligheter så vill, så förändrar om man människan naturen genom att överbrygga vattendrag, fylla eller ut genomkorsa höjder. Möjligen har på tid skett ökad förståelse senare en för en estetik; idag delas t.ex. pris ut för Sveriges vackraste annan väg. Men i huvudsak består det rakas estetik.
Det finns också ett värde här kan kallas utveck1ing; ordet har som förekommit i materialet förekommer också i den offentliga men debatten. Det är på ett sätt nära förbundet med ekonomisk utveckling
och utveckling av välfärden. Men det finns också aspekt en annan av värdet som återfinns på ett övergripande plan. Det handlar mer om människans utveckling i sig, nästan art. Idag finns uppenbarligen som ett värde i att människan förkovrar sig, förfinar sig. Det handlar om utveckling i den meningen att människan har utvecklats från djuren och
naturen och nu skiljer sig från dessa. Denna särskiljning är också kvalitativ och innebär dominans över och kultur. Exempel på en natur denna utveckling återfinns på många områden: kunskap, vårt
materiella välstånd, samhällsorganisation och inte minst teknik. Denna utveckling ses i sig något gott och kritiker den benämns ofta som av som "bakåtsträvare och liknande. Till utveckling kopplas ofta också framtid, fram2°1ts1cridande, "förnyelse" och andra uttryck med positiva associationer.
Det står klart att under projektets tillblivelseprocess har det etablerats en konsensus de värden vi kunnat rekonstruera. om som Även för tunneln om argument uttryckts på olika sätt har de anslutit till i stort sett samma värden. Det finns skäl att i detta sammanhang se denna konsensus ett värde i sig. Det har på flera som håll ofta hänvisats till andra utredningar och yttranden då inte enbart för men instrumentala syften att t.ex. referera väsentlig kunskap. som Att det råder konsensus projektet kan därmed medföra eventuell om att
28 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig- om normativ asymmetri
osäkerhet på olika håll elimineras. Konsensus verkar bekräftande och detta är viktigt vad gäller värdena. Ett annat sätt varpå konsensus skapas och bekräftas att ställa värdena mot "icke-värden". är genom Infrastrukturen pekas ett handikapp, Västkustbanan måste rustas ut som och Hallandsåsen flaskhals eller bromskloss. upp är en Sammanfattningsvis kan konstateras att projektet motiveras av fundamentala samhälleliga värden. Dessa delas alltifrån små av lokalavdelningar i Båstad till riksdag och internationell
politiska
industri. Utmärkande är att dessa värden inte är motstridiga som annars
ofta fallet. Inom t.ex. det juridiska beslutsfattandet rymmer är rättssäkerhet diskussion två viktiga ofta begreppet en om men motstridiga värden individens integritet respektive kollektiva - Dessa värden utsätts så att säga för återkommande vägningar intressen. och beroende på omständigheterna blir utfallet olika. I Hallandsåsprojektet har i princip inte sådan Vägning skett. Att märka är att en formulerats ett motstående värde. I stället har miljön inte som på två olika sätt införlivat miljön i värdestrukturen:
argumentationen
dels argumentet att tågtrafik är miljövänlig, dels genom att genom ekonomisk utveckling är förutsättning för en god miljö. en I den modell för analys nonnativitet som presenterades av inledningsvis framgick att nonnativiteten är förhandling mellan tre en värde, kunskap och möjligheter. Emellertid kan dessa tre olika element: formeras på olika sätt varvid förhandlingen utfaller olika. element viktig kunskap kan normativitet etableras leder till vad Saknas t.ex. som visar sig ett oönskat resultat. Om vi inte känner till de som senare vara visar sig först efter lång tid eller på andra
systemvillkor i naturen som
ställen vad kan förväntas kan nonnativiteten leda till skador på än som milj i sin tur kan hota fundamentala värden. Exempel på detta är ön som de effekter emissioner från industri och trafik leder till; dessa som kunskaper för 50 år sedan okända. Men i förhandling mellan var en kunskap och systemvillkor kan normativitet leder till värden, en som oönskade resultat uppstå även relevant kunskap ingår när om nonnativiteten etableras. Så kan ske när det råder obalans mellan de tre Detta fallet i Hallandsåsprojektet. Den ingående elementen. är värdestruktur rekonstruerats har dominerat och detta har lett som ovan till viktig kunskap varit inkonsistent med värdena har satts att som sidan och fundamentala systemvillkor har nonchalerats. I följande
kapitel skall denna process beskrivas.
När kunskapen blir onödig normativ asymmetri Bilaga - om 4 29
Projektets fortsatta förlopp normativitet
-
forrneras
Om värdena något önskvärt måste det också finnas möjligheter anger att genomföra det önskvärda. Det skall t.ex. tekniskt möjligt att vara bygga tunnel Hallandsås. Önskan lösa problemen med en genom att järnvägstrafiken över Hallandsås dock länge inte möjligt då var ekonomiska förutsättningar saknades. I och med de politiska signalerna om en satsning på järnvägen tillsammans med de ekonomiska medel som tillfördes det nybildade Banverket skapades emellertid dessa möjligheter. Tolkat i termer av den modell presenterades som ovan, möjliggjorde de politiskt-ekonomiska systemens villkor projektet. nu Banverkets uppgift var just att bygga järnvägar och eftersom nyinvesteringama ansågs vara eftersatta blev tempot mycket högre än när SJ själv var ansvarig för infrastrukturen. Vidare uttalades det från politiskt håll att satsningar skulle ske på "strategiska" projekt, varav Västkustbanan var ett. Det skulle ske prioritering projekt en av som annars inte kunde finansieras. Samma tankegång fanns även i satsningen som initierades på nordisk nivå NOU 1985:1. När den ovan beskrivna värdestrukturen möter två viktiga systemvillkor teknik respektive politisk-ekonomisk satsning formeras - normativiteten. Vi skall fortsättningsvis hur normativiteten ut och se ser verkar handlingsbestämmandc mer konkret. Den fortsatta framställningen kommer att göra nedslag i fyra olika teman med betydelse för projektet: alternativ till tunneln, insättande tunnelbormingsav maskinen, upptagande av det s.k. mellanpåslaget mitt på Hallandsås samt användande av Rhoca Gil.
Alternativ till tunneln
Av dokumentationen från projektet framgår inte att några alternativ till tunnelns nuvarande sträckning diskuterats på allvar. Att så inte skedde visade sig få negativa konsekvenser; hade alternativ funnits med i eller inför banutredningen 1990 hade förutsättningarna att undvika de problem som nu uppstått varit bättre. Den främsta anledningen till
16 18-5962
30 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig om normativ asymmetri
nuvarande problem är Hallandsåsens komplicerade och ur byggsynpunkt mycket dåliga bergskvalitet. Skälet till detta är att åsen anses
sämst på det ställe tunneln byggs. I åsens sydostliga vara som nu riktning är den klart bättre. Men det finns också alternativ till tunneln
sådan. Ett exempel är den nyligen på privat basis framtagna som Bjärebanan, idéskiss som utgår från nuvarande sträckning genom
en Sinarpsdalen. Att detta och andra alternativ inte kan konkurrera idag beror till största del på att tunnelprojektet redan är ett faktum och kostnaderna för dess återställande eller färdigställande är en realitet. Men hade denna diskussion förts innan beslut om tunneln togs hade förutsättningarna varit annorlunda. Vilken lösning då hade
som beslutats är mindre intressant här. Att föra fram alternativ och offentligt diskutera för det med sig att varje alternativ måste granskas på ett annat
det bara finns ett alternativ. Synpunkter har lättare att göra sätt än om sig gällande och alternativens för- och nackdelar framstår tydligare.
Det finns flera troliga förklaringar till att något alternativ aldrig togs fram. Tunneln är ett exempel på den raka vägens rationalitet och med denna blir sträckan och därmed restiden kortare. Allt annat givet blir också byggkostnaden lägre. Som framfördes till Banverket i remissomgången dock utanför det formella remissförfarandet skulle det dock än rationellt den västliga sträckningen in om
vara mer om Båstad helt uteslöts, särskilt mot bakgrund att sträckan Göteborg-
av Malmö skall fungerande del av sträckan Oslo-Hamburg. Den
vara en lokala förankringen hade dock troligen blivit annorlunda. Nu blev den lösningen helt friktionsfri vilket ha varit viktigt. Vidare hade en
synes öppen diskussion inkluderande olika alternativ säkert setts som en försening projektet. Att ändra förutsättningarna hade inneburit att
av den konsensus rådde hade ersatts diskussioner, kompromisser
som av
projektets fortsatta framåtskridande gällde det därför etc. För att trygga att utnyttja de förutsättningarna. Normativiteten i sig
gynnsamma pekade ut denna väg.
Tunnelbormingsmaskin
Teknikutvecklingen inom tunneldrivning har förändrats de sista hundra åren. Kring 1600 och l700-talen sprängdes berg med krut. Dessförinnan fick berget bearbetas med hackor samt eld och vatten. Nästa steg efter krutet kom med nitroglycerinen. Denna teknik kom på 1860talet och utgör tillsammans med tryckluftsborming och injektering vad
idag kallas för konventionell teknik. Strax före 1970-talet utfördes som två projekt med s.k. fullortsborming och mellan 1985 och 1993 har fyra projekt genomförts. Hallandsåstunneln skulle 1993 bli det femte.
När kunskapen blir onödig om normativ asymmetri Bilaga 4 31 -
Denna teknik innebär att i stället för att injektera, spränga och man bryta berget injekterar och sedan borrar. För detta ändamål används nu ett stort borraggregat som både injekterar, borrar och evakuerar nu material via ett inbyggt transportsystem. Borraggregatet blir därmed egentligen ett helt systern för bergsbearbetning. Fullortsbonning är ännu en förhållandevis teknik stadd i utveckling. ny Banverket som beställare har i Hallandsåsprojektet att ta ställning till vilken tunneldrivningsteknik skall användas: konventionell som teknik eller fullortsborrning. Anbudet gällde konventionell tunneldrivning men det var också öppet för andra anbud fullortsborrning. I anbudssammanställningen finns tio olika anbudsgivare, många med egna förslag. De flesta anbudsgivarna utgick från konventionell teknik men somliga avsåg att använda fullortsborrning på vissa sträckor. Kraftbyggarna som sedermera kontrakterades hade dock ett sidoanbud som avsåg fullortsborrning på hela sträckan. Det kan nämnas att vid den här tiden stod det ännu inte klart Hallandsås om passagen genom skulle utgöras två enkelspårstunnlar eller dubbelspårstunnel, av en vilket i sig komplicerade anbudsprocessen. Efter kompletteringar beslöt Banverket att anta Kraftbyggamas anbud gällande fullortsborrning av de två enkelspårstunnlama. Detta alternativ bedömdes "såsom förnämligast från pris-, funktions- och kvalitetssynpunkt." Kontraktssumman stannade på strax över 690 miljoner. Det korn dock snart att visa sig att en tunnelbonningsmaskinen inte gick att använda för tunnelbygget genom Hallandsås. I stället för att driva tunneln med högt tempo genom berget körde den fast efter 13 meter. Beslutet att använda fullortsborrning ledde till negativa konsekvenser. Kraftbyggarna fick ställa till konventionell teknik och om börja om från början. En rättslig tvist tog sin början inte blev som avslutad förrän i maj 1995. Projektet blev därmed försenat och Kraftbyggarna gick sedermera i konkurs, där skadeståndet till Banverket var en bidragande orsak. Av en total tunnellängd på 17.2 km hade man lyckats driva knappt 2 km. Tunnlama skulle klara i slutet som vara av 1996 var således knappt påbörjade. Frågan inställer sig varför Kraftbyggarna och Banverket satsade på denna nya teknik. Klart är emellertid att Kraftbyggarna 1993 hade avslutat byggprojektet Klippen, en 10.5 km lång tunnel utförd med fullortsborrning. Att Kraftbyggarna efter detta övertygade var om denna tekniks fördelar är naturligt. Det är troligt att Kraftbyggarna genom detta projekt ville meritera sig ytterligare på detta område och dänned etablera sig på marknaden. De geologiska förutsättningarna i Hallandsås är dock helt andra än det skandinaviska urberget. Åsen är starkt vattenförande och mycket heterogen med bl.a. lera, krosszoner blandat med hårdare material. Åsen är därmed inte lämplig för
32 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig- om normativ asymmetri
fullortsborming. Andra anbudsgivare också hade erfarenhet av som fullortsbomiing föreslog följdriktigt inte denna teknik. Men åsens så för projektet avgörande geologiska och geohydrologiska villkor både Banverket och Kraftbyggarna. Även i bortsågs från av om man projekt detta slag inte kan skaffa sig fullständig kunskap om av bergskvaliteten hade Banverket i vart fall tillräcklig vetskap för att konstatera bergskvaliteten varierar från mycket dåligt berg till att "bra berg. Denna kunskap publicerar Banverket och VBB VIAK i en facktidning i september 1991. Således har Kraftbyggarna också denna kunskap. Denna kunskap borde rimligtvis leda till slutsatsen att noga drivningsmetod och eventuellt företa ytterligare underöverväga sökningar, i synnerhet i ett projekt den här storleken. I stället satsade av Banverket och Kraftbyggarna på teknik i detta sammanhang en som inte beprövad. Anbuden utvärderades konsult från Sydvatten var av en också hade erfarenhet från Bolmenprojektet, tunnel på som en sydostligaste delen Hallandsås med klart bättre förutsättningar men av ändå blev föremål för problem. Konsulten menade att Kraftsom byggarna saknade erfarenhet från denna typ berg och karakav täriserade den föreslagna tekniken ett experiment. som Frågan inställer sig varför både Banverket och Kraftbyggarna mot bättre vetande satsar på något förefaller vara en chansning. Konsom sekvenserna blev negativa både för Banverket och Kraftbyggarna. Att hade väntat sig att är klart, det är faktor i utvärdeman spara pengar en ringen anbud. Men viktigast är den inom branschen stora tilltron av nog till tekniken och den fönnågan. Inom branschen talas det också i egna termer "herraväldet" över berg, att besegra berg etc. Den stora av kunskapen besitts vissa systemvillkor, de som handlar om som om teknik, skapa optimism eller t.o.m. en nonchalans gentemot synes en andra systemvillkor. Det handlar således motsättning mellan om en exploaterings- respektive bevarandevillkor. Denna motsättning kommer till uttryck i något ofta kallas teknikrationalitet. Men tiden har som också spelat roll. Fullortsborrningstekniken möjliggör vid gynnsamma omständigheter snabbare tunneldrivning, något som uppfattades som en önskvärt.
Mellanpåslaget
Konsekvenserna misslyckandet med tunnelbonningsmaskinen blev av att förutsättningarna för projektet förändrades. Banverket och Kraftbyggarna fick ägna energi omförhandlingar kontraktet och skadeav ståndsfrågor. sådan situation är det givet att förutsättningarna att I en driva projektet inte är de bästa. Sedermera löstes Kraftbyggarna från
När kunskapen blir onödig normativ asymmetri Bilaga - om 4 33
kontraktet och upphandling fick inledas. När Skanska konen ny trakterades i januari 1996 bestämdes att bygget skulle klart i slutet vara av 1999, vilket innebär försening på nästan tre år. Projektet präglas en således vid den här tiden av kraftig tidsbrist. Men vikt också de av var första erfarenheterna med åsens beskaffenhet. I och med Kraftatt byggama med konventionell teknik drivit tunnlama fick erfara man nu vilka problem det fortsatta arbetet stod inför. I bilaga till Tunnelen kommissionens delrapport SOU 1998:60 Emmelin A, Att bygga i
berg. Villkor och angreppssätt har beskrivits hur kunskapen om ett bergs egenskaper erhålls växelverkan mellan teoretiska genom en beräkningar grundade på provtagningar och direkt erfarenhet. Där framhålls att ingen tunnel är färdigprojekterad förrän den är byggd".
Som exempel på detta menar Miljögranskningsgruppen att prognoserna av bergets kvalitet bedömts l-2 klasser för höga uttryckt i s.k. vara ett Q-värde. Detta faktum pekar i sig på nödvändigheten än av mer noggranna undersökningar när det finns indikationer på att kvaliteten inte förefaller god. vara I den modell för analys av norrnativitet används här ingår som systemvillkor som ett element konstituerar nonnativitet. En sådan som kategori villkor är just de geologiska och hydrogeologiska förutav sättningar gäller för Hallandsås. Även i tidigt projeksom om man ett teringsskede inte haft tillräcklig vetskap dessa villkor är det klart om att de nu gör sig gällande på sina villkor. Dåligt berg får här egna ett konkret uttryck. Men parallellt med de naturliga systemens villkor gör sig även de samhälleliga systemens villkor gällande. Projektet skall
genomföras och det skall genomföras snabbt. I t.ex. ansökan till vattendomstolen angående mellanpåslaget sägs projektet blir försenat att om med två år är detta mycket allvarligt. Men dessa villkor står i strid
med de naturliga villkoren, särskilt mot bakgrund att de bara av senare delvis är kända. Resultatet blir att på grund tidsbrist öppnar man av ytterligare en drygt 950 lång arbetstunnel mitt på åsen. Detta s.k. m mellanpåslag har syftet att fördubbla antalet drivningsfronter från fyra
till åtta. Resultatet blev än inläckande grundvatten och de mer konsekvenser detta medförde.
Ett annat resultat av den starka norrnativiteten är de medel Bansom verket använder för att uppnå sina syften. Ett exempel Båstads är att kommun ställde sig helt avvisande till tanken på ett mellanpåslag. En
anledning är att mellanpåslaget skulle lokaliseras till plats mitt på en Hallandsås naturreservat. Genom ett "skarpt uttalande i som var kommunfullmäktige ställer sig kommunen därför helt avvisande till
ett mellanpåslag som skulle innebära mycket miljöförstöring en grov av såväl åsen som grundvattnet. Kommunen kommer med alla att tillgängliga medel stoppa projektet. Så blev dock inte fallet.
34 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig om normativ asymmetri
Kommunen ändrade sig emellertid och beviljade bygglov projektet. Detta skedde enligt uppgift dels påtryckningar, dels genom en
genom konstruktion mellan Banverket, Vägverket, Länsstyrelsen i Kristianstads län samt kommunstyrelsen i Båstad med innebörd att Banverket förskotterade 95 miljoner kronor via Vägverket till vägbyggen.
Kostnadstryck och tidsbrist å sidan, och bortseende från
ena kunskap eller underlåtenhet att vidta ytterligare undersökningar om bergsförhållanden å andra sidan fick till följd att mellanpåslaget med tillhörande arbetstunnel togs mitt på åsen i ett annars skyddat
upp område. Förutom det intrång i miljön mellanpåslaget i sig innebär,
som fick det också till följd grundvatten skulle komma att bortledas
att mer samt att större mängd akrylamidbaserade tätningsmedel skulle komma att användas 358 ton total mängd injekterades i denna del.
Rhoca Gil
1996 börjar mängden inträngande grundvatten öka På sensommaren markant. Detta innebar ett överskridande de vattendomstolen
av av lämnade villkoren i beslut från november 1992 för de båda tunnlarna respektive maj 1995 för mellanpåslaget. Detta medförde att Länsstyrel-
kontrollerande instans i juli påpekar detta förhållande för sen som Banverket. Men inträngande grundvatten innebar också att projektet försenades då avsevärd tid och stora resurser fick ägnas åt att täta tunneln. I det här läget befinner sig projektet i prekär situation:
en Nödvändigheten att täta upptagna tunnlar effektivt och snabbt är stor
av dels på grund kravet att öka tunneldrivningstakten, dels på grund av
av
undvika ett allt för stort vattenuttag. Lösningen på problemet blev att att injektera med Rhoca Gil, befanns ha en hög tätningseffekt.
som Konsekvenserna härav bortsett från den tätande effekten, att
var, akrylamid och N-metylolakrylamid spreds via utpumpat vatten till omgivningen på Hallandsås. Den symboliska effekt giftet fick i massmedia stoppade tills vidare tunnelbygget.
Vi kan konstatera att längre projektet fortskred, desto mer påtagliga blev problemen med inläckande grundvatten. Uttryckt i
normmodellen gjorde sig de geologiska förhållandena och de tenner av geohydrologiska villkoren gällande med den ovillkorlighet som gäller för dessa villkor. Det handlar då om att acceptera dessa villkor
de är. Men dessa villkor fann inte acceptans hos Banverket. Skälet som härtill är den norrnativa asymmetri försatt Banverket i denna
som nu situation. I den förhandling skapar normativitet är värdestrukturen
som alltjämt för dominerande. Det kan dessutom konstateras att tidsbrist och kostnadstryck ytterligare förvärrar situationen. I den norrnativa
När kunskapen blir onödig normativ asymmetri Bilaga
- om 4 35
förhandling som sker vid denna tidpunkt är tid och ett
pengar samhälleligt villkor är oförenligt med de naturliga villkoren.
som Alternativa metoder som frysning och lining för att undvika vatteninflödet ansågs för dyra. Vidare avslog vattendomstolen i juni 1997 Banverkets ansökan att temporärt sänka grundvattnet under tunnelns
nivå. Frågan hänsköts i stället till regeringen. Den nonnativa asymmetri som förhandlingen resulterat i innebar vidare att normal
en användning Rhoca Gil vida överstegs i Hallandsåsprojektet.
av Kunskapen om detta medels förutsättningar fanns i projektledningen
men trots detta användes drygt 1400 ton färdig lösning. Ambitionen
var vidare att, där så behövdes, täta hela tunnelbygget med Rhoca Gil, vilket hade förvärrat konsekvenserna dramatiskt. Den kunskap
om Rhoca Gil som fanns, eller möjlig att få, beaktades emellertid inte
var av Banverket och övriga inblandade, något dock miljö- och
som hälsoskyddskontoret i Båstad gjorde. Detta faktum förklaras den
av normativa asymmetrin.
36 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig- om normativ asymmetri
Sammanfattning
Föreliggande rapport har undersökt Hallandsåsprojektet med syfte att dels teckna övergripande bild händelseutvecklingen och en av härvidlag visa på förklaring till varför projektet utvecklades på det en skedde, dels undersöka den rättsliga regleringen mot bakgrund sätt som resultatet. Vi har för detta syfte använt en tollcningsmodell som tar av på verkar bestämmande på handlingar. Rekonstnikfasta att normer tionen den nonnativitet präglat projektet har därmed utgjort en av som förklaring till handlandet. Som framgår figur 2 ovan konstitueras en av olika element, vilka i sin tur bestäms flera olika faktorer. norm av tre av utrymmesskäl har denna rapport inte tagit alla dessa faktorer Av upp har behandlat de faktorer har uppfattats väsentliga och utan som som tillräckliga. En studie t.ex. genusperspektivet av de branscher och av organisationer dominerat i projektet hade då fördjupat förståelsen som ytterligare. En sådan fördjupning hade troligen inte förändrat de
övergripande slutsatser som nu skall presenteras, snarare tvärtom. Projektet har anslutit till flera fundamentala samhällsvärden, vilka
också har verkat i riktning. Vidare har dessa värden varit samma förankrade bland mycket viktiga institutioner och sektorer i samhället-
på lokal, regional och nationell nivå. Denna värdestruktur har dominerat i den norrnativitet har uppstått och konsekvensen har som blivit vad här kallats normativ asymmetri. Denna asymmetri har som inneburit kunskap och vissa systemvillkor inte kunnat göra sig att gällande i tillräcklig utsträckning. Alternativ har därför inte utretts eller
initierats och kunskap Hallandsås förutsättningar har bortsetts från om eller underlåtits att ta fram. Det har inneburit att allteftersom projektet har fortskridit har strategiskt viktiga beslut fattats i enlighet med den
norrnativa asymmetrin med konsekvenser ytterligare förvärrat men som situationen. Trots starka indikationer på att tunneldrivningen skulle
komma att möta tekniska problem utreds inte alternativ sträckning eller förbereds för dessa problem. I stället satsas på olämplig tunnelen drivningsteknik försenar och fördyrar projektet. I detta läge måste som tidspress och ökade kostnader kompenseras med ökad drivningstakt en mellanpåslaget i sin tur innebär att dräneringen av grundvattnet som ökar ytterligare. Denna dränering skadar i sin tur miljön och sinkar
När kunskapen blir onödig- om normativ asymmetri Bilaga 4 37
desutom arbetet. Dessa problem tillsammans med tid och kostnadstryck leder slutligen till att beslutet att använda Rhoca Gil fattas.
om
Det kan anmärkas att inget projekt av den här storleken kan komma till stånd utan stöd från strategiskt håll. Vi kan därför utgå från att andra projekt slutförts under den här tiden men utan miljöskadliga konsekvenser. Vad som utmärkt Hallandsåsprojektet är emellertid att miljövärdet ingått i värdestrukturen. Projektet har i den meningen varit miljövänligt i sig, vilket normalt inte gäller för t.ex. uppförande
av fabriker. Det har därför saknats motiv att göra några omfattande analyser av projektets miljökonsekvenser, särskilt vad gäller grundvattenfrågan. I Hallandsåsprojektet har vi således inte kunnat identifiera något motstående värde som kunnat verka balanserande i normativiteten. I andra fall initierar ofta miljövärdet en debatt kring projektet som i sin tur hjälper till att lyfta fram alternativ, alternativa metoder och annan relevant kunskap.
En sista anmärkning gäller rätten. Det kan konstateras att rätten i huvudsak har tillåtit projektet. Det gäller expropriationstillstånd, tillstånd enligt vattenlag och naturresurslag, bygglov etc. Även
om rätten fyller sin funktion i andra fall, har rätten inte fungerat som en yttersta gräns för miljön. I stället har den norrnativitet som präglat projektet i viss mån återspeglats i den rättsliga tillämpningen, även utöver om detta anges i rättsreglema. Argumentation i domstol om projektets vikt, tid och kostnader har beaktats. Rätten har heller inte förmått att intervenera i normativiteten på så sätt att relevant kunskap har lyfts fram och beaktats. Detta kan uttryckas så att rätten inte har förmått att balansera den nonnativa asymmetrin. I nästa avsnitt skall några kommentarer göras med anledning av denna slutsats.
38 Bilaga 4 När kunskapen blir onödig- om normativ asymmetri
Slutsatser
Som nämndes bedrivs Hallandsåsprojektet i enlighet med lag i den meningen att nödvändiga tillstånd har erhållits. Detta gäller dock inte i den delen vattendomstolens villkor för vattenbortledning har överskridits. Vidare är rättslig prövning initierad olika polis-
en pga. anmälningar. Om projektet befinns strida mot lag i denna del kommer att avgöras Men även projektet konstateras strida mot lag
senare. om och sanktioner meddelas har rätten i huvudsak misslyckats med den väsentliga uppgiften att förebygga skador på omgivningen
människor, den fysiska miljön och djur. Det kan konstateras att de försök ändå gjordes misslyckades. Det gäller t.ex. vitesföre-
som läggandet den 27 november 1996 Länsstyrelsen i Kristanstads
av som län meddelade Banverket. Föreläggandet överklagades och upphävdes sedermera länsrätten i Skåne län. Länsrätten konstaterade att läns-
av styrelsen inte åberopat rätt lagrum och även om så skett hade en omfattande utredning skador på allmänna eller enskilda intressen
om krävts. Anledningen till att länsrätten inte kunnat på ett mer enkelt sätt meddela vitesföreläggande är att vattendomstolen inte uttryckt maximal vattenbortledning föreskrift eller villkor. Ett annat är
som en turerna kring bygglovet för mellanpåslaget där bygglovet till slut meddelades, dock andra skäl än juridiska. Det synes vara förenat
mer av med vissa svårigheter att hävda milj öintresset när projektet väl kommit i gång. Ett annat skäl till detta är att när projektet medfört stora kostnader finns också risk att miljöintresset vägs mot dessa kostnader.
en
Det framstår rättens tillkortakommanden i fallet Hallands-
som om åsen är strukturellt betingade än en följd av "olyckliga omstän-
snarare digheter". Det då tänkbart att stärka den rättsliga regleringen i sin
vore nuvarande form. Att länsstyrelse är med och initierar ett projekt
t.ex. en
den skall kontrollera är inte lämpligt. Att stärka rätten som senare medför dock ökade kontrollkostnader och rättslig reglering verkar
som i efterhand är heller inte effektivt. Det framstår i stället som kritiskt att miljöintresset kan komma in på ett tidigt stadium i en planerings-
Hade så skett i Hallandsåsprojektet hade tunneln kanske process. kunnat byggas på ett miljösäkert sätt och till en lägre kostnad än idag. Vi kan tänka olika strategier i syfte att stärka miljöintressena. Det
oss kan handla utveckling sådana certifieringsstrategier som
om en av
När kunskapen blir onödig- om normativ asymmetri Bilaga 4 39
beskrevs ovan i avsnittet om den rättsliga stymingens beroende av normer sid. 5. Man kan också tänka sig rättsliga krav på miljöledningssystem hos projektör och entreprenör. Poängen är då att ansluta till det miljöintresse som trots allt finns. Det framstår också
som olyckligt att den kritik som ändå tidigt fördes fram mot projektet inte kunde hävda sig i planeringsprocessen. Kritiken visade sig vara relevant då den gick ut på att åsens villkor inte utan vidare är förenliga med tunnelbygget. En annan strategi kan då vara att skapa nya former för genomlysning av liknande projekt. Dessa former måste då kunna inkludera alla relevanta synpunkter. Idag tenderar t.ex. sakägarkrav i domstol eller remissförfarande inför en banutredning att utesluta rele vant och väsentlig kunskap eller kritik. Denna strategi ansluter till det strukturella problemet att det inte finns naturliga bärare av miljöintresset.
Erfarenheterna från Hallandsåsprojektet visar att rätten inte förmått hävda miljöintresset gentemot den norrnativa asymmetri som präglat projektet. Liknande situationer kan uppstå igen och nyss nämnda exempel på strategier bör prövas i syfte att reducera risken för att detta händer igen.
Den lärdom som rent praktiskt kan dras av misslyckandet i fallet Hallandsåsen är att i ett så komplicerat och mångfacetterat projekt som tunnelbygget genom Hallandsåsen måste de olika intressentemas
- Banverket, Kraftbyggama/Skanska, kommunen, länsstyrelsen, LRF, representanter för de boende i området åtgärder och synpunkter
samordnas och att någon utses gemensamt för att bevaka miljöintressena, ett slags miljöombud/miljöcontroller. Det är uppenbart att det i tillfälliga organisationer av den typ som tunnelbygget representerar finns behov av någon sorts systemoperatör för att stärka externa intressen så att dessa inte skall falla mellan olika stolar och prioriteras bort. I fallet Hallandsåsen har så skett med miljöintresset Miljöombudet/miljöcontrollem måste vara oberoende och utses på ett sådant sätt, t.ex. genom val, att han/hon har alla inblandades förtroende. Vederbörande måste dessutom ha ett vidsträckt mandat att agera. Positiva erfarenheter att falla tillbaka på finns från byggandet av Öresundsbron, där bl.a. Björn Gillberg haft rollen miljöansvarig.
som Enligt vårt förmenande borde tillsättandet av ett miljöombud/miljöcontroller vara ett krav vid beslut om eventuell fortsättning
av tunnelbygget. Samma synpunkt gör sig för övrigt också gällande ifråga om bygget av Citytunneln i Malmö.
9 Liknande synpunkter har framförts av professorn vid Internationella industriella miljöinstitutet, Karl Lidgren.
Bilaga 5
Vad är det andra Värt
En studie av natur- och ösyn hos Banverket
- milj
och Skanska i Projekt Hallandsås
Erland Mårald och Sverker Sörlin
av
2 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
Innehåll
| Förord | 3 . |
| Inledning | 4 |
| Historisk bakgrund | 10 |
| Artikulering av naturvärden | 10 |
Vad är "det andra " värt Bilaga 5 3
Förord
Erland Mårald är fil. lic. och doktorand i idéhistoria och Sverker Sörlin är professor i miljöhistoria. Båda författarna är verksamma vid Institutionen för idéhistoria, Umeå universitet. Denna utredning
har genomförts på uppdrag av Tunnelkommissionen under juni, juli och augusti 1998. Inledning, historisk bakgrund, huvudtext samt slutsatser har skrivits av Erland Mårald. Under hela skrivprocessen har Sverker Sörlin bidragit med infallsvinklar och gett kommentarer till utkast och manus. Tillsammans har de båda författarna skrivit det avslutande avsnittet
om lärdomar inför framtiden.
Författarna har inledningsvis fått förslag på litteratur och infallsvinklar av Lari Pitkä-Kangas, Institutionen för idéhistoria, Umeå universitet, och Tomas Ekman, Avdelningen för teknik- och vetenskapshistoria, Kungl Tekniska Högskolan. En preliminär version av slutmanuset har lästs och kommenterats av Christer Nordlund, Bosse Sundin och Anders Öckerman, alla vid Institutionen för idéhistoria, Umeå universitet, Johan Hedrén, Tema V, Linköpings universitet, Arne Kaijser, Avdelningen för teknik- och vetenskapshistoria, Kungl Tekniska Högskolan, och Lars Lundgren, Statens naturvårdsverk. Alla som har hjälpt till skall ha ett stort tack. Tolkningar och eventuella felaktigheter ansvarar naturligtvis författarna älva för.
4 Bilaga 5 Vad är "det andra värt
Inledning
Skälen till att bygga jämvägstunneln genom Hallandsåsen var många. Tunneln skulle föra med sig övergripande samhällsekonomiska vinster,
tidsmässiga vinster och en större närhet till kontinenten samtidigt ge som den lokala industrin och turistnäringen stärktes. Ett annat skäl var paradoxalt också miljön. För att den miljövänliga jämvägstrafiken
nog skulle kunna konkurrera med landsvägstrañken var tunneln av miljöpolitiska orsaker viktig. Med andra ord fanns det gott om argument för att bygga tunneln och enigheten bakom proj ektet var inledningsvis stor, såväl nationellt som lokalt. Däremot framkommer det en mer oklar bild över vilka förluster för den lokala miljön och lokala intressen som tunneln skulle medföra. Alla parter var givetvis överens om att Hallandsåsens natursköna miljö och grundvattnet skulle skyddas så långt som möjligt och att negativa effekter för närboende skulle minimeras. Dock utökades successivt miljöingreppen, allt fler närboende drabbades och konflikt mellan lokala intressen och tunnelbyggama uppstod
en under projektets gång. Benämningen "det andra syftar i det här sammanhanget dels på komplexa ekologiska och geologiska sammanhang och dels på svårfångade värden förenade med sådant som känslor, psykologiska faktorer och identitet, vilka fanns knutna till Hallandsåsen.
Föreliggande studie avser att utreda huruvida det hos tunnelprojektets aktörer, dvs. Banverket och Skanska, fanns värderingar som kan bidra till att förklara den uppkomna miljökatastrofen. Huvudsyftet har varit att kartlägga hur sådana värderingar och attityder kommer till uttryck i dokument och beslut från tunnelprojektet. Genom att se hur olika sorters värden, tydligt kvantifierbara ekonomiska, tekniska
som och tidsmässiga värden, ställts mot mer komplexa och svårfångade värden, kan få uppfattning om den natur- och miljösyn som fanns
man en inom Projekt Hallandsås. Utifrån detta kan man också utläsa ifall miljön framställdes som en bisak eller som en begränsande faktor. Ett annat sätt att komma värderingsgrundema är att undersöka hur det andra och miljön språkligt beskrevs i dokumenten. Kännetecknades dokumenten ett ekonomiskt, tekniskt och deskriptivt språk eller var
av språkbruket resonerande, målande och inlevelsefullt
Ett annat syfte är att placera in händelsen vid Hallandsåsen i ett historiskt och socialt sammanhang. Projekt Hallandsås var inte fri-
Vad är "det andra" värt Bilaga 5 5
kopplat från samhället eller historiska traditioner. En utgångspunkt för studien är att giftskandalen inte går att förstå utan att tunnelprojektet i sin helhet beskrivs från början till slut. Vidare måste dessutom projektet i sig placeras in i ett större sammanhang. På så sätt kan Projekt Hallandsås undersökas i förhållande till det senaste decenniets stora satsningar på infrastruktur, till andra myndigheter och lobbyorganisationer och till hur andra väg- och vattenbyggare tidigare sett på sin profession och på miljöfrågor. Vidare skall Hallandsåsen sättas in i en miljöhistorisk kontext, där miljöfrågomas etablering i samhällsdebatten och framväxten miljölagstiftning under efterkrigstiden skall beskri-
av en
miljöhistoriskt perspektiv kan också visa vilka värden vas. Ur ett man
har artikulerats kring naturen och jämföra händelsen vid Halsom landsåsen med tidigare miljökatastrofer.
Ännu ett syfte är att undersöka organisationskulturen inom Projekt Hallandsås. Ett sätt att placera in Projekt Hallandsås i sitt sammanhang samt att försöka fånga dess organisationskultur, är att beskriva projektet
sociotekniskt system i enlighet med den amerikanske som ett teknikhistorikern Thomas P. Hughes definition.‘ Ett sociotekniskt
består dels sammanbundna tekniska komponenter, dels av system av organisationer, företag, vetenskapliga institutioner, statliga myndigheter, finansiärer och lobbyister och dels lagar, regelverk och eko-
av nomiska styr det sociotekniska systemet. Ur Hughes syn-
resurser som vinkel är det således inte bara enskilda ingenjörer, projektledare eller val teknik skall analyseras. Ett sociotekniskt system är ett nät-
av som verk där såväl teknik, organisationer, människor, traditioner som tänke-
bildar helhet. Det sociotekniska systemet påverkas det omgisätt en av vande samhället, miljön och ideologiska och tekniska förändringar, och omvänt påverkar det sociotekniska systemet omgivningen. Projekt Hallandsås kan i sig ett sociotekniskt systern men det kopplar
ses som också till ett större nätverk dit hela väg- och vattenbyggnadssektom kan räknas.
Hughes vidare att sociotekniska system inte blir autonoma
menar från omvärlden när de utvecklas, utan i stället erhåller de ett technological momentum, översatt till svenska ungefär tröghet", tyngd eller levande kraft. Denna tröghet skapas av alla de investe-
Thomas P. Hughes, Networks of Power: Electricfication in Western Society, 1880-1930 Baltimore London, 1983 och Thomas P. Hughes, The Evolution of Large Technological Systems", The Social Construction of Technological Systems: New Directions in the Sociology and History of Technology, eds. Wiebe E. Bijker, Thomas P. Hughes och Trevor Pinch Cambridge, MA
London, 1987.
6 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
ringar i maskiner, anläggningar, teknik, forskning och i den organisations- och produktionsapparat som byggs kring olika projekt. upp Vidare skapas denna tröghet historiska rötter, tänkesätt, tidigare av tekniska metoder, utbildnings- och karriärvägar och mentala bilder av hur det problem som systemet i fråga skall lösa egentligen ut. Även ser yttre kopplingar och förväntningar, från staten, finansiärer, aktieägare, lobbyister och andra intressenter, bidrar till denna tröghet. Sammantaget skapar detta systemkultur bestämmer vad inom en som som systemet anses vara rationellt och väsentligt. Inom denna systemkultur uppstår också en riktning inertia of motion, strävan att fortsätta en längs den utstakade kursen Kritik har emellertid riktats mot "momentum-idén eftersom den antyder mjuk teknikdeterminism, en som visar på en förutbestämd utveckling systemet Många forskare av har i stället hävdat att under utvecklandet ett sociotekniskt av system hela tiden sker olika val där det är dessa val sammantaget som bestämmer systemets framtida utveckling. Med andra ord finns det en mängd olika tänkbara utvecklingar är möjliga. som En utgångspunkt för denna utredning är att Projekt Hallandsås var ett ganska normalt projekt från början. Det skilde sig inte särskilt mycket från andra samtida infrastrukturprojekt vad det gällde MKBförfaranden, beslutsprocedurer, förundersökningar och sätt att argumentera. Dock är ett syfte med denna utredning att Visa hur det allt eftersom byggdes in "tröghet, riktning eller inre logik i projeken tet som pekade framåt mot grundvattensänkningen och giftskandalen. Det är naturligtvis en efterhandskonstruktion, det finns dock hel men en del belägg som talar för att det är fruktbart att beskriva tunnelprojektet på detta vis. Med utgångspunkt i kritiken Hughes momentum-idé av kommer det dock att betonas att det fanns bifurkationspunkter under byggprocessen där de styrande inom Projekt Hallandsås kunde ha valt andra lösningar eller alternativ, som gjort att utgången tunnelbygget av eventuellt kunde ha blivit en annan. De gjorda valen vid varje enskild bifurkationspunkt kan diskuteras huruvida de riktiga eller ej, var men sammantaget ledde dessa fram till ett oönskat resultat. Utredningen kommer att lyfta fram ett antal sådana bifurkationspunkter och försöka förklara varför man valde fe1 alternativ och vilka värderingar som styrde dessa val. Viktigt i det här sammanhanget blir att undersöka hur
2 Se även Bosse Sundin, Den kupade handen: Människan och tekniken Stockholm, 1991, 283-284. 3 Jane Summerton, Stora tekniska system: En introduktion till ett forskningsfält", Den konstruerade världen: Tekniska system i historiskt perspektiv, eds. Pär Blomkvist och Arne Kaijser Stockholm, 1998, 32-34.
Vad är "det andra " värt Bilaga 5 7
systemkulturen inom Projekt Hallandsås gjorde det svårt för de inblandade i tunnelbygget att uppfatta dessa bifurkationspunkter och hur det i systemkulturen fanns strategier och mekanismer marginaliserade
som eller definierade ut kritiska invändningar och andra värden.
Av de inblandade i tunnelproj ektet är det framförallt Banverkets roll
kommer att undersökas. Banverket hade dominerade position i som en Projekt Hallandsås, de med från början, de lade upp de långsiktiga
var strategiema, anlitade entreprenörer och konsulter och ansvarade för miljökonsekvensbeskrivningar och ansökningar. Banverket bildades 1988 att SJ:s banavdelning avskildes från SJ:s övriga trafik-
genom verksamhet. Banverket har till uppgift att ansvara för underhåll och utbyggnad jämvägsnätet och verkets sektorsansvar har senare även
av utökats till att gälla ett främjande miljöanpassad jämvägstrafik. I
av en intervjuer Tunnelkommissionen gjort med de högsta ansvariga
som inom Banverket framkommer att delegeringen inom verket verkar ha varit mycket stor och att kommunikationen mellan huvudkontoret och de olika regionkontoren dåligf I denna utredning är det främst
var dokument från Banverkets södra region undersöks. Genomgående
som i studien kommer det dock endast att talas Banverket en enhet-
om som lig aktör, eftersom det är svårt att veta vem inom Banverket som egentligen stod bakom beslut och strategier. Vidare påpekas i intervjuerna att Banverket saknade kompetens på miljö och humanistiska områden. Banverkets förra generaldirektör Monika Andersson framställer Banverket och teknikerdominerad byggapparat, där miljö-
som en manstänkandet hade svårt att tränga igenom. I Projekt Hallandsås köptes också mycket expertis in utifrån. Detta gällde inte bara experter på miljöfrågor, även t.ex. VVB Viak tidigare Viak AB, Sydkraft
utan Konsult, Bergsrådet" expertgrupp bestående av forskare och kon-
en
sulter från institutioner och företag och Cement och Betong Institutet
inblandade i tunnelbygget konsulter. var som
Skanska har inte lika framträdande roll i denna utredning.
en Skanska övertog entreprenörskapet först i början 1996, efter den
av tidigare entreprenören Kraftbyggamas misslyckande. Då hade tunnelbygget redan pågått i flera år och framtida planer lagda. Vidare är
var det också svårt att utifrån dokument och officiella uttalanden se någon skillnad mellan Skanskas och Banverkets attityder till miljön och därför kommer det ibland bara att hänvisas till tunne1byggama i texten. Skanska framställdes i Projekt Hallandsås eget informationsmaterial i
4 Tunnelkommissionen, "Anteckningar från möte med Banverket den 8 april 1998 och Anteckningar från möte med Banverket den 14 april 1998, opubl. stenciler.
8 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
samband med företagets inträde i bygget, den ansvarstagande som entreprenören. Skanska hade tidigare erfarenheter liknande tunnelav byggen i såväl Sverige som utomlands och projektledarna och arbetarna beskrevs som trygga och erfarna, vilka på ett säkert vis skulle driva tunnelbygget framåt Å sidan presenterades tunnelbygget ena som ett mycket avancerat tekniskt projekt med stora utmaningar för ingenjörerna och expertis. Å andra sidan beskrevs Hallandsåsen annan som ett nyckfullt berg som trots den avancerade tekniken och erfarenheten var "oförutsägbart och motsträvigt. Detta resonemang leder över till den plats där tunneln byggdes, Hallandsåsen. Under byggprocessens gång och konflikten genom mellan förespråkare och motståndare till tunnelbygget, kom Hallandsåsen att bli en alltmer uppmärksammad och värdeladdad plats och allt fler fakta, argument och värden kopplades till åsen och för och emot tunneln. I miljöhistorisk forskning är grundläggande utgångspunkt en att naturen måste placeras in i historien Naturen förändras kontinuerligt och påverkar därigenom mänskliga samhällen. Människa, teknik och samhällsbygge påverkar omvänt naturen, vilket i sin tur återigen förändras och påverkar samhället och mänskligt tänkande. Det är således ett komplext växelspel mellan natur, samhälle och människa som har skapat den miljö vi har idag. Hallandsåsen är 100 miljoner en år gammal s.k. urhorst, ett sådant växelspel har formats till som genom ett unikt natur- och kulturlandskap och som har fått status och lagskydd som riksintresse för naturvård, kultunniljövård och friluftsliv. Utredningen begränsas av att det främst är Banverket och Skanska som står i fokus. Båstads kommun, också ingick part i det som som en s.k. Tunnelkonsortiet, kommer inte att undersökas närmare, även om kommunens senare motstånd till tunnelprojektets utökade miljöingrepp kommer att belysas. Vidare avgränsas den empiriska undersökningen tidsmässigt av att det endast är tiden fram till katastrofen kommer som att analyseras. Det har emellertid varit svårt att helt bortse från att studien gjorts med facit i hand, vilket också är själva utgångspunkten för utredningens genomförande. Syftet med utredningen har dock inte varit att peka ut någon sky1dig, utan i stället att försöka förstå och förklara det inträffade utifrån ett historiskt och ideologianalytiskt perspektiv. Påpekas måste också att Banverkets och Skanskas roll i första hand var
5 Se ex., Projekt Hallandsås, sommaren 1996 och Projekt Hallandsås sommaren 1997. 5 Donald Worster, "Appendixz Doing Environmental History, The Ends of the Earth, ed. Donald Worster Cambridge, 1988, och William Cronon, "The Uses of Environmental History", Environmental History Review 1993:3.
Vad är "det andra" värt Bilaga 5 9
att bygga tunneln efter ett demokratiskt fattat beslut och att miljöhänsyn inte deras primära uppgift. Det empiriska källmaterial som studien
var bygger på är heller inte fullständigt, utan det består främst av olika
dokument, beslut och protokoll producerats av de inblandade par-
som terna i Projekt Hallandsås samt beslutande och kontrollerande
av myndigheter. Det saknas exempelvis genomgång av hur den
en offentliga debatten tunnelbygget såg ut och vilka parter som där
om uttalade sig. Materialet har samlats in av Tunnelkommissionen.
Studien inleds med historisk bakgrundsbeskrivning där det redo-
en görs för vilka värden knutits till naturen under olika tider. Veten-
som skapsmän har varit dominerande i denna artikuleringsprocess
en grupp
även andra samhällsgrupper har varit viktiga, speciellt för artikulemen ringen svårfángade värden. Här redogörs också för miljöfrågor-
av mer
etablering i samhällsdebatten under efterkrigstiden och vilken roll nas katastrofen har haft för miljörörelsemas mobilisering och miljölagstiftning. En bakgnindsteckning skildrar formandet av väg- och
annan vattenbyggamas självbild och deras förhållande till milj öfrågoma.
Huvuddelen studien behandlar Projekt Hallandsås från början
av fram till det att bygget stoppades. Inledningsvis redogörs det för det
senaste decenniets stora satsningar på infrastruktur, därefter beskrivs förundersökningama och ansökningar inför bygget. En tonvikt i studien
kommer att läggas på hur miljöfrågorna behandlades i samband med det s.k. mellanpåslaget. Mellanpåslaget beskrivs i utredningen som en förhandling miljön. Denna förhandling handlade dels om hur mil-
om jölagama skulle tolkas och vad deñnierades som ett miljöingrepp,
som
hur olika riksintressen och miljöproblem vägdes mot varandra dels om och slutligen maktförhållanden och ekonomi. Vidare kommer
om problemen med vattenläckage, ansökningar vattendomar och
om nya användningen tätningsmedlet Rhoca Gil att belysas. Avslutningsvis
av redogörs för slutsatser och några lärdomar inför framtiden presenteras.
10 Bilaga 5 Vad är "det andra värt
Historisk bakgrund
Artikulering av naturvärden
För att kunna besvara frågan: vad är "det andra värt, måste det redas ut vilka värden som är knutna till naturen och miljön. Ur ett historiskt perspektiv framkommer tydligt att det under olika tider har skiftat och förändrats vad i naturen värdefullt I det moderna industrisom anses samhället utvecklades en natursyn byggde på vetenskapligt som tänkande där naturen uppfattades rent materiell och styrd natursom av lagar. 1700-talets upplysnings- och kameralistiska tänkande är typiskt för denna natursyn. Naturen sågs mänsklig tillgång mäste som en som bearbetas och förädlas. Hanteringen naturresursema skulle förbättras av med hjälp av bokföring och potentiella skulle inventeras. resurser Denna natursyn utgick från människan och naturen fick sitt värde genom den nytta eller det ekonomiska värde den fick i samhället. Det fanns också en hushållningstanke i detta synsätt byggde på som ett framförhållande perspektiv där naturresursema på ett rationellt måste bevaras för framtida behov. Detta motiv för naturskydd har varit det avgjort mest betydelsefulla ända fram i vår tid. Som en reaktion mot det framväxande industrisamhället uppstod emellertid under 1800-talets andra hälft det moderna naturskyddet som legitimerade naturbevarande utifrån andra värderingsgrunderf Ett motiv utgick från djurskyddsföreningama betonade människans som moraliska ansvar att i ett civiliserat samhälle även skydda och värna om djur och fåglar. En grund för naturbevarande byggde på annan ett mer vetenskapligt och storslaget nationalistiskt motiv. Naturen sågs som något avskilt från det människoskapade, något oföränderligt och genuint. Industrisamhällets expansion hotade de sista resterna denna av
7 Sverker Sörlin och Anders Öckerman, Jorden global en ö: En miljöhistoria Stockholm, 1998, och Sverker Sörlin, Naturkontraktet: Om naturumgängets idéhistoria Stockholm, 1991. 8 Bosse Sundin, "Från rikspark till bygdemuseum: Om djurskydds-, naturskydds-, och hembygdsrörelsema i sekelskiftets Sverige", Naturligtvis: Uppsatser om natur och samhälle tillägnade Gunnar Eriksson Umeå, 1981.
Vad är "det andra värt Bilaga 5 ll
orörda natur, vilken behövde skyddas från ekonomiska intressen. De första svenska nationalparkema inrättades 1909 skulle fungera
som
vetenskapliga referensområden, där vetenskapsmän kunde studera som den ursprungliga naturen, och exempel på storslagen svensk
som natur. Genom att dessa områden skyddades kunde man också sanktio-
exploatering andra områden. På så sätt korn således nationalnera av
parkerna att legitimera modemiseringsprocessen
De vetenskapliga motiven har under 1900-talet fortsatt att dominera
grund för naturbevarande och olika sorters naturvetenskapsmän som och naturentusiaster har fungerat naturens ombudsmän, dvs. de
som
fört naturens talan i samhället. Dessa experter har med vetensom skapliga metoder försökt identifiera och upptäcka objektiva egenskaper hos naturen kan ligga till grund för bevarande. Naturskydd
som har dänned blivit ett kunskapsproblem i stället för ett värderingsproblem där specialister inventerar och rangordnar olika landskap efter grad bevarandevärda inslag." Om emellertid undersöker vilka
av man vetenskapliga motiv som framförts för naturbevarande kan man se en förändring över tid. Betoningen på den ursprung1iga naturen ersattes under mellankrigstiden evolutionär syn där i stället den representa-
av tiva naturen betonades. På 1960- och l970-talen då det systemekologiska betraktelsesättet dominerade lyftes helhetsperspektivet fram och
försökte bevara så orörda områden som möjligt. Under det senaste man decenniet har "biologisk mångfald blivit det viktigaste kriteriet för att
bevara miljön.
Bevarandemotiven har inte bara förändrats på grund av nya vetenskapliga teorier, utan även följd samhälleliga förändringar
som en av och ideologiska förskjutningar. Detta har medfört att nya bevarandeobjekt och landskap lyfts fram, ur demokratiska och social-
ex. reformistiska perspektiv för att öka tillgängligheten till rekreations- och friluftsområden. I lagstiftningen avspeglas detta genom begrepp som riksintressen och natur-, kultur- och friluftsvärden. Dessa begrepp är emellertid genomgående diffust definierade. I lagstiftarnas bedöm-
9 Björn-Ola Linnér, Naturen minnesmärke, Kulturarvets natur, eds.
som Annika Alzén och Johan Hedrén Stockholm, 1998. ‘° Thomas Hillmo och Ulrik Lohm, Natures Ombudsmen: The Evolution of Environmental Representation in Sweden, Environment and History 1997:1, 19-43.
Johan Hedrén, Miljöpolitikens natur Linköping, 1994, 71-75, och Sverker Sörlin, Miljö och medborgarskap: Om natur, rättigheter och social artikula-
värden, Miljö, politik och samhälle Stockholm, 1998, kommande, 6tion av
Hillmo och Lohm, Natures Ombudsmen, 36.
12 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
ningar vägs dessa intressen och till objektiva värden andra synes mot samhällsintressen och värden, medan de grundläggande värdefrågoma i praktiken lämnas outredda. På så sätt blir landskapet ett förhandlingsbart pussel, där varje intresse någonstans skall få sina bitar utlagda. Statsvetaren Johan Hedrén visar i sin avhandling Miljöpolitikens natur 1994 att bevarandemotiven i miljöpolitiken fortfarande främst framstår som nyttobaserade, samtidigt frågan miljöobjektens som om okränkbarhet endast reses långt ut i periferin. Miljöpolitiken borde även inkludera den värdemässiga grunden, Hedrén; han understryker menar att "miljöfrågan inte handlar om kunskap och värden, utan kunskap om om värden. I praktiken "upptäcks" inte heller natur- och kulturrniljövärden i ett värdemässigt vakuum. Att vissa landskap, fjäll och lövängar, som ex. anses vara mer skyddsvärda än andra handlar i grund och botten om något som människor kommit överens Sådana överenskommelser om. växer historiskt fram kring vissa företeelser eller objekt, på så sätt som får en högre status. I denna kulturella är naturvetenskapsmänprocess nen endast en av många aktörsgrupper påverkar. Andra viktiga som grupper i denna är historiker, författare, konstnärer och process ex. journalister. Även ting och föremål turistguider, vykort och skolsom böcker har betydelse för att vissa områden tillskrivs särskilda egenskaper och värden. Bevarandevärden skapas således också sådant av som berör känslor, estetik, psykologiska faktorer och och normer, arv identitet, vilket vetenskapen har svårt att fånga. Genom inlärning och socialisation artikuleras sådana värden kring olika objekt eller områden Vilket så småningom även påverkar urvalskriteriema för naturbevarande och skyddslagstiftning. På grund att dessa värden är får av vaga de emellertid ofta stå tillbaka för ekonomiska intressen. Hallandsåsen är, som ovan nämnts, sådan plats har fått ett en som högt bevarandevärde. Detta beror på vetenskapliga kriterier, som att Hallandsåsen på grund av sin geologiska struktur är ett enormt grundvattenmagasin, att det finns ett unikt kulturlandskap med arkeologiska lämningar och att det för svenska förhållanden finns stor biologisk en mångfald. Det beror också på att Hallandsåsen med omnejd sedan länge haft en nationell status turistmål och är plats lärts ut i som en som skolgeografin. Till Hallandsåsen har konstnärer sökt sig och där har många sommarhus byggts. Dessutom finns för enskilda i den personer lokala omgivningen speciella minnen och platser är knutna till som
3 Hedrén, Miljöpolitikens natur, 75. 14Sörlin, "Miljö och medborgarskap",
Vad är "det andra värt Bilaga 5 13
åsen. Tillsammans har detta gett Hallandsåsen ett erkännande som ett naturskönt landskap och populärt rekreations- och turistområde.
Miljöfrågomas etablering
För att förstå varför katastrofen vid Hallandsåsen väckte så stor uppmärksamhet måste också miljöfrågans etablering i samhällsdebatten beskrivas. Denna etablering kan sägas ha skett efter andra världskriget och framförallt efter 1960. Under dessa rekordår expanderade de västliga ekonomiema och allt större välutbildad urban medelklass en uppstod hade såväl råd tid att ägna sig andra verksamheter som som än att bara skaffa sig mat för dagen. Flera sociala rörelser, som kvinno-, freds- och vänsterrörelsen, hade sin grogrund bland företrädesvis de inom denna sociala De reagerade mot det etablerade samunga grupp. hället och mot de och värderingar fanns inom föräldranormer som generationen. I denna samhällsgwpp, själv hade haft liten kontakt som med de areella näringama och tillverkningsindustrin, växte också en miljömedvetenhet fram. Viktigt för miljöfrågomas etablering var också att det efter andra världskriget började uppstå ett globalt medvetande. Mediemas allt vidare nyhetsrapportering från hela världen medförde att avlägsna problem kom närmare och riskerna blev tydligare. Efterkrigstidens situation med det kalla kriget och avkoloniseringen satte naturöverbefolkning, försörjning och terrorbalans på dagordningen. resurser, Alla de här frågorna berörde förhållandet mellan människan och naturen och människans möjlighet att kontrollera eller förstöra naturoch kulturlandskapet. Användningen kärnvapen visade att männiav skan ytterst kunde utrota sig själv och åtskilligt av livet på jorden. Även förgiftning och föroreningar uppmärksammades. Rachel Carsons bok Tyst vår 1962 blev i det här sammanhanget en viktig utgångspunkt för det miljömedvetandet. I boken beskrevs hur annya
Det finns, såväl internationellt som nationellt, en allt större litteratur som ur historiskt perspektiv redogör för miljöfrågomas framväxt och etablering. ett Detta avsnitt bygger väsentligen på John McCormick, The Global Environmental Movement, second edition Chichester New York, 1995, John Opie, Natures Nation: An Environmental History of the United States Philadelphia, 1998, Sörlin och Öckennan, Jorden Håkan Thörn, en Rörelser i det moderna: Politik, modernitet och kollektiv identitet i Europa l 789-1989 Stockholm, 1997, och Lars Lundgren, Miljövård på längden och tvären: Några synpunkter på svensk miljöpolitik under 1900-talet", opubl. stencil 1994.
14 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
vändningen av bekämpningsmedlen och kemikalier, framförallt DDT, inom jordbruket var ett hot mot naturen. Carson visade att kemiföretagen och andra som tjänade på användningen DDT visste av om farorna men ändå tillät att medlet användes. Boken målade bild upp en av ett förgiftat samhälle, vilket genom bekämpningsmedlens cancerframkallande effekter i förlängningen även kunde bli ett hot mot människans överlevnad. Tyst Vår fick ett stort genomslag i den politiska debatten och i många länder förbjöds DDT. Boken, kan som ses i en alarmistisk och civilisationskritisk tradition, följdes av en mängd liknande larrnrapporter, med svenska exempel Hans som Palmstiemas Plundring, svält, förgiftning 1967, Rolf Edbergs av ett moln 1968 och Gösta Ehrensvärds Före efter: diagnos - en 1971. Även faktiska katastrofer visade det framfördes i larmatt som rapporterna var verkliga hot och vilka ödesdigra konsekvenser människans oförmåga att hantera sin teknik kunde få. Intressant att egen lägga märke till är dock att under 1940- och l950-talen hade flera allvarliga katastrofer inträffat i samband med kemiska utsläpp, eller smog olyckor, utan att medierna eller allmänheten uppmärksammade detta som miljökatastrofef. Däremot under 1960- och 1970-talen, när ett miljö- och riskmedvetande ett mi1j6paradigm’ hade spritt sig i - — samhället, väckte tillbud och katastrofer stor uppmärksamhet och ansvar utkrävdes av företagsledare och politiker. Således kan man konstatera att vad som benämns som en katastrof inte bara bestäms av graden av det inträffade, hur stora utsläppen har varit och hur många människor som skadats eller dött, utan även av hur händelsen upplevs och definieras i det omgivande samhället. En sådan tolkningsram att placera in dessa händelser i uppstod följaktligen först på 1960-talet. Namn på katastrofplatser eller olycksdrabbade båtar och fabriker, som ex. Minamata, Torrey Canyon, Love Canal, Three Mile Island, Seveso, Sandoz, Bhopal, Tjernobyl och Exxon Valdez, fick i miljödebatten en funktion som tankeställare och varningar för vad som skulle kunna komma i framtiden. Inom miljörörelsen det framförallt var hotet om en framtida global miljökatastrof utgjorde den som mobiliserande kraften. "Katastrofdiagnosen" uppmanade till snabb handling innan det var "för sent. Man ansåg sig stå inför ett
6 Sverker Sörlin, Hans Wzson Ahlmann, Arctic Research and Polar Warming: From a National to International Scientific Agenda, 1929-1952", Mundus Librorum: Essays on Books and the History of Learning, eds. Leena Pärsinen Esko Rahikainen Helsingfors, 1996.
Vad är "det andra värt Bilaga 5 15
antingen/eller-val, där antingen lät samhället fortsätta mot sin
man undergång eller förändrade det i grunden för att rädda jorden.
Det mest kända exemplet på en svensk milj öskandal var den vid BT Kemis fabrik i Teckomatorp. I fabriken, anlades i ett gammalt
som sockerbruk vid mitten av 1960-talet, tillverkades bekämpningsmedel för jordbruket. Ganska snart började kringboende klaga över den dåliga lukten från fabriken, den närliggande Braån uppvisade tydliga föroreningstecken och trädgårdsodlare längs ån fick sitt vatten förstört. Under ett drygt decenniums kamp och processande mot företaget framlades allt fler bevis för att giftiga fenoxisyror läckte ut och att företaget inte skötte miljöfrågorna som man skulle. Det var emellertid svårt att stoppa tillverkningen och det var till stor del enskilda människor och sammanslutningar privatpersoner fick föra talan mot före-
av som ensamma taget. För dem som drev kampen mot företaget tycktes det finnas en enad front bestående företagsledningen, politiker, myndigheter och
av vetenskapliga experter som alla förnekade eller tonade ner problemen. Det dröjde även länge innan något större massmedialt intresse för kampen väcktes. Slutligen 1977 uppdagades att företaget hade grävt
hundratals tunnor med mycket giftigt avfall på industriområdet. ner Detta väckte sensation och de ansvariga ställdes inför rätta. År
stor 1979 sprängdes fabriken i stycken och staten fick stå för den dyra saneringen. Hantering denna miljöskandal skapade en skepsis till
av företags, myndigheters och experters uttalanden och försäkringar, vilket ytterligare förstärktes av den pågående kämkraftsdebatten.
Det ökade miljömedvetandet och de inträffade miljöskandalema, såväl i Sverige utomlands, gick emellertid inte obemärkt förbi utan
som resultatet blev fastare milj öfrågoma. År 1967
att staten tog ett grepp om inrättades Statens naturvårdsverk som fick ett övergripande ansvar för miljöområdet och samtidigt bildades det naturvårdsenheter vid länsstyrelserna. Inom lagstiftningen inrättades också nya övergripande lagar för miljöområdet. Naturvårdslagen kom till 1964, miljöskyddslagen 1969, lagen hälso- och miljöfarliga varor 1973, och senare
om kan plan- och bygglagen och naturresurslagen, 1987, tillfogas. Denna institutionalisering miljöfrågoma visar på vad som kan sägas vara
av miljöpolitikens genombrott i Sverige. Miljöfrågan kom på så sätt att
7 Lars Lalander, Svenska miljöskandaler Malmö, 1995. 18Monica Nilsson och Göran Larsson, Min seger över BT Kemi: Monica Nilssons berättelse om kampen mot lögner, förtal och det cyniska spelet
egen med människor kring en giftfabrik Helsingborg, 1978. 9 Torbjörn Krogh och Claus Nowotny, Varför fick vi inget veta En stu-
von die hur missade B T-kemi och Viggen Stockholm, 1981.
av pressen
16 Bilaga 5 Vad är "det andra värt
byråkratiseras och "naturens ombudsmän blev tjänstemän i den statliga administrationen. Redan tidigt fanns ett samförstånd i miljöfrågan mellan staten och industrin. Naturvårdsverket och andra myndigheter skulle genom rationella avvägningar mellan ekonomiska och andra värden finna en balans mellan samhälleliga och individuella intressen och reglera exploatering och milj öskadlig verksamhet. Sett utifrån den allmänna miljödebatten fanns emellertid inte samma samförståndsanda. Från att på 1960- och l970-talen ofta ha setts som något konfliktfyllt som radikala grupper lyfte fram för att kritisera samhällsetablissemanget, blev miljöfrågan på 1980-talet allt etablemer rad i samhällsdebatten och idag framstår den snarast samförsom en ståndsfråga. Alla är överens om att det finns miljöproblem, att man skall värna om miljön och varje parti, kommun, myndighet eller storföretag har idag miljöpolicy. Till skillnad från tidigare miljöskanen daler på 1950-, 1960- och 1970-talen, vilka ofta inträffade på grund av bristande eller helt obefintlig hänsyn till miljön, så fanns det vid tunnelprojektet i Hallandsåsen en uttalad sådan hänsyn. När miljökatastrofen vid Hallandsåsen blev ett faktum var inte heller reaktionen densamma som vid liknande tidigare händelser. Hallandsåsen framställdes inte som ett förebådande tecken på en framtida global miljökatastrof. I stället frågade sig alla hur ett sådant giftutsläpp kunde inträffa i dagens miljöupplysta tid, med alla regelverk och miljöprövnings- och miljösäkringssystem som syftar till att förhindra just sådana katastrofer.
Professionella värderingar och organisations-
kulturer
Vid tillbud, som det vid Hallandsåsen, väcks följaktligen frågor, förklaringar söks och man undersöker ifall de ansvariga har brutit mot lagstiftning eller brustit i miljöhänsyn. Det är dock ofta som de utpekade ansvariga själva inte anser sig ha gjort något större fel. De menar att de endast har fullföljt de arbetsuppgifter de satta att sköta, följt var gällande lagstiftning och i största möjliga mån försökt ta hänsyn till miljön. I stället förklaras det inträffade följd olyckliga som en av omständigheter, bristande kunskap och information eller andra yttre faktorer. Även det faktiskt är så att de utpekade har gjort fel, så kan om det ändå finnas en oförståelse hos de ansvariga. Med andra ord finns det en diskrepans mellan hur utomstående ser på det inträffade och hur
2°Hillmo och Lohm, Natures Ombudsmen, 37-38.
Vad är "det andra" värt Bilaga 5 17
de inblandade i projektet själva tolkar samma händelse. Detta kan bero på att de inblandade i projektet tillhör en särskild organisationskultur som skiljer ut dem från omvärlden. Den ovan åberopade Thomas P. Hughes menar att inom ett sociotekniskt system utvecklas en systemku1tur, dvs. gemensamma synsätt på vad som är rätt och fel och på vilka problem och målsättningar som är Väsentliga. Teknikhistorikern Arne Kaij ser hävdar att i ett litet land som Sverige blir detta extra tydligt eftersom de ledande personerna inom systemet utgör en liten krets som har täta kontakter med varandra. Vidare har många en likartad utbildningsbakgrund vid de fåtaliga tekniska högskolorna och karriärvägama består av en vandring mellan olika organisationer inom systemet. Detta ger sammantaget upphov till en stark kåranda.
Den franske vetenskapssociologen Bruno Latour betonar ännu mer än Hughes hur tekniker och vetenskapsmän avskiljer sig från omvärlden och definierar ut andra samhällsgrupper från det egna intresseområdet. Latour menar att vetenskapliga och tekniska professioner bildar exklusiva nätverk stora likheter med ett sociotekniskt system som tillsammans besitter mycket stora resurser och kunskaper, vilket ger såväl den enskilde ingenjören/forskaren som det samlade kollektivet en styrka att ange vad som är kunskap och vad som är rationellt. För att kunna avskilja nätverket från den övriga världen och hålla ihop det när det växer, definieras omvärlden som irrationell. Det skapas på så vis en vetenskaplig/teknisk diskurs inom nätverket som definierar vad som är vetande och vad som är tro, samtidigt som en asymmetri uppstår mellan dem som är inne i nätverket och dem som är utanför. Ifrågasätts ingenjörens/forskarens auktoritet, så ifrågasätts hela nätverkets trovärdighet, vilket i praktiken är mycket svårt eftersom det då krävs att den som ifrågasätter själv besitter en stor sakkunskap och har ett stöd i samhället som är jämbördigt med det anklagade nätverkets. Således leder nästan alltid ett yttre ifrågasättande av nätverket till att kritikema antingen utdefmieras som irrationella och företrädare för extrema åsikter eller så övertygas de att godta nätverkets diskurs och blir på så vis allierade.
För att förstå hur dylika nätverk och professionella självbilder uppstår måste ännu en historisk tillbakablick göras, där det är väg- och vattenbyggamas V-byggamas syn på sin profession och förhållande till miljöfrågoma som skall undersökas. Detta är relevant för utred-
2 Se också Arne Kaijser, I fädrens spår: Den svenska infrastrukturens historiska utveckling och framtida utmaningar Stockholm, 1994, 84-85. 22Bruno Latour, Science in Action: How to Follow Scientists and Engineers Through Society Cambridge, MA, 1987, 179-213.
18 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
ningen, eftersom V-byggarna hade dominerande position inom Pro-
en jekt Hallandsås och därför att ett tunnelbygge väsentligen är ett vägoch vattenbyggnadsproblem. I V-byggamas identitet formades
som under den industriella omvälvningen, finns det en tydlig självbild;
man ser sig som samhällsbyggama. Det var V-byggama som hade lagt grunden för framsteget, tillväxten och för skapandet av en stark industrination. Vid anläggandet och planeringen av hamnar, järnvägar, vägar, telegrafledningar, vatten- och avloppsledningar och kraftdammar behövdes V-byggare med kvalificerad utbildning och expertkunskap. V-byggarna blev med sin högskoleutbildning och sina ledningspositioner inom företag och myndigheter en dominerande grupp inom sin samhällssektor.
Under efterkrigstiden kompletterades denna självbild med en social dimension. I uppbyggnaden av välfärdssamhället fick V-byggarna
en avgörande roll för att åstadkomma ett samhälle där alla medborgare skulle kunna få möjlighet att åka på semester, ha tillgång till rinnande vatten, sophämtning m.m. Det fanns en föreställning om att deras egen verksamhet inte bara handlade om att finna de bästa tekniska och ekonomiska lösningarna vid anläggningsarbeten, utan också om att deras insatser påverkade och förändrade det omgivande samhället. Som en underström riktad mot industrisamhället och välfárdsbygget har det dock hela tiden funnits protester mot de negativa konsekvenser för miljön och människors hälsa som utbyggnadema medfört. Dessa kritiska röster fick emellertid under lång tid stå tillbaka för de ekonomiska och sociala landvinningama som gjordes och kritiken försvann i den allmänna framstegsoptimismen." Ett exempel på en tidig sådan konflikt mellan nationella exploatörer och lokala protester är regleringen av sjön Skagem på 1910-talet, som genom vattenkraftsutbyggnad omvandlades till ett vattenmagasin och där de lokala intressena fick stå tillbaka för hela samhällets bästa.
Som tidigare beskrivits var det först på 1960-talet som miljötänkandet fick sitt genombrott. En av måltavloma i kritiken var stora byggprojekt, som motorvägar, vägdragningar, tunnelbanor och vattenkraftsdammar. Vid Freden i Sarek, Striden om Vindelälven och vid striden om almarna i Kungsträdgården på 1960- och l970-talen visade sig miljöfrågoma för första gången få sådant stöd att exploate-
23Tjugofem års åsikter, Väg- och vattenbyggaren 1980:1, 17. 2‘ Kaijser, I fädrens spår, 186-187. 25 Eva Jakobsson, Industrialisering älvar: Studier kring svensk vatten-
av kraftutbyggnad 1900-1918 Göteborg, 1996, 171-248.
Vad är "det andra" värt Bilaga 5 19
ring kunde stoppas. På detta sätt blev miljön något som måste tas hänsyn till vid anläggningsarbeten. På senare tid har såväl demokratiska som utomparlamentariska miljöaktioner bidragit till att stoppa flera stora byggprojekt Tredje spåret och Dennispaketet", medan
som Öresundsbron genomförs med höga miljökrav.
men
Det är med andra ord uppenbart att stora tekniska projekt inte bara handlar om teknik och ekonomi. Som etnologen Markus Idvall har visat i har förhoppningar och farhågor knutna till Öresundsbron
en uppsats mobiliserat ett etiskt landskap kring projektet. Från att de första planerna på bro över Öresund främst angelägenhet för
en var en ingenjörer och ett avgränsat tekniskt projekt, så har med tiden allt fler intressen och grupper kompletterat och komplicerat bilden genom att till projektet koppla visioner och radikala ifrågasättanden. Dels har förespråkare för bron sett den som en förutsättning för skapandet av en
gränsöverskridande tillväxtregion, med ett "Örestads universitet ny och en ökad internationell konkurrenskraft. För dem är bron ett ansvarsfullt och angeläget projekt. Dels har, framförallt från miljöhåll, projektet kraftigt ifrågasätts då det medför ökad biltrafik, hotar inströmningen av saltvatten till Östersjön och för att bron med sina anslutningsvägar förstör det omgivande landskapet. På detta sätt har Öresundsbron laddats med olika framtidsscenarier och värderingar och den har alltså fått allt större såväl ekonomisk, social som territoriell
en förankring men också en moralisk dimension. Både förespråkarna och motståndarna ser på varandra som vi de ansvarsfulla respektive "de andra som är ansvarslösa. En liknande mobilisering av ett etiskt landskap är också tydlig i fallet med Hallandsåsen, där tunnelbyggama ansåg tunneln vara viktig för hela samhället medan kringboende ifrågasatte projektets syften och konsekvenser.
Miljöfrågans ökade betydelse har också påverkat V-byggamas självbild och från 1960-talet har denna problematik diskuterats inom de egna leden. Under 1970-talet framkommer en ambivalent syn på miljöfrågoma. Å sidan sig ha fått ett rykte sig att
ena anser man om vara
26Om debatten kring vattenkraftens utbyggnad Jonas Anshelm, Vattenkraft
se och naturskydd: En analys av opinionen mot vattenkraftsutbyggnaden i Sverige 1950-1990 Linköping, 1992. 27Markus Idvall, Öresundsbron i dröm och verklighet: Om mobiliseringen
av ett etiskt landskap, Moderna landskap: Identifikation och tradition i vardagen, eds. Katarina Saltzman och Birgitta Svensson Stockholm, 1997. 28Detta bygger på Folke Karlefors och Lennart Rahm, "V-bygga-
resonemang rens roll i miljövården", Väg- och vattenbyggaren 1971:7, och Tjugofem års åsikter", Väg- och vattenbyggaren 1980:1, 19.
20 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
teknokrater och miljösabotörer med en ensidig inriktning mot effektivitet och kortsiktiga vinster. Å andra sidan påpekas att V-byggaren oftare än andra tekniker kommer i kontakt med den yttre miljön och att i deras utbildning finns studier i hydrologi, geologi, avloppsteknik, energiteknik m.m. Med förbättrad utbildning i ekologi och miljövård skulle V-byggaren kunna bli en miljöbyggare. Drygt tjugo år senare återkommer i stort sett samma kluvenhet till miljöfrågoma i två artiklar i Väg- och vattenbyggaren. Fortfarande anser sig V-byggama få "bära hundhuvet, eftersom det är dem som miljöaktivistema och mediauppbåden angriper. Attackema är dock missriktade eftersom besluten bakom de enskilda projektet är politiskt fattade. V-byggamas uppgift är endast att genomföra demokratiskt beslutade projekt, vara lojala med sina uppdragsgivare och med sin kompetens bidra till att miljöeffekterna minimeras. Miljörörelsema ses således som förespråkare för extrema miljökrav utan några alternativa lösningar för att klara samhällets behov. V-byggama ser däremot på sig själva som sakliga bedömare av miljöproblemen, eller för att använda Latours terminologi, V-byggama ser sig själva som rationella medan miljöförespråkama definieras ut som irrationella.
Det framkommer emellertid också ett mer positivt förhållningssätt till miljöfrågorna, men då utifrån aspekten att miljön är en ny marknad där V-byggama kan expandera sin verksamhet. När samhället, i enlighet med Agenda 21, skall byggas om efter kretsloppsprincipen, hus och vägar miljöanpassas och förnyelsebar kraftproduktion och renings- och avloppsteknik förbättras, då behövs V-byggama. V-byggama kan finna tekniska och organisatoriska lösningar och på så vis "bygga bort miljöproblemen.
Historikem Lars Lundgren har visat att den moderna miljövården har utvecklats längs två linjer. "Den gröna linjen, vilken beskrivits ovan i avsnittet om värdens artikulering, är inriktad på skydd av naturområden, arter och reservatsbildning. Det har dock varit svårt att undanta naturområden från ekonomisk verksamhet och i ett intemationellt perspektiv är reservatsarealen i Sverige liten. Mer framgångsrik har den blå linjen varit, som behandlar miljö- och hälsoskydd. De blå" frågorna har framförallt hanterats av tekniker och byråkrater, vilka försöker lösa hur avlopp, skorstenar, industrin, vägar m.m. skall
29Klas Cederwall, Lars Hydén och Erik Isgård, "Miljöfrågomas ökade betydelse globalt, lokalt och för V-byggare, Väg- och vattenbyggaren 1993:5,
- 35-40, och Erik Isgård, "Gamla och nya arbetsuppgifter för V-byggare inom miljöområdet, Väg- och vattenbyggaren 1994:6, 12-13. 3°Lundgren, "Miljövård på längden och tvären.
Vad är "det andra värt Bilaga 5 21
vara konstruerade för att minimera utsläpp och miljöeffekter. Vbyggarna kan alltså sägas tillhöra den blå linjen och utifrån ett sådant tänkesätt beskrevs paradoxalt också tunneln Hallandsåsen
nog genom som ett miljöprojekt. För att den miljövänligare jämvägstrafiken skulle kunna konkurrera med landsvägstrafiken tunneln
var genom Hallandsåsen viktig då den skulle undanröja en hindrande "flaskhals".
Avslutningsvis framkommer också i artiklarna V-byggama och
om miljöfrågoma ett resonemang om att V-byggama bättre måste försöka förstå andra synsätt och ta hänsyn till mjuka värden. Artikelförfattarna konstaterar dock att till skillnad från hårda fakta typ byggnadsstatistik och hydraulik kan uttryckas i matematiska ter-
som mer, är det besvärligt att beskriva komplexa ekologiska samband och respektera andras tolkningar. De skriver: med fördjupat kunnande minskar mjukheten och kan övergå i hårda fakta, där vi kan konsekvensbeskriva åtgärders inverkan på miljön. Med andra ord, för att någonting överhuvudtaget skall att förstå och tekniskt lösa måste det först brytas ner i delar och omvandlas till siffror. Detta är ett extremt reduktionistiskt synsätt, vilket gör att sammansatta värde-
mer ringsfrågor lätt försvinner ur deras synhorisont. Dock påpekas att
man även måste ta hänsyn till det inte går att omvandla till hårda fakta,
som men det finns ingen metod beskriven för hur detta skall göras. Således verkar det inom V-byggarkåren finnas stor oklarhet över hur andra
en värden skall identifieras, beskrivas och föras in i deras dagliga verksamhet. Som denna utredning Hallandsåsen kommer att visa,
om var detta även fallet med tunnelprojektet.
3 Cederwall, Hydén ach Isgård, "Miljöfrågornas ökade betydelse globalt,
lokalt och för V-byggzre", 36.
1718-5962
22 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
och inför
Infrastruktursatsningar planer
Hallandsåstunneln
ScanLink och Rail Forum Sweden
Under de senaste decennierna har det skett mycket stora satsningar på infrastruktur Hallandsåstunneln del av. I Sverige har särskilt
som är en Scandinavian Link-projektet, lanserades i början 1980-talet av
som av den dåvarande Volvochefen Pehr G Gyllenhammar, varit betydelsefullt för att påbörja diskussionen infrastrukturens roll och betydelse för
om samhället. Gyllenhammar hade 1983 varit med och startat "Roundtable of European Industrialists, lobbyorganisation bestå-
en ende europeiska storföretag. De förespråkade en ny Marsha11p1an
av för Europas industri för att möta konkurrensen från USA och Japan. Genom omfattande infrastruktursatsningar där missing links skulle byggas bort skulle de europeiska företagen kunna samordna sina resur-
och öka konkurrenskraften. ScanLink den nordiska arbetsgrupser var
inom denna organisation och stöttades ett femtiotal Nordens pen av av största företag. Curt Nicolin ordförande och många andra tungt
var vägande fanns med i styrelsen. Strävan bakom ScanLink var att
namn öka den nordiska integrationen samtidigt som Norden i dess helhet skulle kompensera sitt geografiskt perifiera läge i Europa genom vägutbyggnader. Med hjälp en fyrfilig motorväg, med en järnväg
av
ett högkostnadsaltemativ, från Oslo via den svenska västkusten som och med fasta förbindelser över Öresund och Danmark till
ner kontinenten, skulle stor marknad för de nordiska företagen öppna
en sig. Dessa tankar förstärktes ytterligare genom den Europeiska unionens framväxt och utvidgning och idag är stora delar av ScanLinkprojektet genomfört.
32Om ScanLink se, Vägen till Linken: Såjobbar Gyllenhammar för att få sin skandinaviska länk", Ny teknik 1885:49, Karl-Erik Synnemar, Sundsförbindelse ska analyseras av ScanLink-grupp, Byggindustrin 1985:3, "ScanLink växer i omfång, Ny teknik, 1986:47, och Transport 1988-2000: Huvudrapport
Scandinavian Link, sammanfattning ScanLink, 1987. om
Vad är "det andra " värt Bilaga 5 23
En annan betydelsefull och framgångsrik lobbyorganisation i det här sammanhanget är Rail Forum Sweden. Organisationen bildades som 1990 är uppbackad av många storföretag och även den har Curt Nicolin som ordförande. Grundtankama från ScanLink återkommer. Sverige måste kompensera sitt perifera läge för att kunna konkurrera, på men grund av att det blivit för trångt i luftrummet och vägarna och av miljöskäl, är satsningar på dubbelspåriga och höghastighetsanpassade järnvägar nödvändiga. Denna lobbyverksamhet har varit mycket framgångsrik och idag är ex. Mälarbanan, Västkustbanan, Nord länken, Öresundsbron, Arlandabanan och Botniabanan under byggnad. Jämfört med ScanLink-projektet som möttes av mycket motstånd från miljöhåll vid demonstrationer mot motorvägen mellan Stenungsund och Uddevalla myntades begreppet trädkramare, har jämvägsex. satsningama däremot varit mindre kontroversiella. Miljöfrågan har i stället varit ett viktigt argument för jämvägssatsningar. Genom problematiken kring växthuseffekten och energiförsörjningen har transportsektorn hamnat i miljödebattens fokus. Transportsektom, främst väg- och lufttransporter, svarar tillsammans för nära 80% av koldioxidutsläppen i Sverige. Elektrifierade jämvägstransporter släpper däremot ut en väldigt liten mängd miljöfarliga ämnen och tågen är dessutom energisnåla och effektiva för tyngre transporter. Kännetecknande för flera dessa stora infrastruktursatsningar av kring 1990-talet också att de hade forcerad beslutsprocess. var en Regeringen godkände projekten innan miljökonsekvensbeskrivningar, domslut och förundersökningar var klara. Exempel på detta är motorvägen mellan Stenungsund och Uddevalla, Öresundsbron och Dennispaketet. Rail Forum Sweden och Curt Nicolin är trots detta inte nöjda, utan har kritiserat den långsamma planerings- och beslutsprocessen bakom infrastrukturprojekt. Med lärdomar från näringslivet skulle dessa systemfel kunna avhjälpas, Det finns klar anser man. en uppfattning, vilket även framkommer i Projekt Hallandsås, att allt skall gå snabbt och rationellt, tidseffektivitet är nästan ett mål i sig.
33Om Rail Forum se, Greger Morin, Litet kansli med tunga argument: Rail Forum Sweden inne på andra etappen, och Greger Morin, Vi ska stiga som fågeln Fenix ut askan: Curt Nicolin infrastrukturen och Sveriges framtid, om Infra 1994:1. 33Kaijser, I fädrens spår, 190-191. 33Gunnar Falkemark, Traf1kpolitiken, makten och miljön", Trafik och miljö: Forskare skriver om kunskapsläge och forskningsbehov, ed. Hans E. B. Andersson Lund, 1997, 28-31. 33Morin, Vi ska stiga som fågeln Fenix ut askan,
24 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
Bakom detta kan skönja ett modemistiskt tänkesätt. Enligt den
man amerikanske kulturvetaren Marshall Berman medför den modemistiska strävan att hela tiden utveckla och skapa någonting nytt, att det som är i vägen måste rivas ner eller förstöras även om det är gott. Detta är utvecklingens tragedi. För tillväxtens, samhällsnyttans, välfärdens eller för miljöns skull är det dock nödvändigt. Eftersom det finns en stor enighet i samhället idag bakom jämvägssatsningama uppfattas de också försvarbara projekt, även de ofrånkomligen skapar
som om konflikter med närboende och medför miljöingrepp. Emellertid måste
i varje enskilt fall fråga sig var gränsen går för hur stora man miljöingreppen och konflikterna kan vara innan projektet förlorar den samhälleliga legitimiteten. Viktigt i denna process är också att "andra värden, juridiska beslutsgångar och demokratiska processer inte blir grus i maskineriet.
Förundersökningar inför tunnelbygget
Den första undersökningen angående en jämvägstunnel genom Hallandsåsen korn vid mitten av 1970-talet. Vid denna tidpunkt fanns det emellertid inga riktiga ambitioner eller resurser för att genomföra planerna. Genom ScanLink-projektet blev dock tunnelplanerna mer realistiska och även regionala och lokala intressen såg en möjlighet att förstärka sin region. Bland annat Båstads kommun engagerade sig för ett tunnelbygge och byggandet station vid Båstad. En moder-
av en ny niserad järnväg nära centralorten skulle stärka den lokala industrin och underlätta för den viktiga turistnäringen. Dessa ambitioner ledde 1985 till den första utförliga utredningen om en tunnel genom
mer Hallandsåsen och den utfördes i ett samarbete mellan länsstyrelserna i Kristianstads, Malmöhus och Hallands län, LO:s näringspolitiska
SJ och Båstads kommun. grupp,
Redan här slogs den kommande tunneldragningen fast och det redogjordes för många de samhällsekonomiska och kommunikations-
av mässiga argument för tunneln, sedan återkommer i de efterföljande
som utredningarna och ansökningama. Även första analys miljökon-
en av sekvenser gjordes och det var en mycket positiv bild som presentera-
37Marshall Bennan, Allt är fast förflyktigas: Modernism och modernitet
som 1982. 38Hans Dahlquist, Drömmen egen station: Eniga politiker drivande
om en kraft bakom tunnelbygget i Hallandsåsen", Ny teknik 1997:50, 16-19. 39"Jämvägstunnel Hallandsåsen: En förstudie utförd 1985.
genom
Vad är "det andra " värt Bilaga 5 25
des. Det enda negativa som lyftes fram att vissa skador på den var gamla almskogen på Hallandsåsen ofrånkomliga och att tågresevar närema skulle missa den fina naturupplevelse den gamla sträcksom ningen över åsen innebar. Tunneln skulle dock innebära mycket positivt eftersom ett tunnelaltemativ medförde minskning buller, en av järnvägens exponering, exploateringseffekter, viltolyckor, luftföroreningar och dessutom skulle stora markområden togs i anspråk som av den gamla dragningen kunna bli tillgängliga för andra verksamheter. Avslutningsvis konstaterades: i övrigt finns inga nämnvärda problem varken ur vetenskaplig eller social naturvårdssynpunkt och inte heller ur vattenvérdssynpunkt.° En mer omfattande utredning Hallandsåsen genomfördes om av VIAK AB på Banverkets uppdrag 1990. I miljökonsekvensbeskrivningen MKB redogörs det för effekter på miljön och natur- och kulturlandskapet på ett sakligt ganska ytligt vis. Det rapporteras men kortfattat för vilka ingrepp skulle bli nödvändiga längs den som nya dragningen söder och tunneln och vilken effekt detta skulle få norr om för landskapsbilden. Jämvägens krav på små lutningar och rak spårdragning betydde att bankar, fyllningar och skärningar nödvänvar diga, i fallet Hallandsåsen bedömdes detta få mindre landskapsmen effekter undantaget invid själva påslagspunkterna. Att det frågan var om en tunnel gjorde dock att ingrepp på åsen skulle bli få och de uppe miljöstörande effekterna skulle minska totalt jämfört med den gamla järnvägen. En tunnel således ett miljöargument i sig vid detta var inledande skede. Genomgående i denna MKB och även för kommande MKB i Hallandsåsprojektet, är att har svårt för att diskutera och man redogöra för mer komplexa sammanhang ekologi och etiska och som psykologiska aspekter, vilka är besvärliga att kvantifiera och sakligt beskriva. I kontrast till detta behandlas t.ex. de mätbara buller- och vibrationseffektema utförligt med omfattande beräkningar, tabeller och kartor sedan jämförs med olika som normer. Det framkommer emellertid redan i detta skede stor medvetenhet en om att Hallandsåsen är ett problematiskt berg att bygga Berget har genom en bergtelcnisk undersökning visat sig sprickigt, Vittrat, vara svagt och starkt vattenförande, vilket skulle kräva speciell byggteknik och omfattande förstärknings- och tätningsarbeten. Utgångspunkten i
° Ibid., 21. Tunnel genom Hallandsåsen: Banutredning huvudtext Banverket Södra regionen, april 1990. 42 Se också Jan Andersson och Tord Persson, "Tunnel genom Hallandsås, Väg- och vattenbyggaren 1991 :4, 36-39.
26 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
utredningen är ett byggnadstekniskt perspektiv där Hallandsåsen beskrivs ett "dåligt berg dålig kvalitet. Att Hallandsåsens
som av egenskaper däremot gör den utmärkt grundvattenreservoar och ger
som förutsättningar för unik natunniljö nämns knappt. Det konstateras
en bara tätningsarbetena kommer effekterna på grundvattnet
att genom och miljön att bli minimala. Detta påstående gör man helt utan att problematisera hur detta skall gå till och vilka komplikationer som kan uppstå. Detta är ett typiskt och genomgående drag för hela Hallandsåsprojektet från första början tills miljöskandalen blev ett faktum. Gång på gång konstateras problemet med ett svagt berg och grundvattenläckage det viftas bort utmaning och ett tekniskt
men som en problem, utan utförligare över hur stora problemen
resonemang egentligen och sedan blir överraskad och kör fast. Det
var, man verkar denna naiva och optimistiska attityd gjorde att de
nästan som om ansvariga inte såg eller inte ville se problemens vidd.
Dock nämns i utredningen vissa invändningar mot det framlagda huvudaltemativet. Med tanke på de geologiska förutsättningarna skrev
på ett ställe i huvudtexten att en dubbelspårstunnel skulle vara ett man
riskfyllt alternativ enkelspårtunnel. I slutsatsen står det därmer än en emot att dubbeltunnel i stället för enkeltunnel endast bedömdes ge
en ett marginellt tillskott till miljökonsekvensemaf Vidare påpekades att de geologiska förutsättningama för tunnelbygget blev allt sämre längre västerut tunnelläget flyttades. Detta togs det emellertid ingen större hänsyn till utan den ursprungliga dragningen nära Båstads centralort framfördes det enda gångbara alternativet. Således gick
som de lokala intressena före en säkrare tunnelbyggnad och den alternativa sträckan längs E6:an längre inåt landet, som många bedömde som ett bättre tunneldragningsaltemativ ut geologisk synpunkt, var därför inte intressant. I detta skede gjordes, med andra 0rd, två avgörande val
kom att bli ödesdigra. Dels bestämde man sig för ett som tunnelalternativ och dels valdes en västlig dragning där Hallandsåsen
särskilt sprickrik. var
De lokala partigruppemas och kommunala myndigheternas remiss-
övervägande positiva. Självklart påpekades att största möjliga svar var hänsyn måste tas till miljön, grundvattnet, till Hallandsåsens och Bjärehalvöns känsliga natur och att Banverket skulle förverkliga de hänsynstaganden utlovades i utredningen. Järnvägstrafikens miljö-
som vänlighet ett genomgående argument för att tillstyrka tunnelbygget.
var
43Tunnel Hallandsåsen", 3
genom 4‘ Ibid., 57. 45Dahlquist, Drömmen om en egen station, 16-19.
Vad är "det andra" värt Bilaga 5 27
Miljöpartiets remissvar illustrerar hur detta ledde till ett överseende med de lokala miljöingreppen: Miljöpartiet vill satsa på det miljövänliga tåget: Pendeltåg ersätter bilen till och från arbetet i de närsom belägna städema. Godståg ersätter långtradama på E6. Höghastigsom hetståg som ersätter de energislösande jetplanen. Helt oomtvistad var tunneln emellertid inte. Dessa protester handlade dock främst om en alternativ dragning längs E6:an längre österut, där även miljön användes som ett argument för detta. Dessa protester korn från två håll, dels från boende vid Förslöv, söder tunneln, vilka protesterade mot att om samhället skulle skäras av från havet och att närmiljön skulle förstörasj och dels från privatpersonen Leo Nilsson Stockholm som företrädde Arbetsgruppen för effektiv Västkustbana. Han menade en att dragningen skulle ske fågelvägen, dvs. längs E6:an, vilket också skulle vara ett bättre alternativ ur såväl ett geologiskt ett miljösom hänsynstagande perspektiv. Den moderata partigruppen anslöt till de lokala protestema i Förslöv och skrev dessutom: Vid ett miljardman projekt av detta slag får Banverket inte utnyttja sin ställning och sitt lagmässiga överläge gentemot de enskilda de små i samhället - Utifrån inkomna remissvar och inför ansökan expropriation och om ansökan till Vattendomstolen att leda ut grundvatten, kompletteraom des MKB:n något. Trots detta framkommer det hos flera instanser krav på att Banverket skall förbättra sin miljökonsekvensbeskrivning. Länsstyrelsen i Kristianstads län och Statens naturvårdsverk påtalade brister i miljöbeskrivningen och Miljödepartementet ansåg sig inte kunna tillstyrka något beslut så länge inte expropriationsansökan förbättrades på en rad punkter och en betydligt konlcretare beskrivning inverkan på av natur- och kulturmiljön gjordes. Miljödepartementet undrade också ifall det skulle bli några miljöingrepp på åsen. Detta skulle inte uppe ske med undantag för några mindre fläktanläggningar, svarade Banverket något ändrade. Lantbruksenheten vid Kristiansom man senare stads läns länsstyrelse krävde dessutom att ett mätningsprogram avse-
46 Stig Pettersson, Miljöpartiet de gröna, till kommunkontoret, 1990-06-18, Remissvarz Tunnel genom Hallandsåsen. Banutredning Banverket. av 47 Gruppen "Slå vakt Bjärehalvöns natur och kulturmiljö till Båstad om kommun fl., 1990-02-08, "Ãrende: Samråd angående väg- och jämvägsm. dragning i Förslöv". ‘"3Leo Nilsson till Banverket, generaldirektör Jan Brandborn, Stockholm 1990- 05-23, och Leo Nilsson, Arbetsgruppen for effektiv Västkustbana, till Banen verket, södra region, Förslöv 1990-09-23. 49Moderata partigruppen i Båstad kommun till kommunkontoret, 1990-06-20, Västkustbanan tunnel genom Hallandsåsen, Banutredning 1990. - 5°Miljödepartementet, Enhet 7 Fysisk riksplanering, PM 1992-01-27.
28 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
ende grundvatten och ytvatten skulle upprättas under tunnelbyggets gång. I regeringens beslut expropriation fanns också detta med
om
ett krav. som
Till Banverkets ansökan till Vattendomstolen i april 1992 gjordes ytterligare geohydrologisk underÖkningF-l Här konstaterades åter-
en igen att berget på vissa ställen var extremt vattenförande och att om inga tätningar gjordes så skulle konsekvenserna på grundvattnet bli omfattande och påverka ett relativt stort område. Genom tätning skulle dock påverkan kunna begränsas kraftigt. Utifrån en matematisk modellbeskrivning ansåg sig kunna begränsa läckaget till 3.5 l/s
man
1 000 tunnel. Här framstår således tätningen som ett tekniskt per m problem i stort sett redan löst. Dessutom påtalas att årsneder-
som var börden på Hallandsåsen så stor att det fanns ett nederbördsöverskott
var
gjorde att eventuella effekter på ytvattnet därigenom skulle bli försom sumbara även grundvattnet sänktes något. Banverket redovisade
om också ett mät- och kontrollprogram för att undersöka eventuella effekter. I Vattendomstolens domslut visserligen tillstånd för Banverket
gavs att leda ut 3.5 l/s 1000 tunnel eller sammanlagt maximalt 33 l/s
per m för de båda tunnlama i sin helhet, men det påtalades också vissa brister i ansökan och ytterligare villkor ställdes. Den matematiska datamodellen för att beräkna tunnelns påverkan på gnmd- och ytvatten byggde, påpekade Vattendomstolen, på observationer och parametrar
behäftade med hög grad av osäkerhet, vilket skulle kunna som var en innebära att ytterligare tätningsåtgärder blev nödvändiga. Vidare utökades mät- och kontrollprogrammet att även fysikalisk-
genom kemiska vattenanalyser skulle göras för att kontrollera att inga miljöfarliga substanser kunde läcka ut från tunnelbygget.
Man kan alltså konstatera att de byggtekniska problemen med Hallandsåsen kända redan från början. MKB:n problematiserade
var emellertid inte detta och inga resonemang fördes om vilka eventuella miljöeffekter grundvattensänkning skulle kunna få. MKB fungerade
en i stället främst legitimering för projektet och problemen tonades
som en
5 Länsstyrelsen Kristianstads län, Lantbruksavdelningen, 1991-09-16, PM. Förslag till Koncessionsvillkor för järnväg med tunnel genom Hallandsåsen i fråga Vattenförsörjning och vattenavrinning-, dränering Lst dnr 206-1-
om 91. 52 Kommunikationsdepartementet, 1992-03-05, "Regeringsbeslut 1, K91/ 580/1. 53Nils Åberg, Advokatñnnan Åberg Co AB till Växjö tingsrätt, Vattendomstolen, 1992-04-13 och Bilaga G, "Geohydrologisk utredning. 54 Växjö Tingsrätt, Vattendomstolen, Deldom 1992-11-24, dom nr DVA 70/1992, Mål nr VA 55/1991.
Vad är "det andra" värt Bilaga 5 29
ner eller framställdes som redan tekniskt lösta. Den matematiska modell som visade att vattenläckaget kunde begränsas till 3.5 l/s
per 1000 m, byggde snarare på en idealkalkyl än på realistiska bedömningar. Viktigt att fråga sig i detta sammanhang är varför tunnelprojektet gick igenom trots de bristande förundersökningama Ett skäl till detta kan att MKB ganska företeelse kring
vara var en ny 1990. MKB hade diskuterats sedan mitten av 1970-talet först 1987
men skrevs det in i väglagen att alla arbetsplaner skulle innehålla MKB och 1991 fördes samma bestämmelser in i naturresurslagen NRL. Ett annat svar är att Banverket inte gjorde mer än vad som krävdes. Den politiska uppslutningen bakom projektet var som sagt stor, såväl lokalt som nationellt, och starka intressen förespråkade tunnelbygget. Precis som ovan nämnts vad gällde liknande samtida stora infrastrukturprojekt, så fattades det avgörande beslutet att bygga tunneln av regeringen i juni 1991, innan ansökningarna
om expropriation, bygglov och vattendom var beviljade och ordentliga
mer MKB genomförda.
Även i Banverkets val verkar tids- och ekonomi-
av entreprenör aspekten ha gått före beprövade metoder och ordentliga förunder-
mer sökningar. Det av Vattenfall ägda bolaget Kraftbyggama fick anbudet. En viktigt skäl till detta var att de tänkte använda sig av en s.k. fullortsborr som med en hastighet på ca 100 m per vecka skulle äta sig" fram genom berget. Trots att Sydkraft Konsult som utvärderade de olika anbuden åt Banverket kraftigt avrådde från detta experiment, och påpekade att entreprenören föreslagit detta saknar erfarenhet från
som denna typ av bergprob1em5° och trots att man var medveten att
om fullortsborren inte gick att använda där berget för dåligt, så valde
var Banverket detta alternativ. Här stod således Banverket återigen inför
en bifurkationspunkt och valde utifrån ekonomiska och tidsmässiga skäl ett tveksamt alternativ. Tunnelborrmaskinen Hallborr fungerade inte utan körde fast och efter stora förseningar övergick till konven-
man tionella metoder. Kraftbyggama framställdes efteråt såväl Banver-
av ket, den efterkommande entreprenören Skanska som massmedia
av som en syndabock för det tidiga tunne1f1askot. Med andra ord, trots att Banverket kände till riskerna med tunnelborrmaskinen, så fick Kraftbyggama ta hela ansvaret för de uppkomna förseningama och på så vis kom både Banverkets misstag och de förseningar fortsatte
som även efter det att Kraftbyggama lämnat projektet, under tid att
en döljas.
55 alkemark,F "Trafikpolitiken, makten och miljön, 27. 56Sydkraft Konsult till Banverket, "Utredning om TBM-alternativ, 92-02-03.
30 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
och Ökade
Förseningar milj öingrepp
Mellanpåslaget: En förhandling om miljön
För att kunna ta igen förseningama började det under 1994 diskuteras att anlägga eller två arbetstunnlar uppe på Hallandsåsen och utifrån
en dessa gräva sig ner till tunnelns nivå för att på så vis kunna gräva sig inifrån och ut och öka antalet fronten varifrån tunneln drevs. Banverket hävdade också att genom att antalet fronter fördubblades, så halverades också risken att tunnelbygget återigen körde fast. Detta s.k. mellanpåslag är centralt för förståelsen av Banverkets och sedermera även Skanskas hantering av miljöfrågoma och deras värdering av "det andra. Mellanpåslaget är också en viktig bifurkationspunkt för Projekt Hallandsås. Man kunde ha valt att stoppa bygget och noggrant analysera varför Kraftbyggama misslyckades och undersöka hur man skulle gå vidare. I stället fortsatte Banverket oförtrutet för att inte förlora mer tid och pengar och försökte finna nya vägar att minska förseningama utan att i första hand tänka på miljön. Mellanpåslaget innebar att de lokala miljöingreppen ökade betydligt jämfört med de ursprungliga planerna och att det tidigare argumentet att en tunnel inte påverkade miljön uppe på åsen inte längre höll. Den tidigare breda konsensusen både lokala och nationella intressen för tunnelbygget
av sprack också i och med detta, och media hade efter det tidigare tunnelfiaskot sökarljuset riktat mot projektet.
De tidigare MKB hade, som ovan beskrivits, varit tämligen bristfälliga men de hade ändå med vissa justeringar godkänts. Nu ökade kraven vilket avspeglar sig i allt mer ambitiösa miljökonsekvensbeskrivningar, men även i mer uppenbara försök att vrida och vända på argumentationen för att Visa att de nya miljöingreppen inte var så omfattande. Planerna på ett mellanpåslag ledde dock redan på ett tidigt stadium till protester från såväl berörda personer på åsen som från lokala myndigheter. I ett skarpt och enhälligt uttalande från Båstads kommunfullmäktige i augusti 1994 framförde kommunen att ett mellanpåslag var helt oacceptabelt. Mellanpåslaget skulle innebära en mycket grov miljöförstöring av såväl åsen som grundvattnet och
Vad är "det andra" värt Bilaga 5 31
kommunen skulle "med alla tillgängliga medel stoppa projektet Påpekas måste dock att Båstads kommun trots detta fortfarande kom att ingå i Tunnelkonsortiet tillsammans med Banverket och Skanska ända fram till giftskandalen.
I diskussionerna som följde fram till att arbetet vid mellanpåslaget påbörjades under våren 1996, kan man utläsa förhandling miljön
en om mellan olika parter och intressen. Denna förhandling handlade inte enbart om en konflikt mellan Båstads kommun och Banverket om huruvida ett mellanpåslag skulle tillåtas eller inte, utan den rymmer även andra dimensioner. För det första kan denna förhandling sägas handla om vad som skall definieras som ett miljöingrepp och om hur miljölagama skall tolkas. För det andra skedde det en förhandling mellan olika riks- och samhällsintressen där olika miljöproblem korn att ställas mot varandra och, för det tredje, var denna förhandling i grunden och botten en fråga om maktförhållanden och ekonomi. Som analysen kommer att visa var denna förhandling inte j ämbördig. Tunnelbyggama besatt en mycket stark position genom sitt expertövertag och sina samhälleliga kontakter, Banverket var också den drivande parten i den juridiska Däremot fick Båstads kommun perifer position i de
processen. en juridiska procedurerna eftersom de inte själva sakägare och de
var enskilda sakägama vid Hallandsåsen hade varken kunskap, medel eller makt för att på ett mer betydelsefullt sätt kunna påverka förloppet.
För att få igenom planerna på ett mellanpåslag behövde Banverket söka bygglov och få en ny vattendom. Genomgående i den tvååriga process som detta tog i anspråk, är att Banverket började relativisera vad som menas med ett miljöingrepp och vad miljöhänsyn innebär. Redan från början framkommer en tydlig strategi att beskriva mellanpåslaget med alla dess kringverksamheter och miljöpåverkan som temporära", för att på så vis förta kritiken och legitimera ingreppet. I MKB:n för mellanpåslaget redogjorde man för hur miljöpåverkan skulle minimeras. Enligt planerna skulle området för mellanpåslaget först noggrant dokumenteras före byggstart och under arbetets gång skulle inläckande Vatten pumpas upp och återföras till omgivningarna för att minska ytvattenförändringar. Efter det att allt var klart skulle miljön återställas genom att arbetstunneln skulle förseglas, tillfartsvägen brytas upp, åkrar, betesmark och stengärdsgårdar restaureras och ny skog planteras. Man garanterade att ingen, ett år efter bygget,
par skulle kunna se att där skett ett miljöingrepp.
57 Båstads kommun, Kommunfullmäktige, Sammanträdesprotokol1, 1994- 08-24.
32 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
Denna argumentation använde sig Banverket av för att visa att inte mellanpåslaget stred mot miljölagama. I ett försök att stoppa mellanpåslaget Båstads kommun inte något bygglov med hänvisning att
gav det först måste upprättas en s.k. områdesplan enligt Plan- och bygglagen PBL för att värna de riksintressen på åsen som enligt Naturresurslagen NRL skulle skyddas från exploatering. Detta beslut överklagade Banverket till länsstyrelsen i Kristianstads län. Banverket hävdade att PBL inte borde tillämpas i detta fall eftersom arbetet inte
permanent långvarig natur och därför kunde man ifrågasätta var av ifall det behövdes någon detaljplan. Av samma orsak, menade Banverket, borde inte heller NRL tillämpas, trots att området omfattades av riksintressen för såväl naturvården som friluftslivet. Enligt Banverket framgick det inte i NRL om tillfälliga åtgärder som inte hade långsiktigt inverkan på naturresurserna omfattas av lagen. Genom återställandet skulle området återigen bli attraktivt ur de båda riksintressenas aspekter och således, hävdade Banverket, var ingen långsiktig skada gjord.
Här framkommer tydligt hur Banverket försökte begränsa innebörden ett miljöingrepp för att sanktionera projektet. I ett annat
av yttrande i samma fråga skriver Banverket att vid bedömningen av denna fråga bör man lägga ett långsiktigt perspektiv på bedömningen och således kom återigen fram till slutsatsen att mellan-
man påslaget inte strider mot ett långsiktigt bevarande av natur. resurserna På ett paradoxalt vis använde sig följaktligen Banverket
dominerande tanke inom miljövården, det långsiktiga perspekav en tivet, för att legitimera ett tillfälligf miljöingrepp. Med facit i hand måste man emellertid fråga sig vad som menas med temporärt och hur Banverket kunde utfästelser att miljöingreppen inte skulle bli
ge permanenta. Vidare kan man ifrågasätta ifall naturen överhuvudtaget går att återställa. Bland andra hävdade miljö- och hälsoskyddsnämnden i Båstads kommun att detta inte var möjligt, man kan bara återställa det till någonting annat.6° Till skillnad från detta visar Banverkets och Skanskas inställning snarast på en natursyn där man anser att miljön på
58Banverket södra regionen till Regeringen, Kommunikationsdepartementet, 1995-06-26, Bordläggning av bygglov för anordnande av arbetstunnel berörande fastigheterna Severtorp 3:2 och 3:3 i Båstads kommun; yrkande om att länsstyrelsens i Kristianstads läns beslut fastställes", 6-7. 59Banverket, Södra regionen till Länsstyrelsen, miljövårdsenheten, Kristianstad, Hallandsåsprojekteg ansökan om tillstånd for mellanpåslag vid Severtorp i Båstads kommun inom ett område som omfattas av förordnande enligt 19 § naturvårdslagen", 1995-08-25, °° Båstads kommun, Miljö- och hälsoskyddsnämnden, Sammanträdesprotokoll, 1994-12-09.
Vad är "det andra" värt Bilaga 5 33
ett tekniskt vis kan utnyttjas, manipuleras och återskapas. Det finns ingen tro på att det i naturen finns en autenticitet som människan inte kan skapa. Slående är också när Banverket diskuterar miljöfrågor längs andra sträckor av Västkustbanan att det främst handlar om kosmetiska åtgärder som att finna estetiska byggnads- och landskapsarkitektoniska lösningar, använda naturmaterial i bullervallar och bullerplank och restaurera naturen efter ingreppf vilket i och för sig inte är oviktigt, men som bara utgör en bit av hela miljöproblematiken.
Även vad det gällde bedömningen själva arbetets effekter vid
av mellanpåslaget; transporter, buller, utsläpp och hanteringen av bergoch schaktrnassoma, relativiserade Banverket dess miljöpåverkan. Under arbetets gång skulle största möjliga hänsyn tas till de naturvärden som fanns representerade på Hallandsåsen och bästa möjliga metoder för att begränsa och kontrollera utsläpp, störningar och ingrepp skulle användas. Av ekonomiska skäl ansökte dock Banverket om att få deponera en del otjänliga stenmassor från tunneln intill mellanpåslaget eftersom det var för dyrt att transportera iväg det till en annan plats. Detta skulle självklart förändra landskapsbilden, men även detta beskrevs som ett övergående problem vilket skulle försvinna med tiden med hjälp av terrängmodulering och planteringar. Banverket skrev i sin ansökan att en sådan förändring kan verka brutal i ett naturskönt område som detta. Med tiden kommer dock förändringarna att läka ut."’ Som avslutande syntes skrev man dessutom relativistiskt, att deponeringen kommer att innebära en förändring av landskapsbilden på nära håll. På avstånd bedöms förändringen som obefint1ig. En rimlig fråga i detta sammanhang är: på hur långt håll upphör ett milj öingrepp att vara ett milj öingrepp
Liksom i tidigare miljökonsekvensbeskrivningar är analysen av de ekologiska effekterna bristfällig. Mellanpåslaget ligger visserligen inom ett riksintresse för naturvärden men det konstaterades att verksamheten endast skulle beröra ett relativt litet område, där man inte hade funnit några nyckelbiotoper av högre värde, och således påverkade mellanpåslaget inte den biologiska mångfalden. Utsläppen från de omfattande transporterna motsvarades endast av vad som
6 Estetik och miljö allt viktigare inslag på Västkustbanan", Banverket bygger Västkustbanan 1996:9, 2-3. 62 Banverket södra regionen till Länsstyrelsen, miljövårdsenheten, Kristianstad, Hallandsåsprojektet, ansökan om tillstånd till schaktning och massuppläggning for mellanpåslag vid Severtorp i Båstads kommun inom ett område som omfattas av ett förordnande enligt 19 § naturvårdslagen, Bilaga IV, 63Ibid., 12.
34 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
normalt släpptes ut längs ett par kilometer motorväg. Med tanke på att det inte gick någon motorväg genom området förut är detta emellertid mycket. Vidare skriver man att utifrån noteringar vid skjutfält kan inledningsvis buller och vibrationer vid sprängning ... påverka fåglar och däggdjur men i takt med att djuren vänjer sig och lär sig att detta ljud inte utgör något hot mot dem, upphör rädslan.° Återigen försökte alltså Banverket med hjälp av MKB att visa att mellanpåslaget inte skulle få några större miljöeffekter.
Hur ställdes då olika riks- och samhällsintressen och olika miljöproblem mot varandra vid förhandlingen om mellanpåslaget En viktig del i planeringen inför ett jämvägsprojekt är att göra en samhällsekonomisk kalkyl. För mellanpåslaget gjorde Banverket en separat sådan för att visa vad mellanpåslaget i sig skulle ge för samhällsekonomisk vinst. Denna beräkning är intressant att analysera eftersom den på ett avgränsat sätt visar hur miljön vid Hallandsåsen värderades och ställdes mot andra sorters värden och miljövinster. Förenklat uttryckt: vad det så mycket värt att naturen vid mellan-
var som var påslaget, åtminstone tillfälligtvis, kunde offras
I Banverkets samhällsekonomiska kalkyl för mellanpåslaget, eller "nyttoberälcning" som Vattendomstolen kallade den, beräknades att ett mellanpåslag skulle minska förseningen av tunnelbygget med nästan exakt två år. Denna kalkyl utgick helt från ett ekonomiskt kvantitativt perspektiv, där den klart största minusposten byggde på elasticitetsberäkningar dvs. resandeefterfrågans påverkan ex. restid och tur-
av utbud och språngeffekter kopplade till Hallandsåstunnlarnas ibruktagande. Minskade intäkter för person- och godstrañken skulle enligt dessa beräkningar kosta drygt 150 miljoner på två år. Vidare skulle även fördyringar ske eftersom den gamla sträckningen över åsen måste restaureras. De samhällsekonomiska förlusterna var således antingen extra utgifter för Banverket eller förlorade framtida vinster för SJ. Således är det tveksamt att överhuvudtaget benämna dessa beräkningar för samhällsekonomiska, när det bara är kostnader och vinster för Banverket och SJ som räknas med. Sammantaget beräknades emellertid förseningskostnaderna till 5 miljoner per månad och mellanpåslaget skulle följaktligen minska förseningskostnaderna med ca 60 miljoner kronor i samhällsekonomisk nettonytta. Det påpekas dock gång på gång
64Banverket, Södra regionen, Skottorp-Förslöv, jämväg, tunnlar
ny genom Hallandsåsen, mellanpåslag vid Severtorp: Miljökonsekvensbeskrivning", 1995-12-15, VKB U31/95, 7.
Vad är "det andra" värt Bilaga 5 35
att dessa beräkningar byggde på försiktiga antaganden och förseningskostnaden skulle antagligen bli avsevärt högre.
Som vi sett, hävdade Banverket att man så långt som möjligt skulle ta hänsyn till den känsliga miljön på Hallandsåsen, dock med hänvisning till NRL, utan att oskälig kostnad uppstod. Vad innebär då "oskälig kostnad Om man rakt av ställer naturen kring mellanpåslaget mot de 60 miljoner kronorna som enligt Banverkets nyttoberäkning" tidsvinsten skulle ge, kan man något tillspetsat säga att denna summa bedömdes vara en "oskälig kostnad för att avstå från påverkan på denna natur. Banverkets nyttoberäkning ifrågasattes också från många håll. Bland annat Båstads kommun undrade om det verkligen var samhällsnyttigt att med alla medel få färdigt tunneln så snabbt som möjligt. Den befintliga järnvägen fanns kvar och samhällsnyttan av att persontågen skulle tjäna åtta minuters restid
var inte ett tillräckligt skäl för förstöra Hallandsåsens miljö, ansåg man. Vidare menade kommunen att några år till med begränsad hastighet för godstågen och mindre last, hade en väldigt liten samhällsekonomisk betydelse på lång sikt. Godstågen hade passerat över Hallandsåsen i 100 års tid, två år hit eller dit spelade ingen roll.
Ett argument som tunnelbyggama framförde mot sådana kritiska resonemang var att tunneln genom Hallandsåsen måste ses ur ett vidare perspektiv. Som ett enskilt byggprojekt kunde tunneln ifrågasättas utifrån såväl miljömässiga som ekonomiska aspekter, men ett sådant begränsat resonemang var inte möjligt att föra. Tunneln genom Hallandsåsen var en liten, men viktig del, i utbyggnaden av hela Västkustbanan. Västkustbanan var dessutom i sin tur förbunden med Västra stambanan, Nordlänken och Öresundsbron. Allt detta skulle när systemet fullt
var utbyggt ge enorma samhällsekonomiska och miljömässiga vinster, förutsatt att alla sträckor blev utbyggda så att järnvägen kunde konkurrera med landsvägstransporter och flyg. På detta vis lyfte man upp diskussionen från att enbart handla om mellanpåslaget till att gälla
65 Nils Åberg, Advokatfirman Åberg Co AB till Växjö tingsrätt, Vatttendomstolen, 1995-01-26, "Va 55/91, Bortledning av vatten ur järnvägstunnel resp mellanpåslag i Hallandsås". 6° Båstads kommun, Miljö- och hälsoskyddsnärrmden, "Sammanträdesprotokoll, 1994-12-09. 67Johan Persson, Tunneln i ett större perspektiv", Dag för dag 1996:6. 68 tunnelkonsortietsI infonnationstidning Projekt Hallandsåsen 1996 och 1997 finns flera artiklar berör detta perspektiv. Även informationssida i
som en Båstads kommuns tidning Dag för dag finns det flera artiklar om detta.
36 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
hela tunnelprojektet, Västkustbanan och i förlängningen övergripande samhällspolitiska frågor.
Utifrån detta perspektiv var ifrågasättandet av den 10 minuters vinst som tunneln skulle ge ett vulgärargument, som man inom Tunnelkonsortiet ofta fick höra från okunniga journalister och allmänheten. Tio minuter här och tio minuter där var sammantaget avgörande för om järnvägen skulle kunna konkurrera om passagerare och gods, speciellt eftersom E6:an mellan Malmö och Göteborg i stort sett hela vägen var utbyggd med dubbla filer. När Västkustbanan var klar skulle nästan en halvering restiden ha skett, från ca fyra timmar till drygt två, och då
av skulle tågen köra ifrån bilarna. Om den gamla sträckningen över Hallandsåsen i detta läge skulle finnas kvar, så skulle detta te sig märkligt och innebära kraftig försämring nyttoeffekten för hela Väst-
en av kustbanan. Sten Sjödahl, Banverkets projektledare vid Hallandsåsen, liknade detta vid den utbyggda E6:an. — Men vänd på steken. Behåll motorvägen överallt utom på Hallandsås. Där nöjer vi oss med en smal och gropig grusväg Helt orimligt säger då a11a.7°
—
Tunneln Hallandsåsen framställdes således som en nycke1
genom för hela Västkustbanan. Genom att vidga perspektivet på Hallandsåsen korn på så vis ett synnerligt riksintresse för kommunikation att ställas mot Hallandsåsens riksintressen för naturvärden, friluftslivet och kulturmiljövården. Den miljövänliga och energisnåla tågtrafiken och Hallandsåsens miljö och grundvatten hamnade i varsin vågskål och vägdes mot varandra. Banverkets slutsats blev att ett mellanpåslag inte bara samhällsekonomisk vinst, utan även att "nackdelarna totalt
gav en
miljösynpunkt med att Västkustbanans utbyggnad försenas översett ur stiger betydligt de olägenheter av begränsad karaktär, som uppkommer i samband med genomförandet av de sökta åtgärderna mellan-
påslaget"."
Hela denna diskussion kopplar till den större frågan om hur stora miljöingrepp ett samhälle kan tolerera i förhållande till samhällsnyttan. Tunnelkonsortiets sätt att argumentera och resonera kring denna konflikt är ett utilistiskt nyttoñlosofiskt tankesätt. I Banverkets nyttoberälcning återfinns ett ekonomiserande och kvantitativt
59 Han är en av nyckelpersonema för miljardbygget, Projekt Hallandsås sommaren 1996, 7°Ibid., 7 Banverket, Södra regionen till Länsstyrelsen, miljövårdsenheten, Kristisnsstad, Hallandsåsprojekten ansökan om tillstånd för mellanpåslag vid Severtorp i Båstads kommun inom ett område som omfattas av förordnande enligt 19 § naturvårdslagen, 1995-08-25,
Vad är "det andra värt Bilaga 5 37
perspektiv där försöker fastställa som är nyttigast för samhälman var let. Den engelske samhällstänkaren Jeremy Bentham 1748-1832 utvecklade på l800-talet utilismen till en kvantitativ filosofi. Bentham menade att varje människa strävar efter att uppnå lust och undvika smärta och samhället skulle styras efter principen "största möjliga lycka största möjliga antal människor. För att uppnå detta mål skulle varje enskild handling sättas in i sitt sammanhang och jämföras med andra handlingar. På ett värdeobjektivt sätt skulle handlingen sedan beräknas med s.k. lyckokalkyl för att undersöka ifall handlingen medförde en en större mängd lycka för samhället än vad den vållade smärta." Om detta fallet handlingen god. På ett likartat sätt visade Banverkets var var samhällsekonomiska kalkyl att mellanpåslaget, sett i ett större sammanhang, skulle åstadkomma nytta än vad det orsakade en försämmer ring för samhället i stort. Lokala protester kunde utifrån detta synsätt dömas ut NIMBYs not in my backyard, dvs. personer som utan som att till samhället i stort egoistiska skäl motsäger sig bygget efterse av de älva drabbas. som Banverkets beräkningar utgår dock från ett snävt antropocentriskt perspektiv, dvs. allt värderas utifrån mänsklig skala. Följden av detta en blir att miljön ställs mot värden har människan som utgångspunkt som och miljöproblem är något uppstår först när människan drabett som bas. Vidare reduceras ytterligare vad värderas i Banverkets beräksom ningar; nytta för dem liktydigt med pengar och tid. Precis som var tidigare beskrivits vad det gällde MKB, så hade Banverket svårt att analysera normativa miljöaspekter och komplexa sammanhang mer vilka är besvärliga att kvantiñera. Visserligen används miljöfrågan som ett sätt att argumentera för mellanpåslaget, detta resonemang bygmen inte på någon kvalificerad analys och jämförelse. Tågtrafikens ger miljövinster diskuteras på ett övergripande vis och de ställs mot miljöingreppen vid Hallandsåsen, vilka sägs bli ringa. I kalkylen räknas dessutom framtida ekonomiska vinster in ingen hänsyn tas till att men även andra värden kan förskjutas och värderingsgrunder uppstå, nya vilket kunde ha föranlett försiktigare hantering av miljöfrågan. I en slutändan verkar bedömningarna vila på strikt ekonomisk grundsyn en där andra värden marginaliseras medan budgeten och åtaganden att hinna klart projektet i utsatt tid fällde avgörandet. Således hade tunnelbyggarna, på sätt och vis lika egoistisk grundsyn de olika NIMsom BYs kring Hallandsåsen.
72 Leif Lewin, Upptäckten framtiden: En lärobok i politisk idéhistoria av Stockholm, 1990, 95-105.
38 Bilaga 5 Vad är "det andra värt
Slutligen var förhandlingen mellanpåslaget, nämnts, i om som ovan grund och botten fråga makt. Som redan framkommit försökte en om Båstads kommun att hindra mellanpåslaget att hösten 1994 genom bordlägga frågan bygglov att hänvisa till att områdesplan om genom en behövdes. Efter överklagande av Banverket till länsstyrelsen i Kristianstads län beslutades att ingen områdesplan behövde upprättas och ärendet återvisades till byggnadsnämnden för prövning. Kommunen ny överklagade i sin tur detta beslut till regeringen. Därefter ansökte Banverket om tillstånd för att utföra schaktningsarbeten, lägga upp massor och anlägga en väg till mellanpåslaget. Länsstyrelsen beviljade detta tillstånd men kommunen överklagade även detta beslut till regeringen. Det framkommer en viss frustration från Banverkets sida över att Båstads kommun försökte förhala ärendet. Banverket vädjade under processens gång till olika myndigheter att det viktigt med var en skyndsam prövning mellanpåslaget, så att inte Hallandsåsproj ektet av blev ytterligare försenat. Utan något mellanpåslag skulle okontrolnya lerbara förseningar kunna inträffa och tunneln skulle i värsta fall inte bli färdig förrän efter sekelskiftet. Detta scenario enligt Banverket, var, helt oacceptabelt för samhället, för SJ och för sökanden Som synes uppstod en ganska tillknäppt situation mellan kommunen och Banverket. Denna konflikt löstes dock i början 1996 uppgörelse av genom en mellan Banverket, Båstad kommun, länsstyrelsen och Vägverket, innan regeringen hade hunnit fatta sitt beslut. I denna uppgörelse hur ser man Banverket använde sig av sin maktposition och sina maktkanaler för att driva igenom överenskommelsen. Innan vi undersöker denna uppgörelse nännare, kan emellertid man fråga sig varför det så bråttom Banverket hänvisade till att det låg i var samhällsintresset att få klar tunneln i tid, detta en absolut nödvänvar dighet Bakom detta kan närliggande skäl för att forcera man se mer beslutsprocessen. För det första det inte bara problem vid Hallandsvar åsen med fördröjningar på grund att bygglov och detaljplaner av dröjde. Även vid andra sträckningar längs Västkustbanan pågick
73 Hans Ottenfalk, regionchef för Banverkets södra region, till Byggnadsnämnden i Båstads kommun, 1994-10-14, Ansökan bygglov för att om anordna en arbetstunnel vid Severtorp till under byggande varande järnvägstunnel genom Hallandsås, och Växjö Tingsrätt, Vattendomstolen, Deldom 1995-05-23, dom nr DVA 29/95, mål nr VA 55/91, 11 och 21. 74Ottenfalk till Byggnadsnämnden i Båstads kommun, 1994-10-14, Ansökan om bygglov för att anordna en arbetstunnel vid Severtorp till under byggande varande järnvägstunnel genom Hallandsås.
Vad är "det andra värt Bilaga 5 39
förhandlingar spårdragningar och alternativa lösningar. Banverket om alltså att förhandla med kommunerna och det var väsentligt att var vant inte någon dessa förhandlingar körde fast, så att Västkustbanan som av helhet inte kunde bli färdigställd i tid. För det andra skedde det, samtidigt förhandlingarna mellanpåslaget pågick, även förhandsom om lingar med Skanska att överta entreprenörskapet efter Kraftom byggama. I avtalet tecknades strax innan uppgörelsen om mellansom påslaget klar, fastställdes att Skanska skulle ha byggt klart tunneln var 25 november 1999, vilket förutsatte att Båstad kommun tillät ett mellanpåslag. Även avtalet kunde förhandlas redan från om om, var början utgångspunkten i avtalsförhandlingama att det skulle bli ett mellanpåslag. För det tredje, den ekonomiska aspekten viktig. Som var beskrivits fanns det beräkningar visade att mellanpåslaget ovan sorn skulle kunna kostnaderna för projektet och ge en samhällspressa ekonomisk vinst. Slutligen får heller inte glömma bort att det hade man börjat komma mycket prestige i projektet. Såväl Banverket som
Skanska betonade vikten tidsaspekten och Skanska garanterade att av med mellanpåslag skulle tunneln bli klar i utsatt tid. Det verkar som ett de till varje pris ville undvika att återupprepa Kraftbyggarnas
tunne1fiasko. Vad det då fick Båstads kommun att svänga om och gå med var som på uppgörelse mellanpåslaget Detta är inte helt lätt reda ut en om eftersom del kontakter och förhandlingar måste ha skett informellt. en Under hösten 1995 påbörjades emellertid förhandlingar, i december 1995 undertecknade kommunledningen överenskommelsen och i slutet
januari 1996 röstades överenskommelsen igenom i fullmäktige. Det av verkar Banverket ställt kommunen inför ett val. Genom sina goda som kontakter med Vägverket kunde Banverket erbjuda kommunen att tidi-
garelägga flera vägprojekt. Detta möjligt genom att Banverket var lånade ut 95 miljoner kronor till Vägverket från anslaget "Nyinvesteringar i stomjärnvägar.7° På så vis kunde även stora samordningsvinster göras, att utnyttja överskottsmassoma från tunnelbygget genom till dessa vägbyggnationer. Genom att med på uppgörelsen kunde
också kommunen ställa vissa villkor för hur arbetet vid mellanpåslaget
75Många artiklar i Västkustbanan berör dessa problem. Se ex. "Snart byggklart i Falkenberg Varberg dröjer, Västkustbanan 1995:7, 6-7, och — Långsam utbyggnad Halland kan öka kostnaderna för samhället, genom Västkustbanan 1996:9, 15. 76Kommunikationsdepartementet, regeringsbeslut 1996-04-11, Framställning i fråga förskottering medel för byggande vissa vägar i Kristianstads om av av lan.. g,
40 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
skulle bedrivas. Transporterna från mellanpåslaget skulle endast få ske på dagtid, inga permanenta massupplägg fick upprättas vid mellanpåslaget, utläckande vatten skulle kontrolleras på kemikalierester och området skulle återställas till det skick det befann sig i före som miljöingreppet." Däremot skulle valet att säga nej till överenskommelsen, enligt många lokala politiker, innebära att kommunen förlorade kontrollen över tunnelbygget. Kommunledningen ansåg ändå inte i längatt man den kunde hindra mellanpåslaget. Banverket hade tidigare köpt den plats där mellanpåslaget skulle anläggas och således fanns det ingen sakägare som kunde driva juridisk Vidare hade Länsstyrelen process. sen givit tillstånd till verksamheten och även detta beslut överom klagats så innebar detta endast viss tidsfrist. Kommunalrådet Tord en Knutsson c sade i kommunfullmäktigedebatten, jag är övertygad om att regeringen kör över oss vid ett nej. En ledamot ansåg: det annan är inte rimligt strida mot statliga, skattebetalande, verk.7° Med andra ord, antingen tackade kommunen till den förmånliga uppgörelsen och tillät det miljöingrepp varit så mycket emot, eller så sade som man man nej och förlorade på så vis såväl erbjudandet vägutbyggnader om som kontrollen över verksamheten vid mellanpåslaget, och miljöingreppet blev ändå av. Skepsisen fanns dock kvar hos flera lokala politiker och inom kommunens nämnder. Miljöpartiet menade att kommunledningens påstående att "regeringen kör ändå över oss spekulation. Vidare var ren menade man att den kommunala beslutsprocessen i denna fråga lämnade del att önska. Ärendet hade smugits fram" och fullständigt en beslutsunderlag hade inte blivit tillgängligt för alla kommunfullmäktigeledamöter förrän en vecka innan beslutet skulle tas. Miljö- och hälsoskyddsnämnden godkände uppgörelsen endast med motiveringen att mellanpåslaget ändå inte kunde stoppas. Dock påpekade att man projektet var negativt för miljön och riskabelt för grundvattnet. Nämndens erfarenheter hur inläckande vatten hittills hade skötts ingav av dessutom "ytterligare farhågor. Trots sitt positiva skrev svar man, Nämnden vidhåller att försiktighetsprincipen bör gälla och att arbetsföretaget inte bör komma till stånd på denna plats miljö- och naturur
77Vägverket, Överenskommelse 1995-12-06. 78 Hans Karlsson, "Förstör eller skonar miljön Totalt skiljande åsikter om arbetstunnelns miljöpåverkan, Nordvästra Skånes tidning 1996-02-02, 79Ibid., 80Miljöpartiet de gröna, 1996-02-05, Reservation, KF 960131 pkt
Vad är "det andra " värt Bilaga 5 41
skyddssynpunkt.’ Även byggnadsnämndens beviljande bygglov av följdes skarp reservation. Fyra nämndens ledamöter röstade av en av nej och i reservationen skrev "Vi motsätter oss helt våldtäkten av man: och detta stora risktagande kan försämra vårt livsviktiga naturen som vattenbehov i framtiden, farhågor finns i så gott som i alla yttransom ligger till grund för byggnadsnämndens beslut den som
Vatten, vatten och mera vatten
Vattenläckagen fortsatte, trots löftena effektiv tätning, att vara ett om problem. Länsstyrelsen i Kristianstad län övervakade att stort som vattendomen följ des påpekade också under sommaren 1995 att man såg allvarligt på att den maximalt föreskrivna vattenmängden överskridits vid 3 4 mättillfállen och att det vid upprepade tillfällen varit brister i av rapporteringen läckagevattenmängderna. Mellanpåslaget ökade av ytterligare läckaget och allt fler brunnar på Hallandsåsen började uppe sina. Med Skanska entreprenör framställdes emellertid vattensom ny problemet på väg att lösas. Visserligen påpekade Skanska att man som med tvekan kunde kalla vissa delar Hallandsåsen för ett berg utan av det snarast frågan sten- och lerkross, men övergången till var om gammal hederlig bergteknik, är den rätta medicinen mot åsen.8 Med förinjektering ultrafin cement i borrhål pressas flytande cement in i av berget täpper till sprickor, stoppar vattenflödet och stabiliserar, som konventionell sprängning och eftertätning med betongsprutning skulle vattenproblemet lösas. Helt tät kunde dock tunneln aldrig bli. Denna metod dock inte utan hade funnits med i diskussionen från var ny början och den visade sig inte heller fungera tillfredsställande. Under 1996 blev vattensituationen allt kritisk vilket hotade att försena och mer fördyra bygget. Skanska verkar, trots känt till problemen, ha att man blivit överraskad över att förhållandena så besvärliga och man hänvar visade till det mycket svårt att undersöka bergförhållandena på att var sådant djup tunneln låg på. Åsen nyckfull, oberäknelig ett som var
8 Båstads kommun, Miljö och hälsoskyddsnämnden, 1996-01-29, Yttrande över mellanpåslag vid Severtorp. 82Båstads kommun, Byggnadsnämnden, 1996-04-29, Sammanträdesprotokoll, Reservation, Förslöv 1996-04-29. 83Länsstyrelsen i Kristianstads län, 1995-07-24, Dnr. 2475-7627-95 1100. 8‘ Så skall det göras Borra spränga schakta", Projekt Hallandsås somma- - - ren 1996, 8-9.
42 Bilaga 5 Vad är "det andra " värt
och motsträvig, och kunde inte med säkerhet veta vad vänman som tade längre in i berget. Både Banverket och Skanska hade ekonomiska skäl att snabbt lösa dessa problem. I avtalet mellan Banverket och Skanska fastställdes att Skanska skulle betala ett vite på 3,3 miljoner kronor till Banverket för varje veckas försening i förhållande till 25/11-1999, med ett maxbelopp på 100 miljoner. Banverket skulle i sin tur stå för tätningsmedel och fördyrade materialkostnader under byggets gång. Bygget kunde bli såväl billigare som dyrare än beräknat, det berget avgjorde, var som och således hade ett gemensamt intresse att stoppa vattenflödet man av på ett ekonomiskt och effektivt sätt. Särskilt den s.k. Södra randzonen, dvs. ett sprickrikt, vittrat och vattenrikt område på sydsidan åsen, av befarades skapa extra mycket problem och risk för Ett ras. sätt att komma igenom denna svåra helt enkelt att temporärt sänka passage var grundvattnet till under tunnelns nivå medan arbetet pågick för att sedan igen höja grundvattennivån till det normala. För detta behövde dock Banverket göra en ny ansökan hos Vattendomstolen. En alternativ metod var att frysa berget framför tunnelfronten för att på så vis skapa ett stabilt berg men kostnaden för detta skulle bli mångfalt större och försena tunnelprojektet med till 26 månader. upp I MKB:n för Södra randzonen, utfördes VBB Viak på Bansom av verkets uppdrag, bedömdes vilka effekter dessa temporära grundvattensänkningar skulle få. Genom provpumpningar utförts under som 1995 hade Banverket undersökt detta. Dessa tester visade att någon påverkan inte kunde fastställas på ett avstånd 600 meter och att av ca efter provet avslutats återgick grundvattnet till sin normala nivå. Förändringar av vattenbalansen kunde likväl åstadkomma störningar vid flera känsliga naturområden på Hallandsåsens sydsluttning och de areella näringama, och närboende skulle i enstaka fall kunna drabbas av sinande brunnar. Ett kontrollprogram skulle emellertid till att se risken för att skador på miljön skulle uppstå minimerades och att de närboende och andra inte skulle drabbas. Med tanke på att många redan hade drabbats sinande brunnar och att vissa branddammar och våtav marker rapporterats vara uttorkade det inte längre hållbart att påstå var
85Nils Åberg, Advokatbyrån Åberg Co AB till Växjö Tingsrätt, Vattendomstolen, 1996-06-19. 86VBB Viak, 1997-03-26, Banverket, södra regionen Skottorp-Förslöv, Ny järnväg tunnlar genom Hallandsås, MKB Södra randzonen: Tidigare lovgivna vattenföretags och det nu sökta företagets samlade miljöpåverkan inom södra randzonen.
Vad är "det andra värt Bilaga 5 43
grundvattensänkningama skulle bli försumbara och att risken att att någon skulle drabbas var ytterst liten. Det konstaterades vidare i MKB:n att på grund av olyckshändelser kunde kemiska utsläpp eller grumling skada grundvattnet mer eller mindre permanent. Det betonades att det var av särskild betydelse att vattendrag och våtmarker inte utsattes för kemikalier. En åtgärdsstrategi skulle upprättas utifall- trots alla försiktighetsåtgärder dras- — tiska grundvattensänkningar skulle inträffa, det återledda vattnet skulle få avvikande kvalitet eller föroreningar skulle läcka ut på grund en om haverier. Hur denna åtgärdsstrategi såg ut och vilka åtgärder man av tänkte sig beskrivs dock ytterst knapphändigt. Det enda konkreta som nämns vattenbrist skulle komma att hota floran eller faunan är att om vid markytan skulle detta kompenseras med det uppumpade grund- Det gjordes även för Södra randzonen separat samhällsvattnet. en ekonomisk kalkyl liknar den för mellanpåslaget men med mer som tabeller och uträkningar. Resultatet blev också detsamma. Efter strikta ekonomiska beräkningar, där även eventuella framtida vinster som hela Västkustbanan skulle räknades in, blev slutsatsen att en förgenerera sening tunnelprojektet skulle kosta fem miljoner kronor per månad av och denna kostnad skulle öka ytterligare förseningen blev långatt om varig. Detta talade för den temporära grunvattensänkningen som beräknades förkorta byggtiden med 8-26 månader jämfört med den alternativa frysmetoden. Denna gång Vattendomstolen mycket tveksam till att ge sitt tillvar stånd och överlämnade ärendet till regeringen. Åtskillig kritik man ansökan hade inkommit. Omkring 200 fastighetsägare i området mot hade anmält sig sakägare och framfört farhågor för minskad som vattentillgång. Även Båstad kommun redan i samband med som mellanpåslaget varit oroliga för att vattenådror kunde skäras av och hota de kommunala vattentäcktema framförde återigen samma ängslan. Också Fiskeriverket och länsstyrelsen i Skånes län framförde att vissa brister i ansökan måste förbättras innan den kunde godkännas. l sitt uttalande hade Vattendomstolen också hel del skarpa anmärkningar. en Domstolen kritiserade att den samhällsekonomiska kalkylen inte till fullo tagit hänsyn till de farhågor kommunen och de enskilda som sakägarna framfört. Vidare skrev att redovisningen är närmast av man företagsekonomisk art med inslag från de samhällsekonomiska
87 Banverket, södra region, 1997-03-25, "samhällsekonomiska effekter av förseningar tunnelbygget vid Hallandsås. av 88Växjö tingsrätt, Vattendomstolen, "Beslut 1997-06-18, VA 38/96.
44 Bilaga 5 Vad "det andra" är värt
konsekvenser som genereras för Banverket I Vattendomstolens dom skulle dock inte endast företagsekonomiska faktorer vägas in, utan även skador för sakägare och på naturvärden, samhällsekonomiska bedömningar i stort samt effekter för stat och kommun ... inte kan som uppskattas i pengar." Domstolen påpekade också att de farhågor och risker som framförts mot grundvattensänkningen inte ogrundade. var Hittills endast 28% tunneln klar och hela 58 fastigheter hade var av berövats sitt vatten och den tidigare vattendomen godkände ett som läckage med 331/sek för hela tunnelns längd hade överstigits med nästan det dubbla. Avslutningsvis påpekade också att det rådde man stor osäkerhet beträffande miljöeffekterna detta vattenföretag på av grund av de komplicerade geologiska förhållandena, vilket gjorde att man inte kunde godkänna ansökan. Studerar man minnesanteckningarna från de interna bygg-, vattenoch bergtelcnikmötena framkommer också att situationen kritisk. var Vid flera fronter, särskilt vid de påslagen, stod arbetet tidvis norra mer eller mindre stilla på grund av mycket vatten. Däremot i den Södra randzonen gick arbetet bättre än förväntat. De injekteringsmetoder som fanns i kontraktet mellan Skanska och Banverket fungerade inte och efter ett års arbete konstaterade Skanska att deras huvudarbete hittills hade bestått av att injektera och försöka täta tunneln, vilket något var helt annat än vad man hade förväntat sig när tog på sig entrepreman nörskapet. Med dessa kunskaper borde Banverket och Skanska sätta sig ner och göra nya inofficiella tidsplaner och kostnadsberälcningar. Arbetet gick trögt och ett nytt tunne1f1asko verkar inte ha varit alltför avlägset. Dessutom fortsatte länsstyrelsen vid upprepade tillfällen att påpeka att Banverket snarast måste finna ett sätt klara vattendomen och vidare blev de torrlagda brunnarna och grundvattensänkningen allt en större fråga för lokala protester och massmedia. På infonnationssidan i kommunens tidning Dag för Dag försvarade sig emellertid: man Banverket och Skanska menar att en del de scenarios målats av som upp i media om den eventuella grundvattensänkningen är överdrivna och i flera fall innehåller direkta sakfel.° Banverket och Skanska såg tre vägar att gå för att lösa problemen; l lining, 2 en ny vattendom, och 3 förbättrade injekteringsmetoder och effektivare injekteringsmedel. Här stod således tunnelbyggama återigen inför bifurkationspunkt med olika valmöjligheter för hur en
89Ibid., 13. 9°Banverket, södra regionen, Byggmötesprotokoll, 1997-02-21, 9‘ Johan Persson, "Grundvattensänkning endast i nödfall, Dag för dag 1996:12, 11.
Vad är "det andra" värt Bilaga 5 45
skulle gå vidare med projektet. För det första, lining dvs. man betonginklädnad tunneln, hade funnits med som en lösning under en av tid, Banverket strävade att minimera denna metod på grund av men kostnadsskäl. Lining effektivt men kostade över 100 000 kronor per var meter tunnel och lining skulle endast användas vid de mest utsatts ställena. För det andra påbörjades under 1997 förberedelserna för att lämna ansökan helt vattendom för att öka den tillåtna en om en ny mängden inläckande vatten för hela projektet. Som situationen var hade den gamla vattendomen i praktiken aldrig följts. Vidare väntade fler problematiska den sprickrika Möllebäckzonen, där passager som separat ansökan likt den för Södra randzonen hade behövts annars en göras. Den tidigare vattendomen verkar ha ansetts för hård, trots vara att Banverket själv hade kommit fram till detta gränsvärde i sin ansökan, och Banverkets projektansvarige Sten Sjödahl sade helt öppet i intervju att framkomlig väg är att helt enkelt få en helt ny en en vattendom tillåter ett större infl6de.93 Således fanns det inga större som ambitioner hos Banverket att satsa så mycket resurser på tätning lining att den gamla vattendomen skulle kunna respekteras. En ny vattendom kan dock knappast sägas lösning tog hänsyn vara en som till miljökonsekvensema. Överhuvudtaget lyste en diskussion om grundvattensänkningens miljöeffekter med sin frånvaro i de interna mötena mellan Banverket och Skanska. Först i augusti 1997, då grundvattensänlcningen varit ett allvarligt problem i över ett år, tillsatte Banverket ekologisk vegetationsundersökning som skulle utföras av en Ekologiska institutionen vid Lunds universitet. Denna studie blev emellertid klar först efter det att tunnelbygget stoppats. Slutligen, den tredje vägen att lösa vattenläckaget var finna ett effektivt injekteringsmedel. Problemet var, förutom att berget var mycket sprickrikt och lerblandat, att sprickzonerna mycket långa. I var Skanskas planer hade tänkt sig att borra ett antal borrhål av en man sammanlag längd 20-30 meter meter byggd/sprängd tunnel som av per injekteringsmedlet kunde ut i stället hade man ibland pressas men
92"Lining recept mot läckande tunnlar", Projekt Hallandsås sommaren - 1997, 8-9. 93Klara i tid trots problem med vatten..., Banverket bygger Västkustbanan 1997:10, 6-7. 9‘ Lars—Erik Williams, Bengt Nihlgård och Bo Wallén, Tunnelbygget genom Hallandsåsen Vegetationsinventering och forslag till uppföljningsprogram av ekologiska effekter, opubl. slutrapport 1998-02-18, Växtekologiska avd., Ekologiska institutionen, Lunds Universitet.
46 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
behövt borra så mycket som sammanlagt 200 meter. Det behövdes ett mycket lättflytande medel likt vatten kunde nå ut till alla sprickor som och fylla upp dem för att sedan stelna och stoppa vattenflödet. Tunnelbyggama testade ca 80 olika sorters cementbaserade medel och även olika kembruk, utan någon större framgång. Dessutom orsakade de cementbaserade medlen en förhöjd pH-halt i det utläckande vattnet, vilket sågs ett miljöproblem. I januari 1997 diskuterades för första som gången det fransktillverkade kembruket Rhoca Gil och under våren började det utprovas på kortare sträckor. Rhoca Gil hade de rätta inträngande egenskaperna, det flexibelt och det skulle kunna stå var emot trycket från grundvattnet. Testerna med Rhoca Gil blev framgångsrika och ett hopp verkar ha tänts för att klara de uppsatta av tids- och resursberäkningarna. Försöken utökades till att gälla en sträcka på 100 meter i de båda tunnlama i samt arbetstunneln vid norr mellanpåslaget. Jämfört med cementinjektering Rhoca Gil entydigt var bättre beträffande tätning, tidsåtgång och det behövdes inga ominjekteringar.97 Ingen vill återgå till cementinjektering Samtidigt som Rhoca Gil provades i tunneln utredde Banverket vilka miljö- och arbetsmiljöeffekter medlet hade. Alltså, först provade man medlet utan att vara fullt på det klara med vad det för något var man använde i väntan på att utförliga analyser och miljöutredmer ningar skulle bli färdiga. Detta var åter en avgörande bifurkationspunkt för tunnelbygget. Man kunde ha avvaktat att använda Rhoca Gil tills man var helt säkra på dess miljö- och hälsoeffekter. Visserligen diskuterades Rhoca Gils miljöeffekter redan från början det frammen kommer avvaktande attityd och obenägenhet att problemen. en en se Från den franske tillverkaren Rhöne-Poulenc fick lång refeman en renslista över alla de byggprojekt runt om världen använt sig som av Rhoca Gil samt informationsblad om hur medlet skulle hanteras och där ämnets farliga egenskaper beskrevs. Rhoca Gil bestod av tre komponenter; lösning lösning 2 samt en accelerator. Lösning 1 solution l baserad på metylakiylamid och var akrylamid, vilket enligt inforrnationsbladet giftigt vid inandning, var hudkontakt och förtäring och dessutom kunde det såväl ge cancer som
95 "Lining recept mot läckande tunnlar, Projekt Hallandsås - sommaren 1997, 8-9. 96Varför användes Rhoca Gil, Dag för dag 1997: 12, 23. 97Bergteknikmöte nr. 17, 1997-09-16. 98Bergteknikmöte, 1997-09-15. 99Rhöne-Poulenc Sverige AB till Skanska, Hallandsåsen, Stockholm 1997-01- 3
Vad är "det andra" värt Bilaga 5 47
ärftliga genetiska skador. Vidare fanns det fara för kumulativa effekter, akrylamid var biologiskt svåmedbrytbart och om bioackumulering fanns det ingen information. Vad det gäller personliga skyddsåtgärder står det att vid hanteringen av medlet behövdes självförsörjande andningsskydd, luft- och vattentäta skyddshandskar, ansiktsskärrn, vattentäta kläder och möjligt skulle hanteringen ske i fria luften
om eller i väl ventilerade utrymmen.‘° Avslutningsvis påpekade Rhöne- Poulenc också för säkerhets skull att informationen var uttömmande, att användaren var ansvarig för hanteringen och att användaren måste ta hänsyn till lokala och nationella bestämmelser.
Med andra ord framkom det tydligt att Rhoca Gil var en mycket farlig produkt. Emellertid kan man vara lite kritisk till informationen från Rhöne-Poulenc eftersom lösning lösning 2 och acceleratom i informationsbladen endast presenterades var för sig. För lösning 2 och acceleratom, som inte alls var lika giftiga som Lösning gällde andra anvisningar för hantering av miljö- och personliga skyddsåtgärder. Det fanns dock ingen infonnation över vilka skyddsåtgärder som gällde när alla tre komponenterna skulle hanteras tillsammans, vid blandning och injektering. Detta gör informationen lite motsägelsefullt, vilket kan tänkas ha legat till grund för missförstånd. Skanska uppmanade t.ex. i sina arbetsinstruktioner för hanteringen av Rhoca Gil att endast användning vanliga skyddskläder, handskar och skyddsglasögon var
av nödvändiga. Dessa instruktioner stämde överens med hanteringen av lösning 2 och acceleratom, ovan beskrivits var dessa åtgärder
men som inte alls tillräckligt för att hantera lösning
I en senare kompletterande information från Rhöne-Poulenc, angående Rhoca Gils miljöpåverkan, hävdades att endast 0,06% opolymeriserande giftiga kunna lakas ur gelén efter en vecka, om
monomer komponenterna blandats som de skulle, och denna mängd skulle dessutom kraftigt spädas ut på grund av den vattenrika situationen vid Hallandsåsen Vidare hävdades att injekteringsmedlet var till 90 % biologiskt nedbrytbart efter l4 dagar, vilket inte stämmer överens med informationsbladet lösning Banverket och Skanska verkar
om emellertid ha tagit fasta på Rhöne-Poulencs uppgifter och i deras vidare information till Båstad kommun står det: I samband med detta spill
°° Rhöne-Poulenc Sverige AB, Informationsblad produkt: Siprogel 110-25 Solution 1994-09-15. m Ibid., m2Skanska Hallandsås, 1997-03-21, Keminjektering med Rocagil. ‘°’ Telefax från Rhöne-Poulenc till Skanska, 1997-04-28.
48 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
genom olycksfall sker en kraftig utspädning och riskerna för miljön bedöms som små.°
Banverket och Skanska tillsatte också egna konsulter och experter för att få mer information. Cement och Betong Institutet i Stockholm gjorde en utredning med uppgift att ta reda på Rhoca Gils beständig het.°5 I denna framkommer också att akrylamidbaserade injekteringsmedel hade använts sedan 1950-talet. En del av dessa preparat hade 1974 förbjudits i Japan efter fall av förgiftningar det verkar dock
men mest vara på grund slarv.°° Den generationen injekterings-
av nya medel, dit Rhoca Gil hörde, hade emellertid bytt ut stora delar den
av rena akiylamiden mot en polymetylakrylamid som var mindre giftig. I utredningen påpekades dessutom att efter det att medlet injekterats, stelnat och bildat den vattenstoppande gelén så minskar giftigheten kraftigt. Det konstaterades således att giftigheten efter injektering berodde på hur väl de olika komponenterna blandats och stelnat och om den såsom förväntas blir helt polymeriserad de två komponenterna blandas är den inte vattenlöslig och giftig. Det var emellertid just denna polymeriseringsprocess som visade sig inte fungera
som man hade förväntat sig och betydligt större mängder såväl giftig
av akrylamid som metylalqylamid läckte ut i grundvattnet och i
omgivande vattendrag.
Under sensommaren och hösten 1997, när de utökade proverna med Rhoca Gil hade kommit långt, började emellertid allt fler frågor och tveksamheter kring användningen Rhoca Gil väckas, såväl internt
av som externt. Redan under sommaren hade Skanska skickat, via Rhöne- Poulenc, misstänkt skum från Stensån till laboratorieanalys i England. Några giftiga ämnen kunde dock inte återfinnas. Vidare efterfrågades mer utförliga miljö- och arbetsmiljöutredningar vid de interna mötena. Det var också nu som Båstads kommun och pressen informerades
om det nya lovande injekteringsmedlet. Miljö- och hälsoskyddskontoret ifrågasatte kraftigt användningen Rhoca Gil eftersom ämnet ett
av var nervgift, såväl mutagent som cancerogent. Med hänvisning till lagen om kemiska produkter menade att produkten skulle bytas ut mot
man en mindre farlig produkt.‘° I en utredning om arbetsmiljön utförd
av
‘° Banverket till Båstads kommun, 1997-08-14, "Försök med Rhoca Gil 110- 25. °5 Björn Lagerblad, Cement och Betong Institutet 1997-02-21, Preliminär rapport: Yttrande om beständigheten hos Rhoca Gil 110-25. 06 Ibid. ‘°7Telefax från Rhöne-Poulenc till Skanska, 1997-06-04. m8Åsa Larsson, Båstads kommun till Banverket, 1997-09-17.
Vad är "det andra " värt Bilaga 5 49
Previa, konstaterades dessutom att akrylamid kunde, förutom de tidi-
nämnda skaderiskema, orsaka störningar i fortplantningen, ge gare missbildade barn och dessutom togs ämnet mycket lätt upp via huden och andning och ämnet var farligt redan vid små doser. Previa rekommenderade att all hantering av Rhoca Gil skulle ske med stor försiktighet och personalen skulle ha den utökade skyddsutrustningen som gällde för lösning Dessutom skulle Skanska föra ett register över alla de arbetstagare som utsattes för produkten och detta register skulle
i minst 40 år.°° sparas
I slutet av september 1997 blev det allt mer uppenbart att inte allt stod rätt till och nya vattenprover skickades för laboratorieanalys, lukt uppstod vid injekteringen och mätningar inne i tunneln visade att gränsvärdena för formaldehyd och akrylamid hade överstigits vid ett flertal tillfällen. Sedan dog fisk i omgivande vattendrag, kreatur uppvisade förlamningssymtom och Hallandsåsen blev en offentlig och massmedia "miljökatastrof/skandal.
Viktigt att fråga sig är varför inga ordentliga förundersökningar
av Rhoca Gil gjordes innan det började utprovas i tunneln Här spelade avsaknaden av egen ekotoxiologisk sakkunskap inom projektet en avgörande roll. Det är dock väsentligt att en väl fungerande organisation vet vad man kan och vad man inte har kompetens för, och att man inte överstiger denna gräns. Visserligen var informationen från Rhöne- Poulenc till vissa delar motsägelsefull men det framkommer ändå med all tydlighet att Rhoca Gil innehöll ett mycket farligt gift, vilket borde ha föranlett en mer försiktig hantering. En annan förklaring till detta kan att Banverket och Skanska hårt pressade att lösa vatten-
vara var frågan, stoppa de ekonomiska förlusterna och ta igen de förseningar som uppstått. Som vi ovan sett, hade situationen i början av 1997 varit kritisk för hela projektet. På grund av tidsbrist var det inte bara Rhoca Gil, utan även andra kembruk, som först provades i tunneln innan ordentliga miljöundersökningar var gjorda. Med de lovande testerna med Rhoca Gil kom optimismen tillbaka inom tunnelprojektet. Arbetstunneln ned till mellanpåslaget som just var klar öppnade fyra nya fronter och detta tillsammans med Rhoca Gil skulle kunna projektet att bli klart inom utsatta ramar. Med andra ord, man ville inte se nya problem när de gamla precis verkade vara på väg att lösas.
‘°9 Lars Wohlström, AB Previa Malmö, 1997-09-16, "Angående injekteringsmedel Rhoca Gil 110-25 Solution.
50 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
Slutdiskussion
Miljösyn och värderingen av det andra
Som utredningen visat var miljön med i diskussionen kring Projekt Hallandsås från början till slut. Detta var en följd dels av alla de regelverk och beredningsvägar som tvingar stora infrastrukturprojekt att ta hänsyn till miljön, dels av det yttre tryck som fanns från allmänheten, andra intressen och medierna. Huruvida det inom Projekt Hallandsås fanns uppriktiga ambitioner för en seriös miljöhänsyn är svårare att svara på. Visserligen har genomgången av dokumenten från projektet visat att det påtalades brister i MKB och i hur man hanterade miljön, även om man alltid utåt sade sig visa största möjliga hänsyn. Det fanns således ett visst glapp mellan hur tunnelbygget presenterades för allmänheten och hur internt behandlade miljöfrågan. Ändå kan
man man inte säga att det saknades miljöambitioner och det är rimligt att anta att de inblandade parterna inte ville göra större miljöingrepp än nödvändigt. Däremot visar studien klart att miljön inte stod i första rummet på tunnelbyggarnas prioriteringslista. För dem var tunnelbygget det problem som de var satta att lösa och miljöhänsyn handlade främst om att i samband med exploateringen med tekniska metoder minimera de skador och ingrepp som uppstod. Särskilt när problemen och förseningama började dyka upp blir det tydligt att miljön prioriterades lägre. Tid, pengar och prestige var värden som gick före miljöhänsyn. Miljön och beredningsförfarandet framstod ibland till och med som ett hinder för ett snabbare färdigställande av tunneln.
Varför fick då den lokala miljön stå tillbaka när problem uppstod Ett viktigt svar på denna fråga får man genom att analysera hur miljön beskrevs i dokumenten från projektet. I dessa återfinner man genomgående mycket diffusa formuleringar om miljövinster, miljöhänsyn, olika intressen, etc. Vad som egentligen menas med dessa begrepp är inte definierat eller beskrivet. Det tas t.ex. för givet att alla känner till att jämvägstrafiken är miljövänlig och att de miljövinster denna
som ger med råge kompenserar ingreppen vid Hallandsåsen. Någon mer noggrann analys hur man kom till denna slutsats finns inte. Vidare kännetecknas dokumenten av ett byråkratiskt avskalat språk med ett ekonomiskt och teknokratiskt problemlösande perspektiv. Det är kart-
Vad är "det andra" värt Bilaga 5 51
läggningar av störande effekter, diskussioner kring gränsvärden,
upprättande av kontrollsystem och beskrivning av tekniska lösningar
som tar ett stort utrymme i dokumenten. Vad som inte nämns är minst lika viktigt att fråga sig. Kritiska perspektiv och problematisering
av eventuella miljöeffekter saknas och dessutom finns det brister i hur
man redogjorde för komplexa ekologiska och geologiska förhållanden.
mer Framför allt lyste dock en resonerande och värderande syn på miljön och en diskussion kring olika värdefrågor helt med sin frånvaro.
Johan Hedrén har i sin förut nämnda doktorsavhandling kunnat visa att den svenska miljöpolitiska debatten hittills väsentligen bedrivits "under den teknologiska politikfonnens kriterier. Dessa lqiterier är, för det första, ett tekniskt dominerat språk med inslag av tekniska metaforer och detaljrika och med facktermer utförligt beskrivna problembilder och åtgärdsförslag. Det andra kriteriet är att den vetenskapliga kunskapsanvändningen dominerar, där värdefrågor förvetenskapligas och underordnas konventionella ekonomiska värderingsnormer. Det tredje kriteriet är en hög grad av konformitet, dvs. de olika politiska partierna har mer likartade åsikter i miljöfrågan jämfört med andra frågor. Miljöfrågan har på så vis kommit att domineras av en byråkrat- och expertkultur där olika myndigheter och expertorganisationer på ett nyttigt och välmenande vis har försökt lösa miljöproblemen. ‘
Vid tunnelbygget är det tydligt att det såväl inom projektets organisationskultur som i myndigheter kring projektet var den teknologiska politikformen som var den mest framträdande. Ansöknings- och tillståndsförfarande handlade mycket om att visa hur gränsvärden och uppsatta miljökrav skulle kunna hållas och kontrolleras och att nyttan av tunnelutbyggnaden vägde tyngre än nyttan av andra motstridiga intressen. Miljön redogörs för på ett deskriptivt sätt med inslag
av vetenskapliga facktermer utan några värdeladdade innebörder.
En viktig förklaring till det inträffade kan därför att helt
vara man enkelt inom projektets organisation saknade kompetens, kunskap och ett språk för att artikulera svårfångade etiska och estetiska värden och de känslor, nonner, värderingar och psykologiska faktorer, vilka i det förflutna har varit avgörande för upprättandet av Hallandsåsens höga bevarandevärde. Om sådana värden inte kan identifieras, beskrivas och artikuleras så kan de inte heller något reellt värde i juridisk, teknisk eller ekonomisk mening. Dessa värden riskerar att ses endast som irrelevanta faktorer vilka inte kan konkurrera med tydligt kvantifierbara
° Hedrén, Miljöpolitikens natur, 190-192. l Sörlin, Miljö och medborgarskap, 11.
52 Bilaga 5 Vad är "det andra värt
värden såsom och tid. Kostnad-intäkt analysen kom i stället,
pengar
flera gånger beskrivits ovan, att falla avgörandet vid bedömsom ningarna. Den bristande förmågan att förstå Hallandsåsens olika värden kan också ha bidragit till att kommunikationen med lokala intressen försvårades. Flera miljöhistoriska studier har dessutom visat att abstrakta ekonomiska och mekaniska beskrivningar av naturen har en fjärmande effekt, vilket dels kan legitimera miljöingrepp och dels innebär att det blir svårare för aktörerna att se konsekvenserna av sina handlingar, vilket i sin tur ytterligare ökar miljöpåverkan.
Miljöns roll i MKB-proceduren
Vid jämförelse med andra liknande infrastrukturprojekt vid samma
en tid verkar inte MKB-proceduren och förberedelser vid Hallandsåsen skilja sig särskilt mycket. Man gjorde vad som behövdes för att uppfylla de lagliga och formella kraven för att få igång projekten. I Projekt Hallandsås hade, precis i flera andra samtida infrastruktur-
som satsningar, regeringsbeslutet tagits innan bygglov givits, tillstånd godkänts och ordentliga miljöutredningar var klara. Denna beslutsgång kan ha bidragit till att det svårt att föra fram kritik eller ställa hårda
var krav. Vidare kan konstatera att Banverket under förberedelse-
man arbetet, beslutsgången och genomförandefasen hade flera olika roller. Banverket hade varit med och propagerat för tunnelprojektet både före och efter Banverket separerades från SJ och var även beställare av projektet. Dessutom gjorde Banverket ansökningar för olika tillstånd, ansvarade för upprättande MKB och samhällsekonomiska kalkyler
av och genomförde kontroller grundvattennivåer och miljöpåverkan.
av Slutligen samarbetade Banverket med entreprenören och var direkt inblandad i bygget. Följaktligen var Banverket också en exploatör. Detta kan fråga sig vilka intressen Banverket egentligen
gör att man företrädde. Projektet stöttades av staten och Banverket kunde framträda
opartisk myndighet, samtidigt som man var företrädare för som en projektet och satt inne med all expertkunskap kring tunnelbygget. Detta förhållande kan knappast sägas ha bidragit till en opartisk och öppen miljöprövning.
"2 Se Carolyn Merchant, Naturens död: Kvinnan, ekologin och den
ex. naturvetenskapliga revolutionen 1980, sv. övers. Stockholm, 1994, Sörlin, Naturkontraktet, och William Cronon, Natures Metropolis: Chicago and the Great West New York London, 1991.
Vad är "det andra" värt Bilaga 5 53
Banverket hade alltså en central position i Projekt Hallandsås och projektet som helhet stöttades dessutom av ett mycket starkt nätverk
av intressen med en likartad syn på problemet. Med detta nätverk i
ryggen kunde tunnelbyggama, i enlighet med Latours bestämma
resonemang, vad som var väsentligt, få igenom sina förslag hos beslutande myndigheter och genom förhandlingar tvinga Båstad kommun till överens-
en kommelse. Det är också slående hur lite de drabbade de
personerna, lokala protesterna och miljöorganisationers motstånd avspeglas i utredningsmaterial, MKB och andra dokument. Det inte lätt att säga
var emot alla de experter och intressen som var knutna till tunnelprojektet och MKB-proceduren var svårgenomtränglig för utomstående och protesterna kom således att marginaliseras.
Den svenska MKB-processen har också fått skarp kritik .13 Många centrala begrepp är dåligt definierade och procedurvägama formaliserade, vilket lämnar mycket utrymme för tolkningar och miljön blir på så vis förhandlingsbar. Vidare finns det ingen möjlighet att påverka beslutsunderlagen, det finns inget lagstadgat krav på offentliggörande före beslut, det finns dåliga möjligheter att kontrollera beslut och det finns heller ingen möjlighet att ställa krav på att MKB-dokumenten skall kompletteras inte direkt berörs de sökta projekten.
om man av Överhuvudtaget innebär denna kritik att det är tveksamt att tala ett
om MKB-system i en internationellt accepterad betydelse, utan bara om ett mycket teknokratiskt upplagt prövningssystem.4 Professom i miljörätt Staffan Westerlund påpekade också i intervju i Aktuellt att
en miljöskandalen vid Hallandsåsen aldrig skulle ha kunnat inträffa om man haft samma miljöprövningssystem i USA. En vidare
som ex. granskning av den svenska MKB-proceduren ligger dock utanför ramen för denna studie.
Det går således inte att säga att Banverket inte gjorde några formella fel vad det gäller MKB-proceduren. Denna studie har dock visat hur detta miljöprövningssystem användes för att legitimera tunnelprojektet och utöka miljöingrepp, i stället för att främst användas som ett instrument för att minimera miljöingreppen. Genomgående för de olika MKB-dokumenten från Projekt Hallandsås är att de optimistiska
var och nedtonade eventuella problem. Problematiserande, resonerande och
"3 Ulf Kjellerup, "MKB-proceduren offentlighet och aktörer", Trafik och
miljö." Forskare skriver om kunskapsläge och forskningsbehov, ed. Hans E. B. Andersson Lund, 1997, 374-386. 4 Ibid., 386. "5 Intervju med Staffan Westerlund, program Aktuellt kl 21.00, Kanal 1 SVT, 1998-06-19.
1818-5962
54 Bilaga 5 Vad är "det andra värt
kritiska perspektiv var nästan helt frånvarande. Mycket tid lades i stället ned på att beräkna buller- och vibrationseffekter och diskutera kosmetiska åtgärder för att dölja miljöingreppen. Som utredningen visat, så konstaterades gång på gång att berget var mycket "svårbedömt med komplexa geologiska förhållanden, vilket gjorde det besvärligt förutse effekter på grundvatten och ekologi. Ändå skedde
att inga djupgående riskanalyser och problematiseringar över vad som
mer skulle kunna hända ifall dessa komplexa sammanhang stördes. I MKBdokumenten utgick man bara från idealfallet och inga alternativa modeller eller scenarier presenterades ifall något trots allt skulle gå snett. De alternativa lösningar och tekniska metoder som ändå redovisades framställdes som orealistiska, dyra och tidskrävande. Man kan vidare fråga sig vad de kontrollprogram som upprättades var bra för I MKB-dokumenten framställdes dessa som garantier för snabba åtgärder mot eventuella problem. Trots att gränsvärdema överstegs och brunnar torkade ut fanns det dock ingen klar och tillförlitlig lösning på det grundläggande problemet med vattenläckage.
Tunnelproj ektets inre logik
Om vi gjort, följer tunnelbygget vid Hallandsåsen från början
man, som fram tills bygget stoppades, är det lätt att med facit i hand se hur det successivt byggdes in en inre logik i hela processen som pekar fram mot giftskandalen. En förklaring till projektets utgång får man redan
att studera hur det började. Jämvägstrañken var jämfört med genom landsvägstrañken betydligt mindre kontroversiell och planerna på en jämvägstunnel Hallandsåsen möttes med ringa motstånd såväl
genom lokalt som nationellt. Beslutsprocessen forcerades och förundersölcningarna bristfälliga. Inbyggt i projektet finns dessutom ekono-
var misk och tidsmässig press genom kontrakt och avtal mellan beställare och entreprenörer. Trots detta fanns det redan innan bygget startade,
beslqivits, en medvetenhet om att Hallandsåsen var ett som ovan problematiskt berg att bygga i och att komplikationer skulle kunna tillstöta. Detta tonades emellertid ned och framställdes som en utmaning eller som redan tekniskt lösta problem, utan någon utförli-
riskanalys. Genomgående valde Banverket också de mest ekonogare miska och tidseffektiva alternativen trots kritik och avrâdan. Som är väl känt gick det dock inte enligt planerna, utan problem uppstod, inte bara en gång utan flera gånger, och på grund av bristfälliga förundersökningar fanns det dålig beredskap för att möta dessa problem. Enligt en miljöhistorisk tolkning, skulle man kunna säga att Hallandsåsen själv var en "aktör" som tunnelbyggama inte räknat med. Varken okonven-
Vad är "det andra " värt Bilaga 5 55
tionella eller konventionella metoder fungerade och förhandsgranskningar och beräkningar höll inte måttet på grund av åsen. Lösningen på detta för tunnelbyggama att öka milj öingreppen för att kompensera
var förseningarna och för att kunna använda nya oprövade metoder.
Man måste fråga sig hur allvarligt Banverket och Skanska egentli-
tog på de miljöbegränsningar fastslogs av vattendomstolen gen som Dessa begränsningar verkar inte ha setts som definitiva utan det skedde hela tiden omförhandlingar och de redan fastslagna gränsvärdena hade
bred töjmån. Det ansöktes om nya vattendomar flera gånger och en utökade miljöingrepp planerades. Påpekas bör dock att dessa nya domar och planer förbereddes redan 1994-1995 av Banverket innan Skanska korn in i projektet. Skanska hade å andra sidan inga invändningar mot planerna när man tillträdde som ny entreprenör. Som ovan beskrivits, bidrog också att miljölagar och MKB-förfaranden var oformella och diffusa vilket lämnade utrymme för tolkningar, och det utdömdes inte heller några straff när miljökraven överskreds. Kontrollerande och tillståndsgivande myndigheter agerade dessutom många gånger undfallande eller "fegt" genom att hänskjuta frågan uppåt i hierarkin. Vidare medförde den bristande förmågan att inom projektets organisationskultur artikulera andra värden att miljön hela tiden prioriterades ned eller korn i bakgrunden. Sammanfattningsvis kan man således konstatera att Projekt Hallandsås saknade tydliga juridiska och etiska gentemot milj ön.
ramar
Den avgörande poängen i detta resonemang är att när väl projektet kommit igång, stora resurser och prestige lagts ut och miljöingrepp redan gjorts, så det mycket svårt, för såväl de inblandade i projektet
var
för övervakande myndigheter och utomstående, att stoppa tunnelsom bygget. Det krävdes nästan att något drastiskt skulle inträffa för att tunnelbyggama skulle inse att det gått snett, myndigheterna kunde
och de yttre protesterna skulle få någon avgörande betydelse. agera Tunnelprojektet rullade vidare av en inre logik mot den drastiska grundvattensänkningen och giftskandalen.
Utifrån Hughes beskrivning av sociotekniska system kan man således konstatera att Projekt Hallandsås erhöll ett "technological momentum, en "tröghet" eller tyngd. Denna tröghet skapades av alla de investeringar i maskiner, anläggningar och i den organisationsapparat
byggts kring projektet. Vidare skapades trögheten av historiskt som upp framväxta tänkesätt och mentala bilder av hur det problem, liknande tunnelbygget vid Hallandsåsen, såg ut och skulle lösas. De yttre förväntningarna från staten, lobbyister och andra intressenter och prestige bidrog också. Sammantaget skapade detta en systemkultur och en strävan att fortsätta på den utstakade kursen. Tekniker, projektledare, etc.
helt inriktade på att bemästra det problem som de från början var var
56 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
satta att lösa och andra frågor kom i skymundan eller sågs som irrelevanta. I Projekt Hallandsås var man således först och främst fokuserad på att finna teknik och metoder för att få tunneln klar i utsatt tid och inom budgetramama, medan andra Värden och miljön låg vid sidan av tunnelbyggamas blickfång.
Det fanns emellertid, som utredningen visat, bifurkationspunkter där de styrande inom Projekt Hallandsås kunde ha valt andra lösningar eller andra vägar att gå. Dessa bifurkationspunkter var: för det första, beslutet att överhuvudtaget bygga en tunnel genom Hallandsåsen; för det andra, valet av en västlig tunneldragning nära Båstad centralort; och för det tredje, att man bestämde sig för att använda sig av en tunnelborrmaskin som drivningsmetod. Dessa tidiga beslut blev sedan grundläggande för projektets fortsatta gång och reducerade successivt utrymmet för andra tänkbara alternativ och lösningar. Den starka betoningen på ekonomiska och tidsmässiga restriktioner begränsade ytterligare valmöjlighetema för Projekt Hallandsås. Denna utredning har framförallt tryckt på en annan betydelsefull bifurkationspunkt, för det fjärde, beslutet att utöka miljöingreppen genom mellanpåslaget och sedan nya ansökningar om att få sänka grundvattennivån. Dessa beslut vittnar om att miljön prioriterades lägre och hur andra värden och protester kördes över eller marginaliserades. För det femte, innebar valet att inte täta berget med hjälp av lining, utan att i stället välja den billigare metoden att täta med cement- och kembruk, att ekonomin fick
före säkerheten och miljön. Slutligen, för det sjätte, ledde det ödesdigra beslutet att använda Rhoca Gil, utan att besitta kompetens att bedöma dess miljö- och hälsofarliga egenskaper eller att först noggrant kontrollera tätningsmedlet, till att tunnelbygget blev en miljöskandal.
Lärdomar för framtiden
Såväl Banverket som Skanska har hävdat att Hallandsåsen inneburit ett uppvaknande och en skjuts miljöarbetet inom deras organisationer. Det finns en förhoppning om att Hallandsåsen kan vara en händelse som gör att tänkesätten inom organisationerna förändras och att giftskandalen inte bara skall få negativa konsekvenser. Som inledningsvis beskrivits har också tidigare miljökatastrofer varit betydelsefulla för ett ökat miljömedvetande i samhället och för utvecklingen av skärpta miljölagar. En viktig poäng med att beskriva Projekt Hallandsås som ett sociotekniskt system, i enlighet med Hughes synsätt, är att sådana system är föränderliga. Sociotekniska system är inte detenninistiska, även om de har en tr6ghet, utan såväl tekniska förändringar som samhälleliga och ideologiska förskjutningar påverkar hela tiden syste-
Vad är "det andra " värt Bilaga 5 57
mets riktning. Hallandsåsen skulle således kunna bidra till att andra värden tydligare uppmärksammas vid stora infrastrukturprojekt, att gamla strukturer förändras och att nya röster kan komma till tals i processen.
Som utredningen har visat medförde den sneda maktbalansen i MKB-förfarandet att Banverket flera gånger fick igenom sina krav på utökade miljöingrepp. Viktigt att komma ihåg är emellertid att i en MKB-process intar skilda intressenter olika roller. Det är ex. ofrånkomligt att en ansökare försöker Visa att ett projekt är genomförbart och att det inte kommer att medföra några större miljöproblem, annars är det ingen idé att ansöka. Men i en jämlik beslutsprocess behövs olika parter som företräder olika intressen. I brist på tydliga och starka sakägare vid tunnelbygget i Hallandsåsen fanns det ingen uppenbar motpart till tunnelbyggama. Båstads kommun och de lokala organisationerna var för svaga och enskilda sakägare för splittrade för att kunna påverka. I de flesta dokument är det också enbart tunnelbyggarnas perspektiv och intressen som framförs eller diskuteras. Hela processen var huvudsakligen en lång monolog från olika experter och byråkrater inom projektorganisationen och i beslutande och kontrollerande myndigheter. Såväl tunnelbyggama som myndighetsföreträdare använde ett likartat språkbruk och samma sorts perspektiv på problemen.
I stället för den "teknologiska politikfonnens dominans, borde en MKB-process vara en dialog mellan olika grupper och intressen som
för sig står för olika sätt att beskriva och värdera miljön. Med ett var arenaperspektiv borde såväl alla de direkt berörs av ett stort tek-
som niskt projekt de bara implicit berörs, få komma till ta1s." Ett
som som sätt att låta många olika röster komma till tals i beslutsprcessen och komma åt den snedbalans som fanns i beslutsprocessen vid tunnelbygget vid Hallandsåsen, är att vidga begreppet sakägare till att gälla även sådana som inte direkt ekonomiskt eller privat drabbas av det framlagda projektet. Med fler inblandade ökar möjligheten att en större mångfald av olika värden kan artikuleras, olika värdsbilder mötas och att ett beslut fattas har större samhällelig legitimitet. Även
som en miljöorganisationer, lokala organisationer eller sammanslutningar av privatpersoner skulle kunna, med hjälp av lagstöd och resurser till juridisk och vetenskapligt experthjälp, vara sakägare som med en större kraft än enskilda personer skulle kunna föra naturens, andra värdens och lokala intressens talan i beslutsprocessen.
"6 Summerton, Stora tekniska system", 37.
58 Bilaga 5 Vad är "det andra " värt
I detta sammanhang vill denna utredning lansera en ny sorts miljöadvokater som skulle stå oberoende från de statliga naturskyddsinstitutioner idag ensamt fungerar som naturens företrädare.
som Inspiration till idén kan hämtas från den äldre traditionen av "naturens ombudsmän Många de började driva naturskydds-
av personer som frågorna i början seklet var vetenskapsmän eller naturentusiaster
av
på ett oegennyttigt sätt engagerade sig för naturen. En sådan ideasom litet är väsentlig men i rättslig och samhällspolitisk mening har den sina begränsningar. Lärdomen av Projekt Hallandsås är också att sådana enskilda naturombudsmän inte kunde påverka beslut eller hindra utökade miljöingrepp trots att det fanns många tunga argument för detta. Således behöver denna skyddsfunktion förstärkas och genom beslut den lagstiftande församlingen, riksdagen, ges ett nytt och
av kraftfullt mandat att företräda andra värden och intressen. Dessa "miljöadvokater skulle jämfört med andra jurister kunna få utökad utbildning förutom miljörätt, även i etik, estetik, historia, samhällsvetenskap, riskanalys och viss naturvetenskap. Miljöadvokatema skulle också kunna få i uppdrag att aktivt söka upp personer och intressen
riskerar att förbises eller som har svårt att själva föra fram sin sak, som för att få ett bredare helhetsperspektiv. Samtidigt medför det rättsliga systemets klara rollfördelning, där advokaten på ett entydigt vis företräder sin klients intressen, att andra värden och lokala intressen skulle kunna lyftas upp och tydliggöras.
Vidare kan fråga sig hur andra värden än de ekonomiska och
man konventionellt rationella skall kunna artikuleras i ansökningar, utredningar och MKB-dokument vid stora infrastrukturprojekt Som utredningen visat i fallet Projekt Hallandsås saknades ofta alternativa lösningar, scenarier, problematiseringar och ett kritiskt perspektiv. Denna utredning skulle vilja för det kritiska resonemangets"
propagera införande i byråkratspråket och ett nytt sätt att skriva så att olika sorters Värden skall kunna komma fram i sådana dokument. Det kritiska resonemanget, är högt värderat inom humanistiska och vissa samhälls-
som vetenskapliga områden, måste bryta "den teknologiska politik-
upp formen som dominerar miljöfrågomas hantering idag. I ett resone-
kan olika perspektiv, ståndpunkter, erfarenheter och värden mang artikuleras och vägas in i bedömningama. Resonemanget rymmer också viss grad reflexivitet och självkritik. Med ett kritiskt per-
en av spektiv menas inte något negativt och nedbrytande förhållningssätt, utan i stället ett konstruktivt synsätt där brister på ett effektivt sätt kan identifieras och beskrivas. Med en resonerande framställning, som ett
"7 Hillmo och Lohm, Natures Ombudsmen.
Vad är "det andra " värt Bilaga 5 59
komplement till det deskriptiva, teknokratiska och kvanifierande språket, kan mjuka värden och komplexa förhållanden
på ett mer jämbördigt sätt ställas mot "hårda" värden och enkla fakta. Miljöadvokatema skulle kunna bli föregångare för användandet
av detta språkbruk. Även statsmakten och beslutande myndigheter
nya borde premiera de exploatörer öppet och kritiskt redogör för sina
som projektplaner och för resonemangen till slut, framför dem inte
som utreder eventuella problem till botten och försöker dölja eventuella besvärligheter och motsättningar bakom optimistiska beskrivningar och nedtonade problembilder.
Avslutningsvis är en viktig insikt från denna utredning att stora projekt har en tyngd och tröghet som gör dem svåra att stoppa. Det finns valmöjligheter, dessa minskar drastiskt när projekten väl
men kommit igång. Det gäller således att tänka efter innan projektet börjar ru11a. Även efter det att ett projekt påbörjats så finns det bifurkationspunkter måste lära sig att identifiera och bedöma. I Pro-
som man jekt Hallandsås medförde den ekonomiska och tidsmässiga att
pressen det inte fanns någon tid att stanna upp och tänka efter, och valde
man som regel det snabbaste och billigaste alternativet. Att veta vilket val som är det riktiga är väldigt svårt, såväl på olika
men om personer nivåer inom en projektorganisation som myndigheter och andra utomstående intressen hade möjlighet att gripa in och tillfälligt stoppa eller förändra ett projekt, så skulle möjligheten öka för att valet blir bättre underbyggt utifrån olika perspektiv.
Erfarenheten från Hallandsåsen visar också att forcerade beslutsprocesser inte alltid är den snabbaste vägen till målet. Visst kan
man lära mycket från näringslivet för att effektivisera beslutsgångar och arbetsmetoder, inte på bekostnad miljön, demokratin och andra
men av värden. I det långa loppet vinner alla projekt att inledningsvis
nog göra noggranna utredningar, ta in olika perspektiv och visa ödmjukhet. På så vis blir man inte ständigt överraskad när något går fel, och trovärdigheten för projekten höjs. Detta förfarande skulle också i vissa fall kunna ge ekonomiska och tidsmässiga vinster. I Projekt Hallandsås skulle det med all säkerhet ha gjort det. Monica Anderssons erfarenheter, skrivna i en artikel precis efter att hon lämnade sin post som generaldirektör för Banverket, före miljöskandalen vid
men Hallandsåsen, passar bra slutord:
som
Ett stort problem med dagens planering är att allting ska så
byggas
fort. Det ges inte tid till analyser vilka kvalitativa mal vi vill
av
u pnå. Borde vi inte snart ha lärt milon rogrammet och
oss - av
e terkrigstidens trafi lanering hur dyrt det blir åde i förlust
- av
viktiga värden och eller kanske ust därför ekonomi. Min
av
erfarenhet säger mig dessutom, att totala planerings- och bygg-
en
60 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
tiden för ett projekt blir kortare sig tid till eftertanke i
om man ger
början.
Litteratur- och källförteckning
Otryckta källor och bearbetningar
Alla otryckta dokument, beslut, intervjuer etc. som refereras till i denna utredning har samlats in Tunnelkommissionen och finns i dess arkiv.
av
Tryckta källor och bearbetningar
Andersson, Jan och Persson, Tord, "Tunnel Hallandsås, Väg-
genom
och vattenbyggaren 1991 :4. Andersson, Monica, Vägar vår tids miljonprogram, Kulturmiljövård
-
1997:1. Anshelm, Jonas, Vattenkraft och naturskydd: En analys av opinionen
mot vattenkraftsutbyggnaden i Sverige 1950-1990 Linköping,
1992. Berrnan, Marshall, Allt är fast förflyktigas: Modernism och
som
modernitet 1982. Cederwall, Klas, Hydén, Lars och Isgård, Erik, Miljöfrågomas ökade
betydelse globalt, lokalt och för V-byggare, Väg- och
-
vattenbyggaren 1993:5. Cronon, William, Natures Metropolis: Chicago and the Great West
New York London, 1991.
The Uses of Environmental History, Environmental History
-- ,
Review 1993:3. Dahlquist, Hans, "Drömmen station: Eniga politiker
om en egen
drivande kraft bakom tunnelbygget i Hallandsåsen, Ny teknik
1997:50.
"8 Monica Andersson, Vägar vår tids miljonprogram, Kulturmiljövård
- 1997:1, 38.
Vad är "det andra värt Bilaga 5 61
Estetik och miljö allt viktigare inslag på Västkustbanan, Banverket bygger Västkustbanan 1996:9. Falkemark, Gunnar, Trafikpolitiken, makten och miljön", Trafik och miljö: Forskare skriver om kunskapsläge och forskningsbehov, ed. Hans E. B. Andersson Lund, 1997. Han är en nyckelpersonema för miljardbygget, Projekt
av Hallandsås sommaren 1996. Hedrén, Johan, Miljöpolitikens natur Linköping, 1994. Hillmo, Thomas och Lohm, Ulrik, Natures Ombudsmen: The Evolution of Environmental Representation in Sweden, Environment and History 1997: Hughes, Thomas P., Networks of Power: Electricfication in Western Society, 1880-1930 Baltimore London, 1983.
"The Evolution of Large Technological Systems, The Social -- , Construction of Technological Systems: New Directions in the Sociology and History of Technology, eds. Wiebe E. Bijker, Thomas P. Hughes och Trevor Pinch Cambridge, MA London, 1987. Idvall, Markus, Öresundsbron i dröm och verklighet: Om mobiliseringen av ett etiskt landskap", Moderna landskap: Identifikation och tradition i vardagen, eds. Katarina Saltzman och Birgitta Svensson Stockholm, 1997. Isgård, Erik, Gamla och nya arbetsuppgifter för V-byggare inom miljöområdet, Väg- och vattenbyggaren 1994:6. Jakobsson, Eva, Industrialisering av älvar: Studier kring svensk vattenkraftutbyggnad 1900-1918 Goteborg, 1996. Kaij ser, Arne, 1fädrens spår: Den svenska infrastrukturens historiska utveckling och framtida utmaningar Stockholm, 1994. Karlefors, Folke, och Rahm, Lennart, V-byggarens roll i miljövården, Väg- och vattenbyggaren 1971:7. Karlsson, Hans, Förstör eller skonar miljön Totalt skiljande åsikter om arbetstunnelns miljöpåverkan, Nordvästra Skånes tidning 1996-02-02. Kjellerup, Ulf, "MKB-proceduren offentlighet och aktörer, Trafik
och miljö: Forskare skriver om kunskapsläge och forskningsbehov, ed. Hans E. B. Andersson Lund, 1997. Klara i tid trots problem med vatten..., Banverket bygger Västkustbanan 1997:10. Krogh, Torbjörn Von och Nowotny, Claus, Varför fick vi inget veta: En studie hur missade BT -kemi och Viggen
av pressen Stockholm, 1981. Lalander, Lars, Svenska miljöskandaler Malmö, 1995.
19 18-5962
62 Bilaga 5 Vad är "det andra" värt
Latour, Bruno, Science in Action: How to Follow Scientists and Engineers Through Society Cambridge, MA, 1987. Lewin, Leif Upptäckten framtiden: En lärobok i politisk idéhistoria av Stockholm, 1990. "Lining recept mot läckande tunnlar, Projekt Hallandsås sommaren 1997. Linnér, Bjöm-Ola, Naturen minnesmärke", Kulturarvets natur, som eds. Annika Alzén och Johan Hedrén Stockholm, 1998. Lundgren, Lars J., Miljövård på längden och tvären: Några synpunkter på svensk miljöpolitik under 1900-talet, opubl. stencil 1994. Långsam utbyggnad Halland kan öka kostnaderna för genom samhället, Västkustbanan 1996:9. McCormick, John, The Global Environmental Movement, second edition Chichester New York, 1995. Merchant, Carolyn, Naturens död: Kvinnan, ekologin och den naturvetenskapliga revolutionen 1980, övers. Stockholm, sv. 1994. Morin, Greger, Litet kansli med tunga argument: Rail Forum Sweden inne på andra etappen", Infra 1994: Vi ska stiga fågeln Fenix ut askan: Curt Nicolin om som -- , infrastrukturen och Sveriges framtid, Infra 1994:1. Nilsson, Monica och Larsson, Göran, Min seger över BTKemi: Monica Nilssons berättelse kampen mot lögner, förtal och det egen om cyniska spelet med människor kring giftfabrik Helsingborg, en 1978. Opie, John, Natures Nation: An Environmental History of the United States Philadelphia, 1998. Persson, Johan, Tunneln i ett större perspektiv, Dag för dag 1996:6. Grundvattensänlcning endast i nödfall, Dag för dag 1996: 12. -- , ScanLink växer i omfång, Ny teknik, 1986:47. Snart byggklart i Falkenberg Varberg dröjer, Västkustbanan - 1995:7. Summerton, Jane, "Stora tekniska systern: En introduktion till ett forskningsfält, Den konstruerade världen: Tekniska system i historiskt perspektiv, eds. Pär Blomkvist och Arne Kaijser Stockholm, 1998. Sundin, Bosse, Den kupade handen: Människan och tekniken Stockholm, 1991. ,Från rikspark till bygdemuseum: Om djurskydds-, -naturskydds-, och hembygds-rörelsema i sekelskiftets Sverige, Naturligtvis: Uppsatser natur och samhälle tillägnade om Gunnar Eriksson Umeå, 1981.
Vad är "det andra " värt Bilaga 5 63
Synnemar, Karl-Erik, Sundsförbindelse ska analyseras ScanLinkav grupp, Byggindustrin 1985:3. "Så skall det göras Borra spränga schakta, Projekt Hallandsås — - sommaren 1996. Sörlin, Sverker och Öckennan, Anders, Jorden ö: En global miljöen historia Stockholm, 1998. Sörlin, Sverker, "Miljö och medborgarskap: Om natur, rättigheter och social artikulation av värden, Miljö, politik och samhälle Stockholm, 1998, kommande. Hans Wzson Ahlmann, Arctic Research and Polar Warming: , From a National to an International Scientific Agenda, 1929- 1952, Mundus Librorum: Essays Books and the History of on Learning, eds. Leena Pärsinen Esko Rahikainen Helsingfors, 1996. Naturkontraktet: Om naturumgängets idéhistoria Stockholm, , 1991. Thörn, Håkan, Rörelser i det moderna: Politik, modernitet och kollektiv identitet i Europa 1 789-1989 Stockholm, 1997. Tjugofem års åsikter", Väg- och vattenbyggaren 1980:1. Transport 1988-2000: Huvudrapport Scandinavian Link, om
sammanfattning ScanLink, 1987.
"Varför användes Rhoca Gi1, Dag för dag 1997: 12. Vägen till Linken: Så jobbar Gyllenhammar för att få sin skandinaviska länk", Ny teknik 1885:49. Worster, Donald, "Appendixz Doing Environmental History", The Ends of the Earth, ed. Donald Worster Cambridge, 1988.
Bilaga 6
Utvärdering av Vissa arbetsmiljöförhållanden vid tunnelbygget Hallandsåsen
genom
av en arbetsgrupp vid Arbetslivsinstitutet
2 Bilaga 6 Utvärdering av vissa arbetsmiljbfbrhdllanden
Inledning
I skrivelse från Tunnelkommissionen till Arbetslivsinstitutet den 19 maj 1998 att kommissionen bl.a. skall utvärdera hur arbets-
angavs miljöarbetet har organiserats och bedrivits och hur samverkan har skett med arbetstagarna och deras representanter. Vidare framhölls att kommissionen önskade utvärdering från Arbetslivsinstitutet om vad
en
ålagts kommissionen i direktiven, där frågan om hur internsom kontrollarbetet fungerat och vilken kunskap som funnits om Rhoca Gil och hur denna hanterats kan ha betydelse. Likaså att utvärderingen bör ta frågan det haft någon betydelse, och i så fall vilken, att det
upp om fackliga avtalet med arbetsgivaren innehafts ett annat förbund än det
av i vilket de flesta arbetarna varit medlemmar.
Vid ett gemensamt möte den 26 juni meddelade Arbetslivsinstitutet
accepterade uppdraget enligt de förutsättningar kommissionen att man tidigare angivit, dock att uppdraget skulle redovisas först vid utgången
september månad 1998. av
Arbetslivsinstitutet har för uppdragets genomförande tillsatt en arbetsgrupp bestått professorema Christer Hogstedt, Johan
som av Högberg och Per Malmberg, juristen David Johnsson och sekreterare Ulla Röberg samt konsult Bo Oscarsson, har utfört huvuddelen av
som arbetet.
Gruppens arbete
För att genomföra uppdraget har gruppen intervjuat flertalet medverkande parter i tunnelprojektet, andra berörda samt personer med erfarenheter från liknande verksamhet, t.ex. Gardemoprojektet i Osloregionen. Hela har också besökt arbetsplatsen vid Hallands-
gruppen åsen den 19 augusti 1998 och sammanträffat med platsansvariga för Banverket och Skanska samt företrädare för de anställda vid tunnelbygget. En förteckning över sammanträden och intervjuade
gruppens personer bifogas.
Som redan tidigare framhållits i Arbetslivsinstitutets skrivelse med arbetsplan för utvärderingen 1998-08-21 har utgångspunkten varit att arbetet under den korta tid stått till förfogande skall koncentreras
som till analys händelseförloppet utifrån ett systemperspektiv snarare
en av än att försöka binda enskilda till felslut och felhandlingar.
personer Samverkansformerna mellan de olika aktörerna har härvid ägnats upp-
Utvärdering av vissa arbetsmiljöförhållanden Bilaga 6 3
märksamhet. I detta har också legat att granska hur intentionerna bakom och utförandet av internkontrollen tillgodosetts. Gruppens ambition har också varit att analysera händelseutvecklingen vid tunnelbygget med sikte på att söka dra några lärdomar för framtiden av Hallandsåsprojektet. Av det skälet har arbetet också fokuserats på sådana omständigheter som kan bedömas ha ett allmänt mera intresse för både byggbranschen och arbetslivet i övrigt. Däremot har vi inte gjort någon fördjupad analys av enskilda moment i händelseutvecklingen av Hallandsåsprojektet måhända från rättsliga som utgångspunkter kan ha stor betydelse. Iakttagelser och slutsatser grundas sålunda på intervjuer och samtal med olika berörda parter. Tiden har inte medgett än ett intervjutillmer fálle med varje part, vilket innebär att kraven på exakthet i enskilda detaljer har fått vika för behovet av en mera systematisk överblick över Hallandsåsprojektet från arbetsmiljösynpunkt.
Gruppens iakttagelser
En allsidig granskning av arbetsmiljöarbetet i tunnelprojektet vid Hallandåsen måste förutsätta genomgång hur olika aktörer påveren av kat händelseutvecklingen. Gruppen har därför försökt att fokusera på varj e ro11innehavares del i den kedja händelser så småningom av som ledde fram till att projektet stoppades. Vi har, tidigare framhållits, som valt att betrakta arbetsplatsen system än att analysera varj som snarare e enskilt moment i händelseutvecklingen. Utifrån detta görs sedan ett försök att formulera några rekommendationer, förhoppningsvis som kan ge vägledning för framtiden när det gäller exempelvis ansvarsförhållanden, arbetsrutiner, organisation, utbildning, information, utformning av bestämmelser etc. Vi diskuterar hur vi uppfattat att olika medverkande företag, institutioner och myndigheter handlat på grundval de informationer vi fått av under projektets gång. Vi noterar härvid också de brister vi som uppfattat i händelseutvecklingen. Det handlar byggherren Banverket, om leverantören Rhöne Poulenc, entreprenören också
Skanska men om
företagshälsovården, myndigheterna Yrkesinspektionen samt de genom fackliga organisationerna.
4 Bilaga 6 Utvärdering vissa arbetsmiljöförhållanden
av
Byggherren/beställaren
Det ursprungliga ansvaret för planeringen och igångsättandet av Hallandsås-projektet vilar givetvis på byggherren Banverket, varför det är betydelse att se hur arbetsmiljöaspektema vägts in i verkets
av beslutsprocess för projektet.
Såvitt vi kan finna hade Banverket och Skanska redan tidigt en dialog de tekniska problemen med tätning av berget och inrättade
om bl.a. den anledningen ett bergråd. Redan under hösten 1996
av diskuterade också olika alternativ för tätning och gjorde prelimi-
man nära kostnadsberäkningar dessa alternativ.
av
Att döma Tunnelkommissionens rapport har arbetsmiljöaspek-
av terna under den processen inte spelat någon framträdande roll. I januari 1997, sedan Skanska skaffat fram information Rhoca Gil, gav
om emellertid Banverket i uppdrag åt Cement och Betong Institutet att undersöka långtidsstabiliteten hos Rhoca Gil. Senare beställde Banverket fyra injekteringar med Rhoca Gil Skanska. Rapporten från
av Cement och Betong Institutet har uppenbarligen funnits i två versioner. I den första preliminära rapporten avlämnad den 21 februari 1997 framhölls bl.a. att problemet med akrylamidinj ekteringsmedel är deras giftighet och att giftigheten efter injekteringen blir beroende av hur bra polymeriseringen gått. I slutrapporten tonades uppenbarligen giftigheten ned. Tunnelkommissionens rapport SOU 1998:60, sid. 45
Varken Banverket eller Skanska gjorde några ytterligare,
senare
utredningar Rhoca Gils giftighet utan förlitade sig i allt egna om väsentligt på uppgifter från leverantören. I juni lär emellertid ha antecknats under ett byggmöte att en person på Banverket skulle sammanställa samtliga rapporter Rhoca Gil för att förekomma eventuella
om frågor arbetarskydd, Miljö- och hälsoskyddsnämnden och andra
om myndigheter. Tunnelkommissionens rapport SOU 1998:60, sid. 45
Banverket överlämnade genom generalentreprenaden arbetsgivaransvaret för projekt Hallandsåsen till Skanska. Det förefaller emellertid märkligt att Banverket inte följde upp de uppgifter som hade kommit från Cement och Betong Institutets första utredningsrapport. Det förefaller heller inte skulle ha fullföljt beslutet att
som om man sammanställa rapporter Rhoca Gil. Enligt avtalet med Skanska
om skulle entreprenören i nonnalfallen svara för val av arbetsmetod, medan val särskilda metoder skulle ske i samråd med Banverket.
av Banverket borde alltså ha varit delaktigt i beslutet om användning av Rhoca Gil och därmed också för sin del uppmärksammat på det ansvar
följ framför allt Arbetarskyddsstyrelsens föreskrift 1995.14 om som er av projektering byggnader och anläggningar samt föreskrift 1989:6,
av
handlar storskalig kemikaliehantering. som om
Utvärdering av vissa arbetsmiljáförhållanden Bilaga 6 5
Även på ett allmänt plan förefaller det märkligt att Banverket
mera som byggherre inte på ett tidigt stadium såg till att det gjordes en mera omfattande riskanalys i vilken också arbetsmiljöaspekter vägts in för hela projektet. Detta har uppenbarligen inte skett.
Leverantören
Tillverkaren/leverantören av en produkt har enligt arbetsmiljölagstiftningen skyldighet att på ett korrekt sätt upplysa om sina produkter och de risker som eventuellt är förknippade med användningen av dem AML 3 kap. 9§.
Rhöne Poulenc har levererat en produkt, Rhoca Gil, som är klart giftig. Leveransen åtföljdes visserligen av varuinfonnation. Den var emellertid felaktig på viktiga punkter, bl.a. om gällande gränsvärde och koncentration av akrylamid. Man har också underlåtit att lämna information om Vissa risker med användningen av produkten nervskador. Detta har föranlett Kemikalieinspektionen att göra en anmälan mot Rhöne Poulenc Sverige AB för brott mot Lagen om kemiska produkter 1985:426.
All information som gruppen fått från användaren Skanska och representanter för de anställda tyder också på att Rhöne Poulencs representant gett intrycket att produkten Rhoca Gil i fárdigblandat tillstånd skulle vara tämligen ofarlig. Flera användare har uppenbarligen missletts att tro att giftinforrnationen avsåg Solution däremot inte den färdigblandade produkten. Att man kan förledas till en sådan tolkning framgår bl.a. av de overheadbilder som Rhöne Poulencs representant använt vid information till de anställda vid Hallandsåsen och som
fått del av. Av de tillgängliga overheadkopioma framgår bl.a. gruppen
angivit akut dödliga doser s.k. LD50 för akrylamid, salt att man sannolikt koksalt och härdad Rhoca Gil. Om man tar fasta på dessa doser får man lätt intrycket att akrylamid inte är mycket farligare än koksalt och att slutprodukten är betydligt ofarligare än koksalt.
Om overheadbildema utgör den huvudsakliga informationen framstår den sålunda som bristfällig och vilseledande för icke toxikologiskt utbildade Även det visats är helt korrekt kan
personer. om som man hävda att det är starkt selekterad information som har mycket liten relevans för arbetsmiljön eller yttre miljön. Motsvarande information skulle varit vilseledande för varje kemiskt ämne som har ett gränsvärde. I fallet akrylamid är det starkt vilseledande med tanke på den ovanligt rikhaltiga information som fanns tillgänglig. Den information som enligt Skanska har presenterats drar uppmärksamheten helt från alcrylamidens nervpåverkan och cancerframkallande egenskap.
6 Bilaga 6 Utvärdering vissa arbetsmiljöförhållanden
av
De speciella förhållanden som rådde vid Hallandsåsen med stora mängder läckande vatten som delvis förhindrade polymerisering av Rhoca Gil borde också ha inneburit en stark signal till tillverkaren att kräva extra försiktighetsmått, vilket uppenbarligen inte skett eller i varje fall inte skett med den kraft som förhållandena vid Hallandsåsen borde ha krävt.
Entreprenören
Ansvaret för förhållandena på arbetsplatsen vilar å andra sidan helt på byggherren och entreprenören, i detta fall Banverket och Skanska. Eftersom Skanska kontrakt om en generalentreprenad i januari
genom 1996 övertog Banverkets byggherreansvar och därmed ansvar för samordning arbetarskyddet hade företaget också skyldighet att se till att
av skyddsåtgärder vidtogs och att skyddsföreskrifter efterlevdes. Trots felaktigheter i varuinformationen och övriga brister i informationsförmedlingen från Rhöne Poulencs sida framgick det med all tydlighet av den skriftliga information överlämnades till Skanska att Rhoca Gil
som är giftig produkt måste hanteras med stor varsamhet rätta
en som blandningsförhållanden, användning av skyddsutrustning av olika slag etc..
Man kan visserligen konstatera att Hallandsåsen är ett projekt som karakteriseras många speciella förhållanden, såsom bl.a. hård tids-
av
och oklarheter i den fackliga representationen. Både företagsledpress ningen och de anställda säger sig också ha varit i god tro produk-
om tens ofarlighet. Inga tecken kom heller på ett tidigt stadium om att användningen Rhoca Gil orsakade några problem förrän i juni och
av
på allvar i augusti 1997. Reaktionerna på de problem som så senare småningom uppdagades uppenbarligen också tämligen svaga, bl.a.
var på grund normalt upplever problem med t.ex. vibrationer,
av att man luftföroreningar etc. i denna typ av arbete.
Skanskas hantering arbetsmiljöriskema förefaller dock brist-
av fallig. Det borde ha varit uppenbart att arbetsplatsen krävde speciella skyddsinsatser, bl.a. på grund de speciella arbetsförhållandena och
av de problem tidigt uppdagades med stora vattenläckage. Någon
som sådan medvetenhet har uppenbarligen inte funnits. Man har inte på
hand gjort den kontroll och vidtagit de skyddsåtgärder som krävts. egen Man har inte självständigt utrett produktens eventuella hälsoeffekter utan i allt väsentligt litat på leverantören. Inte heller har man vidtagit några åtgärder för att anlita utomstående expertis. Man borde ha gjort
riskjämförelse arbetet med de alternativa tätningsmetoderna och en av låtit den ingå i beslutsunderlaget. Man har inte gjort återkommande
Utvärdering av vissa arbetsmiljöförhållanden Bilaga 6 7
mätningar och uppenbarligen heller inte på allvar, i skyddskommittén eller på annat sätt, diskuterat riskpanoramat med användning Rhoca
av Gil. Som framgått bl.a. av Yrkesinspektionens anmälan har heller
man inte fullgjort sin skyldighet att utföra hälsokontroll sina anställda
av inför användningen av Rhoca Gil eller under gång, vilket
processens får anses anmärkningsvärt med hänsyn till den storskaliga användningen av produkten Rhoca Gil. Detta tyder på att intemkontrollen inom Skanska inte fungerat enligt de intentioner som finns uttryckta i intemkontrollkungörelsen.
Företagshälsovården
Företagshälsovårdens Previa tjänster kom uppenbarligen att utnyttjas i en alltför liten utsträckning vid Hallandsåsprojektet. Kvartsmätningar utfördes och Skanska förefaller ha skött hälsoundersölmingarna för isocyanatprodukter enligt härdplastkungörelsen utan anmärkning, enligt uppgift från företagshälsovården. I övrigt kom företagshälsovården först i augusti 1997 i kontakt med arbetsplatsen då Skanskas kvalitetsingenjör hörde sig för hos skyddsingenj ören inom Previa han kunde
om mäta akrylamid i luften. Därefter vidtogs mätning i slutet augusti,
en av varvid Previas skyddsingenjör noterade att arbetarna i tunnelbygget fick stora mängder Rhoca Gil på sig. Han vände sig då till Previas centrala milj öenhet toxikologen Charlotte Bej ersten-Nalin för att få
en riskbedömning slutet augusti 1997. Svar lämnades och är daterat
av 97-09-16. Av detta framgår bl.a. att Solution 1 är en mycket farlig produkt och att all hantering av produkten bör ske med stor försiktighet.
Företagshälsovårdens medverkan i Hallandsåsprojeketet har helt skett efter avrop från arbetsgivaren. Insatserna har endast gällt punktinsatser, såsom undersökningar enligt härdplastkungörelsen eller mätningar som företaget har beställt. I övrigt har företagshälsovården enligt egen uppgift inte kunnat följa projektet eller självständigt bedöma riskerna på arbetsplatsen. Det är sannolikt att Företagshälsovårdens medverkan på ett tidigare stadium kunnat leda till att man genom expertis från Previa eller externt kunnat få bättre upplysningar om graden av giftighet med användningen av Rhoca Gil eller andra produkter
som prövades under projektets gång.
Företagshälsovården hade heller inte engagerats för att följa skyddsarbetet, t.ex. genom medverkan i skyddskommitténs sammanträden eller dylikt, vilket ytterligare försvårat för företagshälsovården att uppmärksamma arbetsmiljöproblemen.
8 Bilaga 6 Utvärdering vissa arbetsmiljöförhållanden
av
Yrkesinspektionen
Yrkesinspektionen gjorde ett stort antal besök under Kraftbyggamas tid i projektet. Sedan Skanska tog över ansvaret gjordes en inspektion i januari 1997, då det anmäldes att man långt senare skulle göra en s.k. systeminspektion beräknat augusti 1997. Eftersom tunnelbygget vid Hallandsåsen ett omfattande projekt redan haft flera problem
var som borde Yrkesinspektionen tidigare ha genomfört en grundlig inspektion
arbetsplatsen. Man kan här jämföra med förhållandena vid Gardeav moprojektet i Norge, där samspelet mellan arbetarskyddsmyndigheterna, berörda företag och företagshälsovården etablerades på ett tidigt stadium på myndigheternas initiativ.
Arbetstagarorganisationerna
Stridigheter kollektivavtalsrätten mellan de berörda fackliga organi-
om sationerna Byggnads och Seko förefaller ha varit ytterligare en omständighet negativt påverkat händelseutvecklingen vid tunnelbygget.
som Oklarheten mellan de fackliga organisationerna har sålunda sannolikt bidragit till att problemen på Hallandsåsen uppmärksammades på ett allt för sent stadium. Redan den skyddsorganisationen förefaller
svaga
ett uttryck för att de fackliga organisationerna inte har spelat den vara aktiva roll facket på egen hand och i samarbete med arbetsgivare
som normalt förutsättes ha på svenska arbetsplatser. I en tillbakablick förefaller det också beklagligt att exempelvis regionala skyddsombud som fanns i området inte hade möjlighet att besöka arbetsplatsen för att ge
utomstående bedömning kvaliteten på skyddsarbetet från de en av anställdas perspektiv.
Slutsatser och rekommendationer
Sammanfattningsvis är tunnelbygget vid Hallandsåsen ett projekt där från arbetsmiljösynpunkt alltför litet har gjorts och det som har gjorts har gjorts alldeles för sent. De svårigheter som under hand uppdagades först Kraftbyggama, senare Skanska synes ha lett till att både Banverket och Skanska i pressad situation i slutet av 1996. Skanska
var en hade dragit slutsatsen att lining det enda kvarstående alternativet för
var tätning. Banverket sökte uppenbarligen samtidigt en billigare lösning och blev därför indirekt pådrivande för valet av Rhoca Gil. Både Banverket och Skanska litade okritiskt på tillverkarens bristfälliga information och gjorde därför heller inte någon riskanalys i samband
egen
Utvärdering av vissa arbetsmiljöjörhållanden Bilaga 6 9
med provningen av Rhoca Gil. Skyddsarbetet präglades också i övrigt av en rad svagheter. Många av de problem och brister observerats i Hallandsåsen
som har ett stort generellt intresse och kan därför värde att bättre
vara av uppmärksamma i det framtida arbetsmiljöarbetet inom berörda myndigheter, organisationer och företag. Gruppen har sökt att fonnulera några sådana rekommendationer som förhoppningsvis kan leda till att erfarenheterna från Hallandsåsprojektet kan bli till nytta för svenskt arbetsliv i framtiden.
l En första fråga gäller beställarens, byggherrens, Det borde
ansvar. vara regel och ett oeftergivligt krav att gör grundlig risk-
man en analys vid planeringen av större projekt av det slag tunnelprojektet i Hallandsåsen representerar och att de arbetsmiljöproblem
som kan bli förknippade med verksamheten bör ingå i sådan analys.
en Redan vid planeringen borde sålunda extern expertis tillfrågas, i synnerhet när står inför storskalig användning kemiska
man av produkter eller andra omständigheter innebär att
som man konfronteras med tidigare relativt okända arbetsmiljörisker eller andra miljörisker. Existerande lagstiftning på området, exempelvis arbetsmiljölagen 3 kap. 14 § och vissa av Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter, är tämligen En genomgång och översyn lag-
vag. av stiftningen vore på sin plats, speciellt när det kan bli fråga
om användning av kemiska produkter. 2 I gällande lagstiftning finns krav på att tillverkare/leverantörer skall ge korrekt och uttömmande information sina produkter.
om Följande frågor bör enligt gruppens mening undersökas nämnare: Vilken instans skall kontrollera och värdera den information
som finns i varuinformation och skyddsblad från olika leverantörer Vilket ansvar tar kemibranschen sina organisationer
genom Kemikontoret etc. för närvarande Vilket tar berörda
ansvar branschforskningsinstitut Finns det möjligheter att skapa ett kontroll- och auktorisationsinstrument branschens
som egna organisationer kunde garantera Eller måste detta på något sätt kontrolleras genom myndigheterna utöver de krav redan
som nu finns i gällande lagstiftning och föreskrifter
Ett grundkrav bör vara att tillverkare/leverantörer har tillgång till betryggande toxikologisk expertis. Här har vi noterat att Rhöne Poulenc dragit slutsatsen att man behöver toxikologisk expert
en för de nordiska dotterföretagen, för att i framtiden kunna undvika att kunderna får felaktig eller bristfällig information på det sätt som skett i fallet Hallandsåsen.
10 Bilaga 6 Utvärdering av vissa arbetsmiljöförhållanden
3 I fallet Hallandsåsen är det uppenbart att Skanskas internkontrollarbete har varit bristfälligt. Kompetensen inom företaget har varit Enligt uppgift från arbetsledningen har Skanska
svag.
bestämt att efter Hallandsåsen skärpa kompetenskraven i senare koncernen.
De bristfälliga rutinerna, den svaga skyddsorganisationen och den allmänna bristen på förebyggande insatser präglat
som Hallandsåsprojektet borde emellertid kunna utgöra en signal till flera instanser att uppmärksamma behovet skärpta rutiner. Detta
av bör bl.a. gälla behovet grundliga riskanalyser i plane-
av mera ringen samt närgången kontroll från yrkesinspektionens
en mer sida bygg- och anläggningsbranschens verksamhet i projekt av
av det här slaget.
Arbetarskyddsstyrelsen gör för närvarande en översyn av vissa föreskrifter varit aktuella för Hallandsåsprojektet, bl.a.
som omarbetas AFS 1994:2 farliga ämnen. Detta kommer sannolikt
om att innebära skärpning arbetsgivaransvaret när det gäller
en av riskbedömningen och skyddsinstruktionema för farliga ämnen.
av En liknande genomgång relevant lagstiftning på området
av annan
önskvärd. vore
Bygg- och anläggningsbranschens arbetsmarknadsparter borde sannolikt också dra slutsatsen att kompetensen inom branschen bör höjas, främst när det gäller hanteringen kemiska hälsorisker.
av Fackförbunden å sin sida måste medverka till att den typ av oklar-
har präglat de fackliga organisationemas verksamhet vid heter som Hallandsåsen uppmärksammas. Det förefaller angeläget att det utredningsarbete SEKO och Byggnads inlett snarast leder till
som att sådana problem i de fackliga relationerna som uppdagats i projektet undanröjs.
4 Ett fjärde område gäller företagshälsovårdens roll. Särskilt med hänsyn till att även stora företag Skanska har en så relativt
som
intern skyddsorganisation borde branschens parter söka svag, utforma vissa riktlinjer för företagshälsovården vid bygg- och anläggningsarbete. Siktet bör härvid inställt på att höja ambi-
vara tionsnivån för företagshälsovård och skyddsarbete. Företagshälsovården bör få starkare ställning med möjlighet att gå in på ett
en förebyggande stadium och sålunda anlitas för att göra mätningar och kontroller kvaliteten på miljön på byggarbetsplatser, i
av
Utvärdering av vissa arbetsmiljöjörhållanden Bilaga 6 ll
synnerhet i sådana fall där olycksfalls- eller hälsoriskema olika
av skäl kan anses betydande.
Branschens arbetsmarknadsparter borde också utverka sådana avtal om företagshälsovård att de öppnar möjligheter för företagshälsovården att på ett helt annat sätt än som skett vid Hallandsåsen kunna gå in självständigt på arbetsplatsen för att göra riskbedömningar och för att kunna följa exempelvis skyddskommittéernas arbete i stället för att enbart medverka vid avrop från arbetsledningen. Om detta hade gällt inom Hallandsåsprojektet hade sannolikt företagshälsovården på ett betydligt tidigare stadium än som nu skedde kunnat få fram en objektiv toxikologisk bedömning av det tätningsmaterial man planerade att använda.
12 Bilaga 6 Utvärdering av vissa arbetsmiljöförhållanden
Sammanfattning
Som ofta vid stora olyckor, särskilt sådana med flera parter inblandade, kan konstatera att händelseutvecklingen i Hallandsåsprojektet är
man resultatet försummelser, misstag och felaktiga handlingar av de
av medverkande, oklarheter i rollfördelningen, brister i organisation, bristfallig information och misstolkning information etc.
av
Byggherren beställaren och entreprenören har underlåtit att i förväg analysera riskerna, trots att det rörde storskalig användning av en för användaren relativt okänd kemisk produkt, därtill använd under exceptionellt besvärliga omständigheter. I stället har man helt litat på leverantören, som i sin tur lämnat delvis felaktig information och inte heller givit fullständiga upplysningar om riskerna med produkten.
Företagshälsovården har inte beretts tillfälle att aktivt följa arbetet för att kunna spela den roll förebyggande resurs som den normalt
som förutsättes ha. Yrkesinspektionen har inte beaktat arbetsplatsen med den noggrannhet ett komplicerat anläggningsprojekt av detta slag
som borde kräva. De berörda fackliga organisationernas arbete har delvis försvagats inbördes motsättningar.
av
Svensk arbetsmiljölagstiftning och den praxis som utvecklas i arbetslivet är uttryck för stark ambition att ge de förebyggande
en insatserna hög prioritet. I detta ligger att man på ett tidigt stadium måste söka förebygga hälsorisker att dels företa en grundlig riskanalys
genom i sådana fall där oklarhet råder, dels att man också ser till att uppehålla
god disciplin när det gäller information och hantering av risker en om samt, när så behövs, i fråga om användning av skyddsutrustning.
Erfarenheterna från Hallandsåsen är därför en stark signal att inom bygg- och anläggningsbranschen, med dess speciella problem med rörliga arbetsplatser och rörlig arbetsstyrka, bygga upp ett klarare skyddsmedvetande än det som har kommit fram i detta projekt. Detta leder till krav på striktare kontroll av leverantörernas produkter men också att företag i branschen har tillgång till kompetens för att förebygga ohälsa och arbetsskador. Företagshälsovårdens roll borde göras till föremål för en ytterligare prövning, liksom samspelet mellan myndigheterna, i synnerhet Yrkesinspektionen, och de berörda företagen.
En faktor betydelse är också att branschens parter förstår
annan av att bygga verksamhets- och samarbetsformer som gör det möjligt
upp att hävda den praxis länge kännetecknat svenskt arbetsliv,
som nämligen ett aktivt förebyggande arbete som tar sig i uttryck både i utbildningsinsatser och information till alla berörda.
Utvärdering vissa arbetsmiljöförhållanden Bilaga 6 13
av
Såväl företagshälsovårdens som det övriga skyddsarbetets resurser, organisation och stöd i lagstiftning och avtal bör göras till föremål för utredning och analys.
Bilagor l Förteckning över Arbetsgruppens sammanträden och intervjuer 2 Dokumentation
14 Bilaga 6 Utvärdering vissa arbetsmiljöförhållanden
av
Bilaga 1
Arbetsgruppens sammanträden och intervjuer
Arbetsgruppens egna sammanträde. Gruppen har haft sju
sammanträden 1998: 25 juni, 19 augusti samt 10, 15, 16 och 25 september.
Intervjuer/möten:
4.8 Göran Lind, Arbetarskyddsstyrelsen 6.8 Lars Hagmar, yrkesmedicinska kliniken, Lund 6.8 Mats Ryderheim, Yrkesinspektionen, Malmö 17.8 Bo Tengblad, Byggentreprenörerna 19.8 Anders Björner, Åke Hansson, Banverket, Hallandsåsen 19.8 Emelie Glave, Bertil Sparrman, Jan Stattin, Skanska,
Hallandsåsen 19.8 Tomas Nilsson Byggnads, Bengt Rydberg SEKO, Skanska,
Hallandsåsen 25.8 Direktoratet for Arbeitstilsynet och dess 2:a distrikt, Oslo. Sture
Engdahl, Eva Haug, Ellen Lunde, Turid Lyveng, Nancy
Nielsen, Ingrid Siversind-Mehlem, Axel Wannang, Ebba
Werzeland. Tidigare 26.6 kontakt Erik Dybing, Statens
Institutt for Folkhelse, Oslo, medverkat vid riskvärdering i
som
Gardemoprojektet.
26.8 Märit Hammarström, Kemikontoret 27.8 Ulla Olofsson, Leif Salander, SEKO 2.9 Kjell Johansson, Byggnads 2.9 Christina Söderberg, Lars Wester, Rhodia tidigare Rhöne
Poulenc
9.9 Elizabeth Nissen, Bernt Vikström, Lars Wohlström, Previa i
Malmö 16.9 Charlotte Bejersten-Nalin telefonkontakt, Previa i Stockholm
Utvärdering vissa arbetsmiljöförhållanden Bilaga 6 15 av
Bilaga 2
Dokumentation
Banverket/ Skanska Hantering farliga ämnen Skanska, Stockholm, 1996 av Tunnlar Hallandsås. Arbetsmiljöplan jämte bilagor genom 97-02-11. Bilaga 1 och 96-07-01 Informationsmaterial angående Siprogel 110-25 Användningsinstruktion och OH-bilder angående Rhoca Gil 110/25 januari och mars -97
Yrkesinspektionen Pressmeddelande: Yrkesinspektionen anmäler arbetsmilj öbrott på Hallandsåsen 97-1 1-03 Åtalsanmälan 97- 10-3 l Sammanställning över aktiviteter i samband med byggnation av tågtunnel Hallandsåsen 98-02-20 genom
Rhöne Poulenc Rhodia Informationsbroschyr Vad hände i Hallandsås december -97
Norge Material Från Statens Institutt for Folkehelse: Brev Erik Dybing 98-06-30 med 4 bilagor angående riskanalys av
akrylamid, Rhoca Gil
Material från Arbeitstilsynet: Brev från SRG 97-10-06 med bilagor angående Kjaemisk inj eksj i Romeriksporten on Produktblad angående Siprogel Snabbprotokoll från Stortingsdebatt akrylamid 97-10-29 om Injeksj onsmidler i fjell Erik Bye och Kåre Lenvik, Yrkeshygienisk institutt, juni 1982 och uppdatering, 98-08-25.
Byggentreprenörema Diverse informationsmaterial angående utbildning i företagshälsovård, kemikaliehantering m.m.
Previa Miljöenheten, AB Previa 98-09-16 Angående injekteringsmedel Rhoca Gil l 10/25 Solution brev från Charlotte Bej ersten Nalin till Lars Wohlström 97-09-16
Statens 1998
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
Omstruktureringarochbeskattning.F 29 1976årslagomimmunitetochprivilegier i vissa . Tänderhelalivet fall enöversyn.UD. — nyttersättningssystemfor vuxentandvård. 30.Utlandsstyrkan.Fö. — Välfárdensgenusansikte.A. 31.Detgällerlivet. Stödochvårdtill barnoch . Män passaralltid Nivå- ochorganisationsspecifika ungdomarmedpsykiskaproblem. Bilaga.S.+ . processermedexempelfrån handeln.A. 32.Rättssäkerhet,vårdbehovochsamhällsskyddvid
Vårt liv kön. Kärlek,ekonomiskaresurseroch psykiatrisktvångsvård.S. . som maktdiskurser.A. 33.Historia,ekonomiochforskning.
Ty maktenärdin Mytenomdetrationella Femrapporteromidrott. In. . arbetslivetochdetjämställdaSverige.A. 34.Företagaremedrestarbetsformåga.S.
Översynavrörelse-ochtillsynsreglerför kollektiva 35.Förordningartill miljöbalken.+ Bilagor.M. . försäkringar.Fi 36.Identifieringochidentiteti digitalamiljöer
Alkoholreklam.Marknadsföringavalkoholdrycker Referatfrånenhearingden 12november1997. . ochSystembolagetsprodukturval. IT-kommissionensrapport4/98.K.
Integritet Effektivitet skattebrott.Fi. 37. Denframtidaarbetsskadeforsäkringen. . — i 10.Campusfor konst.U. 38. Vad fårvi förpengarna Resultatstymingav l Friståendeutbildningarmedstatligtillsyn statsbidragtill vissaorganisationerinom detsociala
inomolikaområden.U. området.S.
12.Självdeklarationochkontrolluppgifter 39.Detfinsk-svenskagränsälvssamarbetet.M.
förenkladeförfaranden.Fi. 40.BROTTSOFFER. - 13.Säkrarekemikaliehantering.Fö Vad har gjorts Vad bör göras Ju.
näringsrättsligafrågor.Fi. 41.Läkemedelsinformationfor alla. 14.E-pengar- 15 Grönanyckeltal- Indikatorerför ettekologiskt 42.Försvarsmaktsgemensamutbildningför . hållbartsamhälle.M. framtidakrav. Fö.
Näråsikterblir handling.Enkunskapsöversiktom 43. Hurskall Sverigemåbättre . bemötandeavpersonermedfunktionshinder. förstastegetmotnationellafolkhälsomål.S. - 17.Samordning digitalav marksändTV. Ku. 44. Ensamladvapenlagstiftning.Ju.
myndighet Fi. 45.Sotningi framtiden.Fö. 18.En gräns en— 19.IT ochregionalutveckling. 46. Ombuggningochandrahemligatvångsmedel.Ju.
120exempelfrån Sverigeslän.K. 47. Bulvanerochannat.Ju.
20. IT-kommisionenshearingominfrastrukturen 48.Kontrolleradochifrågasatt
för digitalamedier.Andrakammarsalen, intervjuermedpersonermedfunktionshinder.S. - Riksdagen1997-10-24.K. 49. Konsekvenseravatttaxfreeförsäljningenavvecklas
2 Problemmedinbäddadesysteminför 2000-skiftet. inom EU. K. . Hearinganordnad IT kommissionenav i 50. De 39stegen.Läkemedelsutredningarunder
samverkanmedIndustriförbundetochStatskontoret 1900-taletochannatunderlagsmaterialtill
1997-11-14.K. Läkemedeli vårdochhandel,SOU1998:28.
22 Försäkringsgaranti. 51.Vuxenutbildningochlivslångtlärande. . Ettgarantisystemför försäkringsersättningar.Fi. Situationeninför ochunderförstaåretmed
23.Statenochexportfinansieringen.N. kunskapslyftet.U.
24.Fiskeriadministrationeni ettEU-perspektiv. 52.Utstationering arbetstagare.av A. Översyn fiskeriadministrationen Jo. 53.Ta möjligheternai Östersjöregionen.N. av m.m. vara 25.Trestäder.Enstorstadspolitikfor helalandet. 54.Hur offensivIT-användningkanskapatillväxt
+ st4 bilagor. för mindreföretag.Ettrådslaganordnatav
26.Frånhembränttill Mariakliniken. IT-kommissionen uppdragavKommunikations-
ungdomarochsvartsprit. departementet,Närings-ochhandelsdepartementet Afaktaom 27.Nyaledningsreglerför bankaktiebolagoch ochIndustriförbundet.
försäkringsbolag.Fi. Rotundan,Rosenbad1997-11-18.K.
28.Läkemedeli vårdochhandel.Omensäker,flexibel 55 Demokratinsräckvidd.Dokumentationfrånett . ochsamordnadläkemedelsförsörjning.S. seminarium.Demokratiutredningensskriftserie.
5:134..
Statens 1998
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
56. Avdrag för ökadelevnadskostnadervid tjänsteresa 83 DUKOM Distansutbildningskommittén. . ochtillfälligt arbete.Fi Pådistansutbildning,undervisningochlärande. 57. DUKOM Distansutbildningskommittén. Kostnadseffektivdistansutbildning.U. Utvärderingavdistansutbildningsprojektmed 84.DUKOM Distansutbildningskommittén. IT-stöd.U. Flexibelutbildning distans.U. 58. IT ochnationalstaten.Fyraframtidsscenarier. 85.Att röstamedhänderna.Om storrnöten, IT-kommissionensrapport6/98.K. folkomröstningarochdirektdemokratii Schweiz. 59. Räddningstjänsteni Sverige SB. - RäddaochSkydda.Fö. 86.Utvecklingssamarbete rättsområdet. 60. Kring Hallandsåsen.M. Östeuropa.Ju. 61. Livsmedelstillsyni Sverige.Jo. 87.Premiepensionsmyndigheten.Fi. 62.Kampanjmedkunskaperochkänslor.Om 88.DomarenochBeredningsorganisationen kämavfallsomröstningeni Malå kommun 1997.M. utbildningocharbetsfördelning.Ju. - 63. En godaffairi MotalaJoumalistemasavslöjanden 89.Greppet attvändaenregionsutveckling. ochläsarnasetik. Demokratiutredningensskriftse- Rapportfrån Söderharnnskommittén.N. rie. SB. 90. Stegetföre.Nedslagi det lokala 64. Bättreochmertillgänglig information. brottsförebyggandearbetet.Ju. Småföretagsdelegationensrapport N. 91.Nya kommunalförnyelseochkompetensgrepp- 65.Nya tider,nyaförutsättningar... utveckling.In. IT-kommissionensrapport8/98.K. 92. Godaidéer småföretagochsamverkan. om 66. FUNKIS funktionshindradeeleveri skolan.U.— Småföretagsdelegationensrapport N. 67. Socialavgiftslagen. 93.Kapitalforsörjningtill småföretag. 68. Kunskapsläget kärnavfallsornrådet1998.M. Småföretagsdelegationensrapport N. 69. Lämplighetsprövning personalinomav 94. Förslagskatalog. förskoleverksamhet,skolaochskolbamomsorg.U. Småföretagsdelegationensrapport N. 70. Skolan,IT ochdetlivslångalärandet. 95. Förstärktskyddavskogsmarkför naturvård.M. Hearinganordnad Utbildningsdepartementetav 96.NaziguldetochRiksbanken.Interirnrapport.UD. och IT-kommissionen,Rosenbad1997-12-04, 97.Gör barntill medborgareOmbarnochdemokrati IT-kommmissionensrapport7/98.K. under1900-talet.SB. 7 Denkommunalarevisionen ett demokratiskt 98.Konkurrenslagensregler företags- . - om kontrollinstrument.In. koncentration. Bilaga.N.+ 72. Kommunalafrnansförbund.Fi. 99. accepteraBetänkandefrån dennationellasam- 73. OrganisationerMångfaldIntegration Ett framtida ordningskommitténför Europaåretmotrasism.ln. systemför statsbidragtill invandrarnas 100.Har rasismentagit slut nu Bilagatill betänkande riksorganisationermfl. In. från dennationellasamordningskommitténför 74.Styrningenavpolisen.Ju. Europaåretmotrasism.In. 75.Djurförsök.Jo. 10 Detungamedborgarskapet.Dokumentationfrån . 76.Idrott ochmotionför livet. Statensstödtill idrotts- ettseminarium.SB. rörelsenochfriluftslivets organisationer.In. 102.Lekmannastyreiexperternastid. Dokumentation 77.Kompetensi småföretag.Småföretagsdelegation frånettseminarium.SB. ensrapport N. 103.Bemäktigaindividerna.Om domstolarna,lagenoch 78.Regelförenklingför framtiden.Småföretags- de individuellarättigheternai Sverige.SB. delegationensrapport N. 104.Arbetsgivarensrehabiliteringsansvar.S. 79.IT ochregionalutveckling. 105.Minskaregleringen kommunerochlandsting.av erfarenheterfråntrehearingarundermars1998. In. IT-komrnmissionensrapport9/98.K. 106.Ungai ohälsoförsäkringen. 80.BostadsrättsregisterJu. Tid för aktivitet ochutveckling.S. Användningen vissastatsflygplan,av m.m.SB. 107.Främjandelagen översyn.A. . —en 82.Försäkringsföreningar-cttreformeratregelsystem 108 Analyseramera.Jo. . F
Statens 1998
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
109.RättsinfonnationochIT. Rapportfrån tvåsemi-
narier 1996och 1998.IT-kommissionensrapport
10/98.K. 110.Makesarvsrätt,dödsboforvaltareochdödforkla-
ring. Ju. 111. E-plikt. Att säkradetelektroniskakulturarvet.U. 112 Resurserpålika villkor U.
. l13. GodI Tro.Samhälletochnyandligheten. 114.Svenskani EU. Hurvi kan främjakvaliteten de
svenskaEU-textema.SB. 115.Distansarbete.A. 116.Stoppreglema.Fi. 117 Utgått
. 118."SustainableSweden" aSUCCESSstory.
-
Möjligheter ochhinderför eninternationalisering
avettsvensktmiljöanpassatnäringsliv. +Bilaga.N.
119.Kommunaluppdragsverksamhet1998.In. 120.Efterlevandepension.Enanpassningtill detrefor
meradeålderspensionssystemet.S. 121.Arbetsförhållandenochattityder.
professionellasmötenmedpersonermed
-
funktions-hinder. 122.E-pengar civilrättsligafrågorm.m.Fi.
- 123.Folkrättsligstatusm.m.Fö. 124.Demokrati europeisknivå Demokrati-
utredningensskriftserie.SB. 125.Statensmuseerför världskultur.Ku. 126.Beskattningutantaxfree.Fi. 127.Tullagensöverklagandereglerm. m.vid en
omorganisation Tullverket. Fi.av 128.Forskningspolitik.U. 129.Svensksjöfartsnäringhot ochmöjligheter.K. 130.Kämavfall och Säkerhet.Rapportfrånett
seminariumomsäkerhetsanalysavslutförvaringen
avanväntkämbränsle.M. 131.CSN Enmyndighet ständigförändring.i U.
- 132.En granskningav Estoniakatastrofenochdess
folder. K. 133.Godetik pånätet.IT-kommissionensrapport
11/98K. 134.Läsarnaochdemokratin ettbrev till det läsande
-
Sverige.SB. 135.Domstolsorganisationensammanställningav
-
grundmaterialfrån1995årsDomstolskommitté.Ju. 136.Redovisningochaktiekapitali euro.Ju. 137 Miljö i grundochbotten erfarenheterfrån
. -
Hallandsåsen.M.
Statens 1998
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen Försvarsdepartementet Demokratinsräckvidd.Dokumentationfrån ett Säkrarekemikaliehantering.13 seminarium.Demokratiutredningensskriftserie.55 Utlandsstyrkan.30 Engod affäri Motala.Joumalistemasavslöjandenoch Försvarsmaktsgemensamutbildningfor läsarnasetik. Demokratiutredningensskriftserie.63 framtidakrav. 42 Användningenavvissastatstlygplan,m.m.81 Sotningi framtiden.45 Att röstamedhänderna.Omstormöten, Räddningstjänsteni Sverige RäddaochSkydda.59
folkomröstningarochdirektdemokratii Schweiz.SB. Folkrättsligstatusm.m.123 85
Socialdepartementet Gör barntill medborgareOm barnochdemokratiunder l900-talet.97 Tänderhelalivet Detungamedborgarskapet.Dokumentationfrånett nyttersättningssystemför vuxentandvård.2
— seminarium.101 Alkoholreklam.Marknadsföring alkoholdryckerochav Lekmannastyreiexperternastid. Dokumentationfrån Systembolagetsprodukturval.8 ettseminarium.102 Näråsikterblir handling.Enkunskapsöversiktom Bemäktigaindividerna.Om domstolarna,lagenoch bemötandeav personermedfunktionshinder.16 de individuellarättigheternai Sverige.103 Trestäder.En storstadspolitikför helalandet. Svenskani EU. Hur vi kan främjakvaliteten de + st4 bilagor. 25 svenskaEU-textema.114 Frånhembränttill Mariakliniken. Demokrati europeisknivå Demokratiutredningens faktaomungdomarochsvartsprit.26
— skriftserie.124 Läkemedeli vårdochhandel.Om säker,flexibel
en Läsarnaochdemokratin ettbrev till detläsande ochsamordnadläkemedelsförsörjning.28
— Sverige.134 Detgäller livet. Stödochvårdtill barnoch
ungdomarmedpsykiskaproblem. Bilaga.31+ Justitiedepartementet
Rättssäkerhet,vårdbehovoch samhällsskyddvid BROTTSOFFER. psykiatrisktvångsvård.32 Vad har gjorts Vad börgöras 40 Företagaremedrestarbetsformåga.34 Ensamladvapenlagstiftning.44 Denframtidaarbetsskadeforsäkringen.37 Ombuggningochandrahemligatvångsmedel.46 Vad får vi för pengarna Resultatstymingav
- Bulvanerochannat.47 statsbidragtill vissaorganisationerinomdetsociala Styrningenavpolisen.74 området.38 Bostadsrättsregister.80 Läkemedelsinformationför alla.41 Utvecklingssamarbete rättsornrådet. 1-lurskallSverigemåbättre Östeuropa.86 förstastegetmotnationellafolkhälsomål.43
— DOMAREN OCH BEREDNINGS- Kontrolleradochifrågasatt ORGANISATIONEN intervjuermedpersonermedfunktionshinder.48
-
utbildningocharbetsfördelning.88 De39stegen.Läkemedelsutredningarunder - Stegetföre.Nedslagi detlokalabrottsförebyggande 1900-taletochannatunderlagsmaterialtill arbetet.90 Läkemedeli vårdochhandel,SOU 1998:28.50 Makesarvsrätt,dödsboförvaltareochdödforklaring. Socialavgiftslagen.67 1 10 Arbetsgivarensrehabiliteringsansvar.104 Domstolsorganisationensammanställning grund-av Ungai ohälsoförsäkringen.
materialfrån 1995årsDomstolskommitté.135 Tid för aktivitet ochutveckling.106 Redovisningochaktiekapitali euro.136 I GodTro.Samhälletochnyandligheten.113
Efterlevandepension.En anpassningtill detreforrnerade Utrikesdepartementet ålderspensionssystemet.120 1976årslag immunitetochprivilegier i vissafall Arbetsförhållandenochattityder.
om
översyn.29 professionellasmötenmedpersonermedfunktions Aen — NaziguldetochRiksbanken.Interimrapport.96 hinder. 121
Statens 1998
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Kommunikationsdepartementet Nya ledningsreglerför bankaktiebolagoch
försäkringsbolag.27 IT ochregionalutveckling.
Avdrag för ökadelevnadskostnadervid tjänsteresa 120exempelfrån Sverigeslän. 19
ochtillfälligt arbete.56 IT-kommisionenshearingominfrastrukturen
Kommunalafmansforbund.72 för digitalamedier.Andrakammarsalen,
Försäkringsföreningar-ettreformeratregelsystem82 Riksdagen1997-10-24.20
Premiepensionsmyndigheten.87 Problemmedinbäddadesysteminför 2000-skiftet.
Stoppreglema.116 HearinganordnadavIT kommissioneni
E-pengar civilrättsligafrågorm.m.122 samverkanmedIndustriförbundetochStatskontoret —
Beskattningutantaxfree.126 1997-11-14.21
Tullagensöverklagandereglerm. m.vid en Identifiering ochidentiteti digitalamiljöer.
omorganisationavTullverket.127
Referatfrånenhearingden 12november1997. - IT-kommissionensrapport4/98. 36
Utbildningsdepartementet Konsekvenseravatt taxfreeförsäljningenavvecklas
Campusför konst10 inomEU. 49
Friståendeutbildningarmedstatligtillsyn Hur offensiv IT-användningkanskapatillväxt
rådslaganordnat inomolikaområden.11 för mindreföretag.Ett av
Vuxenutbildningochlivslångtlärande. IT-kommissionenpåuppdragavKommunikations-
Situationeninfor ochunderförstaåretmed departementet,Närings-ochhandelsdepartementet
kunskapslyftet.51 och Industriforbundet.Rotundan,Rosenbad1997-11- 18.54 DUKOM Distansutbildningskommittén.
Utvärderingavdistansutbildningsprojektmed IT ochnationalstatcn.Fyraframtidsscenarier. IT-kommissionens 6/98.58 IT-stöd. 57
rapport
FUNKIS funktionshindradeeleveri skolan.66 Nya tider, nyaförutsättningar... -
Lämplighetsprövningavpersonalinom IT-kommissionensrapport8/98.65 Skolan, ochdetlivslångalärandet. förskoleverksamhet,skolaochskolbamomsorg.69
IT
och DUKOM Distansutbildningskommittén. Hearinganordnad Utbildningsdepartementetav
Pådistansutbildning,undervisningochlärande. IT-kommissionen,Rosenbad1997-12-04,
7/98. Kosmadseffektivdistansutbildning.83 IT-korrmimissionensrapport K. 70
DUKOM Distansutbildningskommittén. IT ochregionalutveckling.
Flexibelutbildningpå distans.84 erfarenheterfrån trehearingarundermars1998. IT-kommmissionens 9/98.80 E-plikt. Att säkradetelektroniskakuturarvet.111
rapport
Resurser lika villkor l 12 RättsinformationochIT. Rapportfrån två seminarier 1996och 1998.IT-kommissionens 10/98.109 Forskningspolitik. l 28
rapport Svensksjöfartsnäringhot ochmöjligheter.129 CSN Enmyndigheti ständigförändring.131
-
EngranskningavEstoniakatasrofenochdessföljder.
Jordbruksdepartementet 129 Godetik nätet.IT-kommissionens 11/98. Fiskeriadministrationeni ettEU-perspektiv.
rapport
Översyn Fiskeriadministrationenm.m.24 133 av
Livsmedelstillsyni Sverige.61
Finansdepartementet Djurforsök.75
Analyseramera.108 Omstruktureringarochbeskattning.l
Översynavrörelse-ochtillsynsreglerför kollektiva
Arbetsmarknadsdepartementet försäkringar.7
Effektivitet- Skattebrott.9 Välfardensgenusansikte.3 Integritet- Självdeklarationochkontrolluppgifter Mänpassaralltid Nivå- ochorganisationsspecifika
förenkladeförfaranden.12 processermedexempelfrånhandeln.4 -
näringsrättsligafrågor.14 Vårtliv somkön.Kärlek, ekonomiskaresurseroch E-pengar-
myndighet 18 maktdiskurser.5 En gräns en- Försäkringsgaranti. Ty makten dinär Mytenomdetrationella
Ettgarantisystemfor forsäkringsersättningar.22 arbetslivetochdetjämställdaSverige.6
Statens 1998
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Utstationering arbetstagare.av 52 Miljödepartementet Främjandelagenen översyn.107
~ Grönanyckeltal Indikatorerför ettekologiskthållbart Distansarbete.115 —
samhälle.15 Kulturdepartementet Förordningartill miljöbalken. Bilagor. 35+
Detfinsk-svenskagränsälvssamarbetet.39 Samordning digital marksändTV. 17av
Kring Hallandsåsen.60 Statensmuseerför världskultur.125 kunskaper
Kampanjmed ochkänslor.Om
kämavfallsomröstningenMalåi kommun1997.62 Närings- och handelsdepartementet
Kunskapsläget kämavfallsområdet1998.68 Statenochexportfrnansieringen.23 Förstärktskydd skogsmarkför naturvård.95
av Ta vara möjligheternai Östersjöregionen.53
KärnavfallochSäkerhet.Rapportfrånettseminarium Bättreochmertillgänglig information. säkerhetsanalys slutförvaring använt
om av av Småforetagsdelegationensrapport 64 kämbränssle.130 Kompetensi småföretag. Miljö grundochbotteni erfarenheterfrånHallands-
- Småföretagsdelegationensrapport 77 åsen.137 Regelförenklingför framtiden. Småforetagsdelegationensrapport4. 78 Greppet attvändaenregionsutveckling.
— RapportfrånSöderhamnskommittén.89 Godaidéeromsmåföretagochsamverkan. Småföretagsdelegationensrapport 92 Kapitalförsörjningtill småföretag. Småföretagsdelegationensrapport 93 Förslagskatalog. Småföretagsdelegationensrapport 94 Konkurrenslagensregleromföretagskoncentration. +Bilaga.98 "SustainableSweden" aSUCCESSstory.
- Möjligheterochhinderför eninternationaliseringav ettsvensktmiljöanpassatnäringsliv. Bilaga.118+
Inrikesdepartementet Historia,ekonomiochforskning. Femrapporterom idrott. 33 Denkommunalarevisionen ett demokratiskt
kontrollinstrument.71 OrganisationerMångfaldIntegration Ettframtida
systemför statsbidragtill invandrarnas riksorganisationerm.fl. 73 Idrott ochmotionför livet. Statensstödtill idrottsrörelsenochfriluftslivets organisationer.76
kommunalförnyelseochkompetens- Nya grepputveckling.91 accepteraBetänkandefrån dennationellasamordningskommitténför Europaåretmotrasism.99 Har rasismentagit slutnu Bilagatill betänkandefrån dennationellasamordningskommitténfor Europaåret motrasism.100 Minskaregleringenavkommunerochlandsting.105 Kummunaluppdragsverksamhet1998.119
i i 1
FORITZES
FFENTLIGA
PUBLIKATIONER
POSTADRESS:v06 47 STTKHOI..I
FAX08-690 9: 9|. TH.u-0N:oX-690 9: 90
E—PsI: fritze§.0rdcr@|ibcnsc‘
Fun’/1-,sINn.RM:TBmmANm,1:ww.fritzcs’.se
ISBN 91—58—21045—2
ISSN O575~25OX